Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1711/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 pkt 6 , art. 183 § 1, § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 13 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 października 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 479/09 w sprawie ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 479/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w sprawie ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2009 r., znak [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2008 r. M. W. wystąpił do Urzędu Miejskiego w Kielcach o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę narożną u zbiegu ulic [...] i [...] w Kielcach, ujawnioną w księdze wieczystej KW [...], której właścicielem był M. B. W., a która objęta została decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] października 1968 r., wydaną wraz z załącznikiem graficznym przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach, Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, ustalającą lokalizację szczegółową ul. [...]. Następnie decyzją Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] czerwca 1975 r., znak [...], przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Państwa na potrzeby Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Kielcach - z przeznaczeniem na realizację narodowych planów gospodarczych - pod przebudowę ul. [...]. Uzasadniając wniosek M. W. podniósł, że sporna nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Prezydent Miasta Kielce orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, uzasadniając to jej położeniem - w całości w pasie drogowym ul. [...]. W wyniku rozpoznania odwołania M. W., Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na brak analizy organu I instancji w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz na okoliczność, iż orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości opierało się jedynie na fakcie usytuowania nieruchomości w pasie drogowym.

Wyrokiem z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 394/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach, uchylił powyższą decyzję, wywodząc, że podane w jej uzasadnieniu przyczyny, dla których organ zdecydował się na wydanie decyzji kasacyjnej, nie uzasadniały podjęcia takiego rozstrzygnięcia.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania M. W., Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, zarzucając organowi brak zbadania przesłanek zwrotu nieruchomości oraz na powoływanie położenia nieruchomości w pasie drogowym jako jedynego argumentu odmowy zwrotu.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak [...], Prezydent Miasta Kielce odmówił zwrotu na rzecz M. W. spornej nieruchomości. Uzasadniając swoje stanowisko, organ stosownie do art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2010 r., nr 6, poz. 11 ze zm.), zwanej dalej ustawą, powołał się na przepis szczególny, to jest na ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.), wywodząc, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w pasie drogowym ul. [...], stanowiącej część drogi krajowej nr [...], co daje podstawę do stwierdzenia, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Ponadto organ ustalił, że na całej długości spornej działki wzdłuż ul. [...] znajduje się chodnik, w części północnej urządzony jest trawnik, południowa część wyłożona jest płytami chodnikowymi, przez środek nieruchomości przebiegają podziemne sieci infrastruktury technicznej (sieć wodociągowa i telekomunikacyjna), a przez jej część północną - kabel telekomunikacyjny. Następnie organ powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, podniósł, że w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, nie jest możliwy zwrot nieruchomości bez względu na to, kiedy nastąpiła jego realizacja.

Po rozpoznaniu odwołania M. W. od powyższej decyzji, Wojewoda Świętokrzyski uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji, organ stwierdził, w oparciu o przeprowadzone w dniach [...] kwietnia 2008 r. i [...] kwietnia 2009 r. oględziny nieruchomości, iż od dnia wywłaszczenia do chwili złożenia wniosku o zwrot, sporna nieruchomość nie została zagospodarowana w żaden sposób i w przeważającej części wchodziła w skład posesji wnioskodawcy. Organ wskazał, iż jakkolwiek w 2008 r. na przedmiotowej nieruchomości zostały poczynione nakłady w ramach realizacji przebudowy skrzyżowania ulic [...],[...],[...] i [...], to inwestycja ta w żaden sposób nie może być oceniana przez pryzmat tego, czy przedmiotowa inwestycja odpowiada celowi wywłaszczenia. Okoliczność tę wyklucza bowiem treść art. 137 ustawy. W ocenie organu zasadnym jest jedynie zbadanie przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, stosownie do art. 136 i 137 ustawy. Tymczasem organ I instancji całkowicie pominął regulację art. 137 ustawy. Odnosząc się do wyroków WSA w Krakowie, przytoczonych w uzasadnieniu uchylonej decyzji, organ odwoławczy wskazał, że opisany w nich stan faktyczny odnosi się do sytuacji, w której cel wywłaszczenia został zrealizowany na wiele lat przed wystąpieniem o zwrot nieruchomości. Natomiast M. W. złożył wniosek o zwrot nieruchomości jeszcze przed przebudową ul. [...], co potwierdzają oględziny z dnia [...] kwietnia 2008 r. Organ zwrócił również uwagę na okoliczność, że od momentu wywłaszczenia do chwili złożenia wniosku o zwrot, nieruchomość nie została w żaden sposób zagospodarowana, natomiast dopiero obecnie doszło do poszerzenia i ulokowania na niej pasa drogowego. Zadaniem organu, powyższej oceny nie może również zmienić fakt, iż przez działkę przebiegają urządzenia infrastruktury technicznej, ani też § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. nr 43, poz. 430). Wojewoda Świętokrzyski wskazał także na potrzebę sporządzenia operatu szacunkowego oraz przeprowadzenia rozprawy, a w konsekwencji na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przez organ I instancji w znacznej części.

W skardze na powyższą decyzję Miejski Zarząd Dróg w Kielcach wniósł o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] maja 2009 r., podnosząc, że sporna nieruchomość usytuowana jest w całości w pasie drogowym ul. [...], leżącej w ciągu drogi krajowej nr [...]. Wskazał również, iż stosownie do Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. nr 43, poz. 430) minimalna szerokość pasa drogowego dla tej kategorii drogi wynosi 50 m, a projektowana szerokość pasa drogowego ul. [...], jak również linie rozgraniczające nie zostały zmienione od czasu wywłaszczenia. Z kolei art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopuszcza pozostawienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń nie związanych z ruchem drogowym, jeżeli nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne, tj. art. 2 ustawy w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych. W pierwszej kolejności Sąd odnotował, że okoliczność, iż przepisy ustawy nie wprowadzają zakazu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości byłym właścicielom pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Następnie dokonując wykładni art. 2 ustawy oraz art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz powołując pogląd SN wyrażony w uchwale z dnia 13 października 2006 r. (sygn. III CZP 72/06), zgodnie z którym drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego, Sąd podkreślił, że ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wydana w trybie art. 136 i nast. ustawy ma ten skutek, że przenosi jej własność na osobę, na rzecz której następuje zwrot, a w konsekwencji stanowi podstawę do wpisu tej osoby w dziale II księgi wieczystej jako właściciela. Skoro zatem przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dacie orzekania przez organy część urządzonej drogi publicznej, to zadośćuczynienie roszczeniu byłego właściciela o jej zwrot, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu nieruchomości drogowej przez osobę fizyczną, wbrew postanowieniom art. 2a ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu wsparciem powyższego stanowiska jest także i ta okoliczność, że ustawodawca przewidział ograniczenia w zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, skoro w art. 229 ustawy wprowadził wyjątek od zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zbędnej na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie ma przeszkód by uznać, iż jednoznaczne ustalenie przez organy orzekające, że w dacie wydawania decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiła ona część urządzonej drogi publicznej, winno skutkować wydaniem decyzji o odmowie jej zwrotu na rzecz byłego właściciela. Uwzględnienie wniosku naruszałoby zakaz nabywania nieruchomości drogowych przez inne podmioty niż publicznoprawne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. W. wnosząc o jego uchylenie w całości i rozstrzygnięcie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 139 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy poprzez ich niezastosowanie jako konsekwencję błędnej wykładni art. 2 ustawy w zw. z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115) pozostającą w sprzeczności z ustawą zasadniczą, tj. art. 21 ust. 2, 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, polegającą na przyjęciu, iż mimo zaistnienia przesłanek do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, zwrot ten może być wyłączony na podstawie wykładni art. 2 ustawy, prowadzącej do naruszenia innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, podczas gdy prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej nie może być ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa. Uzasadniając powyższy zarzut wywiedziono, że wobec niekwestionowanych ustaleń, przedmiotowa nieruchomość do czasu złożenia wniosku o zwrot nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a zatem bezspornym jest w tej sytuacji, że warunki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały spełnione, zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy. Dalej zarzucono Sądowi, iż wadliwie w ramach wyrażonej oceny prawnej posiłkował się art. 229 ustawy, bowiem z jego brzmienia wynika, iż wyłączenie stosowania przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości zostało ściśle określone, a co za tym idzie interpretacja rozszerzająca nie jest dopuszczalna. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stanowisko Sądu w niniejszej sprawie nie uwzględnia również, że po wejściu w życie Konstytucji prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cele wskazane w decyzji o wywłaszczeniu, ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji), co podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października (sygn. SK 22/01) oraz w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., (sygn. K 6/05). Powyższe prawo nie może być zatem ograniczane w sposób naruszający jego istotę, ani przez ustawodawcę, ani podmioty stosujące prawo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). Ten ostatni przypadek nie zachodzi jednak, gdy wyrok Sądu I instancji dotknięty jest wadą nieważności. W takim wypadku nie bada się związku przyczynowego między uchybieniem procesowym powodującym nieważność postępowania a wynikiem sprawy, a zarzuty kasacyjne inne niż dotyczące nieważności postępowania, nie podlegają szczegółowemu rozpatrzeniu, gdyż ocena wydanego w postępowaniu nieważnościowym wyroku staje się bezprzedmiotowa, jeżeli niezależnie od jej wyniku wyrok podlega uchyleniu (zob. H. Knysiak – Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. WP LexisNexis, Warszawa 2005, str. 569, uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/08 in fine – zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a., bowiem w składzie sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brali udział sędziowie wyłączeni z mocy ustawy, co skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nieważnością postępowania, a to Naczelny Sąd Administracyjny, jak już wyżej wspomniano, ma obowiązek brać pod uwagę z urzędu.

Z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika bowiem, że w składzie Sądu pierwszej instancji, który wydał wyrok z dnia 15 października 2008 r., sygn. II SA/Ke 394/08, brali udział sędziowie Jacek Kuza oraz Dorota Pędziwilk – Moskal. Następnie ci sami sędziowie brali również udział w wydaniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku z dnia 12 października 2009 r., sygn. II SA/Ke 479/09. Oba te wyroki zapadły w tej samej sprawie administracyjnej, gdyż w wyniku pierwszego nich doszło do uchylenia pierwszej ostatecznej decyzji wydanej w sprawie, zaś drugi wyrok wydano w wyniku kontroli decyzji wydanej przez organ administracyjny po ponownym rozpatrzeniu tej samej pod względem przedmiotowym sprawy.

W takim wypadku przywołać można wywód zawarty w wyroku z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1110/08, o którym już wyżej wspomniano. Przepis art. 18 ust. 1 pkt. 6 ustawy procesowej (dodatkowe unormowanie z art. 18 ust. 1 pkt 6 a P.p.s.a. weszło w życie z dniem 8 stycznia 2010 r., czyli już po wydaniu zaskarżonego wyroku) nie obejmuje wprost sytuacji jak miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przepis ten różni się od podobnego przepisu art. 48 § 1 pkt. 5 K.p.c. pominięciem zwrotu "w niższej instancji", co prowadzi do wniosku, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym z powodu brania udziału w wydaniu zaskarżonego orzeczenia jest wyłączony sędzia, który orzekał w niższej instancji jak i wyższej instancji. Także tak rozumiany zakres wyłączenia sędziego z mocy prawa na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 ustawy procesowej nie prowadzi jeszcze do objęcia zakresem instytucji wyłączenia sędziego z mocy prawa omawianej konkretnej sytuacji.

Przepis art.18 ustawy procesowej umiejscowiony jest w Rozdziale 5 poświęconym regulacjom dotyczącym wyłączenia sędziego. Instytucja ta - w aspekcie procesowym - ma gwarantować realizację konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, ustanawiającej prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W tym miejscu należy wskazać, że przywołany zapis Konstytucji RP stanowi odzwierciedlenie art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm., dalej: Konwencja).

Już sama ranga powołanych przepisów świadczy o tym, że bezstronność sędziowska jest wartością, której ochrona i realizacja są szczególnie ważne w demokratycznym państwie prawa. Tak uregulowaną bezstronność należy utożsamiać z obiektywizmem wyrażającym się w równorzędnym traktowaniu stron postępowania, tak aby nie doszło do stworzenia korzystniejszej sytuacji procesowej dla żadnej z nich.

Zasada obiektywizmu i bezstronności orzekania na gruncie prawa do sprawiedliwego procesu administracyjnego, jest rozumiana m.in. w ten sposób, że na treść rozstrzygnięcia sądowego nie mogą wpływać zapatrywania, uprzedzenia i interesy osoby biorącej udział w podejmowaniu rozstrzygnięcia, a osoba ta nie powinna uczestniczyć w kontroli wydanego przez siebie aktu (Z. Kmieciak: Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego (Warszawa 2000, str. 119). Obiektywizm i bezstronność mogą być zakwestionowane gdy sędziowie na przestrzeni około 12 miesięcy orzekali dwukrotnie w sprawie, biorąc wcześniej udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku kasacyjnego a następnie wzięli udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na decyzję podjętą na skutek wcześniejszego wyroku Sądu. Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 683/08 (zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w sprawie niemalże analogicznej jak ta rozpoznawana. Przepis art. 18 ustawy procesowej był już dwukrotnie przedmiotem oceny dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 13 grudnia 2005 r. w sprawie sygn. akt SK 53/04 (publ.: OTK-A 2005/11/134) oraz z dnia 14 października 2008 r. w sprawie sygn. akt SK 6/07 (publ.: OTK-A 2008/8/137). W uzasadnieniu pierwszego ze wskazanych orzeczeń istotne są rozważania odnoszące się do istnienia podstawy wyłączenia sędziego mającej inną naturę niż te należące do kategorii przesłanek bezwzględnych. Trybunał przyjął, że bezwzględne przesłanki wyłączenia to takie, których ocena nie może być uzależniona od konkretnych okoliczności danego postępowania. Funkcja tych przesłanek sprowadza się do automatycznego wyłączenia sędziego, w sytuacji wystąpienia którejkolwiek z nich, niezależnie od innych okoliczności danej sprawy. Powyższym orzeczeniem uznano, że art. 18 ustawy procesowej jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Kolejnym orzeczeniem z dnia 14 października 2008 r. w sprawie o sygn. akt SK 6/07 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 18 § 1 pkt 6 ustawy procesowej w zakresie, w jakim pomija jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego, jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznawianym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Pogląd wyrażony w uzasadnieniu tego wyroku antycypował Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając w wyroku z 19 kwietnia 2005 r. w sprawie sygn. akt OSK 1491/04 (publ.: LEX nr 166508), że przepis ten należy rozumieć nie tylko jako odnoszący się do sytuacji, gdy sędzia brał udział w postępowaniu przed niższą i wyższą instancją w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, ale i do sytuacji, gdy sędzia brał udział w wydaniu orzeczenia, a później bierze udział w wydaniu orzeczenia w sprawie ze skargi na kolejny akt mogący, w określonych warunkach, prowadzić do nadzwyczajnego postępowania w sprawie i do wzruszenia decyzji, której dotyczyło pierwsze orzeczenie. Sąd wskazał, że przez branie udziału w wydaniu zaskarżonego orzeczenia należy rozumieć także sytuację, gdy sędzia wcześniej brał udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku, a następnie bierze udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na akt w przedmiocie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w którego następstwie zaskarżona i wcześniej poddana kontroli sądowej decyzja może zostać wzruszona.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał w okolicznościach rozpoznawanej sprawy za uzasadnioną wykładnię art. 18 § 1 pkt 6 ustawy procesowej, umożliwiającą usunięcie z obrotu prawnego orzeczenia, które zapadło w okolicznościach mogących budzić uzasadnioną wątpliwość, co do bezstronności Sądu je wydającego.

Skoro sędzia sprawozdawca oraz drugi członek składu sędziowskiego orzekający w składzie w sprawie sygn. akt II SA/Ke 394/08 zakończonej wyrokiem uchylającym zaskarżoną decyzję, brali następnie udział w wydaniu orzeczenia z 12 października 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 479/09, to zdaniem składu rozpoznającego skargę kasacyjną, niezależnie od tego czy zarzut taki jest zgłaszany czy też nie mogą powstać zasadne wątpliwości, co do obiektywizmu podjętego rozstrzygnięcia. Wyrok zapadły w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, jak i wcześniejszy wyrok w sprawie sygn. akt II SA/Ke 394/08, dotyczą orzeczeń administracyjnych wydanych w zwykłych trybach postępowania. Nie można zatem automatycznie stwierdzić związku o charakterze równoznacznym z sytuacjami będącymi przedmiotem rozważań w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał Konstytucyjny 14 października 2008 r. sygn. akt SK 6/07. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednak uwagę na wyrok w sprawie o sygn. akt II GSK 274/08 (z dnia 1 października 2008 r., zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyrok z dnia 21 września 2010 r., sygn. I GSK 1137/09 (zamieszczony tamże) jak również wyżej wskazany wyrok z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 683/08, gdzie w okolicznościach analogicznych do niniejszej sprawy uznano, że orzekanie przez tego samego sędziego w kolejnym składzie narusza dyspozycję art. 18 § 1 pkt 6 ustawy procesowej.

Stosowanie przepisu art. 18 § 1 pkt 6 ustawy procesowej stawia Sąd przed koniecznością dokonania wykładni w taki sposób, aby jej rezultat był zgodny z zasadą recypowaną z zapisów Konwencji i wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Bowiem Sąd stosując ustawę powinien w pierwszym rzędzie wykorzystać technikę wykładni, tak aby wyeliminować nieprawidłowości jej stosowania i narzucić właściwe rozumienie przepisów ustawy (por.: orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z 20 listopada 1995 r., sygn. akt K. 23/95, publ.: OTK ZU nr 2/1995; z 17 lipca 1996 r., sygn. akt K. 8/96, publ.: OTK ZU nr 4/1996/ 32, z 24 czerwca 1998 r., sygn. akt K. 3/98, publ.: OTK ZU nr 4/1998/52). Wiąże się to ściśle również z wypracowaną w orzecznictwie ETPC i Trybunału Konstytucyjnego koncepcją obiektywnej bezstronności sędziowskiej, w myśl której istotne znaczenie dla oceny obiektywizmu Sądu ma zewnętrzny, społeczny odbiór zaistniałych okoliczności. W tym ujęciu instytucja wyłączenia sędziego, ma zapewniać także budowanie zaufania społecznego do organów sprawujących wymiar sprawiedliwości. Postępowanie musi być zatem prowadzone tak, aby nie stwarzać nawet pozornego wrażania lekceważenia standardów zachowania bezstronności będącej przecież uzewnętrznieniem niezawisłości sędziowskiej.

Rozważania powyższe koncentrowały się wokół instytucji wyłączenia sędziego, rozumianej jako mechanizm mający gwarantować bezstronność organu sprawującego wymiar sprawiedliwości. Jej fundamentalne znaczenie w porządku demokratycznego państwa prawa jest bezsprzeczne, należy jednak zwrócić uwagę również na inne wartości. Zarówno Konwencja, jak i Konstytucja RP, na równi i w jednym rzędzie z bezstronnością wskazują na prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (art. 6 ust. 1 Konwencji), czy też bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Należy zatem każdorazowo mieć na uwadze, czy dążenie do zapewnienia wzorcowej realizacji jednej z tych wartości nie wpływa ujemnie, albo w skrajnych przypadkach, nawet nie wyklucza spełnienie pozostałych. W tej mierze skład orzekający podziela pogląd wyrażony zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 370/06 (wyrok z 4 lipca 2006 r., publ.: LEX nr 266487), jak i przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt SK 42/04 (wyrok z 23.10.2006 r., publ.: OTK-A 2006/9/125).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie przepisu art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.