Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 622/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 115a ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Spółki A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 4 maja 2011 r. NR [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 maja 2010 r. nr [...], Prezydenta W., na podstawie art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu przenikającego do środowiska ustalił dopuszczalne poziomy hałasu przenikającego do środowiska z terenu Stacji A., zlokalizowanej przy al. M.K. [...] we W., należącej do B. Spółka Akcyjna i Spółka, Spółka Jawna z siedzibą w K. – powoływanej dalej również jako spółka, wyrażone wskaźnikami LAeq D i Laeq N, na następującym poziomie LAeq D = 55 dB w godzinach od 6 00 do 2200 oraz LAeq N - 45 dB w godzinach od 22 00 do 6 00.

Wydanie powyższej decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi:

Przeprowadzone w dniach 17 stycznia 2008 r. i 24 listopada 2008 r. przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska we W. (dalej także WIOŚ) pomiary i obliczenia dźwięku przenikającego do środowiska z terenu stacji A. wykazały, że równoważny poziom dźwięku LAeqT/ emitowany do środowiska podczas pracy urządzeń samoobsługowej, ręcznej myjni CarWash, kształtuje się w porze nocnej (w godz. 22-23) na poziomie 58,4 dB (pomiar 17 stycznia 2008) i 59,5 dB (pomiar 24 listopada 2008). Ustalono, że głównym źródłem hałasu emitowanego do środowiska z terenu stacji jest dwustanowiskowa myjnia CarWash, zadaszona i zabudowana z obu stron, z otwartym wjazdem i wyjazdem dla samochodów. Po otrzymaniu od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. sprawozdania z dnia 21 stycznia 2008 r. z kontrolnych pomiarów poziomu dźwięku przenikającego do środowiska z terenu ww. stacji Prezydent W. wszczął w dniu 21 lutego 2008 r. na podstawie art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne. W wyniku przeprowadzonego postępowania Prezydent W. wydał decyzję z dnia 21 kwietnia 2008 r. ustalając w niej dopuszczalne poziomy hałasu emitowane do środowiska z terenu stacji A. dla B. Sp. z o.o. Decyzją z dnia 23 marca 2009 r. Prezydent W. unieważnił własną decyzję z dnia 21 kwietnia 2008 r. W następstwie przeprowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postępowania nadzorczego było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 23 marca 2009 r. - decyzja Kolegium nr [...] z dnia 4 czerwca 2009 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 21 kwietnia 2008 – decyzją Kolegium nr [...] z dnia 1 lipca 2009 r. Po wyeliminowaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z obrotu prawnego wyżej wymienionych decyzji Prezydent W. ponownie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, zawiadamiając o tym stronę postępowania, B. Spółka Akcyjna i Spółka, Spółka Jawna. W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji zwrócił się dwukrotnie do strony postępowania (pisma z dnia 3 lutego 2010 i 3 marca 2010 r.) o złożenie informacji, czy w okresie od 17 stycznia 2008 do dnia 3 lutego 2010 r. były przeprowadzone przez spółkę prace lub podjęte działania mogące mieć wpływ na dźwięk emitowany z terenu Stacja Paliw A. oraz o potwierdzenie, że spółka nadal dzierżawi ww. stację paliw i prowadzi na niej działalność. W odpowiedzi na wezwanie, w pismach z dnia 17 lutego 2010 r. i 18 marca 2010 r., pełnomocnik spółki stwierdził, że w ocenie spółki poziom hałasu emitowanego z terenu Stacja Paliw A. nie przekracza dopuszczalnych prawem norm. Zarzucił również Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska, że przeprowadził on kontrole w dniach 9, 17 i 24 stycznia w sposób wadliwy. Ponadto stwierdził, że są one nieaktualne. Ustosunkowując się do przedstawionego stanowiska Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 19 marca 2010 r. stwierdził, że kontrolne pomiary hałasu emitowanego podczas funkcjonowania ręcznej myjni samochodowej na terenie Stacja Paliw A. zostały przeprowadzone w obecności kierownika stacji, któremu spółka udzieliła pełnomocnictwa do jej reprezentowania w trakcie kontroli przeprowadzanych w dniach 9, 17 stycznia i 6 lutego 2008 oraz w dniach 24 listopada i 12 grudnia 2008 r. Pomiary wykonane zostały zgodnie z Instrukcją Pomiarową WI/P-1 - Pomiary akustyczne, obowiązującą w ramach systemu jakości w WIOŚ, wdrożonego zgodnie z normą PN-EN ISO/IEC 17020 "Ogólne kryteria działania różnych rodzajów jednostek inspekcyjnych". Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska jest jednostką akredytowaną w zakresie metody kontroli, jak również metody przeprowadzania pomiarów hałasu w środowisku - jednostka inspekcyjna typu A nr AK 016, certyfikat wydany przez Polskie Centrum Akredytacji. Upoważniony przedstawiciel kontrolowanej jednostki, obecny przy pomiarach hałasu, nie wniósł żadnych zastrzeżeń co do sposobu ich wykonania. Kierownik stacji protokoły z kontroli nr [...] i nr [...] podpisał bez zastrzeżeń - uwag. Zgodnie z art. 11 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 nr 44 poz. 287) kontrolowany został poinformowany o prawie wniesienia umotywowanych zastrzeżeń i uwag do treści protokołu przed jego podpisaniem oraz o prawie odmowy podpisania protokołu i możliwości przedstawienia swojego stanowiska na piśmie, właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska, w terminie 7 dni, z czego nie skorzystał. Od czasu ostatnich pomiarów hałasu spółka nie poinformowała organu ochrony środowiska o wykonaniu jakichkolwiek prac wyciszających źródło hałasu lub o podjęciu innych działań, które miałyby wpływ na poziom hałasu emitowanego z przedmiotowego terenu. Na podstawie dokonanych ustaleń Prezydent W. w decyzji z dnia 18 maja 2010 r. nr [...] stwierdził brak przesłanek, które wskazywałyby, że wykonane przez WIOŚ pomiary hałasu są nieaktualne w stanie obecnym. Wyjaśniono, że przepisy prawa, zawarte w dziale V "Ochrona przed hałasem" ustawy Prawo ochrony środowiska, nie przewidują okoliczności, dla których wykonane prawidłowo i zgodnie z przepisami pomiary poziomu hałasu w środowisku mogłyby stać się nieaktualne lub wymagały powtórzenia. Ponadto organ przyjął za bezsporny fakt, że hałas emitowany z terenu Stacja Paliw A. od roku 2008 znacznie przewyższa poziom dopuszczalny w porze dziennej i nocnej na terenach zabudowy mieszkalnej i jest niewątpliwe bardzo uciążliwy dla mieszkańców. Stwierdzając, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu, emitowanego z terenu Stacji A. organ I instancji ustalił dopuszczalne poziomy hałasu przenikającego do środowiska z terenu tej stacji wyrażone wskaźnikami LAeq D i Laeg N, na poziomie LAeq D = 55 dB w godzinach od do 2200 oraz LAeq N - 45 dB w godzinach od 2200 do 600.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło B. Spółka Akcyjna i Spółka, Spółka Jawna. W odwołaniu strona wskazała na nieaktualność pomiarów hałasu wykonanych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska odpowiednio w styczniu i lutym 2008 r. (ponad 2 lata i 3 miesiące przed wydaniem zaskarżonej decyzji) oraz w listopadzie i grudniu 2008 r. (ponad 1 rok i 6 miesięcy od dnia wydania zaskarżonej decyzji). Ponadto, w ocenie odwołującej się spółki, skoro wyniki pomiarów organu inspekcyjnego zostały przez nią zakwestionowane, organ pierwszej instancji zobowiązany był do przeprowadzenia dowodów uzupełniających w formie ponownych pomiarów. Powołano przy tym tezę z wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2009 r. (II SA/Po 27/09) oraz pogląd Krzysztofa Gruszeckiego wyrażony w Komentarzu do Prawa ochrony środowiska jego autorstwa. Zdaniem spółki, organ zaniechał także głębszej analizy powołanego przez siebie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz błędnie zastosował w rozpatrywanej sprawie przepis art. 114 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 4 maja 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia 18 maja 2010 r. i orzekającą co do istoty sprawy - ustaliło dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska z terenu Stacji A., zlokalizowanej przy al. M.K. [...] we W., należącej do B. Spółka Akcyjna i Spółka, Spółka Jawna w odniesieniu do najbliższych terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej, wyrażone wskaźnikami LAeqD i LAeqN, na następującym poziomie: LAeq D = 55 dB w porze dnia (godz. 600 - 2200), LAeq N = 45 dB w porze nocy (godz. 2200 - 600). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił regulację prawną związaną z prawną ochroną przed hałasem. W szczególności Kolegium zwróciło uwagę, że przewidziane w art. 115 a ustawy Prawo ochrony środowiska odrębne postępowanie administracyjne jest wszczynane z urzędu w sytuacji, gdy nastąpiło przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu. Postępowanie to jest wszczynane dopiero wtedy, gdy nastąpiło przekroczenie tych poziomów. Przekroczenie poziomu, warunkujące wszczęcie postępowania, następuje, jeśli przekroczono parametr LAeq D lub LAeq N. Podkreślono, że podstawą uzasadniającą zastosowanie omawianego trybu jest powzięcie przez właściwy organ ochrony środowiska informacji o przekroczeniu dopuszczalnych poziomów hałasu. Stwierdzenie tego przekroczenia powinno być oparte na konkretnych dowodach wymienionych w przepisie art. 115 a ust. 1 ustawy tj. na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia. Dowody te, skoro warunkują wszczęcie postępowania, przeprowadzane są poza postępowaniem administracyjnym. Kolegium podkreśliło, że regulacja art. 115 a ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi niewątpliwie pewne odstępstwo od przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przewidując możliwość wydania przez organ ochrony środowiska decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu na podstawie czynności kontrolnych dokonywanych przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Jak wskazuje analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska charakteryzują się pewną specyfiką i w wielu kwestiach różnią się od regulacji kodeksowych. Większość postępowań z ochrony środowiska wszczynanych jest z urzędu (np. art. 115a ust. 5) na podstawie wyników kontroli dokonanej przez upoważnione organy. Do czynności kontrolnych nie mają wówczas zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, rozgraniczyć bowiem należy etap postępowania kontrolnego od postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r. II OSK 1372/2007). W dalszej części uzasadnienia wskazano, że podstawą wszczęcia postępowania w sprawie były przekazane organowi pierwszej instancji przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska we W. sprawozdania z kontrolnych pomiarów poziomu dźwięku przenikającego do środowiska (Nr [...] z dnia 21 stycznia 2008 r. oraz Nr [...] z dnia 12 grudnia 2008 r.). Powyższe dokumenty wskazują, że średni równoważny poziom dźwięku emitowany do środowiska podczas pracy myjni samochodowej znajdującej się na terenie zakładu spółki, wyniósł odpowiednio: 58,4 dB i 59,5 dB. Przekraczał więc wartości dopuszczalne zarówno w porze dziennej (55 dB), jak i nocnej (45 dB). Ponieważ dowód, na którym oparł się organ ochrony środowiska, został przeprowadzony przez wskazany w art. 115 a ust. 1 ustawy podmiot, a wynik pomiarów kontrolnych w przekonaniu tego organu przekroczył wartość normatywną, zastosowanie wspomnianej regulacji było uzasadnione. Zauważono również, że sprawozdanie z kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a., tj. dokumentem urzędowym a nie opinią. Stanowi więc dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Bezspornie więc w dacie kontroli emisja hałasu z terenu przedmiotowego zakładu przekraczała dopuszczalne w tym względzie normy. Jak stwierdził natomiast Naczelny Sąd Administracyjny "decyzja wydana na podstawie art. 115 a ustawy Prawo ochrony środowiskami ma celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu. Wystarczy jednorazowe przekroczenie tych poziomów, by mogła być wydana decyzja zgodnie z tym przepisem w celu zabezpieczenia praw osób na które szkodliwie oddziałuje działalność tego podmiotu" (wyrok z dnia 18 stycznia 2011 r. II OSK 6/10). W ocenie Kolegium przyjąć należy, że w sytuacji dysponowania przez organ prowadzący postępowanie dowodem w postaci wyników pomiarów obrazującym ponadnormatywną emisję hałasu, jest on już uprawniony do wydania stosownej decyzji. Błędne jest natomiast przekonanie odwołującej się strony co do możliwości utraty aktualności wyników pomiarów. Kolegium nie podzieliło również poglądu odwołującej się spółki co do konieczności przeprowadzenia w rozpatrywanej sprawie dowodu uzupełniającego w postaci ponownych pomiarów. Wyjaśniono, że podczas prowadzonego postępowania strona nie przedstawiła żadnych argumentów, które mogłyby podważyć wiarygodność wyników pomiarów Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Zauważono również, że organ pierwszej instancji, pismem z dnia 3 marca 2010 r. ([...]), wystąpił do pełnomocnika odwołującej się spółki o udzielenie informacji czy na terenie ww. Stacji Paliw, w okresie od 17 stycznia 2008 r. do otrzymania niniejszego wezwania, były prowadzone prace lub podjęte działania, które mogłyby mieć wpływ na dźwięk emitowany z terenu ww. Stacji Paliw. W odpowiedzi przedstawiono jedynie pogląd wyrażony w literaturze (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, LEX, 2008, wyd. II) co do konieczności, w sytuacji zakwestionowania wyników pomiarów hałasu, przeprowadzenia ponownych pomiarów. Co istotne, równocześnie z powyższym wystąpieniem, organ pierwszej instancji zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska we W. z prośbą o ustosunkowanie się do zarzutów spółki zawartych w piśmie z dnia 17 lutego 2010 r. W odpowiedzi, przy piśmie z dnia 19 marca 2010 r. organ kontrolny wyjaśnił, że pomiary hałasu zostały wykonane zgodnie z Instrukcją Pomiarową WI/P-1 - Pomiary akustyczne opracowaną na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji i obowiązującą w WIOŚ, w ramach systemu jakości wdrożonego normą PN-EN ISO/IEC 17020 "Ogólne kryteria działania różnych rodzajów jednostek inspekcyjnych. Jednocześnie podkreślono, że przedstawiciel kontrolowanej jednostki obecny przy pomiarach nie wniósł zastrzeżeń co do sposobu ich wykonania. Protokoły kontroli nr [...] i nr [...] zostały podpisane bez uwag. Kontrolowany podmiot został poinformowany o prawie wniesienia umotywowanych zastrzeżeń i uwag do treści protokołu przed jego podpisaniem oraz o prawie odmowy podpisania protokołu i możliwości przedstawienia swojego stanowiska na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska w terminie 7 dni, z czego nie skorzystał. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że w trakcie postępowania prowadzonego trybie art. 115 a ustawy, co do zasady, nie ustala się poziomu dźwięku emitowanego przez dany zakład. Skoro bowiem podstawą jego wszczęcia jest przekroczenie wartości dopuszczalnych poziomu hałasu, oczywistym jest, że organ prowadząc takie postępowanie powinien dysponować już dowodami, pozwalającymi na określenie skali tej emisji. Co więcej dowody te, o czym wspomniano wyżej, zostały ściśle przez ustawodawcę zdefiniowane. Celem tego postępowania jest przede wszystkim doprowadzenie do tego, aby poziom hałasu dla danego terenu był odpowiedni do ustalonego poziomu. Chodzi więc o doprowadzenie stanu akustycznego środowiska do wymaganych poziomów. Rozstrzygnięcie kończące to postępowanie spełnia również zadania prewencyjne. Pozwala bowiem zapobiegać naruszeniu poziomu hałasu w przyszłości (LexPolonica - Komentarz do art. 115a ustawy - Prawo ochrony środowiska [w] B. Rakoczy, Z. Bukowski, J. Ciechanowicz - Mclean, Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2008). Wyjaśniono, że ustalanie poziomu dźwięku emitowanego przez zakład, w już prowadzonym postępowaniu, może mieć miejsce tylko wówczas, gdyby pomiary stanowiące podstawę do jego wszczęcia zostałyby skutecznie podważone, czy zakwestionowane. W takiej sytuacji zasadne byłoby przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w postaci ponownych pomiarów. Nie można oczywiście wykluczyć również sytuacji, że już samo wszczęcie stosownego postępowania spowoduje, że podmiot korzystający ze środowiska, mający świadomość naruszenia standardów emisyjnych, podejmie działania ograniczające negatywne oddziaływanie na środowisko. Wówczas właściwy organ może, przed wydaniem decyzji, rozważyć przeprowadzenie ponownych pomiarów. Jeżeli już bowiem sama możliwość wydania decyzji o dopuszczalnych poziomach hałasu wywoła skutek w postaci wymuszenia doprowadzenia stwierdzonych nieprawidłowości do stanu zgodnego z prawem cel nadrzędny postępowania - ochrona środowiska przed hałasem - zostanie osiągnięty bez konieczności wydawania stosownej decyzji. Zdaniem organu II instancji taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. Wskazano, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, jak i w postępowaniu odwoławczym, spółka nie przedstawiła żadnego dowodu (pomimo stosownego wezwania organu pierwszej instancji i pisma Kolegium) świadczącego o nierzetelności przeprowadzonych pomiarów, czy też możliwości ich zdezaktualizowania się. Nie wykazano więc, aby podjęto jakiekolwiek czynności mogące mieć wpływ na zmniejszenie emisji hałasu z terenu stacji. Brak jest również podstaw do podważenia wyników pomiarów, stanowiących przecież dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Sam fakt ich zakwestionowania przez stronę, bez przedstawienia jakichkolwiek argumentów, nie może stanowić o konieczności przeprowadzenia dowodu uzupełniającego. Kolegium przyjęło, że na ocenę stanu akustycznego środowiska wokół przedmiotowego zakładu nie może mieć również wpływu podniesiony w odwołaniu brak przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pasa zieleni izolacyjnej. Egzekwowanie ustaleń zawartych we wspomnianej uchwale nie leży bowiem w kognicji organów ochrony środowiska. Ponadto, przepis art. 115 a ustawy obliguje do wydania decyzji o dopuszczalnych poziomach hałasu w każdej sytuacji stwierdzonej ponadnormatywnej emisji. Brak jest podstaw, by właściwy organ uzależniał treść podejmowanego w tym trybie rozstrzygnięcia od przyczyny naruszenia standardów emisyjnych. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego nieprawidłowego zastosowanie art. 114 ust. 2 ustawy Kolegium zwróciło uwagę, że stosownie do art. 114 ust. 3 ustawy, jeżeli na terenach przeznaczonych do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania znajduje się zabudowa mieszkaniowa, szpitale, domy opieki społecznej lub budynki związane ze stałym albo czasowym pobytem dzieci i młodzieży, ochrona przed hałasem polega na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach. Wspomniana regulacja odnosi się więc wyłącznie do sytuacji, w której zabudowę mieszkaniową, szpitale, domy opieki społecznej lub budynki związane ze stałym albo czasowym pobytem dzieci i młodzieży, zlokalizowano na terenach przeznaczonych do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania. W dalszej części Kolegium argumentowało, że zabudowa mieszkaniowa, przy której przeprowadzono pomiary hałasu, znajduje się na obszarze objętym ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 18 września 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ul. K. S. W., M. W. i al. M.K. we W., oznaczonym symbolem 10 MU. Zgodnie z przepisem § 18 ust. 1 wspomnianej uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 10 MU ustala się przeznaczenie: 1) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna tylko w strefie lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z zakazem lokalizacji mieszkań na pierwszej nadziemnej kondygnacji budynków w miejscu obowiązkowego wprowadzenia usług, jak na rysunku planu, 2) grupa kategorii usługi 2. Zdaniem organu odwoławczego nie można w tym przypadku uznać, że teren ten został przeznaczony do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania. Przepis art. 114 ust. 3 ustawy nie mógł więc znaleźć zastosowania. Organ odwoławczy przyjął także brak podstaw, by w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji zobowiązany był wziąć pod uwagę fakt, iż budynki mieszkalne sąsiadujące z terenem stacji powstały później niż przedmiotowy zakład. Rozważania zawarte w przywołanym przez odwołującą się spółkę wyroku WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2009 r. nie odnoszą się do stanu faktycznego istniejącego w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie budynki mieszkalne i obiekty spółki znajdują się w innych jednostkach bilansowych miejscowego planu (stacja zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem 11 U o przeznaczeniu usługowym, zabudowa mieszkalna na terenie o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym - 10 MU). W sprawie, której dotyczy powołany wyrok, teren zakładu oraz obszarów podlegających ochronie akustycznej znajdował się na jednym obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem AG/U/M. Co jednak najistotniejsze cytowany przez stronę wyrok został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok z dnia 18 stycznia 2011 r. II OSK 6/10). W swoim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska sądu wojewódzkiego również w kwestii podnoszonej przez stronę. Dalej podniesiono, że teren, na którym znajdują się budynki mieszkalne, przy których zlokalizowano punkty pomiarowe, usytuowano na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem 10 MU - będącym terenem objętym ochroną akustyczną, wymienioną w przepisie art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. f) ustawy (teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej). Stosownie bowiem do § 18 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu w budynkach mieszkalnych powstających na tym obszarze wprowadzono zakaz lokalizacji mieszkań na pierwszej nadziemnej kondygnacji budynków, przy jednoczesnym nakazie obowiązkowego wprowadzenia usług. W świetle wyżej powiedzianego Kolegium stwierdziło, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie stanowi o ponadnormatywnej emisji hałasu z terenu zakładu spółki, co z kolei uzasadnia ustalenie dla odwołującej się, w drodze decyzji, dopuszczalnych poziomów hałasu. Niemniej jednak zauważono, że decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu może dotyczyć wyłącznie terenów objętych ochroną akustyczną. Tymczasem w osnowie zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji ustalił "dopuszczalne poziomy hałasu przenikającego do środowiska z terenu Stacji A., zlokalizowanej przy al. M.K. [...] we W., należącej do B. SPÓŁKA AKCYJNA I SPÓŁKA, SPÓŁKA JAWNA, wyrażone wskaźnikami LAeq D i Laeg N, na następującym poziomie LAeq D - 55 dB w godzinach od 600 do 22°° oraz LAeqN = 45 dB w godzinach od 2200 do 600", nie konkretyzując jakiego terenu obowiązek ten dotyczy. Przytoczone sformułowanie sugeruje więc, że nałożony przez organ obowiązek dotyczy wszystkich terenów położonych wokół zakładu Spółki. Dalej podniesiono, że decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu dotyczy określonych miejsc, w których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu poza zakładem, a dopuszczalne poziomy hałasu określa się dla terenów, na które oddziałuje źródło hałasu. Brak precyzyjnego określenia przez organ terenów, w stosunku do których ustalono ograniczenia w emisji hałasu, uniemożliwiłby w przyszłości kontrolę przestrzegania nałożonych zobowiązań i ich egzekucję. Dlatego też w tej części, ze względu na brak konkretyzacji terenu, dla którego obowiązują ustalenia kwestionowanego rozstrzygnięcia, jest ona dotknięta wadą niewykonalności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Zdaniem organu odwoławczego powyższe jest o tyle istotne, że jak wynika z akt sprawy teren, na którym znajduje się przedmiotowa stacja graniczy od południa oraz wschodu z działkami drogowymi. Drogi, jako że niewymienione w art. 113 ust. 2 ustawy oraz rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, nie podlegają ochronie akustycznej. Obowiązki wynikające z decyzji wydawanej na podstawie art. 115 a ustawy nie mogą więc ich dotyczyć. Zaskarżoną decyzję należało więc uchylić. Mając jednak na względzie fakt, iż organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, ale jest również zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a zebrany w tej sprawie materiał dowodowy pozwala na podjęcie takiego rozstrzygnięcia, Kolegium orzekło jak na wstępie.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła spółka B. Spółka Akcyjna i Spółka, Spółka Jawna. W skardze, podtrzymując zarzuty przedstawione w odwołaniu, pełnomocnik spółki zarzucił naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie poczynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności odnośnie: aktualnie emitowanego poziomu hałasu z terenu Stacji A. zlokalizowanej przy al. M.K. [...] we W. oraz okoliczności spowodowania rzekomego przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w wyniku działalności tej stacji; jakichkolwiek ustaleń faktycznych co do sposobu zagospodarowania terenu oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...]Rady Miejskiej W. z dnia 18 września 2003 r.) jako 10 MU niezgodnie z § 18 ust. 3 planu poprzez brak posadowienia ochronnego pasa zieleni ochronnej o szerokości co najmniej 5 m, z zielenią wielopiętrową w tym wysoką i zimozieloną, wzdłuż linii rozgraniczającej terenów oznaczonych symbolami 8 Mw i 11U (a zatem terenu na którym znajduje się Stacja A.), który to pas stanowiłby adekwatne zabezpieczenie przed hałasem, a którego posadowienie nie leży w gestii skarżącej; 2) naruszenie art. 76 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przeciwdowodu co do pomiarów poziomu dźwięku wykonanych w styczniu 2008 r. i grudniu 2008 r. przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska mimo, że strona skarżąca w swoich w sposób oczywisty wskazywała na konieczność przeprowadzenia takiego przeciwdowodu i jak należy uznać wnioskowała o przeprowadzenie takiego przeciwdowodu; 3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia w zakresie aktualnie emitowanego poziomu hałasu z terenu Stacji A. oraz okoliczności spowodowania rzekomego przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w wyniku działalności tej stacji; 4) naruszenie art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nieokreślenie w zaskarżonej decyzji w sposób precyzyjny terenów na które ma rzekomo przenikać hałas z terenu Stacji A., wobec braku oznaczenia np. oznaczeń geodezyjnych terenu lub oznaczenia terenu użytego w miejscowym planie, a użycie jedynie sformułowania o "najbliższych terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej"; 5) naruszenie art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem słusznego interesu Skarżącej w sytuacji, gdy zgodnie z § 18 ust. 3 planu teren, na którym znajduje się Stacja A. winien być oddzielony od terenu 10 MU pasem zieleni ochronnej o szerokości co najmniej 5 m, z zielenią wielopiętrową w tym wysoką i zimozieloną, wzdłuż linii rozgraniczającej terenów oznaczonych symbolami 8 Mw i 11 U, który to pas stanowiłby adekwatne zabezpieczenie przed hałasem, a którego posadowienie nie leży w gestii skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.).

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego rodzaju uchybień, które obligowałyby Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest prawidłowość rozstrzygnięć organów administracji, w przedmiocie ustalenia dopuszczalnych poziomów hałasu przenikającego do środowiska z terenu Stacji A., zlokalizowanej przy al. M.K. [...] we W., należącej do B. Spółka Akcyjna i Spółka, Spółka Jawna w odniesieniu do najbliższych terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej, wyrażonych wskaźnikami LAeqD i LAeqN, na następującym poziomie: LAeq D = 55 dB w porze dnia (godz. 600 - 2200), LAeq N = 45 dB w porze nocy (godz. 2200 - 600).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Jak wskazuje art. 115a ust. 3 powyższej ustawy, w decyzji tej określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, na które oddziałuje zakład, a określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 (tj. m.in. terenów zabudowy mieszkaniowej, tereny pod szpitale, domy pomocy społecznej). Przez wskaźniki hałasu należy rozumieć parametry hałasu określone poziomem dźwięku A wyrażonym w decybelach (dB) – art. 112a Prawa ochrony środowiska. Wielkości dopuszczalnego poziomu hałasu zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 283 poz. 2842), obowiązującego w dacie wydania zaskarżonych decyzji, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Kwestię zasad przeprowadzenia pomiaru hałasu reguluje natomiast załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2008 r. Nr 206, poz. 1291).

W ustalonym przez organ administracji stanie faktycznym na terenach objętych emisją hałasu z terenu Stacji Paliw zlokalizowanej przy al. M.K. [...] we W., należącej do B. Spółka Akcyjna i Spółka, Spółka Jawna obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 18 września 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ul. K. S. W., M. W. i al. M.K. we W., oznaczonym symbolem 10 MU. Zgodnie z przepisem § 18 ust. 1 wspomnianej uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 10 MU ustala się przeznaczenie: 1) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna tylko w strefie lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z zakazem lokalizacji mieszkań na pierwszej nadziemnej kondygnacji budynków w miejscu obowiązkowego wprowadzenia usług, jak na rysunku planu, 2) grupa kategorii usługi 2.

Z załączonego do akt administracyjnych sprawozdań z kontrolnych pomiarów poziomu dźwięku przenikającego do środowiska (Nr [...] z dnia 21 stycznia 2008 r. oraz Nr [...] z dnia 12 grudnia 2008 r.) wynika, że czynności kontrolne zostały sporządzone przez uprawniony podmiot, o którym mowa w art. 115a ust. 1 p.o.ś., a także zgodnie z Instrukcją Pomiarową WI/P-1 - Pomiary akustyczne opracowaną na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji i obowiązującą w WIOŚ, w ramach systemu jakości wdrożonego normą PN-EN ISO/IEC 17020 "Ogólne kryteria działania różnych rodzajów jednostek inspekcyjnych". Przedłożona dokumentacja kontrolna zawiera oznaczenie zakładu emitującego hałas tj: opis jego działalności, lokalizację zakładu, a także podstawowe źródła emisji hałasu. Ponadto raport wskazuje metodę wykonania pomiarów (z uwzględnieniem tła akustycznego), lokalizację punktu pomiarowego oraz dokładną datę i godzinę pomiaru. Natomiast zawarta w raporcie analiza wyników pomiarów emisji hałasu wskazuje, że równoważny poziom dźwięku A przenikający do środowiska, podczas pracy zakładu w czasie dokonania pomiaru kształtuje się w porze nocnej (w godz. 22-23) na poziomie 58,4 dB (pomiar 17 stycznia 2008) i 59,5 dB (pomiar 24 listopada 2008).

W związku z powyższym, zdaniem Sądu organ I instancji prawidłowo ustalił, że w wyniku prowadzonej działalności, poza zakładem skarżącej spółki, przekroczone zostały dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów o charakterze mieszkaniowo-usługowym i na tej podstawie zasadnie określił skarżącej dopuszczalny poziom emisji hałasu do środowiska z terenu tej stacji na poziomie LAeq D = 55 dB w godzinach od do 2200 oraz LAeq N - 45 dB w godzinach od 2200 do 600.

Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi, w pełni podzielając stanowisko Kolegium, przede wszystkim wyjaśnić należy, że w trakcie postępowania prowadzonego trybie art. 115 a ustawy Prawo ochrony środowiska, co do zasady, nie ustala się poziomu dźwięku emitowanego przez dany zakład. Ustalanie poziomu dźwięku emitowanego przez zakład, w już prowadzonym postępowaniu, może mieć miejsce tylko wówczas, gdyby pomiary stanowiące podstawę do jego wszczęcia zostałyby skutecznie podważone, czy zakwestionowane. W takiej sytuacji zasadne byłoby przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w postaci ponownych pomiarów. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpatrywanym przypadku. W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej, jak w postępowaniu odwoławczym, skarżąca spółka – będąca dużym podmiotem gospodarczym, prowadzącym działalność w zakresie sprzedaży paliw płynnych na terenie całego kraju, nie przedstawiła żadnego dowodu świadczącego o nierzetelności przeprowadzonych pomiarów, czy możliwości ich zdezaktualizowania się. Nie wskazano żadnych argumentów, które mogłyby podważyć wiarygodność wyników pomiarów przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Zaważyć należy, że w trakcie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji, pismem z dnia 3 marca 2010 r. wystąpił do pełnomocnika spółki o "udzielenie informacji czy na terenie ww. Stacji Paliw, w okresie od 17 stycznia 2008 r. do otrzymania niniejszego wezwania, były prowadzone prace lub podjęte działania, które mogłyby mieć wpływ na dźwięk emitowany z terenu ww. Stacji Paliw". W odpowiedzi przedstawiono jedynie pogląd wyrażony w literaturze (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, LEX, 2008, wyd. II) co do konieczności, w sytuacji zakwestionowania wyników pomiarów hałasu, przeprowadzenia ponownych pomiarów. Podkreślić również należy, że organ pierwszej instancji równocześnie z powyższym wystąpieniem zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska z prośbą o ustosunkowanie się do zarzutów spółki. W odpowiedzi, przy piśmie z dnia 19 marca 2010 r. organ kontrolny wyjaśnił, że "pomiary hałasu zostały wykonane zgodnie z Instrukcją Pomiarową WI/P-1 - Pomiary akustyczne opracowaną na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji i obowiązującą w WlOŚ w ramach systemu jakości wdrożonego normą PN-EN ISO/IEC 17020 "Ogólne kryteria działania różnych rodzajów jednostek inspekcyjnych". Jednocześnie podkreślono, że "przedstawiciel kontrolowanej jednostki obecny przy pomiarach nie wniósł zastrzeżeń co do sposobu ich wykonania. Protokoły kontroli nr 5/08 i nr 251/08 zostały podpisane bez uwag. Kontrolowany podmiot został poinformowany o prawie wniesienia umotywowanych zastrzeżeń i uwag do treści protokołu przed jego podpisaniem oraz o prawie odmowy podpisania protokołu i możliwości przedstawienia swojego stanowiska na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska w terminie 7 dni, z czego nie skorzystał". Nie wykazano więc, aby podjęto jakiekolwiek czynności mogące mieć wpływ na zmniejszenie emisji hałasu z terenu stacji. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie brak jest również podstaw do podważenia wyników pomiarów, stanowiących dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Zgodzić się należy z Kolegium, że sam fakt ich zakwestionowania przez stronę, bez przedstawienia jakichkolwiek argumentów, nie może stanowić o konieczności przeprowadzenia dowodu uzupełniającego. Rację ma także Kolegium przyjmując za bezpodstawny zarzut nieprzeprowadzenia przeciwdowodu co do pomiarów dźwięku wykonanych przez organ inspekcyjny. Zgodzić się należy również ze stanowiskiem Kolegium, w którym przyjęto, iż na ocenę stanu akustycznego środowiska wokół zakładu spółki nie może mieć wpływu podniesiony w skardze brak przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pasa zieleni izolacyjnej. Egzekwowanie ustaleń zawartych we planie miejscowym nie leży w kognicji organów ochrony środowiska. Ponadto, przepis art. 115a ustawy obliguje do wydania decyzji o dopuszczalnych poziomach hałasu, w każdej sytuacji stwierdzonej ponadnormatywnej emisji. Brak jest podstaw, by właściwy organ uzależniał treść podejmowanego w tym trybie rozstrzygnięcia od przyczyny naruszenia standardów emisyjnych. Sąd uznał również za całkowicie prawidłowe stanowisko Kolegium, w którym nie zgadzając się z poglądem skarżącej spółki co do niedookreślenia w decyzji Kolegium "terenów, na które ma rzekomo przenikać hałas z terenu Stacji ". W tym zakresie prawidłowo Kolegium wskazało, że decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu dotyczy określonych miejsc, w których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu poza zakładem, a dopuszczalne poziomy hałasu określa się dla terenów, na które oddziałuje źródło hałasu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że teren, na którym przeprowadzono kontrolne pomiary dźwięku znajduje się w jednostce bilansowej miejscowego planu oznaczonej symbolem 10 MU. Nie może ulegać wątpliwości, że jest to teren objęty ochroną akustyczną, wymieniony w przepisie art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. f) ustawy (teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej). Stosownie bowiem do § 18 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu, w budynkach mieszkalnych powstających na tym obszarze wprowadzono zakaz lokalizacji mieszkań na pierwszej nadziemnej kondygnacji budynków, przy jednoczesnym nakazie obowiązkowego wprowadzenia usług. Skoro więc przekroczenie dopuszczalnego poziomu dźwięku stwierdzono na terenie o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym, bezpośrednio sąsiadującym z terenem zakładu spółki, dopuszczalne poziomy dźwięku ustalono właśnie dla tego obszaru. Rację ma także Kolegium podkreślając, że w myśl art. 115 a ust. 3 ustawy w decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu "do rodzajów terenów", o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład. Brak jest zatem podstaw do wskazywania w takiej decyzji oznaczeń geodezyjnych nieruchomości, czy symbolów jednostek bilansowych użytych w miejscowym planie.

Mając na uwadze, iż podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.