Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 637/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżona decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z. R. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2019 r. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] ustalającą na rzecz I. R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianych do realizacji na dz. nr [...] ark. [...], obręb [...], przy [...]. Sprawę przekazano do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Wskazane decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

I. R. w dniu [...] kwietnia 2018r. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudów dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych, jednorodzinnymi przewidzianych do realizacji na dz. nr [...] ark. [...] obręb [...], przy [...].

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie Prezydent Miasta [...] wydał decyzję nr [...], znak: [...] [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianej do realizacji na działkach o nr [...] ark. [...], obr. [...] położonych w [...] przy [...]

Odwołanie od powyższej decyzji złożył m.in. Z. R., który nie zgodził się z argumentami wskazanymi przez organ I instancji, które stały się podstawą do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jego zdaniem obszar analizowany jest zbyt rozległy. Wobec tego parametry zabudowy zostały wyznaczone zbyt rozlegle.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2019 r. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] ustalającą na rzecz I. R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianych do realizacji na dz. nr [...] ark. [...], obręb [...], przy [...]. Sprawę przekazano do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że zgodnie z § 3 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588) "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Jednakże, z pkt. 2 tego paragrafu wynika, że "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Tym samym należy zaznaczyć, iż w niewłaściwy sposób wyznaczono obszar analizowany na załączonej mapie w skali 1:1000, zawartej w aktach sprawy (dołączonej do analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu). Wskazano, że obszar powinien być wyznaczony na mapie, wypełniając znamiona ww. rozporządzenia. Swoim zasięgiem powinien objąć obszar trzykrotnej szerokości frontu działek objętych wnioskiem. Obszar analizowany powinien być wyznaczony na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w odniesieniu do inwestycji liniowych w skali 1:2000. Wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Kolegium wskazało, że w badanej sprawie sporządzono analizę i wyniki analizy w formie tekstowej i graficznej, i zostały one podpisane przez uprawnioną osobę. Jednakże wątpliwości Kolegium budzi rzetelność dokonanej w niniejszej sprawie analizy.

Wskazano, że autor analizy dokonał szczegółowej analizy parametrów zabudowy tylko w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej. Natomiast w zakresie linii zabudowy wskazano, że budynki mieszkalne jednorodzinne usytuowane są w uporządkowanej linii zabudowy w odległości od 5m od linii rozgraniczającej [...] i ok. 10 m od linii rozgraniczającej [...]. W głębi działek usytuowane są natomiast budynki gospodarcze. W zakresie funkcji wskazano, że w obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej, uzupełniona funkcją gospodarczą i garażową. W odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki autor analizy wyjaśnił tylko, że budynki jednorodzinne posiadają maksymalnie 2 kondygnacje naziemne i wysokość do 9m. Budynki gospodarcze posiadają 1 kondygnację i maksymalną wysokość do 5m, natomiast w zakresie geometrii dachu wyjaśnił jedynie, że w obszarze analizowanym występują dachy strome. Kolegium wskazało, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu określono na max. 27%, przy czym dla każdego budynku mieszkalnego jednorodzinnego ustalono maksymalną powierzchnię zabudowy do 150m2; szerokość elewacji frontowej ustalono na max. 12 m wysokość górnej elewacji frontowej ustalono do górnej krawędzi okapu do 6,0m, max wysokość klenicy dachu do 9m.

Kolegium podkreśliło, że określenie tylko górnych granic parametrów nowej zabudowy stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia i w rzeczywistości pozwala inwestorowi na zlokalizowanie zabudowy znacznie odbiegającej od tej, która znajduje się w obszarze analizowanym. Uchybienie to ma o tyle istotne znaczenie, iż ma wpływ na wynik postępowania. Nadto niejednoznaczne określenie parametrów zabudowy pozwala inwestorowi na ubieganie się w decyzji o pozwoleniu na budowę, wydawanej przez organy administracji architektoniczno - budowlanej dla inwestycji o maksymalnych parametrach lub znacznie od nich odbiegających, co niewątpliwie może naruszyć ład przestrzenny. Skoro bowiem prawodawca w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia wymaga, aby wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczać na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to ustalenie tylko górnej wartości tego parametru narusza wskazane przepisy, bowiem dopuszcza możliwość zrealizowania obiektu o parametrach znacznie mniejszych niż średnia wartość w obszarze analizowanym. Podobnie rzecz się ma do parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, która zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W przewidzianym prawem terminie sprzeciw w sprawie wniósł Z. R. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz całkowitego zwolnienia od kosztów sądowych.

Uzasadniając złożony sprzeciw Z. R. wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2019r. zwrócił się do Kolegium z wnioskiem o skierowanie sprawy do mediacji, w celu zawarcia ugody. Niestety wniosek ten nie został przed wydaniem skarżonej decyzji rozpatrzony, pomimo iż Skarżącego informowano, że strony mogą zawrzeć ugodę, jeżeli charakter sprawy na to pozwala i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Skarżący wskazał, że na koniec uzasadnienia skarżonej w przedmiotowym postępowaniu decyzji, Kolegium odniosło się do jego wniosku stwierdzając, bez podania podstaw prawnych, że nie ma możliwości przeprowadzenia mediacji w tej sprawie, gdyż jej braki muszą być konwalidowane przez organ I instancji. Skarżący oświadczył, że nie zgadza się z tym stanowiskiem Kolegium i uważa, że organ II instancji mógłby a wręcz powinien skierować rozpatrywaną sprawę do mediacji, a tym samym umożliwić stronom zawarcie ugody, oczywiście w granicach obowiązującego prawa, tym bardziej, że ugoda ta i tak podlegałaby ocenie Kolegium i organ ten miałby prawo ją zatwierdzić lub odmówić jej zatwierdzenia. W skutek mediacji strona, na żądanie której wszczęto postępowanie mogłaby wycofać lub zmodyfikować wniosek. Nadto skutkiem mediacji mogłoby być również wycofanie lub zmiana treści odwołania. Ponadto, Skarżący wskazał, że w uzasadnieniu swojej decyzji, Kolegium nie odniosło się w żaden sposób do wielu istotnych dla sprawy faktów i uchybień wskazanych przeze niego, a w szczególności do: braku pełnej daty wydania otrzymanej decyzji, nieuzasadnionego zwiększenia powierzchni zabudowy, powyżej średniej występującej w analizowanym terenie, całkowicie odbiegającego od założeń sąsiedniej zabudowy, prostopadłego do ulicy usytuowania planowanych budynków, braku jakiegokolwiek odniesienia do istniejącej już na przedmiotowych działkach zabudowy, braku zajęcia stanowiska, w kwestii błędnego przyjęcia do analizy szerokości wszystkich działek, zamiast każdej działki oddzielnie, braku zajęcia stanowiska w kwestii ewidentnych rozbieżności dotyczących linii zabudowy, braku zajęcia stanowiska w kwestii niezgodnej z przepisami zaniżonej liczby miejsc postojowych na każdy budynek z dwoma oddzielnymi mieszkaniami o pow. 150 m2 każde.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

W kwestii formalnej, uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 64c § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 - dalej jako: "P.p.s.a.") sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. W okolicznościach badanej sprawy terminu tego dochowano.

Wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia - jedynie - istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 ze zm. - dalej jako: "k.p.a.").

Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy Sąd mógł badać decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...].

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie Kolegium nieprzekonująco umotywowało rozstrzygnięcie kasacyjne.

Organ w zasadniczej mierze skupił się na dostrzeżonych uchybieniach organu pierwszej instancji, jednak nie ocenił ich możliwego wpływu na wynik - tej konkretnej, rozpoznawanej - sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że "w niewłaściwy sposób wyznaczono obszar analizowany na załączonej mapie w skali 1:1000, zawartej w aktach sprawy (dołączonej do analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu). Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy zauważyć, że choć w części tekstowej Analizy wskazano, że część graficzna została sporządzona na mapie w skali 1:1000, to na k. 79 akt adm. znajduje się mapa zasadnicza w skali 1:500 opisana jako "Część graficzna. Analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu". Ta sama mapa (w każdy przypadku z wytyczonym obszarem analizowanym) znajduje się również na k. 81 i k. 142 akt adm. i stanowi załącznik graficzny do decyzji organu I instancji. Pomimo zatem informacji w części tekstowej Analizy że jej część graficzna została sporządzona na mapie w skali 1:1000, w aktach sprawy znajdują się załączniki w skali 1:500. Co do zasady część graficzna analizy powinna zostać przedstawiona właśnie na kopii mapy zasadniczej lub (...) w skali 1:500 lub 1:1000 (§ 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Jak wynika z akt sprawy obszar ten wytyczono prawidłowo. Na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W badanej sprawie szerokość frontu działki wynosi 36m, a granice obszaru analizowanego wyznaczono jako trzykrotność tej wartości, w odległości 108m. Jeżeli jednak wiarygodność przekazanych organowi II instancji kopii map wzbudziła wątpliwości Kolegium, to istniała możliwość wyjaśnienia ich z organem I instancji.

Kolegium zarzuciło też organowi I instancji, że decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana w oparciu o nierzetelna analizę. W tym zakresie wskazano, że w zakresie linii zabudowy autor analizy wskazał, że budynki mieszkalne usytuowane są w uporządkowanej linii zabudowy w odległości od 5m do linii rozgraniczającej [...] i ok. 10m od linii rozgraniczającej [...]. Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z części graficznej analizy w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika, że od strony [...] linia zabudowy na działkach sąsiednich (dz. nr [...] i nr [...]), po obydwu stronach terenu objętego wnioskiem wynosi 10m. W takiej też odległości ustalono linię zabudowy od [...] dla dwóch budynków jednorodzinnych na załączniku graficznym do decyzji organu I instancji. W takiej sytuacji rolą Kolegium było ocenić, czy linię zabudowy od [...] ustalono w sposób zgodny z prawem.

Obowiązująca linia zabudowy od [...] dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych została wyznaczona w odległości 8m od linii rozgraniczającej ulicę. Stosownie też do § 4 rozporządzenia z 2003 r., obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4). Jak wynika z załącznika graficznego od strony [...] teren inwestycji graniczy bezpośrednio z działkami na których brak linii zabudowy. Dlatego autor analizy wskazał, że budynki mieszkalne na tym terenie zlokalizowane są w odległości ok. 5m od linii rozgraniczającej [...]. De facto chodzi o najbliższą zabudowaną budynkiem mieszkalnym działkę przy [...], tj. dz. nr [...]. Ponadto po tej samej stronie [...] znajdują się jeszcze budynki gospodarcze, które zlokalizowane są (jak wynika z Analizy) w odległości większej niż 5m od linii rozgraniczającej [...]. Po przeciwnej stronie [...] (nr [...]) znajduje się zabudowa jednorodzinna zlokalizowana w odległości od 9m do 11m od [...]. W takiej sytuacji rolą Kolegium było ocenić, czy w sytuacji gdy od [...] działki sąsiednie (bezpośrednio graniczące z terenem wnioskodawcy) pozostają niezabudowane, prawidłowo ustalono, linię zabudowy sposób określony w § 4 ust. 4 rozporządzenia, tj. z uwzględnieniem wyników analizy.

Kolegium zarzuciło również, że organ I instancji nie określił parametrów zabudowy w sposób jednoznaczny, ale poprzez wskazanie wartości maksymalnych. W tym zakresie organ II instancji powołał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2017 r. sygn. IV SA/Po 89/17. Odnosząc się do tego zarzutu należy jednak zauważyć, że w późniejszym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że posłużenie się przez organ takim sformułowaniem (wartości maksymalnych), nie może a priori być traktowane jako naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury (por. wyrok NSA z 28.06.2018 sygn. II OSK 1902/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się bowiem, że na etapie ustalania warunków zabudowy dopuszcza się określenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: "maksymalnie" (por. wyrok NSA z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 320/13 i powołane w nim orzecznictwo). Sąd w niniejszym składzie podziela powyższy pogląd. Przy czym, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, wzięto pod uwagę, że - co do zasady - określenie samych tylko maksymalnych parametrów - może być -niewystarczające dla zachowania ładu przestrzennego. Przyjmuje się, że zaburzenie ładu przestrzennego może nastąpić także poprzez wzniesienie budynku - znacząco - niższego czy węższego od budynków już usytuowanych. W okolicznościach niniejszej sprawy rolą Kolegium było ocenić, czy takiego zagrożenia nie ma, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji ustala warunki zabudowy dla budynku o dwóch kondygnacjach nadziemnych, z uwzględnieniem faktu, że inwestycja ma zostać zrealizowana w obszarze zabudowy jednorodzinnej.

Należy wskazać, że fakt, że analiza urbanistyczna (zdaniem Kolegium) dotknięta jest brakami nie oznacza, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę ponownie Prezydentowi i nie może posiłkować się art. 136 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza - w skrajnych przypadkach - nawet przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281).

Podkreślenia wymaga, że nie tylko literalne brzmienie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. ale również istota tego uregulowania nakłada na organ odwoławczy wymóg wskazania organowi I instancji okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego. Należy, bowiem przyjąć, że organ I instancji wydał rozstrzygnięcie, przekonany o słuszności podjętych przez siebie działań. Aby zatem cel postępowania administracyjnego mógł zostać osiągnięty, tj. aby wnioskodawca otrzymał ostateczną decyzję rozstrzygającą jego sprawę co do istoty, i to z uwzględnieniem standardów szybkości postępowania, nie może budzić wątpliwość obowiązek organu odwoławczego polegający na wskazaniu okoliczności faktycznych, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W okolicznościach badanej sprawy wskazano jedynie, że "naruszenie przez organ I instancji ww. przepisów prawa, a także konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części uniemożliwia zastosowanie instytucji reformacji". Nie zawarto jednak żadnych wskazań, co - konkretnie - ma zrobić organ I instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania. Nie wskazano w jaki zakresie postępowanie wyjaśniające wymaga przeprowadzenia i to w znacznej części.

Podkreślić również trzeba, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne, o ile nie narusza ono zasady dwuinstancyjności. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2018). Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać zatem o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15).

Nie może ulegać wątpliwości, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., ale również art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 96-97). Dlatego też właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji - mając na uwadze ocenę prawną i wskazówki zawarte w niniejszym wyroku - winien przede wszystkim ustalić czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Oceny tej Kolegium winno dokonać mając na uwadze, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia również analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Jeżeli Kolegium stwierdzi, że zebrany w sprawie materiał pozwala na rozstrzygnięcie sprawy, to będzie zobowiązane do wydania rozstrzygnięcia in meriti. Jeżeli Kolegium uzna, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, to mając na uwadze aktualną zawartość akt sprawy, podejmie stosowne czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji.