Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 385/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 par.2, art. 75 par. 1, art. 107 par. 1 i 3, art. 109 par. 1 i 2, art. 110 par. 1, art. 134, art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 27 ust.1 i  2
journal: Dz.U. 2018 poz 627
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
article: par. 2 ust.1 i 2, par. 3 ust.1, par. 4 ust.1
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2021 roku sprawy ze skargi S. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2017 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z [...] w przedmiocie przyznania S. D. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na 2017 rok.

Jak wynika z akt sprawy, 10 maja 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wpłynął wniosek S. D. o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2017 rok. Działki rolne zostały zadeklarowane w ramach: Pakietu 4 Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, Wariantu: 4.5 Półnaturalne łąki świeże, oraz Pakietu 5 Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000, Wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże.

W dniach 8-25 listopada 2017 r. w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola na miejscu w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Kontrolę przeprowadzili inspektorzy terenowi Biura Kontroli na Miejscu, dysponujący odpowiednimi upoważnieniami. S. D. został powiadomiony o kontroli oraz w niej uczestniczył. W toku kontroli w odniesieniu do działek B1, C1, D1, E1, F1, G1, H1, I1, J1 stwierdzono nieprawidłowości, oznaczone kodami: DR13+ - zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej, DR22 - Działka rolna jest niespójna (błędnie zadeklarowano kilka działek rolnych, nie sąsiadujących ze sobą, jako jedną działkę rolną), DR37 - Identyfikację granic działki rolnej przeprowadzono na podstawie danych GIS, DR49 - Do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego, DR50 - Granice uprawy wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku, DR52 - Stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania, DR53 - Stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania.

Ponadto stwierdzono naruszenie wymogu R13 - rolnik nie przekształca występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013. Zgodnie z zapisami w planie rolnośrodowiskowym powierzchnia TUZ w gospodarstwie wynosi 186,99 ha. Powierzchnia TUZ ustalona w wyniku kontroli na miejscu wyniosła 178,96 ha przy uwzględnieniu powierzchni działek rolnych nieskontrolowanych. Organ wyjaśnił, że zmniejszenie powierzchni TUZ wynika częściowo z błędnie wyznaczonej powierzchni MKO dla działek ewidencyjnych oraz w związku z zaprzestaniem użytkowania (koszenia/wypasu) na fragmentach działek rolnych, zostały one zajęte przez zadrzewienia i zakrzaczenia i tym samym fragmenty te zostały wyłączone z pomiaru działki rolnej. Ponadto stwierdzono naruszenie wymogów szczegółowych dla pakietu 4.5: R_4_5_14 w odniesieniu do działki rolnej D1 (użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe) - pozostawiona na działce powierzchnia nieskoszona nie odpowiada oznaczeniu na załączniku graficznym. Stwierdzono również naruszenie wymogów szczegółowych dla pakietu 5.5: R_5_5_14 na działce rolnej G1 (użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe) - pozostawiona na działce powierzchnia nieskoszona pokrywa się jedynie na części z oznaczeniem rolnika na załączniku graficznym oraz R_5_5_17 na działce rolnej H1 (użytkowanie pastwiskowe) - stwierdzono, że rolnik nie wykosił niedojadów na całej powierzchni działki rolnej.

W dniu 6 marca 2018 r. S. D. złożył zastrzeżenia do wyników kontroli w zakresie powierzchni stwierdzonej działek rolnych oraz w zakresie naruszenia wymogów. Inspektorzy terenowi, którzy przeprowadzili kontrolę na miejscu sporządzili w dniu 20 marca 2018 r. notatkę służbową, a następnie, w piśmie z 10 kwietnia 2018 r. Kierownik Biura Kontroli na Miejscu stwierdził, że uwagi do ustaleń kontrolnych nie są zasadne.

W dniu 25 kwietnia 2018 r. strona wniosła dalsze zastrzeżenia do ustaleń z czynności kontrolnych w zakresie powierzchni stwierdzonej działek rolnych oraz w zakresie naruszenia wymogów. W oparciu o wyjaśnienia inspektorów terenowych, którzy przeprowadzili kontrolę na miejscu, zawarte w notatce służbowej z 15 maja 2018 r. Kierownik Biura Kontroli na Miejscu stwierdził w piśmie z 24 maja 2018 r., że uwagi do ustaleń kontrolnych nie są zasadne.

Decyzją z [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. przyznał S. D. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na 2017 rok w łącznej wysokości 104.247,10 zł, w tym:

1. Wariant: 4.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości 22.517,96 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 14.553,78 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 14.328,17 zł, środki krajowe 8.189,79 zł,

2. Wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości 81.729,14 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 25.885,69 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 52.004,25 zł, środki krajowe 29.724,89 zł,

oraz ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym stanowiący powierzchnię:

Wariant: 4.5 Półnaturalne łąki świeże podjęte w dniu 15 marca 2016 na powierzchnię 51,14 ha.

Wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże podjęte w dniu 15 marca 2016 na powierzchnię 135,85 ha.

Powyższa decyzja została doręczona skarżącemu 23 lipca 2018 r.

6 sierpnia 2018 r. pełnomocnik wnioskodawcy wniósł odwołanie od tej decyzji.

Postanowieniem z [...] Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził niedopuszczalność odwołania bowiem w jego ocenie termin do złożenia odwołania nie rozpoczął biegu z powodu doręczenia decyzji stronie zamiast jej pełnomocnikowi.

1 lipca 2020 r. wysłana została do pełnomocnika skarżącego decyzja z 16 lipca 2018 r. w sprawie przyznania S. D. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Pełnomocnik strony odebrał ją w dniu 7 lipca 2020 r.

W dniu 21 lipca 2020 r. pełnomocnik strony wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie:

I. norm postępowania administracyjnego, tj.:

art. 109 § 1 k.p.a. poprzez doręczenie kopii decyzji, mimo iż w orzecznictwie jak i doktrynie przyjęto, że art. 109 § 1 k.p.a. stanowi o doręczeniu stronom "decyzji", a więc jej oryginału, a nie odpisu, wyciągu z protokołu posiedzenia organu czy też kopii decyzji;

art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w wyczerpujący sposób całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, co przejawiało się w ustaleniu, że należy pomniejszyć powierzchnię zadeklarowaną o obszar powierzchni:

porośniętej roślinnością, która wyrosła w okresie pomiędzy ostatnim koszeniem a kontrolą na miejscu;

stanowiącą elementy krajobrazu podlegającemu wymogom i normom wymienionym i stanowiącym część łącznego obszaru działek rolnych;

art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że dokonywane w czasie kontroli na miejscu pomiary były przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, bo poprzez wykonywanie pomiarów danych w odległościach większych niż max. 25 m, co całkowicie dyskwalifikuje wiarygodność tych wyników;

art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodanie jakie konkretnie fakty stanowiły podstawę do pomniejszenia powierzchni działek zgłoszonych przez rolnika do płatności w wariancie 4.5 i wariancie 5.5 oraz niepodanie szczegółowego wyliczenia zastosowanych pomniejszeń w płatności, co uniemożliwia odkodowanie motywów zapadłego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 11 k.p.a.;

II. przepisów prawa materialnego:

art. 19a ust. 1 i 2 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie nr 640/2014", poprzez przyjęcie, że zachodzi różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną, która przekracza 3% lub 2 ha, a która uzasadnia pomniejsze płatności, w sytuacji, gdy ani w wariancie 4.5, ani w wariancie 5.5 taka różnica w rzeczywistości nie zachodzi;

art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 poprzez jego niezastosowanie i wyłączenie elementów krajobrazu podlegających wymogom i normom wymienionym i stanowiącym część łącznego obszaru działki rolnej i nieuznanie ich za część kwalifikującego się obszaru takiej działki rolnej;

§ 33 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 415, ze zm.) - dalej: "rozporządzenie PRŚK", poprzez wadliwe określenie procentowego stosunku powierzchni trwałych użytków zielonych, na których stwierdzono rzekome uchybienie, do powierzchni wszystkich użytków rolnych objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w ramach pakietu 4.5;

§ 33 ust. 1 rozporządzenia PRŚK poprzez wadliwe określenie procentowego stosunku powierzchni trwałych użytków zielonych, na których stwierdzono rzekome uchybienie, do powierzchni wszystkich użytków rolnych objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w ramach pakietu 5.5;

§ 33 ust. 6 tzw. rozporządzenia rozporządzenie PRŚK poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zachodzą przesłanki do zmniejszenia wysokości płatności o 20% z tytułu przekształcenia występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych, w sytuacji, gdy przekształcenie to nie miało miejsca.

Wobec powyższego strona wniosła o uchylenie decyzji I instancji w zaskarżonym zakresie i zwiększenie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2017. Ponadto wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dopuszczenie dowodu z opinii przyrodnika, względnie, na wypadek uznania, iż organ nie będzie przeprowadzał wnioskowanego dowodu - o wyznaczenie co najmniej 30-dniowego terminu na załączenie do akt opinii biegłego przyrodnika.

Decyzją z [...] Dyrektor [..] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu naruszenia art. 109 § 1 k.p.a., podkreślając, że decyzja z 16 lipca 2018 r. skutecznie doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 7 lipca 2020 r. jest decyzją na prawach oryginału, zaś pełnomocnik strony w ustawowym terminie wniósł od niej odwołanie. Organ podkreślił, że na obecnym etapie nie ma możliwości innego działania, gdyż wydając obecnie nową decyzję (oryginał) wydałby nową decyzję w sprawie, co doprowadziłoby do res iudicata, natomiast usiłując wydać decyzję zgodnie z wolą pełnomocnika musiałby wydać decyzję z datą wsteczną, do czego nie ma podstaw faktycznych, technicznych i prawnych.

Następnie organ wskazał na zasady i tryb przyznawania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, które regulują przepisy rozporządzenia PRŚK. Podkreślił, że zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji strona podnosiła już uprzednio, w zastrzeżeniach do raportu z kontroli na miejscu. W ocenie organu odwoławczego Kierownik Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w pismach z 10 kwietnia 2018 r. oraz 24 maja 2018 r. udzielił już na nie odpowiedzi. Z treści pism Kierownika Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z 10 kwietnia 2018 r. i 24 maja 2018 r. wynika, że brak jest jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania poczynionych ustaleń. W ocenie Dyrektora [...] Oddziału ARiMR nie ma zatem podstaw do podważenia treści merytorycznej protokołu, w szczególności w zakresie dokonanych pomiarów działek i ustalenia wielkości powierzchni kwalifikowanej do pomocy, czy kwestionowania metody dokonywania pomiarów. Prawidłowość przeprowadzania kontroli i poprawność protokołu z czynności kontrolnych nie zostały przez stronę podważone i brak jest podstaw by ustaleniom tym odmówić wiarygodności.

W odniesieniu do dowodu zgłoszonego przez stronę, tj. oświadczenia przyrodnika J. K. z 14 czerwca 2018 r., organ wskazał, że z treści tego oświadczenia wynika, że sporządzał on dokumentację przyrodniczą na zlecenie strony w której stwierdził, że ze względów przyrodniczych istotna jest tylko treść zobowiązania, zgodnie z którym każdego roku działka rolna w 15-20% powinna zostać nieskoszoną, z tym zastrzeżeniem, że obszar ten nie powinien pokrywać się z obszarem niekoszonym w roku poprzednim. Tymczasem § 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia PRŚK wprost wskazuje na obowiązek dołączenia do wniosku materiału graficznego, na którym rolnik zaznacza część działki rolnej, która ma pozostać nieskoszoną w danym roku w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 lub 5.

Dalej organ odwoławczy dokonał sprawdzenia prawidłowości wyliczeń zawartych w decyzji organu I instancji. W zakresie płatności do wariantu: 4.5 Półnaturalne łąki świeże powierzchnia deklarowana kwalifikowana wynosiła 51,14 ha. Powierzchnia stwierdzona wyniosła 45,82 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013.

W przypadku działki rolnej C1 nie został zakwalifikowany do dopłat obszar działki o powierzchni 1,22 ha, różnica ta wynika z zastosowania kodu DR50 - Granice uprawy wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych na wniosku. Do płatności przyjęta została tylko powierzchnia zmierzona na działkach ewidencyjnych nr 49/4 i nr 38/5, co w konsekwencji skutkuje redukcją powierzchni działek rolnych o obszar niedeklarowany we wniosku. Dla działki tej zastosowano również kod błędu DR52, który oznacza powiększenie zasięgu pola zagospodarowania oraz DR53 pomniejszenie zasięgu pola zagospodarowania. Powyższe są powodem zastosowania kodu błędu DR13+ Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. Błędy te obrazuje szkic wykonany dla działki C/C1 oraz fotografie o numerach: 15-20, 28, 115, 125, 127-130, 135, na których widać pole zagospodarowania, które uległo zmniejszeniu z powodu rozrastających się zakrzaczeń. Natomiast fotografie o numerach 110, 113, 114, 121 wprost przedstawiają tereny nieużytkowane rolniczo, stan szaty roślinnej wskazuje, iż na wykluczonym z dopłat obszarze nastąpiło zaniedbanie w zakresie gospodarki łąkowej.

Odnośnie działki rolnej D1 wykluczona z dopłat powierzchnia wynosi 0,22 ha. Do działki tej zastosowano kod błędu DR52, co świadczy o powiększeniu zasięgu pola zagospodarowania oraz kod DR13+ Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. Wykonane dla tej działki szkic i fotografie o numerach 236, 238,238A,239,241,244 obrazują pomniejszenie powierzchni ze względu na przesunięcie zachodniej granicy działki po całej jej długości spowodowane gęstymi zaroślami i zadrzewieniami.

W przypadku działki rolnej F1 różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi 3,88 ha. W raporcie z kontroli zastosowano m.in. kod błędu DR52, co świadczy o powiększeniu zasięgu pola zagospodarowania DR53, co oznacza pomniejszenie zasięgu pola zagospodarowania oraz zastosowano kod DR13+ co oznacza, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. Fotografie o numerach 136-139, 145-150, 156-159, 162-164, 168 - 175, 177-180, 200, 201, 232, 233 obrazują podmokły teren z przerośniętymi trawami oraz zakrzaczeniami, co potwierdza, że obszar ten nie był użytkowany rolniczo przez okres dłuższy niż zostało to wskazane w odwołaniu - "roślinność wyrosła na działkach Strony w 2017 roku po wykonaniu przez rolnika we właściwych terminach wykoszeń". Zdaniem organu odwoławczego rozmiar zarośli na tym terenie potwierdza, że obszar ten nie był użytkowany od kilku sezonów wegetacyjnych. Ponadto zdjęcia o numerach 183-186, 192-195 obrazują występowanie młodych drzew (samosiejki), które w wyniku rozrostu powiększają teren wykluczony z płatności.

Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (51,14 ha) a powierzchnią stwierdzoną (45,82 ha) wynosi 5,32 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach pakietu/wariantu 4.5, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wynosi 11,61%. W związku z zadeklarowaniem do płatności PRŚK powierzchni przekraczającej 50 ha, uśredniona stawka płatności w ramach Wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże, określona na podstawie § 16 rozporządzenia PRŚK wynosi 809.0732 zł/ha. W związku z powyższym płatność do pakietu/wariantu 4.5 została pomniejszona o dwukrotność stwierdzonej różnicy, i wynosi 28.463,20 zł.

Dalej organ wskazał, że w toku kontroli na miejscu stwierdzono ponadto naruszenie wymogu R_4_5_14. W raporcie w polu "Uwagi" wskazano: Działka rolna D1- pozostawiona na działce powierzchnia niekoszenia nie odpowiada oznaczeniu na załączniku graficznym. Tym samym strona naruszyła wymóg określony w załączniku nr 2 do rozporządzenia PRŚK w zw. z § 4 ust. 2 pkt 5 oraz w zw. z § 22 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia. Wobec powyższego płatność w ramach pakietu/wariantu 4.5 należało pomniejszyć o kwotę sankcji za naruszenie wymogu R_4_5_14 o 315,75 zł, co zostało wyliczone w następujący sposób: 13% procent sankcji za naruszenie ww. wymogu x (3,91 ha powierzchnia stwierdzona działki rolnej D1/45,82 ha powierzchnia stwierdzona ogółem w ramach pakietu 4.5) x 28,463,20 zł kwota płatności po zastosowaniu sankcji powierzchniowych = 13% x 8,5334% x 28.463,19597 zł = 315,75441874 zł. Kwota płatności po zastosowaniu sankcji za naruszenie wymogu R_4_5_14 wynosi 28.147,45 zł, co zostało wyliczone w następujący sposób: 28.463,20 - 315,75 zł = 28.147,45 zł.

W toku kontroli na miejscu stwierdzono również naruszenie warunku R 13. W raporcie w polu "Uwagi" wskazano: zgodnie z zapisami w planie RŚ powierzchnia TUZ w gospodarstwie wynosi 186,99 ha. Powierzchnia TUZ po KNM - 178,96 ha przy uwzględnieniu powierzchni działek rolnych GN (grunty niezgłoszone). Zmniejszenie powierzchni TUZ wynika częściowo z błędnie wyznaczonej powierzchni MKO dla działek ewidencyjnych oraz w związku z zaprzestaniem użytkowania (koszenia/wypadu) na fragmentach działek rolnych, zostały one zajęte przez zadrzewienia i zakrzaczenie i tym samym w/w fragmenty zostały wyłączone z pomiaru działki rolnej. Mając na uwadze treść § 33 ust. 6 rozporządzenia PRŚK: płatność w ramach pakietu/wariantu 4.5 należało pomniejszyć o kwotę sankcji za naruszenie warunku R 13, tj. o 5.629,49 zł, co zostało wyliczone w następujący sposób: 20% procent sankcji za naruszenie ww. warunku x 28.147,45 zł kwota płatności po zastosowaniu pomniejszeń = 5629,49 zł. Kwota płatności po zastosowaniu sankcji za naruszenie warunku R 13 wynosi 22.517,96 zł, co zostało wyliczone w następujący sposób: 28.147,45 zł - 5629,49 zł = 22.517,96 zł. Należna kwota płatności w ramach pakietu/wariantu 4.5 Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000 - Półnaturalne łąki świeże po zastosowaniu wszystkich pomniejszeń wynosi 22.517,96 zł. Kwota ta jest zgodna z kwotą wskazaną w decyzji organu I instancji.

W odniesieniu do płatności do wariantu: 5.5 Półnaturalne łąki świeże organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana wynosi 135,85 ha. Powierzchnia stwierdzona wynosi zaś 133,01 ha.

Odnośnie działki rolnej E1 organ wskazał, że wykluczona została z dopłat powierzchnia 0,25 ha. Do działki tej zastosowano kod błędu DR52, co świadczy o powiększeniu zasięgu pola zagospodarowania oraz kod DR13+ Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. Wykonane dla tej działki szkic i fotografie o numerach 209-230 obrazują pomniejszenie powierzchni ze względu na przesunięcie zachodniej granicy działki po całej jej długości spowodowane gęstymi zaroślami i zadrzewieniami. Zdjęcia przedstawiają również gęste zakrzaczenia, które w wyniku rozrastania się wnikają w teren działki użytkowanej rolniczo, co wpływa na jej pomniejszenie. Z kolei w wyniku przeprowadzonej kontroli na działce rolnej G1 wykluczono z płatności powierzchnię 0,41 ha. Działka ta została obarczona błędem DR52 - stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania, DR53 - stwierdzono pomniejszenie zasięgu pola zagospodarowania oraz DR13+ - zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. Utrwalony na fotografiach nr 36, 39, 41, 44, 45, 47-53, 55 stan szaty roślinnej wskazuje, iż na wykluczonym z dopłat obszarze nastąpiło zaniedbanie w zakresie gospodarki łąkowej. Na zdjęciach tych można zaobserwować przerośnięte trawy i gęste zakrzaczenia, które w wyniku rozrastania wnikają w głąb powierzchni zagospodarowanej. W odniesieniu do działki rolnej H1 obszar niezakwalifikowany do płatności wynosi 0,70 ha. Obszar wykluczony przedstawia szkic wykonany dla tej działki oraz zdjęcia nr 69, 73 i 94 zrobione w południowej części działki, na których widać przerośnięte zachwaszczone trawy. Identyczna sytuacja występuje w północnej części działki rolnej, co przedstawia zdjęcie nr 88. Jeżeli chodzi o działkę rolną I1 to organ stwierdził, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi 1,48 ha. W raporcie z kontroli zastosowano m.in. kod błędu DR13+, co oznacza, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej oraz DR52 - powiększenie zasięgu pola zagospodarowania. Szkic sporządzony dla działki rolnej przedstawia obszary wykluczone z dopłat, są to głównie obszary znajdujące się wzdłuż granicy działki bądź wokół terenów, które nie są użytkowane rolniczo z powodu gęstych zakrzaczeń oraz zadrzewień, które w ramach rozrastania się powiększają obszar wykluczony z dopłat, powyższe obrazują wykonane podczas kontroli zdjęcia o numerach: 249-251, 255-257, 275, 277, 278, 294, 296, 297, 299, 303, 308-310,316,320-322,325,342.

Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (135,85 ha) a powierzchnią stwierdzoną (133,01 ha) wynosi 2,84 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach pakietu/wariantu 5.5 a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wynosi 2,14%. Wyliczenie procentowego zawyżenia powierzchni deklarowanej w stosunku do stwierdzonej następuje w oparciu o następujący wzór: powierzchnia zadeklarowana (135.84 ha) - powierzchnia stwierdzona (133.01 ha) x 100 % powierzchnia stwierdzona (133,01 ha). W związku z zadeklarowaniem do płatności PRŚK powierzchni przekraczającej 50 ha, uśredniona stawka płatności w ramach Wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże, określona na podstawie § 16 rozporządzenia PRŚK wynosi 809,0732 zł. W związku z powyższym płatność do pakietu/wariantu 5.5 została pomniejszona o dwukrotność stwierdzonej różnicy i wynosi 103.019,29 zł.

Ponadto Dyrektor [...] Oddziału ARiMR wskazał, że w toku kontroli na miejscu stwierdzono naruszenie wymogu R_5_5_17. W raporcie w polu "Uwagi" wskazano: Działka rolna H1 - stwierdzono, że rolnik nie wykosił niedojadów na całej powierzchni działki rolnej. Tym samym strona naruszyła wymóg określony w załączniku nr 2 cz. IV. ust. 6, pkt 3, lit, c do rozporządzenia PRŚK w zw. z § 4 ust. 2 pkt 5 tego rozporządzenia. Zgodnie z załącznikiem nr 8 do rozporządzenia, w przypadku pakietu 5.5 niewykoszenie niedojadów, współczynnik dotkliwości uchybienia wynosi 5%, współczynnik trwałości uchybienia wynosi 1,25%, iloczyn współczynnika dotkliwości i trwałości wynosi 6%. Wobec powyższego płatność w ramach pakietu/wariantu 5.5 należało pomniejszyć o kwotę sankcji za naruszenie wymogu R_5_5_17 o 428,93 zł, co zostało wyliczone w następujący sposób: 6% procent sankcji za naruszenie ww. wymogu x (9,23 ha powierzchnia stwierdzona działki rolnej H1 /133,01 ha powierzchnia stwierdzona ogółem w ramach pakietu 5.5) x 103.019,29 zł kwota płatności po zastosowaniu sankcji powierzchniowych = 6% x 6,9393% x 103 019,29 zł = 428,93 zł.

Organ odwoławczy wskazał również na naruszenie wymogu R_5_5_14. W raporcie w polu "Uwagi" wskazano: Działka rolna G1 - pozostawiona powierzchnia niekoszenia pokrywa się jedynie na części z oznaczeniem rolnika na załączniku graficznym. Tym samym strona naruszyła wymóg określony w załączniku nr 2 do rozporządzenia PRŚK w zw. z § 4 ust. 2 pkt 5 oraz w zw. z § 22 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia. Z brzmienia powołanych przepisów wynika, że rolnik ma obowiązek przestrzegać wymogu pozostawienia nieskoszonego fragmentu działki rolnej o powierzchni wynoszącej 15-20%, którego położenie uprzednio oznacza na załączniku graficznym dołączonym do wniosku. Zgodnie z załącznikiem nr 8 do rozporządzenia PRŚK, w przypadku pakietu 5.5 pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym, współczynnik dotkliwości uchybienia wynosi 10%, współczynnik trwałości uchybienia wynosi 1,25%, iloczyn współczynnika dotkliwości i trwałości wynosi 13%. Mając na uwadze treść powyższych przepisów płatność w ramach pakietu/wariantu 5.5 należało pomniejszyć o kwotę sankcji za naruszenie wymogu R_5_5_14 o 428,94 zł, co zostało wyliczone w następujący sposób: 13% procent sankcji za naruszenie ww. wymogu x (4,26 ha powierzchnia stwierdzona działki rolnej G1/133,01 ha powierzchnia stwierdzona ogółem w ramach pakietu 5.5) x 103.019,29 zł kwota płatności po zastosowaniu sankcji powierzchniowych = 13% x 3,2028% x 103.019,29 zł = 428,9352 zł.

Ponadto organ stwierdził, że w toku kontroli na miejscu stwierdzono naruszenie warunku R 13. W raporcie w polu "Uwagi" wskazano: "zgodnie z zapisami w planie RS powierzchnia TUZ w gospodarstwie wynosi 186,99 ha. Powierzchnia TUZ po KNM- 178,96 ha przy uwzględnieniu powierzchni działek rolnych GN (grunty niezgłoszone). Zmniejszenie powierzchni TUZ wynika częściowo z błędnie wyznaczonej powierzchni MKO dla działek ewidencyjnych oraz w związku z zaprzestaniem użytkowania (koszenia/wypadu) na fragmentach działek rolnych, zostały one zajęte przez zadrzewienia i zakrzaczenie i tym samym w/w fragmenty zostały włączone z pomiaru działki rolnej." Mając na uwadze powyższe płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna w ramach pakietu/wariantu 4.5 została zmniejszona o 20%, tj. o kwotę w wysokości 20 432, 28 zł. Kwota sankcji za naruszenie wymogu R 13 została wyliczona w następujący sposób: 102.161,42 zł x 20% = 20.432,28 zł. Kwota płatności po zastosowaniu sankcji za naruszenie warunku R13 wynosi 81.729,14 zł i została wyliczona w następujący sposób: 102.161,42 zł - 20.432,28 zł = 81.729,14 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa S. D. zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 109 § 1 k.p.a. oraz art. 110 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że doręczenie kopii (choć poświadczonej za zgodność) decyzji organu I instancji stanowi o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego. W ocenie strony stwierdzenie braku doręczenia oryginału decyzji organu I instancji powinno stanowić podstawę do uznania przez organ II instancji, że złożone w sprawie odwołanie jest niedopuszczalne, a zatem wydanie decyzji organu II instancji nastąpiło z naruszeniem art. 134 k.p.a. i art.138 k.p.a., gdyż organ II instancji w ogóle nie powinien merytorycznie rozpoznawać sprawy (wobec niedopuszczalności odwołania). W konsekwencji naruszenia art. 109 § 1 k.p.a. oraz art. 110 k.p.a. organ II instancji dopuścił się również naruszenia art. 134 k.p.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez zastosowanie. Naruszenie zaś powyższych norm, przy jednoczesnej nieudanej już dwukrotnej próbie doręczenia decyzji jednoznacznie świadczy o naruszeniu zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a.;

2) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu, wnioskowanego w piśmie (odwołaniu) z 23 kwietnia 2019 r. z opinii biegłego przyrodnika, który po zapoznaniu się z dokumentacją zdjęciową wykonaną przez kontrolerów ARiMR w listopadzie 2017 r., jak również tą przedstawioną przez rolnika, wypowie się, czy stwierdzone na działkach zadrzewienia oraz roślinności mogły wyrosnąć w ciągu jednego okresu wegetatywnego oraz czy widoczne na zdjęciach zatrawienia/zakrzaczenia mogły pojawić się w widocznych skupiskach, po wykonaniu przez rolnika wszystkich zabiegów pielęgnacyjnych. Uchybienie miało wpływ na wynik sprawy albowiem pozbawiło rolnika szans udowodnienia części twierdzeń, zwłaszcza w zakresie nierzetelności wyników z kontroli na miejscu u rolnika;

3) art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w wyczerpujący sposób całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, co przejawiało się w ustaleniu, że należy pomniejszyć powierzchnię zadeklarowaną o obszar powierzchni:

- porośniętej roślinnością, która wyrosła w okresie pomiędzy ostatnim koszeniem a kontrolą na miejscu, a co dotyczy działek C1, D1, F1, jak również E1, G1, H1 oraz I1;

- stanowiącą elementy krajobrazu podlegającemu wymogom i normom wymienionym i

stanowiącym część łącznego obszaru działek rolnych;

i to mimo, iż dowody zgromadzone (w postaci dokumentacji zdjęciowej) przez kontrolerów ARiMR w toku kontroli na miejscu z listopada 2017 r. w żadnej mierze nie dowodzą wieloletnich zadrzewień, tudzież zakrzaczeń, względnie gęstych zatrawień, lecz dokumentują roślinność, która mogła wyrosnąć w jednym okresie wegetacyjnym, po wykonaniu przez rolnika czynności agrotechnicznych. Brak ww. uchybienia oznaczałoby konieczność pominięcia przez organ II instancji dowodu w postaci wyników raportu z kontroli z listopada 2017 r. r. oraz ponowne ustalenie MKO na 2017 r. przy uwzględnieniu wniosku, w tym części graficznej wniosku rolnika z 2017 r. oraz wyników kontroli administracyjnej w oparciu o ortofotomapy z 2016 r.;

4) art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że dokonywane w czasie kontroli na miejscu pomiary były przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, bo poprzez wykonywanie pomiarów danych w odległościach większych niż max. 25 m, co całkowicie dyskwalifikuje wiarygodność tych wyników. Ww. uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, bo gdyby organ II instancji dostrzegł powyższą nieprawidłowość to dostrzegłby konieczność pominięcia dowodu w postaci wyników raportu z kontroli z listopada 2017 r., jako nierzetelnych oraz potrzebę ponownego ustalenia MKO na 2017 r. przy uwzględnieniu wniosku, w tym części graficznej wniosku rolnika z 2017 r. oraz wyników kontroli administracyjnej w oparciu o ortofotomapy z 2016 r.;

5) art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że jeśli - jak chce tego organ - wyniki kontroli na miejscu z listopada 2017 r. wskazują na wieloletnie (a zatem wynoszące więcej niż 2 lata) zakrzaczenia, zadrzewienia oraz zatrawienia występujących na działkach C1, D1, F1, jak również E1, G1, H1 oraz I1, to nie sposób mówić o przekształceniu (pomniejszeniu występujących w gospodarstwie) powierzchni TUZ i pastwisk trwałych, gdyż 5-letnie zobowiązanie PRŚK rolnik realizuje od 2016 r., a zatem mniejsza powierzchnia TUZ i pastwisk trwałych występowała już w 2016 r., co skutkuje brakiem podstaw do zastosowania sankcji, o której mowa w § 33 ust. 6 rozporządzenia PRŚK, gdyż w sprawie nie zaistniała przesłanka "przekształcenia". Powyższe uchybienie miało zatem wpływ na wynik sprawy;

6) art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że w sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że na całej powierzchni działki H1 rolnik nie wykosił niedojadów, gdyż np. zdjęcia 58, 66, 67, 71, 77 ukazują ich brak na terenie działki, a nadto iż wykonanie np. 4 zdjęć dla działki ewidencyjnej 214/5 o pow. 2,2706 ha, względnie północno -zachodniej "części" działki 214/7 o pow. 2,1401 ha 3 zdjęć nie może stanowić dowodu na fakt niewykoszenia przez rolnika niedojadów z całej jej powierzchni, a wręcz przeciwnie fakt, iż kontrolerzy ARiMR wykonali niewiele zdjęć, z części których wykazuje ich brak potwierdza oświadczenia i stanowisko rolnika, zgodnie z którym widoczne na niektórych zdjęciach "roślinność" wyrosła po wykonaniu czynności pielęgnacyjnych. Zatem w sprawie brak jest podstaw do zastosowania sankcji, o której mowa w § 33 ust. 3 rozporządzenia PRŚK, gdyż nie doszło do naruszenia przez rolnika wymogu określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia PRŚK w zw. z § 4 ust. 2 pkt 5) oraz § 22 ust. 2 pkt 2) rozporządzenia PRŚK;

7) art. 80 k.p.a. poprzez całkowicie zbagatelizowanie oświadczeń przyrodnika Jerzego Kruszelnickiego z 14 czerwca 2018 r, mimo iż oświadczenie to nie pozostaje w sprzeczności z § 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 2) rozporządzenia PRŚK, przy uwzględnieniu faktu nanoszenia powierzchni działki nieskoszenia na wnioski papierowe dostarczane rolnikom w 2017 r.;

8) art. 27 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 217 ze zm.) poprzez stwierdzenie, że fakt dokonywania pomiarów danych geolokalizacyjnych przez kontrolerów podczas kwestionowanej przez rolnika już w terminie 14 dni od doręczenia raportu z czynności kontrolnych kontroli na miejscu w listopadzie 2017 roku w większej odległości niż max 25 cm nie ma wpływu na ich wiarygodność, a w sprawie nie zachodziła podstawa weryfikacji przyczyn zgłoszenia we wniosku o płatności powierzchni większej niż błędnie (bo o zaniżonej powierzchni) oznaczony przez ARiMR, jako MKO teren, który został ustalony w oparciu o wadliwą kontrolę na miejscu z 2017 r.;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 19a ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 poprzez przyjęcie, że zachodzi różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną, która przekracza 3% lub 2 ha, a która uzasadnia pomniejsze płatności, stąd zachodzi podstawa do pomniejszenia należnej rolnikowi płatności i to mimo, że dowody, na których oparły się organy nie mogą być uznane za wiarygodne i rzetelne;

2) art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 poprzez jego niezastosowanie i wyłączenie elementów krajobrazu podlegających wymogom i normom wymienionym i stanowiącym część łącznego obszaru działki rolnej i nieuznanie ich za część kwalifikującego się obszaru takiej działki rolnej;

3) § 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 2) rozporządzenia PRŚK poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że oznaczony na papierowej części graficznej wniosku o płatności na 2017 r. w ramach programu rolno-środowiskowo-klimatycznej niekoszony fragment działek D1 i G1 jest bezwzględnie wiążący dla rolnika, mimo iż skala części graficznej wniosku papierowego uniemożliwia nawet samym przyrodnikom precyzyjne wyznaczenie powierzchni 15-20% niekoszenia działki;

4) § 33 ust. 1 rozporządzenia PRŚK poprzez wadliwe określenie procentowego stosunku powierzchni trwałych użytków zielonych, na których stwierdzono rzekome uchybienie, do powierzchni wszystkich użytków rolnych objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo - klimatycznym w ramach pakietu 4.5;

5) § 33 ust. 1 rozporządzenia PRŚK poprzez wadliwe określenie procentowego stosunku powierzchni trwałych użytków zielonych, na których stwierdzono rzekome uchybienie, do powierzchni wszystkich użytków rolnych objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo- klimatycznym w ramach pakietu 5.5;

6) § 33 ust. 3 rozporządzenia PRŚK poprzez zastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że rolnik pozostawił na całej powierzchni działki H1 niewykoszone niedojady, mimo iż faktycznie nie doszło do naruszenia przez rolnika wymogu określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia PRŚK w zw. z § 4 ust. 2 pkt 5) oraz § 22 ust. 2 pkt 2) rozporządzenia PRŚK.;

7) § 33 ust. 6 rozporządzenia PRŚK poprzez zastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że zachodzą przesłanki do zmniejszenia wysokości płatności o 20% z tytułu przekształcenia występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych oraz pastwisk trwałych, w sytuacji, gdy takie przekształcenie nie miało miejsca.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jedynie uwzględniając skargę może je uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w sprawie nie doszło bowiem do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego oraz mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa procesowego.

Na wstępie wskazać należy, że sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że decyzja organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego wobec jej wadliwego doręczenia w związku z czym wniesione od niej odwołanie uznać należy za niedopuszczalne. Z całą mocą podkreślić należy, że mimo nieprawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji (początkowo stronie z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika, następnie doręczenia pełnomocnikowi skarżącego potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopi decyzji z 16 lipca 2018 roku) uchybienie to nie spowodowało żadnych negatywnych skutków procesowych dla strony, bowiem odwołanie od decyzji organu I nstancji za każdym razem zostało wniesione w terminie przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika. A zatem popełnione przez organ I instancji naruszenie prawa procesowego nie miało istotnego wypływu na wynik sprawy. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 lit.c p.p.s.a. nie każde naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli sądu administracyjnego, a tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że naruszenia to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. Zgodnie zaś z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Natomiast w myśl art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Podkreślić trzeba, że decyzja administracyjna jest to jednostronna czynność prawna organu administracji publicznej, która musi przybrać odpowiednią formę, zawierać wymagane prawem elementy i która musi zostać uzewnętrzniona, czyli "zakomunikowana" stronie. Taki wniosek wynika z treści art. 104 § 1 k.p.a. i 107 § 1 k.p.a., a także 109 § 1 i § 2 i 110 k.p.a. Kluczowym zagadnieniem występującym w sprawie jest ocena dopuszczalności rozpoznania odwołania od decyzji której uwierzytelniona za zgodność z oryginałem kopia doręczona została pełnomocnikowi skarżącego wobec wcześniejszego doręczenia jej oryginału bezpośrednio stronie. Stanowisko pełnomocnika strony sprowadza się do przyjęcia, że wadliwość doręczenia decyzji (zarówno pierwotnie stronie jak i obecnie pełnomocnikowi) powoduje bezskuteczność tego doręczenia, niemożność rozpoznania wniesionego przez stronę odwołania - przez niedopuszczalność odwołania z powodu braku przedmiotu zaskarżenia i czyni koniecznym ponowne doręczenie decyzji. Sąd nie podziela powyższego stanowiska. Niewątpliwie pierwotne doręczenie decyzji organu I instancji stronie z pominięciem jej pełnomocnika, a następnie próba konwalidacji tej wadliwości przez wysłanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji organu I instancji na adres pełnomocnika skarżącego było działaniem wadliwym. Jednakże skutki, jakie z powyższego uchybienia wywodzi pełnomocnik są nieuprawnione. Na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie można przyjąć, że decyzja organu I instancji doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności, że tak doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 k.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2020 roku sygn. akt 1049/20 LEX nr 3047474). Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej to, że wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie I OSK 453/08, Lex nr 529931 oraz z dnia 26 lipca 2013 r. w sprawie II OSK 718/12). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń. Wskazuje się, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie prawa strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 3/08, z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie II GSK 887/08, z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie II GSK 463/08). Wadliwość doręczenia decyzji nie uniemożliwiała stronie wniesienia odwołania albowiem pełnomocnik skarżącego wywiodła odwołanie w terminie. Tym samym w ocenie sądu brak jest podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z powodu naruszenia art. 109 § 1 k.p.a., art. 110 § 1, art. 134 oraz art. 138 § 1 k.p.a.

Przechodząc do oceny prawidłowości merytorycznej kontrolowanej decyzji na wstępie wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 1505) – dalej "ustawa o ARiMR" oraz ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 627, ze zm.) – dalej jako "ustawa PROW", a także rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 października 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 ( Dz. U. z 2017 r., poz. 2139) i rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015r., poz. 415 ze zm.) – dalej "rozporządzenie PRŚK".

Zgodnie z § 2 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzeniem PRŚK: 1. Płatność rolno-środowiskowo- klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym"; 3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. 2. Odpowiednie minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie obowiązkowe wymogi, o których mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013, są wskazane w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia PRŚK zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne jest realizowane w ramach: 1) jednego wariantu albo 2) jednego pakietu - w przypadku gdy pakiet nie obejmuje wariantu. Pakiety i ich warianty zostały określone w § 4 ust. 1 rozporządzenia PRŚK. Rolnik lub zarządca realizujący zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne: nie może przekształcać występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.), zwanych dalej "trwałymi użytkami zielonymi", a także przestrzega innych wymogów, które są określone dla poszczególnych pakietów lub ich wariantów w załączniku nr 2 do rozporządzenia (§ 4 ust. 2 pkt 2 i 5 rozporządzenia PRŚK)

Istotę sporu w tej sprawie stanowi kwestia legalności przyznania skarżącemu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2017 w pomniejszonej wysokości, a zatem, czy prawidłowo w odniesieniu do wnioskodawcy organy przyjęły zaistnienie nieprawidłowości skutkujących zmniejszeniem płatności, czy też nie. Spór dotyczy wielkość kwalifikowanej powierzchni TUZ oraz kwestii prawidłowości przeprowadzonej kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego w 2017 roku, przede wszystkim w zakresie dokonanych pomiarów działek rolnych i zastosowanych w tym względzie procedur i środków pomiaru. Zarzuty procesowe sprowadzają się do zanegowania prawidłowości dowodów, stanowiących podstawę ustalenia okoliczności sprawy. Skarżący kwestionuje wartość dowodową raportu z kontroli (protokołu kontroli) gruntów, zawierającego załączniki graficzne oraz wykonanych przez nich zdjęć poszczególnych działek skarżącego; sposób, w jaki ten materiał został pozyskany, jak i jego bezzasadną ocenę na niekorzyść skarżącego, a wreszcie zastosowane procedury i środki pomiaru.

Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, ze sąd w całości podziela w tym względzie stanowisko wyrażone w wyroku tutejszego sądu z 31 lipca 2019 roku w sprawie sygn. akt III SA/Łd 411/19 , w której kontroli sądu poddana została prawidłowość decyzji dotyczącej przyznanej skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2017 rok. W postępowaniu tym skarżący sformułował bowiem tożsame zarzuty dotyczące prawidłowości przeprowadzonej w jego gospodarstwie kontroli na miejscu.

Wobec powyższego wskazać należy, że sąd za niezasadne uznaje zarzuty wskazujące na nierzetelność przeprowadzonych czynności kontrolnych. Z akt sprawy wynika, że w dniach 8-25 listopada 2017 roku została w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona kontrola na miejscu przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu, o której skarżący został powiadomiony i w której uczestniczył. Wyniki kontroli zawarte w raporcie z czynności kontrolnych wraz z mapami, szkicami oraz zdjęciami przedstawiającymi stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości w gospodarstwie rolnym skarżącego mają zasadnicze znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy. W treści raportu wskazane zostały działki objęte wizytacją, metody, przy wykorzystaniu których zostały przeprowadzone pomiary oraz stwierdzone nieprawidłowości w realizacji zobowiązania. Pomiar granic działek i każdego z włączeń odbył się fizycznie w terenie z wykorzystaniem odbiornika GPS. Zdaniem sądu sposób przeprowadzenia czynności oraz jej wyniki nie budzą zastrzeżeń. W raporcie z czynności kontrolnych opisano nie tylko wynik tych czynności, ale także dołączono dokumentację fotograficzną na płycie CD, która w powiązaniu ze szkicami, na których zostały naniesione kierunki wykonywanych zdjęć, pozwala zrekonstruować rzeczywisty stan działek zadeklarowanych przez skarżącego do płatności. Dokonując porównania dokumentacji sporządzonej z przeprowadzonej kontroli w tym szkiców oraz zdjęć z wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności oraz z załączonym do wniosku materiałem graficznym, stwierdzić należy, że ustalenia organu w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości odpowiadają stanowi rzeczywistemu i brak jest podstaw do zakwestionowania dokonanej przez organ w tym zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał poszczególne działki rolne i szczegółowo opisał stwierdzone nieprawidłowości. Organ wyjaśnił przyczyny zmniejszenia powierzchni TUZ, wskazując właściwe mapy szkice i fotografie, odpowiednie dla przedmiotowych działek. Organ wskazał szczegółowo, odrębnie dla każdej działki rolnej, które powierzchnie kwestionuje i z jakiego powodu nie kwalifikują się one do płatności. Analiza tej dokumentacji jednoznacznie potwierdza prawidłowość stanowiska organu w odniesieniu do poszczególnych działek zgłoszonych do płatności, co do powierzchni kwalifikowanej do płatności oraz stwierdzonych nieprawidłowości. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący przedstawił poczynione w tym zakresie ustalenia, wskazał w oparciu, o który zgromadzony w sprawie materiał dowodowy je poczynił oraz przedstawił okoliczności stanowiące podstawę odmowy przyjęcia za wiarygodne twierdzeń przeciwnych skarżącego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada w tej części wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie niewadliwe ustalenia organu stanowiły podstawę zastosowania, wobec stwierdzonych nieprawidłowości, płatności w pomniejszonej wysokości w stosunku do kwoty objętej wnioskiem skarżącego.

Odnośnie podniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przypomnieć należy, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności rolno-środowiskowo- klimatycznych obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. stosownie do treści art. 4 ustawy PROW z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy PROW w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 ustawy PROW).

Powyższe przepisy wskazują zatem na pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania, w stosunku do regulacji wynikających z K.p.a. Wyłączono wprost zastosowanie art. 79a i 81 K.p.a. Nadto ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nadto ograniczona została zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) i zasada udzielania informacji (art.9 K.p.a.) przez ustalenie, że organ zobowiązany jest do ich przestrzegania tylko na żądanie strony (por. wyrok WSA w Opolu z 22 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Op 344/16 LEX nr 2191070). Wskazane wyżej odstępstwa wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawna nie może być oceniania przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa (por. wyrok we WSA we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 800/17, LEX nr 2462883).

Skoro omawiana ustawa nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to wnioskujący o płatność rolnik, a nie organ administracji publicznej, ma obowiązek przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. To na nim bowiem spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji zasadniczo zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r., II GSK 344/11 LEX nr 1219020, wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II GSK 810/11 LEX nr 1217422). Zatem w niniejszej sprawie ciężar udowodnienia faktów, na które się powołuje skarżący spoczywał na nim. Ocena, czy stwierdzona protokołem z kontroli na miejscu - nieprawidłowość faktycznie miała miejsce nie wymagała przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego przyrodnika sam zaś skarżący dowodu takiego nie przedstawił.

W tym miejscu wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzona została metodą inspekcji terenowej, która polega na weryfikacji w terenie położenia oraz granic zadeklarowanych przez rolnika we wniosku działek rolnych, pomiarze powierzchni upraw przy wykorzystaniu dopuszczalnych metod, odwzorowaniu dokonanych ustaleń na materiale graficznym i zobrazowaniu stanu gruntów poprzez sporządzenie dokumentacji fotograficznej. Inspektorzy terenowi podczas kontroli na miejscu ustalili stan faktyczny, sposób użytkowania działek rolnych oraz ich powierzchnie w oparciu o rzeczywisty przebieg granic upraw. Każda z działek została dokładnie zmierzona z wykorzystaniem odbiornika GPS. W toku czynności wykonano ponad 300 fotografii obrazujących stan faktyczny i sposób użytkowania działek, jak również szkice z zaznaczeniem miejsca kierunków wykonania fotografii. Wyniki tak przeprowadzonej kontroli utrwalone zostały w protokole czynności kontrolnych, który spełnia wymogi formalne określone w art. 41 ust 1 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014. W treści raportu z kontroli zostały wskazane działki objęte kontrolą, metody przy wykorzystaniu których zostały przeprowadzone pomiary, obwód zmierzonych działek, stwierdzone powierzchnie upraw oraz opis nieprawidłowości. Zawarte w raporcie kontroli wyniki oględzin działek znajdują potwierdzenie w dołączonym do raportu materiale graficznym oraz dokumentacji fotograficznej. W toku kontroli zostały sporządzone dokładne szkice obrazujące przebieg granic kontrolowanych działek, na których oznaczone zostały obszary wykluczone z płatności oraz wskazane miejsca i kierunek zdjęć wykonanych na gruncie obrazujących sposób użytkowania działek kontrolowanych.

Należy również podkreślić, że ustalenia poczynione w toku kontroli zawarte w protokołach kontroli są dowodem w sprawie i podstawą wydanego rozstrzygnięcia. W judykaturze zwraca się uwagę na szczególne znaczenie dowodowe raportu z czynności kontrolnych w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności. O wadze tego dokumentu świadczy fakt, że czynności te mogą przeprowadzać tylko określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania czynności kontrolnych przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 492/07 LEX nr 469736, wyrok WSA w Warszawie z 5 stycznia 2012 r., VIII SA/Wa 929/11LEX nr 1106345). Raport z czynności kontrolnych jest dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Wynikające z protokołu kontroli ustalenia, co do stwierdzonych nieprawidłowości mogą być podważone. Inicjatywa dowodowa jednak w tym zakresie spoczywa na stronie (por. wyrok WSA w Lublinie z 29 lutego 2012 r., III SA/Lu 765/11 LEX nr 1139313). Samo wniesienie zastrzeżeń do raportu nie powoduje, że traci on walor dokumentu urzędowego. W tym przypadku to na stronie ciąży obowiązek przedstawienia przeciwdowodu lub innych okoliczności mających znaczenie dla zawartych w nim ustaleń. W rozstrzyganej sprawie organ wyczerpująco ustosunkował się do zgłoszonych przez stronę zastrzeżeń do raportu z kontroli co znalazło swoje odzwierciedlenie w stanowiskach Kierownika Biura Kontroli na Miejscy z 10 kwietnia i 24 maja 2018 roku. Sposób mierzenia działek rolnych i granice pomiarów znajdują swoje odzwierciedlenie w protokole kontroli, w szkicach pomiaru działek rolnych sporządzonych przez inspektorów terenowych oraz dokumentacji fotograficznej. Organ II instancji trafnie uznał, że podczas kontroli zostało dowiedzione, że deklaracja skarżącego złożona we wniosku o przyznanie płatności nie była zgodna ze stanem faktycznym zastanym w dniu kontroli. Tym samym, nie można w przedmiotowej sprawie deprecjonować wartości wyników raportu z kontroli przeprowadzonej w dniach 8-25 listopada 2017 roku. W razie przeprowadzenia kontroli to właśnie protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. W sytuacji zatem, gdy protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości – gdyż został sporządzony w sposób prawidłowy przez uprawnione osoby– nie można organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący ustaleń zawartych w protokole skutecznie nie podważył, a jego zastrzeżenia i uwagi należało ocenić jako nieuzasadnione. Dokonanym przez organy ustaleniom pokontrolnym nie można postawić zarzutu dowolności ani arbitralności, a kontrola w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona w sposób prawidłowy w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. W ocenie sądu w rozstrzyganej sprawie organ przeprowadził postępowanie zgodnie z powyższymi przepisami nie naruszając art. 77 i art. 80 K.p.a. a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.).

Za niezasadne uznać także należy zarzuty dotyczące prawidłowości dokonanych w sprawie pomiarów działek zgłoszonych przez stronę do płatności. Należy podkreślić, iż obowiązek określenia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru w odniesieniu do każdej działki referencyjnej do celów systemów wsparcia, obciąża państwa członkowskie. Zgodnie bowiem z art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549 ze zm.), "System identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000, a od 2016 r. w skali 1:5000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi. Niezależnie od akapitu pierwszego państwa członkowskie mogą nadal korzystać z takich technik, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000 w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych zatwierdzonych przed listopadem 2012 r." Należy również wskazać na treść art. 5 ust 1 Rozporządzenia nr 640/2014 zgodnie z brzmieniem którego: "System identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit, e) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. W stosownych przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit, b) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie. 2. Państwa członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie: a) określają maksymalny kwaliflkowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku 1 do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013;(...) ".

Ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego na aktualnym obrazie ortofotomapy. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej - tzn. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Należy zaznaczyć, że rolnik składający wniosek o przyznanie płatności wskazuje wielkość powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Następnie organ administracji weryfikuje tę wielkość za pomocą kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu. W czasie kontroli administracyjnej powierzchnia zadeklarowana przez rolnika jako użytkowana rolniczo jest weryfikowana za pomocą systemu informacji geograficznej. Weryfikacja taka następuje na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego agencji na aktualnym obrazie ortofotomapy. Ustalona jest w ten sposób maksymalna powierzchnia kwalifikująca się do płatności (MKO) stanowiąca różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej (działki ewidencyjnej) a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności. W rozpoznawanej sprawie powierzchnia MKO została ustalona przez organy administracji w oparciu o wyniki wizytacji terenowej przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym skarżącego w dniach 8-25 listopada 2017r. W ocenie sądu w rozstrzyganej sprawie nie ma podstaw do podważenia treści merytorycznej protokołu, w szczególności w zakresie dokonanych pomiarów działek i ustalenia wielkości powierzchni kwalifikowanej do pomocy, czy kwestionowania metody dokonywania pomiarów. Jak bowiem wynika z art. 34 ust. 1, ust. 2 akapit pierwszy, ust. 6 i art. 33 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009 powierzchnię tę określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Można uwzględniać całkowitą powierzchnię działki rolnej, pod warunkiem że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego lub regionu. W innych przypadkach uwzględnia się powierzchnię faktycznie użytkowaną.

Kwalifikowalność działek rolnych do pomocy sprawdza się za pomocą wszelkich odpowiednich środków. W tym celu, w uzasadnionych przypadkach wymaga się dodatkowych dowodów. W miarę możliwości państwa członkowskie mogą wykorzystywać teledetekcję zgodnie z art. 35 oraz techniki globalnego systemu nawigacji satelitarnej. Kontrole na miejscu mogą być realizowane metodą inspekcji terenowej lub metodą FOTO. Z powyższych przepisów wynika, że ustawodawca pozostawia państwom członkowskim dowolność stosowania metod pomiaru powierzchni, pod tym jednakże warunkiem, że zastosowana metoda gwarantuje dokładność pomiaru co najmniej na poziomie określonym przez unijne normy techniczne. W tym zakresie ustawodawca unijny, jak i krajowy w art. 75 § 1 k.p.a., wprowadza otwarty i szeroki katalog środków dowodowych – metod pomiaru powierzchni, spełniających przynajmniej minimalne standardy dokładności pomiaru. Wybór metody pomiaru pozostawiony jest swobodzie podmiotu dokonującego pomiaru. W niniejszej sprawie organy przeprowadziły kontrolę na miejscu wizytując zadeklarowane działki (oceniając wizualnie) i dokonując oceny stanu zadeklarowanych upraw, zaś pomiary powierzchni faktycznie wykorzystywanej pod zadeklarowane uprawy dokonały za pomocą urządzenia GPS, a poczynione ustalenia udokumentowały stosownymi zapisami do protokołu z kontroli i załączonym do protokołu szkicem graficznym działek, wykonanymi zdjęciami fotograficznymi poszczególnych działek. Bez wątpienia zastosowana przez organy metoda kontroli zadeklarowanych przez skarżącego działek była dozwolona. Co więcej użycie odbiornika GPS zapewniło z pewnością najbardziej dokładne pomiary.

W ocenie sądu, organ w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej od 8 do 25 listopada 2017 roku prawidłowo ustalił, że powierzchnia TUZ po kontroli na miejscu wynosi 178,96 ha w miejsce deklarowanej przez rolnika powierzchni 186,99 ha, co wynika z zastosowanych kodów pokontrolnych – głównie DR13+. Zatem skarżący zawyżył powierzchnię działek deklarowanych do płatności łącznie o 8,16 ha. Wbrew stanowisku skarżącego, nie może on skutecznie kwestionować prawidłowości rozstrzygnięcia organów poprzez podnoszenie, że należą mu się płatności do większej powierzchni, którą jak twierdzi użytkuje, w sytuacji, gdy z dokumentów kontroli wynika, że we wniosku o płatność uwzględnione zostały m. in. tereny zadrzewione i zakrzaczone, na których nie ma przewagi roślin zielnych i traw, czy wieloletnie trzcinowisko. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że kontrolę przeprowadzili wyspecjalizowani kontrolerzy, którzy w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie stwierdzili nieprawidłowości dotyczące powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnością. Czynności kontrolne obejmujące powierzchnię działek w sposób nie budzący wątpliwości ujawniły faktyczną powierzchnię użytkowaną rolniczo, którą można zaliczyć do płatności, czyniąc podniesione w tym zakresie zarzuty bezzasadnymi. Prawidłowe są także ustalania organów w zakresie stwierdzonych naruszeń wymogów dotyczących realizacji poszczególnych zadeklarowanych pakietów . Materiał dowodowy potwierdza, że na działce D1 pozostawiona powierzchnia nieskoszona nie pokrywa się z powierzchnia oznaczoną na załączniku graficznym, w odniesieniu do działki G1 powierzchnie te pokrywają się jedynie częściowo. Z kolei w odniesieniu do działki H1 rolnik nie przestrzegał obowiązku corocznego wykoszenia niedojadów w terminie od 15 lipca do 31 października. Zabieg ten nie został wykonany co potwierdzają załączone do protokołu fotografie. W ocenie sądu, skoro ustalenia kontroli na miejscu w 2017 roku stwierdziły określony sposób użytkowania poszczególnych działek rolnych, co znalazło odzwierciedlenie w protokole pokontrolnym oraz załączonej do akt dokumentacji fotograficznej w sposób szczegółowy obrazującej poszczególne ustalenia, to należy przyznać słuszność ustaleniom organów, iż w ramach wyłączonych gruntów strona skarżąca nie spełnia warunków do przyznania wnioskowanej płatności. Strona skarżąca nie przedstawiła przy tym żadnego dowodu skutecznie kwestionującego ustalenia organów. Sama polemika z niewadliwymi ustaleniami organów nie jest wystarczająca do ich obalenia. Powyższe rozważania dowodzą zatem, że organy przeprowadziły wszechstronne i kompletne postępowanie dowodowe i wyjaśniające na okoliczność powierzchni kwalifikowanej oraz stanu zadeklarowanej uprawy i przestrzegania w gospodarstwie skarżącego innych wymogów określonych dla poszczególnych pakietów, tj. postępowanie spełniające wymogi art. 77 k.p.a. oraz uwzględniające reguły postępowania określone w ustawie PROW, a zakres tego postępowania był prawidłowy.

Także dokonana przez organy szczegółowa – co potwierdza uzasadnienie zaskarżonej decyzji - ocena zgromadzonych dowodów jest prawidłowa, gdyż jest ona spójna, logiczna, zgodna z doświadczeniem życiowym, każdy dowód w sprawie został oceniony przez organy w korelacji z pozostałymi. Ocena ta została dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym dokumentu urzędowego, jakim jest protokół z czynności kontrolnych. Organ nie pominął w sprawie żadnego istotnego w świetle przesłanek przyznania spornej płatności i zastosowania sankcji dowodu. Okoliczność, że ocena dowodu zgłoszonego przez stronę w postaci oświadczenia przyrodnika Jerzego Kruszelnickiego została dokonana w sposób odmienny od oczekiwanego przez stronę nie świadczy o naruszeniu art. 80 k.p.a.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107§ 3 k.p.a., zamieszczono w nim mające zastosowanie przepisy prawne, wskazano okoliczności faktyczne, jak również rozważono i podano przyczyny kwestionowanej w skardze odmowy przyznania płatności w pełniej wysokości. Organ szczegółowo omówił stwierdzone w toku czynności kontrolnych nieprawidłowości w odniesieniu do każdej z zadeklarowanych działek odrębnie, ich wpływu na spełnienie warunków przyznania pomocy i wymiaru sankcji. Szczegółowo w odniesieniu do każdej działki wskazał precyzyjny jej obszar, na którym stwierdzono nieprawidłowości oraz ich konsekwencje. Wskazał za pomocą danych liczbowych i wyliczeń matematycznych sposób obliczenia powierzchni kwalifikowanej, kwot pomniejszeń i wysokość sankcji, jak i szczegółowe zasady ich stosowania.

W sprawie sąd nie stwierdził również naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 19 ust. 1 Rozporządzenia 640/2014 jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru zatwierdzonego. W ramach wariantu 4.5 powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności obszarowej wynosiła 51,14 ha. Powierzchnia stwierdzona, kwalifikująca się do objęcia płatnością, wyniosła 45,82 ha. W przedmiotowej sprawie różnica miedzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych do płatności, a powierzchnią stwierdzoną wynosiła zatem 5, 32 ha. Stwierdzona różnica jak trafnie wskazał organ II instancji stanowiła zatem 11,61% obszaru zatwierdzonego, co uzasadniało pomniejszenie należnej stronie płatności o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Z kolei w ramach wariantu 5.5. różnica pomiędzy powierzchnią zadeklowaną przez skarżącego (135,85 ha) a stwierdzona e toku kontroli (133,01ha) wynosiła 2,84 ha, a zatem stwierdzona procentowa różnica wyniosła 2,14 %, a zatem prawidłowo także w tym przypadku płatność została pomniejszona o dwukrotność stwierdzonej różnic.

Za niezasadne uznać także należało zarzuty naruszenia powołanych w skardze przepisów rozporządzenia PRŚK. W odniesieniu do zarzuty naruszenia wymogu określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia PRŚK w zw. z § 4 ust. 2 pkt 5) oraz § 22 ust. 2 pkt 2) rozporządzenia PRŚK dotyczącego obowiązku wykoszenia niedojadów wskazać należy, że nie ma znaczenia czy rolnik nie wykosił niedojadów na całej powierzchni działki, czy tylko na jej fragmencie. Fakt ich nie wykoszenia skutkuje naruszeniem wymogu przewidzianego dla podjętego przez skarżącego zobowiązania w ramach wariantu 5.5.Dodatkowo wskazać należy, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia PRŚK w głównej mierze opierają się na zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych przez ograny w toku postępowania, a odnoszących się do kwestii wielkości powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności w stosunku do faktycznie zmierzonej przez organy oraz występowania stwierdzonych w sprawie nieprawidłowości w zakresie realizacji wymogów dla poszczególnych zadeklarowanych przez rolnika pakietów. Wobec poczynionych powyżej ustaleń i oddalenia zarzutów naruszenia prawa procesowego, odnoszących się do nieprawidłowości w dokonywaniu czynności kontrolnych zarzuty naruszenia prawa materialnego o takie argumenty oparte nie mogły odnieść zamierzonego przez autora skargi skutku. Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości wobec niepodważenia przez skarżącego ustaleń faktycznych zasadnie organ pomniejszył wysokość przyznanej na 2017 rok płatności.

Należało podzielić również stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie strona nie wykazała zaistnienia żadnej z przesłanek o których mowa w art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013. Błąd skarżącego polegający na przedeklarowaniu powierzchni zgłoszonych do płatności działek o 8,16 ha nie może zostać także uznany za oczywistą omyłkę w rozumieniu Rozporządzenia Nr 809/2014.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

d.j.