Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 501/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 , 50 , 51
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2016 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...], znak: [...] wydaną dnia 7 marca 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., póz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K.F. , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 24 lutego 2015 r., znak: [...] którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego orzeczono o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w związku realizacją bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczna - budowlanej robót budowlanych związanych z dociepleniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na posesji nr [...] przy ul. [...] w K. , na działce nr [...], obr.[...]. ewid. N. , ze względu na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Orzekając w ten sposób organ wskazał , że w dniu 19 sierpnia 2011 r. zostały przeprowadzone przez inspektorów PINB czynności kontrolne w związku z dociepleniem ścian powyższego budynku mieszalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, podczas których ustalono m.in., że " budynek posiada ściany ocieplone w całości od strony działki nr [...] (ocieplona ściana szczytowa budynku nr [...] ) i od strony wschodniej - segment budynku nr [...] ." Pismem z dnia 21 września 2011 r., znak: [...] organ pierwszej instancji zwrócił się do Urzędu Miasta K. Wydział Architektury i Urbanistyki o udzielenie informacji, czy na roboty budowlane polegające na dociepleniu ścian budynku położonego na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...] inwestor uzyskał stosowne zezwolenie organu administracji architektoniczno-budowlanej. Odpowiedzi na powyższe udzielono za pismem z dnia 10 października 2011 r., znak: [...] i wynikało z niej, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie prowadził postępowania administracyjnego w sprawie decyzji pozwolenia na budowę lub przyjęcia zgłoszenia robót dla ocieplenia budynku mieszkalnego zlokalizowanego na tych działkach .Następnie zawiadomieniem z dnia 14 października 2011 r., znak: [...] , poinformowano T. i J.P. oraz K.F. o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z dociepleniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na posesji nr [...] przy ul. [...] o planowanych na 18 listopada 2011 r. oraz o oględzinach. Kolejno J.P. przedłożył do akt PINB potwierdzoną notarialnie za zgodność z oryginałem kopię faktury VAT nr [...] z dnia 8 września 2000 r. dokumentującą zakup wykonanego ocieplenia budynku wraz z materiałem. Podczas przeprowadzonych dnia 18 listopada 2011 r. oględzin ustalono m.in., iż wykonano ocieplenie budynku od strony wschodniej i części południowej i północnej. Według oświadczenia K.F. roboty budowlane związane z ociepleniem wykonano w 2000 r. W myśl oświadczenia J.P. docieplenie budynku (przedmiotowej części) wykonano bez zgłoszenia właściwemu organowi administracji. W piśmie z dnia 30 listopada 2011 r. K.F. podniosła, iż docieplenie budynku przy [...] dz. [...] od strony północnej znajduje się na jej działce nr [...] , nie udostępnia własnego terenu na ocieplenie budynku sąsiada. K.F. zwróciła się o usunięcie przez J.P. ocieplenia z jej działki i doprowadzenie do pierwotnego stanu. Postanowieniem PINB z dnia 4 stycznia 2012 r., znak: [...] , wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązano T. i J.P. do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej sposobu i prawidłowości wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na posesji nr [...] przy ul. [...] w K. . MWINB postanowieniem nr [...] z dnia 2 marca 2012 r., znak [...] , stwierdził niedopuszczalność zażalenia K.F. na powyższe postanowienie PINB. W dniu 8 lutego 2012 r. J.P. przedłożył żądaną ekspertyzę oraz kopię umowy o roboty budowlane z dnia 17 lipca 2000 r. Po zawiadomieniu stron m.in. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzi co do całości postępowania dowodowego, jak i wszelkich materiałów oraz zgłoszonych żądań PINB w dniu 24 lutego 2015 r. wydał decyzję nr [...] , znak: [...]

Po omówieniu w powyższy sposób dotychczasowego przebiegu postępowania organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Artykuł 51 ma zastosowanie wówczas, gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie naprawcze w trybie ściśle powiązanych ze sobą art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Tryb ten stosowany jest, zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, czyli w przypadkach innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż zostały wykonane roboty budowlane w postaci ocieplenia ścian budynku posadowionego na działce nr[...] , obr. [...] bez zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Na podstawie oświadczeń stron, umowy o roboty budowlane z dnia 17 lipca 2000 r. zawartej pomiędzy T.P. a P.D. oraz treści ekspertyzy technicznej, MWINB ustalił, iż wyżej wymienione roboty były wykonywane w miesiącach lipcu i sierpniu 2000 r. oraz zostały wówczas zakończone. Zdaniem organu odwoławczego, niniejszym przypadku czas przeprowadzenia robót budowlanych ma kluczowe znaczenie dla sprawy, gdyż PINB zastosował tryb tzw. postępowania naprawczego prowadzonego w sytuacjach innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (czyli np. w sytuacjach wykonywania robót budowlanych wymagających wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę bądź dokonania zgłoszenia), zaś w dacie przeprowadzenia robót budowlanych związanych z dociepleniem budynku nr [...] przy ul. [...] w K. przepisy Prawa budowlanego nie zawierały normy zwalniającej wykonania ocieplenia ścian budynków z obowiązku wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wedle ogólnej zasady z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba że zaistnieje wyjątek w ustawie przewidziany. Ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r., nr 80, poz. 718, wejście w życie - 11 lipca 2003 r.) znowelizowano art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis stanowił, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1-13, przy czym art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego otrzymał brzmienie " Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: dociepleniu ścian budynków o wysokości do 12 m." Wobec powyższego należy uznać, iż roboty budowlane w postaci docieplenia budynków zostały objęte koniecznością wcześniejszego zgłoszenia (budynki o wysokości do 12m) bądź uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę (budynki o wysokości ponad 12m) dopiero od dnia 11 lipca 2003 r. Niezależnie od wysokości budynku w dacie wykonywania przedmiotowych robót budowlanych nie były one zwolnione od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem ich wykonanie w niniejszej sprawie należy uznać za samowolę budowlaną podlegającą reżimowi art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Postępowanie prowadzone w tych trybie jest postępowaniem wieloetapowym. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wykonanie przedmiotowego ocieplenia zostało już w sposób faktyczny zakończone. Tym samym ze względu na zakończenie robót budowlanych oraz na ugruntowane stanowisko sądownictwa administracyjnego jeżeli organ stwierdza, iż zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, ale roboty budowlane zostały zakończone, nie wydaje postanowienia o wstrzymaniu (postanowienie takie byłoby w istocie fikcją), ale bezpośrednio stosuje normy wynikające z art. 51 Prawa budowlanego. Zasadnym było zatem nie wstrzymywanie przez PINB robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego

Na niniejszym etapie postępowania naprawczego organ odwoławczy zobligowany jest do zbadania, czy wykonane roboty wymagają przeprowadzenia czynności bądź robót w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Sądownictwo administracyjne wielokrotnie wskazywało, iż zadaniem organów nadzoru budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. W tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym Należy zatem podzielić takie stanowisko PINB wyrażone w zaskarżonej decyzji. Mając nadto na uwadze treść protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych dnia 19 sierpnia 2011 r., wyniki oględzin przeprowadzonych dnia 18 listopada 2011 r. oraz treść ekspertyzy technicznej autorstwa mgr inż. K.S. zasadnym jest stwierdzenie, że wykonane ocieplenie ścian przedmiotowego budynku nie wymaga przeprowadzenia dodatkowych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Ocieplenie wykonano bowiem zgodnie ze sztuką budowlaną oraz nie stanowi ono zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia, życia lub mienia.

Wydanie decyzji stwierdzającej brak konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może mieć miejsce w przypadku, gdy została stwierdzona samowola budowlana, lecz nie wymaga wymienionych czynności bądź robót. Zrealizowana kompetencja organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania legalizacyjnego wobec stwierdzonej samowoli budowlanej nie staje się bezprzedmiotowa (nie traci swego normatywnego i funkcjonalnego sensu) z tego powodu, że samowolnie wykonane roboty w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie wymagają żadnych czynności czy robót. W takiej sytuacji nie następuje bowiem ustanie przyczyny, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne (prowadzenie remontu bez wymaganego zgłoszenia). Tym samym PINB właściwie wydał decyzję o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, a nie o umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego.

W sprawie mających znaczenie dla przedmiotu postępowania uwag zawartych w odwołaniu do organ drugiej instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał, że odpowiedź na nie stanowi treść uzasadnienia jego decyzji . Dodatkowo w kwestii naruszenia prawa własności K.F. wskazał, iż zadania organów nadzoru budowlanego określone zostały w art. 81 i 83 Prawa budowlanego. Przepisy te nie upoważniają do rozstrzygania sporów w zakresie prawa własności. Kwestia braku przyznania K.F. statusu strony w postępowaniu wpadkowym została natomiast wyjaśniona w postanowieniu MWINB nr [...] z dnia 2 marca 2012 r., znak:[...] ;

K.F. wniosła w terminie skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się jej uchylenia, uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżąca zarzucała naruszenie:

- art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż organ budowlany w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym wykonywania robót budowlanych na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności, w przypadku braku zgody współwłaścicieli na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, nie jest zobligowany nakazać rozbiórki zrealizowanych samowolnie robót budowlanych co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania normy prawnej wyrażonej w powyższym przepisie;

- art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, pomimo, iż w realiach sprawy administracyjnej nie było podstaw do legalizacji robót samowolnie zrealizowanych na cudzej nieruchomości pomimo braku zgody na dysponowanie tą nieruchomością na cele budowlane;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nie ustalenie, czy inwestor dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. o poprzez utrzymanie decyzji administracyjnej, pomimo zaistnienia przesłanek do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji reformatoryjnej,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając powyższe skarżąca wskazywała, że opisane powyżej docieplenie zostało zrealizowane na jej nieruchomości, składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...] . Inwestor przedmiotowych robót budowlanych nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wyklucza możliwość legalizacji powyższych robót budowlanych. Pomimo tak ukształtowanego stanu faktycznego sprawy organ pierwszej instancji wydał decyzję o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w związku z wykonaniem bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczna - budowlanej, robót budowlanych, związanych z dociepleniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na posesji nr [...] przy ul. [...] w K. na działce nr [...] obr. [...] , jedn. ewid. N. ze wzglądu na doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została utrzymana przez organ odwoławczy.

Zdaniem skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zastosował wykładnię contra legem przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Należy bowiem stwierdzić, iż celem działania organów nadzoru budowlanego jest doprowadzenie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, również w aspekcie legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku niebudzącego wątpliwości braku posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organy nadzoru budowlanego nie mogą sanować samowolnie zrealizowanych robót budowlanych i stawiać i ich inwestora w sytuacji korzystniejszej od sytuacji inwestora, który zamierza rozpocząć realizację robót budowlanych zgodnie z prawem. W realiach niniejszej skarżąca nigdy nie wyraziła zgody na zajęcie części jej nieruchomości pod realizację inwestycji polegającej na dociepleniu części budynku należącej do inwestora. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że zajęcie części działki w celu wykonania na niej ocieplenia jest czynnością naruszając prawo własności przysługujące skarżącej. Należy wskazać, że nie ma prawnej możliwości zalegalizowania zrealizowanego samowolnie ocieplenie w przypadku braku zgody właściciela nieruchomości na której zostało ono usytuowane. Pogląd ten jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy czym organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie wskazały orzeczenie sądu administracyjnego, którego skład nie podziela zdania powszechnie prezentowanego i dominującego w orzecznictwie sądowo - administracyjnym.

Dalej skarżąca powoływała szereg poglądów orzecznictwa na poparcie swoich twierdzeń.

Wskazywała m. in., że niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, według której roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę mogą być uznane za zgodne z prawem w sytuacji, gdy inwestor nie wykazał prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie należy utożsamiać obowiązku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego co do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i brakiem takiego obowiązku podczas legalizacji robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, z pozbawieniem właściwego organu nadzoru budowlanego w ogóle możliwości badania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora w trybie art. 4 Prawa budowlanego. Z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego niewątpliwie wynika, że w pierwszej kolejności nakaz wykonania określonych czynności w procesie naprawczym, nakładany w decyzji organu nadzoru budowlanego, winien być skierowany do inwestora dysponującego tytułem prawnym do nieruchomości. Nie można wykluczyć, że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu - w postępowaniu dowodowym (art. 75-81 k.p.a.), że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. Oznacza to, że w takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowi jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Nie należy utożsamiać obowiązku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego co do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i brakiem takiego obowiązku podczas legalizacji robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, z pozbawieniem właściwego organu nadzoru budowlanego w ogóle możliwości badania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora w trybie art. 4 Prawa budowlanego, oprócz oczywiście nałożenia obowiązku dysponowania przedmiotowym oświadczeniem. Kwestia prawa do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie podlega ustaleniu na gruncie prawa cywilnego. Kwestia ta należy do zakresu prawa administracyjnego, skoro jednym z warunków, od którego zależy wydanie szeregu decyzji przewidzianych w prawie budowlanym, jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. 2. Organ administracji powinien w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ustalić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie zrealizowanej inwestycji. W ramach tych ustaleń organ administracji powinien także wyjaśnić, czy inwestor może nabyć tytuł prawny, z którego takie prawo będzie wynikało. Właściwą drogą legalizacji samowoli budowlanej polegającej na wykazaniu innych robót budowlanych, niż wzniesienie obiektu budowlanego, jest postępowanie przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego Postępowanie to służy doprowadzeniu wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i w jego toku organ może żądać oświadczenia wskazanego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ może zażądać oświadczenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego również w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego posługuje się ogólną formułą "wykonania określonych czynności... w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem", do której można również zaliczyć wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż kwestia przekroczenia granic nieruchomości przy prowadzeniu robót budowlanych może być podnoszona jedynie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Istnienie uprawnienia - o charakterze cywilnoprawnym - do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z warunków zgodności inwestycji z przepisami prawa administracyjnego.

Nadto skarżąca akcentowała, że nie ma podstaw, by oceniając kwestię doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) ograniczać się wyłącznie do przepisów techniczno-budowlanych. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, że w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 nie można na inwestora nałożyć obowiązku dostarczenia dokumentów, które są wymagane przez prawo dla legalnie powstających obiektów. Zdaniem K.F. według ugruntowanej i przeważającej opinii orzecznictwa istnieje konieczność badania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniach legalizacyjnych prowadzonych w oparciu o treść art. 50-51 Prawa budowlanego. Pogląd przeciwny, zaprezentowany w zaskarżonej decyzji prowadziłby do nieuprawnionego uprzywilejowania inwestora, który realizuje roboty budowlane bez posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec powyższego nie do przyjęcia : pogląd prawny zaprezentowany w zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na przyjętą przez organy nadzoru budowlanego interpretację norm prawnych będących podstawą wydania decyzji administracyjnych, organy te w uzasadnieniu swoich decyzji administracyjnych poprzestały jedynie na wskazaniu braku możliwości reakcji na roboty budowlane realizowane przez inwestora na cudzym gruncie bez posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tego względu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczność posiadania, bądź nie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zasadniczą przesłanką i warunkiem sine quo non legalizacji robót budowlanych zrealizowanych bez uzyskania zgody organu administracji architektoniczne -budowlanej w formie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jedną z funkcji administracyjnej reglamentacji wydawania pozwoleń na realizację robót budowlanych jest zapewnienie ochrony właścicieli nieruchomości graniczących z terenem inwestycji. Celowi temu służy konieczność przedstawienia przez inwestora oświadczenia, składanego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy całą mocą podkreślić, że stanowisko organu nadzoru budowlanego, prowadzi do uprzywilejowania tych inwestorów, którzy nie zadają sobie trudu z uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi zatem naruszenie zasady równości wobec prawa, a ponadto przeczy podstawowej funkcji organów nadzoru budowlanego, jaką jest czuwanie nad zgodnym z prawem realizowaniem inwestycji budowlanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W sprawie niniejszej zasadnicze zarzuty skargi sprowadzają się do wskazań, że organy nadzoru budowlanego winny w ramach legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych badać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w razie braku takiego prawa ich obowiązkiem jest nakazanie rozbiórki samowolnie wykonanych robót budowlanych. Zajęcie przeciwnego stanowiska przez organy nadzoru budowlanego skarżąca uznaje za wadliwe, wiążąc z tą wadliwością szereg zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego.

Uwzględniając powyższe w pierwszej kolejności należy wskazać, że wydając kwestionowane decyzje organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały tryb, o którym mowa w art. 50 i n. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej oznaczona jako P.b.).

Stosownie do art. 50 ust. 1 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Przepisy art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 P.b. dotyczą budowy obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo już wybudowanego. Do wszystkich zatem przypadków samowoli budowlanej, które nie są budową obiektu budowlanego zastosowanie znajdą przepisy art. 50 i n. P.b. Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, natomiast stosownie do art. 3 pkt 7 P.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Docieplenie budynku nie jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., nie stanowi bowiem jego wykonania, nie jest też odbudową, rozbudową czy nadbudową.

Jak ustaliły w sposób nie budzący zastrzeżeń organy nadzoru budowlanego, w dacie wykonania spornych robót budowlanych inwestor miał obowiązek posiadać pozwolenie na budowę. Na podstawie oświadczenia K.F. ustnie złożonego do protokołu oraz pisemnego oświadczenia J.P , zawartej przez T.P. i P.D. w dniu 17 lipca 2000 r. umowy o roboty budowlane oraz ekspertyzy technicznej ustalono w szczególności, że sporne prace zrealizowano w lipcu i sierpniu 2000 r. Stosownie do art. 28 ust. P.b. w ówczesnym brzmieniu roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Artykuł 29 ust. 2 zawierał enumeratywne wyliczenie robót budowlanych, które nie wymagały pozwolenia na budowę. Były to: remont istniejących obiektów budowlanych (pod dodatkowymi warunkami), instalowanie i remont tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, remont obiektów regulacji rzek, wykonywanie i remont urządzeń melioracji szczegółowych, poza obszarami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin, wykonywanie i remont ujęć wód śródlądowych powierzchniowych o wydajności poniżej 50 m3/h oraz obudowy ujęć wód podziemnych, remont sieci telekomunikacyjnych oraz napowietrznych sieci elektroenergetycznych, prowadzonych po dotychczasowych trasach, remont dróg, torów i urządzeń kolejowych, instalowanie krat na obiektach budowlanych, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych a także wykonywanie podczyszczeniowych robót czerpalnych polegających na usunięciu spłyceń dna, powstałych w czasie użytkowania basenów i kanałów portowych oraz torów wodnych, w stosunku do głębokości technicznych (eksploatacyjnych) i nachyleń skarp podwodnych akwenu, objętych uprzednio uzyskanym pozwoleniem wodnoprawnym i pozwoleniem na wykonywanie robót czerpalnych. Wszelkie inne roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Dopiero ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. wprowadziła nowe brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 4, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na docieplaniu ścian budynków o wysokości do 12 m. Jednocześnie zmieniono brzmienie art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b., wprowadzając obowiązek zgłoszenia robót budowlanych, o których mowa m. in. w art. 29 ust. 2 pkt 4. W czasie realizacji sporne roboty objęte zatem były obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro inwestor takim pozwoleniem się nie legitymował, wykonanie docieplenia uznać należało za samowolę budowlaną, której legalizacja może nastąpić w trybie art. 50 i art. 51 P.b.

Należy też bez zastrzeżeń zaakceptować stanowisko organów, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wchodzi w grę wyłącznie wówczas, gdy samowolnie realizowane roboty nie zostały jeszcze zakończone. Przepis art. 50 ust. 1 P.b. wskazuje na wstrzymanie "robót budowlanych wykonywanych...". Wydawanie takiego postanowienia po zakończeniu wykonywania robót jest zatem zarówno niecelowe, jak i nie znajduje podstawy w treści przepisu. Słuszność takiego stanowiska nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy, z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 951/13, Lex Omega nr 1437337; w Łodzi, z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 749/13, Lex Omega nr 1398555 i w Poznaniu, z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1278/13, Lex Omega nr 1542229). W takim wypadku postępowanie prowadzi się w trybie przepisów art. 50 ust. 1 i następnych P.b., ale bez wydawania omawianego postanowienia.

Zastosowanie wobec powyższego znajdzie regulacja z art. 51 ust. 1 P.b. Stosownie do jego treści właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Wobec ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego należało uznać, że nie zachodzą przypadki, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 P.b. Roboty budowlane nie mogły być bowiem kontynuowane, skoro inwestor dawno je zakończył, nie miało też miejsca odstąpienie od projektu budowlanego czy warunków pozwolenia na budowę albowiem inwestor nie otrzymał decyzji zatwierdzającej taki projekt i udzielającej pozwolenia na budowę. Rozważyć zatem należało, czy zaistniały podstawy do wydania nakazu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., a zatem nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Z treści powołanego przepisu wynika jasno, jakie rozstrzygnięcie winien wydać organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia konieczności doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Brak natomiast wyraźnego wskazania co powinien on uczynić, jeżeli po przeprowadzeniu postępowania w tym trybie dojdzie do wniosku, że w ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw do nakazania wykonania robót budowlanych albo czynności, czyli że samowolnie wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem. W orzecznictwie wskazuje się, że artykuł 51 P.b. nie reguluje treści decyzji w przypadku prowadzenia przez organ postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. i stwierdzenia braku podstaw do nałożenia obowiązku. W takim przypadku za dopuszczalne uznać należy wydanie decyzji bądź o umorzeniu prowadzonego postępowania bądź o stwierdzeniu braku podstaw do nałożenia obowiązku (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 82/14, Lex Omega nr 1470192). Z reguły jednak uznaje się trafnie, że jeśli zakończone roboty budowlane nie wymagają wydania żadnej z decyzji określonych dyspozycja art. 51 ust. 1 P.b., to wydać należy decyzję o braku podstaw do wydania decyzji nakazowej (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2894/12, Lex Omega nr 1575612 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu, z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 918/13, Lex Omega nr 1542302 i w Opolu, z dnia 6 października 2015 r., Lex Omega nr 1932752).

W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma dokonanie wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. i ustalenie, co "stan zgodny z prawem" w rozumieniu tego przepisu. W szczególności należy wyjaśnić, czy w ramach postępowania legalizacyjnego i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem organy nadzoru budowlanego winny brać pod uwagę istnienie po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czy brak takiego prawa oznacza niemożliwość legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest w tym zakresie jednolite. Stanowisko, zgodnie z którym w omawianym trybie organy nadzoru budowlanego winny badać, czy inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością jest prezentowane w szeregu orzeczeń, z których wiele przytoczono w skardze. Jednak poglądy takie – wbrew twierdzeniom skargi – nie są dominujące, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do poglądu przeciwnego.

W szczególności, stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22) przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zaakceptować należy również te pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym w trybie art. 50-51 P.b. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlega w ogóle badaniu. Należy bowiem zważyć, że prawo administracyjne nie jest ani jedynym, ani podstawowym narzędziem ochrony uprawnień właścicieli nieruchomości. Jak wskazuje art. 1 P.b., ustawa - Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Celem tej regulacji jest zatem takie unormowanie procesu budowlanego, by obiekty budowlane powstawały i były utrzymywane w odpowiednim stanie technicznym, a zatem by nie stwarzały zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi oraz dla ich mienia. W art. 4 P.b. przewidziano, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, niemniej jednak nie można z tego ogólnego przepisu wyprowadzać zasady, że zabudowa nieruchomości gruntowej bez wykazania prawa do dysponowania nieruchomością zawsze prowadzi do zastosowania nakazu rozbiórki.

W związku z powyższym w orzecznictwie wskazuje się słusznie, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2140/10, Lex Omega nr 1138086 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 128/13, Lex Omega nr 1407907). Funkcją postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego nie jest sprawowanie ochrony właściciela lub współwłaściciela obiektu budowlanego przed wkraczaniem w jego sferę praw cywilnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2894/12, Lex Omega nr 1575612).

Poglądy takie korespondują systemowo z regulacjami prawa cywilnego. Tytułem przykładu można wskazać, że zgodnie z art. 151 k.c., jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze. Nadto w myśl art. 222 § 1 k.c. właściciel może żądać od osoby, która włada faktycznie jego rzeczą, ażeby rzecz została mu wydana, chyba że osobie tej przysługuje skuteczne względem właściciela uprawnienie do władania rzeczą. Stosownie do art. 222 § 2 k.c., przeciwko osobie, która narusza własność w inny sposób aniżeli przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą, przysługuje właścicielowi roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń. Z kolei na podstawie art. 231 § 1 k.c., samoistny posiadacz gruntu w dobrej wierze, który wzniósł na powierzchni lub pod powierzchnią gruntu budynek lub inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki, może żądać, aby właściciel przeniósł na niego własność zajętej działki za odpowiednim wynagrodzeniem, zaś stosownie do art. 231 § 2 k.c. właściciel gruntu, na którym wzniesiono budynek lub inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki, może żądać, aby ten, kto wzniósł budynek lub inne urządzenie, nabył od niego własność działki za odpowiednim wynagrodzeniem. W uzupełnieniu trzeba też zwrócić uwagę na treść art. 347 § 1 k.c., zgodnie z którym posiadaczowi nieruchomości przysługuje roszczenie o wstrzymanie budowy, jeżeli budowa mogłaby naruszyć jego posiadanie albo grozić wyrządzeniem mu szkody.

Treść powyższych przepisów wskazuje, że zasadniczym narzędziem ochrony uprawnień właściciela lub posiadacza nieruchomości jest prawo cywilne i jego uregulowania, jak również iż nie zawsze właścicielowi służy faktycznie możliwość decydowana o przedmiocie własności. W poszczególnych sytuacjach przepisy materialnego prawa cywilnego uzależniają bowiem możliwość poszukiwania przez właściciela nieruchomości ochrony prawnej od spełnienia dalszych przesłanek. Takich okoliczności nie mogą zaś ustalać ani uwzględniać organy nadzoru budowlanego w ramach kompetencji przyznanych im przepisami prawa administracyjnego. Z kolei normy prawa administracyjnego nie mogą być stosowane w taki sposób, który czyniłby bezprzedmiotowymi oraz wyłączał regulacje z zakresu prawa cywilnego.

W niniejszej sprawie pojawiło się twierdzenie inwestora uzyskaniu o ustnej zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, udzielonej mu przed rozpoczęciem robót budowlanych. Prawdziwość tego twierdzenia nie ma znaczenia na gruncie norm prawa administracyjnego, gdzie przy legalizacji uwzględnia się datę orzekania. W przeciwieństwie do powyższego, prawdziwość takiego twierdzenia może mieć znaczenie na gruncie prawa cywilnego albowiem oświadczenia woli stron określonej treści mogą być źródłem różnych praw, względnie uprawnień składających się na prawa, w konsekwencji czego inwestorowi przysługuje skuteczne względem właściciela uprawnienie do władania jego nieruchomością. Niezależnie od tego wszelkie roszczenie podlegają ocenie pod katem korzystania z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy i zasadami współżycie społecznego, o czym mowa w art. 5 k.c.

W orzecznictwie wprost wskazuje się w stanie zbliżonym do niniejszego, że ewentualne przekroczenie granicy sąsiedniej działki przy docieplaniu budynku, co jest nieuchronne przy usytuowaniu budynku bezpośrednio przy granicy, jest w pierwszej kolejności naruszeniem własności - instytucji prawa cywilnego. Nie mogą więc tu mieć zastosowania przepisy prawa administracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2/14, Lex Omega nr 1982856).

Za przyjęciem, że organy nadzoru budowlanego w trybie art. 50-51 nie mają kompetencji by uwzględniać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przemawia również wykładnia systemowa niezależna od innych gałęzi prawa, lecz czyniona na tle przepisów ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie wypada uwzględnić, że podstawowym środkiem wykazania prawa do nieruchomości w przepisach P.b. jest składane przez inwestora pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2). W przepisach normujących postępowanie przed organami nadzoru budowlanego obowiązek przedłożenia takiego oświadczenia ustawodawca wprost przewidział w art. 48 ust. 3 pkt 2 oraz art. 49b ust. 2 pkt 1 P.b., natomiast analogiczna regulacja nie znalazła się w art. 51 P.b.

Okoliczność tę słusznie akcentuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2016 r. podając, że skoro w przepisach art. 51 p.b. ustawodawca nie ustanowił obowiązku złożenia takiego oświadczenia, tak jak to uczynił w art. 48 ust. 3 pkt 2, art. 49b ust. 2 pkt 1 p.b., to organ nadzoru budowlanego również nie może na inwestora nałożyć takiego obowiązku, gdyż byłby on pozbawiony podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (sygn. akt II OSK 1048/14, Lex Omega nr 2033918; zob. również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2168/12, Lex Omega nr 1497917; z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2414/10, Lex Omega nr 1424315 oraz powołany wyżej wyrok w sprawie sygn. akt II OSK 2140/10, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 973/12, Lex Omega nr 1343288). Z takiej regulacji w ramach interpretacji przepisów płyną też dalej idące konsekwencje. Pozwalają one uznać, że w przypadku postępowania naprawczego z art. 50 – 51 P.b. nie jest jego zadaniem egzekucja przestrzegania norm prawa cywilnego.

Z powyższych względów za bezzasadne należało uznać zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego nie były bowiem zobligowane badać, czy inwestor posiada lub posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ brak takiego prawa nie wyklucza legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na dociepleniu budynku i nie oznacza konieczności wydania nakazu ich rozbiórki (przywrócenia stanu poprzedniego). Bezzasadne są również ściśle związane z powyższymi zarzuty naruszenia art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo postąpił utrzymując w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, natomiast organy obu instancji słusznie poprzestały na omówieniu w uzasadnieniu decyzji zagadnienia posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w kontekście możliwości legalizacji spornego docieplenia.

Uznając za bezzasadne zarzuty skargi oraz uwzględniając, że w ramach przeprowadzonej z urzędu, dalej idącej kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji, nie stwierdzono uchybień uzasadniających ich eliminację z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.