Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 15/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art.4,15 § 1 pkt 4 i § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.101 ust 3
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta J. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta J. a Prezydentem Miasta N. S. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpatrzenia wniosków E. M. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta N. S. jako organ właściwy w sprawie. 7


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 21 stycznia 2016 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta J., zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta N. S. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku E. M. z dnia [...] października 2015 r. dotyczącego przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów pobytu w schronisku dla bezdomnych im. [...] w N. S. w kwocie 570 zł, gdzie przebywa oraz na bieżące wydatki, takie jak zakup obuwia jesiennego, odzieży, środków czystości i lekarstw oraz wniosku z dnia [...] października 2015 r. o przyznanie zasiłku stałego.

W jego uzasadnieniu wskazał, iż E. M. jest osobą samotnie gospodarującą i przebywa w [...] Towarzystwie Pomocy im. [...], ul. [...] w N. S. Z Miastem J. łączy go jedynie ostatnie zameldowanie na pobyt stały przy ul. [...], skąd został wymeldowany decyzją administracyjną Prezydenta Miasta J. z dnia [...] września 2012 r. Jest rozwiedziony, ma dwie córki zamieszkałe w J., z którymi, jak i z byłą żoną, nie utrzymuje kontaktów. Wspólne mieszkanie przypadło byłej żonie strony. Od 2009 r. mieszka i przebywa w N. S., gdzie koncentruje swoje sprawy życiowe, tam pracuje i korzysta z opieki medycznej. Z informacji zawartych w wywiadzie środowiskowym wynika, że jest związany z [...] Towarzystwem Pomocy im. [...] w N. S., gdzie przebywa i na jego rzecz świadczy pracę, za którą otrzymuje zapomogę finansową w wysokości uzależnionej od ilości przepracowanych dni. Z przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji medycznej, a w szczególności karty informacyjnej z leczenia szpitalnego wynika, iż przez okres jednego miesiąca, tj. od [...] września 2015 r. do [...] października 2015 r. przebywał w Szpitalu Specjalistycznym na terenie N. S. Ponadto Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w N. S. uznał swoją właściwość do wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności E. M. korzystając z tamtejszej dokumentacji medycznej. Orzeczenie to zostało wydane w dniu [...] października 2014 r. E. M. utrzymuje kontakty z rodziną zamieszkałą w powiecie n. (jego matka mieszka w [...], powiat n., natomiast jego siostra zamieszkuje w [...], Ł., powiat n.). Okoliczności te wskazują zdaniem wnioskodawcy, że E. M. przeniósł swoje centrum życiowe do N. S., gdzie rzeczywiście mieszka i koncentruje swoje czynności życiowe. W rozmowie telefonicznej z Zastępcą Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. przeprowadzonej w dniu 16 marca 2015 r. E. M. oświadczył, że nie wróci do J. pomimo przekazanej informacji, iż na terenie J. funkcjonują dwie noclegownie, w których może mieć zapewnione miejsce. Okoliczności powyższe potwierdza również uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta J., Nr [...] z dnia [...] września 2012 r., o wymeldowaniu E. M. z pobytu stałego w J. wydanej na wniosek jego żony. Z wniosku tego, przywołanego w w/w decyzji wynika, iż "W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie ustalono, że Pan E. M. zamieszkuje na terenie gminy S. S. w miejscowości [...] (informacja ta została uzyskana od siostry w/w - Pani C. W., przesłuchanej w tut. Urzędzie w charakterze świadka w dniu 13.06.2012 r.). W dniu 04.07.2012 r., Pan E. M. zgłosił się w Urzędzie Miejskim w S. S. (wezwany w ramach pomocy prawnej) i zeznał do protokołu przesłuchania strony m.in. : "W lokalu przy ul. [...] w J. nie zamieszkuję od 2009 r. Lokal ten nie opuściłem dobrowolnie, gdyż po powrocie z zagranicy nie zostałem do niego wpuszczony. W lokalu tym mam swoje rzeczy i osobiste i majątkowe...". Zeznał też, że obecnie koncentruje swoje sprawy życiowe u swojej siostry w miejscowości [...]. Oświadczył też, że ostatni raz w przedmiotowym lokalu był w sierpniu 2009 r. i na chwilę obecną nie zamierza wracać do miejsca stałego zameldowania." Powyższe wskazuje zdaniem organu na fakt, że E. M. wrócił w swoje rodzinne strony i nie zamierza zamieszkać w J., z którym nic go nie łączy. Po myśli art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 153 ze zm.) gminą właściwą do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej jest gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania strony. Miejsce zamieszkania ocenia się według przepisów Kodeksu cywilnego, który w art. 25 stanowi, iż miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której przebywa ona z zamiarem stałego pobytu. Faktyczny pobytu i zamiar strony wskazują na N. S. jako miejsce jej zamieszkania. Niezależnie od powyższego z uwagi na odległość między J., a N. S. brak jest możliwości prowadzenia przez MOPS w J. jakiejkolwiek pracy socjalnej z E. M. Zatem w ocenie wnioskodawcy, organem właściwym do rozpatrzenia wniosków E. M. o przyznanie zasiłku celowego i stałego oraz wydania decyzji administracyjnych winien być Prezydent Miasta N. S.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość tenże organ wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta J. jako właściwego w tej sprawie. W jej uzasadnieniu podniesiono, iż E. M. przebywa czasowo w schronisku dla osób bezdomnych prowadzonym przez [...] Towarzystwo Pomocy im. [...] w N. S. Na przestrzeni ostatnich dwóch lat kilkukrotnie przez dłuższy czas przebywał poza schroniskiem (np. cały styczeń 2015 roku). Ponadto E. M. nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały. Oznacza to, że w/w jest osobą bezdomną w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej. Zgodnie z brzmieniem art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały E. M. było miasto J. Należy zatem uznać, że organem właściwym do rozpoznania jego wniosków o przyznanie zasiłku celowego i zasiłku stałego jest Prezydent Miasta J.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta J., a Prezydentem Miasta N. S., albowiem oba w/w organy uznają się za niewłaściwe miejscowo w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej dla E. M.

Rozstrzygając ten spór w pierwszej kolejności wskazać należy, że przyznawanie schronienia osobom tego pozbawionym oraz przyznawanie zasiłku celowego i zasiłku stałego należy do zadań własnych gminy (por. art. 17 ust. 1 pkt 3, 5 i 19 ustawy o pomocy społecznej). Z kolei zagadnienie właściwości miejscowej organu w sprawach świadczeń z pomocy społecznej normuje art. 101 ustawy o pomocy społecznej, który określa m. in., że "Właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie" (ust. 1), "W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały" (ust. 2), "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie" (ust. 3), "W przypadkach, o których mowa w ust. 3, można przyznać świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50" (ust. 4). E. M. jest obecnie osobą bezdomną, przebywającą w schronisku zlokalizowanym na obszarze Miasta N. S., nie jest zameldowany na pobyt stały. Jak trafnie zauważono w odpowiedzi na wniosek pobyt w schronisku dla bezdomnych nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych, gdyż nie jest ono lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150). Przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy stanowi, że pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Tymczasem wedle brzmienia art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Wobec powyższego nie ma znaczenia jego miejsce zamieszkania, gdyż w przypadku osoby bezdomnej w sprawach pomocowych zawsze właściwa jest gmina ostatniego miejsca zameldowania, ergo nie ma potrzeby czynienia ustaleń i rozważań w tej materii. Przepis art. 101 ust. 2 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Jednakowoż mając na uwadze charakter świadczeń, o przyznanie których w sprawie chodzi i sytuację strony, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego można mówić tutaj o sprawie niecierpiącej zwłoki, a to zaś nakazuje wskazać na organ właściwy dla gminy pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Prawodawca o podstawach przyznania zasiłku celowego na zakup m.in. żywności, leków, opału, odzieży stanowi w art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zaś o udzieleniu schronienia przez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego, m. in. w schroniskach, traktuje w art. 48 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, wreszcie przyznawanie zasiłku stałego reguluje jej art. 37 ust. 1. Wszystkie te przypadki mieszczą się zatem w katalogu świadczeń wskazanych w przepisie art. 101 ust. 4 tej ustawy. Sytuacja strony jest szczególna, gdyż nie ma ona możliwości udania się do miasta ostatniego zameldowania, zwłaszcza że ma amputowane nogi, nie ma stałego miejsca zamieszkania, a charakter potrzeb objętych wnioskami jest pilny. Przepis art. 101 ust. 3 cytowanej ustawy ma charakter wyjątkowy i podlega wykładni zawężającej, wszak w tej sprawie należało go zastosować z uwagi zarówno na szczególną sytuację strony, jak i świadczenia niecierpiące zwłoki (por. też m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 311/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 190/11, publ. CBOSA). Z tych względów właściwym miejscowo do rozpoznania sprawy o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej w postaci przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, leków, opału, odzieży oraz zasiłku na pokrycie kosztów pobytu w schronisku dla bezdomnych, jak i zasiłku stałego będzie Prezydent Miasta N. S. Dodać należy, że z mocy art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu. Zatem Gmina Miasta J. będzie zobowiązana w tej sytuacji do zwrotu na rzecz Gminy Miasta N. S. ewentualnych kwot przyznanych świadczeń z pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., jako organ właściwy do załatwienia sprawy wskazał Prezydenta Miasta N. S.

-----------------------

5