Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1099/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 59 ust , art 61 ust 1 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. D. kwotę [...]zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 listopada 2016 r. Prezydent Miasta T. ustalił warunki zabudowy, na wniosek [...] Sp. z o. o., na budowę budynku usługowego (biura, usługi projektowe) zlokalizowanego na terenie obejmującym działki nr [...] i [...] obr. [...] w T.. Od tej decyzji odwołanie złożyła M. D. podnosząc, że planowany budynek nie będzie stanowił kontynuacji funkcji wyznaczonej przez budownictwo jednorodzinne, odbiega parametrami od budynków znajdujących się w sąsiedztwie i z uwagi na planowane gabaryty i wyznaczone współczynnikami zainwestowania terenu nie będzie mógł być zrealizowany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 stycznia 2017 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia decyzji organu l instancji była konieczność przeprowadzenia w sposób prawidłowy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie, decyzją z dnia 14 marca 2017 r. Prezydent Miasta T. ustalił warunki zabudowy, na wniosek [...] Sp. z o. o., ul. [...], [...], na budowę budynku usługowego (biura, usługi projektowe) zlokalizowanego na terenie obejmującym działki nr [...] i [...] obr. [...] w T.. W odwołaniu z dnia 27 marca 2017 r. M. D. podniosła, że ustanowiła w niniejszym postępowaniu pełnomocnika w osobie adwokata B. F., a organ pominął udział pełnomocnika doręczając zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego, jak również zaskarżoną aktualnie decyzję odwołującej nie zaś pełnomocnikowi. Wskazała, że naruszenie przepisów ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 kwietnia 2017 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na konieczność zapewnienia czynnego udziału pełnomocnika w prowadzonym postępowaniu.

Decyzją z dnia 30 maja 2017 r. Prezydent Miasta T. ustalił warunki zabudowy, na wniosek [...] Sp. z o. o., na budowę budynku usługowego (biura, usługi projektowe) zlokalizowanego na terenie obejmującym działki nr [...] i [...] obr. [...] w T..

Od tej decyzji odwołanie wniosła M. D. podnosząc, że ustalenie warunków zabudowy "kłóci się z zasadą dobrego sąsiedztwa", a w obszarze analizowanym brak jest budynku o podobnej funkcji, oraz o podobnych parametrach technicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 lipca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym celu wyznaczono granicę obszaru analizowanego w odległości 87 m wokół działek będących przedmiotem inwestycji. Jest to trzykrotna szerokość frontu działek od strony ul. [...]. W analizie wskazano, że zabudowa nieruchomości sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Obszar objęty analizą obejmuje tereny zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej w rejonie ulic: [...] oraz zabudowę usługową w rejonie ul. [...]. Obejmuje on w większości tereny niezabudowane, tj. tereny zieleni miejskiej ze stawem Kantoria i parking ogólnodostępny. W analizowanym terenie występują budynki mieszkalne jednorodzinne i budynek usługowy (drukarnia). Działki inwestycyjne są zlokalizowane przy ul. [...], natomiast wymieniona wyżej działka z zabudową usługową jest zlokalizowana w rejonie ul. [...]. Zdaniem Kolegium słusznie w niniejszej sprawie przyjęto, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającej się z nią w praktyce pogodzić. W sytuacji, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim, są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji. Prawidłowo organ I instancji uznał, że wnioskowany budynek usługowy z usługami biurowymi i projektowymi ma funkcję dającą się pogodzić z zabudową już istniejącą – mieszkaniową jednorodzinną. Tym samym – wbrew zarzutom odwołania – niniejsza inwestycja stanowi kontynuację funkcji jaka występuje w obszarze analizowanym. W analizie sporządzonej w niniejszej sprawie wskazano, że działki inwestycyjne są położone przy końcu ulicy [...]. Ulica [...] na fragmencie zlokalizowanym w obszarze analizowanym ma nieregularny pas drogowy. Zabudowa zlokalizowana po zachodniej stronie ulicy jest usytuowana w linii zabudowy, poza jednym budynkiem z uprzedniego wieku. Zabudowa zlokalizowana po jej wschodniej stronie jest usytuowana w różnych odległościach od niej. Na jednej z działek inwestycyjnych znajduje się budynek usługowy usytuowany w odległości ok. 5,0 m od granicy pasa drogowego, który na całej szerokości tej działki jest zwężony do ok. 7,5 m. Budynki położone po tej stronie ulicy są zlokalizowane w następujących odległościach od granicy pasa drogowego: 1) dz. nr [...] - 2,0m; 2) dz. nr [...] - 5,0m; 3) dz. nr [...] - 2,0m; 4) dz. nr [...] - 6,0m; 5) dz. nr [...] i [...] -6,Om; 6) dz. nr [...] - 0,5m. Linia zabudowy przebiega tu tworząc same uskoki. Analizując powyższe stwierdzono, że skoro działki inwestycyjne położone są na końcówce ulicy, a zabudowa po tej stronie ulicy jest usytuowana bardzo dowolnie wnioskowany budynek winien być zlokalizowany w linii zabudowy wyznaczonej przez budynek na działce nr [...] i istniejący dzisiaj budynek na działce inwestycyjnej, tj w odległości ok. 6,5 m od krawędzi jezdni. Zestawienie powyższych danych prowadzić musi do wniosku, że zasadnym jest ustalenie linii zabudowy w nawiązaniu do budynku znajdującego się na działce sąsiedniej (nr [...]), przy czym zauważyć trzeba, że organ posługuje się w analizie odległością od granicy pasa drogowego, a ostatecznie ustala odległość od krawędzi jezdni. Z porównania załącznika graficznego do analizy wynika, że linia zabudowy wyznaczona została jako odległość od krawędzi jezdni. Odległość budynku na działce nr [...] od granicy pasa drogowego wynosi 2 metry - tak jak to zostało ustalone w analizie. Ponadto w analizie ustalono, że w analizowanym obszarze wskaźniki zabudowy dla poszczególnych działek są zróżnicowane i zawierają się w przedziale od 11 do 38%. Średnik wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 21,2%. Zgodnie z wnioskiem i dołączoną do niego koncepcją na działkach ma powstać nowy budynek usługowy, a istniejący miałby być rozebrany. W obszarze analizowanym znajduje się obiekt usługowy. Wskaźnik zabudowy dla tej działki wynosi 20%. Średni wskaźnik jak podano wyżej wynosi 21,2%. Wskaźnik ten przyjęto jako minimalny, po zaokrągleniu do pełnych jednostek. Jak wynika z powyższego większe wskaźniki zabudowy niż wyliczony średni mają działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Większy niż średni ma siedem działek na piętnaście. Ich wskaźniki są następujące: 1) dz. nr [...], [...] - 30%; 2) dz. nr [...] - 28%; 3) dz. nr [...] - 22%; 4) dz. nr [...] - 22%; 5) dz. nr [...] - 31%; 6) dz. nr [...] - 38%; 7) dz. nr [...] - 22%. Z tych siedmiu działek aż sześć jest położonych przy ul. [...]. Są to następujące działki: 1) dz. nr [...], [...] - 30%; 2) dz. nr [...] - 28%; 3) dz. nr [...] - 22%; 4) dz. nr [...] - 22%; 5) dz. nr [...] - 38%; 7) dz. nr [...] - 22%. Stwierdzono, że skoro prawie połowa działek ma wskaźnik większy niż wyliczony średni i sześć z tych działek jest położonych przy tej samej ulicy co teren inwestycji, możliwe jest wyznaczenie większego wskaźnika dla wnioskowanej inwestycji. Z tych działek wyliczono średni wskaźnik - 27%. Wskaźnik ten przyjęto jako maksymalny dla wnioskowanej inwestycji. Przyjęcie tego wskaźnika nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny tego terenu i nie spowoduje dysharmonii w krajobrazie. Wyznaczony wskaźnik maksymalny jest mniejszy niż największe wskaźniki jakie ma zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, tj.: 28%, 31%, 38%, 30%. Zdaniem Kolegium organ l instancji prawidłowo zastosował § 5 ust. 2 rozporządzenia. Minimalny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy jest pochodną średniego wskaźnika jaki istnieje w obszarze analizowanym, a maksymalny wskaźnik ustalony został jako średnia z działek położonych przy tej samej ulicy. W terenie analizowanym budynki mają różne szerokości elewacji frontowych. Elewacje budynków mają szerokości od ok. 5 m do 42 m. Średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 12,5 m. Wniosek dotyczy budowy budynku usługowego na terenie, który zgodnie z załącznikiem graficznym dołączonym do wniosku ma szerokość frontu ok. 20,5m. Budynki położone przy ul. [...] w granicach obszaru analizowanego mają elewacje frontowe o szerokości od 8,0 m do 17,0 m. Prawie każdy z tych budynków ma inną szerokość elewacji. Najwięcej budynków ma szerokość elewacji wynoszącą 10,0 m. Biorąc powyższe pod uwagę dla wnioskowanego budynku przyjęto średnią szerokość elewacji frontowych z tolerancją do 20%, co dało min. 10,0 m, a max 15,0 m. Zatem w tym zakresie warunki ustalone w decyzji również pozostają w zgodzie z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia. Z zapisów analizy wynika, że istniejące w obszarze analizowanym budynki przekryte są dachami płaskimi, dwu i czterospadowymi. Wysokość elewacji wynosi od 3 m do 10,5 m. Działka inwestycyjna jest położona na końcu ul. [...], po jej wschodniej stronie. Na działkach sąsiednich, położonych po południowej stronie granicy terenu inwestycji, dwa zbliźniaczone ze sobą budynki mają wysokość elewacji frontowych ok. 10,0 m. Dla nowej zabudowy wyznaczono wysokość elewacji frontowej jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowych tych budynków. Biorąc pod uwagę powyższe dopuszczenie wysokości całego budynku do 10,5m przyjęto tą wysokość jako maksymalną dla elewacji frontowej. Zdaniem Kolegium słusznie w sprawie zastosowano § 7 ust. 1 rozporządzenia. Istnieje bowiem możliwość ustalenia wysokości jako przedłużenia wysokości budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich. W § 8 rozporządzenia wskazano, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym budynki przekryte są dachami dwuspadowymi i czterospadowymi o nachyleniu połaci 15-45°, z kalenicami równoległymi i prostopadłymi do dróg na wysokości od ok. 6,5 m do 12 m, oraz dachami płaskimi na wysokości od ok. 7 m do 10 m. Budynki usługowe i produkcyjne przekryte są dachami dwuspadowymi (ze spadkami od ok. 15° do 40°) i dachami płaskimi. Wysokość do kalenicy lub do górnej warstwy płaszczyzny dachu wynosi od ok. 7 m do 9,5m. Średnia wysokość wszystkich budynków wynosi 8,8m. Średnia wysokość budynków usługowych i produkcyjnych wynosi 8,3m. Średnia wysokość budynków mieszkalnych wynosi 9 m. Średnia wysokość budynków mieszkalnych bez budynków najniższych będących pozostałościami "starej" zabudowy z początku uprzedniego wieku wynosi 9,9 m. Budynki mieszkalne przy ul. [...] mają różne wysokości kalenic czy też dachów płaskich od ok. 6,5m do 12,0 m. Na dziesięć zlokalizowanych tam budynków siedem ma wysokość większą niż wyliczona średnia wszystkich budynków, a pięć ma wysokość od 10 m do 12,0 m. Dwa budynki mieszkalne zlokalizowane na działce graniczącej z teren inwestycji i następnej działce mają wysokość ok. 10,0 m. Średnia wysokość tych pięciu najwyższych budynków przy tej ulicy wynosi 10,5. Wnioskowany budynek usługowy ze względu na lokalizację działek na których ma być usytuowany będzie zamykał wschodnią pierzeję ulicy [...]. W tej sytuacji przyjęto, że jego wysokość winna być równa z sąsiadującą zabudową czyli wynosić 10 m. Jako maksymalną przyjęto wysokość 10,5 m. Przy ulicy [...] cztery budynki przykryte są dachami płaskimi, w tym trzy zlokalizowane są na kolejnych działkach położonych na południe od terenu inwestycyjnego. Uznano, że skoro budynek będzie zamykał wschodnią pierzeję ulicy i winien komponować się z zabudową sąsiadującą zasadnym jest przyjęcie dla niego dachu płaskiego, bardziej odpowiedniego dla wnioskowanej funkcji jak i bardziej zgodnego z współczesnymi trendami w architekturze. Zatem w niniejszej sprawie geometrię dachów budynków ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z treścią § 8 ust. 1. Ustalenie dachu płaskiego nawiązuje do zabudowy znajdującej się na działkach bezpośrednio sąsiadujących, znajdujących się po tej samej stronie ulicy. W analizie zbadano również powierzchnię biologicznie czynną. W analizowanym obszarze w większości występuje zabudowa z towarzyszącą jej zielenią. Tereny zielone zajmują różne powierzchnie działek od 40 do 70%, a na terenach usługowych i produkcyjnych od 0% do 30%. Stwierdzono, że na terenie inwestycji zieleń winna zajmować min. 30% powierzchni. Warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy jest spełniony bowiem przedmiotowe działki posiadają dostęp do drogi publicznej - z ul. [...]. Przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 ustawy są w niniejszej sprawie spełnione. Do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dołączone zostały branżowe zapewnienia dostawy energii elektrycznej, gazu, wody i odbioru ścieków sanitarnych. Obszar inwestycji zgodnie z wypisami z ewidencji gruntów leży na: dz. nr. [...] - teren zabudowany (B) i teren rolny (Ps), dz. nr [...] - teren zabudowany (B), teren rolny (PS) i teren dróg (dr). Teren inwestycji znajduje się w granicach administracyjnych miasta T.. Powtórzyć należy za zaskarżoną decyzję, że inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wnioskowany teren nie jest objęty żadną z form ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W obszarze planowanej inwestycji nie występują urządzenia melioracji wodnych i grunty zmeliorowane wobec których winny być zastrzeżone dodatkowe warunki. Inwestycja planowana jest do realizacji na terenie stanowiącym własność osoby prawnej i współwłasność osób fizycznych. Projektowana zabudowa nie spowoduje ograniczenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich oraz zapewni poszanowanie występujących w jej obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich. Warunki zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy są zatem spełnione. Wskazać także trzeba, że kwestia tego, czy z uwagi na wskaźniki zabudowy obiekt o ustalonych w decyzji gabarytach będzie mógł powstać, nie może być przedmiotem niniejszego postępowania. Decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem w procesie inwestycyjnym. Decyzja ta rozstrzyga co do zasady o możliwości zabudowy z punktu widzenia urbanistycznego z uwzględnieniem zasad zagospodarowania terenu. Wszelkie zaś techniczne aspekty inwestycji, w tym dostosowanie inwestycji do określonych w decyzji parametrów rozstrzygane będą na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Innymi słowy o tym, czy dana inwestycja, będzie mogła być zlokalizowana ze względu na przepisy prawa budowlanego, będzie rozstrzygane na kolejnym etapie postępowania o pozwolenie na budowę. To na tym etapie postępowania organ bada czy realizacja budynku jest możliwa mając na uwadze ustalone w decyzji warunki obowiązujące dla nowej zabudowy. Może się okazać, że inwestor mając ustalone w decyzji warunki zabudowy nie będzie w stanie zaprojektować budynku zgodnie z tymi warunkami. Organ podniósł, że zarzut dotyczący uciążliwości planowanej inwestycji, a tym samym art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, na etapie ustalania warunków zabudowy jest więc w niniejszej sprawie przedwczesny i winien być podnoszony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Z tych względów nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, iż organy administracji nie wyjaśniły należycie kwestii, czy przedmiotowa decyzja nie narusza ich interesu prawnego z uwagi na ewentualne uciążliwości związane z powstaniem planowanego budynku. O tym, że kwestia ochrony interesów osób trzecich w związku z uciążliwościami planowanej inwestycji, następuje na etapie pozwolenia na budowę, wypowiadał się niejednokrotnie NSA m.in. w wyroku z dnia 15 marca 2006 r. (II OSK 629/2005). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi niejako surogat miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów, dla których plan nie został sporządzony. Wobec tego istotą postępowania, kończącego się wydaniem decyzji w tym przedmiocie jest ustalenie czy na danym terenie określone przedsięwzięcie może być realizowane, biorąc pod uwagę przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy szczególne prawa administracyjnego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. D. zarzucając naruszenie art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji uznanie, że spełnione są łącznie wszystkie warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania..

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie, jest ocena legalności decyzji organów administracji, ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego budowie budynku usługowego. Zdaniem organu, wnioskowane zamierzenie stanowi uzupełnienie funkcji, jaka w terenie objętym analizą występuje. Przy drodze publicznej, do której ma dostęp działka objęta wnioskiem (ul. [...]) występuje zabudowa wyłącznie mieszkaniowa jednorodzinna a w obszarze analizy przy ul. [...] występuje zabudowa usługowa – drukarnia. W skardze zarzucono, iż planowana inwestycja jest sprzeczna z funkcją jaka w tym terenie występuje tj. wyłącznie funkcją zabudowy mieszkaniowej a także, że planowana inwestycja wielkością znacznie przewyższa pozostałe budynki w obszarze analizy. Zdaniem sadu skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 (dalej; ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, każda zmiana zagospodarowania terenu w tym budowa obiektu budowlanego wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia, ram urbanistycznych w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do formy (wysokości, szerokości obiektu, intensywności zainwestowania w teren czy geometrii dachu) a także do funkcji jaka na danym obszarze występie tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej przemysłowej itp. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ przesądza, iż planowana inwestycja zachowa zasadę dobrego sąsiedztwa (stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu) oraz określa parametry nowej (planowanej) zabudowy. Ustaleń tych organ dokonuje na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Analizę tę sporządza uprawniony architekt lub urbanista, któremu także ustawa powierza sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 60 ust 4 ustawy), sama zaś analiza stanowi podstawowe źródło dowodowe, jakie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ administracji przeprowadza. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r., celem normy prawnej zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasady dobrego sąsiedztwa) jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania, w ocenie sądu postępowanie dowodowe – analiza urbanistyczno-architektoniczna nie wykazała, iż projektowanie przedsięwzięcie (budowie budynku usługowego) zachowa zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji. Jak przyjmuje się w orzecznictwie niespełnienie chociażby jednego z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla określonej inwestycji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2017 r. II OSK 2481/15 z dnia 3 listopada 2016 r. II OSK 46/15). Jak wynika z art. 61 ust 1 ustawy ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji między innymi funkcji planowanej zabudowy. Odczytując tę regułę literalnie należy wykluczyć możliwość ustalania warunków zabudowy, która nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji co najmniej jednej działki zabudowy istniejącej a zlokalizowanej w obszarze analizy i dostępnej do tej samej drogi publicznej co inwestycja planowana. W ocenie sądu interpretacja taka jest prawidłowa aczkolwiek sąd jest świadomy, iż w orzecznictwie sądów wykrystalizował się także pogląd o szerszym rozumieniu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2017 r. II OSK 1934/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 października 2017 r. II SA/Kr 1028/17)

Zauważyć należy, iż przepis art. 61 ust 1 pkt 1 w sposób jednoznaczny wprowadza wymóg by do tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja miała dostęp nieruchomość pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Gdyby wolą ustawodawcy było szersze podejście do reguły wykreowanej w przepisuje art. 61 ust 1, to z pewnością dałby temu wyraz formułując ten przepis odmiennie i np. nakazując poszukiwań działek pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji w obszarze analizy, czego jednak nie uczynił. Zgodnie z reguła wyraźnie ukształtowaną w art. 61 ust 1 pkt 1 zachowania zasady dobrego sąsiedztwa wymaga wykazanie, że co najmniej jedna działa dostępna do tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja jest zabudowana z sposób nawiązujący do funkcji tej (zamierzonej) inwestycji.

Prawdą jest, iż przepis § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. Nr 164, poz. 1588 (dalej; rozporządzenie) stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Tak więc przepis ten przesądza, iż w analizie urbanista przeprowadza analizę cech ale też funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizy, co sugerować by mogło, że działka sąsiednia gwarantująca kontynuację funkcji planowanej zabudowy nie musi być dostępna z tej samej drogi publicznej ale wystarczy, że znajduje się w obszarze analizy. Zauważyć jednak należy, iż rozporządzenie zostało wydane w oparciu o ustawowe umocowanie zamieszczone w art. 61 ust 6 ustawy, który to przepis stanowi, iż minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. A kolei art. 61 ust 7 stanowi, że w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Wzajemne relacje tych uregulowań pozwalają na przyjęcie, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna służy przede wszystkim ustaleniu parametrów nowej zabudowy tj. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu. Poddanie w analizie badania funkcji zabudowy, o której mowa w § 3 ust 1 rozporządzenia musi respektować wymogi ustawowe tj. to, że co najmniej jedna działka, gwarantująca kontynuację funkcji jest dostępna do tej samej drogi publicznej co zabudowa projektowana. Dopiero po ustaleniu tego faktu urbanista określa parametry nowej zabudowy. Analiza funkcji o której mowa w tym przepisie (§ 3 ust 1 rozporządzenia) oznacza, że "poszukiwania" działki sąsiedniej dostępnej do tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja jest ograniczone go działek w obszarze analizy tj. jeżeli są co prawda działki sąsiednie dostępne do tej samej drogi co planowana inwestycja, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, ale są położone poza obszarem analizowanym, nieruchomości takie nie stanowią działek sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy.

W przedmiotowej sprawie organ ustala, że nieruchomości dostępne do tej samej drogi co inwestycja planowana są zabudowane domami jednorodzinnymi. W obszarze analizy, dostępny do innej drogi publicznej niż planowana inwestycja jest posadowiony budynek drukarni. Wskazać należy, iż sama funkcja tego obiektu zakwalifikowana jako usługowa jest dla sądu wątpliwa, gdyż (o ile nie jest to mały zakład wykonując np. ulotki , zaproszenia i.t.p.) działalność drukarni kojarzy się raczej z działalnością przemysłową a nie usługową. Okoliczność ta nie został przez organy wyjaśniona. Oczywiście drukarnia jest dostępna do innej drogi publicznej niż planowana inwestycja. W rozumieniu przepisu art. 61 ust 1 ustawy oraz § 3 ust 1 rozporządzenia, nie jest zatem ta działka, nieruchomością zapewniającą zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa dla planowanej inwestycji.

Nawet prezentując pogląd przeciwny, że nawiązanie do działki sąsiedniej zapewniającej zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa jest dopuszczalne w szerszym zakresie tj. że nie musi być ona dostępna do tej samej drogi publicznej co zamierzenie inwestycyjne, zauważyć należy ul. [...] oraz ul. [...] to dwie równoległe tzw. ślepe ulice, bezpośrednio do siebie nie przylegające a więc tworzące zupełnie różne porządki urbanistyczne. Orzecznictwo które dopuszcza szerokie rozumienie pojęcia "działka sąsiednia" podkreśla, iż obszar na którym planowana jest inwestycja oraz obszar gdzie zlokalizowana jest działka sąsiednia w rozumieniu art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy, muszą być architektonicznie powiązane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2017 r. II OSK 2545/15). Skoro, jak mowa wyżej ulice ul. [...] oraz ul. [...] nie przylegają do siebie, trudno mówić tu o wspólnocie urbanistyczno-architektonicznej dla tych obszarów. Skarżona decyzja zresztą ani też analiza okoliczności takich nie wykazują. Zdaniem sądu zabudowa na działce nr.[...] nie pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji jej funkcji dla inwestycji planowanej.

Z decyzji (oraz analizy) wynika, że zabudowa projektowana nie godzi w zastany stan rzeczy. Organ argumentuje w tym kontekście, iż przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko ustalenie, że projektowane zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z dotychczasową funkcja terenu. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Jak wynika z omawianych przepisów, zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy nie tylko wykluczenia zainwestowania w teren, które jest sprzeczne, nie dające się pogodzić z zainwestowaniem dotychczasowym ale dotyczy zainwestowania, które stanowi kontynuację urbanistyczno-funkcjonalną, zainwestowania które w danym obszarze występuje. Oczywiści projektowane zainwestowanie może stanowić uzupełninie funkcji, dotychczasowego zainwestowania, ale organ musi wykazać, że to uzupełnienie (a nie brak wyraźnej sprzeczności) projektowane zamierzenie będzie stanowiło. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. II OSK 390/16 przyjęte i dopuszczalne w myśl zasady dobrego sąsiedztwa uzupełnianie funkcji mieszkaniowej funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową będą jedynie właśnie uzupełniać, towarzyszyć jej w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować.

Stojąc na stanowisku, że dane zamierzenie inwestycyjne nie stanowi co prawda kontynuacji funkcji, jaka na danym obszarze występuje, ale będzie uzupełnieniem tej funkcji, organ powinien wykazać tą okoliczność tj. wykazać w jaki sposób zabudowa projektowania uzupełni funkcję zastaną, np. niewątpliwym uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej jest funkcja usługowa o ile usługi te służą mieszkańcom terenu na którym projektowany obiekt ma być posadowiony, np. handel, usługi fryzjerskie, kosmetyczne itp. Organ nie wyjaśnił jak funkcja usług projektowych ma uzupełnić dotychczasową funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ nie wyjaśnił nawet, jaki profil działalności prowadzi spółka wnioskującego o ustalenie warunków zabudowy, czy jest to faktycznie działalność projektowa. W aktach administracyjnych brak choćby wypisu z KRS tej spółki. W centralnej informacji krajowego rejestru sądowego KRS dostępnej i intrenecie, [...] Sp. z o.o. w N. jako przedmiot działalności ujawnia wiele rodzajów aktywności, ale nie działalności projektowej. Uchybienie to tj. brak wykazania, iż zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację funkcji jaka występuje w terenie gdzie ma być ono realizowania ,a także brak wykazania, że przedsięwzięcie to będzie stanowiło uzupełnienie tej funkcji, skutkuje koniecznością eliminacji decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. oraz § 14 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).