Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 144/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 658
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: zobowiązano do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 36
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi H. P. na bezczynność Wojewody w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2021 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałej części skargę oddala, 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...](dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SAB/Bd 144/21

UZASADNIENIE

P. z dnia [...] października 2021 r. H. P., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Wojewody, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniósł o:

. zobowiązanie Wojewody K. P. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

. na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych w związku z rażącym naruszeniem prawa w oparciu o art. 149 Ppsa - o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu;

. przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 Ppsa od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa;

. zasadzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, iż na gruncie art. 149 ppsa, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności."

Skarżący zauważył, iż w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Biorąc pod uwagę, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu, zdaniem skarżącego, należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie zarówno stopień zaniedbań ze strony organu, naruszenie terminów przez organ, sposób zachowania strony, jak i okoliczności materialnoprawne przemawiają za uznaniem, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 roku I OSK 675/12 stwierdził, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przekonaniu skarżącego z taką sytuacją właśnie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż przekroczenie ustawowego i maksymalnego zarazem terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione racjonalnego uzasadnienia za które z pewnością nie można uznać powtarzanych od 2014 roku twierdzeń organu o brakach kadrowych, przy czym podnoszone przez organ trudności kadrowe nie oznaczają przyczyn "niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 Kpa, są to bowiem okoliczności pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2341/13).

Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) w ocenie skarżącego nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne.

Jak wskazuje się w doktrynie przyznanie sumy pieniężnej jest swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie wskazuje się zaś, że zastosowanie środka w postaci przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego, a podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie sąd powinien brać pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy dotyczące stanu bezczynności.

Na marginesie skarżący wskazał, iż w nawiązaniu do konstytucyjnej zasady proporcjonalności działania władzy publicznej z uwzględnieniem okoliczności, na które powołuje się od kilku lat organ w różnych sprawach z wydania zezwoleń na pracę, podnosząc trudności kadrowe w codziennym funkcjonowaniu tego organu i dużą ilość spraw do rozpatrzenia, wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi I instancji powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie aktu, nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. – P. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż w dniu [...].10.2021 r. do Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w B. wpłynęła skarga obywatela D.-S. R. S. L. - H. P. z zarzutem bezczynności Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie nieudzielenia Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na wniosek złożony dnia [...].08.2021 r.

Odnosząc się do stawianych zarzutów bezczynności Wojewoda wskazał, że wniosek skarżącego został złożony z naruszeniem art. 105 ust. 1 oraz 106 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach, a formularz wniosku był niekompletny, stąd obarczony brakami formalnymi, gdyż zgodnie z art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec zobowiązany jest do złożenia wniosku osobiście oraz do złożenia odcisków linii papilarnych. Wniosek został złożony przez działającego w imieniu skarżącego pełnomocnika za pośrednictwem operatora pocztowego, co niejako z góry wykluczyło możliwość złożenia wniosku niezawierającego braku formalnego - obowiązku osobistego stawiennictwa, m.in. w celu pobrania od skarżącego odcisków linii papilarnych. Co więcej, sam formularz wniosku wypełniono z pominięciem wymaganych informacji, m.in. dotyczących terminów poprzednich pobytów na terytorium [...] oraz poza jej granicami. Do wniosku nie dołączono również 4 biometrycznych fotografii wnioskodawcy oraz dowodu uiszczenia należnej opłaty skarbowej w wysokości [...] zł.

Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt jest kolejnym składanym przez skarżącego. Podstawa prawna wnioskowanego pobytu nie uległa zmianie. Niezmienne są również wymagania formalne wniosku oraz zakres niezbędnych organowi informacji. Stąd też przedłożenie wniosku obarczonego brakami formalnymi, w ocenie Wojewody niewątpliwie wpływać musi na czas niezbędny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, przy czym wymagania formalne dotyczące wniosku o pobyt czasowy powinny być znane występującemu w sprawie profesjonalnemu pełnomocnikowi, działającemu również w wielu innych sprawach z zakresu zezwoleń na pobyt.

Wniosek skarżącego obarczony brakami wpłynął do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w dniu [...].08.2021 r., ponaglenie (na które odpowiedzi nie udzielił jeszcze organ II instancji) - [...].09.2021 r, skarga na bezczynność zaś już [...].10.2021 r., a zatem przed upływem 2 miesięcy od złożenia podania. Zgodnie z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, co podnosi sam Skarżący w swojej skardze. Faktem notoryjnym jest, iż sprawy legalizacji pobytu cudzoziemców bezsprzecznie należą do skomplikowanych, w których należy przeprowadzić szczegółowe postępowanie wyjaśniające mające na celu m.in. weryfikację, czy wnioskodawca zagraża bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu. Rozpatrzenie sprawy zależne jest nadto od działań jednostek działających niezależnie od organu - P., Straży Granicznej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Niewątpliwie zatem wniosek skarżącego o stwierdzenie bezczynności należy uznać za przedwczesny, a twierdzenia skarżącego o kilkukrotnym przekroczeniu terminu nie znajdują potwierdzenia w przytoczonych przepisach. Wojewoda nadmienił, że pismem z dnia [...].11.2021 r. wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braków formalnych, które uzupełnił [...].11.2021 r., jednak cudzoziemiec nadal nie złożył dowodu uiszczenia należnej opłaty skarbowej.

Co istotne w sprawie, Wojewoda wskazał, że pobyt skarżącego na terenie Rzeczypospolitej [...] jest nadal legalny - przebywa bowiem na podstawie karty pobytu ważnej do dnia [...].10.2021 r., która na podstawie art. 15 zd. ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych została z mocy prawa przedłużona do upływu 30. dnia następującego po dniu odwołania stanu epidemii lub zagrożenia epidemicznego. Nadto, skarżący jako student studiów stacjonarnych uprawniony jest do wykonywania pracy na terytorium RP bez dodatkowych zezwoleń. Jego sytuacja prawna nie uległa zatem jakiejkolwiek zmianie, niezależnie od bieżącego stanu rozpatrywania sprawy.

Ponadto Wojewoda wskazał na szeroko zresztą znany, systemowy problem długiego rozpatrywania spraw o udzielenie cudzoziemcom zezwoleń na pobyt (por. choćby raport Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...].06.2019r. sygnatura LWR.430.001.2019). W okresie od marca 2020 r. do dnia dzisiejszego organ boryka się z problemami kadrowymi wynikającymi z absencji pracowników w wyniku zamkniętych placówek oświatowo-wychowawczych, długotrwałych zwolnień lekarskich, przebywaniem przez pracowników w izolacji lub na kwarantannie związanymi z COVID-19. Dodatkowo, wprowadzone przepisy zawieszające bieg terminów administracyjnych i zamknięcie Urzędów w okresie od marca do maja ubiegłego roku spowodowały skumulowanie się postępowań na wnioski, które wpłynęły jeszcze przed wprowadzeniem stanu epidemii. Wskazano też na skokowy wzrost liczby wpływających do organu wniosków (przykładowo w roku 2019 do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego wpłynęło 7 754 wniosków o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, natomiast w roku 2020 było ich 10 230). Tym niemniej organ podejmuje działania mające na celu zwiększenie efektywności pracy (w roku 2020 r. we właściwej merytorycznie komórce organu zatrudniono 5 kolejnych osób, a w 2021 r. zostało przeniesionych 2 dodatkowych pracowników urzędu oraz pozytywnie rozstrzygnięto dwa konkursy na nowe stanowiska w tej komórce). Pomimo tego, w ciągu półtora roku liczba spraw przypadających na jednego pracownika wzrosła niemal czterokrotnie.

Mając na uwadze konieczność równego traktowania wszystkich wnioskodawców oraz eliminowania sytuacji potencjalnie korupcjogennych, organ rozpatrywał wnioski zgodnie z kolejnością ich wpływu, natomiast na tempo procedowania wpłynęły między innymi braki kadrowe, nieproporcjonalna do możliwości procedowania organu liczba wpływających wniosku (przykładowo: w lutym 2020 r. jeden pracownik prowadził ok. 150 - 170 postępowań, natomiast obecnie każdy z pracowników przeciętnie prowadzi ok. 550 postępowań, pomimo zwiększenia obsady kadrowej w komórce merytorycznej organu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie.

Wniesiona skarga jest dopuszczalna, a skarżący w trybie art. 37 § 1-3 k.p.a. – złożył ponaglenie.

Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W myśl reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

Zgodnie natomiast z art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie.

W ocenie Sądu, Wojewoda K. – P. nie załatwił w terminie sprawy z wniosku skarżącego, dopuszczając się w tym zakresie bezczynności.

Z akt kontrolowanego postępowania wynika, że w dniu [...] sierpnia 2021 r. wpłynął do organu wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który był obarczony brakami formalnymi, jednak stosowne wezwanie do jego uzupełnienia wystosowano dopiero pismem z dnia [...] listopada 2021 r. Braki zostały uzupełnione w dniu [...] listopada 2021 r. Do dnia wniesienia skargi nie rozpatrzono wniosku.

W toku postępowania Wojewoda nie dopełnił jednak obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie, nie zakończył on postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Od chwili wpływu wniosku do organu, tj. od [...] sierpnia 2021 r., a także mimo ponaglenia skarżącego z dnia [...] września 2021 r. – stosowne wezwanie do uzupełnienia wniosku skarżącego (podjęcie czynności w sprawie) nastąpiło dopiero w dniu [...] listopada 2021 r. Do tego dnia organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku, a zatem w niniejszej sprawie organ niewątpliwe pozostawał w bezczynności w ww. okresie.

W powyższych okolicznościach faktycznych sprawy uznać należy, że po stronie organu wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić bezczynność organu w prowadzeniu postępowania, o czym Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku. Należy bowiem wskazać, że organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a.

Sprawa o udzielenie cudzoziemcowi pozwolenia na pobyt czasowy wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających, mających na celu stwierdzenie spełnienia licznych warunków aby uzyskać powyższe zezwolenie. W postępowaniu tym weryfikowane jest między innymi, czy cudzoziemiec nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, co związane jest z koniecznością uzyskania informacji od komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego P. oraz Szefa ABW (art. 109 u.c.), na co organy te mają termin 30 dniowy na udzielenie odpowiedzi z możliwością jego przedłużenia do 60 dni. Powoduje to, iż niewątpliwie załatwienie sprawy o zezwolenie na pobyt cudzoziemca nie jest możliwe niezwłocznie, czy też w terminie jednego miesiąca.

Podkreślić należy, że zakwalifikowanie sprawy jako wymagającej dłuższego postępowania wyjaśniającego należy uznać za dyskrecjonalne uprawnienie organu, a ponadto nie jest wymagane dokonanie jakiejkolwiek czynności formalnej związanej z przedłużeniem podstawowego miesięcznego terminu (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red), K.p.a. C.H. Beck 2014, t. 7 do art. 35). Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku niespełniającego wszystkich wymogów formalnych, a następnie konieczność wystąpienia z zapytaniem do ABW KWP i KNOSG i oczekiwania na odpowiedź, załatwienie sprawy nie powinno nastąpić później niż w terminie 2 miesięcy (art. 35 § 3 k.p.a.). Trzeba jednak mieć na uwadze, iż wniosek skarżącego dotknięty był brakami formalnymi. Organ w związku z tym powinien skierować wezwanie do jego uzupełnienia.

Postępowanie trwało ponad 2 miesiące, a zatem bezspornie doszło do przekroczenia terminu o którym mowa w przepisie art. 35 § 3 k.p.a. Organ nie wydając decyzji w sprawie powinien poinformować stronę o przyczynach braku rozstrzygnięcia i o przewidywanym, nowym terminie wydania decyzji. Brak tej czynności sprawia, że takie postępowanie organu pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Podważa ono również wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym, zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego należało uznać za w pełni uzasadniony.

Organ powołał się na zmiany organizacyjne związane ze stanem epidemii oraz braki kadrowe oraz, że na skutek tych okoliczności termin postępowania może być znacząco przesunięty w czasie względem dnia złożenia dokumentów.

Sądowi z urzędu znana jest sytuacja związana z ilością wpływających spraw i trudnościami kadrowymi. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że bez znaczenia dla uznania, że organ działał przewlekle są ewentualne kłopoty kadrowe danej jednostki, choć oczywiście znaczący wzrost ilości wpływających wniosków przy zbyt małej obsadzie urzędników może powodować opóźnienia w rozpoznaniu wniosków i rejestrowaniu wydanych decyzji. Rzeczą organu jest jednak takie zorganizowanie pracy w podległym urzędzie aby wiążące organ terminy z k.p.a. były dotrzymywane (np. wyrok z 16 stycznia 2019 w sprawie III SAB/Po 22/18 LEX nr 2617144). Jak stwierdził WSA we Wrocławiu w sprawie III SAB/Wr 90/2018 (LEX nr 2579192) właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Trudności związane ze znacznym zwiększeniem ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie są okolicznościami nowymi, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę, gdyż te tendencje występują od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Opóźnienia w rozpoznaniu sprawy nie usprawiedliwia również trwający obecnie w kraju stan epidemii wywołany wirusem COVID-19 (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 sierpnia 2021 r., III SAB/Wr 215/21, dostępne na CBOSA).

W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje zatem, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został przez organ rozpoznany na dzień wniesienia skargi, a do dnia wydania wyroku organ nie poinformował, by akt w tym przedmiocie został wydany. Tym samym przekroczony został termin przewidziany dla załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej, wynoszący dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Stwierdzona bezczynność skutkowała obowiązkiem zobowiązania organu administracji publicznej do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego, dlatego Sąd zakreślił ten termin na 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności, jak i jej powodów. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA: z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie stan bezczynności nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem trwał stosunkowo krótko. Działanie organu nie było zamierzone. Po stronie organu nie było celowego unikania rozpoznania wniosku, nie miało także miejsca celowe lekceważenie wniosku, ani zła wola organu w rozpoznaniu wniosku. Nierozpoznanie wniosku strony wynikało z ilości wpływających spraw i trudności kadrowych i choć okoliczności te nie mają wpływu dla oceny przekroczenia terminów określonych w k.p.a. i nie stanowią okoliczności wyłączających stwierdzenie bezczynności, czy przewlekłości w załatwieniu sprawy, to dla oceny, czy stan bezczynności miał charakter rażącego naruszenia prawa nie pozostają bez znaczenia. Dodatkowo należy zaznaczyć, że skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który nawet nie zadbał o to, by wniosek nie zawierał oczywistych braków formalnych. Taka postawa niewątpliwie przyczyniła się do wydłużenia terminu załatwienia sprawy.

Zdaniem Sądu, brak jednak podjęcia działania w zakresie wniosku strony, nie świadczy o złej woli organu, poważnym zaniedbaniu, ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącego i ciążących na organie obowiązkach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. – P. wskazał, iż z myślą o przyspieszeniu rozpatrywania spraw klientów, podejmuje działania mające na celu poprawę sytuacji, bowiem w 2020 r. we właściwej merytorycznie komórce organu zatrudniono 5 kolejnych osób, celem "nadrobienia zaległości".

Z tych też względów uznać należało, że nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do żądania przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej to stwierdzić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku i przyznania na rzecz strony tych świadczeń. W sprawie nie doszło bowiem do rażącego naruszenia przepisów postępowania, a w uzasadnieniu skargi nie powołano żadnych szczególnych okoliczności dotyczących strony, uzasadniający przyznanie sumy pieniężnej, w szczególności odnoszących się do doznanej krzywdy i uszczerbku w związku z nierozpoznaniem wniosku w terminie.

Wskazać należy, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. Otrzymana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji. Także w ocenie Sądu, przyznania sumy pieniężnej nie uzasadnia okoliczność poniesienia przez stronę kosztów związanych z udzieleniem jej w toku postępowania administracyjnego pomocy prawnej. Przyznanie sumy pieniężnej, jak zaznaczono wyżej, obok funkcji prewencyjnej pełni funkcję kompensacyjną, mającą na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznała strona na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez stronę skarżącą w treści wnoszonej skargi (wyroki NSA z: 19.12.2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17, 03.07.2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17, publ. CBOSA). Jak wskazał NSA w wyroku z 29.04.2020 r. sygn. akt I OSK 3094/19 (publ. CBOSA), "wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją."

Skarżący nie podał żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na fakt poniesienia przez niego uszczerbku, straty czy krzywdy, które są wynikiem bezczynności organu, a które wymagałyby zrekompensowania. Zdaniem Sądu, żądaniu sumy pieniężnej, winno towarzyszyć szczegółowe uzasadnienie odnoszące się do konkretnych okoliczności, uzasadniających żądanie przyznania podanej w skardze sumy pieniężnej. Sąd, w braku wskazania tych okoliczności, sam ich nie znajduje. Tym samym Sąd uznał, że brak jest podstaw do przyznania na rzecz skarżącego jakichkolwiek świadczeń pieniężnych, w tym również grzywny, gdyż argumentacja przedstawiona powyżej, w odniesieniu do okoliczności dotyczących działalności organu nie przemawia za uwzględnieniem wniosku w tym zakresie, zatem w tej części Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na koszty składał się wpis od skargi w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika (140 zł) i opłata od pełnomocnictwa. Zdaniem Sądu, wystąpiły uzasadnione podstawy do miarkowania zasądzonego zwrotu kosztów postępowania, gdyż radca prawny D. K., tylko w 2019 r., reprezentował strony w kilkuset sprawach dotyczących bezczynności. Skargi sporządzane przez tego samego pełnomocnika mają w zasadzie tożsamą treść, są w nich podnoszone jednakowe wnioski i zarzuty, a różnią się danymi skarżących. To też powoduje niedbałość w ich sporządzeniu, gdyż w niniejszej sprawie pełnomocnik wskazywał, że wnosi skargę na bezczynność Wojewody D.. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd zastosował miarkowanie, a nie odstąpienie od zasądzenia zwrotu. Jak z kolei wskazał NSA w postanowieniu z [...] stycznia 2019 r. (sygn. akt I GZ 502/18) uzasadnionym powodem miarkowania kosztów zastępstwa procesowego jest okoliczność wniesienia skarg w wielu sprawach tożsamych co do okoliczności faktycznych i prawnych, przez co wymagających mniejszego nakładu pracy.