Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1170/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 127 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bożena Milczek – Ciszewska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L., działając na podstawie art. 5-6 i art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 1551 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., przyznał A. G.:

– jednolitą płatność obszarową - 2015 w wysokości 47.178,00 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 583,00 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

– płatność za zazielenienie - 2015 w wysokości 16.048,79 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 198,32 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

– płatność redystrybucyjną - 2015 w wysokości 4.539,84 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 56,10 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

– kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 735,25 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 1 czerwca 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek A. G. o przyznanie płatności na 2015 rok. Następnie organ wskazał, iż powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 105,45 ha, a zarazem powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła również 105,45 ha natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 105,27 ha. Jednocześnie organ podkreślił, że do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich w roku 2015 strona zgłosiła m.in. działki rolne A, B, KA, P i X na których, w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu i administracyjnej w oparciu o system informacji geograficznej, stwierdzono zawyżenie powierzchni w wysokości odpowiednio 3 arów, 10 arów, 1 ara, 3 arów i 1 ara, czyli całkowite zawyżenie powierzchni wyniosło 18 arów. Tym samym wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wyniosła 0,17%. Ponadto organ I instancji stwierdził, że jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi nie więcej niż 3% lub 2 ha to płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej, a zatem powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej w przypadku wnioskodawcy wynosi 105,27 ha. Równocześnie organ wskazał, że stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha w 2015 r. określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2015 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2015 r. (Dz. U. poz. 1619) wyniosła 453,70 zł. Następnie organ wyjaśnił, że jeżeli obszar zgłoszony do jednolitej płatność obszarowej przekracza obszar zatwierdzony to do obliczania płatności za zazielenienie stosuje się obszar zatwierdzony, czyli w przypadku strony powierzchnia 105,27 ha stanowi podstawę do przyznania płatności za zazielenienie. Poza tym organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 46 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 w razie, gdy grunty orne obejmują więcej niż 15 hektarów, rolnik zapewnia, aby od 1 stycznia 2015 r. obszar odpowiadający przynajmniej 5% gruntów ornych był obszarem proekologicznym. Jednakże, gdy zostanie stwierdzone, że rolnik nie utrzymuje powierzchni obszarów proekologicznych na poziomie minimum 5% powierzchni gruntów ornych to wówczas, zgodnie z art. 26 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazielenienia zmniejsza się o 50% całkowitej zatwierdzonej powierzchni gruntów ornych pomnożony przez współczynnik różnicy. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że powierzchnia gruntów ornych wnioskodawcy wyniosła 104,91 ha, natomiast obszar proekologiczny zajął powierzchnię 0,0570 ha, co stanowi 0,05%. Tym samym, w oparciu o treść art. 26 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, wyliczono współczynnik różnicy, który wyniósł 0,98913, a zatem obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie został zmniejszony o 51,88 ha. Ponadto organ wskazał, iż A. G. dołączył do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2015 oświadczenie, w którym zadeklarował elementy proekologiczne EFA14b - międzyplony lub okrywa zielona (międzyplon ozimy) o łącznej powierzchni 187100 m2. Jednakże przeprowadzona w dniach od 16 do 18 grudnia 2015 r. kontrola na miejscu wykazała, że międzyplon ozimy jest zasiany jedynie na 1900 m2, co po zastosowaniu współczynnika przekształcenia i ważenia daje powierzchnię EFA 570 m2. Natomiast na pozostałym zadeklarowanym do EFA obszarze stwierdzono zboże. W związku z powyższym organ podkreślił, że skoro wnioskodawca był zobowiązany utrzymywać międzyplon ozimy EFA14b na wymienionych działkach od 1 października 2015 r. do 15 lutego 2016 r. do powierzchni obszaru proekologicznego po zastosowaniu współczynnika przekształcenia (konwersji) i współczynnika ważenia to uznano zgodnie z raportem z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni obszar 570 m2. Następnie organ I instancji poinformował, że płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika, a dane zawarte we wniosku powinny odwzorowywać stan faktyczny na gruncie, w zakresie użytków rolnych, jak i powierzchni wnioskowanej do płatności w ramach działek rolnych. Albowiem zdaniem organu to na producencie ciąży odpowiedzialność za treść przedkładanego wniosku, a zarazem podpis na wniosku oznacza, iż strona potwierdza znajomość przepisów określających zasady uzyskania płatności oraz skutki podejmowanych działań i zaniedbań. Jednocześnie pouczono stronę, że płatności mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne oraz tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały konkretnie określone przez Unię Europejską. Natomiast wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa. Przepisy prawa krajowego i unijnego bowiem nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Albowiem uznaniowość prowadziłaby do nierównego traktowania producentów spełniających takie same warunki, co stałoby w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto organ stwierdził, że stawka płatności za zazielenienie do 1 ha w 2015 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2015 r. w sprawie stawki płatności za zazielenienie za 2015 r. (Dz. U. poz. 1620) i wyniosła 304,31 zł. Następnie organ I instancji wyjaśnił, iż gdy obszar zgłoszony w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej przekracza limit wyznaczony przez państwo członkowskie, to obszar zgłoszony do płatności dodatkowej zmniejsza się do tego limitu. Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności dodatkowej wyniosła 30,00 ha, a zarazem powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 30,00 ha. Tym samym ze względu na art. 14 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, powierzchnię tą pomniejszono o 3 ha. Równocześnie organ stwierdził, że stawka płatności dodatkowej w 2015 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2015 r. w sprawie stawki płatności dodatkowej za 2015 r. (Dz. U. poz. 1622) w związku z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 grudnia 2015 r. w sprawie wielkości zmniejszenia (redukcji) stawki płatności dodatkowej za 2015 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 5) i wyniosła 170,22 zł. Podsumowując organ wskazał, że kwoty przyznanych stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały objęte zmniejszeniem z tytułu dyscypliny finansowej zgodnie z art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 i rozporządzeniem wykonawczym, do tego rozporządzenia i dlatego wnioskodawca zobowiązany został do zwrotu dyscypliny finansowej za rok obrotowy 2015, na mocy art. 26 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2016 r. A. G. złożył odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia[...] . nr [...] zaskarżając ją w części dotyczącej płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatności za zazielenianie). W treści odwołania wyjaśnił, iż ze względu na wprowadzenie w 2015 r. nowych zasad wypełniania wniosków obszarowych popełnił błąd deklarując w tabeli obszar proekologiczny EFA 14b (rzepak ozimy, owies) a powinno być EFA 14a (rzepak ozimy, owies). Jednocześnie oświadczył, że w dniu 5 sierpnia 2015 r. na działkach ewidencyjnych nr: [...] zasiał rzepak ozimy oraz owies, jako poplon jesienny, a następnie w dniu 3 października wykonał orkę siewną i zasiał pszenicę ozimą. Tym samym w ocenie strony w wymaganym okresie na wyżej wymienionych działkach był utrzymywany poplon i okrywa zielona. Podsumowując A. G. wniósł o ponowne rozpatrzenie decyzji w zakresie stawki płatności za zazielenianie za 2015 r.

Decyzją z dnia [...]nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.) i art. 7, art. 8, oraz art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1551 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] nr [...]

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 1 czerwca 2015 r. A. G. wniósł o przyznanie płatności na rok 2015 w zakresie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności na zazielenienie i dodatkowej, deklarując 101 działek ewidencyjnych zlokalizowanych w województwie[...], powiecie [...], gminie K. i P., czyli w sumie działki rolne o łącznej powierzchni 105,45 ha. Następnie organ wskazał, iż wniosek strony został poddany procesowi kontroli administracyjnej z wykorzystaniem danych systemu LPiS (systemu identyfikacji działek rolnych) oraz kontroli na miejscu, metodą inspekcji terenowej, w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w tym utrzymania obszarów proekologicznych EFA a kontrole te wykazały nieprawidłowości. Poza tym organ stwierdził, że oświadczenie strony z dnia 21 maja 2015 r. o powierzchni obszarów proekologicznych zawierało wykaz 54 działek ewidencyjnych, na których były położone elementy proekologiczne wraz z nazwą i oznaczeniem tych elementów - "EFA 14b (rzepak ozimy, owies)", a także określona była dla każdej z tych działek wielkość elementu proekologicznego. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że na działkach ewidencyjnych/referencyjnych, na których zostały wskazane elementy proekologiczne, stwierdzono zboże. Dodał również, że zastosowano kod błędu E15 - "brak spełnienia wymogów w zakresie prowadzenia obszarów z międzyplonami lub okrywą zieloną" albowiem jedynie dla działek ewidencyjnych o numerach [...] stwierdzono zadeklarowany "rzepak ozimy, owies". Ponadto organ ustalił, na podstawie kontroli administracyjnej, że powierzchnia działek rolnych kwalifikująca się do przyznania jednolitej płatności obszarowej wyniosła 105,25 ha albowiem dla kilku działek rolnych/ewidencyjnych zastosowano redukcję powierzchni do wartości aktualnej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej PEG, a mianowicie: działka rolna A - wykluczono 0,03 ha, działka rolna B - wykluczono 0,10 ha, działka rolna K - wykluczono 0,01 ha, działka rolna KA - wykluczono 0,01 ha, działka rolna P - wykluczono 0,03 ha, działka rolna M - wykluczono 0,01 ha, działka rolna X - wykluczono 0,01 ha, a zatem łączne pomniejszenie z tytułu PEG wyniosło 0,20 ha. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w toku przeprowadzonego postępowania wyniosła 0,19 %. Następnie organ odwoławczy przyznał, że w dniu 30 maja 2016 r. A. G. wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] nr [...] po rozpoznaniu, którego wydana została decyzja z dnia [...]nr [...] uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie łącznej powierzchni gruntów ornych kwalifikowalnych do płatności na zazielenienie, uwzględniając pozytywnie zweryfikowaną w kontroli działkę N/N1 oraz rozważenie możliwości uznania popełnienia pomyłki w zakresie deklaracji obszarów EFA. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. Natomiast dostępne w momencie wizualizacji w ZSZiK dane graficzne, w tym ortofotomapy, ARiMR powinna bezwzględnie wykorzystywać w procesie obsługi i postępowania wyjaśniającego, po kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu, jeśli została przeprowadzona. Jednakże powyższe nie budzi wątpliwości ani organu ani też nie jest kwestionowane przez stronę. Następnie organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem sporu w sprawie jest zmniejszenie płatności za zazielenianie do powierzchni 50% wszystkich gruntów ornych zgłaszanych we wniosku o przyznanie pomocy, w związku ze stwierdzeniem przez inspektorów terenowych na obszarach leżących w strefach EFA niespełnienia przez stronę wymogów w zakresie prowadzenia obszarów z międzyplonami lub okrywą zieloną (EFA 14b). Dodał także, iż wszyscy rolnicy ubiegający się o jednolitą płatność obszarową mają prawo do otrzymania płatności za zazielenienie, jednakże warunkiem przyznania jej jest realizacja praktyk zazielenienia w zakresie: dywersyfikacji upraw, utrzymania trwałych użytków zielonych, w tym cennych przyrodniczo (TUZ) albo utrzymania obszarów proekologicznych (EFA). Ponadto organ stwierdził, że obowiązek utrzymania obszarów proekologicznych dotyczy rolników posiadających ponad 15 ha gruntów ornych a zarazem rolnicy ci zobowiązani są do utrzymania obszarów EFA na powierzchni odpowiadającej przynajmniej 5% powierzchni gruntów ornych w gospodarstwie. Natomiast za obszary proekologiczne uznawane są m.in. międzyplony lub okrywa zielona - wysiane mieszanki gatunków uprawnych albo wsiewki trawy w uprawę główną, przy czym wsiewane nie później niż: międzyplony ścierniskowe (od 1 lipca do 20 sierpnia danego roku - EFA 14a), międzyplony ozime (od 1 lipca do 1 października danego roku - EFA 14b), z obowiązkiem utrzymania na gruncie: międzyplonu ścierniskowego (do 1 października danego roku), międzyplonu ozimego (do 15 lutego kolejnego roku - EFA 14b). Poza tym organ podkreślił, iż za międzyplony lub okrywę zieloną w ramach obszaru proekologicznego uznawane są mieszanki utworzone z co najmniej 2 gatunków roślin z takich grup uprawnych jak: zboża, oleiste, pastewne, miododajne, bobowate drobnonasienne (motylkowate drobnonasienne), bobowate grubonasienne (strączkowe). Następnie organ odwoławczy poinformował, że rośliny ozime zwykle wsiewane jesienią do zbioru lub wypasu nie mogą być jednocześnie deklarowane jako obszary proekologiczne a także mieszanki złożone z samych gatunków zbóż nie są uznawane również za obszar proekologiczny. Albowiem zdaniem organu mieszanka uprawiana jako międzyplon nie może być następnie uprawiana jako plon główny w roku następującym po roku jej wysiania. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że A. G. w "oświadczeniu o powierzchni obszarów proekologicznych" nazwał i oznaczył każdy z elementów proekologicznych leżących na działkach ewidencyjnych będących w jego posiadaniu "EFA 14b (rzepak ozimy, owies)" a zatem strona zobowiązała się do zastosowania na działkach EFA międzyplonu ozimego tj. wsiania mieszanki w okresie od 1 lipca do 1 października 2015 r. a następnie utrzymania uprawy na gruncie do 15 lutego 2016 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, że kontrola na miejscu, przeprowadzona w grudniu 2015 r., której rolą było stwierdzenie stanu faktycznego na gruncie względem zadeklarowanych danych we wniosku nie potwierdziła uprawy wymaganej dla EFA 14b, tj. rzepaku ozimego i owsa natomiast na gruncie rolnym strony stwierdzono kolejną uprawę tj. pszenicę ozimą, co było zgodne z wyjaśnieniem prezentowanym w odwołaniu. Poza tym organ podkreślił, iż nie kwestionuje twierdzeń strony, bowiem są one zgodne ze stanem działek rolnych opisanym w protokole z kontroli na miejscu nr [...] jednakże nie mogą one zostać uwzględnione przez organ i uzasadnione na etapie przeprowadzania kontroli danych. Następnie organ wskazał, iż pomyłka strony mogłaby zostać skorygowana w toku postępowania wyjaśniającego, tylko w przypadku własnej inicjatywy strony, przed wykryciem nieprawidłowości przez ARiMR. Zdaniem organu podejmowanie kwestii korekty danych zawartych we wniosku przez stronę na etapie postępowania odwoławczego i po wykryciu nieprawidłowości przez ARiMR, w świetle art. 15 rozporządzenia z dnia 11 marca 2014 r. nr 640/2014, jest niedopuszczalne. Dodał również, że skoro A. G. jest posiadaczem użytków rolnych powyżej 15 ha, to ubiegając się o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zobowiązał się do utrzymania obszarów proekologicznych na obszarze co najmniej 5% gruntów ornych. Zadeklarowana we wniosku strony powierzchnia gruntów ornych to 105,08 ha (grunty zadeklarowane do płatności pomniejszone o użytki nie stanowiące gruntów ornych np. TUZ). Zatem, minimalna powierzchnia gruntów leżących na obszarach EFA, która powinna być utrzymana zgodnie z deklaracją strony (EFA 14b międzyplon ozimy z obowiązkiem utrzymania do 15 lutego kolejnego roku) wynosiła 5,25 ha. Natomiast przeprowadzona w dniach od 16 do 18 grudnia 2015 r. kontrola na miejscu wykazała, że użytki rolne w strefie EFA są utrzymane zgodnie z wybranym przez stronę rodzajem praktyki rolniczej korzystnej dla środowiska i klimatu jedynie na powierzchni 0,19 ha. Równocześnie organ wskazał, że zgodnie z protokołem czynności kontrolnych nr [...] na działkach ewidencyjnych nr: [...] na powierzchniach odpowiednio 0,07 ha, 0,04 ha, 0,02 ha i 0,06 ha stwierdzono uprawę rzepaku ozimego i owsa. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że podziela stanowisko organu I instancji stanowiące, iż nie można uznać za pomyłkę w wypełnianiu tabeli dotyczącej obszarów EFA niezgodności między wnioskiem a stanem faktycznym na gruncie. Jednocześnie organ podkreślił, że strona była zobowiązana zapoznać się z zasadami otrzymywania płatności na zazielenienie, w tym z obowiązkiem przestrzegania obszarów EFA, a w razie wątpliwości mogła zasięgnąć porady doradztwa rolniczego. Następnie organ odwoławczy podniósł, że sama zmiana zapisu 14b na 14a nie jest tożsama z wymogiem dokonania zasiewu tej samej uprawy (rzepak ozimy, owies) jak i względem okresu zachowania uprawy na gruncie. Podsumowując organ wyjaśnił, że to na rolniku ciąży odpowiedzialność za treść wniosku przedkładanego ARiMR i to on powinien, dochowując należytej staranności, każdorazowo sprawdzić, czy wniosek jest poprawny i zgodny ze stanem faktycznym. Równocześnie organ wskazał, że przepis regulujący prawo przyznawania płatności do gruntów rolnych, jak również sankcje mają charakter bezwzględnie obowiązujący tzn. organ ma obowiązek je zastosować przy zaistnieniu określonych przesłanek. Natomiast wysokość sankcji nie podlega ani miarkowaniu ani ocenie związanej z realnością jej poniesienia a zarazem wydana decyzja w tym przedmiocie nie jest decyzją uznaniową.

Pismem z dnia 30 listopada 2016 r. A. G., reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata R. O., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] nr [...] zarzucając jej naruszenie:

– art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, w szczególności nie podjęciu wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka – W. M., na okoliczność faktycznego areału wykonanych zasiewów proekologicznych oraz czasu ich trwania,

– art. 10 k.p.a., polegające na nie zapewnieniu skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności na niepoinformowaniu go o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów przed wydaniem decyzji, co skutkowało brakiem złożenia przez skarżącego wniosku o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przesłuchanie w charakterze świadka W. M.,

– art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w sprawie, iż złożenie przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego było obarczone jedynie omyłką pisarską, polegającą na błędnym zaznaczeniu we wniosku rubryki EFA 14b, zamiast EFA 14a, czego skutkiem była okoliczność, iż kontrola w miejscu prowadzenia działalności rolniczej w zakresie spełnienia warunków do dopłat proekologicznych za zazielenienie odbyła się już po okresie konieczności utrzymywania tej uprawy, a nadto nie uwzględnienie, iż skarżący dowiedział się dopiero o popełnionej omyłce w trakcie kontroli, wobec czego niemożliwym było zgłoszenie tego faktu organowi przed dniem kontroli.

Jednocześnie pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik stwierdził, że organ zaniechał ustalenia, czy w ogóle była prowadzona na zgłoszonym areale uprawa proekologiczna uprawniająca skarżącego do uzyskania dopłat i jeżeli tak to jaka. Natomiast powyższa okoliczność, zdaniem pełnomocnika, była istotna dla należytego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto pełnomocnik nie podzielił twierdzeń organu, iż błąd w zgłoszeniu mógłby zostać uwzględniony jedynie gdyby został organowi zgłoszony w formie korekty przed kontrolą albowiem skarżący nie miał świadomości błędu jaki popełnił i dowiedział się o nim dopiero w dacie kontroli. Równocześnie pełnomocnik wyjaśnił, że kontrola miała miejsce dopiero w grudniu 2015 r. a wiec już po zakończeniu uprawy tzw. międzyplonu a zatem niemożliwym było złożenie korekty zgłoszenia w okresie, który wskazał organ. Następnie w ocenie pełnomocnika postępowanie dowodowe powinno było zmierzać do ustalenia, czy twierdzenia skarżącego dotyczące faktycznej uprawy proekologicznej w okresie od 1 lipca do 1 października były prawdziwe tzn., czy skarżący faktycznie uprawiał międzyplon w okresie wymaganym dla zgłoszenia EFA 14a. Tym samym w opinii pełnomocnika konieczne było poszerzenie materiału dowodowego, chociażby o dowód z przesłuchania świadków, czy nawet przeprowadzenie w tym zakresie rozprawy administracyjnej. Następnie pełnomocnik oświadczył, że uprawa proekologiczna na polu skarżącego była prowadzona jednakże w krótszym okresie niż wynikający ze zgłoszenia (EFA 14b), natomiast w całym okresie dla zgłoszenia jakie miało zostać wykonane (EFA 14a). Poza tym pełnomocnik podkreślił, iż 2015 roku wprowadzono nowe formularze wniosków o dopłaty o bardzo skomplikowanej strukturze, co sprzyja możliwości popełnienia w nich błędów. Dodał również, że rolnicy byli zapewniani, iż w pierwszym roku obowiązywania tych formularzy nie będą ponosić ewentualnych negatywnych konsekwencji ich omyłkowego wypełnienia. Jednocześnie pełnomocnik stwierdził, że okres prowadzonej uprawy, czy to w oparciu o zgłoszenie EFA 14a (utrzymanie międzyplonu od 1 lipca do 1 października), czy to o zgłoszenie EFA 14b (utrzymanie międzyplonu do 15 lutego kolejnego roku) nie wpływa na wysokość przysługującej stronie dopłaty, która w obu wypadkach jest taka sam. Podsumowując pełnomocnik podniósł, iż konsekwencją omyłki pisarskiej we wniosku jest utrata połowy dopłat na zazielenienie do całego areału uprawnego co stanowi, w jego ocenie, bardzo dotkliwą karę w porównaniu do błędu jaki skarżący popełnił.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a.

Uwzględnienie skargi następuje zatem w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a.). Poza tym w przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.), natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wyżej wskazanych zasad prowadzi do uznania, że organ administracji podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie dopuścił się naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1551 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ponadto stosownie do treści art. 24 ust. 1 i ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatności bezpośrednie oraz płatność niezwiązana do tytoniu są przyznawane w drodze decyzji. Od decyzji w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich oraz płatności niezwiązanej do tytoniu przysługuje odwołanie do dyrektora oddziału regionalnego Agencji.

W przedmiotowej sprawie A. G. wniósł skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] . nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] nr [...] którą przyznano skarżącemu jednolitą płatność obszarową - 2015 (47.178,00 zł), płatność za zazielenienie - 2015 (16.048,79 zł) i płatność redystrybucyjną - 2015 (4.539,84 zł) oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 735,25 zł. Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący wniósł odwołanie wyłącznie w zakresie przyznania płatności za zazielenienie. Nie wniósł natomiast odwołania w zakresie przyznania jednolitej płatności obszarowej i płatności redystrybucyjnej oraz odnośnie kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości (art. 127 § 1 k.p.a.) co oznacza, że może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej jaką jest wniesienie odwołania i nie może być prowadzone z urzędu. Tym samym dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania powoduje, że organ II instancji może prowadzić postępowanie odwoławcze (o ile odwołanie wniesiono w terminie i nie zawiera braków formalnych wymagających uzupełnienia), co więcej - ma obowiązek ponownie rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy może jednak orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem, nie może natomiast orzekać w sprawie, która nie jest objęta zaskarżeniem. Organ odwoławczy nie jest związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia, może, nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione czy też nie przez odwołującego, lecz jest związany zakresem zaskarżenia. Poza tym odwołanie powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wskazuje jego zakres. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. W k.p.a., co prawda, nie ma przepisu dopuszczającego expressis verbis wniesienie odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej, to jednakże w orzecznictwie podnosi się, iż powyższe nie może wyłączać automatycznie takiej możliwości (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06). Wobec tego przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części – w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2007 r., I OSK 556/06, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., I OSK912/12, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1987 r., IV SA 907/87). W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności. Od woli strony zależy bowiem wszczęcie tego postępowania oraz – co do zasady – także jego zakres. Jeżeli odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję pierwszoinstancyjną w całości. Wówczas organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Natomiast w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części – mogącego, jak to wyżej wskazano, samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym – to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania, narażając organ na zarzut nieważności postępowania zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja organu I instancji w zakresie niezaskarżonym przez stronę staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania (art. 16 k.p.a.), zatem z tego też względu nie może zostać poddana kontroli w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji. Ustalenie zatem w sposób precyzyjny zakresu odwołania ma istotne znaczenie, gdyż określa granice orzekania przez organ II instancji.

W związku z powyższym zdaniem Sądu skoro skarżący jednoznacznie wskazał, iż wnosi odwołanie tylko w zakresie przyznania płatności za zazielenienie a zarazem jego argumentacja dotyczyła wyłącznie tej kwestii to tym samym w zakresie przyznania pozostałych płatności decyzja stała się ostateczna. Wobec tego wydanie przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. rozstrzygnięcia o treści: "utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] należy uznać za nieprawidłowe rozpoznanie wyżej wymienionego odwołania i orzeczenie z urzędu a jednocześnie nie rozpatrzenie istoty wniesionego środka zaskarżenia.

W ocenie Sądu dostrzeżone uchybienie w pełni uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji albowiem organ II instancji rozstrzygając odwołanie naraził się na zarzut naruszenia art. 127 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie rozpoznał prawidłowo zakresu wniesionego odwołania.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1 wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi wskazane przez Sąd i rozpoznać odwołanie we wskazanym zakresie.

O kosztach Sąd orzekł w pkt. 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.