Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 737/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Tomasz Janeczko, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki zewnętrznych schodów dobudowanych do balkonu budynku oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. W (dalej "PINB"), działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, z późn. zm.) nakazał inwestorowi T. R. doprowadzenie do stanu poprzedniego balkonu przynależnego do lokalu nr [...] poprzez rozbiórkę zewnętrznych schodów stalowych samowolnie dobudowanych do balkonu budynku przy ul. C. [...] w W. od strony ogrodu oraz zadaszenia nad tym balkonem.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...]. kwietnia 2019 r., został poinformowany o wybudowaniu, przez T. R., zewnętrznych schodów stalowych samowolnie dobudowanych do budynku przy ul. C. [...]w Dzielnicy W. od strony ogrodu. W związku z powyższym w dniu [...]czerwca 2019 r., dokonano czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości podczas których stwierdzono, że do lokalu nr [...] znajdującego się na II kondygnacji i poddaszu, od strony ogrodu w poziomie II kondygnacji przynależny jest balkon - wyjście z pokoju. Do balustrady balkonu oraz ściany budynku przymocowano i przyspawano elementy stalowe konstrukcji daszka pokrytego poliwęglanem. Od strony północnej balkonu wycięto część balustrady i wykonano konstrukcję stalową schodów zewnętrznych mocowaną do płyty balkonu oraz na dwóch słupach stalowych i belkach biegowych, nastopnice ze stalowych ażurowych blach dla technicznych schodów. Balustrada na biegu dwu-stronna o wysokości 0,8 m (najmniejsza wysokość). Wymiary jednospadowego daszka w rzucie 1,4 x 3,6 m wysokość do okapu 1,4 m od balustrady i 1,72 m przy ścianie od balustrady balkonu. Wymiary schodów - szerokość ok. 0,84 m. wysokość schodka 20 cm, nastopnica 28,5 cm. Długość biegu w rzucie 4,0 m. spocznik przy balkonie 1,0 x 0,84 m. schody przy granicy bezpośrednio. Według informacji przekazanych przez T. R. schody i daszek zostały wykonane w 1992 r. Organ podniósł, że nie okazano dokumentacji projektowej na wykonanie daszka i schodów zatwierdzonej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Dalej organ wyjaśnił, że w dniu [...]. sierpnia 2019 r. otrzymał pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., przy którym przesłano dokumentację dotyczącą przedmiotowego budynku. Organ stwierdził, że z analizy tych dokumentów wynika, iż ww. schody nie były wybudowane na podstawie projektu zatwierdzonego przez Prezydenta W. Ponadto w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. S. L. poinformował, że schody będące przedmiotem niniejszego postępowania powstały kilka lat po 2001 r. Na dowód tego przedłożył oświadczenia I. G. (prowadzącego w latach 1996-1998 roboty remontowe w ww. budynku) oraz R.L. - ówczesnego współwłaściciela nieruchomości. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] września .2019 r. U. M. poinformowała, że nie udzieliła (wraz z pozostałymi współwłaścicielami) prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do wykonania schodów z balkonu oraz zadaszenia balkonu i nie wyraża zgody na pozostawienie ww. schodów i zadaszenia w stanie w jakim są obecnie.

PINB wskazał, że robotami budowlanymi w myśl art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane jest budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Jednym z rodzajów robót budowlanych jest przebudowa, którą definiuje art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tą definicją przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z kolei przez budowę rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Przebudowa nie jest więc budową, lecz - jak stanowi przepis art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane - robotami budowlanymi.

Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że wykonanie schodów zewnętrznych nie może być uznane za budowę (rozbudowę) obiektu budowlanego. Schody zewnętrzne stanowią wprawdzie element obiektu budowlanego, nie mają jednak wpływu na jego kubaturę ponieważ nie powiększają jego pojemności. Wykonanie schodów zewnętrznych stanowić może natomiast przebudowę istniejącego wejścia do budynku.

PINB wyjaśnił, że powierzchnia zabudowy nie została zdefiniowana w przepisach ustawy Prawo budowlane. Definicję tego pojęcia zawiera natomiast pkt 5.1.2.1. [...]"Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych", zgodnie z którym "przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym". Jednak zgodnie z pkt 5.1.2.2. "powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu"; do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni elementów drugorzędnych np. schodów zewnętrznych.

Organ podniósł, że schody zewnętrzne pomimo, że stanowią element obiektu budowlanego, nie mają jednak wpływu na jego kubaturę, albowiem nie powiększają jego pojemności. Schody zewnętrzne nie zmieniają też powierzchni zabudowy. W ocenie organu wykonanie schodów zewnętrznych nie stanowi rozbudowy obiektu budowlanego. PINB stwierdził, że inwestor wykonał drugorzędny element - schody zewnętrzne, które nie powiększyły powierzchni zabudowy, a więc nie są kwalifikowane jako rozbudowa, lecz jako przebudowa. Zmieniają bowiem niecharakterystyczne parametry użytkowe istniejącego budynku.

Odwołując się do rzecznictwa PINB podniósł, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może badać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowania przez siebie czynności dowodowych. Organ powołał się również na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, zgodnie z którą przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ stwierdził, że treści uzasadnienia tej uchwały nie wynika, iż prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu przyjęcie takiego stanowiska przez skład siedmiu sędziów NSA nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może badać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowania przez, siebie czynności. Czym innym jest bowiem żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym badanie czy inwestor posiada taki tytuł.

W ocenie PINB odmienna wykładnia mogłaby prowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego roboty budowlane z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Organ stwierdził, że skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 powyższej ustawy, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym, zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy. PINB wskazał też, że istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego.

PINB podniósł, że jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Organ wskazał, że w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego posiadanie przez inwestorów w dacie wykonania oraz obecnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorka poinformowała, że na podstawie umowy o podział do korzystania z dnia [...] lipca 2016 r., zawartej z obecnymi współwłaścicielami nieruchomości miała prawo do: dostępu przez działkę nr [...] do spodniej strony klatki schodowej prowadzącej do lokalu nr [...] (pierwsze piętro) do ogrodu, w przypadkach konieczności wykonania prac naprawczych lub konserwacyjnych tej klatki schodowej. W na załączniku do porozumienia widnieją przedmiotowe schody. Niemniej jednak zgody na remont i konserwację, w ocenie organu, nie można utożsamiać z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Reasumując organ stwierdził, że schody zewnętrzne oraz zadaszenie nad balkonem powstały: bez zgody organu administracji architektoniczno- budowlanej oraz nie zostały uzgodnione przed ich wykonaniem z Konserwatorem Zabytków, pomimo, że nieruchomość przy ul. C..[ w W. znajduje się na terenie "[...]", wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją z dnia [...]. r. Ponadto nie spełniają wymagań stawianych schodom przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) - nie zachowany warunek 2h+s=60-65, wysokość balustrady wynosi ok. 80 cm - § 298 ust. 2, liczba stopni w jednym biegu schodów zewnętrznych wynosi 16, a nie powinna wynosić więcej niż 10 - § 69 ust. 2, wysokość schodka wynosi 20 cm - prawidłowa maksymalna wysokość to 19 cm - § 68 ust. 1. Dodatkowo obecny właściciel nie wyraża zgody na ich legalizację.

Od powyższej decyzji T. R. wniosła odwołanie do [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "[...]WINB").

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji [...] podzielił stanowisko organu I instancji co kwalifikacji robót polegających na budowie schodów zewnętrznych oraz zadaszenia balkonu jako przebudowy. Organ II instancji podniósł przy tym, że bez względu na to czy wykonane schody zakwalifikowano by jako przebudowę, czy jako urządzenie budowlane (jak twierdzi skarżąca), i tak w każdym z tych przypadków na realizację spornych schodów wymagane byłoby uzyskanie zgody organu architektoniczno-budowlanego bądź to w formie decyzji bądź skutecznego zgłoszenia, z uwagi na położenie nieruchomości przy ul. C. [...]w strefie ochrony konserwatorskiej "[...]" wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] r. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2 wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1, przy czym do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego konserwatora zabytków. W przypadku zaś realizowania robót budowlanych polegających zarówno na przebudowie czy też montażu urządzenia w warunkach samowoli budowlanej, zastosowanie znajduje tryb art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

[...] podzielił również stanowisko organu I instancji co do zasadności zastosowania w niniejszej sprawie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, co kwestionuje skarżąca. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że schody zewnętrzne dobudowane do balkonu budynku przy ul, C. [...] w W[...] oraz zadaszenie balkonu wykonane zostały po 2000 r. Organ zwrócił uwagę, że sama skarżąca w uzasadnieniu odwołania wskazuje: "Schody zostały przeniesione z środkowej części balkonu i zbudowane przez pana E. R. po 2000 roku na mocy ustnego porozumienia z ówczesnymi współwłaścicielami (...)". .[...] wskazał, że nie kwestionuje, iż schody wcześniej istniały ale według oświadczania skarżącej w innym miejscu i wykonane zostały w 1973 r. Zdaniem organu pozostaje to bez wpływu na niniejszą sprawę, ponieważ zostały wykonane nowe schody w innym miejscu i nie są one tożsame z wcześniej istniejącymi. Tym samym wykonane nowe roboty budowlane polegające na budowie nowych schodów od podstaw.

Organ odwoławczy zgodził się również ze stwierdzeniem PINB wskazującym, że przedmiotowe schody nie spełniają parametrów technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 69 ust. 3 rozporządzenia liczba stopni w jednym biegu schodów zewnętrznych nie powinna wynosić więcej niż 10. Jak wynika ze szkicu sytuacyjnego do protokołu oględzin z dnia [...] czerwca 2019 r. przedmiotowe schody posiadają 16 stopni w biegu. Ponadto zgodnie § 68 ust. 1 maksymalna wysokość stopni w budynku mieszkalnym jednorodzinnym powinna wynosić 0,19 m. Zgodnie zaś z § 298 ust. 2 rozporządzenia przedmiotowe schody powinny być zaopatrzone w balustrady o wysokości min. 0,9 m, a jak ustalono w trakcie oględzin wyposażone są w balustradę o wysokości około 0,8 m.

[...] zwrócił także uwagę, że nieruchomość przy ul. S. C. [...]w W. znajduje się na terenie "[...]", wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] września 1980 r. oraz na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części terenu [...] (uchwała nr [...] Rady W. z dnia [...]października 2006 r.) dla jednostki terenowej oznaczonej symbolem MN 26b. Zgodnie z § 11 pkt 2 lit. a, wszystkie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, dla których wydanie pozwolenia na budowę nie jest wymagane, muszą być przez zgłaszającego uzgodnione z właściwym Konserwatorem Zabytków. Sporne schody zewnętrzne oraz zadaszenie nad balkonem powstały zaś bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz nie zostały uzgodnione przed ich wykonaniem z Konserwatorem Zabytków.

Dalej [...]podniósł, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, wymaga również wykazania się prawem do dysponowania tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy nadzoru budowalnego są zobowiązane do ustalenia, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko w przypadku, kiedy na wykonane roboty wymagane było pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. W niniejszej sprawie inwestor winien uzyskać zezwolenie organu administracji architektoniczno-budowlanej i w związku z tym postępowaniu naprawczym w trybie art. 50 i 51 należy badać, czy posiada on stosowne zgody w ww zakresie od pozostałych współwłaścicieli obiektu.

W zebranym materiale dowodowym brak jest dokumentu potwierdzającego posiadanie przez inwestora w dacie wykonania oraz obecnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca powołuje się na umowę o podział do korzystania zawartą w dniu [...] lipca 2016 r., z obecnymi współwłaścicielami nieruchomości. W myśl zapisów powyższej umowy S. L oświadczył, "że nie będzie stawiał przeszkód T. R.w dostępie przez działkę nr [...] do spodniej strony klatki schodowej prowadzącej do lokalu nr [...] (pierwsze piętro) do ogrodu, w przypadku konieczności wykonania prac naprawczych lub konserwacyjnych tej klatki schodowej" (str. 11, pkt. 8). Z treści powyższej umowy nie wynika natomiast, aby skarżąca posiadała zgodę współwłaścicieli nieruchomości do dysponowania nią na cele budowlane. [...] podniósł, że zarówno z akt sprawy, wyjaśnień skarżącej jak i pozostałych stron postępowania nie wynika, aby powyższa umowa została potwierdzona w formie notarialnej.

W tej sytuacji, w ocenie [...], w omawianej sprawie nie ma możliwości nałożenia na inwestora określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Zakres niezgodności z przepisami warunków technicznych przedmiotowych schodów uniemożliwia ich doprowadzenie do stanu zgodności z prawem w sposób inny niż ich rozbiórka i ponowna realizacja. Ponadto wydanie innego orzeczenia niż nakaz rozbiórki uniemożliwia brak zgody pozostałych współwłaścicieli na wykonane roboty budowane.

Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie przez przywrócenie do stanu poprzedniego należy rozumieć stan sprzed wykonania przedmiotowych schodów i zadaszenia, a więc stan bez schodów oraz zadaszenia. Sama skarżąca w treści odwołania wskazuje bowiem, że nowe schody oraz zadaszenie balkonu zostały wykonane po 2000 roku.

[...]podniósł także, odwołując się do orzecznictwa, że prawa strony wynikającego z art. 79 § 2 k.p.a. nie można tak rozumieć, że daje ono prawo wstępu na cudzą nieruchomość bez zgody jej właścicieli, co naruszałoby art. 140 k.c. oraz inne przepisy rangi konstytucyjnej, jak np. art. 21 ust. 1 oraz art. 64. Organy administracji publicznej nie mają też takiej możliwości, aby wbrew woli właściciela nieruchomości spowodować wejście na jej teren innej osoby, jeżeli nawet jest stroną postępowania, w którym mają być przeprowadzane oględziny. W związku z tym [...] uznał, że zarzut skarżącej, jakoby oględziny przeprowadzone przez przedstawiciela PINB w dniu [...] czerwca 2019 r. odbyły się z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 10 § 1 k.p.a., jest chybiony.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła T. R.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 12 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżącą, a w rezultacie:

a) błędne ustalenie, że skarżąca w chwili wykonania schodów zewnętrznych do budynku przy ul. C.[ w W., jak i obecnie, nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

b) nieustalenie, iż komunikacja pomiędzy balkonem należącym do lokalu skarżącej (lokal nr [...]), a działką stanowiącą współwłasność przylegającą do budynku przy ul. C. o [...] istnieje nieprzerwanie od roku 1974, a co za tym idzie istniała już w chwili objęcia obszaru [...] ochroną konserwatorską, co w rezultacie stanowi o braku przeszkody do pozytywnego uzgodnienia schodów przez właściwego konserwatora zabytków;

c) nieustalenie, czy w przedmiotowej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

d) nieustalenie, jaki w istocie był stan faktyczny poprzedzający powstanie schodów i zadaszenia nad balkonem lokalu nr [...] należącego do skarżącej.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 3 ust. 11 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie przyjęcie, iż skarżąca nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w chwili realizacji schodów zewnętrznych;

b) art. 51 ust. 1 pkt 1) Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zastosowanie znaleźć powinien przepis art. 51 ust. 1 pkt 2) ustawy;

c) art. 51 ust. 1 pkt 2) Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1. przyjęcie i przeprowadzenie dowodów wymienionych skardze na poparcie okoliczności w niej powoływanych;

2. uchylenie zaskarżonej w całości, ewentualnie również, uchylenie decyzji PINB, oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

3. wstrzymanie przez WINB w całości wykonania zaskarżonej, a to z uwagi na fakt, iż nie zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności, a jednocześnie ustawa szczególna nie wyłącza wstrzymania wykonania decyzji [...]WINB;

4. w przypadku nieuwzględnienia przez [...] wniosku z pkt 3 powyżej, wnoszę o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji [...] przez Sąd, z uwagi na fakt, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, zaś ustawa szczególna nie wyłącza wstrzymanie wykonania decyzji [...];

5. przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśnił, że w toku postępowania wskazywała wielokrotnie na fakty i dowody, które dobitnie świadczą o tym, iż właściciele lokalu nr [...], będący jednocześnie współwłaścicielami działki-ogrodu i osobami ze mną blisko spokrewnionymi, już od 1974 roku tj. gdy powstała pierwsza konstrukcja schodów, wyrażali zgodę na wykonanie schodów. W okresie od 1974 roku do ok. 1976 roku były one jedyną drogą komunikacji do lokalu nr [...] zajmowanego przez skarżącą, gdyż wejście z klatki schodowej obejmowało część dzisiejszego lokalu nr [...], która przeznaczona była do użytkowania - na podstawie tzw. kwaterunku - na potrzeby innej rodziny. W okresie od ok. 1976 roku do dnia dzisiejszego, schody połączone z balkonem umożliwiają skarżącej korzystanie z działki-ogrodu stanowiącą współwłasność skarżącej i właścicieli lokalu nr [...] na parterze. Taki sposób komunikacji obu lokali z działką-ogrodem tj. lokalu nr [...] bezpośrednio z wyjścia balkonowego, zaś lokalu nr [...] za pośrednictwem schodów stalowych połączonych z balkonem istnieje nieprzerwanie od roku 1974. Sposób tej komunikacji nie był nigdy i przez nikogo kwestionowany, w szczególności przez samych współwłaścicieli. Co więcej, zarówno w toku inwentaryzacji budynku w maju 2016 roku, jak również w umowie o podział do korzystania z dnia [...] lipca 2016 r.

Skarżąca podniosła także, że zarówno PINB, jak i [...] opierają się w przedmiotowej sprawie na dokumentacji zdjęciowej z dnia [...] maja 2001 roku, na którym brak jest schodów. Organy całkowicie pomijają jednak, iż w tym samym czasie istniały schody w części środkowej balkonu. Zdaniem skarżącej świadczy to, o akceptacji dla tej formy komunikacji przez pozostałych współwłaścicieli. Skarżąca zarzuciła też, że organy nie weryfikują w ogóle (ani za pomocą dokumentacji zdjęciowej, ani za pomocą oświadczeń stron) kiedy dokładnie schody zostały wybudowane w miejscu ich obecnego położenia i czy tym samym do schodów tych mogły mieć w ogóle zastosowanie obecnie obowiązujące warunki techniczne powołane przez organy. Tymczasem przepisy obecnych warunków technicznych pochodzą z [...] kwietnia 2002 roku, które weszły w życie po 6 miesiącach od czasu ogłoszenia tego rozporządzenia. Zdaniem skarżącej nie można zatem wykluczyć, a co więcej jest to w bardzo prawdopodobne, że do schodów zewnętrznych należałoby w tym przypadku zastosować przepisy wcześniej obowiązujące w tym zakresie.

Ponadto skarżąca wskazała, że decyzja [...], jak i poprzedzająca ją decyzja PINB zostały wydane w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który zakłada konieczność przywrócenia do stanu poprzedniego obiektów, które zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, co do której brak jest przesłanek do jej legalizacji. W ocenie skarżącej ustaleniem, które w pierwszej kolejności należy poczynić prowadząc postępowania administracyjne w tego typu sprawie, jest weryfikacja, za pomocą wszelkich możliwych dowodów, jaki w istocie był stan poprzedni tj. w tym przypadku stan poprzedni przed wykonaniem schodów z balkonu lokalu nr [...] na działkę - ogród. "Stan poprzedni", w którym brak jest jakiejkolwiek komunikacji pomiędzy balkonem a działką - ogrodem nie istniał nigdy od 1974 do chwili obecnej. Stanem poprzednim, o którym mowa w przepisie jest stan, w którym na działkę - ogród prowadziły schody stalowe, spełniające dokładnie tę samą funkcję co obecnie (tj. łączące balkon z działką - ogrodem zlokalizowane nieco bliżej środkowej części balkonu.

Skarżąca podniosła również, że zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Każda umowa czy porozumienie, może być podstawą posiadania ww prawa jeśli przewiduje ono prawo do wykonywania robót budowlanych. W ocenie skarżącej lakoniczne uzasadnienie decyzji PINB i decyzji [...] nie pozwala zrozumieć, z jakiej przyczyny stosunek zobowiązaniowy w postaci nie kwestionowanej przez żadną ze stron umowy został przez organy pominięty jako rodzący po mojej stronie prawo do zbudowania schodów w określonym miejscu. Skarżąca wskazał, że w chwili wybudowania schodów podstawą jej działania była umowa ustna z pozostałymi współwłaścicielami zaś po latach zostało to potwierdzone umową złożoną do akt postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Stosownie natomiast do treści art. 51 ust. 7 ustawy przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

W ocenie Sądu przepis ten został w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowany.

Na wstępie należy podnieść, że organ prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przebudową obiektu budowlanego.

Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Stosownie do treści art. 3 pkt 7a ustawy przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z kolei budowa, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 cytowanej ustawy to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Słusznie organ zauważa, że przebudowa nie jest więc budową, lecz robotami budowlanymi.

Prawidłowo organ podnosi przy tym, że wykonanie schodów zewnętrznych nie może być uznane za budowę (rozbudowę) obiektu budowlanego. Schody zewnętrzne stanowią element obiektu budowlanego, jednakże nie mają wpływu na jego kubaturę ponieważ nie powiększają jego pojemności.

Istotne w sprawie jest to, że budynek, w którym przeprowadzono przedmiotowe roboty budowlane znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej "[...]" wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...]decyzją z dnia [...] września 1980 r.

Stosownie natomiast do treści art. 29 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2 wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1, przy czym do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego konserwatora zabytków.

Należy także zwrócić uwagę, że nieruchomość skarżącej położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przyjętego uchwała Nr [...] Rady miasta [...] z dnia [...] października 2006 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu [...] (Dz. Urz. [...]. [...][...], poz. [...]). Zgodnie z § 11 pkt 2 lit. a planu, wszystkie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, dla których wydanie pozwolenia na budowę nie jest wymagane, muszą być przez zgłaszającego uzgodnione z właściwym Konserwatorem Zabytków. Sporne schody zewnętrzne oraz zadaszenie nad balkonem powstały zaś bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz nie zostały uzgodnione przed ich wykonaniem z Konserwatorem Zabytków.

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe schody oraz zadaszenie balkonu powstały po 23 maja 2001 r. Świadczy o tym dołączone do akt sprawy zdjęcie elewacji budynku z tej właśnie daty, na którym brak jest schodów. Schody te powstały zatem po objęciu nieruchomości strefą ochrony konserwatorskiej na podstawie decyzji z [...]września 1980 r. Bezsporne jest również to, że schody wybudowane zostały bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz nie zostały uzgodnione z Konserwatorem Zabytków.

Powyższe okoliczności świadczą o zasadności wdrożenia procedury określonej w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Zasadnie w sprawie stwierdzono również, że przeszkodą do legalizacji przebudowy obiektu budowlanego jest w tym przypadku brak po stronie skarżącej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Stosownie do treści art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Słusznie skarżąca podnosi, że każda umowa czy porozumienie, może być źródłem tego rodzaju prawa. Błędnie jednak skarżąca wywodzi to prawo z umowy jaką zawarła z pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości [...] lipca 2016 r. Umowa ta umowa o podział do korzystania (quoad usum). Umowa ta nie zawiera żadnych konkretnych postanowień dotyczących możliwości prowadzenia robót budowlanych.

W umowie tej współwłaściciel nieruchomości S.Ł. zobowiązał się do tego, że nie będzie stawiał przeszkód skarżącej w dostępie przez działkę nr [...] do spodniej strony klatki schodowej prowadzącej do lokalu nr [...] (pierwsze piętro) do ogrodu, w przypadku konieczności wykonania prac naprawczych lub konserwacyjnych tej klatki schodowej (str. 11, pkt. 8 umowy). W ocenie Sądu zapisu tego nie można utożsamiać ze zgodą na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie nowych schodów i zadaszenia balkonu.

Na marginesie jedynie należy zwrócić uwagę, że organ błędnie zarzuca, iż umowa ta nie jest "potwierdzona notarialnie". Umowa tego rodzaju nie wymaga bowiem formy szczególnej. Uchybienie to nie ma jednak najmniejszego wpływu na wynik sprawy.

Niekwestionowane przez skarżącą ustalenia organu wskazują również, że przedmiotowe schody nie spełniają parametrów technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Zgodnie z § 69 ust. 3 rozporządzenia liczba stopni w jednym biegu schodów zewnętrznych nie powinna wynosić więcej niż 10 przedmiotowe schody posiadają zaś 16 stopni w biegu. Maksymalna wysokość stopni w budynku mieszkalnym jednorodzinnym powinna wynosić 0,19 m (§ 68 ust. 1). Wysokość stopnia w tym przypadku wynosi zaś 20 cm. Zgodnie zaś z § 298 ust. 2 rozporządzenia schody powinny być zaopatrzone w balustrady o wysokości min. 0,9 m. Z ustaleń organu wynika natomiast, że sporne schody wyposażone są w balustradę o wysokości około 0,8 m.

Bez znaczenia jest w tym przypadku argument skarżącej wskazujący, że organ nie ustalił, czy schody zostały wybudowane przed wejściem w życie przepisów wskazanego wyżej rozporządzenia. Poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 z późn. zm.) zawierało bowiem w tym zakresie analogiczne zapisy.

Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a podniesione w skardze zarzuty są niezasadne.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.