Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 78/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 658
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: zobowiązano do rozpoznania wniosku w części, oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 35 i art. 113 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Z. D. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wniosku dotyczącego robót budowlanych 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] do załatwienia pkt 1 i 2 wniosku Z. D. z dnia [...] grudnia 2020 r. w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałej części skargę odrzuca, 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] na rzecz Z. D. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 maja 2021 r. Z. D. (skarżąca), reprezentowana przez brata K. L., wniosła "skargę na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka (PINB), w związku z brakiem odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z dnia 17 grudnia 2020 r.". W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że od 20 lat nadzór budowlany nie pozwala jej zamieszkać w wybudowanym budynku mieszkalnym, w związku z czym zwróciła się do organu o wyjaśnienie, czego konkretnie oczekuje się od niej w sprawie koniecznych poprawek odstępstw od projektu budowlanego, w którym to przedmiocie organ wypowiedział się w decyzji naprawczej z 29 stycznia 2002 r. (decyzja nr PINB-G-7140-9/01/02, nakazująca skarżącej doprowadzenie ściany wewnętrznej poprzecznej pomiędzy pawilonami przy ul. [...] i [...] do stanu zgodnego z dokumentacją będącą integralną częścią pozwolenia na budowę z dnia 12 lutego 1992 r., znak UAN-8381/34/92 i decyzji na dokończenie z dnia 7 listopada r., znak UAN-7351/316/93/94). Skarżąca oczekuje między innymi wyjaśnienia czy wielkość poprawek jest zgodna z wielkością odstępstw od projektu zaistniałych w 2002 r., oraz jakie były to odstępstwa i jakie odstępstwa istnieją obecnie. Informacji tych nie zamieszczono bowiem w decyzji naprawczej. Podniosła, ze PINB kwestionuje wykonanie tej decyzji i wydał decyzję dotyczącą zaniechania dalszych robót, przy czym roboty, które zostały wykonane, doprowadziły szerokość dobudówki do 560 cm, czyli wynikającej z projektu budowlanego.

Skarżąca opisała treść wniosku z 17 grudnia 2020 r. oraz stanowisko PINB (odpowiedź z dnia 12 stycznia 2021 r.), i Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (WINB) w reakcji na skargę związaną z nieudzieleniem odpowiedzi przez PINB (odpowiedź z 15 marca 2021 r.). Zdaniem skarżącej pisma były wymijające, organ błędnie przyjął, że przedmiotowe pismo stanowi wniosek o wszczęcie postępowania i ponownej kwalifikacji odstępstw od projektu z 2002 r. Niezależnie od zarzutów dotyczących braku wskazania odstępstw od projektu w decyzji z 2002 r., oraz braku wyjaśnień w tym zakresie, których domagała się w piśmie z 17 grudnia 2020 r., skarżąca podniosła, że domaga się również wskazania, jaka była kwalifikacja odstępstw od projektu w chwili wydania decyzji z 17 stycznia 2019 r., nr PINB-7140-9/01/18 (decyzja o nakazie zaniechania dalszych robót budowlanych), albowiem w tym przypadku organ również nie poinformował inwestora o wielkości odstępstw. Podsumowując skargę przywołała, że kierowane do niej pisma PINB i WINB nie prowadzą do załatwienia jej wniosku, który pozostaje nierozpatrzony od 5 miesięcy. Skarżąca wyraziła przekonanie, że sprawdzenie wielkości różnic pomiędzy stanem faktycznym a projektem budowlanym w parterze dobudówki w 2002 r. oraz obecnie zajęłoby organowi 15 minut, jednak mimo że zna on te różnice wymiarowe, nie zamierza ich ujawniać.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że sprawa wiąże się z zakończonym przez PINB postępowaniem, w którym wydano decyzję z 29 stycznia 2002 r., ostatecznie i prawomocnie zobowiązującą skarżącą do doprowadzenia opisanej w niej części budynku do stanu zgodnego z prawem. Organ wskazał, że sprawa została zakończona decyzją PINB z dnia 17 stycznia 2019 r., nr PINB-G-7140-9/01/18, rozstrzygającą o zaniechaniu dalszych robót budowlanych. 18 kwietnia 2019 r. z urzędu PINB wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia, czy ściana w rozbudowanej części nie stwarza zagrożenia, zaś w oparciu o wykonaną na potrzeby tego postępowania ekspertyzę organ wydano decyzję z 5 marca 2021 r. (PINB.G.441.1.2019), mającą na celu likwidację istniejącego zagrożenia. W odniesieniu do wniosku skarżącej organ powtórzył, że sprawa została zakończona decyzją o zaniechaniu robót budowlanych i w związku z tym – wbrew twierdzeniom skarżącej – niczego od niej już nie oczekuje. Zdaniem organu zakres robót budowlanych koniecznych do likwidacji zagrożenia został zawarty w decyzji z 5 marca 2021 r. Na pismo z 17 grudnia 2020 r. PINB udzielił odpowiedzi pismem z 12 stycznia 2021 r., a mając na uwadze treść pisma WINB z 15 marca 2021 r., w którym organ ten stwierdził, że pismo z dnia 17 grudnia 2020 r. zawiera skonkretyzowanie żądanie wszczęcia stosownego postępowania, PINB – postanowieniem z 6 kwietnia 2021 r. (PINB.G.46.3.2021) – odmówił wszczęcia postępowania. Organ wskazał nadto, że skarżąca wnosi o ponowną kwalifikację istotnych odstępstw od projektu, zaś organ nie może ponownie prowadzić postępowania zakończonego prawomocną decyzją.

W dalszych pismach procesowych z 3 listopada 2021 r., 4 marca, 6 czerwca, 5 lipca, 29 września i 17 października 2022 r. skarżąca podtrzymała stanowisko, precyzując, że jej skarga dotyczy postępowania organu w przedmiocie odstępstw parteru w dobudówce, nie wnioskuje ona o wszczęcie lub wznawianie jakichkolwiek postępowań, a jedynie o wskazanie informacji co do wymiarów dobudówki wynikających z projektu, stanu faktycznego, różnicy między tymi wartościami oraz sposobu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Strona domaga się wyjaśnienia podstaw decyzji z 2002 r., co umożliwi jej doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem i uzyskanie, po 20 latach, pozwolenia na użytkowanie.

Z kolei PINB, w pismach z 17 grudnia 2019 r., 28 kwietnia i 6 września 2022 r., konsekwentnie wyjaśniało, że brak możliwości użytkowania budynku wynika z istniejącego zagrożenia dla ludzi i mienia spowodowanego nieprawidłowym wykonaniem ściany w rozbudowanej części pomiędzy segmentami, i w tym przedmiocie wydana została prawomocna obecnie decyzja z 5 marca 2021 r., nr PINB.G.441.1.2019, w której dokładnie określono zakres robót likwidujących stwierdzone zagrożenie, umożliwienie użytkowania budynku uzależnione jest od wypełnienia obowiązków nałożonych tą decyzją przez jej adresatów. Organ wskazał, że prawidłowość decyzji z 29 stycznia 2002 r., podobnie jak decyzji z 17 stycznia 2019 r. w przedmiocie zaniechania robót, była badana przez właściwe organy i sądy, które nie znalazły przesłanek do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Organ uznał, że nie może udzielić skarżącej wnioskowanych informacji dotyczących postępowania i decyzji z 29 stycznia 2002 r. poza tym co znajduje się w dokumentach w aktach sprawy, gdyż żaden z pracowników, który pracował w tym czasie, nie pracuje już w inspektoracie, przy czym skarżąca – jako strona postępowania – miała na każdym etapie postępowania wgląd w akta sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola ta, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4.

Bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Innymi słowy bezczynność oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Bezczynność organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Skarżąca spełniła formalny warunek do wniesienia skargi na bezczynność organu, statuowany treścią art. art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z ww. przepisów skargę, w tym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zgodnie z art. 37 § 3 ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Do skargi skarżąca załączyła pisma z 22 kwietnia 2021 r. (ponaglenie skierowane do WINB) oraz z 11 maja 2021 r. (pismo przekazujące ponaglenie przez WINB do PINB). Dokumenty te, choć stanowiące nieuwierzytelnione kserokopie, nie budzą wątpliwości Sądu co do ich wiarygodności, zarzutów w tym zakresie nie podniósł zresztą sam organ. Z pism tych wynika, że skarżąca ponagliła organ procedujący w sprawie, uczyniła to jednak bezpośrednio do organu wyższego stopnia (WINB), a nie za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (PINB). Powyższe uchybienie nie stanowi w ocenie Sądu przeszkody w uznaniu prawidłowego poprzedzenia ponagleniem skargi na bezczynność. Wniesione ponaglenie przekazane zostało bowiem przez WINB do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławek "celem dokonania czynności wynikających z art. 37 § 4 k.p.a.".

Skargą Z. D. objęta została bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławek w przedmiocie odpowiedzi na jej pismo z dnia 17 grudnia 2020 r. Rozstrzygając niniejszą sprawę koniecznym było zatem najpierw prawidłowe odczytanie żądania zawartego w tym piśmie, a następnie ocena, czy żądanie to organ winien był załatwić w formie aktu administracyjnego lub innej czynności , i czy akt taki został w istocie podjęty w terminie wynikającym z przepisów k.p.a.

Zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Artykuł 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że:

1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 § 2 k.p.a.)

2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 3 k.p.a.),

3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane (również art. 35 § 3 k.p.a.).

Ustawodawca zastrzegł jednocześnie, że do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów (...) zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Przepis art. 36 § 1 i 2 k.p.a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Podkreślenia wymaga, że ten sam obowiązek ciąży na organie administracji również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Wniosek skarżącej z dnia 17 grudnia 2020 r. zawierał żądanie udzielenia skarżącej szeregu wyjaśnień co do kwestii ujętych w pięciu punktach wniosku. Z uwagi na treść wniosku i okoliczności całego postępowania, w ramach którego ww. pismo zostało do organu skierowane, przywołać należy, że decyzją z dnia 29 stycznia 2002 r., nr PING-G-7140-9/01/02 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka nakazał skarżącej doprowadzenie ściany wewnętrznej poprzecznej pomiędzy pawilonami przy ul. [...] i [...] we [...] do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Powyższa decyzja, w zakresie, w jakim ustalała treść nakładanego obowiązku (pozostałe punkty decyzji zostały zakwestionowane i zmienione przez organ odwoławczy) funkcjonuje w obrocie prawnym – jest ostateczna i prawomocna. Jej konsekwencją była z kolei decyzja, również prawomocna i ostateczna, z dnia 17 stycznia 2019 r., nr PINB-G-7140/9/01/18, nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych dotyczących wewnętrznej ściany poprzecznej pomiędzy rozbudowanymi segmentami budynku szeregowego przy ul. [...] we [...].

Okoliczności sprawy wynikające ze stanowisk stron oraz treści przedłożonych do akt rozstrzygnięć, poza wymienionymi wyżej, świadczą o znacznym stopniu skomplikowania postępowania w przedmiocie stwierdzonych w 2002 r. odstępstw od projektu budowlanego. Sprawa obejmuje szereg czynności organów obu instancji, w tym rozstrzygnięć, podejmowanych z urzędu i na liczne wnioski skarżącej, a dotyczących prawidłowości stwierdzenia tych odstępstw, prawidłowości nałożenia na skarżącą i właścicielkę sąsiedniej nieruchomości (przy ul. [...]) obowiązków w zakresie wykonania robót prowadzących do stanu zgodnego z prawem i wreszcie prawidłowości stwierdzenia niewykonania ww. obowiązków i związanych z tym konsekwencji administracyjnoprawnych. Stwierdzić jednocześnie należy, że w niniejszej sprawie, tj. w sprawie ze skargi na bezczynność PINB, całokształt postępowania organu w ogólnie ujętym postępowaniu w przedmiocie odstępstw od projektu budowlanego, a tym bardziej podejmowane przezeń poszczególne akty, nie mogą stanowić przedmiotu oceny Sądu. Sąd, o ile nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to związany jest granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sprawa niniejsza dotyczy zaś precyzyjnie określonej kwestii, tj. bezczynności organu w sprawie załatwienia pisma skarżącej z dnia 17 grudnia 2020 r., co jasno wyartykułowano w skardze. Analiza treści ww. pisma wymaga jednak przywołania, że dotyczy ono decyzji z 29 stycznia 2002 r., wraz ze wskazaniem na czym polegało powzięte wraz z tą decyzją rozstrzygnięcie oraz dalszych związanych z nią konsekwencji i wątpliwości zgłaszanych przez skarżącą

I tak w podaniu do PINB z 17 grudnia 2020 r. skarżąca domagała się kolejno wyjaśnienia:

1. a) "czy zgodność wymiarowa jej dobudówki z projektem budowlanym świadczy o wykonaniu decyzji naprawczej" (decyzji z 29 stycznia 2002 r. – przyp. Sądu),

b) "czy w ww. decyzji chodziło o coś więcej niż zgodność wymiarowa stanu faktycznego z projektem",

2. stwierdzając, że w decyzji z 2002 r. brak jest określenia jakie były odstępstwa od projektu w parterze budynku skarżącej na działce [...] przy ul. [...] we [...], jest określony jedynie stan budynku A. S.":

a) jakie były odstępstwa od projektu w parterze mojej dobudówki, z podaniem ilości centymetrów",

b) na podstawie czego odstępstwa od projektu w budynku skarżącej zakwalifikowano do odstępstw istotnych. Czy wynika to z ustaleń nadzoru budowlanego. W piśmie PINB twierdzi, że w 2002 r. różnica pomiędzy szerokością projektowaną, a szerokością faktyczną wynosiła 3 cm, a więc zdaniem strony nie było do odstępstwo istotne,

3. jaki dokument świadczył o tym, kto był właścicielem i na kogo zostało wydane pozwolenie na budowę dobudówki na działce [...] w chwili wydania decyzji w 2002 r. W decyzji znajduje się informacja, że skarżąca nabyła budynek od L. S. w 1994 r. Skarżąca stwierdziła, że w 1994 nabyła jedynie stary pawilon na działce [...] a decyzja dotyczy dobudówki na działce [...] przeznaczonej pod garaż,

4. dlaczego nadal PINB uważa, że skarżąca nie wykonała decyzji naprawczej z 2002 r. skoro sam stwierdza, że nie ma zastrzeżeń do wymiarów, czego więc nadal organ oczekuje,

5. została wydana decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót w związku z decyzją z 2002 r., zatem wyjaśnienia "jakie zarzuca się dziś odstępstwa od projektu budowlanego i czy są to odstępstwa istotne oraz co w tej sytuacji powinna zrobić w kolejnych krokach. Skarżąca podkreśliła, że z protokołów kontroli oraz pism organu wynika, że budynek nie ma odstępstw od projektu, a PINB nie ma zastrzeżeń co do wymiarów parteru spornej dobudówki.

W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, pomimo niejednoznacznych wypowiedzi strony skarżącej, powyższy wniosek, w zakresie jego punktów pierwszego i drugiego, zakwalifikować należy jako wniosek o wyjaśnienie treści decyzji, o którym mowa w art. 113 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Żądanie strony kierowane do organu na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., jest – zgodnie z § 3 komentowanego przepisu – załatwiane postanowieniem, na które służy zażalenie. W zależności zatem od oceny organu, czy – po konfrontacji wniosku z treścią decyzji - decyzja w istocie wymaga wyjaśnienia zgodnie z żądaniem strony, organ winien załatwić ten wniosek aktem w formie postanowienia wyjaśniającego te wątpliwości, bądź postanowienia o odmowie wyjaśnienia zgłoszonych we wniosku wątpliwości.

Podkreślić należy, że instytucja wykładni decyzji służy wyjaśnieniu wątpliwości co do jej treści, ma więc zastosowanie przede wszystkim w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie jest niejasne lub nie zostało wystarczająco precyzyjnie sformułowane. Wyjaśnienie treści rozstrzygnięcia nie jest tożsame z oceną jego prawidłowości, lecz ma służyć jedynie jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w rozstrzygnięciu. Przedmiotem wyjaśnienia mogą być w szczególności niejednoznaczne lub niejasne sformułowania zawarte w osnowie decyzji (postanowienia), które utrudniają jednoznaczne ustalenie sensu rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 3090/17, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, wyjaśnień bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie treści decyzji nie może być bowiem wykorzystywane przez stronę w celu kwestionowania samej zasadności decyzji (vide: wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3090/17, dostępny jw.). Pamiętać jednocześnie należy, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może stanowić konkurencji, ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego, bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. II SA/Łd 787/14, dostępny jw.).

Prawidłowa interpretacja wniosku skarżącej z 17 grudnia 2020 r. nie pozostawia wątpliwości, że w zakresie jego punktów 1 i 2 skarżąca domaga się wyjaśnień co do treści decyzji PINB z 29 stycznia 2002 r. Skarżąca domagała się szczegółowych informacji stanowiących o immanentnym elemencie nałożonego obowiązku, tj. rozmiarów stwierdzonych odstępstw i wskazania podstaw ich stwierdzenia, jak i podstaw kwalifikacji tych odstępstw jako istotnych. Celem jej wniosku w tym zakresie, co skarżąca konsekwentnie podnosiła w korespondencji z organem, było ustalenie, jakie konkretnie miała ona wykonać roboty budowlane celem realizacji nałożonego obowiązku. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd nie jest władny odnosić się do tego, czy w istocie decyzja zawiera wskazywane we wniosku niejasności wymagające dodatkowej interpretacji przez organ. W tym zakresie organ powinien wypowiedzieć się w drodze postanowienia, na które służy zażalenie do organu odwoławczego. Ewentualna sądowa ocena prawidłowości tego, czy decyzja wymaga wyjaśnień (w przypadku postanowienia odmownego), względnie tego, czy wyjaśnienia te są kompletne (w przypadku postanowienia wyjaśniającego decyzję), może zostać dokonana po wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie drugiej instancji.

Co się zaś tyczy punktów 3-5 wniosku, Sąd stwierdza, że nie odnoszą się one stricte do postulowanych niejasności decyzji, a stanowią, po pierwsze, zarzut co do prawidłowości określenia jej adresata (punkt 3) oraz żądanie powzięcia przez organ stanowiska co do wykonania nałożonych w decyzji z 29 stycznia 2002 r. obowiązków, (punkt 4), ewentualnie wskazania zakresu, w jakim nałożony obowiązek nie został wykonany (punkt 5). Nie są to zatem kwestie związane z interpretacją samego rozstrzygnięcia, "odkodowania" jego treści. Po pierwsze, dotykają one formalnej prawidłowości tej decyzji (punkt 3), co mogłoby być ewentualnie podnoszone w odwołaniu od tej decyzji, zaś po jej uostatecznieniu – we wniosku o stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jak przy tym wcześniej wskazano, wyjaśnienie treści decyzji nie może być wykorzystywane przez stronę w celu kwestionowania samej zasadności decyzji. Po drugie, kwestie poruszone we wniosku w punktach 4 i 5 dotyczą aktualnej oceny organu co do zgodności z prawem wykonanej dobudówki, co z kolei wykracza poza zakres ewentualnych niejasności w ostatecznej i prawomocnej już, funkcjonującej w obiegu prawnym decyzji. Innymi słowy – żądanie określone w tych punktach nie wymaga od organu wytłumaczenia, jak należy poszczególne elementy rozstrzygnięcia rozumieć, ale wskazania jakie obecnie jest stanowisko organu w sprawie.

Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że skoro organ, będąc zobowiązanym treścią art. 113 § 2 i 3 k.p.a. do załatwienia wniosku o wyjaśnienie decyzji w formie postanowienia, aktu tego nie podjął w terminach opisanych w art. 35 k.p.a., to pozostaje on w bezczynności i bezczynność ta trwa nadal. Wniosek skarżącej, w zakresie punktów 1 i 2, stanowił bowiem wniosek, o którym mowa w art. 113 § 2 k.p.a. Zasadnym jest zatem zobowiązanie PINB do jego rozpoznania w prawidłowej tym razem formie. Jednocześnie stwierdzić należy, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność ma charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Zdaniem Sądu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła, albowiem bezczynność organu wynikała nie z jego złej woli, czy też jaskrawej niefrasobliwości, ale z błędnej interpretacji wniosku, nie jako tego wniesionego w trybie art. 113 § 2 k.p.a., ale jako zwykłego zapytania co do okoliczności sprawy ostatecznie i prawomocnie zakończonej (co nota bene zakwestionował następnie WINB – wskazując w piśmie z dnia 15 marca 2021 r., skierowanym do organu I instancji, że wniosek skarżącej stanowi w istocie wniosek o wszczęcie postępowania). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka, choć w nieprawidłowej formie procesowej, zareagował na wniosek z 17 grudnia 2020 r. bez zbędnej zwłoki, wyjaśniając skarżącej swoje stanowisko. Nie może być tu zatem mowy o kwalifikowanym naruszeniu prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a.

Sąd odrzucił skargę w zakresie, w jakim dotyczyła ona zarzucanej bezczynności w załatwieniu punktów 3, 4, i 5 wniosku z dnia 17 grudnia 2020 r. Jak wyjaśniono, w tej części wniosek ocenić należy jako polemikę z organem co do jego stanowiska, wydanych uprzednio ostatecznych i prawomocnych decyzji administracyjnych i oceny aktualnych okoliczności sprawy. Pytania zawarte w ww. punktach wniosku nie podlegają rozstrzygnięciu w drodze aktu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. musi dotyczyć konkretnego postępowania administracyjnego lub sprawy administracyjnej podlegającej merytorycznemu załatwieniu w drodze określonego aktu lub władczej czynności organu. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest zatem wystąpienie określonej podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Jeśli takiej podstawy w ogóle nie ma, skarga, jako pozbawiona przedmiotu, nie jest dopuszczalna. Niedopuszczalną zatem okazała się skarga na bezczynność PINB w zakresie punktów 3, 4 i 5 wniosku, i jako taka podlegała ona odrzuceniu we wskazanej części, o czym Sąd orzekł w punkcie trzecim sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Nadmienić należy, że Sądowi znana jest z urzędu okoliczność, przywoływana przez organ, że opisywana we wniosku i skardze sprawa odstępstw i nieprawidłowości przy budowie wskazanych budynków w zabudowie szeregowej była już przedmiotem licznych orzeczeń organów nadzoru budowlanego oraz sądów administracyjnych ( w tym wyroki NSA z 6 lipca 2018 r. sygn. II OSK 1969/16 i sygn. II OSK 1383/17, z 25 marca 2021 r. sygn. I OSK 2549/20, wyroki WSA w Bydgoszczy z 28 sierpnia 2019 r. sygn. II SA/Bd 417/19, z 16 listopada 2021 r. sygn. II SA/Bd 878/21, z 23 lutego 2022 r. sygn. II SA/Bd 671/21, oraz postanowienia z 27 lipca 2021 r. sygn. II SAB/Bd 65/21, z 2 grudnia 2021 r. sygn. II SAB/Bd 116/21, 16 lutego 2022 r. sygn. II SAB/Bd 159/21 – odrzucenie skarg na bezczynność wobec wniosków o wyjaśnienia, wyrok WSA w Gdańsku z 5 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 950/02). Strona jednak, wbrew twierdzeniom jej pism, podejmuje szereg działań i kieruje aktywność na polemikę z powyższymi rozstrzygnięciami i konsekwencjami prawnymi prawomocnych rozstrzygnięć organów administracji i sądów w spornej sprawie. Podkreślenia wymaga, że uporczywe powielanie tych samych zapytań do organów nadzoru budowlanego, które były już przedmiotem dalszych rozstrzygnięć decyzyjnych i wywołały następstwa prawne, z którymi nie godzi się strona skarżąca nie może wywołać oczekiwanych przez nią rezultatów. Tak jak prawidłowość kwestionowanej decyzji z 2002 r. była już prawomocnie weryfikowana w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, czego pełnomocnik skarżącej ma świadomość. Wielokrotnie było to już wyjaśniane w wydawanych w sprawie rozstrzygnięciach administracyjnych i sądowych.

O zwrocie kosztów postępowania, tj. uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł, Sąd orzekł w punkcie czwartym sentencji na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił jednocześnie wniosku pełnomocnika skarżącej, zawartego w piśmie procesowym z 5 lipca 2022 r. (k. 78 akt s.) o obciążenie organu kosztami pełnomocnictwa w wysokości 700 zł z tytułu dojazdów pełnomocnika do Włocławka. W katalogu niezbędnych kosztów postępowania sądowego zawartym w art. 205 § 1 p.p.s.a. nie mieszczą się koszty dojazdu pełnomocnika czy to do mocodawcy, czy też organu, za pośrednictwem którego wniesiono skargę. W art. 205 § 1 p.p.s.a. jest mowa wyłącznie o zwrocie kosztów niezbędnych przejazdów do sądu, takich zaś w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej nie udokumentował.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.