Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1932/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 204
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: W dekrecie z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 312 ze zm./ istniał art. 5, stwierdzający, iż gmina ustala lokalizację targowisk i ich regulaminy. Dekret został jednak uchylony ustawą z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej /Dz.U. nr 101 poz. 1178 ze zm./.

Lokalizacja targowiska następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej przez wójta /burmistrza, prezydenta/, nie zaś w drodze uchwały rady gminy mającej cechy przepisów prawnych powszechnie obowiązujących.

TEZY

W dekrecie z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 312 ze zm./ istniał art. 5, stwierdzający, iż gmina ustala lokalizację targowisk i ich regulaminy. Dekret został jednak uchylony ustawą z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej /Dz.U. nr 101 poz. 1178 ze zm./.

Lokalizacja targowiska następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej przez wójta /burmistrza, prezydenta/, nie zaś w drodze uchwały rady gminy mającej cechy przepisów prawnych powszechnie obowiązujących.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludwik Żukowski (spr), Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, Alicja Plucińska-Filipowicz, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 13 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2004 r. sygn. akt IV SA /Wa 367/04 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Łochowie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 lutego 2004 r. w sprawie targowiska gminnego oraz uchwalenia regulaminu targowiska 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Rady Miejskiej [...] na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 120,00 (sto dwadzieścia złotych), tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

OSK 1932/04

U z a s a d n i e n i e

Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 marca 2004 r. (LEX-S.0911-6/04) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 25 lutego 2004r. w sprawie targowiska gminnego oraz chwalenia regulaminu tegoż targowiska w formie załącznika do powołanej uchwały. W podstawie prawnej uchwały Rada Miejska wskazała na przepisy art. 7 ust. 1 pkt 11, art.40 ust.2 pkt 4 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U . z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.). Wojewoda Mazowiecki swoją ingerencję nadzorczą oparł na przepisach

art. 91, 85 i 86 u.s.g. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdził, iż regulacje zawarte w u.s.g., a w szczególności wskazane w podstawie prawnej uchwały nie mogły stanowić podstawy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie ustalenia lokalizacji targowiska. Nawet gdyby taka możliwość istniała to przepisy u.s.g. powinny były być zastosowane w ścisłej łączności z regulacjami prawa materialnego przewidującymi wprost kompetencję do wydania takiego typu aktu. W zakresie ustalania lokalizacji targowiska żaden przepis prawa nie upoważniał Rady Gminy do wydawania aktu prawa miejscowego. Już z tych powodów były podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały.

Wojewoda wyraził pogląd, że w konkretnym przypadku zaistniała dodatkowo sprzeczność uchwały z regulacjami art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U . Nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej u.p.z.p.) zdaniem organu nadzoru akt o lokalizacji targowiska był niczym innym jak ustaleniem warunków zabudowy zaś to zadanie należało do wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta). Rada Miejska podejmując uchwałę wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego gminy, czym istotnie naruszyła obowiązujące przepisy prawne. W obrocie prawnym nie mogła się ostać część uchwały określająca regulamin targowiska skoro stwierdzono nieważność treści uchwały zawierających postanowienia o lokalizacji owego targowiska.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 marca 2004 r. zostało zaskarżone przez Radę Gminy w [...], reprezentowaną przez Burmistrza Gminy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zwanego dalej WSA); podstawą wniesienia skargi była uchwała Rady Miejskiej nr XVI/1/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody zarzucono wydanie go z naruszeniem przepisów art. 7 ust. 1 i art. 40 ust.2 pkt 4 u.s.g. poprzez bezzasadne przyjęcie naruszenia przez Radę art. 91 ust. 1 3 u.s.g. Przepisy art. 7 ust. l pkt 11 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 stanowiły wystarczającą podstawę do wydania przepisów prawnych powszechnie obowiązujących. Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi uzasadniając ten wniosek analogicznie jak wcześniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze.

WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 16 września 2004r. (sygn. akt IV SA/Wa 367/04) skargę oddalił. Podane w uzasadnieniu najważniejsze motywy rozstrzygnięcia Sądu były następujące: zdaniem Sądu trafne było stanowisko organu nadzoru co do tego, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej wydana została z naruszeniem prawa. Treść § l pkt 1 uchwały wyraźnie świadczyła o zamiarze Rady ustalenia lokalizacji targowiska miejskiego. W żadnym fragmencie uchwały nie było mowy o tym, iż jej przedmiotem miało być targowisko już istniejące. Użycie w treści uchwały zwrotu "ustalenie lokalizacji" sugerowało odwołanie do sformułowań używanych w u.p.z.p. Zamieszczenie w treści uchwały takiego sformułowania tj. "ustalenie lokalizacji" targowiska i wyznaczenie miejsca jego położenia oznaczało w istocie wydanie, przewidzianego w regulacjach u .p.z .p. aktu o charakterze indywidualnym. Rada nie była organem kompetentnym do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie, kontrolowana uchwała zapadła z istotnym naruszeniem prawa. Uchybienie przepisom o właściwości organów jest istotnym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu wedle uregulowań k.p.a. (art. 156 § 1 pkt 1) naruszenie przepisów o właściwości organu stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie można podzielić stanowiska Rady, że miało miejsce naruszenie nieistotne, o jakim stanowi przepis art. 91 pkt 4 u.s.g. Pozostałe uregulowania zawarte w kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym uchwale pozostawały w funkcjonalnym związku z § l pkt 1 uchwały, który został podjęty z naruszeniem prawa, stąd prawidłowo organ nadzoru orzekł o stwierdzeniu nieważności całej uchwały. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte w granicach art.91 u .s.g., dokonano kontroli podjętej przez Radę uchwały wyłącznie w zakresie jej zgodności z prawem a nie pod względem słuszności i celowości.

Opisany wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 września 2004 r. został zaskarżony przez Radę Miejską w [...] skargą kasacyjną; skarga kasacyjna została wniesiona przez uprawnionego pełnomocnika w rozumieniu art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U . Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .) Zaskarżonemu skargą kasacyjną wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego (art. 173 p.p.s.a., bez bliższego określenia), tj. art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że uchwała Rady Gminy w [...] w sprawie targowiska gminnego i uchwalenia jego regulaminu miała cechy decyzji administracyjnej o "ustaleniu lokalizacji" w rozumieniu cyt. wcześniej ustawy z dnia 27 marca 2004 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 tejże ustawy; 2) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a . , które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a . W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyrażenie "ustalenie lokalizacji" nie ma normatywnej definicji i utrwalonego w prawie znaczenia. Terminem tym posługiwano się w dekrecie z dnia 8 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach (Dz.U . Nr 41, poz. 312 ze zm.), powołano przy tym wyrok NSA z 15.12.1992r., SA/Lu 1096/92 (nie publikowany), gdzie Sąd przyjął, że wydanie pozwolenia na prowadzenia targowiska wymaga uprzedniego ustalenia lokalizacji. Lokalizacja ta nie jest dokonywana w formie decyzji administracyjnej (...) bowiem art. 5 dekretu o targach i targowiskach oznacza kompetencje rady gminy do ustalania w formie uchwały ich ilości i położenia w granicach terytorialnych gminy. Z tego względu pogląd Sądu o normatywnym znaczeniu pojęcia targowiska nie był trafny. Sprawa targowisk należy do zadań własnych gminy stąd art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. stanowi samoistną podstawę prawną do wydawania przepisów gminnych powszechnie obowiązujących. Dlatego twierdzenie, że Rada Miejska uchybiła przepisom o właściwości należy ocenić wyłącznie jako zabieg interpretacyjny sprzeczny z zasadami wykładni. Sąd błędnie uznał, że uzasadnione było stwierdzenie nieważności uchwały w całości ponieważ uchwalony tą samą uchwałą regulamin targowiska pozostaje w związku funkcjonalnym z § 1 pkt 1 uchwały. Generalnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że WSA zbyt ogólnie uzasadnił swoje stanowisko, podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i nie odniósł się w sposób wystarczająco wnikliwy do zarzutów podniesionych w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Sąd pierwszej instancji w zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia motywach wyroku zajął, co do zasady trafne stanowisko polegające na akceptacji stanowiska organu nadzoru stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...]w przedmiocie lokalizacji targowiska gminnego . W szczególności zasługuje na aprobatę pogląd Sądu, iż nie było podstaw prawnych do podejmowania uchwały o takiej treści, a ponadto ustalenie lokalizacji targowiska ma cechy aktu indywidualnego nie zaś przepisu prawnego powszechnie obowiązującego o charakterze generalnym. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd nie wypowiedział się w sposób kategoryczny, iż lokalizacja targowiska ma cechy decyzji administracyjnej, podkreślił tylko indywidualny charakter takiego aktu bowiem "ustalanie lokalizacji nie jest tylko sformułowaniem języka potocznego, ale w świetle uregulowań (...) u.p.z.p. jest pojęciem normatywnym w planowaniu przestrzennym".

Do zaakceptowania jest pogląd, że można dostrzec pewne podobieństwa pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy a uchwałą Rady Miejskiej zakwestionowaną rozstrzygnięciem nadzorczym. Zarówno bowiem w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, jak i w przypadku wspomnianej uchwały chodziło o wskazanie, że inwestycja w postaci targowiska może zostać zrealizowana w oznaczonym miejscu. Jednakowoż, co trzeba podkreślić z całą mocą, w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do wydawania takich uchwał. Nie obowiązuje już przecież cyt. wcześniej dekret z 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach, który w art. 5 stanowił, że gmina ustala lokalizację targowisk i ich regulaminy; dekret, o jakim mowa został uchylony przez art. 99 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999r.-Prawo o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) Przyjęcie poglądu, że przedmiotowa uchwała jest aktem indywidualnym wskazuje, że istotnie, jak przyjął Sąd, została ona podjęta przez organ niewłaściwy. Sprawy dotyczące ustalania warunków zabudowy bądź lokalizacji inwestycji zostały ustawowo przyznane organom wykonawczym gminy, a w niektórych wypadkach na rzecz wojewody (art. 60 ust. 1 i 3 u .p.z .p.). Skoro odpadła podstawa prawna do podejmowania uchwał w przedmiocie lokalizacji targowiska, to jedynymi przepisami w zakresie lokalizacji inwestycji (w tym oczywiście targowisk) są przepisy u.p.z.p. Regulacje te pozwalają kształtować organom gminy tzw. ład przestrzenny za pomocą dwu instrumentów: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji administracyjnych w przypadku, gdy na danym terenie plan nie obowiązuje (art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 u.p.z.p.).

Powody istotnego naruszenia prawa skutkujące zasadnością stwierdzenia nieważności uchwały oznaczonej rady gminy mogą być zróżnicowane; w rachubę może tu wchodzić: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej do podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego, oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

W świetle dotychczasowych uwag sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie są uprawnione. Po pierwsze, wskazane naruszenie przepisu art. 7 ust. l pkt 11 u.s.g. nie należy do żadnych z grup przepisów, które stanowić mogą wzorzec kontroli kasacyjnej wyroku sądu pierwszej instancji. Powołany przepis jest regulacją prawa ustrojowego, ustala zakres działania organów gminy; jest przepisem określającym w sposób ogólny granice w jakich odrębne ustawy mogą przewidywać kompetencje dla organów gminy do władczego kształtowania oznaczonej kategorii stosunków społecznych. Skoro przepis ten, wbrew wymogowi art. 174 p.p.s.a ., nie jest ani przepisem prawa materialnego, ani przepisem postępowania to nie mógł być wymieniany jako podstawa skargi kasacyjnej. Po drugie, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Wbrew zarzutom skargi przepis ten nie mógł stanowić podstawy wydania aktu prawa miejscowego w zakresie ustalenia lokalizacji targowiska. Władczego rozstrzygnięcia o lokalizacji targowiska w oznaczonym miejscu nie można traktować jako określenia "zasad i trybu korzystania z targowiska". Przepisami prawa miejscowego wydanymi z powołaniem się na ten przepis mogłyby być postanowienia regulaminu targowiska jednakże, jak trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, regulamin może dotyczyć tylko istniejącego targowiska. Jeżeli nieważnością dotknięta była część uchwały rozstrzygająca o utworzeniu targowiska to również postanowienia regulaminu pozbawione swego przedmiotu nie mogły ostać się w obrocie prawnym. Po trzecie, nie jest uprawniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art.91 ust. 1 u .s.g.; jest to przepis procesowy adresowany do organu nadzoru, wskazuje na przesłanki uprawniające organ nadzoru do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści oraz wyznacza mu maksymalny termin ingerencji nadzorczej, nie reguluje on postępowania przed Sądem lecz postępowanie przed organem nadzoru. Po czwarte, można zgodzić się z zarzutem pewnej niezręczności, jakiej dopuścił się Sąd sugerując w uzasadnieniu wyroku, co prawda nie do końca, nawiązując do art. 156 § l k.p.a. traktującym o sankcji nieważności w przypadku wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie bowiem z art. 102 u .s.g. przepisów rozdziału 10 powołanej ustawy nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gmin i ich związków (...). Kontrolę instancyjną w tym zakresie oraz nadzór pozainstancyjny (...) regulują przepisy odrębne, czyli w konkretnym przypadku przepisy rozdziału 10 u.s.g. o nadzorze nad działalnością gminną (art. 85-102 u.s.g.).

W sprawie objętej skargą kasacyjną, pomimo niezbyt precyzyjnej argumentacji zawartej w uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, iż aktem poddanym nadzorowi Wojewody nie była decyzja Rady, ale akt prawa miejscowego. Uchwała Rady w konkretnym przypadku formalnie wypełniała cechy znamiona aktu prawa miejscowego; określała w jakim miejscu i na jakich zasadach mieszkańcy gminy będą mogli korzystać z targowiska, była skierowana do nieokreślonego adresata, ponadto Rada wyraziła wolę ogłoszenia treści uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego (art. 42 u.s.g.). Uchwale nie można było przypisać cech decyzji o warunkach zabudowy skoro nie było wniosku o wszczęcie takiego postępowania, akt ten nie został skierowany, ani doręczony konkretnemu adresatowi. Uchwała Rady była w istocie, dokonaną z naruszeniem prawa, próbą wprowadzenia w życie przepisów prawa miejscowego w sferze stosunków społecznych, w której ustawodawca określił inną prawną formę działania, tj. formę decyzji administracyjnej (art. 60 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt l i art. 7 ust. l pkt 11 u.s.g.).

Dotychczasowe uwagi prowadzą do konkluzji, iż lokalizacja targowiska następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej przez wójta (burmistrza, prezydenta), nie zaś w drodze uchwały rady gminy mającej cechy przepisów prawnych powszechnie obowiązujących.

Wyłożone dotychczas okoliczności uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 w zw. z art.181 i 183 § l p.p.s.a. oraz wobec braku przesłanek wskazanych

w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Nie było podstaw do zasądzenia na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną kosztów postępowania na podstawie art. 204 p.p.s.a.