Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 267/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2007-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 6, 9, 18, 17, 20, 32, 36, 85
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Joanna, Cylc-Malec (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2007 r. sprawy ze skargi M. Z. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. oddala skargę; II. przyznaje "[...]" D. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 439,20 (czterysta trzydzieści dziewięć złotych dwadzieścia groszy) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w tym 79,20 (siedemdziesiąt dziewięć złotych dwadzieścia groszy) złotych należnego podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] z dnia [...]., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 20 ust. 1 i art. 29 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z uchwałą [...] Rady Gminy [...] z [...] w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, Rada Gminy. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy.

W § 2 ust. 3 uchwały stwierdzono zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, stanowiącego treść niniejszej uchwały z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. P.", o którym mowa w uchwale Nr [...] Rady Gminy z dnia [...].

Na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, M. Z. działając w imieniu własnym i mieszkańców gminy jako właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym ustaleniami planu, wniosła, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego, skargę na tą uchwałę w sprawie planu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Skarżąca zarzuciła uchwale rażące naruszenie:

- art. 140 kodeksu cywilnego poprzez ustanowienie wokół nieruchomości mieszkańców wsi B obszaru ograniczonego użytkowania związanego z planowaną budową zakładu gospodarki odpadami i tym samym ograniczenie im możliwości pełnej realizacji swoich uprawnień właścicielskich;

- art. 48 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez pozbawienia sołectw dotychczasowych praw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego;

- przepisów tytułu I działu VI i VII ustawy Prawo ochrony środowiska w szczególności art. 72 ust. 2, 4 i 5 tej ustawy, naruszając tym samym właściwe proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Na potwierdzenie powyższego przytacza opracowanie ekofizjograficzne, które zdaniem skarżącej wyklucza rozbudowę wysypiska na przedmiotowym terenie. Naruszenie ustaleń zawartych w opracowaniach ekofizjograficznych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy oraz w planie zagospodarowania przestrzennego województwa polega na pominięciu faktu, iż w południowo – zachodniej części gminy proponuje się utworzenie Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Dalej podnoszony jest zarzut naruszenia art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 27 ust. 1 tej ustawy, które to przepisy zabraniają podejmowania działań mogących w istotny sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin, zwierząt, a także w istotny sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których został zaprojektowany obszar "NATURA 2000". Przedmiotowa lokalizacja jest także niezgodna z uwarunkowaniami litosferycznymi i hydrograficznymi oraz koliduje z ustalonym w gminie Ekologicznym Systemem Obszarów Chronionych, w którym wykluczona jest lokalizacja inwestycji mogących doprowadzić do destabilizacji równowagi ekologicznej. Proponowana lokalizacja narusza ustanowioną ochronę prawną istniejącego rezerwatu przyrody ‘’C.’’

W dalszej części skarga zawiera zarzut naruszenia zasad i trybu sporządzenia planu związany z naruszeniem art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca wskazuje, że nie odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętym projektem planu, a protokół z rzekomej dyskusji został sfałszowany. Ponadto Rada Gminy uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego ma obowiązek stwierdzenia jego zgodności z ustaleniami zawartymi w studium, rozstrzygając jednocześnie o zasadach ich finansowania, których jak wskazuje skarżąca brak. Nie sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu z uwzględnieniem art. 36 ustawy o planowaniu (...) skutkuje nieważnością uchwały.

Zaskarżona uchwała również narusza art. 74 ust. 4 Konstytucji RP poprzez brak wsparcia przez władze publiczne działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy środowiska. Okoliczna ludność borykająca się od wielu lat z utrudnieniami wynikającymi z sąsiedztwa wysypiska spotyka się z brakiem woli współpracy i zrozumienia w celu wspólnego rozwiązania problemu. Podejmowane działania, ignorujące sytuację mieszkańców stwarzają realne zagrożenie dla ledwo istniejącego bezpieczeństwa ekologicznego, na co również wskazuje przeprowadzony przegląd składowiska odpadów stwierdzający konieczność jego zamknięcia, a nie budowania nowego.

Ponadto skarga wskazuje, że Rada Gminy naruszyła przepisy dotyczące trybu postępowania w sprawie usunięcia naruszenia prawa z uwagi na to, iż nie ustosunkowała się do podnoszonych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zarzutów oraz nie wykonała czynności nakazanych prawem tj. sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego.

Dla poparcia przedstawionych w skardze argumentów skarżąca wraz ze skargą złożyła szereg dokumentów i pism zawartych w załącznikach.

Reasumując twierdzenia skargi należy wskazać, iż odwołują się one ponadto do art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego każdy ma prawo w granicach ustalonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Ponadto, stosownie do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia planu winny być precyzyjne i szczegółowe, a właściciele nieruchomości objętej ustaleniami ww. planu mają prawo domagać się, by władze gminne stanowiły zgodne z prawem przepisy gminne, zapewniając także poszanowanie praw skarżącej. W jej ocenie, w trakcie prac nad przyjęciem uchwały nr [...] z [...]. zostały wyczerpane przesłanki wymienione w art. 28 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkujące jej nieważnością, zaś prawo skarżącej do zagospodarowania własnego terenu zostało ograniczone. Na tej podstawie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi Wójt Gminy wskazał, że zaskarżona uchwała zgodna jest z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy przyjętymi uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] którego zapisy przewidywały istnienie składowiska odpadów oraz jego modernizację, w związku z czym nie można było wprowadzić w planie żadnych innych rozwiązań.

Ponadto organ nadzoru, dokonując oceny zgodności uchwały z przepisami prawa nie stwierdził żadnych naruszeń zasad i trybu sporządzania planu wskazując, iż zostały zachowane procedury i wymagania określone przepisami ustawy o planowaniu (...). Ponadto Rada Gminy rozpatrzyła nieuwzględnione uwagi do projektu planu oraz rozstrzygnęła o ich realizacji, jak również zostały wykonane wymagane treścią art. 17 ustawy o planowaniu (...) niezbędne uzgodnienia i opinie.

Dyskusja publiczna nad planem z udziałem urbanistów i mieszkańców (również skarżącej) odbyła się 18 sierpnia 2005 r. O terminie tej dyskusji ogłoszenie zostało zamieszczone w prasie w dniu [...].

W ocenie organu zaskarżona uchwała zmierza do uporządkowania gospodarki odpadami komunalnymi na terenie gminy, właściwej rekultywacji dotychczasowego wysypiska oraz zastosowania metod w gospodarce odpadami poprzez budowę m. inn. nowoczesnego zakładu segregacji i nowej kwatery składowania odpadów. W konsekwencji planowane wysypisko będzie nieuciążliwe zarówno dla środowiska jak i dla mieszkańców.

Wójt Gminy również wskazał, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności zapisanej w art. 21 Konstytucji RP. Gmina ma prawo ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu określając w ten sposób zakres korzystania z prawa własności. Powyższe również świadczy o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 140 kodeksu cywilnego. Ponadto organ wskazał, że zgodnie ze sporządzonym raportem o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia, jak również z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska nie ma potrzeby ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania dla tej inwestycji, gdyż oddziaływanie składowiska zamknie się w jego granicach, w związku z czym nie wystąpią oddziaływania obiektu na okolicznych mieszkańców, których najbliższe budynki znajdują się w odległości 337 m na północ od składowiska. Podobnie nie przewiduje się oddziaływania na zwierzęta i rośliny. Również wbrew zarzutom skargi składowisko "A" ze względu na odległość (ok. 5 km) nie będzie oddziaływać na obszar Natura 2000 (dolina T). Podobnie nie wystąpi oddziaływanie na obszary chronione, gdyż najmniejsza odległość planowanego składowiska od obszaru chronionego ( R. Obszar Chronionego Krajobrazu, Obszar Chronionego Krajobrazu " A") wynosi ok. 12 km.

W związku z powyższym i wbrew twierdzeniom skargi, organ nie dopuścił się żądnych uchybień przy tworzeniu planu, stąd też nie mógł naruszyć żadnego interesu prawnego skarżącej, jak też nie pozostawał bezczynnym odnośnie żądań skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zadaniem sądów administracyjnych, realizowanym w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), jest kontrola działalności administracji publicznej sprawowana pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obejmuje również akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola legalności obejmuje zatem również uchwały organów samorządu terytorialnego, treścią których jest nowy plan lub zmiana obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarga na uchwałę rady gminy, przedmiotem której jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzedzona być musi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W następstwie złożenia takiego wezwania oraz jego nieskuteczności, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały taką uchwałą naruszone może złożyć skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W sprawie niniejszej bezsporny jest fakt, iż skarżąca wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast odrzucenie jej skargi przez Sąd postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2006 r. w sprawie II SA/Lu 357/06 nastąpiło z uwagi na to, iż uchwała dotycząca planu nie weszła w życie, bowiem w dniu wniesienia skargi nie była jeszcze ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa. Skarżąca skierowała zatem do Rady Gminy ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skargę w sprawie niniejszej. Nie można zatem uznać, że wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę o jej odrzucenie jest zasadny.

Ponadto nie jest trafna argumentacja Rady Gminy odnośnie braku legitymacji procesowej M. Z. i pozostałych mieszkańców, w imieniu których skarżąca działa. Skarżąca posiadała taką legitymację, podobnie, jak też była uprawniona do złożenia wcześniej wezwania na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Mieszkańcy jako właściciele (współwłaściciele, dzierżawcy, użytkownicy wieczyści) działek położonych na terenach, których dotyczą uchwalone w planie regulacje, posiadają interes prawny, wynikający z przepisów prawa materialnego, dotyczących korzystania z własności. W szczególności uprawnienie do zagospodarowania terenu w przypadku posiadania tytułu prawnego wynika z art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Sam fakt bowiem bycia właścicielem nieruchomości na terenie, którego dotyczy plan powoduje, iż interes prawny i uprawnienia wynikające z przepisów prawnych mogą być naruszone.

Legitymacji strony skarżącej do złożenia skargi nie dyskwalifikuje również fakt, iż nie przedstawiła ona w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa ani też w skardze do sądu administracyjnego, na czym naruszenie jej interesu prawnego polegało. W szczególności sąd administracyjny I instancji zobowiązany jest rozpatrywać sprawę w granicach skargi, nie będąc związany jej zarzutami i ma obowiązek samodzielnego badania i uwzględniania naruszeń prawa przez organy administracji publicznej. Taki zakres kontroli obejmuje też to, że weryfikacji przez Sąd poddane jest w ten sposób subiektywne co do istoty przekonanie strony skarżącej, że jej interes prawny został naruszony.

Wobec powyższych ustaleń odnoszących się do legitymacji skargowej strony, należało uznać, iż posiada ona interes prawny uprawniający ją do wniesienia skargi.

Należy jednak zaznaczyć, iż organ wbrew twierdzeniom skargi nie ma prawnego obowiązku ustosunkowywania się do zarzutów zawartych w wezwaniu złożonym na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższy przepis wskazuje, iż jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co należy rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. Wybór jednego z przedstawionych wariantów należy do organu i wpływa jedynie na termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Przed przystąpieniem do rozpoznania kolejnych zarzutów skargi krótkiego wyjaśnienia wymaga kwestia stosowania w niniejszej sprawie przepisów przywołanej na wstępie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście czasu trwania procedury planistycznej.

Zgodnie z art.85.ust 2 ustawy do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W rozpoznawanej sprawie przystąpiono do opracowania planu w dniu 10 marca 2003 r. (uchwała Rady Gminy Nr [...]), czyli przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r., tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., natomiast ogłoszenia o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu dokonano w lipcu 2005 r., czyli już pod rządem nowej ustawy. Samo przystąpienie do zmiany planu przed dniem 11 lipca 2003 r. nie jest wystarczające do stosowania przepisów dotychczasowych. Zastosowanie w sprawie ma zatem ustawa z dnia 27 marca 2003 r., co właściwie zostało przez organ zauważone.

Zasady sporządzania planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego, wymogi ustawowe dotyczące projektu planu oraz procedurę planowania określają przepisy rozdziału 2 - go ustawy.

Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się zawsze z wcześniejszym uchwaleniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium mimo, iż nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy) to jako swoistego rodzaju "program", jest wyrazicielem perspektywicznej polityki przestrzennej gminy. Studium stanowi podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z treści studium powinny wynikać lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z zasadami zawartymi w studium.

Studium nie mając formalnie charakteru aktu prawa powszechnego, wiąże radę gminy przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego (wyrok NSA W-wa z 23 maja 2006 r. II OSK 591/05 Wspólnota 2007/35/46). Zakwalifikowanie studium do rzędu aktów nie będących źródłami prawa nie przeczy temu, że studium ma charakter aktu normatywnego, który wywołuje wpływ na dalsze działania w zakresie gospodarowania przestrzenią.

W związku z powyższym również Rada Gminy przyjmując zaskarżona uchwałę związana była ustaleniami studium przyjętymi uchwałą z dnia [...] (Nr [...]). Zauważyć również należy, iż nie tylko zapisy studium miały wpływ na kształt przyjętego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lecz również inne akty takie jak: Strategia Rozwoju Województwa zatwierdzona uchwałą Sejmiku Województwa z dnia [...]. Nr [...], Plan gospodarki Odpadami dla Województwa , zatwierdzony uchwałą Sejmiku Województwa z dnia [...]. Nr [...], Program Ochrony Środowiska i Plan Gospodarki Odpadami dla Powiatu R. P. przyjęty uchwałą Rady Powiatu z dnia [...]. Nr [...]). Zasadą jest uwzględnianie w studium rozmieszczenia inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym. Podobnie ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu w planach zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek uwzględnienia w niezbędnym zakresie celów i zadań publicznych (ponadlokalnych i lokalnych).

Uchwalając plan Rada Gminy uczyniła powyższym regulacjom zadość, stwierdzając zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego treść zaskarżonej uchwały z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. P. przyjętym uchwałą z dnia [...]. Nr [...].

W tym miejscu należy również wskazać, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera nie tylko ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, ale również powinien zawierać zapisy w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego. Przy czym ustalenie przeznaczenia terenu pod określone funkcje pozostaje we właściwości organów gminy wypełniających uprawnienia władztwa planistycznego, które oznacza swobodę w ustalaniu zagospodarowania terenu, ograniczoną jedynie przepisami prawa materialnego.

Dokonując dalszych rozważań w zakresie zgodności uchwały z przepisami prawa, należy wskazać, że zarówno ocena zarzutów podniesionych w skardze, jak również dokonana przez Sąd kontrola całego postępowania wychodząca poza granice skargi nie ujawniły naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

W szczególności należy zaznaczyć, że organ prawidłowo przeprowadził sformalizowaną procedurę sporządzenia planu miejscowego określoną przepisem art. 17 ustawy, który wymienia zadania wójta, począwszy od ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, po przedstawienie radzie gminy projektu planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag, zgłoszonych do projektu planu w wyznaczonym terminie.

Należy dodać, że uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu (art. 18 ust. 1 ustawy), z czego również skorzystała skarżąca, jaki i inni mieszkańcy gminy. Ponadto art. 17 ustawy zawiera szereg innych rygorystycznych obowiązków dotyczących procedury planowania. I tak na wójcie gminy ciąży obowiązek sporządzenia m. inn. prognozy oddziaływania na środowisko planu i prognozy skutków finansowych uchwalenia planu. Obie prognozy wbrew twierdzeniom skargi zostały sporządzone i dołączone do akt postępowania. Bezspornie o tym świadczy zarówno obwieszczenie Wójta Gminy z dnia 12 lipca 2005 r. jak i ogłoszenie umieszczone w prasie wypełniające obowiązek płynący z art. 17 pkt 10 ustawy. Ponadto faktem świadczącym nie tylko o istnieniu powyższych dokumentów, ale wskazującym na zaznajomienie się z nimi skarżącej M. Z. jest jej pismo z dnia 13 marca 2006 r. (k. 135 akt sądowych), w którym zwraca się do organu z wnioskiem o wydanie zarówno powyższych, jak i innych dokumentów i kwituje ich odbiór.

Podobnie bezpodstawny jest zarzut odnośnie zawiadomienia i przeprowadzenia dyskusji publicznej. Jak wynika z akt sprawy dyskusja taka odbyła się w dniu 18 sierpnia 2005 r., a zatem w czasie wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Protokół sporządzony z dyskusji odzwierciedla obecność na niej zarówno skarżącej, jak i innych osób zgłaszających uwagi do projektu planu. Natomiast twierdzenia przeczące tym faktom wskazujące na nieprzeprowadzenie posiedzenia i sfałszowanie protokołu pozostają poza kognicją Sądu Administracyjnego jako organu niewłaściwego do rozpatrywania takich twierdzeń.

Ostatnim etapem procedury planistycznej jest przedstawienie przez wójta uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych wojewodzie, w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi (art. 20 ust. 2 ustawy). Jak wynika z akt sprawy organ nadzoru po przekazaniu podjętej uchwały wraz z dokumentacją planistyczną nie stwierdził naruszenia przepisów skutkujących jej nieważnością w całości bądź w części.

Z całości powyższego wynika, iż sytuacja mieszkańców kształtowana swobodą gminy w uchwalaniu planów miejscowych ograniczona jest przepisami omawianej ustawy niejako podwójnie, a mianowicie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest uchwalany w wyniku przeprowadzenia określonej przepisami tej ustawy wysoce sformalizowanej procedury, a ponadto treść planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa (materialnego). Przepisami prawa materialnego, na których naruszenie powołuje się skarżąca są zapisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 ze zm.) i ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U Nr 92, poz. 880 ze zm.). Powołując się na przepisy powyższych ustaw skarżąca wskazuje, iż organ uchwalając plan naruszył proporcje w wykorzystaniu terenu pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Powyższe wymagania określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych. Jak wynika z akt sprawy - na co również wskazuje skarżąca - takie opracowanie zostało sporządzone. Natomiast twierdzenia autora opracowania, na które powołuje się skarżąca, iż w planie miejscowym i programie "odpadowym" należy zrezygnować z rozbudowy wysypiska nie świadczą o tym, iż Rada Gminy zlekceważyła cele ustawy o ochronie środowiska. Podkreślenia wymaga, iż procedura planistyczna określona w art. 17 ustawy wyczerpująco normuje postępowanie planistyczne. Procedura ta - jak już wspomniano - przewiduje zarówno udział czynnika społecznego w postępowaniu planistycznym ( art. 17 pkt 1 ustawy), jak i postępowanie w sprawie oddziaływania na środowiska skutków realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 17 pkt 4 ustawy).

Natomiast opracowanie ekofizjograficzne, na które wskazuje skarga jest "innym" wymogiem związanym z procedurą planistyczną, niemieszczącym się bezpośrednio w katalogu czynności opisanych w art. 17 ustawy. Przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzaną na potrzeby planów zagospodarowania przestrzennego, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym planem i ich wzajemne powiązania (art. 72 ust 5 prawo ochrony środowiska). A zatem opracowanie ekofizjograficzne jest dokumentacją sporządzaną przed przystąpieniem do prac planistycznych i ma służyć uwzględnieniu uwarunkowań przyrodniczych w konstruowaniu koncepcji i projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe jednak nie świadczy o jego decydującym znaczeniu w zakresie wpływu na kształt planu. Skoro, jak wyżej wskazano sporządzenie opracowania nie stanowi elementu procedury planistycznej w rozumieniu art. 17 ustawy, to również jego treść nie daje podstawy do automatycznego orzeczenia o nieważności uchwały. W ocenie Sądu obowiązek sporządzenia opracowania ekofizjograficznego nie oznacza, że wspomniany dokument zawsze winien zostać ukształtowany w sposób pozwalający na korzystanie ze środowiska w zakresie wynikającym z art. 72 ust. 1 prawa ochrony środowiska. Cele te co najmniej częściowo wykluczają się bowiem wzajemnie. W większości sytuacji o tym, czy przeznaczenie nieruchomości ma być takie bądź inne, rozstrzygać będzie przede wszystkim uchwała rady gminy w przedmiocie przyjęcia planu miejscowego. Gmina zachowuje daleko idącą autonomię w zakresie kształtowania swego zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie gmina nie nadużyła przyznanego jej mocą ustaw władztwa planistycznego.

Potrzeba opracowania planu w zakresie lokalizacji składowiska odpadów została dostatecznie uzasadniona. W raporcie oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia wskazano, że strefa niekorzystnego oddziaływania składowiska na środowiska zamknie się w granicach działek, na których zlokalizowane jest wysypisko. Podobnie nie przewiduje się negatywnego wpływu inwestycji zarówno na zdrowie ludzi, jak i na obszary przyrody prawnie chronione. Przyjęte rozwiązania były też szeroko uzasadniane na sesji Rady w dniu [...]. Rozpatrzone zostały wszystkie uwagi zgłoszone do projektu. Podjęcie uchwały mimo sprzeciwu części właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze planu lub w pobliżu planowanego zakładu gospodarki odpadami nie jest nadużyciem władztwa planistycznego.

Podobnie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazany przepis normuje sprawy związane z uprawnieniami jednostek pomocniczych (sołectw) względem przysługującego im mienia komunalnego. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 3 powyższej ustawy rada gminy nie może - bez zgody zebrania wiejskiego - uszczuplić dotychczasowych praw sołectwa do korzystania z tego mienia. Ta sama zasada odnosi się do mienia gminnego, tj. do przysługujących dotychczas ogółowi mieszkańców poszczególnych wsi praw majątkowych, a w szczególności praw rzeczowych, jak własność, użytkowanie, czy służebność. Jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Powyższa konstrukcja zakłada, że sołectwo miało swoje dotychczasowe prawa do korzystania z mienia. Jednakże sołectwom jako jednostkom pomocniczym pozbawionym osobowości prawnej nie przysługują odrębne prawa, ponieważ w świetle prawa cywilnego nie mogłyby być podmiotem tych praw. Ponadto nic nie wskazuje na to, że przed dniem 27 maja 1990 r. (wejście w życie ustawy o samorządzie gminnym) do terenu przeznaczonego w planie na składowisko odpadów sołectwu przysługiwały jakieś prawa, w związku z czym ma ono prawo do wyrażania opinii na temat wykorzystania terenu. Jak wynika z akt sprawy działki przeznaczone pod budowę składowiska odpadów stanowią własności inwestora Związku Gmin Powiatu – odrębnego od gminy podmiotu.

Za uwzględnieniem skargi nie może również przemawiać - na co wskazuje pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 30 czerwca 2007 r. - zarzut niepodjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 32 ustawy), co wskazuje, że plan miejscowy został sporządzony w oparciu o nieaktualizowane studium. Wskazać należy, iż nieaktualność studium lub planu związana jest wyłącznie ze zmianami w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, a więc zmianami uwarunkowań faktycznych. Podstawą do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie aktualności studium są prowadzone przez wójta analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy. W przedmiotowej sprawie studium zostało uchwalone 24 lutego 2000 roku w związku z czym zachowało ważność na podstawia art. 87 ust. 1 ustawy. Natomiast z zestawienia okresów trwania kadencji rady i przeprowadzania poszczególnych etapów planistycznych wynika, że zarówno uchwała w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poszczególne czynności zmierzające do uchwalenia planu, jak również przyjęcie samej uchwały nastąpiło w czasie trwania jednej kadencji Rady Gminy. W związku z tym nie ma racjonalnych podstaw do uznania studium za nieaktualne wymagające zmian.. Ponadto regulacja ta nie wskazuje na żaden bezwzględny obowiązek organu. Hipotetycznie przyjmując, rada gminy nawet w sytuacji uznania studium za nieaktualne, może po pewnym czasie zająć stanowisko odmienne i uznać ten akt za aktualny. Obowiązek podjęcia przedmiotowej uchwały oznacza, wyłącznie, iż wolą ustawodawcy jest konsekwencja gminy w prowadzonej przez nią polityce przestrzennej. Już sama uchwała w sprawie przystąpienia do opracowania planu podjęta w niedługim czasie od uchwalenia studium świadczy o aktualności jego zapisów.

Ubocznie należy wskazać, iż nawet niepodjęcie w ogóle uchwały lub podjęcie uchwały w sprawie niezgodności aktu planistycznego bezpośrednio nie ma wpływu na jego ważność.

Ponadto nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia przez uchwałę prawa własności mieszkańców wynikającego z art. 140 kodeksu cywilnego. Należy podkreślić, że powoływany w skardze przepis art. 140 k.c. nie daje właścicielom nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Granice prawa własności, w myśl przepisu art. 140 k.c., określają ustawy, w tym ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ograniczenie własności w drodze ustawy, jednak tylko w zakresie, w jakim ograniczenie to nie narusza istoty prawa własności. Naruszenie istoty prawa własności nastąpiłoby wówczas, gdyby wprowadzone ograniczenia ustawowe dotyczyły podstawowych uprawnień, składających się na treść prawa własności i uniemożliwiałyby realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym. Unormowanie zawarte w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości nie narusza zasad wynikających z przepisów Konstytucji i kodeksu cywilnego. W doktrynie podkreśla się, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza prawo własności, a plan jako akt prawa miejscowego jest aktem wykonującym ustawę (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 61).

W wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r. (III RN 192/00, opubl. w OSNP 2002, z.15, poz. 346), aktualnym także pod rządem nowej ustawy, Sąd Najwyższy stwierdził, że przy ocenie, czy uchwała rady gminy w sprawie planu miejscowego narusza interes prawny lub uprawnienie właściciela nieruchomości gruntowej należy odróżniać zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia ograniczające prawo własności tej nieruchomości od sprzecznych z prawem postanowień planu miejscowego, które nie ograniczają prawa własności w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz naruszają istotę tego prawa.

W ocenie Sądu postanowienia planu nie naruszają istoty prawa własności skarżącej. Ponadto orzecznictwo prezentuje bardziej rygorystyczne stanowisko w zakresie naruszenia prawa własności przez zapisy planu. Zgodnie z tezą jednego z wyroków NSA – "Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt interesów. Uchwalając plan miejscowy gmina może przeznaczać na realizację celów publicznych nie tylko grunty skomunalizowane bądź należące do Skarbu Państwa, lecz może przeznaczać na takie cele grunty stanowiące własność osób fizycznych i prawnych" (patrz: wyrok NSA W-wa z dnia 17 stycznia 2006 r. II OSK 178/05, LEX nr 196419).

Rozważając powyższe należy mieć na uwadze treść art. 36 ust. 1 ustawy stanowiącą, że jeżeli okaże się, iż na skutek uchwalenia planu miejscowego korzystanie z nieruchomości będzie niemożliwe lub ograniczone, to zainteresowanym przysługuje roszczenie odszkodowawcze. Podobnie jeśli w wyniku uchwalenia planu wartość nieruchomości ulega obniżeniu, a jednocześnie nie zachodzą przesłanki do formułowania roszczeń wynikających z art. 36 ust. 1, to wówczas właściciel może żądać od gminy odszkodowania. Odszkodowanie to staje się wymagalne z dniem zbycia nieruchomości. Ubocznie należy wskazać, że przedstawione powyżej roszczenia mają charakter cywilnoprawny i realizowane są w drodze stosownej umowy.

Podsumowując, każdy ma prawo ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu należącego do innych osób. W związku z tym właściciel terenu jest zobowiązany do takiego jego zagospodarowania, aby nie naruszać niczyjego interesu prawnego. Interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego. Te bowiem są źródłem uprawnień i obowiązków. Od tak przyjętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem zagospodarowania terenu, nie może jednak wskazać przepisu prawa chroniącego jego interes faktyczny. Subiektywne odczucie naruszenia praw nie wystarcza do skutecznego dochodzenia tych praw w szczególności powołując się na art. 6 ustawy.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O wynagrodzeniu radcy prawnego z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy w zw. z § 15 pkt 1 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu z dnia 28 września 2002 r. (Dz. U. 2002r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.).