Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1088/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Dnia (...) kwietnia 2009 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P. wpłynął wniosek W. C. (dalej jako Wnioskodawca) o zezwolenie na ekshumację zwłok W. C. Wnioskodawca wyjaśnił, że przeniesienie zwłok W. C., Wojewody P., na Cmentarz Zasłużonych Wielkopolan w celu uczczenia jego pamięci w związku z obchodami 90. rocznicy wybuchu Powstania Wielkopolskiego, zainicjowały władze miasta i województwa. Decyzją nr (...) z dnia (...) kwietnia 2009 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. zezwolił na ekshumację zwłok W. C. z cmentarza komunalnego P.-J. na Cmentarz Zasłużonych Wielkopolan na Wzgórzu Świętego Wojciecha w P. Decyzja stała się ostateczna.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2014 r. nr (...) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. (dalej jako PPIS), wskazując na art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212 poz. 1263 z późn. zm., dalej jako uPIS) art. 150, art. 149 § 2 oraz art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1-2 a także art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ww. własnej decyzji ostatecznej z dnia (...) kwietnia 2009 r. w sprawie zezwolenia na ekshumację zwłok W. C. Uzasadniając rozstrzygniecie opisał przebieg dotychczasowego postępowania.

Postanowieniami z dnia (...) grudnia 2009 r. PPIS wznowił postępowanie administracyjne i zawiesił wznowione postępowanie oraz wezwał M. Z. (dalej jako Strona, Odwołujący się, Skarżący) do wystąpienia do sądu powszechnego w celu ustalenia, komu przysługuje prawo do ekshumacji zwłok W. C., w zakreślonym terminie. Postanowieniem z dnia (...) lutego 2010 r. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia Strony. Prawomocnym wyrokiem z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 232/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2011 r. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania. Prawomocnym wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 304/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił oba postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania.

W toku dalszego postępowania Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia (...) lutego 2012 r. uznał za uzasadnione zażalenie wniesione przez pełnomocnika Strony na bezczynność PPIS i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy, do dnia (...) kwietnia 2012 r. PPIS prowadził postępowanie mało wnikliwie i jednostronnie, ponieważ nie wystąpił z wnioskiem o wskazanie kręgu osób uprawnionych do ekshumacji i wykazanie pokrewieństwa do Strony, tylko do Wnioskodawcy.

Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2012 r. PPIS zawiesił postępowanie administracyjne dotyczące ekshumacji zwłok wznowione postanowieniem z dnia (...) grudnia 2009 r. oraz wezwał Stronę do wystąpienia do sądu powszechnego w celu ustalenia komu przysługuje prawo do ekshumacji zwłok, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. Rozpoznając zażalenie Strony postanowieniem z dnia (...) czerwca 2012 r. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swego postanowienia wskazał, iż PPIS powinien w toku postępowania wyjaśniającego ustalić, kto faktycznie dokonał pochówku zmarłego, oraz wystąpić do Wnioskodawcy o akty z Urzędu Stanu Cywilnego w celu ustalenia stopnia jego pokrewieństwa w stosunku do zmarłego i stwierdzenia czy przysługiwało mu prawo do ekshumacji.

Postanowieniem z dnia (...) lutego 2013 r. PPIS ponownie zawiesił postępowanie administracyjne oraz wezwał Stronę do wystąpienia do sądu powszechnego w celu ustalenia komu przysługuje prawo do ekshumacji zwłok, w zakreślonym terminie. Rozpoznając odwołanie Strony postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2013 r. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ wyższego stopnia ocenił, że PPIS mimo przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego nie wyciągnął właściwych wniosków, co do pierwszeństwa osoby, która uprzywilejowana jest w stopniu wyższym.

Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2013 r. zawiesił wznowione postępowanie i uznał, że wniosek został złożony przez osobę która dobrowolnie zobowiązała się do ekshumacji, jak również uznał, że Stronie przysługują prawa strony postępowania. Prawo pochowania osoby zmarłej (wraz z prawem do ekshumacji) oraz pamięci do niej stanowi dobro osobiste, chronione przepisami prawa cywilnego (art. 23 i 24 k.c.), a do ochrony dóbr osobistych powołany jest sąd powszechny. Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2013 r. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ocenił, że organ I instancji musi ustalić komu przysługiwało prawo do pochowania zmarłego.

Postanowieniem z dnia (...) października 2013 r. PPIS zawiesił postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd oraz wezwał Stronę do wystąpienia do sądu powszechnego w celu ustalenia komu przysługuje prawo do ekshumacji zwłok, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. PPIS stwierdził, że wniosek został złożony przez osobę która dobrowolnie zobowiązała się do ekshumacji, jak również uznał, że Stronie przysługują prawa strony postępowania. Postępowanie zawiesił wobec dalszego istnienia sporu co do kwestii ekshumacji. Rozpoznając zażalenie Strony Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia (...) grudnia 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ wyższego stopnia wskazał, że PPIS nie wykonał w całości wskazań sądu co do dalszego postępowania, wyrażonych w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 304/11. Prawomocnym wyrokiem PPIS został zobowiązany do zbadania, czy wniosek o ekshumację szczątków został złożony i umotywowany prośbą osób uprawnionych do pochowania zwłok, tj. czy Wnioskodawca, (krewny w linii bocznej VIII stopnia) należy do kręgu osób wymienionych enumeratywnie - (poza wymienionymi nie ma już innych możliwości) w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118 poz. 687 z późn. zm.). Organ I instancji miał ustalić, która ze stron postępowania jest uprawniona w stopniu wyższym.

Decyzją z dnia (...) lutego 2014 r. PPIS uchylił decyzję własną z dnia (...) kwietnia 2009 r. zezwalającą na ekshumację; organ I instancji uznał, że wniosek o ekshumację został złożony przez osobę, która dobrowolnie zobowiązała się do ekshumacji, jak również uznał, że Stronie przysługują prawa strony postępowania, jest bowiem krewnym w linii bocznej IV stopnia. PPIS ocenił, że nadal istnieje spór co do ekshumacji. Rozpoznając odwołanie Wnioskodawcy, Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia (...) kwietnia 2014 r, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji wskazał przede wszystkim, że zaskarżona decyzja zawiera uchybienia formalne albowiem nie zawiera uzasadnienia prawnego. Nadto decyzja wydana w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może ograniczać się tylko do uchylenia dotychczasowej decyzji.

Uzasadniając ww. decyzję z dnia (...) czerwca 2014 r. nr (...) o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej PPIS w sprawie zezwolenia na ekshumację zwłok, PPIS wskazał, że zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1-2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145 a i art. 145 b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W niniejszej sprawie przyczyną wznowienia postępowania jest okoliczność, iż Strona z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu a zatem podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.

PPIS wskazał, że początek biegu 5-letniego terminu przedawnienia do uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym liczy się od dnia doręczenia lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie ostatecznej decyzji Wnioskodawcy nastąpiło w dniu (...) kwietnia 2009 r. a zatem w tej sytuacji termin 5-letni, po upływie którego organ nie może uchylić decyzji w drodze wznowienia postępowania, upłynął w dniu (...) kwietnia 2014 r. Wystąpiła zatem pierwsza z przesłanek określonych w art. 146 k.p.a. uniemożliwiająca uchylenie decyzji w drodze wznowienia postępowania.

Dodatkowo PPIS ocenił, że w sprawie występuje także przesłanka określona w § 2 art. 146 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W toku całego postępowania o wznowienie postępowania Strona nie sprzeciwiała się wykonaniu ekshumacji, podnosząc jedynie brak swojego udziału w postępowaniu, bez swojej winy.

Odwołanie od opisanej decyzji wniosła Strona, zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, domagając się zmiany zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pełnomocnik ocenił, że nie upłynęło jeszcze pięć lat od dnia doręczenia decyzji. Odwołującemu się nie doręczono decyzji pierwotnej. Należy rozróżnić sytuację pochówku od ekshumacji. Pochówek musi być dokonany, a zatem o ile brak jest rodziny to pochówek może być przeprowadzony przez osobę trzecią a nawet to organy Państwa są zobowiązane dokonać pochówku, co jest oczywiste z czysto ludzkich, pragmatycznych względów. Kwestia ekshumacji tymczasem nie może być rozumiana tożsamo z pochówkiem. Oznaczało by to, iż każdy w dowolnej chwili może przyjść do organu i za zgodą organu dokonać ekshumacji, nawet nie legitymując się jakimkolwiek pokrewieństwem do zmarłego. Odwołujący się został pozbawiony możliwości wyrażenia decyzji w kwestii czy chce czy nie chce dokonywać ekshumacji. On jak i jego żyjąca rodzina - rodzina zmarłego zostali postawieni przed faktem dokonanym. Przychodząc bowiem na grób krewnego, którym to grobem cały czas się opiekowali zastali stan, kiedy to zmarłego już w tym miejscu nie było, a był pochowany ktoś inny.

Decyzją z dnia (...) lipca 2014 r. nr (...) Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podzielił ustalenia organu I instancji. Początek biegu 5-letniego terminu do uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym liczy się od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako Strony. Odwołujący się nie uczestniczył w postępowaniu dotyczącym ekshumacji od początku, nie mógł więc wypowiedzieć się co do tego, czy zgadza się na ekshumację i pochowanie krewnego na Cmentarzu Zasłużonych Wielkopolan w P. Niezaprzeczalnym faktem jest, iż okoliczność taka miała miejsce nie z jego winy. Jednakże po wznowieniu postępowania, PPIS kilkakrotnie wnosił o podanie czy Odwołujący sprzeciwia się przeprowadzonej ekshumacji. Brak wypowiedzenia się w wyznaczonym terminie spowodował rozstrzygnięcie sprawy na podstawie zebranych dowodów, a w szczególności uznanie przez organ, że Odwołujący nie sprzeciwia się ekshumacji. Pisma PPIS m.in. dnia (...) września 2013 r., z dnia (...) maja 2014 r. pozostały bez odpowiedzi. Można więc założyć, iż we wznowionym postępowaniu zapadłaby decyzja tożsama z decyzją pierwotną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. Z., zastępowany przez tego samego zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Powtórzył, w ślad za odwołaniem, że nie upłynął pięcioletni okres od dnia doręczenia decyzji, bowiem Skarżący nie był stroną postępowania, której prawidłowo doręczono decyzję pierwotną. Nadto należy rozróżnić sytuację pochówku od ekshumacji. Aktualnie Skarżący nie chce, ze względu na zachowanie spokoju pochówku, na kolejną ekshumację. Byłaby ona nadto niemożliwa, albowiem poprzednie miejsce zajmowane przez zmarłego zostało przejęte prze inną rodzinę. Nie można zatem stwierdzić, iż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby tożsama decyzja. Gdyby Skarżący brał udział w pierwotnym postępowaniu to nie zgodziłby się na ekshumację a prawo do wyrażenia zgody wobec faktu jego pokrewieństwa wyprzedzałoby prawo innych osób do wyrażenia zgody.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Ponieważ przedmiotem kontroli w przedmiotowej sprawie jest decyzja wydana w toku postępowania wznowieniowego, wskazać należy, iż postępowanie to ma charakter nadzwyczajny stanowiąc wyłom od przewidzianej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

W przedmiotowej sprawie postanowienie z dnia (...).12.2009 r. o wznowieniu postępowania wydane zostało na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Organy obydwu instancji w tym postępowaniu przyjęły, a skarżący to akceptował, że skarżący wadliwie nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem w dniu (...).04.2009 r. przez PPIS w P. decyzji znak: (...), którą to decyzją zezwolono na ekshumację zwłok/szczątków W. C. Sąd orzekający podziela powyższe stanowisko i wskazuje, że organ I instancji mając na uwadze powyższe prawidłowo wznowił przedmiotowe postępowanie. Spełniona bowiem została przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Przepis art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145 a i art. 145 b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przepis ten nakazuje więc organowi badanie w pierwszej kolejności, czy z uwagi na upływ terminu w nim określonego w ogóle jest możliwe zastosowanie rozstrzygnięć przewidzianych w art.151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Innymi słowy upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. wyklucza uchylenie lub odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej w rozumieniu art.151 § 1 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przed upływem pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., jednak data złożenia wniosku przy obliczaniu powyższego terminu, nie ma decydującego znaczenia. Z brzmienia art. 146 § 1 k.p.a. bowiem wynika, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3–8 k.p.a., nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Ponieważ skarżący nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy i nie doręczono mu ani nie ogłoszono kwestionowanej decyzji, to termin pięcioletni, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., należy liczyć od daty doręczenia decyzji innym stronom, które brały udział w tym postępowaniu (patrz: R. Stankiewicz, w: M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, KPA. Komentarz, Warszawa 2011, s. 841).

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego organy obu instancji prawidłowo przyjęły upływ 5 lat od dnia doręczenia decyzji z dnia (...).04.2009 r. znak: (...).

Sąd orzekający w pełni podziela ustalenia faktyczne i rozważania prawne organów w tym zakresie. W szczególności wyjaśnienie, że w rozumieniu przepisu art.146 § 1 k.p.a. chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Jak wynika z adnotacji na decyzji W. C. odebrał ją w dniu wydania tj. (...).04.2009 r. Wobec powyższego pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. upłynął w dniu (...).04.2014 r.

Przyjąć należy, iż w rozumieniu art. 146 § 1 k.p.a. chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie, to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5-letni, wymieniony w tym przepisie, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. (tak: Małgorzata Jaśkowska Komentarzu do art.146 Kodeksu postępowania administracyjnego w programie Lex, a także por. też wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., I OSK 433/08, LEX nr 595378: "W świetle art. 146 § 1 k.p.a. chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec jakichkolwiek osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu, to jednak okoliczność ta musi być potwierdzona"; oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.01.2013 o sygn. I SA/Wa 688/12, gdzie stwierdzono, iż "wykluczyć należy interpretację art. 146 § 1 k.p.a., zgodnie z którą termin pięcioletni, o jakim mowa w tym przepisie, w przypadku przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma zastosowania do osób, które nie brały udziału w postępowaniu, skoro decyzja nie została doręczona tym podmiotom" (publ. LEX nr 1325413).

Kwestia przyczyn upływu pięcioletniego terminu, w szczególności sprawności postępowania administracyjnego nie może mieć w niniejszej sprawie znaczenia.

W ocenie Sądu nie można podzielić argumentacji skarżącego co do braku przymiotu strony u W. C. w postępowaniu zakończonym decyzją z (...).04.2009 r.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (j.t. Dz. U. z 2011 r. nr 118 poz. 687) prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie:

1) pozostały małżonek(ka);

2) krewni zstępni;

3) krewni wstępni;

4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa;

5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia.

Prawo pochowania zwłok osób wojskowych zmarłych w czynnej służbie wojskowej przysługuje właściwym organom wojskowym w myśl przepisów wojskowych. Prawo pochowania zwłok osób zasłużonych wobec Państwa i społeczeństwa przysługuje organom państwowym, instytucjom i organizacjom społecznym. Prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą.

Art. 15 ust. 1 pkt 1) tejże ustawy stanowi zaś, że ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego

Składając wniosek o zezwolenie na ekshumację W. C. wskazał, że jest krewnym w linii bocznej w VIII stopniu pokrewieństwa. Nie znajduje zatem potwierdzenia zarzut skarżącego, że organ administracji traktował go początkowo jako krewnego uprawnionego do złożenia wniosku o ekshumację, a dopiero później jako osobę, która do ekshumacji się dobrowolnie zobowiązała. Treść wniosku nie uprawniała organu do traktowania wnioskodawcy jako osoby z kręgu wskazanego w art. 10 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Mógł on być traktowany jedynie jako osoba uprawniona do pochowania zwłok dobrowolnie się do tego zobowiązująca (art. 10 ust. 1 in fine) i tym samym mogąca złożyć umotywowaną prośbę o ekshumację (art. 15 ust. 1 pkt 1).

Sąd nie podziela także zawartej w skardze argumentacji o konieczności rozróżnienia sytuacji pochówku i ekshumacji. Sprowadza się ona w istocie do zakwestionowania odesłania z art. 15 ust. 1 pkt 1 do art. 10 ust. 1 w zakresie osób dobrowolnie się zobowiązujących. W ocenie Sądu do takiego ograniczenia brak jest podstaw w treści przepisów, zaś ewentualnym nadużyciom (możliwości wystąpienia o ekshumację przez przypadkowe osoby) przeciwdziała konieczność odpowiedniego umotywowania prośby. Zauważyć też należy, że treść art. 15 ust. 1 nie obliguje inspektora sanitarnego do udzielenia zezwolenia nawet na umotywowana prośbę ("ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana").

W wyrokach NSA w Warszawie (z dnia 25 czerwca 1999 r., IV SA 1018/97, LEX nr 47227 oraz z dnia 18 lutego 2010 r., I OSK 561/09, LEX nr 5954251, a także w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2012 r., IV SA/Po 1014/12, LEX nr 1235410) zauważono, że treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ, i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.

W wyroku NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r., II OSK 124/09, LEX nr 555045 jednoznacznie wyjaśniono, że: "Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 in fine), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty".

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w rozpatrywanym przypadku przekroczony został termin przedawnienia określony w art. 146 § 1 k.p.a., co implikowało konieczność zastosowania art. 151 § 2 k.p.a. Według tego przepisu w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Tak więc organ II instancji prawidłowo utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, który zasadnie stwierdził, iż decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia (...).04.2009 r. znak (...) została wydana z naruszeniem prawa, bowiem M. Z. bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu.

W ocenie Sądu orzekającego organ I instancji wadliwie powołał w podstawie prawnej decyzji art. 146 § 2 k.p.a. i zbędnie w uzasadnieniu rozważał, czy w sprawie zachodzi przewidziana w tym przepisie przesłanka niedopuszczalności uchylenia decyzji. Uchybienia te nie zostały dostrzeżone przez organ II instancji.

W ocenie Sądu orzekającego dopiero w razie stwierdzenia, że nie nastąpiło przedawnienie określone w § 1 organ winien przystapić do oceny, czy spełniona została przesłanka unormowana w 146 § 2 k.p.a. Natomiast w razie stwierdzenia, że przekroczony został termin wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. organ nie ma kompetencji do oceny, czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, czy też nie. Taki tryb wynika z wykładni literalnej art.146 k.p.a., który w § 2 wyraźnie wskazuje, że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Słowo "także" zawarte w nawiązaniu do § 1 wskazuje na to, że wolą ustawodawcy było stosowanie § 2 w dalszej kolejności w razie ewentualnego niezastosowania § 1. Taka interpretacja znajduje także oparcie w wykładni celowościowej. Nie można bowiem znaleźć aksjologicznej przesłanki dla badania, czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, czy też nie, skoro w wyniku przedawnienia i tak nie można uchylić wskutek postępowania wznowieniowego decyzji dotychczasowej. W obydwu przypadkach na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. nie można wszak uchylić wskutek postępowania wznowieniowego decyzji dotychczasowej, a jedynie stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. W konstrukcji tej widoczna jest analogia do konstrukcji prawa cywilnego w zakresie przedawnienia roszczeń. W razie przedawnienia roszczenia sąd cywilny nie bada już, czy roszczenie było zasadne, czy też nie, gdyż jest to zbędne. Tak samo w omawianym przypadku, zbędne jest badanie tego, czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, skoro i tak na mocy art.146 § 1 k.p.a. w zw. z art. art.151 § 2 k.p.a. możliwe jest jedynie stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Powyższe rozważania Sądu orzekającego znajdują także oparcie w judykaturze. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 września 2010 r. o sygn. I OSK 1604/09 (publ. LEX nr 745097) wyraźnie wskazał, iż "z przepisu art. 149 § 2 k.p.a. wynika, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, lecz nie nakłada na organ obowiązku badania tej istoty w każdej sytuacji. Zakres rozpoznania sprawy określają bowiem przepisy o wznowieniu postępowania. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z § 1 art. 146 k.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji." W uzasadnieniu powołanego wyżej orzeczenia wyjaśniono, że zakres rozpoznania sprawy zależy od tego, czy w sprawie istnieją przeszkody do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 k.p.a., czy też przeszkody takie nie wystąpiły. W wypadku wystąpienia takiej przeszkody zakres rozpoznania sprawy określa art. 151 § 2 k.p.a. Pełne badanie "istoty sprawy" ma natomiast miejsce wówczas, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w jego ocenie, w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.).

Z przepisu art. 149 § 2 k.p.a. wynika więc, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, lecz nie nakłada na organ obowiązku badania tej istoty w każdej sytuacji. Zakres rozpoznania sprawy określają bowiem przepisy o wznowieniu postępowania. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z § 1 art. 146 k.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji.

Jednocześnie wskazać należy, że z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej także Sąd orzekający, podobnie jak organy administracji, w zaistniałym stanie faktycznym nie był uprawniony do oceny, czy w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Uchybienie polegające na wskazaniu jako przyczyny stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej obok upływu terminu także okoliczności, której organy nie powinny badać, a mianowicie tego, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, należy jednak ocenić jako niemające żadnego wpływu na wynik sprawy. Gdyby ono nie zaistniało, rozstrzygnięcia w decyzjach organów obu instancji nie różniłyby się od rozstrzygnięć, jakie w rzeczywistości zapadły.

W tym stanie rzeczy z przyczyn opisanych wyżej Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

MZ