Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 43/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2009 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] nr [...] znak [...] w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę G. jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu nr [...] z dnia [...], uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nr [...] z dnia [...] nakazującą Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych co do stanu technicznego obiektu mostowego, stanowiącego przeprawę przez ciek G. na teren działek nr A, B, C, D, E, F i G, położonych w G. Gminia G., polegających na zamontowaniu balustrad, ustaleniu nośności obiektu, wymianie skorodowanych belek, naprawie zniszczonej nawierzchni, wymianie płyty ustroju nośnego i naprawie podpór kamiennych, przy jednoczesnym nakazaniu Gminie G. usunięcia tychże samych nieprawidłowości co do stanu technicznego obiektu mostowego i zakreślająca termin wykonania robót budowlanych do dnia 30 czerwca 2009 r. Jednocześnie decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu zakazywała użytkowania przedmiotowego obiektu do czasu usunięcia nieprawidłowości.

Wydanie zaskarżonych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.

Pismem z dnia 8 lipca 2003 r. Gmina G. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] "o podjęcie kroków celem likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia będącego następstwem złego stanu technicznego mostu zlokalizowanego na wysokości posesji nr H i I w G.".

Decyzją z 21 sierpnia 2003 r. wydaną na podstawie art. 66 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ I instancji, po rozpatrzeniu sprawy "stanu technicznego mostu na drodze gminnej oznaczonej numerem ewidencyjnym F w G. Gmina G." nakazał Gminie G., jako właścicielowi obiektu dokonać zabezpieczenia mostu przez określenie jego nośności i zamontowanie balustrady. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 § 1. K.p.a. z uwagi na bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Gmina G., którą organ potraktował jako jedyną stronę postępowania nie wniosła odwołania.

Nakaz wynikający z tej decyzji nie został przez Gminę G. wykonany.

Zawiadomieniem z dnia 29 marca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] zawiadomił w trybie art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu na wniosek Gminy G. postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z 21 sierpnia 2003 r. O wszczęciu postępowania organ zawiadomił Burmistrza G., a ponadto J. W., D. i J. (małżonków ) D., J. J., Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu – Oddział w [...], oraz Zarząd Dróg Powiatowych w [...]. Procedura wznowienia postępowania zakończyła się ostateczną decyzją Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 12 czerwca 2007 r., który rozpatrując odwołanie Gminy G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 4 maja 2007 r. odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 21 sierpnia 2003 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy podniósł, iż brak podstaw uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 21 sierpnia 2003 r. jest wynikiem braku istnienia w dacie wydawania decyzji nowych dowodów, jako że dowody powołane przez wnioskodawcę znane już były organowi.

Zawiadomieniem z dnia 25 września 2007 r. organ odwoławczy w trybie art. 61 § 4 i art. 157 § 1 K.p.a. zawiadomił Gminę G., a ponadto J. W., D. i J. (małżonków) D. oraz J. J. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 21 sierpnia 2003 r., a to w oparciu o podstawę prawną opisaną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 stycznia 2008 r., utrzymano w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 19 listopada 2007 r. stwierdzającą na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2, art. 157 i art. 158 § 1 K.p.a. nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 21 sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., podnosząc jednocześnie, że organ I instancji winien na nowo przeprowadzić postępowanie wyjaśniające poddając analizie dotychczasowe dowody oraz nowe materiały sprawy, a w postępowaniu dowodowym skorzystać ze wszystkich przewidzianych prawem środków dowodowych, w tym rozprawy administracyjnej celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Takie postępowanie może dopiero doprowadzić do właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, w szczególności do rozstrzygnięcia eliminującego stan zwykłego zagrożenia w myśl art. 66 Prawa budowlanego, albo wyeliminowania stanu bezpośredniego zagrożenia stosownie do zapisu art. 68 Prawa budowlanego. Zasugerowano także organowi przeprowadzenie oględzin wnioskowanych przez jedną z zainteresowanych stron.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzją z dnia 30 kwietnia 2008 r. wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 1 i art. 66 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w sprawie " stanu technicznego zjazdu z drogi powiatowej na działki nr A, B, C, D, E, F i G w G., nakazał J. W., D. i J. D., J. J. oraz Gminie G., jako właścicielom poszczególnych działek przyległych do zjazdu, usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości przez zamontowanie balustrad, ustalenie nośności obiektu, wymianę skorodowanych belek i naprawę zniszczonej nawierzchni, a decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Zdaniem organu I instancji decydującym przepisem dla rozstrzygnięcia sprawy jest zapis art. 30 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w myśl którego utrzymywanie zjazdów łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi. Organ przyjął, że właściciele lub użytkownicy gruntów stanowią faktycznych zarządców zjazdu i na nich to spoczywa solidarnie obowiązek utrzymywania zjazdu w należytym stanie. Obowiązek ten może być wyegzekwowany przez zastosowanie nakazu opartego na art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego

Wskutek odwołania wniesionego przez J. W., która wykazywała, że sporny obiekt nie jest zjazdem, lecz mostem łączącym drogę powiatową z drugim brzegiem cieku, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzja nr [...] z dnia 24 czerwca 2008 r. uchylił zaskarżony akt w całości i na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podnosząc w uzasadnieniu braki postępowania dowodowego, w szczególności oparcie ustaleń faktycznych na dowodach zebranych 5 lat wcześniej tylko z udziałem jednej z zainteresowanych stron ( małżeństwa D. ).

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji badał zapisy geodezyjne, dokonał oględzin spornego obiektu oraz uzyskał orzeczenie techniczne rzeczoznawcy S. K. w sprawie stanu technicznego obiektu, które czasowo dopuszczało eksploatację przy obciążeniu 1,5 tony ciężaru pojazdu oraz obowiązywało przez 4 miesiące, który to termin upłynął 23 grudnia 2008 r.

Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazał Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu, jako zarządcy obiektu, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przez zamontowanie balustrad, ustalenie nośności obiektu, wymianę skorodowanych belek, naprawę zniszczonej nawierzchni, wymianę płyty ustroju nośnego i naprawę podpór kamiennych, zakazując jednocześnie do czasu usunięcia nieprawidłowości użytkowania obiektu. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że cechy charakterystyczne spornego obiektu, a to istnienie płyty ustroju nośnego, kamiennych podpór oraz długość i szerokość obiektu oraz jego funkcja komunikacyjna przesądzają o mostowym charakterze obiektu. Stanowi on co prawda bezpośredni dostęp do drogi publicznej i w tym sensie nosi cechy zjazdu w rozumieniu art. 4 pkt. 8 ustawy o drogach publicznych, lecz funkcja komunikacyjna jest zdaniem organu nadrzędna w stosunku do pojęcia zjazdu. Z ustaleń organu wynikało, że działka na której znajduje się obiekt oznaczona jest geodezyjnym numerem J, a poprzednio nosiła nr H i jest własnością Skarbu Państwa oddaną w zarząd Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu. Zarządca obiektu dopuścił się naruszenia art. 61 w związku z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, dlatego to zarządcę obciążać winny obowiązki wyrażone w nakazie. Poza adresatem decyzji jako stronę postępowania administracyjnego organ I instancji przyjął Burmistrza G., J. W., D. i J. D. oraz J. J.

Decyzję tą zaskarżył odwołaniem Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu, który zarzucił brak podstaw prawnych do obciążenia go obowiązkiem opartym na artykule 66 ust. 1 pkt. 1 i art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego. Podniósł, że sporny obiekt nie należy do urządzeń melioracji wodnych podstawowych w rozumieniu art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne a ponadto nie można do niego zastosować także art. 71 ust. 2 tej ustawy, gdyż nie jest on budowlą wstrzymującą erozję wodną, ani drogą dojazdową, niezbędną do właściwego użytkowania obszarów zmeliorowanych oraz utrzymania urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Odwołujący się zaznaczył także, że przedmiotowy most "nie był nigdy w administracji WZMiUW, nie figuruje w ewidencji zarządu i nie służy urządzeniom melioracji wodnych podstawowych".

Po rozpatrzeniu odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją nr [...] z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał Gminie G. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości co do stanu technicznego obiektu mostowego stanowiącego przeprawę przez ciek G. na teren działek nr A, B, C, D, E, F i G w G., polegających na zamontowaniu balustrad, ustaleniu nośności obiektu, wymianie skorodowanych belek, naprawie zniszczonej nawierzchni, wymianie płyty ustroju nośnego i naprawie podpór kamiennych, określając jednocześnie, że powyższe roboty budowlane należy wykonać do dnia 30 czerwca 2009 r. a do czasu usunięcia nieprawidłowości zakazano użytkowania obiektu.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu przebiegu postępowania administracyjnego organ odwoławczy zważył, że w postępowaniu odwoławczym uzupełniono materiał dowodowy sprawy. W szczególności wystąpiono do Zarządu Dróg Powiatowych w [...] o wskazanie, czy droga powiatowa nr L relacji B. – G. jest w zarządzie ZPD w [...]. W odpowiedzi uzyskano potwierdzenie, że przedmiotowa droga jest administrowana przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...]. Dalej organ odwoławczy podniósł, że obiekt stanowiący element zjazdu z drogi powiatowej nr L posiada cechy kwalifikujące go jako obiekt mostowy, a nie przepust. Dlatego jest on niezbędnym elementem infrastruktury technicznej niezwiązanym z funkcjonowaniem drogi powiatowej, koniecznym do połączenia komunikacyjnego z nieruchomościami indywidualnymi. Cechy i parametry wykonanego obiektu kwalifikujące go jako obiekt mostowy wynikają – zdaniem organu – z warunków terenowych utrudniających, choć nie uniemożliwiających wykonanie na cieku wodnym przepustu dla połączenia (zjazdu) drogi publicznej z nieruchomościami.

Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że ZPD w [...] administruje wyłącznie obiekty inżynierskie, w tym mosty i przepusty znajdujące się w ciągach dróg powiatowych i służące jednocześnie przeprowadzeniu drogi nad przeszkodami terenowymi. Dalej zaznaczono, że na podstawie wyciągu z wykazu zmian gruntowych i danych ewidencyjnych Starostwa Powiatowego w [...] wyprowadzić można było wniosek, że Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu jest zarządcą jedynie działki nr K w G., która stanowi grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi. WZMiUW w Opolu nie zarządza natomiast mostem. To stwierdzenie organ połączył z oświadczeniem Burmistrza G. z 18 września 2007 r., który przyznał, że "działka nr F stanowi drogę gminną". Ta okoliczność została potwierdzona w kolejnym piśmie organu z 7 sierpnia 2008 r.

Końcowo odwołując się do zapisów art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym organ odwoławczy podniósł, że obowiązkiem własnym gminy jest zaspokajanie potrzeb wspólnoty m. in. w sprawach gminnych dróg i mostów i to pozwala na konkluzję, że Gmina G. jako zarządca drogi gminnej wraz z mostem jest na podstawie art. 66 ust.1 pkt. 1 Prawa budowlanego zobowiązana do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości mostu stanowiącego przeprawę przez ciek G. do wymienionych w sentencji decyzji działek gruntu.

Powyższa decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do sądu administracyjnego przez Gminę G., która zarzucając naruszenie przepisów postępowania a to art. 7, art.11, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że naruszono przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na jego wynik. Zdaniem skarżącego materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego w tym mapy i dokumenty geodezyjne wskazują, że sporny obiekt mostowy nie jest częścią drogi wewnętrznej nr F. Dlatego trudno Gminie G. przypisać odpowiedzialność za przedmiot wobec którego nie ma żadnych praw rzeczowych.

Podkreślono dalej, że obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie okoliczności faktycznych i podstawy prawnej decyzji a to celem przedstawienia stronie zasadności i trafności rozstrzygnięcia. W innym przypadku następuje naruszenie przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Skarżąca Gmina G. dalej podniosła, że nakaz z art. 66 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego powinien być skierowany do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu jak to uczynił organ pierwszej instancji. Jednocześnie pod rozwagę poddano stanowisko, iż możliwym adresatem decyzji, a w pierwszej kolejności uczestnikiem postępowania, winien być Zarząd Dróg Powiatowych w [...], jako zarządca drogi powiatowej, będący jednocześnie organem, do którego właściwości należą sprawy z zakresu przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg w rozumieniu art. 19 ustawy o drogach publicznych. Aby to jednak przesądzić konieczne jest wyjaśnienie, czy sporny obiekt leży w pasie drogowym drogi powiatowej.

Reasumując strona skarżąca podniosła, że Gmina G. nie jest ani właścicielem, ani zarządcą spornego obiektu i nie ma podstawy materialnoprawnej, która pozwalałaby zobowiązać ją do ponoszenia kosztów remontu spornego obiektu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie znajdując podstaw do zastosowania art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1270 ze zm.), wniósł o oddalenie skargi odwołując się w całości do argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie postanowieniem nr [...] z dnia 10 lutego 2009 r. organ odwoławczy odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 2 pkt. 1 P.p.s.a.

Uczestnicy postępowania WZMiUW w Opolu, J. W. i D. D. na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ponieważ nie wszystkie strony postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego były w sprawie reprezentowane przez fachowych pełnomocników rozważania wypada rozpocząć od wskazania na kognicję sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydając rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Skarga Gminy G. zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w sposób istotny naruszają prawo i to nie tylko z przyczyn podnoszonych w skardze.

I. W rozstrzyganej sprawie rozważania należy rozpocząć od stwierdzenia, że art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego określa przypadki, w których organ nadzoru budowlanego powinien nakazać właścicielowi lub użytkownikowi w formie decyzji administracyjnej doprowadzenie niewłaściwie użytkowanego obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego. Stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu przez właściwy organ powinno zostać udokumentowane wynikami kontroli jego stanu technicznego.

Wynikający z ustaleń kontroli zakres stwierdzonych nieprawidłowości nakazanych do usunięcia powinien zostać określony bezpośrednio w treści decyzji lub w ekspertyzie technicznej przywołanej w tej decyzji.

II. Trzeba zauważyć także, że w toku postępowania administracyjnego organ kilkakrotnie zmienił określenie przedmiotu postępowania oraz krąg osób zainteresowanych w sprawie, mimo że dotyczyło ono niezmiennie tego samego obiektu budowlanego. W decyzji z 23 sierpnia 2003 r. przedmiotem sprawy był "stan techniczny mostu na drodze gminnej", a stroną postępowania tylko Gmina G. Wznawiając postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 21 sierpnia 2003 r. organ potraktował jako strony, poza Gminą G., J. W., D. i J. D. oraz J. J. Ten krąg osób zainteresowanych został także przyjęty jako strony postępowania administracyjnego prowadzonego po wszczęciu postępowania w trybie art. 157 § 1 K.p.a.

W decyzji z 30 kwietnia 2008 r. organ I instancji oceniał "stan techniczny zjazdu z drogi powiatowej na działki" właścicieli nieruchomości położonych przy zjeździe. Po uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z 30 kwietnia 2008 r. i przekazaniu sprawy przez organ odwoławczy do ponownego rozpoznania stroną postępowania w sprawie "stanu technicznego obiektu mostowego stanowiącego przeprawę przez ciek G.", stał się poza wcześniej wymienionymi podmiotami także Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu.

Prawidłowe oznaczenie przedmiotu postępowania ma istotne znaczenie procesowe, ponieważ determinuje krąg osób zainteresowanych w sprawie w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest bowiem każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Uwzględniając odwołanie wniesione przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu i przenosząc obowiązek wywiedziony z artykułu 66 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego na Gminę G. organ odwoławczy jako zasadnicze motywy rozstrzygnięcia zacytował w uzasadnieniu niemalże w całości treść pisma Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z 4 grudnia 2008 r., które było odpowiedzią na wystąpienie tegoż organu z 27 listopada 2008 r. dotyczące drogi powiatowej nr L. To pismo jednak nie dawało odpowiedzi na zagadnienia faktyczne i prawne występujące w sprawie. W szczególności przez takie sformułowanie organ odwoławczy nie odniósł się do treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] w zakresie podstaw nakazania usunięcia nieprawidłowości obiektu mostowego Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu. Ta ostatnia decyzja nie rozprawiała się z kolei z zarzutami WZMiUW w Opolu odnoszącymi się do zapisów Prawa wodnego. W myśl art. 9 ust. 1 pkt. 19 Prawa wodnego urządzeniami wodnymi są urządzenie służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, przy czym przepis ten wymienia poszczególne budowle, obiekty lub urządzenia, które zalicza się do urządzeń wodnych. Nie ma wśród nich drogowych obiektów inżynierskich ani obiektów mostowych w tym mostów. Urządzeniem wodnym nie jest także zjazd, ani przepust. Ponadto z art. 9 ust. 2 ustawy Prawo wodne wynika, że przepisy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do urządzeń melioracji wodnej. Organy "poszukując" właściciela (zarządcy) spornego obiektu budowlanego nie sprawdziły zapisów katastru wodnego gromadzącego między innymi dane dotyczące urządzeń wodnych, aby skonfrontować w ten sposób np. twierdzenia WZMiUW w Opolu.

Nie zapewniono też stronom w postępowaniu odwoławczym gwarancji procesowych, w szczególności wynikających z art. 10 K.p.a. w związku z art. 81 K.p.a.., zwłaszcza, gdy prowadzono z urzędu uzupełniające postępowanie dowodowe w rozumieniu art. 136 K.p.a., na którym następnie oparto rozstrzygnięcie. Z przepisu art. 81 K.p.a. wynika tymczasem, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności o których mowa w art. 10 § 2. Przestrzeganie tego przepisu służy zatem prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań z wyznaczeniem terminu o jakim mowa w art. 10 § 1 K.p.a. Brak wykonania tych nakazanych prawem czynności procesowych doprowadził do sytuacji w której z jednej strony naruszono zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu a z drugiej strony postępowanie nie ujawniło istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych związanych z umową łączącą Gminę G. z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu z [...], z której wynikało, że tenże zarząd reprezentując Marszałka Województwa Opolskiego w trybie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115 poz. 1229 ze zm.) oddał w użytkowanie Gminie G. grunty pokryte wodami, w tym fragment cieku G., o wymiarach 6 m x 0,6 m x 2, w szczególności w miejscu w którym istnieje sporny obiekt.

Organy nie przeprowadziły także żadnych czynności dotyczących stanowiska Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu, którego obszar właściwości obejmuje także potok G.. Na wezwanie sądu tenże zarząd wskazał jednoznacznie, że administratorem potoku G., poza 110 m odcinkiem granicznym, jest Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu.

III. W rozpoznawanej sprawie, którą organy nadzoru budowlanego prowadziły w oparciu o uregulowanie art. 66 Prawa budowlanego istotne znaczenia ma określenie pojęcia "zjazdu". Ustawowa definicja zjazdu została wprowadzona dopiero ustawą z 14 listopada 2003 r. o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200 poz. 1953), której art. 1 pkt. 1 definiujący to pojęcie wszedł w życie 9 grudnia 2003 r. Zgodnie zatem z art. 4 pkt. 8 ustawy o drogach publicznych zjazd jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przed tym uregulowaniem pojęcie zjazdu określało rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 Nr 43 poz. 430). W myśl § 3 pkt. 12 tego rozporządzenia zjazdem jest część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze.

Zagadnienie relacji tych definicji wystąpiło między innymi w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2006 r., II OW 95/05, opubl. LEX 193990. Sąd ten wypowiedział się za definicją zjazdu przyjętą w ustawie o drogach publicznych jako wynikającą z aktu prawnego wyższej rangi niż rozporządzenie. Jest to o tyle istotne, że obie definicje zjazdu są odmienne a ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia zjazdu. W szczególności słowniczek pojęć używany w Prawie budowlanym zawarty w art. 3 nie zawiera definicji pojęcia "zjazd". Wymienia je tylko załącznik do ustawy Prawo budowlane określający kategorie obiektów budowlanych rozróżniające je na potrzeby wymierzania opłaty legalizacyjnej. W załączniku tym określającym kategorie obiektów budowlanych dla celu wymierzenia opłaty legalizacyjnej wymienia się obiekty budowlane kategorii IV, to jest "elementy dróg publicznych i kolejowych dróg szynowych, jak skrzyżowania i węzły, wjazdy, zjazdy, przejazdy, perony i rampy". Według takiego zapisu pojęcie "zjazd" jest elementem drogi publicznej. Takie definiowanie zjazdu może dotyczyć jednak wyłącznie określeniu kategorii obiektów budowlanych w procesie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Przemawia za tym też systematyka ustawy Prawo budowlane. Natomiast dla innych rozstrzygnięć podejmowanych w oparciu o przepisy Prawa budowlanego wiążąca będzie definicja zjazdu powołana wyżej a zawarta w ustawie o drogach publicznych. W myśl bowiem art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych. Jeżeli zatem ustawa z 21 marca 1985 o drogach publicznych zawiera definicję zjazdu, a ustawa z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane definiuje zjazd tylko dla celów opłaty legalizacyjnej, to należy posługiwać się definicją zjazdu zawartą w ustawie o drogach publicznych. Zjazd jest więc budowlą w rozumieniu art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego, a uszczegółowienie tego pojęcie znajduje się w art. 4 pkt. 8 ustawy o drogach publicznych. W tym samym artykule 4 ustawy o drogach publicznych zawarto pojęcie "obiektu mostowego" jako budowli "przeznaczonej do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakadę, kładkę. Nie ma przy tym żadnych przeszkód aby zjazd, czyli połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze był drogowym obiektem inżynierskim w rozumieniu art. 4 pkt. 12 ustawy o drogach publicznych i przybierał w szczególności stosownie do ukształtowania danego terenu postać obiektu mostowego (art. 4 pkt. 13) lub przepustu (art. 4 pkt. 15).

Jeżeli zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze to dla rozstrzyganej sprawy oraz oceny czynności podjętych przez organy nadzoru budowlanego prowadzonych w trybie art. 66 Prawa budowlanego ważkie znaczenie miały okoliczności dotyczące "dostępu do drogi publicznej". Jest to pojęcie typowe dla ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 917 ze zm.). W procedurze lokalizacyjnej wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia kilku przesłanek, w tym przesłanki dostępu do drogi publicznej.

Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a zatem do przypadku, gdy działka gruntu graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. W myśl art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dlatego pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jak najszerzej. Przesłanka ta będzie spełniona zawsze wtedy kiedy na przedmiotową działkę gruntu można dostać się z drogi publicznej. Ustawa nie stawia przy tym dodatkowych wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to np. droga, ścieżka albo most.

IV. Natomiast w przepisie art. 66 w związku z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości. Nie budziło wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektu budowlanego powinien zawsze brać udział właściciel nieruchomości legitymujący się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., Podmiotem legitymowanym w tym zakresie może być również zarządca obiektu budowlanego jedynie wówczas, gdy chodzi o czynności zmierzające do utrzymania obiektu budowlanego w stanie niepogorszonym, o ile szerszy zakres obowiązków nie wynika z umowy o zarządzanie nieruchomością. Na tle art. 66 ustawy - Prawo budowlane wyrażano również pogląd, iż w sytuacji, gdy osoba trzecia składa zawiadomienie informujące o złym stanie technicznym budynku, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu, bowiem postępowanie takie wszczyna się z urzędu. Właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają – przy obecnym brzmieniu art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego – uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 tej ustawy (por. wyrok NSA z 4 lipca 2007, II OSK 999/06, LEX 366267).

V. Dlatego – zdaniem sądu - postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie bowiem do zasad zawartych w art. 6 i art. 7 K.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Również uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie powinno być bowiem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień. Funkcją jego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji i powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizacji ogólnej zasady przekonywania z art. 11 K.p.a.

VI. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego jest funkcją postępowania administracyjnego. Obciąża organy obu instancji w ramach zasady dwuinstancyjności, którą można określić jako obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji i organ odwoławczy. Sąd administracyjny zgodnie z przedstawionym na wstępie zakresem kognicji kontroluje jedynie, czy proces ten odbył się zgodnie z prawem. Co do zasady nie jest zatem możliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. W przeciwnym wypadku Sąd stałby się kolejną instancją merytorycznie rozpoznającą sprawę. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe przeprowadzane na tej podstawie prawnej nie może jednak prowadzić do dokonywania ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej decyzją administracyjną. Jeżeli bowiem zachodzi potrzeba przeprowadzenia takich ustaleń, to sąd powinien uchylić zaskarżony akt (decyzję) i wskazać organowi na zakres postępowania dowodowego.

Dlatego okoliczności i wnioski zgłoszone w toku postępowania administracyjnego i sądowego w pismach pełnomocnika skarżącej Gminy G. oraz pełnomocników uczestników postępowania J. W. i WZMiUW w Opolu, nie mogły być przedmiotem uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, gdyż do ustalenia okoliczności tego rodzaju zobowiązane są na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a organy administracji publicznej.

VII. Zgodnie z art. 16 § 1 zd. 1 K.p.a decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne, a w § 2 tego artykułu przewidziano prawo ich zaskarżenia do sądu administracyjnego. Jednakże w myśl art. 61 § 1 P.p.s.a wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Wykonalność decyzji stanowi także przedmiot uregulowania art. 152 P.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi sąd określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może zostać wykonany. Stwierdzenie przez sąd, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków wynikających z jej rozstrzygnięcia i to od chwili wydania wyroku.

W rozpatrywanej sprawie, decyzja z [...] "zakazuje użytkowania obiektu mostowego do czasu usunięcia nieprawidłowości co do stanu technicznego". Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że w tej części nie podlega ona wykonaniu. Wręcz przeciwnie, stwierdzony przez organ niewłaściwy stan techniczny obiektu nakazywał odstąpić od stosowania art. 152 P.p.s.a. do czasu prawomocności wyroku sądowego, a to celem utrzymania stanu zakazu jego użytkowania. Po prawomocności wyroku w toku ponownego rozpoznawania sprawy organ rozważyć powinien konieczność zastosowania art. 69 Prawa budowlanego przed podjęciem rozstrzygnięcia o jakim mowa w art. 66 ust. 2 tej ustawy.

Mimo uwzględnienia skargi Gminy G. sąd nie orzekł o kosztach na jej rzecz w trybie art. 200 P.p.s.a., a w związku z art. 210 § 1 P.p.s.a., albowiem strona nie zgłosiła takiego żądania.

Z tych względów wobec naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 litera "c" P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku. Wskazaniem do dalszego postępowania jest konieczność rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, w tym z uwzględnieniem dowodu z umowy użytkowania przez Gminę G. gruntów pokrytych wodami ujawnionego w postępowaniu sądowym.