Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2561/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] nałożył na [...] SA Spółka prawa [...] z siedzibą w [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 30 kwietnia 2020 r., trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego inwestycji polegającej na dobudowie garażu i przebudowie oraz remoncie i kolorystyce elewacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] przy ul. [...], na działce nr [...] ark. mapy 27. wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz z zaświadczeniem właściwej izby samorządu zawodowego potwierdzającym wpisanie projektanta na listę członków tej izby, aktualnym na dzień opracowania projektu. Projekt powinien uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz określać wykonanie czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Decyzja stała się ostateczna.

II.

Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji PINB z [...] stycznia 2020 r.

Organ wskazał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej dobudowę garażu i przebudowę oraz remont i kolorystykę elewacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...], na działce ewidencyjnej oznaczonej w rejestrze gruntów numerem [...].

Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. znak [...], PINB wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowalnych przy dobudowie garażu i przebudowie oraz remoncie i kolorystyce elewacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z powodu prowadzenia robót w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] grudnia 2017 r.

W związku z decyzją PINB z [...] stycznia 2020 r., Prezydent Miasta [...] decyzją z 18 sierpnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm. - dalej jako P.b.) uchylił decyzję własną z [...] grudnia 2017 r.

W wyniku postępowania w trybie nadzoru budowlanego, PINB decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego "Rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz remontu i kolorystyki elewacji", jak również odmówił inwestorowi - [...] SA Spółka prawa [...] z siedzibą w [...] udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z realizacją ww. inwestycji.

W toku postępowania odwoławczego prowadzonego względem decyzji PINB z [...] grudnia 2020 r. [...] WINB stwierdził, że decyzja PINB z [...] stycznia 2020 r. jest obarczona wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ wyjaśnił, że w sprawie ma do czynienia w istocie z rozbudową przedmiotowego budynku o garaż. Do takiego wniosku prowadzi fakt, że docelowo garaż (w kondygnacji ponad poziomem gruntu por. elewacje zachodnia i południowa) ma stanowić funkcjonalną i konstrukcyjną całość z przedmiotowym budynkiem mieszkalnym (deklarowanym, w ramach inwestycji, jako wciąż jednorodzinny). Wewnątrz garażu zapewniona jest komunikacja z pomieszczeniami w tym budynku, zaś nad garażem, w poziomie parteru, przewidziano wykonanie tarasu z balustradą (przykrycie garażu płytą tarasową) z zapewnioną komunikacją z budynkiem poprzez zabudowaną werandę na tarasie (por. elewacje zachodnia i południowa).

Taki zakres prac wskazuje na rozbudowę ww. budynku, a nie na dobudowę garażu.

Dodatkowo, zgodnie z projektem garaż i budynek posiadają wspólną ścianę konstrukcyjną. Według projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2017 r., w kondygnacji piwnic (ponad poziomem gruntu) istniało już pomieszczenie garażu przykryte tarasem z werandą budynku (por. rysunek nr 2; Rzut piwnic - stan istniejący, pomieszczenie garażu, rysunek nr 3: Rzut parteru - stan istniejący).

Zaprojektowany, przewidziany do realizacji garaż jest faktycznie powiększonym, uprzednio istniejącym garażem z tarasem (przewidziane w projekcie zwiększenie powierzchni zabudowy garażu z tarasem).

Z uwagi na ścisłe - konstrukcyjne i funkcjonalne - powiązanie projektowanego garażu z budynkiem nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.).

Tym samym, w niniejszym przypadku zastosowanie znajduje § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia technicznego, zgodnie z którym, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Z treści decyzji PINB z [...] stycznia 2020 r. nie wynika, aby ówcześnie organ I instancji dokonał analizy zrealizowanych (w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego decyzją z [...] grudnia 2017 r. projektu budowlanego) robót budowlanych pod kątem ewentualnego nakazania - zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. wykonania (dodatkowych i koniecznych) robót budowlanych równocześnie z nałożeniem obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii, orzekając w sprawie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.

W ocenie [...]WINB, przed nałożeniem obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, PINB powinien był dokonać analizy usytuowania przedmiotowego garażu z przepisami warunków technicznych i również odnieść się do tej kwestii nakazania wykonania robót budowlanych równocześnie z nałożeniem obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Jeżeli realizacja inwestycji niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę/zatwierdzonym projektem budowlanym wiąże się z wyraźnym i nieusuwalnym naruszeniem przepisów, konieczne jest, w trybie nadzoru budowlanego, nałożenie - łącznie z obowiązkiem sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych - obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem - czyli de facto w celu trwałego usunięcia stwierdzonych naruszeń przepisów.

Jakkolwiek nie jest rolą organu nadzoru budowlanego, prowadzącego postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. wskazywanie konkretnych rozwiązań projektowych i modyfikowanie zakresu inwestycji, organ ten, w przypadku stwierdzenia ewidentnej sprzeczności zrealizowanych robót budowlanych z przepisami warunków technicznych lub z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobligowany jest do nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia już wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, wobec stwierdzonego naruszenia § 12 rozporządzenia technicznego, PINB powinien był - orzekając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. - nałożyć obowiązek rozbiórki części zrealizowanego garażu/faktycznie rozbudowanej części budynku tak, aby docelowo odległość budynku od granicy działki wynosiła nie mniej niż 3 m (dotyczy budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy).

Z uwagi na konieczność wykonania ww. robót łącznie z obowiązkiem sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, rolą projektanta byłoby wskazanie w tym projekcie konkretnych rozwiązań technicznych umożliwiających kontynuację robót i zakończenie inwestycji, a następnie jej użytkowanie, po rozbiórce rozbudowanej części budynku w celu jego odsunięcia od granicy działki na odległość nie mniejszą niż 3 m.

W świetle art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. i następne, sprowadzenie kwestii rozbiórki części budynku jedynie do zakresu rozwiązań technicznych, które zostaną wskazane (zadeklarowane) w projekcie budowlanym zamiennym, faktycznie pozbawia organ nadzoru budowlanego możliwości wyegzekwowania usunięcia stwierdzonych naruszeń przepisów (w tym warunków technicznych lub ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Po wydaniu rozstrzygnięcia z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. oraz po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku, a następnie wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego - art. 51 ust. 5 P.b.

W przypadku pozostawienia w obrocie prawnym decyzji PINB z 17 stycznia 2020 r., nawet po otrzymaniu od zobowiązanego - w ramach realizacji obowiązku nałożonego z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. - kompletnego projektu budowlanego zamiennego przewidującego rozbiórkę rozbudowanej części budynku w celu jego odsunięcia od granicy działki na odległość nie mniejszą niż 3 m, organ I instancji nie posiadałby kompetycji do wyegzekwowania w toku dalszego postępowania wykonania tej rozbiórki w celu usunięcia stwierdzonych naruszeń przepisów (co jest konsekwencją braku nałożenia takiego obowiązku na etapie wydania ww. decyzji).

Brak należytej oceny przedmiotowej sprawy przez PINB na etapie wydania decyzji z 17 stycznia 2020 r. przesądza o wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.) - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

III.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] SA spółka prawa [...] z siedzibą w [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2021 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] WINB.

GINB wyjaśnił, że celem postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50 -51 P.b. jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - w szczególności przepisami techniczno-budowlanymi. W przypadku stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. organ posiada kompetencję zarówno do nakazania wykonania projektu budowlanego zamiennego jak i zobowiązania do wykonania określonych robót budowlanych. Z treści przepisu wynika, że obowiązek wykonania robót nakładany jest "w razie potrzeby". Nałożenie obowiązku wykonania robót budowlanych, o którym mowa w drugiej części omawianego przepisu nie zależy więc od uznania organu, ale w zależności od stanu faktycznego sprawy, kiedy zaistnieje taka "potrzeba". Niewątpliwie powstanie ona zawsze, gdy poza dokonaniem istotnego odstąpienia powstanie obiektywny stan niezgodności z przepisami (porównaj treść art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. w części obejmującej zwrot "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych (...) w przepisach"), w szczególności przepisami normującymi warunki techniczno-budowlane.

W badanej sprawie już na etapie nakładania obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego organ powiatowy dostrzegł naruszenia przepisów, bowiem w wyniku robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z projektem, garaż został wykonany nie przy granicy działki, ale z jej przekroczeniem, a ponadto ma on długość większą niż 6,5 m, co narusza § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia technicznego.

Organ powiatowy w badanej decyzji wskazał, że projekt zamienny powinien przewidywać rozwiązania mające doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, opisując w uzasadnieniu powyższe naruszenia.

W takim stanie faktycznym postępowanie organu, w oczywisty sposób narusza art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., poprzez zaniechanie nakazania wykonania określonych robót budowlanych, pomimo jednoznacznej i widocznej potrzeby doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Z przepisu tego w nie budzący wątpliwości sposób wynika, że gdy zachodzi taka potrzeba organ ma obowiązek nakazania wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Istotne są także konsekwencje tego naruszenia. Należy bowiem - zdaniem GINB - zwrócić uwagę na różnice między sytuacją, gdy obowiązek wykonania robót budowlanych mających doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem wynika wprost z decyzji organu nadzoru budowlanego oraz gdy roboty te są jedynie przewidziane do wykonania w projekcie budowlanym zamiennym. W przypadku nałożenia obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine P.b. organ weryfikuje wykonanie robót przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 P.b., w tym podjąć odpowiednie sankcje, jeśli roboty nie zostaną wykonane (budowa nie zostanie doprowadzona do zgodności z przepisami). Z kolei przedłożenie przez inwestora a następnie zatwierdzenie przez organ projektu budowlanego zamiennego zawierającego rozwiązania mające na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem nie gwarantuje, że roboty mające na celu usunięcie stanu niezgodności z przepisami, faktycznie zostaną wykonane. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót jest decyzją uprawniającą, a nie zobowiązująca. Naturą pozwolenia na budowę, a co za tym idzie również pozwolenia na wznowienie robót budowlanych jest to, że inwestor nie ma obowiązku wykonywania wszystkich robót budowlanych przewidzianych w projekcie.

W odniesieniu do pozwolenia na wznowienie robót budowlanych należy nadto zwrócić uwagę, że nie ma do niego zastosowania art. 37 ust. 1 P.b., a więc nie wygasa ono w sytuacji niewykonywania robót budowlanych (wyrok NSA z 17 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 555/20). Samo zawarcie niezbędnych robót w projekcie zamiennym nie daje zatem gwarancji, że inwestycja zostanie w rozsądnym terminie doprowadzona do stanu zgodnego z prawem, a sam proces inwestycyjny może być przeciągany. Stan ten może z kolei powodować utrudnienia dla sąsiednich nieruchomości zwłaszcza, gdy - tak jak w przedmiotowej sprawie - obiekt wybudowano nie tylko z naruszeniem warunków techniczno-budowanych, ale również z przekroczeniem granic nieruchomości.

Powyższe w ocenie GINB świadczy o skutkach społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Podsumowując GINB stwierdził, że decyzja organu powiatowego z 17 stycznia 2020 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. polegającym na zaniechaniu nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy w oczywisty sposób zachodziła taka konieczność.

Nadto organ odwoławczy wskazał, że w decyzji z [...] sierpnia 2021 r. [...] WINB uznał, że w badanej sprawie konieczne jest nakazanie rozbiórki takiej części garażu, aby był on odsunięty od granicy działki na co najmniej 3 m. Organ wojewódzki stwierdził bowiem, że mamy do czynienia z rozbudową budynku mieszkalnego o garaż a nie z budową garażu (samodzielnego). O ile GINB zgodził się z tym, że wątpliwa jest możliwość zastosowania § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia technicznego do części garażowej budynku mieszkalnego, to jednak konsekwencje, jakie organ wojewódzki wyciągnął z wykładni tego przepisu, są w realiach badanej sprawy zbyt daleko idące. Otóż nie można tracić z pola widzenia, że na realizację części garażowej w granicy działki inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, której legalność nie została w stosownym postępowaniu zakwestionowana. Wykonanie garażu w granicy nie było elementem odstępstwa, lecz pierwotnym zamierzeniem inwestora, którego legalność potwierdzała ostateczna decyzja organu administracji architektoniczno-budowlanej. W tej sytuacji nie mógł organ nadzoru budowlanego kwestionować usytuowania pierwotnej inwestycji, która była realizowana o funkcjonujące w obrocie prawnym pozwolenie, a tym samym legalnie. O ile bowiem projekt zamienny odnosi się do całości inwestycji (a nie tylko do odstępstw) i jest jej jedynym projektem budowlanym, to jednak ocena organu nadzoru budowlanego powinna skupiać się na legalności tych elementów inwestycji, które uległy zmianie w wyniku odstępstw od projektu pierwotnego. Nie jest więc zasadne kwestionowanie pierwotnego, legalnego kształtu inwestycji na etapie postępowania w sprawie odstępstw. Za takim stanowiskiem przemawia ochrona praw słusznie nabytych przez inwestora, wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę.

GINB zauważył jednak, że jakkolwiek [...] WINB zasadnie stwierdził nieważność decyzji PINB z [...] stycznia 2020 r. z uwagi na rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. to jednak w badanej sprawi nie podzielił poglądu o konieczności odsunięcia dobudowanej części garażowej na odległość 3 m od granicy działki.

W odwołaniu strona skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegający na uznaniu, że organ powiatowy rażąco naruszył prawo nie nakazując rozbiórki garażu tak, aby był on oddalony od granicy działki na co najmniej 3 m; art. 84a P.b. poprzez ingerencję w ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę; § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że garaż, o którym mowa w tym przepisie nie może być powiązany z innym istniejącym budynkiem oraz § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez przyjęcie, że organ powiatowy powinien był orzec o rozbiórce dobudowanego garażu również z części objętej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Zarzuty te GINB, co do zasady, podzielił. Zgodził się z poglądem, że garaż, o którym mowa w § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, powinien być obiektem samodzielnym, zaś nie może być częścią budynku mieszkalnego - a taki jego charakter w badanej sprawie wzmacnia fakt, że na jego dachu znajduje się taras. GINB uznał natomiast, że pomimo takiej wykładni przepisu, nie było podstaw do ingerowania w tę część inwestycji, która została zaakceptowana w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z [...] stycznia 2020 r. świadczy rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. polegające nie na braku nakazu rozbiórki części garażu tak, aby znajdował się on w odległości 3 m od granicy działki, lecz na braku nakazu wykonania robót budowlanych, które doprowadziłyby garaż do długości zgodnej z omawianym przepisem rozporządzenia, to jest 6,5 m oraz jego usytuowania prawidłowo przy granicy działki a nie z jej przekroczeniem.

IV.

Skargę na powyższą decyzję GINB wniosła B. S. kwestionując ją w części dotyczącej uzasadnienia, które sporządzono z naruszeniem art. 7 oraz art. 107 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 15 oraz art. 127 k.p.a. poprzez:

1. sprzeczność dokonanych przez GINB istotnych ustaleń w uzasadnieniu decyzji, o której mowa wyżej z zebranym materiałem dowodowym poprzez uznanie, że inwestor uzyskał ostateczną decyzję pozwolenia na budowę, a w konsekwencji organy nadzoru budowlanego nie mogą nakładać na inwestora obowiązków ingerujących w tą decyzję, podczas gdy w dniu [...]sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. (z uwagi na decyzję PINB) uchylił swoją decyzję z[...]grudnia 2017 r.,

2. dokonanie w zaskarżonej decyzji oceny prawa materialnego mogącej prowadzić do wiążącego ukształtowania sytuacji administracyjnoprawnej strony, stanowiące jednocześnie naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji GINB i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach.

Strona podkreśliła, że kwestionuje skargą samo uzasadnienie decyzji GINB z [...] października 2021 r., zgadzając się jednak z jej rozstrzygnięciem.

Zwróciła również uwagę, że skoro inwestor nie realizował dobudowy garażu, a rozbudowę domu mieszkalnego jednorodzinnego, to zastosowanie winien znaleźć § 12 pkt 1 rozporządzenia technicznego.

GINB w całości pominął art. 36a ust. 2 P.b. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r. uchylił na podstawie tego przepisu decyzję własną o pozwoleniu na budowę.

W przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a organ, który wcześniej wydał pozwolenie na budowę, je uchyla.

Z brzmienia art. 36a ust. 2 P.b. wynika jednoznacznie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, wydając decyzję określoną w tym przepisie, jest obowiązany jedynie do stwierdzenia, czy inwestycja, na której realizację udzielono pozwolenia na budowę, została objęta ostateczną decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.

W związku z wyeliminowaniem pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, przy ocenie, czy inwestor wywiązał się z obowiązków nałożonych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b, organ nadzoru budowlanego nie może brać pod uwagę ustaleń zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, ale przepisy prawne obowiązujące w dniu orzekania.

Strona nie zgodziła się z decyzją GINB, że ocena organu nadzoru budowlanego powinna skupiać się na legalności tych elementów inwestycji, które uległy zmianie w wyniku odstępstw od projektu pierwotnego. Nie jest więc zasadne kwestionowanie pierwotnego kształtu inwestycji na etapie postępowania w sprawie odstępstw.

Koncepcja przyjęta przez GINB prowadziłaby do zakwestionowania treści art. 36a ust. 2 P.b., który w sposób jednoznaczny wskazuje, że pierwotna decyzja ulega wyeliminowaniu z obroty prawnego. Stanowisko GINB prowadziłoby również do legalizacji wykonanych przez inwestora robót budowlanych niezgodnie z przepisami rozporządzenia technicznego. Co więcej GINB zgodził się z wcześniejszą decyzją [...]WINB, że wątpliwa jest możliwość zastosowania § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia technicznego. Tym samym organ potwierdził, że dopuszczalna odległość rozbudowywanego przez inwestora domu części garażowej w stosunku do nieruchomości sąsiedniej winna wynosić nie mniej niż 3 bądź 4 metry.

Przyjęcie koncepcji zawartej w uzasadnieniu decyzji GINB musiałoby prowadzić do sytuacji, w której PINB wydałby decyzję zobowiązującą inwestora do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z wydanym wcześniej pozwoleniem na budowę, które per se jest niezgodne z przepisami Prawa budowlanego.

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga jest nieuzasadniona.

Na wstępie należy wyjaśnić, że procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednak należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego efekcie decyzji administracyjnej, w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie, chyba że chodzi o kwalifikowane naruszenie przepisów procesowych, których wadliwa subsumcja doprowadziła do rażąco błędnych ustaleń.

Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji administracyjnej następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej (w tym w drodze nowelizacji prawa) albo dodatkowych działań strony. W postępowaniu tego rodzaju - co do zasady - nie prowadzi się również nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne drobne ze swej istoty doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i charakterem trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych już w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność czy niejasność mogą budzić wątpliwości wpływające na ocenę występowania wady kwalifikowanej.

W konsekwencji należy stwierdzić, że w trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania. Tym samym w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od początku).

W kontekście powyższego Sąd zwraca również uwagę, że przesłanka nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na rażące naruszenie prawa (takie naruszenie stwierdzono), jak wskazuje m.in. prof. M. Jaśkowska (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyd. LEX) może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Wskazano już na to w wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86 zwracając uwagę, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei w wyroku z 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19 WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Na możliwość stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych wskazuje także B. Adamiak (zob. Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54).

W kontekście powyższego przypomnieć należy, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy podstawowe przesłanki tego stanu, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są bowiem skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje w obrocie prawnym, czyniąc dalsze trwanie decyzji w obrocie niemożliwym do zaakceptowania.

VII.

W niniejszej sprawie organy były zgodne co tego, że decyzja PINB z [...] stycznia 2020 r. rażąco naruszyła art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Sąd te twierdzenia podziela, albowiem nałożenie przez PINB obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego było w okolicznościach niniejszej sprawy wadliwe w stopniu rażącym. Organ w istocie wykreował sytuację, w której w ogóle nie będzie mógł wyegzekwować usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, nawet jeżeli inwestor przedłożyłby projekt zamienny zawierający rozwiązania likwidujące owe wady (przekroczenie granicy, zwiększenie długości garażu). Słusznie więc podkreślił GINB, że w powyższej sytuacji organ powiatowy pozostaje w zależności od działań ewentualnie podejmowanych przez inwestora, albowiem po zatwierdzeniu projektu zamiennego, nie można byłoby nałożyć na inwestora terminu realizacji zamierzenia, tak aby doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem.

W tym względzie organy słusznie uznały, że zachodzi wada kwalifikowana w postaci rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. W istocie cele postępowania naprawczego mogą nigdy nie zostać zrealizowane, zaś organy nadzoru budowlanego nie będą mogły w żaden sposób wymusić od inwestora doprowadzenia inwestycji do zgodności z prawem.

Różnica w stanowisku [...] WINB i GINB dotyczy w istocie wskazań, co do dalszego postępowania. Organ wojewódzki uważa, że budynek garażowy nie jest samodzielny i stanowi w istocie rozbudowę budynku mieszkalnego, przez co nie można w sprawie stosować § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia technicznego a § 12 ust. 1 pkt 1 lub 2 (odsunięcie budynku na 3 lub 4 metry od granicy). W istocie organ I instancji uważa więc, że PINB winien doprowadzić do sytuacji, w której budynek zostanie odsunięty od granicy działki Skarżącej na co najmniej 3 metry. GINB natomiast, jakkolwiek podzielił uwagi o tym, że budynek garażowy i mieszkalny są ze sobą powiązane funkcjonalnie, to zwrócił jednak uwagę na fakt, że jego realizacja następuje na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Decyzja ta dawała inwestorowi podstawę do budowy obiektu w tym miejscu i sposób. W związku z tym w sprawie doszło do naruszenia prawa (przekroczenia granicy i wkroczenia na działkę Skarżącej oraz do wydłużenia budynku) to jednak nie było podstaw do ingerowania w tę część inwestycji, która została zaakceptowana w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 20 grudnia 2017 r. W sprawie zachodzi więc konieczność nakazania inwestorowi wykonania robót budowlanych, które doprowadzą garaż do długości zgodnej z § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia technicznego oraz jego usytuowania prawidłowo przy granicy działki Skarżącej a nie z jej przekroczeniem.

Skarżąca uznaje, że GINB nie uwzględnił tego, że decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. uchylił własną decyzję budowlaną z [...] grudnia 2017 r. z uwagi na wydanie decyzji przez PINB z [...]stycznia 2020 r. W ocenie Strony dokonana w decyzji GNB ocena prawna stanowi istotne naruszenie, gdyż wiążąco kształtuje sytuację administracyjnoprawną strony, stanowiąc zarazem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Sąd tego stanowiska Skarżącej nie podziela, uznając działania GINB za zgodne z prawem.

Zgodnie z art. 36a ust. 2 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Trafnie wskazuje się więc w orzecznictwie, na co uwagę zwraca również sama Skarżąca, że decyzja wydawana w tym właśnie trybie jest ściśle i nierozerwalnie powiązana z decyzją zobowiązującą inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W konsekwencji, z uwagi na swoją służebną i wyraźne zależną rolę względem decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., decyzja ta dzieli losy decyzji zobowiązującej do złożenia projektu zamiennego.

Podkreślić jeszcze raz należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. ma charakter związany, a nie uznaniowy, co oznacza, że organy są zobowiązane wszcząć i przeprowadzić postępowanie w omawianym trybie, a jedyną przesłanką orzekania w tego rodzaju sprawach o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Uchylając bowiem decyzję o pozwoleniu na budowę organ nie bada, czy nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, gdyż ocena ta została dokonywana w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego dotyczącym legalności prowadzonych robót i wiąże ona organ wydający decyzję na podstawie art. 36a ust. 2 P.b.

Strona nie dostrzega wiec tego, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 P.b., nigdy nie opiera się na jakiejkolwiek wadliwości decyzji budowlanej (tu decyzji z 20 grudnia 2017 r.), lecz wynika z nieprawidłowego postępowania inwestora, który w trakcie budowy i "konsumowania" decyzji budowlanej, w sposób istotny odstąpił do zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

W konsekwencji Strona zdaje się nie dostrzegać bardzo istotnej zależności pomiędzy decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2020 r., wydanej na podstawie art. 36a ust. 2 P.b., a decyzją PINB z [...] stycznia 2020 r. Uzupełniają zatem wypowiedź GINB w tym zakresie należy wskazać, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji PINB z [...] stycznia 2020 r. będzie musiało bezwzględnie skutkować przywróceniem decyzji budowlanej z [...] grudnia 2017 r., na co organy prowadzące postępowanie będą musiały zwrócić szczególną uwagę. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2020 r. traci bowiem rację bytu w sytuacji, gdy decyzja PINB stanowiąca jedyną podstawę jej wydania została wyeliminowana z obrotu.

W tym zatem względzie GINB słusznie wskazuje, że stanowisko [...] WINB nie uwzględnia decyzji budowlanej z [...] grudnia 2017 r., co zdaniem Sądu jest twierdzeniem w pełni uzasadnionym.

GINB nie dopuścił się zatem ani błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (dostrzegał i prawidłowo ocenił fakt wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2020 r.), ani też w żaden sposób nie pogorszył sytuacji prawnej Skarżącej, nie naruszając zasady dwuinstancyjności. W tym ostatnim przypadku podkreślić należy, że odwołanie od decyzji [...] WINB wywiódł inwestor a nie Strona Skarżąca. Nadto, w ocenie Sądu, nawet gdyby było inaczej i odwołanie wniosła Skarżąca, to stanowisko [...] WINB, który zignorował w uzasadnieniu swojej decyzji kwestię całkowitej i bezwarunkowej zależności rozstrzygnięcia z art. 36a ust. 2 P.b. od losów decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., dawałoby podstawę GINB do modyfikacji tego stanowiska.

W żadnym więc razie nie można przyjąć, że GINB naruszył prawo wskazując, że inwestor realizował inwestycję na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja z art. 36a ust.2 P.b. nie jest bytem samodzielnym i musi być widziana w kontekście decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.

W powyższej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) oddalił skargę.