Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 262/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1-4
journal: Dz.U. 1968 nr 36 poz 249
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 3 września 1968 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków.
article: art. 16, art. 156 § 1 pkt 2, art. 86, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 2, art. 176, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 758/10 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz W. G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 października 2010 roku, sygn. akt II SA/Kr 758/10, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję tegoż Kolegium z dnia [...] sierpnia 2008 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa Krakowskiego z dnia [...] września 1993 r. uchylającej decyzję Naczelnika Dzielnicy Kraków – [...] z dnia [...] czerwca 1983r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...] (obecnie [...]), zapisanej w Lwh [...] Kw [...] kat. [...], i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

wspomniana wyżej decyzja z dnia [...] czerwca 1983 r. została wydana na podstawie m.in. art. 16 ust. 1-4 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249), a dotyczyła nieruchomości stanowiącej własność J. z B. C. – później S., wedle twierdzeń organu zamieszczonych w treści decyzji, nieznanej z miejsca pobytu. W dniu [...] maja 1990 r. była właścicielka złożyła odwołanie od tej decyzji, w którym zaakcentowała pominięcie jej w postępowaniu, mimo że organ wiedział o jej miejscu zamieszkania w K., i doręczenie decyzji jej pełnomocnikowi, który w tej dacie już nie żył. Orzekając po raz pierwszy Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa Krakowskiego potraktowało to odwołanie jako wniosek o stwierdzenie nieważności i decyzją z dnia [...] października 1990 r. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. Decyzję tę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 czerwca 1991 r., sygn. akt SA/Kr 18/91, uchylił, wskazując na konieczność zachowania właściwego trybu postępowania, a co za tym idzie na potrzebę oceny czy decyzja o przejęciu nieruchomości posiada przymiot ostateczności, a więc czy może zostać zaskarżona odwołaniem czy objęta kontrolą w trybie nadzwyczajnym. Nadto z uwagi na brak zbadania legalności decyzji z dnia [...] lutego 1982 r. o ustaleniu wysokości kosztów remontu przedmiotowego budynku. Następnie decyzją z dnia [...] września 1993 r. wspomniane wyżej Kolegium uchyliło decyzję z dnia [...] czerwca 1983 r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, albowiem uznało, że decyzja ta nie stała się ostateczną, oraz że pominięto właścicielkę w postępowaniu, co umożliwiało i uzasadniało jej uchylenie. Jednocześnie wskazało na ostateczność i prawomocność decyzji z [...] czerwca 1992 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji dnia [...] lutego 1982 r. Decyzja z dnia [...] września 1993 r. stała się ostateczną bez zaskarżenia.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 1993 r. Prezydent Miasta Kraków wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1993 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. odmówił uwzględnienia tego wniosku, lecz decyzję tę uchylił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 191/95, dostrzegając niewyjaśnienie sprawy w zakresie ostateczności decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. Wskazał na konieczność ustalenia stron postępowania, ich udziału w postępowaniu i faktu doręczenia tej decyzji wszystkim stronom. Przesądził, iż w postępowaniu zakończonym wspomnianą decyzją nie brała udziału J. S., jak też zarządca nieruchomości Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej "[...]" w Krakowie, którym decyzji tej nie doręczono, mimo że byli oni stronami postępowania. W ocenie tego Sądu gdyby tylko oni byli stronami postępowania, wówczas decyzja nie byłaby ostateczną, przeto dopuszczalne byłoby jej zaskarżenie odwołaniem. Niemniej jednak w sprawie występował jeszcze jeden podmiot, a mianowicie Zarząd Rewaloryzacji Zespołów Zabytków Krakowa, który był zobowiązany do wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość, zatem miał interes prawny, stwarzający przymiot strony w sprawie. Kwestia doręczenia decyzji z [...] czerwca 1983 r. tej stronie wymagała więc wyjaśnienia, bo fakt ten czyniłby decyzję tę ostateczną, uniemożliwiając rozpatrzenie odwołania J. S. z [...] maja 1990 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] marca 2002 r. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] września 1993 r., ustalając, że decyzja z [...] czerwca 1983 r. była ostateczną, co wykluczało jej zaskarżenie w trybie zwykłym. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2002 r. Oba powyższe rozstrzygnięcia uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2348/02. W jego ocenie nie doszło do wyjaśnienia zagadnienia doręczenia decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. Zarządowi Rewaloryzacji Zespołów Zabytków Krakowa. Klauzula prawomocności na decyzji, brak wniesienia odwołania przez tę stronę oraz treść oświadczeń pracowników, nie są wystarczające dla przyjęcia tego faktu. Wskazał Sąd na potrzebę przesłuchania tej strony w trybie art. 86 k.p.a., zbadania akt sprawy w celu ustalenia, kiedy dołączono doń przedmiotową decyzję oraz okoliczności złożenia do depozytu sądowego kwoty odszkodowania. Skargi kasacyjne wniesione od tego wyroku zostały oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1595/06. W jego uzasadnieniu m.in. podzielono pogląd o niewyczerpaniu wszelkich możliwości ustalenia istotnych kwestii przez organ oraz wskazano na nietrafność zarzutu naruszenia art. 16 k.p.a., gdyż kwestia ostateczności decyzji z [...] czerwca 1983r. miała zostać dopiero wyjaśniona.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło nieważność decyzji z [...] września 1993 r. Na podstawie oświadczenia Zarządu Zespołu Rewaloryzacji Zespołów Zabytków Krakowa organ ten ustalił, że decyzja z dnia [...] czerwca 1983 r. została tej stronie doręczona, co skutkowało przyjęciem wprowadzenia jej do obrotu prawnego i w konsekwencji uznania za wyposażoną w przymiot ostateczności. Wobec powyższego rozpatrzenie odwołania stanowiło rażące naruszenie prawa. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Ta ostatnia została jednak uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1383/09, a to z powodu naruszenia przepisów postępowania polegającego na wydaniu decyzji w nieprawidłowym składzie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy następca prawny J. S. – W. G. domagała się uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. i umorzenia postępowania, ewentualnie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1993 r. Przede wszystkim podniosła wydanie decyzji w sprawie wszczętej na skutek wniosku nieuprawnionego podmiotu, dowodząc, że Prezydent Krakowa jest w istocie organem, który wydał decyzję będącą przedmiotem kontroli, bo jest następcą Naczelnika Dzielnicy Kraków – [...], zatem nie ma legitymacji w sprawie. Nadto zaakcentowała niewyjaśnienie sprawy co do ostateczności tej decyzji, w tym doręczenia jej wspomnianemu wyżej Zarządowi. W jej ocenie decyzji tej nie doręczono żadnej ze stron, przeto nie ma ona przymiotu ostateczności, stąd mogła być zaskarżona w trybie zwykłym. Zatem stwierdzenie nieważności decyzji uchylającej ją uznała za wadliwe.

Zaskarżoną następnie do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. Na wstępie przedstawiło obszernie przebieg dotychczasowego postępowania. A następnie, powołując się na przepisy art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziło, iż materiał dowodowy, w szczególności pismo Zarządu Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych Krakowa z dnia [...] lutego 2009 r. informujące o braku możliwości ustalenia daty doręczenia temuż podmiotowi decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. oraz oświadczenie tegoż Zarządu z dnia [...] lipca 2008 r. i pismo Urzędu Miasta Krakowa informujące o braku dokumentów na tę okoliczność, pozwala na jednoznaczne i niebudzące wątpliwości ustalenie, że decyzja ta wspomnianemu Zarządowi została doręczona. Wprawdzie nie można ustalić daty doręczenia, lecz skoro na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. dokonano polecenia przelewu do depozytu sądowego kwoty odszkodowania z tytułu przejęcia przedmiotowej nieruchomości, to fakt doręczenia jest pewny. Zatem decyzja ta była ostateczną, co wykluczało rozpatrzenie zwykłego środka odwoławczego skierowanego przeciwko niej. Rozpatrzenie go decyzją z dnia [...] września 1993 r. rażąco naruszało prawo procesowe, wyczerpując przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. G. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2008 r. Zarzuciła im naruszenie art. 28 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że Gmina Miasta Krakowa jest legitymowana do występowania w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1993 r. Nadto naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 78, art. 128 § 3, art. 10 § 1 w związku z art. 79 § 2 w związku z art. 86 k.p.a. polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza pominięciu istotnych dokumentów, np. pisma mieszkańców kamienicy, oraz zaniechaniu wszechstronnej analizy zebranego materiału sprawy, przekroczenie granic swobodnej oceny wiarygodności dowodów, które nie pozwalały na przyjęcie doręczenia decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. wspomnianemu wyżej Zarządowi. Wreszcie podniosła nieprzesłuchanie w charakterze strony owego Zarządu i poprzestanie na oświadczeniu, które nie może być dowodem w sprawie, oraz zarzut uchybienia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., poprzez tylko częściowe zastosowanie się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2006 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że Gmina Kraków nie była stroną postępowania, w którym zapadła dotychczasowa decyzja, nadto skoro Prezydent Krakowa jest następcą prawnym organu wydającego to rozstrzygnięcie, to nie może być stroną niniejszego postępowania. Jego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1993 r. nie był więc skuteczny, co winno skutkować umorzeniem postępowania. Poza tym wskazała na nietrafność argumentacji o doręczeniu decyzji z dnia [...] czerwca 1983r. Zarządowi Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych Krakowa, gdyż w jej ocenie zebrany materiał nie pozwalał na ustalenie formalnego doręczenia w trybie k.p.a. temu podmiotowi jako stronie postępowania. Wskazała wreszcie na przemawiający za przyjęciem, że decyzja ta nie funkcjonowała w obrocie prawnym jako ostateczna, brak ujawnienia nowego właściciela w księdze wieczystej. Nastąpiło to dopiero w roku 2003, a obecnie wpis ten jest wykreślony.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powołaniem się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji nie podzielił poglądu organu, wedle którego w świetle zebranego materiału dowodowego decyzję z dnia [...] czerwca 1983 r. można uznać za doręczoną Zarządowi Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych Krakowa. W uzasadnieniu orzeczenia przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie zważył, iż jakkolwiek organ nie wypełnił wszystkich zaleceń zawartych w motywach poprzedniego wyroku, w szczególności nie przesłuchał wspomnianego Zarządu w charakterze strony, to jednak wada ta nie miała wpływu na wynik sprawy, gdyż w aktach zalega oświadczenie dyrektora tej placówki zwierające potrzebne informacje. Przeprowadzone postępowanie nie dało podstaw do poczynienia nowych ustaleń, a poprzednie, wedle twierdzenia Sądu zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r., nie pozwalały na przyjęcie faktu doręczenia wspomnianej decyzji temuż podmiotowi. Nadal brak jest potwierdzenia jej odbioru, książek nadawczych czy dzienników oddawczych, pozwalających ustalić tę okoliczność. Zatem zajęte przez organ stanowisko jest sprzeczne w tym wyrokiem. Sąd Wojewódzki więc stwierdził, i uczynił to dwukrotnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że brak jest podstaw dowodowych dla przyjęcia doręczenia decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. Zarządowi Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych Krakowa. Samo dysponowanie decyzją nie świadczy o doręczeniu jej danemu podmiotowi jako stronie postępowania. Decyzja z dnia [...] czerwca 1983 r. mogła zostać Zarządowi przekazana już z klauzulą ostateczności w celu wykonania jej w zakresie wypłaty odszkodowania. W tej materii Sąd miał też na uwadze, że nie sposób oprzeć się na brzmieniu tzw. rozdzielnika decyzji wymieniającego szereg różnych podmiotów, spośród których bezspornie nie wszystkim zamierzano doręczyć tę decyzję jako stronom postępowania. Nadto powołał się na treść zeznania ujawnionego w protokole rozprawy administracyjnej z dnia [...] listopada 1991 r., z którego wynikało, iż "po stwierdzeniu, że właścicielka nie jest znana z miejsca pobytu i po wywieszeniu prawdopodobnie na tablicy ogłoszeń, stwierdzono jej prawomocność". Ustalenie przymiotu ostateczności decyzji, pomimo niedoręczenia jej stronie (właścicielce), rodzi konieczność skrupulatnego badania tej kwestii, a wszelkie wątpliwości winny, zdaniem Sądu, skutkować uznaniem braku doręczenia innym stronom. Nadto wskazał, iż to na organie ciąży obowiązek wykazania faktu doręczenia decyzji oraz jego daty, a wątpliwości w tej materii należy rozstrzygać na korzyść strony. Doręczenia decyzji nie sposób domniemywać. W konsekwencji w ocenie Sądu I instancji nie rozpoczął biec termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 1983r., stąd stwierdzenie nieważności decyzji zapadłej w wyniku jego rozpatrzenia uznał za chybione. Na koniec podał, iż zagadnienie legitymacji Prezydenta Krakowa w sprawie nie ma dla niej znaczenia albowiem postępowanie o stwierdzenie nieważności może być również wszczęte z urzędu, a w takiej sytuacji wniosek jest powiadomieniem organu o wadach decyzji. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku. Nie sformułował wytycznych co do dalszego toku postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia prawa procesowego, a to art. 16 § 1 k.p.a. poprzez zakwestionowanie, że decyzja z dnia [...] czerwca 1983 r. nie była ostateczna, oraz art. 77 § 1 i art. 86 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i tym samym uznanie, że organ niewłaściwie rozpoznał sprawę doręczenia decyzji, reprezentujący Skarb Państwa Prezydent Miasta Kraków domagał się zmiany zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi W. G., ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów postępowania. W jej uzasadnieniu kasator wskazał, iż organ wyczerpał wszelkie możliwości dowodowe w istotnym dla sprawy na jej obecnym etapie zakresie, stąd jego ustalenie w kwestii doręczenia decyzji z dnia 30 czerwca 1983 r. Zarządowi Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych Krakowa jest prawidłowe. Dokonując odmiennej oceny dowodów Sąd I instancji naruszył art. 77 k.p.a. Za niezasadną uznał konkluzję tego Sądu w zakresie nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania wspomnianego Zarządu w charakterze strony. W ocenie autora skargi kasacyjnej dowód taki, z uwagi na upływ czasu, nie wniósłby niczego nowego do sprawy. Zatem wystarczające było pisemne oświadczenie złożone do akt.

Wojewoda Małopolski poparł skargę kasacyjną i wywody w niej zawarte.

W. G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu odpowiedzi na tę skargę wskazała na nieprawidłowość sformułowania zarzutów polegającą na powołaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego bez powiązania ich z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, nadto na bezpodstawność tychże zarzutów. Upatrywała jej w braku podważenia trafnych argumentów przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Na poparcie swych wywodów przedstawiła dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten bowiem, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Nie jest więc władny wyjść poza granice zaskarżenia, nie może też modyfikować zarzutów, ani domyślać się szerszych intencji skarżących kasacyjnie, poza tymi, które wynikają z przytoczonych podstaw i ich uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia prawa procesowego i to przepisów formalnych, których nie stosują sądy administracyjne. Jak słusznie dostrzegła skarżąca w odpowiedzi na skargę, autor skargi kasacyjnej w żadnym zakresie nie powiązał ich z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, co więcej takiej operacji w zasadzie nie da się przeprowadzić nawet w wyniku analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej. Jest tak zwłaszcza, gdy zwrócić uwagę na zamieszczone tam stwierdzenie o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie odmiennej oceny materiału dowodowego od tej, jakiej dokonał organ orzekający w sprawie administracyjnej. Poza tym kasator nie zadał sobie trudu wskazania czy podniesione uchybienia miały wpływ na wynik sprawy. Są to istotne wady konstrukcyjne rozpoznawanego środka. Przyszło też zważyć, że domagając się wydania orzeczenia merytorycznego, czyli oddalenia skargi, co nie może nastąpić zresztą w wyniku zmiany zaskarżonego wyroku, a jego uchylenia, nie dostrzegł, że tego rodzaju rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie wówczas, gdy zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego i nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro zatem zarzutów naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej nie podniesiono, nieporozumieniem jest żądanie oparte o przepis art. 188 P.p.s.a. Wreszcie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 16 k.p.a., co oczywiście uchybia przepisowi art. 176 P.p.s.a. zawierającemu wymóg uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Przeto już tylko z tych przyczyn skarga kasacyjna podlegała negatywnej ocenie.

Mino tego Naczelny Sąd Administracyjny nie odrzucił skargi kasacyjnej, gdyż byłoby to uchyleniem się od rozpoznania jedynego środka instancyjnego stosownego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zatem pobawieniem prawa do rozpoznania sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowym. Oceniając zatem zarzuty skargi kasacyjnej, jak to wyżej powiedziano, uznano je za nietrafne. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi o obowiązku organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zarzucając jego naruszenie skarga kasacyjna zakwestionowała zasadność stwierdzenia Sądu I instancji o niewykazaniu doręczenia decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. Zarządowi Rewaloryzacji Zespołów Zabytków Krakowa, odmiennego od ustalenia organu orzekającego w sprawie administracyjnej. Przy czym Sąd ten nie wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przywołanego przepisu, ani nie zakwestionował działania organu w tej materii, podważając natomiast poprawność oceny wiarygodności dowodów dokonaną przez organ i wyprowadzoną na tej podstawie konkluzję. Zresztą sam autor skargi kasacyjnej podkreślił brak dalszych dowodów na tę okoliczność. Nie sposób przeto zgodzić się z twierdzeniem, że organ wyczerpująco nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Przyczyna uchylenia decyzji była bowiem inna. Gdyby zaś tego rodzaju zarzut postawić Sądowi I instancji, to musiałby on dotyczyć przepisów przykładowo art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, czy art. 151, bądź art. 141 § 4 P.p.s.a., ewentualnie w powiązaniu z art. 80 k.p.a., który reguluje sposób oceny wiarygodności dowodów w postępowaniu administracyjnym, czy też łącznie z przepisami art. 39 czy art. 109 § 1 k.p.a., dotyczącymi doręczeń. Skarżący kasacyjnie nie podaje, w jaki sposób Sąd Wojewódzki naruszył reguły oceny wiarygodności dowodów, ani jakie jeszcze dowody można był przeprowadzić na istotną dla sprawy okoliczność doręczenia decyzji z [...] czerwca 1983 r. Zatem poprzestając na tym materialne dowodowym trzeba stwierdzić, że ustalenia faktyczne są prawidłowe. A w takim razie niepodobna bronić zasadności zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a.

Jeśli chodzi o uchybienie art. 86 k.p.a., to zarzut w tym przedmiocie jest nieporozumieniem, skoro skarga kasacyjna, tak jak Sąd I instancji, nie uznała nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania Zarządu Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych Krakowa za uchybienie. Sąd stwierdził brak wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, a skarga kasacyjna oceniła ten dowód za zbędny. Na marginesie pogląd ten może nasuwać zastrzeżenia, bo poprzednio zapadły wyrok nakazał przeprowadzenie tego dowodu.

W konsekwencji tych okoliczności, jak też z uwagi na brak uzasadnienia, nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 16 k.p.a. przez Sąd meriti. Sąd ten w motywach zaskarżonego wyroku w zasadzie jednoznacznie nie wypowiedział się co do ostateczności decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r., a zaprezentował argumenty przemawiające za przyjęciem wadliwości rozumowania organu w materii jej doręczenia stronom. Co prawda powołał się na pozaprawną przesłankę rozstrzygania wątpliwości co do doręczenia decyzji na korzyść strony, nie bacząc choćby na domniemanie ostateczności decyzji, wszak zakwestionowanie tego stanowiska nie może nastąpić w drodze podniesienia omawianego zarzutu i to bez jakiejkolwiek argumentacji. Przepis art. 16 k.p.a. statuuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych, regulując sytuację, w której można im przypisać przymiot ostateczności oraz sposoby wzruszenia takich decyzji i zaskarżania ich do sądu administracyjnego. Skarżący kasacyjnie nie zdołał podważyć trafności stanowiska Sądu I instancji o braku wykazania doręczenia decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. którejkolwiek ze stron postępowania, przeto jest ono wiążące. Za przesądzone zatem uznać należy, że doręczenia nie dokonano do rąk żadnej ze stron postępowania. Wszak oceniając legalność decyzji z [...] września 1993 r. należy zbadać jeszcze kwestię terminowości wniesienia odwołania przez J. S., zwłaszcza w kontekście zagadnienia nierozpoczęcia biegu terminu do zaskarżenia tej decyzji albo ewentualnego dowiedzenia się jej o wydaniu decyzji z [...] czerwca 1983 r. Nie od rzeczy będzie też ustalenie losu wniosku o stwierdzenie nieważności tej ostatniej decyzji, bo stosowne podanie zostało złożone w 1991 r., a wykazano tylko ostateczne i prawomocne zakończenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1982 r., wszczęte zresztą tym samym podaniem. Wynik tej sprawy rzutuje bowiem na sprawę niniejszą.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na zasadzie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).