Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 179/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 2,  art. 30 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie umorzenia postępowania.

Decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 13 października 2013 r. (data wpływu do organu) A. i S. C. (dalej: wnioskodawcy) złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G.(dalej: PINB, organ I instancji) wniosek o kontrolę legalności prac budowlanych prowadzonych na działce stanowiącej własność G. i M. B. (dalej: inwestorzy) przy ul. S. w W..

W wyniku oględzin działki nr [...] przeprowadzonych [...] listopada 2014 r. stwierdzono, że budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany w odległości 1,19 m od ogrodzenia z działką sąsiednią z dachem dwuspadowym skierowanym m.in. w stronę działki wnioskodawców – dach wychodzi poza lico budynku o ok. 40 cm. W elewacji południowej budynku zlokalizowany jest taras o wymiarach 2,2 m x 4,7 m ze schodami

w stronę ogrodu (9 szt. schodów). Odległość tarasu od ogrodzenia z działką wnioskodawców wynosi 1,21 m. Taras usytuowany jest na dwóch słupkach żelbetowych. W dniu oględzin taras nie posiadał zadaszenia. W toku kontroli inwestor oświadczył, iż w październiku 2014 r. złożył do Starosty Powiatowego w G. (dalej: Starosta) zgłoszenie budowy oranżerii.

Z informacji uzyskanych od Starosty w tym zakresie wynikało, że zgłoszenie na budowę oranżerii inwestor złożył 21 października 2014 r. określając, że będzie ona zlokalizowana 1,60 m od granicy działki wnioskodawców (nr ewid. [...]). Decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2014 r. Starosta orzekł o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia inwestora dotyczącego budowy oranżerii. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie tego organu, iż inwestor rozpoczął roboty budowlane przed terminem określonym

w zgłoszeniu (21 listopada 2014 r.) oraz nie czekając na ewentualne wniesienie sprzeciwu w terminie 30 dni od daty zgłoszenia.

Zawiadomieniem z [...] listopada 2014 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie budowy oranżerii przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...]

w W. przy ul. S., bez wymaganego prawem zgłoszenia. Następnie decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2014 r. organ I instancji nakazał inwestorom rozbiórkę przedmiotowej oranżerii. W wyniku złożonego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy) decyzją Nr [...] z [...] marca 2015 r. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Wobec złożenia przez inwestorów skargi, WINB w wyniku rozpoznania sprawy w ramach autokontroli orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji oraz decyzji własnej z [...] marca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji w dniu [...] czerwca 2015 r. wydał postanowienie Nr [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych oraz nałożeniu na inwestorów obowiązku przedłożenia określonych dokumentów -

w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, w celu legalizacji ww. robót. Ww. postanowienie zostało zmienione postanowieniami: Nr [...] z [...] lipca 2015 r., Nr [...] z [...] października 2015 r., Nr [...] z [...] stycznia 2016 r. w części dotyczącej terminu złożenia dokumentów (odpowiednio do [...] października 2015 r., [...] stycznia 2016 r., [...] kwietnia 2016 r.).

Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2016 r. PINB nakazał inwestorom rozbiórkę oranżerii w związku z brakiem możliwości jej legalizacji, bowiem jest ona usytuowana

w odległości 1,47 m od granicy z działką nr [...], a więc sprzecznie z § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, zwane dalej: rozporządzeniem MI). Następnie decyzją Nr [...] z [...] marca 2016 r. PINB orzekł o umorzeniu postępowania prowadzonego w sprawie oranżerii z uwagi na ustalenie, iż oranżeria została rozebrana przez inwestorów. Na skutek złożonego przez wnioskodawczynię odwołania, WINB decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. orzekł o uchyleniu decyzji PINB z [...] marca 2016 r. w całości

i umorzeniu postępowania w I instancji.

W dniu 28 czerwca 2016 r. do organu I instancji wpłynęło pismo wnioskodawczyni, reprezentowanej przez pełnomocnika (córkę M. C.), informujące, że 23 czerwca 2016 r. inwestorzy przystąpili do odbudowy oranżerii, wykorzystując w tym celu te same elementy konstrukcyjne i materiały, które pozostały po uprzednio rozebranej oranżerii.

W wyniku oględzin działki inwestorów (nr [...]) przeprowadzonych [...] września 2016 r. organ I instancji stwierdził, iż na tej działce prowadzona jest budowa oranżerii

o konstrukcji metalowej o wymiarach 2,10 m x 4,65 m, zamontowanej na tarasie przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Oranżeria posiada dwie ściany szklane

i podłogę z desek. Odległość od siatki ogrodzeniowej do tarasu wynosi 1,20 m. Od krawędzi tarasu do konstrukcji metalowej 0,10 cm. Wysokość konstrukcji mierzona przy ścianie budynku mieszkalnego wynosi 2,80 m. Odległość schodów od siatki ogrodzeniowej wynosi 1,46 m. W toku oględzin inwestor przedstawił zgłoszenie budowy oranżerii złożone do Starosty 25 marca 2016 r.

W wyniku weryfikacji ww. okoliczności (zgłoszenia budowy oranżerii, zgodności wykonanych robót ze zgłoszeniem) stwierdzono, iż zgłoszenie (z załącznikami: tj. opis techniczny do budowy przydomowej oranżerii, mapa do celów projektowych z 11 lutego 2016 r., cztery rysunki zatytułowane "Rysunki określające zakres i sposób wykonania oranżerii przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym") zostało przyjęte.

Zawiadomieniem z [...] października 2016 r. PINB wszczął postępowanie

w sprawie budowy przez inwestora oranżerii na działce nr [...] w W. przy ul. S..

W wyniku rozpoznania sprawy decyzją Nr [...] z [...] listopada 2016 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 w związku z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o umorzeniu postępowania

w sprawie oranżerii usytuowanej na działce nr [...] w W..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że oranżeria (ogród zimowy) nie stanowi budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., zwana dalej: p.b.), tj. obiektu budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, a także nie stanowi rozbudowy czy nadbudowy istniejącego budynku (w przypadku usytuowania na tarasie). Zatem do jej sytuowania zastosowania nie znajduje przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI. W tej sytuacji bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostaje fakt, czy przedmiotowa oranżeria została wykonana w odległości 1,52 m od granicy działki, jak to wskazano w załączniku graficznym do zgłoszenia, czy też w odległości 1,35 m od granicy działki nr [...], na co wskazuje wnioskodawczyni.

PINB podał, że inwestor posiada zgłoszenie budowy przydomowej oranżerii na działce nr [...], w stosunku do którego Starosta nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji

w ustalonym terminie. Skoro Starosta nie dopatrzył się nieprawidłowości w dokonanym zgłoszeniu, to należy przyjąć, że nie istnieje przedmiot niniejszego postępowania,

w związku z czym podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję wnioskodawczyni wskazała, że

w przedmiotowej decyzji PINB doszedł do wniosku, że wybudowana oranżeria nie jest budynkiem, w związku z tym nie podlega przepisom prawa budowlanego. Stoi to

w sprzeczności z decyzją PINB nr [...] (nakazującą rozbiórkę), wydaną uprzednio w sprawie tego samego inwestora i tożsamej inwestycji, która po nakazie rozbiórki została odbudowana na podstawie zgłoszenia z 25 marca 2016 r. Podniosła, iż

w decyzji nr [...] PINB stwierdził, że nie ma możliwości zalegalizowania oranżerii, ponieważ jest ona zlokalizowana według projektu zagospodarowania działki 1,47 m od granicy z działką sąsiednią, co jest niezgodne z § 12 rozporządzenia MI. Zatem

w jednym postępowaniu oranżeria jest budynkiem, ponieważ organ zastosował do uzasadnienia swojej decyzji odpowiednie przepisy wykonawcze, a w przedmiotowej sprawie, choć dotyczy tożsamej inwestycji, już nim nie jest i organ I instancji odpowiednio nie stosuje doń przepisów określających wymaganą odległość od obiektu budowlanego do granicy z sąsiednią działką.

Wnioskodawczyni podniosła, że oranżeria jest zlokalizowana 1,20 - 1,35 m,

w zależności od miejsca pomiaru, od istniejącego ogrodzenia. Jest to odległość zbyt bliska od linii rozgraniczającej działki o numerach: [...] i [...]. Ponadto jej ściana skierowana w kierunku działki [...] jest całkowicie przezroczysta, jest oknem. Przepisy rozporządzenia MI wymagają, aby budynki, oddalone przynajmniej 1,50 m od granicy działek przy określonej szerokości działki, miały ściany z wypełnieniem. Sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy

z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, jest dopuszczalne na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Podała dalej, iż w związku z powstałą inwestycją inwestorzy wszczęli przed Sądem Rejonowym w G. postępowanie rozgraniczeniowe mające na celu ustaIenie przebiegu granicy, ponieważ zgodnie z pomiarami geodety granica faktycznie istniejąca różni się kilkoma centymetrami od granicy ewidencyjnej. Nadto, wszelkie czynności prawne podejmowane w postępowaniu przed PINB, zakończonym wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę oranżerii, utrzymywały strony postępowania oraz jej uczestników w przekonaniu, że oranżeria jest obiektem budowlanym, do którego zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego oraz odpowiednio przepisy wykonawcze.

W związku z powyższym, skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2017 r. WINB, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy, organ odwoławczy podał, iż jak wynika z materiału dowodowego sprawy, 25 marca 2016 r. inwestor złożył do Starosty zgłoszenie budowy oranżerii na terenie nieruchomości przy ul. S. w W.. Ze zgłoszenia oraz załączonych do niego dokumentów wynika, że oranżeria o wymiarach 4,60 m x 2,10 m i wysokości 3,15 m zamontowana zostanie na istniejącym tarasie (znajdującym się około 1,5 m od granicy z działką sąsiednią) i wykonana będzie ze stalowych profili o wymiarach 50 x 50 x 2 mm, wypełnionych szybą ognioodporną i antywłamaniową podwójną. Z protokołu oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] września 2016 r. na terenie ww. działki wynika natomiast, że taras, na którym zamontowana jest przedmiotowa oranżeria znajduje się w odległości 1,20 m od ogrodzenia z działką wnioskodawczyni. Tym samym lokalizacja przedmiotowej oranżerii jest niezgodna ze wskazaną

w zgłoszeniu, gdzie według projektu zagospodarowania działki nr [...] miała ona wynosić 1,52 m. Z powyższego wynika, że oranżeria została wykonana niezgodnie ze zgłoszeniem. Przyjąć zatem należy, iż inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia, lecz realizacja obiektu jest niezgodna zarówno z tym zgłoszeniem, jak i z przepisami § 12 rozporządzenia MI. Wykonanie oranżerii niezgodnie ze zgłoszeniem upoważnia organ do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 p.b., w tym zbadania czy roboty budowlane wykonane niezgodnie z tym zgłoszeniem kwalifikują się do pozostawienia w stanie istniejącym, czy też naruszają przepisy prawa.

WINB wskazał, iż - wedle oceny organu I instancji - oranżeria (ogród zimowy) nie podlegała przepisom rozporządzenia MI, a co za tym idzie do jej sytuowania nie mają zastosowania przepisy tego rozporządzenia. W konsekwencji inwestorowi nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa. Zdaniem organu odwoławczego, przy ocenie tej PINB pominął fragment uzasadnienia wyroku NSA w Warszawie z dnia

7 kwietnia 2011 r., sygn. akt. II OSK 586/10, gdzie sąd wskazał, że oranżeria (ogród zimowy) jako obiekt budowlany podlega instytucji zgłoszenia z mocy art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. Pogląd, iż ogród zimowy ze względu na rozwiązania konstrukcyjno-architektoniczne i funkcjonalne powinien być potraktowany jako obiekt budowlany, co do którego zastosowanie ma wymóg zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, podzielił także WSA w Warszawie w wyroku z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2849/12.

Zdaniem WINB, do sytuowania oranżerii w odniesieniu do granicy z działką sąsiednią mają zastosowanie przepisy rozporządzenia MI. Ponadto, sprawa budowy oranżerii na tarasie budynku przy ul. S. w W. była już przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W wyniku tych postępowań inwestor dokonał rozbiórki oranżerii. Ponadto we wcześniej prowadzonym postępowaniu dotyczącym legalności budowy oranżerii PINB stał na stanowisku, że w odniesieniu do jej budowy zastosowanie mają przepisy rozporządzenia MI, a WINB pogląd ten podzielił.

Stwierdził nadto, że organy nadzoru budowlanego mogą kontrolować sposób wykonania robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia, ale niezgodnie z tym zgłoszeniem, w zakresie zgodności tych robót budowlanych

z warunkami określonymi w przepisach i podejmować stosownie do wyników kontroli działania w ramach kompetencji.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że przepisy procedury administracyjnej obligują organy administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podjęta przez PINB zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a. i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. Za powyższym przemawia również konieczność zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego inwestor (zwany także: skarżący) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisu, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie

i pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem.

Skarżący podał, że podejmując zaskarżoną decyzję WINB dopuścił się szeregu uchybień proceduralnych, nie rozpatrzył sprawy w kontekście obowiązujących zmian p.b., jak również nie podjął w żaden sposób kwestii ich interpretacji. W świetle obowiązujących przepisów, wykonana przez inwestora konstrukcja spełnia kryteria oranżerii, która nie musi być usytuowana bezpośrednio na gruncie; możliwe jest jej usytuowanie również na tarasach budynków mieszkalnych. Ponadto, w takim przypadku inwestycja nie stanowi nadbudowy budynku czy też rozbudowy tarasu. Zgodnie z orzecznictwem, jeżeli ustawodawca nie formułuje legalnych definicji pojęć stosowanych w tekstach prawnych, to wówczas należy im przypisać znaczenie tożsame ze znaczeniami w języku potocznym.

W związku z powyższym, wykonaną przez inwestora oranżerię należy uznać za konstrukcję, którą w świetle obowiązującego znowelizowanego w dniu 20 lutego 2015 r. p.b., zaliczyć można co do zasady do budowli. Przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a przykładowe wyliczenie w tym przepisie obiektów budowlanych stanowiących budowle wskazuje, że zakresem tego pojęcia objęte są również inne niewymienione przez ustawodawcę obiekty budowlane, niebędące budynkiem lub obiektem małej architektury.

Wskazał, iż organ odwoławczy nie uwzględnił faktu, że niniejsza oranżeria nie ma charakteru obiektu wolno stojącego, co nie pozbawia jej cech budowli (w myśl art. 3 pkt 2 p.b.). Przede wszystkim nie posiada fundamentów, ścian wewnętrznych,

nie jest trwale związana z gruntem, a więc nie jest budynkiem. W ocenie skarżącego, w aktualnym stanie prawnym budowa oranżerii nie wymaga pozwolenia na budowę ani nawet zgłoszenia. Tym samym brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 48 p.b., co powoduje konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji

w całości z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną

w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddana została decyzja kasacyjna WINB z 24 stycznia 2017 r. uchylająca w całości decyzję PINB z 3 listopada 2016 r.

i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Istota sporu sprowadza się do oceny zgodności wybudowanej na podstawie zgłoszenia oranżerii

z przepisami prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanymi.

Kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości

i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie natomiast z regulacją art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., obowiązującą w dacie dokonania zgłoszenia przez inwestora, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z treści art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b., obowiązującej w ww. dacie, wynika, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m.in. budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2b p.b. (w tym przedziale przepisów mieści się art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. dotyczący m.in. oranżerii).

Zdaniem Sądu, z przytoczonych wyżej przepisów znowelizowanego prawa budowlanego wyraźnie wynika, że roboty budowlane polegające na budowie oranżerii wymagały zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, który to obowiązek skarżący wypełnił w dniu 25 marca 2016 r. Za nieprawidłowe należy więc uznać wyrażone w skardze stanowisko inwestora, iż dla realizacji spornej inwestycji nie było wymogu zgłoszenia robót budowlanych. Skarżący w skardze powołał błędnie przepis art. 29 ust.1 pkt 2c p.b. dotyczący wiat (a nie oranżerii), z którego rzeczywiście wynika, że pozwolenie na budowę nie jest wymagane na wzniesienie wiaty, natomiast art. 30 ust.1 pkt 1 p.b. nie wskazuje budowy z art. 29 ust.1 pkt 2c jako wymagającej zgłoszenia.

Dokonując wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. zauważyć należy, że ustawa nie zawiera legalnej definicji pojęć oranżerii i ogrodu zimowego. Należy posłużyć się więc definicją słownikową, według której oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne, zwłaszcza tropikalne (por. Słownik języka polskiego PWN pod red. M. Szymczaka, Warszawa 2002, tom 2, str. 515 i Wielki słownik wyrazów obcych, PWN pod red. M. Bańko, Warszawa 2005, str. 907). Natomiast ogród zimowy oznacza rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny rosnące w cieplejszym klimacie (por. Uniwersalny słownik języka polskiego PWN pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, str. 1216). Zastosowany przez ustawodawcę sposób redakcji, polegający na umieszczeniu wyrazu "ogrody zimowe" w nawiasie wskazuje, że ujęta w nawiasie odmiana oranżerii stanowi jedynie jej przykład. Zatem należy przyjąć, że ustawodawca użył słowa "oranżeria", które w języku potocznym nie jest dość rozpowszechnione, wobec czego

w nawiasie podał wyraz, będący objaśnieniem, dla uzyskania komunikatywności tekstu (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 586/10, publ. Lex nr 794740).

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że oranżeria (ogród zimowy), jako obiekt budowlany podlegający instytucji zgłoszenia z mocy art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., nie musi być usytuowany bezpośrednio na gruncie, zatem możliwe jest jego sytuowanie również na tarasach budynków mieszkalnych (por. w.cyt. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., wyroki WSA w Warszawie: z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 486/14

i z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 912/12, oba publ. cbosa, wyrok WSA

w Opolu z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Op 436/06, publ. Lex nr 454845, wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1007/11, publ. Lex nr 1134798, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1094/12, publ. Lex nr 1274620). W takim przypadku inwestycja polegająca na wzniesieniu oranżerii na tarasie istniejącego budynku mieszkalnego nie stanowi również nadbudowy budynku, ani też rozbudowy tarasu (por. w.cyt. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2011 r.).

W świetle przywołanego przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. oraz poglądów judykatury, oranżerie (ogrody zimowe) nie muszą być obiektami wolno stojącymi, bowiem taki wymóg odnosi się tylko do parterowych budynków gospodarczych. Koniecznymi i jedynymi wymogami, jakie powinny spełniać oranżerie, aby można było w stosunku do nich zastosować tryb zgłoszenia zamiaru wykonania robót, jest powierzchnia zabudowy, która nie może przekraczać 35 m2 oraz to, aby liczba tych obiektów nie przekraczała dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

Powyższą wykładnię przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. podziela PINB w decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy uwzględnił okoliczność, że przedmiotowa oranżeria została wzniesiona na tarasie budynku mieszkalnego. Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, który cytując wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r. w sprawie II OSK 586/10 wskazał, że oranżeria (ogród zimowy) jest obiektem budowlanym. Temu również nie zaprzeczał (wbrew stanowisku WINB) organ I instancji, który wskazał jedynie, że oranżeria nie stanowi budynku, tj. obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem, wydzielonego

z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadającego fundamenty i dach.

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela pogląd, że oranżeria nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b., co nie oznacza, że nie jest obiektem budowlanym. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 1 p.b., ilekroć w ustawie jest mowa

o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

W niniejszej sprawie bezsporną jest okoliczność, że 25 marca 2016 r. inwestor złożył do Starosty zgłoszenie budowy przydomowej oranżerii. W zgłoszeniu określił: termin rozpoczęcia robót budowlanych na 25 kwietnia 2016 r., wymiary obiektu: długość 4,60 m, szerokość 2,10 m i wysokość 3,15 m, a w opisie technicznym powierzchnię zabudowy ok. 9,7 m2 i powierzchnię użytkową 9,3 m2. Wskazał również, iż oranżeria posadowiona będzie na istniejącym betonowym tarasie. Zgłoszenie zawierało sposób montowania stalowej konstrukcji oranżerii, aluminiowej konstrukcji dachu oraz parametry okien. Do zgłoszenia dołączono opis techniczny oraz mapę projektu zagospodarowania działki nr [...], z której wynika, że odległość oranżerii sytuowanej na tarasie budynku mieszkalnego od granicy z działką nr [...] wynosi 1,52 m. Od tego zgłoszenia Starosta nie złożył sprzeciwu.

Celem ustawodawcy, który wobec wznoszenia oranżerii przewidział jedynie zgłoszenie planowanej inwestycji, było niewątpliwie uproszczenie procedur

i dostosowane przepisów prawa budowlanego do zauważalnego w ostatnich latach wzrostu popularności ogrodów zimowych, jaki nastąpił w wyniku pojawienia się lekkich

i łatwych w montażu przeszklonych konstrukcji oraz nowoczesnych pokryć dachowych, pozwalających na zapewnienie w klimacie umiarkowanym optymalnych warunków do hodowli roślin wymagających klimatu ciepłego. Przy zastosowaniu nowych technologii oranżerie (ogrody zimowe) sytuowane są bezpośrednio na gruncie, na własnych fundamentach, ale mogą też stanowić zabudowę wszelkiego rodzaju tarasów (por. cyt. wyżej wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r.).

Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest więc ustalenie prawnej możliwości sytuowania oranżerii na istniejącym tarasie budynku mieszkalnego, które nie stanowi rozbudowy tego tarasu lub nadbudowy budynku. Każda więc sprawa dotycząca sprawdzenia legalności posadowienia oranżerii powinna być rozpoznawana indywidualnie, w zależności od tego, czy ten obiekt budowlany jest usytuowany bezpośrednio na gruncie czy na tarasie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, stanowiącej przedmiot kontroli, powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie VII SA/Wa 2849/12 na okoliczność, że wobec ogrodu zimowego ma zastosowanie wymóg zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Jednak stan faktyczny i prawny

w cytowanym przez WINB wyroku nie odpowiada kontrolowanej sprawie, bowiem dotyczy on ogrodu zimowego, będącego w istocie rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego. Tym samym organ odwoławczy nie zajął stanowiska, czy do sytuowania oranżerii na tarasie istniejącego budynku mieszkalnego, niestanowiącego rozbudowy tarasu ani nadbudowy budynku, ma zastosowanie przepis § 12 rozporządzenia MI.

W tym miejscu należy przypomnieć, że przedmiotowa oranżeria została usytuowana na tarasie zlokalizowanym w elewacji południowej budynku mieszkalnego, położonego na działce nr [...], ze schodami od strony ogrodu. W aktach sprawy administracyjnej dotyczącej kontroli legalności budynku skarżącego, z których Sąd

z urzędu przeprowadził uzupełniający dowód, znajduje się pozwolenie na budowę z dnia

[...] listopada 1986 r., a dopóki ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje

w obrocie prawnym, to korzysta z domniemania jej zgodności z prawem. Tym samym kwestia prawidłowości usytuowania budynku mieszkalnego, zawierającego w swojej południowej elewacji taras, również nie powinna być kwestionowana. W związku z tym, jeśli taras jest elementem legalnie wybudowanego budynku mieszkalnego, to - zdaniem Sądu - posadowiona na nim oranżeria nie musi już spełniać wymogów z art. 12 rozporządzenia MI, ponieważ przepisy dotyczące sytuowania budynku na działce

w określonej odległości od granicy były już stosowane w czasie udzielania pozwolenia na budowę tego budynku mieszkalnego.

Organ odwoławczy pominął rozważania na ten temat, traktując przedmiotową oranżerię w ten sposób, jakby była wzniesiona na gruncie jako obiekt wolno stojący.

W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, przepisy rozporządzenia MI dotyczące odległości sytuowania obiektu budowlanego w postaci oranżerii od działki sąsiedniej miałyby zastosowanie.

Mając powyższe okoliczności na uwadze oraz istniejący między stronami spór graniczny, za nieuzasadnione należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowa oranżeria została wzniesiona niezgodnie ze zgłoszeniem, a do jej sytuowania zastosowanie mają przepisy § 12 rozporządzenia MI. Organ odwoławczy podjął zaskarżoną decyzję co najmniej przedwcześnie, nie rozpoznając istoty sprawy, czy w okolicznościach tego przypadku (budowy oranżerii na tarasie legalnie wzniesionego budynku mieszkalnego) doszło do naruszenia przez skarżącego przepisów prawa budowlanego.

Przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy WINB uwzględni powyższe rozważania Sądu, zbada akta sprawy dotyczące kontroli legalności budynku mieszkalnego z tarasem (zakończonej ostateczną decyzją WINB z dnia [...] września 2017 r., nr [...]) oraz oceni wszechstronnie cały zebrany materiał dowodowy dotyczący oranżerii wzniesionej na działce nr [...] pod kątem jej legalności.

W związku z powyższym Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77

§ 1, art. 80 i art. 138 § 2 k.p.a., dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (punkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. ([...] zł tytułem zwrotu wpisu sądowego).