Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 657/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ł. i M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1869/13 w sprawie ze skargi M. Ł. i M. Ł. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy m. st. Warszawy solidarnie na rzecz M. Ł. i M. Ł. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1869/13, oddalił skargę M. Ł. i M. Ł. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 26 lutego 2009 r. nr L/1520/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M. Ł. i M. Ł. wnieśli skargę na uchwałę Nr L/1520/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 26 lutego 2009 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą plan zagospodarowania przestrzennego Natolina Zachodniego – część "Moczydłowska Wschód" (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 60, poz. 1539) w części, tj. w zakresie § 5 ust. 4 pkt 3.

Wskazanej uchwale w zaskarżonej części zarzucili:

– naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 Protokołu Nr 1 poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności skarżących i naruszenie zakresu władztwa planistycznego, w tym naruszenie zasady proporcjonalności;

– naruszenie art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a/ ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez pozbawianie skarżących na czas nieokreślony możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem wynikającym z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (przeznaczenie nieruchomości na cele inwestycyjne).

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że są właścicielami niezabudowanych nieruchomości oznaczonych jako działki o nr ew. 117/4 i nr ew. 118 z obrębu 1-12-16, które zostały objęte postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XX/679/2007 Rady m.st. Warszawy z dnia 6 grudnia 2007 r. pod nazwą plan zagospodarowania przestrzennego Natolina Zachodniego – część "Moczydłowska Zachód" (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 266, poz. 9153). Zgodnie z obowiązującym planem nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę oznaczoną funkcją zabudowy rezydencjalnej (MN1) oraz ekstensywnej zabudowy jednorodzinnej (MN2). W znacznej zatem części nieruchomość przeznaczono pod cele inwestycyjne. Jedynie część nieruchomości przeznaczono pod ulice dojazdowe (27KUD). Skarżący wskazali, że powyżej wskazane ich działki ewidencyjne posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. do ulicy Moczydłowskiej. Pomimo wynikającego z postanowień planu przeznaczenia pod zabudowę oraz pomimo faktycznego dostępu nieruchomości do drogi publicznej wynikające z planu przeznaczenie nie może zostać zrealizowane. Postanowienia § 13 pkt 3 wskazanej uchwały przewidują, że realizacja nowej zabudowy jest możliwa wyłącznie na terenach wyposażonych we wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej oraz posiadających możliwość dojazdu innymi ulicami urządzonymi niż ulica Moczydłowska. Wykluczenie dojazdu ulicą Moczydłowską w sytuacji, gdy nieruchomości nie posiadają dostępu do innej drogi publicznej uniemożliwia na ich terenie inwestycje, a tym samym uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z postanowień planu.

Ulica Moczydłowska oznaczona jest jako działka nr ew. [...] i objęta została zaskarżoną uchwałą Nr L/1520/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 26 lutego 2009 r. Zatem obszar ulicy Moczydłowskiej został objęty innym planem zagospodarowania przestrzennego niż działki skarżących leżące przy tej ulicy. Z postanowień zawartych w § 5 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały wynika, że z chwilą wejścia w życie planu, na terenie ulicy Moczydłowskiej wprowadzono zakaz realizacji urządzeń infrastruktury technicznej dla nowej zabudowy przewidzianej na nieruchomościach sąsiednich. Obszar ulicy Moczydłowskiej przeznaczono pod funkcje ciągu pieszo-rowerowego (35 KP-R) i wykluczono realizację infrastruktury technicznej innej niż służącej funkcji ciągu pieszo-rowerowego. Zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieruchomość powinna być wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego, a zatem w tym wypadku powinna być wykorzystana pod cele inwestycyjne oznaczone symbolem MN1, MN2. Wskazane postanowienie uchwały uniemożliwiają właścicielom dopuszczalne korzystanie z przedmiotu ich prawa, czyniąc w nieograniczonym czasie nieruchomość bezwartościową.

Prawo własności chronione jest art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 Protokołu Nr 1. Ograniczenie prawa własności Konstytucja RP dopuszcza, stanowiąc, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c.

Z chwilą wejścia w życie planu przeznaczono tereny skarżących pod budownictwo, jednocześnie w żaden sposób nie zapewniając możliwość skomunikowania takich inwestycji. Postanowienia planów pomimo, że na podstawie uchwały nr XXXVII/846/2004 Rady m.st. Warszawy ulica Moczydłowska została zaliczona do kategorii publicznej drogi gminnej i uchwała ta do chwili obecnej nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, wykluczyły możliwość niezbędnego do realizacji zabudowy przez nią dojazdu, wykluczając jednocześnie przebieg na jej terenie niezbędnej infrastruktury technicznej do czasu realizacji planowanych innych dróg, tj. ulicy 10UKD oraz projektowanej ulicy Belgradzkiej.

W ocenie skarżących niedopuszczalne jest przeznaczenie w planie stanowiącej jej własność nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, a równocześnie nierozwiązanie problemu dojazdu do inwestycji budowlanych oraz zabudowania infrastruktury technicznej, aż do czasu wybudowania w nieokreślonej przyszłości nowoprojektowanych dróg, w sytuacji gdy nieruchomość posiada dostęp do istniejącej drogi publicznej. Nie sposób uzasadnić interesem publicznym wykluczenia położenia w drodze infrastruktury technicznej. Skoro bowiem istniejąca pod powierzchnią ulicy infrastruktura nie wpływa na przyszłe (albowiem dopiero po realizacji ulic umożliwiających obsługę komunikacyjną terenów) przeznaczenie terenu pod ciąg pieszo-rowerowy, nie można przyjąć, iż nowa infrastruktura, albo też udostępnienie istniejącej dla nowych inwestycji będzie miała na interes publiczny jakikolwiek negatywny wpływ. Skarżący podkreślili, że zgodnie z § 5 ust. 4 pkt 1 planu ulica Moczydłowska wyłączona z ruchu samochodowego będzie dopiero w przyszłości "po wybudowaniu nowych ulic". Zakaz wznoszenia na jej obszarze infrastruktury wprowadzono jednak już z chwilą wejścia w życie uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o oddalenie skargi.

Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba, że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W powyższym przepisie przewidziano zatem sytuację wprowadzenia zmiany na mocy miejscowego planu w dotychczasowym sposobie zagospodarowania lub przeznaczenia terenu w stosunku do tego, jakie obowiązywało lub było faktycznie realizowane przed wejściem w życie miejscowego planu. Powyższe w ocenie organu oznacza, że w przedmiotowej sprawie ulica Moczydłowska może być wykorzystywana jako droga dojazdowa do czasu przekształcenia jej w ciąg pieszo-rowerowy zgodnie z planem, a to będzie możliwe dopiero po realizacji planowanej ulicy pozwalającej na inną obsługę komunikacyjną niż obecnie, tym bardziej, że skarżona uchwała nie zawiera zapisów ustalających inny sposób tymczasowego zagospodarowania terenów. W takiej sytuacji w projekcie budowlanym inwestor może przewidzieć wjazd od ul. Moczydłowskiej jako rozwiązanie tymczasowe oraz wjazd od ulicy projektowanej jako rozwiązanie docelowe – zgodnie z zapisem miejscowego planu, które zostanie zastosowane w przyszłości. Powyższe rozważania mają zastosowanie również do § 5 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym ustala się zakaz realizacji urządzeń infrastruktury technicznej – z wyjątkiem niezbędnych do funkcjonowania ciągu pieszo-rowerowego. Powyższy zapis jest spójny i uzupełnia zapisy planu "Moczydłowska – Zachód", bowiem celem jest wyłączenie z ruchu tej ulicy i obsługa nieruchomości poprzez ulice projektowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku na wstępie wyjaśnił, że ustalenia wymaga to, czy powołana uchwała dotyczy interesu prawnego skarżących i czy narusza ten interes prawny. Wskazał dalej, że skarżący wywodzą swój interes prawny z przysługującego im prawa własności oznaczonych działek, objętych ustaleniami planu. Zdaniem Sądu do ustalenia pozostało zatem to, czy uchwała narusza interes prawny skarżących i czy ewentualne naruszenie "jest uprawnione obowiązującymi przepisami prawa". Stwierdzając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, podał dalej, że ingerencja w prawo własności musi pozostać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Sąd Wojewódzki powołał się na art. 3 ust. 1 u.p.z.p. dotyczący władztwa planistycznego gminy wyjaśniając, że ingerencja organów planistycznych w interesy prawne właścicieli jest dozwolona jeżeli nie godzi w istotę prawa własności. Dalej Sąd Wojewódzki stwierdził, że w sprawie kluczową kwestią jest to, czy zapisy § 5 ust. 4 pkt 3 uchwały Nr L/1520/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 26 lutego 2009 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą plan zagospodarowania przestrzennego Natolina Zachodniego – część "Moczydłowska Wschód" naruszają interes prawny skarżących. Pod pojęciem naruszenia interesu prawnego należy rozumieć konieczność wykazania przez skarżących, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Samo stwierdzenie, iż ustalenia planu naruszają w sposób istotny czyjeś prawo własności nie jest wystarczające dla uznania, że doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego przysługującego gminie na podstawie cytowanego art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kwestionowany § 5 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały brzmi: "Na terenach przeznaczonych do realizacji ciągu pieszo-rowerowego 35 KP-R (obecnie ul. Moczydłowska), ustala się zakaz realizacji urządzeń infrastruktury technicznej – z wyjątkiem niezbędnych dla funkcjonowania ciągu pieszo-rowerowego".

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Ustalenie w planie miejscowym, możliwości dojazdu do działek innymi ulicami urządzonymi niż ulica Moczydłowska wiąże się z przewidzianą w planie inną możliwością obsługi komunikacyjnej tych terenów poprzez realizację ulic odbarczających (§ 5 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały). Takie rozwiązanie odpowiada wymogom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza art. 15 ust. 2 pkt 10.

Zaplanowanie i realizacja dróg obarczających będzie służyć uzupełnieniu istniejącej sieci dróg publicznych i obsłudze komunikacyjnej wydzielonych działek budowlanych. Ich rola wbrew zarzutom skargi została określona w zaskarżonej uchwale w sposób jasny i niebudzący wątpliwości.

W ocenie Sądu przewidziany przez Radę ciąg pieszo-rowerowy na tym terenie nie narusza interesu prawnego skarżących. Z samego bowiem faktu, iż działka skarżących zlokalizowana jest przy ul. Moczydłowskiej nie można wywodzić uprawnienia do żądania zapewnienia jej obsługi komunikacyjnej z tej drogi w sytuacji, gdy brak takiej możliwości wynika zarówno z planowanej przez organ koncepcji zagospodarowania tegoż obszaru w sposób zapewniający ład przestrzenny na tym terenie, a ponadto plan przewiduje możliwość dojazdu innymi ulicami urządzonymi niż ulica Moczydłowska.

Wprowadzone w zaskarżonym planie zapisy mieszczą się w granicach władztwa planistycznego. Dlatego też, zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszyła prawnie chronionego uprawnienia skarżących skumulowanego w prawie własności.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

M. Ł. i M. Ł. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1) naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi:

– art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy oraz nie odniesieniu się do istotnych zarzutów podniesionych w skardze i w efekcie nie wyjaśnieniu podstawy rozstrzygnięcia, co doprowadziło do błędnej oceny zakresu interesu skarżących;

– art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie oddalenie skargi, pomimo naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego przez uchwałę rady gminy, co miało wpływ na wynik postępowania.

– art. 133 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie zdarzeń wynikających z akt sprawy, w świetle których, ewentualne skutkujące wymogiem uzyskania zgody Konserwatora Przyrody ograniczenia w przeprowadzeniu infrastruktury dotyczą jedynie obszaru skrzyżowania ulicy Moczydłowskiej i Rolnej (tj. obszaru, który nie uniemożliwia przeprowadzenia infrastruktury na pozostałym obszarze ulicy).

2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

– art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b/ ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane, art. 64 oraz art. 31 ust.3, art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 Protokołu Nr 1 przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że zaskarżona uchwala nie narusza bezprawnie interesu prawnego skarżących wynikającego z prawa własności nieruchomości i dopuszczalnego planem zagospodarowania przestrzennego sposobu jej wykorzystania, oraz nie ogranicza nadmiernie prawa własności skarżących prowadząc do naruszenia zasady proporcjonalności i równego traktowania stron;

– art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wg stanu prawnego na 2006 r.: Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżone przepisy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszają prawa pomimo niemożności ich zastosowania w zgodzie z warunkami technicznymi usytuowania budynków;

– art. 4 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie za zgodną z prawem uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwaloną z naruszeniem prawa materialnego;

– art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez pominięcie, że uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wszystkim wymogom w tym przepisie przewidzianym.

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmować musi odniesienie się do istotnych kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego.

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno zatem zawierać ocenę Sądu co do zasadności zarzutów wpływających na legalność kontrolowanego aktu, aby strona skarżąca mogła poznać w pełni motywy podjętego rozstrzygnięcia oraz ewentualnie sformułować merytoryczne zarzuty kasacyjne podlegające kontroli instancyjnej (por. wyroki NSA z: 28 września 2011 r., II OSK 1457/11; 29 lipca 2005 r., I FSK 102/05; 26 lipca 2007 r., I OSK 1281/06; 6 czerwca 2008 r., II OSK 724/07; 1 kwietnia 2008 r., II FSK 291/07; 31 stycznia 2013 r., I OSK 2676/12).

W rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniu wyroku brak jest argumentacji odnoszącej się do wszystkich zarzutów skargi, co wskazuje na to, że Sąd Wojewódzki nie dokonał prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Skarżący zakwestionowali ważność § 5 ust. 4 pkt 3 uchwały stanowiącego, że: "Na terenach przeznaczonych do realizacji ciągu pieszo-rowerowego 35 KP-R (obecnie ul. Moczydłowska), ustala się zakaz realizacji urządzeń infrastruktury technicznej – z wyjątkiem niezbędnych dla funkcjonowania ciągu pieszo-rowerowego".

Określając istotę naruszenia prawa skarżących, jako właścicieli nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę rezydencjalną oraz ekstensywną zabudowę jednorodzinną, wskazano w skardze, że pomimo aktualnie istniejącego faktycznie dostępu do ulicy Moczydłowskiej nie będzie możliwe wykorzystanie ich nieruchomości na cele inwestycyjne do czasu wybudowania nowoprojektowanych dróg wraz z nową infrastrukturą, co jest równoznaczne z nieograniczonym czasowo uniemożliwieniem wykorzystania własnej nieruchomości zgodnie z planowanym przeznaczeniem. Skarżący zarzucili, że niedopuszczalne jest przeznaczenie w planie stanowiącej ich własność nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową bez jednoczesnego rozwiązania problemu dojazdu do inwestycji budowlanych oraz budowy infrastruktury technicznej. Odwołując się do regulacji § 5 ust. 4 Uchwały stanowiącej plan miejscowy dla terenu sąsiedniego – podniesiono, że przewidziany w tym paragrafie dla terenu ciągu pieszo-rowerowego (obecnie ul. Moczydłowskiej) zakaz realizacji urządzeń infrastruktury technicznej i zakaz wjazdu dla samochodów spowoduje, wykluczenie dojazdu dla nowych inwestycji ulicą Moczydłowską oraz wykluczenie umieszczenia na jej terenie urządzeń infrastruktury technicznej służących nowej zabudowie na działkach stanowiących ich własność.

Dla porządku trzeba zaznaczyć, że zaskarżony odrębnie (sygn. akt IV SA/Wa 1868/13) § 13 ust. 3 Uchwały z 6 rudnia 2007 r. stanowi, że: "Realizacja zabudowy możliwa jest wyłącznie na terenach wyposażonych we wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej oraz posiadających możliwość dojazdu innymi ulicami urządzonymi niż ul. Moczydłowska (35-KP-R), o ile inne ustalenia planu nie stanowią inaczej".

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, że zaskarżone postanowienia obu uchwał należy oceniać przy łącznym ich odczytywaniu skoro nieruchomość skarżących leży w granicach planu miejscowego Natolina Zachodniego – część "Moczydłowska Zachód", a przylegająca do działek skarżących ulica Moczydłowska leży w granicach planu miejscowego Natolina Zachodniego – część "Moczydłowska Wschód".

Odnosząc się do treści skargi kasacyjnej stwierdzić również należy, że nie było przeszkód prawnych, aby Sąd Wojewódzki kontrolując obie uchwały w zaskarżanych częściach uwzględnił łącznie kwestionowane unormowania, mimo że zaczęły one obowiązywać w różnym czasie. Sformułowany w tym zakresie zarzut jest o tyle niezrozumiały, że sami skarżący zaskarżyli łącznie obie uchwały uzasadniając zarzuty skargi argumentacją wskazującą na zależność obu kwestionowanych regulacji.

W okolicznościach faktycznych i prawnych obu spraw konieczne więc było, aby zawarte w obu uchwałach rozwiązania planistyczne dotyczące nieruchomości skarżących analizować w ich wzajemnym powiązaniu.

Zgodzić się również należało z Sądem Wojewódzkim, że mieszczą się w granicach władztwa planistycznego, przewidzianego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p., rozwiązania obu planów w zakresie obsługi komunikacyjnej polegające na tym, że: "ustalenie w planie miejscowym możliwości dojazdu do działek skarżących innymi ulicami urządzonymi niż ulica Moczydłowska wiąże się z przewidzianą w planie inną możliwością obsługi komunikacyjnej tych terenów poprzez realizację ulic odbarczających".

Niewątpliwie prawidłowo ocenił Sąd Wojewódzki, że przeznaczenie w planie ulicy Moczydłowskiej jako terenu pod realizację ciągu pieszo-rowerowego znajduje uzasadnienie w przyjętej przez organ gminy koncepcji zagospodarowania całego obszaru objętego przedmiotowymi planami miejscowymi, przy uwzględnieniu przedstawionych przez Radę uwarunkowań historycznych, przyrodniczych oraz zasad wynikających z ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 3 pkt 50 Prawa ochrony środowiska).

Trafnie natomiast podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki pominął przy ocenie kwestionowanych unormowań planu zarzut dotyczący niemożności wykorzystania przedmiotowej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem w sytuacji ustanowionego planem zakazu realizacji urządzeń infrastruktury technicznej. Sąd Wojewódzki dostrzegając potrzebę wspólnej analizy kwestionowanych uregulowań obu planów, jednocześnie nie odniósł się do istoty zarzutów, a więc sprzeczności pomiędzy przyjętym w uchwale przeznaczeniem nieruchomości skarżących na cele inwestycyjne, a rozwiązaniami przewidującymi:

1) zakaz realizacji urządzeń infrastruktury technicznej na terenie przeznaczonym dla terenu ciągu pieszo-rowerowego (obecnie ul. Moczydłowskiej) (§ 5 ust. 4 pkt 3 uchwały z 26 lutego 2009 r.);

2) wymóg wskazujący, że realizacja zabudowy możliwa jest wyłącznie na terenach wyposażonych we wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej oraz posiadających możliwość dojazdu innymi ulicami urządzonymi niż ul. Moczydłowska, o ile inne ustalenia planu nie stanowią inaczej.

W rozważaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku brak jest ustosunkowania się do kwestii wskazanych w skardze ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości stanowiącej własność skarżących do czasu wybudowania nowoprojektowanych dróg.

Sąd Wojewódzki nie objął oceną prawną tego zagadnienia pomimo przedstawienia przez organ w odpowiedzi na skargę szerokiej argumentacji związanej z przepisem art. 35 u.p.z.p., zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Nieuwzględnienie w pełni stanowisk reprezentowanych przez strony postępowania sprawiło, że kontrola uchwał w zaskarżonej części okazała się wadliwa, co znalazło wyraz w uzasadnieniu niezawierającym wymaganej ustawowo treści.

Ponadto wskazać należy na niespójność wywodu przeprowadzonego przez Sąd Wojewódzki. W świetle art. 101 u.s.g. nie powinno budzić wątpliwości, że uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone kwestionowaną uchwałą.

Dopiero więc ustalenie naruszenia interesu prawnego skarżącego warunkuje poddanie kontroli sądowej zaskarżonej uchwały.

Rozpoznając merytorycznie skargę sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w szczególności gdy organ gminy działa w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck Warszawa 2011, s. 808).

Sąd Wojewódzki nie stosując powyższych reguł obowiązujących przy rozpatrywaniu skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego w sposób niekonsekwentny stwierdził w końcowej części uzasadnienia wyroku, że zaskarżona uchwała nie naruszyła prawnie chronionego uprawnienia skarżących "skumulowanego w prawie własności", w sytuacji gdy jednocześnie dokonał merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu.

Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy należało przyjąć, że skarżący jako właściciele nieruchomości objętej planem miejscowym wykazali, że przyjęte w planie rozwiązania wprowadzają ograniczenie uniemożliwiające im zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem i w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestycyjnym. W konsekwencji legitymacja skarżących nie mogła budzić wątpliwości, a tym samym nieprawidłowe było stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki, że "przewidziany przez Radę ciąg pieszo-rowerowy na tym terenie nie narusza interesu prawnego skarżących". Oczywiście dalszym zagadnieniem było to, czy stwierdzone naruszenie interesu prawnego skarżących znajduje oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących. Z uwagi na omówione powyżej wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie podlegały merytorycznej ocenie pozostałe zarzuty kasacyjne.

Rzeczą więc Sądu Wojewódzkiego będzie ponowne rozpoznanie sprawy, przy uwzględnieniu całokształtu zarzutów podniesionych przez skarżących, jak też twierdzeń strony przeciwnej. Konieczne będzie dokonanie takiej analizy faktycznej i prawnej, która pozwoli na ocenę, czy naruszenie interesu prawnego skarżących stanowiące w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. o ich legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w oznaczonej części – jednocześnie wiąże się z nadużyciem przysługującego Gminie władztwa planistycznego, bądź naruszeniem przepisów prawa normujących zasady i tryb sporządzania planu.

Dodać również należy, że przy ocenie kwestionowanych unormowań należy się kierować założeniem, aby ustalenia planu miejscowego formułowały w sposób możliwie jednoznaczny warunki zagospodarowania nieruchomości i związane z tym uprawnienia oraz obowiązki ich właścicieli.

W tym kontekście Sąd Wojewódzki powinien wziąć również pod uwagę wskazywane przez skarżących okoliczności związane z ubieganiem się o wydanie decyzji koniecznych dla realizacji nowej zabudowy na terenie ich nieruchomości.

Ze względów wyżej przedstawionych orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.