Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2703/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 146 ust. 1 pkt 2, art. 149 ust. 1 pkt 2 i pkt 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: par. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: par. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1980
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o  udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 485/21 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. w [...] na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [...] Sp. z o.o. Sp. k. w [...] na rzecz Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 29 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 485/21, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. S.k. w [...] na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z [...] grudnia 2017 r., a w punkcie drugim zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

25 lipca 2017 r. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie ogłosił postępowanie konkursowe w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna, na okres od 1 października 2017 r. do 30 czerwca 2022 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania wybrano oferty: [...] Sp. z o.o. w [...] oraz [...] Sp. z o.o. w [...].

Od tego rozstrzygnięcia odwołanie wniosła [...] Sp. z o.o. Sp.k. w [...], podnosząc m.in., że wątpliwości budzi możliwość spełnienia przez oferenta [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wielu z ocenianych w postępowaniu konkursowym warunków wskazanych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1372 ze zm.), na dzień 17 lipca 2017 r., kiedy upływał termin składania ofert.

Decyzją z 27 grudnia 2017 r., wydaną na podstawie m.in. art. 154 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach) Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie Spółki. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że oferta skarżącej uplasowała się w rankingu końcowym na trzeciej pozycji, a do zawarcia umowy wybrano dwóch oferentów posiadających potencjał wykonawczy, który pozwolił na wyczerpanie wartości ogłoszonego postępowania.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżoną decyzją z 7 lutego 2018 r. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie utrzymał w mocy decyzję z dnia 27 grudnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając wydane w sprawie decyzje za zasadne uznał twierdzenie skarżącej, że oferta złożona przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie spełnia wymogu przewidzianego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1522 ze zm.). Zgodnie z Lp. 1 tego załącznika przy wejściu do obiektu powinny znajdować się dojazdy oraz dojścia dla świadczeniobiorców z niepełnosprawnością ruchową. Tymczasem jak wynika z formularza weryfikacji oferenta komisja konkursowa dokonując w dniu 4 sierpnia 2017 r. weryfikacji stwierdziła, że "Zakład fizjoterapii zlokalizowany jest na parterze z tymczasowym dostępem dla osób z niepełnosprawnością ruchową (ruchoma płyta drewniana - różnice poziomów około 10 cm). Oferent zobowiązał się do uzupełnienia braku w ciągu 2 dni roboczych i dostawy dokumentacji fotograficznej". Treść cytowanego protokołu potwierdza zatem, że w momencie składnia oferty spółka [...] nie spełniała wszystkich wymogów, jakie musi spełniać podmiot biorący udział w konkursie ofert. "Ruchomej płyty drewnianej" nie można bowiem, zdaniem Sądu uznać za dojazd oraz dojście dla świadczeniobiorców z niepełnosprawnością ruchową. Sąd stwierdził, że ruchoma drewniana płyta, która ma służyć za podjazd dla osób niepełnosprawnych w budynku użyteczności publicznej w sposób oczywisty narusza także znajdujący w takim przypadku zastosowanie § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Zgodnie z treścią wskazanego przepisu do wejść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów, o których mowa w § 14 ust. 1 i 3, utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać.

Sąd wskazał, że zgodnie z treścią treści § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oferent, który deklaruje spełnianie warunku podlegającego ocenie, jest obowiązany go spełniać w okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy, chyba że przepisy rozporządzenia stanowią inaczej. Związanie ofertą następuje w dniu jej złożenia, a nie wyboru. Nie jest zatem możliwe późniejsze uzupełnienie jej braków. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że spółka [...] złożyła wyjaśnienia w trybie § 17 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U z 2014 r., poz. 1980 ze zm.), a komisja konkursowa przyjęła wyjaśnienia, w których spółka [...] zawiadomiła NFZ o zainstalowaniu nowego podjazdu. Zdaniem Sądu, złożenie wyjaśnień w ww. trybie ma na celu odniesienie się przez oferenta do wątpliwości organu odnośnie istniejącego (zastanego) stanu faktycznego i nie może powodować jego zmiany. W realizowanym przypadku nie wyjaśniono zastanego w trakcie kontroli stanu faktycznego sprawy, lecz dokonano jego nowej kreacji poprzez wykonanie metalowego podjazdu nieistniejącego w dniu przeprowadzania weryfikacji.

Z tych przyczyn Sąd I instancji za uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach w zw. z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej. Naruszenie to w ocenie Sądu miało istotny wpływ na wynik postępowania, bo skoro oferta spółki [...] nie spełniała na dzień jej złożenia wymogu posiadania dojazdu oraz dojścia dla świadczeniobiorców z niepełnosprawnością ruchową to powinna zostać odrzucona.

Mając na uwadze powyższe naruszenie, jednocześnie uznając pozostałe zarzuty za niezasadne, Sąd uchylił wydane w sprawie decyzje.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II GSK 253/19, uchylił wyrok WSA w Krakowie z 6 września 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie

W ocenie NSA skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem NSA w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej., ani też w żadnym innym akcie prawnym wskazanym w ogłoszeniu o konkursie, zawierającym wymagania w odniesieniu do oferentów przystępujących do postępowania, a tym samym stanowiących formalną i merytoryczną podstawę do wyboru oferty i rozstrzygnięcia konkursowego, nie ma żadnych norm techniczno-budowlanych, czy też innych wymagań dotyczących dojazdów i dojść dla świadczeniobiorców z niepełnosprawnością ruchową. Przepisy wskazane w ogłoszeniu o konkursie nie zawierają również żadnego odesłania w zakresie standardów i wymagań odnoszących się do konstrukcji, materiału czy też technologii wykonania dojść i dojazdów dla osób z niepełnosprawnością ruchomą.

Zdaniem NSA nie jest jasne, dlaczego Sąd I instancji uznał, że "ruchoma drewniana płyta" w sposób oczywisty narusza § 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten określa minimalną szerokość dojścia, oraz to, że dojście ma być utwardzone, przy czym przepisy nie określają w jaki sposób ma być utwardzone dojście. Nie wskazują także rozwiązania jakie należy przyjąć, w sytuacji, w której pomiędzy, tak jak w tej sprawie, dojazdem (parking) a dojściem (chodnik) istnieje różnica poziomów. Swoboda inwestorska w tym zakresie obwarowana jest jedynie warunkiem, aby jedno z dojść do obiektu zapewniało osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać.

NSA odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej uznał za przedwczesne i niedopuszczalne.

Ponownie rozpoznając skargę WSA w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu z 27 grudnia 2017 r. WSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie oferent - [...] Sp. z o.o. w [...] – nie spełnił warunku wynikającego z przepisów prawa – określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. z 2021 r., poz. 265) i z tego powodu, jego oferta winna zostać odrzucona.

W ocenie WSA z formularza weryfikacji oferenta [...] Sp. o.o. w [...] wynika, że komisja konkursowa dokonując w dniu 4 sierpnia 2017 r. weryfikacji stwierdziła, że "Zakład fizjoterapii zlokalizowany jest na parterze z tymczasowym dostępem dla osób z niepełnosprawnością ruchową (ruchoma płyta drewniana - różnice poziomów około 10 cm)", więc trudno przyjąć, iż spełniony został przez tego oferenta warunek wynikający z przepisów prawa, że w obiekcie gdzie będzie świadczył usługi rehabilitacyjne znajdują się dojazdy oraz dojścia dla świadczeniobiorców z niepełnosprawnością ruchową.

W momencie składnia oferty Spółka [...] Sp. z o.o. w [...] nie spełniała wszystkich wymogów jakie musi spełniać podmiot chcący wziąć udział w konkursie ofert. "Ruchomej płyty drewnianej" nie można uznać za dojazd oraz dojście dla świadczeniobiorców z niepełnosprawnością ruchową. Dojazd oraz dojście dla pacjentów z niepełnosprawnością ruchową powinny być stabilne oraz umożliwiać tym osobom swobodne, wygodne, a przede wszystkim bezpieczne wejście do budynku. Tymczasem zastane w trakcie kontroli rozwiązanie miało charakter jedynie prowizoryczny. Z tej racji nie mogło ono być desygnatem podjazdu dla osób niepełnosprawnych, na co wskazuje także wykładnia pojęcia "utwardzone dojścia" z § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj. zrealizowane, stabilne, trwałe, umożliwiające swobodne, bez barier i trudności dostanie się osób z niepełnosprawnością ruchową do budynku.

Nieprawidłowe jest więc stanowisko organu, że oferta Spółki [...] Sp. z o.o. w Krakowie spełniała wszystkie wymogi. WSA podzielił stanowisko skarżącej Spółki, że najpóźniej w dniu upływu terminu składania ofert, oferent powinien spełniać wszystkie warunki podlegające ocenie. Zgodnie bowiem z treścią treści § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm.), oferent, który deklaruje spełnianie warunku podlegającego ocenie, jest obowiązany go spełniać w okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy, chyba że przepisy rozporządzenia stanowią inaczej. Związanie ofertą następuje w dniu jej złożenia, a nie wyboru. Nie jest zatem możliwe późniejsze uzupełnienie jej braków. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że Spółka [...] Sp. z o.o. w [...] złożyła wyjaśnienia w trybie § 17 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U z 2014 r., poz. 1980 ze zm.), komisja konkursowa przyjęła wyjaśnienia, w których Spółka [...] Sp. z o.o. w [...] zawiadomiła NFZ o zainstalowaniu nowego podjazdu. Zdaniem Sądu, złożenie wyjaśnień w ww. trybie ma na celu odniesienie się przez oferenta do wątpliwości organu odnośnie istniejącego (zastanego) stanu faktycznego i nie może powodować jego zmiany. W realizowanym przypadku nie wyjaśniono zastanego w trakcie kontroli stanu faktycznego sprawy lecz dokonano jego nowej kreacji poprzez wykonanie metalowego podjazdu nie istniejącego w dniu przeprowadzania weryfikacji. Złożone przez Spółkę [...] Sp. z o.o. w [...] wyjaśnienia mogły zatem dotyczyć tylko i wyłącznie istniejącego "podjazdu" lub jego braku. Nie mogły natomiast prowadzić do usunięcia braków oferty poprzez zamontowanie podjazdu metalowego. To że brak w tym zakresie został usunięty przez tego oferenta w terminie późniejszym, nie mogło w żaden sposób sanować niespełnienie warunku podlegającego ocenie przez tego oferenta.

Oferta spółki [...] Sp. z o.o. w [...] zawierała nieprawdziwe informacje (art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Zawarcie w ofercie nieprawdziwych informacji przez oferenta skutkuje, w świetle treści art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych odrzuceniem oferty. Oferent Spółka [...] Sp. z o.o. w [...] w formularzu ofertowym oświadczył, że w okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy oferent spełnia i będzie spełniał wymagania określone w rozporządzeniach Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych w zakresie będącym przedmiotem niniejszego postępowania (k. 61 akt administracyjnych) oraz, że spełnia inne wymogi określone w odrębnych przepisach dla podmiotów udzielających świadczeń opieki zdrowotnej (k. 81 akt administracyjnych). Składając oświadczenie o tej treści, wobec ustaleń komisji konkursowej w formularzu weryfikacji oferenta spółki [...] sp. o.o. w [...] (k. 619 akt administracyjnych), spółka ta potwierdziła nieprawdziwość złożonych informacji w zakresie spełniania w dniu złożenia oferty wymogu, że przy obiekcie tego oferenta znajdują się dojazdy oraz dojścia dla świadczeniobiorców z niepełnosprawnością ruchową. Również już z tej samej przyczyny – zaistnienia przesłanki art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – oferta ta winna zostać odrzucona.

Sąd I instancji powołując się na regulacje zawarte w z rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. z 2021 r., poz. 265), co do wymaganych warunków dotyczących pomieszczeń, w których udzielane są zabiegi rehabilitacyjne, wskazał, że zawarty w treści protokołu weryfikacji z dnia 4 sierpnia 2017 r. oferenta spółki [...] Sp. z o.o. w [...] opis nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy prawidłowe jest stanowisko organów w tym zakresie wobec zastrzeżeń skarżącej Spółki o braku możliwości realizacji świadczeń gwarantowanych w lokalu przy ul. [...] w [...] przez tego oferenta. Sąd stwierdził, że orzekające organy nie poczyniły w tym względzie wnikliwych ustaleń. Nie jest wiadomo, w jaki sposób boksy, które komisja konkursowa stwierdziła w lokalu oferenta zostały wydzielone z przestrzeni, czy przegrodami i z jakiego materiału, czy też ścianami i z jakiego materiału. Nic nie jest też wiadomo o ich wysokości, a przecież dla zabiegów światłolecznictwa i elektrolecznictwa wysokość ścian boksów musi mieć co najmniej 2,0 m, a nadto muszą one umożliwiać stosowanie wspólnej wentylacji mechanicznej. Organy nie wyjaśniły też kwestii, czy te same boksy służą do realizacji kilku świadczeń takich jak zabiegi: elektroterapii, światłolecznictwa i magnetoterapii, laseroterapii oraz terapii diatermii krótkofalowej). W tym więc zakresie organy, zdaniem Sądu, nie spełniły wymogów stawianych im przez postanowienia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 753, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) i nie wyjaśniły w sposób niebudzący wątpliwości, czy rzeczywiście powierzchnia przedmiotowego lokalu nie stoi na przeszkodzie by wykonywać w nim wszystkie świadczenia gwarantowane, zgodnie ze złożoną ofertą oraz czy oferent spełnił wymogi stawiane pomieszczeniom, w jakich będą realizowane te świadczenia gwarantowane, wynikające ze wskazanego rozporządzenia.

Wyrok WSA w Krakowie z 29 lipca 2021 r. zaskarżył w całości Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie, zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie lub/i niewłaściwą wykładnię, tj.

1. art. 149 ust. 1 pkt 7 oraz pkt 2 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1825), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" w zw. z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. z 2013 r. ze zm), w zw. z § 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015. poz. 1422)

poprzez uznanie, że oferta [...] sp. z o.o. powinna podlegać odrzuceniu z uwagi brak wymaganego dojścia i dostępu do wejścia do budynku dla osób z niepełnosprawnością ruchową, a także z uwagi na tzw. kłamstwo ofertowe z tym brakiem związane,

podczas gdy z dokumentów zalegających w aktach sprawy wynika, że w chwili weryfikacji istniał podest drewniany (płyta drewniana) niwelujący różnicę poziomów ok. 10 cm (wysokość krawężnika), pomiędzy utwardzonym szerokim chodnikiem stanowiącym wejście do budynku, a utwardzonym szerokim parkingiem, przylegającym bezpośrednio do chodnika, zapewniający dostęp dojazdu i dojścia do budynku dla osób niepełnosprawnych, zastępowanie zaś jednego rodzaju podestu drugim rodzajem (podesty mogą być drewniane, stalowe, czy betonowe nie świadczy o kwalifikowanym braku skutkującym odrzucenia oferty, a co za tym idzie także o złożeniu nieprawdziwych informacji w złożonej ofercie w tym zakresie;

2. § 17 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U. 2014 r., poz. 1980 ze zm.)

poprzez uznanie, że niedopuszczalne było przyjęcie przez komisję konkursową wyjaśnień oferenta dotyczących dokonanej zamiany podestu drewnianego na podest stalowy, gdyż doprowadziło to usunięcia braku oferty

podczas gdy z dokumentów zalegających w aktach sprawy nie można wysnuć wniosku, że oferta była obciążona kwalifikowanym brakiem skutkującym odrzuceniem oferty, a co za tym idzie wyjaśnienia oferenta w tym przedmiocie nie mogą zostać poczytane za niedopuszczalne uzupełnienie oferty;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. ;

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

poprzez błędną ocenę przez Sąd I instancji materiału dowodowego, w sposób nieznajdujący odzwierciedlenia w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, a tym samym wykraczającą poza te akta (brak jednoznacznych podstaw do dokonania wykładni zapisu protokołu dokonanej przez Sąd I instancji) oraz niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w celu sprawdzenia, czy rzeczywiście doszło do naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 2 i czy miało to wpływ na wynik sprawy, a także poprzez brak jednoznacznego wskazania, jaki dowód w aktach sprawy wskazuje na niespełnienie konkretnych norm technicznych przez podjazd drewniany skutkujących przyjęciem, że w chwili weryfikacji w miejscu udzielania świadczeń nie było wymaganego dojścia i dostępu do wejścia do budynku dla osób niepełnosprawnych,

podczas gdy w aktach sprawy brak jest dowodu, na podstawie którego można by stanowczo stwierdzić to, że oferta podmiotu [...] Sp. z o.o. podlegała odrzuceniu,

a także błędną i dowolną ocenę przez Sąd I instancji materiału dowodowego, skutkującą przyjęciem, że organ w sprawie nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, czy oferent spełnił wymogi stawiane pomieszczeniom, w których będą udzielanie świadczenia

podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że oferent zapewniał odrębne pomieszczenia (boksy) dla wykonywania wskazywanych w ofercie zabiegów fizjoterapeutycznych (zapis w protokole: "pomieszczenie do fizykoterapii - 3 boksy zabiegowe do realizacji zabiegów elektroterapii, światłolecznictwa i magnetoterapii, laseroterapii oraz zabiegów terapii diatermii krótkofalowej").

2. art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wykroczenie poza "granice sprawy" i rozpoznanie zarzutów, które nie były przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, a co za tym idzie nieuprawnione przyjęcie, że organ w sprawie nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, czy powierzchnia lokalu nie stoi na przeszkodzie wykonywaniu świadczeń gwarantowanych oraz czy oferent spełnił wymogi stawiane takim pomieszczeniom,

podczas gdy "granice sprawy" przy ponownym rozpoznaniu sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie uchylające wyrok Sądu I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania, a z akt sprawy jednoznacznie wynika, że oferent zapewniał odrębne pomieszczenia (boksy) dla wykonywania wskazywanych w ofercie zabiegów fizjoterapeutycznych, dlatego też WSA w Krakowie uprzednio rozpatrujący sprawę uznał zarzut skargi w tym zakresie za bezzasadny.

Organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. Sp. k. w [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia norm prawa procesowego sformułowanego w pkt II. 2. skargi kasacyjnej, w którym strona zarzuca wykroczenie poza granice sprawy. W tym zakresie wskazać należy, że wyrokiem z 27 stycznia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II GSK 253/19) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 września 2018 r. (sygn. akt III SA/Kr 366/18). W motywach tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny sformułował zastrzeżenia dotyczące sposobu, w jaki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie uzasadnił powodów, dla których przyjął, że pochylnia jest niestabilna, nie zapewnia bezpieczeństwa, także nie wskazał przyczyn przyjęcia, że miała ona charakter "prowizoryczny". W konsekwencji uzasadnienie tegoż wyroku nie spełniało wymogów stawianych przez art. 141 § 4 p.p.s.a. – a co za tym idzie było pozbawione znaczenia procesowego. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej w takiej sytuacji byłoby przedwczesne i niedopuszczalne.

Powyższe przypomnienie jest o tyle niezbędne, że z uzasadnienia rozpoznawanego zarzutu wynika, iż sprowadza się on do tego, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy. Stanowisko to jest chybione i nie znajduje potwierdzenia w treści przywołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z lektury wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2021 r. nie wynika, aby Sąd wypowiedział się w sposób wiążący w kwestii pomieszczeń, w których realizowane miały być zabiegi fizjoterapeutyczne. Tym samym zarzut ten jest niezasadny.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych sformułowanych w punktach I.1, I.2. oraz 2.1. uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym istnieje konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W myśl art. 149 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy, odrzuca się ofertę, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2.

Powołany w treści cytowanego przepisu art. 146 ust. 1 pkt 2, stanowi, że Prezes Funduszu określa szczegółowe warunki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, obejmujące w szczególności obszar terytorialny, dla którego jest przeprowadzane postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, z uwzględnieniem taryfy świadczeń w przypadku jej ustalenia w danym zakresie. Natomiast w myśl art. 146 ust. 2 ustawy o świadczeniach szczegółowe warunki umów, o których mowa w ust. 1 pkt 2 nie mogą dotyczyć warunków realizacji danego świadczenia gwarantowanego, określonych w rozporządzeniach wydanych na podstawie art. 31d. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 31d ustawy o świadczeniach wydane zostało rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej. Załącznik nr 1 do tego rozporządzenia zawiera wykaz oraz warunki realizacji świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej, przy czym warunki dotyczące świadczeń realizowanych w warunkach ambulatoryjnych określone zostały w Lp.1, w tym warunki lokalowe. Zgodnie z Lp.1 pkt 1 przy wejściu do obiektu znajdują się dojazdy oraz dojścia dla świadczeniobiorców z niepełnosprawnością ruchową.

W przepisach tego rozporządzenia, ani też w żadnym innym akcie prawnym wskazanym w ogłoszeniu o konkursie, zawierającym wymagania w odniesieniu do oferentów przystępujących do postępowania, a tym samym stanowiących formalną i merytoryczną podstawę do wyboru oferty i rozstrzygnięcia konkursowego, nie ma żadnych norm techniczno – budowlanych, czy też innych wymagań dotyczących dojazdów i dojść dla świadczeniobiorców z niepełnosprawnością ruchową. Przepisy wskazane w ogłoszeniu o konkursie nie zawierają również żadnego odesłania w zakresie standardów i wymagań odnoszących się do konstrukcji, materiału czy też technologii wykonania dojść i dojazdów dla osób z niepełnosprawnością ruchomą.

A zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewątpliwie chodzi o takie rozwiązanie, które usuwa barierę dostępności do lokalu dla osób z niepełnosprawnością ruchową.

Dalej wskazać należy, że § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowiący pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną, określa jedynie minimalną szerokość dojścia, oraz to, że dojście ma być utwardzone, przy czym przepis ten nie określa w jaki sposób ma być utwardzone dojście. Nie wskazuje także rozwiązania jakie należy przyjąć, w sytuacji, w której pomiędzy, tak jak w tej sprawie, pomiędzy dojazdem (parking) a dojściem (chodnik) istnieje różnica poziomów. Tym samym stwierdzić należy, że jedynym warunkiem, jaki powinien spełnić inwestor w tym zakresie to aby jedno z dojść do obiektu zapewniało osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając obecnie sprawę, wskazuje, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w chwili weryfikacji miejsca udzielania świadczeń istniał (czyli "znajdował się") przy wejściu do obiektu podest drewniany (płyta drewniana) niwelujący różnicę poziomów około 10 cm (wysokość krawężnika), pomiędzy utwardzonym chodnikiem stanowiącym wejście do budynku, a utwardzonym szerokim parkingiem przy chodniku, zapewniający dostęp do budynku dla osób niepełnosprawnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena Sądu I instancji, że przedmiotowa płyta jest "prowizoryczna", "niestabilna", "nie zapewnia bezpieczeństwa" czy też nie zapewnia swobodnego dostępu do budynku nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Sąd I instancji nie wykazał również, aby nie spełniała ona norm technicznych stosowanych pomocniczo, a określonych w § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Należy podkreślić, że istotne jest, by podest spełniał swoją funkcję, czyli by zapewniał dojazd oraz dojście do obiektu dla osób z niepełnosprawnościami ruchowymi, tego bowiem wymaga Lp.1 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej. Nadto, stosując jako wskazówkę interpretacyjną przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie można uznać aby drewniany podest nie spełniał warunków w nim określonych, dotyczących szerokości i utwardzonej powierzchni. To, że oferent zastosował się do sugestii komisji konkursowej i zamontował podjazd stalowy, nie może zmienić ustaleń z dnia wizytacji i skutkować przyjęciem oceny, że nie zapewnił on dostępu dla osób niepełnosprawnych, co powinno spowodować odrzuceniem oferty (brak kwalifikowany). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie, komisja konkursowa nie stwierdziła braku zniwelowania barier architektonicznych dla osób niepełnosprawnych, natomiast jej sugestia, że pochylnia metalowa będzie bardziej stabilna, nie przesądza o niespełnieniu przesłanki określonej w załączniku nr 1 powołanego wyżej rozporządzenia w dacie składania oferty. Niewątpliwie podjazdy dla osób niepełnosprawnych mogą mieć konstrukcję drewnianą, stalową lub betonową. Jednak to co istotne, to nie materiał z jakiego są zbudowane, a to czy spełniają swoją funkcję, czyli czy zapewniają dostęp dla osób z niepełnosprawnością ruchową. Wbrew ocenie Sądu I instancji, zawartej w zaskarżonym wyroku, zastąpienie drewnianego podestu, podestem stalowym nie świadczy o pierwotnym braku spełniania wymogu w tym zakresie. Tym samym nieuzasadniona staje się ocena, że oferta spółki [...] była obarczona brakiem kwalifikowanym oferty skutkującym jej odrzuceniem.

Odnosząc się natomiast do kwestii spełnienia wymogów stawianych pomieszczeniom, w jakich realizowane miały być świadczenia, Sąd II instancji nie podziela stanowiska prezentowanego w zaskarżonym wyroku. Trafnie skarga kasacyjna zwraca uwagę, że brak w protokole wizytacji opisu z jakiego materiału są boksy, czy też jaka jest ich wysokość, przy jednoznacznym stwierdzeniu przez komisję konkursową w protokole, że były to "boksy zabiegowe" (określenie specjalistyczne, nie potoczne) i niepoczynienia jakichkolwiek innych uwag świadczących o niespełnieniu wymogów, nie dawała organowi podstaw do zakwestionowania prawidłowości działania komisji konkursowej. W sytuacji, gdy komisja konkursowa nie stwierdza uchybień nie ma powodów do zamieszczania szczegółowego opisu wszystkich prawidłowych elementów wyposażenia pomieszczeń, w których udzielane są świadczenia rehabilitacyjne. Z treści protokołu wizytacyjnego jednoznacznie wynika, że oferent spełnił wymaganą przepisami prawa "oddzielność miejsca". Podkreślić bowiem należy, że przepisy prawa dopuszczają udzielanie świadczeń w "odrębnych boksach". Takie też boksy zostały zorganizowane, co potwierdza protokół komisji konkursowej. A zatem, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie mamy do czynienia z uchybieniem, mogącym skutkować zakwestionowaniem przez organ prawidłowości działania komisji konkursowej.

Reasumując, nie było zatem podstaw ani do odrzucenia oferty wskazanego oferenta na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 czy pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ani do wzywania tego oferenta do złożenia wyjaśnień w trybie § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. poz. 1980 z późn. zm.).

W tym stanie rzeczy uznając, że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, a Sąd I instancji niezasadnie uznał stanowisko organów za wadliwe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).