Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 535/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 11
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi I. w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi I. w G. reprezentowanej przez R. w G. (dalej: "I.", "skarżąca") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], który po rozpatrzeniu wniosku I. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2014 r., nr [...] o powołaniu A. C. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w G.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Minister Sprawiedliwości wskazał art. 10 § 1, art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz.U. z 2014 r., poz. 164 z późn. zm.) oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a."

Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:

W dniu 2 kwietnia 2014 r. A. C. złożyła wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G.

Po uzupełnieniu braków formalnych, pismem z 6 maja 2014 r., na podstawie art. 10 § 1 i 2 w zw. z art. 35 pkt 1 Prawa o notariacie, Minister Sprawiedliwości wystąpił do R. w G. o wydanie opinii.

R. w G. przy piśmie z 11 lipca 2014 r. nadesłała uchwałę nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. opiniującą wniosek A. C. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G.: pozytywnie co do osoby, negatywnie co do siedziby. Rada wskazała, że wnioskodawczym spełnia przesłanki, o których mowa w art. 11 pkt 1, 1 a, 3, 4, 5 i 7 Prawa o notariacie, tj. posiada obywatelstwo polskie, korzysta w pełni z praw cywilnych i obywatelskich, ma pełną zdolność do czynności prawnych, ukończyła wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskała tytuł magistra, odbyła aplikację notarialną w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 30 czerwca 2011 r., złożyła w dniach 5-6 listopada 2013 r. egzamin notarialny uzyskując wynik pozytywny. Zaświadczeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 stycznia 2014 r. uzyskała status zastępcy notarialnego, a w dniu 21 lutego 2014 r. złożyła ślubowanie przez Prezesem R. w G. Wskazując, że A. C. spełnia przesłankę nieskazitelności charakteru oraz daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza określone w art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie, Rada oparła się na opinii notariuszy E. D.i L. W., jak również na rozmowie przeprowadzonej z wnioskodawczynią. Na tej podstawie stwierdziła, że kandydatka posiada cechy predestynujące ją do zawodu notariusza. Rada także wskazała, że lokal, w którym wnioskodawczym zamierza prowadzić kancelarię notarialną, zdaniem lustratora spełnia warunki stosowne dla notariatu.

W części dotyczącej negatywnego zaopiniowania wniosku A. C. w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w G. R. podniosła zaspokojone zapotrzebowanie na usługi notarialne w tym mieście, o czym świadczy również fakt, że w czerwcu 2014 r. jedna osoba prowadząca kancelarię notarialną w G. złożyła rezygnację z jej prowadzenia z przyczyn ekonomicznych.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] października 2014 r. powołał A. C. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w G. W uzasadnieniu wskazał m.in., że wydając decyzję w trybie art. 10 Prawa o notariacie, nie jest związany treścią opinii właściwej izby notarialnej, która podlega ocenie jak każdy inny dowód. Do jego kompetencji należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak też wyznaczanie siedzib ich kancelarii. Ocenił, że A. C. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 Prawa o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty. Ma 30 lat, posiada obywatelstwo polskie, korzysta w pełni z praw publicznych i ma pełną zdolność do czynności prawnych, nie figuruje w rejestrze skazanych. W 2008 r. ukończyła z wynikiem bardzo dobrym studia na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu S. i uzyskała tytuł magistra prawa. W okresie od 1 stycznia 2009 r. do 30 czerwca 2011 r. odbyła aplikację notarialną w I. w G. i uzyskała pozytywny wynik z egzaminu notarialnego przeprowadzonego w dniach 5-6 listopada 2013 r. (oceny: dobra i celująca). Notariusz E. D., która sprawowała nad nią patronat w czasie aplikacji, oceniła wnioskodawczynię jako osobę rzetelną, skrupulatną, inteligentną, posiadającą dużą wiedzę prawniczą i cechy predestynujące ją do zawodu notariusza. Także z przedłożonej opinii notariusz L. W., u której A. C. pozostaje zatrudniona od 11 lutego 2013 r. wynika, że cechuje ją zdolność logicznego rozumowania, sumienność, odpowiedzialność oraz zaangażowanie w działalność kancelarii. Ponadto, wykazuje duże zainteresowanie tematyką notariatu oraz przejawia zamiłowanie do zawodu notariusza. Minister Sprawiedliwości wskazał także, że decyzje w zakresie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii mają charakter uznaniowy. Co istotne, odmówić powołania na stanowisko notariusza, zgodnie z art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie, może tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 ustawy, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Po stronie A. C. nie zachodzą przesłanki do odmowy powołania na stanowisko notariusza przewidziane w art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie. Zwrócił uwagę, że R. w G. w uchwale nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. również uznała, że wnioskodawczyni spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 Prawa o notariacie, pozytywnie opiniując wniosek co do osoby. Nie podzielił stanowiska zawartego w uzasadnieniu uchwały R. z dnia [...] lipca 2014 r. odnoszącego się do braku aprobaty wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w G.

Podniósł, że rozwój miasta stwarza duże zapotrzebowanie na usługi notarialne. Obecnie w G. działalność prowadzi 69 notariuszy w 56 kancelariach. G. liczy ok. 461.531 mieszkańców, stąd na jednego notariusza przypada ok. 6688 osób. Działalność gospodarczą prowadzi około 52 tys. podmiotów, corocznie odbywa się tam kilkadziesiąt imprez o charakterze targów branżowych. Ocenił, że wyznaczenie w G. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zmniejszy liczbę mieszkańców przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Art. 7 k.p.a. obliguje do uwzględnienia przez organy administracji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, zatem jest w interesie społecznym, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie, także w G. Ponadto wskazał, powołując się na orzecznictwo, że większa liczba kancelarii notarialnych na danym terenie leży w interesie społecznym, rozpatrywanym przez pryzmat ochrony interesów osób w przyszłości korzystających z usług notarialnych, gdyż każda nowa kancelaria zwiększa dostępność do tych usług. Zwiększenie tej dostępności jest zatem realizacją tego interesu. Uwzględnił nadto zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, która przewidując wyjątki wskazuje, że muszą one być określane w drodze ustawy, a nie mogą wynikać z aktów wykonawczych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te dopuszczalne są tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o odmowę powołania A. C. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii w G. Zaskarżonej decyzji Izba zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. przez brak dokonania wyczerpujących ustaleń podczas postępowania dowodowego w zakresie ustalenia siedziby notarialnej w G. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Zdaniem Izby, Minister Sprawiedliwości nie odniósł się do przedstawionych w opinii R. w G. faktów, dotyczących struktury notariatu w G. i zapotrzebowania na usługi notarialne w tym mieście. Uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnego odniesienia do indywidualnych okoliczności wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej A. C. w G. Nadto, Minister Sprawiedliwości nie odniósł się do specyfiki zawodu notariusza. Wykonywanie go "stoi na pograniczu działalności urzędowej i zarobkowej". Zasada, na którą powołuje się Minister Sprawiedliwości, uwzględniać powinna, w sposób szerszy niż w przypadku innych zawodów prawniczych, także interes społeczny. W interesie społecznym jest natomiast usytuowanie kancelarii notarialnych na obszarach, na których zapotrzebowanie na usługi notarialne nie jest zaspokojone. Ustawodawca dał organom samorządu notarialnego oraz Ministrowi Sprawiedliwości kompetencje do decydowania o zaspokajaniu tych potrzeb. Rada izby notarialnej, właśnie przez wydanie opinii może wskazywać jak i gdzie te potrzeby należy zaspokajać, a Minister Sprawiedliwości może to czynić sporządzając plan siedzib kancelarii notarialnych. R. w G., pismem z 29 kwietnia 2014 r. wystąpiła do Ministra Sprawiedliwości o doręczenie planu rozmieszczenia siedzib kancelarii notarialnych, co pozwoliłoby kandydatom na notariusza podjęcie właściwej decyzji w wyborze siedziby kancelarii. Minister Sprawiedliwości w piśmie z 15 lipca 2014 r. uznał, że nie ma potrzeby sporządzania takiego planu.

Izba podkreśliła, że uruchomienie kolejnej kancelarii notarialnej w G. pogłębiać będzie dysproporcje w zapewnieniu dostępu do usług notarialnych w G. i okolicznych miastach. Skutkuje to utrudnieniem dostępu do usług notarialnych na obszarach, gdzie do dzisiaj zapotrzebowanie na te usługi nie zostało zaspokojone, co jest sprzeczne z interesem społecznym.

Rozpoznając wniosek o ponowne rozstrzygnięcie sprawy - decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana po dokonaniu wyczerpujących ustaleń w toku postępowania dowodowego, w którego ramach I. nie składała oświadczeń ani wniosków dowodowych. Odniósł się do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Podkreślił, że wydając decyzję administracyjną o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej nie jest związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega swobodnej ocenie organu na równi z pozostałymi dowodami. Zaznaczył, że powołanie notariusza następuje po uzyskaniu opinii izby notarialnej, a nie jej zgody. W zakresie umiejscowienia siedziby kancelarii notarialnej jest związany treścią skierowanego do niego wniosku.

Minister Sprawiedliwości podkreślił, że powołania na stanowisko notariusza, które wiąże się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, może odmówić tylko w przypadku, gdy dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Spełnianie powyższych przesłanek skutkuje podstawą do odmówienia powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej wskazanej we wniosku. Natomiast I. w G., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, żąda zmiany decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2014 r. poprzez odmowę powołania na stanowisko notariusza osoby, co do której nie zgłasza żadnych zastrzeżeń i nie kwestionuje spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie. Stanowisko Izby jest sprzeczne ze stanowiskiem Rady Izby Notarialnej w G. wyrażonym w uchwale nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r.

Podkreślił, że zarzuty sformułowane przez I. w G. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnoszą się jedynie do części przedmiotowej wniosku, czyli wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Ustalił, że według stanu na dzień 31 października 2014 r. w G. działały 70.692 podmioty gospodarcze, w tym 10.721 spółek handlowych, przy czym zauważalny był wzrost ilości tych podmiotów skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i prawnego oraz zwiększonym zapotrzebowaniem na usługi notarialne. Jego zdaniem, wyznaczenie w G. kolejnej kancelarii notarialnej przyczyni się do zwiększenia dostępności usług notarialnych, co leży w interesie społecznym. Tym samym nie podzielił stanowiska I., zgodnie z którym uruchomienie kolejnej kancelarii notarialnej w G. skutkować będzie utrudnieniem dostępu do usług notarialnych na obszarach, gdzie dotychczas zapotrzebowanie na te usługi nie zostało zaspokojone. Podkreślił, że ośrodki aglomeracyjne, takie jak G., stanowią naturalne zaplecze dla mieszkańców mniejszych, sąsiednich miejscowości w zakresie poszukiwania wysokospecjalistycznych usług prawniczych. Ponadto wskazał, że przepisy Prawa o notariacie nie uzależniają możliwości utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w określonej miejscowości czy zapewnienia rentowności pozostałym kancelariom. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów notarialnych nie mogą stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Także brak planu siedzib kancelarii notarialnych nie stoi na przeszkodzie wyznaczaniu siedzib kancelarii notarialnych, a orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na brak obowiązku sporządzania tego dokumentu.

Organ ponownie powołał się na ustalenia, że G. zajmuje szóste miejsce w Polsce pod względem liczby ludności, działalność gospodarczą prowadzi około 52 tys. podmiotów, a rozwój miasta stwarza duże zapotrzebowanie na usługi notarialne. Obecnie w G. działalność prowadzi 69 notariuszy w 56 kancelariach, a w przeliczeniu na liczbę mieszkańców średnio na jednego notariusza przypada ok. 6688 osób. Uznał, że wyznaczenie w G. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym.

Uznał ponownie, że jest w interesie społecznym, by popyt na usługi notarialne był zaspokajany także w G. w coraz szerszym zakresie. Powołał się w tym zakresie na utrwalony pogląd w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o konieczności ciągłego zwiększania dostępności usług notarialnych, gdyż każda nowa kancelaria zwiększa dostępność do tych usług. Natomiast z przepisów ustawy Prawo o notariacie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach. Także przepisy nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 k.p.a.

Ponadto nadmienił, że ustawa Prawo o notariacie nie przewiduje też, co wielokrotnie wynikało z judykatury sądów administracyjnych, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. Ponowił stanowisko uwzględniające zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, która - przewidując wyjątki - wskazuje, że muszą one być określane w drodze ustawy. Tym bardziej ograniczenia takie nie mogą wynikać z aktów wykonawczych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczeniem zasady wolności wyboru miejsca pracy nie może zatem być okoliczność, iż w danej miejscowości istnieje już, w ocenie Rady, odpowiednia ilość kancelarii notarialnych, ale że potrzeby na usługi notarialne zostały już zaspokojone. Zagwarantowana konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy dotyczy również A. C.

Minister Sprawiedliwości ocenił, że przywołany przez R. w G. jednostkowy przypadek rezygnacji z prowadzenia kancelarii notarialnej z przyczyn ekonomicznych, który miał miejsce w czerwcu 2014 r. nie może świadczyć o niezasadności wniosku kandydatki w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w G.

I. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa,

b) art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

c) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym,

d) art. 107 § 1 k.p.a., poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie oraz przez wydanie decyzji z pominięciem wskazania jako adresata strony postępowania,

e) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej,

2) prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 Prawa o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz.U. Nr 42, poz. 188 - dalej: rozporządzenie z 30 kwietnia 1991 r.), przez brak wykazania przyczyn, dla których organ uznał, że w G. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej.

W uzasadnieniu złożonej skargi I. wskazała, że zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP samorządy zawodowe reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, sprawując przy tym pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony oraz podniosła, iż do podstawowych ustawowych instrumentów sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego przez samorządy zawodowe należą uczestnictwo w procesie dopuszczania do zawodu zaufania publicznego oraz sądownictwo dyscyplinarne. Skarżąca zauważyła, że uruchamianie coraz większej ilości kancelarii notarialnych w miejscowościach, w których potrzeby mieszkańców są w pełni zaspokojone, prowadzi do zmniejszenia dochodu funkcjonujących kancelarii, co może doprowadzić do obniżenia cen zmierzającego do zwiększenia ilości dokonywanych czynności i wpływa na obniżenie jakości świadczonych usług, negatywnie wpływając na bezpieczeństwo obrotu prawnego. Ponadto skarżąca wskazała, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego izba notarialna ma interes prawny w tym, aby siedziba kancelarii notariusza została wyznaczona w sposób pozwalający na prawidłowe spełnienie przez niego funkcji zarówno w aspekcie jego indywidualnego interesu jak, i interesu całej korporacji, a zwłaszcza osób korzystających z usług notariuszy.

I. uzasadniając złożoną skargę, wskazała także, że istotą odmienności statusu prawnego zawodów adwokata (radcy prawnego) i notariusza jest zakres przedmiotowy wolności gospodarczej przyznanej przedstawicielom tych zawodów, co powoduje istotne ograniczenie wolności działalności gospodarczej notariuszy, w tym w zakresie wyboru siedziby kancelarii. Zwróciła uwagę na odpowiedzialność Ministra Sprawiedliwości za zapewnienie równomiernego dostępu do usług notarialnych. Uznała również za niedopuszczalną sytuację, w której podaż usług notarialnych w dużych ośrodkach miejskich znacząco przewyższa popyt, przy jednoczesnym istnieniu miejscowości, w których dostęp do usług notarialnych nie jest zaspokajany. Skarżąca zauważyła, że nadzór nad rozmieszeniem kancelarii notarialnych służy zagwarantowaniu tworzenia właściwych warunków pracy notariatu, w celu zapewnienia, że zawód ten wykonywany jest w sposób kompetentny, rzetelny i niepodlegający fluktuacjom związanym z rozwojem źle pojętej konkurencji. Minister Sprawiedliwości powinien prowadzić działalność analityczna w zakresie oceny popytu i podaży usług notarialnych na terenie całego kraju, która winna znaleźć odzwierciedlenie w planie siedzib kancelarii notarialnych, a rezultaty działalności analitycznej powinny znaleźć odzwierciedlenie w polityce administracyjnej Ministra Sprawiedliwości w zakresie powołań na stanowisko notariusza i wyznaczania siedzib kancelarii notarialnych.

Zdaniem I. jedyną metodą pozwalającą na obiektywne i wymierne określenie lokalnego zapotrzebowania na potrzeby notarialne jest przeprowadzenie stosownych badań statystycznych pozwalających ocenić realne obciążenie notariusza, jak i zapotrzebowanie na czynności notarialne w skali powszechnej. Zarzuciła, że brak przekonujących argumentów negatywnych przedstawionych przez skarżącą nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego.

Skarżąca podniosła nadto, że zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości nie została skierowana do wszystkich stron występujących w postępowaniu i wskazała, że decyzja ta została skierowana nieprawidłowo do "Radca Prawny M. C. (...)" przy pominięciu informacji, że r.pr. M. C. występował w przedmiotowym postępowaniu w charakterze pełnomocnika jednej ze stron, a w rozdzielniku decyzji zabrakło oznaczenia skarżącej jako strony postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

A. C. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Ponadto z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Rozpatrując skargę w oparciu o powyższe regulacje, Sąd uznał skargę I. za bezzasadną. Decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2014 r. i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] października 2014 r. o powołaniu A. C. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w G. są prawidłowe pod względem zastosowania procedury administracyjnej, jak również odpowiadają normom prawa materialnego, regulującym kwestię wymogów do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Odnosząc się do zarzutów wywołujących najdalej idące skutki prawne, to jest naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie i wydanie decyzji z pominięciem wskazania strony jako adresata decyzji, czyli przy zasadności pierwszego zarzutu skutkowałby on nieważnością postępowania administracyjnego zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie). Stąd należy zwrócić uwagę na ich sprzeczność, bowiem jeżeli organ skierował decyzję do podmiotu niebędącego stroną, to pominął w niej stronę, jak i bezzasadność. Skarżąca formułując te zarzuty, nie wskazała, by naruszenia te powodowały nieważność decyzji Ministra, a tylko ogólnie określiła wydanie zaskarżonej decyzji "z rażącym naruszeniem wymienionych przepisów prawa procesowego, jak i materialnego".

W ocenie Sądu, Minister Sprawiedliwości prawidłowo wskazał strony postępowania. Należy zauważyć, że po wszczęciu postępowania z wniosku A. C. - w dniu 22 września 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę stwierdzającą, iż izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu o powołanie i odwołanie notariusza [...]. Decyzja Ministra Sprawiedliwości o powołaniu z dnia [...] października 2014r. została zatem przesłana także I. w G. z/s w S. Tenże organ, reprezentowany przez R. w G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten, pochodzący od I., złożony został przez radcę prawnego M. C. wraz z pełnomocnictwem podpisanym w dniu 27 października 2014r. przez Prezesa R., która to R. reprezentowała I. w G. W konsekwencji, decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2014 r. doręczona została ustanowionemu profesjonalnemu pełnomocnikowi - radcy prawnemu M. C. ustanowionemu w sprawie przez Prezesa R. w G. A. W. oraz R. w G., która reprezentuje w niniejszej sprawie I. w G. jako jej organ (art. 27 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie). Powyższy wywód potwierdza fakt, że przed Sądem pełnomocnik skarżącej został wezwany do usunięcia braku formalnego skargi poprzez nadesłanie uchwały z której wynika umocowanie osoby udzielającej pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącej I. w G. Jak wynika ze złożonego wyciągu z protokołu Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Notariuszy I. w G. z [...] marca 2012r. powołało ono m. in. Prezesa R. w G. notariusza A. W.

Odróżniając status rady izby notarialnej od statusu izby notarialnej Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1558/12 wskazał, że "zgodnie z art. 27 pkt 2 Prawa o notariacie rada izby notarialnej występuje jako organ izby notarialnej, która z mocy art. 26 § 3 p.n. posiada osobowość prawna i jest reprezentowana przez radę izby notarialnej. Samorząd notarialny tworzą notariusze, o czym stanowi art. 26 § 1 p.n. Samorząd ten, jak już wspomniano, obejmuje izby notarialne i Krajową Radę Notarialną, co oznacza, że samorząd nie obejmuje rad izb notarialnych. Oznacza to również, że rada izby notarialnej jest organem, a zarazem przedstawicielem izby notarialnej jako jednostki samorządu notarialnego. Należało zatem rozważyć kwestię posiadania przez Izbę Notarialną w R. reprezentowaną przez Radę Izby Notarialnej (RIN) przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a."

Powyższe oznacza, że skierowanie decyzji do R. w G. oznaczało tylko tyle, że przesłano ją do R. jako organu I. - jako przedstawiciela tej I. w G. i jako jednostki samorządu notarialnego posiadającej przymiot strony. I. była bowiem zarówno stroną decyzji o powołaniu A. C. jak i autorką wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W ocenie Sądu, nieumieszczenie na decyzji w tzw. "rozdzielniku" I. w G., a R. jako jej przedstawiciela, nie oznacza by R. nabyła przez to status strony, bowiem od początku w postępowaniu występowała jako organ I., a nie jako strona. Stąd zarzuty skarżącej skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną, jak i pominięcia wskazania w decyzji strony postępowania jest nieuzasadniony.

Jedynym mankamentem było to, że decyzję z [...] grudnia 2014r. przesłano zarówno pełnomocnikowi R. w G. radcy prawnemu M. C. jak i samej R. Mankament ten nie wywołuje skutku nieważności decyzji jak i nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem terminy zaskarżenia aktu biegną od doręczenia go ustanowionemu pełnomocnikowi, a nie mocodawcy. Stanowi o tym art. 40 § 2 k.p.a. (jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi).

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów, należy zauważyć, że podstawę prawną dla Ministra Sprawiedliwości do wydania decyzji stanowi art. 10 § 1 Prawa o notariacie, który stanowi, że notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej.

Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także, jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, zgodnie z art. 10 § 3 Prawa o notariacie.

W niniejszej sprawie nie było sporne, że A. C. spełnia wymogi umożliwiające powołanie jej na stanowisko notariusza, określone w art. 11 Prawa o notariacie. Ponadto wniosek A. C. spełniał wymogi z art. 13 przywołanego aktu normatywnego. Zarówno ustalenia faktyczne jak i ocena materiału dowodowego dokonana przez Ministra Sprawiedliwości nie budzą zastrzeżeń. Wprawdzie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy obejmował rozstrzygnięcie w całości, ale jego zarzuty obejmowały jedynie kwestie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w G. Należy podkreślić, że mimo ogólnych zarzutów procesowych skarżący nie zakwestionował poczynionych prawidłowo ustaleń i oceny Ministra co to tego, że A. C. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 Prawa o notariacie: ma 30 lat, posiada obywatelstwo polskie, korzysta w pełni z praw publicznych, ma pełną zdolność do czynności prawnych, nie figuruje w rejestrze skazanych, w 2008 r. ukończyła z wynikiem bardzo dobrym studia na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu S. i uzyskała tytuł magistra prawa, a w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 30 czerwca 2011 r. odbyła aplikację notarialną w I. w G. i uzyskała pozytywny wynik z egzaminu notarialnego przeprowadzonego w dniach 5-6 listopada 2013 r. (oceny: dobra i celująca). Ponadto posiada znakomite opinie patrona z czasu aplikacji - notariusza E. D., jak i notariusz L. W., u której pozostaje zatrudniona od 11 lutego 2013 r. i nadal.

Minister Sprawiedliwości trafnie wskazał także, że odmówić powołania na stanowisko notariusza, zgodnie z art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie, może tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11- 13 ustawy, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Skoro po stronie Pani A. C. nie zachodzą powyższe przesłanki - zarzuty organu skarżącego należy uznać za bezzasadne: zarówno te procesowe jak i materialne. Tym bardziej, że i R. w G. w uchwale z dnia [...] lipca 2014 r. przyznała, że wnioskodawczyni spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 Prawa o notariacie, pozytywnie opiniując wniosek co do osoby. Kwestionowanie obecnie przez organ samorządu rozstrzygnięcia zarówno w całości jak i w części dotyczącej lokalizacji kancelarii nie znajduje zatem ani podstaw faktycznych ani prawnych.

Co istotne, utrwalony w orzecznictwie jest pogląd, że przepis art. 10 § 3 Prawa o notariacie pozwala na odmowę powołania na stanowisko notariusza tylko wtedy, gdy nie są spełnione przesłanki podmiotowe. Nie dopuszcza sytuacji ani w tym przepisie, ani w innym Prawa o notariacie, aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli spełnione zostaną przesłanki podmiotowe przez wnioskodawcę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12).

Reasumując, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że zostały naruszone przez organ przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. podczas zbierania, a następnie oceny materiału dowodowego, w tym uchwały R. w G. opiniującej wniosek A. C. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G. Minister Sprawiedliwości zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, po czym wszechstronnie go rozważył, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Uwzględnił przy tym interes społeczny i słuszny interes strony, co także uzasadnił w przekonywający sposób z powołaniem się na utrwalone orzecznictwo w podobnych sprawach. Nie ma bowiem uzasadnienia prawnego dla poglądu skarżącego, by należało uzależnić możliwość utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w określonej miejscowości, w celu zapewnienia rentowności pozostałym kancelariom. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów notarialnych nie mogą stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata spełniającego przesłanki do powołania na stanowisko notariusza. Także brak planu siedzib kancelarii notarialnych nie stoi na przeszkodzie organowi uprawnionemu w wyznaczaniu siedzib kancelarii notarialnych, a orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na brak obowiązku sporządzania tego dokumentu.

Niewątpliwie słuszna co do zasady jest uwaga, że w interesie społecznym jest, by popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie - także w G. i każda nowa kancelaria zwiększa dostępność do tych usług. Sprzyja temu niewątpliwie rozwój miasta i przedsiębiorczości, na co powołał się organ w obu decyzjach. Istotne jest, że z przepisów ustawy Prawo o notariacie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach. Przepisy nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Nie przewidują też, jak trafnie zauważył Minister Sprawiedliwości, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. Zaś liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych. Nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza, jak to ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy.

Pani A. C. spełniając przesłanki ustawowe posiada zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki, ograniczenia - są określane w drodze ustawy, nie mogą wynikać z aktów wykonawczych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczeniem zasady wolności wyboru miejsca pracy nie może zatem być okoliczność, że w danej miejscowości istnieje już odpowiednia ilość kancelarii notarialnych, ale że potrzeby na usługi notarialne zostały już zaspokojone.

Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 k.p.a.

Natomiast okoliczność, że Minister Sprawiedliwości nie podzielił poglądów przedstawionych przez I., nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., szczególnie, że Izba nie wskazała ani przepisów, ani dowodów, które przemawiałaby za jej stanowiskiem. Wskazać należy, że ocena rentowności kancelarii notarialnych na terenie G., zaspokojenia popytu na usługi notarialne przez już funkcjonujących w tym mieście notariuszy, podnoszone przez skarżącą, nie są przesłankami ustawowymi, które powinny decydować o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku kandydata na notariusza.

Nie może być podstawą oczekiwań Izby co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia z 30 kwietnia 1991 r. stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje bowiem oparcia w uregulowaniach Prawa o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Takim przepisem nie jest też art. 10 § 1 Prawa o notariacie, który tylko określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oraz tryb postępowania. Podkreślić należy, że przepisy Prawa o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12).

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.