Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1076/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 par 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: par 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1367
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 915/15 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 915/15, oddalił skargę R. P. na decyzję Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej i przyznał na rzecz pełnomocnika skarżącego koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w S., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...] sierpnia 2012 r. umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej u R. P.. W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł m.in., że Miejski Inspektor Sanitarny w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. stwierdził brak podstaw do stwierdzenia u R. P. choroby zawodowej. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. z dnia [...] lutego 2001 r., znak: [...], oraz o wynik badania specjalistycznego i orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy Morskiej i Tropikalnej w G. z dnia [...] kwietnia 2001r. Organ odwoławczy wskazał, że zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. z prośbą o wyjaśnienie kwestii, czy jednostki chorobowe wymienione w poz. 7 wykazu, stanowiącego załącznik do obowiązującego wówczas rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 1983r., Nr 65, poz. 294 ze zm.), tj. przewlekłe choroby narządu głosu związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym (guzki śpiewacze, niedowład strun głosowych, zmiany przerostowe) tożsame są z tymi, które znajdują się pod poz.15 pkt 2 i poz. 15 pkt 3 w wykazie obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105,poz 859 ze zm.), tj. wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych oraz niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w S. w piśmie z dnia 3 października 2012 r. wyjaśnił, że przewlekłe choroby narządu głosu związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym (guzki śpiewacze, niedowład strun głosowych, zmiany przerostowe) można uznać za tożsame z przewlekłymi chorobami narządu głosu spowodowanymi nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej [...] lat (guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią). Mając powyższe na względzie organ odwoławczy stwierdził, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. słusznie ustalił, iż postępowanie administracyjne prowadzone w związku z podejrzeniem choroby zawodowej u R. P. dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją Miejskiego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] sierpnia 2001r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Tym samym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. nie mógł po raz drugi wydać decyzji opartej o istniejący stan faktyczny i prawny pomiędzy tymi samymi stronami bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Miejskiego Inspektora Sanitarnego w S. i słusznie postąpił umarzając postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 976/13, uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Sąd wskazał, że w sprawie rozpatrywanej na skutek następnego zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej obejmującego dalsze lata zatrudnienia, w świetle ustaleń przyjętych w zaskarżonej decyzji, nie można stwierdzić istnienia tożsamości stanu faktycznego ze stanem faktycznym objętym decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2014 r., na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie stwierdził choroby zawodowej przewlekłej choroby narządu głosu, spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej [...] lat: wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych oraz niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią wymienioną w poz. 15 pkt 2, 3 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 §1 pkt. 3-6 i §11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy. Organ ustalił, że łączny okres narażenia zawodowego R. P. w kontakcie z czynnikiem - nadmierny wysiłek głosowy - wynosił [...] lata i [...] miesięcy. Wskazał na przebieg pracy zawodowej R. P. związany z narażeniem na ten czynnik (praca na stanowiskach nauczyciela), zebrał dokumentację obejmującą okresy narażenia zawodowego. Następnie, po przeanalizowaniu dokumentacji medycznej, w tym badań specjalistycznych - laryngologicznego i foniatrycznego, stwierdził brak podstaw do rozpoznania ww. choroby zawodowej. Organ wskazał, że w dniu [...] marca 2012 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych w S. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Instytut Medycyny Pracy w L. w dniu [...] maja 2012 r. po rozpoznaniu odwołania wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u R. P. choroby zawodowej: przewlekłej choroby narządu głosu, spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej [...] lat: wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych oraz niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią wymienionej w poz. 15 pkt 2, 3 wykazu chorób zawodowych. Organ I instancji, w oparciu o orzeczenie jednostek orzeczniczych I i II stopnia stwierdził, że nie wykazano zmian w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, których to stwierdzenie daje podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Stwierdzone aktualnie zmiany morfologiczno-naczyniowe w obrębie krtani nie są ujęte w wykazie chorób zawodowych. Również przedłożone badanie EMG nie zmienia postawionego rozpoznania. Organ zaznaczył, że całkowite porażenie jednego fałdu głosowego, bez względu na to czy nie ma, bądź ma charakter neurogenny, nie jest charakterystyczne dla skutków nadmiernego wysiłku głosowego. Powyższe wskazuje na etiologię pozazawodową. Biorąc pod uwagę powyższe organ uznał, że brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu, co potwierdza orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] maja 2012 r.

R. P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając, że organ oparł rozstrzygnięcie tylko na orzeczeniu lekarskim nr [...] WOMP o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej i utrzymanym przez IMP w L. orzeczeniu lekarskim [...] z [...] maja 2012 r. z pominięciem badań lekarzy specjalistów. Odwołujący się wniósł o powołanie w sprawie biegłego foniatry.

Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny., decyzją z dnia [...] maja 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że odwołanie strony oraz jej pismo z dnia 7 stycznia 2015 r. wraz z załącznikami, tj. kserokopie badań i konsultacji specjalistycznych oraz płytę CD zawierającą trzyletnie badania videolaryngostroboskopowe wykonane w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w S., z których wynika stopniowa poprawa emisji głosu z obecnie pełnym zwarciem fonacyjnym, którego nie było w czasie wykonywania pracy zawodowej, przekazał Wojewódzkiemu Ośrodkowi Medycyny Pracy w S. oraz Instytutowi Medycyny Pracy w L. z prośbą o ustosunkowanie się do nich. W odpowiedzi na ww. pismo Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w S. pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. poinformował, iż w dostarczonych pismach oraz dokumentach nie znaleziono nowych dowodów w sprawie, które mogłyby świadczyć o wystąpieniu choroby zawodowej. Wskazano, iż u R. P. nie rozpoznano żadnego ze schorzeń określonych w wykazie chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych. Postawiono rozpoznanie: porażenie jednego fałdu głosowego oraz dysfonię hyperfunkcjonalną, co jest opisywane w badaniu jako "lewy fałd głosowy ustawiony w położeniu pośrednim, nieruchomy, prawy fałd głosowy ruchomy prawidłowo". Podkreślono, iż ustawodawca nie uznał takiego typu schorzenia za chorobę zawodową. Jednostka orzecznicza wyjaśniła, iż uwzględniając doświadczenie zawodowe i wiedzę fachową, schorzenie objawiające się jednostronnym porażeniem fałdu głosowego ma etiopatogenezę inną niż wieloletnia praca w warunkach nadmiernego wysiłku głosowego. Instytut Medycyny Pracy w L. pismem z dnia 25 lutego 2015 r. poinformował, iż jak wynika z dokumentacji, w lipcu 2011 r. rozpoznano u R. P. porażenie lewego fałdu głosowego. W konsekwencji takiego rozpoznania przeprowadzono szczegółową diagnostykę (badanie śródpiersia, USG tarczycy i przytarczyc, rezonans magnetyczny głowy oraz kontrastowe badanie gardła i przełyku) w celu ustalenia przyczyn porażenia (niedowładu), a nie jak błędnie pojmuje strona w celu rozpoznania choroby zawodowej. Instytut Medycyny Pracy w L. wskazał, iż rozpoznanie choroby zawodowej narządu głosu opiera się na stwierdzeniu w badaniu laryngovideostroboskopowym charakterystycznego obrazu krtani przedstawiającego: guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdu głosowego lub niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Podniósł również, iż zbieżność określenia "niedowładu" występującego w obu rozpoznaniach nie świadczy, że jest to schorzenie tożsame. "Niedowład (porażenie) fałdu głosowego", który rozpoznano u R. P. jest całkowicie odmienną jednostką chorobową niż "niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią". Jednostka orzecznicza II stopnia podsumowała, iż nie widzi podstaw do zmiany swojego stanowiska i podtrzymuje treść orzeczenia z dnia [...] maja 2012r., nr [...].

Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy uzupełnionego materiału dowodowego oraz ponownym przeanalizowaniu całości zgromadzonego materiału w sprawie choroby zawodowej R. P. stwierdził, iż w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości obie jednostki orzecznicze wykazały brak podstaw do rozpoznania u R. P. przedmiotowej choroby zawodowej z uwagi na brak umieszczenia stwierdzonego u strony schorzenia, tj. niedowładu (porażenia) fałdu głosowego w wykazie chorób zawodowych.

Skargą R. P. zaskarżył powyższą decyzję, wnosząc równocześnie o powołanie biegłego lekarza foniatry. Skarżący wskazał m.in., że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane w oparciu o orzeczenia WOMP-u w S. i IMP-u w L. wydane ponad 3 lata temu, sprzeczne z faktami zawartymi: w pismach z dnia 19 marca 2012 r. i 31 maja 2012 r. skierowanych do ww. orzeczników, kilkuset stronicowej dokumentacji prowadzonego postępowania, badaniach specjalistycznych zleconych przez orzeczników w celu ustalenia przyczyny orzeczonego porażenia fałdu głosowego. R. P. nie zgadził się z przyjętą przez organ pozazawodową etiologią schorzeń.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż cofa wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lekarza foniatry, choć dowód taki powinien być przeprowadzony przez organy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów pomocy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do skutecznego zakwestionowania wydanego przez uprawnioną jednostkę orzeczniczą I stopnia tj. Poradnię Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej oraz wydanych na jego podstawie decyzji organów obu instancji. W trakcie procesu orzeczniczo-diagnostycznego jednostki orzeczniczej I stopnia skarżący był konsultowany w Instytucie Medycyny Pracy w L. (orzeczenie z dnia [...] maja 2012 r.). Wszystkie nowe dowody naprowadzane przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym, np. badanie w Katedrze i Klinice Foniatrii i Audiologii Akademii Medycznej w P. z dnia [...] listopada 2012r. było poddane ponownej ocenie jednostek orzeczniczych w S. i L. (WOMP: pisma z dnia 17 grudnia 2012 r., 21 marca 2013 r., 4 sierpnia 2014 r. 27 stycznia 2015r., IMP: 27 listopada 2012 r. 10 stycznia 2013 r., 6 maja 2013 r., 19 września 2014 r., 25 lutego 2015 r.). W świetle powyższego, w ocenie Sądu, nie ma żadnych podstaw do uwzględniania zarzutów skarżącego dotyczących orzeczenia lekarskiego jednostki orzeczniczej I instancji nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. jak i orzeczenia jednostki II instancji z dnia [...] maja 2012 r. Przede wszystkim nie budzi ono żadnych wątpliwości w zakresie jego merytorycznej treści. Zawarte w nim stwierdzenie o brak podstaw do rozpoznana u skarżącego zgłoszonej jednostki chorobowej zostało w sposób jasny, jednoznaczny i logiczny uzasadnione. Jednostka orzecznicza I stopnia oceniając stan zdrowia skarżącego wyraźnie wskazała, powołując się na przeprowadzone badania, iż choć skarżący narażony był na czynnik narażenia zawodowego w postaci nadmiernego wysiłku głosowego, to jednak występujące u niego dolegliwości narządu głosu nie są objęte wykazem chorób zawodowych, który zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, w przypadku choroby zawodowej pod postacią przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej [...] lat, wymaga dla jej rozpoznania wystąpienia objawów w formie: guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, lub też niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Jak wynika z jednoznacznej treści orzeczenia lekarskiego, żadnego z tych objawów nie stwierdzono u skarżącego.

Sąd podkreślił, że zawarte w orzeczeniu lekarskim nr [...] stwierdzenie o braku podstaw do rozpoznana u skarżącego choroby zawodowej stanowi wyłączną kompetencję uprawnionych do orzekania w tym zakresie lekarzy i jako takie nie może zostać zakwestionowane przez organ czy sąd administracyjny w sytuacji, gdy nie budzi wątpliwości w świetle innych dowodów. Wydane w sprawie orzeczenia są całkowicie jednoznaczne i zawierają tożsamą diagnozę, wykluczającą schorzenie o etiologii zawodowej. Złożona przez skarżącego dokumentacja medyczna została poddana analizie w jednostkach orzeczniczych obu instancji. Lekarze dokonujący oceny dokumentacji medycznej zdecydowanie zaprzeczyli, by odpowiadały one opisowi choroby zawodowej opisanej pod pozycją 15 wykazu chorób zawodowych.

W ocenie Sądu, organy w postępowaniu w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz dokonały jego prawidłowej oceny, czyniąc tym samym zadość zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Sąd zaznaczając, że skarżący domagał się badania przez lekarza foniatrę, wskazał, że skarżący został zbadany przez lekarza tej specjalności w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w S. w trakcie postępowania diagnostycznego i stąd też ocena stanu zdrowia jest również pochodną badań foniatrycznych. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie jednostki orzecznicze (obu stopni) - dysponując specjalistyczną wiedzą, po przeprowadzeniu określonych badań lekarskich i ocenie zgromadzonej dokumentacji lekarskiej pod kątem związku schorzenia z czynnikami narażenia zawodowego - stwierdziły brak rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej określonej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, to organy zobowiązane były dać w okolicznościach sprawy tym orzeczeniom wiarę i w konsekwencji orzec o braku stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej.

Skargą kasacyjną R. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na wadliwej kontroli legalności działalności administracji publicznej skutkującej niezastosowaniem przewidzianego ustawą środka i bezzasadnym przyjęciu, że organ administracyjny w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie naruszył przepisów prawa procesowego, podczas gdy zebrany przez ten organ materiał dowodowy okazał się niewystarczający dla wyjaśnienia stanu faktycznego, którego uzupełnienie o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lekarza specjalisty z zakresu foniatrii było uzasadnione i konieczne;

2) art. 3 § 1 i art. i 45 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na wadliwym przyjęciu pozazawodowej etiologii stwierdzonej u skarżącego jednostki chorobowej w postaci niedowładu lewego fałdu głosowego krtani powodującego jego unieruchomienie i dysfonię, podczas gdy schorzenie to powstało na skutek wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy oraz innych szkodliwych czynników występujących w środowisku pracy nauczyciela;

3) art. 141 § p.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu przez WSA w Szczecinie stanu faktycznego ustalonego przez organ administracyjny, bez wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz bez jego właściwej oceny.

Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. z dnia 20.08.2015 r., na okoliczności ustalenia przeciwwskazań do pracy w zawodzie nauczyciela z powodu schorzenia narządu głosu występującego u skarżącego.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz przyznanie wynagrodzenia za czynności adwokackie polegające na sporządzeniu skargi kasacyjnej, według norm prawem przepisanych, albowiem nie zostało one pokryte w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in. na wadliwie przeprowadzoną przez Sąd kontrolę legalności działań administracji publicznej w zakresie gromadzenia materiału dowodowego na etapie poprzedzającym wydanie decyzji, skutkującego oparciem rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego lekarze medycyny pracy zatrudnieni w jednostkach I jak i II stopnia, wydający orzeczenia lekarskie w toku postępowania administracyjnego, nie dysponują odpowiednią specjalistyczną wiedzą z zakresu foniatrii, która umożliwiałaby przeprowadzenie prawidłowej diagnostyki schorzenia narządu głosu skarżącego. Tym samym oparcie się jedynie na dokumentach przez nich wytworzonych obarczone jest błędem. W ocenie skarżącego nie sposób zgodzić się z argumentacją Sądu, że konsultacja foniatryczna z roku 2012 była wystarczająca dla wydania orzeczenia lekarskiego w sprawie. Ponadto, zdaniem skarżącego, z jednej strony na uwagę zasługuje brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ administracyjny, polegający na nieustaleniu przyczyn powstania u skarżącego jednostki chorobowej w postaci niedowładu lewego fałdu głosowego krtani powodującego jego unieruchomienie i dysfonię, z drugiej zaś arbitralne zakwalifikowanie tej jednostki chorobowej do klasy tych schorzeń o pozazawodowej etiologii. Taka diagnoza nie znajduje oparcia w żadnych dokumentach zebranych w toku postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie może odnieść zamierzonego skutku, a to z poniższych względów.

Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a.( zarzucanych w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej).

Jak stanowi art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kryterium zaś kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.z 2017r., poz. 2188), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. W świetle tych przepisów wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Podstawą orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Powyższe zatem oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Skoro Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. I tak też w niniejszej sprawie postąpił Sąd pierwszej instancji. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy bowiem rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Sąd pierwszej instancji nie ustalał stanu faktycznego sprawy, a oceniał prawidłowość jego wyjaśnienia i ustalenia przez organy administracji publicznej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sądowi pierwszej instancji w tym zakresie nie można skutecznie zarzucić wadliwości i twierdzić, że Sąd bezzasadnie przyjął, że organ w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie naruszył przepisów prawa procesowego. Nie można podzielić zarzutu skarżącego, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że zebrany przez organ materiał dowodowy jest niewystarczający i dla wyjaśnienia stanu faktycznego organ winien przeprowadzić dowód z opinii lekarza specjalisty z zakresu foniatrii.

Przypomnieć należy, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych ( t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1367) określa m.in. sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych. Zgodnie z § 8 ust. 1 decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż organ nie ma prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Rozpoznanie chorób zawodowych należy do właściwości jednostek medycznych określonych w § 5 powołanego wyżej rozporządzenia i organy inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w kwestii rozpoznania choroby zawodowej lub braku do tego podstaw są wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, jeżeli zostały one wydane z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 marca 2015r., sygn. akt II OSK 1872/13; z dnia 28 stycznia 2015r., sygn. akt II OSK 1567/13 – CBOSA; z dnia 24 lutego 1998r., I SA 1520/97, ONSA 1998/4/150, z dnia 23 lipca 2003r., I SA 108/03, LEX nr 160259, z dnia 24 maja 2001r., SA 1801/00,LEX nr 77663, z dnia 2 czerwca 1998r., I SA 225/98, LEX nr 45827). Zaznaczyć też należy, iż właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1184 ze zm.) zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3 - § 5 ust. 1 rozporządzenia.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego skarżący był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w S. oraz w Instytucie Medycyny Pracy w L. Jednostki orzecznicze I i II stopnia nie rozpoznały u R. P. żadnego ze schorzeń określonych pod poz. 15 w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych. A mianowicie, jednostki orzecznicze nie rozpoznały u skarżącego przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej [...] lat: tj. wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych (pkt 2) i niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią (pkt 3). Jednostki orzecznicze obu stopni po zapoznaniu się z dodatkowymi dokumentami nie zmieniły swojego stanowiska i podtrzymały wydane orzeczenia. Nadto wyjaśniając wątpliwości - wskazane przez organ inspekcji sanitarnej – jednostki orzecznicze wyjaśniły przyczyny braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z poz. 15 wykazu chorób zawodowych. W szczególności Instytut Medycyny Pracy w L.– jako jednostka orzecznicza II stopnia – wyjaśnił w pismach z dnia 27 listopada 2012 r., 10 stycznia 2013r., 6 maja 2013r. i 25 lutego 2015r., iż u skarżącego rozpoznano porażenie lewego fałdu głosowego ( nazwane niedowładem lewego fałdu głosowego), a zatem całkowite porażenie jednego fałdu głosowego, z pełnym zwarciem fonacyjnym. Tymczasem do rozpoznania choroby zawodowej konieczne jest stwierdzenie niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Instytut wyjaśnił też, że zbieżność określenia "niedowład" występującego w obu powyższych rozpoczynaniach nie świadczy, że są to schorzenia tożsame. Niedowład (porażenie) lewego fałdu głosowego, który rozpoznano u skarżącego jest odmienną jednostką chorobową niż niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.

Podkreślić należy, iż w orzeczeniach lekarskich jednostek orzeczniczych I i II stopnia wskazano okresy narażenia zawodowego i rodzaj narażenia zawodowego – nadmierny wysiłek głosowy. Przesłanką odmowy stwierdzenia choroby zawodowej, mimo pracy w narażeniu zawodowym, było nierozpoznanie u skarżącego schorzenia z poz. 15.2 i 15.3 wykazu chorób zawodowych. Powyższej oceny nie może zmienić złożone przez skarżącego pismo Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w S. z dnia 20 sierpnia 2015r., załączone do skargi kasacyjnej, dotyczące przeciwskazań do pracy w zawodzie nauczyciela.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji ocenił wnikliwie postępowanie przeprowadzone przed organami obu instancji i wypowiedział się w zakresie podniesionych przez skarżącego zarzutów. Przypomnieć należy, iż przedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega zarówno na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny jak i wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji wypowiedział się we wszystkich kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy odwołując się do materiału dowodowego sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie opiera się na konkretnych danych. Odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.

Niezależnie od powyższego wyjaśnić należy, iż uprawnienie do przeprowadzania dowodu z biegłych posiadają sądy pracy, które rozstrzygają spory o roszczenia ze stosunku pracy ( art. 262 § 1 Kodeksu pracy). Przez sprawy z zakresu prawa pracy rozumie się, zgodnie z art. 476 § 1 pkt 3 k.p.c., sprawy o odszkodowania dochodzone od zakładu pracy na podstawie przepisów o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji