Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1823/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 24 ust. 2 pkt 5, 41, 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1450
law: Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych - tekst jednolity.
article: art. art. 5 par. 2 pkt 5, 31 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Spółdzielczej Kasy z siedzibą w [...] na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komisja Nadzoru Finansowego (dalej KNF) postanowieniem z dnia

[...] lipca 2016 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej "Kpa.")

w związku z art. 127 § 3 Kpa. w związku z art. 141 i art. 144 Kpa., art. 31 § 2 Kpa.

i art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. oraz art. 11 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r.

o nadzorze nad rynkiem finansowym (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 174 ze zm.),

po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielczej Kasy [...] z siedzibą w [...] (dalej: Kasa Krajowa, skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. odmawiającym Kasie Krajowej dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie wyrażenia zgody na zaliczenie do funduszy własnych Spółdzielczej Kasy [...][...] (dalej SKOK) kwoty dodatkowej odpowiedzialności jej członków, utrzymała w mocy postanowienie wydane w I instancji.

Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie sprawy.

Kasa Krajowa pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. wystąpiła do KNF

z wnioskiem o dopuszczenie jej, jako organizacji społecznej, do udziału

w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wyrażenia zgody na zaliczenie

do funduszy własnych SKOK [...] kwoty dodatkowej odpowiedzialności

jej członków jako podmiotu na prawach strony.

W uzasadnieniu wniosku Kasa Krajowa wskazała, że z mocy przepisów ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (dalej ustawa o skok), w szczególności art. 42 tej ustawy oraz na mocy postanowień § 3 jej Statutu, celem działalności Kasy Krajowej jest zapewnienie stabilności finansowej zrzeszonym w niej spółdzielczym kasom oszczędnościowo-kredytowym, w szczególności poprzez udzielanie im wsparcia ze środków funduszu stabilizacyjnego. Jednym z podstawowych mechanizmów udzielania takiego wsparcia, jako mechanizm najbardziej efektywny i uzasadniony w aktualnej sytuacji, jest przystąpienie do kas w charakterze członka i obejmowanie w kasach udziału obowiązkowego i udziałów nadobowiązkowych. Zdaniem Kasy Krajowej, bezpośrednie znaczenie dla efektywności wsparcia udzielonego kasie w takiej postaci ma rozstrzygnięcie niniejszego postępowania, to jest kwestia uzyskania zgody Komisji Nadzoru Finansowego na zaliczenie kwoty dodatkowej odpowiedzialności członkowskiej do funduszy własnych kasy. Podała, że

w postępowaniu, prowadzonym na podstawie przepisu art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy

o skok badane są, jako przesłanki wydania decyzji administracyjnej, okoliczności bezpośrednio związane ze stabilnością finansową kasy, a więc okoliczności, które odnoszą się do istoty ustawowych i statutowych zadań Kasy Krajowej.

W ocenie Kasy Krajowej, ważny interes społeczny, przemawiający

za dopuszczeniem jej do postępowania wyraża się w tym, że będzie ona mogła

w toku postępowania wskazywać na znane jej okoliczności dotyczące organizacji

i działalności SKOK. Informacje te Kasa Krajowa posiada dzięki wykonywaniu funkcji kontrolnych nad kasami, dzięki czemu dysponuje gromadzoną przez długi czas wiedzą o sytuacji finansowej kas w wielu aspektach. Zadania Kasy Krajowej

z zakresu kontroli obejmują w myśl art. 66 ustawy o skok analizę bilansu kas, badanie realizacji obowiązku utrzymywania płynności płatniczej, badanie zgodności udzielanych pożyczek i kredytów z ustawowymi normami ostrożnościowymi, ich zabezpieczeń i terminowości spłat oraz stosownego oprocentowania, a także analizę sytuacji finansowej kas. Kasa Krajowa uzyskuje wiedzę o działalności kas także poprzez świadczenie na rzecz kas usług finansowych, takich jak udzielanie kredytów i pożyczek, przyjmowanie lokat czy pośredniczenie w wykonywaniu przez kasy rozliczeń pieniężnych na rzecz ich członków.

Kasa Krajowa ważny interes społeczny, przemawiający za dopuszczeniem jej do przedmiotowego postępowania na prawach strony, wywiodła także z tej okoliczności, że jest ona organem samorządu spółdzielczego spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, współorganizatorem misji społecznej kas, prowadzonej dla wspólnej korzyści członków.

KNF postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., znak [...], odmówiła dopuszczenia Kasy Krajowej do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wyrażenia zgody na zaliczenie do funduszy własnych SKOK kwoty dodatkowej odpowiedzialności jej członków.

Kasa Krajowa pismem z dnia [...] marca 2016 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Zarzuciła temu postanowieniu, że zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 31 § 1 pkt 2 Kpa., poprzez jego błędne zastosowanie, prowadzące do przyjęcia, że Kasa Krajowa, wnosząc o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wyrażenia zgody na zaliczenie do funduszy własnych SKOK kwoty dodatkowej odpowiedzialności jej członków, zamierza realizować własny interes faktyczny, nie zaś interes społeczny. Kasa Krajowa podniosła również, że decyzja

o zgodzie na zaliczenie do funduszy własnych SKOK kwoty dodatkowej odpowiedzialności jej członków nie będzie wywierała wpływu na prawa i obowiązki lub na interes faktyczny Kasy Krajowej. Stwierdziła, że jej położenie prawne, także jako członka SKOK, posiadającego udziały w tej kasie, nie zmieni się w żaden sposób na skutek wydanej decyzji. W związku z wydaniem decyzji zmienić się może sytuacja prawna samej SKOK, która zyska możliwość zaliczenia kwoty dodatkowej odpowiedzialności członków do funduszy własnych.

Kasa Krajowa wskazała także, że jest żywotnie zainteresowana tym, aby położenie prawne SKOK stało się bardziej korzystne z uwagi na uzyskanie przez nią zgody na zaliczenie kwoty dodatkowej odpowiedzialności członkowskiej do funduszy własnych kasy, jednak, jak podała, jest to zainteresowanie cudzym interesem prawnym i faktycznym, interesem odrębnej osoby prawnej jaką jest SKOK. Zainteresowanie to wiąże się z zadaniami statutowymi Kasy Krajowej, do których należy m. in. wspieranie stabilności finansowej spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, ale właśnie ten związek między statutowymi zadaniami Kasy Krajowej a przedmiotem postępowania przemawia za jej dopuszczeniem do udziału

w sprawie.

Podkreśliła, że dążenie Kasy Krajowej do jak największej skuteczności udzielanej przez nią pomocy stabilizacyjnej stanowi realizację ustawowego

i statutowego celu jej istnienia. Nie wydaje się, jak podała, aby ustawodawca określając cele Kasy Krajowej zakładał, że są to cele realizowane wyłącznie

w jej partykularnym interesie i jej członków. Wydaje się raczej, zdaniem Kasy Krajowej, że ustawodawca, ustalając w art. 42 ustawy o skok cele działalności Kasy Krajowej, wskazał na zadania realizowane z istoty rzeczy właśnie w interesie społecznym.

Z powyższych względów Kasa Krajowa uznała, że w niniejszej sprawie spełnione zostały obie przesłanki, opisane w art. 31 § 1 pkt 2 Kpa., to znaczy istnieje związek między prowadzonym postępowaniem administracyjnym a statutowym celem Kasy Krajowej (w szczególności jej funkcją stabilizacyjną), a przy tym ważny interes społeczny przemawia za jej dopuszczeniem do udziału w sprawie na prawach strony.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r. KNF podała, że wnioskodawca jest organizacją posiadającą osobowość prawną, wpisaną do rejestru w wydziale VIII Gospodarczym – KRS w [...] Sąd Rejonowy [...]. Z analizy Statutu wynika, że wnioskodawca jest spółdzielnią powstałą jako wyraz solidarnej woli współdziałania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych dla zapewnienia ich dalszego rozwoju instytucjonalnego i finansowego, siły i stabilności. Kasa Krajowa jako centralna instytucja reprezentująca polski ruch spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, służyć ma swoim członkom dostarczając im wszechstronnej pomocy i świadcząc usługi organizacyjne, techniczne i finansowe dla realizacji ich statutowych zadań, czuwając nad prawidłowością ich rozwoju i standardami działalności, włączać je w polski i międzynarodowy system instytucji finansowych.

KNF wskazała, że zgodnie z art. 41 ustawy o skok Kasa Krajowa jest spółdzielnią osób prawnych, do której w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo Spółdzielcze. W świetle definicji legalnej pojęcia "organizacja społeczna" zamieszczonej w przepisie art. 5 § 2 pkt 5 Kpa., przez organizację społeczną należy rozumieć wszystkie organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Prawodawca pośród organizacji społecznych uprawnionych do korzystania z uprawnień, o których mowa w art. 31 Kpa., umiejscawia organizacje spółdzielcze. To z kolei musi oznaczać, że z punktu widzenia normatywnego spółdzielnia jest na gruncie Kpa. uznawana za organizację społeczną. W konsekwencji KNF uznała wnioskodawcę

za organizację społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 Kpa..

KNF wyjaśniła, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej

do udziału w postępowaniu, jeżeli spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki, a mianowicie, jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji

i przemawia za tym interes społeczny. Przed podjęciem przez organ nadzoru rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia do postępowania, KNF działając na podstawie art. 77 w związku z art. 7 Kpa. jest obowiązana dokonać analizy argumentów podnoszonych przez wnioskodawcę na okoliczność spełnienia powyżej wskazanych przesłanek, jak również jest zobowiązana podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym wziąć pod uwagę wszelkie fakty znane organowi z urzędu. Podmiot ubiegający się o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu winien każdorazowo wykazać – konkretnie i szczegółowo – cel statutowy oraz interes społeczny w danym postępowaniu, uzasadnić potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, czy też konieczność realizacji celu statutowego, a także wskazać, jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego i realizować cele statutowe. Z przepisu art. 31 Kpa. wynika, że żądanie organizacji społecznej musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Jak zauważyła KNF, powszechne w orzecznictwie jest przekonanie, że statutowa działalność, na którą powołuje się organizacja społeczna dla uzasadnienia żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym, powinna dotyczyć zasadniczych kierunków działalności tej organizacji (por. wyrok WSA w Warszawie

z dnia 2 października 2006 r., IV SA/Wa 911/06; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia

11 października 2007 r., II SA/Wr 266/07), a jej zakres winien być odpowiednio skonkretyzowany, aby możliwe było uchwycenie rzeczywistego i bezpośredniego związku pomiędzy tak pojmowanymi celami statutowymi organizacji,

a postępowaniem, do którego dopuszczenia organizacja społeczna oczekuje. Musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego

z celami działania organizacji społecznej.

KNF podkreśliła, że zgodnie z ustawą o nadzorze nad rynkiem finansowym, celem nadzoru jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tego rynku, jego stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości, zaufania do rynku finansowego,

a także zapewnienie ochrony interesów uczestników tego rynku, przez realizację celów określonych w ustawach regulujących działalność sektora finansowego, w tym m.in. w ustawie o skok.

W przedmiotowym postępowaniu, jak podała KNF, zadaniem organu nadzoru było podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, tj. czy cele statutowe i interes społeczny wnioskodawcy (Kasy Krajowej) uzasadniają dopuszczenie go jako podmiotu

na prawach strony do postępowania w przedmiocie wyrażenia przez KNF zgody

na zaliczenie do funduszy własnych kwoty dodatkowej odpowiedzialności członków SKOK.

Oceniając przesłankę celu statutowego KNF stwierdziła, że w realiach niniejszej sprawy jedynym celem statutowym, który można rozważać w kategoriach powiązania z przedmiotem postępowania administracyjnego, czyli podjęciem decyzji przez KNF o wyrażeniu zgody na zaliczenie do funduszy własnych kwoty dodatkowej odpowiedzialności członków, jest cel działalności Kasy Krajowej zapisany w § 3 Statutu, tj. zapewnienie stabilności finansowej zrzeszonym w niej spółdzielczym kasom oszczędnościowo-kredytowym.

Dokonując analizy postanowienia Statutu Kasy Krajowej, które może świadczyć o wypełnieniu pierwszej z przesłanek wymienionych w przepisie art. 31

§ 1 Kpa., KNF wskazała, że ocena postanowień Statutu nie może być dowolna. Uwzględnić trzeba, że przystąpienie organizacji do udziału w sprawie innej osoby ingerować będzie w interes prawny tej osoby, zatem brak jasno sprecyzowanych

w statucie działań i form, w jakich przejawiać się może realizacja wytyczonych organizacji społecznej celów, nie może prowadzić do ich domniemania

z postanowień ogólnych. W ocenie KNF, sformułowania użyte w postanowieniach Statutu Kasy Krajowej, mając jedynie charakter hasłowy, nie mogą zatem uzasadnić tezy o spełnieniu pierwszego z warunków przewidzianych w art. 31 § 1 Kpa. Nie sposób przyjąć, jak stwierdziła KNF, że użyte w § 3 Statutu sformułowanie: "zapewnienie stabilności finansowej zrzeszonym w Kasie Krajowej spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych" świadczyło o możliwości przystąpienia

do uczestniczenia w każdym postępowaniu administracyjnym. Tym bardziej, że wśród form działania Kasy Krajowej wymieniono w szczególności inne jeszcze formy aktywności wobec kas. Co więcej, żadne z postanowień Statutu nie wskazuje, by pożądaną formą realizacji ogólnie określonych zadań statutowych było występowanie przed organami administracyjnymi w postępowaniach w sprawach innych osób, przy założeniu, że postępowania te związane są z celem, jakim jest zapewnienie stabilności finansowej zrzeszonym w Kasie Krajowej spółdzielczym kasom oszczędnościowo-kredytowym. Zaniechanie zatem precyzyjnego określenia

w statucie celu działania Kasy Krajowej rodzić musi negatywny skutek w postaci braku możliwości wykazania związku konkretnego postępowania administracyjnego

z zakresem statutowej działalności organizacji.

KNF, odnosząc się do przytoczonego przez Kasę Krajową celu jej działalności, tj. zapewnienia stabilności finansowej systemu skok, wskazała, że ustawodawca zapewnił Kasie Krajowej możliwość podejmowania działań stabilizacyjnych zgodnie z przepisami ustawy o skok.

Zdaniem KNF, okoliczności przedstawione przez Kasę Krajową dotyczące celu statutowego odnoszą się do własnego, faktycznego interesu Kasy Krajowej

i przemawiają za negatywnym rozpatrzeniem wniosku o dopuszczenie

do prowadzonego postępowania na prawach strony. Wynik postępowania będzie miał przełożenie na relacje obu podmiotów oraz udzieloną pomoc SKOK przez Kasę Krajową. Istnieje zatem związek o charakterze faktycznym pomiędzy wynikiem prowadzonego postępowania a relacją Kasy Krajowej i SKOK. Przemawia to

za uznaniem, że wniosek Kasy Krajowej w istocie motywowany jest realizacją jej własnym interesów, nie zaś realizacją celów statutowych. Dopuszczenie Kasy Krajowej, w ocenie KNF, mogłoby rodzić sytuacje, w których podejmowałaby ona działania wpływające na przebieg postępowania, a w szczególności na jego wynik

w pożądanym przez nią kierunku.

W zakresie interesu społecznego Kasy Krajowej, KNF stwierdziła, że to Kasa Krajowa powinna była wykazać, w jaki konkretny sposób jej uczestnictwo

w prowadzonym postępowaniu przyczyniłoby się do realizacji interesu społecznego. Jak przypomniała KNF, Kasa Krajowa widziała interes społeczny, mający uzasadniać jej dopuszczenie do prowadzonego postępowania, w tym, że dysponuje wiedzą

o działalności SKOK. Wiedza ta wynika z wykonywanych przez Kasę Krajową zadań z zakresu kontroli kas, dzięki którym Kasa Krajowa dysponuje istotną wiedzą

na temat organizacji i funkcjonowania SKOK, która to wiedza mogłaby okazać się przydatna w toku prowadzonego postępowania. KNF nie zakwestionowała kompetencji i wiedzy merytorycznej Kasy Krajowej, jednak zwróciła uwagę, że nie

w każdej sprawie udział czynnika społecznego przyczynia się do lepszego i bardziej trafnego rozstrzygnięcia w danym postępowaniu. Organ administracji nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy ma określony związek z pozycją faktyczną tej organizacji i że zachodzi konieczność kontroli, czy wręcz pomocy organowi nadzoru przy realizacji jego ustawowych obowiązków. Kasa Krajowa nie jest wyłącznym dysponentem wiedzy w zakresie kas oszczędnościowo-kredytowych. Komisja, jako organ stosujący prawo posiada odpowiednie zaplecze eksperckie

w tym zakresie, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach posiłkuje się również opiniami zewnętrznymi. Nie jest zatem tak, jak podała KNF, że w przypadku braku udziału Kasy Krajowej w prowadzonym postępowaniu, organ nadzoru zaniechałby próby wydania wszechstronnego rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o całokształt znanych mu okoliczności natury prawnej i faktycznej. KNF podkreśliła, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w szczególności w oparciu o wskaźniki ekonomiczne obrazujące sytuację SKOK oraz dane sprawozdawcze przekazywane Komisji na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 lutego 2014 r.

w sprawie informacji sprawozdawczych (...).

Jak podała KNF, Kasa Krajowa jest udziałowcem SKOK, tym samym uzasadnienie dotyczące istnienia przesłanki interesu społecznego nie może zostać uznane za przekonujące prawnie, ponieważ jak wynika z wniosku o dopuszczenie Kasy Krajowej do prowadzonego postępowania, celem nie jest realizacja interesu społecznego, ale interesu faktycznego Kasy Krajowej. Tym samym nie można uznać działania Kasy Krajowej, polegającego na prowadzeniu działalności na rzecz

i w interesie swoich członków, za spełniającego przesłankę ochrony obiektywnego interesu społecznego uzasadniającego udział Kasy Krajowej w postępowaniu

na prawach strony.

Zdaniem KNF, wskazana we wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. przez Kasę Krajową okoliczność, że jest ona organem samorządu spółdzielczego spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, współorganizatorem misji społecznej kas, prowadzonej dla wspólnej korzyści ich członków, świadczy jedynie o tym, że Kasa Krajowa reprezentuje partykularne interesy swoich członków, natomiast nie dowodzi istnienia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem jej

do prowadzonego postępowania.

KNF stwierdziła, że skoro Kasa Krajowa jest udziałowcem SKOK (Kasa Krajowa posiada 65,3% udziałów funduszu udziałowego wg stanu na 31 marca

2016 r.), to jej interes społeczny w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody

na zaliczenie do funduszy własnych kwoty dodatkowej odpowiedzialności członków Kasy należy uznać jako partykularny, ponieważ obiektywnie identyfikowany jest jako interes konkretnego podmiotu (udziałowca), którym jest właśnie Kasa Krajowa.

W konkluzji KNF stwierdziła, że Kasa Krajowa nie wykazała łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. Za dopuszczeniem Kasy Krajowej do postępowania nie przemawia ani możliwość realizacji celów statutowych w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, ani interes społeczny. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. organizacja społeczna może zostać dopuszczona do postępowania na prawach strony, gdy spełnione są kumulatywnie wszystkie przesłanki. Brak spełnienia jednej z nich skutkuje odmową dopuszczenia organizacji do postępowania administracyjnego.

W skardze na postanowienie KNF z dnia [...] lipca 2016 r. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 31 § 1 Kpa., poprzez błędne uznanie, że jej udział we wskazanym

na wstępie postępowaniu nie jest uzasadniony celem statutowym Kasy Krajowej,

a także poprzez błędne uznanie, że interes społeczny nie przemawia

za dopuszczeniem jej do udziału w tym postępowaniu.

Wobec postawionych wyżej zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jej udział w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie wyrażenia zgody na zaliczenie

do funduszy własnych SKOK kwoty dodatkowej odpowiedzialności jej członków, uzasadniony jest zbieżnością intencji tegoż postępowania z celami jej działalności, które zostały określone w przepisach ustawy o skok, a także w postanowieniach Statutu Kasy Krajowej. Podniosła, że za dopuszczeniem jej do udziału w ww. postępowaniu przemawia także ważny interes społeczny.

Według skarżącej, zgodnie z przepisem art. 66 ustawy o skok określającym czynności podejmowane w ramach kontroli działalności kas, dokonała ona analizy sprawozdań finansowych spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, co wynika z ustanowionego w § 3 ust. 1 Statutu celu działalności Kasy Krajowej,

tj. zapewniania stabilności finansowej zrzeszonym w niej spółdzielczym kasom oszczędnościowo-kredytowym oraz sprawowania nad nimi kontroli dla zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonych w nich oszczędności oraz zgodności działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych z przepisami ustawy. Jednym

z podstawowych mechanizmów udzielania opisanego wsparcia kasom jest przystępowanie przez Kasę Krajową do kas w charakterze członka i obejmowanie udziałów nadobowiązkowych. Rozstrzygające znaczenie dla efektywności wsparcia udzielonego kasie w takiej postaci przez Kasę Krajową ma kwestia uzyskania zgody Komisji Nadzoru Finansowego na zaliczenie kwoty dodatkowej kwoty odpowiedzialności członkowskiej do funduszy własnych kasy, a w toku ww. postępowania badane są w szczególności okoliczności bezpośrednio związane

ze stabilnością finansową kasy. Te ostatnie zaś odnoszą się do istoty ustawowych

i statutowych zadań Kasy Krajowej.

W ocenie skarżącej, przytoczone wyżej przepisy ustawy i postanowienia Statutu przemawiają jednoznacznie za uznaniem, że cel jej działalności w pełni uzasadnia dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym. W toku postępowania skarżąca wskazywała także na swoje wieloletnie doświadczenie

w kontroli SKOK, które pozwala aktywnie wpływać na wynik toczącego się postępowania i przyczynić się do wydania przez organ decyzji w oparciu

o jak najbardziej trafne, wyczerpujące i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie nie może być kwestionowane istnienie interesu społecznego przemawiającego

za dopuszczeniem Kasy Krajowej do udziału postępowaniu, który to polega na zapewnieniu bezpieczeństwa działalności kas oszczędnościowo-kredytowych. Uznała, że skoro uprawnienia kontrolne względem kas przysługują zarówno Kasie Krajowej, jak i Komisji Nadzoru Finansowego, to w szczególności w toku wyżej wymienionego postępowania instytucje te winny wzajemnie dzielić się swoją wiedzą

i doświadczeniem, celem zapewnienia jak najwyższego poziomu sprawowania kontroli nad kasami, a przede wszystkim celem zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonych w skok oszczędności i zgodności działalności kas z przepisami ustawy.

W ocenie Kasy Krajowej, zabezpieczenie stabilności SKOK i całego sektora spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych leży w interesie społecznym, a nie w partykularnym interesie Kasy Krajowej. Skarżąca wskazała, że dąży

do zapewnienia jak największej skuteczności udzielanej przez nią pomocy stabilizacyjnej. Zdaniem skarżącej, argumentacja zawarta w zaskarżonym postanowieniu prowadzi do wniosku, że objęcie przez nią udziałów w SKOK automatycznie wyklucza prawną możliwość wstąpienia do postępowania administracyjnego na prawach strony ustanowioną w przepisie art. 31 Kpa. Posługując się tokiem rozumowania zaprezentowanym w zaskarżonym postanowieniu należałoby, zdaniem skarżącej, stwierdzić, że udzielenie kasom wsparcia finansowego w formie sugerowanej przez KNF, mające na celu ustabilizowanie sytuacji finansowej w spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, powoduje pozbawienie organizacji społecznej prawa do realizowania jej zasadniczych celów, którym w szczególności jest zapewnianie wszechstronnego zbadania okoliczności spraw administracyjnych rozstrzygających o prawach

i obowiązkach podmiotów stojących na straży interesów społecznych, na rzecz których te organizacje działają. W opinii skarżącej, dokonując wykładni przepisu

art. 31 Kpa., należy mieć na względzie, że organizacje społeczne stanowią immanentną część społeczeństwa obywatelskiego, które istnieje wyłącznie

w państwie prawa przestrzegającym konstytucyjnej zasady subsydiarności. Wedle tej zasady organy państwa powinny umacniać uprawnienia obywateli i ich wspólnot realizowane przez tworzenie, stosowanie i interpretację porządku prawnego

w kierunku zmierzającym do wzmacniania uprawnień obywateli i organizacji grupujących obywateli (por. K. Bandarzewski, Uczestnictwo organizacji pozarządowych w realizacji i wykonywaniu zadań pomocy społecznej, Casus 2003, nr 27, s. 28-36, Kraków). Aktywne zaangażowanie organizacji społecznych

w rozstrzyganie spraw administracyjnych należy traktować jako udział obywateli

w podejmowaniu decyzji, który poza humanitaryzmem procesu i poszanowaniem godności ludzkiej, równym traktowaniem stron, ustanowieniem stosownych mechanizmów kontroli funkcjonariuszy czy racjonalności proceduralnej, należy

do zbioru fundamentalnych wartości procesowych, wyznaczających ocenę danej procedury pod względem sprawiedliwości proceduralnej.

Skarżąca stanęła na stanowisku, że przyjęcie skrajnie zawężonego pola interpretacji przesłanek warunkujących udział czynnika społecznego

w postępowaniach administracyjnych, skutkowałoby wykluczeniem prawnej możliwości wnioskowania o to uczestnictwo Kasy Krajowej w każdym przypadku objęcia przez nią udziałów w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej,

a także większości podmiotów, których cele statutowe zasadniczo zawsze artykułowane są w sposób cechujący się dużą ogólnością. Stwierdziła, biorąc pod uwagę zbieżność celów Kasy Krajowej i KNF, którymi są w szczególności zapewnienie stabilności finansowej spółdzielczym kasom oszczędnościowo-kredytowym, że doświadczenie, które zyskać może Kasa Krajowa biorąc udział

w ww. postępowaniu administracyjnym na prawach strony, przyczyni się do usprawnienia przebiegu przeprowadzanych przez te instytucje kontroli, co skutkować będzie zwiększeniem bezpieczeństwa środków zgromadzonych na rachunkach prowadzonych w ramach systemu spółdzielczych kas. Przedstawiony aspekt udziału Kasy Krajowej w ww. postępowaniu przemawia jednoznacznie, jak uznała skarżąca, za niekwestionowanym istnieniem interesu społecznego w dopuszczeniu jej

do aktywnego udziału w tym postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem skarżącej, nie ulega wątpliwości, że dokonywana z inicjatywy organu weryfikacja możliwości udzielania zgody na zaliczenie kwoty dodatkowej odpowiedzialności jej członków do funduszy własnych SKOK służy realizacji celu nadrzędnego, którym jest zapewnienie bezpieczeństwa oszczędności i zgodności działalności kas z przepisami ustawy.

W podsumowaniu skarżąca stwierdziła, że wobec tożsamości celów wyżej wymienionego postępowania administracyjnego i celów statutowych Kasy Krajowej jej przystąpienie do tego postępowania administracyjnego jest uzasadnione.

Zdaniem skarżącej, w interesie wszystkich spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych podlegających kontroli Kasy Krajowej, a zatem także w interesie SKOK, jest podnoszenie poziomu skuteczności kontroli przeprowadzanej przez Kasę Krajową, której profesjonalizm jest jednym z warunków zapewnienia stabilności finansowej kas i bezpieczeństwa zgromadzonych w nich oszczędności. W ocenie skarżącej, analizując kwestię jej uczestnictwa w wyżej wymienionym postępowaniu administracyjnym także z powyższej przyczyny, nie można ograniczać przesłanki istnienia interesu wyłącznie do zakresu indywidualnego. Ponadto należy podnieść, że dokonując analizy istnienia interesu społecznego jako przesłanki uczestnictwa skarżącej w prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić nie tyko instytucje skupione w systemie spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, ale przede wszystkim osoby fizyczne, które gromadzą w kasach swoje oszczędności. Nie ulega wątpliwości, jak podała skarżąca, że to przede wszystkim w interesie członków kas jest, aby poziom funkcjonowania instytucji zarządzających ich środkami finansowymi był jak najwyższy. Skarżąca stanęła na stanowisku, że istnienie interesu społecznego

w przystąpieniu Kasy Krajowej do wyżej wymienionego postępowania winno być analizowane wieloaspektowo, tj. z uwzględnieniem interesów instytucji skupionych

w systemie kas spółdzielczych, jak i z należytą atencją dla interesów członków spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych.

W odpowiedzi na skargę KNF wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej nie jest sprawowana przez sąd według kryteriów słuszności, lecz dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw dla jej uwzględnienia.

Kasa Krajowa – skarżąca w niniejszej sprawie, pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. wystąpiła do KNF z wnioskiem o dopuszczenie jej, jako organizacji społecznej, do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym

w przedmiocie wyrażenia zgody na zaliczenie do funduszy własnych SKOK [...] kwoty dodatkowej odpowiedzialności jej członków jako podmiotu

na prawach strony.

Kwestię udziału organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych na prawach strony regulują, prawidłowo wskazane przez organ, przepisy ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ("Kpa.").

Zgodnie z art. 31 § 1 Kpa. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

W myśl art. 5 § 2 pkt 5 Kpa., organizacje społeczne to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne. Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem

i stałą więzią organizacyjną, które nie wchodzą w skład aparatu państwowego i nie są zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 20).

Na gruncie art. 31 § 1 Kpa pojęcie "organizacji społecznej" należy interpretować szeroko. W przepisie tym chodzi o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także członków grupy spółdzielczej. Podstawowym kryterium pozwalającym zakwalifikować dany podmiot jako organizację społeczną jest trwałość zrzeszenia określonej grupy społecznej

i struktura organizacyjna, w której najwyższą pozycję zajmuje ogół członków, wszelkie zaś inne organy są mu bezpośrednio lub pośrednio podporządkowane.

Skarżąca jest organizacją posiadającą osobowość prawną, wpisaną

do rejestru w wydziale VIII Gospodarczym – KRS w [...]. Z analizy Statutu wynika, że skarżąca jest spółdzielnią powstałą jako wyraz solidarnej woli współdziałania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych dla zapewnienia ich dalszego rozwoju instytucjonalnego i finansowego, siły i stabilności. Jako centralna instytucja reprezentująca polski ruch spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, służyć ma swoim członkom dostarczając im wszechstronnej pomocy

i świadcząc usługi organizacyjne, techniczne i finansowe dla realizacji ich statutowych zadań, czuwając nad prawidłowością ich rozwoju i standardami działalności, włączać je w polski i międzynarodowy system instytucji finansowych.

W ocenie Sądu, KNF prawidłowo uznała, że skarżąca jako spółdzielnia osób prawnych (art. 41 ustawy o skok), na gruncie Kpa. uznawana jest za organizację społeczną określoną w art. 5 § 2 pkt 5 Kpa. Dokonując powyższego ustalenia, Sąd

w szczególności kierował się poglądami i wskazówkami interpretacyjnymi zawartymi w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego (wydanej w składzie 7 sędziów NSA) z dnia 12 grudnia 2005 r., II OPS 4/05 (lex nr 167966), który podkreślił, iż brak jest legalnej definicji pojęcia "organizacja społeczna", oraz że nauka prawa administracyjnego, typując cechy organizacji społecznej, ustaliła zakres tego pojęcia szeroko, uznając różnorodność form organizacyjnoprawnych, jakie może przybrać organizacja społeczna. Odwołując się do art. 12 Konstytucji RP, NSA uznał, że przy tak określonych celach i założeniach organizacyjnych należy przyjąć, że działalność stowarzyszenia wyczerpuje kryterium organizacji społecznej (organizacji spółdzielczej), w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 Kpa. Podobnie, zdaniem Sądu, należy rozumieć status samej skarżącej.

Oznacza to, że przysługujący skarżącej status organizacji społecznej pozwala na formułowanie jej wniosków w trybie art. 31 § 1 pkt 2 Kpa., pod warunkiem jednak, że postępowanie administracyjne, do którego chce przystąpić, nie dotyczy praw

i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz wiąże się z prawami

i obowiązkami innego podmiotu (innej osoby), a także przemawia za tym jej cel statutowy i interes społeczny. Postępowanie nie może więc dotyczyć praw

i obowiązków samej organizacji społecznej (wówczas korzystałaby ona z przymiotu strony - art. 28 Kpa.), co oznacza, że jej udział w toczącym się postępowaniu musi być determinowany jedynie przesłanką celu statutowego i interesu społecznego.

Zdaniem Sądu, KNF trafnie uznała, że skarżąca nie może powoływać się

na swoje cele statutowe i interes społeczny, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 Kpa., jeśli upatruje ich jedynie w realizacji własnego interesu w ramach udziału na prawach strony w postępowaniu, do którego miałaby przystąpić.

Organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innego podmiotu musi bowiem działać w interesie społecznym w ramach wyznaczonych celów statutowych.

Nie może dla realizacji tych celów powoływać się na przesłankę interesu społecznego, jeśli z całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że jej udział w takim postępowaniu będzie służył zaspokajaniu jej własnego interesu.

O tym, że w istocie tak właśnie jest, świadczy zarówno uzasadnienie złożonego przez skarżącą wniosku o dopuszczenie jej do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym wyrażenia zgody na zaliczenie do funduszy własnych SKOK kwoty dodatkowej odpowiedzialności jej członków, jak i stanowisko, jakie skarżąca prezentowała w całym postępowaniu.

Zgodnie z § 4 Statutu Kasy Krajowej jej członkami mogą być działające

na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe. Natomiast w myśl § 3 pkt 2 Statutu, Kasa Krajowa prowadzi działalność na rzecz swoich członków, a więc na rzecz kas wskazanych w § 4 Statutu, bowiem celem działalności Kasy Krajowej jest zapewnienie stabilności finansowej zrzeszonym w niej spółdzielczym kasom oszczędnościowo-kredytowym oraz sprawowanie nad nimi kontroli dla zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonych

w nich oszczędności oraz zgodności działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych z przepisami ustawy (§ 3 pkt 1 Statutu), a także Kasa Krajowa reprezentuje interesy spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych przed organami administracji państwowej, organami samorządu terytorialnego oraz przed organizacjami krajowymi i zagranicznymi (§ 3 pkt 2 ppkt 1).

Z cytowanych przepisów Statutu Kasy Krajowej można wyprowadzić uzasadniony wniosek, że jej działalność i cele tej działalności ogniskują się

na kasach, członkach Kasy Krajowej, których interesy Kasa Krajowa reprezentuje m.in. przed organami administracji państwowej, prowadząc działalność na rzecz tych swoich członków.

W sytuacji, jak w niniejszej sprawie, w której KNF wszczęła i prowadziła postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na zaliczenie do funduszy własnych SKOK kwoty dodatkowej odpowiedzialności jej członków, udział w tym postępowaniu Kasy Krajowej nie jest uzasadniony jej celami statutowymi. Brak precyzyjnie określonego w Statucie celu działania Kasy Krajowej rodzić musi negatywny skutek w postaci niemożności wykazania związku konkretnego postępowania administracyjnego z zakresem statutowej działalności organizacji.

Pomiędzy celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi bowiem zachodzić prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy,

w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy, to zachodzi brak powyższego związku, a tym samym brak przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby. Skoro to sama strona powinna uzasadnić wystąpienie przesłanki interesu społecznego i udziału jej w postępowaniu, to po jej stronie leży ciężar dowodzenia w tego rodzaju sprawach (podobnie m.in. wyrok WSA w Krakowie z 18 lipca 2014 r., II SA/Kr 609/14). W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykazała wystąpienia przesłanek dopuszczających ją

do udziału w postępowaniu prowadzonym w powyższym przedmiocie na prawach strony.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazać należy, że jak podała KNF, rezultat prowadzonego postępowania będzie miał wpływ na funkcjonowanie SKOK.

Z tego faktu w żaden sposób nie wynika jednak wniosek, że za braniem w nim udziału przez Kasę Krajową na prawach strony przemawia interes społeczny. Znaczenie (doniosłość) prowadzonego postępowania nie jest funkcją tego, czy bierze w nim udział na prawach strony Kasa Krajowa - skoro nie wykazała, w jaki sposób, dzięki posiadanym informacjom o funkcjonowaniu SKOK, jej udział w tym postępowaniu miałby przyczynić się do obiektywnego, wszechstronnego, wnikliwego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest wyrażenie zgody na zaliczenie do funduszu własnych SKOK kwoty dodatkowej odpowiedzialności jej członków.

Rozstrzygając o dopuszczeniu organizacji do postępowania każdorazowo organ ocenia istnienie w sprawie interesu społecznego. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Wreszcie ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego

w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracji. Organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału

w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza, gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Taki pogląd wyraził NSA

w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r., II GSK 588/14 i Sąd podziela przytoczoną ocenę prawną także na gruncie oceny dokonanej przez organ w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, rację miała KNF, że to skarżąca powinna była wykazać, czego nie uczyniła, w jaki konkretny sposób jej uczestnictwo w prowadzonym postępowaniu przyczyniłoby się do realizacji interesu społecznego.

Na gruncie niniejszej sprawy skarżąca upatrywała także interes społeczny

w dysponowaniu wiedzą o działalności SKOK, ale w żaden sposób nie rozwinęła ani nie uszczegółowiła tych twierdzeń, pozostając przy wysoce ogólnych i w istocie wieloznacznych sformułowaniach. Nie można pominąć art. 61 ust. 1 ustawy o skok, który określa, że celem nadzoru nad kasami jest zapewnienie:

1) stabilności finansowej kas;

2) prawidłowości prowadzonej przez kasy działalności finansowej;

3) bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych w kasach;

4) zgodności działalności kas z przepisami niniejszej ustawy.

Tymczasem podstawą prawną postępowania w sprawie, do której wstąpienia na prawach strony oczekiwała skarżąca, jest art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy o skok.

W związku z tym przyjąć należy, że skarżąca nie wskazała jakiegokolwiek obszaru podlegającego badaniu w postępowaniu dotyczącym wyrażenia zgody na zaliczenie do funduszy własnych SKOK kwoty dodatkowej odpowiedzialności jej członków, odnoszącego się do wskazanej w powyższym przepisie ustawy o skok normy.

W konsekwencji uznać należy, że nie jest możliwe powiązanie argumentów wniosku skarżącej opartego o art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. z postępowaniem wszczętym

na podstawie ww. przepisu ustawy o skok. Nie jest możliwe ustalenie takiego powiązania ani z realizacją zadań Kasy Krajowej określonych w art. 66 ustawy

o skok, ani z pełnieniem przez nią funkcji organu samorządu spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych.

Podkreślenia wymaga, że aby być dopuszczonym do udziału

w prowadzonym postępowaniu na prawach strony, skarżąca musiałaby precyzyjnie wskazać, jaki informacje, mogące mieć znaczenie dla kwestii wyrażenia zgody

na zaliczenie do funduszy własnych SKOK kwoty dodatkowej odpowiedzialności jej członków, są w jej posiadaniu. Samo powoływanie się na posiadanie przez Kasę Krajową wiedzy o aspektach funkcjonowania SKOK nie wyczerpuje zatem przesłanki interesu społecznego w prowadzonym postępowaniu.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.