Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 88/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 3, art. 129 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 106 § 3, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G., D. K., M. G., T. G. i M. T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Po 430/12 w sprawie ze skargi W.G., D. K., M. G., T. G. i M. G. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 września 2012 r. (sygn. akt II SA/Po 430/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę: W. G., D. K., M. G., T. G. i M. G. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia z [...] lutego 2008 r. W. G., D. K., M. G., M. G. oraz T. G. wnieśli o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nabyte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położone w S., oznaczone (w dacie nabycia) jako działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu wniosku podali, iż aktem notarialnym z dnia [...] maja 1974 r.(Rep. [...]) A. G. sprzedała - na zasadzie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - działki nr: [...], [...] i [...] za kwotę [...] zł, płatną w terminie 3 miesięcy od dnia sporządzenia umowy sprzedaży. Przedmiotowe działki znalazły się na terenie przeznaczonym pod realizację inwestycji, w postaci przebudowy modernizacji sieci ulicznej w S., w rejonie ulicy P., związanej z budową II jezdni państwowej E-[...], zatwierdzonej decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [....] grudnia 1971 r. nr [...]. Natomiast, aktem notarialnym z dnia [...] września 1976 r. (Rep. A [...]) A. G. i S. G. sprzedali również - w trybie art. 6 w/w ustawy - działki nr: [...], za kwotę [...] zł, płatną w terminie 3 miesięcy od dnia sporządzenia umowy sprzedaży. Działki te znalazły się na terenie przeznaczonym pod realizację inwestycji w postaci parku miejskiego i parkingu w S. przy ulicy D., P. i D., zatwierdzonej decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] października 1974 r. nr [...].

Zdaniem wnioskodawców, będących następcami prawnymi sprzedawców, ustalone w/w kwoty nigdy nie zostały wypłacone ich rodzicom.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], Starosta P. – orzekając na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. - umorzył, zainicjowane pismem z dnia [...] lutego 2008 r., postępowanie, wyjaśniając jednocześnie, że działka nr [...] o pow. [...] ha (zapisana w KW nr [...]) i działka nr [...] o pow. [...] ha (zapisana w KW S. ) wchodzą obecnie w skład działki nr [...]. Działka nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] wchodzą obecnie w skład działek nr: [...] i [...], natomiast działka nr [...] o pow. [..] ha (zapisana w KW nr [...]) wchodzi obecnie w skład działki nr [...], zaś działka nr [...] o pow. [...] ha (zapisana w KW [...]) wchodzi w skład aktualnych działek [...] i [...].

Ustalono, że w Archiwum Zakładowym Sądu Rejonowego w P. nie odnaleziono informacji o złożeniu do depozytu sądowego kwot odszkodowań, wynikających z zawartych umów sprzedaży przedmiotowych działek. Ponadto, w Archiwum Państwowym w P., w Archiwum Akt Nowych w W., w Urzędzie Wojewódzkim w P. oraz w Urzędzie Miasta P. nie odnaleziono także akt administracyjnych związanych z postępowaniem dotyczącym w/w planowanych inwestycji.

W rezultacie, Starosta P. stwierdził, że art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) znajduje zastosowanie jedynie do sytuacji, gdy w decyzji o wywłaszczeniu nie orzeczono o odszkodowaniu wyłącznie w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc od dnia 1 stycznia 1998 r. Zgodnie bowiem z art. 242 tej ustawy wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. Według organu, żaden z przepisów u.g.n. nie rozszerza zakresu obowiązywania jej art. 129 ust. 5, a zatem przepis ten nie miał zastosowania do stanów faktycznych, sprzed wejścia w życie powołanej ustawy, czyli do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu, albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania.

Starosta stwierdził również, że w sprawie niewypłaconej kwoty, stanowiącej cenę sprzedaży przedmiotowych nieruchomości, dokonanej - w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - przysługuje stronie roszczenie cywilnoprawne i ewentualne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie należy do kognicji sądów powszechnych. Tym samym, postępowanie administracyjne o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, zbytą w drodze umowy cywilnoprawnej, było bezprzedmiotowe, co zobowiązywało organ do wydania decyzji umarzającej postępowanie administracyjne.

Rozpoznając ponownie sprawę w instancji odwoławczej oraz – w ramach związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Po 705/11) - Wojewoda W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach rozstrzygnięcia, organ odwoławczy przywołał treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej: "p.p.s.a." i wyjaśnił, że art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. przewidywał możliwość zawarcia umowy dotyczącej zbycia nieruchomości przeznaczonej na cel wywłaszczenia a w takim przypadku ustalenie ceny sprzedaży nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody.

Odwołując się do treści art. 129 ust. 3 pkt 5 u.g.n., organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na określenie, w zawartych umowach sprzedaży, nieruchomości ceny nabycia, nie było możliwe zastosowanie przywołanego przepisu, gdyż regulował on kwestię odszkodowania jedynie w sytuacji, gdy nie było ono w ogóle ustalone.

W ocenie Wojewody, w sprawie nie było również możliwości uwzględnienia żądania stron na podstawie art. 132 ust. 3 u.g.n. i dokonania waloryzacji odszkodowania, bowiem przepis ten dotyczy wyłącznie ustalenia odszkodowania w decyzji administracyjnej, a nie, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, w notarialnej umowie sprzedaży. W takiej sytuacji, właściwym trybem dochodzenia wszelkich roszczeń z tytułu sprzedaży nieruchomości, jest bowiem droga cywilna przed sądem powszechnym.

Ostatecznie, Wojewoda W. uznał, że organ I instancji zasadnie zastosował w sprawie art. 105 § 1 k.p.a., to jest umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 6 lutego 2008 r.

Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. W. G., D. K., M. G., T. G. i M. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi naruszenie: art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 132 ust. 3 u.g.n. a także art. 6, 8, 77 § 1 k.p.a.

Odpowiadając na skargę, Wojewoda W. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. skarżący W. G. - w imieniu własnym i jako pełnomocnik pozostałych skarżących - podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Podkreślił, że domaga się wypłaty odszkodowania, ustalonego w przeszłości w umowach i uważa, że tę sprawę powinien załatwić organ administracji, ponieważ w istocie nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, bowiem umowy te miały charakter przymusowy.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że nie była ona zasadna.

Zdaniem Sądu, podstawowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy miał fakt, że była już ona przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Po 705/11) Sąd uznał bowiem zasadność skargi Gminy S. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] i decyzję tę uchylił. Decyzją tą natomiast Wojewoda W. (rozpatrując po raz pierwszy sprawę, na skutek odwołania wniesionego od decyzji Starosty P. z dnia [...] stycznia 2011 r., którą umorzono przedmiotowe postępowanie), uchylił tę decyzję i sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Z uwagi zatem na treść art. 153 p.p.s.a., powyższy wyrok był wiążący dla Wojewody oraz dla Sądu obecnie rozpoznającego sprawę. Wiążąca moc tego wyroku oznaczała zaś, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny, tylekroć będzie on związany oceną prawną, wyrażoną w tym orzeczeniu. Ocena ta utraciła by moc wiążącą jedynie w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały, zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek, umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 22 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Po 705/11), w tym przede wszystkim, dotyczącej braku możliwości rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia [...] lutego 2008 r. w trybie administracyjnym.

W wyroku z dnia 22 listopada 2011 r. Sąd Wojewódzki uznał bowiem cywilnoprawny charakter sprawy, wszczętej w związku z wnioskiem skarżących z dnia [...] lutego 2008 r., przesądzając jednocześnie o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach, ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda W. prawidłowo orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty P. z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz uwzględniając treść art. 105 k.p.a. i 153 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo przyjął, że przepis art. 129 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. nie miał zastosowania w omawianym przypadku, bowiem przepis ten reguluje kwestię ustalenia i wypłaty odszkodowania jedynie w sytuacji, gdy nie zostało ono ustalone w związku z przejęciem nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie wywłaszczenia nieruchomości. Tym samym, skoro w umowach zawartych aktami notarialnymi z dnia [...] maja 1974 r. (Rep. A [...]) oraz z dnia [...] września 1976 r. (Rep. A [...]) ustalona została cena sprzedaży, nabywanej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, to nie było możliwości ustalenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepis art. 129 ust. 3 pkt 5 u.g.n.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie ziściły się zatem przesłanki do umorzenia postępowania prowadzonego przez organ I instancji w związku z wnioskiem skarżących z dnia 6 lutego 2008 r., gdyż roszczenia, związane z wykonaniem tych umów, miały niewątpliwie charakter cywilnoprawny.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, W. G., D. K., M. G., T. G. i M. G. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie przepisów:

1) postępowania, albowiem mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów celem ustalenia, czy rodzicom skarżących - ewentualnie ich następcom prawnym - zostały wypłacone kwoty za wywłaszczenie nieruchomości, wynikające z umów zawartych w formie aktów notarialnych, gdyż było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności niniejszej sprawy,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na braku odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w uzasadnieniu wyroku, a dotyczących tego, że skarżący podnosili, iż ich

rodzicom nie zostały wypłacone kwoty za wywłaszczenie nieruchomości, wynikające z umów zawartych w formie aktów notarialnych;

2) prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 132 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że przepis ten może dotyczyć jedynie waloryzacji odszkodowań ustalonych w decyzji administracyjnej, natomiast bezwzględnie nie może on dotyczyć sytuacji, w której zawarto umowę sprzedaży nieruchomości - w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości,

b) art. 132 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i brak przyjęcia, że skarżący wystąpili z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania administracyjnego nie tylko w celu ustalenia odszkodowania - w trybie art. 129

ust. 5 pkt 3 u.g.n. - ale także w celu wypłaty odszkodowania w trybie art. 132 ust. 3 u.g.n., przy założeniu, że nie zostało ono nigdy wypłacone ani rodzicom skarżących, ani ich następcom prawnym,

c) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w zw. z art. 132 ust. 3 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie skutkujące brakiem przyjęcia, że w niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło za odszkodowaniem i, że w związku z tym, do ustalonej w aktach notarialnych ceny nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa znajdzie zastosowanie tryb administracyjny przewidziany w przepisie art. 132 ust. 3 u.g.n.,

d) art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (dalej jako: Konstytucja RP) w zw. z art. 132 ust. 3 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i brak uznania, że w rzeczywistości prawnej występującej pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przejmowanie gruntów na rzecz Skarbu Państwa - mających służyć realizacji inwestycji publicznych - następowało w istocie w procedurze wywłaszczenia i że w związku z tym skarżącym powinny zostać wypłacone zwaloryzowane kwoty odszkodowania, wynikające z umów zawartych w formie aktów notarialnych.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, twierdzono, że Sąd I instancji naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. w ten sposób, że nie przeprowadził uzupełniającego dowodu z dokumentów na okoliczność tego, czy rodzicom skarżących - ewentualnie ich następcom prawnym - zostały wypłacone kwoty za wywłaszczenie nieruchomości, wynikające z umów zawartych w formie aktów notarialnych. Skarżący podnosili bowiem, na etapie postępowania administracyjnego, iż ich rodzicom nie zostały wypłacone kwoty za wywłaszczenie nieruchomości, w tej sytuacji zatem, Sąd winien taki dowód przeprowadzić.

Podnoszono także, iż sąd administracyjny był zobowiązany odzwierciedlić w uzasadnieniu wyroku wszystkie zarzuty zawarte w skardze a tego nie uczynił, bo nie odzwierciedlił w uzasadnieniu wyroku tych zarzutów skargi, które się odnosiły do okoliczności braku wypłaty jakiegokolwiek odszkodowania dla rodziców skarżących (art.141 § 4 p.p.s.a.).

Ponadto, autor skargi kasacyjnej zwracał uwagę, że skarżący wystąpili o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w celu ustalenia oraz ewentualnej wypłaty odszkodowania za wywłaszczone ich rodzicom nieruchomości. Wniosek ten - wbrew poglądom organów administracji publicznej i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu - nie obejmował li tylko żądania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., lecz także zawierał w sobie żądanie, znajdujące swoje oparcie w przepisie art. 132 ust. 3 u.g.n. Taki zamiar w ich żądaniach wynikał z treści wniosku, jak i pisma z dnia [...] kwietnia 2008 r., w których informowali, iż nic nie jest im wiadome na temat tego, czy ich rodzicom zostały wypłacone kwoty odszkodowań, wskazanych w umowach zawartych w formie aktów notarialnych.

Oceniając przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., autor skargi kasacyjnej akcentował, że ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w tym przypadku w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody i, jeśli nie doszło do przekazania na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej, to - w świetle rozdziału 3 ustawy - dochodziło do postępowania wywłaszczeniowego.

Skarżący podnosili, iż w rzeczywistości prawnej, pod rządami powołanej ustawy przejmowanie gruntów, mających służyć realizacji inwestycji publicznych, na rzecz Skarbu Państwa, dokonywano w ten sposób, że organy wywierały presję na obywateli, aby ci "dobrowolnie" zrzekli się prawa własności - na podstawie art. 179 § 1 k.c. W razie zaś braku zgody właściciela na zrzeczenie się, wdrażano procedurę wywłaszczenia. Niedopuszczalne też, w świetle konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, jest różnicowanie w sposób nieuzasadniony, nieproporcjonalny i nieadekwatny sytuacji prawnej obywateli w zakresie roszczeń odszkodowawczych z tytułu przejętych przez Skarb Państwa nieruchomości przeznaczonych na realizacje inwestycji celu publicznego.

W rezultacie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, kierując się jedynie wskazaniami wynikającymi z wykładni językowej, dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 132 ust. 3 u.g.n. Dlatego też zachodzi konieczność odejścia od przedstawionej powyżej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, dokonanej przez ten Sąd.

Wprawdzie art. 132 ust. 3 u.g.n. stanowi, iż wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, jednakże - zdaniem skarżących -przepis ten powinien być interpretowany także w oparciu o pozajęzykowe reguły wykładni tak, aby jak najlepiej ustalić właściwe jego rozumienie, przypisać mu odpowiednie znaczenie i wyznaczyć jego zakres. Należało zatem w tym przypadku zastosować wykładnię celowościową i funkcjonalną i przepis ten tłumaczyć w ten sposób, aby był on najbardziej zdatnym środkiem do osiągnięcia celu ustawy, jak i też należy zważyć na ratio legis ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ostatecznie autor skargi kasacyjnej stał na stanowisku, że hipoteza normy, wysłowionej w przepisie art. 132 ust. u.g.n., obejmuje także sytuacje, w których doszło do jakiegokolwiek przymusowego pozbawienia praw do nieruchomości, a nie tylko do wywłaszczenia w drodze decyzji administracyjnej. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawiały bowiem także wskazania wykładni systemowej w związku z zasadami konstytucyjnymi. Konstytucji RP przewidziano bowiem, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Dlatego też przyjąć trzeba, że w rzeczywistości prawnej, występującej pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przejmowanie gruntów na rzecz Skarbu Państwa - mających służyć realizacji inwestycji publicznych - następowało w istocie w procedurze wywłaszczenia. Tak więc mianem wywłaszczenia należy nazywać nie tylko wywłaszczenie w drodze decyzji administracyjnej, ale także należy nim określać wywłaszczenia dokonane w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

W odpowiedzi na skargę Gmina S. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 106 § 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a. a także obrazy prawa materialnego, to jest: art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 132 ust. 3 u.g.n., art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) a także art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i okazały się nieusprawiedliwione.

Rozpoznawana sprawa dotyczyła żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania, które zgłosili następcy prawni A. i S. G. - byłych właścicieli nieruchomości, położonych w S. Właściciele tych nieruchomości - na podstawie umów (zwartych w trybie art. 6 w/w ustawy gruntowej z dnia 12 marca 1958 r.) - zbyli własność posiadanych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Z treści wspomnianych bowiem umów wynikało, że aktem notarialnym z dnia [...] maja 1974 r. (Rep. [...]) A. G. sprzedała działki nr [...] za kwotę [...] zł a aktem notarialnym z dnia [...] września 1976 r. (Rep. [...]) A. G. i S. G. sprzedali działki nr [...] - za kwotę [...] zł. Wnioskodawcy natomiast twierdzili, że powyższe kwoty nie zostały zapłacone ich rodzicom.

W analizowanym postępowaniu zasadnicze przy tym znaczenie odgrywał fakt, że wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Po 705/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uchylając pierwotnie wydaną przez organ odwoławczy decyzję (decyzję Wojewody W. z dnia [...] maja 2011 r.) związał określoną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania – na zasadzie art. 153 p.p.s.a. - zarówno organ jak i sąd orzekający w tej sprawie. Zgodnie zaś ze stanowiskiem Sądu, zawartym w w/w wyroku, art. 132 ust. 3 u.g.n. nie znajdował zastosowania w stosunku do umowy nabycia nieruchomości, zawartej w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie Sądu, z jednoznacznego brzmienia tego przepisu, stanowiącego, że wysokość odszkodowania, ustalona w decyzji, podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, a waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania, wynika bowiem - w sposób nie budzący wątpliwości - że przepis ten znajdzie zastosowanie wyłącznie do waloryzacji kwot odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, określonych w decyzjach wywłaszczeniowych. Żaden też przepis, powołanej ustawy, nie rozszerza zakresu stosowania jej przepisów, dotyczących waloryzacji wysokości odszkodowania za wywłaszczone w drodze decyzji nieruchomości, na nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa w inny sposób, w tym w szczególności na podstawie umów cywilnoprawnych, zawieranych w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Poza tym, Sąd stwierdził, iż tam, gdzie ustawodawca zamierzał rozszerzyć stosowanie przepisów, dotyczących nieruchomości wywłaszczonych w trybie decyzji administracyjnej również na nieruchomości, w przypadku których przymusowe odjęcie własności dotychczasowym właścicielom nastąpiło w formie czynności cywilnoprawnych bądź z mocy prawa, wprost nakazał odpowiednie stosowanie tych przepisów, czego przykładem są regulacje zawarte w art. 214, 215 i art. 216 u.g.n.

Za szczególnie znamienny Sąd uznał przy tym przepis art. 216 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, to jest działu dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.

Wskazując też na różnicę w sposobie sformułowania przez ustawodawcę art. 132 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., Sąd wywiódł, że tylko art. 125 ust. 5 pkt 3 tej ustawy dotyczy wszelkich form pozbawienia prawa do nieruchomości, a nie tylko wywłaszczenia w drodze decyzji. Natomiast poprzez wyraźne ograniczenie hipotezy normy ustanowionej w art. 132 ust. 3 u.g.n. wyłącznie do odszkodowań ustalonych w decyzji, a nie do wszelkich należności z tytułu przymusowego pozbawienia praw do nieruchomości, ustawodawca zamierzał ukształtować kwestię waloryzacji ustalonego odszkodowania odmiennie od kwestii przyznania odszkodowania z tytułu odjęcia własności, które to odszkodowanie w ogóle nie zostało ustalone. Zatem wyłącznie w sytuacji, gdyby w sprawie w ogóle nie doszło do ustalenia ekwiwalentu (odszkodowania) za odebraną nieruchomość (na przykład, co do której zmuszono właściciela do zrzeczenia się własności nieruchomości, względnie w umowie sprzedaży nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego w ogóle nie określono ceny za jaką następuje zbycie nieruchomości), to - niezależnie od formy odjęcia własności - w sprawie znajdowałby zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przewidujący administracyjne ustalenie odszkodowania. Natomiast w sytuacji, gdy do ustalenia ekwiwalentu za wywłaszczaną nieruchomość doszło poprzez zawarcie umowy sprzedaży tejże nieruchomości - w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w której to umowie wskazano cenę nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa - to do waloryzacji tej ceny nie znajdzie zastosowania tryb administracyjny, określony w art. 132 ust. 3 u.g.n., albowiem tryb ten dotyczy wyłącznie waloryzacji odszkodowań ustalonych w decyzji administracyjnej.

Przy wyrażeniu takiego stanowiska, Sąd zauważył także, iż w tej sytuacji nie miało znaczenia, czy do zawarcia przedmiotowych umów doszło w warunkach nierówności stron, gdyż ówcześnie obowiązujące przepisy określały górną granicę ceny jaką uzyskać mógł zbywający nieruchomość. Postępowanie administracyjne nie było bowiem prowadzone i organ nie wydał decyzji o wywłaszczeniu. Zawarta przez strony umowa cywilna podlega zatem w całości regulacji przepisów prawa cywilnego, a roszczenia z niej wynikające - właściwości sądu powszechnego, za wyjątkiem roszczeń o zwrot nieruchomości, co wynikało wprost z art. 216 ust. 1 u.g.n.

Powyższy wyrok uprawomocnił się z dniem 10 stycznia 2012 r. i – jak wyżej wspomniano – ocena prawna w nim wyrażona ma moc wiążącą w tej sprawie.

Biorąc zatem powyższe pod uwagę, należy stwierdzić że zarzuty procesowe, zawarte w skardze kasacyjnej, były całkowicie chybione. Skoro bowiem, z uwagi na fakt, że kwota należna zbywcom nieruchomości objętej decyzją o lokalizacji celu publicznego, została określona w umowie, która – zgodnie z wyżej omówioną, wiążącą oceną prawną - podlega w całości regulacji przepisów prawa cywilnego, a roszczenia z niej wynikające - właściwości sądu powszechnego, to zbędne było dokonywanie ustaleń, czy powyższe sumy zostały istotnie wypłacone zbywcom. Okoliczność ta była również zbędna w tym sensie, że czym innym jest określenie wysokości należnego odszkodowania, czy należnej ceny sprzedaży od faktycznej ich wypłaty. W rozpatrywanym zaś przypadku niezaprzeczalnie sumy te zostały w umowach ustalone. Otwartą pozostawała natomiast tylko kwestia ich zapłaty.

Ponadto, niezależnie od faktu orzekania w tej sprawie – w ramach związania oceną prawną, wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Po 705/11) - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że powyższe stanowisko podziela. Nie można bowiem, powołując się jedynie na art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – utożsamiać, pod względem prawnym, decyzji administracyjnej, orzekającej o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania, z porozumieniem stron, które – jak przewidywał to art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej z 1958 r.- stanowiło "dobrowolne odstąpienie nieruchomości "i było zwierane "w formie prawem przepisanej umowy nabycia nieruchomości (...) lub umowy zamiany". Wprawdzie przepis ten ograniczał wysokość ceny nabycia, przewidując, iż nie mogła ona być wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w cytowanej ustawie, ale jednocześnie w art. 6 ust. 2 w/w ustawy, przewidziano, że cena kupna płatna będzie w ciągu trzech miesięcy od dnia zawarcia umowy a zatem zawarcie umowy dawało sprzedawcy (właścicielowi nieruchomości) możliwość szybszego uzyskania zaspokojenia a ponadto zapewniało też dogodniejsze (niż wypłata rat odszkodowania) warunki wypłaty (vide: Walenty Ramus - "Prawo wywłaszczeniowe", Wyd. Prawn. – Warszawa 1975, str. 51 i 52).

Analogiczne też w tej kwestii stanowisko zajął Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 4 stycznia 2007 r. (sygn. akt dnia V CSK 403/06, LEX nr 453751) przyjął, że art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. miał umożliwić uniknięcie postępowania wywłaszczeniowego i uzyskać nieruchomość, przeznaczoną na cele społeczne, w drodze czynności cywilnoprawnej. Fakt, że zbywca kierował się - być może błędnym – przekonaniem, że skoro nieruchomość i tak zostanie wywłaszczona, lepszym rozwiązaniem będzie jej dobrowolne zbycie, mógłby być rozważany w kontekście np. wad oświadczenia woli.

Nie można zatem odnosić regulacji prawnych, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, dotyczących odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia a więc pozbawienia własności nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej, do ceny zbycia nieruchomości przeznaczonej na cel społeczny, określonej w umowie cywilnej. Trafnie zauważył to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 22 listopada 2011 r., że tam, gdzie ustawodawca zamierzał rozszerzyć stosowanie przepisów, dotyczących nieruchomości wywłaszczonych w trybie decyzji administracyjnej również na nieruchomości, w przypadku których przymusowe odjęcie własności dotychczasowym właścicielom nastąpiło w formie czynności cywilnoprawnych bądź z mocy prawa, wprost nakazał odpowiednie stosowanie tych przepisów, czego ewidentnym przykładem jest przepis art. 216 u.g.n.

Przed wejściem w życie w/w regulacji prawnej (art. 216 u.g.n.) orzecznictwo Sądu Najwyższego przyjmowało bowiem, że nieruchomość nabyta na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości nie jest nieruchomością wywłaszczoną i w sprawie jej zwrotu powinien orzekać sąd cywilny, stosując przepisy o warunku (vide: uchwała SN z dnia 19 września 1991 r., sygn. akt III CZP 82/91). Dopiero wejście w życie wspomnianego wyżej przepisu umożliwia zastosowanie instytucji zwrotu nieruchomości (dotyczącej nieruchomości wywłaszczonej decyzją administracyjną) również do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa albo nabytych w drodze umowy, w tym umowy zawartej na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r.

Z tych przyczyn należało uznać, że zarzuty obrazy prawa materialnego, sformułowane w skardze kasacyjnej, były także niezasadne.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.