Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 441/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 105, 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 125 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
Teza: 1.	Z uwagi na cel postępowania nadzorczego (tj. zbadanie, czy decyzja ostateczna nie jest obarczona jedną z ciężkich wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności) organ winien prowadzić takie postępowanie i wydać decyzję merytoryczną również w sytuacji, gdy umorzenia postępowania nadzorczego domaga się strona, na wniosek której postępowanie to zostało wszczęte.

2.	Z wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa nie można a limine wykluczać błędów w subsumpcji. Rzecz jednak w tym, że sytuacja taka będzie miała miejsce tylko wówczas, gdy w świetle wykładni prawa (w tym prawa miejscowego) przyjętej przez organ oraz w świetle ustalonego przez ten organ stanu faktycznego, sam akt stosowania prawa musi być oceniony - bez potrzeby dokonywania pogłębionej analizy prawnej - jako oczywiście nieprawidłowy.

3.	Podstawową cechą infrastruktury technicznej jest to, że nie może ona istnieć sama dla siebie, pełni ona bowiem funkcje usługowe (służebne) dla danego terenu.

TEZY

1.	Z uwagi na cel postępowania nadzorczego (tj. zbadanie, czy decyzja ostateczna nie jest obarczona jedną z ciężkich wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności) organ winien prowadzić takie postępowanie i wydać decyzję merytoryczną również w sytuacji, gdy umorzenia postępowania nadzorczego domaga się strona, na wniosek której postępowanie to zostało wszczęte.

2.	Z wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa nie można a limine wykluczać błędów w subsumpcji. Rzecz jednak w tym, że sytuacja taka będzie miała miejsce tylko wówczas, gdy w świetle wykładni prawa (w tym prawa miejscowego) przyjętej przez organ oraz w świetle ustalonego przez ten organ stanu faktycznego, sam akt stosowania prawa musi być oceniony - bez potrzeby dokonywania pogłębionej analizy prawnej - jako oczywiście nieprawidłowy.

3.	Podstawową cechą infrastruktury technicznej jest to, że nie może ona istnieć sama dla siebie, pełni ona bowiem funkcje usługowe (służebne) dla danego terenu.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski sędzia WSA Łukasz Krzycki Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi "Z." S.A. z siedzibą w C. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej również: "Prezes KZGW" lub "organ") z [...] grudnia 2015 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Prezes KZGW, po rozpoznaniu wniosku "Z." S.A. z siedzibą w C. (dalej także "skarżąca" lub "Spółka") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] lipca 2015 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. (dalej również: "Dyrektor RZGW") z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2015 r.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Starosta Z. (dalej również: "Starosta") decyzją z [...] marca 2011 r., znak: [...] udzielił Spółce pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych ze studni [...],[...] z utworów trzeciorzędowych oraz ze studni [...],[...] z utworów czwartorzędowych w miejscowości J. oraz na wykonanie urządzeń służących do poboru wód podziemnych, tj. 4 studni o głębokości odpowiednio [...] m, [...] m, [...] m, [...] m, obudowanych konstrukcją żelbetowo-murowaną. Jako podstawę prawną decyzji Starosta wskazał art. 37 ust. 1, art. 122 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm. – dalej również "Prawo wodne").

II.2. Odwołanie od powyższej decyzji wywiedli J. B. oraz R. B., G. K., M. D., W. B., M. B., J. J., M. G., E. G., U. W., M.W., H. L., B. P., K. P., A. B., M. B., A. B., M. H., A. H., J. B., S.B..

II.3. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzją z [...] września 2011 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Z. o z [...] marca 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem takiego rozstrzygnięcia Dyrektora RZGW było ustalenie, że decyzja Starosty została skierowana do osoby nieżyjącej.

II.4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skarg R.B. i "Z. SA z siedzibą w C. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z [...] września 2011 r. wyrokiem z 12 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1739/11 uchylił zaskarżoną decyzję.

II.5. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2957/12, oddalił skargę kasacyjną Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. od w/w wyroku WSA w Krakowie.

II.6. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzją z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], uchylił decyzję Starosty Z. z [...] marca 2011 r. i odmówił udzielenia skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód obejmujące pobór wody podziemnej z utworów trzeciorzędowych i czwartorzędowych, a także na wykonanie urządzeń wodnych, tj. studni służących do poboru wody z utworów trzeciorzędowych i czwartorzędowych ([...],[...],[...],[...]). W uzasadnieniu wskazał, że na terenie objętym inwestycją, tj. działkach nr [...],[...],[...],[...], położonych w miejscowości J., obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy J. (tj. uchwała Rady Gminy J. Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. - Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] roku, Nr [...], poz. [...]; dalej również: "Uchwała" lub "Plan Miejscowy"). W myśl art. 126 pkt 1 Prawa wodnego, odmawia się wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 125 pkt 2 Prawa wodnego stanowi, iż pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń tego planu. Przedmiotowe działki znajdują się w terenach o symbolu A.2Rp "Teren rolny bez prawa zabudowy". W myśl § 45 ust. 2 pkt 1 Uchwały: "Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem identyfikacyjnym A.2RP, A. 1RP: 1) obowiązują ustalenia zawarte w ust.1". W § 45 ust. 1 tej uchwały wskazano, iż dla terenów tych ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze, 2) przeznaczenie uzupełniające - zieleń śródpolna i leśna, ścieżki, drogi, parkingi, drogi dojazdowe do pól, urządzenia infrastruktury technicznej". Przeznaczenie podstawowe to przeznaczenie ustalone w Planie Miejscowym, które powinno dominować na terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi (§ 3 pkt 2 Uchwały), a przeznaczenie uzupełniające to przeznaczenie inne niż podstawowe, które uzupełnia bądź wzbogaca przeznaczenie podstawowe (§ 3 pkt 3 Uchwały). Wykonanie przedmiotowej inwestycji mogłyby być możliwe jedynie w ramach przeznaczenia uzupełniającego. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę, że wykonanie urządzeń do poboru wody oraz pobór wód podziemnych do produkcji naturalnych wód źródlanych i napojów nie uzupełnia, ani nie wzbogaca przeznaczenia podstawowego (rolnego), inwestycja pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Planu Miejscowego. Należy również zaznaczyć, iż zgodnie z § 44 pkt 2 Uchwały dla terenów oznaczonych symbolem A.1W, I.1.W przewidziano studnie głębinowe jako przeznaczenie dopuszczalne. Zatem, skoro plan przewidział posadowienie studni dla w/w terenów, to tym samym uznał to za niedopuszczalne na innych obszarach, w tym na terenie A 2Rp. Poza tym, należy wskazać na stanowisko Wójta Gminy J. zawarte w piśmie z [...] grudnia 2010 r., znak: [...], w którym stwierdzono jednoznacznie, iż przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to należy uznać za nadal aktualne, gdyż nie zostały wprowadzone żadne zmiany planu w tym zakresie. W wyroku WSA w Krakowie z 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 463/12, wskazano, iż: "W pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że stanowisko wójta gminy na obszarze której obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wystarczające do ustalenia czy planowane urządzenie wodnoprawne i sposób korzystania z wody pozostają w zgodności z tym planem. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to właśnie wójt (burmistrz, prezydent) jest organem prowadzącym całą procedurę planistyczną aż do momentu przekazania Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest zatem właściwym i odpowiednim organem do wydania swego rodzaju "zaświadczenia" co do zgodności pozwolenia wodnoprawnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Ponadto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2595/12, stwierdzono, że: "Trafnie przy tym skonstatował Sąd pierwszej instancji, że skoro zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wykonawczy gminy prowadzi całą procedurę planistyczną, to jest on właściwym i odpowiednim organem poświadczającym zgodność pozwolenia wodnoprawne go z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Wobec powyższego, należy odmówić udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Stanowisko przedstawione przez Spółkę, wywodzące zgodność z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, należy uznać za bezzasadne. Po pierwsze, opiera się ono na niewłaściwej interpretacji ustaleń planu. Po drugie, pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem Wójta Gminy J.. Należy dodać, iż stanowisko Wójta Gminy J. zawiera wszechstronne uzasadnienie, które zawarto nie tylko w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 roku, znak: [...], ale również w decyzji Wójta Gminy J. z [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] o uchyleniu ostatecznej decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zatem, stanowisko Organu Gminy nie ma charakteru arbitralnego.

II.7. W dniu [...] maja 2015 r. Skarżąca Spółka wystąpiła do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z [...] kwietnia 2015 r. Pismem z [...] czerwca 2015 r. We wniosku tym zarzucono rażące naruszenie art. 125 pkt 2 Prawa wodnego w zw. z § 45 ust. 1 pkt 2 i § 45 ust. 1 pkt 3 lit.f Planu Miejscowego oraz rażące naruszenie art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.; dalej: "u.z.p.").

II.8 W dniu [...] maja 2015 r. Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Dyrektora RZGW z [...] kwietnia 2015 r. Postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem WSA w Krakowie z 8 października 2015 r. (II SA/Kr 673/15 ).

II.9. Postanowieniem z [...] maja 2015 r. Prezes KZGW odmówił wstrzymania decyzji Dyrektora RZGW z [...] kwietnia 2015 r.

II.10. Pismem z [...] maja 2015 r. skarżąca poinformowała Prezesa KZGW, że wycofuje wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z [...] kwietnia 2015 r., wnioskując jednocześnie o umorzenie prowadzonego przez Prezesa postępowania.

II.11. Pismem z [...] czerwca 2015 r. J. B., będąca stroną postępowania, przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, informując, iż w jej ocenie decyzja z [...] kwietnia 2015 r. jest prawidłowa, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

II.12. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z [...] lipca 2015 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...]. W uzasadnieniu analizując możliwość umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Prezes KZGW – powołując się na pogląd doktryny postępowania administracyjnego - wskazał, że instytucja umorzenia postępowania na żądanie strony odnosi się do sposobu zakończenia postępowania zwyczajnego i może być stosowana w tym postępowaniu od jego wszczęcia do momentu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Rozważając możliwość zastosowania art. 105 k.p.a. w stosunku do postępowania prowadzonego z wniosku strony o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia administracyjnego Prezes KZGW, podkreślił, że postępowanie takie ma na celu wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną, podczas gdy w postępowaniu zwykłym (głównym) organ ma na celu wydanie wiążącego rozstrzygnięcia w celu określenia sytuacji prawnej danego podmiotu. W związku z tym, że cele obu tych postępowań są różne, odmienne byłyby również skutki prawne ich umorzenia. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji kończącej postępowanie zwykłe oznacza bowiem pozostawienie istniejącego stanu rzeczy, podczas gdy umorzenie postępowania nieważnościowego może oznaczać pozostawienie w obiegu prawnym rozstrzygnięcia dotkniętego wadą kwalifikowaną (szczególnie istotną). W związku z powyższym, pomimo wycofania przez Skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z [...] kwietnia 2015 organ był zobowiązany do przeanalizowania ww. rozstrzygnięcia pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i wydania decyzji o charakterze merytorycznym. Przechodząc do oceny zarzutów rażącego naruszenia prawa Prezes KZGW wskazał m. in., że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Natomiast w przypadku, gdy zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Zdaniem organu, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Co do zasady spór co do wykładni przepisu prawa materialnego, nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prezes RZGW podniósł dalej, że działki o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...] oraz [...], przeznaczone pod realizację przedmiotowej inwestycji, znajdują się w granicach terenu, określonego w Planie Miejscowym jako A.2 Rp (tereny rolne bez prawa zabudowy), którego funkcję zdefiniowano następująco:

1) przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze,

2) przeznaczenie uzupełniające - zieleń śródpolna i leśna, ścieżki, drogi, parkingi, drogi dojazdowe do pól, urządzenia infrastruktury technicznej.

Zapisy § 3 Uchwały wskazują, co należy rozumieć poprzez "przeznaczenie podstawowe" oraz "przeznaczenie uzupełniające". Uwagę zwraca definicja "przeznaczenia uzupełniającego", zgodnie z którą jest to "przeznaczenie inne niż podstawowe, które uzupełnia bądź wzbogaca przeznaczenie podstawowe". W związku z powyższym w ocenie Prezesa KZGW Dyrektor RZGW w K. słusznie stwierdził, iż inwestycja objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie jest zgodna z przywołanymi wyżej zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem wykonania studni głębinowych i poboru wody podziemnej na potrzeby produkcyjne traktować w kategorii uzupełniającej w stosunku do rolniczego przeznaczenia terenu, jako wykonania urządzeń infrastruktury technicznej, szczególnie w świetle zapisów § 3 pkt 5 Uchwały. W myśl tego przepisu poprzez urządzenia i obiekty towarzyszące należy rozumieć urządzenia infrastruktury technicznej, takie jak urządzenia i sieci wodociągowe, ciepłownicze, elektroenergetyczne, gazowe, telekomunikacyjne, kanalizacji sanitarnej; a także drogi, parkingi oraz budynki gospodarcze i garażowe, śmietniki i inne obiekty pomocnicze warunkujące prawidłowe funkcjonowanie obiektów podstawowych, tj. obiektów o funkcji zgodnej z podstawowym przeznaczeniem terenu. W związku z faktem, iż analizowany obszar został zakwalifikowany jako teren rolniczy, wnioskować należy, że podstawową działalnością na nim prowadzoną będzie działalność rolnicza. Organ odwołał się do treści art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1382, z późn. zm.) zgodnie z którym za działalność rolniczą uważa się: "produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych, grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb". Przytoczona definicja jasno wskazuje, że działalność obejmująca pobór wody na potrzeby zakładu produkcyjnego w J., nie jest w żaden sposób związana z rolniczym przeznaczeniem terenu, na którym ma się odbywać. W świetle przywołanych powyżej przepisów należy stwierdzić, że dopuszczenie lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej na terenach oznaczonych w miejscowym planie dla Gminy J. jako A.2 Rp, byłoby możliwe, o ile wykazany zostałby jakikolwiek związek pomiędzy funkcjonowaniem tych urządzeń a realizacją podstawowej funkcji terenu. Natomiast Wnioskodawca w piśmie z [...] maja 2015 r. całkowicie pominął kwestię dotyczącą powiązania przeznaczenia podstawowego z przeznaczeniem uzupełniającym danego terenu, wywodząc, iż na podstawie miejscowego planu uchwalonego dla Gminy J. w ramach przeznaczenia uzupełniającego na terenach rolniczych wykonać można wszelkie urządzenia infrastruktury technicznej. Prezes KZGW nie stwierdził również wystąpienia innych kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

II.13. Pismem z [...] sierpnia 2015 r. skarżąca na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z [...] lipca 2015 r. Decyzji tej zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) art. 125 pkt 2 Prawa wodnego w związku z § 3 pkt 5 Planu Miejscowego poprzez uznanie, iż sformułowanie "warunkujące prawidłowe funkcjonowanie obiektów podstawowych" odnosi się do wszystkich wymienionych w tym przepisie urządzeń i obiektów;

b) art. 125 pkt 2 Prawo wodne w związku z § 3 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. - poprzez uznanie, iż ujęcia wód dla celów spożywczych nie uzupełniają bądź nie wzbogacają rolniczego przeznaczenia podstawowego;

c) art. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1382, z późn. zm., zwanej dalej "u.p.r.") - poprzez wykorzystanie znajdującej się w niej definicji działalności rolniczej, choć może być ona stosowana wyłącznie na potrzeby ustalania opodatkowania podatkiem rolnym;

d) art. 125 pkt 2 Prawo wodne w związku z § 45 ust. 1 pkt 3 oraz § 45 ust. 2 Planu Miejscowego poprzez pominięcie, iż zawiera on enumeratywnie wyliczone zakazy, obowiązujące na gruntach o przeznaczeniu rolnym, wśród których nie ma zakazu lokalizacji ujęć wód podziemnych;

2) prawa procesowego;

a) art. 7 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez nierozpoznanie zarzutów sformułowanych przez skarżącego, a także poprzez uznanie, iż do rażącego naruszenia prawa może dojść jedynie w przypadku "przekroczenia prawa", co nie dotyczy przypadku, gdy zastosowanie prawa wymaga jego subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego;

b) art. 10 k.p.a. - poprzez niepoinformowanie wnioskodawcy o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będący przedmiotem postępowania, a także poprzez brak zawiadomienia wnioskodawcy o zakończeniu postępowania.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji Prezesa KZGW z [...] lipca 2015 r. i stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora RZGW z [...] kwietnia 2015 r.

II.14. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z [...] grudnia 2015 r., utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lipca 2015 r. Prezes KZGW podniósł w szczególności, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego istotą jest dokonanie oceny czy decyzja ostateczna jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem wystąpienie jakiegokolwiek uchybienia przy jej wydawaniu (nawet w przypadku, gdyby uchybienie to niosło za sobą istotne konsekwencje), ale wystąpienie uchybienia o charakterze kwalifikowanym. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej odnosząc się do kwestii interpretacji przepisów ujętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym dla Gminy J. zaznaczył, że pełne brzmienie cytowanego przez skarżącego przepisu zawartego w uchwale Nr [...] Rady Gminy J. to:

"§ 3. Ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały jest mowa o: 1) terenie - należy przez to rozumieć teren o określonym przeznaczeniu podstawowym, wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi,

2) przeznaczeniu podstawowym - należy przez to rozumieć przeznaczenie ustalone w planie, które powinno dominować na terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi,

3) przeznaczeniu uzupełniającym - należy przez to rozumieć przeznaczenie inne niż podstawowe, które uzupełnia bądź wzbogaca przeznaczenie podstawowe,

4) obiekcie podstawowym - obiekt, którego funkcja jest zgodna z przeznaczeniem podstawowym terenu,

5) urządzeniach i obiektach towarzyszących - należy przez to rozumieć urządzenia infrastruktury technicznej takich jak urządzenia i sieci wodociągowe, ciepłownicze, elektroenergetyczne, gazowe, telekomunikacyjne, kanalizacji sanitarnej; a także drogi, parkingi oraz budynki gospodarcze i garażowe, śmietniki i inne obiekty pomocnicze warunkujące prawidłowe funkcjonowanie obiektów podstawowych (...)".

W swojej decyzji Prezes KZGW odniósł się przede wszystkim do zapisu dotyczącego przeznaczenia uzupełniającego, które "uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe". Analizując przedstawiony przez Spółkę wywód Prezes KZGW stwierdził, iż w żaden sposób nie przeczy on interpretacji zawartej w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wykonanie studni głębinowych służących do poboru wody podziemnej można rozpatrywać bowiem jedynie w kategorii obiektu pomocniczego, warunkującego prawidłowe funkcjonowanie obiektów podstawowych, tj. o funkcji zgodnej z podstawowym przeznaczeniem terenu, które w przedmiotowym przypadku stanowi produkcji rolnicza. Należy jednak podkreślić, że zgodnie z informacjami przedstawionymi przez wnioskodawcę pobór wody ma odbywać się na cele produkcyjne, których w ocenie Prezesa KZGW nie można zakwalifikować jako produkcji rolniczej. Strona nie wykazała w toku postępowania, aby wnioskowany pobór wody na cele komercyjne w jakikolwiek sposób wzbogacał lub uzupełniał podstawową funkcję terenu, na którym jest planowane. Należy podkreślić, że przedstawionej we wniosku infrastruktury nie sposób uznać za sieć wodociągową, bowiem zgodnie z definicją zawartą w ustawie z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez "sieć" rozumie się przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Uprzedzając zarzut strony dotyczący użycia przez tut. organ definicji stosowanej w kontekście zasad i warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, należy zwrócić uwagę, że ani w analizowanej uchwale Rady Gminy J. ani też w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znalazła się definicja takich sieci. W związku z tym uzasadnione jest odwołanie się do decyzji legalnej zawartej w ww. ustawie. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej nie podzielił stanowiska strony odnośnie możliwości stosowania definicji działalności rolniczej zawartej w ustawie o podatku rolnym jedynie na potrzeby ustalania opodatkowania podatkiem rolnym. Wymaga podkreślenia, że w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie przepisów której uchwalane są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, brak jest definicji takiej działalności, co zmusza organy administracji publicznej do wykorzystania treści innych aktów prawnych, ustalających legalną definicję danych określeń. Należy zwrócić uwagę, że przytoczona przez Prezesa KZGW definicja wykorzystywana jest przez inne organy oraz szereg instytucji, w tym m.in. przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi na potrzeby Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poradniku dla rolników wydanym w 2004 r. Dalej Prezes KZGW wywiódł, że wbrew twierdzeniu strony w § 45 ust. 1 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. nie zostały wymienione zakazy, lecz zasady zagospodarowania terenów o podstawowym przeznaczeniu rolniczym, natomiast w przytaczanym § 45 ust. 2 ustalono, że na terenach tych obowiązują ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z przepisów dotyczących transportu kolejowego. Wśród obowiązujących zasad wymieniono między innymi "utrzymanie rolniczego wykorzystania gruntów" (§ 45 ust. 1 pkt 3 lit. b), a działanie planowane przez podmiot "Z." S.A. w ocenie Prezesa KZGW stoi z tym zapisem w sprzeczności. Prezes powołał się również na rozumienie przesłanki rażącego naruszenia prawa w orzecznictwie sądowym wskazując m. in., że zasadniczo spór co do wykładni przepisu prawa materialnego, nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Prezes wskazał, że przeanalizował rozstrzygnięcie Dyrektora RZGW pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a nie stwierdziwszy ich wystąpienia zakończył postępowanie decyzją merytoryczną. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu wszystkich materiałów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarzut ten może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt: II OSK 1098/13). W przedmiotowej sprawie podmiot "Z." S.A. nie wykazał takiego związku. Należy również podkreślić, że w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się na nowo postępowania dowodowego, a jedynie ocenia czy zachodzą przesłanki z art. 156 k.p.a. Odnosząc się do sformułowanej na końcu pisma Spółki tezy, iż przedmiotowe postępowanie winno zostać umorzone, Prezes KZGW wskazał m. in., zastosowanie art. 105 § 2 k.p.a. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłączone, ponieważ na organ wyższego stopnia został nałożony obowiązek pełnienia z urzędu kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w toku załatwiania spraw indywidualnych. W związku z tym niemożliwe było zakończenie prowadzonego postępowania decyzją umorzeniową, nawet w świetle wycofania przez stronę. Jednocześnie należy wskazać, że wniosek w sprawie umorzenia postępowania stoi w sprzeczności z wyartykułowanym na stronie 3 pisma z [...] sierpnia 2015 r. żądaniem uchylenia decyzji Prezesa KZGW i stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora RZGW.

III.1. W skardze złożonej na wskazaną na wstępie decyzję Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] grudnia 2015 r. skarżąca Spółka, zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 105 § 1 i 2 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż pomimo cofnięcia wniosku przez stronę, dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy organ z uwagi na prowadzenie postępowania na wniosek strony po cofnięciu tego wniosku, zobowiązany był do umorzenia postępowania, a nie jego merytorycznego rozstrzygnięcia;

b) art. 7 i 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż za rażące naruszenie prawa nie może zostać uznany błąd wykładni prawa, oraz poprzez uznanie, iż decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nie jest obarczona wadą powodującą jej nieważność, podczas gdy postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J., wprowadzonego mocą uchwały nr [...] Rady Gminy J. z [...] lipca 2005 r. (Dz.Urz. Woj. [...] z [...] r., nr [...], poz. [...]), w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych dopuszczają realizację przez skarżącą zamierzonego przedsięwzięcia (w tym pobór wód), a co za tym idzie odmowa wydania pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na nieistniejącą niezgodność z planem miejscowym była w sposób oczywisty nieprawidłowa;

2. Naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.):

a) art. 125 pkt 2 Prawa wodnego w zw. z § 3 pkt 5 ww. planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J., poprzez uznanie, iż

• sformułowanie "warunkujące prawidłowe funkcjonowanie obiektów podstawowych" odnosi się do wszystkich wymienionych w tym przepisie urządzeń i obiektów, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż ww. sformułowanie dotyczy tylko "innych obiektów pomocniczych a co najwyżej urządzeń i obiektów, które zostały wymienione po średniku tj. dróg, parkingów oraz budynków gospodarczych i garażowych, śmietników i innych obiektów pomocniczych;

• studnie głębinowe służące do poboru wody podziemnej należy rozpatrywać jedynie w kategoriach obiektu pomocniczego, w rozumieniu § 3 pkt 5 planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J., podczas gdy prawidłowa wykładnia pojęć użytych na gruncie przedmiotowej normy planu prowadzi do wniosku, iż studnie służące do poboru wody stanowią urządzenia wodociągowe, które nie muszą warunkować prawidłowego funkcjonowania obiektów podstawowych;

b) art. 125 pkt 2 Prawo wodne w zw. z § 3 pkt 3 planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. poprzez uznanie, iż ujęcia wód dla celów spożywczych nie uzupełniają bądź nie wzbogacają rolniczego przeznaczenia podstawowego, podczas, gdy oczywistym jest, że ujęcia takie wzbogacają rolnicze przeznaczenie podstawowe,

c) art. 125 pkt 2 Prawo wodne w zw. z § 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 45 ust. 2 planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. poprzez pominięcie, iż zawiera on enumeratywnie wyliczone zakazy, obowiązujące na gruntach o przeznaczeniu rolnym, wśród których brak jest zakazu lokalizacji ujęć wód podziemnych;

d) art. 2 ust. 2 u.p.r. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy zamieszczona tam definicja działalności rolniczej może być wykorzystywana wyłącznie na potrzeby ustalania opodatkowania podatkiem rolnym, a nie na potrzeby interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dodatkowo skarżący powołał się na załączoną do skargi opinię profesora G. L. z [...] maja 2015 r.

W skardze sformułowano wnioski o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.;

2. zobowiązanie (na podstawie art. 145a § 1 pkt. 2 p.p.s.a.) Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej do umorzenia postępowania, względnie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...]na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

3. zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.

III.2. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie.

III.3. Na rozprawie 26 kwietnia 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę oraz oświadczył, że postanowienie WSA w Krakowie z 8 października 2015 r. II SA/Kr 673/15 o zawieszeniu postepowania w sprawie ponownej odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego pozostaje w mocy.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu (art. 151 k.p.a.).

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postepowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09, CBOSA). Innymi słowy, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z dnia 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie zgodności z prawem opisanej wyżej decyzji Dyrektora RZGW z [...] kwietnia 2015 r. (temu służy kontrola sądowa decyzji wydanych w postepowaniu zwykłym – na gruncie niniejszej sprawy taka kontrola została uruchomiona przez Spółkę przed WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 673/15), a jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Prezesa KZGW. W realiach niniejszej sprawy chodzi przede wszystkim o to, czy Dyrektor RZGW odmawiając wydania Spółce opisanego na wstępie pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na postanowienia Planu Miejscowego rażąco naruszył prawo.

IV.3. Zarzuty podniesione w skardze dotyczą trzech zagadnień. Pierwsze to kwestia niezastosowania przez Prezesa KZGW art. 105 k.p.a. i niewydania decyzji o umorzeniu postepowania w związku z cofnięciem przez Spółkę w dniu [...] maja 2015 podania o stwierdzenie nieważności decyzji. Drugie zagadnienie to rozumienie przesłanki "rażącego naruszenia prawa" na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trzecia natomiast grupa zarzutów koncertuje się wokół oceny, czy w realiach niniejszej sprawy odmowa wydania Spółce pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na postanowienia Planu Miejscowego rażąco naruszyła prawo.

IV.4. Zdaniem Sądu bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 105 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W myśl zaś art. 105 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Zgodnie zaś z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepisy poświęcone stwierdzeniu nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.) nie regulują ani zagadnienia cofnięcia podania o stwierdzenie nieważności ani przesłanek umorzenia tego postępowania. Jeżeli chodzi o cofnięcie podania o stwierdzenie nieważności decyzji, to taka czynność nie wywołuje obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Chodzi bowiem o postępowanie, które może być wszczęte nie tylko na wniosek strony, ale również z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). W przypadku tej drugiej grupy postępowań zasady umorzenia postępowania w przypadku cofnięcia podania reguluje art. 105 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2016 r., II OSK 1363/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2014 r., II OSK 660/13, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi o możliwość umorzenia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 105 § 2 k.p.a., to Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że z uwagi na cel postępowania nadzorczego (tj. zbadanie, czy decyzja ostateczna nie jest obarczona jedną z ciężkich wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności) organ winien prowadzić takie postępowanie i wydać decyzję merytoryczną również w sytuacji, gdy umorzenia postępowania nadzorczego domaga się strona, na wniosek której postępowanie nadzorcze zostało wszczęte (por. np. Z. R. Kmiecik, Instancja i tryb postępowania administracyjnego a prawo strony do żądania jego umorzenia, "Samorząd Terytorialny" 5/2008, s. 65-66; B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 38). Zdaniem Sądu, za poglądem tym przemawiają takie wartości jak zasada pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a.), a także zasada legalizmu i praworządności (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a.). Realizacji tych wartości służby bowiem rozstrzygnięcie przez organ administracji publicznej zgłoszonych przez stronę zarzutów co do istnienia w porządku prawnym ostatecznej decyzji rażąco naruszającej prawo. W niniejszej sprawie należy dodatkowo wskazać, że nie tylko interes społeczny przemawiał za kontynuowaniem postępowania nadzorczego. Otóż postępowanie, w którym wydano kwestionowaną decyzję Dyrektora RZGW toczyło się z udziałem licznych innych stron niż Spółka, przy czym interesy części tych osób były sprzeczne z interesami Spółki (m. in. chodzi tu o osoby, które wniosły odwołanie od decyzji Starosty z [...] marca 2011 r.). Stąd też organ winien mieć na uwadze przesłankę ewentualnego sprzeciwu tych właśnie stron (scil. ochronę interesu również tych osób). W aktach sprawy znajduje się w szczególności pismo jednej ze stron (tj. J. B.), w którym zgłaszane jest twierdzenie o prawidłowości decyzji Dyrektora RZGW oraz braku przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Pismo to nie zostało sporządzone przez zawodowego pełnomocnika, zatem należy je odczytywać jako żądanie wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora RZGW (taka bowiem decyzja, a nie decyzja o umorzeniu postępowania, wydawana jest w razie stwierdzenia przez organ nadzoru, że kontrolowany akt administracyjny nie jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. – zob. art. 158 § 1 k.p.a. oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2006 r., I OSK 42/06 oraz z 28 listopada 2006 r., I OSK 100/06, CBOSA).

IV.5.1. Przechodząc do oceny zarzutu sformułowanego w punkcie 1 lit.b petitum skargi (tj. naruszenia art. 7 i 156 § 1 k.p.a.) należy w pierwszej kolejności zauważyć, że został on postawiony obok zarzutu z punktu 2 skargi, który opisano z kolei na wstępie tej części skargi jako "naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.)". Takie sformułowanie zarzutów skargi przez zawodowego pełnomocnika nasuwa uzasadnioną wątpliwość, czy zarzuty z punktu 2 skargi dotyczą w istocie niniejszej sprawy (scil. kontroli decyzji nadzorczej) czy też sądowej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym (co jest przedmiotem postępowania przed WSA w Krakowie). Mając jednak na uwadze całokształt skargi Sąd uznał, że również zarzuty sformułowane w punkcie 2 skargi skarżący kwalifikuje jako mające dowodzić wydania decyzji Dyrektora RZGW z [...] kwietnia 2015 r. z rażącym naruszeniem prawa.

IV.5.2. Odnosząc się do wywodów skargi dotyczących rozmienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" należy przypomnieć jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, CBOSA). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie trafnie podnosi się również, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r. I SA/Wa 2131/14, CBOSA). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., I SA/Wa 3148/13, CBOSA oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., I OSK 214/07, CBOSA). Z poglądem tym koresponduje ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2013 r., I OSK 1717/11, CBOSA i cyt. tam orzeczenia). Wspomniana wyżej zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). O przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z dnia 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, teza 5 do art. 156; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2015, 16 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a. Reasumując ten fragment uzasadnienia Sąd stwierdza, że organ prawidłowo co do zasady zinterpretował przesłankę "rażącego naruszenia prawa". Rację ma natomiast skarżący, że z wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa nie można a limine wykluczać błędów w subsumpcji. Rzecz jednak w tym, że sytuacja taka będzie miała miejsce tylko wówczas, gdy w świetle wykładni prawa (w tym prawa miejscowego) przyjętej przez organ oraz w świetle ustalonego przez ten organ stanu faktycznego, sam akt stosowania prawa musi być oceniony - bez potrzeby dokonywania pogłębionej analizy prawnej - jako oczywiście nieprawidłowy. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, albowiem Dyrektor RZGW przyjął w decyzji z [...] kwietnia 2015 r. odmienną niż Starosta w decyzji z [...] marca 2011 r. wykładnię relewantnych dla sprawy postanowień Planu Miejscowego.

IV.6.1 W ocenie Sądu Prezes KZGW trafnie uznał, że decyzja Dyrektora RZGW z [...] kwietnia 2015 r. nie narusza rażąco prawa. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 125 pkt 2 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Godzi się podkreślić na wstępie, że w powołanym przepisie Prawa wodnego nie mówi się o oczywistym lub rażącym naruszeniu ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy, wystarczające dla odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego jest stwierdzenie każdej, nawet niekwalifikowanej, niezgodności (sprzeczności) z ustaleniami planu miejscowego. Sąd w niniejszym składzie podziela również pogląd, że pozwolenie wodnoprawne, którego przedmiotem jest w szczególności zezwolenie na wykonanie urządzeń wodnych na danym terenie, dotyczy w swej istocie sposobu zagospodarowania tego terenu. Każda decyzja administracyjna kształtująca wykorzystanie przestrzenne terenu, w tym sposób zagospodarowania położonej na nim nieruchomości, musi być zgodna (niesprzeczna) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obliguje to, w każdym wypadku, organ orzekający w takiej sprawie do dokonywania, z urzędu, oceny zgodności wniosku o pozwolenie wodnoprawne, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2870/12). W szczególności do przyjęcia, że doszło do naruszenia postanowień planu miejscowego nie jest konieczne, aby poszczególne postanowienie planu zawierało wprost zakaz lokalizacji określonych urządzeń wodnych. Wystarczające jest ustalenie, że przeznaczenie terenu określone w planie nie obejmuje lokalizacji takich urządzeń. Przeznaczenie terenu w planie miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.) jest bowiem równoznacznie z zakazem innego wykorzystania danego terenu niż to określone w planie (zob. też art. 35 powołanej ustawy). Dodać przy tym należy, że Sąd w niniejszej sprawie ocenia tylko, czy stwierdzenie przez Dyrektora RZGW sprzeczności pozwolenia wodnoprawnego z Planem Miejscowym nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W następnej kolejności należy przypomnieć, że w sprawie chodziło o udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych ze studni [...],[...] z utworów trzeciorzędowych oraz ze studni [...],[...]z utworów czwartorzędowych w miejscowości J. oraz na wykonanie urządzeń służących do poboru wód podziemnych, tj. [...] studni o głębokości odpowiednio [...] m, [...] m, [...] m, [...] m, obudowanych konstrukcją żelbetowo-murowaną. Z kolei § 45 Planu Miejscowego, który dotyczy nieruchomości, na których ma być zrealizowane pozwolenie wodnoprawne (tj. terenu oznaczonego symbolem A.2Rp), ma następujące brzmienie:

"§ 45. 1. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem identyfikacyjnym:

A.1Rp, B.1Rp, C.1Rp, D.1Rp, E.1Rp, F.1Rp, G.1Rp, H.1Rp, A.1Rp, - ustala się:

1) przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze,

2) przeznaczenie uzupełniające - zieleń śródpolna i leśna, ścieżki, drogi, parkingi, drogi dojazdowe do pól, urządzenia infrastruktury technicznej,

3) zasady zagospodarowania terenów:

a) zakaz budowy nowych budynków,

b) utrzymanie rolniczego wykorzystania gruntów,

c) zakaz usuwania zadrzewień i zakrzewień śródpolnych,

d) nakaz ochrony rozłogu,

e) dopuszcza się prowadzenie ciągów spacerowych i ścieżek rowerowych z wykorzystaniem istniejących dróg dojazdowych do pól

f) dopuszcza się budowę urządzeń infrastruktury technicznej,

4) ograniczenia w zagospodarowaniu terenów - wynikające z §§ 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 54a uchwały.

5) obowiązują ograniczenia w zagospodarowaniu terenów - wynikające z §§ 5, 54 uchwały.

2. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem identyfikacyjnym A.2Rp, A.1Rp:

1) obowiązują ustalenia zawarte w ust. 1,

2) obowiązują ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z § 20 uchwały".

IV.6.2. Mając na uwadze, że Plan Miejscowy jest aktem prawnym i winien charakteryzować się pewną spójnością, już w tym miejscu należy zdaniem Sądu odwołać się do § 44 Planu Miejscowego. Przepis ten ma bowiem następujące brzmienie:

"§ 44.1. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem identyfikacyjnym

A.1W, I. 1W - ustala się:

1) przeznaczenie podstawowe - obiekty i urządzenia zaopatrzenia w wodę,

2) przeznaczenie dopuszczalne - studnie głębinowe, urządzenia i obiekty towarzyszące, drogi wewnętrzne, dojścia, parkingi, zieleń,

3) parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu:

a) maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy - nie ustala się,

b) minimalny procentowy udział powierzchni biologicznie czynnej - 15%,

c) nieprzekraczalna linia zabudowy - nie ustala się,

4) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, i zagospodarowania terenu:

a) maksymalny pionowy wymiar obiektów - nie ustala się,

b) dachy obiektów - nie ustala się,

c) kolorystyka materiałów wykończeniowych: różne odcienie brązów i szarości;

5) zasady zagospodarowania terenów:

a) dopuszcza się remont, przebudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektów istniejących,

b) dopuszcza się modernizację instalacji i urządzeń zaopatrzenia w wodę,

6) obowiązują ograniczenia w użytkowaniu i zagospodarowaniu terenów wynikające z §§ 5, 7, 8, 14 uchwały.".

W ocenie Sądu, już pierwsza analiza § 45 i § 44 Uchwały (tj. porównanie tych dwóch postanowień zawartych w tym samym akcie prawnym) pozwala na sformułowanie następujących wniosków. Po pierwsze, Plan Miejscowy rozróżnia pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej" (§ 45) od "obiektów i urządzeń zaopatrzenia w wodę" oraz "studni głębinowych" (§ 44). Należy przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad wykładni prawa jest reguła, iż różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej). Reguła ta jest powszechnie akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Izby Finansowej NSA z dnia 30 marca 2009 r., II FPS 7/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 38, por. też § 10 załącznika do rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - Dz.U. Nr 100, poz. 908). Po drugie, tam, gdzie plan zezwala na zagospodarowanie terenu z wykorzystaniem obiektów i urządzeń zaopatrzenia w wodę oraz studni głębinowych, czyni to wyraźnie i jednoznacznie. Reasumując, zdaniem Sądu już te dwa argumenty nie pozwalały na przyjęcie, że Dyrektor RZGW interpretując w decyzji z [...] kwietnia 2015 r. postanowienia Planu Miejscowego w sposób oczywisty (rażący) naruszył prawo.

IV.6.3. W następnej kolejności należy zauważyć, że w § 45 ust. 1 pkt 1 i 2 Uchwały, jako przeznaczenie podstawowe wskazano "tereny rolnicze", zaś jako przeznaczenie uzupełniające (w terminologii planistycznej określane w zasadach zagospodarowania terenu m. in. przy użycia sformułowania "dopuszcza się") – "zieleń śródpolna i leśna, ścieżki, drogi, parkingi, drogi dojazdowe do pól, urządzenia infrastruktury technicznej". Odwołać się tu należy do definicji zawartych w § 3 pkt 2 i 3 Uchwały. Otóż w świetle tych postanowień, przeznaczenie podstawowe to przeznaczenie ustalone w planie, które powinno dominować na terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi, zaś przeznaczenie uzupełniające to przeznaczenie inne niż podstawowe, które uzupełnia bądź wzbogaca przeznaczenie podstawowe. Postanowienia te należy, jak w przypadku każdego aktu prawnego, odczytywać w powiązaniu z innymi postanowieniami tego aktu, a zwłaszcza postanowieniami zawartymi w tej samej jednostce redakcyjnej (w niniejszej sprawie - § 45). Zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 3 Planu Miejscowego, jako zasady zagospodarowania przedmiotowych terenów wskazano:

a) zakaz budowy nowych budynków,

b) utrzymanie rolniczego wykorzystania gruntów,

c) zakaz usuwania zadrzewień i zakrzewień śródpolnych,

d) nakaz ochrony rozłogu,

e) dopuszcza się prowadzenie ciągów spacerowych i ścieżek rowerowych z wykorzystaniem istniejących dróg dojazdowych do pól

f) dopuszcza się budowę urządzeń infrastruktury technicznej,

4) ograniczenia w zagospodarowaniu terenów - wynikające z §§ 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 54a uchwały.

5) obowiązują ograniczenia w zagospodarowaniu terenów - wynikające z §§ 5, 54 uchwały.

W aspekcie powołanych przepisów istotnego znaczenia nabiera zdefiniowanie "terenów rolniczych" oraz "rolniczego wykorzystania gruntów". W ocenie Sądu, trafnie wskazano w skardze, że zasadniczo w razie braku definicji legalnej w danym akcie prawnym należy w pierwszej kolejności odwoływać się do znaczenia danego terminu w języku potocznym, niż poszukiwać definicji w innych aktach prawnych, w tym w ustawie o podatku rolnym (s. 14-15 skargi). Pogląd taki dotyczy również aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (zob. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2015 r., II SA/Wr 164/15 i cyt. tam wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 lipca 2002 r., P 11/01). Zatem w kwestii rozumienia pojęć "terenów rolniczych" oraz "rolniczego wykorzystania gruntów" należy odwołać się do znaczenia tych terminów w języku potocznym. Elementem kluczowym jest to pojęcie rolnictwa – to zaś rozumiane jest jako "uprawa i hodowla roślin oraz chów i hodowla zwierząt gospodarskich mająca na celu uzyskanie produktów roślinnych i zwierzęcych" (zob. Słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, tom 3, Warszawa 2006, s. 967). Przyjęta zatem przez organy definicja "działalności rolniczej" wynikająca z w art. 2 ust. 2 ustawy o podatku rolnym nie odbiega istotnie od rozumienia "działalności rolniczej" w języku potocznym (zgodnie z tym przepisem: "Za działalność rolniczą uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych, grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb". Reasumując, w ocenie Sądu nie narusza rażąca prawa teza, że na gruncie postanowień Planu Miejscowego przemysłowe korzystanie z wód podziemnych (tj. pobór wód za pośrednictwem studni głębinowych celem ich butelkowania i sprzedaży) nie mieści się w pojęciu "rolnictwa" oraz "rolniczego wykorzystania gruntów". Do odmiennych wniosków nie może doprowadzić powoływanie się przez skarżącą na postanowienia rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002). Przepisy tego aktu prawnego nie mają jakiegokolwiek związku z problematyką zagospodarowania przestrzennego lub kwalifikacji danej działalności jako rolniczej, a dotyczą bezpieczeństwa żywności. Podążając zresztą tokiem rozumowania skarżącego produkcję wszelkiej żywności (w tym przetworzonej) trzeba by uznać za działalność rolniczą. Wydaje się jednak, że jest to pogląd za daleko idący.

IV.6.4. Zdaniem Sądu, nie narusza również rażąco prawa pogląd, że przemysłowe korzystanie z wód podziemnych nie może być uznane za działalność, która uzupełnia bądź wzbogaca rolnicze wykorzystanie terenu. Przede wszystkim należy podkreślić, że w § 45 jako funkcję uzupełniającą (zwrot: "dopuszcza się") wymieniono tylko następujące działania: "prowadzenie ciągów spacerowych i ścieżek rowerowych z wykorzystaniem istniejących dróg dojazdowych do pól" (§ 45 ust. 1 pkt 3 lit. e) oraz "budowę urządzeń infrastruktury technicznej" (§ 45 ust. 1 pkt 3 lit. f). Ponieważ funkcja uzupełniająca jest wyjątkiem od funkcji podstawowej, zakres jej zastosowania nie może podlegać wykładni rozszerzającej, a sytuacje wątpliwe winny być na rzecz zasady, a nie wyjątku (exceptiones non sunt extendendae). Jeżeli chodzi o rozumienie "urządzeń infrastruktury technicznej" na gruncie Planu Miejscowego, to należy odwołać się przede wszystkim do treści § 3 pkt 5 Planu Miejscowego. W przepisie tym - w kontekście "urządzeń infrastruktury technicznej" - wskazuje się na urządzenia i sieci wodociągowe, ciepłownicze, elektroenergetyczne, gazowe, telekomunikacyjne, kanalizacji sanitarnej". Chodzi zatem o instalacje, których celem jest dostarczanie lub przesyłanie tzw. mediów (m.in. wody, prądu, gazu). Zdaniem Sądu to postanowienie Planu Miejscowego koresponduje ze słownikową definicją infrastruktury, która zakłada, że chodzi m. in. o urządzenia niezbędne do funkcjonowania określonych dziedzin życia społecznego lub gospodarki (zob. Słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, tom 1, Warszawa 2006, s. 1213). Akcentuje się zatem funkcję służebną infrastruktury, m. in. wobec produkcyjnych działów gospodarki (zob. Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, tom 1, Warszawa 2002, s. 740). Podstawową cechą infrastruktury technicznej jest to, że nie może ona istnieć sama dla siebie, pełni ona bowiem funkcje usługowe dla danego terenu. Do tych samych wniosków prowadzi sięgnięcie do encyklopedycznej definicji "infrastruktury technicznej". Są to urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty, świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej, w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp. (por. np. Popularna Encyklopedia Powszechna tom VII, Kraków 1995, s. 238). Warto dodać, że również w opracowaniach specjalistycznych dotyczących planowania przestrzennego infrastrukturę techniczną definiuje się jako "urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno - gospodarczej (osiedla, dzielnicy, miasta, wsi) w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, gazu, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp. (zob. P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013, s. 171). Reasumując, czym innym jest zatem usługa polegająca na dostarczaniu wody i związane z tym procesem urządzenia przesyłowe, a czym innym przemysłowa produkcja tej wody celem jej sprzedaży. Zdaniem Sądu, nie narusza rażąco prawa przyjęcie, że pozwolenie wodnoprawne udzielone przez Starostę w decyzji z [...] marca 2011 r. takiej służebnej funkcji nie realizuje – dotyczy ono bowiem prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej polegającej na przemysłowej produkcji wody celem jej butelkowania i sprzedaży. Warto dodać, że podobną definicję urządzeń infrastruktury technicznej jak ta zawarta w § 3 pkt 5 Planu Miejscowego, przyjęto w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774). Zgodnie z tym przepisem, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Pomocnicze odwołanie się do tej regulacji jest uzasadnione w realiach niniejszej sprawy, albowiem przywołany przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy opłaty adiacenckiej, czyli opłaty związanej ze zwiększeniem wartości nieruchomości na skutek zbudowania infrastruktury technicznej, co z kolei koresponduje z funkcją uzupełniającą przeznaczenia terenu w Planie Miejscowym (definiowaną jako "uzupełnienie lub wzbogacenie" przeznaczenia podstawowego). Należy zauważyć, że druga z wymienionych funkcji uzupełniających obejmuje tylko "prowadzenie ciągów spacerowych i ścieżek rowerowych z wykorzystaniem istniejących dróg dojazdowych do pól". Zdaniem Sądu, tak wąskie określenie możliwości zagospodarowania terenu w aspekcie ruchu pieszego i rowerowego wskazuje wyraźnie, że wolą prawodawcy miejscowego było daleko idące ograniczenie możliwości innego niż rolnicze wykorzystania przedmiotowego terenu. Podkreślenia przy tym wymaga, że planowane studnie głębinowe (ich górne elementy) mają mieć betonowe obudowy wystające ponad powierzchnię ziemi). Końcowo należy przypomnieć, że Plan Miejscowy w § 44 (dotyczącym innego terenu) przewiduje możliwość lokalizowania "obiektów i urządzeń zaopatrzenia w wodę" oraz "studni głębinowych". W planie miejscowym rozróżnia się zatem pojęcia "infrastruktury technicznej" oraz "obiektów i urządzeń zaopatrzenia w wodę", a przede wszystkim "studni głębinowych". Po raz kolejny wypada też podkreślić, że w niniejszej sprawie podlega kontroli decyzja nadzorcza (wydana w postepowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji), a zatem tylko ustalenie, że Dyrektora RZGW stwierdzając niezgodność pozwolenia wodnoprawnego z Planem Miejscowym rażąco naruszył prawo, mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

IV.6.5. Zdaniem Sądu, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia była podnoszona w sprawie kwestia, czy sformułowanie "warunkujące prawidłowe funkcjonowanie obiektów podstawowych" zawarte w § 3 pkt 5 Uchwały odnosi się do wszystkich wymienionych w tym przepisie urządzeń i obiektów, czy też – jak twierdzi Spółka - prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż ww, sformułowanie dotyczy tylko "innych obiektów pomocniczych", a co najwyżej urządzeń i obiektów, które zostały wymienione po średniku tj. dróg, parkingów oraz budynków gospodarczych i garażowych, śmietników i innych obiektów pomocniczych (s. 3 oraz 8 – 11 skargi). Powołany § 3 pkt 5 postanowienia Planu Miejscowego ma następujące brzmienie: "urządzeniach i obiektach towarzyszących - należy przez to rozumieć urządzenia infrastruktury technicznej takich jak urządzenia i sieci wodociągowe, ciepłownicze, elektroenergetyczne, gazowe, telekomunikacyjne, kanalizacji sanitarnej; a także drogi, parkingi oraz budynki gospodarcze i garażowe, śmietniki i inne obiekty pomocnicze warunkujące prawidłowe funkcjonowanie obiektów podstawowych". Zdaniem Sądu, przepis ten może budzić wątpliwości interpretacyjne zgłaszane przez Spółkę. Rzecz jednak w tym, że w postępowaniu nadzwyczajnym wątpliwości takie nie mogą prowadzić do przyjęcia, ze doszło do rażącego naruszenia prawa. Ponadto, w § 45 ust. 1 pkt 3 lit.f dopuszczono wyłącznie budowę urządzeń infrastruktury technicznej, a nie wszelkich urządzeń i obiektów towarzyszących. Jest to zresztą zupełnie zarozumiałe w aspekcie zakazu budowy nowych budynków (§ 45 ust. 1 pkt 3 lit.a). Ponadto, jak wskazano wyżej, służebna funkcja "infrastruktury technicznej" wynika z samej definicji "infrastruktury technicznej". Tymczasem inwestycja objęta spornym pozwoleniem wodnoprawnym służy przede wszystkim osiąganiu zysków przez Spółkę, nie przyczynia się natomiast do zwiększenia atrakcyjności okolicznych terenów rolnych (inwestycja ta, jak wynika z akt sprawy, wywołała zresztą liczne protesty okolicznych mieszkańców).

IV.6.6. Zdaniem Sądu, nie podważa tezy o braku rażącego naruszenia prawa odwołanie się przez skarżącą do definicji zawartych w art. 2 pkt 16 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139) oraz art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego. Po pierwsze, sama skarżąca wskazywała w odniesieniu od definicji działalności rolniczej zawartej w ustawie o podatku rolnym, że sięganie do definicji legalnych zawartych w innych aktach prawnych powinno następować z dużą ostrożnością. W szczególności należy mieć na uwadze odrębny przedmiot i cel innych ustaw. Po drugie, jak wskazano wyżej, w Planie Miejscowym rozróżnia się pojęcia "infrastruktury technicznej" oraz "obiektów i urządzeń zaopatrzenia w wodę", a przede wszystkim "studni głębinowych" (§ 44 Uchwały). Po trzecie, interpretacja zakresu "urządzeń infrastruktury technicznej" musi uwzględniać okoliczność, że dotyczy ona funkcji uzupełniającej wobec przeznaczenia podstawowego terenu, którym jest terenem rolniczy. Tymczasem definicja "urządzeń wodociągowych" zawarta w art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków obejmuje: "ujęcia wód powierzchniowych i podziemnych, studnie publiczne, urządzenia służące do magazynowania i uzdatniania wód, sieci wodociągowe, urządzenia regulujące ciśnienie wody". Zdaniem Sądu nie narusza rażąco prawa teza, że dopuszczenie do lokalizacji wszystkich wskazanych urządzeń nie może być traktowane jako uzupełnienie bądź wzbogacenie rolniczego przeznaczenia terenu. Przy czym raz jeszcze należy podkreślić, że w sprawie nie chodzi o budowę studni dla potrzeb gospodarstwa rolnego lub wodociągu służącego obsłudze takiego gospodarstwa, ale o budowę studni głębinowych dla celów przemysłowych (służących działalności gospodarczej prowadzonej przez spółkę – zob. przedmiot działalności Spółki ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym na s. 12 odpisu KRS dołączonego do skargi: "Produkcja wód mineralnych i napojów bezalkoholowych"). Tym bardziej bezzasadne jest odwoływanie się przez skarżącą do treści art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem, przez urządzenia wodne - rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności:

a) budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy,

b) zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych,

c) stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów,

d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych,

e) obiekty energetyki wodnej,

f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych,

g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych,

h) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska,

i) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych.

Podążając tokiem rozumowania skarżącego, za dopuszczalne należałoby uznać budowę na terenie o podstawowym przeznaczeniu rolniczym i ze ściśle określonym przeznaczeniem uzupełniającym (§ 45 Uchwały) wszelkich obiektów wskazanych w powołanym przepisie. Zdaniem Sądu jest to jednak pogląd pozbawiony uzasadnionych podstaw, sprzeczny z brzmieniem i celem wspominanego § 45 Planu Miejscowego.

IV.6.7. W ocenie Sądu, do odmiennych wniosków, niż te przyjęte w decyzji Prezesa KZGW nie prowadzi lektura opinii prawnej sporządzonej na zlecenie Spółki przez prof. dr. hab. G.L. (dalej: "Opinia prawa"). Już na wstępie warto zauważyć, że Spółka akcentując w niniejszej sprawie wagę tej Opinii prawnej jest niekonsekwentna w swojej argumentacji. Otóż skoro zdaniem Spółki Dyrektor RZGW dopuścił się rażącego naruszenia prawa wydając decyzję z [...] kwietnia 2015 r., a zatem naruszenia prawa oczywistego dla każdego prawnika bez potrzeby prowadzenia pogłębionych ocen prawnych, to trudno wyjaśnić zasadność wspierania takiego twierdzenia zaawansowanymi analizami prawnymi. Niezależnie od tego Sąd stwierdza, że argumenty podniesione w Opinii prawnej nie przemawiają – w ocenie Sądu – na rzecz tezy, że decyzja Dyrektora RZGW została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Po pierwsze, wymaganie, aby decyzja wpływająca na ład przestrzenny (w niniejszej sprawie chodzi pozwolenie wodnoprawne na budowę studni głębinowych obudowanych konstrukcją żelbetowo – murowaną służących do przemysłowego poboru wody celem jej butelkowania i sprzedaży) była zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wyjątkiem od zasady, ale realizacją ogólnej zasady przestrzegania przepisów prawa miejscowego regulujących ład przestrzenny. Co istotne, pogląd taki sądy administracyjne prezentowały jeszcze na gruncie ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 1999, IV SA 1474/97, ONSA 2000/4/150). Wbrew zatem twierdzeniom Opinii prawnej, norma art. 125 pkt 2 Prawa wodnego nie jest przepisem szczególnym czy wyjątkowym. Po drugie, Sąd podziela poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego (m. in. sprawy II OSK 2870/12 oraz II OSK 2595/12), że we wspominanym art. 125 pkt 2 Prawa wodnego chodzi o sprzeczność z konkretnym postanowieniem planu miejscowego a nie z ogólnymi normami planu, np. nakazującymi respektowanie ładu przestrzennego. Rzecz jednak w tym, że w niniejszej sprawie zachodzi taki właśnie przypadek – chodzi o sprzeczność z postanowieniami § 45 Planu Miejscowego. Po trzecie, Sąd nie podziela stanowiska Opinii prawnej w sprawie znaczenia dla sprawy treści § 44 Planu Miejscowego. Zdaniem Sądu, przepis ten ma istotne znaczenie w wykładni § 45 Planu Miejscowego (kwestia ta była już omawiana wyżej i nie zachodzi potrzeba powtarzania argumentacji w tej kwestii). Po czwarte, Sąd analizował wyżej również zagadnienie definicji "urządzeń infrastruktury technicznej" na gruncie postanowień Planu Miejscowego i również w tej kwestii Sąd nie podziela poglądu Opinii prawnej, jakoby studnie głębinowe służące do przemysłowego poboru wody w ramach przedsiębiorstwa Spółki miały pełnić funkcję uzupełniającą wobec rolniczego przeznaczenia terenu. Po piąte, bez znaczenia dla sprawy są obszerne rozważania Opinii prawnej na temat znaczenia pisma Wójta z [...] grudnia 2010 r., w którym stwierdzono niezgodność przedmiotowego pozwolenia z Planem Miejscowym (s. 6 – 10 Opinii). Otóż organy nie stwierdziły, że jest to jedyna podstawa uznania sprzeczności z Planem Miejscowym. Stanowisko Wójta było tylko jednym z dowodów w sprawie i nie było oczywiście wiążące. Nie oznacza to jednak że dowód ten pozbawiony był znaczenia w procesie wykładni postanowień planu (była to sui generis wykładnia autentyczna Planu Miejscowego). W każdym razie nie można tu mówić o rażącym naruszeniu prawa, zwłaszcza jeżeli uwzględni się następujący pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 26 marca 2014 r., II OSK 2595/12: "Trafnie przy tym skonstatował Sąd pierwszej instancji, że skoro zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wykonawczy gminy prowadzi całą procedurę planistyczną, to jest on właściwym i odpowiednim organem poświadczającym zgodność pozwolenia wodnoprawnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Jeżeli chodzi o naruszenie prawa procesowego, to jak wskazano wyżej, wady określone w art. 156 § 1 k.p.a. dotyczą przed wszystkim zagadnień matrialnoprawnych. Niezależnie od tego zdaniem Sądu nie można w niniejszej sprawie mówić o rażącym naruszeniu zasady zaufania przez Dyrektora RZGW (art. 8 k.p.a.). Z zasady zaufania nie wynika w szczególności, że Dyrektor RZGW mógł wydać decyzję niezgodną w jego opinii z art. 125 pkt 2 Prawa wodnego. Innymi słowy, zasada zaufania nie dezaktualizuje zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.). Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu), to odwołać należy się do wcześniejszych wywodów niniejszego uzasadnienia, gdzie przyjęto, że podstawy stwierdzenia nieważności nie mogą stanowić okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania, w tym okoliczności wskazane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro zatem nawet zupełne pozbawienie strony możności działania w sprawie nie może być kwalifikowane jako przesłanka nieważności, to tym bardziej zarzucane w Opinii prawnej ograniczenie zasady czynnego udziału w postępowaniu nie może uzasadniać postulowanego rozstrzygnięcia (a maiori ad minus). Reasumując, w ocenie Sądu argumenty podniesione w Opinii prawnej nie przemawiają na rzecz tezy, że decyzja Dyrektora RZGW z [...] kwietnia 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

IV.7. Sąd nie stwierdził z urzędu innych uchybień niż wskazane w skardze, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Raz jeszcze wypada podkreślić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontrolował w pełnym zakresie zgodności z prawem opisanej wyżej decyzji Dyrektora RZGW z [...] kwietnia 2015 r. (temu służy kontrola sądowa decyzji wydanych w postepowaniu zwykłym – na gruncie niniejszej sprawy taka kontrola została uruchomiona przez Spółkę przed WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 673/15), a jedynie oceniał legalność odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Prezesa KZGW

V. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.