Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 461/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6,7,77 par. 1,136,138,107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 2 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant referent – stażysta Aleksandra Pietruczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. W. kwotę 500 (pięćset) złotych, z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia ... 2015r. znak ... Wojewoda K.-P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia ... 2014r., znak: ... w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania okna o wymiarach 56x89 cm w ścianie budynku jednorodzinnego przy ul. Ł. .../L. ... w T. na działce nr ..., obręb ....

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydent Miasta T. decyzją z dnia ... 2014r., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw do złożonego przez B. W. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu okna o wymiarach 56x89 cm w ścianie budynku jednorodzinnego przy ul. Ł. .../L. ... w T. Organ uznał, że planowane przez inwestora roboty nie znajdują się w zamieszczonym w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego wykazie robót budowlanych nie wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 3 pkt 7a zgłoszone roboty stanowią przebudowę obiektu budowlanego.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. W. zarzucił, że planowane przywrócenie okna w ścianie budynku nie nosi cech przebudowy, a jest prostą robotą budowlaną mieszczącą się w definicji remontu i zgłoszenia, bowiem nie występuje zmiana w konstrukcji budynku, która wymaga pozwolenia na budowę. Podniósł, że katalog robót wymienionych w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego niewymagających pozwolenia na budowę jest przykładowy, a powtórne wstawienie okna, przez analogię do instalowania krat, urządzeń na obiektach budowlanych, nie wymaga pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy zważył, że B. W. zgłosił zamiar wykonania okna o wymiarach 56×89 cm w ścianie budynku jednorodzinnego, w miejsce zlikwidowanego w latach 90-tych okna o wymiarach 120×145 cm. Do wniosku dołączył mapkę działki z naniesionym budynkiem, na którym naszkicował lokalizację planowanego okna. Organ wskazał, że wykonanie okna w ścianie budynku nie jest wymienione w zamieszczonym w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego katalogu robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom odwołującego jest to katalog zamknięty, a nie przykładowy. Jak stwierdził WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 9 października 2012r., sygn. akt: II SA/Bd: "przepis art. 29 ustala katalog obiektów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę i ma on charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w nim obiekty budowlane mogą być wybudowane bez pozwolenia na budowę. Niewątpliwie przepisu tego nie można interpretować rozszerzająco.".

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych. Jednak wykonanie okna w istniejącej ścianie nie można uznać za remont, ponieważ nie jest to zgodne z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy. Zgodnie z tym przepisem remont polega na wykonywaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zdaniem organu odwoławczego nieistotne jest twierdzenie strony, że planuje tylko przywrócić okno pod istniejącym nadprożem. Z akt sprawy nie wynika w jakich okolicznościach i w jaki sposób okno istniejące w latach 90-tych zostało zlikwidowane. Stanem pierwotnym dla zgłoszonego zamierzenia jest ściana, w której odwołujący planuje wykonać otwór i zamontować okno. Organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że planowane zamierzenie budowlane to przebudowa, czyli zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego - wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub techniczny istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że planowana przebudowa nie jest wymieniona w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego i organ pierwszej instancji prawidłowo na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 wniósł sprzeciw w drodze decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy B. W. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i umorzenie postępowania oraz obciążenie organu kosztami sądowymi, zarzucając naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Uzasadniając skarżący stwierdził, że w wyniku zgłoszenia organy wiedziały dokładnie z rysunku konstrukcyjnego remontu budynku z 1995r. (z zasobów archiwum Prezydenta Miasta T.), który załączono do skargi, że w ścianie istniejącego budynku jest wykonany konstrukcyjnie otwór na okno (miejsce otworu informacyjnie zakreślono na żółto). Obecnie w tym miejscu skarżący zgłosił zamiar wstawienia okna o wymiarach 56×86 cm, na etapie budowy w 1995r. strona zrezygnowała z okna i wypełniła otwór okienny murem, na co organ przystał. Na obecnym etapie strona nie zmienia konstrukcji otworu, nie buduje, nie przebudowuje, nie zmienia elewacji frontowej, warunków technicznych i użytkowych obiektu – zamiarem jest na zapleczu działki wykonanie remontu w ten sposób - że wyjmuje się część muru stanowiącego wypełnienie otworu okiennego i pod istniejącym nadprożem osadza się zgłoszone okno. Celem roboty jest poprawa wentylacji, gdyż zauważono zawilgocenie ścian przy aktualnie stosowanych farbach. Skarżący powołał się na wykładnię pojęcia remontu - art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda K.-P. wniósł o jej oddalenie.

W replice z dnia ... 2015r. skarżący podniósł, że Wojewoda bezmyślnie stosuje prawo i pomija przepis art. 61 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 i art. 62 – zapewnić dochowując należytej staranności bezpieczne użytkowanie obiektu. Zdaniem skarżącego sprzeciw do zgłoszonego przez niego zamiaru okienka wentylacyjnego pod sufitem stropu pomieszczenia kuchni – otwieranego do wewnątrz – powoduje, że organ administracji praktycznie pozbawia skarżącego możliwości skutecznego działania i wykonania obowiązków ustawowych nałożonych ww. przepisami. Mimo bowiem istnienia w ślepym pomieszczeniu kuchennym wentylacji kominowej, powstaje nadal znaczne zawilgocenie ścian, a następnie rozwój grzybów na ścianach oraz zagrożenie katastrofą budowlaną dla całego budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisami), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. z 2014r., poz. 1647). Oznacza to, iż sąd bada zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przy czym, w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

W tak określonym zakresie skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest ostateczna decyzja w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia przez skarżącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu okna w ścianie budynku jednorodzinnego przy ul. Ł. .../L. ... w T. na działce nr .... Materialnoprawną podstawę wydania decyzji organów administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn.zm., dalej jako: "P.b."), a w szczególności art. 30 ust. 6 pkt 1, który stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga charakter instytucji zgłoszenia i związanej z tym specyfiki postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy.

Celem wprowadzenia do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane instytucji zgłoszenia było uproszczenie, a tym samym przyspieszenie procesu budowlanego. Wyrazem tego jest możliwość realizacji przez inwestora zamierzenia budowlanego – wymienionego w art. 30 ust. 1 oraz art. 31 ust. 2 tej ustawy, jeżeli właściwy organ w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu (art. 30 ust. 5), i to tylko w razie wystąpienia określonych w ustawie przesłanek. Milczenie organu, czyli niewniesienie sprzeciwu w tym terminie, uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem.

W brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania przez organy przepis art. 30 ust. 6 P.b. stanowił, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Samo zgłoszenie robót budowlanych nie uruchamia postępowania, o jakim mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku, który wymaga załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w drodze decyzji administracyjnej. Przed wydaniem decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami tego Kodeksu, mają natomiast zastosowanie reguły określone w ustawie Prawo budowlane. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie. Decyzję tę organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, gdy w wyniku oceny zamierzenia inwestycyjnego ustali wystąpienie ustawowych przesłanek do wniesienia sprzeciwu.

Wydanie decyzji o sprzeciwie w terminie ustawowym, określającym czasowo zakres kompetencji organu właściwego do przyjęcia zgłoszenia do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, powoduje, że inwestor nie może przystąpić do wykonywania robót budowlanych w czasie obowiązywania decyzji o sprzeciwie. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie powoduje, że zostaje uruchomiony tryb rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Do postępowania przed tym organem mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec braku odrębnych przepisów procesowych w tym zakresie w ustawie Prawo budowlane. Nie można jednak pominąć faktu, że prawo organu administracji publicznej do wniesienia sprzeciwu jest prawem określonym czasowo przez przepis prawa materialnego (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) i po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia organ traci swoje uprawnienie (kompetencję) do wydania decyzji o sprzeciwie. Ani wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie, ani też ewentualna kontrola sądowa wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania tej decyzji (w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy).

Z tej przyczyny, pomimo iż w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o sprzeciwie mają co do zasady zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak nie będą one faktycznie mogły być stosowane w pełnym zakresie ze względu na specyfikę omawianej instytucji. Przyjąć należy, iż organ II instancji, rozpoznający odwołanie od decyzji o sprzeciwie, ma prawo orzec o utrzymaniu tej decyzji w mocy (w obiegu prawnym pozostaje wówczas wydana w czasie trwania kompetencji organu pierwszej instancji decyzja o sprzeciwie). Może też orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania (gdy dojdzie do przekonania, że decyzja organu I instancji była wadliwa i upłynął już termin ustawowy do wydania decyzji o sprzeciwie). Możliwe jest również wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy zachodzą ku temu przesłanki. Wątpliwości natomiast rodzą się w kwestii możliwości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., to jest uchylenia przez organ odwoławczy decyzji o sprzeciwie i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Gdyby w warunkach konkretnej sprawy zachodziła możliwość wydania po ponownym rozpoznaniu sprawy kolejnej decyzji o sprzeciwie z zachowaniem 30-dniowego terminu do jej wydania określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, to art. 138 § 2 K.p.a. mógłby zostać zastosowany. W przeciwnym razie organ odwoławczy, ze względu na to, iż w dniu wydawania przez niego decyzji termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego już upłynął, orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji, powinien jednocześnie orzec o umorzeniu postępowania w sprawie sprzeciwu jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 K.p.a.).

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 197/05; z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08; z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 724/08, z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1478/09; z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1439/10; z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2425/10; z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1173/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i podziela je również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Mając na uwadze dostępne organowi odwoławczemu rodzaje rozstrzygnięć, jakie wydać może rozpoznając odwołanie od decyzji wnoszącej sprzeciw, szczególnego znaczenia nabiera obowiązek podjęcia niezbędnych czynności celem wyjaśnienia okoliczności sprawy (art. 7, art., 77 § 1 i art. 136 K.p.a.) oraz, w razie gdy wymagają tego okoliczności danej sprawy, możliwość i obowiązek wezwania inwestora przez organ II instancji do uzupełnienia zgłoszenia niespełniającego wymogów z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego.

W art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wskazano, jakie informacje powinno zawierać zgłoszenie oraz jakie dokumenty inwestor jest zobowiązany dołączyć do zgłoszenia. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.

W rozpoznawanej sprawie w zgłoszeniu z dnia ... 2014 r. inwestor wskazał, że przedmiot robót budowlanych stanowić ma wykonanie okna o wymiarach 56×89 cm w ścianie budynku jednorodzinnego przy ul. Ł. .../L. ... w T. otwieranego do wewnątrz działka ... "wg. załączonego szkicu na mapce", w miejsce zlikwidowanego okna o wymiarach 120×145 cm w latach 90-tych i nastąpi wbudowanie powyższego okna. Do wniosku dołączono oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dokument – plan sytuacyjno-wysokościowy, sporządzony na kopii mapy zasadniczej, którego oznaczenia wskazują, że odzwierciedla stan nieruchomości na ... 1993r., na którym uwidoczniono wyłącznie zarys budynku usytuowanego na działkach ewidencyjnych nr ... i ..., na którym zaznaczono prawdopodobnie przybliżone miejsce planowanego do wykonania okna. Na przedstawionym planie sytuacyjno-wysokościowym jedyną zabudowę na działkach nr ... i ... stanowi jeden budynek, posadowiony na obu tych działkach ewidencyjnych.

Z kolei ze znajdującego się w aktach sprawy wydruku dla działki ewidencyjnej nr ... (nie oznaczono źródła pochodzenia tego dokumentu) wynika, że działka nr ... przy ul. L. ... w T. jest zabudowana trzema budynkami murowanymi oznaczonymi w ewidencji jako: budynek mieszkalny o pow. ewid. ..., liczbie kondygnacji 2, rok budowy 1993, budynek o funkcji transportu i łączności o pow. ewid. ..., jednokondygnacyjny rok budowy 1993 oraz budynek mieszkalny o pow. ewid. ..., dwukondygnacyjny, rok budowy 2011.

W tej sytuacji, skoro inwestor nie sprecyzował jednoznacznie co jest przedmiotem inwestycji, nie przedstawił jakichkolwiek aktualnych rysunków wskazujących na stan zagospodarowania działki, budynku i zakres koniecznych do wykonania robót, a nadto dokumentów które potwierdzałyby zlikwidowanie okna w budynku w latach 90- tych, i zamiar wykonania (odtworzenia otworu okiennego) w tym samym miejscu, a jedynie lakonicznie i hasłowo określił planowane roboty budowlane, bez szczegółowego opisu przedstawienia ich w formie rysunkowej i określenia terminu rozpoczęcia planowanych robót, Prezydent Miasta T. nie miał podstaw, by uznać złożone zgłoszenie za kompletne. W niniejszej sprawie organ I instancji winien, działając na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, wezwać inwestora, w drodze postanowienia, do uzupełnienia i sprecyzowania niekompletnego zgłoszenia w określonym terminie. Prezydent Miasta T. wnosząc sprzeciw decyzją z dnia ... 2014r. – pomimo braku wezwania, niewątpliwie naruszył art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Przy tak niekompletnym zgłoszeniu przedwczesna i dowolna była ocena, czy planowane roboty budowlane, co do których nie można ponad wszelką wątpliwość wykluczyć, że stanowić miały w istocie jedynie odtworzenia stanu pierwotnego (który nie został ustalony w jakikolwiek sposób) - stanowią w okolicznościach niniejszej sprawy przebudowę i jakiego obiektu budowlanego, czy jego remont.

To uchybienie organu pierwszej instancji, mogło i powinno, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, być konwalidowane przez organ odwoławczy. Podkreślenia wymaga, iż istota odwołania B. W. oparta jest właśnie na kwestionowaniu ogólnikowego i nieuzasadnionego okolicznościami sprawy stwierdzenia organu, że planowane roboty stanowić mają przebudowę, a nie remont budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zarzucił on, mimo nieprzedstawienia nadal w tym zakresie żadnych dowodów, że zamierza wyłącznie przywrócić okno o mniejszych parametrach niż pierwotnie pod istniejącym nadprożem, co nie zmieni parametrów techniczno-konstrukcyjnych budynku, kubatury, powierzchni zabudowy.

Jak już wyjaśniono, do wydania decyzji o sprzeciwie nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz mają zastosowanie reguły określone w Prawie budowlanym. Dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego powodu zaniechanie wezwania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, jakiego dopuścił się organ I instancji, nie mogło stanowić naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2015r. sygn. akt II OSK 1971/14). Organ odwoławczy nie mógł wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., bowiem w dniu orzekania przez organ II instancji (... 2015r.) termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego już upłynął i organ pierwszej instancji utracił kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie.

Postępowanie w sprawie wniesionego sprzeciwu jest postępowaniem dwuinstancyjnym. W myśl zasady wyrażonej w art. 15 K.p.a. organ odwoławczy ma kompetencje nie tylko kontrolne, ale i merytoryczne. Winien on zatem rozpatrzyć sprawę ponownie w oparciu o kompletny materiał dowodowy, nie będąc związanym oceną prawną dokonaną przez organ I instancji. W niniejszej sprawie Wojewoda K.-P. nie dostrzegł jednak nie tylko konieczności uzupełnienia zgłoszenia, by spełniło ono wymogi materialno-prawne określone w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, ale również uzupełnienia materiału dowodowego na mocy art. 136 K.p.a.. Tylko zgłoszenie odpowiadające ustawowym wymogom może stanowić przedmiot dokonywanej przez organy oceny zamiaru inwestycyjnego pod kątem jego zgodności z prawem, a w przypadku, gdy ocena ta będzie pozytywna – stanowić podstawę realizacji inwestycji. W sytuacji, gdy organ I instancji dokonał niewłaściwej oceny przedłożonego zgłoszenia z dnia ... 2014r. i uznając je za kompletne zaniechał wezwania inwestora do jego uzupełnienia i sprecyzowania, organ odwoławczy, uwzględniając także treść odwołania winien konwalidować uchybienia proceduralne organu pierwszej instancji w zakresie koniecznym dla prawidłowego wyjaśnienia niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Należy uznać, iż nie tylko organ I instancji, lecz również organ odwoławczy jest organem właściwym do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Wezwanie inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, dokonane przez organu II instancji, gdy nie uczynił tego organ I instancji, stanowi realizację zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), jak również zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i wynikającego z niej obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dostrzegł jednak, że zgłoszenie wykonania robót budowlanych nie spełnia wymogów określonych w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, że brak w aktach jakiegokolwiek dokumentu wskazującego aktualny stan zagospodarowania działki i działek sąsiednich, chociażby rysunku wskazującego konstrukcję przedmiotowego budynku, z oznaczeniem planowanych rozwiązań budowlanych. Prezydent Miasta T., wnosząc sprzeciw do zgłoszenia, nie dostrzegł powyższych braków. Uzasadnieniem takiej decyzji było jedynie lakonicznie stwierdzenie, że zakres wymienionych w zgłoszeniu prac budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę jako prace mieszczące się w pojęciu przebudowy obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, a na taki zakres prac wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, jako niewymieniony w art. 29 ust. 2.

Organ odwoławczy, mimo iż skonstatował braki w aktach sprawy, nie podjął także żadnych czynności procesowych aby wezwać inwestora lub organ do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie koniecznym dla ustalenia właściwego stanu aktualnego ściany budynku, ewentualnego wcześniejszego zgodnego z prawem zabudowy okna, i w konsekwencji oceny czy roboty mają charakter przebudowy, czy remontu. Nieuprawnione było, bez wezwania do uzupełnienia zgłoszenia oraz ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego z urzędu o dokumenty będące w posiadaniu organu administracji architektoniczno-budowlanej dowolne stwierdzenie jaki stan należy uznać za pierwotny, skoro nawet nie ustalono jaki jest obecny stan budynku przed przystąpieniem do zgłoszonych robót budowlanych, i czy w istocie uprzednio istniał otwór okienny, który następnie i w jakim trybie został zamurowany, rzekomo w latach 90-tych. Zgodzić należy się z organem, że inwestor poza twierdzeniami, nie przedstawił w toku postępowania na tę okoliczność żadnych dowodów, nie wynika z akt sprawy jaki jest obecnie stan przedmiotowej ściany, czy objęte zgłoszeniem roboty nie zostały już wykonane.

Zgodnie z definicjami zawartymi w art. 3 ustawy Prawo budowlane, pojęcie "roboty budowlane" obejmuje zarówno budowę, jak również prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 6). Przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (pkt 7a). Z kolei remont oznacza wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (pkt 8). Tak sformułowane definicje, wymagają szczegółowego ustalenia stanu faktycznego danej sprawy, a dopiero w następnej kolejności dokonania subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do właściwej normy prawnej. Nie zostało w niniejszej sprawie dostatecznie wyjaśnione, jaki jest stan budynku (ściany, w której wykonany ma być otwór okienny), jaki był jego legalny stan pierwotny (zgodny z dokumentami urzędowymi), w jakim trybie zostało wykonane wskazywane przez inwestora zlikwidowanie wybudowanego uprzednio otworu okiennego, ani czy w istocie można mówić o odtworzeniu i jakiego stanu pierwotnego (poprzez wykonanie otworu okiennego w tym samym miejscu tylko o mniejszych gabarytach), jak twierdzi skarżący inwestor. Co do zasady należy jednak zgodzić się z organem, że wykonanie otworu okiennego w ścianie dotąd go pozbawionej zmieni parametry użytkowe danego obiektu, co więcej w wielu sytuacjach może być niedopuszczalne z powodu np. zbyt małej odległości od sąsiedniej zabudowy, czyli warunków technicznych, przeciwpożarowych i.t.p.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych została wydana z naruszeniem zasad prawdy obiektywnej, dwuinstancyjności postępowania i innych przepisów postępowania – art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 136 i art. 138 § 1 K.p.a. oraz z naruszeniem prawa materialnego art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Naruszenia te mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy wezwie inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, aby spełniało wymogi określone w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, uwzględniając opisane wyżej braki. Nadto stojąc na straży praworządności podejmie dalsze niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego pozwoli organowi prawidłowo ustalić stan faktyczny, a następnie zastosować właściwa normę prawa materialnego dla oceny czy istnieją w sprawie podstawy prawne do zgłoszenia w drodze decyzji sprzeciwu wobec zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych. W razie negatywnej odpowiedzi na to pytanie organ uchyli decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzy postępowanie pierwszej instancji w całości (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Nadto wskazać przyjdzie, że organy administracji publicznej zgodnie z zasadą legalności (art. 6 K.p.a.), obowiązane są co do zasady uwzględniać stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania. W okolicznościach przedmiotowej sprawy został zgłoszony przez właściwy organ w ustawowym terminie sprzeciw (pozostający nadal w obrocie prawnym). Podkreślenia wymaga, że po wydaniu zaskarżonej decyzji (... 2015r.) - z dniem ... 2015r. nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego wprowadzona ustawą z dnia ... 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 443), zwana dalej "ustawą nowelizującą", której głównym celem było dalsze uproszczenie i ułatwienie procedur inwestycyjnych, w szczególności związane z budową domów jednorodzinnych.

W uprzednim stanie prawnym roboty budowlane polegające przebudowie domów jednorodzinnych nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadnie wskazywały organy, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 pozwolenia na budowę nie wymagało jedynie wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych (także więc domów jednorodzinnych), z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków.

Z kolei w stanie prawnym obowiązującym od ... 2015r., pozwolenia na budowę nie wymaga już nie tylko budowa wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane (art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego), lecz tym bardziej remont, jak również przebudowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków (art. 29 ust. 2 pkt 1 i 1b). Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 -2b wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b, wykonywanie remontu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, z wyjątkiem remontu obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę oraz wykonywanie przebudowy obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2b, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

Wobec powyższego po ustaleniu stanu faktycznego sprawy i rzeczywistego zakresu i charakteru zgłoszonych robót budowlanych, organ odwoławczy rozpozna sprawę uwzględniając znowelizowany stan prawny.

Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody K.-P.. Zgodnie z przepisem art. 152 § 1 P.p.s.a. zaskarżona decyzja nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego, zgodnie z wnioskiem, zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego (uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł).