Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1769/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.138 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 135 ust.1 pkt. 1, art. 139 ust. 2 , art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 165, art. 156, art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1991 nr 237 poz 1 art. 12 , art. 1 ust. 3, art. 9
law: Dyrektywa Rady  z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie praw jazdy (91/439/EWG)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 594/09 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 594/09 oddalił skargę R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] maja 2009 r., wydaną na podstawie "art. 138 pkt 1 i pkt 2" w związku z art. 135 ust. 1 lit. g ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1997 Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.- dalej Prawo o ruchu drogowym lub w skrócie p.r.d.) oraz art. 104 k.p.a. i art. 11 pkt 2 dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r., orzekł o zatrzymaniu R. W. prawa jazdy kat. CBA nr [...] wydanego w Niemczech w dniu [...] stycznia 1998 r., wskazując na przekroczenie przez kierującego 24 punktów za naruszenie przepisów o ruchu drogowym.

W odwołaniu R. W. zarzucił, że w oparciu o pismo z dnia [...] marca 2009 r. przesłane przez niemiecki organ wydający uprawnienia do kierowania pojazdami Prezydent Miasta L. niewłaściwie przyjął, iż skarżący zamieszkuje na stałe w L., podczas gdy faktycznie jego miejscem zamieszkania i stałego pobytu jest [...]. Tam bowiem wynajmuje lokal mieszkalny, w którym koncentruje się jego centrum aktywności życiowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ rozstrzyga o zatrzymaniu prawa jazdy w formie decyzji administracyjnej, co jednoznacznie wynika z art. 138 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. W razie przekroczenia przez kierującego 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego (art. 135 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym) zatrzymanie prawa jazdy jest obligatoryjne. Podjęcie takiej decyzji nie zależy wówczas od uznania organu administracji publicznej, w związku z tym, stosując przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, organ zobowiązany jest do orzeczenia o zatrzymaniu prawa jazdy między innymi w sytuacji, o której mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1 ustawy. Kolegium stwierdziło ponadto, że w niniejszej sprawie kluczowym zagadnieniem jest ustalenie czy decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy wydał właściwy organ. Stosownie do art. 94 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej odpowiednim pojazdem silnikowym może kierować osoba posiadająca ważne zagraniczne prawo jazdy wydane przez państwo członkowskie Unii Europejskiej, Konfederację Szwajcarską lub państwo członkowskie Europejskiego porozumienia o Wolnym Handlu. Natomiast § 5 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami stanowi, że starosta zobowiązany jest do wydania wtórnika prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie Unii Europejskiej. W ocenie SKO w L. skoro starosta ma prawo do wymiany oraz do wydania wtórnika prawa jazdy wydanego między innymi przez inne państwo członkowskie Unii Europejskiej, to uprawniony jest on również - a na nawet tak jak w rozpatrywanej sprawie wręcz zobowiązany -do zatrzymania takiego prawa jazdy, stosownie do art. 138 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Organem miejscowo właściwym do wydania dokumentów potwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, a zatem również do zatrzymania prawa- jest organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania kierującego. Stosownie do art. 12 dyrektywy 2006/126/We Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy, miejsce zamieszkania oznacza miejsce, w którym osoba fizyczna mieszka zwykle, to znaczy przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym, ze względu na swoje więzi osobiste i zawodowe. W przedmiotowej sprawie na postawie zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób przyjąć, że miejscem zamieszkania R. W. jest [...]. Do swojego odwołania skarżący załączył kserokopię poświadczenia zameldowania, z treści którego wynika, że pod wskazanym adresem jest zameldowany dopiero od dnia [...] kwietnia 2009 r. Niemniej jednak R. W. od dnia [...] lutego 2002 r. cały czas zameldowany jest na pobyt stały w L. przy ul. Z. [...]. Dodatkowo zauważyć należy, że strona we wcześniejszym okresie zamieszkiwała w Niemczech, lecz okres ten obejmujący zameldowanie czasowe trwał od dnia [...] grudnia 2003 r. do dnia [...] grudnia 2004 r. Po tym okresie od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] września 2007 r. R. W. zameldowany był czasowo w L. przy ul. A.[...]. Nie bez znaczenia jest również to, że obecnie jako adres do doręczeń skarżący wskazał L. ul. N. [...]. W świetle ugruntowanego orzecznictwa (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 903/07) zameldowanie jest odzwierciedleniem faktu przebywania (stałego lub czasowego) osoby w oznaczonym miejscu. Z powyższych względów jako miejsce zamieszkania R. W. można uznać wyłącznie miasto L.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł R. W., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi oraz dodatkowym piśmie z dnia [...] marca 2010 skarżący oraz jego pełnomocnik wskazali, że art. 11 ust. 2 oraz art. 12 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. nie ma przymiotu przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Dyrektywa 2006/126/WE może na obszarze każdego państwa członkowskiego obowiązywać dopiero od dnia 19 stycznia 2013 r. Przed upływem terminu, jaki został przewidziany na jej transponowanie do porządku krajowego, niemożliwe jest stosowanie regulacji zawartych we wskazanej dyrektywie. Ponadto w niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma ustalenie miejsca zameldowania. Mając zatem na uwadze fakt, że zameldowanie skarżącego w Polsce ma jedynie charakter formalny, bowiem służy do celów prowadzonej na terytorium Polski działalności gospodarczej, nie ma podstaw do wydania przez polskie organy decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy wydanego w Niemczech.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. potrzymało całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] maja 2010 r. pełnomocnik skarżącego domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L., wyrażając pogląd, że zostały one wydane bez podstawy prawnej. Argumentował, że dyrektywa powoływana przez organy nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego i dopiero jej implementowanie umożliwiałoby ewentualne podjęcie decyzji przez Prezydenta Miasta L. w trybie art. 138 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Nadto Wojewódzki Komendant Policji nie przedstawił sformalizowanej informacji o ilości zgromadzonych punktów karnych ze wskazaniem okoliczności i dat naruszenia przepisów ruchu drogowego.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę R. W. oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że w postępowaniu administracyjnym fakt przekroczenia dopuszczalnego limitu 24 punktów za przekroczenie przepisów ruchu drogowego nie był przez R. W. kwestionowany. Przedmiotem sporu między stronami była jedynie kwestia uprawnień Prezydenta Miasta L. do wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania skarżącemu niemieckiego prawa jazdy. W pierwszej jednak kolejności należy ustosunkować się do najdalej idącego zarzutu, a mianowicie twierdzeń skarżącego o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Zauważyć zatem trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w doktrynie, prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej mamy do czynienia wówczas, gdy albo nie ma przepisu prawa, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie może być on podstawą prawną działania organów tej administracji polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych. Materialnoprawną podstawą wydanych decyzji były między innymi art. 138 ust. 1 i art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ten ostatni przepis stanowi, że policjant zatrzymuje prawo jazdy w razie przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie R. W. figuruje w ewidencji prowadzonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. jako osoba, która w okresie od [...] września 2004 r. do dnia [...] lipca 2005 r. wielokrotnie naruszyła przepisy ruchu drogowego, za które otrzymała łącznie 29 punktów karnych. Zachodziły zatem przesłanki do zatrzymania w dniu [...] lutego 2009 roku przez policjanta Komendy Miejskiej Policji w L. wydanego R. W. przez niemieckie organy prawa jazdy, a następnie do wydania decyzji o zatrzymaniu tego prawa jazdy. Zasadność takiego stanowiska potwierdza miedzy innymi postanowienie Sądu Okręgowego w Tarnowie z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II Ka 22/07, w którym wskazano, że "kompetencje organów ścigania w zakresie zatrzymania dokumentu prawa jazdy nie są uzależnione od tego, kto jest wystawcą dokumentu, ale od stwierdzenia, czy w odniesieniu do osoby posługującej się takim dokumentem na terenie Polski zachodzą przesłanki przewidziane w Prawie o ruchu drogowym uprawniające do zatrzymania prawa jazdy (art. 135 ustawy Prawo o ruchu drogowym)". W związku z fizycznym zatrzymaniem przez policjanta dokumentu prawa jazdy w sytuacji opisanej w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g Prawa o ruchu drogowym starosta ma zatem obowiązek prawnego zatrzymania prawa jazdy poprzez wydanie decyzji o jego zatrzymaniu.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że ustawa Prawo o ruchu drogowym nie określa sposobu postępowania z zatrzymanym prawem jazdy, jednak rozstrzygnięcie tej kwestii wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004r., w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 24 poz. 215 ze zm.). Do starosty należy określenie dalszego postępowania z prawem jazdy wydanym za granicą, przy czym musi kierować się postanowieniem art. 42 Konwencji o ruchu drogowym sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r. (Dz.U. z 1988r. Nr 5 poz. 40 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w razie cofnięcia prawa jazdy właściwa władza strony konwencji lub jej organu terytorialnego, która cofnęła uprawnienie do korzystania z prawa jazdy, może: a) zatrzymać prawo jazdy i przechowywać je przez okres, na który uprawnienie do korzystania z prawa jazdy zostało cofnięte lub do czasu opuszczenia przez kierowcę jej terytorium, jeżeli wyjazd następuje przed upływem tego okresu, b) zawiadomić o cofnięciu uprawnienia do korzystania z prawa jazdy tę władzę, która je wydała lub w której imieniu to prawo jazdy zostało wydane, c) w odniesieniu do międzynarodowego prawa jazdy - zamieścić adnotację w miejscu do tego przeznaczonym, że prawo jazdy utraciło ważności na jej terytorium, d) jeżeli nie zostało zastosowane postępowanie przewidziane pod lit. a) - uzupełnić zawiadomienie wymienione pod lit. b) przez zwrócenie się z prośbą do władzy, która wydała prawo jazdy lub w której imieniu zostało ono wydane, o zawiadomienie zainteresowanego o powziętej wobec niego decyzji. Analogiczny tryb postępowania w przypadku zatrzymanego prawa jazdy wynika zaś z analizy treści § 14 pkt 2 i § 11 ust.1 pkt.1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r.

Wobec powyższego, zdaniem WSA w Łodzi, postępowanie organów w świetle obowiązujących przepisów prawa było prawidłowe, dlatego też zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej nie znajduje uzasadnienia.

Organ I instancji nieprawidłowo jako podstawę prawną decyzji powołał natomiast Dyrektywę 2006/126/WE, gdyż co do zasady weszła ona w życie 19 stycznia 2009 r., jednak termin jej implementacji do krajowego porządku prawnego upływa dopiero dnia 19 stycznia 2013 r. Istotnie do dnia wydania decyzji Dyrektywa ta nie została jeszcze implementowana do polskiego porządku prawnego. Nie ma to jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięć organów orzekających w przedmiotowej sprawie. Decyzje organów obu instancji zostały bowiem wydane w oparciu nie tylko o treść Dyrektywy, ale przede wszystkim na podstawie obowiązujących, prawidłowo wskazanych przepisów Prawa o ruchu drogowym, które w pełni potwierdzają trafność podjętych w sprawie działań.

Sąd podkreślił również, że w postępowaniu przed organami administracji skarżący nigdy nie kwestionował faktu przekroczenia limitu punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zgodnie z art. 138 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym w sytuacjach określonych między innymi w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g powyższej ustaw policjant jest uprawniony do zatrzymania prawa jazdy, gdy kierujący pojazdem przekroczył limit 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Po takich działaniach Policji o charakterze faktycznym powinny nastąpić działania właściwych organów państwa o charakterze prawnym. Z tego powodu Policja przekazuje prawo jazdy sądowi, prokuratorowi lub staroście, aby powyższe organy podjęły odpowiednie czynności prawne stosowanie do okoliczności stanowiących przyczynę zatrzymania prawa jazdy. Sformalizowana informacja, której w skardze domagał się pełnomocnik skarżącego (będąca w istocie wnioskiem komendanta wojewódzkiego Policji skierowanym do organu w trybie § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego – Dz. U Nr 236 poz. 1998 ze zm.), jest podstawą wydania przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w sytuacji, gdy nie doszło do fizycznego zatrzymania prawa jazdy przez Policję. Oznacza to, że wydanie decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy następuje po otrzymaniu przez starostę informacji o przekroczeniu przez kierowcę limitu punktów, co może nastąpić albo w związku z przekazaniem mu prawa jazdy zatrzymanego w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g przez Policję albo w związku z wnioskiem komendanta wojewódzkiego Policji o sprawdzenie kwalifikacji. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że w przypadku stwierdzenia, iż kierujący pojazdem przekroczył limit 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, obligatoryjne są: wydanie decyzji przez starostę o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 138 ust. 1 ustawy) oraz wydanie decyzji przez starostę na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (art. 114 ust.1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym).

Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego, że polskie organy nie miały prawa zatrzymać jego prawa jazdy, gdyż w zasadzie nie mieszka w Polsce, a bywa tu tylko okazjonalnie w związku z prowadzeniem w Polsce działalności gospodarczej, Sąd stwierdził, że powyższa argumentacja jest próbą obejścia obowiązujących w Polsce przepisów Prawa ruchu drogowego i jej uwzględnienie prowadziłoby do sytuacji sprzecznej z przepisami tej ustawy. W sprawie nie ulega wątpliwości, że R. W. posiada stałe zameldowanie w Polsce w L. przy ul. Z. [...]. Przy kontroli drogowej posługiwał się dokumentem tożsamości ze wskazanym adresem. W konsekwencji figuruje on w ewidencji kierowców naruszających przepisy o ruchu drogowym, prowadzonej przez właściwego ze względu na ten adres Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. Zgodnie z przepisami ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych adres zameldowanie -co do zasady- potwierdza fakt zamieszkiwania danej osoby pod wskazanym adresem. W toku kontroli drogowej, jak również w prowadzonym przez starostę postępowaniu o zatrzymanie prawa jazdy organy, nie mają obowiązku w świetle aktualnych regulacji prawnych weryfikowania tego faktu. Na rozprawie skarżący oświadczył, że nie zamierza wymeldować się z L., bowiem utrudniłoby mu to prowadzenie działalności gospodarczej. Gdyby nawet przyjąć, że skarżący w Polsce mimo zameldowania nie zamieszkuje, to właściwość organu – Prezydenta Miasta L. - przyjęta w świetle art. 138 ust. 1 ustawy w związku z art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a z uwagi na miejsce pobytu skarżącego w Polsce jest prawidłowa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. W., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie uchylenia oraz rozpoznania sprawy na podstawie art. 188 P.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

a/ przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na skutek błędnego niezastosowania wynikającego z założenia, że w sprawie brak jest podstaw dla przyjęcia, iż decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2009 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja SKO w L. z dnia [...] września 2009 r., nie jest dotknięta wadą nieważności braku podstawy prawnej, skutkującej uwzględnieniem skargi oraz uchyleniem wyżej wymienionych decyzji administracyjnych;

- art. 151 P.p.s.a. w wyniku błędnego zastosowania w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu w związku z dotknięciem zaskarżonej decyzji wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 249 akapit 2 TWE (wersja skonsolidowana C 321 E/1530 w wyniku błędnego zastosowania, pomimo istnienia wyraźnych podstaw prawnych dla uwzględnienia skargi, wyrażających się brakiem wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji przez Prezydenta Miasta L. podstawy prawnej dla zastosowania dyspozycji art. 11 ust. 2 dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy

b/ prawa materialnego tj.:

- art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g Prawa o ruchu drogowym przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że starosta jest uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania niemieckiego prawa jazdy kat. CBA wydanego w dniu [...] stycznia 1998 r., a fizycznie zatrzymanego przez policjanta Komendy Miejskiej Policji w L. w dniu [...] lutego 2009 r., podczas gdy zgodnie z treścią art. 16 ust. 2 dyrektywy Państwa Członkowskie stosują przepisy, w tym regulację art. 11 ust. 2, dopiero od dnia 19 stycznia 2013 r. po uprzedniej transpozycji do krajowych porządków prawnych;

- art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g Prawa o ruchu drogowym w wyniku błędnej wykładni, na skutek przyjęcia, że przepisy te stanowią samodzielną przesłankę wydania przez starostę decyzji w przedmiocie zatrzymania niemieckiego prawa jazdy;

- art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g Prawa o ruchu drogowym w wyniku błędnej wykładni skutkującej przyjęciem, że fizyczne zatrzymania niemieckiego prawa jazdy przez policjanta za pokwitowaniem w dniu [...] lutego 2009 r. skutkuje bezwzględnym związaniem starosty w zakresie wydania decyzji o zatrzymaniu niemieckiego prawa jazdy;

- art. 42 ust. 1 lit. a-d Konwencji o ruchu drogowym sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r. w związku z art. 2 Konwencji w związku z art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g Prawa o ruchu drogowym na skutek błędnej wykładni a w konsekwencji błędnego zastosowania, poprzez przyjęcie, że niemieckie prawo jazdy skarżącego ma charakter krajowego lub międzynarodowego prawa jazdy, których wzory stanowią załączniki nr 6 i 7 Konwencji, zaś starosta jest uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania niemieckiego prawa jazdy.

W motywach skargi kasacyjnej jej autor wywodził, że art. 11 ust. 2 dyrektywy – co do zasady- umożliwia stosowanie przepisów krajowych w zakresie ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania uprawnień do kierowania pojazdami. Motyw 15 dyrektywy zawiera zaś postanowienie, według którego państwa członkowskie powinny mieć możliwość stosowania własnych przepisów krajowych w zakresie cofnięcia, zawieszania, przedłużania okresu ważności i unieważniania prawa jazdy w stosunku do wszystkich posiadaczy praw jazdy, którzy mają miejsce zamieszkania na ich terytorium. Z kolei miejsce zamieszkania definiowane jest w oparciu o przepis art. 12 dyrektywy jako zwykłe zamieszkanie przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym w danym państwie członkowskim. W toku postępowania administracyjnego nie zwrócono jednak uwagi, że przepisy dyrektywy nie mieszczą się w katalogu źródeł prawa wspólnotowego, którego normy znajdują zastosowanie wobec obywateli państwa członkowskiego. Co więcej początek obowiązywania transponowanych przepisów prawa krajowego może nastąpić dopiero z dniem 19 stycznia 2013 r.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie rozwiązania przyjęte w prawie niemieckim dowodzą, że brzmienie przepisów prawa polskiego bez uprzedniej implementacji rozwiązań przyjętych w dyrektywie, nie dają staroście wystarczającej podstawy prawnej dla wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania niemieckiego prawa jazdy. Decyzja zaś podjęta w tym zakresie na podstawie art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g. Prawa o ruchu drogowym dotknięta jest wadą nieważności z powodu wydania jej bez podstawy prawnej. Jej hipoteza nie odnosi się bowiem do innych praw jazdy, jak tylko krajowych. Niemiecki odpowiednik polskiej ustawy umożliwia organom administracji niemieckiej skierowanie zakazu jazdy wobec posiadaczy uprawnień udzielonych między innymi przez inne Państwa Członkowskie, jednakże pod warunkiem, że posiadacze ci mają zwykły pobyt w Niemczech. Fakt, że na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym skarżący mógł w okresie ważności niemieckiego prawa jazdy kierować odpowiednim pojazdem silnikowym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, nie uzasadnia jeszcze kompetencji starosty przewidzianej w art. 138 ust. 1 ustawy względem niemieckiego prawa jazdy. Przepis ten bowiem mówi wyraźnie o prawie jazdy, nie zaś o międzynarodowym prawie jazdy, lub innym dokumencie wydanym przez Państwo Członkowskie. W ocenie skarżącego kasacyjnie art. 138 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym mógłby stanowić podstawę prawną wydania decyzji o zatrzymaniu niemieckiego prawa jazdy pod dwoma warunkami. Po pierwsze jego hipoteza wyraźnie musiałaby wskazywać na to, że kompetencją starosty w zakresie zatrzymania w drodze decyzji objęte są również uprawnienia udzielone przez inne państwa członkowskie. Po drugie w ustawie musiałaby obowiązywać definicja zwykłego miejsca pobytu. Brak spełnienia tych dwóch warunków czyni zarzuty naruszenia prawa materialnego zasadnymi. W konsekwencji przyjęcie założenia, że starosta jest uprawniony do zatrzymania niemieckiego prawa jazdy pozbawione jest wyraźnych podstaw prawnych.

Decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy wydawana przez starostę jest tzw. decyzją związaną. Nie oznacza to jednak, że organ nie jest zobowiązany do jakiejkolwiek oceny przesłanek dla wydania decyzji, zaś dla załatwienia sprawy wystarczające jest tylko zatrzymanie i przekazanie prawa jazdy przez policjanta. W ramach swoich uprawnień starosta powinien ocenić, czy posiadana przez niego kompetencja do zatrzymania krajowego prawa jazdy, rozciąga się również na niemieckie prawo jazdy. Z kolei należyta ocena tych uprawnień powinna w niniejszej sprawie doprowadzić do wydania decyzji odmownej. Natomiast przytaczane przez Sąd I instancji postanowienie Sądu Okręgowego w Tarnowie z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II Ka 22/07 dotyczy jedynie kompetencji organów ścigania, przewidzianych w art. 135 Prawa o ruchu drogowym.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że art. 42 ust. 1 lit. a- d Konwencji o ruchu drogowym z dnia 8 listopada 1968 r. obejmuje swym zakresem jedynie krajowe i międzynarodowe prawo jazdy w rozumieniu art. 2 tej konwencji. Szczegółowa analiza załączników nr 6 i nr 7 prowadzi z kolei do wniosku, że niemieckie prawo jazdy nie odpowiada definicji krajowego oraz międzynarodowego prawa jazdy w rozumieniu konwencji. Tym samym poszukiwanie podstawy prawnej w przepisach prawa krajowego w związku z art. 42 ust. 1 konwencji należy uznać za bezprzedmiotowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z przytoczonego przepisu wynika, że dokonywana przez Sąd II instancji kontrola zaskarżonego wyroku, w przypadku ustalenia, iż postępowanie poprzedzające jego wydanie nie jest dotknięte żadną z wad określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., ogranicza się wyłącznie do oceny zasadności podstaw przywołanych i uzasadnionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym względem nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż argumenty w niej podniesione okazały się bezzasadne.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jest jedną z instytucji procesowych służących weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych (art.16 § 1 k.p.a.). Zapewnia ono prawną możliwość zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w przypadkach i na zasadach określonych w art. 156 i nast. k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji rozpoznając sprawę, nie przestrzegał powyższych reguł, gdyż nie dostrzegł, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2009 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2009 r. zostały wydane bez podstawy prawnej, a więc należało stwierdzić ich nieważność, a nie oddalić wniesiona nań skargę. Z tak postawionym zarzutem nie można się zgodzić. Przez brak podstawy prawnej, czyli wadę kwalifikowaną decyzji, o jakiej mowa w art.156 § 1 pkt.2 k.p.a., rozumie się sytuację, gdy decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia, bądź wymienia niewłaściwy przepis (wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983r. sygn. I SA 1294/82 ONSA 1983, nr 1, poz.5). Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, to nie uzasadnia stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Nie stanowi też przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innej normie tej samej ustawy lub innym przepisie prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 25 października 1984r.sygn.III SA 671/84 ONSA 1984, nr 2, poz.960). Odróżnić zatem trzeba uchybienia formy decyzji administracyjnej od przypadków braku podstawy prawnej w ogóle lub od braku podstawy prawnej właściwej rangi. Decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie będzie decyzją wydaną bez podstawy prawnej, a dotknięta będzie tylko wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z takim przypadkiem. Podstawa prawna obu decyzji – na co słusznie w zaskarżonym wyroku zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - tylko częściowo została wskazana błędnie. W pozostałym zakresie przepisy powołano prawidłowo, a przy tym były to przepisy, które stanowiły umocowanie dla organu administracji publicznej do działania w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że podjętych w sprawie decyzji nie można zakwalifikować do rozstrzygnięć wydanych bez podstawy prawnej w omawianym znaczeniu. Skoro nie zachodziła wskazana przez kasatora przesłanka nieważności, to Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić, że z omawianych przyczyn nie stwierdził nieważności kontrolowanej decyzji. Za bezzasadne zatem należy uznać zarzuty złamania zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Materialoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.). Ustawa ta wdraża postanowienia dyrektywy 91/439/EWG z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie praw jazdy (Dz.U. Urz WE L 237 z 24 sierpnia 1991 r., s.1 ze zm.). W Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską art. 249 akapit 3 stanowił, że "dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków". Obecnie regulację tę zawiera art. 288 akapit 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 83 z 30 marca 2010 r., s. 47). Z przytoczonej definicji wynika, że chodzi o osiągnięcie wymaganego przez dyrektywę stanu rzeczy. Ustalenie celu czy rezultatu, który musi być osiągnięty, odbywa się na drodze wykładni wszystkich przepisów dyrektywy i jej preambuły. Implementacja dyrektywy polega na podjęciu wszystkich niezbędnych działań, które zapewnią warunki do efektywnego stosowania i przestrzegania prawa wspólnotowego. Normy dyrektywy, adresowane początkowo do państw członkowskich i dla nich wiążące, winny stać się- po upływie terminu wyznaczonego do implementacji lub przed upływem terminu wyznaczonego do implementacji, jeżeli państwo członkowskie implementowało dyrektywę wcześniej, normami adresowanymi do wszystkich podmiotów w krajowym porządku prawnym. Innymi słowy normy dyrektywy powinny stać się wiążące nie "dla państw członkowskich", ale "w państwach członkowskich, zgodnie z intencją prawodawcy wspólnotowego, który używa dyrektyw do regulowania obiektywnie określonych sytuacji jako akt prawny generalny i abstrakcyjny. W przypadku prawidłowej i efektywnej implementacji normy dyrektywy nadal obowiązują, ale stosuje się jednak, co do zasady, krajowe normy implementujące dyrektywę, gdyż to właśnie te normy powinny zapewnić osiągnięcie rezultatu założonego przez dyrektywę i to one powinny być stosowane jako "normy dyrektywy". Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w swoim orzecznictwie przyjmuje zatem, że "we wszystkich przypadkach prawidłowego wykonania dyrektywy wywiera ona skutki wobec jednostek poprzez przepisy wykonawcze wydane przez dane państwo członkowskie" (wyrok Trybunału z dnia 19 stycznia 1982 r. w sprawie C-8/81 Becker, zb. Orz. 1982, s. 53, pkt 19). Dopiero w przypadku nieosiągnięcia lub niemożliwości osiągnięcia założonego rezultatu przez normy krajowe w wyznaczonym terminie można stosować normy samej dyrektywy, które w razie sprzeczności z normami implementującymi lub innymi normami krajowymi korzystają z przywileju pierwszeństwa. W takim przypadku działania organów władzy publicznej winny opierać się bezpośrednio na normach dyrektyw, zarówno formalnych jak i materialnych – wynika to pośrednio z samego art. 249 akapit 3 TWE (obecnie art. 288 TFUE), ale przede wszystkim z zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego i zasady solidarności wyrażonej w art. 10 TWE (obecnie w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 83 z 30 marca 2010 r., s. 13) oraz wypracowanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zasady zadośćuczynienia szkodzie, jaką wyrządza niestosowanie prawa wspólnotowego.

Po upływie terminu wyznaczonego do implementacji normy dyrektywy powinny być w pełni "zintegrowane" z normami krajowymi i wywierać takie skutki dla jednostek, jakie wywiera prawo krajowe w danej dziedzinie. Ze względu jednak na to, że implementacja często bywa nieterminowa lub nieprawidłowa Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wypracował kilka metod osiągania jak największej skuteczności przez normy dyrektywy w przypadku niewywiązania się przez państwo z obowiązków implementacyjnych. Zauważyć przy tym należy, że Trybunał wcale nie zakłada, że implementacja dyrektywy musi bezwzględnie polegać na dosłownym i pełnym przejęciu jej regulacji do krajowego porządku prawnego. Nieusprawiedliwione są zatem twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że polska ustawa nie transponuje w ogóle rozwiązań przewidzianych w dyrektywie nr 91/439/EWG z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie praw jazdy. To, że niemiecka ustawa oraz niemieckie akty podustawowe przejęły w sposób dosłowny niektóre przepisy powołanej dyrektywy, nie oznacza, że państwo polskie zignorowało obowiązek implementacji. Jak podkreślono wcześniej, to od państwa członkowskiego zależy, jaki przyjmie sposób implementacji. Ważne jest jedynie, aby dzięki temu procesowi został zrealizowany cel dyrektywy, gdyż nawet jeżeli implementacja nie zostanie dokonana w sposób właściwy, to sądy mają prawo do dokonania wykładni prowspólnotowej, czyli mogą interpretować przepisy ustawy oraz aktów podustawowych w zgodzie z implementowaną dyrektywą.

W każdej sprawie nie można zatem ograniczać się wyłącznie do oceny sposobu wdrożenia dyrektywy, a zwłaszcza zakresu regulacji dyrektywy przejętych do krajowego porządku prawnego. Zawsze podstawowe i rozstrzygające znaczenie powinna mieć wykładnia prowspólnotowa czyli interpretacja prawa krajowego w świetle tekstu oraz celu dyrektywy, po to by osiągnąć rezultat, o którym mowa w art. 249 TWE (obecnie art. 288 TFUE). Dokonywanie tej wykładni stanowi obowiązek nie tylko dla sądów krajowych, ale również dla organów administracji (zob. S. Biernat [w:] J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2002, str. 255). Stosując wykładnię prowspólnotową, efektywność dyrektywy jest zapewniona za pomocą norm krajowych. Wykładnia prowspólnotowa powinna iść tak daleko, jak jest to możliwe, aby osiągnąć rezultat założony w dyrektywnie. Należy przez to rozumieć, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie sugeruje dokonywania wykładni prowspólnotowej contra legem. Zresztą taka interpretacja contra legem norm prawa krajowego i tak byłaby niemożliwa. Trybunał akcentuje natomiast, że pierwszeństwo powinna mieć ta z możliwych interpretacji prawa krajowego, która pozwoli organowi krajowemu na podjęcie decyzji w zgodzie z normami dyrektywy (por. wyroku Trybunału z dnia 26 września 1996 r. C-168/95 Arcaro, zb. 1996 orz. s. I-4705, pkt 41 i 42). Na przeszkodzie temu mogą stanąć tylko ogólne zasady prawa (jak zasada pewności prawa lub zasada nieretroaktywności).

Dyrektywa Rady Wspólnot Europejskich z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie praw jazdy (91/439/EWG), implementowana polską ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w art. 12 stanowi, że "państwa członkowskie przyjmą przed dniem 1 lipca 1994 r. przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne do wykonania niniejszej dyrektywy w terminie do dnia 1 lipca 1996 r." Preambuła dyrektywy wyraźnie zaś wskazuje, że jednym z jej celów było ujednolicenie wspólnej polityki transportowej, poprawa bezpieczeństwa drogowego, a także ułatwienie ruchu osób zamieszkałych w jednym z państw członkowskich innym, niż ten, w którym zdawali egzamin na prawo jazdy. Dalsza część preambuły stwierdza, że z powodów związanych z bezpieczeństwem drogowym i ruchem państwa członkowskie powinny mieć możliwość stosowania ich przepisów krajowych w sprawie cofnięcia, zawieszenia i unieważnienia praw jazdy w stosunku do wszystkich posiadaczy praw jazdy mających normalne miejsce zamieszkania na ich terytorium. Należy nadto zwrócić uwagę na art.1 ust.3 dyrektywy, zgodnie z którym "jeżeli posiadacz ważnego prawa jazdy przyjmie normalne miejsce zamieszkania w państwie członkowskim innym niż to, które wydało prawo jazdy, przyjmujące państwo członkowskie może stosować do posiadacza prawa jazdy swoje krajowe przepisy przez okres ważności tego prawa jazdy, badania lekarskie i obowiązki uiszczania opłat, a także może umieszczać w tym prawie jazdy informacje niezbędne dla służb administracyjnych. Z powyższych względów nie może ulegać wątpliwości, że państwa członkowskie w stosunku do takich posiadaczy praw jazdy mogą na swoim terytorium stosować przepisy krajowe między innymi w sprawach dotyczących zatrzymania prawa jazdy.

Prawo o ruchu drogowym przedmiotowe kwestie reguluje w rozdziale 3 ustawy. W art. 135 ust.1 ustawy wymieniono przypadki, w których dopuszczalne jest zatrzymanie prawa jazdy przez policjanta, czyli faktyczne odebranie kierowcy dokumentu upoważniającego go do prowadzenia pojazdów silnikowych. Natomiast w art.137 i art.138 uregulowano tzw. prawne zatrzymanie prawa jazdy. Pierwszy z tych przepisów odnosi się do wydania postanowienia o zatrzymaniu prawa jazdy przez prokuratora lub sąd w celu zabezpieczenia w przyszłości wykonania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych orzeczonego w postępowaniu karnym. Przepis art.138 ust.1 stanowi zaś, że decyzje o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadkach art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. d i g, wydaje starosta. Oznacza to, że między innymi w razie przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego o zatrzymaniu prawa jazdy rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej starosta, a nadto, że zastosowanie takiej sankcji nie zależy od jego uznania, gdyż zawsze ma charakter obligatoryjny.

Przepisy rozdziału 3 Prawa o ruchu drogowym w stosunku do instytucji zatrzymania prawa jazdy, przewidzianej w art.138 ust.1 nie przewidują takich ograniczeń, jakie wprowadzono w art.139 ust.2 ustawy p.r.d. Jeżeli zatem przepisy szczególne- ze względu na uregulowane tam immunitety- nie przewidują niedopuszczalności zatrzymania prawa jazdy, to wprowadzony przez ustawodawcę Prawa o ruchu drogowym zakaz dotyczy tylko zatrzymania prawa jazdy przez policjanta i odnosi się do podmiotów wymienionych w art.139 ust.2 p.r.d. W myśl bowiem tego ostatniego przepisu art. 135 nie stosuje się do: szefów i cudzoziemskiego personelu przedstawicielstw dyplomatycznych, urzędów konsularnych państw obcych oraz misji specjalnych i organizacji międzynarodowych korzystających z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych lub konsularnych na mocy ustaw, umów bądź powszechnie uznanych zwyczajów międzynarodowych lub na zasadzie wzajemności, a także do innych osób korzystających z tych przywilejów i immunitetów.

W przepisach rozdziału 3 ustawy, w tym w art.138 ust.1, mowa jest ogólnie o prawie jazdy. Z regulacji tych oraz innych przepisów ustawy nie wynika, by zakresem przedmiotowym miały one obejmować tylko krajowe prawo jazdy, jak to sugeruje autor rozpatrywanej skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 94 ust.1 ustawy p.r.d. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej odpowiednim pojazdem silnikowym może kierować osoba posiadająca ważne zagraniczne prawo jazdy wydane między innymi przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Treść tego przepisu wskazuje, że prawem jazdy w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym jest również dokument wydany przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Skoro prawa jazdy wydawane przez państwa członkowskie na terenie całej Unii Europejskiej są wzajemnie uznawane i obowiązuje jeden wzór prawa jazdy, a przepisy polskiej ustawy mówią ogólnie o prawie jazdy, z tym, że wyraźnie uznają za taki dokument również prawo jazdy wydane przez inne państwo członkowskie Unii Europejskiej, to nie można przyjąć, że polskie organy nie są właściwe do orzekania o zatrzymaniu takiego dokumentu. W sprawach tych decydujące znaczenie ma jedynie to czy prawo jazdy zostało wydane przez jedno z państw członkowskich Unii Europejskiej (lub inne wymienione w ustawie) oraz czy w odniesieniu do osoby posługującej się takim dokumentem na terytorium Polski zachodzą przesłanki przewidziane w art. 138 ust.1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. d i g Prawa o ruchu drogowym. Dla zastosowania omawianych sankcji istotne jest ponadto to, czy kierujący posiada na terenie Polski "normalne miejsce zamieszkania". Interpretacja powołanych przepisów ustawy p.r.d musi bowiem - o czym była już mowa- uwzględniać także tekst i cel dyrektywy, co oznacza, że omawiane rozwiązania mogą mieć zastosowanie do kierujących, którzy posiadają na terenie Polski "normalne miejsce zamieszkania".

Prawo o ruchu drogowym nie definiuje pojęcia "normalnego miejsca zamieszkania", jednak czyni to implemetowana dyrektywa nr 91/439/EWG. W myśl art. 9 Dyrektywy normalne miejsce zamieszkania oznacza miejsce, w którym osoba fizyczna przebywa przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym, ze względu na swoje więzi osobiste i zawodowe, w przypadku osoby niezwiązanej z tym miejscem zawodowo, ze względu na osobiste powiązania, które wskazują na istnienie ścisłych więzi między tą osobą a miejscem, w którym mieszka. W taki też sposób interpretował powyższe pojęcie Sąd I instancji, a także organy administracji. Dlatego też odwołanie się przez te organy do dyrektywy z dnia 20 grudnia 2006 r. zamiast z dnia 29 lipca 1991r. również i z tego powodu nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że R. W. legitymował się prawem jazdy wydanym w Niemczech. Poza sporem jest również fakt otrzymania przez niego ponad 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W tej sytuacji rozważenia wymagałaby jedynie kwestia, czy organy administracji –za aprobatą Sądu I instancji- prawidłowo ustaliły, że skarżący przez stosowny okres zamieszkuje na terytorium Polski, a tym samym, że kraj ten jest jego "normalnym miejscem zamieszkania" we wskazanym znaczeniu. Zauważyć jednak należy, że stwierdzenie czy przesłanka "normalnego zamieszkania na terenie Polski" została spełniona jest elementem stanu faktycznego. Polemika z ustaleniami faktycznymi nie może być prowadzona w ramach zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Niewłaściwe zastosowanie przepisu polega bowiem na błędnej subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny w sprawie ustalono prawidłowo, natomiast został on błędnie uznany za odpowiadający, bądź nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w konkretnej normie prawnej. Oznacza to, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. I odwrotnie próba zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznacza to brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006r I FSK 507/05, Lex nr 187513).

W związku z tym, że skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie stanu faktycznego, przyjętego za ustalony przez Sąd I instancji, niemożliwym jest skuteczne zarzucanie niewłaściwego zastosowania art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 § 1 pkt 1 lit. g ustawy Prawo o ruchu drogowym. Z miarodajnych w sprawie ustaleń faktycznych wynika bowiem, że jego miejscem zamieszkania jest Polska, a zatem zaistniały podstawy do zastosowania wobec skarżącego przepisów polskiej ustawy. Skoro spełnione zostały też pozostałe przesłanki warunkujące dopuszczalność orzeczenia o zatrzymaniu posiadanego prawa jazdy, to wytyk złamania zaskarżonym wyrokiem art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 § 1 pkt 1 lit. g ustawy Prawo o ruchu drogowym uznać należy za chybiony.

Dodatkowo zauważyć należy, że z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że pismem z dnia [...] marca 2009 r. organ wydający uprawnienia do kierowania pojazdami wystąpił do organu niemieckiego o potwierdzenie danych dotyczących prawa jazdy kat. CBA. W dniu [...] marca 2009 r. wpłynęła odpowiedź na to wystąpienie potwierdzająca fakt wydania R. W. wyżej wymienionego prawa jazdy oraz zawierająca informacje organu niemieckiego, że "Pan W. nie posiadał stałego miejsca zamieszkania w B. w ciągu ostatnich 5 lat". Z treści załączonej do odwołania kserokopii poświadczenia zameldowania wynika, że R. W. dopiero w dniu [...] kwietnia 2009 r., czyli już po zatrzymaniu mu prawa jazdy i wszczęciu postępowania, został zameldowany pod adresem [...], gmina [...]. Natomiast od dnia [...] lutego 2002 r. skarżący nieprzerwanie zameldowany jest na pobyt stały w L, przy ul. Z. [...], gdzie też mieszka jego matka. W okresie od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] września 2007 r. R. W. zameldowany był czasowo w L. przy ul. A. [...]. Obecnie jako adres do doręczeń wskazuje L., ul. N. [...]. Nadto w protokole rozprawy z dnia [...] maja 2010 r. odnotowano jego oświadczenie, że " nie złożył wniosku o wymeldowanie do dnia dzisiejszego, gdyż skomplikowałoby to prowadzenie przez niego działalności gospodarczej i znacznie utrudniłoby życie". Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności, przy braku wiarygodnych przeciwnych dowodów (poza wspomnianym krótkotrwałym zameldowaniem w trakcie postępowania), nie ma podstaw do zakwestionowania stanowiska, że za normalne miejsce zamieszkania skarżącego należy uznać Polskę. Tu bowiem koncentruje się jego działalność zawodowa i w tym kraju przebywa ze względu na swoje osobiste powiązania. Asumptem do zastosowania tego rodzaju interpretacji jest dalsza część art. 9 dyrektywy, bowiem za miejsce normalnego zamieszkania osoby związanej zawodowo z miejscem innym niż miejsce powiązań osobistych, i z tego względu przebywającej w różnych miejscach w dwu lub więcej Państwach Członkowskich, uważa się miejsce, z którym jest związana osobiście w ten sposób, że regularnie tam powraca. Zgodzić się też należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, że postępowanie skarżącego zmierzające do uniemożliwienia wyegzekwowania przez organy administracji publicznej określonych obowiązków i zachowań nie może być tolerowane w praworządnym państwie, którego skarżący jest obywatelem.

Z powyższych względów nie ma podstaw do zakwestionowania uprawnień ani przesłanek do wydania przez polskie organy administracyjne decyzji administracyjnych w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy. Podjęte przez nie rozstrzygnięcia nie naruszyły przy tym przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, ani też przepisów implementowanej do polskiego porządku prawnego dyrektywy w sprawie praw jazdy. Reasumując stwierdzić należy, że Sąd I instancji właściwie zinterpretował i zastosował do rozpoznawanej sprawy art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g oraz art. 138 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.