Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1275/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 36, art. 71ust. 6 i art. 81 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant st. asyst. sędziego Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej K. Ł. 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta B., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34, art. 36, art. 71 ust. 6, art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) dalej: ustawa - Prawo budowlane, oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany, udzielając jednocześnie K. Ł. pozwolenia na budowę w przedmiocie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku produkcyjno-usługowego mechaniki precyzyjnej na cele usługowe "Zakładu przygotowania półproduktów gastronomicznych" na terenie działki nr [...] w miejscowości N., gmina O.

Powyższa decyzja wydana została po rozpoznaniu wniosku inwestorki o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, złożonego w dniu [...]. Po wszczęciu postępowania administracyjnego uwagi do planowanego przedsięwzięcia wniosła jedna ze stron postępowania – właściciel działki nr [...], a następnie negatywną opinię wyraziła R. S. w N., która złożyła również wniosek o wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Jako argument obie strony wskazały niezgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu [...] MN/MW/U, w którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek. W wyznaczonym terminie inwestor złożył poprawiony i uzupełniony projekt budowlany, do którego dołączono zaświadczenie Wójta Gminy O. o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego [...] w N. (Uchwała Rady Gminy w O. Nr 111/40/09 z dnia 28 kwietnia 2009 r.). W toku weryfikacji projektu, organ ustalił, iż obiekt zlokalizowany jest zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, uwzględniono w nim również zmiany zawarte w uwagach. Projekt budowlany okazał się ponadto zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego [...] w N. Organ uznał zatem, że projekt jest kompletny, posiada wymaganą formę, jest sporządzony przez uprawnioną osobę, zawiera również niezbędne opinie i uzgodnienia z rzeczoznawcami ds. przeciwpożarowych, sanitarno-higienicznych oraz bhp i ergonomii pracy oraz aktualne warunki techniczne przyłączenia budynku do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej gestora sieci oraz opracowanie potwierdzające zachowanie dopuszczalnego poziomu hałasu, w związku z czym orzeczono o jego zatwierdzeniu i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu odwołanie Z. S. od powyższej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję, odmawiając jednocześnie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane dotyczące przedmiotowej inwestycji.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że dostrzeżona przez odwołującego się pomyłka w numerze działki sprostowana została z urzędu przez Starostę B. postanowieniem z dnia [...], Nr [...].

Odnośnie zasadniczego zarzutu odwołania, tj. braku zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda wskazał, iż przedmiotowa działka znajduje się w sektorze [...] MN/MW/U, przeznaczonym m.in. na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, z zastrzeżeniem braku uciążliwości ewentualnych usług. Wojewoda zwrócił uwagę, że zamierzona inwestycja nie może zostać zakwalifikowana jako usługi, posiada bowiem cechy produkcji zmierzające do wytworzenia określonego produktu. Jak wskazał organ odwoławczy, skutek działania inwestora będzie miał charakter materialny (półprodukt gastronomiczny), o czym nie można powiedzieć w przypadku świadczenia usług. Organ zwrócił ponadto uwagę, że o zakwalifikowaniu inwestycji nie może przesądzać jedynie jej nazwa.

Wojewoda wskazał również, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest związany wydanym na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego zaświadczeniem Wójta Gminy O. o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła K. Ł.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, § 31 w zw. z § 10 pkt 7 w zw. z § 63 pkt 6 uchwały Nr 111/40/09 Rady Gminy w O. z dnia 28 kwietnia 2009 r. oraz art. 64 Konstytucji, a także naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.

Skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego planowana przez nią działalność w zakresie przygotowywania półproduktów gastronomicznych ma charakter usługowy i zwróciła uwagę, że planowana inwestycja polegać będzie na stworzeniu warunków dla procesu obróbki, a nie produkcji określonych artykułów spożywczych, przetwarzanych na potrzeby prowadzonych punktów gastronomicznych. Istotą inwestycji jest, jak podkreśliła skarżąca, skoncentrowanie w jednym miejscu czynności wykonywanych w restauracjach w celu usprawnienia organizacji przedsiębiorstwa skarżącej i obniżenia kosztów działalności. Zadaniem planowanej działalności ma być świadczenie wewnątrzzakładowych usług dla restauracji w postaci podgrzewania, gotowania czy smażenia, a nie wytwarzania artykułów spożywczych. Powyższa inwestycja stanowi część procesu przygotowywania do podawania posiłków w prowadzonych przez skarżącą punktach gastronomicznych.

Skarżąca zarzuciła organowi niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprzeczne z wyrażoną w k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, a także niewyczerpujace zebranie materiału dowodowego, jak również naruszenie swobodnej oceny dowodów.

Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że wykładania językowa i systemowa uchwały Nr 111/40/09 Rady Gminy w O. z 28 kwietnia 2009 r. prowadzi do konkluzji, iż treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza realizowania na terenie [...] MN/MW/U działalności produkcyjnej. Dokonując porównania przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami [....] MN/MW/U, [...] MN/MW/U oraz [...] MN/MW/U, skarżąca wskazała, iż co do zasady plan miejscowy dla wszystkich wymienionych obszarów przewiduje przeznaczenie na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, przy czym zasady zagospodarowania obszarów [...] MN/MW/U oraz [....] MN/MW/U przewidują ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu w postaci zakazu wprowadzania na tych terenach funkcji produkcyjnych i magazynowych. Zasady zagospodarowania terenu [...] MN/MW/U nie zawierają natomiast takich ograniczeń. Za koniecznością szerokiego rozumienia pojęcia usług przemawia również w opinii skarżącej treść § 31 pkt 10 planu miejscowego, w którym dla przedmiotowego terenu przewidziano zakaz lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni powyżej 400m2. Skarżąca wskazała ponadto naruszenie przez Wojewodę konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, w sposób nieuprawniony ograniczając prawo skarżącej do dysponowania nieruchomością.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zawartej w niej argumentacji.

Uznając, iż skarga nie jest zasadna, Wojewódzki Sad Administracyjny w Bydgoszczy zacytował § 31 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania terenu dla, na którym planowana jest inwestycja objęta wnioskiem. Następnie Sąd wskazał, że w uwagi na to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza tylko na wskazanym terenie działalność usługową, problem sprowadza się do oceny przyszłej działalności skarżącej.

Sąd podzielił pogląd organu drugiej instancji, że w sprawie mamy do czynienia z działalnością produkcyjną. Organ oparł się na zapisach zawartych w projekcie budowlanym, z którego wynika, że prowadzona przez inwestora działalność polegać będzie na przetwarzaniu surowców, artykułów spożywczych i towarów handlowych w półprodukty, w opisie technologii wyraźnie wskazano zakres prac, które będą wykonywane w projektowanym zakładzie: obróbka wstępna, obróbka czysta, obróbka termiczna, pakowanie półproduktów.

W istocie z projektu wynika, że inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjno - usługowego mechaniki precyzyjnej na zakład przygotowania półproduktów gastronomicznych. W opisie technologicznym wskazano na wyodrębnienie przygotowalni, w której będzie się poddawać obróbce termicznej mięso drobiowe, makaron, ryż, jak również będzie się przygotowywać sałatki. Przygotowane półprodukty będą dystrybuowane do punktów gastronomicznych rozlokowanych na terenie B. i okolic. W ciągu technologicznym wyodrębniono zmywalnię, przygotowanie wstępne, chłodnię i tzw. "wydawkę".

Sąd podzielił zatem pogląd organu drugiej instancji, że ww. czynności składają się na określony ciąg produkcyjny i z pewnością nie polegają na świadczeniu usług, lecz mają na celu wytworzenie konkretnego produktu. Skutek działalności inwestora będzie miał charakter materialny (półprodukt gastronomiczny), o czym nie można powiedzieć w przypadku świadczenia usług. Nie można podzielić poglądu, że zakład przygotowania półproduktów gastronomicznych będzie świadczył "wewnątrzzakładowe usługi dla restauracji w postaci podgrzewania, gotowania, smażenia, a nie wytwarzania artykułów spożywczych". Już sam tytuł inwestycji "Zakład przygotowania półproduktów" świadczy o działalności wytwórczej, W skardze stwierdza się, że skarżąca będzie poddawać obróbce, przetworzeniu gotowe artykuły spożywcze, dalej następnie przygotowywane w restauracjach skarżącej. "Poddawać obróbce" to nic innego jak stworzyć nowy produkt.

Potwierdzeniem prawidłowości rozumowania organu odwoławczego i argumentem pomocniczym może być Polska Klasyfikacja Wyrobów i Usług. Jest ona ustalona nie tylko dla celów statystycznych, ale także ma zastosowanie do ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości, a także w urzędowych rejestrach i systemach informacyjnych administracji publicznej.

Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 października 2008 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (Dz. U. Nr 207, poz. 1293 ze zm.) pod pojęciem wyrobów rozumie się surowce, półfabrykaty, wyroby finalne oraz zespoły i części tych wyrobów - o ile występują w obrocie. Pod pojęciem usług rozumie się: wszelkie czynności świadczone na rzecz jednostek gospodarczych prowadzących działalność o charakterze produkcyjnym, tzn. usługi dla celów produkcji nietworzące bezpośrednio nowych dóbr materialnych, wszelkie czynności świadczone na rzecz jednostek gospodarki narodowej oraz na rzecz ludności, przeznaczone dla celów konsumpcji indywidualnej, zbiorowej i ogólnospołecznej.

Pojęcie usług nie obejmuje czynności związanych z wytwarzaniem wyrobów (włączając półfabrykaty, elementy, części, obróbkę elementów) z materiałów własnych przedsiębiorstwa na zlecenie innych jednostek gospodarki narodowej, przeznaczonych do celów produkcyjnych lub do dalszej odsprzedaży oraz z reguły nie obejmuje wytwarzania wyrobów na indywidualne zamówienie ludności z materiałów własnych wykonawcy.

Wytwarzanie półproduktów, także w świetle Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług, nie jest traktowane jako usługa. Generalnie usługa ma charakter niematerialny.

Wskazując na treść art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane Sąd pierwszej instancji ocenił, że organ nie dopuścił się obrazy tego przepisu w związku z art. 35 ust. 4 i 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, albowiem stwierdził, że projekt budowlany nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W świetle przedstawionej dokumentacji budowlanej i planu zagospodarowania przestrzennego wniosek ten Sąd ocenia jako prawidłowy, nienaruszający prawa.

Sąd wskazał na prymat wykładni językowej, dopuszczający możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy ta interpretacja zawodzi. Wskazał przy tym na poglądy Trybunału Konstytucyjnego wyrażone m.in. w orzeczeniach z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86. W świetle powyższego Sąd uznał, że treść § 31 planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "[...]" w N. gmina O. jest jednoznaczna w swej treści i nie wymaga dodatkowych zabiegów interpretacyjnych. Odnosi się do konkretnego terenu oznaczonego symbolem [...] MN/MW/U. Nie można zmieniać jednoznacznej treści planu zagospodarowania przestrzennego w sposób prowadzący do zanegowania jego treści językowej. Wykładnia treści planu dokonana w decyzji nie jest błędna.

O ile w planie zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się istnienie tylko działalności usługowej, to nie można racjonalnie twierdzić, że obejmuje to działalność produkcyjną. Tam, gdzie taka działalność jest dopuszczona, to lokalny prawodawca wyraźnie to przewiduje. Tymczasem rezultatem wykładni planu zagospodarowania przestrzennego dokonanego przez pełnomocnika skarżącej jest wniosek, że wskazana w planie działalność usługowa pozwala na prowadzenie działalności produkcyjnej. Tego rodzaju rezultatu wykładni nie można podzielić, albowiem, jak to już wyżej wskazano, jest ona sprzeczna z wykładnią gramatyczną. Obywatele, czytając plan zagospodarowania przestrzennego, muszą mieć zaufanie do tego, co czytają. Przeciwne twierdzenie oznacza podważenie wiarygodności prawa i zaufania do prawa stanowionego. Byłyby to zjawiska niepożądane ze społecznego punktu widzenia.

Odnosząc się do naruszenia konstytucyjnego prawa własności Sąd wojewódzki wskazał, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym. Prawa konstytucyjnie chronione nie mają charakteru absolutnego (wyrok TK z dnia lipca 2001 r., K 3/01, OTK ZU nr 5/2001, poz. 125). Podmiotowe prawo konstytucyjne może być ograniczone na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji, jednakże tylko wtedy, gdy spełnione są przesłanki dopuszczalności ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw jednostki. Własność nie stanowi "prawa nieskończonego" (ius infinitum), tzn. wartości absolutnej nie podlegającej żadnym ograniczeniom. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może ograniczyć prawo własności, a zarzuty związane z ograniczeniem prawa własności należałoby zgłaszać w procedurze uchwalania planu.

Przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z treści cytowanego przepisu wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dochodzi do wiążącego podmioty władzy, w tym administracji, oraz podmioty spoza systemu władzy (osoby fizyczne i ich organizacje) ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel.

Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie narusza wskazanych w skardze przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. Materiał dowodowy został zebrany prawidłowo, w zakresie objętym przedmiotem sprawy, a jego ocena nie jest dowolna. Oceniając kwestię rodzaju działalności inwestorki organ oparł się na zapisach zawartych w projekcie budowlanym, gdzie zawarto opis produkcji, a ocena tego materiału jest logiczna i przekonywująca.

W tej sytuacji, działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę.

K. Ł. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2011 r., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe dokonanie kontroli decyzji

Wojewody [...] z dnia [...].

W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, pomimo podniesionych przez skarżącą argumentów przemawiających za usługowym, a nie produkcyjnym charakterem zaplanowanej przez nią działalności, nie dokonał rzeczywistej i pełnej kontroli legalności decyzji Wojewody [...], nie zweryfikował błędnych ustaleń organu administracji w przedmiocie charakteru czynności wskazanych w treści przedstawionego przez skarżącą projektu budowlanego, a w rezultacie zastosował przepisy odnoszące się do inwestycji o charakterze produkcyjnym (przy czym zastosował je również w sposób błędny nie zauważając, iż nawet w przyjętym przez Sąd stanie faktycznym - ustalonym w ocenie skarżącej w sposób nieprawidłowy -organy administracji winny zatwierdzić przedstawiony przez skarżącą projekt budowlany i udzielić pozwolenia na roboty budowlane). W ocenie skarżącej, WSA w Bydgoszczy nie dokonał rzeczywistej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej zarówno pod względem prawidłowości zastosowania przez organ przepisów postępowania, w tym przepisów mających zapewnić rzetelne ustalenia właściwego dla sprawy stanu faktycznego, jak również naruszył przepisy postępowania przez ich błędną, niewłaściwą wykładnię, co skutkowało również ich niewłaściwym zastosowaniem (tj. zastosowaniem przepisów regulujących działalność produkcyjną), pomimo, iż Sąd winien (po rzetelnym ustaleniu stanu faktycznego) zastosować przepisy właściwe dla czynności usługowych. Skarżąca wskazuje, iż rozstrzygnięcie Sądu należałoby uznać za wadliwe także w przypadku uznania, iż skarżąca zamierza prowadzić działalność produkcyjną (czemu skarżąca rzecz jasna zaprzecza). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyłącza bowiem działalność produkcyjną jedynie dla niektórych obszarów objętych planem, nie wyłącza jej natomiast dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem skarżącej.

2. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przez Wojewodę [...] art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a., a także naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1, w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, § 31 w zw. z § 10 pkt 7 i w zw. z § 63 pkt 6 uchwały Rady Gminy O. Nr 111/40/09 z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "[...]" w N., gmina O. (Dz. Urz. Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 16 lipca 2009r. Nr 74, poz. 1359) oraz art. 64 Konstytucji i w konsekwencji uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane.

W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie dokonał rzetelnej kontroli decyzji Wojewody [...] i orzekł o oddaleniu skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie zauważył przy tym kardynalnych błędów Wojewody [...], który uznał działalność, będącą wewnątrzzakładową usługą w zakresie przygotowywania i podawania posiłków, za działalność produkcyjną, tym samym uznając projektowaną przez skarżącą tzw. kuchnię centralną (której zadaniem jest przygotowanie - z gotowych produktów spożywczych - dań na potrzeby punktów gastronomicznych prowadzonych przez skarżącą) za zakład produkcyjny, czy wręcz fabrykę, wytwórnię produktów spożywczych, co jest nie do pogodzenia z zasadami swobodnej oceny dowodów, w tym z zasadami logicznego rozumowania. Wojewoda [...] uchylając w sposób arbitralny decyzję organu I instancji, nie podał motywów, które przesądziły o zakwalifikowaniu czynności planowanych przez skarżącą za czynności produkcyjne, w sposób całkowicie nieuzasadniony, nie poparty konkretną argumentacją wskazał, że zakres prac przedstawiony przez skarżącą składa się na określony ciąg produkcyjny oraz w sposób sprzeczny z zasadami logiki stwierdził, iż z jednej strony skarżąca zamierza przetwarzać gotowe już artykuły spożywcze i towary handlowe (co jest zgodne z rzeczywistością — skarżąca kupuje wyprodukowane już towary), z drugiej natomiast strony wskazał, iż działalność skarżącej ma na celu wytworzenie konkretnego produktu (co jest tezą całkowicie błędną). Decyzja organu administracji, jako ze wszech miar błędna, winna podlegać uchyleniu przez rozpatrujący sprawę sąd administracyjny, czego WSA w Bydgoszczy zaniechał bezpodstawnie oddalając skargę na zaskarżoną decyzję administracyjną.

3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, podczas gdy ze względu na naruszenie przepisów procedury administracyjnej przez Wojewodę [...], tj. naruszenie przepisów art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a, Sąd winien stwierdzić wadliwość ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji (i nie opierać na nich swojego rozstrzygnięcia), a w rezultacie uwzględnić skargę i uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Sąd nie zweryfikował ustaleń organu administracji, a w rezultacie nie zauważył, iż nie zamierza ona produkować żadnych wyrobów z konkretnych surowców, lecz jedynie poddawać gotowe już produkty żywnościowe odpowiedniej obróbce (co ma miejsce w istocie w każdym punkcie gastronomicznym, tudzież w zwykłej kuchni domowej). O braku weryfikacji ustaleń faktycznych niech świadczy chociażby odczytanie przez WSA w Bydgoszczy znaczenia słowa obróbka, użytego w projekcie budowlanym oraz w skardze na decyzję Wojewody [...] przez skarżącą. W ocenie Sądu słowo obróbka oznacza "stworzenie nowego produktu" — co jest nie do pogodzenia ze znaczeniem definiowanego pojęcia, które w języku polskim funkcjonuje jako określenie dotyczące poddawania określonego dobra odpowiednim zabiegom, przygotowaniu, nadawaniu odpowiedniej formy - nie może być więc traktowane jako synonim produkcji czy wytwórczości.

4. naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (skutkującym ustaleniem produkcyjnego, a nie usługowego charakteru planowanej przez skarżącą działalności), nieposzanowaniu słusznego interesu skarżącej w prowadzeniu działalności gospodarczej i użytkowaniu należącego do niej obiektu (skutkującym odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane, pomimo spełnienia przez skarżącą wszelkich wymaganych ku temu przesłanek, w tym prawem do dysponowania nieruchomością znajdująca się na terenie o przeznaczeniu usługowym), szczątkowym i nieprawidłowym wyjaśnieniu skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierował się organ administracji oraz WSA w Bydgoszczy podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie (skutkującym niezrozumiałą w ocenie skarżącej odmową prowadzenia przez skarżącą na należącej do niej nieruchomości działalności usługowej w zakresie przygotowania posiłków na potrzeby własnych punktów gastronomicznych), dokonaniu dowolnej, arbitralnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego oraz na nie dokonaniu rzeczywistego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (polegających na wybiórczej analizie przedstawionego przez skarżącą projektu budowlanego bez ustalenia jego rzeczywistej i pełnej treści oraz wyciągnięciu wniosków sprzecznych z treścią projektu), wadliwym sporządzeniu uzasadnienia faktycznego (przejawiającym się m.in. w postawieniu fałszywej tezy, zgodnie z którą skarżąca zaprojektowała w istocie linię produkcyjną ("ciąg produkcyjny") służącą wytwarzaniu produktów — co nie znajduje pokrycia w projekcie budowlanym) oraz prawnego decyzji (przejawiającym się w braku jakiejkolwiek wykładni kluczowego dla spraw pojęcia usług oraz w braku określenia zakresu definiowania ww. pojęcia tak na gruncie polskiego języka potocznego jak i języka prawnego oraz prawniczego oraz poprzez brak interpretacji pojęcia usługi w świetle całokształtu przepisów uchwały Rady Gminy O. z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "[...]" w N., gmina [...], które wskazują na szeroki wachlarz czynności, które lokalny prawodawca rozumiał pod pojęciem usług).

5. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. w granicach naruszeń prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

- naruszenie art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 w zw. z art.32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na roboty budowlane w sytuacji, gdy skarżąca spełnia wszystkie wymagane prawem przesłanki do udzielenia przedmiotowego pozwolenia, w tym zachowała usługowe przeznaczenie terenu.

W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca wskazała, że naruszenie przez WSA w Bydgoszczy ww. przepisów jest w gruncie rzeczy pochodną błędnej wykładni pojęcia usług, które zdaniem tego Sądu nie mogą mieć za przedmiot dobra o charakterze materialnym (substratu materialnego). Rezultatem niewłaściwej wykładni przedstawionego pojęcia było naruszenie przez Sąd art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane,

- naruszenie przepisu § 31 w zw. z § 10 pkt 7 i w zw. z § 63 pkt 6 uchwały Rady Gminy O. Nr 111/40/09 z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "[...]" w N., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą:

przyjęciem, iż lokalny prawodawca używając w treści planu pojęcia usług rozumiał pod nim jedynie czynności nie mające za przedmiot określonego substratu materialnego (to jest posłużył się pojęciem mającym znaczenie odmienne od znaczenia wynikającego z wykładni językowej oraz systemowej słowa usługi), oraz

przyjęciem, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczają lokalizację na terenie oznaczonym symbolem [...] MN/MW/U inwestycji o charakterze wytwórczym (produkcyjnym), co wynika z pominięcia przez WSA w Bydgoszczy rezultatów wykładni systemowej (która w niniejszej sprawie jedynie wspiera, a nie przeczy rezultatom wykładni językowej) oraz z naruszenia przez Sąd zakazu wykładni per non est,

- naruszenie przepisu § 31 pkt 9 uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "[...]" w N. poprzez jego niezastosowame skutkujące odmową zatwierdzenia przedstawionego przez skarżącą projektu i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane w sytuacji, gdy działalność skarżącej (mająca charakter usługowy) nie wykracza poza dotychczasowy sposób zainwestowania terenu, mający charakter produkcyjno-usługowy.

W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w przedmiocie usługowego charakteru projektowanej działalności i wskazała, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na przedmiotowym terenie (objętym wnioskiem skarżącej o pozwolenie na roboty budowlane) dotychczasowy sposób wykorzystania działki, o ile uciążliwość prowadzonej działalności nie wykracza poza granice działki. Skarżąca w przedłożonym projekcie budowlanym w sposób wyraźny wskazała (m.in. na stronie tytułowej projektu), iż jej przedsięwzięcie polega na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjno-usługowego mechaniki precyzyjnej. Tym samym organ II instancji, jak i WSA w Bydgoszczy miały świadomość, iż zgodnie z planem miejscowym na terenie nieruchomości należącej do skarżącej dopuszczalne jest prowadzenie tak działalności usługowej, jak i produkcyjnej, o ile tylko ta działalność (a w zasadzie jej skutki) nie wykraczają poza granice działki (co ma wszakże miejsce w przypadku przedsięwzięcia skarżącej i co wynika z przedłożonego przez skarżącą projektu w którym przewidziano system eliminacji negatywnego oddziaływania obiektu na otoczenie oraz całkowitego wyeliminowania możliwości powstania "uciążliwości" związanej z prowadzonymi w nim usługami).

- naruszenie pkt 4.1. w zw. z pkt 7.6.1. Zasad metodycznych Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU 2008) stanowiących załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż pojęcie usług nie obejmuje czynności, które nie tworzą bezpośrednio nowych dóbr materialnych, a jedynie posługują się (w celu obróbki i odpowiedniego przygotowania, a więc w celu świadczenia usługi gastronomicznej) gotowymi już artykułami spożywczymi (produktami),

- naruszenie treści grupy 56.2 Schematu Klasyfikacji Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU 2008) stanowiących załącznik nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) poprzez przyjęcie, iż przygotowanie i dostawa żywności dla odbiorców zewnętrznych nie jest usługą, lecz produkcją,

- naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące naruszeniem prawa własności należącej do skarżącej nieruchomości w miejscowości N. gm. O. bez podstawy ustawowej oraz w sposób godzący w istotę prawa własności, w wyniku czego skarżąca utraciła konstytucyjnie chronione prawo do dysponowania należącą do niej nieruchomością,

Mając na uwadze powyższe skarżąca złożyła wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa pełnionego przez radcę prawnego, według norm prawem przewidzianych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przypisanych.

Wyrokiem z dnia 3 września 2013 r. o sygn. akt II OSK 950/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia NSA przytaczając przepis § 31 pkt 9 planu miejscowego, określający iż na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] MN/MW/U (na którym znajduje się działka objęta przedmiotowym przedsięwzięciem) dopuszcza się dotychczasowy sposób wykorzystania istniejącego zagospodarowania, o ile jego uciążliwość nie wykracza poza granice działki, a także wskazując, że przedmiotowa inwestycja polegać ma na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjno-usługowego mechaniki precyzyjnej na cele, które w projekcie zostały określone jako “Zakład przygotowania półproduktów gastronomicznych", stwierdził iż powyższe w sposób jednoznaczny wskazuje, że dotychczas przedmiotowy obiekt był użytkowany jako obiekt o charakterze produkcyjnym i usługowym. Skoro ustawodawca miejscowy ustalając przeznaczenie terenu dopuścił dotychczasowy sposób zainwestowania, z tym tylko ograniczeniem, że uciążliwość nie może wykraczać poza granice działki, to nieuprawnione, a co najmniej przedwczesne jest stanowisko organu II instancji, a w konsekwencji Sądu I instancji, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami tego planu. Niezależnie bowiem od tego, czy działalność, którą zamierza prowadzić inwestor zostanie zakwalifikowana jako działalność usługowa, czy jako produkcyjna, to stanowić będzie kontynuację dotychczasowego sposobu zainwestowania. Teza o sprzeczności przedmiotowej inwestycji z postanowieniami planu byłaby w okolicznościach sprawy usprawiedliwiona jedynie w sytuacji, jak podkreślił Sąd II instancji, gdy uciążliwość zamierzenia inwestycyjnego wykraczałaby poza granice działki inwestora. W tym zakresie jednak, zdaniem NSA, organy administracji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego, co oznacza, że decyzja została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 31 pkt 9 miejscowego planu.

W ocenie NSA w sprawie miało także miejsce naruszenie § 31 w zw. z § 10 pkt 7 i § 63 pkt 6 planu miejscowego poprzez jego błędną wykładnię. Porównanie bowiem treści wymienionych przepisów planu wskazuje, że ustawodawca miejscowy dla terenów objętych symbolem [...] MN/MW/U, w odróżnieniu do terenów określonych w § 10 pkt 7 i § 63 pkt 6 planu i przeznaczonych na te same cele co teren [...] MN/MW/U (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług), nie wprowadził zakazu realizacji inwestycji o funkcji produkcyjnej. Skoro więc autor planu nie wyłączył dla terenu [...] MN/MW/U możliwości wprowadzenia funkcji produkcyjnych w sytuacji, gdy dla innych terenów przeznaczonych na tożsame cele tę funkcję wyłączył, to konsekwentnie należy przyjąć, wbrew stanowisku organu II instancji i Sądu I instancji, że na nieruchomości inwestycyjnej dopuszczalne jest wprowadzanie również takiej funkcji.

NSA zakwestionował także zastosowane w sprawie kryterium różnicujące działalność produkcyjną i usługową, w postaci materialnego lub niematerialnego charakteru działalności, w oparcie o które to kryterium dokonano kwalifikacji działalność objętej wnioskiem inwestora jako działalności produkcyjnej, gdyż mającej na celu wytworzenie konkretnego produktu. Zdaniem NSA, takie wnioskowanie jest nieprawidłowe, gdyż efektem usługi może być także wytworzenie produktu. Bez znaczenia dla dokonania prawidłowej kwalifikacji działalności również pozostaje także to, czy wytwarzanie produktu następuje z wyrobów własnych usługodawcy, czy powierzonych przez usługobiorcę. Również wskazane przez Sąd I instancji definicje pojęcia “wyrobów" oraz “usług" zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 października 2008 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług nie świadczą jednoznacznie o tym, że przedmiotowa działalność ma inny niż usługowy charakter. Dlatego też, jak wskazał to Sąd II instancji, prawidłowa kwalifikacja charakteru zamierzonej działalności może nastąpić jedynie po wnikliwej analizie czynności, które mają być wykonywane w obiekcie, w ramach której to analizy, należy wziąć pod uwagę okoliczność, że wytwarzane przez inwestora półprodukty związane są z prowadzoną przez niego działalnością gastronomiczną, która ma charakter usługowy, w związku z tym należy dokonać oceny, czy wytwarzanie półproduktów w takim właśnie celu nie ma również takiego charakteru. Z powyższego powodu w ocenie NSA przedwcześnie, a przez to nieprawidłowo przyjęto w sprawie, że zamierzona przez inwestora działalność będzie miała charakter produkcyjny.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania obowiązujących przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego.

Ocena zaskarżonej decyzji wymaga zastosowania się do ww. kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne z uwzględnieniem w szczególności, ze względu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie Sądu II instancji, dyrektywy wynikającej z treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa), a obligującej sąd, któremu sprawa została przekazana (z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie), do zastosowania się do wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis art. 190 ppps wskazuje bowiem jednoocznie na związanie Sądu, któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych oraz sposobu ich rozumienia i stosowania w rozpoznawanej sprawie. Dotyczy ona zatem właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie. Sformułowanie przez NSA interpretacji przepisów prawnych, odmiennie od oceny zawartej w zaskarżonym orzeczeniu sądu I instancji powoduje, iż sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobligowany jest do uwzględnienia dokonanej wykładni przepisów prawnych oraz zastosowania ich w sposób wskazany przez

NSA.

Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowi decyzja Wojewody [...] z dnia [...], mocą której organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty B. z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na roboty budowlane związane z przebudową i zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku produkcyjno-usługowego mechaniki precyzyjnej na cele usługowe "Zakładu przygotowania półproduktów gastronomicznych" na terenie działki nr [...] w miejscowości N., gmina O., oraz orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane dotyczące przedmiotowej inwestycji stwierdzając, że inwestycja ta jest niezgodna z § 31 uchwały Nr III/40/09 Rady Gminy O. z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w N., gmina O. (Dz.Urzęd. WKP Nr 74, poz. 1359), gdyż nie stanowi ona usługi, a tylko taki charakter działalności dopuszcza wskazany plan miejscowy dla terenu, na którym realizowana ma być przedmiotowa inwestycja (teren oznaczony symbolem [....] MN/MW/U). Strona skarżąca zakwestionowała wskazane stanowisko organu II instancji zarówno co do konstatacji, iż zapisy planu miejscowego wykluczają realizowanie na terenie [...] MN/MW/U działalności produkcyjnej, jak i co stwierdzenia, że planowana działalność ma charakter działalności produkcyjnej, a nie usługowej.

Ustosunkowanie się do wskazanych spornych kwestii między stronami wymaga dokonania przez Sąd oceny zarówno zapisów ww. planu miejscowego, jak i charakteru planowanej przez skarżącą działalności, z uwzględnieniem poczynionych powyżej uwag dotyczących mocy wiążącej dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni przepisów prawa. Ocena ta powinna uwzględniać także rolę planu miejscowego w kształtowaniu prawa własności. Tą ostatnią kwestię reguluje art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647) stanowiąc wprost, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Artykuł 64 ust. 3 Konstytucji RP określa zaś, że własność może być ograniczana tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Nie ulega zatem wątpliwości, że określony w ustawie, czy wydanym na jej podstawie akcie prawa miejscowego w postaci planu miejscowego, sposób kształtowania prawa własności powinien być interpretowany zawężająco. Innym słowy, wszelkie ograniczenia prawa własności wprowadzone w ustawie czy planie miejscowym, z uwagi na okoliczność, że własność stanowi konstytucyjnie chronione dobro, należy interpretować ściśle, a w przypadku dwóch możliwości interpretacyjnych, należy zastosować sposób wykładni korzystniejszy dla podmiotu, którego prawo własności ma być ograniczone.

Bezsprzecznie dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawarty we ww. uchwale Nr III/40/09 Rady Gminy O. z dnia 28 kwietnia 2009 r. Zgodnie z § 4 ust. 1 tej uchwały, ustanawia ona obowiązujące na terenach objętych planem przepisy prawa miejscowego dotyczące przeznaczenia i sposobu zagospodarowania poszczególnych terenów oraz określa konieczne dla osiągnięcia zamierzonych celów – nakazy, zakazy i warunki. W myśl zaś § 4 ust. 2 przepisy prawne uchwały nie mogą być stosowane wybiórczo oraz w oderwaniu od ustaleń rysunku stanowiącego załącznik do uchwały. Zgodnie z § 31 uchwały, teren oznaczony symbolem [...] MN/MW/U, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącej, przeznacza się na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług; obowiązują w nim następujące ustalenia:

1) dopuszcza się zabudowę jednorodzinną, wysokość budynków mieszkalnych do trzech kondygnacji naziemnych - w tym poddasze użytkowe, dachy wysokie o nachyleniu 30º do 60º o kolorach pokrycia zbliżonych do naturalnego koloru dachówki ceramicznej lub kolorze grafitowym;

2) dopuszcza się podpiwniczenie budynków;

3) dopuszcza się lokalizację garaży z pomieszczeniami gospodarczymi nie przekraczających wysokości 3 m do gzymsu i 4,5 m do kalenicy o architekturze dostosowanej do architektury budynków mieszkalnych. Zaleca się łączyć garaże w jedną bryłę z budynkiem mieszkalnym;

4) powierzchnia zabudowy nie może przekraczać 30% powierzchni działki;

5) dopuszcza się lokalizację parterowych budynków usługowych, w których wysokość pomieszczeń w świetle nie może przekraczać 3,0 m, z zastrzeżeniem, iż działalność prowadzona w wymienionych obiektach nie będzie uciążliwa;

6) dopuszcza się łączenie funkcji garaży z budynkiem mieszkalnym;

7) w granicach działki należy wyznaczyć niezbędną ilość miejsc parkingowych;

8) w przypadku lokalizacji budynków wymienionych w punkcie 4, powierzchnia terenu przeznaczonego pod zieleń musi wynosić minimum 30% powierzchni działki;

9) dopuszcza się dotychczasowy sposób wykorzystania istniejącego zainwestowania o ile jego uciążliwość nie wykracza poza granice działki;

10) zakaz lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni powyżej 400 m2.

Choć w przytoczonej regulacji § 31 planu wskazuje się wprost, że teren oznaczony symbolem [...] MN/MW/U przeznacza się na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, to jednak w dalszej części jej postanowień tj. w pkt 9 określa się również, iż dopuszcza się dotychczasowy sposób wykorzystania istniejącego zainwestowania o ile jego uciążliwość nie wykracza poza granice działki. Tym samym więc lokalny prawodawca, poza przeznaczeniem podstawnym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), dopuścił także na terenie [...] MN/MW/U, nie tylko zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usług, ale również dotychczasowy sposób zainwestowania. Z wniosku, który zainicjował przedmiotową sprawę wynika, że sporna inwestycja polegać ma na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku produkcyjno-usługowego mechaniki precyzyjnej na cele usługowe "Zakładu przygotowania półproduktów gastronomicznych. Rację ma NSA, że powyższe w sposób jednoznaczny oznacza, iż dotychczas przedmiotowy obiekt był użytkowany jako obiekt o charakterze produkcyjnym i usługowym. Zatem dotychczas wykonywana w obiekcie działalność miała charakter także produkcyjny. Odnosząc zatem poczynioną konstatację do zapisu § 31 pkt 9 planu, który dopuszcza dotychczasowy sposób zainwestowania, z tym tylko ograniczeniem, że uciążliwość nie może wykraczać poza granice działki stwierdzić należy, iż nie ma podstaw przynajmniej na tym etapie postępowania, do podzielnia stanowiska organu, iż przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami tego planu. Plan miejscowy dopuszcza bowiem dotychczasowy sposób zagospodarowania, o ile uciążliwość nie wykracza poza granice działki, zaś w przedmiotowym wypadku ten dotychczasowy sposób zainwestowania miał charakter także produkcyjny. Niezależnie zatem od tego, czy działalność, którą zamierza prowadzić inwestor zostanie zakwalifikowana jako działalność usługowa, czy jako produkcyjna, to stanowić będzie ona kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania. Wobec tego w okolicznościach przedmiotowej sprawy to nie kwestia kwalifikacji charakteru (usługowa lub produkcyjna) planowanej działalności skarżącej będzie miała przesądzające znaczenie dla oceny, czy przedsięwzięcie jest zgodne z planem miejscowym czy też nie, lecz uciążliwość zamierzenia inwestycyjnego tj. ocena, czy uciążliwość ta wykracza poza granice działki inwestorki. Od tego bowiem prawodawca uzależnił w § 31 pkt 9 dopuszczenie dotychczasowego sposobu wykorzystania zainwestowania na terenie [...] MN/MW/U. Organ odwoławczy w żaden sposób jednak nie odniósł się do tej kwestii i nie poczynił żadnych ustaleń w tym przedmiocie, co oznacza, jak słusznie wskazał to Sąd II instancji, że decyzja jego została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., w zw. z § 31 pkt 9 miejscowego planu.

Dopuszczenie, w świetle postanowień planu, prowadzenia działalności produkcyjnej na nieruchomości inwestycyjnej, wynika nie tylko z treści § 31 pkt 9 planu (w tym wypadku ma to charakter warunkowy tj. uzależniony od stopnia uciążliwości dotychczasowego - produkcyjnego i usługowego - sposobu jej zainwestowania), ale również z porównania spornego zapisu planu - § 31, z innymi postanowieniami planu. Jak podkreślono wyżej, przepisy planu miejscowego nie mogą być stosowane wybiórczo (§ 4 ust. 2 planu). Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt c planu, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej i usług zostały oznaczone w planie symbolem MN/MW/U. Do tak oznaczonego terenu odnosi się nie tylko § 31 planu, ale także § 10 i § 63 planu. W tych dwóch ostatnich regulacjach planu stanowi się wprost o zakazie wprowadzania funkcji produkcyjnych i magazynowych - § 10 pkt 7 i § 63 pkt 6 planu. Z powyższego wynika zatem, że skoro ustawodawca miejscowy nie wyłączył dla terenu [...] MN/MW/U możliwości wprowadzenia funkcji produkcyjnych, a uczynił to w planie w stosunku do innych terenów oznaczonych tym samym symbolem MN/MW/U (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług), to tym samym należy stwierdzić, że na nieruchomości inwestycyjnej dopuszczona została funkcja produkcyjna. Prawidłowość poczynionego wniosku dodatkowo potwierdza, podkreślona powyższej przez Sąd konstatacja, iż wszelkie ograniczenia prawa własności należy interpretować ściśle, w związku z tym, iż prawo własności stanowi konstytucyjnie chronione dobro.

W świetle zatem poczynionych uwag należy stwierdzić, iż organ odwoławczy nieprawidłowo uznał, iż zapisy planu miejscowego wykluczają realizowanie na terenie [...] MN/MW/U działalności produkcyjnej.

Zdaniem Sądu niewłaściwe jest także stanowisko Wojewody, że planowana przez skarżącą działalność ma charakter działalności produkcyjnej. Przede wszystkim Sąd podziela stanowisko NSA, że materialny bądź niematerialny efekt prowadzonej działalności nie stanowi kryterium przesądzające o produkcyjnym bądź usługowym charakterze działalności, jako że efektem usługi może być także wytworzenie produktu (np. krawiectwo, szewstwo, kaletnictwo itp.). Z twierdzeń skarżącej wynika, że przedmiotowe przedsięwzięcie ma być prowadzone na potrzeby prowadzonych przez skarżącą punktów gastronomicznych. Prowadzona przez skarżącą działalność gastronomiczna ma charakter usługowy. Wytwarzanie zatem półproduktów w celu prowadzenia tego typu działalności usługowej, też co do zasady musi mieć taki właśnie charakter zwłaszcza, że jak zaznaczała to skarżąca, istotą planowanej przez nią działalności ma być skoncentrowanie w jednym miejscu czynności wykonywanych w restauracjach w celu usprawnienia organizacji przedsiębiorstwa skarżącej i obniżenia kosztów działalności, a świadczenie wewnątrzzakładowych usług dla restauracji polegać ma na podgrzewaniu, gotowaniu czy smażeniu artykułów spożywczych, a więc na ich przetwarzaniu i obróbce, a nie na wytwarzaniu artykułów spożywczych. Przedmiotowa inwestycja stanowić ma zatem część procesu, którego efektem jest usługa gastronomiczna. Taka specyfika planowanej działalności nie pozwala na uznanie, wbrew stanowisku organu II instancji, że ma ona charakter produkcyjny.

W tym stanie rzeczy zaskarżone rozstrzygnięcie nie mogło się ostać w obrocie prawnym. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z istotnym naruszeniem zarówno przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.), jaki i prawa materialnego (§ 31 planu miejscowego), na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania orzeczenia orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy, zaś o kosztach orzeczono w myśl art. 200 ww. ustawy. Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku.