Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 680/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: §9 i 10
journal: Dz.U. 1970 nr 13 poz 120
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1043/10 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 1996 r., nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r., nr [...], utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 1950 r., nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. Ś. [...], ozn. nr hip. [...], w części określonej w aktach notarialnych dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...] oraz praw związanych z tymi lokalami wydana została z naruszeniem prawa, a pozostałej części stwierdził jej nieważność.

Następczynie prawne byłych właścicieli nieruchomości położonej przy ul. Ś. [...] w Warszawie – H. W., H. C. i M. M.-D. – pismem z dnia 7 lipca 2001 r. złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Śródmieście z dnia [...] marca 1981 r. nr [...] orzekającej o sprzedaży na rzecz M. i C. N. lokalu nr [...] w budynku położonym na tej nieruchomości wraz z [...] części budynku i innych urządzeń wspólnych i oddaniu w użytkowanie wieczyste na 99 lat części gruntu wynoszącej 0,027 ogólnej powierzchni.

Pierwszą zapadłą w sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło wszczęcia postępowania w tej sprawie z braku interesu prawnego po stronie wnioskodawców, a po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek złożonego wniosku decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Kolegium utrzymało w mocy tę decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA 2128/03, uchylił obydwie decyzje przyjmując – odmiennie niż Samorządowe Kolegium Odwoławcze – że właściciele gruntów warszawskich mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, co do którego stwierdzono, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej wydana została z naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzekło, że decyzja Naczelnika Warszawy – Śródmieście z dnia [...] marca 1981 r. wydana została z naruszeniem prawa. Po rozpoznaniu zaś wniosku M. i C. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy swą wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w wyniku decyzji z dnia [...] marca 1981 r. o sprzedaży lokalu doszło do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego w dniu 24 kwietnia 1981 r. Czynność ta spowodowała nieodwracalne skutki prawne w postaci nabycia prawa własności w/w lokalu przez małżonków N. Kolegium odwołało się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pięciu sędziów z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4-7/98 (ONSA 1999 r. nr 1 poz. 13), że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy może stanowić przesłankę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy, zaś zawarcie przez Skarb Państwa lub gminę umowy przenoszącej własność lokalu na najemcę wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu najemcy została wydana z naruszeniem prawa. Zawarcie więc z najemcami lokali umów sprzedaży na podstawie stosownych decyzji o rozporządzaniu mieniem Skarbu Państwa przeczy wskazaniu jako wady decyzji jej trwałej niewykonalności, gdyż decyzje te zostały wykonane i to z zachowaniem wymagań aktu notarialnego. Jednakże w rzeczy samej było to rozporządzenie cudzą nieruchomością, co dla organu administracji publicznej, który musi wykazać się podstawą prawną do działania w formach prawa cywilnego, było i jest rażącym naruszeniem prawa, aczkolwiek nie kwalifikującym się jako niewykonanie decyzji. Jest to więc rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stwierdzenie nieważności ma moc wsteczną, eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji, jednakże Kodeks postępowania administracyjnego oprócz przesłanej stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1) przewiduje także przesłanki negatywne (art. 156 § 2). Jeśli obok przesłanki pozytywnej wystąpi jakakolwiek z przesłanek negatywnych nie można stwierdzić nieważności decyzji, lecz należy ograniczyć się do stwierdzenia , że jej wydanie nastąpiło z naruszeniem prawa i wskazać okoliczności, które spowodowały takie rozstrzygnięcie (art. 158 § 2 K.p.a.). Do stosowania tych przepisów dochodzi wówczas, gdy na skutek powstania – po wydaniu decyzji dotkniętej wadą nieważności – nieodwracalnych skutków prawnych (np. przejęcie własności na rzecz osób trzecich), nie jest możliwa restytucja stanu prawnego istniejącego przed wydaniem decyzji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i C. N. zarzucając, że w okolicznościach sprawy brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący poddali również pod wątpliwość istnienie po stronie następców prawnych byłych właścicieli legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dotychczasową argumentacją wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 612/06 uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności Sąd wskazał, że pozbawiony słuszności jest zarzut dotyczący braku po stronie wnioskujących o wszczęcie postępowania administracyjnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Kwestia ta została już bowiem przesądzona w wyroku z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA 2128/03. Zgodnie zaś z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oceną wyrażoną w tym orzeczeniu związany jest organ administracji oraz sąd. Przechodząc do oceny pod względem zgodności z prawem kontrolowanych decyzji, Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze skoncentrowało się na przytoczeniu obszernych fragmentów uzasadnienia uchwały NSA z dnia 9 listopada 1998 r., orzecznictwa sądowego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji i nieodwracalnych skutków prawnych decyzji. Nie przedstawiło natomiast własnych rozważań prawnych uzasadniających stanowisko, zgodnie z którym decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Śródmieście z dnia 16 marca 1981 r. wydana została z naruszeniem prawa. Kolegium nie uwzględniło istotnej dla sprawy okoliczności, wynikającej z decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1996 r., w której stwierdzono w oparciu o art. 158 § 2 Kpa, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej m.in. lokalu mieszkalnego nr [...] oraz udziału przypadającego właścicielom tego lokalu w częściach wspólnych budynku i udziału w gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste nabywcom lokalu wydana została z naruszeniem prawa. Skoro w przedstawionym zakresie nie została stwierdzona nieważność decyzji dekretowej z dnia [...] maja 1951 r., to zdaniem Sądu pierwszej instancji w tej części wskazana decyzja, aczkolwiek wadliwa, pozostaje w obrocie prawnym. Nieuprawnione więc było wyprowadzenie wniosku, że sprzedaż lokalu stanowiła rozporządzenie rzeczą cudzą i że decyzja z dnia [...] marca 1981 r. z tego powodu rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia z podanej przyczyny wydania z naruszeniem prawa decyzji o sprzedaży lokalu. Sąd zauważył, że decyzja o sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy nie jest decyzją zależną w stosunku do odmownej decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy. Wprawdzie bez uregulowania stanu własności gruntu i budynku w drodze administracyjnej nie można było wydać decyzji o sprzedaży lokalu najemcy, ale żądanie to rozpatrywane było w odrębnej, samodzielnej sprawie administracyjnej. W taki sam sposób winno być przeprowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, aby postępowanie to mogło zakończyć się stwierdzeniem wydania z naruszeniem prawa kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. W pierwszej kolejności niezbędne jest wykazanie, że zaistniała w stosunku do tej decyzji jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 Kpa), a następnie, że występuje w sprawie przesłanka negatywna, o której mowa w art. 156 § 2 Kpa. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, brak było podstaw do przyjęcia, że Skarb Państwa z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa sprzedał lokal nr [...] w budynku przy ul. Ś. [...] w Warszawie. Mimo bowiem tego, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, to ograniczenie się w decyzji z dnia [...] lutego 1996 r. w odniesieniu do lokalu nr [...] do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa powoduje, że jej skutek prawny nie został cofnięty i Skarb Państwa był uprawniony jako właściciel do rozporządzenia we wskazanym zakresie.

Dodatkowo Sąd podniósł, że w aktach administracyjnych przekazanych przez organ brak jest dowodów doręczenia obydwu decyzji M. M.-D. Brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę do jego wznowienia i także na tej podstawie kontrolowane decyzje podlegają uchyleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 r. I OSK 177/07 oddalił skargę kasacyjną. Za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Za nietrafny uznał też kolejny zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w trakcie kontroli działalności administracji publicznej przez orzekające w sprawie organy nie uwzględnił poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. OPK 4/98 (ONSA 1999 r. nr 1, poz.13) i w konsekwencji zbliżonego stanowiska zaprezentowanego w powołanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wyjaśnił, że po pierwsze, stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy może stanowić przesłankę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy i po drugie, że zawarcie przez Skarb Państwa lub gminę umowy przenoszącej własność lokalu na najemcę wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu najemcy została wydana z naruszeniem prawa. Tymczasem, jak przyjął Sąd, w odniesieniu do lokalu nr [...] nie doszło do decyzji stwierdzającej nieważność decyzji odmawiającej przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej, lecz decyzji ograniczającej się do stwierdzenia, że wydana została z naruszeniem prawa. Nie można więc skutecznie twierdzić, co twierdzi autor skargi kasacyjnej, że w sensie prawnym późniejsza decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Śródmieście z dnia [...] marca 1981 r. o sprzedaży na rzecz dotychczasowych najemców lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ulicy Ś. [...] winna być postrzegana jako wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a działanie tego organu jako rozporządzenie cudzą nieruchomością. Przeciwnie, Skarb Państwa jako właściciel władny był rozporządzać tym przedmiotem z wyłączeniem innych osób (art. 140 Kodeksu cywilnego). Słuszne jest więc stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w tym stanie rzeczy brak było podstaw do przyjęcia, iż decyzja o sprzedaży najemcom lokalu mieszkalnego dotknięta była ciężką wadliwością w rozumieniu art. 156 § pkt 2 Kpa, co tym samym czyniło zbędnym dalsze rozważania w kwestii, czy decyzja o sprzedaży lokalu najemcom, czy też późniejsza umowa notarialna o sprzedaży tego lokalu wywołała nieodwracalne skutki prawne, zatem czy występuje przesłanka negatywna, o której mowa w art. 156 § 2 Kpa.

Rozpoznając sprawę po wyrokach sądów administracyjnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Śródmieście z dnia [...] marca 1981 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że stosownie do art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związane oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dnia 4 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 612/06 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2008 r. I OSK 177/07. W wyrokach tych przesądzono, że stwierdzenie wydania decyzji o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu z naruszeniem prawa, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności (bądź wydania z naruszeniem prawa) decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego na rzecz jego najemców. Sądy jednoznacznie wskazały również, że Skarb Państwa w dacie wydania kwestionowanej decyzji był właścicielem przedmiotowego lokalu i mógł nim rozporządzać z wyłączeniem innych osób. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, a w konsekwencji bezprzedmiotowe jest rozważanie, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Co do zarzutu wnioskodawców, iż kwestionowana decyzja naruszyła prawo pierwszeństwa byłych właścicieli i ich spadkobierców w nabyciu przedmiotowego lokalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), która obowiązywała w czasie wydawania decyzji z [...] marca 1981 r., nie przewidywała prawa pierwszeństwa dla byłych właścicieli nieruchomości. Poza tym wnioskodawcy nie wskazali żadnych innych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Śródmieście z dnia [...] marca 1981 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze potwierdziło odpisem aktu zgonu fakt śmierci C. N. w dniu [...] marca 2008 r. i uznało w związku z tym wadliwość zaskarżonej decyzji, jako rażąco naruszającej prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), czego skutkiem w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy było uchylenie decyzji i rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Krąg adresatów decyzji z dnia [...] marca 2010 r. zmienił się w porównaniu z poprzednią decyzją w ten sposób, że została ona skierowana do M. N., która odziedziczyła spadek po swoim mężu C. N., oraz do pełnomocnika A. P. i W. W., którzy zostali spadkobiercami H. W., zmarłej w dniu [...] października 2009 r.

Poza tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajęło stanowisko co do istoty sprawy zbliżone do tego z poprzedniej decyzji. Nie dopatrzyło się prawa pierwszeństwa przy sprzedaży lokalu dla byłych właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, a ponadto uznało, że brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu w części dotyczącej m. in. lokalu nr [...] oznacza, że Skarb państwa mógł swobodnie rozporządzać swoją własnością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1043/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że sprawa była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w dwóch instancjach.

W sprawie uchylając decyzje Samorządowego Kolegium odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2005 r. stwierdzające niezgodność z prawem kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1981 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 612/06, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 20 lutego 2008 r. I OSK 177/07 uznały, że "Skarb Państwa jako właściciel władny był rozporządzać tym przedmiotem z wyłączeniem innych osób (art. 140 Kodeksu cywilnego). Słuszne jest więc stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w tym stanie rzeczy brak było podstaw do przyjęcia, iż decyzja o sprzedaży najemcom lokalu mieszkalnego dotknięta była ciężką wadliwością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, co tym samym czyniło zbędnym dalsze rozważania w kwestii, czy decyzja o sprzedaży lokalu najemcom, czy też późniejsza umowa notarialne o sprzedaży tego lokalu wywołała nieodwracalne skutki prawne, zatem czy występuje przesłanka negatywna, o której mowa w art. 156 § 2 Kpa.

Z tego stanowiska sądów administracyjnych wynika, że w ich ocenie:

1. Skarb Państwa był wyłącznym właścicielem lokalu nr [...] w budynku przy ul. Ś. [...] w Warszawie i mógł nim swobodnie rozporządzać z wyłączeniem innych osób (art. 140 K.c.),

2. decyzja o sprzedaży tego lokalu mieszkalnego najemcom nie była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

3. czyniło to zbędnym dalsze rozważania w kwestii, czy występuje przesłanka negatywna, o której mowa w art. 156 § 2 K.pa.

W tej sytuacji zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 2 K.p.a. należało uznać za niezasadne, gdyż wyrażały ocenę prawną odmienną od tej, jaka wynikała z prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych. Oceną wyrażoną wcześniej przez sądy administracyjne obydwu instancji sąd w rozpoznawanej sprawie był związany (art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). I choć za warty dyskusji (nie przesądzając o jego poprawności) Sąd uznaje pogląd, iż częściowe stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej dawnym właścicielom ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu powoduje, że Skarb Państwa przestaje być jedynym właścicielem nieruchomości ze skutkiem ex tunc, to rozważania w tym przedmiocie, dotyczące ewentualnych skutków wynikających z takiego poglądu, należy uznać za niecelowe, wobec odmiennej oceny prawnej wynikającej z prawomocnych wyroków.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r., Nr 2, poz. 9), poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że dawnym właścicielom nie przysługiwało pierwszeństwo nabycia lokalu. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu pierwszeństwo nabycia domów mieszkalnych przysługuje:

1. osobom zamieszkałym w tych domach w charakterze najemców lokali,

2. repatriantom,

3. osobom, które utraciły własność domu mieszkalnego na skutek wywłaszczenia.

Jeśli nawet dawnych właścicieli nieruchomości, którym odmówiono ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu, uznać za osoby wywłaszczone w rozumieniu pkt 3 tego przepisu (co może być sporne), to i tak wynika z tego, że to najemcy wymienieni w pkt 1 mieli pierwszeństwo nabycia lokalu przed osobami wywłaszczonymi. Nawet odmienna interpretacja tego przepisu musi prowadzić do konstatacji, że sprzedaż lokalu nastąpiłaby z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § pkt 2 K.p.a.), a taką ocenę wykluczył już Naczelny Sąd Administracyjny, o czym była mowa wyżej.

Zarzut naruszenia zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 7 K.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 77 Konstytucji sprowadzają się, według uzasadnienia skargi, do zamknięcia drogi skarżącemu do uzyskania odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej a orzeczenie wydane w oparciu o art. 158 § 2 K.p.a. taką możliwość skarżącemu by dało, bez uszczerbku dla jakichkolwiek praw właściciela lokalu nr [...]. Tak uzasadniony zarzut mógłby być uwzględniony, gdyby istniała możliwość wydania decyzji orzekającej o niezgodności z prawem decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] na rzecz jego najemców. Jak wspomniano wcześniej taką możliwość sądy administracyjne wcześniej już wykluczyły, dokonując odmiennej oceny prawnej. Odmowa stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji o sprzedaży lokalu nie zamykała jednak w przeszłości, a być może nie zamknie i obecnie, skarżącemu drogi do uzyskania odszkodowania z tytułu szkody wywołanej niezgodną z prawem decyzją z dnia 10 marca 1951 r. o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu. Taki pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1550/09, stwierdzając, że pomiędzy decyzją administracyjną odmawiającą przyznania dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości zabudowanej prawa własności czasowej (później wieczystego użytkowania) do gruntu wydaną na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) a sprzedażą przez Skarb Państwa najemcom zajmowanych przez nich w budynku lokali zachodzi normalny związek przyczynkowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c., umożliwiający dochodzenie we właściwym trybie odszkodowania. Poprawne pod względem proceduralnym skorzystanie z takiej drogi mogło (lub w dalszym ciągu może) umożliwić skarżącemu uzyskanie odszkodowania, a tym samym nie zachodzi naruszenie ani zasady proporcjonalności, ani art. 77 Konstytucji.

Zasada równego traktowania przez władze publiczne odnosi się zaś do podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą relewantną, a sytuacja prawna skarżącego jest inna od podmiotów, o których mowa w orzeczeniach powoływanych w uzasadnieniu skargi, z tego powodu, że wcześniej sąd administracyjny dokonał innej oceny prawnej niż ta, którą przywołuje skarżący. Fakt prawomocności wyroków o odmiennej ocenie prawnej, w przypadku skarżącego, powoduje, że jego sytuacja nie może być porównywana z tymi stanami faktycznymi i prawnymi, o jakich mowa w skardze (choćby wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r. I SA/Wa 367/08).

Nie stwierdzając innych przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji poza omówionymi wyżej, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.

A. P. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło i ma istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 153 w związku z art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwie zastosowanie wskutek błędnego uznania, że zacytowana treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2008 r. (sygn. akt I OSK 177/07) jest wiążąca w zakresie oceny prawnej czy decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Śródmieście z dnia [...] marca 1981 r. rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz wskutek uznania de facto, że wskutek takiej oceny prawnej wyrażonej przez NSA w w/w wyroku stwierdzenie w postępowaniu nadzorczym rażącego naruszenia prawa przez w/w decyzję z 1981 r. jest obecnie niemożliwe, w sytuacji gdy ocena ta wyrażona przez NSA w w/w wyroku wiąże sąd i organy jedynie w zakresie zarzutów stawianych wyrokowi I instancji stawianych przez kasatora w tamtej sprawie, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny jedynie w tej części (wówczas zaskarżonej) mógł i wypowiedział się w wyroku z dnia 20 lutego 2008 r. (I OSK 177/07) co do braku wadliwości decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa –Śródmieście z 1981 r., natomiast nie wypowiedział się zatem generalnie co do braku możliwości stwierdzenia, że decyzja z 1981 r. rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z innych przyczyn nie określonych w zarzutach kasacyjnych (a o konieczności takiego zbadania sprawy pod kątem wszystkich przesłanek z art. 156 k.p.a. przesądził NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r. I OSK 917/09, źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych);

2) art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego faktyczne niezastosowanie i w konsekwencji brak uznania, że zaskarżona decyzja SKO jest wadliwa, gdyż organ zaniechał zbadania decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Śródmieście z 1981 r. pod kątem wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2008 r. (I OSK 177/07) wyraźnie stwierdził, że "przyjęcie, iż stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej nie daje podstaw do uznania, że decyzja o sprzedaży lokalu mieszkalnego dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zamyka drogi do inicjowania postępowania nadzwyczajnego w oparciu o inną przesłankę stwierdzenia nieważności", co oznacza, że zarówno organ, jak i Sąd I instancji był taką właśnie oceną prawną związany, a przedmiotowa decyzja z 1981 r. powinna być zbadana pod kątem istnienia innych – również tych wskazanych przez wnioskodawczynię – przesłanek uzasadniających stwierdzenie jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności okoliczności rażącego naruszenia art. 15 "a" ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. – o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U.69.22.159 j.t.) poprzez wyrażenie zgody na sprzedaż lokalu w budynku, który nie był wyłączną własnością Skarbu Państwa, a jedynie współwłasnością;

3) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak prawidłowego uzasadnienia wyroku wskutek braku odniesienie się do jakiegokolwiek zarzutu powodującego bezprawność (nieważność odnośnie zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] marca 2010 r., podniesionego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i poprzestaniu jedynie na błędnym stwierdzeniu, że w świetle ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 20 lutego 2008 r. (I OSK 177/07) zbędna jest ocena tych zarzutów, gdyż ich uwzględnienie byłoby sprzeczne z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

4) art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] marca 2010 r. oraz decyzji ją poprzedzającej w całości, w sytuacji gdy zaskarżone decyzje SKO naruszały przepisy postępowania oraz prawo materialne i naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez brak dostrzeżenia kwalifikowanej wadliwości decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Śródmieście z 1981 r.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego, polegające głownie na braku dostrzeżenia kwalifikowanej wadliwości decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Śródmieście z 1981 r., a to:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo, że Naczelnik Dzielnicy Warszawa – Śródmieście wydając decyzję w 1981 r. i zezwalając osobom fizycznym na nabycie lokalu nr [...] w budynku przy ul. Ś. [...] w Warszawie dopuścił się rozporządzenia cudzą rzeczą, gdyż Skarb Państwa nie był wyłącznym właścicielem kamienicy, ani nie był właścicielem wspomnianego lokalu (w chwili wydawania decyzji z 1981 r.), nie było zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do wystawiania lokalu na sprzedaż dotychczasowym najemcom, a jak słusznie zauważył WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 367/08: "Nieodwracalnymi skutkami prawnymi zaistniałymi później, nie można uzdrowić zaistniałej wcześniej nieważności, lecz jedynie z uwagi na ochronę np. nabywców w dobrej wierze, dokonujących później czynności prawnej w zaufaniu do rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, stwierdzić, że decyzja rzeczywiście nieważna – została wydana z naruszeniem prawa." (podobnie zob. wyrok WSA z dnia 28 lutego 2008 r., I SA/Wa 2004/07, wyrok WSA z dnia 23 lipca 2008 r., I SA/Wa 1985/07, wyrok NSA z dnia 22 października 2009 r., I OSK 46/09, wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., I OSK 1324/08;

2) art. 15 "a" ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. – o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U.69.22.159 j.t.) poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie za SKO, że na mocy tego przepisu Skarb Państwa był uprawniony do sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. Ś. [...] w Warszawie, w sytuacji gdy żaden z lokali znajdujących się w tym budynku nie spełniał jego dyspozycji, bowiem w istocie "dom wielomieszkaniowy" w rozumieniu tego przepisu nigdy nie był wyłączną własnością Skarbu Państwa, a co najwyżej współwłasnością, gdzie Skarb Państwa miał jedynie udział we współwłasności, bowiem przynajmniej w stosunku do części lokali w tym budynku usunięta została ze skutkiem ex tunc decyzja odmowna dekretowa, a więc ich właścicielami także na chwilę wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Śródmieście w 1981 r. byli dawni przeddekretowi właściciele, co oznacza, że wydana decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Śródmieście rażąco narusza prawo i jako taka powinna zostać usunięta z obrotu prawnego;

3) § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r. poz.9), poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż dawnym właścicielom nie przysługiwało pierwszeństwo nabycia lokalu, podczas gdy na podstawie tego przepisu mogli ubiegać się o nabycie przedmiotowego lokalu z wyłączeniem innych osób (w tym także lokatorów – dotychczasowych najemców);

4) art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym zamknięcie skarżącemu drogi do dochodzenia uzasadnionych roszczeń odszkodowawczych podczas gdy art. 77 ust. 1 Konstytucji RP wprost stanowi, iż "Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej";

5) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. z zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – zob. artykuł Huberta Izdebskiego "Zasada proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego" w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1 (28)/2010, oraz nie uwzględniając słusznego interesu strony skarżącej w wydaniu decyzji potwierdzającej wydanie decyzji o sprzedaży lokalu z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.), podczas gdy decyzja taka z uwagi na nieodwracalność skutków prawnych nie zagraża prawom nabywcy tego lokalu i jednocześnie umożliwia skarżącym ubieganie się o należne im z tytułu bezprawnej utraty tego lokalu odszkodowania (art. 160 k.p.a. lub art. 417 [1] § k.c.).

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) zasądzenie od Organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 153 w związku z art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2008 r. I OSK 177/07 zajął jednoznaczną ocenę prawną co do rozróżnienia skutków prawnych decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji od decyzji o stwierdzeniu niezgodności z prawem decyzji. Nie można podzielić stanowiska przyjętego w skardze kasacyjnej, nie znajduje ono oparcia w regulacji prawnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, zgodnie z art. 158 kodeksu postępowania administracyjnego może zostać zakończone: 1) odmową stwierdzenia nieważności decyzji, 2) stwierdzeniem nieważności decyzji, 3) stwierdzeniem niezgodności z prawem decyzji. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji jest decyzją stosującą sankcję nieważności decyzji dotkniętej ciężką, kwalifikowaną wadliwością, wadliwością głównie materialnoprawną. Zastosowanie sankcji nieważności powoduje następstwo prawne pozbawienia zdolności prawnej wywoływania od samego początku skutków prawnych przez decyzję wadliwą. Uznaje się zatem, że decyzja nie wywołała skutku prawnego ex tunc. Zastosowanie sankcji nieważności zostało ograniczone przesłankami negatywnymi, wyliczonymi w art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Wystąpienie przesłanki negatywnej powoduje niedopuszczalność zastosowania sankcji nieważności. Zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzją stwierdzającą niezgodność decyzji z prawem nie wywołuje skutku prawnego wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Decyzja dotknięta ciężką kwalifikowaną wadliwością pozostaje w obrocie prawnym, a jej skutki prawne, które wywołała, jak i które wywołuje, pozostają w mocy.

W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie ma decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] lutego 1996 r. nr [...] stwierdzająca, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. nr [...], utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 1950 r. nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. Ś. [...], ozn. nr hip. [...], w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedaży lokali mieszkalnych nr [...] oraz praw związanych z tymi lokalami wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzająca jej nieważność. Obowiązywanie tej decyzji z dnia [...] lutego 1996 r. ma znaczenie prawne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej do Sądu decyzji Samorządowego Kolegium odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "Nie można więc skutecznie twierdzić, że w sensie prawnym decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Śródmieście z dnia [...] marca 1981 r. o sprzedaży na rzecz dotychczasowych najemców lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. Ś. [...] winna być postrzegana jako wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a działania tego organu jako rozporządzanie cudzą nieruchomością. Przeciwnie, Skarb Państwa jako właściciel władny był rozporządzać tym przedmiotem z wyłączeniem innych (art. 140 kodeksu cywilnego). Słuszne jest więc stanowisko sądu pierwszej instancji, że w tym stanie rzeczy brak było podstaw do przyjęcia, iż decyzja o sprzedaży najemcom lokalu mieszkalnego dotknięta była ciężką wadliwością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (...). Zamyka to możliwość wyszukiwania innej regulacji prawnej, która podważałaby tę ocenę. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 15 "a" ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tj. Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez Państwo budynków z równoczesnym oddaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 Nr 2, poz. 9). Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie, w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji jest możliwa ale na innej nie będącej podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego co do podstawy nieważności decyzji, wyliczonej w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest wiążąca w zakresie braku rażącego naruszenia prawa.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 77 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Postawienie tego zarzutu w oderwaniu od sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdzającej, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. nr [...], utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1950 r. nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. Ś. [...] ozn. nr hip. [...], w części określonej w aktach notarialnych dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...] oraz praw związanych z tymi lokalami wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzającą jej nieważność. W sprawie prawa do odszkodowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1550/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. i W. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwai Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] o odmowie przyznania odszkodowania w związku ze szkodą spowodowaną decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. nr [...], uchylił tę decyzję i decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], wiążąc oceną prawną zastosowania art. 361 § 1 kodeksu cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSN 265/11, skargę kasacyjną oddalił. Tym samym nie można skutecznie wywodzić o zamknięciu drogi do odszkodowania w tożsamym przedmiotowo zakresie.

Wymaga też wskazania, w związku z zarzutami naruszenia art. 15 a ustawy z dnia 11 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, na przedmiot nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy decyzja wydana w trybie zwykłym była dotknięta ciężką, kwalifikowaną wadliwością, wyliczoną enumeratywnie w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest dopuszczalne w tym trybie rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia w trybie zwykłym. Sprawa ta wraca do trybu zwykłego postępowania. Tym samym zarzut ten nie jest trafny. Tym samym nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 141 § 4, art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.