Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 570/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Referent stażysta Kinga Górka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiatrołapu I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi I. L. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, ustawy z dnia [...] r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) - dalej k.p.a., w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2, oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia [...] r. - Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) - dalej Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania R. G. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. C. z dnia [...] r., znak: [...], nakazującej [...] małż. [...] rozbiórkę wiatrołapu zlokalizowanego w północno-wschodniej części działki nr [...] (na granicy z działką nr [...]) położonej przy ul. [...] w C., wybudowanego niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego M. C., decyzją wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] r. - Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia [...] r. - Prawo budowlane, nakazał [...] małż. [...] rozbiórkę wiatrołapu samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w C..

Od powyższej decyzji złożył odwołanie R. G., który nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem. Odwołujący twierdzi, ze przedmiotowy wiatrołap został dobudowany do budynku mieszkalnego w latach 1993-1994r na podstawie, według jego pamięci, pozwolenia na budowę. Zdaniem R. G. organ I instancji nie podjął prawidłowych czynności w kierunku wyjaśnienia, czy faktycznie takie pozwolenie zostało wydane. Odwołujący kwestionuje również uznanie, że wiatrołap narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż jego zdaniem, zapis planu "linia zabudowy - do zachowania według stanu istniejącego" uwzględnia, jako stan istniejący, wybudowany w 1994 r. wiatrołap.

W wyniku rozpatrzenia odwołania organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Z ustaleń organu I instancji wynika, że na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w C. znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, do którego od strony wschodniej dobudowany jest murowany wiatrołap o wymiarach w rzucie poziomym 4,79 m x 3,03 m. Wyżej wymieniony budynek mieszkalny został wybudowany w latach 1981 - 1984 na podstawie decyzji Prezydenta M. C. z dnia [...]., Nr [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego z garażem. Jak wynika z planu zagospodarowania działki położonej przy ul. [...] w C., będącego załącznikiem do pozwolenia na budowę, wschodnia ściana budynku mieszkalnego zaprojektowana została w linii zabudowy, tj. w odległości 6m od granicy działki stanowiącej drogę. Od strony wschodniej budynku mieszkalnego zaprojektowano wejście do budynku i wjazd na działkę. Zatwierdzony projekt zagospodarowania nie przewidywał wiatrołapu od strony wschodniej projektowanego budynku.

Budowa omawianego wiatrołapu przebiegała w dwóch etapach. W trakcie realizacji budynku mieszkalnego, w 1984 r., do jego wschodniej ściany, został dobudowany wiatrołap o wymiarach 3,11 mx 2,29 m (dowód - kopia mapy pobranej z zasobu geodezyjnego w dniu [...] r. - karta 11 akt I instancji). W roku 1993 inwestorzy rozbudowali wcześniej wykonany wiatrołap do obecnych wymiarów, tj. 4,79 m x 3,03 m. W. ściana wiatrołapu usytuowana jest na granicy z działką nr [...] stanowiącą drogę (właściciel M. C.), natomiast jego północna ściana znajduje się w odległości 3,9 m od granicy z działką nr [...]. Dach wiatrołapu jednospadowy, kryty blachą, ze spadkiem w kierunku wschodnim (droga). W ścianie północnej wiatrołapu, usytuowanej w odległości 3,9 m od granicy z działką nr [...] znajduje się otwór okienny. Inwestor nie posiada dokumentów związanych pozwoleniem na budowę wiatrołapu. Okazał jedynie oryginał pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego.

Według organu I instancji Urząd Miasta w C. nie posiada w swych zasobach archiwalnych dokumentów związanych z pozwoleniami na budowę udzielonymi w latach 1976-1996.

Ustalono również (na podstawie pisma Dyrektora Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Architektury i Budownictwa Urzędu M. C. z dnia [...] r., znak: [...]), że inwestycja w postaci części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w C. jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. C. uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa L. Nr [...] poz. 255 z dnia [...]., gdyż narusza ustalenia tego planu w zakresie niezachowanej linii zabudowy od terenu komunikacyjnego oznaczonego symbolem C6. [...] - ulica bez nazwy - dojazdowa w sieci dróg gminnych. Szerokość drogi w liniach rozgraniczających - 6 do 10 m, - szerokość jezdni - 4 do 5 m, chodniki. Linia zabudowy - do zachowania wg stanu istniejącego

Z akt wynika także, że w latach 1981 - 1984 i w 1993 r., (w okresie rozbudowy budynku mieszkalnego o wiatrołap) działka nr [...] objęta była miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla zabudowy jednorodzinnej "[...]", zatwierdzonym Zarządzeniem Prezydenta M. C. Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Rady N. Nr [...] poz. 3 z 1977 r.). Według ustaleń tego planu ww. działka leżała na terenie oznaczonym symbolem 13MN przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną i przylegała do drogi o symbolu 26 KW V. W planie tym linia zabudowy została wyznaczona w odległości 6 m od linii rozgraniczającej drogi. Z powyższego wynika, że lokalizacja przedmiotowego wiatrołapu jest również niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie budowy wiatrołapu, gdyż został on wybudowany z przekroczeniem wyznaczonej w planie linii zabudowy znajdującej się w odległości 6 m od linii rozgraniczającej drogi (pismo Dyrektora Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Architektury i Budownictwa Urzędu M. C. z dnia [...] r., znak: [...]) .

Ze zgromadzonego przez PINB M. C. materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy wiatrołap został wybudowany przed [...]. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego zarówno w okresie budowy wiatrołapu, jak i obecnie.

W postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektów budowlanych, których budowa została zakończona, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, przed dniem [...] r., należy według art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, odpowiednio stosować przepisy ustawy z dnia [...] r.- Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Natomiast § 44 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz. U. Nr 8 poz. 48 ze zm.) mówi, że pozwolenia na budowę wymaga wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. W świetle wyżej powołanych przepisów budowa omawianego wiatrołapu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Budowa przedmiotowego wiatrołapu została wykonana przed [...] r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, czyli niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy.

Organ odwoławczy powołał treść art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz wskazał na pogląd wyrażany w orzecznictwie, zgodnie z którym, organ nadzoru budowlanego powinien ustalić przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania - według przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez ten organ, gdyż "niewątpliwie wartością podlegającą prawnej ochronie jest nie sposób zagospodarowania przestrzennego danego terenu określony w przeszłości (w nieobowiązujących już przepisach planów miejscowych), lecz ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzeni określony w przepisach aktualnie powszechnie obowiązujących.

LWINB dokonał analizy tekstu i części graficznej obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego M. C. (Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...]200lr.) i stwierdził, że przedmiotowy wiatrołap został wybudowany z przekroczeniem linii rozgraniczającej drogi dojazdowej w sieci dróg gminnych oznaczonej symbolem [...] Zgodnie z ustaleniami ww. planu szerokość drogi w liniach rozgraniczających (TDGD-80) wynosi od 6 do 10 m, szerokość jezdni od 4 do 5 m + chodniki. Wiatrołap został wybudowany w granicy działki nr [...] przeznaczonej pod drogę. Działka ta (w miejscu lokalizacji wiatrołapu) posiada szerokość ok. 4 m. W tym miejscu szerokość drogi w liniach rozgraniczających, zgodnie z ustaleniami planu wynosi 6 m. Tak więc omawiany wiatrołap został wybudowany częściowo w pasie drogowym drogi dojazdowej, a więc na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Ponadto przedmiotowa część budynku mieszkalnego wybudowana została z naruszeniem wyznaczonej w planie linii zabudowy. Podkreślić należy, iż poprzednio obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego określał linię zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczającej drogi.

W tych warunkach, skoro omawiany wiatrołap został wybudowany przed [...] r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadniony jest nakaz rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. G. i R. G. domagali się uchylenia wskazanej na wstępie decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego (przy czym skarga E. G. została odrzucona postanowieniem z dnia [...] r. – k. 61).

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że z uwagi na długi okres czasu, jaki upłynął od budowy nie może odnaleźć dokumentów związanych z pozwoleniem na budowę. Zarzucił, że organy również nie odnalazły tych dokumentów, natomiast zignorowały złożony przez niego załącznik do pozwolenia na budowę, który "sugeruje", że takie pozwolenie było udzielone. Ponadto w ocenie skarżącego tylko do niego skierowano nakaz rozbiórki, mimo że, kilka domów przy tej ulicy usytuowanych jest tak jak jego dom. Natomiast zapis planu "linia zabudowy do zachowania wg stanu istniejącego" legalizuje wykonane inwestycje.

W dniu [...] r. (k. 159) do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika skarżącego uzupełniające skargę. W piśmie tym zarzucono organowi, który wydał zaskarżoną decyzję:

I. naruszenie przepisu prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a to art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do obiektu wiatrołapu posadowionego na nieruchomości o nr [...] przy ul. [...] w C., w sytuacji gdy w sprawie nie ustalono w sposób definitywny oraz niepodważalny braku istnienia stosownych pozwoleń na budowę udzielonych skarżącemu w latach 1981-1984 oraz w latach 90-tych XX w., a także poprzez wadliwe przyjęcie, że przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną;

II. naruszenie innych przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu merytorycznej decyzji wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a to w szczególności przez zaniechanie jednoznacznego oraz niebudzącego wątpliwości ustalenia czy w sprawie budowy wiatrołapu - wydawano bądź też nie - decyzje o pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż budowa ta miała charakter samowoli budowlanej;

2. naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającego na:

a) poczynieniu błędnych wniosków merytorycznych płynących z treści dowodów z dokumentów tj. wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. C. (k. 26 i n. — akta organu II instancji) prowadzące do mylnego ustalenia, iż budowa wiatrołapu została wykonana niezgodnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zarówno w dacie rozpoczęcia inwestycji budowlanej w 1981 roku oraz uznania, iż stan ten trwa na chwilę obecną;

b) bezkrytycznym uznaniu za wiarygodny oraz miarodajny dowód z dokumentu tj. pisma Urzędu M. C. z dnia [...] roku ( k. 14 akta organu I instancji) na okoliczność niezgodności budowy wiatrołapu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy prawidłowa analiza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla M. C. prowadzi do odmiennych wniosków;

c) nieobdarzeniu walorem wiarygodności dowodów z dokumentów tj. załącznika nr [...] do pozwolenia na budowę (k.36 akt organu I instancji), decyzji Urzędu Miejskiego w C. [...] z dnia [...] roku o pozwoleniu na budowę (k. 33), wycinka mapy zasadniczej — inwentaryzacji powykonawczej z dnia [...] roku (k. 34 akt organu I instancji) na okoliczność istnienia w obrocie prawnym pozwoleń na budowę dotyczących nieruchomości małż. [...] statuujących legalność wzniesienia wiatrołapu na terenie nieruchomości o nr [...] przy ul. [...] w C.;

3. naruszenie art. 86 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z przesłuchania stron, a w szczególności [...] i E. G. podczas, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie okoliczności wydania na rzecz małż. [...] pozwoleń na budowę wiatrołapu w obecnych wymiarach.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Wskazał, że nieruchomość należąca do małż. [...] leży na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego M. C. pod zabudowę jednorodzinną oraz przylega do terenu komunikacyjnego — drogi dojazdowej do dróg gminnych. Już samo powołanie się na możliwość zabudowy jednorodzinnej, a zatem przeznaczonej dla celów mieszkaniowych — wyklucza możliwość przeznaczenia terenu na działce o nr [...] pod inne cele, tudzież innego rodzaju zabudowę.

Aby można było mówić o wybudowaniu obiektu niezgodnie z przepisami, a zatem również o możliwości dokonania prawidłowej subsumpcji art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku — należy wskazać na znaczenie pojęcia "samowola budowlana", która to odnosi się do obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zastosowanie przepisów art. 37 i następne ustawy Prawo budowlane z 1974 roku mogłoby podlegać merytorycznemu rozważeniu, o ile w sposób niepodważalny i niewątpliwy organy ustaliłyby fakt nieudzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę wiatrołapu.

Pełnomocnik skarżącego na poparcie tego poglądu przytoczył orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 1330/14, zwracając jednocześnie uwagę na niekonsekwencję organu wydającego decyzję w niniejszej sprawie. Organy prawidłowo ustaliły, że w kontekście stanu faktycznego sprawy zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., bowiem zakończenie budowy nastąpiło przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z 1994 r., tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. Niemniej jednak, uwadze organów umknął fakt, że przedmiotowe unormowania, w brzmieniu obowiązującym na czas realizacji budowy, nie nakładały na właściciela budynku obowiązku przechowywania związanej z nim dokumentacji.

Skoro ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nie zawierała odpowiednika art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego, toteż obowiązek przechowywania dokumentacji, dotyczącej budowy obiektów budowlanych, nie odnosi się do obiektów posadowionych przed dniem wejścia w życie ustawy obecnie obowiązującej, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. W sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed tą datą właściciel tego obiektu nie musi przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Takie stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1705/11.

Wobec powyższego organ — zgodnie z art. 7 k.p.a. musi podjąć niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym też, czy w zasobach archiwalnych organów architektoniczno-budowlanych nie znajduje się stosowna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organu administracji publicznej do "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa", (por. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne k.108) Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności — prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. Konieczność ochrony interesu publicznego powoduje, że organ administracji publicznej nie może ograniczyć czynności ustalenia stanu faktycznego wyłącznie do czynności podejmowanych na wniosek stron. Z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Podnosi tą tezę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 1984 r. o sygn. akt II SA 1205/84, gdzie wskazuje, że "z art. 7 i art. 77 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (...) Należy podkreślić, że niezrealizowanie przez organ administracji dyspozycji zawartej w art. 80 k.p.a., a więc rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego stanowić będzie błąd proceduralny przekładający się na materialnoprawne rozstrzygnięcie, będący zarazem podstawą do wzruszenia decyzji wydanej na podstawie takiego materiału dowodowego".

Stan faktyczny sprawy, a w szczególności wgląd w treść zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego tj. załącznika nr [...] do pozwolenia na budowę (k.36 akt organu I instancji), decyzji Urzędu Miejskiego w C. [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę (k. 33), wycinka mapy zasadniczej - inwentaryzacji powykonawczej z dnia [...] r. - nie dowodzi, iż można mówić o wybudowaniu wiatrołapu przez małż. [...] w sposób niezgodny z prawem.

Przywołane dowody, w sposób nie budzący wątpliwości, wskazywały co następuje - pierwsze pozwolenie na budowę zostało udzielone małż. [...] w 1981 r., a następnie wydano, co najmniej, jeszcze jedno pozwolenie na budowę w okresie późniejszym - na co wskazuje prezentata z pieczęcią Urzędu Rejonowego w C..

Konkluzja owa prowadzi do wniosku, że skoro w posiadaniu R. G. był dokument tj. Załącznik nr [...] do pozwolenia na budowę oznaczony pieczęcią Urzędu Rejonowego - wydano kolejną decyzję zezwalającą na budowę, która to musiała zostać wydana w przedziale czasowym między 1990 a 1998 rokiem. Toteż w obrocie znajdowały się, co najmniej, dwie decyzje o pozwoleniu na budowę wydane na rzecz małż. [...].

Zaniechanie przez organy administracji dokonania rzetelnej weryfikacji udzielonych małż. [...] pozwoleń na budowę wprost rzutuje na dopuszczenie się naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na treść decyzji. W niniejszym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się jedynie do Urzędu M. C. w celu ustalenia czy jednostka ta dysponuje dokumentacją udzielonych w latach 1976 - 1998 pozwoleń na budowę na terenie C..

Wszelka dalsza kwerenda, w tym biorąca pod rozwagę treść dokumentów składanych przez R. G., została zaniechana. Fakt, iż z odpowiedzi Urzędu M. C. wynika, że nie zachowały się rejestry dotyczące wydanych pozwoleń na budowę z lat 1976-1998, których zapisy pozwoliłyby na weryfikację merytorycznych podstaw zaskarżonej decyzji — nie uprawnia do wyciągania wniosku, że przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej.

Dodatkowo pełnomocnik skarżącego wskazał, że nawet jeśli wydane decyzje o pozwoleniu na budowę byłyby dotknięte wadliwością, nie można czynić właścicielom nieruchomości zarzutu działania w ramach samowoli budowlanej. (por, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2015 roku w sprawie IV SA/Po 1330/14.

Organy obu instancji dokonały także wadliwej wykładni miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie, zarówno organ I instancji, jak i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego bezkrytycznie przyjęli - nie dokonując samodzielnej, a przede wszystkim prawidłowej analizy treści ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do treści znaczenia użytego w nim pojęcia "linia zabudowy — do zachowania według stanu istniejącego" - treść pisma Urzędu M. C., transportując zasadniczo jej dosłowny cytat do treści uzasadnienia decyzji. Takie działanie, pozostające w sprzeczności z zasadą obiektywizmu, w konsekwencji doprowadziło do wadliwej wykładni językowej owego zapisu oraz mylnych konkluzji merytorycznych.

Zarówno wyrys, jak i wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla M. C. obrazują faktyczne posadowienie i strukturę przestrzenną budynku na działce [...] - również uwzględniają rzut i zarys wybudowanego wiatrołapu, sąsiadującego linią zabudowy z drogą dojazdową. Skoro w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mowa o "zachowaniu zabudowy według stanu istniejącego" za taki stan należy uważać zabudowę istniejącą w chwili obecnej.

Organy nie dokonały także żadnych czynności zmierzających do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron - małż. [...] i E. G. - celem ustalenia czy pozwolenia na budowę zostały wydane, jeśli tak to w jakiej dacie oraz w jakim zakresie. W niniejszej sprawie ograniczono się do zebrania skąpego materiału dowodowego w postaci dowodów z dokumentów oraz dowodu z oględzin nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Na wstępie należy wskazać, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny dotyczący faktu wybudowania spornego wiatrołapu przed datą 1 stycznia 1995 r., bez pozwolenia na budowę. Bezspornie wiatrołap budowany był w dwóch etapach, tj. w 1984 r. w trakcie realizacji budynku mieszkalnego do jego wschodniej ściany dobudowano część o wymiarach 3,11 m x 2,29 m , a następnie w 1993 r. rozbudowano istniejący wiatrołap do obecnych wymiarów, t.j. 4,79 m x 3,03 m. W tak ustalonych okolicznościach sprawy prawidłowo również organy nadzoru budowlanego przyjęły, że materialnoprawną podstawę podejmowanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), a to na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.). Zgodnie z brzmieniem tego ostatniego przepisu, mającego charakter przejściowy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Stosownie zatem do przepisu art. 37 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Regulacja ta pozostaje w ścisłym związku z przepisem art. 40, który stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Powyższe przepisy dotyczą m.in. obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i stwierdzić należy, że jako zasadę przewidują legalizację popełnionej samowoli, w trybie art. 40 i art. 42 ustawy; wyjątkiem jest natomiast nakaz rozbiórki i dotyczy sytuacji określonych w przepisie art. 37, przy czym niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, a więc z materialnym prawem budowlanym (art. 37 ust.1) została obwarowana dodatkowymi warunkami szczegółowo opisanymi w punkcie 1 oraz 2.

Jak wynika z przeprowadzonej analizy przepisów prawa budowlanego podstawową kwestią dla legalizacji obiektu wybudowanego w ramach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. była i jest ocena, czy jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Organy nadzoru budowlanego obu instancji przyjęły – podzielany w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 8 października 2007 r. II OSK 1318/06), zgodnie z którym wykładnia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazuje odnosić przesłankę niezgodności budowy obiektu budowlanego do przepisów prawa obowiązujących w dacie jego wzniesienia, a ocenę przeznaczenia terenu, na którym został on zbudowany do przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Zgodnie z tezą zawartą w przywołanym wyroku zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" - sformułowany w czasie teraźniejszym - pozwala na postawienie tezy, że skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 6 listopada 2007 r., II OSK 1453/06 zawarł istotną regułę interpretacyjną dotyczącą sposobu przeprowadzania wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w aspekcie ich stosowania w przypadkach określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Sąd ten stwierdził, że ,,reakcja właściwych organów administracji na stwierdzenie samowoli budowlanej oparta na przepisach Prawa budowlanego z 1974 r. uwzględniać musi wzajemny stosunek dwóch konkurencyjnych niekiedy wartości, a mianowicie chronionego między innymi przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dobra publicznego, jakim jest ład przestrzenny i architektoniczny oraz prawa własności nieruchomości zabudowanej w sposób niezgodny z prawem". NSA dodał także, że "wartością podlegającą prawnej ochronie ostatnio wymienionym przepisem nie jest sposób zagospodarowania przestrzennego danego terenu w przeszłości (w nie obowiązujących już przepisach planów miejscowych), lecz ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzeni określony w przepisach aktualnie powszechnie obowiązujących".

Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r., ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa L. Nr [...] poz. 255, przedmiotowa inwestycja w postaci wiatrołapu dobudowanego do budynku mieszkalnego na działce nr [...], przy ul. [...] w C., narusza ustalenia tego planu w zakresie niezachowania linii zabudowy od terenu komunikacyjnego oznaczonego symbolem C6. [...] – ulica bez nazwy – dojazdowa w sieci dróg gminnych. W planie zawarto zapisy: "szerokość drogi w liniach rozgraniczających - 6 do 10 m, szerokość jezdni – 4 do 5 m, chodniki. Linia zabudowy – do zachowania wg stanu istniejącego". Natomiast z § 9 ust. 2 pkt 3d tego planu wynika, że "dla poszczególnych kategorii ulic obowiązują następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu: na terenach zabudowanych, gdzie wykształcona została linia zabudowy, dopuszcza się lokalizowanie budynków przeznaczonych na pobyt ludzi w odległości wyznaczonej przez pierzeję ulicy". Przedmiotowy wiatrołap usytuowany jest niezgodnie z przepisami planu. Wyraźnie uwidocznione jest to w dokumentacji fotograficznej, z której wynika, że wiatrołap praktycznie przylega do słupa elektrycznego znajdującego się w pasie drogowym (k. 17 – 19 akt adm. organu I instancji). Również w dacie budowy wiatrołapu jego usytuowanie naruszało ustalenia wówczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1977 r. Wg tego planu działka skarżącego położona była w terenie oznaczonym symbolem 13 MN przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną i przylegała do drogi o symbolu 26 KW V. Linia zabudowy została wyznaczona w odległości 6 m od linii rozgraniczającej drogi. Wynika to zarówno z części opisowej, jak i graficznej wówczas obowiązującego planu.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one niezasadne.

Przede wszystkim wskazać należy, że organy podjęły działania zmierzające do ustalenia czy na budowę przedmiotowego wiatrołapu udzielono pozwolenia na budowę. Natomiast mimo upływu ponad 30 lat od daty budowy budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce skarżący dołączył do akt pozwolenie na budowę tego budynku (k. 10 akt organu I instancji), zaś pozwolenia na budowę wiatrołapu (dobudowanego częściowo w późniejszym okresie) nie posiada. Podkreślenia wymaga fakt, na co zwróciły uwagę także organy, że również w pierwotnym pozwoleniu na budowę wiatrołap nie figuruje, ani w wymiarach z 1984 r. ani obecnych. Złożona przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego kserokopia dokumentu Urzędu Rejonowego w C. zatytułowana "Załącznik nr [...]" (k.36 akt organu I instancji) nie zawiera danych – chociażby daty czy opisu obiektu, które umożliwiłyby organom ustalenie jakiego dokumentu dotyczy. Słusznie zatem organy uznały, że nie można na jego podstawie ustalić, że był to załącznik do pozwolenia na budowę wiatrołapu. O istnieniu takiego pozwolenia wbrew twierdzeniom skarżącego nie świadczy także znajdująca się w aktach administracyjnych mapa z [...] r.(k.11), na której uwidoczniony jest wiatrołap w wersji dobudowanej w 1984 r. A zatem prawidłowe są ustalenia organów co do wybudowania wiatrołapu w warunkach samowoli budowlanej.

Również zarzut strony skarżącej dotyczący wybudowania takich wiatrołapów przez innych właścicieli działek znajdujących się przy tej ulicy nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. W szczególności nie wynika to z map, zarówno złożonych przez skarżącego, jak i dołączonych przez organy (k. 5 i 11) ani też dokumentacji fotograficznej. Ponadto okoliczność taka nie może mieć wpływu na orzeczony w niniejszej sprawie nakaz rozbiórki, bowiem organy administracji orzekały w konkretnej indywidualnej sprawie.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut nieprawidłowej interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczący "linii zabudowy do zachowania według stanu istniejącego". Słusznie bowiem zauważył organ odwoławczy, że zapis ten oznacza zachowanie linii zabudowy budynków mieszkalnych wybudowanych legalnie przed uchwaleniem obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym ten przepis planu nie może być interpretowany w oderwaniu od przepisu dotyczącego terenu komunikacyjnego oznaczonego symbolem C6. [...] – ulica bez nazwy – dojazdowa w sieci dróg gminnych. Szerokość drogi w liniach rozgraniczających – 6 do 10 m, szerokość jezdni – 4 do 5 m, chodniki. W sprawie niniejszej bezspornie ustalono, że wybudowany wiatrołap narusza ustalenia planu poprzez niezachowanie linii zabudowy od terenu komunikacyjnego. Również w okresie budowy w 1984 r. plan przewidywał linię zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczającej drogi. Wbrew zarzutom pełnomocnika skarżącego organ odwoławczy nie ograniczył się do przytoczenia stanowiska Urzędu Miasta w C. (dotyczącego nie zachowania linii zabudowy), lecz dokonał samodzielnej analizy treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i załącznika graficznego. Analizę tą przedstawił w uzasadnieniu decyzji.

Z tych wszystkich względów organy nie mogły przeprowadzić procedury legalizacyjnej w trybie art. 40 i 42 prawa budowlanego z 1974 r.

W ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego tj. art. 37 ustawy prawo budowlane z 1974 r. ani też przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a.

Zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron ( art. 86 k.p.a.) na okoliczność istnienia pozwolenia na budowę przedmiotowego wiatrołapu jest także bezzasadny. Z treści tego przepisu wynika, że przesłuchanie strony ma charakter dowodu posiłkowego, dopuszczanego w sytuacji, gdy organ administracji uzna, że po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku nadal pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy. Nawet jednak w takiej sytuacji organ administracji państwowej "może" przesłuchać stronę. Tak więc sam fakt nie przesłuchania stron w tej sprawie, nie może być podstawą do stwierdzenia, że decyzję wydano z naruszeniem prawa procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2659/14).

Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 wyżej cytowanej ustawy oraz par. 21 ust. 1 pkt 1c w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2017 r., poz. 1796).