Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2431/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi "[...]" S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] S.A. z siedzibą w [...] jest decyzja Wojewody [...] z [...] października 2010 r. Nr [...] uchylająca - w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2010 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją z [...] lutego 2010 r. nr [...].

Powyżej podaną decyzją z [...] lutego 2010 r. Prezydenta [...] - po rozpatrzeniu wniosku inwestora [...] S.A. z siedzibą w [...] - zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych "[...]", na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów nr [...] i [...] z obrębu [...] w [...].

Pismem z 22 czerwca 2010 r. U. L. i L. S. zwrócili się do Prezydenta [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2010 r. powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazali, iż nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowanym pozwoleniem na budowę, chociaż ich nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym sąsiaduje bezpośrednio z terenem pod planowaną inwestycję. Wyjaśnili jednocześnie, iż informację o decyzji z [...] lutego 2010 r. uzyskali w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnosząc o uchylenie (w trybie wznowieniowym) kwestionowanego pozwolenia na budowę U. L.i L. S. wskazali, że pozwolenie to zostało wydane z naruszeniem prawa. Wskazali w szczególności na naruszenie art. 29 ust 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. u. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) oraz § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 15 sierpnia 2002). Podnieśli w tym zakresie, iż zarówno ich posesja jak i teren inwestycyjny znajduje się w tzw. strefie zalewowej. Zmiana ukształtowania terenu pod inwestycję (jakiej dokonał inwestor m.in. poprzez wypiętrzenie terenu), może przyczynić się do zalewania ich nieruchomości wodami opadowymi.

Złożony wniosek o wznowienie postępowania U. L. i L. S. uzupełnili pismem z 19 lipca 2010 r. (data wpływu do organu), w którym zwrócili uwagę na zagrożenia dla ich nieruchomości wynikające z realizacji spornej inwestycji, a związane przede wszystkim ze sposobem odprowadzania wód opadowych. W piśmie tym podkreślili również, iż winni być uznani za stronę postępowania.

Prezydent [...] postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej własną decyzją z [...] lutego 2010 r., a po przeprowadzeniu postępowania w ww. trybie nadzwyczajnym w dniu [...] sierpnia 2010 r. wydał decyzję, którą na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wskazanym rozstrzygnięciem z [...] lutego 2010 r. W obszernym uzasadnieniu wydanej decyzji Prezydent [...] stwierdził w konkluzji, że w niniejszej sprawie nieruchomość wnioskujących, tj. działka nr ewid. [...] obręb [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Dokonując takiej oceny organ podał m.in., że lokalizacja inwestycji w żaden sposób nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wskazał również, że projekt budowlany spornej inwestycji nie narusza przepisów Prawa budowlanego, ponadto jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami ww. rozporządzenia oraz, że został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. W konsekwencji organ przyjął, iż U. L. S. i L. S. nie posiadają legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 k.p.a. i dlatego należało orzec o odmowie wznowienia postępowania.

W dniu 3 września 2010 r. (data prezentaty organu) U. L. i L. S. złożyli odwołanie od decyzji Prezydent [...] z [...] sierpnia 2010r. wnosząc o jej unieważnienie. W złożonym środku odwoławczym podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Decyzją z [...] października 2010 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności Wojewoda [...] zaznaczył, iż decyzja Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2010 r. rażąco narusza przepisy k.p.a. oraz, że również ostateczna decyzja z [...] lutego 2010 r. może być obarczona kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy podkreślił, że jeżeli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zawiera przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem podmiot uważa, że przysługuje mu przymiot strony postępowania, to niezbędne jest wznowienie postępowania, a następnie przeprowadzenie postępowania mającego na celu zbadanie, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony oraz, jaki wpływ na postępowanie miało jego pominięcie lub w razie stwierdzenia braku legitymacji procesowej, wykazanie w decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej, braku interesu prawnego wnioskodawcy. Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że samo wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o wznowieniu postępowania w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie przesądza o legitymacji procesowej wnioskodawcy. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy Wojewoda [...] wskazał, że Prezydent [...] postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. wznowił, na wniosek U. L. i L. S., postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z [...] lutego 2010 r., a następnie decyzją z [...] sierpnia 2010 r. odmówił wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 k.p.a. Takie działanie organu stanowi -jak wskazał Wojewoda- oczywistą sprzeczność, bowiem w tym samym postępowaniu organ I instancji wydał wzajemnie wykluczające się orzeczenia, co stanowi o rażącym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego. Organ II instancji stwierdził jednocześnie, że po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ I instancji może wydać decyzję jedynie na podstawie art. 151 k.p.a.

Niezależnie od powyższych naruszeń przepisów dotyczących wznowienia postępowania organ odwoławczy wskazał również, że decyzja Prezydenta [...] z [...] lutego 2010 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ I instancji prowadził postępowanie z udziałem osób nieżyjących i skierował ww. decyzję do osób nie będących stroną w sprawie, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 28 stycznia 2010 r. (sygn. akt I SA/Ke 327/09), organ II instancji stwierdził, że postępowanie prowadzone z udziałem osoby nieżyjącej i skierowanie do niej decyzji ma charakter postępowania nieistniejącego i rażąco naruszającego prawo. Ponadto Wojewoda [...] wskazał, że przedmiotowa decyzja Prezydenta [...] z [...] lutego 2010 r. nie została prawidłowo doręczona inwestorowi, czyli stronie, na wniosek której wszczęto postępowanie. Z akt sprawy wynika, że ww. decyzja została wydana pełnomocnikowi inwestora – P. P., jednakże w pełnomocnictwie udzielonym przez inwestora dla tej osoby zawarto zastrzeżenie o kierowaniu wszelkiej korespondencji na adres inwestora – tj. Spółki [...]. Organ II instancji zauważył przy tym, że w aktach sprawy nie znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru ww. decyzji przez inwestora.

Na koniec organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji we wznowionym postępowaniu naruszył zasadę wyrażoną w art. 10 k.p.a. z uwagi na to, iż zaskarżona decyzja nie została doręczona stronie, która brała udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] lutego 2010 r. Wojewoda [...] podkreślił, że Prezydent [...] winien wziąć pod uwagę, iż postępowanie administracyjne wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a nie w stosunku do poszczególnych wnioskodawców.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2010 r. [...] S. A. z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła, iż uchylenie decyzji organu I instancji przez Wojewodę [...] i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia nie było prawidłowe. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i literaturę przedmiotu skarżąca wskazała, że decyzja kasacyjna nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Dalej, skarżąca podniosła, że Wojewoda [...] wydał decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a pomimo przeprowadzenia przez organ I instancji szczegółowego postępowania wyjaśniającego co do istoty sprawy i pomimo braku stwierdzenia w postępowaniu odwoławczym konieczności uzupełnienia tego postępowania. Uzasadnienie decyzji Wojewody zostało natomiast oparte na argumencie naruszenia przez organ I instancji przepisów procesowych, które polegało na zastosowaniu art. 149 § 3 k.p.a. przewidującego odmowę wznowienia postępowania, zamiast art. 151 k.p.a. określającego rodzaje decyzji kończących wznowione postępowanie. Zdaniem strony skarżącej takie uchybienie nie stanowi podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Następnie skarżąca Spółka zauważyła, że niezależnie od wskazania przez Wojewodę na naruszenie przepisów dotyczących wznowienia postępowania, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesione zostały argumenty mające przemawiać za wydaniem decyzji ostatecznej z [...] lutego 2010 r. z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności ze względu na "prowadzenie postępowania z udziałem osób nieżyjących i skierowanie decyzji do osób nie będących stroną w sprawie". W ocenie Spółki argumentacja organu odwoławczego nie jest trafna, gdyż Prezydent [...] w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, ustalił obszar oddziaływania projektowanej inwestycji jako obejmujący działki inwestora nr ewid. [...] i [...] oraz sąsiednią działkę nr [...]. Zatem stronami postępowania administracyjnego w pierwszej instancji byli jedynie właściciele ww. nieruchomości, natomiast innym osobom, jeżeli nie brały udziału w postępowaniu przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie, tj. wskazał, iż decyzją z [...] sierpnia 2010 r. organ I instancji naruszył przepisy procesowe, których organ II instancji nie mógł konwalidować nie naruszając zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...] wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania ww. przepisu.

Zgodnie z tym unormowaniem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W przeciwieństwie do art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji, art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej winno być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 k.p.a. prowadzi do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ II instancji w granicach określonych w art. 136 k.p.a., albo przez organ I instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Dodać przy tym należy, iż konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo, gdy organ ten przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136 (umożliwiającego jedynie uzupełnienie postępowania dowodowego). Użyte w przepisie art. 138 § 2 sformułowanie "w znacznej części" oznacza zaś, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej, większej części postępowania wyjaśniającego lub taka część postępowania została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych. Należy przyjąć, iż tego typu nieprawidłowości w działaniu organu I instancji nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Z powyższego wynika, iż organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym. Wady popełnione na etapie I instancji można bowiem podzielić (kierując się przy tym obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności i ww. art. 136) na takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo - takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Dostrzegając powyższe Sąd stwierdza, iż uchybienia proceduralne, których dopuścił się w niniejszej sprawie organ I instancji uzasadniały wydanie przez Wojewodę [...] orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji orzekając w trybie wznowieniowym dopuścił się bowiem takich nieprawidłowości, które nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, w przeciwnym razie prowadziłoby to do naruszenia art. 15 k.p.a. i wyrażonej w tym artykule dwuinstancyjności postępowania (co zaś z uwagi na charakter tego przepisu może być oceniane tylko w kategorii rażącego naruszenia prawa). Dlatego też Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja powyższego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie narusza i w okolicznościach sprawy jest jak najbardziej zasadna, chociaż wydając tę decyzję organ odwoławczy nie ustrzegł się błędów.

Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wznowienionym prowadzonym na wniosek. Z żądaniem wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w tym trybie zwrócili się U. L. i L. S. powołując przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i podnosząc, że nie brali udziału -a powinni- w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę z [...] lutego 2010 r. Postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. Prezydent [...] wznowił postępowanie na ww. wniosek przyjmując, iż wniosek ten został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Postanowienie to skierował do stron postępowania, za które uznał nie tylko wnioskodawców i inwestora, ale także osoby, które miały przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowanym pozwoleniem na budowę (tj. współwłaścicieli działki o nr ewid. [...]). W pięciu przypadkach -na co wskazują akta administracyjne- korespondencja skierowana do stron postępowania (zawierająca postanowienie o wznowieniu) wróciła z adnotacją na kopercie: adresat nie żyje. Pomimo uzyskania takich informacji o stronach postępowania, Prezydent [...] nie podjął żadnych czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania i w dniu [...] sierpnia 2010 r. wydał decyzję, którą odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z [...] lutego 2010 r. Decyzję tę doręczył jedynie wnioskodawcom i inwestorowi, pozostałe strony na tym etapie pominął (bo tak to należy ocenić skoro organ nie zawarł w uzasadnieniu decyzji żadnych wyjaśnień wskazujących na to, iż w pozwoleniu na budowę w sposób błędny ustalono obszar oddziaływania obiektu, a tym samym, że błędnie w tej sytuacji część osób -współwłaścicieli działki [...]- traktowano jako strony). Wojewoda [...] orzekając kasacyjnie w dniu [...] października 2010 r. w pierwszej kolejności wskazał na uchybienia organu I instancji polegające na wydaniu dwóch sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć, tj. postanowienia o wznowieniu postępowania i decyzji odmawiającej wznowienia. Przedstawił szeroko swoje stanowisko w tym zakresie wykazując przy tym, iż takie działanie organu stanowi o rażącym naruszeniu przepisów procesowych. Sąd argumentację organu odwoławczego w tym zakresie w pełni podziela. W sytuacji, gdy wniosek o wznowienie oparty jest na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (a to miało miejsce w niniejszej sprawie), organ po zbadaniu zachowania terminu z art. 148 § 1 k.p.a. zobligowany jest do wznowienia postanowieniem postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Stosownie do art. 149 § 2, wydanie postanowienia o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W myśl zaś art. 151 § 1 k.p.a., organ po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję wymienioną w pkt 1 i 2 tego przepisu lub orzeka zgodnie z § 2. Z pewnością nie ma podstaw do tego, aby na tym etapie sprawy, po wydaniu postanowienia o wznowieniu, orzec o odmowie wznowienia.

Dostrzeżone przez Wojewodę [...] powyższe uchybienia związane z rażąco wadliwym zastosowaniem przez Prezydenta [...] art. 149 § 3 k.p.a., chociaż prawidłowo podniesione, to jednak nie uzasadniały wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Należy bowiem zważyć, iż Prezydent [...] w wadliwej decyzji z [...] sierpnia 2010 r. odniósł się do wszystkich tych okoliczności, na które wskazali wnioskodawcy, dokonując ich analizy i w istocie wykazując (przy czym Sąd nie ocenia, czy w sposób zasadny i prawidłowy), iż do naruszenia przepisów, w tym prawa miejscowego przy wydawaniu spornego pozwolenia na budowę nie doszło. Trudno z uwagi na treść decyzji z [...] sierpnia 2010 r. (dość szczegółowo wyjaśniającej sporne kwestie w sprawie), uznać, iż organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego.

Za wydaniem rozstrzygnięcia kasacyjnego przez organ odwoławczy przemawiała jednak -w ocenie Sądu- inna kwestia, poruszona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mianowicie, Wojewoda [...] podniósł, iż organ I instancji we wznowionym postępowaniu naruszył zasadę wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a., nie doręczył bowiem decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 16 lutego 2010 r., a to zawsze obliguje organ odwoławczy z uwagi na zasadę dwuinstancyjności do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto, Wojewoda wskazał, że postępowanie administracyjne wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a nie w stosunku do poszczególnych wnioskodawców. Spostrzeżenia i uwagi organu odwoławczego w świetle zawartości akt administracyjnych Sąd uznał za prawidłowe i uzasadniające wydane przez ten organ rozstrzygnięcie. Z akt administracyjnych w sposób bezsporny wynika, iż decyzja organu I instancji z [...] sierpnia 2010 r. została doręczona tylko wnioskodawcom i inwestorowi. Decyzji tej nie doręczono osobom, których przymiot strony w tym postępowaniu wynikał z własności działki o nr ewid. [...], znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu (zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę). Postanowienie o wznowieniu zostało skierowane do tych osób, ale skutecznie doręczono tylko jednej z siedmiu osób, od pięciu osób korespondencja wróciła z adnotacją: adresat nie żyje, jednej z tych osób danych adresowych organ nie znał oraz nie ustalił i w efekcie w ogóle do tej osoby korespondencji nie skierował. Jednocześnie należy w tym miejscu zauważyć, iż informację o śmierci pięciu osób (będących -zgodnie z ustaleniami organu- współwłaścicielami działki [...] i stronami w sprawie kwestionowanego pozwolenia na budowę), Prezydent [...] posiadał już w postępowaniu zwykłym zakończonym sporną decyzją o pozwoleniu na budowę, albowiem już wówczas korespondencja do tych osób wróciła z adnotacją na kopercie: adres nie żyje. Zatem, nie można przyjąć, iż organ I instancji naruszył art. 30 § 4 k.p.a. (normujący następstwo prawne) poprzez jego niezastosowanie, bowiem śmierć ww. osób nie nastąpiła w toku niniejszego postępowania wznowieniowego. Należy jednak podnieść, iż przytoczone okoliczności świadczą niewątpliwie o tym, iż Prezydent [...] nie ustalił w sprawie stron postępowania, w tym obecnych właścicieli (współwłaścicieli) działki [...]. Na marginesie trzeba wskazać, iż postanowienie o wznowieniu otrzymała R. B., będąca według ustaleń organu współwłaścicielką ww. nieruchomości. Nie wykluczone, iż osoba ta mogłaby okazać dokumenty, czy złożyć wyjaśnienia dotyczące stanu prawnego nieruchomości. Żadnych działań w tym kierunku organ I instancji jednak nie podjął.

Powyższe -w ocenie Sądu- jednoznaczne wskazuje na to, iż organ I instancji nie zapewnił wszystkim stronom w sprawie czynnego udziału, do czego obliguje go przepis art. 10 § 1 k.p.a. To zaś, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania, uzasadniało podjęte przez Wojewoda [...] rozstrzygnięcie. Postanowienie o wznowieniu na żądanie jednej ze stron, winno być bowiem doręczone wszystkim stronom postępowania, celem zapewnienia im udziału w sprawie, a to w sprawie nie miało miejsca.

W wyroku z 24 października 2008 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1138/08, lex 519791), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., chyba że brak ten można było usunąć w postępowaniu odwoławczym. Z reguły jednak taka sytuacja nie będzie występowała, ponieważ postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi do uznania, że decyzja jest wadliwa. W wyroku z 8 sierpnia 2001 r. (sygn. akt II SA/Gd 894/99, lex nr 76089), Naczelny Sąd Administracyjny również wskazał, że jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania, a uczestnictwo polega co najmniej na tym, by wszyscy mający interes prawny (obowiązek lub uprawnienie) zostali o prowadzonym postępowaniu administracyjnym powiadomieni, przeto nie miał organ odwoławczy innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., chyba że brak ten można było usunąć w postępowaniu odwoławczym. Z reguły jednak taka sytuacja nie będzie występowała, ponieważ postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi do uznania, że decyzja jest wadliwa. Sąd orzekając w niniejszej sprawy powyższe poglądy w pełni podziela.

Z tych też powodów Sąd skargi nie uwzględnił i nie podzielił stanowiska w niej przedstawionego. Nie oznacza to jednak, iż Sąd w pełni podzielił wszystkie okoliczności przywołane przez organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W tym miejscu Sąd wskazuje przede wszystkim na to, że w postępowaniu wznowieniowym organ odwoławczy nie miał żadnych podstaw prawnych do wypowiadania się o ważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie w tym trybie i nie na tym etapie sprawy Wojewoda [...] takie kwestie winien podnosić i oceniać. Powyższe nie miało jednak ostatecznie wpływu na prawidłowość zaskarżonego orzeczenia.

Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.