Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 576/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 875 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 722/16 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Spółki B na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

W dniu 14 maja 2010 r. Spółka A (dalej: wnioskodawca) złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białobrzegach wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2010 rok (dalej: płatność ONW).

Decyzją z [...] września 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białobrzegach orzekł o umorzeniu postpowania administracyjnego w sprawie z ww. wniosku. Na skutek złożonego odwołania, Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji I Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) wydał postanowienie w sprawie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lipca 2011 r. ww. postanowienie zostało uchylone. W związku ze zmianą siedziby spółki cywilnej, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białobrzegach przekazał sprawę Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji I Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wojcieszynie (dalej: Kierownik BP, organ I instancji).

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r., Kierownik BP działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postpowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.), orzekł o umorzeniu postpowania w całości.

Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ I instancji podał, że z załączonej do wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych umowy spółki cywilnej wynika, że spółkę cywilną Spółkę A zawiązali wspólnicy: R. M., Spółkę B oraz Spółkę C. Postanowieniem z 26 czerwca 2015 r. Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy w Warszawie, X Wydział Gospodarczy ds. Upadłościowych i Naprawczych, wydanym w sprawie [...], ogłosił upadłość obejmującą likwidację majątku dłużnika R. M., będącej wspólnikiem wnioskodawcy. Postanowienie to uprawomocniło się 6 sierpnia 2015 r.

Organ I instancji wywiódł, że zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz.U. z 2015 r. poz. 233; dalej: p.u.n.), postanowienie o ogłoszeniu upadłości jest skuteczne i wykonalne z dniem jego wydania, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 30 § 1 k.p.a., zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowi inaczej. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, w sprawach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich spółka cywilna może być uznana stroną postępowania administracyjnego (por. uchwala NSA z 30 maja 2012 r. sygn. akt GPS 2/12).

Z kolei zgodnie z art. 874 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej: k.c.), spółka cywilna ulega rozwiązaniu z dniem ogłoszenia upadłości wspólnika. W takim przypadku rozwiązanie spółki następuje ex lege i nie wymaga dokonywania w tym celu przez wspólników żadnych czynności. Dlatego z dniem upadłości wspólnika spółki – R. M., spółka cywilna Spółka A utraciła przymiot strony przedmiotowego postępowania.

Z uwagi na fakt, że podmiot wnioskujący o płatność ONW na 2010 r. uległ z mocy prawa rozwiązaniu i nie doszło do skutecznego wstąpienia do toczącego się postępowania innych podmiotów, organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołanie złożył P. M. jako wspólnik spółki cywilnej Spółki A, wnioskując o jej uchylenie.

Decyzją z [...] lipca 2016 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wywiódł, że płatności ONW przyznaje się na wniosek strony. Przyjęcie tych płatności od wnioskodawcy może się odbyć natomiast w przypadkach wyłącznie ścisłe określonych w przepisach. Zgodnie z art. 25 ust 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) w sprawach dotyczących przyznania pomocy w razie śmierci wnioskodawcy, rozwiązania osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, przekształcenia wnioskodawcy lub innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistnieje następstwo prawne, albo w razie zbycia całości lub części gospodarstwa rolnego, całości lub części przedsiębiorstwa wnioskodawcy w toku postępowania, następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy, jeżeli nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz istocie i celowi działania, w ramach którego ma być przyznana pomoc.

Dyrektor ARiMR wskazał, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z sytuacją kiedy podmiot/rolnik ubiegający się o przyznanie płatności – spółka cywilna Spółka A nie istnieje, a ewentualni następcy prawni rolnika nie złożyli wniosku wymaganego w art. 25 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, o wstąpienie do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy.

Organ odwoławczy zauważył, że wstąpienie następcy prawnego rolnika do postępowania nie następuje z mocy prawa, tylko na podstawie stosownego wniosku. Działanie następcy prawnego stanowi jednocześnie czynność prawa materialnego (wyrażenie woli uzyskania płatności w danym roku przez złożenie wniosku) i czynność procesową (wstąpienie do postępowania administracyjnego celem jego kontynuacji), zaś termin do podjęcia tego działania ma charakter prawa materialnego. Zatem, wobec braku złożenia wniosku tzw. transferowego Kierownik BP umorzył postępowanie w sprawie z wniosku Spółki A s.c. o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Zdaniem Dyrektora ARiMR, odwołujący się nie posiada legitymacji procesowej do złożenia odwołania od zaskarżonej decyzji organu I instancji w sprawie z wniosku spółki, która przestała istnieć z mocy samego prawa po ogłoszeniu upadłości jednego ze wspólników. Jednocześnie nikt nie wystąpił o przejęcie przedmiotowych płatności. Wspólnik ma prawo do działania w imieniu spółki, jednakże tylko w imieniu spółki istniejącej, natomiast nie może samodzielnie występować zamiast spółki, jak uczynił to odwołujący się w niniejszej sprawie. Tym samym odwołujący się nie może być uznany za stronę postępowania w sprawie, ponieważ nie złożył wniosku o przejęcie płatności ONW po rozwiązanej spółce, co skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Odwołanie może wnieść jedynie osoba, która co do zasady mogła być stroną w postępowaniu przed organem I instancji, czyli osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie.

Organ odwoławczy stwierdził, że jeśli nawet organ I instancji niezasadnie doręczył odwołującemu się syndykowi masy upadłości R. M. decyzję o umorzeniu postępowania, nie czyni ich to automatycznie stronami postępowania.

Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że przepis art. 874 § 2 k.c. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Ustawodawca nie rozróżnia bowiem rodzaju podmiotów, których upadłość powoduje rozwiązanie spółki z mocy prawa, tym samym odnosi się również do upadłości wspólnika będącego osobą fizyczną.

W skardze do sądu administracyjnego, złożonej na powołaną wyżej decyzję, Spółka C, tj. wspólnik spółki cywilnej Spółki A (dalej: skarżąca), reprezentowana przez prezesa zarządu – P. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2017 r., VIII SA/Wa 722/16 uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawę podjętej przez organ odwoławczy decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 k.p.a., a konkretnie pkt 3 tego przepisu, przewidujący możliwość wydania decyzji o umorzeniu postpowania odwoławczego. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że skoro przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec tego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. (por. A. Wrobel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz LEX/el. 2016, stan prawny na 5 grudnia 2016 r.). Kluczową zatem dla oceny podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia jest ocena, czy skarżącej reprezentowanej przez P. M. przysługiwała legitymacja procesowa do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji (wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym). Poza sporem jest, że skarżąca była jednym ze wspólników spółki cywilnej wnioskującej o przyznanie płatności, a P. M. jako prezes zarządu skarżącej jest osobą uprawnioną do jej reprezentowania. Bezsporna w niniejszej sprawie jest okoliczność, że spółka cywilna Spółka A z dniem 26 czerwca 2015 r. uległa rozwiązaniu z mocy prawa z uwagi na upadłość jednego z jej wspólników. Ma tu zastosowanie art. 874 § 2 k.c., niezależnie od okoliczności, że ogłoszona upadłość wobec R. M. jest upadłością konsumencką. Przepis ten, wbrew zarzutom skargi, nie eliminuje ze swojej dyspozycji upadłości konsumenckiej. Spółka utraciła więc podmiotowość prawną na gruncie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, co powoduje, że utraciła zdolność procesową do bycia stroną w postępowaniu o płatności unijne.

Sąd podzielił stanowisko organów, że wobec tego podmiotu – spółki cywilnej – nie może być od 26 I czerwca 2015 r. wydana decyzja administracyjna. Jednak nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skarżącej, jako jednemu ze wspólników rozwiązanej spółki, nie przysługuje prawo strony w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem spółki, po jej rozwiązaniu.

Sąd zauważył, co podkreślił NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 2/12, że spółka cywilna, spełniając definicję rolnika, stanowi niewątpliwie grupę osób w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 r. z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne i zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (...) (Dz.U.UE.L.2003.270, s. 1, Polskie Wydanie Specjalne z 2004 r, rozdz. 3, t. 44, s. 486 ze zm.), a tym samym nie sposób jej odmówić statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w art. 3 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76, ze zm.; dalej: ustawa o systemie ewidencji producentów rolnych). Spółka cywilna, jak wywiódł NSA, może być uznana za producenta rolnego (rolnika) na podstawie jej zakwalifikowania do kategorii: jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Utożsamianie spółki cywilnej z jednostką organizacyjną wymaga potraktowania spółki w sposób przedmiotowy jako rezultatu zawarcia umowy spółki, a więc jako prawnego "urządzenia społecznego" działającego na podstawie tej umowy, którego substratem są przede wszystkim osoby realizujące określone, wspólne cele.

Interes prawny skarżącej jako wspólnika do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., po rozwiązaniu spółki cywilnej wynika chociażby z odpowiedzialności wspólników za majątek spółki. Dotychczasowa wspólność łączna ulega z chwilą rozwiązania spółki z mocy prawa przekształceniu we wspólność w częściach ułamkowych (art. 875 § 1 k.c.). Każdy ze wspólników może dochodzić samodzielnie przypadającej mu części wierzytelności. Poza tym cytowany przez organ odwoławczy art. 25 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich dotyczący płatności przewiduje następstwo prawne po rozwiązaniu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, którą w tym przypadku na gruncie prawa krajowego była spółka cywilna.

Nie można zatem uznać, że brak jest normy powszechnie obowiązującego prawa, z której skarżąca jako wspólnik rozwiązanej z mocy prawa spółki cywilnej, mogłaby wywieść swoje prawo do uzyskania tych płatności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy pozbawił skarżącą prawa strony, ponieważ w sprawie nie został złożony właściwy wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania.

Tymczasem, zdaniem Sądu, z samego faktu, że w sprawie nie został złożony wniosek transferowy nie można wnioskować, że skarżącej jako wspólnikowi rozwiązanej spółki cywilnej, nie przysługuje prawo strony. Stroną bowiem jest nie tylko ten, kto złożył wniosek o wstąpienie do postępowania jako następca prawny, ale i ten, kto tego nie uczynił, ale miał do tego prawo.

W związku z powyższym Sąd uznał, że organ odwoławczy bezpodstawnie pozbawił skarżącą prawa strony i nie rozpoznał odwołania merytorycznie. Tym samym zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 k.p.a. Zaskarżona decyzja jest bowiem rozstrzygnięciem formalnym podjętym na skutek uznania, że skarżącej nie przysługuje legitymacja procesowa w niniejszej sprawie.

Na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik organu, który zaskarżył wyrok w całości postulując alternatywnie jego uchylenie i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Nadto wniósł o zasądzenie od strony zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi WSA w Warszawie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 875 § 1 k.c. poprzez jego wykładnię polegającą na uznaniu, że z powyższego przepisu wynika interes prawny byłego wspólnika spółki cywilnej do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznania wnioskowanej płatności dla spółki cywilnej, podczas gdy powyższy przepis wprowadza ogólną regułę w odniesieniu do majątku wspólnego wspólników i nie może być odczytywany, że jest podstawą do uznania w postępowaniach administracyjnych dotyczących płatności rolnośrodowiskowych, ONW czy systemów wsparcia bezpośredniego byłych wspólników spółki cywilnej za stronę postępowania w sytuacji gdy przepisy szczególne dotyczące tych płatności regulują szczegółowo w jakich tylko ściśle określonych sytuacjach inne podmioty niż wnioskodawca mogą wstąpić do toczącego się postepowania i tym samym być uznane za stronę postępowania.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postepowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że organ II instancji nie powinien rozstrzygać odwołania formalnie, a powinien rozpoznać sprawę merytorycznie, a tym samym nie powinien wydawać rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. podczas gdy w ocenie organu II instancji w stanie faktycznym i prawnym sprawy należało zastosować wskazany powyżej art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż wnoszący odwołanie nie był stroną postępowania administracyjnego,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że skarżącego należy uznać za stronę postępowania administracyjnego, co skutkowało uchyleniem decyzji podczas gdy w ocenie organu II instancji przepis art. 28 k.p.a. nie ma w sprawie zastosowania, gdyż w sprawach dotyczących przyznania płatności ONW zastosowanie mają przepisy szczególne, a zasada sukcesji generalnej nie ma zastosowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu.

Wnoszący skargę kasacyjną oparł zarzuty kasacyjne na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Analizując ich treści oraz towarzyszącą im argumentację Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że kluczowe dla rozpoznania tej sprawy jest wyjaśnienie, czy byłemu wspólnikowi spółki cywilnej przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie w sprawie z powodu rozwiązania spółki.

Stosownie do przepisów regulujących przyznawanie oraz realizację płatności ONW (zob. art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich za lata 2007–2013 (Dz.U. Nr 40, poz. 329 ze zm.; dalej: rozporządzenie ONW), płatność ta jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, w tym spółki cywilnej (zob. uchwala siedmiu sędziów NSA z 30 maja 2012 r sygn. akt GPS 2/12), którym przyznany został status producenta rolnego (art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów), pod warunkiem, że spełniają oni określone w przepisach prawa krajowego i unijnego wymogi. Przepisy te dopuszczają również możliwość wstąpienia w miejsce dotychczasowego producenta rolnego jego następcy prawnego. Należy jednak zauważyć, że skorzystanie z tej możliwości jest dobrowolne i wymaga spełnienia ściśle określonych warunków przez następcę prawnego oraz dochowania terminu przewidzianego dla tej czynności.

Stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i § 8b ust. 1–6 rozporządzenia ONW w razie śmierci wnioskodawcy, rozwiązania osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, przekształcenia wnioskodawcy lub innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistnieje następstwo prawne, albo w razie zbycia całości lub części gospodarstwa rolnego, całości lub części przedsiębiorstwa wnioskodawcy w toku postępowania, następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy, jeżeli nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy, oraz istocie i celowi działania, w ramach którego ma być przyznana pomoc. Natomiast, gdy do następstwa prawnego doszło w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW przez rolnika do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tej płatności, a więc tak jak to miało miejsce w tej sprawie, płatność ONW przyznawana jest następcy prawnemu rolnika pod warunkiem, że grunty rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności ONW, w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek, były w posiadaniu rolnika lub jego następcy prawnego. W takim przypadku następca prawny rolnika wstępuje do toczącego się postępowania w jego miejsce na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia wystąpienia zdarzenia prawnego, w wyniku którego zaistniało następstwo prawne. Następca prawny rolnika podaje we wniosku numer identyfikacyjny albo dołącza do tego wniosku kopię wniosku o przyznanie takiego numeru oraz dokument potwierdzający zaistnienie następstwa prawnego albo kopii tego dokumentu poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez upoważnionego pracownika Agencji. Wniosek ten następca prawny rolnika składa do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW przez rolnika. Termin do złożenia tego wniosku nie podlega przywróceniu.

W stanie faktycznym sprawy spółka cywilna wystąpiła do organu z wnioskiem o przyznanie płatności ONW na rok 2010. W toku postępowania przed organem I instancji spotka uległa rozwiązaniu z mocy prawa, na podstawie art. 874 § 2 k.c. Postanowieniem z 26 czerwca 2015 r. Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy w Warszawie X Wydział Gospodarczy ds. Upadłościowych i Naprawczych ogłosił upadłość jednego ze wspólników tej spółki. Postanowienie to uprawomocniło się 6 sierpnia 2015 r. W związku z tym organ decyzją umorzył postępowanie w sprawie. Od tej decyzji byty wspólnik wniósł odwołanie. Organ odwoławczy decyzją umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazał, że w przypadku, gdy z wnioskiem o przyznanie płatności ONW występuje spółka cywilna, to wówczas ona jest stroną tego postępowania, a nie jej wspólnicy. Organ wskazał też, że odwołujący się nie skorzystał z przysługującego mu prawa i nie wstąpił we właściwym terminie do toczącego się postępowania jako następca prawny rozwiązanej spółki cywilnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte przez organ stanowisko znajduje oparcie w stanie prawnym i faktycznym sprawy, co również pozwala przyjąć, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu.

Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się co do zasady przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy, rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, ze zm.), oraz przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie tego rozporządzenia stanowią inaczej.

Przepisy k.p.a. nie regulują przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W orzecznictwie jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że jedną z przestanek bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego jest wniesienie odwołania przez podmiot niebędący stroną postępowania.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stworzona na potrzeby postępowania administracyjnego konstrukcja prawna strony wymaga więc wykazania przez podmiot istnienia po jego stronie, tzw. interesu prawnego lub obowiązku. W prawie brak jest legalnej definicji interesu prawnego, co nakazuje odwołać się do poglądów doktryny i judykatury. Ich autorzy wskazują, że interes prawny powinien cechować obiektywizm, indywidualizm, konkretyzm, a jego istnienie powinno być prawnie chronione oraz powinno mieć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy będących przesłankami stosowania danego prawa materialnego. Według obiektywnej koncepcji strony postępowania, co do której przychyla się skład orzekający w tej sprawie, o tym czy i kto posiada interes prawny można orzec wyłącznie na podstawie właściwych norm materialnoprawnych, które pozwalają na ustalenie podmiotu, którego uprawnienie bądź obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym.

W okolicznościach sprawy przedmiotem postępowania było przyznanie płatności na rok 2010 dla spółki cywilnej. Spółka ta przed zakończeniem postępowania przez organ I instancji została rozwiązana z mocy prawa i żaden z byłych wspólników rozwiązanej spółki cywilnej nie wstąpił jako następca prawny do tego postępowania. W tej sytuacji prawidłowo organ uznał, że jedyną stroną tego postępowania była spółka cywilna (do momentu jej rozwiązania), co z kolei obligowało organ I instancji do umorzenia postępowania w sprawie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również umorzenie przez organ odwoławczy postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie treść decyzji nie pozostawiała żadnych wątpliwości, co do tego, że podstawą umorzenia postępowania była utrata przez spółkę cywilną podmiotowości, na skutek jej rozwiązania. Z tego względu byłemu wspólnikowi rozwiązanej spółki cywilnej, który nie złożył wniosku transferowego dla płatności ONW na rok 2010, w wyznaczonym przepisami terminie, nie przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Nie może on wykazać istnienia po jego stronie, tzw. interesu prawnego. W tym postępowaniu były wspólnik zlikwidowanej spółki cywilnej może co najwyżej wykazać się posiadaniem interesu faktycznego, co jednak nie uprawnia go do złożenia odwołania od decyzji w sprawie wywołanej z wniosku spółki cywilnej. Wniesienie odwołania przez taką osobę powinno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. W judykaturze jak i literaturze przedmiotu wyrażany jest pogląd, że o braku interesu prawnego w byciu stroną postępowania organ odwoławczy powinien rozstrzygać na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 284; uchwala składu siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98; ONSA 1999, nr 4, poz. 119), a nie – na podstawie art. 134 k.p.a.

Powyższe oznacza również zasadność zarzutu niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji przepisu, o którym mowa w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok narusza prawo. Jednocześnie Sąd uznał, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, co z kolei pozwoliło na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2019 r., I GSK 408/18 i 18 września 2020 r., I GSK 1716/18).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2) lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).