Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 76/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej SKO, organ), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. S. (dalej skarżąca) od decyzji Prezydenta [...] W. z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. U. w celu odtworzenia nawierzchni jezdni po budowie przewodu wodociągowego i ustalającej opłatę za prowadzenie robót w pasie drogowym w łącznej wysokości 10 090,50 złotych, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 260; dalej udp), § 1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481), Uchwała Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r., w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych – zmieniona Uchwałami Nr XLVII/1191/2005 z dnia 17 marca 2005 r., Nr LXXX/2512/2006 z dnia 27 listopada 2008 r., Nr LXXXIII/2438/2010 z dnia 10 czerwca 20010 r. oraz Nr LXII/200/2011 z dnia 17 marca 2011 r., art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej k.p.a.).

Decyzją z [...] listopada 2012 r. Nr [...] Prezydent [...]. W., po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w W. S.A. wyraził zgodę na lokalizację sieci wodociągowej w liniach rozgraniczających ul. U. i ul. B. na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu 3-12-23 oraz działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu 3-12-31, stanowiących drogi gminne w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W treści decyzji wskazano m.in.:, iż po uzyskaniu zezwolenia na budowę (zgłoszenia) wejście na teren wymaga uzyskania oddzielnego zezwolenia (decyzji administracyjnej) zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33) oraz, że w przypadku utwardzonej nawierzchni ul. U. i ul. B. wymagane jest odtworzenie całej nawierzchni (podbudowa + nawierzchnia) w istniejącej technologii i z zachowaniem tych samych parametrów technicznych, na długości prowadzonej inwestycji i na całej szerokości drogi.

Pismem z 25 marca 2015 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta [...] W. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. U. w celu prowadzenia robót polegających na remoncie nawierzchni po budowie przewodu wodociągowego w okresie od 8 kwietnia 2015 r. do 13 kwietnia 2015 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Prezydent [...] W. zezwolił na zajęcie ww. pasa drogowego zgodnie z wnioskiem strony oraz ustalił opłatę za prowadzenie robót w pasie drogowym w łącznej wysokości 10 090,50 złotych.

W odwołaniu od powyżej decyzji skarżąca wskazała, iż w jej ocenie decyzja została wydana bez podstawy prawnej, a pobrana opłata nie jest należna. Podniosła, że wykonanie robót polegających na odtworzeniu nawierzchni należy traktować jako remont ulicy w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.) i nie można dla zajęcia pasa drogowego na ten cel stosować przepisów ustawy o drogach publicznych oraz stawek wynikających z uchwały Rady m. st. Warszawy.

Decyzją z [...] listopada 2015 r. SKO w W., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ przywołał treść art. art. 40 ust. 1, 3 i 4 udp, wskazując, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót (art. 40 ust. 2 pkt 1 udp) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, iż wykonania robót polegających na odtworzeniu nawierzchni nie można traktować jako remontu ulicy w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, dlatego też dla zajęcia pasa drogowego na ten cel wymagane jest uzyskanie zezwolenia stosownie przepisów ustawy o drogach publicznych.

Odwołując się do uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 16 września 2004 r. nr XXXVII/846/2004 w sprawie zaliczenia niektórych dróg w m. st. Warszawie do kategorii dróg gminnych podkreślił, że ul. U. należy do kategorii dróg publicznych. Opłata za jeden dzień zajęcia pasa drogowego drogi gminnej naliczana jest na podstawie uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił szczegółowy sposób naliczania opłaty ustalonej na kwotę 10 090,50 złotych.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 1-4 i ust. 11 w związku z art. 4 pkt 19 udp, w związku z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane przez ich niewłaściwe zastosowanie,

2. przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a, 107 § 3 k.p.a. przez brak należytego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego zaskarżonej decyzji oraz brak właściwej oceny zebranych w sprawie dowodów, co doprowadziło do niewłaściwego rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnienie skargi, przywołując okoliczności faktyczne sprawy, skarżąca odwołała się do treści art. 40 ust. 1-4 udp. wskazując, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (...), Wskazała również, iż w myśl art. 4 pkt 19 udp remont drogi to wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. W ocenie strony, w niniejszej sprawie zastosowanie przez analogię może znaleźć art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, w którym zostało zdefiniowane pojęcie remontu jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Wskazał, iż we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jako cel prowadzenia robót wskazała remont nawierzchni po budowie przewodu wodociągowego. Zdaniem skarżącej, zarządca drogi, w sytuacji, gdy pas drogowy ma być zajęty na cele związane z remontem drogi nie może nałożyć opłaty za zajęcie pasa drogowego na podstawie dalszych jednostek redakcyjnych art. 40 udp. Przywołując treść decyzji organu I instancji wskazała, iż Prezydent [...] W. zezwolił na zajęcie pasa drogowego ul. U. celem odtworzenia nawierzchni jezdni po budowie przewodu wodociągowego. Według definicji legalnej remont drogi to wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi. W związku z powyższym nie tylko użyte przez nią pojęcie remontu nawierzchni po budowie przewodu wodociągowego, ale także użyte przez organ I instancji pojęcie odtworzenia nawierzchni jezdni po budowie przewodu wodociągowego wpisują się w definicję legalną pojęcia remontu drogi.

Powyższe, zdaniem skarżącej, pozwala przyjąć, iż Prezydent [...] W. wydając zaskarżoną decyzję działał bez podstawy prawnej do naliczenia przedmiotowej opłaty. Ponadto, po otrzymaniu wniosku skarżącej winien był umorzyć postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe.

W ocenie skarżącej organ odwoławczy całkowicie błędnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Nie wyjaśnił w sposób właściwy podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Przywołane w treści uzasadnienia decyzji wyroki sądów administracyjnych dotyczą odmiennych stanów faktycznych. Zastanawiające, w ocenie strony, jest również wielokrotne używanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pojęcia "kary" za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, podczas gdy dotyczy ona nie kar, lecz opłaty za zajęcie pasa drogowego. Organy obu instancji nie wyjaśniły należycie kwestii o podstawowym znaczeniu - czy prace wykonywane przez skarżącą były remontem drogi w rozumieniu ww. przepisów czy też nie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w W. z [...] listopada 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z [...] kwietnia 2015 r. zezwalającą na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. U. w celu odtworzenia nawierzchni jezdni po budowie przewodu wodociągowego i ustalającej opłatę za prowadzenie robót w pasie drogowym w łącznej wysokości 10 090,50 złotych.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 40 udp, § 1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, Uchwała Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r., w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pada drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych – zmieniona Uchwałami Nr XLVII/1191/2005 z dnia 17 marca 2005 r., Nr LXXX/2512/2006 z dnia 27 listopada 2008 r., Nr LXXXIII/2438/2010 z dnia 10 czerwca 20010 r. oraz Nr LXII/200/2011 z dnia 17 marca 2011 r..

Skarżąca nie kwestionuje faktu zajęcia pasa drogowego drogi gminnej ul. U. celem odtworzenia nawierzchni jezdni po budowie przewodu wodociągowego, ani czasu zajęcia tj.: od dnia 8 kwietnia 2015 r. do dnia 11 kwietnia 2015 r. Okoliczności te są zatem w sprawie bezsporne. Przedmiotem sporu jest natomiast podstawa prawna do naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego – nie jej wysokość – z uwagi na cel zajęcia pasa drogowego. Skarżąca wskazuje, iż we wniosku o wydanie zezwolenia, jako cel prowadzonych robót budowlanych wskazała remont nawierzchni jezdni po budowie przewodu wodociągowego. Odwołując się do treści art. 40 ust. 1 udp podniosła, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Wskazując na treść art. 4 pkt 19 udp zaznaczyła, iż pod pojęciem remontu mieści się wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Powyższe zdaniem skarżącej prowadzi do wniosku, iż wydając zaskarżoną decyzję organ działał bez podstawy prawnej do naliczenia przedmiotowej opłaty. Ponadto, po otrzymaniu wniosku skarżącej winien był umorzyć postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, organy administracji dokonały prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do właściwych przepisów prawa, a tok postępowania wyjaśniającego oraz motywy rozstrzygnięcia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Z uwagi na powyższe zarzuty naruszenia przepisów postępowania – artykułów 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał za nieusprawiedliwione.

Na gruncie niniejszej sprawy decyzją z [...] listopada 2012 r. Nr [...] Prezydent [...] W., po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] W. S.A. wyraził zgodę na lokalizację sieci wodociągowej w liniach rozgraniczających ul. U. i ul. B. na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu 3-12-23 oraz działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu 3-12-31, stanowiących drogi gminne w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W treści decyzji wskazano m.in.:, iż po uzyskaniu zezwolenia na budowę (zgłoszenia) wejście na teren wymaga uzyskania oddzielnego zezwolenia (decyzji administracyjnej) zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33) oraz, że w przypadku utwardzonej nawierzchni ul. U. i ul. B., wymagane jest odtworzenie całej nawierzchni (podbudowa + nawierzchnia) w istniejącej technologii i z zachowaniem tych samych parametrów technicznych, na długości prowadzonej inwestycji i na całej szerokości drogi.

Pismem z 25 marca 2015 r. skarżąca (jako wykonawca) wystąpiła do Prezydenta W. z wnioskiem o wydanie zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. U. w celu prowadzenia robót polegających na remoncie nawierzchni po budowie przewodu wodociągowego w okresie od 8 kwietnia 2015 r. do 13 kwietnia 2015 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Prezydent W. zezwolił na zajęcie pasa drogowego ul. U. celem odtworzenia nawierzchni jezdni po budowie przewodu wodociągowego od dnia 8 kwietnia 2015 r. do dnia 11 kwietnia 2015 r. oraz ustalił opłatę za prowadzenie robót w pasie drogowym w łącznej wysokości 10 090,50 złotych.

Odnosząc się do zawartego w treści skargi zarzutu braku postawy prawnej upoważniającej organ do wydania zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu, jest on nieuzasadniony. Chybione są argumenty skarżącej sugerujące, że w istocie, ze względu na zakres wymaganych robót dotyczących odtworzenia nawierzchni, ma miejsce remont, co generalnie zwalnia z obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat i uzyskiwania zezwoleń. Należy bowiem pamiętać, iż niniejsza sprawa ma związek ze skutkami położenia kanalizacji w pasie drogi. Takie roboty, łączące się z obowiązkiem przywrócenia stanu poprzedniego, w zakresie naprawy nawierzchni nie mogą być odrębnie klasyfikowane i uznawane za jakościowo inny rodzaj robót. Skoro zatem w treści decyzji z [...] listopada 2012 r. wskazano m.in.:, iż po uzyskaniu zezwolenia na budowę (zgłoszenia) wejście na teren wymaga uzyskania oddzielnego zezwolenia (decyzji administracyjnej) zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych to tym samym prowadzenie robót budowlanych w pasie drogowym drogi gminnej, polegających na odtworzeniu jej nawierzchni w związku z budową przewodu wodociągowego wymagało zwrócenia się do zarządcy drogi z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 udp). A co za tym idzie obligowało organ do wydania decyzji administracyjnej w oparciu o art. 40 ust. 1 udp. oraz nałożenia na wnioskodawcę opłaty zgodnie z art. 40 ust. 4 udp. Jak słusznie zauważa skarżąca rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty stanowi integralną część decyzji administracyjnej o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego.

Art. 20 udp nakłada na zarządcę drogi szereg obowiązków związanych z zapewnieniem należytego utrzymania dróg publicznych, a co za tym idzie bezpiecznego poruszania się po tych drogach pojazdów i pieszych. Jednym z zadań o charakterze władczym jest wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdów z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest udzielane na konkretny okres i dotyczy wyznaczonej powierzchni. Organ ma możliwość odmowy udzielenia zezwolenia. Z regulacji tej wynika, że zajęcie pasa drogowego podlega reglamentacji, a naruszenie tego obowiązku jest sankcjonowane karą pieniężną (art. 40 ust. 12 udp). Zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia zarządcy drogi oznacza objęcie tego pasa we władanie w zakresie określonym w zezwoleniu. Przyjęcie zaproponowanej przez skarżącą wykładni art. 40 ust. 1 udp utrudniałoby zarządcy drogi realizację jego ustawowych obowiązków.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.