Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 997/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 1, art. 189 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 243
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany i zatwierdzenia oferty ramowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sprawa niniejsza zawisła ponownie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie na wskutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 roku sygn. akt II GSK 1811/12, który uchylił zaskarżony wyrok tutejszego Sądu z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 229/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi. W konsekwencji, przedmiotem ponownego rozpoznania jest skarga E. sp. z o. o. z siedzibą w K. (dalej też jako" skarżąca" lub "T.") wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej też jako "organ" lub "Prezes UKE") z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] - dalej też jako "decyzja II instancji". Zaskarżoną decyzją organ uchylił w części swoją uprzednią decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] - dalej też jako "decyzja I instancji" zmieniającą w całości i zatwierdzającą projekt "Oferty ramowej T. sp. z o. o. o dostępie telekomunikacyjnym w celu świadczenia usług transmisji radiofonicznych i telewizyjnych" (zwanej dalej "Ofertą ramową") w brzmieniu zawartym w załączniku nr 1 do tej decyzji.

Podstawę materialnoprawną prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku, poz. 243, dalej też przywoływania jako "Pt.").

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] listopada 2006 r. Prezes UKE wydał decyzję nr [...] (zwaną dalej "Decyzją SMP I"), w której:

- ustalił, że na rynku świadczenia usługi transmisji programów radiofonicznych lub telewizyjnych w celu dostarczania treści radiofonicznych lub telewizyjnych użytkownikom końcowym nie występuje skuteczna konkurencja;

- wyznaczył T. jako przedsiębiorcę zajmującego pozycję znaczącą na rynku świadczenia usługi transmisji programów radiofonicznych lub telewizyjnych w celu dostarczania treści radiofonicznych lub telewizyjnych użytkownikom;

- nałożył na T. obowiązki regulacyjne w zakresie niezbędnym do zapewnienia przez T. dostępu do infrastruktury T., służącej do świadczenia usługi transmisji programów radiofonicznych lub telewizyjnych w celu dostarczania treści radiofonicznych lub telewizyjnych użytkownikom końcowym, a w szczególności obowiązek, o którym mowa w art. 42 Pt, polegający na przygotowaniu i przedstawieniu w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia Decyzji SMP I oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym, umożliwiającej w szczególności rozdzielenie dostępu telekomunikacyjnego na potrzeby usług transmisji radiowych lub telewizyjnych od dostępu telekomunikacyjnego na potrzeby usług dosyłu.

Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. (dalej też jako "Decyzja Zobowiązująca I") Prezes UKE zobowiązał Spółkę T. do zmiany w części "Oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym w celu świadczenia usług transmisji radiofonicznych lub telewizyjnych", we wskazanym zakresie (na podstawie art. 43 ust. 2 Pt.).

Wypełniając obowiązek Spółka złożyła do Prezesa UKE projekt Oferty Ramowej.

Prezes UKE wszczął w dniu [...] marca 2010 r. postępowanie w przedmiocie wniosku o zatwierdzenie projektu Oferty Ramowej, a w dniu [...] kwietnia 2010 r., na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 123 k.p.a. Dopuścił do tego postępowania m.in. P. w P. (dalej: "P."), która złożyła swoje stanowisko w odniesieniu do projektu Oferty Ramowej oraz wykazywała, że cele statutowe uprawniają ją do udziału w postępowaniu.

W dniu [...] października 2010 r. Prezes UKE wydał decyzję (dalej też jako "Decyzja SMP II"), w której określił rynek właściwy jako krajowy rynek świadczenia usługi transmisji programów radiofonicznych lub telewizyjnych w celu dostarczania treści radiofonicznych lub telewizyjnych użytkownikom końcowym. Ustalił, że na opisanym rynku występuje przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej i wskazał, że przedsiębiorcą tym jest T. Sp. z o.o. Ponadto utrzymał m.in. nałożone Decyzją SMP I na Spółkę obowiązki regulacyjne w zakresie niezbędnym do zapewnienia przez Spółkę dostępu do infrastruktury służącej do świadczenia usługi transmisji programów radiofonicznych lub telewizyjnych w celu dostarczania treści radiofonicznych lub telewizyjnych użytkownikom końcowym.

Od Decyzji SMP II, Spółka T. wniosła odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

W dniu [...] października 2010 r. Prezes UKE wydał decyzję (dalej: Decyzja "Zobowiązująca II"), którą uchylił część Decyzji Zobowiązującej I dotyczącą zobowiązania do zmiany: definicji Wolnego Zasobu, informacji ogólnych, procedury zawierania umowy o dostępie, postanowień dotyczących umowy o dostępie, postanowień dotyczących oferowanych usług, warunków płatności, postępowania w przypadku reklamacji, postępowania w przypadku rozwiązania umowy o dostępie - i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy. W pozostałej części utrzymał Decyzję Zobowiązującą I w mocy.

Następnie Spółka T. przedstawiła modyfikację swojego wniosku w celu dostosowania projektu Oferty Ramowej do wymogów określonych w Decyzji Zobowiązującej II. Przedstawiła zmiany wniosku w zakresie definicji Wolnego Zasobu, informacji ogólnych, procedur określonych w projekcie oferty ramowej, oferowanych usług, warunków płatności oraz reklamacji w celu dostosowania projektu oferty ramowej do wymogów określonych w Decyzji Zobowiązującej II. T. ponadto wniosła o zatwierdzenie przez Prezesa UKE propozycji zmiany projektu oferty ramowej.

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] zmienił w całości i zatwierdził projekt "Oferty ramowej T. sp. z o. o. o dostępie telekomunikacyjnym w celu świadczenia usług transmisji radiofonicznych i telewizyjnych" (zwanej dalej "Ofertą ramową") w brzmieniu zawartym w załączniku nr 1 do tej decyzji, stanowiącym jej integralną część. Zaznaczył w uzasadnieniu decyzji, że wziął pod uwagę zmianę warunków rynkowych oraz obowiązki nałożone na T. mocą decyzji administracyjnych, a działając na podstawie art. 43 ust. 1 Pt, kierował się w szczególności koniecznością wspierania konkurencji w zakresie dostarczania sieci telekomunikacyjnych, udogodnień towarzyszących i świadczonych usług telekomunikacyjnych. Zdaniem Prezesa UKE, doświadczenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie praktycznego wdrażania postanowień dotychczasowej oferty ramowej T. wykazały, że oferta ta wymaga doprecyzowania. Potrzeba zmiany dotychczasowej Oferty ramowej, wynikała z konieczności uporządkowania rynku telekomunikacyjnego oraz zapewnienia jasnych warunków podjęcia współpracy z T. w zakresie świadczenia usług dostępu telekomunikacyjnego związanego z transmisją radiofoniczną lub telewizyjną. Stwierdził, że w odniesieniu do przesłanki zgodności Projektu Oferty z przepisami prawa (art. 43 ust. 1 Pt, oraz zgodność Projektu Oferty z przepisem art. 1 ust. 2 Pt (cele Pt) oraz art. 189 ust. 2 Pt (cele polityki regulacyjnej Prezesa UKE) - przedstawiony przez T. Projekt Oferty narusza zasady konkurencji i pozwala wykorzystywać przez T. znaczącą pozycję zajmowaną na właściwym rynku telekomunikacyjnym. Uznał w konsekwencji, że Projekt Oferty za niezgodny z przepisami prawa i z tego względu zdecydował zmienić projekt Oferty w następującym, ujętym w kolejnych punktach, zakresie:

1. Definicje,

2. Punkt 2a (dodany po punkcie 2.) Uzyskiwanie Informacji Ogólnych o Podwyższonym Stopniu Szczegółowości,

3. Punkt 2. 2 Zgłaszanie Wniosków o Dostęp,

4. Punkt 2. 3. Rozpatrywanie Wniosków o Dostęp,

5. Punkt 2.4. Procedura zawierania Umowy o Dostępie,

6. Punkt 2.5. Umowa o Dostępie,

7. Punkt 2.8. Realizacja Dostępu,

8. Punkt 2.10. Zasady poufności oraz zasady zachowania tajemnicy telekomunikacyjnej,

9. Punkt 3.9. Kolokacja Wirtualna Urządzeń Przedsiębiorcy Korzystającego (PK) w budynkach (Obiektach), nie będących własnością T.,

10. Punkt 4.4. Prace eksploatacyjne T.,

11. Punkt 4.5. Prace eksploatacyjne Przedsiębiorcy Korzystającego,

12. Punkt 4.6. Zasady odpowiedzialności,

13. Punkt 16.1. Rozwiązanie Umowy o Dostęp,

14. Załącznik 7 do Załącznika 1 do przedmiotowej Decyzji,

W stosunku do każdego z powyższych punktów organ wyjaśnił przyczyny wprowadzonych przez siebie zmian.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. wniosła o uchylenie Zaskarżonej Decyzji w całości i umorzenie postępowania. Wniosła także o wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Zarzuciła w szczególności:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 18 ust. 1 Pt w zw. z art. 15 pkt 2 Pt w zw. z art. 7 ust. 3 w zw. z art. 15 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (zwanej dalej "Dyrektywą Ramową"), polegające na nieprzeprowadzeniu obligatoryjnego postępowania konsolidacyjnego i konsultacyjnego,

b) art. 43 ust. 1 Pt poprzez zmianę całości projektu oferty ramowej w sytuacji, gdy przynajmniej znaczna jej część odpowiada przepisom prawa i potrzebom rynku,

c) art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz c Pt poprzez zmianę definicji Wolnego Zasobu z pominięciem celów regulacyjnych wskazanych w powyższym przepisie,

d) art. 43 ust. 2 poprzez rozszerzenie przedmiotu świadczeń dostępowych o świadczenie kolokacji wirtualnej (świadczonych w budynkach nie będących własnością T.) pomimo, że zakres oferty ramowej wynikający z Decyzji SMP ograniczony był do infrastruktury będącej własnością T.,

e) art. 189 ust. 2 pkt 2 lit. c Pt poprzez naruszenie zasady równego traktowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych,

2. naruszenie następujących przepisów postępowania:

a) art. 31 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie P. do udziału w sprawie w sytuacji braku legitymacji tego podmiotu do udziału w sprawie,

b) art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie zmian w treści projektu oferty ramowej w sposób przewidziany w treści Decyzji SMP II, w sytuacji poinformowania podmiotu zobowiązanego o zgodności treści oferty ramowej z zakresem Decyzji SMP II,

c) art. 7, 11, 77 i 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez Prezesa UKE wszystkich okoliczności stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. decyzją nr [...] po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. - Prezes UKE częściowo uchylił swoja decyzję i orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Uznał, że niektóre spośród zarzutów T. obligują go do ponownego rozważenia części zapisów Oferty ramowej i zmienił postanowienia Oferty ramowej w następującym zakresie:

- składania wniosków o dostęp do infrastruktury telekomunikacyjnej T. w oparciu o informacje dotyczące przedmiotu dostępu objętego planem wykorzystania, oraz

- zmiany harmonogramu prac oraz ich zakresu ze względu na wystąpienie okoliczności niezależnych od T. i uniemożliwiających przeprowadzenie zaplanowanych prac np. warunki pogodowe.

Tekst Oferty ramowej zawierający zmiany wskazane w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. wraz z załączonymi dokumentami, wprowadzony został jako załącznik do decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., będąc jej integralną częścią.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, w kolejnych punktach Prezes UKE wskazał, dlaczego nie zasługują one na uwzględnienie. Uznał m.in., że nie występował na gruncie niniejszej sprawy obowiązek przeprowadzenia postępowania konsolidacyjnego i konsultacyjnego, bowiem postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia oferty ramowej nie stanowi postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku regulacyjnego. Jego zdaniem zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego, a postępowanie w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji, w trakcie którego, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., dokonano powtórnej analizy całości materiału procesowego, wykazało zgodność rozstrzygnięcia dokonanego w pierwszej instancji z prawem oraz jego merytoryczną poprawność w części, w jakiej Prezes UKE podtrzymał swoje rozstrzygnięcie przyjęte w zaskarżonej decyzji.

E. sp. z o. o. z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], zarzucając jej między innymi rażące naruszenie art. 43 ust. 1 Pt polegające na zmianie projektu zmian Oferty Ramowej ("OR") E. poprzez usunięcie w całości wzoru umowy o dostępie oraz wzoru wniosku o informacje ogólne o podwyższonym stopniu szczegółowości oraz innych elementów oferty ramowej podczas, gdy Decyzja Zobowiązująca wyraźnie stanowiła wymóg posługiwania się ww. wzorami. Skarżąca zarzuciła dokonanie zaskarżoną decyzją zmiany projektu zmian OR E. poprzez usunięcie w całości wzoru umowy o dostępie oraz wzoru wniosku o informacje ogólne o podwyższonym stopniu szczegółowości, oraz innych elementów oferty ramowej, podczas gdy Decyzje SMP I oraz SMP II wyraźnie stanowią wymóg posługiwania się wzorem umowy oraz ww. wzorami procedury uzyskania dostępu oraz szczegółowo stworzoną listą elementów infrastruktury dostępowej. Zdaniem skarżącej, decyzja narusza art. 42 ust. 3 Pt poprzez usunięcie z oferty ramowej E. wyodrębnionych pakietów, które zawierały odpowiednie ze względu na wykonywaną przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych działalność, elementy w zakresie dostępu telekomunikacyjnego. Zarzuciła, że poprzez wydanie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 43 ust. 1 Pt z uwagi na dokonanie przez Prezesa UKE zmiany w całości projektu zmian OR E. w sytuacji, gdy przynajmniej znaczna jej część odpowiada przepisom prawa oraz potrzebom rynku. Jej zdaniem, dopuszczenie P. do udziału w sprawie w sytuacji braku legitymacji procesowej tego podmiotu do udziału w sprawie stanowi naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. Zarzuciła ponadto, że zaskarżona decyzja organu narusza ponadto art. 189 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy Prawo telekomunikacyjne poprzez naruszenie zasady równego traktowania (niedyskryminacji w traktowaniu) przedsiębiorców.

Skarżąca postawiła także zarzuty naruszenia art. 7, 11, 77 i 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez Prezesa UKE wszystkich okoliczności stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, które doprowadziło do wprowadzenia do treści decyzji postanowień wzajemnie się wykluczających (sprzecznych). Podkreśliła też brak uchylenia decyzji w sprawie pomimo uchylenia Decyzji SMP I prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w W. wyrokiem z dnia [...] października 2011 roku w sprawie o sygn. akt. [...].

Wskazując w obszernym uzasadnieniu skargi na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej Decyzji w całości i poprzedzającej ją utrzymaną częściowo decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2011 roku Nr [...] i umorzenie postępowania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2012 roku sygn. akt VI SA/Wa 229/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 roku oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Sąd I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), stwierdził, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku wskazał między innymi, że decyzja wydana na podstawie art. 43 ust. 1 P.t. powinna określać te zapotrzebowania na potrzeby rynku, które uzasadniają taką potrzebę. Nie można poprzestać na ogólnym określeniu tych zmian, ale wskazać konkretnie, jakie usługi lub na czym polegające zmiany warunków rynkowych mogą uzasadnić taką potrzebę. Według Sądu I instancji tymczasem, Prezes UKE sporządzając decyzje posługuje się często ogólną formułą niespełnienia wymagań wniosku, nie precyzując jednak, o jakie naruszenie chodzi. W ocenie WSA słusznie skarżąca podnosi zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 P.t. - poprzez zmianę projektu zmiany oferty ramowej, pomimo że przedłożony projekt odpowiadał przepisom prawa oraz potrzebom rynku, a także naruszenia art. 189 ust. 2 oraz art. 1 ust. 2 P.t. - poprzez określenie praw i obowiązków na postawie ww. przepisów poprzez ich błędne zastosowanie jako przepisów prawa podmiotowego, z którego płyną obowiązki bądź uprawnienia, a także zarzut rażącego naruszenia art. 7 k.p.a. - poprzez brak wskazania konkretnie w odniesieniu do danej dokonanej przez Prezesa UKE zmiany oferty ramowej podstawy lub istoty naruszenia przepisu prawnego, który uzasadnia zastosowanie normy art. 43 ust. 1 P.t. a także zarzut naruszenia przepisu art. 43 ust. 1 P.t. - poprzez wyjście poza potrzeby rynku określone w Decyzji Zobowiązującej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Prezes UKE, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy przez oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. Sp. z o. o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 roku sygn. akt II GSK 1811/12 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 229/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi.

NSA oceniając prawidłowość zastosowania art. 7 k.p.a. wskazał w uzasadnieniu, że Sąd I instancji winien mieć na względzie, że z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w tym przepisie wywieść należy, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego. Z akt sprawy wynika, że w zakwestionowanych decyzjach jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 43 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 i art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. b i c P.t.

NSA zaznaczył, że uzasadnienie decyzji - uchylonej w części, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - zostało skonstruowane w taki sposób, że Prezes UKE wskazał, że rozpoznając sprawę wziął pod uwagę normę art. 43 ust. 1 P.t. i przeanalizował zgodność projektu z opisem art. 1 ust. 2 oraz art. 189 ust. 2 tej ustawy - powołując w szczególności pkt 1 lit. b i c ostatniego z powołanym przepisów. Następnie w poszczególnych punktach omówił zmiany wprowadzone w projekcie - nie wskazując tam, jakim przepisom prawa projekt nie odpowiada, a stwierdzając, że projekt nie odpowiada potrzebom rynku nie dookreślił, w którym konkretnie punkcie zmian organ oparł się na lit. b lub pkt. c artykułu 189 ust. 2 pkt 1 P.t. NSA wskazał, że oceniając te podstawy prawne kwestionowanych decyzji Sąd I instancji przytoczył art. 43 ust. 1 P.t. - zgodnie z którym Prezes UKE zatwierdza projekt oferty ramowej, jeżeli odpowiada ona przepisom prawa i potrzebom rynku wskazanym w decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia oferty ramowej albo zmienia przedłożony projekt /.../ i go zatwierdza, a w przypadku nieprzedstawienia oferty ramowej w terminie - samodzielnie ustala ofertę. Z treści przepisu, Sąd wywiódł, że decyzja wydana na jego podstawie powinna wskazywać konkretnie, jakie usługi lub na czym polegające zmiany warunków rynkowych mogą uzasadniać potrzebę rynku. NSA podkreślił, że co do zasady należy się z tym zgodzić. Istotnie bowiem Prezes UKE - analizując projekt oferty ramowej - powinien kierować się dwiema przesłankami, tzn. zgodnością projektu z prawem oraz zgodnością projektu oferty z potrzebami rynku wskazanymi w decyzji nakładającej obowiązki, o ile we wcześniejszej decyzji potrzeby te określono. W uzasadnieniu powinno być wskazane, jakie elementy projektu oferty i dlaczego zmieniono. Modyfikacja może dotyczyć tych postanowień projektu, które są niezgodne z przepisami prawa lub nie spełniają potrzeb rynku. Według art. 189 ust. 2 pkt 1 P.t., organy administracji łączności prowadzą politykę regulacyjną, mając na celu w szczególności wspieranie konkurencji w zakresie dostarczania sieci telekomunikacyjnych, udogodnień towarzyszących lub świadczenia usług telekomunikacyjnych, w tym zapobieganie zniekształcaniu lub ograniczaniu konkurencji (na rynku telekomunikacyjnym) /lit b/, efektywne inwestowanie w dziedzinie infrastruktury oraz promocję technologii innowacyjnych /lit. c/. W ocenie NSA wskazane w tym przepisie cele polityki regulacyjnej, w zestawieniu z art. 1 ust. 2 P.t. wspomagają wykładnię przepisów prawa i mogą być materialnoprawną podstawą decyzji, w szczególności przy ocenie czy projekt odpowiada potrzebom rynku. Zdaniem NSA rzeczą Sądu I instancji w niniejszej sprawie była ocena wszystkich zmian przedłożonego projektu. Tymczasem Sąd nie poddał kontroli wszystkich, wymienionych w decyzji zmian projektu, co uniemożliwia skuteczne wdanie się w tym zakresie w spór. Dalej NSA podkreślił, że rzeczywiście w poszczególnych punktach dotyczących zmian w przedłożonym projekcie oferty ramowej organ nie wskazał z naruszeniem lit. b czy lit. c artykułu 189 ust. 2 pkt 1 P.t. Prezes UKE wiązał stwierdzenie, że projekt nie odpowiadał potrzebom rynku i potrzebom określonym w uprzednio wydanej decyzji. NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważenia wymagało będzie jednak, czy uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności oceny wymaga, czy stwierdzone (opisowo) uchybienie odpowiada literalnemu brzmieniu powołanych w decyzji norm art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. c P.t. i czy wystarczająco jasno odnosi się do tych przepisów.

Dodatkowo, w piśmie z dnia [...] lipca 2014r. złożonym przed Sądem skarżąca uzupełniła argumentację skargi poprzez nowy zarzut nieważności postępowania poprzez naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. a art. 206 ust. 1 Pt oraz art. 156 § 1 k.p.a. polegające na braku w zaskarżonej decyzji zawarcia rozstrzygnięcia. Wskazała, że istotą decyzji wydanej na podstawie art. 43 ust. 1 Pt jest zatwierdzenie oferty ramowej. Oznacza to, że treść zatwierdzanej oferty ramowej musi stanowić element decyzji administracyjnej, stanowiąc jej rozstrzygnięcie. Natomiast w pkt II zaskarżonej decyzji Prezes UKE rozstrzygnął, że "Tekst Oferty ramowej wraz z załącznikami do Oferty ramowej stanowi Załącznik do niniejszej Decyzji, będący jej integralną częścią." Pomimo takiego sformułowania pkt II zaskarżonej decyzji, wymieniony w niej Załącznik nie zawiera Oferty ramowej. Załącznik został tak skonstruowany, że ma on zmieniać projekt oferty. Jego treść rozpoczyna się bowiem od słów: "W Projekcie Oferty Prezes UKE wprowadza następujące zmiany:" Następnie skarżąca podnosi, że poszczególne punkty projektu Oferty ramowej otrzymują określone brzmienie, ale – co istotne - nie wszystkie otrzymały nowe brzmienie. Dotyczy to m.in. pkt. 2.6 i 2.7, 3.4, 3.5, 3.6, 3.8, 5 (z wyłączeniem ostatniego zdania), pkt 6, pkt 7.1, 7.2, 8.2, (z wyłączeniem pkt 8.2.1.), 9.1, 9.2, 11, 12, 13.1, 14, 15.1, których treść nie została przytoczona w Załączniku do zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej oznacza to, że wbrew treści pktu II zaskarżonej decyzji, załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji nie zawiera Oferty ramowej.

Ponadto, nie jest również możliwe ustalenie treści oferty ramowej poprzez zestawienie treści projektu oferty ramowej z treścią decyzji. E. nie przedłożył bowiem projektu Oferty ramowej w formie tekstu jednolitego, lecz poprzez wskazanie, jakie w jego ocenie powinny być wprowadzone zmiany w porównaniu z wcześniej obowiązującą oferta ramową. Załącznik nr 1 do decyzji I jest skonstruowany analogicznie do załącznika do zaskarżonej decyzji, tj. nie zawiera tekstu oferty ramowej, a jedynie wskazuje jakie zmiany wprowadzane są do projektu oferty.

Uczestnik postępowania P. popierała stanowisko skarżącej wnosząc o uwzględnienie skargi.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i związanie dokonaną przez ten Sąd wykładnią ma szeroki zasięg, bowiem nie można także oprzeć skargi kasacyjnej - od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy - na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oznacza także, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Zasady te niewątpliwie wskazują wprost na niezasadność zarzutu nieważności postępowania. Przesłanka nieważności postępowania jest bowiem brana pod uwagę przez NSA z urzędu.

Badając zatem ponownie sprawę według powyższego kryterium i w ramach kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, należy w pierwszej kolejności wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu jest wydana przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], którą częściowo uchylił decyzję I instancji i orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 43 ust. 1 P.t. Przepis ten stanowi, że Prezes UKE zatwierdza projekt oferty ramowej, jeżeli odpowiada on przepisom prawa i potrzebom rynku wskazanym w decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia oferty ramowej albo zmienia przedłożony projekt oferty ramowej i go zatwierdza, a w przypadku nieprzedstawienia oferty ramowej w terminie - samodzielnie ustala ofertę ramową.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lutego 2014 roku sygn. akt II GSK 1811/12 wskazał, że Prezes UKE - analizując projekt oferty ramowej - powinien brać pod uwagę ujęte w art. 189 ust. 2 pkt 1 P.t. cele polityki regulacyjnej, czyli wspieranie konkurencji w zakresie dostarczania sieci telekomunikacyjnych, udogodnień towarzyszących lub świadczenia usług telekomunikacyjnych, w tym zapobieganie zniekształcaniu lub ograniczaniu konkurencji (na rynku telekomunikacyjnym) /lit b/ oraz efektywne inwestowanie w dziedzinie infrastruktury oraz promocję technologii innowacyjnych /lit. c/.

Uwzględniając wytyczne NSA koniecznym jest dokonanie oceny właściwego powiązania przez Prezesa UKE w zaskarżonej decyzji wprowadzonych w ofercie ramowej zmian ze wskazanymi w art. 189 ust. 2 P.t. celami polityki regulacyjnej.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja przedmiotowych wymogów nie spełnia.

Po pierwsze, przyjęta przez organ konstrukcja decyzji drugoinstancyjnej nie odpowiada wynikającej z art. 15 k.p.a. - konieczności rozpoznania ponownego sprawy w jej całokształcie. W doktrynie prawa administracyjnego podnosi się, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art.138 § 2 (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 9 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 618 - 619). Organ drugiej instancji nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W wyroku z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997 nr 1, poz.35) NSA podkreślił, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (...)". Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, a nie oddalenie odwołania bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji.

Tymczasem Prezes UKE zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2011 roku nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, lecz jedynie w kolejnych punktach odnosi się do zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyjaśniając stronie dlaczego jej argumentację podziela lub nie. Zaskarżona decyzja nie pozwala więc Sądowi na ocenę prawidłowości wprowadzonych w ofercie ramowej zmian konkretnych jej zapisów w świetle materialnoprawnych podstaw dla ich dokonania ujętych w art. 189 ust. 2 pkt 1 P.t.

Prezes UKE bowiem, w ramach decyzji zapadłej wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy, ograniczył się wyłącznie do oceny decyzji pierwszoinstancyjnej i kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia pierwszej instancji. Taki model rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego został zakwestionowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przywołanym powyżej wyroku z dnia 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95. W konsekwencji, organ wydając zaskarżoną decyzję nie rozstrzygnął ponownie sprawy w jej całokształcie.

Po drugie, na gruncie niniejszego postępowania ten obowiązek Prezesa UKE nabiera szczególnego znaczenia z uwagi na fakt, że także decyzja pierwszoinstancyjna nie wiąże enumeratywnie wymienionych w jej treści zmian oferty ramowej ze wskazanymi w art. 189 ust. 2 pkt 1 P.t., konkretnymi celami polityki regulacyjnej. Jedynie w części tej decyzji dotyczącej "Punktu 4.4. Prace eksploatacyjne T." organ podkreślił, że wprowadzone przez niego zmiany oferty ramowej są zgodne z art. 189 ust. 2 pkt 1 P.t.

Prezes UKE jednocześnie nie uzasadnił, który z podpunktów punktu 1 ust. 2 art. 189 P.t. stanowi podstawę prawną dla ingerencji w treść oferty ramowej w zakresie objętym omawianym punktem, co oznacza nie poddającą się kontroli wadliwość decyzji pierwszoinstancyjnej.

O ile w punkcie omawiającym zakres zmian w definicjach oferty ramowej, organ w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 roku wskazał, że rozszerzenie definicji Wolnego Zasobu w zaproponowany przez niego sposób pozwoli na maksymalnie efektywne wykorzystanie infrastruktury telekomunikacyjnej, będącej w posiadaniu T., co wydaje się intencjonalnie odpowiadać zakreślonemu w podpunkcie b punktu 1 ust. 2 art. 189 P.t. celowi polityki regulacyjnej, czyli "efektywnym inwestowaniu w dziedzinie infrastruktury", o tyle w zakresie pozostałych zmian w projekcie oferty ramowej wymienionych w punktach decyzji pierwszoinstancyjnej Prezes UKE w ogóle nie powiązał wprost celowości ich wprowadzenia z dyrektywami polityki regulacyjnej wskazanymi w art. 189 ust. 2 pkt 1 P.t.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że - w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej - sąd administracyjny nie posiada, co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (v. wyrok z dnia 31 maja 2012 roku sygn. akt II OSK 443/11). Sąd administracyjny nie zastępuje więc organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, chociaż oczywiście wydaje wyrok rozstrzygający sprawę sądowoadministracyjną.

Tym samym, to nie Sąd w ramach przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego jest upoważniony do ustalenia w swym orzeczeniu związku pomiędzy poszczególnymi zmianami wprowadzonymi przez organ do projektu oferty ramowej skarżącej, a przesłankami polityki regulacyjnej wynikającymi z treści art. art. 189 ust. 2 pkt 1 P.t. Stanowiłoby to bowiem nieuprawnioną ingerencję w obowiązki organu, w szczególności w sytuacji, w której szczegółowy opis zmian ujęty został przez organ wyłącznie w decyzji pierwszoinstancyjnej.

Należy także przypomnieć, że w wyroku, którym zarówno Sąd I instancji jak i organ są związani, NSA podkreślił, że co do zasady to Prezes UKE - analizując projekt oferty ramowej - powinien kierować się dwiema przesłankami: zgodnością projektu z prawem oraz zgodnością projektu oferty z potrzebami rynku wskazanymi w decyzji nakładającej obowiązki - o ile we wcześniejszej decyzji potrzeby te określono. Ustalenia te stanowią zatem stan faktyczny sprawy i w uzasadnieniu organu powinno być wskazane, jakie elementy projektu oferty i dlaczego zmieniono. Modyfikacja może dotyczyć tych postanowień projektu, które są niezgodne z przepisami prawa lub nie spełniają potrzeb rynku.

NSA powołał się wszak na art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. b i lit. c P.t. i wskazane w tym przepisie cele polityki regulacyjnej, które w zestawieniu z art. 1 ust. 2 P.t. wspomagają wykładnię przepisów prawa i mogą być materialnoprawną podstawą decyzji, w szczególności przy ocenie czy projekt odpowiada potrzebom rynku.

I o ile rzeczą Sądu I instancji w niniejszej sprawie jest ocena wszystkich zmian przedłożonego projektu, to Sąd nie może w tym zakresie zastąpić organu administracji. To Prezes UKE w ramach rozpoznania sprawy wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy winien dokonać stosownej analizy, wskazując każdorazowo podstawę konkretnych wprowadzonych przez siebie zmian w ofercie ramowej w świetle kryteriów z art. 189 ust. 2 pkt 1 P.t.

Co więcej, w swej decyzji drugoinstancyjnej nie odniósł się także w wyczerpujący sposób do postawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tezy, zgodnie z którą przedstawiony przez skarżącą projekt oferty ramowej winien odpowiadać potrzebom rynku wskazanym w Decyzji SMP I. Prezes UKE podniósł w swej decyzji drugoinstancyjnej, że analizując przedstawiony przez skarżącą projekt oferty, miał na uwadze przesłanki określone w art. 43 ust. 1 Pt, czyli zgodność projektu oferty ramowej z przepisami prawa oraz zgodność projektu oferty ramowej z potrzebami rynku wskazanymi w Decyzjach Zobowiązujących, a także obowiązki regulacyjne określone Decyzją SMP II. Wprawdzie podkreślił, że ciąży na nim obowiązek uwzględniania stanu prawnego i faktycznego z dnia wydania decyzji, ale tak przedstawione stanowisko nie uwzględnia wpływu uchylenia decyzji SMP I w dniu [...] października 2011 r. na ustalenie treści oferty ramowej. O ile bowiem decyzja SMP I obowiązywała zarówno w dacie wszczęcia postępowania w sprawie zobowiązania skarżącej do przygotowania zmiany oferty ramowej, jak i w dacie wydania obu decyzji zobowiązujących do zmiany oferty ramowej, to już nie obowiązywała w dacie wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2011 roku.

Skoro organ wskazuje w zaskarżonej decyzji, że wprowadzone przez niego zmiany w projekcie ofercie ramowej uwzględniają między innymi zgodność z potrzebami rynku wskazanymi w decyzjach zobowiązujących, a także obowiązki regulacyjne określone Decyzją SMP II, to powinien jednoznacznie wskazać, które z postulowanych w decyzjach zobowiązujących uregulowań zachowują aktualność na gruncie obowiązków wynikających z treści decyzji SMP II, a które wynikały wyłącznie z decyzji SMP I i utraciły aktualność.

Tymczasem organ wskazuje ogólnie na to, że bierze pod uwagę zarówno decyzje zobowiązujące, wydane przecież w dacie obowiązywania decyzji SMP I, jak i treść decyzji SMP II, nie wyjaśniając jednakże wzajemnej korelacji nakładanych na skarżącą z obu tytułów obowiązków.

Prezes UKE w sytuacji, w której uprzednio nałożył obowiązek przygotowania zmiany oferty ramowej w stosunku do operatora, co do którego została ustalona znacząca pozycja rynkowa i nałożony obowiązek regulacyjny decyzją SMP I, uchyloną w toku postępowania dotyczącego już samego zatwierdzenia przedstawionego przez skarżącą projektu oferty ramowej, winien szczegółowo wyjaśnić, jaki zakres obowiązków nałożonych decyzjami zobowiązującymi utracił aktualność i jak uchylenie decyzji SMP I i włączenie do akt sprawy decyzji SMP II, zmodyfikowało postulowaną uprzednio wobec operatora oczekiwaną przez organ regulacyjny treść oferty ramowej.

Tylko taka konstrukcja decyzji czynić będzie zadość zawartej w art. 8 k.p.a. zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Odnosząc się do nowego zarzutu podniesionego w piśmie skarżącej z dnia [...] lipca 2014 roku co do nieważności postępowania poprzez naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. a art. 206 ust. 1 P.t. oraz art. 156 § 1 k.p.a. polegające na braku w zaskarżonej decyzji zawarcia rozstrzygnięcia, wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Istotnie, tekst Załącznika nr 1 do decyzji nie odpowiada brzmieniu punktu II decyzji z dnia [...] listopada 2011 roku. Nie jest to bowiem tekst oferty ramowej lecz opis wprowadzonych w niej zmian. Zdaniem Sądu, rozbieżności tej nie można jednakże kwalifikować jako braku zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia, jak sugeruje skarżąca, bowiem decyzja zawiera rozstrzygnięcie w zakresie objętym dyspozycją art. 43 ust. 1 P.t. - zmienia bowiem przedłożony projekt oferty ramowej. Jednakże przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobowiązany będzie załączyć do decyzji bądź ujednolicony tekst oferty ramowej, bądź wskazać w jej treści, że załącznik obejmuje wyłącznie zmiany, które regulator wprowadził do oferty ramowej skarżącej.

W konsekwencji powyższego, rozstrzygnięcia Prezesa UKE uchybiające normom procedowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniają uchylenie obu zaskarżonych decyzji. Co do zasady bowiem, warunkiem wstępnym formułowania wniosków na tle prawa materialnego jest brak uchybień w stosowaniu prawa procesowego. Wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Dopiero bowiem pewność, że ustalenia faktyczne zostały poczynione niewadliwie, zezwala na formułowanie przesądzających ocen co do zaistnienia w konkretnym przypadku przesłanek uregulowanych przez prawo materialne.

Po pierwsze, wydając zaskarżoną decyzję naruszył wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej nakładającą na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. m. in. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r, SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Powyżej zostało wykazane, w zakresie których punktów decyzji pierwszoinstancyjnej Prezes UKE w ogóle nie powiązał wprost celowości wprowadzonych zmian z dyrektywami polityki regulacyjnej wskazanymi w art. 189 ust. 2 pkt 1 P.t. uzasadniających ingerencję w treść oferty ramowej.

Po drugie, możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma, bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Pamiętać należy, że uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99). Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że organ dokonał dokładnej analizy faktów oraz twierdzeń strony i w sposób jasny oraz zrozumiały wyjaśnił przesłanki jakimi kierował się przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Tylko uzasadnienie odpowiadające takim wymogom spełniać będzie wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a, a w konsekwencji odzwierciedlać wypełnienie przez organ wymogów określonych w art. 7, 77 i 80 k.p.a.

W konsekwencji, w ślad za wytycznymi NSA, aby zaskarżone rozstrzygnięcie organu w sposób prawidłowy mógł ocenić sąd I instancji, winien dysponować jego stanowiskiem zawierającym precyzyjne odniesienie do wszystkich wskazanych powyżej kwestii, w szczególności powiązania wprowadzonych do oferty ramowej zmian z wymienionymi w art. 189 ust. 2 pkt 1 P.t. celami polityki regulacyjnej, co stanowi o prawidłowo poczynionych ustaleniach faktycznych organu pod tę normę prawną. Także rozstrzygnięcie wydane w warunkach ponownego rozpatrzenia sprawy, także nie wskazało, z naruszeniem art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. c P.t., z czym Prezes UKE wiązał ocenę, że projekt nie odpowiadał potrzebom rynku i potrzebom określonym w uprzednio wydanej decyzji.

Jak wcześniej podkreślono, sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt administracyjny pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę. W rozpoznawanej sprawie decyzja Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie spełnia omówionych wyżej kryteriów, naruszając art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć należy, że organ administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy jest obowiązany ją rozpoznać stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 roku sygn. akt II GSK 1811/12NSA, którego konsekwencją jest niniejsze rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Związanie wynikające z omawianego przepisu przestaje jedynie obowiązywać w przypadku zmiany stanu prawnego i faktycznego. Mając zatem na uwadze poczynione wyżej wskazania, w przypadku wprowadzania zmian w ofercie ramowej organ winien uwzględnić między innymi zgodność z potrzebami rynku wskazanymi w decyzjach zobowiązujących, obowiązki regulacyjne określone Decyzją SMP II i jednoznacznie wskazać, które z postulowanych w decyzjach zobowiązujących uregulowań zachowują aktualność na gruncie obowiązków wynikających z treści decyzji SMP II, a które wynikały wyłącznie z decyzji SMP I i utraciły aktualność.

W tym stanie rzeczy ustosunkowywanie się przez Sąd do pozostałych argumentów skargi o charakterze merytorycznym, byłoby na obecnym etapie postępowania przedwczesne.

Natomiast Sąd w składzie niniejszym nie widzi przeciwskazań formalnoprawnych do udziału w niniejszej sprawie uczestnika postępowania P. (P.). Kwestia jej udziału w niniejszym postępowaniu została przekonująco przez organ uzasadniona. Członkami P. są operatorzy alternatywni, którzy w związku z wydanymi przez Prezesa decyzjami regulacyjnymi są uprawnieni do żądania od skarżącego zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego i zainteresowani nie budzącymi wątpliwości uregulowaniami w tej kwestii. Potwierdza to stanowisko P. podzielającej argumentacje skarżącej. Organ zatem prawidłowo ocenił, że pomiędzy celami statutowymi tej organizacji, a przedmiotem niniejszej sprawy zachodzi bezpośredni związek w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. Stosownie do treści tej normy organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, nie wchodzące w skład aparatu państwowego i nie będące zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz. "Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie" Warszawa 2000 s. 20). Organ prawidłowo ustalił, że § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 statutu zakreślają cele statutowe P. w postaci reprezentowania celów gospodarczych i społecznych członków tej izby i występowania organizacji do organów władzy publicznej i sądowej w sprawach związanych z ich interesami. Nie można zatem odmówić słuszności argumentacji organu, że skoro oferta ramowa jest oferta handlową skierowaną do nieograniczonego kręgu przedsiębiorców telekomunikacyjnych mogących być potencjalnymi kontrahentami skarżącej, a w celach statutowych jest reprezentowanie celów gospodarczych członków tej izby, to także interes społeczny nie przeciwstawia się udziałowi tej organizacji w postępowaniu dotyczącym zmian oferty ramowej. Niewątpliwie umożliwia organowi regulacyjnemu zapoznanie się z opinią środowiska przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie problemów objętych sporem i działanie w kierunku prawidłowego funkcjonowania rynku telekomunikacyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a.