Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4747/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1344/20 w sprawie ze skargi Z.Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]czerwca 2020 r., nr [...] 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Z.Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1344/20, oddalił skargę Z.Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 5 października 2017 r. Z.Z. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., dalej jako "ustawa o zaopatrzeniu").

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu.

Organ wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby z [...] Oddziału Straży Granicznej w dniu 15 września 2001 r., posiada prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy o zaopatrzeniu. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w Informacji o przebiegu służby uznał służbę skarżącego w okresie od dnia 1 listopada 1982 r. do dnia 31 lipca 1990 r., za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu. W sprawie ustalono, że wnioskodawca służbę na rzecz totalitarnego państwa pełnił przez okres 7 lat i 9 miesięcy, zaś całkowity okres jego służby wynosi 17 lat, 10 miesięcy i 17 dni. W zaistniałej sytuacji, z uwagi na to, że znaczna część służby wnioskodawcy (około 43%) pełniona była na rzecz totalitarnego państwa nie sposób stwierdzić, by organ był władny zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu. Pierwsza powołana we wskazanym przepisie przesłanka mówi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Oznacza ona zatem zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek tej służby do ogółu okresu służby - winien wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji, w której wnioskodawca niemal połowę służby pełnił na rzecz totalitarnego państwa, nie może być mowy o krótkotrwałości tej służby, tym samym przesłanka ta nie została spełniona. Organ podkreślił, iż obie przesłanki ustawowe muszą być spełnione łącznie, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej.

Od powyższej decyzji Z.Z., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu, (w oparciu o który to przepis została wydana decyzja) minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

(1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

(2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Następnie Sąd wyjaśnił, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga przede wszystkim zbadania, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

W dalszej części uzasadnienia WSA w Warszawie podniósł, że wolą prawodawcy było literalne rozumienie zawartych w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu, pojęć nieostrych, a nadto uznaniowe stosowanie przepisu w wyjątkowych przypadkach nakierowanych na funkcjonariuszy, którzy z uwagi na służbę pełnioną po dniu 12 września 1989 r., wykazali się łącznym spełnieniem obu przesłanek wskazanych w tym przepisie. Sąd podkreślił przy tym, że za "krótkotrwałą" służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. uznać można jedynie służbę "niedługą" czy "epizodyczną".

Sąd stwierdził, że w świetle przepisu art. 13b ustawy o zaopatrzeniu wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca pełnił służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Godzi się zatem przyjąć, że wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Przechodząc do analizy podstawy prawnej skarżonego rozstrzygnięcia Sąd podkreślił, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" które to pojęcia definiują "szczególnie uzasadniony przypadek", w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art.15c, 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu.

Sąd wyjaśnił też, że funkcjonariusz, który pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa może liczyć na odstąpienie od zastosowania wobec niego wspomnianych przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, jeżeli ta jego służba była wyjątkowo krótkotrwała, a po 31 lipca 1990 r. szczególnie rzetelnie wykonywał swoje zadania i obowiązki służbowe. Zdaniem Sądu, o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. A zatem nie tylko, wybitne osiągnięcia w służbie, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego. Niemniej nie ma to w świetle art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 większego znaczenia.

Obie wymienione tam przesłanki zastosowania bardziej korzystnych zasad ustalenia wysokości świadczenia z zakresu zaopatrzenia emerytalnego muszą być spełnione łącznie. Reasumując stwierdzić należy, że skoro w stosunku do skarżącego nie można było uznać ziszczenia się pierwszej z przesłanek wprowadzonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu, to wobec obligatoryjności łącznego spełnienia obu wskazanych na wstępie warunków, należało uznać, iż zaskarżona decyzja odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu, nie narusza prawa i mieści się w granicach uznania administracyjnego, bowiem nie została podjęta w sposób dowolny.

Organ w treści zaskarżonej decyzji wskazał, że służbę na rzecz totalitarnego państwa skarżący pełnił przez okres 7 lat i 9 miesięcy, zaś całkowity okres jego służby wynosi 17 lat, 10 miesięcy i 17 dni. Organ wskazał, iż znaczna część służby wnioskodawcy (około 43%) pełniona była na rzecz totalitarnego państwa. Skarżący kwestionował te wyliczenie podkreślając, że część służby od dnia 1 czerwca 1983 r. do dnia 26 czerwca 1986 r. (tj. przez 3 lata i 25 dni) gdy skarżący był słuchaczem Wyższej Szkoły Oficerskiej [...] i nie wykonywał w tym czasie zadań służbowych. Uważa, iż pełnieniem służby nie można zatem określić czasu pobierania nauki. Przy takim ujęciu służba wskazana w decyzji organu, to 27% i przemawia to, w ocenie skarżącego, za możliwością kwalifikowania służby trwającej kilka lat jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu. Argumentacja ta nie mogła odnieść pozytywnego dla skarżącego skutku.

Sąd nie podzielił przy tym stanowiska Ministra, że informacja uzyskana z IPN jest dla niego wiążąca w ramach postępowania administracyjnego. Informacja taka stanowi co najwyżej dowód w postaci dokumentu urzędowego, który podlega takiej samej ocenie organu, jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ w niniejszej sprawie dokonał prawidłowej oceny przesłanki "krótkotrwałości". Okres służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego zdecydowanie nie miał charakteru epizodycznego w całkowitym okresie służby, w związku z czym nie można go uznać za "krótkotrwały". Co do samej interpretacji przesłanki krótkotrwałości służby wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. wskazując, że: należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Niezależnie od szacunków skarżącego dotyczących możliwości "odliczenia" okresu pobierania nauki w Wyższej Szkoły Oficerskiej [...] przez okres 3 lat i 25 dni od lat służby przed 31 lipca 1990 r., prezentowany przebieg służby skarżącego nie pozostawia wątpliwości, iż skarżący nie jest szczególnym przypadkiem, o jakiej mowa w pierwszej przesłance.

Natomiast w odniesieniu do drugiej przesłanki, Sąd zauważył, że w stosunku do skarżącego organ trafnie uznał bezcelowość jej analizy przy tak długim okresie służby na rzecz totalitarnego państwa. Podnoszonych zatem w tym zakresie przez skarżącego argumentów nie sposób uznać za zasadne.

Sąd nie stwierdził również, by w sprawie naruszono przepisy postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla jej ostatecznego rozstrzygnięcia. Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób kompletny, zaś wydana w sprawie decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, Minister przeprowadził wymagane prawem postępowanie wyjaśniające wystarczające dla ustalenia okoliczności mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonania oceny, czy zaszły prawem przewidziane warunki do wydania decyzji. Kluczowe bowiem w postępowaniu wyjaśniającym, toczącym się na podstawie przepisów postępowania administracyjnego, jest przeprowadzenie nie każdego (jakiegokolwiek) dowodu, ale takiego, który dotyczy okoliczności istotnych w sprawie i mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wprawdzie Sąd dostrzegł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji cechuje pewna ogólnikowość, niemniej jednak okoliczność ta nie mogła zostać uznana za takie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się skarżący, który wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 13b oraz art. 15c ustawy o zaopatrzeniu poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku skarżącego nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek wyłączenia, podczas gdy:

1. okoliczność, że dany funkcjonariusz był formalnie zatrudniony w szeroko rozumianych służbach państwa totalitarnego, o których mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu, stanowi jedynie kryterium wyjściowe do oceny, czy ów funkcjonariusz wykonywał czynności, które z punktu widzenia aksjologicznego mogą być zakwalifikowane jako "służba na rzecz totalitarnego państwa", a więc w konsekwencji ocena zatrudnienia danego funkcjonariusza i wykonywanych przez niego czynności służbowych musi być dokonywana poprzez dokonanie wykładni systemowej i celowościowej, tj. w odniesieniu do celu ustawy, ale przede wszystkim w nawiązaniu do pojęć i rozwiązań (w tym aksjologicznych), którymi posługuje się ustawodawca, natomiast Sąd pierwszej instancji ograniczył się jedynie do dokonania wykładni historycznej (przytaczając wypowiedzi przedstawicieli administracji rządowej oraz członków komisji, prowadzących prace nad ustawą) i językowej w odniesieniu do przesłanki "krótkotrwałości służby", pomijając całkowicie systematykę ustawy i wykładnię celowościową norm wynikających z tejże ustawy o zaopatrzeniu;

2. wbrew wykładni dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, ustawodawca w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu nie wskazał trzech różnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz wskazał jedną przesłankę, jaką są "szczególnie uzasadnione przypadki", a które należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów zawartych w art. 8a ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu, a nie jako kryteria, spełnienie których oznacza "automatyczne" zastosowanie i zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu;

3. sam fakt, że przed 31 lipca 1990 r. dany funkcjonariusz nie pełnił służby krótkotrwale, nie oznacza automatycznie, że jego sytuacja nie może zostać potraktowana jako "szczególnie uzasadniony przypadek", a więc stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r. nie można określić jako krótkotrwałej, nie zwalniało Sądu z wszechstronnej oceny, czy sytuacja skarżącego - w tym przebieg służby po 31 lipca 1990 r., ale również rodzaj czynności służbowych wykonywanych przed 31 lipca 1990 r. i czas ich trwania z uwzględnieniem okresu nauki w szkole oficerskiej - pozwalała na zakwalifikowanie go jako "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu;

4. Sąd pierwszej instancji poprzez zawężającą wykładnię art. 8a ustawy o zaopatrzeniu nie zindywidualizował przebiegu służby skarżącego oraz nie wziął pod uwagę faktycznie wykonywanych czynności w trakcie służby i zajmowanych stanowisk (tak przed 31 lipca1990 r., jak i po tej dacie), a jedynie odwołał się do woli prawodawcy wyrażonej w toku prac nad ustawą, zgodnie z którą zamiarem ustawodawcy było literalne rozumienie zawartych w nim pojęć nieostrych, która to wykładnia jest zbyt wąska, ponieważ nie pozwala dokonać oceny, czy z punktu widzenia aksjologii ustawy o zaopatrzeniu rzeczywiście zachodzą podstawy do niezastosowania wobec skarżącego zawartych w niej wyłączeń, a ponadto zamiary ustawodawcy (a raczej wypowiedzi z etapu prac legislacyjnych) nie mogą i nie powinny przesądzać o wykładni norm zawartych w akcie prawnym.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa, na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona wnosząca skargę kasacyjną – w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed sądem pierwszej instancji, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna zarzuca jedynie naruszenia prawa materialnego przytoczyć należy treść spornego przepisu. Zgodnie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1.).

Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

W sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym pomimo, że ma ograniczony zakres, wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej, to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Dlatego też, zasadniczym zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy o zaopatrzeniu.

Treść spornego przepisu wskazuje, że norma materialnoprawna w nim zawarta dotyczy "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b". Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy zaopatrzeniowej, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.

Służba, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r., bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi regulacjami ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Powyższe domniemanie może być jednak obalone w konkretnym stanie faktycznym, między innymi z uwagi na charakter, czy rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.

Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa". Koniecznym jest bowiem ustalenie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Wskazać należy, że już samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma z punktu widzenia demokratycznego państwa prawnego negatywne znaczenie, tym samym można uznać, że "służba na rzecz" takiego państwa ma również charakter pejoratywny.

Służba "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym oznacza zindywidualizowane zaangażowanie się w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie przez to państwo jego ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji. Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Skoro restrykcyjne unormowania zawarte w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym znajdują aksjologiczne uzasadnienie wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, to jednak brak jest racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały zastosowanie wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego. Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym określenie "służba na rzecz totalitarnego państwa", odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby, miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów.

Dlatego też, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym należy interpretować jako instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy konkretnego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących zastosowanie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym może stanowić podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań tej ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.

Jak wynika z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ustawodawca zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków". W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Podkreślić należy, że kryterium krótkotrwałości w realiach konkretnej sprawy może być uznane za spełnione również wówczas, gdy służba wyrażona była w latach.

Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelne działanie to działanie, które powinno cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, że wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, że sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym – jest błędna. Nie odpowiada ona bowiem wykładni tego ustawowego kryterium przedstawionej wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W konkluzji stwierdzić należy, że zgodnie z wynikającą z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.

Organ, oceniając spełnianie przez skarżącego kasacyjnie warunków do wydania wobec niego decyzji z art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, powinien zbadać nie tylko charakter, czy rodzaj wykonywanych przez funkcjonariusza czynności; występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby i rzetelnego wykonywania zadań, ale również ocenić, w sytuacji gdy nie zostaną one spełnione, czy nie występują inne szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie dobrodziejstwa z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Tymczasem organ, a za nim Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do charakteru służby, rodzaju wykonywanych przez wnioskodawcę czynności, jak również do okresu nauki skarżącego kasacyjnie w Szkole Oficerskiej [...], co wpływa na długość okresu pełnienia "służby na rzecz totalitarnego państwa", na co zasadnie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie.

Wynikające z podanej wyżej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ustalenia nie zostały w niniejszej sprawie przez organ poczynione.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, przy ocenie zasadności wniosku skarżącego kasacyjnie, uwzględni przedstawioną wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz ocenę spełnienia w realiach rozpoznawanej sprawy przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Organ zobowiązany jest zbadać, czy służba skarżącego kasacyjnie była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane są w każdym organie, czy instytucji publicznej. Sama podległość służbowa nie może być podstawą uznania, że skarżący kasacyjnie pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Tylko stanowcze ustalenia faktyczne w kwestii faktycznie wykonywanych przez skarżącego kasacyjnie obowiązków służbowych (miejscu pełnienia służby, zajmowanego stanowiska, zakresu czynności) w okresie wskazanym w informacji IPN o przebiegu służby, pozwoli na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W przypadku ustalenia przez organ, że działalność skarżącego w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio właściwą dla państwa totalitarnego, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w stosunku do tego funkcjonariusza powinno być wykluczone. Ponadto organ prawidłowo ustali jaki jest całkowity okres służby skarżącego kasacyjnie. Pozwoli to organowi na ustalenie, czy okres służby skarżącego kasacyjnie przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby spełnia kryterium krótkotrwałości.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 czerwca 2020 r. nr 481/kadr/20 –na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 240 złotych, na które składa się wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.