Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 59/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 1, ust. 3, art. 21 ust. 1-3,
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 139, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska – Grakowicz, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Marcin Miemiec, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 maja 2015 r. sprawy ze skargi N. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji I instancji i odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.),

2) art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. nr 98, poz. 634 ze zm.),

3) art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz.173),

4) § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym) w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2014 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 roku poz. 324) - po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. nr [...] z dnia [...].09.2014 r. wydanej w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości dla skarżącej N. C. - Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji o przyznaniu płatności do Pakietu 2 – "Rolnictwo ekologiczne", wariant 2.5 – "Uprawy warzywne, dla których zakończono okres przestawiania" w kwocie 95 277,00 zł do powierzchni 73,29 ha oraz odmówił przyznania tej płatności.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono, że we wniosku skarżąca na działkach rolnych A i B o powierzchniach 5,10 ha i 13,40 ha zadeklarowała uprawę groszku zielonego, a na działce C uprawę kukurydzy cukrowej. W dniu [...].07.2013 r. pełnomocnik strony złożył w organie pierwszej instancji pisemną informację o wystąpieniu szkód w uprawach rolnych z powodu występujących w dniach [...] i [...] czerwca nawalnych deszczy. Kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni została przeprowadzoną metodą FOTO w dniach [...].08.2013 r. (data weryfikacji uprawy w terenie) i [...].09.2013 r. (wizualizacja działek na ortofotomapie) przez wykonawcę zewnętrznego "A", z której sporządzony został protokół. Inspektorzy terenowi podczas kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni zastosowali w odniesieniu do działek rolnych A i B kod pokontrolny DR 6, oznaczający, iż nie stwierdzono deklarowanej uprawy, stwierdzona uprawa należy do tej samej grupy upraw, do której należy roślina deklarowana, przy czym na działkach tych stwierdzony został ugór, który nie kwalifikuje się do przyznania płatności rolnośrodowiskowych. Dodatkowo dla działek A, B i C zastosowano kod nieprawidłowości DR50 oznaczający, iż granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej. Na działce C powierzchnia stwierdzona uprawy kukurydzy cukrowej została ustalona na poziomie 78,83 ha.

W dniu [...].11.2013 r. skarżąca złożyła umotywowane zastrzeżenia do wyników z kontroli podnosząc, iż nie zgadza się z klasyfikacją działek A i B jako ugorów. Wyjaśniła, że na działkach został wysiany groszek z rośliną podporową - owsem, co zostało odnotowane w rejestrze działań agrotechnicznych. W roku 2013 zbiór groszku był slaby z powodu porażenia uprawy chorobami oraz warunków atmosferycznych (niskie temperatury oraz liczne deszcze).

Pismem z dnia [...].02.2014 r. Biuro Kontroli na Miejscu OR ARiMR poinformowało stronę, iż analiza dokumentacji pokontrolnej nie daje podstaw do zmiany klasyfikacji upraw na działkach A i B, fotografie wykonane podczas kontroli pokazują obszary mocno zachwaszczone, które noszą ślady zabiegów uprawowych. Na żadnej z fotografii nie można zaobserwować roślin grochu, a wśród chwastów widoczny jest owies o rzadkim zagęszczeniu, aż do całkowitego zaniku. Wobec braku uprawy deklarowanej, sporadycznemu występowaniu owsa i całkowitego zachwaszczenia działek A i B zasadne było zakwalifikowanie ich jako ugór.

W tym stanie faktycznym w dniu [...].03.2014 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję, na mocy której po wykluczeniu z płatności działek rolnych A i B odmówił stronie dopłaty, ponieważ różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do wariantu 2.5 (93,74 ha), a stwierdzoną (75,24 ha) wyniosła 24,59 %, co na podstawie art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE Nr L 25 z 2S.01.2011 r., str. 8 ze zm.) skutkuje odmową płatności.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia [...].05.2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu [...].09.2014 r. po ponownym przeprowadzeniu postępowania Kierownik Biura Powiatowego wydał skarżącej decyzję nr [...], na mocy której po wykluczeniu z płatności działek rolnych A i B oraz po uwzględnieniu pomiarów kontroli na miejscu przyznał stronie w zakresie wariantu 2.5 płatność w kwocie 95 277,00 zł do powierzchni 73,29 ha stanowiącej stwierdzony areał działki C. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, iż uznając wystąpienie siły wyższej na terenie gospodarstwa odstąpił od nałożenia sankcji z tytułu przedeklarowania powierzchni upraw warzywnych na działkach A i B.

Rozpoznając wniesione od tej decyzji odwołanie, w którym sformułowano zarzuty dotyczące działek A i B, organ II instancji stwierdził, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu uniemożliwiającym jej funkcjonowanie w obrocie prawnym tj. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich obligującego organ do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego jak i przepisów prawa materialnego, tj. § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w stopniu rażącym i z tej przyczyny organ odwoławczy zobligowany był wydać decyzję o jakiej mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy zauważył, że stwierdzony podczas kontroli na miejscu rodzaj użytkowania na działkach rolnych A i B to ugór, który nie jest dotowany w ramach programu rolnośrodowiskowego, przy czym organ nie podważył oświadczenia skarżącej, iż faktycznie na wszystkich deklarowanych w wariancie 2.5 działkach dokonano w roku 2013 siewu groszku zielonego. Podczas lustracji działek w terenie inspektorzy terenowi wykonali na kontrolowanych działkach rolnych 142 fotografii. Co do zadeklarowanych przez stronę upraw warzywnych kontrola z tytułu kwalifikowalności powierzchni, jak i kontrola jednostki certyfikującej stwierdziła błędy w uprawie, które w ocenie Dyrektora nie pozwalają na przyznanie płatności do całego deklarowanego w wariancie 2.5 areału stanowiącego 93,74 ha. Bezsprzecznie zdaniem organu płatność taka nie przysługuje do działek A i B, skoro stwierdzony na nich rodzaj użytkowania to ugór, który nie jest dotowany w programie rolnośrodowiskowym w pakiecie 2. Jak bowiem stanowi § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, na których występują uprawy wymienione w ust. 1a załącznika nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego i ósmego. Kwalifikacje tej działki jako ugoru organ odwoławczy uznał za słuszną, ponieważ nie można za uprawę groszku jak i żadną inną uprawę warzywną uznać silnie zachwaszczonego obszaru z miejscami występującym owsem. Ponadto przegląd zdjęć nie wykazuje różnic w wyglądzie działki na obrzeżach uprawy i w jej głębi, a żaden sfotografowany fragment działki nie wskazuje na występowanie grochu.

Przyznanie przez organ I instancji płatności do areału kukurydzy na działce C organ odwoławczy jednakże uznał za błędne i świadczące o nierozpoznaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a co za tym idzie - prowadzące do konkluzji, że decyzja ta w zakresie dotyczącym przyznania stronie płatności do wariantu 2.5 rażąco narusza normę prawną wyrażoną w § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Dyrektor wskazał, iż "B" Sp. z o.o. stwierdziła nieprawidłowości polegające na zachwaszczeniu upraw tak uprawy groszku jak i kukurydzy. Powyższe wynika wprost z dokumentacji pokontrolnej dostarczonej organowi przez stronę - raport nr [...]. Fakt, iż na powierzchni działkach tych znajdowały się nieliczne, pojedyncze, rozproszone rośliny groszku nie stanowi podstawy, aby uznać je za jednolitą zwartą uprawę warzywniczą. Mając na uwadze, że zachwaszczenie upraw jest w przypadku Pakietu 2 – "Rolnictwo ekologiczne" nieprzestrzeganiem wymogu określonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego określonego jako "prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochroną gleby", przy potwierdzeniu i udokumentowaniu tego faktu powinno mieć zastosowanie zmniejszenie płatności, które zostało określone w załączniku nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego i skutkujące 100% zmniejszenia płatności. W związku z powyższym przy rozstrzyganiu sprawy organ I instancji zobligowany był uwzględnić informacje o stwierdzonych zachwaszczeniach potwierdzoną wynikami z kontroli na miejscu oraz dostępnym materiałem dowodowym w postaci protokołu "B" Sp. z o.o. Na 2 i 5 stronie raportu "B" Sp. z o. o. Wskazano, że: "Zabiegi agrotechniczne nie wystarczająco skuteczne w zwalczaniu zachwaszczenia. Bardzo słaby wzrost kukurydzy i groszku zielonego" i "Kukurydza cukrowa na działkach miejscami widoczna, bardzo niska. Działki miejscowo mocno zachwaszczone". Powyższe potwierdza kontrola wykonana przez wykonawcę zewnętrznego na zlecenie Agencji Widoczne na zdjęciach zachwaszczenie działek z uprawą kukurydzy jest znaczne i utrudnia wzrost stwierdzonej na działce C kukurydzy i pokrywa działkę w całości.

W ocenie organu odwoławczego wadliwie organ I instancji odmówił płatności tylko do działek z kodem DR6, gdyż nie uwzględnił ustaleń "B" w kwestii zachwaszczenia upraw, które to ustalenia dotyczą także plantacji kukurydzy, a nie tylko działek A i B. W tej sytuacji do zastosowania redukcji w wysokości 100 % organ obliguje § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przepis ten ma charakter normy prawa publicznego, a zatem bezwzględnie obowiązującego (ius cogens) i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości organów Agencji w ustalaniu redukcji z tytułu uchybień w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów czy też wysokości tych redukcji.

W ocenie Dyrektora, dowody z postaci raportów z czynności kontrolnych i dołączonych szkiców i zdjęć nie budzą wątpliwości, co do prawidłowości przyjętego przez organ stanu faktycznego. Ponadto raport nr [...] nie jest w żadnym miejscu sprzeczny z raportem "B", opinią dr inż. M. I., jak też fotografiami dołączonymi przez stronę do odwołania z dnia [...].03.2014 r., na których także widać silnie zachwaszczone uprawy. Wiarygodność raportów nie może być podważona przez ocenę zawartą w piśmie odwoławczym. Po przeanalizowaniu śladów przejścia inspektorów terenowych i analizie dokumentacji fotograficznej nie ma podstaw do podważenia pomiarów i ustaleń przeprowadzonej kontroli. Kontrole zostały przeprowadzone przez upoważnione osoby, a następnie zatwierdzone przez osoby sprawujące bezpośredni nadzór i posiadające odpowiednie uprawnienia, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2010 roku w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzenie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2010r., Nr 240, poz. 1605). Nie ma więc podstaw do kwestionowania wiarygodności ustaleń raportów. Ponadto skargę pełnomocnika strony w tym zakresie, skierowaną do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrywał Departament Kontroli na Miejscu przy Prezesie ARiMR w Warszawie, uznając ją za bezzasadną (pismo [...] z dnia [...].10.2014 r.).

Ponieważ zatem treść decyzji w zakresie przyznania stronie płatności do wariantu 2.5 pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu dotyczącego obowiązku zastosowania zmniejszenia płatności w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych pakietów i wariantów, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, należy uznać, iż w tym rażąco narusza prawo i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu prawa, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może być naruszony jedynie przepis prawa, który nie wymaga stosowania wykładni, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. IV SA/Po 601/07, publ. LEX nr 351269). Rażące naruszenie prawa materialnego może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji), albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest zatem, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1877/06. publ. LEX nr 295007).

Ze względu na ocenę, że w zaistniałej sprawie doszło do naruszenia przepisów przez organ I instancji o charakterze rażącym, to jak dalej zauważył organ odwoławczy - zwolniony jest z zakazu orzekania na niekorzyść strony określonego w art. 139 k.p.a. (zakaz reformationis in peius). Konkludując organ ten wskazał, że wobec stwierdzenia bardzo mocnego zachwaszczenia tłumiącego możliwość wzrostu kukurydzy na działce rolnej C z tą uprawą brak jest podstaw do przyznania stronie płatności do 73,29 ha w wariancie 2.5. Wobec powyższego Dyrektor zobligowany był w tym zakresie uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i orzec o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Następnie organ podniósł, że płatności rolnośrodowiskowe powinny być przyznawane za wykonane działania rolnośrodowiskowe. Jeżeli na skutek tych. okoliczności rolnik nie może wykonać w danym roku zadań z tytułu podjętych zobowiązań nie przyznaje się mu w danym roku płatności rolnośrodowiskowej. Podjęcie zobowiązań rolnośrodowiskowych nakłada na producenta rolnego stosowanie wyższych standardów w gospodarstwie rolnym niż na rolniku prowadzącym gospodarstwo metodami konwencjonalnymi. W ocenie organu niedostateczne zastosowanie zabiegów agrotechnicznych w gospodarstwie skarżącej doprowadziło do słabych wzrostów kukurydzy lub też zaniku uprawy groszku na działkach A i B. Zgadzając się ze stwierdzeniem skarżącej, że z uwagi na ekologiczny charakter upraw (brak możliwości nawożenia, chemicznego odchwaszczania itd.) rezultat stanu uprawy jest znacznie słabszy niż w przypadku konwencjonalnego gospodarowania, organ replikował, że kalkulacja płatności w przypadku upraw ekologicznych w programie rolnośrodowiskowym jest tak określona, aby zrekompensować rolnikowi większe nakłady pracy i koszty związane z mechanicznymi zabiegami uprawowymi t.j. nawadnianie plantacji, wykaszanie, odchwaszczanie mechaniczne. W rolnictwie ekologicznym nie istnieje także całkowity zakaz stosowania nawozów i środków ochrony roślin. Możliwe jest stosowanie nawozów mineralnych lub środków poprawiających jakość gleby, dopuszczonych do stosowania w rolnictwie ekologicznym. W rolnictwie ekologicznym ochrona roślin polega na podejmowaniu różnych działań zapobiegających chorobom oraz ograniczających występowanie chwastów i szkodników t.j. właściwy płodozmian, zabiegi pielęgnacyjne, działania profilaktyczne, biologiczne środki ochrony roślin. Dopuszczone jest stosowanie preparatów biologicznych, pułapek feromonowych, wyciągów roślinnych i innych substancji naturalnych.

Konkludując Dyrektor OR ARiMR we W. wyjaśnił, iż na skutek niniejszego orzeczenia, traci moc prawną decyzja organu I instancji przyznająca stronie płatność do wariantu 2.5 w kwocie 95 277,00 zł, a organ odwoławczy wydający decyzję reformatoryjną orzeka zgodnie z zaprezentowanym wywodem o odmowie przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2013 z pominięciem sankcji za przedeklarowanie powierzchni upraw ze względu na wystąpienie na terenie gospodarstwa okoliczności o charakterze siły wyższej.

W skardze, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenia decyzji pierwszej instancji w zakresie objętym odwołaniem (tj. odnośnie do działek A i B) strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także przez niedostrzeżenie tego zaniedbania w działaniach organu I instancji,

art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na sprzecznym z prawem zaakceptowaniu niepodjęcia przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także na niepodjęciu tych czynności samodzielnie pomimo składanych przez skarżącą wniosków w tym zakresie,

art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na prowadzeniu sprawy w sposób stronniczy, powodujący utratę zaufania do władzy publicznej i zaakceptowaniu takiego sposobu prowadzenia sprawy przez organ I Instancji, czego przejawem było rozstrzygnięcie wątpliwości co do istnienia na działkach rolnych upraw na niekorzyść skarżącego ustalenie braku zadeklarowanych przez skarżącą upraw,

art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaakceptowanie zignorowania przez organ I instancji umotywowanych zastrzeżeń w zakresie sposobu przeprowadzenia kontroli, a zwłaszcza kwalifikacji osób kontrolujących i jakości dokumentacji fotograficznej i tym samym uniemożliwienie mu w tym zakresie czynnego udziału w postępowaniu, a także na uznaniu przez organ II instancji na podstawie szczątkowego i ewidentnie niefachowego materiału dowodowego, że deklarowana uprawa nie istniała na kontrolowanych działkach oraz że występował na nich ugór,

art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie oraz zaakceptowanie nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący, a przede wszystkim niezebranie całego materiału dowodowego wnioskowanego przez skarżącą, który umożliwiłby wnikliwe wszechstronne rozpoznanie wniosku o przyznanie płatności, a także poprzez nieuwzględnienie znanego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z urzędu faktu, że z działek, których dotyczył wniosek o płatność zostały zebrane plony, za których certyfikację ARiMR zwrócił nawet stronie skarżącej koszty poniesione na tę certyfikację i że deklarowane wielkości działek rolnych pochodzą z ewidencji gruntów i zostały podane przez samą Agencję, co dowodzi decyzja nr [...] z dnia [...]-11-2013 roku o przyznaniu płatności z tytułu pomocy w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013,

art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność niezbędna do odmowy płatności zaistniała, ponieważ ze zgromadzonego przez kontrolujących materiału nie sposób było wyciągnąć praktycznie żadnych opartych na prawdziwym stanie wniosków,

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niewskazaniu podstawy prawnej utrzymania w mocy decyzji organy I instancji, a zwłaszcza podstawy prawnej zastosowania zmniejszenia płatności, której zresztą nie podał również organ I instancji,

art. 127 § 1 i 2 w zw. z art. 128 k.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i zignorowaniu faktu, że to strona decyduje o wniesieniu i zakresie odwołania, a w przedmiotowej sprawie zaskarżeniem została objęta tylko część decyzji organu I instancji, ponieważ strona była niezadowolona tylko z części decyzji, czemu dała wyraz w treści odwołania, przez co doszło do orzekania w sprawie pomimo braku odwołania,

art. 139 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na niekorzyść strony w sytuacji, kiedy wbrew twierdzeniom organu II instancji, nie zaszła żadna przesłanka do orzeczenia na niekorzyść skarżącej, zwłaszcza rażące naruszenie prawa,

W aspekcie naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy strona skarżąca sformułowała zarzuty uchybienia normom z :

art. 7 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie przepisu § 10 pkt 2 lit.a rozporządzenia rolnośrodowiskowego i sprzeczną z ustawą i prawem wspólnotowym interpretację przepisu nakładającego sankcje za naruszenie obowiązku prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i nieprzyznanie płatności w żądanej wysokości pomimo niezaistnienia przesłanek jej zastosowania, które wynikają z aktów prawa wspólnotowego oraz prawa polskiego,

- art. 9 Konstytucji RP poprzez ustanowienie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sprzecznego z prawem wspólnotowym rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 pozwalającego na arbitralne i nieznajdujące oparcia w przepisach zarówno ustawodawstwa polskiego, jak i przepisów prawa wspólnotowego pozbawienie uprawnionych płatności rolnośrodowiskowych oraz płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego,

§ 10 pkt 2 lit. a w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez ich niezastosowanie i nieprzyznanie płatności, mimo że wszelkie warunki w nich przewidziane do otrzymania płatności zostały spełnione, a jednocześnie nie wystąpiły żadne przesłanki negatywne,

art. 29 ustawy z dnia 07-03-2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich polegające na sprzecznym z tym przepisem, który odwołuje się do aktów prawa wspólnotowego, zastosowaniu zmniejszenia płatności w oparciu o zdarzenia, z którymi przepisy prawa wspólnotowego nie wiążą żadnych negatywnych konsekwencji, zwłaszcza w sytuacji kiedy sama Agencja potwierdziła, że zebrano plon z obszaru, za który odmówiono płatności, zwłaszcza w sytuacji gdy zostały zwrócone skarżącej koszty poniesione na tę certyfikację i że deklarowane wielkości działek rolnych pochodzą z ewidencji gruntów i zostały podane przez samą Agencję,

art. 2 ust. 1 lit a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14-03-2007 roku w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że osoby przeprowadzające kontrole na miejscu mają uprawnienia merytoryczne do dokonywania czynności kontrolnych, ponieważ stwierdziły, że na działkach A i B brak jest uprawy, a nawet stwierdziły tam ugór,

§ 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 07-04-2004 roku w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej poprzez przyjęcie, że czynności agrotechniczne wykazane przez skarżącego w Rejestrze Działań Agrotechnicznych nie były utrzymywaniem spornych gruntów w dobrej kulturze rolnej,

art. 5 i 6 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz Załącznikami II i III do tego Rozporządzenia poprzez odmowę płatności z przyczyn które w prawie Unii Europejskiej ani w ustawie krajowej nie zostały określone jako przesłanki odmowy płatności ani nawet nie zostały uznane za przejaw niezgodności produkcji rolnej z najlepszą wiedzą i kulturą rolną ani za przejaw niezachowania należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.

Na poparcie żądań skargi strona argumentowała, że niezgodne z prawem działania organu polegały na powierzeniu podmiotowi do tego absolutnie nieprzygotowanemu przeprowadzania kontroli upraw rolników, którzy ubiegali się o płatności rolnośrodowiskowe, co było efektem wyłonienia zwycięzcy przetargu w oparciu li tylko o najniższą cenę, przy czym oczywistym jest, że do wykonania tak odpowiedzialnej pracy za nierynkowo niskie wynagrodzenie nie zgłosi się żaden profesjonalny podmiot i nic dziwnego, że osoby kontrolujące ograniczyły do zrobienia zdjęć wyłącznie z drogi, bez wejścia choćby kilka metrów w głąb pola ze wszystkich stron i rozgarnięcia łanu. Organy obu instancji zupełnie zignorowały fakt, że kontrola została przeprowadzona bezprawnie, na co wielokrotnie zwracał uwagę kontrolujący, a dodatkowo wadliwie. W załączniku bowiem nr 5 do umowy zawartej pomiędzy ARiMR a "A" nr [...] z dnia [...]-06-2013 roku podano wykaz osób (z podaniem ich wykształcenia i uprawnień zawodowych), które będą uczestniczyć w wykonywaniu zamówienia w Województwie D. metodą FOTO, jednak nie figuruje wśród nich żadna z osób, które zostały wskazane jako realizujące kontrolę u skarżącej.

Przeprowadzenie przez "A" prawidłowej i dokładnej kontroli gospodarstw było zresztą fizycznie niemożliwe, ponieważ umowa zawarta z ARiMR przewidywała, że 10 dwuosobowych zespołów skontroluje nawet 2 393 gospodarstwa na terenie województwa d. w ciągu 51 dni. Ponadto, pomimo wpisania w protokole, że kontrolę realizowały dwie osoby, faktycznie przeprowadzona została jednoosobowo, bowiem tylko jedna osoba się podpisała.

Żaden z organów nie zakwestionował też prawidłowości działań agrotechnicznych podejmowanych przez skarżącą, a przecież jeżeli zachwaszczenie rzeczywiście miałoby wyniknąć z działań lub zaniechań skarżącej, a tylko takie okoliczności mogą być podstawą do odmowy przyznania płatności, to organy zapewne wskazałyby te naruszenia będąc zobowiązane do podania uzasadnienia faktycznego decyzji.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna albowiem doszło do naruszenia prawa procesowego.

Jak wnosić należy na podstawie lektury akt administracyjnych sprawy, organ II instancji w ślad za organem I instancji przyjął, że na deklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej działkach A i B nie występuje zgłaszana uprawa groszku, zaś odmiennie niż uczynił to organ I instancji uznał także - wykraczając poza ramy żądania odwołania oraz przy zastosowaniu reguły dopuszczającej odejście od zakazu reformationis in peius z art. 139 k.p.a. – że z powodu występującego zachwaszczenia nie należy się skarżącej płatność do działki C, na której skarżąca zgłaszała uprawę kukurydzy.

Ustaleń powyższych organ II instancji dokonał na podstawie wyników z kontroli na miejscu ustalonych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

W ocenie strony skarżącej kontrola ta wszakże została przeprowadzona bezprawnie, na dowód czego dołączyła do skargi odpis umowy nr [...] z [...] czerwca 2013 r., zawartej pomiędzy ARiMR a podmiotem "A", wybranym do przeprowadzenia między innymi przedmiotowej kontroli (której wyniki przedstawiono w protokole nr [...]), z podanym w załączniku nr 5 do tej umowy (SIWZ) wykazem osób (z opisem ich wykształcenia oraz uprawnień zawodowych), które będą uczestniczyć w wykonywaniu zamówienia metodą FOTO. Wynika bezsprzecznie z tego załącznika, że nie figuruje w nim żadna z dwóch osób, które przeprowadziły kontrolę w gospodarstwie skarżącej, a które zostały wymienione w protokole kontroli, aczkolwiek jak słusznie podnosi strona skarżąca – protokół został podpisany tylko przez jednego kontrolującego.

W takim stanie rzeczy istotne jest najpierw przesądzenie, czy przedmiotowa kontrola, dokonana przez wymieniony podmiot zewnętrzny, była czynnością procesową legalnie podjętą i zrealizowaną i można na jej podstawie uznać, że doszło do zgodnego z prawem udokumentowania stanu faktycznego w sprawie.

Trzeba w tej materii zauważyć, że zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (j.t. Dz.U.2013 poz.173) czynności w ramach kontroli na miejscu oraz czynności w ramach wizytacji w miejscu, zwane dalej "czynnościami kontrolnymi", są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie do ich wykonywania wydane przez organ agencji płatniczej lub przez właściwy organ podmiotu wdrażającego (ust. 1). Imienne upoważnienie, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie osoby upoważnionej do wykonywania czynności kontrolnych, miejsce i zakres oraz podstawę prawną do ich wykonywania (ust. 3).

Wynika z powyższego, że kontrole na miejscu, w tym dokonywane przez jednostki zewnętrzne, wykonywane są przez osoby posiadające stosowne imienne upoważnienia oraz że takie upoważnienie powinno być udzielone.

W sprawie przedłożone przez skarżącą dokumenty wskazują, że osoby dokonujące kontroli nie są zamieszczone w wykazie osób upoważnionych do jej przeprowadzenia. Ponadto w aktach sprawy brak dowodu potwierdzającego posiadanie przez te osoby stosownego imiennego upoważnienia do przeprowadzania kontroli, zaś organ nie odniósł się w odpowiedzi na skargę do tego zarzutu.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania pomocy organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust.2).

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3).

Z powyższego wynika, że postępowanie w rozpatrywanym przedmiocie zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego. Przyjęto m.in. zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści. Na skarżącej więc ciążył nie tylko obowiązek wskazania zarzutu – nieprawidłowości w odniesieniu do przeprowadzonej kontroli, ale i wskazanie dowodów potwierdzających zgłoszone zastrzeżenia. Niemniej, zgłoszenie takich zastrzeżeń czy to w odwołaniu, czy podniesienie ich w skardze do sądu administracyjnego i wskazanie dokumentów wskazujących na ich zasadność, rodzi po stronie organu Agencji obowiązek odniesienia się do nich i ich oceny z punktu widzenia zasadności tych zarzutów. W świetle bowiem wskazanego art. 3 ustawy, organ Agencji jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w tym zgłoszony przez stronę.

Jak już wskazano, przedłożone przez skarżącą dokumenty wskazują, że osoby dokonujące kontroli nie figurują w wykazie osób upoważnionych do jej przeprowadzenia, a ponadto w aktach sprawy brak dowodu potwierdzającego posiadanie przez te osoby stosownego imiennego upoważnienia do przeprowadzania czynności kontrolnych. W tym stanie, okolicznością obalającą twierdzenia skarżącej nie może być lakoniczne stwierdzenie organu Agencji, że zarzuty co do wadliwości kontroli są bezpodstawne i ograniczenie się w tej mierze do przywołania pisma Departamentu Kontroli na Miejscu z dnia 3 października 2014 r.

Wypada podkreślić, że w treści opisanego pisma Departamentu ogólnikowo tylko podano, że w kontrolach uczestniczyły osoby spełniające wymagania zapisane w dokumentacji SIWZ, tymczasem z § 3 ust. 14 -16 powołanej wyżej umowy jednoznacznie wynika, że każda zmiana w wykazie osób, które będą wykonywać kontrole kwalifikowalności powierzchni ma być zgłaszana Agencji, która zobowiązała się do wystawienia upoważnień imiennych do wykonywania czynności kontrolnych w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania wykazu.

Wykonanie kontroli przez osoby nie posiadające stosownego upoważnienia do dokonania tej czynności procesowej jest działaniem wadliwym, naruszającym prawo i nie może wywołać skutku prawnego. Kwestia ta wymaga więc jednoznacznego wyjaśnienia przez organ w pierwszym rzędzie.

W tej sytuacji uznanie przez organ odwoławczy, że protokół z kontroli na miejscu stanowi miarodajny dowód w sprawie, odzwierciedlający nadto rzeczywisty stan faktyczny, który dyskwalifikuje wskazane działki rolne do objęcia płatnością rolnośrodowiskową, jest co najmniej przedwczesne.

Abstrahując od niewyjaśnionego przez organ zagadnienia ważności czynności kontrolnych należy także podzielić przekonanie strony skarżącej co do tego, że z naruszeniem normy art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. organ pominął odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do dowodów prezentowanych przez skarżącą, to jest do rejestru działań agrotechnicznych, nie zawarł oceny, czy i na ile wiarygodne są twierdzenia strony skarżącej o osiągniętych zbiorach (plonie) groszku oraz otrzymanym zryczałtowanym zwrocie kosztów poniesionych na certyfikację zebranego plonu w kontekście przyjęcia przez organ, że nie było uprawy tej rośliny.

Organ administracyjny winien ocenić dowody przedstawione przez skarżącą, przedstawić poddającej się kontroli ocenę dowodów ze wskazaniem jakie fakty uznał za udowodnione, dowodów na jakich się oparł, przyczyn dla których dowodom tym dał wiarę a innym nie. Ustalenia poczynione w tej mierze powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. Spełnienie tych wymogów stwarza procesową gwarancję prawidłowości rozstrzygnięcia administracyjnego.

Zgodzić się należy nadto z zarzutem skargi - w aspekcie ustaleń dotyczących działki C, na której skarżąca zgłosiła do płatności rolnośrodowiskowej uprawę kukurydzy - o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przewidziana w końcowej części cytowanego przepisu możliwość odstąpienia od zawartego w tym przepisie zakazu reformationis in peius ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. Rozstrzygając sprawę na niekorzyść odwołującego organ odwoławczy zobowiązany jest wykazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie zaistniał przypadek, o którym mowa w art. 139 in fine k.p.a. Zakaz reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym dotyczy szczególnie istotnych wartości, wynikających wprost z art. 1 Konstytucji. Oznacza to, że posługiwanie się w praktyce art. 139 k.p.a. winno być również poddawane wnikliwej kontroli sądów i ograniczone do sytuacji absolutnie wyjątkowych z punktu widzenia praworządności (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2014; G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, LEX, 2010).

W niniejszej sprawie organ II instancji uznał, że stronie nie należy się płatność do działki C z uprawą kukurydzy albowiem zdaniem tego organu ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że sporny areał był bardzo mocno zachwaszczony przez co nie można uznać, iż była na nim prowadzona produkcja rolna zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz należytą dbałością o stan fitosanitarny. Tym samym organ odwoławczy w istocie przyjął na podstawie zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego odmienną ocenę ustaleń faktycznych niż uczynił to organ I instancji, który nie stwierdził zachwaszczenia działki w stopniu, który by nie odpowiadał takim warunkom utrzymania deklarowanego do płatności gruntu w odpowiednim stanie.

Należy wszakże zauważyć, że co do zasady błąd w ustaleniach faktycznych tudzież błędna ocena tych ustaleń stanowi zwykłe naruszenie prawa, a tego rodzaju uchybienie nie jest wystarczające dla poczynienia odstępstwa od reguły nieorzekania na niekorzyść odwołującego się. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że błąd w ustaleniach faktycznych, odmienne ustalenia faktyczne lub inna ocena ustaleń faktycznych nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r. sygn. III RN 12/97, OSP 1998/5/261; wyrok NSA z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 771/06, LEX nr 45182; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 934/07, LEX nr 469795; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 listopada 2010 r., I SA/Gd 651/10, Lex nr 747982; WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 433/11, LEX nr 1129378; wyrok WSA w Gdańsku z 29 października 2014 r. , sygn.. akt I SA/Gd 163/14).

Organ odwoławczy stwierdzając jedynie błąd w ustaleniach faktycznych lub błędną ocenę stanu faktycznego, a zatem zwykłe naruszenie prawa, jest zobligowany do utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji.

W powyższym świetle uznać trzeba, że w sprawie zostały naruszone przepisy prawa procesowego, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownym postępowaniu – w zakresie działek A i B - organ usunie dostrzeżone i opisane wyżej wadliwości postępowania, w szczególności wyjaśni kwestię posiadania stosownych upoważnień do przeprowadzenia kontroli na miejscu, która się odbyła, mając na uwadze, że niewadliwe ustalenie stanu faktycznego może być dokonane tylko na podstawie ważnych czynności. Nadto odniesie się do wskazanych przez skarżącą dowodów w kontekście jej twierdzeń, że na spornych działkach była jednak uprawa grochu, a nie ugór.

W przedmiocie zaś działki C organ odstąpi od nierespektowania zasady zakazującej orzekania na niekorzyść strony odwołującej się.

Z tych powodów kontrolowana decyzja podlegała uchyleniu na mocy art.145 § 1 pkt 1, lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w pkt II znajduje wsparcie w art. 200 p.p.s.a.