Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1724/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 w zw. z art. 42
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki [...] sp. z o. o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 310/21 w sprawie ze skargi A. K. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 310/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A..K. i M.K. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] stycznia 2021 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [..] listopada 2020 r. udzielającą [..] sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie odcinka sieci gazowej przebiegającej przez działki nr [...] oraz [...], położone w miejscowości H., gm. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podniósł, że postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego dotyczyło samowolnie wybudowanej sieci gazowej zlokalizowanej na działkach skarżących o nr [...] oraz [...]. Inwestycja została zrealizowana w latach 1990 – 1992 przez [...], bez pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że w sprawie nie ziściły się przesłanki przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, o których mowa w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), zwanej dalej "ustawą - Prawo budowlane z 1974 r." Odnosząc się do przesłanki niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych otoczenia, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, organ wskazał, że z opinii technicznej przedstawionej przez aktualnych właścicieli nieruchomości, na których posadowiony jest odcinek sieci gazociągowej, wynika, iż przebieg sieci, która zlokalizowana jest na środku działki o nr [...], w pewien sposób ogranicza posadowienie obiektu budowlanego objętego zamierzeniem inwestycyjnym właścicieli nieruchomości, jednakże możliwa jest nadal zabudowa tej działki z pewnymi ograniczeniami. W ocenie organu, występujące pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia nie jest niedopuszczalne. Organ podkreślił nadto, że istotna jest okoliczność, iż sporny odcinek gazociągu istnieje od niemal trzydziestu lat, zaś aktualni właściciele nieruchomości, nabywając je w 2015 r., powinni mieć świadomość istnienia infrastruktury technicznej przebiegającej przez te działki. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie legalizacji samowoli budowlanej zrealizowanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. organy nadzoru budowlanego nie badają kwestii naruszenia prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. i M.K. na opisaną powyżej decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że osią sporu pozostaje rozumienie pojęcia niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych otoczenia oraz tego, czy ustalenia faktyczne poczynione przez organy były wystarczające do przyjęcia, że ów warunek normatywny wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nie został w sprawie spełniony. W tej sytuacji w szczególności należało zbadać wpływ wybudowanej bez pozwolenia na budowę sieci gazociągowej na możliwość korzystania przez skarżących z nieruchomości stanowiących ich własność zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem tego prawa (art. 140 k.c.). Konieczne było zatem ustalenie, jaka część nieruchomości skarżących wyłączona została na skutek zrealizowanej samowoli budowlanej spod możliwości zabudowy i w zależności od tych ustaleń ocenić, czy z tego powodu nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych tych nieruchomości. W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie niniejszej zaistniała przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2, ponieważ przedłożona przez właścicieli nieruchomości opinia techniczna w sprawie wpływu sieci uzbrojenia technicznego przebiegającego przez teren ich działki na możliwość jej zagospodarowania sporządzona we wrześniu 2020 r. wykazała, że powstałe ograniczenia uniemożliwiają zamierzoną przez inwestora realizację tworzącego harmonijną całość zespołu trzech budynków i omawiane sieci powinny być bezwzględnie usunięte z działki. Na skutek samowolnej realizacji sieci gazowej 55% działki nr [...] zostało wyłączone z użytkowania, co w ocenie Sądu pierwszej instancji stanowi o niedopuszczalnym pogorszeniu warunków użytkowych nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji stwierdził nadto, że rozpoczęcie budowy na nieruchomości, w stosunku do której inwestor nie posiadał prawa własności, ani żadnego innego tytułu prawnego upoważniającego do dysponowania działką na cele budowlane, należy uznać za jej samowolne zajęcie, powodujące skutki określone w art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Na gruncie przepisów tej ustawy nie jest dopuszczalne zalegalizowanie samowoli budowlanej i dopuszczenie do użytkowania obiektu budowlanego (poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w trybie art. 42), który powstał z naruszeniem cudzej własności. Taka legalizacja naruszałaby uzasadnione interesy osób trzecich, w tym wypadku właściciela nieruchomości. Samowolna realizacja obiektu budowlanego z naruszeniem prawa własności nieruchomości może spowodować niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia poprzez niezgodne z prawem ograniczenie możliwości swobodnego, zgodnego z prawem jej zagospodarowania przez właściciela, co stanowi przesłankę orzeczenia o nakazie rozbiórki określoną w art. 37 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w T., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w zaskarżonym wyroku podstawy rozstrzygnięcia opartej na prawie proceduralnym (tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.), pomimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny kwestionuje przyjętą przez organy administracji publicznej ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie ustaleń opinii technicznej, a także w zakresie aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości oraz ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości przez jej właścicieli, co prowadzi do ograniczenia kontroli zaskarżonego wyroku,

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że organ administracji publicznej dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego w sprawie i jednocześnie polegające na niezgodnym ze stanem rzeczywistym ustaleniu, że wskutek posadowienia sieci gazowej wyłączone z zagospodarowania pozostaje 55% nieruchomości, jak również, wbrew zebranemu przez organy materiałowi dowodowemu, że ustalone przez biegłego łącznie 888 m2 powierzchni nieruchomości – powstałej na skutek posadowienia sieci gazowej – nie jest powierzchnią zabudowy, a także że z aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości nie wynika informacja o obciążeniu działek infrastrukturą liniową, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego i uwzględnienia skargi.

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że do niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia dochodzi również w przypadku, gdy możliwość zabudowy nieruchomości istnieje, ale z ograniczeniami wynikającymi z samowoli budowlanej, podczas gdy do niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dochodzi wyłącznie gdy nieruchomość zostaje wyłączona spod możliwości zabudowy lub istotnie z tego prawa wyłączona; a także uznaniem, że przez niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia należy rozumieć takie pogorszenie, które uniemożliwia realizację konkretnej inwestycji zamierzonej przez właściciela nieruchomości, nie zaś odnosząc wskazaną przesłankę do właściwości i cech samej nieruchomości,

2) naruszenie art. 42 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego powinien badać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a brak tego tytułu musi przesądzać o nieudzieleniu pozwolenia na użytkowanie.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarzucona w skardze kasacyjnej wadliwość wniosku Sądu pierwszej instancji o naruszeniu przez organy przepisów procesowych opiera się na kilku przyjętych przez Sąd błędnych założeniach. Pierwsza nieprawidłowość polega na ustaleniu niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia przez odniesienie procentowego udziału powierzchni działki wyłączonej z zabudowy do całkowitej powierzchni działki. Choć działka posiada powierzchnię [...] m2, to nie oznacza to, że gdyby nie wybudowano na niej sieci, to cała ta powierzchnia podlegałaby zabudowie. Właściciel nieruchomości ograniczony jest w możliwości swobodnej zabudowy działki w zakresie, w jakim obowiązują przepisy prawa miejscowego oraz przepisy techniczno – budowlane. Nawet gdyby na działce nie posadowiono sieci gazociągowej, właściciele nie mogliby zagospodarować 100% swojej działki, ale maksymalnie 60% poddać zabudowie, a to ze względu na treść planu miejscowego z [...] września 2008 r., który wskazuje, że maksymalna powierzchnia zabudowy na działce to 60%. Ponadto właściciele obowiązani są również do respektowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przypadku ustalenia stosunku procentowego powierzchni wyłączonej z zabudowy na skutek lokalizacji sieci gazowej, należałoby jako 100% przyjąć taką powierzchnię działki, która bez obciążenia infrastrukturą gazową, stanowiłaby powierzchnię poddającą się zabudowie. Reasumując, wniosek Sądu, że 55% działki nr [...] zostało wyłączone z użytkowania jest nieprawidłowy. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo rozważył zebrany materiał dowodowy nie dopatrując się w akcie notarialnym z [...] lipca 2015 r. postanowienia w zakresie istniejących obciążeń, a tym samym wiedzy i świadomości kupujących o tym fakcie. Nie jest więc dla właścicieli nieruchomości zaskoczeniem, że planowana przez nich inwestycja budowlana może być niemożliwa do zrealizowania w zamierzonym kształcie i będzie musiała zostać poddana modyfikacjom. Zdaniem spółki, Sąd pierwszej instancji czyni zastrzeżenia względem ustaleń faktycznych organów, które nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym sprawy. Spółka wskazała ponadto, że nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w okolicznościach sprawy doszło do całkowitego lub niemal całkowitego ograniczenia możliwości zabudowy, na co wskazuje również przedłożona przez właścicieli nieruchomości opinia techniczna. Nieruchomość, pomimo posadowienia na niej sieci gazowej, nadal może być wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem, tj. jako działka budowlana. Spółka wskazała nadto, że niewykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki wybudowanego już obiektu, a decyzja nakazująca rozbiórkę musi opierać się wyłącznie na przesłankach materialnoprawnych wynikających z ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, ponieważ to one wyznaczały zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego niezbędnego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co umożliwiało następnie skontrolowanie procesu subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 42 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Istotą sporu w sprawie niniejszej, która dotyczy stwierdzenia istnienia określonych art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. podstaw orzeczenia przymusowej rozbiórki odcinka sieci gazociągowej, wzniesionej na działkach o nr [...] oraz [...] w miejscowości H., w warunkach samowoli budowlanej, jest, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, występowanie przesłanki z ust. 1 pkt 2 in fine tego przepisu, tj. stwierdzenia czy obiekt budowlany lub jego część powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych otoczenia. Przedstawionej w zarzutach oraz uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykładni art. 37, w znacznym stopniu odpowiadającej stanowisku wyrażonemu przez organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie, zgodnie z którą: 1) przesłanka "niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych otoczenia" nie zachodzi w sytuacji, gdy możliwość zabudowy nieruchomości, ograniczona wprawdzie wskutek legalizacji samowoli budowlanej, nadal istnieje; 2) okolicznością faktyczną istotną dla oceny tej przesłanki jest świadomość nabywców nieruchomości co do posadowienia na niej samowolnie zrealizowanej inwestycji - tu: odcinka sieci gazociągowej, 3) w postępowaniu administracyjnym w sprawie legalizacji samowoli budowlanej zrealizowanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. organy nadzoru budowlanego nie badają kwestii naruszenia prawa własności, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie niniejszej nie uznał za prawidłową. Zastrzec przy tym należy jednak, że Sąd kasacyjny nie akceptuje w całości przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji rezultatu wykładni pojęcia "niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych otoczenia" w kontekście podstawy orzeczenia przymusowej rozbiórki odcinka sieci gazociągowej (art. 37 ust. 1 pkt 2) oraz zauważa potrzebę rozszerzenia zakresu czynności wyjaśniających, które należy przeprowadzić, aby stwierdzić, że stan faktyczny sprawy odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w art. 37 ust. 1 pkt 2 in fine.

Zgodnie z powołanym powyżej przepisem, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Warunki użytkowe otoczenia obiektu budowlanego oznaczają niewątpliwie możliwość swobodnego, zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa zagospodarowania znajdujących się w jego otoczeniu nieruchomości. Ustawową przesłanką stosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 in fine jest kwalifikowane pogorszenie warunków użytkowych otoczenia wskutek legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Pogorszenie to ma być niedopuszczalne, a zatem zgodnie ze stanowiskiem judykatury znaczne, istotne, występujące w stopniu niedającym pogodzić się z obowiązującymi przepisami prawa określającymi te warunki (np. wyr. NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 131815). Z powyższego wynika, że niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych otoczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 in fine, jest stanem obejmującym stosunkowo szeroki zakres okoliczności faktycznych. Oznacza, wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego, nie tylko całkowite zniesienie dopuszczonej obowiązującymi przepisami prawa zabudowy nieruchomości, ale również znaczące jej ograniczenie, skutkujące możliwością zabudowy w istotnie węższym albo znacząco innym zakresie niż ta, która istniałaby, gdyby nie doszło do legalizacji samowoli budowlanej.

Do przepisów określających warunki użytkowe nieruchomości zalicza się art. 140 k.c., w związku z czym należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w kontekście przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 in fine organy nadzoru budowlanego były zobowiązane do zbadania wpływu wybudowanego bez pozwolenia na budowę odcinka sieci gazociągowej na możliwość korzystania przez skarżących z nieruchomości stanowiących ich własność zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem tego prawa, do której zaliczyć należy realizację zamierzeń inwestycyjnych. Jakkolwiek przesłanka "niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych otoczenia" powinna być badana w świetle zamiaru inwestycyjnego właściciela nieruchomości, to niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych otoczenia jest stanem obiektywnym, który stwierdzić można ustaliwszy, że wskutek legalizacji samowoli budowlanej wystąpiłoby pogorszenie tych warunków w stopniu niedającym pogodzić się z obowiązującymi przepisami prawa określającymi te warunki. Z art. 140 k.c. wprost wynika, że granice korzystania z rzeczy (nieruchomości) wyznacza nie tylko społeczno - gospodarcze przeznaczenie prawa własności, ale także obowiązujące przepisy prawa, które w sposób wiążący określają dopuszczalne prawem przeznaczenie i warunki użytkowania przedmiotu prawa własności. Warunki użytkowania nieruchomości wyznacza szereg innych przepisów prawa niż art. 140 k.c., w tym nie tylko przepisy prawa cywilnego, ale również przepisy administracyjnoprawne. Przeznaczenie oraz warunki zagospodarowania nieruchomości określają w istotnym zakresie przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które w ujęciu materialnym są aktami prawnymi kształtującymi sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w sposób wyraźny wynika z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Stanowi on ustawowe upoważnienie organów gminy do określania w sposób jednoznaczny i władczy przeznaczenia gruntów położonych na obszarze działania gminy oraz określenia zasad ich zagospodarowania. Plan miejscowy, określając możliwość lub zakaz określonego zagospodarowania (zabudowy) danej nieruchomości, zawiera ograniczenia we władztwie nad gruntem i wyznacza zakres możliwości korzystania z niego. Stwierdzenie przesłanki niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych otoczenia w okolicznościach faktycznych sprawy wymagało dalej idących zabiegów interpretacyjnych niż tylko wspomniane przez Sąd pierwszej instancji uwzględnienie skutków legalizacji samowoli budowlanej dla zakresu swobodnego korzystania z nieruchomości skarżących w granicach społeczno - gospodarczego przeznaczenia przysługującego im prawa własności, w tym możliwości realizacji konkretnego zamiaru inwestycyjnego, a mianowicie wymagało porównania określonych aktem planistycznym dopuszczalnych sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu działek skarżących z tymi, jakie zaistniałyby w przypadku wydania pozwolenia na użytkowanie odcinka sieci gazociągowej, tj. ustalenia, czy wskutek zalegalizowania samowolnie zrealizowanej inwestycji liniowej doszłoby do takiego pogorszenia tych warunków, które można zakwalifikować jako niedopuszczalne, a zatem wyłączające je, ale również dalece ograniczające. Wymagałoby to w szczególności ustalenia stosunku procentowego powierzchni działki wyłączonej z zabudowy na skutek lokalizacji sieci gazowej, przyjąwszy jako 100% taką powierzchnię działki, która bez obciążenia infrastrukturą gazową, stanowiłaby zgodnie z planem miejscowym powierzchnię poddającą się zabudowie.

W omawianym zakresie uzasadnienie Sądu pierwszej instancji uznać należało za niewystarczające z tego względu, że wniosek o zaistnieniu w sprawie przesłanki niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych otoczenia Sąd pierwszej instancji oparł na wynikach opinii technicznej z września 2020 r. w sprawie wpływu sieci uzbrojenia technicznego przebiegającej przez teren działki skarżących na możliwość jej zagospodarowania, która niewątpliwie stwierdza wykluczenie możliwości realizacji konkretnego zamierzenia budowlanego przez właścicieli nieruchomości wskutek posadowienia na nieruchomości tejże sieci oraz na konkluzji o wyłączeniu z użytkowania ponad 50% terenu działki, pomijając przy tym analizę postanowień uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa H., co do przewidzianych nią sposobów oraz warunków (i ograniczeń) zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skarżących. Przepis § 4 planu miejscowego zawiera ogólne postanowienia co do przeznaczenia terenu, na którym położone są działki skarżących, natomiast w § 31 określono dopuszczalne warunki zabudowy i zagospodarowania tych nieruchomości, w szczególności uwzględniając możliwość lokalizacji na nich, poza podstawowym obiektem usługowym, drugiego budynku usługowego lub mieszkalnego oraz obiektu gospodarczego lub garażowego - w sumie trzech budynków. Dopuszczone uchwałą z dnia [...] września 2008 r. przeznaczenie terenu działek skarżących Sąd pierwszej instancji zbadał wyłącznie pod kątem przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1, a więc w świetle tego, czy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany zlokalizowany jest na terenie, który zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym, nie wyklucza posadowienia na nim sieci gazociągowej, nie dokonawszy analizy postanowień planu w kontekście przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2, która wymagała odmiennych i szerszych zabiegów interpretacyjnych (analizy części szczegółowej planu co do warunków zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skarżących). Z tego względu, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, w ramach analizy przesłanki niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych otoczenia, organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą dokonać całościowej oceny twierdzeń i wniosków opinii technicznej z września 2020 r., ale także uwzględnić, czy stopień pogorszenia warunków zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skarżących dopuszczonych planem miejscowym wskutek zalegalizowania odcinka sieci gazociągowej odpowiada zakresowi przedstawionego powyżej rezultatu wykładni pojęcia "niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych", tj. pogorszenia niedającego się pogodzić z treścią tychże warunków przewidzianych w planie miejscowym. Przy czym za takie pogorszenie należy uznać nie tylko niemożliwość realizacji obiektu lub obiektów zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, ale również możliwość ich realizacji, jednak w zakresie istotnie odbiegającym od tych ustaleń planu.

Nie można natomiast podzielić argumentacji skargi kasacyjnej, zgodnie z którą w świetle przesłanek legalizacji samowoli budowlanej należałoby oceniać świadomość skarżących, jako nabywców nieruchomości nr [...] oraz [...], co do posadowienia na nich inwestycji liniowej, oraz, czy powinni oni tę świadomość posiadać w oparciu o treść aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2015 r., przenoszącego własność nieruchomości na skarżących, ponieważ okoliczność ta nie należy do okoliczności hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. i nie wymaga oceny w kontekście stwierdzenia zaistnienia przesłanek stosowania tego przepisu.

Odrębną kwestią, wymagającą zgłoszenia pewnych zastrzeżeń względem wykładni art. 37 ust. 1 pkt 2 przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest powiązanie występowania przesłanki niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych otoczenia z brakiem posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie realizacji samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym legalizacja samowoli budowlanej zrealizowanej przez inwestora, który w dacie budowy nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc z naruszeniem prawa własności powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia poprzez niezgodne z prawem ograniczenie możliwości swobodnego, zgodnego z prawem jej zagospodarowania przez właściciela, co stanowi przesłankę orzeczenia o nakazie rozbiórki określoną w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

Co do konieczności badania przez organy nadzoru budowlanego prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były dwa odmienne poglądy. Zgodnie z pierwszym z nich legalizacja samowoli budowlanej odbywająca się w trybie wspomnianych przepisów nie obejmowała badania prawa do gruntu (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1753/15). Zwolennicy przeciwnego poglądu wskazywali, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było uwzględnienie, na gruncie regulacji art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., kwestii tytułu prawnego do nieruchomości, na której samowolnie wzniesiono obiekt budowlany. Jak wskazano m.in. w wyroku z dnia 6 lipca 2017 r. w sprawie II OSK 2764/15 przywołany przepis wprawdzie nie formułuje w sposób tak wyraźny jak to jest w aktualnym stanie prawnym, wymagania złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym niemniej zarówno przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane, jak i we wcześniejszym stanie prawnym nie ulegało wątpliwości, że organy były i w dalszym ciągu są zobowiązane ustalić prawo inwestora do terenu, na którym wzniesiono samowolnie obiekt budowlany.

Przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nie uzależniają wydania rozstrzygnięć na podstawie ww. przepisów od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa. Za niedopuszczalną można byłoby uznać jedynie taką wykładnię przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., która pozwalałaby na legalizację obiektu budowlanego osobie, która wybudowała go na cudzym gruncie nie posiadając do niego tytułu prawnego ani w dacie budowy, ani w dacie legalizacji.

W orzecznictwie wyrażono stanowisko, zgodnie z którym nie można - mając na uwadze podstawową zasadę konstytucyjną, jaką jest demokratyczne państwo prawne (art. 2 Konstytucji RP) - mówić o zdatności do użytku wykonanego obiektu lub o jego "niepowodowaniu niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia", jeżeli potencjalne uzdrowienie samowoli budowlanej miałoby zarazem naruszać czyjeś prawo własności (wyr. NSA z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2553/15). Nie oznacza to jednak, że przy ocenie występowania przesłanek przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego można przesądzić bezwzględnie, że jeżeli w dacie budowy inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to wskutek ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości przez właściciela i naruszenia jego prawa własności, następuje ziszczenie się przesłanki niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Tego rodzaju wykładnia nie znajduje uzasadnienia w treści art. 37 ust. 1 pkt 2 in fine, a ponadto nie powinna być stosowana z tego względu, że nie można przesądzić, iż legalizacja samowoli budowlanej zrealizowanej przez podmiot, który w dacie budowy nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, naruszałoby prawo własności właściciela nieruchomości, bez zbadania aktualnego na dzień orzekania przez organ nadzoru budowlanego stanu prawnego nieruchomości, na której zlokalizowany jest samowolnie wzniesiony obiekt budowlany. Przyjmując wykładnię przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., która zakłada badanie w toku postępowania legalizacyjnego tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowana jest samowola budowlana, to w sytuacji, w której inwestor samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego nie posiadał w dacie realizacji inwestycji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organy nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. powinny ustalić aktualną sytuację prawną inwestora (lub jego następcy prawnego) w stosunku do gruntu, na którym posadowiono samowolnie wzniesiony obiekt budowlany, zwłaszcza gdy przedmiotem postępowania są urządzenia przesyłowe. Należy mieć na uwadze, że art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 731) do porządku prawnego (rozdział III w księdze drugiej w tytule III w dziale III - nowelizacja obowiązuje od 3 sierpnia 2008 r.) wprowadził szczególnego rodzaju służebność w postaci służebności przesyłu - art. 3051 k.c. Z przepisu tego wynika, że nieruchomość można obciążyć na rzecz przedsiębiorcy, który zamierza wybudować lub którego własność stanowią urządzenia, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., prawem polegającym na tym, że przedsiębiorca może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, zgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń (służebność przesyłu). Wprowadzenie tej instytucji prawnej miało m.in. na celu doprowadzenie do uregulowania uprawnień dysponentów tych urządzeń do nieruchomości, na których są one posadowione. Instytucja ta ma służyć likwidacji powstałych w przeszłości sytuacji, gdy urządzenia te były budowane na nieruchomościach, co do których inwestor nie posiadał tytułu prawnego.

W sprawie niniejszej w dacie realizacji odcinka sieci gazociągowej inwestorem był [...], natomiast w chwili obecnej właścicielem urządzeń przesyłowych jest przedsiębiorca przesyłowy – [...]. Organy nadzoru budowlanego nie prowadziły w ogóle postępowania wyjaśniającego na tę istotną dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, wychodząc z błędnego założenia, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie legalizacji samowoli budowlanej zrealizowanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. organy nadzoru budowlanego nie badają kwestii prawa do dysponowania nieruchomością, na której samowolnie wybudowano obiekt budowlany.

Należy mieć przy tym na uwadze, że na nieruchomości skarżących zlokalizowane są dwa odcinki sieci gazociągowej: jeden przechodzący przez środek działki oraz drugi zlokalizowany na jej obrzeżach, stanowiący główną linię przesyłową. Nie można zatem wykluczyć, że rozbiórka obydwu fragmentów linii przesyłowych nie pozostawałaby w zgodzie z interesem właścicieli nieruchomości, bowiem pozbawiałaby ich możliwości wykonania przyłącza gazowego na własne potrzeby. Rozważyć należy zatem czy ocena zaistnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nie powinna dotyczyć każdego z tych odcinków gazociągu odrębnie.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Wniosek, jaki organy nadzoru budowlanego wyciągnęły z analizy dowodu w postaci opinii technicznej z września 2020 r. w sprawie wpływu sieci uzbrojenia technicznego przebiegającego przez teren działki na możliwość jej zagospodarowania, zgodnie z którym wskutek legalizacji samowoli budowlanej nadal istniałaby możliwość zabudowy działki jest prawidłowy, niemniej jednak poprzestanie na tej konkluzji - w kontekście oceny tego dowodu pod kątem występowania przesłanki niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia - było niewystarczające, ponieważ, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, opinia ta wykazała, że sporna sieć gazowa niskiego ciśnienia DN80 przebiega przez środek działki nr [...], równolegle do dłuższego boku, natomiast sieć gazowa (DN 150) przebiega także po działce w odległości ok. 2,5 m wzdłuż jej południowo – wschodniej granicy, a projektowana powierzchnia działki została wskutek lokalizacji odcinka sieci gazociągowej ograniczona i podzielona na cztery enklawy o powierzchni [...] m2, [...] m2, [...] m2 oraz [...] m2. Abstrahując nawet od konkluzji tejże opinii, że powstałe ograniczenia uniemożliwiają zamierzoną przez inwestora realizację tworzącego harmonijną całość zespołu trzech budynków i powinny być bezwzględnie usunięte z działki, z tego względu, iż niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od konkretnego zamiaru inwestycyjnego właściciela nieruchomości, to z przedmiotowej opinii wynika, że powierzchnia enklaw, które wskutek legalizacji samowoli budowlanej nadawałyby się do zabudowy wynosi jedynie 45% terenu działki przeznaczonego w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową, usługową i zagrodową z dopuszczalną lokalizacją trzech budynków, czego organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę rozstrzygając sprawę i powinny zweryfikować w ponownie prowadzonym postępowaniu w kontekście uregulowań planu ustalających sposoby zagospodarowania oraz dopuszczalne warunki zabudowy nieruchomości skarżących (w tym ustalając powierzchnię działki, która bez obciążenia infrastrukturą gazową, stanowiłaby zgodnie z planem miejscowym powierzchnię poddającą się zabudowie).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że z naruszeniem tego przepisu mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wszystkich argumentów Sądu pierwszej instancji co do wiążącej interpretacji przesłanki "niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia", niemniej jednak okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy, ponieważ konkluzja Sądu pierwszej instancji, że organy orzekające w sprawie dopuściły się błędnej wykładni tejże przesłanki jest prawidłowa i uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.