Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1445/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 178 w zw z art. 193
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 2 pkt 14, art. 9 ust 4 i 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 24 par. 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. oraz Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 344/14 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną B. K., 2. odrzuca skargę kasacyjną Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" w W.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 344/14 oddalił skargę B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Warszawie decyzją nr [...], z dnia [...] grudnia 2013 r. - po rozpatrzeniu odwołań: Stowarzyszenia [...], S. K., E. D., W. B., Stowarzyszenia Ekologicznego [...], Stowarzyszenia [...], B. K. oraz K. K. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie hotelu z restauracją oraz funkcją usług w części parteru, garażem podziemnym, zjazdem z ul. [...] oraz dojściem, na działce ew. nr [...] w obrębie [...] (pod zainwestowanie kubaturowe) oraz części działki ew. nr [...] w obrębie [...] (wyłącznie pod zjazd i dojście), przy ul. [...] 225/227 w [...] na terenie Dzielnicy [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.- utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że Zarząd Dzielnicy [...], działając z upoważnienia Prezydenta [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku L. M., złożonego 5 sierpnia

2010 r., zmodyfikowanego i uzupełnionego w dniach 23 marca 2011 r., 22 kwietnia 2011 r., 24 czerwca 2011 r. i 27 czerwca 2011 r., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji. Kolegium, powołując się na treść art. 59 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2011 r., poz. 647, ze zm.), dalej jako: u.p.z.p., oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) - dalej, jako: rozporządzenie, podniosło, że teren przedmiotowej inwestycji oznaczony jako działki nr ew. [...] w obrębie [...] (pod zainwestowanie kubaturowe) oraz część działki ew. nr [...] w obrębie [...] (wyłącznie pod zjazd i dojście) położony jest w [...], w Dzielnicy [...], w okolicy obejmującej zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz jednorodzinną a także zabudowę usługową. Zdaniem Kolegium, tak zabudowane działki sąsiednie pozwalają określić wymagania dotyczące nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Funkcja projektowanego budynku nie jest sprzeczna z przeważającymi funkcjami otoczenia, natomiast proponowane rozwiązanie przestrzenne nawiązywać będzie do zrealizowanych już budynków. Kolegium uznało, że wskaźniki i parametry planowanej inwestycji zostały ustalone w sposób prawidłowy, jakkolwiek w całości zostały one ustalone w sposób odbiegający od zasadniczego sposobu ustalania tychże parametrów. Przepisy ww. rozporządzenia ustalając sposób wyznaczania parametrów planowanej zabudowy, pozwalają jednak na ustalenie ich w sposób odbiegający od zasadniczego (tj. w oparciu o średnią bądź jako przedłużenie w przypadku linii zabudowy oraz wysokości elewacji frontowej), gdy z przeprowadzonej analizy wynika uzasadnienie dla takiego wyznaczenia parametrów. W niniejszej sprawie, w analizie w sposób wyczerpujący uzasadniono przyczyny, dla których wskaźniki planowanej inwestycji są ustalane inaczej niż wynika to z ogólnej zasady określonej w rozporządzeniu. Linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu zostały ustalone w sposób prawidłowy, w oparciu o wnioski wynikające z analizy. W ocenie Kolegium sporządzona przez organ pierwszej instancji analiza terenu wskazuje, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, określony w pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istnieje bowiem odniesienie w zabudowie na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium wskazało, że linia zabudowy w niniejszej sprawie została ustalona jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z kolei wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy został ustalony jako max 0,40 na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Z analizy wynika, że średnia wartość tego wskaźnika wynosi 0,37. Uzasadniając odstępstwo od średniej, wskazano, że dla prawidłowego ukształtowania pierzei ulicy [...], słusznym jest wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla działek położonych w pasie wzdłuż tejże ulicy i po tej samej stronie co planowana inwestycja, który wynosi 0,415, po zaokrągleniu 0,40. Na takim poziomie wyznaczono maksymalną wielkość tego wskaźnika dla planowanej inwestycji. Kolegium uznało,

że w rozpatrywanej sprawie - biorąc pod uwagę parametry określone we wniosku - określenie maksymalnej wielkości tego parametru, nie stanowi o naruszeniu prawa. Dalej Kolegium wskazało, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki wyznaczono na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, gdyż jak wynika z analizy, wzięto pod uwagę wyeksponowanie ww. działki w krajobrazie miasta, z uwagi na jej położenie wzdłuż głównej arterii komunikacyjnej m. st. Warszawy, co uzasadnia aby szerokość elewacji frontowej budynku przewidzianego do realizacji na ww. terenie umożliwiła wytworzenie reprezentacyjnej pierzei ulicznej, w miarę zwartej, która jednocześnie tworzyłaby barierę akustyczną hałasu drogowego dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinne położonej w głębi obszaru, tj. wzdłuż ul. Wołodyjowskiego. Dlatego dla obliczeń wzięto szerokość elewacji frontowych występujące po tej samej stronie ulicy [...] co planowana inwestycja i wzdłuż tej ulicy, a wskaźnik ustalono w oparciu o średnią wynikającą z tych wyliczeń, tj. 34 m. Zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, niż ta o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy. W oparciu o ten przepis ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w niniejszej sprawie, uzasadniając to lokalizacją inwestycji w pasie terenu wzdłuż ważnej arterii komunikacyjnej [...] - ul. [...], stąd ustalenie wskaźnika dla nowej zabudowy winno odbyć się w oparciu o zabudowę istniejącą wzdłuż ul. [...], a nie w oparciu o niską zabudowę jednorodzinną, zlokalizowaną poza pierzeją ul. [...]. Do ustalenia tego wskaźnika przyjęto budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami przy ul. [...] 233, którego wysokość tworzy liczne uskoki i obniża się w kierunku działki, objętej wnioskiem aż do wysokości 15 m. Kolegium uznało również, że geometria dachu została wyznaczona w sposób prawidłowy. Ponadto Kolegium wskazało, że zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W toku postępowania dokonano niezbędnych uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 tej ustawy. Podniesione przez skarżących argumenty odnoszące się do nieprawidłowego wykonania analizy, naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., Kolegium uznało za niezasadne. Kolegium stwierdziło również, że nie uwzględnienie w decyzji organu l instancji zapisów Studium uwarunkowań i kierunków i zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. oraz uchwała Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lutego 2009 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]) nie ma wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy, gdyż Studium nie stanowi przepisów prawa powszechnie obowiązujących, a organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest związany zapisami studium. Zdaniem Kolegium brak hotelu w obszarze analizowanym nie wyklucza jego usytuowania na planowanym terenie, gdyż prowadzenie hotelu stanowi działalność gospodarczą usługową, a usługi znajdują się w tym obszarze. Usytuowanie hotelu na planowanym terenie stanowi zatem kontynuację funkcji. W ocenie Kolegium, niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia § 77 oraz § 78 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, gdyż przepisy te nie mają zastosowania na tym etapie postępowania. Wyjaśniono, że lokalizacja zjazdu odbywa się na podstawie odrębnej decyzji wydawanej w trybie przepisów o drogach publicznych. W ocenie Kolegium także ustalenia dotyczące ilości miejsc parkingowych (pkt 1.4, str. 5 zaskarżonej decyzji), są wystarczające na tym etapie postępowania. Nadto decyzja zawiera postanowienia dotyczące ochrony pomnika przyrody - pkt 1.2, str. 2 i 3 zaskarżonej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. wnieśli: Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" z siedzibą w [...], B. K., E. D. i W. B.

Skarga W. B. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., a skargi Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" z siedzibą w [...] oraz E. D. postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2014 r.

Skarżąca B. K. zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenia prawa w zakresie złamania ogólnych zasad państwa prawa: - Konstytucji RP, a w szczególności zasad wynikających z art. 2, 3, 30, 31, 32; - Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8, 9 w związku z art. 24 § 3, - art. 107 § 3, 4 k.p.a. w nawiązaniu do art. 113 § 2 k.p.a.; - art. 223 § 1 k.p.a. w związku z art. 27 k.p.a. w nawiązaniu do art. 127, art.156 § 1 k.p.a.; - art. 138 § 2 k.p.a. przez wadliwe uchylenie przez SKO decyzją [...] decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2012r.; - ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: art. 1 ust, 1 pkt 1 i 2, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 5, 6, 7, 9; - art. 52 ust. 2 pkt. 2, art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 54 pkt 2 a, b, c, d oraz art. 61 ust. 1; - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie warunków technicznych jakie powinny spełniać budynki w przypadku braku planu miejscowego; - rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakie powinny spełniać drogi - § 77, § 78 w nawiązaniu do § 55; - rozporządzenia Wojewody [...] z [...] lipca 2009 r. ustanawiającego Pomnikiem Przyrody 250 letni dąb rosnący na granicy ul. [...] 225 i [...] 57. Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Sąd przytoczył art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) i wskazał, że sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 9 ust. 1-3 rozporządzenia stanowi natomiast, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Sąd stwierdził, że skoro brak jest na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na względzie treść art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd stwierdził, że nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Sąd podkreślił także, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany. Zatem jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której ustalenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, obowiązkiem organu właściwego w sprawie jest wydanie decyzji pozytywnej. Zdaniem Sądu analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, należycie oceniły zgromadzony materiał dowody i wydały zgodne z prawem rozstrzygnięcia. Organ I instancji, stosownie do § 3 ust. 1 powoływanego rozporządzenia, przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynik przeprowadzonej analizy stanowi załącznik tekstowy nr 2 do decyzji z dnia 19 kwietnia 2013 r. Z kolei w załączniku graficznym nr 2 do decyzji na kopii mapy przedstawiono granice obszaru analizowanego. Przepis § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną.

W analizowanej sprawie granice obszaru analizowanego, wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Organy dopełniły spoczywającego na nich obowiązku dotyczącego określenia cech, do których trzeba dostosować przedmiotową inwestycję (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Sąd podkreślił, że pojęcie "działki sąsiedniej", o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie oznacza tylko działki graniczącej bezpośrednio z działką inwestora, lecz pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalającą organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji. Przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne oraz usługowe. Rodzaj usług jest zróżnicowany, w obszarze analizowanym występują usługi z zakresu biur, handlu, motoryzacji, usługi bytowe związane z podstawową obsługa społeczności lokalnej np. fryzjer, apteka, punkt napraw. W takim stanie faktycznym przyjęto, że planowany obiekt stanowić będzie kontynuację funkcji usługowej występującej w obszarze analizowanym. Zdaniem Sądu stanowiący integralną część decyzji wynik analizy wskazuje w szczególności, iż w toku postępowania należycie ustalono okoliczności w zakresie linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Sąd stwierdził również, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej powiatowej ulicy [...], spełnione zostały warunki obsługi planowanej inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej, zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych nie dotyczy terenu palowanej inwestycji. Zgodnie z wymogiem określonym w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przed wydaniem decyzji organ dokonał uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. Sąd uznał zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia prawa w zakresie złamania ogólnych zasad państwa prawa wyrażonych w Konstytucji RP za nieuzasadnione. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ponieważ studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 cyt. ustawy), jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy zobowiązuje do zastosowania na etapie projektowania budowlanego rozwiązań chroniących interesy osób trzecich w zakresie wskazanym w pkt 2 decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Powołując się na art. 6 ust. 1 powołanej wyżej ustawy Sąd wskazał, że decyzje, wydawane w razie braku planu miejscowego, nie mają takiej mocy jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy spełnia wymagania art. 52, w tym pkt 2 lit. a, b, c tej ustawy. Organ w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ww. ustawy. Decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 54 pkt 2 powołanej wyżej ustawy i spełnia wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy. Sąd zauważył, że skarżąca wskazała wprawdzie na naruszenie w toku postępowania administracyjnego art. 24 § 3 k.p.a., jednakże nie wskazała, że w sprawie istniały podstawy do wyłączenia pracownika organu na podstawie art. 24 § 1 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o całokształt materiału dowodowego, a uzasadnienie wyczerpuje kryteria ustawowe, zawiera wskazanie podstawy faktycznej, ustosunkowanie się do zabranego materiału dowodowego oraz szczegółowe i wyczerpujące uzasadnienie podstaw prawnych. Sąd wyjaśnił, że art. 223 § 1 k.p.a. dotyczy właściwości organów w rozpatrywaniu skarg i wniosków. Organ wydając decyzję o warunkach zabudowy nie stosował tego odrębnego trybu, a zatem nie naruszył tego przepisu. Zdaniem Sądu ustalenia zawarte w punkcie 1.1.2. decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. dotyczące dębu szypułkowego ustanowionego pomnikiem przyrody, nie naruszają rozporządzenia nr 24 Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie ustanowienia pomników przyrody położonych na terenie powiatu warszawskiego.

W skardze kasacyjnej B. K. oraz Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" w W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. przestrzennym (dalej: "U.p.z.p."), art. 59 ust 1 U.p.z.p., art.. 50 ust. 1 i 2 U.p.z.p. oraz art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych (dalej: "U.d.p.") - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przypadku zjazdu z drogi publicznej określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy w przypadku zjazdu z drogi publicznej określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu;

2) art. 2 pkt 14 U.p.z.p. i art. 4 pkt 8 U.d.p. w związku z art. 29 ust. 1 U.d.p. - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomość ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej wtedy, gdy bezpośrednio przylega ona do nieruchomości, na której znajduje się droga publiczna, podczas gdy, aby przyjąć, iż dana nieruchomość ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, to w stosunku do tej nieruchomości musi funkcjonować w obrocie prawnym, ostateczna decyzja zarządcy drogi publicznej, zezwalająca na lokalizację zjazdu wydana na podstawie art. 29 ust. 1 U.d.p.;

3) art. 4 ust. 2 pkt 2 U.p.z.p., art. 59 ust. 1 U.p.z.p. i art. 61 ust. 1 pkt 2 U.p.z.p. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, który nie ma dostępu do drogi publicznej;

4) art. 61 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p., art. 9 ust. 4 i 5 U.p.z.p., art. 2 pkt 1 U.p.z.p. i art. 1 ust. 2 pkt 1 U.p.z.p. w związku z Uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] ze zm. - część XII.A.1.2.2, część XII.A:2 i część Xll.A.2 w związku z Rysunkiem 14 Studium - poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że treść Studium może zostać pominięta przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, zaś sama decyzja o warunkach zabudowy może być sprzeczna ze Studium;

5) art. 61 ust. 1 U.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (dalej: "Rozporządzenie ws. nowej zabudowy") i § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia ws. nowej zabudowy - poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegającą na uznaniu, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oblicza się jako średnią wskaźników zabudowy dla poszczególnych działek na obszarze analizowanym i wskaźnik taki może być zastosowany, podczas gdy wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oblicza się jako liczbę wyrażającą ujęty procentowo stosunek powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym do powierzchni terenu budowlanego na obszarze analizowanym;

II. naruszenie prawa procesowego, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej:."P.u.s.a"), art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (dalej: "Rozporządzenie ws. warunków technicznych dróg publicznych"), § 77 ust. 1 i 2, § 78 i § 113 ust. 7 Rozporządzenia ws. warunków technicznych dróg publicznych - poprzez oddalenie skargi, pomimo

że powinna zostać uwzględniona ze względu na niewykonalność decyzji SKO

w [...] i decyzji Prezydenta [...];

2) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., art. 27 § 1 K.p.a. i art. 24 § 3 K.p.a. - poprzez oddalenie skargi, pomimo że powinna ona zostać uwzględniona ze względu na zaistnienie podstawy wznowienia postępowania, to jest wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu;

3) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w, związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz w związku z art. 61 ust. 1 pkt 3 U.p.z.p. - poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentu - Analizy Obszarowej

z dnia 15 stycznia 2015 r. (k. 237-249; dalej: "Analiza Obszarowa") - oraz wadliwą ocenę prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez SKO

w [...] i Prezydenta [...], co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało oddaleniem skargi, pomimo że powinna ona zostać uwzględniona;

W oparciu o powołane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskrżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie - na wypadek gdyby Sąd nie stwierdził naruszenia zarzucanych przepisów postępowania - na podstawie art. 188 P.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Samorzadowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia

2013 r. nr [...] (dalej: "Decyzja Prezydenta m, st. Warszawy"). Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotem rozstrzygnięcia było określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu "części działki ew. nr [...] w obrębie [...] (wyłącznie pod zjazd i dojście)". Skarżący zauważyli, że działka ew. nr [...] w obrębie [...] to nieruchomość, na której znajduje się droga publiczna - ul. [...]. Powołując się na pogląd panujący w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1722/07), wskazali, że w odniesieniu do inwestycji dotyczącej zjazdu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu wydawanej na podstawie art. 29 ust 1 U.d.p., a nie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu stanowi odpowiednik decyzji o warunkach zabudowy, a także, że nie jest tożsama z decyzją o pozwoleniu na budowę, która jest wydawana odrębnie, o czym pouczenie powinna zresztą zawierać decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu zgodnie z art. 29 ust. 2 U.d.p. Decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa sposób usytuowania zjazdu względem drogi publicznej z uwzględnieniem wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego i jest wydawana w odniesieniu do terenu, na którym znajduje się droga publiczna. Wynika to w szczególności z legalnej definicji zjazdu zawartej w art. 4 pkt 8 U.d.p. Decyzja o warunkach zabudowy jest natomiast wydawana w odniesieniu do terenu planowanej inwestycji, przylegającego do drogi publicznej i określa sposób zagospodarowania, terenu z uwzględnianiem zatwierdzonej przez zarządcę drogi publicznej lokalizacji zjazdu - bez tego zatwierdzenia, następującego w drodze decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej, a więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest prawnie niemożliwe. Wydanie decyzji

o zezwoleniu na lokalizację zjazdu poprzedza i warunkuje dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej nieruchomości przylegającej do drogi publicznej. Skarżący zakwestionowali stanowisko Sądu, że teren planowanej inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, oparte na błędnym założeniu, że działka ew. nr [...] w obrębie [...] bezpośrednio przylega do działki ew. nr [...] w obrębie [...], na której to działce znajduje się droga publiczna - ul. [...], to teren planowanej inwestycji ma faktyczny dostęp do do drogi publicznej. Zauważono, że w niniejszej sprawie jest mowa o bezpośrednim dostępie do drogi publicznej, a więc o dostępie, który nie następuje poprzez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności drogowej. Przez bezpośredni dostęp do drogi publicznej rozumie się dostęp legalny, to jest prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej orzeczenia sądowego czy też administracyjnego. W tej sprawie właściwy zarządca dróg publicznych nie wydał stosownej decyzji o lokalizacji zjazdu na teren planowanej inwestycji. Odnosząc się do stwierdzenia Sądu, że treść Studium może zostać pominięta przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, zaś sama decyzja o warunkach zabudowy może być sprzeczna ze Studium, podniesiono, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym istnieje wzajemna relacja pomiędzy studium a decyzją o warunkach zabudowy oraz wskazuje się na niedopuszczalnośc sytyuacji, w której decyzja o warunkach zabudowy jest sprzeczna ze studium. Zdaniem skarżących błędne jest także stanowisko Sądu i organów, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oblicza się jako średnią wskaźników zabudowy dla poszczególnych działek na obszarze analizowanym i wskaźnik taki może być zastosowany w niniejszej sprawie. Jest to elementarny błąd matematyczny, na co wskazywano w Analizie Obszarowej, której treść została pominięta przez WSA w zaskarżonym wyroku, oraz w stanowiskach prezentowanych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących z wykładni językowej § 5 ust. 1 Rozporządzenia ws. nowej zabudowy, należało obliczać średni wskaźnik zabudowy w następujący sposób: 1) obliczyć sumę powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym; 2) obliczyć sumę powierzchni działek na obszarze analizowanym; 3) podzielić pierwszą sumę przez drugą. Wynik tylko takiego obliczenia odpowiadałby definicji, średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i mógłby zostać uwzględniony przy ustalaniu wskaźnika powierzchni nowej zabudowy. Równocześnie podniesiono, że brak jest podstaw do uznania, że zachodzą okoliczności wskazane w § 5 ust. 2 Rozporządzenia ws. nowej zabudowy uzasadniające odmienne określenie wskaźnika powierzchni zabudowy. Skarżący zakwestionowali również przyjęte przez Sąd ustalenia dotyczące miejsc parkingowych, podnosząc, że są one niewykonalne z uwagi na konieczność ochrony dębu - pomnika przyrody, wymiary działki, wymiary planowanej inwestycji oraz konieczność wybudowania zjazdu do kondygnacji podziemnej, w której ma się mieścić parking. Wynika to w szczególności z tego, że przy różnicy poziomów pomiędzy parterem a piwnicą wynoszącym 3 metry i spadku 12%, zjazd ten zająłby całą długość parteru i piwnicy. Skarżący zauważyli ponadto, że zgodnie z art. 29 ust 3 U.d.p. parametry techniczne zjazdu powinny być określone w decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, a która w niniejszej sprawie nie była wydana, zaś decyzje organów parametrów tych nie określają. Na niewykonalność obu decyzji wskazują także powołane przepisy Rozporządzenia ws. warunków technicznych dróg publicznych, bowiem w miejscu wskazanym w decyzji SKO nie da się umieścić zjazdu publicznego, który odpowiadałby wymogom prawa. Nadto w ocenie skarżących w ramach dopuszczonej wysokości 15 m nie istnieje możliwość wybudowania hotelu o pięciu kondygnacjach nadziemnych. Skarżący zwrócili uwagę na fakt, że decyzja Prezydenta [...] została wydana po tym, jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją, znak: [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. SKO w [...], wydając decyzję, znak: [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. orzekało w składzie: A. S., M. M. i M. J.. Kolegium wydając zaskarżoną decyzję orzekało w składzie w składzie: A. S., M. N. i Ć. G.. A zatem, A. S. dwukrotnie rozpoznawała tę samą sprawę. Zdaniem skarżących taka sytuacja w oczywisty sposób rodzi wątpliwość co do bezstronności tego pracownika organu, a więc wypełnia dyspozycję art. 24 § 3 K.p.a. W ocenie skarżących, przeprowadzenie dowodu z dokumentu prywatnego – Analizy Obszarowej nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania, a jedynie przysłużyłoby się wyjaśnieniu istotnych wątpliwości w sprawie. Ponadto, WSA w Warszawie w ramach ciążącego na nim obowiązku kontroli prawidłowości działania organów administracji powinien był dostrzec, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez SKO w [...] i Prezydenta [...]nosi cechy dowolności, wybiórczości i sprzeczności z zasadami logiki. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest obarczona wadami wytkniętymi w Analizie Obszarowej. Skarżący wskazywali w toku postępowania administracyjnego na braki wniosku w zakresie charakterystyki planowanej inwestycji (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c U.p.z.p.) oraz braki Decyzji Prezydenta [...] oraz Decyzji SKO w [...] w zakresie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kuitury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. a-d U.p.z.p.). Organy zaniedbały także dokonania ustaleń w zakresie klasy hotelu, co miało wpływ na określenie wymogów w zakresie liczby miejsc parkingowych. Zdaniem skarżących uzasadnienie Decyzji [...] zawiera wewnętrzne sprzeczności, co wskazuje na niewłaściwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Sprzeczności te dotyczą przykładowo powierzchni poszczególnych kondygnacji oraz łącznej powierzchni planowanej inwestycji. Ponadto organy, pomimo podnoszenia przez strony tej kwestii w toku postępowania, zaniechały ustaleń faktycznych w zakresie charakteru urbanistycznego Miasta-Ogrodu [...]. Gdyby ustalenia takie były podejmowane, w szczególności w ramach prowadzonej analizy obszarowej, to nie doszłoby do wydania decyzji sprzecznych ze Studium, które nakazuje ochronę tego rodzaju założeń urbanistycznych. Zdaniem skarżących zaniechano również weryfikacji aktualności wstępnych warunków technicznych zaopatrzenia w wód i odprowadzenia ścieków. Skarżący zauważyli także, że znajdujące się w aktach sprawy wstępne warunki zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścjeków zostały wydane przez [...] w [...] S.A. w dniu [...] września 2010 r. Pomiędzy tą datą a datą wydania decyzji przez SKO w [...] wybudowano w okolicy nowe budynki wykorzystujące tą samą infrastrukturę kanalizacyjną - np. budynek wielorodzinny przy ul. [...] 179/181. Zatem, w ocenie skarżących, w chwili wydawania przez SKO w [...] decyzji, mogła już nie istnieć możliwość odprowadzania ścieków do istniejącej kanalizacji, na co - ich zdaniem - wskazuje załączone pismo [...] w [...] S.A. Skutkiem takiego zaniedbania SKO w [...] w ramach postępowania dowodowego jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo braku wystarczającego uzbrojenia terenu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. K. oświadczył, że popiera skargę kasacyjną i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 22 lutego 2017r. uczestnik postępowania P. K. i uczestniczka postępowania L. M. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna wniesiona przez Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" w W. podlega odrzuceniu jako, że – mimo doręczenia wezwania do złożenia uchwały podpisanej przez wszystkich członków Stowarzyszenia o wniesieniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 344/14 i udzieleniu pełnomocnictwa dla radcy prawnego A. K. do reprezentowania Stowarzyszenia przed sądami administracyjnymi oraz dokumentu, z którego wynika skład osobowy Stowarzyszenia (pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej) – Stowarzyszenie, ani obecny na rozprawie radca prawny A. K., nie przedłożyli powyższych dokumentów, prezentując pogląd, iż załączone do skargi kasacyjnej pełnomocnictwo zostało udzielone zgodnie ze zmienionymi przepisami ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach.

Z powyższych względów zauważyć należy, iż z dniem 20 maja 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1923). Powyższa nowelizacja ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1393 ze zm., zwana dalej "Prawo o stowarzyszeniach") wprowadziła zmiany także w zakresie przepisów dotyczących stowarzyszeń zwykłych, m.in. po art. 41 dodano art. 41a.

Stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia i nie posiada osobowości prawnej - art. 40 ust. 1 i 2 Prawa o stowarzyszeniach.

Zgodnie z art. 41a ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach, Stowarzyszenie zwykłe reprezentuje przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe albo zarząd. Jednocześnie art. 41a ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach stanowi, iż podejmowanie przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności. Za czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu ustawodawca uznaje w szczególności: nabycie oraz zbycie nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego, ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego, zawarcie umowy kredytu albo pożyczki, przejęcie długu, uznanie długu, zwolnienie z długu, przystąpienie do długu, zawarcie umowy poręczenia lub zawarcie innej podobnej umowy, zaciągnięcie innych zobowiązań przekraczających wartość 10.000 zł (art. 41a ust. 3 pkt 1-5).

W uprzednio obowiązującym stanie prawnym stowarzyszenia zwykłe były reprezentowane przez przedstawiciela, obecnie stowarzyszenie zwykłe reprezentuje przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe albo zarząd (art. 41a ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach).

Na gruncie uprzednio obowiązujących przepisów w orzecznictwie sądów powszechnych prezentowany był utrwalony pogląd, że przez "reprezentowanie stowarzyszenia" nie można rozumieć zaciągania zobowiązań ze skutkiem dla stowarzyszenia. Zobowiązania majątkowe mogli zaciągać członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, obecnie Dz. U. 2016 r., poz. 380) o pełnomocnictwie (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 października 2001 r., I ACa 214/01, OSA 2003, z. 1, poz. 1). Takie stanowisko prezentował również Sąd Najwyższy w wyroku z 14 grudnia 2012 r. (w sprawie I CSK 234/12, Lex nr 1307997), w którym stwierdził, że nie można wywieść przyznania zdolności prawnej stowarzyszeniom zwykłym z przewidzianego w art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach obowiązku uchwalenia przez osoby zakładające stowarzyszenie zwykłe regulaminu, określającego w szczególności nazwę stowarzyszenia, jego cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Ponadto z powodu nieprzysługiwania stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowania do nich przepisów o osobach prawnych na podstawie art. 331 k.c., podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Oznacza to, że także w postępowaniu sądowoadministracyjnym osoba wskazana w regulaminie stowarzyszenia zwykłego jako przedstawiciel nie posiadała uprawnień do reprezentowania stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym tylko na podstawie wskazania jej w regulaminie jako przedstawiciela.

W wyniku powyższej nowelizacji Prawa o stowarzyszeniach sposób reprezentacji i uprawnienia przedstawiciela stowarzyszenia zwykłego zostały bardziej szczegółowo uregulowane w przepisach tej ustawy. Regulacja ta odpowiada przedstawionemu wyżej stanowisku sformułowanemu przez orzecznictwo sądów powszechnych i administracyjnych.

Podkreślić należy, iż stowarzyszeniu zwykłemu przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, jednak legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Oznacza to, że także na podstawie przepisów ustawy Prawo o stowarzyszeniach w znowelizowanym brzmieniu, przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie w uprzednim stanie prawnym, iż właściwym dokumentem, z którego wynika upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 marca 2014 r., II OSK 2525/12 - LEX nr 1488169; z dnia 14 maja 2014 r., II OSK 2966/12 - http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z treści obecnie obowiązującego art. 41a ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach wynika, że podejmowanie przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności. A zatem, przedstawiciel Stowarzyszenia (niezależnie od stanu prawnego) mógł działać w tej sprawie w jego imieniu, w tym wnieść skargę kasacyjną, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wszystkich członków Stowarzyszenia, a nie tylko na podstawie funkcji przedstawiciela powierzonej mu w regulaminie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OZ 105/17, sygn. akt II OZ 107/17- http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymóg ten dotyczy czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu podejmowanych w imieniu Stowarzyszenia zarówno przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe, jak i przez jego zarząd.

Podnieść należy, iż ustawodawca w art. 41a ust. 3 pkt 1- 5 Prawa o stowarzyszeniach jedynie przykładowo wymienił czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, a świadczy o tym użycie w przepisie sformułowania

"w szczególności".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym, za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu należy uznać wniesienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji. Wola wszystkich członków Stowarzyszenia w zakresie wniesienia w imieniu Stowarzyszenia skargi kasacyjnej (a także skargi) winna być wyrażona co do konkretnej sprawy, a nie ogólnie, abstrakcyjnie. Konkretna sprawa dotycząca konkretnej decyzji może wiązać się z różnymi skutkami nie tylko faktycznymi, ale i prawnymi. Niektóre sprawy mogą powodować daleko idące skutki prawne. W określonych sprawach w przypadku wniesienia skargi do Sądu pierwszej instancji czy też skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie chodzi bowiem tylko o obowiązek uiszczenia wpisu sądowego od takiej skargi, ale także o skutki jakie mogą powstać w przyszłości w związku z konkretną sprawą, np. odszkodowanie dochodzone przez inwestora. Określone skutki mogą też powstać w konkretnej sprawie w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji bądź Naczelnym Sądem Administracyjnym – przykładowo można wskazać na art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który to przepis przewiduje, iż w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji.

W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi (ust. 2) zaś przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora (ust. 3).

Jak zaś stanowi art. 40 ust. 1b Prawa o stowarzyszeniach każdy członek odpowiada za zobowiązania stowarzyszenia zwykłego bez ograniczeń całym swoim majątkiem solidarnie z pozostałymi członkami oraz ze stowarzyszeniem. Odpowiedzialność ta powstaje z chwilą, gdy egzekucja z majątku stowarzyszenia zwykłego okaże się bezskuteczna.

W tym stanie rzeczy w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej wymagana jest zatem uprzednia zgoda wszystkich członków Stowarzyszenia zwykłego, o jakiej mowa w art. 41a ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach.

Prawo do reprezentowania stowarzyszenia zwykłego wynikające z ustawy Prawo o stowarzyszeniach i regulaminu należy rozumieć wąsko i wymaga ono doprecyzowania dla podejmowania konkretnych czynności. Tego rodzaju doprecyzowanie może nastąpić w regulaminie stowarzyszenia, w formie ogólnego lub szczegółowego pełnomocnictwa. Regulamin przyjmowany jest bowiem w formie uchwały wszystkich członków stowarzyszenia i jest dopuszczalne, aby już na tym etapie członkowie stowarzyszenia udzielili przedstawicielowi stowarzyszenia pełnomocnictwa do podejmowania określonych czynności w ich imieniu.

Z tego rodzaju upoważnieniem nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie, aby radca prawny A. K. mógł działać w imieniu Stowarzyszenia, w tym wnieść skargę kasacyjną, winien legitymować się uchwałą podpisaną przez wszystkich członków Stowarzyszenia o wniesieniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 344/14 i udzieleniu pełnomocnictwa radcy prawnemu A. K. do reprezentowania Stowarzyszenia przed sądami administracyjnymi, a także dokumentem, z którego wynika skład osobowy Stowarzyszenia – celem wykazania, że uchwałę tę podjęli wszyscy członkowi Stowarzyszenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. art. 178 w związku art. 193 p.p.s.a., w punkcie drugim wyroku odrzucił skargę kasacyjną Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" w W.

Skarga kasacyjna wniesiona przez B. K. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji, tak przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych przez ich niewłaściwe zastosowanie.

Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (aktualnie t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ).

Wskazany przez skarżącą przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 – dalej: u.p.z.p.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji – stanowił, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Według art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Nadmienić należy, iż powołany w skardze kasacyjnej ustęp 2 art. 60 u.p.z.p. został uchylony przez art. 10 pkt 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz.1492) z dniem 22 września 2004 r.

Naruszenia powyższych przepisów skarżąca upatruje w tym, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie hotelu z restauracją oraz funkcją usług w części parteru, garażem podziemnym, zjazdem z ul. [...] oraz dojściem, na działce ew. nr [...] w obrębie [...] (pod zainwestowanie kubaturowe) oraz części działki ew. nr [...] w obrębie [...] (wyłącznie pod zjazd i dojście), przy ul. [...] 225/227 w W. na terenie Dzielnicy [...].

Wbrew stanowisku skarżącej wydana w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, a tym samym Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do jej uchylenia z tych przyczyn.

Błędne jest stanowisko skarżącej wysnute z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II OSK 95/12. Powyższy wyrok dotyczył decyzji orzekającej rozbiórkę zjazdu, a inwestor podnosił, że w sytuacji, kiedy dysponuje decyzją wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, organ nadzoru budowlanego nie miał prawa żądania przedłożenia zaświadczenia o zgodności zjazdu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział pogląd, iż budowa zjazdu stanowi jedynie jeden z elementów zmiany zagospodarowania danego terenu wywołanej realizacją planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Przesądzenie zatem o warunkach zabudowy tego przedsięwzięcia czyni zbędnym ustalanie warunków zabudowy zjazdu mającego jedynie zapewnić dojazd do działki, na której jest ono realizowane. Sąd zaznaczył, że zarówno w sprawie pozwolenia na budowę zjazdu, jak i w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, chodzi o ustalenie lokalizacji w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc Sąd pierwszej instancji winien rozważyć, czy w sytuacji legitymowania się przez inwestora decyzją wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych uzasadnione było nałożenie przez organ obowiązku przedłożenia powyższego zaświadczenia (por. LEX nr 1971464).

Powyższy wyrok został wydany w innych okolicznościach sprawy i

w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Niniejsza zaś sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Jeśli w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla całego przedsięwzięcia inwestycyjnego organ zawrze stwierdzenie – jak w niniejszej sprawie – że inwestycja polega na budowie hotelu z restauracją oraz funkcją usług w części parteru, garażem podziemnym, zjazdami oraz dojściem, to nie można mówić, że decyzja ta dotknięta jest wadą, która uzasadnia uchylenie tej decyzji.

Nadmienić też należy, iż z dniem 1 stycznia 2017 r. - mocą art. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r., poz. 2255) – do art. 29 ustawy o drogach publicznych dodano ust. 6 w brzmieniu: " Budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu."

Z powyższych względów nieusprawiedliwiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: "p.u.s.a"), art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz § 55 ust. 1 pkt 3, § 77 ust. 1 i 2, § 78 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Kwestie objęte tymi przepisami powołanego wyżej rozporzadzenia nie podlegaja badaniu w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy.

Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane są spełnione. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno - budowlany ocenia planowaną inwestycję w aspekcie przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy, m.in. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U.

z 2015 r., poz. 1422) oraz właściwych przepisów odrębnych. Jak stanowi art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. W tym postępowaniu organ architektoniczno – budowlany bada m.in. kwestię posiadania przez inwestora decyzji wydanej art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych.

Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz art. 4 pkt 8 i art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak też art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tak przez błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie.

Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że organy prawidłowo uznały, że przedmiotowa inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, gdyż bezpośrednio przylega do drogi publicznej. W takim przypadku nie jest konieczne posiadanie "tytułu prawnego" do korzystania z tej drogi, gdyż - stosownie do art. 1 ustawy o drogach publicznych - drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem (...). W niniejszej sprawie spełniona jest zatem przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. - teren ma dostęp do drogi publicznej.

Jak stanowi art. 2 pkt 14 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o "dostępie do drogi publicznej" należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Nie ma racji skarżąca, że aby przyjąć, iż dana nieruchomość ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, to w stosunku do tej nieruchomości musi funkcjonować w obrocie prawnym ostateczna decyzja zarządcy drogi publicznej, zezwalająca na lokalizację zjazdu wydana na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Powołane w skardze kasacyjnej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą odmiennych sytuacji, a mianowicie przypadków, gdy działka nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, gdyż oddziela ją od tej drogi nieruchomość stanowiąca własność innej osoby niż inwestor. Wówczas konieczne jest ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, albowiem ustanowienie takiej służebności nie jest możliwe w decyzji o warunkach zabudowy.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut dotyczacy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 9 ust. 4 i 5, art. 2 pkt 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z Uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] ze zm. - część XII.A.1.2.2, część XII.A:2 i część Xll.A.2 w związku z Rysunkiem 14 Studium poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie jest jednak aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). To zaś oznacza, że uchwała

w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wiąże organy gminy przy realizacji polityki przestrzennej, lecz ustalenia studium nie mogą być podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy. Treść studium nie może zatem mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mając charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić materialnoprawnej podstawy decyzji administracyjnej.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się też naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

w związku z § 3 ust. 1 oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.

Zdaniem skarżącej wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oblicza się jako liczbę wyrażającą ujęty procentowo stosunek powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym do powierzchni terenu budowlanego na obszarze analizowanym. Nie można podzielić poglądu skarżącej, że sporządzając analizę należało zliczyć powierzchnię wszystkich dzałek, zliczyć powierzchnię zabudowy na wszystkich działkach i podzielić liczbę stanowiącą sumę powierzchni wszystkich dzałek przez liczbę stanowiącą sumę powierzchni zabudowy na wszystkich działkach.

Do przyjęcia poglądu prezentowanego przez skarżącą nie daje podstaw rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U.

z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 5 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).

Jak wynika z Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część opisowa i część graficzna), stanowiącej załącznik Nr 2 do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, autor analizy – podając numery ewidencyjne działek i obręb oraz adres ich położenia - ustalił wielkość powierzchni działek leżących w obszarze analizowanym i wielkość powierzchni zabudowy tych działek oraz wyliczył wskaźnik % powierzchni zabudowy każdej z tych działek w stosunku do powierzchni każdej z tych działek, a następnie wyliczył średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na analizowanym obszarze, co dało podstawę do określenia wskaźnika wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Takie działanie należy uznać za prawidłowe i znajdujące oparcie w przepisach prawa.

Z powyższych też względów nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentu - Analizy Obszarowej z dnia 15 stycznia 2015 r. - złożonej w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji - oraz wadliwą ocenę prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego organy. Zauważyć nalezy, iż powyższą Analizę Obszarową sporządził uczestnik postępowania K. K.. Nie negując zawodowych uprawnień K. K. należy stwierdzić, iż w istocie Analiza Obszarowa stanowi uzasadnienie prezentowanego przez uczestnika postępowania, a także skarżącą B. K., stanowiska w zakresie prawidłowości wyliczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Kwestia ta została omówiona powyżej.

Nie znajdują również usprawiedliwienia zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3, art. 27 § 1 i art. 24 § 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie decyzja organu II instancji nie została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie. Okoliczność, iż określona osoba brała udziału w wydaniu decyzji przez samorządowe kolegium odwoławcze, uchylonej przez sąd administracyjny, i następnie brała udziału w wydaniu decyzji przez samorządowe kolegium odwoławcze po wyroku sądu administracyjnego, nie stanowi podstawy prawnej do wyłączenia tego członka kolegium od udziału w postępowaniu w tej sprawie.

Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem I instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję oraz wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.), jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu, w którym w pierwszej instancji wydana została decyzja przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże zatem bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w I instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Reguła ta nie odnosi się do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego. Okoliczność, że osoba ta brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, która została uchylona przez organ odwoławczy, nie ma znaczenia w kontekście art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały okoliczności wyłączenia pracownika organu, co oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), w punkcie pierwszym wyroku oddalił skargę kasacyjną B. K..