Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 790/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151 a par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 28 grudnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. G.Z. (dalej "skarżący") wystąpił do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na: rozbudowie i modernizacji fermy trzody chlewnej położonej na działce nr ew. [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], woj. [...].

Do wniosku dołączono: raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; wypis z rejestru gruntów obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmujący obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie; kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000; załącznik graficzny przedstawiający zasięg oddziaływania inwestycji; dowód zapłaty opłaty skarbowej za wydanie decyzji na rachunek Urzędu Gminy [...].

Decyzją znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na: rozbudowie i modernizacji fermy trzody chlewnej położonej na działce nr ew. [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], woj. [...]. W podstawie prawnej wskazano art. 71 ust.1 i 2 pkt 1, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 78 ust. 1 pkt 2, 79 ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 77 ust. 1, art. 82, art. 85 ust.1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. - o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017r. poz. 1405 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą ooś"), § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn zm., zwanej dalej Kpa),

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zaistniały przesłanki do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, o których mowa w art. 80 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 77 ust. 1 ustawy ooś, tj. z uwagi na wydanie negatywnej opinii przez organ inspekcji sanitarnej. Wyjaśnił, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. wydał opinię sanitarną (opinię zmieniającą) z dnia [...] czerwca 2018 r., którą zaopiniował negatywnie realizację przedsięwzięcia.

Z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. wydał postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...], uzgadniające realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i jednocześnie określił warunki i działania jakie należy podjąć na etapie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia oraz określił wymagania dotyczące ochrony środowiska jakie należy uwzględnić w dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy ooś (w projekcie budowlanym), które nie różnią się od warunków określonych przez RDOŚ w pierwotnie wydanym postanowieniu z dnia [...].03.2017 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył G. Z. (dalej inwestor, wnioskodawca), zarzucając naruszenie

1. art. 80 ust. 1 i ust. 2 ustawy ooś poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań z uwagi na negatywną opinię właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a tym samym pośrednio na odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań z przyczyn pozanormatywnych -

w postaci uciążliwości zapachowych i protestów społecznych;

2. art. 80 ust. 1 pkt 1) ustawy ooś poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przy wydawaniu decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia wiążącego charakteru pozytywnego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., jak również poprzez nadanie wiążącego charakteru negatywnej opinii właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej (mając na uwadze, że opinia ta opierała się na czynnikach pozanormatywnych w postaci uciążliwości zapachowych i protestów społecznych), podczas gdy stanowisko wyrażone w postaci opinii nie może być uznawane za wiążące do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań, a przepisy prawa stanowią, że oddziaływanie zapachowe nie jest jednostką mierzalną, dlatego nie stanowi podstawy do decyzji odmownej.

Wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy o pozytywnym ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji fermy trzody chlewnej położonej na działce nr ew. [...], obręb [...] (gmina [...], powiat [...], województwo [...]).

W uzasadnieniu podkreślił, że opinia sanitarna włączona do materiału dowodowego sprawy powinna zostać poddana wnikliwej ocenie organu I instancji.

Jak wskazał inwestor, w sytuacji, w której nadaje się jej przesądzające (determinujące rozstrzygnięcie) znaczenie, a dotyczy ona kwestii pozaprawnych, mówić można

o przekroczeniu przez organ I instancji granic swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a tym samym o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa. Zaznaczył, iż organy administracji nie są związane wydanymi opiniami, ale powinny dokonać ich oceny, tym bardziej gdy były one odmienne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej "SKO", "Kolegium") decyzją znak: [...], z [...] września 2018 r., na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, Kolegium wyjaśniło, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową, zaś przesłanki odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia wynikają z ustawy ooś.

Kolegium stwierdziło, że Wójt Gminy [...] w prowadzonym postępowaniu nie wykazał wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji odmownej, zaś wydane rozstrzygnięcie odmawiające wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia - nie zostało poparte przesłankami mającymi umocowanie w okolicznościach prawnych i faktycznych.

Kolegium zaznaczyło, iż art. 77 ust. 1 ustawy ooś wprowadził wyraźnie rozróżnienie pomiędzy uzgodnieniem a opinią. Opinia, w przeciwieństwie do uzgodnienia, nie jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem nie wiąże organu administracyjnego rozstrzygającego sprawę. Jak wyjaśniło SKO sama negatywna opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. nie mogła być podstawą odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz nie zwalniała organu I instancji prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej, od przeprowadzenia wymaganej przepisami prawa oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Ocena ta winna być dokonana nie tylko w oparciu o negatywną opinię, lecz także o ustalenia zawarte w raporcie, zgromadzony materiał dowodowy, wyniki uzgodnienia oraz wyniki postępowania

z udziałem społeczeństwa.

Z ustaleń Kolegium wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny

w R. pierwotnie pozytywnie zaopiniował realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i wskazał środowiskowe uwarunkowania dla jego realizacji - opinia sanitarna z dnia [...].03.2017r. znak: [...]. Następnie zaś, opinią sanitarną (opinią zmieniającą) z dnia [...].06.2018 r. znak: [...], negatywnie zaopiniował jego realizację. Powtórna opinia została wydana w związku z ponownym wystąpieniem Wójta Gminy [...], z uwagi na sporządzenie w sprawie na jego zlecenie przez Pracownię Zapachowej Jakości Powietrza Z. Uniwersytetu Technologicznego w S. "Opinii w sprawie zapachowego oddziaływania przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji fermy trzody chlewnej położonej na działce nr ew. [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], woj. [...]" z dnia [...].09.2017 r.

Kolegium stwierdziło, że w prowadzonym postępowaniu organ I instancji oparł się de facto bezkrytycznie na ww. negatywnej opinii sanitarnej, nie dokonując jej weryfikacji (oceny) zgodnie z zasadami przewidzianymi w Kpa. Analizując tę opinię Kolegium zauważyło, iż negatywne stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. zostało oparte na uciążliwości zapachowej (odorowej) przedmiotowego przedsięwzięcia dla otoczenia, w tym dla ludzi, co może prowadzić do powstania konfliktów społecznych.

Odnosząc do kwestii odorowych, Kolegium wyjaśniło, że art. 85 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska przewiduje, że ochrona powietrza polega na zapewnieniu jak najlepszej jego jakości w szczególności przez utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych poziomów lub co najmniej na tych poziomach, zmniejszenie poziomów substancji w powietrzu co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane oraz zmniejszanie i utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej poziomów docelowych albo poziomów celów długoterminowych lub co najmniej na tych poziomach. W ocenie Kolegium mimo wynikającego z art. 85 Prawa ochrony środowiska obowiązku ochrony powietrza, ustawodawca nie przewidział w polskim porządku prawnym ochrony powietrza przed zapachami, a jedynie przed określonymi substancjami w powietrzu. Zapach, czy też odór jest substancją niemierzalną, zaś jego odczuwanie w każdym przypadku ma charakter subiektywny. Zapachy, pomimo, iż mogą być uciążliwe nie mogą być badane, ponieważ w polskim systemie prawnym nie istnieją normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów. W takiej sytuacji za kryterium oceny w tym zakresie przyjmuje się średnioroczne i godzinową stężenia amoniaku i siarkowodoru.

W raporcie określono sposoby zapobiegania oddziaływania uciążliwości zapachowych, co nie zostało rozważone (zweryfikowane) szczegółowo przez organ

I instancji. Ponadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. (dalej także RDOŚ) w uzgodnieniu zawarł szereg warunków, mających zapewnić dotrzymanie dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu.

Jednocześnie za ugruntowany w judykaturze pogląd SKO uznało, iż sprzeciw mieszkańców gminy nie może stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji

w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Przepisy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag oraz wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia.

Kolegium wyjaśniło, iż w postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia kluczowym dokumentem, pozwalającym ustalić stan faktyczny w zakresie oceny potencjalnych zagrożeń przedsięwzięcia dla środowiska oraz stanowiącym podstawę wypracowania rozwiązań eliminujących lub zmniejszających jego negatywne oddziaływanie na środowisko, jest raport

o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, i w związku z tym organ administracyjny, aby móc określić konkretne wymagania ochrony środowiska, musi ocenić czy dany raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia związane

z realizacją konkretnego przedsięwzięcia. Raport poprzedzający wydanie decyzji

o uwarunkowaniach środowiskowych powinien mieć zatem charakter kompleksowy

i odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach. Zdaniem Kolegium, aby możliwym było postawienie środkowi dowodowemu w postaci raportu zarzutu niezgodności z prawem, należy wskazać jego niezgodność z konkretnym przepisem art. 66 ustawy ooś.

SKO zwróciło uwagę odnosząc się do raportu, iż po sprecyzowaniu przez inwestora kwestii dotyczącej zaopatrzenia w wodę, organ I instancji nie wezwał wnioskodawcy do zmodyfikowania treści raportu, co z kolei spowodowało, że nie uwzględniono w raporcie własnego ujęcia w wodę, co powoduje, iż nie zawiera on kompletnych niezbędnych informacji pozwalających na ocenę przedsięwzięcia i jego oddziaływania oraz informacji identyfikujących rodzaj i skalę skutków środowiskowych.

Powyższa zmiana jak zaznaczyło Kolegium nie została dostrzeżona przez RDOŚ, który w postanowieniu uzgadniającym z [...].06.2018 r., ppkt 6 wskazał, iż: "na etapie eksploatacji planowanego przedsięwzięcia wodę na potrzeby funkcjonowania inwestycji pobierać z gminnej sieci wodociągowej, prowadzić rejestr zużycia wody".

Ponadto SKO ponownie podkreśliło, iż uzgodnienie jest formą o znaczeniu stanowczym. W sytuacji, gdy tak jak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, RDOŚ uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia de facto w takim zakresie (zapotrzebowanie na wodę), który uniemożliwia jego funkcjonowanie, to Wójt Gminy [...] nie powinien poprzestać tylko na odnotowaniu tego faktu (patrz str. 15 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), tylko zobowiązany był do przedstawienia organowi uzgadniającemu swojej argumentacji popartej zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym z wnioskiem o ponowne rozważenie zajętego w sprawie stanowiska - wypracowanie konsensusu.

Podsumowując swoje ustalenia, Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie dokonał rzetelnej, wnikliwej i wszechstronnej oceny raportu oraz wszystkich innych dowodów, przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Wywiodło, iż organ orzekając w sprawie środowiskowych uwarunkowań ma obowiązek uwzględnić wszystkie wymienione w art. 80 ust. 1 ustawy wyznaczniki

i nie ma podstaw do przyznania prymatu jedynie opinii społeczności lokalnej, czy opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest bowiem decyzją związaną,

a ustawodawca nie zezwolił organowi na odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z powodów innych niż ustawowo wyliczone, nawet jeżeli w ocenie tego organu są to powody istotne związane z koniecznością ochrony środowiska, w tym zdrowia ludzi.

W rezultacie biorąc pod uwagę powyższe rozważania Kolegium uznało, że

w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zaznaczono, iż z uwagi na charakter i zakres tych naruszeń nie można ich naprawić w trybie art. 136 Kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec powyższego Kolegium za zasadne uznało wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Zdaniem Kolegium obszar koniecznych ustaleń (przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przy uwzględnieniu zmiany jego zakresu dotyczącej zapotrzebowania na wodę - w tym między innymi uzyskanie nowego uzgodnienia) wykraczał poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które uprawniony i zobligowany był przeprowadzić organ odwoławczy stosownie do regulacji art. 136 Kpa. Jednocześnie zwrócono uwagę na zasadę dwuinstancyjności.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, iż na obecnym etapie postępowania nie może wydać rozstrzygnięcia merytorycznego tj. ustalić środowiskowe uwarunkowania, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Natomiast odnośnie zaskarżenia opinii Państwowego Inspektora Sanitarnego w R. Kolegium wyjaśniło, iż dla opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego ustawa nie wymaga formy postanowienia, zatem opinia nie mogła być zaskarżona

w trybie art. 142 Kpa.

Sprzeciw na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła do Sądu złożyła E. K. (dalej skarżąca), zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżąca wniosła o przekazanie rozpoznania sprawy na rozprawę oraz

o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca nie zgodziła się z argumentacją przedstawioną w zaskarżonej decyzji, prowadzącą do uchylenia decyzji Wójta [...]. Jej zdaniem organ I instancji przeprowadził przekrojową ocenę materiału dowodowego w sprawie, podejmował inicjatywę w celu jego uzupełnienia, zorganizował rozprawę administracyjną i wystąpił o wydanie opinii do niezależnej uniwersyteckiej pracowni.

Ponadto, opinia została sporządzona przez jednostkę niezależną, w odróżnieniu od raportu oddziaływania na Środowisko, sporządzanego na zlecenie i według wytycznych samego wnioskodawcy, przez podmioty niewymagające żadnej certyfikacji. W jej ocenie raport oddziaływania na środowisko nie stanowi merytorycznej

i przekonującej odpowiedzi na kwestie i problemy poruszone w opinii odorowej.

W odpowiedzi na sprzeciw, Kolegium wniosło o jego oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej jako: ,,p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, ponieważ kontrolowana decyzja nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądu była decyzja Kolegium w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia polegającego na: rozbudowie i modernizacji fermy trzody chlewnej położonej na działce nr ew. [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], woj. [...]. Rozpoznające odwołanie Kolegium od decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań, wydało decyzję na podstawie art. 138 § 2 Kpa.

Tytułem wstępu wskazać należy, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji,

o której mowa w art. 138 § 2 Kpa.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tak nakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa, który

w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - stanowi iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana

z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a Kpa).

Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 Kpa,

a więc organ odwoławczy może uchylić zaskarżona decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w przypadku, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakresu sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 Kpa jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 136 Kpa

w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy mógł przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że nie przeprowadza w sprawie "rozważań merytorycznych". Jak bowiem trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 85/12 (wyrok dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), "sąd I instancji kontroluje ustalenia stanu faktycznego dokonane przez właściwe organy, lecz sam nie może jego ustalać, tym bardziej kiedy wymaga to wiedzy specjalistycznej".

W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że Sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny merytorycznej treści stanowisk (opinii, uzgodnień) organów współdziałających w załatwieniu sprawy, gdyż co do zasady wymagałoby to od Sądu wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki związanych z kwestiami ochrony środowiska czy przyrody lub gospodarki wodami. Stąd też ocena stanowisk takich organów, jak RDOŚ w W. czy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R., a w konsekwencji również zaskarżonej decyzji dotyczy

w szczególności takich kwestii jak to, czy dane rozstrzygnięcie (stanowisko) jest wyczerpujące (ewentualnie kompletne, jeżeli przepisy szczególne stawiają określone wymagania formalne danemu aktowi administracyjnemu) i spójne (osnowa

i uzasadnienie), czyli czy spełnia ustawowe wymagania, przede wszystkim określone

w przepisach Kpa i prawa materialnego. Niewątpliwe zatem nie może to być ocena merytoryczna. I w takim też zakresie Sąd może kontrolować prawidłowość oceny zgromadzonego materiału procesowego wyrażoną w decyzjach organów merytorycznie rozstrzygających sprawę. W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że Sąd

I instancji, kontrolując stan faktyczny przyjęty przez właściwe organy, może jedynie sformułować w konkretnej sprawie wytyczne, zgodnie z dyspozycją z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie np. konieczności dokonania weryfikacji ustaleń faktycznych zaskarżonej decyzji lub uzgodnień takiej decyzji, lecz samodzielnie nie może prowadzić własnej merytorycznej analizy i oceny treści uzgodnień, opinii i stanowisk oraz wydanych na ich podstawie decyzji administracyjnych.

Rolą sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, jak już podkreślono, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji

i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.

Sytuacja taka jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Trudno, bowiem nie przyznać racji Kolegium, które po analizie akt sprawy i zapoznaniu się z uzasadnieniem decyzji Wójta Gminy [...], dopatrzyło się uchybień, w tym uchybień związanych z koniecznością uzupełnienia raportu w związku ze sprecyzowaniem przez inwestora kwestii dotyczącej zaopatrzenia w wodę.

Wobec rozstrzygnięcia organu I instancji odmawiającego ustalenia środowiskowych uwarunkowań, za prawidłowe Sąd uznaje wskazanie Kolegium odnoszące się do stwierdzenia: kiedy można odmówić wydania decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach. Otóż wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach można odmówić jedynie w razie: 1) niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy); 2) odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy); 3) braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy (art. 81 ust.1 ustawy); 4) wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16.04.2004 r.o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy); 5) wykazaniu, że z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie to wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 20.07.2017 r. Prawo wodne, przy jednoczesnym braku spełnienia warunków, o których mowa w art. 68 pkt 1, 3 i 4 tej ustawy (art. 81 ust. ustawy).

Wójt Gminy [...] odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie wskazując przy tym przesłanek prawnych, co słusznie podkreśliło Kolegium. Wójt Gminy [...] uznał, iż zaistniały przesłanki do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, o których mowa w art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy ooś w związku z art. 77 ust. 1 ustawy ooś , tj. z uwagi na wydanie negatywnej opinii przez organ inspekcji sanitarnej.

Za słuszne Sad uznaje uwagi i stwierdzenia SKO, iż sama negatywna opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. nie mogła być podstawą odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowania. Również co trafnie podniosło Kolegium, wydana opinia nie zwalniała organu I instancji od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organ I instancji miał obowiązek dokonania oceny nie tylko w kontekście negatywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, ale także o ustalenia zawarte w raporcie, zgromadzony materiał dowodowy, wyniki uzgodnienia oraz wyniki postepowania z udziałem społeczeństwa.

Sąd zauważa, że prawidłowo Kolegium jako organ odwoławczy zauważyło, że Wójt Gminy [...] w sposób bezkrytyczny oparł się na opinii sanitarnej, nie poddając tej opinii ocenie zgodnie z zasadami przewidzianymi w Kpa.

Także nie można odmówić racji SKO, który uchwycił konieczność wyjaśnienia kwestii uzupełnienia do raportu nr 2, wskazując, iż w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. inwestor wskazał, że woda na cele technologiczne pochodziła będzie z planowanego własnego ujęcia na działce o nr ew. [...], studnia posiadała będzie ustalone zasoby

i pobór poniżej 10 m³/h. Powyższe uzupełnienie nie zawiera identyfikacji oraz podpisów osób go sporządzających, zatem nie wiadomo kto je wykonał.

Zgodzić się należało z Kolegium, że powyższa kwestia wymagała wyjaśnienia,

w tym ewentualnego uzupełnienia raportu, gdyż zdaniem organu odwoławczego rozszerzył się zakres planowanego przedsięwzięcia. Ponadto nie uwzględnienie

w raporcie własnego ujęcia wody jak wywiodło Kolegium powoduje, że nie zawiera on kompletnych niezbędnych informacji pozwalających na ocenę przedsięwzięcia i jego oddziaływania. Raport co zaznaczono powinien zawierać wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji, także powinien w przypadku studni wskazywać jej szczegółowe parametry oraz oceniać jak wpływ na elementy środowiska (np. środowiska gruntowo-wodnego) ma jej realizacja w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia.

Co istotne zmiana w zakresie zaopatrzenia w wodę nie została dostrzeżona przez RDOŚ i w tym zakresie również organ I instancji pominął powyższe kwestie nie odnosząc się do wydanego postanowienia i nie doprowadzając ewentualnie do wypracowania konsensusu co do warunków realizacji danego przedsięwzięcia.

Dodatkowego wsparcia dla tej tezy należy upatrywać w trafnym poglądzie doktryny, iż organ występujący o uzgodnienie powinien za każdym razem dokonywać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to on ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (tak K. Gruszecki, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Wrocław 2009, s. 229; tak też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21.10.2010 r., II SA/Po 411/10, CBOSA).

Jednocześnie czynności, które winny być podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie - stosownie do art. 136 Kpa, leży w kompetencjach organu odwoławczego.

Z tych powodów za uzasadnione uznał organ odwoławczy uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi stosownie do art. 138 § 2 Kpa.

W tym miejscu wyjaśnić także wypada, iż rozmiar powyższych ustaleń wykraczał poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które uprawniony

i zobligowany był przeprowadzić organ odwoławczy stosownie do regulacji art. 136 Kpa. Uwadze nie może także umknąć zasada dwuinstancyjności (art. 15 Kpa), do której zachowania zobligowany jest organ odwoławczy. Poczynienie przez SKO znaczących ustaleń istotnych okoliczności i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłaby, bowiem pozbawić strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania.

W szczególności, bowiem organ drugiej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję

i orzekając, co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa w zw. z art. 78 Konstytucji RP), co znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., I OSK 613/10 oraz wyroki WSA: w Kielcach z dnia 15 maja 2014 r., II SA/Ke 272/14; w Olsztynie

z dnia 23 kwietnia 2009 r., II SA/Ol 64/09 i inne). Powyższe uwagi potwierdzają trafność rozstrzygnięcia organu drugiej instancji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w sprzeciwie, w ocenie Sądu nie zasługują one na uwzględnienie. Wnosząca sprzeciw odnosi się jedynie do sporządzonej opinii przez [...] Uniwersytet Technologiczny w S. w kwestii odoru, natomiast całkowicie pomija procedurę mająca zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał rozstrzygnięcie Kolegium

w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją art. 138 § 2 Kpa. Wobec tego, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu.