Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 606/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 1 ust 2 pkt 1-5 i 7, art 4 ust 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par 26 ust 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art 5 ust 1
journal: Dz.U. 2019 poz 888
law: Ustawa z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. R. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 12 pkt 5 lit. a i lit. b oraz pkt 6 lit. a i lit. b zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki ewidencyjnej o numerze [...], obręb [...] P.; 2. zasądza od Miasta T. na rzecz skarżącego K. R. kwotę 300 zł (słownie: trzystu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w [...] uchwałą z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...] przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi [...], gmina [...] - etap I (dalej powoływany jako "mpzp").

K. R., właściciel nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...] w obrębie ewidencyjnym [...] (jednostka ewidencyjna [...]), zaskarżył powołaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie obejmującym § 12 pkt 5 lit. a i lit. b oraz § 12 pkt 6 lit a i lit b. Zarzucił naruszenie:

1. art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej powoływana jako P.b.);

2. art. 35 ust. 1 P.b.;

3. art. 35 ust. 3 P.b.;

4. § 26 ust. 3 oraz § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej powoływane jako "rwt");

5. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej powoływana jako "upzp");

6. art. 140 K.c.;

7. art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej powoływana jako "Konstytucja");

8. art. 87 ust. 2 Konstytucji;

9. art. 6, art. 7 i 8 K.p.a.;

10. art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej powoływane jako "rwzp").

Podnosząc powyższe zarzuty, K. R. wniósł o stwierdzenie nieważności § 12 pkt 5 lit. a i lit. b oraz § 12 pkt 6 lit. a i lit. b zaskarżonej uchwały.

Ponadto wniósł o wstrzymanie wykonania uchwały oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi K. R. przywołał treść art. 28 ust. 1 upzp, a następnie treść zakwestionowanych przepisów mpzp, a także wywiódł, jak należy rozumieć pojęcie istotnego naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu miejscowego. Dalej odwołał się do art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp, zauważając, że przepis ten nakłada na gminę obowiązek zawarcia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wskazał, że przywołane upoważnienie ustawowe zostało doprecyzowane w § 4 pkt 9 rwzp i przytoczył treść tego przepisu.

Odnosząc zakwestionowane postanowienia mpzp do powołanych przepisów upzp i rwzp, skarżący stwierdził, że zakwestionowane normy części tekstowej zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie stanowią regulacji, o których mowa wart. 15 ust. 2 pkt 10 upzp oraz § 4 pkt 9 rwzp. Znajdują się one prima facie poza zakresem upoważnienia ustawowego dopełnionego postanowieniami rwzp. Nie określają bowiem zasad rozwijania sieci infrastruktury kanalizacyjnej i wodociągowej, ani też nie wskazują, na jakich zasadach ma nastąpić powiązanie rozwijanych sieci z układem zewnętrznym. Kwestionowane przepisy nakazują natomiast właścicielom nieruchomości podejmowanie konkretnych działań, w tym zaopatrzenie w wodę z istniejącej lub projektowanej sieci wodociągowej, wykonanie sieci wodociągowej przed realizacją planowanej zabudowy, wykonanie sieci kanalizacyjnej przed realizacją planowanej zabudowy, dopuszczenie realizacji szamb do czasu wyposażenia obszaru w system zbiorczej kanalizacji, ale pod warunkiem zaopatrzenia budynków z gminnej sieci wodociągowej. Nie dopuszczają jednak możliwości zaopatrzenia budynków z własnych ujęć wody - studni - w sytuacji, gdy nie istnieje gminna sieć wodociągowa.

W ocenie K. R., zakwestionowane przepisy stanowią także niedopuszczoną prawem, wobec braku stosowanego upoważnienia, modyfikację norm § 26 i § 28 rwt, z których wynika, że w razie braku warunków przyłączenia działki przewidzianej pod zabudowę mieszkalną do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, dopuszcza się korzystanie z rozwiązań przewidujących indywidualne ujęcia wody, a także odpowiednio art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Nie dość więc, że zakwestionowane normy planistyczne nie mają upoważniania ustawowego, to podejmują kwestie odpowiednio regulowane już powszechnie obowiązującym prawem.

Następnie K. R., wyjaśniając, dlaczego zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, wskazał, że jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...] w obrębie ewidencyjnym [...] (jednostka ewidencyjna [...]), znajdującej się na terenie przeznaczonym w mpzp pod zabudowę jednorodzinną. Dalej wywiódł, że w trakcie postępowanie o uzyskanie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na rzeczonej nieruchomości, organ administracji architektoniczno-budowlanej nałożył na niego i jego żonę - na podstawie zaskarżonej uchwały - obowiązek wybudowania sieci wodociągowej. Skarżący dołączył do akt kopię decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2021 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

K. R. skonstatował, że skoro jego działka jest w mpzp przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną, to powinien mieć możliwość wykorzystania jej na ten cel, natomiast zaskarżona uchwała to uniemożliwia.

Rada Miejska w [...] wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę odwołała się do art. 17 pkt 6 i pkt 9 upzp, zauważając, że z treści tych przepisów wynika obowiązek zwrócenia się w toku postępowania planistycznego o opinie i uzgodnienia do właściwych (wymienionych w art. 17 pkt 6) organów oraz do wprowadzenia do projektu planu zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień.

Dalej organ administracji wskazał, że w piśmie z 6 czerwca 2017 r., na podstawie art. 54 ust. 1 oraz art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zwrócono się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o zaopiniowanie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] czerwca 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (w piśmie znak: [...]) wydał opinię sanitarną uzgadniającą projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z następującymi warunkami:

1. wszystkie projektowane i rozbudowywane obiekty na terenie obszaru planu należy podłączyć do zbiorczej, zorganizowanej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej;

2. dopuszcza się (do czasu realizacji infrastruktury gminnej) odprowadzenie ścieków sanitarno-bytowych do indywidualnych szczelnych zbiorników (szamb) pod warunkiem zaopatrzenia budynków (obiektów) w wodę ze zbiorczej, gminnej sieci wodociągowej wyłącznie dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

3. należy wykreślić z tekstu planu zapis dopuszczający jednoczesne stosowanie lokalnych rozwiązań odprowadzenia ścieków do szamb lub drenaży rozsączajacych oraz indywidualnych ujęć wody (studni). Przy zastosowaniu szamb do odprowadzania ścieków istnieje wysokie prawdopodobieństwo zanieczyszczeń środowiska gruntowo-wodnego czynnikami chorobotwórczymi. Ponadto, ze względu na planowane niewielkie powierzchnie działek, brak jest możliwości zachowania określonych przepisami szczególnymi odległości pomiędzy źródłami ujęć wody (studniami) i zbiornikami na ścieki (szambami) do granic działki oraz do projektowanych na tych działkach budynków;

4. dla zapewnienia właściwych warunków sanitarno-higienicznych funkcjonowania planowanych inwestycji na obszarze, należy wprowadzić zapis w projekcie planu o priorytetowym wykonaniu zbiorczej sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, wyprzedzającej realizację planowanej zabudowy na obszarze;

5. dla źródeł energii dla celów grzewczych należy stosować wyłącznie paliwa ekologiczne technologie czyste ekologicznie.

Mając powyższe na uwadze, Rada Miejska w [...], podniosła, że uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają bezwzględnie wiążący charakter dla organu sporządzającego projekt planu.

Ponadto, organ administracji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 17 pkt 9 upzp do projektu planu wprowadzono zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień, a następnie wyłożono do publicznego wglądu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Zapewniono każdemu dostęp do wyłożonego projektu, umieszczając go na stronie bip.[...].pl oraz zapewniono możliwość zapoznania się z nim w Urzędzie Miejskim w [...]. Ogłoszenia oraz obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu zostały opublikowane w gazecie "[...]", na stronie bip.[...].pl oraz na tablicach ogłoszeń w urzędzie miejskim oraz w miejscowości [...]. W wyznaczonym terminie wyłożenia projektu wpłynęły dwie uwagi, które nie dotyczyły zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury. Rada zwróciła uwagę, że skarżący w okresie wyłożenia projektu planu nie złożył uwagi. Nadmieniła ponadto, że organ nadzoru (Wojewoda [...]), wydając rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie mpzp, nie stwierdził nieważności uchwały w zakresie § 12 pkt 5 lit. a i lit. b oraz § 12 pkt 6 lit. a i lit. b.

Organ administracji podniósł dalej, że mpzp zawiera załącznik nr 3 określający rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które to należą do zadań własnych gminy oraz określa zasady ich finansowania. Wynika z niego, że zadania z zakresu budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, finansowane będą na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków z budżetu Gminy oraz dotacji z funduszy ochrony środowiska i funduszy unijnych lub na podstawie porozumień z innymi podmiotami.

Rada zwróciła uwagę, że skarżący 1 lutego 2021 r. w Urzędzie Miejskim w [...] złożył wezwanie do wykonania sieci wodociągowej o minimalnej średnicy rur Ø110 mm w celu zaopatrzenia w wodę działki nr ew. [...], obręb ewidencyjny [...] [...] i w terminie do 31 lipca 2021 r. Stwierdził jednocześnie, że jeżeli z jakiegoś powodu Gmina nie mogłaby wykonać sieci w tym terminie prosi o podanie daty wykonania tej inwestycji, lecz nie później niż do końca 2021 r. Organ wywiódł, że skarżący nie dał szansy Gminie na wykonanie zadania z zakresu budowy sieci wodociągowej, nie odczekał upływu wskazanego przez siebie terminu, dokonując przed upływem tego terminu zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nadmienił, że sieci wodociągowe na terenie Gminy [...] są rozbudowywane stopniowo, w miarę posiadanych środków i możliwość technicznych.

Końcowo Rada stwierdziła, że w procedurze planistycznej nie maja zastosowania przepisy P.b., ani wskazane w skardze przepisy wykonawcze do tej ustawy.

K. R. w piśmie z 30 kwietnia 2021 r. zakwestionował stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, nie zgadzając się w szczególności z argumentacją dotyczącą związania stanowiskiem zawartym w opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...].

Rada Miejska w [...] w piśmie z [...] lipca 2021 r. podtrzymała stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, poszerzając m.in. argumentację dotyczącą obowiązku zastosowania się do opinii organu Inspekcji Sanitarnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 16 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 606/21 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na podstawie powołanego przepisu, z uwagi na brak możliwości wyznaczenia rozprawy w systemie teleinformatycznym, Przewodniczący Wydziału VII, który jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy, zarządzeniem z 23 czerwca 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 101 ust. 1, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powołanego przepisu wynika, że podstawą legitymacji podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy (miasta) jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale także jego naruszenie.

K. R. jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną o numerze [...] w obrębie [...] [...]. Nieruchomość ta znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi [...], gmina [...] - etap I, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...] - dalej powoływany jako "mpzp"). Położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu jako 11MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - § 5 ust. 1 pkt 1 części tekstowej mpzp).

Jak wynika z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej powoływana jako "Konstytucja"), własność podlega ochronie przez Rzeczpospolitą Polską. Stosownie do treści art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zgodnie z kolei z art. 140 K.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

W § 12 pkt 5 mpzp określono zasady dotyczące modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej w zakresie zaopatrzenia w wodę. Przewidziano: (lit. a) zaopatrzenie w wodę z istniejącej lub projektowanej sieci wodociągowej o minimalnej średnicy rur ø 110 mm, (lit. b) wykonanie sieci wodociągowej powinno wyprzedzać realizację planowanej zabudowy, (lit. c) zapewnienie zaopatrzenia w wodę na cele przeciwpożarowe zgodnie z przepisami odrębnymi.

W § 12 pkt 6 mpzp określono zasady dotyczące modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej w zakresie odprowadzania ścieków. Przewidziano: (lit. a) docelowo obowiązek objęcia całego obszaru systemem kanalizacji zbiorczej o minimalnej średnicy rur ø 63 mm; wykonanie sieci kanalizacyjnej powinno wyprzedzać realizację planowanej zabudowy, z zastrzeżeniem lit. b, (lit. b) do czasu wyposażenia obszaru w system zbiorczej kanalizacji dopuszcza się, pod warunkiem zaopatrzenia budynków z gminnej sieci wodociągowej, dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej gromadzenie ścieków w szczelnych zbiornikach bezodpływowych na terenie działki budowlanej, z obowiązkiem zapewnienia okresowego wywozu zgromadzonych nieczystości do punktu zlewnego ścieków, (lit. c) zakaz odprowadzania nieoczyszczonych ścieków do gruntu oraz wód powierzchniowych i podziemnych.

Z przepisów § 12 pkt 5 lit. a i lit. b wynika, że zabudowa nieruchomości skarżącego może nastąpić pod warunkiem zaopatrzenia w wodę "z istniejącej lub projektowanej sieci wodociągowej", której wykonanie ma "wyprzedzić realizację" tej zabudowy.

Z przepisów § 12 pkt 6 lit. a i lit. b wynika natomiast, że zabudowa nieruchomości skarżącego może nastąpić (1) pod warunkiem podłączenia do systemu kanalizacji zbiorczej, której wykonanie ma "wyprzedzić realizację" zabudowy, ewentualnie

– w przypadku braku systemu kanalizacji zbiorczej, do czasu wyposażenia obszaru w taki system – (2) pod warunkiem zastosowania szczelnego zbiornika bezodpływowego, jednak tylko w tedy, gdy "budynek zostanie zaopatrzony z gminnej sieci wodociągowej", czyli jeśli zostanie spełniony wymóg, o którym mowa w § 12 pkt 5 lit. a i b mpzp.

K. R. dołączył do skargi kopię decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...] odmawiającej mu i A. R. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na wskazanej nieruchomości budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, organ administracji architektoniczno-budowlanej (postanowieniem z [...] maja 2020 r.) zobowiązał inwestorów do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności m.in. z § 12 pkt 5 lit. a i lit. b mpzp, po czym – wobec uznania, że w tym zakresie nie uczyniono zadość nałożonemu obowiązkowi – wydał decyzję odmowną. W uzasadnieniu decyzji Starosta zwrócił także uwagę na to, że niewykonanie postanowienia z [...] maja 2020 r. w zakresie doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego do zgodności z § 12 pkt 5 lit. a i lit. b mpzp wywołuje konsekwencje dla możliwości zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki w zakresie, w jakim przewidziano na niej realizację szamba szczelnego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej powołał się tu na § 12 pkt 6 lit. b mpzp.

Wziąwszy powyższe pod uwagę, należało stwierdzić, co następuje.

1) Zakwestionowane przez K. R. przepisy mpzp - zarówno § 12 pkt 5 lit. a i lit. b, jak i § 12 pkt 6 lit. a i lit. b - naruszają interes prawy skarżącego przez ograniczenie przysługującego mu prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...]. "Wyłączają" bowiem możliwości realizacji prawa do zabudowy tej nieruchomości (art. 140 K.c. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) w sytuacji, gdy projekt budowlany nie przewiduje podłączenia zabudowy do istniejącej lub projektowanej sieci wodociągowej. Warunkują ponadto możliwość zastosowania bezodpływowego zbiornika na nieczystości w sytuacji niezrealizowania systemu kanalizacji zbiorczej zaopatrzeniem budynku z gminnej sieci wodociągowej. Wykluczają zatem zastosowanie tego rozwiązania w przypadku niezrealizowania sieci wodociągowej.

2) Naruszenie interesu prawnego K. R. skutkowało odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 upzp w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1); walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2); wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3); wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4); wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5); prawo własności (pkt 7).

Wedle natomiast art. 4 ust. 1 upzp ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 1 upzp ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 upzp każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Przywołane regulacje upzp przyznają gminie (miastu) atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej, dopuszczonej w Konstytucji, ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 140 K.c., przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Prawo własności może zatem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie upzp. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji wymienia też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). Przysługujące gminie (miastu) władztwo planistyczne doznaje zatem ograniczeń. W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.

W ocenie Sądu, (1) uwarunkowanie realizacji prawa do zabudowy nieruchomości ziszczeniem się przyszłego i niepewnego warunku w postaci budowy (lub przynajmniej zaprojektowania) sieci wodociągowej, a także (2) uzależnienie od przyłączenia do takiej sieci – niezależnie od tego, czy została zbudowana, czy nie - możliwości zastosowania rozwiązania w postaci szczelnego zbiornika bezodpływowego, stanowią nadmierne ograniczenie przysługującego K. R. prawa własności. Ograniczenie to nie mieści się w granicach prawa i nie jest usprawiedliwione rzekomym związaniem organów gminy uczestniczących w postępowaniu planistycznym stanowiskiem wyrażonym w opinii organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Jak wynika z 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze zm. – dalej powoływana jako "udioś"), projekty planów zagospodarowania przestrzennego, wyznaczających ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagają przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 3 udioś, organ opracowujący projekt planu miejscowego poddaje ten projekt wraz z oceną oddziaływania na środowisko opiniowaniu przez państwowego powiatowy inspektora sanitarnego. Inspektor wydaje opinię w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii (art. 54 ust. 1 zd. 2 udioś), a organ wykonawczy gminy (miasta) opracowujący projekt planu miejscowego zobowiązany jest do "wzięcia pod uwagę" ustaleń zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko i opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego (art. 55 ust. 1 udioś).

Stosownie z kolei do treści art. 17 pkt 6 lit. a upzp, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o opinię o projekcie planu m.in. do właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego (tiret 7). W art. 17 pkt 6 lit. b zobowiązano z kolei wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do wystąpienia o uzgodnienie projektu planu z wymienionymi w tym przepisie podmiotami. W myśl natomiast z art. 17 pkt 9 upzp organ wykonawczy gminy (miasta) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień.

W świetle art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195), Państwowa Inspekcja Sanitarna opiniuje projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Obowiązek wystąpienia o opinię zastąpił spoczywający na wójcie (burmistrzu, prezydencie miasta) do 20 października 2010 r. obowiązek uzgodnienia, a zmiana ta miała na celu uproszczenie procedur planistycznych przez zastąpienie, tam gdzie to możliwe, procedury uzgodnień procedurą opiniowania projektu (zob. uzasadnienie projektu ustawy uchwalonej następnie jako ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871).

W świetle powyższego należy podkreślić, że opinie wyrażone przez organy współdziałające, czy to na podstawie art. 54 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 3 udioś, czy to na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a tiret 7 upzp, w przeciwieństwie do uzgodnień, nie są wiążące. Nie dostrzega tego autor odpowiedzi na skargę, z jednej strony odwołując się do opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] czerwca 2017 r., wydanej na podstawie art. 54 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 3 udioś, a z drugiej wywodząc, że "uzgodnienia" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają bezwzględnie wiążący charakter dla organu sporządzającego projekt planu.

Organy miasta [...] były zobligowane do "wzięcia pod uwagę" opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] czerwca 2017 r., co bynajmniej nie mogło sprowadzać się do przepisania jej treści do przepisów planu miejscowego (zob. też, w odniesieniu do wymogu wzięcia pod uwagę oceny oddziaływania na środowisko, prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 148/19

- niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Spoczywał na nich obowiązek samodzielnej analizy, czy, a jeśli tak to w jaki sposób tę opinię uwzględnić, aby nastąpiło to w zgodzie z obowiązującym prawem. Tylko bowiem w jego granicach można wyznaczyć tzw. władztwo planistyczne przysługujące gminie. Procedura opiniowania projektu planu przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie zwalnia organów gminy z obowiązku uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym m.in. wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi (art. 1 ust. 2 pkt upzp), lecz ma stanowić ułatwienie pozwalające właściwie wywiązać się z tego obowiązku.

W sprawie nie jest sporne, że nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną o numerze [...] nie może być podłączona ani do sieci wodociągowej, ani do systemu kanalizacji, ponieważ nie były one w dacie uchwalenia planu (zob. mapa stanowiąca część graficzną planu) i nie są jak dotąd zrealizowane.

Wziąwszy to pod uwagę, należy zauważyć, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa dopuszczają możliwość wykorzystania na cele budowlane działki budowlanej przewidzianej pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, mimo to, że nie ma ona zapewnionej możliwości przyłączenia uzbrojenia lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Otóż, stosownie do treści § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm. – dalej powoływane jako "rwt"), w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka taka może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Co istotne, możliwość zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków nie jest uzależniona od podłączenia działki lub budynku do sieci wodociągowej, a zastosowanie obu alternatywnych rozwiązań równocześnie jest dopuszczalne.

Zgodnie z § 30 rwt, usytuowanie na działce budowlanej ujęć wody, urządzeń do gromadzenia i oczyszczania ścieków oraz odpadów stałych powinno być zgodne z wymaganiami rozporządzenia oraz z przepisami dotyczącymi ochrony gruntu, wód i powietrza. W kolejnych przepisach rwt zawarto szczegółowe warunki dotyczące dopuszczalności i wymogów realizacji studni (rozdział 6) i zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe (rozdział 7).

W zakresie przyłączenia do kanalizacji, powyższe unormowania rwt odpowiadają regulacji zawartej w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888). Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi bowiem, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

W rozpoznawanej sprawie nie można wprawdzie jednoznacznie stwierdzić, czy budowa sieci kanalizacyjnej, do której mogłaby zostać podłączona nieruchomość skarżącego jest obecnie technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, niemniej nie ma wątpliwości co do tego, że sieć taka nie istniała w dacie uchwalenia planu i nadal nie została zbudowana, a co za tym idzie K. R. nie ma możliwości przyłączenia swej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Trzeba natomiast zgodzić się ze stanowiskiem wyrażanym w judykaturze (zob. np. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 310/18 – niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że właściciel nieruchomości może zrealizować prawo do budowy bezodpływowego zbiornika, bądź przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych, zarówno w sytuacji, gdy budowa kanalizacji nie jest uzasadniona, jak i gdy jest uzasadniona, lecz sieć taka nie została jeszcze zrealizowana. Co za tym idzie, trzeba uznać, że jeśli na terenie objętym planem miejscowym nie ma sieci kanalizacyjnej, nawet jeśli pozostaje ona w sferze planów, to właściciel nieruchomości zachowuje wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy prawo do zapewnienia utrzymania czystości na nieruchomości w zakresie odprowadzania ścieków poprzez realizację zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe.

Podsumowując, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powołany przepis przewiduje dwie przesłanki niezgodności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa: przesłankę materialnoprawną (istotne naruszenie zasad sporządzania planu); przesłankę formalnoprawną (istotne naruszenie trybu sporządzenia planu). Przesłanka materialnoprawna wiąże się z obowiązkiem przestrzegania przez organy gminy norm konstytucyjnych i przepisów prawa materialnego zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, gdyż - jak już nadmieniono – tylko w tych graniach można wyznaczyć tzw. władztwo planistyczne przysługujące gminie. Postanowienia § 12 pkt 5 lit. a i lit. b oraz pkt 6 lit. a i lit. b mpzp wykraczają poza granice tego władztwa. Zawierają bowiem ogólne i abstrakcyjne normy stanowiące w istocie oderwane od realiów konkretnej/indywidualnej sytuacji inwestora: (1) zakaz zabudowy nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną do czasu zrealizowania się przyszłego i niepewnego warunku w postaci realizacji sieci wodociągowej (a przynajmniej jej zaprojektowania), a także (2) zakaz zastosowania szczelnego zbiornika bezodpływowego równocześnie z wykorzystaniem indywidualnego ujęcia wody, pomimo niezrealizowania (niezaprojektowania) sieci wodociągowej. Takie normy planistyczne nie znajdują oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, które przeciwnie - na określonych warunkach - dopuszczają tak stosowanie indywidualnych ujęć wody, jak i zbiorników bezodpływowych. Decyzję o dopuszczalności ich zastosowania w indywidualnej sprawie pozostawiono jest właściwym organom administracji architektoniczno-budowlanej, stosującym m.in. przepisy rwt.

Poprzez nadmierną, nieumocowaną w prawie ingerencję w prawo własności, zakwestionowane przepisy mpzp naruszają powołane wyżej art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 upzp, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także § 26 ust. 3 rwt. Co za tym idzie naruszają również art. 140 K.c. oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 i art. 33 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania od organu administracji na rzecz skarżącego sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Objęły one uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 (słownie: trzystu) złotych.