Wyrok NSA, sygn. akt V SA 315/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 605  Ewidencja ludności, dowody tożsamości, akty stanu cywilnego, imiona i nazwisko, obywatelstwo, paszporty
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Ewidencja ludności
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1-2
journal: Dz.U. 1992 nr 7 poz. 30
law: Obwieszczenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 grudnia 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach.
Teza: Ustawa z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach /t.j. Dz.U. 1992 nr 7 poz. 30 ze zm./ nie zawiera przepisów, które zawierałyby kryteria przyznania bądź odmowy przyznania karty stałego pobytu ani nawet bardzo ogólnych wskazówek, którymi winien kierować się organ orzekający przy wydaniu decyzji.

Taki sposób unormowania w przepisach cytowanej wyżej ustawy kwestii dotyczących karty stałego pobytu powoduje, iż decyzje w tym przedmiocie są decyzjami uznaniowymi, co nie może jednak oznaczać ich dowolności.

Rzeczą organu administracji jest zatem w takim postępowaniu rozważenie w sposób niezwykle staranny wszystkich okoliczności, zarówno tych wskazanych przez cudzoziemca jak i innych, w tym także wynikających z przeprowadzonych przez organ dodatkowych dowodów przemawiających "za" lub "przeciw" pozytywnemu dla strony rozstrzygnięciu i dopiero na tej podstawie dokonanie analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego.

TEZY

Ustawa z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach /t.j. Dz.U. 1992 nr 7 poz. 30 ze zm./ nie zawiera przepisów, które zawierałyby kryteria przyznania bądź odmowy przyznania karty stałego pobytu ani nawet bardzo ogólnych wskazówek, którymi winien kierować się organ orzekający przy wydaniu decyzji.

Taki sposób unormowania w przepisach cytowanej wyżej ustawy kwestii dotyczących karty stałego pobytu powoduje, iż decyzje w tym przedmiocie są decyzjami uznaniowymi, co nie może jednak oznaczać ich dowolności.

Rzeczą organu administracji jest zatem w takim postępowaniu rozważenie w sposób niezwykle staranny wszystkich okoliczności, zarówno tych wskazanych przez cudzoziemca jak i innych, w tym także wynikających z przeprowadzonych przez organ dodatkowych dowodów przemawiających "za" lub "przeciw" pozytywnemu dla strony rozstrzygnięciu i dopiero na tej podstawie dokonanie analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Olega P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 października 1997 r. (...) w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na stały pobyt - zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody K. (...) z dnia 21.05.1997 r. - uchyla; (...).


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 20.10.1997 r. (...) wydaną na podstawie art. 13 ust. 1 i art. 22 par. 1 ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach /Dz.U. 1992 nr 7 poz. 30 ze zm./, po rozpatrzeniu odwołania obywatela Republiki Armenii Olega P., utrzymał w mocy decyzję Wojewody K. (...) z dnia 21.05.1997 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na stały pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i częściowo odstąpił od uzasadnienia swego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono stan faktyczny sprawy wskazując, że Oleg P. otrzymał notarialnie potwierdzone zaproszenie na stały pobyt w Polsce od swej żony obywatelki polskiej - Magdaleny Z. zamieszkałej w D., z którą 13.12.1996 r. zawarł związek małżeński.

Według oświadczenia cudzoziemca, przybył on do Polski w celach turystyczno-handlowych w 1991 r., a w 1993 r. przybyła z Armenii jego żona Stella P. i synowie Wadim i Siergiej.

Na skutek nieporozumień rodzinnych cudzoziemiec powrócił do Armenii w 1995 r., rozwiódł się z żoną, a następnie powrócił do Polski i w 1996 r. ożenił się z Magdaleną Z.

Do Polski przybyła także była żona Olega P. wraz z synami, wyszła za mąż za obywatela polskiego Roberta J. i zamieszkuje w D.

Oleg P. utrzymuje kontakty z synami i łoży na ich utrzymanie i wykształcenie.

Cudzoziemiec w grudniu 1996 r. złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt stały, motywując to pięcioletnim pobytem w Polsce i związkiem małżeńskim z obywatelką polską.

Wcześniej, od marca 1994 r. cudzoziemiec ośmiokrotnie zwracał się do Wojewody K. z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na pobyt stały dla siebie, żony Stelli P. i synów Wadima i Siergieja.

Wskazano, że uzyskana w niniejszej sprawie w toku postępowania administracyjnego opinia Komendanta Wojewódzkiego Policji była negatywna, lecz w wyniku zażalenia strony Komendant Główny Policji uchylił postanowienie organu I instancji i wydał opinię o braku zastrzeżeń w sprawie wydania karty stałego pobytu. Podkreślono, że opinia ta nie jest wiążąca.

W ocenie organu orzekającego nie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące uzyskanie zezwolenia na pobyt stały w Polsce.

Najistotniejszym elementem jest wykazanie trwałych związków z krajem zamierzonego osiedlenia, a skarżący poza faktem zawarcia związku małżeńskiego z obywatelką polską nie wykazał by istniały więzi łączące go z naszym krajem. Wskazano, że decyzja odmowna w sprawie zezwolenia na pobyt stały nie wyklucza możliwości by utworzona rodzina mogła korzystać z przysługujących jej praw. Cudzoziemiec jako miejsce zamierzonego osiedlenia podał miejsce zamieszkania żony a jako źródło utrzymania handel obwoźny, z którego przychód za 1995 r. nie przekroczył 208 tys. zł oraz oświadczył, że jego żona zatrudniona jest w D. jako instruktor kulturalno-oświatowy.

Powyższe okoliczności w ocenie organu orzekającego świadczą, ze strona nie jest niezależna finansowo.

Cudzoziemiec wyraził przekonanie, że po uzyskaniu karty stałego pobytu osiągnie w przyszłości wyższy dochód, lecz prowadzenie działalności gospodarczej nie jest uzależnione od posiadania karty stałego pobytu.

Jako kolejny powód odmowy wydania karty stałego pobytu podano to, iż istnieją przesłanki, które wskazują, że pobyt skarżącego w Polsce stanowi zagrożenie dla interesu publicznego.

Podkreślono, że w powyższej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał postanowienie o uchyleniu jawności pisma UOP objętego tajemnicą służbową i w tej części odstąpiono od uzasadnienia na mocy art. 22 par. 1 ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach /Dz.U. 1992 nr 7 poz. 30 ze zm./.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Oleg P. zarzucił naruszenie art. 9 i art. 10 Kpa, gdyż źródłem jego utrzymania w 1997 r. była działalność handlowa, od której regularnie płacił podatki a osiągnięte dochody świadczą o tym, iż jest finansowo niezależny. Nadto w trakcie rejestracji w Sądzie Gospodarczym w K. znajduje się założona przez niego Spółka z o.o. "M." z siedzibą w D.

Wskazał, że z żona Magdaleną Z. jest związany głębokim uczuciem oraz że wątpliwości co do trwałości tego związku nie są uzasadnione.

Uważa, że wykazał trwałość więzów z Polską.

W odniesieniu do pisma UOP, którego jawność została wyłączona podniósł, iż nie mogąc się ustosunkować do jego treści jednocześnie zapewnia, że jego pobyt w Polsce nie stanowi zagrożenia dla interesu publicznego a on sam nie jest i nie był przestępcą.

Wskazał, iż Komendant Główny Policji nie dopatrzył się przeciwwskazań do wydania karty stałego pobytu.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i ponad argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji podniósł, iż cudzoziemiec nie skorzystał z prawa do złożenia zażalenia na postanowienie o uchyleniu jawności pisma UOP z dnia 25.06.1998 r.

Podkreślił, że poza przesłankami o charakterze ekonomicznym /skarżący w 1991 r. stracił pracę i od tej pory przyjeżdżał do Polski w celach turystyczno-handlowych/ nie istnieją inne świadczące o trwałych związkach z nowym krajem, zaś związek małżeński zawarty w grudniu 1996 r. z obywatelką polską trwa stosunkowo krótko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach /Dz.U. 1992 nr 7 poz. 30/, bowiem postępowanie z wniosku Olega P. zostało wszczęte i zakończone pod rządem przepisów tej ustawy.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ww. ustawy cudzoziemiec może uzyskać zezwolenie na stały pobyt /zamieszkanie/ na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w postaci karty stałego pobytu.

W myśl ust. 2 tego artykułu kartę stałego pobytu wydaje właściwy ze względu na miejsce stałego pobytu /zamieszkanie/ wojewoda po zasięgnięciu opinii właściwego Komendanta Wojewódzkiego Policji wyrażonej w formie postanowienia, od którego służy stronie zażalenie.

Omawiana ustawa nie zawiera przepisów, które zawierałyby kryteria przyznania bądź odmowy przyznania karty stałego pobytu ani nawet bardzo ogólnych wskazówek, którymi winien kierować się organ orzekający przy wydaniu decyzji.

Taki sposób unormowania w przepisach ustawy z 1963 r. kwestii dotyczących karty stałego pobytu powoduje, iż decyzje w tym przedmiocie są decyzjami uznaniowymi, co nie może jednak oznaczać ich dowolności.

Rzeczą organu administracji jest zatem w takim postępowaniu rozważenie w sposób niezwykle staranny wszystkich okoliczności, zarówno tych wskazanych przez cudzoziemca jak i innych, w tym także wynikających z przeprowadzonych przez organ dodatkowych dowodów przemawiających "za" lub "przeciw" pozytywnemu dla strony rozstrzygnięciu i dopiero na tej podstawie dokonanie analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego.

W rozpoznawanej sprawie przyjęto, że skarżący nie spełnił wymogu wykazania trwałych związków z naszym krajem poza faktem zawarcia związku małżeńskiego z obywatelką polską, nie wskazano jednak jakich istotnych więzi brak.

Niewątpliwie jednak fakt pobytu cudzoziemca w naszym kraju od kilku lat a także zawarty z obywatelką polską związek małżeński to okoliczności, które winny przemawiać pozytywnie za udzieleniem zezwolenia na pobyt stały.

Oczywiście fakt zawarcia związku małżeńskiego z obywatelką polską jakkolwiek stanowi przesłankę pozytywną nie powoduje sam w sobie obowiązku po stronie organu orzekającego wydania decyzji dla cudzoziemca korzystnej, lecz w tych warunkach wydanie decyzji negatywnej możliwe jest tylko wówczas gdy za rozstrzygnięciem negatywnym przemawiają inne istotne okoliczności.

W rozpoznawanej sprawie takich okoliczności nie udowodniono.

Ocena organu orzekającego, iż skarżący nie jest niezależny finansowo opiera się na danych dotyczących przychodu z działalności gospodarczej za 1995 r., podczas gdy zaskarżona decyzja pochodzi z października 1997 r. i przez ten okres sytuacja mogła ulec zmianie.

Istotnym powodem decyzji odmownej było także to, że uznano, iż istnieją przesłanki wskazujące, że pobyt skarżącego w Polsce stanowi zagrożenie dla interesu publicznego, lecz w tej części odstąpiono od uzasadnienia decyzji w powołaniu na art. 22 par. 1 ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach oraz art. 107 par. 5 Kpa.

W tym zakresie stwierdzić należy, że powołane przepisy pozwalają organowi orzekającemu na zaniechanie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, gdy wymaga tego interes bezpieczeństwa Państwa /art. 22 par. 1 ustawy z 1963 r. o cudzoziemcach w zw. z art. 107 par. 5 Kpa/ a nie interes publiczny.

Art. 107 par. 5 Kpa nie stanowi bowiem samodzielnej podstawy prawnej odstąpienia od uzasadnienia decyzji, lecz dotyczy sytuacji gdy według przepisów dotychczasowych, a więc obowiązujących w dniu 1 września 1980 r. /data wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o NSA i zmiana ustawy Kpa/ istnieje możliwość zaniechania /ograniczenia/ uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny, a w niniejszej sprawie przepisy ustawy o cudzoziemcach z 1963 r. mówią jedynie o interesie bezpieczeństwa Państwa.

Przy tej okazji podnieść należy także, że możliwość odstąpienia od uzasadnienia oznacza tylko uprawnienie organu do wyłączenia jawności argumentacji wskazującej na istnienie zagrożenia względem strony.

Nie zwalnia to jednak organu orzekającego od wskazania tej argumentacji i jej udokumentowania tak by umożliwić Sądowi kontrolę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem także i w tym zakresie.

W rozpoznawanej sprawie organ orzekający nie przedstawił na powyższe okoliczności Sądowi żadnych materiałów, co uniemożliwiło sądową kontrolę decyzji w zakresie objętym odstąpieniem od uzasadnienia.

W związku z powyższym należało uznać, że zaskarżona decyzja podjęta została z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ oraz art. 55 ust. 1 tej ustawy orzec jak w sentencji.