Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 112/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12 i art. 18
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2013r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 200zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Starosta [...] (dalej jako Starosta), wskazując na art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267, obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako K.p.a.), art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, dalej jako ustawa drogowa) oraz art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102; poz. 651 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) z urzędu ustalił na rzecz I. i A. P. (dalej jako Wywłaszczeni) odszkodowanie w kwocie 106.870 zł w zamian za utracone prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: [...], działka nr 24, o powierzchni 0,00269 ha oraz [...] działka nr 7/1, o powierzchni 0,0406 ha, dla której to nieruchomości Sąd Rejonowy [...] prowadził księgę wieczystą o numerze [...], przejętej na rzecz Gminy [...] dla celów realizacji inwestycji drogowej, budowy drogi gminnej – ulicy [...]. Starosta orzekł o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5%, do kwoty 112.213,50 zł z tytułu wydania na rzecz Gminy nieruchomości zajętej dla celów realizacji inwestycji drogowej. Ponadto w decyzji zostało ustalone odszkodowanie na rzecz [...] S.A. w [...] w wysokości 16.170 zł oraz na rzecz [...] Spółki z o.o. w wysokości 3.010 zł z tytułu wygaśnięcia na nieruchomości ograniczonych praw rzeczowych w postaci służebności przesyłu. Organ odmówił ponadto Wywłaszczonym wypłaty odszkodowania z tytułu istniejących na nieruchomości nakładów budowlanych. Do wypłaty odszkodowań zobowiązana została Gmina [...] (dalej jako Gmina).

Z uzasadnienia decyzji wynika, że decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Starosta zezwolił Gminie na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej - ul. [...] - poprzez budowę chodnika oraz dwóch zatok autobusowych i zatwierdził projekt budowlany opracowany dla inwestycji. W punkcie I tej decyzji ustalono, iż z mocy prawa własnością Gminy stały się nieruchomości oznaczone, jako działka [...]. Od tej decyzji zostało wniesione odwołanie do Wojewody Wielkopolskiego, który decyzją z dnia [...].08.2010r. (sygn. [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonym uchwałą [...], obie działki gruntu znajdowały się na terenach przeznaczonych pod tereny intensywnej zabudowy mieszkaniowej z działalnością gospodarczą - symbol "MU".

Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr 24 zagospodarowana była trawnikiem, w części chodnikiem z płyt chodnikowych oraz wjazdami na posesje o nawierzchni z kostki betonowej. Przez działkę przebiegały również sieć wodociągowa i przyłącze gazowe. Na północnej części działki nr 7/1 posadowiony był fragment drogi o nawierzchni z kostki betonowej. Przez działkę nr 7/1 przebiegała ponadto sieć kanalizacji deszczowej, sanitarnej, wodociąg oraz gazociąg średniego ciśnienia.

Przez omawianą nieruchomość, składającą się z dwóch działek gruntu przebiegają urządzenia przesyłowe, wchodzące odpowiednio w skład [...] oraz w skład [...]. W tym stanie rzeczy celowym stało się odpłatne ustanowienie na nieruchomości ograniczonych praw rzeczowych w postaci służebności przesyłu na rzecz obu przedsiębiorstw. Prawa te zostały ujawnione w księdze wieczystej.

Starosta opisał przebieg postępowania, w tym napisał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego jako biegłego w niniejszym postępowaniu administracyjnym, celem sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość utraconych praw do nieruchomości. Powołanie rzeczoznawcy majątkowego było uzasadnione faktem zmiany rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako Rozporządzenie). W ocenie Starosty zmiana rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operat szacunkowego doprowadziła do sytuacji, w której sporządzony wcześniej operat nie mógł być dalej wykorzystywany dla celów, dla których został sporządzony, ponieważ wprowadzone zmiany przepisów określiły nowy reżim prawny sporządzania operatów w zakresie określania rynku właściwego dla nieruchomości wycenianej.

Biegła dokonała wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Analizie podlegał rynek nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi na terenie Powiatu [...]. Biegła wskazała na znaczne rozbieżności w cenach gruntów wykupywanych pod drogi publiczne i zaznaczyła, że ceny te wahały się od 3,00 zł do 265,00 zł za m2. Wskazała również na występowanie tego typu transakcji na obszarze Gminy i wykazała 11 transakcji z okresu 2 lat poprzedzających datę wyceny. Najniższą cenę transakcyjną (51,42 zł/m2) zanotowano w grudniu 2011 r., odnoszącą się do nieruchomości położonej w [...]. Natomiast najwyższą cenę transakcyjną (66,14 zł/m2) zanotowano w listopadzie 2011 r., odnoszącą się do nieruchomości położonej w [...] Cena średnia wyniosła 58,09 zł/m2.

Biegła przeprowadziła również analizę rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo - usługową na obszarze Gminy i na podstawie przeprowadzonego badania wykazała, że jest to rynek który z uwagi na ilość dostępnych transakcji pozwala na przeprowadzenie analizy porównawczej. Do porównań zostało wybranych 17 transakcji zawartych w okresie dwóch lat poprzedzających. Transakcję o najniższe cenie (105,00 zł/m2) zanotowano w czerwcu 2012 r. za nieruchomość położoną w obrębie [...], przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową z usługami, z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej i przeciętną infrastrukturą. Natomiast transakcję o najwyższej cenie (309,52 zł/m2) zanotowano w lipcu 2012 r. za nieruchomość położoną w obrębie [...], przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową, z bezpośrednim dostępem do drogi i korzystną infrastrukturą. Cena średnia wyniosła 195,75 zł/m2.

Na podstawie przeprowadzonej analizy rynku nieruchomości drogowych i mieszkaniowo – usługowych biegła wykazała, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości, a w konsekwencji wycenę biegła oparła o rynek transakcji nieruchomościami oznaczonymi pod zabudowę mieszkaniowo - usługową.

Na podstawie analizy rynku nieruchomości gruntowych rzeczoznawca określiła 6 cech najbardziej wpływających na cenę nieruchomości gruntowych oraz wyznaczyła ich wagi w następujących proporcjach: lokalizacja - 25%, otoczenie - 10%, infrastruktura - 15%, powierzchnia nieruchomości - 15%, stan zagospodarowania - 5%, możliwości inwestycyjne - 30%. Suma współczynników korygujących wyniosła 0,954. Wartość nieruchomości wydzielonej dla celów realizacji inwestycji drogowej wyniosła łącznie 126 050,00 zł.

Starosta wskazał, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na gruncie istniały nakłady budowlane, podlegające wycenie. Starosta podkreślił, że zgodnie z treścią art. 47 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm.) nakłady budowlane i nasadzenia roślinne związane z nieruchomością nie są przedmiotem odrębnego obrotu rynkowego, a stanowią część składową gruntu. Biegła dokonała wyceny nakładów budowlanych istniejących w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, którą określiła na kwotę 59.180 zł. Określiła również wartość ograniczonych praw rzeczowych – służebności przesyłu na rzecz [...].

Starosta wskazał, że na rozprawie administracyjnej pełnomocnik Gminy oświadczył, że wyraża zgodę na ustalenie odszkodowania za grunt stanowiący działkę nr 24 i nr 7/1, natomiast kwestionuje ustalenie odszkodowania na rzecz Właścicieli z tytułu nakładów budowlanych na nieruchomości wskazując, że zostały one poczynione przez Gminę.

Na podstawie dokumentów przedłożonych przez Gminę Starosta ocenił, że Wywłaszczeni byli formalnymi właścicielami działek gruntu objętymi niniejszym postępowaniem administracyjnym, jednakże to Gmina korzystała z nieruchomości określonej jako działka nr 24 i nr 7/1, użytkując teren jako obszar pasa drogowego drogi publicznej - gminnej. Fakt, ze Gmina czyniła to w sposób określony w art. 224 § 2 i art. 225 Kodeksu cywilnego prowadzi do wniosku, że była posiadaczem nieruchomości.

Starosta stwierdził, że Gmina wykonała inwestycję, polegającą na budowie chodnika wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na cudzym gruncie, w latach inwestycyjnych 1994 -1999, przed dniem, kiedy Wywłaszczeni nabyli własność nieruchomości - działek nr 24 i nr 7/1. Z akt sprawy wynika, że Gmina poprzez budowę części pasa drogowego dokonała ulepszenia w obcym środku trwałym i w konsekwencji uiszczała następnie czynsz z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości. Taki stan faktyczny prowadzi do sytuacji, w której trudno jest przyznać właścicielowi nieruchomości odszkodowanie z tytułu nakładów budowlanych skoro nie poniósł kosztów ich wytworzenia, pomimo że stanowią one cześć składową nieruchomości. Zdaniem Starosty konstytucyjna zasada słusznego odszkodowania na rzecz byłego właściciela nie doznaje uszczerbku, gdyż Wywłaszczeni nie utracili rzeczy, której koszty wytworzenia ponieśli. Dalej Starosta ocenił, że fakt posiadania nieruchomości przez Gminę, ponoszenie kosztów środków trwałych na tej nieruchomości oraz brak przeciwdziałań ze strony właścicieli prowadzi do wniosku, że Właściciele wydali nieruchomość Inwestorowi - Gminie, a sama Gmina poprzez faktyczne korzystanie z tej nieruchomości akceptowała ten stan rzeczy. Została zatem spełniona przesłanka z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jednocześnie wskazał, że prawo własności nieruchomości objęte było wspólnością ustawową małżeńską, a zatem powiększenie o 5% dotyczy całej wartości ustalonego odszkodowania na rzecz byłych właścicieli. Wysokość odszkodowania została przy tym umniejszona o wartość ograniczonych praw rzeczowych.

Odrębną kwestią poruszaną przez strony postępowania było zagadnienie podziału hipotecznego działki nr 24 na działki nr 24/1, nr 24/2 i nr 24/3 wykazanego przez Starostę (Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej) w piśmie z dnia 24 listopada 2011 r., skierowanym do Sądu Rejonowego [...]. Wskazany podział doprowadził do sytuacji, w której działki nr 24/2 i nr 24/3 nie były własnością Wywłaszczonych, a sytuacja błędnych zapisów ewidencyjnych istniała od 1992 r.

Starosta napisał, że decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, między innymi na nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem administracyjnym, została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego. Przeprowadzona weryfikacja ww. postępowania administracyjnego zakończona ostateczną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nie doprowadziła do zmiany stanu prawnego, który został ukształtowany poprzez wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Starosta podkreślił, że prawomocne decyzje administracyjne wiążą w sprawie i dopóki nie zostaną skutecznie podważone korzystają z domniemania autentyczności i prawdziwości. Decyzja administracyjna jako akt administracyjny kreuje określony stosunek prawny, który wiąże strony postępowania poprzez nałożenie określonych obowiązków na strony oraz nadanie konkretnych praw tymże podmiotom.

Starosta zaznaczył, że organ wydając decyzję związany jest podaniem. Powyższe prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że wydana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musiała objąć swoim zakresem merytorycznym nieruchomości, które zostały określone przez Wójta. Nieruchomością powyższą była nieruchomość oznaczona geodezyjnie jako działki nr 7/1 i nr 24. W dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej istniała zatem działka gruntu oznaczona numerem 24 i prawo własności tej działki gruntu przeszło na rzecz Gminy. W tym kontekście fakt wystąpienia przez Starostę do Sądu Rejonowego, pismem z dnia [...] listopada 2011 r., pozostaje bez znaczenia dla skutków prawnych wywołanych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Działania korygujące mające na celu usunięcie rozbieżności w zakresie stanu prawnego działki nr 24 mogą wywoływać jedynie skutki prawne w przyszłości, natomiast niedopuszczalnym jest, aby przeprowadzone zmiany ewidencyjne wpłynęły na czynności prawne przeprowadzone w przeszłości.

Jednym z tych skutków prawnych jest powstanie roszczenia odszkodowawczego na rzecz byłego właściciela nieruchomości oraz innych uprawnionych podmiotów. Roszczenie odszkodowawcze przysługuje jednak wyłącznie tym podmiotom, które utraciły prawo własności w 2010 r., natomiast przedmiotem postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania może być jedynie wówczas istniejący przedmiot postępowania, a wiec nieruchomość oznaczona geodezyjnie jako działka nr 24.

Starosta wskazał, że zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji RP organ administracji publicznej zobowiązany jest działać w sprawie na podstawie i w granicach prawa, a zatem nie ma możliwości działania sprzecznego z obowiązującymi normami powszechnie obowiązującymi, jak i indywidualnymi oraz konkretnymi rozstrzygnięciami zawartymi np. w odrębnych decyzjach administracyjnych. W ocenie Starosty brak jest zatem przesłanek, które uzasadniałyby zmiany podmiotów, którym przysługuje prawo strony w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zagadnienia kamieni granicznych nieruchomości, które w ocenie byłych właścicieli miałby być niezbędne w procesie szacowania nieruchomości Starosta wskazał, że nie podziela przedstawionego stanowiska. Wywłaszczeni, w okresie kiedy przysługiwało im prawo własności posiadali legitymację prawną do dochodzenia na jakiej podstawie prawnej i w jakiej dacie doszło do wydzielenia działek gruntu, których byli właścicielami. Domaganie się przez byłych właścicieli od Starosty na jakiej podstawie prawnej dokonano wydzielenia działek gruntu, których byli właścicielami – pozbawione jest podstaw prawnych. Nadto, w okresie kiedy byli właścicielami, posiadali legitymację prawną aby wystąpić do właściwego miejscowo wójta gminy z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości mającego na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Zdaniem Starosty, mając na uwadze fakt, że byli właściciele nieruchomości nie przeprowadzili przedmiotowego postępowania w okresie sprzed wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej można domniemywać, że byli świadomi granic nieruchomości oraz zakresu przysługującego w związku z powyższym prawa własności. Starosta zaakcentował, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie doprowadziła do wydzielania nowych działek gruntu.

Oceniając operat szacunkowy Starosta stwierdził, że został on sporządzony prawidłowo i przyjął operat jako podstawę do ustalenia odszkodowania. Zdaniem Starosty operat jest zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości, jak i nakładów budowlanych występujące na określonym rynku regionalnym.

W odwołaniu od opisanej decyzji spółka [...] wniosła o zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia i orzeczenie o należnym jej odszkodowaniu w kwocie 20.790,00 zł, która to kwota stanowi równowartość wynagrodzenia uiszczonego właścicielom nieruchomości z tytułu ustanowienia służebności przesyłu w 2009 roku.

W odwołaniu od opisanej decyzji Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Motywując sformułowany wniosek odwołania Gmina [...] podniosła, że część sumy odszkodowania została przyznana Właścicielom bezpodstawnie. Zdaniem Gminy pominięto pozostałych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, gdy tymczasem błędne zapisy ewidencyjne nie mogą pozbawiać właścicieli słusznego odszkodowania. Gmina podała, że kwestie związane ze stanem prawnym nieruchomości były wielokrotnie podnoszone przez Gminę [...].

Odwołanie od opisanej decyzji wniósł także Wywłaszczony, po czym cofnął swoje odwołanie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze w części prowadzonej z odwołania A. P.

Decyzją z [...] lipca 2013 r. także nr [...] Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpoznaniu odwołań [...] S.A. oraz Gminy [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda stwierdził, że ocenił dowód z operatu szacunkowego działając na zasadzie art. 80 K.p.a. i przyjął go bez zastrzeżeń w zakresie wyceny gruntu oraz służebności, podzielając w tym względzie zapatrywania organu pierwszej instancji. Jednakże odmówił nadania operatowi mocy dowodowej w odniesieniu do wyceny nakładów budowlanych, albowiem przyjęta przez biegłą metoda wyceny okazała się błędna, doprowadzając do nieuzasadnionego, znacznego zawyżenia omawianej wartości. Zdaniem Wojewody obowiązujące przepisy przewidują, iż za wywłaszczoną nieruchomość przysługuje odszkodowanie jedynie w ograniczonym zakresie, albowiem nie tylko nie ujmuje ono utraconych korzyści (lucrum cessans), ale również i samą stratę (damnum emergens) rekompensuje w wąskim zakresie. Redakcja art. 128 ust. 1 u.g.n. jednoznacznie wskazuje, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość odpowiada wartości prawa własności tej nieruchomości i niczemu ponadto. W związku z tym odszkodowanie obejmuje wartość nakładów budowlanych w ich stanie z [...] czerwca 2010 roku, a bynajmniej nie wartość prac oraz materiałów, które potrzebne są aktualnie dla ich odtworzenia. Wojewoda ocenił, że operat szacunkowy jest wadliwy w części szacującej wartość nakładów budowlanych, co jednak nie dyskwalifikuje jego wartości dowodowej w sprawie w pozostałym zakresie, albowiem strona żądająca uwzględnienia owych nakładów wycofała swoje odwołanie i kwestia ta stała się bezprzedmiotowa.

Oceniając zarzuty obu odwołań Wojewoda napisał, że są one bezzasadne. Twierdzenia Gminy stoją w sprzeczności z ujawnionym w sprawie stanem faktycznym i prawnym, który - choć zawiły - nie pozostawia wątpliwości, iż prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr 24 dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przysługiwało Wywłaszczonym. Jest to okoliczność bezsporna, zgodna z treścią księgi wieczystej. Wojewoda Wielkopolski w pełni przychylił się do stanowiska Starosty, że zmiany ewidencyjne nie mogą wpływać na treść i strukturę prawa własności. Co więcej, wszelkie czynności dokonane po [...] czerwca 2010 roku nie mogą podważać uprawnień właścicielskich Wywłaszczonych, w tym przysługującego im roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Odnosząc się do twierdzeń Spółki Wojewoda napisał, że nie znalazł podstaw, by kwestionować operat w zakresie szacowania służebności. Rozbieżności w wycenach mogą wynikać z różnych czynników, wśród których z pewnością należy pamiętać o wzmiankowanej przez Starostę dynamice rynku nieruchomości.

Wojewoda nie podzielił zdania Starosty, jakoby uwzględnienie wartości nakładów budowlanych w kwocie przyznanego odszkodowania nie było celowe. Nakłady budowlane jako część składowa gruntu stanowią, obok samego gruntu i nasadzeń roślinnych, element którego wartość podlega zaliczeniu na sumę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wywłaszczeni nabyli prawo własności przedmiotowej nieruchomości na mocy umów sprzedaży zawartych w 2008 roku. Wówczas to omawiane nakłady budowlane były na niej posadowione,: a zatem zostały one nabyte wraz z całą nieruchomością, za proporcjonalną część ceny transakcyjnej. Stali się ich właścicielami pod tytułem odpłatnym i nie ma żadnych podstaw, by odmawiać odszkodowania w tym zakresie. Uznanie, jakoby status nakładów budowlanych objęty był jakimś szczególnym reżimem jest kreowaniem bezpodstawnej fikcji prawnej i narusza zasadę słusznego odszkodowania. Okoliczność, że nakłady budowlane zostały sfinansowane i posadowione przez Gminę nie wpływa na ten stan rzeczy. Gmina, z uwagi na swoje zawinione działania, władała gruntem bezumownie, pomimo iż winna była już wcześniej doprowadzić do jego nabycia. Dokonała zatem w złej wierze nakładów w cudzej rzeczy i hipotetyczne, albowiem obecnie przedawnione, roszczenie o ich zwrot mogłaby kierować na drodze cywilnej wyłącznie do poprzednich właścicieli. Natomiast Wywłaszczeni stali się właścicielami nakładów w chwili przeniesienia prawa własności nieruchomości.

Wojewoda wskazał, że utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty w mocy z uwagi na interes stron postępowania. Trzeba mieć na uwadze, iż wartość nakładów budowlanych została oszacowana przy użyciu całkowicie błędnej metody i jako taka nie może być utożsamiana z odszkodowaniem na wywłaszczenie. To bowiem, jak wcześniej wskazano, obejmuje jedynie wartość nieruchomości. Zatem wycenie podlegały znajdujące się na niej urządzenia i obiekty budowlane w stanie na dzień [...] czerwca 2010 roku, gdy tymczasem biegła oszacowała koszt ich odtworzenia sumując wartość pracy i nowych materiałów budowlanych. W związku z tym doszło do znacznego zawyżenia kwoty odszkodowania, którego rozmiary ukazałaby dopiero nowa wycena. Na podstawie wieku i stanu istniejących nakładów można jednak rozsądnie przypuszczać, iż byłaby to kwota kilkukrotnie niższa. Wojewoda wskazał, że pozostawił zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy w tym zakresie – wobec faktu, że cofnięto odwołanie kwestionujące zasadność odmowy zapłaty odszkodowania w wysokości obejmującej wartość nakładów. Strona skorzystała z uprawnienia do cofnięcia odwołania, gdyż w jej interesie leżało jak najszybsze ukończenie niniejszego postępowania. Konstytucyjne pojęcie słusznego odszkodowania nie odnosi się bowiem jedynie do jego wysokości. Mieści w sobie również element czasu, albowiem słuszne odszkodowanie winno być wypłacane niezwłocznie po wywłaszczeniu. Czasowe sprzężenie wywłaszczenia i odszkodowania jest podstawą funkcji kompensacyjnej, jaką pełni odszkodowanie. W tym kontekście cofnięcie odwołania Wojewoda uznał za dopuszczalne z punktu widzenia przepisów prawa, interesu społecznego oraz interesu stron postępowania.

Wojewoda zaznaczył, że w pozostałych kwestiach podziela stanowisko Starosty. W szczególności dotyczy to oceny zasadności podwyższenia kwoty odszkodowania o 5% z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości.

Skargi na decyzje z [...] lipca 2013 r. oraz z [...] lipca 2013 r. wniosła Gmina, domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 oraz art. 107 K.p.a. poprzez przyjęcie błędnie sporządzonego operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie ustalenia odszkodowania,

2. naruszenie art. 4, art. 128, art. 134-135, art. 150 i art. 152 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie przepisów, a w konsekwencji ustalenie odszkodowania w sposób niewłaściwy,

3. naruszenie art. 18 ustawy drogowej, art. 4 pkt. 17, art. 134-135, art. 151 oraz art. 153 u.g.n.

Wójt podkreślił, że decyzja nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania, gdyż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania pominięto osoby, których nieruchomości przeszły na własność Gminy na podstawie decyzji Starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Po wydaniu przez Starostę ww. decyzji okazało się, że w skład działki nr 24 wchodziły dawne działki nr 730 zapisana w KW [...] oraz część dawnych działek nr 729/1 zapisana w KW [...] i 729/2 zapisana w KW [...]. Jak wynika z wyżej wymienionych ksiąg wieczystych właścicielami wskazanych nieruchomości byli (na dzień wywłaszczenia) odpowiednio Wywłaszczeni, M. i Z. M. oraz R. i M. M. Wójt podkreślił, że obie nieruchomości istniały w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej, a regulacji w księgach wieczystych dotyczących przeniesienia własności działek 24/2 (część dawnej działki nr 729/2) oraz 24/3 (część dawnej działki 729/1 na rzecz Gminy, Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, dokonał na podstawie decyzji Starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Jak wynika z wyjaśnień Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z uwagi na błędy w ewidencji gruntów i budynków przyjęto, że działka oznaczona po odnowieniu nr 24 odpowiada tylko działce oznaczonej przed odnowieniem 730. Jak się okazało w skład działki 24 wchodziły również części dawnej działki 729/2 i 729/1. Dlatego też w październiku 2010 r. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dokonał podziału hipotecznego działki 24 na działki 24/1, 24/2 i 24/3. O podziale tym nie zostały zawiadomione strony.

Z informacji Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia 13 czerwca 2011 r. wynika, że w dniu 11 października 2010 r. dokonano podziału hipotecznego działki nr 24 , położonej w [...], na działki oznaczone numerami:

a. 24/1 (dawna działka nr 730) księga wieczysta [...],

b. 24/2 (część dawnej działki nr 729/2) księga wieczysta [...],

c. 24/3 (część dawnej działki 729/1 księga wieczysta [...].

Starosta pismem z dnia 24 listopada 2011 r. wystąpił do Sądu Rejonowego [...] o dokonanie sprostowań ksiąg wieczystych [...],[...] oraz [...]. W powyższym piśmie szczegółowo została opisana sytuacja w zakresie stanu prawnego działki nr 24.

Wójt podkreślił, że Gmina wielokrotnie podnosiła, że właściciele dawnej działki 729/2 (obecnie 24/2) oraz dawnej działki 729/1 (obecnie 24/3) powinni być stroną przedmiotowego postępowania Starosta oraz Wojewoda nie uznali tego twierdzenia za słuszne, a na ich właścicieli tych działek nie zostało w zaskarżonych decyzjach ustalone odszkodowanie za utracone prawo własności Zdaniem Skarżącej - bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu.

Dodatkowo Wójt wskazał, że obecnie Starosta wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za utracone prawo do nieruchomości oznaczonej jako działka 24/3 i 24/2, na rzecz byłych właścicieli, załączając kopię zawiadomienia. Wójt ocenił, że postępowanie to jest zupełnie niezrozumiałe gdyż odszkodowanie za te nieruchomości zostało już ustalone w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Gminy na rzecz Wywłaszczonych niesłuszne ustalone zostało odszkodowanie za działki nr 24/2 o pow. 59 m2 oraz nr 24/3 o pow. 7 m2, skoro właścicielami tych działek były inne osoby fizyczne. Błąd w ewidencji gruntów i budynków nie może pozbawiać właścicieli wywłaszczonych nieruchomości prawa do otrzymania stosownego odszkodowania za jej wywłaszczenie. Błędne zapisy ewidencyjne (a nie wieczysto-księgowe) nie mogą pozbawić właścicieli działek nr 24/2 i 24/3 słusznego odszkodowania. Gmina nie może dwukrotnie płacić odszkodowania za tą samą nieruchomość.

Ponadto Wójt ocenił, że nie do przyjęcia jest, aby rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało oparte na negatywnej ocenie dowodu w postaci wyceny nieruchomości, tak jak to uczynił Wojewoda. W ocenie Skarżącej biegły nie wskazał ostatecznie jaką metoda dokonał wyceny wywłaszczonych nieruchomości, czy była to wartość rynkowa czy odtworzeniowa. Podała, że przeprowadzona wycena nieruchomości nie może być uznana za ustalenie wartości rynkowej nieruchomości albowiem podejście to nie przewiduje dodatkowego zwiększania wartości nieruchomości o koszty jej części składowych. Ponadto Skarżąca zarzuciła, że do porównania nie przyjęto nieruchomości podobnych jak zakłada art. 153 u.g.n. oraz § 4 Rozporządzenia. Ustalona przez biegłą cena za działki, które nie mogą być zabudowane w kwocie 186,75 zł/m2 znacząco odbiega od ceny rynkowej jaka można uzyskać na rynku za tę nieruchomość.

Z ostrożności procesowej Gmina podniosła, że całkowicie niezrozumiałym dla niej jest uzasadnienie rozstrzygnięcia dotyczącego kwestii doliczania nakładów. Wprawdzie Wojewoda utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji (to znaczy w kwocie ustalonej przez organ I instancji, nie uwzględniającej wysokości nakładów) jednocześnie w uzasadnianiu swego rozstrzygnięcia prezentując odmienne stanowisko, które zdaniem Gminy przeczy podjętym rozstrzygnięciom. Wójt stwierdził, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem Wojewody, który materiał dowodowy w postaci operatu, uznaje za wiarygodny i dający podstawę do określenia wysokości odszkodowania w wysokości ustalonej w tym operacie. Skarżąca podniosła również, że błędnie w uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nieruchomość znajdowała się na terenach przeznaczonych pod tereny intensywnej zabudowy mieszkaniowej z działalnością gospodarczą – symbol "MU". Tymczasem na dzień wydania decyzji oraz na dzień ostateczności decyzji stanowiły drogę. Gmina podała, że w operacie szacunkowym działki przyjęte do porównania jako nieruchomości podobne do wycenianych przeznaczone są głównie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a nie zabudowę mieszkaniową z działalnością gospodarczą czy też drogi lub rolę. Ponadto działki te leżą w terenach dla których obowiązują zapisu miejscowego planu, natomiast wyceniane działki na dzień wywłaszczenia nie były objęte mpzp, nie zostały wydane decyzje ustalające warunki zabudowy, stanowiły drogi (w części urządzonej) i wchodziły w skład gospodarstwa rolnego i tak też zostały nabyte (jak wynika z aktu notarialnego).

W odpowiedzi na skargi Wojewoda Wielkopolski wniósł o ich oddalenie. Podał, że decyzją z [...] lipca 2013r. umorzył postępowanie odwoławcze w części prowadzonej z odwołania A. P. z uwagi na cofniecie odwołania. Odnosząc się do skargi Gminy organ podał, ze Gmina w toku postępowania odwoławczego nie kwestionowała dokonanej przez biegłą wyceny. Zdaniem Wojewody uchylenie decyzji powodowałoby wydanie orzeczenia na niekorzyść Skarżącego wbrew treści art. 134 § 2 p.p.s.a. W razie ponownego uchylenia decyzji i konieczności ponownego ustalenia odszkodowania bez znaczenia pozostanie kwestia sprawnego i szybkiego postępowania, co miało znaczenie przy ocenie wartości nakładów, o które odszkodowanie zostało umniejszone.

Wyrokiem z dnia 04 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1029/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił obie zaskarżone decyzje oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd orzekł też, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane.

Rozpoznając skargę WSA w Poznaniu wskazał, że od decyzji Starosty zostały złożone odwołania pochodzące od trzech stron postępowania. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. nie pozwala organowi odwoławczemu wydać kilku decyzji, po rozpoznaniu kilku odwołań, lecz wskazuje, że organ "wydaje decyzję", co oznacza, że w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez kilka podmiotów, obowiązkiem organu jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i wydanie w ich przedmiocie jednego rozstrzygnięcia. W przypadku, gdy od decyzji organu I instancji złożonych zostaje wiele odwołań, organ odwoławczy, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 k.p.a., wydaje jedną decyzję, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych odwołaniach. Organ odwoławczy może więc zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się, a warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania drugiego odwołania wniesionego przez inną osobę. Dlatego uznać należy, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań skutkuje tym, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niedopełnienie przez Wojewodę Wielkopolskiego obowiązku rozpatrzenia wszystkich odwołań, złożonych od decyzji Starosty, w jednym terminie i jedną decyzją, również w przypadku, gdy jedna ze stron cofnęła odwołanie, musi skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji z powodów formalnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski, prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, wynikające z błędnej interpretacji treści orzeczeń Wojewody Wielkopolskiego prowadzącej do przyjęcia wniosku o ich wzajemnej sprzeczności, powodowanej rzekomym brakiem merytorycznego rozpoznania wszystkich odwołań przez organ drugiej instancji, gdy tymczasem zapadłe w sprawie decyzje stanowią de facto jedno orzeczenie podzielone na część formalną (umarzającą postępowanie w zakresie cofniętego odwołania) oraz merytoryczną (w której rozpoznano odwołania stron), co jest tożsame z przekroczeniem granic kontroli legalności orzeczeń administracji publicznej i jako takie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do uchylenia decyzji odpowiadających prawu i w prawidłowy sposób kształtujących zakres praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, że zarzucane przez Sąd I instancji naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy nawet przy zastosowaniu literalnego brzmienia art. 138 § 1 k.p.a. i orzeczenia w jednej decyzji, zapadłoby orzeczenie o tej samej treści;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. pomimo jednoczesnego wyraźnego wskazania, iż decyzje owe dotknięte są sankcją nieważności w postaci braku podstawy prawnej, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

4) art. 134 § 2 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie na niekorzyść skarżącej i uchylenie orzeczenia, mocą którego zobowiązano skarżącą do zapłaty odszkodowania w kwocie niższej, aniżeliby to wynikało z obowiązujących przepisów, albowiem, na wniosek uprawnionego do odszkodowania i w związku z cofnięciem przez niego odwołania, odstąpiono od wymiaru odszkodowania za części składowe gruntu i wobec zwrotu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie Wielkopolskiemu, Gmina może być zobowiązana do wyższego świadczenia, co może kreować dla niej sytuację mniej korzystną wbrew ustawowemu zakazowi wynikającemu z art. 134 § 2 p.p.s.a.;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez ich niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie lapidarnego, nie czyniącego zadość ustawowym wymogom, uzasadnienia wyroku, które uniemożliwia merytoryczną kontrolę orzeczenia i nie stanowi bynajmniej motywacji dla uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego, a nadto jest wewnętrznie sprzeczne i nie wyjaśnia, na jakiej właściwie podstawie zapadł skarżony wyrok, co ma ten oto wpływ na wynik sprawy, iż wskazuje na uchybienia sądu pierwszej instancji zarówno w toku postępowania jak i w procesie samego orzekania, stanowiąc przeto potwierdzenie zarzutów podniesionych w punktach 1–4 skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 08 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 680/14 uchylił zaskarżony wyrok i: (1) przekazał sprawę WSA w Poznaniu w przedmiocie odszkodowania do ponownego rozpoznania, (2) oddalił skargę Gminy w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Nadto określił, że odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.

NSA wskazał, że co do zasady w sytuacji wielości stron postępowania, jeżeli odwołanie złożyła więcej niż jedna z nich to wszystkie odwołania powinny zostać rozpoznane przez organ odwoławczy w jednym postępowaniu i w jego wyniku powinno zostać wydane jedno rozstrzygnięcie. Jeżeli bowiem zostanie rozpoznane tylko jedno z odwołań i wydana decyzja, każda następna decyzja, wydana na skutek kolejnych odwołań będzie dotknięta wadą nieważności, jako wydana w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. NSA jednak zwrócił uwagę na cel postępowania administracyjnego. Jest nim załatwienie sprawy co do jej istoty. Z uwagi na to, że postępowanie jest dwuinstancyjne, to cel ten jest taki sam w obu instancjach – wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie, w którym prowadzone było postępowanie. Zakończenie zatem sprawy co do jej meritum. Od merytorycznego załatwienia sprawy należy odróżnić jej zakończenie procesowe, którym jest m.in. umorzenie postępowania. Rozstrzygnięcie takie jest przewidziane na każdym etapie postępowania, tj. w pierwszej i drugiej instancji. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia sprawy przez organ jest bezprzedmiotowość postępowania. Jednym z powodów bezprzedmiotowości postępowania jest cofnięcie przez stronę pisma, wszczynającego postępowanie. Umorzenie postępowania z uwagi na cofnięcie pisma nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy i nie przeszkadza do takiego, tj. merytorycznego jej rozpoznania. Dotyczy to zarówno sytuacji gdy stroną postępowania jest jeden podmiot, jak i gdy występuje w nim ich więcej, zatem przy wielości stron postępowania. Cofnięcie pisma przez jedną stronę nie tamuje zatem procesu administracyjnego w przedmiocie w jakim on się toczy i załatwienie sprawy co do istoty dotyczy zarówno strony, która pismo cofnęła, jak i pozostałych stron.

NSA wskazał, że w sytuacji jaka miała miejsce w sprawie, Wojewoda mógł wydać jedną decyzję, którą rozstrzygnąłby sprawę co do kwestii tak prawidłowości ustalenia przez organ I instancji – Starostę – odszkodowania za nieruchomość, przejętą w celu realizacji inwestycji drogowej, jak i cofnięcia odwołania. Uczynił to jednak dwiema decyzjami. NSA nie zgodził się ze stanowiskiem, że takie załatwienie sprawy jest naruszeniem postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Umorzenie postępowania z uwagi na cofnięcie odwołania przez jedną ze stron nie miało wpływu na toczące się postępowanie odwoławcze z odwołań innych stron i to zarówno jeśli idzie o nie same, jak i stronę, która odwołanie cofnęła. Nie pozostawało też w sprzeczności z rozstrzygnięciem co do istoty, jako stricte procesowe, uboczne wobec głównego nurtu sprawy. Wydanie przez Wojewodę Wielkopolskiego odrębnej decyzji w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego nie stanowiło naruszenia prawa, nie miało też żadnego wpływu na wynik sprawy o odszkodowanie.

NSA wskazał, że nie ma wątpliwości co do tego, że Gmina, jako zobligowana do wypłaty odszkodowania, jest stroną postępowania zakończonego decyzją w tym przedmiocie. Interes prawny Gminy wynika bowiem z przepisów prawa materialnego – ustawy drogowej w związku z u.g.n. Natomiast w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego interes prawny Gminy musiałby wynikać z przepisów procesowych, tj. przepisów K.p.a.

Odwołanie służy stronie postępowania, jak stanowi art. 127 § 1 K.p.a., co oznacza, iż przy wielości stron postępowania każda z nich może z tego prawa skorzystać. Każda też ma uprawnienie do cofnięcia odwołania, a czynność ta nie wpływa na prawa innych stron. Umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na cofnięcie odwołania przez jedną ze stron dotyczy tylko jej.

NSA ocenił, że umorzenie postępowania odwoławczego z odwołania Wywłaszczonego nie dotyczyło interesu prawnego Gminy. Gmina nie mogła wywieść interesu prawnego z art. 137 K.p.a. Przy tym postępowanie z odwołania złożonego przez Gminę mogło się toczyć, gdyż umorzenie postępowania z uwagi na cofnięcie swojego odwołania przez Wywłaszczonego, nie tamowało procesu odwoławczego, nie mając na nie żadnego wpływu. NSA wskazał, że pominięcie przez WSA w Poznaniu legitymacji Gminy do wniesienia skargi na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze w stosunku do Właściciela spowodowało, że rozpoznana została skarga wniesiona przez podmiot nieuprawniony, bowiem nielegitymujący się interesem prawnym, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. Uwzględnienie w takiej sytuacji skargi Gminy naruszało art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Z tego powodu NSA oddalił skargę Gminy w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Z uwagi na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2015r. i przepis art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) przedmiotem niniejszej sprawy jest obecnie rozpoznanie skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2013r. w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty na drogę. W tym zakresie poza uznaniem, że Gmina [...] jako zobligowana do wypłaty odszkodowania jest stroną postępowania zakończonego decyzją w tym przedmiocie, w orzeczeniu NSA z 8 grudnia 2015r. nie było dokonanej żadnej wykładni prawa w zakresie meritum rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Ocena legalności zaskarżonej decyzji leżała więc w całości w gestii sądu ponownie rozpoznającego sprawę.

W przedmiotowej sprawie doszło do wywłaszczenia nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, powoływanej dalej jako specustawa drogowa. Bezsporne było, że decyzją [...] (powoływanej dalej jako decyzja wywłaszczeniowa) Starosta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej na rzecz Wójta [...] polegającej na rozbudowie drogi gminnej – ul. [...] – poprzez budowę chodnika oraz dwóch zatok autobusowych w [...], przewidzianej do realizacji na wskazanych w decyzji nieruchomościach, bądź ich częściach i zatwierdził projekt budowlany. W pkt I decyzji ustalił, że z mocy prawa stają się w całości własnością Gminy [...] nieruchomości:

- [...] nr działki 24, zapisane w księdze wieczystej [...] i,

- [...] nr działki 7/1, zapisane w księdze wieczystej [...].

Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...].08.2010r. W dniu [...] października 2010r. Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie o ustalenie odszkodowania za utracone prawo własności w trybie art. 12 ust. 4 a specustawy drogowej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie a decyzją z [...] lipca 2013r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał tą decyzję w mocy.

Zobowiązana do wypłaty odszkodowania Gmina [...] w skardze zarzucała m.in., że decyzja nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania, gdyż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odszkodowania pominięto osoby, których nieruchomości przeszły na własność Gminy na podstawie decyzji wywłaszczeniowej a które zostały ujawnione na etapie postępowania o ustalenie odszkodowania.

W decyzji wywłaszczeniowej z [...] czerwca 2010r. określono przedmiot wywłaszczenia przez podanie oznaczenia danych nieruchomości w ewidencji gruntów oraz księgach wieczystych. Z zapisów w ewidencji gruntów i ksiąg wieczystych wynikało, że na dzień wywłaszczenia właścicielami wywłaszczanych nieruchomości zapisanych w [...] byli małżonkowie P. Okoliczności te na dzień wydawania decyzji wywłaszczeniowej nie były sporne.

Dopiero na etapie wydawania decyzji o ustalenie odszkodowania w odrębnym postępowaniu zostały ujawnione okoliczności dotyczące błędnego oznaczenia gruntów w ewidencji dotyczących działki nr 24. Było to podnoszone na etapie postępowania przed wydaniem decyzji przez organ I instancji i to zarówno przez Gminę jak i A. P. Wskazywali oni na brak świadomości istnienia błędów w ewidencji. Jak wyjaśniła Gmina dopiero po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej a przed wydaniem decyzji o ustalenie odszkodowania okazało się, że w skład działki nr 24 wchodziły dawne działki nr 730 zapisana w KW [...] oraz część dawnych działek nr 729/1 zapisana w KW [...] i 729/2 zapisana w KW [...]. Z uwagi na błędy w ewidencji gruntów i budynków przyjęto, że działka oznaczona po odnowieniu nr 24 odpowiada tylko działce oznaczonej przed odnowieniem 730. Na tej podstawie w 2007r. błędnie został sporządzony wyciąg z wykazu zmian gruntowych, na podstawie którego w księdze wieczystej [...] w miejsce działki 730 została wpisana działka oznaczona na arkuszu mapy 15 numerem 24, przyłączona następnie z księgi wieczystej [...] do księgi wieczystej [...]. Jak się okazało w skład działki 24 wchodziły również części dawnej działki 729/2 (zapisana w księdze wieczystej [...] i 729/1 (zapisana w księdze wieczystej [...]. Jak wynika z wyżej wymienionych ksiąg wieczystych właścicielami wskazanych nieruchomości byli (na dzień wywłaszczenia) odpowiednio R. i M. M. oraz M. i Z. M. W październiku 2010 r. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dokonał podziału hipotecznego działki 24 na działki 24/1, 24/2 i 24/3. Starosta [...] w dniu [...] listopada 2011r. wystąpił do Sądu Rejonowego [...] dokonanie sprostowań [...], co zostało dokonane. Przeniesienie własności działek 24/2 i 24/3 na rzecz Gminy [...] zostało dokonane na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z [...] czerwca 2010r. Działka oznaczona po sprostowaniu numerem 24/2 o pow. 59m2 (część dawnej działki nr [...]) na dzień wywłaszczenie należała do R. i M. M. a działka nr 24/3 o pow. 7m2 (część dawnej działki 729/1) do Z. i M. M.

Okoliczności te nie zostały uwzględnione przez organy przy ustalaniu odszkodowania. W/w osoby nie były stronami postępowania o odszkodowanie. Odszkodowanie za całość wywłaszczonych decyzją z [...] czerwca 2010r. nieruchomości przyznano I. i A. P., co stanowiło uzasadniony w ocenie Sądu zarzut Skarżącej.

Po wydaniu przedmiotowych w niniejszej sprawie decyzji Wójt [...] otrzymał od Starosty [...] pismo z dnia [...].08.2013r. zawiadamiające o wszczęciu na wniosek R. i M. M. oraz Z. i M. M. postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie za utracone prawo do nieruchomości w/w (po dokonaniu sprostowań) w trybie art. 12 ust. 4a specustawy drogowej.

Organy I i II instancji nie uznały tego zarzutu, zgłaszanego już w toku postępowania o odszkodowanie, przed wydaniem decyzji przez organ I instancji za zasady. Podnosiły, że nie ma wątpliwości, iż prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr 24 [...] w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przysługiwało I. i A. P. Wynikało to z treści księgi wieczystej nr [...]. Zdaniem organów zmiany ewidencyjne nie mogą wpływać na treść i strukturę prawa własności. Co więcej, wszelkie czynności dokonane po [...] czerwca 2010r. nie mogą podważać uprawnień właścicielskich Państwa P., w tym przysługującego im roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie uznaje w/w stanowiska organów za trafne.

Na wstępie rozważań dotyczących tej kwestii podać należy, że decyzja wywłaszczeniowa wydana w oparciu o treść specustawy drogowej, inaczej niż klasyczne decyzje wywłaszczeniowe, nie zawiera jednoczesnego ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości czy wygaszone prawa rzeczowe. Ustalenia tego odszkodowania dokonuje się bowiem w odrębnej decyzji administracyjnej, po wszczęciu odrębnego postępowania administracyjnego przez organ z urzędu. Zgodnie z art. 12 ust. 4 a i 4b specustawy drogowej - decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się z chwilą uostatecznienia się decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej z mocy prawa własnością gminy, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W ten sposób rozerwano jednoczesność odebrania praw rzeczowych i ustalenia za to odebranie odszkodowania, przy zachowaniu jednoczesności odebrania tych praw z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ orzekający z urzędu w odrębnej decyzji. Postępowanie odszkodowawcze prowadzone jest według zasad procesowych określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami z uzupełniającym uwzględnieniem przepisów kpa. Oznacza to w szczególności konieczność prowadzenia tego postępowania w sposób zapewniający wszystkim jego stronom czynny w nim udział (art. 10 § 1 kpa), w tym indywidualne zawiadamianie stron o wszczęciu postępowania, podejmowanych czynnościach oraz doręczanie stronie decyzji na piśmie. Oznacza również konieczność prawidłowego określenia stron tego postępowania, zgodnie z przepisami kpa, czyli po ustaleniu czy dany podmiot ma interes prawny w danej sprawie. O tym zaś czy określony podmiot ma interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny, o którym mowa w tym przepisie wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Innymi słowy jednostka będzie miała interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje, uzasadnione treścią normy prawa materialnego, realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony. Tak rozumiany interes prawny w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania w trybie i na zasadach określonych w specustawie, a tym samym przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a, mają z jednej strony podmioty zobowiązane do wypłaty tego odszkodowania, z drugiej zaś wyłącznie osoby, które w dacie wywłaszczenia (uzyskania waloru ostateczności decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej) legitymowały się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Organ ustalający odszkodowanie winien właściwie określić strony postępowania.

W decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wskazuje się właścicieli, użytkowników wieczystych działek wywłaszczonych. Zgodnie z art. 11 f ust. 1 pkt 6 decyzja taka powinna zawierać oznaczenie nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości. Organ wydający taką decyzję w oparciu o wypisy ewidencji gruntów oraz zapisy w księgach wieczystych ustala krąg stron postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie bowiem z art. 11 f ust. 3 zawiadomienie o wydaniu takiej decyzji winno być wysłane przez organ dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Brak możliwości ustalenia wszystkich stron tego postępowania nie stoi jednak na przeszkodzie wydaniu decyzji. Nieuregulowany stan prawny nieruchomości wywłaszczanej czy też brak wykazania praw do spadku przez spadkobierców nieżyjących właścicieli czy użytkowników wieczystych nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (art. 11 d pkt 7 i 8 specustawy drogowej). Zasadniczo więc pozytywne ustalenia dotyczące kręgu osób wywłaszczanych decyzją wywłaszczeniowej przekładają się na ustalenie kręgu uprawnionych do odszkodowania. Jak wynika jednak ze stanu faktycznego w niniejszej sprawie nie zawsze tak jest. Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że prawo do odszkodowania jest ściśle związane z prawem do nieruchomości i stanowi rekompensatę za utracone prawo do przejętej nieruchomości. Zatem podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania a zarazem stroną postępowania odszkodowawczego jest osoba dysponująca prawem wymienionym w treści powołanego przepisu w chwili dokonania wywłaszczenia a nie jedynie strona uznana za stronę na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z uwagi na fakt, że wywłaszczenie może dotyczyć również nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym okoliczność ta nie stoi na przeszkodzie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania i nie powoduje konieczności zawieszenia postępowania. W takiej sytuacji bowiem, jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 17 listopada 2010r. (I OSK 86/10, lex 745349), zgodnie z art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2015.1774, powoływanej dalej jako u.g.n.) w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej odszkodowanie winno być ustalone i wpłacone do depozytu. Organ ustalający odszkodowanie w sytuacjach o nieuregulowanym stanie prawnym został zwolniony z obowiązku oczekiwania na rozstrzygnięcie tych kwestii. Prowadząc z urzędu postępowanie ma jednak obowiązek prawidłowo ustalić stan prawny nieruchomości oraz krąg stron, w tym wywłaszczonych i to na ich rzecz (o ile nie ma sytuacji wskazującej na brak uregulowania tej kwestii) ustalić odszkodowanie. Przemawia za tym również treść art. 18 ust. 1 ustawy specdrogowej, zgodnie, z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Termin "stan nieruchomości" zdefiniowany jest w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. przez stan nieruchomości należy rozumieć m.in. stan prawny nieruchomości. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.g.n. nieruchomość gruntowa to grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności Zgodnie z art. 4 pkt 3 u.g.n. działka gruntu to niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Jeśli chodzi o stan prawny nieruchomości, to wyżej przytoczona definicja nieruchomości koreluje z definicją nieruchomości zamieszczoną w art. art. 46. § 1 k.c., zgodnie z którym - nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Określając zatem stan nieruchomości należy przyjąć tę nieruchomość, która stanowi odrębny przedmiot własności, gdyż nieruchomość definiowana jest właśnie tym, że może stanowić przedmiot odrębnej własności.

W toku postępowania wywłaszczeniowego organ I instancji prawidłowo ustalał stan prawny nieruchomości w zakresie dotyczącym osób wywłaszczanych w oparciu o wypisy z ewidencji gruntów i zapisy w księgach wieczystych. Na etapie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] czerwca 2010r. organ nie miał podstaw do podważania zgodności zapisów ewidencji gruntów i budynków, gdyż bazował na dokumencie urzędowym wydanym przez uprawniony organ. Nie miał również podstaw do sprawdzania zgodności ksiąg wieczystych. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 11 października 2001r. Nr 124, poz. 1361., ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. A zgodnie z art. 5 w/w ustawy konstytuującym rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według księgi wieczystej nabył własność lub inne prawo rzeczowe. Nadto, co wymaga podkreślenia wydając decyzję z [...] czerwca 2010r. organ nie miał podstaw do uznania, że istnieją w zebranych dokumentach jakiekolwiek nieprawidłowości, nie posiadał w tym zakresie żadnych informacji.

Okoliczności w zakresie prawidłowego kręgu osób wywłaszczanych pojawiły się dopiero na etapie postępowania odszkodowawczego. Dopiero też na tym etapie wiedzę o omyłkowych zapisach w ewidencji gruntów powzięła Gmina oraz małżonkowie P. W takich okolicznościach nie było zasadnym pominięcie tych kwestii przez organ odszkodowawczy. Jak już bowiem wyżej wskazano zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe a nie jedynie osobom, które za takie zostały uznane w postępowaniu wywłaszczeniowym. Wywłaszczenie na mocy specustawy drogowej dotyczy danej nieruchomości, może jak już wyżej napisano obejmować również nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Ustalenie w postępowaniu odszkodowawczym, że dotychczasowymi właścicielami wywłaszczonej nieruchomości były również inne osoby obliguje organ do wezwania również tych osób do udziału w sprawie (ewentualnie wszczęcia z urzędu odrębnego wobec nich postępowania z urzędu o ustalenie odszkodowania) i do przyznania im odszkodowania za utracone prawo. Tego organy w niniejszej sprawie nie ustaliły, mimo, że dysponowały dokumentami wskazującymi na fakt, że wywłaszczona działka nr 24 w całości nie stanowiła własności jedynie małżonków P. W zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu II instancji za dotychczasowego właściciela uznały jedynie małżeństwo P.

Dane z ewidencji gruntów mają charakter informacyjno – techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Zawierają opis gruntów (ich położenie, kontur granic, rodzaj użytków). Rejestr zawiera dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości. Również wpis w księdze wieczystej nie ma co do zasady charakteru konstytutywnego, lecz jedynie deklaratoryjny. Tym samym wpis ten jedynie stwierdza wystąpienie określonego zdarzenia prawnego, sam natomiast nie kreuje nowego prawa. Uwagi te potwierdza w szczególności art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, w myśl którego domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawem, przy czym na mocy art. 10 ust. 1 tejże ustawy osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności zachodzącej pomiędzy wpisem w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. Nieujawnienia prawa własności w księdze wieczystej powoduje zatem jedynie negatywnie konsekwencje na płaszczyźnie dowodowej oraz ujemne następstwa związane z rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Nie oznacza to jednak w żadnym wypadku bezwzględnej przeszkody ustalenia odszkodowania w oparciu o art. 12 ust. 4 f specustawy drogowej.

Skoro, tak jak w niniejszej sprawie pojawiły się okoliczności wskazujące na błędne uznanie, że działka nr 24 odpowiada jedynie poprzedniej działce nr 730, błędy te zostały sprostowane, nie budziły zastrzeżeń uznanych za jedynych wywłaszczonych małżonków P., nie powodowały żadnych zmian co do powierzchni, położenia wywłaszczonych nieruchomości, nie powodowały sporów, nie miała miejsce sytuacja z nieuregulowanym stanem prawnym, sam starosta przed wydaniem decyzji wystąpił o dokonanie sprostowania zapisów w księgach wieczystych, wpis własności Gminy dotyczący działek 24/2 i 24/3 został dokonany w oparciu o treść decyzji z 10 czerwca 2010r. i to wszystko miało miejsce przed wydaniem decyzji przez organ I instancji – nie było podstaw do uznania, że właścicielem całości nieruchomości oznaczonej numerem 24 byli jedynie małżonkowie P. Tym samym przyznanie im w całości odszkodowania za działkę, która w decyzji oznaczona była numerem 24 a faktycznie nie stanowiła jedynie dawnej działki oznaczonej numerem 730 ale również działki nr 729/1 i 729/2 było błędne. Jak wskazał Wójt w skardze i wynikało to z dokumentów, którymi dysponował sąd przy wyrokowaniu (z akt administracyjnych i sądowych załączonych do skargi) obie nieruchomości dawniej określane jako 729/1 i 729/2 istniały w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a regulacji w ewidencji dotyczących przeniesienia własności działek 24/2 (część dawnej działki nr 729/2) oraz 24/3 (część dawnej działki 729/1 na rzecz Gminy, Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, dokonał na podstawie decyzji Starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wskazać również należy, że zarówno w ewidencji gruntów jak i w księgach wieczystych nie dokonuje się wpisów wstecz. Ewidencję się aktualizuje a wpis w księgach wieczystych uzgadnia się z rzeczywistym stanem. Dokonane zmiany dotyczące wpisu własności gminy nieruchomości przejętych z mocy prawa na własność gminy na mocy decyzji z [...] czerwca 2010r. objęły działki nr 24/1, 24/2 i 24/3 , których właścicielami w chwili dokonania wywłaszczenia nie byli jedynie małżonkowie P.

Nie może więc ostać się decyzja utrzymująca w mocy decyzję przyznającą w całości odszkodowanie za cały wywłaszczony grunt opisany w decyzji wywłaszczeniowej jako działka 24 tylko tym osobom.

Słusznie wskazał Skarżący, że ustalenia dotychczasowych właściciel w rozumieniu art. 12 ust. 4 f specustawy drogowej ma istotne znaczenie, nie może on bowiem być zobowiązanym do płacenia za te same grunty dwukrotnie. Z tego też względu nie można uznać, że jak twierdził Wojewoda uwzględnienie skargi stanowić będzie naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a, gdyż skarżone rozstrzygnięcia są dla Skarżącej korzystne, ponieważ ustalają niższą kwotę odszkodowania. Zarzuty skargi nie dotyczyły bowiem jedynie oszacowania nieruchomości ale przede wszystkim nieprawidłowości w ustaleniu dotychczasowych wywłaszczonych i w tym zakresie Sąd uznał je za uzasadnione.

Z tych względów w ocenie Sądu zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, gdyż miało ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na fakt, że jej rozstrzygnięcie odnosiło się do całości decyzji organu I instancji nie było podstaw do uchylania decyzji organu II instancji w części. Pomimo, że błędem w/w dotknięte były decyzje obu instancji, wystarczające jest, zdaniem Sądu, uchylenie decyzji organu II instancji. W ocenie Sądu dawanie pierwszeństwa wyłącznie ustawowej zasadzie dwuinstancyjności i uchylenie decyzji obu instancji niepotrzebnie wydłużyłoby postepowanie. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażone wyżej stanowisko i podejmie decyzję w zakresie dalszego toku postępowania, rozważy celowość i zasadność połączenia spraw z wniosków R. i M. M. oraz M. i Z. M. na podstawie art. 62 kpa, nie pomijając faktu, że udział w/w osób w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 24 winien być zapewniony przez organ z urzędu.

Odnosząc się do operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie wskazać należy, że Sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartą na operacie szacunkowym zobligowany jest więc zbadać czy organ prawidłowo, zgodnie m.in. z przepisami postępowania, tj. art. 77 i 80 k.p.a. dokonał oceny tego dowodu. Należy przy tym wskazać, iż organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ zobowiązany jest do dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wskazać bowiem należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Jednocześnie, zarówno przepisy tej ustawy, jak również standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r. (I OSK 1087/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) podał, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Dlatego też, ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Nie jest rolą organu, ani sądu weryfikowanie tychże wiadomości specjalnych, a wyłącznie kontrola poszczególnych wniosków biegłego pod kątem zasad logicznego rozumowania, rozważenia wszystkich zaistniałych wątpliwości, rozważenia uwag stron. sąd administracyjny winien dokonać takiej oceny. W sytuacji kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii nie zasługuje na uwzględnienie, tym bardziej, że Skarżąca nie kwestionowała operatu na etapie postępowania administracyjnego i nie przedłożyła własnej kontrwyceny ani opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, kwestionującej poprawność operatu. Samo subiektywne przekonanie skarżącej o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające do skutecznego podważenia jej wiarygodności. Nie jest również wystarczające przedłożenie operatu sporządzanego w innym stanie prawnym lub dla celów innego postępowania. Aktualność przedmiotowego operatu M. P. została przez biegłą potwierdzona.

Badając prawidłowość dokonanej oceny tego dowodu przez organy Sąd uznał, że zasadniczo ocena ta została dokonana prawidłowo.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 18 ust. 1a tej ustawy Jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustaloną na dzień, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały (art. 18 ust. 1d ustawy) Zgodnie zaś z art. 130 ust. 1 ustawy gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu.

Sąd stwierdził, że z powyższego wynika, iż obok przeznaczenia nieruchomości biegły określając wartość nieruchomości jest zobligowany wziąć pod uwagę również inne czynniki, w tym stan nieruchomości. Pojęcie stanu nieruchomości zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na pojęcie to, zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosowanym z mocy art. 23 specustawy drogowej, składają się: stan zagospodarowania nieruchomości, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Oznacza to, iż wszystkie te czynniki musi brać pod uwagę rzeczoznawca w ramach oceny wpływu stanu nieruchomości na jej wartość. Przy czym, stan nieruchomości należy ustalać, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W piśmiennictwie podkreśla się, iż stan nieruchomości ma istotne znaczenie dla wyceny nieruchomości, gdyż wartość nieruchomości najczęściej zależy od jej stanu (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Lex 2013).

Jak wynikało z operatu biegła M. P. okoliczności te uwzględniła. Przyjęła do wyceny stan nieruchomości na dzień wydania decyzji z [...] czerwca 2010r., bez uwzględniania nakładów dokonanych później. Na ten dzień działka nr 24 zagospodarowana była trawnikiem, chodnikiem z płyt chodnikowych oraz wjazdami na posesje o nawierzchni z kostki betonowej. Na północy działki nr 7/1 posadowiony był fragment drogi o nawierzchni z kostki betonowej. Biegła opisując stan obu nieruchomości uwzględniła również znajdujące się na nich sieci gazowe i sanitarne (k. 9 – 10 operatu)

Zgodnie ze znajdującym w niniejszej sprawie zastosowanie § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( t.j. Dz.U. Dz.U.2004.207.2109 ze zm. powoływanego dalej jako rozporządzenie) wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Biegła jak podano nie uwzględniła nakładów na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Jak wynika z powyższego przepisu stan nieruchomości a jego przeznaczenie to pojęcia inne. Przeznaczenie nieruchomości biegła uwzględniła na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Obie działki nr 42 i 7/1 leżały w terenie predestynowanym pod tereny intensywne zabudowy mieszkaniowej z działalnością gospodarczą "MU". Dla tego terenu nie ma i nie było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla przedmiotowych działek nie ustalano warunków zabudowy. Przyjęcie takiego przeznaczenia działek przez biegłą było zgodne z art. 154 ust. 2 u.g.n. Z uwagi na fakt, że studium istniało, nie było podstaw do ustalania przeznaczenia gruntów przy uwzględnieniu faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 ugn). Nie było również podstaw, jak wnosiła Skarżąca Gmina do uznania przeznaczenia tych gruntów pod drogi. Sąd nie kwestionuje faktu, że przy przeznaczeniu gruntów na intensywną zabudowę mieszkaniową w studium część z nich musi służyć skomunikowaniu tego terenu. Zajęcie spornych działek pod drogę przez gminę bez wydania decyzji nie może być jednak podstawą do uznania, że te właśnie konkretne grunty w studium przeznaczone były pod drogę. Tym bardziej, że jak wynika z operatu znajdują się one wśród nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi, jak i wśród terenów niezabudowanych. Nie można uznać, że na dzień wydania decyzji z [...] czerwca 2010r. ich położenie w całości wskazywało, że nie mogą być przez właścicieli wykorzystanie w sposób wskazany w studium. Nie było więc podstaw, jak chciał Skarżący do zastosowania przez biegłą § 36 ust. 4 rozporządzenia. Wybudowanie drogi na tych działkach przed wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przez Gminę bez żadnych podstaw nie może obecnie skutkować uznaniem, że były one przed wydaniem decyzji przeznaczone pod drogi. Nie może również powodować, że nieruchomościami podobnymi do wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 9 ugn będą, jak wnosiła Skarżąca, jedynie nieruchomości drogowe. Skoro przeznaczeniem przedmiotowych nieruchomości zgodnie ze studium była intensywna zabudowa mieszkaniowa z działalnością gospodarczą, biegła prawidłowo przyjęła do określenia wartości rynkowej wycenianych gruntów 17 nieruchomości z rynku lokalnego (terenu gminy [...]) o takim przeznaczeniu. Prawidłowo również wskazała istotne dla tego typu nieruchomości cechy rynkowe. Kwestionowanie tych ustaleń, wagi cech rynkowych bez dysponowania kontroperatem nie jest w ocenie Sądu możliwe. W tym miejscu wskazać należy, że Gmina nie kwestionowała doboru nieruchomości podobnych przez biegłą na etapie postępowania administracyjnego a z pewnością dysponowała informacjami o transakcjach w ostatnich dwóch latach gruntami o takim przeznaczeniu. Stawiane w skardze zarzuty w tym zakresie Sąd uznał więc za bezzasadną polemikę z dokonaną wyceną.

Biegła dokonała wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości i w operacie dokładnie określiła wybór podejścia i metody wyceny. ( art. 153 ust. 1 ugn w zw. z art. 154 ust. 1 ugn) Wyjaśniła, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia (inwestycja drogowa) nie powoduje zwiększenia jej wartości rynkowej, co nie budzi wątpliwości. Biegła podała, że dokonała wyboru podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej. Wyjaśniła, że z uwagi na brak transakcji gruntowych o porównywalnych częściach składowych do nieruchomości wycenianej dodatkowo wartość urządzeń i obiektów określono przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metodą kosztów odtworzenia, techniką szczegółową. Nie był więc uzasadniony zarzut skargi, że biegła nie określiła metody wyceny. Słusznie zauważył organ II instancji, że nieprawidłowym było wliczenie do wartości nieruchomości wycenianej wartości prac oraz materiałów, które aktualnie potrzebne są do odtworzenia nakładów. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przysługuje bowiem w ograniczonym zakresie i nie obejmuje utraconych korzyści. Odszkodowanie zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji ma być słuszne a nie pełne. Ustalenie wysokości nakładów poprzez zsumowanie wartości prac i nowych materiałów z pewnością jak słusznie zauważył organ II instancji zawyżyłaby wysokość odszkodowania. Skoro wartość odtworzeniowa nakładów obliczona w sposób nieprawidłowy stanowiła wyodrębnioną wartość matematyczną (k. 47 operatu) nie było podstaw do uznania, że jej nieuwzględnienie, które sprowadzało się do prostego działania matematycznego było błędem. To organ ustala wysokość odszkodowania a operat jest dowodem w zakresie wyceny. Skoro operat dokonuje wyceny przez określenie poszczególnych składników, jednostkowych cen za dane elementy wyceny, za metr powierzchni może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania przez organ w drodze dokonanych w oparciu o wycenę działań matematycznych. Nie wchodzi to bowiem w meritum zastrzeżonego dla biegłego rzeczoznawcy. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości. Niemniej jednak podkreślić wymaga, że słusznie organ II instancji zauważył, że wyłączenie wartości nakładów wycenionych nieprawidłowo spowodowało brak uwzględnienia w ogóle wartości nakładów.

Na obecnym etapie postępowania Sąd uznał za wystarczające uchylenie decyzji organu II instancji. Organ ten winien rozważyć, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, celowość zwrócenia się do rzeczoznawcy, który sporządził operat szacunkowy o jego uzupełnienie i ewentualne wyjaśnienie w zakresie wszystkich poruszonych wyżej mankamentów operatu. W zależności od treści wyjaśnień i uzupełnień organ II instancji, oceniając całość materiału dowodowego w sprawie, zdecyduje czy operat szacunkowy odpowiada wszystkim wymogom wynikającym z przepisów prawa a wywód rzeczoznawcy jest logiczny i konsekwentny.

Uwzględniając powyższe orzeczono jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a