Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 807/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. C. i M. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania Z. C. i M. C. od decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], odmawiającej uchylenia - po wznowieniu postępowania - decyzji ostatecznej tego organu nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. [...] z siedzibą w L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego A z garażem podziemnym, ze zjazdem do garażu, z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, co., wentylacji, elektryczną i teletechniczną; zewnętrznych instalacji: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym, elektrycznej oświetlenia terenu; wiaty śmietnikowej, wewnętrznego układu komunikacyjnego: dojścia, dojazdy, miejsca postojowe; urządzenie zieleni, elementów małej infrastruktury - I etap zabudowy wielorodzinnej A, B, C oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych B, C z garażem podziemnym, ze zjazdem do garażu, z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, co., wentylacji, elektryczną i teletechniczną; zewnętrznych instalacji: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym, elektrycznej oświetlenia terenu; wewnętrznego układu komunikacyjnego: dojścia, schody terenowe; placu zabaw, elementów małej infrastruktury; urządzenie zieleni; przebudowę kanalizacji teletechnicznej - II etap zabudowy wielorodzinnej A, B, C, na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w L. (obręb R. B., ark. 12, przeniesionej decyzją z dnia [...] r. znak: [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. [...] Sp.k. z siedziba w L. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Wniosek Z. i M. małż. C. (reprezentowanych przez [...] P. S. i [...] J. M.) o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją ostateczną Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. wpłynął do organu I instancji w dniu 18 lipca 2017 r. Postępowanie wznowiono postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 145 § pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a.").

W dniu 19 października 2017 r. do Urzędu Miasta L. wpłynęło pismo Z.

i M. małż. C. o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Po rozpatrzeniu zażalenia na ww. postanowienie organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Następnie zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta L. orzekł na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji pierwotnej.

Organ I instancji w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia podał, że

w postępowaniu wznowieniowym ponownie rozpatrzył zagadnienie, czy działka będąca własnością wnioskodawców (nr ewid. [...] przy ul. [...] w L.) znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W tym kontekście wskazał, że działka nr ewid. [...] położona jest na terenie oznaczonym

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część II (uchwała nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] r.) pod tereny mieszkaniowe M2 (§ 25) - z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami towarzyszącymi, o intensywności zabudowy netto 0,7-1,2 liczonej zabudowy w granicach zbilansowanego terenu. Na terenie tym wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy kubaturowej, którą - zgodnie z rysunkiem planu - przeprowadzono wzdłuż pasa drogowego ul. [...] w taki sposób, że linia ta ograniczyła obszar możliwy do zabudowy na działce nr ewid. [...] do obszaru w kształcie trójkąta o bokach równych ok. 4,5 m. Powołując się na treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., dalej jako "r.w.t."), organ

I instancji uznał, że ograniczenia zabudowy i zagospodarowania działki nr ewid. [...] wynikają z jej małej powierzchni oraz z wymiarów działki, a także z postanowień planu miejscowego, które praktycznie uniemożliwiają realizację zabudowy na tej działce. Skoro więc działka nr ewid. [...] nie może zostać zabudowana budynkiem kubaturowym na podstawie ustaleń planu miejscowego i zgodnie z r.w.t., to - zdaniem organu I instancji - nie stanowi ona samodzielnej działki budowlanej, ani też nie może stanowić części większego terenu z przeznaczeniem pod zabudowę, ponieważ sąsiednie działki zajęte są przez inwestycję inwestora. Nie można zatem uznać, że projektowane na sąsiednich działkach budowlanych budynki wielorodzinne ograniczają sposób zagospodarowania i zabudowy działki nr ewid. [...]. Tym samym działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania budynków wielorodzinnych A, B, C przy ul. [...] w L.. W konsekwencji właściciele działki nr ewid. [...] nie mają statusu stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę ww. budynków.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji Z. i M. małż. C. wnieśli

o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. uchylenie ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Odwołujący podnieśli, że przyjęcie, iż działka nr ewid. [...] nie stanowi samodzielnej działki budowlanej ani też nie może stanowić części większego terenu z przeznaczeniem pod zabudowę budynkiem kubaturowym, jest niezasadne.

W konsekwencji za pozbawione racji uznali również stanowisko, że nie mają oni przymiotu strony przedmiotowego postępowania, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej jako: Pr.bud."). Odwołujący podnieśli, że obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora określonych przepisami techniczno-budowlanymi wymogów. Dla istnienia interesu prawnego wystarczy sam fakt istnienia potencjalności naruszenia praw osoby, której ten interes przysługuje. Przymiot strony nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiedniej. W ocenie Z. i M. małż. C. odwoływanie się przez organ do § 12 r.w.t. jest niezasadne z uwagi na to, że na ich działce możliwe jest zagospodarowanie kubaturowe, np. wiata, kiosk.

Odwołujący wskazali ponadto, że sporna inwestycja budowlana prowadzona jest przez inwestora nie tylko na należącym do niego terenie, lecz również

z naruszeniem prawa własności odwołujących - na należącej do nich działce nr ewid. [...], bez wymaganej zgody na dysponowanie tą nieruchomością na cele budowlane. W ich ocenie fakt, iż działka nr [...] nie została objęta decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę, nie powoduje, że argument o faktycznym wykorzystaniu tej nieruchomości przez inwestora przy realizacji inwestycji nie może być przesłanką ewentualnego uchylenia tej decyzji po wznowieniu postępowania. Wątpliwym, zdaniem skarżących, wydaje się twierdzenie, że w zaistniałej sytuacji zachowane zostały formułowane wymogami Pr.bud. odległości od granicy działki do ściany budynku. Realizacja inwestycji bezpośrednio bowiem oddziaływuje na nieruchomość [...] i prowadzi de facto do uniemożliwienia jej wykorzystania w jakikolwiek sposób.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta L., uznając wyrażone

w niej stanowisko za zgodne z obowiązującymi przepisami.

Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Pr.bud., który - jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. - ogranicza zakres stron postępowania w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć - zgodnie z art. 3 pkt 20 Pr.bud. - teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia

w zagospodarowaniu tego terenu. Brak norm wprowadzających takie ograniczenia dowodzi natomiast, że oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren samej inwestycji, a tym samym właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) nieruchomości położonych w sąsiedztwie, nie posiadają statusu stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr.bud. W sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien zatem każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia

w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie, uwzględniając funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, wyznaczyć obszar oddziaływania obiektu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06).

W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu

o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest natomiast wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana

w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.

Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem odwołujących, iż obszaru oddziaływania nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem w projekcie budowlanym wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2015 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 507/14) stwierdził jednak, że aby uznać właściciela jakiejś nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ponadto zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia pojęć: "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Tylko bowiem drugie z tych pojęć stanowić będzie podstawę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu

o pozwolenie na budowę.

Organ odwoławczy podniósł, że Z. i M. małż. C. w złożonym odwołaniu nie wyjaśnili, w jaki konkretnie sposób przedmiotowa inwestycja ogranicza ich w zagospodarowaniu nieruchomości stanowiącej ich własność. Podnieśli wprawdzie, że inwestor zagospodarował na potrzeby inwestycji znaczną część działki nr [...] poprzez wykonanie w zlokalizowanych na niej wykopach wylewek betonowych, naruszając tym samym odległości określone w r.w.t. Zdaniem Wojewody, organem właściwym do kontroli zgodności obiektów budowlanych

i wykonywanych robót budowlanych z przepisami prawa jest jednak - na terenie miasta L. - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L.. Jak wynika natomiast z kopii pisma tego organu z dnia 9 stycznia 2018 r. znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy, upoważnieni pracownicy Inspektoratu przeprowadzili w dniu 4 stycznia 2018 r. kontrolę spornej budowy, w trakcie której ustalili, że ogrodzenie tej inwestycji nie obejmuje działki nr [...] przy ul. [...] w L. i na działce tej nie prowadzono żadnych robót budowlanych ani nie składowano żadnych materiałów budowlanych.

Organ II instancji podkreślił, że w przypadku spornej inwestycji zachowane są również warunki, o których mowa § 12 r.w.t. (dopuszczalne odległości budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 57 r.w.t. (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 r.w.t. (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 700 - 1700, § 13 (przesłanianie obiektów). Sporne przedsięwzięcie nie pozbawia też nieruchomości odwołujących dostępu do drogi publicznej, a także dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, elektryczność, kanalizacja, telekomunikacja). Ponadto rozwiązania projektowe nie przewidują zmiany spływu wód podziemnych oraz nie wpływają na warunki ochrony przeciwpożarowej. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają zaś podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania o wydanie decyzji

o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy podzielił ponadto stanowisko organu I instancji, iż działka

o nr ewid. [...] nie stanowi samodzielnej działki budowlanej, ani też nie może stanowić części większego terenu z przeznaczeniem pod zabudowę, ponieważ sąsiednie działki zajęte są pod projektowaną inwestycję. Wyjaśnił, że w ustawie Prawo budowlane brak jest legalnej definicji pojęcia "działka budowlana". Pojęcie to zostało natomiast zdefiniowane w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej jako "u.p.z.p.") oraz art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako "u.g.n."), a także w § 3 pkt 1a r.w.t. (w znowelizowanym brzmieniu tego rozporządzenia), w którym jako działkę budowlaną określa się nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie

w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zważywszy na przyjęty na gruncie tych aktów prawnych zakres znaczenia tego pojęcia, zdaniem Wojewody przyjąć należy, że "działka budowlana" to każda działka gruntu, na której możliwa jest realizacja obiektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Tymczasem przepisy planu miejscowego dotyczące działki odwołujących oraz terenu przedmiotowej inwestycji, przyjęte w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część II (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2002 r. Nr 124 poz. 2671), nieruchomości te zaliczają do terenów mieszkaniowych M2 (§ 25) - z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami towarzyszącymi,

o intensywności zabudowy netto 0,7-1,2 liczonej zabudowy w granicach zbilansowanego terenu. Usługi, o których mowa w ust. 1, są urządzeniami komplementarnymi, pozostającymi w ścisłym związku funkcjonalnym z terenami mieszkaniowymi. Zgodnie z ust. 5 tego paragrafu, na terenach projektowanych zespołów budownictwa wielorodzinnego ustala się, w punkcie 1, nieprzekraczalną linię zabudowy kubaturowej - zgodnie z rysunkiem planu. Linię tę - jak prawidłowo ustalił organ I instancji - przeprowadzono wzdłuż pasa drogowego ul. [...]

w taki sposób, że ograniczyła ona obszar możliwy do zabudowy na działce nr ewid. [...] do obszaru w kształcie trójkąta o bokach równych ok. 4,5 m. Wobec tego Wojewoda zgodził się z organem I instancji, że działka nr ewid. [...] nie stanowi - tak ze względu na swoje cechy (mała powierzchnia i wymiary), jak i zapisy obowiązującego planu miejscowego - działki budowlanej w wyż. przedstawionym rozumieniu. Zaznaczył jednocześnie, że gdyby nawet przyjąć za odwołującymi, iż na ww. działce możliwa jest realizacja zabudowy kubaturowej (np. wiata, kiosk), to skoro sposób zagospodarowania działki nr [...] przez Z. i M. małż. C. nie jest skonkretyzowany, brak jest sposobności do wypowiedzenia się w tym zakresie.

Konkludując Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie nie wykazano istnienia przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a., a zatem stanowisko organu I instancji, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia 20 maja 2016 r. w trybie przepisów

o wznowieniu postępowania, jest prawidłowe.

Z. C. i M. C. (reprezentowani przez [...] P. S. i [...] J. M.) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję Wojewody, zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co doprowadziło do nieuwzględnienia przez organ słusznego interesu strony;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 Pr.bud. poprzez odmowę przyznania skarżącym statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, pomimo że nieruchomość będąca ich własnością leży na obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, a zatem skarżący, jako właściciele, są stronami w przedmiotowym postępowaniu;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 r.w.t. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nienależytym sprawowaniu kontroli nad działalnością administracji publicznej, przez niewłaściwe zastosowanie pojęcia "działki budowlanej" występującego na gruncie § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia, polegające na zawężeniu tego pojęcia niezgodnie z intencją prawodawcy, co miało decydujący wpływ na uznanie, że sprawa nie została wystarczająco wyjaśniona przez organ pierwszej instancji, a w konsekwencji nieuzasadnione uznanie, że działka nr ewid. [...], znajdująca się

w bezpośrednim sąsiedztwie z działką inwestycyjną, nie stanowi samodzielnej działki budowlanej, ani też nie może stanowić części większego terenu

z przeznaczeniem pod zabudowę, ponieważ sąsiednie działki zajęte są pod projektowaną inwestycję;

4. naruszenie prawa materialnego, tj. § 12 ust. 3 pkt 1 r.w.t. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym zastosowaniu pojęcia działki budowlanej do stanu faktycznego niniejszej sprawy, w tym z naruszeniem zasady ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, co wpłynęło na błędne zidentyfikowanie przedmiotowej działki budowlanej, a przez to spowodowało przekonanie u organu, iż działka nr ewid. [...], znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką inwestycyjną, nie stanowi samodzielnej działki budowlanej, ani też nie może stanowić części większego terenu z przeznaczeniem pod zabudowę, ponieważ sąsiednie działki zajęte są pod projektowaną inwestycję;

5. naruszenie prawa materialnego, tj. § 12 ust. 3 pkt 1 r.w.t., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że organ przyjął, iż inwestor projektowanej inwestycji zachował odległości zabudowy od granicy działki nr ewid. [...], co jednak nie odpowiada stanowi faktycznemu, a odległości te nie są zachowane;

6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak powołania podstawy prawnej w zaskarżonej decyzji (wskazanie konkretnych artykułów, paragrafów i ich ustępów oraz punktów aktów normatywnych, określonych przez podanie organu, który je wydał, datę ich wydania tytuł

i miejsce publikacji), na której oparł się organ wydając przedmiotową decyzję.

W oparciu o przytoczone wyżej zarzuty (dodatkowo rozwinięte w uzasadnieniu skargi) skarżący domagali się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] r.

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie

i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią

w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

Na wstępie wskazać należy, że objęte w niniejszej sprawie kontrolą Sądu decyzje organów obu instancji zostały wydane w postępowaniu prowadzonym

w trybie wznowienia postępowania, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. W myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów, wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji objawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania administracyjnego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r., s. 295 i nast.).

Przepisy art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. enumeratywnie wskazują przyczyny, które obligują do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Jedną z tych przyczyn jest w świetle art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność braku udziału strony w postępowaniu, bez jej własnej winy. Wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.).

W przedmiotowej sprawie skarżący Z. C. i M. C. - domagając się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany

i udzielającą [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. z siedziba w L. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz

z towarzyszącą im infrastrukturą, na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w L. - jako podstawę swojego żądania wskazali właśnie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, że pomimo posiadania przez nich interesu prawnego w tym postępowaniu, wynikającego z prawa własności do działki nr ewid. [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, nie zapewniono im udziału w postępowaniu w charakterze strony. Rozpoznając wniosek oparty na tej podstawie organy obu instancji zakwestionowały uprawnienie skarżących do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony, w konsekwencji negatywnie oceniając zarzut wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

i odmawiając uchylenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym miejscu wypada zwrócić uwagę na prawidłowość działania organów w zakresie, w jakim oceny legitymacji skarżących do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym dokonały już w decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., po uprzednim wznowieniu postępowania w drodze postanowienia wydanego na zasadzie art. § 1 k.p.a. Wprawdzie, co do zasady, organy administracji mają podstawę do weryfikacji przymiotu strony w stosunku do podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie postępowania już w pierwszej, wstępnej fazie postępowania, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania, jednak zasada ta doznaje ograniczenia w sytuacji, kiedy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania jako podstawę wskazuje 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sytuacji takiej organ administracji, przymiot strony podmiotu składającego podanie, powinien badać jako przyczynę wznowienia - a zatem po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 554/10, LEX nr 753557).

Zważywszy więc na argumenty, które legły u podstaw odmowy uchylenia - po wznowieniu postępowania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...]

z dnia [...] r., stwierdzić należy, że istota zawisłego przed Sądem sporu sprowadza się do oceny legitymacji skarżących do udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym tą decyzją.

Jak słusznie zauważono w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji organów obu instancji, stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są wyłącznie podmioty wskazane w art. 28 ust. 2 Pr.bud., który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a, ustalającego generalną zasadę, iż stroną

w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści art. 28 ust. 2 Pr.bud. wynika natomiast, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się

w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu został przez ustawodawcę zdefiniowany jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 Pr. bud.).

Powyższe rozwiązanie, ograniczające zakres podmiotowy postępowania

w sprawie pozwolenia na budowę, wprowadzono po to, by oprócz inwestora brały

w nim udział wyłącznie te podmioty, które w związku z prowadzeniem robót budowlanych doznają ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, do których mają tytuł prawny, bądź sprawują nad nimi zarząd, a zatem tylko te, których interes prawny może być naruszony przez realizację nowej inwestycji budowlanej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu na etapie postępowania w sprawie powinno nastąpić, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych, lecz również sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia, z jednoczesnym uwzględnieniem treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1509/17 - LEX nr 2499685 i z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 338/17 - LEX nr 2482915; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1096/17 - LEX nr 2464199). W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że obowiązkiem organów przy dokonywaniu oceny, czy stanowiąca własność skarżących działka nr ewid. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji zaprojektowanej na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], było uwzględnienie nie tylko cech inwestycji, lecz również sposobu zagospodarowania (w tym potencjalnej zmiany sposobu zagospodarowania) działki skarżących, determinowanego obowiązującymi w odniesieniu do tej nieruchomości regulacjami prawnymi oraz sposobem zagospodarowania działek sąsiednich. Co więcej, ustalenie, w jakim stopniu obowiązujące regulacje prawne kształtują możliwość zagospodarowania działki skarżących, miało decydujące znaczenie dla oceny, czy i ewentualnie w jakim stopniu realny wpływ na sposób zagospodarowania tej nieruchomości będzie miała przedmiotowa inwestycja ze względu na swoje parametry.

Zasadnie zatem organy wzięły pod uwagę postanowienia obowiązującej dla tego terenu uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - cześć II (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2002 r. Nr 124 poz. 2671). W oparciu zaś o tę uchwałę prawidłowo ustalono, że teren inwestycyjny, jak i sąsiadująca z nim nieruchomość skarżących, znajduje się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami towarzyszącymi. Zgodnie z § 25 ust. 5 ww. uchwały, dla terenów tych ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy kubaturowej, którą - jak wynika z rysunku planu - przeprowadzono wzdłuż pasa drogowego ul. [...], w taki sposób, że w obrębie działki nr [...] obszar znajdujący się za tą linią (możliwy do zabudowy) został ograniczony do trójkąta

o bokach równych ok. 4,5 m. Organy słusznie wobec tego uznały, że ze względu na konieczność zachowania przy budowie wszelkich budynków odległości od granic działek sąsiednich określonych w § 12 r.w.t. (4 m w przypadku budynku zwróconego w stronę granicy ścianą z oknami lub drzwiami oraz 3 m w przypadku budynku zwróconego w stronę granicy ścianą bez okien i drzwi), przy jednoczesnym braku

w planie miejscowym regulacji umożliwiającej na tym obszarze sytuowanie budynków w granicach działek (§ 12 ust. 2 r.w.t.), realizacja zabudowy w obrębie działki nr [...] z zachowaniem ustalonej nieprzekraczalnej linii zabudowy, w rzeczywistości nie jest możliwa. W konsekwencji zasadnie też przyjęto, że działka ta nie spełnia kryteriów działki budowlanej (zwłaszcza w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 12 u.p.z.p.), bowiem jej wielkość i cechy geometryczne nie spełniają wymogów realizacji obiektów budowlanych, wynikających z odrębnych przepisów (w tym wypadku przepisów r.w.t.) i aktów prawa miejscowego. Ponadto słusznie zauważono, że działka skarżących nie może też zostać uznana za działkę budowlaną jako część większego terenu, który

w przyszłości może zostać przeznaczony pod zabudowę, skoro wszystkie działki z nią sąsiadujące zostały zagospodarowane pod inwestycję objętą kwestionowanym pozwoleniem na budowę.

Oceniając zaś zakres oddziaływania spornej inwestycji w kontekście jej parametrów określonych w zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] r., organy trafnie zauważyły, że parametry te zostały ustalone zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów r.w.t. Przedmiotową inwestycję zaprojektowano

w szczególności w sposób zgodny z wymogami w zakresie odległości do granicy

z działkami sąsiednimi (§ 12 r.w.t.), z zachowaniem wymagań dotyczących stopnia nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 57 r.w.t.)

i przesłaniania budynków (§ 60 r.w.t.).

Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd w całości podzielił przekonanie organów orzekających w sprawie, że stanowiąca własność skarżących działka nr ewid. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji budowlanej zaprojektowanej na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], zatwierdzonej pozwoleniem na budowę udzielonym przez Prezydenta Miasta L. w drodze decyzji nr [...] z dnia [...] r. Inwestycja ta została bowiem zaprojektowana w sposób zgodny z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa, w tym norm techniczno-budowlanych i jako taka nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżących, bowiem ograniczenia w jej zagospodarowaniu wynikają - niezależnie od udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji - z kształtu i wielkości tej nieruchomości oraz postanowień jej dotyczących zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś należąca do skarżących działka nr ewid. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, to w myśl art. 28 ust. 2 Pr.bud. a contrario, skarżącym nie przysługiwał status strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dla tego przedsięwzięcia. Niezapewnienie skarżącym udziału w charakterze stron w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] r., nie wypełnia zatem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i tym samym nie mogło stanowić podstawy do uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Czym innym jest natomiast podniesiona w skardze oraz we wcześniejszych pismach skarżących złożonych w toku postepowania administracyjnego, kwestia rzekomego odstępstwa przez inwestora, w trakcie realizacji spornej inwestycji, od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegająca na wykonywaniu robót budowlanych również w obrębie działki nr ewid. [...]. Podkreślić bowiem należy, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, ocena zakresu oddziaływania przedmiotowej inwestycji (determinująca krąg stron postepowania), opiera się wyłącznie na treści przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego. Jeżeli zaś inwestor już po uzyskaniu pozwolenia na budowę, w trakcie realizacji inwestycji dokona odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego (w tym odstępstwa w zakresie usytuowania budynku na gruncie

i terenu wykonywania robót budowlanych - co w niniejszej sprawie zarzucają skarżący), okoliczność taka może stanowić podstawę do wszczęcia stosownego postępowania naprawczego przez właściwy organ nadzoru budowlanego. W takim postępowaniu krąg stron ustalany jest już natomiast w oparciu o zasadę ogólną wyrażoną w art. 28 k.p.a., nie zaś na podstawie lex specialis art. 28 ust. 2 Pr.bud. Niewątpliwie, jeżeli odstępstwo od projektu budowlanego skutkowałoby naruszeniem prawa własności w stosunku do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, właściciel owej nieruchomości sąsiedniej będzie miał w takim postepowaniu naprawczym interes prawny (przekładający się na status strony postępowania), nawet jeżeli nie brał udziału we wcześniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w którym krąg stron postepowania, ustalany na zasadzie art. 28 ust. 2 Pr.bud., był niewątpliwie węższy, opierając się wyłącznie na granicach obszaru oddziaływania inwestycji, ustalonych w oparciu o dane zawarte w projekcie budowlanym. Ewentualne popełnienie takiego odstępstwa już w trakcie realizacji inwestycji nie wpływa jednak na uprawnienie właściciela takiej nieruchomości do udziału we wcześniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Z tych wszystkich względów, wobec barku podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.