Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 435/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 49 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7-9, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska - spr. Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Opole - Miejskiego Zarządu Lokali Komunalnych w Opolu na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 31 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącej Gminy Opole - Miejskiego Zarządu Lokali Komunalnych w Opolu, kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Gmina Opole - Miejski Zarząd Lokali Komunalnych w Opolu, zwana dalej także skarżącą, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwany dalej w skrócie WINB) z dnia 31 lipca 2015 r., nr [...], którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwany dalej w skrócie PINB) z dnia 17 czerwca 2014 r., nr [...], w całości i ustalono skarżącej wysokość opłaty legalizacyjnej w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z adaptacją poddasza na lokale mieszkalne oraz dobudową klatki schodowej, usytuowanego na działce nr a k.m. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...], na kwotę 150.000 zł.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym:

Postanowieniem z dnia 12 marca 2014 r., nr [...], PINB - działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z poźn. zm.), zwanej dalej p.b., nałożył na Gminę Opole obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 maja 2014 r.: 1) zaświadczenia Prezydenta Miasta Opola o zgodności nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...] związanej z adaptacją poddasza na lokale mieszkalne oraz dobudowy klatki schodowej do tego budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wskazanej nadbudowy i rozbudowy wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnym oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b. (aktualnym na dzień opracowania projektu); 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalił, iż rozpoczęcie robót budowlanych związanych z przebudową budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z adaptacją poddasza na lokale mieszkalne oraz dobudową klatki schodowej, nastąpiło w dniu 2 stycznia 2008 r. i od samego początku inwestorem była Gmina Opole. Przeniesienie na Gminę pozwolenia na budowę z A Sp. z o.o. w [...] nastąpiło jednak dopiero decyzją z dnia 20 maja 2008 r., podczas gdy w okresie od 2 stycznia 2008 r. do 20 maja 2008 r. wykonano zasadnicze roboty konstrukcyjne polegające na dobudowaniu klatki schodowej i nadbudowaniu budynku w ramach adaptacji poddasza. W konsekwencji, wykonane wówczas roboty budowlane zostały zrealizowane w warunkach tak zwanej samowoli budowlanej. Organ uznał, że dobudowa klatki schodowej oraz nadbudowa budynku stanowiły budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. Wyjaśnił, że adaptacji poddasza nie można traktować, jako przebudowy, o której mowa w art. 3 pkt 7a p.b., gdyż w wyniku wykonanych robót adaptacyjnych nastąpiło zwiększenie wysokości i kubatury budynku. Stosownie do przedstawionej oceny, organ wskazał, że postępowanie w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części prowadzone jest w trybie przepisów art. 48 p.b. Uznał przy tym, na podstawie art. 48 ust. 2 p.b., że w sprawie spełnione są przesłanki wdrożenia trybu legalizacyjnego, gdyż budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też, na skarżącą nałożone zostały obowiązki na podstawie art. 48 ust. 3 p.b.

W dalszym postępowaniu, postanowieniem z dnia 17 czerwca 2014 r., nr [...], PINB ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 100.000 zł, wskazując, że stosownie do art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, opłatę tę należy wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia w kasie bądź na podany rachunek urzędu. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ wskazał, że Gmina spełniła - określone w postanowieniu z dnia 12 marca 2014 r. - obowiązki, przedkładając w dniu 30 maja 2014 r. wymaganą dokumentację. Z kolei, analiza przedłożonej dokumentacji nie wykazała naruszeń w zakresie określonym w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, co w pełni zasadnym czyni kontynuowanie w sprawie trybu legalizacyjnego. Odnośnie kwoty ustalonej opłaty legalizacyjnej, organ wyjaśnił, że sposób jej ustalenia wynika ze ściśle określonego wzoru. Stawka opłaty, zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, wynosi pięćdziesięciokrotność opłaty podstawowej ustalonej w art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego na kwotę 500 zł, a pozostałe składniki są zróżnicowane i każdorazowo ustalane dla danego obiektu. Wartości poszczególnych współczynników podane natomiast zostały w załączniku do ustawy Prawo budowlane i usystematyzowane w odniesieniu do kategorii obiektu budowlanego. Organ uznał, że obiekt objęty postępowaniem zaliczany jest do kategorii XIII, przy której wartość współczynnika kategorii obiektu wynosi 4, a współczynnika wielkości obiektu 1, gdyż kubatura w stanie istniejącym przed dokonaniem zmiany wynosiła 2016 m³, a po ich wprowadzeniu 2560 m³. Uwzględniając podane wartości, organ przedstawił wyliczenie ustalonej opłaty i pouczył o tym, że nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej w terminie skutkować będzie wydaniem nakazu rozbiórki.

Na skutek rozpoznania zażalenia B Sp. z o.o., reprezentowanej przez pełnomocnika, WINB postanowieniem z dnia 6 października 2014 r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy stwierdził, że jakkolwiek w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające przeprowadzenie postępowania w trybie art. 48-49 Prawa budowlanego i spełnione zostały przesłanki określone w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, to jednak zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. W pierwszej kolejności za błędne uznał przyjęcie dla obiektu objętego postępowaniem - prawidłowo zaliczonego do kategorii XIII - współczynnika wielkości obiektu 1. Zaakcentował, że skoro kubatura budynku mieszkalnego wielorodzinnego przekroczyła graniczną wartość 2500 m³, należało przyjąć do obliczeń współczynnik wynoszący 1,5 i ustalić wg. wzoru opłatę legalizacyjną w kwocie 150.000 zł. Zdaniem organu odwoławczego, przy ustalaniu współczynnika "w" nie ma znaczenia wartość "dodanej" kubatury po rozbudowie, lecz jego wartość oblicza się przy uwzględnieniu kubatury całego obiektu budowlanego. Postępowanie w sprawie opłaty legalizacyjnej, jak zaznaczył, nie ogranicza się przy tym do ustalenia matematycznej poprawności obliczenia opłaty. Tylko pozytywna ocena złożonej dokumentacji, prowadząca do uznania, że zaszły warunki do legalizacji samowoli budowlanej, stanowi bowiem podstawę do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się do tego, że przedstawiony projekt budowlany pochodzi częściowo z akt sprawy pozwolenia na budowę z 2006 r., organ odwoławczy dostrzegł, że przepisy art. 48-49 Prawa budowlanego nie nakładają na stronę obowiązku przedłożenia całkowicie nowego projektu budowlanego, sporządzonego w efekcie odpowiedniego postanowienia organu nadzoru budowlanego. Jednak, jako zasadny uznał zarzut, że strona tytułowa przedłożonego w sprawie projektu jest niezgodna z jego treścią, gdyż wbrew treści strony tytułowej projektu, przedmiotowa inwestycja nie stanowiła remontu w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Wskazał też, że projekt nie zawiera charakterystyki energetycznej budynku wymaganej zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 462). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku aktualnej mapy, na której sporządzono projekt zagospodarowania działki, wyjaśnił natomiast, że przepisy prawa nie wprowadzają okresu ważności mapy do celów projektowych i nie powierzają żadnemu podmiotowi kompetencji do ustalania okresu ważności takiej mapy. Mapa taka traci jednak aktualność z chwilą zmian informacji w niej zawartych, a przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego ustanawia wymóg sporządzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu na aktualnej mapie. Dlatego, jeżeli organ zatwierdzający projekt budowlany poweźmie jakiekolwiek wątpliwości co do aktualności zawartych na mapie informacji, a w naturalny sposób wątpliwości te pojawiają się np. około roku od chwili sporządzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, to jest uprawniony do wezwania inwestora do aktualizacji przedłożonego projektu budowlanego. W kwestii ocieplenia budynku organ odwoławczy podniósł, że do projektu inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące jedynie działki nr a, z pominięciem działek nr b i nr c.

W wyniku rozpoznania skargi Gminy Opole na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Op 599/14, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie WINB i określił, że zaskarżone postanowienie na podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, iż zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w zakresie prowadzonego postępowania nie ustalił w sposób prawidłowy okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, w konsekwencji czego sprawa nie została prawidłowo rozpoznana w granicach wyznaczonych przez organ pierwszej instancji i wykraczała poza granice postępowania legalizacyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie, w trybie art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Ponadto dokonana przez WINB ocena - zamiast dotyczyć ponownego rozpoznania sprawy - sprowadzała się w istocie do nieuprawnionej kontroli postanowienia organu pierwszej instancji i to w zakresie wykraczającym poza granice sprawy podlegającej rozpoznaniu. W konsekwencji tego, zdaniem Sądu, naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 K.p.a. oraz naruszono przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 2 K.p.a. Wskazując na obowiązki organu odwoławczego wynikające z powyższych przepisów, Sąd stwierdził, że w toku postępowania nie zostało ustalone - w szczególności takie ustalenia nie wynikają z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i nie znajdują potwierdzenia w ustalonym stanie faktycznym - aby istniały podstawy do rozszerzenia granic postępowania przez objęcie jego zakresem również innych robót niż te, które stanowiły przedmiot postępowania przed organem pierwszej instancji, co ewentualnie mogłoby stanowić podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto, organ odwoławczy nie wykazał zaistnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu. Podstawy takiej nie mogło natomiast stanowić stwierdzone w zaskarżonym postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie, WINB dokonał oceny stanu faktycznego jedynie w granicach zarzutów zażalenia i nie wyjaśnił, z jakiego powodu nie było możliwe dokonanie przez organ odwoławczy oceny w zakresie art. 48 ust. 5 i art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Sąd zwrócił uwagę, że prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie legalizacyjne, w trybie art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego, dotyczyło robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie. Taki też jego zakres przedmiotowy wynikał z postanowienia wydanego w toku postępowania na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, którym nałożono na skarżącą obowiązki jedynie w zakresie tych robót budowlanych i jednocześnie wyznaczono granice dalszego postępowania prowadzonego na podstawie art. 49 Prawa budowlanego. Prawidłowo przy tym, w ocenie Sądu, nie objęto nim robót budowlanych polegających na przebudowie i ociepleniu spornego budynku styropianem, gdyż podlegają one legalizacji w odrębnym trybie. Tymczasem, w odniesieniu do tych właśnie robót budowlanych, jako istotny brak postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy wskazał na nieprzedłożenie przez skarżącą oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami sąsiednimi. Zdaniem Sądu, ocena organu w tym zakresie wykraczała zatem poza sprawę, w której wydano postanowienie w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Dotyczyła ona bowiem obowiązku, który nie został nałożony na inwestora i odnosił się do robót budowlanych niebędących budową legalizowaną w trybie art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Sąd uznał, że przekraczając granice przedmiotowe sprawy organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania. Sąd stwierdził również, że organ odwoławczy nie ustalił, czy w sprawie został zrealizowany wymóg, o którym mowa w art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego i nie poddał analizie przedłożonych dokumentów stosowanie do art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie stwierdził przy tym jednoznacznie, aby w dokumentacji istniały istotne braki uniemożliwiające dokonanie oceny we wskazanym zakresie, a w konsekwencji także stanowiące przeszkodę w podjęciu postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Zdaniem Sądu, ocena WINB, poza stwierdzeniem braku oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami sąsiednimi na cele budowlane, sprowadzała się jedynie do stwierdzenia, że strona tytułowa przedłożonego projektu jest niezgodna z jego treścią oraz, że do projektu tego nie załączono wymaganej charakterystyki energetycznej budynku. Ocena taka nie mieści się jednak w zakresie określonym art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ nie wskazał też, czy w jego ocenie, przedłożona dokumentacja jest wystarczająca do dokonania oceny na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego i do wydania postanowienia w sprawie opłaty legalizacyjnej. Ponadto z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, w jakim zakresie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia. Reasumując, Sąd stwierdził, że skoro WINB nie zbadał sprawy w jej całokształcie, dokonał nieprawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych w odniesieniu do przedmiotu postępowania i przekroczył granice badanej sprawy, a także nie wykazał, aby niemożliwe było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu drugoinstancyjnym na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, to zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na zaistniałą wadliwość postępowania przed organem odwoławczym, Sąd uznał za przedwczesne wyrażenie w zaskarżonym postanowieniu stanowiska co do sposobu ustalenia opłaty legalizacyjnej. Tym niemniej, odnosząc się zarzutów skargi, Sąd podzielił podgląd organu odwoławczego co do tego, iż przy ustalaniu współczynnika wielkości obiektu nie ma znaczenia powierzchnia i kubatura samowolnie wybudowanej części, lecz jego wartość ustala się uwzględniając kubaturę całego budynku mieszkalnego, z którym związane są wykonane roboty budowlane. Skład orzekający wyraził również pogląd, że wysokość opłaty legalizacyjnej w żadnej mierze nie została uzależniona od tego, w jakim zakresie zostały wykonane roboty budowlane, na jakim etapie budowy obiektu budowlanego została stwierdzona samowola budowlana, czy też w jakim stosunku jest samowolnie wykonana budowa do istniejącego obiektu budowlanego. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd wskazał na konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie i dokonania oceny w granicach sprawy, dotyczącej robót budowlanych objętych postępowaniem legalizacyjnym w trybie art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że ponowna ocena powinna dotyczyć w pierwszej kolejności wykonania przez skarżącą obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, a następnie - przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej - organ powinien dokonać ustaleń i oceny w zakresie, o którym mowa w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego.

W wyniku ponownego rozpoznania zażalenia B Sp. z o.o., WINB postanowieniem z dnia 31 lipca 2015 r. uchylił postanowienie PINB z dnia 17 czerwca 2014 r. w całości i na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego ustalił skarżącej wysokość opłaty legalizacyjnej w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z adaptacją poddasza na lokale mieszkalne oraz dobudową klatki schodowej, usytuowanego na działce nr a k.m. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...], na kwotę 150.000 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie powołał się na wynikające z art. 153 P.p.s.a. związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Sądu z dnia 10 lutego 2015 r., przytaczając motywy uzasadnienia orzeczenia. Stwierdził, że Gmina Opole w wymaganym terminie, tj. w dniu 30 maja 2014 r., wykonała obowiązek nałożony na skarżącą postanowieniem PINB z dnia 12 marca 2014 r. Analizując kompletność przedstawionej dokumentacji, organ uznał, że zawiera ona zaświadczenie Prezydenta Miasta Opola z dnia 17 kwietnia 2014 r. o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenie Prezydenta Miasta Opola z dnia 30 maja 2014 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Strona przedstawiła również wymaganą ilość projektów budowlanych, opracowanych przez osoby dysponujące wymaganymi uprawnieniami budowlanymi. Natomiast, pomimo użycia w metryce projektu błędnej terminologii co do nazwy inwestycji (określenie jej jako remont), zakres robót przewidzianych w projekcie jest zgodny ze stanem faktycznym. W ocenie organu odwoławczego, przepisy art. 48-49 Prawa budowlanego nie nakładają na stronę obowiązku przedłożenia całkowicie nowego projektu budowlanego, sporządzonego w efekcie odpowiedniego postanowienia organu nadzoru budowlanego. Dopuszczalne jest przedłożenie wcześniej sporządzonego projektu budowlanego, pod warunkiem jego kompletności i zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami. W powyższej kwestii organ odwołał się również do stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt. II OSK 996/07, zgodnie z którym żaden przepis Prawa budowlanego nie zabrania przedstawienia dokumentacji wymienionej w art. 49 ust. 1 jeżeli taka istnieje, ale została sporządzona dla innego podmiotu. Samowola budowlana może być zalegalizowana dlatego, że strona wykaże, iż przez swe postępowanie spełni nałożone na nią obowiązki. Nie ma przy tym znaczenia jakimi dokumentami strona dysponuje, byle tylko dokumenty te wskazywały na to, że dotyczą tego zadania, które zostało wskazane przez organ administracji w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Skoro więc strona będzie realizowała nadający się do zaakceptowania projekt budowlany dotyczący tej samej inwestycji i tego samego zadania, którego samowola budowlana dotyczy, to nie ma podstaw by taki dokument podważać z tej przyczyny, że sporządzony został na żądanie innej osoby. Odnosząc się do wyroku tut. Sądu, organ przyjął, że kwestia charakterystyki energetycznej budynku wykracza poza regulację art. 49b Prawa budowlanego. Kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki sąsiedniej oraz wykonania ocieplenia ścian wykracza poza przedmiot niniejszego postępowania. Organ wskazał również, że przepisy prawa nie wprowadzają okresu ważności mapy do celów projektowych ani nie powierzają żadnemu podmiotowi kompetencji do ustalania okresu ważności takiej mapy. Mapa taka traci aktualność z chwilą zmian informacji w niej zawartych. Zdaniem organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na zaistnienie okoliczności, które uzasadniałyby uzupełnienie przedstawionej dokumentacji o mapę - projekt zagospodarowania działki, uzyskaną po wydaniu postanowienia z dnia 12 marca 2014 r. Tym samym organ pierwszej instancji zasadnie uznał przedłożoną dokumentację za kompletną, mogącą stanowić podstawę do ustalenia opłaty legalizacyjnej. W ocenie organu odwoławczego, opłata legalizacyjna została jednak ustalona w błędnej wysokości. W tym zakresie WINB dowodził, że kubatura obiektu - budynku mieszkalnego wielorodzinnego przekracza graniczną wartość 2500 m³, dlatego też właściwe jest przyjęcie do obliczeń współczynnika wynoszącego 1,5, a nie jak przyjął organ pierwszej instancji - 1,0, co po podstawieniu do ustawowego wzoru doprowadzi do ustalenia opłaty legalizacyjnej na kwotę 150.000 zł. W opinii organu, przy ustalaniu współczynnika "w" nie ma znaczenia wartość "dodanej" kubatury po rozbudowie, lecz jego wartość oblicza się uwzględniając kubaturę całego obiektu budowlanego. Stosownie do powyższego WINB uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Stanowisko to - zdaniem organu - zostało zaakceptowane przez tut. Sąd w wyroku z dnia 10 lutego 2015 r. Nadto organ wyjaśnił, że dla realizacji obowiązku nałożonego przedmiotowym postanowieniem wystarczające jest wniesienie przez Gminę Opole kwoty 50.000 zł, gdyż kwota już wpłacona zostanie zaliczona na poczet opłaty legalizacyjnej ustalonej w nowej wysokości.

Skargę na powyższe postanowienie wywiodła Gmina Opole - Miejski Zarząd Lokali Komunalnych w Opolu, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżąca złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania w całości kwestionowanego aktu. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym:

- art. 8 i art. 107 § 3 przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia;

- art. 8 przez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i wydawanie odmiennych postanowień przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych;

- art. 107 § 2 i 3 w zw. z art. 11 przez dowolność w wydaniu postanowienia z uwagi na niedostateczne i niepełne jego uzasadnienie, z którego nie wynika, dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne postanowienia w analogicznych sytuacjach; brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego w zakresie błędnego wyliczenia przez organ pierwszej instancji opłaty legalizacyjnej, podczas gdy organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Ponadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 59f ust. 3 w zw. z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie przyjęcie do obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej współczynnika wielkości obiektu "w" wynoszącego 1,5.

W motywach skargi Gmina Opole wskazała na niekonsekwencję organu w zakresie obowiązku inwestora przedłożenia charakterystyki energetycznej budynku oraz nie zgodziła się z argumentacją dotyczącą sposobu wyliczenia opłaty legalizacyjnej. Ponadto zdaniem skarżącej, stanowisko wyrażone przez tut. Sąd w wyroku z dnia 10 lutego 2015 r. w kwestii wyliczenia spornej opłaty nie było dla WINB wiążące, ponieważ wynikające z art. 170 P.p.s.a. związanie ograniczone jest co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. Dalej, skarżąca przedstawiła argumentację uzasadniającą wniosek o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko oraz argumentację przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wyjaśnił, że organ dokonał sprawdzenia kompletności projektu, który nie wymagał dodatkowych uzgodnień i opinii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z wszystkimi jej zarzutami należało się zgodzić.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadal zwanej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując tak rozumianej kontroli, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego.

Przed przystąpieniem do rozważań, które doprowadziły Sąd do powyższego wniosku, w pierwszej kolejności odnotować trzeba, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie trzykrotnie była już przedmiotem kontroli i oceny sądowej. Ostatnio w sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Op 599/14. Przy kontroli legalności zaskarżonego postanowienia należało zatem mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 P.p.s.a., z którego to przepisu wynika związanie organu i sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Powyższa zasada "związania" oznacza, że orzeczenie sądu oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji, ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku, i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale wyłącznie zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić także należy, że po uprawomocnieniu się orzeczenia, zawarte w nim stanowisko będzie wiążące nie tylko dla organów wymienionych w art. 153 P.p.s.a., bowiem po myśli art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże zarówno strony i sąd, który je wydał, oraz inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych również inne osoby. Jeżeli więc strona doprowadzi do uprawomocnienia się danego wyroku, wówczas kwestie prawne przesądzone w tym wyroku i zawarte w nim wskazania są wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie, tegoż sądu, jak i innych organów (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1241/10). Jeśli natomiast organ administracyjny pomija przy ponownym wydawaniu decyzji ocenę prawną wyrażoną przez sąd w wyroku, narusza tym samym zasadę związania tą oceną, a to z kolei oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (tak: NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1850/07).

Rozstrzygając niniejszą skargę, Sąd był zatem związany zarówno ustaleniami, jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w uprzednio wydanych wyrokach, w tym przede wszystkim w wyroku z dnia 10 lutego 2015 r. W związku z tym celowe jest przypomnienie, że w ww. wyroku Sąd uznał, iż przedmiot niniejszego postępowania, tj. ustalenie opłaty legalizacyjnej, dotyczy samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku (adaptacja poddasza) położonego w [...] przy ul. [...] i dobudowaniu do tej nieruchomości nowej klatki schodowej, zaś legalizacja wskazanych robót powinna być prowadzona w trybie art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Uchylając wydane przez WINB postanowienie z dnia 6 października 2014 r., nr [...], Sąd stwierdził, że narusza ono m.in. przepis art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ organ odwoławczy nie wykazał zaistnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu. Ponadto organ bezprawnie rozszerzył granice postępowania przez objęcie jego zakresem również innych robót niż te, które stanowiły przedmiot postępowania przed organem pierwszej instancji. Jednocześnie Sąd wskazał na konieczność, po pierwsze, ustalenia przez organ odwoławczy, stosownie do art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego, czy w wyznaczonym terminie inwestor wykonał obowiązki nałożone na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, a po wtóre, dokonania oceny dokumentacji w kontekście wymogów z art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Dodatkowo, Sąd podzielił pogląd WINB co do tego, iż przy ustalaniu współczynnika wielkości obiektu nie ma znaczenia powierzchnia i kubatura samowolnie wybudowanej części, lecz jego wartość ustala się uwzględniając kubaturę całego budynku mieszkalnego, z którym związane są wykonane roboty budowlane.

W świetle wskazanych wywodów Sądu oraz zgromadzonego materiału dokumentacyjnego stwierdzić przyjdzie, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo prowadziły postępowanie dotyczące przedmiotowej samowoli budowlanej w trybie art. 48 i 49 Prawa budowlanego. W sprawie nie jest sporne, że realizacja przez skarżącą Gminę inwestycji w postaci nadbudowy budynku i dobudowaniu do niego klatki schodowej stanowiła samowolę budowlaną. W związku z tym wskazać trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Natomiast wykonywanie robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę traktowane jest jako samowola budowlana, zagrożona nakazem rozbiórki, co wynika z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W określonych przypadkach komentowana ustawa przewiduje jednak pewne mechanizmy umożliwiające odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i jego zalegalizowanie. I tak, po stwierdzeniu, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku ww. planu, oraz po ustaleniu, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ wydaje postanowienie, którym wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych (gdy budowa nie jest zakończona) i w którym określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 (art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego). Niespełnienie przez inwestora w wyznaczonym terminie tych obowiązków obliguje organ do wydania nakazu rozbiórki, zgodnie z ust. 1 art. 48 Prawa budowlanego w zw. z ust. 4 tej regulacji. Z kolei, przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, po myśli ust. 5 art. 48 Prawa budowlanego, jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego (jeżeli budowa została zakończona, tak jak w rozważanym przypadku) i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49.

Wskazany ostatnio przepis stanowi kontynuację rozwiązań przyjętych w omówionym wyżej art. 48 Prawa budowlanego. I tak, organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3, jest zobowiązany zbadać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; a także wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane (art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego). W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości. Niewykonanie tego obowiązku skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki (art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego). W przypadku, gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Zgodnie zaś z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, do opłaty stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ustawy, z tym że stawka opłaty wynosząca obecnie 500 zł ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W tym miejscu wskazać jeszcze należy na trafny pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrażony w wyroku z dnia 10 listopada 2005 r. (sygn. II SA/Lu 501/05), iż ustalenie w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej jest rozstrzygnięciem związanym, determinowanym stwierdzeniem faktu samowoli budowlanej i ustaleniem istnienia prawnych, pozytywnych przesłanek jej zalegalizowania.

Na gruncie niniejszej sprawy podstawę prawną zaskarżonego postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej stanowił przepis art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem składu orzekającego, przed wydaniem tego postanowienia organ odwoławczy nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku z dnia 10 lutego 2015 r. i nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem badanie prawidłowości zaskarżonego aktu polega w pierwszym rzędzie na ocenie, czy jego wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Uchybienie przepisom procesowym rzutuje bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. Zauważyć też przyjdzie, że nie każde naruszenie przepisów procesowych skutkuje uwzględnieniem zarzutów skargi, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności Sąd bada, czy postępowanie przeprowadzono z uwzględnieniem treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., obligującymi do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, przy zapewnieniu realizacji zasady udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej (art. 9 K.p.a.) i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Sąd kontroluje także czy wydane w toku postępowania rozstrzygnięcie jest prawidłowo uzasadnione, czyli zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Realizując obowiązki w powyższym zakresie, Sąd uznał, że skarżony organ naruszył wymienione przepisy, co zarzucono również w skardze.

W okolicznościach sprawy WINB stwierdził wprawdzie terminowe wykonanie przez Gminę obowiązku przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta Opola o zgodności przedmiotowych robót z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy kompletnego, opracowanego przez odpowiednie osoby projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak - w opinii składu orzekającego - zgromadzony materiał dowodowy nie został przez organ odwoławczy dostatecznie oceniony, przez co nie został także wyjaśniony całokształt stanu faktycznego sprawy. Do takich wniosków prowadzi analiza treści zaskarżonego postanowienia, w którym organ odwoławczy skupił się przede wszystkim na zbadaniu kompletności przedstawionej przez inwestora dokumentacji, zgodnie z postanowieniem PINB z dnia 12 marca 2014 r., natomiast pominął obowiązek poddania analizie tej dokumentacji pod kątem wszystkich wymogów z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnośnie tych wymogów WINB stwierdził jedynie, że przedłożone przez inwestora egzemplarze projektu budowlanego zostały opracowane przez osoby dysponujące wymaganymi uprawnieniami budowlanymi (pkt 3 ust. 1 art. 49 Prawa budowlanego), zaś kompletność projektu ocenił tylko w kontekście zarzutów zażalenia, tj. wypowiedział się w kwestii okresu ważności mapy do celów projektowych, braku potrzeby przedstawienia - zważywszy na przedmiot postępowania - charakterystyki energetycznej budynku i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działek sąsiednich, a także przydatności w niniejszym postępowaniu projektu budowlanego sporządzonego dla inwestycji określonej jako remont. Nie można nie dostrzec, że w ostatnio wskazanej kwestii organ zastrzegł, iż "dopuszczalne jest przedłożenie wcześniej sporządzonego projektu budowlanego, pod warunkiem jego kompletności i zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami", lecz jednocześnie nie przedstawił żadnej argumentacji, która przemawiałaby za spełnieniem tych warunków, w tym nie podał, w kontekście jakich "obowiązujących przepisów" projekt był oceniany. Co jednak najistotniejsze, organ nie zbadał zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu, stanowiącego część składową projektu, z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; a ponadto nie analizował - w ramach oceny kompletności projektu budowlanego - czy projekt ten posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia (pkt 1 i 2 ust. 1 art. 49 Prawa budowlanego). Poza tym końcowe stanowisko o wystąpieniu podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej organ odwoławczy powiązał głównie z przedłożeniem przez stronę kompletnej dokumentacji (s. 7 uzasadnienia postanowienia), choć w świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego oraz wywodów poczynionych przez tut. Sąd w wyroku uchylającym wcześniejsze postanowienie WINB, na rozważanym etapie postępowania naprawczego bada się nie tylko realizację przez inwestora obowiązków z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, ale również dokonuje się analizy, czy doszło do łącznego spełnienia wszystkich trzech warunków, o jakich mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Tak więc stanowisko o zaistnieniu przesłanek do ustalenia opłaty legalizacyjnej uznać należy za dowolne. W tym stanie rzeczy, okoliczności nieprzeprowadzenia przez WINB pełnego postępowania wyjaśniającego i niezawarcia w uzasadnieniu stanowiska w przedstawionym zakresie nie można ocenić inaczej jak niedostateczne wyświetlenie stanu faktycznego sprawy i niewypełnienie zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 10 lutego 2015 r., gdzie kilkakrotnie wskazano na konieczność poddania analizie przedłożonych przez inwestora dokumentów, stosownie do art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. W wyroku tym słusznie też akcentowano, że tylko pozytywna ocena złożonej dokumentacji, prowadząca do uznania, że zaszły warunki do legalizacji samowoli budowlanej, stanowi podstawę do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

Skoro, jak wykazano, WINB nie wykonał prawidłowo wytycznych Sądu i nie ocenił sprawy w aspekcie wszystkich wymogów z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, a tym samym nie wyjaśnił w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, to za przedwczesne trzeba uznać stanowisko dotyczące wystąpienia podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej. W konsekwencji należało też uznać, że wskazane uchybienia organu odwoławczego świadczą o naruszeniu przepisu art. 153 P.p.s.a. przez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań wynikających z wyroku Sądu z dnia 10 lutego 2015 r. Skutkiem nieprawidłowego wykonania tego wyroku było ponowne naruszenie przez organ odwoławczy zasad ogólnych postępowania, jak i zasad postępowania dowodowego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z kolei, uchybienia w postaci pominięcia w uzasadnieniu postanowienia istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz sformułowanie w pewnych kwestiach jedynie ogólnych i końcowych wniosków, bez stosownego ich umotywowania, uzasadniają zarzut podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., a także z naruszeniem zasady przekonywania, o jakiej mowa w art. 11 K.p.a.

Opisane powyżej wadliwości, które niewątpliwie mogły mieć wpływ na ogólną ocenę w zakresie dopuszczalności legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, czynią koniecznym uchylenie zaskarżonego postanowienia. W tej sytuacji zbędne i niecelowe jest dalsze badanie jego legalności, w tym także w kontekście pozostałych zarzutów skargi, związanych m.in. z prawidłowością ustalenia opłaty legalizacyjnej w określonej wysokości.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się należny wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, a także w wyrokach wydanych już wcześniej w sprawie związanej z legalizacją przedmiotowej samowoli budowlanej, w tym w szczególności w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego oceny stosownie do art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Obowiązkiem organu będzie również przedstawienie i wyjaśnienie zajętego stanowiska w uzasadnieniu postanowienia, które należy sporządzić zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

Końcowo, wyjaśnienia jeszcze wymaga, że Sąd, kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, nie rozpatrywał wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ wyznaczony termin rozpoznania sprawy nie był odległy.