Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 519/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3,  art. 11,  art. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis – spr. Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. R. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 30 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obrębu W. dla jednostki urbanistycznej A oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. R. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 30 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zachodniej części obrębu W.

Rada Gminy M. uchwałą z dnia 27 maja 2011 r. nr [...] nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Zaskarżanej uchwale zarzucił naruszenie art. 11 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niezachowanie procedury informowania mieszkańców miejscowości, której dotyczy uchwała o do sporządzania studium, w szczególności przez nie obwieszczenie w sposób przyjęty w danej miejscowości o tym fakcie, ponieważ brak było takiej w miejscowości W. w sytuacji, gdy ustawa nakłada obowiązek ogłaszania w trojaki sposób - w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium i w konsekwencji pozbawienie skarżącego prawa do składania swoich uwag do projektu studium, co z uwagi na strukturalną budowę procesu planowania przestrzennego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozbawiło go do jakiegokolwiek wpływu czy choćby prawa do wyrażenia swojego sprzeciwu na ukształtowanie sposobu wykonywania jego prawa własności; art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak ustosunkowania czy wręcz zlekceważenie pisemnych uwag skarżącego do projektu planu zagospodarowania terenu pominięcie w sytuacji, gdy ustawa nakłada obowiązek rozpatrzenia tych uwag; art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nie uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności skarżącego, a w konsekwencji naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju przy opracowywaniu planu miejscowego przez nie wyważenie przez organ wartości podlegających konstytucyjnej zasadzie ochrony prawa własności i wybór takich rozwiązań, by z jednej strony uwzględniały konieczność ochrony interesu ogółu społeczeństwa, a z drugiej ważnego indywidualnego interesu, w szczególności przez wprowadzenie funkcji danego terenu kolidującej z funkcją dominującą.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej uchwały Rady Gminy M. w zachodniej części obrębu W. dla jednostki urbanistycznej A, w którym dla działek [...], [...][...][...] w obrębie W. w gminie M. ustanowiono, że teren jest przeznaczony jako 1 U - zabudowa usługowa, za zasądzeniem od strony przeciwnej kosztów postępowania.

Na uzasadnienie skargi strona podała, że kwestionowaną uchwałą ustanowiono, że teren jest przeznaczony jako 1 U - zabudowa usługowa w sytuacji gdy pozostająca w obrocie prawnym i mająca walor ostateczności decyzja z dnia 16 lipca 2009 r. nr [...] o warunkach zabudowy ustaliła dla tej działki zabudowy i zagospodarowania terenu na zabudowę jednorodzinną.

Wójt Gminy M. pismem z dnia 6 czerwca 2011 r. wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a miejscowy plan jest zgodny ze studium. Skarżący nie zgadza się tym stanowiskiem i podniósł, że w toku działań zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczono się szeregu nieprawidłowości bezpośrednio wpływających na prawidłowość procesu planistycznego w gminie.

Jako podstawowy zarzut skarga wskazuje na fakt rażącego naruszenia art. 11 pkt 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez naruszenie procedury informowania mieszkańców miejscowości, której dotyczy uchwała o przystąpieniu do sporządzania studium, w szczególności przez nie obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o tym fakcie, ponieważ brak było takiej informacji w miejscowości W. w sytuacji, gdy ustawa nakłada obowiązek ogłaszania w trojaki sposób w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium i w konsekwencji pozbawienie skarżącego prawa do składania swoich uwag do projektu studium, co z uwagi na strukturalną budowę procesu planowania przestrzennego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozbawiło go prawa do jakiegokolwiek wpływu, czy choćby prawa do wyrażenia swojego sprzeciwu na ukształtowanie sposobu wykonywania jego prawa własności.

Skarżący podnosi, że z normy tej wypływa jednoznaczny obowiązek informowania o przystąpieniu do sporządzania studium. Ustawa nie daje właściwemu organowi możliwości niejako wyboru sposobu wykonania tego obowiązku, precyzyjnie wskazuje na konieczność posłużenia się prasą miejscową, formą obwieszczenia o tym fakcie, a także poinformowaniem o tym w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Nie zachowanie zatem którejkolwiek z form prowadzi do naruszenia normy art. 11 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i sytuacji, w której strona w istocie pozbawiona jest możliwości udziału w postępowaniu planistycznym.

Skoro bowiem ustawa daje gwarancję możliwości zapoznania się z uchwałą o przystąpieniu do sporządzania studium przez powzięcie informacji w formie zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości, to nie można postawić tezy, że w braku takiego poinformowania w formie zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości strona mogła powziąć informację z innych źródeł i posiadała wiedzę na ten temat.

Z jasno określającego tę gwarancję przepisu art. 11 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost wynika, że jest to obowiązek organu, a nie sfera uznania administracyjnego, w której decydowałby on o formie i sposobie upowszechnienia tej informacji. Zaniechanie organu w tym zakresie pociągnęło za sobą doniosłe konsekwencje w sferze uprawnień skarżącego i doprowadziło do naruszenia jego własności.

Skarga podnosi, że zawinione przez organ zaniechanie doprowadziło do pozbawienia skarżącego prawa do składania swoich uwag do projektu studium, co z uwagi na strukturalną procesu planowania pozbawiło go prawa do jakiegokolwiek wpływu czy choćby prawa do wyrażenia swojego sprzeciwu na ukształtowanie sposobu wykonywania jego prawa własności zakresie objętym studium.

Opisana okoliczność ma (zdaniem strony) doniosłe znaczenie dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, albowiem organ kwestionuje możliwość dokonania zmiany uchwały w zakresie miejscowego planu zagospodarowania z uwagi na treść art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tym samym skarżący podnosi, że postawa przyjęta przez organ wskazuje, w jego ocenie, na okoliczność, że nie tylko już na etapie studium nie został on w należyty i wymagany sposób poinformowany o przystąpieniu do sporządzania studium, lecz również fakt ten nie miał charakteru li tylko zaniedbania. W odczuciu tym może utwierdzać okoliczność, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanych w skardze działek trwało od listopada 2007 r. do lipca 2009 r., w tym przez okres 12 miesięcy było ono zawieszone, co w sposób istotny miało wpływ na nie uzyskanie przez skarżącego prawomocnej decyzji pozwoleniu na budowę. Nie można zatem wykluczyć tezy o zamierzeniu pozbawieniu skarżącego prawa do choćby nabycia wiedzy o przystąpieniu do prac nad studium i w konsekwencji ewentualnego kierowania przez niego uwag do tego studium.

Wykazane naruszenie obciąża bezpośrednio zaskarżaną uchwałę, ponieważ wadliwe studium (z uwagi na braki wskazane wcześniej) zostało zaakceptowane w tej uchwale, co więcej organ nie tylko naruszył w tym zakresie prawo strony do wyrażenia swojego sprzeciwu w zakresie zmian przeznaczenia terenu w samym studium, ale również nawet na etapie uwag do przystąpienia do sporządzania planu zignorował prawnie ukształtowany obowiązek wynikający z art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to obowiązek rozpatrzenia uwag do projektu w terminie wskazanym w ustawie.

Skarżący kierował do organu uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie uzyskał on jakiegokolwiek stanowiska w tej kwestii.

Strona podnosi, że ograniczenie właściciela w prawie do korzystania z nieruchomości powinno być wyraźnie uzasadnione (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 2008 r., sygn. akt SA/Kr 648/07). Dlatego też powstała sytuacja jest dla skarżącego niezrozumiała i krzywdząca, ponieważ: ,.w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności. Obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w którym wnioski obywateli są załatwiane poza taką procedurą i w formach jej nie znanych. Powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa obywateli do ochrony swych uprawnień przed administracji publicznej i przed sądami" (szerzej na ten temat: por. wyrok NSA z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93).

Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie "samodzielność planistyczna gminy nie oznacza nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Władza ta w demokratycznym państwie prawa doznaje ograniczeń przewidzianych prawem" (szerzej: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 września 2006 r., II SA/Wr 604/05). Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tymi konstytucyjnymi granicami działania są także związane wspólnoty samorządowe i ich organy. Przekroczenie tych granic stanowi naruszenie prawa. W przypadku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania swoboda gminy jest ograniczona przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niejako podwójnie, a mianowicie plan ów jest uchwalany w wyniku przeprowadzonej określonymi przepisami tej ustawy wysoce sformalizowanej procedury (art. 6 i 18 ustawy), a ponadto treść planu zagospodarowania przestrzennego, który aktem prawa miejscowego, powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach (materialnego).

W szczególności wskazać należy na fakt, że art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy nakazuje uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym określonych wymagań i "walorów", w prawa własności.

Jak to już wskazano ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szczegółowo określa procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wprowadzania zmian do tego planu. Przestrzeganie etapów stanowienia planu stanowi gwarancję dla podmiotów uczestniczących w postępowaniu planistycznym, że ich wnioski będą rozpatrzone.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że "każde naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów tak w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania jak i w procesie wprowadzania zmian do tegoż planu, pociąga za sobą nieważność uchwały" (tak: uzasadnienie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 7 września 2006 r., II SA/Wr 604/05). Stanowisko to jest w pełni akceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 229/05, sygn. akt II OSK 230/05). Niewątpliwe jest w niniejszej sprawie, że przy podejmowaniu skarżonej uchwały nie została zachowana procedura określona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu w zakresie regulacji zawartych w skardze.

Gwarancję ochrony praw osób, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi nie tylko ustawowo określony tryb postępowania. Gwarancją taką jest przede wszystkim rzeczywista, a nie pozorna możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w planie. Niemożność wprowadzenia jakichkolwiek zmian do projektu (a ściślej zasad na jakich oparto się tworząc plan zagospodarowania przedmiotowych terenów) sprawia, że gwarantowany ustawowo tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli i wspólnoty samorządowej nie spełnił w niniejszej sprawie swej roli.

Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązanie mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Każde bowiem normowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może pociągać za sobą konsekwencje nie tylko w sferze własnościowej, lecz również w sferze dotyczącej uciążliwości życia na danym terenie.

Dalej, (zdaniem strony) w niniejszej sprawie naruszono art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nie uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności skarżącego, a w konsekwencji

naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju przy opracowywaniu planu przez nie wyważenie przez organ wartości podlegających ochronie konstytucyjnej i wybór takich rozwiązań, by z jednej strony uwzględniały konieczność ochrony interesu ogółu społeczeństwa, a z drugiej ważnego indywidualnego interesu, indywidualnego w szczególności przez wprowadzenie funkcji danego terenu kolidującej z funkcją dotychczasową lub też dominującą.

Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza między innymi "takie zagospodarowanie przestrzeni w zakresie funkcji terenu, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku, warunki korzystania z prawa własności nieruchomości. Warunki takie winny sprzyjać spokojnemu, bezkonfliktowemu wykonywaniu prawa własności i w miarę możliwości eliminować ryzyko sporów sąsiedzkich na gruncie art. 144 k.c. Wprowadzenie w planie funkcji z funkcją dotychczasową bądź wiodącą nie jest wykluczone, musi być uzasadnione szczególnymi okolicznościami przemawiającymi za jej wprowadzeniem" (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r., II SA/Gd 144/10).

Strona podnosi, że dotychczasowa zabudowa wokół działek objętych skargą jest zabudową jednorodzinną, co więcej w bezpośrednim sąsiedztwie nie ma zabudowy o charakterze usługowym. Dlatego też niejako "na siłę" i w sposób co najmniej niezrozumiały organ forsuje koncepcję zabudowy o charakterze usługowym, która prowadzić będzie nie tylko do sporów o charakterze sąsiedzkim, ale również doprowadzi do obniżenia wartości nieruchomości położonych przy tych działkach i może pociągnąć za sobą wystąpienia z roszczeniami przed sądem powszechnym z tytułu odpowiedzialności administracji za działania legalne, lecz niewątpliwe prowadzące do powstania uszczupleń o charakterze finansowym.

Zdaniem strony oczywistym jest, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 64 Konstytucji każdy ma prawo do własności. Własność podlega ochronie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Zobowiązuje to do szczególnie wnikliwego rozpatrywania wszelkich sytuacji, w których ustawa takie ograniczenie dopuszcza.

Na poparcie tej tezy skarżący przytacza tezę kolejnego wyroku WSA we Wrocławiu.

Skarżący podkreśla, że właściciele nieruchomości mogą oczekiwać, że gmina, gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań. W niniejszym przypadku brak jest jakichkolwiek dowodów na racjonalność we wskazywanym w skardze procesie planistycznym.

Jednocześnie skarga podnosi, że naruszenie zapisami planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności". Naruszenie interesu prawnego więc nie polega na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana. Rzeczą organu planistycznego jest także wytłumaczenie zainteresowanemu takiego naruszenia. Rolą zatem organu gminy było w niniejszej sprawie rozważenie czy zaproponowane rozwiązania w odniesieniu do obszaru obejmującego nieruchomości skarżącego nie jest szczególnie dla niego krzywdzące, wątpliwe w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i zachowania pewnych proporcji nakładanych ciężarów i ograniczeń praw (art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP) (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 393/06). Do takich ze strony organu jednak nie doszło. Zatem w świetle powyższych okoliczności, uznać należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego - uprawnienia, o którym stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a polegającym na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanym przez skarżącego zapisem uchwały unormowaniem a jego własną indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego.

Jedynie na marginesie skarga wskazuje, że w sytuacji nie uwzględnienia niniejszej skargi koniecznym i w pełni zasadnym stanie się wystąpienie przez M. R. wobec Gminy M. z roszczeniem o odszkodowania za poniesioną szkodę albo z roszczeniem wykupienia nieruchomości lub jej części z uwagi na fakt, że korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób, a nadto w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe po uchwaleniu wskazanego w wezwaniu miejscowego planu zagospodarowania.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały odmawiającej uwzględnienia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez ten sąd nie może zatem opierać się na takich kryteriach, jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm – zwanej dalej p.p.s.a.).

Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U Nr 80, poz. 717 z późn. zm.- zwanej dalej u.p.z.p.), zgodnie z którą nieważność aktu spowodowana być może również naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego lub istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie należy także pamiętać, że skarżącym jest osoba fizyczna, która po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa uchwałą rady gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, wniosła o jej wyeliminowanie z obrotu prawnego przez sąd wskazując na naruszenie interesu prawnego strony poprzez podjęcie uchwały o kwestionowanej treści.

Zdaniem sądu, przeprowadzona kontrola uchwały rady gminy, pod kątem naruszenia interesu prawnego strony, takiego naruszenia nie wykazała.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (w zakresie interesu prawnego skarżącego!) w pierwszej kolejności wskazać należy, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.]- zwanej dalej u.p.z.p.).

Mając na względzie wskazane kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie uznał za zasadne wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.

Zupełnym nieporozumieniem wydaje się zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 11 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany przepis określa obowiązki organu egzekutywy gminy w toku postępowania zmierzającego do uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i ma zastosowanie do tamtego postępowania. Jak wynika z petitum skargi strona kwestionuje w niej uchwałę z dnia 30 kwietnia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zachodniej części obrębu W.. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2008 r. (II OSK 1765/07, Lex 437511) "nie można podzielić poglądu, że skarga z art. 101 u.s.g. przysługuje jedynie na akt prawa miejscowego. Skarga z art. 101 u.s.g. przysługuje na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego czy też nie, o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny. Również nie sposób podzielić poglądu, że uchwała rady gminy podejmująca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej".

Wynika z tego, że skarżący (o ile wykaże naruszenie interesu prawnego) ma możliwość kwestionowania unormowań zawartych w uchwale dotyczącej studium, zaś w skardze dotyczącej uchwały o planie badanie innej uchwały nie jest możliwe.

Wbrew odmiennym twierdzeniom skargi w aktach planistycznych nie znajduje się żaden dokument, który wskazywał by na fakt, że strona skarżąca złożyła (jak twierdzi) uwagi do projektu planu. Akta te potwierdzają tezę organu zawartą w odpowiedzi na skargę, że do projektu planu żadne uwagi nie wpłynęły. W konsekwencji nie było potrzeby wszczynania i przeprowadzania procedowania w zakresie uwag do planu (vide art. 17 pkt 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W aktach planistycznych znajduje się dokument zatytułowany "wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wykaz dotyczy projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obrębu W. dla jednostki urbanistycznej A" z adnotacją, że nie wniesiono uwag. Dokument został podpisany przez Wójta Gminy M..

Zdaniem sądu skarżąca uchwała nie narusza także art. 1 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, a poprzez ten zarzut prawa własności skarżącego do nieruchomości położonej na terenie objętym planem, bowiem stosownie do treści przywołanego przepisu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: walory architektoniczne i krajobrazowe. Jest to norma o charakterze ogólnym, z której trudno wywieść naruszenie indywidualnego interesu prawnego jakiegoś podmiotu.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nie daje podstawy do wykazywania naruszenia interesu prawnego podmiotu okoliczność, że strona posiada decyzję o warunkach zabudowy dla danej działki. Wskazać bowiem wypada, że decyzja ta jest wydawana w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego dla działki mającej być zainwestowaną i wnioskodawca nie musi legitymować się tytułem prawnym do takiego terenu. Odmienna sytuacja jest wtedy, gdy strona legitymuje się decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, a takim aktem administracyjnym skarżący się nie legitymuje. Przeciwnie, w treści skargi przyznaje, że nie uzyskał takiej decyzji.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej najistotniejsze wydaje się jednak, że z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jak wyjaśnił w WSA w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie II SA/Go 493/10 w wyroku z dnia 22 września 2010 r. (LEX nr 707352)"organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. O ile naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały. Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. Odmienne od uchwalonego w obowiązującym studium ustalenie sposobu zagospodarowania terenu może nastąpić dopiero po uprzedniej zmianie odpowiednich zapisów tego studium. Nieważne są te części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które są sprzeczne z wiążącymi ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy".

Z dołączonych do akt sądowych akt administracyjnych wynika, że zgodnie z unormowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy M. (uchwała Nr [...] Rady Gminy M. z dnia 30 marca 2010 r. teren obejmujący działkę (obecnie działki) skarżącego w studium tym są przeznaczone na aktywność gospodarczą (symbol U 1) z dopuszczeniem istniejącej zabudowy mieszkaniowej już na tym terenie istniejącej.

Przy takich (niespornych) zapisach studium i będąc nimi związanym (stosownie do przytoczonego wcześniej art. 9 ust. 4 upizp) organ uchwałodawczy gminy nie mógł (nie miał prawnej możliwości), aby przeznaczyć opisane w skardze działki na inne, np. mieszkaniowe cele.

Aby zmienić przeznaczenie terenu, organ gminy musi najpierw przeprowadzić zmiany przeznaczenia gruntu w studium zmieniając unormowania tam ustanowione, a dopiero później ewentualnie "dostosować" zapisy planu do dokonanych zmian w studium.

Reasumując na podstawie art. 151 ppsa należało orzec jak na wstępie.