Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 199/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2009 nr 31 poz 206
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
article: art. 2 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2001 nr 80 poz 872
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie.
article: art. 51
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1462
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej
article: art. 51, art. 52 pkt 2, pkt 6, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 1 pkt 3, pkt 4, art. 6, art. 32, art. 40
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 a pkt 13, art. 2, art. 5 par. 1 pkt 1, art. 7 par. 1, art. 15 par. 5, art. 27 par. 1, par. 3, art. 29 par. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie uznania za bezzasadne zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym i odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. (dalej: Dyrektor IS) z [...] listopada 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W.-T. (dalej: Naczelnik US) z [...] lipca 2010 r., mocą którego uznano zarzuty zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym przez [...] Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca Spółka) za bezzasadne oraz odmówiono umorzenia tego postępowania.

Orzeczenie wydane zostało w następujących okolicznościach:

W dniu [...] grudnia 2009 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w W. (dalej: MWITD) wystawił tytuł wykonawczy o numerze [...] obejmujący należność pieniężną z tytułu kary nałożonej na skarżącą Spółkę za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Tytuł wykonawczy został skierowany do Naczelnika US jako organu egzekucyjnego.

Pismem z [...] stycznia 2010 r. pełnomocnik skarżacej Spółki wniósł do organu egzekucyjnego (Naczelnika US) zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wraz z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu podniesiono, że egzekucja prowadzona na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego jest niedopuszczalna z uwagi na niedoręczenie zobowiązanemu ani jego pełnomocnikowi pisemnego upomnienia oraz wystawienie tytułu przez podmiot nieposiadający legitymacji do żądania wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Naczelnik US – działając w trybie art. 34 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej: u.p.e.a. – przekazał zgłoszone zarzuty wierzycielowi, tj. MWITD, celem zajęcia stanowiska zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a.

Postanowieniem z [...] lutego 2010 r. o numerze [...] MWITD uznał zarzuty zobowiązanej za bezzasadne.

Skarżąca Spółka złożyła zażalenie z [...] marca 2010 r. na postanowienie wierzyciela. W uzasadnieniu podtrzymano zarzuty wyłuszczone w piśmie z [...] stycznia 2010 r., a nadto zarzucono niespełnienie wymogów określonych w art. 27 § 1 ust. 6 u.p.e.a., tj. brak w tytule wykonawczym podstawy prawnej prowadzenia egzekucji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. o numerze [...] utrzymał w mocy postanowienie MWITD.

Po uzyskaniu stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych zarzutów, Naczelnik US wydał postanowienie z [...] maja 2010 r., którym uznał zarzuty za niezasadne i odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowienie to zostało następnie uchylone przez Dyrektora IS, zaś sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z [...] lipca 2010 r. o numerze [...] Naczelnik US, uwzględniając stanowisko wierzyciela, ponownie uznał wniesione zarzuty za niezasadne i odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. W podstawie prawnej postanowienia przywołano przepisy art. 123 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a., w związku z art. 33 pkt 1, 3, 6, 7 i 10 oraz art. 34 § 1 u.p.e.a.

W uzasadnieniu postanowienia Naczelnik US przypomniał treść art. 34 § 1 u.p.e.a. oraz powołał się na stanowisko zajęte w sprawie zarzutów przez wierzyciela, tj. MWITD. W tym zakresie organ egzekucyjny wskazał, że wierzyciel odnosząc się do zarzutu braku doręczenia pisemnego upomnienia powołał się na art. 27 § 3 u.p.e.a. oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.), w zw. z art. 15 § 5 u.p.e.a., w myśl których to regulacji postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia dłużnikowi upomnienia, jeżeli należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Taka sytuacja – zdaniem wierzyciela – miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem ani przepis art. 15 u.p.e.a., ani § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów nie wprowadzają podziału na decyzje określające czy ustalające, na poparcie czego wierzyciel przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu MWITD zauważył, że w świetle obowiązujących przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U z 2007r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), organem wykonującym zadania Inspekcji Transportu Drogowego jest Główny Inspektor Transportu Drogowego oraz Wojewoda działający za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Wobec takiego stanu rzeczy brak jest podstaw do kwestionowania uprawnień MWITD do podejmowania czynności w celu egzekwowania wydanych orzeczeń oraz do wydawania decyzji administracyjnych w oparciu o art. 93 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem wierzyciela, to treść art. 93 ust. 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym wskazuje, że organy wymienione w ust 1 tego przepisu wykonują zadania Inspekcji Transportu Drogowego. Organ egzekucyjny zauważył, że stanowisko MWITD zostało podtrzymane przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który uznał, że brak jest przesłanek do stwierdzenia, że tytuł wykonawczy wystawiony został o nieistniejący obowiązek. Zdaniem organu odwoławczego wierzyciela, należności pieniężne nałożone dccyzją MWITD weszły do obrotu prawnego w momencie skutecznego ich doręczenia stronie. W związku z tym, że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązana Spółka winna uiścić wymaganą kwotę w terminie 21 dni od wymierzenia kary. Termin ten nie został zachowany, dlatego wszczęto postępowanie zmierzające do jej wyegzekwowania. Naczelnik US zaznaczył przy tym, iż w związku z taką wypowiedzią wierzyciela, organ egzekucyjny mając na uwadze art. 29 i art 34 § 1 u.p.e.a. nie jest kompetentnym do kwestionowania stanowiska Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Biorąc pod uwagę stanowisko wierzyciela oraz analizując zastosowane przepisy u.p.e.a., Naczelnik US stwierdził, iż tytuł wykonawczy, na podstwie którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie, spełniał wymogi zawarte w art. 27 u.p.e.a., wobec czego nadana mu została klauzula wykonalności i został skierowany do egzekucji. Odnosząc się do zarzutów Spółki podkreślono, że w tytule wykonawczym wierzyciel podał art. 93 ustawy o transporcie drogowym jako podstawę prawną do wydania orzeczenia, które następnie stało się podstawą wystawienia przedmiotowego tytułu wykonawczego. Zauważono również, że w tytule wykonawczym MWITD wskazał podstawę prawną, która zdejmuje z wierzyciela obowiązek wysyłania upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku zapłaty (§ 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Skarżaca Spółka złożyła zażalenie na postanowienie Naczelnika US, po rozpoznaniu którego, Dyrektor IS utrzymał je w mocy zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2010 r. o numerze [...].

W uzasadnieniu orzeczenia Dyrektor IS przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że zarzuty zażalenia sprowadzają się do kwestionowania zasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego z następujących względów:

1) wszczęcia egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego niespełniającego wymogów określonych w art. 27 § 1 ust. 6 u.p.e.a., tj. tytułu, w którym nie wskazano podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej,

2) braku doręczenia pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., oraz

3) wystawienia tytułu wykonawczego przez podmiot nieposiadający legitymacji do żądania wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

W ocenie Dyrektora IS stanowisko zajęte przez Naczelnika US jest zgodne z przepisami prawa. Odnośnie pierwszego zarzutu organ odwoławczy wyjaśnił, iż w poz. 29 tytułu wykonawczego jako akt normatywny stanowiący podstawę prawną do wydania orzeczenia wskazano art. 93 ustawy o transporcie drogowym, w poz. 30 podano orzeczenie z dnia [...].10.2009r. nr [...], natomiast w poz. 42 jako podstawę prawną egzekucji administracyjnej wskazano art. 2 § 1 u.p.e.a., wobec czego omawiany zarzut uznać należało za nietrafny. Dyrektor IS nie uwzględnił także drugiego zarzutu podnosząc, iż w poz. 50 tytułu wykonawczego MWITD wskazał, iż upomnienia nie doręczono wobec braku takiego obowiązku na podstawie § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym zakresie organ omówił również orzecznictwo sądów administracyjnych, jakie zapadło na tle stosowania omawianej regulacji. Ustosunkowując się do trzeciego zarzutu Dyrektor IS podzielił stanowisko Naczelnika US, iż nie ma podstaw do kwestionowania ciągłości uprawnień Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego jako organu upoważnionego do podejmowania kroków w celu wyegzekwowania swoich orzeczeń oraz do wystawiania decyzji administracyjnych w oparciu o art. 93 ustawy o transporcie drogowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie postanowienia Dyrektora IS w całości z powodu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych prawem. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. naruszenie art. 15 u.p.e.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – w zakresie niedoręczenia zobowiązanemu pisemnego upomnienia wzywającego do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia;

2. art. 27 § 1 u.p.e.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – w zakresie wszczęcia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego do którego nie załączono upomnienia;

3. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 w zw. z art. 32 u.p.e.a. – w zakresie niedoręcznia pełnomocnikowi strony tytułu wykonawczego oraz upomnienia przed wszczęciem egzekucji;

4. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 13 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Rozwijając powyższe zarzuty pełnomocnik wskazał, iż ani skarżąca Spółka ani jej pełnomocnik nie otrzymali pisemnego upomnienia, co powoduje, że postępowanie egzekucyjne nie mogło być wszczęte, zaś wszczęte powinno zostać umorzone. W ocenie pełnomocnika błędnie zastosowano w sprawie § 13 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem ze stanowiska Ministra Finansów, wyrażonego w piśmie z dnia [...] lutego 2005 r. o numerze [...] (Biuletyn Skarbowy 2005/2 str. 27), wysłanie upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego jest obowiązkowe w sytuacji, gdy egzekucja ma dotyczyć kary pieniężnej nałożonej na podstawie ustawy o transporcie drogowym.

Zdaniem pełnomocnika w sprawie nie doręczono skarżącej Spółce tytułu wykonawczego, bowiem został on przesłany wprost do Spółki, zaś w postępowaniu administracyjnym, w rezultacie którego MWITD wydał decyzję będącą podstawą tytułu wykonawczego, Spółka była reprezentowana przez pełnomocnika. Prowadzi to do przyjęcia twierdzenia, iż egzekucja nie została wszczęta, gdyż mając na uwadze stosowne przepisy dotyczące reprezentacji (działania przez pełnomocnika), należy przyjąć, że Spółka w ogóle nie otrzymała odpisu tytułu wykonawczego.

Odnosząc się do zarzutu braku legitymacji do żądania wszczęcia egzekucji pełnomocnik podkreślił, iż z ustawy o transporcie drogowym wynika, że Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nie jest organem uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego. Wskazał, że przepis art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej znowelizował art. 51 ustawy o transporcie drogowym. Porównanie brzmienia ustawy sprzed i po nowelizacji wyraźnie wskazuje – w ocenie pełnomocnika – że od dnia 1 stycznia 2007 r. zadania Inspekcji Transportu Drogowego wykonuje Główny Inspektor Transportu Drogowego i Wojewoda działający za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Skoro zatem po zmianie ustawy organem uprawnionym do wydawania decyzji jest wojewoda, a inspektor wydaje decyzje tylko w jego imieniu, to jednocześnie wszelkie czynności egzekucyjne mogą być wykonywane tylko i wyłącznie przez wojewodę. Zdaniem autora skargi, uprawnienia Wojewódzkiego Inspektora kończą się z momentem podpisania decyzji, a ustawa o transporcie drogowym nie przyznała Wojewódzkiemu Inspektorowi uprawnienia do wystawienia tytułu wykonawczego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor IS wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazał na szczególne regulacje u.p.e.a. dotyczące wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Podkreślił w szczególności, iż podjęcie czynności pozwalających na przystąpienie do postępowania egzekucyjnego, a następnie dokonanie czynności egzekucyjnych, nie może odbywać się bez udziału zobowiązanego. O wszczęciu postępowania egzekucyjnego i stosowaniu środków przymusu przez organ egzekucyjny zobowiązany powinien być więc informowany bezpośrednio przez ten organ, a nie przez pełnomocnika lub inną wskazaną przez niego osobę. Zdaniem Dyrektora IS, organ egzekucyjny prawidłowo skierował odpis tytułu wykonawczego i zawiadomienie o zajęciu rachunku bankowego bezpośrednio do strony tego postępowania, nie zaś do pełnomocnika, ustanowionego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego (pełnomocnictwo z dnia [...].08.2008r., przedłożone organowi egzekucyjnemu w dniu [...].02.2010 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skład orzekający w sprawie podziela stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie co do prawidłowości wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego o numerze KR-6/12/2009. Wskazać należy, iż podstawę prawną egzekwowanego obowiązku stanowiła decyzja MWITD o nałożeniu na skarżącą Spółkę kary pieniężnej, zaś egzekucja prowadzona była w oparciu o art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Zaznaczyć przy tym należy, iż przywołanie w tytule wykonawczym tylko przepisu bez wskazania jego konkretnej jednostki redakcyjnej (punktu) nie stanowi takiej wadliwości tytułu wykonawczego, która skutkowałaby koniecznością jego zwrotu wierzycielowi. W konsekwencji – w ocenie Sądu – nie było wątpliwości co do charakteru i rodzaju egzekucji, jaka na podstawie tego tytułu miała być prowadzona.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, w pierwszej kolejności odnieść należy się do twierdzeń jej autora w zakresie braku legitymacji MWITD do wystawienia tytułu wykonawczego. Uznając ten zarzut za niezasadny wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. użyte w ustawie pojęcie "wierzyciela" oznacza podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z treści art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. wynika natomiast, iż uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do kar pieniężnych wymierzanych przez organy administracji rządowej – właściwy do orzekania organ l instancji, z zastrzeżeniem pkt 4.

W tym miejscu wskazać należy, że art. 22 ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462 ze zm.), zmienił brzmienie art. 51 ustawy o transporcie drogowym. Przed wspomnianą nowelizacją art. 51 określał, że zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje (oprócz Głównego Inspektora) wojewódzki inspektor transportu drogowego, a po tej zmianie – wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, jako kierownik wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Powyższa zmiana nie oznacza braku możliwości wydawania decyzji przez wojewódzkiego inspektora transportu drogowego. Zmiana wprowadzona powyższą ustawą miała bowiem na celu zupełnie inne założenia. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. zawarto wskazanie, że w celu podniesienia sprawności Państwa i jakości wykonywania przypisanych prawem zadań i kompetencji koniecznym jest m.in. zdefiniowanie pozycji wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie. W obowiązującym podziale kompetencji nie było – według autorów projektu ustawy – przypadków równoległego wykonywania tych samych zadań i kompetencji przez organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego, liczne natomiast były przypadki, w których zadania i kompetencje określone w tej samej ustawie wykonywane były przez różne szczeble jednostek samorządu terytorialnego i przez wojewodów. W ustawie przyjęto zatem założenie, że zadania przypisane wojewodzie jako przedstawicielowi rządu na danym obszarze powinny ograniczać się m.in. do wykonywania funkcji zwierzchnika zespolonej administracji rządowej oraz funkcji inspekcyjno-kontrolnych. W ocenie autorów przesunięcie zadań i kompetencji do samorządu województwa miało wzmocnić ten poziom samorządu terytorialnego poprzez rozbudowanie jego roli w realizacji zadań publicznych. Konsekwencją przesunięcia zadań była również konieczność zespolenia służb, inspekcji i straży funkcjonujących na poziomie wojewódzkim i powiatowym, które zostały odzespolone wbrew założeniom reformy z 1999 r. (Państwowa Inspekcja Sanitarna oraz Inspekcja Transportu Drogowego). Wprowadzona zmiana art. 51 ustawy o transporcie drogowym nie spowodowała zatem zmiany organu właściwego do wydawania decyzji, ale miała na celu zespolenie służb inspekcji transportu drogowego.

Zdaniem Sądu zwrócić należy uwagę na uregulowania zawarte w obowiązującej wówczas ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.). W art. 2 pkt. 2 lit. b przewidziano, że administrację rządową na obszarze województwa wykonują działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych inspekcji, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach, w imieniu własnym, jeśli ustawy tak stanowią. Z art. 93 ust.1 a) ustawy o transporcie drogowym wynika uprawnienie dla inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego do dokonywania kontroli drogowej, którzy mają prawo nałożyć karę pieniężną za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Decyzja wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli. We wspomnianym art. 52 pkt. 2 ustawy o transporcie drogowym wprost przewidziano, że wojewoda działa "za pośrednictwem" wojewódzkiego inspektora, a w pkt 6, że w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji organem właściwym jest wojewódzki inspektor. Z powyższych uregulowań wypływa zatem kompetencja wojewódzkiego inspektora transportu drogowego do wydawania decyzji jako organ I instancji, związanych z zadaniami inspekcji transportu drogowego.

Jak wyżej wskazano, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym wojewódzki inspektor transportu drogowego jest kierownikiem wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Wskazać w tym kontekście należy, iż zgodnie z art. 51 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji inspekcji organem właściwym jest wojewódzki inspektor, a organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. – Główny Inspektor. Takie rozwiązanie dopuszcza ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r. nr 31, poz. 206), która w art. 2 pkt 2 lit. b stanowi, iż zadania administracji rządowej w województwie wykonują organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży.

Uprawnieni do kontroli drogowej inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego, stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z przewozem karę pieniężną za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy. Podkreślenia wymaga przy tym, iż, zgodnie z art. 93 ust. 1a, decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli.

W świetle powyższych regulacji za prawidłowe uznać należy stanowisko organów orzekających w sprawie, iż podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji o nałożeniu na skarżącą Spółkę kary pieniężnej jest MWITD, jako właściwy do orzekania organ l instancji. W ocenie Sądu, należy zatem uznać, iż tytuł wykonawczy wystawiony przez ten organ spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a., a zaskarżone postanowienie nie narusza art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych, np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 marca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 2005/09 czy z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1428/10. Z kolei w wyroku z 23 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 191/09 (vide: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl) uznając prawidłowość przedstawionego wyżej poglądu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zmiana art. 51 ustawy o transporcie drogowym, wprowadzona ustawą nowelizującą z 29 lipca 2005 r., nie spowodowała zmiany organu właściwego do wydawania decyzji, ale miała na celu zespolenie służb inspekcji transportu drogowego.

Zasadnie również organy przyjęły, że w sprawie ma zastosowanie § 13 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Przepisy u.p.e.a. i akty wykonawcze do tej ustawy nie wprowadzają bowiem podziału na sposób powstania należności określając tylko i wyłącznie, że obowiązek przesłania upomnienia zobowiązanemu nie jest wymagany, gdy egzekucja dotyczy należności pieniężnej określonej w orzeczeniu. W rozpoznawanej sprawie orzeczeniem tym jest decyzja MWITD nakładająca na Spółkę karę pieniężną.

Wprawdzie w treści rozporządzenia nie wskazano szczegółowo ani kategorii należności pieniężnych ani rodzajów orzeczeń, z którymi wiąże się brak doręczenia upomnienia, ale bez wątpienia do orzeczeń tych zaliczane są decyzje administracyjne, w tym nakładające kary pieniężne na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji MWITD. Oparta na tym przepisie decyzja ma charakter konstytutywny.

Kary pieniężne, jako obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej wymienione zostały w art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Są to przy tym należności pieniężne w rozumieniu u.p.e.a. , o czym świadczy treść art. 2 § 1 pkt 3 tej ustawy, z mocy którego egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne "inne niż wymienione w pkt 1 i 2". Oznacza to, że kary pieniężne są należnościami pieniężnymi, o jakich mowa w § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego.

Zdaniem Sądu użyte w tym przepisie pojęcie "orzeczenie" obejmuje zarówno decyzje o charakterze deklaratoryjnym, jak i konstytutywnym. Zważyć bowiem należało, że art. 15 § 5 u.p.e.a., udzielający Ministrowi Finansów delegacji do określenia należności, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, nakazuje mu kierowanie się rodzajem należności oraz sposobem ich powstawania.

Skoro zatem Minister Finansów w § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, nie wskazał wyłącznie orzeczeń o charakterze deklaratoryjnym, ani też nie ograniczył stosowania tego przepisu do należności powstające z mocy prawa, brak jest podstaw aby ograniczenie takie wywodzić w drodze wykładni. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2010 r. sygn. akt II FSK 7/10 (vide: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie znajduje w ocenie Sądu uznania powoływanie się przez pełnomocnika skarżącej Spółki na wytyczne Ministra Finansów w tym zakresie, bowiem nie stanowią one źródła prawa powszechnie obowiązującego. Przypomnieć należy, iż zgodnie z generalną zasadą postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), do których nie sposób zaliczyć wytycznych Ministra Finansów. Podobnie w art. 7 § 1 u.p.e.a. zapisano, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie.

Tym samym za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 27 u.p.e.a. W szczególności pozbawione racji jest twierdzenie, iż niezałączenie – jak to wyraził się autor skargi – "upomnienia" do tytułu wykonawczego narusza § 1 tego przepisu. Wskazać należy, iż omawiany przepis reguluje warunki jakim odpowiadać winien tytuł wykonawczy i nie normuje kwestii upomnienia. Dopiero w § 3 art. 27 u.p.e.a. wprowadzono wymóg dołączenia dowodu doręczenia upomnienia, z tym jednak zastrzeżeniem, że dotyczy to tylko przypadków, w których doręczenie upomnienia było wymagane. W pozostałych przypadkach – a z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie – w tytule wykonawczym należy podać podstawę prawną braku tego obowiązku. MWITD uczynił zadość omawianej regulacji, bowiem w poz. 50 tytułu wykonawczego wskazał na § 13 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Za chybiony uznać należało również zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 w zw. z art. 32 u.p.e.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości pogląd, iż dopiero od momentu skutecznego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego organ egzekucyjny ma do czynienia ze stroną, której uprawnienia są uregulowane m. in. w art. 32 i 40 k.p.a., a zatem może ona działać przez pełnomocnika, któremu – jeżeli został ustanowiony – doręcza się pisma. W tym kontekście tytuł wykonawczy musi być doręczony bezpośrednio zobowiązanemu, co w sprawie niniejszej miało miejsce.

Ponadto podnieść należy, iż w u.p.e.a. nie została uregulowana instytucja pełnomocnika. Przepisy k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uwzględniały specyfikę postępowania egzekucyjnego. O wszczęciu postępowania egzekucyjnego i stosowaniu środków przymusu przez organ egzekucyjny, zobowiązany winien być informowany bezpośrednio przez ten organ, a nie przez pełnomocnika lub inną wskazaną przez niego osobę. Wystawienie przez wierzyciela tytułu wykonawczego, a następnie jego doręczenie organowi egzekucyjnemu nie wywołuje skutku prawnego w postaci wszczęcia egzekucji. Na tym etapie postępowania egzekucyjnego, organ bada jedynie przesłanki określone w art. 29 § 2 u.p.e.a. Kodeks postępowania administracyjnego, poza przypadkami określonymi w art. 1 pkt 3 i 4 k.p.a., normuje postępowanie administracyjne. Jego przepisy nie mają, co do zasady, zastosowania do czynności organu administracji publicznej dokonywanych przed jego wszczęciem. Organ egzekucyjny powinien skierować odpis tytułu wykonawczego bezpośrednio do strony postępowania, nie zaś do pełnomocnika, ustanowionego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Z uwagi zatem, iż postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanego nie prowadzi się przed doręczeniem mu tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny nie ma obowiązku stosowania art. 40 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2008 r. sygn. II FSK 1483/07 – publ. Przegląd Orzecznictwa podatkowego rok 2009, poz. 33, str. 184).

Niezależnie od powyższego zwrócić również należy uwagę, iż postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego decyzją o nałożeniu na skarżącą Spółkę kary pieniężnej. Odrębność ta dotyczy również prowadzących je organów administracyjnych. Zatem za prawidłowe przyjąć należało działanie organu, który podejmował czynności wobec zobowiązanej a nie pełnomocnika reprezentującego Spółkę we wcześniejszym, odrębnym postępowaniu. Dopiero bowiem z chwilą zgłoszenia się pełnomocnika do nowego postępowania można było przyjąć, że Spółka działa przez pełnomocnika. Zwrócić należy ponadto uwagę, iż mimo tego, że tytuł wykonawczy został skierowany wprost do Spółki, nie pozbawiło jej to możliwości obrony swoich praw w postępowaniu egzekucyjnym, skoro pismem z [...] stycznia 2010 r. wystąpiła z zarzutami w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że pismo zawierające zarzuty zostało sporządzone przez pełnomocnika Spółki.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.