Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 438/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust.1 pkt 2a, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 49b ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: § 12 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. R. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

J.R. (dalej jako "strona", "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Z akt sprawy wynika , że w dniu 21 listopada 2018 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "PINB") wpłynął wniosek M. K. o wszczęcie postępowania oraz przeprowadzenia kontroli na dz. nr "[...]", obręb W., gm. M. w przedmiocie rozbiórki bryły drewnianego budynku rekreacyjnego oraz wykonania betonowych ław fundamentowych pod nowy budynek, bezpośrednio na granicy z działką sąsiednią nr "[...]".

Zgłoszenia samowoli budowlanej popełnionej na ww. działce, należącej do Z. P. (dalej również jako "Inwestor"), dokonała też J. R. będąca właścicielką działki sąsiedniej (nr "[...]’), W piśmie z dnia 8 lutego 2019 r. wskazała, że na działce nr "[...]" rozebrany został budynek rekreacyjny będący bliźniakiem oraz wylane ławy fundamentowe. Wykonanie prac rozbiórkowych bez stosownych zezwoleń oraz zgody właściciela sąsiedniego bliźniaka, spowodowało naruszenie stabilności i szczelności budynku.

W dniu 20 marca 2019 r. w O. Z.P. złożyła w PINB wyjaśnienia, w których oświadczyła, że jest właścicielką działki nr "[...]" i była właścicielką rozebranego budynku letniskowego w zabudowie bliźniaczej. Rozbiórki dokonała w 2016 r i nie ubiegała się o pozwolenie na rozbiórkę ani nie dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania w/w robót.

W związku z powyższym PINB w dniu 21 marca 2019 r. zawiadomił

o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki parterowego budynku letniskowego w zabudowie bliźniaczej, położonego na działkach nr "[...]"

i "[...]" w W., gm. M.

Postanowieniem z dnia "[...]" r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 81 c ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: Prawo budowlane) nałożył na Z. P. obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, w terminie 60 dni od daty otrzymania postanowienia, inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych, polegających na rozbiórce części budynku letniskowego w zabudowie bliźniaczej, położonego na działce nr "[...]" w m. W., gm. M., bez wymaganego pozwolenia na rozbiórkę.

W wyniku rozpatrzenia zażaleń Skarżącej oraz Inwestora, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia "[...]" r., uchylił zaskarżane postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na potrzebę ustalenia czy w sprawie doszło tylko do samowolnej rozbiórki budynku letniskowego, czy również z samowolną budową nowego budynku.

W dniu 25 października 2019 r. PINB przeprowadził oględziny robót budowlanych przeprowadzonych na terenie działki nr "[...]" w miejscowości W., gm. M. W trakcie oględzin stwierdzono, że na działce nr "[...]" znajdują się ławy fundamentowe o wymiarach 6,50 m x 5,70 m x 5,60 m x 2,10 m x 0,9 m x 3,6 m. Na niektórych narożnych ławach wyprowadzone zostały pręty zbrojeniowe ucięte przy samej podstawie. Obok na działce nr "[...]", której właścicielką jest Skarżąca znajduje się budynek letniskowy, wolnostojący, o konstrukcji drewnianej, z dachem jednospadowym krytym papą. Budynek letniskowy, z tarasem, nie posiada podpiwniczenia; oparty jest na wymurowanych 10 słupach o różnej wysokości z cegły klinkierowej na zaprawie cementowej. Ww. budynek letniskowy wyposażony jest w instalację elektryczną i wodociągową z sieci.

Do protokołu spisanego na okoliczność przeprowadzenia oględzin Z. P. oświadczyła, że wykonała ławy fundamentowe w 2016 r. w celu wzmocnienia istniejących pali fundamentowych, na których oparty był budynek letniskowy, który ze względu na nieodpowiedni stan techniczny został rozebrany. Z. P. dokonała zabezpieczenia domku letniskowego na działce nr "[...]" należącego do J. R. poprzez wymurowanie dwóch słupów z cegły klinkierowej, na których oparte są drewniane belki konstrukcyjne, ściana budynku od strony działki nr "[...]" została dodatkowo odeskowana.

J. R. oświadczyła natomiast, że gdy Z. P. dokonała rozbiórki swojego budynku, stan techniczny jej budynku uległ znacznemu pogorszeniu. Znacząco przechylił się w stronę działki nr "[...]". Z. P. wykonała ławy fundamentowe jako początek budowy domku rekreacji indywidualnej. Przed rozbiórką oba budynki połączone były konstrukcyjnie. Przed rozbiórką dokonany został podział nieruchomości na wysokości obecnej ściany znajdującej się od strony działki nr "[...]".

W dniu 13 stycznia 2020 r. strona przedłożyła do PINB Protokół kontroli technicznej budynku rekreacji indywidualnej nr "[...]" z dnia 11 października 2018 r. sporządzony przez mgr inż. J. K. oraz Protokół sprawdzenia okresowego instalacji elektrycznej nr "[...]’ z dnia 22 marca 2018 r. sporządzonego przez A. F. Z protokołu kontroli technicznej wynikało, że ogólny stan techniczny budynku letniskowego jest zadawalający. Konstrukcja jest prawidłowa i ustabilizowana po jej naruszeniu w wyniku dokonana rozbiórki drugiej połówki bliźniaka stanowiącego integralną zespoloną całość. Obiekt jest bezpieczny i sprawny - nadaje się do dalszej eksploatacji. Natomiast z protokołu sprawdzenia instalacji elektrycznej wynika, że instalacja zgodna jest z przepisami, stan dobry nadaje się do dalszej eksploatacji.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony od powyższej decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, PINB nie rozpatrzył całościowo wniosków J. R. oraz M. K. i skupił się tylko na samowolnej rozbiórce budynku letniskowego, nie odnosząc się do kwestii legalności oraz prawidłowości wykonania ław fundamentowych.

Ponownie rozpatrując sprawę, PINB w dniu 14 września 2020 r. przeprowadził oględziny robót budowlanych, przeprowadzonych na terenie dz. nr "[...]" w m. W., gm. M. W trakcie oględzin ustalono, że w/w działce znajdują się ławy fundamentowe o wymiarach 6,50 m x 5,70 m x 5,60 m x 2, 10m x 0,9 m x 3,6 m. Ławy fundamentowe znajdują się przy ogrodzeniu pomiędzy działkami nr "[...]". Działka nr "[...]" wyposażona jest w przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne. W dniu oględzin nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Z. P. oświadczyła, że Gmina w 2018 lub 2019 r. wydała warunki zabudowy na budowę budynku letniskowego na działce nr "[...]".

W związku z powyższym PINB postanowieniem z dnia "[...]" r., na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych związanych z budową fundamentów budynku rekreacji indywidualnej na działce nr "[...]" w miejscowości W., gm. M. oraz nałożył na Z. P. obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektu zagospodarowania działki, zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy fundamentów budynku rekreacji indywidualnej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego ww. działki. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o pow. zabudowy do 35m2 wymaga uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z tym, że nie dokonano takiego zgłoszenia uznano, że roboty te zostały wykonane samowolnie. Wobec czego, PINB wszczął procedurę legalizacyjną na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane.

Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, która w odwołaniu podniosła, że przy budowie ław fundamentowych zostały naruszone przepisy techniczne zawarte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie odległości od granicy z działką sąsiednią. Strona domagała się rozbiórki powstałych elementów obiektu budowlanego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia "[...]" r., utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy w całości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny przedstawia się inaczej niż wskazuje Z. P. Stwierdził że bezsprzecznie Inwestor, jako właścicielka domku letniskowego (typu bliźniak), znajdującego się na dz. nr "[...]", przed jego rozbiórką wykonała ławy fundamentowe pod nowy budynek. Z akt sprawy wynika, że w pierwszej kolejności inwestorka zlikwidowała taras wraz z betonowymi słupami otaczający budynek. Następnie wykonała ławy fundamentowe wzdłuż granicy z działką nr "[...]" - 50 cm od ściany drugiego bliźniaka (ściana ta stanowi granicę między działkami), pod istniejącym nadal przedmiotowym budynkiem oraz wyprowadziła je poza jego obrys. Zdaniem organu odwoławczego, nie można zatem mówić, że Inwestorka wykonała ławy fundamentowe w miejscu dawnego budynku letniskowego. Ławy zostały wykonane w momencie, gdy budynek ten jeszcze stał, na co wskazuje dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy. Nieistniejący już budynek letniskowy, przed rozbiórką, nie miał ław fundamentowych jako takich, umieszczony był na betonowych słupach, które służyły za podparcie budynku. Ławy fundamentowe nie służą i nie mogą służyć wzmocnieniu istniejącego fundamentu oraz utwardzeniu terenu. Wykonanie ich jest jednym z pierwszych etapów inwestycyjnych zmierzających do wykonania nowego budynku. Podkreślono, że ławy fundamentowe są elementem konstrukcyjnym budynku, wobec czego przed przystąpieniem do ich budowy niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę bądź, jak w niniejszej sprawie, dokonanie stosownego zgłoszenia. Inwestor wykonała przedmiotowe roboty samowolnie bez dokonania takiego zgłoszenia, do którego zobowiązana była na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem organu odwoławczego, PINB, chcąc umożliwić inwestorowi legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej, słusznie zastosował art. 49b ustawy Prawo budowlane oraz nałożył stosowne obowiązki. Samowolne wykonanie robót wymagających zgłoszenia podlega legalizacji w trybie określonym ww. przepisem, który reguluje zasady prowadzenia postępowania, zakres wymaganych dokumentów, a także wysokość obciążających inwestora opłat legalizacyjnych. W ocenie organu odwoławczego, stan faktyczny sprawy jest jasny i nie budzi wątpliwości. Inwestorka oświadczyła, że wykonała ławy fundamentowe samowolnie, ponadto Wójt Gminy wydał decyzję o warunkach zabudowy na budowę budynku letniskowego na dz. nr "[...]". Zasadnym jest zatem prowadzenia postępowania legalizacyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ odwoławczy wskazał, że Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie odległości od granicy z działką sąsiednią w § 12 dotyczą działek budowlanych, a nie budynków letniskowych znajdujących się na działkach rekreacyjnych.

W skardze do tutejszego Sądu, Skarżąca, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracji oraz zwrot kwoty uiszczonego wpisu zarzuciła naruszenie:

- art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej jako "k.p.a." tj. zasady praworządności, poprzez odmowę zastosowania przepisu §12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji opartej na błędnej podstawie prawnej;

- art. 49b ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r., poz. 471) poprzez nieuzasadnione niezastosowanie przepisu art. 49b ust. 1 nakazującego wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, przy jednoczesnym niesłusznym zastosowaniu art. 42b ust. 2 opartym na błędnym założeniu, że legalizacja samowoli budowlanej nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, przy jednoczesnym pominięciu obowiązywania przepisów zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ze szczególnym uwzględnieniem przepisu zawartego w §12 ww. rozporządzenia;

- art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, podczas gdy zasadnym jest wydanie decyzji

w trybie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazującej rozebranie obiektu budowlanego stanowiącego samowolę budowlaną;

- art. 8 k.p.a. formułującej zasadę zaufania do władzy publicznej, a ustalającą dyrektywy działania organów administracji stanowiące rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego;

- art. 11 k.p.a. formułującej zasadę przekonywania, a ustalającą dyrektywy działania organów administracji stanowiące rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego;

- art. 12 k.p.a. formułującej zasadę szybkości i prostoty postępowania, a ustalającą dyrektywy działania organów administracji stanowiące rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego;

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że z przedłożonego do konsultacji w dniu 27 maja 2016 r. w Urzędzie Gminy przez Z.P. projektu wynika, że planowany obiekt budowlany ma charakter budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Planowany budynek ma zastąpić nieistniejący budynek oznaczony w ewidencji geodezyjnej B, jako obiekt MJ (mieszkaniowy jednorodzinny), usytuowany na działce budowlanej, pełniącej funkcję rekreacyjną. Strona podkreśliła, że decyzja wójta ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, wydana została w oparciu o analizę istniejącej sąsiedniej zabudowy bezpośredniej, obejmującej zabudowę mieszkalną, wskazując jako wiążące dla spornej inwestycji także kryteria określone przepisami technicznymi zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (decyzje urzędu gminy M. z dnia "[...]"r. oraz "[...]"r.). Strona zwróciła uwagę, że rozporządzenie w §1 stanowi, iż ustala ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nie zastrzegając przy tym, że nie znajduje ono zastosowania do działek budowlanych rekreacyjnych, które to pojęcie zawiera się wszak w szerszym zbiorze pojęcia działki budowlanej. Wskazano, że niewątpliwie działka nr "[...]" położona w miejscowości W., gm. M. jest działką przeznaczoną pod zabudowę, zaś Inwestor – Z.P. planuje budowę budowli nadziemnej (trwale związanej z gruntem) spełniającej funkcję użytkową. Budynek rekreacji indywidualnej jest zaś pojęciem węższym, zawierającym się w zbiorze przyjętego na gruncie spornego rozporządzenia zakresu rozumienia pojęcia "budynku", a wyodrębnienie go jako osobnej kategorii pojęciowej opiera się na zawężeniu jego funkcji użytkowej do wykorzystywania go w celu okresowego wypoczynku. Pojęcie domku letniskowego nie posiada definicji legalnej, niemniej jednak nie ulega wątpliwości, że jego przeznaczeniem jest wykorzystywanie w celach wypoczynkowych, jak nazwa wskazuje w okresie letnim.

Skarżąca podniosła także, że organ nadzoru budowlanego uznał również za bezsporny fakt, że przedmiotowe roboty zostały wykonane przez Z. P. bez dokonania wymaganego zgłoszenia w trybie art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane.

W świetle powyższych ustaleń, zdaniem skarżącej, niezrozumiałym, nieracjonalnym

a zarazem nie znajdującym żadnego uzasadnienia prawnego jest wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego procedury legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej,

w oparciu o przepisy art. 49b ust. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r., poz. 471) przy jednoczesnym pominięciu obowiązywania przepisów zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ze szczególnym uwzględnieniem przepisu zawartego w §12 ww. rozporządzenia. W przekonaniu skarżącej planowana budowa narusza przepisy techniczno - budowlane, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie istniejącego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, w szczególności zawartych

w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zakresie odległości od granicy z działką sąsiednią. Skarżąca wskazała, że chęć umożliwienia Inwestorowi legalizacji spornej samowoli budowlanej w trybie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, mimo niedotrzymania przez Inwestora - Z. P. warunków uprzednio zawartej ugody ze skarżącą, stanowi naruszenie reguły podstawowej zawartej w przywołanym przepisie, który kategorycznie stwierdza, iż organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno - budowlanej. Postępowanie organu administracyjnego - nieuzasadnione oraz oparte na błędnym przekonaniu, iż w badanej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - stanowi naruszenie zasady postępowania administracyjnego sformułowanej w art. 8 k.p.a., a co więcej zawartej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności, obligującej organ administracji do działania na podstawie przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Została ona rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana

w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. nie jest zależne od wniosku stron.

W świetle art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na ww. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym. Ocena, czy w danej sprawie prawidłowo został zastosowany przepis prawa materialnego polega na sprawdzeniu, czy organ orzekający dokonał należytej subsumcji określonej normy prawnej do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału dokumentacyjnego, zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sądowoadmnistracyjna kontrola zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, przeprowadzona według powołanych wyżej kryteriów wykazała, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z obowiązującym prawem, a w toku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdził naruszeń, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Jako podstawę rozstrzygnięcia PINB przyjął art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania, to jest 21 marca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z póżn.zm.). Ocena, czy zaistniała samowola budowlana dokonywana jest bowiem według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych, natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej. W niniejszej sprawie jest to o tyle istotne, że art. 49b Prawa budowlanego został uchylony przez art. 1 pkt 35 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz.471) zmieniającej tę ustawę z dniem 19 września 2020 r. Przy czym zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W związku z tym, w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym sprzed ich nowelizacji. W czasie popełnienia samowoli budowlanej, zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 2a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymagała pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że inwestorka zgłoszenia nie dokonała, co oznacza, że wykonane przez nią roboty budowlane, polegające na wylaniu ław fundamentowych, zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. Fakt ten nie był w sprawie kwestionowany przez strony postępowania. Budowa bez wymaganego zgłoszenia jest samowolą budowlaną, której skutki mogą być usunięte w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, a dopiero w przypadku braku takiej możliwości wydawane jest orzeczenie nakazu rozbiórki. Wynika to wprost z art. 49b Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ ( ust. 1). Stosownie do art. 49b ust. 2 ww. ustawy, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni:

1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;

2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;

3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1 (ust.3).

Z powołanych regulacji wynika, że w każdym przypadku organ musi najpierw ustalić, czy zachodzi możliwość legalizacji samowoli i umożliwić doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a dopiero wówczas, gdy inwestor nie skorzysta z możliwości zalegalizowania samowoli, orzec o nakazie rozbiórki. Chronologia podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego ww. czynności, wskazuje, że postępowanie legalizacyjne poprzedza wydanie nakazu rozbiórki. Skorzystanie z możliwości legalizacji obiektu jest prawem inwestora, a nie jego obowiązkiem. Jeżeli inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w toku postępowania legalizacyjnego, przyjmuje się, że rezygnuje z możliwości legalizacji obiektu, co skutkuje wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Wdrożenie procedury legalizacji robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego zgłoszenia jest dopuszczalne, w świetle powołanych przepisów wtedy, jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Skarżąca kwestionuje możliwość legalizacji wykonanych ław fundamentowych wskazując, że planowany budynek ma zastąpić nieistniejący budynek letniskowy, oznaczony w ewidencji geodezyjnej symbolem B, jako obiekt MJ (mieszkaniowy jednorodzinny), sytuowany na działce budowlanej, pełniącej funkcje rekreacyjne. Jej zdaniem, na podstawie istniejących ław fundamentowych nie można w chwili obecnej jednoznacznie stwierdzić, czy będzie on nosił cechy budynku całorocznego, czy też przeznaczonego do okresowego wypoczynku.

Odnosząc się do tej kwestii wyjaśnić należy, że organy administracyjne orzekają mając za podstawę stan faktyczny istniejący w chwili wydawania orzeczenia. Kluczowy jest w tym przypadku stan istniejący a nie przyszły i hipotetyczny. Postępowanie w sprawie było prowadzone w przedmiocie samowolnej rozbiórki budynku letniskowego oraz samowolnego wykonania ław fundamentowych pod nowy budynek rekreacji indywidualnej. Postanowienie organu I instancji jako przedmiot wstrzymania prowadzenia dalszych robót budowlanych również dotyczy fundamentów budynku rekreacji indywidualnej. Rzeczywiście ławy fundamentowe są elementem konstrukcyjnym budynku, na którym może zostać posadowiony zarówno budynek mieszkalny, jak i budynek rekreacji indywidualnej, ale organ nadzoru budowlanego, na obecnym etapie, nie ma możliwości dokonywania odmiennej kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego aniżeli czyni to inwestor, tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy, postępowanie w sprawie warunków zabudowy też dotyczy budynku rekreacji indywidualnej. Organy nadzoru budowlanego, powziąwszy wiadomość o popełnionej samowoli budowlanej, słusznie wszczęły postępowanie legalizacyjne, w ramach którego pierwszym etapem jest wstrzymanie robót budowlanych i nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji, albowiem na tym etapie nie jest wiadome, czy inwestycji w jej zamierzonym kształcie nie da się zalegalizować. Z tego względu PINB zasadnie nałożył obowiązek przedłożenia przez Inwestorkę projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Te dokumenty będą bowiem determinować dalsze postępowanie. Sytuowanie budynków na działce i wymagane odległości od granic,

w tym również dopuszczalność sytuowania w granicy, są regulowane w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.). W przepisie § 12 ust. 2 przewidziano odstępstwo od ustalonych w § 12 ust. 1 odległości, w tym możliwość sytuowania w granicy, jeśli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Jest to zatem przepis o charakterze lex specialis w stosunku do § 12 ust. 1 i na jego podstawie lokalizacja w granicy może znajdować uzasadnienie w postanowieniach planu miejscowego lub decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. II OSK 1734/18 LEX nr 3090341).

W tym kontekście, organ I instancji prawidłowo nałożył na Inwestorkę obowiązek przedłożenia zaświadczenia wójta o zgodności budowy fundamentów budynku rekreacji indywidualnej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej działki. Unormowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy będą bowiem implikować możliwość legalizacji dokonania samowoli budowlanej.

Przy czym, tutejszy Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że przepisy ww. rozporządzenia nie mają zastosowania do budynków rekreacji indywidualnej. Tezę tę organ postawił bez żadnego uzasadnienia. Natomiast

w obowiązujących przepisach brak jest unormowania, z którego wynikałoby, iż przepisy rozporządzenia stosuje się tylko do budynków mieszkalnych. W treści § 12 rozporządzenia mowa jest ogólnie o budynku, czyli obiekcie budowlanym, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego) na działce budowlanej, czyli nieruchomości gruntowej lub działce gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające

z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego ( § 3 pkt 1a ww. rozporządzenia), a zatem na każdej działce gruntu, na której możliwa jest realizacja obiektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów

i aktów prawa miejscowego. Ocena dopuszczalności lokalizacji budynku względem działki sąsiedniej będzie więc możliwa dopiero po przedłożeniu przez Inwestorkę zaświadczenia wójta o zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu. Na dopuszczalność legalizacji nie będzie miało natomiast niedotrzymanie przez Inwestora warunków uprzednio zawartej ugody, na którą powołuje się Skarżąca. Kwestie związane z ugodą należą bowiem do sfery stosunków cywilnoprawnych.

Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonemu postanowieniu nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, Sąd oddalił skargę, jako bezzasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.