Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2694/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2 i art. 48
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 448/16 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od E.P. na rzecz J.Ł. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 448/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Gliwice (dalej zwany w skrócie "PINB") decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] nakazał J. Ł. rozbiórkę budynku użytkowanego jako garaż z kotłownią gazową wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie nieruchomości przy ul. [...]w Gliwicach oraz w części na terenie nieruchomości przy ul. [...]. Organ I instancji przyjął, że prowadzone przez J. Ł. roboty zostały zakończone po 1 stycznia 1995 r.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od ww. decyzji, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (zwany dalej w "Wojewódzkim Inspektorem") decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podkreślono, że w przedmiotowej sprawie inwestor oraz właściciel działki sąsiedniej zajętej w części pod budynek, przedstawiają różne stanowiska co do czasokresu wykonanych robót budowlanych jak i ich zakresu. Inwestor twierdzi, że wykonał jedynie remont lub przebudowę stajni na garaż i kotłownię, co miało nastąpić w 1994 r., zaś właściciel działki sąsiedniej twierdzi, że budynek powstał po 1 stycznia 1995 r.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora dotychczasowe postępowanie nie pozwoliło na ustalenie powyższych okoliczności. W związku z tym konieczne jest prowadzenie dalszych czynności celem wyjaśnienia wątpliwości co charakteru wykonanych robót budowlanych oraz daty ich wykonania. Dopiero poczynienie odpowiednich ustaleń w tym zakresie pozwoli na przyjęcie właściwego trybu postępowania.

Na decyzję organu odwoławczego wniesiono skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji "zakres sprawy" mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i który wymagał wyjaśnienia przez organ I instancji dotyczył kwestii charakteru oraz czasu wykonania robót budowlanych polegających na wybudowaniu garażu wraz z kotłownią na działkach nr [...] i nr [...]. Zdaniem Sądu wskazane okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zostały już dostatecznie wyjaśnione w trakcie prowadzonego postępowania trwającego od stycznia 2009 r. Charakter wykonanych robót stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym z 1994 r.". Pod tym pojęciem ustawodawca rozumie wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 2 pkt 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "Prawem budowlanym z 1974 r.", roboty prowadzone przez uczestnika postępowania były budową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że uczestnik postępowania wybudował, przebudował, bądź rozbudował albo odbudował budynek, który wcześniej był budynkiem gospodarczym, a obecnie pełni funkcję garażu i kotłowni. Na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r. i Prawa budowlanego z 1994 r. prowadzenie budowy wymagało uzyskania pozwolenia budowlanego, którego uczestnik postępowania nie posiadał. Wobec tego mamy do czynienia z sytuacją, w której zrealizowano budowę bez wymaganego prawem pozwolenia, a więc z tzw. samowolą budowlaną. WSA podzielił pogląd organu odwoławczego, że nie udało się jednoznacznie ustalić czasu prowadzenia przedmiotowych robót, a w szczególności tego, czy zostały one zakończone przed 1 styczniem 1995 r., co otwierałoby drogę do zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., czy też wcześniej, co z kolei powodowałoby konieczność stosowania Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

W ocenie WSA mimo tego, że organ I instancji nie dokonał precyzyjnych ustaleń w tym względzie, to w sytuacji, w której mamy do czynienia z samowolą budowlaną, która ze względu na jej charakter (częściowe usytuowanie obiektu na działce sąsiedniej) nie może ona zostać zalegalizowana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. ani też art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Tym samym uzasadnione było podjęcie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego w oparciu o wskazane przepisy. Czas zaistnienia samowoli nie jest w takim przypadku okolicznością istotną dla sprawy, która wymagałaby dokładnego ustalenia.

Nie ma możliwości wdrożenia trybu legalizacji określonego w art. 48 ust. 3, 4 i 5 Prawa budowlanego z 1994 r. w sytuacji, gdy budowę zrealizowano częściowo na działce nie będącej własnością inwestora. Takie usytuowanie budynku stanowi nieusuwalną przeszkodę wskazaną w art. 48 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy. Legalizacja jest dopuszczalna, o ile budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowa budowa ewidentnie narusza przepisy dotyczące lokalizacji budynku w stosunku do działki sąsiedniej, określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) i nie ma możliwości konwalidacji tych naruszeń.

Tego rodzaju samowola budowlana także pod rządami przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. podlegała sankcji w postaci nakazu rozbiórki. WSA przytoczył treść art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Stan faktyczny sprawy, zakładając zakończenie budowy przez 1 stycznia 1995 r. co mieści się w zakresie hipotezy art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Obiekt był wybudowany niezgodnie z przepisami dotyczącymi lokalizacji budynków wobec działek sąsiednich określonych w postanowieniach rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.), w szczególności z § 13 ust.1, który dopuszczał sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast przepisy te nie dopuszczały w żadnym przypadku sytuowania budynku poza granicami działki inwestora. Nie budzi wątpliwości, że wydanie nakazu rozbiórki w takim stanie rzeczy jest uzasadnione innymi niż wskazane w art. 37 ust. 1 przyczynami, a w szczególności naruszeniem zasady praworządności wyrażającym się ewidentnym naruszeniem prawa budowlanego, które nie dopuszczało możliwości wkraczania budynkami na działki sąsiednie oraz naruszeniem prawa własności przysługującego sąsiadom.

Za koniecznością merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy przemawiał fakt prowadzenie postępowania w tej sprawie od stycznia 2009 r. i istniejący stan przewlekłości postępowania jak również to, że uzupełnienie postępowania o zeznania świadków prawdopodobnie niewiele do sprawy wniesie, bowiem część z nich była już przesłuchiwana, a strony, także wskazane do przesłuchania od początku postępowania prezentują swoje niezmienne stanowiska.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. Ł. zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. w związku z art. 6 K.p.a. stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stanął na stanowisku, że ustalenie czy w sprawie winna znaleźć zastosowanie regulacja Prawa budowlanego czy też może wcześniej obowiązujący akt a to ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane jest irrelewantne w sprawie bowiem, inwestycja wykonana przez J. Ł. narusza "zasadę praworządności", co w konsekwencji uniemożliwia organom władzy publicznej działanie na podstawie prawa powszechnie obowiązującego, gdyż niemożliwe będzie ustalenie podstawy prawnej uzasadniającej nakazanie J.Ł. dokonanie rozbiórki.

2) naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, w postaci:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez pominięcie wskazania podstawy prawnej podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku zawarł jedynie lakoniczne stwierdzenie, że zaskarżona przed Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach decyzja została podjęta z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. co miało wpływ na wynik sprawy, jednakże Sąd nie sprecyzował na gruncie powołanego art. 138 § 2 K.p.a. jakie przepisy postępowania Wojewódzki Inspektor naruszył wydając decyzję o uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpoznania decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącej nakazania rozbiórki budynku przez J. Ł.;

b) art. 145 § 1 P.p.s.a. polegające na błędnym oparciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora na "naruszeniu zasady praworządności" przez skarżącego bez konkretyzacji w prawie materialnym lub procedurze uregulowania zasady praworządności, która winna uzasadniać, że organ odwoławczy wydając decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania postąpił nieprawidłowo, bowiem nakazanie rozbiórki budynku przez J. Ł. uzasadnione jest właśnie powołaną zasadą praworządności;

c) art. 106 § 3 P.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów w okolicznościach sprawy, gdzie jak sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zauważa, po pierwszej nie jest do końca jasne jaki charakter miały wykonane roboty, po drugie nie udało się jednoznacznie ustalić czasu prowadzenia przedmiotowych robót, a w szczególności czy zostały one zakończone przed 1 styczniem 1995 r., po trzecie organ I instancji nie dokonał precyzyjnych ustaleń w tym względzie, a przeprowadzenie z urzędu dodatkowych dowodów z dokumentów takich jak np. dobrej jakości zdjęcie lotnicze z 1992 r. oraz ortofotomapa z 1995 r. przedmiotowego terenu do uzyskania w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie lub w Wydziale Geodezji i Kartografii Urzędu Miasta Gliwice było niezbędne do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. stanowiącym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oś sporu w sprawie stanowi ustalenie, czy wykonana przez skarżącego budowa miała miejsce przed czy po 1 stycznia 1995 r., a co za tym idzie czy w sprawie winno znaleźć zastosowanie Prawo budowlane z 1994 r. czy też może wcześniej obowiązujący akt tj. Prawo budowlane z 1974 r. W konsekwencji przyjętego przez WSA w Gliwicach zapatrywania decyzja o nakazaniu skarżącemu rozbiórki budynku winna zapaść w oderwaniu od podstawy prawnej czy - domniemując - na podstawie łącznie obu ustaw: Prawa budowlanego z 1974 r. oraz Prawa budowlanego z 1994 r. Tak wydany wyrok narusza zasadę wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP która nakazuje organom władzy publicznej działać w granicach prawa, która to ulega konkretyzacji w art. 6 K.p.a., gdzie nałożony jest na organy administracji publicznej obowiązek działania na podstawie przepisów prawa.

Próba rozwiązania problemu dokonana przez WSA w Gliwicach w zaskarżonym orzeczeniu jest złudna i dokonana wbrew przepisom prawa materialnego, a chęć szybkiego rozwiązania sporu, który toczy się od 2009 r. okazała się w rzeczywistości jeszcze bardziej komplikować sprawę.

Sąd w uzasadnieniu wyroku zawarł jedynie lakoniczne stwierdzenie, że zaskarżona przed WSA decyzja została podjęta z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. co miało wpływ na wynik sprawy, ale Sąd nie sprecyzował na gruncie powołanego art. 138 § 2 K.p.a. jakie przepisy postępowania Wojewódzki Inspektor naruszył wydając decyzję o uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpoznania decyzji nr [...] PINB-u dotyczącej nakazania rozbiórki budynku przez J. Ł..

Sąd uchybił obowiązkowi wskazania, że postępowanie i decyzja PINB-u była zgodna z przepisami postępowania wraz z podaniem przyczyn przyjętego przez Sąd zapatrywania. Nie pozwala to na prześledzenie w jaki sposób WSA w Gliwicach doszedł do przekonania, że - mimo uchylenia - decyzja organu I instancji odpowiadała prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach naruszył art. 145 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne oparcie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora na "naruszeniu zasady praworządności" - bez konkretyzacji w prawie materialnym lub procedurze, gdzie uregulowana jest powoływana przez WSA zasada praworządności. Art. 145 § 1 P.p.s.a. wprowadza katalog przyczyn umożliwiających uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd i nie przewiduje on naruszenia uniwersalnych zasad bez konkretyzacji ich w przepisach prawa materialnego lub procedury. Sąd w swych rozważaniach uczynił zasadę praworządności uniwersalną, która winna znaleźć zastosowanie bez względu na fakt, która z omawianych już ustaw regulujących Prawo budowlane ma zastosowanie mimo to, że jak sam zauważa Sąd wydanie nakazu rozbiórki jest uzasadnione innymi niż wskazane w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przesłankami, a wśród tych innych przesłanek Sąd wskazuje wyłącznie na "zasadę praworządności". Jedynie w sferze domysłów pozostaje konkretyzacja zasady praworządności i budzi wątpliwości, czy należy jej szukać w administracyjnym materialnym lub proceduralnym, czy prawie cywilny, a może wreszcie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Ustalenie właściwego porządku prawnego w oparciu o który powinny procedować organy administracji publicznej jest krytycznym problemem w sprawie. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji brak przeprowadzenia dowodów na okoliczność ustalenia daty wykonania inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienie jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne.

Trafnie skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię przepisów prawa materialnego dotyczących znaczenia daty wykonania robót budowanych dla oceny zastosowania właściwych przepisów prawa.

W przypadku oceny legalności wykonanych robót budowlanych zasadnicze znaczenie ma ustalenie daty ich wykonania zwłaszcza tam, gdzie data ta wpływa na określenie właściwych przepisów prawa, które w danej sprawie powinny być stosowane. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym mimo braku dokonania precyzyjnych ustaleń w zakresie daty wykonania robót budowlanych w tej sprawie, samowola budowlana nie może zostać zalegalizowana ani na podstawie art. 48 Prawa budowlanego ani też art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a więc czas wykonania robót budowlanych nie jest w takim przypadku okolicznością istotną dla sprawy, która wymagałaby dokładnego ustalenia.

Trafnie w tym zakresie wywodzi strona skarżąca kasacyjnie, że właśnie ustalenie daty wykonania robót budowlanych ma istotne znaczenie w sprawie. Ta bowiem data, zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. pozwoli na wskazanie, jakie przepisy należy stosować. Zgodnie z tym przepisem art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy (przed 1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że ustawodawca precyzyjnie określił zasady stosowania procedur legalizacyjnych i rozbiórkowych uzależniając zastosowanie Prawa budowlanego z 1974 r. lub Prawa budowlanego z 1994 r. w zależności od tego, kiedy roboty budowlane zostały wykonane. Procedury zawarte w obu ustawach nie mogą być stosowane zamiennie.

Konstytucyjnie wyrażona zasada praworządności nakazuje każdemu organowi administracji publicznej podejmowanie działań tylko i wyłącznie na właściwej podstawie prawnej i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Zamienne stosowanie przepisów prawa bez ustalenia daty wykonania robót budowlanych narusza zasadę praworządności.

To naruszenie prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku.

Wada w zakresie błędnej wykładni art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. doprowadziła Sąd pierwszej instancji do nieprawidłowego uchylenia decyzji organu odwoławczego. Wojewódzki Inspektor wydając zaskarżoną decyzję kasacyjną wskazał na podstawę wynikającą z art. 138 § 2 K.p.a. polegającą na braku ustalenia istotnych w sprawie okoliczności, wśród których jako podstawową uznał organ odwoławczy brak precyzyjnego ustalenia daty wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu garażu wraz z kotłownią gazową oraz braku precyzyjnego ustalenia, jaki charakter miały te roboty budowlane – remontu, budowy lub przebudowy. Organ odwoławczy wskazał również na te czynności dowodowe, które powinny doprowadzić do sprecyzowania zarówno zakresu wykonanych robót, jak i czasu ich wykonania.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. jest niezasadny. Przepis ten formułuje formalne wymogi uzasadnienia wyroku wskazując, że uzasadnienie to powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku wydania wyroku uwzględniającego skargę sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie ww. elementy uzasadnienia.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. nie służy merytorycznej kontroli zaskarżonego wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tym samym tylko wtedy, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjnego nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwiłby przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, to zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. byłby zasadny (por. wyrok NSA z 12 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 1702/17; wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1794/15; wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2731/16). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji spełnia przesłanki wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., a w tym zawiera także podstawę prawną wydanego orzeczenia, którą WSA uczynił art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Należy jeszcze raz podkreślić, że oceniając zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można merytorycznie oceniać prawidłowości oparcia się przez Sąd pierwszoinstancyjny na podstawie prawnej ani jej wykładni.

Także i ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest zasadny. Skarżący kasacyjnie podnosi, że w tej sprawie WSA winien przeprowadzić postępowanie dowodowe dotyczące zarówno ustalenia charakteru wykonanych robót budowlanych jak i czasu ich powstania. Skarżący kasacyjnie wskazał również na dowody jak ortofotomapa z 1995 r. lub zdjęcie lotnicze z 1992 r. które miały przyczynić się do ustalenia tych okoliczności.

Zarzut ten jest niezasadny dlatego, że art. 106 § 3 P.p.s.a. na zasadzie wyjątku pozwala sądom administracyjnym na dopuszczenie dowodu w sprawie, ale tylko jako dowodu uzupełniającego z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zawnioskowany zaś w skardze kasacyjnej zakres postępowania dowodowego miał charakter podstawowy, a nie uzupełniający. Sądy administracyjne uprawnione są do kontroli aktów administracyjnych, a nie zastępowania organów administracyjnych w zakresie zbierania materiału dowodowego i przeprowadzania dowodów. Tym samym skoro w sprawie mającej za przedmiot ocenę legalności wykonania robót budowlanych organy administracyjne nie ustaliły, jaki charakter mają wykonane już roboty ani też istotnej w tej sprawie daty ich wykonania, to przerzucanie w tym zakresie obowiązku przeprowadzenia czynności dowodowych na Sąd pierwszej instancji wypaczałby sens art. 106 § 3 P.p.s.a.

Taki charakter art. 106 § 3 P.p.s.a. pozwalający na uzupełniające przeprowadzenie dowodu bez możliwości zastąpienia w tym zakresie organów administracyjnych wynika także z orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z 6 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1986/16; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1319/17; wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1748/15).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, stosownie do art. 188 P.p.s.a., że skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to uwzględniając skargę kasacyjną należy także rozpoznać samą skargę.

Skarga E.P. wniesiona na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego nie jest zasadna.

Organ odwoławczy nie naruszył prawa uchylając decyzję organu I instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ drugiej instancji tylko wtedy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. organ I instancji nie ustalił rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie, w tym nie przeprowadził w sposób należyty dowodów ze zdjęć zalegających w aktach sprawy, a ponadto przeprowadzając dowody z zeznań świadków nie zawiadomił o tym stron postępowania. Takie działanie PINB-u stanowiło naruszenie art. 75 § 1 K.p.a. zgodnie z którym jako dowód w sprawie należało dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności ustalenia charakteru robót wykonanych przez J. Ł. na działkach nr [...] i [...] oraz daty ich wykonania. Organ I instancji przeprowadzając dowody z zeznań świadków naruszył art. 79 § 1 i 2 K.p.a. poprzez brak zapewnienia stronom udziału w przeprowadzaniu tego dowodu, co mogłoby przyczynić się do ustalenia istotnych w sprawie okoliczności.

Trafnie organ odwoławczy uznał, że brak ustalenia daty wykonania robót budowlanych obejmujących wykonanie garażu i kotłowni gazowej na działkach nr [...] i [...] stanowi także istotne uchybienie w sprawie, które nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy. W okolicznościach tej sprawy organ I instancji nie udowodnił, dlaczego przyjął de facto datę po dniu 1 stycznia 1995 r. jako czas zakończenia robót przez J. Ł..

Tym samym skoro organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, a ponadto nie zostały wyjaśnione takie okoliczności jak charakter wykonanych robót budowlanych oraz data ich wykonania, to kwestie te mają charakter podstawowy w tej sprawie i ich ustalenie ma istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Spełnione więc zostały przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. i stosownie do tego organ odwoławczy nie naruszył prawa wydając decyzję kasacyjną.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wskazać, że w istocie skarżący E. P. także wskazuje na błędne ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji. Skarżący podaje bowiem inne wymiary obiektu istniejącego przed data przeprowadzenia robót przez inwestora, a inne już po przeprowadzeniu tych robót oraz wskazuje na rok 1997 r. jako datę zakończenia robót. Tak podniesione w skardze okoliczności dotyczą zakwestionowania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ pierwszej instancji. Takie same wnioski wynikają z zaskarżonej skargą decyzji organu drugiej instancji, w której ŚWINB uchylił decyzję organu pierwszej instancji właśnie z powodu braku ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, warunkującego prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego w tej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę wniesioną od decyzji organu odwoławczego nie budzą wątpliwości także i wskazówki, jaki organ odwoławczy skierował do organu pierwszej instancji. Trafnie Wojewódzki Inspektor podniósł, że należy w szczególności ponowić przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, a w ostateczności także przeprowadzić dowód z przesłuchania stron na okoliczność ustalenia charakteru wykonanych robót i dany ich wykonania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. i art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. uznając, że data wykonania robót budowalnych nie ma znaczenia w tej sprawie.

Na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w tej sprawie uwzględnił skargę kasacyjną J. Ł. i uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji, a także oddalił skargę E.P..

O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym stronie wnoszącej skargę kasacyjną należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od strony skarżącej przed sądem pierwszej instancji, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Zasądzone koszty obejmują kwotę 250 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej, kwotę zwrotu opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych oraz kwotę 360 złotych jako opłaty za czynności radcy prawnego będącego pełnomocnikiem skarżącego J. Ł. obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).