Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 702/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3 i 4, art. 7 pkt 2-15, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 i art. 41
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, atrt. 80 i art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 listopada 2016 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ II instancji lub "organ odwoławczy") – po rozpatrzeniu odwołania R. B. (dalej: "wnioskodawczyni", "zainteresowana", strona" lub "skarżąca") – na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Dyrektora [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w O. (dalej: "organ I instancji" lub "organ") z dnia 15 kwietnia 2016 r. znak [...] Utrzymaną w mocy decyzją organ I instancji odmówił przyznania wnioskodawczyni zasiłku celowego na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" dla R. B., E. G. i K.[...]G., wskazując na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym. W podstawie prawnej decyzji podał przepisy art. 104 i art. 108 K.p.a. oraz art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 1 i art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163, z późn. zm. – dalej: "u.p.s." lub "ustawa o pomocy społecznej"), a także uchwałę nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2013 r., poz. 1024 – dalej: "program »Pomoc państwa w zakresie dożywiania« na lata 2014-2020", "program »Pomoc państwa z zakresie dożywiania«", "program w zakresie dożywiania" lub "program") oraz uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] 2014 r. i upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 5 maja 2004 r. do wydawania decyzji administracyjnych.

Decyzje organów obu instancji zapadły w następującym stanie sprawy.

W dniu 1 kwietnia 2016 r. zainteresowana złożyła w [...] Ośrodku Pomocy Społecznej w O. (dalej: "ośrodek pomocy społecznej" lub "ośrodek") wniosek o udzielenie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (charakter wniosku potwierdzony w wyniku aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 13 kwietnia 2016 r.), wnosząc o "pomoc finansową na zakup żywności lub obiadów w innej palcówce niż dzienny dom pomocy społecznej »[...]« oraz szkoła [...] nr [...] w [...]". W uzasadnieniu wskazała na dotychczasową praktykę organu polegającą na negatywnym załatwianiu jej wniosków oraz przedstawiła sytuację rodzinną i finansową (w tym związaną z wysokością alimentów, jakie jej zdaniem może uiszczać ojciec dzieci). W oświadczeniu z dnia 13 kwietnia 2016 r. złożonym w związku z aktualizacją wywiadu środowiskowego, zainteresowana stwierdziła, że nie wyraża zgody na "przyjęcie pomocy w formie dożywiania dzieci w szkole oraz bezpłatnych obiadów w [...]" (dalej: DDPS "[...]" w [...]" lub "DDPS »[...]«").

W uzasadnieniu decyzji z dnia 15 kwietnia 2016 r. organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie wywiadu środowiskowego stwierdzono w rodzinie wnioskodawczyni występowanie okoliczności określonej w art. 7 pkt 5 i 9 u.p.s., tj.: "niepełnosprawność, bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, niepełna rodzina". Dochód trzyosobowej rodziny (na utrzymaniu zainteresowanej znajdują się jej dwie córki) w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku stanowiła kwota 1 981,55 zł (660,52 zł na osobę w rodzinie), na która złożyły się dochody z renty z ZUS, zasiłek pielęgnacyjny, świadczenia rodzinne, wynagrodzenie za pracę oraz alimenty; dochód nie przekracza 150% kryterium dochodowego, tj. kwoty 2 313 zł, uprawniającego do otrzymania pomocy. Organ podkreślił, że zainteresowana od wielu lat korzysta z pomocy ośrodka pomocy społecznej w różnej formie; zainteresowana deklaruje prowadzenie odrębnego gospodarstwa domowego wraz z dziećmi, mimo że razem z dziećmi, matką I. B., która pobiera emeryturę w wysokości 1 230 zł, i ojcem dzieci J. G., który pobiera dochód na poziomie ok. 1 350 zł, mieszka w parterowym budynku jednorodzinnym o powierzchni około 70 m˛ – a osoby te partycypują w kosztach utrzymania mieszkania i dbają o jego stan techniczny. Organ, odnosząc się do zarzutu wnioskodawczyni o złej woli pracownika socjalnego i ośrodka pomocy społecznej, podkreślił, że strona w okresie od stycznia do grudnia 2015 r. otrzymała pomoc finansową na zakup żywności w łącznej kwocie 1 344,90 zł, mimo że jej dochody w tym czasie przekraczały 100% kryterium dochodowego, a ponadto "w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa 2014-2020" w 2015 r. otrzymała artykuły żywnościowe na łączną kwotę 645,51 zł.

Odwołując się do treści art. 2 u.p.s., organ I instancji stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełnia warunków, o których mowa w tym przepisie. W ocenie organu kolejna odmowa przyjęcia pomocy w formie dożywiania dzieci w szkole, wielokrotnie proponowanej przez ośrodek (także w trakcie bieżącego wywiadu środowiskowego) nie powinna mieć miejsca w przypadku osób znajdujących się w trudnej sytuacji, gdyż przyjęcie zaproponowanej pomocy pozwoliłoby, tak jak w przypadku innych rodzin, znacznie odciążyć budżet domowy rodziny. Organ podkreślił, że dzieci wnioskodawczyni nie mają żadnych przeciwwskazań do spożywania pokarmów, co mogłoby uniemożliwić korzystanie z posiłków w szkolnej stołówce, a proponowane posiłki w szkole, do której uczęszczają córki, to pełnowartościowe, urozmaicone, dwudaniowe obiady z napojem. Organ wskazał, że z tej formy dożywiania w stołówce szkolnej, do której uczęszczają dzieci zainteresowanej, w 2015 r. korzystało 86 dzieci i nikt nie kwestionował jakości wydawanych posiłków; ponadto wnioskodawczyni w okresie od 5 listopada 2012 r. do 25 lutego 2014 r. korzystała z usług i obiadów bezpłatnych w DDPS "[...]" w [...], który działa w ramach struktur tamtejszego ośrodka pomocy społecznej i zapewnia ciepły posiłek osobom jego pozbawionym, tj. pełnowartościowe obiady dwudaniowe z napojem. Organ zaznaczył, że wnioskodawczyni w trakcie korzystania z tej formy pomocy – której zaprzestano z dniem 25 lutego 2014 r. z powodu złożenia przez stronę oświadczenia, że obiady gotuje w domu, oraz ze względu na zatajenie faktu pobierania czynszu za wynajem nieruchomości lokatorom, a przede wszystkim dlatego, że pomimo niepełnosprawności zainteresowana jest w stanie sama przygotowywać posiłki w domu – nigdy nie zgłaszała zastrzeżeń w formie ustanej lub pisemnej co do jakości wydawanych posiłków; w 2015 r. z tej formy pomocy skorzystało 187 rodzin i nie wpłynęła żadna skarga, co zdaniem organu świadczy o jakości wydawanych w tej placówce posiłków. Organ ponadto wyjaśnił, że z uwagi na podniesioną przez wnioskodawczynię w złożonym odwołaniu od wcześniejszej decyzji okoliczność, że jest ona osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i wymaga pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego, złożył zainteresowanej pisemną propozycję udzielenia pomocy w formie dożywiania dzieci w szkole, a także przyznania usług i bezpłatnych obiadów w DDPS "[...]", co zdaniem organu pozwoliłoby na znaczne odciążenie budżetu domowego rodziny, a także samej zainteresowanej w czynnościach z zakresu prowadzenia gospodarstwa domowego. Dalej argumentował, że strona w skierowanym do ośrodka piśmie w dniu 12 stycznia 2016 r. jednak stanowczo odmówiła przyjęcia obydwu form pomocy, argumentując, że w przypadku jej rodziny jedyną i słuszną formą pomocy będzie pomoc finansowa, a jednocześnie zakwestionowała jakość obiadów wydawanych przez stołówkę szkolną i stołówkę przy DDPS "[...]" w [...]. Zaakcentowano również kwestie współpracy wnioskodawczyni z pracownikiem socjalnym, podnosząc, że strona swoją postawą względem ojca dzieci zobowiązanego do alimentacji znacznie zmniejsza możliwości poprawy sytuacji życiowej swojej i dzieci, a świadczy o tym fakt, że od sierpnia 2004 r. otrzymywała od ojca dzieci – J. G. alimenty w łącznej kwocie 200 zł na obydwoje dzieci, a była to kwota rażąco niska, zaś w trakcie rozprawy w sprawie podwyższenia alimentów w dniu 13 listopada 2014 r. zawarła ugodę o podwyższeniu alimentów na kwotę 400 zł miesięcznie łącznie na dwoje dzieci. Organ uznał, że skoro zainteresowana dobrowolnie zrezygnowała z możliwości uzyskania alimentów w wyższej kwocie, tj. 1 000 zł, bowiem taką kwotę początkowo podała w pozwie, popierając żądanie skrupulatnym wyliczeniem, to świadczy to wyraźnie, że przedkłada dobro ojca dzieci nad dobro własnych dzieci.

Organ I instancji podniósł również, że strona wykazuje postawę roszczeniową, natomiast odmowa przyjęcia zaproponowanej pomocy w formie dożywiania dzieci w szkolnej stołówce, a także bezpłatnych obiadów w DDPS "[...]" spowodowało zaistnienie przesłanki braku współpracy z pracownikiem socjalnym, co stanowi podstawę do odmowy przyznania jej pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności lub posiłku w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".

Odnosząc się do żądania strony o udzielenie pomocy finansowej na zakup żywności lub obiadów w innej palcówce niż dzienny DDPS "[...]" oraz Szkoła [...] nr [...] w [...]", organ stwierdził, że nie ma możliwości udzielenia stornie pomocy poprzez zapewnienie posiłków w innej placówce, ponieważ wszystkie dzieci, które korzystają z obiadów w szkole, spożywają je w placówce, do której uczęszczają, a założeniem programu jest spożywanie posiłków na miejscu, w szkole. Ponadto organ wyjaśnił, że DDPS "[...]" jest placówką, która spełnia wszystkie warunki umożliwiające spożywanie posiłków przez wszystkie osoby dorosłe, również te z niepełnosprawnością, w związku z czym korzystanie z posiłków w innych placówkach jest nieuzasadnione.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji zainteresowana szeroko motywowała, dlaczego nie zgadza się odmownym rozstrzygnięciem i jego uzasadnieniem. Poza ponownym przedstawieniem sytuacji rodzinnej i osobistej, a także związanej z podwyższeniem alimentów podniosła, że wspomniana przez organ pomoc finansowa była przyznana stronie w ostatnich 11 miesiącach, ale z tego na 2 miesiące letnie przypadła łącznie kwota ok. 700 zł, po 350 zł na jeden miesiąc, zaś na pozostałe była to łączna kwota 644,90 zł, czyli zaledwie 71,65 zł na miesiąc. Ponadto podniosła, że organ I instancji tylko dla oszczędności środków proponuje dla jej dzieci pomoc w zakresie dożywiania w formie posiłków w szkole, gdyż wtedy pomoc dotyczy tylko dni nauki szkolonej, podczas gdy strona domaga się przyznania pomocy na cały miesiąc.

Wytknęła organowi niedostatki uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a także polemizowała z poszczególnymi twierdzeniami zawartymi w tym uzasadnieniu. Zarzuciła m.in. niezastosowanie w sprawie art. 11 ust. 3 u.p.s., który nakazuje uwzględniać w przypadku odmowy przyznania albo ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczeń z pomocy społecznej sytuację osób będących na utrzymaniu osoby ubiegającej się o świadczenie lub korzystającej ze świadczeń. Zdaniem skarżącej nie można jej pozbawiać pomocy w sytuacji, gdy jest osobą niepełnosprawną i ma na utrzymaniu dwoje dzieci – i to tylko z tego powodu, że nie wyraża zgody na pomoc zaproponowaną przez pracownika socjalnego, uznając, że ma prawo do wyboru formy pomocy zgodnej z potrzebami jej dzieci, a pomoc finansowa na gotowane samodzielnie przez stronę posiłki jest zgodna z dobrem jej dzieci.

Przy tak ukształtowanej argumentacji zainteresowana domagała się rzetelnego rozpatrzenia sprawy, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy i przyznania jej pomocy w postaci zgodnej z wnioskiem.

W motywach rozstrzygnięcia z dnia 21 czerwca 2016 r. Kolegium przestawiło ustalenia faktyczne zbieżne z wcześniej poczynionymi przez organ I instancji, odwołując się również do treści wywiadu środowiskowego z dnia 13 kwietnia 2016 r. , w trakcie którego pracownik socjalny ustalił, że: wnioskodawczyni wraz z dziećmi K. G. (ur. 4 czerwca 2003 r.) i E. G. (ur. 3 lutego 2001 r.) mieszka w należącym do swojej matki domu jednorodzinnym o pow. około 70 m˛ w [...] przy [...] nr [...] – wraz z matką I. B. oraz J. G. (ojcem dzieci); zarówno układ mieszkania, wyposażenie pomieszczeń oraz rozkład przedmiotów codziennego użytku wskazuje na prowadzenie przez te osoby wspólnego gospodarstwa domowego, jednak zainteresowana założyła oświadczenie z dnia 21 stycznia 2016 r., że wspólne gospodarstwo domowe prowadzi jedynie z córkami; wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym (Orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności), posiada również orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS o częściowej niezdolności do pracy do dnia 30 czerwca 2017 r., z tytułu którego pobiera rentę w wys. 682,59 zł miesięcznie. Omawiając sytuację dochodową wnioskodawczyni, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przyjął dochód trzyosobowej rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. marca 2016 r., na który składały się zasiłki rodzinne na dzieci: 236 zł, wspomniana renta w wys. 682,59 zł, zasiłek pielęgnacyjny wnioskodawczyni: 153 zł, alimenty na dwoje dzieci płacone bezpośrednio do rąk zainteresowanej przez ojca dzieci J. G. – łącznie 400 zł oraz wynagrodzenie za pracę w wys. 509,96 zł. Wskazując, że łączny dochód rodziny stanowiła kwota 1 981,55 zł, tj. 660,52 zł na osobę w rodzinie, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż trzyosobowa rodzina wnioskodawczyni spełnia przesłanki do otrzymania pomocy w ramach programu rządowego, albowiem dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego odpowiadającego 150% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wynikającego z przepisów ustawy o pomocy społecznej, tj. kwoty 1 542 zł.

W uzasadnieniu prawnym Kolegium odwołało się do treści art. 7 i art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., a także art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4 i art. 4 u.p.s. i stwierdziło, że z brzmienia przywołanych unormowań wynika, iż decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, które cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania; w przypadku zasiłku celowego organ administracyjny wydaje decyzję oceniając całokształt sytuacji strony mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb, uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków, liczbę osób wymagających pomocy; dopiero po ustaleniu, że taka pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu; spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek i celowy nie oznacza zatem, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia. Ponadto organ II instancji podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż przyznanie stronie pomocy uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, lecz rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku, organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w Rozdziale 1 Działu I u.p.s.

Akcentując kwestie związane z obowiązkiem współdziałania z organami pomocy społecznej przez osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, Kolegium wyjaśniło, że przez współdziałanie należy rozumieć gotowość podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych jego propozycji, pomagających przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że pomoc społeczna nie ma charakteru stałego, ma ona przejściowo stanowić rodzaj wsparcia w celu pokonania trudności życiowych podopiecznych; rolą organu pomocy społecznej jest przeciwdziałanie traktowaniu świadczeń pomocowych, jako oczywistej i bezwarunkowej należności ze strony Państwa; ponadto egzekwowanie od wnioskodawców obowiązku współdziałania jest istotna z tego powodu, że pomoc ta nie może ograniczać się jedynie do rozdawnictwa świadczeń, a bierna lub roszczeniowa postawa podmiotu ubiegającego się o pomoc może spowodować odmowę przyznania świadczenia na podstawie art. 11 ust. 2 u.p.s.

Zdaniem Kolegium ze zgromadzonych dokumentów wynika, że sytuacja zainteresowanej jest znana i na bieżąco monitorowana przez ośrodek pomocy społecznej, bowiem wnioskodawczyni objęta jest stałą pomocą ze strony tego ośrodka od 2001 r., zatem zarzuty dotyczące złośliwego traktowania zainteresowanej przez pracownika socjalnego są bezpodstawne. Dalej organ odwoławczy podniósł, że w okresie od stycznia 2010 r. do grudnia 2015 r. wysokość przyznanej rodzinie wnioskodawczyni pomocy – jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zestawienia wypłat – wyniosła łącznie kwotę 17 121,66 zł, na którą to kwotę "złożyły się zarówno zasiłki celowe, specjalne zasiłki celowe, zasiłki okresowe, jak i świadczenia pieniężne na zakup artykułów żywnościowych w ramach Programu wieloletniego Pomoc państwa w zakresie dożywiania", natomiast w 2015 r. wnioskodawczyni otrzymała pomoc w wysokości 1 344,90 zł – zgodnie z listą wypłat przedstawioną przez ośrodek.

Kolegium zwróciło uwagę na to, że gmina, realizując wskazane w ustawie o pomocy społecznej (art. 17 ust. 1 pkt 3) zobowiązanie, prowadzi jadłodajnię, z której osoby zainteresowane taką formą pomocy mogą korzystać; na ten cel są przeznaczone odpowiednie środki pieniężne, bowiem w ramach struktur ośrodka pomocy społecznej działa DDPS "[...]" w [...] i na stołówce tego ośrodka wydawane są posiłki w ramach programu w zakresie dożywiania. Dalej organ II instancji argumentował, że ze znajdujących się w aktach sprawy jadłospisów dekadowych do 4 marca 2016 r. wynika, że proponowane posiłki w szkole, do której uczęszczają dzieci zainteresowanej, jak również posiłki wydawane w stołówce DDPS "[...]" to pełnowartościowe i urozmaicone obiady składające się z dwóch dań.

Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że organ I instancji w dniu 31 grudnia 2015 r. wystąpił do R. B. z propozycją dotyczącą udzielenia pomocy w formie dożywiania dzieci wnioskodawczyni E. i K. G. od stycznia do czerwca 2016 r., a jednocześnie, mając na uwadze niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym, zaproponował samej zainteresowanej możliwość skorzystania z pomocy w formie pełnowartościowych obiadów wydawanych w stołówce DDPS "[...]" w [...], którego siedziba znajduje się w niedalekim położeniu miejsca zamieszkania strony, jednak w odpowiedzi na złożoną propozycję wnioskodawczyni oświadczyła, że rezygnuje z tej formy pomocy. Organ odwoławczy wskazał również na to, że w toku postępowania pracownik socjalny ustalił, iż dzieci zainteresowanej nie mają żadnych przeciwwskazań do spożywania pokarmów ani nie wymagają stosowania specjalnej diety, co mogłoby uniemożliwić korzystanie z posiłków w szkole; jedynym powodem rezygnacji z tej formy pomocy jest fakt, że "obiady w szkole nie smakują"; przyjęcie zaproponowanej pomocy w formie dożywiania dzieci w szkole pozwoliłoby odwołującej się, tak jak w przypadku innych rodzin korzystających z wsparcia ośrodka pomocy społecznej odciążyć budżet domowy rodziny.

W ocenie Kolegium organ I instancji, wydając w przedmiotowej sprawie decyzję odmowną, nie przekroczył granic swobodnego uznania, bowiem ustalił stan faktyczny, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji, w którym organ w sposób przekonujący opisał postawę wnioskodawczyni, którą to postawę uznać należy za roszczeniową. Kolegium ponownie podkreśliło, że pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości; pomoc społeczna ma stanowić wsparcie, a nie środek zaspokojenia wszelkich potrzeb zainteresowanej bez podejmowania z jej strony jakichkolwiek prób przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej.

W skardze na decyzję Kolegium zainteresowana, ponownie przedstawiając swoją trudną sytuację finansową i rodzinną, domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Argumentowała, że dzieci nie chcą jeść obiadów w szkole, bo wolą, żeby zainteresowana przynosiła je z innego ośrodka lub sama gotowała w domu, bo wówczas te posiłki im smakują i nie są wyrzucane. Strona uznała za niezgodne z prawem wydanie decyzji odmawiającej jej pomocy na zakup żywności, jeżeli odmawia przyjęcia zaproponowanej formy pomocy w postaci obiadów w szkole. W jej ocenie w ten sposób pozbawia się ją i dzieci pomocy przysługującej z rządowego programu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Organ dodatkowo poszerzył argumentację o zwróciło uwagę także na fakt, że dodatkowym zasobem rodziny skarżącej jest świadczenie wychowawcze w kwocie po 500 zł na każda z córek, przyznane decyzją organu I instancji z dnia [...] 2016 r. na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. w ramach programu "Rodzina 500 Plus", tj. programu "wynikającego z ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci". W tym zakresie Kolegium wywodziło, że wprawdzie otrzymywane przez skarżącą świadczenie wychowawcze w łącznej kwocie 1 000 zł nie jest wliczane do dochodu na potrzeby uzyskania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, jednak rodzina skarżącej faktycznie takim dochodem dysponuje i stanowi on jej dodatkowy zasób finansowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w przedmiotowej sprawie stała się decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020.

Wobec tego należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji, tutejszy Sąd dopatrzył się przy ich wydaniu naruszenia prawa skutkującego koniecznością wyeliminowania obydwu tych decyzji z obrotu prawnego.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji w zakresie sytuacji dochodowej, rodzinnej i osobistej strony skarżącej, przyjmując je za własne i czyniąc podstawą dalszych rozważań.

Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej (aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 930, z późn. zm.).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że co do zasady prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje tym osobom lub rodzinom, które spełniają wymogi kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s.), które dla osoby w rodzinie wynosi 514 zł (kryterium dochodowe na osobę w rodzinie) – przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W przypadku skarżącej organ I instancji wskazał na takie okoliczności jak: niepełnosprawność (pkt 5) i rodzina niepełna (pkt 9). Ponadto art. 8 ust. 2 u.p.s. stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć kwoty, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uprawniające do zasiłków okresowego i celowego. Przepis art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. przewiduje możliwość przyznania zasiłku celowego m.in. na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności (na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej). W razie zdarzeń losowych lub w innych szczególnie uzasadnionych przypadkach może być przyznany osobie lub rodzinie, niezależnie od spełnienia kryterium dochodowego zasiłek celowy na specjalnych warunkach (art. 40 i art. 41 u.p.s.).

Program "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 został przyjęty uchwałą nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. – podjętą na podstawie art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 i 938) – i jest bezpośrednio skierowany do gmin (§ 1 i 4 programu), stanowiąc wieloletnie wsparcie finansowe gmin w zakresie dożywiania, tj. realizacji zadań własnych gmin o charakterze obowiązkowym określonych w art. 17 ust. 1 pkt 3 i pkt 14 u.p.s. (punkt I. Podstawy prawne programu - załącznika do uchwały). Strategicznym celem programu jest ograniczenie zjawiska niedożywienia dzieci i młodzieży z rodzin o niskich dochodach lub znajdujących się w trudnej sytuacji, ze szczególnym uwzględnieniem uczniów z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich oraz osób dorosłych, w szczególności osób samotnych, w podeszłym wieku, chorych lub osób niepełnosprawnych (punkt II. Cele programu). Do zadań gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) należy 1) koordynowanie programu w gminie i 2) przyznawanie wynikającej z programu pomocy za pośrednictwem kierowników ośrodków pomocy społecznej (punkt IV.2. ust. 3 "Zadania podmiotów realizujących program").

Ze środków przekazywanych w ramach programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 u.p.s. Ze środków przekazanych gminom z programu udziela się wsparcia w szczególności: 1) dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej, 2) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, 3) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s., w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym. Pomocy tej udziela się w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych (punkt V.1 "Zakres podmiotowy i przedmiotowy programu").

W ocenie Sądu można przyjąć, że z przywołanych wyżej przepisów wynika, że udzielenie pomocy w zakresie dożywiania w ramach przedmiotowego programu nieprzypadkowo wskazuje kolejność świadczeń, tj. w pierwszej kolejności udzielenie posiłku, a dopiero w następnej kolejności przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, zaś w ostatniej kolejności świadczenie rzeczowe w postaci produktów żywnościowych.. Udzielenie posiłku w możliwie najwyższym stopniu gwarantuje bowiem zgodne z założeniami programu wykorzystanie środków publicznych. Pozwala to efektywnie i wydajnie wykorzystywać środki, w szczególności poprzez udzielanie dzieciom w wieku szkolnym posiłków w stołówkach szkolnych w godzinach nauki. Dopiero szczególne okoliczności (np. względy dietetyczne, dłuższa absencja dziecka w szkole, czy wyjątkowa sytuacja psychologiczna) mogą uzasadniać rezygnację z udzielenia dziecku pomocy żywnościowej w takiej postaci. Koresponduje to również z treścią art. 3 ust. 3 u.p.s., który stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Co więcej, za przyjęciem tego rodzaju wykładni przepisów programu pomocowego przemawia analiza kolejnych postanowień programu. Otóż w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy uczeń albo dziecko wyraża chęć zjedzenia posiłku, odpowiednio dyrektor szkoły lub przedszkola informuje ośrodek pomocy społecznej właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ucznia lub dziecka o potrzebie udzielenia pomocy w formie posiłku (punkt V.2. programu). Co więcej, przyznanie pomocy, o której mowa w punkcie V.2, w przypadku przyjęcia przez gminę odpowiedniego programu osłonowego, o którym mowa w art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s., nie wymaga wydania decyzji administracyjnej w sprawie i ustalenia sytuacji rodziny w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego (punkt V.2.1.).

W następnej kolejności trzeba podkreślić, że nie ulega wątpliwości, iż świadczenie z pomocy społecznej w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłku celowego) przyznawane na podstawie programu program "Pomoc państwa z zakresie dożywiania" na lata 2014-2020, podobnie jak poprzedniego programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (wprowadzonego ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", Dz.U. nr 267, poz. 2259, z póżn. zm.), ma charakter uznaniowy. W takim przypadku organ ma zatem obowiązek przeprowadzić wszechstronne postępowanie wyjaśniające i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, tak aby rozstrzygnięciu nie można zarzucić dowolności. Organ nie ma jednak obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy. Zatem kontrola sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy wszystkie te wymogi zostały zachowane (tak NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 407/12, LEX nr 1264795). Pomoc w zakresie dożywiania udzielana w formie pieniężnej (świadczenia pieniężnego) jest bowiem w istocie zasiłkiem celowym przyznawanym na pokrycie kosztów zakupu żywności (tak NSA w wyroku z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt I OSK 646/12, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić, że wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej, organ winien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym m.in. wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., stanowiącymi, że rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec ograniczonych środków finansowych organ pomocy społecznej zwykle nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, tj. udzielić im wsparcia w rozmiarze odpowiednim do ich potrzeb oraz w zgłaszanej postaci lub wysokości. Stąd też organ przyjąć powinien obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych.

Jak wynika z przedmiotowej sprawy powstał spór czy brak zgody Skarżącej na przyznanie pomocy w formie dożywiania jej dzieci w szkole oraz jej samej w stołówce działającej w ramach struktur MOPS stanowić może odmowę przyznania świadczenia.

Co do zasady prawidłowe jest ustalenie, że dożywianie w stołówkach jest pierwszą i najbardziej efektywną, bo bezpośrednią, formą udzielenia pomocy w zakresie dożywiania. Domniemane kwestie osobistych preferencji smakowych dzieci skarżącej nie mogą stanowić jedynej przesłanki do uznania, że udzielenie takiej formy pomocy jest nieadekwatne do sytuacji rodziny i jej potrzeb. Skarżąca, nie zgadzając się na korzystanie przez jej dzieci z obiadów w szkole i ze stołówki Ośrodka - czego nie kwestionuje, w istocie odmówiła przyjęcia pomocy w zakresie dożywiania. Takie zachowanie wyczerpuje znamiona braku współdziałania z pracownikiem socjalnym (organem pomocy społecznej), co stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Słusznie jednak Skarżąca wskazała, że organ nie rozważył w niniejszej sprawie rozwiązań wskazanych w art. 11 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem w przypadku odmowy przyznania albo ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczeń z pomocy społecznej należy uwzględnić sytuację osób będących na utrzymaniu osoby ubiegającej się o świadczenie lub korzystającej ze świadczeń. Jakkolwiek więc odmowa przyznania pomocy samej Skarżącej znajduje uzasadnienie w zaskarżonych decyzjach to nie można tego odnieść do jej małoletnich córek. Na utrzymaniu Skarżącej są dwie małoletnie córki, uczęszczające do szkoły. Organy niekonsekwentnie z pominięciem tego przepisu z jednej strony uznały, że zachodzi podstawa do przyznania tym dzieciom pomocy w formie dożywiania w szkole, z drugiej jednak odmówiły tej pomocy, uznając, że zachodzi brak współdziałania z organem ze strony ich matki. Odmawiając pomocy winny rozważyć, czy nie zachodziła potrzeba z uwagi na sytuację tych dzieci przyznania im dożywiania w szkole, nawet wbrew stanowisku ich matki. Zgodnie z art. 102 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Zgodnie z art. 102 ust. 2 tej ustawy pomoc społeczna może być udzielana z urzędu. Nadto zgodnie z pkt V.2 programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-202" w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy uczeń albo dziecko wyraża chęć zjedzenia posiłku, odpowiednio dyrektor szkoły lub przedszkola informuje ośrodek pomocy społecznej właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ucznia lub dziecka o potrzebie udzielenia pomocy w formie posiłku. Kwestią zasadniczą stało się więc ustalenie, czy potrzeby dzieci Skarżącej nie wymagają przyznania im dożywiania w formie obiadów w szkole nawet wbrew wyraźnemu wnioskowi ich przedstawicielki ustawowej, która poza kwestiami smaku nie podnosi żadnych argumentów dotyczących bezzasadności takiej formy pomocy. Zgodnie z pkt II strategicznym celem Programu jest ograniczenie zjawiska niedożywienia dzieci i młodzieży z rodzin o niskich dochodach lub znajdujących się w trudnej sytuacji a nie skutecznie złożony wniosek w tym zakresie przez ich przedstawiciela ustawowego. Jak wskazano w pkt III programu niedożywienie wynika najczęściej z trudnej sytuacji materialnej rodziny. Problem dotykający dzieci w wieku szkolnym wynika najczęściej z:

- niechęci uczniów do korzystania z posiłków w szkole,

- braku znajomości zasad prawidłowego żywienia dzieci oraz jego znaczenia dla rozwoju dzieci i młodzieży,

- braku należytego zainteresowania niektórych rodziców kwestiami racjonalnego żywienia dzieci podczas pobytu w szkole.

Przyczyny te winny ulec zminimalizowaniu lub całkowitemu wyeliminowaniu przez stosowne działania, poznanie zasad prawidłowego, zróżnicowanego żywienia czy zainteresowania kwestią racjonalnego żywienia dzieci. Skoro oferowane w ramach programu posiłki są zróżnicowane, zdrowe i pełnowartościowe a dzieci jak podaje jedynie ich matka nie chcą jeść tych obiadów w szkole, odmowa przyznania takiego świadczenia z pewnością nie jest zgodna ze strategią programu. Jak podał organ posiada on informacje na temat ilości osób korzystających z programu dożywiania w szkole, w przypadku objęcia nim również dzieci Skarżącej będzie w stanie ocenić czy ta forma pomocy jest wobec nich skuteczna. Ze środków przekazanych gminom na Program wsparcia udziela się w szczególności dzieciom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej (pkt V.1 Programu). Okoliczności te nie zostały w ogóle przez organ ustalone, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa i nie znalazły odzwierciedlenia w decyzji, co stanowiło naruszenie art. 107 kpa. Nadto nie rozważono w ogóle w niniejszej sprawie sytuacji określonej w art. 11 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, naruszając ten przepis. Poza tym organ podając wysokość udzielonej pomocy Skarżącej wskazał dane z lat ubiegłych, a nie aktualne.

Zarzut Skarżącej, że organ proponował udzielenie pomocy na dożywianie dzieci skarżącej w postaci posiłku w szkole, co jednak nie obejmowało dni wolnych od nauki szkolnej na tym etapie bez rozważenia zasadności przyznania dzieciom Skarżącej pomocy nie może być przedmiotem oceny. Programem winny być objęte dzieci przez cały okres a nie tylko w dni wolne od nauki.. Rozstrzygnięcie to nadal jednak pozostawałoby w granicach uznania administracyjnego organu.

Reasumując wszystko powyższe, stwierdzić należy, że działanie organów pomocy społecznej nie mieściło się w przedmiotowej sprawie w granicach uznania administracyjnego, bowiem nie zostało należycie umotywowane w zakresie odmowy przyznania świadczenia małoletnim dzieciom Skarżącej. W konsekwencji niezbędne było wyeliminowanie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, celem umożliwienia organowi I instancji, jako zobowiązanemu do udzielenia pomocy, rozważenia całokształtu okoliczności sprawy pod kątem zasadności przyznania dzieciom skarżącej pomocy w zakresie dożywiania w formie obiadów w szkole ewentualnie również świadczenia pieniężnego (zasiłku calowego) na zakup artykułów żywnościowych, względnie udzielenie artykułów żywnościowych, służących samodzielnemu przygotowaniu przez stronę – w warunkach domowych – ciepłych posiłków dla dzieci w dni wolne od nauki.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.