Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 179/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania
Powołane przepisy: article: art.12, art.35, art.36, art.37
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.149,art.161,art.200,art.205, art.210
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi R.N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zbadania zgodności z prawem dobudowy tarasu i zmiany konstrukcji dachu I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku R.N. o zbadanie zgodności z prawem dobudowy tarasu i zmiany konstrukcji dachu, II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R.N. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R.N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. R.N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowań w przedmiocie zgodności z prawem szeregu przedsięwzięć budowlanych, prowadzonych przez A.R. na działce nr [...]. Skarżący opisał szczegółowo przebieg postępowania w sprawie domagając się wydania przez organ stosownych rozstrzygnięć, tym bardziej że postępowanie toczy się od 2016 r.

W niniejszej sprawie przedmiot rozpoznania stanowi skarga R.N. na przewlekłość PINB zbadania zgodności z prawem dobudowy tarasu i zmiany konstrukcji dachu.

Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny:

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. R.N. zwrócił się do PINB o przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem m.in. dobudowy tarasu i zmiany konstrukcji dachu w miejscowości [...], którego właścicielką jest A.R.. W treści zawiadomienia R.N. wskazał, iż 25 lutego 2014 r. otrzymał od Starostwa Powiatowego zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego wydania zezwolenia na zmianę konstrukcji dachu i dobudowę tarasu do budynku, ale nie było w nim mowy o dobudówce pomieszczenia. Tymczasem wykonane zostało pomieszczenie wzniesione na fundamentach, przyklejone do budynku, zaopatrzone w drzwi wejściowe, luksfery i z dachem pokrytym papą, zatem nie przypomina tarasu.

W odpowiedzi na ww. zawiadomienie, pismem z dnia [...] listopada 2016 r. wnioskodawca został wezwany do dostarczenia wpisów z rejestru gruntu dla nieruchomości - posesji nr 2a, w miejscowości [...] i wyrys z mapy sytuacyjno-wysokościowej (w skali 1: 500) dla przedmiotowego obszaru - posesji Nr 2a - 2b w miejscowości [...]. W odpowiedzi strona poinformowała, że wskazany w wezwaniu art. 50 § 1 k.p.a. nie dotyczy obowiązku złożenia dokumentów, lecz traktuje o składaniu zeznań. Jednocześnie Skarżący podał, że jest gotów stawić się osobiście celem złożenia zeznań i przedłożenia dokumentów celem potwierdzenia własności sąsiadującej działki.

Pismem z dnia [...] marca 2017r. R.N., wobec braku reakcji organu, ponownie zwrócił się o przeprowadzenie kontroli nieruchomości położonej stanowiącej własność A.R. w zakresie zbadania zgodności z prawem dobudowy tarasu i zmiany konstrukcji dachu i wskazał, iż w przypadku braku reakcji i podjęcia działań złoży skargę na bezczynność.

Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2017r.PINB poinformował właścicielkę nieruchomości o przeprowadzeniu w dniu [...] kwietnia 2017r. kontroli obiektów budowlanych na posesji. Z oględzin sporządzony został protokół, z którego wynika, iż rozbudowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] zrealizowana została na podstawie decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. udzielającej pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu i dobudowę tarasu do budynku mieszkalnego.

Do akt sprawy załączone zostały: decyzja Starosty z [...] lutego 2014 r., zawiadomienie z [...] czerwca 2015 r. do PINB o zakończeniu robót budowlanych polegających na zmianie konstrukcji dachu i dobudowie tarasu do budynku mieszkalnego na działce nr [...] i pismo PINB z [...] lipca 2015 r. potwierdzające przyjęcie zawiadomienia i dopełnienie formalności oraz nie zgłoszenia sprzeciwu do złożonego zawiadomienia.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017r. R.N. złożył uwagi do protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2017 r. wskazując, że nie miał możliwości zgłoszenia ich podczas kontroli, a także, iż nie miał wglądu do projektu zmiany konstrukcji dachu i dobudowy tarasu. Zauważył, iż według protokołu kontroli dobudówka jest niezgodna z projektem i zażądał wydania decyzji o dostosowaniu dobudówki do projektu.

Następnie pismem z dnia [...] maja 2017 r. R.N. zwrócił się do Urzędu Marszałkowskiego ze skargą w trybie art. 227 k.p.a. na PINB wskazując na dotychczasowy przebieg postępowania i brak wydania przez organ stosownej decyzji. W związku z w/w skargą PINB w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. poinformował stronę, iż nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa w sprawie zrealizowanej budowy na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2014 r. Skarga po przekazaniu organowi właściwemu –Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB), została uznana za uzasadnioną i w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. WINB stwierdził, iż PINB bezpodstawnie uchyla się od podjęcia oceny kwestii zgłoszonego żądania strony ustalenia zgodności z prawem wykonanych robót.

Następnie pismem z dnia [...] lipca 2017 r. R.N. skierował do PINB ponaglenie w sprawie wydania decyzji m.in. dotyczącej dobudówki, informując, iż w sytuacji braku wydania decyzji w sprawie skieruje skargę do innych organów i do sądu. Ponaglenie zostało przekazane przez PINB do WINB w dniu [...] lipca 2017 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. PINB zawiadomił o przeprowadzeniu w dniu [...] sierpnia 2017 r. kontroli na nieruchomości A.R. celem ustalenia ewentualnego naruszenia przepisów prawa budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] WINB na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. stwierdził bezczynność PINB w sprawie m.in. dobudowy tarasu i zmiany konstrukcji dachu i wyznaczył organowi dodatkowy 30-dniowy termin, licząc od dnia otrzymania niniejszego postanowienia do załatwienia powyższej sprawy. WINB wskazał, że w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w ponagleniu bezczynności PINB albowiem R.N. pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wystąpił do PINB z żądaniem wydania decyzji w sprawie wykonanej dobudówki do budynku mieszkalnego i szamba, znajdujących się na posesji w miejscowości [...]. Wobec tak sformułowanego żądania organ zobowiązany był wydać stosowne rozstrzygnięcie, odpowiednio do stanu faktyczno-prawnego istniejącego w tej sprawie. Pomimo upływu 3 miesięcy od otrzymania w/w wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ nie wydał rozstrzygnięcia w tej sprawie, a przy tym nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a., tj. nie dokonał powiadomienia strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Wobec powyższego WINB stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku doszło do bezczynności PINB, która nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa.

Z protokołu z oględzin przeprowadzonych [...] sierpnia 2017 r. wynika, iż w sprawie zgłoszonej dobudówki – rozbudowy budynku mieszkalnego, wykonanej na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Nr [...] Starosty z dnia [...] marca 2014 r. obejmującej również zmianę konstrukcji dachu, stwierdzono niezgodność wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym ww. decyzją projektem budowlanym w zakresie wymiarów zewnętrznych rozbudowy budynku mieszkalnego o taras.

Na podstawie zawiadomienia z dnia [...] września 2017 r., po przeprowadzeniu kontroli z [...] sierpnia 2017 r. robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2014 r., PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego o taras w miejscowości [...].

Pismem z dnia [...] września 2017 r. R.N. wniósł o wyłączenie ze sprawy W.R. pełniącego funkcję PINB. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] WINB odmówił wyłączenia W.R. pełniącego funkcję PINB od załatwienia wskazanej sprawy i wyznaczenia w tym zakresie innego organu wobec braku wystąpienia przesłanek wyłączenia pracownika oraz organu administracji publicznej.

W dniu [...] września 2017 r. PINB dokonał kolejnych oględzin budynku mieszkalnego w miejscowości [...], stwierdzając w protokole z oględzin niezgodność wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym ww. decyzją projektem budowlanym w zakresie wymiarów zewnętrznych rozbudowy budynku mieszkalnego o taras i konieczność podjęcia z tego powodu czynności w postępowaniu administracyjnym.

Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. R.N. zawiadomił PINB o fakcie wznowienia prac na posesji w miejscowości [...], polegających na rozbudowie tarasu, wobec którego prowadzone jest postępowanie administracyjne. R.N. wskazał, że nad tarasem wykonywane jest zadaszenie.

Zawiadomieniem z [...] czerwca 2021 r. PINB poinformował strony postępowania: A.R. i R.N. o przeprowadzeniu w dniu [...] lipca 2021 r. oględzin w sprawie. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2021 r. wynika, że A.R. dokonała zadaszenia tarasu płytami z poliwęglanu na podstawie zgłoszenia z dnia [...] marca 2020 r.

W odpowiedzi na pismo R.N. z dnia [...] czerwca 2021 r. PINB w piśmie z [...] lipca 2021 r. poinformował, że na podstawie przeprowadzonych oględzin ustalono, że teras, wobec którego wszczęto postępowanie administracyjne został zadaszony konstrukcją drewnianą, która przykryta została płytami poliwęglanowymi na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych w organie Starosty z dnia [...] marca 2020 r., które zostało przyjęte przez organ bez wniesienia sprzeciwu. Organ poinformował, iż w sprawie dobudowy tarasu przeprowadzi postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego z uwagi na przekroczenie parametrów zrealizowanych robót budowlanych. Odnośnie zaś robót budowlanych polegających na zmianie konstrukcji dachu PINB wyjaśnił, iż były one zrealizowane na podstawie decyzji z [...] marca 2014 r. i w tej części kontrolowana wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sporu toczącego się między stronami przed sądem cywilnym.

Dalej decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] PINB działając na podstawie art. 51 ust.7, w zw. z art.51 ust. 1, pkt. 3 oraz art.36 a, ust.5, pkt. 2 i ust. 5a pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1332 ze zm., dalej jako P.b.) oraz art. 104 k.p.a., nałożył na inwestora A.R.:

- obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w części, dotyczącej dobudowy tarasu do budynku mieszkalnego na działce nr [...], uwzględniającego zmiany, wynikające ze zrealizowanych robót budowlanych na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Nr [...] z dnia [...] marca 2014r., znak: [...], przy czym określając wymogi dotyczące projektu budowlanego i ustalając termin wykonania nałożonego obowiązku - do dnia 30 listopada 2021r.

W uzasadnieniu wskazano, iż na podstawie ustaleń z dokonanych oględzin oraz całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, organ nadzoru budowlanego stwierdził, że A.R. dokonała rozbudowy budynku mieszkalnego o taras, a rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] (od strony podwórza) o taras dokonano niezgodnie z zatwierdzonym decyzją Starosty Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. projektem budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych obiektu. PINB ustalił bowiem, iż w/w projekt budowlany w części rozbudowy budynku mieszkalnego o taras w rzucie poziomym powinien być o wymiarach: 4,00 m x 3,55 m i wysokości 2,27 m, natomiast podczas czynności stwierdzono, iż jest rozbudowa jest o wymiarach w rzucie poziomego: 4,28 m x 3,25 m, i wysokości 1,90m. Zatem inwestor zrealizowała obiekt budowlany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (przekraczając parametry obiektu o 2%). PINB stwierdził, że inwestor zrealizowała rozbudowę budynku mieszkalnego o taras ze zmianami istotnie odbiegającymi od zatwierdzonego projektu budowlanego, wobec czego w sprawie ma zastosowanie przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 36a ust.2 P.b.

Z kolei postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] PINB na podstawie art. 123 § 1 i 2 oraz art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i 3 k.p.a., w związku z wszczętym z urzędu postępowaniem administracyjnym w sprawie decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. o pozwoleniu na budowę - zmiany konstrukcji dachu i dobudowy tarasu do budynku mieszkalnego, w części dotyczącej zmiany konstrukcji dachu na budynku mieszkalnym jednorodzinnym w miejscowości [...] zrealizowanej przez A.R. – zawieszono prowadzone postępowanie administracyjne w związku z wnioskiem z dnia [...] lipca 2021 r. A.R.. W uzasadnieniu organ wskazał, że w w/w wniosku inwestor zwrócił się o zawieszenie postępowania w części dotyczącej zmiany konstrukcji dachu na budynku mieszkalnym w związku z toczącą się sprawą przed Sądem Rejonowym Wydział Cywilny, sygnatura akt [...] z dnia [...] marca 2021r. o ustalenie wygaśnięcia służebności przysługującej każdoczesnemu właścicielowi działki nr [...] polegającej na prawie swobodnego dostępu do części strychowej ustanowionej na działce [...].

W odpowiedzi na skargę organ szczegółowo opisał postępowanie w przedmiotowej sprawie i działania podejmowane przez organ, nie ustosunkowując się do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, iż skarga została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a.

Na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto - stosownie do brzmienia art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w przedmiotowej sprawie skarga R.N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w przedmiocie zbadania zgodności z prawem dobudowy tarasu i zmiany konstrukcji dachu na nieruchomości - działka nr [...], której właścicielką jest A.R..

Na wstępie Sąd zwraca uwagę, iż postanowieniem z dnia 28 października 2021 r., syn. akt II OSK 130/21 NSA przedstawił składowi siedmiu sędziów NSA do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: ,,Czy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po jego zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w trakcie postępowania administracyjnego, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 lub pkt 6 p.p.s.a. czy rozpoznaniu z uwzględnieniem art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.?". W treści obszernego uzasadnienia do w/w postanowienia NSA odniósł się przede wszystkim do treści uchwały NSA podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020r., sygn. akt II OPS 5/19, w której orzeczono, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149§ 1 pkt 3 p.p.s.a. W postanowieniu z dnia 28 października 2021 r. NSA wskazał, że ograniczenie wprowadzone uchwałą z 22 czerwca 2020 r. w sprawach bezczynności nie odnoszą się automatycznie do skarg, których istotą jest żądanie kontroli legalności przeprowadzonego i zakończonego postępowania i dokonanie przez sąd administracyjny oceny, czy postępowanie prowadzono dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy i zwrócił uwagę na ewentualne negatywne skutki związane z brakiem kontroli sądowej odnośnie przewlekłości postępowania po zakończeniu postępowania sądowego. Zauważyć należy, iż w uchwale II OPS 5/19, mowa jest o skutkach związanych z wydaniem decyzji ostatecznej, zaś w postanowieniu z dnia [...] października 2021 r. wskazano ogólnie na zakończenie postępowania. Do dnia rozpoznania przedmiotowej sprawy nie została podjęta uchwała dotycząca w/w zagadnienia.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż według analizy akt sprawy skarga na przewlekłość organu złożona została w dniu 6 sierpnia 2021 r. (data pieczęci wpływu do organu), w tym samym dniu wydana została przez skarżony organ decyzja w sprawie dotyczącej dobudowy tarasu, zaś w dniu [...] sierpnia 2021 r. wydane zostało przez skarżony organ postanowienie o zawieszeniu postępowania dotyczącego zmiany konstrukcji dachu. Na podstawie analizy akt sprawy, treści zarówno uchwały o sygn. II OPS 5/19, jak i postanowienia NSA z dnia 28 października 2021 r. Sąd uznał, iż brak jest podstaw po pierwsze do odrzucenia przedmiotowej skargi w związku z uchwałą o sygn. II OPS 5/19, w szczególności z uwagi na fakt, iż cytowana uchwała odnosi się - jak wskazuje treść jej sentencji - do skargi na bezczynność. Po drugie brak jest także uzasadnionych przesłanek do zawieszenia postępowania w sprawie w związku z treścią postanowienie NSA z dnia 28 października 2021 r., biorąc pod uwagę, że skarga złożona została co prawda w dniu wydania decyzji i dzień po wydaniu postanowienia o zawieszeniu, jednak skarżącemu w/w orzeczenia doręczone zostały dopiero w dniu 17 sierpnia 2021 r. (A.R. – stronie postępowania doręczone zostały 6 sierpnia 2021 r.). Zatem nawet jeżeli przyjąć, iż pytanie zawarte w postanowieniu NSA odnosi się nie tylko do decyzji ostatecznych, to należy w tych okolicznościach sprawy uwzględnić, iż w dacie złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB decyzja z dnia [...] sierpnia 2021 r. i postanowienie z [...] sierpnia 2021 r., nie zostały skarżącemu doręczone i nie znał on ich treści.

Następnie Sąd uznał, iż skarga będąca przedmiotem rozpoznania została złożona z zachowaniem obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 p.p.s.a., którym jest ponaglenie. Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie, jak wynika z przekazanych Sądowi akt administracyjnych, skarżący pismem z dnia [...] lipca 2017 r. wniósł do PINB (według właściwości przekazane zostało ono następnie WINB) ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku ze sprawą wydania decyzji dotyczącej zgłaszanego przez stronę żądania zbadania zgodności z prawem robót budowlanych przeprowadzonych przez A.R. w zakresie m.in. dobudowy tarasu i zmiany konstrukcji dachu. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając ponaglenie za uzasadnione wyznaczył PINB dodatkowy 30-dniowy termin licząc od dnia otrzymania postanowienia do załatwienia przedmiotowej sprawy. Nie ulega wątpliwości, iż został więc spełniony warunek określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. do skutecznego wniesienia w niniejszej sprawie skargi.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi wyjaśnić należy najpierw samo zagadnienie przewlekłości postępowania administracyjnego.

Pojęcie przewlekłości zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie k.p.a.). Zgodnie z treścią tego przepisu przewlekłość zachodzi, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W sprawach dotyczących badania wykonania robót budowalnych z prawem zastosowanie mają ogólne terminy załatwiania spraw określone przepisach art. 35-36 k.p.a., zaś ustawa Prawo budowlane nie wprowadza odmiennych terminów załatwienia sprawy.

Przepis art. 35 § 1 k.p.a. wprowadza ogólną zasadę stanowiącą, że sprawa winna być przez organ administracji publicznej załatwiona bez zbędnej zwłoki. Zgodnie natomiast z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, natomiast sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Przyjmuje się w orzecznictwie, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego jej rozstrzygnięcia.

Ocena, czy postępowanie jest prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (zob. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można bowiem zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością.

Z przedłożonych przez PINB akt administracyjnych wynika, że postępowanie w stanowiącej przedmiot oceny sprawie toczyło się w istocie od [...] listopada 2016 r., kiedy skarżący zwrócił się do organu o zbadanie zgodności z prawem dobudowy tarasu i zmiany konstrukcji dachu przeprowadzonych przez inwestora A.R. na działce nr [...], do sierpnia 2021 r., kiedy to organ I instancji wydał decyzję w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku złożenia projektu zamiennego w zakresie sprawy dotyczącej dobudowy tarasu i kiedy zawiesił postępowanie w zakresie sprawy dotyczącej zmiany konstrukcji dachu. Wyjaśnić należy, iż organ na tym etapie, dotąd prowadząc jedno postępowanie administracyjne dotyczące dobudowy tarasu i zmiany konstrukcji dachu (gdyż roboty te przeprowadzone były na podstawie jednej decyzji Starosty z dnia [...] marca 2014 r. o pozwoleniu na budowę), rozdzielił je w istocie na dwa postępowania.

Jak wynika z analizy akt sprawy skarżący w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. zwrócił się do PINB o zbadanie zgodności z prawem dobudowy tarasu i zmiany konstrukcji dachu w miejscowości [...], którego właścicielką jest A.R.. Następnie z biegiem czasu ponawiał to żądanie oraz swoje stanowisko, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane z naruszeniem prawa (pisma skarżącego do PINB z [...] marca 2017 r., [...] kwietnia 2017 r. i skarga z [...] maja 2017 r.). Wniósł również w dniu 18 lipca 2017 r. do PINB pismo, które zostało zakwalifikowane jako ponaglenie w rozumieniu art. 37 k.p.a. i przekazane Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] stwierdził bezczynność PINB w sprawie m.in. dobudowy tarasu i zmiany konstrukcji dachu i wyznaczył temu organowi dodatkowy 30-dniowy termin do załatwienia sprawy.

Mimo to PINB formalnie wszczął postępowanie dopiero na podstawie zawiadomienia z [...] września 2017 r. i to po interwencji podejmowanej przez skarżącego, tj. po złożeniu przez niego skargi w trybie art. 227 k.p.a. z dnia 15 maja 2017 r. (uwzględnionej przez WINB) i ponaglenia uwzględnionego postanowieniem WINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. Do czasu wszczęcia postępowania administracyjnego PINB dwukrotnie przeprowadził oględziny nieruchomości stanowiącej własność inwestora ([...] kwietnia i [...] sierpnia 2017 r.). Natomiast po wszczęciu postępowania organ przeprowadził oględziny po raz trzeci ([...] września 2017 r.), stwierdzając przy tym w treści protokołu z oględzin zasadność podjęcia czynności w związku ze stwierdzeniem niezgodności wykonanych robót budowlanych z decyzją na podstawie, której zostały przeprowadzone roboty, po czym dopiero na skutek kolejnej interwencji skarżącego (pismo z [...] czerwca 2021 r.) podjął dalsze działania tj. przeprowadził oględziny po raz czwarty ([...] lipca 2021 r.) i następnie wydał decyzję oraz postanowienie o zawieszeniu postępowania opisane powyżej.

Zdaniem Sądu nie ulega zatem wątpliwości, iż działanie organu było nieefektywne i przedłużające postępowanie, prowadzone było nieskutecznie i niesprawnie, bez racjonalnego uzasadnienia. Organ czterokrotnie przeprowadzał w niniejszej sprawie oględziny nieruchomości, mimo, iż charakter sprawy i okoliczności sprawy nie wskazują, aby było to zasadne i konieczne dla rzetelnego zgromadzenia materiału dowodowego potrzebnego do rozpoznania sprawy. Zauważyć należy, iż organ niejednokrotnie podejmował czynności w sprawie na skutek kolejnych pism skarżącego domagającego się skutecznego załatwienia jego sprawy. Dodać należy, iż jak wskazuje opisany przebieg postępowania, organ niewątpliwie nie zachował w przedmiotowej sprawie terminów określonych w art. 35 k.p.a.

Z akt sprawy, ani też z odpowiedzi na skargę nie wynikają przesłanki usprawiedliwiające tak długie prowadzenia postępowania, w a szczególności podejmowania poszczególnych czynności w tak znacznych odstępstwach czasu i nieefektywnie oraz powielanie niektórych czynności. Szczególnie długi okres kiedy organ nie podejmował czynności to okres między [...] września 2017 r., gdy przeprowadzono trzecie oględziny nieruchomości, a [...] czerwca 2021 r., gdy po złożeniu przez skarżącego pisma organ zawiadomił strony o terminie oględzin nieruchomości, czyli blisko 4 lata, bez wskazania okoliczności uzasadniających takie działanie.

Tymczasem już w odpowiedzi na skargę złożonej przez R.N. w trybie art. 227 k.p.a. (pismo z [...] czerwca 2017 r. ) WINB wskazał na nieprawidłowości w zakresie działania PINB i uchylanie się od oceny kwestii zgłoszonego przez skarżącego żądania zbadania zgodności z prawem wykonanych robót. Następnie w postanowieniu WINB wydanym w dniu [...] sierpnia 2017 r. na skutek ponaglenia złożonego przez R.N., WINB wyznaczył organowi w związku z uwzględnieniem ponaglenia 30-dniowy termin na zakończenie postępowania, do którego organ się nie zastosował. Jednocześnie, jak wynika z protokołu oględzin z dnia [...] sierpnia 2017 r., już wówczas stwierdzono w jego treści niezgodność wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym decyzją Starosty z dnia [...] marca 2014 r. projektem budowlanym.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w punkcie II wyroku.

Biorąc zaś pod uwagę czas pomiędzy otrzymaniem przez organ wniosku strony a załatwieniem wniosku (ponad 4 lata), jak również opisaną wyżej postawę organu, polegającą na nie znajdującym racjonalnego usprawiedliwienia tak długotrwałym załatwianiu sprawy, Sąd uznał (punkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona wnosząca skargę. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie rozstrzygnięcia, przy uwzględnieniu charakteru sprawy, i zgromadzonym materiale dowodowym uzasadnia przyjęcie, że przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawnych. Należy zwrócić uwagę, że już w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazywał na nieprawidłowości w działaniach podejmowanych przez organ, a dokładnie uchylanie się od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, a mimo to organ I instancji formalnie wszczął postępowanie administracyjne dopiero [...] września 2017 r., po rozpoznaniu w dniu [...] sierpnia 2017 r. przez WINB ponaglenia wniesionego przez skarżącego uwzględniającego stanowisko skarżącego i wyznaczającego PINB 30-dniowy termin do załatwienia sprawy. Przy czym mimo w/w postanowienia WINB organ I instancji poprzestał na wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu kolejnych w sprawie oględzin nieruchomości, następnie od września 2017 r. do czerwca 2021 r. nie podejmując kompletnie żadnych czynności. Świadczy to niewątpliwie o lekceważącym podchodzeniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., dotyczącej szybkości postępowania, a znajdującej następnie odzwierciedlenie w regulacji przepisów art. 35 i 36 k.p.a.

Dodać przy tym należy, iż skarżony organ nie wskazał jakichkolwiek okoliczności uzasadniających przyczyny dopuszczenia się opisanej powyżej przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie.

Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 500 zł (punkt III wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście przede wszystkim całokształtu zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania). Obowiązujące w tej materii fakultatywne działanie sądu – bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie – oznacza, że wybór czy zastosować ten środek, leży całkowicie w gestii oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. W ocenie Sądu, zasądzona z urzędu kwota: z jednej strony, zrekompensuje skarżącemu czas oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy oraz podejmowane przez nich zabiegi związane z doprowadzeniem do jej rozpoznania przez organ bez zbędnej zwłoki, zaś z drugiej strony przyznana kwota jest potrzebna dla osiągnięcia celu jakim jest zdyscyplinowanie organu na przyszłość. Dodać przy tym należy, że w odpowiedzi na skargę organ nie podał żadnych okoliczności usprawiedliwiających przewlekłe prowadzenia postępowania.

Zasądzając sumę pieniężną w takiej wysokości Sąd miał również na uwadze, iż w równolegle toczącej się sprawie pomiędzy tymi samymi stronami o sygn. akt II SAB/Go 201/21 również została przyznana skarżącemu od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna w wysokości 500 zł.

W pkt I wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, które to rozstrzygnięcie jak wynika z treści art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi obligatoryjną część wyroku wydawanego w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając stan sprawy istniejący na dzień wyrokowania. Zdaniem Sądu orzekając w powyższym zakresie należy wziąć pod uwagę nie tylko czy skarga została wniesiona przed wydaniem przez skarżony organ rozstrzygnięcia, ale też czy przez doręczeniem go stronie. W myśl art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się wobec tego uwagę na to, że wobec strony, której decyzji nie doręczono, organ nie wywiązuje się z obowiązku załatwienia sprawy i zawiadomienia jej o tym. W sytuacji jednak, gdy wnioskodawcy domagającemu się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie, ma on prawo podjęcia środków prawnych zwalczania przewlekłości organu. W przedmiotowej sprawie decyzja wydana została przez skarżony organ w dniu złożenia skargi, a doręczenie nastąpiło po wniesieniu skargi przez skarżącego do tutejszego Sądu. W tych okolicznościach żądanie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Koszty postępowania sądowego obejmujące w przedmiotowej sprawie wpis w kwocie 100 zł zasądzone zostały na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku).