Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 105/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 13, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 1, art. 2, art. 32 ust. 1, art. 32a ust. 1 pkt 8, ust. 6, art. 34
journal: Dz.U. 2020 poz 1683
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - t.j.
article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 149 par. 1 pkt 1, par. 1a, par. 2, art. 154 par. 6, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. J. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w O. do załatwienia wniosku R. J. z dnia 12 października 2021 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierza Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego w O. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 4) zasądza od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w O. na rzecz skarżącego R. J. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez R. J. (zwanego dalej: skarżącym) jest bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w O. (zwanego dalej: w skrócie "Zarządem Okręgowym PZŁ w O." lub "organem") w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 12 października 2021 r., złożonym na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publiczne (aktualnie Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm.) zwanej dalej u.d.i.p., pocztą elektroniczną, skarżący zwrócił się do Przewodniczącego Zarządu Okręgowego PZŁ w O. o podanie powodów, z przedstawieniem podstawy prawnej, nie zwołania przez Zarząd zwyczajnego okręgowego zjazdu delegatów, którego zwołanie - zgodnie z § 93 ust. 5 Statutu PZŁ, należy do wyłącznej kompetencji zarządu okręgowego. Ponadto wystąpił o przedstawienie kopii następujących dokumentów i przesłanie ich na jego adres zamieszkania:

"1. sprawozdań zarządu okręgowego za rok gosp. 2019/2020 oraz za rok gosp. 2020/2021;

2. sprawozdań z działalności zespołu nadzorczo - kontrolnego za rok gosp. 2019/2020 i 2020/2021;

3. sprawozdań finansowych za rok gosp. 2019/2020 i 2020/2021 ze szczególnym uwzględnieniem:

- wpływów z dzierżawionych obiektów i kosztów związanych z utrzymaniem tych obiektów;

- wynagrodzeń członków zarządu okręgowego z wyszczególnieniem wszystkich składników;

- rozliczeń delegacji członków zarządu okręgowego i zespołu nadzorczo - kontrolnego z rozbiciem na delegacje krajowe i zagraniczne - z wyszczególnieniem poszczególnych kosztów tych delegacji (diety, kilometrówki, hotele itp.);

4. sprawozdań biegłego z badania sprawozdań finansowych za lata 2019/2020 i 2020/2021;

5. protokółów z audytów wewnętrznych z lat 2019/2020 i 2020/2021".

W związku ze złożonym wnioskiem Łowczy Okręgowy Zarządu Okręgowego PZŁ w O. wydał, datowane na dzień 29 października 2021 r., polecenie dotyczące wniosku skarżącego, które w dniu 28 października 2021 r., pocztą e-mail, zostało przekazane do Dyrektora Biura ZG PZŁ "zgodnie z procedurą wg właściwości".

W dniu 28 października 2021 r. poinformowano również Prezesa Koła Łowieckiego [...] – na adres e-mail [...], za pośrednictwem którego złożono wniosek, że zgodnie z dyspozycją Łowczego Okręgowego w O. wniosek skarżącego został przekazany do Działu Prawnego przy ZG PZŁ w W., "celem wskazania prawnego w zakresie podstawy, zasadności i zakresu udzielenia odpowiedzi na zadane w nim prośby".

W dniu 24 listopada 2021 r., w odpowiedzi na prośbę Łowczego Okręgowego PZŁ w O., w kancelarii radcy prawnego K. G. sporządzona została opinia prawna dotycząca wniosku skarżącego. Opinia ta została adresowana do Łowczego Okręgowego PZŁ w O. W wiadomości e-mail, w której została przesłana wskazano, że opinia wydana została zgodnie z poleceniem Łowczego w nawiązaniu do maila z dnia 28 października 2021 r. W jej treści wyjaśniono, że co do zasady Polski Związek Łowiecki oraz koła łowieckie podlegają obowiązkowi udzielania informacji mających charakter publiczny. Tam gdzie żądanie udostępnienia informacji publicznej dotyczy realizowania przez Polski Związek Łowiecki zadań ustawowych oraz gospodarowania mieniem publicznym (w tym zwierzyną) tam wówczas mamy do czynienia z informacją publiczną. Gdy jednak chodzi o sprawy wewnętrzne Związku wówczas ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania. W konsekwencji, nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu. Udostępnienie informacji publicznej każdorazowo przybiera określoną formę. Kluczowe znaczenie ma tu przepis art. 14 powołanej ustawy zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia informacji powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W odniesieniu do wniosku złożonego przez skarżącego w opinii wskazano, że żądanie udzielenia informacji o przyczynach niezwołania okręgowego zjazdu delegatów dotyczy spraw wewnętrznych Związku, a zatem nie podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej. Należy zatem odpisać zwykłym pismem, że żądanie nie może zostać uwzględnione. Dokumenty objęte wnioskiem stanowią z kolei nośnik informacji zarówno podlegających udostępnieniu, jak i niepodlegających udostępnieniu wobec czego nie można udzielić informacji w sposób oczekiwany przez wnioskującego. W tej sytuacji należy zwrócić się do wnioskodawcy aby określił inny sposób udzielenia informacji, w tym jakie konkretnie informacje publiczne wynikające z dokumentów opisanych we wniosku mają zostać mu udostępnione. Dopiero wówczas możliwe będzie rozpatrzenie żądania poprzez ustalenie czy dotyczy ono informacji publicznej, a jeśli tak to czy podlega ona udostępnieniu, czy też należy odmówić jej udostępniania w trybie art. 16 powoływanej wyżej ustawy.

Po otrzymaniu ww. opinii Zarząd Okręgowy PZŁ w O. nie podjął żadnych czynności związanych z rozpoznaniem wniosku skarżącego. W szczególności w nadesłanych przez organ do Sądu aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na podjęcie takich czynności.

Pismem z dnia 5 listopada 2021 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z 12 października 2021 r. Podnosząc, że żądane przez niego informacje mają walor informacji publicznej wskazał, że pomimo upływu terminu z art. 13 u.d.i.p. Przewodniczący Zarządu Okręgowego PZŁ w O. nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku i nie udzielił żądanych informacji. Dopuścił się tym samym rażącego naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz bezczynności.

W piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2022 r. skarżący potwierdził, że nie otrzymał żadnej, zarówno pisemnej, ani ustnej odpowiedzi dotyczącej rozpoznania jego wniosku.

Pomimo kilkukrotnych wezwań Sądu (wezwania z dnia 13 i 29 grudnia 2021 r. oraz 17 stycznia 2022 r.) organ nie przedłożył odpowiedzi na skargę i nie ustosunkował się w żaden sposób do zarzutu bezczynności oraz zasadności skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) zwanej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. Uwzględniając taką skargę sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzeka natomiast o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Zarządu Okręgowego PZŁ w O. w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm.) zwanej nadal u.d.i.p.

Wprawdzie w skardze jako skarżony organ wskazany został Przewodniczący Zarządu Okręgowego PZŁ w O. niemniej jednak zgodnie z art. 32a ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2020 r., poz. 1683 z późn. zm.) organami Polskiego Związku Łowieckiego są zarządy okręgowe jako organy terenowe Zarządu Głównego, w skład których - stosownie do art. 32a ust. 6 Prawa łowieckiego, wchodzą: Łowczy Okręgowy i członkowie w liczbie od 2 do 4. Z treści przedłożonego do akt pełnomocnictwa udzielonego przez Łowczego Krajowego na podstawie § 87 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 89 Statutu PZŁ wynika natomiast, że Łowczy Okręgowy M. P. - będący Przewodniczącym Zarządu Okręgowego PZŁ w O., wykonuje czynności z zakresu zarządzania działalnością w ramach Zarządu Okręgowego w O. Stąd Sąd uznał, że organem którego bezczynność podlega w niniejszej sprawie zaskarżeniu do Sądu jest Zarząd Okręgowy PZŁ w O.

Zgodnie z art. 21 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi Sąd uwzględnił zatem, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia.

Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść z kolei należy do bezczynności organu w sprawach rozpoznawanych w trybie k.p.a. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.

Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając, czy organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności Sąd uwzględnił, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie - pomimo istniejącego w tym zakresie ustawowego obowiązku, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził wymagane postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem odpowiedniego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Konieczne jest natomiast ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do podjęcia określonego działania, którego zaniechał.

W przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej należy zatem zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., nie budzi wątpliwości to, że PZŁ, Zarządy Okręgowe PZŁ oraz Koła Łowieckie są podmiotami zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem nie tylko władze publiczne ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 Prawa łowieckiego, Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulacje liczebności populacji zwierząt łownych. Łowiectwo, jako element ochrony środowiska przyrodniczego, w rozumieniu ustawy oznacza natomiast ochronę zwierząt łownych (zwierzyny) i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej (art. 1 Prawa łowieckiego). Zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe, stanowią zaś własność Skarbu Państwa (art. 2 Prawa łowieckiego).

Na podstawie art. 34 Prawa łowieckiego ustawodawca przekazał PZŁ szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej; troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących; ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych; podejmowanie działań mających na celu zwalczanie i zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych zwierząt łownych; realizację innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.

Wymienione zadania mają charakter publiczny. W świetle przepisów ustawy Prawo łowieckie, PZŁ wykonuje zatem m.in. zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego (por. wyrok WSA w lublinie z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 190/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 32/14, wyrok NSA z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3277/15; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zadania te, na podstawie art. 32a ust. 1 pkt 8 Prawa łowieckiego, wykonują także Zarządy Okręgowe jako organy strukturalne PZŁ. Zgodnie z § 98 Statutu PZŁ do kompetencji Zarządu Okręgowego należy m.in.: nadzór nad kołami mającymi siedzibę na terenie okręgu i członkami niezrzeszonymi w kołach łowieckich zgodnie z właściwością określoną w § 5 ust. 3; realizowanie uchwał właściwych organów Zrzeszenia; zarządzanie, w ramach udzielonych pełnomocnictw, funduszami i majątkiem Zrzeszenia pozostającymi w dyspozycji okręgu; opiniowanie projektów podziału obszaru województwa na obwody łowieckie i zmian granic tych obwodów w granicach okręgu; nadzór nad prowadzeniem gospodarki łowieckiej na terenie obwodów łowieckich położonych na terenie okręgu; współdziałanie z właściwymi organami administracji rządowej i samorządowej w realizacji zadań zlecanych, w ramach obowiązującego prawa; współpraca z terenowymi organami administracji rządowej i samorządowej, właściwymi regionalnymi dyrekcjami Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe oraz organizacjami społecznymi w zakresie łowiectwa, ochrony przyrody i ochrony środowiska; inspirowanie porozumień i tworzenie wspólnych przedsięwzięć z administracją terenową Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, w tym w zakresie tworzenia rejonów hodowlanych; wydawanie niezbędnych zarządzeń i instrukcji; prowadzenie monitoringu zwierzyny oraz rejestru łowieckich trofeów medalowych. Z § 120 Statutu PZŁ wynika zaś, że zrzeszenie może otrzymywać dotacje według zasad określonych w odrębnych przepisach, co oznacza, że w tym zakresie dysponuje środkami publicznymi.

Tym samym, w świetle przepisów Prawa łowieckiego - ze względu na publiczny charakter realizowanych zadań, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zarząd Okręgowy PZŁ jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej.

Stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., zdaniem Sądu nie ma również wątpliwości co do tego, że Zarząd Okręgowy PZŁ w zakresie realizowanych zadań publicznych oraz korzystania z finansów publicznych posiada informacje o sprawach publicznych, które podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W szczególności uznać należy, że informacje zawarte w żądanych przez skarżącego protokołach z audytów wewnętrznych oraz sprawozdaniach mogą zawierać informacje mieszczące się w zakresie rzeczowym pojęcia informacji publicznej.

Wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z definicją sformułowaną w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Podkreślić jednak należy, że nie jest to katalog wyczerpujący, a jedynie przykładowy. Reguły wykładni prawa dotyczącego dostępu do informacji publicznej wyznacza natomiast art. 61 Konstytucji. Z tego też względu przyjąć należy taką interpretację, która gwarantuje szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i zmierza do poszerzania, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego.

Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym w zakresie powierzonych kompetencji, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone; dotyczące sfery faktów. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 881/18).

W szczególności, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., za informację publiczną uznać należy wszelkie informacje o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i lit. f u.d.i.p.), o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1(art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), a także o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), którego cześć stanowią zgodnie z art. 2 Prawa łowieckiego zwierzęta łowne w stanie wolnym.

Zgodnie też z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. za informację publiczną uznać należy dane publiczne w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Definicja dokumentu urzędowego określona została, w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Nie ulega też wątpliwości, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305, z późn. zm.). Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi, aby mogła być w pełni realizowana, musi obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym.

Na podstawie wskazanych wyżej przepisów przyjąć więc trzeba, że informacją publiczną jest m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne i gospodarujące środkami publicznymi w zakresie powierzonych im w tym zakresie kompetencji. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich.

Oznacza to, że w zakresie prowadzenia gospodarki łowieckiej rozumianej jako działalność w zakresie ochrony, hodowli i pozyskiwania zwierzyny, dokumenty gromadzone przez PZŁ stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Także uwzględniając publicznoprawny charakter niektórych kompetencji Polskiego Związku Łowieckiego uznać należy, że informacja dotycząca funkcjonowania oraz kwestii organizacyjnych Związku, co do zasady, jest również informacją publiczną. W kontekście gospodarki finansowej PZŁ przyjąć natomiast należy, że udostępnieniu podlegają informacje dotyczące dotacji z funduszy publicznych przeznaczonych na realizację określonych zadań publicznych oraz odnoszące się do innych ośrodków finansowych lub majątkowych ze źródeł publicznych oraz gospodarowania mieniem publicznym.

Powyższe przesądza, że Zarząd Okręgowy PZŁ w O. otrzymawszy wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany był rozpatrzyć go zgodnie z przepisami u.d.i.p. W tym zakresie powinien dokonać jego indywidualnej i wnikliwej oceny w celu ustalenia, czy objęte nim informacje istotnie mają charakter informacji publicznej, a następnie powinien podjąć odpowiednie czynności.

Stosownie do okoliczności faktycznych rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać na: udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, odmowie jej udostępnienia w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - w przypadku wystąpienia okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 - ust. 2b u.d.i.p. lub wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W sytuacji natomiast, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje albo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy, organ jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Stosownie też do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiednie czynności organ powinien podjąć w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku lub w terminie przedłużonym na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Zaznaczyć można, że na podstawie art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) oraz w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji (art. 5 ust. 2a u.d.i.p.), czy w zakresie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 lutego 2010 r. o rekapitalizacji niektórych instytucji oraz o rządowych instrumentach stabilizacji finansowej (art. 5 ust. 2b u.d.i.p.). Jeżeli jednak żądane informacje publiczne podlegają ochronie na podstawie art. 5 u.d.i.p., to wówczas podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w tym zakresie. Ograniczenie przez ustawodawcę dostępu do informacji, na podstawie art. 5 ustawy, nie powoduje bowiem zmiany charakteru informacji jako publicznej. Jeżeli natomiast jakaś informacja publiczna nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić i wskazać, jakie informacje i na jakiej podstawie podlegają ochronie. Brak wydania w tym zakresie stosownej decyzji odmownej skutkuje bezczynnością.

Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku złożonego w przedmiocie informacji publicznej oznacza zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji nie podejmuje odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia żądanej informacji lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź o umorzeniu postępowania, ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że brak jest podstaw do rozpoznania wniosku w trybie ustawy.

W rozpoznawanej sprawie, w terminie do udostępnienia informacji publicznej, określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., Zarząd Okręgowy PZŁ w O. nie udzielił skarżącemu żadnej odpowiedzi na jego wniosek. Odpowiedź taka nie została udzielona również po wniesieniu skargi do dnia podjęcia orzeczenia w niniejszej sprawie przez Sąd. Tym samym w ocenie Sądu zaistniały podstawy do stwierdzenia bezczynności organu w przedmiotowym zakresie. Organ nie załatwił bowiem wniosku w formalny sposób.

Zauważyć przy tym trzeba, że pomimo trzykrotnego wezwania Sądu organ nie przedłożył odpowiedzi na skargę i nie ustosunkował się w żaden sposób do żądania skarżącego. Stąd na tym etapie nie jest możliwe skontrolowanie przez Sąd stanowiska organu i jednoznaczne rozstrzygnięcie czy informacje i dokumenty objęte wnioskiem skarżącego o udostępnienie w istocie stanowią w całości informację publiczną oraz, czy zawarte w nich dane podlegają ochronie na podstawie art. 5 u.d.i.p. Ocena w tym zakresie powinna zostać bowiem dokonana przez organ w ramach rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.

Wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie nie podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku, choćby podmiot zobowiązany mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15).

Mając na uwadze powyższe, wobec stwierdzonej bezczynności organu, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt 1 wyroku, zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni.

Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku.

W zakresie tej oceny Sąd uwzględnił, że nie odpowiadając na wniosek skarżącego w jakikolwiek sposób, w tym także po wniesieniu skargi w procesowej formie odpowiedzi na skargę, organ naruszył prawo w sposób oczywisty i niezaprzeczalny. Organ nie uzasadnił przy tym w żaden sposób swojej bezczynności, co w ocenie Sądu wskazuje na intencjonalne lekceważenie wniosku.

Rezultatem dokonanej przez Sąd oceny było także orzeczenie z urzędu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - w pkt 3 wyroku, o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 500 zł. Podstawą orzeczenia w tym zakresie było to, że stwierdzona bezczynność miała kwalifikowany charakter, a grzywna, co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, pełni funkcję prewencyjną i dyscyplinującą. Ma przeciwdziałać bezczynności organu prowadzącego postępowanie w przyszłości w tym i innych postępowaniach. Sąd wymierzając grzywnę w niniejszej sprawie miał zatem na uwadze konieczność zapobieżenia podobnym naruszeniom prawa w przyszłości, a także wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego. Uwzględnił, że w kontrolowanej sprawie przekroczenie terminu jej załatwienia jest znaczne, a zarazem nie znajduje żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy i wynika z zaniechania organu. Pomimo uzyskania opinii prawnej dotyczącej wniosku skarżącego i wniesienia skargi do Sądu organ nie zajął w sprawie żadnego stanowiska.

Wysokość zasądzonej grzywny (500zł) Sąd miarkował stosowanie do art. 154 § 6 p.p.s.a. uwzględniając fakt, że skarżony organ nie jest organem władzy publicznej, lecz podmiotem reprezentującym PZŁ, który wykonuje zadania publiczne.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., w pkt 4 wyroku Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi ustalony w kwocie 100 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku i sprowadzają się do konieczności rozpoznania wniosku skarżącego na podstawie u.d.i.p. Podkreślić należy, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność, sąd nie może określić, w jaki sposób adresat wniosku powinien załatwić sprawę. Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi polegało zatem na zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku skarżącego w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p.