Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 71/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit.d
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 lit. a i lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 31 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Nysie z dnia 20 listopada 2020 r., nr [...] 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu na rzecz M. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 31 grudnia 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w Opolu, działając na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 z późn. zm.) dalej: ustawa lub "u.d.i.p.", po rozpatrzeniu odwołania M. M. (dalej: strona, skarżący lub wnioskodawca) od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Nysie z 20 listopada 2020 r. nr [...], mocą której odmówiono udzielenia informacji publicznej – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że 7 listopada 2020 r. M. M. – dyrektor "A", zwrócił się pocztą elektroniczną do Komendanta Powiatowego Policji w Nysie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p., w przedmiocie listy wszystkich gratyfikacji finansowych ponad podstawę wynagrodzenia i wysługę lat, tj.: premii, dodatków specjalnych, nagród itp., jakie zostały przyznane w okresie od stycznia 2018 r. do października 2020 r. w Komendzie Powiatowej Policji w Nysie na stanowisku "Jednoosobowe Stanowisko ds. Prasowo – Informacyjnych", a także "daty przyznania gratyfikacji, nazwy – rodzaju gratyfikacji finansowej, tytułem czego została przyznana wraz ze skanem uzasadnienia jeśli powstało pisemne uzasadnienie oraz kwoty wypłaconej gratyfikacji brutto". Wnioskodawca oczekiwał od organu ponadto informacji w zakresie stopnia policyjnego osoby zajmującej opisane stanowisko oraz stażu pracy w Policji. Zaznaczył przy tym, że jeżeli w żądanym okresie stanowisko było zajmowane przez więcej niż jednego funkcjonariusza wnosi o podanie okresów w jakim były pełnione przez każdego z nich.

Decyzją z 20 listopada 2020 r. organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, w którym osoba fizyczna i przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Następnie przytoczył art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 z późn. zm.), dalej jako ustawa o Policji lub u.o.p., w kontekście kosztów związanych z funkcjonowaniem Policji, które pokrywane są z budżetu państwa i wskazał, że stanowią one informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przytaczając stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne, wyjaśnił, że informacją publiczną nie jest to jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Kontynuując organ przytoczył art. 62 ust. 2 ustawy o Policji, który określa obowiązek złożenia oświadczenia o stanie majątkowym w tym m.in. o źródłach i wysokości uzyskanych przychodów przez policjanta, podkreślając, że informacje te stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie dla informacji niejawnych o klauzuli tajności określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, a tym samym ma zastosowanie art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się wnioskodawca, który w wywiedzionym od niego odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zanegował w nim sposób rozpatrzenia jego sprawy wyrażając niezadowolenie z dokonanej oceny charakteru i związanej z tym ochrony prawnej informacji, o którą wnioskował.

Przytoczoną na wstępie decyzją z 31 grudnia 2020 r. organ drugoinstancyjny utrzymał w mocy wyżej wymienione rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podkreślił, że ze struktury organizacyjnej Komendy Powiatowej Policji w Nysie wynika, iż w jednostce jest tylko jedno stanowisko ds. Prasowo-Informacyjnych, przez co można zidentyfikować personalnie funkcjonariusza na tym stanowisku, co w ocenie organu odwoławczego stanowi naruszenie jego prywatności. Następnie na poparcie swoje stanowiska odwołał się do motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2623/19, cytując, że "pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych konkretnej osobie, jest pytaniem ad personam. Informacja o wypłaceniu konkretnej osobie takiego świadczenia (premia, nagroda) nie odzwierciedla wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych w związku z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, a wniosek o taką informację nie jest skierowany na uzyskanie wiedzy, w jaki sposób premiowana jest działalność na określonym stanowisku związanym z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, lecz zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom. Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości premii i nagród wypłacanych konkretnym osobom nie dotyczy zatem in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie". Dalej podkreślił, że stosownie do art. 62 ust 2 ustawy o Policji, nagrody pieniężne, są elementem wynagrodzenia Policjanta i wchodzą w skład informacji o stanie majątkowym składanym w corocznych oświadczeniach o stanie majątkowym przez funkcjonariuszy. Treść tych oświadczeń stanowi tajemnicę prawnie chronioną, informacje te podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba że policjant, który złożył oświadczenie, wyraził pisemną zgodę na ich ujawnienie. Kontynuując swój wywód organ odwoławczy zauważył, że wyjątek z art. 62 ust. 7 ustawy o Policji nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Następnie ponownie wyjaśnił, że wobec jawności struktury organizacyjnej Policji oraz łatwości ustalenia danych osobowych zatrudnionych w danych okresach w KPP na stanowisku "Jednoosobowe Stanowisko ds. Prasowo-Informacyjnych", żądanie wnioskodawcy prowadzi "wprost do ujawnienia prawnie chronionej informacji o wynagrodzeniu konkretnego Policjanta, lub konkretnych Policjantów zatrudnionych na tym jednoosobowym stanowisku w Policji. Tym samym żądanie nie mogło zostać uwzględnione". W dalszych motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że "z uwagi na charakter branżowej pragmatyki i specyfikę służby (...) ustawa o Policji jest uregulowaniem lex specialis w stosunku do uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej (...) przytoczone powyżej regulacje art. 62 ustawy o Policji precyzują wyjątek z art. 5 ust 2 u.d.i.p. wyraźnie wzmacniając ochronę informacji o stanie majątkowym Policjantów w tym o ich wynagrodzeniu i składnikach tego wynagrodzenia, jako informacjach prywatnych, informacjach niejawnych o klauzuli tajności".

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika, który w skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucił mu naruszenie:

1. "przepisów prawa materialnego art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (...), poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że wynagrodzenia osiągane przez funkcjonariusza publicznego Policji zatrudnionego na jednoosobowym stanowisku ds. Prasowo-Informacyjnych podlegają ochronie prywatności oraz, że osoba zajmująca wymienione stanowisko nie pełni funkcji publicznej w rozumieniu wymienionego przepisu",

2. "przepisów prawa materialnego art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (...), poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wynagrodzenie funkcjonariusza Policji zostało zawarte w oświadczeniu majątkowym, które stanowi tajemnicę prawnie chronioną i podlega ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności zastrzeżone".

Pełnomocnik skarżącego wniósł również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: regulaminu Komendy Powiatowej Policji w Nysie z 26 października 2016 r., wydruku strony internetowej KPP Nysa w celu wykazania, że zakres obowiązków osoby zatrudnionej na jednoosobowym stanowisku ds. Prasowo-Informacyjnych jednoznacznie wskazuje, że pełni ona funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. a nadto, że osoba ta pełni także funkcję oficera prasowego KPP w Nysie.

Formułując powyższe zarzuty i wywiedzione na ich poparcie argumenty wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Nysie, a także umorzenie postępowania administracyjnego, i stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu, stosownie do art. 152 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł tytułem opłaty od udzielonego pełnomocnictwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów, które to powinny skutkować ich uchyleniem. Nie podzielił przy tym poglądu organu, iż okoliczność ustanowienia w danej jednostce organizacyjnej Policji jednego, tego rodzaju stanowiska może spowodować, że ujawnienie żądanych informacji prowadziłoby do zidentyfikowania personalnie funkcjonariusza, przez co doszłoby do naruszenia jego prywatności. W jego ocenie takie stanowisko "sprawiłoby fasadowy dostęp obywateli do środków wydatkowych na rzecz wynagrodzeń osób pełniących funkcje publiczne, bowiem uniemożliwiałoby podanie wynagrodzeń większości jednoosobowych stanowisk np. najważniejszych stanowisk w jednostkach samorządu terytorialnego np. Wójtów, Burmistrzów czy Prezydentów". Kontynuując swój wywód podkreślił, że przytoczone orzeczenie NSA z 10 lipca 2020 r. odnosi się do innego stanu faktycznego, niż ma to miejsce w prowadzonym postępowaniu. Zauważył, że w stanie faktycznym zaistniałym w sprawie rozpoznawanej przez NSA ww. wyroku skarżący poza żądaniem udostępnienia informacji o wynagrodzeniu żądał wskazania imion i nazwisk pracowników, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, a nadto zaznaczył, iż "pogląd wyrażony ww. wyroku i podobnych jest podzielany w NSA niezwykle rzadko".

Zdaniem autora skargi obecnie ukształtowała się odmienna linia orzecznicza sądów administracyjnych, propagująca pojemnościową wykładnię przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej w konsekwencji – jak zaznaczył – wyrażany jest pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Argumentując swoje stanowisko, poparł je stosownym orzecznictwem, podkreślając przy tym, że sposób sformułowania wniosku, przez żądanie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu pracowników (np. podmiotów publicznoprawnych) z imienia i nazwiska (ich personalizację) nie powoduje, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h u.d.i.p.

Argumentując wskazał, że stanowisko tożsame z prezentowanym w skardze zawarł WSA w Opolu w wyroku z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 103/17, w którym orzekł, że nie jest też sporne, iż informacje dotyczące imion i nazwisk pracowników samorządowych, którym wypłacono nagrodę (nagrody) oraz wysokość tej nagrody (tych nagród) w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych, jak i informacji o osiągnięciach stanowiących podstawę przyznania tej nagrody (tych nagród) stanowią informację publiczną. Dodatkowo zauważył, że orzeczenie to zostało podtrzymane wyrokiem NSA z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17. Kontynuując swój wywód pełnomocnik skarżącego przytoczył orzeczenie WSA w Opolu z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 43/18, w którym wskazano, że okoliczność wymienienia we wniosku nazwiska "osoby, której dotyczy zapytanie, nie stoi na przeszkodzie udzieleniu żądanej informacji, gdyż bez względu czy chodzi tu o konkretnego pracownika czy o niewymienioną z nazwiska osobę zajmującą określone stanowisko, jedynym kryterium weryfikującym wniosek są przesłanki wymienione w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czyli kwestia czy osoba taka pełni funkcję publiczną". Następnie podkreślił, że w sprawie tej wnioskodawca wystąpił do organu o udostępnienie wynagrodzenia pracownika wskazanego z imienia i nazwiska, a orzeczenie to zostało utrzymane przez NSA wyrokiem z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18, w którym stwierdzono, że "celem dostępu do informacji publicznej jest bowiem umożliwienie społecznej kontroli dysponowania środkami publicznymi, co dotyczy również tych środków, które są przeznaczane na wynagrodzenia konkretnych osób sprawujących funkcje publiczne. W ten sposób Polacy mogą ocenić również, czy dane osoby otrzymują wynagrodzenia adekwatne do ich kwalifikacji zawodowych, doświadczenia oraz wykonywanych zadań". Odnosząc się do kwestionowanej decyzji podkreślił także, że "organ w ogóle nie wyjaśnił dlaczego osoba zajmująca przedmiotowe stanowisko nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p." a jedynie "stwierdził, że osoby zatrudnione w KPP Nysa na stanowisku jednoosobowym ds. Prasowo-Informacyjnych nie pełniły funkcji organów Policji". Dalej zauważył, że "skarżący ma wiedzę, że powyższe stanowisko pełni funkcjonariusz Policji w stopniu aspiranta, a także jednocześnie funkcję oficera prasowego KPP w Nysie, o czym wprost stanowi informacja zawarta na oficjalnej stronie internetowej".

W ocenie pełnomocnika "z samej istoty bycia funkcjonariuszem publicznym Policji wynika, że osoba taka pełni funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej. Obowiązki funkcjonariusza są bowiem przede wszystkim powinnościami wobec służby, a nie wobec zatrudniającej go jednostki", co poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Jego zdaniem informacja o wynagrodzeniu zasadniczym osoby pełniącej funkcję publiczną oraz mnożniku kwoty bazowej tego wynagrodzenia podlega więc udostępnieniu jako informacja, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.

W dalszej kolejności zauważył, że stanowisko do spraw Prasowo-Informacyjnych cechuje się tym, że osoba na nim zatrudniona udziela informacji prasie dotyczących różnych postępowań prowadzonych przez KPP w Nysie, co potwierdza regulamin Komendy Powiatowej Policji w Nysie. Dalej przytoczył § 21 tego dokumentu i wskazał, że zgodnie z nim do zadań osoby zajmującej to stanowisko należą w szczególności: "1) umacnianie pozytywnego wizerunku Policji w oczach opinii publicznej, współdziałanie i inspirowanie dziennikarzy do podejmowania tematów pożądanych z punktu widzenia Policji, bieżąca analiza materiałów Prasowo-Informacyjnych; 2) zapewnienie szybkiego dostępu do informacji pozostających w zainteresowaniu mediów; 3) profesjonalizacja w realizacji zadań związanych z przygotowaniem oraz przekazywaniem informacji oraz unifikacja obowiązujących w tym zakresie algorytmów postępowania, w tym w sytuacjach kryzysowych; 4) maksymalne wykorzystanie w polityce informacyjnej internetu i technik multimedialnych, prowadzenie strony internetowej Komendy; 5) zintensyfikowanie współpracy z mediami, w tym poprzez wykorzystanie nowych kanałów informacyjnych oraz docieranie do społeczności lokalnych za pośrednictwem telewizji kablowych; 6) właściwa współpraca z prokuraturą w zakresie upubliczniania informacji o sprawach realizowanych przez Policję; 7) budowa systemu komunikacji wewnętrznej; 8) realizacja przedsięwzięć i szkoleń związanych z komunikacją społeczną; 9) udzielanie odpowiedzi na krytykę prasową (po konsultacji z rzecznikiem prasowym Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu) i kierowanie do prasy niezbędnych sprostowań; 10) prowadzenie działań zapobiegawczych niepożądanym zjawiskom społecznym w ramach realizowanych zadań z zakresu profilaktyki społecznej".

Kontynuując swój wywód wskazał także, że NSA w wyroku z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3217/14, uznał, że "osoba pełniąca funkcję rzecznika prasowego (nawet w przypadku, jak w niniejszej sprawie, nie jest przewidziane takie stanowiska, a funkcja ta jest łączona z innym stanowiskiem) pełni funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p". Zdaniem pełnomocnika Sąd ten słusznie zauważył, że informacja udzielana przez rzecznika prasowego wiąże się z funkcjonowaniem tej instytucji, a nadto "ma znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania". Stąd też osoba ta jest osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 d.i.p. Dalej argumentując podkreślił, że w jego ocenie organ niewłaściwie zastosował w niniejszej sprawie przepisy dotyczące oświadczeń majątkowych. W pierwszej kolejności podniósł, że w oświadczeniu z art. 62 ust. 5 ustawy o Policji nie znajdują się informacje żądane przez wnioskodawcę tj. "uzyskania przez funkcjonariusza wynagrodzeń w postaci premii, dodatków specjalnych, nagród itp. Oświadczenie to zawiera co najwyżej roczne przychody uzyskane w roku ubiegłym". Podkreślił przy tym, że oświadczenia majątkowe nie są informacją o wynagrodzeniu osób wykonujących funkcje publiczne, zgodnie z wyrokiem NSA z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1783/18. W konsekwencji w ocenie pełnomocnika skarżącego przepisy z art. 62 ustawy o Policji nie mogą mieć w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie.

Reasumując stwierdził, że skoro osoba zatrudniona na wyżej wymienionym stanowisku pełni funkcje publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 d.i.p., a przepis art. 62 u.o.p. nie ma zastosowania, zaskarżone decyzje winny zostać uchylone. W jego ocenie okoliczności te świadczą o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego, stosownie do art. 145 § 3 p.p.s.a., bowiem przepis art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. wskazuje, że ograniczenie dostępu do Informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności, nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W konsekwencji konieczne jest umorzenie postępowania w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, bowiem postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, a udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej.

Niezależnie od powyższego pełnomocnik zauważył, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest "wewnętrznie sprzeczne", bowiem przytoczone w decyzji orzeczenie przyjęło, że wniosek o takim zakresie nie stanowi w ogóle informacji publicznej, podczas, gdy utrzymując w mocy decyzję o odmowie udostępnienia decyzji organ odwoławczy jednocześnie uznał, że przedmiotowa informacja stanowi informację publiczną, bowiem decyzję o odmowie udostępnienia informacji można wydać jedynie w sytuacji uznania, że żądana Informacja stanowi Informację publiczną. W przypadku gdy informacja nie jest informacją w sprawie publicznej należy poinformować wnioskodawcę w formie czynności materialno-technicznej. Odnosząc się do wniosku o rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym, pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że jest on podyktowany obecną sytuacją epidemiczną.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w objętej skargą decyzji i wniósł o jej oddalenie oraz rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Odnosząc się do zarzutów w niej podniesionych podkreślił, że co do zasady informacja o wysokości zarobków, czy też nagród osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia, czy też nagrody konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną pozostaje okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1282/16). Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że informacje o wysokości wynagrodzenia osoby fizycznej (w tym również o wysokości przyznanej nagrody pracownikowi zatrudnionemu przez podmiot publiczny) należą do sfery prywatnej osoby. W konsekwencji, jak podniósł, o ile zasadą jest udostępnianie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), o tyle z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze tej ustawy wynika ograniczenie ze względu na jej prywatność. Zdaniem organu odwoławczego ograniczenie to nie zachodzi w warunkach hipotezy art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., a ograniczenie to (ze względu na prywatność) "nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa".

Kontynuując swoją argumentację podkreślił, że skarżący żądał ujawnienia danych związanych ze składnikiem wynagrodzenia, jakim jest nagroda, która przyznana pracownikowi, nawet jeśli ma charakter uznaniowy, jest częścią wynagrodzenia ze stosunku pracy, tutaj stosunku służbowego, a zatem jej wysokość podlega takiej samej ochronie, jak wysokość comiesięcznych poborów pracownika/ policjanta, co poparł stosownym orzecznictwem. Zaznaczył nadto, że to samo dotyczy zindywidualizowanych ocen i motywów, które stanowią podstawę (uzasadnienie) przyznania konkretnemu pracownikowi/policjantowi uznaniowych składników wynagrodzenia (nagród uznaniowych). Wszystkie te informacje, związane z wysokością uzyskiwanego wynagrodzenia, dotyczą sfery dóbr osobistych chronionych ustawowo, tj. prawa do prywatności. To, że informacja o wysokości nagród, analogicznie do wypłaconych wynagrodzeń, dotyczy prywatności (sfery prywatnej) pracownika, znajduje potwierdzenie również w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W jego ocenie osoba zajmująca jednoosobowe stanowisko ds. Prasowo-Informacyjnych nie wykonuje czynności władczych w stosunku do innych osób, czy to w strukturze wewnętrznej, czy na zewnątrz. Osoba taka odpowiada na korespondencję przesłaną przez dziennikarzy, udziela pomocy Komendantowi przy kontaktach z mediami i wykonuje zadania sfonnułowane w §21 Regulaminu. Żadne z tych zadań nie pozostaje w związku z wydawaniem rozstrzygnięć o działaniu władczym. Osoba na tym stanowisku nie bierze także udziału w wydawaniu decyzji z zakresu dostępu do informacji publicznej. Ponadto stwierdził, że przedmiotem zainteresowania skarżącego nie jest jawność wydatkowania środków publicznych na nagrody pracowników urzędu/policjantów, a wysokość tych nagród dla wskazanej, bo identyfikowalnej, z uwagi na zajmowane jednoosobowe stanowisko, osoby. Ten przedmiot zainteresowania wynika przede wszystkim z pisma skarżącego z dnia 22 października 2020 r., w którym domaga się jednoznacznego wskazania, jakie stanowisko pełni funkcjonariuszka M. S., a następnie w nawiązaniu do uzyskanej informacji żąda udzielenia informacji dotyczących nagród tej konkretnej funkcjonariuszki, poprzez wskazanie zajmowanego przez nią stanowiska.

Równocześnie zauważył, że skarżący nie jest zainteresowany informacją o wydatkowaniu środków na utrzymanie danego stanowiska policyjnego, a wysokością i częstotliwością otrzymywania nagród przez konkretną, znaną mu z imienia i nazwiska osobę. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego policjanta nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie i wysokości wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość poszczególnych składników wynagrodzenia konkretnych osób.

Podsumowując podkreślił, że organy obu instancji uznały żądane informacje za publiczne, ale stwierdziły, że ich udostępnienie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby zajmującej to stanowisko. Dochody osoby zajmującej Jednoosobowe Stanowisko ds. Prasowo-Informacyjnych nie podlegają ujawnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej, tak jak dochody osoby piastującej funkcję kierownika jednostki Policji, wręcz corocznie składane oświadczenia majątkowe, w których ujęty jest dochód policjanta z danego roku, w tym nagrody, stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: "P.u.s.a.", sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej: P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Ponadto Sąd wskazuje, że zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374).

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Sąd uznaje za uzasadnione zarzuty podniesione w skardze i argumenty wywiedzione na ich poparcie. Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prawo do wnioskowanej informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 ustawy).

Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że prawo do informacji publicznej realizowane jest na zasadach i w trybie cyt. wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej nadal w skrócie u.d.i.p. Ustawa ta reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Stanowi ona wyraz realizacji prawa do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi natomiast, że informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie tej ustawy stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Kategorie takich informacji, w formie przykładowego katalogu zostały wskazane w art. 6 u.d.i.p.

Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości i nie jest to kwestia sporna między stronami, że organ policji, tu: Komendant Powiatowy Policji w Nysie – działający jako organ pierwszej instancji oraz Komendant Wojewódzki Policji w Opolu – działający jako organ odwoławczy, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

Ponadto w ocenie Sądu nie powinno budzić wątpliwości także i to, że wnioskowana przez skarżącego informacja posiada walor informacji publicznej. Niewątpliwie bowiem informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń osób zajmujących w strukturach policji określone stanowiska, czy pełniących określone funkcje, finansowane ze środków publicznych, stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.), dalej: u.f.p. gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Stąd informacja o wydatkach organu, w tym wydatkach na wynagrodzenia jest informacją o majątku publicznym, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach dysponujących środkami publicznymi jest jawne.

Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne.

Pogląd ten jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA z: 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19; 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 240/19; 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18; 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17; 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18; 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące wysokości wynagrodzenia ale także jego składników, wypłacanego dla funkcjonariusza piastującego określoną funkcję czy stanowisko służbowe, jako stanowiące informacje o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych, są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mieszczą się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do majątku, którym dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.).

W niniejszej sprawie sporną pozostaje natomiast kwestia zasadności odmowy udostępnienia wnioskowanej przez informacji w postaci wysokości wynagrodzeń i wszystkich innych elementów wynagrodzenia z uwagi na ochronę prawa do prywatności, o której stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W tej kwestii organ de facto uznał, że powiązanie otrzymanego wynagrodzenia z konkretną osobą, w sytuacji gdy dane stanowisko zajmuje tylko jedna osoba, stanowi naruszenie prawa do prywatności. Ponadto, w ocenie organu, osoba wymieniona w decyzji nie pełni funkcji publicznej.

Zdaniem Sądu, organ dokonał błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czym naruszył ten przepis. Odnotować trzeba, że zgodnie tą regulacją prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W odniesieniu zatem do osób zatrudnionych w organie, które pełnią funkcję publiczną, uznać należy, że wnioskowane przez skarżącego informacje dotyczące wysokości ich wynagrodzeń i innych dodatkowych świadczeń stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Mianowicie na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit d u.d.i.p. udostępnieniu podlegają także informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Podobnie też, ograniczenie udostępnienia takich informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyłączone jest w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne.

Argument organu, że w art. 62 ust. 2 ustawy o Policji, określono obowiązek złożenia oświadczenia o stanie majątkowym w tym m.in. o źródłach i wysokości uzyskanych przychodów przez policjanta, które to informacje stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie dla informacji niejawnych o klauzuli tajności określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, a tym samym ma zastosowanie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., nie może być uznany za trafiony, w niniejszej sprawie bowiem wnioskodawca nie wnosił wszak o udostępnienie danych o stanie majątkowym danej osoby, jej zasoby pieniężne i źródła ich pozyskiwania.

Podkreślenia przy tym wymaga, że również w doktrynie przyjmuje się, że kwestia wynagrodzeń pracowników instytucji publicznej ma charakter informacji publicznej, podlegającej udzieleniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. A. Partyk, Wynagrodzenia pracowników instytucji publicznych jako przedmiot informacji publicznej, SIP LEX).

Ponadto zauważenia wymaga, że w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż już nawet nie tylko dane o wypłaconym wynagrodzeniu i jego składnikach, ale także dane dotyczące imienia i nazwiska osób zatrudnionych w podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowią informację publiczną podlegającą ogólnemu obowiązkowi udostępnienia stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.

Przypomnieć tu należy, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" jest szersze, niż określone definicją kodeksu karnego. Przy czym wskazuje się tu, że cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W przedmiotowej sprawie zakres uprawnień przynależnych osobie zajmującej "Jednoosobowe Stanowisko ds. Prasowo-Informacyjnych" należy wyprowadzić z jej zakresu zadaniowego uregulowanego aktami wewnętrznymi oraz przydziałem służbowym zleconych jej do wykonania zadań. Spod zakresu pojęcia funkcji publicznej wyłączone są stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają jedynie charakter usługowy lub techniczny. Chodzi tu w szczególności o osoby pełniące funkcje organizacyjne, pomocnicze, doradcze, opiniujące, konsultujące, których kompetencje oraz rezultaty wykonywania tych funkcji nie są wiążące, a które tylko mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio sytuację prawną jednostek w ramach danej instytucji publicznej (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2130/15, CBOSA). Dążenie bowiem do poszerzenia, pogłębienia i wzmocnienia transparentności, rzetelności i legalności działalności podmiotów publicznych wymaga poddania procesów zatrudniania oraz stanu obsady pracowniczej podmiotów publicznych szerokiej kontroli społecznej. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej w odniesieniu do danych personalnych osób, które – będąc zatrudnione w podmiotach publicznych na stanowiskach pomocniczych lub usługowych – nie pełnią funkcji publicznych.

Uwzględniając dokonane wyżej rozważania o charakterze ogólnym, stwierdzić przyjdzie, że organ wyraził nieprawidłowe stanowisko, iż już samo wskazanie imienia i nazwiska (czy możliwość powiązania danego stanowiska z konkretną osobą) pracownika otrzymującego określone wynagrodzenie narusza prawo do prywatności, a tym samym podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Takiej ochronie – co do zasady – nie podlegają bowiem osoby pełniące funkcje publiczne. Tymczasem organ niejako poza stwierdzeniami, iż:

po pierwsze – "wobec jawności struktury organizacyjnej Policji oraz łatwości ustalenia danych osobowych zatrudnionych w danych okresach w KPP na stanowisku, żądanie wnioskodawcy prowadziło wprost do ujawnienia prawnie chronionej informacji o wynagrodzeniu konkretnego Policjanta, lub konkretnych Policjantów zatrudnionych na tym jednoosobowym stanowisku w Policji. Tym samym żądanie nie mogło zostać uwzględnione",

po drugie – "ze struktury organizacyjnej Komendy Powiatowej Policji w Nysie wynika, iż w jednostce jest tylko jedno stanowisko ds. Prasowo-Informacyjnych, przez co można zidentyfikować personalnie funkcjonariusza na tym stanowisku, co w ocenie organu odwoławczego stanowi naruszenie jego prywatności", nie podał argumentów, które uzasadniałyby uznanie, iż wystąpiła przesłanka określona w przywoływanym przez organ art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zdaniem Sądu bez szczegółowej i dogłębnej analizy organu w powyższym zakresie trudno zaakceptować stanowisko, że żądana informacja mogłaby podlegać wyłączeniu z udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Decyzja w omawianej materii nie została bowiem należycie i przekonująco uzasadniona, co stanowi o naruszeniu wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., wedle którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wobec charakteru popełnionego naruszenia wskazać trzeba, że w myśl ogólnej zasady postępowania administracyjnego, ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tych dwóch zasad doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i powinno służyć przekonaniu strony do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne w kontekście obowiązujących przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji należy zatem przedstawić – w sposób pełny, logiczny i wyczerpujący – tok rozumowania organu. Dopiero wówczas możliwe będzie dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. Tylko tak sporządzone uzasadnienie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści. Według Sądu, organ nie sprostał powyższym obowiązkom, naruszając wymienione wyżej przepisy.

Ponadto organ błędnie przyjął, dając temu wyraz w odpowiedzi na skargę, że pełnienie funkcji publicznej wiąże się z wykonywaniem "czynności władczych w stosunku do innych osób, czy to w strukturze wewnętrznej, czy na zewnątrz". Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11; postanowienie SN z 25 czerwca 2004 r., sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można więc założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie świadczy to jednak o utożsamianiu tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, dlatego wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14). Ograniczenie dostępności informacji publicznej jest bowiem wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły exceptiones non sunt extendendae ewentualne wątpliwości w tej mierze należało przesądzać na rzecz zasady jawności (zasadę tę potwierdza wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 951/14).

Zdaniem Sądu osoby odpowiedzialne czy realizujące zadania związane za korespondencję z mediami, udzielające pomocy organowi przy kontaktach z mediami są osobami pełniącymi funkcję publiczną. To te osoby stają się dla opinii publicznej "twarzą" organu, o te osoby są identyfikowalne z organem, analogicznie do funkcji rzeczników prasowych w innych strukturach władzy publicznej, co do których ugruntowane jest orzecznictwo sądów administracyjnych co do jawności otrzymywanych przez nich wynagrodzeń – tak np.: NSA w wyroku z 22 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2273/15 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku WSA z 20 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1980/14, w którym stwierdzono, że "Konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli. Ustawodawca celowo w art. 2 ust. 2 udip wprowadził zapis, zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Toteż zainteresowany obywatel, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, nie musi wykazywać interesu faktycznego czy prawnego w żądaniu uzyskania informacji publicznej, nie musi więc podawać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Nie sposób podzielić argumentacji organu, iż funkcja rzecznika prasowego Ministra ma charakter usługowy, gdyż jego rola sprowadza się do reprezentowania i komentowania stanowiska właściwego ministra oraz zadań przez niego wykonywanych". Podobnie orzekł NSA w wyroku z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1586/16 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku WSA z 1 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1587/15, w którym stwierdzono – analogicznie jak powyżej – że wykonywanie zadań z zakresu polityki informacyjnej nie stanowi czynności usługowej, co przesądza o pełnieniu przez rzecznika prasowego funkcji publicznej.

Nadto w wyrokach tych zasadnie tak WSA jak i NSA podzieliły pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 24 czerwca 2003 r. sygn. akt III RN 95/02 (Wokanda 2004 nr 2, s. 19), zgodnie z którym cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. Powyższe obrazuje zakres ochrony.

Równocześnie Sądy te słusznie wskazały, że problematyka związana z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne była już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który przyjmuje, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał Konstytucyjny nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Trybunał wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby, a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości (wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05, OTK-A 2006/3/30). Nie oznacza to jednak, że udzielenie informacji o wynagrodzeniu w każdym przypadku naruszać będzie prawo do prywatności. Prawo do prywatności, statuowane w art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zagwarantowane jest m.in. w aspekcie ochrony danych osobowych, przewidzianej w art. 51 Konstytucji RP. Przepis art. 47 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Przez życie prywatne należy przy tym rozumieć takie wydarzenia, które nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem przez daną osobę zadań i kompetencji organów władzy publicznej, czy też innej działalności o publicznym znaczeniu (zob. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2008, str. 114; wyrok SN – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 3 października 2002 r. sygn. akt III RN 89/2002, OSNP 2003/18 poz. 426). Prywatność jest pojęciem szerokim, niepoddającym się wyczerpującej definicji (zob. M. Nowicki, Wokół Konwencji Europejskiej, Warszawa 2009, str. 354; Zob. orzeczenie ETPC Costello-Roberts v. Wielka Brytania z 25 marca 1993 r., A. 247-C, http://www.echr.coe.int.). Z tego względu, zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie podaje się jedynie przykładowo, jak należy je rozumieć. Niewątpliwie jednak prawo do prywatności ma charakter wolnościowy, gdyż zapewnia jednostce swobodę dysponowania informacjami na własny temat. Często ujmuje się je też jako prawo do bycia pozostawionym w spokoju. Nikt nie chce bowiem, aby bez istotnego uzasadnienia ingerowano w jego życie. Prawo do prywatności to prawo do decydowania o sobie. Stosownie do art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, tj. osoby, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Zatem, nie tylko takie dane, jak imię, nazwisko, adres zamieszkania lub wiek stanowią dane osobowe, lecz charakter taki mają również informacje o wynagrodzeniu. Dane osobowe osób pełniących funkcje publiczne z natury swej korzystają z ograniczonej ochrony, a prawo dostępu do nich wyprowadzić można bezpośrednio z art. 61 Konstytucji RP. Przy rozpatrywaniu żądania udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej, nieuzasadnione jest zatem powoływanie się na ochronę danych osobowych wynikającą z ustawy o ochronie danych osobowych. Jeśli bowiem żądana informacja publiczna dotyczy imienia, nazwiska, pełnionej funkcji, czy też innych danych określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej (w tym kompetencji, sposobu powołania na stanowisko) lub nawet informacji w niej niewymienionych, a ściśle związanych z pełnioną aktualnie lub w przeszłości funkcją publiczną, w tym informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie uzyskane w związku z pełnioną funkcją publiczną – nie jest uprawnione powoływanie się przy odmowie udostępnienia informacji publicznej na ustawę o ochronie danych osobowych, czy prawo do prywatności.

Poza tym należy dostrzec, że Trybunał Konstytucyjny w przytoczonym powyżej wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 stwierdził m.in., że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są bowiem nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów, a takim niewątpliwie jest pomoc w prawnie ustanowionym obowiązku organu informowania opinii publicznej o wykonywanych przez podległych mu funkcjonariuszy zadaniach. Zgodnie z paragrafem 1 ust. 1 Zarządzenia nr 12 Komendanta Głównego Policji z dnia z dnia 27 stycznia 2018 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie form i metod działalności prasowo‍-informacyjnej w Policji (Dz.U. KGP z 27 stycznia 2018 r., poz. 14) – działalność prasowo‍-informacyjna wykonywana jest za pośrednictwem rzeczników prasowych: Komendanta Głównego Policji, Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji, Komendanta Biura Spraw Wewnętrznych Policji, komendantów wojewódzkich (Stołecznego) Policji oraz oficerów prasowych w komendach powiatowych (miejskich, rejonowych) Policji, działających w imieniu komendantów. Oprócz rzeczników prasowych informacji mediom udzielać mogą również inni funkcjonariusze w zakresie swoich kompetencji. W przyjętym w Polsce modelu utrzymywania bieżących relacji ze środkami masowego przekazu zakłada się jednak, że zasadniczą rolę odgrywają w nim właśnie rzecznicy prasowi wyznaczeni do kontaktu z dziennikarzami. Zatem nie sposób uznać, jak oczekują tego orzekające w sprawie organy, że stanowisko objęte zapytaniem wnioskodawcy jako realizujące powyższe zadania, poprzez świadczoną w tym zakresie pomoc organowi, nie jest związane z pełniem funkcji publicznej, co z kolei ma wpływ na wykładnię i zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zaznaczenia przy tym wymaga, że przedstawione poglądy TK zostały zaakceptowane przez NSA w przytoczonych powyżej wyrokach oraz w wyroku z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 185/20, z którymi w pełni zgadza się również Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

We wskazanym orzecznictwie sądów administracyjnych, jako pracowników na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, traktuje się szeregowych pracowników nieposiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, serwis techniczny, sekretarka, kucharka, kierowca, portier, pracownik ochrony, kierownik administracyjny odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego).

Reasumując, Sąd stwierdził, że organ nie dokonał wystarczającej analizy, czy osoba/y zajmujące wymienione w decyzji stanowiska pełnią funkcje publiczne, czy też nie. W konsekwencji przedwcześnie uznał, kierując się wadliwą wykładnią art. 5 ust. 2 u.d.i.p., że na podstawie tego przepisu istnieją podstawy do odmowy udostępnienia żądanych informacji publicznych ze względu na ochronę prywatności wskazanych osób. Dokonaną przez organ ocenę w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy zatem uznać za niepełną i nieuzasadniającą wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. W rezultacie również w omawianym obecnie zakresie kontrolowana decyzja nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. i nie realizuje zasad z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a.

W ocenie Sądu, wszystkie ujawnione naruszenia są tego rodzaju, że mogły mieć lub miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowią efekt braku rozpoznania sprawy w jej całokształcie oraz rozważenia istotnych okoliczności faktycznych, a także dokonania wadliwej wykładni zastosowanego przepisu. Jednocześnie Sąd uznał, że niecelowe jest dalsze badanie zaskarżonej decyzji w kontekście pozostałych zarzutów skargi, ponieważ odniesienie się do nich będzie możliwe dopiero po dokonaniu ustaleń i po przedstawieniu motywów rozstrzygnięcia we wskazanym w wyroku zakresie, o ile oczywiście w sprawie przedmiotowego wniosku organ ponownie wyda decyzję odmowną.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że wykazane wyżej wadliwości zaskarżonej decyzji czynią koniecznym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. Z kolei rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 sentencji wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.