Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 257/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 233 pkt 3, art. 240
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 185 § 1 w związku z art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Marek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt I SA/Op 437/21 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w B. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 23 lipca 2021 r. nr 19/48/2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu na rzecz Rady Miejskiej w B. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt I SA/Op 437/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2022 r., poz. 329 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę Rady Miejskiej w B. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 23 lipca 2021 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie Gminy B. na 2021 r. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przedmiotem skargi była uchwała nr 19/48/2021 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 23 lipca 2021 r. orzekająca nieważność § 1 pkt 11 uchwały nr XXX/354/21 Rady Miejskiej B. z dnia 17 czerwca 2021 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy B. na 2021 r. oraz zmiany uchwały w sprawie uchwalenia budżetu Gminy B. na 2021 r., w części dotyczącej ustalenia w Dziale 926 "Kultura fizyczna" Rozdział 92695 "Pozostała działalność" wydatków majątkowych w wysokości 3 000 000,00 zł na zadanie: Utworzenie wielopokoleniowej strefy aktywizacji społecznej i bezpiecznego wypoczynku na obiekcie rekreacyjnym przy ul. [...] polegającej na przebudowie budynku tzw. Wodnika oraz budowie elementów małej architektury, siłowni plenerowej, placu zabaw, ścianki wspinaczkowej, parku linowego, boisk do piłki koszykowej i nożnej, parkingu dla rowerów oraz budowę zaplecza sanitarnego, bez 3 otwartych niecek basenowych - z powodu naruszenia art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. - zwanej dalej u.s.g.) oraz naruszenia art. 233 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 305 - zwanej dalej u.f.p.).

Przed podjęciem zaskarżonej uchwały Kolegium podjęło działania nadzorcze w odniesieniu do wcześniejszej uchwały Rady Miejskiej, w której w sposób tożsamy wprowadzono zmiany dotyczące budżetu Gminy na 2021 r. polegające na zmianie zadania, które ma być finansowane w związku ze zwiększeniem wydatków w dziale 926 "Kultura fizyczna" Rozdział 92695. Wówczas Kolegium RIO podjęło w dniu 2 czerwca 2021 r. uchwałę nr 15/35/2021, w której stwierdziło w § 1 pkt 9 w zw. z pkt. 11 uchwały Nr XXVI1/322/21 Rady z dnia 29 kwietnia 2021 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy na 2021 r. oraz zmiany uchwały w sprawie uchwalenia budżetu Gminy na 2021 rok we wskazanej części dotyczącej zwiększenia wydatków majątkowych w Dziale 926 "Kultura fizyczna" Rozdział 92695 "Pozostała działalność" wydatki majątkowe (...) - naruszenie art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz naruszenie art. 233 pkt 3 u.f.p. Stosownie do podjętej uchwały usunięcie nieprawidłowości powinno nastąpić w terminie do 25 czerwca 2021 r. w sposób wskazany w uzasadnieniu tej uchwały.

Wobec nieusunięcia nieprawidłowości przez Radę Miejską, Uchwałą nr 17/40/2021 z dnia 30 czerwca 2021 r. Kolegium wydało rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając nieważność § 1 pkt 9 w zw. z pkt 11 uchwały Nr XXVII/322/21 Rady Miejskiej z dnia 29 kwietnia 2021 r., w sprawie zmian w budżecie Gminy na 2021 r. oraz zmiany uchwały w sprawie uchwalenia budżetu Gminy na 2021 r. Uchwała Kolegium nr 17/40/2021 nie została zaskarżona.

W odniesieniu do uchwały Rady Miejskiej z 17 czerwca 2021 r. Nr XXX/354/21, przed podjęciem zaskarżonej uchwały, Kolegium RIO uchwałą nr 17/41/2021 z dnia 30 czerwca 2021 r. stwierdziło w § 1 pkt 11 uchwały Nr XXX/354/21 Rady Miejskiej - naruszenie art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 233 pkt 3 u.f.p. i wyznaczyło Radzie Miejskiej termin na usunięcie nieprawidłowości, tj. do 20 lipca 2021 r. - w sposób wskazany w uzasadnieniu.

Uchwała nr 17/41/2021 wraz z pismem przewodnim została przekazana Radzie Miejskiej B. 6 lipca 2021 r. Nieprawidłowości nie zostały usunięte i w konsekwencji Kolegium zaskarżoną do Sądu uchwałą orzekło nieważność § 1 pkt 11 uchwały Nr XXX/354/21 Rady Miejskiej – z uwagi naruszenie art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 233 pkt 3 u.f.p. Uchwała Kolegium została przesłana Gminie w dniu 27 lipca 2021 r. za pośrednictwem platformy ePUAP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził m.in., że termin, w którym powiadomiono stronę skarżącą o postępowaniu nadzorczym i posiedzeniu Kolegium był rzeczywiście krótki, ale nie pozbawił strony czynnego udziału w tym postępowaniu i możliwości ustosunkowania się do argumentacji przedstawionej przez organ nadzoru w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego. Z tej możliwości strona nie skorzystała.

Sąd I instancji podkreślił, że zawiadomienie o postępowaniu nadzorczym (kolejne w przedmiocie tej samej uchwały) i o posiedzeniu zostało doręczone Gminie 21 lipca 2021 r. (czyli już po upływie terminu wyznaczonego organowi stanowiącemu na usunięcie nieprawidłowości) ze wskazaniem adresatów: Rady Miejskiej i Burmistrza. Doręczenie nastąpiło za pośrednictwem platformy ePUAP z dwudniowym wyprzedzeniem. Niezależnie od powyższego, porządek obrad posiedzenia Kolegium został opublikowany na stronie internetowej Izby. Zawiadomień dokonano stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. Z 2019 r. poz. 2137, zwanej dalej u.r.i.o.) (posiedzenia kolegium izby zwołuje prezes izby) i art. 18 ust. 3 tej ustawy (w posiedzeniu kolegium izby ma prawo uczestniczyć przedstawiciel podmiotu określonego w art. 1 ust. 2, którego sprawa jest rozpatrywana).

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie prawidłowo wystosowano zawiadomienia o postępowaniu nadzorczym i o posiedzeniu Kolegium zarówno do Burmistrza jak i do Rady, realizując zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, stosownie do art. 10 k.p.a., który stosuje się w tym przypadku odpowiednio.

Sąd I instancji wskazał, że spór w tej sprawie dotyczy kwestii możliwości ingerencji przez Radę w przedłożony przez Burmistrza projekt uchwały w sprawie zmian w budżecie i zmiany uchwały w sprawie uchwalenia budżetu Gminy na 2021 r. Podział kompetencji pomiędzy radę gminy a wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) przy tworzeniu i wykonywaniu budżetu gminy został dokonany zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak i w ustawie o finansach publicznych. Uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, co wynika z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Z art. 233 pkt 3 u.f.p. wynika, że inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej i o zmianie uchwały budżetowej w gminie - przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei art. 60 ust. 1 u.s.g. stanowi, że za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt (burmistrz, prezydent), a w myśl art. 60 ust. 2 pkt 4 tej ustawy wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) gminy przysługuje wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że w przedłożonym projekcie w sprawie zmian w budżecie Gminy oraz zmiany uchwały w sprawie uchwalenia budżetu Gminy B. na 2021 r. ujęto w załączniku nr 2 plan wydatków majątkowych budżetu gminy w dziale 926 rozdział 9265 "Budowa kompleksu basenowego przy ul. [...] w B. 3.000.000 zł dofinansowanie BP". Propozycja ujęta w projekcie organu wykonawczego dotyczyła konkretnej inwestycji o określonym charakterze, na którą uzyskano dofinansowanie BP. Natomiast wprowadzona przez Radę Miejską zmiana dotyczyła nowej inwestycji, nie ujętej w w/w projekcie - czyli utworzeniu wielopokoleniowej strefy aktywizacji społecznej i bezpiecznego wypoczynku na obiekcie rekreacyjnym przy ul. [...] polegającej na przebudowie budynku tzw. Wodnika oraz budowie elementów małej architektury, siłowni plenerowej, placu zabaw, ścianki wspinaczkowej, parku linowego, boisk do piłki koszykowej i nożnej, parkingu dla rowerów oraz budowę zaplecza sanitarnego, bez 3 otwartych niecek basenowych.

W ocenie Sądu I instancji, zmiany uchwalone zaskarżoną uchwałą są tak daleko idące, że należy uznać, że Rada Miejska wyszła poza inicjatywę uchwałodawczą Burmistrza, przeznaczając wydatki majątkowe na inwestycję, która nie była ujęta w projekcie organu wykonawczego. W konsekwencji, stosownie do przywołanych regulacji, organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie był uprawniony do wprowadzania przy tej okazji, z własnej inicjatywy, zmiany polegającej na finansowaniu nowej inwestycji, nie ujętej w projekcie zmiany uchwały budżetowej. W trakcie sesji rady Miejskiej Burmistrz nie wyraził zgody na zaproponowane przez Radę poprawki. Zatem Rada podejmując uchwałę z dnia 17 czerwca 2021 r. nr XXX/354/21 podjęła ją wbrew woli Burmistrza, jak również bez stosownej inicjatywy Burmistrza w tym zakresie.

Podsumowując WSA podkreślił, że w świetle wskazanych uregulowań uchwała Rady Miejskiej w przedmiotowym zakresie, istotnie narusza postanowienia art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 233 pkt 3 u.f.p., a wobec nieusunięcia nieprawidłowości związanych ze stwierdzonym przez Kolegium w uchwale z dnia 30 czerwca 2021 r. zakresem naruszenia prawa, skutkowało to orzeczeniem nieważności § 1 pkt 11 uchwały Rady Miejskiej z dnia 17 czerwca 2021 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy na 2021 r. oraz zmiany uchwały w sprawie uchwalenia budżetu Gminy na 2021 r., zgodnie z przedmiotem określonym w sentencji zaskarżonej uchwały.

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

1. naruszenia art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o. poprzez błędną wykładnię, że poprzednio prowadzone postępowania nadzorcze przez Regionalną Izbę Obrachunkową w podobnej materii oraz jej poprzednie rozstrzygnięcia nadzorcze mają wpływ na argumentację i stanowisko w danej sprawie, terminy i udział strony w postępowaniu nadzorczym. WSA uznał, że wszelkie wcześniejsze postępowania i stanowiska z uwagi na tożsamość materii i stron mają wpływ na toczące się postępowanie nadzorcze (str. 16 uzasadnienia dotyczącej uchwały 17/41/2021 z 30.06.2021 r.). Zdaniem strony prawidłowa wykładnia art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o. powinna brzmieć: Izba Obrachunkowa prowadząc postępowanie nadzorcze każdorazowo w sprawie uchwały budżetowej Rady Miejskiej ma obowiązek brać pod uwagę stan istniejący w dniu jej podjęcia oraz powiadomić tę Radę czy postępowanie dotyczy całej uchwały, a w przypadku części uchwały to i w jakim zakresie; ma wskazać na wyraźne skonkretyzowane nieprawidłowości w uchwale, sposoby ich uchylenia i zakreślić realny termin ich usunięcia pod rygorem orzeczenia o nieważności uchwały. Nie ma żadnych podstaw do uznania, że jest to ta sama kolejna uchwała nawet, nawet jeżeli jej brzmienie może być identyczne z uchwałami poprzednimi. Każde postępowanie nadzorcze jest odrębne od innych postępowań nadzorczych i nie można wyprowadzać praw i obowiązków stron z innych postępowań nadzorczych.

2. naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. art. 91 ust. 5 u.s.g. i w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o. poprzez błędną wykładnię, że zachowanie dwudniowego terminu dla Rady Miejskiej jest terminem wystarczającym dla wzięcia czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym dotyczącym podjętej uchwały Rady Miejskiej, a w szczególności do wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego i zgłoszenia własnych żądań. Zdaniem strony prawidłowa wykładnia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 91 u.s.g. winna brzmieć: termin zapewniający stronie czynny udział w postępowaniu nadzorczym przed organem nadzoru winien uwzględniać charakterystykę i specyfikę strony, a zwłaszcza, gdy strona jest kolegialnym organem stanowiącym gminy, pochodzącym z wyborów. Termin ten winien zapewnić Radzie Miejskiej oraz jej radnym realne zapoznanie się ze stanowiskiem organu nadzorczego oraz zgromadzonymi dowodami i materiałami. Realny udział Rady Miejskiej w postępowaniu nadzorczym jest tak naprawdę realnym udziałem jej radnych.

3. naruszenia art. 233 pkt. 3 w związku z art. 240 ust. 2 u.f.p. poprzez błędną wykładnię, że Rada Miejska nie może wprowadzać jakichkolwiek poprawek do projektu uchwały o zmianie budżetu przedstawionej przez Burmistrza w zakresie nie objętym wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyprowadził dalszą szerszą wykładnię, że wprowadzenie jakichkolwiek zmian w budżecie wymaga zgody Burmistrza (str. 22 uzasadnienia) oraz że inicjatywa zmian uchwały budżetowej należy tylko i wyłącznie do Burmistrza. Zdaniem strony prawidłowa wykładnia art. 233 pkt. 3 ustawy i finansach publicznych w zw. z art. 240 ust. 2 u.f.p. winna brzmieć: Rada Miejska jako organ uchwałodawczy i kontrolny ma prawo inicjatywy uchwałodawczej, w tym prawo zmiany projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej w zakresie w jakim nie powoduje zmniejszenia dochodów lub zwiększenia wydatków i jednocześnie zwiększenia deficytu budżetowego. Rada Miejska w zakresie zmiany budżetu gminy jest ograniczona ustawowo tylko w zakresie określonym 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Dlatego Rada Miejska ma prawo zwiększać dochody lub zmniejszać wydatki nie zwiększając deficytu budżetowego.

4. niewłaściwego zastosowania art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 60 ust. 2 pkt. 4 u.s.g. i art. 233 pkt. 2) u.f.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w B. jest sprzeczna z prawem i w konsekwencji jest nieważna. Zdaniem strony uchwała Rady Miejskiej w B. z 17 czerwca 2021 r. nr XXX/354/2i w sprawie zmian w budżecie Gminy B. na 2021 r. nie jest sprzeczna z prawem, a zatem brak jest podstaw do stosowania wobec niej art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 60 ust. 2 pkt. 4 u.s.g. i art. 233 pkt. 2) u.f.p. przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Opolu w jej zaskarżonej uchwale z 23 lipca 2021 r. nr 19/48/2021.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę, bowiem zaskarżony nie odpowiada prawu. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do przedstawionego w skardze kasacyjnej wniosku o przedstawienie sformułowanego zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, NSA może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie, w tym w kontekście zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej, nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w art. 187 § 1 p.p.s.a. jest przede wszystkim pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (v. m.in. wyroki NSA: z 15 lutego 2019 r., II OSK 776/17; z 13 lutego 2020 r., II GSK 3720/17). W ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiło zagadnienie prawne, które budziłoby poważne wątpliwości we wspomnianym rozumieniu.

Przechodząc do oceny istoty sprawy należy wskazać, że usprawiedliwiony w rozpatrywanej sprawie okazał się zarzut naruszenia art. 233 pkt 3 w związku z art. art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 233 u.f.p., inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej, o prowizorium budżetowym oraz o zmianie uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego, a jak stanowi art. 2 pkt 2 tej ustawy, ilekroć jest w niej mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, rozumieć przez to należy również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Uwzględniając wszystkie określone przepisami prawa etapy postępowania uchwałodawczego w sprawie uchwalenia uchwały budżetowej oraz chronologię podejmowanych na nich działań uprawnionych podmiotów, przypomnienia wymaga również, że zgodnie z art. 238 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych zarząd jednostki samorządu terytorialnego sporządza i przedkłada projekt uchwały budżetowej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy, zgodnie zaś z art. 239 tej ustawy uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego. Podczas, gdy wyłączna inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej oraz wyłączne prawo wykonania inicjatywy uchwałodawczej w tym przedmiocie, tj. w sprawie uchwalenia oraz zmiany uchwały budżetowej należy do organu wykonawczego jednostki stanowiącej samorządu terytorialnego, to prawo do podejmowania uchwał w sprawie budżetu, tj. jego uchwalania oraz jego zmiany, należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

W rozpatrywanej sprawie, kwestia sporna zarysowała się na tle zagadnienia odnoszącego się do konsekwencji prawnych wykonania przez Burmistrza B. inicjatywy uchwałodawczej w sprawie zmiany budżetu w wymiarze, który odnosi się do ich wpływu na zakres związania tą inicjatywą Rady Miejskiej w B., jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a przez to, wpływu na treść i zakres kompetencji uchwałodawczych tego organu w sprawach budżetowych.

Przyjęte rozwiązania prawne, gdy chodzi o pierwszy spośród powyżej wskazanych etapów postępowania uchwałodawczego w sprawach budżetowych - tj. etap wykonania inicjatywy ustawodawczej – zmierzają do gwarantowania wyłączności inicjatywy uchwałodawczej organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w tych sprawach, co stanowi konsekwencję pozycji prawnej tego organu, w tym zwłaszcza jego odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki samorządu terytorialnego oraz wykonanie jej budżetu, podkreślić należy również, że kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał obejmuje swoim zakresem, zważywszy na istotę tej kompetencji, także uprawnienie do kształtowania treści uchwalanego aktu oraz decydowania o jego treści. Co do zasady bowiem, inicjatywa uchwałodawcza organu wykonawczego nie wiąże organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Inicjatywę uchwałodawczą rozmieć należy bowiem, jako prawo określonego w ustawie podmiotu do wniesienia projektu uchwały z takim skutkiem, że organ stanowiący zobowiązany jest uczynić go przedmiotem swoich obrad. Potwierdzeniem powyższego, w zakresie odnoszącym się do istoty kompetencji uchwałodawczych organu stanowiącego, w tym również w zakresie odnoszącym się do kompetencji realizowanych w sprawach budżetowych, jest regulacja zawarta w art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Jakkolwiek bowiem, art. 240 u.f.p., gdy chodzi o zawartą w nim treść normatywną, reguluje zagadnienie podstaw funkcjonowania gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w okresie do czasu podjęcia uchwały budżetowej oraz określa konsekwencje niepodjęcia przez organ stanowiący tej uchwały budżetowej w terminie określonym przepisami prawa, co wyraża się w ustaleniu przez regionalną izbę obrachunkową tzw. budżetu zastępczego (ust. 1 – 2 oraz ust. 3), to jednak nie może budzić żadnych wątpliwości, że rozwiązanie prawne zawarte w ust. 2 tego przepisu, mają istotne znaczenie z punktu widzenia opisu istoty oraz treści zasadniczych kompetencji uchwałodawczych organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawach budżetowych, w tym również z punktu widzenia określenia granic, w jakich kompetencje te mogą być realizowane. Zgodnie bowiem art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Wykładnia przywołanego przepisu prowadzi do wniosku, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest ograniczony w kształtowaniu treści uchwały budżetowej - w tym także dotyczącej zmiany budżetu w trakcie roku budżetowego - tylko w takim zakresie, jaki wyraźnie z niego wynika (por. również wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 224/10; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 82/07; wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 427/07, w których wskazany kierunek interpretacji przyjmowany był w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 183 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 2005 r., stanowiącej odpowiednik przepisu art. 240 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy).

Oznacza to, że rozpatrując przedłożenie (inicjatywę uchwałodawczą) organu wykonawczego w sprawie uchwalenia budżetu lub jego zmiany, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w tak zainicjowanym postępowaniu uchwałodawczym, nie może dokonywać takich zmian w tym przedłożeniu, których przyjęcie skutkowałoby spowodowaniem zmniejszenia dochodów lub zwiększenia wydatków przy jednoczesnym zwiększeniu deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że uzyska w tym względzie akceptację organu, który wystąpił z inicjatywą uchwałodawczą. Tym samym, z powyższego wynika, że w sprawach budżetowych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ograniczony jest w prawie wprowadzania takich propozycji poprawek do wniesionego projektu uchwały budżetowej lub uchwały w sprawie zmiany budżetu w trakcie jego wykonywania, których skutkiem byłaby opisana sytuacja, a ograniczenie to ma charakter względny, bo determinowany zgodą/brakiem zgody organu wykonawczego. Z przywołanej regulacji wynika tym samym również, że w zakresie kompetencji uchwałodawczych organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawach budżetowych realizowanych bez wymogu uzyskania zgody organu wykonawczego mieściłyby się natomiast takie propozycje poprawek do wniesionego projektu uchwały budżetowej lub projektu uchwały w sprawie zmiany budżetu, których przyjęcie w głosowaniu nie skutkowałoby zwiększeniem deficytu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego w związku ze zmniejszeniem dochodów lub zwiększeniem wydatków budżetu.

Jednocześnie, co wymaga szczególnego podkreślenia z punktu widzenia przedstawionych uwag oraz istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, organ stanowiący podejmując, na podstawie przedłożenia organu wykonawczego, uchwałę o zmianie uchwały budżetowej, nie dość, że nie jest uprawniony do wprowadzania do niego takich zmian, których przyjęcie skutkowałoby zwiększeniem deficytu budżetowego, to również i wprowadzania do niego z własnej inicjatywy takich propozycji poprawek, których przyjęcie wykraczałyby poza zakres przekazanej mu do rozpatrzenia i uchwalenia materii. Innymi słowy, nie jest on uprawniony do wprowadzania przy tej okazji, z własnej inicjatywy, zmian nieobjętych projektem. Projekt uchwały dotycząc konkretnych kwestii wyznacza w ten sposób organowi stanowiącemu ramy, w których może on nadać podejmowanej uchwale określony kształt. Do wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej nie jest więc wystarczająca inicjatywa organu wykonawczego w jakimkolwiek zakresie, lecz musi ona dotyczyć ściśle określonej materii budżetowej (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 276/09).

Uwzględniając przedstawiony powyżej kierunek wykładni przywołanych przepisów ustawy o finansach publicznych stwierdzić należy, że z punktu widzenia prawidłowego ich stosowania, tj. innymi słowy oceny, czy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmując, na podstawie przedłożenia organu wykonawczego, uchwałę w sprawie zmiany uchwały budżetowej operuje w granicach wyznaczonych treścią przepisów art. 233 pkt 3 i art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, czy też granice te przekracza, istotne znaczenie ma to, czy wprowadzane do tego przedłożenia zmiany mieszczą się w jego przedmiotowym zakresie, czy też poza zakres ten wykraczają. W tej mierze, istotne kryterium oceny stanowi treść wniesionego projektu uchwały o zmianie budżetu w relacji do treści podjętej uchwały o zmianie uchwały budżetowej. Występując z inicjatywą uchwałodawczą w omawianym przedmiocie, organ wykonawczy musi bowiem określić nie tylko rodzaj proponowanych zmian uchwały budżetowej, lecz także ich zakres (wielkość), wyznaczając tym samym ramy możliwych zmian, w granicach których jest możliwa i prawnie dopuszczalna aktywność uchwałodawcza organu stanowiącego. Jak bowiem już to podkreślono, związanie organu stanowiącego inicjatywą uchwałodawczą organu wykonawczego w sprawie zmiany budżetu, nie oznacza braku możliwości decydowania przez ten organ o kształcie zaproponowanych zmian w granicach wynikających z dyspozycji art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w przedstawionym powyżej jego rozumieniu. Organ stanowiący może bowiem nie tylko dokonać zmian w uchwale budżetowej, zgodnie z wniesionym projektem tych zmian, bądź zmiany te w całości lub w części odrzucić, lecz także może przesądzić o ostatecznym ich kształcie (zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 163/13, publ. www.orzeczenia.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w zaskarżonym wyroku, pomimo obszernego uzasadnienia, ograniczył się w zasadzie do stwierdzenia, że w przedłożonym projekcie w sprawie zmian w budżecie Gminy B. oraz zmiany uchwały w sprawie uchwalenia budżetu Gminy B. na 2021 r. ujęto w załączniku nr 2 plan wydatków majątkowych budżetu gminy w dziale 926 rozdział 9265 "Budowa kompleksu basenowego przy ul. [...] w B. 3.000.000 zł dofinansowanie BP". Zatem propozycja ujęta w projekcie organu wykonawczego dotyczyła konkretnej inwestycji o określonym charakterze, na którą uzyskano dofinansowanie BP. Natomiast wprowadzona przez Radę Miejską B. zmiana dotyczyła nowej inwestycji, nie ujętej we wspomnianym projekcie, czyli utworzeniu wielopokoleniowej strefy aktywizacji społecznej i bezpiecznego wypoczynku na obiekcie rekreacyjnym przy ul. [...] polegającej na przebudowie budynku tzw. wodnika oraz budowie elementów małej architektury, siłowni plenerowej, placu zabaw, ścianki wspinaczkowej, parku linowego, boisk do piłki koszykowej i nożnej, parkingu dla rowerów oraz budowę zaplecza sanitarnego, bez 3 otwartych niecek basenowych. W ocenie Sądu I instancji, porównanie zakresu inicjatywy Burmistrza z treścią wprowadzonych przez Radę zmian do budżetu wskazuje, że zmiany uchwalone zaskarżoną uchwałą są tak daleko idące, że należy uznać, że Rada Miejska B. wyszła poza inicjatywę uchwałodawczą Burmistrza, przeznaczając wydatki majątkowe na inwestycję, która nie była ujęta w projekcie organu wykonawczego. W konsekwencji, organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie był uprawniony do wprowadzania przy tej okazji, z własnej inicjatywy, zmiany polegającej na finansowaniu nowej inwestycji, nie ujętej w projekcie zmiany uchwały budżetowej. W trakcie sesji rady Miejskiej Burmistrz nie wyraził zgody na zaproponowane przez Radę poprawki. Zatem Rada Gminy Miejska w B. podejmując uchwałę z dnia 17 czerwca 2021 r. nr XXX/354/21 podjęła ją wbrew woli Burmistrza B., jak również bez stosownej inicjatywy Burmistrza w tym zakresie.

Ponownie rozpatrując skargę Rady Miejskiej w B. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 23 lipca 2021 r., nr 19/48/2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie Gminy B. na 2021 r. Sąd I instancji, kontrolując jej zgodność z prawem, uwzględni przedstawiony powyżej kierunek wykładni przywołanych przepisów ustawy o finansach publicznych oraz determinowaną nim ocenę o prawidłowości ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Opolu. Jednocześnie, co warte podkreślenia, Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza o zgodności z prawem lub jej braku uchwały Rady Miejskiej w B. w sprawie zmian w budżecie Gminy B. na 2021 r. Kwestia ta wymaga jednak pogłębionej analizy i powinna zostać ponownie wyjaśniona z uwzględnieniem powyższych uwag i kierunku zaprezentowanej wykładni przepisów ustawy o finansach publicznych.

Poza tym należy wskazać, że w pozostałym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przedstawione w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe. W szczególności zasadnie Sąd I instancji przyjął, że termin w którym powiadomiono stronę skarżącą o postępowaniu nadzorczym i posiedzeniu Kolegium był krótki, ale nie pozbawił strony czynnego udziału w tym postępowaniu i możliwości ustosunkowania się do argumentacji przedstawionej przez organ nadzoru w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego. Tym samym za chybiony należało uznać zarzut naruszenia w rozpatrywanej sprawie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. i w związku z art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.