Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 364/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5, art. 130a ust. 1, ust. 5, ust. 5c, ust. 6, ust.10h
journal: Dz.U. 2017 poz 128
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
article: art. 102 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. R. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r., Nr [...], odmawiające przyznania M. R. i W. R., wspólnikom rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. Spółki cywilnej [...]., zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:

W dniu 21 czerwca 2000 r., Komendant Miejski Policji w [...] zawarł z działającym w imieniu Spółki W. umowę w sprawie usuwania i przechowywania pojazdów w przypadkach określonych w art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 z późn. zm.), dalej jako "ustawa – Prawo o ruchu drogowym" lub "p.r.d.", na okres 3 lat.

W dniu 12 marca 2002 r., pojazd marki [...] o nr rejestracyjnym [...] został usunięty z drogi i umieszczony na parkingu strzeżonym należącym do skarżących, na podstawie art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

Decyzją Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], z dnia 30 czerwca 2003 r., nr [...], orzeczono o przejęciu ww. pojazdu z mocy ustawy na rzecz Skarbu Państwa, w dniu 13 września 2003 r., tj. po upływie 6 miesięcy od usunięcia pojazdu z drogi.

Pismem z dnia 10 lipca 2012 r. M. i W. wnieśli do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] o przyznanie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów ww. pojazdu, powołując się na uchwałę NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, w której sąd uznał, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130 a ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), dalej jako "u.p.e.a." w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449).

W niniejszej sprawie Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] kilkukrotnie wydawał postanowienia, które następnie były uchylane przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...].

Wobec zaistnienia sporu kompetencyjnego pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w [...] a Starostą [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., I OW 58/14, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę [...], jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy.

Pierwotnie, w kilku wydanych w tej sprawie postanowieniach Starosta [...] stał na stanowisku, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Każde z tych rozstrzygnięć, na skutek zażaleń skarżącego zostało jednak uchylone przez organ odwoławczy.

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r., Starosta [...] przekazał wniosek skarżących z dnia [...] lipca 2012 r., do rozpoznania Prezydentowi Miasta [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w wyniku rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy wskazał Starostę [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., Starosta [...] odmówił przyznania M. i W. zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...], przejętego na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz.1137 z późn. zm.), dalej jako "ustawa – Prawo o ruchu drogowym".

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w trakcie obowiązywania umowy z dnia 21 czerwca 2000 r. w sprawie usuwania i przechowywania pojazdów, zawartej między skarżącymi a Komendantem Miejskim Policji w [...], doszło do zmiany ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w wyniku nowelizacji z dnia 1 stycznia 2002 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 129, poz. 1444), dalej jako "ustawa nowelizująca" oraz zastąpienia rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. (Dz.U. Nr 5, poz. 64) dalej jako "rozporządzenie z dnia 14 stycznia 2000 r.", rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. z 2002 r. Nr 134, poz. 1133), dalej jako "rozporządzenie z dnia 2 sierpnia 2002 r.". Nowelizacja ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w tym art. 130a ust. 5 i 6 ustawy oraz wprowadzenie nowego rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2002 r. nałożyło na właściwego miejscowo starostę obowiązek wyznaczenia w porozumieniu z Komendantem Policji podmiotów uprawnionych do usuwania pojazdów z pasa drogowego i prowadzenia parkingów, a na jednostki Policji obowiązek wydawania dyspozycji usunięcia pojazdów z dróg jednostkom wyznaczonym przez starostę. Wobec powyższego, [...] w [...], jako jednostka prowadząca parking strzeżony oraz usuwająca pojazdy z dróg w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, została wyznaczona przez Starostę [...] na wniosek skarżących w dniu 20 czerwca 2003 r., na okres 12 miesięcy od daty wystawienia umowy, tj. do dnia 20 czerwca 2004 r.

Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego organ podniósł, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych. Usuwanie pojazdów z drogi i dalsze postępowanie z tymi pojazdami stanowi wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, a w części także z udziałem podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego w dniu usunięcia pojazdu, tj. [...] marca 2002 r., mogło zatem dojść tylko między podmiotami wyraźnie wskazanymi w obowiązujących przepisach, tj. między starostą, a prawidłowo wyznaczoną przez starostę jednostką usuwającą pojazdy lub prowadzącą parkingi strzeżone.

W ocenie organu, okoliczność wydania przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] dyspozycji usunięcia pojazdu nie stanowi o tym, że [...]. była podmiotem wyznaczonym zgodnie z wskazanymi powyżej przepisami. Również wydanie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] decyzji o przejściu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa nie ma znaczenia dla oceny, czy strona była jednostką wyznaczoną przez starostę do usuwania i przechowywania pojazdów na podstawie art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Wobec nowelizacji ustawy – Prawo o ruchu drogowym starosta został podmiotem uprawnionym do wyznaczania jednostek usuwających pojazdy z drogi oraz prowadzących parkingi, na których umieszcza się te pojazdy. Utracił także moc §10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 stycznia 2000 r., stanowiący o zawieraniu umów przez Komendanta Powiatowego Policji z przedsiębiorcami, którzy na podległym mu terenie będą wykonywać czynności usuwania i parkowania pojazdów.

W konsekwencji organ uznał, że spółka wnioskodawców nie była w dniu usunięcia samochodu podmiotem wyznaczonym przez Starostę [...] do wykonywania zadań polegających na usuwaniu pojazdów z drogi w trybie art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, funkcjonariusz Policji, który wystawił dyspozycję usunięcia pojazdu nie był organem uprawnionym do wyznaczania podmiotów usuwających pojazdy z dróg i parkingów na jakich takie pojazdy mają być umieszczane, zaś między Skarbem Państwa, a tym bardziej Starostą [...] i firmą skarżących nie powstał stosunek administracyjnoprawny, o którym mowa w przepisach działu II rozdziału 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W wyniku wniesionego przez skarżącego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że pojazd marki [...] o nr rejestracyjnym [...] został umieszczony na parkingu wnioskodawców, którzy zostali wyznaczeni przez Starostę [...] do usuwania, przemieszczania i parkowania pojazdów usuniętych z drogi na parkingach strzeżonych mocą umowy z dnia 21 czerwca 2000 r., na okres trzech lat. W trakcie obowiązywania umowy doszło jednak do zmiany ustawy – Prawo o ruchu drogowym i rozporządzenia z dnia 14 stycznia 2000 r., na podstawie których umowa została zawarta. Na mocy nowego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów, obowiązek wyznaczania podmiotów uprawnionych do usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania został nałożony na starostów. Wobec tego organ uznał, że dopiero pismem Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., skarżący zostali wyznaczeni do usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania.

Organ wskazał również, że wynagrodzenie za okres od dnia przejścia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa skarżący otrzymali na mocy wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia 23 listopada 2004 r., sygn. akt I C [...]. Podniósł ponadto, że wynagrodzenie za pozostały okres może być dochodzone przed sądami powszechnymi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniósł W.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, zobowiązanie organu na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", do wydania postanowienia w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie ww. pojazdu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, podczas gdy winno ono zostać uchylone;

2. naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., polegające na pozbawieniu strony przed wydaniem postanowienia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

3. naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz jego dowolną ocenę, skutkującą:

- błędnym uznaniem, że umowa z dnia 21 czerwca 2000 r. w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów zawarta na okres 3 lat wygasła z mocy prawa na skutek nowelizacji przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym z dniem 1 stycznia 2002 r.,

- pominięciem przy ocenie zasadności wniosku skarżącego faktu, że w dniu [...] czerwca 2003 r. Starosta [...] wyznaczył [...]., jako jednostkę uprawnioną do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego,

- nieuwzględnieniem okoliczności, że w wyroku Sądu Okręgowego w [...] z 23 listopada 2004 r., sygn. akt: I C [...], zapadłym z powództwa W. oraz M.- wspólników [...], ww. wspólnicy nie otrzymali wynagrodzenia za okres od dnia usunięcia pojazdu z drogi, względnie od dnia wyznaczenia spółki [...] jako jednostki uprawnionej do usuwania i przechowywania pojazdów do dnia przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa, a jedynie za okres od przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa do dnia odbioru pojazdu z parkingu.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. naruszenie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2017 r. poz. 1201 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że skoro pomiędzy skarżącym a Skarbem Państwa nie doszło do nawiązania stosunku administracyjnego w zakresie usuwania i przechowania pojazdu, to wynagrodzenie za wyżej wymienione czynności jest nienależne pomimo, że w dniu [...] czerwca 2000 r. pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w [...] a wspólnikami spółki cywilnej [...]. została zwarta umowa w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów na okres 3 lat w celu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku ruchu na drogach;

2. naruszenie art. 129 ust. 2 pkt 10, art. 130a ust. 4 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. ustawy – Prawo o ruchu drogowym, art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, oraz art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że podmiot prowadzący parking może dochodzić należności pieniężnych bezpośrednio od właściciela usuniętego pojazdu;

3. naruszenie art. 77 ust. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na ich niezastosowaniu i uznaniu, że skarżący może domagać się zwrotu kosztów od właściciela pojazdu, (które to roszczenie nie może być realizowane wskutek niedopuszczalności drogi sądowej w postępowaniu cywilnym), w sytuacji, gdy ustawa nie może zamykać drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w powyższym zakresie badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniem uzasadniającym jego uchylenie. Rozstrzygnięcia organów administracji publicznej obu instancji naruszają bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszają przepisy prawa materialnego.

Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdu w postaci pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...].

Z ustaleń organów obu instancji wynikało, że pojazd ten został usunięty z drogi oraz był przechowywany (parkowany) w okresie, gdy spółka cywilna, której wspólnikami pozostawali M. oraz W., nie była jednostką wyznaczoną przez starostę do usuwania pojazdów z drogi.

Przedmiotowy samochód usunięto z drogi w dniu [...] marca 2002 r., a więc w okresie, gdy obowiązywał już art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu określonym ustawą z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 129, poz.1444).

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że do czasu powyższej nowelizacji kwestie związane z nadzorem nad parkowaniem pojazdów i usuwaniem pojazdów regulował art. 129 ust. 5 p.r.d. oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz.U. z 2000 r. Nr 5, poz. 64 ze zm.).

Z przepisów tych wynikało, że czynności związane usuwaniem oraz parkowaniem usuniętych pojazdów na parkingach strzeżonych wykonywali przedsiębiorcy, z którymi komendant powiatowy Policji zawierał umowę o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania lub parkowania.

Taka też umowa została zawarta w dniu [...] czerwca 2000 r. pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w [...] a wspólnikami spółki cywilnej [...] M. i W.. Umowa ta została zawarta na okres 3 lat, co oznacza, że co najmniej nominalnie obowiązywała ona również w roku, w którym doszło do usunięcia i parkowania pojazdu.

Stan prawny zmienił się istotnie w 2002 r. Z dniem 1 stycznia 2002 r. wszedł w życie przepis art. 130a p.r.d., z którego wynikało, że pojazdy są usuwane z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę (art. 130a ust. 5 p.r.d.) oraz umieszczane na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez starostę (art. 130a ust. 6 p.r.d.).

Niewątpliwie zatem począwszy od 1 stycznia 2002 r. brak było podstaw do zawierania umów, o których mowa była w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół.

Powyższe nie oznacza jednak, że wcześniej zawarte w tym trybie umowy o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania lub parkowania pojazdów, automatycznie wygasły.

W kwestii tej podzielić należy stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 928/15, gdzie wskazano wprost, że prawidłowe jest stanowisko sądu I instancji co do tego, że po dniu 1 stycznia 2002 r. umowy zawarte na podstawie § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania kół nie wygasły. Zmiana przepisów dokonana ustawą z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym spowodowała, że nie można już było zawierać umów na podstawie § 10 rozporządzenia z dnia 14 stycznia 2000 r., albowiem stosownie do dodanego art. 130a ust. 5 i 6, "w przypadkach określonych w ust. 1 i 2 pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę. Usunięty pojazd umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Wysokość opłat ustala rada powiatu". W dacie usunięcia samochodu, którego dotyczy zaskarżone postanowienie, niewątpliwie do usuwania pojazdów uprawnione były wyłącznie jednostki wyznaczone przez starostę. Zmiana z dniem 1 stycznia 2002 r. stanu prawnego nie miała jednak wpływu na postanowienia umowy zawartej pomiędzy Komendantem Miejskim Policji, a przedsiębiorcą. Oznacza to, że jeżeli w ramach tej umowy przedsiębiorca usuwał pojazdy i przechowywał je, to należy mu się stosowne wynagrodzenie. Jak wynika z przywołanej umowy doprowadziła ona do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, którego treścią było usuwanie pojazdów i ich parkowanie w miejscach wyznaczonych, w celu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku ruchu na drogach – art. 129 ust. 1 i ust. 2 pkt. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym – w brzmieniu do dnia 1 stycznia 2002 r. (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stanowisko takie w całości podziela.

Wnioskodawcy zawarli w dniu [...] czerwca 2000 r. umowę, której treścią było usuwanie pojazdów i ich parkowanie w miejscach wyznaczonych.

Umowa ta doprowadziła do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, którego treścią było usuwanie pojazdów i ich parkowanie w miejscach wyznaczonych.

Zmiana z dniem 1 stycznia 2002 r. stanu prawnego nie miała wpływu na postanowienia umowy zawartej w dniu [...] czerwca 2000 r., pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w [...] a spółką cywilną [...]. Umowa ta nadal była realizowana, a skarżący w ramach tej umowy nadal usuwali pojazdy i przechowywali je, w tym także usunęli i przechowywali przedmiotowy samochód.

Jak trafnie przyjęto w orzecznictwie Sądu Najwyższego stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest – także w okresie poprzedzającym przejście pojazdu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa – typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2009 r., V CSK 332/08, System Informacji Prawnej LEX nr 515452).

Stanowisko takie należy uznać także za utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, wskazał, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Jakkolwiek, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Podmiot, na którego parkingu pojazd został umieszczony w trybie określonym w art. 130a ust. 5c nie jest więc pozbawiony drogi sądowej w zakresie dochodzenia wynagrodzenia za przechowywanie takiego pojazdu; jest to – ze względu na publicznoprawny charakter stosunku prawnego w zakresie przechowywania pojazdu – droga przed sądami administracyjnymi, nie zaś powszechnymi.

Reasumując należy zatem stwierdzić, że stosunek prawny powstały w związku z usunięciem i przechowywaniem przedmiotowego samochodu jest stosunkiem prawnym o charakterze administracyjnym, co oznacza, że wnioskodawcy winni otrzymać wynagrodzenie i zwrot poniesionych wydatków w trybie postępowania administracyjnego.

W sprawie nie budzi także wątpliwości to, że organem administracji, który powinien rozstrzygnąć sprawę jest Starosta [...].

Kwestia ta została bowiem już rozstrzygnięta postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OW 58/14, w którym w związku z wszczętym sporem kompetencyjnym wskazał Starostę [...] jako. i W. o przyznanie wynagrodzenia i zwrot koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdów.

Postanowienie to jest prawomocne i wiąże tak strony, jak i organ administracji – Starostę [...].

Podkreślić należy, że postanowienie to przesądza pośrednio także o istnieniu pomiędzy organem i wnioskodawcami stosunku prawnoadministracyjnego. Istota sporu kompetencyjnego polega bowiem na tym, że sprawa, w której powstał spór kompetencyjny musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia. Spór taki nie może mieć charakteru pozornego, czy też jedynie teoretycznego.

Rozstrzygając istniejący spór Naczelny Sąd Administracyjny, to właśnie Starostę [...] wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy wniosku z dnia [...] lipca 2012 r.

Organ ten był zatem zobowiązany do rozpoznania i rozstrzygnięcia złożonego wniosku.

Niewątpliwie zgodzić należy się z organami co do tego, że istniejący w przedmiotowej kwestii stan prawny nie przedstawia się jasno i jednoznacznie.

Niejednoznaczność, czy też niespójność obowiązujących przepisów, nie zwalnia organu administracji z obowiązku ich stosowania.

Organ administracji, tak jak każdy organ stosujący prawo, ma obowiązek dokonania wykładni wchodzących w grę przepisów prawa i ich właściwego zastosowania.

Na marginesie podkreślić trzeba, że podmioty usuwające pojazdy z dróg i umieszczające je na parkingach nie działały samowolnie. Podmioty te nie mogą odpowiadać za chwiejne, niestabilne i zmieniające się prawo. Nie można ich zatem pozbawić stosownego wynagrodzenia. Konstytucja w art. 2 stanowi bowiem, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady współżycia społecznego.

Mimo, że spółka cywilna [...] została formalnie wyznaczona przez Starostę [...] w dniu [...] czerwca 2003 r., to można powiedzieć, że do tego czasu powiat [...] – co najmniej milcząco akceptował, że spółka ta (jedyna na terenie powiatu [...]) wykonywała zadania powiatu w zakresie usuwania pojazdów i ich przechowywania.

Okoliczność, że w przedmiotowej sprawie własność samochodu przeszła na rzecz Skarbu Państwa nie ma znaczenia dla oceny żądania skarżącego.

W kwestii materialnoprawnych podstaw do orzekania o kosztach związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu istniejące wątpliwości rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanej już wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10.

W uchwale tej stwierdzono, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 p.r.d., nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Tym samym organ administracji powinien przyjąć za materialnoprawną podstawę postanowienia art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Stwierdzić należy również, że podstawy do orzeczenia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdu nie mógł stanowić art. 130a ust.10h p.r.d. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem ponoszonych przez osobę będącą właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu.

W kwestii wysokości należnego wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz usunięciem pojazdu stwierdzić należy, że to dozorca występujący do organu egzekucyjnego o zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór może i powinien przedstawić pokwitowania i rachunki w związku z poniesionymi wydatkami oraz wskazać trudy związane ze sprawowaniem dozoru. Udowodnienie tych kwestii należy do dozorcy, w przeciwnym wypadku zagadnienie to jest pozostawione organom, co skutkuje przerzuceniem na nich ciężaru ustalenia należności we własnym zakresie. W braku należytej aktywności wnioskodawcy przy określaniu wynagrodzenia należy uwzględniać zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jego warunki, wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną dla jego składowania. Wysokość ustalonego przez organ wynagrodzenia odpowiadać powinna wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach.

W przedmiotowej sprawie organ całkowicie zaniechał wyjaśnienia tych kwestii.

W konsekwencji powyższych uwag uznać należało, że postanowienia wydane w obu instancjach zapadły z naruszeniem przepisów art. 107 § 1 i 3 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Organ dopuścił się również naruszenia prawa materialnego, bezpodstawnie odmawiając zastosowania w sprawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i oceny złożonego wniosku w świetle powyższej regulacji o charakterze materialnoprawnym.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni zatem poczynione wyżej rozważania i ustali wszystkie okoliczności istotne do określenia wysokości należnego wnioskodawcom wynagrodzenia za dozór oraz wydatków koniecznych związanych z usunięciem pojazdu i wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym samochodem, a następnie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, dokona merytorycznego rozpoznania wniosku z uwzględnieniem przywoływanych wyżej przepisów materialnoprawnych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Na mocy art. 135 p.p.s.a. uchyleniu podlegało również postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2017 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).