Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 135/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu [...] lipca 2018 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Nadleśniczego N. A. z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Państwowego Gospodarstwa L. Lasy Państwowe N. A. na rzecz strony skarżącej S. O. kwotę [...]zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Nadleśniczy N. A. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska zwróciło się do N. A. o udostępnienie informacji publicznej obejmującej:

1) informacje o liczbie pozyskanego drewna osobno w latach 2015, 2016, 2017 (do dnia złożenia wniosku);

2) informacje o tym komu przekazane zostało uzyskane drewno - osobno w latach 2015, 2016, 2017 do dnia złożenia wniosku poprzez podanie listy odbiorców;

3) skany umów, związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, w zakresie w jakim odbiorcami drewna nie były osoby fizyczne.

Stowarzyszenie wniosło o przekazanie żądanych informacji w formie elektronicznej na wskazany adres e-mail.

Pismem z dnia [...] września 2017 r. Zastępca Nadleśniczego poinformował wnioskodawcę, że wszechstronna analiza wniosku wymaga skorzystania z uprawnienia określonego w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm. - dalej jako: udip), wobec czego ustosunkowanie się do niego nastąpi w najszybszym możliwym terminie, nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. nie później niż do dnia [...] października 2017 r.

Następnie decyzją z dnia [...] października 2017 r. Nadleśniczy N. A., działając w imieniu Państwowego Gospodarstwa L. Lasy Państwowe N. A. (dalej jako organ lub Nadleśniczy), na podstawie art. 17 ust. 1 w z związku z art. 16 i art. 5 ust. 2 udip, odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) ze względu na prywatność osób fizycznych oraz ochronę danych osobowych tych osób, a także odmówił udostepnienia informacji publicznej w zakresie skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, ze względu na fakt, że prowadziłoby to do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że po przeprowadzeniu niezbędnych analiz, w świetle przepisów u.d.i.p., uznał za dopuszczalne i znajdujące oparcie w prawie udostępnienie Stowarzyszeniu informacji o liczbie (ilości) pozyskanego w Nadleśnictwie drewna osobno w latach 2015, 2016 i 2017 (do dnia [...] sierpnia 2017r.) oraz informacji o tym komu przekazane (sprzedane) zostało uzyskane drewno- osobno w latach 2015, 2016 2017 (do dnia [...] sierpnia 2017 r.), poprzez podanie listy odbiorców z wyłączeniem jednak danych osobowych osób fizycznych, które nabyły (jako konsumenci) drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową. Odnosząc się do pozostałych danych żądanych przez Stowarzyszenie, organ stwierdził, że zachodzą podstawy do odmowy ich udostępnienia ze względu na ograniczenia wskazane w przepisie art. 5 ust. 2 udip. W tej kwestii Nadleśniczy dowodził, że udostępnienie danych osobowych osób fizycznych, które nabyły od Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe (dalej w skrócie PGL LP) drewno bez związku z ich działalnością gospodarczą lub zawodową, tj. jako konsumenci w rozumieniu art. 22ą Kodeksu cywilnego, naruszałoby prywatność tych osób.

Odnosząc się do kwestii odmowy udostępnienia skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem zawartych przez PGL LP z nabywcami drewna, będących przedsiębiorcami, organ podał, że ich udzielenie spowodowałoby naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy. W tym zakresie Nadleśniczy wskazał, odwołując się do treści art. 11 ust. 4 ustawy z dnia [...] kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1132, dalej w skrócie u.z.n.k.) oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, że szczegółowe dane o zakupach drewna dokonywanych przez przedsiębiorców od PGL LP posiadają wartość gospodarczą. Zdaniem organu, nie ulega również wątpliwości, że warunki sprzedaży, formy zabezpieczenia umów, harmonogramy realizacji umów, czy poziom cen wypełniają materialny aspekt (element) definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4, a zatem mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorcy. Z kolei, w odniesieniu do aspektu formalnego definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, w ocenie organu, kluczowe znaczenie ma wydanie przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych zarządzenia z dnia [...] października 2010 r., nr [...], które zwiera wykaz informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w PGL LP. Nadleśniczy uznał więc, mając na uwadze zakres tajemnicy przedsiębiorstwa wynikający z powyższego zarządzenia oraz treść umów zawieranych pomiędzy PGL LP a przedsiębiorcami, że w sposób dostateczny i jednoznaczny ujawniona została wola przedsiębiorców (PGL LP oraz jego kontrahentów - stron umów sprzedaży) co do zachowania w tajemnicy informacji, o które ubiega się Stowarzyszenie. Wyjaśnił też, że szczegółowe informacje zawarte w umowach sprzedaży drewna nie zostały dotychczas ujawnione do publicznej wiadomości, a ponieważ stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa PGL LP oraz każdorazowego kupującego to są one konsekwentnie utrzymywane w poufności.

Podsumowując, organ wskazał, że informacje zawarte w umowach z kontrahentami PGL LP wypełniają materialny element definicji tajemnicy przedsiębiorstwa. Podkreślił także, że są to informacje, co do których przedsiębiorcy (PGL LP we wskazanym zarządzeniu oraz jego kontrahenci - strony umów sprzedaży w treści tych umów) podjęli działania mające na celu ochronę ich poufności. Tym samym są one tajemnicą przedsiębiorstwa (w konsekwencji także tajemnicą przedsiębiorcy), ze względu na którą prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Nadto Nadleśniczy zauważył, iż standardowy wzór umowy sprzedaży drewna stosowany przez jednostki organizacyjne PGL LP jest publicznie dostępny na stronie internetowej podmiotu.

W przewidzianym prawem terminie złożono wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, wskutek czego Nadleśniczy N. A. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2017 r.

Stowarzyszenie wniosło skargę na powyższą decyzję, zarzucając organowi naruszenie następujących przepisów:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji publicznej;

- art. 5 ust. 2 udip w zakresie, w jakim ten przepis stanowi normatywną podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej poprzez nieuzasadnione zastosowanie;

- art. 11 ust. 4 u.z.n.k. poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie informacji będącej przedmiotem wniosku, jako tajemnicy przedsiębiorstwa, bez spełnienia ustawowych przesłanek uznania informacji za takową;

- art. 16 ust. 2 udip w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez wydanie decyzji bez prawidłowego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę organ, poza wnioskami formalnymi co do wezwania strony skarżącej do uiszczenia wpisu sądowego od skargi, skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz co do nieprzeprowadzania dowodów z kopii decyzji wydanych przez inne nadleśnictwa, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. - dalej jako: ppsa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Taka konstrukcja wskazanych przepisów oznacza, że w przypadku zainicjowania postępowania sądowego w drodze wywiedzenia skargi na decyzję administracyjną sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu, a więc poddaje go ocenie pod względem zgodności z zastosowanym prawem materialnym, a także właściwymi przepisami proceduralnymi.

W niniejszej sprawie prawem materialnym, na podstawie, którego Sąd ocenia podejmowane przez organ działania jest przede wszystkim ustawa z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm. - dalej jako: udip).

Ponieważ zagadnienia sporne w niniejszej sprawie były już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 maja 2018 r. sygn. II SA/Kr 1680/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. II SA/Op 4/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 07 czerwca 2018 r. sygn. IV SA/Wr 23/18), należy wyjaśnić Sąd w składzie rozpoznającym badaną sprawę poglądy prezentowane w tych orzeczenia podziela i przyjmuje za swoje.

Przepisy ustawy stanowiącej podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji znajdują zastosowanie w sytuacji, gdy dochodzi do realizacji trzech warunków. Mianowicie, gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 udip, adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, wskazany w katalogu zawartym w art. 4 udip oraz podmiot ten jest w posiadaniu wnioskowanych informacji.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 1 udip informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 omawianej ustawy. Przepis ten przewiduje, iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (art. 4 ust. 1 pkt 3 udip). Z kolei w art. 6 udip ustawodawca zamieścił przykładowy katalog informacji, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem enumeratywnym. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter.

Przechodząc od powyższych rozważań teoretycznych na grunt przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, że nadleśnictwo jest wewnętrzną jednostką organizacyjną wchodzącą w skład Lasów Państwowych, które z mocy art. 32 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 1991r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 788) są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Wobec tego zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 udip nadleśniczy nadleśnictwa, jako kierujący nadleśnictwem, jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że umowy zawierane przez nadleśnictwo, dotyczące gospodarowania drewnem uzyskanym z wycinki, wchodzą w zakres informacji publicznej. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne i odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2118/11, wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. I OSK 2265/11, wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. I OSK 155/1). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że umowy cywilnoprawne, dotyczące dysponowania (gospodarowania) majątkiem publicznym, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 1741/13, wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. I OSK 916/12).

Należy jednocześnie zauważyć, iż kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się nie do tego, czy organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, ani czy objęte żądaniem Skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznej, ale do rozstrzygnięcia o zakresie i głębokości tego zobowiązania. Innymi słowy, chodzi o ustalenie granicy, która warunkuje możliwość powołania się przez organ na ustawowe ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Na kanwie przedmiotowej sprawy Skarżący domagał się bowiem ujawnienia informacji w postaci: skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem oraz danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z prowadzoną działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci).

W poddanej kontroli sądowej sprawie rozważenia wymagało zatem, czy zasadna jest odmowa udzielenia przez organ informacji we wskazanym zakresie, spowodowana uznaniem, iż doszło do aktualizacji przesłanek wskazanych w art. 5 ust. 2 udip.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 udip jedną z okoliczności wyłączającą obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest tajemnica przedsiębiorcy. Wskazany akt prawny nie zawiera jednak definicji terminu stanowiącego ograniczenie zakresu udostępnianych informacji. "Tajemnica przedsiębiorcy" jest wyprowadzana z "tajemnicy przedsiębiorstwa" zamieszczonej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia [...] kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (dalej jako: u.z.n.k.). Zgodnie z treścią tego przepisu przez "tajemnicę przedsiębiorstwa" rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" jest rodzajowo zbliżone do "tajemnicy przedsiębiorstwa", o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i wobec tego należy je wykładać na podstawie definicji wskazanej w tej regulacji. Należy również zauważyć, że ze względu zarówno na znaczenie społeczne takich informacji, jak i mając na uwadze interes chronionego w powyższy sposób przedsiębiorcy, zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej i z tego względu podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o jej istnieniu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r., sygn. IV SA/Po 467/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. II SA/Wa 296/13; wyrok NSA dnia 12 lutego 2015 r., sygn. I OSK 759/14).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również na to, że "aby dana tajemnica podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak też materialna. Organ kwestii tej nie neguje. Należy jednak zauważyć, że materialną przesłanką warunkującą możliwość objęcia określonych informacji tajemnicą przedsiębiorcy jest to, iż muszą one ze swej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa" (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2112/13; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 1639/14; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. I OSK 876/14).

Przenosząc takie ustalenia na grunt reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej należy wskazać na wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. I OSK 603/15, w którym NSA uznał za nieuzasadnioną wykładnię art. 5 ust. 2 udip przyjmującą, że w przypadku, gdy informacje związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością wystarczające jest, aby przedsiębiorca podjął w stosunku do tych informacji środki ochrony w celu zachowania ich w poufności, tj. że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. W opinii NSA "powołany przepis określa bowiem wyjątek od zasady jawności informacji publicznych (art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 udip), nie może zatem być interpretowany w sposób naruszający tą zasadę. W konsekwencji interpretacja dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie takiego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczające byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W konsekwencji należy zauważyć, iż chodzi zatem o to, że ocena czy złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być rozpatrzony zgodnie z jego żądaniem czy też przekazanie informacji nie może nastąpić z uwagi na przesłanki aktualizujące zastosowanie art. 5 ust. 2 udip, powinna być dokonana w sposób zindywidualizowany, odrębnie dla każdej z żądanych informacji, z wyraźnym wskazaniem, jakie konkretnie przesłanki przemawiają za odmową jej udzielenia. Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie wola przedsiębiorcy nadającego całemu pakietowi informacji klauzulę poufności. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowania przesłanek utajnienia danej informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13, LEX nr 1336339).

Przechodząc na kanwę przedmiotowej sprawy należy zauważyć, iż podmiot zobowiązany w sposób właściwy wyprowadził przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej z odpowiedniego terminu funkcjonującego na gruncie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, wskazał na zbieżność tych pojęć oraz przywołał przyjęte w orzecznictwie rozumienie formalnego i materialnego aspektu definicji "tajemnicy przedsiębiorcy". Tym niemniej nie odniósł takich rozważań na grunt konkretnej sprawy, w tym przede wszystkim nie ocenił wystąpienia "tajemnicy przedsiębiorcy" z punktu widzenia jego materialnego aspektu. Organ słusznie bowiem zauważył, iż podjęto działania mające na celu ujawnienie woli przedsiębiorców co do zachowania w tajemnicy informacji pozostających w zainteresowaniu Skarżącego. Podkreślił bowiem, iż wprowadzono do zawartych z kontrahentami umów klauzule poufności, jak również wskazał na wydane przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych zarządzenie zawierające "Wykaz informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa". Jednakże nie powiązał tych okoliczności z elementem materialnym tajemnicy, bowiem nie ocenił, w jaki sposób udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem wpłynie na sytuację gospodarczą podmiotu. Tymczasem, jak wcześniej zostało wskazane, dla skutecznego ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na zaistnienie tajemnicy przedsiębiorcy, należy wykazać nie tylko działania podjęte w celu zachowania poufności, ale i zasadność objęcia żądanych informacji statusem tajemnicy ze względu na treść informacji. W tym bowiem zakresie podmiot zobowiązany poprzestał jedynie na wskazaniu, że wola stron umów co do zachowania w tajemnicy informacji o które ubiega się wnioskodawca została ujawniona w sposób jednoznaczny i dostateczny, a "szczegółowe informacje zawarte w treści umów z kontrahentami PGL-LP wypełniają materialny element definicji tajemnicy przedsiębiorstwa". Sam jednak fakt powołania się przez organ na aspekt materialny tajemnicy przedsiębiorcy, jak również właściwe przytoczenie jej rozumienia w doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości w okolicznościach badanej sprawy. Organ nie uzasadnił natomiast w zaskarżonej decyzji dlaczego na gruncie tej konkretnej sprawy przyznał prymat chronionej ustawowo tajemnicy. Dopiero na poziomie odpowiedzi na skargę wskazano, iż "udostępnienie takich informacji bezsprzecznie mogłoby wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy na rynku" czy "informacje takie, dając wgląd w wewnętrzną sytuację majątkową przedsiębiorcy mogłyby zostać wykorzystane przez konkurencję" (s. 10 odpowiedzi na skargę). Należy jednak podkreślić, że pismo procesowe złożone w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie może stanowić uzupełnienia decyzji. Po drugie należy zauważyć - że takie informacje stanowią element generalnej oceny wystąpienia tajemnicy przedsiębiorcy, organ nie wykazał jednak w jaki sposób ujawnienie umów spowodować może - po jego stronie - ujemne konsekwencje gospodarcze. Podkreślić trzeba, że sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji nie może być iluzoryczna. Jak wskazuje się w judykaturze oraz doktrynie kontrola ziszczenia się materialnej przesłanki objęcia tajemnicą przedsiębiorcy musi być oparta w zasadzie na dokumentach źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych osobowych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 05 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 192/13, por. I.Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s.119).

Bez wykazania tego rodzaju potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy treścią informacji a sytuacją gospodarczą podmiotu nie sposób stwierdzić, że wystąpił tu czynnik materialny pozwalający uznać informację za tajemnicę przedsiębiorcy. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy nie daje możliwości dokonania oceny zasadności utajnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Ponadto, należy podkreślić, że brzmienie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazuje na przeprowadzenie oceny proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji, z której wynikałoby, że żądane skany umów zawierają informacje chronione tajemnicą przedsiębiorcy, a konieczność ochrony jest proporcjonalnie większa niż racje przemawiające za ich udostępnieniem.

Podkreślić należy również, iż art. 5 udip statuuje jedynie ograniczenie prawa do informacji publicznej, a nie jego wyłączenie. W zaskarżonej decyzji organ nie przeanalizował możliwości udostępnienia żądanej informacji publicznej z wyłączeniem części informacji podlegających ochronie poprzez utajnienie w procesie anonimizacji wyłącznie tych danych, które są poufne i których ujawnienie zagrażałoby lub naruszałoby interes przedsiębiorcy.

Podkreślić trzeba również, że realizacji ciążącego na organie obowiązku w żadnej mierze nie stanowi odesłanie do dostępnych wzorów umów. Zadeklarowanie, bowiem pewnych wzorów i standardów działania nie dowodzi, że faktycznie w praktyce wzorce te są wykorzystane. Posługiwanie się pewnymi wzorcami, nie oznacza również, że do tych standardowych zapisów nie są niekiedy wprowadzane modyfikacje, ani jakiego rodzaju korekty i modyfikacje to są. Tych informacji wnioskodawca nie uzyska w oparciu o zamieszczone na stronie internetowej wzory, do których odsyła go organ.

Podobnie, organ nie odniósł się w sposób prawidłowy do kwestii odmowy udostępnienia informacji publicznej, co do nabywców drewna będących osobami fizycznymi. We wniosku strona wyraźnie wskazała, ze żąda "podania listy odbiorców", zaś organ z pominięciem faktycznej i obiektywnej, jak też i prawnej argumentacji w tej kwestii dokonał odmowy zaskarżoną decyzją. Organ bowiem arbitralnie przyjął, że wszyscy nabywcy drewna będący osobami fizycznymi, jako konsumenci, korzystają z ochrony prywatności, a ta okoliczność usprawiedliwia odmowę według art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze udip.

W tym kontekście wskazać należy, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób, które nie pełnią funkcji publicznych i nie mają związku z ich pełnieniem. Funkcję publiczną pełnią natomiast osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Istotne jest zatem posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji, przy tym nie ma znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. W badanej sprawie organ nie przeprowadził, a przynajmniej nie przedstawił jej w uzasadnieniu odmownej decyzji, jakiejkolwiek analizy czy wśród odbiorców drewna, będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) były osoby, które pełnią funkcje publiczne, a w dalszej kolejności czy żądane informacje co do tej kategorii osób mają związek z pełnieniem przez nie funkcji publicznych. Nie przedstawiono również żadnych danych czy osoby fizyczne (konsumenci) ewentualnie nie zrezygnowały z przysługującego im prawa ochrony ich danych osobowych ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Konkludując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z uwagi na naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: kpa) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach badanej sprawy organ nie wyjaśnił bowiem na czym konkretnie opera swoje ustalenia, że ziściły się okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia informacji publicznej w zakwestionowanym przez stronę skarżąca zakresie. W żaden sposób nie rozważono i nie odniesiono się do tego, czy wśród odbiorców drewna, będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) były osoby, które pełnią funkcje publiczne, a w dalszej kolejności czy żądane informacje co do tej kategorii osób mają związek z pełnieniem przez nie funkcji publicznych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie ocenił też, w jaki sposób udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem wpłynie na sytuację gospodarczą podmiotu, ani nie uzasadnił również dlaczego na gruncie tej konkretnej sprawy przyznał prymat chronionej ustawowo tajemnicy. Powyższe wady stanowią również o naruszeniu powołanych w uzasadnieniu przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 5 ust. 2 udip i art. 11 ust. 4 u.z.n.k.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 ppsa.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ppsa, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia przepis art. 200 ppsa.