Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 545/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 i art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Sikora, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi A.A. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Syg. akt VIII SA/Wa 545/22

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 12 maja 2022 roku Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2021, poz. 735 dalej jako kpa) w związku z art. 10 ust.2 oraz art. 29 ust.1.2, 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa( DZ.U z 2019 roku, poz. 1505 dalej ustawa o Agencji), po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. nr [...] z dnia 10 stycznia 2022 roku o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i ocena prawna.

W dniu 16 maja 2011 roku A. S. ( obecnie M.) złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w G. wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania( dalej ONW) na rok 2011.

Po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję nr [...] z dnia 14 października 2011 roku o przyznaniu stronie płatności ONW w wysokości 13176,19 zł. Płatność została realizowana w dniu 9 listopada 2011 roku.

W dniu 18 maja 2012 roku skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2012. Po rozpatrzeniu wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją nr [...] – z dnia 25 września 2012 roku przyznał stronie płatność ONW w kwocie 13176,19 zł. Płatność została zrealizowana w dniu 22 października 2012 roku.

W dniu 15 maja 2013 roku skarżąca złożyła wniosek o płatności ONW na rok 2013. W dniu 21 lipca 2014 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzje nr [...] o przyznaniu płatności ONW w wysokości 13 533,29 zł. Płatność została zrealizowana w dniu 4 sierpnia 2014 roku.

Postanowieniami z dnia 14 sierpnia 2015 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., wznowił z urzędu postępowania zakończone decyzjami o przyznaniu płatności ONW za lata 2011, 2012 i 2013.

Ostatecznie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. decyzją z dnia 23 września 2019 roku wydał decyzję nr [...] o stwierdzeniu, że decyzja z dnia 14 października 2011 roku o przyznaniu skarżącej płatności ONW na rok 2011 została wydana z naruszeniem prawa. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego w W. decyzją nr [...] z dnia 19 sierpnia 2020 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Ostatecznie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. decyzją z dnia 23 września 2019 roku wydał decyzję nr [...] o stwierdzeniu, że decyzja z dnia 25 września 2012 roku o przyznaniu skarżącej płatności ONW na rok 2012 została wydana z naruszeniem prawa. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego w W. decyzją nr [...] z dnia 12 lutego 2020 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Ostatecznie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. decyzją z dnia 19 lutego 2019 roku wydał decyzję nr [...] uchylającą decyzję z dnia 21 lipca 2014 roku o przyznaniu skarżącej płatności ONW na rok 2013 i odmówił przyznania wsparcia.

W związku z powyższym organ pierwszej instancji wydał decyzję w dniu 10 stycznia 2022 roku nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW za lata 2011 -2013 w łącznej kwocie 39885,67 zł.

Organ wskazał, że zgodnie z 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 ( DZ.U z 2016, poz. 1387) w przypadku określonym w art. 33 ust.7 rozporządzenia Rady(WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 roku w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej ( DZ.Urz. UE L 209 z 11 sierpnia 2005 roku, str.1) organ o którym mowa w art. 29 ust.1 ustawy o Agencji odstępuje od ustalania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności ONW gdy kwota o której mowa w art. 5a rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 885/2006 z 21 czerwca 2006 roku w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFRG i EFRROW nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro. Zgodnie z art. 119 ust.1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 1306z 17 grudnia 2013 roku w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania i monitorowania jej oraz uchylającego wcześniejsze rozporządzenia nr 352/78, nr 165/94, nr 2799/98, nr 814/2000, nr 1290/2005, nr 485/2008( Dz.Urz. L 347 z 20 grudnia 2013 roku, str. 547) dalej rozporządzenie nr 1306/2013.

Organ wskazał, że kurs wymiany euro na dzień 28 października 2011 roku wynosił 4,3250. Równowartość 100 euro wynosiła 432, 50 zł. Kurs euro na dzień 27 września 2012 roku wynosił 4,1436 zł.

Równowartość 100 euro wynosiła 414, 36 zł. Kurs wymiany euro na dzień 30 lipca 2014 roku wynosił 4,1516 zł a równowartość 100 euro 415,16 zł.

Biorąc pod uwagę wysokość przyznanych płatności każda z nich przekraczała równowartość kwoty 100 euro.

W przedmiotowym postępowaniu organy były zobowiązane do ustalenia czy skarżąca pobrała nienależne płatności za lata 2011- 2013, a także czy nie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, określone w art. 5 ust.3 rozporządzenia Komisji(WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady(WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich( Dz.Urz. UE nr L 25, str. 8 z 28).

Zgodnie z art. 43 rozporządzenia Komisji(UE) nr 640/2014 rozporządzenie Komisji(WE) nr 640/2014 oraz rozporządzenie 1122/2009 straciło moc z dniem 1 stycznia 2015 roku. Niemniej jednak z uwagi na treść art. 44 rozporządzenia Komisji(WE) nr 640/2014 rozporządzenie to stosuje się do wniosków złożonych po 1 stycznia 2015 roku. W związku z tym podstawę ustalenia skarżącej kwoty nienależnie pobranych świadczeń stanowił przepis art. 5 ust.3 rozporządzenia Komisji(WE) nr 65/2011.Na podstawie wskazanego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania jeżeli:

- płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy,

- błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku jeśli błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczeniem danej płatności, obowiązek zwrotu nie powstaje wyłącznie wówczas, jeżeli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

W ocenie organu płatności wypłacone na rzecz skarżącej nie wynikały z pomyłki organu, bowiem w dniu wydawania decyzji organ nie posiadał informacji, że skarżąca w sposób sztuczny i pozorny stworzyła w porozumieniu z innymi beneficjentami warunki do przyznania pomocy oraz nie prowadziła działalności rolniczej w myśl art. 2 lit.c) rozporządzenia Rady(WE) nr 73/2009, bowiem jej celem nie była produkcja roślinna, a jedynie chęć otrzymania dopłat.

Natomiast w przypadki stwierdzenia, że płatność została dokonana na skutek błędu Agencji, dla zastosowania przytoczonej regulacji niezbędne było jednoczesne stwierdzenie, iż błąd ten nie mógł być w zwykłych okolicznościach wykryty przez stronę. Tej okoliczności powstały z przyczyn leżących po stronie beneficjenta i dlatego te okoliczności nie zachodziły..

W przedmiotowej sprawie bezsprzecznie płatności ONW pobrane za lata 2011, 2012, 2013, powstały z przyczyn leżących po stronie beneficjenta nakierowanego na uzyskanie wsparcia mimo ograniczenia przewidzianego w przepisach prawa.

Kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu pobranych płatności należy ocenić w oparciu o przepis art. 3 ust.1 rozporządzenia Rady(WE EURATOM)nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, który stanowi, że okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowany przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a która odnosi się do śledzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okresu przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary.

W odniesieniu do kampanii 2011 roku za datę dopuszczenia nieprawidłowości należy uznać datę doręczenia decyzji o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa tj. 14 października 2019 roku. W odniesieniu do kampanii 2012 roku za datę dopuszczenia się nieprawidłowości należy uznać datę wydania decyzji o stwierdzeniu wydania decyzji o przyznaniu płatności z naruszeniem prawa tj. 14 październik 2019 roku. w odniesieniu do kampanii 2013 roku za datę dopuszczenia się nieprawidłowości należy uznać datę doręczenia decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej płatności i odmowie przyznania płatności ONW na rok 2013 tj. 18 marca 2019 roku.

W dniu 18 października 2021 roku organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych kwot płatności ONW na lata 2011,2012, 2013.

Zdaniem organu kwota płatności w łącznej wysokości 39 885,67 zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 5 udt.3 rozporządzenia nr 65/2011 jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła skarżąca A. M.

Skarżąca zarzucała naruszenie:

- przepisów prawa materialnego – art. 3 ust.1 rozporządzenia Rady(WE, Euratom) nr 2988/35 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich;

- naruszenie art. 29 ust.1 ustawy o Agencji;

Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- naruszenie art. 79 § 2, art. 77 §4, art. 78 §1 kpa w zakresie prawa do czynnego udziału odwołującej w postępowaniu oraz zasady bezpośredniości, a także art. 6 kpa – zasady praworządności oraz art. 8 §1 kpa – zasady pogłębiania zaufania do obywateli;

- naruszenie art. 77 § 2 i art. 77 § 4 kpa;

- naruszenie art. 78 §1 kpa;

- naruszenie art. 3 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 80 kpa;

- poczynienie nieprawidłowych ustaleń faktycznych;

- naruszenie art. 10 §1 kpa i art. 107 §3 kpa

Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż przyznane skarżącej płatności ONW na lata 2011, 2012, 2013 były kwotami nienależnie pobranych płatności.

W stosunku do decyzji przyznającej skarżącej płatności na lata 2011 i 2012 zostały wydane po wznowieniu decyzje ostateczne stwierdzające iż decyzje w tym zakresie zostały wydane z naruszeniem prawa. W przypadku decyzji przyznającej płatności na rok 2013, po wznowieniu postępowania decyzja przyznająca płatność została uchylona i odmówiono skarżącej przyznania płatności za ten okres.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko i argumentację odnośnie braku podstaw do odstąpienia od ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności ONW.

Organ odstępuje od ustalenia kwot nienależnie pobranych o których mowa w art. 29 ust.1 ustawy o Agencji w przypadku określonym w art. 54 ust.3 lit.a) pkt i) rozporządzenia nr 1306/2013 w sytuacji gdy kwota przyznanej płatności nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i ocenę, iż pobrane przez skarżąca kwoty płatności przekraczały te kwoty stanowiącej równowartość 100 euro.

Organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z art. 43 rozporządzenia Komisji(UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 roku uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności( DZ.Urz. UE L 181 z 30 czerwca 2014 roku, str. 48) rozporządzenie Komisji(WE) nr 65/2011 oraz rozporządzenie 1122/2009 straciło moc z dniem 1 stycznia 2015. Nowe rozporządzenie stosuje do wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność od dnia 1 stycznia 2015 roku. W związku z tym podstawę do ustalenia skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011 -2013 stanowi przepis art. 5 ust.3 rozporządzenia Komisji(WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku.

Zgodnie z treścią przywołanego przepisu obowiązek zwrotu płatności nie ma zastosowania jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. W przedmiotowej sprawie zdaniem organu przepis ten nie znajduje zastosowania, gdyż realizacja płatności nie wynikała z pomyłki organu. Płatności stały się płatnościami nienależnymi powstałymi z przyczyn leżących po stronie beneficjenta.

Kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności należy oceniać w oparciu o przepis art. 3 ust.1 w związku z art. 1 ust.1 i 2 rozporządzenia Rady*WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich.

Dla ustalenia zgodnie z art. 3 ust.1 powołanego rozporządzenia dla ustalenia momentu od którego zaczyna biec okres przedawnienia istotny jest moment dopuszczenia się nieprawidłowości, a w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się moment jej ustania.

Organ wyjaśnił, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości (UE) nieprawidłowość ma charakter ,, ciągły lub powtarzający się ‘’ w rozumieniu art. 3 ust.1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95 jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii.

Według definicji nieprawidłowości podkreślenia wymaga, że data dopuszczenia się naruszenia prawa w przypadku nieprawidłowości jednorazowych lub zaprzestania w odniesieniu do powtarzających się i ciągłych jest tylko jednym z elementów decydujących ostatecznie o powstaniu nieprawidłowości, a w konsekwencji o początkowym momencie biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Drugim istotnym elementem jest bowiem moment zaistnienia szkody w budżecie UE, gdyż jej zaistnienie warunkuje wystąpienie nieprawidłowości.

W rozstrzyganej sprawie nie budzi wątpliwości, że mamy do czynienia z nieprawidłowością ciągłą polegającą na rokrocznym składaniu przez skarżącą wniosków o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego za lata 2011 -2013. Konsekwencją ciągłego charakteru nieprawidłowości w ramach wsparcia bezpośredniego jest ustalenie rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia z momentem ustania tych nieprawidłowości. Za moment ten przyjąć należy datę wypłaty przyznanej płatności za rok 2013, co nastąpiło na podstawie decyzji z dnia 21 lipca 2014 roku w dniu 5 sierpnia 2014 roku. Z tym dniem nieprawidłowość ustała, a zatem z tym dniem doszło do powstania szkody w budżecie UE.

Natomiast przerwanie biegu terminu przedawnienia, po którym okres przedawnienia biegnie na nowo jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu, w którym zawiadamia się wnioskodawcę o postępowaniu w sprawie nieprawidłowości. W przedmiotowej sprawie właściwym aktem było postanowienie z dnia 14 sierpnia 2015 roku o wznowieniu postepowania administracyjnego w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach wsparcia bezpośredniego za rok 2013 w związku z ujawnieniem nowych okoliczności.

Kolejnym przerwaniem biegu terminu przedawnienia było doręczenie decyzji z dnia 19 lutego 2019 roku o uchyleniu decyzji dotychczasowej w całości i odmowie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

Zatem do dnia doręczenia decyzji nr [...] z dnia 10 stycznia 2022 roku nie upłynął termin przedawnienia ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za lata 2011 -13.

W konkluzji organ odwoławczy wskazał, że kwota płatności w ramach wsparcia bezpośredniego za lata 2011 – 2013 jest płatnością nienależnie pobraną w rozumieniu art. 80 ust.1 rozporządzenia Komisji(WE) nr 1122/2009 nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 80 ust.3 rozporządzenia Komisji(WE) nr 112/2009 oraz art. 3 ust.1 art. 1 ust.2 rozporządzenia nr 2988/95.

Stosownie do treści art. 80 ust.1 rozporządzenia nr 1122/2009 w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki.

Zgodnie z art. 7ust.2 rozporządzenia Komisji(UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 roku ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 1306/2013 w odniesieniu zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności( Dz.Urz. UE L 227 z 31 lipca 2014 roku, str. 69) odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez beneficjenta wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekroczyć 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia.

Organ odwoławczy wskazywał, iż za niezasadne należy uznać zarzuty błędnych ustaleń faktycznych uzasadniających odmowę przyznania płatności bezpośrednich za lata 2011 – 2013 ponieważ te ustalenia były dokonywane w innym postepowaniu, które zostało zakończone decyzjami ostatecznymi. Znaczenie odrębności postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnych płatności ma istotne znaczenie, bowiem w ramach przedmiotowego postępowania organ ma za zadanie ustalenie, czy doszło do dokonania nienależnej płatności oraz czy zachodzą okoliczności wyłączające możliwość ich zwrotu.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7,8,75,77,78,79 §1 i 2, 80 kpa to należało wskazać, że zasady ogólne wyrażone w art. 6 -16 kpa nie są tylko dezyderatami czy postulatami bądź nie wiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji publicznej. Stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami procedury.

W stanie faktycznym sprawy decyzje na mocy których skarżącej wypłacono płatności zostały wyeliminowane z obrotu prawnego bądź stwierdzono wydanie ich z naruszeniem prawa. Tak więc organ na podstawie art. 29 ust.1 ustawy o Agencji był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności. Na etapie przeprowadzonego postepowania organ uwzględniając przepisy art. 6,7,8,9 kpa wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, w którym wskazał wszelkie dowody i okoliczności skutkujące koniecznością zwrotu nienależnie pobranych płatności. Organ zwrócił uwagę na treść art. 10a ust.1 ustawy o Agencji, że do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kpa, z wyłączeniem art. 7,art.9, art. 75 §1, art. 77 §1oraz art. 81 kpa. Zdaniem organu jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 107 §3 kpa ponieważ sporządzone uzasadnienie decyzji odnosi się ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie.

Skargę na decyzję wniosła A. M. zarzucając naruszenie:

- przepisów postępowania mających istotne znaczenie w sprawie – art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 15 kpa i art. 78 Konstytucji RP w związku z naruszeniem zasady dwuinstancyjności i praworządności poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo niezaakceptowania przez organ odwoławczy sposobu wykładni art. 3 ust.1 rozporządzenia nr 2988/95;

- art. 107 §3 kpa z uwagi na zaniechanie wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn przemawiających za utrzymaniem decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji gdy prawne ustalenia co do liczenia terminu przedawnienia przez organ pierwszej instancji było wadliwe;

- art. 6 kpa – zasady praworządności, art. 7 in fine kpa – zasady uwzględniania w postępowaniu i załatwianiu spraw interesu społecznego i słusznego interesu jednostki, art. 8 §1 kpa – zasady pogłębiania zaufania oraz art. 7a kpa zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony.

- przepisów prawa materialnego – art. 3 ust.1 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że:

- bieg terminu przedawnienia należy liczyć od daty ostatniej wypłaty płatności( tj. od 5 sierpnia 2014 roku);

- doręczenie stronie postanowienia z dnia 14 sierpnia 2015 roku o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności za rok 2013 oraz doręczenie decyzji z dnia 19 lutego 2019 roku o uchyleniu decyzji dotychczasowej w całości i odmowie przyznania płatności ONW rok 2013 – przerwało bieg terminu przedawnienia, co skutkowało błędnym przyjęciem, że zwrot należności w kwocie 39 885,67 zł nie uległ przedawnieniu, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się od momentu dopuszczenia się nieprawidłowości( działania potencjalnie mogącego wyrządzić szkodę w budżecie Unii Europejskiej), a więc od daty złożenia wniosku o przyznanie płatności, w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się, termin przedawnienia biegnie od dnia w którym nieprawidłowości ustały, tj. od dnia złożenia ostatniego wniosku, a w konsekwencji należy dojść do wniosku, że zwrot należności w kwocie 39 885,67 zł uległ przedawnieniu;

- art. 29 ust.1 ustawy o Agencji poprzez błędne zastosowanie i ustalenie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, podczas gdy zwrot należności uległ w całości przedawnieniu.

W związku z powyższym skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 138 §1 pkt 1 kpa w związku z art. 15 kpa i art. 78 kpa oraz art. 6 kpa wskazywał, że zaskarżone orzeczenie narusza zasadę dwuinstancyjności oraz zasadę praworządności.

Skarżąca zauważała, że sposób liczenia terminu przedawnienia przyjęty przez organ pierwszej instancji był wadliwy. Organ odwoławczy dokonał odmiennej wykładni art. 3 ust.1 rozporządzenia nr 2988/95 i wskazał, że początek biegu terminu przedawnienia należy liczyć od daty wypłaty ostatniej płatności na rzecz skarżącej tj. od 4 sierpnia 2014 roku ponieważ w tym dniu nieprawidłowość ustała. Organ odwoławczy również wskazał, że w sprawie doszło do dwukrotnego przerwania biegu terminu przedawnienia tj. z momentem doręczenia postanowienia z dnia 14 sierpnia 2015 roku o wznowieniu postepowania administracyjnego w sprawie przyznania skrzącej płatności za rok 2013 oraz doręczenie decyzji z dnia 19 lutego 2019 roku o uchyleniu decyzji o przyznaniu płatności i odmowie przyznania płatności na rok 2013.

Pomimo, że uzasadnienie prawne decyzji organu pierwszej instancji było w sposób oczywisty wadliwe, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, jednocześnie dokonując w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji odmiennej wykładni przytoczonej powyżej normy prawnej.

Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Należy zauważyć, że na mocy art. 107 §1 pkt 6 kpa uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji jest jej częścią składową. W doktrynie wskazuje się, że uzasadnienie jest jednym z elementów decyzji określonej w art. 107 kpa.

W związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji z 10 stycznia 2022 roku, skarżąca nie miała możliwości ustosunkowania się do stanowiska dotyczącego sposobu liczenia terminu przedawnienia, który dopiero został przedstawiony dopiero w uzasadnieniu organu drugiej instancji. Skarżąca podnosiła, że w orzecznictwie podnosi się, że ,, jeżeli organ odwoławczy uznaje, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe i utrzymuje je w mocy, to uznaje tym samym prawidłowość ustaleń prawnych i faktycznych dokonanych przed organem pierwszej instancji ‘’. Zwrot utrzymuje w mocy zaskarżona decyzję oznacza, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji.

Zachowanie organu naruszyło zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej zobligowane są do działania na podstawie i w granicach prawa.

Skarżąca wskazywała, że uzasadnienie organu odwoławczego nie zawiera elementów wymaganych art. 107 § 3 kpa.

Skarżąca w kontekście naruszenia art. 6, art.7, art. 7a, art. 8 kpa wskazywała, że organ zgodnie z art. 7a kpa organ winien rozstrzygać wątpliwości na korzyść strony. Wątpliwości wynikające z normy prawnej z art. 3 ust.1 rozporządzenia winny być rozstrzygane na korzyść skarżącej.

W zakresie naruszenia art. 3 ust.1 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 29 ust.1 ustawy o Agencji skarżąca zarzucała, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że płatności w ramach wsparcia bezpośredniego wypłacone skarżącej za lata 2011 – 2013 nie uległy przedawnieniu. Z wyżej powołanej regulacji wynika, że początkiem terminu przedawnienia winna być data dopuszczenia się nieprawidłowości, data w której podmiot gospodarczy podejmuje działania, które mogą spowodować szkodę w budżecie UE, tj. składa wniosek o przyznanie płatności.

W przedmiotowej sprawie termin ten winien być liczony od daty ostatniego działania potencjalnie mogącego spowodować szkodę, tj od daty ostatniego złożonego wniosku – od 15 maja 2013 roku i od tej daty winien być liczony termin czteroletniego okresu przedawnienia. W tym zakresie skarżąca dla poparcia swojego stanowiska przytoczyła stanowiska sądów administracyjnych.

Zdaniem skarżącej nawet gdyby przyjąć, że w trakcie biegu przedawnienia do jego przerwania, to i tak przed wydaniem decyzji – 10 stycznia 2022 roku i jej doręczenia – 24 stycznia 2022 roku upłynął już maksymalny 8 letni okres, po upływie którego nie ma możliwości ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Odnosząc się do kwestii przerwania terminu przedawnienia, to zgodnie z art. 3 ust.1 tiret 3 rozporządzenia nr 2988/95 przerwanie biegu okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Wykładnia przedmiotowego przepisu prowadzi do wniosku, że czteroletni termin przedawnienia może zostać przerwany wyłącznie przez doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności bądź doręczenie po wznowieniu postępowania, decyzji o odmowie przyznania płatności o odmowie przyznania płatności. Wyłącznie te akty mogą zostać uznane jako podstawę do przerwania terminu przedawnienia. W niniejszej sprawie decyzja o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa dla kampanii za lata 2011 i 2012 roku została wydana w dniu 14 października 2019 roku, zaś decyzja o uchyleniu decyzji o przyznaniu płatności w odniesieniu kampanii za 2013 rok została doręczona w dniu 19 lutego 2019 roku. z kolei zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności za lata 2011 -2013 roku zostały doręczone dopiero 18 października 2021 roku. W związku z tym nie doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia, ponieważ wcześniej doszło do przedawnienia należności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się

z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postepowania – art. 138 §1 pkt 1 kpa poprzez błędnie uznanie, że w sytuacji gdy organ odwoławczy zaprezentował inny pogląd na temat biegu terminu przedawnienia o którym mowa w art. 3 ust.1 rozporządzenia nr 2988/95 i stanowiska, że w takiej sytuacji organ odwoławczy winien uchylić decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa należy uznać, iż stanowisko to nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zwrot ,, utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję – art. 138 §1 pkt 1 kpa ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne( pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ drugiej instancji doszedł w wyniku swojego postepowania do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji. Chodzi zatem o rezultat co do zgodności z prawem, lecz także ze względu na kryteria celowości i słuszności rozstrzygnięcia. ,, Utrzymać w mocy decyzję ‘’ to znaczy utrzymać w mocy podstawowy, konieczny element, jaki jakim jest rozstrzygnięcie( wyrok NSA z 26 stycznia 2011 roku, I OSK 1305/10, wyrok NSA z 6 marca 2019 roku, II FSK 1945/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2019 roku, VII SA/Wa 521/19).

Należy zauważyć, iż organ odwoławczy na mocy art. 138 § 2 kpa może uchylić decyzje i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie nie zachodziła taka sytuacja procesowa, a więc nie było podstaw do zastosowania wyżej powołanego przepisu i dlatego nie można uznać, aby doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych przez skarżącą.

Odnosząc się do błędnej wykładni art. 3 ust.1 rozporządzenia nr 2988/95 w zakresie ustalania czy zachodzi przeszkoda w dochodzeniu nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego za lata 2011 -2013. Należy zgodzić się z organem, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nieprawidłowością ciągłą polegającą na corocznym składaniu wniosków o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego za lata 2011 -2013. Konsekwencją ciągłego charakteru nieprawidłowości, których dopuściła się strona skarżąca jest ustalenie rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia z momentem ustania tych nieprawidłowości.

W ocenie Sądu należy w tym zakresie podzielić stanowisko zawarte w wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C- 59/14 Firma Ernst Kollmer Fleischimport z dnia 6 października 2015 roku( ZOTSiS 2015/10/I – 660). Artykuł 1 ust.2 i art. 3 ust.1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich należy interpretować w ten sposób, że w okolicznościach gdzie naruszenie przepisu prawa Unii zostało wykryte dopiero po powstaniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna bieg z chwilą, w której wystąpiły zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i szkoda w budżecie Unii lub zarządzanych przez nią w budżetach. Wniosek taki jest zgodny z celem rozporządzenia, który to akt zgodnie ze swoim art. 1 ust.1 zmierza do ochrony interesów finansowych Unii. W istocie dies a quo znajduje się w chwili zdarzenia, które miało miejsce jako ostatnie, to znaczy albo w dacie wystąpienia szkody, jeżeli szkoda powstała po działaniu lub zaniechaniu stanowiącym naruszenie prawa Unii, albo w dacie tego działania lub zaniechania, jeżeli dana korzyść została przyznana przed owym działaniem lub zaniechaniem.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż biorąc pod uwagę definicję pojęcia nieprawidłowość- art. 1 ust.2 rozporządzenia 2988/95, według której oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo przez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

Zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż nieprawidłowość w przedmiotowej sprawie powstała w dacie złożenia ostatniego wniosku o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2013 – tj. 15 maja 2013 roku. Szkoda powstała w dacie wydania decyzji przyznającej skarżącej płatność na rok 2013 – tj. 21 lipca 2014 roku. Nie można uznać tej szkody za istniejącą przed datą wydania tej decyzji – przyznania korzyści, ponieważ oznaczałoby to przyznanie, że termin przedawnienia dla żądania zwrotu tej kwoty może rozpocząć bieg już w chwili, w której nie została ona jeszcze przyznana. Fakt złożenia samego wniosku o płatność bezpośrednią na rok 2013, w maju tego roku nie może zostać uznany za zdarzenie, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95. Również fakt związany z otrzymaniem środków finansowych nie może być uznany za początek biegu przedawnienia( wyrok NSA z 5 lutego 2020 roku, I GSK 925/19).

Tak więc w ocenie Sądu należy uznać, że stanowisko skarżącej w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy zgodzić się z organem, iż bieg terminu przedawnienia został przerwany przez doręczenie postanowienia o wznowieniu postępowania w przedmiocie przyznania płatności za roku 2013 oraz doręczenie decyzji o uchyleniu decyzji o przyznaniu płatności ONW za 2013 roku i uchyleniu tej decyzji tj. w datach 19 sierpnia 2015 roku oraz 19 marca 2019 roku.

Zgodnie z art. 3 ust.1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 bieg terminu przedawnienia może ulec przerwaniu przez każdą czynność organu władzy, o której zawiadamia się daną osobę, a która odnosi się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. W tym względzie z brzmienia art. 3 ust.1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że pojęcie danej osoby oznacza podmiot gospodarczy, co do którego istnieje podejrzenie, iż dopuścił się nieprawidłowości oraz pojęcie czynności odnoszącej się do dochodzenia lub postępowania oznacza każdą czynność, która określa dostatecznie dokładnie operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości( wyrok z dnia 11 czerwca 2015 roku, Pfeifer & Langen, C -52/14, EU: C:2015:381, pkt 36,38,43).

W ocenie Sądu za taką czynność należy uznać doręczenie postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego w przedmiocie decyzji o przyznaniu płatności ONW dla skarżącej na rok 2013. Postępowanie o wznowienie postępowania zmierza do weryfikacji prawidłowości decyzji o przyznaniu płatności. Tak więc należy przyznać rację, iż w przedmiotowej sprawie dwukrotnie doszło do przerwania biegu przedawnienia w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności przez skarżącą w latach 2011 – 2013.

W związku z tym, że w ocenie Sądu datą rozpoczęcia biegu przedawnienia w przedmiocie ustalenia i zwrotu pobranych nienależnie płatności ONW na rok 2013 tj. 21 lipca 2014 roku, to w dacie 10 stycznia 2022 roku nie upłynął termin odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia art. 3 ust.1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95. W związku z tym zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia wskazanego art. 3 ust.1 powołanego rozporządzenia.

Z tych też względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.