Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1620/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1, art. 15 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 23 poz 295
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.- tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ sędzia del. WSA Arkadiusz Despot–Mładanowicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Op 55/08 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Oleśnie na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ekshumacji, przewozu i spopielenia zwłok oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

22.10.09 r.

II OSK 1620/08

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z 9 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Op 55/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ekshumacji, przewozu i spopielenia zwłok.

Wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone następującym postępowaniem:

W dniu [...] października 2007 r. W.M. złożył do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu wniosek o wydanie zgody na ekshumację w dniu [...] października 2007 r. zwłok zmarłej T.M. - pochowanej na cmentarzu parafialnym w U. - i ich przewóz celem kremacji w B.. Wskazał, że jest wykonawcą testamentu, natomiast wniosek jest wykonaniem ostatniej woli zmarłej. Do wniosku dołączył akt zgonu T.M., kserokopię odręcznego testamentu z [...] stycznia 2005 r. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w S. O. z [...] sierpnia 2007 r., [...] zaświadczające, że jest on wykonawcą testamentu sporządzonego [...] stycznia 2005 r. przez spadkodawczynię T.M., a otwartego i ogłoszonego w tym Sądzie pod sygn. akt [...]. Ponadto przedłożył tłumaczenie z języka niemieckiego zaświadczenia Urzędu ds. Ogrodnictwa Miasta D. o prawie do użytkowania mogiły grobowej na cmentarzu S. w związku z pochówkiem zmarłej, wskazujące adres do przesyłki urny.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu decyzją z [...] października

2007 r., nr [...] opartą o przepisy art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 1, 2, 5 i 6, art. 15 ust. 1 pkt 1 oraz art. 20a ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 23, poz. 295 ze zm. – cyt. dalej jako "ustawa o cmentarzach") zezwolił na przeprowadzenie ekshumacji zwłok T.M. i ich przewóz z cmentarza parafialnego w U. do krematorium w B. w celu spopielenia, a następnie wywóz urny do D. (N.), wskazując dodatkowo warunki ekshumacji i przewozu zwłok oraz spopielonych szczątków. Ponadto, powołując się na przepisy art. 107 § 4 i 130 § 4 K.p.a., organ stwierdził, że decyzja jest zgodna z żądaniem strony i nie wymaga uzasadnienia oraz z tego względu może być wykonana przed upływem terminu do wniesienia odwołania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła matka zmarłej – H.M., wnosząc o wstrzymanie jej wykonania oraz o wydanie decyzji odmownej. Wskazując, że w dniu [...] października 2007 r. dokonano ekshumacji zwłok zmarłej oraz zarzucając błędność decyzji pomimo ogłoszenia testamentu zmarłej i wydania W.M. zaświadczenia, podniosła, że jako matka powinna być powiadomiona o wszystkich czynnościach.

Państwowy Okręgowy Inspektor Sanitarny w Opolu decyzją z [...] grudnia 2007 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji kierował się postanowieniem Sądu Rejonowego w S. O. stwierdzającym, że W.M. jest wykonawcą testamentu zmarłej T.M., której ostatnią wolą było m.in. pochowanie jej zwłok na cmentarzu w D.. Wskazując na treść art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach organ odwoławczy stwierdził, że ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego, przy czym powołanie W.M. na wykonawcę testamentu nie jest jednoznaczne z przyznaniem prawa do pochówku, natomiast W.M. nie jest najbliższą rodziną T.M. i nie był uprawniony do występowania o zgodę na ekshumację. Ta okoliczność, zdaniem organu odwoławczego, stała na przeszkodzie wszczynania postępowania administracyjnego i rozpatrywania wniosku o wydanie zgody na ekshumację oraz przewóz zwłok. Ponadto, przedmiot sporu w sprawie nie istnieje, gdyż decyzja organu pierwszej instancji została wykona, tj. przeprowadzono ekshumację zwłok, dokonano ich spopielenia oraz przewieziono urnę z prochami do N..

W skardze na powyższą decyzję Prokurator Rejonowy w Oleśnie wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 i 24 K.c., chroniących dobra osobiste osoby, poprzez ich pominięcie przy ustalaniu na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że organ odwoławczy wadliwie przyjął, iż W.M. nie był osobą uprawnioną do występowania o zgodę na ekshumację zwłok, argumentując, iż dla rozstrzygnięcia istoty sprawy przesądzające jest wyjaśnienie znaczenia woli osoby zmarłej co do miejsca i sposobu jej pochowania. Podkreślił, że kwestii tej nie reguluje przepis art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, jednak zasada, że decyzje te dotyczą dóbr osobistych osoby liczącej się ze swą śmiercią nakazuje przyjęcie stanowiska, że o miejscu i sposobie swego pochowania, jak również wyborze osób mających zająć się pogrzebem decyduje wola zmarłego, a w związku z art. 15 ust. 1 ustawy również ekshumacja należy do osób wymienionych w jej art. 10 z zachowaniem wspomnianej tam kolejności. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego skarżący podniósł, iż prawo do pochowania i ekshumacji stanowi jedno z praw podmiotowych osobistych w rozumieniu K.c. i jest chronione w art. 23 i 24 tej ustawy. Wywiódł, iż skoro W.M. został wybrany przez zmarłą jako ten, który ma zająć się pochowaniem zgodnym z jej wolą i ściśle dostosował się do tej woli, to ekshumacja i pochówek odpowiada przepisom ustawy o cmentarzach, a tym samym nie narusza prawa

H.M. do pochowania zwłok córki – T.M., gdyż ze względu na inną wolę zmarłej dla matki prawo takie nie powstało.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, przytaczając argumentację podawaną w zaskarżonej decyzji. Ponadto, wskazując na obowiązek organu administracji stosowania przepisów postępowania administracyjnego, jak również przepisów ustawy o cmentarzach stwierdził, że spór między osobami, którym przysługuje prawo do pochówku i ekshumacji zwłok nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym, gdyż dotyczy dóbr osobistych chronionych przepisami prawa cywilnego, do ochrony których powołany jest sąd powszechny. Wreszcie przyznał, iż organ pierwszej instancji powinien był zawiesić postępowanie administracyjne celem rozstrzygnięcia, czy prawo podmiotowe w zakresie ekshumacji zwłok T.M. przysługuje W. M..

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w Opolu sprowadzało się do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania przed tym organem. Formalnoprawną podstawą do takiego działania stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy jest uprawniony do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Decyzja ta była zatem decyzją kasacyjną, stanowiącą odstępstwo od obowiązku rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy istoty sprawy, której wydanie dopuszczalne jest jedynie w razie bezprzedmiotowości postępowania, co ma miejsce wówczas, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, albo gdy nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 605).

Z kolei materialnoprawną podstawą decyzji były przepisy ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach, albowiem jej przedmiotem była zgoda na ekshumację zwłok T.M.. Zgody takiej organ pierwszej instancji udzielił W.M., który przedłożył wydane w trybie art. 665 K.p.c. postanowienie Sądu Rejonowego w S. O., że jest wykonawcą testamentu zmarłej. Z lektury akt sprawy wynika, iż testament ten został otwarty i ogłoszony, natomiast jego treść wskazuje na wolę zmarłej do pochowania jej zwłok na cmentarzu w D. w anonimowej mogile. Faktem jest, iż T.M. została pochowana na cmentarzu w U..

W doktrynie przedmiotu wskazuje się, że zaświadczenie, o jakim mowa w art. 665 K.p.c., jest dokumentem upoważniającym wykonawcę testamentu do występowania w sprawach majątku spadkowego przed sądami, urzędami i instytucjami oraz osobami fizycznymi i prawnymi, stanowiąc legitymację do podejmowania czynności prawnych związanych z majątkiem spadkowym (por. T. Ereciński, J. Gudowski, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze, Warszawa 2004, s. 305). Powyższe stanowisko koresponduje z treścią art. 988 K.c., stanowiącym, iż jeżeli spadkodawca nie postanowił inaczej wykonawca testamentu powinien zarządzać majątkiem spadkowym, spłacić długi spadkowe, w szczególności wykonać zapisy i polecenia (...). Jednocześnie akcentuje się, iż zakres praw i obowiązków wykonawcy testamentu wynika przede wszystkim z rozrządzeń testatora, który ma prawo w sposób bardzo szczegółowy określić, do jakich czynności wykonawca jest uprawniony i zobowiązany i takie dyspozycje testamentowe wyłączają działanie art. 988 K.c. Jednocześnie zwraca się uwagę, że wykonywanie zarządu przez wykonawcę testamentu powoduje, iż spadkobiercy pozbawieni są tego prawa przez czas zarządzania majątkiem spadkowym (por. E. Skowrońska-Bocian, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Cześć czwarta. Spadki, Warszawa 2004, s. 157-158).

Organ odwoławczy uznał, iż pierwszeństwo w zakresie prawa do ekshumacji zwłok wynika z treści art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach zmarłych, wedle którego ekshumacja zwłok może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. Osobami uprawnionymi do pochowania zwłok w świetle art. 10 ust. 1 tejże ustawy są członkowie najbliższej pozostałej rodziny osoby zmarłej a mianowicie: małżonek, krewni zstępni, krewni wstępni, krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa, powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Stwierdzając, że prawo do pochowania zwłok, a tym samym i prawo do ekshumacji, przysługiwało wyłącznie osobom ze wskazanego wyżej kręgu, organ odwoławczy przyjął, że skoro W.M. nie należał do tychże osób, a powołanie na wykonawcę testamentu nie jest jednoznaczne z przyznaniem prawa do pochówku, zatem postępowanie przez organ pierwszej instancji nie powinno zostać w ogóle wszczęte na jego wniosek.

W świetle powiedzianego dotychczas, jedynie tak sformułowany zarzut mógł stanowić podstawę do umorzenia postępowania. Analizując natomiast treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób zgodzić się z zawartym w jego końcowej części stwierdzeniem, iż przesłanką do umorzenia postępowania mogła stanowić okoliczność, że przedmiot sporu nie istnieje z powodu wykonania decyzji organu pierwszej instancji poprzez ekshumację zwłok i przewiezienie urny z prochami do N..

Zaskarżając powyższą decyzję, Prokurator Rejonowy w Oleśnie wskazywał na przepisy art. 23 i 24 K.c. chroniące dobra osobiste, podnosząc decydujące znaczenie woli osoby zmarłej odnośnie miejsca i sposobu pochowania oraz wyboru osoby mającej zająć się pogrzebem, wywodząc, że takie rozrządzenia mają pierwszeństwo i dopiero w razie ich braku dokonanie pochówku i ekshumacji należy do osób określonych w art. 15 ustawy o cmentarzach. Powołane przez skarżącego przepisy zawierają ogólną zasadę, że wymienione w nich przykładowo dobra osobiste, pozostają pod ochroną prawa cywilnego i to niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach, a nadto przewidują przykładowe środki ochrony, czyli sankcji przewidzianych na wypadek naruszenia tych dóbr. W wyroku Sądu Najwyższego z 14 maja 1982 r., IV CR 171/82 (OSNC 1983, nr 1, poz. 12), zaakcentowano potrzebę ochrony dóbr osobistych osoby, która licząc się ze swą śmiercią określa swą wolę związaną z pogrzebem. Odnośnie natomiast przewidzianego w art. 10 ust 1 ustawy o cmentarzach prawie do pochowania zwłok, w orzecznictwie podkreślano wielokrotnie, że jest to podmiotowe prawo osobiste, przysługujące najbliższej rodzinie osoby zmarłej, które nie wyczerpuje się z chwilą pochówku, lecz obejmuje również możność żądania ekshumacji w celu pochowania zwłok w innym miejscu (por. postanowienia Sądu Najwyższego z 13 stycznia 1965 r., I CR 464/64 i z 30 lipca 1965 r., II CZ 53/65, opublik. odpowiednio: OSNC 1965 nr 10, poz. 171 oraz LEX nr 5842, a także wyroki Sądu Najwyższego z 7 czerwca 1966 r., I CR 346/65 i z 31 marca 1980 r., II CR 88/80, LEX nr 5998 i 8222). W powołanych orzeczeniach, jak również w wyroku z 28 listopada 1983 r., I CR 328/83 (LEX nr 8574), w którym zajmowano się ustaleniem prawa do pochowania, Sąd Najwyższy wskazywał również, że w przypadku sporu między osobami uprawnionymi w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach, co do roszczenia o złożenie oświadczenia woli, na podstawie którego mogłaby nastąpić ekshumacja zwłok przysługuje droga sądowa przed sądem powszechnym. Dopuszczalność takiej drogi przyjął Sąd Najwyższy w powołanych wyżej orzeczeniach oraz w wyroku z 28 listopada 1983 r., I CR 328/83, LEX 8574), w którym zajmowano się ustaleniem prawa do pochowania.

Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji wniesienia odwołania przez H.M., matkę zmarłej, a zatem osobę wymienioną w art. 10 ustawy o cmentarzach, doszło do sporu wynikłego na tle przepisów prawa cywilnego, dotyczących podmiotowych praw osobistych i doniosłości oświadczenia woli na wypadek śmierci, którego istotą jest ustalenie, że odwołującej się przysługuje dobro osobiste w postaci prawa do ekshumacji zwłok córki. Powództwo o ustalenie, iż określone dobro osobiste przysługuje konkretnej osobie, jest dopuszczalne wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Do rozstrzygania takich sporów z całą pewnością nie jest zatem powołany organ administracji publicznej, który w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie może zastępować w tym zakresie sądu powszechnego. Sąd podzielił stanowisko Prokuratora Okręgowego, że stanąwszy w obliczu takiego właśnie sporu, organ odwoławczy wydał decyzję, w której - dokonując oceny legitymacji procesowej W.M. i rozstrzygając o braku po jego stronie prawa do złożenia wniosku o ekshumację zwłok T.M., pomimo zaświadczenia, że jest wykonawcą jej testamentu - zastąpił w istocie sąd powszechny uprawniony do rozpoznania roszczenia o złożenie oświadczenia woli, na podstawie którego mogłaby nastąpić ekshumacja. Okoliczność tę zdaje się dostrzegać również Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu, który w odpowiedzi na skargę wskazał na konieczność zawieszenia postępowania przez organ pierwszej instancji celem rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, której z osób przysługuje prawo podmiotowe w zakresie ekshumacji zwłok. Wyrażając takie stanowisko organ odwoławczy sam popadł w sprzeczność z własnym rozstrzygnięciem w części dotyczącej bezprzedmiotowości postępowania, które wobec wykonania decyzji poprzez ekshumację zwłok, przy nadal istniejącym żądaniu uprawnionej osoby o merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, nie stało się bezprzedmiotowe.

W sytuacji, gdy istnieje spór co do przysługującego prawa podmiotowego opartego na przepisie art. 23 K.c., właściwy jest sąd powszechny. Na gruncie postępowania administracyjnego zachodzi zatem przyczyna stanowiąca jedną z wymienionych w art. 97 § 1 K.p.a. podstaw zawieszenia postępowania ("gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd - pkt 4). Odstąpienie od tego obowiązku jest dopuszczalne tylko w szczególnych sytuacjach, przewidzianych w art. 100 § 2 i 3 K.p.a., tj. w razie zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego, poważnej szkody dla interesu społecznego, albo niepowetowanej szkody dla strony, które to okoliczności nie zachodziły w przedmiotowej sprawie. Na zasadzie art. 100 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.

Z przedstawionych powodów rozstrzygnięcie organu odwoławczego o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzeniu postępowania pierwszej instancji uznano za nieuzasadnione prawnie i co najmniej przedwczesne, skoro istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego celem rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, np. w trybie art. 189 K.p.c., na podstawie którego powód może żądać ustalenia przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, gdy ma w tym interes prawny, czy prawo podmiotowe w zakresie ekshumacji zwłok T.M. przysługuje H.M., ewentualnie, że takie przysługujące jej prawo podmiotowe zostało naruszone.

Poza tym, w sytuacji wniesienia przez H.M. odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w ustawowym terminie, nie może być mowy o uruchamianiu nadzwyczajnego trybu postępowania wznowieniowego, gdyż legitymacja czynna i uprawnienie H.M. powinny zostać rozstrzygnięte w tymże postępowaniu, należącym do zwykłego trybu rozpoznawczego.

Skargą kasacyjną z 24 lipca 2008 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, przez przyjęcie, że wykonawca testamentu jest osobą uprawnioną do otrzymania zezwolenia na ekshumację zwłok.

Wskazując na powyższe wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz 2. zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi stwierdzono, że postępowanie zostało wszczęte, przeprowadzone, a wydana decyzja skierowana do osoby nieuprawnionej do otrzymania zezwolenia na ekshumację. Z tych też względów, mając na uwadze treść przepisu prawa materialnego (art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach) oraz wyraźną dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchylił zaskarżoną decyzję, umarzając jednocześnie postępowanie pierwszej instancji.

Skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Oleśnie WSA w Opolu uznał za zasadną w zaskarżonym wyroku, z uwagi na fakt istnienia sporu cywilno-prawnego i wskazując na konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie. Zarówno skarga Prokuratora, jak i wywody uzasadnienia Sądu oparto na wywodach, co do prawa z powołaniem się na wykształcone orzecznictwo sądowe. W sprawie tych wywodów jest jednak jeden podstawowy problem - mianowicie żaden z powołanych wyroków nie odnosi się do bezspornego stanu faktycznego sprawy i do istoty wydanej decyzji przez tut. organ. Tą istotą jest fakt podjęcia, przeprowadzenia i wydania rozstrzygnięcia na wniosek osoby nieuprawnionej. Używając paraleli: Kowalski wystąpił z wnioskiem o zmianę nazwiska Malinowskiemu. Malinowski dowiedziawszy się, że decyzją zmieniono mu nazwisko na Nowak, złożył od niej odwołanie. Jedynym rozstrzygnięciem jest tylko i wyłącznie uchylenie takiej decyzji i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). Krąg osób uprawnionych do złożenia wniosku o ekshumację na podstawie zezwolenia właściwego inspektora sanitarnego jest wyraźnie określony. Zgodnie z art. 15 ust. l pkt 1 ustawy są to osoby uprawnione do pochowania zwłok. Osoby uprawnione do pochowania zwłok wymienione są w art. 10 ust. 1. Przysługuje ono pozostałemu małżonkowi, krewnym, powinowatym oraz osobom, które do tego się zobowiążą.

W sprawie poza sporem jest, że wykonawca testamentu nie spełniał żadnego z kryteriów w/w przepisu. Tym samym nie jest on osobą uprawnioną do otrzymania zezwolenia na ekshumację, nie przysługuje mu atrybut tego, co w postępowaniu cywilnym określa się mianem legitymacji czynnej, a w postępowaniu administracyjnym strony. W postępowaniu cywilnym, wniosek lub pozew takiej osoby podlega odrzuceniu, w postępowaniu administracyjnym nie noże być przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia, nie oznacza to bynajmniej by przepisy prawa uniemożliwiały wykonawcy testamentu realizację woli zmarłej, w postaci miejsca pochówku. Może wszak to nastąpić na mocy stosownego orzeczenia sądu lub prokuratury, tak jak to stanowi art. 15 ust. l pkt 2. Jest to jednak zupełnie inny tryb, niewymagający decyzji inspektora sanitarnego. Jeżeli natomiast taka decyzja została wydana, to w trybie instancji podlega ona uchyleniu, a postępowanie umorzeniu.

Zupełnie inną sprawą są wywody Sądu dotyczące "wpadkowej" części uzasadnienia decyzji tut. organu. Otóż niezależnie od uzasadnienia merytorycznego, wskazano na bezprzedmiotowość postępowania z art. 105 kpa, w sytuacji, gdy w sprawie tutejszej dokonano ekshumacji, zwłoki przewieziono i skremowano. Ta okoliczność ma charakter drugorzędny i wpadkowy, gdyż podstawą wydania decyzji był art. 105 kpa, lecz art. 138 § 1 pkt 2.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że wywody skargi kasacyjnej opierają się na literalnym interpretowaniu przepisów art. 10 i nast. ustawy o cmentarzach. Tymczasem jak podkreślił to Sąd Najwyższy w przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczeniu z 31.03.1980 r., II CR 88/80, krąg osób powołanych do pochowania zwłok osoby zmarłej (wraz z prawem do ekshumacji) nie ogranicza się osób wskazanych w art. 10 ust. l ustawy, która reguluje chowanie i ekshumację zwłok pod kątem porządku publicznego, a nie ochrony dóbr osobistych osób dla zmarłego bliskich . Ponadto norma ta służy raczej wskazaniu osób nie tyle uprawnionych, co zobowiązanych do pochówku, co należy wywieść z treści całego art. 10 wskazującego tryb postępowania w przypadku niepochowania zwłok przez tzw. osoby uprawnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu nie jest trafny.

Po pierwsze, należy mieć na względzie, że przepis art. 10 ust. 1 zd. ostatnie ustawy o cmentarzach stanowi, że prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą. Zatem w kontekście tego uregulowania nie można wykluczyć, że wykonawca testamentu jest osobą uprawnioną do pochowania zwłok, a co zatem idzie legitymowaną również do wystąpienia z wnioskiem o ich ekshumację, na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Po drugie, trafnie zauważa Prokurator, że norma zawarta w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach wskazuje osoby nie tyle uprawnione, co zobowiązane do pochówku. Wniosek taki można zasadnie wywieść z treści art. 10 ust. 2, 3 i 4 ustawy. Przepisy te określają tryb postępowania na wypadek, gdyby nie doszło do pochówku przez żaden z podmiotów wymienionych w art. 10 ust. 1. Wprowadzając tą regulację ustawodawca miał na względzie tylko i wyłącznie aspekt sanitarny pochówku zwłok i w żadnym razie nie stanowi ona ingerencji ustawowej w sferę dóbr osobistych człowieka. Prawo do pochówku jest jednym z takich dóbr (art. 23 K.c.) i podlega ono ochronie cywilnoprawnej - i to niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach - na zasadach określonych w art. 24 K.c.

Nie ulega zatem najmniejszej wątpliwości, że złożenie odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oleśnie z [...] października 2007 r. przez matkę zmarłej, H.M. oznaczało powstanie sporu, co do roszczenia o złożenie oświadczenia woli, na podstawie którego mogłaby nastąpić ekshumacja zwłok. Stąd ocena prawna Sądu I instancji, że jeżeli zaistnieje spór co do przysługującego prawa podmiotowego opartego na przepisie art. 23 K.c., to właściwy do jego rozstrzygnięcia jest sąd powszechny, znajduje uzasadnienie w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy i powołanych wcześniej przepisach prawa. W polskim systemie prawnym obowiązuje bowiem niedopuszczająca wyjątków zasada, że powództwo o ustalenie, iż określone dobro osobiste przysługuje konkretnej osobie, jest dopuszczalne wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Do rozstrzygania takich sporów z całą pewnością nie jest zatem powołany organ administracji publicznej, który w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie może zastępować w tym zakresie sądu powszechnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.