Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1595/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1-17
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 90/13 w sprawie ze skargi J. M. i J.M. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 90/13, po rozpoznaniu skargi J. M. i J. M. na bezczynność [...] Spółka Akcyjna w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w pkt I zobowiązał [...] Spółka Akcyjna w L. do załatwienia wniosku J. M. i J. M. z dnia 21 listopada 2011 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku, w pkt II stwierdził, że bezczynność [...] Spółka Akcyjna w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że w dniu 13 marca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga J. i J. M. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 21 listopada 2011 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w piśmie z dnia 21 listopada 2011 r. skarżący zwrócili się do [...] S.A. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działkach nr ewid. [...],[...],[...] oraz [...] położonych w T..

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w L. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Spółka stwierdziła, że informacje objęte wnioskiem skarżących nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa ta nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania. Spółka podniosła, że z wniosku skarżących wynikało, że jego żądanie nie dotyczy sfery faktów, a jedynie ewentualności ich zaistnienia. Ponadto Spółka wskazała, że wniosek skarżących nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, prowadzonej przez właściwy organ administracyjny lub choćby mieszczącej się w pojęciu zadania publicznego. Trudno także przypisać żądanym informacjom waloru informacji publicznej, gdy uzyskanie ich związane jest z prywatnym interesem skarżących. W ocenie Spółki, nie jest ona ponadto podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Prowadzona przez nią działalność ma bowiem charakter cywilnoprawny i nie mieści się w zakresie administracji publicznej. Wykonywane przez [...] S.A. zadania operatora systemu dystrybucyjnego, pomimo, że podlegają nadzorowi Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, nie stanowią zadań publicznych. Spółka podkreśliła, że nawet, gdyby uznać, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a ona sama jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, to i tak brak jest podstaw do uwzględnienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę podnosząc, że wbrew stanowisku Spółki [...] S.A., skarga jest dopuszczalna. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest bowiem wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545).

Oceniając skargę merytorycznie Sąd doszedł do przekonania, że jest ona zasadna. [...] S.A. w L. pozostaje bowiem w bezczynności w sprawie wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej zawartego w piśmie z dnia 21 listopada 2011 r.

Sąd zwrócił uwagę, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ (lub - jak na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p." - inny podmiot wykonujący zadania publiczne) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Rozpoznając skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócili się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na mocy u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Sąd zwrócił uwagę, że na tle powyższego przepisu w orzecznictwie przyjmuje się, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a zakres terminu "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie.

Zdaniem Sądu, wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Sąd przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt P 24/05 – OTK-A 2006/7/87), zgodnie z którym dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. Zatem obowiązkiem władzy publicznej jest dbanie o bezpieczeństwo energetyczne kraju. Obowiązek ten realizowany jest przez organy administracji publicznej jak i przez inne podmioty. Do tych ostatnich należą przedsiębiorstwa energetyczne. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są zatem "zadaniami publicznymi".

Sąd podkreślił, że pogląd, iż przedsiębiorstwo energetyczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami przezeń wykonywanymi, noszącymi znamiona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Z powyższych względów Sąd uznał, że Spółka [...] S.A. w L., będącą przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej, zaliczyć należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej.

Następnie Sąd przytoczył regulacje prawne zawarte w art. 13, 14 i 16 u.d.i.p. Odnosząc wskazane unormowania do rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że [...] S.A. załatwiła wniosek skarżących z dnia 21 listopada 2011 r. w ten sposób, iż w piśmie z dnia 2 lutego 2012 r. odpowiedziała, że nie jest organem administracji publicznej, stąd nie leży w jej kompetencji udzielanie odpisów i kserokopii decyzji administracyjnych. Następnie wobec ponowienia przez skarżących ich żądania (pismo z dnia 27 lutego 2012 r.) Spółka w piśmie z dnia 5 kwietnia 2012 r. wyjaśniła, że przedmiotem działalności [...] S.A. jest dystrybucja energii elektrycznej. Spółka ta nie jest organem administracji publicznej i nie ciąży na niej prawny obowiązek udzielenie odpisów lub kserokopii decyzji administracyjnych. Spółka wskazała jednocześnie nr i datę decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. i zasugerowała zwrócenie się o ich udostępnienie do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej lub właściwego archiwum państwowego.

Według Sądu, taki sposób załatwienia przez Spółkę wniosku skarżących – niezależnie od stwierdzenia, czy objęte nim informacje stanowią informację publiczną – nie odpowiada żadnej z form załatwienia wniosku o udostępnienie informacji przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, przewidzianej w u.d.i.p.

Poza tym – w ocenie Sądu - wbrew twierdzeniu przedstawionemu w odpowiedzi na skargę, treść wniosku skarżących została sformułowana w sposób wystarczająco precyzyjny, by jego adresat mógł ustalić zakres żądanych informacji. Wprawdzie skarżący wskazali, że domagają się udostępnienia kopii wszelkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, jednak żądanie to wyraźnie ograniczyli do decyzji dotyczących działek nr ewid. [...],[...],[...]oraz [...] położonych w T., co stanowi wystarczającą informację dla skonkretyzowania zakresu wniosku.

Na Spółce zatem spoczywał obowiązek załatwienia przedmiotowego wniosku w jeden ze sposobów wskazanych w u.d.i.p. Wobec tego, że [...] S.A. dotychczas nie zareagowała na wniosek skarżących z dnia 21 listopada 2011 r. w żaden z tych sposobów w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., skarga J. i J. M. na bezczynność tego podmiotu zasługiwała na uwzględnienie.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., zobowiązał [...] S.A. w L. do załatwienia wniosku skarżących z dnia 21 listopada 2011 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z/s w L., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie kompetencji orzeczniczej, gdy brak jest po temu podstaw z uwagi na brak po stronie Spółki uprawnienia do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej, w ramach obowiązków wynikających z przepisów prawa;

b) art. 25 § 1 i 3 w zw. z art. 32 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przypisanie jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony, co winno skutkować odrzuceniem skargi, także wobec jej zakresu i treści; oraz art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 p.p.s.a., tj. wobec przedwczesności postępowania i braku skierowania żądania do Spółki;

c) art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych sprawy, także z pominięciem złożonego wniosku dowodowego i brakiem właściwej oceny zadań Spółki w kontekście kompetencji Prezesa URE, jak również pominięcie wykazania podstawy prawnej dla przyjęcia tezy o powierzeniu Spółce przez ustawodawcę realizacji zadań publicznych;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez:

a) przypisanie żądanym przez skarżących informacjom przymiotu informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni oraz w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 i 2, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy z dnia 6 września 200 1 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP;

b) przyjęcie, iż [...] S.A. jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni normy art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 4 ust. 1 pkt 5), w związku z art. 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 u.d.i.p. - na skutek braku

możliwości przypisania Spółce wykonywania zadań publicznych, a jedynie podejmowanie przez nią działań o takiej treści;

c) niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) norm ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1059) określających zakres pozytywnych obowiązków Spółki jako przedsiębiorstwa energetycznego, które zasadniczo sprowadzają się do zapewnienia dostępu do usługi dystrybucyjnej oraz utrzymywania zdolności urządzeń do realizacji wspomnianej usługi, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.- które nie mieszczą się w pojęciu zakresu bądź zadań administracji publicznej oraz wobec kompetencji organu administracji - Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (art. 21 ust. 1 i 23 ust. 1, 2 pkt 1 -22 ustawy Prawo energetyczne );

d) niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) normy art. 49 § 1 k.c. - w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - wskazującego, w związku z wyżej powołanym zarzutem, zakres ewentualnej informacji, którą Spółka winna

posiadać w dyspozycji (tj. informacje na temat wyłącznie urządzeń służących do transportu energii), z zastrzeżeniem ochrony tajemnic przedsiębiorstwa;

- a w konsekwencji naruszenie art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku przesłanek do wydania w stanie niniejszej sprawy opartego na nim rozstrzygnięcia ewentualnie jej oddalenia (brak przesłanek do objęcia Spółki obowiązkami wynikającymi z ustawy u.d.i.p.).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie Spółka podniosła, że podtrzymuje zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o dopuszczenie dowodu i wezwanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do złożenia dokumentu na okoliczność realizacji zadań publicznych jedynie przez Prezesa URE, nie zaś przez przedsiębiorstwo energetyczne.

Uzasadniając podniesione zarzuty, Spółka wskazała, że skierowanie żądania z dnia 21 listopada 2011 r. do Oddziału nie może być skuteczne z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność. Oddział spółki akcyjnej nie posiada bowiem podmiotowości prawnej, a więc nie może być uznany za podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Spółka podniosła ponadto, że obowiązek udostępnienia informacji (poza kwestiami podmiotowymi) dotyczy jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania. Jako żądania złożonego na podstawie ustawy nie można więc uznać wniosku o udostępnienie kserokopii "wszelkich ewentualnych decyzji", bowiem już to sformułowanie daje odpowiedź przeczącą tezie, iż mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia z kategorią informacji publicznej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie treść wniosku wskazuje też, że nie dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej (z taką nie mamy tu do czynienia), prowadzonej przez właściwy organ administracyjny lub choćby mieszczącej się w pojęciu zadania publicznego i tym samym - gdyby uznać, iż mamy do czynienia z informacja publiczną - co najwyżej, adresatem żądania nie jest [...] S.A. a właściwy organ (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Trudno także przypisać żądanym informacjom waloru informacji publicznej, gdy korespondencja z ich uzyskaniem wiąże się z już zapoczątkowanym postępowaniem dla dochodzenia od Spółki wynagrodzenia. Skarżący nie jest bowiem zainteresowany jakimkolwiek aspektem sfery publicznej, lecz de facto zmierza do uzyskania dowodu na zasadność lub bezzasadność jego roszczeń cywilnoprawnych (żądanie ustanowienia służebności przesyłu (art. 3051 i n. k.c), jak również żądanie zapłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości (art. 225 k.c.) jest przedmiotem typowych stosunków cywilnych). Takie ustalenie bezsprzecznie wskazuje na indywidualny, prywatny interes skarżącego, nie ma przez to związku z definicją informacji publicznej powołaną w art. 1 u.d.i.p. Gdyby zaś nawet hipotetycznie przyjąć, że wniosek skarżącego dotyczy informacji publicznej, to przepisy k.p.c. w tym wypadku wyprzedzają przepisy ustawy - w rozumieniu normy kolizyjnej wskazanej w treści art. 1 ust. 2 ustawy. Niedopuszczalne jest natomiast stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył.

Ponadto w ocenie skarżącej kasacyjnie przedmiotowa sprawa nie nosi znamion sprawy z zakresu administracji publicznej. Działalność [...] S.A. opiera się bowiem na kategoriach stricte cywilistycznych (choć podlega przy tym znacznej reglamentacji ze strony Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach określonych w art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. t.j. 2012, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a." i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona niezasadna.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a podniesione w niej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania.

Wskazane w skardze kasacyjnej uchybienia natury procesowej dotyczą trzech kwestii.

Po pierwsze: strona skarżąca kasacyjnie prezentuje stanowisko, że sąd administracyjny był niewłaściwy do jej rozpoznania i powinien skargę odrzucić, gdyż oddział spółki akcyjnej nie ma osobowości prawnej, tym samym nie ma zdolności sądowej i przymiotu strony postępowania.

Po drugie: w ocenie skarżącej Spółki Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił okoliczności faktycznych sprawy, dokonał niewłaściwej oceny zadań spółki w kontekście kompetencji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki i nie wykazał podstawy prawnej przyjęcia tezy o powierzeniu Spółce przez ustawodawcę realizacji zadań publicznych.

Po trzecie: rozpoznanie skargi na bezczynność ( art.3 §2 pkt 8 p.p.s.a.) w sytuacji, gdy skarżącej Spółce nie można przypisać przymiotu jednostki, o której mowa w art.4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się w kolejności do podniesionych zarzutów zauważyć należy, że stanowisko skarżącego kasacyjnie organu o niedopuszczalności orzekania w niniejszej sprawie przez sąd administracyjny opiera się na twierdzeniu, że oddział spółki nie ma zdolności sądowej. Na tej podstawie skarżąca Spółka podniosła zarzut naruszenia art.25 §1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art.32 i art.134 §1 p.p.s.a.

Zgodnie z art.25 §1 p.p.s.a.: " Osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa)". Natomiast §3 wskazanego przepisu stanowi, że : "Zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa". Z kolei z treści art.32 p.p.s.a. wynika, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi." Według autora skargi kasacyjnej skarżąca nie spełnia wymogów wskazanych przepisów, gdyż żaden przepis kodeksu spółek handlowych nie przyznaje osobowości prawnej oddziałowi spółki, który nie posiada podmiotowości prawnej. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednolity pogląd, nie negując rzecz oczywista, uregulowań zawartych w kodeksie spółek handlowych, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej należy brać pod uwagę szczególne unormowania zawarte w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Taką szczególną regulację stanowi art. 4 ust.1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tego przepisu obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jednostką organizacyjną, w rozumieniu tego przepisu, jest każda jednostka wykonująca zadania publiczne, nawet gdy stanowi oddział spółki, powołany w celu świadczenia usług na określonym terenie ( por. wyroki NSA z dnia 15 października 2013 r., sygn. I OSK 830/13, z dnia 2 października 2013 r., sygn. I OSK 102/13, z dnia 18 października 2013 r., sygn. I OSK 1754/13, publ.www.nsa.gov.pl). W konsekwencji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że oddział spółki akcyjnej, a nawet jej organ jest podmiotem wyposażonym w zdolność sądową w sprawach z zakresu informacji publicznej. Może być traktowany jako organ w rozumieniu art.32 p.p.s.a., a zatem w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań należących do zakresu zadań publicznych. Uzasadnia to przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zatem za niezasadne należało uznać żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi z uwagi na brak po stronie oddziału spółki osobowości prawnej oraz zdolności sądowej, jak również wobec niewezwania jej przez stronę skarżącą, przed wniesieniem skargi, do usunięcia naruszenia prawa. Zauważyć także należy podmiotem, któremu w skardze zarzucono bezczynność była spółka [...] S.A. w L., a nie jej Oddział. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania trybu odwoławczego również nie mogło nastąpić, bowiem w sprawach z zakresu bezczynności postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.). Brak jest również innych środków zaskarżenia, które strona miałaby w takim przypadku wyczerpać. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 § 1) nie mają zastosowania w sprawach dostępu do informacji publicznej, poza wąskim zakresem decyzji odmownej i umarzającej postępowanie.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art.106 §3 i §4, art.113§1 i art.133§1 w zw. z art.141 §4 p.p.s.a. zauważyć trzeba, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutów tych właściwie nie rozwinięto. Naczelny Sąd Administracyjny może się jedynie domyślać, że zarzut ten pozostaje w związku ze zgłoszonym w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnioskiem o zobowiązanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do złożenia dokumentu zawierającego ustosunkowanie się do okoliczności realizacji zadań publicznych jedynie przez organy powołane w treści norm PE, nie zaś przez przedsiębiorstwo energetyczne. Odnosząc to do wynikającej z art.106 §1 i §3 p.p.s.a. możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego zauważyć trzeba, że dopuszczenie przez Sąd uzupełniającego dowodu z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. może nastąpić jedynie wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do tej kwestii i przeprowadził ocenę charakteru zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwo energetyczne. Nie doszło zatem do naruszenia art.106 §3 i §4 p.p.s.a.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art.113§1 p.p.s.a., który stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Według zaś art. 133 § 1 Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd nie orzekał na podstawie akt sprawy, ani też że zamknął rozprawę mimo treści art.113§1 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada też wszystkim wymogom określonym w art.141 §4 p.p.s.a., co również ten zarzut czyni niezasadnym.

Zarzut naruszenia art.3 §2 pkt 8 p.p.s.a. pozostaje w związku z przyjęciem przez Sąd, że skarżąca Spółka jest jednostką, o której mowa w art.4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naruszenie tego przepisu polega, według autora skargi kasacyjnej, na rozpoznaniu kompetencji orzeczniczej, gdy brak jest ku temu podstaw z uwagi na brak po stronie Spółki uprawnienia do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej, w ramach obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem zarzut ten pozostaje w związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego art.4 ust.1 zd.1 i art. 4 ust.1 pkt 5 w związku z art. 1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art.4 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej: " 1. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów." Zgodnie z art.4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów ( Dz.U. Nr 50, poz. 331 ze zm.) pozycję dominującą ma podmiot dysponujący bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu. Skarb Państwa dysponuje pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu [...] SA w L.. Zauważyć także należy skarżąca Spółka, będąc przedsiębiorstwem energetycznym jest również przedsiębiorstwem użyteczności publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. , sygn. akt P 324/05, publ. OTK-A 2006/7/87). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Przedsiębiorstwa energetyczne w związku z powierzeniem im zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 powołanej ustawy. Sąd I instancji dokonał zatem trafnej wykładni i właściwie zastosował przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne uznał, że do tak rozumianych zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059). Nie tylko obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienione w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, ale także dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne. Nie ma zatem znaczenia, że skarżąca kasacyjnie zajmuje się wyłącznie dystrybucją energii elektrycznej, skoro czynność ta także wpisuje się w sferę czynności mających zapewnić bezpieczeństwo energetyczne kraju (w tym jego obywatelom) i to niezależnie od tego, czy działania skarżącej kasacyjnie spółki mogą być w tym zakresie regulowane przez inny uprawniony do tego podmiot (w tym przypadku np. Prezesa URE).

O wykonywaniu, bądź braku wykonywania przez skarżącą kasacyjnie zadań publicznych nie może również świadczyć okoliczność, iż nie znalazła się ona w katalogu podmiotów do których zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz.235). Zawarty w art. 2 tego aktu katalog nie obejmuje bowiem wszystkich podmiotów wykonujących zadania publiczne, a jedynie te, które – zdaniem ustawodawcy – wykonując zadania publiczne powinny zostać zinformatyzowane.

Wspomniana okoliczność nie mogła również zostać wywiedziona z faktu, iż [...] S.A. nie została ujęta w wykazie jednostek, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prowadzących Biuletyn Informacji Publicznej. Obowiązek stworzenia przez ministra właściwego do spraw informatyzacji strony głównej Biuletynu Informacji Publicznej zawierającej wykaz podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ww. aktu nie jest równoznaczny z przyznaniem mu kompetencji ustalania, kto za taki podmiot powinien zostać uznany.

Nie można również uznać za zasadne zarzutów naruszenia prawa materialnego: art. 1 ust.1 i 2, art. 6 ust.1 pkt 4 a tiret 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sprowadzają się one do zakwestionowania przez stronę skarżącą kasacyjnie stanowiska Sądu pierwszej instancji co do przyjęcia, że żądane od Spółki informacje mają przymiot informacji publicznej.

Ustawodawca w art.1 i art.6 ustawy o dostępie do informacji publicznej określił pojęcie informacji publicznej. O ile art.1 ustawy w sposób ogólnikowy określa to pojecie, o tyle w art. 6 zamieszczono przykładowe wyliczenie jaka informacja ma przymiot informacji publicznej. Wyliczenie to nie stanowi katalogu zamkniętego. Dla potrzeb rozstrzygnięcia zarzutu naruszenia wskazanych przepisów należy zwrócić uwagę na treść art.6 ust.1 pkt 4a tiret 1. Przepis ten wymienia, jako informację publiczną podlegającą udostępnieniu – informację o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć". Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował wskazany przepis do stanu faktycznego, który zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Skarżący we wniosku skierowanym do [...] S.A. w L. zwrócił się o udostępnienie wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń elektroenergetycznych stanowiących własność Spółki a posadowionych na działkach wymienionych we wniosku. Żądanie skarżącego wypełnia dyspozycję art.6 ust.1 pkt 4 a tiret 1 ustawy o informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argument o braku obowiązku Spółki do udzielenia informacji z powodu prywatnego charakteru pytań. W tej kwestii należy zwrócić uwagę, że udostępnieniu podlega informacja o sprawach publicznych, co wynika z art.1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem podmiot wymieniony w art.4 ust.1 pkt 5 wskazanej ustawy ma obowiązek udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art.1 ust.1, zaś uszczegółowienie określenia informacji publicznej zawiera art.6 ustawy, w którym jak wyżej stwierdzono wymienił ustawodawca akty administracyjne i inne rozstrzygnięcia.

Prawidłowo także ocenił Sąd Wojewódzki zarzut skargi dotyczący braku możliwości udostępnienia żądanych informacji, gdyż są to informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Słusznie Sąd pierwszej instancji wywiódł, że Spółka nie wykazała, aby informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący miały być poufne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 §1 zd.1 p.p.s.a. wobec uzasadnionego przyjęcia przez Sąd Wojewódzki, że skarżąca Spółka jest podmiotem, o którym mowa w art.4 ust.1 pkt 5 ustawy o informacji publicznej a wniosek dotyczył udzielenia informacji publicznej, to wniosek ten powinien być rozpatrzony zgodnie z regulacjami wskazanej ustawy przez jej udostępnienie lub odmowę udostępnienia ( w formie decyzji) albo umorzenie postępowania. Skoro Spółka nie uczyniła zadość tym wymogom to Sąd trafnie zastosował art.149§1 zd.1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.