Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 487/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1284/11 w sprawie ze skargi Gminy Bochnia na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Bochnia kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1284/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Gminy Bochnia, uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] maja 2011 r. nr [...].

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z [...] marca 1972 r. wywłaszczone zostały parcele nr [...], [...] i [...] w B. na cele budowy hotelu robotniczego, a aktem notarialnym z 17 stycznia 1977 r. przejęta parcela gruntowa nr [...] i budowlana nr [...] na cele zagospodarowania terenu wokół tego hotelu. Parcele te weszły w skład działki ewidencyjnej nr [...], a w wyniku kolejnych podziałów powstały działki nr [...], [...], [...], [...]. Wnioskiem z 27 lutego 1995 r. B. B. wystąpiła o zwrot nieruchomości jako niezagospodarowanej z wyjątkiem części zajętej pod hotel. Decyzją z 6 września 1995 r. Wojewoda Tarnowski ustanowił prawo wieczystego użytkowania m.in. tych nieruchomości na rzecz [...], które przeszło następnie na rzecz [...] S.A. Starosta Bocheński decyzją z [...] sierpnia 2004 r. odmówił zwrotu nieruchomości, wskazując na art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. prawo wieczystego użytkowania, a Wojewoda Małopolski, decyzją z [...] października 2004 r., uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, stwierdzając, że prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione po 1 stycznia 1998 r., zatem art. 229 nie ma zastosowania i nakazał ustalenie przedmiotu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 1 czerwca 2007 r. uchylił decyzję Wojewody, stwierdzając, że narusza ona art. 136 k.p.a., w wyniku czego Wojewoda, decyzją z 5 maja 2008 r. orzekł o odmowie zwrotu, wskazując na prawo użytkowania wieczystego. Aktem notarialnym z 18 sierpnia 2009 r. [...] S.A. sprzedała prawo użytkowania Gminie Bochnia. Wyrokiem z 31 października 2008 r., II SA/Kr 610/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił tę decyzję i decyzję Starosty Bocheńskiego z [...] sierpnia 2004 r., stwierdzając, iż art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma w sprawie zastosowania i organy powinny dążyć do zniesienia tego prawa. Skarga kasacyjna [...] S.A. została oddalona, wyrokiem Naczelnego Sąd Administracyjnego z 17 lutego 2010 r., I OSK 111/09, w którym Sąd stwierdził, iż art. 229 ww. ustawy, nie ma zastosowania, jednak organy nie mogą podjąć kroków w celu zniesienia prawa użytkowania wieczystego, bo już to uczyniły, natomiast w postępowaniu należy zbadać przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, gdyż takie ustalenia w ogóle nie były czynione. Na skutek tego wyroku Starosta Bocheński, decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...], odmówił zwrotu nieruchomości, a w postępowaniu ustalił, że budynek hotelu został zrealizowany tak, jak to przewidywały szczegółowe plany zagospodarowania z roku 1970 i 1975, część działki nr [...] w większości stanowi teren porośnięty trawą, na którym znajdują się drzewa ozdobne, boisko do koszykówki, część to teren trawiasty, na którym rosną krzewy ozdobne, znajduje się chodnik, żywopłot, stacja trafo, śmietnik, 2 garaże "blaszaki"; boisko zostało zrealizowane w 2000 r., ale przedtem był to teren porośnięty trawą i obsadzony tujami, co potwierdza dokumentacja fotograficzna z 2004 r., zaś dokumentacja fotograficzna z 2010 r. ukazuje boisko do gry w koszykówkę i teren porośnięty trawą. Starosta podkreślił, że [...] S.A. pismem z 4 października 2010 r. poinformowała, że hotel został oddany do eksploatacji 15 listopada 1975 r., a zagospodarowanie terenu wokół hotelu nastąpiło w latach 1973–1975, ale nie udało się odszukać osób, które mogłyby potwierdzić w jakim terminie rozpoczęto i zakończono prace związane z budową hotelu i zagospodarowaniem terenu wokół niego. Nadto organ ten podkreślił, że nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym Gminy Bochnia, próby rozwiązania tego prawa na drodze postępowania cywilnego nie powiodły się, zatem zwrot nie jest możliwy.

Odwołanie od decyzji złożyli J. B. i M. B. – spadkobiercy B. B. – podając, iż ich matka złożyła wniosek 27 lutego 1995 r. z tego względu, że od 1977 r. na części działek nie dokonano żadnego zagospodarowania, teren jest pusty i zaniedbany, a nadto art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania, o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lutego 2010 r.

Wojewoda Małopolski, decyzją z [...] maja 2011 r., wskazaną na wstępie, uchylił, decyzję Starosty i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, stwierdzając, że konieczne było ustalenie czy w latach 1972–1982 i 1977–1987 był realizowany cel wywłaszczenia, gdyż istotne w sprawie jest nie tylko to kiedy został wybudowany hotel, ale również kiedy zagospodarowany został teren wokół niego. Nadto wskazał, że wyjaśnienie, iż "nie udało się odszukać osób, które mogą potwierdzić kiedy rozpoczęto i zakończono prace związane z budową hotelu i zagospodarowaniem terenu" jest niewystarczające, zwłaszcza że brak jest dowodów na to, że takie poszukiwania były podejmowane, a wydaje się konieczne pozyskanie dowodu z przesłuchania świadków, chociażby okolicznych mieszkańców. Wojewoda podkreślił też, że w sprawie nie ma zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co zostało przesądzone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 lutego 2010 r.

Uchylając decyzję Wojewody, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ naruszył art. 138 § 2 k.p.a., bowiem po uchyleniu decyzji przez Wojewódzki Sąd wyrokiem z 1 czerwca 2007 r. materiał dowodowy sprawy jest obszerniejszy, a zakres sprawy wymagający ewentualnego ustalenia może być uzupełniony przez organ odwoławczy w ramach kompetencji przyznanych art. 136 k.p.a. Sąd podkreślił też, że istotnie kwestia zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami została przesądzona.

Reprezentowany przez radcę prawnego, Wojewoda Małopolski wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu..., poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. błędnie przyjmując, iż kwestia zbadania daty realizacji celu wywłaszczenia w tym postępowaniu w kontekście terminów wynikających z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego, które nie może być uzupełnione na podstawie art. 136 k.p.a.

J. B. i M. B., odpowiadając na skargę kasacyjną poparli ją.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Istotne w sprawie jest czy Wojewoda Małopolski zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednak przepis ten nie może być stosowany w oderwaniu od art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Z przepisów tych wynika, że organ odwoławczy ma szerokie kompetencje w prowadzeniu postępowania, odwołanie przenosi bowiem na niego uprawnienie do rozpoznania całości sprawy, a wobec tego może przeprowadzać postępowanie dowodowe sam lub zlecić je organowi pierwszej instancji, jeśli jest to konieczne do wyjaśnienia istniejących jeszcze wątpliwości. Jest to co prawda postępowanie uzupełniające, ale możliwe do przeprowadzenia przez organ odwoławczy we własnym zakresie, a tylko gdy istnieje konieczność wyjaśnienia sprawy w sposób istotny dla jej rozstrzygnięcia, postępowanie ponownie, do wydania decyzji, ma przeprowadzić organ pierwszej instancji, gdyż naruszył przepisy postępowania.

W niniejszej sprawie rację należy przyznać Wojewódzkiemu Sądowi, że Wojewoda Małopolski nie skorzystał z uprawnień przewidzianych art. 136 k.p.a., zatem uchylenie decyzji Starosty Bocheńskiego było nieuzasadnione. Słusznie Sąd wskazał, że dokumentacja sprawy, od pierwszego wyroku Wojewódzkiego Sądu w tej sprawie z 2007 r. znacznie została uzupełniona, zatem jeśli istnieje jeszcze konieczność dokładnego wyjaśnienia kwestii kiedy rozpoczęto i zakończono prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, zwłaszcza zagospodarowanie terenu, takie dowody organ odwoławczy może przeprowadzić we własnym zakresie, w ramach uprawnień przyznanych art. 136 k.p.a., zwłaszcza że spis dokumentów wskazuje daty, np. boisko do koszykówki.

Z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r. wynikają dwie kwestie – pierwsza, że w sprawie nie ma zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i druga – ustalenie przesłanek, o których mówi art. 137 tej ustawy.

Co do kwestii pierwszej nie ma konieczności roztrząsania jej przez Naczelny Sąd o tyle, że stan prawny co do przesłanek art. 229 nie zmienił się i ocena ww. wyroku jest wiążąca. Podkreślenia natomiast wymaga jedynie to, że obecnie użytkownikiem wieczystym jest Gmina Bochnia, zatem podmiot publiczny – jednostka samorządu terytorialnego, która z zasady może być inaczej traktowana aniżeli osobna trzecia, o której mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gmin wchodzą w gminny zasób nieruchomości, co w przypadku nieruchomości wywłaszczonych, które okazały się być zbędne na cel wywłaszczenia nie powinno stanowić przeszkody zwrotu, gdyż w istocie znajdują się w publicznym zasobie nieruchomości.

Jeżeli natomiast idzie o drugą kwestię – ustalenie przesłanek z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami to w tym zakresie Wojewoda nie dokonał oceny materiału dowodowego, choć wynika z niego, że nie cała nieruchomość została zajęta na cel wywłaszczenia, co wynika z wniosku B. B. z 1995 r., z faktu urządzenia boiska do koszykówki, posadowienia blaszanych garaży. Natomiast co do innego zagospodarowania terenu wokół hotelu, niezbyt zadbanego, co też z akt wynika, niezbędnych ustaleń Wojewoda może dokonać sam.

W tym stanie rzeczy nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie błędu w ocenie, iż zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego z [...] maja 2011 r. naruszała art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).