Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 881/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Bk 93/14 w sprawie ze skargi P.G. - redaktora naczelnego Dziennika "[...]" w G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B. na rzecz P.G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bk 93/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" w G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej: zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w B. do załatwienia wniosku dziennika "[...]" w G. z dnia 8 września 2014 roku w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (pkt 1), stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 8 września 2014 r. K.M., dziennikarz dziennika "[...]", powołując się na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B. (dalej powoływanego jako Zarząd) o udzielenie informacji dotyczących ostatniego przeprowadzonego w okręgu, kursu dla nowowstępujących do PZŁ poprzez podanie: tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez uczestników, daty odbywania kursu, liczby uczestników i ponoszonych kosztów przez każdego uczestnika.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Zarząd pismem z dnia 15 września 2014 r. wezwał P. G. redaktora naczelnego dziennika "[...]" o udzielenie informacji, czy dziennikarz K.M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją dziennika lub czy zajmuje się zbieraniem i redagowaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redaktora naczelnego. Jednocześnie zwrócono się o przesłanie stosownego upoważnienia do działania na rzecz redakcji.

W dniu 22 października 2014 r. P. G. redaktor naczelny dziennika "[...]" wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B. polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej na opisany powyżej wniosek, czym naruszono art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Strona skarżąca podkreśliła, że do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. W przedmiotowej sprawie organ, którego bezczynność została zaskarżona, wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej, polegające m.in. na zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących. Zdaniem skarżącego skoro wykonywane zadania mają charakter publiczny, zatem informacja o działalności organów Polskiego Związku Łowieckiego, winna, być udzielana na wniosek tak prasy jak i każdego obywatela. Powołując się na treść art. 3a ustawy Prawo prasowe skarżący wskazał, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd też jego wniosek z dnia 8 września 2014 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, pomimo, że pochodził od przedstawiciela prasy, powinien podlegać rozpatrzeniu przez organ w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie art. 4 ustawy Prawo prasowe. Autor skargi podkreślił, że do dnia wniesienia skargi informacja nie została udzielona.

W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, wywodząc że do dnia jej sporządzenia nie otrzymał odpowiedzi ze strony redakcji, czy autor wniosku jest uprawniony do występowania w charakterze dziennikarza bądź działa z upoważnienia redakcji. W takiej sytuacji skarga jest niedopuszczalna jako przedwczesna, bowiem organ nie odmówił ani nie zwleka z udzieleniem odpowiedzi na pytania zadane w trybie ustawy Prawo prasowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że treść wniosku złożonego przez K.M. o udzielenie informacji prasowej oraz forma pisma w jakiej został złożony nie pozostawia wątpliwości, że pochodzi on od dziennika "[...]", a zatem od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy Prawo prasowe, nie zaś od K. M. jako osoby fizycznej. Pojęcie "prasa" w rozumieniu powoływanego art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską, zaś dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Wprawdzie autor wniosku nie powoływał się w nim na żadne pełnomocnictwo, jednak należy zauważyć, że przedmiotowy wniosek został w nagłówku oznaczony logo dziennika "[...]", złożony na druku firmowym redakcji z podaniem danych w tym numeru rejestru prasowego, numerów telefonów, faxów, adresów poczty elektronicznej i strony internetowej, zaś jako jego podstawę prawną wskazano przepisy ustawy Prawo prasowe. Brak jest zatem podstaw, by przyjąć, że z wnioskiem o udzielenie informacji w niniejszej sprawie K. M. występował w imieniu własnym, a nie jako dziennikarz dziennika "[...]". W takiej sytuacji interes prawny w sprawie zainicjowanej tym wnioskiem, będzie miał dziennik, a w konsekwencji redaktorowi naczelnemu (w niniejszej sprawie P. G.) takiego dziennika - jako osobie kierującej na mocy art. 25 ust. 1 ustawy Prawo prasowe jego redakcją – przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w takim postępowaniu.

Sąd pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy Prawo prasowe, przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Stosownie natomiast do art. 3a u.p.p. w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm., powoływanej dalej jako: u.d.i.p.) . Z powyższych regulacji wynika, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie u.d.i.p. Natomiast art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w ustawie tj. o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. Rozszerzenie uprawnienia wynikającego z art. 61 Konstytucji oraz u.d.i.p. ma na względzie zadania jakie pełni prasa w demokratycznym społeczeństwie. Dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz adresata wniosku. Jeżeli wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach u.d.i.p. W przypadku, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej prasie informacji tej nie udziela i nie wydaje w tym przedmiocie żadnego aktu, redaktorowi naczelnemu czasopisma przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W dalszej kolejności Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udzielania informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1858/13, w którym przyjęto, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej".

W ocenie Sądu pierwszej instancji wszczynające kontrolowane postępowania żądanie udzielenia informacji zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Według ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska Polski Związek Łowiecki jest bowiem podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.i.d.p. Z treści art. 34 ustawy z dnia

13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.) wynika, że Polski Związek Łowiecki został zobowiązany do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej. Zadania te, nałożone na związek w drodze ustawy, ze względu na ich cel mają charakter publiczny. O publicznoprawnym charakterze działalności Polskiego Związku Łowieckiego świadczy także konieczność odbycia, przez osoby ubiegające się o uprawnienia do polowania, szkolenia prowadzonego przez Związek (art. 42 ust. 4 -7 ustawy Prawo łowieckie). Powyższe zadania mogą być realizowane również przez organy statutowe Polskiego Związku Łowieckiego - zarządy okręgowe (art. 32a ust. 4 ustawy Prawo łowieckie).

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że żądane wnioskiem z dnia 8 września 2014 r. informacje mieszczą się w zakresie rzeczowym pojęcia informacji publicznej. Informacje te stanowią bowiem informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 u.i.d.p.

W konkluzji, Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro Zarząd Okręgowy PZŁ w B. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i znajduje się w posiadaniu (czego nie kwestionował) żądanej wnioskiem z dnia 8 września 2014 r. informacji, a do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie rozpoznał wniosku skarżącego, to uznać należy, że pozostaje w bezczynności. Inną kwestią jest natomiast to, czy żądana informacja ma charakter prosty czy przetworzony (nie było to przedmiotem postępowania w sprawie na bezczynność).

Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że istniejąca w sprawie w dacie orzekania bezczynność nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ nie załatwił wniosku przez okres ok. 4 miesięcy (do chwili orzekania przez Sąd), zaś przepisy u.d.i.p. nie powinny nastręczać trudności, co do ich zastosowania w tej sprawie.

Sąd pierwszej instancji nie znalazł natomiast podstaw do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., stwierdzając, że PZŁ w B.– Zarząd Okręgowy zastosował nieprawidłową wykładnię przepisów i tu należy upatrywać braku podejmowania czynności po dniu 15 września 2014r. nie zaś w złej woli organu łowieckiego.

Końcowo Sąd Wojewódzki podkreślił, że nie podzielił stanowiska Zarządu o zaistnieniu podstaw do odrzucenia skargi jako przedwczesnej, bowiem okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do kwestionowania pochodzenia wniosku od prasy w rozumieniu ustawy Prawo prasowe. Jednakże okoliczność, iż jego adresatem pozostawał Zarząd jako podmiot podlegający ustawie Prawo prasowe, jak też wniosek dotyczył informacji publicznej, powodowała, że tryb jego załatwienia determinował art. 3a powołanej ustawy, nakazujący stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, na gruncie której postępowanie nie jest sformalizowane, a z wnioskiem może wystąpić każdy i nie można żądać od niego wykazania interesu prawnego czy faktycznego. Z tego względu niezrozumiała – zdaniem Sądu pierwszej instancji - jest teza o brakach wniosku i przedwczesności skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w B., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 7 ust.2 pkt 5 ustawy Prawo prasowe poprzez zastosowanie błędnej wykładni tego przepisu.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wskazując na zasadność zarzutu, podniesiono, że:

1. wniosek w trybie ustawy Prawo prasowe powinien być sporządzony przez dziennikarza, który podlega rygorom określonym w art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo prasowe, tzn. być w stosunku pracy lub zajmować się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Wnioskodawca ma obowiązek udowodnienia swojego statusu jako dziennikarza. Wskazanie samego numeru legitymacji, gdy organ nie ma możliwości samodzielnej weryfikacji nie może być uznane za uprawdopodobnienie statusu dziennikarza,

2. Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach zwrócił uwagę, że organ z urzędu powinien zbadać, czy żądana informacja stanowi informację podlegającą rygorom określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Natomiast kolejna część badania formalnego wniosku, czyli od kogo pochodzi, czy ma ta osoba prawo działać na rzecz redakcji oraz czy ma prawo wskazywać adres do korespondencji, pozostaje poza zainteresowaniem Sądu. Zatem Sąd dopuszcza w swoim orzeczeniu wybiórczą ocenę formalną wniosku przez organ. Takie podejście Sądu Wojewódzkiego oznacza, iż przepis art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo prasowe jest przepisem martwym,

3. dostrzegając brak formalny we wniosku o udzielenie informacji Zarząd Okręgowy wezwał do usunięcia braku. Usunięcie braku ma istotne znaczenie ponieważ wnioskodawca K. M. wskazywał nie swój własny adres, lecz adres redakcji. W przypadku podania własnego adresu zastosowanie miałaby ustawa o dostępie do informacji publicznej i organ nie musiałby żądać potwierdzenia statusu wnioskodawcy. Natomiast wskazanie we wniosku K.M. adresu redakcji powoduje uzasadnioną konieczność weryfikacji uprawnień wnioskodawcy do występowania w imieniu redakcji. Przy czym trudno się zgodzić z poglądem, że sporządzenie zapytania na druku firmowym jest wystarczającym potwierdzeniem posiadania tak statusu dziennikarza czy też posiadania pełnomocnictwa do kierowania korespondencji na adres redakcji. Także na etapie składania skargi w dokumentach przedstawionych przez skarżącego brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego, iż w dniu składania zapytania K.M. był dziennikarzem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. G. - redaktor naczelny Dziennika "[...]" w G. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Kierując się zatem wspomnianymi wyżej względami, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) poprzez zastosowanie błędnej wykładni tego przepisu nie jest trafny.

Zgodnie z powołanym przepisem, dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopuścił się naruszenia cytowanego przepisu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, aby Sąd pierwszej instancji dokonywał wykładni pojęcia "dziennikarz". Wskazany przepis został natomiast przywołany w kontekście rozważań dotyczących oceny, czy wniosek o udzielenie informacji publicznej złożony przez K. M. pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo prasowe i czy redaktor naczelny dziennika "[...]" P. G. miał legitymację skargową w sprawie zainicjowanej tym wnioskiem. W następstwie dokonanych rozważań, Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że wprawdzie składając wniosek, K. M. nie powołał się w nim na żadne upoważnienie do występowania w imieniu redakcji, ale treść wniosku oraz forma pisma w jakiej został złożony nie pozostawia wątpliwości, iż pochodzi on od dziennika "[...]", a zatem od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy Prawo prasowe, nie zaś od K. M. jako osoby fizycznej. W konsekwencji Sąd Wojewódzki przyjął, że redaktorowi naczelnemu takiego dziennika - jako osobie kierującej na mocy art. 25 ust. 1 ustawy Prawo prasowe jego redakcją – przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w niniejszym postępowaniu.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zarzucenie zaskarżonemu wyrokowi naruszenia tylko art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo prasowe nie jest wystarczające do skutecznego zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że wniosek o udzielenie informacji publicznej - pomimo niepotwierdzenia przez autora tego wniosku swojego statusu dziennikarza - pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy. Gdyby natomiast autor skargi kasacyjnej chciał powiązać w jakiś sposób pojęcie "prasy" z naruszeniem art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo prasowe, powinien wskazać również art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy.

Dodać ponadto trzeba, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie – art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337). W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie podniósł jedynie zarzut błędnej wykładni przepisu art. 7 ust 2 pkt 5 ustawy Prawo prasowe, nie wskazał natomiast, jaka powinna być – w jego ocenie – prawidłowa wykładnia tego przepisu.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art.209 p.p.s.a. oraz art.205 § 2 p.p.s.a. w związku z §14ust.2 pkt 2 lit.b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( t.j.:Dz.U. z 2013 r., poz.490 ze zm.).