Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 476/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 zo ust.10 i 11
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 9, , art. 75, art. 76 par. 1 i 3, art. 77 par.1, art. 78 par.1, art. 79a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 9 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2021 roku sprawy ze skargi J. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] numer [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję własną z [...] r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania J. D. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

5 stycznia 2021 r. J. D. złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020 r. We wniosku podała kod przeważającej działalności 56.29.Z.

Decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił J. D. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomocowych za listopad 2020 r., wskazując, że według rejestru REGON kod PKD prowadzonej przez nią przeważającej działalności to 81.29.Z i kod ten nie uprawnia do zwolnienia z opłacenia należnych składek za listopad 2020 r.

Wnioskiem z 26 stycznia 2021 r. J. D. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawczyni podniosła, że prowadzi działalność gospodarczą od 3 kwietnia 2006 r. W momencie zgłoszenia rozpoczęcia działalności jako przeważającą wymieniła działalność oznaczoną kodem 81.29.Z - pozostałe sprzątanie, gdyż faktycznie w tamtym czasie była to jej przeważająca część działalności. Od 2008 r. rozpoczęła prowadzenie działalności gastronomicznej w ramach spółki cywilnej "A.", która jest opodatkowana 3% stawką ryczałtu ewidencjonowanego. Zdaniem J. D. wpis do ewidencji działalności gospodarczej daje jej prawo do prowadzenia działalności gospodarczej w ramach kodów 56.10.A., 56.21.Z i 56.29.Z, a zapis dotyczący przeważającej działalności w rejestrze REGON jest od dawna nieaktualny. Ponadto wnioskodawczyni podkreśliła, że ponosi ciężar skutków pandemii. Do wniosku załączyła dokumenty: podsumowanie ewidencji przychodów za 2019 i 2020 rok, faktury VAT, umowę zlecenia z 1 marca 2010 r., umowę najmu z 29 stycznia 2008 r. oraz zeznania PIT-28 za 2019 i 2018 rok.

Wskazaną na wstępie decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z [...] r. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ przytoczył treść art. 31zo ust. 10 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i wskazał, że przeważający kod PKD prowadzonej przez wnioskodawczynię działalności nie znajduje się w wykazie uprawnionych do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020 r. Zdaniem organu, wobec powyższego, w świetle obowiązujących przepisów prawa brak było podstaw do zwolnienia wnioskodawczyni z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za ten okres.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] r. J. D. podniosła, że o przyznaniu pomocy winien decydować faktyczny rodzaj prowadzonej działalności. Od 2008 r. prowadzi firmę cateringową, a przez pandemię została pozbawiona środków na jej utrzymanie. W chwili obecnej prowadzona działalność jest narażona na zamknięcie. Do skargi J. D. załączyła dokumenty potwierdzające prowadzenie działalności gastronomicznej i wniosła o ich weryfikację oraz zmianę zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z 134 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] r. zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego w stopniu obligującym do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy własną decyzję odmawiającą J.D. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomocowych za listopad 2020 r.

Podstawę materialnoprawną zakwestionowanego aktu stanowi art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID-19). Zgodnie z powołanym przepisem na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r., wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. W świetle art. 31zo ust. 11 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

W ocenie organu orzekającego w sprawie skarżącej nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek, bowiem według rejestru REGON skarżąca prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem 81.29.Z, który nie uprawnia do zwolnienia z opłacania należnych składek za listopad 2020 r. Z Natomiast skarżąca we wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należnych składek podała kod przeważającej działalności 56.29.Z. W toku postępowania wyjaśniła, że w momencie zgłoszenia rozpoczęcia działalności jako przeważającą wymieniła działalność oznaczoną kodem 81.29.Z - pozostałe sprzątanie, gdyż faktycznie w tamtym czasie była to jej przeważająca część działalności. Natomiast od 2008 r. prowadzi usługi cateringowe w ramach spółki cywilnej "A." i przeważającą działalność stanowi działalność gastronomiczna oznaczona kodem 56.29.Z., zaś zapis w rejestrze REGON jest od dawna nieaktualny. Na dowód powyższego skarżąca przedstawiła liczne dokumenty: podsumowanie ewidencji przychodów za 2019 i 2020 rok, faktury VAT, umowę zlecenia z 1 marca 2010 r., umowę najmu z 29 stycznia 2008 r. oraz zeznania PIT-28 za 2018, 2019 i 2020 rok wraz z załącznikami. Zdaniem skarżącej o przyznaniu pomocy winien decydować faktyczny rodzaj przeważającej działalności.

Z powyższego wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał rozstrzygnięcie w sprawie wyłącznie w oparciu o literalną wykładnię art. 31zo ust. 11 w zw. z art. 31zo ust.10 ustawy COVID-19, poprzestając jedynie na formalnym sprawdzeniu wpisu przeważającej działalności do rejestru REGON. W ocenie sądu taka wykładnia przepisów mających zastosowanie w sprawie jest nieprawidłowa.

Zaznaczyć należy, że z brzmienia art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność". Natomiast w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 ustawodawca zdecydował się o wprowadzeniu środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego ma nastąpić ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie"). W tym względzie sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że odwołanie do klasyfikacji PKD w treści art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że widniejący w systemach ewidencyjnych lub statystycznych kod PKD "przeważającej działalności" przedsiębiorcy odpowiada stanowi rzeczywistemu (por. wyroki WSA w Rzeszowie z 20 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 279/21; WSA w Bydgoszczy z 1 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 221/21; WSA w Krakowie z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 524/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA). Do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zastosowanie mają przepisy k.p.a. Wskazany art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym, wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego. Wymieniony w tym przepisie środek dowodowy nie ma charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Jego treść i odwołanie się do przepisów k.p.a. oznacza, że należy ono do kategorii domniemań wzruszalnych. Dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i są dla organu wiążące, lecz przepisy ustawy COVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 k.p.a., zgodnie z którym dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie środka dowodowego określonego w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, tj. danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów REGON i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje. Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru podmiotów REGON. Katalog dowodów jest otwarty (art. 75 k.p.a.) i w celu wykazania rzeczywiście prowadzonej działalności gospodarczej oraz prawidłowości podanego kodu PKD w okresie, o którym mowa w art. 31zo ustawy COVID-19, strona może przedstawić organowi wszelkie dodatkowe dowody, z których wynikałoby, że prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek.

Podkreślenia wymaga, że ocena rodzaju i rozmiaru rzeczywiście wykonywanej działalności gospodarczej należy do sfery ustaleń faktycznych. Istotne jest precyzyjne ustalenie, jaką faktycznie przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) wnioskodawca na dzień 30 września 2020 r. prowadził, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował, czy to w rejestrze REGON, czy też w ewidencji CEIDG. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej statuowaną w art. 7 k.p.a. należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony, która złożyła wniosek, inicjującej postępowanie administracyjne, zaś organ przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.). Jeżeli zaś strona składa wnioski dowodowe mające podważyć dane z rejestru podmiotów REGON, powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 i 78 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie organ bezkrytycznie przyjął, że skoro w rejestrze REGON skarżącej znajduje się kod przeważającej działalności, który nie znajduje się w katalogu uprawnionych do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek określonym w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, to skarżącej należy odmówić wnioskowanej ulgi. Organ pominął, że przyjęty przez niego środek dowodowy, o którym mowa w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, miał charakter jedynie domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu. Jednocześnie organ nie dokonał niezbędnych ustaleń faktycznych sprawy, tj. ustalenia faktycznie prowadzonej przez skarżącą przeważającej działalności gospodarczej na dzień 30 września 2020 r. W tym zakresie nie rozważył argumentacji skarżącej zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazującej, że od 2008 r. jej działalność przeważającą stanowi działalność gastronomiczną, która mieści się w ramach kodów PKD 56.10.A, 56.21.Z i PKD 56.29.Z. ZUS nie dokonał również żadnej oceny dokumentów załączonych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pod kątem spełnienia przez stronę warunków do uzyskania wnioskowanej pomocy, podczas gdy dokumenty te zmierzały do podważenia ustaleń faktycznych organu i niewątpliwe miały istotne znacznie dla sprawy. Powyższe skutkowało wadliwą oceną zgromadzonego materiału dowodowego, a tym samym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a., które znajdują zastosowanie w niniejszym postępowaniu administracyjnym, co niewątpliwie miało znaczenie dla wyniku sprawy. Z powyżej wskazanych względów w sprawie przedwcześnie przyjęto, że skarżąca podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę bez odniesienia się do przedstawionych przez nią argumentów oraz dowodów na okoliczność, że spełniała na dzień 30 września 2020 r. kryterium prowadzenia przeważającej działalności według wskazanego we wniosku kodu PKD 56.29.Z.

Podkreślić również należy, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz.U. z 2020 r., poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny, nie tworzy stanu prawnego i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach: z 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12, OSNP 2013/21-22/260 i z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15, LEX nr 2183487 oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony, jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu.

Wskazać także należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U. 2015 r., poz. 2009). Stosownie do § 9 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą odrębnie dla: a) działalności wpisanej do CEIDG, b) działalności rolniczej, c) pozostałej działalności, niewymienionej w lit. a i b, prowadzonej na własny rachunek w celu osiągnięcia zysku - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że organ naruszył też art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19. Zawarte w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 sformułowanie "prowadzona działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" odnosi się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika przedmiotowych składek. Inne rozumienie tego pojęcia mogłoby spowodować, że przedmiotową pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w CEIDG/REGON kod wymieniony w art. 31zo ustawy COVID - 19 (przy założeniu spełnienia pozostałych przesłanek z art. 31zo ustawy COVID -19), mimo że faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania. Dokonując wykładni dyspozycji art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 nie można pominąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON.

Ponadto zauważyć trzeba, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020 r . poz. 2255), zakładającego wprowadzenie powyższych przepisów, wynika, że założeniem ustawodawcy było udzielenie wsparcia przedsiębiorstwom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowymi zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi, a wprowadzone rozwiązania miały na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym i utrzymanie miejsc pracy. Sposób wykładni przepisów art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy COVID-19 zaprezentowany przez organ w zaskarżonej decyzji jest ewidentnie sprzeczny z celami i założeniami ustawy. Skoro intencją ustawodawcy wprowadzającego powyższe przepisy było przede wszystkim udzielenie wsparcia przedsiębiorcom najdotkliwiej odczuwającym skutki wprowadzonych ograniczeń i obostrzeń, to udzielenie ulgi nie powinno opierać się, jak przyjął organ, wyłącznie na danych statystycznych zawartych w REGON. Dla udzielenia wsparcia kluczowe znaczenie winno mieć ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził na dzień 30 września 2020 r. Celem wprowadzania przedmiotowych rozwiązań ustawowych było bowiem udzielenie pomocy przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych. Omawiany rodzaj wsparcia został przez Parlament Rzeczypospolitej Polskiej uchwalony w grudniu 2020 r., a przesłanki wsparcia określono według danych gromadzonych przez służby statystyki publicznej na dzień 30 września 2020 r. i 30 września 2019 r. Tymczasem wymiar składek na ubezpieczenia społeczne nie był w tym czasie ani w listopadzie 2020 r. uzależniony od rodzaju prowadzonej działalności, określanej według kodów PKD (art. 18 i n. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - Dz.U. z 2021 r., poz. 423). Podobnie większość ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej wprowadzanej kolejnymi rozporządzeniami nie były wprost określane odwołaniem się do kodów PKD (z nielicznymi wyjątkami), lecz miały zasadniczo charakter opisowy (por. np. § 6 i § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w brzmieniu obowiązującym 1 listopada 2020 r.- Dz. U. z 2020 r. poz. 1758 ze zm.).

W świetle powyższego uznać należy, że pomoc, o jakiej mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności, określonych w tych przepisach jako przeważających. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON czy też bazie CEIDG nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON, czy też CEIDG mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana.

Podsumowując, stwierdzić należy, że organ badając spełnienie przez stronę przesłanek określonych w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, winien mieć na względzie, że wpisy do rejestru REGON oraz ewidencji CEIDG o charakterze prowadzonej działalności nie posiadają waloru dowodu wyłącznego - dopuszczalny jest dowód przeciwny. W rozstrzyganej sprawie dowody przeciwne zaoferowała skarżąca. Biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności dokumenty przedłożone przez skarżącą w toku postępowania, w ocenie sądu orzekającego, wydanie wobec niej decyzji odmawiającej przyznania prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek było co najmniej przedwczesne. Decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ocenić należało jako istotnie naruszające art. 7, art. 77 § 1, art.80 k.p.a. oraz art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy COVID-19 w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Organ przedwcześnie przyjął, że skarżąca podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę bez jakiekolwiek oceny argumentacji i przedłożonych przez nią dowodów. Tym samym strona pozbawiona została możliwości wykazania, że spełnia kryterium prowadzenia na dzień złożenia wniosku przeważającej działalności według kodów PKD wskazanych w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19.

Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ uwzględni zawartą w wyroku wykładnię art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy COVID-19 i przeprowadzi postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej, wyczerpująco rozpatrzy cały materiał dowodowy, w tym weźmie pod uwagę wyjaśnienia skarżącej dotyczące prowadzonej faktycznie przeważającej działalności gospodarczej na dzień 30 września 2020 r. oraz dowody złożone przez skarżącą wskazujące na prowadzenie przeważającej działalności o kodzie wskazanym we wniosku o udzielenie ulgi.

e.o.