Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 10/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 plt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi W. I. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Minister Środowiska (dalej "Minister") umorzył postępowanie odwoławcze, wszczęte na skutek wniesienia przez W. I. (dalej "Skarżący") odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej "Marszałka", "organu I instancji") z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], orzekającej o zmianie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji fermy [...], udzielonego decyzją Marszałka z dnia [...] marca 2009 r. znak [...], wydaną na wniosek S. T. (dalej "Inwestora"), dalej "pozwolenie".

II. Zaskarżona obecnie decyzja odwoławcza została wydana w następujących okolicznościach:

1. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., wydaną na wniosek Inwestora, Marszałek, działając w oparciu o treść przepisów m. in. art. 188 ust. 2 pkt 1, 2 i 5, ust. 2b i ust. 5, art. 192 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2016 r. poz. 672; dalej: "p.o.ś.") zmienił pozwolenie zintegrowane, wydane decyzją z dnia [...] marca 2009 r. na prowadzenie instalacji do chowu [...], o liczbie stanowisk powyżej 40 000, zlokalizowanej na terenie Odchowalni [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Przedmiotem zmiany jest: 1) zwiększenie liczby stanowisk na fermie ze 100 000 sztuk do 200 000 sztuk (wzrost o 100%), 2) odbudowa [...] nr 10, 3) zmiana profilu prowadzonej działalności na fermie z odchowu [...] na odchów [...].

2. Pismem z dnia 13 czerwca 2016 r. Skarżący, będący właścicielem nieruchomości położonej w odległości 150 m od terenu inwestycji, wniósł do Ministra odwołanie od decyzji Ministra.

3. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr DZŚ-III.285.35.2016.DS, wydanym na podstawie art.134 k.p.a., Minister stwierdził niedopuszczalność odwołania Skarżącego, uznając iż w świetle art. 185 ust. 1 p.o.ś. Skarżący nie posiada stosownej legitymacji do jego wniesienia. W/w przepis ogranicza bowiem katalog stron postępowania do: 1) prowadzącego instalację oraz 2) władającego powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, o ile w związku z eksploatacją instalacji taki obszar utworzono (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca).

3. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2544/16 r., tut. Sąd oddalił skargę, którą Skarżący wniósł na w/w postanowienie, podzielając stanowisko Ministra.

4. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2743/17, wydanym na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej Skarżącego od w/w wyroku tut. Sądu z dnia 21 kwietnia 2017 r., NSA uchylił zarówno przedmiotowy wyrok, jak i postanowienie Ministra.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA wskazał, że w sprawie istotne znaczenie ma powoływana przez Skarżącego w toku postępowania Konwencja sporządzona w Aarhus 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78 , poz. 706; dalej: "Konwencja"), a w szczególności jej art. 9 ust. 2, który stanowi, że każda ze Stron (Konwencji) zapewni, w ramach krajowego porządku prawnego, że członkowie zainteresowanej społeczności:

a) mający wystarczający interes lub, alternatywnie,

b) powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego Strony wymagają tego jako przesłanki,

mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy, dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem ustępu 3 poniżej, innych postanowień niniejszej konwencji. Określenie tego, co stanowi wystarczający interes oraz naruszenie uprawnień, następuje zgodnie z wymaganiami prawa krajowego i stosownie do celu, jakim jest przyznanie zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie określonym niniejszą konwencją.

Zdaniem NSA, intencją stron tej umowy międzynarodowej było ustanowienie uprawnień i obowiązków podlegających bezpośredniemu wykonaniu w wewnętrznych porządkach prawnych poszczególnych stron, a jej przepisy wymagają konkretyzacji w systemach prawnych państw, które ją podpisały. Jednocześnie zaznaczono, że Konwencja została także ratyfikowana przez Unię Europejską, a w celu jej wdrożenia Parlament Europejski i Rada przyjęła m. in. dyrektywę 2003/35/WE z 26 maja 2013 r. przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniająca w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG oraz 96/61/WE. Mocą dyrektywy 2003/35/WE dodano do dyrektywy 85/337/EWG art. 10a, a do dyrektywy 96/61/WE dodano art. 15a, odpowiadające swą treścią art. 9 ust. 2 i ust. 4 Konwencji. Polska w ramach przystąpienia do Unii Europejskiej zobowiązana była do implementacji do prawodawstwa krajowego regulacji ww. dyrektyw. Natomiast zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE), stosując prawo wewnętrzne, sądy krajowe zobowiązane są tak dalece, jak jest to możliwe, dokonywać jego wykładni w świetle brzmienia i celu rozpatrywanej dyrektywy, by osiągnąć przewidziany w niej rezultat. Obecnie odpowiednikiem art. 15a dyrektywy 96/61/WE jest art. 25 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (Dz.U.UE.L.2010.334.17; dalej: dyrektywa 2010/75/UE). Odpowiednikiem art. 10a dyrektywy 85/337/EWG jest natomiast art. 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r.

NSA przywołał także orzeczenie TSUE 16 kwietnia 2015 r. w sprawie C-570/13, w której dokonano interpretacji art. 11 dyrektywy 2011/92/UE. TSUE stwierdził w uzasadnieniu powołanego wyroku m.in., że w istocie chociaż państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania przy określaniu, co stanowi "wystarczający interes prawny" lub "naruszenie prawa", ten zakres uznania jest ograniczony poszanowaniem celu zapewnienia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. W tym względzie, o ile ustawodawca krajowy może w szczególności ograniczyć prawa, których naruszenie może być podnoszone przez jednostkę w odniesieniu do decyzji, aktów lub zaniechania, o których mowa w art. 11 dyrektywy 2011/92, tylko do praw podmiotowych zainteresowanej społeczności, to jest praw indywidualnych, które można zgodnie z prawem krajowym uznać za publiczne prawa podmiotowe, o tyle przepisy tego artykułu dotyczące środków prawnych przysługujących członkom społeczności, której dotyczą decyzje, akty lub zaniechania objęte zakresem stosowania tej dyrektywy, nie mogą być interpretowane w sposób zwężający. TSUE skonkludował dalej, że w konsekwencji przepisy krajowe, ograniczając prawo do zaskarżenia decyzji ustalających konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia tylko do podmiotów ubiegających się o zatwierdzenie przedsięwzięcia, współdziałających organów, rzecznika ochrony środowiska oraz gminy miejsca przedsięwzięcia, z wyłączeniem dużej liczby jednostek, w tym w szczególności sąsiadów, którzy ewentualnie mogą spełniać przesłanki przewidziane we wspomnianym art. 11 ust. 1, są sprzeczne z dyrektywą 2011/92.

Opierając się na powyższej interpretacji NSA wskazał, że sąd krajowy zobowiązany jest tak dalece, jak jest to możliwe, odmówić takiego rozumienia tych przepisów, które ograniczałoby prawo do zaskarżenia (do sądu) działań, o których mowa w art. 24 dyrektywy 2010/75/UE, tylko do podmiotów ubiegających się o wydanie wskazanych tam pozwoleń lub ich aktualizacji, a wyłączałoby to prawo w stosunku do jednostek, które ewentualnie mogą spełniać przesłanki przewidziane w art. 25 ust. 1 przedmiotowej dyrektywy.

Przekładając to realia rozpatrywanej sprawy, NSA wskazał, że odwołanie, którego niedopuszczalność stwierdzono, dotyczyło decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do chowu drobiu, która to zmiana miała niewątpliwie istotny charakter ze względu na chociażby znaczne zwiększenie ilości stanowisk hodowlanych. Była to zatem "istotna zmiana instalacji" w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś., mogącą powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. NSA wskazał, że ponieważ postępowanie zakończone decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nie dotyczyło wydania, ale zamiany pozwolenia zintegrowanego, to zdaniem Ministra przepis art. 185 ust. 1 p.o.ś. mógł znaleźć zastosowanie wyłącznie w związku z art. 192 p.o.ś., zgodnie z którym przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków. Jednakże taka interpretacja zdaniem sądu II instancji zawęża prawo do zaskarżenia (najpierw w administracyjnym toku instancji, a w konsekwencji do Sądu) udzielenia pozwolenia na jakąkolwiek istotną zmianę, co stałoby w sprzeczności celami Konwencji implementowanej następnie do prawodawstwa unijnego poprzez dyrektywę 2010/75/UE. W ocenie NSA nie ulegało wątpliwości, że skoro dyrektywa 2010/75/UE stanowi w art. 25 ust. 3, że "Państwa członkowskie określają co stanowi wystarczający interes lub naruszenie prawa, zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości.", to interesu takiego należy poszukiwać przede wszystkim przy zastosowaniu art 28 k.p.a., a wszelkie interpretacje zawężające krąg stron uznać za wypaczający sens i cel ww. dyrektywy.

Ministrowi Środowiska nakazano dokonać wykładni powołanych przepisów p.o.ś. oraz art. 28 k.p.a. zgodnie z postanowieniami dyrektywy 2010/75/UE i zbadać, czy w sprawie nie występuje po stronie Skarżącego interes prawny upoważniający go do wzięcia udziału w postępowaniu.

III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie, wydaną po ponownym rozpatrzeniu odwołania Skarżącego od decyzji Marszałka, Minister umorzył postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

Swój interes prawny Skarżący wywodzi z faktu posiadania nieruchomości w odległości 150 metrów od fermy [...] prowadzonej przez Inwestora. Minister zaznaczył, że sprawa dotyczy zmiany pozwolenia zintegrowanego w oparciu o art. 193 p.o.ś. Jego zdaniem, decyzja ta nie zmienia sytuacji prawnej nieruchomości znajdujących się w pobliżu fermy, ta bowiem zmieniła się już w momencie wydania pierwszego pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska, wydanego w toku procesu inwestycyjnego, w ramach rozstrzygania o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

W chwili obecnej, zdaniem Ministra, w sytuacji orzekania o warunkach eksploatacji już powstałych instalacji, brak jest interesu prawnego po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich. Nawet zmienione pozwolenie zintegrowane nie wpływa bowiem, zdaniem Ministra, na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich, a także nieruchomości Skarżącego, znajdującej się w pewnym oddaleniu od fermy. W związku z tą konstatacją organ II instancji podtrzymał stanowisko, wedle którego Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia zintegrowanego. Ewentualne wskazywane przez niego uciążliwe oddziaływanie, w tym zapachowe, daje mu zdaniem Ministra jedynie interes faktyczny.

IV. Pismem z dnia 13 listopada 2018 r. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalną pełnomocniczkę, wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą Ministra, wnosząc o jej uchylenie w całości z uwagi na naruszenie przez organ art. 28 k.p.a. oraz art. 25 dyrektywy 2010/75/UE i art. 9 ust. 2 Konwencji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że rozumowanie Ministra przedstawione w kwestionowanej decyzji jest nieprawidłowe. Pomimo bowiem faktu, iż pozwolenie zintegrowane nie jest jedyną decyzją administracyjną wymaganą do rozpoczęcia działalności – również w przypadku zmiany jej skali – to jest jednak dla tego celu niezbędne. Jednocześnie, skoro przy samym wydawaniu pozwolenia zintegrowanego dopuszczeni jako strony postępowania są właściciele nieruchomości sąsiednich, na które może wpływać oddziaływanie instalacji, brak jest zdaniem pełnomocnika Skarżącego powodu, dla którego można by uznać, że procedura zmiany pozwolenia powinna odbywać się bez udziału tychże właścicieli – wszak zmienione pozwolenie może zezwalać na zwiększone emisje, a tym samym pogłębiać uciążliwość.

Ponadto zaznaczono, ze nieuzasadnione jest przeciwstawianie sobie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o pozwoleniu zintegrowanym – zdaniem strony skarżącej, obie decyzje kształtują warunki funkcjonowania, a zatem także wpływ na środowisko, w tym na otaczające nieruchomości.

Pełnomocnik Skarżącego podniosła również, że NSA w swoim wyroku nakazało zbadanie przez Ministra sprawy w kierunku uwzględniającym brzmienie dyrektywy 2010/75/UE, w szczególności jej art. 25, zgodnie z którym podmioty posiadające "wystarczający interes" powinny mieć zapewniony udział w postępowaniu i możliwość odwołania się od rozstrzygnięcia, o jakie chodzi w niniejszej sprawie. W ocenie pełnomocnika, uciążliwości, szczególnie odorowe, powodowane przez zmienioną co do charakteru i zwiększoną liczebnie hodowlę prowadzoną przez Stronę znacznie wzrosną, co nie pozostanie bez wpływu na możliwość korzystania przez Skarżącego ze swojej nieruchomości, przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 31 grudnia 2018 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję odwoławczą Ministra z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.138 § 1 pkt 3 w zw. z art.7, art.77 § 1 i art.28 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej Ministra prowadzi do następujących wniosków:

1. Okolicznością o zasadniczym znaczeniu w niniejszej sprawie jest fakt, iż była ona już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakończonej wydaniem orzeczenia przewidzianego w art.188 p.p.s.a., tj. orzeczenia rozpatrującego nie tylko skargę kasacyjną Skarżącego od poprzedniego wyroku tut. Sądu ale również bezpośrednio skargę na poprzednie orzeczenie Ministra, kwestionujące interes prawny Skarżącego w sprawie. W wyniku rozpatrzenia w/w skargi NSA uchylił postanowienie Ministra, zamieszczając w wyroku stosowną ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. Z racji tego, iż we w/w sposób NSA zastąpił tut. Sąd, tj. sąd administracyjny I instancji, w rozpatrzeniu skargi na poprzednie postanowienie Ministra, związanie - zarówno Ministra, orzekającego w sprawie powtórnie, jak i tut. Sądu przy rozpatrywaniu obecnej skargi – w/w oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania należy oceniać na zasadach określonych w art.153 p.p.s.a.

Stosownie do art.153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak trafnie podkreślono w wyroku NSA z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt I FSK 215/17, publ. LEX "Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku, i co istotne mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.". W wyroku z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1411/2018, publ. LEX, WSA w Krakowie wskazał z kolei, że: "Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.".

Stwierdzić, że żadna ze w/w okoliczności, obligujących czy to Ministra, ponownie rozpoznającego odwołanie Skarżącego od decyzji Marszałka, czy to tut. Sąd, rozpatrujący skargę na decyzję Ministra, do odstąpienia od ocen i zaleceń zawartych w wyroku NSA, nie wystąpiła.

2. We w/w wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r. NSA zobowiązał Ministra do ponownego zbadania legitymacji Skarżącego do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka, dokonującej na wniosek Inwestora zmiany pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do chowu drobiu, przyjmując za kryterium oceny nie zawężone pojęcie interesu prawnego, wynikające z art. 185 ust. 1 i art. 192 p.o.ś. (powiązanie w/w interesu alternatywnie z: 1) prowadzeniem instalacji oraz 2) władaniem powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, o ile w związku z eksploatacją instalacji taki obszar utworzono), a szerokie kryterium, oparte w ujęciu procesowym na art.28 k.p.a.

W myśl art.28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 2 czerwca 1999 r., IV SA 2164/97, LEX nr 1684491). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (NSA w wyroku z 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98, LEX nr 47969), z 15 grudnia 1998 r., II SA 1355/98, LEX nr 41827). Przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie, czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2014 r., II OSK 451/13, LEX nr 1779352). "Jednym ze źródeł interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 k.p.a., może być prawo cywilne, a w szczególności prawa rzeczowe. W przepisach dotyczących środowiska naturalnego różny jest status prawny jednostki, kiedy występuje ona wyłącznie jako »obywatel« i kiedy jako »podmiot praw rzeczowych«. Jednostka występująca jako podmiot praw rzeczowych jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a." (teza druga wyroku NSA z 2 lipca 1998 r., IV SA 1306/96, LEX nr 45158).

Przyjąć należy, iż w kontekście różnego rodzaju postępowań administracyjnych, których przedmiotem jest (w różnym kontekście) przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, interes prawny (w zakresie innym niż wynikający z bycia w danym postępowaniu wnioskodawcą, czy też bycia podmiotem, w stosunku do którego określone postępowanie zostało wszczęte z urzędu) wyraża się w uprawnieniu właścicieli czy też użytkowników wieczystych gruntów znajdujących się w zasięgu oddziaływania danego przedsięwzięcia do zapewnienia ochrony przed negatywnymi konsekwencjami tego oddziaływania. Kryterium to uznać należy za właściwe dla oceny legitymacji Skarżącego do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka, zważywszy na fakt, iż w świetle art.144 p.o.ś. eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska (ust.1) a eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 3, powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny (ust.2).

3. Odniesienie tak zakreślonych kryteriów do sytuacji Skarżącego prowadzi do następujących wniosków:

Wbrew ocenie organu odwoławczego rozstrzygające znaczenie w sprawie ma podnoszona przez Skarżącego kwestia przewidywanego oddziaływania odorowego planowanego przedsięwzięcia, polegającego w szczególności na dwukrotnym zwiększeniu przez Inwestora prowadzonej dotąd działalności z zakresu chowu [...]. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prowadzenie działalności z zakresu chowu i hodowli zwierząt wiąże się w sposób nieunikniony z emisją substancji zapachowych, które są i mogą być źródłem uciążliwości dla osób zamieszkałych w otoczeniu instalacji służących prowadzeniu tego rodzaju działalności. Jakkolwiek okolicznością utrudniającą precyzyjne ustalenie stopnia w/w uciążliwości jest brak w obowiązującym systemie prawa norm określających dopuszczalne wartości odorów, w tym w szczególności odorów emitowanych przez fermy hodowlane (brak norm odorowych), o tyle brak ten nie stanowi w żadnym zakresie upoważnienia do traktowania w/w formy oddziaływania na środowisko za okoliczność czy to w ogóle niemożliwą do stwierdzenia (z czym w szczególności miałby się wiązać brak możliwości oszacowania zasięgu w/w uciążliwości pomimo klarownych wskazań wynikających z praktyki funkcjonowania przedmiotowych przedsięwzięć, czy też możliwości zasięgnięcia wiadomości specjalnych), czy to irrelewantną dla wyniku różnego rodzaju postępowań administracyjnych, w których w szerszym lub węższym zakresie ocena stopnia oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko ma miejsce. Formułowanie tego rodzaju założeń całkowicie deformowałoby bowiem tego rodzaju ocenę.

Warto sięgnąć w tym kontekście do wnikliwej analizy zagadnienia prawnych form zapobiegania uciążliwości odorowej poczynionej w piśmiennictwie prawniczym (por. Grzegorz Rząsa "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako prawny środek ochrony przed uciążliwościami odorowymi – wybrane zagadnienia", publ. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1(82)/2019). We w/w opracowaniu, nominalnie poświęconym zagadnieniom planowania przestrzennego (i podkreślającym istotną rolę miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zwalczaniu uciążliwości odorowych), poczyniono jednakże szerokie, uniwersalne rozważania na temat zarówno samego zjawiska uciążliwości odorowych, jak i uregulowania tej kwestii w systemie prawa. Trafnie zatem dostrzeżono tam, że:

(i) Negatywne oddziaływanie odorów na środowisko oraz zdrowie ludzi nie powinno budzić wątpliwości, na co zwrócił ostatnio uwagę m.in. Naczelny Sąd Administracyjny (np. wyroki z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16). Stwierdzono tam m.in., że "Odory, emitowane przez obiekty gospodarcze położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów budownictwa jednorodzinnego, stanowią nie tylko uciążliwość dla mieszkańców, ale także mogą powodować zagrożenie dla zdrowia mieszkańców i stanowić zanieczyszczenie w rozumieniu art. 3 pkt 49 ustawy z 27 kwietnia 2001 r." (wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16).

(ii) W świetle wieloletnich badań i doświadczeń można wskazać na przedsięwzięcia, które zwykle są źródłem poważnych uciążliwości odorów dla osób zamieszkałych w ich otoczeniu. Niewątpliwie są to m.in. oczyszczalnie instalacje do intensywnego chowu zwierząt, procesy dotyczące pozostałości zwierzęcych, kompostownie oraz niektóre procesy przemysłowe. Do najbardziej uciążliwych i jednocześnie najczęściej występujących źródeł emisji odorów należy zaliczyć m.in. produkcję; w tym w szczególności zwierzęcą - duże fermy produkcyjne. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych z ostatnich lat wskazuje, że problem uciążliwości odorowych w praktyce najczęściej dotyczy przedsięwzięć w postaci intensywnej hodowli zwierząt, w tym przede wszystkim hodowli drobiu lub świń (tj. dużych kurników lub chlewni). Fermy drobiu oraz chlewnie o odpowiednio wysokim potencjale produkcyjnym zalicza się do przedsięwzięć wymagających zawsze przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Duże kurniki i chlewnie objęte są również obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego.

(iii) Jeżeli chodzi o skutki ekspozycji okolicznych mieszkańców na odory, to w licznych publikacjach naukowych wskazuje się m.in. na rozdrażnienie i zaniepokojenie, negatywny wpływ na zdrowie, w tym zdrowie psychiczne. Podobnie w przygotowanym na zlecenie Ministra Środowiska przez zespół pod kierunkiem prof. J. Zwoździaka specjalistycznym opracowaniu "Lista substancji i związków chemicznych, które są przyczyną uciążliwości zapachowej" stwierdza się, że istnieją niebudzące wątpliwości pośrednie na to, że odory obniżają komfort życia; wywołają nasilenie takich niekorzystnych objawów psychosomatycznych, jak: rozdrażnienie, bóle głowy, nudności, trudności z koncentracją, utrata łaknienia, trudności z zasypianiem i szereg niekorzystnych objawów; ich niekorzystne działanie jest zbliżone do działania hałasu.

(iv) Dotychczas w Polsce, inaczej niż w wielu krajach wysokorozwiniętych nie uchwalono aktu prawnego regulującego bezpośrednio zagadnienie zapobiegania uciążliwościom odorowym. Brak również przepisów unijnych regulujących tę problematykę. Uciążliwościom odorowym w Polsce zapobiega się zatem jedynie w sposób pośredni w oparciu o regulacje prawne, jakie są stosowane na poszczególnych etapach inwestycji dotyczących instalacji emitującej odory, czyli jej planowania, oceny oddziaływania na środowisko, budowy oraz funkcjonowania.

(v) Odnotowania wymaga, iż art.222 ust.5 – 7 Prawa ochrony środowiska upoważnia ministra właściwego do spraw środowiska do określenia w drodze stosownego rozporządzenia wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza. Upoważnienie to ma jednakże charakter fakultatywny, tzn. minister właściwy do spraw środowiska może wydać to rozporządzenie, ale nie jest do tego prawnie zobowiązany. Stosownie do powyższego powołane upoważnienie nie zostało dotąd skonsumowane. To zaniechanie prawodawcy, przekładające się na poważne problemy z badaniem uciążliwości odorowych na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w ramach postępowań naprawczych lub sankcyjnych przewidzianych w art. 362 - 375 p.o.ś., stawia pod znakiem zapytania skuteczność ochrony społeczności lokalnej przed negatywnymi skutkami odorów.

(v) Jak wynika z praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych powstałej na kanwie rozstrzygania sporów dotyczących uchwał w przedmiocie planów zagospodarowania przestrzennego, kluczowe znaczenie przy ocenie wpływu uciążliwości odorowych ma odległość od ich źródła. W świetle badań nad tą problematyką prowadzonych w innych krajach, minimalne odległości pomiędzy instalacjami hodowlanymi a siedzibami ludzkimi są przyjmowane w przedziale pomiędzy 500 a 2000 metrów. Co oczywiste, na powyższe wpływają także uwarunkowania lokalne, a także charakter i rozmiar prowadzonej działalności, tym niemniej należy przyjąć, że im większa prowadzona hodowla, tym większe jest jej oddziaływanie.

W świetle w/w okoliczności uznać należy, iż położenie nieruchomości Skarżącego zaledwie w odległości 150 metrów od terenu realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia łączy w się w sposób nieunikniony z narażeniem tej nieruchomości na w/w oddziaływanie odorowe, co w kontekście art.140 k.c., gwarantującego Skarżącemu uprawnienie do ochrony przysługującego mu prawa własności nieruchomości, stanowi wystarczającą przesłankę do uznania interesu prawnego Skarżącego w rozumieniu art.28 k.p.a. za wykazany w niniejszej sprawie (co z kolei obliguje Ministra do rozpatrzenia odwołania Skarżącego od decyzji Marszałka co do meritum).

4. Treść kontrolowanej decyzji zdaje się sugerować, iż co do zasady Minister nie neguje faktu, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia wywołała uciążliwość odorową dla nieruchomości Skarżącego, wychodzi natomiast z założenia, że swoich uprawnień w tym zakresie Skarżący winien dochodzić jako strona innych postępowań administracyjnych, odnoszących się do tegoż przedsięwzięcia. Organ odwoławczy przyjął zatem, iż: (-) wszczęte na wniosek Skarżącego postępowanie w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego nie jest postępowaniem bezpośrednio poprzedzającym powstanie po stronie Skarżącego możliwości realizacji uprawnień wynikających z takiej zmiany, (-) decyzja zmieniająca pozwolenie zintegrowane nie posiada tym samym statusu decyzji bezpośrednio upoważniającej Skarżącego do jej skonsumowania, (-) w tej sytuacji wynik postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego nie wpływa bezpośrednio na sytuację prawną Skarżącego. Z rozumowaniem tym nie można się zgodzić. Po pierwsze, rozważania Ministra co do ewentualnych innych postępowań administracyjnych, odnoszących się do planowanego przez Inwestora zwiększenia skali przedsięwzięcia z zakresu chowu drobiu, mają charakter wyłącznie teoretyczny (organ nie wykazał zatem, w oparciu o konkretne regulacje prawne, że skonsumowanie przez Inwestora zmienionego pozwolenia zintegrowanego będzie uzależnione od przeprowadzenia jakichkolwiek późniejszych procedur prawnych, w ramach których oddziaływanie nowej skali przedsięwzięcia na środowisko zostanie poddane ocenie). Po drugie, organ nie wykazał, że w takich ewentualnych procedurach właściwy organ nie będzie związany decyzją zmieniają pozwolenie zintegrowane (w razie sformułowania oceny, iż realizacja w/w decyzji nie da się pogodzić z wymogami ochrony środowiska). Po trzecie, uznać należy, iż nawet wykazanie przez organ odwoławczy, iż w/w instrumenty prawne w sprawie występują, to powyższe nie znosiłoby uprawnienia Skarżącego do ochrony swojego interesu prawnego na każdym kolejnym etapie władczego regulowania przez organy administracji warunków realizacji przez Inwestora planowanego zwiększenia działalności w zakresie chowu drobiu w sytuacji, w której działalność ta oddziałuje na nieruchomość Skarżącego.

5. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister rozpozna odwołanie Skarżącego od decyzji Marszałka.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. Z 2018 r. poz. 265 ze zm.), Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżącej łącznie kwotę 697 zł, jako sumę: 1) uiszczonego wpisu sadowego w kwocie 200 zł, 2) wynagrodzenia pełnomocnika za postępowanie przed sądem I instancji w kwocie 480 zł. oraz kwotę 17 zł. tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.