Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 806/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Karina Gniewek-Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 17 maja 2022 r. nr SKO.405.ŚR.1048.517.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr SŚR.8252.1.214.2022.VII.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P. S. (skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (organ odwoławczy) z dnia 17 maja 2022 r. nr SKO.405.ŚR.1048.517.2022 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

W dniu 25 lutego 2022 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią J. G. Do wniosku dołączone zostało orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 15 lutego 2022 r. o zaliczeniu J. G. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z orzeczenia wynika, że niepełnosprawność istnieje od 55-go roku życia a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 28 stycznia 2022 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 17 ust. 1a, ust. 1b, ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) – odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w toku postępowania ustalono, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Osoba wymagająca opieki jest rozwiedziona, jej jedyna córka pobiera świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca sprawuje opiekę nad swoją babcią.

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ I instancji wyjaśnił, że córka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez zastosowanie normy wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez zastosowanie normy wyrażonej w art. 17 ust. 1a u.ś.r., bez uwzględnienia okoliczności, że córka osoby wymagającej opieki nie ma możliwości podjęcia opieki nad matką, gdyż sama sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem z tytułu czego pobiera zasiłek pielęgnacyjny - w związku z czym skarżąca jest osobą najbliższą J. G.;

3) naruszenie art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nie uwzględnienie obiektywnej przeszkody w sprawowaniu opieki nad J. G. przez jej córkę;

4) naruszenie art. 7, art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez niewłaściwe oraz niepełne ustalenie przez organ I instancji stanu faktycznego w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. bez należytych ustaleń w zakresie sytuacji mieszkaniowej, rodzinnej, zdrowotnej i finansowej rodziny (w szczególności A. E. - jako osoby najbliższej spokrewnionej z J. G., a tym samym obowiązanej w pierwszej kolejności do opieki nad nią).

Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia 17 maja 2022 r. nr SKO.405.ŚR.1048.517.2022 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Organ podkreślił, że wyżej opisane warunki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego są przesłankami kumulatywnymi, co oznacza, że muszą być spełnione łącznie. W konsekwencji niespełnienie którejkolwiek z nich skutkuje brakiem uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy powtórzył ustalenia faktyczne organu I instancji, po czym wskazał, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1b o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał podkreślił, że grupę podmiotów podobnych, które powinny być traktowane równo wobec prawa, tworzą osoby obowiązane alimentacyjnie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną. Na skutek poddanej kontroli regulacji dochodzi do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych od sytuacji opiekunów niepełnosprawnych osób małoletnich, co pozbawione jest konstytucyjnego uzasadnienia. Z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Art. 145a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, można żądać wznowienia postępowania. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego obliguje sąd do uchylenia objętego skargą aktu.

Organ odwoławczy stwierdził, że nie można więc pominąć orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jako elementu kształtującego poddany tej ocenie stan prawny. Z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału kwestionującego zgodność z Konstytucją RP określonych uregulowań prawnych, następuje obalenie domniemania ich konstytucyjności, co oznacza, że nawet w razie odroczenia mocy obowiązującej badanego aktu normatywnego, sądy nie powinny stosować podważonych regulacji, które już od chwili rozpoczęcia ich obowiązywania były niezgodne z prawem. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych.

Organ wskazał, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. odnosi bezpośredni skutek, a zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej, to zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu z ust. 1 tego przepisu może być stosowany.

Organ odwoławczy uznał jednak, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z innym faktem, wobec którego nie można przyznać wnioskowanego świadczenia. Wynikające bowiem z art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. warunki nie powtarzają regulacji przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o.) dotyczących kolejności obowiązku alimentacyjnego, ale pozostają z tą kwestią w związku. Zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o. jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W myśl zaś art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. również uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy istnieją inne osoby spokrewnione w bliższym stopniu, mogące sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie k.r.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają przy tym w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są one małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem sądu powszechnego zobowiązującym ją do świadczeń alimentacyjnych na rzecz babki; brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w sytuacji gdy jej matka nie legitymuje się z kolei orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to skonkretyzował się obowiązek alimentacyjny skarżącej. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 813/21.

Organ odwoławczy stwierdził, że zakres postępowania dowodowego w sprawie wyznaczają przepisy prawa materialnego. Mając więc na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa materialnego, zbędne jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie dotyczącym faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną, sprawowanej przez skarżącą i rzeczywistych możliwości sprawowania opieki przez matkę skarżącej, z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym synem. Okoliczności te są prawnie irrelewantne z punktu widzenia przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. Sam fakt sprawowania przez skarżącą opieki nad babcią nie powoduje, iż to na wnuczce ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności, tak jak na córce. Skoro zatem obowiązek alimentacyjny względem J. G. ciąży na jej córce, jako osobie zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności, to z treści art. 132 k.r.o. jasno wynika, że obowiązek ten - wymagany w świetle art. 17 ust. 1a u.ś.r. - ciążyłby na skarżącej jako wnuczce (krewny w drugim stopniu) względem babci, dopiero w następnej kolejności. Ta okoliczność ma wpływ na kwestię przyznania wnioskowanego świadczenia, bez względu na ziszczenie się (bądź nie) pozostałych przesłanek.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Rygoryzm tego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Organy administracji przy rozpatrywaniu odwołania nie mogą kierować się słusznym interesem strony, lecz związane są konkretnymi przepisami prawa. Przyznawanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie należy do uznania organu administracji, a uzależnione jest od spełnienia warunków określonych ustawą o świadczeniach rodzinnych i nie jest możliwe przyznanie w/w świadczenia pielęgnacyjnego, gdy warunki nie są spełnione.

W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję zaskarżając ją w całości i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na:

- pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy,

- przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią, nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż niepełnosprawna ma córkę, na której - jako spokrewnionej w pierwszym stopniu - spoczywa obowiązek opieki nad matką,

- uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny córki względem wymagającej opieki matki bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczki, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej konstatacji, iż w sytuacji skarżącej nie zaktualizował się wynikający z przepisów k.r.o. obowiązek alimentacyjny względem babci, co z kolei przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

- nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy u.ś.r. pozwalają organowi na ustalanie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego,

2) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą i realnych możliwości sprawowania przez A. E. opieki nad niepełnosprawną matką w zakresie wymaganym stanem zdrowia J. G., a przez to nieuprawnione uznanie, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem strony,

b) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła obszerną argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

W szczególności, przytaczając wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt SK 7/11, z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 oraz z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt P 33/13, skarżąca wskazała, że organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., a przez to wadliwie przyjęły, że fakt sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią, nie jest wystarczający do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, że jest osoba spokrewniona w pierwszym stopniu - matka skarżącej, a jej potencjalny (nieskonkretyzowany) obowiązek alimentacyjny względem matki wyprzedza obowiązek alimentacyjny skarżącej i przesądza o niepowstaniu obowiązku alimentacyjnego skarżącej względem babci. Zdaniem skarżącej zastosowana przez organy obu instancji wykładnia wskazanych wyżej przepisów u.ś.r. doprowadziła do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i nieodpowiadające ratio legis ustawy. Skarżąca powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych stwierdziła, że odstępstwo od sensu językowego przepisów było nie tylko prawem, ale wręcz obowiązkiem organów.

Skarżąca wskazała, że A. E. opiekuje się niepełnosprawnym synem i z tego powodu nie pracuje pobierając świadczenie pielęgnacyjne. Cały więc ciężar opieki nad J. G., także w aspekcie finansowym, z uwagi na sytuację jej córki, spoczywa na skarżącej. W tym stanie faktycznym, mając na względzie art. 132 k.r.o., w pełni uzasadnione zdaje się być przyjęcie, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej - jako zobowiązanej w dalszej kolejności - względem babci, co czyni ją osobą uprawnioną do żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Odmienna wykładnia omawianych przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prowadziłaby do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnuczki faktycznie sprawującej opiekę nad niepełnosprawną babcią. Organy obu instancji w żaden sposób nie odniosły się do tej kwestii i nie oceniły, czy córka J. G., jest w stanie zapewnić matce opiekę przynajmniej na analogicznym poziomie jak wnuczka. W tej sytuacji przyjęcie przez organy, iż sam fakt spokrewnienia w pierwszym stopniu A. E. z J. G. przesądza o możliwości sprawowania opieki nad matką i zdolności do wykonywania tej opieki - w oparciu tylko o kryterium pierwszeństwa zobowiązania do alimentacji - ocenić należy za całkowicie teoretyczne. Próżno poszukiwać w uzasadnieniach wydanych decyzji argumentów przemawiających za słusznością przyjętej tezy. Akceptacja odmiennej wykładni naruszałaby także konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Mając powyższe na uwadze skarżąca stwierdziła, że w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym nie powinno opierać się na literalnym brzmieniu przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a u.ś.r. Nie można bowiem uznać, aby córka osoby niepełnosprawnej mogła sprawować nad nią właściwą opiekę. Interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją. Następnie skarżąca przytoczyła orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych wskazujących na konieczność prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a u.ś.r.

Skarżąca zwróciła uwagę, że istotnie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji odniósł się wprawdzie formalnie do aspektu możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu, jednakże w żadnej mierze nie przeniósł swych wywodów na grunt sprawy będącej przedmiotem zaskarżenia, nie odniósł się bowiem do rzeczywistej sytuacji A. E. Natomiast niezaprzeczalnym celem u.ś.r. jest realizacja polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z zapisów znajdujących się w tym akcie prawnym musi pozostawać w zgodzie z jego funkcją. Wyłączenie z kręgu uprawnionych do uzyskania wsparcia opiekuna osoby z niepełnosprawnością tylko dlatego, że żyje krewny spokrewniony w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, bez uwzględnienia zróżnicowanych okoliczności faktycznych konkretnych spraw, pozostaje w sprzeczności z aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy. Z domniemania racjonalności orzecznictwo i doktryna wyprowadzają cały szereg bardziej szczegółowych reguł, takich jak założenie, że prawodawca nie stanowi norm sprzecznych, norm zawierających luki lub zbędnych, dąży do społecznie aprobowanych celów, liczy się z konsekwencjami empirycznymi podejmowanych decyzji. Niezasadne byłoby przeto przypisywanie racjonalnemu ustawodawcy, iż pozbawia ochrony rodziny wbrew zapisowi art. 18 Konstytucji, który nakazuje chronić rodzinę, bez uwzględnienia zapisu zawartego w art. 67 ust. 2 Konstytucji RP stanowiącego, iż obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, oraz zapisu zawartego w jej art. 69 stwierdzającego, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji. Skarżąca wskazała przy tym na zapisy art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji ONZ o prawach osób z niepełnosprawnościami sporządzonej w Nowym Jorku 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169) przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 13 grudnia 2006 r., ratyfikowanej przez Polskę dnia 6 września 2012 r., której celem jest ochrona i zapewnienie pełnego i równego korzystania z praw człowieka i podstawowych wolności przez osoby z niepełnosprawnościami na równi ze wszystkimi innymi obywatelami. Zdaniem skarżącej przepis art. 17 u.ś.r. regulujący przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej pozostaje w ścisłym związku z realizacją przywołanych założeń Konwencji. Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie może prowadzić do wniosku, że interpretatorowi wolno jest w każdych okolicznościach ignorować wykładnię systemową czy funkcjonalną. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej, co w ocenie skarżącej miało miejsce w sprawie objętej skargą.

W ocenie skarżącej przy wydawaniu zaskarżonych decyzji nie były respektowane obowiązki proceduralne wynikające z art. 7, art. 75 § 1 zdanie 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odmawiając prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że skarżąca nie jest osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią, gdyż pierwszeństwo w tym zakresie spoczywa na córce, co do której nie istnieją żadne merytoryczne przeciwskazania do sprawowania takiej opieki, dokonał tego w sposób arbitralny i nie znajdujący odzwierciedlenia w treści uzasadnienia decyzji. Poza zainteresowaniem organu pozostały kwestie podnoszone przez skarżącą w odwołaniu dotyczące sytuacji rodzinnej i życiowej A. E., a przede wszystkim całkowicie umknęło organowi, że jest ona uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na opiekę nad niepełnosprawnym synem, co samo w sobie stanowi przesłankę wykluczającą ją z grona osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r.). Zastrzeżenia budzi więc stanowisko organu wyrażone w zaskarżanej decyzji, który nie powziął wątpliwości co do konieczności dokonania jednoznacznych ustaleń odnośnie możliwości sprawowania opieki przez A. E. Niedostatki w powyższym zakresie, w szczególności bierność dowodowa organu odwoławczego miały wpływ na wynik sprawy. W tym też zakresie trudno mówić o zachowaniu przez organ wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej oraz wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli. Nie sposób przyjąć za prawidłowe uchylenie się organu od aktywności dowodowej pozwalającej na uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia w sposób przekonujący. Element ten w aspekcie całościowym sprawy stanowi negatywną dla skarżącej konsekwencję wydanej przez organ decyzji, pozostającej w kolizji z naczelną zasadą postępowania administracyjnego - słusznym interesem strony. W sprawie niniejszej bezwzględnym obowiązkiem organu było dokładne zbadanie, wyłożenie i uargumentowanie co należy rozumieć pod pojęciem słusznego interesu strony w tej konkretnej sprawie, czego organ nie uczynił. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wiąże się z obowiązywaniem w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a. Natomiast uzasadnienie aktu administracyjnego stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego, który poprzedza wydanie decyzji, nie tylko pełni funkcję perswazyjną, wskazując powody podjętego rozstrzygnięcia, tak aby strona mogła się przekonać o jego słuszności, ale także wpływa na kontrolę merytoryczną aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie czynią zadość wymogom wynikającym z przywołanych wyżej regulacji procesowych.

Skarżąca podkreśliła, że system świadczeń rodzinnych jest formą pomocy państwa dla rodzin, które z uwagi na swój status materialny wymagają wsparcia. Organy powołane do realizacji tych zadań publicznych nie powinny więc stwarzać nieuzasadnionych barier w dostępie do tej pomocy osobom, które spełniają określone w ustawie materialne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu niezależnie od oceny zasadności zarzutów i wniosków zaskarżenia. Sąd nie będąc jednak związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), uwzględnił miarodajną argumentację prawną z urzędu.

Ocena legalności rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wymagała odpowiedzi na zasadnicze pytanie, czy i w jakim zakresie dopuszczalne jest odstąpienie od językowych rezultatów wykładni przepisów art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz przeprowadzenie pozajęzykowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. w zakresie zwrotu "nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu". Zagadnienie to nie jest nowe w orzecznictwie sądów administracyjnych. Niezależnie od odstąpienia przez większość składów Naczelnego Sądu Administracyjnego od podejścia systemowo-aksjologicznego i celowościowego na tle wykładni przepisów art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., również aktualnie wyrażane jest stanowisko, że w wyjątkowych sytuacjach jest dopuszczalne odstąpienie od wykładni jedynie językowej art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. przez przyjęcie, iż przesłanka negatywna (braku "innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu") jest spełniona także wtedy, gdy żyje nielegitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osoba spokrewniona w stopniu pierwszym, jednak ze względu na cechy lub warunki osobiste nie jest w stanie realnie i efektywnie sprawować opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym krewnym. W takiej sytuacji przyjmuje się na drodze wykreowanej w drodze wykładni fikcji, że "nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu" w rozumieniu art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r.

Powyższy pogląd orzeczniczy został ostatnio podtrzymany w wyroku NSA z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1810/21, LEX nr 3371471, w którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 338/21. W przywołanych judykatach rozważono zakres możliwości pozajęzykowej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. w zakresie zwrotu: "nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu". Sąd Wojewódzki – a za nim NSA – wyraził pogląd, że prokonstytucyjna i celowościowa wykładnia przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. może wyjątkowo znaleźć zastosowanie do przy ocenie możliwości wywiązywania się z opieki przez zstępną w stopniu pierwszym (córkę) osoby wymagającej opieki, która nie jest wprawdzie osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, jednak z uwagi na udokumentowane schorzenia (stwardnienie rozsiane) i umiarkowany stopień niepełnosprawności sama może być traktowana jako osoba wymagająca opieki, co uzasadnia jej wykluczenie z grona osób "mogących sprawować opiekę" nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. W sprawie rozpoznawanej przez ww. sądy ocena ta nie objęła jednak syna niepełnosprawnej w stopniu znacznym, co skutkowało wnioskiem, że przesłanka z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. nie została spełniona.

Naczelny Sąd Administracyjny przywołując tezy utrwalonej już linii orzeczniczej (m.in. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 371/21; wyrok NSA z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 712/21), przypominał również, że warunki z art. 17 ust. 1a u.ś.r., jakkolwiek nie powtarzają regulacji przepisów k.r.o. dotyczących kolejności obowiązku alimentacyjnego, to jednak pozostają jednak z tą regulacją w ścisłym związku. Na gruncie przepisów kodeksowych, zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o., jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Z kolei zgodnie z art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. również uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy istnieją inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. W wyroku z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1810/21, NSA przypomniał z jednej strony, że zasadą jest, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom podejmującym faktyczną i osobistą opiekę, a zatem ustawodawca uzależnił prawo do niego dla osób spokrewnionych w dalszym stopniu od tego, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 k.r.o., dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi w postaci dostarczania środków utrzymania (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 371/21). Z drugiej jednak strony Sąd ten, podzielając ocenę Sądu Wojewódzkiego, uznał, że córka wymagające opieki (która na udokumentowane schorzenia i umiarkowany stopień niepełnosprawności) nie jest osobą, która może osobiście tę opiekę sprawować, co jednak nie pozwoliło przyznać świadczenia wnuczce, ponieważ w sprawie stwierdzono, że nadal żyje i może tego rodzaju opiekę sprawować syn osoby wymagającej opieki.

Sąd orzekający w niniejszym składzie zauważa ponadto, że sądy administracyjne pierwszej instancji oraz część składów samego NSA nadal podtrzymuje dotychczasową (mniej restryktywną) linię orzeczniczą (zob. np. prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2021 r., II SA/Rz 1229/21), zgodnie z którą w określonych sytuacjach sam fakt, że osoby spokrewnione w stopniu pierwszym z pełnoletnią osobą wymagającą opieki żyją i formalnie nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (zob. art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r.) nie stanowi definitywnej i bezwzględnej przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego krewnym drugiego stopnia w linii prostej (wnuki), jeżeli osoby spokrewnione w stopniu bliższym ze względu na stan zdrowia lub sytuację osobistą nie są w stanie realnie i efektywnie zapewnić opieki niepełnosprawnemu krewnemu, a jednocześnie ze względu sytuację finansową pozbawione są one możliwości zorganizowania opieki zastępczej. W tym zakresie należy pamiętać, że przepisy art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a u.ś.r. są ze sobą integralnie powiązane w zakresie odesłania do przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o.) regulujących obowiązek alimentacyjny. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyraźnie stanowi o "innych osobach" (innych niż "matka albo ojciec", o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r.), na których ciąży w świetle k.r.o. obowiązek alimentacyjny. Określone w k.r.o. przesłanki powstania i realizacji obowiązku alimentacyjnego muszą być zatem odniesione także do dzieci niepełnosprawnego rodzica. Zgodnie z art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Jeżeli więc dzieci pełnoletniego niepełnosprawnego nie są w stanie realnie i efektywnie wykonywać swojego obowiązku alimentacyjnego w zakresie sprawowania opieki, to niewątpliwie obowiązek ten przechodzi na dalszego krewnego lub krewnych, zgodnie z zasadami określonymi w art. 128 i art. 129 k.r.o. W takiej sytuacji kolejność wyznaczona aktualizacją obowiązku alimentacyjnego ulega przesunięciu na dalszych krewnych obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. W tym sensie normatywna formuła art. 17 ust. 1a pkt 2) u.ś.r., że osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy m.in. spełniony jest warunek, iż "nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu", musi być rozumiana w ten sposób, że brak innych osób niż spokrewnione w stopniu pierwszym jest oceniany z punktu widzenia możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego. A zatem zwrot "nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu" obejmuje nie tylko przypadki, gdy tego rodzaju osoby nie żyją, lecz również te przypadki, gdy zgodnie z art. 132 k.r.o. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1 a pkt 2 u.ś.r. osoby te nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od nich na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Jeżeli zatem krewni zstępni stopnia pierwszego (dzieci) nie są w stanie realnie i efektywnie ze względu na obiektywne i niezależne od siebie okoliczności natury osobistej (w tym zdrowotnej lub finansowej) osobiście lub za pośrednictwem innej osoby zapewnić potrzebującemu (niepełnosprawnemu w stopniu znacznym) rodzicowi należytej opieki, wtedy uprawnione jest badanie możliwości nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez dalszego zstępnego obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym (wnuka/wnuczkę).

W związku z powyższym, odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy, należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zaistniały szczególne i wyjątkowe okoliczności, które wymagają uwzględnienia argumentów systemowych, aksjologicznych i celowościowo-funkcjonalnych w procesie wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego m.in. w wyroku NSA z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1810/21, LEX nr 3371471. Przede wszystkim, jak wynika z akt sprawy, jedyna córka (A. E.) wymagającej opieki osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym (J. G.) nie tylko dotknięta jest licznymi schorzeniami i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na stałe (wymagając częściowej pomocy innych osób w pełnieniu ról społecznych), lecz także sama jest już obciążona obowiązkiem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem (K. E.), chorym na padaczkę, co skutkuje niemożnością sprawowania realnej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. W tej sytuacji trudno byłoby zaakceptować wniosek, że zgodne z standardami normatywnymi i aksjologicznymi państwa praworządnego byłoby wymaganie, aby osoba niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym, wymagająca opieki ze strony innych osób, sama sprawowała opiekę nad matką i synem, którzy legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tej sytuacji – wobec braku innych osób spokrewnionych w stopniu pierwszym z J. G. – aktualizuje się możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę spokrewnioną w stopniu drugim z ww. osobą (skarżącą wnuczką).

Skład orzekający Sądu wyraża ponadto przekonanie, że odmienne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy byłoby sprzeczne z rotą ślubowania sędziowskiego, zgodnie z którą obowiązkiem sędziego jest nie tylko wymierzanie sprawiedliwości zgodnie z przepisami prawa, lecz także zgodnie z sumieniem sędziowskim (art. 66 § 1 p.u.s.p. w zw. z art. 29 § 1 p.u.s.a.).

Mając na względzie powołane wyżej argumenty, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji.