Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1068/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183  par. 1,  art. 174  pkt 1 i 2,  art. 176
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko del. sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2136/07 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2136/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego.

Powyższe rozstrzygnięcie oparte zostało na następujących ustaleniach faktycznych:

Decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. wydaną po rozpoznaniu odwołania H. K., utrzymana została w mocy decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie nakazania H. K. wykonania rozbiórki budowli zbiornika wodnego (poprzez jego zasypanie) o bokach długości 63 m i 55 m i głębokości średnio 0,60 m oraz przylegającego do w/w zbiornika wału ziemnego o długości 60,80 m i przekroju poprzecznym wysokości średnio 1,20 m, szerokości średnio 3,20 m zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] w M. S. gmina Z. stanowiącej własność J. K. a wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, iż zbiornik wodny z wałem ziemnym na działce nr [...] został wybudowany przez inwestora H. K. bez wymaganego pozwolenia, przy czym fakt czy inwestor jest właścicielem nieruchomości nie ma tu znaczenia. W postępowaniu ustalono, że gmina Z. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś zarówno właściciel J. K. jak i H. K. nie występowali o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki [...], wobec czego nie istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] listopada 2006 roku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił wcześniejszą decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. nakazującą rozbiórkę budowli J. K. a obecny adresat decyzji zawiadomieniem z dnia 16 lutego 2007 roku został powiadomiony o uznaniu go za stronę postępowania oraz pouczony o przysługujących mu uprawnieniach.

W wyniku wniosku H. K. z dnia 16 lipca 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2007 r. i umorzenie postępowania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ nadzorczy przeprowadził postępowanie i decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 roku odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 roku oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r.

W wyniku wniosku H. K., rozpatrujący ponownie sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007 roku [...] utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2007 r.

Skargę sądową na powyższą decyzję wniósł H. K. domagając się jej uchylenia oraz stwierdzenia nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2007 r. o nakazie rozbiórki.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 17 pkt 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 9 a ustawy prawo budowlane. Podniósł, że nie jest właścicielem działki [...] a zatem stroną postępowania winien być jego syn J. jako właściciel działki bądź wykonawca inwestycji - sąsiad A. S., bo zasadą jest, że inwestycję wykonuje właściciel. Zdaniem skarżącego uznanie go za inwestora jest bezpodstawne bo nie on ją finansował i nie jemu przynosiła pożytki lecz właścicielowi lub jego bezpośredniemu sąsiadowi. Wobec tego przyjęcie H. K. za inwestora stanowi przesłankę nieważności art. 156 § 1 pkt 4 Kpa.

Co do kwestii pozwolenia na budowę skarżący stwierdził, że w tym przypadku nie jest ono wymagane (bo jest to urządzenie melioracji wodnej) co zgodnie z prawem budowlanym wymaga tylko zgłoszenia.

Teren działki jest obszarem podmokłym i często stoi na nim woda opadowa i podskórna, a eksploatacja działki możliwa jest dopiero po jej usunięciu (temu służy wybudowany zbiornik wodny). Czynności tej dokonał sąsiad A. S. na rzecz właściciela, bo wykonany przez niego nasyp ziemny pomiędzy działkami spotęgował zaleganie wody na działce J. K..

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że badanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ograniczone było tylko do kontroli, czy rozstrzygnięcie to zawiera wadliwość wymienioną w art. 156 § 1 Kpa, a więc czy występuje przesłanka nieważności stanowiąca podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd stwierdził, iż organ trafnie wskazał, że inwestorem budowli był H. K., na co wskazuje przeprowadzone postępowanie i zeznania świadków. Kontrolujący tę decyzję w postępowaniu nieważnościowym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził prawidłowość zastosowania dyspozycji normy określonej w art. 48 Prawa budowlanego do ustalonego stanu faktycznego i z tym stanowiskiem Sąd się zgodził. Analiza materiału sprawy a zwłaszcza zeznania świadków oraz oświadczenie samego zainteresowanego w protokole Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. pozwalają stwierdzić, iż H. K. prawidłowo został uznany jako inicjator kierujący procesem budowlanym, a tym samym stał się adresatem decyzji wydanej w trybie art. 48 Kpa. Sąd zgodził się również z organem nadzorczym, iż przedmiotowy zbiornik wodny wraz z przylegającym do niego wałem ziemnym należy uznać za budowlę o charakterze hydrotechnicznym. Sąd przytoczył wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego na temat zbiornika wodnego, stwierdzając iż "utworzony przez człowieka - poprzez pogłębienie obniżenia terenu - zbiornik wodny, niezależnie od tego, czy będzie służył celom hodowlanym a tym samym będzie stawem rybnym, czy też będzie służył celom rekreacyjno-wypoczynkowym, będzie budowlą o charakterze hydrotechnicznym" (wyrok NSA z dn. 8 kwietnia 2003 r. sygn. akt SA/Bk 1530/02). Stanowisko takie potwierdza w ocenie Sądu prawidłowość kwalifikacji przedmiotowej budowli w postępowaniu administracyjnym.

Budowla hydrotechniczna nie została ujęta w wskazanym wyżej art. 29 Prawa budowlanego zawierającym katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Za chybiony Sąd uznał zatem zarzut skargi o naruszeniu art. 29 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego, bowiem przedmiotowego zbiornika wodnego z wałem ziemnym nie można zaliczyć do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych określonych wyczerpująco w art. 73 ust 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne. Zgodnie bowiem z tym przepisem należą do nich: rowy z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, drenowania, rurociągi, stacje pomp do nawodnień ciśnieniowych, ziemne stawy rybne, groble i systemy nawodnień grawitacyjnych o ile są wykorzystywane do regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby oraz ochrony użytków rolnych przed powodziami. W katalogu tym nie ma zbiornika wodnego z przylegającym watem ziemnym.

Tym samym w ocenie Sądu przedmiotowa budowla na działce [...] wymagała pozwolenia na budowę, którym skarżący nie dysponował.

Sąd stwierdził, iż w postępowaniu nadzorczym przeanalizowano wszystkie przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, odniesiono się też do argumentacji o uniemożliwieniu stronie wypowiedzenia się, co jest bezpodstawne w świetle znajdującego się w aktach zawiadomienia stron z dnia 27 lipca 2007 r. o przysługującym im prawie wypowiedzenia się, złożenia oświadczenia itp.

Od powyższego wyroku H. K. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 17 ust l i art. 52 Ustawy Prawo Budowlane (Dz. U. 1994 nr 89 póz. 414 z poźn. zm.) poprzez przyjęcie, iż H. K. był inwestorem podczas, gdy właściwa analiza materiałów sprawy prowadzi do wniosku, że skarżący nie był uczestnikiem procesu budowlanego w rozumieniu Ustawy, co z kolei skutkuje, iż decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.(art. 156 § 1 pkt 4 kpa) oraz była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,(art. 156 § 1 pkt 5 kpa).

Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący stwierdził, iż nie był inwestorem ponieważ nie czynił nakładów na przedmiotową inwestycje, a była ona finansowana przez sąsiada i jego syna J. K., który jest właścicielem działki na której wybudowano zbiornik wodny.

W ocenie skarżącego inwestować to inaczej czynić nakłady. W aktach sprawy nie ma jakiegokolwiek dowodu, który by świadczył, że to skarżący finansował, koordynował i odpowiadał za właściwe wykonanie zbiornika wodnego. Sąd zupełnie pominął okoliczność, że to syn skarżącego J. K. był i jest właścicielem działki i to właśnie on w porozumieniu z sąsiadem, Panem S. zdecydowali się na wybudowanie zbiornika wodnego. W tej sytuacji dopilnowywanie jedynie prac podczas realizacji inwestycji, nie może być w ocenie skarżącego uznane za inwestowanie, ale za zwykłą pomoc przy jej wykonywaniu.

Zupełnie został pominięty również fakt, że H. K. nie finansował inwestycji a sąsiad skarżącego Pan S. miał interes w tym, aby uregulować stosunku wodne również na swojej działce.

Skarżący nie zgodził się również z faktem, iż był i jest zarządcą działki należącej do jego syna. Jego zdaniem materiały sprawy nie dają ku temu żadnych podstaw. Skarżący jest natomiast użytkownikiem działki na, której wybudowano zbiornik wodny. Samo korzystanie z działki nie może jednak przesądzać, iż osoba ta winna być adresatem decyzji o rozbiórce. Decydowanie przez H. K. podczas prac ziemnych o pewnych czynnościach wykonawczych nie przesądza jeszcze, iż był on uczestnikiem procesu budowlanego, gdyż czynności te ograniczały się tylko do dopilnowywania, aby zamierzona przez syna i sąsiada inwestycja była zrealizowana bez zbędnych szkód.

Zdaniem skarżącego Sąd zupełnie pominął fakt, że w pierwszym postępowaniu to syn J. K. został uznany za inwestora i do niego skierowana została decyzja o rozbiórce obiektu. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest niewykonalna a jej niewykonalność ma charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Niewykonalność decyzji obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną.

Skarżący podniósł, iż w przedmiotowej sprawie występuje obowiązek o charakterze niepieniężnym, co oznacza, że istnieją niezależne od skarżącego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. W przedmiotowej sprawie adresatem decyzji jest tylko H. K., który nie będzie w stanie jej wykonać, gdyż nie jest właścicielem nieruchomości, na której wybudowano zbiornik wodny. Syn J. K. nie jest zainteresowany w rozbiórce obiektu, a z żadnego przepisu prawa a tym bardziej z decyzji o rozbiórce nie wynika upoważnienie do naruszania i ingerowania w cudza własność. W tej sytuacji, jeśli decyzja ma tylko jednego adresata, pozbawionego tytułu prawnego do nieruchomości to decyzja ta jest niewykonalna z uwagi na trwały brak możliwości wykonania nałożonego obowiązku. W ocenie skarżącego, aby decyzja była wykonalna adresatem decyzji winien być również syn J. K., który akceptował inwestycję, oraz przedsiębiorca - sąsiad S., który wykonywał prace ziemne mając świadomość, iż prace te nie zostały nigdzie zgłoszone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, to Sąd jest związany granicami skargi kasacyjnej.

Związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje związanie zarzutami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim orzeczeń. Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstaw określonych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy - zgodnie z art. 176 p.p.s.a. - do koniecznych cech skargi kasacyjnej. Sąd nie może samodzielnie konkretyzować skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich konkretyzować. To autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne naruszenie przez Sąd I instancji zaskarżonym orzeczeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Ponadto w uzasadnieniu podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego, powinien wskazać prawidłową wykładnię w właściwe zastosowanie naruszonych przepisów. Podobnie w przypadku zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego powinien wskazać nie tylko przepisy naruszone przez sąd I instancji, ale wyjaśnić na czym to naruszenie polegało i dlaczego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować, czy też uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Należy przy tym podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, także radców prawnych (art. 173 par. 1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 17 ust. 1 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie tych przepisów polegało na przyjęciu, że skarżący był inwestorem, gdy tymczasem właściwa analiza materiałów sprawy prowadzi do wniosku, że skarżący nie był uczestnikiem procesu budowlanego. Oceniając ten zarzut wyjaśnić należy, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozważeniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stany faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej (por. J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006 r., str. 367).

Zarzut naruszenia wyżej wymienionych przepisów ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, iż H. K. był inwestorem tych wymogów nie spełniał. Sformułowany w ten sposób zarzut i z tym uzasadnieniem dotyczył ustaleń faktycznych, za jakie należało uznać właściwe określenie inwestora. Wobec braku zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego dla podważenia tych ustaleń nie było wystarczające samo powołanie się na przepisy prawa materialnego. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ustaleniami zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2001 r. sygn. akt FSK 181/04, ONSA i WSA nr 2, poz. 36). Podkreślenia wymaga, że dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania sądowoadministracyjnego. Brak zarzutów w skardze kasacyjnej umożliwiających badanie prawidłowości poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych oznacza, że są one wiążące.

Nie podważono tym samym przyjętej przez organy nadzoru budowlanego i zaakceptowanej przez sąd w oparciu o przedstawione dowody prawidłowości ustalenia osoby inwestora. Wobec niezakwestionowania w podstawach kasacyjnych przepisów procedury sądowej należało uznać, że wskazane przepisy prawa materialnego nie zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.