Wyrok NSA, sygn. akt V SA 1073/02
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 627  Cudzoziemcy, repatrianci, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 1-9, art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 114 poz. 739
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach.
Teza: Samo występowanie nawet z oczywiście bezzasadnymi wnioskami i wykorzystywanie przez cudzoziemca wszystkich przewidzianych w przepisach prawa polskiego instytucji prawnych w celu "zalegalizowania" pobytu, nie może być, poczytywane jako wyraz lekceważenia polskiego porządku prawnego.

TEZY

Samo występowanie nawet z oczywiście bezzasadnymi wnioskami i wykorzystywanie przez cudzoziemca wszystkich przewidzianych w przepisach prawa polskiego instytucji prawnych w celu "zalegalizowania" pobytu, nie może być, poczytywane jako wyraz lekceważenia polskiego porządku prawnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Olega W. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 26 marca 2002 r. (...) w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody M. z dnia 17.09.2001 r. (...),


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 września 2001 r. Wojewoda M. odmówił Olegowi W., obywatelowi Ukrainy, udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i wydania karty czasowego pobytu. Jako materialnoprawna podstawa decyzji powołane zostały art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 7 i 9 ustawy o cudzoziemcach, a jako główny argument to, że udokumentowane przez niego dochody są niewystarczające ze względu na wysokie koszty utrzymania.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 26 marca 2002 r., z powołaniem się na art. 13 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy jako główną przesłankę odmowy. Prezes Urzędu stwierdził bowiem, że "zarówno pozostawanie cudzoziemca w naszym kraju, pomimo ustania jego zatrudnienia, będącego podstawą udzielenia mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jak i instrumentalne potraktowanie procedury uchodźczej - w celu legalizacji pobytu w naszym kraju (...)" wskazują, że istnieje uzasadnione podejrzenie, iż pobyt Olega W. ma inny cel niż deklarowany oraz podniósł lekceważący stosunek Skarżącego do prawa polskiego.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Skarżącego zarzucił ww. decyzji naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 2 i art. 13 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa i wniósł o uchylenie tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się do badania zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, i w tym zakresie jego ocenie podlega to, czy organy administracji orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy.

Badając z tego punktu widzenia zaskarżoną decyzję, jak również utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody M., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie spełniają one owych wymogów.

Jako materialnoprawna podstawa decyzji Wojewody M. wskazane zostały art. 22 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./, natomiast w decyzji organu odwoławczego pkt 9 art. 13 ust. 1 nie został powołany.

Art. 22 w ust. 1 wymienia dwie przesłanki kiedy organ obligatoryjnie odmawia cudzoziemcowi udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, a mianowicie: jeżeli nie spełnia on wymagań określonych w art. 17 /pkt 1/ lub zachodzi którakolwiek z okoliczności wskazanych w art. 13 ust. 1 /pkt 2/.

Z kolei, w art. 13 ust. 1 pkt 1 - 9 wymieniono enumeratywnie szereg takich okoliczności, których zaistnienie powoduje odmowę udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, w tym m.in. takie jak powołane w decyzji Wojewody M. okoliczności, że "istnieje uzasadnione podejrzenie", że wjazd lub pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej "mają inny cel niż deklarowany" /pkt 7/ oraz to, że jego wjazd lub pobyt są niepożądane ze względu na "inne zagrożenia dla bezpieczeństwa i obronności państwa albo z uwagi na konieczność ochrony ładu i porządku publicznego" /pkt 9/.

Art. 13 ust. 1, w tym także pkt 7 i 9, ustawy o cudzoziemcach należy do kategorii przepisów dla organu wiążących, co oznacza, że jeżeli ustalony stan faktyczny sprawy odpowiada treści przepisu - skutek jest określony w przepisie, a organ nie ma wyboru co do treści rozstrzygnięcia. Tym większe znaczenie ma więc prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz poprawne odczytanie treści przepisu, gdyż właściwa jego interpretacja jest punktem odniesienia i podstawowym warunkiem prawidłowego rozstrzygnięcia.

W tym kontekście należy więc szczególnie podkreślić, że sądząc z treści uzasadnienia ww. decyzji Wojewody M. ustalony przez organ stan faktyczny w istocie w ogóle nie dotyczy tych okoliczności, które mogłyby uzasadniać powołanie się w decyzji na art. 13 ust. 1 pkt 7 i 9 ww. ustawy o cudzoziemcach, jak również, wbrew art. 107 par. 3 Kpa, całkowicie pominięto w nim wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji.

W uzasadnieniu tym bowiem podniesione zostały takie okoliczności jak to, że w związku z zatrudnieniem Skarżącego w MZA, uzyskał on zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony do dnia 16.12.2000 r., a kiedy stracił pracę /21.06.1999 r./, nie tylko nie wyjechał, lecz w celu zalegalizowania pobytu złożył wniosek o nadanie mu statusu uchodźcy, że 20.01.2001 r. zawarł związek małżeński z obywatelką polską, że czynsz za najem wynosi 800 zł, a z udokumentowanych źródeł wynika, że na utrzymanie małżonkowie mają tylko 760 zł /zarobki żony: Skarżący pracuje tylko dorywczo i bez stosownego zezwolenia/ co, zdaniem organu, jest niewystarczające ze względu na wysokie koszty utrzymania w naszym kraju /przy czym poruszając kwestię dochodów, Wojewoda powołał się na par. 19 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu postępowania oraz wzorów dokumentów w sprawach cudzoziemców, które obowiązywało tylko do 4 lipca 2001 r./.

W istocie więc uzasadnienie decyzji Wojewody M. powołuje się na okoliczności, o których mowa w art. 17 ww. ustawy o cudzoziemcach i wyjaśnia tylko to /lecz też niedostatecznie/, dlaczego organ nie skorzystał z przewidzianej w tym artykule możliwości udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, a nie to, dlaczego w danych okolicznościach mógł i powinien był zastosować którąkolwiek z przesłanek określonych w art. 13 ust. 1 pkt 7 i pkt 9. W żaden sposób nie zostało bowiem wykazane ani to, że pobyt Olega W. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma "inny cel niż deklarowany" /pkt 7/, ani zwłaszcza to, że jego pobyt można uznać za niepożądany "ze względu na inne zagrożenia dla bezpieczeństwa i obronności państwa, albo z uwagi na konieczność ochrony ładu i porządku publicznego" /pkt 9/. W decyzji Wojewody M. nie wyjaśniono również tego, zgodnie z jakimi to "obowiązującymi przepisami" Skarżący powinien był "wystąpić o cofnięcie" posiadanego zezwolenia na zamieszkanie /i żaden z tych "obowiązujących przepisów" nie został wskazany/, ani też tego, do której z przesłanek określonych w pkt 7 i pkt 9 art. 13 ust. 1, wskazanych jako podstawa decyzji odmownej, odnosić się ma dokonane przez organ ustalenie, że Oleg W. "nie tylko nie wyjechał z Polski, lecz jak zeznał (...) w celu zalegalizowania pobytu (...) złożył wniosek (...) o nadanie statusu uchodźcy co pozwoliło Wnioskodawcy na dalszą legalizację pobytu w naszym kraju".

Z kolei, Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, który w zaskarżonej decyzji z 26 marca 2002 r., z jednej strony, utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody M. /a więc uznał jej poprawność/, a z drugiej, sam jako materialnoprawną podstawę swojej decyzji powołał jedynie pkt 7 artykułu 13 ust. 1, z czego można by wnosić, że nie uznał on zasadności powoływania się na przesłanki wymienione w pkt 9 art. 13 ust. 1 jako na podstawę odmowy udzielenia Olegowi W. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony - kwestię owej rozbieżności w zakresie podstaw prawnych obu decyzji opartych na takich samych ustaleniach w zakresie stanu faktycznego, pominął milczeniem.

Przede wszystkim jednak Sąd nie podzielił wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny, że "zarówno pozostawanie Cudzoziemca w naszym kraju, pomimo ustania jego zatrudnienia, będącego podstawą udzielenia mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jak i instrumentalne potraktowanie procedury uchodźczej - w celu legalizacji pobytu w naszym kraju uzasadnia stwierdzenie, iż istnieje uzasadnione podejrzenie, iż pobyt Oleg V. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma inny cel niż deklarowany /art. 13 ust. 1 pkt 7/".

Ocena ta bowiem została wyrażona w całkowitym oderwaniu od rzeczywistego, deklarowanego przez Olega W. - we "Wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony i wydanie karty stałego pobytu" złożonym w dniu 5 marca 2001 r., a więc już po zawarciu związku małżeńskiego z obywatelką polską (...) - celu pobytu. Otóż, w rubryce "E. Uzasadnienie wniosku" w pkt 1 /na str. 3 ww. Wniosku/ jako motywację zamiaru zamieszkania w Polsce Oleg W. podał: "Jestem Polakiem i chcę pozostać na stałe w kraju", zaś w pkt 6b (...), zawierającym zapytanie o cel przebywania na terytorium RP, podał, że celem tym jest "uzyskanie obywatelstwa polskiego".

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że przesłanką, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 7 jest istnienie uzasadnionego podejrzenia, że wjazd lub pobyt cudzoziemca "mają inny cel niż deklarowany", a zatem, zdaniem Sądu, nie jest możliwe uznanie, że wyartykułowana w tym przepisie przesłanka została spełniona, bez uprzedniego ustalenia, jaki był cel "deklarowany". Dopiero po ustaleniu celu "deklarowanego" możliwe jest ustalanie i wykazywanie, że w rzeczywistości cel był "inny". Należy też zwrócić uwagę, że ani z treści przesłanki zawartej w art. 13 ust. 1 pkt 7, ani z innych przepisów ustawy o cudzoziemcach nie wynika, że raz zadeklarowany przez cudzoziemca cel pobytu w Polsce nigdy nie może być zmieniony. Istotą regulacji zawartej, w art. 13 ust. 1 pkt 7 i warunkiem zastosowania tego przepisu jako podstawy decyzji odmownej, jest wykazanie rozbieżności między celem deklarowanym przez cudzoziemca w składanym przezeń wniosku a celem rzeczywistym.

Tymczasem w sprawie niniejszej organy obu instancji w ogóle pominęły wszelkie kwestie tyczące się wskazanego przez Skarżącego we wniosku z 5 marca 2001 r., jasno zadeklarowanego, celu pobytu w Polsce. Wydając decyzje o odmowie udzielenia Olegowi W. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony organy obu instancji oparły się wyłącznie na tym, że skarżący trzy lata wcześniej, we wniosku z dnia 13 października 1998 r. (...), jako cel pobytu na terytorium RP wskazał: "praca" /pkt 6b na str. 5 wniosku/. W istocie więc jego wniosek z dnia 5 marca 2001 r. w ogóle nie był przedmiotem rozpatrywania pod kątem przesłanki zawartej, w art. 13 ust. 1 pkt 7, mimo że właśnie ten przepis został wskazany jako podstawa rozstrzygnięcia w sprawie toczącej się na skutek złożenia tego wniosku.

Ponadto należy też zauważyć, że wprawdzie, podobnie jak w decyzji Wojewody M., również w decyzji Prezesa Urzędu, art. 17 ww. ustawy o cudzoziemcach nie został powołany jako podstawa rozstrzygnięcia, tym niemniej w jej uzasadnieniu Prezes Urzędu powołał się na ten artykuł, podkreślając jego fakultatywny charakter. Nie wyjaśnił jednak dlaczego uznał, że skarżący - który zawarł związek małżeński z obywatelką polską, a więc przynajmniej formalnie spełniał jedną z wymienionych w tym artykule przykładowo przesłanek - "nie wykazał", że zachodzą okoliczności uzasadniające jego zamieszkiwanie na terytorium RP. Trudno bowiem uznać za dostateczne wyjaśnienie zasadności nieuwzględnienia tej przesłanki stwierdzenie organu, że "zawarcie przez Olega V. w dniu 20.01.2001 r. związku małżeńskiego z obywatelką polską nie zmienia faktu wcześniejszego lekceważenia przez niego polskiego porządku prawnego". Należy przy tym zaznaczyć, że organ jako fakt wcześniejszego "lekceważenia" przez skarżącego "polskiego porządku prawnego" uznaje to, że w dniu 3.11.2000 r. wystąpił on z oczywiście bezzasadnym wnioskiem o nadanie mu statusu uchodźcy w RP. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tej oceny.

Samo występowanie nawet z oczywiście bezzasadnymi wnioskami /jak w tym przypadku/ i wykorzystywanie przez cudzoziemca wszystkich przewidzianych w przepisach prawa polskiego instytucji prawnych w celu "zalegalizowania" pobytu, nie może być, zdaniem Sądu, poczytywane jako wyraz lekceważenia polskiego porządku prawnego.

Brak dostatecznego wyjaśnienia wszystkich tych okoliczności w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego i niedokonanie ich oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że naruszone zostały art. 7, art. 77 par. 1 oraz art. 80 Kpa, jak również art. 107 par. 3 Kpa w zakresie uzasadnienia prawnego, i naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 oraz art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, należało orzec jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto o przepis art. 55 ust. 1 ww. ustawy o NSA.