Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2519/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 1 i 2, 12, 13, art. 36 ust. 1 pkt 11
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Teza: Jeżeli roboty budowlane prowadzone przy zabytku stanowiły ingerencję w chroniony układ urbanistyczny i w ten sposób oddziaływały na nieruchomość sąsiednią również objętą ochroną tego układu, wymuszając na nim – chociażby potencjalnie – działania ingerujące w substancję lub wygląd tego budynku, a przez to zmianę w układzie funkcjonalnym tego obszaru, to właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

TEZY

Jeżeli roboty budowlane prowadzone przy zabytku stanowiły ingerencję w chroniony układ urbanistyczny i w ten sposób oddziaływały na nieruchomość sąsiednią również objętą ochroną tego układu, wymuszając na nim – chociażby potencjalnie – działania ingerujące w substancję lub wygląd tego budynku, a przez to zmianę w układzie funkcjonalnym tego obszaru, to właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Klasztoru [...] (Klasztor [...]) z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 404/13 w sprawie ze skargi Klasztoru [...] (Klasztor [...]) z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Klasztoru [...] (Klasztor [...]) z siedzibą w K. kwotę 1000 ( jeden tysiąc ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Klasztoru [...] (Klasztor [...]) w K. (zwanego dalej Klasztorem) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W dniu [...] października 2008 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamiennicy przy ul. [...] w K., dz. nr [...] obr. [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie na podstawie art. 104 § 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 1, art. 145 K.p.a. oraz art. 47, art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.- zwanej dalej ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania wznowieniowego, odmówił uchylenia swej decyzji z dnia [...] października 2008 r. Jak wskazał organ, Klasztor w dniu 11 grudnia 2008 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przedmiotowego pozwolenia konserwatorskiego. Ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił jednak jego uchylenia, stwierdzając, że Klasztor nie jest stroną postępowania w sprawie. Na skutek kolejnego wniosku Klasztoru z dnia 22 sierpnia 2011 r. organ z urzędu wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia konserwatorskiego z uwagi na fakt wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie postanowienia z dnia [...] września 2011 r., którym wstrzymano z urzędu wykonanie decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2007 r., ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego: przebudowa dachu w budynku frontowym oraz przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne, z garażem podziemnym na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. Analizując wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że postanowienie Kolegium z dnia [...] września 2011 r. nie było do niego skierowane w rozdzielniku, a tym samym postępowanie konserwatorskie zachowało swoją odrębność. Nie wystąpiła również przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż Klasztor nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nieruchomości, której nie jest właścicielem. Stwierdzono także brak zaistnienia przesłanki z art. 47 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co skutkowało odmową uchylenia pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...] października 2008 r. z powodu braku podstaw z art. 145 i art. 145a K.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Klasztor, przedkładając wraz z nim kopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2012 r., stwierdzającej nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji przy ul. [...] w K. Jak podkreślił Klasztor, jest on właścicielem nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji polegającej na przebudowie dachu w budynku frontowym oraz na przebudowie i nadbudowie budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne. Inwestycja oddziałuje na niego bezpośrednio i ma znaczący wpływ na status Klasztoru o charakterze klauzurowym znajdującym się w tym miejscu od XVII wieku. Nadto Klasztor był stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego, jak również posiada interes prawny i status strony w niniejszym postępowaniu. Art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawęża kręgu podmiotów wyłącznie do wnioskodawcy pozwolenia konserwatorskiego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Zdaniem Ministra Klasztor nie był stroną postępowania zakończonego udzielonym pozwoleniem konserwatorskim z dnia [...] października 2008 r. Ocena przymiotu strony Klasztoru stanowiła już przedmiot postępowania wznowieniowego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., w której Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził brak interesu Klasztoru. Kierując się zaś zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.), Minister uznał, że ocena ta ma zastosowanie również w niniejszym postępowaniu i z tych przyczyn na mocy art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.

Skargę na powyższą decyzję złożył Klasztor, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji i zarzucając jej naruszenie art. 28 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., art. 151 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz pkt 5 K.p.a., art. 47, art. 43 w zw. z art. 38 i art. 40 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 5 Konkordatu i w zw. z kanonami 667 i 1214 Kodeksu prawa kanonicznego oraz art. 87 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji, art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 28 K.p.a. i art. 152 K.p.a. Zdaniem strony skarżącej istotne znaczenie w sprawie ma bezpośrednie sąsiedztwo Klasztoru z inwestycją. Klasztor ma charakter klauzurowy i na mocy prawa kanonicznego ma obowiązek przestrzegania przepisów o klauzurze, w tym do zagwarantowania, że osoby trzecie nie będą miały prawa wstępu ani wglądu w wewnętrzne życie klasztorne. Wobec podwyższenia zabudowy na podstawie udzielonego pozwolenia konserwatorskiego Klasztor jest zmuszony dokonać prac budowlanych polegających na przebudowie kompleksu klasztornego. Prawo polskie zagwarantowało miejscom przeznaczonym do sprawowania kultu nienaruszalność, a więc ochronę przed niepożądaną ingerencją osób trzecich w art. 8 ust. 2 i 3 Konkordatu. Także przepis art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie ogranicza kręgu stron postępowania. Nadto pozwolenie konserwatorskie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w szczególności: art. 7 pkt 1 i 2, art. 4 pkt 1 i 6, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b w związku z art. 3 pkt 15 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż kluczową kwestię w niniejszej sprawie stanowiło ustalenie legitymacji Klasztoru do wniesienia odwołania od decyzji zapadłej we wszczętym z urzędu postępowaniu wznowieniowym, w którym zdaniem organu odwoławczego skarżący udziału brać nie powinien. Analizując treść art. 28 K.p.a., Sąd zaznaczył, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Minister słusznie uznał, że Klasztor nie powinien być stroną postępowania wznowionego w sprawie pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...] października 2008 r. (nie był również stroną w postępowaniu zwykłym zakończonym ww. decyzją konserwatorską). Organ prawidłowo postąpił, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej pozwolenie konserwatorskie nie dokonuje zmiany okolicznej zabudowy, m.in. poprzez jej podwyższenie, co w sposób bezpośredni miałoby wpływać na obowiązki Klasztoru. Pozwolenie to łączy się ściśle z ochroną konserwatorską obiektu wpisanego do rejestru zabytków i umożliwia wystąpienie przez inwestora na drogę postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 28 Prawa budowlanego. Nie oznacza to, że strona dysponująca tytułem prawnym do sąsiedniej nieruchomości może skutecznie wywodzić swój interes prawny w postępowaniu przed organem ochrony zabytków, którego decyzje są, co do zasady skierowane wyłącznie do wnioskodawców.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów Konkordatu oraz kanonów Kodeksu prawa kanonicznego, Sąd stwierdził, że decyzja z dnia [...] października 2008 r. nie narusza w żadnym stopniu powołanych przepisów. W szczególności pozwolenie konserwatorskie nie stanowi samodzielnej podstawy do dokonania ewentualnych robót budowlanych i zmiany kubatury oraz wysokości przedmiotowego budynku. Nadto, adresatem powołanych przepisów Kodeksu prawa kanonicznego jest strona skarżąca – zobowiązana do realizacji określonych obowiązków w ramach klauzury, dlatego też nie może ona skutecznie wywodzić interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego. Zdaniem Sądu, Klasztor w niniejszym postępowaniu dysponuje, co najwyżej interesem faktycznym, co nie oznacza, że pozbawiony jest również interesu prawnego w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestie te pozostają jednak poza oceną Sądu w niniejszej sprawie. Także, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, sam fakt jej uczestnictwa w jednym postępowaniu nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania jej za stronę w innym postępowaniu, nawet jeśli podstawa faktyczna działania strony jest taka sama.

Ponadto, zdaniem Sądu argumenty strony skarżącej dotyczące wadliwości pozwolenia konserwatorskiego pozostają poza granicami sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu była wyłącznie prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. W ocenie Sądu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 P.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Klasztor, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a to:

1. art. 8 ust. 1 i 3 i art. 5 Konkordatu w związku z kanonami 667 i 1214 Kodeksu prawa kanonicznego oraz art. 87 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 28 K.p.a.:

I. polegającą na przyjęciu, iż adresatem wskazanych przepisów prawa kościelnego jest jedynie skarżący i w konkluzji mylne uznanie, że skarżący nie może skutecznie wywodzić interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego, podczas gdy Konkordat jako ratyfikowana umowa międzynarodowa, będąca źródłem powszechnie obowiązującego prawa, stanowi bezpośrednią podstawę do żądania przez kościelne osoby prawne zapewnienia przez Państwo Polskie ochrony uprawnień gwarantowanych w Konkordacie, w tym zapewnienia ochrony miejsc sprawowania kultu religijnego (w tym zapewnienia przestrzegania klauzurowości zakonów klauzurowych);

II. polegającą na przyjęciu, iż decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r. udzielająca pozwolenia [...] sp. z o.o. na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy przy ul. [...] w K. nie narusza przepisów Konkordatu w związku z Kodeksem prawa kanonicznego, podczas gdy, decyzja ta stanowi warunek sine qua non dla przeprowadzenia przedmiotowej inwestycji (podwyższenia wysokości zabudowy kamienicy przy ul. [...] w K.) zagrażającej prawnemu interesowi skarżącego, jakim jest nienaruszalność miejsca kultu (w tym zachowanie przeznaczenia i istoty skarżącego jako zakonu o charakterze klauzurowym) i w konsekwencji błędne uznanie, iż skarżący nie ma interesu prawnego w postępowaniu konserwatorskim;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z przepisami wymienionymi poniżej w punktach I/-III/ w związku z art. 28 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej kontroli działalności administracji publicznej i zaniechanie uchylenia decyzji MKiDzN z dnia [...].12.2012 r. umarzającej postępowanie odwoławcze pomimo naruszenia przez organ administracyjny prawa materialnego, a to przepisów:

I. art. 8 ust. 1 i 3 i art. 5 Konkordatu w związku z kanonami 667 i 1214 Kodeksu prawa kanonicznego oraz art. 87 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji odmówienie skarżącemu statusu strony postępowania oraz w dalszej konsekwencji odmowę uchylenia pozwolenia konserwatorskiego, które przez zgodę na nadbudowę narusza istotne dobro skarżącego, a nawet podważa rację jego bytu poprzez ingerencję w jego klauzurowy charakter,

II. naruszenie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten zawęża krąg podmiotów posiadających przymiot strony postępowania - w stosunku do art. 28 K.p.a. - wyłącznie do wnioskodawców uprawnionych do złożenia wniosku w przedmiocie wydania pozwolenia konserwatorskiego oraz nieodniesienie się przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do analogicznego zarzutu skargi;

III. art. 7 pkt 1 i 2, art. 4 pkt 1 i 6. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności uchylenia pozwolenia konserwatorskiego, które wyraża zgodę na zmianę walorów zabytkowych przebudowanej kamienicy w tym niedopuszczalną zmianę konstrukcji kubaturowej bryły dachu kamienicy, będącej nie tylko obiektem zabytkowym wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...], ale także kamienicy znajdującej się w obrębie układu urbanistycznego miasta Krakowa w granicach Plant wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] maja 1933 r. oraz uznaną za pomnik historii "Kraków - historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 08.09.1994 r.;

IV. naruszenia art. 43 w zw. z art. 38 i art. 40 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania i natychmiastowego wstrzymania robót budowlanych przy zabytku polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie kamienicy przy ul. [...] w K., dz. nr [...] obr. 1[...] oraz bezzasadne umorzenie postępowania odwoławczego, mimo iż oczywistym jest, że prowadzone prace w istotny sposób naruszają klauzurowy charakter Zakonu a przez to naruszają istotny interes prawny skarżącego gwarantowany Konkordatem;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a,), a to:

I. art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. (przez jego niezastosowanie) i tym samym art. 151 P.p.s.a. (przez jego zastosowanie) w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi, w wyniku błędnie wykonanej kontroli działalności organów administracji i błędnego uznania, że w sprawie zachodziła przesłanka do umorzenia postępowania podczas, gdy prawidłowa analiza sprawy powinna doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego umarzającej postępowanie oraz w konsekwencji doprowadzić do uchylenia pozwolenia konserwatorskiego;

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu administracyjnego pomimo naruszenia przez organ administracyjny przepisów postępowania, a to przepisów:

a. art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku zebrania i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było bezpodstawne uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego w wznowionym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego dla inwestycji bezpośrednio oddziaływującej na sferę klauzurowości zakonu, a zatem sferę prawa do swobody sprawowania kultu gwarantowanej konstytucyjnie i w Konkordacie, podczas gdy prawidłowo zebrany materiał dowodów, w tym w postaci wizji lokalnej oraz analizy dokumentacji dotyczącej istniejącej zabudowy na terenie inwestycji oraz Klasztoru prowadzi do wniosku o bezpośrednim wpływie planowanej inwestycji na sferę praw skarżącego;

b. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie jest stroną postępowania w przedmiocie uchylenia pozwolenia konserwatorskiego i w konsekwencji bezpodstawne umorzenie postępowania zaskarżoną decyzją oraz niedopełnienie obowiązku zapewnienia skarżącemu Klasztorowi udziału w postępowaniu, podczas gdy organ zobowiązany był przeprowadzić postępowanie i uchylić bezprawną decyzję o pozwoleniu konserwatorskim, gdyż jako właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z inwestycją objętą ww. pozwoleniem konserwatorskim Klasztor powinien być stroną tego postępowania, co potwierdził również dobitnie m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1369/10, stwierdzając, iż "Właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust 1 pkt 11 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeżeli nieruchomość ta, obok nieruchomości, której dotyczy udzielenie pozwolenia, jest częścią tego samego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego";

c. art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i odmowę uchylenia pozwolenia konserwatorskiego oraz uznanie, że zarzuty skargi w tej mierze wykraczają poza granice sprawy administracyjnej, pomimo iż w okolicznościach niniejszej sprawy oczywistym jest, że Klasztor nie brał udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia konserwatorskiego, ale także, iż w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2012 r. unieważniającą obie decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudów), stanowiące podstawę do wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a także utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r. zaistniały nowe okoliczności wskazujące na to, że pozwolenie konserwatorskie aprobujące kształt przedmiotowej inwestycji rażąco narusza przepisy powszechnie obowiązującego prawa w szczególności przepisy Konstytucji oraz Konkordatu jako umowy międzynarodowej, gwarantujących nienaruszalność miejsca kultu religijnego;

III. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a, poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów Zakonu przedstawionych w skardze (zarzutów dotyczących naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a., art. 151 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., art. 47 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 43 w zw. z art. 38 i art. 40 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 5 i 8 Konkordatu oraz art. 87 i 91 Konstytucji) skarżącego Zakonu oraz bezpodstawne przyjęcie, że zarzuty dotyczące wadliwości wydanego pozwolenia konserwatorskiego pozostają poza zakresem rozpatrywanej sprawy sądowoadministracyjnej i przez to dokonanie niepełnej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, Klasztor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Stwierdzić trzeba, iż podstawowe zagadnienie prawne ujawnione na tle niniejszej sprawy dotyczyło oceny, czy Klasztor powinien być stroną postępowania zakończonego udzieleniem inwestorowi pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. W tym zakresie wszystkie orzekające w sprawie organy zgodnie przyjmowały, iż Klasztor nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Z tą oceną zgodził się również Sąd pierwszej instancji, podkreślając, że brak interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego winien skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. Stanowisko to konsekwentnie kwestionował natomiast Klasztor, wskazując przede wszystkim na konieczność zapewnienia mu możliwości sprawowania kultu religijnego.

Kontrolowane postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym (wznowienie postępowania), wszczętym przez organ z urzędu. W postępowaniu tym zasadniczo badano zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., przy czym kontrola Sądu pierwszej instancji, jak i rozpoznawana kasacja odnosiły się jedynie do przesłanki z pkt 4 tegoż przepisu, tj. kwestii udziału strony w postępowaniu. W tym zakresie, przedmiotowe postępowanie wznowieniowe, co prawda wszczęte z urzędu, ale jak wyraźnie wskazano z uwagi na wniosek Klasztoru, odnosiło się do badania tego, czy Klasztor winien być stroną postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...] października 2008 r. Z tych też przyczyn, Klasztor miał interes prawny do bycia stroną niniejszego postępowania nadzwyczajnego, skoro jego wynik dotyczył jego legitymacji do wzięcia udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego. Ocena Sądu pierwszej instancji o prawidłowości podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w okolicznościach niniejszej sprawy była, zatem wadliwa. Z tych też przyczyn zasadnym okazały się być zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 28 K.p.a. oraz naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 10 K.p.a.

Przechodząc do analizy kolejnego zagadnienia, jakim jest posiadanie przez Klasztor interesu prawnego w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia z dnia [...] października 2008 r., stwierdzić trzeba, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji, podobnie jak orzekających w sprawie organów, pomija pełen zakres form ochrony sąsiadujących ze sobą zabytków, tj. objętego zamierzeniem budowlanym obiektu przy ul. [...] w K. oraz Klasztoru, a przez to ich wzajemnego wpływu. Traktowanie obu tych budynków osobno, o ile nie budziłoby zasadniczych zastrzeżeń w przypadku tylko i wyłącznie odrębnego wpisania ich do rejestru zabytków, o tyle w przypadku rozszerzenia tej ochrony na inne formy musi powodować uzasadnione wątpliwości. Nie pozwala to także na akceptację założenia, poczynionego niejako z góry przez Sąd i orzekające w sprawie organy, że sąsiedztwo obu ww. budynków wyklucza posiadanie interesu prawnego do wzięcia udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez właściciela obiektu sąsiedniego. Kontrola Sądu została w tym zakresie ograniczona jedynie do ustalenia, że Klasztor sąsiaduje z inwestycją objętą pozwoleniem konserwatorskim. Tymczasem, jak wskazano wprost w pozwoleniu konserwatorskim z dnia [...] października 2008 r., przedmiotowa kamienica (przy ul. [...] w K.) wpisana jest do rejestru zabytków pod numerem [...], ale także znajduje się w obrębie układu urbanistycznego miasta Krakowa w granicach Plant wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] maja 1933 r. i na Listę Dziedzictwa Światowego, a także na obszarze uznanym za pomnik historii "Kraków – historyczny zespół miasta" (zarządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r.). Oznacza to, iż zakres ochrony konserwatorskiej nie jest ograniczony wyłącznie do wpisu budynku do rejestru zabytków, ale ochronie podlega także układ urbanistyczny.

Wskazując na powyższe, zauważyć trzeba, iż na tle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dla ochrony zabytków ustawodawca przewidział różne formy i zakresy tej ochrony. Zabytkiem nie jest, bowiem tylko i wyłącznie zindywidualizowany obiekt budowlany wpisany do rejestru zabytku na podstawie decyzji konserwatora zabytków, ale są nimi także pewne układy przestrzenne stanowiące wartość jako całość, jak również ich elementy. Sama zresztą definicja zabytku i nawiązująca do niej definicja zabytku nieruchomego (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytki) wskazuje na części nieruchomości, jak też ich zespoły. Z tego też względu, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę na zróżnicowany zakres ochrony konserwatorskiej wynikający z poszczególnych form ochrony zabytków nieruchomych, tj. układu urbanistycznego i zespołu budowlanego (por. wyroki z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1808/06; z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt 1599/10; z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 216/11; z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 668/11- wszystkie orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Koncepcja ta znajduje zresztą swoje bezpośrednie oparcie w przepisie art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który wskazuje na możliwość wpisania do rejestru historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego (zdefiniowanego w art. 3 pkt 12 ww. ustawy) oraz historycznego zespołu budowlanego (zdefiniowanego w art. 3 pkt 13). Zauważyć przy tym trzeba, iż ścisłe zakwalifikowanie do jednej z ww. form w przypadku układu urbanistycznego miasta Krakowa w granicach Plant może spowodować trudności z tego względu, że wpisanie owej strefy do rejestru zabytków nastąpiło decyzją z dnia [...] maja 1933 r. Zmiany ustawodawcze, jakie miały miejsce po tym czasie wymagały, więc "przełożenia" zakresu mocy obowiązującej decyzji o wpisie do rejestru na zakres ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. i ponownego określenia, czy budynek przy ul. [...] w K. oraz Klasztor znajdują się w obszarze historycznego układu urbanistycznego lub historycznego zespołu budowlanego (art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) oraz jaki jest zakres ochrony tego układu w odniesieniu do ww. budynków. Wpisanie do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego powoduje, bowiem objęcie ochroną konserwatorską także podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu tego układu (art. 36 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy). Tym samym, ochronie podlegać będzie m.in. rozmieszczenie w układzie historycznym podziałów własnościowych i funkcjonalnych (art. 36 ust. 1 pkt 11 w związku z art. 3 pkt 12 ustawy). Do tego ostatniego nawiązywać będzie przede wszystkim szczególna, sakralna i historyczna funkcja klasztoru klauzurowego. Zaznaczyć przy tym również trzeba, iż do "historycznego zespołu miasta" nawiązano wprost w ww. zarządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. (M.P. Nr 50, poz. 418).

Zwrócić także należało uwagę na stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym "właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy, jeżeli jest to nieruchomość sąsiednia do nieruchomości na której ma być realizowana przedmiotowa budowa zespołu danych budynków, łącznie z infrastrukturą techniczną oraz oczywiście pod warunkiem, że jest częścią tego samego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego (...). Wydanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków, pozwolenia na podjęcie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru oddziałuje w bezpośredni sposób także na nieruchomość sąsiednią objętą tą samą ochroną konserwatorską" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2073/11). Powyższy pogląd Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela.

Tym samym, jeżeli roboty budowlane prowadzone przy zabytku stanowiły ingerencję w chroniony układ urbanistyczny i w ten sposób oddziaływały na nieruchomość sąsiednią również objętą ochroną tego układu, wymuszając na nim – chociażby potencjalnie – działania ingerujące w substancję lub wygląd tego budynku, a przez to zmianę w układzie funkcjonalnym tego obszaru, to właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Powyższe okoliczności nie stanowiły przedmiotu oceny ani Sądu pierwszej instancji, ani organów administracyjnych orzekających w sprawie. Z tych też przyczyn rację ma Klasztor, podnosząc w rozpoznawanej kasacji zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art. 7 pkt 1 i 2, art. 4 pkt 1 i 6, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 36 tej ustawy w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Przesądzenie jednak na tym etapie postępowania posiadania przez Klasztor interesu prawnego byłoby przedwczesne. Kwestia ta będzie, bowiem przedmiotem ponownej oceny organów administracyjnych, po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z powyższymi wskazówkami. Z tych przyczyn również przedwczesna byłaby ocena legalności samego pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...] października 2008 r., co z kolei świadczyło o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4, art. 134 § 1, art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77, art. 151 § 1 i art. 145 § 4 i 5 K.p.a., art. 47, art. 43 w związku z art. 38 i art. 40 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 5 i 8 Konkordatu oraz art. 87 i art. 91 Konstytucji RP. W nawiązaniu do podstawy wznowienia postępowania wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. stwierdzić trzeba, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2012 r. nie stanowiła żadnej nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji, nieznanego organowi, który wydał decyzję. To z kolei czyni bezzasadnym zarzut naruszenia art. 151 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 4, 5 K.p.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a.

Jako niezasadny należało również ocenić zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 i 3 i art. 5 Konkordatu w związku z kanonami 667 i 1214 Kodeksu prawa kanonicznego oraz art. 87 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 28 K.p.a. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art. 8 ust. 1 i 3 i art. 5 Konkordatu w związku z kanonami 667 i 1214 Kodeksu prawa kanonicznego oraz art. 87 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te nie stanowiły, bowiem o uprawnieniu Klasztoru do wzięcia udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego, a więc dotyczącym legitymacji w postępowaniu mającym na celu ochronę zabytków i opiekę nad nimi. Nie można z przepisów tych wywodzić interesu prawnego do wzięcia udziału w tego typu postępowaniu.

Podobnie oddaleniu podlegał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. we związku z art. 43 w związku z art. 38 i art. 40 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ocena, bowiem, czy zaistniały podstawy do wydania decyzji o wstrzymaniu wykonywanych robót budowlanych przy zabytku wykracza poza granice niniejszej sprawy wyznaczonej przez elementy podmiotowe i przedmiotowe. Sąd nie może natomiast uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

W tym stanie sprawy, wskazując na przedstawioną wyżej wadliwość wyprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji za organem odwoławczym administracyjnymi konkluzji odnośnie konieczności umorzenia postępowania odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając skarżony wyrok, za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, a co Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.).

Z tych też przyczyn, jak również w odniesieniu się do powyżej zaprezentowanej oceny kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w której podzielono pogląd wyrażony przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, koniecznym stało się uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2012 r.

Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 tej ustawy.