Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 15/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 26 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 159
law: Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - tekst jednolity.
article: par. 6 ust. 1, 5, 6, par. 8
journal: Dz.U. 2009 nr 105 poz 869
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
article: art. 80, art. 84, art. 88 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 sierpnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1158/13 w sprawie ze skargi Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we Wrocławiu na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenie kary grzywny oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1158/13, oddalił skargę Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we Wrocławiu na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary grzywny.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Oleśnicy, decyzją z dnia 1 lutego 2011 r. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u J. P. choroby zawodowej – przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli.

Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu, decyzją dnia [...] kwietnia 2011 r., uchylił w całości decyzję organu szczebla powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zwrócił m.in. uwagę na nieprawidłowości proceduralne przy wydawaniu orzeczeń lekarskich. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Państwowy PIS w Oleśnicy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

Dolnośląski PWIS we Wrocławiu rozpoznając sprawę na skutek odwołania podjął czynności zmierzające do uzyskania szczegółowego uzasadnienia orzeczeń lekarskich wydanych w trakcie postępowania.

W piśmie z dnia 13 kwietnia 2012 r., skierowanym do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we Wrocławiu zwrócił się z prośbą o przesłanie wyniku konsultacji z Instytutu Medycyny Pracy Łodzi, na podstawie którego wydane zostało orzeczenie lekarskie Dolnośląskiego WOMP we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]. Dolnośląski WOMP pismem dnia 13 czerwca 2012 r., odmówił wydania żądanej dokumentacji.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2012 r. Dolnośląski PWIS ponowił żądanie wydania dokumentów, jednak Dolnośląski WOMP pismem z dnia 23 listopada 2012 r., ponownie odmówił ich wydania.

Pismem z dnia 5 grudnia 2012 r. Dolnośląski PWIS wezwał Dolnośląski WOMP po raz kolejny do wydania dokumentów. W wezwaniu zawarł pouczenie o konsekwencjach odmowy wydania.

Dolnośląski WOMP pismem z dnia 20 grudnia 2012 r. ponownie odmówił wydania żądanego wyniku konsultacji Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi.

Dolnośląski PWIS postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nałożył na Dolnośląski WOMP grzywnę w wysokości 50 zł za odmowę udziału w innej czynności organu w sprawie choroby zawodowej, polegającej na odmowie wydania wyniku konsultacji w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi, w oparciu o którą wydane zostało orzeczenie lekarskie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we Wrocławiu nr [...], z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we Wrocławiu w zażaleniu na powyższe postanowienie wskazał na brak podstaw prawnych do żądania załączania do orzeczenia lekarskiego wyników badań konsultacyjnych.

Główny Inspektor Sanitarny zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

Uzasadniając podjęte przez siebie rozstrzygniecie organ wskazał, że przy rozpoznawaniu choroby zawodowej właściwy lekarz jednostki orzeczniczej wydaje orzeczenie na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Decyzję w przedmiocie ustalenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika, a jeżeli inspektor sanitarny uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający może żądać od lekarza orzecznika dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację albo podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (§ 8 rozporządzenia). Nie ulega wątpliwości, że postępowanie toczy się w trybie przepisów k.p.a. i powinno spełniać wszystkie wymogi tam określone.

Organ uznał za bezzasadny pogląd wnoszącego zażalenie, że dokumentacja medyczna, która podlega analizowaniu w przedmiotowym postępowaniu jako niezbędna dla dokonania ustaleń istotnych z punktu widzenia jego przedmiotu, nie może być ujawniona organowi wydającemu decyzję w sprawie choroby zawodowej. Organ stwierdził, że nie są to informacje objęte tajemnicą prawnie chronioną niepodlegającą ujawnieniu organowi wydającemu decyzję w sprawie choroby zawodowej. Przepisy ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2012 r. poz. 159 ze zm.) oraz ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. z 2011 r. Nr 277, poz. 1634 ze zm.) nie zawierają regulacji szczegółowych względem przepisów k.p.a. Niewątpliwie w przywołanych ustawach ustawodawca objął ochroną tajemnicy dokumentację medyczną. Natomiast przepisy k.p.a. jako zasadę ustanawiają nieograniczoną jawność akt sprawy dla stron. Powstaje zatem zagadnienie relacji tych regulacji w kategoriach ogólności i szczególności norm prawnych (lex specialis derogat legi generali), które należy rozstrzygnąć w wyniku procesu ich wykładni. O tym, czy dana regulacja ma charakter szczególny względem innej nie decyduje wyłącznie data uchwalenia przepisu, czy ogólny zakaz w niej zawarty, ale także zakres regulacji, w szczególności wymiar podmiotowy. W regulacjach ustaw ogólnych chodzi o stworzenie ograniczonego dostępu do tzw. danych wrażliwych pacjentów, osobom postronnym, które wiedzy tej posiadać nie muszą i nie mają w tym interesu prawnego. Tymczasem treść dokumentacji medycznej związanej z rozpoznawaniem choroby zawodowej stanowi podstawę dla ustalenia istotnej okoliczności sprawy i nie można podzielić stanowiska, że ani strona, ani nawet sam organ nie może zapoznawać się z ich treścią. To bowiem spowodowałoby wydanie decyzji, która nie podlegałaby żadnej kontroli, skoro jedynym dowodem leżącym u jej podstaw może okazać się orzeczenie właściwej jednostki orzeczniczej, którego nie da się zweryfikować z materiałem źródłowym, który legł u podstaw jego wydania. I tak, niemożliwe byłoby np. ustalenie, czy dany pracownik wcześniej zgłaszał dolegliwości wskazujące na chorobę zawodową czyli jako nieudowodnioną należałoby przyjąć jedną z przesłanek decydujących o możliwości rozpoznania choroby zawodowej. To zaś prowadziłoby do tego, że ani organy ani Sąd nie mogłyby zweryfikować trafności orzeczenia medycznego z treścią dokumentacji medycznej. W takiej sytuacji musiano by przyjąć za pewnik, że treść opinii wiarygodnie odzwierciedla treść dokumentacji medycznej. Wyłączyłoby to prawo do swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie administracyjnej i zbliżyło do zasady formalnej oceny dowodów, zatem z pominięciem sfery merytorycznej z naruszeniem zasady obiektywizmu i prawdy materialnej.

GIS podkreślił, że wprawdzie organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest związany treścią opinii, rozpoznaniem co do choroby, ale związanie to nie jest bezwzględne. Oznacza ono tyle, że jeżeli opinia spełnia wymogi proceduralne, jest jasna, pełna i nie zawiera sprzeczności, wyjaśnia w sposób zrozumiały dla organów i stron poczynione rozpoznanie i przedstawia metodologię tego rozpoznania oraz prowadzonych badań i nie jest lakoniczna, znajduje potwierdzenie w innych dowodach, na podstawie których ją wydano, to organ obowiązany będzie wydać decyzję o rozpoznaniu choroby zawodowej zgodnie z jej treścią, rozpoznaniem. Jednak, jeżeli opinia nie znajduje żadnego uzasadnienia w innych dowodach zgromadzonych w sprawie, w tym dokumentacji medycznej, to decyzja o rozpoznaniu choroby nie może być wydana, a organ jest zobowiązany do dalszego wyjaśniania okoliczności sprawy.

Organ rozpoznający sprawę choroby zawodowej nie może uchylić się od oceny wydanej opinii, ale oceny nie tylko pod względem formalnym (czy opinię wydał uprawniony podmiot, czy zawiera niezbędne elementy), lecz musi ocenić ją także pod względem poprawności merytorycznej nie ingerując jedynie w sferę ustaleń (rozpoznań) wymagających wiadomości specjalnych. Nie oznacza jednak, że treść opinii nie podlega weryfikacji merytorycznej, gdyż do oceny takiej organ jest obowiązany.

Zdaniem GIS Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu, zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a., w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, koniecznego do załatwienia sprawy, miał prawo żądać od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy wyniku konsultacji przeprowadzonej w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi, w oparciu o którą wydane zostało orzeczenie lekarskie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we Wrocławiu.

Prawidłowo organ pierwszej instancji przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny, pouczył Dolnośląski WOMP o konsekwencjach prawnych odmowy wydania żądanej dokumentacji.

Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w skardze na powyższe rozstrzygnięcie zarzucił naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z naruszeniem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób. W uzasadnieniu skargi wskazano, że brak jest podstaw prawnych do żądania załączania do orzeczenia lekarskiego wyników badań konsultacyjnych, które są tylko częścią dokumentacji medycznej. Zgodnie z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych uprawniony lekarz wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika (...). Orzeczenie lekarskie jest diagnozą opartą na wynikach poszczególnych badań, dokumentach narażenia zawodowego, co oznacza, że jednostka orzecznicza nie ma obowiązku załączania wyników poszczególnych badań. W treści orzeczenia lekarskiego są powołane wyniki badań konsultacyjnych w tym Instytutu. Wyniki przeprowadzonych badań oraz konsultacji są częścią dokumentacji medycznej prowadzonej przez lekarza na podstawie rozporządzenia w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych. Orzeczenia lekarskie i wyniki badań mogą podlegać ocenie i kontroli pod względem medycznym ale tylko przez lekarzy i podmioty mające wiedzę medyczną. W tym przypadku takiej wiedzy medycznej nie ma organ żądający wyników konsultacji. Kontrola pod względem medycznym orzeczenia i wyników badań jest przewidziana w trybie odwoławczym w Instytucie Medycyny Pracy jako jednostce orzeczniczej II stopnia. Zgodnie z § 7 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych pracownik lub były pracownik badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę II stopnia.

Ponadto zdaniem skarżącego bezspornie, organ wydający decyzję nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, niezawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Jednakże, mając taką opinię (orzeczenie), organ zobowiązany jest wezwać lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zażądać opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie powinny być w opinii ustalone.

Skarżący wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowany jest powszechnie pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w stosownym orzeczeniu lekarskim. Organ inspekcji sanitarnej nie jest władny do wydawania samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania w zakresie stwierdzonego schorzenia. Orzeczenie lekarskie stanowi środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, a organy inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do weryfikacji jego merytorycznej treści. Co najwyżej organ przed wydaniem decyzji jest zobowiązany na podstawie § 8 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych i zgodnie z art. 7, 77 k.p.a. żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego, jasnego, precyzyjnego i niebudzącego wątpliwości uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że kluczowa dla oceny rozstrzygnięć była kwestia dostępu organu do całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, a nie kwestia na ile tym materiałem organ może dysponować lub go oceniać. Sąd stwierdził, że rację ma skarżący, kiedy powołuje się na związanie organu orzeczeniem diagnostycznym lekarza jakie zapadło w wyniku badań jednostki diagnostycznej, ale ta okoliczność nie może skutkować tym, że wyniki badań jakie legły u podstaw orzeczenia lekarskiego mają być li tylko znane, czy dostępne jednostce diagnostycznej.

Zdaniem Sądu słusznie podniósł GIS, że wprawdzie organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest związany treścią opinii, rozpoznaniem co do choroby, ale związanie to nie jest bezwzględne. Tylko wtedy, kiedy opinia spełnia wymogi proceduralne, jest jasna, pełna i nie zawiera sprzeczności, wyjaśnia w sposób zrozumiały dla organów i stron poczynione rozpoznanie i przedstawia metodologię tego rozpoznania oraz prowadzonych badań i nie jest lakoniczna, znajduje potwierdzenie w innych dowodach, na podstawie których ją wydano, to organ obowiązany będzie wydać decyzję o rozpoznaniu choroby zawodowej zgodnie z treścią opinii. Kiedy jednak opinia nie znajduje żadnego uzasadnienia w innych dowodach zgromadzonych w sprawie, w tym dokumentacji medycznej, to decyzja o rozpoznaniu choroby nie może być wydana, a organ jest zobowiązany do dalszego wyjaśniania okoliczności sprawy. Tym samym, organ rozpoznający sprawę choroby zawodowej nie może uchylić się od oceny wydanej opinii, oceny także pod względem poprawności merytorycznej nie ingerując jedynie w sferę ustaleń i rozpoznań wymagających wiadomości specjalnych.

Sąd zaakceptował stanowisko organu drugiej instancji, co do prymatu w sprawie zasad procedury administracyjnej dotyczących jawności akt i obowiązku dążenia do zebrania całego materiału dowodowego.

Zdaniem Sądu zasadnie organ drugiej instancji wskazał też, że na ww. ustalenia żadnego wpływu nie mają, przywoływane przez wnoszącego zażalenie postanowienia rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, ani rozporządzenia z dnia w sprawie dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób.

Sąd miał na uwadze uchybienie organów, które zobowiązane były uzasadnić wysokość miarkowanej kary grzywny, ale biorąc pod uwagę, że stanowi ją kwota 50 zł uznał je za takie, które nie powinno skutkować uchyleniem orzeczeń.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi i zmianę zaskarżonego wyroku WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 8 ust. 1 i 2 w związku z § 6 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2009 r. Nr 105, poz. 869 ze zm.) przez uznanie, że skarżący – DWOMP miał obowiązek przesłać na żądanie Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wyniku konsultacji wbrew zapisom ww. rozporządzenia w związku z § 2 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2002 r w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób (Dz.U. Nr 132, poz. 1121),

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

– naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. – przez oddalenie skargi a w konsekwencji nieuchylenie postanowień obu instancji, pomimo że nie rozważono w sposób należyty całego materiału sprawy i błędnie przyjęto, iż badany jest pozbawiony możliwości zapoznania się z pełną dokumentacją medyczną w trakcie procesu orzeczniczego,

– naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., przez brak przedstawienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej oraz faktycznej oraz brak jej wyjaśnienia polegające na nieumieszczeniu w uzasadnieniu wyroku argumentów, które przemawiałyby za przyjęciem, iż w przedmiotowej sprawie skarżący naruszył prawo przez odmowę złożenia na żądanie organu wyniku konsultacji. Brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy w celu rozstrzygnięcia kluczowego zagadnienia czy jednostki orzecznicze mają obowiązek wynikający z przepisów prawa przekazywać Inspekcji Sanitarnej pełną dokumentację indywidualną badanego czy wyłącznie ostateczne orzeczenie lekarskie z pełnym, jasnym, niebudzącym wątpliwości uzasadnieniem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśono, że z treści § 7 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych wynika, że pracownik lub były pracownik badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą lI stopnia. Zatem zarzut, iż badany jest pozbawiony wglądu do własnej dokumentacji medycznej, czy akt sprawy jest błędny i niezgodny ze stanem faktycznym i prawnym. Badany po zapoznaniu się z treścią orzeczenia może je zaskarżyć w drodze wniosku o ponowne badanie w jednostce orzeczniczej lI stopnia. Dodatkowo, badany ma prawo dostępu do swojej dokumentacji medycznej zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta z dnia 6 listopada 2008 r. Wbrew stanowisku WSA badany na każdym etapie procesu orzeczniczego ma prawo wglądu do własnej dokumentacji medycznej. Z tych też względów zarzut o braku możliwości zapoznania się badanego z dokumentacją medyczną jest całkowicie nieuprawniony.

Dalej podkreślono, że skarżący działa w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zastosowana hierarchia przepisów prawa przez WSA nie zwalnia skarżącego z obowiązku stosowania przepisów określających tryb postępowania w zakresie chorób zawodowych. Z tych też względów, wbrew stanowisku WSA, nie można pominąć przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych oraz rozporządzenia z dnia 1 sierpnia 2002 r w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób. Zasady zawarte w art. 6 i 7 k.p.a. stanowią o zasadzie legalności, praworządności. Skarżący zatem prowadzi działalność orzeczniczą na podstawie przepisów regulujących (w tym przypadku) postępowanie w zakresie chorób zawodowych, mając zawsze na uwadze zagwarantowane prawem uprawnienie badanego do ochrony danych zawartych w dokumentacji medycznej. Procedura administracyjna określona w Kodeksie postępowania administracyjnego nakłada na organ określone reguły, jednakże nie można zgodzić się z WSA i organem pierwszej i drugiej instancji, iż prowadzone postępowanie orzecznicze przez skarżącego było pozbawione legalności i zasad praworządności, które zmusiło organ do nałożenia na skarżącego karę pieniężną. Organ pierwszej instancji zaś wydaje orzeczenie zgodnie z art. 77 i 80 k.p.a. w oparciu o materiał dowodowy, a zwłaszcza orzeczenie lekarskie i ocenę narażenia zawodowego. Materiałami dowodowymi w sprawie są również inne dowody w sprawie zgłaszane przez badanego lub inne opnie lekarskie, o które wystąpił sam organ zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. – polega na tym, że WSA uznaje, iż organ zasadnie ukarał skarżącego grzywną, mimo że organ ten nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej żądanej dokumentacji. Zdaniem strony skarżacej organy obu instancji, jak i WSA nie wypowiedziały się w sprawie stosowania § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych w powiązaniu z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. – a to w związku z brakiem uprawnień do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich organów uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych, ani też dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej.

W sprawie dokonano błędnej wykłądni § 8 ust.1 i 2 w związku z § 6 ust. 6 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych polegającą na uznaniu, że skarżący miał obowiązek przesłać na żądanie Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wyniki konsultacji. Wskazane przepisy nie przewidują załączania pełnej dokumentacji medycznej do orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania. W niniejszej sprawie, pomimo uprawnień wynikających z § 8 ust 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, organ nie wystąpił do skarżącego o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego, w tym o poszerzenie wpisu konsultacji Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi, której się w trakcie prowadzonego postępowania domagał. W żadnym akcie prawnym nie wskazano obowiązku nakazującego jednostce orzeczniczej przesyłania pełnej dokumentacji medycznej badanego. Bowiem jeśli ustawodawca nałożyłby na jednostkę orzecznicza taki obowiązek, to bezspornie użyłby w brzmieniu § 8.1 innego określenia, np. "dokumentacja medyczna". Skoro użyto sformułowań: "materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika – oznacza to, że ustawodawca nie miał na myśli całej dokumentacji medycznej. Zwłaszcza, że w § 6 ust. 6 oznaczył wyraźnie, iż obowiązek ten dotyczy orzeczenia lekarskiego. Zgodnie zaś z treścią rozporządzenia w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych (§ 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 2) orzeczenie lekarskie stanowi wyłącznie element dokumentacji lekarskiej, podobnie jak konsultacje stanowiące podstawę orzeczenia lekarskiego – co potwierdza, że "obowiązek skarżącego" dotyczył wyłącznie orzeczenia. W treści orzeczenia lekarskiego są powołane wyniki badań konsultacyjnych w tym Instytutu Medycyny Pracy. Orzeczenia lekarskie i wyniki badań mogą podlegać ocenie i kontroli pod względem medycznym, ale tylko przez osoby i podmioty uprawnione i mające wiedzę medyczną. W tym przypadku takiej wiedzy medycznej nie ma oczywiście organ żądający wyników konsultacji. Podkreślić należy, iż kontrola pod względem medycznym orzeczenia i wyników badań jest przewidziana w trybie odwoławczym w Instytucie Medycyny Pracy jako jednostce orzeczniczej II stopnia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wymienionych w podstawie kasacyjnej.

Wprawdzie rację ma strona skarżąca, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada w pełni wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., to jednak zawiera ocenę odnoszącą się do istoty sprawy, co umożliwiło kontrolę kasacyjną. Zaznaczyć przy tym należy, że skoro Sąd Wojewódzki w pełni podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie to nie było potrzeby powtarzania argumentacji przytoczonej w uzasadnieniach kontrolowanych postanowień, zwłaszcza że organ drugiej instancji w sposób wyczerpujący odniósł się do istotnych okoliczności i spornych kwestii prawnych.

Za całkowicie chybiony należało uznać zarzut dotyczący nierozważenia przez Sąd Wojewódzki całego materiału dowodowego i błędnego przyjęcia, że badany jest pozbawiony możliwości zapoznania się z pełną dokumentacją medyczną w trakcie procesu orzeczniczego. Wskazać należy, że cały wywód skargi kasacyjnej w zakresie tego zagadnienia jest nieadekwatny do stanu rozpatrywanej sprawy. Przesłaną bowiem nałożonej grzywny była odmowa wydania przez Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy wyniku konsultacji w Instytucje Medycyny Pracy w Łodzi, na podstawie której wydane zostało orzeczenie lekarskie. Główny Inspektor Sanitarny wyjaśnił natomiast, że żądana przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego dokumentacja jest niezbędna dla dokonania ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Organ wskazał, że brak określonej dokumentacji medycznej związanej z rozpoznaniem choroby zawodowej spowodowałby, że wydana w sprawie decyzja nie podlegałaby żadnej kontroli, skoro jedynym dowodem leżącym u jej podstaw miałoby być orzeczenie lekarskie właściwej jednostki orzeczniczej, którego jednak nie dałoby się zweryfikować z wykorzystanym materiałem źródłowym.

W kontekście powyższych uwag drugorzędne znaczenie miała więc podnoszona przez autora skargi kasacyjnej możliwość strony zapoznania się z dokumentacją medyczną oraz uprawnienie do zaskarżenia orzeczenia lekarskiego poprzez wnioskowanie o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia.

Jak słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku kluczowym zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie była ocena uprawnień w zakresie dostępności do dokumentacji medycznej przysługujących państwowym inspektorom sanitarnym właściwym do orzekania w drodze decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

Zgodnie z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika (ust. 1). Jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (ust. 2).

Z przytoczonego przepisu wyraźnie wynika, że orzeczenie lekarskie oraz formularz oceny narażenia zawodowego pracownika nie są jedynymi dowodami stanowiącymi podstawę orzekania o chorobie zawodowej. Niewątpliwie są to zasadnicze dowody determinujące rozstrzygnięcia podejmowane przez właściwe organy, jednak to nie oznacza zwolnienia organu od obowiązku zgromadzenia materiału dowodowego koniecznego do rozpoznania sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że o ile organ inspekcji sanitarnej związany jest rozpoznaniem medycznym w orzeczeniu lekarskim, o tyle nie zwalnia to go od obowiązku dokonania dogłębnej oceny tegoż orzeczenia lekarskiego, będącego opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. i podlegającego weryfikacji według kryteriów wskazanych w art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2012 r., II OSK 859/12, wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., II OSK 1548/10).

W konsekwencji orzeczenie lekarskie stanowiące środek służący stwierdzeniu choroby zawodowej lub wydaniu decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, musi by oceniane w świetle całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Ma to szczególe znaczenie w postępowaniu odwoławczym, kiedy organ drugiej instancji musi odnieść się do zarzutów strony kwestionujących prawidłowość przeprowadzonego postępowania. Obowiązkiem organów obydwu instancji jest więc ocena całego materiału dowodowego, w tym orzeczenia lekarskiego według reguł wyznaczonych przepisami k.p.a. Jeżeli więc przed wydaniem decyzji właściwy organ inspekcji sanitarnej uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy to może, stosownie do przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia, podjąć "czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału". W rozpoznawanej sprawie taką właśnie czynnością było wezwanie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy o okazanie wyniku konsultacji wykorzystanej do wydanego orzeczenia lekarskiego. Zaznaczyć należy, że uprawnienie, a nawet obowiązek do podjęcia czynności wyjaśniających jest niezależne od innych działań przewidzianych w powołanym przepisie. W zależności od okoliczności danej sprawy organ inspekcji sanitarnej uprawniony jest żądać dodatkowego uzasadnienia orzeczenia lekarskiego, bądź może wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub może podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. Fakt, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił się o uzupełnienie dokumentacji medycznej nie oznacza, że miał na celu merytoryczne jej ocenianie w zakresie medycznego rozpoznania. Nie budzi wątpliwości to, że organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń lekarskich i nie mają prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej w aspekcie rozpoznania czy wykluczenia konkretnego schorzenia. Jednak, jak trafnie zaznaczono w zaskarżonym postanowieniu, omawiane związanie nie ma charakteru bezwzględnego i gdy orzeczenie lekarskie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów to wówczas organ inspekcji sanitarnej nie może wydać decyzji w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej, lecz musi podjąć dalsze czynności wyjaśniające, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W sytuacji gdy jednostka orzecznicza mimo wezwań odmawia przekazania organowi orzekającemu w sprawie dokumentacji medycznej stanowiącej podstawę wydanego orzeczenia lekarskiego, to zasadne jest wówczas zastosowanie grzywny przewidzianej w art. 88 § 1 k.p.a. Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej wyjaśnić trzeba, że przyjęta w sprawie interpretacja przepisów § 8 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 6 nie pozostaje ze sobą w sprzeczności. Zasadą jest bowiem, że jednostka orzecznicza przesyła właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu wydane orzeczenie lekarskie, natomiast dokumentację wykorzystaną stosownie do § 6 ust. 1 i 5 rozporządzenia udostępnia organowi gdy jest to niezbędne do wydania decyzji, a organ skorzysta z trybu przewidzianego w przepisie § 8 ust. 2 rozporządzenia.

Uzupełniająco warto wskazać, że również przepis art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przewiduje obowiązek podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych udostępnienia dokumentacji medycznej uprawnionemu na mocy odrębnych ustaw organom i instytucjom, jeżeli badanie zostało przeprowadzone na ich wniosek.

Trafnie również organ odwoławczy zauważył w uzasadnieniu decyzji, że w regulacjach ustaw ogólnych, w tym ustawy wyżej wymienionej, chodzi o stworzenie ograniczonego dostępu do informacji w zakresie danych wrażliwych pacjentów osobom postronnym, które do posiadania tej wiedzy nie są uprawnione. W rozważanym przypadku należało przyjąć, że ochrona pacjenta do tajemnicy informacji z nim związanych nie może jednak uniemożliwiać działania organów inspekcji sanitarnej w zakresie w jakim wykonują kompetencje ustawowe związane z orzekaniem w przedmiocie chorób zawodowych.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.