Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1036/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Czystość i porządek
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 1, 3 i 3b, art. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: § 5 i § 6
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: § 23 i § 24
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 14 grudnia 2012 r. Rada Miejska w Trzemesznie podjęła uchwałę nr XXXIXI/299/2012 "w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Trzemeszno.", który stanowi załącznik do tej uchwały. W podstawie prawnej uchwały zostały wskazane przepisy: art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.).

Przepis § 25 pkt 1 Regulaminu brzmi następująco:

"Ustala się zasady rozmieszczania urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów i gromadzenia nieczystości ciekłych:

1) na terenie nieruchomości pojemniki na odpady należy przetrzymywać w miejscu wyodrębnionym, dostępnym dla pracowników przedsiębiorcy bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości lub, gdy takiej możliwości nie ma, należy wystawiać je w dniu odbioru, zgodnie z harmonogramem, przed wejściem na teren nieruchomości; dopuszcza się wjazd na teren nieruchomości pojazdów podmiotu uprawnionego w celu odbioru odpadów zgromadzonych w pojemnikach;".

A. M., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (adwokata), wskazując skarżony organ jako "Rada Miasta i Gminy Trzemeszno", wniosła w dniu 6 września 2013 r. (data wpływu do organu pisma z dnia 4 września 2013 r.) skargę na "§ 25 pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały nr XXXIX/299/2012 Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 14.12.2012 r. (Dz. U. Woj. Wlkp. z dnia 17.01.2013 r. poz. 619) w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Trzemeszno", zarzucając następujące naruszenie prawa:

1. art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nieobjęcie właścicieli nieruchomości, którzy nie wystawiają pojemników poza posesję systemem gospodarowania odpadami komunalnymi,

2. art. 4 ust. 2 i art. 5 powołanej ustawy w zw. z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez nałożenie obowiązku wystawiania pojemników przed posesję,

3. art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na dyskryminacji osób ułomnych z powodu wieku i niepełnosprawnych poprzez wyłączenie ich z sytemu gospodarowania odpadami komunalnymi,

4. § 23 i § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [Dz.U. nr 75 poz. 690 ze zm. – dalej jako: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków] poprzez nałożenie na ich właścicieli nieruchomości obowiązków wykraczających poza zakres rozporządzenia,

5. § 25 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z dnia 5 lipca 2002 r.) – dalej: Zasady techniki prawodawczej – w zw. z § 5 i § 6 załącznika do tego rozporządzenia poprzez zredagowanie przepisu wewnętrznie sprzecznego.

W uzasadnieniu podniosła, że w dniu 11 lipca 2013 r. (data wpływu do Urzędu Miasta i Gminy Trzemeszno pisma z dnia [...] lipca 2013 r.) wezwała radę gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez doprecyzowanie § 25 pkt 1 uchwały nr XXXIX/299/2012 z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Trzemeszno, które to wezwanie następnie dookreśliła w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. (wpływ do organu: 29 lipca 2013 r.) poprzez żądanie uchylenia § 25 pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały nr XXXIX/299/2012 z dnia 14 grudnia 2012 r. Stwierdziła, że do dnia wniesienia skargi nie uzyskała pisemnej odpowiedzi na wniesione wezwanie.

Uzasadniając naruszenie własnego interesu prawnego podniosła, że w dniu [...] 2012 r. pracownicy firmy przedsiębiorstwa zbierającego odpady odmówili odbioru odpadów, gdyż skarżąca nie wystawiła pojemnika przed nieruchomość (pojemnik jest usytuowany kilkanaście metrów od granicy i nie ma możliwości ustawienia go bliżej ogrodzenia); strona ma [...] lata, jest osobą [...]; z pomocą sąsiadki [...] [wystawiła] jednak pełny i ciężki pojemnik do granicy posesji. Wyjaśniła, że wcześniej (przez 1 lipca 2013 r.) pracownicy przedsiębiorstwa komunalnego zabierali pojemnik z posesji skarżącej, usuwali odpady i odstawiali go na miejsce. W ocenie strony, Gmina poprzez uchwalenie przedmiotowego przepisu § 25 naraziła skarżącą na niebezpieczeństwo utraty [...] [zdrowia], gdyż strona przed kilkoma miesiącami przeszła operację [...] i zgodnie z zaleceniami lekarza nie wolno jej się było pochylać ani niczego dźwigać. Wyjaśniła, że również w haromonogramie odbioru odpadów komunalnych w 2013 r., zatwierdzonym przez Burmistrza Miasta i Gminy Trzemeszno zamieszczono informację, iż "właściciel nieruchomości ma obowiązek wystawić/udostępnić pojemnik w dniu odbioru". Dalej wyjaśniła, że interes skarżącej wynika z prawa własności nieruchomości i związanymi z tym prawem obowiązkami, w tym z wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i § 25 pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały nr XXXIX/299/2012 Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 14 grudnia 2012 r. nowym obowiązkiem, który wykracza poza delegację ustawową, uniemożliwia objęcie skarżącej systemem gospodarowania odpadami komunalnymi i jest sprzeczny z prawem.

Przywołując treść art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 3 i art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, strona wskazała na obowiązek objęcia przez gminę wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, jak również zorganizowania odpadów od właścicieli tych nieruchomości. W jej ocenie § 25 pkt 1 załącznika do przedmiotowej uchwały wyłącza z systemu gospodarowania odpadami komunalnymi osoby, które ze względu na swoje ułomności nie wystawiają pojemników przed posesję, co jest sprzeczne z powołanymi przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i dyskryminuje osoby w podeszłym wieku i niepełnosprawne. Jednoczenie podkreśliła, że powołany przepis regulaminu nie zawiera żadnego wyliczenia kategorii osób zwolnionych z tego obowiązku, a za takie nie może być uznane stwierdzenie, że "jednocześnie dopuszcza się możliwość wjazdu na teren nieruchomości pojazdów podmiotu uprawnionego w celu odbioru odpadów zgromadzonych w pojemnikach".

Uzasadniając zarzut przekroczenia delegacji ustawowej, skarżąca przywołała przepisy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, argumentując, że regulamin ma określić "szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku", ale bez poszerzania katalogu obowiązków materialnoprawnych, które mogą być nałożone na mieszkańca gminy jedynie w zakresie określonym w art. 5 ust. 1 pkt 1-3b ostatniej z powołanych ustaw. Podkreśliła, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 3b tej ustawy nakłada na właścicieli obowiązek pozbywania się zebranych odpadów komunalnych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, a w katalogu obowiązków właścicieli nieruchomości brak jest obowiązku wystawiania pojemników przed posesję w dniu odbioru odpadów. Podniosła, że kwestię wystawania pojemników w sposób umożliwiający dostęp do nich w celu opróżnienia przez właściwą jednostkę w konkretnym dniu "rozstrzygnął w poprzednim stanie prawnym" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 120/12, w którym stwierdził, że zapis te nie ma żadnego umocowania w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i narusza prawo własności oraz że kwestia ta powinna być ewentualnie uregulowana w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych.

Przy tak sformułowanych zarzutach strona domagała się na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzenia nieważności § 25 pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały nr XXXIXI/299/2012 Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 14 grudnia 2012 r. i zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Trzemesznie, działająca za pośrednictwem pełnomocnika procesowego (radcy prawnego), wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, a przepis§ 25 pkt 1 Regulaminu jest zgodny z przepisami powszechnie obowiązującymi, a ponadto jasny i zrozumiały.

W uzasadnieniu Rada Miejska wskazała na niewłaściwe oznaczenie organu w skardze. Ponadto stwierdził, że skarżąca skierowała do organu dwukrotnie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa: pierwsze w dniu [...] lipca 2013 r. (data wpływu do organu: 11 lipca 2013 r.), w którym strona domagała się zmiany przedmiotowej uchwały i drugie w dniu [...] lipca 2013 r. (data wpływu do organu: 30 lipca 2013 r.). W ocenie Rady Miejskiej wezwanie z dnia [...] lipca 2013 r. zawierało w istocie nowe uzasadnienie, jak również wniosek o uchylenie § 25 pkt 1 uchwały, stanowiąc nowe wezwanie. Uzasadniając sposób rozpatrzenia tego wezwania, organ podniósł, że nastąpiło to na sesji Rady w dniu [...] 2013 r., kiedy to "uchwałą nr [...] z dnia [...] 2013 r." postanowiła "nie uwzględnić skargi".

Zdaniem organu w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rada wyjaśniła, że zmiana sposobu odbioru odpadów spowodowana jest nowelizacja przepisów powołanej ustawy i polega na tym, że skarżąca – odmiennie niż do dnia 1 lipca 2013 r. – zmuszona jest wystawiać pojemnik na śmieci przed swoją nieruchomość. Przyczyna takiego stanu rzeczy, wynikającego z § 25 pkt 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, jest oczywista. Rada Miejska, ustalając sposób pozbywania się odpadów komunalnych, miała na celu usprawnienie sposobu odbierania śmieci i skrócenie tegoż procesu, jak również uniknięcie ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych wynikających z naruszenia posiadania. Rozwiązanie to uznała za korzystne i potrzebne, przy tym powszechnie przyjmowane w regulaminach w innych gminach. Wykazując zrozumienie dla sytuacji skarżącej, organ jednocześnie zauważył, że celem natychmiastowego rozwiązania problemu związanego z sytuacja skarżącej i innych osób w podobnej sytuacji, została sporządzona lista osób, od których zgodnie z wnioskiem odpady komunalne odbierane są bezpośrednio z nieruchomości.

Organ stwierdził, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 3, art. 4 ust. 2 i 5 oraz art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są bezpodstawne. Ewentualne niewystawianie pojemników przed posesję przez właścicieli nieruchomości stanowi niedotrzymanie przepisów Regulaminu, a zatem pomimo objęcia ich systemem gospodarowania odpadami sami właściciele, na których ciąży ustawowy obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych z tegoż systemu by nie korzystali. Za wątpliwe pod względem ekonomicznym i prawnym Rada uznała rozwiązanie, w którym Regulamin zawierałby zobowiązanie właścicieli nieruchomości do umożliwienia wejścia na teren ich nieruchomości pracownikom firmy wywożącej odpady. Za bezpodstawny Gmina uznała zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 25 Zasad techniki prawodawczej Rada, powołując się na brzmienie § 5 i 6 tego rozporządzenia, stwierdziła, że strona nie wyjaśniła, na czym miałaby polegać wewnętrzna sprzeczność zaskarżonego przepisu Regulaminu. Zdaniem organu przepis jest zrozumiały dla przeciętnego adresata uchwały, a z przepisu tego [§ 25 pkt 1 Regulaminu] wynika, że adresata przepisu może pozbyć się śmieci w dwojaki sposób: umieszczając je w miejscu wyodrębnionym i dostępnym dla pracowników przedsiębiorcy bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości albo, gdy takiej możliwości nie ma, wystawiając śmieci przed posesję w dniu odbioru.

W odniesieniu do powołanego w skardze wyroku WSAW w Bydgoszczy z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 120/12 organ stwierdził, że orzeczenie to zostało wydane na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego (przed wejściem zmian ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) i aktualnie gmina nie zawiera z właścicielem nieruchomości żadnej umowy w zakresie odbioru odpadów.

W piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2013 r. skarżąca przedstawiła argumentacje przemawiającą za uznaniem, że już w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] lipca 2013 r. wykazała interes prawny, który warunkuje przyznanie stronie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem powołała się na przepis art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, zaś uprawnienie, na które się powołuje, wynika zarówno z tej ustawy, jak i z przepisów uchwały, której dotyczy skarga. W ocenie strony zastosowanie zaskarżonego przepisu w określonych sytuacjach – w przypadku ludzi starszych, mających problemy zdrowotne spowoduje pozbawienie tych mieszkańców gminy możliwości wywozu odpadów komunalnych. Jej zdaniem przepis § 25 pkt 1 Regulaminu został ustanowiony bez umocowania w przepisach powołanej ustawy: art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 3b i art. 4 pkt 2. Utworzenie listy osób, od których odbierane są odpady pomimo ich niewystawienia przed posesję, strona uznała za rozwiązanie doraźne, które nie usuwa skutków naruszenia prawa. Strona nie podzieliła żadnego z argumentów przedstawionych przez Radę Miejską.

Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stanowiącego w tym zakresie nawiązanie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP) – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Granice sprawy wyznaczone są przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; wyroki NSA: z 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 73/10 – dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. też uzasadnienie uchwały NSA z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1403/08 – dostępny jw.).

Przedmiotem wyżej scharakteryzowanej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie konkretny przepis prawa miejscowego, a mianowicie § 25 pkt 1 załącznika do uchwały nr XXXIXI/299/2012 Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 14 grudnia 2012 r. "w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Trzemeszno." (dalej Uchwała). Treść zarzutów skargi (skierowanych wyłącznie wobec § 25 pkt 1 Regulaminu) oraz jej żądania (wniosek o stwierdzenie nieważności § 25 pkt 1 załącznika do uchwały) wskazują jednoznacznie, że przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie obejmuje wyłącznie przywołany przepis Regulaminu. W konsekwencji w takim też zakresie – co do przepisu § 25 pkt 1 Regulaminu – przedmiotowa uchwała została poddana kontroli tutejszego Sądu.

Przed ustosunkowaniem się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, w niniejszej sprawie skarżąca wykazała legitymację skargową. Innymi słowy, należy do kręgu podmiotów legitymowanych do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przyznając to prawo każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten ma charakter bezpośredni, konkretny i realny, a nie przyszły i potencjalny. Przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi zatem w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1749/07 – dostępny jw).

Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Otóż, dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Przedmiotowa uchwała, którą wprowadzono do obrotu prawnego Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Trzemeszno stanowi uszczegółowienie obowiązków ciążących na gminie w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a zarazem obowiązków i uprawnień właścicieli nieruchomości (mieszkańców gminy). Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (aktualnie Dz.U. z 2013, poz. 1399 ze zm.) określa m.in. zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku (art. 1 pkt 1). Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, która zapewnia czystość i porządek na swoim terenie i tworzy warunki niezbędne do ich utrzymania, a w tym obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3).W tym celu rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1). Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Zarazem, zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy właściciel nieruchomości zapewnia utrzymanie czystości i porządku poprzez m.in: wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (pkt 1); zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie (pkt 3) i pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi (pkt 3b), jak również realizację innych jeszcze niż wymienione w punktach 1-4 obowiązków określonych w regulaminie. W przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa m.in. w ust. 1, z wyjątkiem obowiązków określonych w ust. 1 pkt 3-3b, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku (art. 5 ust.7 i 8). Wykonywanie decyzji, o której mowa w ust. 7, podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 5 ust. 9). Gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1).

Powyższa treść przepisów wprost wskazuje, że rada gminy ma prawo ingerować w sferę uprawnień i obowiązków właścicieli nieruchomości poprzez wiążące sformułowanie określonego sposobu utrzymania nieruchomości w należytym stanie. W tym zakresie przepisy powołanej ustawy oraz regulaminu wpływają na sposób korzystania z nieruchomości, ograniczając tym samym prawo własności (art. 140 Kodeksu cywilnego). Zarazem właściciele nieruchomości mają prawo do pozbycia się odpadów komunalnych zbieranych na nieruchomości poprzez ich przekazanie gminie, która ma obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

W konsekwencji strona, jako właścicielka nieruchomości, objęta wyżej przedstawionymi regulacjami prawnymi, a zarazem będąca posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243 ze zm.), w tym odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 4), legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały, którą właściwa rada gminy wprowadziła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Ponadto warto wspomnieć, że strona wyczerpała tryb wnoszenia skargi na uchwałę rady gminy, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem wezwanie Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa okazało się bezskuteczne, a skarga została wniesiona w terminie. W ocenie Sądu termin do wniesienia skargi limitowany jest datą wpływu do organu pisma skarżącej z dnia [...] lipca 2013 r. (data: 11 lipca 2013 r.). Pismo to, wbrew stanowisku organu, jednoznacznie wskazuje na to, że jest wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Późniejsza zmiana (doprecyzowanie) wezwania co do sposobu usunięcia stwierdzonego naruszenia prawa – zrezygnowanie z pierwotnego żądania zmiany treści tego przepisu poprzez doprecyzowanie ostatniej części przepisu wyrażeniem: "lub wejście na teren nieruchomości pracowników podmiotu uprawnionego w celu wystawienia pojemników i odbioru odpadów zgromadzonych w pojemnikach" i domaganie się w to miejsce uchylenia przepisu § 25 pkt 1 Regulaminu oraz przedstawienie poszerzonej argumentacji prawnej, dokonana w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. (data wpływu do organu: 30 lipca 2013 r.) nie ma dla sprawy rozstrzygającego znaczenia. Wprawdzie w pierwotnym wezwaniu istotnie argumentacja strony skupiła się na okolicznościach faktycznych dotyczących stosowania spornego przepisu i harmonogramu odbioru odpadów komunalnych, niemniej jednak przywołany został w tym piśmie przepis art. 6 ust. 1 ustawy i utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który miałby zostać naruszony określoną treścią przepisu prawa miejscowego – § 25 pkt 1 Regulaminu. Innymi słowy, przedmiot wezwania (żądania) strony – kwestionowany przepis Regulaminu i sposób, w jaki narusza interes prawny skarżącej, został jasno określony już w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. Faktem jest, że również że Rada Miejska nie załatwiła sprawy w terminach określonych w przepisach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Wobec tego strona prawidłowo, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, wniosła skargę do tutejszego Sądu (art. 53 ust. 2 p.p.s.a.).

Odnosząc się do zarzutu Rady Miejskiej co do niewłaściwego oznaczenie organu w skardze, stwierdzić należy, że nie ma żadnej wątpliwości jaki przepis prawa miejscowego jest kwestionowany i jakiego organu dotyczy. Adresatem wezwania do usunięcia naruszenia prawa była Rada Miejska w Trzemesznie, która przy tym – po upływie 60 dni od dnia doręczenia wezwania – na sesji Rady w dniu [...] 2013 r. wypowiedziała się co do wezwania w uchwałę nr [...] z dnia [...] 2013 r. W niniejszej sprawie nie doszło do mylnego wskazania organu przez stronę, a jedynie do pomyłki dotyczącej nazwy organu stanowiącego Miasta i Gminy Trzemeszno, który to błąd nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia skargi, Sąd stwierdza, że strona nie wykazała, by zakwestionowany przepis Regulaminy naruszał przepisy prawa powszechnie obowiązującego i w ten sposób stanowił niezgodne z prawem ograniczenie praw i obowiązków strony w zakresie korzystania z systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.

Wyżej przywołane przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określają prawa i obowiązki gminy oraz jej mieszkańców (właścicieli nieruchomości) w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, ze względu na brzmienie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, charakter aktu prawa miejscowego. Konstytucja RP akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2). Po myśli art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Biorąc pod uwagę cechy aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, jakim jest zaskarżona uchwała, należy stwierdzić, że postanowienia tej Uchwały w szczególności nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkowało nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09 – dostępny jw.).

Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych.

Zakres regulacji uchwalonego Regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który – o czym już częściowo wspomniano przy omówieniu legitymacji skargowej strony – przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

Zawarte w wyżej przywołanym przepisie art. 4 ust. 2 ustawy wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Ponadto wyjaśnić należy, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia przede wszystkim w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, a z zatem w razie przekroczenia delegacji ustawowej. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem, co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Niemniej jednak samo naruszenie przepisów "Zasad techniki prawodawczej" w zasadzie zawsze będzie miało charakter nieistotnego naruszenia prawa, bowiem zasady legislacyjne nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych (por. NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12 – dostępnym jw.). Mimo to nie można wykluczyć sytuacji, w której konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej, ze względu na jego powiązanie z naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego, przyjdzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyło reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z dnia 27 kwietnia 2004 r. sygn. akt P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały zasady techniki prawodawczej, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem rozporządzenia doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w "Zasadach techniki prawodawczej" (por. zwłaszcza § 6 rozporządzenia) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad..., s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji..., s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TK stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego. Absolutna precyzja i jednoznaczność tekstu prawnego (w tym tekstu aktu prawa miejscowego) niewątpliwie stanowią ideał, do którego należałoby zasadniczo zmierzać we wszystkich działaniach legislacyjnych, ale który w praktyce jest trudny, a w większości przypadków wręcz niemożliwy, do osiągnięcia. Zresztą niejednokrotnie użycie zwrotów niedookreślonych (nieostrych) bywa zamierzonym i pożądanym działaniem prawodawcy, który w ten sposób dąży do wyposażenia tekstu prawnego w niezbędną elastyczność, która pozwala dostosowywać decyzje prawne w sposób adekwatny do wszystkich indywidualnych cech konkretnych sytuacji pojawiających się obecnie i w przyszłości (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 178-179). Zwraca na to uwagę także TK, który w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. SK 42/05 (OTK-A 2006/10/148) podkreślił, że w praktyce nie jest możliwe posługiwanie się w tekstach prawnych wyłącznie pojęciami całkowicie ostrymi, a pewien rozsądny poziom nieostrości nazw używanych w tekstach aktów normatywnych pozwala uniknąć nadmiernej kazuistyki i zapewnić niezbędną elastyczność podczas stosowania prawa.

Na koniec rozważań ogólnych wyjaśnić także należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TK stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Zarazem jednak TK wielokrotnie podkreślał, że niejasność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, iż wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa. Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację w orzecznictwie, okażą się niewystarczające (zob. np. wyrok TK z dnia 3 grudnia 2002 r. sygn. P 13/02, OTK-A 2002/7/90). Zdaniem Sądu, analogiczne kryteria należy stosować także przy ocenie, czy ewentualna niejasność (nieprecyzyjność, niejednoznaczność) danego przepisu aktu prawa miejscowego nie jest posunięta tak daleko, iżby uzasadniała orzeczenie jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zaskarżony przepis § 25 ust. 1 Regulaminu, w ocenie Sądu, nie jest obarczonymi wyżej omówionymi istotnymi wadami prawnymi. Analiza treści tego przepisu prawa miejscowego, powiązana z odniesieniem go do przepisów prawa powszechnie obowiązującego, nie uzasadnia tezy, że na podstawie brzmienia przedmiotowego przepisu nie sposób jednoznacznie ustalić jego normatywnej roli i treści, jak i że w istocie wyklucza on skarżącą od udziału w systemie gospodarowania odpadami komunalnymi.

Przepis § 25 pkt 1 Regulaminu reguluje kwestię mieszczącą się w zakresie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Gmina miała prawo i zarazem obowiązek uregulować warunki rozmieszczania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (pkt 2) oraz częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości (pkt 3). Określenie w § 25 pkt 1 Regulaminu zasad rozmieszczania urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów poprzez ustalenie, że "na terenie nieruchomości pojemniki na odpady należy przetrzymywać w miejscu wyodrębnionym, dostępnym dla pracowników przedsiębiorcy bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości lub, gdy takiej możliwości nie ma, należy wystawiać je w dniu odbioru, zgodnie z harmonogramem, przed wejściem na teren nieruchomości; dopuszcza się wjazd na teren nieruchomości pojazdów podmiotu uprawnionego w celu odbioru odpadów zgromadzonych w pojemnikach" stanowi co najmniej poprawne zrealizowanie delegacji ustawowej.

Treść Regulaminu w pierwszej kolejności wskazuje na – jak można domniemywać – optymalne usytuowanie pojemników na odpady, tj. w miejscu wyodrębnionym, dostępnym dla pracowników przedsiębiorcy zbierającego odpady bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości. W drugiej kolejności przepis § 25 pkt 1 Regulaminu uwzględnia sytuacje, w których nie ma możliwości usytuowania pojemników na odpady w sposób wcześniej opisany w tym przepisie, przewidując, że pojemniki należy wystawiać w dniu odbioru, zgodnie z harmonogramem, przed wejściem na teren nieruchomości. W ocenie Sądu, takie określenie warunków rozmieszczania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości jest dopuszczalne i stanowi racjonalne dookreślenie ciążących na właścicielach nieruchomości z mocy ustawy obowiązków w zakresie zbierania odpadów komunalnych. W sytuacji, w której to na gminie ciąży obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), rzeczą niezbędną dla wywiązania się z tego obowiązku jest zorganizowanie efektywnego systemu odbierania odpadów komunalnych od mieszkańców. Trafne jest powiązanie tej efektywności z minimalizacją ingerencji w prawo własności nieruchomości i eliminowanie sytuacji, w których okoliczności niezależne od gminy spowodują zakłócenia w realizacji systemu odbierania odpadów. Zarazem zaznaczenie w omawianym przepisie § 25 pkt 1 Regulaminu dopuszczalności wjazdu na teren nieruchomości pojazdów podmiotu uprawnionego w celu odbioru odpadów zgromadzonych w pojemnikach stanowi syntetyczne ujęcie możliwości innego niż wcześniej wymienione sposobu odbioru odpadów z terenu nieruchomości.

Przepis § 5 Zasad techniki prawodawczej w zw. z § 143 stanowi, że przepisy aktu prawodawczego redaguje się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych tym aktem. Zarazem § 25 ust. 1 stanowi, że przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować (przepis podstawowy). Zdaniem Sądu przepis § 25 pkt 1 Regulaminu Zgodnie z zasadą wnioskowania "a maiori ad minus" (z większego na mniejsze) ostatnie zdanie omawianego przepisu dopuszcza nie tylko wjazd, ale i wejście na teren nieruchomości; skoro bowiem przewiduje możliwość wjazdu teren nieruchomości pojazdu w celu odbioru odpadów, to tym bardziej przewiduje również możliwość wejścia pracowników służb utrzymania czystości na teren nieruchomości w celu zabrania pojemnika na odpady z terenu nieruchomości i usunięcia tych odpadów z terenu nieruchomości (oraz powrotne umieszczenie pojemnika na terenie nieruchomości). To zaś, w jakich sytuacjach ostatni ze sposobów usuwania odpadów z nieruchomości – stanowiący wyjątek od reguł określonych w pierwszej części tego przepisu, na co wskazuje użycie zwrotu "dopuszcza się" – znajdzie zastosowanie, zależy od konkretnych okoliczności. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, sytuacją taką może być samotne prowadzenie gospodarstwa domowego przez starszą schorowaną osobę i zgłoszenie stosownego wniosku w tym zakresie, stanowiącego zarazem zgodę na tego rodzaju wjazd lub wejście na teren nieruchomości.

Jeszcze raz należy podkreślić, że do ustawowych uprawnień gminy należy określenie warunków rozmieszczenia pojemników na odpady komunalne oraz częstotliwości i sposobu pozbywania się tych odpadów z terenu nieruchomości, zaś pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu prawa miejscowego z powodu jego niejasności winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację, okażą się niewystarczające. Przepis § 25 pkt 1 Regulaminu, poprzez użycie zwrotu niedookreślonego, cechuje niezbędna elastyczność służąca stosowaniu prawa, która pozwala dostosowywać rozwiązanie prawne w sposób adekwatny do wszystkich indywidualnych cech konkretnych sytuacji objętych tym przepisem. I jakkolwiek niewątpliwie możliwe jest jego precyzyjniejsze lub pełniejsze zredagowanie, to sam w sobie nie zawiera istotnego naruszenia prawa – § 6 Zasad techniki prawodawczej.

Co się tyczy powołanego przez stronę skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 120/12, stwierdzić należy, że orzeczenie to nie stanowi prejudykatu czy też precedensu, który wiązałby tutejszy Sąd w rozpatrywanej sprawie. Ponadto, jak to zauważyła sama skarżąca, wyrok ten został wydany w poprzednio obowiązującym stanie prawnym i nie przystaje do realiów niniejszej sprawy.

Aktualnie mieszkańcy gminy będący właścicielami nieruchomości nie zawierają z przedsiębiorcami umów na wywóz odpadów komunalnych, na co zwrócił uwagę skarżony organ. Rady gmin obowiązane były podjąć, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej ustawę o utrzymaniu czystości porządku w gminach – czyli do dnia 1 stycznia 2013 r., gdyż zgodnie z regułą wynikającą z art. 23 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. (Dz.U. nr 152, poz. 897 zm.) weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. – uchwały, o których mowa w art. 6k ust. 1, art. 6l, art. 6n ust. 1 i art. 6r ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1 (art.10 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r.). W przepisach tych mowa o dokonaniu wyboru jednej z metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustaleniu stawki takiej opłaty, ustaleniu stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności, określeniu terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określeniu wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, określeniu szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Uchwały te nie mogły wejść w życie później niż w terminie 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, czyli nie później niż 1 lipca 2013 r. (art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r.). Właściciel nieruchomości (mieszkaniec gminy), który w dniu wejścia w życie ustawy (1 stycznia 2012 r.) miał zawartą z gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcą umowę na odbieranie odpadów komunalnych jest zwolniony z uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w okresie obowiązywania tej umowy, nie dłużej jednak niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, czyli najpóźniej do dnia 1 lipca 2013 r., a w okresie tym gmina nie jest zobowiązana do odbierania od niego odpadów komunalnych, co wynika z art.11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. Powyższe oznacza więc, że odbiór odpadów przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę na podstawie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości mogło nastąpić wyłącznie do dnia 1 lipca 2013 r. (patrz wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 291/13 – dostępny jw.).

Należy zgodzić się z organem, że w żadnej mierze kwestionowany przepis nie wyłącza skarżącej z systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Co do zasady, skarżąca jako właścicielka nieruchomości z mocy samej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 5 ust. 1) zobowiązana jest do zapewnienia utrzymanie czystości i porządku m.in. przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (pkt 1), zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie (pkt 3) i pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi (pkt 3b). W zakresie zbierania i pozbywania się odpadów komunalnych gmina zapewnia odbiór tych odpadów od skarżącej na warunkach określonych w Regulaminie. Spełnienie tych obowiązków przez skarżącą nie wymaga jej osobistego działania, właściciel nieruchomości może bowiem posłużyć się w tym celu pomocą rodziny lub osób trzecich (np. skorzystać z pomocy sąsiedzkiej). W przekonaniu Sądu, kwestie dotyczące utrzymania czystości w mieszkaniu i porządku na terenie posesji mogą być również objęte pomocą środowiskową ze strony gminy w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz..U. z 2011 r. nr 81, poz. 440 ze zm.). Otóż, w razie niedostatku lub innych szczególnie uzasadnionych przypadkach, strona może ubiegać się o przyznanie zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego na pokrycie niezbędnej potrzeby bytowej w zakresie sfinansowania usługi w postaci pomocy w terminowym udostępnianiu pojemnika na odpady przy granicy posesji (art. 39 i art. 41 powołanej ustawy). Ewentualnie, wsparcie w tym zakresie może przybrać postać usługi opiekuńczej w rozumieniu art. 50 ust. 1 powołanej ustawy, uniezależnionej od kryterium dochodowego. Przede wszystkim jednak, konkretna sytuacja skarżącej może i powinna zostać objęta subsumcją przepisu § 25 pkt 1 Regulaminu poprzez skorzystanie przez gminę z możliwości wejścia i wjazdu na jej posesję w celu odbioru odpadów komunalnych (opróżnienia pojemnika na odpady komunalne).

W konsekwencji trudno też podzielić zarzuty skargi dotyczące dyskryminacji przez Radę Miejską osób ułomnych z powodu wieku i niepełnosprawnych.

Całkowicie bezpodstawny okazał się również zarzut naruszenia przez Radę przepisów § 22 i 24 rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków. Organ orzekający w sprawie nie należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej i nie stosował tych przepisów, nie doszło też do wkroczenia w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej. Sformułowanie obowiązku udostępnienia pojemników na odpady komunalne w określony w Regulaminie sposób nie zawierało ani nakazu pobudowania określonego obiektu budowlanego ani tym bardziej nie zawierało modyfikacji warunków technicznych obowiązujących dla takiego obiektu ani nie nakazywało realizacji przedmiotowego obowiązku z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Regulamin dotyczy bowiem doprecyzowanie przepisów ustawy szczególnej w zakresie utrzymania czystości i porządku, nie jest zaś aktem wydanym w celu wykonania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409).

Reasumując wszystko powyższe Sąd stwierdza, że sposób sformułowania zaskarżonego przepisu wyklucza wystąpienie zasadniczych niejasności i nieusuwalnych wątpliwości wiążących [...] się z jego wykładnią i stosowaniem. Wobec tego brak podstaw do stwierdzenia jego nieważności z uwagi na rażące naruszenie zasad prawidłowej legislacji, a tym samym istotne uchybienie zasadzie państwa prawnego wysłowionej w art. 2 Konstytucji RP. Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie przepis § 25 pkt 1 Regulaminu nie stanowi modyfikacji czy też powtórzeń obowiązków ustawowych, a jedynie ich dopuszczalną prawnie, a zarazem niezbędną dla osiągnięcia celów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, konkretyzację. Powołany przepis nie przekracza granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak również nie wyklucza skarżącej z systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Jego funkcjonalna i celowościowa interpretacja umożliwia zapewnienie odbioru odpadów komunalnych również od takich mieszkańców gminy (właścicieli nieruchomości), którzy z przyczyn obiektywnych (ograniczeń związanych z wiekiem i stanem zdrowia) nie mogą udostępnić służbom odbierającym odpady pojemników na odpady bez konieczności wchodzenia na teren ich nieruchomości, tj. nie mogą usytuować ich "na stałe" w takim miejscu, do którego dostęp nie wymaga wejścia na teren nieruchomości, jak i nie mogą w dniu zbierania odpadów (wg harmonogramu) wystawić pojemnika na odpady przed posesję. Informacje uzyskane od stron postępowania wskazują, że przy zastosowaniu tego rodzaju interpretacji, bez potrzeby zmiany przepisów Regulaminu, gmina może zapewnić odbieranie odpadów od osób starszych, schorowanych, ułomnych i samotnych. Zgłoszony przez stronę problem natury faktycznej związany z odbiorem od niej odpadów w istocie dotyczył kwestii interpretacyjnych, związanych ze stosowaniem zakwestionowanego przepisu Regulaminu, czy szerzej obowiązującego prawa (ustawy i przepisów prawa miejscowego).

Z powołanych wyżej przyczyn należało uznać, że zaskarżona uchwała nr XXXIXI/299/2012 z dnia 14 grudnia 2012 r. Rady Miejskiej w Trzemesznie w odniesieniu do przepisu § 25 pkt 1 "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Trzemeszno" stanowiącego załącznik nr 1 do tej uchwały nie narusza prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzekł, jak w sentencji wyroku.

W odniesieniu do wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania Sąd stwierdza, że przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają podstaw do uwzględnienia żądania zasądzenia kosztów. Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast z art. 200 p.p.s.a. wynika, że zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona. Zatem nie jest możliwe zasądzenie tych kosztów na rzecz organu w sytuacji, gdy skarga została oddalona (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX 2013).