Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1179/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 8, 9, 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1511/16 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2016 r. oddalił skargę A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej SKO) z dnia [...] kwietnia 2016 r., w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Zarząd Dzielnicy W. Miasta Stołecznego Warszawy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz budowie drogi wewnętrznej na części działek nr [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. P. na terenie Dzielnicy W. w Warszawie.

W dniu [...] listopada 2014 r. A. L. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2014 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej k.p.a.).

Zarząd Dzielnicy W. m. st. Warszawy postanowieniem z [...] marca 2015 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wyżej opisaną decyzją o warunkach zabudowy. Decyzją z [...] listopada 2015 r. Zarząd Dzielnicy W. m. st. Warszawy odmówił uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2014 r.

Po rozpoznaniu odwołania A. L. – SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy W. m. st. Warszawy i umorzyło postępowanie przed organem I instancji.

A. L. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego (dalej k.c.), art. 144 k.c. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.; dalej u.p.z.p.) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r."), art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.; dalej: prawo wodne), art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 191 ze zm.), § 4 ust. 1 i § 22 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, a także naruszenie art. 8, art. 9, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 80, art. 7 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd podkreślił, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu szczególnych zasad ustalania kręgu stron. W konsekwencji zastosowanie znajduje ogólna zasada wyrażona w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zasadnie, zdaniem Sądu, organy przyjęły, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje działek skarżącego. Wbrew stanowisku strony skarżącej nie jest dopuszczalne utożsamianie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., z obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, gdyż obszar analizowany wyznaczany jest wyłącznie w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w stosunku do istniejącej w sąsiedztwie. Zdaniem Sądu, nie jest trafne wywodzenie interesu prawnego z treści art. 140 k.c., gdyż skarżący nie wykazał w żaden sposób, że planowana inwestycja ograniczy sposób korzystania przez niego z jego nieruchomości. Prawo do zabudowy nieruchomości jest podstawowym prawem właściciela nieruchomości. Realizacja inwestycji na nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy nie wpływa na sposób gospodarowania nieruchomością skarżącego. Nie uzasadnia w żaden sposób istnienia interesu prawnego twierdzenie strony skarżącej, że zrealizowanie inwestycji spowoduje przekroczenie norm środowiskowych, poziomu hałasu, zwiększenie natężenia ruchu pojazdów mechanicznych, co spowoduje nieodwracalny wzrost poziomu hałasu. Twierdzenia takie mające charakter przewidywania zdarzeń i nie stanowią wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Ta sama argumentacja dotyczy zarzutu wywodzonego z art. 29 prawa wodnego, iż inwestycja może zmienić istniejące stosunki wodne, zatem tu też ma miejsce przewidywanie zdarzeń. Nie może być również skuteczny zarzut oparty na art. 144 k.c., gdyż ochrona przewidziana w tym przepisie dotycząca immisji związanych z korzystaniem z nieruchomości obejmuje wyłącznie zjawiska już występujące, a nie przyszłe i hipotetyczne. Sąd nie zgodził się również z zarzutami naruszenia przepisów ochrony przeciwpożarowej, gdyż przepisy te nakładają, pod groźba odpowiedzialności za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, na osoby korzystające z budynku lub terenu, w tym przede wszystkim na jej właściciela, obowiązek odpowiedniego jej stałego zabezpieczenia przed zagrożeniem przeciwpożarowym. Żadne z postanowień decyzji o warunkach zabudowy nie wskazują natomiast na ingerencję w nieruchomość skarżącego. W opinii Sądu w sposób należyty i wyczerpujący organ przedstawił argumenty przemawiające za oceną, że w sprawie w ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie stwierdzono zaistnienia podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jedynie niewłaściwie rozstrzygnięto o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania przed tym organem. Zarząd Dzielnicy W. m. st. Warszawy po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyny wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (postanowienie z [...] marca 2015 r. o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2014 r. stanowiące podstawę do przeprowadzenia m. in. postępowania co do przyczyny wznowienia) wydał decyzję, w której odmówił uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2014 r. o warunkach zabudowy, stwierdzając brak podstawy do uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Zatem organ odwoławczy, w świetle zaprezentowanego stanowiska, winien rozstrzygnąć – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Zauważone z urzędu uchybienie, Sąd ocenił w kategorii naruszenia, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy i sytuację skarżącego.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł A. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uchylenia poprzedzających wyrok decyzji organów I i II instancji, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego (dalej k.p.c.) w zw. z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) przez dowolne ustalenie, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości skarżącego, podczas gdy w związku z realizacją inwestycji dojdzie do zwiększenia poziomu hałasu na skutek robót budowlanych i zwiększonego ruchu pojazdów, więc nie jest wykluczone, że normy środowiskowe zostaną naruszone, w związku z czym w sposób dowolny WSA uznał, że hałas z terenu inwestycji lub w związku z inwestycją nie będzie dochodził do nieruchomości skarżącego i na pewno nie dojdzie do przekroczenia norm środowiskowych;

b) art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez dowolne ustalenie, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości skarżącego, podczas gdy WSA nie wziął pod uwagę treści decyzji o warunkach zabudowy, iż z uwagi na wysoki poziom wód gruntowych oraz niekorzystną budowę geologiczną, inwestycję należy dostosować do panujących warunków gruntowo-wodnych, co oznacza, że warunki wodne na tym terenie są skomplikowane i nie jest wykluczone, że inwestycja spowoduje zmianę warunków wodnych na nieruchomości skarżącego;

2) prawa materialnego, tj.:

a) art. 28 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, podczas gdy przymiot ten wynika z:

• art. 140 k.c. i art. 144 k.c. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., ponieważ nieruchomość skarżącego leży w obszarze oddziaływania zamierzonego obiektu objętego decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2014 r. dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na części działek nr [...] i [...] przy ul. P. w W.,

• art. 29 prawa wodnego, jako że planowana inwestycja może zmienić istniejące stosunki wodne z uwagi na powszechnie znany fakt, że inwestycja planowana jest w rejonie bagiennym, tj. terenie o bardzo trudnych warunkach wodnych, w związku z czym realizacja inwestycji może spowodować zakłócenie warunków wodnych na terenie nieruchomości skarżącego;

• art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska, jako że wnioskodawcy przysługuje ochrona jego nieruchomości przed hałasem, w szczególności, że prace budowlane oraz wzmożony ruch pojazdów mechanicznych spowodują znaczący i nieodwracalny wzrost poziomu hałasu;

• art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, który nakłada pod groźbą odpowiedzialności za naruszenie przepisów przeciwpożarowych na osoby korzystające z budynku lub terenu w tym przede wszystkim na jej właściciela obowiązek odpowiedniego jej stałego zabezpieczenia przed zagrożeniem pożarowym.

• art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej nakładający na właściciela budynku, obiektu lub terenu pozostałe obowiązki mające zapewnić prawidłową ochronę przeciwpożarową,

• art. 6 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ponieważ przystąpienie do eksploatacji nowej budowli może nastąpić wyłącznie, gdy sprzęt, urządzenia pożarnicze i ratownicze oraz środki gaśnicze zapewniają skuteczną ochronę przeciwpożarową,

• zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, w obiektach oraz na terenach przyległych do nich zabronione jest m.in. wykonywanie określonych czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji,

• zgodnie z § 4 "ust." pkt 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej właściciele budynków zobowiązani są do utrzymania urządzeń przeciwpożarowych w stanie pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej,

• przepis § 22 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej nakłada obowiązek zapewnienia odpowiedniej wydajności poboru wody, przy czym ust. 2, ust. 3 oraz ust. 4 § 22 określają właściwe wymagane ciśnienie robocze w instalacji wodociągowej przeciwpożarowej,

• zgodnie z § 24 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej instalacja wodociągowa przeciwpożarowa musi być zasilana z zewnętrznej sieci wodociągowej przeciwpożarowej,

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2019 r. uczestnik postępowania K. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Analiza akt administracyjnych sprawy, w tym w szczególności załącznika graficznego do decyzji Zarządu Dzielnicy W. Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2014 r. i wydruku z mapy ewidencyjnej, pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż usytuowanie działek skarżącego, ich charakter i przeznaczenie oraz charakter planowanej inwestycji sprawiają, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy może naruszyć interes prawny skarżącego kasacyjnie. Zważyć bowiem należy, że przedmiotowa inwestycja polegać ma na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, realizowanych w odległości kilkudziesięciu metrów od niezabudowanych działek skarżącego kasacyjnie, przy czym teren inwestycji i nieruchomości skarżącego rozdziela kilka innych działek.

Zaznaczyć ponadto trzeba, że na etapie ustalania warunków zabudowy rozstrzygane jest przeznaczenie danego terenu pod konkretną inwestycję. Fakt zaś, że określona inwestycja jest w danym miejscu dopuszczalna nie przesądza, że zostanie ona zrealizowana. Konieczne jest bowiem spełnienie szeregu innych warunków, takich jak warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy też wynikających z prawa wodnego, bądź przepisów ochrony środowiska i ochrony przeciwpożarowej. Spełnienie tych warunków jest jednak badane dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości skarżącego oraz że ewentualnego oddziaływania nie można opierać na domniemaniach i przypuszczeniach. Nie znajdują zatem usprawiedliwionych podstaw zarówno oba zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., jak i zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w powiązaniu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej w tym zarzucie przepisami prawa materialnego.

Podkreślić raz jeszcze wypada, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie mają zastosowania przepisy takich ustaw, jak Prawo wodne, Prawo ochrony środowiska i ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz przepisy rozporządzeń do nich wykonawczych, a zatem Sąd I instancji nie mógł tych unormowań naruszyć.

Co do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zauważyć wypada, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby wskutek wybudowania w odległości kilkudziesięciu metrów od jego niezabudowanych działek dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz drogi wewnętrznej doszło w jakikolwiek sposób do naruszenia jego prawa do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny.

Słusznie zatem Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu, że w realiach niniejszej sprawy brak było podstawy do uchylenia decyzji Zarządu Dzielnicy W. Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] sierpnia 2014 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.