Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1384/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38, art. 39
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107., art. 7 i art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację reklamy oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 grudnia 2006 r. A. SA z siedzibą w P. zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w formie decyzji administracyjnej w celu umieszczenia wolnostojącego, dwustronnego nośnika reklamowego typu backlight o wymiarach ekspozycji reklamowej 1,2 m x 1,8 m (łączna powierzchnia reklamowa 2,16 m² x 2 = 4,32 m²) przy ul. [...] w rejonie [...] w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 30 czerwca 2008 r.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] W. przez Dyrektora ds. Inwestycji Zarządu Dróg Miejskich w W.:

1) zezwolono wnioskodawcy na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. kładki dla pieszych o powierzchni 1,0 m² według lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik Nr 1 do niniejszej decyzji na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 12 marca 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (dwustronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m²,

2) odmówiono wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 13 marca 2007 r.,

3) rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt 2 decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego oraz ustalono warunki zajęcia pasa drogowego, stanowiące załącznik Nr 2 do decyzji i opłatę z tytułu zajęcia pasa drogowego.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8, ust. 13 oraz art. 40 d) ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. o sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ( Dz. U. z 2004 r., Nr 140, poz. 1481) i 104 Kpa.

W uzasadnieniu decyzji organ jako materiał dowodowy, na którym oparł rozstrzygnięcie wskazał na następujące dokumenty: wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. SA, opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony, charakterystykę reklamy oraz jej powierzchnię zawarte we wniosku strony. Organ wziął pod uwagę również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

Opierając się na ww. materiale dowodowym organ podniósł, że szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi następuje zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu.

W czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Taki stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest "fiksacją". Na przytoczone wyżej okoliczności wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), w którym podkreślono, że " nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie".

Pas drogowy ulicy [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego.

W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1470 pojazdów na godzinę. Ponadto należy podkreślić, iż na ul. [...] ma zostać wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości. Prędkość ta wynosić będzie 70 km/h.

Odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 2,5 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Poza tym wskazana reklama umieszczona została w odległości 27 m od przystanku autobusowego oraz 21 m od znaku drogowego B – 36 oraz 30 m od znaku drogowego D – 15.

Z uwagi na powyższe ustalenia faktyczne organ uznał, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa i nie może być uznana za przypadek szczególny, o którym jest mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony Zarząd Dróg Miejskich stwierdził, że zasadne jest wydanie zezwolenia na dalsze umieszczenie reklamy już istniejącej do dnia [...] marca 2007 r.

Organ podał, iż z uwagi na wskazane zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonywalności w odniesieniu do samego nośnika reklamowego, zawierającego informację wizualną, kierowaną do uczestników ruchu drogowego.

Od decyzji z dnia [...] marca 2007 r. odnośnie pkt 2 i 3 A. SA z siedzibą w P. wniosło odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zarzucając naruszenie:

1) art. 6 Kpa poprzez nadużycie prawa do odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pomimo braku zmiany stanu faktycznego, które to działanie zmierza do usunięcia " z dnia na dzień" nawet do 90 % wszystkich reklam w pasie drogowym należących do skarżącej oraz innych firm,

2) art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie w sprawie,

3) art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie,

4) art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

5) art. 10 Kpa poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji zajęcia stanowiska co do dowodów i materiałów zebranych przez organ I instancji,

6) art. 7, 77 i 81 Kpa poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla skarżącej z pominięciem innych dowodów, poprzez uwzględnienie jako dowód opinii L. K., co do której skarżąca nie mogła wypowiedzieć się przed wydaniem zaskarżonej decyzji,

7) art. 79 Kpa poprzez niezastosowanie,

8) art. 84 Kpa poprzez przyjęcie do akt sprawy opinii, która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przewidzianym przez Kpa,

9) art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu pierwszego w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu drugiego, punktu trzeciego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłaty i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustaliło na 17 czerwca 2007 r., nadało punktowi drugiemu brzmienie: "Odmówić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 18 czerwca 2007 r.", nadało punktowi trzeciemu brzmienie "uchylony", ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 1596, 67 zł zaś w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, stanowiący wyjątek od zasady z art. 39 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu.

Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał się na uchwałę Składu Pięciu Sędziów z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 2/00, opublikowaną ONSA 2001/1/12.

Zdaniem organu II instancji, Prezydent [...] W. prawidłowo ocenił, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególny przypadek, o którym mowa jest w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Sam bowiem zamiar umieszczenia nośnika reklamowego w pasie drogowym nie może uzasadniać odstępu od zakazu umieszczania w tym pasie urządzeń zmniejszających bezpieczeństwo ruchu drogowego. To ostatnie bowiem dobro jest dobrem oczywiście nadrzędnym w stosunku do interesu ekonomicznego, wnioskującej spółki, dlatego też odmowna decyzja organu I instancji odpowiada prawu.

Według oceny Kolegium niezasadny jest również zarzut spółki naruszenia wymienionych w odwołaniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym względzie organ powołał się na wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04. W świetle powyższego wyroku zarządca drogi nie jest obowiązany bowiem udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista.

Zdaniem Kolegium, wyrok NSA przywrócił prawidłową interpretację art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych w sposób przedstawiony wyżej. Konstrukcja tych przepisów oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien przekonać zarządcę, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

W związku z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, Kolegium podniosło, że zezwolenie wydane jest na określony czas, po upływie którego traci moc. W przypadku wystąpienia z wnioskiem w sprawie wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego organ zezwalający zobligowany jest do ponownego rozpatrzenia wniosku i nie jest dopuszczalne przyjęcie automatyzmu w jego rozpoznaniu.

Mimo zaistnienia przesłanek do odmowy wydania zezwolenia, organ I instancji kierując się zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej udzielił takiego zezwolenia do dnia 12 marca 2007 r. po to, aby strona uniknęła zapłacenia kar za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia.

Kolegium uznało, że zasady przyjęte przez organ I instancji powinny być respektowane, dlatego też orzekło w podmiotowej sprawie reformatoryjnie i przedłużyło zezwolenie do 17 czerwca 2007 r., to jest do czasu, kiedy skarżącej powinna być doręczona niniejsza decyzja.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] A. SA z siedzibą w P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w części dotyczącej odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od 18 czerwca 2007 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 tejże ustawy poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie,

2) art. 7, 77 Kpa poprzez niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe w ramach postępowania odwoławczego,

3) art. 81 Kpa poprzez niezastosowanie tj. poprzez to, że SKO zaakceptowało fakt uznania przez ZDM za dowody dokumenty (np. niepodpisaną opinię L. K.), które nie mogły stanowić w ogóle materiału dowodowego i w stosunku do których skarżąca nie mogła w postępowaniu w I instancji zająć stanowiska, a które to dowody okazały się istotne z punktu widzenia uzasadnienia decyzji organu I instancji.

4) art. 10 Kpa poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań – organ I instancji przeprowadził dowód z wielu dokumentów, a następnie podjął rozstrzygnięcie w sprawie w ogóle nie informując o powyższym skarżącej,

5) art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Wskazując na powyższe naruszenia spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego, skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2115/05, LEX Nr 194010. Stwierdziła, że w niniejszej sprawie zgodnie z ww. wyrokiem powinien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, albowiem zezwolenie dotyczy obiektu, znajdującego się a nie mającego być zlokalizowanym w pasie drogowym. Dlatego też w sprawie błędnie zastosowano art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organy obu instancji powinny badać, czy nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego lub czy nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Jeżeli nie zachodzą te negatywne przesłanki, to stosownie do art. 38 ust. 1 ustawy nośnik ten może pozostać w pasie drogowym pod warunkiem uzyskania decyzji w trybie art. 40 i uiszczenia opłaty za zajęcie pasa.

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie organ II instancji rażąco naruszył art. 7 i 77 Kpa albowiem faktycznie nie przeprowadził postępowania dowodowego, ponieważ mechanicznie załączono do akt sprawy nowe dowody, a uzasadnienie decyzji zostało przekopiowane z innej decyzji.

Ponadto naruszony został również art. 81 Kpa, zgodnie z którym można uznać, za udowodnione okoliczności, co do których strona skarżąca mogła się wypowiedzieć.

Z akt sprawy I instancji wynika, że skarżąca w ogóle nic nie wiedziała o opinii L. K., jak i wszystkich pozostałych dowodach. Wiedzę o niej skarżąca uzyskała dopiero 16 marca 2007 r. gdy zapoznała się z aktami sprawy w ZDM. Naruszenie art. 81 Kpa pozostaje w ścisłym związku z naruszeniem przez organ I i II instancji art. 10 Kpa w zakresie umożliwienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności poprzez umożliwienie skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.

Najważniejszy dowód przedstawiony przez organ I instancji tj. opinia L. K. jest niepodpisana, co obok innych mankamentów tej opinii świadczy na niekorzyść wiarygodności tego dowodu.

W opinii skarżącej decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja ZDM są wadliwe z punktu widzenia art. 107 § 3 Kpa. W szczególności uboga jej treść uzasadnienia decyzji II instancji, który nie ustosunkował się do szeregu zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja jako naruszająca prawo powinna być uchylona.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie może mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania, gdyż oznaczałoby to, że w każdym przypadku wydania decyzji na zajęcie pasa drogowego przez przedmiotowe urządzenie, decyzja taka obojętnie, na jaki okres byłaby wydana, byłaby w istocie wydana bez żadnych ograniczeń czasowych.

Jednocześnie, przy zastosowaniu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w przedmiotowej sprawie, pustym okazałby się przepis art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, obligujący do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu na jego zajęcie, gdyż w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 nie można mówić o przekroczeniu ww. terminu.

Zdaniem organu powinien on dokładnie wyjaśnić sprawę przede wszystkim w sytuacji, gdy wydaje on decyzję zezwalającą. Jako dysponent własności publicznej ma on bowiem szczególny obowiązek wykazania, że zezwolenie na umieszczenie urządzeń nawiązywanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nastąpiło w szczególnie uzasadnionym przypadku. W podmiotowej zaś sprawie wykazał, że nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Z uwagi na fakt, że umieszczenie reklamy zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Co do zarzutu naruszenia art. 10 Kpa, Kolegium podniosło, że organ I instancji dokonał stosownej czynności w tym zakresie, a poza tym skarżąca, zważywszy ilość wniosków, z którymi wystąpiła w sprawach dotyczących umieszczenia przedmiotowych urządzeń na terenie [...] W. – doskonale zdaje sobie sprawę jakim materiałem dowodowym organy dysponują, czemu daje wyraz uzasadniając swoje stanowisko zarówno w odwołaniu, jak i w przedmiotowej skardze. Poza tym reprezentowana jest przez wykwalifikowanego pełnomocnika, który doskonale wie, iż stosownie do postanowień, art. 73 i 74 Kpa zarówno, kiedy akta były w organie I instancji, jak i wówczas, gdy znajdowały się w Kolegium, mógł się z nimi zapoznać. Z oczywistych względów nie można tu mówić o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.

Rozpatrując skargę, mając na względzie powyższe kryteria, Sąd uznał ją za niezasadną, albowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Spółka poniosła w skardze dwojakiego rodzaju zarzuty: naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Pierwszy zarzut dotyczył tego, iż organ błędnie zastosował art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdy tymczasem w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem Sądu, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa dotyczyła pozwolenia na zajęcie pasa drogowego przez reklamę skarżącej na kolejny wskazany we wniosku okres, albowiem uprzednienie zezwolenie ograniczone ramami czasowymi wygasło.

W niniejszej sprawie nie mamy więc do czynienia z "przedłużeniem zezwolenia", ale z kolejną oddzielną sprawą o zezwolenie zajęcia pasa drogowego w określonym przedziale czasowym. Tak więc w niniejszej sprawie zachodziła konieczność badania przesłanek, warunkujących wydanie takiego zezwolenia. Ta przesłanka, jak słusznie podkreślił organ, wynika z treści art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i określona jest jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Istnienie tej przesłanki powinien wykazywać podmiot, który ubiega się o wydanie zezwolenia. Nie może on skutecznie powoływać się na uprzednio wydane zezwolenia, albowiem z faktu ich udzielenia nie wynikał obowiązek organu do wydania kolejnej pozytywnej decyzji.

Według oceny Sądu, organ prawidłowo przyjął, iż art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem dotyczy zupełnie innych sytuacji np. gdy istniejący obiekt budowlany znalazł się w pasie drogowym na skutek zmiany jego granic.

Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 Kpa należy stwierdzić, że zakwestionowana opinia L. K. nie jest opinią Instytutu, gdyż nie została wydana w imieniu tej jednostki przez upoważnioną osobę wskazaną przez Dyrektora tego Instytutu.

Jest to opinia, wydana przez jej autora (w aktach znajduje się potwierdzenie za zgodność z oryginałem) i należy ją traktować jako dokument prywatny, gdyż przy jej sporządzeniu nie został zachowany tryb z art. 84 Kpa.

Spór o opinię [...] L. K., o tyle jest bezprzedmiotowy, że Zarząd Dróg Miejskich w W. jako jednostka wyspecjalizowana władny jest samodzielnie ocenić stopień zagrożenia dla uczestników ruchu, spowodowany posadowieniem reklam w pasie drogowym bez konieczności ubiegania się o statystyki policyjne, ekspertyzy biegłych, oględziny. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym przez organ wyroku NSA z dnia 8 lutego 2005 r., OSK 1026/04.

Oczywistą rzeczą jest, że przedmiotowa reklama adresowana jest do kierujących pojazdami. Znajduje się w pasie drogowym ul. [...], która, jak to wykazał organ, charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. Poza tym jej odległość od krawędzi jezdni wynosi 2, 5 m. Treść zawarta w reklamie odwraca uwagę uczestników ruchu od sytuacji na drodze. Nie można więc wykazać, że ustalenia poczynione przez organy obu instancji są dowolne, co niesłusznie wykazuje skarga spółki A. SA z siedzibą w P.

Zgoda zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter decyzji uznaniowej.

Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98 LEX nr 41643). Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie bądź uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...), wydanym w drodze decyzji administracyjnej.

Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych, w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m. in. reklamy.

Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam będzie koligowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

Tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw. W rozpatrywanym przypadku chodzi o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej.

W świetle powyższych rozważań rozstrzygnięcie organu odmawiające stronie skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w W. w celu umieszczenia reklamy należy uznać, w ocenie Sądu, za prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 Kpa należy stwierdzić, że istotnie przed wydaniem decyzji w I instancji organ nie poinformował strony o treści tego artykułu, ale w ostatecznym wyniku nie miało to wpływu na wynik sprawy, gdyż w dniu 16 marca 2007 r. pełnomocnik strony zapoznał się z aktami sprawy natomiast do zebranych dowodów w sprawie ustosunkował się w odwołaniu od rozstrzygnięcia w I instancji. Zarzuty spółki były więc rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Poza tym należy mieć na uwadze, co podnosi organ II instancji, że skarżąca zważywszy na ilość wniosków, z którymi wystąpiła w sprawach dotyczących umieszczenia przedmiotowych urządzeń na terenie [...] W. oraz z uwagi na fakt, że jest reprezentowana przez wykwalifikowanego pełnomocnika miała świadomość, jakimi dokumentami dysponują organy, czemu dała wyraz w odwołaniu od decyzji I instancji, jak i w skardze.

Odnośnie podniesionego zarzutu naruszenia art. 107 § 3 Kpa Sąd stwierdza, że istotnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera pogłębionej analizy wszystkich zarzutów, podnoszonych w odwołaniu, ale zaskarżona decyzja mimo niepełnego uzasadnienia w ostatecznym wyniku odpowiada prawu.

Z tych względów Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.