Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2396/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 5 ust. 1, art. 40 ust. 1, ust. 12
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku T. C., o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2015 roku, ustalającą karę pieniężną w wysokości 11167,20 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...][...] - [...] km 106+270 strona lewa w miejscowości [...] poprzez umieszczenie dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni w pasie drogowym 8,46 m2 o treści: "[...] " w okresie od dnia [...] marzec 2015 r. do dnia [...] kwiecień 2015 r. t.j. 33 dni - bez zezwolenia zarządcy drogi.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, iż decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia takiego faktu na zarządcy spoczywa obowiązek wymierzenie kary niezależnie od motywów jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał on świadomość, iż na zajęcie pasa drogowego powinien mieć stosowne zezwolenie i w ogóle, że zajmuje pas drogowy,

W przypadku postępowania prowadzonego z urzędu, datą wszczęcia postępowania jest dzień dokonania pierwszej czynności w sprawie. W przedmiotowej sprawie za taki dzień został przyjęty dzień [...].03.2015 r. (dzień wykonania operatu pomiarowego stwierdzającego usytuowanie reklamy w pasie drogowym).

Czynności geodezyjne mające na celu w pełni miarodajne i obiektywne ustalenie, czy doszło do zajęcia części pasa drogowego drogi krajowej nr [...], a jeżeli tak, to w jakim zakresie, zostały przeprowadzone przez uprawnionego geodetę .Obmiar tablicy reklamowej naruszającej pas drogowy drogi krajowej ze wskazaniem powierzchni reklamy został wykonany za pomocą odbiornika [...]. Dla sporządzenia operatu pomiarowego wykorzystano materiały geodezyjne: mapę numeryczną ewidencyjną (sekcja [...]).

Obmiar tablicy reklamowej został wykonany przez uprawnionego geodetę za pomocą odbiornika [...] i był podstawą do naliczenia kary

Ten materiał dowodowy był w posiadaniu zarządcy drogi krajowej i został zawarty w operacie pomiarowym części bazowej, dostępnym na każdym etapie prowadzonego postępowania. Dla potrzeb prowadzonego postępowania administracyjnego został przedłożony egzemplarz użytkowy. Strona do czasu wydania decyzji karnej nie kwestionowała zawartości operatu pomiarowego. Dopiero na etapie zawiadomienia z dnia [...].07.2015 r. w związku ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zapoznała się z operatem pomiarowym część bazowa i wykonała kopie fotograficzne.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z procedurą GDDKiA w sprawie trybu postępowania w związku z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi strona zawiadamiana jest o wszczęciu postępowania po stwierdzeniu zajęcia pasa drogowego. Operat pomiarowy stwierdzający usytuowanie reklamy w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], został wykonany w dniu [...].03.2015 r., a [...].04.2015 r, zostało wysłane do strony zawiadomienie o wszczęciu postępowania ze wskazaniem terminu wizji w terenie. Zawiadomienie zostało skutecznie doręczone dnia [...].04.2015 r. W dniu odbioru zawiadomienia, t.j. w dniu [...].04.2015 r. strona usunęła reklamę z pasa drogowego drogi krajowej nr [...], co zostało potwierdzone adnotacją w książce objazdu drogi, oświadczeniem strony wpisanym do protokołu z wizji w terenie w dniu [...].04.2015 r. i protokołem spisanym w dniu [...].04.2015 r. przez Kierownika Służby Liniowej podczas objazdu, w którym stwierdzono całkowite usunięcie reklamy z pasa drogowego.

Organ wskazał, że na zarządcy drogi spoczywa obowiązek naliczenia kary za każdy dzień zajęcia pasa bez zezwolenia. W tym przypadku jest to okres od dnia [...] marca 2015 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r. t.j. 33 dni za samowolne umieszczenie dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni 8,46 m2 w pasie drogowym drogi krajowej nr 44 . Czasookres samowolnego zajęcia pasa drogowego jest udokumentowany w Dzienniku Objazdu Drogi i w notatkach służbowych.

W ocenie organu zarzut dotyczący błędnego wpisania numeru drogi krajowej w przedłożonym operacie pomiarowym na stronie 1 w pkt 5, t.j .iż zamiast drogi krajowej nr [...] została wpisana droga krajowa nr [...] nie ma wpływu na merytoryczne rozpatrzenie zaskarżonej decyzji i naliczenie wysokości kary pieniężnej.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. T. C., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania

Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy miały one istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 c Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj.:

a) art. 7, 77 § 1 i 107 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na uczynieniu szeregu nieprawidłowych ustaleń faktycznych i wybiórcze potraktowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzące w konsekwencji do wadliwego uznania, że w przedmiotowej sprawie doszło do umiejscowienia przedmiotowej tablicy reklamowej w granicach pasa drogowego, a nade wszystko uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, zwłaszcza na jego początkowym etapie, pomimo że poczynione w tym czasie ustalenia wpłynęły na wydanie decyzji przedmiotowej sprawie i na wysokość wymierzonej kary;

b) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu oceny wiarygodności i rzetelności sporządzonego w toku postępowania operatu pomiarowego z dnia [...] marca 2015 roku, określającego wymiary tablicy reklamowej, mających istotne znaczenie dla wyliczenia powierzchni reklamy, a tym samym ustalenia wysokości nałożonej kary pieniężnej, w szczególności poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w dokonywanych czynnościach kontrolno - pomiarowych, w oparciu o które doszło do przyjęcia, że przedmiotowa reklama znajduje się w granicach pasa drogowego, jak również w oparciu o które ustalono nieprawidłowe w ocenie strony wymiary powierzchni reklamy, co podważa rzetelność całego operatu pomiarowego i wysokość wymierzonej kary;

c) art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu rozpoznania istotnych zarzutów zgłoszonych we o ponowne rozpatrzenie sprawy,

d) art. 8 i art. 136 w zw. z art. 77 § 1 i art. 75 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu w przedmiocie ponownego pomiaru tablicy reklamowej, mimo, że charakter zarzutu podniesiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazywał na taką konieczność;

e) art. 9, art. 28 w zw. z art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych mających wpływ na ustalenie obowiązków strony będących przedmiotem postępowania, poprzez niezawiadomienie o toczących się czynnościach kontrolnych oraz formalne wszczęcie postępowania dopiero w dniu [...] kwietnia 2015 roku, mimo, że faktycznie organy administracji publicznej podjęły czynności już 11 marca 2015 roku, zaś zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego zostało doręczone stronie postępowania dopiero w dniu [...] kwietnia b.r. (w którym to dniu strona zdemontowała reklamę), co w konsekwencji doprowadziło do wydłużenia okresu, kiedy reklama pozostawała umieszczona rzekomo w granicach pasa drogowego (organ przyjął, że był to okres od [...] marca 2015 roku do [...] kwietnia 2015 roku), w związku z czym można przyjąć, że organ doprowadzając do zwłoki w formalnym rozpoczęciu postępowania administracyjnego (mimo faktycznie podjętych już czynności kontrolnych) działał na szkodę strony, spowodowanie wydłużenia okresu umieszczenia reklamy w rzekomo w niewłaściwym miejscu, co w konsekwencji doprowadziło do multiplikacji kary pieniężnej, bowiem gdyby 11 marca b.r. zwrócono stronie uwagę, iż zachodzi podobieństwo umieszczenia reklamy w granicy pasa drogowego strona usunęłaby reklamę w tym dniu i nie doszłoby do naruszenia (strona usunęła w dniu [...] kwietnia 2015 roku, kiedy doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z prawdopodobieństwem przekroczenia granicy pasa drogowego), a tym samym nie byłoby podstaw do nałożenia na stronę kary pieniężnej;

f) art. 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na dokonaniu ustaleń w zakresie umiejscowienia tablicy reklamowej oraz określenia jej wymiarów jedynie w oparciu o opinię biegłego geodety, podczas gdy w związku z zakwestionowaniem przedmiotowej opinii (operatu pomiarowego) organ administracji publicznej powinien był przeprowadzić ponownie oględziny przedmiotowej reklamy, czyniąc to w celu weryfikacji zakwestionowanych przez skarżącego wymiarów reklamy,

oraz naruszenia prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 a Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) tj.:

a) art. 4 pkt 1 i art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie, w szczególności poprzez brak wykazania dokumentem urzędowym w toczącym się postępowaniu administracyjnym ustalenia granic pasa drogowego, a tym samym brak ustalenia, czy faktycznie została naruszona granica pasa drogowego poprzez umieszczenie tablicy reklamowej, podczas, gdy zgodnie z przepisem § 3 pkt 3 w/w. Rozporządzenia granice terenów przeznaczonych na pas drogowy wyznaczone są liniami rozgraniczającymi drogę, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wobec czego, w związku z brakiem takiego dokumentu w aktach postępowania przyjąć należy, że nie zostało ustalone w postępowaniu czy granice działki nr [...], pokrywają się z granicami pasa drogowego, a nadto nie wykazano odpowiednim dokumentem urzędowym, jakie faktycznie jest przeznaczenie działki nr [...], w związku z czym nie ma podstaw do przyjęcia, że jest to działka drogowa, natomiast postępowanie w tym zakresie nie zostało w zakresie dowodów uzupełnione na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

b) art. 40 ust. 3 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z § 10 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom z dnia 16 lutego 2005 r. poprzez ich niezastosowanie, polegające w głównej mierze na zaniechaniu poczynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia i wykazania odpowiednimi dokumentami granic pasa drogowego, w szczególności poprzez brak wykazania odpowiednimi dokumentami urzędowymi szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga, pozwalającymi na ustalenie przebiegu pasa drogowego w terenie.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i szczegółowo uzasadnił podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym datowanym na dzień [...] stycznia 2016 r. skarżący, ustosunkowując się do odpowiedzi organu na skargę, podtrzymał swoje zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

Przypomnieć należy, że przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego.

Przepis art. 2 ustawy o drogach publicznych określa klasyfikację dróg publicznych o charakterze funkcjonalnym, dzieląc drogi publiczne na kategorie i funkcjonalno-technicznym, dzieląc te drogi na klasy. Przy czym należy wskazać, że podziałowi na kategorie dróg należy przypisać pierwszeństwo. Ze względu na położenie drogi i podmiot będący jej właścicielem, zgodnie z art. 2 ust. 1, wyróżnia się 4 kategorie dróg publicznych

1) drogi krajowe,

2) drogi wojewódzkie;

3) drogi powiatowe;

4) drogi gminne.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.p. do dróg krajowych zalicza się:

1) autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych;

2) drogi międzynarodowe;

3) drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych;

4) drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów) lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów);

5) drogi alternatywne dla autostrad płatnych;

6) drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich;

7) drogi o znaczeniu obronnym.

Zarządcą dróg krajowych jest co do zasady Dyrektor Generalny Dróg Krajowych i Autostrad - centralny organ administracji rządowej, podległy ministrowi właściwemu do spraw transportu (por. art. 19 u.d.p.).

Sieć dróg krajowych określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach: dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 59, poz. 371). Droga nr [...][...] -[...] jest drogą krajową.

W myśl art. 2a ust. 1 drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa.

Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i może służyć wyłącznie celom publicznym.

Ochronę drogi, rozumianą, jako opisane w art. 4 pkt 21 u.d.p. działania, mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, sprawuje - zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 u.d.p., zarządca drogi (przypomnieć należy, iż dla drogi krajowej zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, stosownie do art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8 u.d.p.). Działania stanowiące ochronę drogi realizowane są w obrębie pasa drogowego. Stosownie do treści art. 4 pkt 1 udp, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z cytowanego przepisu wynika zasada, w myśl, której w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Do tej zasady są konsekwentnie dostosowane dalsze regulacje ustawowe. Natomiast jako drogę ustawa określa budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Jezdnia zaś według definicji ustawowej jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów ( art. 4 pkt 4 u.d.p.).

Art. 18 w ust. 1 omawianej ustawy stanowi, iż centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Przepisy art. 18 mają typowo kompetencyjny charakter i określają właściwość rzeczową (kompetencje i zadania) drugiego, po ministrze właściwym do spraw transportu, organu wchodzącego w skład administracji drogowej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest monokratycznym, centralnym organem administracji rządowej, tj. jednoosobowym, o zasięgu działania na obszarze całego kraju.

Do zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Łączy się z tym szereg obowiązków spoczywających na zarządcy dróg a tylko przykładowo wyliczonych w art. 20 ustawy u.d.p.

I tak do zarządcy drogi należy m.in.:

- utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (pkt 4);

-wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych (pkt 8);

- wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (pkt 11)

- przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników (pkt 12).

Odpowiedzialność zarządców dróg nie jest ograniczona do odpowiedzialności za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg może być dokonane tylko za zgodą zarządcy drogi, który ma prawo rozważenia (biorąc pod uwagę okoliczności istotne z punktu widzenia ochrony dróg publicznych) możliwości wyrażenia zgody na to zajęcie, a także określenia warunków zajęcia – odpowiednich do okoliczności.

Zasadę tę statuuje art. 39 u.d.p., który zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Art. 39 ust. 1 pkt 1-12 zawiera niezamknięty katalog czynności zabronionych.

I tak art. 39 szczególności zabrania:

1) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

2) włóczenia po drogach oraz porzucania na nich przedmiotów lub używania pojazdów niszczących nawierzchnię drogi;

3) poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych;

4) samowolnego ustawiania, zmieniania i uszkadzania znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających;

5) umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów;

6) umieszczania urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe;

7) niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi;

8) zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego;

9) odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi;

10) wypasania zwierząt gospodarskich;

11) rozniecania ognisk w pobliżu drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz przejeżdżania przez nie z otwartym ogniem;

12) usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych.

Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza, że zakazane są nie tylko czynności określone ustawowo i wymienione w art. 39 ust. 1 pkt 1-12 u.d.p., ale również wszelkie inne działania, które mogą prowadzić do niszczenia lub uszkodzenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. dopuszcza warunkowe odstępstwo od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Regulacja dozwala bowiem lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Warunki tego odstępstwa są następujące:

1) dotyczy ono tylko i wyłącznie szczególnie uzasadnionych przypadków;

2) może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi.

Ustawodawca dopuścił zatem na zasadzie wyjątku możliwość zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg i w przedmiocie takiego zezwolenia zarządca drogi orzeka w drodze decyzji administracyjnej.

Stosownie bowiem do art. 40. ust. 1 zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

Jak stanowi ust. 4 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Za zajęcie pasa drogowego m.in. bez zezwolenia zarządcy drogi,- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (ust 12) .

Należy podkreślić, że odpowiedzialność określona w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest obiektywna, niezależna od winy sprawcy naruszenia.

Zgodnie bowiem z doktryną prawa, jak również z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych kara administracyjna, o której mowa w powyższym przepisie, jest oparta o konstrukcję prawną odpowiedzialności obiektywnej. Realizuje się ona poprzez samo zaistnienie sytuacji naruszenia prawa.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r., II GSK 68/08, LEX nr 489107 "związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. (...) uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej"

Linię orzeczniczą wskazującą na to, że decyzje w sprawach samowolnego zajęcia pasa drogowego mają charakter decyzji związanych, w których zakres kognicji organu orzekającego jest ograniczony, reprezentują również wyroki WSA w Warszawie.

I tak, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 831/07, LEX nr 440029, stwierdzono, co następuje:

"1. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości.

2. Dla stwierdzenia niedopuszczalności czynności w pasie drogowym nie jest konieczne rzeczywiste uszkodzenie drogi, albo zmniejszenie jej trwałości względnie rzeczywiste zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego wystarczy, iż taka hipotetyczna sytuacja mogła zaistnieć".

Podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1819/05, LEX nr 222269, uznano, że "1. Zarządca drogi ma stwierdzić określony stan, tzn. wpłynięcie wniosku o zajęcie pasa drogowego w celach określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...), a więc przez ustawę akceptowalnych, albo zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W obu przypadkach zarządca drogi jest obowiązany wydać decyzję, w której w pierwszym przypadku występują elementy uznania administracyjnego - ale tylko w odniesieniu do kwalifikacji ustawowo określonego celu, który uzasadnia wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w drugim zaś ma miejsce pełne związanie administracji. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary".

A zatem w świetle art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. W myśl ust. 12 za zajęcie pasa drogowego m.in. bez zezwolenia zarządcy drogi- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Stawki opłat zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Zgodnie bowiem z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wymaganego wniosku skarżący nie złożył, a tym samy nie otrzymał stosownego zezwolenia, co uzasadniało stwierdzenie organu administracji o zajęciu pasa drogi bez zezwolenia.

Zatem stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. Jak już wyżej wskazano w przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. Odpowiedzialność z art. 40 ust. 12 u.d.p. ponosi każda osoba zajmująca pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, bez względu na to, czy jest właścicielem nieruchomości przyległych do pasa drogowego. Sąd podziela oczywisty pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie, którym ma zastosowanie również w rozstrzyganej sprawie, że "Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego uzależniona jest od faktycznego zajęcia pasa drogowego, albowiem wyłącznie ta przesłanka jest wystarczająca dla nałożenia kary pieniężnej (niezależnie od winy sprawcy). Adresatem takiej decyzji jest podmiot który faktycznie zajął pas drogowy bez wymaganego zezwolenia" (wyrok z 30 stycznia 2013, III SA/Kr 821/12).

W wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r. w sprawie o sygn. II GSK 560/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy. On jest, bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem, to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Na organie orzekającym spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego, którego następstwem jest wydanie decyzji nakładającej karę. W takim postępowaniu wystarczy jedynie ustalić, że: a) nastąpiło bezprawne, tzn. bez wymaganej zgody, b) zajęcie, c) pasa drogowego

W ocenie Sądu organ, ustalając stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, nie naruszył wskazanych przez skarżącego przepisów prawa procesowego i w konsekwencji, przepisów prawa materialnego.

Sąd zauważa, iż w świetle uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, czyli ustalić jakie dowody są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Stosownie do art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ w toku postępowania wyjaśniającego zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu, wydać decyzję administracyjną. Nie jest w tym względzie skrępowany żadnymi ograniczeniami, co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów, gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem ( wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 775/08, Lex nr 515976). Natomiast w myśl art. 75 k.p.a. niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych.

Oceniając przebieg postępowania dowodowego w sprawie pod takim kątem Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno w ocenie dowodów dokonanej przez organy, jak też w ustalonym na tej podstawie stanie faktycznym.

W rozpatrywanej sprawie, nie ulega wątpliwości, że strona - niezależnie od przyczyn - nie występowała o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego, a zarządca drogi takiej zgody nie wydał.

Jak wynika z akt administracyjnych podczas rutynowego objazdu drogi stwierdzono zajęcie pasa drogowego, które zostało odnotowane w książce objazdów drogi krajowej, notatkach służbowych oraz dokumentacji fotograficznej.

Zgodnie z art. 67 kpa organ administracji publicznej winien sporządzić zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. W orzecznictwie przyjmuje się, iż różnego rodzaju notatki i zapisy pracowników organu mogą stanowić przynajmniej element pomocniczy przy ustalaniu stanu faktycznego (przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 20 lipca 2004 r., II SA 1336/03, LEX nr 158911).

Postępowanie administracyjne wszczęto [...] marca 2015 r. Skarżący był prawidłowo powiadomiony o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 par. 4 kpa) jak i o przysługujących uprawnieniach (art. 10 kpa).

Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska skarżącego należy wyjaśnić, że w celu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu organ dokonuje czynności pozwalających na ustalenie, czy w danym przypadku ma miejsce sprawa administracyjna. W niniejszej sprawie precyzyjne stwierdzenie czy doszło do faktycznego zajęcia pasa było możliwe poprzez zlecenie i przeprowadzenie przez uprawnionego geodetę czynności geodezyjnych. Dniem wykonania operatu pomiarowego potwierdzającego zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy był zaś dzień [...] marca 2015 r.

Czynności geodezyjne zostały przeprowadzone przez uprawnionego geodetę .Obmiar tablicy reklamowej naruszającej pas drogowy drogi krajowej ze wskazaniem powierzchni reklamy został wykonany za pomocą odbiornika [...]. Dla sporządzenia operatu pomiarowego wykorzystano materiały geodezyjne: mapę numeryczną ewidencyjną (sekcja [...]). Obmiar tablicy reklamowej został wykonany przez uprawnionego geodetę na podstawie mapy numerycznej ewidencyjnej przy użyciu stosownego sprzętu technicznego. Granice pasa drogowego oraz powierzchnia reklamy naruszająca pas drogowy drogi krajowej zostały ustalone na podstawie wypisu z rejestru gruntów, szkicu pomiaru reklam, planu sytuacyjnego w skali 1:500. Na opracowanej mapie sytuacyjnej geodeta zaznaczył obszary zajęcia pasa drogowego ze wskazaniem powierzchni zajęcia, mapa została opracowana na podstawie bezpośrednich pomiarów terenowych, stan prawny oraz przebieg granicy ustalono natomiast na podstawie załączonego do opracowania geodezyjnego wypisu skróconego z rejestru gruntów. Skarżący, kwestionując sporządzony na zlecenie organu operat mógł przedstawić dowód w postaci kontr operatu czego jednak nie uczynił. Należy przy tym zauważyć, że sporna reklama nie została umieszczona przez skarżącego na jego terenie, co wynika bezsprzecznie z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy.

Zdaniem Sądu organy zasadnie przyjęły, że zgromadzone w/w dowody są wystarczające do uznania, że dokonano zajęcia pasa drogowego.

Z prawidłowych ustaleń organu wynika także, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi trwało 33 dni, natomiast powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosiła 8,46 m2. Na podstawie powyższych przepisów oraz ustaleń faktycznych, przyjmując stawki opłaty za zajęcie 1 m2, określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, organ zasadnie wyliczył nałożoną na skarżącego karę pieniężną w wysokości 11167,20 zł.

Sąd nie podziela zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, albowiem wywody skarżącego w tym względzie ograniczają się do polemiki z oceną dowodów dokonaną w zaskarżonej decyzji. Podważenie tej oceny mogłoby być skuteczne, gdyby zostało wykazane, że naruszone zostały zasady prawidłowego wnioskowania na bazie poczynionych ustaleń faktycznych. Skarżący jednak tego nie dowiódł w toku postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdza, że rozstrzygając w niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, nie naruszył art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Sąd stwierdza również, że organ ten nie naruszył przepisów postępowania, podejmując czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wypełniając wymogi art. 77 i art. 80 k.p.a., przy zachowaniu standardów art. 8 k.p.a.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.