Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 351/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska Gwiazda (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Prokuratury Rejonowej w P., pismem z [...] marca 2020 r., wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy B. z [...] czerwca 2016r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2016r. poz. 250) w zw. z art. 87, 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013r. poz. 594 ze zm.) w zw. z § 118 i § 147 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego oraz powtórzenia przepisów innych aktów normatywnych poprzez :

- częściowe powtórzenie w § 2 ust.1 pkt 7 ust. 1 załącznika do uchwały obowiązku wskazanego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

- ograniczenie w § 2ust. 1 pkt 9 załącznika do uchwały możliwości mycia pojazdów poza myjniami wyłącznie do nadwozia samochodu,

- ograniczenie w § 2 ust. 1 pkt 10 załącznika możliwości przeprowadzania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami,

- ustanowienia w § 5 ust.2 załącznika sytuacji, w których należy trzymać psa na smyczy i dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy, podczas gdy kwestia ta została uregulowana w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt,

- stwierdzenie w § 5 ust. 1 załącznika, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi, podczas gdy organ uchwałodawczy nie wskazał w tym zakresie żadnych minimalnych wymagań i posłużył się mało precyzyjnymi określeniami,

- nałożenie w § 7 załącznika do uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzania deratyzacji i obciążenie kosztami jej przeprowadzenia.

W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że przedmiotowa uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego. Przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zalicza się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowana materią. Wskazał, że w art. 4 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawarte są obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów tego przepisu. Rada Gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza zawiązek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Wskazał, że z istotnym naruszeniem prawa mamy do czynienia też, gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu, co narusza zasady techniki prawodawczej. Stwierdził, że w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z § 18 w zw. z § 143 Rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r., w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest co do zasady zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako

rażące naruszenie prawa. Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenia regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy §118 w zw. z §143 ZTP ale art. 7 i 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowania danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic.

Wskazał, że postanowienia przedmiotowego regulaminu nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust.2 ustawy, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanowionych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu, jako istotnie naruszającego prawo.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przytaczając treść art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odnosząc się do stawianych zarzutów, wskazał m.in., że redagując zapis § 2 ust. 1 pkt 7 Regulaminu organ nie dokonał powtórzenia przepisu, lecz opisał, kiedy właściciel nieruchomości powinien wykonać czynności w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego – przy użyciu części słów takich jak zawiera przepis ustawowy - aby przepisy uchwały były czytelne i zrozumiałe dla adresatów. Wywiódł, że przepisy rozporządzenia ZTP nie mogą stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie zaskarżonego Regulaminu, bowiem mają charakter wskazówek i zaleceń, a niezastosowanie się do nich nie wiąże się bezpośrednio z sankcją w postaci stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, jakim jest Regulamin utrzymania czystości i porządku w Gminie B..

Odnośnie § 2 ust. 1 pkt 9 i 10 Regulaminu zdaniem organu skarżący nie sformułował konkretnych zarzutów polegających na wskazaniu jakie przepisy prawa materialnego, procesowego bądź ustrojowego narusza zaskarżony przepis Regulaminu i nie poparł uzasadnieniem merytorycznym. Podniósł, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej - art. 7 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy. Potwierdza to art. 3 ust. 1 i ust. 2 zd. 1 u.u.c.p.g., zgodnie z którym utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, a gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania. Wskazał, że zarzut Skarżącego jest w tym zakresie chybiony i bezzasadny, bowiem Rada wykonała ustawowy obowiązek, nie naruszając innych przepisów. Takie samo stanowisko zajął organ odnośnie zarzutu dotyczącego § 5 ust. 1 Regulaminu, podnosząc też, że Rada określiła minimalne wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe i obowiązki te sprecyzowała w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, a zarzuty Skarżącego nie są sformułowane konkretnie i nie są nie poparte uzasadnieniem merytorycznym.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 7 Regulaminu organ podniósł, że Skarżący ponownie i w tym przypadku nie sformułował, jaki konkretnie przepisy prawa materialnego, procesowego bądź ustrojowego narusza zaskarżony przepis Regulaminu i nie poparł uzasadnieniem merytorycznym. Zatem, w ocenie organu, należy je uznać za nieuzasadnione i świadczące ponownie o automatyzmie Skarżącego przy analizie treści Regulaminu i formułowaniu skargi, bowiem treść zaskarżonego przepisu Regulaminu mieści się w zakresie delegacji ustawowej do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji.

Mając na uwadze nieprecyzyjność zarzutów i ich nieuzasadnienie przez Skarżącego i działając z daleko posuniętej ostrożności procesowej - o ile zdaniem Sądu zaskarżone przepisy Regulaminu naruszają prawo - Organ wniósł o stwierdzenie nieważności tylko zaskarżonych przepisów, bowiem wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności Regulaminu jest nieadekwatny i nieproporcjonalny do przedstawionych zarzutów Skargi i ich uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie

w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub

w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa,

ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do

zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy

o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga prokuratora jest

zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę

praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia

regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie

przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki

z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia

udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów u.c.p.g.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy.

Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na

terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości

obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty

selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki

i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny,

meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady

budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów

komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości

służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami

naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości

ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej

przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego

regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie

szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest

zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie,

w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w cyt. przepisie u.c.p.g. elementy

regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień.

Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem

sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin

określa".

Zdaniem Sądu zasadny jest zarzut skargi dotyczący § 2 ust. 1 pkt 7 Regulaminu, w którym ustawodawca lokalny częściowo powtórzył przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Zauważyć też należy, że wskazując, iż uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego należy wykonać niezwłocznie po ich wystąpieniu, nie później niż rano dnia następnego od wystąpienia zawarł termin niedookreślony, nieprecyzyjny, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Analogiczna uwaga dotyczy zapisów zawartych w § 2 ust. 1 pkt 9 i pkt 10 Regulaminu. I tak w pkt 9 Regulamin uzależnia dopuszczalność mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, a w pkt 10 Regulaminu naprawę pojazdów samochodowych poza warsztatami m.in., "..gdy nie spowoduje zanieczyszczenia gleby lub wód oraz nie będzie uciążliwe dla sąsiadów". W zapisach tych dopuszczono możliwość mycia pojazdów samochodowych poza myjniami tylko do mycia wierzchniej nawierzchni karoserii (pkt 9), zaś naprawę pojazdów samochodowych poza warsztatami o ile związana jest z bieżącą eksploatacją (pkt 10).

Wskazać należy, że z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie wynika żadne rodzajowe ograniczenie napraw poza warsztatami czy mycia pojazdów do wierzchniej karoserii. Poza tym, Rada Gminy uzależniając możliwość napraw pojazdów i ich mycia od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości i niezanieczyszczania wód oraz gleby wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kodeksu cywilnego i wprowadza warunek braku zanieczyszczeń środowiska, który jest zbyt ogólny, aby adresaci mogli go zachować.

W § 5 ust. 2 pkt 1 tiret pierwsze regulaminu nałożono na właścicieli psów obowiązek prowadzania go na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu w nałożonym kagańcu. W ocenie Sądu zapis ten narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie właścicieli psów ras uznanych za agresywne obowiązkiem wyprowadzania ich na uwięzi zdaniem Sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów u.o.z. oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podstawowy cel, a zarazem dyrektywa interpretacyjna, którą trzeba uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt, w tym przepisów u.o.z., oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt w innych aktach prawnych, zawarta została w art. 1 ust. 1 u.o.z., który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. W art. 5 u.o.z. przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt. W świetle tych unormowań, zdaniem Sądu, regulacja § 5 ust. 2 pkt 1 tiret pierwsze regulaminu formułująca generalny nakaz wyprowadzania psów rasy uznanej za agresywną na uwięzi, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na uwięzi, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. A. Jezierska - Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje. Dodać też trzeba, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Przy czym w doktrynie przyjmuje się, że chodzi w tym wypadku o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, a więc w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Co więcej, prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex.). Nie powinno też budzić wątpliwości, że niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, należałoby prowadzić na uwięzi (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3039/15; wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1273/17, publ. CBOSA).

Ponadto, formułując obowiązek zawarty w cyt. wyżej § 5 Regulaminu organ gminy naruszył nakaz tworzenia przepisów w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów, przy użyciu jednakowych określeń do oznaczenia jednakowych pojęć. W obrocie prawnym znajduje się jedynie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. 2003 r. Nr 77, poz. 687), natomiast organ posłużył się dodatkowo kategorią psów "w inny sposób zagrażających otoczeniu", która nie jest zdefiniowana ustawowo, a przy tym jest trudna do określenia i sprecyzowania. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela obowiązek podlegający egzekwowaniu nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP.

Należy też zaaprobować zarzut skargi dotyczący § 5 ust. 1 Regulaminu wskazujący m. in., że "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi...". Zapis ten nie określa żadnych minimalnych wymagań i posłużono się w nim mało precyzyjnymi określeniami, zatem narusza wskazaną wyżej zasadę określoności regulacji prawnych.

Z przekroczeniem art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nastąpiło także określenie w § 7 uchwały obowiązków związanych z deratyzacją. Wyżej powołana norma kompetencyjna nie upoważnia Rady do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, w tym do obciążenia tymi kosztami właścicieli nieruchomości, tak jak to stanowi § 7 ust. 4 Regulaminu (por. np.: wyroki WSA w Kielcach z 27 lutego 2020 r., SA/Ke 1008/19; z 13 lutego 2020 r., II SA/Ke 1046/19, publ. CBOSA).

Za wadliwe należy uznać uregulowania zawarte w § 7 ust. 3 uchwały zgodnie z którym w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, Wójt Gminy B., określi w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz termin jej przeprowadzenia. Wskazana regulacja w sposób nieuprawniony ceduje obowiązki w tym zakresie na wójta w sytuacji, gdy z przepisu stanowiącego delegację ustawową wynika jednoznacznie, że jest to domena rady.

W zaskarżonej uchwale zaistniało też pominięcie uchwałodawcze polegające na braku wskazania terminów przeprowadzenia deratyzacji. W § 7 ust. 2 mowa jest częstotliwości jej przeprowadzenia ("...okresowo, co najmniej raz w roku oraz każdorazowo na polecenie organów kontroli sanitarno – weterynaryjnej"), co nie wyczerpuje delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., gdzie mowa jest o terminie przeprowadzenia deratyzacji, a nie jej częstotliwości. Wydawany na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin stanowi prawo miejscowe, stąd winien on kompleksowo regulować zawartą w nim materię. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, iż Rada winna ująć w regulaminie uchwalanym na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, a brak któregoś z wyszczególnionych w nim elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z 8 listopada 2007 r., II SA/Gl 531/07, publ. Lex nr 364969; wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 grudnia 2006 r., II SA/Bd 845/2006, publ. CBOSA; K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz "Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" Warszawa 2007, str. 155 - 156). Brak powyższych regulacji, stanowiących obligatoryjne elementy każdego regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach przesądza o nieważności całej uchwały.

Mając na uwadze powyższe okoliczności - zaistniałe naruszenia prawa o charakterze istotnym, pominięcia uchwałodawcze - Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.