Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 674/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 96 ust. 1b, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, 140, 142
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia 25 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 lipca 2009 r. Starosta Powiatowy w L., działając na podstawie art. 96 ust. 1 b, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139 oraz art. 140, 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 28 i art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. N. z dnia 30 kwietnia 2008 r. orzekł o zwrocie przez Gminę Miasta L. nieruchomości gruntowej położonej w obrębie 14, przy ul. W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,2166 ha, nr [...] o powierzchni 0,0362 ha, nr [...] o powierzchni 0,0018 ha objętej KW [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L. na rzecz J. N. pod warunkiem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, o którym mowa w pkt. 2 decyzji , w terminie 30 dni od dnia jej uprawomocnienia się.

Jednocześnie został zatwierdzony projektu podziału nieruchomości oznaczonych nr [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 0.7008 ha , z których wydzielono nowopowstałe działki o nr [....] o powierzchni 0.2782 ha, nr [...] o powierzchni 0.2166 ha, nr [...] o powierzchni 0.0817 ha, nr [...] o powierzchni 0.0362 ha, nr [...] o powierzchni 0.0863 ha oraz nr [...] o powierzchni 0.0018 ha, uwidocznione na załączonym projekcie podziału stanowiącym integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 30 kwietnia 2008 roku przed Starostą L. zostało wszczęte postępowanie administracyjne z wniosku J. N. w sprawie zwrotu nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 roku, Nr 30, poz. 127 z późniejszymi zmianami).

W uzasadnieniu wniosku J. N. wskazał, iż wraz z nieżyjącą już żoną H. N. zbyli na rzecz Skarbu Państwa niezabudowaną nieruchomość składającą się z dwóch działek o nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0.2164 ha, z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe, zgodnie z ówcześnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta L. Do zbycia nieruchomości doszło na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w dniu 23 października 1989 roku.

Wnioskodawca wskazał ponadto, iż pomimo upływu kilkunastu lat, cel na jaki zostały nabyte przez Skarb Państwa działki nie został zrealizowany, a ponieważ art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami umożliwia poprzednim właścicielom wystąpienie z żądaniem zwrotu nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w akcie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, swój wniosek uznaje za uzasadniony.

W toku postępowania ustalono, że przedmiotem wniosku jest nieruchomość pierwotnie oznaczona jako działki [...] o powierzchni 0.0047 ha i [...] o powierzchni 0.2117 ha, (łączna powierzchnia działek wynosiła 0.2164ha) obecnie stanowiąca teren dz. nr [...] o powierzchni 0.2166 ha, dz. nr [...] o powierzchni 0,0362 ha, dz. nr [...] o powierzchni 0.0018 ha. (łączna powierzchnia działek wynosi 0.2546 ha). Nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów obrębu [...] miasta L. jako projektowane działki: nr [...] o powierzchni 0.2166 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,0362 ha, działka nr [...] o powierzchni 0.0018 ha objęte KW [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L. powstaną w wyniku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Ich kształt jest konsekwencją zagospodarowania nieruchomości przez obecnego właściciela - Gminę Miasto L. Działki te powstały z części niezabudowanych działek nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0.7008 ha i jedna z nich stanowi część planowanej drogi publicznej. W konsekwencji wydania decyzji o lokalizacji drogi nie mógł zaistnieć inny niż projektowany kształt działek. Działki [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0.7008 ha, zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów powstały z podziału nieruchomości niezabudowanej, oznaczonej wcześniej jako dz. nr [...] o powierzchni 0.7008 ha. w roku 2008, ta z kolei ze scalenia dz. nr [...] o powierzchni 0.4462ha, [...] o powierzchni 0.0047 ha oraz [...] o powierzchni 0.2499 ha. Różnica między stanem początkowym a ostatecznym jest wynikiem przybytku powierzchni z nowego pomiaru dz. nr [...], której w 2007 roku, na podstawie zmiany w ewidencji gruntów przybyło 0.0382 ha..

Ustalono także, iż J. i H. małżeństwo N. w dniu 23 października 1989 r. aktem notarialnym Rep. A [...] zbyli na rzecz Skarbu Państwa niezabudowane działki gruntu położone w L. przy ul. [...], oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0.2164 ha zapisane w KW [...]. Zbycie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 roku, Nr 30, poz. 127 z późniejszymi zmianami) z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe.

Wobec ustalonych okoliczności organ uznał, iż przesłanka zawarta w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, która jasno precyzuje podmioty uprawnione do zgłoszenia żądania zwrotu nieruchomości, została spełniona, bowiem wniosek złożył J. N. – poprzedni właściciel oraz jedyny spadkobierca H. N., który objął w całości spadek po żonie (postanowienie Sądu Rejonowego w L. I Wydziału Cywilnego z dnia 9.08.2007r., Sygn. akt [...] o stwierdzenie nabycia spadku po H. N.).

Małżeństwo J. i H. N. za zbycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa otrzymało kwotę równą (przed denominacją złotówki) 2.596.800,00 zł. (słownie złotych: dwa miliony pięćset dziewięćdziesiąt sześć tysięcy osiemset 00/100), co na dzień dzisiejszy po waloryzacji stanowi kwotę 23.186,00 zł. Kwota ta została zwaloryzowana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie średniorocznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych, na miesiąc lipiec 2009 roku i jest niższa niż wartość rynkowa nieruchomości określona w operacie szacunkowym sporządzonym przez tego samego Rzeczoznawcę majątkowego tj. 62.554,00zł.. Zgodnie z art. 140 przywołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca właściwej jednostce samorządu terytorialnego ustalone odszkodowanie, zatem by J. N. mógł otrzymać zwracaną nieruchomość musi zajść okoliczność oddania zwaloryzowanej sumy "odszkodowania" w terminie określonym w sentencji decyzji.

Plan zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia 27.04.1989 roku, nr [...], obowiązujący w momencie sprzedaży precyzował przeznaczenie nieruchomości, co znalazło odzwierciedlenie w § 3 umowy notarialnej - skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe, Pomimo upływu dziewiętnastu lat na nieruchomości oznaczonej pierwotnie w ewidencji gruntów jako działki [...] i [..], obr. 14 miasta L., obecnie zaś nr [...] nie zaszły zmiany mogące służyć za podstawę do stwierdzenia, że zostały rozpoczęte prace związane z realizacją celu jak i do stwierdzenia, że cel, na jaki nieruchomość została zbyta, został zrealizowany.

Podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 31 lipca 2008 roku w obecności J.N., ustalono, że teren będący przedmiotem oględzin porośnięty jest trawą oraz innymi dzikimi roślinami, nie jest uprawiany rolniczo od długiego czasu, nieruchomość nie była i nie jest zabudowana, jest niezagospodarowana. Stwierdzono również, iż na nieruchomości nie rozpoczęto żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia.

Zgodnie z art. 137 ust. 1 przywołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W tym przypadku stwierdzić należy, że zachodzą obie przesłanki uznania nieruchomości za zbędną.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Burmistrz Miasta L. reprezentujący Gminę Miasto L.

Jako podstawę odwołania wskazał naruszenie zasad dotyczących postępowania administracyjnego oraz przepisów materialno-prawnych, w szczególności art. 10 K.p.a. Organ pierwszej instancji nie zapewnił bowiem stronie czynnego udziału w poszczególnych stadiach prowadzonego postępowania i nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów ani też zgłoszenia żądań.

Strona nie została także powiadomiona i nie brała czynnego udziału w oględzinach nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, które musiały mieć miejsce przy dokonywaniu oszacowania nieruchomości. Strona nie została zapoznana ze sposobem waloryzacji odszkodowania podlegającego zwrotowi ani też z operatem szacunkowym wyceny nieruchomości. Odwołujący się podniósł, że operat szacunkowy sporządzony w postępowaniu o zwrot nieruchomości jest również opinią biegłego, o której mowa w art. 84 §1 K.p.a. Zatem także operat szacunkowy podlega zasadom postępowania dowodowego określonym w procedurze administracyjnej co rodzi prawo strony do zapoznania się z materiałem, zgłaszaniem zarzutów i uwag (Wyrok WSA w Kielcach z 07.09.2007r. II SA/Ke345/07). Strona nie mogła się też ustosunkować do ustaleń organu pierwszej instancji odnośnie przedmiotu zwrotu, a mianowicie do powierzchni nieruchomości, której wymiar odbiega o 380 m2 od tej która była przedmiotem wcześniejszego nabycia.

Strona odwołująca się kwestionowała także ustalenie powierzchni podlegającej zwrotowi a mianowicie 2546 m 2. Zgodnie z aktem notarialnym z roku 1989 nabyciu przez Skarb Państwa podlegała nieruchomość o powierzchni 2164 m 2, której cena została ustalona poprzez przemnożenie odpowiednich składników przez m 2. Zatem zwrotowi podlegać powinna ekwiwalentna powierzchnia.

Burmistrz zakwestionował także sposób ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania. W jego przekonaniu jego wysokość należy odnosić do dnia wypłaty i dopiero na ten dzień dokonać waloryzacji odszkodowania, które nie może być większe niż wartość rynkowa nieruchomości Tezę taką zawarto w wyroku NSA z 9 stycznia 2001r. (I SA1659/00). Przepis art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje takiego sposobu ustalania zwaloryzowanego odszkodowania jaki zawarto w pkt.3 decyzji o zwrocie.

Odwołujący się kwestionował także włączenie działki nr [...] o pow. 362 m 2 do nieruchomości podlegającej zwrotowi. W oparciu o decyzję Starosty Powiatowego nr [...] z dnia 1 lipca o ustaleniu lokalizacji drogi oraz późniejszą zmieniającą decyzją nr [...] z 25 września 2009 r. o ustaleniu zamiennej lokalizacji dróg na terenie Osiedla Wschód, wydanych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, została ustalona lokalizacja dróg na tym osiedlu. Miedzy innymi w zakres przyszłych dróg wchodziła działka [...] o powierzchni 1179 m 2 (obecnie po podziale działki [...] o pow. 817 m 2 oraz [...] o pow. 362 m 2). Niniejsze decyzje wywołały skutek w postaci zatwierdzenia podziału geodezyjnego, ustalenia lokalizacji dróg z infrastrukturą techniczną w granicach wydzielonych dla potrzeb drogowych działek, oraz potwierdziły przejęcie z mocy prawa przez Gminę Miasto L. terenu wskazanego w decyzjach.

Decyzje te przesądziły o posiadanym przez gminę prawie własności do terenów niezbędnych dla celów lokalizacji drogi publicznej. Zatem należy uznać za niedopuszczalne dokonanie zwrotu byłym właścicielom terenów niezbędnych dla realizacji celów publicznych określonych w decyzji wydanej w oparciu o przepisy ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dokonanie zwrotu naruszałoby ustawowo zagwarantowany sposób realizowania celu publicznego jakim jest budowa dróg publicznych.

Odwołujący się kwestionował także ustalenie organu pierwszej instancji dokonane w oparciu o art. 136 ust.3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzające "zbędność wywłaszczonej nieruchomości". Zgodnie z wyrokiem NSA Warszawa z 7 września 2007 r., I OSK 1324/06 przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć nie podjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu dla którego nieruchomość została wywłaszczona w związku z czym o takiej zbędności nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu, w sytuacji gdy chodzi o wielką inwestycję, która wymaga długotrwałego procesu realizacji. Działki [...] i [...] o łącznej powierzchni 2164 m 2 zostały nabyte przez Skarb Państwa z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe. Przejęcie nieruchomości na ten cel nie wymuszało po stronie Skarbu Państwa a obecnie gminy obowiązku realizacji takiego zamierzenia poprzez budowę domów jednorodzinnych, ale jedynie dawało podstawę do przygotowania i udostępnienia tych terenów inwestorom pod taką zabudowę. Udostępnienie nieruchomości nie zawsze musi następować od razu lub w ciągu określonego czasu z uwagi na uzależnienie takich działań od wielu czynników zarówno ekonomicznych czy też przestrzennych.

Zdaniem strony odwołującej się działania planistyczne podejmowane na przestrzeni ostatnich 20 lat, mające na celu wypracowanie ostatecznego kształtu zagospodarowania przestrzennego na terenie tzw. "O" w którego w skład wchodzi między innymi nieruchomość objęta postępowaniem o zwrot a także realizowanie innych zamierzeń zmierzających do przygotowania terenu do zagospodarowania tak jak uzyskanie decyzji o lokalizacji drogi, wykonanie wodociągu komunalnego, fragmentu oświetlenia, wydzieleń geodezyjnych ustalających obszary o różnym przeznaczeniu, które znajdą się w opracowanym planie miejscowym, nie potwierdzają tego, że nie podejmowano prac w ogóle lub odstąpiono od realizacji celu na jaki nieruchomość została nabyta, a zatem nie wyczerpane zostały przesłanki uzasadniając uznanie terenu w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami za zbędny na cel na który został przyjęty.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 25 września 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że umowa sprzedaży z dnia 23 października 1989 r., na podstawie aktu notarialnego Repertorium A Numer [...], zawarta pomiędzy H. i J. N., a Skarbem Państwa, na podstawie której zbyli oni na rzecz Skarbu Państwa przedmiotową działkę jest taka samą umową, jak każda inna tego rodzaju umowa i znajdują do niej zastosowanie przepisy prawa cywilnego, regulujące daną kategorię umów. Dlatego też nie można uznać, że umowa ta spowodowała nabycie przedmiotowej nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym przedmiotowa nieruchomość zbyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej nie podlega zwrotowi na rzecz byłych właścicieli nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 350/07).

Bezspornym jest, że z zaświadczenia kierownika Wydziału Rolnictwa, Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 12 października 1989 r., nr [...] oraz decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa, Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 27 kwietnia 1989 r., nr [...], zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], przedłożonych w chwili zawierania umowy, wynikało, że przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod skonkretyzowane budownictwo mieszkaniowe, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta L., zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia 30 marca 1989 r., nr [...]. Jednakże przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego nie ma wpływu na charakter dokonanej czynności prawnej. Przedmiotowa umowa miała charakter zwykłej, cywilnoprawnej czynności zawartej za obopólną zgodą stron w ramach swobody kontraktowania. Fakt, że właściciel był niejako "skłoniony" do zbycia nieruchomości, nie oznaczał automatycznie, że ewentualne nabycie przez Skarb Państwa tej nieruchomości mogło nastąpić jedynie w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Samo przeznaczenie nieruchomości na cele o charakterze publicznym nie skutkowało, i w obecnym stanie prawnym również nie skutkuje, bezwarunkowym obowiązkiem nabycia tej nieruchomości przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządu terytorialnego, a dla obywatela -obowiązkiem zbycia. Nie można zatem z góry założyć, że każda transakcja sprzedaży nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa dokonana w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości odbywała się na podstawie przepisów tej ustawy. Umowa sprzedaży sporządzona przez notariusza powinna bowiem zawierać wyraźne wskazanie, że umowę tę zawiera się na podstawie przepisów właśnie tej konkretnej ustawy. Akt notarialny przed podpisaniem powinien być odczytany przez notariusza lub przez inną osobę w jego obecności. Przy odczytaniu aktu notariusz powinien się przekonać, że osoby biorące udział w czynności dokładnie rozumieją treść oraz znaczenie aktu, a akt jest zgodny z ich wolą. Akty i inne dokumenty notarialne są dokumentami urzędowymi i z tego względu należy zaliczyć je do dokumentów konstytutywnych, a nie sprawozdawczych, bowiem taki akt określoną czynność prawną ucieleśnia i wyraża, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 350/07).

Skoro zatem w treści aktu notarialnego z dnia 23 października 1989 r. nie zawarto klauzuli zastrzegającej, że zawarcie umowy sprzedaży nastąpiło w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a ponadto ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że H. i J. N. dokonali zbycia z własnej woli, należy uznać, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zbycie nieruchomości poprzez zawarcie zwykłej umowy cywilnoprawnej, za zgodą właścicieli nieruchomości oznacza, iż nie może być mowy o wywłaszczeniu, do którego dochodzi po bezskutecznym upływie czasu wskazanym przez organ do zawarcia umowy.

W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca wywłaszczenie, bowiem przejęcie działki nastąpiło w wyniku zawarcia umowy sprzedaży, nie mają zastosowania przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W nawiązaniu do powyższego należy uznać bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, bowiem brak jest jednego z elementów materialnego stosunku procesowego, wobec tego nie można było wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. W niniejszej sprawie jest to brak podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, wobec powyższego nie było konieczności badania, na jaki cel nieruchomość została zbyta i czy cel ten został zrealizowany.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł J. N., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie prawa materialnego art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię i wadliwe zastosowanie oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a w szczególności nie uwzględnienie pisma Urzędu Miejskiego w L. z dnia 23 maja 1989 r. nr [...] i pisma z dnia 18 października 1989r. nakazujących przekazanie działek nr [..] i [...] o powierzchni 2164 m 2 pod rygorem wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości na podstawie art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Skarżący zakwestionował ustalenia organu odwoławczego, że dobrowolnie notarialnie przekazał nieruchomość Skarbowi Państwa. W przekonaniu skarżącego do rozpatrzenia niniejszej sprawy bardzo istotne są dwa dokumenty, którego zostały pominięte – pismo Urzędu Miejskiego w L. z dnia 23 maja 1989 r. nr [...] nakazującego J. N. i jego żonie przekazanie na rzecz Skarbu Państwa działek nr [...] i [...] o powierzchni 2164 m2 pod rygorem wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości na podstawie art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Jak z pisma wynika działki te miały być przeznaczone przez Skarb Państwa na cele budownictwa jednorodzinnego. A więc Urząd Miejski jednoznacznie w tym piśmie wskazał, że grunty mają zostać przeznaczone na określony cel, co najważniejsze Skarb Państwa pismo pisał na podstawie art. 53 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. A więc właśnie na podstawie tej ustawy, której w akcie notarialnym doszukiwał się organ drugiej instancji. Nie bez znaczenie jest również fakt, że tak jak w akcie notarialnym, tak i w piśmie Urzędu Miejskiego w L. z dnia 23 maja 1989 r. wskazano, że nieruchomość jest przeznaczona po skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe.

W przekonaniu skarżącego istotne jest, że skarżący nie miął żadnego wyboru - albo mógł przyjąć propozycję Skarbu Państwa, albo poddać się procedurze wywłaszczenia - co jednoznacznie wskazano w tym piśmie z dnia 23 maja 1989 r. Nie bez znaczenia jest równie fakt skierowania do skarżącego przez Urząd Miejski w L. pisma z dnia 18 października 1989r., którym to pismem urząd przymusił go do zawarcia aktu notarialnego – co jednoznacznie wynika z treści tego pisma. W piśmie tym wskazano bowiem, że jak nie przekaże nieruchomości, to nastąpi ich wywłaszczenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem.

Rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.p.s.a..

W przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie ma treść art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą", zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III ustawy (t.j. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zwanej dalej "u.g.g.w.n.". Zatem, jak wynika z treści wskazanego przepisu ustawodawca w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy, w przeciwieństwie do pkt 1 i 2, nie wymienił konkretnych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz nakazał odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie nieruchomości do nieruchomości nabywanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wskazanej ustawy. W przekonaniu Sądu, gdyby ustawodawca chciał ograniczyć zakres zwrotu nabytych przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie u.g.g.w.n. tylko do wywłaszczenia sensu stricto - jak podnosi to organ odwoławczy, to wówczas w ustawie o gospodarce nieruchomościami niewątpliwie zawarłby takie ograniczenie. Co więcej ustawodawca nie posługuje się zwrotem o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości wywłaszczonych" na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz mówi o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości nabytych". Zakres znaczeniowy tego sformułowania jest znacząco szerszy od pojęcia "wywłaszczenia" i w zasadzie obejmuje wszystkie przypadki nabywania nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Jednocześnie ustawodawca w art. 1 ust.1 b powołanej wyżej ustawy z 28 listopada 2003 r., nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami wskazał, co należy rozumieć pod pojęciem "nabycia nieruchomości" stanowiąc, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami w art. 4 dodaje się pkt 3 b. Stosownie do tego przepisu: "przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste". Oczywistym jest, zatem, że czynność cywilnoprawna polegająca na przeniesieniu prawa własności nieruchomości w drodze umowy sprzedaży mieści się w pojęciu nabycia, o którym mowa w art. 4 ust. 3 b ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak: NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2009 r. I OSK 1136/08, publik. w internetowej bazie orzeczeń:www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości zasadom wywłaszczania nieruchomości poświęcony był rozdział 6. Nieruchomość mogła być wywłaszczona na cele wymienione w art. 50 tej ustawy. Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 53 ust. 1 i 2 u.g.g.w.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości: "1. Wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. 2. Terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy". Z regulacji tej wynika, że procedurę wywłaszczenia poprzedzał tryb postępowania polegającego na złożeniu oferty nabycia nieruchomości i ewentualnym zawarciu umowy sprzedaży. W takiej sytuacji, gdy strona w wyniku przyjęcia oferty zawarła umowę cywilnoprawną przeniesienia własności nieruchomości, nie można przyjąć, że ta czynność cywilnoprawna nie miała żadnego związku z wywłaszczeniem. Jeśli, zatem nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takie też stanowisko zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt I OSK 37/09 oraz w wyroku z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1230/08 (publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to podziela w pełni Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Ponadto podkreślić należy, że przepisy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazywały wyraźnie, że ustawodawca preferował umowne nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa i wywłaszczenie nieruchomości traktował jako środek ostateczny. Z tego punktu widzenia zrównanie możliwości dochodzenia przez byłych właścicieli zwrotu nieruchomości na warunkach określonych w art.136 i 137 u.g.n. niezależnie od sposobu nabycia takiej nieruchomości przez Skarb Państwa (umowa lub decyzja o wywłaszczeniu) jest również uzasadnione (wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2008 r. II SA/Kr 180/08, publik.www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy nie znajduje uzasadnienia pogląd organów administracji ograniczający dopuszczalność zwrotu nieruchomości tylko do przypadku nabycia ich przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia sensu stricto. Jak podkreślono, nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie umowy cywilnej, jeżeli następowało to w warunkach określonych w rozdziale 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości może być przedmiotem postępowania uregulowanego rozdziałem 6 działem III ustawy o gospodarce nieruchomościami, co nie oznacza, że taki zwrot ma nastąpić. O tym winny rozstrzygnąć organy administracji w postępowaniu administracyjnym.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt przedmiotowej sprawy w dniu 23 października 1989 r. aktem notarialnym Rep. A [...] H. i J. N. zbyli na rzecz Skarbu Państwa niezabudowane działki gruntu położone w L. przy ul. [...], oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0.2164 ha zapisane w KW [...]. Zbycie nastąpiło z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe. Przedmiotowe działki zostały zbyte w czasie obowiązywania u.g.g.w.n.

W ocenie Sądu zasadny jest zawarty w skardze zarzut nie uwzględnienia przez organ drugiej instancji treści skierowanego bezpośrednio do skarżącego i jego żony pisma kierownika Wydziału Rolnictwa, Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 23 maja 1989 r., a także przeznaczonego dla Państwowego Biura Notarialnego pisma kierownika Wydziału Rolnictwa, Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 18 października 1989 r., nr [...], które skarżący otrzymali w odpisie.

Z treści tych pism jednoznacznie wynika, że kierownik Wydziału Rolnictwa, Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. nakazuje J. N. i jego żonie przekazanie na rzecz Skarbu Państwa działek nr [...] i [...] o powierzchni 2164 m 2 pod rygorem wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości na podstawie art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Działki te miały być przeznaczone przez Skarb Państwa na cele budownictwa jednorodzinnego. Tak więc Urząd Miejski w treści tych pism jednoznacznie wskazał, że grunty mają zostać przeznaczone na określony cel na podstawie art. 53 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Ustalenie, że zawarcie umowy było konsekwencją wyznaczenia terminu do jej zawarcia w trybie art. 53 u.g.g.w.n. skutkuje przyjęciem, że skarżący może skutecznie domagać się zwrotu nieruchomości, gdyż umowa została zawarta w trybie u.g.g.w.n.

Końcowo nie sposób nie zauważyć uchybienia organu drugiej instancji, mającego charakter procesowy, a mianowicie orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie. Stwierdzenie, bowiem przez organ, że ustalony stan faktyczny nie wyczerpuje normy prawnej stanowiącej podstawę do wydania decyzji administracyjnej, uzasadnia wydanie decyzji odmownej, a nie o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie (vide: wyrok WSA w Warszawie z 4 maja 2007 r., IV Sa/Wa 2000/06).

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Dostrzeżone zaś przez Sąd uchybienie w zakresie formalnego umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji winien rozpoznać odwołanie, szczegółowo odnosząc się do wszystkich zawartych w nim zarzutów, w szczególności dotyczących niezapełnienia stronie czynnego udziału poszczególnych stadiach prowadzonego postępowania, błędnego ustalenia powierzchni podlegającej zwrotowi, niewłaściwego ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania, niedopuszczalnego zwrotu byłym właścicielom terenów niezbędnych dla realizacji celów publicznych określonych w decyzji wydanej w oparciu o przepisy ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także braku przesłanki "zbędności wywłaszczonej nieruchomości".

Przyjęcie przez organ odwoławczy, że postępowanie organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu spowodowało bowiem, iż organ ten nie ustosunkował się do treści wniesionego przez Burmistrza Miasta L. odwołania. W zależności od wyników postępowania odwoławczego Wojewoda winien podjąć jedną z decyzji wskazanych w przepisie art. 138 K.p.a..