Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 309/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: par. 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 152 ust. 2, art. 119 ust. 1, art. 129 ust. 5
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 16 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 138 par. 2, art. 127 par. 1, art. 128
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 1, art. 12 ust. 5, art. 23
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, [...] Sp. z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 884/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 884/11, stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], uchylającej decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania, orzekł że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził zwrot kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda Łódzki decyzją z [...] lipca 2002 r., nr [...], zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2003 r., ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie autostrady płatnej A-1 od węzła "Tuszyn" km 336+000 do węzła "Kamieńsk" km 375+800. Następnie decyzją z [...] grudnia 2010 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie W. K., obręb K. L., przeznaczonej pod budowę autostrady A-1 i ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości 6 800 302 zł na rzecz [...] Spółka z o.o. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad żądając jej zmiany w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, bądź jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W wyniku tego odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu przede wszystkim wskazał, iż postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo. Natomiast oceniając prawidłowość ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość organ odwoławczy w pierwszej kolejności podkreślił, że obowiązujące przepisy dotyczące ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie, a zwłaszcza przepis § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), nakazują przy wycenie nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi stosować podejście porównawcze, które z kolei, zgodnie z art. 152 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 691 ze zm.), jest jednym ze wskazanych w tym przepisie podejść do wyceny nieruchomości. Przepisy te przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania z tytułu wywłaszczenia odpowiadającego wartości wyłącznie odjętego prawa własności. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) wyraźnie wskazuje, iż odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Brak jest więc możliwości ustalenia odszkodowania za przedsiębiorstwo rozumiane jako zorganizowany zespół składników niematerialnych i materialnych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej, w tym strat związanych z likwidacją tego przedsiębiorstwa. Zważyć bowiem należy, iż odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody powstałej wskutek odjęcia prawa własności tej nieruchomości. Utrata dochodów z nieruchomości i spodziewanych zysków nie są objęte dyspozycją art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym ewentualna szkoda, związana z przeznaczeniem przedmiotowego gruntu pod inwestycję drogową, nie może być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją wywłaszczeniowo-odszkodowawczą. Wartość prawa własności gruntu wraz z jego częściami składowymi ustalana na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu jest jedyną formą wyrównania strat w majątku właściciela nieruchomości. Utrata dochodów i spodziewanych zysków błędnie zatem zostały zaliczone do ustalonej kwoty odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2010r. została wydana z naruszeniem cytowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Zatem w sprawie zaszła konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego i wydania nowej decyzji prawidłowo ustalającej wysokość należnego odszkodowania.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Spółka z o.o., podnosząc przede wszystkim, że operat szacunkowy stanowiący podstawę decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2010 r. został sporządzony prawidłowo, a twierdzenia organu odwoławczego przedstawione w zaskarżonej decyzji nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Dowodziła naruszenia art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenia przepisów postępowania. Na tych podstawach domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną, gdyż w jego ocenie zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem tego Sądu istotne znaczenie w procesie badania jej zgodności z prawem, ma treść odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2010 r. Strona odwołująca się zaskarżyła jedynie część decyzji organu I instancji, a mianowicie część ustalającą odszkodowanie za wywłaszczoną tą decyzją nieruchomość. Świadczy o tym zarówno treść wniosku sformułowanego w odwołaniu, w którym strona "(...) wnosi o zmianę w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania (...) lub jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji", jak i treść uzasadnienia odwołania, w którym zgłaszane są wyłącznie zarzuty co do wysokości odszkodowania i sposobu jego ustalenia. W żadnym fragmencie odwołania strona nie kwestionuje decyzji organu I instancji w części orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości, które zostało orzeczone na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i zgodnie z jego żądaniem. Zdaniem Sądu I instancji wskazuje to jednoznacznie, że intencją strony wnoszącej odwołanie od decyzji Wojewody Łódzkiego było zaskarżenie jej w części orzekającej o odszkodowaniu. Natomiast organ odwoławczy rozpoznał sprawę ponownie, ale w całości, i w całości uchylił decyzję organu I instancji, a więc również i w części niezaskarżonej i rozstrzygającej sprawę na korzyść wnoszącego odwołanie. Tym bardziej jest to niezrozumiałe w świetle stwierdzenia organu, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo, co wprost stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji (str. 3 uzasadnienia). Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego nie ma przepisu dopuszczającego odwołanie tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie oznacza to jednak, że taka możliwość jest wyłączona. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części w sytuacji, w której pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, z czym bez wątpienia mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której zapadła decyzja składa się z części orzekającej o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Sąd zwrócił uwagę, iż powszechnie przyjmuje się, iż organ odwoławczy nie może wszcząć postępowania z urzędu, a niezadowolenie odwołującego się ze ściśle określonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest nieodzownym elementem odwołania. W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności, ponieważ to od woli strony zależy wszczęcie postępowania odwoławczego oraz także zakres tego postępowania. Decyzja organu odwoławczego wydana bez odwołania strony jest nieważna z powodu rażącego naruszenia prawa, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., skierowana jest bowiem przeciwko ostatecznej decyzji, której trwałość gwarantują przepisy postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, co niewątpliwie wystąpiło w rozpoznawanej sprawie, to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to działanie organu odwoławczego w tym zakresie z urzędu, bez wniesionego w tej części odwołania, a zatem z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto organ nie umotywował zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. do decyzji orzekającej o wywłaszczeniu, mimo przyjęcia prawidłowości postępowania w tej materii. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Wniesiono od niego dwie skargi kasacyjne.

W skardze kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 145 § 1 ust 1 lit. c oraz art. 152 P.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1, art. 128 i art. 138 § 2 K.p.a. przez przyjęcie, iż organ odwoławczy jest związany przedmiotem (zakresem) zaskarżenia decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej,

b) naruszenie art. 145 § 1 ust 1 lit. c oraz art. 152. P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 2 oraz art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez przyjęcie, iż uchylenie decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania w części dotyczącej jedynie odszkodowania, powoduje iż decyzja ta w części odnoszącej się do wywłaszczenia staje się samodzielną decyzją pozostającą w obrocie prawnym.

Wskazując na powyższą podstawę, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W jej uzasadnieniu podważono zasadność argumentacji przedstawionej w motywach zaskarżonego wyroku co do dwóch zagadnień. W pierwszej kolejności odnosząc się do twierdzenia dotyczącego wyjścia przez organ poza zakres zaskarżenia decyzji, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, iż postępowanie odwoławcze, zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., obejmuje swym zakresem całość postępowania pierwszoinstancyjnego. W przeciwieństwie do innych przepisów regulujących postępowanie (Kodeks postępowania, cywilnego, Kodeks postępowania karnego i ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), K.p.a. nie przewiduje, aby środek odwoławczy musiał zawierać wskazanie zakresu zaskarżenia orzeczenia organu I instancji. Wystarczające jest samo wyeksponowanie niezadowolenia z wydanego orzeczenia (art. 128 K.p.a.). Jest to zgodne z ogólną zasadą, uznawaną przez doktrynę i orzecznictwo sądowoadministracyjnego i niewymagającą szczegółowego powoływania się na konkretne publikacje i orzeczenia, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a rolą organu II instancji jest całościowe, merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją organu I instancji. W postępowaniu odwoławczym ma być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ organu I instancji. Z tego też względu ustawodawca nie wymaga od odwołującego się wskazania szczegółowych i konkretnych zarzutów do decyzji, a tym bardziej wskazywania zakresu zaskarżenia. Nawet zawarcie takich elementów w odwołaniu nie zwalnia organu z obowiązku dokonania kontroli całej decyzji (jej wszystkich elementów i całego zakresu będącego przedmiotem rozstrzygnięcia). Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu meriti, iż zaskarżenie decyzji orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania jedynie w części odnoszącej się do ustalenia odszkodowania powoduje, że decyzja ta w części orzekającej o wywłaszczeniu staje się samodzielną decyzją pozostającą w obrocie prawnym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami albo ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych musi zakończyć się wydaniem decyzji, w której nastąpi jednoczesne rozstrzygnięcie o wywłaszczeniu nieruchomości oraz o odszkodowaniu z tego tytułu (art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Organ prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do oddzielnego orzekania w tym przedmiocie (sytuacja taka może nastąpić np. w razie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części odszkodowawczej albo jej uchylenia w tej części przez sąd administracyjny). Skoro rolą organu odwoławczego jest rozpatrzenie całości sprawy, Minister Infrastruktury był uprawniony, pomimo wskazania w odwołaniu zarzutów tylko do części odszkodowawczej decyzji wywłaszczeniowej, do orzekania również w zakresie wywłaszczenia – co do całości decyzji wywłaszczeniowej.

Z kolei w skardze kasacyjnej wniesionej przez [...] Spółka z o.o. zaskarżono orzeczenie Sądu I instancji w pkt 1 wyroku z dnia 21 października 2011 r. i zarzucono mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 2 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 119, art. 128 ust.1, art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że z uwagi na fakt, iż strona odwołująca się zaskarżyła decyzję organu I instancji jedynie w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania, organ II instancji nie był uprawniony do rozpoznania sprawy w całości i w całości uchylenia decyzji organu I instancji, podczas gdy:

a) istotą postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie w całości sprawy administracyjnej, niezależnie od granic zaskarżenia i żądania zakreślonych przez stronę odwołującą, a jedynym ograniczeniem dla organu II instancji jest zakaz wynikający z art. 139 K.p.a. oraz katalog rozstrzygnięć określony w art. 138 K.p.a., który skądinąd nie przewiduje uchylenia decyzji w części,

b) z treści normy prawnej inkorporowanej w art. 119, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust.2 Konstytucji RP wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania może nastąpić tylko w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, co oznacza, że oba rozstrzygnięcia nie mają samodzielnego bytu prawnego, a co za tym idzie organ II instancji zobligowany jest badać całokształt sprawy i wszystkie rozstrzygnięcia zawarte w decyzji, niezależnie od zakresu zaskarżenia zakreślonego przez odwołującego się.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.

Zdaniem skarżącej Sąd I instancji błędnie przyjął, że granice rozpoznania sprawy wywołanej odwołaniem są zakreślone wyłącznie przez zakres zaskarżenia określony przez odwołującego się. Błędne również Sąd ten uznał, że sprawa ma "charakter podzielny", tj. że poszczególne rozstrzygnięcia zawarte w decyzji administracyjnej mogą funkcjonować w obrocie prawnym, jako samodzielne, wzajemnie niezależne od siebie części. Skarżąca spółka podniosła, iż rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania następują w jednej decyzji, zaś wyjątkowe rozstrzygnięcie o wysokości odszkodowania w odrębnej decyzji musi wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego. W tym przypadku brak jest jednakże takiego przepisu. Podstawa prawna rozstrzygnięcia zapadłego w tej sprawie oparta była na przepisie, zgodnie z którym organ wydając akt administracyjny jednocześnie orzeka także o odszkodowaniu. W tej materii wskazano na brzmienie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych obowiązujące w dacie orzekania w sprawie. Dlatego też, w jej przekonaniu, nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie co do części decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2010 r. W tym sensie decyzja organu II instancji nie naruszyła rażąco art. 138 § 2 K.p.a. z powodu uchylenia jej w całości, a nie w części, jak chciałby to widzieć Sąd I instancji. Zdaniem skarżącej Spółki decyzja ta niewątpliwie naruszyła art. 138 § 2 K.p.a., ale w ten sposób, że uchyliła decyzję organu I instancji mimo braku uchybień prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że jedną z zasad orzekania przez sąd kasacyjny jest ograniczenie jego kognicji wyłącznie do granic zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej wniesionej w danej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określa art. 183 § 2 P.p.s.a. Prowadzi to do konkluzji, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia w pełni determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza brak uprawnień do kontroli zaskarżonego orzeczenia w innych aspektach niż wskazanych w skardze kasacyjnej, w tym w zakresie innych norm prawa i motywacji ich naruszeń. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny dociekać intencji autora skargi kasacyjnej w przypadku nieprecyzyjnego sformułowania zarzutu. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z podstaw nieważności, Naczelny Sąd Administracyjny oceniał wyłącznie zarzuty podniesione w obu skargach kasacyjnych i w rezultacie tej oceny stwierdził, że są one niezasadne.

Obie skargi kasacyjne powołały się na podstawę naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa ta wymaga wskazania nie tylko naruszonego przepisu, jak też wykazania, że został on niewłaściwie zastosowany albo błędnie wyłożony, ale również wykazania, że uchybienie to mogło być tego rodzaju, że gdyby do niego nie doszło, treść wyroku mogłaby być inna. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga kasacyjna spółki [...] wśród rzekomo naruszonych przepisów powołała przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, bez powiązania ich z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie bacząc, że przepisy tego kodeksu nie są stosowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przeto nie mogły zostać naruszone przez sąd administracyjny. Trafnym zarzutem byłby zarzut uchybienia właściwym przepisom P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie naruszenia przepisów k.p.a. przez organ. Tymczasem przywołując w petitum skargi kasacyjnej przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powiązano go wyłącznie z art. 138 § 2 k.p.a. i sprecyzowanymi tamże przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast przepisy art. 134 § 2 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. wskazano samodzielnie jako naruszone, a więc odrębnie od przepisów k.p.a., tj. bez związku z powyższymi normami. Jest to oczywista wadliwość konstrukcji skargi kasacyjnej, która nie pozwala na ocenę zarzutów przedstawionych w ramach tych przepisów. Poza tym w petitum tej skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie wymienionych tamże przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w jej uzasadnieniu naruszenie przepisów cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., co jest zabiegiem niefortunnym z punktu widzenia konstrukcyjnego. Oto bowiem są to przepisy w zasadzie o charakterze materialnoprawnym, podczas gdy skarga kasacyjna oparta została o podstawę uchybień procesowych. Jeżeli jednak zważyć na motywy, dla których to uczyniono, sprowadzające się do konkluzji o koniecznej łączności obu zakresów (wywłaszczeniowego i odszkodowawczego) decyzji wywłaszczeniowej, nie jest to uchybienie istotne. Okoliczności te nie mogły jednak skutkować nierozpoznaniem tej skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie.

Z uwagi na podobieństwo zarzutów przedstawionych w obu skargach kasacyjnych, zostaną one omówione łącznie. Podstawową kwestią wymagającą rozważenia jest to, czy decyzja oparta o przepisy cytowanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w odpowiednim brzmieniu, zawierająca wyrzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości zajętej pod drogę i odszkodowaniu może być traktowana jako decyzja składającą się z dwóch samodzielnych i niezależnych elementów, mimo zawarcia ich w jednym akcie i wydania w tożsamej sprawie administracyjnej. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na tak postawione pytanie jest twierdząca. Oczywistym jest trafność wywodów skarg kasacyjnych co do reguły wyrażającej konieczność rozpatrzenia sprawy administracyjnej merytorycznie w jej całokształcie wyznaczonym żądaniem strony czy objętym działaniem z urzędu przez organy obu instancji, w tym w postępowaniu odwoławczym w zakresie rozstrzygniętym przez organ I instancji. Doznaje ona jednak ograniczeń, przykładowo wówczas, gdy zaskarżono odrębny (samodzielny) fragment sprawy czy decyzji. Oczywistym jest też, że przepisy procedury administracyjnej nie regulują dopuszczalności częściowego zaskarżenia decyzji, wszak niepodobna takiej możliwości wykluczyć. Jeżeli strona wyraźnie kwestionuje tylko taką część rozstrzygnięcia, która ma samodzielny byt, to w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna, co zwalnia organ odwoławczy od rozstrzygania całości sprawy. Trzeba przy tym zwrócić uwagę na treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który dopuszcza uchylenie decyzji w części. Zatem od reguł i zasad ogólnych w konkretnych sprawach i konkretnych okolicznościach mogą wystąpić pewne odstępstwa. Przede wszystkim jest tak m.in. wówczas, gdy sprawa może być załatwiona tylko w pewnym zakresie, albo gdy decyzja kończąca zawiera elementy mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 281/12, niepublikowany). Brzmienie art. 16 ust. 1, art. 12 ust. 5 przywołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zwłaszcza w kontekście jej art. 23, wskazuje na konieczność zastosowania w sprawie reguł postępowania wywłaszczeniowego zamieszczonych w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wedle brzmienia jej art. 119 ust. 1 decyzja o wywłaszczeniu winna m.in. zawierać określenie przedmiotu wywłaszczenia (pkt 2) i ustalenie wysokości odszkodowania (pkt 7); koreluje z nim przepis art. 129 ust. 1. Z reguły zatem wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie winno nastąpić jednocześnie. Jednakowoż już sama ta ustawa dopuszcza odstępstwa od niej, przykładowo w art. 129 ust. 5 (w pkt 2 na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela nieruchomości), czy w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124-126. W orzecznictwie odrębność obu tych elementów decyzji wywłaszczeniowej nie jest kwestionowana, co dosadnie wynika z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 14/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 4, poz. 55). Wywody tamże zaprezentowane, akcentujące podzielność decyzji z powodu choćby tylko wadliwości jedynie odszkodowania, jak w niniejszej sprawie, obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela.

W konsekwencji czego za trafny należy uznać pogląd Sądu I instancji, że dopuszczalne było zaskarżenie tylko części decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2010 r., co skutkowało ostatecznością decyzji w pozostałym zakresie - obejmującym materię samego wywłaszczenia. Zatem uchylenie tej decyzji w części orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości, jako zwrócone przeciwko ostatecznej decyzji, rażąco naruszało art. 16 § 1 k.p.a. dlatego z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w tym zakresie decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. jest nieważna. Postępowanie odwoławcze winno być bowiem przeprowadzone jedynie w części zaskarżonej, mimo że obejmowało sprawę administracyjną, którą jest cała sprawa przejęcia nieruchomości pod drogę. Nie ma zatem racji [...] dowodząc naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Podniesiony w tej skardze kasacyjnej zarzut dotyczący przepisu art. 134 § 2 P.p.s.a. jest oczywiście nietrafny, skoro ustawa dopuszcza wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego w wypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, a tak się stało w niniejszej sprawie. Ubocznie można dodać, że niekorzyści trudno się dopatrzyć, bowiem skarga została uwzględniona, a w kwestii odszkodowania Sąd I instancji się nie wypowiedział. Nota bene winien to był uczynić, gdyż ocenie legalności podlegała cała decyzja, bo skarga kwestionowała rozstrzygnięcie co do tej materii, zaś materię wywłaszczeniową uwzględnił Sąd z urzędu. Nadto skoro przyjął odrębność obu elementów decyzji, to konsekwentnie winien odnieść tę konkluzję do decyzji obu instancji, przeto nic nie stało na przeszkodzie ewentualnemu zróżnicowaniu rozstrzygnięcia odnoszącego się do zaskarżonej decyzji w obu aspektach; nieważność przyjął Sąd tylko w zakresie dotyczącym wywłaszczenia. Poprawność rozumowania organu co do ustalenia wysokości odszkodowania niesłusznie pominął. Jednakowoż w żadnej ze skarg kasacyjnych tego zagadnienia nie podniesiono, nie sformułowano więc zarzutu, który mógłby zostać wiążąco przez Naczelny Sąd Administracyjny obecnie rozpoznany.

W pozostałym zakresie (wyżej nieomówionym) skarga kasacyjna Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej również okazała się chybiona. Przede wszystkim Sąd I instancji nie zastosował art. 145 § 1 ust. (winno być pkt) 1 lit.c P.p.s.a. (uprawniającego do uchylenia decyzji z powodu innych uchybień procesowych mających wpływ na wynik sprawy), a art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., toteż zarzut w tym kierunku jest nieporozumieniem, zwłaszcza gdy nie eksponuje się konieczności uchylenia decyzji na tej podstawie. Podobnie jak zarzut naruszenia art. 152 tej ustawy, bo jest on konsekwencją podjętego rozstrzygnięcia wiążącego się z uwzględnieniem skargi. Niepodobna zarzucić Sądowi I instancji niedostrzeżenia wadliwości decyzji wynikającej z niedochowania wymogów z art. 107 § 1 i 2 k.p.a., gdyż określają one generalnie elementy formalne decyzji (por. Janusz Borkowski w Kodeksie postępowania administracyjnego z komentarzem, Warszawa 1998 r., str. 551-552), podczas gdy kwestia składników decyzji wywłaszczeniowej, w szczególności to, czy ma ona zawierać rozstrzygnięcie o wywłaszczeniu i odszkodowaniu należy bardziej do wymogów konstrukcyjnych mających za podstawę przepisy materialnoprawne. Niesłusznie dowodzi skarżący kasacyjnie niedostrzeżenia przez Sąd meriti naruszenia przepisu art. 127 § 1 k.p.a., bo trudno jest znaleźć uzasadnienie dla zarzutu naruszenia w sprawie prawa do wniesienia odwołania. Brak wymogu określenia zakresu zaskarżenia decyzji nie motywuje tego zarzutu w kontekście argumentacji zawartej w zaskarżonym wyroku. Nie przekreśla on jednak takiej możliwości. Zagadnienie treści odwołania uregulowane w art. 128 k.p.a. zostało trafnie rozważone przez Sąd Wojewódzki, gdyż wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie nie nadał mu Sąd takiego znaczenia, które byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy. Wręcz przeciwnie, motywując swoje stanowisko słusznie dostrzegł, że odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. wyraźnie sprecyzowało żądanie i kierunek zaskarżenia, czego omawiany przepis nie zabrania. Tym samym nie doszło do uchybienia art. 138 § 2 k.p.a., bo dopuszcza on uregulowane tam rozstrzygnięcie w odniesieniu do samodzielnej części decyzji zaskarżonej odwołaniem. W konsekwencji czego niepodobna podzielić prezentowanego przez Ministra poglądu, że skarga nadawała się do oddalenia. Podobnie jak obawy przed ograniczeniem w zakresie prowadzonego postępowania odwoławczego. Takie zresztą jawią się zawsze wówczas, gdy sąd administracyjny uwzględni skargę, i jest to oczywiście w pełni legalne. W niniejszej sprawie rzeczą skarżącego kasacyjnie Ministra będzie rozpatrzenie odwołania od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2010 r. jedynie w części orzekającej o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, gdyż zagadnienie wywłaszczenia jest ostatecznie załatwione tą decyzją.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.

-----------------------

11