Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2615/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: § 43 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych: "A" oraz M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 114/19 w sprawie ze skarg: "A" oraz M.K., B.C. i M.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 114/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargi "A" Spółki Akcyjnej w [...]; M.K., B.C. i M.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2018 r.), Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej Starosta):

1. ustalił odszkodowanie w wysokości 156.380,00 zł za szkody, ograniczenie prawa własności nieruchomości i zmniejszenie wartości nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...] i ul. [...] w związku z wybudowaniem wysokociśnieniowego gazociągu DN 300 "[...]";

2. ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego w dniu 22 stycznia 1996 r. M. i D.K. na kwotę 82.054,03 zł;

3. zobowiązał "A" S.A. z siedzibą w [...] (dalej Spółka) do wypłaty odszkodowania w wysokości 74.325,25 zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, w tym na rzecz: M.K., współwłaściciela 1/2 części nieruchomości opisanej w punkcie 1 decyzji - odszkodowania w kwocie 37.162,99 zł; B.C., współwłaścicielki 1/4 części nieruchomości opisanej w punkcie 1 decyzji - odszkodowania w kwocie 18.581,49 zł; M.W., współwłaścicielki 1/4 części nieruchomości opisanej w punkcie 1 decyzji - odszkodowania w kwocie 18.581,49 zł.

Odwołani[a] od decyzji z [...] kwietnia 2018 r. złożyli M.K. i "A" S.A. w [...] (dalej [...] bądź Spółka), reprezentowana przez r.pr. M.S.

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2018 r.), utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2018 r.

Wojewoda wyjaśnił, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1992 r. nr [...] wydaną na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30 poz. 127, dalej ugg), zezwolono [...] Okręgowemu Zakładowi Gazownictwa w [...], Zakładowi Gazowniczemu w [...] na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości będącej własnością M. i D.K., stanowiącej działki nr [...] o łącznej pow. 1,0800 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...], przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu wysokiego ciśnienia "[...]". Dla potrzeb postępowania 15 grudnia 2017 r. sporządzono operat szacunkowy. Rzeczoznawca majątkowy mgr E.R. (dalej rzeczoznawca bądź biegła) w oparciu o informacje ujęte w pismach Urzędu Miejskiego w [...], a w szczególności pismo z 23 maja 2016 r., które sformułowano na podstawie ówcześnie obowiązującego planu [ogólnego] zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy i Miasta w [...] z dnia [...] listopada 1990 r. nr [...] (dalej Plan) przyjął, że w dacie [...] września 1992 r. (data wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości) nieruchomość przeznaczona była w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a w części pod budownictwo jednorodzinne z rzemiosłem. Obok przywołanej daty wydania ostatecznej decyzji dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, rzeczoznawca dla potrzeb wyceny wziął pod uwagę datę 13 czerwca 1995 r. - dzień kiedy zakończono działania uzasadniające wydanie decyzji. W procesie wyceny zastosowano podejście porównawcze z zastosowaniem metody porównywania parami. Do czynności szacunkowych przyjęto ceny transakcyjne nieruchomości podobnych. Wyodrębniono cechy nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z ograniczeniami w zakresie zagospodarowania zgodnie z funkcją terenu. Wartość 1 m2 nieruchomości wyniosła w efekcie 28,72 zł, a całej nieruchomości po zaokrągleniu 310.000 zł. Organ wskazał, że określając wartość nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości rzeczoznawca zwrócił uwagę, że na tej nieruchomości znajdują się dwa gazociągi. Gazociąg DN 300 [...] wraz ze strefą ochronną i gazociąg powstały w związku z opisaną decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości - DN 300 "[...]" ze strefą ochronną w części nakładającą się na strefę ochronną starego gazociągu [...]. Na podstawie mapy i obliczeń geodety przyjęto, że strefa ochronna obu gazociągów wynosi 9712 m2. Usytuowanie na nieruchomości kolejnego gazociągu DN 300 "[...]" spowodowało powiększenie się strefy ochronnej gazociągów o 2584 m2. Wartość 1 m2 gruntu po podjęciu czynności określonych w przedmiotowej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oszacowano na 20,05 zł, a całej nieruchomości po zaokrągleniu [na] 217.000,00 zł. W efekcie zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych na nieruchomości na mocy decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości wyniosło 93.000 zł. Rzeczoznawca oszacował wartość poniesionych szkód na nieruchomości obejmujących utratę pożytków w okresie od wydania decyzji do zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Złożyły się na nią: niemożność użytkowania i straty w plonach i sadzie - 32.700 zł; koszty rekultywacji gleby i łąk - 14.600 zł; odszkodowanie za budynek gospodarczy - 16.080 zł, co łącznie dało kwotę - 63.380 zł. Łączna wartość odszkodowania wyniosła 156.380,00 zł. W ocenie Wojewody analizowany operat szacunkowy mógł być użyty do celu dla jakiego został sporządzony. W opiniowanym operacie rzetelnie i odpowiednio dla celu wyceny opisano stany nieruchomości i przeznaczenie. Należycie sprecyzowano i sformułowano cel wyceny i jego zakres. Przyjęto prawidłowe daty istotne dla procesu wyceny. Przedstawiono analizę rynku nieruchomości odpowiednio do celu i sposobu wyceny. Przedstawiono wybór odpowiedniej metodyki i techniki wyceny. W operacie opisano przebieg istotnych obliczeń i uzasadnienie końcowego wyniku. Załączono i podano w treści operatu dane wykorzystane w procesie szacowania. Zamieszczono stosowne klauzule i oświadczenia potwierdzające dokonanie wyceny zgodnie z przepisami prawa. Organ zaznaczył w odpowiedzi na zarzuty [...], że stanowisko jakoby umieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rzeczonej inwestycji miałoby w konsekwencji pozbawiać możliwości uwzględnienia przez organ przy szacowaniu zmniejszenia wartości nieruchomości skutków wynikających z przeprowadzenia rzeczonego gazociągu, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Na gruncie ówcześnie obowiązującej ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. [z 1991 r.] nr 30 poz. 127 ze zm., dalej ugg) i art. 74 ugg, jak również na podstawie odpowiednika tego przepisu - art. 128 ust. 4 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, dalej ugn], odszkodowanie przysługuje właścicielowi nieruchomości za skutki działań podjętych w wyniku podjętej decyzji w przedmiocie m.in. posadowienia urządzeń służących do przesyłania gazu. Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia odnoszącego się do takiego gazociągu jest możliwe w przypadku zgodności ograniczenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli takowy jest. To, że miejscowy plan przewiduje ograniczenie, jest jedną z przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 124 ugn. Stąd nielogiczne i sprzeczne z przepisami byłoby uszczuplenie praw właścicieli o możliwość dochodzenia odszkodowania z tytułu czynności podjętych w związku z przeprowadzeniem gazociągu na podstawie decyzji tylko z tego powodu, że przewidziano daną okoliczność w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Bezzasadny jest zarzut dotyczący błędnego ustalenia przeznaczenia nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości w ten sposób, że nieruchomość mogła być częściowo zabudowana, mimo że była obciążona istniejącą strefą ochronną dla gazociągu [...]. Przeznaczenie nieruchomości ustalono w oparciu o ówcześnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W wycenie uwzględniono, że sposób korzystania z nieruchomości był już wcześniej ograniczony w wyniku istniejącego gazociągu i te ograniczenia wzięto pod uwagę przy wycenie biegłej. Nie ma podstaw, by kwestionować przyjęte do wyliczeń powierzchnie stref ochronnych. Budynek, którego uwzględnienie w wycenie zakwestionował pełnomocnik [...], jak wynika z materiału dowodowego, został wzniesiony na nieruchomości zgodnie z pozwoleniem udzielonym w decyzji nr [...], w czasie, kiedy przez nieruchomość przechodził już gazociąg [...]. Wskutek powstania gazociągu wysokiego ciśnienia "[...]" budynek znalazł się w strefie ochronnej nowego gazociągu. Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, że należało tę okoliczność uwzględnić w wycenie. Organ nie doszukał się błędów mających wpływ na wynik sprawy w zakresie dat istotnych z punktu widzenia przedmiotowego odszkodowania, w tym przyjętej daty zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji, a także w odniesieniu do strat związanych z utratą pożytków. Zdaniem organu, zamierzonego skutku nie mogą odnieść zarzuty M.K. w zakresie wysokości odszkodowania. Biegła wyjaśniła w toku postępowania odwoławczego, że do wyceny nieruchomości wzięto pod uwagę nieruchomości, które spełniają cechy nieruchomości podobnych pod względem położenia, przeznaczenia, sposobu korzystania i innych cech wpływających na wartość, jak powierzchnia nieruchomości. Rzeczoznawca wskazał, że wycenić mógł tylko utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończeni[a] działań uzasadniających jej wydanie. Odnosząc się do kwestii zużycia budynku znajdującego się na działce biegła przyjęła 10-letni okres trwałości budynku, co wynikało z decyzji określającej lokalizację czasową tego budynku i jego wiek. Zdaniem Wojewody nie ma podstaw, by kwestionować przedstawione wyjaśnienia mającego wiadomości specjalne rzeczoznawcy w tym zakresie. Wojewoda stwierdził, że rozstrzygając w zakresie należnego stronom odszkodowania Starosta uwzględnił wypłaconą wcześniej z tego tytułu na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1995 r. nr [...] kwotę 33.124,00 zł, która po waloryzacji wyniosła 82.054,03 zł. Wojewoda wskazał, że w uzasadnieniu decyzji Starosta na s. 8 błędnie podniósł, że kwota odszkodowania za okres od 1 czerwca 2012 r. do 31 marca 2018 r. wynosi 82.054,03 zł. Kwota 82.054,03 zł stanowi całą wartość, jaką należy potrącić z ustalonego decyzją odszkodowania, co Starosta uczynił w samej sentencji rozstrzygnięcia. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że na potrzeby toczącego się postępowania przed wydaniem decyzji z [...] czerwca 2012 r. Urząd Statystyczny w [...] wyliczył w oparciu o opublikowane przez GUS wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych, że wzięta do waloryzacji kwota 33.124,00 zł na dzień 31 maja 2012 r. odpowiada kwocie 80.859,25 zł, zaś wskaźnik cen towarów i usług za wzięty pod uwagę okres wynosi 244,1 %. Przed wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2018 r., Starosta zwaloryzował kwotę 80.859,25 zł za okres, który upłynął od uprzedniej waloryzacji. Wyliczona kwota urosła do wartości 82.054,03 zł (wskaźnik za okres, który upłynął między wydaniem ww. decyzji wyniósł 101,4776%). Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wyliczone odszkodowanie Starosta w rozstrzygnięciu prawidłowo pomniejszył o 82.054,03 zł. Przytoczone błędne w zakresie waloryzacji uzasadnienie rozstrzygnięcia nosi znamiona omyłki. Odszkodowanie pomniejszone o kwotę wypłaconego wcześniej odszkodowania rozdzielono między współwłaścicieli nieruchomości. Jak wynika z ustaleń Starosty, nieruchomość stanowiła w dacie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości własność M. i D.K. Prawomocnym postanowieniem z 7 maja 2000 r. Sąd Rejonowy dla [...] stwierdził, że spadek po D.K., na podstawie testamentu notarialnego z 16 czerwca 1999 r., nabyły córki zmarłej: M.W. i B.C. po 1/2 części każda z nich. W oparciu o przytoczone dokumenty Starosta prawidłowo ustalił na rzecz: M.K. 1/2 kwoty odszkodowania, a na rzecz B.C. i M.W. po 1/4 części odszkodowania.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję z [...] listopada 2018 r. złożyli M.K., działający osobiście i jako pełnomocnik B.C., i M.W. oraz "A" S.A. z siedzibą w [...], reprezentowane przez [r.pr.] M.S. W ocenie uprawnionego do odszkodowania jest ono zbyt niskie, zaś zdaniem obowiązanego do jego wypłaty jest zbyt wysokie.

Zdaniem M.K. przyjęte przez rzeczoznawcę do analizy nieruchomości są nieodpowiednie. Powierzchnia działek wziętych do analizy i wycenianych, winna być podobna. Zawyżono wartość nieruchomości po wybudowaniu gazociągu "[...]" przez przyjęcie do porównania i wyceny nieruchomości, które mają prawo zabudowy. Zaniżono wartość odszkodowania za utratę pożytków, co ma związek z błędnie przyjętą przez organ datą zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji z [...] czerwca 1995 r. Przy wycenie, określając odszkodowanie za utratę pożytków, należało wziąć pod uwagę okres od 1992 do 1997 r. Brak jest podstaw przyjęcia w operacie przez rzeczoznawcę na dzień [...] września 1992 r. zużycia budynku w wysokości 40%, skoro żywotność takich budynków przewidziana jest na 80-100 lat. M.K. stwierdził, że decyzja z [...] września 1988 r. określająca lokalizację czasową, a nie stałą, jest wadliwa. W sposób nieuzasadniony, zdaniem skarżącego, przyjęto w operacie szacunkowym obniżoną wartości odszkodowania z tytułu wybudowanego gazociągu "[...]", związanej ze strefą ochronną gazociągu [...]. Gazociąg ten jest samowolą budowlaną. M.K. stwierdził, że operat nie powinien być przyjęty jako dowód w sprawie.

W obszernej skardze [r.pr.] M.S., reprezentująca "A" S.A. w [...], wskazała naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. "2016 r. poz. 2147", dalej ugn), polegające na ustaleniu odszkodowania w wysokości uwzględniającej zmniejszenie wartości nieruchomości, w związku z wybudowaniem gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300 "[...]", jednak z pominięciem faktu, że obowiązujący ówcześnie plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał lokalizację wybudowanego następnie w latach 1991-1993 gazociągu DN 300 "[...]", co oznacza, że już na etapie wprowadzenia budowanego gazociągu do planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła szkoda, którą rzeczoznawca majątkowy winien był uwzględnić w wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości, a w konsekwencji szkoda w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości nie wystąpiła wskutek zdarzeń polegających na budowie gazociągu DN 300 "[...]", tym samym brak było podstaw do uwzględnienia zmniejszenia wartości nieruchomości w kwocie odszkodowania ustalonego zaskarżoną decyzją, wskutek czego jego wysokość została istotnie zawyżona;

b. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 ugn przez ustalenie odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, ale na podstawie błędnych wytycznych udzielonych temu rzeczoznawcy majątkowemu przez organ I instancji;

c. § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 [ze zm.], dalej rozporządzenie) w zw. z art. 128 ust. 4 ugn, przez uwzględnienie w ramach zmniejszenia wartości nieruchomości: zmiany warunków korzystania z nieruchomości i zmiany przydatności użytkowej nieruchomości, podczas gdy ww. zmiany nie są skutkiem budowy gazociągu "[...]", ale wybudowanego wcześniej (w latach 70-tych) na nieruchomości gazociągu [...] i wprowadzenia do planu zagospodarowania przestrzennego wybudowanego następnie w latach 1991-1993 gazociągu DN 300 "[...]";

d. § 43 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 128 ust. 4 ugn przez przyjęcie przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości za dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości, dzień przeprowadzenia oględzin przez Urząd Rejonowy w [...], tj. 13 czerwca 1995 r., co w żaden sposób nie może stanowić o zakończeniu działań polegających na czasowym zajęciu nieruchomości;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie przez organ II instancji poczynionych przez organ I instancji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, w zakresie błędnego ustalenia przeznaczenia nieruchomości według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości (tj. [...] września 1992 r.), tj. że nieruchomość mogła być częściowo zabudowana, podczas gdy nieruchomość była już obciążona istniejącą strefą ochronną dla wybudowanego wcześniej gazociągu [...] (tj. obszarem w którym istnieje obowiązek uwzględnienia przy projektowaniu nowych obiektów terenowych minimalnych odległości od istniejących sieci gazowych), a także wynikającym z Planu zagospodarowania przestrzennego planowanym wybudowaniem gazociągu wysokiego ciśnienia "[...]", co w konsekwencji spowodowało, że wartość nieruchomości według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości została istotnie zawyżona;

b. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do przyjęcia przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych w zakresie przyjęcia odległości bezpiecznych od istniejącego na nieruchomości gazociągu [...] o szerokości 15 m, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał organu II instancji do takich ustaleń;

c. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 kpa przez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło organ II instancji do przyjęcia całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, w zakresie:

a. przyjęcia daty zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości na dzień 13 czerwca 1995 r. i w konsekwencji okresu dla którego liczone są straty związane z utratą pożytków;

b. uwzględnienia w ramach odszkodowania utraty wartości budynku gospodarczego w okresie od dnia wydania decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie;

d. art. 107 § 3 kpa przez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu II instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób;

e. art. 15 kpa przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przez jedynie weryfikację decyzji administracyjnej wydanej przez Wojewodę, podczas gdy organ ten obowiązany był do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, rozpoznania i na tej podstawie rozstrzygnięcia sprawy;

f. art. 138 "ust." [winno być "§"] 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta obarczona była wadą naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego sprawę rozstrzygnięto na podstawie pełnego materiału dowodowego, a samo rozstrzygnięcie zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne.

Na rozprawie 24 kwietnia 2019 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ppsa, połączył sprawy z obu skarg do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem II SA/Łd 114/19, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargi.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:... 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn). Przez pozbawienie praw do nieruchomości na gruncie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn należy rozumieć również sytuację, gdy następuje ograniczenie prawa do nieruchomości przez zakładanie urządzeń infrastruktury technicznej, bo wywłaszczenie polegać może na odebraniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, ale także na ograniczeniu tychże praw. Art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn ma zastosowanie do tych wszystkich stanów faktycznych, w których nastąpiło odjęcie lub ograniczenie prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania (WSA w Olsztynie w wyroku z 24.11.2015 r. II SA/Ol 1005/1[5], Lex 1946698; WSA w Gliwicach w wyroku z 19.11.2011 r. II SA/Gl 582/12, Lex 1248878).

Wykładnia ta znajduje również oparcie w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że "Wywłaszczenie w znaczeniu konstytucyjnym powinno być ujmowane szeroko (...) jako «wszelkie ograniczenie bądź pozbawienie przysługującego podmiotowi prawa przez władzę publiczną»" (wyrok K 8/98, stwierdzenie powtórzone w wyroku z 21.6.2005 r. P 25/02, OTK-A 2005/6/65), a także że "Wywłaszczenie w sensie konstytucyjnym może dotyczyć nie tylko własności sensu stricto, ale i odjęcia innych praw majątkowych" (wyrok K 2/02).

Zgodnie z art. 128 ust. 4 ugn odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 ugn (m.in. wskutek ograniczenia, w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości m.in przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji [... gazów i] energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń). Odszkodowanie winno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ugn). Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 3). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził... (art. 156 ust. 4 ugn).

Obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych w art. 124... oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie... przewodów i urządzeń, o którym mowa w art. 124 ust. 1, albo zezwolenie na wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami, usuwaniem awarii oraz usuwaniem z gruntu, o którym mowa w art. 124b ust. 1, albo zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości w przypadku siły wyższej lub innej nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody... (art. 132 ust. 6 ugn).

Przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ugn, uwzględnia się w szczególności: 1) stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji; 2) utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie (§ 43 ust. 1 rozporządzenia). Przez stan zagospodarowania w przypadku nieruchomości zabudowanej rozumie się przeznaczenie i sposób wykorzystywania obiektów budowlanych oraz ich stan techniczny, a także cechy tych obiektów, a w szczególności gabaryty, formę architektoniczną, usytuowanie względem linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (ust. 2). Przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się: 1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; 2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; 3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; 4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy (ust. 3).

Zaskarżona decyzja została wydana na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny - [...] Okręgowego Zakładu Gazownictwa w [...], Zakładu Gazowniczego w [...] (obecnie [...] S.A. w [...]), w następstwie ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z [...] sierpnia 1992 r., zezwalającej na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości, stanowiącej działki numer [...] o łącznej pow. 1,0800 ha, położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...], przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu wysokiego ciśnienia "[...]". Wbrew opinii Spółki, w sprawie nie został naruszony art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 1 ugn. Zmniejszenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ugn, nie powinno być utożsamiane z ograniczeniem możliwości inwestycyjnych wynikających ze wskazań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 6.6.2018 r. I OSK 141/18, Lex 2525355). Kwestię szkód związanych z objęciem nieruchomości planem miejscowym normuje art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i tych instytucji nie należy ze sobą utożsamiać.

Podstawę określenia odszkodowania za szkody, ograniczenie prawa własności nieruchomości i zmniejszenie wartości nieruchomości stanowił operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę mgr E.R. 15 grudnia 2017 r.

Spór między stronami tego postępowania sprowadza się co do zasady do [ustalenia] wysokości przyznanego odszkodowania. Według M.K., B.C. i M.W. odszkodowanie winno być wyższe, niż określił je organ na podstawie opinii rzeczoznawcy. Według Spółki, ustalona kwota odszkodowania jest zawyżona.

Sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy, będący podstawą określenia wysokości odszkodowania, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Zawiera on wszystkie wymagane przepisami prawa elementy. Jest on logiczny, zupełny i spójny, pozwala także prześledzić i zweryfikować tok rozumowania rzeczoznawcy. Po sporządzeniu operatu Starosta umożliwił stronom zapoznanie się z treścią operatu. Po zgłoszeniu przez skarżących pisemnych zastrzeżeń, wzywał rzeczoznawcę do ustosunkowania się do podniesionych zarzutów, co rzeczoznawca uczynił. W toku postępowania odwoławczego, rzeczoznawca na wezwanie Wojewody ustosunkował się do zgłoszonych argumentów. To, że stawiane przez skarżących zarzuty - wbrew ich oczekiwaniom - nie skutkowały zmianą operatu i w rezultacie zmianą wysokości odszkodowania nie oznacza, że operat jest błędny i nie może stanowić podstawy wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Analizowany operat szacunkowy, zgodnie z § 56 ust. 1 pkt 1-9 rozporządzenia, przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określa przedmiot, zakres i cel wyceny. Rzeczoznawca określił podstawy formalne wyceny, źródła danych o nieruchomości, prawidłowo ustalił daty istotne dla określenia wartości szkód powstałych na nieruchomości, zmniejszenia wartości nieruchomości, przyjmując datę sporządzenia wyceny i określenia jej wartości według stanu na dzień [...] września 1992 r. (dzień wydania przez Wojewodę [...] decyzji nr [...] wobec braku protokołu wejścia na nieruchomość); stan zagospodarowana nieruchomości na dzień 13 czerwca 1995 r. (dzień przeprowadzenia oględzin przez Urząd Rejonowy w [...]). Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji, że daty istotne dla procesu wyceny, które przyjęto w sprawie, są prawidłowe. W szczególności, wbrew argumentacji Spółki, uznać należy za prawidłowe ustalenie daty 13 czerwca 1995 r. jako datę zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1992 r. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że data ta jest zgodna z oświadczeniem M.K. złożonym do protokołu rozprawy administracyjnej z 26 lipca 2016 r. Zgodnie z powołaną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], wnioskodawca (inwestor) był obowiązany do "ustalenia z właścicielem terminu wejścia na nieruchomość i zakończenia robót określonych w pkt 1 decyzji". [...] nie przedstawiło dokumentu, z którego jednoznacznie wynika, że został "ustalony z właścicielem termin zakończenia robót".

Opisując stan zagospodarowania nieruchomości rzeczoznawca podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość obejmuje działki nr [...] o łącznej powierzchni 1,0800 ha, jest zagospodarowana, zabudowana budynkiem gospodarczym, użytkowana rolniczo. Zgodnie z obowiązującym Planem ogólnym [działki te] były przeznaczone w północnej części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w pozostałej części na tereny budownictwa jednorodzinnego z rzemiosłem. Budynek gospodarczy wzniesiono na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją czasową na 10 lat. Zarzuty M.K. dotyczące błędów w operacie, co do lokalizacji i zużycia budynku gospodarczego nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem rzeczoznawca oceniał te kwestie w oparciu o istniejący dokument, w oparciu o który ów budynek wzniesiono (decyzję nr [...]), a nadto z uwzględnieniem stanu zagospodarowania z 1995 r. Późniejsze losy budynku, w szczególności jego żywotność, nie mogły mieć tym samym wpływu na wynik ustaleń rzeczoznawcy.

Z opisu nieruchomości wynika, że była ona wyposażona w sieci: energetyczną, wodociągową, gazową i przyłącze wodociągowe. Równolegle do zachodniej granicy nieruchomości położony jest gazociąg g300 o średnicy 300 mm [...], wybudowany w latach 70-tych. Strefa ochronna tego gazociągu została wyliczona na podstawie niepodważonych w toku postępowania ustaleń geodety W.S. i wynosiła 7431 m². Strefa ochronna gazociągu g300 "[...]" wynosiła 9712 m². Usytuowanie tego gazociągu spowodowało powiększenie strefy ochronnej gazociągów o 2584 m². Wbrew opinii Spółki, spowodowało to zmianę warunków korzystania z nieruchomości i zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, wymagających uwzględnienia w świetle § 43 ust. 3 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom Spółki, ustalenia organów nie były dowolne, lecz oparte na ustaleniach wynikających z opinii powołanego w sprawie biegłego. Uwzględnienie przez organy administracji szkody w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem gazociągu "[...]" na podstawie tej różnicy nie budzi wątpliwości Sądu, co świadczy o niezasadności zarzutów M.K. dotyczących nieuzasadnionego obniżenia wartości odszkodowania w związku z pominięciem strefy ochronnej gazociągu [...]. W szczególności zważywszy na okoliczność, że przedmiotem postępowania objęto szkodę powstałą wskutek wydania decyzji o zezwoleniu na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu wysokiego ciśnienia "[...]".

Wartość 1 m2 gruntu po podjęciu czynności określonych w przedmiotowej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oszacowano na 20,05 zł, a całej nieruchomości po zaokrągleniu na 217.000,00 zł. Zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych na nieruchomości na mocy decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości wyniosło 93.000 zł. Wartość rynkową nieruchomości oszacowano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Wartość rynkową działki po wybudowaniu gazociągu "[...]" określono przy zastosowaniu odpowiednich współczynników.

Rzeczoznawca oszacował wartość poniesionych szkód na nieruchomości obejmujących utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Nie sposób zaakceptować argumentacji M.K., według której przy określaniu odszkodowania za utratę pożytków należało wziąć pod uwagę okres od 1992 r. do 1997 r. Za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez uniemożliwienie pobierania pożytków stronie przysługuje odszkodowanie, ale tylko za czas realizacji inwestycji. Od chwili zrealizowania inwestycji, tj. w przedmiotowej sprawie - zakończenia działania uzasadniającego wydanie decyzji w 1995 r., odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności do nieruchomości polegające na niemożności pobierania pożytków zawiera się już w odszkodowaniu za obniżenie wartości nieruchomości, jako trwały skutek realizacji inwestycji (wyrok WSA w Łodzi z 7.8.2018 r. II SA/Łd 465/18, Lex 2536475).

Odnosząc się do kolejnych zarzutów strony skarżącej przypomnieć należy, że wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości, dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn). Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Operat jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które ma biegły. Ocena operatu szacunkowego dokonywana przez organ lub sąd administracyjny winna być oceną pod względem formalnym, polegającą na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny być sprostowane lub uzupełnione tak, by dokument ten miał wartość dowodową. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego uregulowana w oparciu o przepisy ugn jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, bo powyższa regulacja, a także standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności (art. 175 i nast. ugn). Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca (art. 154 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to - na mocy art. 157 ugn - ma możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. Uprawniona do żądania przeprowadzenia takiego dowodu jest strona postępowania, podobnie jak i służy jej prawo zlecenia wykonania innego operatu określającego wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny - kontroperatu (wyroki NSA z: 14.3.2007 r. I OSK 322/06; 7.12.2012 r. I OSK 1434/11; 7.3.2014 r. I OSK 1894/12, cbosa). W rozpoznawanej sprawie skarżący z uprawnienia tego nie skorzystali.

Niezasadne okazały się zarzuty M.K. w zakresie przyjęcia przez rzeczoznawcę do analizy nieodpowiednich nieruchomości. Organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań, wypracowanych w praktyce szacowania przez środowisko rzeczoznawców, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). Bez stosownego przeciwdowodu, nie jest możliwe kwestionowanie przyjętych do porównań nieruchomości podobnych.

Organy administracji zasadnie uznały, że operat został sporządzony w sposób prawidłowy i mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Prawidłowo oceniły, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia, został sporządzony zgodnie ze standardami zawodowymi i podpisany przez uprawnioną osobę. Jak wynika z treści opinii, uwzględnia ona wymogi § 43 ust. 3 rozporządzenia. Rzeczoznawca w sposób rzetelny i wiarygodny odniósł się do uwag podnoszonych w toku postępowania przez skarżących. Wyjaśnień tych nie zdołano podważyć.

Organy administracji wyjaśniły stan faktyczny sprawy i rozpatrzyły cały zebrany materiał dowodowy (art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa), wyjaśniając jednocześnie wątpliwości dotyczące rzetelności i prawidłowości operatu szacunkowego, nie wychodząc poza formalną ocenę operatu i nie wkraczając w sferę wymagającą wiadomości specjalnych. Stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji uzasadniono w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 kpa. Wojewodzie nie sposób zarzucić naruszenia art. 15 kpa, czy art. 138 "ust." [winno być "§"] 1 pkt 1 kpa. Wobec prawidłowości wydanych decyzji, nie można stwierdzić naruszenia przepisów prawa materialnego, które legły u podstaw wydania zaskarżonych decyzji.

Pismem z 20 czerwca 2019 r. skargę kasacyjną wywiódł M.K., reprezentowany przez adw. B.Z., zaskarżając wyrok II SA/Łd 114/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i 84 § 1 kpa, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ administracyjny materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego; Sąd przyjął uzasadnienie organu administracyjnego oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego; Sąd nie dostrzegł, że materiał ten winien zostać uzupełniony o: a. opinię biegłego urbanisty na okoliczność precyzyjnego określenia położenia nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, w stosunku do istniejącej sieci gazowej i jej strefy ochronnej oraz na okoliczność przeznaczenia opiniowanej nieruchomości w planach zagospodarowania przestrzennego (zgodnie z wnioskiem rzeczoznawcy E.R.); b. dokumentację, na którą powoływał się skarżący w toku postępowania administracyjnego, stanowiącą potwierdzenie, że usytułowany w zachodniej granicy nieruchomości gazociąg g300 o średnicy 300 mm [...], wybudowany w latach 70-tych stanowi samowolę budowlaną; Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa;

2. art. 141 § 4 ppsa, polegające na zaniechaniu przez Sąd odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich podniesionych przez skarżącego M.K. zarzutów, co ma istotny wpływ na wynik sprawy i uniemożliwia przeprowadzenie kontroli przez NSA;

3. naruszenie prawa materialnego:

a. art. 4 pkt 16 i art. 134 ugn oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21

września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie jako pełnowartościowego dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą E.R., zawierającego niezgodne z w/w przepisem dobór w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę wydania decyzji, nieruchomości podobnych, zarówno w zakresie powierzchni jak i prawa zabudowy, co w sposób bezpośredni miało wpływ na wartości przyjęte w operacie szacunkowym, a następnie wydanej decyzji administracyjnej;

b. § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 66 i 67 ustawy z 1961 r. Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie jako pełnowartościowego dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą E.R., zawierającego niezgodne z w/w przepisem przyjęcie, że położony w zachodniej granicy nieruchomości gazociąg g300 o średnicy 300 mm [...], wybudowany w latach 70-tych powoduje trwale ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, w sytuacji gdy z prawnego punktu widzenia, gazociąg ten jest samowolą budowlaną, a zatem strefa ochronna w/w gazociągu nie powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu zakresu strefy ochronnej gazociągu g300 "[...]" i tym samym wysokości ustalanego odszkodowania;

c. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 ugn przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie okresu utraty pożytków od [...] września 1992 r. do 13 czerwca 1995 r., co spowodowało zaniżoną wartość odszkodowania, w sytuacji gdy okres utraty pożytków winien obejmować swym zasięgiem również okres zabiegów agrotechnicznych gruntów, który trwał około 2-4 lat i które to zabiegi miały na celu przywrócenie gruntów do celów produkcyjnych;

d. art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie i przyjęcie przy ustalaniu wysokości odszkodowania, że posadowiony na nieruchomości budynek jest na dzień 3 września

1992 r. zużyty w stopniu 40%, w sytuacji gdy został on wybudowany w latach 1989-1990, spełnia wszystkie wymogi ustawy Prawo budowlane, a przyjęta w wydanej decyzji z 21 września 1988 r. lokalizacja czasowa budynku, zgodnie ze wskazanym przepisem mogła być przekształcona na lokalizację stałą.

Wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania wg norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z 24 czerwca 2019 r. skargę kasacyjną wywiodło "A" S.A. z siedzibą w [...], reprezentowane przez r. pr. M.S., zaskarżając wyrok II SA/Łd 114/19 w części oddalającej skargę Spółki, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego:

a. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 1 ugn (Dz. U. "2016 r. poz. 2147"), przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że odszkodowanie zasądzone na rzecz uczestników winno uwzględniać zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300 "[...]", podczas gdy brak było podstaw do uwzględnienia zmniejszenia wartości nieruchomości w kwocie odszkodowania ustalonego zaskarżoną decyzją, bo obowiązujący w dacie budowy, tj. w latach 1991-1993 wysokociśnieniowego gazociągu DN 300 "[...]" plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał już jego lokalizację, co oznacza, że już na etapie wprowadzenia budowanego gazociągu do planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła szkoda, którą rzeczoznawca majątkowy winien był uwzględnić w wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości, a w konsekwencji szkoda w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości, nie wystąpiła wskutek zdarzeń polegających na budowie gazociągu DN 300 "[...]";

b. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 ugn (Dz. U. "2016 r. poz. 2147") przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zasądzone na rzecz uczestników odszkodowanie odpowiada wartości poniesionych szkód, podczas gdy zostało ono zawyżone o wartość zmniejszenia się wartości nieruchomości, która w istocie nie wystąpiła oraz o wartość określoną wskutek błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez Starostę i w konsekwencji błędnych wytycznych tego organu, udzielonych rzeczoznawcy majątkowemu sporządzającemu operat szacunkowy będący podstawą odszkodowania;

c. § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. "nr 207 poz. 2109") w zw. z art. 128 ust. 4 ugn (Dz. U. "2016 r. poz. 2147") przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wskutek budowy gazociągu DN 300 "[...]" nastąpiła zmiana warunków korzystania z nieruchomości oraz zmiana przydatności użytkowej nieruchomości, podczas gdy ww. zmiany nie są skutkiem budowy gazociągu "[...]", ale wybudowanego wcześniej (w latach 70-tych) na nieruchomości gazociągu [...] i wprowadzenia do ówcześnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wybudowanego w latach 1991-1993 gazociągu DN 300 "[...]";

d. § 43 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. "nr 207 poz. 2109") w zw. z art. 128 ust. 4 ugn (Dz. U. "2016 r. poz. 2147") przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości za dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości należy przyjąć dzień przeprowadzenia oględzin nieruchomości przez Urząd Rejonowy w [...], co nastąpiło 13 czerwca 1995 r., podczas gdy nie może to stanowić o zakończeniu działań polegających na czasowych zajęciu nieruchomości przez co należy uznać zakończenie budowy i dokonanie odbioru gazociągu DN 300 "[...]";

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) w zw. z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 ugn i § 43 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przez stwierdzenie przez WSA w Łodzi braku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy podczas gdy przepisy ww. zostały naruszone przez organy administracji w zakresie szczegółowo opisanym powyżej w pkt 1;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez stwierdzenie przez WSA w Łodzi braku naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Wojewoda zaniechał wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie przez Wojewodę całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych dokonanych przez Starostę, w zakresie błędnego ustalenia przeznaczenia nieruchomości według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości (tj. [...] września 1992 r.) tj., że nieruchomość mogła być częściowo zabudowana, podczas gdy nieruchomość była już obciążona istniejącą strefą ochronną dla wybudowanego wcześniej gazociągu [...] (tj. obszarem w którym istnieje obowiązek uwzględnienia przy projektowaniu nowych obiektów terenowych minimalnych odległości od istniejących sieci gazowych), a także wynikającym z ówcześnie obowiązującego Planu zagospodarowania przestrzennego planowanym wybudowaniem gazociągu wysokiego ciśnienia "[...]", co w konsekwencji spowodowało, że wartość nieruchomości według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości została istotnie zawyżona;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez stwierdzenie przez WSA w Łodzi braku naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zaniechano wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do przyjęcia całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych w zakresie przyjęcia błędnych odległości bezpiecznych od istniejącego na nieruchomości gazociągu [...] o szerokości 15 m i na tej podstawie zlecenia biegłemu geodecie obliczenia powierzchni nieruchomości zajętej przez gazociąg [...], podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał Wojewody do takich ustaleń;

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 kpa przez stwierdzenie przez WSA w Łodzi braku naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy podczas gdy, zaniechano wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do przyjęcia całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych w zakresie:

- przyjęcia daty zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości - na dzień 13 czerwca 1995 r. i w konsekwencji okresu dla którego liczone są straty związane z utratą pożytków;

- uwzględnienia w ramach odszkodowania utraty wartości budynku gospodarczego w okresie od dnia wydania decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie, które zostały narzucone rzeczoznawcy majątkowemu sporządzającemu operat szacunkowy będący podstawą ustalenia odszkodowania zasądzonego na rzecz uczestników;

e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa przez stwierdzenie przez WSA w Łodzi braku naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ I instancji nie wyjaśnił podstawy faktycznej i prawnej wydanej decyzji o ustaleniu odszkodowania, co uniemożliwiało właściwe zapoznanie się z motywami działania organu wydającego decyzję, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób;

f. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 15 kpa przez stwierdzenie przez WSA w Łodzi braku naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy podczas gdy Wojewoda naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bo dokonał jedynie weryfikacji decyzji administracyjnej wydanej przez Starostę, podczas gdy organ II instancji obowiązany był do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, rozpoznania materiału dowodowego zebranego w sprawie i na tej podstawie rozstrzygnięcia sprawy;

g. art. 141 § 4 ppsa przez sporządzenie uzasadnienia wyroku z pominięciem wyjaśnienia wszystkich zarzutów wskazanych przez skarżącego, co uniemożliwiało właściwe zapoznanie się z motywami działania WSA w Łodzi, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób;

h. art. 151 ppsa przez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego naruszone zostały przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w zakresie określonym powyżej w pkt 1 i 2.

Wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznanie skargi kasacyjnej i w rezultacie uchylenie decyzji z [...] listopada 2018 r. i decyzji z [...] kwietnia 2018 r.; ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z 16 listopada 2020 r. (data nadania w placówce Poczty Polskiej) M.K. wniósł o przyspieszenie rozpoznania sprawy, wskazując że ma 84 lata, II grupę inwalidzką i bardzo pogorszył się stan jego zdrowia; do wniosku załączył oryginały istotnych dokumentów lekarskich (k. 154-157 akt sądowych). Pismem z 1 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny poinformował M.K., Wojewodę [...] i pełnomocnika [...] S.A. z siedzibą w [...], o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - Dz. U. poz. 1842 - dalej ustawa z 2 marca 2020 r.; k. 159-162 akt sądowych) .

Pismem z: 14 grudnia 2020 r. M.K. w imieniu własnym i w imieniu uczestniczek B.C. i M.W.; 15 grudnia 2020 r. pełnomocnik r. pr. M.S. w imieniu [...] S.A. z siedzibą w [...]; 16 grudnia 2020 r. pełnomocnik r. pr. B.L., w imieniu Wojewody [...] wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie trzech sędziów zawodowych (k. 163, 165, 167 akt sądowych).

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, zarządzeniem z 23 grudnia 2020 r. I OSK 2615/19 skierował sprawę na posiedzenie niejawne (art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

A. Rozpatrując skargę kasacyjną M.K.:

Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367, art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w wyroku II SA/Łd 114/19 nie miała miejsca.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i 84 § 1 kpa.

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że "zebrany przez organ administracji materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości".

Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenia dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 85, nb 8; s. 542-543, nb 1, 2). Sąd I instancji trafnie nie dopatrzył się naruszenia zaskarżoną decyzją: zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa); art. 75 § 1 kpa wskazującego na możliwość wykorzystania wszelkich źródeł prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie a nie będących sprzecznymi z prawem (B. Adamiak - op. cit., s. 512-524); obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa); zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa); możliwości powołania biegłego gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (art. 84 § 1 kpa). Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Wojewoda nie miał obowiązku zbierania z urzędu dalszych dowodów, skoro zebrany w sprawie materiał okazał się dostateczny do jej rozstrzygnięcia (odpowiednio - wyrok SN z 8.7.1980 r. I CR 75/80, OSNC 1981/2-3/36, akceptowany przez K. Piaseckiego w: red. J. Jodłowski, K. Piasecki, Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989, t. 2, s. 411, uw. 1). Dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy nie miało istotnego znaczenia (art. 78 § 1 kpa) to, czy organy administracji publicznej obu instancji dopuściły dowód z opinii biegłego z dziedziny urbanistyki, mimo że rzeczoznawca zwracał się o powołanie biegłego urbanisty w tej sprawie (k. 1471 akt Starosty).

Kluczowym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest charakter Planu ogólnego, które to zagadnienie autorzy obu skarg kasacyjnych pomijają. W dacie uchwalenia Planu Ogólnego Zagospodarowana Przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą z [...] listopada 1990 r. nr [...] Rady Gminy i Miasta w [...] obowiązywał art. 26 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (w brzmieniu j.t. Dz. U. z 1989 r. nr 17 poz. 99; zm. nr 34 poz. 178 i nr 35, poz. 192; zm. z 1990 r. poz. 34 i 198, dalej ustawa o planowaniu przestrzennym, upp bądź ustawa z 1984 r. - który to jednolity tekst wszedł w życie dnia 30 marca 1989 r.). W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, Plany zagospodarowania przestrzennego sporządza się dla obszaru:... 3) miasta, gminy (miasta i gminy), ich części lub zespołów tych jednostek podziału terytorialnego - jako miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym" (art. 7 ust. 1 upp). Wykorzystywanie gruntów zgodnie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, właściwość organów w tych sprawach oraz sprawy planów realizacyjnych obejmujących zagospodarowanie działek budowlanych lub terenów inwestycji określają przepisy Prawa budowlanego (art. 8 upp). Art. 26 upp stanowił: 1. Plany miejscowe sporządza się jako plany ogólne i szczegółowe. 2. Miejscowy plan ogólny określa przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne, kulturowe i krajobrazowe warunki przestrzennego zagospodarowania miasta, gminy (miasta i gminy) lub ich części oraz cele i zasady polityki przestrzennej tych jednostek, a w szczególności ustala warunki i sposoby: 1) zagospodarowania i wykorzystania gruntów..., 5) kształtowania infrastruktury technicznej i społecznej, 6) kształtowania struktur przestrzennych, 7) rozwiązań architektonicznych i budowlanych. Art. 27 upp stanowił: 1. Miejscowy plan szczegółowy określa przeznaczenie gruntu, wyznacza linie rozgraniczające te grunty, ustala zasady uzbrojenia terenu oraz zasady kształtowania zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne. 2. Miejscowe plany szczegółowe sporządza się dla obszarów określonych w miejscowym planie ogólnym; w innych wypadkach miejscowe plany szczegółowe sporządza się w miarę potrzeby. 3. Miejscowe plany szczegółowe sporządza się dla części miasta (dzielnicy) lub gminy, a w uzasadnionych wypadkach - dla całości miasta (miasta i gminy). Art. 42 upp stanowił: 1. Terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw lokalizacji inwestycji stopnia wojewódzkiego, właściwy ze względu na położenie inwestycji, wydaje decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji: 1) o znaczeniu krajowym, 2) liniowych i drogowych o znaczeniu wojewódzkim,... . Art. 43 ust. 1 upp stanowił: 1. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji określa: 1) linie rozgraniczające teren inwestycji oraz warunki i wytyczne kształtowania zabudowy, 2) warunki techniczne realizacji inwestycji, 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i dóbr kultury, 4) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie wskazywano na brak dostatecznej synchronizacji między ustawą z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym a ustawą z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (przykładowo - krytyczna glosa Z. Leońskiego do wyroku SN z 28.6.1985 r. III ARN 11/85, OSP 1986/3/55 s. 127-129). W doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że w okresie od dnia wejścia w życie ustawy o planowaniu przestrzennym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717), nastąpiły zasadnicze zmiany systemu organów administracji publicznej, jak i fundamentalne zmiany w zakresie zastąpienia scentralizowanego systemu planowania, właściwego dla ówczesnych realiów prawnych i ustrojowych (gospodarki scentralizowanej i braku samorządu terytorialnego w okresie obowiązywania ustawy z 1984 r.), powiązania decyzji lokalizacyjnych (odpowiednika dzisiejszych decyzji wydawanych na podstawie art. 60 ust. 1 upzp) z postępowaniem o pozwolenie na budowę i zmianą charakteru planów zagospodarowania przestrzennego (Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, W. Pr. 2003 s. 23-27).

Umknęło uwadze autora skargi kasacyjnej, że w dniu wydawania decyzji zezwalającej na wybudowanie gazociągu ["[...]" na przedmiotowej nieruchomości] przedmiotowy plan szczegółowego zagospodarowania w/w nieruchomości nie został opracowany (uzasadnienie prawomocnego wyroku NSA II SA/Łd 1378/00). Normatywna treść Planu ogólnego nie była z istoty rzeczy tak precyzyjna, jak winna być w przypadku, gdyby uchwalono i opublikowano plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego. Plan ogólny uchwalony pod rządem ustawy o planowaniu przestrzennym nie regulował bezpośrednio praw i obowiązków stron. Dopiero w rysunku planu szczegółowego można byłoby oczekiwać precyzyjnego umieszczenia linii rozgraniczających pas ochronny obu gazociągów (już istniejącego [...] i dopiero projektowanego "[...]"; art. 27 ust. 1 upp). Brak takiego planu szczegółowego wymagał wydania decyzji lokalizacyjnej, co dopełniono decyzją z [...] maja 1991 r. nr [...] Wojewody [...] (dalej decyzja z [...] maja 1991 r.), utrzymaną w mocy decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] sierpnia 1991 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 1991 r.; przywołane w uzasadnieniu decyzji z [...] września 1992 r.; k. 9 t. I akt Starosty).

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał zaskarżonym wyrokiem po prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2003 r. II SA/Łd 1378/00 (dalej wyrok II SA/Łd 1378/00), zapadłym w tej samej sprawie.

Stosownie do unormowania art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 ze zm., dalej pwppsa), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Art. 100 pwppsa nie znalazł w kontrolowanej sprawie zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Można uznać za prawidłowe i logiczne założenie przyjęcie przez biegłego, że biorąc pod uwagę kształt nieruchomości (szerokość ok. 19 m) i istniejąca przed wybudowaniem gazociągu - [...] - strefę ochronną, przedmiotowa nieruchomość mogła stanowić jedną działkę budowlaną o długości ok. 580 m" (uzasadnienie wyroku NSA II SA/Łd 1378/00; art. 99 pwppsa). Z tej przyczyny roszczenie, obejmujące żądanie powiększenia odszkodowania o kwotę zmniejszenia się wartości nieruchomości spowodowaną wskutek zdarzeń o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn (art. 128 ust. 4 ugn) okazało się zasadne.

Pod rządem ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.; w dacie wydania zaskarżonej decyzji j.t. Dz. U. 2018 poz. 1945), utrwalił się pogląd, że zamieszczanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji o charakterze informacyjnym, a więc nieprecyzyjnych co do możliwego sposobu zagospodarowania objętych nimi nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację (wyrok NSA z 2.12.2010 r. II OSK 2096/10, Lex 1613335; akceptowany przez D. Gorzelak-Maciak w: red. Z. Niewiadomski, Studium zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plan miejscowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Warszawa 2012 s. 42). Za koniecznością precyzji planu zagospodarowania przestrzennego przemawia i to, że Trybunał Konstytucyjny uznał, że plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności (wyrok TK z 18.4.2000 r. SK 23/98, pkt 2, OTK 2003/3/93, aprobowany przez L. Garlickiego i S. Jarosz-Żukowską w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. II, s. 621-622, uw. 39). Akty prawa miejscowego podlegają wykładni prawa na zasadach ogólnych. Skoro decydent procesowy nie miał wątpliwości, jak prawidłowo dokonać wykładni przepisów Planu w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, to nie miał obowiązku prowadzenia dowodu z opinii biegłego z dziedziny urbanistyki. To organ administracji publicznej, a nie biegły, dokonuje ustaleń stanu faktycznego. Biegła, sporządzając operat z 15 grudnia 2017 r., dysponowała wystarczającymi wypisami i wyrysami z Planu (k. 917, 916-893; 892, 891-890 akt Starosty; mimo wskazania przez Urząd na małą czytelność wyrysów) i pismami Starosty (zawierającymi stanowisko co do przeznaczenia nieruchomości w Planie) i nie uznała, że nie może sporządzić operatu. Sąd I instancji prawidłowo aprobował ustalenia dokonane przez organy obu instancji. Dowód z opinii geodety co do powierzchni stref bezpieczeństwa obu gazociągów na przedmiotowej nieruchomości, pozwalał w sposób wystarczający ustalić przebieg obu gazociągów i zakres wyłączenia części owej nieruchomości spod zabudowy (k. 1368 akt Starosty). Dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy wystarczające było stwierdzenie, że dopiero powierzchnia strefy ochronnej dla obu gazociągów (9712 m2), zwiększona o 24 % (w stosunku do powierzchni nieruchomości wybudowanego w początku lat siedemdziesiątych XX w. gazociągu [...]) po wybudowaniu odpowiedniego odcinka gazociągu "[...]", określona przez biegłego geodetę, stanowi 90% powierzchni przedmiotowej nieruchomości, co czyniło całą nieruchomość nienadającą się do zabudowy. Skoro przepisy o wyznaczeniu stref ochronnych od eksploatowanego gazociągu nakazują zachowanie stosownej odległości gazociągu od obrysu budynku mieszkalnego, czynią niemożliwym pobudowanie na owej nieruchomości takiego budynku, to istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, że dopiero po wybudowaniu gazociągu "[...]" cała przedmiotowa nieruchomość nie nadaje się do zabudowy. Brak jest dostatecznych dowodów przemawiających za tym, że prawidłowo eksploatowany od lat siedemdziesiątych XX w. gazociąg [...] na odcinku obejmującym przedmiotową nieruchomość był samowolą budowlaną. Autor skargi kasacyjnej pomija to, że ówcześnie obowiązujące Prawo budowlane (podobnie jak dziś obowiązujące), zawierało procedury legalizacji budowli. Gazociąg [...], do dziś prawidłowo eksploatowany (obecnie jako gazociąg średniego ciśnienia; k. 1241 akt Starosty), korzysta z prawidłowo ustalonej strefy ochronnej, której istnienie, jak i powierzchnia stref ochronnych obu gazociągów na przedmiotowej nieruchomości, zostały właściwie ustalone w kontrolowanym postępowaniu (opinia biegłego geodety W. S.; k. 1312-1304 akt Starosty) i trafnie uwzględnione przez biegłą E. R. w operacie z 15 grudnia 2017 r.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa (zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie) i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji w sposób dostateczny odniósł się do wszystkich zarzutów, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji obszernie odniósł się do operatu z 15 grudnia 2017 r. (s. 13-18 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 114/19) i trafnie uznał, że ów operat został sporządzony zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię przepisów dotyczących zakresu kontroli i oceny operatu szacunkowego, w tym pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 7.3.2018 r. II SA/Sz 125/18 (s. 6 skargi kasacyjnej - o czym w dalszej części uzasadnienia), lecz uchybienie Sądu I instancji w tej materii nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z poglądem w świetle którego twierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć innej wartości nieruchomości niż przyjął rzeczoznawca majątkowy.

Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok NSA z: 3.12.2013 r. II OSK 1611/12 Lex 1530598; 23.10.2014 r. I OSK 534/13, Lex 1591038, aprobowany przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 940, nb 5). Stanowisko takie zaprezentował w toku kontrolowanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 marca 2003 r. II SA/Łd 1378/00 (art. 99 pwppsa).

Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa). Organ ocenia swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować ... organ, a nie biegły, decydują o załatwieniu sprawy (E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. 1970, s. 178-179, uw. 8). Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy nie doszło do pominięcia norm materialnoprawnych z § 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia i czy trafnie został przez Wojewodę uznany (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, t. II, s. 408-409, uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W.Pr. 1989, t. 2, s. 461, uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak - op. cit., s. 560-565 nb 1, 3, 7; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09), czemu organy w kontrolowanej sprawie sprostały, uznając operat z 15 grudnia 2017 r. po złożeniu przez biegłą wyczerpujących i jasnych wyjaśnień. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r. II SA/Kr 19/10, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski - op. cit., s. 1119-1120, nb 4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). Należy stanąć na stanowisku, że w każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności a w konsekwencji wiarygodności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski - op. cit., s. 1106, nb 7).

W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy Sąd I instancji trafnie stwierdził, że "wbrew opinii [[...]] nie został naruszony art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 1 ugn. Zmniejszenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ugn, nie powinno być... utożsamiane z ograniczeniem możliwości inwestycyjnych wynikających ze wskazań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego... . Kwestię szkód związanych z objęciem nieruchomości planem miejscowym normuje art. 36 ust. 1 [upzp] i tych instytucji nie należy ze sobą utożsamiać. ... sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy... stanowi sformalizowaną opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Zawiera on [operat] wszystkie wymagane przepisami prawa elementy. Jest on logiczny, zupełny i spójny, pozwala... prześledzić i zweryfikować tok rozumowania rzeczoznawcy... Po jego sporządzeniu organ I instancji umożliwił stronom zapoznanie się z treścią operatu,... po zgłoszeniu przez skarżących pisemnych zastrzeżeń, wzywał rzeczoznawcę do ustosunkowania się do podniesionych zarzutów, co... rzeczoznawca uczynił. ... w toku postępowania odwoławczego, rzeczoznawca na wezwanie Wojewody... ustosunkował się do zgłoszonych argumentów. Fakt, że stawiane przez skarżących zarzuty - wbrew ich oczekiwaniom - nie skutkowały zmianą operatu i w rezultacie zmianą wysokości odszkodowania nie oznacza..., że operat jest błędny i nie może stanowić podstawy wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania" (s. 13-14 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 114/19). Operat odpowiada prawu, organy obu instancji dostatecznie odniosły się do prawidłowości operatu, a w toku postępowania administracyjnego skarżący mieli możliwości podważania operatu, z którego to prawa korzystali. Fakt, że organy nie podzieliły zastrzeżeń skarżących, nie przesądza o wadliwym postępowaniu organu administracji.

Strona nie ma obowiązku przedstawienia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub kontroperatu, do którego organ musiałby się ustosunkować (s. 17 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 114/19). Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ugn. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ugn ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, cbosa).

Dla decydenta procesowego (organu administracji publicznej, który powołał rzeczoznawcę majątkowego; sądu administracyjnego kontrolującego to postępowanie), ocena zespołu orzekającego jednej z wielu organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych - gdyby została złożona przed wydaniem decyzji ostatecznej - winna być rozważona przez decydenta procesowego jedynie jako stanowisko pochodzące od osób dysponujących wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Taka ocena miałaby charakter dokumentu prywatnego, choć pochodziłaby od profesjonalistów w danej dziedzinie. Zgodne jest z doświadczeniem życiowym, że tylko wówczas strona (w przypadku samodzielnego zlecenia przez stronę sporządzenia oceny w trybie art. 157 ust. 1 ugn) przedkłada taką ocenę organom administracji publicznej bądź sądowi, gdy jest poparciem stanowiska strony, przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (odpowiednio - (K. Muller, Der Sachversdtandige im gerichtlichen Verfahren, Frankfurt a.M. 1973 s. 42, 43; M. Lipczyńska, O tzw. "opinii prywatnej" biegłych w procesie karnym, Pal. 1976/3/51-52; K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993 s. 107-108).

Z istoty postępowania rozpoznawczego, toczącego się w oparciu o przepisy kpa i ugn, a także postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że ocena sporządzona na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, mająca charakter dokumentu prywatnego, nie mogła powodować skutku przewidzianego w art. 157 ust. 1a zd. 1 ugn w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, toczących się na podstawie ustawy.

Na taki charakter oceny sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ugn wskazuje także uchylenie z dniem 1 września 2017 r. ustępu 1a art. 157 ugn, dokonane przepisem art. 1 pkt 27 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509, dalej ustawa zmieniająca). W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej wskazano, że "29) art. 157 ust. 1a - zaproponowano rezygnację z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim jest utrata przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Dotychczasowa praktyka stosowania przepisu wskazuje, iż w stosunku do tego samego operatu szacunkowego wydawane były przez różne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych zdecydowanie odmienne oceny prawidłowości jego sporządzenia. Zasadnym wydaje się zatem, aby zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował organ prowadzący postępowanie" (druk sejmowy nr 1560 VIII Kadencji, Lex). Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie nie ulega wątpliwości, że obowiązek swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym (E. Iserzon - op. cit. s. s. 178-179, uw. 8) i sądowoadministracyjnym istniał już przed wejściem w życie art. 1 pkt 27 lit. b ustawy zmieniającej, a przepis intertemporalny (art. 4 ust. 1 i 4 ustawy zmieniającej) na realizację tego obowiązku nie wpływa. Owo uchybienie w zakresie argumentacji Sądu I instancji, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Przepis art. 134 ugn składa się z 4 ustępów, o różnej treści normatywnej. Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, autor skargi kasacyjnej nie wskazuje konkretnego ustępu art. 134 ugn, który postrzega jako wzorzec kontroli w niniejszej sprawie. W tej części zarzut 3.a nie nadawał się do rozpoznania.

Zarzut naruszenia art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2018 r. poz. 2204] oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego [Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm.] nie zasługiwał na uwzględnienie.

Biegła starannie dokonała analizy rynku lokalnego (miasta i gminy [...] (s. 18 operatu), a następnie rynku regionalnego województwa [...] (omyłkowo nazywając ów rynek "lokalnym" - s. 19 operatu). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że rynek lokalny obejmuje teren gminy lub powiatu (wyrok NSA z: 20.10.2010 r. I OSK 23/10; 22.5.2012 r. I OSK 701/11; 19.10. 2012 r. I OSK 1255/11; 8.1.2014 r. I OSK 1460/12; 27.3.2015 r. I OSK 1739/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 7.4.2009 r. II SA/Wr 537/08). Pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się do obszaru województwa. Mimo tej omyłki, Sąd I instancji słusznie aprobował uznanie przez organy operatu z 15 grudnia 2017 r.

Biegła w sposób przejrzysty i przekonujący wyjaśniła podobieństwo nieruchomości (art. 4 pkt 16 ugn; § 4 ust. 1 rozporządzenia), rzetelnie określiła liczbę (6) i wagi cech rynkowych (s. 25-28 operatu). W operacie biegła uwidoczniła położenie poszczególnych działek na mapach, co przekracza standard powszechnie przyjęty w praktyce rzeczoznawców. W wyjaśnieniach z 27 lutego 2018 r. ze szczególną starannością odniosła się do uwag, zgłoszonych do operatu z 15 grudnia 2017 r. (k. 1474-1470 akt Starosty). Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że dobór nieruchomości podobnych był nieprawidłowy. Różnice w powierzchni działek wynikały z braku dostatecznej liczby transakcji nieruchomościami o zbliżonej powierzchni. Biegła przekonująco wskazała, że w badanym okresie (2015-2017) nieruchomości o większych powierzchniach gruntu, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, z ograniczeniami w zabudowie mieszkaniowej, były przedmiotem mało intensywnego obrotu. W obrocie najczęściej występowały nieruchomości gruntowe o mniejszych powierzchniach (do max. 1300 m2), przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, bez ograniczeń w zabudowie (k. 1472 akt Starosty). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał dowodów, podważających wynik badań rynku nieruchomości, dokonanych przez biegłą. Biegła prawidłowo posłużyła się cechami rynkowymi (atrybutami), przydając im prawidłową wagę, jako czynnikami korygującymi wartość poszczególnych nieruchomości podobnych. Biegła nie popełniła błędu metodologicznego, przyjmując do porównania transakcje działkami o znacznie większych powierzchniach niż nieruchomość wyceniana, prawidłowo posługując się cechami, przeto brak było podstaw do dyskwalifikacji operatu z 15 grudnia 2017 r. Poprzednie operaty nie zostały aprobowane w kolejnych postępowaniach kontrolowanych wyrokami: NSA z 7 lutego 1997 r. II SA/Łd 89/96; 3 marca 2003 r. II SA/Łd 1378/00; Wojewódzkiego Sądu w Łodzi z 29 maja 2007 r. II SA/Łd 184/07 - z różnych powodów wskazanych w uzasadnieniach każdego z tych prawomocnych wyroków. To, że biegła prawidłowo przyjęła w podejściu porównawczym nieruchomości, które mają prawo zabudowy, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie dyskwalifikuje operatu z 15 grudnia 2017 r. Służyło to bowiem prawidłowo ustaleniu zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek działań podjętych na nieruchomości na mocy decyzji z [...] września 1992 r. (art. 128 ust. 4 ugn).

Umknęło uwagi autora skargi kasacyjnej, że zgodnie z postanowieniami Planu, przedmiotowa nieruchomość w części północnej - w odległości 100 m od ul. Wojska Polskiego - przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol G15MN), a w pozostałej części na terenach budownictwa jednorodzinnego z rzemiosłem (symbol G9MN+UR; k. 1471-1470 akt Starosty); zmiana Planu dokonana w 1994 r. [uchwałami Rady Miejskiej w [...] z [...] kwietnia 1994 r. i [...] grudnia 1994 r. - uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 maja 2007 r. II SA/Łd 184/07] nie dotyczyła przedmiotowej nieruchomości (k. 231, 917, 916-893, 892-890; 796, 795-789 akt Starosty). W sytuacji, w której biegła miała za zadanie ustalić w szczególności zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych na nieruchomości na mocy decyzji z [...] września 1992 r. o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości, takie podejście biegłej do sporządzenia operatu, w pełni odpowiada wymogom prawa materialnego.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm.). Ów przepis Sąd I instancji zastosował właściwie.

Zarówno art. 66, jak i 67 ustawy z [dnia 31 stycznia] 1961 r. Prawo budowlane [Dz. U. nr 7, poz. 46; z 1965 r. nr 13 poz. 91 dalej pb z 1961 r.], przez cały okres obowiązywania tej ustawy, składały się z 3 ustępów, o różnej treści normatywnej. Brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej każdego w tych przepisów pb z 1961 r. czyniło rozpoznanie zarzutu w tej części niemożliwym.

Do zagadnienia braku podstaw do uwzględnienia skutków funkcjonowania Gazociągu [...] do dnia wydania zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się przy analizie zarzutu 1 skargi kasacyjnej. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w tym miejscu odwołać się do argumentów wyżej podniesionych. Gazociąg [...], do dziś prawidłowo eksploatowany (obecnie jako gazociąg średniego ciśnienia; k. 1241 akt Starosty), korzysta z prawidłowo ustalonej strefy ochronnej, której istnienie, jak i powierzchnia stref ochronnych obu gazociągów na przedmiotowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania, zostały prawidłowo ustalone w kontrolowanym postępowaniu (opinia biegłego geodety W. S.; k. 1312-1304 akt Starosty) i trafnie uwzględnione w świetle art. 128 ust. 4 i art. 134 ust. 1 ugn przez biegłą w operacie z 15 grudnia 2017 r.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 ugn. Sąd I instancji trafnie aprobował ustalenia poczynione przez organy obu instancji, przyjmujące utratę pożytków od [...] września 1992 r. do 13 czerwca 1995 r. W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 29 maja 2007 r. II SA/Łd 184/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi trafnie zwrócił uwagę, że organ w wydanej przez siebie decyzji [z [...] listopada 2006 r.] ustalającej wysokość należnego odszkodowania, całkowicie pominął okoliczność wynikającą ze znajdującego się w aktach administracyjnych "protokołu przekazania działek w ponowne użytkowanie po zakończeniu robót" z dnia 26 marca 1993 r. Został on spisany pomiędzy M.K., a przedstawicielem wykonawcy, tj. "[...]" i jak wynika z jego treści teren działek, zajęty na czas budowy gazociągu w okresie od 5 maja 1993 r. do 23 czerwca 1993 r., został uporządkowany do stanu z dnia 5 maja 1993 r., co M.K. potwierdził własnoręcznym podpisem. Okoliczność spisania powyższego protokołu przyznana została również przez M.K. w trakcie rozprawy administracyjnej dnia 31 stycznia 2005 r. Autor skargi kasacyjnej podnosi, że "okres utraty pożytków powinien obejmować swym zasięgiem również okres zabiegów agrotechnicznych gruntów, który trwał około 2-4 lat" (s. 3 skargi kasacyjnej). Od dnia do 23 czerwca 1993 r. do dnia 13 czerwca 1995 r. minęło blisko 2 lata (bez 10 dni), zatem okres w pełni wystarczający dla przywrócenia gruntów do celów produkcji rolniczej (realizowanej przed wydaniem decyzji z [...] września 1992 r.), w tym długości okresu odłogowania gruntów (które nie było dłuższe nawet w okresie trójpolówki; art. 106 § 4 ppsa). Sąd I instancji prawidłowo uznał datę 13 czerwca 1995 r. za dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości (§ 43 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia). Wynik oględzin nieruchomości dokonanych dnia 13 czerwca 1995 r., utrwalony w protokole, przedstawia rzeczywisty stan nieruchomości dnia 13 czerwca 1995 r.; ma charakter obiektywny - oględziny odbyły się z udziałem stron. W protokole oględzin (k. 66 tomu II akt Starosty) utrwalono oświadczenia M.K. co do charakteru prac rolnych podjętych na owej nieruchomości. Teren działki nr [...], zaorany i leżący odłogiem, co odpowiada treści protokołu przekazania działek w ponowne użytkowanie działek po zakończeniu robót z 23 czerwca 1993 r. (na który to protokół zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w prawomocnym wyroku II SA/Łd 184/07). Oba te protokoły, w powiązaniu z opiniami biegłych: M.C. i T.D. z kwietnia 1995 r. oraz mgra inż. K.S., biegła prawidłowo wykorzystała w swym operacie z 15 grudnia 2017 r. (k. 1382-1383 akt Starosty). Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje dowodów, które organy w kontrolowanym postępowaniu pominęły bądź przeinaczyły, skutkiem czego miałoby nastąpić uszczuplenie odszkodowania w części obejmującej utratę pożytków. Wskazane wzorce materialnoprawne nie zostały naruszone.

Zarzut naruszenia art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został postawiony niestarannie. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, w jakim brzmieniu ów wzorzec kontroli miałby znaleźć zastosowanie (czy w brzmieniu pierwotnym ustawy - Dz. U. nr 80 poz. 717, czy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej upzp bądź ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Mimo tej niestaranności, zarzut nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Art. 35 upzp nie uległ zmianie w okresie od wejścia w życie ustawy do dnia [...] listopada 2018 r. Nie jest on relewantny w sprawie. Organy trafnie uznały, że to decyzja z [...] września 1998 r. nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w [...], wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 ze zm.), udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego i określająca lokalizację czasową na 10 lat - do dnia 21 września 1990 r. (k. 831 akt Starosty), była dla organów i dla biegłej wiążąca (art. 16 § 1 kpa; pkt 1.2 wyjaśnień biegłej z 27 lutego 2018 r. - k. 1473 akt Starosty). Ówcześni współwłaściciele nieruchomości nie doprowadzili do zmiany owej decyzji, choć mieli możliwość wystąpić z wnioskiem w tej materii. Plan ogólny uchwalony w 1990 r. nie był precyzyjny co do przebiegu gazociągu "[...]" przez konkretne działki (w tym działki nr [...] bądź przez ich fragmenty) - w przeciwieństwie do planów miejscowych uchwalanych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przykładowo - w części rysunkowej planu przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono przebieg drogi określonej symbolem symbolem 17KD-D przez działki o numerach geodezyjnych [...] (wyrok NSA z 7.12.2010 r. II OSK 1174/10, aprobowany przez M. Wincenciaka w: red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wolters Kluwer 2019, uw. 2 do art. 35).

B. Rozpatrując skargę kasacyjną "A" S.A.:

Zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 15 kpa (pkt 2.b, c, d, e, f petitum skargi kasacyjnej), z uwagi na charakter, wymagały łącznego rozpoznania.

Zarzuty te okazały się niezasadne. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok nie narusza wskazanych wzorców kontroli. Wojewoda wszechstronnie rozważył materiał dowodowy, a jego ustalenia faktyczne nie były "całkowicie dowolne i nieuprawnione". W dacie wydania decyzji z [...] września 1992 r. nieruchomość była już objęta istniejącą strefą ochronną wybudowanego w latach siedemdziesiątych XX w. gazociągu [...], jednak ta strefa ochronna, obejmująca 69% powierzchni nieruchomości (7431 m2 - stosownie do korekty obliczeń biegłego geodety W. S.), nie pozbawiła części nieruchomości charakteru nieruchomości przeznaczonej do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z ograniczeniami (k. 1382 akt Starosty). Zgodnie z Planem ogólnym działki te były przeznaczone w północnej części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w pozostałej części na tereny budownictwa jednorodzinnego z rzemiosłem. Nieduża szerokość przedmiotowej nieruchomości (ok. 19 m) i przebieg strefy ochronnej gazociągu [...], nakazywał organom przyjąć że owa nieruchomość w części zachowała charakter nieruchomości przeznaczonej do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z ograniczeniami (zgodnie z uzasadnieniem wyroku NSA II SA/Łd 1378/00; art. 99 pwppsa). Obowiązek uwzględnienia minimalnych odległości gazociągów ułożonych w ziemi o ciśnieniu nominalnym powyżej 0,4 MPa do 6,3 [w brzmieniu pierwotnym rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 4 czerwca 1989 r. w sprawach warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe - Dz. U. nr 45 poz. 243, dalej rozporządzenie z 1989 r.] MPa został przez organy prawidłowo uwzględniony, zgodnie z wiążącym organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiskiem wskazanym na s. 4 uzasadnienia wyroku NSA II SA/Łd 89/96 (w którym Tabelę nr 2 Załącznika omyłkowo określono jako "Załącznik nr 2"). W ocenie wartości nieruchomości mogą być brane pod uwagę tylko wartości nieruchomości określone w przepisach prawnych (art. 99 pwppsa), nie zaś w uprzednio obowiązujących normach branżowych (za czym nietrafnie - z powołaniem się na pismo z 30 czerwca 2014 r. [...] sp. z o.o. - opowiada się pełnomocnik [...]; s. 20 skargi kasacyjnej). Uprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. nr 21 poz. 94) nie zawierało żadnych regulacji dotyczących minimalnych odległości sieci gazowych od obiektów terenowych. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że zmniejszenie wartości nieruchomości, o której mowa w art. 128 ust. 4 zd. 3 ugn, nie jest szkodą związaną z uchwaleniem prawa miejscowego (art. 36 ust. 1 upzp; wyrok WSA w Białymstoku z 13.9.2017 r. II SA/Bk 150/17, Lex 2371302; wyrok NSA z 6.6.2018 r. I OSK 141/18, Lex 2525355, aprobowane przez E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2021, uw. 5 do art. 128, o czym także w dalszej części uzasadnienia).

Sąd I instancji trafnie uznał, że nie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Organy obu instancji wszechstronnie rozważyły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organy prawidłowo przyjęły szerokość 15 m od istniejącego gazociągu [...], dla gazociągu powyżej 0,4 MPa do 1,2 MPa, o średnicy gazociągu do 300 mm, na podstawie Lp. 3, kolumny 4 Tabeli nr 2 Załącznika do rozporządzenia z 1989 r. Stosowanie Tabeli nr 2 tego rozporządzenia, nie zaś uprzednio obowiązujących norm branżowych (stosowanych w praktyce przy budowie gazociągów przed wejściem w życie rozporządzenia z 1989 r.), nietrafnie powoływanych przez skarżącą kasacyjnie [...], dla oceny wartości nieruchomości, wiążąco zalecił NSA w wyroku II SA/Łd 89/96 (art. 99 pwppsa). Poprzednik prawny [...], nie doprowadził do uchylenia wyroku II SA/Łd 89/96 w trybie rewizji nadzwyczajnej.

Do zagadnienia zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji z [...] sierpnia 1992 r. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się szczegółowo analizując zarzut 1 skargi kasacyjnej M.K.. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w tym miejscu odwołać się do tej analizy. Z uwagi na wskazanie przez [...] dowodów w postaci: protokołów przekazania gazociągu do eksploatacji; Dziennika Budowy dla "Budowy Gazociągu w/c DN 300 "[...]" (s. 16-17, 21 skargi kasacyjnej [...]) należy podnieść, że dokumenty te wskazują jedynie dni, w których zakończono istotne techniczne etapy budowy II etapu właściwego odcinka gazociągu "[...]" - dnia 22 listopada 1993 r. zgłoszono Głównemu Wykonawcy Gazociągu DN 300 "[...]" do odbioru końcowego odcinka gazociągu DN 300 od Pz9 do Pz32; protokołem z 31 grudnia 1993 r. nastąpiło przejęcie-przekazanie do eksploatacji inwestycji "Gazociąg w/c 300 [...]". Samo przejęcie tego odcinka do eksploatacji świadczy jedynie o dopełnieniu wymogów ze strony wykonawcy dla technicznej eksploatacji tego odcinka gazociągu. Nie świadczy natomiast, że do 31 grudnia 1993 r. wykonano na nieruchomości zabiegi agrokulturowe, które doprowadziły do możności użytkowania rolniczego przedmiotowej nieruchomości w zakresie poprzedzającym rozpoczęcie prac na podstawie decyzji z [...] września 1992 r., tak by nie dochodziło do dalszych strat w plonach i w sadzie, i by przeprowadzono rekultywację gleby i łąki. Wynik oględzin nieruchomości dokonanych dnia 13 czerwca 1995 r., utrwalony w protokole, przedstawia rzeczywisty stan nieruchomości dnia 13 czerwca 1995 r.; ma charakter obiektywny a oględziny odbyły się z udziałem stron. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że "brak jest podstaw do żądania takiego dokumentu [z którego wynika, że został ustalony z właścicielem termin zakończenia robót] na gruncie wskazanego wyżej przepisu". Obowiązek ustalenia z właścicielem terminu zakończenia robót został nałożony w punkcie 2 lit. a decyzji z [...] sierpnia 1992 r., utrzymanej w mocy decyzją z [...] września 1992 r., od której wyrokiem z 21 czerwca 1993 r. IV SA 1573/92 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę współwłaścicieli (k. 7, 9, 17 t. I. akt Starosty). Uprawniony na podstawie decyzji z [...] września 1992 r. nie skorzystał z prawa wniesienia skargi na tę decyzję. Ówcześnie istniejący [...] Okręgowy Zakład Gazownictwa w [...], Zakład Gazowniczy w [...] (którego następcą prawnym jest [...]), był profesjonalistą i ze szczególną starannością obowiązany był dopełnić wymogów, nałożonych tą decyzją.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że prawidłowo Wojewoda ustalił utratę wartości budynku gospodarczego za okres pozostały do zużycia budynku, uwzględniając że został on pobudowany legalnie na podstawie ostatecznej decyzji z [...] września 1988 r. o pozwoleniu na budowę z lokalizacją czasową na okres 10 lat. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie doszło do narzucenia biegłej "całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych". To decydent procesowy (organ administracji publicznej) obowiązany jest dokonać ustaleń faktycznych w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem to w kompetencji organu leży ustalenie wysokości odszkodowania (uzasadnienie wyroku II SA/Łd 1378/00, art. 99 pwppsa). Dlatego organ obowiązany był przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w zakresie szerokości strefy ochronnej gazociągu [...] i informację oraz dokumenty zgromadzone w toku tego postępowania, wraz z mapą zasadniczą z naniesionymi strefami ochronnymi obu gazociągów i obliczeniami geodety uprawnionego W.S. prawidłowo przesłał biegłej (k. 1516 akt Starosty).

Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie decyzji z [...] kwietnia 2018 r., choć mogłoby być pełniejsze, zawiera w dostatecznym stopniu wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji (art. 107 § 3 kpa), umożliwiając [...] zapoznanie się z motywami organu I instancji, ich zrozumienie i ustosunkowanie się doń w sposób rzeczowy i wyczerpujący. Słusznie Sąd I instancji uznał, że Wojewoda wypełnił wymogi realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa). W szczególności Wojewoda starannie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniach obu stron; trafnie ustalił, że organ I instancji na s. 8 uzasadnienia omyłkowo przyjął wartość zwaloryzowanego odszkodowania, którą prawidłowo potrącił w sentencji decyzji I instancji; uzyskał precyzyjne i przekonujące wyjaśnienia biegłej co do zarzutów stron do operatu z 15 grudnia 2017 r.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa. Uzasadnienie zarzutu 2.g nie jest skonkretyzowane i odnosi się jedynie do wskazania norm dopełnienia z art. 107 § 3 i art. 15 kpa (które były przedmiotem zarzutów 2.d i f petitum skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł naruszenia wskazanych wzorców kontroli.

Zarzuty naruszenia art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 1 a także w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. "2016 r. poz. 2147") nie zostały skonstruowane dostatecznie starannie. Autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorce kontroli art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. Dz.U. z "2016 r. poz. 2147", który to tekst jednolity wszedł w życie dnia 23 grudnia 2016 r. W istocie wzorcem kontroli winna być ustawa o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. Dz. U. 2018 r. poz. 2204 (ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 26 listopada 2018 r.) - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 343-344, uw. 1). Mimo tej niedoskonałości, zarzuty te nadawały się do rozstrzygnięcia (uchwała I OPS 10/09), a ich istota i charakter wymagały łącznego rozpoznania.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 1 a także w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 ugn. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do argumentów przedstawionych przy analizie zarzutu 1 petitum skargi kasacyjnej M.K.. Normatywna treść Planu ogólnego nie była z istoty rzeczy tak precyzyjna, jak winna być w przypadku, gdyby uchwalono i opublikowano plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego. Plan ogólny uchwalony pod rządem ustawy o planowaniu przestrzennym nie regulował bezpośrednio praw i obowiązków stron. Dopiero w rysunku planu szczegółowego można byłoby liczyć na precyzyjne umieszczenie linii rozgraniczających pas ochronny obu gazociągów (już istniejącego [...] i dopiero projektowanego "[...]"; art. 27 ust. 1 upp). Wojewoda [...] dnia [...] maja 1991 r. wydał decyzję lokalizacyjną, utrzymaną w mocy decyzją z [...] sierpnia 1991 r. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, prawidłowe ustalenie w kontrolowanym postępowaniu, że nie zachodzą przesłanki z art. 36 ust. 1 upzp wobec charakteru Planu ogólnego w świetle art. 7, art. 8, art. 26 ust. 1 i 2, art. 27 ust. 1, art. 42 ust. 1, art. 43 ust. 1 upp, nie "oznaczało[by], że decyzje te [z [...] maja 1991 r.; [...] sierpnia 1991 r.; [...] sierpnia 1992 r.; [...] września 1992 r.] zostały wydane bezprawnie" (s. 10 skargi kasacyjnej [...]). Czym innym było bowiem orzekanie o lokalizacji inwestycji celu publicznego (gazociągu "[...]) na konkretnych działkach i o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości; przywołane w uzasadnieniu decyzji z [...] września 1992 r.; k. 9 t. I akt Starosty) a czym innym orzekanie o odszkodowaniu na podstawie art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 ugn. Tylko to ostatnie zagadnienie było przedmiotem kontroli zaskarżonym wyrokiem.

W dniu wydawania decyzji zezwalającej na wybudowanie gazociągu ("[...]" na przedmiotowej nieruchomości) przedmiotowy plan szczegółowego zagospodarowania w/w nieruchomości nie został opracowany (uzasadnienie prawomocnego wyroku NSA II SA/Łd 1378/00). Zatem normatywna treść Planu ogólnego nie była z istoty rzeczy tak precyzyjna, jak winna być w przypadku, gdyby uchwalono i opublikowano plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w rysunku planu szczegółowego można byłoby liczyć na precyzyjne umieszczenie linii rozgraniczających pas ochronny obu gazociągów (już istniejącego [...] i dopiero projektowanego "[...]"). Brak takiego planu szczegółowego wymagał wydania decyzji lokalizacyjnej (z [...] maja 1991 r., utrzymanej w mocy decyzją z [...] sierpnia 1991 r. - ze skutkami omówionymi w uzasadnieniu decyzji z [...] września 1992 r.; k. 9 t. I akt Starosty).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 3 marca 2003 r. II SA/Łd 1378/00, w tej samej sprawie wskazał: "Można uznać za prawidłowe i logiczne założenie przyjęcie przez biegłego, że biorąc pod uwagę kształt nieruchomości (szerokość ok. 19 m) i istniejąca przed wybudowaniem gazociągu - [...] - strefę ochronną, przedmiotowa nieruchomość mogła stanowić jedną działkę budowlaną o długości ok. 580 m" (uzasadnienie wyroku NSA II SA/Łd 1378/00). Z tej przyczyny roszczenie, obejmujące żądanie powiększenia odszkodowania o kwotę zmniejszenia się wartości nieruchomości spowodowaną wskutek zdarzeń o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn (art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 ugn) okazało się zasadne.

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej przyjmuje, że z "wyrysu tego planu [ogólnego, uchwalonego pod rządem ustawy o planowaniu przestrzennym] wynika przebieg projektowanego gazociągu "[...]", a w konsekwencji związane z nim przyszłe ograniczenia w zabudowie Nieruchomości" (s. 13 skargi kasacyjnej [...]). Autor skargi kasacyjnej nie uwzględnia zasadniczych różnic między normatywnym charakterem planu ogólnego uchwalonego pod rządem ustawy o planowaniu przestrzennym, a normatywnym charakterem planu miejscowego uchwalonego pod rządem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 ze zm., dalej uzp). Art. 7 uzp stanowił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. W doktrynie trafnie wskazywano, że nie każde ustalenie planu jest przepisem, nie mówiąc o rysunku planu i zapisach o charakterze wyjaśniającym. Komentatorzy wskazują, że plan miejscowy jest przepisem gminnym w sensie aktu normatywnego. Rzeczą wykładni będzie wyjaśnianie, przy stosowaniu tego aktu, które ustalenia aktu zawierają tego rodzaju ustalenia i które zawierają treść normatywną z wyeliminowaniem ustaleń będących wyjaśnieniami, opisem czy rysunkiem. Co do rysunku ustawa wprost stanowiła, że obowiązuje on "w zakresie określonym uchwałą" (art. 8 ust. 1 zd. 2 i 3 uzp; R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem, W. Pr. 1995, s. 27, uw. 1). Takich regulacji nie zawierała ustawa o planowaniu przestrzennym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że organy administracji publicznej wiąże zarówno część tekstowa, jak i graficzna planu uchwalonego pod rządem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przy wykładni treści planu (co do przeznaczenia terenu) należy łącznie analizować zarówno tekst planu, jaki i załącznik graficzny. Należy mieć na uwadze, że rysunek planu jest opracowaniem graficznym, które nie spełnia wymagań normy prawnej z jej klasyczną budową (hipoteza, dyspozycja, sankcja) i w związku z tym nie może wiązać bezpośrednio organu np. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymaga zatem przełożenia na język normy prawnej, dopiero wtedy może mieć moc wiążącą (wyrok NSA z 3.2.2005 r. OSK 1070/04, Lex 175328).

Wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja) odbywa się na ogólnych zasadach wykładni prawa (R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska - op. cit., s. 26-28, uw. 1, 3, 4), zatem nie ogranicza się wyłącznie wykładni językowej poszczególnych postanowień Planu, z uwzględnieniem art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 ugn, lecz wymaga uwzględnienia całokształtu obowiązujących przepisów prawnych - w tym konstytucyjnych.

Także w myśl dziś obowiązujących przepisów prawa, plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.; w dacie wydania zaskarżonej decyzji j.t. Dz. U. 2018 poz. 1945).

W orzecznictwie Sądów administracyjnych i w doktrynie trafnie wskazuje się, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Już pod rządem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415 ze zm.; następnie j.t. Dz.U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 ze zm.) utrwalił się pogląd, że przy tworzeniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego, stosuje się różne typy treści planistycznych. W szczególności ustalenia to treści, z jakich składa się plan miejscowy. Stanowią one przepisy prawa lokalnego obowiązujące powszechnie. Ustalenia mogą przyjąć formę różnych typów: nakazu - przepisu określającego, jakie czynności należy podjąć lub jakie warunki należy spełnić; zakazu - przepisu określającego, jakie czynności lub zjawiska są niedopuszczalne. Odmianą zakazu jest dopuszczenie - to przepis określający, które czynności lub które zjawiska należące do zdefiniowanej kategorii są dopuszczalne, w przeciwieństwie do wszystkich pozostałych należących do tej kategorii, które są niedopuszczalne (I. Mironowicz, T. Ossowicz, Technika zapisu planu miejscowego. Wybrane problemy ogólne, w: red. E. Bagiński, Zarys metod i technik badawczych w planowaniu przestrzennym, OW Politechniki Wrocławskiej 1996 s. 59-60). W doktrynie zwraca się uwagę na warstwę normatywną planu, rozumianą jako sformułowania imperatywne, np. zabrania się, należy, lub sformułowania o charakterze przedmiotowym dotyczące przeznaczenia terenu na określone cele albo ustalenia sposobu lub zasad jego zagospodarowania. Wskazuje ona podstawowe merytoryczne postanowienia planowe i ich zróżnicowanie (P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, LexisNexis 2009, s. 124).

Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do argumentów podniesionych przez Naczelny Sąd Administracyjny na s. 27/28 niniejszego uzasadnienia w materii dowodu z opinii geodety co do powierzchni stref bezpieczeństwa obu gazociągów na przedmiotowej nieruchomości i że dopiero po wybudowaniu gazociągu "[...]" na podstawie decyzji z [...] września 1992 r. cała przedmiotowa nieruchomość nie nadaje się do zabudowy.

Nietrafnie skarżące kasacyjnie [...] podnosi, że "już na etapie wprowadzenia budowanego gazociągu do planu zagospodarowania przestrzennego powstała szkoda, którą rzeczoznawca majątkowy winien był uwzględnić w wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości". Plan ogólny, w przeciwieństwie do planów szczegółowych, a przede wszystkim planów uchwalanych pod rządem upzp, nie wskazywał z dostateczną precyzją, która konkretna działka bądź która część konkretne działki (przykładowo - w planie miejscowym, istotnym z punktu widzenia kontroli wyrokiem NSA z 7.12.2010 r. II OSK 1174/10, normodawca gminny wprost wymienił numery działek objętych planowaną inwestycją celu publicznego), objęta będzie inwestycją celu publicznego, jaką miał być planowany gazociąg wysokiego ciśnienia "[...]". W doktrynie trafnie wskazuje się, że dla ustalenia okoliczności obniżenia się wartości nieruchomości, szczególnie po czasowym zajęciu nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 ugn, istotne znaczenie posiada także fakt przeznaczenia w planie miejscowym, a w szczególności czy plan miejscowy określa w sposób wyraźny możliwość wybudowania na danym fragmencie nieruchomości urządzenia infrastruktury technicznej, czy też plan ten określa przeznaczenie w sposób na tyle ogólnikowy, że wybudowanie urządzenia infrastruktury technicznej na danym fragmencie nieruchomości nie jest z nim sprzeczne, a jego lokalizacja wynika z decyzji o lokalizacji celu publicznego (M. Wolanin - op. cit., s. 893, nb 12 akapit 2). Taka sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie, gdzie ogólnikowość była istotą planu ogólnego uchwalonego pod rządem ustawy o planowaniu przestrzennym. Z tej przyczyny Sąd I instancji trafnie aprobował prawidłowe zastosowanie przez organy obu instancji art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 1 oraz zw. z art. 130 ust. 1 i 2 ugn. Skoro brak było podstaw do przyjęcia, że wprowadzenie planowanego gazociągu "[...]" w Planie ogólnym z 28 listopada 1990 r. skutkowało powstaniem szkody w rozumieniu art. 36 ust. 1 upzp, to nie doszło do zawyżenia odszkodowania ustalonego na podstawie prawidłowego zastosowania art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 ugn.

Niezasadnie okazały się zarzuty naruszenia: § 43 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm.) w zw. z art. 128 ust. 4 ugn oraz § 43 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 128 ust. 4 ugn (pkt 1.c i d; pkt 2.a petitum skargi kasacyjnej). Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja oparta jest na prawidłowej wykładni § 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w zw. z art. 128 ust. 4 ugn. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje wyraźnie punktów ustępu 3 § 43 rozporządzenia, ale przytacza expressis verbis pełne brzmienie punktu 1 i 2 ustępu 3, przeto w tym zakresie co do ustępu 3 ów zarzut został przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznany.

Organy słusznie uznały, że w dniu wydania decyzji z [...] września 1992 r. istniał stan nieruchomości, spowodowany wybudowaniem w latach siedemdziesiątych XX w. gazociągu [...], który obejmował pasem bezpieczeństwa 60% powierzchni przedmiotowej nieruchomości. Dalszą istotną zmianę warunków korzystania z nieruchomości i zmianę przydatności użytkowej nieruchomości spowodowało wybudowanie na tej nieruchomości "Obwodnicy m. [...]", które zwiększyły obszar pasa bezpieczeństwa o dalsze 24 % powierzchni nieruchomości. Zmiany o których mowa, nie zostały spowodowane wprowadzeniem w Planie ogólnym z [...] listopada 1990 r. planowanego gazociągu "[...]", lecz spowodowała je dopiero realizacja decyzji z [...] września 1992 r. Do sporządzenia operatu z 15 grudnia 2017 r. nie doszło "na podstawie błędnych danych narzuconych mu [biegłej] przez organ administracji", bowiem dane te były wynikiem prawidłowych ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia prawy, dokonanych przez decydenta procesowego, w ramach jego roli procesowej, wynikającej z trafnie dekodowanych z kpa norm prawnych. Z przyczyn podniesionych przy analizie zarzutu 2.d petitum skargi kasacyjnej, zrzuty z punktów 1.c i d petitum skargi kasacyjnej [...] nie zasługiwały na uwzględnienie.

Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r. GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza - op. cit., s. 838-839, nb 5, 6).

Zarzut postawiony w punkcie 2.a petitum skargi kasacyjnej jest w istocie zarzutem naruszenia prawa materialnego i winien być postawiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Do tego też odwołuje się wskazana norma odniesienia i podniesienie "przez stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi braku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy podczas gdy przepisy ww. zostały naruszone przez organy administracji publicznej w zakresie szczegółowo opisanym w pkt 1) powyżej" (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa; s. 3 skargi kasacyjnej [...]). Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 128 ust. 4 wz. z art. 130 ust. 1 i 2 ugn oraz § 43 ust. 2 i 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia, z przyczyn wyżej podniesionych.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 141 § 4 ppsa. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok NSA z: 8.4.2008 r. II FSK 1965/06; 19.1.2012 r. I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza - op. cit., s. 746, nb 22).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 151 ppsa.

Skoro zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnia odpowiada prawu (art. 184 in fne ppsa), obie skargi kasacyjne należało oddalić.