Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2141/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 30 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1588/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie minimalnych stawek czynszu najmu za lokale użytkowe w budynkach komunalnych stanowiących własność Gminy [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 stycznia 2018 r. II SA/Kr 1588/17, oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie minimalnych stawek czynszu najmu za lokale użytkowe w budynkach komunalnych stanowiących własność gminy N.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Rada Miejska w N. podjęła w dniu [...] lutego 2012 r. uchwałę nr [...] w sprawie minimalnych stawek czynszu najmu za lokale użytkowe w budynkach komunalnych stanowiących własność gminy N.

Prokurator Okręgowy w K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę. Zarzucił jej rażące naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.2016 poz. 446 ze zm.; dalej: u.s.g.) poprzez ustalenie w uchwale minimalnych stawek czynszu najmu za metr kwadratowy powierzchni użytkowej lokali użytkowych w budynkach stanowiących własność gminy N., a w konsekwencji podjęcie czynności z zakresu gospodarowaniem mieniem komunalnym, co zastrzeżone jest do kompetencji organu wykonawczego gminy.

Kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w N. określiła minimalne stawki czynszu najmu w stosunku do wszystkich lokali użytkowych stanowiących własność Gminy N. Tak opisany przedmiot rzeczonej uchwały determinuje jej aplikowalność do różnych powtarzalnych stanów faktycznych. Uchwała ta znajdować będzie zastosowanie wobec wszystkich osób, które wykażą tylko zainteresowanie nawiązaniem stosunku najmu obejmującego nieruchomość stanowiącą własność Gminy N. Tym samym nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała ma charakter ogólny i tym samym stanowi akt prawa miejscowego.

Uchwała została podjęta w oparciu o art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz art. 42 u.s.g. Powołany art. 18 ust. 1 u.s.g. określa ogólną kompetencje rady gminny do działania w sprawach niezastrzeżonych na podstawie ustawy do kompetencji innych organów. Przedmiotem zaskarżonej uchwały rady gminy są jednak kwestie gospodarowania mieniem komunalnym, do których odnoszą się przepisy szczególne. W art. 30 ust, 2 pkt 3 u.s.g. ustawodawca określił, że do zadań wójta (organu wykonawczego) należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Z art. 25 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7a tej ustawy wynika natomiast, że gminnym zasobem nieruchomości gospodarują wójt, burmistrz, prezydent miasta m.in. poprzez wynajem nieruchomości komunalnych. W konsekwencji do wyłącznej kompetencji wójta pozostają czynności związane z określeniem warunków umów najmu nieruchomości komunalnych, w tym stawek czynszu, gdyż czynność ta mieści się w pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym zgodnie z powołanymi przepisami. Powyższej oceny nie zmienia brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., gdyż przepis ten nie pozwala na określenie w uchwale rady gminy postanowień wiążących wójta w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów, poprzez ustalenie w tej uchwale stawek minimalnych czynszu. Rada nie może więc ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2014 r. I OSK 873/14, LEX nr 1573820, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2000 r. I SA 721/00, LEX nr 57173).

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w N. wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Jak wskazuje bowiem Ł. Złakowski (Komentarz do art. 18 u.s.g. nb. 18 [w;] R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Warszawa 2011, Legalis), analiza komentowanego art. 18 ust 2 pkt 9, w szczególności w związku z powołanymi wyżej innymi przepisami dotyczącymi gospodarowania mieniem komunalnym, prowadzić musi kolejny raz do postawienia pytania, jaki będzie zakres związania organu wykonawczego gminy podejmowanymi przez radę gminy uchwałami w sprawach majątkowych w zakresie zawartych w nich zasad. Podobny problem przeanalizowany został w komentarzu do art. 18 ust 2 pkt 2 - prowadząc do konkluzji, że wytyczne w sprawach kierunków działania wójta wiążą go w ramach relacji wewnętrznych pomiędzy organami samorządu gminnego, ich naruszenie nie będzie natomiast skutkować nieważnością rozstrzygnięć podejmowanych przez organ wykonawczy, gdyż nie będzie oznaczać naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ogólny przepis kompetencyjny nie może stanowić bowiem podstawy do stanowienia aktów prawa miejscowego przez radę gminy – a więc wiążących również podmioty na zewnątrz administracji gminnej. W konsekwencji w przypadku naruszenia przez wójta wytycznych rady gminy formułowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 występować mogła, co do zasady, odpowiedzialność wyłącznie o charakterze politycznym.

Oznacza to, że nie można stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, bowiem od jej wydania minął już bezsprzecznie rok, a nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, ani nie uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. (por. art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Istota sporu sprowadza się do węzłowej kwestii tego, czy organ stanowiący gminy może określić stawki minimalne czynszu najmu lokali użytkowych w budynkach komunalnych stanowiących własność gminy Niepołomice, a zatem, czy mieści się taka uchwała w zakresie określonym normą opisaną w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.. Mówi on między innymi o określaniu zasad wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata. Bezsprzecznie do zakresu określania zasad wynajmowania należy ustalanie minimalnych stawek czynszu najmu. Pozwala ono bowiem gminie na zagwarantowanie sobie tego, że czynsz najmu nie będzie mniejszy niż przewidziana kwota, zabezpieczając w ten sposób interes budżetowy jednostki samorządu terytorialnego.

Zatem nie ma prawnych przeszkód, aby określić minimalne stawki czynszu najmu nieruchomości komunalnych, bowiem stanowią one ogólne reguły ewentualnych umów zawieranych przez burmistrza, a ponadto, w skutek ewentualnego naruszenia takowej uchwały, umowa zawarta przez burmistrza nie będzie wadliwa lub nieważna, a jedynie sam organ wykonawczy gminy ponosić będzie odpowiedzialność o charakterze politycznym. Z drugiej strony, wójt (burmistrz, prezydent miasta) odpowiadać będzie wyłącznie politycznie za naruszenie reguł wynikających z tej uchwały, a zatem tego typu uchwała nie wyłącza możliwości określenia innych stawek przez burmistrza, niż w zaskarżonej uchwale. Oznacza to, że kompetencja wójta (burmistrza, prezydenta miasta) opisana w art. 30 ust. 2 pkt 9 u.s.g. nie zostaje w żaden sposób ograniczona, a zatem do naruszenia tego przepisu prawa materialnego w żaden sposób nie dochodzi.

W piśmie z [...] stycznia 2017 r. w uzupełnieniu odpowiedzi na skargę, organ wniósł o odrzucenie skargi w całości, jako wniesionej z naruszeniem ustawowego terminu do jej wniesienia, o którym mowa w art. 53 § 3 p.p.s.a.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 30 stycznia 2018 r. II SA/Kr 1588/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że w pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Zdaniem Sądu I instancji przedmiotowa uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego jest aktem prawnym o charakterze podustawowym, stanowionym na podstawie i w granicach ustaw. Jest on także aktem powszechnie obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły. Ponadto wynikają z niego normy mające walor generalny, tj. jest adresowany do podmiotów określonych rodzajowo, do podmiotów zewnętrznych wobec gminy, które wyrażą wolę zawarcia umowy najmu lokalu użytkowego w budynkach komunalnych stanowiących własność gminy Niepołomice, a także do podmiotu zarządzającego mieniem gminnym - czyli wójta/burmistrza (jednak nie tylko do niego, co wyklucza uznanie powyższej uchwały za akt wewnętrzny), kształtując ich sytuacje prawne (tzn. wyznacza ich obowiązki i prawa). Następną cechą wskazującą na jego powszechne obowiązywanie jest to, że zawiera on normy o abstrakcyjnym charakterze, co pozwala na jego wielokrotne zastosowanie, nie skonsumuje się on w wyniku jednokrotnego zastosowania, czyli, jak w tym wypadku np. zawarcia umowy najmu przez dany podmiot z określeniem stawki czynszu. Dodatkowo ma on charakter normatywny, zawiera wypowiedzi dyrektywalne, wyznaczające w sposób kategoryczny adresatom tej normy pewien sposób zachowania, poprzez określenie minimalnych stawek czynszu (ustalenie w uchwale minimalnych stawek czynszu najmu za metr kwadratowy powierzchni użytkowej lokali użytkowych w budynkach komunalnych stanowiących własność gminy N.).

Przedmiotowa uchwała, jako akt prawny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, określające zasady z zakresu zarządu majątkiem gminy, jest adresowany do wszystkich podmiotów będących najemcami lokali użytkowych, tych faktycznych i tych przyszłych, jak również do jej organów, w celu bezpośredniego wykonywania przez gminę zadań publicznych odnoszących się do podmiotów prawa, jako członków społeczności lokalnej.

Adresat tej uchwały został określony generalnie. Istotne jest także to, że skutkiem uchwały jest zobowiązanie najemców lokali użytkowych stanowiących własność gminy Niepołomice do uiszczania świadczenia finansowego - czynszu najmu, w wysokości nie niższej, niż określona w uchwale, co oznacza, że nałożono na nich pewne obowiązki. W konsekwencji uchwała nakłada w istocie (co do zasady) na każdego najemcę lokali użytkowych w budynkach komunalnych stanowiących własność gminy N. obowiązek uiszczenia co najmniej stawki minimalnej czynszu najmu, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały nie są indywidualnie określone podmioty, lecz wszystkie podmioty - najemcy lokali użytkowych w budynkach komunalnych stanowiących własność gminy N. Skoro adresaci uchwały zostali określeni generalnie, a nie imiennie, uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, to tym samym zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny t abstrakcyjny.

Do wydania aktu prawa miejscowego przez radę gminy konieczne jest wyraźne upoważnienie ustawowe oraz że wydany na podstawie tego upoważnienia akt prawa miejscowego ma charakter podustawowy i musi być zgodny z ustawą. Ustawa o samorządzie gminnym dokonuje podziału kompetencji między radą gminy, a wójtem/burmistrzem. Rada gminy, jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do wójta/burmistrza, jest upoważniona do ustalania zasad, względnie kryteriów gospodarowania mieniem komunalnym, natomiast wykonywanie bezpośredniego zarządu tym mieniem, między innymi poprzez składanie oświadczeń woli w imieniu gminy, czyli podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego, należy do właściwości wójta/burmistrza. Określona tymi przepisami właściwość wójta/burmistrza w zakresie gospodarowania mieniem gminnym nie wyklucza dopuszczalności ustalania właśnie w drodze uchwały rady gminy ogólnych, wiążących wójta/burmistrza, zasad gospodarowania tym mieniem, podejmowanej na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych i ustawie o samorządzie terytorialnym. Stanowiąc uchwały dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym rada gminy działa w wykonaniu swoich ustawowych kompetencji o charakterze publicznoprawnym i jest uprawniona z tego tytułu do oddziaływania na treść czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez wójta/burmistrza, chyba że przepisy ustaw zastrzegają wyłączną właściwość wójta/burmistrza w tym zakresie. W związku z powyższym organ upoważniony do wydania uchwały wykonawczej względem ustawy nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi, naruszałoby to bowiem konstytucyjny zakaz subdelegacji kompetencji.

Z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. wynika, że tego rodzaju kompetencja ustalania zasad wynajmowania lokali komunalnych zastrzeżona została dla rady gminy. Przepis ten przewiduje bowiem, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Przewidziana zatem w kwestionowanej uchwale regulacja oznacza realizację ustawowo określonej kompetencji rady gminy do ustalenia zasad, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., poprzez ustalenie - w drodze stosownej uchwały rady gminy - minimalnych stawek czynszu najmu za metr kwadratowy powierzchni użytkowej lokali użytkowych w budynkach komunalnych stanowiących własność gminy N. Zawarta w kwestionowanej uchwale regulacja nie przekracza dopuszczalnego zakresu wynikającego z upoważnienia ustawowego - kompetencji przyznanej ustawowo radzie gminy. Gospodarowanie mieniem komunalnym jest jednym ze sposobów realizowania przez gminę jej zadań publicznych, a określenie minimalnych stawek czynszu najmu za lokale użytkowe w budynkach komunalnych stanowiących własność gminy jest jedną z form tego gospodarowania. Określenie minimalnych stawek czynszu najmu za lokale użytkowe w budynkach komunalnych należy do szerokiego pojęciowo zakresu gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność komunalną (gminną) w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kompetencja do podjęcia zaskarżonej uchwały znajduje potwierdzenie w regulacji art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, który, w ramach zasad zarządu mieniem gminy, przyznaje radzie gminy pewne uprawnienia w kwestii ustaleń czynszu, dając możliwość ustalenia minimalnych stawek, gdyż przedmiot mieści się w zakresie pojęcia zasad zarządu mieniem gminy.

Ze względu na ukonstytuowany w ustawie o samorządzie gminnym podział kompetencji między organem stanowiącym i kontrolnym, a organem wykonawczym, rada gminy (jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do organu wykonawczego), jest upoważniona do ustalania zasad, względnie kryteriów gospodarowania mieniem komunalnym, jeżeli przepisy ustaw nie zastrzegają wyłącznej właściwość wójta w tym zakresie. W związku z tym organ upoważniony do wydania uchwały wykonawczej względem ustawy nie może ani przekazać swoich kompetencji innemu organowi, ani wykraczać poza ich zakres (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 października 2004 r. II SA 3144/2003). W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała tego nie czyni, bowiem nie odbiera wójtowi/burmistrzowi kompetencji ustalenia konkretnej stawki czynszu najmu w konkretnej umowie najmu lokalu użytkowego w budynkach komunalnych stanowiących własność gminy N.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 stycznia 2018 r. II SA/Kr 1588/17, wniósł Prokurator Okręgowy w K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów polegającą na przyjęciu, że przyznają one radzie gminy kompetencję do określenia w uchwale minimalnych stawek czynszu najmu za metr kwadratowy powierzchni użytkowej lokali użytkowych w budynkach komunalnych stanowiących własność gminy, a także nieprawidłowe uznanie, że podjęcie regulacji w tym zakresie nie stanowi wkroczenia w kompetencje przyznane organowi wykonawczemu na mocy art. 30 ust 2 pkt 3 u.s.g.;

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy prawidłowa ocena zaskarżonej uchwały winna skutkować uwzględnieniem skargi na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a, a w konsekwencji stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w N. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zwrócono również uwagę, że w niniejszej sprawie zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., bowiem w zakresie zaskarżonego aktu zachodziła niedopuszczalność drogi sądowej. Oznacza to, zgodnie z art. 189 p.p.s.a., że wyrok Sądu I instancji winien podlegać uchyleniu w całości, a skarga odrzuceniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły (o czym szerzej będzie jeszcze mowa w związku ze stanowiskiem wyrażonym w odpowiedzi na skargę kasacyjną).

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Powołane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej przepisy (art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a.) mają charakter wynikowy i samodzielnie nie mogą stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Dlatego też przedmiotem dalszych rozważań będą wyłącznie zarzuty postawione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Przedmiotem zaskarżonej uchwały z [...] lutego 2012 r. jest ustalenie minimalnych stawek czynszu za najem lokali użytkowych, stanowiących własność gminy Niepołomice. W świetle przytoczonego wyżej przepisu istotą sporu jest to, czy uchwalenie przez radę gminy minimalnych stawek czynszu najmu za lokale użytkowe, stanowiące własność gminy, może być uznane za stanowienie "zasad" wynajmowania takich lokali na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. W podstawie prawnej uchwały rada gminy odwołała się jeszcze do art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotu zaskarżonej uchwały nie można zaklasyfikować ani jako zasad wynajmowania lokali użytkowych, ani jako zasad zarządu mieniem gminy. Jak słusznie wskazuje się w skardze kasacyjnej, z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. wynika, że gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta (organu wykonawczego gminy). Z kolei z art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami (także w brzmieniu z lutego 2012 r.) wynika, że gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości polega między innymi na ich wynajmowaniu. Całość kompetencji związanych z zawieraniem umów najmu lokali użytkowych stanowiących własność gminy, w tym ustalanie wysokości czynszu, ma więc organ wykonawczy gminy. Nie są to też sprawy przekraczające zakres zwykłego zarządu mieniem gminy. Nie można więc twierdzić, że ustalanie minimalnej stawki czynszu za najem lokali użytkowych, stanowiących własność gminy, można zaliczyć do zasad wynajmowania nieruchomości (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.) lub zasad zarządu mieniem gminy (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Słusznie podnosi się bowiem w orzecznictwie, że "Rada nie może więc ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów [w tym najmu] przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje" (por. wyrok NSA z 17 lipca 2014 r. I OSK 873/14, LEX nr 1573820).

Inną sprawą jest to, czy taki przedmiot uchwały mógłby stanowić wytyczne dla organu wykonawczego o kierunkach jego działania (zob. art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.). Taką możliwość dopuszczono np. w wyroku NSA z 30 sierpnia 2000 r. I SA 721/00 (LEX nr 57173), gdzie stwierdzono, że "Przepisy u.s.g., a w szczególności art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, nie dają podstaw do ustalania przez radę gminy stawek czynszu najmu mienia komunalnego w formie aktu normatywnego powszechnie obowiązującego. Uprawnienie takie nie wynika również z przepisów Rozdziału 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Powyższe nie wyłącza jednak dopuszczalności określenia przez radę gminy, zasad ustalania czynszu najmu przez podległe jej podmioty przy oddawaniu w najem składników mienia komunalnego, w formie aktu wewnętrznego."

Przedmiotowa uchwała z [...] lutego 2012 r. nie stanowi jednak o kierunkach działania organu wykonawczego, gdyż nie odwołuje się do art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., ale bez wyraźnej podstawy prawnej usiłuje tworzyć normy o charakterze powszechnie obowiązującym na terenie gminy i poprzez uzależnienie jej wejścia w życie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M. (§ 4 uchwały), co też nastąpiło, tworzy wrażenie prawa miejscowego. Tymczasem, oprócz tego, że "jedną z podstawowych cech prawa miejscowego jest ograniczenie jego działania do obszaru (terenu), na którym działa organ uprawniony do stanowienia prawa miejscowego" (zob. E.C. Malisz, Samorządowe prawo miejscowe, Zielona Góra 2001, s. 20), w doktrynie podkreśla się wymóg zgodności prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym. Zgodnie z takim zapatrywaniem "aktem prawa miejscowego posiadającym walor przepisu prawnego powszechnie obowiązującego (...) może być tylko taki przepis, który zawarty jest w wydanym na podstawie ustawy i w celu jej wykonania oraz mieszczącym się w granicach upoważnienia ustawowego akcie wykonawczym, podjętym przez organ upoważniony do stanowienia prawa i należycie ogłoszonym" (M. Kotulski, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny, ST 2001/11, s. 32–33.).

Skoro w przypadku przedmiotu regulacji zawartego w zaskarżonej uchwale nie mamy do czynienia z normami wydanymi w granicach upoważnienia ustawowego do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze działania organu, który je wydał (w oparciu o podstawę prawną powołaną w uchwale), oznacza to, że nie możemy mówić o prawie miejscowym, a zaskarżona do sądu administracyjnego uchwała w tym kształcie istotnie narusza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Przy przyjęciu zatem, że zaskarżona uchwała nie stanowi prawa miejscowego, a jednocześnie upłynął już rok od dnia jej podjęcia (zob. art. 94 ust. 1 u.s.g.), Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 147 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił natomiast argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną, odnośnie nieważności postępowania i w związku z tym konieczności odrzucenia skargi w tej sprawie, w oparciu o art. 189 p.p.s.a. Autor odpowiedzi na skargę kasacyjną mylnie wiąże bowiem uchybienie terminu do wniesienia skargi (zob. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) z niedopuszczalnością drogi sądowej (zob. art. 58 § 1 pkt 1 i art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). "Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej ma miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach, które nie są objęte właściwością sądu administracyjnego (nie należą do kategorii wymienionych w art. 3–5 p.p.s.a.). Przyczyny podmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego. A contrario w pojęciu niedopuszczalności drogi sądowej nie mieści się sytuacja, w której droga sądowa jest zamknięta w związku z uchybieniem terminowi do wniesienia skargi albo gdy skargę wniesiono bez wyczerpania środków zaskarżenia na drodze administracyjnej (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, uwaga 25 do art. 183, LEX/el 2019).