Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 901/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.134 par.1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.15 zzs4 ust.3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art.7, art.77 par.1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art.3 pkt 2, art. 28 ust.1, art.29 ust.1 pkt 2 i 2a,art.48 ust.1,ust.2 i ust.4,art.52
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J. M.r na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. (dalej jako: PINB albo organ I instancji), na podstawie art. 48 ust.1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity na dzień wydania decyzji - Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej jako: P.b.), nakazał J. M. (dalej jako: strona, inwestorka lub skarżąca) rozbiórkę budynku rekreacyjnego z wiatą zlokalizowanego na terenie działki nr "[...]" obręb "[...]" przy ul. K. w O., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podano, że na podstawie zdjęć opublikowanych na portalu www.msipmo.olsztyn.eu organ ustalił, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego została rozpoczęta po 1995 r. Przeprowadzona kontrola wykazała, że wybudowany parterowy obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej jest w części wiatą, a w części budynkiem rekreacyjnym. Część będąca budynkiem rekreacyjnym ma w rzucie kształt prostokąta i wymiary 5,25 m x 17,1 m, ściany drewniane, dach dwuspadowy, natomiast wiata ma kształt nieregularny, długość wynosi około 21,5 m, szerokość jest zmienna od 9,9 m do 13,3 m, dach wielospadowy. Strona oświadczyła, że obiekt został wybudowany przez poprzedniego właściciela działki – jej ojca, i że nie posiada dokumentacji technicznej związanej z jego budową. Organ I instancji ustalił, że działka jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w południowej części dzielnicy R. w O., który nazwano "R. – P." (uchwała nr "[...]" Rady Miasta O. z 30 czerwca 2004 r.). Teren, na którym posadowiony jest obiekt, oznaczony jest w planie miejscowym jako 3MT i przeznaczony na cele zabudowy na funkcje mieszkalnictwa jednorodzinnego i usług turystycznych takich jak agroturystyka, pensjonaty, domy letniskowe, gastronomia. W związku z tym postanowieniem z "[...]" organ I instancji wstrzymał roboty budowlane związane z budową przedmiotowego budynku rekreacyjnego z wiatą i zobowiązał stronę do przedłożenia określonych w postanowieniu dokumentów, w terminie do 15 czerwca 2019 r. Postanowieniem z "[...]" organ I instancji, na wniosek strony, zmienił termin wykonania nałożonych obowiązków na 15 lipca 2019 r. Natomiast postanowieniem z "[...]" organ I instancji odmówił kolejnej wnioskowanej zmiany terminu informując, że sugerowana przez inwestorkę obszerność i stopień skomplikowania dokumentacji związanej z samowolnie wybudowanym budynkiem rekreacyjnym z wiatą nie jest na tyle duża, by być wystarczającym uzasadnieniem do przesunięcia terminu o kolejne 60 dni. Pismem z 18 lipca 2019 r. wezwano inwestorkę do przedłożenia, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, dokumentów wskazanych w postanowieniu z "[...]" i poinformowano, że niewykonanie nałożonego obowiązku skutkować będzie wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Z uwagi na to, że inwestorka nie wywiązała się z nałożonych obowiązków, orzeczono o nakazie rozbiórki.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że nakaz rozbiórki przedmiotowej wiaty jest niezwykle bolesną sankcją dla jej rodziny, powodującą nieodwracalne skutki, tj. likwidację jej działalności gospodarczej i pozbawienie jej rodziny środków do życia. Wskazała, że plan miejscowy przewiduje istnienie takich obiektów na tym terenie. Wskazała, że w jej ocenie organ I instancji podjął decyzję zbyt pochopnie, a należy wziąć pod uwagę zarówno koszty społeczne nakazu rozbiórki, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych w podobnych sprawach.

Decyzją z "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że 6 lipca 2020 r. zawiadomiono stronę o ostatecznej możliwości przedstawienia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowego obiektu. Wskazano, że zawiadomienie zostało wysłane do strony na podany przez nią adres, a w związku z brakiem odbioru awizowanej przesyłki nastąpiło doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 44 k.p.a. Wskazano również, że z pisma właściwego organu architektoniczno-budowlanego wynika, że brak jest dokumentów dotyczących zgłoszenia, czy też pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku rekreacyjnego z wiatą. Podano, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki, natomiast powierzchnia obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania wykracza poza wskazane w tym przepisie normy. Parterowy budynek rekreacji o konstrukcji drewnianej ma bowiem powierzchnię zabudowy około 89 m2, natomiast wiata - konstrukcyjnie i funkcjonalnie połączona z budynkiem - ma powierzchnię zabudowy około 279 m2. Zatem przedmiotowy obiekt nie jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazano, że wydając postanowienie z "[...]" organ I instancji rozpoczął pierwszy z etapów postępowania, mającego na celu legalizację wybudowanego bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego. Jednakże, pomimo przesunięcia terminu realizacji nałożonych przez organ I instancji obowiązków i przedłużenia tym samym terminu do przedstawienia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, strona nie przedstawiła żadnych z wymaganych dokumentów. Właściwym zatem było wydanie przez organ I instancji decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku na podstawie art. 48 ust. 4 P.b. Wskazano, że także na etapie postępowania odwoławczego strona nie przedstawiła żadnych dokumentów mających na celu legalizację wybudowanej samowoli budowlanej, pomimo tego że o konsekwencjach niewykonania nałożonego obowiązku strona została poinformowana w treści postanowienia z "[...]". Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniesiono, że nie można oczekiwać od organu, aby z urzędu dążył do wyegzekwowania od strony przedłożenia wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej dokumentów, gdyż organ nie może wyręczyć inwestora (właściciela) nieruchomości, który dopuścił się samowoli budowlanej. Takie działania organu z urzędu byłyby zawsze pokrzywdzeniem pozostałych stron postępowania, które muszą znosić stan naruszenia ich praw. Wskazano, że o konieczności rozbiórki decyduje konkretny przepis prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego. Wyjaśniono ponadto, że adresatem decyzji wydawanych w trybie art. 48 P.b. może być - stosownie do regulacji art. 52 P.b. - inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie obowiązek rozbiórki został nałożony na stronę, bowiem jest ona właścicielką przedmiotowej działki.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie strona zarzuciła:

- naruszenie art. 44 § 4 k.p.a. w zw. z art. 98 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Co V-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 695 ze zm., dalej jako: u.o.sz.i.) oraz w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1423 ze zm., dalej jako: ustawa zmieniająca u.o.sz.i.) poprzez bezprawne uznanie za doręczoną tzw. doręczeniem zastępczym przesyłkę wysłaną przez organ odwoławczy 6 lipca 2020 r., zawiadamiającą o ostatecznej możliwości przedstawienia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowego budynku rekreacyjnego, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi na tamten czas przepisami u.o.sz.i. w związku z panującym stanem zagrożenia epidemicznego wyłączona została możliwość uznania tej przesyłki za doręczoną, zaś wskutek wejścia w życie u.o.sz.i., uznanie tej przesyłki za doręczoną stało się możliwe dopiero po upływie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej u.o.sz.i., tj. dopiero z dniem 19 września 2020 r., co w efekcie doprowadziło do sytuacji, w której organ odwoławczy wydał decyzję kończącą postępowanie administracyjne, pomimo że w dniu wydawania tej decyzji nie upłynął jeszcze termin wyznaczony przez ten organ stronie do przedstawienia dokumentów niezbędnych do legalizacji.

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 52 P.b. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i okoliczności jej towarzyszących oraz niewszechstronną ocenę materiału dowodowego, przejawiające się m.in. w zignorowaniu informacji udzielonej w toku postępowania o tym, że inwestorem przedmiotowej inwestycji jest poprzedni właściciel, doszło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, która to niewłaściwie określa adresata nakazu, nakazując skarżącej jako inwestorowi rozbiórkę przedmiotowej inwestycji, podczas gdy nie jest ona inwestorem, co sam ustalił organ I instancji i przyjął również organ odwoławczy, a jest jedynie właścicielem przedmiotowej nieruchomości;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 75 § 1 k.p.a., względnie też art. 28 k.p.a. oraz art. 52 P.b. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i okoliczności jej towarzyszących oraz niewszechstronną ocenę materiału dowodowego, przejawiające się m.in. w zignorowaniu informacji wynikającej z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości, że poprzednim właścicielem nieruchomości było małżeństwo W. i B.M., organ odwoławczy zaniechał po pierwsze przesłuchania byłej współwłaścicielki B.M., zaniechał zweryfikowania kto był inwestorem przedmiotowej inwestycji, a w szczególności, czy był to tylko W.M., czy też B.M. jako współmałżonka i współwłaścicielka na tamten czas przedmiotowej nieruchomości, a po wtóre zaniechał ewentualnie dopuszczenia do udziału w sprawie B. M. w charakterze strony (jeżeli przemawiałyby za tym okoliczności sprawy) - co doprowadziło do przedwczesnego nałożenia na obecną właścicielkę nieruchomości obowiązku rozbiórki przedmiotowej inwestycji, podczas gdy z przywołanej normy prawa budowlanego wynika ustawowy obowiązek nakładania nakazu rozbiórki w pierwszej kolejności na inwestora, a dopiero następczo na właściciela nieruchomości,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 49 P.b. w zw. z załącznikiem do Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i okoliczności jej towarzyszących oraz niewszechstronną ocenę materiału dowodowego, doszło do błędnego uznania przez organ odwoławczy w ślad za organem I instancji, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym w postaci budynku rekreacyjnego z wiatą, podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi wiatę z przeznaczeniem gospodarczo-składowym, co natomiast stanowi jedno z najistotniejszych ustaleń rzutujące na sposób ewentualnej legalizacji, zakres wymaganej dokumentacji, a przede wszystkim na wymiar opłaty legalizacyjnej.

W związku z powyższymi zarzutami, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, że organ odwoławczy zignorował obowiązujące przepisy prawa i "[...]" wydał decyzję kończącą postępowanie administracyjne pomimo, że w dniu wydawania tej decyzji nie upłynął jeszcze termin wyznaczony przez ten organ stronie do przedstawienia dokumentów niezbędnych do legalizacji, gdyż 30-dniowy termin wyznaczony przez organ stronie do przedstawienia dokumentów niezbędnych do legalizacji upływałby w dniu 19 października 2020 r. Skarżąca zaznaczyła, że w trakcie trwania postępowania odwoławczego wielokrotnie kontaktowała się z organem odwoławczym celem uzyskania informacji o toczącym się postępowaniu. Jednakże kontakt ten był bądź w ogóle niemożliwy (niemożność skutecznego telefonicznego połączenia się z organem), bądź też niemożliwy ze względu na brak obecności osoby prowadzącej postępowanie (przebywanie na kwarantannie lub wskutek nieobecności usprawiedliwionej innymi okolicznościami). W tym czasie odbierała liczne przesyłki polecone kierowane do niej przez różne podmioty, czy urzędy, ale o przedmiotowej przesyłce nie miała żadnej wiedzy do czasu doręczenia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo nie miała żadnych podstaw, aby uznać, że oczekuje na nią do odbioru przedmiotowa przesyłka polecona, gdyż z organu odwoławczego (jeżeli już udało jej się skontaktować z organem) uzyskiwała informację, że nie kierowana była do niej w tym czasie żadna korespondencja. Ponadto skarżąca zakwestionowała adresata nakazu rozbiórki obiektu, gdyż decyzja organu I instancji nakazuje skarżącej jako inwestorowi rozbiórkę przedmiotowej inwestycji, podczas gdy nie jest ona inwestorką, co zostało ustalone przez organ I instancji w toku postępowania administracyjnego. Zatem ewentualny obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu winien zostać nałożony na skarżącą jako właścicielkę nieruchomości. Podniosła, że organ zignorował informację wynikającą z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości, że poprzednim właścicielem nieruchomości było małżeństwo W. i B.M., a w związku z tym nie przesłuchano byłej współwłaścicielki na okoliczności związane z realizacją przedmiotowego obiektu. Organy zaniechały zatem zweryfikowania kto był inwestorem przedmiotowej inwestycji. Zdaniem skarżącej doszło do przedwczesnego nałożenia na obecną właścicielkę nieruchomości obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, bowiem z art. 52 P.b. wynika ustawowy obowiązek nakładania nakazu rozbiórki w pierwszej kolejności na inwestora, a dopiero następczo na właściciela nieruchomości, na co wskazują również poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Skarżąca zwróciła również uwagę na fakt, że organ I instancji zaniechał zweryfikowania, czy we właściwym organie nie znajdują się jakiekolwiek dokumenty, wnioski, zgłoszenia bądź pozwolenia na budowę dotyczące przedmiotowego obiektu, zaś podjęte w tym zakresie przez organ odwoławczy działania należy uznać za niewystarczające ze względu na zbyt wąskie określenie inwestycji, co spowodowało, że nie ustalono jednoznacznie, czy w stosunku do przedmiotowej nieruchomości występowano ze zgłoszeniem bądź wnioskiem o pozwolenie na budowę obiektu. Wskazała również, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przedmiotowa inwestycja winna zostać zakwalifikowana jako wiata z przeznaczeniem gospodarczo-składowym, głównie do przechowywania sprzętu, paszy dla koni, bryczki, elementów uprzęży i nie sposób zgodzić się z organami administracji, że obiekt ten stanowi w części budynek rekreacyjny. Podała, że także w trakcie dokonywanych oględzin ustalono, że obiekt ma przeznaczenie gospodarczo-składowe. Zarzuciła, że organy nie uzasadniły swojego stanowiska co do przyjętej kwalifikacji przedmiotowego obiektu, co ma z kolei ma wpływ na wysokość ustalanej opłaty legalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z 6 stycznia 2021 r. skarżąca podkreśliła, że z treści decyzji obu instancji wynika jednoznacznie, że nakaz rozbiórki został nałożony na nią jako inwestora, którym nie była, a nie jako właściciela nieruchomości. Podała, że nie oczekuje od organu wyręczania jej w przedstawieniu dokumentacji umożliwiającej legalizację określonych prac, jak również nie zarzuca organowi nieegzekwowanie z urzędu tej dokumentacji, ale zarzuca naruszenie przepisów dotyczących doręczeń.

Pismem procesowym z 15 lutego 2021 r. ustanowiony przez skarżącą profesjonalna pełnomocnik podtrzymała w całości zarzuty skargi. Jednocześnie wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwiania spraw i w związku z uznaniem, że istnieje duże zagrożenie dla życia i zdrowia stron związane z przeprowadzeniem rozprawy oraz wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że wprawdzie zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została po 19 września 2020 r., a zatem po dniu wejścia w życie ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), ale postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 18 grudnia 2018 r. (data doręczenia skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania), a także decyzja organu I instancji została wydana "[...]", a zatem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej P.b. Zgodnie zaś z art. 25 powołanej ustawy zmieniającej P.b. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, przepisy P.b. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Zatem powołane w dalszej części przepisy P.b. odnoszą się do ich brzmienia sprzed tej zmiany.

Należy wskazać, że stosownie do art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganego pozwolenia na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2). Z kolei w myśl art. 48 ust. 2 P.b. jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 P.b.; przy czym do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 P.b.. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 P.b.). Zatem art. 48 ust. 2 P.b. nakazuje organowi nadzoru budowlanego, przed orzeczeniem nakazu rozbiórki, umożliwienie legalizacji obiektu.

W niniejszej sprawie organ ustalił bezspornie, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wprawdzie stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki, jednak przedmiotowy obiekt warunków tych nie spełnia. Przy czym wyjaśnić należy, że w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości kwalifikacja obiektu dokonana przez organ. Nie można bowiem uznać, jak chce tego skarżąca, że przedmiotowy obiekt w całości stanowi wiatę z przeznaczeniem gospodarczo-składowym, skoro z przeprowadzonych oględzin i z wykonanych zdjęć jednoznacznie wynika, że obiekt w części spełnia definicję budynku, określoną w art. 3 pkt 2 P.b., gdyż jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Ponadto wyjaśnić należy, że wprawdzie pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych lub wiat, ale tylko o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b.). Powierzchnia przedmiotowego obiektu znacznie te normy przekracza, a zatem niezależnie od przyjętej kwalifikacji obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Nie jest także zasadne twierdzenie skarżącej, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w celu ustalenia, czy faktycznie obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi wynika, że pismem z 18 stycznia 2019 r., doręczonym skarżącej 28 stycznia 2019 r. organ I instancji wezwał skarżąca do złożenia wyjaśnień, a także do przedłożenia dokumentów związanych z budową przedmiotowego obiektu. Z kolei organ odwoławczy zwrócił się do właściwego organu architektoniczno-budowlanego odnośnie do dokumentów dotyczących zgłoszenia lub pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, uzyskując informację, że takich dokumentów w archiwum brak. Nie ma przy tym znaczenia, jak organ określił przedmiotowy obiekt w swoim piśmie, skoro wyraźnie wskazano w nim numer działki, na której obiekt jest posadowiony. Ponadto należy podnieść, że wprawdzie ciężar dowodu spoczywa na organie administracji, jednakże zasada oficjalności postępowania dowodowego (prowadzenia postępowania dowodowego przez organ z urzędu) nie oznacza, że strona może zachowywać się biernie w toku postępowania dowodowego. W orzecznictwie niejednokrotnie wskazano, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne, dlatego na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne (por.: wyrok NSA z 10 grudnia 1992r., II SA 2119/92; wyrok NSA z 22 listopada 1995 r., SA/Wr 488/95; wyrok NSA z 22 października 1997 r., III SA 634/96; wyrok NSA z 4 marca 1998 r., III SA 1363/96, dostępne w Internecie). Jeżeli zatem skarżąca twierdzi, że przedmiotowy obiekt nie powstał w warunkach samowoli budowlanej, to na niej ciążył obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów. Skoro zaś takich dokumentów nie przedstawiła, to nie może skutecznie kwestionować czynności podejmowanych przez organ.

W powyższych okolicznościach sprawy zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Prawidłowo zatem organ I instancji, postanowieniem z "[...]", doręczonym w dniu 30 kwietnia 2019 r., nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia określonych w postanowieniu dokumentów, ustalając termin wykonania obowiązków na dzień 15 czerwca 2019 r. Na wniosek skarżącej termin ten został przedłużony do 15 lipca 2019 r. Co więcej pismem z 18 lipca 2019 r. organ I instancji kolejny raz wezwał skarżącą do przedłożenia wymaganych dokumentów wyznaczając 7-dniowy termin. Pomimo tego skarżąca nie przedłożyła żądanych dokumentów. Wprawdzie zwracała się do organu I instancji o kolejne przedłużenie terminu wykonania obowiązków, argumentując to obszernością i stopniem skomplikowania dokumentacji, czego organ I instancji nie uwzględnił, ale w ocenie Sądu termin wyznaczony przez organ był wystarczający, zwłaszcza że z uwagi na obowiązujący plan miejscowy skarżąca nie musiała zwracać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, lecz jedynie o zaświadczenie o zgodności przedmiotowego obiektu z zapisami planu. Należy przy tym podnieść, że nie jest zasadny zarzut skarżącej, że organ odwoławczy wydał decyzję przedwcześnie, a mianowicie przed upływem terminu określonego w piśmie organu odwoławczego z 6 lipca 2020 r. Należy bowiem podkreślić, że obowiązujący skarżącą termin do przedłożenia wymaganych dokumentów został wyznaczony w postanowieniu organu I instancji z "[...]", następnie przedłużony w postanowieniu z "[...]". Zatem nie ma znaczenia okoliczność, że organ odwoławczy umożliwił skarżącej po raz kolejny przedłożenie wymaganych dokumentów. Skarżąca nie dopełniła bowiem obowiązku przedłożenia dokumentów w terminie wskazanym w postanowieniach organu I instancji i w związku z tym spełnione zostały przesłanki do wydania nakazu rozbiórki. Należy przy tym podkreślić, że pomimo tego, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się prawie 2 lata, skarżąca nie tylko nie przedłożyła żądanej dokumentacji, ale też nic na wskazuje na to, że poczyniła jakiekolwiek kroki celem jej skompletowania. Przy czym podnieść należy, że przedmiotowe postępowanie w znacznej części toczyło się na długo przed wybuchem pandemii, a w związku z tym także ograniczenia pandemiczne nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla braku działań ze strony skarżącej.

W ocenie Sądu nieskuteczny jest także zarzut skarżącej odnośnie do niewłaściwego wskazania adresata orzeczonego nakazu rozbiórki. Wprawdzie faktycznie organ I instancji niewłaściwie określił w swojej decyzji skarżącą jako inwestorkę, ale okoliczność ta nie ma znaczenia, skoro jest ona właścicielką przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 52 P.b. nie tylko inwestor, ale także właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przy czym, jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości, zaś kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Przepis art. 52 P.b. należy przy tym interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Jeżeli zatem ustalono inwestora samowoli budowlanej, który jest w posiadaniu nieruchomości, to jego należy brać go pod uwagę w pierwszej kolejności i to właśnie na niego należy nałożyć obowiązek rozbiórki, natomiast skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora, który w dacie orzekania nie posiada uprawnień do władania obiektem budowlanym nie pozwoli na wykonanie nakazu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2018r., sygn. akt II SA/Gd 185/18 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 10 stycznia 2018r., sygn. akt II SA/Rz 1112/17, dostępne w Internecie). Zatem inwestor nielegalnego obiektu może zostać określony jako adresat decyzji nakazującej rozbiórkę - co do zasady - tylko wtedy, jeżeli w momencie orzekania przez organy nadzoru budowlanego posiada on prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem. Jeżeli zaś inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Po 680/17, dostępny w Internecie). Przyjęcie bowiem poglądu, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego może być wyłącznie inwestor, prowadziłoby do sytuacji, w których niemożliwa byłaby legalizacja samowoli budowlanej lub nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, np. w przypadku zbycia tego obiektu przez inwestora innej osobie (por. wyrok NSA z 4 lutego 2011r., sygn. akt II OSK 247/10, dostępny w Internecie). Nie ma bowiem możliwości nałożenia obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu (por. wyrok NSA z 27 marca 2007r. sygn. akt II OSK 522/06, dostępny w Internecie). W tych okolicznościach organ I instancji nie był zobowiązany do prowadzenia postępowania odnośnie do ustalenia, czy poprzednia współwłaścicielka nieruchomości była także inwestorem przedmiotowego obiektu. Zatem zarzuty podniesione w tym zakresie w skardze są bezzasadne.

W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia prawa. Wobec nieprzedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu organ, stosownie do art. 48 ust. 4 P.b., był zobowiązany do orzeczenia o nakazie rozbiórki. Przepis ten bowiem ma charakter obligatoryjny i organ nie ma możliwości odstąpienia od jego zastosowania w przypadku niewykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.