Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2443/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 565/14 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 565/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca

2014 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę wyrokowania w sprawie Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Prezydent Miasta R. ustalił wobec [...] jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o powierzchni 3.281,5 m² w wysokości 16.018,96 zł w związku ze zbyciem działki nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2009 r.

Wobec wniesienia skargi przez [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 239/10 uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R.. Sąd stwierdził, że rozstrzygając sprawę organy nie uwzględniły orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08, którym uznano, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), określanej dalej też jako "u.p.z.p.", w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 ustawy, za niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organy powinny przeprowadzić szczegółową analizę postanowień planu, którego moc wygasła w 2003 r., jednoznacznie określić ówczesne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, a o ile przeznaczenie to nie uległo zmianie w związku z uchwaleniem nowego planu, to brak będzie podstaw do ustalenia opłaty planistycznej na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w związku ze zbyciem działki przez [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i ust. 6 u.p.z.p. ustalił dla [...] jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po 5.424,75 zł w związku ze sprzedażą działki nr [...] położonej w R., obręb O.. W uzasadnieniu wskazał, że po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy O. w R., przyjętego uchwałą Rady Miasta R. Nr [...] z dnia 26 stycznia 2005 r. strony, pozostając w ustawowej wspólności, w dniu 30 sierpnia 2007 r. dokonały sprzedaży działki nr [...], co potwierdza akt notarialny Repertorium A Nr [...]. Zgodnie z zapisami tego planu, część wymienionej parceli znajduje się na terenach ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu 3 MNZ. Organ ustalił, że w obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. planie zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] maja 1993 r., parcela nr [...] położona była w terenie o symbolach H9 E3 i H12 E1. Strefa E1 obejmowała całość terenów zieleni wysokiej tworzonej na obszarze miasta, w skład których wchodziły także nieużytki. Zgodnie z ustaleniami tego planu, na tym terenie zabroniona była budowa wszelkich obiektów budowlanych. Na podstawie zestawienia z rysunkiem obecnie obowiązującego planu ustalono, że część parceli nr [...] w poprzednim planie objęta symbolem H12 E1 została obecnie przekształcona w tereny budownictwa mieszkaniowego o symbolu 3 MNZ z głównym przeznaczeniem pod ekstensywną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Powierzchnia tego terenu została wyliczona za pomocą systemu komputerowego i wyniosła 1510 m². Przygotowany operat szacunkowy dotyczył tej części działki. Wzrost wartości rynkowej części nieruchomości wyniósł 36.165 zł, z czego przy zastosowaniu 30% stawki – opłata planistyczna wyniosła 10.849,50 zł, co przy wspólności majątkowej oznacza, że opłata dla każdego z małżonków wyniosła po 5.424,75 zł. W toku postępowania dokonano formalnej oceny operatu złożonego w sprawie, uznając, że zawarte w nim twierdzenia są uzasadnione odpowiednimi analizami oraz uwzględniają okoliczności istotne dla oceny wartości nieruchomości. Z uwagi na upływ 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, wystąpiono do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu, co rzeczoznawca uczynił. W odniesieniu do pism kwestionujących prawidłowość operatu rzeczoznawca złożył wyjaśnienia, nie zmieniając swego stanowiska. W takich okolicznościach organ uznał, że sprawa została wyjaśniona do podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył [...]. Podniósł, iż organ nie uwzględnił w przygotowanej wycenie faktu uzyskania dla części przedmiotowej parceli decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że operat został oparty na niewłaściwych podstawach oraz nie został przez organ poddany właściwej i rzetelnej ocenie. Zakwestionował wycenę przedmiotowego terenu jako gruntu rolnego. W jego ocenie, wartość gruntu przed uchwaleniem obecnego planu była znacznie wyższa, czyli rzeczoznawca w operacie drastycznie zaniżył tę wartość.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu sprawy na skutek złożonego odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, za prawidłowe uznając ustalenia faktyczne i prawne będące podstawą orzeczenia przez Prezydenta Miasta R. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

[...], w imieniu własnym i jako pełnomocnik [...], złożył na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., zarzucając organom bezprawność, opieszałość, lekceważenie obywateli i brak poszanowania podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Wskazał na stronnicze działania członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który w ten sposób sankcjonował karygodne działania Prezydenta Miasta R.. Podkreślił, iż zgłaszane przez niego wnioski nie były akceptowane, były pomijane pomimo, iż dążył do właściwego wyjaśnienia sprawy naliczonej opłaty planistycznej. Dodał, iż pomimo wnioskowania o wyłączenie członka Kolegium od rozpatrywania sprawy nie doszło do pozytywnego rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. skarżący podkreślił, że już w poprzednim planie całą działkę można było zabudować. Dodał, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż uniemożliwiono mu przed wydaniem decyzji zgłoszenia wniosków dowodowych, w tym m.in. wykazania, że w starym planie cała działka miała budowlane przeznaczenie. Skarżący powołał się na zapis dotychczasowego planu, według którego, minimalna powierzchnia działki pod zabudowę na tym obszarze wynosiła 3000 m2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 września 2014 r. oddalającego skargę wskazał na przesłanki uzasadniające ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wynikające z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz na mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.)

Sąd I instancji podkreślił, że poza sporem pozostaje fakt sprzedaży, przed upływem pięciu lat, przez [...] nieruchomości położonej w R. - O., tj. działki nr [...] o łącznej powierzchni 7745 m². Niesporne jest także to, że uchwałą Rady Miasta R. z dnia [...] stycznia 2005 r. [...] uchwalono nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, według którego, przedmiotowa działka znalazła się w terenie ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – oznaczonym symbolem 3 MNZ. W poprzednio obowiązującym planie (zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] maja 1993 r.) przedmiotowa działka nr [...] położona była w terenie o symbolach H9 E3 i H12 E1. Strefa E1 obejmowała całość terenów zieleni wysokiej tworzonej na obszarze miasta, w skład których wchodziły także nieużytki. Zgodnie z ustaleniami tego planu, na tym terenie zabroniona była budowa wszelkich obiektów budowlanych. Nie ulega więc wątpliwości, iż nie są to przeznaczenia tożsame. Wprawdzie w okresie luki planistycznej dla części tego terenu wydano decyzję o warunkach zabudowy i decyzję o pozwoleniu na budowę, ale decyzje te dotyczyły tylko części przedmiotowej działki i nie można uznać, jak sugerują to skarżący, że cała nieruchomość mogła podlegać wówczas zabudowie.

Sąd wskazał, że część parceli nr [...] w poprzednim planie objęta symbolem H12 E1 została obecnie przekształcona w tereny budownictwa mieszkaniowego o symbolu 3 MNZ z głównym przeznaczeniem pod ekstensywną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Powierzchnia tego terenu została wyliczona za pomocą systemu komputerowego i wyniosła 1510 m², podczas gdy cała nieruchomość posiada łączną powierzchnię 7745 m². Przygotowany w sprawie operat szacunkowy dotyczył tylko tej części działki. Biegły ustalił wartość tej części nieruchomości przed uchwaleniem planu, przyjmując jej faktyczny sposób wykorzystania jako grunt rolny oraz jej wartość według aktualnego przeznaczenia w obowiązującym planie – jako terenu zabudowy jednorodzinnej. Wzrost wartości rynkowej części nieruchomości określono jako różnicę pomiędzy wartością tej części działki według dotychczasowego przeznaczenia i wartością tej działki według obecnego planu i wyniosła ona 36.165 zł, z czego przy zastosowaniu 30% stawki – opłata planistyczna wyniosła 10.849,50 zł. Przy wspólności majątkowej oznacza to, że opłata dla każdego z małżonków wyniosła po 5.424,75 zł.

W ocenie Sądu, przeprowadzona analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym i operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z przepisami prawa materialnego. Przygotowany w sprawie operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami i spełnia wymagania formalne. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zostały przez organy orzekające należycie i wyczerpująco uzasadnione.

Sąd nie uwzględnił również zarzutów skarżącego, iż w toku postępowania organy uniemożliwiły mu wypowiedzenie się w sprawie i przedstawienie merytorycznych zastrzeżeń wobec operatu szacunkowego. Organ I instancji przesłał bowiem skarżącemu zawiadomienie o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Skarżący wiedział o toczącym się postępowaniu, składał w nim liczne pisma (31 sierpnia 2011 r., 21 i 26 września 2011 r.), a zgłaszane w nich zastrzeżenia w stosunku do operatu szacunkowego zawsze były dokładnie analizowane, czego potwierdzeniem jest kierowana do niego korespondencja. Według Sądu Wojewódzkiego, uwagi dotyczące nieuwzględnienia na przedmiotowej działce budynku mieszkalnego oraz wydanych dla tego terenu decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Fakty te zostały bowiem przez orzekające organy uwzględnione. Organy prawidłowo ustaliły, że przedmiotowa działka według planu obowiązującego do końca 2003 r. znajdowała się w terenie oznaczonym różnymi symbolami. W stosunku do jednej z części wydane zostały wymienione powyżej decyzje świadczące o wykorzystaniu jej na cele zabudowy mieszkaniowej, a inna część znajdowała się w terenie oznaczonym symbolem E1, która obejmowała całość terenów zieleni wysokiej tworzonej na obszarze miasta, w skład których wchodziły także nieużytki. Zgodnie z ustaleniami tego planu, na terenie tym zabroniona była budowa wszelkich obiektów budowlanych, a postanowieniami obecnego planu obszar posiada oznaczenie o symbolu 3 MNZ z głównym przeznaczeniem pod ekstensywną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Powierzchnia tego terenu została wyliczona za pomocą systemu komputerowego i wyniosła 1510 m² i tylko w stosunku do tego terenu ustalono opłatę planistyczną.

Odnosząc się do kwestii wyłączenia członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd I instancji stwierdził brak złożenia w sprawie odpowiedniego wniosku.

[...], działający poprzez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył w całości opisany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 września 2014 r., opierając skargę kasacyjną na następujących zarzutach:

1) naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), dalej określanym też jako "rozporządzenie", który to przepis był podstawą operatu rzeczoznawcy majątkowego z dnia 26 maja 2011 r., ale nie obowiązywał w dacie potwierdzania aktualności tego operatu na dzień 11 marca 2014 r., a mimo to organ odwoławczy i Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjęły, że operat został poprawnie zaktualizowany, co oznacza również naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

2) naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i pominięcie, że nieruchomość według stanu sprzed wejścia w życie planu miejscowego posiadała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenie na budowę, na podstawie którego budowę rozpoczęto, a zatem na potrzeby wyceny nieruchomość winna zostać wzięta pod uwagę jako działka budowlana, a nie rolna jak uczynił to rzeczoznawca majątkowy;

3) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na przyjęciu, że nieruchomość była wykorzystywana przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2005 r. na cele rolne, pomimo że ustalono dla tej nieruchomości warunki zabudowy i zagospodarowania terenu;

4) naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.", które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec braku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakiegokolwiek wyjaśnienia zarzutu skarżącego odnośnie wyłączenia [...] członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego ze składu orzekającego w zw. z niewłaściwym zastosowaniem art. 24 § 3 K.p.a.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania,

2) przyznanie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu ze skargi kasacyjnej, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że powołany w operacie § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego został uchylony z dniem 26 sierpnia 2011 r., a mimo to w 2014 r. autor operatu potwierdził jego aktualność. W związku z tym, skoro zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o operat wykonany z uwzględnieniem nieobowiązujących przepisów, naruszone zostało prawo materialne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, tak istotny błąd w aktualizacji operatu powinien zostać uznany w skutkach na równi z brakiem aktualizacji, co potwierdzają wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 957/13 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II CSK 660/11.

Nieruchomość według stanu sprzed wejścia w życie planu miejscowego posiadała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem na potrzeby wyceny winna zostać wzięta pod uwagę jako działka budowlana. Taki obowiązek wynika z art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Autor operatu błędnie powołał się na art. 92 ust. 2 zamieszczony w Dziale III, w rozdziale poświęconym podziałom nieruchomości. W art. 92 ust. 2 zdefiniowano pojęcie nieruchomości wykorzystywanej na cele rolne i leśne na potrzeby przepisów o podziale nieruchomości, co wynika z całej treści art. 92. Zatem, zdaniem skarżącego kasacyjnie, pominięcie art. 154 ust. 2 i zastosowanie w niniejszej sprawie art. 92 ust. 2 stanowiło naruszenie prawa materialnego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Innymi słowy, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, to niezastosowany przez sąd przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej (por. wyroki SN: z dnia 24 stycznia 1997 r., II UKN 68/96 oraz z dnia 3 lipca 1997 r., I CKN 179/97, a także końcowa część uzasadnienia wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04). W tym kontekście, według skarżącego kasacyjnie, nie ma znaczenia fakt, iż warunki zabudowy dotyczyły tylko części powierzchni nieruchomości, tj. 3.000 m2, a powierzchnia której rzekomo dotyczy wzrost wartości nieruchomości to 1.510 m2 i w ocenie organu są to powierzchnie, które się nie pokrywają. Cała działka, zgodnie z art. 46 k.c., jest opisana w jednej księdze wieczystej i stanowi jedną nieruchomość, a zatem możliwość uzyskania warunków zabudowy co do powierzchni 3.000 m2 powinna być rozciągnięta na całą powierzchnię działki 7.750 m2.

Skarżący kasacyjnie dodał, że w piśmie z dnia 31 sierpnia 2011 r., w postępowaniu przed Prezydentem Miasta R., skarżący sformułował zarzut, iż "Poza tym należy zaznaczyć, że powierzchnia wirtualnie "tak dokładnie" wyliczona na którą powołuje się organ nie jest prawdą i nie stanowi powierzchni = 0,1510 ha, lecz powinna być mniejsza (Max = 1000 m2), gdyż w poprzednim Planie ... przeznaczenie na szerokości Dz. 1081/5 - str. wsch. na mapie było takie samo jak obecnie (Zał. Nr 2- ksero-kolor)". Zarzut ten nie doczekał się odpowiedzi ze strony organu.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się do wielokrotnie podnoszonego wniosku o wyłączenie członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. ze składu orzekającego. Zarzut taki również znalazł się w piśmie z dnia 4 kwietnia 2014 r., a wcześniej był powtarzany w pismach z dnia 1 lutego 2012 r., 28 czerwca 2012 r., 20 marca 2013 r. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania art. 141 § 4 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie skorzystało z możliwości ustosunkowania się do skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a takich Sąd nie dostrzegł w niniejszej sprawie, Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, ich uściślania bądź w inny sposób ich korygowania (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 650/15).

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., pomimo że autor skargi kasacyjnej przepisów tych wprost nie wskazał. W pierwszej kolejności należało ustosunkować się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., który polegać miał na braku jakiegokolwiek odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do zarzutu skargi dotyczącego wyłączenia członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego ze składu orzekającego w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 24 § 3 K.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odniósł się do zgłoszonej w skardze kwestii wyłączenia członka Kolegium stwierdzając brak złożenia w sprawie odpowiedniego wniosku. Oznacza to, że Sąd Wojewódzki nie pominął ww. zarzutu, tym niemniej oceniając go jako nieuzasadniony.

Celowym jest w tym momencie wyjaśnienie, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, a jedynie wadliwość uzasadnienia wyroku. Skarżący kasacyjnie nie zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia przepisów postępowania w powiązaniu z zarzutem błędnych ustaleń faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny, jak wyjaśniono to wyżej, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia w zakresie wykraczającym poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej sformułowano również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Wśród nich podniesiono zarzut niewłaściwego zastosowania § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który to przepis został uchylony z dniem 26 sierpnia 2011 r., a mimo to w 2014 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność operatu szacunkowego wykonanego z uwzględnieniem wymienionego, nieobowiązującego już przepisu, co wedle skarżącego kasacyjnie, należało uznać za skutek równoznaczny z brakiem aktualizacji operatu i jednocześnie niewłaściwym zastosowaniem art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Trafnie zauważył skarżący kasacyjnie, że na dzień potwierdzenia przez rzeczoznawcę aktualności operatu szacunkowego sporządzonego 26 maja 2011 r., tj. w dniu 11 marca 2014 r., § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego już nie obowiązywał. Jednakże fakt wyeliminowania określonego przepisu nie oznacza, że operat, czy też jego aktualizacja, zostały sporządzone niezgodnie z prawem. Możliwość potwierdzenia aktualności operatu opiera się na przepisie § 58 ww. rozporządzenia. Istotne było wykazanie przez skarżącego kasacyjnie, że w wyniku wyeliminowania § 50 rozporządzenia zasady sporządzania operatu szacunkowego, obowiązujące na dzień potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę, a w istocie na dzień wydania decyzji określającej wartość opłaty planistycznej, były odmienne, co rzutowałoby na wysokość ustalonej opłaty.

Oceniając przez ten pryzmat zasadność zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego § 50 rozporządzenia, sposób ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określał art. 37 ust. 1 ww. ustawy. Przepis ten, stanowił, że "(...) wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem." Z punktu widzenia przedmiotu sporu w niniejszej sprawie, różnica sprowadzała się do sposobu ustalenia opłaty wynikającego z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. oraz z § 50 ust. 3 rozporządzenia. Obowiązujący do 25 sierpnia 2011 r. § 50 ust. 3 rozporządzenia stanowił, że "W przypadku gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla celów, o których mowa w ust. 1, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwalaniem tego planu".

Porównanie obu regulacji prowadzi do wniosku, że wyeliminowanie z obrotu prawnego § 50 ust. 3 rozporządzenia nie spowodowało istotnej zmiany dla sposobu i zasad ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w niniejszej sprawie. Ponadto, stosując art. 37 ust. 1 u.p.z.p. uwzględnić należało wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08.

Analiza operatu szacunkowego, w ramach którego określony został wzrost wartości nieruchomości związany z uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwala na stwierdzenie, że operat ten, pomimo iż został sporządzony w okresie obowiązywania § 50 ust. 3 rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości przed wejściem w życie uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...), uwzględnił wcześniejsze wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla części nieruchomości, co przełożyło się na ograniczenie powierzchni wycenianej działki tylko do tego jej fragmentu, który nie został objęty decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz tożsamymi z dotychczasowymi ustaleniami planistycznymi i dotychczasowym faktycznym sposobem wykorzystania nieruchomości. Z operatu szacunkowego wynika, że wzrost wartości nieruchomości określono poprzez odjęcie od wartości rynkowej nieruchomości według aktualnego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wartości rynkowej według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu (Operat szacunkowy z dnia 26 maja 2011 r., pkt 4 "Analiza uzyskanych wyników i wniosek końcowy", str. 16). Oznacza to, że przyjęta przez rzeczoznawcę zasada porównania wartości nieruchomości według stanu jej faktycznego wykorzystania przed wejściem w życie planu z wartością, którą nieruchomość uzyskała po wejściu w życie planu, była prawidłowa. Nie może być przy tym sporne, że przeznaczenie części nieruchomości objętej operatem szacunkowym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego z dnia 5 maja 1993 r., który utracił moc i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym dnia 26 stycznia 2005 r., nie było tożsame, co oznacza, że nie wystąpiła sytuacja, którą nakazał uwzględnić Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08.

Za nieusprawiedliwione należało także uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego zastosowanie oraz niezastosowanie art. 154 ust. 2 ww. ustawy, których skarżący kasacyjnie upatruje w nieuwzględnieniu faktu wydania dla działki nr [...] decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i niepodzielności ww. działki, co winno skutkować uznaniem, że cała działka nr [...] przed wejściem w życie nowego planu, była działką budowlaną.

Podkreślić należy, że sposób ustalenia wartości nieruchomości na potrzeby jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą albo uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony przede wszystkim w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w art. 36 i art. 37 tej ustawy. W realiach niniejszej sprawy, istotne było ustalenie, zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., różnicy między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jak wynika ze sporządzonego operatu z dnia 26 maja 2011 r. i znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, okoliczność wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wzięta pod uwagę i część działki oznaczonej w poprzednio obowiązującym planie symbolem H9 E3 (sektor 7), nie została objęta operatem szacunkowym. Brak było przy tym podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżącego kasacyjnie o zasadności uznania budowlanego przeznaczenia całej działki nr [...] o pow. 7.745 m2 w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 12 października 1999 r. jednoznacznie wskazano, że przeważającą część działki nr [...], posiadającej oznaczenie planistyczne H12 E1 (sektor 2), 100% parceli należy pozostawić w użytkowaniu zielenią wysoką.

Wobec zamieszczonych w pkt II uzasadnienia skargi kasacyjnej uwag odnoszących się do nieustosunkowania się przez organ do wyliczonej powierzchni części nieruchomości równej 1510 m2, stwierdzić należy, że nie zostały one w jakikolwiek sposób powiązane z zarzutem wobec Sądu Wojewódzkiego naruszenia konkretnych przepisów prawa, niemożliwym czyniąc poddanie ich pod tym kątem merytorycznej ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, wobec nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, a wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Po zwrocie akt Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpozna zatem wniosek pełnomocnika zawarty w skardze kasacyjnej.