Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1174/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 5, art. 14 ust. 5, art. 67a
journal: Dz.U. 1996 nr 67 poz 329
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 30 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy w Kiełczygłowie z dnia 29 marca 2003 roku nr V/34/2003 w przedmiocie ustalenia stałej opłaty za przygotowanie posiłków dla dzieci w publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych prowadzonych przez Gminę Kiełczygłów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Wieluniu, działając na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r., poz. 270 ze zm.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej p.p.s.a., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy w Kiełczygłowie nr V/34/2003 z dnia 29 marca 2003r. w sprawie ustalenia stałej opłaty za przygotowywanie posiłków dla dzieci w publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych prowadzonych przez Gminę Kiełczygłów. Uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 6 w zw. z art. 67a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) polegające na przekroczeniu przez radę gminy ustawowego upoważnienia i ustanowienie w uchwale sztywnej opłaty za posiłki, podczas gdy upoważnionym do określenia wysokości opłat za posiłki jest dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym przedszkole.

Powołując się na art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Kiełczygłowie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w § 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy ustaliła stałą i płatną z góry opłatę miesięczną za czynności związane z przygotowywaniem posiłków w publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych prowadzonych przez Gminę Kiełczygłów na poziomie 30 zł, podczas gdy art. 14 ust. 6 w zw. z art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty rozstrzyga tę kwestię jednoznacznie. Podkreślił, że brak skalkulowania opłaty za posiłki z rzeczywistym ich kosztem i w konsekwencji wprowadzenie płatnych z góry opłat jest sprzeczne z ustawą. Uchylenie natomiast, bądź zmiana zaskarżonej uchwały nie wyeliminowało skutków prawnych, jakie uchwała wywołała ex tunc przez ponad 8 lat jej stosowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Kiełczygłowie wniosła o odrzucenie skargi lub jej oddalenie. Powołując się na treść art. 100 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Rada Gminy wskazała, że Prokurator Rejonowy w Wieluniu przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego powinien wezwać Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Powyższy wymóg nie został spełniony. Odnosząc się natomiast merytorycznie do zasadności wniesionej skargi organ podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu jej podjęcia, tj. art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 października 2001r. Przepis ten stanowił, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Powołany natomiast przez Prokuratora art. 67a ust. 3 ustawy został dodany do ustawy o systemie oświaty na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 września 2007r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. nr 181, poz. 1292) z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2008r. Z kolei art. 14 ust. 6 ustawy został wprowadzony do ustawy na podstawie art. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. nr 148, poz. 991) z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2010r. Zdaniem organu powołane przez Prokuratora zestawienie art. 14 ust. 6 i art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty nie mogło mieć zastosowania w sprawie, ponieważ w dniu podjęcia uchwały przepisy te nie obowiązywały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270.), dalej: p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona przez Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy w Kiełczygłowie nr V/34/2003 z dnia 29 marca 2003 r. w sprawie ustalenia stałej opłaty za przygotowanie posiłków dla dzieci w publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych prowadzonych przez Gminę Kiełczygłów. Stosownie do treści art. 52 § 1. p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Z treści komentowanego przepisu wynika, że wymóg wyczerpania środków zaskarżenia nie dotyczy prokuratora. Skład siedmiu sędziów NSA w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 6/05, ONSA WSA 2006, nr 3, poz. 68, uznał, że "obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi na decyzję administracyjną, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o NSA, a obecnie w art. 52 § 1 p.p.s.a., odnosi się do prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym. Według uchwały brakuje dostatecznych podstaw do jednakowego traktowania prokuratora zarówno w sytuacji, w której brał on udział w postępowaniu administracyjnym, jak i w takiej, w której udziału takiego nie brał. Skoro bowiem prokurator uczestniczył w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, to zarówno termin wniesienia skargi do sądu, jak i warunki dopuszczalności jej złożenia w postaci wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym powinny być dla prokuratora takie same jak dla strony postępowania. Analiza art. 52 p.p.s.a. oraz innych regulacji procesowych, a w szczególności art. 53 p.p.s.a., prowadzi do wniosku, że celem komentowanego przepisu było ograniczenie jego zakresu do sytuacji, w której prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym".

Wobec powyższego, skoro w rozpoznawanej sprawie Prokurator Rejonowy w Wieluniu nie uczestniczył w postępowaniu administracyjnym, to nie był obowiązany do wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu.

Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej - u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Ustawa o samorządzie gminnym nie dookreśla jednak zwrotów "nieistotne naruszenie prawa" ani "istotne naruszenie prawa". W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się jednak, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które w sposób niewątpliwy trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały (zarządzenia) organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. (patrz "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" - pod red. B. Dolnickiego; ABC a Wolters Kluwer Warszawa 2010; Komentarz do art. 91 teza 5 - i powołany tam wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu jest uchwała Rady Gminy w Kiełczygłowie nr V/34/2003 z dnia 29 marca 2003 r. w sprawie ustalenia stałej opłaty za przygotowanie posiłków dla dzieci w publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych prowadzonych przez Gminę Kiełczygłów. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2, art. 40 ust.1 i 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 u.s.g., w związku z art. 14 ust. 5 ustawy o z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 1996r., nr 67, poz. 329 ze zm.).

Uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2005 r. sygn. akt l OSK 971/05, LEX nr 196727). Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 u.s.o. przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale jest bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

Zaskarżona uchwała została uchwalona 29 marca 2003 r. W związku z powyższym zastosowanie w sprawie mają przepisy w brzmieniu obowiązującym z dnia jej podjęcia.

Zgodnie z art. 5 ust. 5 u.s.o., zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Stosownie zaś do art. 14 ust. 5 u.s.o., w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1.

W myśl art. 6 ust. 1 u.s.o., przedszkolem publicznym jest przedszkole, które:

1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.

Dla oceny regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 u.s.o., w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Z przywołanego wyżej przepisu wynika jasno, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty, w tym opłaty za korzystanie przez uczniów z posiłków w stołówce przedszkolnej. Wskazać należy, że opłaty za korzystanie z posiłków w stołówce przedszkolnej mogły być ustalone tylko na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, gdyż w dacie podjęcia uchwały nie obowiązywał art. 67a ust. 3 ustawy.

W tym miejscu należałoby określić znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 u.s.o. pojęcia "opłata", gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa, a ustawodawca nie określił także reguł, według których powinna być ona ustalona. Dotyczy to zwłaszcza relacji w jakiej powinna pozostawać wysokość ww. opłaty w stosunku do wartości pieniężnej świadczenia udzielanego przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przy ocenie charakteru prawnego opłat przewidzianych w różnego rodzaju przepisach sądy administracyjne odwołują się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04 (OTK-A 2006/1/3, Dz.U.2006/15/119) podał, że "opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lipca 2012 r. I OSK 997/12 opłata, podobnie jak podatek jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania za strony organu publicznego. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Stanowią swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa, jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.)

Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą) a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r. I OSK 2315/11 , wyrok NSA z 26 lipca 2012 r. I OSK 679/12 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2006, str. 157).

W świetle przywołanych przepisów, w brzmieniu obowiązującym z dnia podjęcia uchwały, nie budzi wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, w tym do ustalenia opłat za korzystanie z posiłków.

W ocenie sądu powyższego uprawnienia nie można jednak kojarzyć z dowolnością. Tymczasem w zaskarżonej uchwale nie wskazano sposobu naliczania opłaty za korzystanie z posiłków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 u.s.o opłata nie może mieć charakteru stałego. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1964/10.

Natomiast zgodnie z § 1 zaskarżonej uchwały, wprowadza się stałą, płatną z "góry" za dany miesiąc opłatę miesięczną za czynności związane z przygotowaniem posiłków w wysokości 30 zł. W ocenie sądu, powyższy zapis narusza art. 14 ust. 5 u.s.o, gdyż ustala stałą opłatę za korzystanie ze stołówki, niezależną od faktycznego korzystania przez dziecko z określonego posiłku. Nawet brak jest zastrzeżenia, że w przypadku nieobecności dziecka powyżej jednego dnia opłata będzie uiszczona proporcjonalnie do czasu pobytu dziecka w przedszkolu. Uchwała przewiduje tylko całkowite lub częściowe zwolnienie ze stałej opłaty rodziców, opiekunów dzieci znajdujących się w wyjątkowo trudnej sytuacji materialnej.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że takie rozwiązanie jest sprzeczne z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały i wynikającą z niego, wskazaną wyżej, zasadą, że rodzice powinni ponosić opłaty za rzeczywiście udzielone świadczenia.

Przyjęcie w § 1 abstrakcyjnych czynności związanych z przygotowaniem posiłków i przyporządkowanie im miesięcznej opłaty stałej, bez wskazania jaka jest równowartość surowców wykorzystywanych do ich przygotowania, uniemożliwia adresatom uchwały rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w opłacanych czynnościach nie mieszczą się koszty, które powinny obciążać organ prowadzący przedszkole. Taka konstrukcja świadczeń oraz odpowiadającej im opłaty stałej nie dostarcza więc precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej.

Powinność precyzowania przez rady gmin kosztów wyżywienia w stołówce prowadzonej przez przedszkole i wysokość opłat jest oczywista z co najmniej dwu powodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte koszty działania stołówki, które powinny obciążać organ prowadzący. Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli, czy też kosztów wyżywienia w przedszkolach, to czytelność usług opiekuńczo - wychowawczych, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka.

Sposób ustalenia odpłatności za korzystanie przez dziecko z posiłków w stołówce powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. W zaskarżonej uchwały brak takiej konkretyzacji.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - niezachowanie wskazanych zasad skutkowało przekroczeniem granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 u.s.o., w brzmieniu obowiązującym z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały. Konsekwencją tego jest stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Uchwała ta jako akt prawa miejscowego powinna spełniać podstawowe kryteria zastosowania normatywnego.

Natomiast niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 67a ustawy o systemie oświaty, ponieważ przepis ten nie obowiązywał w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, bowiem wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. Zauważyć jednak należy, że zaskarżona uchwała utraciła moc na podstawie § 6 uchwały nr X/49/2011 Rady Gminy w Kiełczygłowie z dnia 14 października 2011 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Kiełczygłow. Wobec powyższego uchwała ta obowiązywała w czasie kiedy wszedł w życie art. 67a ustawy o systemie oświaty. Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu do opłat wnoszących za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Powyższy przepis, mimo że nie obowiązywał w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, można potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, potwierdzającą, że opłaty za korzystanie z posiłków w stołówce w publicznym przedszkolu powinny być oparte na kalkulacji ekonomicznej, powinny być ustalane przez radę gminy jako równowartość surowców wykorzystanych do ich przygotowania. Zaskarżona uchwała ustala zaś opłatę stałą, nie opartą na żadnej kalkulacji kosztów.

Wskazać też należy, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, wywiera skutek prawny z mocą ex tunc i powoduje, że dany akt jest nieważny od samego początku. Dlatego też zmiana ustawy o systemie oświaty nie czyniła zbędnym wydania przez sąd wyroku w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.