Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 518/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko del. sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 99/06 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/GI 99/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2005 r. J. K. zwrócił się do Burmistrza Miasta L. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynu stali i garażu wraz ze stanowiskiem odpadów na działce nr [...] w L. przy ul. [...]. Wniosek ten został następnie zmodyfikowany pismem inwestora z dnia [...] lipca 2005 r. a planowaną inwestycję określono jako budowę magazynu stali i garażu wraz z magazynem do czasowego przetrzymywania odpadów przed ich transportem.

Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Burmistrz Miasta L. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która następnie została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa.

Sąd podniósł, iż podstawowym instrumentem prawnym, za pomocą którego gmina rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w gminie brak jest takiego planu, o sposobie zagospodarowania określonego terenu rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej orzekającej o warunkach zabudowy. Wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga w szczególności zmiana sposobu zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego. Decyzja ta dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, zaś ustalenia dla zagospodarowywanego obszaru czynione są z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się wokół działki obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Wyniki tej analizy, zawierające część graficzną i tekstową, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji tej ustala się wymagania dotyczące nowej zabudowy.

Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż organ wyznaczył obszar analizowany. W granicach tego obszaru znajduje się działka nr [...], stanowiąca współwłasność skarżącego. Okoliczność ta uzasadnia interes prawny skarżącego w sprawie. Wątpliwości Sądu budzi natomiast sporządzona na potrzeby postępowania analiza tekstowa. Winna ona, z odniesieniem do istniejącego stanu zagospodarowania działek sąsiednich, ustalać parametry dla zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Tymczasem sporządzony materiał nie zawiera wymaganego odniesienia do istniejącej zabudowy. Stan taki jest, w opinii Sądu niewątpliwie spowodowany przyjętym założeniem, że skoro planowana inwestycja ma być realizowana na działce już zabudowanej, to zabudowa istniejąca na tej działce wyznacza kryteria dobrego sąsiedztwa. Wprost w ust. 2 pkt 2) załącznika do decyzji organu I instancji zostało stwierdzone, że najbliższe otoczenie terenu planowanej inwestycji stanowi zabudowa mieszkaniowa rodzinna, ale skoro "wnioskowany zakres rzeczowy realizowany będzie w ramach działki już zainwestowanej" to w przypadku projektowania budynku na działce już zabudowanej, z zachowaniem istniejącej zabudowy, właśnie istniejąca zabudowa wyznacza kryteria zabudowy sąsiedzkiej.

W konsekwencji stanowisko takie zostało również przyjęte przez organ I instancji a jego zasadność nie została zweryfikowana przez organ odwoławczy. W przekonaniu Sądu I instancji stanowisko to nie może zostać zaakceptowane.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w przepisie warunków. Jednym z nich, jest aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1 tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Wobec tego zupełnie pozbawione podstaw jest, zdaniem Sądu, twierdzenie, że istniejący stan zagospodarowani działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, stanowi o parametrach dopuszczalnej zabudowy. Ustawa wyraźnie każe dokonać analizy w stosunku do działki sąsiedniej. Za działkę sąsiednią trudno jest uznać działkę, na której ma być realizowana zabudowa. Nawet jeżeli działka ta jest zabudowana, nie zwalnia to organu od przeprowadzenia analizy z odwołaniem się do cech zabudowy działek sąsiednich.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł J. K. reprezentowany przez pełnomocnika wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53 poz. 1270, ze zm. zwana dalej P.p.s.a.) tj. zarzucie naruszenia prawa materialnego, w postaci zapisów art. 61 ust. 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz zapisu § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż działka skarżącego i istniejąca na niej zabudowa nie spełniają kryterium tzw. "działki sąsiedniej" i "obszaru analizowanego" oraz "istniejącej sąsiedzkiej zabudowy", wynikającej z zasady "dobrego sąsiedztwa", określonych w w/w przepisach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżący nie kwestionuje tego, iż zgodnie z zapisem art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w przepisie warunków.

Zdaniem skarżącego, zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny interpretacja w/w przepisu jest błędna, gdyż zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

W przedmiotowej sprawie nowa inwestycja stanowić miała jedynie rozbudowanie zabudowy zastanej już na działce skarżącego, która dokonana została wcześniej, zgodnie ze wszystkimi obowiązującymi wymogami prawa.

Strona skarżąca nie zgodziła się także z twierdzeniem Sądu I instancji, że działką sąsiednią w przedmiotowej sprawie nie może być działka, na której realizowana ma być zabudowa, gdyż również zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem wyznaczenie "obszaru analizowanego" jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Zgodnie z powyższym oraz zgodnie z wyznaczonym przez organ prowadzący postępowanie "obszarem analizowanym" w sprawie ustalania warunków zabudowy, działka skarżącego spełnia kryterium działki sąsiedniej.

Powołując się raz jeszcze na orzecznictwo sądów administracyjnych strona skarżąca wskazała także, iż należałoby uznać, iż warunek zabudowy działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy będzie spełniony już wówczas, gdy działka zabudowana graniczy z działką będącą terenem przyszłej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny pojęcia "działka sąsiednia" w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717).

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ust.1). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (ust.2).

Stosownie do treści art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Punkt 1 w/w przepisu stanowi, że konieczną przesłanką do ustalenia warunków zabudowy jest m.in. stwierdzenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Na tle tego przepisu powstały w doktrynie rozbieżności co do wykładni pojęcia "działka sąsiednia". Według wąskiego znaczenia tego pojęcia działka sąsiednia to działka bezpośrednio granicząca z terenem inwestycji, natomiast według znaczenia szerszego – znajdująca się w pewnym obszarze. Obecnie zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest jednolity pogląd co do tego, że przez pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć nieruchomości znajdujące się także w pewnej odległości od terenu inwestycji. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w tym zakresie podzielił stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06 (Lex 322451), w którym stwierdzono, że działką sąsiednią jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

To szerokie rozumienie "działki sąsiedniej", jak wynika z treści skargi kasacyjnej, nie jest kwestionowane przez wnoszącego skargę kasacyjną. Problem bowiem zasadza się w tym, czy za działkę sąsiednią, która ma stanowić punkt odniesienia do ustalenia zasady dobrego sąsiedztwa można uznać działkę, na której ma być realizowana inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na pytanie to należy udzielić negatywnej odpowiedzi. Ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt. 1 wyraźnie wskazał, że obligatoryjnym warunkiem dla wydania decyzji o warunkach zabudowy jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej. Wykładnia językowa tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że przez działkę sąsiednią należy rozumieć inną działkę niż ta, na której ma być realizowana inwestycja. Gdyby zamiarem racjonalnego ustawodawcy było dopuszczenie możliwości ustalenia zasady dobrego sąsiedztwa również w odniesieniu do działki, na której ma być realizowana inwestycja (lub innej działki niepołożonej w sąsiedztwie w szerokim tego słowa znaczeniu) to w treści przepisu nie wprowadziłby określenia: "sąsiedniej" lecz pozostawiłby możliwość wyboru przez organ działek, w stosunku do których określana byłaby zasada dobrego sąsiedztwa. Tymczasem ustawodawca zawęził pojęcie działki do nieruchomości:

1. sąsiedniej;

2. dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Za przedstawioną wyżej interpretacją tego przepisu przemawia również treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), które nową zabudowę również odnosi do działek sąsiednich to jest innych niż ta, na której ma być realizowana inwestycja. § 3 tego rozporządzenia wskazuje wszak, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W konsekwencji - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz stosownych przepisów w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz przyjął, że działka skarżącego i istniejąca na niej zabudowa nie mogą stanowić punktu odniesienia do ustalania zasady dobrego sąsiedztwa albowiem nie jest ona "działką sąsiednią". Natomiast trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza terenu nie zawiera oceny planowanej inwestycji w odniesieniu do stanu zagospodarowania działek sąsiednich, która to zabudowa wyznacza kryteria zasady dobrego sąsiedztwa w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej pozbawione są podstaw prawnych i w konsekwencji skargę tę należało oddalić.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.