Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 710/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1, art. 134 par. 1, art. 135 i art. 145 par. 1, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 35 ust. 4, art. 71 ust. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 59, art. 50 ust. 1, art. 86
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019r. sprawy ze skargi Świętokrzyskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w Kielcach na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 27 września 2018r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. uchyla postanowienie Prezydenta Miasta Kielce z dnia 6 marca 2018r. znak: [...]; III. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Świętokrzyskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w Kielcach kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 27 września 2018 r. znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia 6 lipca 2018 r. nr 366/2018 znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą dla M.S. pozwolenia na przebudowę budynku usługowego obejmującą wykonanie rampy rozładunkowej dla samochodów ciężarowych, na działkach nr ewid.: [...] przy ul. W. w Kielcach.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji przedstawił następującą argumentację.

Postanowieniem z dnia 6 marca 2018 r. znak: [...], działając na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, Prezydent Miasta Kielce wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015 poz. 1422), polegające na wykonaniu na działce budowlanej nr ewid. [...] w projektowanej przebudowie budynku usługowego, rampy rozładunkowej dla samochodów ciężarowych bezpośrednio przy granicy tej działki budowlanej, od strony działki nr ewid. [...] w Kielcach.

Wnioskiem z dnia 25 maja 2018 r., uzupełnionym w dniu 7 czerwca 2018 r. inwestor wystąpił do Prezydenta Miasta Kielce o pozwolenie na budowę na ww. zakres inwestycji. Do wniosku dołączono: oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące działek nr: [...] w Kielcach oraz projekt budowlany wraz z zaświadczeniami i oświadczeniami projektantów. Organ I instancji pismem z dnia 8 czerwca 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy, a następnie ww. decyzją z dnia 6 lipca 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla M.S. pozwolenia na przebudowę budynku usługowego obejmującą wykonanie rampy rozładunkowej dla samochodów ciężarowych, od której to decyzji odwołała się Świętokrzyska Spółdzielnia Mieszkaniowa w Kielcach - użytkownik wieczysty działki ewid. [...]

Na skutek tego odwołania Wojewoda Świętokrzyski, rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym co do zgodności z przepisami prawa materialnego i formalnego, wskazał na przepisy art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Następnie podzielił ustalenia Prezydenta Miasta Kielce, że dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a planowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy wymagana jest w sytuacji zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Przedmiotowa inwestycja nie powoduje zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowego i została prawidłowo zakwalifikowana jako przebudowa tj. wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych paramentów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a i Prawa budowlanego). Zgodnie bowiem z normą PN-ISO 9836:1997, która wskazuje dwie definicje powierzchni zabudowy, do powierzchni zabudowy nie wliczamy powierzchni m.in. elementów drugorzędnych, np. schodów i ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego.

Ponadto organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 71) i nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Odnośnie zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, a w analizowanym przypadku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ stwierdził, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje działkę inwestora: [...] - w związku z jej charakterem, usytuowaniem, wymiarami i specyfiką. W myśl § 12 pkt 6 ppkt 1 ww. rozporządzenia odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do - takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Jednakże, jak wyjaśnił organ II instancji, przewidziano odstępstwa od powyższej reguły zgodnie z przepisem art. 9 Prawa budowlanego, w myśl którego w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od tych przepisów. Ponieważ na postanowienie wydane w trybie art. 9 Prawa budowlanego nie przysługuje zażalenie, organ odwoławczy realizując obowiązek jego oceny stwierdził, że projektowana rampa została usytuowana bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] na której zlokalizowana jest wewnętrzna droga osiedlowa. Zbliżenie do drogi osiedlowej pozwoliło zaprojektować właściwą jej szerokość i promienie skrętu - w rezultacie, w trakcie użytkowania rampy, takie rozwiązanie pozwoli na sprawne tj. bezpieczniejsze, krótsze i generujące mniej hałasu manewrowanie samochodami dostawczymi; dobudowa ramy do istniejącego budynku usługowego nie zwiększy uciążliwości tego budynku wynikającej z ruchu samochodów dostawczych - ruch ten nie ulegnie zwiększeniu, a jedynie zostanie usprawniony; w sąsiedztwie występuje inna zabudowa handlowo - usługowa obsługiwana regularnym ruchem samochodów dostawczych o różnym tonażu. Jako zasadne ocenił więc organ to, by istniejący budynek usługowy funkcjonował z rampą o wymiarach zapewniających sprawne i bezpieczne manewry.

Organ II instancji stwierdził także spełnienie wymogów rozporządzenia w zakresie § 13 tj. naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich, § 60 tj. czasu nasłonecznienia w pokojach mieszkalnych budynków sąsiednich oraz § 29 odprowadzenia wód opadowych, które odbywać się będzie na dotychczasowych zasadach w ramach istniejącego przyłącza do kanalizacji deszczowej. Dodatkowo organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie spowoduje wprowadzenia ograniczeń w sposobie zagospodarowania działek sąsiednich.

Przedmiotowy projekt budowlany Wojewoda Świętokrzyski ocenił jako spełniający wymagania rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012, poz. 462 ze zm.). Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na kopii mapy sytuacyjnej, opisanej jako mapa do celów projektowych w skali 1:500, wykonanej przez geodetę uprawnionego, stanowiącej dokument opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany pod numerem P.2661.2017.1880 (identyfikator zasobu) w dniu 10 listopada 2017 r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Prezydenta Miasta Kielce, pozostaje w zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, stosownie do wymogu przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Projekt budowlany, stanowiący załącznik do decyzji, jak wskazał organ, jest kompletny, posiada niezbędne sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, stosownie do wymogu ww. przepisu art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego. Inwestor spełnił więc, zdaniem organu odwoławczego, wszystkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

W związku z powyższym Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że w trakcie postępowania administracyjnego zostały zgromadzone wszelkie dokumenty niezbędne do zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego oraz do wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W tej sytuacji, w myśl przepisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nie może odmówić inwestorowi wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Zatem Prezydent Miasta Kielce słusznie udzielił dla M.S. pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu, organ II instancji podniósł, że przedmiotowa rampa powstaje na potrzeby istniejącego i działającego obecnie budynku usługowego. Brak jest podstaw do twierdzenia, że inwestor budową przedmiotowej rampy spowoduje diametralną zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowego, a obawy dotyczące ewentualnych przyszłych uciążliwości związanych z eksploatacją rampy nie mogą być brane pod uwagę w dacie ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę. Spory powstałe w wyniku wzajemnego oddziaływania na siebie nieruchomości, wynikające z ich wykorzystywania, mogą być dochodzone w trybie cywilnym a nie administracyjnym. Przepisy art. 35 ust. 4 i art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości organu w kwestii udzielenia pozwolenia na budowę, dlatego też skoro w analizowanej sprawie nie zostały naruszone obowiązujące przepisy prawa, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę planowanej inwestycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Świętokrzyska Spółdzielnia Mieszkaniowa w Kielcach, zaskarżając w całości powyższą decyzję Wojewody Świętokrzyskiego, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 t.j. z późn. zm., dalej w skardze jako “kpa") poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania niewłaściwej decyzji;

- art. 8 w zw. z art. 80 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie niewyczerpującej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do uznania, że okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości;

- art. 11 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez ich nie zastosowanie i nie wyjaśnienie stronie postępowania przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, co doprowadziło do wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia wydanej decyzji;

- art. 10 § 1 kpa poprzez odmowę udostępnienia skarżącemu wniosku uczestnika zawierającego uzasadnienie żądania dokonania odstępstwa od przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czym została naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu;

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji;

- art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego nie zastosowanie i nie uchylenie decyzji organu I instancji i nie umorzenie postępowania, bądź nie uchylenie decyzji i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Strona sformułowała także zarzuty naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skardze jako "upzp") poprzez jego nie zastosowanie i uznanie, że budowa rampy stanowi przebudowę budynku usługowego w sytuacji, gdy budowa rampy rozładunkowej stanowi budowę obiektu budowlanego, a budynek usługowy, dla którego ma być ona wybudowana, zmieni swoje przeznaczenie, zmieni powierzchnie zabudowy terenu, co uzasadnia uprzednie wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalje w skardze jako “prawo byudowlane") poprzez jego nie zastosowanie i uznanie, że budowa rampy rozładunkowej nie stanowi budowli w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a jedynie przebudowę istniejącego budynku;

- art. 3 pkt. 7a prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i zakwalifikowanie budowy rampy rozładunkowej jako przebudowy istniejącego budynku, w sytuacji, gdy przedmiotowa inwestycja powinna zostać zakwalifikowana jako budowla;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego poprzez jego nie zastosowanie i nie dokonanie zbadania zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca Spółdzielnia wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Świętokrzyskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Kielce i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu.

Uzasadniając powyższe zarzuty, autor skargi podniósł m.in., że organy, zarówno I, jak i II instancji, nie wzięły pod uwagę całego zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności nie rozpatrzyły zasadności argumentów podnoszonych przez skarżącą. Organ skrótowo i pobieżnie odniósł się do stawianych w odwołaniu zarzutów do decyzji, w szczególności w części dotyczącej oddziaływania projektowanej rampy na działki bezpośrednio przylegające do projektowanej rampy. Organ bezkrytycznie przyjął argumentację wnioskodawcy o jego "szczególnym" przypadku, a nie przeanalizował, czy możliwe byłoby osiągnięcie przez niego celu gospodarczego w inny sposób. Zastanawiające, zdaniem skarżącej, jest stwierdzenie, że "proponowane rozwiązanie zasługuje na akceptację także z punktu widzenia funkcjonalności istniejącego obiektu". Wdawanie się przez organ w taką ocenę jest bezzasadne. Powinnością organu było poświęcenie uwagi zagadnieniom, których analizy wymagają od niego przepisy prawa, tj. oceny "szczególności" przypadku, uzasadnionego interesu innych uczestników postępowania oraz przede wszystkim zagadnieniem zmiany zagospodarowania terenu (zwiększenie powierzchni zabudowy) i zmiany sposobu użytkowania budynku, który jest przedmiotem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Tych elementów w toku postępowania organy nie przeprowadziły, co doprowadziło do wydania niewłaściwych decyzji administracyjnych.

Organy nie wzięły pod uwagę, ani się nie ustosunkowały do zarzutów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu z dnia 23 lipca 2018 r., dotyczących ograniczeń technicznych drogi, po której miałby się odbywać ruch pojazdów ciężarowych do projektowanej rampy rozładunkowej. Rampa rozładunkowa została zaprojektowana w taki sposób, że dostęp do drogi publicznej odbywał się będzie po ciągu pieszo-jezdnym, na którym ruch pojazdów został ograniczony do pojazdów, których masa całkowita nie przekracza 2,5 t. Droga ta nie jest dostosowana do ruchu pojazdów ciężarowych i wielkogabarytowych. W toku postępowania ani organ I instancji, ani organ lI instancji nie podjęły żadnego procesu myślowego mającego na celu wyjaśnienie wspomnianych wątpliwości. Na marginesie należy jedynie dodać, że przedmiotowym ciągiem komunikacyjnym odbywa się również ruch pieszych, których bezpieczeństwo (w przypadku dopuszczenia do ruchu tym ciągiem pojazdów ciężarowych) zostanie znacznie zagrożone. W wielu miejscach ruch pojazdów będzie odbywał się całą szerokością ciągu pieszo-jezdnego, co stwarzać będzie zagrożenie kolizjami, zwłaszcza przy manewrowaniu pojazdami ciężarowymi.

Organy administracji nie wzięły również pod uwagę interesów mieszkańców bloków zlokalizowanych na działkach sąsiednich, najbliżej miejsca planowanej inwestycji. Mieszkańcy zgłosili stanowczy protest przeciwko wykonaniu prac, które w efekcie wprowadzą zmianę dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości i spowodują znaczące utrudnienia i uciążliwości, polegające na konieczności znoszenia nadmiernego hałasu, braku możliwości korzystania z balkonów, wzmożonego ruchu ciężkich pojazdów dostawczych, zmniejszenia bezpieczeństwa dzieci i dorosłych, zanieczyszczenia środowiska spalinami, a ponadto wiązać się będą z ograniczeniem sposobu zagospodarowania sąsiednich działek należących do mienia wspólnego Spółdzielni. Kuriozalne, zdaniem strony, wydaje się z punktu widzenia ww. osób twierdzenie organu, że przyszłe zagrożenia nie mogą być teraz brane pod uwagę. W opinii skarżącego, jeśli teraz zostaną uznane tylko racje inwestora, to będzie to zarzewiem konfliktów sąsiedzkich (być może na całe lata).

Organy dopuściły się również naruszenia art. 10 § 1 kpa poprzez odmowę udostępnienia skarżącemu wniosku uczestnika zawierającego uzasadnienie żądania dokonania odstępstwa od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Udzielone odstępstwo będzie skutkowało bezpośrednio oddziaływaniem na działkę sąsiednią, której właścicielem jest skarżący oraz na sposób i zakres korzystania z niej. Odmowa udostępnienia ww. dokumentów postępowania stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Istotnym jest to, że na samo odstępstwo nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, a zatem uzasadnienie dla zastosowania tego odstępstwa winno zostać bardzo szczegółowo uzasadnione w decyzji podlegającej zaskarżeniu. Tymczasem wniosek i zgoda na odstępstwo zostały wydane bez żadnych analiz w zakresie skutków tego odstępstwa i niebezpieczeństw z tym związanych, a wydane decyzje oparto na samym fakcie wydania tego odstępstwa, bez szczegółowej analizy skutków i właściwego merytorycznego uzasadnienia, dlaczego udzielono zgody na odstępstwo.

Skarżący podniósł także, że zaskarżona decyzja w swoim uzasadnieniu zawiera sprzeczności. Z jednej strony organ ustalił, że obszar oddziaływania dotyczy także działki nr [...] należącej do skarżącej, a z drugiej strony pominięto ustalenie skutków tego oddziaływania.

Skarżąca wskazała na to, że art. 59 upzp został naruszony poprzez jego niezastosowanie, albowiem "przedmiotowa inwestycja" spowoduje zmianę sposobu użytkowania budynku, a ponadto zmieni parametry budynku w postaci powierzchni zabudowy i wysokości, w związku z czym niezbędne było uprzednie wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Strona zwróciła uwagę, że decyzją z dnia 12 września 2018r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Kielce nr [...] z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego, muru oporowego o łącznej długości do 40 m oraz urządzenia reklamowego o wysokości do 20 m, na działkach nr ewid. [...] w Kielcach. Skoro zatem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wystąpił sam inwestor, to nie może być wątpliwości, że przedmiotowy budynek zmieni swoje dotychczasowe przeznaczenie (będzie tam prowadzony handel a dotychczas była centrala telefoniczna), zmieni się sposób jego użytkowania, nastąpi zmiana zagospodarowania terenu i koniecznym jest uprzednie wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie pomimo tego, że organem I instancji w przypadku obu decyzji był Prezydent Miasta Kielce i bezkrytyczne przyjęcie w całości stanowiska inwestora doprowadziło, zdaniem Spółdzielni, do naruszenia art. 59 upzp poprzez uznanie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszym przypadku nie jest potrzebne. Zaskarżona decyzja została zatem wydana niesłusznie i przynajmniej przedwcześnie, gdyż do chwili obecnej dla budynku, przy którym ma zostać posadowiona rampa rozładunkowa nie została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy.

Strona wskazała również na treść art. 71 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego i podniosła, że budynek, przy którym ma zostać zrealizowana rampa rozładunkowa dotychczas wykorzystywany był na potrzeby centrali telekomunikacyjnej, zaś planowa inwestycja zmieni jego przeznaczenie na budynek handlowy.

Skarżąca Spółdzielnia zakwestionowała także zakwalifikowanie przez organy planowanej inwestycji jako przebudowy. W okolicznościach niniejszej sprawy budowa przedmiotowej rampy rozładunkowej nie stanowi przebudowy, a rozbudowę. Już same parametry techniczne przedmiotowej rampy wskazują, że nie może ona zostać zakwalifikowana jako przebudowa.

Strona zwróciła uwagę na parametry techniczne projektowanej rampy rozładunkowej, której wybudowanie spowoduje trwałe zajęcie gruntu o powierzchni 346 m2, a konstrukcja ma być wyniesiona w górę do poziomu ok. 3,5 m, całość ma być posadowiona na fundamentach. Także opis techniczny przedstawiony przez Inwestora używa w odniesieniu do projektowanej rampy rozładunkowej pojęć: budynek, budowla, co tym bardziej utwierdza w przekonaniu, że nie stanowi ona jedynie przebudowy już istniejącego budynku, a stanowi odrębną budowlę, dla której powinna zostać wydana odrębna decyzja o warunkach zabudowy. W tym zakresie organy obu instancji nie dokonały żadnych ustaleń, co w efekcie doprowadziło do naruszenia wskazanych na wstępie przepisów prawa materialnego. Projektowane przedsięwzięcie będzie znacząco oddziaływać na środowisko m. in. poprzez hałas, spaliny, zwiększoną ilość wód opadowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski, nie podzielając zarzutów i argumentacji skargi, wniósł o jej oddalenie. Uzupełniając zajęte w uzasadnieniu zaskarżónej decyzji stanowisko, organ odwoławczy podniósł, że - wbrew twierdzeniu strony skarżącej - nie ulegnie zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku po wybudowaniu przedmiotowej rampy, a także nie ulegnie zmianie kategoria budynku tj. kategoria XVII - budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe. Budowa przedmiotowej rampy nie spowoduje zarówno zmiany kubatury budynku, jak i jego powierzchni zabudowy. Dlatego, zdaniem organu, na takie zamierzenie inwestycyjne - budowa urządzenia technicznego - decyzja o warunkach zabudowy nie jest wymagana.

M.S. – w piśmie procesowym z dnia 20 grudnia 2018 r. - przedstawił stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Podniósł m.in., powołując się na polską normę PN-ISO 9836 i orzecznictwo sądów administracyjnych, że przedmiotowa inwestycja została prawidłowo zakwalifikowana jako przebudowa. Wskutek wykonania rampy, w ocenie uczestnika, nie ulegnie zmianie sposób użytkowania istniejącego obiektu albo kategoria budynku. Rampa rozładunkowa jest intergralną cześcią budynku i nie stanowi odrębnej budowli. W sąsiedztwie wystepuje inna zabudowa handlowo-usługowa obsługiwana regularnym ruchem samochodów dostawczych o różnym tonażu. Dobudowa rampy do istniejącego buynku usługowego nie zwiększy uciążliwości tego budynku z ruchu samochodów dostawczych, ruch ten nie ulegnie zwiększeniu, a jedynie zostanie usprawniony.

W miejscu, gdzie planowana jest rampa, obecnie już funkcjonuje plac parkingowo-manewrowy, zapewniający obsługę całego budynku. Natomiast w wyniku powstania rampy usprawniony i skrócony zostanie rozładunek, co w sposób oczywisty i nie wymagający pogłębionej analizy przyczyni się także do obniżenia poziomu emisji spalin i hałasu. Treść służebności nie wskazuje na ograniczenia techniczne drogi, które są sprawą wewnętrzną Spółdzielni i nie wiążą uprawnionego ze służebności. Drogą wewnętrzną, z której uczestnik ma prawo korzystać zgodnie z treścią służebności gruntowej, poruszają się pojazdy dostawcze (ciężarowe z DMC większej niż 2,5 t), które realizują dostawy towarów w ramach zaopatrzenia lokalów handlowych najemców Spółdzielni. Prostest, którego inicjatorem jest Zarząd skarżącej Spółdzielni, ma wyłącznie na celu, w ocenie uczestnika, ograniczyć mu swobodę działalności gospodarczej realizowanej w ramach wynajmu należącego do niego budynku. Stąd ewentualna odmowa bądź uchylenie już wydanych decyzji godziłoby także w zasadę wolności działalności gospodarczej.

W pismach z dnia 20 grudnia 2018 r. złożonych przez pełnomocnika skarżącej i uczestnika M.S. strony wniosły o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 28 grudnia 2018 r. z uwagi na prowadzone rozmowy w celu osiągnięcia porozumienia pomiędzy stronami, którego skutkiem będzie cofnięcie skargi przez Świętokrzyską Spółdzielnię Mieszkaniowa w Kielcach. Przy ww. piśmie skarżąca złożyła kopię decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 27 czerwca 2018 r. o warunkach zabudowy i uchylającej ją decyzji Samorządowego Kolegium odwoławczego w Kielcach z dnia 12 września 2018 r. znak: [...].

Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącej Spółdzielni poparł skargę, zaś pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie.

Uczestnik M.S., wnosząc o oddalenie skargi, wyjaśnił, że aktualnie w przedmiotowym budynku jest prowadzony warsztat samochodowy i punkt Orange, jak również znajduje się tam powierzchnia handlowo-usługowa do wynajmu. Obecnie od strony budynku, gdzie ma powstać rampa, jest jedno wyjście, natomiast jeśli rampa powstanie, będzie mogła być zwiększona liczba tych punktów rozładunku, do dwóch lub trzech.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.)

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia Prezydenta Miasta Kielce z dnia 6 marca 2018r. znak: [...] Skarga jest zatem zasadna.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm, dalej też jako "Prawo budowlane"), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

Jak stanowi § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935, dalej też jako "rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego"), projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Z kolei stosownie do § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. nr 25 poz. 133, dalej też jako "rozporządzenie z dnia z dnia 21 lutego 1995 r.") projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej. Dopuszcza się dwukrotne pomniejszenie lub powiększenie tej mapy.

W razie braku mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, projekt sporządza się na mapie jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W niniejszej sprawie projekt budowlany zawiera projekt zagospodarowania terenu sporządzony na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10 listopada 2017 r. prowadzonego przez Prezydenta Miasta Kielce pod nr [...], na której to mapie teren inwestycji ma obejmować działki nr [...]. Jednakże na mapie nie została w ramach terenu inwestycji uwidoczniona działka nr ewid. [...] Brak jest działki o takim numerze ewidencyjnym na przedłożonej mapie. Teren inwestycji został zaznaczony jako część działki [...] Z dokumentów załączonych do projektu budowlanego wynika, że działka nr ewid. [...] została podzielona ewidencyjnie na dwie działki o numerach: [...]. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości została wydana przez Prezydenta Miasta Kielce w dniu 9 marca 2018r. znak[...]. Z sentencji decyzji podziałowej, której kopia została włączona do projektu budowlanego, wynika, że projekt podziału nieruchomości został przedstawiony na mapie sytuacyjnej przyjętej przez Prezydenta Miasta Kielce do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 lutego 2018 r. pod numerem ewidencyjnym: [...] Mapa ta nie została jednak załączona do kopii decyzji podziałowej. Wśród dokumentów znajdujących się w projekcie budowlanym – co do którego kompletności i zgodności z przepisami organy orzekające w sprawie nie zgłosiły zastrzeżeń – brak jest mapy uwzględniającej podział nieruchomości zatwierdzony ostateczną i prawomocną decyzją z dnia 9 marca 2018 r. Z powyższych przyczyn należy stwierdzić, że zatwierdzony przez organy projekt budowlany nie jest kompletny, nie został sporządzony zgodnie z przepisami, nie zawiera projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na kopii aktualnej mapy spełniającej wymagania z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia z dnia 21 lutego 1995 r. w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, co wskazuje na naruszenie przez organy art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 4 Prawa budowlanego.

W dalszej kolejności należy podnieść, że do obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej należy sprawdzenie przedstawionego do zatwierdzenia projektu budowlanego w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a wcześniej - w ramach kontroli kompletności projektu – do zweryfikowania, czy projekt zawiera decyzję o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy jej sporządzenie z uwagi na zakres planowanej inwestycji jest wymagane. W niniejszej sprawie wyniki takiej weryfikacji dokonanej przez organy obu instancji nie zasługują na akceptację.

Zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej też jako "u.p.z.p."), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga zatem każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, na bez względu na to, czy na określone roboty wymagane jest pozwolenie na budowę. (zob. wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r., II OSK 2144/10, Lex nr 1138087). Istotne jest, czy roboty budowlane spowodują zmianę sposobu zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem postanowień art. 50 ust. 2.

Zmiana zagospodarowania terenu nie jest pojęciem prawnie zdefiniowanym.

W piśmiennictwie wskazuje się, że zmiana zagospodarowania terenu oznacza funkcjonalne przekształcenie terenu (zob. Plucińska-Filipowicz Alicja(red.), Wierzbowski Marek (red.), Buliński Kamil, Filipowicz Tomasz Kosicki Artur, Rypina Mariusz, Wincenciak Mirosław, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, WKP, 2018). Klasycznym przykładem zmiany zagospodarowania terenu jest wzniesienie na tym terenie obiektu budowlanego. Niemniej wprost z cyt. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że zmiana zagospodarowania terenu może nastąpić zarówno na skutek budowy obiektu budowlanego, jak i wyłącznie na skutek wykonania innych robót budowlanych, niepołączonych z budową obiektu budowlanego. Przy czym dla zdefiniowania pojęć "budowy", "obiektu budowlanego" i "robót budowlanych" należy sięgnąć do przepisów ustawy - Prawo budowlane, która roboty budowlane definiuje jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Bez wątpienia jednak oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, uwzględniając okoliczności konkretnego przypadku.

W okolicznościach tej sprawy inwestor planuje wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu rampy zewnętrznej rozładunkowej dla samochodów ciężarowych, która będzie przylegała do istniejącego na tej działce budynku usługowego i zostanie usytuowana w granicy z sąsiednią działką budowlaną (nr 947/264). Rampa będzie wykonana w technologii żelbetowej, monolitycznej. Obiekt będzie zajmował powierzchnię ok. 350 m2 i zostanie wsparty na 10 żelbetowych słupach. Słupy podpierać będzie 5 żelbetowych dźwigarów, na których znajdować się będzie płyta z wodoszczelnego żelbetu o grubości 25 cm. Z projektu budowlanego przedmiotowej rampy (rysunek "Przekrój A-A") wynika również, że będzie ona wzniesiona ponad poziom istniejącej jezdni asfaltowej do rzędnej 307,99 m.n.p.m., ze spadkiem w dwóch kierunkach i nachyleniem spadków od 0,5 % do 8% (rysunek "Przekrój B-B").

Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, nie przeanalizował w powyższym zakresie przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego wystarczająco wnikliwie, w każdym razie nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem w ocenie Sądu, uwzględniając powierzchnię trwałego zajęcia terenu na skutek wykonania projektowanej rampy zewnętrznej i jej parametry konstrukcyjne, nie może być wątpliwości, że na skutek wykonania przedmiotowej rampy rozładunkowej dojdzie do zmiany zagospodarowania terenu, na którym zostanie ona wzniesiona. Rampa ma powstać wskutek wykonania robót budowlanych (definiowanych przez inwestora jako przebudowa budynku usługowego), zatem w świetle art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p., błędnie organy administracji architektoniczno-budowlanej w tej sprawie uznały, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Uzasadnienie kwestionowanej skargą decyzji zawiera wyjaśnienie przyczyn, dla których planowana inwestycja nie spowoduje zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowego, ale także w tej części jest ono zbyt lakoniczne i nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a., zważywszy na zakres obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej wynikających z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Twierdzenia organu, że przedmiotowa inwestycja po jej wykonaniu nie spowoduje zmiany sposobu użytkowania budynku nie mogą być uzasadniane wyłącznie okolicznościami, że wykonanie rampy będzie stanowić tylko przebudowę budynku usługowego, albowiem nie dojdzie do zmiany powierzchni jego zabudowy, ani kubatury budynku, i powstaje ona na potrzeby już istniejącego i działającego budynku usługowego. Rozważania organu w zakresie prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych w świetle art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego jako przebudowy budynku nie mogą determinować oceny, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy, skoro w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. sama tylko przebudowa budynku może wymagać uzyskania takiej decyzji, co wyżej już wyjaśniono. Ponadto przebudowa z definicji powoduje zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, co tym bardziej obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej do rozważenia kwestii, czy wskutek wykonania takich robót budowlanych nie dojdzie do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części uregulowana została zdefiniowana w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części będzie w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło rozważań, czy przedmiotowa inwestycja nie spowoduje zmiany warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, zwłaszcza, że projektowana rampa ma zostać usytuowana w granicy z działką sąsiednią.

Ponadto nie sposób nie dostrzec, o czym już na etapie postępowania administracyjnego organy miały wiedzę, że równocześnie do kontrolowanego postępowania w tej sprawie toczyło się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego, muru oporowego o łącznej długości do 40 m oraz urządzenia reklamowego o wysokości do 20 m na działkach nr ewid. [...] w Kielcach z wniosku M.S. z dnia 5 kwietnia 2018 r., po rozpatrzeniu którego Prezydent Miasta Kielce decyzją z dnia 27 czerwca 2018 r. nr [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla ww. inwestycji. Działka nr ewid. [...] (na której projektuje się zlokalizowanie przedmiotowej rampy) to działki sąsiednie, powstałe na skutek decyzji podziałowej Prezydenta Miasta Kielce z dnia 9 marca 2018 r. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 12 września 2018 r. znak: [...] (k. 51-57 akt sądowych), uchylającej ww. decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia 27 czerwca 2018 r. o warunkach zabudowy, wynika, że w opisie przedsięwzięcia planowanego na działce nr 947/366 przewiduje się budowę dwukondygnacyjnego budynku magazynowego na potrzeby wynajmu pod czasowe przechowywanie towarów, będących w obrocie handlu internetowego. Budynek będzie posiadał dwie kondygnacje nadziemne i wysokość taką samą jak obiekt znajdujący się na działce sąsiedniej nr 947/367. Przedmiotowy magazyn będzie przylegał do budynku, którego dotyczy wniosek o pozwolenie na przebudowę rozpoznany decyzjami kontrolowanymi w tej sprawie.

W niniejszej sprawie, w kontekście planowanych przez uczestnika inwestycji na obu sąsiadujących działkach, które mogą na siebie wzajemnie oddziaływać, zasadnym było więc również rozważenie, czy nastąpi zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, w szczególności w aspekcie warunków określonych w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 ust. 1 p.b. Nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie mogą powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 2144/10, Lex nr 1138087, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., II SA/Kr 337/96, Przegląd Gospodarczy 1997, nr 7, s. 39).

Organy powyższych ustaleń faktycznych nie poczyniły. Organ drugiej instancji skonstatował jedynie, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż inwestor budową przedmiotowej rampy spowoduje diametralną zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowego. Tymczasem na rozprawie uczestnik wskazał, że aktualnie w przedmiotowym budynku prowadzony jest warsztat samochodowy i punkt Orange, znajduje się tam także powierzchnia handlowo-usługowa do wynajmu, że od strony budynku, gdzie ma powstać rampa, jest jedno wyjście, a jeśli rampa powstanie, będzie mogła być zwiększona liczba tych punktów rozładunku do dwóch lub trzech. Uwzględniając dodatkowo okoliczność podnoszoną przez samego inwestora (eksponowaną także w piśmie procesowym z dnia 20 grudnia 2018 r. –

k. 31 – 35 akt sądowych), że drogą wewnętrzną, z której uczestnik ma prawo korzystać zgodnie z treścią służebności gruntowej [...], poruszają się pojazdy dostawcze, ciężarowe o DMC większej niż 2,5 t i uczestnika nie obowiązują ograniczenia techniczne tej drogi, to pogłębiona analiza tego, czy projektowana inwestycja powoduje konieczność wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy również dla przedmiotowej inwestycji była niezbędna w świetle podniesionych wyżej okoliczności, które przecież wynikają ze złożonych do akt administracyjnych dokumentów.

Ocena, czy, uwzględniając zakres planowanej inwestycji, wymagane jest uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poczyniona przez organy obu instancji jest powierzchowna, lakonicznie uzasadniona w decyzjach, nie uwzględniająca dyspozycji art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W żadnym razie nie może uzasadniać braku konieczności uprzedniego uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji okoliczność podnoszona w odpowiedzi na skargę przez organ odwoławczy, że nie ulegnie zmianie kategoria budynku (tj. kategoria XVII – budynki handlu, gastronomii i usług), skoro - analizując jakiego rodzaju działalność może być w tego rodzaju budynkach prowadzona – zazwyczaj zmiana profilu tej działalności będzie powodować zmianę sposobu użytkowania budynków tej kategorii w aspekcie warunków określonych w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego.

Powyżej przedstawione przez Sąd uchybienia organów wskazują na zasadność zarzutów podniesionych w skardze zarówno natury procesowej – art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i zarzutów naruszenia prawa materialnego – art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy.

W efekcie tych naruszeń prawa organy obu instancji dokonały błędnej oceny przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego jako kompletnego i spełniającego wymogi przewidziane przepisami prawa, pomimo nieprzedłożenia przez inwestora aktualnej mapy do projektu budowlanego i decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Z powyższych powodów Sąd wyeliminował również z obrotu prawnego postanowienie Prezydenta Miasta Kielce z dnia 6 marca 2018 r. o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), skoro przed wydaniem postanowienia w tym przedmiocie organ zobowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy dla konkretnej inwestycji. Na ww. postanowienie z dnia 6 marca 2018 r., udzielające inwestorowi zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych, nie przysługiwało zażalenie, dlatego organy administracji architektoniczno-budowlanej zobligowane były ocenić jego prawidłowość przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Akta administracyjne dotyczące postępowania w sprawie udzielenia odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych włączone zostały do akt administracyjnych dotyczących postępowania kwestionowanego skargą, zaś skarżąca Spółdzielnia przed wydaniem decyzji w tej sprawie mogła zapoznać się z całością akt administracyjnych i w toku postępowania administracyjnego kwestionować legalność postanowienia udzielającego zgody na odstępstwo. Z tej przyczyny za nieuzasadniony ocenił Sąd zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Nie sposób także postawić organom zarzutu dotyczącego posiłkowania się Polską Normą przy ustalaniu, czy na skutek wykonania rampy rozładunkowej dojdzie do zmiany charakterystycznego parametru budynku, jakim jest powierzchnia zabudowy budynku. Sąd stoi bowiem na stanowisku, że pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie (zob. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., II OSK 1334/15, Lex nr 2206363). Przy czym nie ulega wątpliwości, że w sytuacji wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji organy będą zobowiązane dokonać ponownej weryfikacji ustaleń, że wskutek wykonania przedmiotowej rampy zmianie nie ulegną parametry inne od charakterystycznych parametrów budynku. Stąd Sąd jako przedwczesne ocenił zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 3 pkt 3 i 7a Prawa budowlanego.

Z podanych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji (pkt I wyroku) oraz postanowienie Prezydenta Miasta Kielce z dnia 6 marca 2018 r. znak: AB-I.6740.3.28.2017.AS o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (pkt II wyroku).

O kosztach, na które składają się wpis od skargi (500, zł) wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. nr 221 poz. 2193 ze zm.) w związku z § 2 pkt 6 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania Sądu co do dalszego postępowania, w szczególności nałożą na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie mapy załączonej do projektu budowlanego i decyzji o warunkach zabudowy.