Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 562/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 a ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. spraw ze skarg E. M. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 12 maja 2014 r., nr [...]; z dnia 12 maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Wójta Gminy [...] z dnia 6 maja 2013 r., nr [...] oraz z dnia 18 grudnia 2013 r., nr [...].


UZASADNIENIE

E. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 maja 2014 r. sygn. akt [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia 6 maja 2013 r. Nr [...] którą odmówiono E. M. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, W. M. na okres od dnia 8 kwietnia 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. Skarga została zarejestrowana pod sygn.akt III SA/Gd 562/14.

Równolegle skarżący wniósł do Sądu także skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczącą odmowy przyznania specjalnego zasiłku na kolejny okres zasiłkowy od 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r. (decyzja SKO w Gdańsku z dnia 12 maja 2014 r., sygn. akt [...]; na mocy której utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia 18 grudnia 2013 r. nr[...]). Skargę zarejestrowano pod odrębną sygnaturą akt tj. III SA/Gd 563/14.

W odniesienie do obu okresów zasiłkowych powodem odmowy przyznania zasiłków było uznanie, że wnioskodawca nie spełnił przesłanki określonej w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli zrezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organów skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. W sprawie ustalono bowiem, że przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia nie pracował zawodowo. Ostatnie zatrudnienie miało miejsce w 2008 r. Z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika, że W. M. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności od 27 lutego 2012 r. Orzeczenie zostało wydane w dniu 28 marca 2012 r. Nie da się ustalić od kiedy matka skarżącego jest osobą niepełnosprawną, jednak data powstania znacznego stopnia niepełnosprawności została jednoznacznie ustalona w orzeczeniu. W postępowaniu nie przedstawiono dowodu na to, że w listopadzie 2008 r. - tj. wtedy, kiedy wnioskodawca zakończył ostatnią wykazaną przez siebie umowę o dzieło, jego matka była osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, nawet jeżeli już w tamtym czasie rzeczywiście wymagała opieki. Nie istnieje także dowód na to, że wnioskodawca zrezygnował z wykonania ostatniej umowy o dzieło zawartej w dniu 3 listopada 2008 r. Termin wykonania tej umowy został ustalony na dzień 17 listopada 2008 r. i umowa została wykonana, co potwierdza rachunek za wykonanie umowy. Zatem co najwyżej E. M. nie zawierał kolejnych umów o dzieło, czyli nie podejmował pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Jednak niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie stanowi przesłanki przyznania świadczenia, do czasu nowelizacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, które wejdą w życie dopiero w dniu 1 stycznia 2015 r. Ponadto pomiędzy rezygnacją z zawarcia kolejnej umowy o dzieło (2008 r.), a podjęciem opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (2012 r.) nie istnieje tożsamość czasowa, z co za tym idzie - związek przyczynowy.

Kolegium wskazało dodatkowo, że wcześniejsze przyznanie wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego przez GOPS w S., nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia opisanych spraw dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego, ponieważ decyzja ta była, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, błędna.

W skargach dotyczących: decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 maja 2014 r., sygn. akt [...] (III SA/Gd 562/14) oraz decyzji organu z dnia z dnia 12 maja 2014 r., sygn. akt [...] (III SA/Gd 563/14) E. M. podniósł tożsame zarzuty obejmujące:

- zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia - w tym nieprzesłuchaniu ostatniego pracodawcy skarżącego na okoliczność powodów zakończenia współpracy w ramach wykonywanych umów o dzieło,

- zarzut naruszenia art. 8 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim ogólnikowych twierdzeń oraz niewyjaśnienie przyczyn, dla których organ odmówił mocy dowodowej oświadczeniu skarżącego zawartemu w odwołaniu, że jedynym powodem rezygnacji z pracy zawodowej w 2008 r. była konieczność podjęcia opieki na matką, a tym samym - uniemożliwienie realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwienie kontroli zaskarżonej decyzji,

- zarzut naruszenia art. 9 i art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji tj. niewyjaśnienie dlaczego organ odmawia mocy dowodowej oświadczeniom skarżącego,

- zarzut naruszenia art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji odmiennych od innych, przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych tj. odmówienie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na sposób ustania ostatniego zatrudnienia, podczas gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że sposób zakończenia pracy nie przesądza o braku spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia

- zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006, Nr 139, poz. 992 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzależnia on prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego od określonego sposobu ustania zatrudnienia. W ocenie skarżącego błędne jest również założenie, że wskazany przepis uzależnia istnienie adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna /.../ w procesie jego leczenia i rehabilitacji, w oderwaniu od rzeczywistych motywów rezygnacji z zatrudnienia.

Skarżący podkreślił, że w 2008 r. stan W. M. pogorszył się w takim stopniu, że skarżący był zmuszony do zrezygnowania z wykonywanego wówczas zatrudnienia. Okoliczność, że nie wystąpił od razu do GOPS o pomoc, nie może przesądzać o braku istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością opieki nad matką. Podobnie jak brak wystąpienia w tamtym czasie o ustalenie stopnia niepełnosprawności matki. W sprawie nie powołano dowodów podważających wiarygodność oświadczenia skarżącego o rezygnacji z zatrudnienia w celu opieki nad matką. W dniu wystąpienia o świadczenie skarżący nie pracował, bo z tej pracy zrezygnował uprzednio właśnie dla matki. W dniu wystąpienia o świadczenie W. M. miała już też orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie skarżącego okoliczność, że wcześniej pobierał świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną matką ma znaczenie dla przedmiotowej sprawy. Tożsamość osoby, dla opieki nad którą skarżący zrezygnował z pracy w 2008 r. i z tego tytułu pobierał świadczenie pielęgnacyjne jest bezsporna, a zmiana przepisów prawa nie może wymuszać na skarżącym przerywania tej opieki tylko dla zadośćuczynienia żądaniu ponownej rezygnacji z pracy zarobkowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. Sąd, na mocy art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.) zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn.akt III SA/Gd 562/14 i III SA/Gd 563/14 i prowadzenie łącznie jednych akt pod sygnaturą III SA/Gd 562/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), zwanej dalej ustawą nowelizującą, i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie zostało uzależnione od spełnienia szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie.

W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącego - zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W postępowaniach, na podstawie ostatniego świadectwa pracy skarżącego, wystawionego przez A. ustalono, że E. M. był w okresie od 1982 do 1984 r. zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy, a stosunek pracy ustal w wyniku wypowiedzenia umowy przez pracownika. Organy przyjęły, że skarżący nie był w późniejszym czasie już nigdzie zatrudniony, a jego aktywność zawodowa polegała na wykonywaniu w 2008 r. pięciu kolejnych umów o dzieło na rzecz B. Spółka z o.o. w S. Skarżący otrzymywał również świadczenie pielęgnacyjne na mocy decyzji GOPS z dnia 18 lutego 2013 r. nr [...]. Z zaświadczenia lekarskiego wynika, że W. M. wymagała opieki już przed 2008 r. Z orzeczenia o niepełnosprawności W. M. wynika jednak, że znaczny stopień jej niepełnosprawności datuje się dopiero od dnia 27 lutego 2012 r. W takim wypadku nie jest możliwe - w ocenie organu - wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność matki, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. W ocenie organu brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącego, a koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, skoro skarżący zrezygnował z kolejnych umów o dzieło w 2008 r., a niepełnosprawność matki ustalono w lutym 2012 r. Organ zaakcentował, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Niezawieranie przez skarżącego kolejnych umów o dzieło zakwalifikowano zatem jako niepodejmowanie pracy zarobkowej i na tej podstawie odmówiono przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W ocenie Sądu, prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art.16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie organy dokonując wykładni tego przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego), od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także - co istotne w rozpoznawanej sprawie - zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni, podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).

Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem to sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia i nie ma tu żadnego znaczenia, czy osoba opiekująca się zrezygnowała z trwającego zatrudnienia czy też w ogóle z samego podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu, byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, podjęcia przez te osoby pracy po to, by następnie z niej zrezygnować dla spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem w istocie nie jest podjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, której konsekwencją jest niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.

Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta - pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia - nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

Potwierdzenia prawidłowości powyższej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy doszukać się można w związanych z analizowanym stanem prawnym orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał ten, wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie K 27/13 (publ. OTK-A 2013/9/134, Dz.U. poz.1557) orzekł o niezgodności z art. 2 Konstytucji RP przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej. Przepisy te przewidywały zachowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby uprawnione na podstawie przepisów dotychczasowych do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w tych przepisach. Wydane natomiast na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasnąć miały z mocy prawa po upływie terminu 30 czerwca 2013r. W uzasadnieniu wyroku Trybunał zastrzegł, że nie można jeszcze bezspornie stwierdzić, w jakim kierunku rozwinie się praktyka stosowania art. 16a ust. 1 ustawy, wprowadzającego nowe świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Trybunał wskazał jednakże, że może ona doprowadzić do wykluczenia możliwości ubiegania się o to świadczenie przez osoby, które pobierały świadczenie na zasadach dotychczasowych, a następnie utraciły to prawo w związku z wygaszeniem decyzji administracyjnych na mocy art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że "osoby te - de nomine - nie będą bowiem ubiegały się o specjalny zasiłek opiekuńczy z pozycji "rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", gdyż w okresie pobierania zasiłku pielęgnacyjnego nie pracowały. W jeszcze mniej korzystnej sytuacji są ci spośród dotychczasowych beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, którzy w ogóle nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a więc nie mogą z nich ‘zrezygnować". Trybunał uznał za naruszenie konstytucyjnych zasad zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych regulacją zawartą w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej, prowadzącą do utraty prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby, które świadczenie takie dotychczas pobierały, naruszając ich bezpieczeństwo prawne oraz bezpieczeństwo osób niepełnosprawnych. Trybunał wskazał, że "pułapka prawna" polega w tej sprawie na tym, że obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie - w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego - utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia".

Postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt P 1/14 Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie wszczęte wskutek pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: "czy art. 16a ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał zwrócił uwagę na to, że pytający sąd zasygnalizował istniejące rozbieżności w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych co do interpretacji art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przywołał między innymi wyrok WSA w Gdańsku opierający się na założeniu, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje także osobom, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki.

Trybunał Konstytucyjny w dalszej części swego orzeczenia stwierdził, że "tak długo, jak rozbieżności mogą być usunięte przez sądy administracyjne, a zwłaszcza przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest konieczne rozstrzyganie pytań prawnych opartych tylko na jednej ze stosowanych w praktyce interpretacji zakwestionowanego przepisu, gdy inne – również występujące w praktyce – przynoszą rezultat pozostający w zgodzie z Konstytucją".

Zatem rzeczą sądu administracyjnego rozpatrującego sprawę ze skargi na decyzję odmawiającą prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osobie, która pobierała zasiłek pielęgnacyjny na podstawie decyzji, która wygasła z dniem 30 czerwca 2013r., było dokonanie spośród możliwych sposobów wykładni art. 16 a ust. 1 ustawy takiego, który przyniósłby rezultat zgodny z przepisami Konstytucji RP. Przedstawiona na wstępie rozważań prawnych w niniejszym uzasadnieniu interpretacja art. 16 a ust. 1 ustawy do rezultatu takiego prowadzi.

W tym miejscu należy także rozważyć kwestię znaczenia nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567). Zgodnie z art. 17 pkt 2 tej ustawy, art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przybiera od 1 stycznia 2015 r. następujące brzmienie: "specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.". Przywraca się zatem uszczegółowienie przesłanek nabycia prawa do zasiłku znajdujące się uprzednio wśród przesłanek prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do końca 2012 r.). Zdaniem Sądu w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę należy jednak zmianę tę uznać za zabieg ustawodawczy mający na celu usunięcie rozbieżności w orzecznictwie, do których doprowadziła ustawa nowelizująca z dnia 7 grudnia 2012 r. przez ograniczenie określenia przesłanki nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego do sformułowania: "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W istocie zmiana ta precyzuje jedynie treść przesłanki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w zgodzie z normami konstytucyjnymi. Jak wspomniano bowiem wyżej, na niekonstytucyjne skutki możliwej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prowadzącej do utraty praw słusznie nabytych, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 5 grudnia 2013r.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie podziela natomiast poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 269/14, akceptującego wykładnię art. 16 a ust. 1 ustawy, prezentowaną przez organy administracji. Uzasadnienie to pomija bowiem całkowicie aspekt konstytucyjny wykładni analizowanego przepisu, który ma znaczenie decydujące dla jej rezultatu.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy administracji dokonały błędnej wykładni art.16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Wójta Gminy S.: z dnia 6 maja 2013 r. [...] oraz z dnia 18 grudnia 2013 r. nr [...].

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a. Jednakże z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), która realizując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. w sprawie K 27/13 wprowadziła dla osób, którym wygasły z dniem 30 czerwca 2013 r. decyzje przyznające świadczenia pielęgnacyjne, nowy rodzaj świadczenia rodzinnego - zasiłek dla opiekuna – wypłacany wstecz od 1 lipca 2013 r. wraz z odsetkami, należy zwrócić uwagę na konieczność sprawdzenia, czy zasiłek taki nie został skarżącemu na jego wniosek przyznany. Zasiłek dla opiekuna i specjalny zasiłek opiekuńczy są bowiem świadczeniami, które wykluczają się wzajemnie. Gdyby zatem zasiłek dla opiekuna skarżącemu w istocie przyznano za okres od 1 lipca 2013 r. to rzeczą organu administracji byłoby umorzenie postępowania w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.