Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 378/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 par 1 pkt 2, art. 156 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50-51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po

rozpatrzeniu odwołania G. M. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] października 2011 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 201, poz. 2016 ze zm.) nakazał G. M., rozebranie samowolnie dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego tarasu ze schodami i pomieszczeniem gospodarczym pod tarasem zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], w S., przy ul. [...] [...].

Następnie w trybie wznowienia postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, którą uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. i jednocześnie zobowiązał G. M. do przedstawienia w organie powiatowym w terminie do 8 sierpnia 2005 r., inwentaryzacji wykonanych robót i oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, dobudowanych do istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w S. przy ul. [...] [...], na działce nr geod. [...], schodów i tarasu oraz pomieszczenia gospodarczego pod tarasem.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. G. M. wniosła odwołanie podnosząc szereg zarzutów w szczególności, że decyzja organu wojewódzkiego nie jest oparta na prawie i nie ma żadnego merytorycznego uzasadnienia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania organ przypomniał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 kpa. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że organ administracji publicznej orzekający w tym nadzwyczajnym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Organ nadzoru, dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną), czyli od dnia, w którym została wydana. Następnie organ wymienił przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa i wskazał, że w niniejszej przypadku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2011 r., (po wszczęciu postępowania na wniosek W. P.) stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że brak było podstaw prawnych do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2005 r., wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego i orzekania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy o nałożeniu określonych czynności. W przedmiotowej sprawie występuje samowola, co do której ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego.

Organ wskazał, że W. P. posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Jak bowiem wynika z akt sprawy W. P. jest współwłaścicielem działki nr [...] w [...], co wynika z wypisu z rejestru gruntów wydanego przez Starostwo Powiatowe w [...] z dnia 8 sierpnia 2011 r. działki o nr [...] i [...] zostały połączone. W wyniku tego połączenia powstała działka nr [...]. Z mapy znajdującej się w aktach sprawy wynika, że nieruchomość W. P. graniczy bezpośrednio z działką nr [...], na której zrealizowano sporną inwestycję bez pozwolenia na budowę.

Oceniając w trybie stwierdzenia nieważności decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. organ wskazał, że zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 kpa, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa, wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania ograniczona jest jedną przesłanką pozytywną - istnieniem jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 lub art. 145 a kpa i dwiema przesłankami negatywnymi wyznaczonymi w art. 146 § 1 i § 2 kpa. Uchylenie zatem decyzji ostatecznej w tym trybie może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy organ ustali wystąpienie jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 lub art. 145a kpa przy równoczesnym braku przesłanek negatywnych. Uchylając decyzję organ jest zobowiązany rozstrzygnąć istotę sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem zaskarżenia decyzji.

W rozpoznawanej sprawie G. M. w dniu 11 kwietnia 2005 r. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., motywując tym, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją. Jak stwierdziła skarżąca, o decyzji dowiedziała się w dniu 23 marca 2005 r., z wystawionego upomnienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2005 r. Jak wynika z powyższych dat, ustawowy termin do wznowienia postępowania został przez skarżącą dochowany.

Po wznowieniu postępowania administracyjnego właściwy organ administracyjny przeprowadza postępowanie określone w art. 149 § 2 kpa, czyli przeprowadza postępowanie co do przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po przeprowadzeniu takiego postępowania organ wydaje decyzję o treści określonej w art. 151 kpa. Stosownie do art. 149 § 2 kpa organ powinien był przeprowadzić postępowanie, czy powołana we wniosku podstawa wznowienia postępowania wystąpiła czy też nie. W sytuacji, gdy powoływana podstawa wznowienia postępowanie nie wystąpiła organ odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji, czyli wydaje decyzję, o jakiej stanowi art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Natomiast, gdy wystąpiła powoływana przez wnioskodawcę podstawa wznowienia, to organ przeprowadza (stosownie do art. 149 § 2 kpa) postępowanie, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, czyli rozpoznaje sprawę administracyjną merytorycznie i uchyla dotychczasową decyzję oraz wydaje nową decyzję o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 kpa), chyba że zachodzi jedna z negatywnych przesłanek określonych w art. 146 § 1 i 2 kpa, to wówczas obowiązany jest wydać decyzję o treści wyznaczonej w art. 151 § 2 kpa.

Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że powołana we wniosku o wznowienie postępowania podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie wystąpiła. W tej sytuacji organ nie był uprawniony do wydania decyzji o uchyleniu dotychczasowej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa.

Jak bowiem wynika z akt sprawy, decyzja z dnia [...] lutego 2005 r., została przesłana do G. M., na kopercie widnieje adnotacja urzędu pocztowego "nie podjęto w terminie". Taka sama sytuacja dotyczy także zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., informującego strony (a także G. M.), o zgromadzeniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że skarżąca wiedziała o toczącym się postępowaniu administracyjnym w stosunku do wybudowanej spornej inwestycji na działce nr [...] przy ul. [...] [...] w [...], albowiem w dniu 17 maja 2005 r., brała udział w oględzinach i podpisała protokół.

Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budoalnego w [...] z dnia [...] lutego 2005 r., została doręczona skarżącej w trybie art. 44 kpa.

Organ zacytował art. 44 kpa i wskazał, że skoro przesyłka zaadresowana do G. M. była awizowana po raz pierwszy w dniu 11 lutego 2005 r., następnie w dniu 21 lutego 2005 r., a skarżąca nie odebrała przesyłki pomimo dwukrotnego zawiadomienia o pozostawieniu w placówce pocztowej, to należało uznać, że organ administracji skutecznie doręczył zaskarżoną decyzję na adres skarżącej w dniu 25 lutego 2005 r., bowiem wtedy upłynął czternasty dzień od daty pierwszego zawiadomienia. Ponadto organ wskazał, że skarżąca przebywała w szpitalu dopiero od dnia 8 marca 2005 r. do 22 marca 2005 r. a zatem w zupełnie innym terminie, niż złożona na poczcie do odbioru przesyłka. Poza tym, jak wynika z akt sprawy, skarżąca o wyjeździe poza miejsce zamieszkania (za granicę) nie powiadomiła organu powiatowego, mimo, że wiedziała o toczącym się postępowaniu odnośnie zrealizowanej przez nią inwestycji.

Biorąc pod uwagę, że uchylenie decyzji ostatecznej w tym trybie może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy organ ustali wystąpienie jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 lub art. 145a przy braku równoczesnym przesłanek negatywnych, organ stwierdził, że wydana w trybie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. narusza w sposób rażący przepis art. 151 § 1 pkt 2 kpa, co wypełnia przesłankę wynikająca z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia 21 czerwca 2005 r. Skoro nie potwierdziła się wskazana przez skarżącą przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ wydający decyzję w trybie wznowienia, nie mógł przejść do następnego etapu tj. merytorycznego badania decyzji rozbiórkowej z dnia 10 lutego 2005 r.

Odnosząc się do podnoszonych przez G. M. argumentów, zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, że zarzut braku podstawy prawnej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., nie może w niniejszym przypadku skutkować jej uchyleniem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że istotnie w podstawie decyzji organu wojewódzkiego wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, jednakże z uzasadnienia wynika, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Odnośnie zaś twierdzenia, że w niniejszym przypadku winien mieć zastosowanie art. 50 i 51 Prawa budowlanego w sprawie legalizacji przedmiotowej inwestycji, a nie art. 48 Prawa budowlanego, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest niezasadne. Wykonanie przedmiotowych robót budowlanych dotyczących dobudowanego do budynku mieszkalnego tarasu i pomieszczenia gospodarczego, niewątpliwie jest rozbudową obiektu i wymagało pozwolenia na budowę.

Fakt rozbudowy budynku mieszkalnego o taras i pomieszczenie gospodarcze potwierdzają ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który w dniu 20 lipca 2004 r., dokonał kontroli spornej inwestycji na działce nr [...] w [...]. G. M. nie okazała pozwolenia na jej budowę.

G. M. złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa proceduralnego polegające na:

- błędnym i niezgodnym z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 261/11 ustaleniu, że W. P. jest stroną postępowania, co stanowi naruszenie art. 153 P.p.s.a.

- naruszenie prawa polegające na wydaniu kolejnej decyzji w sytuacji, gdy w obiegu prawnym pozostaje decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa (bez udziału wszystkich stron postępowania), co stanowi rażące naruszenie prawa, poprzez naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa,

- naruszenie prawa polegające na wydaniu decyzji odwoławczej na podstawie nowego zarzutu naruszenia prawa istniejącego przed wszczęciem postępowania sądowego, zatem znanego zarówno NSA jak i WSA w Warszawie, co narusza zasadę rzeczy osądzonej wynikającej z art. 170 i z art. 171 P.p.s.a., narusza zasadę związania organów oceną zawartą w wydanym wyroku, poprzez zignorowanie oceny, co stanowi naruszenie wynikającą z art. 153 P.p.s.a. a ponadto wykracza poza przedmiot postępowania,

- naruszenie prawa polegające na zignorowaniu zarzutu podniesionego w odwołaniu, że decyzja organu wojewódzkiego nie posiada przywołanej podstawy prawnej, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 kpa,

- nierozpatrzenie zarzutu naruszenia prawa polegającego na tym, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...]) brał udział pracownik podlegający wyłączeniu z udziału w postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 kpa,

- naruszenie prawa polegające na nierozpatrzeniu pozostałych zarzutów podnoszonych w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], a przez to nierozpatrzenie odwołania w całości, co stanowi naruszenie art. 127 § 1 kpa.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, jednocześnie odniósł się do zarzutów zawartych w skardze w szczególności zarzutu naruszenia przepisów postępowania wobec orzekanie w sprawie pracownika, który podlega wyłączeniu z mocy ustawy wskazując na jego bezzasadność.

Uczestniczka postępowania W. P. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby w stopniu, który uzasadniałby jej uchyleniem. Natomiast zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają dwie kwestie. Po pierwsze, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. Jedynie na marginesie przypomnieć należy, że przedmiotem takiego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną lecz ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Po drugie, niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ten ostatni Sąd wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2011 r. w sprawie VII SA/Wa 261/11, uchylił zaskarżoną wówczas decyzję z dnia [...] marca 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, będąc związanym oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., w sprawie II OSK 74/10, że stwierdzenie nieważności decyzji [...] czerwca 2005 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego było nieuprawnione. W uzasadnieniu tego stanowiska stwierdził, że skoro istniały wątpliwości co do wykładni przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego to nie można uznać, że przepis ten został naruszony w sposób rażący. Nie może bowiem dojść do oczywistego naruszenia prawa jeżeli brzmienie przepisu nie jest jasne. Jednocześnie Sąd dostrzegł, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem szeregu przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności w ocenie Sądu orzekającego w sprawie o sygnaturze VII SA/Wa 261/11 organ winien ustalić czy żądająca stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma interes prawny w sprawie. Od poczynienia ustaleń w tym zakresie uzależniony bowiem jest dalszy tok tego postępowania. Tylko w sytuacji ustalenia, iż wniosek pochodzi od strony, możliwe będzie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Dalej Sąd wskazał, że kontrolowana przez niego decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 33 § 2, 3 i 4 oraz art. 10 § 1 kpa. Organ pominął bowiem w tym postępowaniu J. K., C. Z. i M. M. – współwłaścicieli nieruchomości, na której zrealizowany został obiekt budowlany będący przedmiotem decyzji Sąd ocenił przy tym, że G. M. nie posiadała prawidłowego, pełnomocnictwa do reprezentowania swoich dzieci w tym postępowaniu. Powyższe – w ocenie Sądu stanowiło naruszenie przepisów postępowania, dających podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec treści art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia należało uznać, że organ rozpoznający ponownie sprawę jak i Sąd w składzie rozpoznającym skargę związany byli przedstawioną wyżej oceną prawną i wskazaniami.

Jednocześnie – co należy podkreślić, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że związanie organu administracji (jak i sądu) oceną prawną wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczy jedynie tych kwestii, co do których sąd ten wyraził pogląd. Takie stanowisko zostało zawarte m.in. w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r. w sprawie II OSK 2339/10, w którym NSA wskazał, że o wiążącym charakterze powyższego wyroku można mówić tylko w kwestiach, które zostały zawarte w jego sentencji i uzasadnieniu.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem, nie będąc jednocześnie – w myśli art. 134 § 1 P.p.s.a. – związanym zarzutami i wnioskami skargi Sąd uznał, że decyzja nie narusza prawa w stopniu skutkującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. I tak, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt. 5 kpa, wobec brania udziału w wydaniu zaskarżonego orzeczenia przez pracownika, który podlega wyłączeniu, wskazać należy, że analiza akt sprawy nie potwierdziła zasadności tego zarzutu. Zgodnie z treścią cyt. przepisu pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie jeżeli brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zmiana treści ww. przepisu obowiązująca od wejścia w życie noweli do kpa z dnia 3 grudnia 2010 r. polegała na usunięciu z przepisu zwrotu "niższej instancji". Analiza dokonanych zmian prowadzi do wniosku, że zmiana omawianego przepisu podyktowana była zmianą art. 16 § 1 kpa. W konsekwencji wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że pracownikiem wyłączonym od udziału w sprawie jest osoba, która brała udział w wydaniu orzeczenia bezpośrednio poprzedzającego zaskarżoną decyzję. Innymi słowy wyłączony może być pracownik, który brał udział w wydaniu orzeczenia organu pierwszej instancji a następnie w wydawaniu orzeczenia, który rozpoznawał sprawę na skutek złożonego odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 127 § 3 kpa). Z akt niniejszej sprawy wynika, że decyzja organu I instancji została wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w [...] – J. G., natomiast zaskarżona decyzja przez D. K. działającą w imieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W konsekwencji niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa.

Prawidłowo również organ w okolicznościach niniejszej sprawy ustalił - odnosząc się do wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 8 kwietnia 2011 roku, iż W. P. posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Jak wynika z akt sprawy, co trafnie pokreślił organ administracji wnioskodawczyni (dalej: uczestniczka postępowania) jest współwłaścicielką działki o nr. [...] w [...]. Działka ta powstała w wyniku scalenia działek o nr [...] oraz [...] i bezpośrednio graniczy z działką o nr [...], na której zrealizowano sporną inwestycję. Z mapy ewidencyjnej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że dostęp do tej części działki o nr [...], na której zrealizowano rozbudowę (dobudowę) następował przez działkę o nr [...]. W konsekwencji w chwili obecnej, po scaleniu działek, dostęp ten będzie się mógł odbywać tylko przez działkę o nr [...]. A zatem niezależnie od zgodności przedmiotowej inwestycji od granic działek sąsiednich, biorąc pod uwagę jej charakter (schody wejściowe) należało uznać, że nieruchomość uczestniczki postępowania mieści się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Należy przy tym podkreślić, że z uzasadnienia WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2011 r. wynika obowiązek ustalenia obszaru oddziaływania tej inwestycji dla oceny przymiotu strony W. P. w niniejszym postępowaniu.

Sąd podzielił również pogląd zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z dnia 21 czerwca 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Rację ma bowiem organ, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do wznowienia postępowania. Decyzja będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym została wydana na skutek rozpoznawania wniosku z dnia 7 kwietnia 2005 r. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu tego wniosku G. M. wskazała, że nie brała udziału w postępowaniu i nie otrzymała decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. Tymczasem, jak wynika z prawidłowych ustaleń organu administracji, przesyłka zawierająca decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. została skarżącej doręczona w trybie art. 44 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 pismo składa się na okres siedmiu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieszcza się w skrzynce na korespondencję lub, gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy; w tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu. W tym miejscu wskazać należy, że organ administracji nieprawidłowo ustalił datę doręczenia przesyłki na dzień 25 lutego 2005 r. Organ administracji dokonał powyższych ustaleń w oparciu o art. 44 kpa w obecnym brzmieniu. Tymczasem skutek prawny doręczenia nastąpił z mocy prawa po upływie siedmiu licząc od dnia dokonania awiza. W niniejszej sprawie skutek ten nastąpił w dniu 18 lutego 2005 r.(a nie jak ustalił organ – 25 lutego 2005 r.). Powyższe naruszenie pozostaje jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Bez względu bowiem na to w jaki sposób data ta zostanie ustalona rację ma organ, że skarżącej doręczono przesyłkę zawierającą decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. w trybie art. 44 kpa. Powyższe wskazuje, że – jak trafnie ustalił organ – nie zaistniała w stosunku do postępowania zakończonego tą decyzją przesłanka wznowieniowa wymieniona w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. W konsekwencji brak było podstaw do wydania decyzji (jakiejkolwiek treści) w oparciu o art. 151 § 1 pkt. 2 kpa. Tego rodzaju naruszenie prawa ma cechy naruszenia rażącego biorąc pod uwagę, że w sposób nieuprawniony doszło do wzruszenia decyzji ostatecznej. Tymczasem jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznej, która wskazuje, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych może nastąpić li tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie. Nie ma zatem możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej jeżeli nie zaszła któraś z przesłanek określonych w art. 145 § 1 kpa lub też 156 § 1 kpa. Z tych względów Sąd ocenił jako prawidłowe stanowisko organu, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 151 §1 pkt 2 kpa a zatem dotknięta jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd podzielił przy tym dodatkowo stanowisko organu, że - niezależnie od powyższego naruszenia – brak było w okolicznościach niniejszej sprawy podstaw do zastosowania art. 50-51 Prawa budowlanego. Przede wszystkim wskazać należy, że jeśli organ uznał, że w sprawie winien mieć zastosowanie tryb przewidziany w art. 50 – 51 tego prawa winien wszcząć odrębne postępowanie, umarzając uprzednio postępowanie toczące się w trybie art. 48 tego prawa. Te wszystkie okoliczności wskazują, że prawidłowe są ustalenia organów co do legalności decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 3 kpa. O ile bowiem organ wskazał przyczyny, dla których uznał, że zaistniała przesłanka wznowieniowa, o tyle brak jest jakiegokolwiek odniesienia do konieczności zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 50 – 51 Prawa budowlanego.

I wreszcie nie ma racji skarżąca, że wydanie powyższej decyzji pozostawi w obrocie prawnym decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim należy podkreśli, że brak udziału stron w postępowaniu i ewentualne niedoręczenia im decyzji nie skutkuje nieważnością postępowania lecz jest przesłanką do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 §1 pkt 4 kpa. Strona taka może w zakreślonym w ustawie terminie złożyć stosowny wniosek w tym zakresie.

Nie można tez uznać za trafny zarzutu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 i 170 P.p.s.a. wobec stwierdzenia nieważności z uzasadnieniem zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 §1 pkt 2 kpa w odmienny sposób niż uczynił to WSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r. oraz NSA w wyroku z dnia 4 stycznia 2011 r. Jak zostało wyżej wskazane organ rozpoznając ponownie sprawę związany jest oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu administracyjnego. Skoro Sąd nie zawarł, oceny co do ewentualnego naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 kpa z przyczyn wskazanych przez organ, to brak jest podstaw do uznania, że organ nie mógł zawrzeć innego stanowiska. Powyższe nie narusza również zasady dwuinstancyjności albowiem organ odwoławczy nie zmienił zakresu postępowania, którym było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r.

Sąd nie dopuścił dowodów zawnioskowanych przez skarżącą w piśmie z dnia 30 maja 2012 r. albowiem w poparciu o art. 106 § 3 P.p.s.a jest możliwe dopuszczenie dowodu jedynie z dokumentów i to o tyle, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Akta sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2012 r. nie są takim dowodem.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.