Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 196/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Umorzono postępowanie co do zobowiązania organu do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 1 i 2, art. 35 par. 1-3, art. 36 par. 2, art. 37 par. 1, art. 264 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 2 i 8, art. 53 par. 1 i 2b, art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 149 par. 1a i 2, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 170 i art. 171, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 21 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2018 roku sprawy ze skargi S. K. na przewlekłość Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego w sprawie znak [...], II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. K. (dalej również: skarżący; zainteresowany; strona) wniósł w dniu 30 października 2017 r. (data wpływu podania do Urzędu [...] Gminy K.) skargę na "przewlekłość postępowania prowadzonego przez Burmistrza [...] K. (dalej również: Burmistrz; organ) w przedmiocie wydania postanowienia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego [znak] [...]". W skardze zarzucił Burmistrzowi naruszenie:

- art. 264 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) "w związku z brakiem wydania postanowienia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego mimo wydania prawomocnej decyzji rozgraniczeniowej",

- art. 12 § 2 k.p.a. "w związku z tym, że organ określił już wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego (w postanowieniu z dnia 2 czerwca 2017 r.)",

- art. 35 k.p.a. "w związku z tym, że od momentu decyzji rozgraniczeniowej minęły ponad 3 lata i w okresie tym organ nie wydał zgodnego z prawem postanowienia o kosztach rozgraniczenia, a podejmowane w tym czasie przez organ czynności były działaniami pozorowanymi, niezgodnymi z prawem, a wręcz mataczeniem, co przyczyniło się do tak długiej zwłoki (...)",

- art. 36 k.p.a., "gdyż organ nie zawiadamiał [stron postępowania] o nowym terminie załatwienia sprawy".

Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący wniósł ponadto o "zasądzenie zwrotu kosztów sprawy o sygnaturze akt II SAB/Po 112/16" (wpisu od skargi w kwocie 100 zł, kosztów sporządzenia uzasadnienia wyroku w kwocie 100 zł), gdyż "Burmistrz [...], mimo zapewnienia w odpowiedzi z dnia 20 grudnia 2016 na skargę (w sprawie II SAB/Po 112/16) [...] nie przesłał pełnych akt sprawy zatajając dokument informujący o powstaniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego tzn. fakturę nr [...] z dnia 20 sierpnia 2014 r. (załącznik nr 17]". Skarżący stwierdził w tym względzie, że "brak tego dokumentu był głównym argumentem oddalenia [...] [jego] skargi II SAB/Po 112/16".

W uzasadnieniu zainteresowany podniósł m.in., że wydając w dniu [...] 2014 r. decyzję znak [...] o rozgraniczeniu nieruchomości, Burmistrz Gminy K. [ówczesna nazwa organu – przyp. wł. Sądu] powinien był na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. wydać postanowienie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, czego nie uczynił aż do 2 czerwca 2017 r.

Ponadto skarżący zaznaczył, że w dniu 25 kwietnia 2017 r. zwrócił się do Burmistrza [...] [...] z wnioskiem o wydanie postanowienia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, zaś w dniu 2 czerwca 2017 r. złożył ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w związku z brakiem wydania stosownego aktu administracyjnego o kosztach postępowania rozgraniczeniowego – wobec złożonego wniosku z dnia 25 kwietnia 2017 r.

Idąc dalej, zainteresowany wyjaśnił, że wydane postanowienie (doręczone stronie w dniu 8 czerwca 2017 r.) było niezgodne z prawem – i z wytycznymi zawartymi we wcześniejszym wyroku wydanym przez tutejszy Sąd w sprawie o sygn. akt II SAB/Po 112/16 – i w dniu 4 września 2017 r. zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: Kolegium).

Skarżący zakwestionował również działanie organu związane z przekazaniem tutejszemu Sądowi akt administracyjnych w sprawie o sygn. akt II SAB/Po 112/16, podnosząc, że organ nie przekazał Sądowi faktury nr [...] z dnia 20 sierpnia 2014 r., która była dowodem powstania kosztów w postępowaniu rozgraniczeniowym. Strona stwierdziła, że Burmistrz nie przesłał Sądowi pełnych akt sprawy, a w związku z tym faktem tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r. oddalił skargę zainteresowanego.

Skarżący na koniec podniósł, że w dniu 12 października 2017 r. wniósł do Kolegium ponaglenie w związku z brakiem wydania przez Burmistrza postanowienia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, zarzucając temu organowi przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zdaniem strony, działania organu podejmowane w kwestii rozstrzygnięcia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego są działaniami pozornymi, wzajemnie sprzecznymi, wręcz blokującymi wydanie przedmiotowego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] Gminy wniósł o oddalenie skargi, podnosząc m.in., że pomimo wydania decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] 2014 r. znak [...], granica pomiędzy działkami o nr [...] i [...], obręb [...], gmina [...], nadal jednak pozostaje sporna (z uwagi na zawarcie w protokole granicznym zarówno przebiegu granicy wskazywanego przez właścicieli działki [...], jak również innego przebiegu granicy wskazywanego przez właścicieli działki o nr [...]). Organ podniósł, że w związku z tym Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej nie dokonał aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków na podstawie przedmiotowej decyzji rozgraniczeniowej, a dostrzegając niewykonalność swojej decyzji, Burmistrz Miasta i Gminy wystąpił dwukrotnie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, jednak organ ten odmawiał wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Argumentując, że wydana decyzja rozgraniczeniowa była obarczona wadą w zakresie wskazania przebiegu granicy, Burmistrz stwierdził, że w takich warunkach obciążenie stron postępowania kosztami i ich wzajemne rozdzielnie jest przedwczesne. Ponadto, odwołując się do stanowiska orzecznictwa, podniósł, że zawarte w art. 264 § 1 k.p.a. sformułowanie "jednocześnie z wydaniem decyzji" stanowi jedynie zalecenie i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego może zostać wydane później, już po wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Końcowo, ponownie wspierając się poglądami orzecznictwa, Burmistrz stwierdził, że skoro nie doszło do prawidłowego ustalenia granicy, to wobec tego obciążenie stron kosztami i ich wzajemne rozdzielnie jest przedwczesne, co jest zgodne ze słusznym interesem obywateli, który należy uwzględniać na podstawie art. 7 i art. 8 k.p.a. Ponadto organ podniósł, że z tej przyczyny postanowieniem z dnia 9 listopada 2017 r., wydanym na podstawie art. 267 k.p.a., zwolnił strony od obowiązku ponoszenia całości kosztów postępowania administracyjnego związanego z rozgraniczeniem przedmiotowych nieruchomości. Dodatkowo organ wyjaśnił, że wszystkie zlecenia i faktury za usługi geodezyjne są "prowadzone i gromadzone w odrębnym rejestrze i na każdym etapie postępowania jest do nich dostęp np. w formie dostępu do informacji publicznej".

W osobnym piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2017 r. skarżący wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania w postaci: wpisu sądowego od skargi (100 zł), opłaty skarbowej w kwocie 15 zł za poświadczenie zgodności z oryginałem w trzech egzemplarzach faktury [...] wystawionej przez geodetę, a także przejazdu do tutejszego Sądu z miejsca zamieszkania (i z powrotem) w celu uzyskania wglądu do akt sądowych w dniu 7 grudnia 2017 r. (koszt biletów komunikacji publicznej: 2 x 7,70 zł = 15,40 zł).

W piśmie z dnia 20 grudnia 2017 r., stanowiącym ustosunkowanie się do odpowiedzi organu na skargę, zainteresowany, uzupełniając skargę, podniósł, że Burmistrz nie respektuje postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] oraz stanowiska tutejszego Sądu "zawartego w orzeczeniu sprawy o sygnaturze akt II SAB/Po 112/16 z dnia 23 lutego 2017 r.". Skarżący twierdził, że organ tkwił w bezczynności do dnia 30 listopada 2016 r., kiedy to wysłał do niego odpowiedź z dnia 24 listopada 2016 r., a zatem stan ten trwał ponad 2 lata. Ponadto zainteresowany przedstawił okoliczności związane z wydanymi przez Burmistrza postanowieniami w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego – postanowienia z dnia 2 czerwca 2017 r. (uchylonego postanowieniem Kolegium z dnia [...] września 2017 r.) oraz postanowienia z dnia 9 listopada 2017 r., doręczonego skarżącemu w dniu 17 listopada 2017 r., na które w dniu 22 listopada 2017 r. wniósł zażalenie, "gdyż organ nie wykazał niewątpliwej niemożności poniesienia kosztów przez strony". Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że działa w interesie stron postępowania, na co ponownie odwołał się do wyroku tutejszego Sądu w sprawie o sygn. II SAB/Po 112/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

W rozpatrywanej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza [...] [...] postępowania w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego wydaniem przez ten organ decyzji z dnia [...] 2014 r. znak [...], ostatecznej od dnia 22 października 2014 r. (k. 81-81v akt adm.), została wniesiona w sytuacji, gdy tutejszy Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Po 112/16 oddalił skargę zainteresowanego na bezczynność Burmistrza w przedmiocie rozstrzygnięcia o kosztach przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego. Tutejszy Sąd uznał, że w tej sprawie nie zostało wykazane, aby Burmistrz wydatkował środki finansowe na wynagrodzenia geodety, wobec czego nie została spełniona przesłanka z art. 262 § 1 k.p.a. poniesienia przez organ kosztów postępowania, w związku z tym brak jest podstaw prawnych i faktycznych do orzekania w kwestii ustalenia wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz określenia terminu i sposobu ich uiszczenia. Sąd stwierdził, że z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy nie wynika, by koszty takie się pojawiły, a przy braku kosztów spełniających wymóg z art. 262 § 1 k.p.a. organ nie ma obowiązku wydawania żadnego rozstrzygnięcia. Końcowo Sąd skonstatował, że skoro nie powstał po stronie Burmistrza obowiązek wydania na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, nie można co do tej kwestii mówić o bezczynności w postępowaniu administracyjnym.

Przedmiotowy wyrok z dnia 23 lutego 2017 r. nie został zaskarżony w trybie instancyjnym i stał się prawomocny z dniem 25 kwietnia 2017 r. (k. 194 akt adm.). Wywołuje on skutki prawne, o których mowa w art. 170 i art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a. Przepisy te odpowiednio stanowią, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 p.p.s.a.), zaś wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.).

Jak to trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2300/12 (wyrok dostępny w Internecie na stronie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), "skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana". Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym orzeczeniu stwierdził również, że "zachodzi tu ograniczenie dowodzenia faktów, objętych prejudycjalnym orzeczeniem, a nie tylko ograniczenie poszczególnego środka dowodowego. Oznacza to, że dana kwestia, która została już przesądzona kształtuje się tak, jak to stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu nie może ona być już ponownie badana. Skoro związanie wynikające z art. 170 p.p.s.a. odnosi się do kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się ono do sprawy, w ramach której zapadł prawomocny wyrok". Z kolei w orzeczeniu z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2428/15 (dostępnym jw.), odwołując się do wcześniejszego stanowiska orzecznictwa, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku".

W związku z powyższym Sąd uznał za stosowne przedstawić podstawowe, a niekwestionowane przez żadną ze stron, fakty i daty obrazujące (wespół z twierdzeniami zawartymi w pismach procesowych stron) stan sprawy istotny dla jej rozstrzygnięcia (art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.).

Akta postępowania administracyjnego znak [...] wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Po 112/16, oddalającego skargę zainteresowanego na bezczynność organu w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, zostały zwrócone Burmistrzowi w dniu 10 maja 2017 r., co wynika z pisma przewodniego tutejszego Sądu z dnia 8 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Po 112/16 (k. 195 akt adm.).

Wcześniej zaś, tj. w dniu 27 marca 2017 r., zainteresowany zwrócił się do Burmistrza o wydanie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii "rachunku geodety za czynności rozgraniczenia pomiędzy działkami [...] i [...]" (k. 199 akt. adm.). W tym samym dniu sporządzano poświadczoną za zgodność kopię faktury VAT nr [...] z dnia 20 sierpnia 2014 r. potwierdzającej wykonanie i wysokość odpłatności (3 075 zł brutto) za prace geodezyjne dotyczące zlecenia nr [...] – rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] w [...] (k. 205 i nast. akt adm.).

Następnie w dniu 25 kwietnia 2017 r. (k. 16 akt sąd.) skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o wydanie postanowienia o kosztach przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego znak [...] W dniu 2 czerwca 2017 r. wniósł zaś ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., w związku z czym Burmistrz wydał w tym samym dniu postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego (k. 18 akt sąd.), które zostało następnie uchylone postanowieniem Kolegium z dnia 4 września 2017 r. (k. 19 akt sąd.).

W dniu 12 października 2017 r. skarżący wniósł ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z brakiem wydania przez Burmistrza postanowienia o kosztach przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego, zarzucając organowi przewlekłość (k. 21v akt sąd.). Burmistrz w odpowiedzi na ponaglenie wyjaśnił w piśmie z dnia 27 października 2017 r. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P., że "dokumenty z aktami sprawy [...] zostały wysłane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. dnia 22 czerwca 2017 r. w związku z zażaleniem strony postępowania. Wobec powyższego tut. Urząd nie może wydać postanowienia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego działki nr [...] w [...]] obręb [...]".

W dniu 30 października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., "po wykorzystaniu" na użytek postępowania odwoławczego wywołanego wniesieniem przez skarżącego zażalenia na postanowienie Burmistrza z dnia 2 czerwca 2017 r. w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, zwróciło organowi akta administracyjne sprawy znak [...] (k. 206 akt adm.).

W dniu 30 października 2017 r. skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza postępowania w przedmiocie wydania postanowienia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego znak [...] (k. 4 akt sąd.).

Zdaniem tutejszego Sądu, całokształt żądań skarżącego zarzucającego Burmistrzowi [...] przewlekłe prowadzenie postępowania ("przewlekłość postępowania") w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2014 r. znak [...], należy odnieść do stanu sprawy zachodzącego po wydaniu przez tutejszy Sąd wyroku z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Po 112/16 oddalającego skargę zainteresowanego na bezczynność Burmistrza [...] [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a zatem rozstrzygnięcia o kosztach postępowania w tej samej sprawie administracyjnej.

Z uwagi na brzmienie przywołanych przepisów art. 170 i art. 171 p.p.s.a. i moc wiążącą omawianego prawomocnego wyroku tutejszego Sądu, trzeba podkreślić, że w przyjętym przez ten Sąd stanie sprawy Sąd uznał, że w tej sprawie nie zostało wykazane, aby Burmistrz wydatkował środki finansowe na wynagrodzenie geodety, wobec czego nie została spełniona przesłanka z art. 262 § 1 k.p.a. i brak jest podstaw do orzekania w kwestii kosztów postępowania, tj. organ nie ma w takiej sytuacji obowiązku wydawania żadnego rozstrzygnięcia. Tutejszy Sąd w sposób prawomocny rozstrzygnął, że skoro nie powstał po stronie Burmistrza obowiązek wydania na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, nie można mówić o bezczynności organu w tej kwestii w postępowaniu administracyjnym.

Rozstrzygnięcie to, korzystające z ogólnej mocy wiążącej orzeczeń sądów administracyjnych, jak i z przymiotu prawomocności (powagi rzeczy osądzonej), determinuje zakres rozpoznania niniejszej sprawy. Wynika to z faktu, że nie można przypisać organowi w okresie poprzedzającym wydanie prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z dnia 23 lutego 2017 r. przewlekłego prowadzenia postępowania co do kwestii wpadkowej (incydentalnej), jaką jest rozstrzygnięcie o kosztach postępowania administracyjnego, jeżeli Sąd wcześniej nie stwierdził po stronie organu obowiązku wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. – postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wynika to zaś z samej natury instytucji bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (nazywanego również w dalszej części uzasadnienia w skrócie – przewlekłością, który to termin stosowany jest w Kodeksie postępowania administracyjnego od dnia 1 czerwca 2017 r.), o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia.

Na wstępie dalszych, szczegółowych rozważań prawnych należy wyjaśnić, że instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wykonywana przez sądy administracyjne w ramach kontroli działania organów administracji, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Należy podkreślić, że niezależnie do rodzaju aktów lub innych czynności, które są przedmiotem skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. zarówno w sprawach opisanych w art. 3 § 2 pkt 8, jak i w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., celem tego rodzaju skarg jest ochrona strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też służy zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Ponadto odnotować należy, że w niniejszej sprawie spełniony został formalny warunek dopuszczalności skargi, bowiem skarga została wniesiona w przedmiotowej sprawie po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jak tego wymaga art. 52 § 1 p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. (co do zasady – w brzmieniu obowiązującym w dacie wnoszenia skargi). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służyło zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Aktualnie, od 1 czerwca 2017 r. wprowadzony został jednolity środek prawny w postaci ponaglenia. Z uwagi na brzmienie art. 16 oraz 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) wynika ogólna reguła, że znowelizowane przepisy winny mieć co do zasady zastosowanie do aktów lub czynności dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 października 2107 r. sygn. akt II SA/Po 696/17, dostępny jw.), co odpowiednio należy również odnieść do stanów bezczynności i przewlekłości. W odniesieniu do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się – co od zasady – przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym.

Zdaniem Sądu, w tych warunkach, skoro Burmistrz wydał pierwsze postanowienie w kwestii wpadkowej (dotyczącej kosztów postępowania) w dniu 2 czerwca 2017 r., to do tej sytuacji należało na gruncie postępowania administracyjnego stosować przepisy w brzmieniu dotychczasowym (art. 16 ustawy nowelizującej). Kwestia ta jednakże nie ma doniosłego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy sądowej, bowiem do postępowań sądowoadministracyjnych wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej (co miało miejsce, w dniu 1 czerwca 2017 r.), z uwagi na treść art. 17 ust. 1 i 2 tej ustawy, stosuje się przepisy procedury sądowoadministracyjnej w aktualnym brzmieniu.

Z treści przywołanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa (aktualnie zaś ponaglenia) stanowi niezbędny, w rozumieniu art. 52 p.p.s.a., warunek skutecznego wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zatem w zasadzie bez znaczenia jest to, czy w ogóle – a jeśli tak, to w jaki sposób – owo zażalenie lub wezwanie zostało przez właściwy organ rozpatrzone (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 124/16 i powołane tam orzecznictwo – orzeczenie dostępne jw.) ani też w jakim czasie (ile dni) po złożeniu zażalenia została wniesiona skarga. Stanowisko takie jest zaś aktualnie (według stanu prawnego obowiązującego od 1 czerwca 2017 r.) potwierdzone wprost przez ustawodawcę, który w art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Powyższe rzutuje także na ocenę "terminowości" wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Wskazany w art. 53 § 1 p.p.s.a. termin do wniesienia skargi nie ma zastosowania do skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, co wprost wynika z przywołanego art. 53 § 2b p.p.s.a. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Skarga może być zatem wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim złożeniu wspomnianego środka zaskarżenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2367/15 i postanowienie z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13 – orzeczenia dostępne jw.). Skoro wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. stanowi jedyny warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (przewlekłość) – a warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (aktualnie zaś ponaglenie) – to nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy wniesieniem środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a. a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. W konsekwencji, wystarczające w przedmiotowej sprawie było ustalenie przez tutejszy Sąd, że strona skarżąca skutecznie wniosła do Kolegium (za pośrednictwem Burmistrza) w dniu 12 października 2017 r. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. środek prawny określony jako "ponaglenie". Z kolei sama reakcja Kolegium na pismo skarżącego z dnia 12 października 2017 r. była w zasadzie obojętna tak dla oceny dopuszczalności skargi, jak i dla merytorycznej oceny postępowania prowadzonego przez Burmistrza w przedmiocie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania administracyjnego (rozgraniczeniowego). Niemniej jednak należy odnotować fakt, że Kolegium postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. wydanym na postawie art. 37 § 3, 5 i 6 k.p.a. uznało ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło Burmistrzowi 30-dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, liczony od dnia doręczenia organowi tego postanowienia.

Okoliczności dotyczące reakcji Burmistrza na wydanie przez Kolegium przedmiotowego postanowienia, które wpłynęło do organu w dniu 9 listopada 2017 r., miały jednak wpływ na ogólną ocenę całokształtu działań podejmowanych przez organ w przedmiocie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Burmistrz jeszcze w tym samym dniu, w którym wpłynęło do tego organu rozstrzygnięcie Kolegium, tj. w dniu 9 listopada 2017 r. wydał bowiem na podstawie art. 267 k.p.a. rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego w sprawie znak [...], zwalniając strony postępowania od obowiązku ich poniesienia.

Przechodząc zaś do rozważań merytorycznych, Sąd na potrzeby oceny, czy działania podejmowane przez Burmistrza w kwestii wpadkowej, jaką jest rozstrzygnięcie o kosztach postępowania administracyjnego, wyczerpywały znamiona przewlekłości – wyjaśnia, że miał na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., granice sprawy sądowej podlegającej kontroli sądu administracyjnego wyznaczone są etapem postępowania, w jakim ta skarga została wniesiona, a kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1680/14, dostępny jw.). Ponadto ocena ta musi uwzględniać również ewentualne wcześniejsze prawomocne rozstrzygnięcia sądowe obejmujące część okresu, którego dotyczy zarzucana organowi bezczynność lub przewlekłość.

W skardze (w piśmie głównym oraz w jego uzupełnieniach) zarzucono Burmistrzowi przewlekłość (przewlekłe prowadzenie postępowania) w przedmiocie wydania postanowienia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego znak [...] Wobec tego warto wskazać na specyfikę takiego rozstrzygnięcia.

W kwestii dotyczącej kosztów postępowania organ orzeka odrębnie, nie łącząc tego z załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji (por. stanowisko NSA w wyroku z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 880/09, dostępnym jw.). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w tym zakresie, że "w sprawie kosztów wydaje się zatem odrębne postanowienie, które ma samodzielny byt, ponieważ dotyczy kwestii incydentalnej niezwiązanej z istotą sprawy, lecz z czynnościami postępowania. Postanowienie takie stosownie do art. 264 § 2 k.p.a. wydawane jest »w sprawie kosztów postępowania«, a więc zarówno wtedy, gdy organ ustala takie koszty, jak i wtedy, gdy odmawia ich przyznania".

Podkreślić również należy, że okoliczność, iż "jednocześnie" z wydaniem decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości organ właściwy nie wydał postanowienia o kosztach postępowania na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. nie oznacza samo w sobie naruszenia tego przepisu. Użyte w przywołanym przepisie sformułowanie "jednocześnie z wydaniem decyzji" stanowi zalecenie dla takiego właśnie postępowania organu, co nie oznacza, że organ już po wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie może wydać postanowienia o kosztach postępowania (tak NSA w wyroku z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt II GSK 137/07, dostępnym jw.). Tutejszy Sąd podziela wcześniej wyrażone w wyroku z dnia 23 lutego 2017 r. zdanie, że nie można przyjąć, iż postanowienie o kosztach postępowania może dzielić od rozstrzygnięcia głównego (najczęściej rozstrzygnięcia co do istoty sprawy) dowolnie długi odstęp czasu. Postanowienie to wprawdzie nie ma wpływu na wykonanie decyzji administracyjnej (tak J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 269, Nb 1), jednakże w literaturze przyjmuje się, że organ także po wydaniu rozstrzygnięcia może wydać postanowienie o kosztach postępowania, byleby oba rozstrzygnięcia nie dzielił zbyt wielki odstęp czasu (por. np. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2. wydanie pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2015, komentarz do art. 264 – i późniejsze wydanie 4, Legalis 2017). Przyjmując, że przepisy o charakterze zaleceń nie mogą być interpretowane jako zupełnie niewiążące dla organów, trzeba uznać że brak konsekwencji w postaci uniemożliwienia wydania takiego postanowienia w okresie późniejszym nie oznacza, że w każdym wypadku odstąpienia od wydania postanowienia o kosztach postępowania jednocześnie z wydaniem decyzji czy też zwłoki w wydaniu postanowienia o kosztach – organowi nie można postawić zarzutu bezczynności lub przewlekłości (przewlekłego prowadzenia postępowania). Tym bardziej zaś w sytuacji, w której organ finalnie wydał tego rodzaju rozstrzygnięcie, można poddać kontroli sądowej sposób procedowania organu w tym przedmiocie pod kątem stwierdzania, czy wyczerpywało ono znamiona przewlekłości.

Na rozstrzygnięcie (postanowienie) w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie, co wynika z art. 264 § 2 k.p.a., zatem w tym przypadku zaskarżalność i badanie stanu bezczynności lub przewlekłości dotyczy postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., który obejmuje postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W konsekwencji należy przyjąć, że tego rodzaju bezczynność lub przewlekłość objęta jest dyspozycją przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Dokonując zaś koniecznego rozgraniczenia zakresów skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość (przewlekłe prowadzenie przez organ) postępowania, Sąd w niniejszym składzie podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (orzeczenie dostępne jw.), zgodnie z którym nowelizacja przepisów Prawa o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi, polegająca na dodaniu od 11 kwietnia 2011 r. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymaga reinterpretacji pojęcia "bezczynności" poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. stanowisko orzecznictwa i doktryny przedstawione w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 14/17, dostępnym jw.). W takim ujęciu dochowanie przez organ administracji aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3, Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz jw., art. 37, Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; por. wyroki NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 i z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Go 83/15 – orzeczenia dostępne jw.).

Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, w świetle ustanowionej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania; względnie – mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ będzie możliwe wtedy, gdy zajdą warunki do skutecznego zarzucenia organowi niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawienia zarzutu prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12, dostępny jw.).

Zaznaczyć również należy, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania (przewlekłość) ocenia stan sprawy tylko z perspektywy zwłoki w jej załatwieniu czy też w podejmowaniu określonych działań procesowych. Nie dokonuje jednak w żadnym zakresie kontroli samego aktu wydanego przez organ, któremu zarzucana jest bezczynność lub przewlekłość, ani też rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia podjętego na skutek wniesienia środka prawnego, o jakim mowa w art. 37 k.p.a. Przedmiotem oceny w postępowaniu sądowym pozostaje wyłącznie działalność organu prowadzącego postępowanie główne – w tym również w kwestii incydentalnej związanej z tym postępowaniem. Przy czym kontrola taka nie dotyczy materialnoprawnych aspektów sprawy. Stąd też w postępowaniu prowadzonym na skutek wniesienia skargi na przewlekłość postępowania sąd nie bada np. prawidłowości zastosowania danego trybu postępowania czy merytorycznych aspektów podejmowanych rozstrzygnięć, bowiem te zagadnienia mogą być przedmiotem oceny dopiero przy sądowej kontroli danego ostatecznego aktu administracyjnego – czy to rozstrzygającego sprawę co do istoty, czy to kończącego sprawę, czy wreszcie sprowadzającego się do rozstrzygnięcia podejmowanego w ramach poszczególnych stadiów (faz) danego etapu postępowania rozpoznawczego lub kwestii wpadkowych (incydentalnych), których rozstrzygniecie ma samoistny byt prawny. Niemniej jednak zawsze powinna być w danej sprawie uwzględniana specyfika postępowania dotyczącego danej dziedziny prawa publicznego czy instytucji prawnej, gdyż ma bezpośredni wpływ na to, czy dane działania podejmowane w konkretnym postępowaniu są czynione sprawnie i zasadnie, czy też nie. Wynika to z faktu, że w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zadaniem sądu administracyjnego jest skontrolowanie prowadzonego przez organ postępowania pod kątem jego sprawności i efektywności, czyli zbadanie, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to działania pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia.

Podkreślić przy tym trzeba, że w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., granice sprawy podlegającej kontroli sądu administracyjnego są wyznaczone etapem postępowania, w jakim skarga została wniesiona, a kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1680/14, dostępny jw.), co też należy odnosić odpowiednio do etapu postępowania lub fazy postępowania, które są kończone odpowiednim aktem administracyjnym (decyzją lub postanowieniem). Zawsze jednak należy czynić to w kontekście całokształtu czynności podjętych w postępowaniu, skoro zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, w razie uwzględnia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie tylko zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), ale również stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).

W niniejszej sprawie, z uwagi na brzmienie art. 286 p.p.s.a., który należy odpowiednio zastosować do niniejszej sprawy, należy uznać, że cezurą czasową, od której należy rozpatrywać ewentualną przewlekłość w przedmiocie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania administracyjnego poprzez wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 264 k.p.a., jest data zwrotu Burmistrzowi przez tutejszy Sąd akt sprawy administracyjnej wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia z dnia 23 lutego 2017 r. (wyrok prawomocny od dnia 25 kwietnia 2017 r.), tj. dzień 10 maja 2017 r. (k. 194-195 akt adm.). Najpóźniej od tego momentu, mając na uwadze treść tego orzeczenia oraz to, że już w dniu 23 marca 2017 r. organ wykonał uwierzytelnioną kopię rachunku za usługi geodezyjne (poświadczoną za zgodność kopię faktury VAT nr [...] z dnia 20 sierpnia 2014 r. potwierdzającej wykonanie i wysokość odpłatności za prace geodezyjne dotyczące przedmiotowej sprawy rozgraniczeniowej), Burmistrz w kontekście stanowiska tutejszego Sądu zajętego w wyroku z dnia 23 lutego 2017 r. "wiedział", że powinien bez zbędnej zwłoki rozstrzygnąć o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli zostały w związku z tym postępowaniem poniesione określone koszty. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że organ dołączył do akt administracyjnych (lub odpowiednio do akt zastępczych lub tymczasowych, skoro akta główne nadal znajdowały się w WSA w Poznaniu) odpowiednie dokumenty potwierdzające powstanie kosztów postępowania w przedmiotowej sprawie.

Stąd też przedmiotem rozstrzygnięcia przez tutejszy Sąd w niniejszej sprawie, jest orzeczenie o ewentualnej przewlekłości organu zachodzącej po określonym terminie, w tym wypadku po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II SAB/Po 112/16.

Pomimo otrzymania prawomocnego wyroku z dnia 23 lutego 2017 r. oraz zwrotu w dniu 10 maja 2017 r. akt postępowania administracyjnego, jak również wykonania na wniosek strony z dnia 27 marca 2017 r. uwierzytelnionych kopii dokumentu potwierdzającego wystąpienie kosztów związanych z postępowaniem rozgraniczeniowym oraz wniesienia przez stronę w dniu 25 kwietnia 2017 r. wniosku o wydanie postanowienia w sprawie kosztów zakończonego postępowania rozgraniczeniowego – Burmistrz aż do dnia 2 czerwca 2017 r. nie podjął żadnych czynności w celu wydania odpowiednego rozstrzygnięcia, kiedy to strona wniosła ponaglenie w tej sprawie.

Zdaniem Sądu, w kontekście całości okoliczności sprawy, nie było powodu, aby organ zwlekał z podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie do 2 czerwca 2017 r., skoro co najmniej od 27 marca 2017 r. "wiedział" o wysokości kosztów postępowania związanych z rozgraniczeniem działek nr [...] i [...] w [...]. Ustalenie wysokości kosztów postępowania nie wymagało szczególnych zabiegów w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, skoro w świetle postanowienia Burmistrza z dnia 2 czerwca 2017 r. na koszty te złożyła się wyłącznie kwota wskazana w fakturze VAT nr [...] z dnia 20 sierpnia 2014 r. potwierdzającej wykonanie i wysokość odpłatności (3 075 zł brutto) za prace geodezyjne dotyczące rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...].

Warto zaznaczyć, że wprawdzie przepis art. 35 k.p.a. przewiduje ogólny miesięczny w sprawie wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w sprawie zawiłej (szczególnie skomplikowanej) dwumiesięczny, termin załatwienia sprawy (§ 3), jednak należy terminy te odnosić do całości postępowania (sprawy głównej). Wszystko to uwzględnić też należy w kontekście ogólnie reguły wynikającej z art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a., że organy powinny załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a zatem co do zasady wnikliwie i szybko. Dlatego też w art. 12 § 2 i art. 35 § 2 k.p.a. wskazano na warunki, w których sprawa powinna być rozpatrzona niezwłocznie. Oczywiście "niezwłocznie" nie jest tożsame z pojęciem "natychmiast" (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 656/13, dostępny jw.) – i oznacza w konkretnych okolicznościach realny czas, niezbędny do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w danym przedmiocie, co powinno nastąpić bez nieuzasadnionego zwlekania z taką czynnością (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Gd 65/16, dostępny jw.).

Skoro co do zasady postanowienie o kosztach postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 264 k.p.a., powinno być w miarę możliwości wydane "jednocześnie z wydaniem decyzji", to nie można przyjąć, że w razie późniejszego rozstrzygania w tym przedmiocie może stosować dowolnie długie terminy, wprowadzając stan niepewności prawnej strony postępowania co do obciążenia jej kosztami postępowania oraz co od samej wysokości tych kosztów. Skoro wszelkie nieuiszczone w terminie opłaty i koszty postępowania oraz inne należności wynikłe z postępowania podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń niepieniężnych (art. 265 k.p.a.), to strona postępowania powinna zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, 8 i 9 k.p.a. (zasada praworządności obejmująca uwzględnienie słusznego interesu stron, zasada zaufania do działania organu, zasada informowania) liczyć na szybkie, sprawne i rzetelne rozstrzygnięcie tej kwestii, tak by nie zostać w przyszłości zaskoczona rozstrzygnięciem podlegającym egzekucji administracyjnej. Trudno również wymagać od strony, aby monitorowała sytuację organu w celu wcześniejszego zorientowania się, czy aby organ nie zamierza w danym, dowolnym czasie po zakończeniu postępowania głównego, wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów tego postępowania.

Zdaniem tutejszego Sądu, nie było żadnych przekonujących powodów, dla których organ – przyjmując nawet datę początkową 10 maja 2017 r. (datę zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z dnia 23 lutego 2017 r.) – zwlekał z wydaniem postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego aż do czasu wniesienia przez skarżącego ponaglenia w tej sprawie, tj. do dnia 2 czerwca 2017 r., skoro wydanie postanowienia w tym przedmiocie nie wymagało podjęcia szczególnie złożonych wysiłków organizacyjnych i orzeczniczych. W każdym razie Burmistrz nie wskazał na żadne takie okoliczności, a Sąd samodzielnie nie znalazł też ich potwierdzenia w zgromadzonym materiale procesowym. Niemniej jednak okres, w którym toczyło się postępowanie odwoławcze w tym przedmiocie, na skutek wniesienia przez skarżącego zażalenia na postanowienie z dnia 2 czerwca 2017 r., nie może być uwzględniony przy ocenie stanu, jak i długości okresu zarzucanej Burmistrzowi przewlekłości w przedmiotowej sprawie. W tym czasie kompetencja do rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania przeszła na organ odwoławczy, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.. Ponadto samo działanie Burmistrza w fazie międzyinstancyjnej również nie było kwestionowane przez stronę postępowania. Skarżący wyjaśnił, że postanowienie z dnia 2 czerwca 2017 r. otrzymał w dniu 8 czerwca 2017 r. i wniósł zażalenie na to rozstrzygnięcie. Z kolei Burmistrz przy piśmie z dnia 22 czerwca 2017 r. przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. akta postępowania "w związku z pismem z dnia 9 czerwca 2017 r. w sprawie zażalenia na postanowienie (...) z dnia 2 czerwca 2017 r." Kolegium rozstrzygnęło sprawę w instancji odwoławczej w dniu w dniu 4 września 2017 r., a wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ostateczne (jednakże podlegające zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego) postanowienie Kolegium z dnia 4 września 2017 r. zostało doręczone Burmistrzowi w dniu 8 września 2017 r.

Sąd pozostawia na boku rozważania, jaki środek zaskarżania przysługuje od postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., jakkolwiek odnotować należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w tezie postanowienia z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OZ 130/18 (dostępnym jw.) stwierdził, że przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące sprzeciwu od decyzji nie mają zastosowania do takich postanowień, przysługuje bowiem na nie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnoszona za pośrednictwem organu w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia.

W niniejszej sprawie trzeba mieć przede wszystkim na uwadze, że od dnia doręczenia Burmistrzowi postanowienia Kolegium z dnia 4 września 2017 r., tj. od 8 września 2107 r. (wejścia do obrotu prawnego i związania organu wydającego postanowienie – art. 110 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.) po stronie organu zaktualizował się obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Niemniej jednak trzeba również uwzględnić pewną okoliczność usprawiedliwiającą, jaką był brak jednoczesnego przekazania organowi (zwrotu) akt postępowania przez organ odwoławczy. Okoliczność ta mogłaby zostać uznana za częściowo usprawiedliwiającą Burmistrza do czasu zwrotu akt postępowania, gdyby organ stosownie do wymogu z art. 36 § 2 k.p.a. w tym czasie poinformował strony o zwłoce w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, jak również gdyby podejmował odpowiednie starania o pozyskanie akt sprawy. Jak zaś podniósł skarżący – a którym to twierdzeniom, znajdującym swoje potwierdzenie w aktach postępowania, Burmistrz nie zaprzeczył – organ takich działań nie podjął. Ze skierowanego do Kolegium, z uwagi na wniesienie przez stronę ponaglenia z dnia 12 października 2017 r., pisma Burmistrza z dnia 27 października 2017 r. wynika, że organ ten nie dysponował aktami postępowania, gdyż przekazał je organowi odwoławczemu jeszcze w czerwcu 2017 r. w związku z zażaleniem na postanowienie z dnia 2 czerwca 2017 r. Pismo to świadczy jednakże tylko o samym braku po stronie Burmistrza akt sprawy, nie zaś o podejmowaniu jakichś konkretnych działań w celu ich odzyskania po dniu 8 września 2017 r.

Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zasadniczo organ nie może usprawiedliwić swojej bezczynności faktem przekazania akt administracyjnych do sądu lub organu wyższej instancji. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/1 (wyrok dostępny jw.), "zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. obliguje organ do działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, co oznacza także, iż organ ma obowiązek podjęcia działań, które pozwolą mu na orzekanie w sprawie również w razie przekazania akt do innego podmiotu. Organ powinien zabezpieczyć możliwość rozpoznania sprawy szczególnie gdy przedmiotem środka odwoławczego kierowanego do organu wyższej instancji lub środka zaskarżenia wnoszonego do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie o charakterze incydentalnym, wpadkowym" (por. też wyrok NSA z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 285/15, dostępny jw.).

Odpowiednie działania w celu końcowego rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego Burmistrz podjął dopiero po wniesieniu przez zainteresowanego w dniu 30 października 2017 r. skargi na przewlekłość organu w tym względzie, a następnie po otrzymaniu w dniu 9 listopada 2017 r. postanowienia Kolegium z dnia 7 listopada 2017 r. uwzgledniającego ponaglenie z dnia 12 paździenrika 2017 r. i wyznaczającego organowi termin do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Tym razem reakcja organu, który wydał postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania w dniu 9 listopada 2017 r., była już sprawna, a przy tym nie przekraczała terminu, o którym mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a., jakkolwiek reakcja organu nie stanowiła w pełni rozstrzygnięcia autokontrolnego z uwagi na niespełnienie wszystkich warunków, o których mowa w przywołanym przepisie. Dodać należy, że przepis ten ustanawia uprawnienia autokontrolne organu w wynoszącym 30 dni terminie na przekazanie sądowi akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę.

Tak kształtujący się stan faktyczny sprawy uzasadniał na dzień rozstrzygania sprawy, tj. 21 marca 2018 r., przypisanie organowi przewlekłości w prowadzeniu postępowania w przedmiocie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Niemniej jednak z uwagi na brzmienie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należało na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu (postanowienia), skoro w sposób oczywisty zostało już ono wydane w dniu 9 listopada 2017 r. i doręczone stronie, która w dniu 22 listopada 2017 r. wniosła zażalenie do organu II instancji (k. 37v, 40 akt sąd.). W konsekwencji Sąd w punkcie I sentencji wyroku orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w tym zakresie.

Odpowiedniego ujęcia procesowego wymagało jednak samo przypisanie organowi przewlekłości (przewlekłego prowadzenia postępowania) w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego w sprawie znak [...] W ocenie Sądu, z perspektywy przepisów art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. metodologicznie poprawne jest rozstrzygnięcie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie rozstrzygnięcie implikuje przesądzenie o przypisaniu organowi przewlekłości, wobec tego nie ma potrzeby zamieszczania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w sentencji wyroku osobnego orzeczenia, że organ dopuścił się tego rodzaju zwłoki procesowej, skoro art. 149 § 1a p.p.s.a wprost stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wobec powyższego Sąd w punkcie II sentencji, na podstawie powołanych przepisów, rozstrzygnął o przypisaniu organowi przewlekłego prowadzenia postępowania, jak i zarazem przesądził o charakterze stwierdzonej przewlekłości.

Zdaniem tutejszego Sądu, stwierdzona po stronie organu przewlekłość nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Z uwagi na wcześniej wyłożone powody została ona przypisana organowi dopiero od momentu po wydaniu przez tutejszy Sąd rozstrzygnięcia z dnia 23 lutego 2017 r., prawomocnego od dnia 25 kwietnia 2017 r.

Omawiając tę ostatnią kwestię, w pierwszej kolejności wskazać należy, że na gruncie procedury sądowoadministracyjnej pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało ustawowo zdefiniowane. W art. 149 § 1a p.p.s.a. brak jest katalogu przesłanek, których wystąpienie zobowiązywałoby sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji. Definicji legalnej tego pojęcia nie zawiera również Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na tle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i przejawia się w oczywistej sprzeczności między treścią decyzji a treścią przepisu, widocznej poprzez proste zestawienie ich ze sobą, przy czym charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 1859/11 oraz z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14). Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie prawa – nawet oczywiste – ma charakter rażący, rozstrzygające znaczenie ma bowiem rodzaj naruszenia i jego skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 42/17, dostępny jw. – i powołane tam stanowisko piśmiennictwa).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, wskazuje się na to, że rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw nie jest co do zasady sam w sobie taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia, skoro sam czas trwania bezczynności organu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest uznawany za wystarczającą przesłankę stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 86/16; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r sygn. akt I OSK 2331/16 – orzeczenia dostępne jw.).

Idąc dalej należy wyjaśnić, że sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. W tym kontekście termin "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym powinna być zaś dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie, zwykle wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest też możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2563/13, z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15 – orzeczenia dostępne jw.). Uprawnienie sądu do oceny rażącego charakteru bezczynności organu administracji realizuje się przez możliwość zbadania ewentualnych okoliczności szczególnych, wyróżniających kwalifikowany typ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 86/16, dostępny jw.).

Trzeba również podkreślić, że sądy administracyjne mają obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji, w tym również prawnokarnych, takiej kwalifikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1925/16, dostępny jw.). Wobec tego proste odwołanie się do brzmienia przepisu art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę sprawnego działania organu administracji publicznej oraz do art. 35 k.p.a. ustanawiającego graniczne terminy załatwiania spraw o różnym stopniu skomplikowania (zawiłości), a nawet zaniechanie obowiązku sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 36 k.p.a., nie stanowi jeszcze wystarczających podstaw dla przypisania organowi w przedmiotowej sprawie przewlekłości mającej charakter rażącego naruszenia prawa. Również poszczególne okresy stwierdzonej przewlekłości nie wskazywały na rażące zlekceważenie zasad postępowania administracyjnego. Tym bardziej, że ujawnioną w postępowaniu motywacją Burmistrza, który dopuścił się zwłoki w wydaniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego – jak można wywnioskować z całokształtu okoliczności sprawy – było przekonanie, że wadliwość decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] 2014 r (wada prawna w postaci jej niewykonalności) co najmniej czasowo stanowiła przeszkodę do wydania rozstrzygnięcia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Niezależnie od oceny trafności takiego przekonania organu, co leży poza granicami niniejszej sprawy sądowej, tego rodzaju stanowisko organu nie mogło świadczyć o takiej wyjątkowości (w znaczeniu negatywnej oceny postępowania organu) działania organu, która pozwalałaby na przypisanie organowi rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że jak już wspomniano – finalnie organ podjął sprawne działania w celu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Innymi słowy, okoliczności sprawy nie wskazywały na tak oczywiste i jaskrawe uchybienia organu, aby można mówić o rażącym naruszeniu prawa.

W konsekwencji, skoro stwierdzona po stronie organu przewlekłość nie została uznana za mającą charakter rażącego naruszenia prawa, to zdaniem Sądu nie było też zasadne wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, tj. zastosowanie środków prawnych, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Trzeba również podkreślić, że zastosowanie tych środków przez sąd ma charakter fakultatywny, zaś sam skarżący wniosku w tym przedmiocie w ogóle nie złożył.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie III sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wynik sprawy, żądanie skargi oraz wysokość udokumentowanych przez skarżącego kosztów postępowania.

Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego sumę kosztów postępowania składają się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz koszty przejazdu do tutejszego Sądu celem zapoznania się z aktami postępowania (15,50 zł). Były to wydatki celowe do dochodzenia swoich praw przez skarżącego w niniejszym postępowaniu. Natomiast poza tym zakresem znajdowała się kwota 15 zł z tytułu kosztów poświadczenia zgodności z oryginałem w trzech egzemplarzach faktury [...]. Koszty te skarżący poniósł w postępowaniu administracyjnym, nie zaś w sądowym, przy tym nie było one niezbędne dla dochodzenia swoich praw przed tutejszym Sądem.

Ponadto Sąd nie znalazł żadnych podstaw do zasądzenia skarżącemu również "zwrotu kosztów sprawy o sygnaturze akt II SAB/Po 112/16" (wpisu od skargi w kwocie 100 zł i kosztów sporządzenia uzasadnienia wyroku w kwocie 100 zł). Rozstrzygnięcia o kosztach postępowania w sprawie o sygn. akt II SAB/Po 112/16 skarżący mógł żądać właśnie w tamtej sprawie, jak i kwestionować wyrok z dnia 23 lutego 2017 r. Niniejsze postępowanie nie służy do następczego weryfikowania wyroku tutejszego Sądu wydanego w sprawie o sygn. akt II SAB/Po 112/16, a koszty poniesione przez stronę w tamtej sprawie nie stanowią kosztów postępowania w sprawie o sygn. akt II SAB/Po 196/17.