Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2114/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art. 40 ust. 1, art.. 54 ust. 3 art. 24 ust.2
journal: Dz.U. 1947 nr 74 poz 479
law: Rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania  przestrzennego dla obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę  przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycyj na tym obszarze.
article: art. 7 ust.1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.M. i H.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 104/17 w sprawie ze skargi R.M. i H.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2017r. sygn. akt I SA/Wa 104/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M. i H. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] listopada 2015r., następcy prawni dawnych właścicieli – R. M. oraz H. T. złożyły wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. O. [...], oznaczonej hip. [...], obecnie wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...],[...].[...] z obrębu [...].

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016r. nr [...] odmówił przyznania R. M. oraz H. T. prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości warszawskiej. Uzasadniając rozstrzygnięcie Prezydent [...] wskazał, że dawnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości była S. z C. G. vel G.. Aktualnymi następcami prawnymi dawnej właścicielki przedmiotowej nieruchomości są R. M., H. T. oraz A. S.. Prezydent [...] stwierdził, że wniosek inicjujący niniejsze postępowanie stanowi wniosek o przyznanie prawa własności czasowej z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną – obecnie użytkowanie wieczyste – w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), powoływanego dalej jako "dekret". Następnie Prezydent [...] ustalił, że objęcie w posiadanie przez gminę przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu 19 kwietnia 1948r., zaś termin do złożenia wniosku upływał w dniu 19 października 1948r.

Od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016r. odwołanie złożyły R. M. oraz H. T. wskazując, że wadliwie został ustalony termin, który upływał na złożenie wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu, ponieważ publikacja w Dzienniku Urzędowym była bezskuteczna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2016r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. M. oraz H. T. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, utrzymało w mocy powyższą decyzję. Rozpatrując odwołanie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące – uprawnieni byli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (obecnie użytkowanie wieczyste). Gmina miała obowiązek uwzględniania wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę [...] (Dz.U. Nr 6, poz. 43) grunty uważano za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono obwieszczenie o ich objęciu.

Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo zakwalifikował pismo z dnia [...] listopada 2015r. jako wniosek w trybie art. 7 dekretu. Prawidłowo ustalono, że objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1948r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. W konsekwencji termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu upływał w dniu 19 października 1948r. W tym miejscu organ podkreślił, że za ugruntowany należy uznać pogląd, że termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu jest terminem prekluzyjnym prawa materialnego i w związku z tym, nie może być przywrócony w przypadku jego uchybienia. W ocenie organu odwoławczego pismo z dnia [...] listopada 2015r., jako wniosek w trybie art. 7 dekretu, organ I instancji prawidłowo rozpatrzył odmownie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że Prezydent [...] podjął wszystkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Wskazało również, że w celu dokładnego ustalenia okoliczności sprawy podejmowano próby odnalezienia tzw. akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości, których jednak nie odnaleziono, zwracając się w tym celu do Wojewody M. oraz dążąc do ustalenia, czy wniosek dekretowy był złożony, na co uzyskano odpowiedź negatywną.

Organ odwoławczy uznał również, że nie jest uprawniony do oceny, czy ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym o objęciu w posiadanie przedmiotowej nieruchomości było skuteczne. Brak jest bowiem dokumentu, z którego wynikałoby, że omawiane ogłoszenie zostało pozbawione skutków prawnych. Wprawdzie Rada [...] w uchwale z dnia [...] czerwca 2006r. Nr [...] uznała za nieobowiązujące ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę [...] z dnia [...] listopada 1948r., podpisane przez Wiceprezydenta [...] mgr S. S., ogłoszone w Dzienniku Urzędowym z dnia 25 listopada 1948r. nr [...], odnosiło się to jednak do konkretnej nieruchomości. Organ zauważył, że uchwała ta odnosi się do konkretnego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym i nie można "rozciągać" jej zastosowania także na inne ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły R. M. i H. T. zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", poprzez oparcie rozstrzygnięcia o nieważne ogłoszenie o przejęciu nieruchomości, podpisane przez Wiceprezydenta [...] inż. B. J. (działającego bez upoważnienia Prezydenta Miasta), "opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr 20 z dnia 16 sierpnia 1948r.", co miało wpływ na wynik postępowania poprzez błędne ustalenie przez organ, że termin na złożenie wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu upłynął w dniu 19 października 1948r.;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że termin na złożenie wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu w przedmiotowej sprawie minął, pomimo, że jego bieg jeszcze się nie rozpoczął, co miało wpływ na wynik sprawy w postaci błędnego uznania przez organ, że roszczenie skarżących o przyznanie użytkowania wieczystego w niniejszej sprawie wygasło;

3) naruszenie przepisu postępowania, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, odmawiającej przyznania skarżącym prawa użytkowania wieczystego, podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M. i H. T.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podkreślił, że prowadząc postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu organ miał obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe celem ustalenia, czy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) został złożony z zachowaniem terminu wskazanego w art. 7 ust. 1 dekretu. Zdaniem Sądu I instancji za niezasadny należy uznać zarzut skargi, że termin do złożenia wniosku dekretowego nie rozpoczął biegu z uwagi na nieprawidłowe objęcie nieruchomości w posiadanie przez gminę. Gmina dokonała bowiem objęcia przedmiotowego gruntu na podstawie ogłoszenia dokonanego – w myśl rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę [...] (Dz.U. Nr 6 poz. 43) – w dniu 19 kwietnia 1948r., zatem termin na złożenie wniosku upływał w dniu 19 października 2018r. Sąd podkreślił, że jedynym warunkiem powodującym prawidłowość objęcia gruntu było zamieszczenie ogłoszenia o tym objęciu w organie urzędowym Zarządu Miejskiego – co w niniejszej sprawie nastąpiło. Ogłoszenie to, zgodnie z § 2 pkt. 2 ww. rozporządzenia, zawierało oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie, przy czym przepis nie precyzował, jak dokładne powinno być to oznaczenie obszaru, a w ocenie Sądu I instancji stwierdzenie, że Gmina [...] obejmuje w posiadanie grunty w obrębie W. położone na obszarze ograniczonym wschodnim brzegiem Wisły oraz południową, wschodnią i północną granicą miasta, a nie objęte dotychczas w posiadanie Gminy [...] w trybie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946r. (Dz.U. R.P. Nr 16/46, poz. 112) i rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948r. (Dz.U. R.P. Nr 6/48, poz. 43) – jest wystarczająco dokładne i wyraźnie określa granicę objęcia. Sąd, podobnie jak organ odwoławczy, podzielił w tej kwestii stanowisko zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000r. sygn. akt OPK 32/99.

Zdaniem Sądu I instancji niezasadny jest zarzut skargi stwierdzający, że w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło skuteczne objęcie w posiadanie spornej nieruchomości z tego powodu, że ogłoszenie o przystąpieniu do objęcia tej nieruchomości w posiadanie przez Gminę [...] zostało podpisane jednoosobowo przez Wiceprezydenta [...], nie posiadającego do tego upoważnienia Prezydenta [...], a tym samym nie rozpoczął bieg terminu do złożenia przez dotychczasowych właścicieli wniosku o przyznanie im własności czasowej do nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 54 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938r. o samorządzie gminy [...] (Dz.U. Nr 63, poz. 479), która to ustawa regulowała ustrój W. do dnia 13 kwietnia 1950r., Zarząd Miejski reprezentował na zewnątrz Prezydent Miasta i upoważnieni przez niego wiceprezydenci lub pracownicy miejscy. Przy czym m.in. dokumenty urzędowe Zarządu Miejskiego podpisywał Prezydent Miasta, który również mógł upoważnić do ich podpisywania w swoim zastępstwie wiceprezydentów lub poszczególnych pracowników miejskich. Prezydent Miasta wydawał również Dziennik Zarządu [...]. Zdaniem Sądu z przepisów tych wynika, że Prezydent reprezentujący Miasto mógł również upoważnić wiceprezydentów do działania w jego imieniu. Sąd wskazał, że Zarząd Miejski składał się z Prezydenta Miasta, 5 wiceprezydentów i 9 ławników, stosownie do art. 40 ww. ustawy z dnia 16 sierpnia 1938r., przy czym zgodnie z art. 45 ust. 2 ww. ustawy Prezydenta w czasie jego nieobecności lub niemożności pełnienia przez niego czynności służbowych zastępował wyznaczony przez niego wiceprezydent, na którego przechodziły wszystkie prawa i obowiązki prezydenta, a pozostali wiceprezydenci byli pomocnikami prezydenta i zastępowali go w ustalonym zakresie. Wobec powyższej regulacji prawnej nie można zarzucić braku stosownego pełnomocnictwa dla wiceprezydenta do podpisania przedmiotowego ogłoszenia o objęciu gruntów przez gminę. Każdy bowiem z wiceprezydentów posiadał określone upoważnienia, a jednemu z nich jako zastępującemu prezydenta przysługiwały wszystkie jego uprawnienia i obowiązki. Sąd wyjaśnił, że w aktach sprawy brak jest stosownych dokumentów dotyczących podziału obowiązków pomiędzy poszczególnych wiceprezydentów i w związku z tym nie można stwierdzić, czy podpisujący przedmiotowe ogłoszenie wiceprezydent działał jako zastępca prezydenta we wszystkich sprawach czy też jako jego pełnomocnik zastępujący prezydenta w określonym zakresie. Zdaniem Sądu generalnie jednak wiceprezydent posiadał uprawnienie do podpisania przedmiotowego ogłoszenia, a uprawnienie to wynikało z przepisu ustawowego.

W dalszej kolejności Sąd stwierdził, że ogłoszenie o objęciu w posiadanie gruntów przez Gminę [...], stosownie do § 3 ww. rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948r. uruchomiło sześciomiesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu do zgłoszenia wniosku o przyznanie własności czasowej danej nieruchomości, który to termin jest terminem zawitym i nie podlega przywróceniu niezależnie od przyczyny jego uchybienia, a jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do żądania przyznania prawa własności czasowej.

Sąd wskazał, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz z ustaleń organu wynika, że pisemny wniosek został złożony przez skarżących (następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości) dopiero dnia 23 listopada 2015r., a więc kilkadziesiąt lat po upływie terminu do jego złożenia, zatem organ I instancji słusznie odmówił skarżącym oddania przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste. Następcy prawni dawnych właścicieli (skarżący) nie skorzystali także z późniejszych regulacji prawnych, tj. uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze [...] w wieczyste użytkowanie (M.P. nr 6, poz.18) oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniami nieruchomości (Dz.U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) ustalającej nowy termin złożenia wniosku o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w okresie od 1 sierpnia 1985r. do 31 grudnia 1988r. dla osób, które nie złożyły w terminie wniosków dekretowych.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że nie jest związany uchwałą Rady [...] z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...], na którą powołują się skarżący, a z której wynika, że "ogłoszenie o przejęciu przez Gminę [...] gruntów położonych w granicach miasta na podstawie obwieszczenia zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...] z dnia 25 listopada 1948r. podpisanego przez wiceprezydenta [...] mgr S. nie spowodowało żadnych skutków prawnych i należy je uznać za nieobowiązujące, gdyż wiceprezydent [...] S. S. nie miał upoważnienia Prezydenta Miasta do składania podpisu pod obwieszczeniem".

Z powyższych względów Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy obu instancji art. 6 i art. 7 K.p.a. oraz art. 7 ust. 1 dekretu Warszawskiego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. za niezasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły R. M. i H. T.. Zaskarżając ów wyrok w całości, podniosły następujące zarzuty naruszenia prawa:

1) na podstawie art. 174 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., aktualnie Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1c P.p.s.a. w zw. z art. 77 oraz 7 K.p.a., polegającą na utrzymaniu w mocy przez Sąd I instancji decyzji podlegającej uchyleniu, gdyż w poprzedzającym jej wydanie postępowaniu jurysdykcyjnym nie wyjaśniono, czy wiceprezydent podpisujący ogłoszenie o objęciu w posiadanie przez gminę nieruchomości aktualnie położonej przy ul. O. [...] w W., dysponował ku temu stosownym upoważnieniem, co naruszyło wyrażoną w K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, poprzez niedokładne i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;

2) na podstawie art. 174 § 1 P.p.s.a. obrazę prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 dekretu poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że termin do złożenia tzw. wniosku dekretowego w przedmiotowej sprawie upłynął, pomimo, iż nie rozpoczął on jeszcze swego biegu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie wniosły na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie próbowano wyjaśnić, czy wiceprezydent podpisujący ogłoszenie o objęciu w posiadanie nieruchomości przez gminę [...], dysponował stosownym do tego upoważnieniem. Na podstawie bowiem art. 54 ustawy dnia 16 sierpnia 1938r. o samorządzie gminy [...] (Dz.U. Nr 63, poz. 479), obowiązującej w chwili publikacji ogłoszenia o objęciu w posiadanie nieruchomości, uprawnieniem do tego co do zasady dysponował prezydent miasta. Ewentualne umocowanie jego zastępcy było wyjątkiem od przewidzianej prawem zasady reprezentacji. Zdaniem skarżących kasacyjnie twierdzenie o braku kompetencji wiceprezydenta nie jest tezą bezzasadną, zwłaszcza w kontekście przywołanej przez skarżące w toku postępowania uchwały Rady [...] z dnia [...] czerwca 2006r. Nr [...]. Autorki skargi kasacyjnej zwróciły uwagę, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w ogóle nie odniesiono się do przedmiotowej kwestii, całkowicie ją pomijając. Z tego względu w toku postępowania jurysdykcyjnego naruszono w sposób rażący podstawową jego zasadę, tj. prawdy materialnej. Nie poczyniono bowiem wyczerpujących starań do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, a także do ustalenia ponad wszelką wątpliwość stanu faktycznego zaistniałego w przedmiotowej sprawie.

W odniesieniu do zarzutu obrazy przepisów prawa materialnego podkreślono, że ogłoszenia Zarządu Miejskiego [...] wydawane na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę [...] z dnia 27 stycznia 1948r. wydawano w sposób niezgodny z prawem. Czynili to bowiem wiceprezydenci miasta, którzy nie posiadali ku temu stosownego upoważnienia. W myśl obowiązującej wówczas regulacji samorządu gminy [...] kompetencją do podpisywania wszelkich dokumentów urzędowych Zarządu Miejskiego, jak również do składania wiążących ów Zarząd oświadczeń woli, dysponował jednoosobowo prezydent miasta. Ten ostatni mógł udzielać wiceprezydentom i poszczególnym urzędnikom miejskim upoważnień do sygnowania określonych kategorii pism i dokumentów miejskich. Taka sytuacja nie nastąpiła jednak w odniesieniu do obejmowania w posiadanie przez gminę gruntów warszawskich. Ową tezę potwierdzono chociażby w uchwale Rady [...] z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...], w której wskazano, że ogłoszenia wystosowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] nr [...] z dnia 25 listopada 1948r. i podpisane przez wiceprezydenta – S. S., nie wywołały żadnych skutków prawnych. Powodem tego była ich nieważność, wynikająca z braku upoważnienia do dokonywania tych czynności. Zdaniem skarżących kasacyjnie należy więc uznać, że ze względu na uchybienia formalne grunt przedmiotowej nieruchomości nie został skutecznie objęty w posiadanie przez gminę. Zgodnie więc z art. 7 ust. 1 dekretu, nie upłynął jeszcze sześciomiesięczny termin na złożenie tzw. wniosku dekretowego przez następców prawnych właścicielki nieruchomości – S. G.. Nie było więc żadnych podstaw do nieuwzględnienia złożonego wniosku o ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 7 dekretu przez uznanie, że termin do złożenia wniosku, o którym mowa w owym przepisie upłynął, pomimo tego iż termin ten nie rozpoczął jeszcze swego biegu; jak i naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. i oddalenie skargi pomimo nie wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym, czy wiceprezydent podpisujący ogłoszenie o objęciu w posiadanie przez gminę przedmiotowej nieruchomości dysponował ku temu stosownym upoważnieniem. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Niezależnie jednak od powyższego wypada skonstatować, iż istota obu podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczy skuteczności objęcia w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy, na podstawie przepisów dekretu, gruntu objętego żądaniem przyznania prawa użytkowania wieczystego.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania postawiony w powyższym kontekście tyczy niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez nie wykazanie umocowania wiceprezydenta do podpisania ogłoszenia o objęciu w posiadanie przez gminę [...] określonych gruntów w trybie art. 4 dekretu. Odniesienie się do tegoż zarzutu wymaga wyjaśnienia, iż stosownie do przywołanych przez Sąd I instancji przepisów ustawy z dnia 16 sierpnia 1938r. o samorządzie gminy [...] (Dz.U. nr 63, poz. 479) Zarząd Miejski był organem kolegialnym i składał się z Prezydenta Miasta, 5 wiceprezydentów i 9 ławników (art. 40 ust. 1 ww. ustawy). Na zewnątrz Zarząd Miejski działał tylko przez Prezydenta Miasta i upoważnionych przez niego wiceprezydentów. Wszelkie dokumenty urzędowe Zarządu Miejskiego podpisywał Prezydent Miasta, który mógł upoważnić do tego zarówno wiceprezydentów, jak i poszczególnych pracowników miejskich (art. 54 ust. 3 ww. ustawy). Prezydent Miasta wydawał Dziennik Zarządu [...], w którym zamieszczane były uchwały i postanowienia organów miejskich, wymagające ogłoszenia w myśl przepisów ustawy, oraz inne ogłoszenia, według zasad, ustalonych przez Radę Miejską. Trafnie także Sąd I instancji dostrzegł, że Prezydenta Miasta, w czasie jego nieobecności lub niemożności pełnienia przez niego czynności służbowych, zastępował wiceprezydent przez niego wyznaczony, na którego przechodziły wszystkie prawa i obowiązki Prezydenta Miasta. Pozostali wiceprezydenci byli natomiast pomocnikami Prezydenta Miasta i zastępowali go w zakresie przez niego ustalonym (art. 24 ust.2 ww. ustawy).

Powyższe przytoczenia – normujące kompetencje organów samorządu [...] w okresie publikacji ogłoszenia o objęciu w posiadanie przez gminę [...] gruntu, którego dotyczy wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego – jasno wskazują, iż Prezydent Miasta nie miał wyłącznej kompetencji do podpisywania ogłoszeń publikowanych w Dzienniku Urzędowym Rady Miejskiej i Zarządu Miejskiego. Każdy z wiceprezydentów posiadał określone upoważnienia, a jednemu z nich, jako zastępującemu Prezydenta Miasta, przysługiwały wszystkie jego uprawnienia i obowiązki. Tym samym podpisanie przez jednego z wiceprezydentów ogłoszenia o objęciu w posiadanie przez gminę [...], na podstawie przepisów dekretu, gruntu objętego żądaniem przyznania prawa użytkowania wieczystego, nie może być traktowane jako naruszenie przepisów regulujących kompetencje ówczesnych organów samorządu [...].

Trafnie skarżące kasacyjne wskazują, iż w aktach rozpoznawanej sprawy nie ma dokumentów dotyczących podziału obowiązków pomiędzy poszczególnych wiceprezydentów. Rzeczywiście uniemożliwia to stwierdzenie w jakim charakterze działał wiceprezydent podpisujący obwieszczenie o objęciu w posiadanie gruntu, wobec którego sformułowane jest żądanie przyznania prawa użytkowania wieczystego, czy jako zastępca Prezydenta Miasta we wszystkich sprawach, czy też jako pełnomocnik zastępujący Prezydenta Miasta jedynie w określonym zakresie. Brak jednoznacznych ustaleń w odniesieniu do tych okoliczności nie deprecjonuje jednak zaskarżonego wyroku. Zaakceptowanie przez Sąd I instancji stanowiska organów o braku, wskutek nieodnalezienia po blisko 70 latach, dokumentów dotyczących podziału kompetencji pomiędzy Prezydentem Miasta i wiceprezydentami zasiadającymi w ówczesnym Zarządzie Miasta, nie może być traktowane jako naruszenie przepisów o gromadzeniu materiału dowodowego sprawy (art. 7 i art. 77 K.p.a.), gdy jednocześnie wiceprezydenci posiadali, wynikające z przepisu ustawowego, uprawnienie do podpisywania ogłoszenia o objęciu w posiadanie przez gminę [...] określonego gruntu w trybie art. 4 dekretu w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę [...] (Dz.U. nr 6, poz. 43). Tym samym brak możliwości odnalezienia przedmiotowych dokumentów po tak długim czasie nie może być identyfikowany z sytuacją braku stosownego upoważnienia w dacie podpisywania przedmiotowego ogłoszenia (vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2015r. sygn. akt I OSK 1321/13; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014r. sygn. akt I OSK 1817/12; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2015r. sygn. akt I OSK 2684/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W świetle zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego chybione jest także stanowisko skarżących kasacyjnie odwołujące się do uchwały Rady [...] z dnia [...] czerwca 2006r. Nr [...], w której zakwestionowano uprawnienia wiceprezydenta do podpisania ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie przez gminę [...] dokonanego w nr [...] Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] z dnia 25 listopada 1948r. (vide: wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2014r. sygn. akt I OSK 1817/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Niezależnie od powyższego należy dodatkowo dostrzec, iż w realiach niniejszej sprawy objęcie przez gminę [...] gruntów wskazanych we wniosku o przyznanie użytkowanie wieczystego nie nastąpiło na podstawie ww. ogłoszenia, lecz ogłoszenia dokonanego w nr [...] Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Tym samym w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania odnoszącego się do wadliwie ustalonych okoliczności faktycznych sprawy argument ten nie ma doniosłego znaczenia. Sąd I instancji – akceptując ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu administracyjnym – nie był zobowiązany do uwzględnienia ww. uchwały Rady [...] z dnia [...] czerwca 2006r. i dokonania oceny poprawności objęcia przez gminę [...] przedmiotowych gruntów przez pryzmat analogii do sytuacji prawnej ukształtowanej ogłoszeniem o objęciu przez gminę [...] gruntów dokonanym w nr [...] Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Tym samym zarzut naruszenia przepisów postępowania uznać wypada za chybiony.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego wypada na wstępie wskazać, iż brak zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania – o czym była już mowa powyżej – petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie podważać ustalenia co do skuteczności objęcia w posiadanie przez gminę [...], w trybie przepisów dekretu, gruntu położonego aktualnie przy ul. O. [...]. Skoro Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że objęcie powyższego gruntu w posiadanie gminy [...] nastąpiło z dniem zamieszczenia ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, tj. w dniu 19 kwietnia 1948r., to złożenie wniosku inicjującego postępowanie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w dniu [...] listopada 2015r. oznacza jego złożenie po upływie sześciomiesięcznego terminu, wynikającego z art. 7 ust. 1 dekretu, co z kolei nie pozwalało organom uwzględnić tegoż wniosku. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem kasacyjnym błędnej wykładni art. 7 ust. 1 dekretu.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.