Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1528/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 2 pkt 7,
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa W. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 8 pkt 1; § 10 ust. 1 i 2; § 12 ust. 1 w zakresie słowa "wiejskie"; § 13 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały, 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Na sesji Rady Gminy L. w dniu [...] marca 2014r. podjęta została uchwała nr [...] w sprawie Statutu Sołectwa W. (dalej "Uchwała", "Statut").

Rada Gminy podjęła powyższą Uchwałę działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 35 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. w brzmieniu aktualnym na dzień podjęcia Uchwały, dalej "u.s.g."). Zgodnie z § 1 Uchwały Statut Sołectwa stanowi załącznik do Uchwały.

Prokurator Rejonowy w L. pismem z dnia [...] lipca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą Uchwałę nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2014r. w sprawie Statutu Sołectwa W. .

W skardze Prokurator zarzucił:

1) istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust 1 i 2 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w § 3 ust 4, § 11 pkt 1 i § 19 ust. 1 Statutów zebraniu wiejskiemu kompetencji w zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej, a także bezpodstawne nadanie zebraniu wiejskiemu statusu organu elekcyjnego przy wyborze sołtysa i rady sołeckiej, co stanowi regulacje nieuprawnione albowiem niewątpliwie ustawodawca w art. 36 ust. 1 u.s.g. nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze,

2) istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust 1 i 2 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w § 17 ust. 1 Statutów zebraniu wiejskiemu kompetencji w zakresie odwołania sołtysa i rady sołeckiej, co stanowi regulacje nieuprawnione, albowiem niewątpliwie ustawodawca w art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze,

3) istotne naruszenie art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyjęcie w § 7 ust. 1 i 3 oraz § 12 ust. 1 i2 Statutów warunku dokonania skutecznego i ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej na zebraniu wiejskim poprzez ustanowienie wymogu obecności co najmniej 20 % mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, a w przypadku braku kworum (§ 7 ust. 3) warunku wyznaczenia nowego terminu wyborów skutecznych bez względu na liczbę osób obecnych na zebraniu, co stanowi regulację nieuprawnioną, albowiem ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej żadnego kworum,

4) istotne naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez bezpodstawne przyjęcie w treści § 8 ust. 1 i 2 Statutów poprzez nałożenie na sołtysa obowiązku kierowania pracami rady sołeckiej oraz przez nadanie radzie sołeckiej kompetencji do wyrażania stanowiska w formie uchwał, co stanowi regulacje nieuprawnione, albowiem sołtys i rada sołecka są podmiotami oddzielnymi i brak ustawowej podstawy do nakładania na sołtysa obowiązku udziału w pracach rady sołeckiej oraz wyrażania przez radę sołecką stanowiska w formie uchwał.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Prokurator wniósł na postawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") o stwierdzenie nieważności powyższej Uchwały nr [...] Rady Gminy L. z [...] marca 2014r. w sprawie Statutu Sołectwa W. w części wskazanej wyżej wyeksplikowanymi przepisami, tj.: § 3 ust 4, § 7 ust. 1 i 3, § 8 ust 1 i 2, § 11 ust 1, § 12 ust 1 i 2, § 17 ust 1 i § 19 ust 1 oraz na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi w trybie uproszczonym.

Uzasadniając skargi Prokurator rozwinął argumentację na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedzi na skargi Wójt Gminy L. wniósł o ich oddalanie w zakresie zarzutów zawartych w punktach od 1 do 3, uwzględnienie skarg w zakresie zarzutu zawartego w punkcie 4 oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z [...] września 2020r. na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. sprawy ze skarg na powyższe Uchwały połączył do wspólnego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia, gdyż pozostają ze sobą w związku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi na przedmiotowe Uchwały Rady Gminy L. wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w L. , na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 w zw. z art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie art. 70 ustawy

z [...] stycznia 2016r. – Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2019r., poz. 740).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z [...].03.2008 r., I OSK [...]; z [...].04.2008 r., II GSK [...]; z [...].10.2010 r., I OSK [...]; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2014r. w sprawie Statutu Sołectwa W. , opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. W. z 2014r., Nr [...], pod pozycją [...].

Jak wynika z części wstępnej Uchwały, podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. i art. 35 ust. 1 u.s.g. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej gminy (sołectwa) – a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. – jest aktem prawa miejscowego. Zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 ab initio u.s.g. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. W świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok. Tym samym Uchwała bez wątpienia należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Prokuratora za dopuszczalną i przystąpił do ich merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

W tym miejscu, w pierwszej kolejności, należało sprecyzować zakres zaskarżenia powyższej Uchwały, bowiem nie wszystkie zaskarżone przez Prokuratora postanowienia wskazane w skardze tj.: § 8 ust 1 i 2, § 11 ust 1, § 12 ust 1 i 2, § 17 ust 1 i § 19 ust 1 odpowiadają treści podnoszonych zarzutów i nie odnosiły się do zarzucanej niezgodności z prawem.

Wobec powyższego mając na uwadze przepis art. 134 § 1 p.p.s.a kształtujący kompetencję Sądu do rozstrzygania w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, uwzględniając przy tym treść podnoszonych zarzutów wskazanych, a następnie szeroko opisanych w skardze, Sąd uznał za zasadne odniesienie tych zarzutów skargi do odpowiednich postanowień zaskarżonej Uchwały, i tak § 8 ust. 1 i 2 wskazany w skardze swoją treścią odpowiada § 10 ust. 1 i 2 Uchwały z 26 marca 2014r., § 11 pkt 1 wskazany w skardze odpowiada § 12 ust. 1 Uchwały, § 12 ust. 1 i 2 wskazany w skardze odpowiada § 13 ust. i 2 Uchwały, § 17 ust. 1 wskazany w skardze odpowiada § 18 ust. 1 Uchwały oraz § 19 ust. 1 wskazany w skardze odpowiada § 8 pkt 1 Uchwały. Tych rozbieżności nie dostrzegł także organ administracji. Natomiast zaskarżony § 3 ust. 4 oraz § 7 ust. 1 i 3 wskazane w skardze odpowiadają treścią tym samym postanowieniem § 3 ust. 4 oraz § 7 ust. 1 i 2 zaskarżonego Statutu, zatem w tym zakresie nie było potrzeby dokonania modyfikacji zaskarżenia.

Przechodząc do oceny zaskarżonego aktu, wskazać należy, że zaskarżona Uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, w tym do tych zmodyfikowanych, należy wskazać, że są one trafne w części.

Za niezasadny należało uznać zarzut dotyczący istotnego naruszenia art. 36 ust. 1 u.s.g. postanowieniem § 3 ust. 4 Statutu, który brzmi, że "Do czasu wyboru nowego sołtysa obowiązki sołtysa pełni sołtys poprzedniej kadencji."

Jak podnosi się w piśmiennictwie (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. Bogdana Dolnickiego, wyd. II, WKP 2018).), ustawodawca nie sprecyzował zakresu działań organów wykonawczych jednostek pomocniczych. Źródeł ich zadań i kompetencji należy w związku z tym poszukiwać:

- w przepisach ustaw szczególnych z zakresu materialnego prawa administracyjnego;

- w postanowieniach uchwał rady gminy (szczególnie w regulacjach statutowych ), które przenoszą określone zadania i kompetencje na rzecz organów wykonawczych.

Wśród potencjalnych zadań upatruje się także (m.in.) możliwość realizacji przez organy wykonawcze funkcji zarządzających, przy czym zarządzanie może dotyczyć zarówno sfery publicznoprawnej (np. sołtys inicjuje wspólne działania mieszkańców sołectwa, a jako przewodniczący zebrania wiejskiego prowadzi jego obsługę i koordynuje pracę), jak i prywatnoprawnej (zarządza i administruje majątkiem sołectwa). Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Kwestia przewodniczenia zebraniu wiejskiemu, prowadzenia jego obrad, jak i wykonywania obowiązków do czasu wyboru nowego sołtysa sołtysowi poprzedniej kadencji, nie została uregulowana w materii ustawowej, a zatem w ocenie Sądu pozostawiono ją do uregulowania w statucie jednostki. Brak jest przepisu, który zakazywałby przewodniczenia zebraniu wiejskiemu przez sołtysa, czy zwoływania jego obrad. Tak samo odnieść należy się do braku zakazu powierzenia sołtysowi poprzedniej kadencji wykonywania obowiązków do czasu wyboru nowego sołtysa. W ocenie Sądu nie sprzeciwia się temu fakt, że sołtys jest organem wykonawczym, zaś zebranie wiejskie organem uchwałodawczym sołectwa. Przewodniczący zebrania wiejskiego jest zaś przede wszystkim "strażnikiem porządku" w trakcie obrad tego zebrania, co nie stoi w sprzeczności z jego ustawową pozycją (por. też wyrok WSA w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2017 r., sygn. II SA/Rz [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie nie sposób przypisać istotnego naruszenie prawa w sytuacji, gdy w postanowieniu § 3 ust. 4 Statutu obowiązki sołtysa do czasu wyboru nowego sołtysa pełni sołtys poprzedniej kadencji.

Analogiczne uwagi poczynić należy w odniesieniu do § 12 ust. 1 Statutu (§ 11 pkt 1 w skardze), zgodnie, z którym zebranie wiejskie, na którym ma być dokonany wybór sołtysa i rady sołeckiej prowadzi do czasu wyboru przewodniczącego zebrania sołtys poprzedniej kadencji lub w przypadku jego nieobecności wybrany członek rady sołeckiej. Chodzi tu o kompetencje wyłącznie organizacyjne, mające ułatwić wykonywanie zadań zebrania, sołtysa jako organu i rady sołeckiej jako wspomagającej działalność sołtysa. Dla uniknięcia jednak utożsamienia zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego z zebraniem elekcyjnym, na którym dokonuje się wyboru sołtysa i rady sołeckiej w ocenie Sądu należało stwierdzić nieważność tego § 12 ust. 1 Statutu w zakresie słowa "wiejskie".

Zasadny okazał się zarzut istotnego naruszenia prawa postanowieniem § 8 pkt 1 Statutu (§ 19 pkt 1 w skardze), który przewiduje, że do zadań zebrania wiejskiego należy w szczególności wybór sołtysa i rady sołeckiej".

Stosownie zaś do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powołanego przepisu ustawy wynika więc, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Tym samym jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego należy przyjąć wszystkie te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą. Zaskarżony przepis Statutów w zakresie, w jakim wskazują, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej, naruszają w stopniu istotnym art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Tym samym, jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego należy przyjąć wszystkie te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą.

Dokonując oceny legalności wskazanego unormowania należy dostrzec, że w u.s.g. brak jest przepisu uprawniającego zebranie wiejskie do wybierania sołtysa, jak i członków rady sołeckiej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 2 powołanego aktu sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przytoczony ostatnio przepis stanowi, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W doktrynie wskazuje się, że norma wynikająca z art. 36 ust. 2 u.s.g. ma charakter bezwzględnie wiążący, tak więc nie może ona zostać zmodyfikowana przez radę gminy w statucie jednostki pomocniczej [S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, W. 2018]. Zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej. Brzmienie art. 36 ust. 1 u.s.g. wskazuje na to, że zebraniu wiejskiemu nadano jedynie kompetencje uchwałodawcze, nie zaś elekcyjne. Prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej z art. 36 ust. 2 u.s.g., nie może być utożsamiane i interpretowane poprzez prawo do udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w art. 36 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądził, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym (mającym status stałego mieszkańca sołectwa, uprawnionego do głosowania), nie przysługuje natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie (por. wyrok WSA w Opolu z [...] września 2009 r., sygn. akt II SA/Op [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżony § 8 pkt 1 Statutu narusza więc w stopniu istotnym art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. W konsekwencji powyższego należało stwierdzić jego nieważność.

Powyższe uwagi nie dotyczą natomiast procedury odwołania sołtysa lub członka rady sołeckiej. Ustawodawca kierując się bowiem zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwołania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK [...], dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, kompetencji do odwołania sołtysa i rady soleckiej, w sposób istotny narusza prawo. Nie można przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można przyjąć, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2019 r., sygn. II OSK [...]), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania sołtysa, rady sołeckiej lub jej członków, w sposób istotny narusza prawo.

W świetle powyższego niezasadny był wniosek o stwierdzenie nieważności § 18 ust. 1 Statutu (§ 17 ust. 1 w skardze) w zakresie dotyczącym odwoływania sołtysa i rady sołeckiej.

Odnośnie do ustanowienia wymogu kworum dla ważności zebrania wiejskiego o jakim mowa w § 7 ust. 1 i 3 Statutu, Sąd wskazuje że nie podziela zarzutu Prokuratora w tym zakresie.

Na podstawie § 7 ust. 1 i 3 Statutu:

1. Zebranie wiejskie jest ważne, gdy mieszkańcy powiadomieni zostali na 7 dni przed zebraniem w sposób zwyczajowo przyjęty w sołectwie i wzięło w nim udział co najmniej 20% mieszkańców sołectwa posiadających czynne prawo wyborcze do rady gminy.

3. W przypadku braku 20 % udziału mieszkańców sołectwa zebranie organizuje się w drugim terminie i jest ważne bez względu na liczbę obecnych mieszkańców sołectwa."

Zdaniem Prokuratora przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają radzie uprawnienia do regulowania zasad ważności zebrania wiejskiego.

Sąd w niniejszym składzie tego stanowiska nie podziela, uznając, że określenie kworum dla "ważności" zebrania wiejskiego jest dopuszczalne i mieści się w pojęciu "organizacji organów jednostki pomocniczej" (tu: organizacji zebrania wiejskiego) w rozumieniu art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.

Powyższa kwestia jest pochodną rozważanego w doktrynie (zob. B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, W. 2013, uw. 2 do art. 36) zagadnienia, jakie podejście – maksymalistyczne czy realistyczne – należy zastosować przy określaniu "ogółu mieszkańców" statuujących zebranie wiejskie. Według podejścia maksymalistycznego z zebraniem wiejskim będziemy mieli do czynienia jedynie wówczas, gdy wezmą w nim udział wszyscy stali mieszkańcy sołectwa. Podejście realistyczne pozwala natomiast uznać, że wystarczy, aby w zebraniu wiejskim uczestniczyła reprezentatywna liczbowo grupa stałych mieszkańców sołectwa. Oczekiwanie udziału w zebraniu wiejskim wszystkich mieszkańców wydaje się zgoła nierealistyczne, dlatego też – zdaniem cytowanej B. Jaworskiej-Dębskiej – "w statucie sołectwa powinna być określona minimalna liczba stałych mieszkańców sołectwa stanowiących zebranie wiejskie po to, aby następnie można było ocenić, czy w konkretnym przypadku Uchwały została podjęta przez organ uchwałodawczy sołectwa, czy też przez podmiot, który takiego statusu nie ma."

Sąd w niniejszym składzie do tego poglądu się przychyla i w rezultacie uznaje, że wprowadzenie do statutu sołectwa wymogu istnienia określonego kworum dla "ważności" zgromadzenia wiejskiego jest, co do zasady, dopuszczalne. Zaskarżony przez Prokuratora § 7 ust. 1 i 3 Statutu nie narusza w sposób istotny art. 36 ust. 2 u.s.g. Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania ww. przepisu Statutu.

Odmiennie natomiast ocenić należy ustanowienie w § 13 ust. 1 i 2 Statutu (§ 12 ust. 1 i 2 w skardze) kworum dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej.

Dopuszczalność wprowadzenia wymogu kworum dla ważności wyborów sołtysa lub członków rady sołeckiej nie wynika z normującego ten wybór art. 36 ust. 2 u.s.g. – który stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Nie wynika także z uregulowanych w ustawie z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010r., Nr 176, poz. 1190 ze zm. obowiązującej w dacie podjęcia Uchwał) zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (obecnie: wójta lub rady gminy), na których to regulacjach, w zakresie w ustawie nieunormowanym, mogą, a nawet – jak wskazuje się w doktrynie – powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej (por.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, W. 1997, art. 36 Nb 2; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, W. 2012, uw. 6 do art. 36). Wszystko to uprawnia do wniosku o niedopuszczalności wprowadzania w statucie wymogu kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej (por. np. wyroki WSA: z [...].02.2018 r., IV SA/Po [...]; z [...].07.2019 r., II SA/Go [...]; por. też wyrok NSA z [...].06.2020 r., II OSK [...] – dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów należało stwierdzić nieważność Statutu w części obejmującej § 13 ust. 1 i 2.

Odnośnie do § 10 ust. 1 i 2 Statutu (§ 8 ust. 1 i 2 w skardze) określającego, że pracami rady sołeckiej kieruje sołtys, w ocenie Sądu postanowienie to w sposób istotny narusza prawo. Przyjęte w tym postanowieniu rozwiązanie może być odczytywane, z jednej strony, jako nakładające na sołtysa obowiązek uczestnictwa w posiedzeniach rady sołeckiej, a z drugiej strony, jako wykluczające podejmowanie przez radę jakichkolwiek działań z własnej inicjatywy.

Podzielić należy zarzut skarg o naruszeniu art. 36 ust. 1 u.s.g. przez § 10 ust. 1 Statutu. Według art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Z redakcji tego przepisu wynika, że radzie sołeckiej przypisana została funkcja wspomagająca, co oznacza, że jest to organ doradczy i opiniodawczy dla sołtysa. Rada sołecka nie ma natomiast samoistnych kompetencji i zdolności do samodzielnego działania w imieniu sołectwa. Ustawodawca nie przewidział formalnej funkcji kierowania w odniesieniu do rady sołeckiej, chociaż funkcję taką wskazywał wprost w odniesieniu do innych ciał kolegialnych, tj. rady gminy i zarządu dzielnicy czy osiedla (art. 19 ust. 1, art. 37 ust. 2 u.s.g.). Tym bardziej funkcja kierowania pracami rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa. Bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 36 u.s.g. organ stanowiący gminy w statucie sołectwa, będącym aktem o randze prawa miejscowego, nie może, więc przypisać takiej funkcji sołtysowi.

Do powyższej regulacji § 10 ust. 1 Statutu odnieść można stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] lutego 2019r. (sygn. akt II OSK [...], dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl), którego uzasadnienie odnosi się także do regulacji statutów w poprzednio obowiązującym stanie prawym. Z treści przepisu art. 36 ust. 1 u.s.g. wynika, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. W ten sposób ustawodawca dokonał wyraźnego podziału kompetencyjnego w jednostce pomocniczej gminy. Rada sołecka jedynie wspomaga działalność sołtysa. Powinna zatem być traktowana jako organ szczególny, wyspecjalizowany w doradzaniu organowi wykonawczemu sołectwa. Rada sołecka jest powoływana obligatoryjnie, nie jest jednak organem samodzielnym, uprawnionym do reprezentowania sołectwa. Nie posiada ona własnych kompetencji, gdyż jest to wyłącznie organ o charakterze doradczym i opiniodawczym, utworzony w celu wspomagania sołtysa w realizacji jego zadań (zob. M. Stych, Status prawny rady sołeckiej w przeprowadzonych badaniach własnych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2014, nr [...], s. 91-99). Skoro funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut. Niezasadne są zatem podnoszone w takich sprawach argumenty, że rada na podstawie art. 36 ust. 1 u.s.g. ma swobodę w kształtowaniu struktury organów sołectwa. Niedopuszczalna jest wykładnia przyjmująca, że nie narusza prawa regulacja, że przewodniczącym rady sołeckiej jest sołtys, gdyż żaden przepis prawa nie zakazuje łączenia tego typu funkcji. Trzeba mieć na względzie, że z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady państwa prawa wynika, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził (por. uchwała TK z dnia [...] maja 1994 r. sygn. W [...], OTK ZU 1994, poz. 23). Odnotować przy tym należy, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W świetle zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej jeden ze standardów państwa prawnego, treść przepisów kompetencyjnych nie może być korygowana w drodze wykładni rozszerzającej czy zawężającej (por. wyrok TK z dnia [...] czerwca 2000 r., sygn. K [...], OTK 2000 r., nr [...], poz. 141).

Zaskarżone postanowienie § 10 ust. 1 Statutu może zatem wskazywać, że to sołtys kierując pracami rady jest jej przewodniczącym, a skoro funkcja taka nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut.

Zasadny jest także zarzut dotyczący istotnego naruszenia prawa art. 36 ust. 1 i 2 w § 10 ust. 2 Statutu, który przewiduje, że "Rada sołecka wyraża stanowisko w formie uchwał podejmowanych większością głosów."

Sąd podziela pogląd, że radzie sołeckiej przypisuje się funkcje doradcze, opiniodawcze w przedmiocie spraw określonych w statucie, a także inicjujące. Rada ta może podejmować działania nie tylko na wniosek sołtysa, którego działalność wspiera, ale również z własnej inicjatywy. Rada sołecka nie została wyposażona w samoistne kompetencje i nie jest organem sołectwa. Żaden przepis prawny nie przyznaje jej takiego przymiotu. Rada sołecka nie posiada uprawnień kontrolnych w zakresie realizacji uchwał zebrania wiejskiego, żaden organ nie może jej wyposażyć w takie uprawnienia. Rada sołecka nie jest organem sołectwa, jednakże wspomaga sołtysa i w związku z tym jej zadania muszą się mieścić w granicach kompetencji przysługujących sołtysowi oraz muszą zostać jednoznacznie określone w statucie. Zgodnie z treścią art. 36 u.s.g. sołtys jest organem wykonawczym i w żadnym razie jego rolą nie jest podejmowanie żadnych uchwał, które zastrzeżone są dla kompetencji zebrania wiejskiego. Takich kompetencji do podejmowania uchwał i wyrażania w takiej formie stanowiska żaden przepis ustawy nie nadaje radzie sołeckiej, która jest organem opiniodawczym i doradczym sołtysa, a forma uchwały dla zajmowanego przez radę stanowiska sugerować może jej wiążący charakter dla sołtysa i zobowiązujący do konkretnych działań, bądź zaniechań. Słusznie zatem zarzuca Prokurator, że sformułowanie zawarte w treści § 10 ust. 2 Statutu stanowi istotne naruszenie prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność załącznika do Uchwały w części obejmującej § 8 pkt 1;

§ 10 ust. 1 i 2; § 12 ust. 1 w zakresie słowa "wiejskie"; § 13 ust. 1 i 2, jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

W pozostałym zakresie – tj. co do żądania Prokuratora stwierdzenia nieważności postanowień załącznika do Uchwały niewymienionych w pkt 1 wyroku (§ 3 ust. 4; § 7 ust. 1 i 3; § 12 ust. 1 w pozostałej części oraz § 18 ust. 1 Statutu – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił, jak w punkcie 2 wyroku.

Skarga Prokuratora wolna jest od opłat, zatem brak było podstaw do zasądzenia od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania (art. 200 p.p.s.a.), a z pewnością brak podstawy prawnej do zasądzenia kosztów postępowania od Skarżącego.

Nadto złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżący w skardze złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a organ nie zażądał rozpoznania sprawy na rozprawie.