Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1668/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Dziełak, , , po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że decyzja , której nieważność stwierdzono , nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 19 listopada 2004 r. B. M., Skarżąca w niniejszej sprawie, wniosła o umorzenie jej zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Wyjaśniła, że ma 50 lat i od stycznia 2004 r. nie prowadzi działalności gospodarczej i nie pracuje, pomimo starań, aby pracę znaleźć. Choruje na cukrzycę z powikłaniami. Skarżąca przedstawiła też okoliczności w jakich doszło do powstania zadłużenia, związane z prowadzeniem od 1990 r. lokalu gastronomicznego w spółce cywilnej z H. A. Podniosła, że wraz z rodziną żyje poniżej minimum socjalnego, pozostając na utrzymaniu syna zarabiającego 800 zł. Mąż Skarżącej od bardzo długiego czasu nie pracował, a obecnie na czas do końca grudnia 2004 r. znalazł pracę dorywczą. Skarżąca opisała również stan swojego zdrowia i wpływ, jaki mają nań załamanie i stres.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu:

- składek na ubezpieczenia społeczne za określone miesiące za okres od listopada 1999 r. do grudnia 2003 r. w łącznej kwocie 16.419,51 zł wraz z odsetkami w kwocie 8.430,30 zł oraz kosztami upomnienia (96,80 zł),

- ubezpieczenie zdrowotne za określone miesiące za okres od stycznia 2000 r. r. do grudnia 2003 r. w łącznej kwocie 3.411,71 zł wraz z odsetkami w kwocie 1.608,30 zł oraz kosztami upomnienia (79,20 zł),

- Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za określone miesiące za okres od stycznia 2000 r. do grudnia 2003 r. w łącznej kwocie 976,86 zł wraz z odsetkami w kwocie 432 zł oraz kosztami upomnienia (70,40 zł).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") podnosząc, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności.

Jego zdaniem nie zostały spełnione przesłanki umorzenia, ponieważ nie wykorzystano wszystkich możliwości przymusowego uzyskania zaspokojenia.

Stosownie do zawartego w decyzji pouczenia, Skarżąca złożyła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (określanego dalej jako "Prezes Zakładu") wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy

Podniosła, że jest bez środków do życia, ponieważ mimo usilnych poszukiwań ani ona, ani mąż nie mogą znaleźć pracy. Utrzymuje ich syn. Skarżąca odwołała się do argumentacji przedstawionej we wniosku o umorzenie zaległości. Dołączyła też zaświadczenia z Urzędu Pracy, decyzję Prezydenta Miasta S. o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej oraz zaświadczenie o zarobkach syna.

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Prezes Zakładu zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Wyjaśnił, że Skarżąca, prowadząc działalność gospodarczą zatrudniała pracowników w okresie od lipca 1999 r. do lutego 2001 r. Zaległości Skarżącej objęte były postępowaniem restrukturyzacyjnym, które jednakże z uwagi na niespełnienie warunków restrukturyzacji, decyzją z dnia [...] marca 2004 r. zostało umorzone.

Z tytułu przedmiotowych zaległości wobec Skarżącej Urząd Skarbowy w S. prowadzi postępowanie egzekucyjne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. nie posiada informacji o przeszkodach w realizacji wystawionych tytułów wykonawczych. Prezes Zakładu podniósł też, że rodzina, pomimo poważnych problemów zdrowotnych Skarżącej, posiada środki finansowe uzyskiwane z wynagrodzenia za pracę syna. Podejmując rozstrzygnięcie uwzględnił on również prawdopodobną możliwość uzyskiwania w przyszłości dochodów, a także możliwość rozłożenia należności na raty. Tak jak organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, ponieważ "nie występuje ich całkowita nieściągalność".

Na decyzję tę Skarżąca złożyła skargę, w której wniosła o przeanalizowanie jej sytuacji materialnej, zdrowotnej i życiowej oraz umorzenie jej zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy oraz zaległych składek, a także "zaliczenie tego okresu jako lata pracy bezskładkowe".

W uzasadnieniu skargi Skarżąca ponowiła argumentację przedstawioną we wniosku o umorzenie zaległości i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Dodatkowo wyjaśniła, że cukrzyca i jej powikłania uniemożliwiają jej normalne funkcjonowanie, a brak środków finansowych nie pozwolił na prawidłowe leczenie, skutkiem czego był pobyt w szpitalu. Podniosła, że w żaden sposób nie jest w stanie spłacić zadłużenia. Nie posiada żadnego majątku, oszczędności i żadnej wartościowej rzeczy. Nie ma też perspektyw na znalezienie pracy.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych w W. wniósł o jej odrzucenie z powodu niedochowania terminu do zaskarżenia decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r., względnie o oddalenie skargi na decyzję Prezesa Zakładu z dnia [...] marca 2005 r., a także o zasądzenie na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pełnomocnik organu podniósł, że decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r. doręczona została Skarżącej 19 stycznia 2005 r., natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony został w dniu 3 lutego 2005 r. (data prezentaty kancelarii ogólnej ZUS). Decyzja wydana w I instancji stała się zatem ostateczna i z tego powodu skarga podlega odrzuceniu.

Podtrzymał stanowisko o braku przesłanek do umorzenia przedmiotowych zaległości. Ponadto wskazał na uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu zaległości z tytułu składek.

Wyjaśnił również, że zaskarżona decyzja wydana została w imieniu Prezesa Zakładu, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego Dyrektorowi ZUS Oddział w S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane.

Przede wszystkim ocenić należało zasadność wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na uchybienie przez Skarżącą terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wniosek ten jest całkowicie chybiony.

Uchybienie terminu do złożenia środka odwoławczego od decyzji organu I instancji w żadnym razie nie stanowi podstawy do odrzucenia skargi. Przyczyny, dla których Sąd skargę odrzuca określone zostały w art. 58 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") i związane są one z okolicznościami wniesienia skargi, a nie środka zaskarżenia decyzji organu I instancji.

Natomiast rozpatrzenie wniesionego z uchybieniem terminu czy to odwołania, czy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ II instancji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja taka rażąco narusza prawo, jako że dotyczy decyzji organu I instancji, która stała się ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 k.p.a. jeżeli odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu organ odwoławczy wydaje w tym przedmiocie postanowienie. Wydanie takiego rozstrzygnięcia w przypadku uchybienia terminu do złożenia odwołania jest obligatoryjne. Odnosi się to również do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Gdyby zatem Sąd stwierdził, że Prezes Zakładu rozpatrzył wniosek złożony po terminie, to skutkiem nie byłoby odrzucenie skargi, a stwierdzenie nieważności jego decyzji.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że Skarżąca nie uchybiła terminowi do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wynika z adnotacji na zwrotnym poświadczeniu odbioru decyzję wydaną w I instancji doręczono Skarżącej dnia 19 stycznia 2005 r. Czternastodniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał więc w dniu 2 lutego 2005 r. (środa). W aktach sprawy znajduje się koperta, w której Skarżąca nadesłała wniosek wraz z załącznikami. Ze stempla pocztowego na niej wynika, że pismo zostało nadane w S. właśnie w dniu 2 lutego 2005 r., a zatem w ostatnim dniu terminu. Kopertę (tak jak i dokumenty, jakie zawierała) opatrzono datą wpływu do organu tj. 3 lutego 2005 r., którą w odpowiedzi na skargę niewłaściwie wskazano jako datę złożenia wniosku. Zgodnie bowiem z art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, między innymi w przypadku, gdy przed jego upływem pismo nadano w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd nie jest zatem władny uwzględnić wniosku Skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek oraz zaliczenie okresu, za jaki powstały do tzw. okresów bezskładkowych.

Wyjaśnić należy, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 u.s.u.s. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd stwierdza, iż decyzję w II instancji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał z naruszeniem przepisów o właściwości.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.u.s. określone tą ustawą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonuje miedzy innymi Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.).

Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi natomiast, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Jednoznacznie określono w nim podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt. 1 u.s.u.s.

Prezes Zakładu jest jednym z organów Zakładu jako osoby prawnej, obok Zarządu Zakładu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1). Zakres jego działania wynika natomiast z ust. 3. Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu prawo między innymi przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.).

Jak wynika z powyższego w żadnym razie do jego uprawnień nie należy wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż wydana ona została właśnie przez Prezesa Zakładu. Świadczą o tym nie tylko jego wskazanie jako organu orzekającego w pieczęci nagłówkowej, ale przede wszystkim zawarty w sentencji zwrot "postanawiam". Sformułowanie sentencji decyzji wyraźnie różni się przy tym od decyzji organu pierwszej instancji, gdzie wprawdzie w nagłówku wskazano Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jednakże w sentencji stwierdzono, że to Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności z tytułu składek. Uwzględnić należało i to, że w decyzji organu I instancji pouczono, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być skierowany do Prezesa Zakładu, wskazując go tym samym jako organ orzekający w sprawie. Ponadto w odpowiedzi na skargę pełnomocnik jednoznacznie wyjaśnił, że zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2005 r. wydana została w imieniu Prezesa Zakładu.

W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład.

Z przedstawionych wyżej względów stwierdzić należało, że Prezes Zakładu ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o jego właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie bowiem z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Wskazanie tego przepisu jest uzasadnione tym, że aczkolwiek Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej, to w niniejszej sprawie działał jak taki organ w oparciu właśnie o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (powoływanego dalej jako "k.p.a."). W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu wydana w drugiej instancji.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że decyzja Zakładu, wydana w pierwszej instancji zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia.

Powołano się tu na art. 127 § 3 k.p.a.. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Do istoty unormowanego tym przepisem środka zaskarżenia należy przede wszystkim to, że jest on rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji. Zgodnie zatem z treścią tego przepisu organem ponownie rozpatrującym sprawę powinien być Zakład, a nie jego Prezes.

Zdaniem Sądu jednakże art. 127 § 3 k.p.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące jego zastosowanie. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez "ministrów", którymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a, tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe. Zakład jest natomiast jednostką organizacyjną.

O braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 127 § 3 k.p.a. świadczy również porównanie zakresu tego przepisu z art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 k.p.a. I tak, w pkt 3 sformułowano na potrzeby kodeksu postępowania administracyjnego definicję organów administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

Osobno natomiast zdefiniowano pojęcie "ministrów" (pkt 4). Zakres definicji organów administracji publicznej jest szerszy niż "ministrów", a jednak ustawodawca w art. 127 § 3 k.p.a. wskazał na decyzje "ministra", a nie np. centralnych i naczelnych organów administracji publicznej, czy też jakichkolwiek innych organów będących "jednostkami organizacyjnymi", o których mowa w pkt. 3.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako jednostka organizacyjna nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu "ministra".

Zmiany art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 oraz art. 127 § 3 k.p.a. wprowadzone zostały tym samym art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126; z 2001 r. Nr 81, poz. 875). Świadczy to o celowości ograniczenia zakresu zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. do decyzji określonej kategorii organów.

Skoro ustawodawca osobno zdefiniował kategorię organów spersonifikowanych i tylko do nich zastosował art. 127 § 3 k.p.a., to zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne dokonanie takiej interpretacji tej definicji, która umożliwiałaby objęcie nią jednostki organizacyjnej, jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Decyzja Prezesa Zakładu wydana została zatem także z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a.

Obowiązkiem Sądu, który stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości jest nie tylko wskazanie dlaczego organ, który ją podjął nie był właściwy w sprawie, ale też określenie organu właściwego. Z tego też względu, a także mając na uwadze art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, rozważenia wymagała kwestia zaskarżalności decyzji wydawanych przez Zakład.

Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego.

Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi jednakże, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje.

Decyzje w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, wydawane przez Prezesa Zakładu nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłącza w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Wskazuje na to usytuowanie tego wyłączenia w artykule normującym ten właśnie tryb odwoławczy. W żaden jednak sposób przepis ten nie wskazuje jaki zatem środek zaskarżenia jest właściwy dla tych decyzji.

W ocenie Sądu do decyzji tych nie ma także zastosowania art. 83a u.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści. Zważyć należało jednakże, iż ust. 2 i 3 jednoznacznie odnoszą się do tych decyzji Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego. Natomiast w ust. 1 przewidziano instytucję ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania stwierdzonego decyzją ostateczną Zakładu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub obowiązek. Przede wszystkim przewidziany tu tryb nie jest trybem odwoławczym, wymagającym chociażby określenia terminu, w jakim odwołanie winno być wniesione. Poza tym decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie stwierdzają zobowiązania. Prawo natomiast, gdyby rozumieć je jako prawo do ulgi w spłacie należności, decyzje te przyznają tylko w razie uwzględnienia w całości lub w części wniosku zobowiązanego. Oznaczałoby to, że tak czy inaczej przepis ten nie dotyczyłby decyzji odmawiających udzielenia takiej ulgi, a więc tych, do których zmiany zmierzałby wniosek osoby zainteresowanej. Brak jest przy tym podstaw do odmiennego traktowania decyzji pozytywnych i negatywnych dla zobowiązanego. "Prawo" należy tu rozumieć jako prawo do świadczeń, a to także przemawia za uznaniem, iż art. 83a ust. 1 dotyczy decyzji, od których służy odwołanie do sądu powszechnego.

Z powyższych rozważań wynikałoby, że przedmiotowe decyzje Zakładu są ostateczne, skoro nie służy od nich odwołanie do sądu powszechnego, a ani Prezes Zakładu, ani też Zakład nie są władni ponownie rozpatrzyć sprawy.

W ocenie Sądu wniosek taki nie byłby jednak prawidłowy. W tym stanie rzeczy odwołać się należało do innych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a to takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.

W odniesieniu do przedmiotowych decyzji ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te będą zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych kodeksem postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyklucza możliwość uznania, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. W wyroku z dnia 8 lutego 2002 r. sygn.akt V SA 1573/01 (Lex 82685) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd: "Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie wykładni ścieśniającej tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard.". Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela.

W rezultacie stwierdzić zatem należy, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).

Ograny wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, określone zostały w art. 17 tego kodeksu. I tak, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej.

Jednakże obowiązek zastosowania do jego działalności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje, dla celów postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy tego kodeksu, określenie właściwego dla Zakładu organu wyższego stopnia, uprawnionego do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu.

Zgodnie z art. 181 k.p.a. organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne, a do postępowania przed nimi stosuje się odpowiednio art. 180 § 1 k.p.a. Rzecz w tym, że w żadnych przepisach nie określono wprost organu odwoławczego od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek, w szczególności zaś nie uczyniono tego w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych.

Ustawa ta nie przewiduje też organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. W art. 66 ust. 1 tejże ustawy określono natomiast organ nadzoru. Przepis ten stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego.

W art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wprost postanowiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest obecnie Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz.U. Nr 265, poz. 2643).

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez Skarżącą stosownie do pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji należy potraktować jako odwołanie od tej decyzji, złożone zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. i przekazać do rozpatrzenia Ministrowi Polityki Społecznej, jako właściwemu w sprawie organowi odwoławczemu.

Stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości niemożliwym czyni natomiast wypowiedzenie się Sądu co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim decyzje, których nieważność stwierdzono nie podlegają wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.

Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszonym na podstawie, ponieważ spełniona została przesłanka zastosowania tego trybu, określona w art. 119 pkt 1 p.p.s.a.

Sąd nie zasądził na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w oparciu o art. 210 § 2 p.p.s.a., jako że nie była ona zobowiązana do uiszczenia wpisu, a wobec rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym nie poniosła też kosztów uczestnictwa w rozprawie.