Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4998/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 193, art. 141 par. 4.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 12.
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 69/16 w sprawie ze skargi Ł. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oraz umorzenia postępowania w części oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł. D. (skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddalił skargę w całości.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że: decyzją z dnia [...] października 2015 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpoznaniu wniosku Ł. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania prowadzonego względem J. P. oraz naliczenia na Ł. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą L. Ł. D., kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] odc. M. D. – L. – N. S. w km 106+360 strona prawa działka nr [...] w miejscowości L. poprzez umieszczenie reklamy o treści: "S. P. P. i K. S. Z. L. P. H. Z. K. ul. Z. [...]..." o powierzchni 10,50 m2 w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 05 kwietnia 2015 r. do dnia 25 maja 2015 r. włącznie.

WSA wskazał, iż organ na podstawie wykonanej przez uprawnionego geodetę, geodezyjnej kontroli usytuowania reklamy i określenia naruszenia pasa drogowego potwierdził, że nastąpiło zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] poprzez ustawienie reklamy o treści: "S. P. P. i K. S. Z. L. P. H. Z. K. ul. Z. [...]...". Część reklamy o powierzchni o 10,50 m2 znajdowała się w obszarze działki nr [...] obręb L. stanowiącej pas drogowy drogi krajowej nr [...] odc. M. D. – L. – N. S., co było podstawą prowadzonego postępowania. Zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 7 kwietnia 2015 r. oraz zawiadomień z dnia 12 czerwca 2015 r. i z dnia 2 października 2015 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy zostały doręczone skarżącemu. Dla kontroli faktycznego zajęcia pasa drogowego na zlecenie zarządcy drogi opracowany został operat pomiarowy, służby drogowe prowadziły systematycznie kontrolę zajęcia pasa drogowego, co jest uwidocznione w dzienniku objazdów drogi, wykonano także dokumentację fotograficzną. Została przeprowadzona wizja w terenie, na której strona nie stawiła się pomimo prawidłowego zawiadomienia.

Organ stwierdził, że podmiotem biernie legitymowanym w postępowaniu pozostaje podmiot, którego dotyczy informacja wizualna umieszczona na konstrukcji. Informacja umieszczona na reklamie o treści: "S. P. P. i K. S. Z. L. P. H. Z. K. ul. Z. [...]..." niewątpliwie dotyczyła działalności gospodarczej prowadzonej przez Ł. D.. Przedłożona kopia umowy- zamówienia zawarta w dniu 31 marca 2015 r. pomiędzy L. Ł. D., a [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. potwierdza, iż przedmiotową reklamę umieszczono na zlecenie L. Ł. D..

Dalej organ podniósł, że istotą reklamy jest umieszczenie na niej informacji (treści reklamowej), a materialna forma nośnika nie ma znaczenia. Ustawa nie przewiduje możliwości odrębnego traktowania nośnika informacji wizualnej oraz konstrukcji metalowej, a umieszczenie treści reklamowej na konstrukcji, która została wcześniej ustawiona przez inny podmiot nie może stanowić podstawy uznania, iż reklama nie stanowi własności właściciela treści reklamowej, tylko właściciela konstrukcji. Okoliczność dotycząca tego, kto dokonał ustawienia konstrukcji nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu, albowiem istotne jest to na czyją rzecz reklama jest umieszczana. Podmiotem, do którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest, co do zasady właściciel reklamy, która zajmuje pas drogowy. Jednocześnie okoliczność, że umieszczenie reklamy następuje nie na "własnych" elementach konstrukcyjnych, lecz z wykorzystaniem istniejących w pasie drogowym nośników, nie powoduje, iż sama reklama (nośnik informacji wizualnej) nie zajmuje pasa drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., rozpoznając wniesioną skargę uznał ją za bezzasadną albowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Wskazał, że dla rozstrzygnięcia w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, istotne znaczenie ma ustalenie czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, oraz czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

Zdaniem Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącego pasa drogowego, jak również czas (okres) oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego, zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w materialne dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie. Nie ulega również wątpliwości, że treść przedmiotowego baneru stanowiła reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, dalej u.d.p.) a sporna reklama bez wątpienia była widoczna dla użytkowników drogi. Dalej zauważył, że to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

WSA uznał, że organy właściwie ustaliły stronę niniejszego postępowania. Skarżący, jako właściciel reklamy ponosi pełną odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Jednocześnie okoliczność, że umieszczenie reklamy następuje nie na "własnych" elementach konstrukcyjnych, lecz z wykorzystaniem już istniejących w pasie drogowym nośników, nie powoduje, iż sama reklama (nośnik informacji wizualnej) nie zajmuje pasa drogowego. Ponadto, jak już wyżej wskazano, odpowiedzialność administracyjna skarżącego za omawiane naruszenie, ma charakter obiektywny i wynika z przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p.

W ocenie Sądu I instancji organy administracji rozpatrzyły całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceniły go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Organy administracji przed wydaniem decyzji umożliwiły stronie wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, realizując w ten sposób prawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia.

Dalej uznał, że wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. WSA nie stwierdził, więc naruszenia przez organy orzekające w sprawie podnoszonych przez skarżącego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd I instancji z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę oddalił, co uczynił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 217 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i postępowanie przed Sądem I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. Obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię (naruszenie art. 174 ust. 1 p.p.s.a.) poprzez:

a. Błędną wykładnię przepisu art. 4 pkt. 23 u.d.p. poprzez uznanie, że reklamą w rozumieniu ustawy jest także sam wydruk komputerowy bez elementów konstrukcyjnych, a tym samym, że właściciel wydruku stanowiącego nośnik informacji wizualnej jest również właścicielem stelaża, na którym ów wydruk jest montowany, co czyni go - odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego wobec wadliwego posadowienia stelaża,

2. Obrazę przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik w sprawie (naruszenie art. 174 ust. 2 p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez nałożenie kary pieniężnej na podmiot, który nie dokonał zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy, tj. poprzez zastosowania sankcji wobec ogłoszeniodawcy a nie sprawcy zajęcia pasa drogowego.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu. Przesłanki te w rozpoznanej sprawie nie wystąpiły. Nie stwierdzono również podstaw do odrzucenia skargi oraz umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, na co wskazuje wskazane wyżej związanie podstawami tejże skargi, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej wskazując naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega, bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Sąd kasacyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim nie ma prawa domyślania się oraz uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej i argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Uzasadnienie to, zasadniczo, powinno stanowić rozwinięcie zarzutów kasacyjnych poprzez przedstawienie argumentacji na poparcie wykładni przepisu odmiennej niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, wskazanie, na czym polega niewłaściwość zastosowania danego przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak bowiem wskazano wyżej, to zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nakłada to na stronę wnoszącą skargę kasacyjną obowiązek prawidłowego skonstruowania zarówno samych zarzutów kasacyjnych, jak też ich uzasadnienia, którego zadaniem jest wykazanie trafności zarzutów postawionych pod adresem zaskarżonego wyroku.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658; dalej: nowela), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; publ. CBOSA). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Skarga kasacyjna rozpoznana z uwzględnieniem powyższych zasad okazała się niezasadna.

Skarżący kasacyjnie wnosząc skargę kasacyjną w pkt 1. zarzucił naruszenie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaś w pkt 2. - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tak sformułowane zarzuty są wadliwe. Stwierdzić należy, że w przepisie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. określono naruszenia prawa, których popełnienie przez wojewódzki sąd administracyjny przy wydawaniu orzeczeń wymienionych w art. 173 p.p.s.a. daje możliwość wniesienia zasadniczego środka odwoławczego, jaki jest skarga kasacyjna. Zarzuty, w których formułuje się te naruszenia, określane są jako podstawy kasacyjne. Stanowią one niezbędny element skargi kasacyjnej, który wyznacza granice kontroli zaskarżonego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, sposób wskazania podstaw kasacyjnych przesądza o zakresie, w jakim Sąd II instancji dokonuje oceny zaskarżonego orzeczenia. Przez pojęcie "podstawy zaskarżenia" należy rozumieć przyczyny z powodu, których można zaskarżyć orzeczenie lub błędy zawarte w kwestionowanym orzeczeniu albo błędy i uchybienia sądu popełnione przy wydaniu kwestionowanego orzeczenia, wskazywane przez skarżącego (por. G. Rząsa, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2008/8, s. 56). Mając powyższe uwagi na względzie i uwzględniając istotę przepisu art. 174 p.p.s.a. wskazać należy, że Sądowi I instancji nie mógł naruszyć powołanych przepisów.

Ponadto w pkt 2. skargi kasacyjnej jej autor zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 12 u.d.p. Należy podkreślić, że ust. 12 wskazanego artykułu dzieli się na trzy jednostki redakcyjne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zasadzie utrwaliło się stanowisko, że granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą, przy czym powinny być one wskazane w sposób precyzyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie może, bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej ani uzupełniać wywodów strony. Zarzut kasacyjny powinien zawierać wskazanie konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony. Należy podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują. NSA jest, bowiem władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej.

Pomimo wskazanych braków skargi kasacyjnej, uwzględniając treści całej skargi kasacyjnej Sąd II instancji uznał jednak, że może dokonać oceny podniesionego zarzutu. Dopuszczalność takiego działania NSA jest konsekwencją treści uchwały z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 pkt. 23 u.d.p. poprzez błędną jego wykładnię uznać należy, że jest ona chybiony. W myśl tego przepisu, reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Podzielić należy pogląd, że przytoczona legalna definicja reklamy jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości, co do znaczenia poszczególnych jej elementów (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 252/11). W oparciu o tę regulację trafnie przyjmuje się, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (v. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08, z dnia 9 lutego 2009r sygn. akt II GSK 740/08, z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 560/08, z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II GSK 803/10 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Dlatego też w pełni zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że treść przedmiotowego baneru stanowiła reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. a sporna reklama bez wątpienia była widoczna dla użytkowników drogi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że baner zawierający informację wizualną, umieszczony na konstrukcji metalowej ma charakter reklamy - w rozumieniu powołanego art. 4 pkt 23 u.d.p. Natomiast z umowy skarżącego kasacyjnie, zawartej ze spółką [...] Sp.z o.o. wynika, że był on dysponentem nośnika reklamowego. Skarżący kasacyjnie podkreślał, że prowadzenie kampanii reklamowej zlecił agencji reklamowej [...] Sp.z o.o. i nie przysługiwało mu prawo własności do elementów konstrukcyjnych nośnika posadowionego w pasie drogowym, wywodząc z tego, że nie powinien być adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Jednakże w świetle powyższych rozważań, takie stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną nie jest prawidłowe. Podsumowując tę część rozważań należało, więc stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej została skierowana do właściwego podmiotu, będącego stroną w sprawie, a mianowicie skarżącego kasacyjnie. Zajęcie bowiem pasa drogowego nastąpiło przez niego, który w tym pasie, bez zgody zarządcy drogi, umieścił reklamę, w pełni odpowiadającą treści art. 4 pkt 23 u.d.p.

Jeszcze raz należy podkreślić, że w świetle wyżej przytoczonej definicji okoliczność, że umieszczenie reklamy następuje nie na "własnych" elementach konstrukcyjnych, lecz z wykorzystaniem już istniejących w pasie drogowym nośników nie powoduje, iż sama reklama (nośnik informacji wizualnej) nie zajmuje pasa drogowego. Nie ulega, bowiem wątpliwości, iż sama reklama, obojętnie w jakiej formie, ma postać materialną. Okoliczność zaś, iż nie posiada "własnych" elementów konstrukcyjnych, lecz do jej umieszczenia wykorzystywany jest inny już istniejący nośnik, jest bez znaczenia dla sprawy. Zauważyć bowiem należy, iż w przepisie art. 4 pkt 23 u.d.p. ustawodawca nie postawił wymogu, aby reklama musiała posiadać wyłącznie "własne" elementy konstrukcyjne.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy. On jest, bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem, to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Wskazane przepisy ustawy o drogach publicznych, na podstawie których nałożono na skarżącego karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący. Tego charakteru wskazanych przepisów nie może zmienić umowa, jaką skarżący kasacyjnie zawarł z agencją reklamową [...] Sp.z o.o., wywodząc na tej podstawie, iż postępowanie o nałożenie kary pieniężnej winno się toczyć w stosunku do innego podmiotu, nie zaś skarżącego kasacyjnie. Innymi słowy, kwestii legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa, jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś niebędący jej stroną organ administracji publicznej. Toteż, na okoliczność braku po stronie skarżącego kasacyjnie przymiotu strony w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego na potrzeby umieszczenia reklamy bez zezwolenia, na co powołuje się skarżący kasacyjnie, nieskuteczna jest wyżej wskazana umowa.

Powyższe uzasadniało przyjęcie, że spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, i jego zastosowanie w niniejszej sprawie było w pełni uzasadnione, a zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej okazały się nietrafne.

Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i dlatego orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.