Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2067/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.13g ust.1, art.13g ust.1b pkt 2
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 716/12 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 września 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo D. z siedzibą w D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] kwietnia 2011 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości S., na której dopuszczalny jest ruch pojazdów o naciskach osi do 10 t, zatrzymany został do kontroli drogowej pojazd marki V. o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki D. o nr rej. [...]. Pojazdem kierował M. R. w imieniu i na rzecz Firmy Usługowo-Handlowej K. s.c. Ważenia kontrolowanego pojazdu dokonano przenośnymi wagami do pomiarów statycznych o nr fabrycznych [...] i [...], które posiadały ważne świadectwa legalizacji ponownej, wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w S. ważne do dnia [...] czerwca 2011 r.

W wyniku ważenia oraz pomiaru pojazdu stwierdzono następujące naruszenia:

- nacisk na podwójnej osi napędowej pojazdu 18,9 t, co stanowiło przekroczenie o 2,9 t,

- przekroczenie masy całkowitej pojazdu o 0,42 t (masa pojazdu 42,42 t),

- brak zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Na podstawie kwitu wywozowego nr [...] okazanego w trakcie kontroli przez kierowcę ustalono, iż załadowcą było Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo D.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Nadleśnictwo D., jako na załadowcę, karę pieniężną w wysokości [...] złotych.

W odwołaniu od powyższej decyzji Nadleśnictwo wniósło o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Rozstrzygnięciu organu I instancji zarzucił naruszenie art. 13 g ust. 1 b pkt 2, art. 40 c w zw. z art. 13 g ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) w związku z lp. 7 pkt 9 lit. d oraz lp. 9 pkt 11 lit. b załącznika do ustawy o drogach publicznych poprzez nałożenie kary na podmiot, który nie był załadowcą ładunku przewożonego w dniu kontroli. Wskazał na § 4 ust. 1 i 7 umowy kupna - sprzedaży drewna nr [...] zawartej między skarżącym oraz Firmą Usługowo - Handlową K. s.c., w świetle którego kupujący dokona wywozu drewna własnym staraniem i na własny koszt, a ponadto, że załadunek surowca drzewnego odbywa się środkami kupującego, na jego koszt i ryzyko. Określone w ten sposób warunki odbioru i załadunku drewna były konsekwencją ustalonych warunków sprzedaży, które zgodnie z § 5 ust. 1 umowy odbywały się na warunkach "loco las". Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej "k.p.a.".

Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ podkreślił, iż wprowadzając przepis art. 13 g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych ustawodawca uznał, że krąg podmiotów odpowiedzialnych za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego może być szerszy. Stwierdził, iż materiał dowody jednoznacznie wskazuje, że skarżący jako załadowca miał wpływ oraz godził się na powstanie naruszenia obowiązków. Ze znajdującego się w aktach sprawy i wystawionego przez skarżącego kwitu wywozowego nr [...] wynika, że załadowca wydał towar podając jego ilość w metrach sześciennych. Pojazd po załadunku nie był ważony, a jak wskazała kontrola drogowa, tego typu metoda załadunku nie daje pewności co do masy faktycznie załadowanego towaru, gdyż wszelkie szacunkowe obliczenia masy dają duży margines błędu. Według organu załadowca przyjmując szacunkową metodę obliczania masy ładunku miał wpływ i z całą pewnością godził się na powstanie naruszenia.

W ocenie organu z art. 43 Prawa przewozowego nie wynika, iż kwestia załadunku towaru miałaby nie być przedmiotem zainteresowania załadowcy, a za końcowy efekt czynności załadunkowych miałby odpowiadać wyłącznie przewoźnik. Organ nie zgodził się z argumentacją skarżącej dotyczącą odbioru towaru przez przewoźnika na zasadzie "loco las", gdyż klauzula ta oznacza jedynie, że sprzedający wydaje towar przewoźnikowi podstawionemu przez kupującego, w wyznaczonym miejscu. Zdaniem organu zapis umowy, z którego wynika, że załadunek surowca odbywa się środkami kupującego i na jego koszt i ryzyko nie wyłącza regulacji art. 47 Prawa przewozowego wobec sprzedającego, gdyż jest on nadal traktowany jako osoba uprawniona przez nadawcę do wykonywania wszelkich czynności związanych z przewozem. Skoro sprzedawca był wydającym rzeczy to jednocześnie zasadne jest według organu przyjęcie, że w tym zakresie mieściło się dokonanie przez niego czynności załadunku. Ponadto zgodnie z art. 535 Kodeksu cywilnego przez umowę sprzedaży sprzedawca zobowiązuje się przenieść na kupującego własność rzeczy i wydać mu rzecz, a kupujący zobowiązuje się rzecz odebrać i zapłacić sprzedawcy cenę. Celem tego wydania jest zapewnienie kupującemu możności faktycznego korzystania z nabytego przedmiotu, uzyskanie bezpośredniego władztwa nad rzeczą.

W skardze na powyższą decyzję skarżący domagał się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że w świetle umowy zawartej między skarżącym i kupującym tj. Firmą Usługowo-Handlową "K." s.c. wszystkie obowiązki związane z umieszczeniem drewna na środku transportu spoczywały na kupującym. Ponadto organ w żaden sposób nie wykazał, że skarżący był załadowcą ładunku i nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. Jednocześnie organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, w tym umowy kupna-sprzedaży drewna, która określała obowiązki stron.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami k.p.a., a zebrany materiał dowodowy wskazuje na wpływ skarżącego na stwierdzone naruszenia.

W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wystarczający dla wydania zaskarżonego orzeczenia. Kontrola drogowa, w toku której dokonano ważenia pojazdu, została przeprowadzona prawidłowo, wagi miały świadectwo legalizacji, a stanowisko do ważenia pojazdów zostało wytyczone zgodnie z obowiązującymi zasadami i nie zostało zakwestionowane przez kierowcę. Kontrolowany pojazd został zważony tylko raz; nie zażądano jego ponownego zważenia. Protokół kontroli został podpisany przez kierowcę bez uwag podważających jego prawidłowość i wiarygodność. W toku kontroli stwierdzono wykazane w zaskarżonej decyzji przekroczenie zarówno w zakresie nacisków na osie, jak i DMC pojazdu poddanego kontroli.

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, iż skarżący był załadowcą towaru według art. 13 g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu sformułowania umowy sprzedaży nie wykluczają, że sprzedający pełni rolę jednocześnie załadowcy wydanego przez siebie towaru.

Nadleśnictwo, mające charakter państwowej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, reprezentującej Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia, zawarło z nabywcą drewna cywilnoprawną umowę sprzedaży. Umowa ta ma charakter prywatnoprawny. Zasada swobody umów, odnosząca się do prawa prywatnego (cywilnego) nie może jednak służyć obejściu ustawowych przepisów prawa publicznego. W drodze przedstawionej umowy cywilno - prawnej między dostawcą i nabywcą nie można wyłączyć odpowiedzialności administracyjno-prawnej dostawcy (załadowcy), ukształtowanej m.in. przez przepisy art. 13g ust. 1b ustawy o drogach publicznych, art. 64 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, dającego formalną podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego także wobec podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem. Inaczej mówiąc, po pierwsze, dla Sądu nie ulega wątpliwości, że Nadleśnictwo jest stroną w rozpatrywanej sprawie, gdyż to właśnie ono jako załadowca (nadawca) zawarł przedmiotową umowę, po drugie - niezależnie od treści umowy zawartej między w/w stronami jej postanowienia nie mogą znosić odpowiedzialności załadowcy (nadawcy) ukształtowanej przez przepisy szeroko rozumianego prawa transportu drogowego, oczywiście przy spełnieniu przewidzianych w tych przepisach przesłanek odpowiedzialności administracyjno - prawnej załadowcy (nadawcy).

Sąd podkreślił, że klauzula kontraktowa typu "loco" oznacza tylko tyle, że sprzedający stawia towar do dyspozycji kupującego w wyznaczonym miejscu, najczęściej w którym znajdował się on w momencie zawarcia umowy, a kupujący ma obowiązek przyjąć towar w tym miejscu i ponieść wszelkie koszty i ryzyko przewozu do miejsca przeznaczenia.

Pierwszym zadaniem nadleśniczego, za które ponosi odpowiedzialność jest samodzielne prowadzenie gospodarki leśnej (a w jej ramach sprzedaż drewna). Gdy chodzi o sprzedaż drewna po jego pozyskaniu, a przed wywozem z lasu, dokonuje się jego cechownia (por. § 1 i 3 rozporządzenia z 24 lutego 1998 r.) w zw. z art. 14a) ust. 1 i 2 ustawy o lasach. Niewątpliwie obowiązkiem nadleśniczego jest wydanie ściśle określonego asortymentu drewna, nr danej sztuki drewna, długości, średnicy, ilości i masy, które to informacje są wskazane następnie na kwicie wywozowym. Innymi słowy odpowiada on za załadunek drewna o określonych parametrach i określonej masie.

Zdaniem Sądu, okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że skarżący miał wpływ, a co najmniej godził się na powstanie stwierdzonego naruszenia, co uzasadniało nałożenie kary pieniężnej na podstawie przepisu prawidłowo wskazanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż załadowca wydawał towar podając jego ilość w metrach sześciennych. Pojazd po załadunku nie był ważony. Jak wykazała to kontrola drogowa, tego typu metoda załadunku nie daje pewności co do masy faktycznie załadowanego towaru, gdyż wszelkie szacunkowe obliczanie masy daje dość duży margines błędu.

Na powyższe rozstrzygnięcie Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo D. z siedzibą w D. wniosło skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego:

a. art. 13 g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 77 § 1 k.p.a.

b. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na podstawie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a także na podstawie naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz naruszenia art. art. 141 § 4 p.p.s.a.

Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, w której przedmiot kontroli Sądu I instancji stanowiła decyzja o nałożeniu kary pieniężnej na Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo D. z tytułu przejazdu pojazdem nienormatywnym, tj. przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t., bez wymaganego zezwolenia, dotyczy tego, czy istotnie, jak przyjął to Główny Inspektor Transportu Drogowego i zaakceptował to Sąd I instancji - w sytuacji, gdy podstawę wymierzenia tej kary pieniężnej stanowił art. 13g ust. 1 i ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych - istniały dostatecznie ustalone i wyjaśnione podstawy faktyczne, aby uznać, że adresat zaskarżonej decyzji był podmiotem, który miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że wymóg ten został spełniony, co skutkowało oceną, że kontrolowana decyzja wydana została bez naruszenia prawa. Z kolei, Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo D. podważając zasadność tego stanowiska argumentowało, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem. Z tego mianowicie powodu, że wobec treści art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych i określonych nim przesłanek egzekwowania odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, brak było podstaw, aby uznać, że ustalenia faktyczne poczynione w rozpoznawanej sprawie rzeczywiście można było zasadnie kwalifikować, jako sytuację mieszczącą się w hipotezie normy prawnej dekodowanej z przywołanego przepisu. W tym względzie, strona skarżąca kasacyjnie eksponowała ten element stanu faktycznego sprawy, który z punktu widzenia jej wyniku miał – jej zdaniem – zasadnicze znaczenie dla przeprowadzenia oceny prawnej sytuacji z dnia [...] kwietnia 2011 r., a nie został w prawidłowy sposób rozważony i przeanalizowany przez organ administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Strona skarżąca kasacyjnie wskazywała w tej mierze na znaczenie umowy sprzedaży drewna zawartej w dniu [...] grudnia 2012 r., w szczególności zaś na treść jej postanowień zawartych w § 4 określającym obowiązki kupującego związane z załadunkiem i odbiorem drewna oraz w § 9, z którego wynikało, że odbiór drewna miał się odbywać według ustalonego harmonogramu przygotowania i odbioru surowca drzewnego. W tym też kontekście akcentowała znaczenie postanowień zawartych w § 5 umowy, w którym odwołano się do reguły handlowej "loco" las. W związku z powyższym, wobec treści przywołanych postanowień umownych, w odniesieniu do których brak jest, zdaniem strony, szczególnych przepisów prawa wyłączających możliwość i dopuszczalność takiego właśnie ich ukształtowania i stosowania – nie są nimi bowiem, ani przepisy ustawy o drogach publicznych, ani przepisy ustawy Prawo przewozowe, ani też przepisy ustawy o lasach i przepisy wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, w tym rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad cechowania drewna, wzorów urządzeń do cechowania i zasad ich stosowania oraz dokumentu oraz wzoru dokumentu stwierdzającego legalność pozyskania drewna - strona skarżąca kasacyjnie argumentowała, że wymienionych postanowień umownych nie dość, że nie można było pomijać, jako elementu (prawidłowo) przeprowadzanej rekonstrukcji stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, to również, nie można było oceniać ich, jako zmierzających do obejścia prawa. Tym samym, strona skarżąca kasacyjnie podważała prawidłowość oceny dowodów zebranych w rozpatrywanej sprawie, a w konsekwencji prawidłowość przeprowadzonych w niej ustaleń faktycznych.

Uwzględniając przedstawioną istotę sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej można i należy rozpoznać łącznie zwłaszcza, że umożliwia to również ich komplementarny charakter.

Według Naczelnego Sądy Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej są usprawiedliwione. Skutecznie podważają one zasadność i trafność stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja o nałożeniu kary pieniężnej nie jest niezgodna z prawem.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych, za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej.

Natomiast z treści pkt 2 ust. 1b art. 13 przywołanej ustawy wynika, że karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

Z przywołanego przepisu wynika, że kreowana na jego gruncie odpowiedzialność wymienionych w nim podmiotów, nie ma charakteru bezwzględnego. Z tego mianowicie powodu, że może być ona egzekwowana a kara pieniężna nałożona, tylko i wyłącznie o tyle, o ile "okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot - o którym mowa w tym przepisie - miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego". Konsekwencją wskazanego zastrzeżenia, gdy chodzi o przesłanki stosowania wymienionego przepisu i nałożenia na jego podstawie kary pieniężnej, jest istnienie wskazanych w nim dowodów oraz nie budzących wątpliwości okoliczności załadunku, a ponadto ich jednoznaczność odnośnie do wykazania na ich podstawie istnienia wpływu lub godzenia się nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszeń.

Uwzględniając treść przywołanej regulacji przyjąć należy, że z logiki przyjętych na jej gruncie rozwiązań prawnych wynika, iż samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do nałożenia kary pieniężnej na wymienione w nim podmioty, albowiem organ administracji musi jednoznacznie wykazać w toku postępowania administracyjnego istnienie określonej nim przesłanki, tj. że okoliczności sprawy i dowody w niej zgromadzone jednoznacznie wskazują na wpływ lub zgodę nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu. Tezę, że to z ustalonych przez organ okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej w sposób jednoznaczny ma wynikać, iż nadawca, załadowca lub spedytor poprzez swoje działanie lub też zaniechanie doprowadził do naruszenia obowiązków lub warunków przewozu, w oczywisty sposób wspiera argument operowania przez prawodawcę, na gruncie omawianej regulacji, nieostrymi pojęciami "godzenia się" oraz "wpływu", jako przesłanek warunkujących przypisanie określonym w niej podmiotom odpowiedzialności za określone nią naruszenia, a w konsekwencji nałożenia za nie kary pieniężnej (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 406/10; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 329/11). Przy tym, wpływ lub też godzenie się na naruszenie norm dotyczących obciążenia pojazdu, musi być oceniane przez pryzmat konkretnego naruszenia w ściśle określonych warunkach, jak i tego, w jaki sposób do niego doszło oraz jakiemu podmiotowi, poza wykonującym przewóz, stawiany jest w tym zakresie zarzut. Przy tym, w sytuacji, gdy omawiany wpływ na powstanie danego naruszenia musi mieć jednocześnie charakter realny i bezpośredni, to oznacza to, że nie może być on prostą konsekwencją czynności składających się na szeroko rozumiany proces transportu towarów (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1375/11).

Z punktu widzenia przedstawionych uwag za oczywiste uznać należy więc, że w sprawach, przedmiotem których jest nałożenie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia określonego przepisami prawa, zasadnicze znaczenie ma ustalenie czy zachodzą prawem przewidziane przesłanki jej wymierzenia. W sytuacji, gdy to normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, za oczywiste uznać należy, że to one właśnie wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. Realizacja wskazanego wymogu przez organ administracji publicznej orzekający w sprawie o nałożenie kary pieniężnej na podstawie określonej w art. 13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, stanowi tym samym podstawowe kryterium oceny zgodności z prawem decyzji o wymierzeniu tej kary. W omawianej kategorii spraw dochodzi bowiem do stosowania przepisów o charakterze represyjnym i nakładania na ich podstawie sankcji administracyjnej, co oznacza, że mogą ją uzasadniać tylko i wyłącznie takie ustalenia, które znajdując odzwierciedlenie w okolicznościach sprawy i zebranych w niej dowodach jednoznacznie wskazują, że dany podmiot zrealizował swoim działaniem/zaniechaniem znamiona deliktu administracyjnego, o którym mowa w przywołanym przepisie ustawy o drogach publicznych. Tym samym za oczywiste uznać należy, że w analizowanym zakresie wykluczone jest istnienie jakiegokolwiek pola dowolności działania organu administracji publicznej.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, za nieprawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej sprostały wskazanemu powyżej wymogowi. W tej mierze, rację przyznać należy stronie skarżącej kasacyjnie, że stan faktyczny, na którym się oparły – a prawidłowość którego, gdy chodzi o jego zupełność oraz ocenę zaakceptował Sąd I instancji - nie uzasadnia w dostatecznym stopniu tego, aby na jego podstawie można było formułować jednoznaczną tezę, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo D. było podmiotem, o którym mowa w przywołanym powyżej przepisie, a ponadto, aby miało ono wpływ albo godziło się na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego polegające na przekroczeniu dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t. bez wymaganego zezwolenia, co w rezultacie uzasadniałoby przypisanie temu podmiotowi odpowiedzialności za wymieniony delikt administracyjny, a w konsekwencji ukaranie karą pieniężną.

Wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w rozpatrywanej sprawie brak jest usprawiedliwionych podstaw, aby można było przyjąć, że teza o ziszczeniu się przesłanek odpowiedzialności określonych w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji teza o zasadności nałożenia na tej podstawie kary pieniężnej na Nadleśnictwo D., rzeczywiście znajduje swoje dostateczne potwierdzenie w ustaleniach faktycznych, na których oparł się organ administracji publicznej wydając decyzję kontrolowaną następnie przez Sąd I instancji. Ustalenia te, w świetle dotychczas przedstawionych uwag, zdeterminowane być powinny, gdy chodzi o ich kierunek, treścią art.13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych i określonymi tym przepisem przesłankami odpowiedzialności, do wykazania istnienia których – tj. odnośnie do istnienia wpływu lub godzenia się adresata decyzji na powstanie naruszenia warunków przewozu drogowego, a także tego, czy jest on istotnie jednym z podmiotów wymienionych w przywołanym przepisie - organy te były zobowiązane, i co Sąd I instancji przede wszystkim zobowiązany był skontrować.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na deficyt ustaleń faktycznych w zakresie odnoszącym się do wskazanych przesłanek warunkujących możliwość i dopuszczalność przypisania odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego i nałożenia kary pieniężnej, co nie mgło pozostawać bez wpływu na ocenę o zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Sąd I instancji niezasadnie przyjmując, że kontrolowana decyzja wydana została bez naruszenia - wiążących organ - przepisów postępowania określających prawne wymogi i reguły ustalania faktów oraz ich oceny, a także bez naruszenia przepisów prawa materialnego, w zakresie odnoszącym się zwłaszcza do ich zastosowania, co wiąże się z kontrolą prawidłowości procesu subsumpcji, pominął szereg istotnych elementów stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy. Nie zwrócił uwagi, że organy administracji publicznej, w istocie rzeczy zupełnie pominęły wyjaśnienia strony oraz dowód z treści umowy sprzedaży drewna, co w szczególności odnieść należy do postanowień jej § 4, § 5 oraz § 9, które odwołując się do umownej klauzuli loco las, określały obowiązki kupującego w zakresie odnoszącym się do odbioru i załadunku surowca drzewnego, który odbierany miał być przez kupującego zgodnie z ustalonym harmonogramem przygotowania i odbioru (§ 9 umowy). Wydaje się nie budzić żadnych wątpliwości, że potrzeba pogłębionej analizy i następnie oceny tych dowodów, w tym rzecz jasna w relacji również do innych dowodów, a także okoliczności sprawy, była konieczna. Zwłaszcza z punktu widzenia potrzeby udzielenia odpowiedzi na pytanie odnośnie do istnienia/nieistnienia określonych przepisem art.13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych przesłanek odpowiedzialności za naruszenie warunków wykonywania przewozu drogowego, tj. innymi słowy, po pierwsze, czy Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo D. było/nie było nadawcą, załadowcą lub spedytorem ładunku, a jeżeli tak, to które spośród dowodów oraz elementów stanu faktycznego sprawy miałyby potwierdzać, że Nadleśnictwo taki właśnie status posiadało, a po drugie - w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie - czy miało ono wpływ lub godziło się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego i na czym konkretnie miałoby to polegać, co odnieść należałoby do konkretnego działania lub zaniechania strony. W tym też zakresie, w kontekście przywołanych powyżej postanowień umowy sprzedaży, zwłaszcza zaś postanowień zwartych w jej § 9, nie sposób nie zwrócić uwagi na potrzebę wyjaśnienia - gdy chodzi o znamiona "godzenia się" i/lub "wpływu" na powstanie naruszenia – czy zważywszy na ilość drewna określonego w harmonogramie jego odbioru i obowiązki nabywcy określone w § 4 umowy, Nadleśnictwo D. rzeczywiście mogło w jakikolwiek sposób oddziaływać na przykład, na wybór przez kupującego środka transportu, którym drewno to miałoby być odbierane, czy też na ilość kursów wykonywanych przez kupującego w celu odebrania zakupionego drewna, a wszystko to w relacji do kategorii drogi, którą transport drewna miał być wykonywany.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiedzi na te podstawowe w rozpoznawanej sprawie pytania próżno poszukiwać w wyjaśnieniu faktycznej, a w konsekwencji i prawnej podstawy zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Wskazane elementy, w istocie rzeczy zastąpione zostały zaakceptowaniem stanowiska organu administracji. Stanowisko to zaś, w świetle przedstawionych powyżej wymogów prawnych wyraźnie określonych w art. 13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, nie zostało wykazane konkretnymi i jednoznacznymi dowodami oraz okolicznościami sprawy, lecz zastąpione apriorycznym założeniem o ziszczeniu się po stronie adresata decyzji przesłanek odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Zbudowane zostało ono w oparciu o analizę przepisów prawa, w tym między innymi przepisów ustawy Kodeks cywilny oraz ustawy Prawo przewozowe, a także ustawy o lasach państwowych i aktów wykonawczych do niej i tworzoną w oparciu o jej rezultat (wielopiętrową) konstrukcję, która miała uzasadniać tezę o spełnieniu określonych w przywołanym przepisie ustawy o drogach publicznych przesłanek nałożenia na Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo D. kary pieniężnej.

Uwzględniając wszystkie przedstawione powyżej argumenty podważyć należy zasadność tego rodzaju zabiegu dla kreowania odpowiedzialności i warunków nakładania kary pieniężnej, o której mowa w art. 13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Tym bardziej, podważyć należy prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, który tego rodzaju zabieg uznał za zgodny z prawem i to w sytuacji, gdy przedmiotem jego kontroli była decyzja nakładająca sankcję administracyjną, a więc rozstrzygnięcie, które gdy chodzi o jego podstawę faktyczną wymaga operowania konkretnymi i jednoznacznymi w swej treści i wymowie ustaleniami oraz faktami istotnymi z punktu widzenia oceny prawidłowości stanowiska o ziszczeniu się prawnych przesłanek i warunków nałożenia tej sankcji. W analizowanym zakresie nie może być bowiem mowy o przyzwoleniu na jakąkolwiek dowolność.

Stąd też, w świetle wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów podważyć należy prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że kontrolowana decyzja o nałożeniu kary pieniężnej nie jest niezgodna z prawem. Zwłaszcza, że również sam Sąd I instancji akceptując przedstawioną powyżej formułę działania organu administracji i prawidłowość stosowania przez tenże przedstawionego powyżej zabiegu argumentacyjnego, popadł w daleko idące niekonsekwencje. W sytuacji bowiem, gdy nie bez powodu ustawodawca operuje na gruncie art. 13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych konwencją, która w zakresie odnoszącym się do podmiotowego znamienia deliktu określonego tym przepisem, odpowiedzialność za jego popełnienie wiąże z działaniem/zaniechaniem nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku, to nie może budzić wątpliwości, że są to różne rodzajowo podmioty. Tymczasem, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie wyjaśniając z punktu widzenia ustalonych faktów, czy też ustalonego stanu prawnego, status którego z nich w rozpatrywanej sprawie posiadało Nadleśnictwo D., terminów tych używa łącznie oraz zamiennie - "dostawca (załadowca)", "załadowca (nadawca)" (por. s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) - a jednocześnie, co świadczy o dowolności w posługiwaniu się nimi, nie wyjaśnia, w oparciu o jakie konkretnie kryteria faktyczne przyjął zasadność operowania tego rodzaju konwencją. W tej mierze, z punktu widzenia powyżej przedstawionych uwag, za niemiarodajne, wobec jego lakoniczności, uznać należy bowiem stwierdzenie, że "sformułowania umowy nie wykluczają, że sprzedający pełni rolę jednocześnie załadowcy wydanego przez siebie towaru" (por. s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Zwłaszcza, że u jego podstaw, jak wyżej już wskazano, legło przyzwolenie na operowanie przez organ argumentacją wykazującą daleko idący deficyt, gdy chodzi o sferę faktów, lecz w zamian rozbudowaną, gdy chodzi o tworzone na jej gruncie konstrukcje prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy było odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentów z treści przepisów ustawy o lasach oraz rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad cechowania drewna, wzorów urządzeń do cechowania drewna i zasad ich stosowania oraz dokumentu i wzoru dokumentu stwierdzającego legalność pozyskania drewna. W tej mierze, nie sposób nie ustrzec się refleksji, że tego rodzaju argument - wprost nawiązując do logiki działania organu administracji - został zdeterminowany nie tyle potrzebą skontrolowania prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia o nałożeniu kary pieniężnej, a w tym względzie kontrolą stosowania art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, co potrzebą współtworzenia wskazanej powyżej konstrukcji prawnej, która miałaby uzasadniać tezę o zasadności nałożenia tej kary pieniężnej. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy argument ten, zważywszy na już przedstawione uwagi, nie może być uznany za zasadny. To bowiem art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych określa podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktu administracyjnego, o którym w nim mowa oraz określa warunki ponoszenia odpowiedzialności za ten delikt. Ten też przepis stanowić powinien adekwatny wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, a nie przywoływane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisy ustawy o lasach, czy też wydanego na jego podstawie rozporządzenia. Podważając zasadność operowania w rozpoznawanej sprawie przedstawionym powyżej sposobem argumentacji pomijającym fakty, z punktu widzenia których można byłoby mówić o ziszczeniu się określonych przepisem art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych przesłanek odpowiedzialności i warunków nałożenia kary pieniężnej, za oczywiście dowolne uznać należy również stanowisko Sądu I instancji, że przywołana powyżej umowa sprzedaży drewna służyła obejściu prawa publicznego, "a w szczególności szeroko rozumianego prawa transportu drogowego".

Ponownie orzekając w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo D., Sąd I instancji zobowiązany więc będzie skontrolować - z punktu widzenia przedstawionych powyżej argumentów – prawidłowość przeprowadzonych w rozpatrywanej sprawie przez organ administracji ustaleń faktycznych w zakresie odnoszącym się do ich zupełności i jednoznaczności, gdy chodzi o istnienie okoliczności oraz dowodów warunkujących ocenę o ziszczeniu się przesłanek odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej za naruszenie warunków wykonywania przewozu pojazdem nienormatywnym, a w konsekwencji również prawidłowości zastosowania przez organ administracji przepisu prawa materialnego, który określa przesłanki tej odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.