Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2266/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 66 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 155 ust. 3, par. 155 ust. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 27
journal: Dz.U. 2003 nr 119 poz 1116
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity
article: art. 28, art. 61 par. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej ul. [...] w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 221/12 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej ul. [...] w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r., VII SA/Wa 221/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej ul. [...] nr 12 w Gorlicach (dalej powoływanej jako "Spółdzielnia") na decyzję Głównego Inspektora na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., [...], którą utrzymano w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej powoływanego jako "Inspektor Wojewódzki") z dnia [...] października 2011 r., [...] w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] 20 w Gorlicach.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., PINB 7356-38/09 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorlicach (dalej powoływany jako "Inspektor Powiatowy") nałożył na Spółdzielnię, jako zarządcę obiektu budowlanego, na podstawie art. 66 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obowiązek zamontowania w zakreślonym terminie, w oknach i drzwiach balkonowych PCV mieszkań nr: 1, 3, 5, 8, 9, 10, 16, 17, 18, 20, 21, 23, 24, 28, 29, 30 w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym przy ul. [...] 20 w Gorlicach, nawiewników powietrza, zgodnie z ekspertyzą techniczną z marca 2010 r, opracowaną przez mgr inż. M. S..

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., [...] Inspektor Wojewódzki, po rozpoznaniu sprawy z wniosku Spółdzielni, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2010 r.

Odwołanie od decyzji Inspektora Wojewódzkiego złożyła Spółdzielnia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej "K.p.a.") (obecnie tekst jedn. ustawy opubl. w Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – uw. NSA), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Inspektora Wojewódzkiego, iż kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Wskazał, że oględziny przeprowadzone przez pracowników Inspektora Powiatowego w dniu 26 sierpnia 2009 r. oraz protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych wykazały nieprawidłowe funkcjonowanie wentylacji grawitacyjnej i przewodów spalinowych w lokalach mieszkalnych w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w Gorlicach. W przedłożonej ekspertyzie z marca 2010 r., sporządzonej przez mgr inż. M. S. autor wskazał, że brak prawidłowego funkcjonowania wentylacji stanowi zagrożenie zdrowia i życia mieszkańców, a likwidacji tej nieprawidłowości należy dokonać poprzez zamontowanie nawiewników. Organ zauważył, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Obowiązek zamontowania nawiewników wynika z § 155 ust 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zgodnie z którym: "w przypadku zastosowania w pomieszczeniach innego rodzaju wentylacji niż wentylacja mechaniczna nawiewna lub nawiewno-wywiewna, dopływ powietrza zewnętrznego, w ilości niezbędnej dla potrzeb wentylacyjnych, należy zapewnić przez urządzenia nawiewne umieszczane w oknach, drzwiach balkonowych lub w innych częściach przegród zewnętrznych. Urządzenia nawiewne, o których mowa w ust. 3, powinny być stosowane zgodnie z wymaganiami określonymi w Polskiej Normie dotyczącej wentylacji w budynkach mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że podejmowane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego ma charakter związany. Oznacza to, że jeżeli organ stwierdzi, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym, zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Art. 66 Prawa budowlanego ma na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie, odpowiadającym jego funkcjom. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, że nakazując wykonanie określonych robót organ naruszył którykolwiek z przepisów, a tym bardziej w stopniu rażącym (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Odnosząc się wskazywanej przez Spółdzielnię wady określonej w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, jakoby badana decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Skarżący, jako spółdzielnia mieszkaniowa, sprawuje zarząd (w tym zarząd powierzony) budynkiem wielorodzinnym przy ul. [...] 20 w Gorlicach. W świetle art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego, nakazy przewidziane w tym przepisie mogą być nałożone tak na właściciela, jak i na zarządcę obiektu. Skoro skarżąca sprawuje zarząd budynkiem to wydanie nakazu na ten podmiot jest dopuszczalne.

W skardze Spółdzielnia zarzuciła:

1. naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego oraz art. 61 § 4 K.p.a. polegające na uznaniu, że decyzja Inspektora Powiatowego z dnia [...] lipca 2010 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 66 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.) oraz, że nie została skierowana do osoby nie będącej strony (art. 156 § 1 pkt. 4 K.p.a.);

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt. 5 K.p.a. wskutek uznania, że decyzja Inspektora Powiatowego z dnia [...] lipca 2010 r., nie jest trwale niewykonalna.

Spółdzielnia podkreśliła, że sprawa dotyczy usunięcia nieprawidłowości w lokalach mieszkalnych znajdujących się budynku mieszkalnym, wielorodzinnym, w którym 20 lokali stanowi przedmiot prawa odrębnej własności lokali mieszkalnych, a 10 lokali stanowi przedmiot spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Zdaniem skarżącej przy ustalaniu adresata decyzji wydanej w trybie art. 66 Prawa budowlanego należało uwzględnić istniejące w budynku stosunki własnościowe. Adresatem obowiązku montażu nawiewników powinny być osoby posiadające tytuł prawny do lokali, a nie Spółdzielnia. Stwierdzone nieprawidłowości nie dotyczą bowiem części wspólnych budynku, ale poszczególnych lokali. Zarówno okna jak i drzwi balkonowe nie są elementem budynku, ale elementem lokalu. Skarżąca zarzuciła organowi brak wykazania, że stwierdzona wada w postaci nieprawidłowo działającej wentylacji grawitacyjnej w lokalach dotyczy części wspólnych budynku.

Skarżąca podniosła, że nałożenie obowiązku w trybie art. 66 Prawa budowlanego możliwe jest tylko w przypadku, gdy nieprawidłowości dotyczą tej części budynku i lokalu, która stanowi element wspólny i to w takim zakresie, w jakim roboty budowlane miałyby na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości.

W ocenie skarżącej wydanie decyzji skierowanej do spółdzielni oznacza jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa oraz skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w sprawie. Niewykonalność decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym polega – zdaniem skarżącej – na braku możliwości jej wyegzekwowania. Spółdzielnia nie dysponuje środkami prawnymi pozwalającymi na wejście do lokali mieszkalnych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r., VII SA/Wa 221/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji. Wskazał, iż celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Inspektora Powiatowego, nakładająca na podstawie art. 66 Prawa budowlanego na Spółdzielnię, jako zarządcę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, obowiązek zamontowania w oknach i drzwiach balkonowych PCV mieszkań nawiewników powietrza zgodnie z ekspertyzą techniczną, nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 §1 K.p.a.

W sprawie bezspornym jest, iż zarządcą obiektu budowlanego z mocy prawa pozostaje Spółdzielnia. Stosowanie do art. 27 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) (obecnie tekst jedn. ustawy opubl. w Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm. – uw. NSA) zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni wykonywany jest przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust 1 ustawy o własności lokali. Obowiązkiem zarządcy jest należyta dbałość o stan techniczny obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 66 ust 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji) w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Sąd wskazał dalej, że w świetle art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego nakazy przewidziane w tym przepisie mogą być nałożone tak na właściciela jak i na zarządcę obiektu. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego może być zarówno właściciel jak i zarządca nieruchomości, bowiem na obu tych podmiotach spoczywa obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym.

Zdaniem Sądu skoro skarżąca sprawuje zarząd budynkiem to nałożenie na nią obowiązku jest prawnie dopuszczalne. Niewłaściwy stan techniczny budynku mieszkalnego, wielorodzinnego przy ul. [...] w Gorlicach w zakresie nieprawidłowych podłączeń urządzeń do instalacji wentylacji grawitacyjnej i wadliwego działania tej instalacji został ustalony na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 26 sierpnia 2009 r., protokołów z okresowej kontroli przewodów kominowych oraz ekspertyzy z marca 2010 r. sporządzonej przez mgr inż. M. S..

Z przedłożonych przez zarządcę budynku protokołów z okresowej kontroli przewodów kominowych sporządzonych przez mistrza kominiarskiego Janusza A. wynika, że w 19 mieszkaniach budynku infiltracja powietrza jest niewłaściwa, gdyż występuje niewystarczający ciąg kominowy lub jego brak. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest brak dopływu powietrza zewnętrznego w ilości niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania wentylacji grawitacyjnej i spalania gazu ziemnego przez kuchenkę gazową czteropalnikową z piekarnikiem. Z przedłożonej przez skarżącą ekspertyzy technicznej z marca 2010 r. sporządzonej przez mgr inż. M. S. wynika natomiast, że brak wentylacji lub wsteczny ciąg kominowy stanowi bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia mieszkańców budynku. Autor ekspertyzy stwierdził, iż dopływ powietrza zewnętrznego jest niezbędny dla mającego prawidłowo funkcjonować budynku, gdyż nadmierne uszczelnienie mieszkań nie wpływa na uzyskanie oszczędności na kosztach ogrzewania, lecz odwrotnie, przy słabo działającej wentylacji z mieszkania nie jest odprowadzana para wodna, a powietrze o dużej wilgotności "wymaga" więcej ciepła do osiągnięcia żądanej temperatury.

Dalej Sąd wskazał, że sprawne działanie instalacji wentylacyjnej wpływa na prawidłowe funkcjonowanie całego obiektu budowlanego. Konieczność zamontowania nawiewników powietrza w lokalach mieszkalnych ma na celu utrzymanie obiektu budowlanego jako całości w należytym stanie technicznym, nie zagrażającym życiu lub zdrowiu ludzi. Art. 66 Prawa budowlanego nie wyklucza wykonania określonych czynności również w lokalu położonym w obiekcie budowlanym, w sytuacji gdy niewłaściwy stan techniczny lokalu oddziałuje na cały obiekt budowlany, a nakazane czynności mają na celu utrzymanie w należytym stanie całego obiektu. Z uzasadnienia badanej decyzji wynika, że obowiązek wykonania nawiewników powietrza, który doprowadzi budynek do odpowiedniego stanu technicznego został nałożony na Spółdzielnię, jako zarządcę budynku dla mieszkań będących własnością spółdzielni. Taki sam obowiązek został nałożony na właścicieli odrębnych własności lokali mieszkalnych, w których wadliwie funkcjonuje wentylacja grawitacyjna. Wskazując na powyższe, Sąd uznał, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. z zw. z art. 66 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Sąd dodał też, że wbrew zarzutowi skargi kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Skarżącej nakazano wykonać nawiewniki powietrza zgodnie z ekspertyzą techniczną, w której wskazano sposób wykonania robót. Nałożony weryfikowaną decyzją obowiązek jest możliwy do wykonania przez zarządcę budynku w oparciu o art. 13 ust 2 ustawy o własności lokali. Stanowi on, że właściciel lokalu jest obowiązany zezwalać na wstęp do lokalu, ilekroć jest to niezbędne do przeprowadzenia konserwacji, remontu albo usunięcia awarii w nieruchomości wspólnej, a także w celu wyposażenia budynku, jego części lub innych lokali w dodatkowe instalacje. Skoro w budynku instalacja wentylacyjna nie działa prawidłowo należy przyjąć iż doszło do jej awarii. W celu usunięcia awarii, właściciel lokalu zobowiązany jest umożliwić zarządcy wykonanie stosownych napraw.

Skargę kasacyjną od wyroku wniosła Spółdzielnia. Zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na niewłaściwym zastosowanie tego przepisu na skutek uznania, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Wskazując na powyższy zarzut Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzesz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółdzielnia skonkretyzowała zarzut podniesiony jako podstawę zaskarżenia. Jej zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie uznał, że decyzje organów zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, zwłaszcza, że decyzja Inspektora Powiatowego z dnia [...] lipca 2010 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 K.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i art. 61 § 4 K.p.a. oraz, że została skierowana do osoby nie będącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.), a także, że była trwale niewykonalna.

Odnosząc się do kwestii swojego statusu Spółdzielnia podkreśliła, że nie była z punktu widzenia materialnoprawnego stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Stroną tego postępowania powinny być osoby mające tytuły prawne do lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. [...] 20 w Gorlicach. Wynika to z faktu, że zapewnienie prawidłowej wentylacji grawitacyjnej w mieszkaniu jest obowiązkiem osoby mającej tytuł prawny do lokalu, a nie obowiązkiem Spółdzielni. Dalej stwierdziła, że bez wątpienia art. 66 Prawa budowlanego stanowi przykład konkretyzacji unormowanego w art. 61 nakazu przestrzegania obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 ustawy. Analiza tych regulacji prowadzi do wniosku, że organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości tylko w przypadku, gdy nieprawidłowości te dotyczą obiektu budowlanego oraz, gdy zachodzi jedna z okoliczności wymienionych w art. 66 § 1 pkt 1-3. Adresatem decyzji jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Spółdzielnia podkreśliła też, że w wyroku z dnia 5 lutego 2009 r., II OSK 985/08 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że art. 61 i 66 Prawa budowlanego odnoszą się do obiektów budowlanych, a nie do lokali znajdujących się w tych obiektach. Choć przepisy nie wykluczają nałożenia obowiązku wykonania określonych robót również w lokalu, czy w lokalach, ale to może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zły stan techniczny lokalu oddziałuje na cały obiekt.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy Spółdzielnia podkreśliła, że sprawa dotyczy usunięcia nieprawidłowości w lokalach mieszkalnych znajdujących się w wielorodzinnym budynku, które to lokale stanowiły w dacie wydania decyzji przedmiot prawa odrębnej własności lokali mieszkalnych oraz spółdzielczych własnościowych praw do lokali.

Wskazała dalej, że nakaz usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego części obiektu budowlanego, stanowiącej jednocześnie wyodrębniony lokal mieszkalny, może dotyczyć wyłącznie samego obiektu, nie może natomiast wkraczać w to, co mieści się wewnątrz lokalu i jest regulowane szeroko rozumianymi przepisami prawa cywilnego.

Zdaniem Spółdzielni nieprawidłowości dotyczą wentylacji grawitacyjnej w lokalach mieszkalnych, a z akt nie wynika, iżby dotyczyły one części wspólnych budynku. Powodem nieprawidłowo funkcjonującej wentylacji jest brak napływu odpowiedniej ilości powietrza wskutek montażu okien i drzwi balkonowych PCV. Na tej podstawie skarżąca nie zgodziła się, że nieprawidłowość dotyczyła całego budynku mieszkalnego, a nie poszczególnych lokali. Wentylacja jest bowiem kwestią dotyczącą tylko i wyłącznie konkretnego lokalu.

Spółdzielnia stwierdziła też, że wydanie decyzji skierowanej do niej oznacza wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.).

Skarżąca dodała nadto, że decyzja nakazująca montaż nawiewników dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż w dacie jej wydania była niewykonalna, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Nie można bowiem żądać od Spółdzielni, aby zamontowała nawiewniki w oknach należących do poszczególnych lokali. Spółdzielnia nie dysponuje środkami prawnymi pozwalającymi jej na wejście do lokali stanowiących przedmiot praw innych osób.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed przedstawieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zasadności zarzutów Spółdzielni, konieczne jest sprecyzowanie tych zarzutów. We wstępnej części skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że wniesiony środek zaskarżenia opiera wyłącznie na podstawie naruszenia z art. 145 § 1 pkt.1 lit c P.p.s.a. polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tego przepisu i uznaniu, że organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania.

Tak postawiony zarzut byłby niepełny i blankietowy. Należy jednak zauważyć, że w uzasadnieniu skargi Spółdzielnia precyzuje, iż w istocie ma na myśli naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Inspektora Powiatowego z dnia [...] lipca 2010 r., PINB.7356-38/09 nie jest dotknięta:

1. wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wobec naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 oraz art. 61 § 4 K.p.a.,

2. wadą z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. PINB.7356-38/09 do osoby nie będącej stroną oraz

3. wadą z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez wydanie decyzji trwale niewykonalnej.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy wyjaśnić, że są one postawione w sposób nieprawidłowy. Wskazać należy, że wady, na które wskazuje Spółdzielnia w niniejszej sprawie w istocie są w przeważającej mierze wadami o charakterze materialnoprawnym powiązanymi ze wskazywanym w skardze kasacyjnej rażącym naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji również i podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, które – zdaniem skarżącej powinny dostrzec i zastosować organy – powinny być kwalifikowane jako przepisy o charakterze materialnoprawnym (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lipca 2013 r., I OSK 1617/12, wyrok z dnia 15 stycznia 2014 r., I OSK1543/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji ich naruszenie w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym należałoby wiązać z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., a nie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Powyższe jednak nie uniemożliwiło rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, jako zarzutów odnoszących się do niewłaściwego (zdaniem skarżącej) stanowiska Sądu pierwszej instancji akceptującego pogląd organów, co do tego, że nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2[...] lipca 2010 r.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego występowania w postępowaniu administracyjnym nieważnościowym podstaw z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to jest rażącego naruszenia prawa materialnego z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wskazać należy, że zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.

Po pierwsze zauważyć należy, ze Spółdzielnia w znacznej mierze uzasadnia powyższą podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego zarzutem niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Zwraca bowiem uwagę na wadliwą ocenę materiału dowodowego, zwłaszcza na fakt, iż nieprawidłowości w budynku przy ul. [...] 20 w Gorlicach dotyczyły poszczególnych lokali, a nie całego obiektu. Zarzuty dotyczące nieprawidłowych ustaleń faktycznych i wniosków wyprowadzonych na podstawie materiału dowodowego nie mogą być uwzględnione, gdyż skarżąca nie podjęła się wykazania jakie normy postępowania zostały naruszone przez Sąd w procesie kontroli legalności decyzji, które zadecydowały o nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego.

Za podstawę oceny zarzutu dotyczącego wad kwalifikowanych decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. (art. 28 K.p.a. w zw. z art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt.3 Prawa budowlanego) należy zatem przyjąć stan faktyczny ustalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd ten wskazał, że niewłaściwy stan techniczny budynku mieszkalnego, wielorodzinnego przy ul. [...] 20 w Gorlicach w zakresie nieprawidłowych podłączeń urządzeń do instalacji wentylacji grawitacyjnej i wadliwego działania tej instalacji został ustalony na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 26 sierpnia 2009 r., protokołów z okresowej kontroli przewodów kominowych oraz ekspertyzy z marca 2010 r. sporządzonej przez mgr inż. M. S.. Wskazał, że z przedłożonych przez zarządcę budynku protokołów z okresowej kontroli przewodów kominowych sporządzonych przez mistrza kominiarskiego J. A. wynika, że w 19 mieszkaniach budynku infiltracja powietrza jest niewłaściwa, gdyż występuje niewystarczający ciąg kominowy lub jego brak.

Dalej Sąd wskazał, że przyczyną takiego stanu rzeczy jest brak dopływu powietrza zewnętrznego w ilości niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania wentylacji grawitacyjnej i spalania gazu ziemnego przez kuchenkę gazową czteropalnikową z piekarnikiem. Nadto z przedłożonej przez skarżącą ekspertyzy technicznej z marca 2010 r. sporządzonej przez mgr inż. M. S. wynika, że brak wentylacji lub wsteczny ciąg kominowy stanowi bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia mieszkańców budynku. Dalej Sąd wskazał, że sprawne działanie instalacji wentylacyjnej wpływa na prawidłowe funkcjonowanie całego obiektu budowlanego. Konieczność zamontowania nawiewników powietrza w lokalach mieszkalnych ma na celu utrzymanie obiektu budowlanego jako całości w należytym stanie technicznym, nie zagrażającym życiu lub zdrowiu ludzi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle tak ustalonego stanu faktycznego nie ma podstaw do stwierdzenia w odniesieniu do Spółdzielni naruszenia przepisów prawa materialnego art. 28 K.p.a., art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do nałożenia w drodze decyzji obowiązku usunięcia w określonym terminie nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym. Przepis ten znajduje się w rozdziale 6 Prawa budowlanego stanowiącym o utrzymaniu obiektów budowlanych. Znajdujący się w tym rozdziale art. 61 określa podmiot zobowiązany do utrzymania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Obowiązki te wynikają z mocy prawa, a związane są z właściwym zapewnieniem użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem oraz wymaganiami ochrony środowiska. Użytkowany obiekt budowlany powinien być utrzymywany w należytym stanie technicznym i estetycznym, celem niedopuszczenia do nadmiernego pogorszenia się jego właściwości technicznej, zwłaszcza w zakresie spełniania wymagań stawianych obiektowi. Podmiotem zobowiązanym w myśl art. 61 do wykonywania wymienionych czynności jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wymieniony przepis art. 61 ma zastosowanie do obowiązków nakładanych w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie jest zarządcą budynku, w stosunku do którego ustalono nieodpowiedni stan techniczny. Z ustaleń faktycznych wynika, że nieodpowiedni stan techniczny dotyczy całego budynku. Budynek ten spełnia definicję obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 lit. a i pkt 2 Prawa budowlanego. Przez obiekt budowlany zgodnie z art. 3 ust. 1 lit a Prawa budowlanego należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, a według ust. 2 przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Nałożony na Spółdzielnię obowiązek wynika zatem z faktu, iż jest ona zarządcą budynku, co wypełnia znamiona art. 28 K.p.a. w zw. z art. 61 i art. 66 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Mając to na uwadze nie można stwierdzić tym bardziej, że przepisy te zostały naruszone w stopniu rażącym, co uzasadniałoby wyeliminowanie decyzji z obrotu w postępowaniu nieważnościowym (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Nie są zasadne również zarzuty obejmujące naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.a., które skarżąca łączy z okolicznością – występującą jej zdaniem w sprawie – skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną postępowania oraz trwałą niewykonalnością decyzji.

W art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. ustawodawca przewidział stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na skierowanie jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Nieuprawnione jest też twierdzenie Spółdzielni, aby w sprawie doszło do naruszenia tego przepisu. Jak już wyżej wskazano, Spółdzielnia, jako zarządca obiektu, może być adresatem obowiązków wynikających z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co potwierdza art. 61 pkt 1 tej ustawy.

W skardze kasacyjnej Spółdzielnia wskazuje na okoliczności świadczące o tym, że stwierdzone nieprawidłowości dotyczące wentylacji obiektu w istocie dotyczą osobno poszczególnych lokali, stąd odpowiedzialność za nie powinni ponosić poszczególni właściciele tych lokali bądź osoby uprawnione do własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela oceny okoliczności sprawy prezentowanej przez skarżącą kasacyjnie. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie chodzi o nieprawidłowo funkcjonującą instalację wentylacyjną budynku – obiektu budowlanego, a nie stan techniczny poszczególnych lokali. Usunięcie nieprawidłowości jest – co prawda – związane z pracami w lokalach, gdyż element dotyczący źródła napływu świeżego powietrza do instalacji wentylacyjnej ma być umieszczony w formie nawiewników na oknach, niemniej nie oznacza to, że mamy do czynienia z nieodpowiednim stanem technicznym samych lokali. W sprawie chodzi bowiem bezsprzecznie o obieg powietrza w obiekcie budowlanym, z tym tylko zastrzeżeniem, że źródła powietrza zewnętrznego montowane są w obrębie lokali. Wskazać należy też uzupełniająco, że obowiązek zamontowania urządzeń zapewniających dostęp powietrza zewnętrznego do instalacji wentylacyjnej wynika z § 155 ust 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zgodnie z którym: "w przypadku zastosowania w pomieszczeniach innego rodzaju wentylacji niż wentylacja mechaniczna nawiewna lub nawiewno-wywiewna, dopływ powietrza zewnętrznego, w ilości niezbędnej dla potrzeb wentylacyjnych, należy zapewnić przez urządzenia nawiewne umieszczane w oknach, drzwiach balkonowych lub w innych częściach przegród zewnętrznych. Urządzenia nawiewne, o których mowa w ust. 3, powinny być stosowane zgodnie z wymaganiami określonymi w Polskiej Normie dotyczącej wentylacji w budynkach mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej".

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że skoro w sprawie zaistniała potrzeba usunięcia nieprawidłowości w działaniu wentylacji obiektu, i to w odniesieniu do wielu przewodów podłączonych do szeregu lokali, to obowiązek usunięcia tej nieprawidłowości można było nałożyć na zarządcę obiektu.

Nie znajduje również uzasadnienia twierdzenie skarżącej kasacyjnie o niewykonalności decyzji i potrzebie jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Należy wskazać, że wymieniony przepis stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Niewykonalność decyzji obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m. in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalił, że weryfikowana decyzja nie jest obarczona wadą niewykonalności faktycznej, ani niewykonalności prawnej. Obowiązek nałożony na skarżącą odpowiada sposobowi wykonania czynności i celowi usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określonemu w ekspertyzie technicznej sporządzonej przez mgr. inż. M. S. mającego stosowne uprawnienia budowlane. Natomiast wykonalność prawna wynika z treści art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm. – dalej zwanej "u.w.l."), mającego zastosowanie w sprawie w myśl art. 27 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Wymieniony art. 13 ust. 2 u.w.l. stanowi, że na żądanie zarządu właściciel lokalu jest obowiązany zezwalać na wstęp do lokalu, ilekroć jest to niezbędne do przeprowadzenia konserwacji, remontu albo usunięcia awarii w nieruchomości wspólnej, a także w celu wyposażenia budynku, jego części lub innych lokali w dodatkowe instalacje.

W skardze kasacyjnej Spółdzielnia powiązała nadto zarzut dotyczący wady z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (odnoszącej się do decyzji z dnia [...] lipca 2010 r.) z art. 61 § 4 K.p.a. Wymieniony przepis stanowi, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na wniosek jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Skarżąca kasacyjne argumentuje naruszenie tego przepisu zarzutem, że nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. prowadzonego w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przedstawiona argumentacja nie może odnieść zamierzonego skutku. Wymieniony przepis proceduralny stanowi jedynie o obowiązku organu powiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania administracyjnego. Nie stanowi ani o podstawie wszczęcia postępowania, ani o tym kiedy i przez kogo może być ono wszczęte, ani z czyim udziałem może być prowadzone. Samo doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania jest początkiem postępowania, podczas którego należy przeprowadzić postępowanie dowodowe konieczne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym również postępowanie na okoliczność przymiotu strony, jeśli istnieją wątpliwości lub zarzuty w tej kwestii. W tych warunkach doręczenie Spółdzielni zawiadomienia o wszczęciu postepowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu budynku zarządzanego przez nią nie naruszało art. 61 § 4 K.p.a. Samo zawiadomienie nie było podstawą ustaleń faktycznych w sprawie.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.