Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1628/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 298 ust.1 pkt 2 ; art. 299 ust 1 pkt 2; art. 305a ust 1pkt 2;
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2022 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Miejskie Przedsiębiorstwo Infrastruktury K. sp. z.o.o z siedzibą w K. (dalej: "skarżąca", "odwołująca się", "spółka", "strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ II instancji", "organ odwoławczy") z [...] sierpnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ I instancji") z [...] lutego 2018 r. wymierzającą skarżącej karę pieniężną w wysokości 1 428 395 złotych za wprowadzenie w 2016 r. do wód rzeki B. ścieków z oczyszczalni ścieków w K. z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty K. z [...] września 2009 r.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Starosta K. decyzją z [...] września 2009 r. (dalej jako: "decyzja z 2009r."), która stała się ostateczna z dniem [...] października 2009 r., udzielił Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do rzeki B. po ich oczyszczeniu w mechaniczno-biologicznej oczyszczalni zlokalizowanej przy ul. [...] w K.. Termin obowiązywania pozwolenia został określony do [...] sierpnia 2018 r. Dopuszczalne wielkości stężeń zanieczyszczeń w ściekach podczyszczonych wg pozwolenia mogły wynosić: BZT5 – 15,0 mg O2/m3, ChZT - 125 mg O2/m3, zawiesina ogólna - do 35 mg O2/m3, azot ogólny -15 mg N/dm3 oraz fosfor ogólny 2 mg P/dm3 (pkt 2 lit. a pozwolenia). Na podstawie pozwolenia strona została zobowiązana do: wykonywania pomiaru ilości pobieranej wody z ujęcia i rejestracji wyników (pkt 5 lit. a), wykonywania badań jakości odprowadzanych ścieków oczyszczonych z kanału wylotowego do odbiornika (pkt 5 lit. e) z częstotliwością raz na miesiąc oraz wykonywania badań wpływu odprowadzanych ścieków na odbiornik z częstotliwością raz na miesiąc (pkt 5 lit. f).

W dniach [...] listopada – [...] grudnia 2016 r. inspektor [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w G. przeprowadził kontrolę spółki - oczyszczalni ścieków w K. udokumentowaną protokołem kontroli Nr [...] z [...] grudnia 2016 r. Kontrolą objęto okres od [...] października 2014 r. do [...] października 2016 r. Podczas kontroli stwierdzono, że w kontrolowanym okresie warunki pozwolenia wodnoprawnego w zakresie dopuszczalnej ilości odprowadzanych ścieków nie były przekraczane i podmiot wykonywał po 12 analiz jakości ścieków. Niemniej próbki ścieków do analizy były pobierane przez samego zleceniodawcę, co zostało odnotowane w raportach z badań. Pobór nie został dokonany przez akredytowane laboratorium, co też potwierdzają sprawozdania z badań laboratoryjnych oraz wyjaśnienia przedstawiciela kontrolowanego podmiotu do protokołu przyjęcia informacji z [...] grudnia 2016 r. Spółka nie posiadała akredytacji w zakresie poboru próbek ścieków do badań. Oznacza to, że w kontrolowanym okresie nie zostały zachowane warunki poboru prób ścieków do analizy, o których mowa w art. 147a ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej w skrócie: "p.o.ś.").

W wyniku przeprowadzonego postępowania, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] lutego 2018 r. wymierzył spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 1 428 395 złotych za przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego określonych w decyzji Starosty K. z [...] września 2009 r. w 2016 r. w zakresie jakości ścieków odprowadzanych z oczyszczalni ścieków w K. do rzeki B..

Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że decyzją z [...] września 2009 r. ustalił warunki wprowadzania ścieków do rzeki B. po ich oczyszczeniu w mechaniczno-biologicznej oczyszczalni zlokalizowanej w K.. W pkt. 5 lit. e pozwolenia, spółka została zobowiązana do wykonywania badań jakości odprowadzanych ścieków z częstotliwością raz na miesiąc. Podstawą prawną ustalenia warunków pozwolenia w zakresie częstotliwości pomiarów oraz określenia dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń jakie mogą być zawarte w odprowadzanych ściekach było rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r., Nr 137, poz. 984). Organ odwoławczy wskazał, że skoro okres obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym, to należy dokonać oceny spełniania warunków pozwolenia w roku kalendarzowym 2016 r. dla dwóch następujących po sobie okresów, tj.:

okres - od dnia [...] października 2015 r. do [...] października 2016 r.

okres - od dnia [...] października 2016 r. do [...] października 2017 r.

Z akt sprawy wynika, że w obu ocenianych okresach spółka wykonała badania jakości ścieków zgodnie z częstotliwością określoną w pozwoleniu, tj. raz na miesiąc.

Dalej natomiast organ II instancji przywołał treść art 147a p.o.ś. w brzmieniu po 5 września 2014 r. i ustalił, że badania jakości ścieków zostały przeprowadzone przez akredytowane laboratorium. Jednak ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności ze sprawozdań z badań wynika, że odwołująca się nie zapewniła pobierania próbek przez laboratorium, o którym mowa w pkt. 1 ust. 1 ww. przepisu. Skoro próbki były pobierane przez odwołującą się niezgodne z art. 147a ust. 1 p.o.ś., dlatego w sprawie znalazł zastosowanie wprost art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i ust. 2 p.o.ś., który pociąga za sobą konieczność przyjęcia za ustawodawcą, że dal każdego wymaganego pomiaru, wykonanego przez laboratorium niespełniającego wymagań określonych w art. 147a ust. 1 p.o.ś., w tym zakresie pobierania próbek, wystąpiło przekroczenie warunków korzystania ze środowiska. Nieprzestrzeganie zasad pobierania próbek oznacza, że wyniki analizy nie są niemiarodajne dla ustalenia wielkości emisji. To zaś skutkuje obowiązkiem wymierzenia kary na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Po przytoczeniu przywołanej normy, organ nawiązał do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2014 r. (sygn. akt II OPS 1/14), z której treści wynika, że stosownie do art. 305 ust. 2 p.o.ś., wystarczającą podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej stanowi brak spełnienia warunku prowadzenia pomiarów prze laboratorium (w niniejszej sprawie w zakresie pobierania próbek), o którym mowa w art. 147a ust. 1 p.o.ś. Jest to bowiem równoznaczne z niewykonaniem wymaganego pomiaru.

Odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 p.o.s. dotyczy tego, że przepis ten określa różnego rodzaju przekroczenia warunków korzystania ze środowiska i określa zarazem konsekwencje w zakresie wielkości tych przekroczeń, które nie są zależne od tego, jaka była rzeczywista wielkość emisji. Podmiot korzystający ze środowiska nie może kwestionować wielkości przekroczeń określonych w tym przepisie powołując się na to, że nie przekroczył warunków korzystania ze środowiska, jeżeli nie prowadził wymaganych pomiarów zgodnie z warunkami wynikającymi z przepisu prawa. Dalej organ odwoławczy przedstawił sposób ustalenia wielkości kary za niezapewnienie w 2016 r. poboru ścieków oczyszczonych przez akredytowane laboratorium. Organ odwoławczy stwierdził, że taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie bowiem próbki zostały pobrane w sposób niezgodny z art. 147a ust. 1 p.o.ś., dlatego też znalazł tu zastosowanie wprost art. 305a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, który pociąga za sobą konieczność przyjęcia za ustawodawcą, że dla każdego wymaganego pomiaru, wykonanego, przez laboratorium niespełniające wymagań określonych w art. 147a, w tym w zakresie pobierania próbek, wystąpiło przekroczenie warunków korzystania ze środowiska. Stosownie zaś z art. 299 ust. 1 pkt 2 Prawo ochrony środowiska, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów.

W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, w ocenie organu odwoławczego – organ I instancji był zobowiązany do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Jednocześnie organ ten do ustalenia wielkości przekroczeń prawidłowo zastosował wskazane w decyzji przepisy art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z ust. 2 p.o.ś. oraz dopełniający przepis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. z 2005 r. Nr 260 poz. 2177), tj. § 9 ust. 4.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji wyjaśnił, że pomimo iż próbki do badań były pobierane z wymaganą częstotliwością, to z uwagi na fakt, że skarżąca nie przestrzegała zasad pobierania próbek określonych w art. 147a ust. 1 p.o.ś., to wyniki analiz tych próbek nie mogły być podstawą merytorycznej oceny spełniania warunków pozwolenia. Organ odwoławczy wskazał, że zarzut dotyczący braku wykazania przez organ I instancji, że nieprzestrzeganie zasad pobierania próbek miało wpływ na wyniki badań jest bezzasadny, bowiem wbrew twierdzeniu spółki, naruszenie polegające na niepobraniu próbek przez laboratorium akredytowane nie ma charakteru wyłącznie formalnego. W ocenie organu pobieranie próbek jest absolutnie kluczowym momentem procesu monitorowania wielkości emisji, ponieważ od tego etapu - prawidłowości pobrania, przechowywania i transportowania próbek, zależy wiarygodność i miarodajność uzyskanego wyniku. Podkreślił, że automatyczne pobieranie próbek jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie zastępuje kompetencji kwalifikowanego laboratorium i nie jest tożsame z zapewnieniem przestrzegania wymagań związanych z pobieraniem próbek a tym samym z jego wiarygodnością. Wykonanie tych czynności przez podmiot nieakredytowany w zakresie pobierania próbek, który nie posiada formalnego potwierdzenia udzielonego przez jedyną w kraju upoważnioną jednostkę - Polskie Centrum Akredytacji (PCA), nie dają w ogóle podstaw do stwierdzenia, że uzyskane w tym zakresie wyniki nie wykazały przekroczeń.

Miejskie Przedsiębiorstwo Infrastruktury "[...]" spółka z o.o. z siedzibą w K. w skardze wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na zachodzenie przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa) i uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora z [...] lutego 2018 r. oraz umorzenie postępowania administracyjnego pierwszej i drugiej instancji, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosku wskazanego powyżej - uchylenie decyzji w całości z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosków wskazanych powyżej - uchylenie decyzji w całości z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i uchylenie decyzji z [...] lutego 2018 r. oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniami:

1) art.189f k.p.a. przez jego niezastosowanie,

2) podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie: zasady praworządności - art. 6 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa - art. 8 k.p.a.,

3) art. 107 k.p.a.

- przez pozbawione podstaw prawnych utrzymanie wymierzonej skarżącej kary pieniężnej w wysokości 1 428 395 złotych;

4) art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 3 pkt 3, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 305a ust. 2 p.o.ś.

- przez pozbawione podstaw prawnych utrzymanie wymierzonej skarżącemu przez Wojewódzkiego Inspektora kary pieniężnej w wysokości 1 428 395 złotych;

5) art. 147a w zw. z art. 12 ust. 2 p.o.ś.

- przez uznanie za nieprawidłową stosowanej przez skarżącego metodyki pobierania i przekazywania do badań próbek ścieków pomimo, że spełniała ona wymogi prawne wynikające z przepisów p.o.ś;

6) art. 7 w zw. z art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

- przez błędną ocenę materiału dowodowego i zupełne odrzucenie dowodu w postaci wyników badań próbek ścieków, co doprowadziło do nieprawidłowego wymierzenia skarżącemu przez Wojewódzkiego Inspektora kary pieniężnej, podczas gdy ocena dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego wraz z wynikami badań próbek ścieków wskazuje, że wspomniana kara nie powinna zostać wymierzona.

Dodatkowo skarżąca postawiła zarzut sprzeczności art. 305 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. obowiązującego z mocy art. 545 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo wodne, co uprawnia Sąd do odmowy jego zastosowania w przedmiotowej sprawie w ramach sądowej kontroli konstytucyjności prawa. Wniosła też o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi o treści zawartej na str. 3 i 4 skargi.

W motywach skargi przedstawiono argumentację mającą przemawiać za zasadnością sformułowanych wniosków i postawionych zarzutów.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, uznając zarzuty skargi są bezzasadne, tym samym podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, która odbyła się 4 marca 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Podniósł, że obecnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się już postępowanie kasacyjne od wyroku WSA w Warszawie z 24 września 2021 r. oddalającego skargę w sprawie o sygn. IV SA/Wa 937/21, którego wynik ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Wobec powyższego wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania. Pełnomocnik organu pozostawił wniosek skarżącej do uznania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – dalej w skrócie: "p.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2021 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym pod względem zgodności z prawem była decyzja Głównego Inspektora utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora, którą wymierzono skarżącej administracyjną karę pieniężną za wprowadzanie w 2016 r. do wód rzeki B. ścieków z oczyszczalni ścieków w K. z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty K. z [...] września 2009 r. Decyzja ta wydana została na niżej omówionych podstawach prawa materialnego.

Administracyjne kary pieniężne, zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 p.o.ś., warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu. Stosownie zaś do art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Przy czym zgodnie z art. 305 ust. 1 - wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 1, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji i pkt 2, jeżeli spełnione są warunki określone w art. 147a; ust. 2 – wojewódzki inspektor ochrony środowiska może nie uznać przedkładanych mu wyników wymaganych pomiarów wielkości emisji, jeżeli pomiary te nasuwają zastrzeżenia; ust. 3 pkt 3 – wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska nasuwają zastrzeżenia, jeżeli w szczególności nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analizy nie są miarodajne dla ustalania wielkości emisji.; ust. 4 – w przypadkach, o których mowa w ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, [...]. Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska – w myśl art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. c i ust. 2 p.o.ś. - nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80 % - w przypadku składu ścieków i przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a, w tym pobierania próbek. Stosownie do art. 147a ust. 1 p.o.ś. prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, w tym pobieranie próbek przez:

1) akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2019 r. poz. 155) lub

2) certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. z 2019 r. poz. 1225 oraz z 2020 r. poz. 284 i 322)

- w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani.

W powyższym stanie prawnym, przy bezspornym wykazaniu przez organ, że w 2016 r. skarżąca nie zapewniła pobierania próbek przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 p.o.ś., zastosowanie znajduje art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i ust. 2 p.o.ś. Świadczy to o przekroczeniu warunków korzystania ze środowiska wynikających z posiadanego pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzania ścieków do rzeki B. po ich oczyszczeniu w mechaniczno-biologicznej oczyszczalni zlokalizowanej w K., udzielonego decyzją Starosty K. z [...] września 2009 r. W tym stanie zasadne było wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, aby chronić środowisko i wpływać na podmiot korzystający ze środowiska do podjęcia działań naprawczych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 305a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.o.ś. należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 579/15) wyraził stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. służy skonstruowaniu sankcji wymierzanej nie z powodu rzeczywistego przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, ale z powodu nieprzeprowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji. Jest on podstawą niewzruszalnego domniemania faktycznego. Ustawodawca nakazuje przyjąć, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, to przekracza warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Ustalony w oparciu o to domniemanie fakt (przekroczenie warunków korzystania ze środowiska o ściśle określoną wartość) jest następnie podstawą do wymierzenia administracyjnego kary pieniężnej. Wbrew zarzutowi skargi, organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo powołał się na treść uchwały z 17 grudnia 2014 r. (sygn. akt. II OPS 1/14) podjętej w składzie siedmiu sędziów NSA, zgodnie z którą "z art. 305a ust. 2 p.o.ś. wynika norma, że jeżeli nie jest spełniony warunek prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a p.o.ś., to stosuje się odpowiednio art. 305a ust. 1 p.o.ś. Odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 dotyczy tego, że przepis ten określa różnego rodzaju przekroczenia warunków korzystania ze środowiska i określa zarazem konsekwencje w zakresie wielkości tych przekroczeń, które nie są zależne od tego, jaka była rzeczywista wielkość emisji. Podmiot korzystający ze środowiska nie może kwestionować wielkości przekroczeń określonych w tym przepisie powołując się na to, że nie przekroczył warunków korzystania ze środowiska, jeżeli nie prowadzi wymaganych pomiarów. Jest to zasada, która na podstawie art. 305a ust. 2 p.o.ś. ma wprost zastosowanie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie spełnia warunku prowadzenia pomiarów, o których mowa art. 147a p.o.ś., przez to, że nie dopełnia ustawowego obowiązku zapewnienia wykonywania pomiarów przez odpowiednie laboratorium, co oznacza, że nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji. Z tego względu odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 p.o.ś. nie może prowadzić do podważenia zasady, że do podmiotu korzystającego ze środowiska, który nie zapewnia wykonania pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez uprawnione do tego laboratorium, stosuje się wielkości przekroczeń określone w art. 305a ust. 1 p.o.ś. bez względu na rzeczywiste wielkości emisji. Odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 p.o.ś., w przypadku niezapewnienia wykonywania pomiaru wielkości emisji przez uprawnione laboratorium, dotyczy przede wszystkim tego, że przepis ten określa różne konsekwencje w zakresie wielkości przekroczeń w zależności od rodzajów emisji".

Zatem, wbrew stanowisku skarżącej, w świetle art. 305a ust. 2 p.o.ś. w związku z art. 147a ust. 1 p.o.ś. wystarczającą przesłanką do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 298 ust. 1 w związku z art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. było stwierdzenie, że pomiary w rozumieniu art. 147a ust. 1 p.o.ś. nie zostały przeprowadzone przez uprawnione akredytowane laboratorium lub certyfikowane jednostki badawcze.

Skoro obowiązek określony w art. 147a ust. 1 p.o.ś., zgodnie z którym od 5 września 2014 r. także poboru próbek powinno dokonywać akredytowane laboratorium, a skarżąca nie spełniała wymogów określonych w art. 147a ust. 1a, to wszystkie próbki pobrane po tej dacie przez samą skarżącą uzasadniały przyjęcie, że wyniki badań próbek nasuwają zastrzeżenia i nie były miarodajne dla ustalenia wielkości emisji (art. 305 ust. 1, ust. 2 i 3 pkt 3 p.o.ś.). Innymi słowy, niespełnienie przez skarżącą warunku prowadzenia pomiarów, o których mowa art. 147a p.o.ś., przez niedopełnienie ustawowego obowiązku zapewnienia wykonywania pomiarów przez odpowiednie laboratorium, jest równoznaczne z nieprowadzeniem wymaganych pomiarów wielkości emisji i w takiej sytuacji przyjmuje się, że doszło do przekroczenia warunków pozwolenia. Zatem stwierdzenie, że pomiary w rozumieniu art. 147a ust. 1 p.o.ś. nie zostały przeprowadzone przez uprawnione akredytowane laboratorium lub certyfikowane jednostki badawcze, w świetle art. 305a ust. 2 p.o.ś. w związku z art. 147a ust. 1 p.o.ś., było wystarczającą przesłanką do wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 298 ust. 1 w związku z art. 305a ust. 1 p.o.ś. (wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 733/18, publ. Lex nr 3010493; wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1455/17, publ. LEX nr 2678893). Oznacza to, że poczynione przez organ ustalenia w przedmiocie stanu faktycznego były prawidłowe i doprowadziły do trafnej konkluzji co do konieczności wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za nieprzestrzeganie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z 2009 r.

W tym stanie prawnym, skarżąca nie mogła skutecznie podnosić zarzutu naruszenia zasady praworządności – art. 6 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej – art. 7 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa – art. 8 k.p.a., zasady "zanieczyszczający płaci", skoro sam ustawodawca uznał, że również pobieranie próbek do badań, do których wykonywania są obowiązani prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia musi dokonać podmiot spełniający warunki z art. 147a ust. 1 p.o.ś. Wbrew stanowisku skarżącej, nie jest ona w stanie wykazać, że pobranie przez nią próbek, ich przechowanie i transport do czasu dostarczenia do akredytowanego laboratorium, które za te czynności nie ponosi odpowiedzialności, pozostało bez wpływu na wynik badań. Każde prowadzenie działalności wymaga znajomości prawa i wiąże się z samoistnym obowiązkiem jego przestrzegania. W wyniku kontroli przeprowadzonej w 2016 r. zostało ujawnione, że skarżąca nie przestrzegała obowiązku pobierania pomiarów przez akredytowane laboratorium ustanowionego przepisami prawa od 2014 r. Bez znaczenia jest też, że wszelkie pobierane próbki mogły spełniać (inne) wymagania stawiane przez przepisy prawa, skoro nie były pobierane przez akredytowane laboratorium, tym samym nie miały żadnej mocy dowodowej, a to oznacza, że nie wiadomo jakie wielkości zanieczyszczeń zostały rzeczywiście wprowadzone do środowiska. Niespełnienie warunków prowadzenia pomiarów jest równoznaczne z nieprowadzeniem pomiarów i przekroczeniem warunków pozwolenia. Wszystko po to, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której podmioty korzystające ze środowiska podejmowałyby się kalkulacji, czy dotrzymywać wymaganych przepisami oraz treścią zezwolenia wodnoprawnego standardów w zakresie monitoringów składu ścieków, czy świadomie odstąpić od tych wymogów (wyrok NSA z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 579/15). Administracyjna kara pieniężna wymierzona w niniejszej sprawie za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub ziemi jest obligatoryjna, nakładana na dany podmiot w razie stwierdzenia określonego bezprawnego zachowania się. W sprawie tym bezprawnym zachowaniem skarżącej było niezapewnienie wykonania w 2016 r. poboru próbek ścieków zgodnie z art. 147a p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym od 5 września 2014 r. Zachowanie to nie musiało prowadzić do degradacji środowiska lub wyrządzenia w nim szkody i nie było też wymagane stwierdzenie winy skarżącej. Taki sposób wykładni potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianej już wcześniej uchwale z 17 grudnia 2014 r. Przepis art. 305a p.o.ś. uprawnia organy administracji do wymierzania kary pieniężnej nie z powodu rzeczywistego przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, ale z powodu nieprzeprowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji. Jedynym uchybieniem jest niespełnienie wymogów czysto formalnych, tj. nieprzeprowadzenie badań przez laboratorium posiadające stosowną akredytację. Odpowiedzialność na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, niezależnej od winy podmiotu zobowiązanego do zapłaty kary administracyjnej. Przesłanką wymierzenia przez organ przedmiotowej kary jest m.in. stwierdzenie przekroczenia określonej w pozwoleniu wodnoprawnym ilości odprowadzanych ścieków. Należy dodać, że jest to konstrukcja typowa dla administracyjnych kar pieniężnych, których podstawowym celem nie jest ukaranie sprawcy (temu służy bowiem odpowiedzialność karna, której nieodzownym elementem jest wina sprawcy), ale realizowanie głównie funkcji prewencyjnej. Istotą sankcji administracyjnej jest bowiem przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów przewidzianych w prawie administracyjnym (np. uchwała 7 sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 3/18; wyrok NSA z 27 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2178/16; wyrok NSA z 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1697/15).

W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że przepis art. 340 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. wprowadza odpowiedzialność karną w formie grzywny za wykroczenie, które popełnia podmiot nierealizujący obowiązku zapewnienia wykonania pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez laboratorium spełniające wymogi, o których stanowi art. 147a ust. 1 p.o.ś. Nie ma tu jednak zastosowania reguła ne bis in idem, albowiem przepis ten przewiduje odpowiedzialność karną zobowiązanego podmiotu w odróżnieniu od odpowiedzialności administracyjnej, którą reguluje art. 305a ust. 1 i 2 p.o.ś. w związku z art. 298 ust. 1 i art. 299 ust. 1 oraz art. 305 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Mając powyższe na uwadze, brak było podstaw do uznania zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej wskazującej na możliwość zastosowania w sprawie art. 189f § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Z kolei stosownie do art. 189f § 2 k.p.a., w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie zaszły przesłanki, umożliwiające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zarówno w trybie obligatoryjnym (art. 189f § 1 k.p.a.), jak i fakultatywnym (art. 189f § 2 k.p.a.). Przede wszystkim, w sprawie nie można było przyjąć, że waga naruszenia była znikoma. Należy podkreślić bowiem, że celem obowiązujących przepisów zastosowanych w niniejszej sprawie, a skutkujących ww. dotkliwymi sankcjami, jest ochrona interesu środowiska poprzez realizację zasady wyrażonej w art. 7 p.o.ś. ("zanieczyszczający płaci"), znajdującej odzwierciedlenie również w art. 276 ust. 2 p.o.ś., zgodnie z którym w razie korzystania ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji podmiot korzystający ze środowiska ponosi, oprócz opłaty, administracyjną karę pieniężną. Powyższe ma na celu zmobilizowanie podmiotów korzystających ze środowiska do prowadzenia miarodajnych i wiarygodnych pomiarów, które mogą zapewnić tylko kwalifikowane laboratoria, oraz zmobilizowanie podmiotów do podejmowania konkretnych działań prośrodowiskowych, o których mowa w art. 317 ust. 1 p.o.ś. Kary za niestosowanie przepisów powinny być skuteczne i odstraszające. Związana z brakiem pomiarów kara ma za zadanie zapewnienie należytej ochrony środowiska naturalnego. W obronie środowiska naturalnego należy przyjąć, że odstąpienie od prowadzenia pomiarów jest jednoznaczne z przekroczeniem norm. Administracyjna kara pieniężna za wprowadzanie ścieków do środowiska z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, stanowi instrument finansowo-prawny chroniący środowisko jako dobro wspólne. Jest to instrument prawny o charakterze sankcji administracyjnej, zabezpieczający realizację obowiązków dotyczących działania na podstawie i w granicach pozwolenia emisyjnego, określającego warunki korzystania ze środowiska, w tym przypadku w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi na podstawie udzielonego skarżącej pozwolenia wodnoprawnego. Odprowadzania ścieków z oczyszczalni bez pomiarów pobieranych przez uprawnioną do tego instytucję, niemiarodajnych, traktowanych na równi z niepobieraniem pomiarów, niedających odpowiedzi co do rzeczywistej wielkości zanieczyszczenia wprowadzonego do środowiska - nie może być potraktowane jako naruszenie, którego waga ma charakter znikomy. Zgodnie z wolą ustawodawcy, jeżeli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów wielkości emisji, o których mowa w art. 147a p.o.ś., w tym pobierania próbek, przyjmuje się, że doszło do przekroczenia warunków korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (wyrok NSA z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 579/15). W przypadku takiego naruszenia nie ma podstaw do złagodzenia kary. Podane wyżej argumenty nie pozwalają na przyjęcie, że odstąpienie od nałożenia kary pozwoliłby na spełnienie celów kary. Co z kolei też oznacza, że zachodzi oczywisty brak przesłanek do zastosowania instytucji fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary, czyli nie zachodzi inny przypadek niż wymieniony w § 1 art. 189f k.p.a.

W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie budzi wątpliwości, a dokonana przez organy jego ocena jest prawidłowa, wbrew zarzutom skargi, odpowiadająca wymogom art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sprawa została przez organ wyjaśniona w sposób wyczerpujący i wszechstronny, a zatem kwalifikujący się do ostatecznego rozstrzygnięcia. Zgromadzone dowody wchodzące w zakres materiału dowodowego sprawy zostały przez organ właściwie ocenione i na ich podstawie organ poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne. Dodatkowo należy zauważyć, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zawiadomił pismem z [...] czerwca 2021 r. skarżącą o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. W rezultacie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego doszedł do trafnej konkluzji co do konieczności wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej, stosując właściwe przepisy prawa materialnego z zakresu ustawy Prawo ochrony środowiska. Odzwierciedleniem prawidłowo dokonanych przez organ ocen, tak faktycznej jak i prawnej, jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji, odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a., w tym realizujące zasadę przekonania wyrażoną w art. 11 k.p.a.

Wbrew wnioskom skargi, Sąd nie stwierdził również podstaw do wystąpienia w sprawie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi przedstawionymi w skardze, jak również do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym sformułowanym w skardze.

Wyżej zaprezentowana przez Sąd ocena prawna odpowiada ocenie prawnej wyrażonej przez WSA w Warszawie w wyroku z 24 września 2021 r. oddalającym skargę (sygn. akt IV SA/Wa 937/21). Przedmiotem oceny w przywołanym postępowaniu sądowoadministracyjnym przez Sądem I instancji było również wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, z tą tylko różnicą, że chodziło o wprowadzenie do wód ww. rzeki ścieków z przekroczeniem warunków tożsamego pozwolenia wodnoprawnego w poprzednim roku, tj. w 2015 r. i wymierzono karę w wysokości 1 727 670 zł. Niemniej to postępowanie z powyższego względu nie mogło zostać uznane przez Sąd, jak zawnioskowała skarżąca na rozprawie opierając się na art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako postępowanie sądowoadministracyjne mające wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy przez Sąd. Inaczej ujmując, Sąd uznał, że rozstrzygnięcie tej sprawy nie zależy od wyniku toczącego się postępowania w sprawie IV SA/Wa 937/21, będącego na etapie postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W zaistniałym stanie rzeczy oddalił wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie IV SA/Wa 1628/21.

W wyniku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem legalności, Sąd nie stwierdził wydania jej ze wskazanymi w skardze zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Wobec wykazania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie doszło do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.