Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 743/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 62 ust. 3,  art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 23 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Olga Białek Protokolant specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. (...) we W. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) sierpnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli budynku i sporządzenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) maja 2018 r. o nr (...) na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. Z 2017 r. poz. 1257) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej – budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. P. (...) we W.:

przeprowadzenie kontroli przedmiotowego budynku w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( przegląd 5 letni) – polegającej na sprawdzeniu stanu faktycznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia i sporządzenia z przeprowadzonej czynności stosownego protokołu,

sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. P. (...) we W. – w szczególności odnoszącej się do stanu technicznego elementów konstrukcyjnych obiektu: ścian zewnętrznych, stropów (ze szczególnym uwzględnieniem stropu nad piwnicą), dachu (konstrukcji i pokrycia), kominów, elewacji budynku (elementów ozdobnych, gzymsów, parapetów ceramicznych), obróbek blacharskich, odwodnienia obiektu, zawilgocenia piwnic, biegów schodowych, skażenia biologicznego przegród budowlanych w obrębie lokalu mieszkalnego nr (...). Ekspertyza powinna wskazywać przyczyny powstawania nieprawidłowości, ocenić ich wpływ na stan techniczny obiektu (bezpieczeństwo użytkowania i konstrukcje obiektu) oraz wskazać zakres i sposób usunięcia występujących nieprawidłowości, poprzez wskazanie konkretnych czynności (robót budowlanych) jakie należy wykonać, aby doprowadzić przedmiotowy obiekt do odpowiedniego stanu technicznego.

Jednocześnie organ podkreślił, że ekspertyza techniczna powinna być sporządzona przez osobę/osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno – budowlanej bez ograniczeń, mogące sprawować samodzielnie funkcje techniczne w budownictwie. Do ww. opracowania należy załączyć dokumenty, potwierdzające posiadanie uprawnień oraz zaświadczenia, o przynależności osób sporządzających powyższe opracowanie do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa.

Z przeprowadzonej kontroli należy sporządzić stosowny protokół, do którego należy dołączyć uprawnienia osób przeprowadzających ww. kontrolę (oryginały, bądź uwierzytelnione kopie) oraz zaświadczenia o przynależności do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, a następnie przedłożyć go wraz z ekspertyzą techniczną do tutejszego organu nadzoru budowlanego niezwłocznie po ich sporządzeniu.

Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy:

Dnia 26 marca 2018 r. pracownicy Państwowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: PINB) przeprowadzili kontrolę w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. P. (...) we W.. Podczas kontroli budynku stwierdzono, że balkony frontowe po remoncie są w dobrym stanie, elewacja frontowa nosi ślady naturalnego zużycia (zabrudzenia, złuszczenia powłok, brak ubytków). Ponadto wymieniono następujące nieprawidłowości: elewacja podwórzowa z ubytkami tynków, ubytki parapetów ceramicznych, ubytki gzymsu, spękania ściany w obrębie otworów okiennych (od ściany podokiennej do nadproży), w przyziemiu widoczne zawilgocenia, elewacja zniszczona (zabrudzenia, złuszczenia powłok, ubytki wielkopowierzchniowe). W piwnicy posadzka z ubytkami, korozja stalowych belek stropowych. Stolarka na klatce schodowej PCV ( stan dobry). Konstrukcja drewniana dachu ze śladami zawilgocenia, korozja biologiczna (więźby, deskowania). Pokrycie dachowe nieszczelne - widoczne podstawione pojemniki na wodę w miejscu przecieków. Pokrycie papowe zużyte technicznie ( spękania, wżery). Kominy ponad dachem z widocznymi ubytkami tynków, spękaniami ( znaczne pęknięcia czap kominowych). Obróbki świetlika zniszczone, skorodowane, widoczne odspojenia papy przy obróbkach. Od strony części stromej dachu w obrębie ściany attykowej, bezpośrednio nad gzymsem wieńczącym – widoczne znaczne uszkodzenie, spękanie z dużym ubytkiem elementu ozdobnego elewacji frontowej ( od strony budynku przy ulicy P. (...), przy ogniomurze). W toku kontroli w obrębie lokalu mieszkalnego nr (...) w rzeczonym budynku w pokoju stwierdzono znaczne zagrzybienie ( skażenie biologiczne) w obrębie okna, na ścianach, stropie. Na suficie ślady po zalaniach. Stwierdzone zagrzybienie może stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi.

Odnosząc się do znajdujących się w aktach sprawy protokołów z okresowej kontroli obiektu, organ I instancji krytycznie ocenił protokół z przeglądu rocznego budynku nr (...) z (...) r., sporządzony przez mgr inż. S. T. z uwagi na jego znikomą treść i ogólnikowe zapisy. W protokole nie wskazano rozmiarów zużycia lub uszkodzenia elementów budynku objętych kontrolą, zakresu nie wykonywanych robót remontowych i kolejności ich wykonywania, zakresu nie wykonywanych robót remontowych zaleconych do realizacji w protokołach z poprzednich kontroli okresowych (brak jest elementów wymaganych § 4 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 10.08.1999r. w spr. warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych). Wymieniony wyżej protokół nie może stanowić wartości dowodowej w sprawie.

Natomiast odnosząc się do protokołu z przeglądu 5 letniego budynku, z sierpnia 2014 r., zdaniem organu ze względu na znaczny upływ czasu protokół nie odzwierciedla aktualnego stanu faktycznego w zakresie stanu faktycznego elementów obiektu wykazujących oznaki nadmiernego zużycia.

PINB w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy – uznał, iż obecny stan techniczny przedmiotowego budynku jest nieodpowiedni i może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wobec powyższego konieczne jest przeprowadzenie kontroli obiektu oraz sporządzenie i przedłożenie ekspertyzy technicznej w zakresie wskazanym w przedmiotowej decyzji.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, strona skarżąca wniosła odwołanie. Przedmiotowej decyzji zarzucając :

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie stan technicznych nieruchomości położonej przy ul. P.(...) we W. może spowodować stan zagrożenia dla zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia, podczas gdy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz poczynionych ustaleń faktycznych wynika, iż stan techniczny ww. nieruchomości nie tworzy nawet potencjalnej sytuacji zagrożenia dla dóbr w postaci zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia,

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się błędnym przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie – w ocenie organu- z uwagi na wystąpienie stanu technicznego obiektu budowlanego mogącego spowodować zagrożenie dla zdrowia ludzi oraz bezpieczeństw mienia niezbędnym jest przedstawienie przez wspólnotę Mieszkaniową przy ul. P. (...) ekspertyzy stanu technicznego obiektu, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że bezzasadnym jest nakładanie fakultatywnego obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej budynku przy ulicy P. (...) bowiem organ administracji publicznej dysponuje dowodowo relewantnymi dokumentami;

ewentualnie:

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 62 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym objawiającym się w ocenie przedłożonych protokołów z przeglądu rocznego budynku nr (...) z (...) r. oraz protokołu z sierpnia (...) r.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji PINB nr (...) z dnia (...) maja 2018 r. w całości i oraz umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji PINB nr (...) z dnia (...) maja 2018 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu strona wskazała, że organ nie wskazał w jaki sposób stwierdzone nieprawidłowości mogą spowodować potencjalne niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia. Kolejno strona podkreśliła, że przedstawione protokoły nie utraciły swojej ważności, jednocześnie pozostając w pełni aktualnymi protokołami obrazującymi rzeczywisty stan przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2018 r. nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nr (...) z dnia (...) maja 2018 r. nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej – budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. P. (...) we W. przeprowadzenie kontroli budynku w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji posłużył się w całości argumentacją zawartą w decyzji wydanej przez PINB. Odnosząc się do treści odwołania (w zakresie 5-letniej okresowej kontroli), że budynek jest w stanie technicznym pozwalającym na dalszą eksploatację, (...)WINB stwierdził, że nie wyklucza to, iż poszczególne jego elementy mogą stanowić zagrożenie dla ww. dóbr z uwagi na upływ 3 lat i 9 miesięcy od tej kontroli. Wystarczające jest stwierdzenie przez organ, że stan techniczny obiektu budowlanego może stworzyć zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska.

Pismem z dnia (...) sierpnia 2018 r. skarżący wniósł skargę na decyzję nr (...) z dnia (...) sierpnia 2018 r. (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr (...) z dnia (...) maja 2018 r.

Zaskarżonej decyzji w oparciu o treść art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zarzucono:

1.naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię objawiającą się przyjęciem, iż dla wydania nakazu przeprowadzenia kontroli budynku w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego oraz nałożenia fakultatywnego obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części – nie musi istnieć stan zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie stan techniczny nieruchomości położonej przy ul. P. (...) we W. może spowodować stan zagrożenia dla zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia, podczas gdy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz poczynionych ustaleń faktycznych wynika, iż stan techniczny ww. nieruchomości nie tworzy nawet potencjalnej sytuacji zagrożenia dla dóbr w postaci zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia

3.naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się błędnym przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie – w ocenie organu - z uwagi na wystąpienie stanu technicznego obiektu budowlanego mogącego spowodować zagrożenie dla zdrowia ludzi oraz bezpieczeństw mienia niezbędnym jest przedstawienie przez wspólnotę Mieszkaniową przy ul. P. (...) ekspertyzy stanu technicznego obiektu, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że bezzasadnym jest nakładanie fakultatywnego obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej budynku przy ulicy P. (...) bowiem organ administracji publicznej dysponuje dowodowo relewantnymi dokumentami.

W przedmiotowej skardze skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości w trybie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a, zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania a w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17,00 zł uiszczonej tytułem opłaty od udzielonego pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skarżący odnosi się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnie objawiającą się przyjęciem, iż dla wydania nakazu przeprowadzenia kontroli budynku w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego oraz nałożenia fakultatywnego obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części – nie musi istnieć stan zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej tego rodzaju wykładnia organu obarczona jest błędem.

Kolejno skarżący podnosi naruszenie przez organ zasady swobodnej oceny dowodów poprzez przytoczenie, że z Protokołu okresowej kontroli sprawdzenia stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki oraz jego otoczenia (5 letni) sporządzonego we wrześniu 2014 r. i Protokołu nr (...) okresowej kontroli stanu technicznego sprawności obiektu sporządzonego w 2017 r. nie wynika, iż budynek przy ul. P. (...) we W. pozostaje w nieodpowiednim stanie technicznym. Ponadto większość kontrolowanych elementów została oceniona na poziomie dobrym/ średnim, co świadczy o odpowiednim utrzymaniu obiektu. Co więcej stwierdzono, że budynek jest w stanie technicznym pozwalającej na dalszą eksploatację.

Zdaniem Skarżącego organ nadzoru budowlanego drugiej instancji nie wykazał w jaki sposób stwierdzone nieprawidłowości mogą spowodować potencjalne niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia tzn. w jaki sposób poszczególne wady mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia oraz pozostają jednocześnie w hipotetycznym związku kauzalnym.

Jeżeli chodzi o zarzutu błędnego przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie – w ocenie organu – z uwagi na wystąpienie stanu technicznego obiektu budowlanego mogącego spowodować zagrożenie dla zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia niezbędnym jest przedstawienie przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. P. (...) ekspertyzy stanu technicznego obiekt, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż bezzasadnym jest nakładanie fakultatywnego obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej, ponieważ organ dysponuje dowodowo relewantnymi dokumentami tj.: Protokół z sierpnia 2014 r. oraz Protokołu nr (...) okresowej kontroli stanu technicznego sprawności obiektu ( 1 roczny) sporządzony w (...) r.

Skarżący podkreśla, że możliwość nałożenia na stronę obowiązku przedłożenia ekspertyzy na jej koszt istnieje pod warunkiem, że jest to uzasadnione wątpliwościami co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Na uwagę zasługuje fakt, że zgodnie z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nałożenie obowiązku dowodowego ma charakter szczególny, gdyż stanowi wyłom od zasady prawdy obiektywnej uregulowanej w art. 7 k.p.a. nakładającej na organ obowiązek z urzędu przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Dodatkowo nałożenie takiego obowiązku jest fakultatywne, co podkreśla wyjątkowy charakter tej instytucji. Skarżący przytacza również linię orzeczniczą, z której wynika, że żądanie dostarczenia ekspertyzy co do stanu technicznego obiektu budowlanego wymaga przekonywującego uzasadnienia oraz zaistnienia uzasadnionych wątpliwości organu co do rzeczywistego stanu obiektu oraz ustalenia, że obecny stan może zagrażać ludziom, mieniu bądź środowisku. Obowiązek może zostać nałożony w przypadku nie dysponowania odpowiednią dokumentacją obrazującą poziom utrzymania. W przedmiotowej sprawie skarżący podkreśla, że organ dysponuje odpowiednim materiałem dowodowym. W analizowanej sytuacji należy uwzględnić również realne możliwości finansowe Wspólnoty Mieszkaniowej. Zdaniem strony celem oceny czy nieprawidłowości mogą spowodować zagrożenie dla zdrowia ludzi i bezpieczeństwa należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem dokonania konkretnych ustaleń co do rodzaju obiektu budowlanego, jego stanu technicznego, ewentualnych zagrożeń wynikających z tego stanu.

W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności decyzji administracyjnych, Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga okazała się uzasadniona.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - skutkuje jego uchyleniem.

W analizowanej sprawie należy zwrócić przede wszystkim uwagę na zasadę dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.), z której wynika obowiązek nie tylko wydania dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz która zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumpcji przepisu do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy, tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji ( wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r. , sygn. akt II OSK 2720/11). Z omawianej zasady wynika zatem obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jego całokształcie. W celu natomiast właściwej jej realizacji, przepis art. 7 kpa nakłada nie tylko na organ I instancji, ale także na organ odwoławczy, obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy , a przepis art. 77 § 1 kpa wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą oceny. Podkreślić również należy, że uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że organ powinien wskazać i omówić w uzasadnieniu decyzji istotne rozstrzygnięcia, fakty i dowody oraz wyjaśnić zastosowaną podstawę prawną decyzji, w szczególności odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu przez skarżących.

W ocenie Sądu, organ II instancji nie sprostał podstawowym wymogom wskazanych przepisów, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest analizy zgromadzonego materiału dowodowego i jednoznacznego ustalenia, czy wszystkie wymienione w osnowie decyzji (tiret drugi) organu I instancji elementy budynku znajdują się w takim (nieodpowiednim) stanie technicznym, który może spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, czy tylko niektóre z nich (a jeśli tak to które konkretnie). Słusznie strona skarżąca podnosi w skardze, że organ odwoławczy nie wykazał w jaki sposób stwierdzone przez organ I instancji nieprawidłowości (nie kwestionowane przez skarżącą) mogą spowodować potencjalne niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia oraz pozostają w hipotetycznym związku kauzalnym. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien, jak słusznie eksponuje to skarżąca, odnieść się do każdego ze stwierdzonych naruszeń stanu technicznego budynku przez pryzmat możliwości wystąpienia stanu zagrożenia poszczególnych dóbr prawem chronionych. W tym miejscu Sąd stwierdza, że tylko odnośnie stanu technicznego lokalu nr (...) organ odniósł się konkretnie co do zakresu nieodpowiedniego stanu faktycznego i wskazał zagrożenie naruszenia konkretnego dobra prawem chronionego. Nie ulega wątpliwości, że to na organie, jak słusznie dalej podnosi pełnomocnik skarżącej, ciążył obowiązek wykazania i udokumentowania okoliczności faktycznych, które mogą spowodować opisane wyżej zagrożenia. Taka ocena jest istotna ze względu na brzmienie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. W oparciu o ten przepis organ nadzoru budowlanego ma możliwość zażądać od właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego całego obiektu lub tylko jego określonej części. Z osnowy decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że w zasadzie Wspólnota Mieszkaniowa ma nakazany obowiązek sporządzić i przedłożyć ekspertyzę obejmującą cały obiekt (poprzez zawarcie sformułowania "w szczególności"). Jednakże z akt sprawy wynika, że niektóre części budynku są w dobrym stanie technicznym (np. balkony po niedawnym remoncie, stolarka na klatce schodowej). Zatem należałoby rozważyć, czy zasadne jest nakładanie na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku sporządzenia ekspertyzy w istocie całego obiektu, czy może tylko określonych jego części mogących zagrażać życiu, zdrowiu ludzkiemu lub mieniu.

Ponadto w ocenie Sądu całkowite odrzucenie protokołu z przeglądu okresowego 5-cio letniego (z maja 2014 r.) - który w chwili kontroli i orzekania nadal był aktualny i nie wykazanie przez organ czy a jeśli tak, to w jaki sposób i w jakim zakresie od wskazanej daty, pogorszył się stan techniczny obiektu - jest niezasadne. Protokół taki można by było pominąć, gdyby pomiędzy jego sporządzeniem a wydaniem rozstrzygnięcia minęło 5 lat a ponadto, gdyby w krótszym okresie od jego sporządzenia zaistniały takie okoliczności faktyczne o charakterze istotnym, szczególnym lub nadzwyczajnym (np. istotne szkody w obiekcie na skutek nawałnicy, pożaru itp.), które powodują, iż ocena obiektu zawarta w ważnym protokole okresowym jest całkowicie nieprzydatna i nieaktualna ze względu na zupełną lub istotną zmianę stanu technicznego budynku lub jego części.

W orzecznictwie utrwalone jest już stanowisko, że nałożenie na stronę obowiązku przeprowadzenia kontroli budynku a także nałożenie obowiązków dotyczących przedłożenia odpowiednich ekspertyz lub innych ocen technicznych następuje na podstawie art. 62 ust. 3 zawsze w zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r, OPS 4/15, należy przyjąć wykładnię, według której art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, w zakresie przewidzianej w nim możliwości zobowiązania właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, nie jest unormowaniem samodzielnym, lecz stosowanym w związku z art. 81c ust. 2-4 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Natomiast na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego - organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Co istotne, koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika więc, iż stanowi on instrument umożliwiający organom (architektoniczno-budowlanym jak i nadzoru budowlanego) sprawne wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami. Postanowienie (w tym wypadku prawidłowo zawarte w decyzji) wydane w oparciu o omawiany przepis ma bowiem charakter dowodowy i takim celom służy. Przy czym, zaznaczyć trzeba, iż skorzystanie z uprawnienia określonego w ww. przepisie nie może być stosowane dowolnie i bez żadnych ograniczeń. Wskazuje na to wyraźnie brzmienie omawianego przepisu, w którym ustawodawca posługuje się sformułowaniem "w razie powstania uzasadnionych wątpliwości". Z treści tego przepisu bezspornie wynika więc także, że organ wydający postanowienie (w tej sprawie zawarte w decyzji) o nałożeniu takiego obowiązku musi wykazać istnienie w sprawie uzasadnionych wątpliwości co do nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części oraz jednocześnie ustalić że taki stan obecny obiektu (jego części) może zagrażać ludziom, mieniu lub środowisku. W niniejszej sprawie organ odwoławczy jedynie stwierdził ogólnie, że taki stan zagraża zdrowiu ludzi i mieniu, ale już nie wyjaśnił z czego wyprowadził to stwierdzenie.

Odnośnie stwierdzenia organu, że takiej oceny i wskazań może dokonać jedynie osoba posiadająca stosowne uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, należy podkreślić, że organy nadzoru budowlanego są organami o charakterze specjalistycznym w swojej dziedzinie. Zatem w każdym konkretnym postępowaniu powinny przede wszystkim dążyć do ustalenia stanu faktycznego za pomocą posiadanej wiedzy fachowej, a z pomocy ekspertów korzystać jedynie w uzasadnionych przypadkach i w uzasadnionym zakresie. Może się zdarzyć bowiem tak, że tylko w pewnych kwestiach organ nie jest w stanie fachowo ocenić stanu faktycznego i jego skutków. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji, w której nadzór budowlany przerzucały każdorazowo w sposób nieuzasadniony na stronę wykonywanie swoich ustawowych obowiązków. Skorzystanie z pomocy osoby posiadającej wiedzę fachową w danej sytuacji musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca. Nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Przepis art. 62 ust. 3 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości; omawiany przepis nie może być nadużywany. Żądając ekspertyzy na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, mianowicie to, że organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa. Pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą więc co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy ci mogą również samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie.

W opisanych wyżej okolicznościach skoro organ II instancji nie przeprowadził ani merytorycznego postępowania ani analizy dowodów a jedynie powtórzył argumentację organu I instancji, to Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano w oparciu o przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.