Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 648/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2012 r. sprawy ze skargi JA. Spółki Komandytowej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu skargę oddala.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 26 października 2011r., znak [....] , Starosta [....] działając na podstawie art. 219 oraz art. 123 k.p.a., odmówił wydania na rzecz [....] Spółka Komandytowa w K. zaświadczenia, że " lokal nr [....] położony w budynku przy ulicy [....] , na działce [....] w miejscowości Z. , gmina Z. " stanowi samodzielny lokal mieszkalny.

W uzasadnieniu wskazał, że wniosek o wydanie zaświadczenia wpłynął w dniu 19 października 2011r. i zawierał adnotację, że budynek nie jest oddany do użytkowania. Z powyższego zapisu jednoznacznie wynika, że wnioskodawca nie posiada dokumentu potwierdzającego oddanie budynku do użytkowania, w którym wnioskowane jest wyodrębnienie samodzielnego lokalu, tj. zawiadomienia lub decyzji o przyjęciu do użytkowania wydanej przez właściwy organ nadzoru budowlanego.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu mieszkalnego (art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali) może nastąpić po dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym lokal ten jest usytuowany. Zaznaczył, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych. Pojęcie zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych w znaczeniu tego przepisu może być spełnione w odniesieniu do lokalu mieszkalnego wówczas, gdy udzielone zostało zezwolenie na użytkowanie budynku, w którym lokal ten jest usytuowany. Ponadto, zgodnie z definicją zawartą w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie § 3 pkt 9, poprzez pojęcie "mieszkanie " należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych mający odrębne wejście wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Będący w trakcie budowy budynek nieposiadający pozwolenia na użytkowanie lub zaświadczenia o przyjęciu do użytkowania nie spełnia wymagań powołanego przepisu w zakresie umożliwiającym stały pobyt ludzi, a tym samym lokali mieszkalnych, które się w nim znajdują.

W przedmiotowej sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych organ odmawia zatem wydania zaświadczenia o żądanej treści z uwagi na brak dokumentu potwierdzającego przyjęcie do użytkowania przedmiotowego budynku jednorodzinnego przy ul. [....] w miejscowości Z.

Wnosząc w terminie zażalenie na postanowienie Starosty [....] z dnia 26 października 2011r., znak [....] , [....] w K. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego.

Powołując stosowne orzecznictwo, skarżąca podjęła polemikę z zasadnością motywów dotyczących odmowy wydania żądanego zaświadczenie wywodząc, że pozwolenie na użytkowanie budynku nie jest warunkiem dla uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego nie ma znaczenia dla stosunków własnościowych. Przesądza tylko o tym, że z technicznego punktu widzenia przeprowadzone roboty budowlane można zaakceptować.

Skarżąca poddała w wątpliwość powołanie się przez organ na orzeczenie oparte na stanie faktycznym, w którym zostały dokonane czynności dowodowe w sprawie, a mianowicie oględziny inwestycji, wynik których był sprzeczny z załączoną dokumentacją. W niniejszym postępowaniu w żaden sposób nie zweryfikowano dołączonej dokumentacji, a jedynie stwierdzono, iż obiekt nie został oddany do użytkowania, co jednoznacznie zdaniem organu przesadziło o odmowie wydania zaświadczenia. Trudno zatem uznać, że teza z powołanego wyroku może znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Akcentowała również, że wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nie stanowi potwierdzenia możliwości mieszkania w danym lokalu bez dokonywania jakichkolwiek dodatkowych czynności prawnych lub faktycznych, ale jedynie potwierdzenie, że lokal ten może stanowić odrębny przedmiot własności i odrębny od budynku przedmiot obrotu. w związku z tym ustalenie, że do zamieszkania w przedmiotowym lokalu konieczne będzie jeszcze uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku absolutnie nie stanowi przeszkody do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu.

Z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów jednoznacznie wynika, że lokal nr 1 jest wydzielonym trwałymi ścianami zespołem izb przeznaczonych na pobyt ludzi. Nie ulega również wątpliwości, że lokal ten wraz z pomieszczeniami przynależnymi będzie mógł służyć jego przyszłym właścicielom/najemcom do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. W tym stanie rzeczy należy uznać, że spełnione zostały wszystkie przewidziane przepisem art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali przesłanki uznania wnioskowanego lokalu za samodzielny lokal mieszkalny. Odmowę wydania zaświadczenia stwierdzającego tę okoliczność jest całkowicie bezpodstawna.

Zdaniem skarżącej, zupełnie niezrozumiałe jest odwoływanie się przez organ do definicji mieszkania zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Skoro bowiem ustawa o własności lokali precyzyjnie określa warunki uznania lokalu za samodzielny lokal mieszkalny, to brak jest podstaw do uzupełniania tych warunków o dodatkowe kryteria przewidziane w innych przepisach.

Skarżąca wskazywała także, że uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia nie odpowiada dyspozycji art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Przepis art. 124 § 2 k.p.a. statuuje obowiązek zamieszczenia w postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Nadto zarzucała, że wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie narusza naczelne zasady postępowania administracyjnego gwarantujące stronie postępowania administracyjnego działanie przez organ administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy, a przede wszystkim kształtujące obowiązek wyjaśniania zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia - art. 6,7,11 k.p.a.

Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 8 lutego 2012 r., znak [....] , na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j.: Dz. U. 2000 r. Nr 80, poz. 903) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 oraz art. 217 § 2 pkt 1 i art. 219 k.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

Orzekając w ten sposób podało, że zaświadczenie nie jest decyzją administracyjną. Nie tworzy ono nowych stosunków prawnych, nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach. Nie jest to wiec postępowanie w sprawie, do którego mają w pełni zastosowanie przepisy k.p.a. (np. odnośnie zawieszenia postępowania ), brak bowiem w przepisie art. 217 k.p.a. i nast. regulacji pozwalającej na odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. Organy administracji publicznej wydają zaświadczenie, gdy należy potwierdzić określony stan faktyczny lub prawny ustalony na podstawie wcześniejszych czynności procesowych. Zaświadczenie jest więc swego rodzaju potwierdzeniem pewnego stanu prawnego lub faktycznego wedle danych posiadanych przez organ administracji na dzień wydania zaświadczenia, stąd w doktrynie zaświadczenie nazywa się też "aktem potwierdzającym". Charakter zaświadczenia powoduje, iż strona może żądać wydania zaświadczenia wielokrotnie, wtedy gdy wystąpią przesłanki z art. 217 § 2 k.p.a., tj. gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub jest to uzasadnione jej interesem prawnym. Dotyczy to także sytuacji, gdy w sprawie o wydanie zaświadczenia wydano ostateczne i prawomocne postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Wówczas w sytuacji, gdy zmienił się stan faktyczny lub prawny, albo pojawiły się nowe okoliczności strona może wystąpić o jego wydanie.

W sytuacji, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa ( art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), to dana ustawa, w której zamieszczono przepis prawa nakładający na organ administracji publicznej obowiązek urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego - normuje kwestie dotyczące postępowania poprzedzającego wydanie zaświadczenia, w tym rodzaje dokumentów, na podstawie których wydaje się zaświadczenie.

Na gruncie niniejszej sprawy takim przepisem, w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., jest art. 2 ustawy o własności lokali.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali, samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, mogą stanowić odrębne nieruchomości. Pojęcie samodzielności lokali mieszkalnych zdefiniowane zostało w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych.

W doktrynie oraz orzecznictwie podkreśla się, że lokal samodzielny to lokal spełniający odpowiednie wymagania budowlano-techniczne oraz taki lokal, który funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu i z którego można korzystać bez konieczności korzystania z innego samodzielnego lokalu.

Z przepisów ustawy nie wynikają wytyczne, w oparciu o jakie dokumenty może nastąpić wydanie zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali mieszkalnych lub o przeznaczeniu innym, niż mieszkalne.

Artykuł 2 ust. 5 ustawy stanowi, że lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego, a dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu. W myśl art. 2 ust. 6 ustawy, w razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, dokonuje się zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego, na koszt dotychczasowego właściciela nieruchomości, o ile strony umowy o ustanowieniu własności lokalu nie postanowiły inaczej.

Powyższe przepisy dotyczą wymogów dokumentacji na potrzeby aktów ustanawiających odrębną własność lokalu, a nie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. W orzecznictwie wskazuje się jednak, że de legę lata dotyczyć mogą również postępowania toczącego się na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy.

Przedmiotem prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania było wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu o nr [....] znajdującego się w budynku przy ulicy [....] , na działce [....] w miejscowości Z. , gmina . Z. , na wniosek złożony w dniu 18 października 2011 r. przez [....] Spółka Komandytowa w Krakowie . Istotnie, jak podniesiono to w zażaleniu, organ pierwszej instancji uzasadniając odmowę wydania żądanego zaświadczenia oparł się na braku posiadania przez wnioskodawcę potwierdzenia o dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym znajduje się przedmiotowy lokal bez odniesienia się do jakichkolwiek innych dokumentów. Jednakże, co jest także bezsporne, (potwierdzone zastało to bowiem zarówno przez organ i instancji, jak i wnioskodawcę w złożonym zażaleniu) dokumentu potwierdzającego dopuszczenie do użytkowania budynku przy ulicy [....] na działce [....] w miejscowości Z. , gmina Z. , wnioskodawca nie posiada. Brak zaś takiego dokumentu uniemożliwia wydanie zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści.

Zaświadczenie o samodzielności lokalu może być wydane odnośnie lokali w budynku, który w świetle prawa już istnieje. Lokalami legalnie istniejącymi w świetle prawa są lokale w budynkach, co do których organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j.Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przyjął zawiadomienie inwestora o zakończeniu budowy z dołączoną dokumentacją budowlaną określoną w art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego i nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji, albo jeżeli w przypadkach określonych w art. 55 Prawa budowlanego organ ten na wniosek inwestora wydał pozwolenie na użytkowanie budynku. Wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [....] przy ul. [....] w miejscowości Z. przez Starostę [....] jako organ administracji architektoniczno-budowlanej lub przez upoważnionych pracowników nie może nastąpić na podstawie przedłożonej inwentaryzacji budowlanej budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na działce nr [....] w Z. Zaświadczenie o samodzielności lokalu w wybudowanym budynku musi być zatem oparte na posiadanej przez Starostę K. dokumentacji budowlanej budynku, którego budowa została legalnie zakończona, tj. na dokumentacji związanej bądź ze zgłoszeniem inwestora o zakończeniu budowy, przyjętym bez sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego albo na dokumentacji związanej z wydanym pozwoleniem organu nadzoru budowlanego na użytkowanie budynku. Zaświadczenie w ogólności nie jest rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Zaświadczenia nie wydaje się na podstawie postępowania dowodowego na ogólnych zasadach Działu II k.p.a., lecz na podstawie przepisów Działu VII k.p.a. Zaświadczenie jest tylko aktem wiedzy organu wynikającej z posiadanych dokumentów. Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem urzędowym potwierdzającym te dane, jakie wynikają z dokumentacji dotyczącej legalnie zakończonej budowy. Wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali przed legalnym zakończeniem budowy budynku może prowadzić do komplikacji prawnych i procesów sądowych w sprawach o unieważnienie aktów notarialnych, jakie sporządzono by na podstawie przedwcześnie wydanych zaświadczeń i do innych procesów oraz do odpowiedzialności prawnej z tytułu wydania zaświadczeń przed legalnym zakończeniem budowy budynku. Z przepisu art. 2 ust. w ustawy o własności lokali wynika, że zarówno samodzielny lokal mieszkalny, jak i usługowy musi być położony w obrębie budynku nadającego się do zasiedlenia. Lokal zatem jest samodzielny, gdy służy zaspokajaniu określonych potrzeb, a tym samym musi nadawać się do użytkowania. Z tych też względów wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu będzie możliwe dopiero po zakończeniu prac budowlanych, a następnie po dopuszczeniu do jego użytkowania.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wynika, że samodzielnym lokalem może być wyłącznie lokal służący zaspokajaniu określonych potrzeb. Nie chodzi przy tym o potrzeby hipotetyczne, przyszłe, ale o potrzeby, które są zaspokajane wówczas kiedy zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy jest wydawane. Zaświadczenie nie może przecież potwierdzać czegoś, co nie istnieje. Lokal może służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych bądź innych wówczas kiedy inwestor uczyni zadość wymogom przewidzianym przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w szczególności jej art. 54 i 55. W przypadku ich niespełnienia zaspokajanie w nim jakichkolwiek potrzeb będzie miało charakter nielegalny, co oznacza, że lokal nie będzie mógł być uznany za spełniający wszystkie wymagania, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. W konsekwencji będzie to prowadziło do niemożliwości wydania zaświadczenia potwierdzającego istnienie okoliczności zgoła odmiennych, a więc zgodnych z prawem.

W myśl art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, aby dany lokal mógł być samodzielnym lokalem mieszkalnym, powinien on nadawać się do stałego pobytu ludzi. O tym zaś, kiedy nowo wybudowany lokal spełnia ten wymóg, decydują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przede wszystkim zawarte w Rozdziale 5 Prawa budowlanego. Istotną przy tym okolicznością jest, że z zawartej w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali legalnej definicji "samodzielnego lokalu mieszkalnego" wynika, iż samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Pojęcie "służenia zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych" w znaczeniu tego przepisu może być spełnione w odniesieniu do lokalu mieszkalnego tylko wówczas, gdy udzielone zostało zezwolenie na użytkowanie budynku, w którym lokal ten jest usytuowany, stąd wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu mieszkalnego (art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali) może nastąpić po dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym lokal ten jest usytuowany.

W postępowaniu o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu organy nie rozstrzygają o możliwości użytkowania tego lokalu, czy też o legalności budowy, jednak żeby wydać zaświadczenie organ musi wykazać, że lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a do tego konieczne jest stwierdzenie, że budynek, w którym lokal ten się znajduje, został oddany do użytkowania. Ponieważ w przedmiotowej sprawie warunku tego nie dopełniono - wnioskodawca bowiem nie wykazał, a co więcej kwestionuje obowiązek przedłożenia takiego dokumentu potwierdzającego, że budynek, w którym lokal ten się znajduje, został oddany do użytkowania - utrzymano zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w mocy.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazało, że powołane w nim wyroki prezentują stanowisko pozostające w sprzeczności z wyżej prezentowanym przez Kolegium oraz wskazywanym uprzednio odmiennym orzecznictwem.

Zarzut braku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jest chybiony, zawiera ono bowiem odwołanie się do stanu faktycznego, jak i prawnego sprawy.

Wnosząc w terminie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lutego 2012 r., znak [....] , [....] Spółka Komandytowa w Krakowie domagała się jego uchylenia o uchylenia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

Skarżąca zarzucała naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego, a to : art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że według tego przepisu za samodzielny może być uznany wyłącznie lokal znajdujący się w budynku oddanym do użytkowania; art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przekonującego wyjaśnienia podstaw wydanego rozstrzygnięcia.

Skarżąca cytując art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności podkreślała, iż z przedmiotowego przepisu absolutnie nie wynika, że warunkiem uznania lokalu mieszkalnego za samodzielny jest oddanie budynku do użytkowania. Stwierdzanie samodzielności lokalu mieszkalnego oraz oddanie do użytkowania budynku, w którym ten lokal się znajduje, to dwa całkowicie odrębne od siebie postępowania uregulowane w różnych ustawach. Żaden przepis prawa nie pozwala na łączenie tych kwestii i uzależnienie możliwości wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu od wyniku postępowania w sprawie oddaniu budynku do użytkowania. Oddanie budynku do użytkowania nie jest również jedynym sposobem na wykazanie spełnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, gdyż przesłankę samodzielności lokalu można wykazywać za pomocą wszelkich środków dowodowych stosownie do przepisów art. 7 i 77 k.p.a., w tym za pomocą inwentaryzacji budowlanej potwierdzającej realizację lokalu. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie podnosi się, że pozwolenie na użytkowanie budynku nie jest warunkiem dla uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego nie ma znaczenia dla stosunków własnościowych. Przesądza tylko o tym, że z technicznego punktu widzenia przeprowadzone roboty budowlane można zaakceptować. Udzielenie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie przesądza więc o własności lokali i nie ma wpływu na ustalenie tego prawa

Wydanie przez starostę zaświadczenia o samodzielności lokalu nie stanowi potwierdzenia możliwości mieszkania w danym lokalu bez dokonywania jakichkolwiek dodatkowych czynności prawnych lub faktycznych, ale jedynie potwierdzenie, że lokal ten może stanowić odrębny przedmiot własności i odrębny od budynku przedmiot obrotu. W związku z tym ustalenie, że do zamieszkania w przedmiotowym lokalu konieczne będzie jeszcze uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku absolutnie nie stanowi przeszkody do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu.

Nadto wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali położonych w budynku, który nie został jeszcze dopuszczony do użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej, daje jedynie możliwość podjęcia wcześniejszych działań przygotowawczych związanych z koniecznością wyodrębnienia w przyszłości własności takich lokali. Nie wiąże się z tym natomiast niebezpieczeństwo oddawania lokali do użytkowania przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie budynku, bowiem w takim przypadku inwestor budowlany narażałby się na odpowiedzialność w postaci kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.

Z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów jednoznacznie wynika, że lokal jest wydzielonym trwałymi ścianami zespołem izb przeznaczonych na pobyt ludzi. Nie ulega również wątpliwości, że lokal ten wraz z pomieszczeniami przynależnymi będzie mógł służyć jego przyszłym właścicielom/najemcom do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. W tym stanie rzeczy należy uznać, że spełnione zostały wszystkie przewidziane przepisem art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali przesłanki uznania wnioskowanego lokalu za samodzielny lokal mieszkalny. Odmowę wydania zaświadczenia stwierdzającego tę okoliczność należy zatem uznać za całkowicie bezpodstawną.

Bezpodstawne jest odwoływanie się przez organy obu instancji do definicji mieszkania zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Skoro bowiem ustawa o własności lokali precyzyjnie określa warunki uznania lokalu za samodzielny lokal mieszkalny, to brak jest podstaw do uzupełniania tych warunków o dodatkowe kryteria przewidziane w innych przepisach. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali zawiera bowiem pełną definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego obowiązującą dla celów tej ustawy, z czego wynika, że organy orzekające w sprawie nie mogą odwoływać się przy jej rozstrzygnięciu do innych przepisów prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 poz. 270 – dalej p.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowanego rozstrzygnięcia.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednol. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt. 1, art. 141, art. 144, art. 217 § 1 i 2 i art. 219 k.p.a. Niewątpliwie sprawa o stwierdzenie spełnienia przez lokal mieszkalny lub lokal o innym przeznaczeniu wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, prowadzona z wniosku podmiotu zainteresowanego uzyskaniem potwierdzenia samodzielności lokalu ma charakter administracyjny i mają do niej zastosowanie przepisy z działu VII k.p.a.

Artykuł 217 § 2 k.p.a. stanowi o sytuacjach, w których organ zobowiązany jest wydawać zaświadczenie. Zgodnie z tym przepisem zaświadczenie wydaje się jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) oraz gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2).

Z akt sprawy wynika, że skarżąca jest właścicielką działki nr [....] w Z. , co oznacza, że była legitymowana do wnioskowania o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu znajdującego się w budynku na działce nr [....] w Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela stanowisko organów administracji publicznej wyrażone w uzasadnieniach postanowień wydanych w przedmiotowej sprawie. Dla oceny samodzielności lokalu istotne znaczenie ma kwestia oddania do użytkowania obiektu, w którym znajduje się ten lokal (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., I OSK 646/11, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie niniejszej sprawy wystarczającą przesłanką odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego, że lokal nr [....] położony w budynku przy ul. [....] na działce [....] w miejscowości Z. , gmina Z. jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, jest fakt nieposiadania przez wnioskodawcę dokumentu potwierdzającego oddanie budynku do użytkowania.

Należy bowiem stwierdzić, że norma zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wskazuje na przesłankę funkcjonalną kwalifikowania jako samodzielnego lokalu mieszkalnego lub o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Samodzielnym lokalem jest wydzielona trwałymi ścianami izba czy zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami przynależnymi służą zaspokojeniu ich potrzeb mieszkaniowych lub innych niż mieszkalne (w przypadku lokali przeznaczonych na cele inne niż mieszkalne). Zatem, poza wydzieleniem trwałymi ścianami w obrębie budynku, lokal samodzielny (izba lub zespół izb) ma mieć cechy korespondujące z jego przeznaczeniem. Analiza normatywna treści postanowień art. 2 ust. 2 prowadzi do rezultatu wskazującego, że ustawodawca wyraźnie powiązał w konstrukcji tego przepisu pewien stan techniczny budynku, w którym znajdują się lokale z ich przeznaczeniem, czyli funkcją, którą mają spełniać w sposób docelowy, polegającą na zaspokojeniu potrzeb osób korzystających z lokali. Tylko taki lokal zapewnia cel wskazany w ustawie, jakim jest samodzielność lokalu. Te normatywne właściwości architektoniczno-funkcjonalne lokalu determinują ocenę jego samodzielności. Od ich spełnienia zależy to, czy możliwe będzie ustanowienie w budynku odrębnej własności lokalu (mieszkalnego czy użytkowego). Stwierdzenie spełnienia wymagań techniczno-budowlanych jest czynnością materialno-techniczną, która charakteryzuje się szczególną specyfiką. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 2/09 (ONSAiWSA 2009/5/83), "zaświadczenie wydawane przez starostę, mimo że polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów" – odmiennie, niż wynika to z art. 218 § 1 k.p.a. – opiera się najczęściej na określeniu stanu samodzielności lokalu nie na podstawie materiałów znajdujących się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia (dokumenty typu rzut kondygnacji z wyszczególnieniem lokalu, odnośnie do którego ma zostać wydane zaświadczenie o jego samodzielności, inwentaryzacja architektoniczno-budowlana w przypadku braku dokumentacji technicznej)".

Okoliczność, że budynek nie został oddany do użytkowania ma w sprawie istotne znaczenie, gdyż w trakcie procesu budowlanego realizacja projektu budowlanego może podlegać zmianom i przekształceniom, a pomieszczenia, które według zatwierdzonego projektu spełniają przesłanki samodzielności - wcale nie muszą ich spełniać po zakończeniu tego procesu, co jest przeszkodą ustanowienia odrębnej własności lokalu, a ponadto nie można przyjąć, że wydzielenie tego lokalu jest zgodne z warunkami pozwolenia na budowę. W wypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy, jak też udzielenia pozwolenia na użytkowanie, inwestor zobowiązany jest do dołączenia szeregu dokumentów wymienionych w art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, których ocena oddziałuje z kolei na ocenę samodzielności lokalu. Wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu może nastąpić więc po dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym lokal ten jest usytuowany (wyrok NSA oz. w Lublinie z dnia 3 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 393/00, ONSA 2003/3/102, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r. , VII SA/Wa 1991/09, Lex 554257). Podnieść przy tym należy, że przedłożenie przez wnioskodawcę pozwolenia na użytkowanie nie jest potrzebne do stwierdzenia, czy lokal może się nadawać do użytkowania (co w istocie jest kwestią odrębną), lecz dla ustalenia jaki jest rzeczywisty, aktualny stan faktyczny lub prawny lokalu mający podlegać urzędowemu potwierdzeniu. Zaświadczenie dotyczy stanu aktualnie istniejącego, gdyż nie można potwierdzać czegoś, co nie istnieje, a zatem organy powinny czuwać nad tym, aby taki aktualny stan potwierdzać w drodze wydawanych przez siebie zaświadczeń. Pozwolenie na użytkowanie obiektu pozwala na poczynienie ustaleń, czy lokal jest lokalem samodzielnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, tj. m.in., czy służy (a zatem czy taka jest jego funkcja) zaspokojeniu potrzeb zgodnie z przeznaczeniem tego lokalu.

Niewątpliwie zatem, aby wydać zaświadczenie o samodzielności lokalu organ najpierw musi wiedzieć, że lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a dopiero w następnej kolejności zbadać, czy jest on "samodzielny". Do czasu uzyskania zezwolenia na użytkowanie budynku nie jest zatem możliwe zaspokojenie potrzeb, którym ten lokal ma służyć. Nie chodzi bowiem o potrzeby hipotetyczne, przyszłe, ale o potrzeby, które są zaspokajane, kiedy jest wydawane zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Z tego przepisu wynika, że zarówno samodzielny lokal mieszkalny, jak i usługowy musi być położony w obrębie budynku nadającego się do zasiedlenia. Dopiero gdy lokal służy zaspokojeniu określonych potrzeb, a tym samym nadaje się do użytkowania można stwierdzić, czy jest on samodzielny, czy też nie. Z tych też względów wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu będzie możliwe dopiero po zakończeniu prac budowlanych, a następnie po dopuszczeniu do jego użytkowania. Ten pogląd został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2010 r., I OSK 1196/09 (Lex 559348), w którym stwierdzono, że: "lokal może służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych bądź innych wówczas kiedy inwestor uczyni zadość wymogom przewidzianym przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.),

a w szczególności jej art. 54 i 55. w przypadku ich niespełnienia zaspokajanie w nim jakichkolwiek potrzeb będzie miało charakter nielegalny co oznacza, iż lokal nie będzie mógł być uznany za spełniający wszystkie wymagania, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. W konsekwencji będzie to prowadziło do niemożliwości wydania zaświadczenia potwierdzającego istnienie okoliczności zgoła odmiennych a wiec zgodnych z prawem".

Uwzględniając powyższe słusznie uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , że zaświadczenie o samodzielności lokalu może być wydane odnośnie do lokali w budynku, który w świetle prawa już istnieje, a lokalami legalnie istniejącymi w świetle prawa są lokale w budynkach, co do których organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm. albo wcześniej obowiązującymi regulacjami, w zależności od stanu faktycznego), przyjął zawiadomienie inwestora o zakończeniu budowy z dołączoną dokumentacją budowlaną określoną w art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego i organ nadzoru budowlanego nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji, albo jeżeli w przypadkach określonych w art. 55 Prawa budowlanego organ ten na wniosek inwestora wydał pozwolenie na użytkowanie budynku.

Zaprezentowana wyżej wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wynika również z treści art. 9 ust. 1 powyższej ustawy, który stanowi, że odrębną własność lokali można ustanowić m.in. "po zakończeniu budowy", jak również z treści art. 2 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym odrębną nieruchomość może stanowić m.in. samodzielny lokal mieszkalny. .

Prawidłowo przyjęło także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , że w ustalonym stanie faktycznym zbędnym było czynienie dalszych szczegółowych rozważań w przedmiocie samodzielności lokalu objętego wnioskiem. Istotne w sprawie okoliczności rozważono zaś wszechstronnie.

Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów z zakresu prawa materialnego, ani żadnych przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.