Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2877/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. w sprawie ze skargi Gminy Miasta G. i Skarbu Państwa na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzają ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta G. reprezentującego Gminę Miasta G. i Skarb Państwa kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego .


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – t.j.) po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasta [...] - reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...], wniosku E. B. i A. B. oraz wniosku M. N. i M. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2010 r. nr [...], stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1964 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...], o pow. 1.004 m², zapisanej w KW nr [...], stanowiącej własność U. K., orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1964 r. nr [...] w [...] o przyznaniu odszkodowania U. K. za ww. wywłaszczoną nieruchomość oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lutego 1965 r. nr [...] o zmianie ww. orzeczenia odszkodowawczego z [...] maja 1964 r.,

- uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2010 r. nr [...] w części dot. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] marca 1964 r. nr [...] i stwierdził nieważność ww. orzeczenia z [...] marca 1964 r. w części dot. obecnych działek nr [...] i nr [...] oraz stwierdził, iż ww. orzeczenie z [...] marca 1964 r. zostało wydane z naruszeniem prawa w części dot. obecnej działki nr [...];

- utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2010 r. nr [...] w części dot. stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] maja 1964 r. nr [...] w [...] oraz decyzję Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z [...] lutego 1965 r. nr [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Orzeczeniem z [...] marca 1953 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], na podstawie art. 1, 10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości o pow. 1004 m², zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] [...] tom IV karta 102, numer katastralny parceli [...], karta mapy 60. matrykuła 1946, położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność B. L.

Pismem z 11 marca 1957 r. zatytułowanym "zażalenie" A. i B. małżonkowie K., działający w imieniu małoletniej córki U. K., wystąpili do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Społeczno-Administracyjny w [...] o uchylenie powyższego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1953 r. nr [...] i wydanie prawidłowego orzeczenia oraz o przyznanie nieruchomości zamiennej. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że przedmiotowa nieruchomość na mocy aktu notarialnego z [...] marca 1950 r. przeszła na rzecz ich córki U. K. wskutek jej sprzedaży przez B. L., a której prawa do nieruchomości, na skutek zawartej umowy, zostały ujawnione w księdze wieczystej (Nr Dz. Kw. [...]).

Decyzją z [...] marca 1964 r. nr [...] w [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych, na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 136 k.p.a. (obecnie art. 155 k.p.a.), uchyliło ww. ostateczne orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1953 r. nr [...] i następnie orzeczeniem z [...] marca 1964 r. nr [...] w [...] orzekło o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości., nie prowadząc w tym zakresie postępowania.

Orzeczeniem z [...] maja 1964 r. nr [...] w [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych przyznało H. K. odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości w kwocie 2.036 zł., i na skutek rozpatrzenia wniesionego przez nią odwołania, Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] lutego 1965 r. nr [...] zmieniła powyższe orzeczenie z [...] maja 1964 r., zmniejszając przyznane odszkodowanie do kwoty 1.771 zł. powołując się na wadliwość opinii szacunkowej biegłego, będącej podstawą przyznanego odszkodowania.

U. P. (z d. K.), reprezentowana przez syna J. P., w dniu 15 listopada 2004 r. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1964 r. nr [...] w [...]. Wskazała, że organ wbrew obowiązującej ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie dokonał żadnej czynności procesowej: nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego ani nie wyznaczył rozprawy administracyjnej, zarzuciła, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Po przekazaniu powyższego wniosku celem rozpoznania zgodnie z właściwością, Minister Infrastruktury decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1964 r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1964 r. o przyznaniu odszkodowania U. K. za wywłaszczoną ww. nieruchomość oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lutego 1965 r. o zmianie ww. orzeczenia z [...] maja 1964 r.

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy wystąpili E. B. i A. B., M. N., M. N. W uzasadnieniu swoich wniosków podnieśli zarzuty względem oceny skutków prawnych dokonanych przez Ministra Infrastruktury w zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2010 r. wywołanych badanym przez organ orzeczeniem wywłaszczeniowym wskazując, przeciwnie do organu, iż wywołało ono nieodwracalne skutki prawne.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy wystąpił również Prezydent Miasta [...] - reprezentujący Gminę Miasta [...] , podnosząc, iż organ I instancji nie wskazał jakie przepisy zostały rażąco naruszone. Ponadto nie podzielił poglądu organu w kwestii oceny, iż uchylenie ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej wydanej w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji planów gospodarczych powodowało konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wywłaszczeniowego i odszkodowawczego w oparciu o nowo obowiązujące przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Nadto z wnioskami o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2010 r. wystąpiła M. Z. (G.) i M. K.

Minister Infrastruktury zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Infrastruktury a Wojewodą [...], poprzez wskazanie Wojewody [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku U. P. (zd. K.), o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1964 r., w odpowiedzi na który Prezes Rady Ministrów poinformował o uznaniu przez Wojewodę [...] swojej właściwości do procedowania w przedmiotowej sprawie.

Wobec powyższego decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] stycznia2010 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1964 r. w części dot. wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i w tym zakresie umorzył postępowanie przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2010 r. nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1964 r. nr [...] w [...] o przyznaniu odszkodowania oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lutego 1965 r. nr [...] o zmianie ww. orzeczenia z [...] maja 1964 r.

Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 sierpnia 2013 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1311/13, uchylił w całości ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] kwietnia 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylając decyzję Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2010 r. w części dot. stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego i umarzając w tej części prowadzone postępowanie naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. Odnosząc się zaś do pkt 2 zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2012 r. Sąd wskazał, iż utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z [...] stycznia2010 r. stwierdzającej nieważność orzeczeń odszkodowawczych była przedwczesna bowiem przyznanie byłemu właścicielowi odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uwarunkowane jest uprzednim prawidłowym wywłaszczeniem takiej nieruchomości. Zatem dokonanie oceny legalności orzeczeń odszkodowawczych przed dokonaniem oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest uchybieniem, które skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w tej części. Ponadto sąd wskazał, iż to Minister jest organem właściwym do rozpoznania wniosku U. P., zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego który wywiódł, że skoro o kwestionowanym wywłaszczeniu orzekał organ stopnia wojewódzkiego (a takimi były prezydia wojewódzkich rad narodowych), to organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 2 k.p.a. będzie właściwy minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., a nie wojewoda.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...] : uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2010 r. nr [...] w części dot. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] marca 1964 r. nr [...] i stwierdził jego nieważność w części dot. obecnych działek nr [...] i nr [...] oraz stwierdził, iż ww. orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa w części dot. obecnej działki nr [...]; oraz utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2010 r. nr [...] w części dot. stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] maja 1964 r. nr [...] w [...] oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z [...] lutego1965 r. nr [...].

Organ wskazał, że w stosunku do działki nr [...] (zapisanej aktualnie w KW nr [...]) nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., z uwagi na ustanowienie na powyższej nieruchomości użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych w drodze odpłatnej czynności cywilnoprawnej i tym samym nie jest możliwe wycofanie orzeczenia z [...] marca 1964 r. z obiegu prawnego w tej części, albowiem zbycie prawa użytkowania wieczystego w drodze czynności cywilnoprawnej stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Również, w ocenie organu, rażące naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nastąpiło wskutek zastosowania w orzeczeniach z [...] maja 1964 r. oraz z [...] lutego 1965 r., (dotyczących odszkodowania), przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych, będącego aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., zamiast ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Tym samym organ stwierdził, iż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1964 r. nr [...] w [...] oraz decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń z [...] lutego 1965 r. nr [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasta [...] i Skarb Państwa reprezentowani przez Prezydenta Miasta [...] , zarzucając naruszenie:

1) art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez przyjęcie, iż wskazany artykuł nie miał zastosowania jako podstawa prawna do wydania ponownej decyzji wywłaszczeniowej w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, pomimo istnieniu ku temu przesłanek prawnych w dacie wywłaszczenia,

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w odniesieniu do działek nr [...] i [...] oraz stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa w stosunku do działki nr [...], na podstawie przyjęcia, iż z dniem wejścia w życie ww. ustawy sprawa wywłaszczenia była zakończona decyzją ostateczną,

3) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej w wyniku naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przy jednoczesnym wskazaniu, iż ww. artykuł nie ma zastosowania do przedmiotowej sprawy,

4) art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnego ustalenia faktycznego w postaci nieuwzględnienia faktu, iż ponowne postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte pismem z 11 marca 1957 r., co w konsekwencji skutkowało dokonaniem dowolnej oceny materiały dowodowego i uchyleniem decyzji wywłaszczeniowej, mimo, iż została wydana zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych,

5) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 109 k.p.a. poprzez pozbawienie Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji wydanie decyzji z jego pominięciem, pomimo iż Prezydentowi Miasta [...] , wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. jako organowi zobowiązanemu do ewentualnej zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wobec powyższego skarżący wnieśli o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

1) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 24 marca 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3306/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasta [...] a na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wniósł Prezydent Miasta [...], działając w imieniu Gminy Miasta [...] oraz jako organ wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2039/16, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3306/15 i przekazał sądowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA wyjaśnił, że kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w rozpatrywanej sprawie było ustalenie czy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1964 r. rażąco naruszało prawo. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (vide: Barbara Adamiak i Janusz Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H.BECK,11 Wydanie, str. 627 i nast.). W związku z tym, aby można było mówić, że dana decyzja rażąco narusza prawo, stan prawny, w jakim została ona wydana musi być w pełni jasny i czytelny.

Z uwagi na powyższe należało zatem rozważyć, czy tego rodzaju sytuacja zachodzi w przypadku decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1964 r. nr [...] w [...], gdyż orzeczenie to zostało wydane w bardzo specyficznych warunkach, które miały zasadniczy wpływ na rodzaj przepisów, mających w tym przypadku zastosowanie.

Dalej NSA wskazało, że pierwotnie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych, orzeczeniem z [...] marca 1953 r. nr [...] - działając na podstawie art. 1, 10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości będącej własnością B. L. położonej w [...] przy ul. [...], o powierzchni 1004 m². Orzeczenie to stało się ostateczne. Następnie, po kilku latach pismem z 11 marca 1957 r., zatytułowanym "zażalenie" A. i B. małżonkowie K., reprezentujący małoletnią córkę – U. K., wystąpili do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Społeczno-Administracyjny w [...] o uchylenie powyższego orzeczenia i wydanie orzeczenia prawidłowego, gdyż – na mocy umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego z [...] marca 1950 r. z B. L. – własność ww. nieruchomości przeszła na rzecz ich córki - U. K. . Jednocześnie wnieśli też o przyznanie nieruchomości zamiennej.

Powyższe pismo spowodowało, że Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych poleciła w piśmie z 1963 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych "zmianę" orzeczenia z marca 1953 r. Realizując to polecenie, powyższy organ wydał w tym samym dniu ( [...] marca 1964 r.) i pod tym samym numerem ([...] w [...]) dwa rozstrzygnięcia. Pierwszym - na podstawie art. 136 k.p.a. (w pierwotnym brzmieniu) – uchylił orzeczenie z [...] marca 1953 r. nr [...] a drugim – na podstawie art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. nr 4 poz. 31) i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94, ze zm.) - ponownie orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o powierzchni 1004 m², z tym, że orzeczenie to zostało tym razem skierowane do U. K. .

NSA zauważył, że w motywach decyzji, wydanej na podstawie art. 136 k.p.a. (w pierwotnym brzmieniu), organ, podając powód orzekania: wskazał, że ww. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia poleciła mu "zmienić" poprzednie orzeczenie wywłaszczeniowe z 1953 r., zauważył, iż zarówno wnioskodawca wywłaszczenia nie zgłosił sprzeciwu co do owej zmiany, jak i B. L. wyraziła na nią zgodę i dodał, że nowa decyzja o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości zostanie wydana w odrębnej decyzji. W uzasadnieniu zaś nowego orzeczenia wywłaszczeniowego z 1964 r. organ wyjaśnił, że orzekał na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...] z [...] marca 1952 r. nr P [...], że decyzją z [...] marca 1952 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] zezwoliło na zajęcie opisanej na wstępie nieruchomości i, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte obwieszczeniem z 10 września 1952 r. Przede wszystkim zaś, w samym rozstrzygnięciu merytorycznym, organ stwierdził, że orzeka o wywłaszczeniu poprzez odjęcie prawa własności do przedmiotowej nieruchomości U. K. z dniem złożenia wniosku wywłaszczeniowego, to jest z dniem 20 marca 1952 r. Dodał też, iż orzeczenie o odszkodowaniu zostanie wydane na wniosek jednej ze stron w odrębnym orzeczeniu (czyli tak jak przewidywał to art. 33 ust. 1 dekretu z 1949 r.).

NSA wywiódł, że powyższe dowodzi, że obie decyzje z 1964 r. (uchylająca i wywłaszczeniowa) były ściśle ze sobą powiązane, co miało swoje uzasadnienie w tym, że dopiero łącznie razem decyzje te powodowały to, iż można było mówić o dokonaniu zmiany decyzji wywłaszczeniowej z 1953 r., a która to zmiana – jak wyżej wspomniano - została polecona organowi orzekającemu przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia. Opisane wyżej postępowanie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych może więc budzić wątpliwości, w jakim w istocie trybie, wydane zostało kwestionowane orzeczenie z 1964 r. (czy w trybie zwyczajnym czy nadzwyczajnym, to jest obecnie w trybie z art. 155 k.p.a.) .

Przede wszystkim jednak znamienne jest to, że orzeczenie z 1964 r. zostało wydane na wniosek z dnia 20 marca 1952 r. i przewidywało, iż z tą datą była właścicielka nieruchomości zostaje pozbawiona jej własności. Treść tego orzeczenia wskazywała też wprost, iż postępowanie wywłaszczeniowe było w tym wypadku wszczęte obwieszczeniem z dnia 10 września 1952 r.

Dalej NSA wskazał, że zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie ww. ustawy jeszcze nie zakończone, będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustała się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustała się według przepisów dotychczasowych.

W związku z tym – zdaniem NSA – należałoby rozważyć, czy wyżej wskazane okoliczności (zwłaszcza fakt, że organ przyjął już, że orzekał w postępowaniu wszczętym obwieszczeniem z dnia 10 września 1952 r. ), mogłyby jednak dowodzić, że orzeczenie o wywłaszczeniu z 1964 r. zostało wydane w ramach postępowania wywłaszczeniowego, wszczętego przed dniem 1 lipca 1956 r. Okoliczność ta przesądzałaby natomiast o tym, iż podstawą tego orzeczenia winny być przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a które organ orzekający zastosował. Jeśliby zaś ten pogląd przyjąć, to należałoby następnie rozważyć, czy wydając, kwestionowane w trybie nadzorczym orzeczenie, Prezydium WRN w [...] było obowiązane prowadzić na nowo czynności procesowe a jeśli nawet, to czy zaniechanie tego rodzaju czynności, stanowiło rażące naruszenie prawa.

Ponadto w zaistniałej sytuacji, należałoby wziąć również pod uwagę, że stan prawny, w jakim zostało wydane kwestionowane orzeczenie nie był jasny a w związku z tym wypadałoby także rozważyć, czy ewentualne jego naruszenie, mogłoby być taktowane jako oczywiste.

Wskazane wyżej okoliczności Sąd Wojewódzki winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, a którą to sprawę Sąd I instancji powinien rozpoznać z udziałem Skarbu Państwa. Skarga Prezydenta Miasta [...] została bowiem wniesiona zarówno w imieniu jednostki samorządu terytorialnego i w imieniu Skarbu Państwa. Z tego powodu zarzut, dotyczący naruszenia art. 138 w zw. z art. 32 p.p.s.a. należało uznać za uzasadniony.

W zaistniałych warunkach zasadny był także zarzut, dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. Skoro bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 sierpnia 2013 r. (sygn. akt SA/Wa 1311/13) uznał, że ocena prawidłowości ustalenia odszkodowania winna być poprzedzona prawidłową oceną legalności decyzji wywłaszczeniowej, to w sytuacji, w której nie dokonana została prawidłowa ocena legalności tej ostatniej decyzji, ocenianie zasadności decyzji odszkodowawczych było co najmniej przedwczesne.

Niezasadny natomiast w ocenie NSA okazał się zarzut, dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), stwierdził niekonstytucyjność ww. przepisu w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Niekonstytucyjność bowiem wspomnianego wyżej przepisu została stwierdzona z uwagi na jego niezupełność, z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. Fakt ten oznaczał zatem, że następstwem tegoż wyroku winna być stosowna aktywność ustawodawcy, a której to aktywności ustawodawca jednak do tej pory nie wykazał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając skargę Gminy Miasta [...] i Skarbu Państwa na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości.

Kierując się powyższymi regułami, Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, że narusza ona prawo w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych, orzeczeniem z [...] marca 1953 r. nr [...] - działając na podstawie art. 1, 10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości będącej własnością B. L., położonej w [...] przy ul. [...], o powierzchni 1004 m². Orzeczenie to stało się ostateczne. W aktach archiwalnych znajduje się pismo A. i B. małż. K., reprezentujących małoletnią córkę – U. K., z [...] marca 1957 r., zatytułowane "zażalenie", w którym wystąpili do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Społeczno-Administracyjny w [...] o uchylenie orzeczenia z [...] marca 1953 r. nr [...] i wydanie prawidłowego orzeczenia oraz spowodowanie przydzielenia na rzecz ich córki tytułem odszkodowania nieruchomości zamiennej. Jak już wyżej wskazano, pismo to dotyczyło orzeczenia, które było już ostateczne. W konsekwencji, po ponagleniach A. i B. małż. K. pismami z [...] marca 1963 r. i z [...] września 1963 r., Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych pismem z 10 czerwca 1963 r. poleciła Urzędowi Spraw Wewnętrznych Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] rozpoznać podanie A. i B. małż. K. jako wniosek o zmianę decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1953 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] z uwagi na to, że właścicielem nieruchomości w chwili wywłaszczenia była U. K. a nie B. L. oraz ustalenie na rzez U. K. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z powyższego wynika, że na podstawie pism A. i B. małż. K. z 11 marca 1957 r., z [...] marca 1963 r. i z 5 września 1963 r. zostało wszczęte postępowanie o zmianę decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1953 r. nr [...].

Zgodnie z art. 136 k.p.a. (w brzmieniu pierwotnym) decyzja, na mocy której strony nabyły prawo, może być za ich zgodą uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który decyzję wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji. Przepis ten upoważniał właściwy organ do wydania decyzji o uchyleniu lub zmianie dotychczasowej decyzji.

Pismem z [...] marca 1964 r. [...] Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych i B. L. pismem z [...] marca 1964 r., wyrazili zgodę na zmianę decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1953 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] zgodnie z wnioskiem A. i B. małż. K.. Wobec powyższego, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] marca 1964 r. nr [...] w [...], działając na podstawie art. 136 k.p.a. uchyliło ostateczne orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. 1004 m² z [...] marca 1953 r. nr [...]. Skutkiem procesowym uchylenia decyzji wywłaszczeniowej z [...] marca 1953 r. nr [...] było ponowne otwarcie postępowania wywłaszczeniowego wszczętego wnioskiem Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...] z [...] marca 1952 r. nr P [...], gdyż procesowo pozostało ono niezakończone. Postępowanie to, wszczęte z dniem 20 marca 1952 r., prowadzone było na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wprawdzie dekret ten utracił moc z dniem 5 kwietnia 1958 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to jednak, na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 ww. ustawy postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze nie zakończone będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy należy przyjąć, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych kontynuując postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte wnioskiem Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...] z 20 marca 1952 r. nr P [...], decyzją z [...] marca 1964 r. nr [...] w [...], na podstawie art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], odejmując prawo własności U. K. z dniem złożenia wniosku wywłaszczeniowego, tj. z dniem 20 marca 1952 r. Jednocześnie z uzasadnienia orzeczenia wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe było wszczęte obwieszczeniem z dnia 10 września 1952 r. Powyższe wskazuje, że orzeczenie o wywłaszczeniu z [...] marca 1964 r. nr [...] w [...], zostało wydane w ramach postępowania wywłaszczeniowego, wszczętego przed dniem 1 lipca 1956 r. W związku z tym, zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r., podstawą orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] marca 1964 r. nr [...] w [...], winny być przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, tak jak uczynił to organ.

Stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, co zwalniało organ przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej z [...] marca 1964 r. z przeprowadzenia na nowo czynności procesowych wymaganych dekretem z dnia 26 kwietnia 1949 r. Z kolei zasady ustalania odszkodowania zostały ukształtowane w art. 48 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. w ten sposób, że odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych. Ponieważ postępowanie odszkodowawcze zostało wszczęte przed dniem 1 lipca 1956 r., bo w dniu 20 marca 1952 r., do ustalenia odszkodowania miały zastosowanie przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., tak jak uczynił to organ wydając decyzję odszkodowawczą z [...] maja 1965 r. zmienioną decyzją z [...] lutego1965 r.

Wobec powyższego, Sąd nie podziela stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że orzeczenie z [...] marca 1964 r. nr [...] w [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., gdyż organ wywłaszczeniowy nie przeprowadził, wymaganego przepisami ww. ustawy postępowania administracyjnego. Również niezasadnie uznał organ w zaskarżonej decyzji, że zastosowanie w orzeczeniach z [...] maja 1964 r. i z [...] lutego1965 r. do ustalenia odszkodowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., stanowi rażące naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2017 r. wskazał, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1964 r. nr [...] w [...] zostało wydane w specyficznych warunkach, które miały zasadniczy wpływ na rodzaj przepisów, które zostały zastosowane. Spowodowało to, że stan prawny, w jakim zostało wydane orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] marca 1964 r. nie był jasny i czytelny, wymagał interpretacji, co wyklucza uznanie orzeczenia tego za rażąco naruszające prawo.

Sąd zauważa również, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1953 r. nr [...] nie spowodowało skutku wywłaszczenia w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...], o pow. 1.004 m², gdyż odejmowało prawo własności B. L. której prawo to już nie przysługiwało. Zatem orzeczenie to nie miało charakteru decyzji wywłaszczeniowej, do której mógłby mieć zastosowanie przepis art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Mając powyższe na uwadze, organ ponownie rozpatrując wniosek U. P. z 15 listopada 2004 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1964 r. nr [...] w [...], rozszerzony pismem z 8 stycznia 2008 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1964 r. nr [...] w [...] o przyznaniu odszkodowania oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lutego 1965 r. nr [...] o zmianie ww. orzeczenia odszkodowawczego z [...] maja 1964 r., uwzględni powyższe stanowisko Sądu.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.