Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1177/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant : referent sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. N. kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku M. N. (data wpływu do organu 30 października 2014 r.) o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa kiosku gastronomiczno-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną na dz. [...], [...] obr. [...] przy [...] w K." Prezydent Miasta K. decyzją z 10 lutego 2015 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ oparł się na analizie architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej 23 stycznia 2015 r., z której wynika, że w obszarze analizowanym brak jest obiektów mogących stanowić podstawę ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także zgodnie z zasadą ładu przestrzennego, wyrażoną w art. 1 ust. 2 pkt 1 tej ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 18 maja 2015 r. znak [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, stwierdzając brak podstaw do wydania decyzji odmownej ze względu na brak dostatecznego rozeznania sprawy, jak też wewnętrzną sprzeczność ustaleń zawartych w analizie, na której wynikach oparto zakwestionowaną decyzję.

Następnie Prezydent Miasta K. decyzją z 17 września 2015 r. nr [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy. Na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej 26 sierpnia 2015 r. stwierdził brak działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy, w szczególności brak możliwości kontynuacji linii zabudowy. Teren inwestycji znajduje się bowiem poza wyznaczonymi w terenie liniami zabudowy. Stwierdzono również, że planowany obiekt usługowy nie uzupełnia istniejącego układu urbanistycznego w obszarze analizowanym. Nie ma zatem możliwości harmonijnego wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 20 listopada 2015r. znak [...] utrzymało ww. decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 maja 2016 r. sygn. II SA/Kr 79/16 uchylił ww. decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek określonych w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w przedmiotowej sprawie wydane przez organy decyzje w dużej mierze opierały się na subiektywnych odczuciach estetycznych, które w żaden sposób nie mogą być uznane za podstawę wydania decyzji administracyjnej. Organ nie może, kierując się własnym gustem estetycznym, uniemożliwiać kontynuacji dotychczasowych funkcji terenu. Istnienie w sąsiedztwie inwestycji obiektów o podobnych funkcjach jak planowany kiosk, stanowi niewątpliwie przesłankę pozytywną wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Prezydent Miasta K., rozpoznając sprawę ponownie, decyzją nr [...] z dnia 18 października 2016 r., ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Organ wskazał, że w toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia, m.in. opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 10 grudnia 2014 r.. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 marca 2017 r., nr [...] uchyliło w całości ww. decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 18 października 2016 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jaki i sama decyzja budzą istotne zastrzeżenia. Nie wykonano właściwie zaleceń została bowiem sporządzona nowa analiza urbanistyczno-architektoniczna, lecz wykorzystano analizę sporządzoną na wcześniejszym etapie postępowania, podczas gdy, zdaniem Kolegium, została ona zakwestionowana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016r. sygn. akt SA/Kr 79/16. Zarzucono ponadto, że organ I instancji nie wyjaśnił w stopniu dostatecznym, czy planowane zamierzenie inwestycyjne ma dostęp do drogi publicznej i czy dostęp ten gwarantuje obsługę komunikacyjną inwestycji. Zastrzeżenia Kolegium budziła również formalna strona zaskarżonej decyzji, a to błędna numeracja załączników oraz brak podpisu osoby uprawnionej pod załącznikami tekstowymi do decyzji.

Wyrokiem z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 652/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. N. na ww. decyzję Kolegium. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd zaznaczył na wstępie, że bezsporna w sprawie była prawidłowość ustalenia obszaru analizowanego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003, nr 164, poz. 1588: dalej "rozporządzenie"), a także ustalenia geometrii dachu zgodnie z § 8 rozporządzenia. Bezsporne było również spełnienie przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 u.p.z.p.

W dalszej kolejności Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Krakowie z 25 maja 2016 r. sygn. II SA/Kr 79/16, ponieważ nie doszło do wzruszenia tego wyroku w trybie przewidzianym prawem, nie doszło również do istotnej zmiany stanu prawnego ani faktycznego. Sąd podkreślił, że w wyroku z dnia 25 maja 2016 r. Sąd rozstrzygnął m.in. istnienie w sąsiedztwie inwestycji obiektów o podobnych funkcjach, jak planowany kiosk, co stanowi przesłankę pozytywną wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Badając decyzję Kolegium z dnia 16 marca 2017 r. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że błędem organu I instancji było oparcie rozstrzygnięcia o analizę sporządzoną w sierpniu 2016 r., podczas gdy została ona wiążąco oceniona przez WSA w Krakowie w wyroku z 25 maja 2016 r. sygn. II SA/Kr 79/16 jako wadliwa w dużym zakresie. Trafnie, zdaniem Sądu, dostrzegł organ odwoławczy, że ani z zaskarżonej decyzji organu I instancji wraz z załącznikami, ani z analizy nie wynikają motywy ustalenia przebiegu linii zabudowy w kształcie zaproponowanym przez organ I instancji, zaś ustalenia organu I instancji w tym zakresie są wewnętrznie sprzeczne. Prawidłowo organ odwoławczy stwierdził również, że odnośnie do sposobu ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy brak jest wystarczającego uzasadnienia organu I instancji. Z kolei wyznaczając linię zabudowy na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia organ I instancji winien był wskazać, które budynki i na których działkach tworzą uskok, czego nie zrobił. Wobec powyższego zasadne było stwierdzenie w tym zakresie naruszenia przez decyzję organu I instancji art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 4 rozporządzenia. Prawidłowe było również stwierdzenie przez organ odwoławczy, że odnośnie do sposobu ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, wyznaczenia parametru szerokości elewacji frontowej oraz parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej brak jest wystarczającego uzasadnienia organu I instancji mającego swoje źródło w analizie urbanistyczno-architektonicznej.

Odnosząc się do spełnienia warunku dostępu terenu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, kwestia ta została właściwie oceniona przez organ I instancji.

Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie naruszono art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Sąd wskazał natomiast na błędną numerację załączników oraz brak podpisu osoby uprawnionej pod załącznikami tekstowymi do zaskarżonej decyzji nr 1 i 3.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że wydanie przez Kolegium decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione, w tym ze względu na błędne zastosowaniem wytycznych sformułowanych w wyroku z 25 maja 2016 r. sygn. II SA/Kr 79/16. Organ I instancji bowiem słusznie uznał, że jest związany poglądem Sądu co do spełnienia w sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., natomiast nie sprostał obowiązkowi rzetelnego i zgodnego z prawem ustalenia i uzasadnienia cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy. Sąd podkreślił, że sporządzenie prawidłowej analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd zaakcentował również, że jakkolwiek ocena konkretnych rozwiązań technicznych i wymogów związanych z ochroną interesów osób trzecich następuje dopiero w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, to jednak prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji winien wziąć pod uwagę również warunki brzegowe w kwestii lokalizacji planowanej inwestycji, a określone w stanowisku firma A w piśmie z 18 sierpnia 2014 r. oraz firma B w piśmie z 4 września 2014 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 10 sierpnia 2018 r. nr [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał, że w wyniku sporządzenia nowej analizy architektoniczno-urbanistycznej ustalone zostały parametry zabudowy, w tym wyznaczone zostały linie zabudowy, będąc związany wydanymi w przedmiotowej sprawie wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 652/17 oraz z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt SA/Kr 79/16. Zaznaczył również, że podczas ponownego sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej wzięto pod uwagę również warunki brzegowe odnoszące się do kwestii lokalizacji planowanej inwestycji na terenie określonym we wniosku. W związku z tym organ doszedł do wniosku, że lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego na terenie wskazanym we wniosku jest całkowicie sprzeczna z warunkami brzegowymi określonymi w stanowisku firma A (pismo z dn. 18 sierpnia 2014r.) oraz firma B (pismo z dnia 4 września 2014r.), a ustalonymi na podstawie Rozporządzenia Ministra Gospodarki, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, sieci wodociągowe, a także sieci kanalizacyjne. Oznacza to, że w przypadku wydania przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji - decyzja ta nie byłaby zgodna z przepisami odrębnymi, gdyż jak wynika z przepisów wskazanych przez poszczególnych dysponentów mediów i z określonych przez te przepisy warunków brzegowych, na wskazanym terenie nie ma możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji. Organ stwierdził również, że przeprowadzona analiza wykazała, iż wnioskowany kiosk jest przykładem negatywnym przypadkowej lokalizacji nowego obiektu architektonicznego, który zaburza ład przestrzenny tworzony przez otaczający układ urbanistyczny.

Odwołanie od powyższe decyzji wniósł M. N.. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 8 ust. 1 oraz art. 77 § 3 k.p.a. Podniósł, że podjęte rozstrzygnięcie nie zostało oparte na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Dodatkowo, inwestor przedłożył pismo firma B z dnia 5 grudnia 2018 r. pt. "Informacja techniczna", z którego wynika m.in., że Przedsiębiorstwo może dopuścić lokalizację projektowanego kiosku na trasie przebiegu kanału ogólnospławnego pod warunkiem, że nie będzie on trwale związany z gruntem oraz po złożeniu wymaganego oświadczenia o gotowości usunięcia kiosku na własny koszt w przypadku konieczności usunięcia awarii. Przedłożył również pismo firma A z dnia 5 marca 2019 r., z którego wynika, że w rejonie objętym wnioskiem zlokalizowana jest sieć gazowa, której operatorem jest Spółka. Wskazano, przywołując rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych i ich usytuowanie, na konieczność uwzględnienia strefy kontrolowanej gazociągu, której linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu o szerokości 1m. Wobec tego kiosk należy zlokalizować w odległości min. 0,5m od gazociągów, poza granicami strefy kontrolowanej, zaś skrzyżowania mediów zasilających projektowany kiosk z siecią gazową wykonać z zachowaniem odległości pionowej pomiędzy krzyżującymi się przewodami min. 0,2 m.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 sierpnia 2019 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na przeszkodzie powyższemu stoi regulacja z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., z której wynika, że decyzja ma być zgodna z przepisami odrębnymi. Wobec ustaleń dotyczących ograniczenia zagospodarowania terenu inwestycji z uwagi na przebieg sieci gazowych Kolegium stwierdziło, iż w istocie zachodzi w przedmiotowej sprawie sprzeczność z przepisami odrębnymi tj. Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Teren planowanej inwestycji obejmuje swoim zasięgiem strefy kontrolne ustalone w oparciu o przywołane wyżej rozporządzenie. Zgodnie z § 10 tego rozporządzenia dla gazociągów należy wyznaczyć, na okres ich użytkowania, strefy kontrolowane (pkt 1). W strefach kontrolowanych należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie (2). W strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. (3). W strefach kontrolowanych nie mogą rosnąć drzewa w odległości mniejszej niż 2,0 m od gazociągów o średnicy do DN 300 włącznie i 3,0 m od gazociągów o średnicy większej niż DN 300, licząc od osi gazociągu do pni drzew. Wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej (4).

W ocenie Kolegium wyrażenie zgody na usytuowanie kiosku w przedmiotowej lokalizacji przez firma B pod warunkami w istocie sprawia, że obszar, na którym można by umieścić wnioskowany kiosk się powiększył. Jednakże powiększenie to nie jest wystarczające. Należy mieć na uwadze, że w wyniku przeprowadzonej analizy ustalono dla inwestycji nieprzekraczalne linie zabudowy, co powoduje, że pozostała przestrzeń wyklucza możliwość umieszczenia w niej inwestycji z uwagi na sprzeczność z przepisami odrębnymi.

Dodatkowo wskazano, że wnioskodawca deklaruje możliwość zmiany parametrów kiosku co do jego konstrukcji, kształtu, gabarytów jak i umiejscowienia, wskazanych we wniosku. Jednakże w przedmiotowej sprawie dokonywano oceny złożonego wniosku w takim kształcie, w jakim strona go złożyła. W określonych przez wnioskodawcę warunkach nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy. Organ zaznaczył, że jeśli jednak wolą strony jest uzyskanie warunków zabudowy dla innej inwestycji - w zakresie lokalizacji, konstrukcji, kształtu, gabarytów i umiejscowienia -winna ona złożyć nowy wniosek co do tej nowej inwestycji.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. N. zarzucił:

1) błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie obszaru strefy kontrolnej gazociągu, co doprowadziło do przyjęcia, iż w obszarze inwestycji nie można zrealizować zabudowy zgodnej z wnioskiem, w sytuacji gdy chroniony obszar gazociągu pozwala na realizację inwestycji w obszarze objętym wnioskiem;

2) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną interpretację tego przepisu i przyjęcie, iż stanowi on podstawę do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu skutkowałaby przyjęciem, iż przepis ten nie stoi na przeszkodzie wydania decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżący, odnosząc się do stanowiska organów obu instancji, które uznały, że przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest przebieg linii gazowej przez obszar inwestycji, podniósł, że z analizy mapek załączonych do decyzji wynika, że możliwe jest zlokalizowanie kiosku w ten sposób, żeby nie kolidował on z przebiegiem rur gazowych. Skarżący zwrócił uwagę, że wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2017 r. II SA/Kr 652/17 Sąd wskazał, aby przy wydawaniu kolejnej decyzji organy wzięły pod uwagę warunki brzegowe określone w pismach przedsiębiorstwa gazowego oraz wodociągowego. Kwestia wodociągów została rozwiązana całkowicie, gdyż firma B zgodziło się na lokalizację inwestycji pod warunkiem złożenia przez skarżącego oświadczenia o usunięciu na swój koszt kiosku w przypadku konieczności usunięcia awarii. Samo Kolegium przyznało w decyzji, że złożenie przez skarżącego oświadczenia zwiększyło obszar inwestycji. Jeśli chodzi o strefę ochronną gazociągu, to w ocenie skarżącego, nawet bez zmieniania gabarytów kiosku, możliwe jest takie posadowienie kiosku, żeby tej strefy nie naruszać.

Odnośnie naruszenia ładu przestrzennego przez planowaną inwestycję, skarżący podniósł, że organy obu instancji wykorzystują ten argument za każdym razem jako główny lub zapasowy powód odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organy postępują tak pomimo tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku sygn. akt II SA/Kr 79/16 stwierdził, iż podnoszone w tym zakresie argumenty są chybione, a kwestia ładu przestrzennego nie stanowi w niniejszej sprawie przeszkody do wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018 r., poz. 1945 ze zmian.; dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wymaga przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób ustalenia parametrów zamierzenia inwestycyjnego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie). Analizę przeprowadza organ, rozpoczynając od wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Obszarem analizowanym jest zatem teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd miał na względzie, że sprawa skarżącego była przedmiotem wielu orzeczeń organów administracji, jak też dwukrotnie w tej sprawie wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny, co też wynika z przedstawionego w uzasadnieniu stanu sprawy. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie oceną prawną oraz wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organy administracji i Sąd nie mogą formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania się wyrażonemu poglądowi w pełnym zakresie oraz zareagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej co do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Związanie to obejmuje nie tylko ten sąd i organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ i sąd orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia. Ocena ta wiąże wszakże o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt. I GSK 1274/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że w wyroku z dnia 25 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przesądził kwestię możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do przesłanek związanych bezpośrednio z urzeczywistnianiem ładu przestrzennego, tj. ustalenia parametrów zabudowy na podstawie ww. rozporządzenia. Przesądził, tym samym, że decyzja nie może opierać się na subiektywnych odczuciach estetycznych, a istnienie w sąsiedztwie inwestycji obiektów o podobnych funkcjach, jak planowany kiosk, stanowi przesłankę pozytywną wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W wyroku z dnia 22 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przesądził, że konieczne jest sporządzenie nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, z uwzględnieniem wytycznych co do zastosowania przepisów rozporządzenia. Sąd wskazał więc, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Tym samym ustalone wskaźniki muszą wynikać z analizy, nie zaś z wyroku sądowego. W odniesieniu do linii zabudowy, w sytuacji, gdy organ powołuje się na § 4 ust. 3 rozporządzenia, należy wskazać konkretne budynki, do których nawiązuje wyznaczona linia zabudowy i odległości tych budynków od drogi publicznej. W odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy brak możliwości uwzględnienia średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego nie zwalnia osoby sporządzającej analizę, a następnie organu, od obowiązku rozważenia zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia, który daje możliwość wyznaczenia wskaźnika w sposób odbiegający od średniej z obszaru. Odnośnie wyznaczenia parametru szerokości elewacji frontowej oraz parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 6 i § 7 rozporządzenia) Sąd zobowiązał do uzasadnienia tych parametrów, w zgodzie z art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd potwierdził ponadto, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3 i 4 u.p.z.p. Również w odniesieniu do przesłanki dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2) uznał, wbrew stanowisku Kolegium, że przesłanka ta została już zbadana i w istocie przesądził o takiej ocenie wyrok WSA z dnia 25 maja 2016 r. Okoliczność tę potwierdzała, w ocenie Sądu treść analizy i decyzji, a także uzgodnienie - opinia ZIKiT z 10 grudnia 2014 r. znak [...] W dokumentach tych stwierdza się jednoznacznie, że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do al. [...] i ul. [...]. W piśmie ZIKiT, a także w załączniku nr 1 do decyzji stwierdza się także, że obsługa komunikacyjna planowana jest od drogi publicznej ul. [...] zgodnie ze stanem istniejącym i obowiązującą organizacją ruchu. Teren planowanej inwestycji mieści się na części działki nr [...] oraz części działki nr [...]. Działka nr [...] przylega zaś bezpośrednio do działki drogowej nr [...] – ul. [...]. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 została spełniona, jak też zostały określone warunki obsługi komunikacyjnej inwestycji, stosownie do art. 54 ust. 2 lit. c u.p.z.p. W odniesieniu przesłanki zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) Sąd stwierdził, że rację ma organ odwoławczy, a wadliwe jest sformułowanie zawarte na s. 5 załącznika nr 1 do decyzji I instancji. Zobowiązał przy tym do wzięcia po uwagę, w kwestii lokalizacji planowanej inwestycji, warunków brzegowych określonych w stanowisku firma A w piśmie z 18 sierpnia 2014 r. oraz firma B w piśmie z 4 września 2014 r.

Analizując podjęte w sprawie rozstrzygnięcia organów, zapadłe po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2017 r. Sąd ustalił, że w ponownie przeprowadzonym przez Prezydenta Miasta K. postępowaniu, w lipcu 2018 r. została sporządzona nowa analiza urbanistyczno-architektoniczna przez mgr inż. arch. M. K.. Zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, wyznaczony został obszar analizowany, uwzględniając, że teren inwestycji stanowi jedynie część większej działki. Przeprowadzona analiza doprowadziła organ do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. ze względu na brak zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi.

Dokonując oceny sporządzonej analizy oraz jej wyników Sąd doszedł do przekonania, że w zakresie parametrów zabudowy, o których mowa w § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie) jest ona zgodna z prawem i realizuje wytyczne Sądu wskazane w wyrokach z 2016 r. i 2017 r. Prawidłowo ustalono możliwe parametry zabudowy, przyjmując wskaźniki znajdujące odzwierciedlenie w istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym, właściwie uzasadnione w sporządzonej analizie.

Nie budzą wątpliwości ustalenia co formy architektonicznej. Autorka analizy określiła charakter zabudowy na tym obszarze, charakteryzując go jako plac miejski, stanowiący niezabudowaną przestrzeń publiczną, zagospodarowaną jako ciągi piesze i zieleń urządzoną, tj. zagospodarowaną w sposób podyktowany potrzebami mieszkańców okolicznych osiedli, a także w zgodzie z podstawowymi zasadami funkcjonalnego planowania miasta. Wskazano jednak obiekty, określone jako kioski handlowe, które w tym obszarze występują. Ustalenia w tym zakresie realizują wytyczne Sądu zawarte w obu przywołanych wyrokach.

W odniesieniu do linii zabudowy stwierdzono, że istniejąca zróżnicowana zabudowa usytuowana po południowej stronie terenu Al. [...], gdzie znajduje się teren inwestycji, nie tworzy pierzei, podobnie po wschodniej i zachodniej ul. [...]. Dokonano analizy odległości istniejącej zabudowy w odniesieniu do krawędzi jezdni obu ulic i wywnioskowano, że linia zabudowy powinna być wyznaczona zarówno od al. [...], jak i ul. [...]. W konsekwencji ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 15 m od krawędzi jezdni Al. [...], jako przedłużenie linii wyznaczonej przez szereg trzech kiosków na działce nr [...], a drugą - 13 m od krawędzi jezdni ul. [...], jako przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej przez budynek handlowy na działce nr [...]. W ocenie Sądu takie ustalenie jest zgodne z § 4 ust. 4 rozporządzenia, nie – jak wskazano w analizie - z ust. 1 § 4 rozporządzenia.

Przeanalizowano również wskaźniki powierzchni istniejącej zabudowy i ustalono, że średni wskaźnik dla tego obszaru wynosi ok. 25%. Dla planowanej zabudowy ustalono wskaźnik 13% z tolerancją do 0,5%, co stanowi wskaźnik zbliżony do minimalnego w analizowanym obszarze i zgodny jest z wnioskiem. Uwzględniono przy tym wielkość planowanego obiektu i wielkość terenu inwestycji. Ustalenie w tym zakresie zgodne jest z §5 ust. 2 rozporządzenia i realizuje wytyczne Sądu.

Ustalono również wskaźnik szerokości elewacji frontowej na poziomie maksymalnym 5 m, co stanowi wielkość minimalną w obszarze analizowanym, odpowiadającą obiektom tego rodzaju. Średnia szerokość elewacji frontowej w tym obszarze wynosi 15 m. Jako elewację frontową przyjęto elewację północną (od strony Al. [...]), co uzasadniono względami funkcjonalnymi. Również w tym zakresie Sąd uznał działanie organu za odpowiadające §6 ust. 2 rozporządzenia i zgodne z wcześniejszymi wytycznymi Sądu.

Wysokość górnej elewacji frontowej ustalono na poziomie 3 m, podczas gdy średnio w obszarze analizowanym parametr ten kształtuje się na poziomie 4m. Ustalono również, że planowany obiekt ma mieć dach jednospadowy, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy, w której budynki przekryte są dachami płaskimi lub spadzistymi. Ustalenia te odpowiadają § 7 ust. 4 i 8 rozporządzenia i realizują wytyczne Sądu.

W ocenie Sądu dokonano niewłaściwych ustaleń w zakresie okoliczności, które przesądziły o odmowie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Ustalenia te zostały przejęte przez organ II instancji, pomimo przedłożenia przez inwestora nowych informacji technicznych dostawców mediów i zmianie, w tym zakresie, okoliczności faktycznych sprawy. W tym zakresie organy obu instancji naruszyły art. 7 i 77 §1 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia w tej części wymogów art. 107 §3 k.p.a. Niewłaściwie też odczytano wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2017 r., nie uwzględniając przy tym, że okoliczności sprawy uległy zmianie.

Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy stały się bowiem ustalenia zawarte w analizie w części pt. "Inne cechy zagospodarowania terenu", w której przywołano treść pism firma A oraz firma B odnoszących się do kwestii lokalizacji planowanej inwestycji na terenie określonym we wniosku. W piśmie [...] z dnia 18 sierpnia 2014 r. określono, że lokalizacja planowanego kiosku powinna uwzględniać konieczność zachowania odległości wszystkich zewnętrznych elementów obrysu kiosku nie mniej niż 0,5 m od istniejących gazociągów, zaś w piśmie [...] z dnia 4 września 2014 r. przytoczono, że wymagana odległość od kanału ogólnospławnego, wynosi min. 5 m, podczas, gdy kiosk zlokalizowany jest na trasie kanału oraz miejscowo w odległości mniejszej niż wymagana (3 m) – w odniesieniu do miejskiej sieci wodociągowej. W aktach administracyjnych (k. 407) zalega wydruk mapy z Internetowego Serwera Danych Przestrzennych – K. w skali 1:250, na którym znajduje się teren inwestycji, z zaznaczonym przebiegiem wskazanych wyżej sieci oraz granic stref kontrolnych, jak też z zaznaczoną niewielką częścią terenu inwestycji, która pozostaje do zagospodarowania w zgodzie z wskazaniami obu instytucji.

Podkreślenia wymaga, że przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. stanowią wszelkie normy prawa powszechnie obowiązującego, które dotyczą planowanego zamierzenia ze względu na jego cechy lub lokalizację. Pojęcie to obejmuje w szczególności przepisy dotyczące zabytków, przyrody, środowiska, wód, dróg etc. Zgodność z przepisami odrębnymi powinna być przy tym rozumiana jako osiągnięcie stanu niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także brak relacji wykluczania się, a nawet niedostateczną spójność z normami prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 827/18). Nie może również ulegać wątpliwości w świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, że przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak też przepisy wykonawcze do tej ustawy, w szczególności przepisy techniczno-budowlane (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 756/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest zatem właściwy do oceny zgodności inwestycji z tymi przepisami, albowiem na etapie ustalania warunków zabudowy przesądza się jedynie o możliwej lokalizacji inwestycji (w granicach terenu inwestycji, z uwzględnieniem wyznaczonej linii zabudowy), a także o jej podstawowych parametrach. Przepisy techniczno-budowlane wiążą przy sporządzaniu projektu budowlanego i na tym etapie przesądza się ostatecznie o lokalizacji obiektu, w którym zastosowano konkretne rozwiązania techniczne. Na tym etapie inwestor może również ubiegać się o odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, na podstawie art. 9 Prawa budowlanego. Warto również dostrzec, że uwarunkowania techniczne związane z istniejącą lub realizowaną infrastrukturą techniczną, czy też ich ocena przez dysponentów, może ulegać zmianie, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Nie można również abstrahować od celu, któremu służą przedkładane przez inwestora wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy informacje dostawców mediów, a mianowicie ustaleniu, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), jak też określeniu niezbędnych elementów decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), w tym warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Na tym etapie sprawy wątpliwości co do spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie istnieją, co jednoznacznie wynika z treści wyroku z dnia 22 września 2017 r.

W tej sytuacji Sąd uznał, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją nie ustalono żadnego przepisu odrębnego, z którym sprzeczna byłaby decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, a zatem decyzje obu instancji oparte o art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. musiały zostać uchylone.

W świetle powyższych uwag, organ I instancji będzie zobowiązany ponownie rozpatrzeć sprawę, z uwzględnieniem aktualnych, przedłożonych przez inwestora, informacji operatorów sieci infrastruktury technicznej, przy czym uwzględnienie tych informacji nie może polegać na badaniu zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Informacja techniczna operatorów sieci infrastruktury technicznej nie może być także traktowana jako uzgodnienie lokalizacji obiektu, bądź jego brak. Dopuszczalne będzie oparcie się o wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej w 2018 r. w zakresie niesprzecznym z oceną wyrażoną w niniejszym wyroku, o ile stan faktyczny nie uległ zmianie.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących posługiwania się przez organy administracji argumentem ładu przestrzennego Sąd podkreśla, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na organy administracji publicznej obowiązek dbania o ład przestrzenny, nadając temu obowiązkowi postać zasady wyrażonej w art. 1 ust. 2 pkt 1. Sąd zauważa jednak, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest idealnym narzędziem kształtowania a zarazem ochrony ładu przestrzennego. Udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji osoby posiadającej uprawnienia (a co się z tym wiąże i wiedzę) w zakresie architektury, urbanistyki, budownictwa stanowi tylko w pewnym zakresie gwarancję, że ustalone parametry zabudowy będą możliwie zgodne z wymaganiami ładu przestrzennego. Jeśli bowiem inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję, zgodnie z wnioskiem inwestora. Z drugiej strony, ustalenie warunków zabudowy nie gwarantuje inwestorowi, że realizacja tego obiektu będzie możliwa, w tym ze względu na przepisy prawa uwzględniane na dalszych etapach procesu inwestycyjnego.

Wobec powyższego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji). O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.