Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1573/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 201 ust. 3; art. 206 ust. 1 i ust. 2; art. 22 ust. 2; art. 40 ust. 2;
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 162 par 1 pkt 1 i par 3;  art. 104 par 1; art. 108 par 1;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2010 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]; w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (P., skarżąca) wniosła skargę na decyzję Prezesa Komunikacji Elektronicznej (Prezes UKE) z dnia [...] maja 2010 r. utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z [...] lutego 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia z dniem [...] grudnia 2009 r. decyzji Prezesa UKE z [...] października 2008 r., nr [...] (zwanej dalej "Decyzja MTR 2008"), w sprawie dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. Sp. z o.o.

Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym;

W dniu [...] października 2008 r., Prezes UKE na podstawie art. 40 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r.- Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., - dalej P.t.) wydał decyzję w sprawie dostosowania opłat z tytułu świadczenia usługi MTR w sieci P. (decyzja MTR 2008). Na stronę został nałożony obowiązek dostosowania stawki MTR w sieci P. do poziomu "A" zł/min zgodnie z ustalonym harmonogramem oraz przedstawiania Prezesowi UKE corocznego uzasadnienia opłat stosownie do art. 40 ust. 2 P.t. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. W dniu [...] kwietnia 2009 r. strona przedstawiła Prezesowi UKE żądane uzasadnienie. Prezes UKE dokonał analizy kalkulacji przedstawionej w uzasadnieniu i stwierdził, że wysokość stawki MTR ustalonej w sieci P. jest nieprawidłowa. Wobec powyższego, pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. organ powiadomił P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dostosowania opłat z tytułu świadczenia usługi MTC w sieci P.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Prezes UKE wydał w dniu [...] grudnia 2009 r., decyzję (decyzja MTR 2009), w sprawie dostosowania opłat z tytułu świadczenia usługi MTC w sieci P. W sentencji powyższej decyzji Prezes UKE:

1. ustalił wysokość opłaty z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w zakresie stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej P. na poziomie "A" zł/min.;

2. zobowiązał P. do corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadnienia opłat, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy Pt, wyznaczonych na podstawie danych kosztowych za ostatni zakończony rok obrotowy, nie później niż w terminie stu dwudziestu (120) dni kalendarzowych od zakończenia wyżej wymienionego roku.

Następnie w dniu [...] grudnia 2009 r. Prezes UKE zawiadomił P. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji MTR 2008.

W dniu [...] lutego 2010 r. działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1, art. 162 § 3, art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 108 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. Prezes UKE stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] grudnia 2009 r. decyzji z [...] października 2008 r., w sprawie dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P.

W przedmiotowej sprawie Prezes UKE uznał, że zachodzi konieczność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji MTR 2008 z powodu jej bezprzedmiotowości. Bezprzedmiotowość ta polega na tym , że z uwagi na zmianę istotnych okoliczności faktycznych decyzja MTR 2008 stała się decyzją nie odpowiadającą rzeczywistości i jednocześnie konieczne było wydanie nowej decyzji - decyzji MTR 2009. Zdaniem organu zmiana okoliczności faktycznych w sprawie nastąpiła wobec stwierdzenia, że wysokość stawki MTR wyznaczona przez P. w związku z decyzją z [...] października 2008 r. jest nieprawidłowa. Wydanie decyzji MTR 2009 spowodowało, że wprowadzony decyzją MTR 2008 harmonogram dostosowania stawek MTR w sieci P., zgodnie z którym od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] czerwca 2009 r. miała być stosowana stawka MTR w wysokości "B" gr./min., zaś od dnia [...] lipca 2009 r. obowiązywać miała stawka w wysokości "A" gr./min., przestał obowiązywać. Aktualnie P. ma obowiązek stosować stawkę MTR określoną w decyzji MTR 2009, a więc ustaloną w oparciu o nowy stan faktyczny. Wprawdzie wysokość stawki MTR wprowadzona decyzją MTR 2009 jest taka sama jak stawka obowiązująca od dnia [...] lipca 2009 r. zgodnie z harmonogramem wprowadzanym decyzją MTR 2008, jednak do wyznaczenia stawki w decyzji MTR 2009 wykorzystano dane za zamknięty rok obrotowy 2008. Organ uznał zatem, iż decyzja MTR 2009 wydana została przez Prezesa UKE w oparciu o całkowicie nowy stan faktyczny. Różnice te wynikają bowiem, w szczególności, z przyjęcia do wyznaczania kosztów usługi MTC w ramach postępowania administracyjnego zakończonego decyzją MTR 2009, danych z ostatniego zakończonego roku obrotowego (tj. 2008 r.), czyli odmiennie niż w decyzji MTR 2008, w której opierano się na danych za rok 2007. Przesłanka bezprzedmiotowości decyzji MTR 2008 zaistniała w dniu [...] grudnia 2009 r., czyli w dniu, w którym do obrotu gospodarczego weszły stawki MTR określone decyzją MTR 2009.

Co do przesłanki interesu społecznego lub interesu strony, określonej w art. 162 k.p.a. organ wskazał, że w niniejszej sprawie występuje interes społeczny jako interes ogółu obywateli korzystających z usług telefonii ruchomej w Polsce oraz interes przedsiębiorców telekomunikacyjnych funkcjonujących na tym samym rynku co P. W kontekście występowania interesu przedsiębiorców telekomunikacyjnych, uznano, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji MTR 2008, przy jednoczesnej realizacji postanowień zawartych w decyzji MTR 2009 może rodzić wątpliwości związane z rozliczeniami międzyoperatorskimi w zakresie opłat z tytułu świadczenia usługi MTC. Celem uniknięcia pozoru obowiązywania także po dniu [...] grudnia 2009 r., stawek określonych w decyzji MTR 2008 zasadne jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji MTR 2008. Dzięki temu, nie będzie wątpliwości, iż od dnia [...] grudnia 2009 r. stawki MTR w sieci P., wynikają z decyzji MTR 2009 i jako jedyne obowiązują we wzajemnych stosunkach gospodarczych podmiotów działających na rynku telefonii ruchomej. Prezes UKE wyjaśnił, iż regulacja powinna wykazywać się efektywnością, racjonalizmem i elastycznością, czyli z jednej strony powinna zapewniać wzrost konkurencyjności rynku, z drugiej pozwolić operatorom na odzyskanie poniesionych przez nich kosztów w zakresie infrastruktury, ale także promocję efektywności. Skutkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji MTR 2008 w obrocie prawnym pozostała jedynie decyzja MTR 2009, która stwarza możliwość opracowania przez operatorów sieci stacjonarnych, operatorów sieci ruchomych oraz dostawców usług, konkurencyjnej oferty, dzięki czemu użytkownicy końcowi będą w stanie maksymalizować swoje korzyści poprzez dywersyfikację koszyka usług telekomunikacyjnych. To z kolei, poprzez wzrost konkurencji, wymusi konkurencję usługami dodanymi oraz jakością oferowanych usług komunikacji elektronicznej między operatorami telekomunikacyjnymi. Skutki niniejszej decyzji chronią interes P., poprzez zapewnienie porządku regulacyjnego i obowiązków ciążących na sieci P. ze względu na jej znaczącą pozycję rynkową.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. zarzuciła naruszenie;

- art. 206 ust. 2 P.t., art. 479 /57/ pkt 1 k.p.c. i art. 479 /64/ § 2 k.p.c., poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, która uprzednio została zaskarżona odwołaniem do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (SOKiK), mimo że wyłączną kompetencję w sprawie kontroli tej decyzji posiada SOKiK, a w szczególności jest on wyłącznie kompetentny do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji, co obejmuje również badanie ewentualnej bezprzedmiotowości tej decyzji;

- art. 479 /59/ § 2 k.p.c. poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, która uprzednio została zaskarżona odwołaniem do SOKiK, mimo że taka kompetencja nie przysługuje Prezesowi UKE, a w szczególności Prezes UKE nie uznał odwołania P. za słuszne;

- art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 110 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezesa UKE z dnia [...] października 2008 r., oraz przyjęcie, iż stała się ona bezprzedmiotowa i zarówno w interesie społecznym, jak i w interesie strony leży stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji;

- art. 15 pkt. 2 P.t., art. 18 P.t., art. 22 ust. 2 P.t. oraz art. 7 ust. 3 i ust. 5 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 roku w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dalej: "Dyrektywa ramowa") poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, tj. decyzji znoszącej obowiązki regulacyjne nałożone na P. mocą decyzji MTR 2008 bez przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego i konsolidacyjnego, a tym samym w szczególności niedopuszczalne ograniczenie kompetencji Komisji Europejskiej przewidzianych w Dyrektywie ramowej oraz pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji stanowiska Komisji Europejskiej;

- art. 18 P.t. w zw. z art. 22 ust. 2 P.t. oraz art. 7 ust. 3 i ust. 5 Dyrektywy ramowej poprzez to, iż Prezes UKE nie przekazał projektu zaskarżonej decyzji organom regulacyjnym innych państw członkowskich, a tym samym nie mógł uwzględnić stanowiska tych organów.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania.

W obszernym uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. podniosła, że wydane wcześniej przez Prezesa UKE decyzje min. w sprawie stawek MTR zostały zaskarżone przez stronę;

Strona wyjaśniła, że postępowanie w przedmiocie decyzji z [...] lipca 2006 r. dotyczącej rynku zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci P. (decyzja SMP 2006) jest w dalszym ciągu w toku. Sąd Najwyższy przyjął do rozpoznania skargę kasacyjną P. dotyczącą wyroku Sądu Apelacyjnego w W. w sprawie zainicjowanej odwołaniem od Decyzji SMP 2006 oraz skierował w tej sprawie pytania prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

W kwestii decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. (pierwsza decyzja MTR 2007) nakładającą na P. obowiązek obniżenia stawki MTR w terminie 3 lat, P. wniosła odwołanie do SOKiK, składając jednocześnie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezesa UKE zgodnie z pouczeniem. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ w dniu [...] listopada 2007 r. wydał decyzję utrzymującą stawki MTR 2007 (druga decyzja MTR 2007).

Również od decyzji z [...] listopada 2007 r. P. wniosła odwołanie do SOKiK, zaskarżając ją także do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA). Jednocześnie P. rozszerzyła odwołanie do SOKiK od decyzji MTR 2007 o decyzję z [...] listopada 2007 r. Sprawa przed SOKiK w przedmiocie tych decyzji (decyzji MTR 2007 pierwszej i drugiej ) prowadzona jest pod sygn. akt [...].

W dniu [...] maja 2008 r. WSA odrzucił postanowieniem skargę P. na decyzję MTR 2007 (drugą) z dnia [...] listopada 2009 r. (sygn. VI SA/Wa 266/08) uznając, iż dotyczy ona obowiązków regulacyjnych i podlega zaskarżeniu do SOKiK i rozpoznaniu przez ten Sąd. W dniu 31 marca 2009 r. stanowisko to podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny oddalając postanowieniem w sprawie sygn. II GSK 823/08 skargi kasacyjne P. i Prezesa UKE na postanowienie WSA. Podobne rozstrzygnięcia WSA zapadły w sprawach sygn. VI SA/Wa 85/09 oraz VI SA/Wa 366/09.

Z kolei w dniu [...] grudnia 2008 r. została podjęta decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji MTR 2007. P. wniosła odwołanie od tej decyzji do SOKiK. Postępowanie to jest obecnie prowadzone pod sygn. akt. [...]. Jednocześnie P. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezesa w wyniku którego w dniu [...] czerwca 2009 r. roku Prezes UKE wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję z [...] grudnia 2008 r. Następnie P. wniosła odwołanie do SOKiK od decyzji z [...] czerwca 2009 r. Postępowanie to jest obecnie prowadzone pod sygn. akt. [...]. Jednocześnie P. zaskarżyła tę decyzję do WSA. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2009 r. WSA w Warszawie (sygn. akt VI SA/Wa 1573/09) odrzucił skargę P. uznając, iż dotyczy ona obowiązków regulacyjnych i podlega zaskarżeniu do SOKiK i rozpoznaniu przez ten Sąd.

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r. WSA (sygn. akt VI SA/Wa 591/09) stwierdził nieważność decyzji MTR 2008 z dnia [...] lutego 2009 r. (drugiej) utrzymującej w mocy decyzje MTR 2008 z dnia [...] października 2008 r. (pierwszą) , uznając iż została ona wydana z naruszeniem właściwości, gdyż środek odwoławczy od decyzji MTR 2008 (pierwszej) winien zostać rozpoznany przez SOKiK, a nie przez Prezesa UKE.

W dniu [...] grudnia 2009 r. Prezes UKE wydał decyzję MTR 2009, którą ustalił wysokość opłaty z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w zakresie stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. na poziomie "A" zł/min; zobowiązał P. do corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadnienia wysokości stawki MTR w oparciu o ponoszone koszty, na podstawie danych za ostatni zakończony rok obrotowy, nie później niż w terminie stu dwudziestu dni kalendarzowych od zakończenia ww. roku.

Strona stwierdza, że decyzja MTR 2009 nie odnosiła się w żaden sposób do Decyzji MTR 2008 w związku z czym od dnia [...] grudnia 2009 r. w obrocie prawnym funkcjonowały dwie decyzje określające wysokość stawek za zakończania połączeń w ruchomej sieci P.

Zdaniem strony decyzje dotyczące stawek MTR mają charakter regulacyjny, co pociąga za sobą szereg konsekwencji, w tym konieczność zastosowania przez organ procedury konsolidacji oraz konsultacji, których brak uniemożliwia decyzji regulacyjnej oraz dyskwalifikuje decyzję, która została już wydana. Potwierdzają to cytowane orzeczenia sądowe. Jednocześnie regulacyjny charakter decyzji nakładających obowiązki dostosowywania wysokości stawek MTR nie budzi żadnych wątpliwości organów unijnych. Komisja Europejska wielokrotnie wyrażała swoje stanowisko w tym zakresie, odnosząc się przy tym do konieczności konsultowania takich decyzji na poziomie unijnym. Na te okoliczność strona powołała się na korespondencję unijną. Wskazała na wyrok WSA z którego wynika, iż decyzje wygaszające są decyzjami modyfikującymi obowiązki stron, a więc dotyczą obowiązków regulacyjnych i podlegają odwołaniu do SOKiK oraz rozpoznaniu przez ten Sąd. Dlatego też wszelkiego rodzaju decyzje wiążące się z obowiązkami regulacyjnymi są decyzjami regulacyjnymi ze wszystkimi tego konsekwencjami, a więc w szczególności koniecznością poprzedzania ich przeprowadzaniem postępowań konsultacyjnych i konsolidacyjnych oraz trybem odwoławczym do SOKiK. Zauważyła też, że Sąd ten jednocześnie nie odrzucił żadnego z odwołań P. z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 206 ust. 2 P.t., art. 479 /57/ pkt. 1 kpc i art. 479 /64/ § 2 kpc, strona podniosła, iż Prezes UKE nie miał kompetencji do orzekania o bezprzedmiotowości decyzji uprzednio zaskarżonej do SOKiK. Zdaniem strony decyzja MTR 2008, a także zaskarżona mają charakter regulacyjny, a tym samym nie podlegają rozpoznaniu w postępowaniu odwoławczym przed SOKiK. W konsekwencji tylko SOKiK jest uprawniony do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji MTR 2008.

W ocenie strony błędne było uznanie bezprzedmiotowości decyzji MTR 2008. Strona zwraca uwagę, że wadliwe działania Prezesa UKE w stosunku do P. sprawiło, iż w obrocie prawnym pozostają obecnie trzy decyzje regulujące stawki MTR w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. tj:

-decyzja MTR 2007 ustalająca stawkę od dnia [...] maja 2009 r. do dnia [...] maja 2010 r. na poziomie "C" gr/min i od dnia [...] maja 2010 r. na poziomie "B" gr/min;

-decyzja MTR 2008 ustalająca stawkę od dnia [...] lipca 2009 r. na poziomie "A" zł/min,

-decyzja MTR 2009 ustalająca stawkę na poziomie "A" zł/min od dnia [...] grudnia 2009 r.

W ocenie skarżącej Prezes UKE stwierdzając wygaśnięcie decyzji MTR 2008 pomimo tego, iż nie zostały spełnione przesłanki przepisu art. 162 § 1 k.p.a., naruszył go w sposób rażący. Strona stwierdza, że błędne jest stanowisko organu jakoby bezprzedmiotowość decyzji MTR 2008 zaistniała w dniu [...] grudnia 2009 r., a więc w dniu doręczenia P. decyzji MTR 2009. Przywołując poglądy doktryny i orzecznictwa w kwestii bezprzedmiotowości skarżąca podnosi, że nie może być tu mowy o istnieniu bezprzedmiotowości podmiotowej, gdyż podmiotem decyzji MTR 2008, do którego skierowana była ta decyzja jest P., zaś organem, który tę decyzję wydał był Prezes UKE. Oba podmioty w dalszym ciągu istnieją, zaś P. prowadzi nieprzerwanie działalność telekomunikacyjną. Nie sposób również przyjąć bezprzedmiotowości przedmiotowej bowiem w przeciwieństwie do stanowiska organu stan faktyczny nie uległ zmianie, mimo złożenia przez P. uzasadnienia wysokości opłat ustalonych w oparciu o ponoszone koszty. Zdaniem strony samo przedłożenie tego dokumentu w żaden sposób nie wypłynęło na możliwość realizowania decyzji MTR 2008. Gdyby po złożeniu przez P. ww. uzasadnienia Prezes UKE nie podjął żadnych czynności to P. w obrocie w dalszym ciągu pozostawałaby decyzja MTR 2008. O bezprzedmiotowości decyzji MTR 2008 można by mówić gdyby stan faktyczny zmienił się w taki sposób, iż niemożliwym by wdrożenie stawek MTR określonych w tej decyzji np. P. przestałaby działać na danym rynku właściwym. Strona uważa, iż zapewnienie realizacji szeroko pojętych celów działalności danego organu np. działalności regulacyjnej winno następować poprzez zmianę lub uchylenie określonej decyzji.

Niezależnie od powyższego strona podnosi, że niedopuszczalnym jest stwierdzenie wygaśnięcia aktu będącego przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym, a także w postępowaniu przed sądem administracyjnym. ( wyrok NSA z 5 grudnia 1989 r. sygn. akt SA/Wr 335/89, wyrok WSA w Warszawie sygn. akt II SAB/Wa 1487/05). Analogicznie nie jest również dopuszczane stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej po tym jak adresat tej decyzji odwołał się do SOKiK.

Ponadto strona wskazuje, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na zasadach określonych w art. 162 k.p.a. jest możliwe jedynie w odniesieniu do decyzji ostatecznych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje ostateczne to takie, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Wprawdzie od decyzji Prezesa UKE - jeżeli przepis szczególny np. art. 206 ust. 2 P.t. nie stanowi inaczej - nie służy odwołanie, a jedynie - zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa UKE, to jednak okoliczność ta niczego nie zmienia. Jak bowiem podkreśla się w literaturze, złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji, określonym w art. 129 § 2 k.p.a., powoduje, że postępowanie administracyjne nie zostało ostatecznie zakończone. P. stoi na stanowisku, iż decyzja MTR 2008 jako decyzja nakładająca obowiązki regulacyjne, winna podlegać drodze odwoławczej przed SOKiK. W tej sytuacji Prezes UKE stwierdził wygaśnięcie decyzji, która nie była decyzją ostateczną, a tym samym dopuścił się rażącego naruszenia art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. Paradoks polega na tym, że w mocy pozostaje decyzja MTR 2008 (druga) do chwili uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r. stwierdzającego jej nieważność. Z kolei decyzja MTR 2008 (pierwsza) - w ocenie Prezesa UKE - już nie istnieje w związku z jej wygaszeniem.

Odnosząc się do kwestii interesu społecznego oraz interesu P. uzasadniającego stwierdzenie wygaśnięcia Decyzji MTR 2008, strona stwierdza, iż nie jest jasne do jakiego rynku odnosi się organ. Badanym, a następnie regulowanym rynkiem właściwym w postępowaniach zakańczanych wydaniem m.in. decyzji MTR 2007, MTR 2008, MTR 2009 był rynek zakańczania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej P. W toku wszystkich postępowań wskazywano na to, iż tego rodzaju rynki są rynkami naturalnie monopolistycznymi gdyż poza P. żaden inny podmiot nie ma możliwości świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w sieci P. Tym samym nie jest zrozumiałe o jakich innych przedsiębiorcach "funkcjonujących na tym samym rynku co P." mówi Prezes UKE w zaskarżonej decyzji. Ponadto strona zauważa, że Prezes UKE winien był więc uzasadnić w jaki sposób interes społeczny przemawia za podjęciem przez niego wspomnianej czynności proceduralnej. W tym zakresie Prezes UKE ograniczył się do stwierdzenia, iż interes przedsiębiorców telekomunikacyjnych wymaga by nie powstawały wątpliwości związane z rozliczeniami międzyoperatorskimi w zakresie opłat z tytułu "świadczenia usługi MTC". Natomiast strona skarżąca uważa, w przeciwieństwie do stanowiska Prezesa UKE, iż interes przedsiębiorców telekomunikacyjnych nie jest interesem publicznym. Przywołuje orzecznictwo Sądu Antymonopolowego (wyrok z dnia 25 czerwca 2001 r. sygn. XVII Ama 84/00, z dnia 4 lipca 2001 r. sygn. akt XVII Ama 100/00) gdzie Sąd ów stwierdził, w szczególności, iż interes publiczny znaczy dotyczący ogółu, dostrzeżony przez nieokreśloną z góry liczbę osób, a nie jednostki, czy też określoną grupę. Z kolei Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r. (sygn. III ARN 33/93) wskazał, iż pojęcie "interes społeczny" nie może być identyfikowane z interesem ekonomicznym lub fiskalnym.

Strona podnosi, że w zaskarżonej decyzji brak jest wyjaśnienia w jaki sposób równoczesne istnienie w obrocie decyzji MTR 2008 i decyzji MTR 2009 miałoby rodzić wątpliwości co do wysokości stawek MTR skoro na dzień wydania zaskarżonej decyzji stawka MTR była taka sama tj. wynosiła "A" zł/min.

Natomiast naruszenie art. 15 pkt. 2 Pt, art. 18 Pt, art. 22 ust. 2 pt oraz art. 7 ust. 3 i ust. 5 Dyrektywy ramowej jest konsekwencją wydania decyzji znoszącej obowiązki regulacyjne bez postępowania konsultacyjnego i konsolidacyjnego, a tym samym w szczególności niedopuszczalne ograniczenie kompetencji Komisji Europejskiej przewidzianych w Dyrektywie ramowej a tym samym pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji stanowiska Komisji Europejskiej.

Prezes UKE w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2010 r. ponownie powtórzył swoją argumentację dotycząca bezprzedmiotowości postępowania i konieczności faktycznej i prawnej wydania decyzji wygaszającej. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznał je za niezasadne. W szczególności wskazał, że decyzja z dnia [...]lutego 2010 r. stwierdza wygaśnięcie z dniem [...] grudnia 2009 r. decyzji MTR 2008 (pierwszej). Przedmiotem decyzji wygaszającej nie jest więc ustalenie znaczącej pozycji rynkowej, nałożenie, zmiana lub zniesienie obowiązków regulacyjnych, nałożenie kary, wydanie rozstrzygnięcia w sprawie spornej, czy też wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa wart. 201 ust. 3 P.t., a co za tym idzie decyzja wygaszająca nie jest objęta zakresem regulacji art. 206 ust. 2 P.t. W ocenie Prezesa UKE, za decyzje znoszące obowiązki regulacyjne mogą zostać uznane jedynie te decyzje, w których Prezes UKE władczo podejmuje rozstrzygnięcie skutkujące zniesieniem ciążących na danym podmiocie obowiązków regulacyjnych, o których mowa w art. 22 ust. 2 Pt. Za pozbawione podstaw organ uznał twierdzenie P., że "tylko SOKiK jest uprawniony do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji MTR 2008. " Stosownie do art. 162 § 1 k.p.a., właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji MTR 2008 (pierwszej) był tylko i wyłącznie Prezes UKE. Organ wskazał, że w doktrynie przyjmuje się, że "Organ administracji publicznej może stwierdzić wygaśnięcie decyzji ostatecznej i decyzji nieostatecznej. " (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Tym samym decyzja, której wygaśnięcie stwierdza organ administracji publicznej nie musi być prawomocna.

Odnosząc się do zarzutu, iż Prezes UKE stwierdził wygaśnięcie decyzji uprzednio zaskarżonej odwołaniem do SOKiK, co w ocenie P. jest niedopuszczalne organ wskazał, że decyzja wygaszająca nie ma charakteru regulacyjnego i nie może być utożsamiana z decyzją nakładającą obowiązki regulacyjne. Jest to decyzja deklaratoryjna, co przesądza o tym, iż Prezes UKE w drodze decyzji wygaszającej nie mógł zmienić kształtu i bytu prawnego decyzji MTR 2008.

Prezes UKE nie zgodził się także z zarzutami dotyczącymi naruszenia art. 162 k.p.a. Wbrew twierdzeniom strony nie zachodzi tożsamość spraw rozstrzygniętych wcześniejszymi decyzjami gdyż miała miejsce zmiana stanu faktycznego. Tę zmianę stanu faktycznego stanowiło przedstawienie przez P. uzasadnienia stawek stosownie do art. 40 ust. 2 P.t. oraz pkt. I.2 sentencji decyzji MTR 2008. Ponieważ obowiązek z art. 40 ust. 1 P.t. nie został przez stronę spełniony konieczne było wydanie przez Prezesa UKE na podstawie art. 40 ust. 4 P.t. decyzji MTR 2009.

Odpowiadając na zarzut strony co do interpretacji interesu społecznego organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie występuje interes społeczny rozumiany jako interes ogółu obywateli korzystających z usług telefonii ruchomej w Polsce oraz interes przedsiębiorców telekomunikacyjnych funkcjonujących na tym samym rynku co P. W tym kontekście pozostawienie w obrocie prawnym decyzji MTR 2008, przy jednoczesnej realizacji decyzji MTR 2009, może rodzić wątpliwości związane z rozliczeniami międzyoperatorskimi w zakresie opłat z tytułu świadczenia usługi MTC bowiem obie decyzje, regulują kwestie związane z wysokością stawki MTR w sieci P.

Pozostałe zarzuty skargi dotyczące obowiązku przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego i kosolidacyjnego organ uznał za niezasadne gdyż decyzja wygaszająca nie była decyzją znoszącą obowiązki regulacyjne.

P. Sp. z o.o. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie wydanych decyzji.

Strona skarżąca w całości powtórzyła zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawa oraz ich uzasadnienie. Dodatkowo podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3, art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 162 § 3 k.p.a. oraz art. 206 ust. 2 P.t., art. 479 /57/ pkt. 1 k.p.c. i art. 479 /59/ § 2 k.p.c. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez organ niewłaściwy, poza przewidzianym dla niej trybem postępowania, a więc z rażącym naruszeniem prawa (względnie bez podstawy prawnej) w sytuacji, w której utrzymywana zaskarżoną decyzją w mocy decyzja wygaszająca podlegała zaskarżeniu odwołaniem do sądu powszechnego - SOKiK; Powyższe rozumowanie znajduje potwierdzenie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r. (sygn. VI SA/Wa 591/09), którym stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2009 r.

Prezes UKE w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji.

Na rozprawie przed Sądem skarżąca przedłożyła odpis wyroku SOKiK z dnia [...] maja 2010 r. sygn. akt [...] uchylający decyzję Prezesa UKE z dnia [...] października 2008 r. (pierwszą decyzję MTR 2008). Apelacja od tego wyroku została w dniu [...] listopada 2010 r. oddalona przez Sąd Apelacyjny w W. ( sygn. akt [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- dalej jako p.p.s.a.).

Rozpatrywana według powyższych kryteriów skarga wniesiona przez P. Sp. z o.o zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi okazały się zasadne.

W rozpoznawanej sprawie sporna pomiędzy stronami była kwestia związana z charakterem zaskarżonej decyzji i właściwością sądu administracyjnego do rozpoznania skargi oraz kwestia możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej w przypadku toczącego się postępowania odwoławczego.

Prezes UKE stanął na stanowisku, że przedmiotem decyzji wygaszającej nie jest ustalenie znaczącej pozycji rynkowej, nałożenie, zmiana lub zniesienie obowiązków regulacyjnych, nałożenie kary, wydanie rozstrzygnięcia w sprawie spornej, czy też wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 201 ust. 3 P.t., a co za tym idzie decyzja wygaszająca nie jest objęta zakresem regulacji art. 206 ust. 2 P.t. W ocenie Prezesa UKE, za decyzje znoszące obowiązki regulacyjne mogą zostać uznane jedynie te decyzje, w których Prezes UKE władczo podejmuje rozstrzygnięcie skutkujące zniesieniem ciążących na danym podmiocie obowiązków regulacyjnych, o których mowa w art. 22 ust. 2 P.t. Natomiast skarżąca uważa, że skoro decyzje dotyczące stawek MTR mają charakter regulacyjny, to pociąga za sobą szereg konsekwencji, w tym konieczność zastosowania przez organ procedury konsolidacji oraz konsultacji. Zatem decyzja wygaszająca również ma charakter regulacyjny, bowiem jest decyzją modyfikującą obowiązki stron i podlega zaskarżeniu do SOKiK, co potwierdzają powołane przez skarżącą orzeczenia sądowe oraz fakt, że SOKiK nie odrzucił żadnego z odwołań P. z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. W szczególności strona skarżąca powoływała się na te postanowienia WSA w Warszawie, mocą których zostały odrzucone skargi z uwagi na wyłączną kompetencję SOKiK (sygn. akt VI SA/WA 85/09., VI SA/Wa 366/09).

Rozstrzygając istniejący pomiędzy stronami zasadniczy spór dotyczący charakteru decyzji wygaszającej nałożone obowiązki regulacyjne nie sposób pominąć różnicy pomiędzy decyzją wygaszającą a decyzją wygaszaną. W rozpoznawanej sprawie decyzją wygaszaną była decyzja Prezesa UKE z [...] października 2008 r., wydana na podstawie art. 40 P.t. dotycząca dostosowania opłat z tytułu świadczenia usługi MTR w sieci P. (pierwsza decyzja MTR 2008). Na stronę został nałożony obowiązek dostosowania stawki MTR w sieci P. do poziomu "A" zł/min zgodnie z ustalonym harmonogramem oraz przedstawiania Prezesowi UKE corocznego uzasadnienia opłat stosownie do art. 40 ust. 2 P.t. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Niewątpliwie decyzja z [...] października 2008 r. była decyzją regulacyjną w rozumieniu art. 206 P.t. podlegającą zaskarżeniu do SOKiK. Dlatego też WSA stwierdził nieważność decyzji z [...] lutego 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję MTR 2008 ( sygn. akt VI SA/Wa 591/09 , odpis wyroku z uzasadnieniem załączono do skargi). Natomiast przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja wygaszająca. Mocą tej decyzji stwierdzono wygaśnięcie z dniem [...] grudnia 2009 r. decyzji z [...] października 2008 r. Jako podstawę prawną tej decyzji organ wskazał art. 162 § 1 pkt 1, art. 162 § 3, art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 108 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. W przepisie art. 162 § 1 pkt 1 unormowana jest instytucja proceduralno-prawna jaką jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji.

Należy podkreślić, że kwestia charakteru decyzji wygaszającej była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), który wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt II GSK 553/09 uchylił postanowienie WSA z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2350/08 odrzucające skargę T. S.A. na decyzję Prezesa UKE z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci. W uzasadnieniu tego wyroku zwrócono uwagę na kwestię trybu weryfikacji legalności decyzji administracyjnych przewidzianą w art. 206 P.t., tzn. w postępowaniu administracyjnym , następnie sądowoadministracyjnym (art. 206 ust.1) oraz w postępowaniu administracyjnym, a następnie przed sądem powszechnym (art.206 ust. 2). NSA nie podzielił poglądu prezentowanego przez WSA, że w przypadku kontroli legalności decyzji wydanej w trybie art. 162 k.p.a. właściwość rzeczową sądu należy oceniać przez pryzmat przepisu materialnego wyznaczającego przedmiotowy zakres sprawy. Zdaniem NSA zasadnicza kwestia nie tkwi w decyzji "wygaszanej" lecz w decyzji "wygaszającej". W konsekwencji o właściwości sądu nie decyduje przedmiot decyzji wygaszanej. Dlatego też decyzję wygaszającą należy oceniać pod kątem art. 162 § 1 k.p.a.

Podzielając zatem powyższe stanowisko NSA zawarte w cytowanym wyroku Sąd uznał, że zarzuty skargi skierowane pod adresem charakteru decyzji wygaszającej jako decyzji regulacyjnej, od której przysługuje odwołanie do sądu powszechnego nie są zasadne. Wbrew twierdzeniom skargi decyzja wydana w trybie art. 162 § 1 k.p.a. ( decyzja wygaszająca) nie jest decyzją regulacyjną w rozumieniu art. 206 P.t. zatem decyzja wygaszająca podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi dotyczące tej kwestii nie mogły być uwzględnione. W konsekwencji sąd administracyjny jest właściwy rzeczowo do rozpatrzenia skargi na decyzję Prezesa UKE z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji regulacyjnej.

Za uzasadniony Sąd uznał natomiast ten zarzut skargi, który poddaje w wątpliwość kwestię możliwości wydania decyzji wygaszającej w sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze stosunku do decyzji wygaszanej nadal się toczy. Skarżąca wskazuje, że niedopuszczalnym jest stwierdzenie wygaśnięcia aktu będącego przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym, a także w postępowaniu przed sądem administracyjnym. ( por. wyrok NSA z 5 grudnia 1989 r. sygn. akt SA/Wr 335/89, wyrok WSA w Warszawie sygn. akt II SAB/Wa 1487/05). Analogicznie nie jest również dopuszczalne stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej po tym jak adresat tej decyzji odwołał się do SOKiK.

Odnosząc się do tego zarzutu Prezes UKE argumentował, że decyzja wygaszająca nie ma charakteru regulacyjnego i nie może być utożsamiana z decyzją nakładającą obowiązki regulacyjne. Jest to decyzja deklaratoryjna, co przesądza o tym, iż Prezes UKE w drodze decyzji wygaszającej nie mógł zmienić kształtu i bytu prawnego decyzji MTR 2008. Ponadto organ powoływał się na poglądy doktryny mówiące o tym, że możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotyczy zarówno decyzji ostatecznej jak też decyzji nieostatecznej (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Tym samym decyzja, której wygaśnięcie stwierdza organ administracji publicznej nie musi być prawomocna.

Analizując stanowisko przedstawiane przez organ w tej kwestii trzeba zauważyć, że co prawda w literaturze nie ma jednak zgodności co do tego, czy możliwe jest również stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nieostatecznej. Według jednego stanowiska: "mimo że z literalnego brzmienia art. 162 § 1 k.p.a. to nie wynika, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji może dotyczyć wyłącznie decyzji ostatecznych" (tak m.in. W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej..., s. 212). Prezentowany jest również pogląd, zgodnie z którym możliwość ta dotyczy decyzji ostatecznych oraz nieostatecznych (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 961). Kodeks nie ogranicza formalnie możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej tylko do decyzji ostatecznej, należy jednak przyjąć pierwszeństwo trybu odwoławczego przed trybem określonym w art. 162 § 1 k.p.a. (por. wyr. NSA z dnia 5 grudnia 1989 r., SA/Wr 335/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 11): "Uprawnienie organu administracji publicznej do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przysługuje tylko wtedy, kiedy nie toczy się postępowanie odwoławcze". Takie z kolei stanowisko wynika z komentarza autorów Grzegorza Łaszczycy i innych do art. 162 k.p.a. (Komentarz do art.162 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Stan prawny: 2010.08.01).

Rozstrzygając tę kontrowersyjną kwestię Sąd w składzie orzekającym opowiada się za interpretacją przepisu art. 162 k.p.a. według której uprawnienie organu administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (art. 162 § 1 k.p.a.) przysługuje tylko wtedy, kiedy nie toczy się postępowanie odwoławcze (wyrok z dnia 5 grudnia 1989 r. Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) we Wrocławiu, sygn. akt SA/Wr 335/89, Lex nr 10120). W ocenie Sądu wynikająca z niniejszej sprawy praktyka stosowana przez Prezesa UKE polegająca na stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, która została zaskarżona i postępowanie odwoławcze nadal się toczy doprowadza do sytuacji niepożądanej. W rozpoznawanej sprawie wygaszona z dniem [...] grudnia 2009 r. decyzja MTR 2008 została jednocześnie, w wyniku jej zaskarżenia , uchylona wyrokiem SOKiK z dnia [...] maja 2010 r., zaś apelację od tego wyroku oddalono.

W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Uchybienie organu polegało na błędnym zastosowaniu trybu z art. 162 k.p.a. w stosunku do decyzji zaskarżonej odwołaniem. Dlatego też na obecnym etapie postępowania ocena pozostałych zarzutów skargi odnoszących się do przyjętej przyczyny wygaszenia ( bezprzedmiotowość decyzji MTR 2008 ) byłaby przedwczesna.

Z omawianych względów zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą należało uchylić (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Stosownie do art. 152 p.p.s.a. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.