Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 318/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12, art. 40 ust. 13
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości "A" S.A. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Z. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 269 (dwieście sześćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Jak dokumentują akta sprawy, wnioskiem z [...] r. "A" S.A. w T. zwróciła się do Powiatowego Zarządu Dróg w Z. o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] na odcinku [...];[...] w Z. (ul. [...]) celem odtworzenia nawierzchni po wykonanych robotach kanalizacyjnych zgodnie z decyzją Powiatowego Zarządu Dróg w Z. z [...] r. Wniosek dotyczył okresu od [...] r. do [...] r. i powierzchni drogi wynoszącej [...] m2. We wniosku podano, że inwestorem robót jest Związek Międzygminny do Spraw Ekologii w Z., wykonawcą zakresu rzeczowego jest "A" S.A. w T. – lider konsorcjum, a wykonawcą robót drogowych firma budowlana "B" P. P.

Wniosek został uwzględniony i decyzją nr [...] z [...] r. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Z. udzielił zezwolenia, określając jego przedmiot jako zajęcie pasa drogi powiatowej w celu budowy sieci kanalizacji sanitarnej w Z. Zezwolenia udzielono firmie "A" S.A., w tym samym punkcie decyzji podając jednocześnie, że inwestorem jest Związek Międzygminny ds. Ekologii w Z. W decyzji określono warunki zezwolenia i wskazano, że opłatę za zajęcie drogi poniesie "A" S.A.

Rozbieżność pomiędzy określeniem celu zajęcia podanym we wniosku (odtworzenie nawierzchni) i w decyzji (budowa kanalizacji) znajduje wyjaśnienie w okolicznościach opisanych w uzasadnieniu decyzji SKO, będącej przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie. Z uzasadnienia tego wynika, że niniejsza sprawa ma związek ze sprawą zakończoną decyzją Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Z. z [...] r., utrzymaną następnie w mocy decyzją SKO w B. z [...] r. nr [...]. Decyzje te dotyczyły nałożenia na "A" S.A. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W oparciu o decyzję z dnia [...] r. nr [...] zezwalającą na zajęcie pasa drogowego w celu wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej prowadzone były roboty związane z budową sieci kanalizacji. W wyniku dokonanego w dniu [...] r. objazdu drogi powiatowej nr [...] stwierdzono, że wykopy związane z położeniem kanalizacji zasypano, ale nie odbudowano nawierzchni drogi, wobec czego wszczęto postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogi bez zezwolenia, zakończone wymienionymi powyżej decyzjami o nałożeniu kary. Nałożenie kary dotyczyło okresu od [...] do [...] r., albowiem w dniu [...] r. został złożony opisany na wstępie wniosek o zezwolenia na czasowe zajęcie przedmiotowego pasa drogi, polegające właśnie na tym, że po wykonaniu robot związanych z położeniem kanalizacji nie odtworzono nawierzchni drogi.

Kolejne, analogicznie brzmiące wnioski o zezwolenie na czasowe zajęcie przedmiotowego odcinka drogi w następujących po sobie okresach, były składane przez "A" S.A. w dniach [...] r., [...] r., [...] r. i [...] r. W nawiązaniu do nich były wydawane decyzje nr [...],[...],[...] i [...], na podstawie których zezwolono na zajęcie pasa drogi łącznie w okresie od [...] r. do [...] r.

Kolejny wniosek, dotyczący okresu od [...] do [...] r. został przez Spółkę złożony z opóźnieniem w dniu [...] r. (i został uwzględniony). Wobec powyższego pismem z [...] r. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Z. zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogi powiatowej bez zezwolenia.

Po zapoznaniu się z materiałem sprawy "A" S.A. pismem z [...] r. wyjaśniła, że roboty na przedmiotowym odcinku drogi realizował konsorcjant –"C" S.A. Do pisma dołączono kopię umowy realizacyjnej do umowy Konsorcjum z dnia [...] r. zawartej pomiędzy "A" S.A. jako liderem konsorcjum a "C" S.A. w S. jako członkiem konsorcjum. Wynika z niej, że umowa konsorcjum została zawarta w dniu [...] r. między "A" S.A. (lider konsorcjum), a "C" S.A. w S. (członek konsorcjum) i "D" Sp. z o.o. w D. (członek konsorcjum) w celu pozyskania i wspólnej realizacji zadania pod nazwą Kontrakt 22 Projektu "Oczyszczanie ścieków na Z. – faza II" – budowa sieci kanalizacji w gminie L. Dołączono też pismo "C" S.A. z [...] r., w którym podmiot ten wyjaśnił, że w dniu [...] r. nie były prowadzone roboty na ulicy [...] i nie było potrzeby zajęcia pasa drogi powiatowej, a ulica była przejezdna.

Decyzją z [...] r. nr [...] Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Z. nałożył na "A" S.A. w T. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie [...] m2 pasa drogowego jezdni drogi powiatowej nr [...] (ul. [...]) w Z. w dniu [...] r. bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzja ta wydana została w oparciu o przepis art. 19 ust. 3 pkt 3, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1a, art. 40 ust. 5, ust. 12 pkt 3 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 1 uchwały Rady Powiatu w Żywcu z dnia 25 października 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr 111, poz. 3189).

W uzasadnieniu wyjaśniono, że wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z [...] r. został złożony w dniu [...] r., z jednodniowych opóźnieniem. Oznacza to, że w dniu [...] r. "A" S.A. zajmując jezdnię powyżej 20% do 50% jej szerokości pasa drogi powiatowej w Z. o pow. [...] m2, nie posiadała wymaganego zezwolenia. Wyjaśnienia udzielone przez Spółkę nie przemawiają za umorzeniem kary. Wysokość kary ustalono jako iloczyn powierzchni zajętego pasa drogi ([...] m2), ilości dni, w trakcie których pas drogowy był zajęty (1), stawki opłaty wskazanej w uchwale (5 zł) oraz dziesięciokrotności tej kwoty - jako sankcji. Wskazano, że nałożenie kary jest obowiązkiem organu, zaś stan faktyczny uzasadnia przyjęcie, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

W odwołaniu od decyzji Spółka zarzuciła nieważność podjętego rozstrzygnięcia jako skierowanego do podmiotu niebędącego stroną postępowania, co spełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.), naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 3 i art. 40 ust. 13 ustawy o drogach publicznych poprzez ich bezpodstawne zastosowanie, a także art. 40 ust. 1 tej ustawy poprzez niezastosowanie tego przepisu. Podniosła, że zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, karę za zajęcie pasa drogowego wymierza się podmiotowi, który zajmuje pas drogowy. Spółka nie zajmowała wskazanego w decyzji odcinka drogi, a wobec tego nie może być adresatem obowiązków wynikających z zakwestionowanej decyzji. Jakkolwiek Spółka uczestniczy w realizacji zamówienia publicznego, którym jest budowa kanalizacji sanitarnej w L., prace przy tym projekcie były wykonywane wespół z podmiotem realizującym całą inwestycję "C" S.A. z siedzibą w S. Niezależnie od powyższego odwołująca się Spółka wskazała, że warunki zawarte w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w zakresie odtworzenia nawierzchni były niezgodne z treścią zobowiązań kontraktowych wykonawcy względem inwestora - Związku Międzygminnego ds. Ekologii w Z. Stąd też po wykonaniu kanalizacji sanitarnej trwały konsultacje dotyczące ewentualnej zmiany warunków odtworzenia nawierzchni, co z kolei spowodowało powstrzymanie się na pewien czas od prac związanych z zakończeniem inwestycji. Odwołująca się Spółka zakwestionowała również zasadność odwoływania się przez organ do treści decyzji dnia [...] r. nr [...], wskazując, że rozstrzygnięcie to również obarczone jest wadą powodującą jego nieważność. Wynikające z tej decyzji warunki zobowiązywały nie do odtworzenia, ale do podniesienia standardu drogi. To z kolei oznacza, że zajmując pas drogowy miała być dokonana przebudowa, remont i modernizacja drogi. Stąd też wstrzymano się z odtworzeniem nawierzchni do czasu wyjaśnienia sytuacji prawnej. Zwrócono uwagę, że konsekwencje związane z zajęciem drogi winny obciążać inwestora. Stosunek między wykonawcą a inwestorem ma charakter cywilnoprawny i nie może skutkować przejęciem obowiązków publicznoprawnych. Zobowiązanym do odtworzenia nawierzchni jest inwestor, zatem on w dniu [...] r. ewentualnie zajmował pas drogowy bez zezwolenia, nie dokonując wymaganego odtworzenia.

Zwrócono też uwagę, że ze względu na wymagany zakres robot związanych z odtworzeniem pasa drogi, w istocie chodzi o jej przebudowę, remont i modernizację, a zajęcie drogi na takie cele wolne jest od obowiązku ponoszenia opłat, w tym także kar.

Organ odwoławczy przeprowadził w dniu [...] r. rozprawę administracyjną, na którą jednak strony nie stawiły się. W piśmie z [...] r. "C" S.A. podał, że nie jest stroną postępowania, nie wnioskował o jego wszczęcie i nie do niego skierowano decyzję, nie prowadził też robót na tym odcinku drogi.

W piśmie procesowym z [...] r. "A" S.A. podniosła, że praktyka składania przez Spółkę kolejnych wniosków o wydanie zezwolenia na zajęcie drogi świadczy tylko o należytej staranności wykonawcy i dostosowaniu się do wymagań zarządcy drogi. Praktyka zarządcy w tym zakresie jest jednak przez Spółkę kwestionowana i zostanie poddana weryfikacji sądowej. Składanie kolejnych wniosków przez Spółkę nie świadczy o tym, że jest ona podmiotem zajmującym pas drogi i stroną postępowania, organ winien we własnym zakresie zadbać o ustalenie właściwego adresata decyzji. Nadto podano, że składając wnioski Spółka czyniła to jako pełnomocnik inwestora, działając w oparciu o udzielone jej pełnomocnictwo, które znajduje się w aktach. Do pisma dołączono kopię pełnomocnictwa z [...] r. udzielonego przez Związek Międzygminny do spraw Ekologii w Z. skarżącej Spółce.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że co do zasady podziela stanowisko, iż adresatem zezwolenia na zajęcia pasa drogi winien być inwestor i w jego imieniu ewentualnie może działać upoważniony wykonawca. Zgodnie z art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa. Organ udzielający zezwolenia nie ma jednak wiedzy o wszelkich możliwych relacjach miedzy inwestorem a wykonawcą, to składany wniosek winien je precyzować. W złożonych w sprawie wnioskach o wydanie zgody jako wykonawcę wyraźnie wskazano "A" S.A., wobec czego organ nie miał podstaw do kwestionowania tej okoliczności i bezpodstawne są zarzuty, że w istocie inny podmiot był wykonawcą robót na danym odcinku drogi. Bezsporne jest, że inwestorem jest Związek Międzygminny ds. Ekologii w Z., a wykonawcą robót "A" S.A., okoliczności te wynikają ze złożonych dokumentów, w szczególności umowy między inwestorem a konsorcjum z [...] r. Istotne jest też, że Spółka nie kwestionowała wydanych na jej rzecz zezwoleń na zajęcie pasa drogi, zatem była zobowiązana do dotrzymania jego warunków. Zwrócono uwagę, że w sprawie nie są nadto kwestionowane takie okoliczności faktyczne związane z nałożoną karą, jak obszar zajętego pasa drogi i wysokość zastosowanej stawki.

Równocześnie Kolegium stwierdziło, że o ile zezwolenie na lokalizację urządzeń w pasie drogi może być udzielone wyłącznie inwestorowi, to kwestia adresata zezwolenia na zajęcie pasa drogi celem wykonania robót jest w orzecznictwie kontrowersyjna. Adresata takiego zezwolenia nie określa przepis art. 40 ustawy o drogach publicznych. W praktyce zazwyczaj występują o to wykonawcy robót, zatem dopuszczalne jest wydanie takiego zezwolenia wykonawcy, gdy złoży on w tej sprawie we własnym imieniu wniosek. "A" S.A. ponosi zatem odpowiedzialność za samowolne zajmowanie pasa drogi polegające na nieodtworzeniu nawierzchni drogi. Stwierdzono także, że odpowiedzialność dotyczy zajęcia pasa drogi o powierzchni większej niż w pierwotnie udzielonym zezwoleniu, co jednak może być konsekwencją uszkodzeń nawierzchni powstałych po dniu [...] r.

W skardze do sądu administracyjnego "A" S.A w T. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., art. 39 ust. 3a pkt 3, art. 40 ust. 1, ust. 12 pkt 3, ust. 14a oraz ust. 15 ustawy o drogach publicznych. Podniosła też, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą powodująca jej nieważność, ponieważ zachodzą okoliczności wskazane w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzje organów obu instancji są nieważne, albowiem karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego obciążony został podmiot, który nie powinien być adresatem tych rozstrzygnięć. Skarżąca była bowiem jedynie wykonawcą inwestycji realizowanej wespół z podmiotem wykonującym całą inwestycję, tj. "C" S.A. w S. W toku postępowania administracyjnego ujawniono również, że faktycznym wykonawcą robót na spornym odcinku drogi był P. P. prowadzący przedsiębiorstwo pod nazwą "B". Skarżąca Spółka podkreśliła, że w istocie występowała jako pełnomocnik inwestora, którym był Związek Międzygminny ds. Ekologii w Z. Na poparcie tej tezy przywołano treść art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych wskazując, że przepis ten odwołuje się do pojęcia inwestora, którym skarżąca niewątpliwie nie jest. Brak jest podstaw do uznania Spółki za adresata decyzji, zgodnie bowiem z art. 39 ust.3 lit. a ustawy o drogach publicznych w decyzji dotyczącej umieszczenia obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa się m.in. rodzaj inwestycji sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że zobowiązany jest uzyskać m.in. zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. W niniejszej sprawie inwestorem jest Związek Międzygminny ds. Ekologii w Z. i tylko ten podmiot może być ewentualnym adresatem decyzji o zajęciu pasa drogowego oraz ewentualnego rozstrzygnięcia w sprawie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Wadliwy jest także wniosek Kolegium, że Spółka była podmiotem faktycznie zajmującym pas drogi i wykonawcą robót, pomijając przy tym inne podmioty uczestniczące w realizacji inwestycji.

W skardze zakwestionowano również ustalenia organów dotyczące zakresu robót koniecznych do wykonania ze względu na udzieloną zgodę na zajęcie pasa. Warunki wskazane w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego były bowiem sprzeczne z treścią kontraktów zawartych pomiędzy wykonawcą (konsorcjum przedsiębiorstw: "A" S.A., "C" S.A. oraz "D" Sp. z o.o.), a inwestorem (Związkiem Międzygminnym ds. Ekologii w Z). W związku z tym wykonawca, którym faktycznie był "C" S.A. wstrzymywał się z odtworzeniem nawierzchni ul. [...] po wykonaniu kanalizacji wyłącznie ze względu na konieczność wyjaśnienia sytuacji prawnej. Dodatkowo skarżąca podniosła, że warunki odtworzenia nawierzchni, określone w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, są niezgodne z treścią art. 40 ust. 15 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że wykonawca zajmujący pas drogowy jest zobowiązany przywrócić pas drogowy do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie. Tymczasem treść decyzji z dnia [...] r. wykracza poza dyspozycję ustawową, skoro nakłada obowiązek wykonania korytowania, sporządzenia 0,5 m podbudowy, warstwy bitumicznej wiążącej oraz ścieralnej. W istocie więc, w ocenie "A" S.A., zaskarżona decyzja nakłada obowiązek nie tyle odtworzenia drogi, co jej gruntownego remontu. Zarazem, wbrew ocenie organów prowadzących postępowanie administracyjne, roboty związane z odtworzeniem pasa drogowego po zainstalowaniu kanalizacji sanitarnej zostały przeprowadzone w czasie przewidzianym decyzją z [...] r., niewykonano jedynie nawierzchni asfaltowej ze względu na wskazane wyżej wątpliwości dotyczące zakresu przeprowadzania prac. Późniejsze wnioski i decyzje w sprawie zgody na dalsze zajmowanie pasa są "sztucznym bytem prawnym", nie mającym odzwierciedlenia w stanie faktycznym, albowiem pas drogi był po położeniu kanalizacji odtworzony do warstwy podbudowy, nie wykonano jedynie nawierzchni asfaltowej ze względu na opisane rozbieżności. Droga była przejezdna i w pełni użyteczna. Stan taki oceniono jako nie spełniający przesłanki zajęcia pasa drogi, albowiem nie trwały na niej żadne roboty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. pełnomocnik uczestnika postępowania Związku Międzygminnego ds. Ekologii w Z. nie zajął stanowiska w kwestii skargi, podniósł że wywody skarżącej Spółki dotyczące jej występowania w charakterze pełnomocnika Związku są błędne, albowiem w toku składania wniosków o udzielenia pozwolenia na zajęcie pasa pełnomocnictwo nie było składane.

Po wniesieniu skargi Sąd uzyskał informację, że postanowieniem SR w T. z dnia [...] r. sygn. [...] zmieniono sposób prowadzenia postępowania upadłościowego "A" S.A. w T. w upadłości układowej z możliwością zawarcia układu na postępowanie obejmujące likwidację majątku upadłego i powołano syndyka masy upadłości w osobie J. O. W związku z powyższym dokonano zmiany oznaczenia strony skarżącej na Syndyk Masy Upadłości "A" S.A. w upadłości likwidacyjnej w T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Kontrolowane decyzje dotyczą nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W decyzji organu I instancji podano, że dotyczy ona zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, choć w podstawie prawnej podano przepis art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej ustawą, który dotyczy przypadku zajęcia pasa o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego podano natomiast przepis art. 40 ust.12 pkt 2 i 3, które dotyczą dwóch sytuacji: zajęcia pasa z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu (pkt 2) i o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu (pkt 3). Przepis art. 40 ust. 12 ustawy dotyczy trzech przypadków uzasadniających nałożenie kary: zajęcia pasa bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu. Niewątpliwie zajęcie pasa z naruszeniem zezwolenia w zakresie powierzchni czy czasu dopuszczonego zajęcia, w tym zakresie skutkuje zajęciem pasa drogi bez zezwolenia, skoro zajmujący nie dysponuje w pełnym zakresie zezwoleniem. Nie można jednak, bez naruszenia dyrektywy wykładni zakazującej interpretacji prowadzącej do uznania zbędności pewnych fragmentów tekstu prawnego, przyjąć, że wymienione w art. 40 ust. 12 pkt 1-3 przypadki częściowo pokrywają się swymi zakresami. Należy wobec tego przyjąć, że każdy z nich stanowi odrębną podstawę nałożenia kary pieniężnej, a ustawodawca odróżnia sytuację zajęcia pasa bez zezwolenia od zajęcia pasa z naruszeniem warunków udzielonego zezwolenia w zakresie czasu lub powierzchni dopuszczonego zajęcia.

Wstępnym warunkiem zastosowania sankcji z art. 40 ust. 12 ustawy jest wobec tego ustalenie, że doszło do zajęcia pasa w którymś z możliwych znaczeń. Bezsporne jest w sprawie, że na spornym odcinku drogi w dniu [...] r. nie trwały faktycznie roboty, nie miała zatem miejsca sytuacja przewidziana w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy. Roboty zostały faktycznie przeprowadzone w przeszłości na podstawie zezwolenia, najpierw na lokalizację urządzeń w pasie drogi udzielonego inwestorowi, a następnie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie jest także kwestionowane, że nie została na drodze położona wierzchnia warstwa nawierzchni, ze względu na powstałe kontrowersje co do standardu robót. Nie można wobec powyższego zgodzić się z zarzutem zawartym w skardze, że wobec braku faktycznych robót na drodze, nie miało miejsce jej zajęcie, stan taki może także polegać w szczególności na sytuacji, w której nie zostaną w czasie określonym zezwoleniem spełnione warunki, na jakich zezwolenia udzielono. Sąd podziela wobec powyższego stanowisko organów, że stwierdzona sytuacja faktyczna stanowi przypadek zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem warunków zezwolenia (poprzez nie odtworzenie w wyznaczonym czasie parametrów odcinka drogi). Charakterystyczne jest, że udzielając kolejnych zezwoleń na zajęcie pasa w kolejnych okresach czasu, organ I instancji powielał rozstrzygnięcie, określając jako przedmiot kolejnych zezwoleń "budowę sieci kanalizacji sanitarnej", co świadczy, że stan istniejący traktował jako konsekwencję pierwotnie udzielonych zezwoleń i ich warunków.

W tym kontekście wielokrotnie pojawia się, zwłaszcza w uzasadnieniu organu odwoławczego, odniesienie do decyzji z [...] r. zezwalającej na zajęcie pasa drogi w celu wykonania robót związanych z realizacją kanalizacji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium stwierdza też, że niniejsza sprawa związana z utrzymywaniem się powyższego stanu rzeczy, pozostaje w związku ze sprawą zakończoną decyzją Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Z. z dnia [...] r., utrzymaną w mocy decyzją SKO w B. z [...] r. Decyzje te dotyczyły nałożenia na "A" S.A. kar za zajęcie [...] m2 pasa drogi powiatowej nr [...] (ul. [...]) w Z. w dniach od [...] r. do [...] r., a zajęcie to polegało właśnie na braku odtworzenia nawierzchni asfaltowej. Decyzje te zostały przez Spółkę zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który prawomocnym wyrokiem z 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 97/12 uchylił decyzje organów obu instancji orzekające o nałożeniu kary pieniężnej na "A" S.A. Stan faktyczny stwierdzony przez Sąd w sprawie II SA/Gl 97/12 jest zatem analogiczny do stanu faktycznego istniejącego w sprawie niniejszej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu prawomocnego wyroku wydanego w sprawie II SA/Gl 97/12 dotyczące adresata decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, sprowadzające się do twierdzenia, że stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu i o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu (adresatem decyzji) winien być inwestor, który – o ile nie jest jednocześnie wykonawcą robót i zleca ich wykonanie innej osobie – ponosi ryzyko w wyborze wykonawcy, a łączący inwestora i wykonawcę robót stosunek cywilnoprawny nie może modyfikować obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Z kolei wykonawca robót budowlanych może być adresatem takiej decyzji pod warunkiem, że roboty wykonuje we własnym imieniu i na własną rzecz.

Kwestią sporną w sprawie jest, kto jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, prowadzonego na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 i 3 ustawy. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że w sytuacji, gdy do doszło do zajęcia pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w decyzji o zezwoleniu zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu rozstrzygające znaczenie ma to, kto wystąpił do zarządcy drogi z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i komu udzielone zostało takie zezwolenie, przy czym za nie budzące wątpliwości organy uznały, że zezwolenie takie na swoją rzecz uzyskała Spółka. Z kolei skarżąca Spółka, kwestionując w toku całego postępowania o wymierzenie kary pieniężnej swój status jako strony, stoi na stanowisku, że stroną winien być inwestor.

Niewątpliwie ustawa nie zawiera regulacji normującej wprost tę kwestię i nie precyzuje, kto wyłącznie może być stroną takiego postępowania, z wyłączeniem stosowania kodeksowej regulacji z art. 28 K.p.a. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że w przepisie art. 39 ust. 3a ustawy ustawodawca wskazał, że decyzja o zezwoleniu na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego winna zawierać m.in. pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania – oprócz stosownych pozwoleń i uzgodnień – także zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Regulacja ta przemawia za tym, że to inwestor, a nie wykonawca robót w pasie drogowym jest podmiotem zobowiązanym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia. W sytuacji zaś, gdy następnie dojdzie do przekroczenia terminu lub zajęcia powierzchni pasa większej niż określona w zezwoleniu – to inwestor, jako podmiot mający własny interes w prowadzeniu robót w pasie drogowym w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, winien być adresatem decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej z tego tytułu. Wykonawca takich robót nie realizuje bowiem robót we własnym imieniu i na własną rzecz, lecz na zlecenie i w imieniu inwestora, stąd nie posiada w takim postępowaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że stroną postępowania w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest właściciel urządzenia usytuowanego w pasie drogowym, on jest bowiem podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacji z organem administracyjnym (orzecznictwo dotyczy głównie reklam - por. w szczególności wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08 - Lex nr 518207). Dopuszcza się odpowiedzialność innego podmiotu, o ile jednak inna osoba dokona zajęcia pasa drogowego na własną rzecz i we własnym imieniu (por. wyroki NSA z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt II GSK 832/08 – Lex nr 529876 i z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10 – nie publ. oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 57/10 - Lex nr 674120). Również w literaturze przedmiotu ten problem został dostrzeżony i wyrażono zapatrywanie, że to inwestor w takiej sytuacji powinien ponieść konsekwencje niezgodnego z przepisami zajęcia pasa drogowego (por. K. Sobieralski: Strona postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego - Nowe Zeszyty Samorządowe 2009 r. nr 4, str. 12 i nast.).

W niniejszej sprawie skarżąca Spółka niewątpliwie nie jest inwestorem ułożonej w drodze kanalizacji. Nie zostało także wykazane, aby prowadziła roboty na własną rzecz i faktycznie zajmowała pas drogowy. Organy orzekające w sprawie, w szczególności zaś organ odwoławczy, bez dostatecznego rozważenia istniejących wątpliwości przyjęły, że Spółka dokonała zajęcia pasa, nie odtwarzając jego nawierzchni po robotach budowlanych. Tymczasem Spółka nie była ani inwestorem, ani nie wynika ze sprawy, by faktycznie prowadziła na tym odcinku roboty i w tym zakresie występowała we własnym imieniu. We wnioskach o wydanie zgody na zajęcie pasa, wskazywano, obok wnioskodawcy, także inwestora oraz faktycznego wykonawcę. Skarżąca Spółka była jednym z wykonawców budowy sieci kanalizacji w Gminie L. (działając obok "C" S.A. i "D" Sp. z o.o. w ramach konsorcjum powołanego w tym celu). Okoliczność, że umowę z inwestorem ze strony wykonawców, którzy utworzyli konsorcjum, podpisał Prezes Zarządu "A" S.A. nie oznacza, że tylko skarżącą Spółkę należało traktować jako wykonawcę. W ramach konsorcjum jeden z jego uczestników został wybrany na lidera konsorcjum, w niniejszej sprawie była nim "A" S.A. w T. Z samego tylko faktu, że wniosek podpisał przedstawiciel skarżącej Spółki nie można więc wyprowadzać twierdzeń, że tylko skarżąca Spółka była podmiotem wnioskującym o udzielenie zezwolenia. Kwestii tej na etapie udzielania kolejnych zezwoleń też zresztą organ I instancji nie rozstrzygał jednoznacznie, w sentencjach poszczególnych decyzji z [...] r., [...] r., [...] r., [...] r. w pkt 1 dotyczącym zezwolenia wymienieni są zarówno "A" S.A. jak i inwestor: Związek Międzygminny do Spraw Ekologii w Z. Oznacza to, że na etapie udzielania zezwoleń kwestia ich adresata nie była dostatecznie jednoznacznie rozstrzygnięta. W przekonaniu Sądu kwestia adresata zezwolenia na zajęcie pasa drogi winna być rozstrzygnięta z uwzględnieniem istotnych dla sprawy okoliczności, dotyczących relacji między podmiotami biorącymi udział w realizacji inwestycji, w tym także powoływanego przez Spółkę dokumentu określonego jako "pełnomocnictwo" datowanego na dzień [...] r., z którego wynika, że Związek Międzygminny ds. Ekologii w Z. udziela pełnomocnictwa "A" S.A. w T. do złożenia w imieniu Związku wniosku do Powiatowego Zarządu Dróg w Z. dotyczącego zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym i umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami w ramach realizowanego kontraktu "Budowa sieci kanalizacyjnej w Gminie L.". Jakkolwiek na gruncie procedury administracyjnej tego rodzaju pełnomocnictwo nie było dopuszczalne jako pełnomocnictwo procesowe, to wskazywało, że lider konsorcjum "A" S.A. działa na cudzą rzecz. W niniejszej sprawie nie mogą być przedmiotem kontroli decyzje dotyczące udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa, nie można jednak również uznać, że mają one przesądzające znaczenie w kwestii podmiotu odpowiedzialnego za przekroczenie nałożonych nimi warunków, skoro jest w ich treści wskazany w pkt 1 zarówno wnioskodawca, jak i inwestor. Nie wykazano także, że na spornym odcinku Spółka była faktycznie odpowiedzialna za roboty, nie jest ona także inwestorem. W tej sytuacji nie mieści się w żadnej z kategorii podmiotów, wskazywanych w orzecznictwie, jako potencjalni adresaci obowiązku uiszczenia kary za naruszenie warunków zajęcia pasa drogowego.

Jednocześnie, odnosząc się do pozostałych zawartych w skardze zarzutów należy stwierdzić, że nie są one uzasadnione. Chybione są zarzuty sugerujące, że w istocie, ze względu na zakres wymaganych robót dotyczących nawierzchni, ma miejsce remont lub przebudowa drogi, co generalnie zwalnia z obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat i uzyskiwania zezwoleń. Sprawa ma związek ze skutkami położenia kanalizacji w pasie drogi, takie roboty, łączące się z obowiązkiem przywrócenia stanu poprzedniego, w zakresie naprawy nawierzchni nie mogą być odrębnie klasyfikowane i uznawane za jakościowo inny rodzaj robót.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku. Na mocy art. 152 tej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, rozstrzygnięcie w tym zakresie utraci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 1 tej ustawy, koszty te sprowadzają się do uiszczonego przez skarżącą Spółkę wpisu od skargi.