Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 372/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 § 2, art. 61 a § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S., K. K., M. K., W. N., E. N., J. S., M. S., P. S. i P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 547/16 w sprawie ze skargi A. S., K. K., M. K., W. N., E. N., J. S., M. S., P. S. i P. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 547/16 w ten sposób, że w sentencji wyroku w miejsce "D. S." wpisuje "E. N., J. S."; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie wyrokiem z 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 547/16 oddalił skargę A. S., K. K., M. K., W. N., D. S., M. S., P. S. i P. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:

A. S. działający w imieniu własnym oraz w imieniu M. S., W. N., W. S., M. S., P. S. oraz P. S. pismem z [...] lutego 2011 r., zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o unieważnienie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa majątku [...] w trybie reformy rolnej, ze względu na rażące naruszenie prawa – które polega na zastosowaniu dekretu o reformie rolnej również w stosunku do tzw. zespołu dworsko-parkowego oraz rozdysponowanie majątkiem w sposób sprzeczny z celami reformy rolnej określonymi w dekrecie. Dodał, że przeznaczenie działek na rzecz osób fizycznych a także instytucji ZNTK B., która urządziła ośrodek wypoczynkowy na terenie przejętego majątku było zaprzeczeniem celów reformy rolnej.

Pismem z dnia [...] marca 2011 r. organ wezwał wnioskodawców - na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. - do skonkretyzowania żądania zawartego w powyższym piśmie poprzez wskazanie konkretnego orzeczenia, którego żądanie dotyczy oraz dokładne określenie rodzaju postępowania, którego wszczęcia się domagają.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. wyjaśnili, iż wnoszą o wszczęcie postępowania o unieważnienie decyzji stwierdzającej, że majątek [...] podpada pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o reformie rolnej - wobec rażącego naruszenia prawa, czy też wydania decyzji bez podstawy prawnej.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania stwierdzając, iż żądanie stwierdzenia nieważności bliżej nieokreślonej decyzji o przejęciu majątku jest niewystarczające do wszczęcia postępowania - co stanowi uzasadnioną przyczynę odmowy jego wszczęcia zgodnie z art. 61a K.p.a.

Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...].

Na powyższe orzeczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi A. S. działając w imieniu własnym oraz w imieniu M. S., W. N., W. S., M. S., P. S. i P. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie -zarzucając mu naruszenie art. 61a K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 927/13 oddalił skargę M. S., M. S., W. N., A. S., P. S., P. S. i W. S..

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo przyjął, iż niemożliwym było wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności w bliżej nieokreślonym przedmiocie, gdyż skarżący - pomimo wezwań organu - nie sprecyzowali jakiego konkretnie aktu organu administracji publicznej żądają stwierdzenia nieważności – co stanowi uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania.

A. S. (działając w imieniu własnym oraz pozostałych spadkobierców) pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. wniósł o doręczenie dokumentacji związanej z przejmowaniem majątku [...] przez poszczególne podmioty. Następnie w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. domagał się "potwierdzenia nieważności zgody na wydzierżawienie majątku [...] wyrażonej w piśmie z dnia [...].IV.1946 r. Nr [...] jak w protokołach zdawczo-odbiorczych z [...] czerwca 1946 r. i [...] października 1946 r."

W związku z powyższym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismami z dnia [...] marca 2014 r. i z dnia [...] kwietnia 2014 r. zwrócił się do A. S. o sprecyzowania swojego żądania, a także wykazanie interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pisma Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1946 r. nr [...].

W odpowiedzi A. S. w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. wskazał, że w rezultacie pogwałcenia przepisów dekretu o reformie rolnej doszło do rozgrabienia majątku [...] i wzbogacenia podmiotów nieuprawnionych, które nabywały części majątku. Wynik postępowania w niniejszej sprawie dotyczy praw byłych właścicieli i ich następców prawnych w zakresie reprywatyzacji czy to w formie zwrotu w naturze bądź odszkodowania. Podniósł, iż bez ustalenia naruszeń prawa przy wprowadzaniu reformy rolnej nie jest możliwa reprywatyzacja majątku. Zatem wynik postępowania w niniejszej sprawie dotyczy praw byłych właścicieli i ich następców prawnych.

W dniu [...] października 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po raz kolejny zwrócił się do A. S. z prośbą o jednoznaczne wskazanie przedmiotu postępowania, którego wszczęcia żąda tj. wskazania, czy wnosi o:

- stwierdzenie nieważności pisma Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1946 r. ( o ile pismo to uważa za decyzję administracyjną);

- wszczęcie i prowadzenie postępowania o stwierdzenie, że określone części byłego majątku [...] nie podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej;

- zwrot całości bądź części tego majątku;

- odszkodowanie.

Poinformował jednocześnie, że w sprawach dotyczących nieruchomości ziemskich przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej możliwe jest ubieganie się na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 6 września 1944 r. w sprawie wykonywania dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) o wydanie decyzji stwierdzającej, iż dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu. Przy czym z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, iż dana nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu, należy wystąpić do wojewody właściwego dla miejsca położenia nieruchomości.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. A. S. (działający w imieniu własnym oraz w imieniu spadkobierców po K. S.) wskazał, że w niniejszej sprawie nie chodzi o nieważność pisma, ale o "unieważnienie z urzędu decyzji, którą stanowi treść pisma Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1946 r."

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania o "unieważnienie z urzędu decyzji, która stanowi treść pisma" Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1946 r. nr [...].

W uzasadnieniu wskazał, iż żądanie skonkretyzowane w ten sposób uniemożliwia wszczęcie postępowania.

Dodał, że zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdza się nieważność wyłącznie decyzji lub postanowień, a więc aktów administracyjnych. Budzi natomiast wątpliwości już samo uznanie za akt administracyjny pisemnego wyrażenia zgody przez resort rolnictwa (pismo z dnia [...] kwietnia 1946 r.) na wydzierżawienie przedmiotowej nieruchomości Ministerstwu Pracy i Opieki Społecznej. W doktrynalnym ujęciu aktem administracyjnym jest bowiem jednostronne władcze działanie prawne organu administracji (decyzja administracyjna) skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Działania jednostronne i władcze są to takie działania, które posiadają wobec adresata moc obowiązującą – tworzą uprawnienia lub obowiązki dla konkretnego podmiotu. Podejmując indywidualny akt administracyjny organ administracji dokonuje konkretyzacji prawa – czyli uprawnienia lub obowiązku stron. Tymczasem pismo z dnia [...] kwietnia 1946 r. nie wyczerpuje znamion indywidualnego aktu administracyjnego.

Ponadto zauważył, że nawet pomijając kwestię uznania zgody na wydzierżawienie majątku za decyzję administracyjną, do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego konieczne jest wykazanie interesu prawnego. Niewątpliwie zaś wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiego "aktu" tj. zgody na wydzierżawienie nieruchomości, dokonanego pomiędzy jednostkami będącymi dysponentami majątku Skarbu Państwa w stosunku do nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa.

Poza tym wskazał, iż nie jest zasadne stanowisko wnioskodawców wskazujących na podstawy podjęcia "działania z urzędu", które ich zdaniem przewiduje "art. 156 §1 pkt 7 oraz art. 157 § 2 kpa w związku z art. 158 §2 kpa".

Pismo Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1946 r. nie nosi bowiem znamion aktu administracyjnego. Natomiast art. 156 §1 pkt 7 K.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność.

Na zakończenie organ podkreślił, że wnioskodawcy byli wielokrotnie pisemnie informowani o możliwości wystąpienia do właściwego wojewody z wnioskiem o wydanie w trybie art. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej decyzji stwierdzającej, czy poszczególne części nieruchomości ziemskiej "[...]" podlegały działaniu art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu. Z możliwości takiej jednak nie skorzystali.

W dniu [...] lutego 2016 r. (data wpływu do organu) A. S. działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik spadkobierców po K. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy.

We wniosku podniósł m.in., że Minister Rolnictwa i Rozwoju wsi kwestionuje umocowanie prawne następców prawnych byłych właścicieli majątku [...] w sprawie reprywatyzacji tego majątku. Tymczasem uprawnienia tego należy wywodzić z art. 64 Konstytucji, art. 222 oraz art. 415 i następnych kodeksu cywilnego.

Następnie podniósł, iż Minister uważa, że nie istnieje przepis prawa materialnego, który stanowi o nieważności decyzji z [...] kwietnia 1946 r. o wydzierżawieniu majątku [...]. Tymczasem jest to art. 13 dekretu o reformie rolnej, który jest przepisem prawa publicznego bezwzględnie obowiązującym – zatem każda czynność prawna sprzeczna z nim jest nieważna. Nieważność ta istnieje z mocy samego prawa i powinna być uwzględniona z urzędu - bez względu na to, czy strona powołuje się na nią. Stwierdził również, że wskazał orzeczenie Sądu Najwyższego w tej kwestii. Ponadto podał, iż Minister wyłączał spod działania reformy rolnej poszczególne składniki majątku [...] takie jak lasy, dwór, zabudowania, park krajobrazowy (dzisiaj ośrodek wypoczynkowy [...]), a także obiekty o charakterze przemysłowym jak tartak, młyn wodny, kuźnia, domy mieszkalne. Jednakże tereny podlegające zalaniu przez Zalew K. z pewnością nie stanowiły realizacji reformy rolnej.

Na zakończenie zauważył, że gdyby uznać nieważność czynności Ministra, to wówczas zaistnieją podstawy odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że wbrew stanowisku wnioskodawców art. 13 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie stwarza legitymacji prawnej do udziału w niniejszym postępowaniu dotyczącym konkretnego dokumentu. Podkreślił, że przepis ten - jako ograniczający obrót nieruchomościami rolnymi - utracił moc z dniem ogłoszenia ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o obrocie nieruchomościami rolnymi (Dz.U. z 1957 r. Nr 39, poz.172) tj. z dniem 26 lipca 1957r. W brzmieniu pierwotnym art. 13 ust. 1 stanowił, że obszar nowoutworzonych gospodarstw, jak również obszar, do którego mają być powiększone gospodarstwa karłowate, winien być uzależniony od jakości gleby i stosunku miejscowego zapotrzebowania ziemi do będącego do dyspozycji zapasu ziemi, przy czym wszyscy uprawnieni do korzystania z reformy rolnej otrzymają nadziały w granicach powiatu. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego artykułu obszar ten dla gospodarstw rolnych nie mógł być większy od [...] ha ziemi średniej jakości, dla gospodarstw ogrodniczo-warzywnych nie mógł przekraczać [...] ha, dla parcel rzemieślniczo-wiejskich nie mógł przekraczać [...] ha, a dla parcel robotniczych itp. [...] ha. Przepis ten nie może mieć zatem, zdaniem organu, żadnego wpływu na wynik sprawy zwłaszcza, że nie dotyczy również procesu reprywatyzacji. Wobec powyższego na wynik niniejszej sprawy nie mogą mieć wpływu również tezy z wyroku Sadu Najwyższego z dnia 1 lutego 1951 r. sygn. C 215/50.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu A. S. działający w imieniu własnym i w imieniu K. K., M. K., W. N. z domu S., D. S., M. S., P. S. i P. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i skierowanie sprawy Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi do dalszego postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił obrazę art. 13 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 156 §1 pkt 7, art. 157 § 2 K.p.a. w związku z art. 158 § 2 K.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1946 r. nr [...] o wyrażeniu zgody na wydzierżawienie Ministerstwu Pracy i Opieki Społecznej ośrodka rolnego o obszarze resztówki [...] ha majątku [...].

Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że:

przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r. orzekające o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku złożonego przez A. S. w imieniu własnym oraz w imieniu K. K., M. K., W. N. z domu S., D. S., M. S., P. S. i P. S. o stwierdzenie nieważności decyzji zawartej w piśmie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1946 r. nr [...].

Pisma tego nie udało się odnaleźć. Jego treść wynika z protokołu z [...] czerwca 1946 r. w sprawie przejęcia pod Zarząd Ministerstwa Pracy i Opieki Społecznej ośrodka rolnego o obszarze resztówki ha [...] oraz z znajdującym się przy nim zapasem ziemi ..... ha – w którym stwierdzono: "Na podstawie pisma Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych w Warszawie z dnia [...] kwietnia 1946 r. nr [...] wyrażającego zgodę na wydzierżawienie Ministerstwu Pracy i Opieki Społecznej w Warszawie dla celów opieki społecznej" Komisja przystąpiła do protokolarnego przejęcia tego ośrodka.

Podstawę prawną zaskarżonych postanowień Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stanowił art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.

W ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie uznał, iż w sprawie niniejszej wystąpiła przeszkoda do wszczęcia postępowania, a mianowicie brak aktu administracyjnego, któremu możliwe byłoby postawienie zarzutu nieważności na podstawie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Bowiem wbrew stanowisku skarżących treść pisma Ministerstwa (a nie Ministra) Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] kwietnia 1946 r. nie stanowi takiego aktu tj. nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem. Jak wprost wynika z protokołu przejęcia z dnia [...] czerwca 1946 r. jest ono jedynie "pismem" pomiędzy organami administracji publicznej informującym o wyrażeniu zgody na wydzierżawienie nieruchomości Ministerstwu Pracy i Opieki Społecznej. Pismo to, jak słusznie zauważył organ, nie nosi znamion aktu administracyjnego, gdyż nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów wymienionych w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest zatem prawnej możliwości stwierdzenia nieważności nieistniejącego aktu.

Sąd wskazał także, że sami skarżący już w postępowaniu administracyjnym zauważyli w swoim piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r., iż Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości stwierdzenia nieważności pisma. Natomiast nie wskazali oni, pomimo wielokrotnych wezwań organu w tym zakresie, żadnego aktu administracji publicznej, którego stwierdzenia nieważności się domagają - wskazując jedynie na ww. pismo z [...] kwietnia 1946 r., które ich zdaniem w swej treści zawiera decyzję administracyjną. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że decyzja administracyjna obwarowana jest pewnymi formalnymi wymogami prawnymi i brak jest możliwości "zawarcia jej" w treści zwykłego pisma.

Pomijając kwestię braku możliwości wszczęcia postępowania w stosunku do nieistniejącego bądź też nieznanego (nieskonkretyzowanego przez stronę) aktu administracyjnego, należy stwierdzić, iż - jak słusznie podniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - do wszczęcia postępowania niezbędne jest wykazanie istnienia interesu prawnego po stronie wnioskodawcy.

Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Trudno zaś, wbrew subiektywnemu przekonaniu skarżących, dopatrzeć się istnienia po ich stronie interesu prawnego w sprawie dotyczącej obrotu nieruchomością (wydzierżawienia) pomiędzy jednostkami Skarbu Państwa. Jak bowiem wprost wynika z akt sprawy, przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa (wypis z Księgi Wieczystej). Skarżący (ani ich poprzednicy prawni) na dzień [...] kwietnia 1946 r. – data kwestionowanego przez nich pisma - nie legitymowali się natomiast żadnym tytułem prawnym do tej nieruchomości.

Jak słusznie informował skarżących Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ich interes prawny mógłby wystąpić jedynie w sytuacji złożenia wniosku o wydanie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego decyzji stwierdzającej, czy poszczególne części nieruchomości ziemskiej "[...]" podlegały działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Sąd podkreślił, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji o niepodpadaniu nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej jest zupełnie innym postępowaniem aniżeli postępowanie dotyczące obrotu daną nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa, choćby stanowiła ona tę własność na skutek przejęcia jej mocą dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy obrót taką nieruchomością był zgodny z obowiązującymi przepisami czy też nie. Nawet gdyby działania organów w tym zakresie były sprzeczne z prawem nie zmienia to faktu, iż na tym etapie skarżący nie posiadają żadnego interesu prawnego uprawniającego ich do wszczęcia postępowania w tym zakresie.

Sąd wskazał, że działania organów nie były sprzeczne z treścią art. 13 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Artykuł ten stanowił: "Gospodarstwa utworzone na podstawie niniejszego dekretu nie mogą być w całości lub w części dzielone, sprzedawane, wydzierżawiane i zastawiane." Czyli nie dotyczył on nieruchomości ziemskich przejmowanych na cele reformy rolnej - określonych w art. 2 tego dekretu: "Na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie (...) stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź [...] ha powierzchni ogólnej, bądź [...] ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza [...] ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Dotyczył on gospodarstw rolnych powstałych w wyniku przeprowadzonej parcelacji - utworzonych w trakcie faktycznego podziału nieruchomości ziemskich przejętych na cele reformy rolnej - co ewidentnie wynika również z treści przepisów poprzedzających art. 13 a dotyczących zasad podziału ziemi i inwentarza.

Bez znaczenia zatem pozostają podnoszone przez skarżących argumenty dotyczące ww. art. 13, jak również powołane przez nich orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 1 lutego 1951 r. dotyczące umów sprzecznych z tym artykułem.

Sąd podkreślił, że w sprawie niniejszej nie zostały spełnione podstawowe przesłanki uprawniające Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wszczęcia postępowania tj. brak jest aktu administracyjnego, którego stwierdzenia nieważności mogłoby ono dotyczyć oraz brak jest interesu prawnego po stronie skarżących w postępowaniu dotyczącym wydzierżawienia nieruchomości - pozostającej własnością Skarbu Państwa i we władaniu jednostki Skarbu Państwa - innej jednostce państwowej.

A. S., K. K., M. K., W. N., E. N., J. S., M. S., P. S. i P. S. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. Wyrokowi zarzucili:

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 13 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przez błędną jego wykładnię, polegającą na niesłusznym uznaniu, że przepis ten nie dotyczy nieruchomości ziemskich przechodzących na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej, a skoro art. 2 ust. 1 in fine stwierdza, że nieruchomości ziemskie przechodzą bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i od początku nie mogły być dzielone w sposób sprzeczny z dekretem;

- naruszenie przepisów postępowania (art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przez niewyczerpujące przedstawienie w uzasadnieniu pisemnym wyroku zarzutów podniesionych w skardze, zwłaszcza możliwości działania z urzędu przez organ w zakresie stwierdzenia, że decyzja o wydzierżawieniu majątku [...] wobec nastąpienia nieodwracalnych skutków prawnych wydana została z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.) bądź stwierdzenia, że była nieważna co do pozostałych składników majątku [...].

W konsekwencji skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 powołanej ustawy, które w niniejszej sprawie nie występują.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Z uwagi na powyższe należy wskazać, że postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2016 r. wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako "K.p.a."), a zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. Tymczasem skarżący kasacyjnie ani w zarzutach skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie postawili zarzutu naruszenia art. 61a § 1 K.p.a.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postepowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, Lex nr 552012 i wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, Lex nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie kwestionują prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (tak m.in. NSA w wyrokach: z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1053/17 i z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1987/12, publ. CBOSA).

Skoro w rozpoznawanej sprawie organ nie przystąpił do merytorycznego rozpoznania wniosku, to chybiony był zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego tj. art. 13 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wobec powyższego, ponieważ podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Ponadto na mocy art. 156 § 1 i § 3 P.p.s.a. sprostowano wyrok Sądu pierwszej instancji poprzez prawidłowe oznaczenie podmiotu wnoszącego skargę. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji, w miejsce skarżącej D. S. wstąpiły jej spadkobierczynie E. N. i J. S. ( wniosek z dnia [...] marca 2017 r. – k. 65 akt sądowych, akt poświadczenia dziedziczenia – k.75-77 akt sądowych).