Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 212/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 a ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie sędzia WSA Lidia Serwiniowska, sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi S. B.-B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata M. J. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym 23 % podatku VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej organ II instancji, organu odwoławczy) po rozpatrzeniu odwołania S. B.-B. (dalej skarżąca, strona) od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Starszego Administratora Działu Świadczeń w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. (dalej organ I instancji), z dnia [...] października 2014 r. ([...]), odmawiającej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - w związku z opieką nad matką – A. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) oraz art. 16a ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm. - dalej określona jako ustawa) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji

W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskiem z dnia 9 września 2014 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką.

Oznaczoną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wprawdzie A. B. legitymuje się orzeczeniem - z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we W. - o znacznym stopniu niepełnosprawności, od września 2010 r., a na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki, jednakże dochód miesięczny na osobę w rodzinie za 2013 r. wynosi 707,30 zł i przekracza kwotę kryterium dochodowego, tj. 664 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, odnosząc się do kwestii dochodu, organ wskazał, że w przypadku rodziny osoby sprawującej opiekę miał miejsce przypadek utraty dochodu, w związku z utratą zatrudnienia przez skarżącą w A Sp. z o.o. [...], z dniem 31 lipca 2013 r. W przypadku członków rodziny osoby wymagającej opieki i osoby sprawującej opiekę nie wystąpił przypadek uzyskania dochodu. Dokonując weryfikacji, czy w sprawie została spełniona przesłanka kryterium dochodowego, organ pierwszej instancji wskazał, że dochód rodziny osoby sprawującej opiekę (składającej się z czterech osób) w 2013 r. wyniósł 24793,74 zł (dochód S. B.-B. po uwzględnieniu utraty dochodu - 57,74 zł plus dochód małżonka T. B. – 24.736 zł). Kwota ta w przeliczeniu miesięcznym wynosi 2.066,14 zł (24.793,74 zł: 12 miesięcy). Z kolei dochód rodziny osoby wymagającej opieki (składającej się z A. B.) w 2013 r. wyniósł 17.644,45 zł, a w przeliczeniu miesięcznym 1.470,37 zł (17.644,45 zł : 12 miesięcy). Zatem suma przeciętnych miesięcznych dochodów rodziny osoby sprawującej opiekę i dochodów rodziny osoby wymagającej opieki osiągniętych w 2013 r. wyniosła 3.536,52 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie - 707,30 zł (3536,52 zł: 5 osób), więc przekracza kwotę 664 zł, uprawniającą do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę 43,30 zł. Kwota ta jest niższa od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego, tj. 77 zł więc organ rozważył możliwość przyznania świadczenia na podstawie art.16a ust. 3 ustawy, tj. pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Stwierdził jednak, że w przypadku skarżącej przepis ten nie może mieć zastosowania, ponieważ reguła wynikająca z tego przepisu miała zastosowanie w poprzednim okresie zasiłkowym, tj. 2013/2014, zgodnie z decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. ([...]).

Skarżąca złożyła w ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji stwierdzając, że nie ma ona merytorycznych podstaw. Strona nie widzi powodu, dla którego w decyzji "połączono wszystkie dochody" w sytuacji, gdy już nie mieszka ze swoim mężem, a z mamą nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego. Wskazała ponadto, że jej mama nigdy nie miała dobrych relacji z jej mężem. Odwołująca poinformowała także, że jej małżeństwo rozpadło się, a ona złożyła do sądu pozew o separację, w dniu 28 listopada 2014 r. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślając, ze cały czas sprawuje opiekę nad swoją mamą.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania strony. Po dokonaniu analizy art. 16a ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 4-9 Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji przedstawił dokładne wyliczenie dochodu rodziny osoby sprawującej opiekę i rodziny osoby wymagającej opieki. Organ II instancji potwierdził, że zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji, poparte zgromadzonymi w aktach sprawy dowodami wyliczenia dochodu są prawidłowe, a argumenty odwołania odnoszące się do kwestionowanej przez stronę poprawności dokonanych obliczeń są niezasadne. W pierwszej kolejności wskazano na warunek spełnienia kryterium dochodowego, chodzi tu o bezwzględny wymóg, aby łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekroczył kwoty 664 zł. Organ odwoławczy zauważył, wbrew argumentacji skarżącej dotyczącej zaliczenia dochodu męża do dochodu rodziny wnioskodawczyni, że skarżąca wraz ze swoim mężem - z którym od kilku lat żyje w konflikcie - są w świetle prawa wciąż małżeństwem i nie zmienia tego faktu załączony do odwołania, złożony w sądzie pozew o separację. Zdaniem organu odwoławczego, zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy ilekroć jest mowa o dochodzie rodziny oznacza to sumę dochodów członków rodziny. Natomiast jeśli mowa o rodzinie oznacza to między innymi małżonków (art. 3 pkt 16 ustawy).

Reasumując, organ odwoławczy wskazał, że suma przeciętnych miesięcznych dochodów rodziny osoby sprawującej opiekę i dochodów rodziny osoby wymagającej opieki, osiągniętych w 2013 r., wyniosła 3.536,52 zł. Kwota ta w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 707,30 zł (3.536,52 zł : 5 osób) i przekracza kwotę 664 zł kryterium dochodowego, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy.

Jednocześnie wskazano, że wprawdzie ustawodawca przewidział na mocy art. 16a ust. 3 ustawy możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, jednak pod warunkiem łącznego spełnienia trzech przesłanek, tj.: dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę kryterium dochodowego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym oraz zasada, o której mowa wyżej nie była wykorzystana w poprzednim okresie zasiłkowym. Jednakże w przypadku skarżącej nie ma możliwości przyznania świadczenia na mocy art. 16a ust. 3 ustawy mimo, iż dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 707,30 zł i przekracza kwotę uprawniającą do specjalnego zasiłku opiekuńczego (664 zł) o kwotę 43,30 zł (707,30 zł - 664 zł), a więc niższą niż kwota najniższego zasiłku rodzinnego (77 zł), bowiem reguła wynikająca z powołanego przepisu miała zastosowanie w poprzednim okresie zasiłkowym, tj. 2013/2014, zgodnie z decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. ([...]).

W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że skoro zostało przekroczone kryterium dochodowe i brak jest podstaw do przyznania świadczenia na podstawie art. 16a ust. 3 ustawy, wykluczona jest możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organy uprawnione do przyznawania świadczeń rodzinnych są związane przepisami ustawy (w tym sztywnym kryterium dochodowym), które nie pozwalają na uznaniowe przyznawanie świadczeń. Nie jest zatem konieczne analizowanie, czy w przypadku skarżącej zostały spełnione pozostałe, wymienione wyżej przesłanki. Nawet gdyby tak było, to w przypadku niespełnienia choćby jednej ze wskazanych przez ustawodawcę przesłanek, wniosek o ustalenie prawa do świadczeń musi zostać załatwiony odmownie.

Końcowo odnosząc się do twierdzeń odwołania organ odwoławczy wskazał, że wobec powyższego w stanie faktycznym analizowanej sprawy nie mają żadnego znaczenia twierdzenia skarżącej o tym, że nie widzi powodu, dla którego w decyzji "połączono wszystkie dochody". tj dochody jej męża, z którym pozostaje w faktycznej separacji.

Skarżąca niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia złożyła w ustawowym terminie skargę do tut. Sądu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przywrócenie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu konieczności sprawowania opieki nad matką, dopuszczenie nowego dowodu w postaci umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia 2 lutego 2012 r. jako dowodu na okoliczność faktycznej separacji małżeństwa skarżącej. Ponadto wniosła o ustanowienie pełnomocnika z urzędu i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez pominięcie ostatecznego orzeczenia o trwałym znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 21 lutego 2013 r., ustawy zasadniczej oraz art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy oparł swoje wyliczenia na nieprawdziwych wyliczeniach dokonanych przez organ I instancji, który bezpodstawnie włączył małżonka wnioskodawczyni do członków rodziny osoby sprawującej opiekę i doliczył kwotę otrzymywanej przez niego renty do łącznych dochodów rodziny wnioskodawczyni. Natomiast według obliczeń skarżącej dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 508,09 zł.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał stanowisko i argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Postanowieniem z dnia 13 maja 2015 r. przyznano skarżącej prawo pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata z urzędu oraz umorzono postępowanie sądowe wszczęte wnioskiem o zwolnienie od kosztów sądowych.

W piśmie procesowym z dnia 4 sierpnia 2015 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej w uzupełnieniu skargi wniósł o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie wywodząc zarzut naruszenia art. 3 pkt 16 ustawy polegający na błędnej wykładni pojęcia rodziny zdefiniowanego w tym przepisie oraz art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14 ustawy polegający na jego niezastosowaniu. W uzasadnieniu podniesiono, że małżonek skarżącej, T. B. od października 2010 r. nie pozostaje w pożyciu rodzinnym ze skarżącą, mieszka osobno, a od 2012 r. wynajmuje mieszkanie przy ul. [...] we W. i prawdopodobnie pozostaje w konkubinacie z inną kobietą. Prowadzi całkowicie odrębne od skarżącej gospodarstwo domowe, a już tym bardziej nie finansuje w żaden sposób potrzeb matki skarżącej. Na mocy wyroków Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] czerwca 2011 r., sygn. akt [...], oraz z dnia [...] października 2014 r. sygn. akt [...] małżonek skarżącej jest zobowiązany do płacenia alimentów na rzecz ich wspólnych dzieci. Od lipca 2014 r. kwoty alimentów są przymusowo egzekwowane przez komornika. Nadto skarżąca pozwem z dnia 28 listopada 2014 r. w sprawie o sygn. akt [...] wniosła o separację a jej małżonek żąda rozwodu. Pełnomocnik odwołując się do uzasadnienia wyroku NSA z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1709/11, LEX nr 1136646, przekonuje, że "z treści art. 3 pkt 16 ustawy nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny". Ustawodawca definiując pojęcie rodziny posłużył się zwrotem "odpowiednio" wskazując na różnych członków rodziny, który to zwrot w rękach ustawodawcy racjonalnego ma określone, istotne znaczenie prawne. W niniejszej sprawie, żaden z organów nie przeprowadził natomiast prawidłowej analizy pojęcia rodzina w rozumieniu ustawy, a w konsekwencji nie dokonał prawidłowej analizy kwestii przynależności T. B. do rodziny skarżącej, podczas gdy kwestia ta była kluczowa dla poprawnego ustalenia wysokości dochodu rodziny skarżącej w kontekście spełnienia przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego W odniesieniu do drugiego zarzutu dotyczącego braku zastosowania art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14 ustawy pełnomocnik wywiódł, że skoro kwoty alimentów na rzecz dzieci są dochodem na podstawie, którego ustala się dochód rodziny to powinny one zostać uwzględnione bowiem stanowią faktyczny dochód rodziny skarżącej. Tymczasem zamiast wspomnianych kwot alimentów uzyskanych przez małoletnie dzieci skarżącej od ojca organy błędnie uwzględniły całościowe dochody ojca, zawyżając tym samym dochód obliczany na potrzeby wnioskowanego przez skarżącą zasiłku.

W piśmie procesowym z dnia 15 września 2015 r. organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie zawarł polemikę ze stanowiskiem skarżącej wyrażonym w piśmie procesowym z dnia 4 sierpnia 2015 r.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącej ponownie zwrócił uwagę na problem prawidłowej wykładni definicji rodziny z art. 3 pkt 16 ustawy ze wszystkimi jego konsekwencjami na gruncie faktycznie ustalonego dochodu rodziny skarżącej obliczanego dla celów przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a.( t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zakres kontroli zaskarżonych do Sądu decyzji ograniczony jest do ich oceny zgodności z prawem i tylko w zakresie objętym przedmiotem danego rozstrzygnięcia. Stosownie do postanowień art. 134 p.p.s.a. sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ( tj skargi na pisemną interpretację prawa podatkowego).

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa" co powoduje, iż rozstrzygnięcia podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z treścią w/w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję - uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowiły przepisy przywołanej wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W myśl art. 16a ust. 1 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, oraz małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W odniesieniu do kręgu podmiotów uprawnionych do przedmiotowego świadczenia ustawa wskazuje małżonków oraz osoby, na których, zgodnie z unormowaniami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 128-133 k.r.o.). Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei krewnymi w linii prostej, zgodnie z art. 617 k.r.o., są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, a krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Natomiast z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka (art. 618 § 1 k.r.o.).Krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Zstępnym jest syn, córka, wnuk, wnuczka, prawnuk czy prawnuczka. Natomiast wstępnym ojciec, matka, dziadek, babcia, pradziadek, prababcia. W dalszej części przepis art. 16a ust. 2 ustawy wprowadza - jako warunek uzyskania świadczenia rodzinnego - kryterium dochodowe, wskazując, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy Przepisy art. 5 ust. 4-9 ustawy stosuje się odpowiednio. Zatem przekroczenie tego kryterium, niezależnie od innych przesłanek, które mogą być spełnione (tj. np. rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki), wyklucza przyznanie świadczenia. Stosownie zaś do postanowień art. 16a ust. 3 ustawy, w przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Przepis ten formułuje zasadę równoważnika, zobowiązującą do przyznania świadczenia w sytuacji, gdy przysługiwał on w poprzednim okresie zasiłkowym, a organ ustalił, że nastąpiło przekroczenie dochodu o kwotę niższą niż najniższy zasiłek rodzinny. Art. 16a ust. 4 pkt. 2 ustawy określa, że za dochód rodziny osoby wymagającej opieki, w przypadku osób pełnoletnich, a taką jest matka skarżącej o którym mowa w ust. 2, uważa się dochód następujących członków rodziny: a) osoby wymagającej opieki, b) małżonka osoby wymagającej opieki, c) osoby, z którą osoba wymagająca opieki wychowuje wspólne dziecko, d) pozostających na utrzymaniu osób, o których mowa w lit. a-c, dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia

- z tym że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Wprowadzenie kryterium dochodowego przy ustalaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego wynika z konieczności wprowadzenia możliwie najbardziej racjonalnych zasad przyznawania tego świadczenia. Obliczenie dochodów obu rodzin pozwala na ustalenie faktycznej sytuacji finansowej osoby pobierającej specjalny zasiłek opiekuńczy z uwagi na to, że często osoba sprawująca opiekę jest de facto na utrzymaniu osoby wymagającej opieki i pozostaje z nią w jednym gospodarstwie domowym. Wprowadzono także definicję rodziny osoby wymagającej opieki, z uwzględnieniem wieku tej osoby, co uzasadnione jest koniecznością rozróżnienia - z uwagi na inną sytuację rodzinną, a często też i finansową - składu rodziny dla osoby, która nie osiągnęła pełnoletności (małoletniego) i osoby pełnoletniej. W odniesieniu do sposobu obliczania dochodu ustawodawca odsyła do unormowania zawartego w art. 5 ustawy. Co do zasady brany pod uwagę jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy, na który osoba ubiega się o przedmiotowe świadczenie. Ponadto zastosowanie znajduje instytucja utraty i uzyskania dochodu, niezbędna do ustalenia wysokości dochodu w sposób jak najbardziej zbliżony do rzeczywistego.

W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji zgodnie stwierdziły, że dochód rodziny o którym mowa w art. 16 a ust. 2 w przeliczeniu na osobę przekracza kryterium dochodowe tj. kwotę 664 zł, co w efekcie stało się powodem odmownego załatwienia wniosku skarżącej o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na ocenę w tym zakresie miało wpływ przyjęcie przez organy, że w skład rodziny skarżącej tj. osoby sprawującej opiekę oprócz jej samej i dwójki małoletnich dzieci wchodzi jej małżonek, który w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy osiągnął dochód z tytułu renty. Z tym poglądem nie zgodziła się skarżąca, która z kolei uważa, że skoro jak wykazuje od 2010 r nie mieszka z mężem, który od czerwca 2011 r. na mocy wyroków sądowych jest zobowiązany do płacenia na rzecz dzieci alimentów, które są egzekwowane przez komornika od lipca 2014 r. a ona sama pozwem z dnia 28 listopada 2014 r. wniosła o separację ,zatem w jej przypadku nie można mówić, że tworzy wraz z mężem rodzinę.

W związku z tak zarysowanym sporem odnotować trzeba że przez pojęcie "rodzina" ustawodawca rozumie, zgodnie z treścią art. 3 pkt 16 omawianej ustawy "odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. poz. 567); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko".

Tymczasem tak jak to już wskazano, w rozpatrywanej sprawie zarówno organ I jak i II instancji orzekający w tej sprawie w oparciu o powołaną regulację prawną uznał, że w skład rodziny skarżącej wchodzi: wnioskodawczyni, jej mąż oraz dwoje ich wspólnych małoletnich dzieci. Z tak przyjętym założeniem organu nie można się zgodzić, biorąc pod uwagę z jednej strony wyżej przytoczone okoliczności podnoszone przez skarżącą już na etapie odwołania z drugiej zaś powołaną wyżej regulację. Nie bez powodu bowiem w definicji pojęcia rodziny (art. 3 pkt 16 ustawy) ustawodawca posłużył się zwrotem "odpowiednio" wskazując na różnych członków rodziny. Natomiast zastosowana w tej sprawie przez organy administracji publicznej wykładnia pojęcia "rodzina" całkowicie pomija fakt istnienia tego określenia, przez co w całości pozbawia go znaczenia prawnego. Mając natomiast na względzie zasadę racjonalnego prawodawcy uznać należy, że świadomie zastosował on ten termin i nadał mu znaczenie prawne mające za zadanie ułatwienie odkodowania zawartej w tym przepisie normy prawnej. Odpowiednie stosowanie przepisu prawa nigdy nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, o których mowa, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować w konkretnej sytuacji prawnej, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw. Wówczas stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (podobnie uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 15 września 1995 r., III CZP 110/95, OSNC 1995, nr 12, poz. 177).

W rozpatrywanej sprawie skarżąca ubiega się o specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania stałej opieki nad matką – osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem organy orzekające w sprawie badając pierwszą z przesłanek określonych w art. 16 a ust. 1 -2 ustawy, których spełnienie warunkuje przyznanie wnioskowanego przez stronę świadczenia dokonując wyliczenia dochodu rodziny osoby sprawującej opiekę (skarżącej) i rodziny osoby wymagającej opieki (matki skarżącej ) automatycznie przyjęły bez badania sytuacji faktycznej, że skarżąca wraz z mężem nadal tworzy rodzinę w rozumieniu ustawy. Zgodnie z przyjętym przez organy pomocowe stanowiskiem mimo, że skarżąca "wraz ze swoim mężem- od kilku lat żyje w konflikcie- są w świetle prawa wciąż małżeństwem i nie zmienia tego faktu załączony do odwołania, złożony pozew o separację" (str.4 zaskarżonej decyzji). Z tego też względu wliczono dochody męża, zdaniem bowiem organu ilekroć jest mowa o dochodzie rodziny oznacza on sumę dochodów członków rodziny (art. 3 pkt 2 ustawy) natomiast ilekroć jest mowa o rodzinie to oznacza to miedzy innymi małżonków (art. 3 pkt. 16 ustawy). Nie ma przy tym w aktach sprawy żadnych dowodów, że skarżący wbrew twierdzeniom odwołania i skargi funkcjonuje w rodzinie skarżącej choćby wychowując z nią ich wspólne dzieci a podnoszona przez stronę "faktyczna separacja" małżonków trwająca nieprzerwanie od ponad czterech lat jest np. wymysłem skarżącej na potrzebę prowadzonego postępowania.

W tym miejscu należy oczywiście wskazać, że Sądowi znana jest linia orzecznicza zgodnie z którą analizowanie pojęcia rodziny uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania ( por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2008r. sygn. akt I OSK 672/07 LEX nr 401677 i podane tam orzecznictwo, wyrok NSA z dnia 8 października 2007r. sygn. akt I OSK 320/07 LEX nr 376865 , wyrok NSA z dnia 5 września 2007r. sygn. akt I OSK 1814/06 LEX nr 399413) Sąd orzekający w tym składzie nie podziela jednak tak zaprezentowanego stanowiska, zdaniem Sądu takiej interpretacji przeczy użyty w tym przepisie zwrot odpowiednio.

W tym kontekście należy wskazać za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1709/11 (publ. cbois), że jedyną logiczną interpretacją ustawowej definicji rodziny zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy w odniesieniu do rodziny skarżącej – w tym układzie procesowym tj. osoby sprawującej opiekę, która w świetle powołanych na wstępie regulacji ustawowych nie może stanowić rodziny osoby wymagającej opieki tj. niepełnosprawnej matki, w tym stanie faktycznym jest zaliczenie do niej małoletnich dzieci skarżącej i ich opiekuna faktycznego , a więc dokonanie adekwatnego do stanu faktycznego istniejącego w sprawie wyboru odpowiednich osób z listy zawartej w powołanym przepisie. Skoro art. 3 pkt 16 ustawy normuje, poprzez dokonanie stosownego wyliczenia, że rodzina "oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia...", to obowiązkiem organu jest wskazanie z tej listy osób, które tworzą ubiegającą się o pomoc rodzinę, odpowiednio do ich sytuacji życiowej. Odmienne rozumienie omawianego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy. Z zasady tej wynika bowiem, że żaden przepis ustawy, a nawet żaden z fragmentów przepisu, nie może być uznany za zbędny, co uniemożliwia zignorowanie zwrotu "odpowiednio" zawartego w art. 3 pkt 16 omawianej ustawy. Gdyby intencją ustawodawcy było obligatoryjne zaliczenie do rodziny wszystkich wymienionych w art. 3 pkt 16 osób, co sugerują organy obu instancji, w przepisie tym nie umieszczono by słowa "odpowiednio" Błędem jest zatem wyprowadzanie z omawianego przepisu sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Należy wyrazić stanowisko, że ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio", najwyraźniej uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie. Chodzi tu o pewną ciągłość dbania o zaspokajanie różnorodnych potrzeb wszystkich członków rodziny, ciągłość ta nie musi jednak wiązać się bezwzględnie ze wspólnym i nieprzerwanym mieszkaniem ze sobą i prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego, wystarczający jest element regularności kontaktów, współdecydowanie o istotnych sprawach tej rodziny oraz siła więzi łączącej poszczególnych członków tej rodziny.

W rozpatrywanej sprawie organy orzekające obu instancji nie przeprowadziły jednak takiej analizy. Tymczasem zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Zaniedbanie organu administracji państwowej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W szczególności nie została wyjaśniona należycie, zgodnie ze wskazanymi powyżej regułami postępowania podstawowa w sprawie okoliczność, mianowicie, czy skarżąca i jej dzieci oraz ich ojciec pozostający z nią w związku małżeńskim w okolicznościach tej sprawy uznani być powinni za rodzinę w rozumieniu ustawy, Ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonych decyzjach nie można się bowiem zgodzić, nie znajduje ono potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym i nie zostało przez organ drugiej instancji uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.Organ drugiej instancji, mimo ciążącego na nim obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, nie ustalił prawidłowo, zgodnie z art. 7 k.p.a. stanu faktycznego sprawy, nie zebrał wyczerpująco i nie ocenił materiału dowodowego, naruszając tym samym przepisy art. 77 § 1, 80 i 136 k.p.a.

Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest warunkiem koniecznym prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Brak wyczerpujących ustaleń we wskazanym zakresie nie pozwalał organom na prawidłową ocenę, czy skarżącej przysługuje prawo do wnioskowanego świadczenia.

Wskazane naruszenie zasad postępowania dowodowego mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny wziąć pod uwagę przedstawioną w niniejszym wyroku wykładnię przepisów prawa, a w szczególności wnikliwie i adekwatnie do sytuacji skarżącej ustalić, jakie osoby w rozpatrywanej sprawie należy zaliczyć do rodziny skarżącej. Dopiero po tym ustaleniu organ prawidłowo określi dochód rodziny uwzględniając regulacje art. 3 pkt 1 ustawy i wypowie się o istnieniu (bądź braku) uprawnienia skarżącej do otrzymania wnioskowanej pomocy. Zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa organ przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które odzwierciedli rację decyzyjną i wyjaśni tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Organ w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskaże również fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Z tych względów i na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzeczono jak w pkt I sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono w pkt II na zasadzie art. 250 p.p.s.a.