Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2553/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 26 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 59/17 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy [...] kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 59/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Burmistrza Miasta i Gminy [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

W dniu 14 stycznia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. podczas oględzin budowy zatoki postojowej w [...] zlokalizowanej w miejscowości [...] przy ul. [...] (działka nr [...]) w ciągu drogi powiatowej [...] ustalił, po pomiarach, szerokość jezdni 5,6m, szerokość zatoczki 2,4 m, szerokość pobocza gruntowego 0,6 m. Zarządca drogi - Zarząd Dróg Powiatowych w G. w piśmie z dnia 19 lutego 2016 r. wskazał, że: całość robót budowlanych nie była z nim uzgadniana, obecnie zawężono jezdnię drogi, inwestycja nie posiada odwodnienia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] października 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nałożył na Gminę M. obowiązek wykonania w oznaczonym terminie robót budowlanych polegających na poszerzeniu jezdni wraz z zatoką postojową na długości zatoki, w ciągu drogowym drogi powiatowej [...], do szerokości zgodnej z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Na skutek odwołania Gminy, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2016 r.

W uzasadnieniu wskazano, że droga powiatowa winna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla klasy GP (główne ruchu przyspieszonego), G (główne) lub Z (zbiorcze). Zgodnie z rozporządzeniem z dnia 2 marca 1999 r. szerokość pasa ruchu dla dróg powiatowych powinna wynosić: dla dróg klasy GP i G – 3,5 m, a dla drogi klasy Z – 3,00 m, przy czym droga klasy GP i niższa powinny mieć co najmniej jedną jezdnię z dwoma pasami ruchu. Łączna szerokość wynosiła 6m, jednakże wykonanie zatoki postojowej w pasie drogi spowodowało, że uległa zmianie szerokość jezdni do ok. 5,60 m. Obecna szerokość jezdni jest niezgodna z przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Burmistrz Miasta i Gminy M., zarzucając jej naruszenie: art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.; art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290);

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną oddalenia skargi stanowił przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą wydania kontrolowanych decyzji był przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), które stanowią o wydaniu decyzji orzekających o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Podniósł także, że nie budzi wątpliwości, iż inwestycja zrealizowana przez skarżącego, a zlokalizowana w ciągu drogowym drogi powiatowej [...], wykonana została z naruszeniem przepisów zawartych w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r. Wykonanie zatoki postojowej w pasie drogi spowodowało, że uległa zmniejszeniu szerokość jezdni do 5,60 m. Zatem obecna szerokość jezdni jest niezgodna z przepisami rozporządzenia dotyczącymi warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, jak to prawidłowo przyjęły organy obu instancji.

Zdaniem Sądu oceny tej nie może zmienić zawarty w skardze argument, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren przedmiotowej drogi, dopuszcza szerokość drogi w wymiarze 5,5 m w sytuacji konieczności uspokojenia ruchu, na co organy orzekające nie zwróciły uwagi mimo znajdujących się w aktach dokumentów to potwierdzających. Po pierwsze w aktach sprawy brak jest takich dokumentów, a skarżący w skardze ich nie precyzuje. Po drugie trudno uznać, że przedmiotowa inwestycja (budowa zatoczki postojowej kosztem szerokości jezdni, po przeciwnej stronie niż szkoła) przyczyni się do uspokojenia ruchu. W ocenie Sądu zawężenie jezdni drogi powiatowej stwarza raczej zagrożenie dla ruchu drogowego.

Dalej Sąd wyjaśnił, że nie jest też zasadny zarzut dotyczący zgodności inwestycji ze zgłoszeniem, po jego korekcie. I tak, gdyby przyjąć za skarżącym wskazane w skardze parametry dotyczące szerokości drogi, to winna ona wynosić 5,65 m, po wykonaniu zatoczki, gdy wynosi (co nie jest kwestionowane) 5,6 m. Należy zauważyć, że zdaniem skarżącego szerokość zatoczki winna wynosić (zgodnie ze zgłoszeniem) 2,2 m, a faktycznie wynosi 2,4 m. Istnieje też różnica między zgłoszeniem, a stanem faktycznym odnośnie długości inwestycji, bo w zgłoszeniu podaje się długość 154,7m, a faktycznie długość zatoczki wynosi 159,3 m. Zatem i ten zarzut ze skargi nie mógł być uwzględniony.

W ocenie Sądu decyzja została skierowana do właściwego podmiotu. Kwestię adresata decyzji reguluje art. 52 ustawy Prawo budowlane. W ustalonym stanie faktycznym w dniu składania zgłoszenia wykonania zatoczki Gmina M. reprezentowana przez jej Burmistrza posiadała prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto Starosta G. pismem z dnia 29 sierpnia 2016 r. oraz Powiatowy Zarząd Dróg pismem z dnia 12 września 2016 r. wyrazili zgodę na wykonanie przez Gminę M. robót budowlanych objętych zaskarżoną decyzją. Tak więc skoro istnieje zgoda właściciela na wykonanie przez skarżącego robót w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, to prawidłowym było wskazanie w decyzji strony skarżącej jako podmiotu zobowiązanego do wykonania robót budowlanych. Zaś kwestia wzajemnych rozliczeń pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Spory majątkowe pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego rozstrzygane są przez sąd powszechny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina M., kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

I. w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w postaci:

art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 138 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sprzeczne z treścią akt sprawy przyjęcie, że skarżącym w niniejszej sprawie jest Burmistrz Miasta i Gminy M., a tym samym przekroczenie podmiotowych granic rozpoznawanej sprawy, gdy tymczasem skarżącym w sprawie jest Gmina M. reprezentowana przez Burmistrza Gminy i Miasta w M., która zgodnie ze zgłoszeniem była inwestorem spornych robót budowlanych, a następnie adresatem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;

b) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1, z art. 3 § 2 pkt 1 oraz z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez przekroczenie przedmiotowych granic rozpoznawanej sprawy i zajęcie na str. 5-6 uzasadnienia wyroku stanowiska co do kwestii organizacji ruchu w obrębie spornej inwestycji, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji nie dysponował w tym zakresie konieczną dokumentacją, zaś zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego (...) jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (uchwała NSA z 26.06.2014 r. I OPS 14/13, ONSAiWSA 2015, Nr 1, poz. 2), wobec czego kontrola legalności organizacji ruchu stanowi odrębną sprawę sądowoadministracyjną i wykracza poza ramy niniejszego postępowania, dotyczącego weryfikacji zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.);

c) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wadliwy brak dostrzeżenia, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w niniejszej sprawie, tj. Starosty G., co powinno było skutkować stwierdzeniem nieważności obu tych rozstrzygnięć;

d) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, z art. 61 § 4 oraz z art. 109 § 1 k.p.a. poprzez wadliwy brak dostrzeżenia, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej zostały wydane w postępowaniu, które toczyło się bez udziału właściwej strony, tj. Powiatu G., będącego właścicielem nieruchomości, w obrębie której powstała sporna inwestycja; to zaś powinno było prowadzić do uchylenia w całości obu ww. rozstrzygnięć;

e) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 15, w zw. z art. 61 § 4 oraz z art. 109 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają ww. przepisów k.p.a., gdy tymczasem organy wszczęły postępowanie w stosunku do Gminy M. oraz Powiatowego Zarządu Dróg w G., a następnie kierowały korespondencję, w tym zapadające rozstrzygnięcia, także - w różnych sekwencjach - do Burmistrza Gminy i Miasta M. oraz Starosty G., wobec czego na kolejnych etapach postępowania krąg jego stron był "ruchomy", a tym samym - w aspekcie podmiotowym - organy nie rozpoznawały (w poszczególnych instancjach) tej samej sprawy administracyjnej;

f) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, z art. 11, z art. 77 § 1 oraz z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z ww. przepisami k.p.a., gdy tymczasem:

- organy nie wyjaśniły, kto i dlaczego jest (powinien być) stroną postępowania w niniejszej sprawie, w tym nie wskazały, czy krąg tych stron został wyznaczony na podstawie art. 28 k.p.a., czy też art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane; w efekcie nie wiadomo przede wszystkim, dlaczego postępowanie zostało wszczęte przy udziale Powiatowego Zarządu Dróg w G., a następnie toczyło się z udziałem Starosty G., natomiast z pominięciem (od początku) Powiatu G. jako właściciela nieruchomości obejmującego sporną inwestycję;

- nie zostało wyjaśnione, czy postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się z urzędu (w następstwie kontroli przeprowadzonej w trybie art. 81-81a ustawy Prawo budowlane), czy też na wniosek Powiatowego Zarządu Dróg w G., a jeśli w trybie wnioskowym, to na czym polegał i skąd wynikał interes prawny Powiatowego Zarządu Dróg w G. uzasadniający wszczęcie tego postępowania, tym bardziej, że na dalszych etapach sprawy Powiatowy Zarząd Dróg w G. nie był już traktowany jako strona, zaś korespondencję procesową, w tym rozstrzygnięcia w sprawie, otrzymywał jedynie do wiadomości;

- nie została wyjaśniona podstawa prawna zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim przepis art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane odwołuje się do art. 50 ust. 1 ww. ustawy; nie wiadomo zatem, z naruszeniem której konkretnie z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane zostały wykonane roboty budowlane przy spornej inwestycji, a tym samym nie sposób zweryfikować i ocenić, jaki był zakres obowiązków wyjaśniających (dowodowych) organów, a także, czy organy z tych obowiązków wywiązały się w sposób zgodny z prawem; w tym bowiem zakresie kwestionowane rozstrzygnięcia nie poddają się w ogóle kontroli instancyjnej;

- nie zostało wskazane ani wyjaśnione, (I) na czym konkretnie mają polegać roboty budowlane zmierzające do poszerzenia jezdni wraz z zatoką postojową, (II) w jaki sposób to poszerzenie ma nastąpić, (III) z wykorzystaniem jakich materiałów i technik budowlanych, a przede wszystkim (IV) czy w sprawie niniejszej znajduje w ogóle zastosowanie rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a jeśli nawet tak, to (V) do której konkretnie z klas (pod względem wymagań technicznych oraz użytkowych) należy droga [...], (VI) z czego to wynika i w efekcie (VII) do jakiej konkretnie szerokości należałoby przedmiotową drogę poszerzyć (skoro należy ją doprowadzić do stanu zgodnego z prawem - art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie zaś do stanu poprzedniego - art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy);

- nie wyjaśniono, czy roboty budowlane zmierzające do poszerzenia jezdni wraz z zatoką postojową, do szerokości zgodnej z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, mają uwzględniać tę szerokość dla ruchu normalnego, czy też dla ruchu uspokojonego (§ 15 ust. 4 ww. rozporządzenia); nie wiadomo zatem, czy wykonanie zaskarżonej decyzji może uwzględniać zastosowanie rozwiązań uspokajających ruch, które także mogą wymagać poszerzenia jezdni, jednakże przy zachowaniu zmniejszonej szerokości pasów ruchu, co również będzie zgodne z parametrami (szerokością) wynikającymi z rozporządzenia;

- nie zostało wyjaśnione, dlaczego poszerzenie jezdni wraz z zatoką postojową, do szerokości zgodnej z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ma nastąpić na długości zatoki postojowej, skoro - co ustalił sam Sąd pierwszej instancji (vide s. 6 uzasadnienia wyroku) - ma istnieć różnica między zgłoszeniem (robót budowlanych) oraz stanem faktycznym w zakresie długości inwestycji (154,7 m vs. 159,3 m); wykonanie w tej sytuacji zaskarżonej decyzji musiałoby prowadzić do wykroczenia poza ramy dokonanego zgłoszenia, wobec czego, skoro organy oraz Sąd pierwszej instancji czynią z tego tytułu zarzut skarżącemu, popadają w wewnętrzną sprzeczność nakazując jednocześnie Gminie M. realizację robót budowlanych w zakresie, jaki został przez te same organy i Sąd zakwestionowany (jako wykraczający poza ramy dokonanego zgłoszenia);

- wyznaczając termin wykonania robót budowlanych, co nastąpiło w decyzjach z dnia [...] października i [...] listopada 2016 r., na dzień 30 kwietnia 2017 r., nie uwzględniono w ogóle (i) realiów budżetowych, choć nakaz był kierowany do podmiotów publicznych, a także (ii) warunków atmosferycznych - wszystkie prace miałyby być przeprowadzone w okresie zimowym i zakończone wraz z nadejściem wiosny; (iii) nie wzięto również zupełnie pod uwagę przy wyznaczaniu ww. terminu kwestii związanych z przygotowaniem (nowego/zmienionego) projektu organizacji ruchu oraz jej zatwierdzenia, a także (iv) zakresu koniecznych do przeprowadzenia robót;

- nie wyjaśniono również, na jakiej zasadzie i w jakim trybie zwrócono się do Starosty G. oraz Powiatowego Zarządu Dróg w G. o wyrażenie zgody na wykonanie robót budowlanych zmierzających do poszerzenia jezdni wraz z zatoką postojową, do szerokości zgodnej z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w tym przede wszystkim (i) dlaczego uzyskano dwie zgody i jaka jest wzajemna relacja tych zgód, (ii) jaki jest prawny charakter tych zgód, tj. czy mają one charakter cywilnoprawny (sfera dominium), czy publiczny (administracyjny; sfera imperium) oraz jaka była podstawa prawna do ich udzielenia i czy dokonały tego właściwe (należycie umocowane) podmioty, a także, (iii) czy zgody te - i z jakiego konkretnie tytułu - uprawniają skarżącego do zajęcia nieruchomości, na której znajduje się sporna inwestycja, (iv) w jakim okresie, i wreszcie, (v) na jakiej zasadzie (podstawie) prawnej przedmiotowe zgody, które nie były nawet kierowane (bezpośrednio) do Gminy M., mają być wiążące dla skarżącego (skuteczne prawnie wobec niego), skoro nie mamy tutaj do czynienia z żadnym dwustronnym stosunkiem prawnym;

g) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z przepisami przywołanymi w punkcie 2 poniżej poprzez wadliwe, tj. sprzeczne z treścią akt sprawy oraz oparte na niepełnych przesłankach przyjęcie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w zgodzie z przywołanymi dalej przepisami prawa materialnego;

II. w ramach art. 174 pkt 1 p.p.s.a., obrazę prawa materialnego, w postaci:

a) art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 oraz z art. 26 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i utożsamienie Burmistrza Gminy i Miasta w M. jako organu wykonawczego gminy z Gminą M. jako jednostką samorządu terytorialnego, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów i uznanie za skarżącego w niniejszej sprawie Burmistrza Gminy i Miasta w M., zamiast Gminy M. (reprezentowanej przez Burmistrza Gminy i Miasta w M.), która zgodnie ze zgłoszeniem była inwestorem spornych robót budowlanych, a następnie adresatem decyzji organu pierwszej instancji oraz zaskarżonej decyzji;

b) art. 2a ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 oraz z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 28 k.p.a., przez błędną wykładnię i przyjęcie, że stroną postępowania jest Starosta G., a nie Powiat G. (działający przez Zarząd Powiatu lub Powiatowy Zarząd Dróg w G.), co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania ww. przepisów i prowadzenia postępowania z udziałem Starosty G., zamiast Powiatu G. (a co najmniej Zarządu Powiatu lub Powiatowego Zarządu Dróg w G.) jako właściciela nieruchomości, na której zlokalizowana jest sporna inwestycja;

c) art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 oraz z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez błędną wykładnię i utożsamienie Starosty G. jako przewodniczącego organu wykonawczego powiatu (zarządu powiatu) z Powiatem G. jako jednostką samorządu terytorialnego, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów i prowadzenie postępowania z udziałem Starosty G., zamiast Powiatu G. jako właściciela nieruchomości, na której zlokalizowana jest sporna inwestycja;

d) § 2 w zw. z § 195 i 196 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, iż sporna inwestycja jest objęta zakresem zastosowania ww. rozporządzenia, pomimo braku wyjaśnienia, czy po dniu wejścia w życie tego rozporządzenia, tj. 29 maja 1999 r., została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji dla drogi powiatowej nr [...], co efekcie doprowadziło do wadliwego zakwalifikowania tej drogi jako podlegającej przepisom przedmiotowego rozporządzenia oraz skutkowało przyjęciem błędnych kryteriów oceny "zgodności z prawem" spornej inwestycji;

e) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 z art. 50 ust. 1 pkt 1-4 oraz z art. 52 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez:

- niewłaściwe (niepełne) zastosowanie tych przepisów, polegające na braku wskazania, z naruszeniem której konkretnie z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane miały zostać wykonane roboty budowlane przy spornej inwestycji, co uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości trybu postępowania naprawczego zastosowanego przez organy i zaakceptowanego, w tej sytuacji arbitralnie i w sposób dowolny, przez Sąd pierwszej instancji;

- błędną wykładnię tych przepisów, a w rezultacie ich niewłaściwe zastosowanie, tj. nałożenie obowiązku wykonania robót budowlanych zmierzających do poszerzenia jezdni wraz z zatoką postojową, do szerokości zgodnej z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jednakże bez wskazania, na czym konkretnie mają polegać te roboty budowlane oraz w jaki sposób to poszerzenie ma nastąpić i z wykorzystaniem jakich materiałów oraz technik budowlanych; w szczególności zaś nie wiadomo, czy przedmiotowe roboty budowlane mają uwzględniać szerokość jezdni dla ruchu normalnego, czy też dla ruchu uspokojonego (§ 15 ust. 4 rozporządzenia), wobec czego niejasne jest, czy wykonanie zaskarżonej decyzji może uwzględniać zastosowanie rozwiązań uspokajających ruch, które także mogą wymagać poszerzenia jezdni, jednakże przy zachowaniu zmniejszonej szerokości pasów ruchu;

- błędną wykładnię tych przepisów, a w rezultacie ich niewłaściwe zastosowanie, tj. nałożenie obowiązku wykonania robót budowlanych zmierzających do poszerzenia jezdni wraz z zatoką postojową, do szerokości zgodnej z rozporządzeniem, pomimo wadliwego zakwalifikowania drogi powiatowej nr [...] jako podlegającej przepisom rozporządzenia, co skutkowało przyjęciem błędnych kryteriów oceny "zgodności z prawem" spornej inwestycji, do których miałaby ona zostać doprowadzona;

- niewłaściwe (niepełne) zastosowanie tych przepisów, polegające na braku precyzyjnego (jednoznacznego) wskazania, do jakich konkretnie parametrów określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (jego poszczególnych przepisach) miałaby zostać dostosowana droga powiatowa nr [...], co ma w sprawie takie znaczenie, że rozporządzenie to przewiduje szereg zasad i wyjątków (odstępstw), wobec czego w braku konkretnego wskazania, o jakie dokładnie parametry chodzi, nie jest możliwe wykonanie zaskarżonej decyzji bez narażania się na zarzut, że nie została ona zrealizowana zgodnie z oczekiwaniami organów nadzoru budowlanego;

- błędną wykładnię tych przepisów, a w rezultacie ich niewłaściwe zastosowanie, tj. nałożenie obowiązku wykonania robót budowlanych zmierzających do poszerzenia jezdni wraz z zatoką postojową, do szerokości zgodnej z rozporządzeniem, na długości zatoki postojowej, w sytuacji gdy – co ustalił sam Sąd pierwszej instancji (vide s. 6 uzasadnienia wyroku) – ma istnieć różnica między zgłoszeniem (robót budowlanych) oraz stanem faktycznym w zakresie długości inwestycji (154,7 m vs. 159,3 m); wykonanie w tej sytuacji zaskarżonej decyzji musiałoby prowadzić do wykroczenia poza ramy dokonanego zgłoszenia, wobec czego, skoro organy oraz Sąd pierwszej instancji czynią z tego tytułu zarzut skarżącemu, popadają w wewnętrzną sprzeczność nakazując jednocześnie Gminie M. realizację robót budowlanych w zakresie, jaki został przez te same organy i Sąd zakwestionowany (jako wykraczający poza ramy dokonanego zgłoszenia);

- niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, wyrażające się w wyznaczeniu terminu wykonania robót budowlanych, co nastąpiło w decyzjach z dnia [...] października i z dnia [...] listopada 2016 r., na dzień 30 kwietnia 2017 r., a więc w sposób nieuwzględniający w ogóle (I) realiów budżetowych, choć nakaz był kierowany do podmiotów publicznych (jednostek sektora finansów publicznych), a także (II) warunków atmosferycznych - wszystkie prace miałyby być przeprowadzone w okresie zimowym i zakończone wraz z nadejściem wiosny; (III) nie wzięto również zupełnie pod uwagę przy wyznaczaniu ww. terminu kwestii związanych z przygotowaniem projektu organizacji ruchu oraz jej zatwierdzenia, a także (IV) zakresu koniecznych do wykonania prac, co oznacza, że przedmiotowy termin został wyznaczony w sposób dowolny, oderwany od okoliczności faktycznych sprawy, a tym samym, z przekroczeniem granic przysługującego w tym zakresie organom uznania;

- błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że art. 52 ustawy Prawo budowlane określa (i to w sposób wiążący co do kolejności) adresatów decyzji wydawanych m.in. na podstawie art. 51 ww. ustawy, podczas gdy materią normy art. 52 tej ustawy jest tylko i wyłącznie kwestia ponoszenia kosztów dokonania czynności nakazanych we wskazanych w tym przepisie decyzjach; adresatów tych decyzji wyznacza natomiast ich przedmiot (charakter nałożonego obowiązku), a tym samym również moment, w którym te decyzje są wydawane; nie ma zatem możliwości, aby po zakończeniu robót budowlanych jakiekolwiek decyzje były kierowane do inwestora, który wówczas (w sensie jurydycznym) już nie istnieje; wobec powyższego, mając przy tym na uwadze jedynie odpowiednie, z mocy art. 51 ust. 7 p.b., stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane do zakończonych robót budowlanych, niewłaściwe było zastosowanie art. 52 ww. ustawy polegające na skierowaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji do skarżącego, zamiast do właściciela (Powiatu G.) lub zarządcy (Zarządu Powiatu lub Powiatowego Zarządu Dróg w G.) spornej inwestycji; nawet zaś przyjęcie odmiennej wykładni art. 52 ustawy Prawo budowlane nic w okolicznościach niniejszej sprawy nie zmienia, skoro sporna inwestycja odbyła się za wiedzą i zgodą właściciela nieruchomości, który dopiero po jej wykonaniu (aneksem Nr [...]) tak zmodyfikował porozumienie z 1998 r., że skarżący utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (inwestycyjne), wobec czego nie zachodzi żadna z przesłanek uzasadniających nałożenie obowiązku przeprowadzenia robót budowlanych na inwestora, a nie właściciela (lub zarządcę) obiektu budowlanego;

- błędną wykładnię tych przepisów, a w rezultacie ich niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że dopuszczalne jest pozyskanie przez organ nadzoru budowlanego -w toku postępowania administracyjnego - zgody właściciela/zarządcy obiektu budowlanego na wykonanie (skądinąd bliżej niesprecyzowanych, o czym była mowa wcześniej) robót budowlanych, a to celem wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane; (I) po pierwsze, skoro zgodę tę pozyskano w toku postępowania administracyjnego i na użytek wydania decyzji administracyjnej, a więc w ramach działań władczych (ze sfery imperium), musi po temu istnieć podstawa prawna (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.), której brak; (II) po drugie, jeśli zgoda ta ma mieć charakter władczy (może zostać narzucona jednostronnie skarżącemu), czy to samoistnie, czy też współtworząc obowiązek administracyjny (publiczny), o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, musi istnieć podstawa prawna do narzucenia przedmiotowej zgody skarżącemu, zaś takiej podstawy brak, w szczególności w przepisach, na które powołują się w niniejszej sprawie organy oraz Sąd pierwszej instancji; (III) po trzecie, jeśli nawet zgoda, o której tu mowa, miałaby mieć charakter cywilnoprawny (sfera dominium), to tym bardziej nie ma możliwości jej narzucenia skarżącemu; (IV) po czwarte wreszcie, skoro przedmiotowa zgoda miałaby stanowić substytut oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jej przedmiotem powinno być takie prawo, a nie wykonanie określonych robót budowlanych; tymczasem zgody znajdujące się w aktach sprawy (pomijając już tutaj kwestię ich ważności oraz skuteczności) nie dotyczą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (nie stwarzają żadnego tytułu prawnego w tym zakresie), a jedynie dotyczą wykonania robót budowlanych (skądinąd bliżej niesprecyzowanych, o czym była mowa wcześniej), co jednak nadal nie daje skarżącemu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym bardziej, że nie wiadomo, z jakiego konkretnie stosunku prawnego takie prawo miałoby wynikać;

- niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, prowadzące do wydania trwale niewykonalnych decyzji organu pierwszej instancji oraz zaskarżonej decyzji;

f) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz z art. 52 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, z art. 5 ust. 2-4 ustawy o samorządzie powiatowym oraz z art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, że w drodze nieznanej systemowi prawnemu zgody publicznego właściciela/zarządcy obiektu budowlanego (powiatu, jego organów lub jednostek) na wykonanie robót budowlanych przez publicznego inwestora (gminę, jej organy lub jednostki) można "obchodzić" regulację art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych określającą, w jakim trybie następuje przekazywanie zadań dotyczących zarządzania drogami publicznymi, opisanych w art. 20 ww. ustawy;

Mając na uwadze powyższe skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie w tym zakresie skargi poprzez: stwierdzenie nieważności bądź uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie dotyczącej budowy zatoki postojowej w ul. [...] w M. organy nadzoru budowlanego po ujawnieniu, iż przedmiotowe roboty budowlane dotyczące tej inwestycji zostały wykonane niezgodnie ze zgłoszeniem dokonanym przez Gminę M. i przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.) w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nałożyły na Gminę M. reprezentowaną przez Burmistrza Gminy i Miasta M. obowiązek wykonania w terminie do 30 kwietnia 2017 r. robót budowlanych polegających na poszerzeniu jezdni wraz z zatoką postojową na długości zatoki postojowej zlokalizowanej w M. przy ulicy [...], w ciągu drogowym drogi powiatowej [...], do szerokości zgodnej z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Na skutek odwołania wniesionego przez zobowiązaną Gminę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Ta zaś decyzja ostateczna organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. została następnie przez Gminę M. reprezentowaną przez Burmistrza Gminy i Miasta M. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Natomiast Sąd pierwszej instancji wbrew złożonej skardze inaczej określił stronę skarżącą i uznał, że skarżącym nie jest Gmina M., lecz Burmistrz Miasta i Gminy M.

Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Gminą M., iż utożsamianie przez Sąd pierwszej instancji Burmistrza Gminy i Miasta M. jako organu wykonawczego gminy z Gminą M. będącą przecież jednostką samorządu terytorialnego stanowi przede wszystkim naruszenie art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), jak również art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie jest bowiem sporne, że to Gmina M. została zobowiązana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane do wykonania określonych robót budowlanych w zakreślonym terminie i to właśnie ten sam podmiot

działając w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność złożył skargę do Sądu pierwszej instancji. W skardze, co także nie budzi wątpliwości, jako skarżącego oznaczono Gminę M., natomiast uprawnionym do podpisania tejże skargi był Burmistrza Gminy i Miasta M. i tę skargę tenże podpisał. Nie oznacza to jednak, iż Burmistrza Gminy i Miasta M., jak wadliwie określił to Sąd w komparycji (rubrum) wyroku, był skarżącym. Sąd pierwszej instancji, wbrew temu co było w aktach, wadliwie oznaczył skarżącego, co miało takie konsekwencje, iż całe uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczne, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W części opisującej bowiem stan faktyczny sprawy wskazuje się, iż adresatem przedmiotowej decyzji w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane jest Gmina M. i ten podmiot składa również odwołanie, zaś w części rozważniowej mając na uwadze wadliwe oznaczenie skarżącego wskazuje się, iż to właśnie skarżący czyli Burmistrza Gminy i Miasta M. jest inwestorem (strona 5 uzasadnienia), czy też zobowiązanym do wykonania nałożonego obowiązku (patrz strona 7 uzasadnienie) gdzie zaznaczono, że prawidłowym było wskazanie w decyzji strony skarżącej jako podmiotu zobowiązanego do wykonania robót. Gdy tymczasem to Gmina M. winna być skarżącym w sprawie - jak to wynika ze złożonej w tej sprawie skargi. Stosownie do treści art. 2 ustawy o samorządzie gminnym gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (ust. 1), nadto to gmina posiada osobowość prawną (ust. 2). Natomiast stosownie do dyspozycji art. 26 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym burmistrz jest organem wykonawczym w gminie. Z kolei art. 31 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie określa, że wójt (burmistrz, prezydent) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, a więc i przed sądem. Norma ta daje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) status reprezentanta gminy, z czego wynika, iż tym samym jest on przedstawicielem swej gminy. Wobec treści ustawy o samorządzie gminnym za jedynego zatem ustawowego przedstawiciela gminy uznać można właśnie jej wójta, prezydenta bądź burmistrza miasta. Stąd też podpisanie skargi Gminy M. przez Burmistrza Gminy i Miasta M. nie oznaczało, jak błędnie przyjął to Sąd pierwszej instancji, że właśnie Burmistrz Gminy i Miasta M. jest skarżącym w sprawie. Tym samym niezgodnie ze złożoną skargą w tej sprawie jako skarżącego wadliwie oznaczono Burmistrza Gminy i Miasta M., a więc w istocie rozpoznano skargę innego podmiotu, który w imieniu własnym przecież takiego środka nie składał. Stanowi to naruszenie wymienionych wyżej przepisów zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwe rozpoznanie skargi innego podmiotu niż ten wskazany w skardze stanowi takiego rodzaju naruszenie prawa, które już z tego powodu uzasadnia uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie takiego rodzaju naruszenia prawa nie można w żadnym wypadku uznać np. za nieścisłość (niedokładność), którą można sprostować w trybie art. 156 p.p.s.a. (sprostowania niedokładności, błędów i oczywistych omyłek w wyroku). Niedokładności mogą obejmować właściwe oznaczenie stron, ale dotyczy to w szczególności nieprawidłowego oznaczenia imienia strony, czy też nieuwzględnienia w treści wyroku faktu uczestnictwa w rozprawie prokuratora – patrz: postanowienie SN z 13 stycznia 1964 r. sygn. akt II CR194/63 SNC 1965, nr 2, poz. 27; postanowienie NSA z 10 maja 2005 r. sygn. akt II OZ 327/05).

Skarga kasacyjna niezależnie od powyższego zarzutu, podzielonego przez Naczelny Sąd Administracyjny, zawiera w swej treści rozbudowane zarzuty, kwestionując niemalże każdy element postępowania administracyjnego poczynając od jego wszczęcia, a kończąc na wydaniu decyzji nakładającej na skarżącą kasacyjnie gminę obowiązek wykonania przedmiotowego obowiązku i wadliwym ustaleniu jej adresata. Zaś Sądowi pierwszej instancji skarżąca kasacyjnie Gmina M. zarzuca wadliwe przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji niezgodne z prawem zastosowanie konstrukcji z art. 151 p.p.s.a., a więc oddalenia wniesionej skargi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące brak wyjaśnienia, kto i dlaczego jest stroną postępowania, czy krąg stron został wyznaczony na podstawie art. 28 k.p.a. czy też art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, niewyjaśnienie czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu czy też na wniosek Powiatowego Zarządu Dróg w G., (zarzut 1f).

Analiza akt przedmiotowej sprawy nie rodzi wątpliwości, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w sprawie realizacji przedmiotowej zatoki postojowej na wniosek Powiatowego Zarządu Dróg w G. – patrz: zawiadomienie z dnia 15 stycznia 2016 r. znak [...]. Postępowanie to wszczęto więc na wniosek zarządcy drogi, który w oparciu o treść art. 52 ustawy Prawo budowlane jest stroną tego postępowania. Natomiast to czy ta strona brała czynny udział w tym postępowaniu nie może być skutecznie kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie gminę. Skutecznie na brak czynnego udziały w prowadzonym postępowaniu może bowiem powoływać się wyłącznie ten kto został w toku postępowania pominięty. Niezasadny jest zatem również i zarzut oznaczony jako 1d odnoszący się do niezapewnienia czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu Powiatowi G.

Poza tym podkreślić należy, że przedmiotowa zatoka postojowa wykonana została w szczególności niezgodnie ze zgłoszeniem dokonanym przez Gminę M., co oznacza, iż wypełniona została przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacjach, kiedy inwestor wykonuje roboty niezgodnie ze zgłoszeniem, jednak nie wymaga to jeszcze pozwolenia na budowę - patrz wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 155/11.Dlatego też wobec tak wykonanych robót wdrożono postępowanie naprawcze wydając decyzję zobowiązująca do dokonania określonych czynności w celu doprowadzenia spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Podejmując więc decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, ustalono strony postępowania w trybie art. 28 k.p.a. albowiem przepis art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, ma wyłącznie zastosowanie do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Postępowanie naprawcze takim postępowaniem nie jest a więc ww. normy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie miały zastosowaniu w tej sprawie. Czynienie zatem zarzutu niewyjaśnienia tej kwestii jawi się jako całkowicie nieusprawiedliwione.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut oznaczony w kasacji jako 1c a odnoszący się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w niniejszej sprawie, tj. Starosty G., co powinno było skutkować stwierdzeniem nieważności obu tych rozstrzygnięć. Przede wszystkim nie budzi jakiejkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż Powiat G. będąc stroną niniejszego postępowania przed organami nadzoru budowlanego jako właściciel drogi powiatowej brał w nim czynny udział, zaś decyzje wydawane w sprawie doręczano wskazując w rozdzielniku Starostę G.. Nie oznacza to, że stroną postępowania był właśnie Starosta G. a nie sam Powiat. Powiat jako osoba prawna występuje w postępowaniu administracyjnym jednak zdolność procesową do podejmowania czynności w postępowaniu i reprezentowaniu powiatu ma starosta. Z dyspozycji art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz.U.2016.814 ze zm.) wynika, że starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Stąd też doręczanie decyzji, której adresatem uczyniono skarżącą kasacyjnie Gminę, właściwemu Staroście G. reprezentującemu przecież Powiat G. w tej sprawie nie stanowi w tym przypadku ziszczenia się przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o jakiej mowa w art. 156 § 1pkt 4 k.p.a., a więc skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wbrew więc stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie posiadał usprawiedliwionych przesłanek do zastosowania w tej sprawie przepisu art. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Ponadto nie są usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące dopuszczalność zastosowania w tej sprawie przepisów obowiązującego w trakcie rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przywoływane w skardze kasacyjnej przepisy § 195 i §196 tego aktu podustawowego zamieszczone w dziale IX przepisy przejściowe i końcowe nie mogły mieć zastosowania do spraw realizacji w 2015 r. przedmiotowej zatoki postojowej w ciągu drogi powiatowej [...]. Natomiast norma § 2 tego rozporządzenia wskazuje, że ma ono zastosowanie przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nim urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych. Zgodnie zaś z § 118 cytowanego wyżej rozporządzenia na drodze klasy GP i drogach niższych klas, poza terenem zabudowy, dopuszcza się usytuowanie zatoki postojowej w obrębie korony drogi, gdy nie ma warunków do wykonania parkingu poza nią. Natomiast korona drogi zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy o drogach publicznych to - jezdnie z poboczami, pasami awaryjnego postoju lub pasami przeznaczonymi do ruchu pieszych, zatokami autobusowymi lub postojowymi, a przy drogach dwujezdniowych - również z pasem dzielącym jezdnie. Tak więc korona drogi jest częścią składową, elementem drogi. Tym samym budowa zatoki postojowej wiąże się z przebudową drogi, a to wymaga stosowania rozwiązań ww. rozporządzenia wykonawczego z 1999 r.

Niemniej jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji niezależnie od wadliwości zaskarżonego wyroku opisanej we wstępnej części tego uzasadnienia, a związanej z wadliwym określeniem skarżącego w komparycji (rubrum) wyroku i rozpoznania skargi podmiotu który takiej skargi nie składał, nie przeprowadził właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie, który ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Zaś kwestią tą jest ustalenia prawidłowego adresata decyzji zobowiązującej do wykonania nakazanych prac w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Usprawiedliwione więc są dodatkowo zarzuty skargi kasacyjnej niewłaściwe zastosowanie art. 52 ustawy Prawo budowlane (ujęte częściowo w zarzucie 2e) poprzez skierowanie decyzji o nakazie wykonania określonych robót budowlanych do skarżącej kasacyjnie Gminy M..

Jak już wyżej zaznaczono sporna zatoka postojowa, której dotyczy niniejsze postępowanie zlokalizowana jest w miejscowości M. przy ul. [...] (działka nr [...]) w ciągu drogi powiatowej [...]. Droga ta jest własnością powiatu G., zaś zarządcą drogi jest Zarząd Dróg Powiatowych w G. Prace budowlane związane z tą zatoką wykonała Gmina M. w ramach dokonanego pismem z dnia 2 kwietnia 2015 r. zgłoszenia robót budowlanych. Do zgłoszenia tego dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a prawo to wynikało ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych - aneksu nr [...] do porozumienia z dnia [...] marca 1998 r. pomiędzy byłym Wojewodą R. (obecnie Zarząd Powiatu G.), a Burmistrzem Gminy i Miasta M. Z § 1 tego aneksu wynikało, że zmieniono § 2 ust. 1 porozumienia nadając mu brzmienie "wysokość środków finansowych na utrzymanie i inwestycje w ciągu dróg powiatowych w mieście [...] na rok 2015 wynosi 115.500 zł. W toku postępowania naprawczego przedstawiono kolejny aneks nr [...] r. do porozumienia z dnia [...] marca 1998 r., który nadawał § 2 ust. 1 porozumienia następujące brzmienie "wysokość środków finansowych na utrzymanie ulic w ciągu dróg powiatowych w mieście [...] na rok 2016 wynosi 115.500 zł".

Sąd pierwszej instancji uznając, że Gmina M. będąc inwestorem przedmiotowej zatoki postojowej przyjął, że w pierwszej kolejności należy skierować do tego podmiotu nakaz wykonania przedmiotowych robót budowlanych niezależnie od tego, że już w chwili orzekania podmiot ten nie legitymował się tytułem do nieruchomości na której zrealizował inwestycję, bowiem zgoda właściciela na dokonanie takiej czynności (w piśmie z dnia 29 sierpnia 2016 r.), pozwala na zaadresowanie decyzji do skarżącej kasacyjnie Gminy M.

Do prowadzonego postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane zastosowanie ma przepis art. 52 tej ustawy. Zgodnie z nim inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości to, że z powyższego przepisu nie wynika bynajmniej dowolność organów administracji w wyborze podmiotu zobowiązanego do wykonania określonych czynności. W wyroku NSA z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1657/15 publikowanym LEX nr 2316818, podkreślono że treść art. 52 omawianej ustawy nie obliguje organu administracji do wskazywania adresata decyzji bezwzględnie w takiej kolejności, jaka została wymieniona w ustawie. Wybór osoby, na którą taki obowiązek należy nałożyć, winien być uzależniony przede wszystkim od możliwości legalnej realizacji obowiązku przez ten podmiot. W wyroku NSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 338/11, publikowanym w LEX nr 1219135 – przyjęto, że w kontekście przepisu art. 52 ustawy Prawo budowlane w pierwszej kolejności obowiązkami nakazanymi w decyzjach wymienionych przepisami art. 48, 49b, 50a i 51 ustawy Prawo budowlane powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu.

Pojęcie inwestora nie jest zaś tożsame z pojęciem właściciela obiektu. Art. 52 ustawy Prawo budowlane wymieniając oba te podmioty i nakazując nakładanie obowiązków w pierwszej kolejności na inwestora, wyraźnie wskazuje, że prawo własności nie przesądza o statusie inwestora. Wskazanie adresata wymaga więc ustalenia osoby inwestora i jego aktualnego związku z przedmiotową nieruchomością, tj. czy posiada on tytuł prawny do nieruchomości umożliwiający mu wykonanie nałożonych obowiązków. Dopiero jeżeli nie jest możliwe zobowiązanie inwestora, to wówczas, zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane, zobowiązanie należy skierować do właściciela obiektu.

Jak uznał Sąd pierwszej instancji w dniu składania zgłoszenia wykonania zatoki postojowej Gmina M. posiadała prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane - przy czym Sąd pierwszej instancji w tym zakresie nie dokonał pełnej oceny zgromadzonego materiału kto był rzeczywistym inwestorem spornej zatoki postojowej.

Nie jest przecież sporne, że inwestor jest podmiotem inicjującym cały proces budowlany i decydującym o jego charakterze, czyli o tym, jakie jest przeznaczenie inwestycji, jej dokładne położenie, wielkość, oraz materiały, które zostaną wykorzystane przy budowie. W okolicznościach tej sprawy właściciel spornej drogi powiatowej przekazuje skarżącej kasacyjnie Gminie co roku środki na utrzymanie ulic w ciągu dróg powiatowych – co wynika z dołączonych do akt sprawy aneksów do porozumienia z dnia [...] marca 1998 r., co nie jest przecież równoznaczne z tym, że można prowadzić roboty budowlane w ciągu tych dróg powiatowych. Jedynie w roku 2015 r. w aneksie nr [...] w ramach porozumienia z dnia [...] marca 1998 r. oprócz kwoty na utrzymania ulic w ciągu dróg powiatowych przekazano odpowiednią kwotę także na inwestycje w ciągu drogi powiatowych. To, że na tej podstawie przyjęto oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością przez Gminę do wykonania spornych prac przy zatoce postojowej nie oznacza, że w realiach tej sprawy Sąd pierwszej instancji zwolniony został z dokonania oceny czy Gmina w oparciu o porozumienie z dnia [...] marca 1998 r. w szczególności zmienione aneksem nr [...] miała prawo do wykonania robót budowlanych w drodze powiatowej jako inwestor. Sam ww. aneks nie wyjaśnia zakresu dopuszczalnych inwestycji w ciągu drogi powiatowej. Zatem należało w oparciu o treść samego porozumienia wyjaśnić tę kwestię, aby ustalić jakie inwestycji mieszczą się w pojęciu "inwestycji w ciągu dróg powiatowych", a w konsekwencji czy Gmina była inwestorem czy jedynie wykonawcą robót w imieniu powiatu. Czy realizacja tejże zatoki postojowej była zadaniem zleconym, czy też gmina sama wybrała dla siebie ten rodzaj inwestycji drogowej w ramach przedmiotowego porozumienia, co nie wynika z aneksu do porozumienia. Należało zatem ocenić również treść samego porozumienia, którego dotyczył ww. aneks. Tego jednak nie uczyniono w tej sprawie. Wprawdzie w aktach sprawy nie ma takiego dokumentu, lecz nic nie stoi na przeszkodzie by w ramach przewidzianej procedury dopuszczenia uzupełniającego dowodu z dokumentu - dopuścić ten dokument w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. przy ponownym rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy i właściwie go ocenić.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę z podanych wyżej powodów uznał, iż pozostała grupa zarzutów skargi kasacyjnej w tych okolicznościach traci na znaczeniu, w tym w szczególności dotyczy to zarzutu wyznaczenia terminu wykonania robót budowlanych bez uwzględnienia realiów budżetowych, czy też zarzut niesprecyzowania zakresu robót objętych kwestionowaną decyzją.

Ponownie orzekając w tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonana oceny legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem uwag zawartych w przedmiotowym uzasadnieniu.

Zatem z uwagi na przedstawienie usprawiedliwionych zarzutów w opisanym wyżej zakresie należało uwzględnić wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach zapadło w trybie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.