Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 514/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w [...] kwotę [...]zł (słownie [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] (nr sprawy [...]), wydaną na wniosek złożony przez [...] Uniwersytet Humanistycznospołeczny w [...] (zwany też dalej "Wnioskodawcą" lub "Uniwersytetem"), Prezydent Miasta [...] (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku zamieszkania zbiorowego - akademika, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...], [...], [...] (arkusz [...], obręb [...]) przy ul. [...] w [...].

Na skutek odwołania wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości ul. [...] (zwaną też dalej "Wspólnotą" lub "Skarżącą"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") – decyzją z [...] czerwca 2017 r. (nr [...]) – utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta.

Prawomocnym wyrokiem z 20 grudnia 2017 r. o sygn. akt IV SA/Po 899/17 (powoływanym też dalej jako "Wyrok WSA") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty, uchylił ww. decyzję SKO z [...] czerwca 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z [...] marca 2017 r.

W uzasadnieniu wyroku, WSA ocenił, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona w niniejszej sprawie nie jest prawidłowa, gdyż brak w niej wyczerpujących danych odnośnie do powierzchni poszczególnych działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego oraz wielkości (parametrów) posadowionych na nich budynków, co z kolei uniemożliwia ustalenie lub weryfikację przyjętych parametrów nowej zabudowy, takich jak: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; linia zabudowy; szerokość elewacji frontowej. Wątpliwości WSA wzbudziło również nieuwzględnienie (i brak uzasadnienia tegoż) w analizie obiektów (budynków?) położonych na wschód od działki inwestycyjnej, a oznaczonych w części graficznej analizy symbolami [...].

Ponadto, zdaniem WSA, zbyt lakonicznie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu potraktowano także kwestie: uwzględnienia w analizie działek, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, oraz ewentualnego zwiększenia tego obszaru. Odnośnie do pierwszej kwestii wskazano, że uwzględniono działki, których większa część zabudowy znajduje się w granicach obszaru analizowanego, nie podając jednak żadnego uzasadnienia dla takiego rozstrzygnięcia, gdy tymczasem – jak zauważył WSA – z duża ostrożnością należy podchodzić do wyłączenia z analizy działek, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, zwłaszcza, gdy promień tego obszaru wyznaczono w minimalnej wartości przewidzianej przepisami (wówczas de facto analizie podlega obszar mniejszy niż minimalny przewidziany przez prawo). Odnośnie zaś do drugiej kwestii stwierdzono, że zwiększenie obszaru ponad wielkość minimalną nie wniosłoby istotnych dla sprawy faktów i nie wypłynęłoby na wynik ustaleń. Stwierdzenie to, zdaniem WSA, nie zostało dostatecznie uzasadnione, zwłaszcza że specyficzne w niniejszej sprawie zróżnicowanie terenu (jak wynika z graficznej części analizy na północ, a także w dużej części na wschód od terenu inwestycji znajdują się obszary niezabudowane) winno obligować organ do rozważenia, czy dla uzyskania miarodajnych danych nie byłoby właściwe powiększenie obszaru analizowanego ponad minimum wynikające z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej w skrócie "rozp.now.zabud.").

Zastrzeżenia WSA wzbudził także sposób określenia wymagań (parametrów) w kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy – tych, przy wyznaczeniu których niezasadnie wskazano jedynie wielkość maksymalną, bez jednoczesnego zakreślenia wielkości minimalnej, mimo że za określeniem takiego przedziału wartości przemawia wzgląd na zachowanie ładu przestrzennego. Były to: wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lut attyki. Zarazem WSA zauważył, że kwestia dopuszczalnych sposobów określania w decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzji w.z.") parametrów nowej zabudowy nie jest rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie. Ocenił przy tym, że nie każdy ze wskazywanych w orzecznictwie sposobów określania parametrów nowej zabudowy może być zaakceptowany jako dostatecznie precyzyjny i jednoznaczny. Za taki akceptowalny sposób, oprócz oczywiście podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, WSA uznał także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji, określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od – do), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości – o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze. Na tym tle WSA za nieprawidłowy uznał sposób określenia w kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta parametrów: wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – jedynie poprzez wskazanie górnej ich granicy, co de facto oznacza zezwolenie na, odpowiednio, zabudowanie od 0 do 37% powierzchni terenu objętego wnioskiem i wybudowanie budynku o szerokości elewacji frontowej od 0 do 66 m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 0 do 21 (27) m. Innymi słowy, organ administracji architektoniczno-budowlanej musiałby zaakceptować każdy projekt budowlany przewidujący wybudowanie budynku mieszczący się w powyższych "widełkach", a więc o diametralnie różnych gabarytach, co wywoływałoby wątpliwość co do zgodności z wynikami analizy. Takie określenie ww. parametrów pozwala inwestorowi na ubieganie się o pozwolenie na budowę dla inwestycji zarówno o maksymalnych parametrach wskazanych w decyzji, jak i minimalnych możliwych technicznie, co w ocenie WSA może prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego. Jednocześnie WSA zaznaczył, że opisane uchybienie uniemożliwia merytoryczną ocenę ww. parametrów.

W referowanym Wyroku WSA wytknięto również, że z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nastąpiło też rozstrzygnięcie przez organy obu instancji kwestii ilości miejsc parkingowych związanych z planowaną inwestycją. Organ I instancji nie uzasadnił swego rozstrzygnięcia w tej materii w ogóle. Organ II instancji, odnosząc się do zarzutów odwołania, stwierdził tylko, że kwestia ta będzie przedmiotem szczegółowego rozstrzygnięcia na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ ustalający warunki zabudowy nie jest właściwy do stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; dalej w skrócie "rozp.war.tech.bud."). W ocenie WSA takie stanowisko organów obu instancji nie może być zaaprobowane. Sytuacja, w której organ administracji podejmuje w swej decyzji rozstrzygnięcie, unikając jego uzasadnienia, jest nie do pogodzenia z wymogiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). WSA zauważył, że w orzecznictwie pojawiają się rozbieżne poglądy co do zawierania w decyzji w.z. rozstrzygnięcia w przedmiocie ilości miejsc parkingowych na terenie planowanej inwestycji. Jednakże, zdaniem WSA, należy mieć na uwadze brzmienie § 18 ust. 2 rozp.war.tech.bud. przewidującego dostosowanie liczby i sposobu urządzenia miejsc parkingowych do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Także art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio: o warunkach zabudowy – art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięcie w przedmiocie ilości miejsc parkingowych zawarte w decyzji w.z. będzie zatem miało ważkie znaczenie na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podejmując je, organ musi więc starannie przeanalizować dane będące jego podstawą. WSA zaznaczył, że nie jest rzeczą Sądu odnoszenie się do konkretnej, wskazanej w decyzji, wartości w sytuacji, gdy organy obu instancji w żaden sposób wielkości tego parametru nie uzasadniły.

W konkluzji WSA stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – art. art. 7, 11, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a organ II instancji – także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy naruszyły także: § 6 rozp.now.zabud. przez brak wyczerpującego uzasadnienia wyznaczenia innej niż średnia w obszarze analizowanym szerokości elewacji frontowej, § 7 rozp.now.zabud. przez brak wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zgodnie w wymogami przewidzianymi tym przepisem, § 4 rozp.now.zabud. przez brak uzasadnienia wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy zgodnie w wymogami przewidzianymi tym przepisem oraz § 3 rozp.now.zabud. przez brak uzasadnienia wielkości obszaru analizy oraz uzasadnienia kryterium uwzględnienia działek leżących na granicy obszaru.

W związku z tym WSA nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględnił uwagi zawarte w uzasadnieniu Wyroku WSA, ponownie przeprowadził i udokumentował we właściwy sposób analizę architektoniczno-urbanistyczną, a w zależności od jej wyników – podjął rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając.

Decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku Uniwersytetu, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku zamieszkania zbiorowego - akademika, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], arkusz [...], obręb [...], położnych w [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że obszar analizowany wyznaczono w promieniu 291 m od granic terenu objętego wnioskiem (3 x 97 m). W analizie zostały uwzględnione również te działki, które przecina granica obszaru analizowanego. Rozważono również możliwość rozszerzenia tak wyznaczonego obszaru. Wnioskowane działki znajdują się w kwartale zabudowy ograniczonej od północy i wschodu terenami kolejowymi, od południa ul. [...] (i dalej ul. [...]), a od zachodu fragmentem ul. [...]. Ww. kwartał tworzy pewną całość urbanistyczną, w jego skład wchodzą obiekty oświaty ([...] przy ul. [...] oraz [...] przy ul. [...] a także budynki mieszkalne wielorodzinne przy ul. [...] oraz przy ul. [...]. Jest to w większości zabudowa stosunkowo nowa, o dość podobnych cechach architektonicznych i zwartym sposobie zabudowy. Również samo położenie tego kwartału i oddzielenie go od pozostałej zabudowy ruchliwą trasą w ciągu ul. [...] i ul. [...] od południa i terenami kolejowymi od północy, sprawia że zespół ten tworzy pewnego rodzaju niezależną jednostkę urbanistyczną. Tereny położone w otoczeniu tego kwartału posiadają zupełnie inny charakter, szczegółowo w decyzji przedstawiony. A skoro tereny położone wokół kwartału, na którym znajduje się planowana inwestycja, zagospodarowane są w odmienny sposób i stanowią zespoły o innych cechach funkcjonalnych, architektonicznych czy urbanistycznych, to uznano że zwiększenie obszaru analizowanego o kolejną zabudowę położoną w tych zespołach nie wniesie do sprawy istotnych ustaleń mogących wpłynąć na treść rozstrzygnięcia.

Dalej organ I instancji stwierdził, iż przeprowadzona analiza wykazała, że funkcja zabudowy w obszarze analizowanym jest bardzo różnorodna – występują budynki mieszkalne jedno- i wielorodzinne, budynki zamieszkania zbiorowego, usługi oświaty, sportu, sakralne, handlowe, magazynowe. Znajdują się tutaj również tereny zielone (parki), tereny cmentarza oraz tereny kolejowe. Najbliższa zabudowa położona w bezpośrednim otoczeniu planowanej inwestycji – a więc w kwartale ograniczonym od północy i wschodu terenami kolejowymi, od południa ulicą [...] (i dalej ul. [...]), a od zachodu fragmentem ul. [...] – to teren, na którym występują obiekty usług oświaty: [...] przy ul. [...] (dawna [...]; w skrócie "[...]") oraz [...] przy ul. [...], a także budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami przy ul. [...] oraz przy ul. [...]. Również na terenie działek nr [...], [...] (dawniej [...]) oraz [...] przy ul. [...] (bezpośrednio po wschodniej stronie terenu inwestycji) na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z [...] lipca 2017 r. powstaje budynek mieszkalny wielorodzinny (trwają prace związane z rozpoczęciem robót ziemnych). W obszarze analizowanym występuje również funkcja zamieszkania zbiorowego – akademik przy al. [...] oraz [...] przy ul. [...]. W związku z tym, zdaniem organu, funkcja projektowanego budynku stanowi kontynuację funkcji zamieszkania zbiorowego występującą w obszarze analizowanym, w szczególności ww. akademika przy al. [...]. Ponadto planowany akademik wpisuje się w funkcję występującą na działkach sąsiednich, gdyż, z jednej strony, jego funkcja związana jest z szeroko rozumianym zamieszkaniem, a z drugiej – funkcja ta powiązana jest z istniejącą na terenie bezpośrednio sąsiadującym uczelnią [...] przy ul. [...]). Na tej podstawie organ I instancji uznał, że warunek kontynuacji funkcji został spełniony, gdyż nowa inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią pogodzić. Biorąc pod uwagę bezpośrednie sąsiedztwo budynków oświatowych i mieszkalnych wielorodzinnym, organ stwierdził, iż budynek zamieszkania zbiorowego (akademik) stanowi uzupełnienie istniejących funkcji w obszarze analizowanym i nie wchodzi w kolizję z istniejącą zabudową.

Następnie organ I instancji wskazał, że w zakresie parametrów zabudowy przeprowadzona analiza wykazała, iż w obszarze analizowanym:

a) wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynoszą od 4% do 58%, największy wskaźnik (58%) posiada najbliższa nieruchomość przy ul. [...]; średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 25%;

b) szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym jest bardzo zróżnicowana i wynosi od 7 m do maksymalnie 165 m; średnia – 42 m. Szerokości elewacji frontowych budynków położonych najbliżej planowanej inwestycji wynoszą od 19 m (ul. [...]) do 115 m (ul. [...]

c) w obszarze analizowanym występuje zabudowa o wysokości od 1 do 14 kondygnacji nadziemnych, tj. od ok. 3 m do ok. 47 m. Średnia wysokość zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 3 kondygnacje i ok. 12m. W najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji – w kwartale zabudowy ograniczonej od północy i wschodu terenami kolejowymi, od południa ulicą [...] (i dalej ul. [...]), a od zachodu fragmentem ul. [...] – najniższą zabudowę stanowią parterowe budynki przy [...] (o wysokości ok. 4-5 m) oraz zabudowa [...] przy ul. [...] posiadająca od 1 do 3 kondygnacji, maks. ok. 13 m wysokości. Natomiast pozostałe budynki są wyższe i mają od 4 do 12 kondygnacji nadziemnych. Wysokość zabudowy kształtuje się następująco: przy ul. [...] – budynek [...] o wysokości od 4 do 5 kondygnacji nadziemnych i wysokości do ok. 19 m. Budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami: przy ul. [...] (6 kondygnacji nadziemnych i wysokość do ok. 20,5 m), przy ul. [...] (wysokość stopniowana od 6 do 12 kondygnacji nadziemnych, tj. od ok. 20 m do ok. 42 m) oraz przy ul. [...] (7 kondygnacji nadziemnych i ok. 23 m wysokości). W pozostałej części obszaru analizowanego występuje niższa zabudowa o wysokości od 1 do 3 kondygnacji nadziemnych i wysokości od ok. 3 m do ok. 20 m. Jedynym wyższym budynkiem (zresztą najwyższym w obszarze analizowanym) jest akademik przy al. [...], posiadający 14 kondygnacji nadziemnych i wysokość ok. 47 m.

d) po północnej stronie ul. [...] budynki znajdują się w odległości od ok. 12 m do ok. 33 m od frontowych granic działek. Natomiast wzdłuż ul. [...] nie występują budynki zwrócone elewacją frontową do ww. ulicy. Zabudowa po stronie południowej ul. [...] to budynki przy ul. [...] zwrócone tylnymi ścianami do ul. [...]. Również najbliższy budynek przy ul. [...] od strony ul. [...] posiada elewację tylną, jej przedłużenie znajduje się w odległości ok. 12,5 m od frontowej granicy wnioskowanych działek.

W związku z uwagami zawartymi w Wyroku WSA dotyczącymi przyjętych parametrów dla zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami przy ul. [...], organ I Instancji wyjaśnił, że zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę nr [...] ww. zespół tworzy 5 budynków. Cztery z nich (nr [...]) położone od strony ul. [...] znajdują się na działkach nr [...], [...], [...], [...] stanowiących jedną księgę wieczystą. Natomiast piąty budynek, znajdujący się bliżej torów kolejowych, położony jest na działkach nr [...], [...], [...] (przy ul. [...]) i również posiada odrębną księgę wieczystą. Stąd parametry zabudowy w analizie zostały podane osobno dla każdej z dwóch ww. nieruchomości.

Dodatkowo organ wskazał, że na terenie działek nr [...], [...] (dawniej [...]) oraz [...] przy ul. [...], znajdujących się bezpośrednio w sąsiedztwie planowanej inwestycji (po jej wschodniej stronie), na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] powstaje budynek mieszkalny wielorodzinny. Obecnie trwają prace związane z rozpoczęciem robót ziemnych, dlatego ww. zabudowa nie figuruje jeszcze na mapie zasadniczej i nie została uwzględniona w obliczeniach matematycznych analizy (budynku jeszcze nie ma). Z uwagi jednak na fakt, że roboty budowlane się zaczęły i budynek powstanie prawdopodobnie w ciągu najbliższych miesięcy, należy mieć również na uwadze parametry i sposób zagospodarowania tej nieruchomości. Istotne jest bowiem, by nowa zabudowa nie odbiegała od zabudowy powstającej w jej otoczeniu i tworzącej w przyszłości pewną całość. W związku z tym, na podstawie wydanego pozwolenia na budowę, organ wskazał, że projektowany budynek będzie zlokalizowany od frontowej granicy działek w odległości od 9,5-10 m do 12-12,5 m (w części położonej najbliżej planowanej inwestycji budynek będzie znajdował się w odległości ok. 12,5 m). Będzie miał dach płaski i wysokość stopniowaną od strony ul. [...]: od 6 do 9 kondygnacji nadziemnych. Zasadnicza wysokość budynku (główny korpus) będzie miał 7 kondygnacji nadziemnych (wysokość ok. 22 m), z obniżeniem do 6 kondygnacji dla części frontowych segmentów wysuniętych od strony ul. [...] (wysokość ok. 19 m), natomiast od strony północnej przewidziano lokalne przewyższenia w formie trzech 9-kondygnacyjnych dominant o wysokości do ok. 30 m. Całkowita szerokość elewacji frontowej wyniesie ok. 113 m, przy czym każdy z trzech wysuniętych segmentów od strony ul. [...] będzie miał ok. 18-19 m szerokości.

W ocenie organu I instancji przeprowadzona analiza wykazała, że planowana zabudowa kontynuuje parametry sąsiednich budynków występujących w obszarze analizowanym, w tym w szczególności budynków na działkach położonych w jej bezpośrednim otoczeniu i tworzących z nią pewną całość urbanistyczną. Ów wniosek organ rozwinął w szczegółowym omówieniu ustalonych parametrów dla nowej zabudowy, w zakresie: (1) linii zabudowy, (2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, (3) szerokości elewacji frontowej, (4) górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz (5) geometrii dachu.

Uzasadniając zaś swe ustalenie w zakresie miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji (7 miejsc na 100 łóżek), organ I instancji wyjaśnił, że wskaźnik ten ustalono w oparciu o obowiązujący obecnie dokument określający ilość miejsc parkingowych koniecznych do zorganizowania w ramach powstających inwestycji, tj. Polityki Parkingowej Miasta [...] (przyjętej uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...].06.2008 r. nr [...]). Przy czym ww. uchwała nie określa normatywu parkingowego dla akademików. Najbardziej zbliżony funkcjonalnie jest normatyw dla hoteli (tj. [...] miejsc parkingowych na [...] łóżek), przy czym – jak zauważył organ – poprzednio obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z 2008 r. określało normatyw parkingowy dla hoteli w funkcjonalnym śródmieściu w ilości [...] miejsc parkingowych na [...] łóżek. Zdaniem organu budynku akademika nie można jednak utożsamiać do końca z budynkiem hotelu. W omawianej sprawie mamy do czynienia z budową akademika związanego funkcjonalnie z istniejącą uczelnią, dlatego ustalając ilość miejsc parkingowych wzięto pod uwagę specyfikę inwestycji i w szczególności jej położenie. Użytkownikami nowego akademika będą w znacznej mierze obecni studenci [...], a więc zapotrzebowanie na nowe miejsca parkingowe nie będzie tak duże, jak w przypadku domów studenckich realizowanych niezależnie od istniejących uczelni, położonych w dużo większej odległości. Ponadto projektowany obiekt zlokalizowany jest w strefie śródmiejskiej, w niedalekim sąsiedztwie [...]. Położenie inwestycji gwarantuje dobre i sprawne połączenia ze ścisłym centrum, uczelniami wyższymi oraz obiektami kultury. W sąsiedztwie inwestycji znajduje się stacja kolejowa [...], stacje [...] (przy al. [...] i stacji [...]), przystanki linii autobusowych (przy al. [...], ul. [...]) oraz przystanki tramwajowe (przy ul. [...]). Zgodnie z obecnymi standardami komunikacja publiczna i rowerowa powinny stanowić podstawowy środek transportu w centrach miast, zwłaszcza wśród ludzi młodych. Tym bardziej w sąsiedztwie istniejącej uczelni projektowanie zbyt dużej ilości miejsc parkingowych jest bezzasadne. Dlatego biorąc pod uwagę lokalizację i specyfikę planowanej inwestycji, organ I instancji uznał, że wskaźnik [...] miejsc parkingowych na [...] łóżek zagwarantuje, iż potrzeby mieszkańców w zakresie parkowania będą zapewnione.

Odwołanie od opisanej decyzji Prezydenta Miasta wniosła Wspólnota, reprezentowana przez r.pr. R. G., który – z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

1) art. 7 k.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozp.now.zabud. przez bezzasadne przyjęcie, że inwestycja polegająca na budowie akademika kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym,

2) art. 7 k.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozp.now.zabud. przez bezzasadne wyznaczenie szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyższej niż średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym,

3) art. 7 k.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozp.now.zabud. przez bezzasadne przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyższego niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego,

4) art. 7 k.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 i 4 rozp.now.zabud. przez bezzasadne wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 27,0 m od poziomu istniejącego terenu do najwyższego punktu dachu (6-8 kondygnacji nadziemnych), co zakłóca oś widokową na linii [...],

5) art. 7 k.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 18 ust. 1 rozp.war.tech.bud., względnie art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 54 pkt 2 lit. a) i c) w zw. z art. 64 u.p.z.p. – przez określenie pełnych potrzeb parkingowych na niewystarczającym poziomie,

6) art. 10 § 1 i 2 k.p.a., polegające na zbieraniu materiału dowodowego i oparciu rozstrzygnięcia na dokumentach, które wpłynęły do akt sprawy po upływie terminu do końcowego wypowiedzenia się stron postępowania w sprawie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

7) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak zobowiązania wnioskodawcy do przedłożenia aktualnych opinii i uzgodnień, dotyczących planowanej inwestycji,

8) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na bezzasadnym uznaniu, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

9) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na całkowitym pominięciu w wydanej decyzji stanowiska Rady Osiedla [...] oraz protestów mieszkańców

– wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta z [...] września 2018 r.

W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że decyzja organu I instancji spełnia warunki przepisów prawa materialnego. W szczególności podkreśliło, że organ I instancji wyznaczając obszar analizowany zastosował się do wywodów uzasadnienia Wyroku WSA. Następnie SKO powtórzyło ustalenia tego organu co do istniejącego zainwestowania nieruchomości w obszarze analizowanym.

Ponadto organ II instancji wskazał, że w omawianej sprawie niewątpliwa jest okoliczność, iż w obszarze planowanej zabudowy występuje różnorodna funkcja zabudowy, w tym także funkcja zamieszkania zbiorowego. Oznacza to, w ocenie SKO, że planowany budynek zamieszkania zbiorowego (akademik) kontynuuje funkcję co najmniej dwóch obiektów z obszaru analizowanego – akademika przy al. [...] oraz [...] przy ul. [...]. W obszarze planowanej nowej zabudowy występują głównie budynki mieszkalne wielorodzinne i budynki usług oświaty. Planowana zabudowa – akademik – kontynuuje zabudowę nieruchomości sąsiednich, bowiem jego funkcja łączy się z szeroko rozumianym zamieszkaniem, a także z sąsiadującą z terenem wnioskowanym uczelnią, stąd słuszny jest wniosek, iż inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy, daje się pogodzić z funkcją istniejącą, nie jest z nią sprzeczna.

Dalej SKO, po przytoczeniu ustaleń co do parametrów zabudowy w obszarze analizowanym, podniosło, że organ I instancji wyjaśnił w trakcie postępowania wątpliwości wyrażone w Wyroku WSA co do sposobu przyjętych parametrów, ponadto omówił kwestię związaną z nowopowstającym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym (ul. [...]), bowiem zagospodarowanie tej nieruchomości oraz realizacja planowanej inwestycji będą w przyszłości tworzyły pewną całość urbanistyczną, zatem ważne jest, by sposób zagospodarowania tych nieruchomości nie odbiegał od siebie. Na tym tle organ I instancji dokonał ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji, pomimo że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] jeszcze nie powstał, jednak organ miał na uwadze parametry tej inwestycji, które wynikają z udzielonego pozwolenia na budowę.

Dalej SKO wyjaśniło m.in., że:

- uznając specyfikę zabudowy ul. [...], a także ul. [...], organ I Instancji określił linię zabudowy w oparciu o przepis § 4 ust. 4 rozp.now.zabud. jako przedłużenie tylnej elewacji budynku przy ul. [...] Kontynuację tej linii stanowić także będzie realizowany budynek przy ul. [...], linia zabudowy tego budynku w części przylegającej do wnioskowanego terenu stanowi kontynuację dla planowanej inwestycji. Organ dokonał ponadto zabiegu ograniczając zabudowę od strony torów kolejowych i ustalając maksymalną, nieprzekraczalną linię zabudowy. Nawiązał przy tym do linii zabudowy elewacji frontowej budynku przy ul. [...]. W ocenie SKO takie określenie planowanej linii zabudowy nie wpływa negatywnie na istniejący ład przestrzenny, nie ma przeszkód do określenia tego parametru w sposób wyżej opisany;

- odnośnie do wskaźnika zabudowy organ I instancji wskazał, iż średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 25%, inwestor wniósł o dopuszczenie do zabudowy nieruchomości objętej wnioskiem w wielkości wynoszącej 37%. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że wskaźnik ten zamyka się w przedziale od 4% do 58%, co pozwoliło organowi na zastosowanie przepisu § 5 ust. 2 rozp.now.zabud. i uznanie, że nie ma przeszkód dla ustalenia tego parametru we wnioskowanym wymiarze. Skarżącemu, kwestionującemu taką możliwość, SKO wskazało, że planowana zabudowa nie będzie odbiegała wielkością od zabudowy sąsiedniej, wynika ponadto z wielkości obszaru inwestycji objętego wnioskiem oraz ograniczony ustalonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji;

- podobne zasady zastosowano określając szerokość elewacji frontowej – średni wskaźnik parametru w badanym obszarze wynosi 42 m, mieści się on w przedziale od 7 m do 165 m. Sporządzająca analizę stwierdziła ponadto, że w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się nieruchomości posiadające zróżnicowane wartości szerokości elewacji frontowych. I tak; szerokość elewacji frontowej przy ul. [...] wynosi 19 m, ul. [...] – 46 m, ul. [...] – 53 m, ul. [...] – 95 m oraz ul. [...] – 115 m. Na tym tle SKO uznało, iż określenie szerokości elewacji frontowej planowanego budynku w wielkości 66 m nie będzie wpływało niekorzystnie na istniejący ład przestrzenny i wartość ta nie będzie odbiegała od wartości dla zabudowy sąsiedniej;

- ustalenie wysokości dla planowanej nowej zabudowy nastąpiło także zgodnie z zasadami zawartymi w rozp.now.zabud., w oparciu o jego przepisy § 7 ust. 3 i 4. Wysokość projektowanego budynku ustalono na 6-8 kondygnacji nadziemnych przez stopniowanie od części najniższej od ul. [...] do najwyższej części od strony torów kolejowych i ul. [...]. Wysokość ta będzie zawierała się w przedziale od 18 m do 27 m (dla poszczególnych budynków 6-, 7- i 8-kondygnacyjnych). Od strony ul. [...] część 6-kondygnacyjna mieć będzie wysokość od 18 m do 21 m, co wynika z sąsiedztwa budynków położonych przy ul. [...], i z wysokości zachodniej części budynku przy ul. [...] Organ I instancji przeanalizował ład przestrzenny oraz skutki określenia wysokości planowanych budynków w odniesieniu do wysokości budynków istniejących i wpływ tego określenia na istniejący ład przestrzenny. SKO uznało, że jest możliwe określenie takich wysokości planowanej nowej zabudowy, jak to wynika z zaskarżonej decyzji, gdyż nie wpłynie to na zaburzenie istniejącego ładu przestrzennego. Odnosząc się zaś do twierdzeń Skarżącej, że planowane wysokości budynków niepokoją mieszkańców Wspólnoty, którzy obawiają się, iż nowa inwestycja zacieni wiele mieszkań, SKO wyjaśniło, że okoliczność ta będzie przedmiotem dokładnego ustalenia na etapie późniejszym – projektowania inwestycji i ubiegania się przez inwestora o decyzję pozwolenia na budowę.

Dalej SKO podkreśliło, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji – decyzja w.z. ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu). A skoro tak, to istotą tej decyzji nie jest określenie wymaganej dla danej inwestycji ilości miejsc parkingowych, lecz wskazanie, czy dana inwestycja o określonych parametrach może powstać na danym terenie. To zaś oznacza, że w przypadku uznania, iż na wskazanym przez inwestora terenie może być realizowana zabudowa określonego rodzaju i o określonych parametrach, konieczne jest, a zarazem wystarczające, określenie, jaka maksymalnie ilość miejsc parkingowych powiązanych z tą zabudową może powstać na tym terenie. W ten sposób w decyzji w.z. określa się dopuszczalne przeznaczenie danego terenu. To zaś oznacza, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie może przewidywać większej ilości miejsc parkingowych niż maksymalna ilość określona w decyzji w.z. Określenie konkretnej ilości miejsc parkingowych należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, podobnie jak ocena, czy dana inwestycja zabezpiecza wymaganą ilość miejsc parkingowych.

W ocenie SKO chybiony jest także zarzut Skarżącej co do tego, iż zaskarżona decyzja sprzeczna jest ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], albowiem studium nie jest aktem prawa miejscowego, decyzje w.z. nie są wydawane na jego podstawie, gdyż wydaje się je w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podobnie, zdaniem SKO, przedwczesny jest zarzut Skarżącej dotyczący braku badań geologicznych oraz stosunków wodnych. Okoliczność, czy takie badania są zasadne i konieczne, może być ewentualnie rozważana na etapie projektowania inwestycji, badanie tych okoliczności na etapie ustalania warunków zabudowy jest tyleż przedwczesne, co niedopuszczalne. To samo odnosi się do wniosku Wspólnoty w kwestii przeprowadzenia badań stabilności gruntu objętego wnioskiem oraz stanu infrastruktury służącej odprowadzaniu wód rzeki [...] do rzeki [...].

Odnosząc się zaś do zarzutu Skarżącej dotyczącego braku zapewnienia odpowiedniej infrastruktury technicznej dla planowanej inwestycji, w tym zwłaszcza braku zapewnienia, a zwłaszcza uaktualnienia zapewnień dostaw wody oraz energii elektrycznej, SKO wyjaśniło, że w toku postępowania odwoławczego inwestor został wezwany przez organ II instancji do przedłożenia aktualnych zapewnień dostaw wody i energii elektrycznej, i na tę okoliczność przedłożył stosowne zapewnienia udzielone przez [...] S.A. oraz [...] SA. Oznacza to, że argument Skarżącej o braku aktualnych zapewnień dostaw mediów jest nietrafiony.

Z kolei podnoszone przez Skarżącą argumenty co do zakłócenia przez planowany budynek osi widokowej, czy też zwiększenia uciążliwości tego obiektu dla mieszkańców budynków sąsiadujących z inwestycją, zdaniem SKO nie znajdują oparcia w materiale dowodowym. Podnoszony argument co zwiększonej ilości mieszkańców tymczasowych (studentów), którzy nie będą zainteresowani dbaniem o walory miejscowe i ich wpływ na rewitalizację zabytkowej części miasta, należą, w ocenie SKO, do kategorii zdarzeń przyszłych i niepewnych, są to wyłącznie domysły Skarżącej, nie znajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Wreszcie za bezzasadne SKO uznało także zarzuty Skarżącej, iż organ ustalając warunki zabudowy pominął opinię Rady Osiedla [...] i pominął kwestie niezadowolenia obecnych mieszkańców istniejących budynków mieszkalnych. Według SKO okoliczności te pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie wpływają na realizację inwestycji, a przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależniają wydania decyzji od uwzględnienia opinii rady osiedla lub stanowiska okolicznych mieszkańców.

Skargę na opisaną decyzję SKO z [...] kwietnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości ul. [...], reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, który zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozp.now.zabud. przez błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym wyznaczeniu szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, o szerokości wyższej niż średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym,

2) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 18 ust. 1 i 2 rozp.war.tech.bud., względnie art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 54 pkt 2 lit. a) i c) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – przez błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym określeniu pełnych potrzeb parkingowych na niewystarczającym poziomie,

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozp.now.zabud. przez błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż inwestycja polegająca na budowie akademika kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym,

4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozp.now.zabud. przez bezzasadne przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyższego niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego,

5) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 i 4 rozp.now.zabud. przez bezzasadne wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, do 27,0 m od poziomu istniejącego terenu do najwyższego punktu dachu (6-8 kondygnacji nadziemnych), co zakłóca oś widokową na linii [...];

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. przez pominięcie bezwzględnie wiążących wytycznych zawartych w prawomocnym Wyroku WSA, odnoszących się do ustalenia i uzasadnienia ilości miejsc parkingowych w wydanej decyzji,

2) art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie opisanym powyżej, gdyż brak rzeczywistego umotywowania przez organ przyjętej ilości miejsc parkingowych przesądza również o możliwości sformułowania takiego odrębnego zarzutu,

3) art. 10 § 1 i 2 oraz art. 81 k.p.a. prowadzące do naruszenia zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a., "polegające na aprobaty dla zbierania materiału dowodowego po upływie końcowego terminu wyznaczonego w sprawie przez organem I instancji oraz na braku umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów zebranych w uzupełniającym postępowaniu dowodowym, na etapie postępowania odwoławczego",

4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie analizy urbanistycznej, która została oparta na nieaktualnych uzgodnieniach oraz nie została przeprowadzona ponownie, pomimo przedłożenia kolejnych uzgodnień w toku postępowania odwoławczego, co w dalszej kolejności spowodowało bezzasadne uznanie, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

5) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. przez błędne niezastosowanie, polegające na bezzasadnym pominięciu, względnie zlekceważeniu, stanowiska Rady Osiedla [...] wyrażonemu w niniejszej sprawie,

6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez bezzasadne zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie art. 138 § 2 k.p.a. przez brak zastosowania, które to naruszenia polegały na wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, zamiast rozstrzygnięcia uchylającego tę decyzję w całości i odmawiającego ustalenia warunków zabudowy, względnie przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z powołaniem się na te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] lipca 2019 r. uczestnik postępowania, [...] (inwestor), reprezentowany przez r.pr. G. J., wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, iż zarzuty skargi są niezasadne, co szeroko zostało umotywowane w dalszej części pisma.

Na rozprawie w dniu [...] września 2019 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał skargę. Pełnomocnik [...] podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z [...] lipca 2019 r. Ponadto wskazał, że źródłem sporu w tej sprawie jest tak naprawdę niezadowolenie Wspólnoty z nowo powstającej inwestycji, a argumenty prawne są podnoszone tylko instrumentalnie. W jednej z najistotniejszych kwestii spornych – liczby miejsc parkingowych – inwestor poczynił ustępstwa i zwiększył tę liczbę z [...] na [...]. Na pytanie Sądu, pełnomocnik [...] wyjaśnił, że ustalenie takiej liczby było oparte na wewnętrznych szacunkach inwestora, jest w jego ocenie nadmiarowe i było podyktowane chęcią załagodzenia sporu. Pełnomocnik podkreślił, że jeśli chodzi o parametry zabudowy, to budynek Wspólnoty, jako większy i wyższy, będzie dominował nad projektowaną inwestycją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2019 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wspólnoty zasługuje na uwzględnienie, choć większość jej zarzutów okazała się niezasadna.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2018 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.").

Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy – przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Poza tym ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Prawo własności nie jest prawem nieograniczonym, ale wszelkie przepisy ograniczające to prawo nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP gwarantuje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z tego względu decyzja administracyjna może wprawdzie ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży przepis ustawy. Taką decyzją ograniczającą własność nie jest jednak decyzja o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzja w.z."), co przesądził wyraźnie sam ustawodawca, stanowiąc w art. 63 ust. 2 u.p.z.p., że: "Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji."

Również w innych przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje się na konieczność respektowania konstytucyjnie chronionego prawa własności oraz wypływających zeń, bardziej szczegółowych uprawnień. Jednym z takich uprawnień jest gwarantowane w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawo każdego do zagospodarowania własnego terenu (w granicach określonych ustawą, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich). Dalsze gwarancje wypływają z art. 56 u.p.z.p., który stanowi, że "Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego." Cytowany przepis stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy ("decyzji w.z."), na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Jest zasadą – wysłowioną w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – że wydanie decyzji w.z. jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy powinno zasadniczo poprzedzać dokonanie każdej zmiany zagospodarowania terenu (w przypadku braku planu miejscowego), polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego wydanie takiej decyzji musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w cytowanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "rozp.now.zabud.").

Jednym z najistotniejszych czynników normatywnych limitujących właścicielską swobodę zagospodarowania terenu jest ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od jej dostosowania do określonych cech zagospodarowania terenów sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". W analizowanym przepisie ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 61 Nb 2, s. 606).

Podstawowe narzędzie służące stwierdzeniu, czy w sprawie jest spełniona ww. "zasada dobrego sąsiedztwa" i pozostałe przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stanowi analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwana potocznie "analizą architektoniczno-urbanistyczną" lub "analizą urbanistyczną"), której sporządzenie nakazuje § 3 rozp.now.zabud. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p.

Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść takiej analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie – dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Należy wszakże podkreślić, że analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy określonymi w samej decyzji w.z. i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem, i właśnie na podstawie treści tego dokumentu, i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 ust. 1 rozp.now.zabud., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozp.now.zabud.). Przy tym pod pojęciem "frontu działki" prawodawca nakazuje rozumieć "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę" (§ 2 pkt 5 rozp.now.zabud.).

Z powyższych uregulowań jasno wynika, że prawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć "wokół" działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się np. do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyrok WSA z 03.10.2007 r., II SA/Łd 571/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Jednakże należy pamiętać, że każda sprawa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że w sprawie tej, w sporządzonej przed organem I instancji analizie architektoniczno-urbanistycznej z maja 2018 r. (zwanej też dalej "Analizą"), prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, uwzględniając przy tym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w uprzednio zapadłym w tej sprawie, prawomocnym wyroku z 20 grudnia 2017 r. o sygn. akt IV SA/Po 899/17 ("Wyroku WSA").

Konieczność uwzględnienia wytycznych i ocen zawartych w Wyroku WSA wynika wprost z art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są co do zasady związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 9 do art. 153).

Nie ulega wątpliwości, że żadna z przywołanych wyżej okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, wobec czego zarówno orzekający ponownie – po Wyroku WSA – organ II instancji, jak i Sąd w obecnym składzie, pozostawali związani oceną prawną i wytycznymi zawartymi w tym wyroku.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, wynikające z Wyroku WSA wskazania i oceny prawne w zakresie dotyczącym prawidłowego sporządzenia w kontrolowanej sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej, w tym wyznaczenia i uzasadnienia granic obszaru analizowanego, zostały przez organy obu instancji uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W szczególności nie doszło do powtórzenia, wytkniętego przez WSA, błędu polegającego na zbyt lakonicznym potraktowaniu dwóch kwestii, a mianowicie: (1) sposobu uwzględnienia w analizie działek, przez które przebiega granica obszaru analizowanego oraz (2) ewentualnego zwiększenia obszaru analizowanego ponad przyjęty: minimalny. Jak bowiem wynika z akt sprawy, w aktualnie sporządzonej analizie urbanistycznej organ I instancji uwzględnił w całości również te działki, które przecina granica obszaru analizowanego. Ponadto rozważył zasadność rozszerzenia granic obszaru analizowanego, i w efekcie przekonująco wykazał, iż taka konieczność nie zachodzi. Zasadnie oparł się przy tym na spostrzeżeniu, że inwestowane działki znajdują się w kwartale zabudowy tworzącym pewną całość urbanistyczną – ograniczoną od północy i wschodu terenami kolejowymi, od południa ul. [...] (i dalej ul. [...]), a od zachodu fragmentem ul. [...] – w skład której wchodzą obiekty oświaty [...] przy ul. [...] oraz [...] przy ul. [...]), a także budynki mieszkalne wielorodzinne przy ul. [...] oraz przy ul. [...]). Jest to w większości zabudowa stosunkowo nowa, o dość podobnych cechach architektonicznych i zwartym sposobie zabudowy. Również samo położenie tego kwartału i oddzielenie go od pozostałej zabudowy ruchliwą trasą w ciągu ulicy [...] (od południa) oraz terenami kolejowymi (od północy), sprawia że zespół ten tworzy pewnego rodzaju niezależną jednostkę urbanistyczną. Tereny położone w otoczeniu tego kwartału posiadają zupełnie inny charakter, szczegółowo przedstawiony w decyzji Prezydenta Miasta (są to m.in. tereny: zieleni parkowej, magazynowo-składowy, kolejowy, teren zespołu dawnej [...], teren zabudowy sakralnej i usługowej). W świetle tych ustaleń nie budzi wątpliwości poprawność rozumowania organu, że tereny położone wokół kwartału, na którym znajduje się planowana inwestycja, zagospodarowane są w odmienny sposób i stanowią zespoły o innych cechach funkcjonalnych, architektonicznych czy urbanistycznych oraz że – w związku z tym – zwiększenie obszaru analizowanego o kolejną zabudowę położoną w tych zespołach nie wniosłoby do sprawy istotnych ustaleń mogących wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. W konsekwencji Sąd uznał, iż organ I instancji przekonująco uzasadnił wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnych granicach oraz brak potrzeby jego poszerzenia o dalej położone tereny.

Jak wynika z akt sprawy, główny zjazd z terenu inwestycji ma się odbywać od strony ul. [...]. Szerokość frontu działki budowlanej od tej strony wynosi około 97 m. Zatem określenie obszaru analizowanego jako terenu wokół działki w odległości nie mniejszej niż 291 m (powiększonej do granic ewidencyjnych "przecinanych" działek) należy uznać za prawidłowe.

Przechodząc do oceny ustalonych w kontrolowanej sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, należy przypomnieć, że wydanie decyzji w.z. jest możliwe przy łącznym spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p., tj. jedynie wówczas, gdy: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z akt kontrolowanej sprawy jednoznacznie wynika, że zostały w niej spełnione przesłanki wymienione wyżej w punktach 2 i 4, tzn. inwestowany teren ma dostęp do drogi publicznej (przylega do takiej drogi) i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Powyższe okoliczności nie są też kwestionowane przez stronę skarżącą.

Skarżąca postawiła natomiast zarzut nawiązujący do wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. – bezzasadnego uznania przez organy, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego [pkt [...] (in fine) petitum skargi].

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jako jeden z wymogów ustalenia warunków zabudowy stawia posiadanie wystarczającego dla zamierzenia budowlanego uzbrojenia terenu, istniejącego lub projektowanego. Przy czym warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art. 61 ust. 5 u.p.z.p.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji w.z. od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Przy czym wystarczające jest przedłożenie przez inwestora zapewnienia gestorów sieci o możliwości podłączenia do sieci (por. np. wyrok NSA z 30.11.2012 r., II OSK 1371/11, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie Uniwersytet do wniosku załączył następujące zapewnienia gestorów odnośnych sieci infrastrukturalnych: [...] S.A. (pismo z [...].09.2016 r.) o warunkach technicznych na przyłączenie do sieci telekomunikacyjnej; [...] S.A. (pismo z [...].09.2016 r. uzupełnione pismem z [...].10.2016 r.) o możliwości podłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, [...] S.A. (pismo z [...].08.2016 r.) o możliwości włączenia do [...] Systemowego oraz [...] Sp. z o.o. (pismo z [...].09.2016 r.) dotyczące zapewnienia dostaw energii elektrycznej – przy czym zapewnienia [...] Sp. z o.o. oraz [...] S.A. zostały wydane z zastrzeżeniem ich ważności przez wskazany okres od daty wystawienia, odpowiednio: 12 miesięcy oraz 2 lata. Zatem na dzień powtórnego wydania przez Prezydenta Miasta decyzji ustalającej warunki zabudowy ([...] września 2018 r.) zapewnienie dostawy energii elektrycznej przez [...] Sp. z o.o. było już nieaktualne ("nieważne"), a opinia [...] S.A. straciła swoją ważność kilka dni po wydaniu tej decyzji.

Wobec tego za w pełni prawidłowe i znajdujące oparcie we właściwie rozumianej zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) – zgodnie z którą organ odwoławczy ponownie merytorycznie rozpoznaje i rozstrzyga daną sprawę w jej całokształcie, usuwając też w miarę potrzeby, w granicach zakreślonych przez art. 136 § 1 k.p.a., ewentualne uchybienia w wyjaśnieniu sprawy popełnione przez organ pierwszej instancji – należy uznać podjęcie przez SKO działań mających na celu uzyskanie aktualnych opinii gestorów sieci. W efekcie, co podkreślił organ II instancji, inwestor przedłożył aktualne zapewnienia: [...] S.A. (pismo z [...].03.2019 r. nr [...]) oraz [...] S.A. (z [...].02.2019 r. nr [...]). Uszło jednak uwagi organu, że inwestor nie przedłożył wymaganego, aktualnego zapewnienia dostawcy energii elektrycznej.

Tym samym należało uznać, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 § 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p., ponieważ inwestor na dzień wydawania decyzji przez organ II instancji nie legitymował się ważnym zapewnieniem gestora sieci energetycznej.

Zarazem jednak Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącej, iż organ odwoławczy nie może uzupełniać materiału dowodowego w ww. zakresie. Zaznaczyć należy, iż to na etapie wydawania decyzji organ II instancji powinien dysponować aktualnymi zapewnieniami gestorów sieci. Fakt utraty ważności poprzednich zapewnień na etapie opracowywania analizy urbanistycznej nie może mieć wpływu na prawidłowość samej decyzji, jeżeli na dzień jej wydawania organ będzie w posiadaniu aktualnych zapewnień gestorów sieci. Zapewnienia te (bądź ich brak) nie mają bowiem żadnego wpływu na ustalenia dotyczące pozostałych warunków zabudowy lub zagospodarowania terenu. Powyższe należy odpowiednio odnieść również do wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu w niniejszym składzie brak jest dostatecznych podstaw do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy tylko z tego względu, że na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy organ pierwszej instancji nie dysponował ważnymi zapewnieniami gestorów sieci, skoro w postępowaniu odwoławczym – którego celem, jak to już wyżej wskazano, jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, a nie tylko kontrola decyzji pierwszoinstancyjnej – przedłożono aktualne zapewnienia gestorów sieci. Wszak w razie zaistnienia takich braków organ odwoławczy, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania, może i powinien podjąć działania mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego. A jego stosowne uzupełnienie na tym etapie postępowania sprawia, że ww. uchybienie organu pierwszej instancji pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, a także na prawidłowość sporządzonej przed tym organem analizy architektoniczno-urbanistycznej. W powyższym zakresie zarzuty podniesione w pkt [...] i [...] petitum skargi należało więc uznać za nietrafne.

Jednakże faktem jest, że w kontrolowanej sprawie SKO nie dysponowało aktualnym zapewnieniem gestora sieci elektroenergetycznej [...] Sp. z o.o.), co oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 § 1 pkt 3 u.p.z.p. Uchybienia tego można było uniknąć, gdyby w postępowaniu odwoławczym inwestor przedłożył również aktualne zapewnienie ww. gestora, co jednak, jak wynika z przedłożonych Sądowi akt, w tej sprawie nie nastąpiło.

Przechodząc do oceny spełnienia w kontrolowanej sprawie "zasady dobrego sąsiedztwa", statuowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy zauważyć, że skoro celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, to oznacza, iż trzeba badać wpływ inwestycji na otoczenie ujmowane w sensie urbanistycznym, przyjmując zarazem, że wyznacznikiem spełnienia ww. ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze – zasadniczo na całym obszarze analizowanym w rozumieniu § 3 rozp.now.zabud. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja w.z. oparta byłaby na analizie jedynie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu wyodrębnionej z obszaru analizowanego i mającej stanowić wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 20.03.2012 r., II OSK 10/11, CBOSA). Nie oznacza to wszakże, że taka "podprzestrzeń" – rozumiana zwłaszcza jako najbliższe sąsiedztwo projektowanej inwestycji (tu: wyodrębniony kwartał zabudowy, do którego zaliczono inwestowany teren) – nie może mieć znaczenia przy ustalaniu poszczególnych parametrów zabudowy z ewentualnym odstępstwem od wartości średnich w obszarze analizowanym (por. np. wyrok NSA z 03.07.2018 r., II OSK 128/18, CBOSA).

Oceniając na tym tle kwestię kontynuacji funkcji w przypadku projektowanej inwestycji, podnieść należy, iż w obszarze analizowanym występują budynki o zróżnicowanym charakterze. Jak wskazał organ – i co znajduje potwierdzenie w sporządzonej analizie urbanistycznej – w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jedno- i wielorodzinne, budynki zamieszkania zbiorowego, usługi oświaty, sportu, sakralne, handlowe, magazynowe. Znajdują się tutaj również tereny zielone (parki), tereny cmentarza oraz tereny kolejowe. Najbliższa zabudowa położona w bezpośrednim otoczeniu planowanej inwestycji – a więc w kwartale ograniczonym od północy i wschodu terenami kolejowymi, od południa ul. [...] (i dalej ul. [...]), a od zachodu fragmentem ul. [...] – to teren, na którym występują obiekty usług oświaty: [...] przy ul. [...] (dawna [...]) oraz [...] przy ul. [...] 8, a także budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami przy ul. [...] oraz przy ul. [...]. Również na terenie działek nr [...], [...] (dawniej [...]) oraz [...] przy ul. [...] (bezpośrednio po wschodniej stronie terenu inwestycji), na podstawie pozwolenia na budowę z 2017 r. powstaje budynek mieszkalny wielorodzinny. Co jednak w tej sprawie szczególnie istotne, w obszarze analizowanym występuje również funkcja zamieszkania zbiorowego – akademik przy al. [...] oraz [...] przy ul. [...] – którą to funkcję realizować też będzie projektowana inwestycja.

Ponadto godzi się podkreślić, ze nawet gdyby w obszarze analizowanym nie występowała wyżej wskazana zabudowa zamieszkania zbiorowego, warunek kontynuacji funkcji w przypadku projektowanej inwestycji i tak należałoby uznać za spełniony – jako dopuszczalne uzupełnienie występującej w obszarze analizowanym funkcji oświatowej oraz mieszkaniowej wielorodzinnej.

Zgodzić należy się bowiem z organem, że "kontynuacja funkcji" oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w obszarze analizowanym sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją występującą w obszarze analizowanym. Pojęcie "kontynuacji funkcji" nie oznacza wymogu tożsamości planowanej zabudowy z już istniejącą, pod względem rodzaju, charakteru czy sposobu użytkowania, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Relewantna "kontynuacja" zachodzi więc zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i wówczas, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji. Wymóg ten natomiast nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy – wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym.

Jak słusznie zwrócił uwagę organ, w kwartale zabudowy, w obrębie którego planuje się przedmiotową inwestycję, występują głównie budynki mieszkalne wielorodzinne oraz budynki usług oświaty. Sąd podziela stanowisko organu, iż planowany akademik wpisuje się w funkcję występującą na działkach sąsiednich, gdyż, z jednej strony, jego funkcja związana jest z szeroko rozumianym zamieszkaniem, a z drugiej – nawiązuje do, istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie, uczelni i pełnionej przez nią funkcji oświatowej. Z tych też względów należy uznać, iż przedmiotowa inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią pogodzić, ponieważ w rzeczywistości stanowi uzupełnienie zabudowy występującej w kwartale stanowiącym wskazana przez organ urbanistyczną całość.

Z tych względów zarzut skargi dotyczący braku kontynuacji funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (pkt I.3. petitum skargi) okazał się nietrafny.

Odnosząc się natomiast do poszczególnych parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu ustalonych w kontrolowanej sprawie, należy stwierdzić na wstępie, iż Sąd uznał za prawidłowe ustalenia dotyczące: linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości budynku oraz geometrii dachu – uznając zarazem nietrafność zarzutów Skarżącej w tym przedmiocie (pkt I.1., I.4. i I.5. petitum skargi). Istotne wątpliwości Sądu wzbudziło jedynie ustalenie wskaźnika wymaganej liczby miejsc parkingowych (wytknięte, acz nie w pełni trafnie, w pkt [...] petitum skargi) – co zostanie szerzej omówione w dalszej części uzasadnienia.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do parametru linii zabudowy, wskazać należy, iż stosownie do § 4 rozp.now.zabud. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

W kontrolowanej sprawie, ustalenia linii zabudowy – jako: (a) obowiązującej - w odległości 12,5 m od frontowej granicy terenu inwestycji od strony ul. [...]; możliwe jest miejscowe wycofanie części elewacji frontowej projektowanego budynku, przy czym min. 50% całkowitej szerokości elewacji budynku musi znajdować się na obowiązującej linii zabudowy (b) maksymalnej nieprzekraczalna - w odległości 6 m od północnej granicy terenu inwestycji; (c) pozostałe odległości - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.; w skrócie "rozp.war.tech.bud.") – dokonano na podstawie § 4 ust. 4 rozp.now.zabud., co w okolicznościach tej sprawy należy, zdaniem Sądu, uznać za działanie w pełni uprawnione.

Formułując taką ocenę Sąd miał w szczególności na uwadze, że wzdłuż ul. [...] nie występują budynki zwrócone elewacjami frontowymi do tej ulicy. Jednak budynek przy ul. [...] od strony ul. [...] ma elewację tylną, a jej przedłużenie znajduje się w odległości ok. 12,5 m od frontowej granicy inwestowanych działek. Ponadto, co nie mniej istotne w niniejszej sprawie, na terenie działek nr [...], [...] oraz [...] przy ul. [...] powstaje budynek mieszkalny wielorodzinny, który wprawdzie nie został jeszcze wzniesiony, ale trwają już zaawansowane prace. Organ słusznie wziął pod uwagę to zamierzenie budowlane, skoro jest praktycznie niewątpliwe, że w niedalekiej przyszłości budynek ten powstanie i będzie istniał, a więc jest wskazane, aby projektowana zabudowa nawiązywała również do ww. budynku, by mogła również z nim tworzyć urbanistyczną całość. Z tych względów słusznie organ wziął pod uwagę parametry i sposób zagospodarowania ustalone w pozwoleniu na budowę wydanym dla inwestycji realizowanej na jego podstawie na ww. nieruchomości. Zgodnie z tymi ustaleniami, wznoszony budynek przy ul. [...] będzie usytuowany od frontowej granicy działek w odległości od 9,5-10 m do 12-12,5 m, przy czym – co tu szczególnie istotne – w części położonej najbliżej planowanej inwestycji budynek ten będzie znajdował się w odległości ok. 12,5 m. Zatem, skoro po obu stronach planowanej inwestycji sąsiednia zabudowa, w punktach najbardziej zbliżonych do inwestowanej nieruchomości, zlokalizowana jest w odległości 12,5 m, to nie ulega wątpliwości, że określenie frontowej linii zabudowy na 12,5 m nastąpiło w zgodzie z cytowanym wyżej § 4 ust. 4 rozp.now.zabud., jako sui generis kontynuacja linii zabudowy na działkach sąsiednich. Wyznaczenie pozostałych linii i odległości (w pkt [...] decyzji Prezydenta Miasta) również zostało przez organ I instancji należycie umotywowane i nie nasuwa wątpliwości.

W przedmiotowej sprawie wątpliwości nie budzi również prawidłowość ustalenia dopuszczalnej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu – w przedziale od 25% do maks. 37% terenu inwestycji.

W myśl z § 5 ust. 1 rozp.now.zabud. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozp.now.zabud.).

Przede wszystkim wypada z aprobatą odnotować, że zgodnie z wykładnią przedstawioną w Wyroku WSA, parametr ten został określony nie tylko wielkością maksymalną, ale także minimalną.

Jeśli zaś idzie o ustalone konkretne wartości, to trzeba zauważyć, że z Analizy wynika, iż wskaźnik powierzchni zabudowy kształtuje się w obszarze analizowanym w przedziale od 4% do 58%, średnio – 25%. Oznacza to, że organ omawiany parametr (jego wartość ponadminimalną) określił z odstępstwem od ogólnej zasady wysłowionej w § 5 ust. 1 rozp.now.zabud. Oceniając ustalenie maksymalnej powierzchni zabudowy na 37% należy mieć jednak na uwadze, że – jak słusznie zauważył organ I instancji – wiele działek w obszarze analizowanym cechują podobne lub nawet dużo większe wskaźniki. W najbliższym otoczeniu projektowanego budynku wynoszą one: 18% (ul. [...]), 23% (ul. [...]), 46% (ul. [...]), 48% (ul. [...]), a maksymalnie nawet 58% (ul. [...]). Zatem przynajmniej trzy ww. działki mają wyższe wskaźniki (46%, 48%, 58%). Co tu szczególnie istotne, są to działki położone w bliskim otoczeniu planowanej inwestycji – jak w szczególności działka nr [...] (ul. [...]), usytuowana po drugiej stronie ul. [...]. Mając przy tym na uwadze, iż zabudowa w przedmiotowym kwartale jest mocniej zurbanizowana niż pozostałe nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, Sąd uznał, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w podanym przedziale został ustalony prawidłowo, a zarzuty skargi w tym zakresie (pkt I.4. jej petitum) należało uznać za niezasadne.

W tym miejscu wyjaśnić należy kwestię, która ma znaczenie również przy pozostałych parametrach, iż mianowicie organy pisząc gdzieniegdzie o zabudowie "[...]", w rzeczywistości miały najpewniej na myśli zabudowę zlokalizowaną przy ul. "[...]". Powyższe jasno wynika z Analizy, gdzie pośród zabudowy w obszarze analizowanym wymienia się wyłącznie budynki przy ul. [...] właśnie. Wskazana omyłka nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy, a jedynie wymagała wyjaśnienia, iż Sąd pisząc o zabudowie "[...]" ma na myśli tę samą zabudowę, którą organ opisuje niekiedy jako "[...]".

Przechodząc do oceny ustalonej szerokości elewacji frontowej – w przedziale od 42 m do 66 m – należy wskazać, że zgodnie z § 6 rozp.now.zabud. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).

Również w odniesieniu do tego parametru trzeba z aprobatą odnotować, że zgodnie z wykładnią przedstawioną w Wyroku WSA, został on określony nie tylko wielkością maksymalną, ale także minimalną.

I także ustaleń dotyczących tego parametru dokonano z odstępstwem od ogólnej zasady bazowania na wartościach średnich w obszarze analizowanym. Z treści Analizy wynika bowiem, że średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 42 m. Jednakże w kontrolowanej sprawie należy również uwzględnić fakt, iż w obszarze analizowanym powyższy parametr jest bardzo zróżnicowany i mieści się w granicach od 7 m do 165 m. Organ ustalając powyższy parametr w przedziale "...do 66 m" wziął pod uwagę, iż w najbliższym otoczeniu inwestycji występują elewacje o szerokości: 19 m (ul. [...]), 46 m (ul. [...]), 53 m (ul. [...]), 95 m (ul. [...]) czy maksymalnie 115 m (ul. [...] – co, jak wyliczył organ, oznacza, że średnia szerokość elewacji dla najbliższej zabudowy, tj. zabudowy znajdującej się w opisanym wyżej kwartale, wynosi właśnie ok. 66 m. Tym samym można uznać w ślad za organem, że ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej w przedziale od 42 m (średnia w całym obszarze analizowanym) do 66 m (średnia w rozpatrywanym kwartale zabudowy) ma oparcie w wynikach Analizy i harmonijnie nawiązuje do zabudowy sąsiedniej.

Wobec powyższego zarzut skargi w tym zakresie (pkt I.1. jej petitum) nie zasługiwał na uwzględnienie. Wbrew bowiem twierdzeniom Skarżącej, także w tym przypadku nie mamy do czynienia z dowolnością czynionych ustaleń, gdyż organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji w sposób szczegółowy i przekonujący wyjaśnił, dlaczego przyjęta wielkość jest zgodna z zastanym układem urbanistycznym. W ocenie Sądu wyznaczenie omawianego wskaźnika w przedziale, jak to już wyżej wskazano, od średniego wskaźnika w obszarze analizowanym do średniej wartości z obszaru (kwartału) tworzącego urbanistyczną całość uznać należy za dopuszczalne, a ponadto zgodne ze wskazaniami i ocenami zawartymi w Wyroku WSA.

Z kolei jeśli idzie o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, to w myśl § 7 ust. 1 rozp.now.zabud. parametr ten wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie ww. krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2 rozp.now.zabud.). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozp.now.zabud.). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4 rozp.now.zabud.).

W kontrolowanie sprawie organ – uwzględniwszy m.in. wytyczne zawarte w Wyroku WSA – określił powyższy parametr poprzez stopniowanie wysokości budynku od 6 kondygnacji nadziemnych od strony ul. [...] do 8 kondygnacji w kierunku ul. [...], z dopuszczeniem miejscowo realizacji 1 kondygnacji nadziemnej w części frontowej budynku, z uwzględnieniem następujących uwag:

a) od strony elewacji frontowej (od ul. [...]) – ustala się 6 kondygnacji nadziemnych i wysokość w przedziale od 18 m do 21 m od poziomu istniejącego terenu, głębokość części 6-kondygnacyjnej powinna wynosić min. 5 m od obowiązującej linii zabudowy. Dopuszcza się miejscowo realizację 1 kondygnacji nadziemnej o wysokości od 4 m do 7 m, na maksymalnie 30% szerokości elewacji frontowej i głębokości maks. 50% całkowitej głębokości budynku;

b) wysokość części 7 kondygnacyjnej (środkowej) – ustala się w przedziale od 21 m do 24 m od poziomu istniejącego terenu;

c) od strony północnej granicy działki – ustala się 8 kondygnacji nadziemnych i wysokość w przedziale od 24 m do 27 m od poziomu istniejącego terenu, przy czym część 8-kondygnacyjna powinna stanowić maks. 50% całkowitej głębokości budynku;

d) dopuszcza się kondygnacje podziemne.

Wyjaśniając taki sposób określenia wysokości projektowanej inwestycji organ stwierdził, że parametr ten należało ustalić na podstawie § 7 ust. 4 rozp.now.zabud. – w nawiązaniu do zabudowy znajdującej się w jej najbliższym otoczeniu, tj. na obszarze ograniczonym od północy i wschodu terenami kolejowymi, od południa ul. [...] (i dalej ul. [...]), a od zachodu fragmentem ul. [...] –a następnie szczegółowo i przekonująco swe stanowisko w tej kwestii umotywował. W szczególności przekonująco wyjaśnił, że choć wysokość budynków na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok (gdyż w obszarze analizowanym występuje zabudowa o wysokości od 1 do 14 kondygnacji nadziemnych, tj. od ok. 3 m do ok. 47 m) – co mogłoby uzasadniać, zgodnie z § 7 ust. 3 rozp.now.zabud., ustalenie omawianego parametru na podstawie średniej wysokości zabudowy w obszarze analizowanym – to jednak, zważywszy że dla wyznaczonego obszaru analizowanego średnia wysokość zabudowy wynosi zaledwie 3 kondygnacje nadziemne i ok. 12 m, lokalizowanie takiej zabudowy na wnioskowanych działkach byłoby nieuzasadnione, gdyż w żaden sposób nie korespondowałoby z najbliższą, dużo wyższą zabudową.

W ocenie Sądu organ I instancji swą wszechstronną i drobiazgową analizą uwarunkowań wysokościowych występujących w najbliższym sąsiedztwie projektowanej inwestycji oraz szczegółowym przedstawieniem wpływu, jaki one wywarły na poszczególne rozwiązania wysokościowe przyjęte dla planowanej zabudowy, w sposób racjonalny i w pełni przekonujący wyjaśnił, dlaczego w kontrolowanej sprawie omawiany parametr należało ustalić w wyżej przywołany sposób, z odstępstwem od ogólnych zasad wynikających z § 7 ust. 1 i 3 rozp.now.zabud.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących analizowanej kwestii wysokości projektowanego obiektu (pkt I.5 petitum skargi), godzi się w pierwszej kolejności zauważyć, że to budynek skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości ul. [...] (o wysokości do 42 m) dominuje wysokością nad pozostałymi budynkami sąsiednimi, a planowana inwestycja będzie od niego znacznie niższa. Ponadto – abstrahując od oceny, czy rzeczywiście, jak zarzuca Skarżąca, planowany obiekt akademika "zakłóci oś widokową na linii [...]" (i czy przypadkiem to nie budynek Wspólnoty tę oś już zakłóca) – należy zaznaczyć, że organ swoich ustaleń w decyzji w.z. nie może opierać na konieczności ochrony wytypowanej przez stronę osi widokowej, lecz musi bazować na wynikach przeprowadzonej analizy urbanistycznej. W kontrolowanej sprawie tak właśnie postąpił organ I instancji, który z dużą dbałością o zachowanie ładu przestrzennego w rozważanym układzie urbanistycznym i z uwzględnieniem wyników Analizy ustalił charakterystykę wysokościową planowanej zabudowy w taki sposób i z wykorzystaniem takich wielkości (znacznie niższych od maksymalnych w obszarze analizowanym), aby zabudowa ta jak najlepiej (najbardziej harmonijnie) wkomponowała się w zastane otoczenie, zdominowane notabene przez sąsiadujący budynek Wspólnoty, cechujący się znacznie większymi gabarytami. W konsekwencji, wbrew stanowisku Skarżącej, ustalone parametry wysokościowe planowanego budynku nawiązują do zabudowy na działkach sąsiednich i będą współgrać z istniejącym oraz realizowanym zagospodarowaniem całego kwartału urbanistycznego.

Ustalenie ostatniego z parametrów nowej zabudowy: geometrii dachu – dachy płaskie – nie było przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Nie budzi także zastrzeżeń Sądu, gdyż odpowiada dyspozycji przepisu § 8 rozp.now.zabud., zgodnie z którym geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Przechodząc do oceny ustaleń kontrolowanej decyzji lokalizacyjnej w zakresie miejsc parkingowych, należy podkreślić na wstępie, że w Wyroku WSA zostało wiążąco przesądzone – w szczególności z powołaniem się na § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; w skrócie "rozp.war.tech.bud.") – iż decyzja o warunkach zabudowy wydawana dla projektowanej inwestycji powinna zawierać rozstrzygnięcie w przedmiocie ilości (poprawniej: liczby) miejsc parkingowych. Jednocześnie WSA podkreślił, że zawarte w decyzji w.z. rozstrzygnięcie w tym przedmiocie będzie miało ważkie znaczenie na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę – wiążąc organ wydający to pozwolenie – dlatego podejmując takie rozstrzygnięcie organ musi starannie przeanalizować dane będące jego podstawą. W tym kontekście WSA przypomniał, że decyzja w.z. nie jest decyzją uznaniową i każde jej rozstrzygnięcie musi znajdować oparcie w zgromadzonym przez organ materiale dowodowym, i musi być przekonująco uzasadnione.

Będąc związany tymi wytycznymi i ocenami (art. 153 p.p.s.a.), organ I instancji w sentencji swej decyzji z [...] września 2018 r., w części poświęconej miejscom parkingowym (pkt [...] punktor pierwszy) ustalił, że: "na terenie inwestycji należy zapewnić pełne potrzeby parkingowe w ilości łącznie minimum [...] miejsc parkingowych na [...] łóżek dla akademika oraz minimum [...] miejsc parkingowych dla obiektu [...] (dawna [...])".

O ile nakaz realizacji owych dodatkowych 75 miejsc parkingowych nie budzi zastrzeżeń Sądu – został bowiem przez organ przekonująco umotywowany faktem, że nowa inwestycja powstaje na terenie parkingu, który był zaprojektowany w ramach budowy [...] (obecnie [...]), oraz dokonanym w związku z tym bilansem wymaganych dla tamtej inwestycji miejsc postojowych – to ustalenie wskaźnika miejsc parkingowych na poziomie [...] miejsc na [...] łóżek rodzi istotne wątpliwości. Wbrew bowiem wytycznym zawartym w Wyroku WSA, ustalenie to nie zostało przekonująco uzasadnione ani nie znajduje oparcia w zgromadzonym przez organ materiale dowodowym – co trafnie wytknięto w pkt [...] i [...] petitum skargi.

Uzasadniając przyjęty wskaźnik miejsc parkingowych, organ I instancji wskazał, że ustalono go w oparciu o obowiązujący ówcześnie dokument określający ilość miejsc parkingowych koniecznych do zorganizowania w ramach powstających inwestycji – tj. uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie przyjęcia Polityki Parkingowej Miasta [...] (zwaną też dalej "Polityką Parkingową [...]") – zaznaczając jednocześnie, że ww. uchwała nie określa normatywu parkingowego dla akademików. W ocenie organu najbardziej zbliżony funkcjonalnie jest normatyw dla hoteli ([...] miejsc parkingowych na [...] łóżek), z tym że budynku akademika nie można utożsamiać do końca z budynkiem hotelu. W omawianej sprawie, jak zauważył organ, mamy do czynienia z budową akademika związanego funkcjonalnie z istniejącą uczelnią, dlatego ustalając liczbę miejsc parkingowych wzięto pod uwagę specyfikę inwestycji i w szczególności jej położenie. Użytkownikami nowego akademika będą w znacznej mierze obecni studenci [...], a więc zapotrzebowanie na nowe miejsca parkingowe nie będzie tak duże, jak w przypadku domów studenckich realizowanych niezależnie od istniejących uczelni, położonych w dużo większej odległości. Ponadto wskazano, że projektowany obiekt zlokalizowany jest w strefie śródmiejskiej, w niedalekim sąsiedztwie [...]. Takie położenie inwestycji gwarantuje dobre i sprawne połączenia ze ścisłym centrum, uczelniami wyższymi oraz obiektami kultury. W sąsiedztwie inwestycji znajduje się stacja kolejowa [...], stacje [...], przystanki linii autobusowych oraz przystanki tramwajowe. Organ I instancji podkreślił, że zgodnie z obecnymi standardami komunikacja publiczna i rowerowa powinna stanowić podstawowy środek transportu w centrach miast, zwłaszcza wśród ludzi młodych. Tym bardziej w sąsiedztwie istniejącej uczelni projektowanie zbyt dużej ilości miejsc parkingowych jest bezzasadne.

Natomiast organ II instancji w uzasadnieniu swej decyzji w ogóle nie odniósł się do konkretnej wielkości ustalonego wskaźnika, poprzestając li tylko na ogólnych rozważaniach dotyczących kwestii zamieszczania w decyzji w.z. ustaleń co do liczby miejsc parkingowych – które doprowadziły ten organ do wniosku (chyba bezwiednie polemicznym względem Wyroku WSA) o braku "podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać liczbę miejsc parkingowych". Zdaniem SKO – nie w pełni spójnym z powyższym wnioskiem – "istotą tej decyzji nie jest określenie wymaganej dla danej inwestycji ilości miejsc parkingowych, lecz wskazanie czy dana inwestycja o określonych parametrach może powstać na danym terenie. To zaś oznacza, że w przypadku uznania, że na wskazanym przez inwestora terenie może być realizowana zabudowa określonego rodzaju i o określonych parametrach konieczne jest, a zarazem wystarczające, określenie jaka maksymalnie ilość miejsc parkingowych powiązanych z tą zabudową może powstać na tym terenie."

Oceniając powyższe Sąd uznał, iż żaden z organów nie uzasadnił w sposób należyty i przekonujący, dlaczego przyjęto taką, a nie inną wielkość wskaźnika liczby miejsc parkingowych.

W tym zakresie zaskarżona decyzja w ogóle wymyka się kontroli sądowej, gdyż SKO nie odniosło się do konkretnie ustalonej wielkości wskaźnika, zamiast tego argumentując na rzecz dopuszczalności określania w decyzji w.z. jedynie maksymalnej ilości miejsc parkingowych – i to w sytuacji, gdy w utrzymanej w mocy przez SKO decyzji organu I instancji parametr ten został określony jako wielkość minimalna ("minimum [...] miejsc parkingowych na [...] łóżek").

Jeśli zaś idzie o stanowisko organu I instancji, to o ile można się zgodzić ze ogólnym twierdzeniem, że w przypadku akademika nie można dokonać prostego przeniesienia nań normatywu hotelowego, to jednakże – zdaniem Sądu – już przyjęcie wskaźnika minimum: [...] miejsc na [...] łóżek, i to w sytuacji, gdy przywołana przez organ Polityka Parkingowa [...] statuowała normatyw dla hoteli: [...] miejsc na [...] łóżek, wymagało bardziej wnikliwego i konkretnego uzasadnienia. Tymczasem ani z decyzji organów obu instancji, ani z Analizy, ani z innych dokumentów zebranych w aktach sprawy – w tym z zalegającej w aktach (t. I) "Analizy miejsc postojowych - do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu" autorstwa mgra inż. arch. M. W.", w omawianym zakresie dość lakonicznej (zob. s. 3-4) – nie wynika jasno, dlaczego akurat taka wielkość wskaźnika, a nie inna, jest w okolicznościach sprawy odpowiednia.

Nie ulega wątpliwości, że przy ustalaniu w decyzji w.z. poszczególnych parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji dysponuje pewnym marginesem uznaniowości, ale, w ocenie Sądu, nie jest on aż tak szeroki, iżby pozwalał na swobodną "redukcję" normatywu parkingowego (na [...] łóżek): z [...] miejsc przyjmowanych dla hoteli do [...] miejsc ustalonych dla projektowanego akademika, bez podania w uzasadnieniu konkretnych, zobiektywizowanych przesłanek takiej "redukcji".

Za taką przesłankę nie może w szczególności uchodzić sama podnoszona przez organ I instancji okoliczność, że mieszkańcami akademika w większości będą obecni studenci [...]. Słusznie zauważył organ, iż planowana inwestycja położona jest w dość dobrze skomunikowanym miejscu. Z powyższych względów obecni studenci [...] zapewne mogą parkować pojazdy w miejscu zamieszkania (np. na stancji), a na zajęcia dojeżdżać komunikacją miejską, rowerami, itd. Jednakże w przypadku zamieszkania w akademiku, pojazdy zmotoryzowanych studentów będą już raczej stały przy akademiku. Dlatego fakt, że mieszkańcami akademika będą obecni studenci [...], nie może stanowić wyłącznej przesłanki do tak znacznej redukcji "hotelowego" normatywu parkingowego, jakiej dokonał organ I instancji, a tym bardziej do konkretnego ustalenia jego wskaźnika. Ponadto należy mieć na uwadze, iż porównanie postanowień poprzednio obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], które przywołał organ I Instancji ([...] miejsc parkingowych na [...] łóżek hotelowych), z ustaleniami aktualnej Polityki Parkingowej [...], na których się oparł ([...] miejsc parkingowych na [...] łóżek hotelowych), pokazuje, że zapotrzebowanie na miejsca parkingowe w śródmieściu raczej wzrasta, a nie maleje.

W tym miejscu należy zastrzec, że bez wpływu na wynik kontroli sądowej pozostała okoliczność – podniesiona w piśmie procesowym pełnomocnika inwestora ([...]) – że z dniem [...] kwietnia 2019 r. uchylona została uchwała nr [...] w sprawie Polityki Parkingowej [...] i nie podjęto nowej w tej materii. Po pierwsze, dlatego że do ww. uchylenia doszło już po dniu wydania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji, która to data determinuje stan faktyczny i prawny uwzględniany przez Sąd w ramach sprawowanej kontroli. Po drugie, wspomniana uchwała w sprawie Polityki Parkingowej [...], nie będąc aktem prawa miejscowego, nie współtworzyła podstawy prawnej wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a jedynie podstawę faktyczną jej uzasadnienia.

I to właśnie braki uzasadnienia przyjętego wskaźnika liczby miejsc parkingowych – a nie podstawy prawnej dla jego ustalenia – są w tym przypadku problemem, który przesądził o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji SKO.

W ocenie Sądu organy nie wykorzystały wszystkich dostępnych możliwości należytego uzasadnienia dla ustalenia omawianego wskaźnika w konkretnej wielkości. W szczególności organy nie zwróciły się do inwestora o udostępnienie "wewnętrznych szacunków", na których ten – zgodnie z wyjaśnieniami jego pełnomocnika złożonymi na rozprawie – opierał się wnioskując o określoną liczbę miejsc postojowych (o ile owych "szacunków" nie stanowi ww. "Analiza miejsc postojowych..."). Poza tym organy np. nie zbadały, czy dla znajdującego się w granicach obszaru analizowanego, budynku akademika przy al. [...] został ustalony – w związku ze zmianą sposobu jego użytkowania z poprzedniego, hotelowego ([...]) – wskaźnik miejsc parkingowych; a jeśli tak, to jaki. Wreszcie organy nie próbowały np. sięgnąć do normatywów parkingowych przyjętych w innych miastach, ani do opracowań eksperckich dotyczących tej problematyki (jedynie tytułem niewiążącego przykładu można wskazać na dostępne w internecie opracowanie pt. "Badanie powiązań funkcjonalno-przestrzennych w zakresie parkingów dla obszaru aglomeracji [...]. Spójna polityka parkingowa dla obszaru funkcjonalnego aglomeracji [...]. Uwarunkowania", [...] 2015 r.) – które po krytycznej analizie pod kątem ich aktualności, adekwatności i przydatności mogłyby ewentualnie (współ)stanowić faktyczną podstawę dla określenia konkretnego wskaźnika liczby miejsc parkingowych dla projektowanej inwestycji i jego uzasadnienia.

Na zakończenie należy jeszcze podkreślić, że powyższe krytyczne stanowisko Sądu wcale nie oznacza, iż ustalony wskaźnik liczby miejsc parkingowy na pewno powinien ulec zmianie (np. zwiększeniu). Ono jedynie pokazuje, że z uwagi na istotne braki uzasadnień kontrolowanych decyzji w omawianym zakresie Sąd nie miał możliwości zweryfikowania poprawności przyjęcia takiego właśnie ([...] miejsc na [...] łóżek), a nie innego, wskaźnika miejsc parkingowych. W szczególności nie mógł ocenić, czy rzeczywiście – jak zarzuca Skarżąca w pkt I.2. skargi – potrzeby parkingowe związane z projektowaną inwestycją zostały określone na niewystarczającym poziomie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy stwierdzić, że:

- jako chybiony przyszło ocenić wytyk "bezzasadnego pominięcia, względnie zlekceważenia" stanowiska Rady Osiedla [...] wyrażonego w niniejszej sprawie (pkt [...] petitum skargi). W tym zakresie należy bowiem w pełni podzielić pogląd wyrażony przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – o irrelewantnym prawnie charakterze takiego stanowiska, a także ewentualnych protestów społeczności lokalnej, w postępowaniu lokalizacyjnym;

- zarzut "bezzasadnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a." (pkt [...] petitum skargi) okazał się uzasadniony o tyle, że – zdaniem Sądu – przepis ten został zastosowany przez SKO co najmniej przedwcześnie. Natomiast na tym etapie wyjaśnienia sprawy nie sposób jeszcze wiążąco ocenić, które z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. powinno finalnie znaleźć zastosowanie w tej sprawie.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu ([...] zł), wynagrodzenie należne jej pełnomocnikowi ustalone w oparciu o stawki minimalne zgodnie z § 15 ust. 1 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie: [...] zł.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ II instancji, uwzględni przedstawione wyżej uwagi, wskazania i oceny prawne, Przede wszystkim uzupełni postępowanie wyjaśniające i materiały sprawy – we własnym zakresie lub zlecając przeprowadzenie określonych czynności organowi I instancji w trybie art. 136 § 1 in fine k.p.a. – w celu pozyskania do akt sprawy kompletu ważnych zapewnień gestorów sieci, a także materiałów lub danych niezbędnych do zweryfikowania i należytego uzasadnienia prawidłowości dotychczas ustalonego wskaźnika liczby miejsc parkingowych, a w razie potrzeby – ustalenia i należytego uzasadnienia jego nowej wielkości. W zależności od wyników tego postępowania organ II instancji podejmie stosowne rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.