Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1807/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184, art 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 68 ust 1, art 23 ust 1 pkt 2, art 35ust 1 i ust 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w Gdańsku oraz Rady Miasta Gdańsk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 401/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta Gdańsk z dnia 31 sierpnia 2006 r. nr LIV/1817/06 w przedmiocie zasad udzielania bonifikat od ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminy oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. II SA/Gd 401/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta Gdańsk z dnia 31 sierpnia 2006 r. nr LIV/1817/06 w przedmiocie zasad udzielania bonifikat od ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminy, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych:

W dniu 31 sierpnia 2006 r. Rada Miasta Gdańska, działając na podstawie m.in.: art. 18 ust. 1 i 2 pkt 9, art. 34 ust. 6, art. 67 ust. 3 i 3a, art. 68 ust. 1 pkt 1 i 7, ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej jako u.g.n.), podjęła uchwałę nr LIV/1817/06 w sprawie zasad udzielania bonifikat od ceny sprzedaży na rzecz najemców nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej stanowiących własność Gminy Miasta Gdańska oraz o zbywaniu udziałów w częściach wspólnych nieruchomości.

W § 8 powyższej uchwały wskazano, że wszelkie koszty związane z przygotowaniem do sprzedaży przypadające na zbywany lokal mieszkalny wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej lub nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym oraz koszty związane ze sporządzeniem aktu notarialnego jak i wpisem do księgi wieczystej ponosi nabywca. Z kolei § 10 uchwały stanowił, że osoby, które pomimo złożenia wniosku nie przystąpiły w określonym w protokole terminie do umowy sprzedaży, obciąża się poniesionymi kosztami przygotowania nieruchomości do sprzedaży w terminie 1 miesiąca od daty nie przystąpienia do sprzedaży nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym lub sprzedaży lokalu mieszkalnego wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej.

Uchwałę Rady Miasta Gdańska zaskarżył w części opisanej w § 8 i 10 Prokurator Okręgowy w Gdańsku, zarzucając jej niezgodność z art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 25 ust. 1 u.g.n. i wnosząc o stwierdzenie nieważności tego aktu w kwestionowanym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdańska wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w całości, a opisując motywy wydanego rozstrzygnięcia wskazał, iż podstawę prawną zakwestionowanej uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 31 sierpnia 2006 r. nr LIV/1817/06 stanowił art. 18 ust. 1 i 2 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej jako u.s.g.) obowiązujący w dacie podjęcia uchwały tj. w dniu 31 sierpnia 2006 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że w myśl art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, a ust. 2 pkt. 9 lit. a tego przepisu stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono, że regulacje u.s.g. skonkretyzowane zostały w art. 68 ust. 1 u.g.n., na podstawie którego właściwy organ za zgodą wojewody albo rady lub sejmiku może udzielać bonifikat od ceny ustalonej w art. 67 ust. 3 u.g.n., jeżeli nieruchomość jest zbywana na cele określone w tym przepisie. W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, że wykładnia art. 68 u.g.n. wskazuje, że przepis ten nie daje podstaw do wydania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów oraz niesprecyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ceny w sposób określony w art. 67 tej ustawy, gdyż uzyskanie zgody na zastosowanie bonifikaty możliwe jest wyłącznie w przypadku ziszczenia się warunków z art. 68 u.g.n. i po ustaleniu ceny w sposób określony w art. 67 ust. 3. W ocenie Sądu I instancji istotne jest, że organ udzielający zgody na zastosowanie bonifikaty musi mieć zapewnioną każdorazowo możliwość oceny, czy nieruchomość przeznaczona do sprzedaży została wyceniona zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz czy jej sprzedaż następuje na wskazany w ustawie cel oraz na rzecz wskazanych osób. Jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na podobnym stanowisku stanął również WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r. II SA/Po 182/06 i WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Go 340/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że zgodnie z prawem rada gminy może podejmować uchwały w sprawie udzielania bonifikat na sprzedaż indywidualnie oznaczonej nieruchomości konkretnemu nabywcy. Jak podkreślił jednak Sąd I instancji nie ma jednak podstaw do wydawania w tym zakresie przepisów powszechnie obowiązujących, gdyż stanowi to przekroczenie kompetencji rady gminy i podjęcie czynności, które należą do sfery wykonawczej. W dalszej kolejności zwrócono uwagę, że określanie ceny nieruchomości należy do postanowień umowy zawieranej w indywidualnej sprawie przez określony podmiot i wójta, burmistrza, prezydenta miasta – jako organu gospodarującego mieniem jednostki. Jak zwrócił uwagę Sąd I instancji, późniejsza zmiana przepisów art. 18 u.s.g. polegająca na wprowadzeniu możliwości uregulowania wysokości bonifikat w sposób generalny na drodze uchwały nie zmienia faktu, że w dacie podjęcia uchwały kontrolowanej w niniejszej sprawie, tj. w dniu 31 sierpnia 2006 r. taka możliwości nie istniała.

Z tych przyczyn Sąd I instancji stwierdził nieważność uchwały w części stanowiącej przepis § 6 ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 i § 7.

Dalsza analiza uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 31 sierpnia 2006 r. pozwoliła uznać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, iż również postanowienia § 2 ust. 1, § 5, § 11 i § 12 naruszają przepisy w stopniu powodującym konieczność stwierdzenia ich nieważności.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. Nr 100 poz. 908) w uchwale i zarządzeniu (aktach prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Podkreślono, iż naruszenie zasady techniki prawodawczej (wyrażonej w § 137 rozporządzenia) stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co - jak zauważono - może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny Oddział Zamiejscowy we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2572/02 wskazał, że "narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego". W ocenie Sądu I instancji, treść przywołanych orzeczeń sądów administracyjnych odnosi się i precyzuje treść § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", którego wykładnia nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Podkreślono, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulująca jeszcze raz to, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż postanowienia § 2 ust. 1, § 5, § 11 kwestionowanej uchwały stanowią powtórzenie odpowiednio art. 34, art. 68 u.g.n., zaś § 12 uchwały Rady Miasta Gdańska stanowi powtórzenie art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm. – dalej jako kodeks cywilny), zatem stwierdzenie ich nieważności stało się zasadne i konieczne.

Za niedopuszczalne modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu uznał Sąd I instancji postanowienia § 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta Gdańska. Podkreślono, że zgodnie z art. 24 ust. 1 u.g.n. do gminnego zasobu nieruchomości, do rozporządzania którym na mocy art. 25 ust. 1 u.g.n. uprawniony jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy. Zatem, jak zauważono, ustawa uprawnia organ wykonawczy gminy do dysponowania jedynie dwoma kategoriami nieruchomości, a mianowicie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy i nieruchomościami, których jest użytkownikiem wieczystym. Natomiast, jako wykraczające poza zakres uregulowania ustawowego należało - w ocenie Sądu I instancji - uznać postanowienia § 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 31 sierpnia 2006 r. zezwalające na sprzedaż nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej na rzecz osób, którym przysługuje pierwszeństwo w ich nabywaniu, stanowiących własność Gminy Miasta Gdańska lub lokali mieszkalnych, w stosunku do których Gminie Miasta Gdańsk przysługuje własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono, że zgodnie z art. 140 k.c. naczelnym prawem rzeczowym jest prawo własności, i z tej przyczyny obejmuje zasadniczo "pełnię władzy" właściciela nad jego rzeczą. Podkreślono też, że dalsze prawa rzeczowe są już prawami na rzeczy cudzej, stanowiąc formy pochodne od prawa własności. Obejmują więc swą treścią węższy, oznaczony krąg uprawnień wskazanych osób trzecich wobec danej rzeczy. Równocześnie ograniczają w tym zakresie cudze prawo własności. Z kolei własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego jest jedynie ograniczonym prawem rzeczowym, dziedzicznym i podlegającym obrotowi prawnemu, ale nie dającym żadnego tytułu do nieruchomości gruntowej spółdzielni, na której posadowiony jest budynek. Podkreślono, że posiadacz spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego to nikt inny jak władający, natomiast właścicielem (fizycznie) wciąż pozostaje spółdzielnia. I chociaż w praktyce oba prawa są niemal tożsame w swej treści, to z formalnoprawnego punktu widzenia są to odrębne instytucje, co znajduje wyraz chociażby w odrębnym ich uregulowaniu. Podczas gdy instytucja prawa własności posiada swoje źródło w ustawie Kodeks cywilny – art. 140 i następne, to spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego uregulowane zostało w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 119 poz. 1116). Zatem - jak wskazano - uchwała we wskazanym powyżej zakresie przekracza granice upoważnienia ustawowego, co stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje orzeczeniem nieważności tej części aktu.

Słuszne - w ocenie Sądu I instancji - są również zarzuty Prokuratora Okręgowego sformułowane w skardze odnośnie niezgodności § 8 i 10 uchwały Rady Miasta Gdańska z art. 23 ust. 1 pkt 2 i art. 25 ust. 1 u.g.n. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że art. 23 ust. 1 pkt 2 u.g.n. stanowi, że zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58 – 60 oraz art. 60a, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności zapewniają wycenę tych nieruchomości. W myśl art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n. gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a gospodarowanie te polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, czyli na wycenianiu zbywanych nieruchomości. Zatem, jak zauważył Sąd I instancji, regulacja ustawowa w sposób klarowny określa podmiot na którym spoczywa obowiązek dokonania i pokrycia kosztów wyceny nieruchomości stanowiących wynajmowane lokale mieszkalne, a którym w przypadku gminy jest jej organ wykonawczy. Podkreślono, że potwierdza to również art. 35 ust. 1 u.g.n. regulujący tryb sprzedaży nieruchomości gminnych który wskazuje, że właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. W wykazie tym określa się odpowiednio m.in.: powierzchnię nieruchomości; opis nieruchomości; przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania oraz jej cenę. Zatem, jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zgodzić się należy ze skarżącym, że regulacje ustawowe nakładają na Prezydenta Miasta Gdańska obowiązek podania ceny nieruchomości już w chwili sprzedaży i nie zawierają podstawy do przerzucenia obowiązku oszacowania lokalu na nabywcę, który to mechanizm przerzucania ciężaru oszacowania lokalu, będącego przedmiotem sprzedaży na nabywcę, zawiera § 10 uchwały. Takie rozwiązanie, w ocenie Sądu I instancji, narusza prawo w stopniu istotnym i powoduje konieczności stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 31 sierpnia 2006 r. w części § 8 i 10.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że z uwagi na to, że zapisy § 2 ust. 1, § 5, § 6 ust. 1, 2 i ust. 3 i § 7, § 8 i 10, § 11 i § 12 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 31 sierpnia 2006 r. nr LIV/1817/06 naruszają prawo w sposób istotny stwierdzenie ich nieważności stało się zasadne. Z uwagi jednakże na fakt, iż wyeliminowane przepisy stanowią istotne postanowienia uchwały z dnia 31 sierpnia 2006 r., to jej dalsze funkcjonowanie wobec ilości i treści nieważnych przepisów stało się niemożliwe. Zatem Sąd I instancji wyjaśnił, że zmuszony był orzec o nieważności całej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku podnosząc zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa) z uwagi na naruszenie art. 134 ppsa, polegające na przekroczeniu granicy sprawy i wydaniu orzeczenia wobec niezaskarżonej części uchwały.

Ponadto skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2011 roku w sprawie II SA/Gd 401/11 wniosła Rada Gminy Gdańsk zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 68 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 sierpnia 2006 roku, polegające - jak wyjaśniono - na przyjęciu, że zawarta w § 6 i § 7 uchwały Rady Miasta Gdańska Nr LIV/1817/06 zgoda na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego nie ma charakteru zgody indywidualnej. Podniesiono również zarzut błędnej - jak wskazał autor skargi kasacyjnej - wykładni art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż udzielenie bonifikaty może dotyczyć wyłącznie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, a także niewłaściwe zastosowanie art. 23 ust. 1 pkt 2) oraz art. 35 ust. 1 i ust. 2 pkt 6) u.g.n. polegające na przyjęciu, iż zapisy §§ 8 i 10 Uchwały Nr LIV/1817/06 Rady Miasta Gdańska przerzucają obowiązek oszacowania nieruchomości na nabywcę oraz prowadzą do nieuzasadnionego podwyższenia ceny nabycia lokalu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. NSA z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku dotyczącej naruszenia art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa), polegającego - w ocenie autora skargi kasacyjnej - na przekroczeniu granicy sprawy i wydaniu orzeczenia wobec niezaskarżonej części uchwały, wskazać należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Zwrócić należy uwagę, że co do zasady zakres kontroli legalności uchwały musi uwzględniać w jakim zakresie skarżący posiada legitymację skargową (por. wyrok NSA z 28.10.2008r., sygn. I OSK 645/08). W niniejszej sprawie skargę złożył prokurator, a więc w tym przypadku sama tylko przesłanka niezgodności z prawem uchwały jednostki samorządu terytorialnego, dla prokuratora, stanowiła wystarczającą podstawę do wystąpienia o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego (por. art. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 1985 r. o Prokuraturze, Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39). Przepisy ustawy o prokuraturze stanowią, bowiem samoistną (zarówno w zakresie przesłanek, jak i trybu) oraz niezależną od ppsa i ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej jako usg) podstawę prawną zaskarżenia przez prokuratora uchwały jednostki samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego (M. Bogusz, Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej, jako przedmiot zaskarżenia do NSA, Gdańskie Studia Prawnicze 2002/VIII/10).

Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ppsa wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była uchwała, wobec czego ta uchwała stanowiła granicę sprawy. Skoro tak to – wbrew błędnym wywodom skargi kasacyjnej – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uprawniony był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, nie będąc związany zarzutami skargi. Odmienny pogląd oznaczałby, że nawet w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia procedury Sąd zobowiązany byłby do stwierdzenia nieważności jedynie zaskarżonej części uchwały pozostawiając w obrocie pozostałą jej część dotkniętą nieważnością. Wykładnia art. 134 § 1 ppsa prowadzi do wniosku, że przedmiotem sprawy była zaskarżona uchwała w całości, zaś wojewódzki sąd administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi władny był objąć kontrolą całą zaskarżoną uchwałę (por. wyrok NSA z 13.12.2006 r., sygn. II OSK 1278/06).

Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi kasacyjnej Rady Miasta Gdańsk, w pierwszej kolejności ustosunkować należy się do podnoszonego naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej jako u.g.n.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 sierpnia 2006 roku, polegającego na przyjęciu, że zawarta w § 6 i § 7 uchwały Rady Miasta Gdańska Nr LIV/1817/06 zgoda na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego nie ma charakteru zgody indywidualnej.

Rozpatrując zasadność zgłoszonego zarzutu skargi kasacyjnej, należy podkreślić, że istotne znaczenie dla oceny zasadności argumentacji skargi kasacyjnej miała data podjęcia zaskarżonej uchwały. Prokurator Okręgowy w Gdańsku złożył do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miasta Gdańsk z 31 sierpnia 2006 r. Stan prawny, aktualny w dacie podjęcia spornej uchwały, przesądził o bezzasadności omawianego zarzutu skargi kasacyjnej. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały rada gminy nie była władna do określenia w drodze aktu prawa miejscowego zasad i wysokości udzielania zgody na stosowanie bonifikaty przy sprzedaży lokali mieszkalnych. Zgoda na zastosowanie bonifikaty przez organ wykonawczy mogła mieć wówczas jedynie charakter indywidualny ( podobnie – uchwała NSA z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 1/09, ONSA i WSA 2009/5/85). Stan prawny w tym zakresie uległ zmianie dopiero z dniem 7 stycznia 2010 r. na mocy nowelizacji art. 68 ust. 1 i ust. 1 b u.g.n., dokonanej ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. ( Dz. U. Nr 206, poz. 1590). Dopiero po wejściu wejście w życie tejże nowelizacji zaistniała prawna możliwość regulacji warunków udzielania bonifikaty i jej wysokości w drodze aktu o charakterze generalnym. Do czasu nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 5 listopada 2009 r. uznawało się, że zgoda taka oraz bonifikata mają charakter indywidualny, więc należy podejmować decyzje o bonifikacie - osobno w każdym indywidualnym przypadku - nawet wtedy, gdy właściwa rada lub sejmik ustaliły wcześniej (w uchwale) zasady udzielania bonifikat. Stanowisko to potwierdzały wyroki NSA z dnia 27 maja 2002 r., I SA 413/02, LEX nr 826559, i z dnia 23 stycznia 2007 r., I OSK 1747/06, LEX nr 320927, przytaczane również w piśmiennictwie (por. E. Bończak-Kucharczyk; Komentarz do art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Lex 2011).

Reasumując, w dacie podejmowania uchwały przez Radę Miasta Gdańsk, tj. 31 sierpnia 2006 r., z woli ustawodawcy, nie istniała - prawna możliwość - regulacji warunków udzielania bonifikaty i jej wysokości w drodze aktu o charakterze generalnym. Nie mniej jednak, podkreślić należy, że dla oceny legalności zakwestionowanej przez Prokuratora uchwały znaczenie miał nie sam charakter prawny aktów do wydawania, których na podstawie art. 68 u.g.n. uprawniał ustawodawca, ale to czy zaskarżona - w niniejszej sprawie - uchwała odpowiada tak sformułowanym wymogom prawa. Przeprowadzona w ten sposób kontrola, doprowadziła Sąd I instancji do uzasadnionego wniosku, iż uchwała Rady Miasta Gdańsk z 31 sierpnia 2006 r. jest wadliwa. Stosownie do art. 68 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, właściwy organ mógł udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n., jeżeli nieruchomość była sprzedawana na warunkach określonych przepisami prawa. W obowiązującym ówcześnie brzmieniu art. 68 u.g.n. zgoda odpowiedniego organu na udzielenie bonifikaty, a także dotycząca jej wysokości miała charakter indywidualny, tzn. winna być udzielana w każdym przypadku zbycia nieruchomości. Podkreślano przy tym, że zgoda ta może zostać wyrażona w sposób podmiotowy lub przedmiotowy. Może dotyczyć jednej lub wielu - ale indywidualnie wskazanych - osób lub konkretnie oznaczonych nieruchomości. Jednak zgoda obejmująca nie pojedyncze przypadki ale nawet dotycząca zbiorowości zawsze musiała wymieniać te przypadki indywidualnie, a nie generalnie jak to ma miejsce w przypadku prawa miejscowego (wyrok NSA z 22.07.2008 r., sygn. I OSK 166/08). Tym wymogom zaskarżona uchwała - podjęta przez Radę Miasta Gdańsk dnia 31 sierpnia 2006 r. - nie odpowiadała.

Ustosunkowując się do argumentacji skargi kasacyjnej należy nadto zwrócić uwagę na nowelizację ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie dnia 22 października 2007 r. i miała na celu m.in. likwidację indywidualnego charakteru zgody na zastosowanie bonifikaty (dodano wtedy do art. 68 u.g.n. ust. 3a, zgodnie, z którym zgoda organu stanowiącego na udzielenie bonifikaty może dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości). Nowelizacje przepisu art. 68 u.g.n. spowodowały, że orzecznictwo oraz poglądy piśmiennictwa prezentowane w odniesieniu do treści wskazanego przepisu są bardzo bogate, ale również zauważalnie rozbieżne. Dlatego też zawodne okazało się formułowanie stanowisk opartych na spostrzeżeniach przyjętych na gruncie innych stanów faktycznych, natomiast - zasadnicze znaczenie - dla oceny legalności zaskarżonej uchwały, miało ustalenie stanu prawnego obowiązującego w dacie jej podjęcia.

Za bezzasadny uznać należało również zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez - jak wskazano w skardze kasacyjnej - niewłaściwe zastosowanie art. 23 ust. 1 pkt 2) oraz art. 35 ust. 1 i ust. 2 pkt 6) u.g.n. polegające na przyjęciu, iż zapisy §§ 8 i 10 Uchwały Nr LIV/1817/06 Rady Miasta Gdańska przerzucają obowiązek oszacowania nieruchomości na nabywcę oraz prowadzą do nieuzasadnionego podwyższenia ceny nabycia lokalu. Wobec brzmienia § 8 i § 10 zaskarżonej uchwały, należy przyjąć, że trafnie Sąd I instancji uznał, że należy orzec o nieważności wskazanych przepisów, stoją one bowiem w wyraźnej sprzeczności z art. 23 ust. 1 pkt 2) oraz art. 35 ust. 1 i ust. 2 pkt 6) u.g.n. – w myśl którego właściwy organ obowiązany jest do określenia w wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży m.in. ceny nieruchomości. Przypomnieć należy, że do wydania opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego upoważniony jest wyłącznie rzeczoznawca majątkowy (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Skoro natomiast, stosownie do treści art. 23 ust. 1 pkt 2) u.g.n. gospodarujące zasobem nieruchomości Skarbu Państwa organy zobowiązane są, w szczególności do zapewnienia wyceny tych nieruchomości, a także do podania do publicznej wiadomości ich ceny art. 35 ust. 2 pkt 6) u.g.n., to nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że z woli ustawodawcy koszty te obciążają organ. Określenie wartości nieruchomości, celem wskazania na tej podstawie jej ceny musi siłą rzeczy nastąpić przed podaniem do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Jak trafnie natomiast przyjął Sąd I instancji, regulacje ustawowe nie zawierają podstawy do przerzucenia obowiązku oszacowania lokalu na nabywcę. Stąd też słusznie uznano, że zapisy §§ 8 i 10 zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie odpowiadają prawu.

Podzielić należało również stanowisko i argumentację Sądu I instancji w kwestii dotyczącej wadliwości zaskarżonej uchwały, w zakresie dotyczącym jej § 1 pkt. 2.

W tej sytuacji należało stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i na mocy art. 184 ppsa orzec jak w sentencji wyroku.