Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 690/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Sławomir Kozik, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 23 marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXXIX/453/2018 z dnia 23 marca 2018 r. Rada Gminy przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2018". W § 2 uchwały wskazano, że weszła w życie

z dniem podjęcia.

Prokurator Rejonowy zaskarżył powyższą uchwałę

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie

jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażace naruszenie art. 4

i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych

i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1523 ze zm.; określanej dalej jako "u.o.a.n.") poprzez brak jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa pomimo, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że program opieki nad zwierzętami uchwalany na podstawie art. 11 ust. 1 i art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o ochronie zwierząt (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 857 ze zm.; dalej jako "u.o.z.")

jest aktem prawa miejscowego posiadającym zróżnicowany charakter normatywny, gdyż oprócz norm indywidualno-konkretnych zawiera także normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Materia Programu skierowanego

do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki

nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt

oraz powszechność obowiązywania prowadzi do wniosku, że uchwała taka stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść Programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.

Zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej określanej jako "u.s.g.")

w zw. z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Jako akt prawa miejscowego stanowionego przez organy gminy powinna być ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n.). Zaskarżona uchwała nie została ogłoszona we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. Okoliczność

ta stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 u.s.g. jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję

art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Skutkiem braku ogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wskazał, że z uwagi

na zmienne orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii istotnych cech,

jakie powinien mieć akt prawny, by można go było uznać za akt prawa miejscowego, skarga została uwzględniona. Wyjaśnił, że w dniu 12 października 2018 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XLVIII/573/2018 r. w sprawie zmiany "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt"

i zmieniła § 2 uchwały nr XXXIX/453/2018 nadając mu następujące brzmienie: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni, od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność z prawem aktów lub czynności organów administracji publicznej.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5

i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej określanej

jako "p.p.s.a.") sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie

to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia

przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Zgodnie z art. 91 u.s.g uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne

z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się

do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu

do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał

(zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916 i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej,

na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 ZTP, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania

w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 1 u.o.z.,

który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do corocznego uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Z regulacji zawartych w art. 11a ww. ustawy wynika, że Program obejmuje

w szczególności (ust. 2):

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt;

przy czym realizacja powyższych zadań może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt

w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób,

pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Projekt Programu organ wykonawczy gminy przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom

lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7),

które to podmioty wydają opinie o projekcie Programu (ust. 8).

W tak zarysowanym kontekście normatywnym należało rozważyć,

czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia Programu

do aktów prawa miejscowego podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wymagającym zachowania vacatio legis. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17 (LEX nr 2346710). Pogląd ten zaprezentowany został również m.in. w następujących wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego:

z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014/6/100; z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 3051/15, LEX nr 2037496; z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 221/16, LEX nr 2066405; czy z dnia 12 października 2016 r. sygn. II OSK 3245/14, LEX nr 2199460; z dnia 24 maja 2017 r. sygn. II OSK 725/17, LEX

nr 2334602; czy z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 268/16, LEX

nr 2406444. W orzeczeniach tych podkreślano, że Program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą dowiedzieć się z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Również zdaniem przedstawicieli doktryny, systemowo poprawna,

a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka, nr 4 z 2012 r., s. 44).

Okoliczność, że uchwalany przez radę gminy Program (akt planowania) zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Wystarczy aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (zob. ww. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13). Uchwała w sprawie przyjęcia Programu jest skierowana

do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska, czy też zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę skłania się ku poglądowi,

że uchwały w przedmiocie przyjęcia Programu stanowią akt prawa miejscowego.

Należy podkreślić, że każdorazowo, aby móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez organ samorządu terytorialnego przymiot prawa miejscowego, należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne i formalne. Konieczne jest zatem ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Tym samym, o charakterze danego aktu prawnego przesądza podstawa prawna aktu oraz regulowana nim materia.

Akty prawa miejscowego, czyli przepisy powszechnie obowiązujące

na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności oraz abstrakcyjności. Należy również podkreślić,

że akt prawa miejscowego nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkujących lub przebywających na określonym terytorium; wystarczy wskazać adresatów (co najmniej grupowo), o ile wyodrębnienie dokonywane jest na podstawie określonego kryterium.

Należy zgodzić się z Prokuratorem, że uchwała rady gminy w sprawie przyjęcia Programu ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym, abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" - do aktów planowania, co oznacza,

że jej charakter - jako aktu powszechnie obowiązującego - może być w konkretnym przypadku dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z u.o.z. Treść Programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech Programu trzeba jednak zaliczyć również to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera on postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię Programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania, uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść Programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.

Jak już wyżej wskazano - o tym, czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, decyduje jej treść. Uchwała w sprawie przyjęcia Programu na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi

oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały

w sprawie przyjęcia Programu. Przedmiotowy Program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt, co powoduje, że jest to akt prawa miejscowego, a nie akt wewnętrzny.

Podsumowując: z uwagi na to, że Uchwała XXXIX/453/2018 rozstrzyga

o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową

i jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z., a treść Programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, należało uznać, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, powinna być - jako akt prawa miejscowego - zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w u.o.a.n. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa - akt taki nie może bowiem wiązać adresatów zawartymi w nim normami prawnymi

i nie odnosi skutku prawnego.

Ze względu na okoliczność, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, jej podjęcie w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia nieważności takiej uchwały przez sąd administracyjny. Odmienne są bowiem skutki prawne zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności. Zmiana uchwały przez radę gminy oznacza bowiem nadanie nowego brzmienia określonego przepisu uchwały ze skutkiem od daty uchwalenia (ex nunc), podczas gdy stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) (por. wyrok WSA w Olsztynie z 19 lutego 2015 r., sygn. I SA/Ol 8/15).

Kwestią kontrowersyjną jest ograniczenie stosowania przez sąd administracyjny środka stwierdzenia nieważności przesłanką wywołania nieodwracalnych skutków prawnych. Należy podkreślić, że art. 147 p.p.s.a.

nie odsyła do regulacji stwierdzenia nieważności decyzji przyjętej w art. 156 k.p.a. Jedynie w art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi o konsekwencjach prawnych dla wzruszenia rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej wydanego na podstawie uchwały lub aktu,

co do którego sąd administracyjny stwierdził nieważność lub orzekł o niezgodności

z prawem, odsyłając do trybu określonego w postępowaniu administracyjnym

albo w przepisach szczególnych. Nie ma podstaw do wyprowadzenia z regulacji przyjętej w art. 147 p.p.s.a. przesłanki negatywnej stosowania środków - przesłanki wywołania nieodwracalnych skutków prawnych. W regulacji ustaw samorządowych

w j art. 94 ust. 2 u.s.g. oraz art. 82 ust. 2 u.s.p. i art. 83 ust. 2 u.s.w. stanowi się

o odpowiednim stosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego

co do skutków orzeczenia sądu administracyjnego o niezgodności uchwały

lub zarządzenia z prawem. Przepisy odsyłają odniesienie do skutków orzeczenia,

a zatem nie do skutków zaskarżonego aktu. W konsekwencji nie ma podstaw

do wyprowadzenia związania przesłanką nieodwracalnych skutków zaskarżonego aktu. Jeżeli przepis prawa nie wprowadza przesłanki negatywnej dla stosowania środków, nie można wyprowadzić ich wbrew przyjętej konstrukcji prawnej, zwłaszcza gdy prowadziłoby to do odmowy zastosowania środka przez oddalenie skargi. Konstruując środki stosowane przez sąd administracyjny, chroniąc zasadę trwałości decyzji administracyjnej, art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nakazuje stosować przesłanki negatywne wyłączające dopuszczalność wzruszenia mocy obowiązującej decyzji. Takich przesłanek nie przyjmuje w konstrukcji środków stosowanych przez sąd administracyjny w sprawach sądowoadministracyjnych obejmujących innego rodzaju skargi na działalność organów wykonujących administrację publiczną. Wskazuje

na to expressis verbis konstrukcja orzeczenia o niezgodności z prawem uchwał

lub zarządzeń niebędących aktami prawa miejscowego, które tracą moc obowiązującą z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem

(por. https://sip.lex.pl/#/analysis/738392499/rodzaje-wyrokow-srodki-stosowane-przez-sad-administracyjny).

Zaskarżenie uchwały samorządu terytorialnego przez prokuratora ma na celu stwierdzenie jej nieważności (bądź poszczególnych jej zapisów) ex tunc. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana

do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany (por. wyrok WSA w Kielcach z 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 505/17).

Zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego

nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli może być zastosowany

do sytuacji z okresu poprzedzającego jego podjęcie.

Skutki sankcji stwierdzenia nieważności uchwały, którą po upływie terminu określonego w art. 90 ust. 1 u.s.g. może zastosować wyłącznie sąd administracyjny, oraz instytucji uchylenia uchwały, którą może w zakresie swych kompetencji uchwałodawczych zarządzać sam organ stanowiący gminy, są zróżnicowane. Sprowadzają się one do tego, że uchylenie uchwały oznacza wyeliminowanie jej

z porządku prawnego ze skutkiem od daty jej uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc).

Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie

z zakresu administracji publicznej, dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Przesłankę utraty mocy obowiązującej należy w tym przypadku oceniać poprzez ustalenie możliwości zastosowania przepisu nieobowiązującego już aktu prawnego do jakiejkolwiek sytuacji

z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.

Pomimo że uchwała przestała być elementem systemu prawa, to w dalszym ciągu, w oparciu o poprzednio obowiązujące przepisy, rozstrzygane mogą być zdarzenia prawne, które zaszły w czasie ich stosowania. Powyższe wskazuje,

że konieczne jest poddanie takiej uchwały kontroli sądowej (tak: wyrok WSA

w Olsztynie z 18 stycznia 2017 r., sygn.. akt I SA/Ol 836/16).

W ocenie Sądu zmiana § 2 uchwały XXXIX/453/2018 dokonana uchwałą Rady Gminy nr XLVIII/573/2018 nie stanowi aktu autokontroli skutkującego przeszkodą do badania zaskarżonej uchwały według kryterium legalności. Wadliwość uchwały skutkująca jej nieważnością ze skutkiem ex tunc z powodu naruszenia przepisu o ogłaszaniu aktów prawa miejscowego nie może być konwalidowana

ze skutkiem ex nunc poprzez zmiany uchwały nieważnej.

Orzeczenie o nieważności aktu prawa miejscowego zapada w razie ustalenia, że jest ono dotknięte wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności

z prawem, które należy uznać za istotne naruszenie konkretnych norm prawnych. Przedmiotowe orzeczenie ma charakter deklaratoryjny i działa ze skutkiem ex tunc, pozbawiając zakwestionowany akt mocy prawnej od momentu jego podjęcia. Pozbawienie zaś danego aktu normatywnego bytu prawnego oznacza, że wszelkie czynności prawne i faktyczne podjęte na jego podstawie należy uznać za czynności podjęte bez podstawy prawnej. Stwierdzenie nieważności może przy tym dotyczyć całości, jak i części uchwały (zarządzenia), a nawet jednego ze zdań współrzędnie złożonych tego aktu (por. wyrok NSA z 26 czerwca 1996 r., sygn. akt I SA/Wr 628/96, OwSS 1996, nr 4).

Sąd podziela pogląd, że uchwała zawierająca postanowienia niezgodne

z przepisami, o których mowa w art. 42 u.s.g., skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 tej ustawy (tak: wyrok NSA z 23 października 2008 r., sygn. I OSK 701/08).

W niniejszej sprawie Sąd dostrzega również naruszenie art. 11 a ustawy

o ochronie zwierząt, zgodnie z którym konieczne jest skonkretyzowane wskazanie podmiotu zobowiązanego do realizacji gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności, w tym przede wszystkim określeniem

w Programie konkretnego podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz miejsca dla zwierząt bezdomnych w schronisku (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 lipca 2018 r., sygn. II SA/Kr 724/18).

Posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "w szczególności"

w art. 11 ust. 2 u.o.z. w odniesieniu do merytorycznej zawartości uchwały

w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt czyni niezasadnym podniesiony w skardze zarzut polegający na przekroczeniu delegacji ustawowej polegającej na zamieszczeniu w § 14 uchwały postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie odpowiedzialnej

i właściwej opieki nad zwierzętami ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji kastracji oraz czipowania, a także adopcji zwierząt bezdomnych.

Ustalenie w programie konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych,

a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w takiej sytuacji wymagającej od nich skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów (zob. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 7 października 2015 r., sygn. II SA/Rz 910/15, z 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 857/18). Typowo wykonawczy charakter Programu nie zostanie zachowany, jeśli pominie się w nim wskazanie podmiotów realizujących szczegółowe zadania gminy. Z tych powodów brak takich obligatoryjnych elementów będzie przesądzać o istotnej wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a u.o.z. Zatem obowiązkiem rady gminy, realizującej postanowienia art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. było wskazanie konkretnego schroniska (wyłącznie taki podmiot jest uprawniony do podejmowania działań w tym zakresie – art. 11a ust. 4) wraz z identyfikacją jego nazwy oraz adresu, natomiast wywiązując się z obowiązku precyzyjnego, konkretnego i kompleksowego uregulowania kwestii określonych w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. winna także wskazać na sposoby realizacji tego zadania.

W ocenie Sądu nie spełnia wyżej wymienionego kryterium wskazanie wykonawcy Programu w § 2 ust. 1 pkt 2 i 3.

A. zostało wskazane w § 4 ust. 3 jako podmiot "zapewniający dalszą opiekę nad bezdomnymi zwierzętami", jednak w dalszych zapisach, w których posłużono się pojęciem "schronisko" (§ 5 ust. 1 i ust. 3, § 7 ust. 1 i 3) nie skonkretyzowano tożsamości tego określenia z podmiotem wskazanym w § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały.

Należy zwrócić uwagę, że w § 8 konkretnie wskazano "miejsce

dla bezdomnych zwierząt" w oznaczonym gospodarstwie, natomiast w § 4 ust. 3

nie wskazano miejsca opieki, lecz "obowiązek zapewnienia dalszej opieki".

Treść uchwały powinna konkretyzować podmiot będący schroniskiem

w sposób jednoznacznie wskazujący miejsce bezpośredniego przekazywania zwierząt bezdomnych.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając

na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały

w całości.