Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1344/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 30 ust 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...], znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1 Sygn. akt VII SA/Wa 1344/18

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...], [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] (wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia przez [...] S.A. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu nowych urządzeń oraz demontażu istniejących, zainstalowaniu konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnej - 3 szt. anten sektorowych - wraz z niezbędną infrastrukturą na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...], na budynku usytuowanym na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]) i orzekł o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec ww. zgłoszenia.

Podaniem z dnia [...] lutego 2014 r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...]wystąpiło do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...].

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], GINB odmówił wszczęcia, na wniosek Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1520/14, WSA w Warszawie uchylił ww. postanowienia GINB, zaś NSA wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1409/15, oddalił skargi kasacyjne [...] S.A. i GINB od ww. wyroku WSA w Warszawie.

WSA w Warszawie wskazał, że "(...) w rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie walczy o ocenę prawidłowości robót budowlanych prowadzonych na istniejącej w [...] stacji bazowej telefonii komórkowej pod kątem zgodności z prawem, w tym z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, życia i zdrowia ludzkiego. Zachodzą zatem wystarczające przesłanki dla wszczęcia postępowania. Dopiero we wszczętym postępowaniu można badać dalsze przesłanki, w tym kwestie merytoryczne.

Następnie, po wszczęciu postępowania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.

Organ powołując się na art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 29 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) stwierdził, że w dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia brak jest jakichkolwiek informacji w zakresie potencjalnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Brak jest bowiem karty informacyjnej przedsięwzięcia czy też kwalifikacji środowiskowej obrazującej zasięg emitowanych przez stację pól elektromagnetycznych o gęstości większej niż 0,1 W/m2 oraz określających przebieg osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych. Nie spełnia tej roli zawierające się w trzech zdaniach oświadczenie projektanta (Projekt budowlany - s. 7), że "(...) rozpatrywana stacja nie będzie się zaliczać do przedsięwzięć, dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływania na środowisko." Podobnie nie można uznać za wystarczające przedłożonych przez inwestora "Parametrów legalizacyjnych" anten czy też dokumentacji producenta urządzeń.

W odpowiedzi na wezwanie do przesłania rysunków (przekroje poziome i pionowe) z naniesionym przewidywanym zasięgiem występowania pól elektromagnetycznych przekraczających wartość 0,1 W/m2 emitowanych przez ww. inwestycję, inwestor przesłał opracowanie pt. "Analiza środowiskowa dla modernizowanej stacji bazowej telefonii komórkowej (...) [...], ul. [...]" oraz "Kwalifikację przedsięwzięcia dla stacji bazowej (...) [...], ul. [...]".

Ww. "kwalifikacja środowiskowa" inwestycji przy ul. [...] w [...] nosi datę "maj 2014 r.", a więc już po wydaniu kontrolowanej decyzji. Po drugie, dotyczy ona anten o innym maksymalnym tilcie (anteny 739666 - tilt 3°, anteny 80010292v02 - tilt 2°, antena 80010510v01 - tilt 1° w ww. kwalifikacji z maja 2014 r., wobec anteny 739666 na azymucie 30°- tilt 3°, anteny 739666 na azymucie 290°- tilt 7°, anteny 80010292v02 - tilt 4°, antena 80010510v01 - tilt 2° w dokumentacji projektowej załączonej do ww. zgłoszenia).

Z uwagi na rozbieżności, w efekcie wezwania organu do wyjaśnień, inwestor przesłał kolejną "Analiza środowiskowa dla modernizowanej stacji bazowej telefonii komórkowej (...) [...], ul. [...]" oraz "Kwalifikację przedsięwzięcia dla stacji bazowej telefonii komórkowej (...) [...], ul. [...]". Jednocześnie pełnomocnik [...] S.A. wyjaśnił, że ww. rozbieżność w dokumentacji środowiskowej wynika z tego, że "Analizę i Kwalifikację wysłano po wezwaniu inwestora postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. o uzupełnienie, a zmiana tiltów jest związana ze zmianą parametrów pracy stacji".

W efekcie powołując się na art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), organ wskazał, że uzyskanie decyzji środowiskowej jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na srodowisko.

Dalej organ wskazał, że ww. "Kwalifikacja przedsięwzięcia dla stacji bazowej (...) [...], ul. [...]" z maja 2014 r. dotyczy anten o podobnych parametrach jak te określone w dokumentacji projektowej. Identyczne są ilość, moc anten, skierowanie ich na określone azymuty oraz rozpatrywane odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny. Różnią się jedynie w zakresie dopuszczalnego maksymalnego pochylenia wiązki głównej anteny (tilt). Z powyższego dokumentu (zob. Konfiguracja anten sektorowych - s. 2) wynika, że równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona wynosi:

1. dla anteny sektorowej nr 1 (nadającej w paśmie 900) - 4009 W;

2. dla anteny sektorowej nr 2 (nadającej w pasmach 1800, 2100 i 1800) - 12792 W;

3. dla anteny sektorowej nr 3 (nadającej w pasmach 2100, 1800, 900 i 1800) - 16624 W;

4. dla anteny sektorowej nr 4 (nadającej w paśmie 900) - 4009 W;

5. dla anteny sektorowej nr 5 (nadającej w pasmach 1800, 2100 i 1800) - 12792 W.

Zdaniem organu z ww. "Kwalifikacji (...)" (zob. Nr rys. 02 - Przekroje pionowe wzdłuż głównej osi promieniowania anten sektorowych) oraz porównania dostępnego materiału dowodowego (zob. wyrys z ww. planu miejscowego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2005 r., Nr [...], oraz wydruki z portalu geoportal.gov.pl) wynika, że przy ukierunkowaniu anteny sektorowej nr [...] na azymut 190° i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 2°, oś główna wiązki promieniowania w odległości 300 m od anteny będzie przechodzić na wysokości 7,8 m nad powierzchnią działki nr [...]. Dla ww. działki nr ew. [...] na dzień wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę jak również obecnie, obowiązywała ww. uchwała Rady Miejskiej w [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Powyższa działka położona była na obszarze oznaczonym symbolem R. Dla powyższego obszaru przewidziano m. in. poniższe zasady zabudowy:

- przeznaczenie dopuszczalne - zabudowa siedliskowa (zagrodowa) oraz rozbudowa istniejących budynków mieszkalnych;

- wysokość zabudowy - do 10,5 m (zob. § 13 ust. 6 ww. planu miejscowego).

Skoro na działce nr ew. [...] dopuszczalna była realizacja budynków o wysokości do 10,5 m, w których mogą być pomieszczenia mieszkalne, to przy ukierunkowaniu anteny sektorowej nr 3 na azymut 190° i jej maksymalnym pochyleniu - 2°, oś główna wiązki promieniowania w odległości mniejszej niż 300 m od anteny będzie przechodzić na wysokości 7,8 m nad powierzchnią działki nr ew. [...], tj. przez miejsce dostępne dla ludności.

Powyższe oznacza, że skoro oś główna anteny sektorowej nr 3 przy pochyleniu 2° przechodzić będzie przez miejsce dostępne dla ludności, to tym bardziej oś główna tej anteny przy pochyleniu 4° (takim, jakie zostało określone w dokumentacji projektowej załączonej do zgłoszenia, przy identycznych pozostałych parametrach anteny, zwłaszcza jej mocy EIRP) również będzie przechodzić przez miejsca dostępne dla ludności.

Organ wyjaśnił również, że przez "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów.

GINB mając na uwadze powyższą charakterystykę emisji pól elektromagnetycznych oraz unormowania, stwierdził, że sporna inwestycja - w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę - wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należała bowiem do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. g ww. rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.), zaś zgłoszone roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec tego, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, zasadnym było wniesienie sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Zatem weryfikowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Rażąco zostały także naruszone przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. g ww. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.

Na koniec organ wyjaśnił, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała, aby osi wiązek głównych promieniowania pozostałych anten sektorowych, w odległościach określonych w ww. rozporządzeniu z 9 listopada 2010 r., przechodziły przez miejsca dostępne dla ludności oraz aby kontrolowana decyzja Wojewody [...] byłą obarczona jakąkolwiek z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę GINB, podzielił ustalenia zawarte w swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. i dodatkowo wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej sprzeciw ocenie podlega jednak inwestycja w jej zaprojektowanym kształcie, która przewiduje w niniejszej sprawie maksymalne pochylenie osi głównej wiązki promieniowania - 4°. Uwzględniając pochylenie 4° (7%) osi głównej wiązki promieniowania anteny sektorowej nr 3, w odległości 200 m, wysokość osi wiązki ulegnie obniżeniu o 14 m. Pochylenie 7% oznacza bowiem, że na każde 100 m odległości następuje obniżenie o 7 m. Mając na uwadze, że antena zostanie zawieszona na wysokości 21 m (zob. Projekt budowlany - Widok masztu z boku - Stan projektowany - nr rys. 4), gdyby teren wzdłuż osi wiązki promieniowania był płaski, w odległości 200 m od środka elektrycznego, oś głównej wiązki promieniowania znajdowałaby się na wysokości 7 m n.p.t. Jak wynika natomiast z rys. 02 ww. "kwalifikacji (...)" teren wzdłuż osi wiązki ulega podwyższeniu wraz ze wzrostem odległości od anteny. Zatem wysokość osi wiązki w odległości 200 m od anteny jest nawet mniejsza niż 7 m n.p.t. Zauważyć należy jednocześnie, że teren w odległości 150-200 m od anteny wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest również oznaczony symbolem R, czyli przez miejsca dostępne dla ludności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] S.A. z siedzibą w [...], zarzucając jej naruszenie:

- art. 156 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że przy wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], w przedmiocie uchylenia sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych polegających na zainstalowaniu nowych urządzeń oraz demontażu istniejących, zainstalowaniu konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnej - 3 szt. anten sektorowych - wraz z niezbędną infrastrukturą na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...], na budynku usytuowanym na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] doszło do rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego;

- art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego (wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), poprzez uznanie, że inwestycja wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należała bowiem do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w myśl § 3 ust. 1 pkt 8 lit. g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

- art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej odnośnie kwalifikacji przedsięwzięcia jako wymagającego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i poprzez uznanie, że w dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia brak jest jakichkolwiek informacji w zakresie potencjalnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, podczas gdy inwestor przedłożył dokumenty pozwalające na weryfikację inwestycji.

Skarżąca podniosła, że zrealizowała przedsięwzięcie na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, a więc na podstawie przepisów, które od wielu lat budzą wiele kontrowersji, co do ich wykładni i stosowania, więc nie można stwierdzić, że decyzja rażąco narusza prawo, jeśli przepisy stanowiące podstawę jej wydania budzą wątpliwości interpretacyjne, gdyż w sposób rażący może zostać naruszony przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu.

Skarżąca wyjaśniła, że w osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w odległościach podanych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Analizowany obiekt spełnia wymagania określone w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów.

Inwestycja jest również zgodna z postanowieniami miejscowego planu zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] oraz uchwalą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]. Nieruchomość, na której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja oznaczona jest w planie symbolem "U" tj. tereny zabudowy usługowej. Na terenach tych zabrania się budowy masztów oraz m. in. instalacji radiotelekomunikacyjnych. Jednak inwestycja dotyczy robót na istniejącej już stacji bazowej, a obowiązujący plan zagospodarowania dopuszcza rozbudowę już istniejących mediów komunikacyjnych. Postanowienie § 7 ust. 5 pkt. 9a miejscowego planu stanowi, że dopuszcza się budowę masztów i instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na obszarach gminy, za wyjątkiem: 1) terenów parku krajobrazowego "[...]" oraz pozostałych terenów objętych ochroną przyrody i krajobrazu, ustanowionych zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody; 2) terenów i obiektów wpisanych do rejestru zabytków; 3) terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej, oznaczonych symbolami: MN1, MN2, MN3, U, UZ, UO, Up, US, US1.

Za nieuzasadnione uznała skarżąca twierdzenie organu o braku w dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia jakichkolwiek informacji w zakresie potencjalnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, ponieważ pismem z dnia [...] listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył dokumenty pozwalające na weryfikację przedsięwzięcia z punktu widzenia przepisów nakładających obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Złożone przez inwestora dokumenty zawierały rysunki (przekroje poziome i pionowe) z naniesionym przewidywanym zasięgiem występowania pól elektromagnetycznych przekraczających wartość 0,1 W/m2 emitowanych przez inwestycję - o parametrach wskazanych w dokumentacji projektowej załączonej do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na zainstalowaniu nowych urządzeń oraz demontażu istniejących, zainstalowaniu konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnej (3 anteny sektorowe) wraz z niezbędną infrastrukturą na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 2018 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2018r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., uchylającej w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r., wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia przez [...] S.A. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu nowych urządzeń oraz demontażu istniejących, zainstalowaniu konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnej - 3 szt. anten sektorowych - wraz z niezbędną infrastrukturą na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...], na budynku usytuowanym na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] i orzekającej o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec ww. zgłoszenia.

Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji , a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. . Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .

Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Poruszając się w zakreślonych wyżej granicach Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej oceny decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013r., uznając, że została obarczona wadą rażącego naruszenia prawa - art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 30 ust 6 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) i § 3 ust. 1 pkt 8 lit g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.).

Rażąca niezgodność z prawem kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji wynika z faktu, że Wojewoda [...] bezpodstawnie uznał, że przedmiotowa inwestycja może być realizowana w oparciu o zgłoszenie. Jeżeli inwestor miał zamiar realizować określone roboty budowlane na podstawie dokonanego zgłoszenia, a wymagały one pozwolenia na budowę, to organ powinien wnieść sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 29 ust 3 Prawa budowlanego, obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia , które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...], zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Kwestią więc w sprawie zasadniczą było ustalenie czy przedmiotowa inwestycja wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Podstawowe znaczenie odgrywa ustalenie, czy przedsięwzięcie to należy do kategorii "mogących zawsze znacząco oddziaływać na œśrodowisko (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na œśrodowisko) lub "mogących potencjalnie oddziaływać na œśrodowisko" (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. d i e tego rozporządzenia).

Z powyższych przepisów rozporządzenia wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na œśrodowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., w sprawie li OSK 104113 oraz z dnia 16 czerwca 2015 r. w sprawie II OSK 2706113, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.goy.pl).

Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na œśrodowisko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Taki pogląd wyraził również w Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r. w sprawie II OSK 2706113 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.goy.pl), a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela.

Sąd podziela stanowisko organu, że przedstawiona przez inwestora "Kwalifikacja przedsięwzięcia dla stacji bazowej (...) [...], ul. [...]" z maja 2014 r. dotyczy anten o podobnych parametrach jak te określone w dokumentacji projektowej w zakresie ilości, mocy anten, skierowania ich na określone azymuty oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny.

Złożona "Kwalifikacja ..." różni się od projektu w zakresie dopuszczalnego maksymalnego pochylenia wiązki głównej anteny (tilt). Z powyższego dokumentu wynika, że równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona wynosi:

-dla anteny sektorowej nr 1 (nadającej w paśmie 900) - 4009 W;

-dla anteny sektorowej nr 2 (nadającej w pasmach 1800, 2100 i 1800) - 12792 W;

-dla anteny sektorowej nr 3 (nadającej w pasmach 2100, 1800, 900 i 1800) - 16624 W;

-dla anteny sektorowej nr 4 (nadającej w paśmie 900) - 4009 W;

-dla anteny sektorowej nr 5 (nadającej w pasmach 1800, 2100 i 1800) - 12792 W.

Tak więc przy ukierunkowaniu anteny sektorowej nr 3 na azymut 190° i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 2°, oś główna wiązki promieniowania w odległości 300 m od anteny będzie przechodzić na wysokości 7,8 m nad powierzchnią działki nr 2747.

Skoro na działce nr ew. [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...], dopuszczalna była realizacja budynków o wysokości do 10,5 m, w których mogą być pomieszczenia mieszkalne, to przy ukierunkowaniu anteny sektorowej nr 3 na azymut 190° i jej maksymalnym pochyleniu - 2°, oś główna wiązki promieniowania w odległości mniejszej niż 300 m od anteny będzie przechodzić na wysokości 7,8 m nad powierzchnią działki nr ew. [...], tj. przez miejsce dostępne dla ludności.

Słusznie także organ podkreślił, że oznacza to ,iż oś główna tej anteny przy pochyleniu 4° (takim, jakie zostało określone w dokumentacji projektowej załączonej do zgłoszenia, przy identycznych pozostałych parametrach anteny, zwłaszcza jej mocy EIRP) również będzie przechodzić przez miejsca dostępne dla ludności.

Przy czym należy mieć na uwadze, że pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232), który stanowi, że przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, że oceniając miejsca dostępne dla ludności trzeba mieć na uwadze nie tylko to, jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka zabudowa może powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym (tak m.in. NSA w wyroku z dna 7 sierpnia 2014 r. II OSK 419/13 j.w.) .

Sąd podziela stanowisko organu nadzorczego, że sporna inwestycja - w dacie wydania kontrolowanej decyzji Wojewody [...] - wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należała bowiem do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. g ww. rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.), zaś wykonanie zgłoszonych robót budowlanych uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd zgłoszenie sprzeciwu przez Starostę [...] decyzja z dnia [...] lipca 2013r.było w pełni uprawnione.

Należy podkreślić, że zasadniczy sens instytucji stwierdzenia nieważności decyzji polega na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Przy czym nie do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa jest pozostawienie decyzji zezwalającej na realizacje robót bez uzyskania wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, a przede wszystkim bez przeprowadzenia postępowania w zakresie oddziaływania na środowisko.

Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2018r., poz.1302).