Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1069/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone orzeczenie w części, stwierdzono nieważność w pozostałej części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2016 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 7 ust. 2 oraz załącznika nr 3 do uchwały nr [...]Rady Miejskiej [...]z [...] maja 2015 r., 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. zasądza od Wojewody [...]na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia [...] maja 2015 r. Rada Miejska I. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. I. w rejonach ulic: al. [...], S. , N. M. P., J. , J. oraz G. .

Uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu [...] czerwca 2015 r., który pismem z [...] czerwca 2015 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie kontroli jej legalności.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] datowanym na dzień [...] lipca 2015 r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) stwierdził nieważność § 6 ust. 1 pkt 7 lit. c, § 6 ust. 2 pkt 7 lit. c, § 7 ust. 2 oraz załącznika nr [...] do uchwały nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. I. (...) w zakresie terenu oznaczonym symbolem UO.

W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że powyższa uchwała narusza w sposób i stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przepisy:

- art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i § 8 ust. 2 Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak spójności między częścią tekstową a rysunkiem miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego,

- art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia Prawo budowlane poprzez wykraczanie poza przyznane radzie gminy kompetencje do określania w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy

Organ nadzoru, stwierdził brak spójności tekstu uchwały i załącznika nr [...] do niniejszej uchwały (załącznika graficznego), wskazując, że Rada Miejska I. w § 7 ust. 2 przedmiotowej uchwały określiła ustalenia dla terenu oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem UO (teren usług oświaty). Dla przedmiotowego terenu Rada Miejska ustaliła zasady modernizacji, rozbudowy i budowy komunikacji - obsługa komunikacyjna terenu z ul. [...] (§ 7 ust. 2 pkt 10 uchwały). Z analizy rysunku planu miejscowego (załącznik nr [...] do uchwały), wynika, że pomiędzy ul. [...] a terenem UO znajduje się teren oznaczony symbolem MW/U (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami) przylegającym do ww. ulicy, co potwierdza niespójność między częścią tekstową planu miejscowego a jego załącznikiem graficznym. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z treści § 2 pkt 4 rozporządzenia z 2003 r. wynika, że projekt planu miejscowego stanowi projekt tekstu planu miejscowego i projekt rysunku planu miejscowego, natomiast § 8 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Projekt planu miejscowego musi zawierać część tekstową i graficzną. Tekst planu miejscowego stanowi treść uchwały rady gminy i jego redakcja przybiera postać przepisów prawnych. Rysunek jest załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku i stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu, a zatem nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały. Część tekstowa i część graficzna planu miejscowego tworzą całość, obydwie są integralnymi, równorzędnymi częściami planu, zatem nie można odczytywać części tekstowej (treści uchwały) planu bez analizy odpowiadającej jej części graficznej. Rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku, co oznacza, że rysunek planu stanowi uzupełnienie tekstu, wobec tego załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych niż treść uchwały.

Odnosząc się do kolejnego uchybienia Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska I. w § 6 ust. 1 pkt 7 lit. c, ust. 2 pkt 7 lit. c przedmiotowej uchwały wprowadziła zapis "wznoszenie budynków warunkowane jest dokonaniem rozeznania warunków geologicznych do głębokości rzędu 50 m i zastosowaniem odpowiednio do wyników rozpoznania zabezpieczeń wynikających z indywidualnych opinii konstrukcyjno - budowlanych", przy czym art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. zawiera obowiązkowy i fakultatywny zakres ustaleń planu miejscowego a nakładanie obowiązku wykonania badań geologiczno - inżynierskich w celu ustalenia warunków posadowienia obiektów budowlanych, nie należy do zakresu zarówno obowiązkowych, jak i fakultatywnych ustaleń planu. Organ podkreślił, że władztwo planistyczne gminy, które pozwala jej, za pośrednictwem aktów planowania przestrzennego, swobodnie kształtować politykę przestrzenną gminy, nie oznacza całkowitej dowolności w stosowanych w tych aktach planistycznych norm prawnych. Przepisy u.p.z.p., które wraz z innych przepisami prawa, ustalają granice wspomnianego władztwa, wskazują enumeratywnie zakres obowiązkowych i fakultatywnych ustaleń planu i wykroczenie poza ten zakres należy uznać w każdym przypadku za przekroczenie ustawowych kompetencji rady gminy. Opierając się na art. 34 ust. 3 pkt 4 u.P.b., organ stwierdził, że obowiązek przeprowadzenia badań geologiczno - inżynierskich oraz ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych może być nałożony na inwestora przez właściwy organ w postępowaniu administracyjnym w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę w zależności od potrzeb, tj. w każdym indywidualnym przypadku, a powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ustawowy zwrot "w razie potrzeby" nie jest skierowany do organu planistycznego, lecz przede wszystkim do konstruktora budynku, natomiast o zasadności oceny warunków i wykonania badań geologicznych i geotechnicznych gruntu decyduje projektant konstrukcji obiektu budowlanego, a weryfikuje to ostatecznie organ administracji architektoniczno - budowlanej, więc zasadniczo nie ma potrzeby sporządzenia takich badań na działce gruntu, gdy działki sąsiednie są zabudowane obiektami podobnymi do tego, który ma powstać. Szczegółowe zasady ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych określa rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. Organ nadzoru wywiódł, że wprowadzenie w § 6 ust. 1 pkt 7 lit. c, ust. 2 pkt 7 lit. c uchwały obowiązku ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, nie ma uzasadnienia w przepisach u.p.z.p., ani ww. rozporządzenia przez co narusza art. 15 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy oraz art. 34 ust. 3 pkt 4 u.P.b. Przywołany wyżej zapis przedmiotowej uchwały narusza również § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać m.in. określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania. Z treści § 6 ust. 1 pkt 7 lit. c, ust. 2 pkt 7 lit. c uchwały wynika, że sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu będzie zależny od uprzednio wykonanych badań, natomiast w ocenie organu nadzoru plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, nie może uzależniać realizacji jego ustaleń od przyszłych analiz dokonanych przez bliżej nieokreślone podmioty, bowiem to właśnie w planie miejscowym należy określić sposób zagospodarowania terenu i brak jest podstawy do przeniesienia tych uprawnień na bliżej nieokreślone podmioty w nieokreślonym akcie rozstrzygającym kwestie stanowiące, zgodnie z przepisami prawa przedmiot ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda podkreślił, że sprzeczne pozostaje to z istotą i charakterem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego. Nadto powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji, uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. W ocenie organu nadzoru doszło do naruszenia obowiązującego porządku prawnego poprzez naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności planu w części zawierającej zapisy dotyczące obowiązku rozpoznania warunków geologicznych terenu, tj. § 6 ust. 1 pkt 7 lit. c, § 6 ust. 2 pkt 7 lit. c oraz obsługi komunikacyjnej dla terenu oznaczonego symbolem UO - § 7 ust. 2 oraz załącznika nr [...] do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie terenu oznaczonym symbolem UO.

M. I., w imieniu którego działa Prezydent M., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] Wojewody wniosło o jego uchylenie w całości oraz obciążenie wojewody kosztami postępowania, zarzucając naruszenie prawa materialnego:

- art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie ustawowego terminu wskazanego w tym przepisie;

- art. 2 pkt 14 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że teren oznaczony symbolem UO nie ma dostępu do ul. [...] ze względu na znajdujący się pomiędzy tą ulicą a terenem oznaczonym symbolem UO, teren oznaczony symbolem MW/U, czego wynikiem było przyjęcie braku spójności między częścią tekstową a rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późno zm.), poprzez przyjęcie, że Rada Miejska I. wprowadzając w § 6 ust. 1 pkt 7 lit. c i ust. 2 pkt 7 lit. c zapisy dotyczące obowiązku rozpoznania warunków geologicznych terenu wykroczyła poza, przyznane jej w art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 4 P.b., kompetencje do określenia w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, w sposób i stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że przedmiotowa uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została przekazana Wojewodzie w celu oceny jej zgodności z przepisami prawnymi (pismo z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...], potwierdzenie odbioru z dnia [...] czerwca 2015 r.). Doręczenie uchwały w dniu [...] czerwca 2015 r. dodatkowo potwierdza organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] opatrzone jest datą [...] lipca 2015 r., wysłane [...] lipca 2015 r. a doręczone skarżącemu w dniu [...] lipca 2015 r., dodatkowo Dziennik Urzędowy Woj. Kujawsko-Pomorskiego, w którym opublikowane zostało rozstrzygnięcie nadzorcze nosi datę [...] lipca 2015 r.

W ocenie strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie zarzut o braku dostępu terenu oznaczonego symbolem UO do ul. [...], która jest drogą publiczną. Teren oznaczony symbolem UO był i jest obsługiwany w zakresie skomunikowania z ulicą N. M. P. istniejącą drogą wewnętrzną (dojazdową), która położona jest poza obszarem opracowania planu, o czym organ nadzoru został poinformowany przez Prezydenta M. I.. W ustaleniach planu nie określono sposobu skomunikowania, a jedynie wskazano do jakiej drogi publicznej jest dostęp, ponadto bezpośrednio za obszarem opracowania obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2005 r. Nr [...], poz. 84), w którym wyznaczono teren "7Z/KD" z ogólnodostępną drogą dojazdową KD łączącą ulicą N. M. P. 57KG/Z. Ustalenia planu wskazują więc dostępność do drogi publicznej, natomiast brak wskazania sposobu skomunikowania jest wynikiem tego, że zgodnie z prawem organ planistyczny nie może w ramach ustaleń wykroczyć poza granice opracowania planu wyznaczone uchwałą intencyjną.

M. I. za bezpodstawny uznało również zarzut dotyczący wykroczenia przez Radę Miejską poza kompetencje przyznane jej w art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie zapisów dotyczących obowiązku rozpoznania warunków geologicznych terenu. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania lub stref przemysłowych. Organ podał, że tereny objęte planem miejscowym określone w § 6 położone są w strefie "A" uwarunkowań geologicznych, dla których zostały określone na podstawie wskazań zawartych w uchwale 2/96 K. do S. O. P. przy W. U. G. z dnia [...] grudnia 1996 r. w sprawie "Całokształtu wpływów działalności górniczej dla ustalenia stref zagospodarowania M. I.. Projekt planu miejscowego został przedłożony Geologowi Wojewódzkiemu oraz Geologowi Powiatowemu celem jego zaopiniowania, którzy jednak nie przedstawili swoich stanowisk w sprawie i zgodnie z art. 25 ust. 2 u.p.z.p. uznano projekt za zaopiniowany pozytywnie. Skarżąca gmina podkreśliła, że Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w O. w wystąpieniu pokontrolnym wskazała, że Komisja do Spraw Ochrony Powierzchni przy Wyższym Urzędzie Górniczym jako organ doradczy Prezesa WUG jest specjalistycznym organem do kompleksowego opiniowania stanu rozpoznania i zwalczania zagrożeń naturalnych i technicznych w zakładach górniczych oraz zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego, związanego z ruchem zakładu górniczego, dlatego też jej zalecenia zawarte w uchwale nr [...] a dotyczące dokonania odpowiedniego rozpoznania geologicznego (wiercenia na głębokości 50 m), powinny być wpisywane w ustaleniach planów miejscowych. Nadto organ wskazał, że także Geolog Wojewódzki w piśmie z dnia [...] października 2012 r. wskazał, że występuje konieczność uwzględnienia w planach miejscowych wytycznych określonych w uchwale nr [...] z uwagi na brak danych geologicznych i innych informacji pozwalających na zmianę granic zasięgu strefy "A" uwarunkowań geologicznych oraz to, że nie ma prowadzonych kontrolnych pomiarów wysokościowych sieci obserwacyjnej rejonu M. I.. Biorąc powyższe uwagi organów specjalistycznych pod uwagę, w związku z brakiem aktualnych danych geologicznych i ekspertyz, mając na względzie bezpieczeństwo ludzi i mienia przyjęto, że zalecenia zawarte w uchwale nr [...] będą uwzględniane w planach miejscowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega częściowemu uwzględnieniu.

Na wstępie należy zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 1015/15) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwzględnił tym samym zarzut skargi dotyczący ustalenia, czy Wojewoda orzekł o nieważności tej uchwały w terminie określonym w art. 91 ust. 1 u.s.g. Sporny był zarówno sposób liczenia terminu (z zastosowaniem art. 57 K.p.a. lub nie), jak również faktyczna data, w której Wojewoda orzekł o nieważności przedmiotowej uchwały.

W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej Wojewody, wyrokiem z [...] lipca 2016 r. sygn. akt 911/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA stwierdził, że Sąd wojewódzki dokonując wadliwej wykładni art. 91 ust. 1 i 5 u.s.g. w zw. z art. 57 § 5 k.p.a. dokonał błędnych ustaleń faktycznych przyjmując, że sporny akt nadzoru został wydany w dniu, w którym rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wysłane do adresata listem poleconym przy pomocy operatora pocztowego, wyznaczonego według przepisów ustawy Prawo pocztowe. Tymczasem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nadzoru orzekł w dniu, w którym bezspornie podpisał tenże akt (co miało miejsce [...] lipca 2015 r. wbrew ustaleniom Sądu wojewódzkiego) i w zgodzie z datą widniejącą na dokumencie rozstrzygnięcia. W konsekwencji Wojewoda orzekł w dniu [...] lipca 2015 r., co stanowi dzień wydania aktu nadzoru.

NSA uznał, że zarzut, iż Wojewoda uchybił terminowi, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. jest niezasadny. Spowodowało to konieczność ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w związku z uchyleniem wyroku z [...] listopada 2015 r.

Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest więc przepisem szczególnym w stosunku do art. 91 i 94 u.s.g.

Zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty dotyczą naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego. Wyjaśnić w związku z tym należy, że zasady sporządzania aktu planistycznego odnoszą się do problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstowa i graficzna), określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a przedmiot, a więc wprowadzone ustalenia, określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Standardy dokumentacji planistycznej, określa zaś wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 2 wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, str. 253-254). Natomiast istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje zatem wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (tamże, s. 251-253).

Przystępując do oceny zarzutów skargi należy odwołać się do treści z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ściśle wyznaczona przepisami u.p.z.p. Z treści § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z. wynika, że projekt planu miejscowego stanowi projekt tekstu planu miejscowego i projekt rysunku planu miejscowego, natomiast § 8 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Tekst planu miejscowego stanowi treść uchwały rady gminy i jego redakcja przybiera postać przepisów prawnych. Rysunek jest załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku i stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu, a zatem nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały. Część tekstowa i część graficzna planu miejscowego tworzą całość, obydwie są integralnymi, równorzędnymi częściami planu, zatem nie można odczytywać części tekstowej (treści uchwały) planu bez analizy odpowiadającej jej części graficznej, jak słusznie podkreśla organ.

Zdaniem Sądu przedmiotowy plan nie zawiera tego typu niespójności w odniesieniu do ustaleń w sprawie obsługi komunikacyjnej z dróg publicznych, którą można traktować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

Jednym z elementów planu miejscowego jest określenie obowiązkowo zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Zdaniem Wojewody, został naruszony art. 15 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 8 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez brak spójności między częścią tekstową a rysunkiem planu. W § 7 ust. 2 przedmiotowej uchwały Rada określiła ustalenia dla terenu oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem UO (teren usług oświaty). Dla przedmiotowego terenu, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy komunikacji wpisano - obsługa komunikacyjna terenu z ul. [...] (§ 7 ust. 2 pkt 10 uchwały). Z analizy rysunku planu miejscowego (załącznik nr [...] do uchwały), wynika, że pomiędzy ul. [...] a terenem UO znajduje się teren oznaczony symbolem MW/U (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami) przylegającym do ww. ulicy, co potwierdza zdaniem Wojewody niespójność między częścią tekstową planu miejscowego a jego załącznikiem graficznym.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można stwierdzić, że załącznik graficzny zawiera ustalenia inne niż treść uchwały. Poruszając się w przestrzeni objętej procedurą planistyczną, część tekstowa i graficzna odzwierciedlają fakt występowania w sąsiedztwie obu obszarów – UO i MW/U. Skomunikowanie terenu o funkcji UO z drogą publiczną występuje poza zakresem objętym przedmiotowym planem. W opisie tekstowym nie obejmuje się zatem ustaleń co do tego zakresu, bo wykraczają poza obszar planistyczny, wskazując jedynie na element powiązania komunikacyjnego, który jest niezbędny w zakresie skomunikowania z drogą publiczną. Dla terenu oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem UO (teren usług oświaty) obsługa komunikacyjna terenu z ul. [...] niewątpliwie nie odbywa się bezpośrednio ale w rozumieniu dostępu do drogi publicznej ten zapis jest prawdziwy. Brak wskazania pośrednich ciągów drogowych nie wynika z błędnych czy niespójnych zapisów lecz wykroczenia poza obszar objętym ocenianym planem. Rada nie może dokonywać ustaleń poza zakresem określonym uchwałą intencyjną. Należy zaznaczyć, że teren na którym uwidoczniono połączenie z drogą publiczną terenu UO objęty jest innym planem miejscowym i wykładnia przepisów tych aktów pozwala na właściwe ustalenie powiązania terenu UO z drogą publiczną, którą jest ul. [...]. Przy analizie planu istotna jest nie tylko jego wewnętrzna spójność, ale tak jak w tym przypadku właściwa analiza planu odbywa się przez spójność systemową uchwalonych norm. W tych okolicznościach nie jest uzasadnione stwierdzenie o sprzeczności między częścią tekstową planu a rysunkiem.

Plan miejscowy jest podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stąd też niezbędność określenia zasad obsługi komunikacyjnej działek nieprzylegających bezpośrednio do drogi publicznej jest oczywiste, ale w okolicznościach rozpoznawanej sprawie oczekiwaną spójność osiągnie się przez analizę treści obu planów. Dodatkowo należy zaznaczyć, że organ kwestionuje wyłącznie zapis § 7 ust. 2 w części obejmującej zasady obsługi komunikacyjnej a stwierdził nieważność całego § 7 ust. 2, który zawiera dodatkowe ustalenia, które są niezbędne do zamieszczenia w planie w odniesieniu do terenu pełniącego określoną funkcję. Tym samym organ zakwestionował prawidłowość tych zapisów bez żadnego uzasadnienia. W tych okolicznościach stwierdzona wadliwość tylko części zapisów planu doprowadziła do wyeliminowania szeregu innych norm, którym nie można przypisać jakiejkolwiek wadliwości. Doszło więc do powstania daleko bardziej idących negatywnych skutków kontroli i nadzoru nad prawidłowością stanowienia aktu prawa miejscowego, niż realizacja celów ustawy kompetencyjnej.

Kolejny zarzut wobec uchwalonego aktu dotyczy niedopuszczalnych zapisów w planie.

Rada Miejska w § 6 ust. 1 pkt 7 lit. c i § 6 ust. 2 pkt 7 lit. c uchwały wprowadziła zapis: "wznoszenie budynków warunkowane jest dokonaniem rozeznania warunków geologicznych do głębokości rzędu 50 m i zastosowaniem odpowiednio do wyników rozpoznania zabezpieczeń wynikających z indywidualnych opinii konstrukcyjno - budowlanych".

Art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. zawiera obowiązkowy i fakultatywny katalog ustaleń planu miejscowego. Nakładanie obowiązku w postaci uzależnienia warunków wznoszenia budynków od dokonania rozeznawania warunków geologicznych nie należy do zakresu zarówno obowiązkowych, jak i fakultatywnych ustaleń planu. Obowiązek rozpoznania warunków geotechnicznych i geologicznych terenu w drodze odpowiednich badań został określony i to fakultatywnie w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Przepis art. 34 tej ustawy w ust. 3 pkt 4 stanowi, że projekt budowlany powinien zawierać "w zależności od potrzeb", wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektu. Szczegółowe zasady ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, zgodnie z delegacją z art. 34 ust. 6 ww. ustawy zostały zaś określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r., poz. 463). Obowiązek przeprowadzenia badań geologiczno - inżynierskich oraz ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych może być nałożony na inwestora przez właściwy organ w postępowaniu administracyjnym w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę w zależności od potrzeb, tj. w każdym indywidualnym przypadku. Zasadność oceny warunków i wykonania badań geologicznych i geotechnicznych gruntu weryfikuje ostatecznie organ administracji architektoniczno - budowlanej (może żądać uzupełniania projektu w tym zakresie). Zgodnie z § 2 cyt. rozporządzenia, przez specjalistyczne roboty geotechniczne należy rozumieć zespół specjalistycznych robót budowlanych, mających na celu wzmocnienie podłoża gruntowego, wzmocnienie istniejących fundamentów, wykonawstwo skomplikowanych robót fundamentowych i ziemnych oraz zapewnienie bezpiecznej realizacji obiektu budowlanego, w szczególności wykonywanie: iniekcji klasycznej i strumieniowej, kotw gruntowych, pali, mikropali, kolumn konsolidacyjnych, gruntów zbrojonych, ścianek szczelnych, ścian szczelinowych, tuneli, studni i kesonów oraz innych specjalistycznych metod wykonawstwa robót ziemnych i fundamentowych. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, ustalenie geotechnicznych warunków posadawiania polega m.in. na zaliczeniu obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii geotechnicznej. Kategorię geotechniczną całego obiektu budowlanego lub jego poszczególnych części określa zaś projektant obiektu budowlanego na podstawie badań geotechnicznych gruntu, których zakres uzgadnia z wykonawcą specjalistycznych robót geotechnicznych (§ 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych). Geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych sporządza się z kolei - w zależności od kategorii geotechnicznej - w formie: opinii geotechnicznej, a w przypadku obiektów budowlanych drugiej i trzeciej kategorii geotechnicznej opracowuje się dodatkowo dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny. W przypadku obiektów budowlanych trzeciej kategorii geotechnicznej oraz w złożonych warunkach gruntowych drugiej kategorii wykonuje się również dokumentację geologiczno - inżynierską, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r., poz. 613 z późn. zm. - § 7 ust. 1-3 powołanego rozporządzenia w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych).

W związku z powyższym, wprowadzenie zapisu w § 6 ust. 1i 2 pkt 7 lit. c uchwały o warunkowaniu wznoszenia budynków, nie ma uzasadnienia w przepisach u.p.z.p., przez co narusza art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Należy zgodzić się z organem nadzoru, że przywołany wyżej zapis przedmiotowej uchwały narusza również § 4 pkt 1 rozporządzenia, który stanowi, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać m.in. określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania. Z treści § 6 ust. 1 i 2 pkt 7 lit c. uchwały wynika więc pośrednio, że sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu będzie zależny od uprzednio wykonanych badań. Plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, nie może uzależniać realizacji jego ustaleń od przyszłych analiz bowiem właśnie w planie miejscowym należy określić sposób zagospodarowania terenu i brak jest podstawy do przeniesienia tych uprawnień.

W konsekwencji należy stwierdzić, że Rada Miejska nakładając warunki do posadowienia obiektów przekroczyła zakres umocowania ustawowego, wynikającego z art. 15 ust. 2 i ust. 3. Ewentualne rozpoznanie terenu pod kątem przydatności do zabudowy determinuje odpowiednie określenie funkcji i zasad zagospodarowania danego terenu w planie miejscowym .

Wojewoda podkreślił, że zapis ten jest sprzeczny z istotą i charakterem m.p.z.p. Ponadto powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, w opisanym zakresie jest nieważna. Sąd podziela to stanowisko.

Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Konstytucyjnymi granicami działania związane są także wspólnoty samorządowe i ich organy. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. W przypadku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego swoboda gminy jest ograniczona przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niejako podwójnie, a mianowicie plan jest uchwalany w wyniku przeprowadzonej określonymi przepisami tej ustawy sformalizowanej procedury, a ponadto treść planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 15.04.2008 r., sygn. II OSK 17/08; dostępny na stronie internetowej nsa.gov.pl).

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, oceniał uchwałę Rady, kierując się dyspozycją przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W rozpoznawanej sprawie doszło, w ocenie Sądu, do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że naruszenia dotyczą zapisów § 6 ust. 1 pkt 7 lit c i § 6 ust. 2 pkt 7 lit c uchwały. Przepisy te na określonych terenach warunkują zabudowę od rozpoznania warunków geotechnicznych gruntów zgodnie z przepisami odrębnymi a żaden z przepisów art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. nie uprawnia rady do nałożenia w planie miejscowym przedmiotowego warunku. Obowiązek rozpoznania warunków geotechnicznych i geologicznych terenu w drodze odpowiednich badań został określony fakultatywnie w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Nie leży w kompetencjach rady decydowanie w akcie prawa objętego planem, kiedy wskazane przepisy mają zastosowanie a kiedy nie mają zastosowania. Kompetencje i zadania właściwych organów określone są w konstytucji i ustawie i nie mogą być powtarzane, bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne w państwie prawnym (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, OSS 2000 r., nr 1, poz. 17).

Ewentualne powołanie się na podstawę wynikającą z art. 73 ustawy środowiskowej byłoby możliwe, gdyż przepis ten określa, że istnieje obowiązek uwzględnienia wymagań związanych z ochroną środowiska w miejscowym planie oraz w decyzji o warunkach zabudowy ale nie można formułować obowiązków i warunków w zakresie zabudowy terenu. Stosownie do art. 73 ustawy środowiskowej

1. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z:

1) ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 i 1936 oraz z 2016 r. poz. 422) parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin;

2) utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania lub stref przemysłowych;

2a) wyznaczenia obszarów cichych w aglomeracji oraz obszarów cichych poza aglomeracją;

3) ustalenia w trybie przepisów ustawy - Prawo wodne warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych.

Skoro przepis ten zawiera katalog otwarty przykładów, uwzględnienie w planie ograniczenia zagospodarowania terenów wynikających z przepisów odrębnych byłoby dopuszczalne. Nie może jednak taki zapis wkraczać w kompetencje innych organów. Uzasadnione zatem było stwierdzenie nieważności spornej uchwały w zakresie przepisów § 6 ust. 1 i 2 pkty 7 lit.c. Sąd nie podzielił zarzutów dotyczących podstaw do stwierdzenia nieważności § 7 ust 2 uchwały- zarówno części tekstowej uchwały, jak i rysunku planu, zał. nr [...].

Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w części opisanej w sentencji a w pozostałym zakresie skargę oddalił (art.151 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 206 p.p.s.a. zasądzono od organu nadzoru na rzecz strony skarżącej koszty postępowania sądowego, miarkując ich wysokość z powodu częściowego uwzględnienia skargi.