Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 602/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2011-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 59-65,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 10 par. 1, art.7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak ( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] nr [...], II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. S. kwotę [...] ( [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia z dnia[...], Wójt Gminy [...] rozpatrując wniosek Spółki z o.o. F. z siedzibą w [...], gm. [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami typu handel, gastronomia, biura oraz garażem w [...] i tarasami, z basenem [...] wraz z budową przyłączy, infrastruktury technicznej i elementów zagospodarowania terenu na działce nr [...].Od decyzji tej odwołała się J.S. - właścicielka przyległych nieruchomości gruntowych, obejmujących działki nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, orzeczeniem z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wymienioną wyżej decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu

I instancji uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia

24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 862/07. Sąd zobowiązał organy do ponownego, prawidłowego zakreślenia granic obszaru analizowanego oraz należytego uzasadnienia ewentualnego dopuszczenia wyznaczania innego niż średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami typu handel, gastronomia, biura oraz garażem w [...] i tarasami, z basenem [...] wraz z budową przyłączy, infrastruktury technicznej i elementów zagospodarowania terenu na działce nr [...]określając, m.in., wysokość elewacji frontowej do [...] m od poziomu terenu do górnej krawędzi attyki – maksymalnie [...] kondygnacje oraz wysokość najwyższego dachu płaskiego do [...] m – nie więcej niż [...] kondygnacji oraz wartość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki do [...].

J.S. odwołała się od tej decyzji i w wyniku rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu odwoławczego J.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 474/09 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia Sąd podał, że na podstawie sporządzonej analizy - wskaźnik nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki,

na której planowane jest zrealizowanie inwestycji, ustalony został na [...]%.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednakże, w jaki sposób wskaźnik ten został policzony. Organ wskazał jedynie, że zestawienie w tabeli wskaźników intensywności wykorzystania terenu na poszczególnych działkach świadczy o bardzo dużym ich zróżnicowaniu: od kilku procent, aż do [...]%, po przeciwnej zaś stronie

ul. [...] w stosunku do przedmiotowej działki wskaźnik intensywności wykorzystania terenu waha się od [...]%. Zdaniem organu, zasadne jest ustalenie dla przedmiotowej działki takiej wielkości wskaźnika, który występuje na wielu działkach w analizowanym obszarze (np. działki o numerach: [...]), jak również z tych względów, iż przedmiotowa działka położona jest przy głównej ulicy miejscowości i skupia w sobie jednocześnie kilka funkcji. Z takim stwierdzeniem organu Sąd się nie zgodził, podnosząc, że zgodnie § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia należy uwzględnić wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie ustalenie średniego wskaźnika było możliwe przy wykorzystaniu "Zestawienia cech zabudowy działek w obszarze analizowanym" k. [...]. Dane zawarte w zestawieniu dotyczące zabudowy analizowanego terenu pozwalają na obliczenie średniej zabudowy, która wynosi [...]%. Natomiast organ przyjął bez bliższego uzasadnienia [...]%. Takim bowiem uzasadnieniem nie jest fakt, że "działka położona jest przy głównej ulicy miejscowości [...] i skupia w sobie jednocześnie kilka funkcji, przedstawiając sobą ciekawą formę architektoniczną, zresztą istniejąca już przy tej samej ulicy [...]."

Poza tym za niedokładne Sąd uznał stwierdzenie organu, że zabudowa

na niektórych działkach dochodzi do [...]% powierzchni, ponieważ na [...] działki wzięte do analizy tylko dwie działki (funkcja usługowa) mają taką powierzchnię zabudowy, a wysokość obiektów na tych działkach wynosi [...] m.

Sąd za zasadne uznał podkreślenie, że ustalanie warunków zabudowy

na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym poddane jest ściśle określonym wymogom, przede wszystkim w zakresie kontynuacji dotychczasowej zabudowy, a odejście od tych reguł ustawodawca uzależnia o właściwego uzasadnienia wynikającego z treści analizy. Gmina nie jest jednak pozbawiona możliwości kształtowania nowego ładu przestrzennego, ponieważ może to zrobić uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Sąd podzielił również zarzut J.S., że w zaskarżonej decyzji nie wykazano, że na działce sąsiedniej ale dostępnej z tej samej drogi publicznej co działka, na której ma zostać wzniesiona inwestycja, znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) dostępna jest działka nr [...] (na mapie nr [...]), na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny (MW) o podobnej formie architektonicznej jak planowana, z wbudowanymi usługami w parterze, o wysokości elewacji frontowej [...] m, z płaskim dachem i wysokości dachu [...] m. Nie wyjaśniono przy tym, jakie wysokości innych budynków mogą być wzięte pod uwagę zwłaszcza, że wysokie budynki stanowią wyjątek, a nie regułę. Poza tym organ wspomniał ogólnie o zróżnicowanej wysokości na obszarze analizowanym a kwestia ta wymagała szerszego uzasadnienia.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że określenie wskazanych wyżej cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. W niniejszej sprawie organ, mimo wadliwości analizy, ustalił warunki zabudowy na podstawie jej wyników. Analiza ta, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę. Sąd uznał, że analiza funkcji oraz cech zabudowy została przeprowadzona z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jak również z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W wykonaniu powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze

po uzyskaniu dokumentu z dnia [...] r. pt. "Uzupełnienie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" wykonanej w celu ustalenia wymagań dla zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...], położonej [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r.

Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 59 – 65 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80,

poz. 717 ze zm.), decyzją z dnia [...] orzekło

o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że wzięło pod uwagę obowiązujące przepisy prawa, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2009 r., uzupełnioną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jak również wynik przeprowadzonych przez skład orzekający w dniu [...] oględzin terenu objętego inwestycją i terenów sąsiednich. Powołując się na spostrzeżenia dokonane w trakcie przeprowadzonych oględzin organ podał, m.in., że:

1) ul. [...] jest główną ulicą [...] przebiegającą wzdłuż całej miejscowości [...]; przy tej ulicy oprócz obiektów obsługi turystyki (ośrodki wczasowe, pensjonaty, gastronomia, handel) znajduje się siedziba Urzędu Gminy;

z tą ulicą związane jest centrum tej miejscowości;

2) istniejąca zabudowa od ulicy [...] w kierunku plaży, to w znacznej większości obiekty służące obsłudze turystyki i wypoczynku - zarówno duże ośrodki wczasowe (w części graficznej analizy oznaczone numerami [...]) jak i mniejsze obiekty takie jak pensjonaty, domy mieszkalne z pokojami na wynajem oraz obiekty gastronomii i handlu;

3) istniejące w wyznaczonym do analizy obszarze budynki mieszkalne jednorodzinne, związane z obsługą turystyki i wypoczynku, o czym świadczą liczne tablice informacyjne wywieszone na nich o wynajmie pokojów, są w znacznej mniejszości w stosunku do zabudowy typowo turystyczno-wypoczynkowej; natomiast budynki wielorodzinne to typowe apartamentowce, które łączą stałe zamieszkiwanie z sezonowym pobytem w okresie lata;

4) na nieruchomościach bezpośrednio graniczących z działką objętą inwestycją znajdują się typowe obiekty o funkcji dominującej w tym obszarze, tj. służące obsłudze turystyki i wypoczynku (UT): na nieruchomości objętej działką nr [...] (dostępnej od ulicy BOWiD) położone są cztery budynki o funkcji UT natomiast nieruchomość będąca własnością odwołującej się, składająca się z działki nr [...] dostępnej z ulicy [...] i działki nr [...] dostępnej z ulicy [...], to [...] budynki o funkcji obsługi turystyki jako ośrodek wczasowy A.przy ul. [...], o czym świadczy tablica informacyjna przy bramie wjazdowej na tą nieruchomość;

5) na nieruchomości odwołującej się, od strony działki objętej inwestycją znajduje się wysoki pas drzewo stanu, którego wysokość wynosi około [...] na działce nr [...], dostępnej z tej samej drogi publicznej tj. ulicy [...], zlokalizowany jest budynek określany jako apartamentowiec z usługami w parterze, którego funkcja, cechy i parametry mogą stanowić odniesienie dla nowej zabudowy.

Następnie organ przytoczył przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i opisał charakterystykę planowanej inwestycji przedstawioną we wniosku inwestora z dnia [...] r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, uzupełnionego pismem z dnia [...] r.

Odwołując się do Analizy funkcji oraz cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu działek położonych w granicach wyznaczonego obszaru oraz dokumentu stanowiącego jej uzupełnienie Kolegium stwierdziło, że w części tekstowej Analizy

co prawda dość lakonicznie wyjaśniono ustalone granice obszaru wyznaczonego

do analizy istniejącej zabudowy, jednakże szczegółowo organ przedstawił to

w uzasadnieniu decyzji, wskazując, iż granice północ-południe analizowanego obszaru oparto między linią brzegową morza (plaża) a ul. [...], przebiegającą wzdłuż całej centralnej części [...]. Natomiast granice zachód-wschód oparto na historycznym centrum [...] od zachodu i na gruntach między ulicami [...], stanowiącymi naturalną granicę pomiędzy zachodnią i wschodnią częścią miejscowości. Kolegium powołując się na orzecznictwo dotyczące wyznaczania na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. możliwości większych granic obszaru analizowanego (wyrok NSA z 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 919/07), za dostateczne uznało uzasadnienie wyznaczenia takich granic obszaru analizowanego w niniejszej sprawie.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że dla zbadania warunku tzw. dobrego sąsiedztwa w Analizie zawarto, w formie tabelarycznej, zestawienie wszystkich nieruchomości położonych w wyznaczonym obszarze, wyszczególniając oprócz numeru działki również wysokość w metrach i ilości kondygnacji poszczególnych budynków położonych na każdej działce, wskaźnik intensywności wykorzystania terenu każdej z działek i funkcję każdej z nich. Działka objęta inwestycją, z uwagi na jej kształt posiada dostęp do dwóch dróg publicznych: do ulicy [...]

Z tabelarycznego zestawienia funkcji wynika, iż w analizowanym obszarze dominuje funkcja obsługi turystyki o symbolu UT, tj. pensjonaty i ośrodki wczasowe, sanatoryjne wraz z usługami typu gastronomia i handel, natomiast funkcją uzupełniającą jest zabudowa jednorodzinna (MJ) i wielorodzinna (MW - apartamentowce); w granicach tego obszaru usytuowane są budynki o bardzo zróżnicowanej wysokości od 6 m (zabudowa jednorodzinna) do [...] m (obiekty obsługi turystyki i apartamentowce). Ponieważ planowana zabudowa, tj. budynek o funkcji podstawowej MW, tzn. mieszkalny wielorodzinny, o całkowitej wysokości ok. [...] m, posiadać będzie w parterze funkcję usługowo-handlową i gastronomiczną wraz z wielostanowiskowym garażem oraz basen kryty na dachu, odniesienie dla niej stanowić mogą obiekty o funkcji zarówno MW jak i UT (obsługa turystyki). Zabudowa taka znajduje się w granicach wyznaczonego obszaru a [...] działek z taką zabudową zostało zaznaczonych na załączniku graficznym (mapie) Analizy kolejnymi numerami od [...] ze wskazaniem funkcji każdego z nich oraz wysokości w metrach i ilości kondygnacji. [...] działki o numerach [...] (zaznaczone na mapie [...]) zabudowane są obiektami budowlanymi o tej samej podstawowej funkcji co planowana (MW), o takich samych gabarytach i formie architektonicznej co planowana, w tym jedna dostępna z tej samej drogi publicznej, tj. ul. [...] działka nr [...] (oznaczona na mapie jako nr [...]). Natomiast pozostałe działki (z jedenastu z taką zabudową) zabudowane są obiektami o funkcji UT (działki o numerach: [...]). Analiza zawiera również fotogramy budynków położonych na tych [...] działkach.

Według oceny Kolegium, Analiza wyznaczonego obszaru w aspekcie szerokości elewacji frontowej i wysokości istniejącej tam zabudowy o funkcji MW i UT wykazała, iż:

1) wnioskowana przez inwestora [...] m szerokość elewacji planowanego obiektu, nie odbiega od średniej wartości tego parametru dla tych funkcji, bowiem dla [...] działek o funkcji MW średnia szerokość elewacji frontowych budynków wynosi [...] m zaś dla obiektów o funkcji UT średnia szerokość elewacji frontowych budynków wynosi [...] m;

2) wnioskowana przez inwestora dwuparametrowa wysokość planowanego obiektu

z dachem płaskim: [...] m od strony ulicy [...] m w głębi (basen na dachu na ostatniej kondygnacji) jest dopuszczalna gdyż w analizowanym obszarze znajduje się [...] obiektów o funkcjach MW i UT , o wysokościach od [...] m zaś średnia wysokość wynosi [...] m. Działka nr [...] stanowiąca odniesienie dla planowanego obiektu, dostępna z tej samej drogi publicznej, tj. z ulicy [...] (ta sama funkcja, gabaryty i forma architektoniczna), zabudowana jest obiektem o wysokości [...] m i szerokości elewacji frontowej [...] m.

Z tabeli zestawieniowej wskaźników intensywności wykorzystania terenu na wszystkich działkach położonych w wyznaczonym obszarze, zawartej w uzupełnionej Analizie wynika, iż w tym zakresie występuje bardzo duże jego zróżnicowanie od kilku poprzez kilkadziesiąt procent aż do 100%. Z uwagi na wielofunkcyjność obiektów położonych w wyznaczonym obszarze, w Analizie zbadano ten wskaźnik na działkach o funkcjach tych, które znajdować się będą w planowanym budynku, tj. MW i UT. Średnia wartość tego wskaźnika dla zabudowy o tych funkcjach wynosi [...]%, zaś inwestor we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazał ten wskaźnik jako ok. [...]% zaś w decyzji organ I instancji ustalił jako [...]%. Wskaźnik ten nie odbiega od średniej wartości ustalonej dla działek o funkcji MW i UT.

W tym kontekście Kolegium powołało fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1391/06, w którym podano, że "instrumentem za pomocą którego organy ustalające warunki zabudowy powinny osiągać jednolitość architektoniczną terenu oraz spójność funkcjonalną usytuowanych na nich obiektów, jest zasada pozwalająca realizować tylko takie zamierzenia inwestycyjne, które nawiązują swoimi cechami co najmniej do jednego budynku (obiektu), z którym będą w przyszłości sąsiadować przy tej samej drodze publicznej otwierającej do nich dostęp".

Kolegium stwierdziło, że w niniejsze sprawie występuje taka jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej - z ulicy [...], która swoimi cechami nawiązuje do cech planowanej zabudowy. Jest to działka nr [...], na której znajduje się obiekt o funkcji podstawowej MW i uzupełniającej UT w parterze (obsługa turystyki typu gastronomia, handel, wielostanowiskowy garaż, basen [...]).

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, iż wszystkie działki położone w granicach wyznaczonego do analizy obszaru uznaje się za działki sąsiednie. Ponadto, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym precyzują jedynie, iż sporządzenie projektu decyzji powierza się osobie uprawnionej natomiast nie odnoszą się do autorstwa analizy. Zarzuty, iż organ I instancji nie wyjaśnił ustalenia wysokości zabudowy i wskaźnika intensywności wykorzystania terenu innych niż ich wartości uśrednione również nie mogą się ostać, bowiem przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury dopuszczają inne wartości tych parametrów niż średnie, a w treści analizy oraz w uzasadnieniu decyzji zostało szeroko wykazane, iż w analizowanym obszarze występują budynki o bardzo zróżnicowanych parametrach (wysokości, wskaźników zabudowy) a zatem występują budynki o wysokości [...] m oraz o wskaźniku znacznie większym niż ustalony w decyzji (do [...]%). Ponadto, Kolegium potwierdziło stanowisko organu I instancji, iż na terenie Mielna od ostatniej dekady następuje korzystny dla gminnej gospodarki boom inwestycyjny, który porządkuje istniejący nieład przestrzenny, poprzez zastępowanie brzydkiej niskiej zabudowy i wprowadzanie zabudowy [...] kondygnacyjnej o wyższym wskaźniku wykorzystania terenu (znacznie droższego niż np. tereny w [...]), co ma miejsce w niniejszej sprawie. Rozebrany na przedmiotowej działce ok. [...]-letni, niski i o nieciekawej bryle budynek restauracji [...], zlokalizowany był przy głównej ulicy [...] i obecnie zastąpiony będzie obiektem o ciekawej bryle, wielofunkcyjnym, o wysokości frontu [...] m od ulicy [...] (w głębi działki o wysokości [...] m z basenem i tarasami wypoczynkowymi).

J.S. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem Kolegium nie powiadomiło stron o fakcie skorygowania analizy funkcji i zagospodarowania terenu, przez co zostały one pozbawione możliwości zapoznania się z uzupełnioną analizą i wniesienia ewentualnych uwag jeszcze przed podjęciem decyzji. Organ odwoławczy nie wypełnił dyspozycji art. 10 § 1 K.p.a. i nie zapewnił stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Zdaniem skarżącej, nie ulega wątpliwości, że w sprawie o wydanie warunków zabudowy przeprowadzenie analizy stanowi podstawowy i najbardziej istotny element postępowania dowodowego, który ma najbardziej doniosłe znaczenie dla treści decyzji administracyjnej. Tym samym nie można traktować uzupełnienia analizy jako nieznaczących zmian, które nie wymagają udziału stron w postępowaniu. Z uwagi na jego charakter oraz doniosłość nie można znaleźć żadnego usprawiedliwienia dla pominięcia stron i odmówienia im udziału w postępowaniu dowodowym oraz odebrania im prawa wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów - co m.in. ma służyć temu, aby ostateczna decyzja administracyjna uwzględniała słuszny interes wszystkich stron postępowania

i obywateli. Powyższe jest również o tyle istotne, że organ odwoławczy "dopasowując" treść analizy pod zarzuty strony postępowania powołane w odwołaniu w sposób sztuczny doprowadza do sytuacji, w której stwierdza, że zarzuty odwołania

są niezasadne - przy czym przedmiotem skargi była decyzja de facto zupełnie innej treści, bo oparta na analizie, która miała całkowicie inne brzmienie. Takie działanie powoduje całkowite naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i narusza istotnie prawa strony.

Odnosząc się do powołanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Analizy funkcji i zagospodarowania terenu skarżąca stwierdziła, że co prawda w treści uzupełnionej Analizy znalazło się uzasadnienie dotyczące wyboru działek "wzorcowych", których parametry posłużyły do obliczenia wartości decydujących o treści decyzji o warunkach zabudowy, jednakże jest ono całkowicie chybione.

Autor analizy z bogatej "bazy danych" ([...] działek) wybrał zaledwie kilkanaście, usytuowanych przy różnych ulicach i zastosował typową manipulację w celu osiągnięcia zamierzonego celu, tj. otrzymania wartości odpowiadających wnioskowi o wydanie warunków zabudowy. Istotnym jest, że na str. [...] korekty analizy wymieniono [...] obiektów, spośród których tylko trzy są budynkami wielorodzinnymi o znacznej wysokości n.p.t., ale o stosunkowo niskim procencie zabudowy działki. Pozostałe nieruchomości to typowe obiekty usługowe o niższej wysokości i większym stopniu zabudowy, usytuowane na bardzo małych działkach.

Organ sporządzając analizę na podstawie tego zestawienia w sposób całkowicie dowolny przyjął wyższy procent zabudowy działki, tłumacząc to, m.in., faktem istnienia garaży w projektowanym budynku. Co do dopuszczenia usytuowania garaży J.S. zwróciła uwagę na uciążliwości związane z hałasem wentylatorów garażowych. Zdaniem skarżącej, hałas jest istotnym elementem, który musi być brany pod uwagę już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości, która w istocie wyznacza granice dalszych pozwoleń i uprawnień właściciela nieruchomości. Nowe inwestycje nie mogą powstawać z całkowitym pogwałceniem praw i wolności innych podmiotów, w tym przede wszystkim chronionego konstytucyjnie prawa własności - co niewątpliwie ma miejsce w przypadku realizacji obiektu negatywnie oddziałującego na nieruchomości sąsiednie.

Skarżąca podniosła, że wykonana w [...] r. analiza sąsiedztwa i całego terenu [...] przyniosła takie same parametry gęstości zabudowy i gabarytów obiektu jak ta wykonana w [...] r., kiedy to w miejscowości nie było ani jednego budynku wielorodzinnego apartamentowego, a zakres terenu analizowanego był inny niż obecnie przyjęty. Powyższe prowadzi do wniosku, że nowa analiza zagospodarowania i funkcji terenu została "wpasowana" w parametry ustalone w starej analizie, tak aby stanowisko organu I instancji zostało utrzymane w mocy.

Oceniając zawarty na [...] stronie Analizy argument o "nowym kierunku rozwoju przestrzennego obszaru analizowanego" skarżąca podkreśliła, że autor Analizy całkowicie pominął okoliczność, iż na [...] działki w terenie analizowanym istnieją zaledwie trzy budynki wielorodzinne - apartamentowe, a z widoku mapy zasadniczej [...] wynika, że szczególnie przy ul. [...] w terenie analizowanym, oprócz działki inwestora nie ma już wolnych miejsc, aby ten "nowy kierunek" rozwijać.

Skarżąca zauważyła, że powołując się w uzasadnieniu skarżonej decyzji na fragment wyroku NSA w Warszawie z dnia 16 października 2007 r., sygn. II OSK 1391/06, Kolegium pominęło jego istotę, albowiem w dalszej części uzasadnienia wyroku stwierdzono, że "nie jest wymagane, aby zabudowa na działkach sąsiednich i projektowanych pod zabudowę miała identyczne gabaryty i taką samą formę architektoniczną, jak obiekty, z którymi ma sąsiadować. Istotne jest jednak, aby nie dochodziło do oczywistej, jaskrawej dysproporcji pomiędzy przeznaczeniem

i funkcjami sąsiadujących z sobą obiektów: dotychczasowych i nowego. (...) Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w wyjątkowo wyważony sposób formułuje wymogi, jakie powinna spełniać nowa inwestycja. Z jednej strony wymaga, aby wykazywała ona podobieństwo (była kontynuacją) w stosunku do zabudowy istniejącej na co najmniej jednej z sąsiadujących przy tej samej drodze publicznej działek, z drugiej jednak formułuje w zakresie stopnia tego podobieństwa (kontynuacji) dosyć daleko idące wymagania. (...) Do ustalenia warunków zabudowy terenu może dojść tylko wówczas, gdy projektowana inwestycja będzie kontynuowała funkcję, wykazywała podobne cechy oraz w zbliżony do zabudowy zlokalizowanej na działce sąsiedniej sposób zagospodarowywała teren. (...) Tylko znaczny stopień podobieństwa pomiędzy istniejącą zabudową i planowaną inwestycja, a w szczególności tego samego rzędu gabaryty, tego samego rodzaju funkcje i zbliżony stosunek zajmowanych powierzchni do zaspokajanych potrzeb, jest w stanie uprawnić twierdzenie, że nowa inwestycja będzie kontynuacją istniejącej zabudowy w znaczeniu art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p."

J.S. stwierdziła, że w punkcie [...] analizy (str. [...]) w celu ustalenia wysokości projektowanego budynku posłużono się jeszcze innymi obiektami. W analizie znalazło się m.in. stwierdzenie, że nie jest możliwe wyliczenie średniej wysokości budynku z tak różnorodnych obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. Wbrew powyższemu, średnią wysokość można obliczyć sumując wszystkie wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, a następnie dzieląc wynik przez ilość tychże budynków. Taka średnia wartość najpewniej zagwarantuje zachowanie harmonii architektonicznej w otoczeniu, nie dopuszczając do nagłej i dużej dysproporcji wysokości pomiędzy obiektami oraz rażącej różnicy w stopniu zabudowy działek.

W ustaleniach przyjęto wskaźnik zabudowy jako średnią wartość zaledwie

[...] działek spośród [...] objętych obszarem analizowanym, a nie jako średni wskaźnik dla całego obszaru - co sugerował WSA w Szczecinie w swoim wyroku z dnia 7 grudnia 2009 r. Przepisy dopuszczają odstępstwo od tej zasady, ale odstępstwo to omówione musi być w analizie i należycie uzasadnione a takiego logicznego uzasadnienia wskazującego na odstępstwo od zasady w Analizie brak, a to które zostało przedstawione jest niezgodne zarówno z ustaleniami faktycznymi, jak i interesami stron postępowania - pozostałymi mieszkańcami i właścicielami nieruchomości sąsiednich.

Ustosunkowując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wyższego wskaźnika wykorzystania terenu inwestora tym, że tereny w [...] są droższe niż np. w [...] (str. [...] uzasadnienia decyzji), skarżąca podała, że nie tylko teren inwestora ma określoną, wysoką wartość, ale działki sąsiednie mają równie wysoką cenę, tylko że po wybudowaniu tak ogromnego obiektu w sąsiedztwie niskiej, rozproszonej zabudowy, wartość rynkowa tychże może spaść nawet o [...]% z powodu licznych uciążliwości związanych z takim sąsiedztwem (hałas związany z dużym zagęszczeniem zarówno ludzi jak i samochodów, hałas spowodowany pracą wentylatorów o ogromnej wydajności i mocy, cień rzucany przez obiekt o wysokości ok. [...] m i długości ok. [...]m).

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie uznając, że zarzuty stawiane w skardze są niezasadne

z powodów opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. J.S. podnosząc, że kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o błędnie sporządzoną Analizę i podtrzymując dotychczasowe argumenty prezentowane w sprawie dodała, że wybudowanie [...]-kondygnacyjnego budynku na długości [...] m w odległości zaledwie [...] m od muru spowodowałoby zacienienie minimum [...] pokoi znajdujących się w jej pensjonacie, co generowałoby ogromne straty w działalności i negatywnie wpłynęłoby na rozwój roślinności na działce oraz na obniżenie wartości użytkowej i rynkowej jej obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.

Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem doprowadziła Sąd do uznania, że skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Na wstępie należy podkreślić, że sprawa związana z ustaleniem warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami typu handel, gastronomia, biura oraz garażem w parterze i tarasami, z basenem krytym na dachu wraz z budową przyłączy, infrastruktury technicznej i elementów zagospodarowania terenu na działce nr [...] przy ul. [...] była już dwukrotnie rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Z faktem tym wiążą się określone skutki. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego, po uznaniu, że wniesiona przez J.S. skarga spełnia wymogi formalne, w pierwszej kolejności należało ocenić, czy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organy uwzględnione zostały wytyczne i uwagi Sądu dotyczące wykładni i należytego zastosowania określonych przepisów prawa.

Z tych względów raz jeszcze należy przypomnieć, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 474/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustalając, na podstawie sporządzonej analizy, wskaźnik nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na [...]% nie podało w jaki sposób wskaźnik ten został policzony. Sąd podkreślił, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), określanego dalej mianem "rozporządzenia", należy uwzględnić wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dane zawarte w zestawieniu dotyczące zabudowy analizowanego terenu pozwalają na obliczenie średniej zabudowy, która wynosi [...]%. Natomiast organ przyjął bez bliższego uzasadnienia [...]%. Jak zauważył Sąd, takim uzasadnieniem nie jest fakt, że działka położona jest przy głównej ulicy miejscowości [...] i skupia w sobie jednocześnie kilka funkcji, przedstawiając sobą ciekawą formę architektoniczną, istniejącą już przy tej samej ulicy [...].

Poza tym Sąd podniósł, że stwierdzenie organu jakoby zabudowa na niektórych działkach dochodzi do [...]% powierzchni, nie jest dokładne, ponieważ na [...] działki wzięte do analizy tylko dwie działki (funkcja usługowa) mają taką powierzchnię zabudowy, a wysokość obiektów na tych działkach wynosi [...] m. Nadto, w zaskarżonej decyzji nie wykazano, że na działce sąsiedniej ale dostępnej z tej samej drogi publicznej co działka, na której ma zostać wzniesiona inwestycja, znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie wyjaśniono także sposobu przyjęcia wysokości planowanej inwestycji, tj. jakie wysokości innych budynków mogą być wzięte pod uwagę zwłaszcza, że wysokie budynki stanowią wyjątek, a nie regułę, poza tym organ mówi ogólnie o zróżnicowanej wysokości

na obszarze analizowanym, co wymagało szerszego uzasadnienia przez organ odwoławczy. Podsumowując Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, mimo wadliwości analizy, ustalił warunki zabudowy na podstawie jej wyników. Organ winien wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę. Zaskarżona decyzja takiego pełnego uzasadnienia nie zawiera, co stanowiło naruszenie art. 107 kpa.

Kontrolując zrealizowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazówek wynikających z powołanego wyżej wyroku z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 474/09, które winny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozstrzyganiu sprawy, Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie obejmującym ustalenie i wyjaśnienie przyjętego wskaźnika intensywności zabudowy, jej wysokości i kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy, z punktu widzenia formalnego zostało sporządzone w sposób pozwalający poznać motywy zajętego przez organ stanowiska. Oceniając jednak argumentację organu przez pryzmat obowiązujących zasad związanych z ustaleniem warunków zabudowy, Sąd doszedł do przekonania, że organ przekroczył granicę uznania administracyjnego naruszając przepisy prawa, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Jak podkreślał już Sąd w wydanych w sprawie wyrokach z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 862/07 i z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 474/09, przy ustaleniu warunków zabudowy należy uwzględnić wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Ewentualne odstępstwo od tej zasady, które przewiduje się w § 5 ust. 2 rozporządzenia, winno być należycie uzasadnione. W tym kontekście należy również stwierdzić, że uzasadnienie dla wyznaczenia innego niż średni wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 ust. 2) nie może być uzasadnieniem rażącym dowolnością i zawierającym argumentację nie przystającą do stanu faktycznego sprawy i przepisów dotyczących zachowania lub kształtowania ładu przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło za uzasadnione stanowisko zaprezentowane przez autora Analizy, że w wyznaczonym do analizy obszarze występuje bardzo duże jego zróżnicowanie, od kilku, aż do [...]%. Z uwagi na wielofunkcyjność obiektów położonych w wyznaczonym obszarze zbadano ten wskaźnik na działkach o takich funkcjach, jakimi będzie charakteryzował się planowany budynek, tj. o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowo-turystycznej (MW i UT). Według wyliczeń organu średnia wartość tego wskaźnika dla zabudowy o tych funkcjach wynosi [...]% zaś w decyzji organ I instancji ustalił go na poziomie [...]%. Zatem wskaźnik ten nie odbiega od średniej wartości ustalonej dla działek o funkcji MW i UT. Na poparcie swego stanowiska, Kolegium podało, że występuje jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, która swoimi cechami nawiązuje do cech planowanej zabudowy. Jest to działka nr [...] na której znajduje się obiekt o funkcji podstawowej MW i uzupełniającej UT w parterze.

Odnosząc się do tej argumentacji należy zauważyć po pierwsze na specyficzny sposób zinterpretowania przez organ i autora Analizy zasad ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który, w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Prawodawca wyraźnie określił, że należy uwzględniać średni wskaźnik istniejącej zabudowy dla wszystkich działek znajdujących się w terenie analizowanym, nie zaś wyłącznie dla działek o funkcji zbliżonej lub tożsamej z tą, na której ma zostać zrealizowana inwestycja i dla której ustala się warunki zabudowy.

Tymczasem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ślad za autorem Analizy, przyjęło dodatkowe, pozanormatywne kryterium ustalenia średniego wskaźnika intensywności zabudowy polegające na całkowitym wyłączeniu z analizy i obliczeń tych działek i terenów, które są zabudowane na cele inne niż MW i UT. W ocenie Sądu, takie działanie było nieuprawnione i nie znajdujące racjonalnego uzasadnienia, czyniąc zasadnym zarzut skargi o wybiórczym i uwzględniającym wyłącznie oczekiwania inwestora sposobie ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie prawie [...] krotnie przekraczającym rzeczywisty wskaźnik zabudowy na analizowanym obszarze. Tak istotne odstąpienie od średniego wskaźnika intensywności istniejącej zabudowy na poziomie [...]%, zdaniem Sądu, nie zostało należycie, czyli logicznie i jednocześnie w zgodzie z przepisami uzasadnione.

Argumentacji organu w omawianym zakresie określenia w decyzji intensywności zabudowy na poziomie 65% nie umacnia odwołanie się do istniejącej, jednej, bardzo zbliżonej architektonicznie i tożsamej funkcjonalnie zabudowy na działce nr [...] zważywszy na fakt, że działka ta jest zabudowana w [...]% w stosunku do swojej powierzchni.

Zaakceptowanie możliwości odstąpienia od średniego wskaźnika zabudowy, który miałby być prawie [...] krotnie większy od istniejącego, musiałoby być poparte wyjątkowo przekonującą argumentacją. Do takiej nie można zaliczyć zaobserwowanej przez organ w Mielnie tendencji "zastępowania brzydkiej niskiej zabudowy i wprowadzania zabudowy [...] kondygnacyjnej o wyższym wskaźniku wykorzystania terenu". Takie zastępowanie dotychczasowej zabudowy mogłoby niewątpliwie następować i to bez uwzględnienia przepisów rozporządzenia gdyby dopuszczał to obowiązujący dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skoro taki plan jednak nie obowiązuje to organy ustalając warunki zabudowy zobligowane są stosować zasady określone w ww. rozporządzeniu, mając na uwadze istniejące cechy zabudowy i zagospodarowania terenu. To nie w trybie wydawania decyzji o warunkach zabudowy ma następować zmiana dotychczasowej zabudowy i realizacja nowych rozwiązań urbanistycznych dla danego terenu. Jak zauważył to już Sąd w wydanym w sprawie wyroku z dnia 7 grudnia 2009 r.

(sygn. akt II SA/Sz 474/09), gmina nie jest pozbawiona możliwości kształtowania nowego ładu przestrzennego i może to zrobić uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz sporządzaniu Analizy nie zwrócono należytej uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo i zabudowę znajdującą się na przylegających do działki nr [...]. O ile nie budzi wątpliwości Sądu uznanie przez organ, że nowa inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy, to nie sposób zaakceptować całkowitego pominięcia - faktycznego wykluczenia z rozważań - istniejącej na działkach sąsiednich zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MJ – działka nr [...]) i usługowo-turystycznej (UT – działka [...]) oraz pozostałej zabudowy w terenie analizowanym o funkcjach innych niż MW i UT. Taki sposób ustalania w drodze decyzji warunków zabudowy stanowi ewidentne wypaczenie istoty przepisów rozporządzenia i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Odwoływanie się, jak to uczyniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (na str. [...]), do istnienia jednej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która swoimi cechami nawiązuje do cech planowanej zabudowy – dz. nr [...], w zakresie intensywności zabudowy wynoszącej dla tej działki [...]%, podobnie jak działek bezpośrednio sąsiadujących o nr [...] o intensywności zabudowy wynoszącej odpowiednio: [...]%, nie przystaje do określonej w decyzji intensywności zagospodarowania działki nr [...] na poziomie [...]%. Tym bardziej, że rzeczywisty średni wskaźnik intensywności zabudowy w analizowanym terenie wynosi [...]%.

Zauważyć należy także, iż spośród [...] działek w terenie analizowanym znikomy ich procent jest zabudowany obiektami o powierzchni przekraczającej [...]%. Są to działki nr [...] i kompleks działek [...]. Przy tym te ostatnie, pomimo, iż znajdują się po drugiej stronie ulicy, naprzeciw działki nr [...], stanowią wyjątek w całym terenie analizowanym i powstały na nich budynki w zabudowie szeregowej, co uwidacznia zdjęcie nr [...] na karcie [...] uzupełnionej Analizy.

Również w części obejmującej ustalenie w decyzji wysokości planowanego obiektu, w ocenie Sądu, doszło do istotnego naruszenia zasad wynikających z § 7 rozporządzenia, który stanowi, że:

"1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1."

Przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, podobnie jak przy określaniu wskaźnika zabudowy, organ oraz autor Analizy odstąpili od prawem określonej zasady wyznaczenia tej wysokości w stosunku do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich jako przedłużenie tych krawędzi (§ 7 ust. 1) albo jako średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Powołując się na prawem przewidzianą możliwość wyznaczenia innej wysokości (§ 7 ust. 4) wskazano, że nie należy posiłkować się średnimi wskaźnikami, a z przedmiotowego terenu należy wyciągnąć cechy zabudowy odpowiadające wnioskowanej. Nie dość tego, pomimo całkowitego pominięcia w ten sposób zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nawet spośród pozostałej, za zasadne uznano pominięcie niskiej i średniej zabudowy o cechach U oraz UT (usługi handlu i gastronomii, usługi obsługi turystyki, hotele, pensjonaty, ośrodki wypoczynkowe) uwzględniając jedynie tzw. wysoką zabudowę o funkcji UT, MW oraz U. Z pozostawionych do porównania obiektów w liczbie [...], o charakterze zbliżonym do projektowanego MW były tylko [...], co daje obraz wybiórczości i braku reprezentatywności porównywanych obiektów do faktycznej wysokości zabudowy istniejącej w analizowanym terenie obejmującym [...] działki.

Zdaniem Sądu nie może stanowić uzasadnienia do ustalenia dla planowanej zabudowy innej wysokości niż ta, która wynika z przedłużenia krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich albo ze średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym, odwoływanie się do parametrów nowej inwestycji i zestawienie jej jedynie z zabudowaniami najwyższymi, rozproszonymi i stanowiącymi dodatkowo zdecydowaną mniejszość w analizowanym obszarze. Ponadto, zauważyć należy, że nawet te najwyższe zabudowania znajdujące się w bliskim sąsiedztwie od strony ul. [...] i nie graniczące z działką [...], oznaczone w kółkach odpowiednio numerami [...] posiadają maksymalną wysokość [...] m, co wynika z mapy ewidencyjnej dołączonej do uzupełnionej Analizy. Tak więc nawet one są istotnie niższe niż przewidziana dla działki nr [...] wysokość zabudowy wynosząca [...] m od strony ulicy[...] m w głębi działki.

W tym miejscu za trafne należy uznać spostrzeżenie skarżącej zawarte w piśmie procesowym z dnia [...], że podane w ostatniej mapie zestawienie cech wysokości zabudowy jest inne (niższe) od pierwotnie wskazanego

na mapie znajdującej się na karcie [...] akt administracyjnych. Sąd stwierdził jednak, że przy opracowywaniu Analizy i formułowaniu decyzji uwzględnione zostały niższe, jak można domniemać, zweryfikowane przez autora Analizy rzeczywiste wysokości zabudowań. Pomimo tego sposób dojścia do wniosków i zawartego w decyzji uzasadnienia ustalenia wysokości dla planowanej inwestycji nastąpił z istotnym naruszeniem zasad wynikających z § 7 rozporządzenia i z przekroczeniem dopuszczalnej granicy swobody decyzyjnej organu w tym zakresie.

Według Sądu, wydając zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...], organ naruszył art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 5 i § 7 rozporządzenia. Polegało to na ustaleniu takich wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, które w sposób istotny odbiegało od rzeczywistych cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu. Sposób ustalenia warunków dla nowej zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] w zakresie kontynuacji takich parametrów jak gabaryty, czy intensywność wykorzystania terenu, polegający na porównywaniu ich tylko do wybranych obiektów i wykluczaniu, w zależności od analizowanej kwestii, innych nieruchomości, naruszał zasady wynikające z ww. przepisów i bynajmniej nie prowadził do utrzymania, i tak już nienajlepszego, ładu przestrzennego w centrum [...]. Niweczył tym samym gwarancyjny charakter obowiązku kontynuacji funkcji, parametrów i cech zabudowy na działkach sąsiednich dla właścicieli przyległych nieruchomości.

Wydając zaskarżoną decyzję nie wzięto pod uwagę tego, że znajdujące się w analizowanym obszarze wysokie zabudowania znajdują się na stosunkowo dużych działkach, o mniejszej intensywności ich zabudowy, a tym samym ich odległość od zabudowań w bezpośrednim sąsiedztwie nie razi, czy to swą kubaturą, czy też odmiennością architektoniczną, jak miałoby to miejsce w przypadku planowanej inwestycji na działce nr [...].

Określając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu rolą organów oraz osoby opracowującej Analizę nie jest wyszukiwanie za wszelką cenę nieruchomości podobnych do tej określonej we wniosku i formułowanie na tą potrzebę pozaprawnych kryteriów i metod osiągnięcia oczekiwanych przez wnioskodawcę parametrów zabudowy i zagospodarowania działki, co być może byłoby zgodne z interesem inwestora ale naruszałoby zasady i intencje wynikające z wymienionych wyżej przepisów oraz interes społeczny, związany z zachowaniem ładu przestrzennego. Uprawnienie do ustalania i wprowadzania ewentualnie nowych koncepcji architektonicznych i urbanistycznych leży po stronie organu stanowiącego prawo poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniony okazał się również stawiany Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zarzut naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, w tym art. 10 § 1 kpa. Skarżącej uniemożliwiono przed wydaniem decyzji zapoznania się z najistotniejszym z punktu widzenia dowodowego, dokumentem w postaci "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" uzupełnionym przez jego autora [...] r. Skarżąca została tym samym pozbawiona możliwości wypowiedzenia się do całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zgłoszenia swych uwag, które Kolegium miałoby możliwość poznać przed wydaniem decyzji i się doń należycie ustosunkować podejmując takie, a nie inne rozstrzygnięcie.

Za chybione Sąd uznał natomiast te wywody skargi, które poruszają hałas jaki mają wywoływać instalacja wentylacyjna garaży w planowanym budynku. Hałas związany z planowaną inwestycją mógłby wpływać na treść wydania decyzji o warunkach zabudowy wówczas, gdyby rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiał zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego. Dochodzenie przez skarżącą konkretnej ochrony przed hałasem może nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził,

że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3, § 5 i § 7 rozporządzenia w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, że tożsamych uchybień dopuścił się organ I instancji, Sąd, mając na względzie art. 135 ww. ustawy, uchylił również decyzję Wójta Gminy [...], który przystępując do ponownego rozpoznania wniosku o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy zobowiązany będzie uwzględnić uwagi Sądu zaprezentowane w niniejszym wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.