Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1345/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 12, art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka (spr.) del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 806/12 w sprawie ze skargi T.S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę przyłączy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia

2012 r., sygn. akt I SA/Wa 806/12 oddalił skargę T.S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę przyłączy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] czerwca 2011 r., nr [...] wydał pozwolenie na budowę przyłączy: wodociągowego i kanalizacji sanitarnej do posesji przy ul. [...] i ul. [...] w L., w obszarze zabytkowego układu urbanistycznego L. objętego ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków województwa [...] oraz posesji przy ul. [...] w L. objętej ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków woj. [...] pod nr [...], w zakresie określonym w opracowaniu: "Projekt budowlany. Przyłącze wodociągowe i kanalizacji sanitarnej do budynku przy ul. [...] w L.". Organ podniósł, że zakładany zakres prac ograniczających się do wykonania robót ziemnych bez naruszania formy architektonicznej budynku, do którego mają być prowadzone przyłącza nie narusza chronionych wartości zabytkowych układu urbanistycznego Śródmieścia L..

Od decyzji odwołanie wniósł T. S..

Po rozpoznaniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "ustawa") pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, przy czym zabytkiem w myśl art. 6 ust. 1 pkt. 1 ustawy są zarówno pojedyncze nieruchomości, jaki i układ urbanistyczny. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy, historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg. W przypadku objęcia ochroną konserwatorską założenia urbanistycznego, zabytkiem jest sama koncepcja urbanistyczna w ogólności. Przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest więc to założenie albo układ urbanistyczny, a nie poszczególne rzeczy (nieruchomości) położone w strefie ochronnej. Objęcie ochroną układu urbanistycznego nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu bądź zespołu. Wpisanie do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego nie oznacza zatem, że wszystkie budowle na tym terenie są zabytkami. Kompetencje organu konserwatorskiego pierwszej instancji wynikają z faktu zlokalizowania przedmiotowego budynku na terenie zabytkowego układu urbanistycznego L. wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] oraz posesji przy ul. [...] w L. wpisanej do rejestru zabytków woj. [...] pod nr [...] na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r., przy czym w decyzji tej, jako zabytek została wskazana kamienica z dwiema oficynami, wybudowana w XIX w. Zdaniem organu odwoławczego podnoszone w odwołaniu przez skarżącego kwestie związane prowadzonymi przez organy nadzoru budowlanego postępowaniami dotyczącymi obiektu przy ul. [...], powinny pozostawać bez wpływu na przedmiotową sprawę, bowiem pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest wydawane na wniosek i nadaje osobie legitymowanej uprawnienie do prowadzenia prac budowlanych, z punktu widzenia bezpieczeństwa zabytku. Uprawnienie to jest niezależne od ewentualnych nakazów wydawanych przez nadzór budowlany lub ich braku.

Na powyższą decyzję T.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnioskując o stwierdzenie jej nieważności

i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wobec występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzucił wydanie bez wyjaśnienia sprawy i naruszenie przepisów o właściwości organów ochrony zabytków. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że do rejestru zabytków pod numerem [...] wpisana jest wyłącznie kamienica zbudowana pod koniec XIX wieku, z wyłączeniem obiektu handlowego zbudowanego przez B. R., co jednoznacznie i dosłownie orzekł [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r., o wpisaniu kamienicy do rejestru zabytków. Zabytkowa kamienica posiada od niepamiętnych czasów wszelkie przyłącza, w tym wodociągowe i kanalizacji sanitarnej, zatem nie istnieje zagadnienie doprowadzenia przyłącza do tej kamienicy. Zdaniem skarżącego organy ochrony zabytków nie posiadają kompetencji a tym samym nie są właściwe do rozstrzygania w sprawie budowy przyłączy do obiektu nieobjętego ochroną konserwatorską. Bezprzedmiotowe jest w tych okolicznościach zajmowanie się przeprowadzeniem przyłącza do obiektu handlowego przez sąsiednią działkę nr [...] Sama działka nr [...], mimo że objęta ochroną konserwatorską nie wymaga doprowadzenia do niej przyłączy. Zdaniem skarżącego mimo, iż decyzja wydana przez WKZ nie zwalnia inwestora od obowiązku uzyskania decyzji organu administracji architektoniczno - budowlanej zezwalającej na budowę, to niewątpliwie stanowi ona krok w kierunku legalizacji bezprawnie zbudowanego obiektu. W okolicznościach faktycznych sprawy organ konserwatorski obowiązany jest powstrzymać się od wydania rozstrzygnięcia, ze względu na to, że wszelkie działania inwestora zależne są od rozstrzygnięcia najdalej idącej kwestii - rozbiórki obiektu.

W piśmie procesowym z 12 września 2012 r. pełnomocnik skarżącego powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawach ze skargi T.S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w sprawie rozbiórki budynku przy ul. [...] w L., podniósł, że oparcie się przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L., a w ślad za nim przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przy wydaniu zaskarżonych decyzji na poglądach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta L. było nieuprawnione i niezgodne ze stanem faktycznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna.

Sąd wskazał, iż poza sporem w sprawie niniejszej jest to, że przedmiotowy budynek do którego wydano pozwolenie na budowę przyłączy: wodociągowego i kanalizacji sanitarnej, nie jest zabytkiem indywidualnie wpisanym do rejestru zabytków, ale znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską. Sporne natomiast pozostaje, czy w sprawie budowy przyłączy do takiego budynku dopuszczalne było stosowanie reżimu prawnego z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "ustawa"). Sąd podniósł, że podziela utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd dopuszczający stosowanie przepisu art. 36 ust. 1 ustawy do obiektów nieobjętych indywidualnym wpisem do rejestru zabytków, ale położonych w granicach zabytku.

Wskazano, że ochroną konserwatorską objęte w ramach wpisu do rejestru zabytków historycznych układów urbanistycznych są: formy architektoniczne, bryły budynków rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych. Pozbawiony walorów zabytkowych budynek przy ulicy [...], do którego projektowane jest przedmiotowe przyłącze usytuowany jest w obrębie parceli, na której wzniesiono na początku XIX wieku zespół budynków wpisany do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...].

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, należy podzielić stanowisko organów obu instancji, co do kompetencji organu konserwatorskiego pierwszej instancji wynikającej z faktu lokalizacji przedmiotowego budynku na terenie zabytkowego układu urbanistycznego miasta L. oraz posesji przy [...] w L. wpisanych do rejestru zabytków w/w decyzjami. Ocenie konserwatorskiej został poddany przede wszystkim wpływ projektowanej inwestycji na substancję zabytkową znajdującą się w strefie podziemnej omawianej inwestycji chronionej, jako element układu urbanistycznego śródmieścia L. wpisem do rejestru zabytków województwa [...]. Dokonana ocena przeprowadzona została pod kątem dopuszczalności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia ochrony zabytków, a więc w ramach własnych kompetencji i powierzonych przez ustawę zadań.

Sąd podzielił też ocenę zaprezentowaną przez organy, iż zakładany zakres prac ograniczający się do wykonania robót ziemnych, bez naruszenia formy architektonicznej budynku, do którego mają być prowadzone przyłącza nie narusza chronionych wartości zabytkowych układu urbanistycznego śródmieścia L..

Sąd stwierdził, że nie jest uprawniony zarzut skargi, iż obiektem rozstrzygnięcia organu jest cały układ urbanistyczny. W sentencji decyzji z [...] czerwca 2011 r. wyraźnie wskazano, że pozwolenie na budowę przyłączy dotyczy zakresu określonego w opracowaniu: "Projekt budowlany. Przyłącze wodociągowe i kanalizacji sanitarnej do budynku przy ul. [...] w L.. Adres budowy ul. [...], L.." Także w uzasadnieniu tej decyzji mowa jest o "..pozbawionym walorów zabytkowych budynku przy ul [...], do którego projektowane jest przedmiotowe przyłącze..". Zarzut ten nie ma potwierdzenia w zaskarżonej decyzji.

Ponadto, zdaniem Sądu, zarzut dotyczący obowiązku powstrzymania się przez organ konserwatorski od wydania rozstrzygnięcia ze względu na to, że wszelkie działania inwestora zależne są od rozstrzygnięcia najdalej idącej kwestii – rozbiórki obiektu nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Pozwolenie w trybie art. 36 ust. 1 ustawy wydawane jest na wniosek i nadaje osobie legitymowanej uprawnienie do prowadzenia prac budowlanych z punktu widzenia bezpieczeństwa zabytku. Odnośnie wniosku Sąd zauważył, iż w aktach sprawy niniejszej znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w Lublinie z 7 października 2003 roku, sygn. II Ns 62/01 zezwalające B. R. na przeprowadzenie na jego koszt do nieruchomości położonej w L. oznaczonej nr [...] objętej kw [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Lublinie oddzielnego przyłącza wodno-kanalizacyjnego i gazowego od strony ulice [...] (k. 24-25 akt administracyjnych). Odnośnie uprawnienia Sąd stwierdził, że jest ono niezależne od ewentualnych nakazów wydawanych przez nadzór budowlany lub ich braku. Nie można, bowiem tracić z pola widzenia, że pozwolenie konserwatorskie na budowę przyłączy do obiektu znajdującego się w strefie ochrony konserwatorskiej wpisanej do rejestru zabytków, nie zwalnia inwestora od obowiązku uzyskania innych pozwoleń lub zgłoszeń, między innymi wymaganych prawem budowlanym. Wynika to bezpośrednio z treści art. 2 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustawa ta nie narusza przepisów innych ustaw, w tym prawa budowlanego. Jak wynika z treści art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) pozwolenie na budowę może być uzyskane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Z kolei przepis art. 39 ust 1 prawa budowlanego stanowi, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków wymaga przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis ten koresponduje zarazem z treścią art. 36 ust. 8 ustawy o ochronie zabytków w myśl, którego uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych w w/w warunkach nie zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego.

Reasumując Sąd wskazał, że pozwolenie wydane przez właściwego konserwatora zabytków na podstawie art. 36 ustawy, nie zastępuje pozwolenia na budowę, które inwestor obowiązany jest uzyskać od organów administracji architektoniczno-budowlanej i w ramach tych postępowań będzie rozpatrywana kwestia ewentualnej legalności budowy budynku, do którego projektowane są przyłącza.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. S.. Wskazując na podstawę przewidzianą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie podniósł następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez nie wyjaśnienie i nierozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego nie brał pod uwagę, że organy ochrony zabytków obydwu instancji:

a) nie zawiesiły z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie wykonania przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego sprawy o rozbiórkę obiektu handlowego, do którego projektowane było przyłącze wodociągowe i kanalizacji sanitarnej,

b) nie żądały od organów nadzoru budowlanego zajęcia stanowiska w formie postanowienia, jak wymaga bezwzględnie obowiązujący przepis art. 106 § 5 k.p.a. odnośnie toku postępowania w sprawie o rozbiórkę obiektu handlowego, do którego miały być wykonane przyłącza,

c) nie przeprowadziły samodzielnie postępowania dowodowego według przepisów Działu II Rozdział 4 (art. 75-88a) k.p.a. w celu wyjaśnienia, czy w toku pozostaje postępowanie administracyjne w przedmiocie rozbiórki budynku handlowego, nie zgromadziły w aktach sprawy wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów z dokumentów, w tym wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 grudnia 1990 r., sygn. akt III ANR 15/90 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1338/07, mimo że organy nadzoru budowlanego co najmniej dwukrotnie powoływały się na treść tych wyroków, lecz organy ochrony zabytków obydwu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia jedynie na niezobowiązujących, a przy tym oczywiście niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym oraz nieprawdziwych w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2009 r. opiniach organów nadzoru budowlanego.

2. naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nie rozpoznaniu sprawy w granicach określonych we wniosku inwestora oraz w pismach skarżącego do Urzędu Ochrony Zabytków i w odwołaniu do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i nie zawieszeniu z urzędu przez Sąd postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy skarżący przedłożył sądowi wraz ze skargą prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 254/11, w którym sąd orzekł, że w przedmiocie rozbiórki budynku handlowego toczy się odrębne postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, zaś przy piśmie z dnia 12 września 2012 r skarżący złożył do Sądu Wojewódzkiego w Warszawie uprawomocnione w miesiącu czerwcu 2012 r. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Lu 49/11 i sygn. II SA/Lu 667/11, z których wynika bezspornie, że upowszechniany przez organy nadzoru budowlanego pogląd, iż nie toczy się żadne postępowanie o rozbiórkę budynku handlowego znajdującego się na działce nr ew. [...]przy ul. [...] w L. jest rażąco niezgodny ze stanem faktycznym i prawnym. Z okoliczności sprawy wynika, że zagadnienie rozbiórki stanowi zagadnienie wstępne w znaczeniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i od uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez organy ochrony zabytków w przedmiocie wydania pozwolenia na wykonanie przyłączy do przedmiotowego budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił z jakich przyczyn nie uznał rozstrzygnięcia w sprawie rozbiórki za zagadnienie wstępne, mimo że w uzasadnieniu skargi strona skarżąca twierdziła m.in., że :"W okolicznościach faktycznych sprawy organ konserwatorski obowiązany jest powstrzymać się od wydania rozstrzygnięcia ze względu na to, że wszelkie działania inwestora zależne są od rozstrzygnięcia najdalej idącej kwestii - rozbiórki obiektu".

Powołując się na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] czerwca

2011 r.,

- dopuszczenie dowodu z akt Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach oznaczonych sygnaturą: II OSK 709/12 zakończonej wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r. i II OSK 698/12 zakończonej wyrokiem z 26 czerwca 2012 r. oraz z akt sprawy Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. II OSK 1338/07 w przedmiocie rozbiórki budynku handlowego na działce nr ew. [...] przy ul [...] w L. i z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1990 r., sygn. akt III ANR 15/90 w przedmiocie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu,

- zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje, w tym z tytułu zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art.183§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U.2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem, jak w niniejszej sprawie, nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art.183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W tej sytuacji kontrola instancyjna sprowadzała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej określoną w powołanym przepisie może być tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Brzmienie art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa procesowego, to najprawdopodobniej zapadłby wyrok o innej treści.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie i nierozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego nie brał pod uwagę, że organy ochrony zabytków obydwu instancji nie zawiesiły z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie wykonania przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego sprawy o rozbiórkę obiektu handlowego, do którego projektowane było przyłącze wodociągowe i kanalizacji sanitarnej. Z zarzutem tym nie można się zgodzić, bowiem w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł się do powyższej kwestii. Sąd ten stwierdził, że zarzut dotyczący obowiązku powstrzymania się przez organ konserwatorski od wydania rozstrzygnięcia ze względu na to, że wszelkie działania inwestora zależne są od rozstrzygnięcia najdalej idącej kwestii – rozbiórki obiektu nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Pozwolenie w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wydawane jest na wniosek i nadaje osobie legitymowanej uprawnienie do prowadzenia prac budowlanych z punktu widzenia bezpieczeństwa zabytku. Przytaczając przepisy prawa budowlanego Sąd I instancji wywiódł, że pozwolenie konserwatorskie na budowę przyłączy do obiektu znajdującego się w strefie ochrony konserwatorskiej wpisanej do rejestru zabytków, nie zwalnia inwestora od obowiązku uzyskania innych pozwoleń lub zgłoszeń, między innymi wymaganych prawem budowlanym.

Pozostałe przytoczone w podstawach kasacyjnych zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sprowadzają się do zagadnienia wpływu na, toczące się w trybie art.36 ust.1 ustawy o ochronie zabytków postępowanie o wyrażenie zgody na dokonanie przyłączy, postępowań prowadzonych przed organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Chodzi zatem o rozstrzygnięcie, czy postępowanie toczące się na podstawie przepisów prawa budowlanego ma charakter prejudycjalny dla wyniku sprawy prowadzonej na podstawie art.36 ust.1 ustawy o ochronie zabytków o wyrażenie zgody na dokonanie przyłączy. Innymi słowy, czy stanowi ono zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi o zawieszeniu postępowania przez organ administracji publicznej, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sformułowanie " zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" należy rozumieć w ten sposób, że w sprawie musi wystąpić konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, wynikająca z powstałego w toku postępowania administracyjnego sporu co do określonej kwestii prawnej. Przesłanką zawieszenia postępowania na omawianej podstawie prawnej jest zatem istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W świetle ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego związek zagadnienia wstępnego z rozpoznawaną sprawą wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jest przeszkodą do wydania decyzji w sprawie, przy czym chodzi o bezpośredni związek przyczynowy ( por. uchwała NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96, publ. ONSA 1997, nr 1, poz.11). Dlatego też zagadnieniem wstępnym nie może być, jak w niniejszej sprawie, samo twierdzenie strony, że wynik innego postępowania może mieć, czy będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w sytuacji gdy możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji. Podstawy takiej nie stanowi powoływany przez stronę skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1338/07. W świetle uzasadnienia powyższego wyroku sporny obiekt budowlany został uznany przez Naczelny Sąd Administracyjny za wybudowany, a ustalony w sprawie stan faktyczny nie uzasadniał zastosowania przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że pozwolenie konserwatorskie na budowę przyłączy do obiektu znajdującego się w strefie ochrony konserwatorskiej wpisanej do rejestru zabytków, nie zwalnia inwestora od obowiązku uzyskania innych pozwoleń lub zgłoszeń, między innymi wymaganych prawem budowlanym. Wynika to bezpośrednio z treści art. 2 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustawa ta nie narusza przepisów innych ustaw, w tym prawa budowlanego.

Wykładnia art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzi do wniosku, że w postępowaniu prowadzonym w trybie tego przepisu organ ochrony konserwatorskiej bada jedynie, czy projektowane prace wpłyną na zabytek, którym w niniejszej sprawie jest historyczne założenie urbanistyczne, czyli czy zachowany zostanie objęty ochroną układ ulic i zabudowa ( art.3 pkt 12 ustawy). Organy ochrony konserwatorskiej, wyposażone w odpowiednie kompetencje i specjalistyczną wiedzę, wydają decyzje m.in. w trybie art.36 ustawy, mając na względzie wyłącznie ochronę dziedzictwa narodowego, dokonują oceny projektowanych robót z uwagi na zachowanie zabytku, czy objętego ochroną układu przestrzennego.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.