Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 31/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi U. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] w dniu [...] września 2018 r. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r., poz. 1202 ze zm.) decyzją Nr [...] nakazał Państwu U. i G. W., właścicielom nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb [...]) rozbiórkę zadaszonych miejsc postojowych usytuowanych na powyższej nieruchomości, w granicy z nieruchomością przy ul. [...] (działka nr [...], ark. [...], obr. [...]).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Państwo U. i G. W. zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie podnosząc, że organ naruszył art. 29 ust. 1 pkt 10 prawa budowanego poprzez błędne przyjęcie, że obiekt nie był objęty zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowy obiekt powinien być zakwalifikowany jako wiata, a co za tym idzie nie mają do niego zastosowania przepisy § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w stawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które dotyczy wydzielonych miejsc postojowych.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2018r. utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia [...]WINB opisał stan faktyczny sprawy i wskazał, że na nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] w [...] przy ul. [...], przy granicy z działką o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. [...] istnieje m.in. obiekt o konstrukcji drewnianej - słupki zakotwione za pomocą śrub oraz płaskowników, konstrukcja dachu drewniana, pokrycie papą, ściany obudowane panelami, utwardzenie wewnątrz wykonane z tłucznia, spadek dachu na własną nieruchomość, brak rynien oraz rur spustowych. Obiekt powstał ok. 2006 r., a inwestorem był dzierżawca terenu. Właściciele nieruchomości nie posiadają decyzji administracyjnych na wykonanie obiektu. Obiekt zakwalifikowano jako zadaszone miejsca postojowe o wymiarach ok. 5,07 x 13 m (o pow. zabudowy ok. 66 m˛).

Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., dalej: prawo budowlane) w brzmieniu obowiązującym w czasie wszczęcia postępowania "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Natomiast art. 29 Prawa budowlanego zawierał zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (dz. U. z 2015r. poz. 443) zgodnie z art. 6 ust. 1 tejże ustawy w przedmiotowej sprawie należy zastosować przepisy obowiązujące w momencie wszczęcia postępowania.

Przepis art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, zatem skoro ww. przepis nie wskazuje wprost zadaszonych miejsc postojowych oznacza, że ma on zastosowanie jedynie w przypadku miejsc niezadaszonych. Zdaniem organów inwestycja nie podlega zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane.

W świetle § 19 pkt 2 lit a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422; dalej: warunki techniczne) organy ustaliły, że przedmiotowe zadaszone miejsca postojowe o wymiarach około 12,60 x 5,02 m i wys. 2,03 m zostały wykonane w granicy z działką sąsiednią i nie zachodzi możliwość ich zalegalizowania.

[...]WINB zwraca też uwagę, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16 - do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nawet nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Stąd organ nadzoru budowlanego ma obowiązek poddania obiektu kontroli pod względem zgodności z przepisami prawa w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli U. i G. małżonkowie W. zaskarżając powyższą decyzję w całości oraz wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2018 r. i umorzenie postępowania oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 k.p.a. a nadto art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do nakazania rozbiórki przedmiotowych miejsc postojowych oraz w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji,

- art. 138 § l pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz nieumorzenie postępowania,

- art. 8 kpa, art. 11 kpa, art. 107 par. 1 pkt 6 kpa, art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego,

- art. 28 ust. 1 Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że budowa miejsc postojowych na nieruchomości skarżących wymagała pozwolenia na budowę,

- art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że budowa miejsc postojowych na nieruchomości skarżących nie była objęta zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę a to wskutek błędnej wykładni tego przepisu, według której ma on zastosowanie jedynie do miejsc postojowych niezadaszonych, podczas gdy zdaniem skarżących przepis ma zastosowanie do wszelkich miejsc postojowych, a więc także zadaszonych,

- § 19 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2015 poz. 1422, z późn. zmianami) w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2018 r., poprzez uznanie, że ma on zastosowanie, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia, iż miejsca postojowe na nieruchomości zostały wykonane niezgodnie z powołanym przepisem tj. niezachowana została odległość 3 m od granicy działki,

- z ostrożności zarzucili naruszenie § 19 pkt 2 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w roku 2006 r. (dzień budowy miejsc postojowych) oraz 2013r. (dzień wszczęcia postępowania) poprzez niezastosowanie tego przepisu w tym brzmieniu lecz w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia, iż miejsca postojowe na w/w nieruchomości zostały wykonane niezgodnie z powołanym przepisem tj. niezachowana została odległość 3 m od granicy działki.

Skarżący zarzucili, że [...]WINB naruszył art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie za PINB, że budowa miejsc postojowych na nieruchomości skarżących wymagała pozwolenia na budowę oraz art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że budowa miejsc postojowych na nieruchomości skarżących nie była objęta zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę a to wskutek błędnej wykładni tego przepisu, według której miał on zastosowanie jedynie do miejsc postojowych niezadaszonych podczas gdy zdaniem skarżących przepis ma zastosowanie do wszelkich miejsc postojowych, a więc także zadaszonych.

Skarżący podnoszą ponownie, co uczynili w odwołaniu, iż uzasadnienie takiej wykładni powyższego przepisu w powołaniu na zmiany par. 19 ust. 2 rozporządzenia, które weszły w życie 1 stycznia 2018 r. jest nie do przyjęcia gdyż narusza art. 7a kpa, zgodnie z którym wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygane wątpliwości na korzyść strony tj. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Tym samym zgodnie z powyższą zasadą organ powinien uznać, że w przedmiotowej sprawie ma miejsce zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W zaskarżonej decyzji [...]WINB w ogóle nie uzasadnił dlaczego przyjmuje jako właściwą wykładnię przepisu art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego przyjętą przez PINB o braku zwolnienia i nie odniósł się w ogóle do powyższej argumentacji skarżących zawartej w odwołaniu.

W świetle powyższych braków uzasadnienia decyzji należy uznać, że zaskarżona decyzja narusza art. 11 kpa, art. 107 § 1 pkt 6 kpa oraz art. 8 kpa.

Organ naruszył nadto § 19 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2015 poz. 1422, tekst jednolity z późn. zmianami) w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2018 r., poprzez uznanie, że ma on zastosowanie, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia, iż miejsca postojowe na w/w nieruchomości zostały wykonane niezgodnie z powołanym przepisem tj. niezachowana została odległość 3 m od granicy działki. Tym samym organ błędnie uznał, że istnieją podstawy do nakazania rozbiórki.

Zdaniem skarżących w przypadku przedmiotowych miejsc postojowych jak ustalił organ wybudowanych w 2006 r. oraz, co do których wszczęto postępowanie administracyjne w 2013 r. powinny mieć zastosowanie przepisy powyższego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w tych datach, przy założeniu jednak, że stanowią one "wydzielone miejsca postojowe" .

Zdaniem skarżących z rozporządzenia w wersjach z 2006 oraz z 2013 r. nie wynika, aby § 19 ust. 2 rozporządzenia i wynikające z niego odległości miejsc postojowych od granic działki dotyczył także miejsc zadaszonych, brak jest bowiem takiego wyraźnego określenia jakiego użył ustawodawca w obecnie obowiązującym rozporządzeniu ("w tym zadaszonych"). Określenie to pojawiło się dopiero od [...] stycznia 2018r.

Nadto skarżący wskazali na zupełnie pominięty przez organy wątek, iż w rozporządzeniu w brzmieniu z 2006 oraz 2013 r. mowa jest o ,,wydzielonych miejscach postojowych".

Pomimo podnoszenia zarzutów już w odwołaniu organ zaniechał przeprowadzenia jakichkolwiek dalszych oględzin w celu dokładnego ustalenia położenia obiektu, w tym odległości od okien sąsiada i granicy jego działki. Wbrew nakazom art. 11 kpa z zaskarżonej decyzji nadal nie wynika w jaki sposób organy ustaliły, że takie "wydzielone miejsca" w ogóle się na działce skarżących znajdują. Przyjęcie, że znajdują się w granicy działki jest więc całkowicie arbitralne. W opinii skarżących określenie "wydzielony" będzie w tym zakresie oznaczało "o wyłącznym wydzieleniu". Znaczy to, że "wydzielone miejsca postojowe", będą to miejsca złożone ze stanowisk, które odpowiadają jednocześnie parametrom określonym w § 20 i 21 rozporządzenia, że są przeznaczone wyłącznie do parkowania samochodów oraz że zostały fizycznie wydzielone, chociażby poprzez oznaczenie ich liniami namalowanymi na gruncie/podłodze/posadzce. Utwardzenie powierzchni gruntu na określonym terenie nie przesądza o tym, że na utwardzonej powierzchni istnieją miejsca postojowe dla samochodów osobowych. Z kolei, jeżeli chodzi o wydzielenie miejsc postojowych, to zdaje się, że należy przez to rozumieć jakiekolwiek poziome, czy pionowe fizyczne wyodrębnienie tych miejsc.

W świetle powyższego skarżący kwestionują, że na ich działce znajdują się jakiekolwiek "wydzielone miejsca parkingowe" w powyższych rozumieniu, tym samym błędne było w ogóle zastosowanie przepisów powyższego rozporządzenia.

Zastosowanie w sprawie rozporządzenia w wersji obowiązującej od 1 stycznia 2018 r. do budowy, która miała miejsce w 2006 r. narusza zasadę, iż "prawo nie działa wstecz", czyli zakaz retroaktywności prawa, stanowiącą jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa.

Ponadto, przyjęcie stanowiska [...]WINB za słuszne generalnie nie sprzyja poszanowaniu praw nabytych, a także pogłębianiu zaufania do obowiązującego prawa.

Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę G. W. z powodu wniesienia jej przez skarżącego z uchybieniem terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2003r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.). Przy czym podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy - wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. w brzmieniu z daty wybudowania obiektu) decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] w przedmiocie nakazania U. W. i G. W. rozbiórki obiektu budowlanego, tj. zadaszonych miejsc postojowych usytuowanych na działce ewidencyjnej nr [...] w [...].

W ocenie Sądu organy I i II instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który Sąd przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Nie budziło wątpliwości, że wykonanie spornego obiektu nastąpiło w roku 2006r., a właściciele nie dysponują żadną decyzją administracyjną w przedmiocie pozwolenia na budowę, ani dokumentem zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowego obiektu.

W pierwszej kolejności ustalić zatem należało stan prawny mający zastosowanie w niniejszej sprawie. Przyjmuje się bowiem, że dla oceny czy dany obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z prawem budowanym uwzględnić należy stan prawny obowiązujący na dzień wzniesienia obiektu, zwłaszcza gdy w chwili wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do danego obiektu obowiązywałby inny stan prawny. W niniejszej sprawie zarówno w 2006r. i jak w dniu wszczęcia przedmiotowego postępowania nadzorczego - [...] maja 2013r. - obowiązywał ten sam stan prawny w zakresie dotyczącym wymogów zgodnego z prawem wzniesienia przedmiotowego obiektu budowanego, który organy ostatecznie zakwalifikowały jako zadaszone miejsca postojowe. Wobec powyższego w niniejszej sprawie dla oceny legalności wniesionego obiektu zastosować można przepisy prawa budowanego obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania nadzorczego. Zastosowany przez organy tryb postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, oparty został na stwierdzeniu, że przedmiotowy obiekt, który wymagał pozwolenia na budowę, nie został zrealizowany w ramach stosownej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Tym samym sporne zadaszone miejsca postojowe zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę, co uzasadniało zakwalifikowanie obiektu jako samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, zaś wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów techniczno-budowlanych.

W tym miejscu wskazać należy, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 443) zgodnie z art. 6 ust. 1 tejże ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej nowelizacji decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, co oznacza że w przedmiotowej sprawie należy zastosować przepisy obowiązujące w momencie wszczęcia postępowania, istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2 i 10, art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowanego), skoro nie uległy zmianie w tym zakresie od daty wzniesienia obiektu.

Dostrzec trzeba, że organy orzekające w niniejszej sprawie sprecyzowały, jaki stan prawny ma zastosowanie w sprawie - sprzed nowelizacji ustawy Prawo budowlane z 2015r.

Powyższe jest o tyle istotne, że naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10 oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępne - jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku - na stronie internetowej: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Wobec powyższego dla oceny usunięcia skutków samowoli i możliwości dokonania legalizacji przedmiotowego obiektu zastosowanie będą miały, obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422; dalej "warunki techniczne").

Oceniając prawidłowość stanowiska organów, należy wskazać, że będące przedmiotem oceny roboty budowlane zostały prawidłowo zakwalifikowane jako wykonanie zadaszonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych, czyli roboty budowlane, na które wymagane jest pozwolenie na budowę, gdyż nie można ich zakwalifikować jako miejsca postojowe, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego.

Trafnie wskazały organy nadzoru budowlanego, że w myśl artykułu 3 pkt 1 Prawa budowlanego, obiektem budowlanym jest budynek, budowla oraz obiekt małej architektury. Definicje pojęć budynku, budowli oraz obiektu małej architektury zostały zawarte w art. 3 pkt. 2, 2a, 3, 4 Prawa budowlanego, co wymaga przeanalizowania powyższych przepisów w celu ustalenia z jakim obiektem budowlanym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego budynkiem jest tylko taki obiekt, który łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, a także posiada fundamenty i dach. Ponieważ obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania nie jest wydzielony w przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, a jego konstrukcję stanowią drewniane słupy obudowane drewnianymi panelami, dlatego też nie można uznać go za budynek, gdyż nie odpowiada cechom, które określone są w przepisie art. 3 pkt 2, 2a Prawa budowlanego. Ponadto nie można też przedmiotowego obiektu zaliczyć do obiektów małej architektury ogrodowej, o których jest mowa w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, ponieważ posiada on powierzchnię około 66 m˛ i nie może być zaliczony do niewielkich obiektów użytkowych służących rekreacji codziennej. Wyłączenie przedmiotowego obiektu budowlanego z kategorii budynku i obiektu małej architektury, powoduje konieczność zakwalifikowania go do kategorii budowli, zdefiniowanej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury.

W tym miejscu wskazać należy, że wprawdzie początkowo organy opisywały przedmiotowy obiekt jako wiatę, ale zabrany materiał dowodowy wskazuje, że obiekt ten w istocie stanowi zadaszone miejsca postojowe, a nie "wiatę" o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego.

Z zebranego w sprawie materiału faktycznego niezbicie wynika, że obiekt jest konstrukcji drewnianej - słupki zakotwione za pomocą śrub oraz płaskowników, konstrukcja dachu drewniana, pokrycie papą, ściany obudowane panelami, utwardzenie wewnątrz wykonane z tłucznia, spadek dachu na własną nieruchomość, brak rynien oraz rur spustowych. Obiekt ma wymiary około 5,07 x 12,6 m (13 m), co daje powierzchnię zabudowy około 66 m˛ (k. 2-4, 8 akt adm. I inst.). Podkreślić przy tym należy, że z materiału dowodowego wynika także jednoznacznie, że obiekt ten (nr [...], k. 38 akt adm.) służy do parkowania samochodów osobowych (k. 33-34, 40-40v akt adm. I inst.). Odróżnić go bowiem można od innego obiektu posadowionego obok -stanowiącego w istocie wiatę - nr [...] (k. 38 akt adm.) - przeznaczonego do osłony przez warunkami atmosferycznymi przechowywanych różnorodnych, ale innego rodzaju przedmiotów.

Wskazać należy, iż przepisy prawa budowlanego nie definiują pojęcia "wiaty". W "Słowniku języka polskiego" (PWN) wiata to "lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, np. nad peronem kolejowym, parkingiem, magazynem, nad przystankiem tramwajowym". Podobne określenie wiaty zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z 30 grudnia 1999r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. z 1999r. nr 112, poz. 1316). Rozporządzenie powyższe określając pojęcia podstawowe stwierdza, że "za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet ścian pozbawione".

W orzecznictwie podkreśla się, że brak ustawowej definicji wiaty oznacza, że kwalifikacja obiektu budowlanego do tego pojęcia wymaga uwzględnienia m.in. jego funkcji. Odnieść należy się do funkcji jaką ma ona pełnić, na jaki cel ma być ona wykorzystywana (por wyrok WSA w Krakowie z 8 października 2009r., sygn. akt II SA/Kr 517/09, dostępne CBOSA). Zawsze jednak wskazuje się, że jest to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (deszczem, śniegiem, wiatrem). Gdy faktycznym przeznaczeniem wiaty jest zadaszenie nad parkującymi samochodami osobowymi, z uwagi właśnie na powyższą funkcję, uznać obiekt należy, jako zadaszone miejsca postojowe. Materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie, zwłaszcza w postaci zdjęć obiektu w porównaniu z obiektami sąsiednimi, jednoznacznie wskazuje, iż owo zadaszenie ma służyć ochroną dla parkowanych tam samochodów osobowych przed warunkami atmosferycznymi i to w liczbie przynajmniej 3 (k. 2, 4, 34, 34v akt adm. I instancji). Zwrócić bowiem należy uwagę, że na działce nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie z zadaszonymi miejscami postojowymi posadowione są inne obiekty takie jak typowa wiata, garaż i magazyn.

Nadto z zebranego materiału dowodowego wynika, że teren miejsc postojowych jest utwardzony, wbrew temu co podnosi skarżąca, miejsca te są w istocie wyraźnie wyodrębnione od pozostałych obiektów – konstrukcja dachu na słupach znajduje się dla zadaszenia tylko tych miejsc postojowych. Nadto zamontowano także panele ogrodzeniowe w miejscu ścian bocznych i ściany tylnej. Szerokość zadaszonych miejsc postojowych ma też wymagane warunkami technicznymi minimum 5 m (§ 21 pkt 1 warunków technicznych). Długość obiektu około 13 m pozwala na zaparkowanie do 5 samochodów osobowych przy zachowaniu minimalnej szerokości miejsca postojowego wymaganego warunkami technicznymi na 2,5 m. Przy czym przepisy prawa budowanego w tym warunków technicznych, dla uznania obiektu za miejsca postojowe nie wymagają by były one wyraźnie wyodrębnione pasami, czy liniami, jak na to wskazywała skarżąca.

Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie prawidłowo organy zakwalifikowały przedmiotowy obiekt jako zadaszone miejsca postojowe.

Następnie za prawidłowe należy uznać ustalenie organów, że powyższe miejsca postojowe z uwagi na ich zadaszenie nie mogą stanowić miejsc postojowych o jakich mowa w art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowanego mimo, że są w liczbie do 10 włącznie. Słusznie wskazują organy, że powyższy przepis nie mówi wprost, czy zwolnieniem objęte są miejsca jedynie niezadaszone, czy również zadaszone. Sąd podziela stanowisko organów, że wybudowanie przedmiotowych zadaszonych miejsc postojowych wymagało pozwolenia na budowę. W ocenie Sadu brak tego obowiązku związany jest z pojęciem placu postojowego, który traktowany jest jako urządzenie budowlane. Urządzenia budowlane nie zostały zaliczone do obiektów budowlanych, o czym świadczy art. 3 pkt. 3 i pkt. 9 Prawa budowlanego (należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki). Z zestawienia zawartej w tym przepisie definicji urządzenia budowlanego oraz przepisów ustalających obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynika, że ustawodawca za plac postojowy, a tym samym za urządzenie budowlane nie będące obiektem budowlanym, traktuje teren utwardzony jako otwartą przestrzeń, umożliwiający postój do 10 samochodów osobowych. Jeżeli w wyniku robót budowlanych powstaje zadaszony plac postojowy dla samochodów osobowych (który stanowi budowlę, a nie urządzenie budowane z uwagi na swoją samodzielność i niezwiązanie z obiektem budowlanym), to nie jest już wyłącznie urządzeniem budowlanym (placem postojowym), a obiektem budowlanym, co do którego budowy art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Brak powyższej decyzji stanowi naruszenie prawa. Zatem przyjąć należy, że zadaszony plac postojowy, jako będący obiektem budowlanym, podlega reżimowi określonemu w art. 48 Prawa budowlanego (patrz odpowiednio stanowisko zawarte w wyr. WSA w Rzeszowie z 24 stycznia 2018r., sygn. akt II SA/Rz 1272/17, dostępne CBOSA).

Można w tym miejscu odnieść się do przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, z którego wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiaty o powierzchni zabudowy do 25 m˛. W niniejszej sprawie powierzchnia zabudowy zadaszonych miejsc postojowych stanowi około 66 m˛, co także przekonuje o niemożności zastosowania wyjątku zwalniającego w obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Jakkolwiek zagadnienie to ma drugorzędne znaczenie w sytuacji, gdy miejsca postojowe znajdują się w granicy z działką sąsiednią, jak w niniejszej sprawie.

W myśl § 19 ust. 2 pkt 1 lit a warunków technicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, skoro przedmiotem oceny jest możliwość legalizacji samowoli budowlanej, odległość wydzielonych miejsc postojowych w tym również zadaszonych oraz otwartego garażu wielopoziomowego od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza dla samochodów osobowych niż 3 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie. Użyte w tym przepisie słowo "włącznie" oznacza "partykułę włączającą do zakresu charakteryzowanej w zdaniu całości jej ostatni element" (Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, t. 4, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 469). Zdaniem Sądu nie ulega więc wątpliwości, że § 19 ust. 2 pkt 1 lit a rozporządzenia dotyczy dopuszczalnej odległości od sąsiedniej działki budowlanej wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 miejsc postojowych.

Z powyższego wynika, że usytuowanie przedmiotowych zadaszonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych w granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...], ark. [...] narusza przepisy techniczno-budowlane, a tym samym nie zostały spełnione przesłanki do legalizacji tego obiektu (wyrok WSA w Lublinie z 7 lipca 2009r., sygn. akt II SA/Lu 281/09; WSA w Opolu z 08 czerwca 2017r., sygn. akt II SA/Op 85/17; dostępne CBOSA).

Zasadnie zatem wskazują organy obu instancji, że legalizacja skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, to jest w dacie orzekania przez organ administracji, nie zaś w dacie realizacji obiektu budowlanego. Podstawowym wymogiem legalizacji samowoli budowlanej, obok zgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym jest brak naruszenia przepisów w tym odpowiednich warunków technicznych (art. 48 ust 2 Prawa budowlanego).

W ocenie Sadu prawidłowo ustaliły organy, że przedmiotowe zadaszone miejsca postojowe o wym. 12,60 x 5,02 m i wys. 2,03 m zostały wykonane w granicy z działką sąsiednią, zatem wobec negatywnej przesłanki wynikającej z § 19 pkt 2 lit a warunków technicznych, nie zachodzi możliwość ich zalegalizowania. Konsekwencją niespełnienia jednej z przesłanek legalizacyjnych, określonej w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jest zastosowanie art. 48 ust. 1, a więc brak innej możliwości, jak wydanie nakazu rozbiórki zadaszonych miejsc postojowych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia.

Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia ją poprzedzającego wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Sądu, i w tym zakresie nie mogła zostać uwzględniona. Obie bowiem decyzje wydane zostały bez naruszenia, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zaskarżona decyzja nie narusza także art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji stanowi element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia i służy realizacji zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 K.p.a. Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak też gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy. W przypadku decyzji odwoławczej naruszenie art. 11 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. zaistnieje także wtedy, gdy organ nie dokona oceny w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych w odwołaniu. W niniejszej sprawie Sąd również i takich naruszeń nie stwierdził. Sąd z urzędu nie dopatrzył się także innych naruszeń postępowania skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu zasadnym jest odnieść się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organy zasady lex retro non agit poprzez zastosowanie do obiektu wybudowanego w 2006r. obecnie obowiązujących przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Powołana zasad wypływa z art. 2 Konstytucji określającego zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zasada ta - uregulowana w powyższym przepisie - jest pojęciem wieloznacznym, niedookreślonym i nie posiadającym definicji legalnej tego pojęcia, to jednak w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zasada demokratycznego państwa prawnego pełni w istocie rolę klauzuli generalnej, której treść rekonstruowana jest na potrzeby konkretnego przypadku (zob. E. Kosieradzka, M. Zdyb: Zasada państwa prawnego na gruncie prawa administracyjnego w kontekście współczesnych wyzwań, Studia Iuridica Lublinensia 2016, vol. XXV, s. 77-101). Nie ulega zatem wątpliwości, że zasada zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa jest jedną z podstawowych reguł wynikających z konstytucyjnej klauzuli państwa prawnego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 20 grudnia 1999 r., K 4/99, OTK - ZU 1999 Nr 7, poz. 165; z dnia 14 czerwca 2000 r., P 3/00, OTK - ZU 2000 Nr 5, poz. 138), stanowiąc równocześnie podstawę obowiązywania innych zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady prawidłowej (poprawnej, przyzwoitej) legislacji, zasady ochrony praw nabytych, zasady ochrony interesów w toku, zakazu tworzenia uprawnień pozornych, czy zasady lex retro non agit.

Ogólny zakaz retroakcji (wstecznego działania prawa) jest zasadą pochodną od zasady zaufania. Retroakcja polega na tym, że normy prawne nakazują kwalifikować według nowych norm czyny, stany rzeczy lub zdarzenia, które miały miejsce i zakończyły się w przeszłości. Inaczej rzecz ujmując, ustawodawca nie może, co do zasady w ten sposób wprowadzać do systemu prawa regulacji, aby dopuszczał zastosowanie nowych norm prawnych do zdarzeń ukształtowanych w przeszłości, z którymi prawo nie wiązało dotąd takich skutków prawnych. Akt normatywny działa z mocą wsteczną, kiedy początek jego stosowania pod względem czasowym został ustalony na moment poprzedzający moment wejście w życie. Chodzi o sytuacje, w których nowe rozwiązania ingerują i odmiennie kształtują stosunki prawne, które zaistniały już przed rozpoczęciem jej obowiązywania. W demokratycznym państwie prawa nowe normy powinny, co do zasady, działać na przyszłość. Nie można zatem stanowić prawa, by normy prawne wiązały skutki swojego zastosowania z faktami, które zaszły już przed wejściem w życie nowych uregulowań (zob. m.in. wyroki z: 19 listopada 2008 r., Kp 2/08, cz. III, pkt 3.2; 7 kwietnia 2011 r., K 4/09, cz. III, pkt 5.2; 10 stycznia 2012 r., SK 25/09, cz. III, pkt 8.1; 5 grudnia 2013 r., K 27/13, cz. III, pkt 9).

Zakaz ten ma gwarantować podmiotom prawa, by mogły one układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie narażą się na skutki prawne swojego działania, których nie mogły przewidzieć (zob. K 1/94 z 24 maja 1994 r.). Zasad ta nie ma jednak charakteru absolutnego. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71, podobnie wyrok TK z dnia 18 października 2006 r., P 27/05, OTK-A 2006, nr 9, poz. 124).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym bezspornie przyjmuje się, że samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do chwili jej likwidacji, a więc do chwili wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że pojęcie samowoli budowlanej nie odnosi się do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli (orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r., K 9/95, publ. OTK 1996/1/2).

Powyższe stanowisko Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela, zatem zarzut naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz okazał się na gruncie okoliczności niniejszej sprawy całkowicie niezasadny.

Nadto, Sąd nie uwzględnił także zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 7a k.p.a. Zwrócić bowiem należy uwagę, że zgodnie z art. 16 ustawy zmieniającej K.p.a. z 7 kwietnia 2017r. (Dz.U. z 2017r. poz. 935) do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy (tj. 1 czerwca 2017r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy K.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało formalnie wszczęte [...] maja 2013r. (k. 17 akt adm. I inst.), zatem do przeprowadzonego postępowania zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu sprzed nowelizacji z 7 kwietnia 2017r., która weszła w życie dopiero od 1 czerwca 2017r.

Nie można też podzielić stanowiska skarżącej, iż rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania w tym art. 138 §1 K.p.a.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie miał zastosowania natomiast powołany przez organ I instancji § 4 ust 1 pkt. 6 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719), zgodnie z którym w obiektach oraz na terenach przyległych do nich jest zabronione wykonywanie czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji polegających m. in. na składowaniu poza budynkami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej materiałów palnych, w tym pozostałości roślinnych, gałęzi i chrustu. Wybudowanie zadaszonych miejsc postojowych na drewnianych słupach, nawet posiadających ściany z paneli drewnianych nie sposób uznać za składowanie materiałów palnych o jakim mowa w tym przepisie. Chodzi tu bowiem o zakaz składowania opału, słomy, siana czy płodów rolnych (por. wyr. WSA w Gdańsku z 28 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Gd 649/14; wyr. WSA w Białymstoku z 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 217/16; wyr. WSA w Gliwicach z 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 31/18 dostępne CBOSA).

W tym stanie sprawy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, należało ją oddalić w całości. Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.