Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2977/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 499/15 w sprawie ze skargi D.N. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] oraz decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia [...], 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz D.N. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 499/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.N. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty Wołomińskiego nr [...], ustalającą odszkodowanie w wysokości 40 000 zł za nieruchomość położoną w Zielonce, stanowiącą działkę o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,0086 ha, wydzieloną pod drogę publiczną, która zgodnie z decyzją nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z mocy prawa przeszła na własność Powiatu Wołomińskiego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Starosta Wołomiński, po rozpatrzeniu wniosku Powiatu Wołomińskiego, reprezentowanego przez Zarząd Powiatu Wołomińskiego, wydał decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi ul. M. w Zielonce, na odcinku od ronda z ul. P. do ronda z ul. K. i ul. L. wraz z przebudową sieci energetycznej i przebudową sieci teletechnicznej TP S.A.- Zadanie 2 (kategoria obiektu budowlanego XXV), którą zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby przedmiotowej inwestycji. W wyniku podziału powstała działka nr [...] przeznaczona pod drogę. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 6 sierpnia 2010 r.

Wojewoda wskazał, że określenie wartości nieruchomości, stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o standardy zawodowe (art. 175 ust. 1 ugn).

Wojewoda podał, że w prowadzonym przed Starostą Wołomińskim postępowaniu został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego K.K. operat szacunkowy z dnia 28 lutego 2014 r. Rzeczoznawca majątkowy, dokonując analizy danych w operacie szacunkowym z dnia 28 lutego 2014 r., zastosował się do dyspozycji § 36 znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze Zielonki, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Wycenę przeprowadzono na podstawie cen nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych ze względu na wydzielenie przedmiotowej wycenianej działki z nieruchomości o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Z treści operatu szacunkowego wynika, że jego autor ze zbioru dostępnych transakcji wybrał z 2012-2013 r. próbkę 11 transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, najbardziej podobnymi do wycenianej, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Z treści operatu, w części dotyczącej przeznaczenia planistycznego terenu wynika, że wyceniana działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym w miejscowym planie miasta symbolem "MN-3" - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Rzeczoznawca po analizie rynku przyjął do obliczeń transakcje tożsame rodzajowo, a więc dotyczące sprzedaży nieruchomości budowlanych, nie zaś tzw. działek drogowych, zazwyczaj tańszych od gruntów budowlanych.

Wojewoda podkreślił, że zakwestionowany w odwołaniu dobór obiektów porównawczych należy do wyłącznej kompetencji autora wyceny i jego podważenie mogłoby nastąpić jedynie poprzez wydanie negatywnej opinii komisji arbitrażowej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Żadna ze stron postępowania nie wystąpiła jednak o taką kontrolę.

Wojewoda podał, że ocena operatu pod względem formalnym wykazała, że opinia z 28 lutego 2014 r. nie budzi wątpliwości pod względem spójności i kompletności. Zawiera wszystkie elementy obligatoryjne przewidziane w § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W ocenie organu odwoławczego, rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 28 lutego 2014 r. właściwie zastosował metodę wyceny, stosownie do § 36 znowelizowanego rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości kierował się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. Rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.g.n.), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust.4 u.g.n) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 u.g.n.). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądowym organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje takimi wiadomościami specjalnymi. Wobec tego, w ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy z dnia 28 lutego 2014 r. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz, że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu dotyczącego doliczenia 5 % do kwoty odszkodowania, organ wskazał, iż w protokole wydania/przejęcia nieruchomości z dnia 8 listopada 2010 r. przesłanym przez Wydział Inwestycji i Drogownictwa brak jest podpisu D. N. w związku z czym organ nie doliczył 5 % do kwoty odszkodowania z uwagi na fakt, że brak jest dokumentu potwierdzającego, że D. N. dobrowolnie wydał przedmiotową nieruchomość.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. N. podnosząc, że zaniżono w niej wysokość odszkodowania oraz bezpodstawnie odmówiono doliczenia ustawowego 5% odszkodowania za niezwłoczne wydanie nieruchomości.

Zarzucił, że wartość przejętych gruntów została ustalona na nierzeczywistym poziomie, na poziomie cen gruntów peryferyjnych, a nie leżących w centrum Zielonki. Zdaniem skarżącego, operat szacunkowy zawiera zbędne i abstrakcyjne dla odszkodowania informacje, przy pominięciu informacji decydujących o prawidłowej, średniej cenie rynkowej dla działek podobnych. W jego ocenie podana przez rzeczoznawcę rozpiętość cen (250-700 zł) nie może być realna. Rzeczoznawca powinien przyjąć do wyceny kwotę minimum 580 zł za m2. Podniósł także, że nie otrzymał do podpisania protokołu wydania/przejęcia nieruchomości. Zatem nie może być dodatkowo karany bezpodstawną odmową doliczenia ustawowego 5 % odszkodowania za niezwłoczne wydanie nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 25 czerwca 2015 r. skarżący podtrzymał podnoszone dotychczas zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

Sąd ten podał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), zwana dalej specustawą, ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), dalej zwana u.g.n., oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dotyczące przysługiwania, a także zasad ustalania i wysokości odszkodowania za nieruchomość, która stała się z mocy prawa, na podstawie art. 12 ust. 1, 2 i 4 specustawy własnością miasta.

Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy, zgodnie z którym w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, stają się z mocy prawa własnością odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie zaś do art. 12 ust. 4f tej ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, a zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Skarżący w niniejszej sprawie kwestionuje jedynie wysokość przyznanego odszkodowania oraz okoliczność niedoliczenia ustawowego 5 % odszkodowania za niezwłoczne wydanie nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji podał, że wartość rynkowa nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalania odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji (§ 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). W myśl art. 152 ust. 2 u.g.n., wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego, kosztowego albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Z kolei, stosownie do przepisu art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Metoda korygowania ceny średniej polega na korekcie średnich cen nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rolą organów orzekających w niniejszej sprawie była ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien zbadać operat szacunkowy pod względem formalnym, tzn. czy został sporządzony i podpisany przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymaganą przepisami prawa treść oraz czy nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków. Po dokonaniu takiej kontroli na podstawie art. 80 K.p.a. organ ocenia wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Następnie w uzasadnieniu zajętego stanowiska winien należycie wyjaśnić swoje motywy i przedstawić argumenty, którymi kierował się przy ocenie materiału dowodowego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy orzekające w sprawie prawidłowo oceniły przedłożony przez biegłego operat. Sąd ten zaznaczył, że na wcześniejszym etapie postępowania skarżący składał uwagi do tego dokumentu, w wyniku czego rzeczoznawca trzykrotnie przedkładał do sprawy sporządzony operat. Zdaniem tego Sądu, ostatni operat szacunkowy zawiera wszystkie niezbędne elementy, w szczególności określa przedmiot i cel wyceny, powołuje podstawę prawną wyceny nieruchomości, źródła danych, wskazuje daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, zawiera analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazuje podejście, metodę i technikę szacowania, przedstawia obliczenia oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, operat szacunkowy nie zawiera też żadnych błędów logicznych czy niejasności, które uprawniałyby organy do zakwestionowania go jako dowodu w sprawie. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy operatu, rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z lutego 2014 r. ze zbioru dostępnych transakcji wybrał 11 transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi z lat 2012 – 2013. Najmniejsza porównywana nieruchomość miała powierzchnię 0,033 ha, a największa 0,708 ha. Średnia cena przyjętych do wyceny nieruchomości wynosiła 439,2 zł. Rzeczoznawca przyjął do obliczeń transakcje tożsame rodzajowo, dotyczące sprzedaży nieruchomości budowlanych, nie zaś tzw. działek drogowych.

W świetle podniesionych okoliczności dotyczących uprawnień biegłego rzeczoznawcy Sąd pierwszej instancji podzielił zaprezentowane w zaskarżonych decyzjach stanowisko, że dobór obiektów porównawczych należy do wyłącznej kompetencji rzeczoznawcy i jego podważenie mogłoby nastąpić jedynie poprzez wydanie negatywnej opinii komisji arbitrażowej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Nie można uznać, że dobrane zostały one w sposób jednoznacznie wadliwy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.g.n.), oni też mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 u.g.n.) i dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 u.g.n.).

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że kwestia weryfikacji operatów szacunkowych została uregulowana w art. 157 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

W niniejszej sprawie nie przeprowadzono takiej oceny, która mogłaby podważać sporządzony operat. Wobec tego w świetle podniesionych okoliczności, Sąd pierwszej instancji uznał go za sporządzony w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Tym samym operat ten mógł służyć za przydatny i wiarygodny dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną. Jednocześnie przyjęte "zaokrąglenie" przedmiotu wyceny, w świetle § 56 ust. 2 cyt. rozporządzenia RM w sprawie wyceny, należało uznać za dopuszczalne. Poprzednio sporządzony operat opiewał na nieco wyższą kwotę, ale opracowany był w innym okresie i wobec tego przy jego sporządzaniu uwzględniono inne transakcje.

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego niepowiększenia kwoty odszkodowania Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 ustawy z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności; 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności; albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające podwyższenie odszkodowania o 5 % z tytułu wydania nieruchomości. Pod protokołem przejęcia nieruchomości z dnia 8 listopada 2010 r. brak jest podpisu skarżącego. Z powodu braku innych dokumentów, które mogłyby potwierdzić fakt dobrowolnego wydania nieruchomości, stanowisko organu w tym zakresie było uprawnione. Odmiennie sprawa przedstawiałaby się w przypadku posiadania przez skarżącego dokumentu, z którego wynikałoby, że dobrowolnie wydał nieruchomość, bądź zgodził się na jej wydanie. Dokumentem potwierdzającym wydanie nieruchomości jest protokół zdawczo-odbiorczy lub jednostronne oświadczenie właściciela o wydaniu nieruchomości. Powinien przedłożyć do akt sprawy dowód o tym świadczący. Jednakże tego nie uczynił. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że nastąpiło dobrowolne wydanie nieruchomości skutkujące podwyższeniem odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł także w zaskarżonych decyzjach takiego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi z urzędu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej D. N. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 kpa oraz 80 kpa poprzez nieuchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] mimo, iż przy jej wydawaniu doszło do rażąco błędnej oceny dowodu, tj. operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego K.K. sporządzonego w lutym 2014 r., poprzez uznanie, iż jest on sporządzony prawidłowo pod względem formalnym i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w sytuacji, w której:

a) biegły nie uzasadnił powodów, dla których zastosował wyliczenie ceny metodą korygowania ceny średniej;

b) biegły nie opisał w operacie szacunkowym dziewięciu z jedenastu nieruchomości wybranych na potrzeby metody porównawczej, zaś na podstawie dostępnych danych nie da się zweryfikować istnienia nieruchomości ozn. nr [...] oraz ustalenia stanu prawnego nieruchomości ozn. nr [...];

c) operat nie zawiera uzasadnienia wyselekcjonowania wskazanych 11 nieruchomości do zastosowania metody porównawczej w sytuacji, gdy transakcji nieruchomościami było niewątpliwie więcej;

d) do wyceny biegły przyjął nieruchomości, które nie są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

e) opis nieruchomości tj. nieruchomości z obrębu [...] oraz nieruchomości z obrębu [...], czyli dwóch nieruchomości możliwych do zidentyfikowania, uznanych w celu wyceny za podobne, jest nieścisły i zawiera wewnętrzne sprzeczności;

f) jedna z nieruchomości możliwych do zidentyfikowania, tj. nieruchomość z obrębu [...], przyjęta za nieruchomość o cenie najniższej z grupy reprezentatywnej, wykazuje cechy znacząco odbiegające od cech pozostałych nieruchomości budowlanych w miejscowości Zielonka;

g) przyjęto nieprecyzyjne kryteria ustalenia cechy rynkowej, tj. położenia nieruchomości polegające na niedookreśleniu, czym jest niewielkie oddalenie od głównych arterii oraz otoczenie dobrze utrzymanej zabudowy oraz kształtu nieruchomości.

2) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 kpa oraz 80 kpa w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (dalej rozporządzenie) poprzez nieuchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] i uznanie, iż organ prawidłowo dokonał oceny sporządzenia operatu zgodnie z przepisami prawa, pomimo iż jak wynika z treści operatu, biegły nie wskazał co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego, co z kolei jest koniecznym elementem w wyliczaniu wartości nieruchomości metodą korygowania ceny średniej.

II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez uznanie, iż Wojewoda prawidłowo ustalił, iż nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające podwyższenie odszkodowania o 5 % z tytułu wydania nieruchomości, gdyż brak jest dowodu potwierdzającego fakt dobrowolnego wydania nieruchomości, podczas gdy dobrowolność wydania nieruchomości nie jest de lege lata przesłanką podwyższenia odszkodowania o 5 %, zaś jedynymi przesłankami do powiększenia odszkodowania o 5 % są wydanie nieruchomości oraz zachowanie terminu 30 dniowego od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie, uchylenie wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że biegły sporządzając operat szacunkowy nie uzasadnił wyboru metody wyliczenia wartości nieruchomości wywłaszczonej pod budowę drogi publicznej. Jak wynika z treści operatu (strona 6), biegły przyjął do wyliczenia metodę porównawczą z korygowaniem ceny średniej. Wybór ten powinien być jednoznaczny i odpowiednio uzasadniony. Nadto skarżący podniósł, że biegły w operacie szacunkowym wyselekcjonował 11 nieruchomości, które jego zdaniem są najbardziej wiarygodne i reprezentatywne dla rynku lokalnego transakcji sprzedaży nieruchomości. Biegły wskazał w tabeli na stronie 8 operatu jedynie podstawowe informacje dotyczące tych nieruchomości, tj. obręb, numer działki, datę transakcji, powierzchnię nieruchomości oraz ich cenę. Biegły nie wskazał jednak żadnych innych danych, takich jak położenie, otoczenie nieruchomości, dostępność komunikacyjna, stan zagospodarowania, kształt działki. Tym samym biegły nie wskazał tych szczególnych cech wybranych przez niego nieruchomości, które uzasadniałyby wyselekcjonowanie właśnie tych, a nie innych nieruchomości. W operacie sporządzonym w niniejszej sprawie, nie sposób jest ocenić, dlaczego biegły wybrał wskazane w tabeli 11 nieruchomości i z jakich względów pominął inne, co do których dokonywano transakcji w latach 2012 - 2013.

Nadto skarżący podniósł, że z nieruchomości wybranych przez biegłego istnienia dwóch z nich nie da się zweryfikować. Nieruchomość oznaczona przez biegłego numerem porządkowym 3 z obrębu [...] nie istnieje.

Skarżący przytaczając art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych podał, że dotychczasowy właściciel otrzyma odszkodowanie powiększone o kwotę równą 5 % w sytuacji, gdy wyda nieruchomość we wskazanym w ustawie terminie. A zatem przepis ten nie wskazuje żadnego szczególnego kryterium odnoszącego się do sposobu wydania nieruchomości, ani tym bardziej nie wskazuje, iż wydanie ma nastąpić dobrowolnie.

Dla wzmocnienia podniesionego zarzutu skarżący powołał się na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. II SA/Bk 768/11, zgodnie z którym: "Przesłanki do uzyskania podwyższonego o 5 % odszkodowania, o którym mowa w art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, są spełnione także wtedy, gdy bez czynionych przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 kpa oraz 80 kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 listopada 2014 r. Wbrew bowiem zarzutom skarżącego kasacyjnie, przy wydawaniu ww. decyzji nie doszło do rażąco błędnej oceny dowodu, tj. operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego K.K. sporządzonego w lutym 2014 r. Prawidło bowiem Sąd pierwszej instancji w ślad za organami orzekającymi w sprawie uznał, że operat ten jest sporządzony prawidłowo pod względem formalnym i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania.

Zgodnie z art.133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. "Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 22.03.2017 r. sygn. II GSK 1957/15, lex nr 2271742).

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego, bądź powoła w nim (tj. postępowaniu sądowym) dowody, które zostały przez sąd pierwszej instancji pominięte, względnie gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić na nimi do porządku.

Takich uchybień w sprawie nie popełniono.

Organy orzekające w niniejszej sprawie, a za nimi Sąd pierwszej instancji przyjęły, iż dowód z opinii biegłego (operat szacunkowy) został sporządzony w sposób prawidłowy. Trafnie Sąd ten zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że rolą organów orzekających w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość jest ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Organ prowadzący postępowanie, jak również sąd administracyjny, nie może bowiem wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego albowiem nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rola organów orzekających w sprawie ustalenia odszkodowania jest ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, tzn. czy został sporządzony i podpisany przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymaganą przepisami prawa treść oraz czy nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków. Po dokonaniu takiej kontroli na podstawie art. 80 K.p.a. organ ocenia wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Następnie w uzasadnieniu zajętego stanowiska organ winien należycie wyjaśnić swoje motywy i przedstawić argumenty, którymi kierował się przy ocenie materiału dowodowego.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się również, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12 - Lex nr 1494707, 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2600/14 - Lex nr 2106691, 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2706/12 - Lex nr 1578871, 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11 - Lex nr 1366424 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Łodzi z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 456/16 - Lex nr 2105357, Gliwicach z dnia 29 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 356/16 - Lex nr 2098278).

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organy orzekające w sprawie prawidłowo oceniły przedłożony przez biegłego operat. Zauważyć należy, że na etapie postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie składał szereg uwag do przedłożonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, w wyniku czego rzeczoznawca trzykrotnie przedkładał do sprawy sporządzony operat. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że ostatni operat szacunkowy zawiera wszystkie niezbędne elementy, w szczególności określa przedmiot i cel wyceny, powołuje podstawę prawną wyceny nieruchomości, źródła danych, wskazuje daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, zawiera analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazuje podejście, metodę i technikę szacowania, przedstawia obliczenia oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. Operat szacunkowy nie zawiera też żadnych błędów logicznych czy niejasności, które uprawniałyby do zakwestionowania go jako dowodu w sprawie.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy operatu, rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z 28 lutego 2014 r. ze zbioru dostępnych transakcji wybrał 11 transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi z lat 2012 – 2013. Najmniejsza porównywana nieruchomość miała powierzchnię 0,033 ha, a największa 0,708 ha. Średnia cena przyjętych do wyceny nieruchomości wynosiła 439,2 zł za m2. Rzeczoznawca przyjął do obliczeń transakcje tożsame rodzajowo, dotyczące sprzedaży nieruchomości budowlanych, nie zaś tzw. działek drogowych. Jak to już wyżej wskazano, dobór obiektów porównawczych należy do wyłącznej kompetencji rzeczoznawcy. Podważenie tej wyceny mogłoby nastąpić jedynie poprzez wydanie negatywnej opinii przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Zauważyć należy, że kwestia weryfikacji operatów szacunkowych została uregulowana w art. 157 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. W niniejszej sprawie nie przeprowadzono takiej oceny, która mogłaby podważać sporządzony operat. Trafnie w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał przedłożony w sprawie operat szacunkowy za sporządzony w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Operat ten mógł zostać uznany za przydatny i wiarygodny dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną.

Przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów.

Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania (pkt 1 skargi kasacyjnej) jej autor kwestionuje przyjętą przez biegłego metodę wyceny nieruchomości, kryteria ustalenia ceny rynkowej oraz sposób doboru nieruchomości, które to elementy operatu szacunkowego, co już wyżej wskazano, wymagają wiedzy specjalistycznej i nie mogą być skutecznie podważone przez stronę postępowania bez przedłożenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n. W tej sytuacji zarzut poniesiony w tej mierze uznać należało za niezasadny.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 kpa oraz 80 kpa w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, z treści przedłożonego do sprawy operatu szacunkowego wynika, że jego autor ze zbioru dostępnych transakcji wybrał z lat 2012 - 2013 próbkę 11 transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, najbardziej podobnymi do wycenianej, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Dokonał zatem oceny co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego, jak tego wymaga § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 2017, poz. 2109 z późn. zm.).

Za usprawiedliwiony natomiast uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. ) poprzez uznanie, iż Wojewoda prawidłowo ustalił, iż nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające podwyższenie odszkodowania o 5 % z tytułu wydania nieruchomości, gdyż brak jest dowodu potwierdzającego fakt dobrowolnego wydania nieruchomości. Trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że dobrowolność wydania nieruchomości nie jest de lege lata przesłanką podwyższenia odszkodowania o 5 %, a jedynymi przesłankami do powiększenia odszkodowania o 5 % są wydanie nieruchomości oraz zachowanie terminu 30 dniowego od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5 % odszkodowania, o jakim mowa w art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r., są spełnione także wtedy, gdy bez czynienia przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości (por. prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 03.4.2012 r., II SA/Bk 768/11, Lex nr 1143482 z aprobującą glosą W. Sawczuka, ZNSA 2012/5/145; podobnie prawomocny wyrok WSA w: Szczecinie z 02.11.2011 r., II SA/Sz 812/11, Lex nr 1153341; Olsztynie z 13.10.2009 r., II SA/Ol 757/09; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 07.12.2011 r., I SA/Wa 850/11, Lex nr 1150890; 08.11.2011 r., I SA/Wa 783/11, Lex nr 1094632; 18.3.2011 r., I SA/Wa 1664/10, Lex nr 1127348; wyrok WSA z w Gdańsku z 10.7.2013 r., II SA/Gd 101/13, cbosa).

W powołanych wyrokach trafne wskazuje się, że obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości – w szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenia jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego.

Postępowanie dowodowe w postępowaniu o ustalenie odszkodowania odbywa się na zasadach ogólnych. Na tle ustawodawstwa regulującego postępowania administracyjne (tj. k.p.a. i Ordynacji podatkowej), utrwalony jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów przez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi (odpowiednio – na tle art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej; wyrok NSA z: 01.09.2008 r., II FSK 1541/06; uchwała 7 Sędziów NSA z 07.11.2010 r., I FPS 1/10, ONSAiWSA 2011/1/4; na tle k.p.a. – przykładowo – wyrok NSA z 06.09.2010 r., I OSK 1401/09; 06.09.2010 r., I OSK 1430/09).

Zagadnienie dopuszczalności każdego dowodu, nie będącego sprzecznym z prawem, jako przejawu rzetelności proceduralnej w postępowaniu administracyjnym, było już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryny. W szczególności w polskim systemie prawa nie obowiązuje formalna teoria dowodów (wyrok NSA z 09.03.1989 r., II SA 961/88, ONSA 1989/1/33, akceptowany przez zespół sędziów NSA pod red. R. Hausera, Kpa z orzecznictwem NSA, SN i TK, W.Pr.1995 s.165 t. 8; uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.10.2010 r., I FPS 1/10; odpowiednio - K. Piasecki, Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W.Pr. 1989 t. 2 s. 412 uw.1). Legalna teoria dowodów nie obowiązuje w polskiej procedurze karnej, polskiej procedurze cywilnej, ani w polskiej procedurze administracyjnej, bądź sądowoadministracyjnej. Już pod rządem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07.02.1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe i zasad wypłaty tych świadczeń (Dz.U. 1983/10/49 ze zm.) utrwalony był pogląd Sądu Najwyższego, z którego wynika, że przed sądem ubezpieczeń społecznych dopuszczalne są wszelkie dowody niezakazane przez prawo procesowe (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 04.03.1997 r., III Aua 105/97, Apel. W-wa 1997/2/7; wyrok SN z 25.07.1997 r., II UKN 186/97, OSNAP 1998/11/342; wyrok SN z 24.05.2001, PKN 413/00, M. Pr. 2001/22/1102, Rzeczpospolita 24-26.12.2001 s. C1, akceptowane przez A. Krajewskiego, Ubezpieczenie społeczne - praktyczne omówienie z orzecznictwem, WZPP 2002 s.173; wyrok SN z 03.11.1994, I PZP 45/94, OSNAP 1995/6/74, akceptowany przez J. Gudowskiego - PS 1998/4/81).

Już pod rządem Konstytucji PRL z 22.07.1952 r. (j.t. Dz.U. 7/76/36, zm. 2/80/81, 11/82/83, 39/83/175) Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z 10.06.1987 r., P 1/87 (OTK 1987 p.1, akceptowanym przez: T. Żyznowskiego, Cywilnoprawna problematyka ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości-wybrane zagadnienia, W-wa 1988 s. 55; K. Działochę i S. Pawelę, Orzecznictwo TK 1986-93 - wybór, opracowanie, piśmiennictwo, Wyd. Pr. IUSTITIA 1996 s. 129 i n., poz. 7; zespół sędziów NSA pod red. R. Hausera - op. cit. s. 167 t. 17) wskazał, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej - udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszelkich legalnych środków (art.: 7, 75, 76 § 3 i art. 86 k.p.a.). Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że jakiekolwiek ograniczenie w tym przedmiocie wynikać może tylko z przepisów ustawowych (por. wyroki NSA z 13.09.2013 r., I OSK 787/12 oraz z 23.10.2014 r., I OSK 534/13).

W świetle tego, co powiedziano wyżej, konieczne jest wyjaśnienie i ustalenie, czy zostały w sprawie spełnione przesłanki z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej do powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Dokonaną w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji wykładnię art. 18 ust. 1e specustawy drogowej uznać należało za błędną.

Powyższe uchybienie skutkowało konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku oraz wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje administracyjne.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić to, co powiedziano wyżej odnośnie wykładni art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, wyjaśnić sprawę we wskazanym zakresie, poczynić prawidłowe ustalenia w tym względzie i wydać właściwe decyzje, które należy uzasadnić zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.