Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 929/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 35 pkt 15
journal: Dz.U. 2016 poz 471
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Gl 847/17 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie pozytywnej opinii o lokalizacji kasyna gry 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Rady Miasta [...] 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 listopada 2017 r. (sygn. akt III SA/Gl 847/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] października 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie opinii o lokalizacji kasyna gry.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z 20 września 2016 r. C. Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie złożyła do Rady Miasta [...] wniosek o pozytywne zaopiniowanie lokalizacji kasyna gry w budynku hotelu [...], zlokalizowanym przy ul. B., [...] K.

Uchwałą z [...] października 2016 r. Rada Miasta [...], działając na podstawie 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446) w związku z art. 35 pkt 15 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 471; dalej zwanej "ugh"), pozytywnie zaopiniowała wskazaną we wniosku lokalizację kasyna.

Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, złożył do WSA skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta [...]. Wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały, jako sprzecznej z art. 35 pkt 15 ugh w zw. z art. 164 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Wojewody Śląskiego, zaskarżoną uchwałą Rada Miasta [...] weszła w kompetencje Gminy [...], gdyż budynek przy ul. B. w K., w którym mieści się hotel [...] i w którym opiniowano lokalizację kasyna, usytuowany jest jedynie administracyjnie przy ulicy należącej do miasta K. Wejście do budynku (oraz jego front) skierowane jest w ten sposób, że w praktyce goście i użytkownicy budynku mogą dostać się do niego wyłącznie od strony terenu miasta K. i z tego powodu hotel posiada adres [...]. Jednakże sama bryła budynku znajduje się na graniczącym z tą ulicą gruncie przynależnym do gminy [...]. W ocenie Wojewody Śląskiego, Rada Miasta [...] powinna była w ramach swojego swobodnego uznania podjąć uchwałę o braku właściwości do podjęcia uchwały w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi Rada Miasta [...] wniosła o oddalenie skargi. Wskazała na konieczność zastosowania wykładni językowej art. 35 pkt 15 ugh, która nie przesądza czy w niniejszej sprawie wyłącznie właściwa do wydania opinii jest Gmina [...] czy Gmina [...], ani też kryteriów do jej ustalenia. Rada Miasta [...] stwierdziła, że uznała swoją właściwość do wydania opinii o lokalizacji kasyna w trybie tego przepisu, przyjmując nie tylko adres [...], nazwę hotelu, ale aspekt funkcjonalny kasyna.

Na rozprawie przed WSA pełnomocnik Wojewody Śląskiego podkreślił, że na wniosek innego podmiotu Rada Miejsca w [...] podjęła pozytywną uchwałę opiniującą lokalizacją kasyna przy ul. B. Zdaniem Wojewody Śląskiego, nie mogą funkcjonować opinie dwóch różnych organów dotyczące tej samej lokalizacji kasyna.

WSA oddalił skargę.

WSA stwierdził, że w sprawie nie jest sporne, że budynek, w którym miałoby znajdować się kasyno, jest usytuowany przy ul. B. w K., przy czym sama bryła budynku znajduje się na gruncie przynależnym do Gminy [...]. Wynika to bowiem z uproszonego rejestru gruntów Miasta [...] oraz wypisu z kartoteki budynków Miasta [...].

WSA wskazał, że art. 35 ugh określa wymogi, jakie powinien zawierać wniosek o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry. Wymogi te dotyczą określonego postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji na kasyno gry, co pośrednio wskazuje również na charakter uchwały rady gminy określonej w pkt 15 tego artykułu, który brzmi: "pozytywną opinię rady gminy o lokalizacji kasyna gry". WSA dodał, że art. 35 ugh w pkt 5, 6 i 9 wskazuje załączniki, jakie należy dołączyć do wniosku, w tym opis usytuowania geograficznego budynku lub miejsca, w którym ma być ulokowane kasyno gry, określenie jego rozmiarów, wraz z planem budynku, a także odpis dokumentów wskazujących na prawo do władania budynkiem (lokalem) lub umowy zobowiązującej do oddania we władanie budynku (lokalu), w którym będą urządzane gry.

WSA nie podzielił stanowiska Wojewody Śląskiego, że art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym potwierdza, że nie jest możliwe posiadanie przez dwa różne podmioty (wnioskodawców) pozytywnych opinii lokalizacyjnych dla prowadzenia kasyna pod tym samym adresem przez dwie różne rady gminy. WSA wskazał, że przywołany przepis stanowi definicję techniczną sformułowaną dla potrzeb stosowania i wykładni ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast wydanie opinii na podstawie art. 35 pkt 15 ugh nie stanowi obowiązku wynikającego z ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem WSA, skoro organem koncesyjnym jest minister właściwy do spraw finansów i to on kontroluje, a także rozpatruje wniosek koncesyjny, to do jego kompetencji należy ocena kompletności i zawartości merytorycznej wniosku. Zdaniem WSA, to wskazany minister zadecyduje, w świetle posiadanego opisu geograficznego budynku, czy w jego ocenie niezbędne są opinie obu gmin ([...] i [...]), czy też wystarczy jednej i jest to gmina [...] lub winna być to opinia gminy [...].

WSA uznał, że to na wnioskodawcy ubiegającym się o koncesję na kasyno gry ciąży obowiązek złożenia kompletnego wniosku z wszystkimi załącznikami, a spełnienie tych wymogów związane jest z konkretnym postępowaniem, wszczętym w związku z wnioskiem konkretnego podmiotu, na konkretne kasyno gry, mieszczące się w konkretnej lokalizacji. Postępowanie takie kończy się rozstrzygnięciem o udzieleniu koncesji lub odmowie jej udzielenia, które może podlegać kontroli sądowej. W ocenie WSA, wskazuje to wyraźnie na jednorazowy i ograniczony charakter pozytywnej opinii rady gminy o lokalizacji kasyna gry. To bowiem do organu koncesyjnego należy ocena, czy w danym opisie geograficznego usytuowania budynku właściwa jest gmina [...], czy również gmina [...]. Zdaniem WSA, ustawodawca celowo w art. 35 pkt 5 ugh żąda opisu geograficznego budynku i miejsca ulokowania kasyna, a nie wypisu z rejestru gruntów, czy wypisu z kartoteki budynków, na które to dokumenty powołał się Wojewoda Śląski. Wobec tego WSA ocenił, że nie doszło do naruszenia art. 164 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż ugh, ani inna ustawa nie zastrzega w tym zakresie wyłączności dla wydania opinii lokalizacyjnej kasyna gry dla gminy wskazanej wyłącznie przez posadowienie geodezyjne budynku, w którym ma być usytuowane kasyno.

WSA podsumował, że skoro ugh nie zawiera legalnej definicji pojęcia lokalizacji kasyna, to interpretacja tego pojęcia powinna być dokonana przez organ wydający opinię w ramach swobodnego uznania o związaniu usytuowania geograficznego budynku (miejsca), w którym ma być ulokowane kasyno z gminą. WSA wskazał przy tym, że przesłanki, jakimi kierowała się Rada Miasta [...] wydając opinię wynikają z uzasadnienia uchwały oraz z opinii prawnej pozyskanej dla jej prawidłowego wydania.

Wojewoda Śląski złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewoda Śląski zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 35 pkt 15 w związku z art. 15 ust. 1 ugh przez błędne uznanie, że interpretacja pojęcia lokalizacji kasyna powinna być dokonana przez organ wydający opinię w ramach swobodnego uznania o związaniu z gminą usytuowania geograficznego budynku (miejsca), w którym ma być ulokowane kasyno, podczas gdy organ gminy nie może wydawać opinii dotyczącej kasyna zlokalizowanego na terenie właściwości organu innej gminy.

W uzasadnieniu Wojewoda Śląski wskazał w szczególności, że opiniowanie lokalizacji kasyna gry w budynku znajdującym się poza terenem miasta [...] (leżącym na terenie innej gminy) z całą pewnością nie może być sprawą pozostającą w zakresie działania Rady Miasta [...]. Biorąc pod uwagę, że ustawodawca posłużył się w art. 35 pkt 15 ugh pojęciem pozytywnej opinii rady gminy (a nie opiniami rad gmin), przyjąć należy, że w oparciu o analizowany przepis kompetencja do podjęcia uchwały opiniującej przysługuje wyłącznie jednej (właściwej) radzie gminy, w tym przypadku Radzie Miasta [...]. Zdaniem Wojewody Śląskiego, jedynym kryterium oceny przedmiotowej uchwały powinno być wyłącznie kryterium lokalizacji kasyna tj. jego położenie na terenie gminy, a nie jak twierdzi WSA "związanie usytuowania geograficznego budynku (miejsca), w którym ma być ulokowane kasyno z gminą".

W odpowiedzi Rada Miasta [...] wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Stwierdziła m.in., że w pełni popiera ustalenia faktyczne i stanowisko zajęte przez WSA w zaskarżonym wyroku. Podniosła również, że brak definicji legalnej "lokalizacji" kasyna oznacza, że wpłynięcie wniosku o wydanie opinii do Rady Miasta [...] skutkowało koniecznością rozstrzygnięcia przez tę Radę, jak należy rozumieć pojęcie "lokalizacji" użyte w art. 35 ugh oraz czy w świetle tego rozumienia jest ona właściwa do wydania merytorycznej opinii w przedmiocie złożonego wniosku. Zdaniem Rady Miasta [...], pod względem funkcjonalnym kasyno bardziej jest związane z Miastem [...], aniżeli z Miastem [...], bowiem: 1) kasyno położone jest przy ulicy należącej administracyjnie do Miasta [...], 2) wprawdzie sam budynek znajduje się na gruncie przynależącym do Miasta [...], jednak wejście do budynku usytuowane jest na terenie Miasta [...] a osoby korzystające z kasyna mogą się do niego dostać wyłącznie od strony Miasta [...], 3) również miejsca parkingowe do kasyna są położone po stronie Miasta [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 ppsa, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarga kasacyjna, oparta na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa, została skierowana przeciwko wyrokowi WSA, w którym nie uwzględniono skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] października 2016 r. w przedmiocie opinii o lokalizacji kasyna gry. WSA uznał, że uchwała ta jest zgodna z prawem, w szczególności nie narusza treści art. 35 ust. 15 ugh, w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry pozytywnej opinii rady gminy o lokalizacji kasyna.

Autor skargi kasacyjnej kwestionuje tę ocenę i wychodząc od tego, że w sprawie niewłaściwie zinterpretowano pojęcie lokalizacji, podkreśla, że Rada Miasta [...] nie była właściwa do podjęcia zakwestionowanej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 15 ugh wniosek o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry powinien m.in. zawierać pozytywną opinię rady gminy o lokalizacji kasyna gry. Wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, że nie istnieje podstawa materialnoprawna dla podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie lokalizacji ośrodka gier. Uchwały takie są aktualnie podejmowane na podstawie przepisów, których bezpośrednim adresatem jest podmiot zainteresowany uzyskaniem koncesji na prowadzenie kasyna gry albo jej zmianą lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne, jego przedłużeniem albo jego zmianą (J. Korczak, A. Ostapski, Opinia w sprawie lokalizacji ośrodka gier, ST 2010/3/str. 58 – 73; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 czerwca 2013 r. o sygn. akt II GSK 2242/11 i z 2 października 2014 r. o sygn. akt II GSK 925/13 - treść tych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wskazuje się także, że analizowane uchwały nie mają konkretnego adresata (jest to zatem akt indywidualno – konkretny) i przede wszystkim, że odnoszą się do konkretnej lokalizacji.

Istotą sprawy jest zatem odkodowanie pojęcia lokalizacji zawarte w ww. przepisie. Autor skargi kasacyjnej słusznie wskazał, że ugh nie zawiera definicji pojęcia "lokalizacja" i powołał się na słownik języka polskiego, w którym wskazano, że "lokalizacja to umiejscowienie, dane co do miejsca położenia czegoś, rozmieszczenie" (Mały Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN). Stwierdzić trzeba jednak, że samo językowe znaczenie interpretowanego pojęcia nie daje odpowiedzi na pytanie odnośnie do jego relewantnego znaczenia, a w konsekwencji zastosowania w analizowanym przypadku, wymagając dalszego rozwinięcia. W pozostałej części nie można już też zgodzić się ze skargą kasacyjną, w której nawiązując do art. 15 ust. 1 ugh wskazuje się, że z powyższej definicji słownikowej "jednoznacznie wynika, że lokalizacja kasyna gry jest ściśle uzależniona od limitu odnoszącego się do miejscowości i województwa, co należy interpretować ściśle, jako odniesienie się do odpowiednich jednostek administracyjnych (miejscowości i województw)". Przede wszystkim zawężanie słownikowej definicji lokalizacji do fizycznego (geodezyjnego) umiejscowienia danego obiektu nie znajduje oparcia w cytowanej treści, pomija bowiem ten aspekt, który wprost odnosi się do usytuowania obiektu względem innych obiektów, w tym przypadku kontekstu architektonicznego, urbanistycznego, społecznego (np. bliskość przedszkola, żłobka, domu opieki) czy przyrodniczego. W przytoczonym fragmencie Małego Słownika Języka Polskiego zwraca się uwagę na "dane co do miejsca położenia czegoś, rozmieszczenie", które nie ograniczają się przecież do współrzędnych geograficznych obiektu, ale mogą uwzględniać adres, stosunek do innych, położnych w pobliżu obiektów i wspomniane pozostałe konteksty (np. lokalizacja przy ulicy B. w K., naprzeciwko parkingu, w oddaleniu od budynków mieszkalnych, w pobliżu parku itd.). Na brak podstaw do utożsamiania pojęcia "lokalizacji" w treści art. 35 ust. 15 ugh z "lokalizacją" w art. 15 ust. 1 ugh w sensie nasycenia kasynami gry poszczególnych miejscowości i odnoszenia ich liczby do liczby mieszkańców wskazywano również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 19 października 2005 r. (sygn. akt II GSK 249/05) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych (odpowiednik art. 35 pkt 15 ugh) i art. 29 ust. 1 tej ustawy (odpowiednik art. 15 ust. 1 ugh) nie pozostają ze sobą w związku między innymi dlatego, że dotyczą innego etapu postępowania zmierzającego do uzyskania pozwolenia na prowadzenie określonej działalności, ponadto przedmiotem opinii rady gminy wydawanej w oparciu o art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych jest tylko lokalizacja ośrodka gier i żaden przepis tej ustawy nie uprawnia tego organu do oceny pozostałych przesłanek, które podmiot ubiegający się o zezwolenie musi spełniać.

Dlatego słusznie WSA uznał w zaskarżonym wyroku, że wobec braku legalnej definicji "lokalizacji" kasyna Rada sama musiała zdefiniować to pojęcie dla potrzeb sporządzenia opinii wskazanej w art. 35 ugh. Teza WSA o dysponowaniu w tym zakresie przez radę swobodnym uznaniem, ale odnoszącym się tylko do oceny proponowanego przez wnioskodawcę miejsca usytuowania kasyna w konkretnym budynku, pod konkretnym adresem, znajduje wsparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyżej cytowanym wyroku o sygn. akt II GSK 249/05 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przepisie dotyczącym opinii rady gminy w sprawie lokalizacji kasyna ustawodawca nie sprecyzował przesłanek oceny tej lokalizacji, pozostawiając to swobodnemu uznaniu organu uprawnionemu do wydania opinii.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem WSA, że w tym konkretnym wypadku za wydaniem zaskarżonej uchwały (na wniosek podmiotu ubiegającego się o koncesję na prowadzenie kasyna gry) przemawiały przede wszystkim uwarunkowania funkcjonalne. W istocie bowiem specyficzne usytuowanie planowanego kasyna i jego związek z tkanką miejską miasta [...] - położenie hotelu, w którym ma się mieścić kasyno przy ulicy B. w K., z tym związany [...] adres oraz nazwa i zaszeregowanie obiektu jako [...] mieszczący się w K., usytuowanie budynku w ten sposób, że w praktyce goście i użytkownicy budynku mogą się do niego dostać wyłącznie od strony miasta [...], przemawia za przyjęciem uprawnienia Rady Miasta [...] do wydania opinii w przedmiocie lokalizacji wnioskowanej działalności.

Sprawa lokalizacji kasyna w analizowanym przypadku, co oczywiste, nie jest sprawą typową, a wątpliwości faktyczno - prawne mają swoje źródło w specyfice zabudowy na terenie aglomeracji górnośląskiej i usytuowania nieruchomości na terenach granicznych sąsiadujących ze sobą miast. Rozwiązanie tej sprawy wymagało zatem rozważenia i wyważenia jaki aspekt lokalizacji był w tym przypadku przeważający. Słusznie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznano, że jest to aspekt funkcjonalny, a nie ściśle geodezyjno – administracyjny, tzn. położenie budynku w obrębie granic administracyjnych miasta. Jednak, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, nie można stanowczo stwierdzić, że w takiej sprawie nie będzie potrzebne i celowe uzyskanie również opinii rady gminy (miasta) położenia opiniowanej działalności w sensie geodezyjno – administracyjnym. Trafnie w tym względzie WSA uznał, że to do organu koncesyjnego należy ocena czy w takich granicznych lokalizacjach nie są pożądane opinie dwóch gmin. Co należy podkreślić, nie stoi temu na przeszkodzie treść art. 35 pkt 15 ugh, który odnosi się tylko do warunków formalnych wniosku i nie ogranicza organu administracji w wszechstronnym i wyczerpującym rozpatrzeniu sprawy.

Możliwości wydania spornej opinii nie sprzeciwiała się również treść art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gmina to wspólnota samorządowa, którą tworzą mieszkańcy gminy oraz odpowiednie terytorium. Autor skargi kasacyjnej podkreśla, że w tym tylko zakresie gmina może działać, sprawować władztwo publiczne, również władztwo planistyczne i w stosunku do tego tylko terytorium posiada wszelkie uprawnienia regulacyjne (prawo stanowienia powszechnie obowiązujących przepisów prawnych, przepisów porządkowych i opłat lokalnych). Jednak jak wcześniej wspomniano, wydanie spornej opinii to nie akt stanowienia przepisów prawa miejscowego, czy sprawowania władztwa planistycznego; jest to natomiast akt o charakterze indywidualno – konkretnym, zawiera bowiem stanowisko gminy w sprawie konkretnego wniosku o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry, wydawane na podstawie przepisów, których bezpośrednim adresatem jest podmiot zainteresowany uzyskaniem koncesji albo jej zmianą i objęte zakresem właściwości rady gminy stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sad Administracyjny, uznając podstawy kasacyjne za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Wojewody Śląskiego na rzecz Rady Miasta [...] 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA.