Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2118/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 12, art. 61, art. 77 par. 4, art. 79 par. 2, art. 81, art. 64 par. 2, art. 14 par. 1, art. 106 par. 1, art. 10 par. 1, art. 12
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Łukasz Krzycki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za wydanie decyzji z naruszeniem terminu oddala skargę


UZASADNIENIE

Wójt Gminy [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2014 r. nakładające na Wójta Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 61 000 złotych za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu 19 września 2011 r. Wójt Gminy [...] - po rozpatrzeniu wniosku z 28 lutego 2011 r. złożonego przez Gminę [...], zwaną dalej "inwestorem" - wydał decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na adaptacji i rozbudowie obiektów szkolnych, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] września 2014 r. nałożył na Wójta Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 61 000 zł za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z 22 września 2014 r. Wójt Gminy [...] złożył zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji, w którym wniósł o uchylenie w całości ww postanowienia i umorzenie postępowania. Następnie postanowieniem z [...] lipca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że regulacja art. 51 ust. 2, 2b i 2c u.p.z.p. co do zasady zbieżna z treścią art. 35 ust. 6 pkt 1, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), zwanej dalej "Prawem budowlanym" powoduje, iż w procesie wykładni art. 51 ust. 2, 2b i 2c u.p.z.p. można posiłkować się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, a także tezami doktryny, które powstały na gruncie Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zwłoki. Wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 461/12). W sprawie ustalono, że postępowanie prowadzone przez skarżącego toczyło się przez 203 dni. Organ wojewódzki po odliczeniu od ww. okresu ustawowych 65 dni oraz 16 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji orzekł, że decyzja lokalizacyjna została wydana ze 122-dniową zwłoką.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że wniosek inwestora z 28 lutego 2011 r. o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji wpłynął do Urzędu Gminy [...] w dniu 28 lutego 2011 r. Wobec tego, 65-dniowy termin, rozpoczął bieg w dniu 1 marca 2011 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Gminy [...] wpłynął ww. wniosek. Omawiany termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu 19 września 2011 r. Zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do terminu, o którym mowa w ust. 2 powyższej ustawy, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Wójt Gminy [...], po otrzymaniu wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, pismem z dnia 18 lipca 2011r. wystąpił do Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] - Rejonu Dróg Wojewódzkich w [...], Zarządu Dróg Powiatowych w [...] i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji. W piśmie tym, jak również w załączonym do niego projekcie decyzji, skarżący błędnie wskazał działkę nr [...] jako jedną z działek przeznaczonych pod realizację inwestycji (zgodnie z wnioskiem inwestora planowana inwestycja przewidziana była do realizacji na działkach nr [...] i [...]). Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru, ww pismo zostało nadane w placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 19 lipca 2011 r., co umożliwiło jego odbiór przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...] w dniu 20 lipca 2011 r., a przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] - Rejon Dróg Wojewódzkich w [...] oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w dniu 21 lipca 2011 r. Następnie pismem z 21 lipca 2011 r. zawierającym korektę w zakresie obszaru inwestycji, skarżący zwrócił się do Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] - Rejonu Dróg Wojewódzkich w [...], Zarządu Dróg Powiatowych w [...] i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z ponowną prośbą o dokonanie uzgodnień (w załączonym projekcie decyzji zostały prawidłowo wskazane działki objęte wnioskiem inwestora, tj. działki nr [...] i [...]). Powyższe pismo zostało nadane w placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 22 lipca 2011r., zaś jego doręczenie do podmiotów uzgadniających nastąpiło w dniu 25 lipca 2011 r. (co wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru). W ocenie Ministra wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na pismo Wójta Gminy [...] z 21 lipca 2011 r. Zarząd Województwa [...] uzgodnił projekt decyzji postanowieniem z [...] lipca 2011 r. Postanowienie uzgadniające wpłynęło do Urzędu Gminy [...] w dniu 29 lipca 2011 r.; Zarząd Powiatu w [...], po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] z dnia 21 lipca 2011 r., uzgodnił projekt decyzji postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy [...] w dniu 3 sierpnia 2011 r. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], działając w oparciu o wniosek Wójta Gminy [...] z dnia 21 lipca 2011 r., uzgodnił projekt decyzji postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy [...] w dniu 4 sierpnia 2011 r. Opisane powyżej uzgodnienia dotyczyły projektu decyzji z prawidłowo oznaczonym obszarem inwestycji, a więc projektu decyzji przekazanego przy piśmie Wójta Gminy [...] z dnia 21 lipca 2011 r. Mając na uwadze datę doręczenia tego pisma adresatom, tj. dzień 25 lipca 2011 r., stwierdzić wypada, że w analizowanym postępowaniu uzgodnień dokonano w terminach przewidzianych w art. 53 ust 5 i ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. podlega okres od dnia następującego po dniu nadania pisma o uzgodnienie, do dnia wpływu postanowienia w sprawie uzgodnienia do organu, bądź - jeśli takowe nie zapadło - do dnia uzgodnienia projektu decyzji w trybie tzw. "milczącej zgody" (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 243/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 888/12). Jeżeli w danej sprawie występuje kilka organów uzgadniających, odliczeniu podlega okres od dnia następującego po dniu najwcześniejszego nadania pisma o uzgodnienie, do dnia wpływu ostatniego postanowienia uzgadniającego.

Pismem z 18 lipca 2011 r. Wójt Gminy [...] skierował do uzgodnień projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, który to projekt obejmował m. in. działkę nr [...] zamiast wskazanej przez inwestora działki nr [...]. Takie działanie obarczone było błędem organu prowadzącego postępowanie lokalizacyjne, w związku z czym nie może stanowić podstawy do dokonania odliczeń w trybie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Okres związany z wystąpieniem o uzgodnienie nieprawidłowego projektu decyzji (pod względem obszaru inwestycji) należy uznać za okres opóźnienia powstałego z winy organu. Wobec powyższego w omawianej sprawie odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej podlega okres 13 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, liczonych od dnia 23 lipca 2011 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania pisma z dnia 21 lipca 2011 r. z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji (zawierającego prawidłowo oznaczone numery działek stanowiących teren inwestycji), do dnia 4 sierpnia 2011 r., tj. do dnia wpływu do Urzędu Gminy [...] postanowienia uzgadniającego z dnia [...] lipca 2011 r., wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Zdaniem organu odwoławczego w postępowaniu lokalizacyjnym, przeprowadzonym przez skarżącego, nie miały miejsca żadne inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Po arytmetycznym odliczeniu od czasu trwania postępowania, tj. od 203 dni, terminu przewidzianego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. na wydanie decyzji, tj. 65 dni oraz 13 dni związanych z uzgodnieniem projektu decyzji, organ wskazał, że otrzymujemy matematyczne wyliczenie, z którego wynika, że decyzja Wójta Gminy [...] została wydana ze 125-dniową zwłoką, a nie jak ustalił Wojewoda [...] - ze 122-dniową zwłoką. Mający znaczenie w niniejszej sprawie błąd organu pierwszej instancji w zakresie ustalania ilości dni zwłoki w wydaniu przedmiotowej decyzji, polegał na nieprawidłowym przyjęciu, że odliczeniu podlega okres od dnia 20 lipca 2011 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania pisma z dnia 18 lipca 2011 r. z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji, do dnia 22 lipca 2011 r. Jak już wyżej zostało wyjaśnione, wysłanie do podmiotów uzgadniających projektu decyzji z błędnie oznaczonymi działkami stanowiącymi teren inwestycji wynikało z winy skarżącego, co ma dla niego negatywny skutek w postaci nieprzerwania biegu terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Błędy w działaniu skarżącego nie mogą wyłączyć jego odpowiedzialności za wynikłe stąd opóźnienie w wydaniu orzeczenia lokalizacyjnego. Prawidłowe jest zatem uznanie, że początkiem okresu podlegającego odliczeniu z uwagi na przeprowadzenie procedury uzgodnienia projektu decyzji jest dzień 23 lipca 2011 r., tj. dzień następujący po dniu nadania pisma z dnia 21 lipca 2011 r., do którego załączono prawidłowy projekt decyzji (pod względem obszaru inwestycji). Wskazany błąd organu pierwszej instancji, dotyczący niewłaściwego ustalenia początku okresu podlegającego wyłączeniu z biegu ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, wpłynął na wymiar kary pieniężnej nałożonej na Wójta Gminy [...]. Powyższe implikuje stwierdzenie, iż postanowienie Wojewody [...] zostało wydane z naruszeniem art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Obowiązkiem organu pierwszej instancji było określenie wysokości kary w kwocie, która odpowiada rzeczywistej zwłoce Wójta Gminy [...] w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Określony w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. termin na wydanie przedmiotowej decyzji został przekroczony przez skarżącego o 125 dni, co powinno być równoznaczne z wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 62 500 zł, a nie - jak to uczynił organ pierwszej instancji - z wymierzeniem kary w wysokości 61 000 zł za 122 dni zwłoki. W tym miejscu organ wskazał, iż stosownie do treści art. 139 K.p.a. w związku z art. 144 Kpa, organ odwoławczy nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W wyniku dokonania wnikliwej analizy, Minister uznał, iż organ wojewódzki dopuścił się naruszenia art. 51 ust. 2 u.p.z.p., jednakże naruszenie to nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, a zatem brak jest podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia Wojewody oraz wymierzenia Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej w większej wysokości. W przedmiotowej sprawie błędem organu pierwszej instancji, który mógłby skutkować podwyższeniem kary pieniężnej, jest niezasadne przyjęcie, że odliczeniu od ustawowego terminu na wydanie decyzji podlega okres dokonywanych uzgodnień, liczony od dnia następującego po dniu nadania pisma o uzgodnienie projektu decyzji zawierającego nieprawidłowe oznaczenie działki przewidzianej pod realizację inwestycji.

Odnosząc się zarzutów skarżącego, zawartych w zażaleniu, organ wskazał, że w większości nie zasługują one na uwzględnienie. Mając na uwadze twierdzenie skarżącego, że w sprawie miało miejsce dwukrotne uzupełnienie wniosku przez inwestora, tj. w dniach 22 kwietnia 2011 r. i 14 lipca 2011 r., wyjaśnienia wymagało, iż do opóźnień spowodowanych z winy strony, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p., co do zasady zalicza się konieczność podjęcia przez organ czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości wniosku. Kompletność wniosku nie jest bowiem rzeczą przez organ przewidywalną. W przypadku uznania, że wniosek inwestora zawiera braki formalne uniemożliwiające prowadzenie postępowania, organ obowiązany jest zastosować się do treści art. 64 § 2 K.p.a. i wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie we wskazanym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W okresie wyznaczonym na uzupełnienie braków wniosku organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podjęcia żadnych działań zmierzających do wydania decyzji. Opóźnienie w postępowaniu związane z tym okresem jest niezawinione przez organ i powinno podlegać odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Zatem od ustawowego terminu 85 dni na wydanie decyzji należy odliczyć czas związany z wezwaniem inwestora do usunięcia braków podania, tj. okres od dnia wezwania przez organ do dnia uzupełnienia wniosku (wyrok NSA z 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 136/08). Minister wskazał, że należy pamiętać, iż zgodnie z art. 14 § 1 K.p.a., sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1114), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Zgodnie natomiast z art. 14 § 2 K.p.a., sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Z zasady pisemności zawartej w art. 14 K.p.a. wynika dla organu obowiązek załatwiania sprawy w formie pisemnej, przy czym nie odnosi się to tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydania decyzji, ale również do wszystkich istotnych czynności w toku załatwienia sprawy, jak komunikowania się organu ze stronami i stron z organem, przyjmowania oświadczeń i wyjaśnień stron, przesłuchiwania świadków (protokoły), oględzin (protokoły), itp. Wszystkie czynności, nawet dokonane tylko ustnie (wyjaśnienia stron, zeznania świadków, odebranie opinii biegłego, ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, itp.), muszą być utrwalone w protokole spełniającym warunki określone w przepisach art. 68-71 K.p.a. lub podpisanej przez stronę adnotacji, a zatem w postaci pisemnej (por.: wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1260/10, wyroki WSA w Warszawie z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 955/15 i z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2623/14). Niedochowanie prawidłowej procedury wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych podania nie pozwala na odliczenie od 65-dniowego terminu okresu związanego z ewentualnym uzupełnieniem wniosku (wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2655/14). Karę pieniężną wymierza się organowi, który pozostaje w zwłoce, zaś pojęcie zwłoka zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrywania wniosku w terminie bez usprawiedliwienia (vide: wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt OSK 1765/10). Przenosząc powyższe rozważania na grunt analizowanej sprawy, organ zauważył, iż w treści decyzji [...] września 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazano, że ww decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku inwestora z 28 lutego 2011 r., uzupełnionego w dniu 22 kwietnia 2011 r. i w dniu 14 lipca 2011 r. Z akt postępowania lokalizacyjnego nie wynika jednak, w jakim zakresie wniosek został uzupełniony przez inwestora w dniach 22 kwietnia 2011 r. oraz 14 lipca 2011 r., albowiem w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających fakt dwukrotnego uzupełnienia wniosku. Co więcej, z akt sprawy prowadzonej przez skarżącego nie wynika, aby wystosowano do inwestora wezwanie, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., do usunięcia braków wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z akt sprawy nie wynika nawet, aby organ dostrzegł jakiekolwiek braki wniosku. Wprost przeciwnie, na pierwszej stronie przedmiotowego wniosku z 28 lutego 2011 r. widnieje adnotacja sporządzona przez pracownika Urzędu Gminy [...] o treści: "16.03.2011 wniosek kompletny". Powyższe oznacza, że organ uznał, iż podanie inwestora nie zawiera braków. W związku z powyższym Minister wezwał skarżącego pismem z 24 marca 2016 r., do wyjaśnienia, kiedy oraz w jakiej formie inwestor został powiadomiony o brakach wniosku, a także do wypowiedzenia się, w jakim zakresie inwestor uzupełnił wniosek w dniach 22 kwietnia 2011 r. oraz 14 lipca 2011 r. W piśmie z dnia 7 kwietnia 2016 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu odwoławczego, skarżący wskazał, że wniosek w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor "uzupełnił dnia 22 kwietnia 2011 r. oraz dnia 14 lipca 2011 r. o określenie układu połaci dachowej nad projektowanym łącznikiem oraz o doprecyzowanie rodzaju przedmiotowej inwestycji. Powyższe nastąpiło w wyniku ustaleń między referatowych tut. Urzędu w dniach uzupełnienia przedmiotowego wniosku". W dalszej części pisma Wójt Gminy [...] poinformował, że jedynym dokumentem potwierdzającym wskazane przez niego okoliczności jest pismo z dnia 7 kwietnia 2016 r. sporządzone przez pracownika inwestora (załączone do pisma skarżącego z dnia 7 kwietnia 2016 r.). Z wyjaśnień złożonych przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego wynika, że w analizowanej sprawie Wójt Gminy [...] zaniedbał udokumentowania, w formie przewidzianej przepisami K.p.a., dwukrotnego wezwania inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a co się z tym wiąże - nie dochował prawidłowej procedury przy podejmowaniu ww. czynności procesowej. Tym samym, w ocenie Ministra, w analizowanym postępowaniu lokalizacyjnym nie zaistniała jedna z okoliczności wymienionych w art. 51 ust. 2c u.p.z.p., tj. opóźnienie spowodowane z winy strony. W niniejszym przypadku można bowiem mówić o zaniedbaniu ze strony organu prowadzącego postępowanie lokalizacyjne w zakresie udokumentowania czynności wezwania inwestora do usunięcia braków formalnych podania. Fakt, że inwestorem jest gmina, której organem wykonawczym jest wójt będący jednocześnie organem prowadzącym postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie zwalnia organu z obowiązku działania zgodnie z procedurą administracyjną (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 187/15). Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że wszelkie działania podejmowane przez organ w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego winny znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy zakończonej wydaniem decyzji lokalizacyjnej. Okoliczności te powinny zostać udokumentowane przez organ gminny w trakcie trwania postępowania lokalizacyjnego w momencie podejmowanej czynności. W opisywanych realiach udzielenie wyjaśnień po znaczącym upływie czasu nie może stanowić podstawy do uwiarygodnienia twierdzeń skarżącego w zakresie powiadomienia inwestora o zaistniałych brakach wniosku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że skoro akta sprawy nie dostarczają podstaw do stwierdzenia podejmowania przez organ lokalizacyjny określonych czynności, to organ wymierzający karę pieniężną za nieterminowe wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może zastosować art. 51 ust. 2c u.p.z.p. (wyroki NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2004/14 oraz z 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 986/14). Mając na uwadze twierdzenie skarżącego, że po uzupełnieniu wniosku oraz po otrzymaniu w dniu 31 marca 2011 r. pisma Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] - Rejonu Dróg Wojewódzkich w [...] z 29 marca 2011 r. został opracowany projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podlegający uzgodnieniu w myśl art. 53 ust. 4 u.p.z.p. (a nie - jak podał skarżący - w myśl art. 53 ust. 3 tej samej ustawy), warto wskazać, iż przygotowanie projektu decyzji przez osobę, o której mowa w art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest stałym elementem w procesie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wobec tego, w ocenie Ministra, czynności związane ze sporządzeniem projektu decyzji stanowią zwykłe działania składające się na postępowanie lokalizacyjne, które nie wstrzymują biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Takie stanowisko prezentowane jest również w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dotykającym kwestii prawidłowego naliczania kar za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z przekroczeniem 65-dniowego terminu (wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r.: sygn. akt IV SA/Wa 2184/14, sygn. akt IV SA/Wa 2185/14, sygn. akt IV SA/Wa 2186/14).

Organ zauważył, że w aktach rozpatrywanej sprawy znajdują się dwa projekty decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W jednym z nich wskazano, że inwestycja będzie przebiegać m. in. przez działkę nr [...] a nie jak wnioskował inwestor - przez działkę nr [...]. Nieprawidłowe wskazanie w ww. projekcie decyzji obszaru inwestycji skutkowało koniecznością sporządzenia kolejnego projektu decyzji, w którym zawarto stwierdzenie, że inwestycja będzie realizowana m. in. na działce nr [...], a więc na działce objętej wnioskiem inwestora. Okres przeznaczony na przygotowanie prawidłowego projektu decyzji nie podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, skoro ponowienie tej czynności wynikało z winy organu, który nie dochował należytej staranności, aby pierwszy projekt decyzji został sporządzony w sposób prawidłowy.

Organ nie zgodził się też ze skarżącym, że okres potrzebny na uostatecznienie się postanowień uzgadniających podlega odliczeniu od ustawowego 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Organ wyjaśnił, że art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 1 K.p.a. uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, a nie od wyczerpania środków zaskarżenia na postanowienie zawierające to stanowisko. Postanowienia administracyjne z zasady podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Zgodnie z brzmieniem art. 143 K.p.a., wniesienie zażalenia nie wstrzymuje z mocy prawa wykonania postanowienia, a zatem przed upływem terminu do wniesienia zażalenia postanowienie podlega wykonaniu. Jedynie organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione (tzw. względna suspensywność zażalenia). W związku z tym, dzień wpływu postanowienia uzgadniającego do organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powoduje zakończenie zawieszenia biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji, chyba że doszło do uzgodnienia projektu decyzji w trybie tzw. "milczącej zgody" na podstawie art. 53 ust. 5 lub art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewyrażenie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni, albo w terminie 21 dni w przypadku regionalnego dyrektora ochrony środowiska, powoduje, że ostatnim dniem podlegającym odliczeniu jest dzień, w którym upływa ustawowy termin na dokonanie uzgodnienia. Brak jest przesłanek przemawiających za uznaniem, iż odliczeniu podlega również okres oczekiwania na uostatecznienie się postanowienia uzgadniającego. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 243/13: "Nie można zgodzić się (...), że do terminu 65-dniowego należy doliczyć 7-dniowy termin na ewentualne wniesienie zażalenia od postanowienia uzgodnieniowego. Do tego terminu dolicza się terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, okresy opóźnień spowodowanych z winy strony i okresy opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu nie można do nich zaliczyć terminów, jakie pochłaniają czynności związane z tokiem każdego postępowania administracyjnego. Zresztą organ prowadzący postępowanie główne poddaje uzgodnieniu projekt decyzji innym organom. Nie ma zatem bieżącej wiedzy na temat, czy wpłynęło zażalenie na postanowienie organu uzgadniającego, czy jest ono w terminie oraz czy wniósł je podmiot uprawniony. Ponadto, zgodnie z art. 143 K.p.a., złożenie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia". Jedynie organ administracji, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione".

W świetle dotychczas przedstawionych uwag, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie końcem okresu podlegającego odliczeniu z uwagi na konieczność uzyskania stosownych uzgodnień był dzień, w którym do Wójta Gminy [...] wpłynęło postanowienie uzgadniające Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2011 r., tj. dzień 4 sierpnia 2011 r. Wszelkie okoliczności zaistniałe po tym dniu nie podlegają odliczeniu od biegu terminu postępowania. Oznacza to, że oczekiwanie na uostatecznienie się postanowień uzgadniających nie wlicza się do okresów usprawiedliwiających opóźnienie w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie. Zarzut skarżącego, że okres związany z podaniem do publicznej wiadomości informacji o uzgodnieniach w celu zagwarantowania stronom czynnego udziału w postępowaniu podlega odliczeniu, także jest chybiony.

Zdaniem organu odwoławczego zawiadomienie stron postępowania lokalizacyjnego o uzyskanych postanowieniach uzgadniających powinno odbyć się w ramach zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Z kolei czynności dokonywane na podstawie art. 10 § 1 Kpa należą do zwykłych czynności procesowych organu prowadzącego postępowanie, niewymagających od organu dokonania dodatkowych, nadzwyczajnych starań nie można ich uznać za czynności przerywające bieg ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej. W wyrokach z dnia 19 maja 2016 r.: sygn. akt II OSK 2160/14, sygn. akt II OSK 2162/14, sygn. akt II OSK 2187/14, sygn. akt II OSK 48/15, sygn. akt II OSK 1842/15, zapadłych na tle analogicznych spraw dotyczących kar pieniężnych nałożonych na Wójta Gminy [...] za nieterminowe wydawanie decyzji lokalizacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z organem odwoławczym, że nie można odliczyć od ustawowego terminu okresu wyznaczonego stronom postępowania, na podstawie art. 10 Kpa, na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] przekazał skarżącemu wraz z postanowieniem uzgadniającym z [...] lipca 2011 r., obwieszczenie z [...] lipca 2011 r., o dokonanym uzgodnieniu projektu decyzji w celu wywieszenia na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy [...]. Jednakże, upublicznienie przez Wójta Gminy [...] ww. obwieszczenia organu uzgadniającego w żaden sposób nie hamowało organu "głównego" w podejmowaniu kolejnych działań, tym bardziej że obowiązek dokonania wskazanego wyżej obwieszczenia nie ciążył na Wójcie Gminy [...] z racji formalnej odrębności postępowania głównego i uzgodnieniowego. Tym samym czas przeznaczony na upublicznienie obwieszczenia informującego strony o wydaniu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] orzeczenia uzgadniającego nie może podlegać odliczeniu w trybie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący, działając na podstawie art. 10 § 1 K.p.a, pismem z 26 sierpnia 2011 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W ten sposób organ umożliwił stronom powzięcie informacji o wydaniu postanowień uzgadniających, zapoznanie się z nimi oraz zajęcie stanowiska w sprawie. W ocenie Ministra okres przeznaczony na zawiadomienie stron o zebraniu materiału dowodowego i prawie do zapoznania się z nim nie podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu ustawowego, gdyż nie jest to czynność o charakterze nadzwyczajnym.

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, przez co dokonał złego ustalenia stanu faktycznego. Wojewoda [...] zupełnie pominął fakt, że pismo Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2011 r. z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji zawierało nieprawidłowe oznaczenie numeru działki. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, że odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji podlega okres od dnia następującego po dniu nadania pisma o uzgodnienie i niesłusznie przyjął, że w analizowanej sprawie odliczeniu podlega okres od dnia następującego po dniu nadania ww pisma z błędnym oznaczeniem numeru jednej z działek przewidzianych pod realizację inwestycji. Tym samym organ wojewódzki pominął fakt nadania przez skarżącego pisma z 21 lipca 2011 r. z ponowną prośbą o uzgodnienie projektu decyzji zawierającego prawidłowo oznaczone numery działek i nie zbadał przyczyn, z jakich doszło do powtórnego wystąpienia o uzgodnienie. Ponadto Wojewoda [...] nie ustosunkował się do wskazanej w treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego okoliczności dwukrotnego uzupełnienia wniosku przez inwestora. W ten sposób organ wojewódzki dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c u.p.z.p. Minister skorygował w ramach przysługujących mu uprawnień omówione uchybienia organu pierwszej instancji.

Według organu w aktach niniejszej sprawy znajdują się jednoznaczne dowody wskazujące na zwłokę Wójta Gminy [...] w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego oraz po ponownej, wnikliwej analizie materiału dowodowego sprawy, jak również po odliczeniu terminów podlegających wyłączeniu z 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ drugiej instancji stwierdził, że skarżący dopuścił się zawinionego opóźnienia w wydaniu decyzji, a wskazywane w zażaleniu okoliczności nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie i nie należą do przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Wójt Gminy [...] w skardze na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia Wojewody [...] z [...] września 2014 r. . Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem:

1) art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. przez wadliwe przyjęcie, że z 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlegają wyłączeniu:

- okres uzupełniania przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (dwukrotne uzupełnianie przez inwestora wniosku inicjującego postępowanie lokalizacyjne),

- siedmiodniowy termin na ewentualne wniesienie zażalenia na postanowienie organów uzgadniających projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,

- siedmiodniowy termin wyznaczony stronom na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji wyznaczony stronom w oparciu o art. 10 K.p.a.;

2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez brak wnikliwego rozważenia i uwzględnienia istotnych dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych dotyczących zwłoki w wydaniu decyzji lokalizacyjnej, z uwagi na brak wyłączenia wszystkich okresów niepodlegających wliczeniu do dopuszczalnego czasu trwania postępowania lokalizacyjnego.

Według skarżącego Minister błędnie przyjął, że niedochowanie prawidłowej procedury wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych podania nie pozwala na odliczenie ww okoliczności od ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej. Na potwierdzenie powyższego, Wójt Gminy [...] przywołał wyrok z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt. IV SA/Wa 2916/15, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż: "podziela stanowisko Ministra, że od terminu 65 dni zakreślonego dla wydania decyzji o warunkach lokalizacji należy odliczyć okres od dnia wezwania strony do uzupełnienia wniosku do dnia wykonania przez stronę tej czynności. Uznaje jednak, że nie jest zasadne stanowisko organu odwoławczego, że możliwość odliczenia tego okresu jest uwarunkowana prawidłowym, a więc dokonanym na piśmie, wezwaniem strony do uzupełnienia wniosku". Zdaniem Wójta z jego pisma z 7 kwietnia 2016 r. oraz załączonego do ww pisma oświadczenia pracownika Urzędu Gminy [...] z 7 kwietnia 2016 r. wynika, że uzupełnienie wniosku nastąpiło na skutek uzgodnień międzyreferatowych w dniach 22 kwietnia 2011 r. i 14 lipca 2011 r., z uwagi zaś na specyfikę przedmiotowego postępowania lokalizacyjnego - wnioskodawcą była Gmina [...] - nie sposób przyjąć, że konieczne i celowe było dokonywanie wezwań w inny sposób, aniżeli przez bezpośrednie przekazywanie informacji o dostrzeżonych brakach. Dopiero po uzupełnieniu wniosku w dniu 14 lipca 2011 r. możliwe było - jak wskazał skarżący - procedowanie przez organ w oparciu o wniosek inwestora w jego ostatecznym kształcie, tym samym okres opóźnienia spowodowany ww okolicznościami, zależnymi w całości od inwestora, nie powinien zostać uwzględniony przy naliczeniu kary.

Argumentując zasadność twierdzenia, że odliczeniu podlega 7-dniowy okres na ewentualne wniesienie zażalenia na postanowienia organów uzgadniających, skarżący podniósł, iż był on zobligowany do "wstrzymania" wydania decyzji do czasu upływu terminu do wniesienia środka zaskarżenia, z uwagi na konieczność respektowania uprawnienia strony w tym zakresie. Zaskarżenie przez stronę postanowień organów uzgadniających mogłoby spowodować ich wyeliminowanie z obrotu prawnego lub zmianę, to zaś miałoby przełożenie na prawidłowość wydanej decyzji. Zdaniem Skarżącego bez wpływu na powyższe stanowisko pozostaje podniesiona przez organ II instancji okoliczność, że postanowienia administracyjne z zasady podlegają natychmiastowemu wykonaniu, bowiem nie niweczy to prawa strony do złożenia środka zaskarżenia, a jednocześnie nie wyklucza wstrzymania wykonania postanowienia w związku z jego zaskarżeniem, zgodnie z art. 143 K.p.a. Prawna możliwość uruchomienia przez stronę kontroli instancyjnej - jak wskazał skarżący - wyłącza wydanie decyzji przez organ w okresie przysługującego stronie uprawnienia do zaskarżenia postanowienia uzgadniającego w obawie przed wadliwością zapadłego rozstrzygnięcia, natomiast samo złożenie zażalenia stanowi przeszkodę do dalszego prowadzenia postępowania, z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia powstałego "zagadnienia wstępnego". W ocenie skarżącego powyższe stanowisko potwierdza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt. OPS 8/99, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1792/07. Dlatego też, według skarżącego, wbrew wykładni dokonanej przez Ministra siedmiodniowy termin na ewentualne zaskarżenie przez strony stanowiska organów uzgadniających jest terminem przewidzianym w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Skarżąca wyjaśniając podstawę przyjęcia, że odliczeniu podlega siedmiodniowy termin służący zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu wskazała, że realizacja obowiązków organu w zakresie zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jest nieodzownie związana z wyznaczeniem w toku prowadzonej procedury określonych terminów w oparciu o art. 10 K.p.a. Terminy te gwarantują dochowanie praw strony do aktywnego udziału w postępowaniu, umożliwiając składanie uwag, wniosków czy wyjaśnień, a zatem dokonanie przez strony określonych czynności. Uwzględniając dodatkowo fakt, iż źródłem powinności organu w tym zakresie jest konkretny przepis prawa, wyznaczone przez organ terminy, w ocenie skarżącego, winny być uznane za terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Wójt Gminy [...] podkreślił, że przepis art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie różnicuje rodzaju terminów podlegających odliczeniu, jak również nie dokonuje ich podziału na terminy mające charakter nadzwyczajny oraz terminy innego rodzaju, związane ze zwykłymi działaniami organu, a jednocześnie nie zastrzega odliczenia od czasu trwania postępowania wyłącznie tych pierwszych. Zdaniem skarżącego wyznaczenie stronom określonych terminów w oparciu o art. 10 K.p.a. obliguje organ do oczekiwania na ich bezskuteczny upływ, aby podjęcie dalszych czynności w postępowaniu, tj. przygotowanie projektu decyzji do uzgodnień, czy wydanie samej decyzji, nastąpiło z uwzględnieniem stanowiska, uwag i wyjaśnień wszystkich stron. Skarżący dodał, iż brak dochowania ustawowych wymogów w tym zakresie naraża organ na zarzut pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu, co jest przesłanką wznowienia postępowania. Dla potwierdzenia ww stanowiska skarżący przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 884/15, w którym Sąd stwierdził, że: "konieczność formalnego rozpoznawania wniosków składanych przez strony przed wydaniem decyzji jest obowiązkiem organu administracji publicznej, którego niewykonanie ma wpływ na wynik sprawy."

Dodatkowo skarżący podniósł, że Minister niezasadnie zanegował ustalenia Wojewody [...] odnoszące się do długości okresu uzgadniania projektu decyzji lokalizacyjnej, podlegającego odliczeniu od ustawowego terminu na wydanie decyzji. Zdaniem Wójta Gminy [...] organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że okres ten powinien być liczony od 20 lipca 2011 r., tj. od dnia następnego po dniu nadania pisma z 18 lipca 2011 r. z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji. Jak dalej wskazał skarżący, nadanie ww pisma zainicjowało procedurę współdziałania z organami uzgadniającymi, powodując zaistnienie przeszkody w dalszym prowadzeniu postępowania przez skarżącego. Według skarżącego na tę ocenę nie ma wpływu fakt, że przesłany do uzgodnień projekt decyzji zawierał omyłkę pisarską, polegającą na błędnym oznaczeniu działki stanowiącej teren inwestycji, skoro błąd ten został przez organ usunięty niezwłocznie po jego dostrzeżeniu.

Minister Infrastruktury i Budownictwa – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 788) - dalej w skrócie: "u.p.z.p."], zgodnie z którym w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Sposób liczenia terminu precyzuje art. 51 ust. 2c u.p.z.p. wskazując, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Nałożony w przywołanym przepisie obowiązek wydania w 65-dniowym terminie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć sprawę stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, stąd ów wniosek powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie na gruncie analogicznego przepisu art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35 tej ustawy nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.), czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2 i art. 81 K.p.a.), ani też czynności związanych z ustaleniem stron postępowania. Są to bowiem czynności konieczne do spełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydalenie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Natomiast do okresów opóźnień wskazanych w art. 35 ust. 8 powołanej ustawy należą, jak stanowi ta norma prawna, opóźnienia spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (vide wyroki: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 87/08, wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 973/06, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1765/10). Karę wymierza się organowi, który pozostaje w zwłoce. Pojęcie zwłoki zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrywania wniosku w terminie bez usprawiedliwienia. Zwłoka będzie zatem opóźnieniem, które powstało z winy organu bądź z przyczyn od niego zależnych (tak NSA w wyroku z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10). Przyjęcie analogicznej wykładni art. 51 ust. 2 i ust. 2c u.p.z.p. do wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane, jest możliwe ze względu na zbieżność ratio legis w przypadku obu tych regulacji. Intencją racjonalnego ustawodawcy było zapewnienie szybkości postępowania w obu typach postępowania (pozwolenie na budowę i lokalizacji inwestycji celu publicznego). Mając na względzie przytoczone regulacje prawne i poczynione wywody należy wskazać, że podniesione przez skarżącego okoliczności nie stanowią usprawiedliwienia dla przekroczenia terminu 65 dni do wydania decyzji.

Po pierwsze Sąd stoi na stanowisku, że od terminu 65 dni zakreślonego dla wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego odlicza się okres od dnia wezwania strony do uzupełnienia wniosku do dnia wykonania przez stronę tej czynności. Niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd podziela stanowisko organu, że odliczeniu od 65 – dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej nie podlegał okres opóźnienia wynikający z dwukrotnego uzupełniania wniosku o wydanie decyzji w sprawie. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy - w przypadku uznania, że wniosek inwestora zawiera braki formalne uniemożliwiające prowadzenie postępowania, organ obowiązany jest zastosować się do treści art. 64 § 2 K.p.a. i wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie we wskazanym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wówczas od ustawowego terminu 65 dni na wydanie decyzji należy odliczyć czas związany z wezwaniem inwestora do usunięcia braków podania, tj. okres od dnia wezwania przez organ do dnia uzupełnienia wniosku. Trzeba przy tym pamiętać, że zgodnie z art. 14 § 1 K.p.a. sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Zgodnie natomiast z art. 14 § 2 K.p.a., sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Jednakże wszystkie czynności, nawet dokonane tylko ustnie, muszą być utrwalone w protokole spełniającym warunki określone w przepisach art. 68-71 K.p.a. lub podpisanej przez stronę adnotacji, a zatem w postaci pisemnej (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1260/10; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 955/15 i z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2623/14). Z akt postępowania lokalizacyjnego wynika, że kompletność wniosku inwestora z 28 lutego 2011 r. o wydanie decyzji lokalizacyjnej została potwierdzona 16 marca 2011r. (dowód: pieczęć na wniosku "WNIOSEK KOMPLETNY" z datą i podpisem pracownika organu) i w tym samym dniu zawiadomiono o wszczęciu postępowania. Dalej wskazać należy, że pod podpisem na wniosku znajduje się niepodpisana odręczna adnotacja doprecyzowująca charakter planowanego przedsięwzięcia ("utworzony zostanie ośrodek wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, docelowo dla 50 osób"), wskazująca co będzie celem utworzonego ośrodka i na czym będą polegały zajęcia. Z kolei o dwukrotnym uzupełnianiu wniosku przez inwestora, tj. w dniu 22 kwietnia 2011 r. i w dniu 14 lipca 2011 r., dowiadujemy się z treści decyzji z [...] września 2011 r. W trakcie postępowania odwoławczego skarżący, na wezwanie Ministra, w piśmie z 7 kwietnia 2016 r. wyjaśnił, że uzupełnienia wniosku przez inwestora dotyczyły określenia układu połaci dachowych nad projektowanym łącznikiem oraz doprecyzowania rodzaju przedmiotowej inwestycji. Powyższe nastąpiło w wyniku ustaleń międzyreferatowych Urzędu w dniach uzupełnienia przedmiotowego wniosku i jedynym dokumentem potwierdzającym ww okoliczności jest pismo z 7 kwietnia 2016 r. sporządzone przez pracownika inwestora. Z pisma tego wynika, że uzupełnienie wniosku w zakresie określenia układu połaci dachowych nad projektowanym łącznikiem nastąpiło w formie informacji ustnej, zaś doprecyzowanie rodzaju inwestycji nastąpiło zgodnie z informacjami zawartymi na stronie drugiej przedmiotowego wniosku. W świetle powyższego wywodu i przedstawionych okoliczności uzupełnienia wniosku przez inwestora Sąd podzielił twierdzenia organu o niedochowaniu prawidłowej procedury wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych podania, tym samym uniemożliwieniu oceny zasadności wezwania w kontekście treści art. 64 § 2 K.p.a. (braków formalnych uniemożliwiających prowadzenie postępowania). Sąd, w sytuacji gdy inwestor i organ są jedną jednostką, nie neguje możliwości uzupełniania wniosku drogą telefoniczną, niemniej wzajemne dokonywanie czynności związanych z wezwaniami do uzupełnienia i uzupełnianiami powinno znaleźć odzwierciedlenie w aktach postępowania, chociażby w formie adnotacji opatrzonych datą i podpisem, czego w sprawie brak. Jedynym śladem w aktach postępowania lokalizacyjnego dowodzącym uzupełnianiu wniosku jest wzmianka na wstępie decyzji lokalizacyjnej oraz opisana wyżej adnotacja umieszczona pod podpisem na wniosku. Niemniej nie wiadomo przez kogo i kiedy adnotacja ta została sporządzona, albowiem nie została podpisana i opatrzona datą. O tym, że informacja ta stanowi jedno z "uzupełnień" wniosku dowiadujemy się z pisma skarżącego i wyjaśnień pracownika wnioskodawcy sporządzonych 7 kwietnia 2016 r., czyli dopiero na potrzeby kontrolowanego postępowania w przedmiocie kary za zwłokę w wydaniu decyzji ustalającej inwestycję celu publicznego i po pięciu latach od postępowania zakończonego decyzją z [...] września 2011 r. Ponadto procedura ostatecznego skompletowania wniosku z 28 lutego 2011 r., choć na wstępie określonego jako "kompletny" (bo taka adnotacja, datowana na 16 marca 2011 r., widnieje na wniosku) zajęło stronom pięć miesięcy (wpływ wniosku 28 luty 2011 r., pierwsze uzupełnienie wniosku 22 kwietnia 2011 r., drugie uzupełnienie wniosku 14 lipca 2011 r.). Wobec tak przedstawiającego się stanu rzeczy, Sąd podzielił uznanie organu, że okresy uzupełniania przez inwestora wniosku nie podlegają odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p., jako opóźnienie spowodowane z winy strony. We wszystkim tym, słuszna jest uwaga organu, że inwestycje mogą być realizowane przez różne podmioty, w tym przez jednostki samorządu terytorialnego, jednak niezależnie od tego kto jest inwestorem, organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne ma obowiązek stosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wynikających z art. 6-16 K.p.a., w tym też ww zasady pisemności. Powyższe stanowisko jest zasadne w świetle zapewnienia gwarancji zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Organy stosujące prawo podejmują bowiem rozstrzygnięcia na podstawie norm prawnych bez względu na jednostkowe cechy adresatów, nieistotne z punktu widzenia treści norm (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 955/15).

Po drugie twierdzenie skarżącego, że do czasu trwania postępowania nie wlicza się siedmiodniowego terminu na ewentualne zaskarżenie przez stronę postanowień uzgadniających jest również nieuzasadnione i zostało ono wyczerpująco odparte przez organ w zaskarżonym postanowieniu. Argumentację organu w tym przedmiocie w całej rozciągłości podziela Sąd. W tej materii należy też za organem powtórzyć, że art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 1 K.p.a. uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, a nie od wyczerpania środków zaskarżenia na postanowienie zawierające to stanowisko. W przedmiotowej sprawie końcem okresu podlegającego odliczeniu z uwagi na konieczność uzyskania stosownych uzgodnień jest dzień, w którym do skarżącego wpłynęło postanowienie uzgadniające Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lipca 2011 r., tj. dzień 4 sierpnia 2011 r. Wszelkie okoliczności zaistniałe po tym dniu nie podlegają odliczeniu od biegu terminu postępowania. Czasu oczekiwania na uostatecznienie się postanowień uzgadniających nie wlicza się do okresów usprawiedliwiających opóźnienie w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie. Jak słusznie wskazał bowiem sam skarżący - okoliczność, że postanowienia administracyjne z zasady podlegają wykonaniu przed upływem terminu na wniesienie zażalenia, pozostaje bez wpływu na prawo strony do wniesienia zażalenia i nie wyklucza możliwości wstrzymania wykonania postanowienia w związku z jego zaskarżeniem. Jednakże powyższe nie wstrzymuje organu w wydaniu decyzji lokalizacyjnej w okresie przysługującego stronie uprawnienia do zaskarżenia postanowienia, a co za tym idzie, nie uzasadnia przyjęcia, iż okres związany z oczekiwaniem na uostatecznienie się postanowień uzgadniających podlega odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Nawet okoliczność, że wniesiono zażalenie na postanowienie [...], pozostaje bez znaczenia dla oceny terminowości załatwienia sprawy, jeżeli organ nie wstrzymał wykonania postanowienia (WSA w Warszawie w wyroku z 6 lutego 2007 r., sygn. akt IV SAB/Wa 166/06, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po trzecie odparcia również wymaga stanowisko skarżącego o niewliczaniu do 65 dniowego terminu siedmiodniowego terminy na skorzystanie przez stronę uprawnienia związanego z treścią art. 10 § 1 K.p.a. wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji. W tej materii wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, który na przykład w wyroku z 19 maja 2016 r. (sygn. akt II OSK 2162/14) podkreślił, że "nieprawidłowe jest stanowisko skarżącego organu, że do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie powinno się wliczać 7 dniowego terminu wyznaczonego do zapoznania się przez stronę z zebranym materiałem dowodowym, albowiem jest to czynność, o jakiej mowa w art. 51 ust. 2c powołanej ustawy. Stanowiska tego nie można podzielić z dwóch powodów. Po pierwsze, do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, a do takich czynności należy zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy (art. 10 K.p.a.). Jest to czynność konieczna do dokonania w każdym postępowaniu administracyjnym i mieści się w maksymalnym czasie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 984/14 oraz z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/14). Po drugie, ustawodawca, w art. 10 K.p.a. nie przewidział żadnych terminów na zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Nie można więc przyjąć, że chodzi w tym przypadku o terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Po czwarte, wbrew twierdzeniu skarżącego, organ odwoławczy zasadnie zanegował ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące początku okresu podlegającego odliczeniu w związku z uzgodnieniem projektu przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej. Słusznie też wskazał, że błąd skarżącego nie mógł być uznany za nieistotną omyłkę pisarską. Omyłka ta dotyczyła bowiem istoty sprawy, tj. wnioskowanej przez inwestora lokalizacji inwestycji celu publicznego, powodowała niezgodność ww pisma i projektu decyzji przekazanego do uzgodnienia z wnioskiem inwestora. Wobec tego początkiem okresu podlegającego odliczeniu nie mógł być dzień następujący po dniu nadania przedmiotowego pisma z błędnie wskazaną działką przeznaczoną pod realizację inwestycji. Jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu, okres związany z wystąpieniem o uzgodnienie nieprawidłowego projektu decyzji pod względem obszaru inwestycji, należało uznać za okres opóźnienia powstałego z winy organu. Błędy w działaniu skarżącego nie mogą wyłączyć jego odpowiedzialności za wynikłe stąd opóźnienie w wydaniu orzeczenia lokalizacyjnego. Prawidłowe jest zatem uznanie, że początkiem okresu podlegającego odliczeniu z uwagi na przeprowadzenie procedury uzgodnienia projektu decyzji jest dzień 23 lipca 2011 r., tj. dzień następujący po dniu nadania pisma z 21 lipca 2011 r., do którego załączono prawidłowy projekt decyzji (pod względem obszaru inwestycji). Nadto, Sąd nie stwierdził zarzucanego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew argumentacji skarżącego organ wnikliwie rozważył i uwzględnił w rozstrzygnięciu wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych dotyczących zwłoki w wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Tak ustalone stanowisko uzasadnił w sposób odpowiadającym wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a.

Przedstawiona ocena prawna daje podstawy do uznania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, tym samym nieuwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę.