Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 57/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 § 4
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3699/15 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3699/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] marca 1984 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] orzekł w punkcie I - o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę ulicy [...], części nieruchomości o powierzchni [...] m2, stanowiącej działkę nr [...], wydzieloną z nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] m2, położoną w [...] przy ulicy Plac [...], zapisaną w księdze wieczystej pod numerem Kw [...], stanowiącą własność: B. B., D. B., Z. M. i Z. B.. W punkcie II decyzji - ustalono jej wartość (składniki budowlane i grunt) na łączną kwotę [...] zł, a w punkcie III zobowiązano wnioskodawcę wywłaszczenia, tj. Rejonową Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] do wypłaty wskazanej wyżej kwoty odszkodowania w wysokości po [...] zł na rzecz Z. M., D. B. i Z. B. oraz wpłaty takiej samej kwoty do depozytu sądowego na rzecz spadkobierców po zmarłym B. B..

Pismem z dnia [...] maja 2011 r., Z. B. (dalej: skarżący) wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji wywłaszczeniowej. W uzasadnieniu podał, że B. B. zmarł w dniu [...] grudnia 1983 r., a zatem w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego jeden ze współwłaścicieli nieruchomości już nie żył. Decyzją tą orzeczono więc o prawie własności osoby nieżyjącej, co stanowi, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W wyniku rozpoznania tego wniosku, Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda), decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], stwierdził, że kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał, że analiza dokumentacji zebranej w niniejszej sprawie wskazuje, że zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jak i podjęta w jego toku kwestionowana decyzja wydane zostały w stosunku do osoby zmarłej – B. B. a to musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej: k.p.a. Zauważył, że charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią, dlatego też w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań, wydawać decyzji, czy postanowień. Wojewoda wskazał jednocześnie, że na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1998 r. wywłaszczona nieruchomość przeszła na rzecz Gminy Miasta [...], dlatego też pomimo że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było wobec osoby zmarłej, to z uwagi na wywołanie przez kwestionowaną decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, na podstawie art. 156 § 2 k.p.a., należało orzec o wydaniu jej z naruszeniem prawa.

Od tej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent), zarzucając naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ust. 4 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) dalej: u.w.n., poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu podniósł, że okoliczność śmierci współwłaściciela nieruchomości w toku postępowania wywłaszczeniowego była organowi znana, a przepis art. 6 ust. 4 u.w.n. - w razie trudnych do przezwyciężenia trudności, które mogły być skutkiem wskazanej okoliczności - stwarzał możliwość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z pominięciem obowiązku wystąpienia do właściciela nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie. Zauważył, że w decyzji wywłaszczeniowej wyraźnie wskazano, że stan nieruchomości jest nieuregulowany z uwagi na śmierć jednego z jej współwłaścicieli. Prezydent wskazał, że w decyzji Wojewody pominięto również art. 27 ust. 2 u.w.n., zgodnie z którym sumę odszkodowania można wpłacić do depozytu sądowego, jeżeli wypłata odszkodowania natrafia na przeszkody prawne. Tym samym, w ocenie Prezydenta, istnieje prawna możliwość wydania decyzji wywłaszczeniowej wobec nieruchomości, której jeden ze współwłaścicieli nie żyje.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Minister lub organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W uzasadnieniu, po przedstawieniu specyfiki postępowania wywłaszczeniowego i nieważnościowego, wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy w świetle art. 3 u.w.n. wywłaszczenie było dopuszczalne. Minister przedstawił dokładnie przebieg postępowania wywłaszczeniowego i nie podzielił poglądu Wojewody, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana wobec osoby zmarłej. Wskazał, że przepisy u.w.n. dopuszczały wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, gdy osoba właściciela, ewentualnie spadkobiercy właściciela, byli nieznani (art. 6 ust. 4 i art. 17 ust. 2 u.w.n.). Ponadto, zgodnie z art. 23 u.w.n., decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości nie musiała zawierać oznaczenia właściciela nieruchomości. Minister uznał, że przedmiotowa nieruchomość miała nieuregulowany stan prawny, bowiem organ wiedział o śmierci jednego z jej współwłaścicieli oraz ustalił, że postępowanie spadkowe po nim nie zostało przeprowadzone. Odszkodowanie zostało przyznane na rzecz jego spadkobierców, a do czasu ich ujawnienia złożone do depozytu sądowego. W ocenie Ministra, nie można uznać zatem, że postępowanie wywłaszczeniowe toczyło się wobec osoby zmarłej. Organ nie kierował do zmarłego żadnej korespondencji. W postępowaniu brała udział żona B. B. – M. B., która uczestniczyła w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, do niej też została skierowana decyzja wywłaszczeniowa. Odnosząc się do kwestii braku udziału dzieci zmarłego w postępowaniu wywłaszczeniowym, Minister wskazał natomiast, że nie jest to wada decyzji z art. 156 § 1 k.p.a., tylko postępowania, a w konsekwencji ewentualnie podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W skardze na decyzję Ministra, skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej oraz zastępowanie strony przez osoby trzecie bez tytułu prawnego do nieruchomości nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

2/ art. 6 ust. 4 u.w.n. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że znany krąg spadkobierców stanowi przeszkodę trudną do usunięcia;

3/ art. 7 k.p.a. przez przyjęcie, że udział żony zmarłej strony bez przeprowadzonego postępowania spadkowego wyczerpuje prawny wymóg udziału osób zainteresowanych sprawą i nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

4/ art. 17 ust. 1 u.w.n. przez jego niezastosowanie i pominięcie przez organ odwoławczy kwestii obowiązku zawiadomienia właściciela nieruchomości o zamiarze wywłaszczenia nieruchomości;

5/ art. 22 u.w.n. przez przyjęcie, że brak biegłego na rozprawie nie stanowi przesłanki nieważności decyzji w sytuacji, gdy stroną postępowania była osoba nieżyjąca, a w rozprawie nie brali udziału wszyscy potencjalni spadkobiercy oraz w sytuacji, gdy brak jest dowodu na wiedzę pozostałych spadkobierców co do treści opinii i wysokości wyceny wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe miał wiedzę, że jedna ze stron nie żyje, a mimo to prowadził wobec niej postępowanie, które w takiej sytuacji powinien zawiesić w celu ustalenia kręgu spadkobierców. Zauważył, że procedura spadkowa nie wydłużyłaby postępowania i nie stanowiłaby utrudnienia w rozstrzygnięciu sprawy. Żona zmarłego nie miała natomiast przymiotu strony w tym postępowaniu do czasu wydania postanowienia w przedmiocie nabycia spadku. Dodał, że w decyzji wywłaszczeniowej nie powołano się też na zapisy u.w.n. dotyczące wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym lub gdy spadkobiercy lub osoba właściciela byli nieznani. Sam fakt, że w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że kwota odszkodowania dla spadkobierców została złożona do depozytu sądowego, nie czyni części dyspozytywnej decyzji wolnej od wad. Decyzja została zaadresowana wprost do osoby nieżyjącej i niezależnie od treści uzasadnienia wskazuje to na wadę decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, po uprzednim powołaniu się na szczególny charakteru postępowania nieważnościowego, w ramach którego podjęta została zaskarżona decyzja, zauważył, że o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącym jedną z postaw stwierdzenia nieważności decyzji, decydują łącznie trzy opisane przez niego przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze.

Mając to na uwadze, Sąd I instancji przedstawił przebieg postępowania wywłaszczeniowego, wskazując, że z analizy archiwalnych akt dotyczących wydania kwestionowanej decyzji wynika, że pierwszy raz postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 1983 r. Celem wywłaszczenia była budowa ulicy na podstawie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] stycznia 1983 r. Z wniosku o wywłaszczenie wynika, że zwrócono się do współwłaścicieli z propozycją zawarcia dobrowolnej umowy kupna-sprzedaży za cenę ustaloną przez biegłego, na co oni wyrazili zgodę, ale na przeszkodzie stała nieuregulowana sytuacja prawna nieruchomości wobec śmierci S. B.. W dniu [...] lipca 1983 r. odbyła się pierwsza rozprawa administracyjna, na której obecny był tylko B. B.. Przedstawił wówczas postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej, wskazując aktualnych współwłaścicieli nieruchomości będącej przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego. W związku z uregulowaniem stanu prawnego tej nieruchomości, organ wywłaszczeniowy decyzją z dnia [...] lipca 1983 r. umorzył postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia, ponieważ wszyscy współwłaściciele, tj. B. B., Z. B., Z. M. i D. B., wyrazili zgodę na zbycie nieruchomości na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Na kolejnym etapie postępowania otrzymali oni od wnioskodawcy ofertę nabycia gruntu na podstawie art. 6 ust. 1 u.w.n. za łączną kwotę [...] zł, jednak do zawarcia umowy zbycia przedmiotowej nieruchomości nie doszło, z uwagi na śmierć B. B. w dniu [...] grudnia 1983 r. W związku z powyższym, na wniosek Rejonowej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z dnia [...] stycznia 1984 r., ponownie wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 1984 r., wyznaczając termin rozprawy administracyjnej na dzień [...] lutego 1984 r. Z protokołu rozprawy wynika, że uczestniczyli w niej D. B. oraz M. B. - żona zmarłego. Kwota odszkodowania była wszystkim znana i zaakceptowana. Ustalono, że zostanie ona przyznana zgodnie z udziałami wynikającymi z zapisów w księdze wieczystej nieruchomości i wypłacona w terminie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji. Konsekwencją ustaleń z rozprawy była decyzja wywłaszczeniowa, z której wynika, że kwota odszkodowania należna spadkobiercom zostanie wpłacona do depozytu sądowego. Decyzję organ doręczył wszystkim żyjącym współwłaścicielom oraz żonie zmarłego.

Zdaniem Sądu, w kontekście przebiegu postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, nie można uznać za oczywiste, że było ono prowadzone wobec osoby zmarłej. W okresie od pierwszego przedstawienia oferty dobrowolnego odstąpienia gruntu, przeznaczonego pod budowę ulicy, zmarły współwłaściciel dwukrotnie wyrażał zgodę na zawarcie dobrowolnej umowy kupna-sprzedaży przed notariuszem, godząc się jednocześnie z przedstawioną ofertą wysokości odszkodowania. Poza tym brał czynny udział w pierwszej rozprawie administracyjnej. Do zawarcia umowy nie doszło z uwagi na jego śmierć, a z uzasadnienia kolejnego wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wynika, że jest to konieczne ze względu na przewlekłość załatwiania spraw spadkowych. Sąd zauważył, że wprawdzie w podstawie decyzji wywłaszczeniowej organ nie wskazał art. 6 ust. 4 u.w.n., jednakże de facto uznał, że ze względu na śmierć jednego ze współwłaścicieli, a tym samym nieuregulowanie praw do spadku po nim, mógł odstąpić od rokowań z jego spadkobiercami. Na rozprawie administracyjnej była obecna żona zmarłego, nikt wówczas nie kwestionował wysokości odszkodowania, które jeszcze za jego życia było mu znane, ustalono również zasady przyznania i wypłaty odszkodowania. Sąd wskazał ponadto, że zgodnie z art. 27 ust. 2 u.w.n., sumę odszkodowania można było złożyć do depozytu sądowego, jeśli wypłata osobie uprawnionej natrafia na przeszkody prawne. Ten przepis był podstawą dla organu do przyznania części odszkodowania przypadającego spadkobiercom zmarłego współwłaściciela, ponieważ w dacie orzekania nie dysponował postanowieniem o nabyciu spadku po zmarłym. Sąd dodał jednocześnie, że wbrew zarzutom skargi, rozstrzygnięcie, dotyczące wpłacenia tej części odszkodowania do depozytu sądowego na rzecz spadkobierców, nie zostało zawarte w uzasadnieniu decyzji, lecz w jej części dyspozytywnej (w punkcie III decyzji wywłaszczeniowej).

Sąd I instancji wskazał ponadto, że z treści art. 23 ust. 1 u.w.n. nie wynika, aby koniecznym elementem decyzji wywłaszczeniowej było wskazanie właściciela nieruchomości. Zdaniem Sądu, decyzja wywłaszczeniowa to akt o charakterze rzeczowym, tzn. nie dotyczy indywidualnych podmiotów, a ma na celu jedynie uregulowanie statusu prawnego określonej rzeczy. Taki charakter decyzji sprawia, że zasadnicze znaczenie dla uznania jej prawidłowości ma ocena rozstrzygnięcia odnoszonego do nieruchomości, a nie osoby jej właściciela. Sąd zauważył, że taką konstrukcję przybrała kontrolowana decyzja wywłaszczeniowa, która w punkcie I przede wszystkim orzekła o wywłaszczeniu na rzez Skarbu Państwa oznaczonej w nim nieruchomości. Podanie w niej właścicieli wywłaszczanej nieruchomości stanowiło jedynie element jej opisu według zapisów w księdze wieczystej, a nie wiązało się ze skierowaniem decyzji do tych właścicieli. Skoro więc kontrolowana decyzja nie była skierowana do zmarłego współwłaściciela, to - w ocenie Sądu - orzeczenie to nie zawiera wady nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja wywłaszczeniowa nie była też doręczona zmarłemu, tylko jego żonie jako przyszłej spadkobierczyni. Organ w ten sposób wypełnił dyspozycję art. 29 ust. 1 u.w.n., uznając żonę zmarłego za osobę zainteresowaną, która dała temu wyraz przez swoją obecność na rozprawie.

Sąd I instancji zauważył również, że w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec tego, że zmarły współwłaściciel przed śmiercią brał czynny udział w całym procesie związanym z odjęciem własności przedmiotowej nieruchomości, a pozostali współwłaściciele wyrażali zgodę na wywłaszczenie i wysokość odszkodowania, wystosowanie przez organ wobec zmarłego zawiadomienia z dnia [...] stycznia 1984r. o wszczęciu postępowania administracyjnego, nie mogło być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Sąd podzielił również stanowisko Ministra odnośnie kwalifikacji okoliczności związanej z brakiem udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym dzieci zmarłego. Brak biegłych na ostatniej rozprawie administracyjnej, uznał natomiast za uchybienie procesowe, ale niebędące rażącym naruszeniem art. 22 u.w.n.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja nie została wydana w stosunku do osoby zmarłej oraz że zastępowanie strony przez osoby trzecie bez tytułu prawnego do nieruchomości nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

2. art. 6 ust. 4 u.w.n. przez przyjęcie, że ustalenie kręgu spadkobierców po zmarłym współwłaścicielu nieruchomości stanowi przeszkodę trudną do pokonania w rozumieniu tego przepisu.

W uzasadnieniu, pełnomocnik skarżącego podniósł, że w postępowaniu wywłaszczeniowym organ nie podjął żadnych starań w celu ustalenia kręgu pełnoprawnych spadkobierców, uznając jedynie w sposób dorozumiany (gdyż w decyzji nie została wskazana podstawa prawna), że jest to przeszkoda trudna do pokonania. Pomimo braku podstaw prawnych uznał też żonę zmarłego za osobę uprawnioną do jego zastępowania. Pełnomocnik skarżącego, nie kwestionując udziału B. B. w pierwszych spotkaniach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości, podkreślił, że ostatecznie do podpisania umowy nie doszło ze względu na jego śmierć. Z uwagi na niemożność załatwienia sprawy w drodze ugody, ponownie wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe, wysyłając zawiadomienie do nieżyjącego już współwłaściciela. Powołując się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1157/10, zgodnie z którym w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a także wydać decyzji, bowiem byłaby ona obarczona wadą nieważności, nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wysłanie zawiadomienia do zmarłego nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Pełnomocnik skarżącego zauważył również, że w postępowaniu wywłaszczeniowym brała udział żona zmarłego, która nie posiadała wówczas tytułu prawnego do nieruchomości. Sam fakt, że była ona zainteresowania rozstrzygnięciem nie czynił z niej strony postępowania, bowiem ta musi się legitymować interesem prawnym. Pomimo tego, żona zmarłego otrzymała decyzję wywłaszczeniową jako domniemana spadkobierczyni, a decyzja ta czyni ją podmiotem praw i obowiązków w niej zawartych. Pełnomocnik skarżącego nie zgodził się ponadto ze stanowiskiem Sądu, zgodnie z którym brak biegłych na rozprawie stanowi uchybienie procesowe, którego nie można zakwalifikować jako rażące naruszenie art. 22 u.w.n. Nie kwestionując udziału biegłych w poprzednim postępowaniu stwierdził, że Sąd pomija fakt, że w 1984 r. zostało wszczęte nowe postępowanie i pojawiły się w nim nowe podmioty w postaci przyszłych spadkobierców.

W dalszej kolejności, pełnomocnik skarżącego zauważył, że Sąd, dostrzegając brak powołania w decyzji podstawy prawnej odstąpienia przez organ od rokowań ze spadkobiercami zmarłego współwłaściciela nieruchomości, zaakceptował niezgodne z prawem zachowanie organu, który - nie wskazując art. 6 ust. 4 u.w.n. - naruszył art. 9 k.p.a. Pełnomocnik uznał jednocześnie art. 6 ust. 4 u.w.n. za niezasadną podstawę prawną dla działań organu i stwierdził, że ciężko jest podzielić pogląd Sądu, że brak postanowienia o nabyciu spadku stanowi przeszkodę trudną do pokonania w rozumieniu tego przepisu. Zauważył przy tym, że nabycie spadku po zmarłym przez jego żonę i trzy córki zostało stwierdzone postanowieniem z dnia 24 lipca 1984 r., czyli 4 miesiące po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, co w jego ocenie obrazuje, że okoliczność ta nie stanowiła przeszkody trudnej od pokonania.

Pełnomocnik skarżącego stwierdził również, że Sąd wskazując na rzeczowy charakter decyzji wywłaszczeniowej, zdaje się nie zwracać uwagi na fakt, że ma ona także charakter majątkowy, bowiem orzeka o wysokości odszkodowania należnego za wywłaszczenie. Kuriozalnym jest natomiast założenie, że odszkodowanie nie stanowi, tak samo jak przeniesienie prawa własności na Skarb Państwa, kanwy decyzji wywłaszczeniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, w podstawie skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego, powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6 ust. 4 u.w.n. przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Mając na uwadze w istocie procesowy charakter przepisów przywołanych w tej podstawie, wskazać należy, że w doktrynie spotkać można pogląd, iż z punktu widzenia procesu decyzyjnego wojewódzki sąd administracyjny rekonstruując stosowane przez organy normy postępowania (k.p.a., Ordynacji podatkowej, itp.) traktuje te przepisy jako "normy materialnoprawne" (zob. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, ZNSA 2010, Nr 5-6, s. 272). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, mając na uwadze również uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie uznał wskazanej konstrukcji podstawy kasacyjnej za przeszkodę do jej merytorycznego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty podniesione w ramach wskazanej postawy nie są jednak usprawiedliwione.

Zauważyć należy, co słusznie podkreślił Sąd I instancji, że decyzja organu odwoławczego, objęta kontrolą w niniejszej sprawie, wydana została w toku postępowania nieważnościowego. Zakres rozpoznania sprawy administracyjnej w ramach tego postępowania, z uwagi na jego nadzwyczajny charakter, jest odmienny od zakresu rozpoznania w ramach postępowania w trybie zwykłym. W jego toku nie dochodzi bowiem do rozpoznania sprawy co do istoty, lecz następuje badanie występowania w sprawie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z podstaw nieważnościowych, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W ramach podstawy kasacyjnej, opartej na zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pełnomocnik skarżącego zarzucił decyzji wywłaszczeniowej rażące naruszenie prawa z uwagi na jej podjęcie w stosunku do zmarłego współwłaściciela nieruchomości oraz dopuszczenie jego żony do jego zastępowania i do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym bez tytułu prawnego do nieruchomości.

Mając na uwadze przywołaną w podstawie kasacyjnej przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, wskazać pozostaje, że w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje kwestionowana decyzja (zob. szerzej M. Jaśkowska, komentarz do art. 156, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2018).

Ocena zasadności omawianej podstawy kasacyjnej wymaga zatem stwierdzenia, czy fakt wydania decyzji wywłaszczeniowej pomimo śmierci jednego ze współwłaścicieli części nieruchomości objętej wywłaszczeniem może być w warunkach niniejszej sprawy uznany za wskazaną wyżej wadę kwalifikowaną decyzji.

Prawdą jest, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej oraz skierowanie do niej decyzji kwalifikowane jest co do zasady jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. szerzej M. Jaśkowska, komentarz do art. 156, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2018).

Mając jednak na uwadze, niekwestionowane w ramach podstawy kasacyjnej, okoliczności faktyczne niniejszej sprawy oraz specyfikę trybu w jakim wydano decyzję wywłaszczeniową, regulowanego przepisami u.w.n., podzielić należy stanowisko Sądu I instancji i stwierdzić, że fakt wydania tej decyzji pomimo śmierci jednego ze współwłaścicieli części nieruchomości objętej wywłaszczeniem w warunkach niniejszej sprawy nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W warunkach niniejszej sprawy, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, nie można przyjąć bowiem, że decyzja wywłaszczeniowa wydana została w stosunku do osoby zmarłej.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 12 marca 1958 r. przewidywały, że wywłaszczeniem mogą być objęte nieruchomości o nieaktualnym lub nieuregulowanym stanie prawnym. Stan własności nieruchomości nie zawsze odpowiada treści ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, dlatego też aby problemy związane m.in. z ustaleniem kręgu właścicieli nieruchomości i miejsca ich pobytu nie stanowiły trwałej przeszkody dla wywłaszczenia nieruchomości, które były niezbędne na cele wskazane w art. 3 u.w.n., ustawodawca, zabezpieczając ich realizację, ale i interes tych osób, przewidział szereg przepisów umożliwiających procedowanie pomimo wystąpienia tego rodzaju problemów (zob. np. art. 17 ust. 2, art. 20, art. 27 ust. 2 u.w.n.).

Do grupy tego rodzaju przepisów zaliczyć należy, powołany w podstawie kasacyjnej art. 6 ust. 4 u.w.n., który przewiduje możliwość odstąpienia przez ubiegającego się o wywłaszczenie od rokowań z właścicielem, gdy natrafią one na przeszkody trudne do pokonania. W świetle tego przepisu, obowiązek określony w art. 6 ust. 1 u.w.n., a polegający na wystąpieniu do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawarciu z nim umowy nabycia lub zamiany nieruchomości, nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane.

Mając na uwadze brzmienie przytoczonego przepisu wskazać należy, że ustawodawca posłużył się w nim zwrotem niedookreślonym, który nie został zdefiniowany w u.w.n. Przykładowo wskazał jednak, że "przeszkody trudne do pokonania" to w szczególności sytuacje, gdy osoba właściciela nieruchomości objętej wywłaszczeniem lub jego miejsce pobytu są nieznane.

Zauważyć należy, że w warunkach niniejszej sprawy, ubiegający się o wywłaszczenie, wskazując na to, że zawarcie umowy, o której stanowi art. art. 6 ust. 1 u.w.n., nie doszło do skutku z powodu śmierci jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, w piśmie z dnia [...] stycznia 1984 r. wniósł o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego ze względu na przewlekłość załatwiania spraw spadkowych. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest przy tym, że Bolesław B. przed śmiercią brał czynny udział w całym procesie związanym z odjęciem własności przedmiotowej nieruchomości, a pozostali współwłaściciele wyrażali zgodę na wywłaszczenie i wysokość odszkodowania. Pierwsza złożona im oferta przez ubiegającego się o wywłaszczenie pochodzi zaś z dnia [...] kwietnia 1983 r.

W świetle powyższego, z uwagi na użycie przez ustawodawcę w art. 6 ust. 4 u.w.n. zwrotu niedookreślonego, który poszerza zakres swobody interpretatora w odniesieniu do okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i ich prawnej kwalifikacji z uwagi na jego zamierzoną przez ustawodawcę elastyczność, nie jest możliwe uznanie, że odstąpienie w warunkach niniejszej sprawy od ponownych rokowań ze współwłaścicielami wywłaszczanej nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa. Powszechnie przyjmuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za "przeszkody trudne do pokonania" mogły być natomiast uznane w okolicznościach konkretnej sprawy przeszkody związane z ustaleniem pełnego kręgu spadkobierców zmarłego współwłaściciela nieruchomości. Stanowisko takie mógł uzasadniać wzgląd na możliwą przewlekłość postępowania spadkowego w zderzeniu z wagą, niezbędnością i potrzebą sprawnej realizacji celów, dla realizacji których uruchomiony został proces wywłaszczenia. Sąd I instancji słusznie uznał tym samym, że w warunkach niniejszej sprawy nie było podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 6 ust. 4 u.w.n. Podstawa kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia tego przepisu nie może być zatem uznana za usprawiedliwioną.

Uwzględniając to, że przepisy u.w.n. dopuszczały prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego wobec nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oraz przebieg całego procesu związanego z odjęciem własności nieruchomości, objętej wywłaszczeniem w niniejszej sprawie, podzielić należy również stanowisko Sądu I instancji co do kwalifikacji wyłącznie jako naruszenia prawa wystosowania przez organ wobec zmarłego współwłaściciela zawiadomienia z dnia [...] stycznia 1984r. o wszczęciu postępowania administracyjnego.

W dalszej kolejności zauważyć należy, że w warunkach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że decyzja wywłaszczeniowa wydana została w stosunku do osoby zmarłej. Z jej uzasadnienia wynika bowiem wyraźnie, że jeden ze współwłaścicieli nieruchomości nie żyje, a stan prawny nieruchomości nie został uregulowany z powodu braku aktualnych wpisów w księdze wieczystej. W konsekwencji, mimo wykazania w pkt-cie I decyzji jego imienia i nazwiska, co było zgodne ze stanem prawnym na dzień wydania tej decyzji i jak słusznie stwierdził Sąd I instancji stanowiło element opisu nieruchomości (art. 23 ust. 1 pkt 1 u.w.n.), w pkt-cie III wyraźnie wskazano, że kwotę [...] zł należy wypłacić do depozytu sądowego na rzecz spadkobierców po nieżyjącym współwłaścicielu. Podstawę prawną tego zapisu stanowił natomiast art. 27 ust. 2 u.w.n., zgodnie z którym sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty można było złożyć do depozytu sądowego, jeśli wypłata osobie uprawnionej natrafia na przeszkody prawne. W warunkach niniejszej sprawy przeszkodę tę stanowił brak sądowego stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym współwłaścicielu nieruchomości, które pozwalałoby na ustalenie pełnego kręgu jego spadkobierców. Nie można stwierdzić tym samym, że przedmiotowa decyzja wydana została w stosunku do osoby zmarłej. Decyzja ta nie czyniła zmarłego współwłaściciela nieruchomości podmiotem wynikających z niej praw. Nie została też mu wysłana.

Decyzja wywłaszczeniowa została doręczona żonie zmarłego współwłaściciela jako przyszłej spadkobierczyni. Sąd I instancji uznał, że organ wypełnił w ten sposób dyspozycję art. 29 ust. 1 u.w.n., uznając ją za osobę zainteresowaną, która dała temu wyraz przez swoją obecność na rozprawie w dniu [...] lutego 1984 r. Jak wynika ze skargi kasacyjnej formalne stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym współwłaścicielu nieruchomości przez jego żonę i trzy córki nastąpiło postanowieniem z dnia [...] lipca 1984 r. Zauważyć jednak należy, że nawet jeśli w toku postępowania spadkowego nie okazałaby się ona spadkobierczynią, z uwagi na sposób sformułowania pkt-u III decyzji, dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu nie mogłoby stanowić podstawy do uznania podjętej w jego toku decyzji za dotkniętą rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta nie czyniła jej bowiem imiennie podmiotem wynikających z niej praw, lecz spadkobierców po zmarłym współwłaścicielu nieruchomości.

W świetle powyższego, podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a uznać należy za nieusprawiedliwioną.

Na zakończenie, odnosząc się do zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwagi co do uznania przez Sąd I instancji braku biegłych na rozprawie za uchybienie procesowe, którego nie można zakwalifikować jako rażące naruszenie art. 22 u.w.n., stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając przebieg całego procesu związanego z odjęciem własności nieruchomości, objętej wywłaszczeniem w niniejszej sprawie, dokonanie wyceny gruntu i składników budowlanych przez biegłych z listy wojewody, akceptację odszkodowania już na jego wstępnym etapie, a także niekwestionowaną prawidłowość ustalenia jego wysokości, podziela w pełni stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.