Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 36/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 151, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 01 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "M. " na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie bezczynności w zakresie legalności i prawidłowości budynku toalety publicznej, 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy administracyjnej wszczętej z urzędu dnia [...] czerwca 2021 r., 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "M. " kwotę [...] (słownie [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SAB/Po 36/22

UZASADNIENIE

Stowarzyszenie "M. " w P. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w załatwieniu sprawy - wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego "w sprawie legalności i prawidłowości budynku toalety publicznej, znajdującego się na działce ozn. nr ewid gruntów [...] w obr. ewid. P. , będącego własnością T. R.".

Strona skarżąca wniosła o :

- wydanie stosownego orzeczenia przez PINB w S. bez zbędnej zwłoki, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.,

- uwzględnienie skargi na bezczynność PINB w S. przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie go do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu), w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez PINB w S. w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.)

- stwierdzenie, że PINB w S. dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 ppsa),

- stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność PINB w S.) miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.),

- przyznanie od PINB w S. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.),

- zasądzenie od PINB w S. na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...]zł [wynagrodzenia pełnomocnika [...] zł (1x stawka minimalna), kosztów sądowych - wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej [...] zł).

Skarżący stwierdził naruszenia prawa: art. 35 § 1 k.p.a. a nawet art. 35 § 3 k.p.a. i 12 k.p.a. polegające na bezczynności.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem znak: [...] z dnia[...].06.2021 r. PINB w S. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego "w sprawie legalności i prawidłowości budynku toalety publicznej, znajdującego się na działce ozn. nr ewid gruntów [...] w obr. ewid. P. , będącego własnością p. T. R.".

Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej, a takim bez wątpienia jest PINB w S., załatwia sprawę przez wydanie decyzji.

Wskazano, że minęło ponad pół roku, a sprawa nie została do tej pory załatwiona. Wydane postanowienie znak: [...] z dnia [...].07.2021 r. z całą pewnością sprawy nie załatwiło. Po wydaniu powyższego postanowienia PINB w S. nie wykonał względem Stowarzyszenia jakiejkolwiek czynności (art. 9 k.p.a.), w szczególności:

- nie poinformował o ewentualnym wniesieniu zażalenia (art. 48 ust. 4 p.b. w zw. z art. 131 w zw. z art. 144 k.p.a. w aspekcie art. 31 § 3 k.p.a.),

- nie zawiesił postępowania (art. 97 k.p.a.),

- nie zawiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.),

- nie poinformował o ewentualnym złożeniu wniosku o legalizację (art. 48a ust. 1 p.b.),

- nie wystąpił o zwrot akt sprawy do właściwego organu, jeśli były mu potrzebne (art. 7 i 7b k.p.a.),

- nie wydał decyzji na rozbiórkę (art. 49c p.b.) co niewątpliwie świadczy o rażącej bezczynności.

Co do żądania zawartego w punkcie 5, tj. przyznania od PINB w S. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.), wskazano, iż przyznanie wymienionej sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody - dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności. Suma pieniężna określona w art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi formę zadośćuczynienia dla strony skarżącej za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Nie ma charakteru odszkodowawczego, ponieważ taki walor posiada odszkodowanie, o którym mowa w art. 154 § 4 p.p.s.a. Wobec tego wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie i nawiązywać do krzywdy wywołanej zachowaniem organu. Skarżące Stowarzyszenie doznało w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Skarżące Stowarzyszenie zmuszone jest znosić bierność organu w załatwieniu sprawy. Nie bez znaczenie pozostaje także fakt, iż mieszkańcy P. na rzecz i dla dobra których działa Stowarzyszenie muszą znosić niedogodności spowodowane bardzo uciążliwym sąsiedztwe,m tj. strefą relaksacyjno-wypoczynkową z bazą gastronomiczną pn. Maritówka, której integralną częścią są przedmiotowe toalety publiczne. Stowarzyszenie traci pieniądze i czas.

Skarga została poprzedzona ponagleniem z dnia [...].01.2022 r. (wpływ do organu w dniu [...].01.2022 r.).

Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi wskazując, że prowadził postępowanie administracyjne w sprawie legalności i prawidłowości budynku toalety publicznej, znajdującego się na działce nr [...] w obr. ewid. P. , będącego własnością T. R..

Wszczęcie postępowania nastąpiło pismem PINB w S. z dnia [...].06.2021 r. W ramach autokontroli organ wydał decyzję administracyjną z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazania T. R. rozbiórki obiektu budowlanego toalety publicznej znajdującej się na działce ozn. nr ewid. gruntów [...] w obr. ewid. P. . Przedmiotem postępowania była legalność i prawidłowość budowy budynku toalety publicznej, znajdującego się na działce nr [...] w obr. ewid. P. , zatem wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę nielegalnie posadowionego obiektu budowlanego zakończyło postępowanie administracyjne w tym zakresie.

Wydanie decyzji o której mowa w art. 49e p.b. kończy postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy o którym mowa w rozdziale 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 poz. 2351, dalej p.b.).

Przyczynami wydania decyzji przez organ dopiero na skutek wniesienia skargi na bezczynność przez skarżącego są przede wszystkim:

- Brak akt przedmiotowego postępowania nr [...], które zostały przekazane do W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ I instancji nie miał wiedzy o fakcie przekazania tych akt przez W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego sądom administracyjnym. Konieczne było poczynienie ustaleń telefonicznych, który organ lub sąd przedmiotowe akta postępowania posiada. Dopiero na skutek wniesienia przedmiotowej skargi ustalono, że akta postępowania znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym przy aktach sygn. II OSK 76/22. Pismem z dnia [...].01.2022 PINB w S. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z prośbą o wypożyczenie akt sprawy dotyczących legalności obiektów znajdujących się na działkach ozn. nr ewid. gruntów [...], [...], [...] w obr. ewid. P. , gm. [...], w celu umożliwienia ustosunkowania się do skargi oraz wykonania kopii akt, których PINB w S. od paru miesięcy nie posiadał.

Wskazano, że grupa mieszkańców miejscowości P. oraz utworzone przez nich stowarzyszenie zwykłe M. z siedzibą w P. , niezadowolone z utworzenia oraz funkcjonowania w sezonie wiosenno - letnim na terenie działki [...], [...], [...] w obr. ewid. P. strefy relaksacyjno - wypoczynkowej z bazą gastronomiczną "M. ", zlokalizowanej nieopodal Jeziora P. składa do Inspektor Nadzoru Budowlanego, Urzędu Gminy P., organów ochrony środowiska, na Policję liczne wnioski, skargi, wiadomości mailowe, telefoniczne które mają skłonić właściciela nieruchomości i obiektów gastronomicznych do zaprzestania działalności. Pracownicy PINB w S. kilkukrotnie kontrolowali nieruchomość. W części przypadków nie stwierdzono naruszeń prawa budowlanego, natomiast w części przypadków wszczęto postępowania dotyczące legalności budowy niektórych obiektów budowlanych (m.in. toaleta publiczna i zbiornik bezodpływowy na ścieki). W kontrolach uczestniczyć chcieli niektórzy mieszkańcy nieruchomości sąsiednich, na co zgody nie wyrażał właściciel nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...] w obr. ewid. P. . Stowarzyszenie M. z siedzibą w P. jest stroną postępowania na podstawie art. 31 k.p.a (udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym) zaskarżając wszystkie rozstrzygnięcia organu niezgodne z jego interesem. Ponadto część mieszkańców nie mając przymiotu strony wnosiło o wszczęcie postępowań administracyjnych przez PINB w S.. Inspektor Nadzoru Budowlanego w trybie art. 61a k.p.a. odmawiał wszczęcia postępowania. Na skutek wniesionych zażaleń akta postępowań przekazywane były do organu II instancji, tj. W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.. Do chwili obecnej część akt nie została zwrócona do PINB w S.. Powyższa sytuacja wskazuje na wyraźny konflikt społeczny w związku z funkcjonowaniem strefy relaksacyjno-wypoczynkowej "M. ". Ze względu na liczne odwołania, zażalenia czy skargi na postępowania dotyczące strefy relaksacyjno - wypoczynkowej "M. " znaczna część akt znajduje się w W. Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w P., Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu i Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Znaczną część czasu pracowników PINB w S. zajmuje ustosunkowywanie się pisemne do wniosków, skarg mieszkańców oraz stowarzyszenia M. , odpowiadanie na liczne pytania w zakresie przebiegów kontroli i postępowań.

W związku z długotrwałą nieobecnością jednego z pracowników (inspektora), część jego obowiązków (kontrole budów w terenie) została przejęta przez Inspektor Nadzoru Budowlanego, ponieważ jako jedyny w chwili obecnej w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowanego w S. posiada stosowne wymagane uprawnienia budowlane konieczne przy dokonywaniu czynności kontrolnych. Poza tym nieobecność ww. inspektora trwa nieprzerwanie od grudnia 2020 r., powyższa sytuacja kadrowa skutkuje również zwiększeniem obowiązków dla pozostałych pracowników. Obecnie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowanego w S. pracują jedynie dwie osoby (w tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w S.), które przeprowadzają kontrole oraz prowadzą postępowania administracyjne w zakresie kompetencji organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego. Bardzo ograniczona kadra nie ułatwia prowadzenia tak licznej ilości postępowań, kontroli, przygotowywania korespondencji tylko w kwestii strefy relaksacyjno- wypoczynkowej "M. ", mając na uwadze szereg innych spraw i postępowań na terenie powiatu s. .

Odpowiedzi PINB w S. w związku z prowadzonymi postępowaniami na liczne wnioski, pisma oraz telefony od członków Stowarzyszenia, jak i również R. P. skutkowały brakiem zrozumienia, gdyż nie wszystkie obiekty objęte były reglamentacją przepisów Prawa budowlanego i w związku z czym większość kolejnych pism kierowanych do Inspektoratu cały czas dotyczyły tych samych zagadnień.

Skarżący wniósł w treści skargi o przyznanie od PINB w S. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarżący wskazuje, że przyznanie wymienionej kwoty nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody - dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności. Jednocześnie podnosi wątpliwy i bezzasadny argument krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Stowarzyszenie w jego opinii jest zmuszone znosić bierność organu w załatwieniu sprawy. Nie bez znaczenia w opinii skarżącego jest fakt, że mieszkańcy P. na rzecz i dla dobra których działa Stowarzyszenie muszą znosić niedogodności spowodowane bardzo uciążliwym sąsiedztwem tj. strefą relaksacyjno - wypoczynkową z bazą gastronomiczną pn. M. , której integralną częścią są przedmiotowe toalety publiczne. "Stowarzyszenie traci pieniądze i czas".

W ocenie organu bezzasadne jest roszczenie przyznania od PINB w S. na rzecz Skarżącego Stowarzyszenia sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Naruszenie prawa w tym zakresie tj. wydanie z opóźnieniem decyzji przez Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazania T. R. rozbiórki obiektu budowlanego toalety publicznej znajdującej się na działce ozn. nr ewid. gruntów [...] w obr. ewid. P. , będącej własnością ww., nie miało rażącego charakteru. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyrok NSA z dnia: 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18 oraz 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2311/17, dostępne w CBOSA).

Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył rażąco prawa, bowiem prowadził postępowanie administracyjne w sprawie legalności i prawidłowości budynku toalety publicznej, znajdującego się na działce nr [...] w obr. ewid. P. , w tym gromadził wszystkie dowody w uzasadnionym terminie. Należy zauważyć, że pismem z dnia [...].06.2021r. wszczęto postępowanie administracyjne w tym zakresie, a następnie już postanowieniem z dnia [...].07.2021 r. PINB w S. wstrzymał budowę obiektu budowlanego - toalety publicznej oraz poinformował o możliwości złożenia przez inwestora wniosku o legalizację w terminie 30 dni oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Jest to zgodnie z art. 48 ustawy prawo budowlane pierwszy etap postępowania legalizacyjnego.

Z opisu chronologii zdarzeń wynika zatem jednoznacznie, że Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się zwłoki i naruszenia przepisów postępowania. Po wypożyczeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny akt postępowania niezwłocznie po upływie 7 dni wydał decyzję, w międzyczasie realizując obowiązek zawiadomienia stron o zebranym materiale dowodowym oraz możliwości zapoznania się z aktami (art. 10 k.p.a.).

Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności sprawy, ilość postępowań, kontroli, czasu koniecznego na prowadzenie korespondencji z mieszkańcami Gminy P., Stowarzyszeniem M. w P. , konfliktu społecznego na tle funkcjonowania strefy relaksacyjno - wypoczynkowej z bazą gastronomiczną pn. M. , w którą zaangażowane są liczne organy i służby publiczne (organy gminy, organy ochrony środowiska, służby porządkowe) w opinii organu Inspektor Nadzoru Budowlanego działa z należytą starannością, cierpliwością, nie naruszając przepisów prawa. Z tego względu niezasadne i niecelowe jest przyznanie od PINB w S. na rzecz Skarżącego Stowarzyszenia sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stowarzyszenie w jego opinii jest zmuszone znosić bierność organu w załatwieniu sprawy. Nie jest prawdą, że mieszkańcy P. na rzecz i dla dobra których działa Stowarzyszenie muszą znosić niedogodności spowodowane bardzo uciążliwym sąsiedztwem, bowiem z poczynionych ustaleń wynika (co nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego), że służby, inspekcje (Policja, WIOŚ) nie stwierdziły naruszeń prawa tj. zakłócenia spokoju i ciszy, zanieczyszczenia środowiska, nadmiernego hałasu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2137 r. ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Skarga została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na podstawie § 1a Sąd jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 1b, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jak wskazuje § 2, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy wskazać, że art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 j.t., zwanej dalej: k.p.a.) przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 Kpa (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2367/15 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżące Stowarzyszenie złożyło ponaglenie pismem z dnia [...].01.2022 r. (wpływ do organu w dniu [...].01.2022 r.).W związku z powyższym stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie konieczne jest dokonanie szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy i działań podjętych przez organ.

Sąd wskazuje, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.

Wskazać więc należy, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym regulowane są w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca.

Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

W niniejszej sprawie pismem znak: [...] z dnia [...].06.2021 r. PINB w S. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego "w sprawie legalności i prawidłowości budynku toalety publicznej, znajdującego się na działce ozn. nr ewid gruntów [...] w obr. ewid. P. , będącego własnością p. T. R.".

Następnie PINB postanowieniem z [...].07.2021 r. wstrzymał budowę obiektu budowlanego toalety publicznej, znajdującego się na działce ozn. nr ewid gruntów [...] w obr. ewid. P. , będącego własnością p. T. R..

Stowarzyszenie M. wniosło ponaglenie w dniu [...].01.2022 r. Ponaglenie to zostało uwzględnione przez WWINB w postanowieniu z dnia [...].01.2022r.

Organ w niniejszej sprawie prowadził postępowanie skupiając się m.in. na kwestii odmowy uznania za stronę jednego z uczestników postępowania (R. P.), jednocześnie zapominając o obowiązku załatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. i związaną z nim koniecznością informowania na podstawie art. 36 k.p.a. o wyznaczeniu dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Organ nie podjął w tym zakresie żadnych działań, więc niewątpliwie pozostawał w bezczynności.

Należy wskazać, że ostatecznie organ już po wniesieniu skargi w dniu [...].02.2022 r. wydał decyzję nr [...] nakazującą T. R. rozbiórkę obiektu budowlanego toalety publicznej znajdującej się na działce ozn. nr ewid. gruntów [...] w obr. ewid. P. . Tym samym zakończył postępowanie wszczęte [...].06.2021 r.

Ze względu na merytoryczne załatwienie sprawy należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (punkt 1 sentencji wyroku).

Każda bezczynność i przewlekłość w postępowaniu jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w k.p.a. (art. 12, art. 35, art. 36 tej ustawy), jednak nie każda bezczynność i przewlekłość powoduje, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności i przewlekłości.

Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie.

Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. W istocie rozpoznawanie sprawy trwało ponad pół roku, ale organ pozostawał w przekonaniu, że prowadzi postępowanie bez uchybień. Organ wskazał na problemy kadrowe, dużą ilość spraw prowadzonych w zakresie nieruchomości na działce ozn. nr ewid gruntów [...] w obr. ewid. P. , problemy związane z przekazywaniem akt sprawy do Sądów i organów wyższych instancji. Oczywiście są to okoliczności, które pozostają bez wpływu na fakt wystąpienia bezczynności w niniejszej sprawie. Niemniej powodują, że uchybienia organu nie cechują się rażącym naruszeniem prawa, gdyż przedłużone trwanie tego postępowania nie było spowodowane złą wolą organu, lecz przesłankami obiektywnymi (braki kadrowe) oraz jego wadliwym przekonaniem, że prowadzi postępowanie bez uchybień.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wyjaśnić należy, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości.

Suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zapobieganie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość: zwalczenia przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania.

Jak słusznie wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 14.02.2019r. o sygn. III SAB/Wr 262/18 (publ. CBOSA) konieczność wypłaty o której mowa w art.149 § 2 k.p.a. służy zwalczaniu bezczynności i przewlekłości organu, gdyż go zdyscyplinuje stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania pełniąc funkcję prewencyjną. Konsekwentne przyznawanie stronom takich świadczeń stronom przez sądy, ewentualnie wymierzanie grzywien, wymusi na organach prawidłową realizację ich zadań.

W realiach tej konkretnej sprawy żądanie przyznania sumy pieniężnej skarżącej nie jest uzasadnione. W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej od organu. Sprawa została już przez organ zakończona (odpada więc funkcja dyscyplinująca), a jego bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Nie sposób również uznać, że skarżące Stowarzyszenie doznało w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Twierdzenia strony skarżącej w tym przedmiocie są w ocenie Sądu nieuzasadnione i nie zostały nawet uprawdopodobnione.

Sąd uwzględnił skargę w tym zakresie, że na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (punkt 2 sentencji wyroku), która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 sentencji wyroku) - (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 4 sentencji wyroku).

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a (punkt 5 sentencji wyroku).