Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 550/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 5b ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 23 września 2019 r. nr XVII/222/19 w przedmiocie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu i nadanie jej statutu 1. stwierdza nieważność § 13 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu nr XVII/222/19 z 23 września 2019 r., 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru) złożył skargę do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały nr XVII/222/19 Rady Miejskiej w Bytomiu z 23 września 2019 r. w sprawie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu i nadania jej statutu - w całości - jako sprzecznej z art. 5b ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2019 r. poz.1461, dalej: u.s.g.) w związku art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP).

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wyjaśnił, że 23 września 2019 r. Rada Miejska w Bytomiu podjęła uchwałę Nr XVII/222/19 w sprawie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu i nadania jej statutu, dalej jako "uchwała". W podstawie prawnej uchwały wskazano m.in. przepisy art. 5b ust. 3 i art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. Statut Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu stanowi załącznik do uchwały. Uchwała została doręczona organowi nadzoru 26 września 2019 r. i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 27 września 2019 r. pod poz. 6444. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, iż jest ona niezgodna z prawem, gdyż:

- § 13 załącznika do uchwały, który stanowi, że: "Prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) w swoim okręgu ma każdy uczeń stacjonarnej szkoły średniej działającej na terenie Miasta, w której przeprowadza się wybory do Rady (wyborca)", w sposób istotny narusza art. 5b ust. 3 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji, gdyż modyfikuje krąg podmiotowy osób posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do rady młodzieżowej, ograniczając czynne prawo wyborcze będących mieszkańcami Bytomia uczniów szkół ponadpodstawowych zlokalizowanych poza Bytomiem, co narusza zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji wynikającą z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji;

- § 20 ust. 8 i 10 załącznika do uchwały, który stanowi, że: "Wybory odbywają się w głosowaniu tajnym. Każdy wyborca ma jeden głos i prawo osobistego oddania głosu na wybranego przez siebie kandydata", gdyż tryb wyboru członków jest powiązany z § 13 załącznika do uchwały, stąd w protokole sporządzanym przez Szkolną Komisję Wyborczą głosy oddane przez osoby niebędące mieszkańcami Bytomia - a uprawnione do głosowania na podstawie ważnej, opatrzonej aktualną pieczęcią legitymacji szkolnej - są uwzględniane wśród ogólnej liczby głosów otrzymanych przez danego kandydata, liczby głosów ważnych oddanych w ramach wyborów, liczby głosujących. Wyborca ten może także wnieść pisemny protest przeciwko uchybieniom w zakresie prawidłowości przeprowadzenia wyborów w danej szkołę, jeśli mogły one w istotny sposób wpłynąć na ich wyniki (§ 22 ust. 1 załącznika).

Tym samym po wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwej regulacji § 13 załącznika do uchwały, de facto nie dojdzie do prawidłowego uregulowania trybu wyboru członków Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu.

W świetle powyższego organ nadzoru uznał, że Rada Miejska w Bytomiu, modyfikując krąg podmiotowy osób posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do rady młodzieżowej, w sposób istotny naruszyła art. 5b ust. 3 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji, wskutek czego niezbędne jest wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego w całości.

Na marginesie organ nadzoru zwrócił uwagę, że Rada Miejska w Bytomiu, ograniczając czynne prawo wyborcze, będących mieszkańcami Bytomia, uczniów szkół ponadpodstawowych zlokalizowanych poza Bytomiem, naruszyła zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji wynikającą z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. W konsekwencji w ocenie organu nadzoru został naruszony nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa, z którego wynika, że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnic zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, co także przemawia za wyeliminowaniem uchwały z obrotu prawnego w całości.

Zdaniem organu niezgodnie z prawem w treści załącznika do uchwały zamieszczono regulacje nakładające dodatkowe zadania na radnych Rady Miejskiej w Bytomiu.

Z § 24 ust. 1 załącznika do uchwały wynika, że: "Pierwsze posiedzenie Rady zwołuje Przewodniczący Rady Miejskiej nie później niż w terminie 30 dni od dnia przeprowadzenia wyborów". Zaś ust. 2 powołanego przepisu stanowi, że: "Pierwsze posiedzenie Rady do momentu wyboru Przewodniczącego Rady, prowadzi Przewodniczący Rady Miejskiej". Zatem istotnie naruszono art. 19 ust. 2 zd. 1 u.s.g., gdyż zgodnie z treścią tego przepisu zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Oznacza to, że powszechnie obowiązującym przepisem rangi podustawowej przewodniczącemu rady gminy przypisano inne zadania, niż wskazane w ustawie kompetencyjnej.

Organ podkreślił, że przepis art. 5b ust. 1 u.s.g. rozwija kompetencję rady gminy określoną w art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy do wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych oraz wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej. Natomiast z art. 5b ust. 3 u.s.g. wynika, że organ stanowiący gminy posiada upoważnienie do uregulowania w materii statutowej jedynie kwestii organizacyjnych prowadzących do powołania członków rady i umożliwienia im potem sprawnego funkcjonowania i działania.

W ocenie organu nadzoru, statut młodzieżowej rady miejskiej ma określać, zgodnie z delegacją ustawową, tryb wyboru członków rady i zasady jej działania. Tymczasem regulacja § 1 załącznika do uchwały wskazuje, iż statut określa cel, zadania, zasady, zakres i formy działania, wewnętrzną organizację, zasady współdziałania oraz tryb wyboru członków Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu. Postanowienie to modyfikuje art. 5b ust. 3 ustawy, zgodnie z którym rada gminy, powołując młodzieżową radę gminy, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania. Elementy statutu młodzieżowej rady gminy zostały określone www. przepisie ustawy, co oznacza, że Rada Miejska w Bytomiu nie była uprawniona do określenia w statucie innych elementów, niż te wynikające z ustawy.

Organ nadzoru zarzucił, że w załączniku do uchwały znajdują się postanowienia, które wykraczają poza delegację z art. 5b ust. 3 u.s.g., gdyż nie mieszczą się w pojęciu trybu wyboru członków Młodzieżowej Rady Miejskiej oraz zasad działania tej Rady. Są to:

- § 3 ust. 1 załącznika do uchwały, gdyż Rada Miejska nie była uprawniona do określenia siedziby Młodzieżowej Rady Miejskiej;

- § 8, § 9, § 10 załącznika do uchwały, gdyż Rada Miejska nie była uprawniona do określenia celów, sposobu ich realizacji oraz zadań Młodzieżowej Rady Miejskiej.

Z treści przywołanych wyżej przepisów ustawy nie wynika także podstawa do powoływania dodatkowego podmiotu - koordynatora, rozumianego jako radnego Rady Miejskiej w Bytomiu, wybranego w celu koordynowania współpracy pomiędzy Radą Miejską a Młodzieżową Radą Miejską (§ 2 pkt 7 załącznika do uchwały) oraz powierzania mu uprawnień do ingerowania w funkcjonowanie tej Rady. Podmiot ten jest informowany o terminie, miejscu i planowanym porządku posiedzenia Rady co najmniej na 7 dni przed dniem wyznaczonego posiedzenia, jednocześnie przesyłając wszelkie dokumenty dotyczące tego posiedzenia Rady. Na pisemny wniosek Koordynatora, zawierający propozycję porządku obrad, Przewodniczący Rady jest zobowiązany w trybie nadzwyczajnym zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku (§ 26 ust. 2 i 4 załącznika do uchwały). O wygaśnięciu mandatu Przewodniczący Rady powiadamia Koordynatora (27 ust. 4 załącznika do uchwały). W myśl § 33 ust. 2-4 załącznika do uchwały Rada Miejska ustanawia funkcję Koordynatora do spraw współpracy z Radą i powierza ją radnemu Rady Miejskiej. Koordynator utrzymuje kontakt z Radą, wspiera radnych i doradza im w zakresie działalności Rady. Koordynator współpracuje w szczególności z Przewodniczącym Rady, Wiceprzewodniczącym Rady oraz Sekretarzem Rady. W miarę możliwości bierze udział w posiedzeniach Rady oraz informuje o działaniach Rady, Radę Miejską. Z wnioskiem do Rady Miejskiej o zmianę Koordynatora może wystąpić grupa co najmniej 1/4 składu Rady. W sprawach spornych ostateczna interpretacja postanowień niniejszego Statutu oraz spraw nieobjętych Statutem należy - po zasięgnięciu opinii Koordynatora - do Przewodniczącego Rady Miejskiej (§ 34 załącznika do uchwały).

Organ nadzoru podkreślił, iż przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia.

Treść powyższych postanowień uchwały w sposób istotny narusza prawo, tj.: art. 5b ust. 3 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP. W ocenie organu nadzoru, organ uchwałodawczy nie dysponuje upoważnieniem do powoływania koordynatora młodzieżowej rady (radnego rady gminy) oraz powierzania mu uprawnień do ingerowania w funkcjonowanie tej rady. Zasady działania powinny dotyczyć wyłącznie młodzieżowej rady gminy a nie podmiotów zewnętrznych, tj. radnego rady gmin, który będzie sprawował funkcję opiekuna młodzieżowej rady. Dodatkowo, obowiązki i uprawnienia radnego rady gminy zostały enumeratywnie uregulowane w ustawie. Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 ustawy: "Radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany". Rada miasta przepisem rangi podustawowej nie może radnemu rady gminy przypisywać innych zadań, niż wskazane w ustawie kompetencyjnej, w tym wybierać spośród siebie radnego, który będzie ww. opiekunem z uprawnieniami do ingerowania w funkcjonowanie młodzieżowej rady.

Organ nadzoru zaznaczył, że najważniejszym celem istnienia młodzieżowej rady gminy jest zwiększenie zainteresowania i zaangażowania młodych ludzi sprawami publicznymi na poziomie lokalnym. Jednakże, opisana ingerencja w funkcjonowanie młodzieżowej rady gminy, jako podmiotu niezależnego (o charakterze konsultacyjnym) od organu stanowiącego gminy, nie upowszechnia idei samorządowej wśród młodzieży. Brak zatem kompetencji organu stanowiącego gminy do powoływania dodatkowych podmiotów (radnego rady miasta jako opiekuna młodzieżowej rady), jako mieszczącego się w ramach zasad działania młodzieżowej rady gminy. Zasady działania powinny dotyczyć wyłącznie młodzieżowej rady gminy a nie tworzonych podmiotów zewnętrznych, które mają współuczestniczyć w funkcjonowaniu młodzieżowej rady.

Zdaniem organu nadzoru także regulacja § 30 załącznika do uchwały odnoszącego się do powiadomień, o których mowa w Statucie, w zakresie zwrotu: "lub w każdy inny sposób zwyczajowo przyjęty", narusza art. 2 Konstytucji, gdyż przepisy prawne muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań. W ocenie organu nadzoru nie sposób ustalić, co należy rozumieć przez powiadomienie w każdy inny sposób zwyczajowo przyjęty.

Na zakończenie skargi organ nadzoru podniósł, że opisane uchybienia w przedmiotowej uchwale należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, które powodują, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie w całości.

Zdaniem Gminy z art. 5b ust. 3 u.s.g. wynika wprost, że to rada gminy jest kompetentna określić tryb wyboru jej członków w zakresie wszelkich aspektów tego trybu. Przepis ów nie formułuje w tej mierze żadnych wytycznych dla rady gminy. Ponadto w porządku prawnym brak jakiejkolwiek normatywnej definicji "młodzieży". Potoczne rozumienie tego słowa nakazywałoby oderwać je od faktu, czy dana osoba jest uczniem jakiejkolwiek szkoły. Może się zdarzyć, że określona część młodzieży nie realizuje - z różnych względów - obowiązku szkolnego. Przyjmując stanowisko organu należałoby uznać, że osobom tym przysługuje zarówno czynne jak i bierne prawo wyborcze. Nadto wobec faktu braku normatywnej definicji młodzieży należałoby przyznać czynne prawo wyborcze również osobom, które uczęszczają do szkół podstawowych.

Zdaniem Gminy powołanie "koordynatora" mieści się w ramach określenia zasad działania młodzieżowej rady gminy w rozumieniu do art. 5b ust. 3 u.s.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zaskarżona przez Wojewodę uchwała dotyczy aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie Miasta Bytomia). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok.

Zasadniczy przedmiot sporu w przedmiotowej sprawie, choć niewyrażony wprost, sprowadza się do ustalenia granic samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności chodzi o ocenę, czy zapisy statutu Młodzieżowej Rady Miasta muszą być kazuistycznie umocowane w regulacji ustawowej, czy też należy przyjąć, że ustawowe upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne.

Jak wynika z treści skargi, Wojewoda stanął na stanowisku, że zgodne z prawem są tylko takie zapisy statutowe, które wyraźnie zostały w ustawie przewidziane, zatem każdy przepis statutu gminy, dla którego nie można wskazać szczegółowej, wyraźnej podstawy prawnej jest nieważny.

Możliwy jest jednak i drugi pogląd sprowadzający się do uznania, że brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych tzw. milczenie ustawodawcy, nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie. Zgodnie z tym stanowiskiem ograniczenie, o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, powinno wynikać wprost z ustawy. (Tak Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją P. Chmielnickiego, Warszawa 2007, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, str. 65 i nast., Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją R. Hausera oraz Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 18 i nast. - oraz orzecznictwo sądowe: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 maja 2008 r. sygn. II SA/Go 169/08, wyrok WSA w Krakowie z 24 października 2007 r. sygn. III SA/Kr 625/07).

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie opowiada się za drugim stanowiskiem.

Uzasadnienie powyższej tezy należy rozpocząć od uwag natury ogólnej, które wskażą kierunek wykładni przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uwzględniający rolę i pozycję ustrojową samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, zaś ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art.169 ust. 4 Konstytucji).

Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi podstawową i najistotniejszą cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności. (Tak: wyrok WSA z 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2103/17, publ.: CBOSA).

Ta chroniona konstytucyjnie samodzielność jest jednym z filarów demokratycznego, zdecentralizowanego i obywatelskiego Państwa.

Kolejnym dokumentem, jaki winien być uwzględniony przy analizie spornego zagadnienia jest Europejska Karta Samorządu Lokalnego przyjęta 15 października 1985 r. w Strasburgu przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy, która weszła w życie 1 września 1988 r. Jest ona dokumentem Rady Europy, który reguluje status samorządów lokalnych w relacji do władz państwowych. Została ona ratyfikowana przez Polskę w 1994 r. i opublikowana w Dz. U. nr 124, poz. 607.

Art. 3 ust. 1 Karty definiuje samorząd lokalny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców.

Artykuł 4 określający zakres działania samorządu lokalnego wskazuje, że: społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy; kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem.

Wreszcie stosownie do art. 8 ust. 3 kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić.

Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z rudymentarnych zasad kreujących taki samorząd.

Zawężając rozważania do pozycji młodzieżowej rady gminy w kontekście wyżej omówionej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wspomnieć trzeba, że rada gminy decydując się na jej utworzenie korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że młodzieżowa rada gminy jest jednostką o charakterze konsultacyjnym. Można wręcz twierdzić, że w zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzysta z władztwa i ma prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. W myśl art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut, a z art. 5b ust. 3 u.s.g. wynika, że statut młodzieżowej rady gminy określający tryb wyboru jej członków i zasady działania określa rada gminy.

Należy wskazać również na art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organ samorządu podejmuje akt prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", a tym samy dysponuje większą samodzielnością prawotwórczą, aniżeli organ wydający rozporządzenie, który działa na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP).

Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że stosownie do cytowanych zapisów zarówno Konstytucji, jak i ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego zasadą jest samodzielność społeczności lokalnych a ingerencja innych organów władzy jest od tej zasady wyjątkiem i możliwa jest jedynie w zakresie określonym w ustawie i z zachowaniem zasady proporcjonalności. Jako wyjątek winna być wykładana ściśle, a wykładnia rozszerzająca nie jest dopuszczalna. Dotyczy to także decyzji o powołaniu do życia, a następnie określania zasad funkcjonowania młodzieżowej rady gminy. Zatem ingerencja organów nadzoru winna być ograniczona do tych przypadków, kiedy działalność organów jednostek samorządu w sposób oczywisty i jednoznaczny narusza obowiązujące przepisy rangi ustawowej, a nie wówczas, gdy wypowiada się w kwestiach objętych "milczeniem ustawodawcy", innymi słowy wówczas, gdy naruszenie ma charakter istotny. Wynika to z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. Stosownie do ust. 1.: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (...)". W myśl ust. 4: "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa."

W przedmiotowej sprawie organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 13 załącznika do uchwały, który stanowi, że: "Prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) w swoim okręgu ma każdy uczeń stacjonarnej szkoły średniej działającej na terenie Miasta, w której przeprowadza się wybory do Rady (wyborca)".

W ocenie Sądu, w tym zakresie skarga organu nadzoru jest zasadna.

Słusznie wskazał organ, że § 13 załącznika do uchwały w sposób istotny naruszył prawo.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że za naruszenie istotne uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jest to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją (zob. wyroki WSA z: 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16; 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 859/18; 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 693/18, wszystkie dostępne w CBOSA).

Oceniając w tym zakresie § 13 załącznika do uchwały, wskazać przyjdzie, że z treści art. 1 ust. 1 u.s.g. wynika, że to mieszkańcy gminy tworzą wspólnotę samorządową. Z kolei zgodnie z art. 5b ust. 1 ustawy, gmina podejmuje działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym zwłaszcza wśród młodzieży. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

W świetle powyższego rację ma organ, że wszelkie zasady funkcjonowania Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu powinny być adresowane do mieszkańców tej gminy - członków wspólnoty samorządowej. Tymczasem z § 13 załącznika do uchwały wynika, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) w swoim okręgu ma każdy uczeń stacjonarnej szkoły średniej działającej na terenie Miasta, w której przeprowadza się wybory do Rady (wyborca). Tymi regulacjami Rada Miejska w Bytomiu poszerzyła jak również ograniczyła czynne prawo wyborcze do Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu. Ograniczenie czynnego prawa wyborczego wynika z tego, że prawo wybierania, mają wyłącznie uczniowie szkół ponadpodstawowych z terenu Miasta Bytomia, podczas gdy prawo to powinni posiadać również uczniowie będący mieszkańcami Bytomia, którzy uczęszczają do szkół ponadpodstawowych spoza terenu Miasta Bytomia. Z kolei rozszerzenie czynnego prawa wyborczego sprowadza się do przyznania go uczniom szkół ponadpodstawowych z terenu miasta Bytomia, niebędących mieszkańcami Bytomia

Zasadnym jest zatem zarzut skargi, że zapis § 13 załącznika do uchwały, w sposób istotny narusza art. 5b ust. 3 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji, gdyż modyfikuje krąg podmiotowy osób posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do rady młodzieżowej, ograniczając czynne prawo wyborcze będących mieszkańcami Bytomia uczniów szkół ponadpodstawowych zlokalizowanych poza Bytomiem, co narusza zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji wynikającą z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Mając na uwadze powyższe w tym zakresie Sąd stwierdził nieważność uchwały (pkt 1 wyroku).

Niezasadne natomiast okazały się pozostałe zarzuty skargi.

Nie można podzielić stanowiska organu nadzoru, że § 20 ust. 8 i 10 załącznika do uchwały, które stanowią, że: "Wybory odbywają się w głosowaniu tajnym. Każdy wyborca ma jeden głos i prawo osobistego oddania głosu na wybranego przez siebie kandydata" oraz § 22 ust. 1 załącznika "Wyborca ten może także wnieść pisemny protest przeciwko uchybieniom w zakresie prawidłowości przeprowadzenia wyborów w danej szkole, jeśli mogły one w istotny sposób wpłynąć na ich wyniki", w sposób istotny są sprzeczne z prawem.

Skarżący organ tryb wyboru członków rady powiązał z § 13 załącznika do uchwały, słusznie twierdząc, że w protokole sporządzanym przez Szkolną Komisję Wyborczą głosy oddane przez osoby niebędące mieszkańcami Bytomia - a uprawnione do głosowania na podstawie ważnej, opatrzonej aktualną pieczęcią legitymacji szkolnej - są uwzględniane wśród ogólnej liczby głosów otrzymanych przez danego kandydata, liczby głosów ważnych oddanych w ramach wyborów, liczby głosujących. Jednakże po wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwej regulacji § 13 załącznika do uchwały, wbrew temu co twierdzi organ dojdzie do prawidłowego uregulowania trybu wyboru członków Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu.

Zdaniem Sądu kwestionowane normy prawne nie naruszają prawa, a już z pewnością nie naruszają go w sposób znaczny czy podstawowy, podobnie jak nie sposób dostrzec ich oczywistej sprzeczności z treścią jakiegokolwiek przepisu. Skoro zatem kwestionowane dwie jednostki redakcyjne nie naruszają wprost i oczywiście żadnego z przepisów Konstytucji, u.s.g., czy innego aktu normatywnego, to nie można stwierdzić, że pozostają w wyraźnej sprzeczności z jakimkolwiek przepisem, ani też, że znacząco czy w sposób podstawowy naruszają prawo albo wykraczają poza "granice ustaw", o których mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji.

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zakres regulacji statutowej nie jest określony w sposób kazuistyczny, a pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne. Milczenie ustawodawcy nie oznacza zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie (Ł. Złakowski w: R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, s. 18-19; W. Kisiel – op. cit., s. 82-83; wyrok NSA z 21.11.2013 r., II OSK 1887/13, CBOSA; aprobowane przez A. Skoczylasa, W. Piątka w: red. M. Safjan, L. Bosek, Konstytucja RP. Komentarz, t. II, C.H. Beck 2016, s. 945, nb 18). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 297/17 (publ: CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na stan faktyczny badanej sprawy przypomnieć trzeba, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 5b ust. 3 i art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g.

Zgodnie z art. 5b ust. 1 ustawy gmina podejmuje działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym zwłaszcza wśród młodzieży. Ust. 2 powołanego przepisu stanowi, że rada gminy na wniosek zainteresowanych środowisk może wyrazić zgodę na utworzenie młodzieżowej rady gminy mającej charakter konsultacyjny, zaś zgodnie z ust. 3 rada gminy, powołując młodzieżową radę gminy, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania. Z art. 17 ust. 1 pkt 17 ustawy wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej.

W skardze na powyższą uchwałę (Statut) organ nadzoru, wniósł także o stwierdzenie nieważności: § 24 ust. 1 załącznika do uchwały, dotyczącego zwołania pierwszego posiedzenia Rady Młodzieżowej i jego prowadzenia przez Przewodniczącego Rady Miejskiej, twierdząc, że przepis ten narusza art. 19 ust. 2 zd. 1 u.s.g., gdyż zgodnie z treścią tego przepisu zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady oraz § 2 pkt 7, § 26 ust. 2 i 4 oraz § 27 ust. 4, § 33 ust. 2-4, § 34 załącznika do uchwały dotyczących powołania koordynatora i jego zadań.

Zdaniem Sądu chybiony jest zarzut organu nadzoru, że treść powyższych postanowień uchwały w sposób istotny narusza prawo, tj.: art. 5b ust. 3, 24 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP.

W pierwszym rzędzie po raz kolejny przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 5b ust. 3 u.s.g. rada gminy, powołując młodzieżową radę gminy, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania. Zatem uregulowanie w statucie rady młodzieżowej zwołania pierwszego zebrania, jego prowadzenie oraz wyznaczenie koordynatora nie jest ingerowaniem w funkcjonowanie tej rady. Wręcz przeciwnie stanowi realizację ustawowego zadania gminy wynikającego z art. 5b ust. 1 u.s.g., który stanowi, że gmina podejmuje działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, zwłaszcza wśród młodzieży. Oznacza to, że w statucie rady młodzieżowej powinny znajdować się postanowienia, które normują zasady współdziałania rady młodzieżowej gminy z organami gminy, a w szczególności z radą gminy. Celem działania gminy winno być przygotowanie członków młodzieżowej rady gminy do przyszłej działalności społecznej w samorządzie terytorialnym. W związku z tym nie można czynić zarzutu, że w statucie znalazły się zakwestionowane uregulowania, które faktycznie stanowią uzupełnienie ogólnych założeń wynikających z treści przywołanych przepiów.

Wbrew temu co wywodzi organ nadzoru, pełnienie funkcji koordynatora rady młodzieżowej nie narusza art. 24 u.s.g., albowiem podjęcie funkcji radnego zobowiązuje do aktywnego prowadzenia działalności społecznej zgodnej z celem i charakterem tej funkcji.

Zupełnie niezasadny jest również zarzut, że § 1 załącznika do uchwały wskazujący, iż: "Statut określa cel, zadania, zasady, zakres i formy działania, wewnętrzną organizację, zasady współdziałania oraz tryb wyboru członków Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu", modyfikuje art. 5b ust. 3 u.s.g. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że rada gminy decydując się na utworzenie młodzieżowej rady miejskiej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów w zakresie charakteru konsultacyjnego tej rady. Zauważyć także należy, że z art. 5b u.s.g. nie wynika co winno znaleźć się w statucie. Nie reguluje tego także art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. Z treści tego artykułu wynika, że zadania własne gminy obejmują wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej, stwarzania warunków do działania (...) i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej. Skoro mocą ustawy gmina jest zobowiązana do stworzenia warunków do działania radzie młodzieżowej, to oczywistym jest, że w statucie należało określić siedzibę młodzieżowej rady, określić cele, sposób ich realizacji oraz zadania.

W tym stanie rzeczy niezasadne są zarzuty naruszenia § 3 ust. 1, § 8, § 9, § 10, gdyż nie wykraczają poza delegację z art. 5b ust. 3 u.s.g.

Reasumując nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że skoro art. 5b ust. 3 u.s.g., wskazuje, że statut młodzieżowej rady gminy określa tryb wyboru jej członków i zasady działania, to zakwestionowane w skardze zapisy statutu w sposób istotny naruszają prawo.

Z brzmienia powyższego przepisu Sąd wywiódł wniosek dokładnie przeciwny niż organ nadzoru. Doszedł bowiem do przekonania, że w sytuacji, gdy racjonalny ustawodawca przekazał radzie gminy prawo do ustalenia zasad i trybu wyborów, to nie oznacza to, że nie może ona wprowadzać niczego, co nie posiada wyraźnego odniesienia w ustawie, bo wówczas tak ogólnie sformułowana delegacja ustawowa byłaby w istocie martwa, ale - biorąc pod uwagę samodzielność gminy – ma prawo wprowadzać takie regulacje zasad działania, jakie uzna za zasadne i celowe, o ile tylko nie naruszają przepisów bezwzględnie obowiązujących. Natomiast zasada, jaką ustawodawca uznał za ważną i istotną i która – jako zapis ustawowy – niewątpliwie wiąże radę gminy przy uchwalaniu statutu młodzieżowej rady gminy, to charakter konsultacyjny młodzieżowej rady gminy, która wybrana została przez mieszkańców gminy i spośród mieszkańców gminy.

Wreszcie trzeba pamiętać, że utworzenie młodzieżowej rady gminy nie jest obligatoryjne, zatem nie można do niej stosować regulacji ustawowych dot. jednostek samorządu terytorialnego i ich organów, a które są ściśle określone w Konstytucji i ustawie.

Z tych względów Sąd w pkt. 1 wyroku na podstawie art. 148 p.p.s.a. uwzględnił skargę organu nadzoru i uchylił § 13 załącznika do uchwały nr XVII/222/19. W pkt. 2 wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pozostałym zakresie oddalił skargę.