Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 577/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. Nr [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1,2,3, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) nakazał [...] Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...] w terminie do dnia 31 grudnia 2007 r. usunięcie nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektów Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] zlokalizowanych na terenie kompleksu zamkniętego przy ul. [...] w [...], polegających na:

- wyposażeniu budynków "[...]" i "[...]" w dźwiękowy system ostrzegawczy (DSO) wymagany przepisami przeciwpożarowymi dla budynków wysokich o kategorii zagrożenia ludzi ZL III.

- braku oznakowania strefy zagrożenia wybuchem wokół źródeł wydzielania par produktów naftowych (stacja paliw).

- usunięciu w garażu podziemnym stwierdzonej nieprawidłości polegajacej na braku możliwości samoczynnego załączania się oświetlenia ewakuacyjnego w przypadku awarii oświetlenia podstawowego.

- wydzieleniu ewakuacyjnych klatek schodowych w bydynku "[...]" i "[...]" w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych, tj. poprzez zapewnienie ich właściwej obudowy oraz oddzielenie przedsionkiem przeciwpożarowym od poziomych dróg komunikacji ogólnej oraz pomieszczeń.

- wykonaniu zabezpieczenia przed zadymianiem dróg ewakuacyjnych (poziomych i pionowych) w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych.

- usunięciu z dróg ewakuacyjnych okładzin ściennych z materiału łatwo zapalnego.

- usunięciu złego stanu technicznego elementów wykończeniowych ściany oporowej ogrodzenia stalowego wieńczącego ścianę oporową oraz doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem (elementy z ostro zakończonymi bolcami umieścić na wysokości powyżej 1.8m).

- uzupełnieniu ubytków betonu na górnych powierzchniach ściany oporowej.

- w części środkowej południowego fragmentu ściany oporowej uzupełnieniu ubytków i spękań betonu w bezpośrednim sąsiedztwie dylatacji pionowych.

- w budynku "[...]" użytkowana strzelnica o dł. ok. 20 m (laboratorium balistyki) nie spełnia wymogów jej bezpiecznego użytkowania. Należy opracować dokumentację zawierającą charakterystykę strzelnicy i określenie podstawowych jej parametrów dotyczącą jej wymagań technicznych i użytkowych oraz wykonać niezbędne prace adaptacyjne, które umożliwią jej bezpieczne użytkowanie. Do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości zakazuję użytkowania pomieszczeń strzelnicy.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] pismem z dnia 11 lipca 2019r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].08.2006r. w zakresie nałożenia obowiązku:

- wyposażenia budynków "[...]" i "[...]" w dźwiękowy system ostrzegawczy (DOS) wymagany przepisami przeciwpożarowymi dla budynków wysokich o kategorii zagrożenia ludzi ZL III oraz

- zabezpieczenia przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych (poziomych i pionowych) w sposób określony przepisami techniczno-budowlanymi.

W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że od uprawomocnienia się decyzji z dnia [...].08.2006r. sukcesywnie podejmowano działania w celu pełnej realizacji nakazanych prac budowlanych i instalacyjnych.

Zgodnie z ekspertyzą w sprawie warunków przeciwpożarowych wykonaną w roku 2007, kompleks budynków [...] i [...] stanowi praktycznie jedną strefę pożarową o łącznej powierzchni 26316m2, dodatkowo powiększoną o powierzchnię budynku "[...]" (2863m2) oraz budynku [...] (2329m2), odległości pomiędzy przeszklonymi elewacjami budynków praktycznie uniemożliwiają dokonanie podziału obiektu na strefy pożarowe.

Zakres przedmiotowych prac obejmuje m.in. roboty budowlane w budynku "[...]", które nie mogą zostać wykonane w związku z nieuregulowanym stanem prawnym działek nr [...] i [...], będących we współwłasności z osobami prywatnymi.

Czynności podjęte w celu zniesienia współwłasności są toku, jednak utrudnieniem jest brak możliwości ustalenia spadkobierców.

Na dzień wydania kwestionowanej decyzji ([...].08.2006r.) stan prawny działek nr [...] i [...] na których wybudowana została Komenda Wojewódzka Policji w [...] przedstawiał się następująco :

- 34/72 części stanowiło własność Skarbu Państwa

- 17/72 części stanowiło własność D. B.

- 21/72 części stanowiło własność M. F., S. L., R. S. i L. S., co do których brak jest informacji o spadkobiercach.

Obecnie stan prawny działek [...] i [...] pozostaje nadal nieuregulowany, zmienił się jedynie właściciel 17/72 części, gdyż w 2012r. D. B. przeniosła własność swojego udziału na A. G.-K.

Regulacja stanu prawnego działki w zakresie 21/72 części jest postępowaniem żmudnym i czasochłonnym z uwagi na konieczność ustalenia spadkobierców i ich miejsca zamieszkania, a następnie przeprowadzenia postępowania sądowego o zniesienie współwłasności.

Nieuregulowany stan prawny nieruchomości skutkuje brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które jest przesłanką konieczną i do wydatkowania środków publicznych.

Komenda Wojewódzka Policji w [...] jest jednostką sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 o finansach publicznych i środki z budżetu może wydatkować w celach budowlanych na nieruchomościach, co do których posiada niepodważalne prawo dysponowania. Nie zastosowanie się do tej zasady skutkować będzie naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, wywołaniem czynu zagrożonego karą, co spełnia przesłankę z art. 156 §1 pkt 6 KPA.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2019 r., znak [...], na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności wynikających z nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2006 r., Nr [...].

W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawca we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzucił, iż decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) oraz, że w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.).

W tym kontekście organ wskazał, że zgodnie z art. 61 ustawy Prawo budowlane (według stanu na dzień wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia), właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami o których mowa w art. 5 ust. 2.

Stosownie do art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku.

Budynek Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] powstał w latach 70-tych ubiegłego wieku. Zgodnie z § 330 w zw. z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a także oświetlenia awaryjnego stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) podstawą do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi jest niezapewnienie przez występujące w nim warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi, w szczególności w wyniku występowania na drodze ewakuacyjnej okładzin z materiału łatwo zapalnego, nie wydzielenia ewakuacyjnej klatki schodowej budynku wysokiego innego niż mieszkalny lub wysokościowego, w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych, niezabezpieczenia przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych wymienionych w przepisach techniczno-budowlanych, w określony w nich sposób.

Wymagania te określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w Dziale VI pt. "Bezpieczeństwo pożarowe" (m. in. § 232 - dotyczący przeciwpożarowych przedsionków ewakuacyjnych - oraz § 246 i 247- dotyczące ewakuacyjnych klatek schodowych oraz urządzeń zapobiegających ich zadymieniu) oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 kwietnia 2006 r. (m. in. § 25 - dotyczący dźwiękowego systemu ostrzegawczego - i § 33 - dotyczący oznakowania stref zagrożonych wybuchem).

W toku kontroli obiektów ujawniono wiele uchybień związanych m. in. z bezpieczeństwem przeciwpożarowym. Dlatego za zgodne z prawem należy uznać orzeczenie organu wojewódzkiego zobowiązujące do ich usunięcia. Obowiązek ten nie jest kwestionowany przez skarżącego co do zasady i został już w przeważającej mierze wykonany, co wynika z protokołów kontroli przeprowadzonych przez WINB w [...] w latach 2008 - 2019 r.

Nie wykonano jedynie obowiązków związanych z wyposażeniem budynków [...]" i "[...]" w dźwiękowy system ostrzegawczy, zaś obowiązek wykonania zabezpieczenia przed zadymianiem dróg ewakuacyjnych wykonano w części, w pozostałej zaś jest w trakcie realizacji.

Nie była zasadna argumentacja skarżącego co do niewykonalność decyzji. Przez niewykonalność decyzji mającą charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) rozumie się taką decyzję, której adresat jest na stałe pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków (wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2885/15).

Niewykonalność decyzji może mieć charakter zarówno faktyczny, jak i prawny. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii).

Niewykonalność prawna oznacza natomiast niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia, z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją (wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1545/13, wyrok WSA w Warszawie z 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1339/15).

Nie stanowią natomiast powodu niewykonalności ani przeszkody ekonomiczne ani finansowe albo też trudności techniczne, czy negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji. Innymi słowy, niewykonalność decyzji administracyjnej musi być rezultatem nieusuwalnych przeszkód technicznych lub prawnych, nie zaś innych trudności technicznych lub ekonomicznych, choćby bardzo poważnych.

Kwestionowanej decyzji nie można uznać za niewykonalną jedynie dlatego, że jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych (wyrok NSA z 11 stycznia 2018 roku, sygn. II OSK 1103/17, wyrok NSA z 14 grudnia 2017 roku, sygn. II OSK 688/16, wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2018 roku, sygn. VII SA/Wa 682/17).

Kompleks Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] znajduje się na działkach objętych księgami wieczystymi nr [...] (działki nr [...], stanowiące własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]) oraz nr [...] (działki nr [...] i [...], stanowiące współwłasność Skarbu Państwa - [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], oraz osób fizycznych, w części nieustalonych - brak możliwości ustalenia spadkobierców).

Wyłącznego tytułu prawnego wnioskodawca nie posiada względem działek nr [...] i [...]. Nie oznacza to, że nie posiada obowiązków określonych w art. 61 i 66 Prawa budowlanego względem części budynku usytuowanego na tych działkach, albo czyni ich nałożenie niemożliwym. Przepis art. 61 Prawa budowlanego, jakkolwiek na pierwszym miejscu wymienia właściciela, to jednak dopuszcza nałożenie obowiązków związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego również na zarządcę tego obiektu. Przez zarząd należy natomiast rozumieć dokonywanie wszelkich czynności o charakterze faktycznym i prawnym w związku z koniecznością utrzymania, gospodarowania oraz rozporządzania rzeczą (wyrok WSA w Olsztynie z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 438/18).

Komendant Wojewódzki Policji w [...] sprawuje wyłączny zarząd kompleksem budynków Komendy Wojewódzkiej Policji przy ul. [...] w [...]. Komenda Wojewódzka Policji w [...] - jako reprezentant Skarbu Państwa - posiada i wykonuje względem działek nr [...] i [...] uprawnienia, które w swej istocie odpowiadają treści prawa własności, a z całą pewnością mieszczą się w pojęciu sprawowania zarządu.

Kwestionowanej decyzji nie można uznać za trwale niewykonalną skoro, inwestor przystąpił do jej wykonania i zrealizował już część obowiązków, zaś z pozostałej części (tj. w zakresie wyposażenia budynków "[...]" i "[...]" w dźwiękowy system ostrzegawczy oraz wykonania zabezpieczenia przed zadymianiem dróg ewakuacyjnych) w pewnym momencie zrezygnował mimo możliwości ich zakończenia.

Odnosząc się do zarzutu, że w razie wykonania kwestionowanej decyzji doszłoby do czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), organ wyjaśnił, że w analizowanym przypadku brak jest uzasadnienia dla potwierdzenia istnienia tego zarzutu.

Decyzja [...] WINB z [...] sierpnia 2006 r. nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja nie dotyczy także sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że wykonał decyzję [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2006 roku w zakresie dopuszczalnym i możliwym. Do wykonania pozostały roboty, których realizacja musiałaby zostać przeprowadzona z naruszeniem prawa poprzez wykonanie ich bez wymaganego pozwolenia na budowę, co bezpośrednio skutkowałoby popełnieniem czynu zagrożonego karą. Tym samym zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 6 kpa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r., w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności wynikających z nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniach 21-25 listopada 2005 r. pracownicy Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili kontrolę utrzymania obiektów budowlanych tworzących kompleks Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] przy ul. [...]. W jej wyniku stwierdzono szereg nieprawidłowości wyszczególnionych w protokole z 21 grudnia 2005 r. Protokół ten został przekazany zarządcy budynku - Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...] - celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W dniu 7 czerwca 2006 r. pracownicy WINB w [...] dokonali sprawdzenia realizacji zaleceń zawartych w protokole kontroli GUNB z 21 grudnia 2005 r.

Ustalono, że znaczna część stwierdzonych nieprawidłowości została przez zarządcę obiektu usunięta. Mając na uwadze, że pozostała część związana była z nieprawidłowym stanem technicznym obiektu, mogącym powodować stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, organ wojewódzki decyzją z [...] sierpnia 2006 r. nakazał [...] Komendantowi Wojewódzkiemu w [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Budynek Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] powstał w latach 70-tych ubiegłego wieku. Zgodnie z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a także oświetlenia awaryjnego stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli uznane są za zagrażające życiu ludzi. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) podstawą do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi jest niezapewnienie przez występujące w nim warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi, w szczególności w wyniku występowania na drodze ewakuacyjnej okładzin z materiału łatwo zapalnego, nie wydzielenia ewakuacyjnej klatki schodowej budynku wysokiego innego niż mieszkalny lub wysokościowego, w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych, niezabezpieczenia przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych wymienionych w przepisach techniczno-budowlanych, w określony w nich sposób.

Wymagania te określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w Dziale VI pt. "Bezpieczeństwo pożarowe" (m. in. § 232 - dotyczący przeciwpożarowych przedsionków ewakuacyjnych - oraz § 246 i 247- dotyczące ewakuacyjnych klatek schodowych oraz urządzeń zapobiegających ich zadymieniu) oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 kwietnia 2006 r. (m. in. § 25 - dotyczący dźwiękowego systemu ostrzegawczego i § 33 - dotyczący oznakowania stref zagrożonych wybuchem).

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że przedmiotowy budynek był w nieodpowiednim stanie technicznym, oraz jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, tym samym [...] WINB nie naruszył prawa nakładając obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a.

Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zachodzi wada niewykonalność decyzji, co było spowodowane nieuregulowanym stanem prawnym działek nr [...] oraz [...], na których m.in. znajduje się budynek "[...]". Brak jest prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i możliwości wykonania części nakazów zawartych w kwestionowanej decyzji.

W ocenie organu nie stanowią niewykonalności, ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe, albo też trudności techniczne, czy negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji. Innymi słowy, niewykonalność decyzji administracyjnej musi być rezultatem nieusuwalnych przeszkód technicznych lub prawnych, nie zaś innych trudności technicznych lub ekonomicznych, choćby bardzo poważnych. Decyzji nie można uznać za niewykonalną jedynie dlatego, że jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych (wyrok NSA z 11 stycznia 2018 roku, sygn. II OSK 1103/17, wyrok NSA z 14 grudnia 2017 roku, sygn. II OSK 688/16, wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2018 roku, sygn. VII SA/Wa 682/17).

Kompleks Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] znajduje się na działkach objętych księgami wieczystymi nr [...] (działki nr [...], stanowiące własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]) oraz nr [...] (działki nr [...] i [...], stanowiące współwłasność Skarbu Państwa - [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], oraz osób fizycznych, w części nieustalonych - brak możliwości ustalenia spadkobierców). Wyłącznego tytułu prawnego wnioskodawca nie posiada zatem tylko względem działek nr [...] i [...].

Brak możliwości ustalenia stanu prawnego nieruchomości przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przesłanki formalne, nie może być przeszkodą do podjęcia decyzji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku. W przeciwnym razie nie byłoby możliwe nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, jeśli tylko stan prawny nieruchomości nie byłby ustalony formalnie, tj. nie wynikałby w sposób oczywisty z dokumentów własności, wpisów w księgach wieczystych czy ewidencji gruntów.

Dlatego organ nadzoru budowlanego może poprzez własne działania, przy pomocy instrumentów prawnych jakimi dysponuje, ustalić zarządcę i skierować do niego decyzję (WSA w Kielcach z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 417/18).

Zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym spoczywa nie tylko na właścicielu, lecz także na jego zarządcy. Pojęcie zarządcy nie jest w ustawie zdefiniowane, jednakże należy je rozumieć w sposób funkcjonalny. O tym, czy dana osoba (fizyczna lub prawna) jest zarządcą obiektu budowlanego decyduje zakres wykonywanych obowiązków (wyrok WSA w Rzeszowie z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 433/11). Przez zarząd należy natomiast rozumieć dokonywanie wszelkich czynności o charakterze faktycznym i prawnym w związku z koniecznością utrzymania, gospodarowania oraz rozporządzania rzeczą (wyrok WSA w Olsztynie z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 438/18).

Funkcję zarządcy wobec budynków Komendy Wojewódzkiej Policji, które mają strategiczne znaczenie dla państwa wykonuje Komendant Wojewódzki Policji, nawet jeśli stan prawny nieruchomości, na której znajduje się jeden z tych budynków jest nieuregulowany.

Nie ulega wątpliwości, że to Komendant Wojewódzki Policji w [...] jest zarządcą obiektów budowlanych należących do kompleksu Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] przy ul. [...], w tym także budynków położonych na działkach nr [...] i [...] i posiada możliwość wykonania przedmiotowej decyzji, o czym świadczy fakt, że znaczna część robót została wykonana, w tym także w budynku "[...]" położonym na działkach o nieuregulowanym stanie prawnym (protokół kontroli z dnia 6 czerwca 2019 r.).

Obecnie do wykonania zostało: wyposażenie budynków "[...]"' i "[...]" w dźwiękowy system ostrzegawczy wymagany przepisami przeciwpożarowymi dla budynków wysokich o kategorii zagrożenia ludzi ZL III, wydzielenie ewakuacyjnych klatek schodowych poprzez zapewnienie ich właściwej obudowy oraz oddzielenie przedsionkiem przeciwpożarowym od poziomych dróg komunikacji ogólnej oraz pomieszczeń (wykonano jedynie w zakresie niektórych klatek schodowych w budynkach "[...]" i "[...]"), wykonanie zabezpieczenia przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych (roboty w trakcie realizacji).

Charakter robót, które pozostały do wykonania nie różni się znacznie od już wykonanych. Skoro Komendant Wojewódzki Policji w [...] mógł wykonać nakaz odnośnie części klatek schodowych, to nie ma podstaw, aby twierdzić, że w zakresie pozostałych klatek schodowych nakaz ten jest niewykonalny. Podobnie, w przypadku wykonania zabezpieczenia przed zadymianiem dróg ewakuacyjnych. Skoro skarżący miał możliwość rozpoczęcia tych robót to nie ma przeszkód, aby je kontynuował.

Nieuregulowany stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody w wykonaniu przedmiotowej decyzji.

Nie można przyjąć, że zrealizowanie obowiązków nałożonych decyzją jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa i godzi w interes Skarbu Państwa poprzez naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W razie stwierdzenia nieprawidłowości, o których mowa w art. 66 ust.1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydania nakazu ich usunięcia, bez względu na koszty z tym związane.

GINB nie stwierdził, aby decyzja [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2006 r., była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a także inną z art. 156 § 1 k.p.a., w tym z pkt 5 i 6 tego artykułu.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020r. podnosząc zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 k.p.a. - poprzez odmowę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, gdy jej wykonanie skutkowałoby odpowiedzialnością karną Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z tytułu złożenia nieprawdziwego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane tj. czyn z art. 271 §1 kk;

2. naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 KPA - poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości przy ul. [...] w [...], które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, skutkowało błędną oceną możliwości uzyskania pozwolenia na budowę wymaganego do wykonania nakazanych prac;

3. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, iż Komendant Wojewódzki Policji w [...] może uzyskać pozwolenie na budowę, podczas gdy pozwolenie na budowę nie może zostać wydane z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skarżący domagał się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020r. i stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006r, Uzasadnienie

W uzasadnieniu skargi Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał, że nie może złożyć oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwagi na nieuregulowany stan prawny części działek.

Działki nr [...] i [...] wchodzące w skład gruntów, na których wybudowany został m.in. budynek ,, [...]" KWP w [...] stanowi współwłasność:

- Skarbu Państwa - 34/72 części;

- A. G.-K. - 17/72 części;

- spadkobierców W. N. - 21/72 części.

Opisany stan prawny nieruchomości skutkuje brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla budynku "[...]", co jest przesłanką konieczną i niezbędną do podjęcia działań inwestycyjnych. Obecny stan prawny stanowi trwałą przeszkodę do pełnej realizacji nakazów sformułowanych w WINB, uniemożliwia uzyskanie pozwolenia na budowę, co jest wymagane w zakresie realizacji dalszych nakazów.

Przeprowadzone dotychczas roboty budowlane możliwe były do wykonania dlatego, że nie wymagały pozwolenia na budowę. Pozostałe do realizacji dwa nakazy w zakresie: wyposażenia budynków "[...]" i "[...]" w dźwiękowy system ostrzegawczy i zabezpieczenia przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych (poziomych i pionowych) w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych, wymagają przeprowadzenia robót budowlanych, kwalifikowanych są jako inwestycja i uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto "złoży oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ". Istniejący stan prawny i faktyczny nieruchomości przy ul. [...] w [...] uniemożliwia złożenie takiego oświadczenia.

W sytuacji gdy kilka podmiotów ma prawo do rozporządzania rzeczą, zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego (art. 199-203), które regulują zarząd rzeczą wspólną.

Kodeks cywilny różnicuje uprawnienia współwłaścicieli w zakresie zarządu nieruchomością wspólną w odniesieniu do czynności mieszczących się w zakresie zwykłego zarządu rzeczą wspólną oraz przekraczających zakres zwykłego zarządu.

W przypadku budynku "[...]" Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] Komendant Wojewódzki Policji nie ma możliwości podjęcia czynności w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego, albowiem w stosunku do działki [...] oraz części działek nr [...] i [...], brak jest informacji o spadkobiercach W. N.

Podejmowanie działań, w celu realizacji nakazów przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli, co w obecnej sytuacji nie jest możliwe.

Czynem zagrożonym karą przewidzianym w art. 271 § 1 kk byłoby złożenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jest niezbędne dla uzyskania pozwolenia na budowę.

Komenda Wojewódzka Policji w [...] od 2014 r. jest w sporze sądowym dotyczącym bezumownego korzystania z części nieruchomości A. G.-K. - współwłaścicielki 17/72 części nieruchomości.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie jest słuszne, a ocena prawna kwestionowanej decyzji, którą Sąd podziela i akceptuje została właściwie umotywowana.

Z akt sprawy wynikało, że pracownicy Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w dniach 21 do 25 listopada 2005 r. przeprowadzili kontrolę utrzymania obiektów budowlanych tworzących kompleks Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] przy ul. [...].

W jej toku stwierdzono szereg nieprawidłowości wyszczególnionych w protokole z 21 grudnia 2005 r., nr [...]. Protokół został przekazany zarządcy budynku - Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...] - celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W dniu 7 czerwca 2006 r. pracownicy WINB w [...] dokonali sprawdzenia realizacji zaleceń zawartych w protokole z 21 grudnia 2005 r. Ustalono wówczas, że znaczna część nieprawidłowości została przez zarządcę obiektu usunięta. Pozostały jednak nieprawidłowości stanu technicznego obiektu, mogące powodować stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, dlatego organ wojewódzki kwestionowaną decyzją z [...] sierpnia 2006 r. (zmienianą kilkukrotnie w zakresie terminu) nakazał [...] Komendantowi Wojewódzkiemu w [...] usunięcie nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektu budowlanego - budynków Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], usytuowanych na terenie kompleksu przy ul. [...] w [...], opisanych szczegółowo w decyzji.

Przepis art. 61 ustawy Prawo budowlane określa przesłanki wydania decyzji z art. 66 tej ustawy, które umożliwiają nałożenie obowiązku nie tylko na właściciela obiektu, ale również jego zarządcę, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] sprawuje zarząd budynków Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] i oczywistym jest, że obowiązek ten nie mógł być nałożony na inny podmiot.

Błędna jest argumentacja skarżącego zmierzająca do wykazania, że nałożony obowiązek jest niewykonalny z uwagi na - teoretyczną - niemożliwość uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzja nakazowa wydana w trybie przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego jest samodzielną podstawą prawną wykonania nakazanych robót i nie jest konieczne dodatkowo uzyskanie przez zobowiązanego pozwolenia na budowę, a więc również składanie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Uwaga ta poczyniona została na marginesie, gdyż podstawą nałożenia obowiązku na skarżącego było ustalenie, iż był i pozostaje zarządcą obiektu będącego przedmiotem postępowania.

Nawet gdyby uznać, iż w przedmiotowym stanie faktycznym niezbędne jest uzyskanie pozwolenia budowlanego, to skarżący nie wykazał, że nieskuteczne były podjęte przez niego starania o udzielenia sądowej zgody na dokonanie przez współwłaściciela czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością.

Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć bowiem miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa i obowiązującego systemu prawnego, to jest obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest tylko i wyłącznie ustalenie czy dana decyzja jest obarczona wadą wymienioną w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy, organ trafnie uznał Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] za podmiot, który powinien być adresatem decyzji, o której mowa w art. 66 Prawa budowlanego, gdyż w stosunku do przedmiotowych budynków jest on zarządcą w rozumieniu art. 61.

Wobec niewątpliwej konieczności przeprowadzenia robót naprawczych w kompleksie budynków Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], wystarczające było ustalenie podmiotu będącego zarządcą.

W konsekwencji, chybione okazały się zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 , art. 80 i 107 § 3 Kpa oraz art. 66 w zw. z art. 61 i 32 ust. 4 Prawa budowlanego - w zw. z art. 156 §1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.