Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 241/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust 1, ust 5, art. 39 ust. 4
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 4, art. 12
journal: Dz.U. 2007 nr 192 poz 1378
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. sprawy ze skargi Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXVII/157/2008 z dnia [...]r. w sprawie upoważnienia Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewoda działając w oparciu o treść art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność doręczonej mu w dniu [...] grudnia 2008 r. uchwały Nr XXVII/157/2008 Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie upoważnienia Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ nadzorczy wskazał, iż przedmiotowa uchwała istotnie narusza prawo tj. art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dalej zwanej u.s.g., poprzez upoważnienie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w zakresie działań podejmowanych wobec dłużników alimentacyjnych. Zdaniem organu w myśl w/w przepisu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g. Wojewoda zwrócił uwagę iż ośrodki pomocy społecznej są niewątpliwie gminnymi jednostkami organizacyjnymi, ale ich status prawny jest odmienny od innych gminnych jednostek organizacyjnych, co powoduje że nie mogą być one traktowane tak jak wszystkie pozostałe jednostki organizacyjne gminy, o których mowa w art. 9 ust. 1 i art. 39 ust. 4 u.s.g. Powołując się na treść art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zgodnie z którym zadania pomocy społecznej w gminie wykonują jednostki organizacyjne – ośrodki pomocy społecznej, organ wywiódł, iż w odniesieniu do tych jednostek organizacyjnych rada gminy nie może w dowolny sposób ustalać przedmiotowego zakresu ich działania a organy gminy nie mogą upoważniać organów tych jednostek do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Wojewoda podkreślił, iż poszerzenie ustawowo uregulowanego zakresu zadań ośrodków pomocy społecznej winno znaleźć wprost wyraz w ustawie regulującej wykonywanie określonego rodzaju zadań. Jako przykład organ podał obowiązujące przepisy art. 12 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów pomocy społecznej i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Powołując się dodatkowo na racjonalność ustawodawcy Wojewoda uznał, iż Rada Gminy nie miała podstaw prawnych do upoważnienia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych, gdyż ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie zawiera przepisu nadającego takie uprawnienie radzie gminy, a ogólna reguła określona w art. 39 ust. 4 u.s.g. nie znajduje w tym zakresie zastosowania.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła Rada Gminy reprezentowana przed radcę prawnego M.J.Ł., wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podał, iż art. 39 ust. 4 u.s.g. nie różnicuje jednostek organizacyjnych gminy, którym można powierzyć zadania z zakresu administracji rządowej, w zależności od celu w jakim jednostki te zostały powołane. Stąd wyłączenie jednej z jednostek zdaniem strony skarżącej wymagałoby wyraźnego przepisu, którego nie ma. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, iż cele i przesłanki stosowania ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji mieszczą się w definicji pomocy społecznej z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej powierzenie ośrodkowi pomocy społecznej całości zadań wynikających z ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji ma swoje aksjologiczne uzasadnienie, gdyż jest zbieżne z celami dla jakich ośrodki zostały powołane. Ponadto za celowe i funkcjonalne uznała skarżąca, aby jedynie jedna wykwalifikowana i wyspecjalizowana jednostka zajmowała się wszystkimi sprawami dotyczącymi świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Uzasadniając wywody zawarte w skardze skarżąca powołała się ponadto na stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej wyrażone w komunikacie dostępnym na stronie internetowej ministerstwa, a zgodnie z którym ,,podejmowanie działań wobec dłużników alimentacyjnych (a także przyznawanie i wypłata świadczeń z funduszu alimentacyjnego) zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jest zadaniem zleconym gminie z zakresu administracji rządowej i w związku z czym przekazanie tego zadania do ośrodka pomocy społecznej jak najbardziej może być przedmiotem uchwały rady gminy.’’

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym i negatywnie odnosząc się do twierdzeń skarżącej.

Na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. reprezentujący skarżącą pełnomocnik podał, iż status ośrodka pomocy społecznej jest taki sam jak innych jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego, a wykaz obowiązków nałożonych na ośrodek pomocy społecznej ustawą o pomocy społecznej nie jest zamknięty i umożliwia nakładanie na niego także innych zadań. Ponadto pełnomocnik wniósł o zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz zwrot od Skarbu Państwa wpisu sądowego nienależnie uiszczonego bez wezwania Sądu.

Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2009 r. tutejszy Sąd orzekł o zwrocie z urzędu od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżącej na jej koszt łącznej kwoty 400 zł tytułem nienależnie uiszczonych opłat sądowych tj. wpisu sądowego od skargi oraz opłaty kancelaryjnej za wniosek o uzasadnienie wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do kontroli m.in. aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przechodząc do oceny zasadności stwierdzenia nieważności przez Wojewodę w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego uchwały Rady Gminy nr XXVII/157/2008 z dnia [...] grudnia 2008r. w pierwszej kolejności Sąd chciałby wskazać na kilka zasad ogólnych dotyczących skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej w państwie. Przedmiotem jego działań są sprawy stanowiące część zadań należących do zakresu tej władzy (art. 163 Konstytucji RP). Wprawdzie Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, która to samodzielność podlega z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej, to jednak w art. 171 poddaje ową działalność nadzorowi wskazanych w nim organów z punktu widzenia legalności, co potwierdza także ustawa o samorządzie gminnym w art. 85.

Z powyższego wynika, że działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego nie jest niczym skrępowana. Opiera się bowiem na ustawach i odbywa się w granicach przez nie ustanowionych, a kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Dodać należy, że Konstytucja nie ustala żadnych ograniczeń zakresu tego nadzoru. Do sprawowania nadzoru w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, jest powołany Prezes Rady Ministrów (por. też art. 148 pkt 6 Konstytucji RP) i wojewodowie. W pewnym zakresie, w odniesieniu do spraw finansowych, nadzór pełnią także regionalne izby obrachunkowe. Tryb i formy nadzoru zostały określone w ustawach, przede wszystkim w ustawie o samorządzie gminnym, jeśli idzie o nadzór nad działalnością organów gminy.

Przepis art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.) nazywanej dalej u.s.g. określa procedurę umożliwiającą wykonywanie nadzoru. Zgodnie z jego treścią: "Wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt ( burmistrz ) przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia." (ust. 1). Według zaś art. 91 ust. 1 owej ustawy: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Ten przepis z kolei określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutek prawny stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia.

Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, które w sposób istotny naruszają prawo. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia ma charakter czysto deklaratoryjny i wywiera skutki ex tunc.

Reasumując, stwierdzić należy, iż kryterium oceny legalności uchwały rady gminy w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi jej zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100).

Jednocześnie przypomnieć należy, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa - art. 91 ust. 4 u.s.g.

Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79).

Przechodząc do rozważań w zakresie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego niezbędne jest na wstępie podkreślenie, iż tego rodzaju akt wydany przez wojewodę winien w pełni przedstawiać wszystkie przesłanki, które doprowadziły do jego powzięcia. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2003 r., II SA/Wr 1500/03 niepubl.) organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego.

Organ nadzoru musi zawsze w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 3142/01, OSS 2003/3175, wyrok NSA z dnia 21 maja 2001 r., sygn. akt SA/Kr 541/01, OSS 2002/1/118, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r. -sygn. akt III SA 397/00, ONSA 2001/3/117 i wiele innych).

Zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, który waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny.

W ocenie Sądu, Wojewoda, wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze orzekające o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Gminy nr XXVII/157/2008 z dnia [...] grudnia 2008r. spełnił ww. obowiązki.

Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy, na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. upoważniła Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej do wykonywania zadań ustawowych Gminy określonych w ustawie z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z wyłączeniem art. 4 ust. 3 i art. 12 ww ustawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 39 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Przepis ten stanowi, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne (...).

Problem prawny jaki występuje w przedmiotowej sprawie sprowadza się w pierwszej kolejności do wyjaśnienia charakteru prawnego uchwały rady gminy upoważniającej - w myśl art. 39 ust. 4 u.s.g. inny podmiot do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. stanowi akt prawa miejscowego. Przekazując bowiem kompetencje do władczego działania organowi upoważnionemu uchwała taka wywołuje także skutki na zewnątrz administracji, wiążąc nieokreślony krąg osób, potencjalnych stron postępowania administracyjnego w określonej kategorii spraw, wskazując inny niż określony w ustawie organ właściwy do wydawania decyzji administracyjnych w takich sprawach.

Przepis art. 39 ust. 4 u.s.g. upoważnia radę gminy do zlecenia funkcji administracji publicznej organom jednostek określonych w art. 9 ust. 1 i 5 u.s.g. Zlecenie to następuje w formie uchwały rady gminy, która stanowi źródło przekazania kompetencji do władczego działania. Na podstawie takiej uchwały kompetencja do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej przenosi się na inny organ, a kompetencję tę traci organ dotychczasowy. Organy jednostek i podmiotów upoważnionych przez uchwałę rady gminy wydają decyzje we własnym imieniu i decyzje takie są rozstrzygnięciem organu, który przejął kompetencje (por. postanowienia SN z dnia 27.06.2001r. sygn. II CKN 880/00, z dnia 05.06.2003r. sygn. II CKN 193/01,z dnia 18.06.2003r. sygn. II CKN 215/01, z dnia 23.07.2003r. sygn. II CKN 219/01, z dnia 27.09.2003r. sygn. II CKN 371/01, w tym w szczególności z dnia 05.06.2003r. sygn. II CKN 194/01 i z dnia 23 czerwca 2005r. sygn. II CK 367/05).

Uchwała rady przenosząca władcze kompetencje organu ustawowego wyłącza organ, któremu pierwotnie przysługiwała ta kompetencja wprost z ustawy, od prowadzenia postępowań w tych sprawach. Organem właściwym w rozumieniu art. 20 K.p.a. staje się organ wskazany w uchwale rady gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., I OSK 701/08, niepublikowany).

Rada gminy władna jest więc podjąć uchwałę upoważniającą organy podmiotów wymienionych w tym przepisie do załatwiania określonych indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Chodzi tu o sprawy ściśle oznaczone, określone w sposób jednoznaczny treścią uchwały rady i dostosowane do zadań danej jednostki lub podmiotu, a wynikające z postanowień ustawy o samorządzie gminnym, ustaw szczególnych oraz obowiązujących statutów (regulaminów organizacyjnych) regulujących byt prawny danej jednostki lub podmiotu.

Przypomnieć też należy, że organ administracji publicznej może ujmować swoje czynności w różnych formach działania, które nie są dla siebie konkurencyjne ani zamienne. W doktrynie wyróżnia się w tym zakresie m.in.: stanowienie aktów normatywnych, wydawanie aktów administracyjnych, czynności cywilnoprawne, czy też czynności materialno - techniczne. Przy czym aktem administracyjnym jest każde władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracyjnego, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie, a jego kwalifikowaną formą jest decyzja administracyjna. Podejmując indywidualny akt administracyjny organ administracji załatwia sprawę administracyjną, gdyż dokonuje konkretyzacji przepisu prawa w określonym stanie faktycznym wobec określonego podmiotu (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, str. 462 i nast. oraz powołana tam literatura). Użyte w art. 39 ust. 4 u.s.g. sformułowanie "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej" należy więc rozumieć jako rozstrzyganie spraw administracyjnych w formie władczej (co do zasady) decyzją administracyjną.

Konkludując, rada gminy, uchwałą podjętą na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. może zatem przekazać kompetencje innemu podmiotowi - organowi administracji w znaczeniu funkcjonalnym, ale tylko do władczego działania - do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Powoduje to, że organ dotychczasowy określony wprost w ustawie traci te kompetencje.

Przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.) - zwanej dalej ustawą nakładają określone obowiązki na organy administracji publicznej oraz przyznają tym organom stosowne uprawnienia.

Już na wstępie z całą mocą stwierdzić należy, że prawodawca nie przyznał organowi uchwałodawczemu gminy kompetencji do upoważnienia kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, by ten realizował zadania ustawowe, a w szczególności, by wykonywał pewne czynności lub wydawał decyzje administracyjne. Zauważyć też trzeba, że przepisy ustawy nie przyznały kompetencji do realizowania jej zadań organowi uchwałodawczemu gminy, a organowi wykonawczemu, w tym także do udzielenia upoważnienia i to w sposób odmienny niż kwestie udzielania upoważnień normują przepisy u.s.g.

Ustawodawca w sposób jednoznaczny zdefiniował pojęcie organu właściwego dłużnika (art. 2 pkt 9 ustawy) i organu właściwego wierzyciela (art. 2 pkt 10 ustawy) uprawnionego do wykonywania określonych czynności i podejmowania decyzji. Jest nim wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego/ osoby uprawnionej.

Ustawa również jednoznacznie reguluje kwestię udzielania upoważnień do wykonywania zadań objętych jej zakresem przedmiotowym oraz zakresu tych uprawnień. Stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy - postępowania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego prowadzi organ właściwy wierzyciela. W myśl zaś art. 12 ust. 2 ustawy - organ właściwy wierzyciela może upoważnić swego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1, a także do wydawania w tych sprawach decyzji.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy - do zadań organu właściwego dłużnika należy przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego oraz odebranie od dłużnika oświadczenia majątkowego. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 ustawy - do wykonania powyższych czynności są uprawnieni upoważnieni pracownicy organu właściwego dłużnika. Ponadto, organ właściwy dłużnika może upoważnić do wykonania tych czynności kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy.

Oprócz czynności wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy, do zadań organu właściwego dłużnika należy wykonywanie czynności wymienionych w art. 3 ust. 7 i 8, art. 5 ust. 1, 2, 3 i 6, art. 6, art. 7 ust. 1, art. 22 ust. 1 , art. 31 ust. 4 ustawy oraz do wydawania decyzji o umarzaniu należności (art. 30 ust. 1), o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy. I tak do przewidzianych w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zadań organu właściwego dłużnika należy:

1/ przekazywanie komornikowi sądowemu określonych informacji oraz realizacja innych zadań ustawowych (art. 5 ust. 1 - 3 );

2/ otrzymywanie określonych informacji od starosty (art. 5 ust. 1);

3/ składanie wniosku o zwrot zatrzymanego prawa jazdy (art. 5 ust. 6);

4/ informowanie organu właściwego wierzyciela oraz komornika sądowego o podjętych działaniach wobec dłużnika alimentacyjnego oraz o ich efektach (art. 6);

5/ wytaczanie powództw na rzecz obywateli w sprawach o roszczenia alimentacyjne (art. 7 ust. 1);

6/ przedstawianie, za pośrednictwem wojewody, ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego sprawozdań z realizacji zadań przewidzianych w ustawie (art. 31 ust. 4);

7/ umarzanie w drodze decyzji administracyjnej należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy (art. 30 ust. 1 i 3).

Stwierdzić należy, iż sprawy wymienione wyżej w pkt 1-6 nie są sprawami indywidualnymi, rozstrzyganymi w drodze decyzji administracyjnej, a są to czynności w znakomitej większości o charakterze materialno-technicznym (wyjątek stanowi wydawanie decyzji, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy). A zatem nie jest dopuszczalne podjęcie na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. uchwały upoważniającej kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia tych spraw. "Załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej", o którym mowa w art. 39 ust. 4 u.s.g. jest tożsame z wydawaniem decyzji administracyjnych, przepis ten należy interpretować w kontekście pozostałych postanowień art. 39 u.s.g., bowiem ust. 1 i 2 oraz ust. 5 dotyczą wydawania decyzji.

Dodać należy, ze rada gminy nie może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej także do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 30 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, gdyż odnośnie wydawania tych decyzji brak jest podobnego zapisu, jak w art. 4 ust. 3 ustawy.

W ocenie składu orzekającego, przez analogię do art. 12 ust. 2 ustawy należy przyjąć, że również w przypadkach, które nie obejmuje art. 4 ust. 3, jedynie organ wykonawczy określony w art. 2 pkt 9 uprawniony jest do upoważnienia swoich pracowników, kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także innej osoby na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, do wykonywania określonych czynności oraz do wydawania decyzji.

Przepisy ustawy przyznały organowi wykonawczemu gminy uprawnienie do powierzania zadań organu właściwego wierzyciela oraz organu właściwego dłużnika, ściśle określonemu kręgowi osób, stwarzając tym samym możliwość upoważnienia szerszego kręgu podmiotów, a nie tylko określonych organów jak chce tego art. 39 ust. 4 u.s.g. Poza tym udzielenie upoważnienia przez organ wykonawczy gminy wywoła taki skutek, że osoba upoważniona będzie mogła wykonywać określone czynności oraz wydawać decyzje w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta), zaś ten ostatni pozostaje w dalszym ciągu organem właściwym. Tymczasem w myśl art. 39 ust. 4 u.s.g. – upoważnienie rady gminy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, stanowiące źródło przekazania kompetencji do władczego działania powoduje, że upoważniony organ wydaje decyzje w swoim imieniu.

Skoro ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów precyzuje zarówno organ właściwy, jak i zakres spraw, które mogą być przekazane kierownikowi ośrodka pomocy społecznej, to rada gminy nie może, po pierwsze zastępować tego organu, a po drugie tego zakresu spraw rozszerzać. Wynika to nade wszystko z naczelnej zasady prawa administracyjnego, zakazującej domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Tym samym organ właściwy do załatwienia sprawy nie może wyzbyć się swoich uprawnień na rzecz innego organu, inny zaś organ nie może mu odebrać kompetencji wynikających z ustawy, chyba że przepis szczególny tak stanowi. Naruszenie tych zasad prowadzi w konsekwencji do naruszenia art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten wymaga od organów działania według prawa przedmiotowego obiektywnego, zaś przepisy o właściwości mają charakter iuris cogentis.

Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust.1 i art. 92 ust. 1 konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...). "

Zdaniem Sądu, ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zawiera regulację szczególną (art. 4 ust. 3 i art. 12 ust. 2), która deroguje przepisy ogólne zawarte w ustawie o samorządzie gminnym ( art. 39 ust. 4 ). Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że przedmiotową uchwałą w sposób nieuprawniony, sprzeczny m.in. z art. 4 ust. 3 i art. 12 ust. 2 ustawy przeniesiono kompetencje przynależne organowi wykonawczemu gminy działającemu jako organ właściwy dłużnika, jak też jako organ właściwy wierzyciela, na inny organ. Przepisy ustawy, będące lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 4 u.s.g., wyłączały jego stosowanie.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), skargę należało oddalić.