Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 157/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. B. i K. B. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie poddania małoletniego syna obowiązkowej kwarantannie 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Inspektor Sanitarny solidarnie na rzecz M. B. i K. B. kwotę [...](dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], Inspektor Sanitarny (dalej też "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania M. i K. B., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. (dalej jako "organ I instancji" lub "PPIS") z dnia [...] października 2020 r., nr [...], w przedmiocie nakazu poddania małoletniego A. B. obowiązkowej kwarantannie.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że decyzją z [...] października 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. wydał decyzję administracyjną z rygorem natychmiastowej wykonalności, nakazując M. i K. B. (dalej także "skarżący") poddanie małoletniego syna A. B. obowiązkowej kwarantannie od dnia [...].10.2020 r. do dnia [...].10.2020 r. lub do czasu uzyskania ujemnego wyniku testu diagnostycznego w kierunku SARS-CoV-2. Syn A. uczęszczał do Niepublicznego Przedszkola "[...]" w R., gdzie u jednej z osób wystąpiły objawy chorobowe i potwierdzono obecność wirusa SARS-CoV-2. W ramach podjętych działań przeciwepidemicznych przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w R. wszystkie osoby, które były narażone na chorobę zakaźną wywołaną tym wirusem lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznym czynnika chorobotwórczego wywołującego chorobę COVID-19 zostały poddane obowiązkowej kwarantannie (zgodnie z listą przekazaną przez dyrekcję przedszkola), w tym również A. B., syn M. i K. B. .

Organ odwoławczy wskazał na treść art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obowiązane są, na zasadach określonych w tej ustawie poddać się obowiązkowej kwarantannie, a przedmiotowy obowiązek może być nałożony w drodze decyzji organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Mając na uwadze art. 34 ust. 2 ww. ustawy osoba poddana obowiązkowej kwarantannie odbywa ją razem z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi. PPIS w R. mając na uwadze ochronę zdrowia i życia ludzkiego jak również interes społeczny oraz konieczność zapewnienia należytej ochrony dla zdrowia i życia osób postronnych wydał decyzję, obszernie ją uzasadniając pod kątem merytoryczno-prawnym.

Zdaniem PWIS, działania organu I instancji były zgodne z obowiązującymi przepisami prawa z poszanowaniem prawa do wolności, bezpieczeństwa osobistego tj. zgodnie z art. 5 ust. 1 Konwencji Praw Człowieka, a także Konstytucją RP (art. 8 i art. 30). Konstytucja w art. 30 stwierdza bowiem, że godność stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela, dopuszcza jednak (ust. 3) ograniczenie korzystania z konstytucjonalnych wolności i praw, gdy są one konieczne dla zdrowia i praw innych osób. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 83 Konstytucji RP, każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie zaś z art. 68 Konstytucji RP każdy obywatel ma prawo do ochrony zdrowia (ust. 1), a władze publiczne obowiązane są do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (ust. 4). W celu ochrony zdrowia i życia została wydana przez PPIS w R. decyzja nakazująca skarżącym poddanie obowiązkowej kwarantannie ich małoletniego syna A. B. wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi w miejscu zamieszkania, o czym zdaniem organu mówi art. 34 ust. 2 ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że nie jest to niezgodne z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Organ II instancji zważył, że przytoczony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 42 ust. 3 (dotyczący złamania zasady niewinności) oraz art. 45 Konstytucji RP (dotyczący rozpatrzenia sprawy przez bezstronny i niezawisły Sąd) nie ma odniesienia do niniejszego postępowania administracyjnego. Za chybiony uznał także zarzut naruszenia art. 288 Konstytucji RP dotyczący "rozporządzenia Ministra Zdrowia bez podstawy w specustawie o COVID-19", albowiem organu administracji publicznej związane są każdym aktem prawnym, w tym wykonawczym, znajdującym się w porządku prawnym i nie jest rzeczą organu kontrola ich konstytucyjności, czemu służą inne instrumenty prawne.

Organ wskazał nadto, że w przypadku wniesienia odwołania organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania, wstrzymuje z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji (art. 152 k.p.a.) z wyjątkiem dwóch sytuacji: decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 1) i decyzja podlega natychmiastowemu wykonania z mocy prawa (pkt 2). W tych przypadkach tylko organ odwoławczy może wstrzymać wykonanie decyzji, w trybie określonym w art. 135 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie zachodziły wszelkie przesłanki by zastosować wobec małoletniego syna skarżących, jako osoby która miała styczność z osobą zakażoną koronawirusem SARS-CoV-2, obowiązkową kwarantannę, a nakazy decyzji nie były nadmierne wobec zagrożenia.

M. B. i K. B. w skardze na powyższą decyzję [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] grudnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli o jej uchylenie i uchylenie utrzymanej w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. nr [...] z dnia [...] października 2020 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżący zarzucili, podobnie jak w odwołaniu, naruszenie:

- art. 177 i art. 199 Traktatu Ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą, wskazując na zależność organów państwowej inspekcji sanitarnej od Ministerstwa Skarbu Państwa, a w związku z tym nie są sądem w rozumieniu prawa ani organem niezależnym i nie mogą wydawać wyroków pozbawiających wolności, jakimi są kwarantanna i nakładanie kar finansowych,

- art. 52 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, które miało wpływ na wynik sprawy, do obowiązku poddania się kwarantannie w związku z nieudowodnieniem, że A. B. miał się stykać z osobą zarażoną - na podstawie § 1 i § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, który to obowiązek nie istniał, jako wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego,

- art. 48a ust. 1 w zw. z art. 46a i 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z przepisem § 1 i § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, do obowiązku poddania się kwarantannie w zw. z nieudowodnionym faktem, że A. B. miał się stykać z osobą zarażoną, podczas gdy faktycznie skarżący nie podlegał obowiązkowi poddania się kwarantannie,

a) ww. obowiązek poddania się kwarantannie wydany został bez podstawy prawnej, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, gdyż kompetencję do nałożenia w drodze rozporządzenia obowiązku kwarantanny ustawa o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przyznaje wyłącznie Radzie Ministrów,

b) gdyż objęcie kwarantanną nie może wynikać tylko z samego faktu, że w związku z nieudowodnionym faktem, że A.B. miał się stykać z osoba zarażoną, co w sprawie nie nastąpiło i nie miało miejsca,

- art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 3 Konwencji Praw Człowieka (prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego) z uwagi na próbę bezprawnego pozbawienia wolności małoletniego A. B., co jest niezgodne z wyrokiem Izby z 3.11.2015 r. w sprawie Hadzimejlić i inni przeciwko Bośni i Hercegowinie (skargi nr 3427/13, 74569/13, 7157/14) oraz prawa do obrony

- art. 30, art. 42 ust. 3, art. 228 Konstytucji RP,

- art. 77 § 1, art. 80 i art. 152 k.p.a.

Skarżący obszernie uzasadnili swe zarzuty przywołując szeroko orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych

W odpowiedzi na skargę Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. Część zarzutów skargi okazała się jednak bezzasadna w odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektor Sanitarnego (dalej "PWIS") z [...] grudnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. (dalej "PPIS") z [...] października 2020 r. w przedmiocie skierowanego do skarżących nakazu poddania ich małoletniego syna obowiązkowej kwarantannie w miejscu zamieszkania od 7-10 października 2020 r. włącznie lub do czasu uzyskania negatywnego wyniku testu na obecność koronawirusa SARS-CoV-2 w organizmie. Decyzji organu I instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Materialnoprawną podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.). Zgodnie z art. 1 pkt 1 i 2 ustawa określa: 1) zasady i tryb zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym zasady i tryb rozpoznawania i monitorowania sytuacji epidemiologicznej oraz podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia, przecięcia dróg szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie; 2) zadania organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f i pkt 3 ww. ustawy, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie oraz stosowania się do nakazów i zakazów organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej służących zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych.

Wskazać należy, że zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy kwarantanna oznacza odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.

Stosownie do art. 33 ust. 1 ww. ustawy, państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Decyzjom, o których mowa w ust. 1 i 2, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (ust. 3).

Zgodnie zaś z art. 34 ust. 2 ww. ustawy, osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Zakazuje się opuszczania miejsca kwarantanny, chyba że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej (ust. 4 pkt 2).

Wykaz chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku kwarantanny oraz okresy obowiązkowej kwarantanny zostały określone w wydanym na podstawie art. 34 ust. 5 pkt 5 cytowanej ustawy rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz.U. poz. 607 ze zm.). Stosownie do § 5 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ww. ustawy powstaje w przypadku narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-COV-2 (COVID-19) lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych ją wywołujących. Zgodnie z ust. 3 okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie SARS-CoV-2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia, ulega zakończeniu po 10 dniach licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny.

Przytoczone wyżej regulacje uprawniają organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej do nałożenia obowiązku kwarantanny w ściśle określonych przypadkach. Skorzystanie z przysługujących organom uprawnień w tym zakresie wymaga jednak wykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że w okolicznościach danej sprawy zaistniała jedna z sytuacji objętych omawianymi przepisami. Wynik tych ustaleń musi natomiast znaleźć odzwierciedlenie zarówno w uzasadnieniu decyzji nakładającej obowiązek poddania się kwarantannie, jak i przede wszystkim w zgromadzonym materiale dowodowym.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem tzw. zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). W myśl tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy.

Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (na żądanie strony lub z urzędu), jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Na organy administracji nałożony został również obowiązek dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, w tym zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone obowiązki – zakazy bądź nakazy. Zgodnie z zasadą przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W myśl art. 107 § 3 k.p.a., decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy powinno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie wskazanym wyżej wymogom nie sprostał żaden z orzekających organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W decyzji z [...] października 2020 r. PPIS w R. odnośnie ustaleń faktycznych wskazał jedynie: "ustalono, że syn adresatów decyzji miał styczność w dniu [...].09.2020 r. z osobą zakażoną szczególnie niebezpiecznym i wysoce zakaźnym koronawirusem SARS-CoV-2 w wyniku czego został narażony na zakażenie". Jednocześnie organ nie powołał się na jakikolwiek dowód, na podstawie którego owo "narażenie" ustalił. Sąd stwierdza, że brak również w przedstawionych aktach administracyjnych dowodów potwierdzających zarówno datę jak i okoliczności pozwalających na ustalenie rzeczywistego narażenia syna skarżących na zakażenie ww. chorobę zakaźną.

Z kolei w uzasadnieniu skarżonej decyzji z [...] grudnia 2020 r. organ odwoławczy wskazał, że syn skarżących A. uczęszczał do Niepublicznego Przedszkola "[...]" w R. , gdzie u jednej z osób wystąpiły objawy chorobowe i potwierdzono obecność wirusa SARS-CoV-2. W ramach podjętych działań przeciwepidemicznych wszystkie osoby, które były narażone na chorobę zakaźną wywołaną tym wirusem lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego wywołującego chorobę COVID-19. Zostały poddane obowiązkowej kwarantannie (zgodnie z listą przekazaną przez dyrekcję przedszkola), w tym również syn skarżących.

Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wyłącznie email z [...] października 2020 r. od przedstawiciela Niepublicznego Przedszkola [...] do sekretariatu Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, zawierający zestawienie danych kilkorga dzieci i rodziców wraz z numerami telefonów, który w żaden sposób nie odnosi się merytorycznie do kwestii narażenia na chorobę lub wystąpienia u kogokolwiek objawów choroby, czy np. pozytywnego wyniku testu. Z pewnością zatem tego typu informacja nie może stanowić podstawy do dokonywania wiążących ustaleń, pozwalających na objęcie kogokolwiek kwarantanną. Organy administracji nie zgromadziły w tej indywidualnej sprawie materiału dowodowego uzasadniającego przyjęcie, że wystąpiła, a jeżeli tak to kiedy, styczność syna skarżących ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (jakie dowody to konkretnie potwierdzają), lub inna podstawa podjęcia decyzji o skierowaniu na kwarantannę.

Wskazać w tym miejscu należy, że ustawodawca zdefiniował pojęcie styczności w art. 2 pkt 25 ww. ustawy, jako bezpośredni lub pośredni kontakt osoby ze źródłem zakażenia, jeżeli charakter tego kontaktu zagrażał lub zagraża przeniesieniem na tę osobę biologicznych czynników chorobotwórczych. Dodatkowo można wskazać, że w aktach znajduje się dokument z rozmowy telefonicznej z M. B. przeprowadzonej [...].10.2020 r., z której wynika jedynie to, że syn był w przedszkolu ostatni raz [...].09.2020 r.

W tym miejscu przypomnienia wymaga, że przepisy art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. nie przewidują możliwości skierowania na kwarantannę osoby, w przypadku której występuje uzasadnione podejrzenie styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Przepis art. 33 ust. 1 ww. ustawy jednoznacznie wskazuje, że organy sanitarne mogą nałożyć obowiązek poddania się kwarantannie na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub - co istotne na gruncie rozpoznawanej sprawy - osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. O pozostawaniu w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego mówi również art. 34 ust. 2 ustawy, który stanowi jednocześnie, że osoby te podlegają obowiązkowej kwarantannie przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia lub styczności. Ustawodawca uzależnia zatem możliwość poddania obowiązkowej kwarantannie osoby, która miała kontakt ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego od stwierdzenia, że osoba ta rzeczywiście miała styczność ze źródłem czynnika chorobotwórczego. Do wydania decyzji w tym zakresie nie jest wystarczające wystąpienie podejrzenia styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Do wydania decyzji nakazującej poddanie się obowiązkowej kwarantannie konieczne jest ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, że dana osoba rzeczywiście miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i ustalenie daty, w jakiej ten kontakt nastąpił, bowiem od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia lub styczności liczony jest okres kwarantanny. Ustaleń takich w rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu zabrakło, a w szczególności nie wynikają one ze znajdującego się w sprawie materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji organów inspekcji sanitarnej orzekających w sprawie.

W ocenie Sądu, na podstawie informacji przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i znajdujących się w aktach sprawy nie sposób ustalić czy, gdzie i kiedy syn skarżących miał styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, do której to przesłanki zastosowania obowiązku kwarantanny konsekwentnie odwołuje się organ.

Jak już wyżej wskazano, stosownie do art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W korelacji z powyższym przepisem pozostaje art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Dowodem w postępowaniu administracyjnym będą wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie. Źródłem dowodowym może być strona postępowania, ale również uczestnicy postępowania niedziałający na prawach strony. Natomiast środkiem dowodowym są m. in. wyjaśnienia stron, treść zaświadczeń oraz oświadczeń.

Przypomnieć należy również, że organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 § 1 k.p.a.). W sytuacji zatem, gdy decyzja nakładająca obowiązek poddania się kwarantannie została oparta na niedostatecznym materiale dowodowym, organ odwoławczy winien skorzystać z przysługującego mu uprawnienia w powyższym zakresie. Nie można wykluczyć, że w szczególności organ I instancji był z urzędu w posiadaniu informacji lub dowodów uzasadniających podjęcie kwestionowanej decyzji, w szczególności dotyczących rzeczywistego źródła czynnika chorobotwórczego w przedszkolu i ewentualnie kiedy miała miejsce styczność syna skarżących i narażenie na zarażenie chorobą zakaźną. Jednak tego typu przypuszczenie nie może stanowić podstawy wydania decyzji o nałożeniu obowiązku kwarantanny na kogokolwiek. Zasadnie bowiem skarżący akcentują charakter tego typu decyzji stanowiącej w istocie ingerencję w konstytucyjnie chronioną wolność przemieszczania się. O ile działanie organu I instancji, mocno ograniczone w zakresie podejmowanych czynności dowodowych, mogłoby być w okolicznościach sprawy uzasadnione, o tyle już oparcie się przez organ odwoławczy na tak "ubogim" materiale dowodowym i w żaden sposób nieprzesądzającym relewantnych prawnie okoliczności faktycznych, bez wykazania niemożności podjęcia dodatkowych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (zob. np. orzeczenia w sprawach sygn. akt: II OSK 2785/20, Lex nr 3095237, VII SA/Wa 1906/19, Lex nr 3071824).

W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dążył do należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie została również wyczerpująco i przekonująco uzasadniona, co narusza art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. Organ wskazał na prawdopodobieństwo styczności ze źródłem czynnika chorobotwórczego, nie dokonał jednak dostatecznych ustaleń faktycznych wskazujących, że syn skarżących miał rzeczywiście kontakt z osobami zaskarżonymi, co dopiero mogło stanowić, w myśl art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2, podstawę do nałożenia na niego obowiązku poddania się kwarantannie. Jak wskazano, organ nie uzasadnił przekonująco swojego stanowiska. Uzasadnienie decyzji powinno natomiast przedstawiać argumentację organu w sposób umożliwiający sprawdzenie jej prawidłowości i przekonywać do rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogów tych nie spełnia.

Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", jako wydanej z naruszeniem powołanych wyżej przepisów. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do utrzymania w mocy decyzji o nakazaniu skarżącym poddania ich syna obowiązkowej kwarantannie, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do podjęcia takiego rozstrzygnięcia.

Niezasadny okazał się w okolicznościach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 152 k.p.a., który odnosi się do postępowania nadzwyczajnego toczącego się z wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, a nie do postępowania odwoławczego w trybie zwykłym. Organ odwoławczy również błędnie powołał się na ten przepis. Z kolei zgodnie z art. 130 § 3 k.p.a. wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji organu I instancji w przypadkach gdy: 1) decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108); 2) decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. W niniejszej sprawie decyzji w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności z mocy art. 33 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Można dodać, że w prawdzie zgodnie z art. 135 k.p.a. organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać wykonanie decyzji, lecz należy to do jego swobodnego uznania. Nadto w niniejszej sprawie obowiązkowa kwarantanna A. B. trwała zgodnie z decyzją od 7 do 10 października 2020 r. Odwołanie wniesiono 28 października 2020 r., zatem z uwagi na treść i charakter nałożonego obowiązku nie było już w tej dacie podstaw do wstrzymywania wykonania decyzji pierwszoinstancyjnej, której termin obowiązku (kwarantanny) już upłynął. Tym samym decyzja ta w dacie wnoszenia odwołania nie posiadała już przymiotu wykonalności wywołującej na tym etapie postępowania skutki prawne podlegające np. egzekucji.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, analiza uzasadnienia skarżonej decyzji PWIS utrzymującej w całości w mocy decyzję PPIS z [...] października 2020 r. o nałożeniu na małoletniego syna skarżących obowiązkowej kwarantanny w miejscu zamieszkania od dnia 7 do 10 października 2020 r. wskazuje także na błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe stosowanie w tej sprawie przepisów prawa materialnego, poprzez pośrednie (bez wydania decyzji administracyjnej) objęcie obowiązkiem kwarantanny także skarżących – M. i K. B..

Podkreślenia wymaga, że w podstawie prawnej jak również uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2020 r. PWIS w B. nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego ani okoliczności faktycznych, które stanowiłby podstawę nałożenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy obowiązku poddania kwarantannie, nie tylko na małoletniego A. B. (do czego odnosi się wprost sentencja decyzji organu I instancji), ale także na jego rodziców - skarżących. Przy czym w uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w celu ochrony zdrowia i życia została wydana decyzja PPIS w R., nakazująca poddanie Państwu M. i K. B. obowiązkowej kwarantannie małoletniego syna A. wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi w miejscu zamieszkania. Zdaniem organu odwoławczego, zgodnie z ustawą z dnia [...] grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń oraz chorób zakaźnych u ludzi, kwarantanna to odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych: "natomiast art. 34 ust. 2 ustawy mówi o odbywaniu kwarantanny wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi".

Jak już w skazano, w myśl art. 33 ust. 1 ustawy państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Z kolei zgodnie z art. 34 ust. 2 osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Z kolei w ust. 4 pkt 2 zakazano jedynie opuszczania miejsca kwarantanny - chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej.

Wadliwa i zupełnie dowolna jest zatem interpretacja organu II instancji w zakresie wywodzenia z przepisów ww. ustawy podstawy rozszerzenia obowiązkowej kwarantanny odbywanej w miejscu zamieszkania na inne osoby, niż określone wprost w sentencji decyzji nakładającej obowiązek poddania się kwarantannie. Ustawodawca nie przewidział w ww. przepisach dorozumianego rozszerzenia obowiązkowej kwarantanny na osoby wspólnie zamieszkujące lub gospodarujące z osobą, co do której zaistniały ustawowe przesłanki objęcia jej obowiązkową kwarantanną, i co do której stosowną decyzję w tym zakresie wydał uprawniony organ.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że sentencja decyzji PPIS z [...] października 2020 r. wyraźnie i jednoznacznie nakazuje skarżącym M. i K. B. zam. [...] poddanie nieletniego syna A. obowiązkowej kwarantannie w miejscu zamieszkania od dnia 7 do dnia [...] października 2020 r. włącznie lub do czasu uzyskania negatywnego wyniku testu na obecność koronawirusa SARS-CoV-2 w organizmie (pkt 1) oraz prowadzenie obserwacji nieletniego pod kątem objawów chorobowych i przekazywania informacji, w szczególności o wystąpieniu opisanych objawów (pkt 2). Tak sformułowanej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, co znajduje podstawę prawną w art. 33 ust. 3 ww. ustawy. Nie budzi zatem wątpliwości, że tą decyzją organ państwowej inspekcji sanitarnej nakazał odbycie obowiązkowej kwarantanny jedynie przez małoletniego syna skarżących, nakaz ten został prawidłowo skierowany do skarżących jako osób wykonujących władzę rodzicielską nad małoletnim. Nie może budzić wątpliwości, że w myśl zasady praworządności, skutki prawne w zakresie obowiązku ograniczającego prawa jednostki, decyzja administracyjna może wywoływać jedynie w zakresie określonym w jej sentencji.

Sąd zwraca jednak uwagę, że w pouczeniu decyzji PPIS w pkt 4 znalazł się zapis, który wykracza poza treść i zakres podmiotowy ww. decyzji z [...] października 2020 r., jak również wskazaną w tej decyzji podstawę prawną. Nie można wykluczyć, że do tego zapisu pośrednio odnosi się wskazana wyżej treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Organ I instancji wskazał bowiem (podkreślając i wytłuszczając), że zgodnie z § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 1356 ze zm.) "Osoba poddana obowiązkowi kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, odbywa ją razem z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi" a do osób wspólnie zamieszkujących lub gospodarujących z tą osobą, stosuje się przepisy § 4 tego rozporządzenia m.in. zapis "decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się". Organ stwierdził, że w związku z powyższym wobec osób wspólnie zamieszkujących z adresatem decyzji organ nie wydaje osobnych decyzji o nałożeniu na nich kwarantanny, gdyż są oni zobowiązani do odbycia kwarantanny z mocy samego prawa.

W pierwszej kolejności stwierdzić przyjdzie, że organ odwoławczy nie wypowiedział się jednoznacznie co do tej istotnej z uwagi na interes prawny treści decyzji organu pierwszej instancji, którą wszakże utrzymał w mocy w całości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Po wtóre Sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności działania organów administracji publicznej w niniejszej sprawie stwierdza, że nawet w powołanych przez organy inspekcji sanitarnej okolicznościach faktycznych brak jest przepisów rangi ustawowej upoważniających te organy do poddana skarżących "z mocy samego prawa" obowiązkowi odbycia kwarantanny w okresie i z powodów określonych ww. decyzją. Z pewnością podstawy prawnej takiego obowiązku nie można wywodzić z przywołanych w pkt 4 pouczenia decyzji organu I instancji przepisów § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (dalej "rozporządzenie z 7 sierpnia 2020 r.").

Mimo że nie wszystkie zarzuty skargi są trafne i adekwatne do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy administracyjnej (w szczególności te dotyczące odpowiedzialności karnej i realizacji prawa oskarżonego do obrony), to jednak w powyższym zakresie zasadnie skarżący powołują się na naruszenie wolności określonych Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

W myśl art. 46a ww. ustawy, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei zgodnie z art. 46b tej ustawy w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) (uchylony)

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Na tej też podstawie wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1356).

W myśl § 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia (aktualne w dacie objęcia syna skarżących kwarantanną), do odwołania wstrzymuje się przemieszczanie się pasażerów w transporcie kolejowym wykonywanym z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. We wspomnianym okresie, osoba przekraczająca granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana:

1) przekazać funkcjonariuszowi Straży Granicznej, o którym mowa w ustawie z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 305), informację o:

a) adresie miejsca zamieszkania lub pobytu, w którym będzie odbywać obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi,

b) numerze telefonu do kontaktu z tą osobą;

2) odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 10 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi.

W myśl § 4 ust. 1 tego rozporządzenia, obowiązek, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2, jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

Z kolei w § 5 tego rozporządzenia przewidziano obowiązek odbywania kwarantanny z domownikami. Osoba poddana obowiązkowi kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 ww. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi odbywa ją razem z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi (...) (ust. 1). Zgodnie z ust. 2 § 5 do osób wspólnie zamieszkujących lub gospodarujących, o których mowa w ust. 1 praz § 2 ust. 2 pkt 2, stosuje się przepisy § 4

Należy dodać, że stan epidemii ogłoszony został na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 433) – stan zagrożenia epidemicznego.

Jak wynika z powyższego, z uwagi na epidemię związaną z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na zmianie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym m.in. poprzez wprowadzenie - na podstawie art. 25 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) - cytowanego powyżej art. 46a oraz art. 46b (z dniem 8 marca 2020 r.), a nadto dodanie - na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 567) – rozdziału 8 A "Kary pieniężne" (z dniem 1 kwietnia 2020 r.).

Należy podkreślić, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje także inny mechanizm działania władzy wykonawczej i ustawodawczej.

Na podstawie art. 232 Konstytucji RP w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu.

Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku).

W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1897) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych u ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej.

Podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20) i 20 kwietnia 2021 r. (sygn. II SA/Op 80/21) należy zauważyć, że Rada Ministrów zrezygnowała z formalnego i przewidzianego w art. 232 Konstytucji RP wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Uznała, że przyznane jej zwykłe środki konstytucyjne są wystarczające, aby opanować istniejący stan epidemii. W konsekwencji takiego stanowiska do uregulowań prawnych dotyczących ograniczeń praw i wolności człowieka i obywatela mają zastosowanie wszystkie konstytucyjne i legislacyjne zasady, obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych z Rozdziału XI Konstytucji RP. W związku z tym w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne, oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń.

W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Jak trafnie zauważył WSA w Opolu powyższe oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; z 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10).

Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Dlatego należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Przyjęta technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń.

Wymienione w dodanym do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., cytowanym wyżej art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie części ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. W związku z tym podjęte działania legislacyjne stworzyły taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony.

Dlatego konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie tych ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Należy podkreślić, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11).

Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie ma. Upoważnienie ustawowe określa organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a), określa też zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 1-6 i 8-12), nie określa natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu.

Nie ulega wątpliwości, że samo nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie znajduje podstawę w treści ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) tej ustawy, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się m.in. kwarantannie. Jednocześnie w myśl art. 34 ust. 2 wspomnianej ustawy osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Jak już wskazano zgodnie z legalną definicją pojęcia kwarantanna (art. 2 pkt 12 ww. ustawy) oznacza odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.

W ocenie Sądu z przyczyn opisanych powyżej uregulowania dotyczące poddawania tak określonych osób kwarantannie, zawarte w treści rozporządzenia Rady Ministrów z 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - wydanego na podstawie art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 wspomnianej ustawy nie mogą wykraczać poza ramy wyznaczone treścią tej ustawy, w tym w szczególności nie mogą wprowadzać uregulowań odmiennych niż te, które przyjęto w ustawie.

Zdaniem Sądu przepisy ustawy jednoznacznie wskazują na obowiązek poddania się kwarantannie tylko przez takie osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Objęcie takim obowiązkiem zarówno osób, które przekroczyły granicę państwa bez względu na to, czy były narażone na chorobę lub miały kontakt ze wspomnianym źródłem czynnika chorobotwórczego, jak i ogólnie wszystkich osób zamieszkujących lub gospodarujących wspólnie z osobą, na którą nałożono kwarantannę, pozostaje w sprzeczności z zapisami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jak również wykracza poza zakres wskazanej wyżej delegacji ustawowej.

W realiach niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, że skarżący bądź ich małoletni syn byli narażeni na chorobę zakaźną lub mieli kontakt ze źródłem czynnika chorobotwórczego. Sam fakt, że pracownik przedszkola podał dane dziecka skarżących i jego matki Powiatowej Stancji Sanitarno-Epidemiologicznej niewątpliwie nie czyni z tego dziecka takiej osoby, a tym bardziej z osób z dzieckiem zamieszkujących.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni dokonaną przez sąd ocenę prawną i wskazania (art. 153 p.p.s.a.), wyjaśni w sposób należyty czy i kiedy syn skarżących rzeczywiście miał styczność ze źródłem czynnika chorobotwórczego i podejmie stosowne rozstrzygniecie z art. 138 k.p.a. oraz uzasadni swoje stanowisko zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., mając na względzie omówione wyżej zasady postępowania, w szczególności zasadę przekonywania. Wymaga to ustosunkowania się podniesionych przez skarżącą okoliczności i ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, przy wykorzystaniu otwartego katalogu dowodów w postępowaniu administracyjnym. Dopiero wówczas możliwa będzie ocena, czy rzeczywiście małoletni miał kontakt z osobami zakażonymi wirusem SARS-COV-2 i czy miała miejsce styczność, o jakiej mowa w cytowanych przepisach. Jak już wskazano przepisy art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. nie przewidują możliwości skierowania na kwarantannę osoby, w przypadku której występuje uzasadnione podejrzenie styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Wykładnia językowa powyższych unormowań jest jasna i nie wymaga dodatkowych zabiegów interpretacyjnych. Organ ma wykazać, przy stosowaniu tej przesłanki, że dana osoba miała styczność (pozostawała w styczności) ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego.

Zgodzić się należy z organem, że o ile w celu zapobieżenia rozprzestrzeniania się wirusa i skutków epidemii w wymiarze jednostek, jak i całego społeczeństwa, interes ogółu niewątpliwie przewyższa interes jednostki, to jednak nie ma żadnych podstaw prawnych, w kontekście jednoznacznego brzmienia przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. w omawianym zakresie, do stosowania tak szeroko rozumianej prewencji.

Zważyć należy, że wobec częściowej zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania w stopniu skutkującym uchylenie skarżonej decyzji, na obecnym etapie przedwczesne byłoby odnoszenie się do niektórych z zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego, w szczególności dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 Konwencji Praw Człowieka. Jeżeli bowiem organ odwoławczy, na skutek uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie przepisów art. 138 i 136 k.p.a. po ponownym rozpatrzeniu sprawy ustali, że zaistniały określone w art. 34 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1, art. 2 pkt 12 i 25 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przesłanki nałożenia na syna skarżących obowiązkowej kwarantanny, nie będzie podstaw do zarzucania bezprawnego pozbawienia wolności, w tym wolności przemieszczania się. Niezasadny jest także w tej sprawie zarzut naruszenia art. 30 Konstytucji RP, który nadto nie został uzasadniony w odniesieniu do okoliczności sprawy. Jak wyżej wskazano przepisy rangi ustawowej dawały organom państwowej inspekcji sanitarnej podstawę do nałożenia określonych obowiązków związanych z niebezpieczeństwem szerzenia się zakażenia lub choroby zakaźnej, które może stanowić zagrożenie dla zdrowia publicznego, w szczególności wystąpienia choroby szczególnie niebezpiecznej lub wysoce zakaźnej. Obowiązek poddania się czterodniowej kwarantannie w związku z takim właśnie zagrożeniem został na syna skarżących nałożony – w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej, na podstawie wskazanych przepisów ustawy. Nie ma zatem podstaw aby wywodzić, że tym działaniem organy naruszyły godność skarżących lub ich małoletniego syna, w rozumieniu art. 30 Konstytucji RP. Nie zostało także naruszone prawo do rzetelnego procesu i obrony, o którym mowa w art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. Sprawa została rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym dwuinstancyjnym, skarżący w imieniu swego małoletniego syna mieli możliwość zaskarżenia decyzji administracyjnej I instancji w drodze odwołania do organu wyższego stopnia w administracyjnym toku instancji. Z kolei ostateczna decyzja administracyjna, zgodnie z art. 16 § 2 k.p.a. została przez skarżących poddana kontroli legalności w drodze skargi do niezawisłego, niezależnego od władzy administracyjnej i bezstronnego sądu administracyjnego. Zarzut odnoszący się do ust. 3 art. 6 Konwencji nie mógł odnieść oczekiwanego skutku w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, która nie dotyczy bowiem postępowania związanego z oskarżeniem o popełnienie czynu zagrożonego karą.

Odnośnie wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze wskazać przyjdzie, że sąd administracyjny wydaje wyrok zasadniczo na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wobec zarzutów skargi sąd wezwał organ do przedłożenia dokumentów potwierdzających uprawnienie osób, które wydały objęte skargą decyzje do ich wydania. Sąd przeprowadził dowód uzupełniający z przedłożonych dokumentów tj. kopii aktów powołania odpowiednio W. K. na stanowisko Inspektor Sanitarny oraz B. G. na stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. (z dniem [...].06.2020 r.). W pozostałym zakresie wnioski dowodowe na podstawie art. 106 § 3 a contrario p.p.s.a., należało oddalić jako nieistotne dla oceny legalności skarżonych decyzji administracyjnych.

Podsumowując należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, jak również prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit f) w zw. z art. 2 pkt 12, art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz art. 52 ust. 1 – 3 Konstytucji RP – w odniesieniu do obowiązku poddania się kwarantannie przez osoby wspólnie zamieszkujące z osobą objętą tą kwarantanną w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wydaną z naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot niezbędnych kosztów postępowania – uiszczonego wpisu sądowego.