Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 630/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 2, 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 995/15 w sprawie ze skargi E.J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 995/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E.J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] znak: [...] Starosta Brzeski zatwierdził projekt budowlany i udzielił W.M. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego – pizzeria na działce nr [...] w I.

Postępowanie zakończone ww. decyzją zostało wznowione na wniosek E.J.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] Starosta Brzeski, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a., odmówił uchylenia ww. decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2011 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewoda Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. Następnie decyzje te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1413/12. Skarga kasacyjna K.M. od ww. orzeczenia została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 593/13 oddalona. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "jedyną rzeczą jaką sąd przesądził rozpoznając sprawę w pierwszej instancji jest to, że pozwolenie na budowę pizzerii obejmuje swym zakresem również budowę zjazdu z drogi powiatowej na działkę nr [...] w I. Natomiast w żadnym stopniu sąd nie ustalił tego jaki jest zakres oddziaływania inwestycji, ani tego czy właścicielka sąsiedniej działki E.J. powinna być stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Zaznaczono, iż bardzo słuszne i logiczne jest rozumowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że wobec błędu w ustaleniach faktycznych, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie, przedwczesne jest dokonywanie oceny legitymacji E.J. do występowania w sprawie pozwolenia na budowę w charakterze strony".

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta Brzeski decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 104 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2011 r., z uwagi na to że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie obejmuje działki nr [...] w I.

Na skutek wniesionego przez E.J. odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy potwierdził prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji w zakresie zjazdu. Zjazd z drogi powiatowej do działki nr [...] usytuowany jest w terenie pasa drogowego nie naruszając granicy działki będącej własnością strony skarżącej. Zaprojektowany zjazd do działki nr [...] nie uniemożliwi w przyszłości budowy zjazdu do działki skarżącej. W ocenie Wojewody poza sporem pozostaje, że nieruchomość strony skarżącej znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której zaprojektowano omawiane obiekty budowlane, w tym zjazd. Jednocześnie brak jest przepisów prawa, które wskazywałyby, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania tej inwestycji, o którym mowa w art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409). Dalej organ wyjaśnił, że przy sytuowaniu obiektów kubaturowych na działce, przepisem stanowiącym podstawę do ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jest między innymi § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W okolicznościach niniejszej sprawy budynek pizzerii usytuowany jest w odległości 4,82 m od granicy działki nr [...] oraz w odległości 4 m od granicy działki nr [...].

Zdaniem organu, analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że wydana przez Starostę Brzeskiego decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. swoim zakresem obejmuje także boks na odpady stałe. Lokalizacja boksu na odpady stałe przewidziana jest w odległości około 16 m od działki będącej własnością strony skarżącej. Nie powoduje zatem obowiązku objęcia działki nr [...] obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji. Nadto Wojewoda wyjaśnił, że z analizy projektu budowlanego nie wynika, aby w związku z powstaniem nowej inwestycji miała nastąpić zmiana naturalnego spływu wód opadowych w kierunku działek skarżącej. Dlatego interesu prawnego E.J. nie można wywodzić z § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., który zakazuje takiego działania w stosunku do nieruchomości sąsiednich. Nie można jednak uznać, że budowa zjazdu będzie miała negatywny wpływ na zmianę stanu wody na gruncie, ani że wpłynie na zmianę kierunku spływu wód opadowych z projektowanej inwestycji na nieruchomość strony skarżącej, gdyż spływ wód ze zjazdu nastąpi w kierunku działki objętej inwestycją. Ponadto, zaprojektowany przepust pod zjazdem pozwoli na swobodny przepływ wód opadowych.

W ocenie Wojewody, nie można uznać, że poprzez lokalizację omawianego zamierzenia budowlanego w sposób określony w projekcie budowlanym doszło do naruszenia w stosunku do skarżącej art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 2014 r. poz. 121 ze zm.). Prawie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Dalej organ podniósł, że z projektu zagospodarowania terenu opracowanego dla tej inwestycji wynika, iż na działce nr [...] zaprojektowano 3 miejsca postojowe w tym jedno dla osób niepełnosprawnych w odległości 11,50 m - zmierzonej w skali planu, od granicy niezabudowanej działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej czyli zgodnie z obowiązującym przepisem. Jednocześnie nie potwierdzono, by niniejsze postępowanie wznowieniowe prowadzone było przez Starostę Brzeskiego w sposób przewlekły i potwierdzono zasadność nieprzeprowadzenia dowodu z oględzin przez Starostę Brzeskiego w postępowaniu poprzedzającym wydanie skarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła E.J., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, art. 6, 7, 8 i 10 § 1 k.p.a.; art. 15 k.p.a.; art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowa, co skutkowało oddaleniem wniesionej skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że organy administracji były związane na podstawie art. 153 p.p.s.a. stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartym w wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. II akt SA/Kr 1413/12 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 593/13, Sądy obu instancji przesądziły kwestię, że pozwolenie na budowę pizzerii obejmuje swoim zakresem budowę zjazdu i właśnie to było przyczyną uchylenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym wydanych wcześniej decyzji, które oparte były na założeniu przeciwnym. Jednocześnie żaden z sądów nie wypowiedział się na temat obszaru oddziaływania inwestycji, nakazując wyjaśnić tę kwestię przy uwzględnieniu oddziaływania całej inwestycji, w tym również zjazdu z drogi powiatowej.

Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie wskazania powyższe zostały przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wykonane. Nadto Sąd wskazał, że Wojewoda Małopolski w zaskarżonej decyzji szczegółowo przeanalizował wszelkie aspekty inwestycji polegającej na budowie pizzerii wraz ze zjazdem z drogi powiatowej z punktu widzenia ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej.

Analizując zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania Sąd stwierdził, że bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji pozostaje zarzut przewlekłości postępowania oraz iż nie została ona wydana przez pracownika, którego wskazano we wniosku o wyłączenie, ze względu na brak wpływu na wynik sprawy. Nie sposób tym bardziej dopatrzyć się w omawianej sytuacji naruszenia prawa, które mogłoby skutkować wznowieniem postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu organy prawidłowo odniosły się również do wniosku o przeprowadzenie oględzin, nie uwzględniając go. Sąd całkowicie podzielił ich stanowisko, że sposób prowadzenia robót budowlanych nie jest brany pod uwagę przy ocenie zasadności zarzutu pominięcia strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Czym innym jest bowiem ocena, czy teren działki skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a czym innym kontrola wykonanych robót budowlanych w zakresie ewentualnego naruszenia praw skarżącej.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd przypomniał, że skarżąca upatruje źródła swojej legitymacji w tym, że wykonanie zjazdu skutkować będzie zajęciem fragmentu działki stanowiącej jej własność i uniemożliwi jej wjazd maszynami rolniczymi na tę działkę, a nadto zarzuca, że inwestycja zmieni istniejące dotychczas na tym terenie stosunki wodne, doprowadzając do zalewania działki. Dalej Sąd wyjaśnił, że warunki techniczne zjazdu publicznego zostały określone w § 78 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Już wydanie decyzji zarządcy drogi – w tej sprawie Zarządu Dróg Powiatowych w B. – o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu wskazuje, że zarządca drogi uznał projektowany zjazd za zgodny z przepisami ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ponieważ jednak zjazd publiczny jest obiektem budowlanym i jego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, również organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem pozwolenia na budowę zobowiązany był skontrolować zgodność projektowanego zjazdu z obowiązującymi przepisami. Zarówno przed wydaniem tej decyzji, jak też w postępowaniu wznowionym organ doszedł do wniosku, że budowa zjazdu nie wpływa na możliwość zagospodarowania działki skarżącej, a ustalenie to – w ocenie Sądu – jest prawidłowe. Jak wynika z mapy (k. 141 akt administracyjnych) zawierającej projekt zagospodarowania terenu odległość projektowanego zjazdu od granicy nieruchomości E.J. wynosi 6 m. Czyni to niewiarygodnym zarzut skarżącej, iż wykonanie zjazdu o parametrach określonych przepisami rozporządzenia doprowadzi do zajęcia części jej nieruchomości.

Również zarzuty dotyczące zmiany stosunków wodnych, zdaniem Sądu, nie zasługują na uwzględnienie. Projekt budowlany przewiduje budowę przepustu pod zjazdem, który będzie wystarczający dla odprowadzenia wód opadowych z tego terenu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E.J., zarzucając zakwestionowanej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na braku pełnego wyjaśnienia przez Wojewodę wszystkich okoliczności faktycznych, głównie tych spornych i braku całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz naruszenie przez Wojewodę zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 k.p.a., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Pismem z dnia 6 listopada 2017 r. inwestor wniósł o oddalenie wywiedzionej skargi kasacyjnej. Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. podtrzymał swoje stanowisko, co do oddalenia wywiedzionej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W związku z tym, że w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a., to przeszedł do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione we wniesionym środku odwoławczym zarzuty nie podważyły trafności rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, które w pełni odpowiada prawu.

Przystępując zaś do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zauważyć należy, iż zaskarżona decyzja podjęta została na skutek wcześniejszych orzeczeń sądów administracyjnych, a to Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1413/12, podtrzymanego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 593/13. W orzeczeniach tych, co trafnie przyznano w zaskarżonym wyroku, przesądzono wyłącznie to, że pozwolenie na budowę pizzerii obejmuje swym zakresem również budowę zjazdu z drogi powiatowej na działkę nr [...] w I. Tym samym ponownie rozpoznając sprawę we wznowionym postępowaniu obowiązkiem organów orzekających było ustalenie zakresu oddziaływania planowanej przez inwestora realizacji zamierzenia w postaci obiektu pizzerii wraz ze zjazdem z drogi powiatowej na działkę nr [...] w I., na nieruchomość skarżącej oznaczonej jako działka nr [...] w I. i jednoczesne rozstrzygnięcie czy E.J. właścicielka działki nr [...] jest stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty Brzeskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia W.M. pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Mając na uwadze wcześniej wydane, a wyżej przywołane wyroki sądów administracyjnych, które wiązały organy administracji orzekające w sprawie, po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu rozpoznawczym ustalono, iż działka skarżącej nr [...] nie jest położona w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, dlatego też E.J. jako właścicielka tej działki nie została uznana za stronę postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia W.M. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Stąd też podjęto rozstrzygnięcie w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiając uchylenia decyzji Starosty Brzeskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] albowiem brak było podstaw do jej eliminacji w szczególności na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – wskazanego jako przesłanka wznowieniowa. Stanowisko to zostało zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwie w tej sprawie zastosował ten Sąd konstrukcję oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Wbrew stanowisku skarżącej nie było w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przywołanego w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie tego przepisu jest ustalenie przez sąd pierwszej instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia.

Natomiast w rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie tylko nie ujawnił naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący tę sprawę, ale też nie stwierdził, by naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ale przede wszystkim przedstawione przez Sąd pierwszej instancji w motywach kwestionowanego wyroku przesłanki oceny legalności zaskarżonej decyzji pozwalały na zastosowanie w tym postępowaniu wyłącznie konstrukcji prawnej z art. 151 p.p.s.a., co już wyżej podniesiono, albowiem podjęte w tej sprawie rozstrzygnięcie we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. nie narusza przywołanych w skardze kasacyjnej norm art. 7, 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Tym samym podniesione w tym zakresie zarzuty pozostają całkowicie nieusprawiedliwione.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, iż przedmiotowe postępowanie prowadzono w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania administracyjnego. Natomiast wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w której ją wydano było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a., bądź zachodzi przesłanka określona w tym przepisie. Ze względu na wskazywaną przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przypomnieć należy, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym, przy uwzględnieniu kwestii dotyczących przeniesienia/przejęcia praw i obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o wznowienie. Stronami tego postępowania są podmioty, które uczestniczyły w tym postępowaniu zwykłym, jak i podmioty, które powinny uczestniczyć, lecz nie brały w nim udziału (porównaj: wyrok NSA z dnia 7.12.2016 r. sygn. akt II OSK 1201/16). W niniejszej sprawie niekwestionowane jest, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] Starosty Brzeskiego. Kwestią sporną jest zaś to, czy udział ten winien być jej zapewniony. Przedmiotową decyzją Starosty Brzeskiego nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono W.M. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego – pizzeria na działce [...] przy czym, co już wyżej zaznaczono, projekt ten obejmował również budowę zjazdu z drogi powiatowej na działkę inwestora nr [...] w I.

Norma art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, będąca przepisem szczególnym względem regulacji zawartej w art. 28 k.p.a. stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. A zatem, dla ustalenia czy skarżąca powinna mieć przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] należało wyjaśnić czy nieruchomość skarżącej o nr [...] w I. znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora nie wynika jedynie z ochrony przysługującego mu prawa własności. Sam fakt bycia właścicielem działki sąsiedniej nie jest wystarczający, jeżeli dana nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji.

Zdaniem Wojewody Małopolskiego obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się w granicach działki inwestora nie wprowadzając ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich. Skoro działka skarżącej, będąca działką rolną i do tego niezabudowaną nie jest położona w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, to skarżącej nie przysługuje w sprawie administracyjnej dotyczącej pozwolenia na budowę przymiot strony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trzeba w pełni zgodzić z poglądem zaprezentowanym w tej sprawie, że nieruchomość skarżącej położona jest poza obszarem oddziaływania spornego obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane).

Podobnie jak przed Sądem pierwszej instancji, skarżąca w skardze kasacyjnej upatruje źródło swojej legitymacji w niniejszym postępowaniu administracyjnym do bycia jego stroną w tym, iż zjazd objęty przedmiotowym pozwoleniem skutkować będzie zajęciem fragmentu działki stanowiącej jej własność (jak zaznaczono w kasacji – opierającego się o granicę działek). Wbrew stanowisku skarżącej Sąd pierwszej instancji w oparciu o posiadane akta administracyjne właściwie ocenił, wpływ realizacji przedmiotowego zjazdu na możliwość zagospodarowania działki skarżącej w kontekście art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Rozważania Sądu w tym zakresie są w pełni prawidłowe i dlatego należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż zarówno przed wydaniem przedmiotowej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], jak też w postępowaniu wznowionym organ doszedł do wniosku, że budowa zjazdu nie wpływa na możliwość zagospodarowania działki skarżącej, bowiem jak wynika z mapy (k. 141 akt administracyjnych) zawierającej projekt zagospodarowania terenu odległość projektowanego zjazdu od granicy nieruchomości E.J. wynosi 6 m. Również z części opisowej projektu budowlanego dotyczącego lokalizacji układu komunikacyjnego wynika wprost, iż zjazd indywidualny zlokalizowany będzie na działkach o nr [...] (pas drogowy drogi powiatowej), jak i o nr [...] w I. stanowiącej własność inwestora. Tak więc kwestia ta została w sposób prawidłowy wyjaśniona zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Nie można również skutecznie wskazywać w tym postępowaniu na naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. Z dyspozycji tej normy wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zarzut ten podnoszony jest w kontekście odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej z dnia 17 grudnia 2014 r. o przeprowadzenie dowodu z oględzin terenu nieruchomości inwestora, albowiem jak wskazano w tym wniosku cytat: "wnoszę o przeprowadzenie w postępowaniu dowodu z oględzin działki nr [...] położonej w I. w celu stwierdzenia faktu wybudowania, a w szczególności usytuowania w stanie surowym przez inwestora Pana W.M. obiektu w postaci budynku handlowo – usługowego – pizzernia oraz oględzin zjazdu z drogi publicznej do tej budowli" - koniec cytatu. Nadto wskazano, iż inwestor rozpoczął już budowę i nadal wykonuje prace budowlane, a powyższa nowa okoliczność faktyczna w postaci wybudowania obiektu po wznowieniu postępowania ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany wniosek zasadnie został nieuwzględniony przez organy administracji orzekające w postępowaniu wznowieniowym. Zasadnie podniesiono w toku postępowania rozpoznawczego, iż postępowanie wznowieniowe dotyczy postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2011 r. i ograniczone jest do badania okoliczności określonych w art. 145 § 1 k.p.a., a rozpatrywane jest na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy przed wydaniem pozwolenia. Natomiast stopień zaawansowania robót budowlanych objętych kwestionowanym pozwoleniem nie ma wpływu na ocenę, w szczególności jak w tej sprawie, zaistnienia przesłanki wznowieniowej o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. czy też innej przesłanki wznowieniowej. Dlatego też słusznie oceniono w zaskarżonym wyroku zarzuty czynione w tym zakresie w skardze do Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że organy obu instancji prawidłowo odniosły się do wniosku o przeprowadzenie oględzin, nie uwzględniając go, bowiem sposób prowadzenia robót budowlanych nie jest brany pod uwagę przy ocenie zasadności zarzutu pominięcia strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Tak jak z zasady nie przeprowadza się oględzin w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, lecz jedynie ocenia złożone przez inwestora dokumenty i w ich świetle dokonuje ustalenia kręgu stron postępowania, tak samo należy przeprowadzić wtórną ocenę tej kwestii w postępowaniu wznowieniowym. Czym innym jest bowiem ocena, czy teren działki skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji W.M., a czym innym - kontrola wykonanych robót budowlanych w zakresie ewentualnego naruszenia praw skarżącej. Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a.

Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a. Wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, iż rolą organu odwoławczego nie jest tylko kontrola decyzji organu pierwszej instancji, ale ponowne rozpoznanie merytoryczne sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Wojewoda Małopolski przeprowadził własną, merytoryczną ocenę materiału dowodowego i ponownie rozpoznał sprawę odnosząc się również do podniesionych zarzutów odwołania, a rezultaty tej oceny przedstawił w obszernych motywach zaskarżonej decyzji odpowiadających dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym, w okolicznościach tej sprawy, nieusprawiedliwony jest zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej drugiej instancji.

Reasumując podkreślić należy, iż zgłoszone zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, dlatego też należało tak wniesiony środek odwoławczy oddalić, a uczyniono to na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.