Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1049/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 145 - 151
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 9 lipca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

D. M. pismem z dnia 21 sierpnia 2021r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody z dnia 9 lipca 2021r. znak sprawy: [...].

Przedmiotową decyzją Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania pani D. M., od decyzji Prezydenta Miasta K. z 25.05.2020r., nr [...], znak [...] [...], o umorzeniu postępowania wznowionego postanowieniem Miasta K. z 27.02.2020 r., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (decyzja z 29.05.2018 r., nr [...].[...], znak: [...]) budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, wraz z lokalami usługowymi, garażem podziemnym, z wewnętrznymi instalacjami: elektrycznymi, teletechnicznymi, wodno-kanalizacyjnymi w tym odcinkami poza budynkiem, centralnego ogrzewania, klimatyzacji, wentylacji mechanicznej i oddymiania a także ciągami pieszymi przy ul. [...] w K.; dz. nr [...], [...] obr [...] (znanego dalej inwestycją), wydanego na rzecz inwestora: [...] SA, ul. [...], [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie orzekł o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z 29.05.2018 r., nr [...].[...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Uzasadniając swoją decyzję Organ wskazał, iż w sprawie zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane w stanie prawnym sprzed noweli, która weszła w życie 19 września 2020 r., na mocy art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471 ze zmiami), który brzmi: Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmieniane w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Organ wskazał, iż dnia 30 lipca 2018 r., pani D. M., wystąpiła z wnioskiem z 30.07.2018 r. o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. 29.05.2018 r., nr [...], znak: [...] We wniosku par D. M. wskazała na naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (brak udziału wnioskodawcy, bez jej winy, w sprawie zakończonej powyższą decyzją) oraz wyjaśnił, że na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) z 26.09.2017 r. tak status jej przysługuje.

Po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta K. z 5.02.2019 r. o odmowie wznowienia postępowania, Wojewoda postanowieniem z 7.06.2019r. znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i sprawę przekazał i ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, który kolejnym postanowieniem z 27.02.2020 wznowił na wniosek pani D. M. postępowanie, zakończone ww. decyzją o pozwoleniu na budowę.

Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania Prezydent Miasta K. wydał decyzję, którą umorzył wznowione postępowanie wyjaśniając, że wobec ustalenia, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot, nie posiadający statusu strony postępowania, postępowanie było bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). W zaskarżonej decyzji znalazło się szczegółowe wyjaśnienie wszystkich okoliczności merytorycznych i opis dokonanej analizy sprawy, które doprowadziły organ l instancji do wniosku, że pani D.] M. nie posiada i nie posiadała, w czasie wydawania zaskarżonej decyzji, przymiotu strony) postępowania. Od decyzji, z zachowaniem wymaganego 14 dniowego terminu (art. 129 § 2 kpa) wniesione zostało odwołanie. W odwołaniu stwierdzono, że pozbawienie odwołującej się statusu strony postępowania jest niezgodne z wyrokiem NSA z 24.10.2018 r. sygn. akt SAK II 2661/18. W odwołaniu zamieszczono także opis zdarzeń związanych z wydaną decyzją. W pismach (data wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. - dalej MUW- 31.08.2020 r, 29.09.2020 r., 9.03.2021 r.. 24.05.2021 r.) dodatkowo wskazano na później wprowadzane zmiany zakresu inwestycji (zmniejszenie ilości kondygnacji z 6 do 3), którymi odwołująca się niepokoi bo "inwestor ma na pewno jakieś zamiary w budowie, niekorzystne dla mieszkańców", oraz że trzykrotnie już zmieniał "plany zagospodarowania". Ponadto, "Mimo moich uwag do Planowania Przestrzennego (...) inwestor znalazł się w kręgu MW12 gdzie może budować na wysokość 25 - 30 m". Zarzuca, że właściciele innych nieruchomości byli uznani za strony a jej tego prawa odmówiono. W pismach kompleksowo opisywane są działania inwestora, objęte innymi decyzjami lub planowane, zdaniem odwołującej się, do realizacji.

Przystępując do analizy odwołania i sprawy Organ II instancji wskazał, iż wg art. 145 kpa: § 1 W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: (...) 4/ strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, (...) Natomiast zgodnie z art. 151 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego: Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1/odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2/uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. §2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji". Zgodnie z powyższym przepisem, w wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania, w toku którego analizowane są przyczyny wznowienia postępowania (art. 149 mogą zapaść następujące rozstrzygnięcia: Po pierwsze, organ może wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Jest ona wydawana wówczas, gdy organ ustali, że brak podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji. l tak zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z 9 lipca 1999 r. sygn. akt l SA 1000/98, cyt.; "Zgodnie z przepisem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (...) w przypadku stwierdzenia braku podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., organ administracji państwowej odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej". Po drugie, w postępowaniu może zapaść decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i orzekająca na nowo o istocie sprawy. l tak zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt l OSK 1926/06, cyt.: "Rozstrzygając sprawę w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., organ winien wydać nową decyzję, którą uchyli dotychczasową decyzję ostateczną i sprawę na nowo rozstrzygnąć. Po trzecie, zgodnie z § 2 ww. art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ może wydać decyzję stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, ze wskazaniem na czym to naruszenie prawa polegało. W przedmiotowej sprawie , organ I instancji - Prezydent Miasta K. orzekając o umorzeniu postępowania wznowieniowego, z tego powodu, iż w trakcie postępowania ustalono, że nie się przesłanki jego wznowienia określone art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wobec tego ustalając, że wniosek o wznowienie nie został złożony przez stronę, naruszył określone 151 zasady wydawania decyzji kończącej wznowieniowe postępowanie. Organ wyjaśnił, że w tym konkretnym przypadku (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) istotą prowadzonego postępowania jest właśnie zbadanie, czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony postępowania. Jeśli wynik przeprowadzonej analizy jest negatywny - wniosek złożyła osoba łająca przymiotu strony - należało stwierdzić, że nie potwierdziła się przesłanka wznowieniowa, więc nie można powiedzieć, że strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu. Zatem brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Takie stwierdzenie wprost wpisuje się w jedną z możliwych do wydania decyzji po wznowieniu postępowania. Niedopuszczalne jest twierdzenie jakoby całe wznowieniowe postępowanie było bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). Wprost przeciwnie, było prowadzone celowo i zasadnie. Tym samym, wydając orzeczenie o umorzeniu wznowione postępowania, organ l instancji uchybił przepisom wyżej wymienionego art. 151 Kodeks postępowania administracyjnego. Wyjaśnić należy, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia możliwe jest jedynie, gdy zaistnieje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 kpa, mamy do czynienia, gdy brak jest któregoś z elementów materialnych stosunku prawnego, i wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie, co do jej istoty. Taka sytuacja zachodzi, gdy organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, mimo braku dopuszczalności wszczęcia takiego postępowania, tj. np. mimo uchybienia przez stronę terminu wskazanego w art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo braku swojej właściwości do prowadzenia takiego postępowania, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności do czynności prawnych, lub wycofa wniosek o wznowienie postępowania przed jego zakończeniem. Organ odwoławczy w całości potwierdził prawidłowość merytorycznych ustaleń organu I instancji co do braku posiadania przez panią D. M. przymiotu strony postępowania w niniejszej sprawie. Zdaniem Organu, organ l instancji prawidłowo przeprowadził analizę projektu budowlanego, dokonując oceny merytorycznej i odnoszącej się do ustalenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Szczegółowo też przedstawił w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia, dlaczego pani D. M. nie została uznana za stronę postępowania, z powołaniem wszystkich przepisów prawa materialnego,; które znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę strony ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem "stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Przy czym pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). W ocenie organu, z żadnego dokumentu zgromadzonego w sprawie nie wynika, że D. M. - będąc współwłaścicielem działki nr [...] [...] - posiada indywidualny interes prawny uprawniający do uczestnictwa w postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją nr [...].[...], z 29 maja 2018 r., znak: [...] oraz, że bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu Organ wyjaśnił , że na potrzeby każdego postępowania administracyjnego strony tego postępowania ustala się odrębnie, biorąc pod uwagę rodzaj sprawy i zasady, które precyzują ustalanie kręgu stron postępowania. Wyrok powoływany w treści odwołania odnosił się do decyzji ustalającej warunki zabudowy przedmiotowej inwestycji. Nie można twierdzić, że skoro przymiot strony przysługiwał danej postępowaniu zakończonym decyzją ustalającą warunki zabudowy dla określonej p. także w postępowaniu w spawie udzielenia pozwolenia na budowę tej inwestycji, będzie analogiczny. Zasady określania uczestników tych postępowań są bowiem inne. Po otrzymaniu wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego pozwolenia na budowę, Prezydent Miasta K. był zobowiązany do oceny obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji i następnie określenia, kto znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i tym samym kto jest stroną postępowania. W toku wznowionego postępowania ponownie przeanalizowano prawidłowość ustaleń poczynionych w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, a wynik tej analizy prowadzi w ocenie organu II instancji do wniosku, iż skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Wnosząca skargę o wznowienie nie wskazała żadnych konkretnych dowodów i faktów, które mieć wpływ na inną ocenę wielkości obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Organ wyjaśnił także należy, że fakt przyznania praw strony w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, nie ma wpływu na przyznanie prawa strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie decyzja z 29.05.2018 r., nr [...].[...], znak: [...], której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania. Zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany przewiduje budowę garażu podziemnego, którego płyta stropowa ma się znajdować ok 1,6 m powyżej poziomu, w odległości ok. 12,5 m do granicy działki, której skarżąca jest współwłaścicielką oraz w odległości ok 29 m do budynku na tej działce. Projektowana część mieszkalno-usługowa oddalona jest od budynku przy ul. [...] o ok. 85 m. Dodać także wypada, że takie zagadnienia jak pogorszenie obecnej sytuacji mieszkańców w sferze parkowania oraz wzmożenie ruchu drogowego, zwiększenia emisji spalin i nasilenie zjawiska smogu a także wzrost hałasu w tej okolicy, jako zagadnienia określane w kategoriach interesu prawnego, nie wpływają na wielkość obszaru oddziaływania projektowanych inwestycji, a także na krąg stron postępowania administracyjnego. Reasumując, w ocenie organu realizacja projektowanego budynku nie sięga obszarem oddziaływania na teren działki D. M. , a zatem brak podstaw do włączenia właścicieli tej nieruchomości w krąg stron postępowania prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Na powyższą decyzję organu D. M. pismem z dnia 21 sierpnia 2021r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W uzupełnieniu tej skargi pełnomocnik skarżącej w piśmie z 11 stycznia 2022r. zarzucił naruszenie następujących przepisów: 1. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu tej ustawy sprzed dnia 19.09.2020 r., poprzez niezasadne przyjęcie, iż podmiot, którego działka jest narażona na możliwość wystąpienia szkodliwego oddziaływania inwestycji w postaci immisji, w rozumieniu art. 144 k.c. nie ma uprawnień strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę tej inwestycji, 2. art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady legalności działania organów, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej, zasady dwuinstancyjności, nieprzeprowadzenie w sprawie postępowania dowodowego oraz oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowym stanie faktycznym, nie znajdującym odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym poprzez brak ustalenia z jakich przyczyn wyodrębniono geodezyjnie działkę nr [...] i jaki miało to wpływ na prawidłowe..rozstrzygniecie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uwzględnienie skargi Skarżącej i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 9 lipca 2021 r. znak [...] oraz rozważenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadności uchylenia decyzji organu I instancji z dnia 25 maja 2020 r. nr [...] w oparciu o przepis art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając stanowisko podniósł, iż zgodnie z ustalonym kierunkiem orzeczniczym Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy prawa cywilnego zalicza się do przepisów odrębnych mających wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania obiektu. Tak też ostatnio wyrok NSA z dnia 10.08.2021 sygn. akt II OSK 3181/18 - przy wskazaniu, że "Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich, organ administracji publicznej nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. (..) Jeśli nieruchomości potencjalnie mogą być narażone na immisje, właściciel powinien uzyskać status strony, oby móc brać udział w postępowaniu dowodowym służącym zbadaniu, czy obowiązujące normy nie zostaną przekroczone w związku z realizacją przedsięwzięcia." przy czym "W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji no działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz już o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji no teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa". W przedmiotowej sprawie planowany na mocy decyzji z dnia 29.05.2018 r. nr [...].[...] nowy garaż częściowo nadziemny na ponad 60 samochodów, połączony z istniejącym garażem podziemnym, oddalony o 12,5 metra od działki Skarżącej nr [...] stanowić będzie źródło spalin odprowadzanych za pomocą wentylacji i wentylacji mechanicznej m.in. na działkę [...] oraz źródło hałasu zarówno pojazdów mechanicznych jak i wentylacji mechanicznych. Co więcej w wyniku realizacji "dogęszczenia" istniejącej zabudowy mieszkaniowej i nowej wysokiej zabudowy od strony południowej w praktyce budowa oficyny na działce Skarżącej nr [...] nie będzie możliwa z uwagi na brak dostatecznego nasłonecznienia lokali mieszkalnych. Gdyby Skarżącą dopuszczono do postępowania zgodnie z jej uprawnieniami to Inwestor obniżyłby być może budynek nie do 4 ale do 2 kondygnacii, budowa oficyny byłaby możliwa a balans interesów sąsiedzkich zachowany. W praktyce organ to uniemożliwił, bezprawnie odbierając sąsiadowi tj. Skarżącej głos w sprawie. Jest bowiem oczywistym, że każdy sąsiad działki na której planuje się taką jak przedmiotowa inwestycję może "brać udział w postępowaniu dowodowym służącym zbadaniu, czy obowiązujące normy nie zostaną przekroczone w związku z realizacją przedsięwzięcia" lub w celu zwrócenia uwagi na "uciążliwości związane z przedsięwzięciem" co wynika z jego uprawnieniami właścicielskich a lub wręcz może dotyczyć uszczerbku w jego mieniu. Podstawa prawna dla Skarżącej, na zasadzie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika z art. 144 KC (immisje pośrednie) - definicja immisji - Komentarz Art. 144 KC Legalis red. Gniewek 2021, wyd. 10/Szydło. Zadaniem organu - nota bene samorządowego, a zatem reprezentującego stałych i wieloletnich mieszkańców ulicy [...] było podjęcie próby zbalansowania przeciwnych interesów stron postępowania. Jak wskazuje Inwestor, w pkt 7 pisma z dnia 24.09.2018 r., w przedmiocie odniesienia się do "wniosku o wznowienie", Skarżącej "przysługiwał status strony w innym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę innego obiektu na innych nieruchomościach, o to w postępowaniu w którym wydano decyzję nr [...] z dnia 21 kwietnia 2017 r., uchyloną następnie decyzją Wojewody z dnia 26 grudnia 2017 r. znak [...], która obejmowała m.in. działkę [...]" a zatem działkę bardziej odległą od działki Skarżącej nr [...] niż działki [...] i [...]. Jednocześnie Inwestor podkreśla, że garaż "podziemny" od nieruchomości Skarżącej oddziela działka [...] wywodząc z tego skutki prawne. W tym zakresie istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia ma wyjaśnienie przyczyn podziału przez Inwestora działki w taki sposób, że powstała działka nr [...], a tym samym konieczne jest dopuszczenie dowodów z zeznań świadków na okoliczność przyczyn podziału działki Inwestora i wyodrębnienia działki [...]. Skoro po wieloletnim i kosztownym postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26.09.2017 r. sygn. akt. II OSK 110/16, a w szczególności wyrokiem z dnia 6.03.2019 r. II OSK 381/19, (wszystkie wyroki NSA podtrzymujące stanowisko tut. Sądu) potwierdził, że Skarżącej przysługuje uprawnienie strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, to z istotny rzecz organ powinien zainicjować wznowienie tego postępowania już z udziałem Skarżącej jako strony celem zapewnienia realizacji jej uprawnień jako strony postępowania. Ma to szczególne znaczenie bowiem Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu wyroku z dnia 6.03.2019 "że na stronie 1-2 decyzji Prezydenta Miasta K. organ jedynie przytoczył zarzuty stron, natomiast w uzasadnieniu decyzji zupełnie się do nich nie odniósł. Należy również zauważyć, że strony nie zgłaszały jedynie zastrzeżeń co do nasłonecznienia, czy naruszenia stosunków wodnych, ale w piśmie z dnia (...) sierpnia 2016 r. A. B. kwestionował prawidłowość ustalenia parametru wysokości projektowanej zabudowy. Do żadnej z powyższych kwestii organ I instancji się nie odniósł, pomimo tego, że zgłaszały je strony, które z przyczyn przez siebie niezawinionych nie brały udziału w poprzednio prowadzonym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 14 kwietnia 2016 r., o którym przysługiwał przymiot strony, co w niniejszej sprawie jest bezsporne." Jeśli organ zdecydował się "przemilczeć" rozstrzygnięcie najwyższego krajowego sądu administracyjnego, to w obecnym stanie rzeczy jest to przesłanka wzmacniająca zasadność argumentacji wskazanej w pkt. 1 i 2 powyżej. W przeciwnym razie poddaje to w wątpliwość sens korzystania przez obywatela z toku instancji sądowo-administracyjnej. Powyższe czyni zdaniem pełnomocnika skarżącej skargę konieczną i uzasadnioną.

W odpowiedzi na wniesioną skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, w całości podtrzymując wydaną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych pod-staw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W tym miejscu podkreślić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 256, dalej: K.p.a.). Istotą wznowienia postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania dotknięte było co najmniej jedną z kwalifikowanych wad spośród wyliczonych wyczerpująco w art. 145, 145a, art. 145a, art. 145b k.p.a. (zob. B. Adamiak, komentarz do art. 145, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lega-lis 2021, teza 1).

Zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

W wyniku wznowienia postępowania, zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. może zostać wydana decyzja, którą organ: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2). Dostrzec należy również, że postępowanie wznowione może się zakończyć decyzją o umorzeniu postępowania wydaną na podstawie art. 105 § 1 lub 2 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie skarżąca objęła żądaniem wznowienia postępowania przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – tj. sytuację gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ ostatecznie zatem prawidłowo wydał formalne postanowienie o wznowieniu postępowania i przystąpił do merytorycznego zbadania sprawy, po czym wydał decyzję merytoryczną w sprawie.

Skoro przesłanką wznowienia postępowania był zarzut, iż żądająca wznowienia po-stępowania nie brała w nim udziału jako strona , zbadać należało przede wszystkim, czy w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę , którego dotyczył wniosek wznowieniowy – skarżąca faktycznie posiadała status strony. Kwestę tę zbadały i wyjaśniły organy, i w tym zakresie zarówno organ I jak i II instancji doszły do jednolitego wniosku, iż w realiach niniejszej sprawy skarżąca D. M. nie posiada statusu strony postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, wraz z lokalami usługowymi, garażem podziemnym, z wewnętrznymi instalacjami: elektrycznymi, teletechnicznymi, wodno-kanalizacyjnymi w tym odcinkami poza budynkiem, centralnego ogrzewania, klimatyzacji, wentylacji mechanicznej i oddymiania a także ciągami pieszymi przy ul. [...] w K.; dz. nr [...], [...] obr [...] zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z 29.05.2018 r., nr [...], znak: [...]). Powyższe stanowisko organów podziela Sąd. Fakt, iż dana osoba była stroną o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla określonej inwestycji na określonym terenie nie oznacza automatycznie, iż osoba ta musi być również stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji. W tym drugim bowiem przypadku, inwestycja ma już ściśle określone parametry ( mieszczące się w zakresie wytyczonym przez uprzednią decyzję o warunkach zabudowy) i w kontekście tych szczegółowych parametrów należy badać zakres oddziaływania tej inwestycji, co z kolei wyznacza krąg podmiotów, które znajdą się w zakresie tego oddziaływania i którym z tej przyczyny przysługuje status strony w postępowaniu o wydanej pozwolenia na budowę ( art. 28 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego: "stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu"). Zaś "obszar oddziaływania obiektu" to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych , wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu , w tym zabudowy tego terenu ( art. 3 pkt 20 ustawy Prawo Budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji). Zatem w każdym rozpatrywanym przypadku należy ustalić, czy konkretny przepis prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa wprowadzające takie ograniczenia dają prawo właścicielowi , zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu takiej nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym o wydaniu pozwolenia na budowę. Sam fakt, że ktoś jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości objętej inwestycją, nie determinuje jeszcze tego, czy ktoś zyskuje status strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, bowiem od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a tylko istnienie tego pierwszego implikuje możliwość uczestniczenia na prawach strony w postepowaniu o pozwoleniu na budowę. Odrębnymi przepisami prawa, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo Budowlane są przede wszystkim normy wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – które określają wymogi dotyczące sytuowania obiektów budowlanych, a z których wynika zakres oddziaływania obiektu, biorąc pod uwagę różne cechy i charakter oddziaływania projektowanego obiektu .

Pod kątem powyższych przepisów szczegółowo przedmiotową inwestycję zbadał organ tak I jak i II instancji, a wyniki przeprowadzonej analizy znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji ( k. 6-10 akt postępowania administracyjnego), które to wnioski zostały podzielone i podtrzymane przez organ II instancji ( k. 244-246 akt postępowania administracyjnego). Sąd w całości podziela prawidłowość powyższych ustaleń i rozważań, a ich ponowne przytaczanie w tym miejscu jest zbędne i niecelowe. Wynika z nich w sposób jednoznaczny, iż inwestycja objęta kwestionowanym pozwoleniem na budowę w żaden sposób – w rozumieniu w/w przepisów – nie oddziaływuje na nieruchomość skarżącej, nie przekracza norm wynikających ze wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi podnieść ponadto należy, iż zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany przewiduje budowę określonego, konkretnego, sprecyzowanego parametrami obiektu. Fakt , iż w innym wcześniejszym postępowaniu o pozwoleniu na budowę , którego przedmiotem był inny obiekt budowalny skarżąca posiadała status strony , nie determinuje tego, iż w przypadku zmiany zamierzenia inwestycyjnego zakres odziaływania tegoż drugiego będzie zupełnie inny, niż w pierwotnym przypadku, a tym samym nie determinuje tożsamości stron w obu postępowaniach dotyczących zupełnie odmiennych obiektów planowanych na tym samym terenie. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem inwestycji jest obiekt obejmujący: budowę garażu podziemnego, którego płyta stropowa ma się znajdować ok. 1,6- 1,7 m powyżej poziomu gruntu, w odległości ok. 12,5 m do granicy działki, której skarżąca jest współwłaścicielką oraz w odległości ok 29 m do budynku na tej działce; oraz budowę części mieszkalno-usługowej – obejmującej trzykondygnacyjny obiekt o wysokości max. 19,35m - oddalony od budynku przy ul. [...] o ok. 85 m. W ocenie Sądu tak skonkretyzowane zamierzenie inwestycyjne nie oddziaływuje tak w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego jak i w rozumieniu imisji określonych w art. 144 kc na nieruchomość skarżącej – tj. działkę nr [...], a tylko wtedy miałaby ona status strony postępowania. Nieruchomość skarżącej od terenu inwestycji oddziela wysoki na 4 m mur. Projektowany garaż tymczasem wystaje jedynie maksymalnie 1,7 m ponad pozom gruntu i jest oddalony o 12,5 m od granicy nieruchomości skarżącej. Nie jest zatem możliwe, by ta część obiektu w jakikolwiek sposób zacieniała nieruchomość skarżącej. Podobnie cześć mieszkalno-usługowa obiektu z racji swoich gabarytów i oddalenia aż od 85m nie rzuca w dniach określonych w warunkach technicznych wynikających z cyt. wyżej Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. żadnego cienia na nieruchomość skarżącej. Nie jest zatem zasadny zarzut oddziaływania na nieruchomość skarżącej poprzez jej zacienienie, a twierdzenie skarżącej w tym zakresie nie jest poparte żadnym dowodem ani nawet analizą, i pozostaje jedynie hipotetyczną obawą na przyszłość. Nie dotyczy też istniejącego aktualnie stanu rzeczy, a jedynie potencjalnej możliwości ograniczenia dalszej zabudowy nieruchomości skarżącej. Imisje tymczasem w rozumieniu cywilnoprawnym nie dotyczą hipotetycznego potencjalnego zagrożenia ze strony nieruchomości sąsiednich, ale już istniejącego, skonkretyzowanego odziaływania na nieruchomość sąsiednią. Podobnie brak immisji w postaci obciążenia zwiększonym ruchem, lub zapotrzebowaniem na miejsca postojowe, albo-wiem inwestycja posiada własne miejsca postojowe w wymaganej prawem ilości, a wjazd na teren inwestycyjny odbywać się ma nie od ul. [...], przy której znajduje się nieruchomość skarżącej, lecz od ul. [...] i [...] W ocenie Sądu nie jest również zasadnym zarzut potencjalnego oddziaływania w zakresie immisji spalin z projektowanego garażu, albowiem obiekt w tym zakresie jest znacznie oddalony od granic nieruchomości skarżącej ( 12,5m) , a jeszcze zacznie dalej (29m) od budynku posadowionego na jej nieruchomości.

Zatem słusznie organy administracyjne przyjęły, iż skarżąca D. M. nie po-winna być stroną postępowania o pozwolenia na budowę, a co za tym idzie nie przysługuje jej legitymacja do skutecznego wzruszenia na tej podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. W tej więc sytuacji należało po formalnym wznowieniu postępowania wydać decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., w której odmawia się uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzono brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa, co też w sposób prawidłowy uczynił organ II instancji.

Reasumując , skoro w sprawie nie zaistniały przesłanki wznowienia - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. – należało odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, co też organ II instancji uczynił.

Wobec tych okoliczności Sąd oddalił skargę mając na względzie art. 151 p.p.s.a.