Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 653/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A.C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r., przesłanym pocztą elektroniczną, A.C. zwróciła się do Prezydenta Miasta o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. skanów druków poleceń wyjazdów służbowych (lub innych dokumentów potwierdzających wyjazdy służbowe) prezydenta J.W. dotyczące wyjazdów służbowych prezydenta J.W., w okresie od [...] grudnia 2014 do [...] marca 2016r.;

2. podania kiedy i ile odbyło się wizyt prezydenta J.W. w placówkach Stowarzyszenia [...]? Ile odbyło się wizyt w [...] przedstawicieli stowarzyszenia w porozumieniu z UM bądź podmiotów mu podległych? Wskazane informacje mają dotyczyć: 1) dat, 2) osób biorących udział w spotkaniach, 3) miejscowość. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ wezwał A.C. o sprecyzowanie treści żądanej przez stronę informacji w odniesieniu do punktu 1, a w odniesieniu do punktu nr 2 wniosku o udzielenie informacji publicznej, strona została poinformowana, że w związku z tym, iż udostępnienie informacji będzie wymagało szeregu czynności w celu wytworzenia nowej informacji poprzez sięgnięcie do dokumentacji źródłowej, również archiwalnej, dokonanie analizy tej dokumentacji w celu wybrania informacji niezbędnych do realizacji wniosku, dokonania ewentualnej anonimizacji oraz usunięcia danych prawnie chronionych, dokonania segregacji i podziału według wskazanych we wniosku kryteriów, uznano że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. – określanej dalej jako u.d.i.p.), wezwano stronę do wykazania, że uzyskanie żądanej przez stronę informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na powyższe, strona w dniu 11 kwietnia 2016 r. drogą elektroniczną poinformowała organ, że odnośnie punktu 1 - nie rozumie w jakim zakresie miałby być wniosek doprecyzowany, odnosząc się zaś do punktu 2 strona zauważyła, że jest to informacja prosta, nie przetworzona. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., przesłanym stronie drogą elektroniczną, organ przekazał skany poleceń wyjazdów służbowych Prezydenta Miasta J.W. za okres od dnia 1 grudnia 2014 r. do 29 marca 2016 r. W kwestii natomiast informacji dotyczącej punktu 2 wniosku organ poinformował wnioskodawczynię, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. została wydana decyzja administracyjna, którą przesłano stronie drogą pocztową.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Prezydent Miasta, powołując się na przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.), odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie punktu 2 wniosku z dnia [...] marca 2016 r.

W motywach rozstrzygnięcia organ, po gruntownej analizie zawartego w punkcie 2 wniosku ustalił, że brak jest możliwości zadośćuczynienia żądaniu strony z uwagi na to, że informacja o udzielenie której wystąpiła strona jest informacją przetworzoną, tym samym udostępnienie takiej informacji uzależnione jest od wykazania przez wnioskodawcę interesu publicznego. Organ podkreślił, że za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego należy uznać przede wszystkim taką, która - ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób, okoliczności rozstrzygania i późniejszej realizacji - w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej w procesie wykonywania tej władzy, tym samym uprawnień i obowiązków.

Organ analizując wniosek w pierwszej kolejności ocenił, czy w sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny. Wskazał, że podstawowym elementem pozwalającym na właściwe uzasadnienie szczególnego interesu publicznego jest wykazanie przez stronę, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub będzie wywoływało skutki dla potencjalnie dużego kręgu adresatów. W ocenie organu wnioskodawczyni nie wykazała, w jakim zakresie żądane informacje mogą w sposób szczególnie istotny służyć interesowi publicznemu np. czy mogą wpłynąć na usprawnienie funkcjonowania urzędu czy też miasta jako całości. Strona nie wykazała również, że interes publiczny odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem miasta. Informacja, o którą wnioskuje strona nie ma szczególnego znaczenia dla interesu publicznego. Nie jest to informacja ważna dla szerokiego kręgu potencjalnych odbiorców. Udostępnienie stronie tej informacji nie stwarza również realnej możliwości wykorzystania uzyskanych przez stronę danych, na przykład dla poprawy funkcjonowania organu administracji publicznej, dla usprawnienia działalności organu i urzędu obsługującego organ, a przez to, nie ma istotnego znaczenia dla poprawy ochrony interesu publicznego. Strona nie wskazała także, w jaki sposób zamierza wykorzystać żądane informacje publiczne, zgodnie z wymaganym do ich udostępnienia "szczególnym interesem publicznym".

Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że opracowanie informacji o którą wnioskuje strona, bez wątpienia stanowi przetworzenie informacji publicznej, bowiem wymaga ono znacznego zaangażowania sił i środków organu, od którego żąda się informacji. Udzielenie w przedmiotowej sprawie wnioskowanych informacji wymagałoby znacznie dalej idących czynności, aniżeli tylko technicznego przeniesienia danych, bowiem jej udzielenie wiązałoby się z koniecznością dokonania szczegółowej analizy całości wyselekcjonowanej dokumentacji pod kątem zakazów odnoszących się do udzielania informacji, przewidzianych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz usunięcia danych chronionych prawem. Jednocześnie organ podkreślił, że w celu zadośćuczynieniu żądania strony istniałaby konieczność wyłączenia pracownika który przygotowywałby odpowiedź na wniosek, z realizacji bieżących zadań, który to wniosek jest nieistotny z punktu widzenia interesu publicznego. Czynności powyższe, biorąc pod uwagę konieczny do ich wykonania nakład sił i czasu, wykraczają poza proste czynności techniczne, dlatego też żądaną informację należy zakwalifikować jako informację przetworzoną, a udzielenie jej skorelowane jest z wykazaniem przesłanki interesu publicznego, czego strona nie uczyniła. Skoro wnioskodawczyni żądała udostępnienia informacji przetworzonej, to była zobowiązana wykazać się szczególnie ważnym interesem publicznym uzasadniającym jej żądanie. Odmowa wykonania przez wnioskodawcę powyższego obowiązku uzasadnia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowę udostępnienia informacji. Zważywszy, że istotą przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest przeciwdziałanie zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i zapobieganie sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Organ podkreślił, że pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Inaczej rzecz ujmując, działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Przenosząc zatem powyższe rozważania na grunt przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ stwierdził, że informacje przetworzone to takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz - a właściwie przede wszystkim - z formą owego przetworzenia. Stąd też za takie informacje uznać należy - określony zbiór informacji prostych, których przetworzenie wymaga dokonania stanowczych analiz, zestawień, usuwania danych chronionych prawem, połączonych w ich pozyskanie znacznych środków osobowych. Mając powyższe na uwadze, organ postanowił odmówić A.C. udostępnienia żądanej informacji, mając na względzie to, że przedmiotem jej wniosku było żądanie udostępnienia "informacji przetworzonej" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w odniesieniu do którego nie stwierdzono przesłanki jej udostępnienia w postaci uznania informacji za "szczególnie istotną dla interesu publicznego", gdyż strona na wezwanie organu do wyjaśnienia celu uzyskania żądanych informacji i wykazania istnienia interesu publicznego, interesu takiego nie wykazała.

W odwołaniu od powyższej decyzji A.C. zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie działalności organu władzy publicznej,

2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że wnioskowana informacja stanowi informacją przetworzoną,

3. art. 16 ust. 2 pkt. 2 u.d.i.p. poprzez nie zawarcie w przedmiotowej decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej,

4. art. 7, art, 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie Prezydenta Miasta do podjęcia działań zgodnych z u.d.i.p.

W uzasadnieniu strona podała, że zakres wniosku w żadnym wypadku nie uzasadnia uznania, że jego realizacja będzie czasochłonna czy też stanowić będzie znaczne obciążenie. Określonych we wniosku spotkań mogło być raptem kilka, przy czym wszystkie one powinny być udokumentowane notatkami służbowymi. Realizacja wniosku będzie więc wymagała jedynie ich przejrzenia i sporządzenia odpowiedzi. Uznanie, że taki zakres czynności uzasadnia stwierdzenie, iż wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną stanowiłoby ograniczenie istoty prawa do informacji publicznej. Istotne jest również to, że organ nie musi posiadać gotowej informacji do udostępnienia, a jej przygotowanie jest rolą właśnie tego podmiotu. Sięgnięcie do materiałów i ich selekcja jest zwykłą czynnością przy pracy z dokumentami, a w szczególności przy realizacji wniosków o udostępnienie informacji publicznej i nie stanowi przetworzenia. Dodatkowo za przetworzenie informacji publicznej nie może zostać uznane dokonanie jej anonimizacji, co zostało wielokrotnie podkreślone w ugruntowanym orzecznictwie.

Zdaniem strony co do zasady za informację przetworzoną uznawać należy tylko informacje, co do których zachodzi konieczność dokonania czynności intelektualnych prowadzących do wytworzenia jakościowo nowej informacji. Jest to właściwie decydujące kryterium, pozwalające stwierdzić czy informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Jedynie w wyjątkowych sytuacjach, gdy suma jednostkowych informacji jest bardzo znaczna i obciążająca można uznać, że jest to informacja przetworzona. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, a przedstawiona przez Prezydenta argumentacja dotycząca znacznego czasu koniecznego na realizację wniosku nie ma oparcia w rzeczywistości i nie została dostatecznie uzasadniona w przedmiotowej decyzji. Takie ogólne stwierdzenie dokonane przez stronę przeciwną ma jedynie uzasadnić rzekomy przetworzony charakter wnioskowanej informacji.

Ponadto przedmiotowa nie spełnia wymogów określonych w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z ust. 2 pkt. 2 powyższego przepisu uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Tymczasem przedmiotowa decyzja nie zawiera imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej, co wskazuje na jej wadliwość.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, uznając stanowisko wyrażone w niej stanowisko za prawidłowe.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta, iż żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Kolegium podkreśliło, że "obowiązkiem żądającego udzielenia informacji publicznej jest wykazanie szczególnie istotnego dla interesu publicznego uzasadnienia domagania się udzielenia w/w informacji". Z akt sprawy wynika, że organ który miał udzielić informacji przetworzonej wezwał w dniu 7 kwietnia 2016 r. stronę do wykazania na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. szczególnie ważnego interesu prawnego, związku z tym, iż żądana informacja stanowi informacje przetworzoną. Z akt sprawy wynika, iż wnioskująca o udzielenie informacji nie wykazała istotnie ważnego interesu publicznego, który powodowałby obowiązek udzielenia takiej informacji. Skarżąca w odwołaniu nie podzieliła stanowiska organu I instancji, że samo dokonanie anonimizacji dokumentu nie powoduje, iż tego typu informacja staje się informacją przetworzoną. Pozbawienie dokumentu danych wrażliwych podlegających ochronie nie powoduje, iż przedmiotowa informacja staje się informacją przetworzoną bowiem informacja prosta nie staje się informacją przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta powoduje jedynie jej przekształcenie, a nie przetworzenie.

Zdaniem organu odwoławczego wnioskodawczyni pominęła istotne w niniejszej sprawie fakty, iż organ zobowiązany do udzielenia tej informacji musi dokonać analizy tej dokumentacji w celu wybrania informacji niezbędnych do realizacji wniosku poprzez wyszukanie informacji źródłowej, jak i również odnalezienie jej ze zbiorów archiwalnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. A.C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca podała, że odszukanie dokumentacji oraz wyciągnięcie z niej nieskomplikowanych danych nie można uznać za przetworzenie informacji. Podjęte czynności, zdaniem skarżącej, nie wymagałyby zaangażowania takich środków finansowych, czy też osobowych, które prowadziłyby do zakłócenia normalnego toku działalności organu. Gdyby przyjąć, że po stronie podmiotu zobowiązanego nie istnieje konieczność podjęcia chociażby prostej czynności (sięgnięcie do zasobów archiwalnych), to też niezależnie od stanu faktycznego dochodziłoby do wytwarzania jakościowo nowych informacji. Co za tym idzie, ograniczałoby to dostęp do informacji publicznej, poprzez obowiązek wykazywania istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, co niewątpliwie stałoby w sprzeczności z ratio legis u.d.i.p.

Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że począwszy od podjęcia postępowania w niniejszej sprawie, zarówno Prezydent Miasta, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przedstawili wyczerpującego stanowiska przemawiającego w istocie za koniecznością uznania przetworzenia wnioskowanych informacji. Dokonanie wykładni pojęcia szczególnie istotnego interesu publicznego, czy też jedynie lakoniczne wskazanie, iż organ musiałby przejrzeć całość dokumentacji, nie może zostać uznane za argumentację wystarczającą. Przeciwnie, działanie takie powoduje, iż strona skarżąca nie jest w stanie w pełni ustosunkować się do prezentowanego stanowiska, domyślając się jedynie z jakiego powodu dostęp do informacji publicznej został w tym przypadku utrudniony. Jeżeli zatem organ uznaje, iż informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, to też powinien on wskazać konkretnie, jakie czynności musiałyby w tym przypadku zostać podjęte oraz na czym mają polegać trudności w ich przeprowadzeniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej, czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - określanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Mając na uwadze tak nakreślony zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta o odmowie udostępnienie informacji publicznej.

W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy żądane przez skarżącą w pkt. 2 wniosku informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz czy Prezydent Miasta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Dopiero bowiem stwierdzenie powyższych okoliczności aktualizuje po stronie podmiotu do którego skierowano wniosek obowiązek udostępnienia informacji w trybie czynności materialno-technicznej, względnie podjęcia decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Niewątpliwie z punktu widzenia podmiotowego Prezydent Miasta jako organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP), a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Analizując natomiast wniosek skarżącej z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, iż art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone ( por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 , M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej.

W orzecznictwie trafnie się podkreśla, iż o ile sam terminarz spotkań organów władzy publicznej jest dokumentem wewnętrznym i nie stanowi informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r. , sygn. akt I OSK 2914/13, odwołujący się do wyroku TK z dnia 13 listopada 2013 r. , sygn. akt P 25/12, OTK –A-2013/8/122 ), o tyle już informacja o spotkaniach organów władzy publicznej, funkcjonariuszy publicznych, wykonujących zadania związane z pełnioną funkcją stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust.1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit.c u.d.i.p. jako dotyczące działalności organów władzy publicznej ( por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 563/14, z dnia 4 lutego 2015 r., sygn..akt II SAB/Wa 582/14). Zatem trafnie organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że żądane przez skarżącą informacje w pkt 2 wniosku z dnia 28 marca 2016 r. stanowiły informację publiczną i zastosowały procedurę wynikającą z przepisów u.d.i.p.

Podstawą wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie był art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 pkt 1 u.d.i.p., a to wobec uznania, iż żądana informacja stanowi informację przetworzoną, a jej uzyskanie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Ten pierwszy przepis stanowi, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji ( art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a., z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.).

Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego

Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Analiza orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna - jak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt I OSK 446/15 - która :

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, LEX nr 1368968; wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej" ( por. wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 953/13, sygn. akt I OSK 866/13, sygn. akt I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15);

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona ( por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej" (por. wyroki NSA: z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt I OSK 140/14; z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369).

Art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma w istocie przeciwdziałać lawinie wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych lub komercyjnych i zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza ją wykorzystać dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Wnioskodawca powinien przede wszystkim wykazać, że informacja, której się domaga, jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców i nie dotyczy wyłącznie jego interesu. (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1768/10, LEX nr 1612055, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, U.d.i.p. Komentarz, WK 2016, t. 1 do art. 3 ). Brak jest natomiast podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 865/13, z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1365/11 i z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 602/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 543/13).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż organ poinformował skarżącą, że informacja publiczna, której domagała się w pkt 2 wniosku stanowi informację przetworzoną i w związku z tym wezwał ją do wykazania, że uzyskanie żądanej przez stronę informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zważyć jednak należy, iż ani na podstawie pisma informującego skarżącą, iż informacja ma charakter informacji przetworzonej, ani też na podstawie uzasadnień decyzji organów obu instancji nie sposób zweryfikować, czy istotnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną w rozumieniu wyżej wskazanym, a wypracowanym w orzecznictwie. Zarówno bowiem pismo informujące stronę o przetworzonym charakterze informacji publicznej, jak i decyzja odmawiająca udostępnienia informacji, powinny zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacją jest informacją o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony byłby realnej ochrony. Tym samym organy winny wskazać konkretne okoliczności, z których wywodzą swe stanowisko o przetworzonym charakterze, a nie powielać w tym zakresie jedynie abstrakcyjnie tezy orzecznictwa, czy też piśmiennictwa, jak uczyniono w niniejszej sprawie bez odniesienia do realiów konkretnego wniosku i prowadzonej przez organ zasad gromadzenia informacji. W orzecznictwie trafnie wskazuje się bowiem, iż nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie, poprzestając na mechanicznym odwołaniu się do tez judykatury czy doktryny, które w realiach tej sprawy mogą pozostawać w sprzeczności z celami i wartościami, jakie przyświecają tak całej ustawie, jak jej art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Czynności, jakie organ obowiązany jest podjąć, aby udostępnić informację mogą mieć różny stopień złożoności i dlatego nie można stworzyć takiego ich katalogu, który byłby zamknięty i adekwatny w każdej sytuacji faktycznej ( por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 19/15 ). Przede wszystkim z akt sprawy nie wynika, czy informacje, których udostępnienia domagała się skarżąca są odnotowywane w jakiś rejestrach, jaki jest zakres przedmiotowy tych rejestrów, jaką ilość spraw one obejmują, czy też są to informacje rozproszone, jeśli tak to w jakich dokumentach należy je poszukiwać i jaka jest przybliżona liczba tych dokumentów, jakie informacje te dokumenty obejmują, czy ich zakres jest tożsamy z zakresem informacji żądanych przez skarżącą. Brak wyczerpującego wyjaśnienia powyższych kwestii uniemożliwia kontrolę sądu nad prawidłowością oceny co do dokonanej kwalifikacji informacji z punktu widzenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Obie decyzje są w tym zakresie nieprecyzyjne, nie wyjaśniają dostatecznie stanu faktycznego. Przy czym dopiero konkretne okoliczności sprawy mogą doprowadzić do konstatacji, iż mamy do czynienia z informację przetworzoną. Wymaga to jednak właściwego wyjaśnienia sprawy zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji o odmowie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 971/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 734/12), czego w niniejszej sprawie zabrakło. Zważyć bowiem należy, iż do decyzji o odmowie udostępnienia informacji, jak już powyżej wskazano stosuje się przepisy k.p.a. z wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2. Oznacza to, że decyzja musi ona zawierać wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Natomiast uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., więc m.in. zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, iż rzeczywiście uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno zawierać elementy określone w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. tj. m.in. także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, przy czym dotyczy to jedynie sytuacji, jeśli nie są to osoby wymienione w decyzji, które z formalnoprawnego punktu widzenia ją podjęły ( por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op.cit, t. 2 do art. 16 ). W niniejszej sprawie nie tylko Zastępca Prezydenta Miasta – J.S., który podpisał decyzję zajął stanowisko w sprawie, ale również Sekretarz Miasta A.S., która podpisała pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r., a tym samym jej imię nazwisko oraz funkcja winny zostać wskazane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, czego nie uczyniono, jednakże uchybienie to nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie, tym bardziej, iż powyższe dane znane były stronie.

Wobec naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta.

Wobec braku dostatecznego wyjaśnienia okoliczności, które pozwalają dokonać prawidłową kwalifikację żądanych informacji, przedwczesne było się wypowiadanie w kwestii naruszenia przepisów materialnego, a ich przytoczenie i wykładnia nastąpiło jedynie w celu wskazania granic niezbędnych ustaleń jakie należy poczynić w sprawie i prawidłowości zastosowanej procedury.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną oraz dokonają szczegółowych ustaleń, których pozwolą na rozstrzygnięcie, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją prostą, czy też przetworzoną.

Jako, iż skarga została uwzględniona, Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania, które sprowadzały się do wpisu od skargi w wysokości 200 zł, ustalonego z zgodnie z § 2 ust. 6 rozporządzenia RM z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz. U nr 221, poz. 2193 ).