Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 696/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par.1 pkt 3, art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 119 poz 1116
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 czerwca 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 848/09 w sprawie ze skargi I. M. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 848/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę I. M. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją Nr [...] Prezydent Miasta Koszalina w dniu [...] lutego 2008 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na budowę instalacji ciepłej wody użytkowej w skrócie - c.w.u., przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej oraz remont instalacji wody zimnej i kanalizacji w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...] w K., obręb [...], działka nr [...].

Na skutek odwołania I. M. oraz M. i R. M. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], Wojewoda Zachodniopomorski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na skutek skargi I. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 463/08, uchylił powyższą decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wątpliwości Sądu wzbudziła kwestia występowania skarżącej w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na wniosek [...] Spółdzielni "[...]" w K. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego obejmującego roboty budowlane w budynku posadowionym na działce, której skarżąca jest współwłaścicielem, ale co do budynku nie posiadająca żadnych praw.

Sąd wskazał nadto, że rozpatrzenie odwołania pochodzącego od osoby nie będącej stroną postępowania stanowi rażące naruszenie przepisu art. 138 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Powołując się na ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd wskazał, że członkom spółdzielni nie przysługują prawa strony, za wyjątkiem sytuacji gdy członek spółdzielni wykaże, że w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego własny, zindywidualizowany, konkretny interes. Stanowisko to, w ocenie Sądu, zachowuje swoją aktualność w obecnie obowiązującym stanie prawnym, albowiem to że skarżącej przysługuje odrębna własność lokalu, nie oznacza, iż jej lokal i związane z nim prawa skarżącej nie podlegają przepisom ustawy Prawo spółdzielcze. Sytuacja taka mogłaby mieć miejsce, gdyby podjęta została przez większość właścicieli lokali w budynku lub w budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości uchwała w zakresie ich praw i obowiązków oraz zarządu nieruchomością wspólną, przewidziana w art. 24¹ ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.). Jeżeli takiej uchwały brak, to zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Ponadto zdaniem Sądu organ odwoławczy powinien również wyjaśnić czy wyżej opisana uchwała nie została podjęta, albowiem mogłoby się okazać, że prawo skarżącej do występowania w postępowaniu w charakterze strony, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, należy oceniać w oparciu o przepisy ustawy o własności lokali.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania M. i R. M. oraz I. M. decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], Wojewoda Zachodniopomorski umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w zakresie pozwolenia na budowę istnieje regulacja szczególna wynikająca z treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z treścią którego stronami takiego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ ustalił, że I. M. przysługuje prawo odrębnej własności do lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w K. Ponadto wskazał, że w licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, iż członkom spółdzielni nie przysługują prawa strony, a w obrocie publicznym reprezentuje ich zarząd. Organ ustalił także, że lokal I. M. i związane z nim prawa odwołujących nie podlegają przepisom ustawy Prawo spółdzielcze, gdyż nie została podjęta uchwała przewidziana w art. 24 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Nadto odwołujący się nie wykazali, by na skutek realizacji prac budowlanych wskazanych w decyzji nastąpiło bezpośrednie i trwałe naruszenie ich interesu prawnego. Zatem brak jest podstaw do stwierdzenia, że w sprawie wystąpiły szczególne przesłanki uzasadniające dopuszczenie odwołujących jako strony do udziału w niniejszym postępowania.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez I. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w treści której domagała się jej uchylenia. Jednocześnie zakwestionowanej decyzji zarzucono:

- naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 154, poz. 1118 ze zm.) poprzez przyjęcie, że skarżącym nie można przypisać przymiotu strony postępowania administracyjnego;

- naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy skarżący jako współwłaściciele, których zgoda jest wymaganą, nie wyrazili zgody na prowadzenie prac budowlanych i że we wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy inwestor tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością nie posiada;

- naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 § 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego zbadania sprawy poprzez wybiórcze zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, zaniechaniu wyjaśnienia i weryfikacji wszystkich okoliczności wynikających z oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy organy administracji obu instancji posiadały informacje o tym, że inwestor nie posiada wymaganej prawem zgody wszystkich współwłaścicieli, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy i wydaniem błędnych decyzji przez oba organy administracji.

W obszernym uzasadnieniu oraz dodatkowych pismach procesowych skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty, przytaczając orzecznictwo i poglądy doktryny na poparcie swego stanowiska.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, a to w wyniku wcześniejszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 463/08, którym to wyrokiem Sąd uchylił wcześniejszą decyzję tego organu utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o udzieleniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na realizację opisanego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego, wyrażając wątpliwość w kwestii uznania skarżącej za stronę przedmiotowego postępowania i merytorycznego rozpoznania jej odwołania przez organ odwoławczy, wskazując na treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlanego, zgodnie z którym stronami postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści bądź zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Nadto Sąd przytoczył przepis art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia i wskazał, że zaskarżona obecnie decyzja organu odwoławczego ściśle realizuje powyższą zasadę i odpowiada normatywnej treści wskazanego przepisu.

W ocenie Sądu polemizujące z wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. II SA/Sz 463/08, poglądem oraz stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym w zaskarżonej obecnie decyzji wywody skarżących nie zasługują w tej sytuacji na uwzględnienie. Wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd prawny – zdaniem Sądu – jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie. Stanowiska uznające członków spółdzielni lub członków wspólnot mieszkaniowych za stronę postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, której inwestorem jest spółdzielnia lub wspólnota wyrażane są na tle określonego w danej sprawie konkretnego stanu faktycznego, z którego wynikać może status strony. W przypadku skarżących sytuacja taka nie zachodzi.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że I. M. zajmuje lokal nr [...] przy ul. [...] w K. Do lokalu tego skarżącej przysługuje tytuł odrębnej własności. W podobnej sprawie, w której stroną postępowania sądowoadministracyjnego była także skarżąca (sygn. akt II SA/Sz 834/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 11 marca 2009 r. stwierdził jednoznacznie, iż skarżąca której przysługuje tytuł własności lokalu mieszkalnego, zlokalizowanego w innym budynku wielomieszkaniowym niż ten, którego dotyczyło przedmiotowe postępowanie o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie jest stroną postępowania o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, o które wystąpiła Spółdzielnia, albowiem nie jest inwestorem ani też odrębnym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy postępowanie. W ocenie Sądu przez "obszar oddziaływania obiektu", o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć nieruchomości sąsiednie w stosunku do nieruchomości, których dotyczy postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę, a nie nieruchomości, na których realizowana ma być decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana na wniosek Spółdzielni, będącej tu inwestorem.

Ponadto Sąd wyjaśnił, że realizowane zadanie inwestycyjne (roboty budowlane) ma charakter "wewnątrzspółdzielczy", w zakresie którego decydują organy spółdzielni, reprezentujące wszystkich członków spółdzielni lub też zarząd spółdzielni jako zarządca, sprawujący zarząd powierzony. Wzajemne stosunki między członkami spółdzielni mieszkaniowej lub między członkami wspólnoty mieszkaniowej a jej zarządem, regulują przepisy ustawy Prawo spółdzielcze lub ustawy o własności lokali i jedynie w trybie tych przepisów poszczególni właściciele lokali mogą sprzeciwiać się działaniom organów spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej oraz dochodzić swych praw. Natomiast w relacjach z organami administracji publicznej lub innej władzy publicznej reprezentują ich uprawnione statutowo lub ustawowo organy spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej.

Wskazano także, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w kształcie wyżej przytoczonym został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i w tym brzmieniu obowiązuje od 11 lipca 2003 r. W ocenie Sądu jest to niewątpliwie lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a., co oznacza, że ten ostatni przepis nie będzie miał zastosowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Z takiego brzmienia tego przepisu wynika ponadto, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę pojęcie interesu prawnego opiera się na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego, dotyczących ochrony własności. Przyjęcie przeciwnego stanowiska niweczyłoby sens wprowadzenia powyższej regulacji. Celem tego przepisu było między innymi wyeliminowanie sytuacji, że jeden właściciel mieszkania w budynku wielomieszkaniowym spółdzielczym lub stanowiącym wspólnotę mieszkaniową mógłby blokować wszelkie działania związane z wykonywaniem robót budowlanych wymagających wydania decyzji administracyjnej. Z powyższego wynika, zdaniem Sądu, że stanowisko organu odwoławczego, iż w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, skarżącym nie przysługiwał status strony, a co za tym idzie prawo wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji jest trafne, a zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie odpowiada prawu, tj. dyspozycji art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że skarżący ani w odwołaniu ani w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wykazali jaki ich indywidualny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., został naruszony przedmiotową decyzją, zezwalającą Spółdzielni na wykonanie robót budowlanych związanych z remontem i wymianą instalacji w mieszkaniach budynku Spółdzielni.

Sąd stwierdził także, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ wydający [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na budowę art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane są w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe, gdyż wobec słusznego stwierdzenia braku posiadania przez skarżącą statusu strony, nie mogły być rozpatrywane przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy stwierdzając, że odwołanie do decyzji organu I instancji wniosła osoba nieuprawniona nie może badać merytorycznie zarzutów odwołania i ponownie rozpatrywać sprawy, lecz zobowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć wszczęte przez taką osobę postępowanie odwoławcze.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez I. M., w treści której zaskarżono go i zarzucono mu:

- naruszenie prawa materialnego, tj. w szczególności art. 64 konstytucji RP, art. 199 k.c., art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, oraz

- naruszenie prawa procesowego przede wszystkim art. 7 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 75 § 2 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 156 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną interpretację i błędne zastosowanie lub brak zastosowania.

Jednocześnie wskazano, że w interesie prawnym skarżącej jako współinwestora i współwłaściciela budowy jest zaskarżenie zakwestionowanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wobec naruszenia prawnej ochrony ich wyodrębnionej własności lokalu gwarantowanej przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej w art. 64.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku lub jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wniosek inwestora o pozwolenie na budowę obejmował jednolitą niepodzielną nieruchomość obejmującą cztery budynki położone przy ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Zatem, zdaniem skarżącej kasacyjnie, zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę winno obejmować wszystkie wskazane wyżej budynki. Tymczasem wydana decyzja bezpodstawnie obejmuje tylko jeden budynek, a Sąd nie wypowiedział się w tym zakresie. W interesie prawnym skarżącej jako współinwestora i współwłaściciela budowy jest zaskarżenie wyroku Sądu wobec naruszenia ochrony prawnej ich wyodrębnionej własności lokalu gwarantowanej w art. 64 Konstytucji RP. Naruszenie ochrony prawnej skarżących w zakwestionowanym wyroku ma miejsce wobec faktu ustaleń Sądu niezgodnych z prawdą i błędne przyjęcie iż skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta, a następnie od decyzji Wojewody tylko jako członek Spółdzielni Mieszkaniowej. Jednocześnie Sąd pominął fakt, że skarżąca jest współwłaścicielem i współinwestorem przedsięwzięcia budowlanego, a Spółdzielnia jest tylko współinwestorem i inwestorem zastępczym. Zatem przyjęcie przez Sąd w uzasadnieniu, że skarżąca wniosła odwołanie tylko jako członek Spółdzielni Mieszkaniowej mimo zarzutów, oświadczeń i dowodów ze strony skarżącej jest bezprawnym ograniczeniem jej własności jako najwyższego prawa majątkowego.

Ponadto autor skargi kasacyjnej powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte m. in. w wyroku z dnia 15 września 2006 r., sygn. II OSK 1082/05 i stwierdził, że powierzenie przez właściciela zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej nie może wykluczać możliwości korzystania przez niego z praw związanych z jego prawem własności - prawem najszerszym i szczególnie chronionym. Treść art. 28 ustawy Prawo budowlane wymienia wprost właściciela (a właścicielem jest również skarżąca) jako stronę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zatem skarżony wyrok zapadł z naruszeniem prawa tj. art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Pogląd ten zdaniem skarżących kasacyjnie znajduje oparcie także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1684/08.

Skarżąca kasacyjnie zauważyła również, że pozyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd i nie można domniemywać, że współwłaściciele upoważnili Spółdzielnię do podejmowania

czynności przekraczających zwykły zarząd. Takie domniemanie ogranicza prawa współwłaścicieli, a nie można interpretować ustawy na niekorzyść licznych współwłaścicieli. Przecież wyodrębnienie własności lokali (skarżącej i innych mieszkańców budynku) powoduje, że budynek staje się współwłasnością, co rzutuje na reguły zarządzania częściami wspólnymi. Prawidłowym jest w tym przypadku zastosowanie zasad z art. 199 k.c., który uzależnia skuteczność pozyskania zgody na budowę od zgody wszystkich współwłaścicieli. Kwestii tej żaden organ, ani też Sąd I instancji nie wziął pod uwagę. Zatem oddalając skargę Sąd dokonał rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

W ocenie autora skargi kasacyjnej bardzo istotnym zarzutem do zaskarżonego wyroku jest też naruszanie art. 7 k.p.a., art. 75 § 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nie przeprowadzanie dokładnego postępowania dowodowego, a przede wszystkim braku wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, zaniechaniu wyjaśnień i zweryfikowania oświadczeń Spółdzielni Mieszkaniowej i obu organów zarówno Prezydenta Miasta Koszalina jak i Wojewody Zachodniopomorskiego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie wyjaśniono braku zgód współwłaścicieli i przyczyn braku tych zgód, a zebrany w sprawie lakoniczny materiał dowodowy skutkował wydaniem decyzji na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Nadto autor skargi kasacyjnej podniósł również, że żaden organ ani Sąd nie zweryfikował oświadczenia Spółdzielni o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zakwestionowanie tego oświadczenia przez choćby jednego współwłaściciela nieruchomości wyklucza wydanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2011 r. skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 1683/08 i stwierdziła, że właśnie ze względu na to orzeczenie zasadne pozostaje stanowisko skarżących. Warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest załączenie do wniosku oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które nie byłoby kwestionowane przez osoby posiadające odrębną własność (współwłaściciele nieruchomości). Tymczasem skarżąca kwestionowała zarówno uchwałę Spółdzielni o przeprowadzeniu prac budowlanych jak i wadliwe pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części tego uzasadnienia p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała. Sprawa podlega zatem rozpoznaniu w granicach zakreślonych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Natomiast rozpoznawana w tych granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego też nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zarzuty tej skargi natomiast dotyczą naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, a mając na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej nie można pominąć na wstępie podstawowej kwestii, która niewątpliwie przesądziła i wpłynęła na zapadłe w tej sprawie orzeczenie a została całkowicie przemilczana przez skarżącą kasacyjnie a to, że zaskarżony wyrok wydany został po podjęciu prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 463/08, w którym jednoznacznie wskazano na wykładnię przepisów prawa materialnego jak i przesądzono zakres w jakim należy uzupełnić postępowanie dowodowe.

Przede wszystkim w tym wyroku wskazano, iż kwestia przymiotu strony odwołującej się nie została wyjaśniona a jednocześnie zaznaczono, że członkom spółdzielni mieszkaniowej nie przysługuje status strony gdyż przepisy ustawy z dnia 16 września 1983 r. Prawo spółdzielcze nie przyznają tym członkom spółdzielni prawa do korzystania z majątku spółdzielczego oraz rozporządzania rzeczą w sensie art. 140 k.c. Nadto Sąd uznał, że w obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje jej zarząd, natomiast członkom spółdzielni kwestionujących działalność zarządu przysługuje postępowanie wewnątrzspółdzielcze a w dalszej kolejności postępowania sądowe.

Wyjaśniono, że zasada ta doznaje ograniczeń w sytuacji gdy członek spółdzielni wykaże, iż w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego "własny" zindywidualizowany i skonkretyzowany interes. W tym więc zakresie zobowiązano organy do dokonania niezbędnych ustaleń. Jednocześnie przesądzono w tym wyroku, że przedstawione wyżej stanowisko zachowuje swoją aktualność w obecnie istniejącym stanie prawnym z uwagi na przysługiwanie skarżącym odrębnej własności lokalu. Natomiast to jak wskazano nie oznacza, że związane z nim prawa skarżącej nie podlegają przepisom ustawy Prawo spółdzielcze. Przypomniano, iż zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali z wyjątkiem gdyby podjęta została przewidziana w przepisie art. 24¹ ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych przez większość właścicieli lokali w budynku lub w budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości uchwała w zakresie ich praw i obowiązków oraz zarządu nieruchomością wspólną. W sytuacji podjęcia takiej uchwały status strony należałoby oceniać w oparciu o przepisu ustawy o własności lokali. Dlatego też nakazano organowi poczynić ustalenia czy taka uchwała została podjęta w rozpoznawanej sprawie.

Zatem powyższym wyrokiem związano organ administracji zarówno w zakresie wykładni jak i co do zakresu uzupełnienia postępowania dowodowego.

Jedynie informacyjnie w tym miejscu wskazać należy, że związanie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze kasacji, co nie miało miejsca w tej sprawie. Zatem związanie samego sądu administracyjnego oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Przy tak wskazanych przesłankach uzupełnienia postępowania organ odwoławczy ustalił, iż w sprawie tej brak jest uchwały przewidzianej w przepisie art. 24¹ ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych podjętej przez większość właścicieli lokali w budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości, zaś odwołująca się nie wykazała bezpośredniego i trwałego naruszenia jej interesu prawnego przez realizacje wskazanej w decyzji inwestycji.

Dlatego też stosując przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie z wniosku inwestora tj. [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę instalacji ciepłej wody użytkowej, przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej oraz remont instalacji zimnej wody i kanalizacji w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K. gdyż jak przyjęto skarżąca jako członek spółdzielni zamieszkująca w budynku przy ul. [...] w K. nie jest stroną w/w postępowania.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż skoro zaskarżona decyzja wydana została w wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek wyroku WSA z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 463/08 to niewątpliwie zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania zawarte w tym wyroku wiązały zarówno organ administracji jak i Sąd I Instancji. Niesporną jest również okoliczność, że organ administracji w pełni wywiązał się z obowiązku nałożonego na niego w przywołanym wyżej prawomocnym wyroku WSA w zakresie postępowania niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Dlatego też wszystkie niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały należycie wyjaśnione.

To zaś nie pozwala uznać za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego a to: art. 7 k.p.a., art. 28k.p.a., art. 75 § 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art.107 § 3, 156 k.p.a., które koncentrują się na kwestii braku wszechstronnego zbadania materiału dowodowego.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który pozwala na uwzględnienie skargi na decyzję w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było w okolicznościach rozpoznawanej sprawy takich naruszeń prawa materialnego, pozwalających na uwzględnienie wniesionej w tej sprawie skargi.

Natomiast odnosząc się do wskazywanego naruszenia prawa materialnego w takim kształcie jak określono to w kasacji za nieusprawiedliwiony uznać należy przywołany w niej zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2006 r. Dz. U. Nr 165, poz. 1118 ze zm.) zwanej dalej Prawo budowlane.

W sprawach dotyczących wydania pozwolenia na budowę norma art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania, albowiem w ustawie dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane istnieje przepis, który w sposób szczególny definiuje pojęcie strony w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Przepisem tym jest art. 28 ust. 2 tej ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Trafnie w zaskarżonym wyroku wskazano, że norma art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. co oznacza, że ten ostatni przepis co już wyżej podniesiono nie będzie miał zastosowania.

W rozpoznawanej sprawie inwestorem jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. Wnosząca skargę kasacyjną jest członkiem tej Spółdzielni, a zarazem właścicielką lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębny przedmiot własności. Okoliczność, iż wnosząca skargę kasacyjną jest właścicielem lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębny przedmiot własności nie oznacza, że może być ona stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę zainicjowanego przez wskazaną wyżej Spółdzielnię i do tego na terenie stanowiącym współwłasność inwestora i pozostałych członków spółdzielni.

Z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116 ze zm.), którego również zarzut naruszenia zamieszczono w kasacji wynika, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 24¹ i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio.

Powyższy przepis wyraża ogólną zasadę, że we wszystkich sprawach związanych z własnością lokali, które nie zostały odrębnie uregulowane w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. W samej treści art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych zawarte są jednak unormowania powodujące znaczne ograniczenia w stosowaniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w spółdzielniach mieszkaniowych. Z przytoczonego wyżej przepisu wynika, że nie mają zastosowania przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, to jest rozdziału "Zarząd nieruchomością wspólną" z wyjątkiem art. 18 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 1a.

Przepis art. 18 tejże ustawy reguluje kwestię powierzenia sprawowania zarządu nieruchomością wspólną w drodze umowy. Z kolei art. 29 ust. 1 i 1a reguluje kwestię obowiązku prowadzenia ewidencji pozaksięgowej kosztów zarządu nieruchomością wspólną, zaliczek uiszczanych na pokrycie tych kosztów, rozliczeń z innych tytułów na rzecz nieruchomości wspólnej, a także wskazuje, iż okresem rozliczeniowym jest rok kalendarzowy. Wyłączenie stosowania przepisów o zarządzie zawartych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oznacza, że do zarządzania nieruchomością zastosowanie będą miały procedury spółdzielcze.

Przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych nie wskazują, jakie uprawnienia przysługują zarządcy, o którym mowa w art. 27 ust. 2 tejże ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 7 wymienionej wyżej ustawy w sprawach w niej nieuregulowanych zastosowanie będą miały rozwiązania zawarte w ustawie z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze ( tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 188, poz. 1848 ze zm.), jednakże przepisy tej ustawy także nie rozstrzygają tej kwestii.

Wskazać jednak należy, iż zgodnie z art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze zarząd kieruje działalnością spółdzielni i reprezentuje ją na zewnątrz. Ponieważ do zarządzania przez spółdzielnię mieszkaniową zastosowanie będą miały procedury spółdzielcze należy przyjąć, że spółdzielni mieszkaniowej działającej jako Zarządca, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, także przysługuje prawo reprezentowania właścicieli odrębnych lokali na zewnątrz. W przeciwnym wypadku działalność spółdzielni nie byłaby zarządem, tylko administrowaniem.

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" sprawuje zarząd zgodnie z treścią art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych. Tym samym jest ona uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności niezależnie od tego, czy są oni członkami Spółdzielni, czy też nie (podobnie w wyrokach NSA z dnia 23 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1255/09 oraz II OSK 1216/09 niepublikowane). Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę stosownie do treści art. 28 ust 2 Prawa budowlanego była wyłącznie [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K.

Zasada, iż właściciela lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności reprezentuje Zarządca nieruchomości, którym w przedmiotowej sprawie jest Spółdzielnia, nie wyklucza oczywiście możliwości, iż właściciel takiego lokalu może być stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Może to mieć miejsce jednak tylko wówczas, gdy wykaże on własny indywidualny interes prawny.

W przedmiotowej sprawie wnosząca skargę kasacyjną tego rodzaju własnego indywidualnego interesu prawnego nie wykazała co zostało również trafnie ustalone przez organ odwoławczy jak i zasadnie wskazane w zaskarżonym wyroku. Jako podstawę żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w charakterze strony skarżąca wskazywała jedynie na fakt, bycia właścicielem lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności. Okoliczność ta nie może być jednak podstawą uznania wnoszącej skargę kasacyjną za stronę tego postępowania. Właścicielami lokali stanowiących odrębny przedmiot własności są bowiem także inne osoby. Nie jest to zatem okoliczność szczególnie wyróżniająca wnoszącą skargę kasacyjną.

Poza tym niespornym jest w tej sprawie, że przedmiotowe pozwolenie na budowę ciepłej wody użytkowej, przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej oraz remont instalacji zimnej wody i kanalizacji dotyczy budynku posadowionego na działce, której współwłaścicielką w częściach ułamkowych jest skarżąca niemniej jednak dotyczy innego budynku niż ten, w którym skarżąca zamieszkuje i ma wykupione na własność mieszkanie. Projekt budowlany spornej inwestycji zaś obejmuje instalację wodno-kanalizacyjną w obrębie konkretnie oznaczonego budynku i nie dotyczy odcinków stanowiących mieszkaniowe przyłącza do poszczególnych poborów. Natomiast skoro prawo odrębnej własności lokalu jest nieodzownie związane z ułamkową częścią w prawie wieczystego użytkowania gruntu, to posiadanie lokalu w innym budynku niż ten którego dotyczy pozwolenie na budowę instalacji wodno-kanalizacyjnej musi również niezależnie od wyżej wskazanych przesłanek dodatkowo powodować to, iż taką inwestycję nie można uznać za znajdującą się w obszarze oddziaływania obiektu o czym stanowi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, mimo formalnego zlokalizowania wszystkich czterech budynków na jednej działce.

Odrębną kwestią jest uzyskanie przez Zarządcę zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie inwestor zgodę taką uzyskał. Brak zgody osób, które sprzeciwiały się inwestycji zastąpiony został orzeczeniem sądu powszechnego (Sąd Rejonowy w Koszalinie I Wydział Cywilny udzielił postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., [...] w sprawie dot. zarządu rzeczą wspólną - zgody zastępczej dla budynku przy ul. [...]. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Sądu Okręgowego w Koszalinie z dnia [...] stycznia 2008 r., [...]). Dlatego też nie można w tej sprawie uznać, że doszło do naruszenia art. 199 kodeksu cywilnego wskazanego w skardze kasacyjnej, który stanowi, że do rozporządzenia rzeczą wspólną oraz do innych czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.

Za nieusprawiedliwiony uznać należy także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepisy te odnoszą się do samej decyzji merytorycznej o pozwoleniu na budowę zaś zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez wnoszącą skargę kasacyjną uznając, iż nie jest ona stroną postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kontrolował zatem prawidłowości wydania pozwolenia na budowę, tylko prawidłowość umorzenia postępowania odwoławczego. Podstawą prawną wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego nie były art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust.1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zastosowanie tych przepisów nie mogło być więc przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a tym samym przepisy te nie mogły być przez Sąd naruszone ani poprzez ich błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie. W ramach kontroli decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze Sąd nie miał uprawnień do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji R.P. Naruszenie tej normy skarżąca upatrują w tym, że będąc właścicielką lokalu i współwłaścicielką w części ułamkowej gruntu nie wyraża zgody na przedmiotową inwestycję. Przede wszystkim wskazać trzeba, że prawo własności, którego naruszenie zarzuca skarżąca, nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane, pod warunkiem że nastąpi to tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). W niniejszej sprawie wymieniona regulacja prawa a to ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych (art. 27 ust. 2) wprowadzająca zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni uprawniała do decydowania w ramach ustawowego prawa zarządu w danym zakresie (podobnie w wyroku NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1666/08 - publikowany w internetowym zbiorze orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov.pl). Zatem również i ten zarzut naruszenia przepisów ustawy zasadniczej jako chybiony w okolicznościach tej sprawy nie zasługiwał na uwzględnienie tym bardziej, że Trybunał Konstytucyjny badając konstytucyjność art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (w odpowiednim brzmieniu) uznał go w wyroku z dnia 28 października 2010 r. sygn. SK 19/09 (Dz. U. Nr 205, poz. 1366) za zgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Na koniec należy podkreślić, iż przywołany w piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2011 r. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1683/08 nie mógł wpłynąć na zmianę wyżej przedstawionej wykładni przepisów prawa materialnego.

Stanowisko tam zaprezentowane nie ma zastosowania w realiach niniejszej sprawy. Zwrócić bowiem należy uwagę, że pogląd ten został wyrażony w odniesieniu do zupełnie jednak innego stanu faktycznego niż ten ustalony w niniejszym postępowaniu a Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej nie może orzekać w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Tym samym wskazane wyżej przesłanki nie pozwalały uznać wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej za zasadną. Zatem skarga ta jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie stąd też, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.