Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 833/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.), Sędziowie ( WSA, As. WSA Mirosława Kowalska, Grzegorz Czerwiński, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 maja 2005 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na przebudowę dachu skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] Nr [...] po rozpoznaniu odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] dotyczącej przebudowy dachu na budynku I. R. przy ul. K. w W., na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podniesiono, że organ pierwszej instancji opisaną decyzją zatwierdził projekt budowlany i zezwolił I. R. na przebudowę dachu na dwuspadowy po podwyższeniu jego o ok. 1 m na istniejącym budynku mieszkalnym i garażem usytuowanym na działce Nr [...] przy ul. K. w W. W uzasadnieniu podano, iż inwestor wypełnił wszelkie wymogi określone w art. 32 ust. 4 i art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy rozpoznając zarzuty odwołania dotyczące wysokości budynku inwestora wg założeń projektowych stwierdził wiele uchybień postępowania. Ustalono, że już [...] sierpnia 1999 r. wpłynęło zawiadomienie do Burmistrza Gminy [...] o samowolnej nadbudowie nad garażem części mieszkalnej budynku przez inwestora R. z oknami wychodzącymi na działkę sąsiednią w ścianie usytuowanej w ostrej granicy.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2000 r. inwestor wystąpił o zatwierdzenie projektu budowlanego dotyczącego przebudowy dachu nad budynkiem mieszkalnym i garażem. Organ wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych w złożonej dokumentacji zakreślając termin 7 dni na wykonanie tego obowiązku. Organ nie uczynił tego wezwania we właściwej formie tj. postanowienia, jakie przewiduje art. 35 ust 3 Prawa budowlanego, lecz pismem.

Inwestor wykonał nałożone obowiązki.

Organ postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. zawiesił postępowanie w sprawie pozwolenia na przebudowę dachu do czasu zakończenia postępowania wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącego samowolnej nadbudowy części mieszkalnej nad garażem.

Postępowanie to nie zostało zakończone merytoryczną decyzją, przed wydaniem decyzji niniejszej.

Postępowania zawieszonego nie podjęto. Jednak na wniosek inwestora, po fakcie jak Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi T. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego z dnia [...] stycznia 2000 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – czyli decyzję nie związaną z postępowaniem -niniejszym organ wydał przedmiotową decyzję. Organ odwoławczy podniósł też, że projekt przebudowy dachu zawiera ścianę usytuowana nad garażem w ostrej granicy z działką, której właścicielami są K. i ściana ta posiada okna wychodzące na sąsiednią działkę.

Organ stwierdził, że projekt pod pretekstem przebudowy dachu przewiduje nadbudowę budynku do 3 kondygnacji. Jest to więc nadbudowa budynku a nie przebudowa dachu. Na ten temat organ pierwszej instancji w ogóle nie zajął stanowiska.

Wykazane uchybienia stanowią przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył I. R. zarzucając brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy wbrew wymogom art. 7 i 77 kpa. Organ odwoławczy wadliwie ustalił, iż inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powołał się też na wydane orzeczenie tego organu o pozwoleniu na użytkowanie samowoli budowlanej. (Decyzja PINB z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...]).

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko dotychczasowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga I. R. nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona.

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przeciwieństwie do decyzji organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1 kpa, który nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ drugiej instancji może wydać decyzję kasacyjną określoną w art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym tego przepisu tj. wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 kpa. Przepis art. 136 kpa określa bowiem granice postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem odwoławczym. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem rzeczywistego ustalenia stanu sprawy administracyjnej. W sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle, to organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 2 kpa może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wydając taką decyzję organ drugiej instancji wypowiada się tylko w kwestii potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i jego zakresu, nie rozstrzyga natomiast o meritum sprawy, ani nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej winien zaś uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 kpa, a także wskazać z jakiej przyczyny nie zastosował przepisu art. 136 kpa.

Mając powyższe na względzie należy zarzut skargi, iż organ drugiej instancji oparł swe rozstrzygnięcie na niepełnym materialne dowodowym przez co został naruszony art. 7 i art. 77 kpa, uznać za chybiony.

Wskazać należy, iż w sytuacji, gdy przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest decyzja kasacyjna, wydana przez organ administracji publicznej na podstawie art. 138 § 2 kpa, to kontrola legalności przeprowadzana przez sąd sprowadzać się będzie przede wszystkim do oceny, czy organ odwoławczy miał podstawy do wydania takiej decyzji.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nie narusza postanowień art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy uzasadniając ją wykazał w dostatecznym stopniu, iż rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerokim zakresie. Zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 kpa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał przyczyny, z powodu których uznał za konieczne zastosowanie art. 138 § 2 kpa.

Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdzić trzeba, iż organ odwoławczy zasadnie ocenił, że postępowanie organu pierwszej instancji poprzedzające wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. dotyczącej przebudowy dachu na budynku I. R. zawiera szereg uchybień, co skutkowało koniecznością zastosowania art. 138 § 2 kpa tj. uchyleniem tej decyzji i przekazaniem organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Stwierdzić należy, iż organ odwoławczy argumentując swą decyzję kasacyjną słusznie wskazał na liczne uchybienia postępowania pierwszoistancyjnego. Podniósł on m.in., iż pismem z dnia [...] sierpnia 1999 r. skierowanym do Burmistrza Gminy [...] K. K., T. K., M. K. i R. K. zawiadomili o zaistniałej samowoli dotyczącej nadbudowy kondygnacji mieszkalnej nad garażem posadowionym na nieruchomości przy ul. K. w W., który znajduje się w ostrej granicy z ich nieruchomością. Wskazał, że pomimo tego zawiadomienia, na skutek wniosku I. R. z dnia [...] marca 2000 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego przebudowy dachu nad istniejącym budynkiem mieszkalnym i garażem zostało wszczęte przez organ architektoniczno - budowlany postępowanie w tej sprawie. Trafnie zauważył, iż pismem z dnia [...] kwietnia 2000 r. organ pierwszej instancji wezwał inwestora do uzupełnienia w terminie 7 dni, braków złożonej dokumentacji, co było istotne ze względu na brzmienie wówczas obowiązującego przepisu art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowił, iż w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie kompletności projektu i posiadania wymaganych opinii właściwy organ winien był nałożyć postanowieniem, a nie "pismem" obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości.

Wojewoda [...] uzasadniając potrzebę ponownego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie przebudowy dachu nad istniejącym budynkiem oraz garażem zasadnie wskazał także, że postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę, do czasu rozstrzygnięcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawy dotyczącej samowolnie nadbudowanego pomieszczenia nad przedmiotowym garażem i użytkowanego jako pomieszczenia mieszkalne. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2001 r. Słusznie podniósł również, iż postępowanie organu nadzoru budowlanego prowadzone w powyższej sprawie nie zostało zakończone do dnia wydania niniejszej decyzji. Z akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji zwracał się wprawdzie dwukrotnie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (pismo z dnia [...] marca 2002 r. i z dnia [...] czerwca 2002 r.) o udzielenie odpowiedzi, czy sprawa samowolnej rozbudowy budynku garażowego i gospodarczego na działce przy ul. K. została rozstrzygnięta i zakończona ostateczną decyzją, jednakże organ ten nie uzyskał, pozytywnej odpowiedzi. Jak słusznie zauważył organ drugiej instancji, znajdujące się w aktach sprawy dokumenty dotyczą jedynie postępowania w sprawie samowolnie przebudowanego budynku gospodarczego nie zaś nadbudowy garażu. Pismem z dnia [...] listopada 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wyraźnie informuje, że zakończył postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy budynku gospodarczego na cele mieszkalne usytuowanego przy ul. K.w W.. Z dokumentu tego w żaden sposób nie wynika, ażeby organ nadzoru budowlanego zakończył postępowanie prowadzone w sprawie samowolnej nadbudowy budynku garażowego. Organ drugiej instancji zasadnie wskazał, iż przedmiotowy budynek gospodarczy jest wprawdzie powiązany z istniejącym garażem, jednakże nadbudowa pomieszczenia nad garażem stanowiła przedmiot oddzielnego postępowania prowadzonego w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu zarzut skargi, iż postępowanie to zostało zakończone, bowiem pomieszczenie garażu zawsze znajdowało się w bryle budynku gospodarczego i używane przez organ nadzoru budowlanego określenie "budynek gospodarczy" odnosi się do całej inwestycji, uznać należy za niezasadny. Są to okoliczności wynikające z twierdzeń skargi a nie z ustaleń faktycznych organu pierwszoinstancyjnego.

Zdaniem Sądu Wojewoda [...] trafnie podniósł także, iż w sprawie niniejszej wydanie decyzji o pozwoleniu na przebudowę dachu nastąpiło bez podjęcia zawieszonego postępowania, a jedynie na skutek wniosku inwestora w związku z oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg T., M. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2000 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – czyli po oddaleniu przez Sąd skargi na decyzję nie związaną z niniejszym postępowaniem. Dodatkowo stwierdzić trzeba, iż o podjęciu zawieszonego postępowania, bądź o odmowie jego podjęcia organ administracji powinien był orzec w formie postanowienia, a w aktach sprawy brak jest takiego aktu prawnego, zatem zaskarżoną decyzję organ wydał w czasie obowiązywania zawieszenia postępowania, czyli z naruszeniem art. 102 kpa.

Organ drugiej instancji argumentując swoje stanowisko zasadnie podniósł również, że przedłożony przez I. R. projekt budowlany przebudowy dachu nad istniejącym budynkiem oraz garażem na dwuspadowy oraz jego podwyższenie o ok 1 m, pod pretekstem przebudowy dachu przewiduje nadbudowę budynku do 3 kondygnacji. Organ architektoniczno – budowlany w ogóle nie zajął stanowiska w tej kwestii. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu tym bardziej uzasadnionym więc stało się przekazanie przez organ odwoławczy sprawy organowi pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 kpa – wymaga bowiem jednoznacznego wyjaśnienia, czy podwyższenie dotyczy samego dachu czy też ścian budynku. Czy przez to podwyższenie inwestor uzyskuje kondygnację z przeznaczeniem mieszkalnym bądź użytkowym. W takiej sytuacji zawsze będzie miała miejsce nadbudowa budynku, a nie tylko przebudowa dachu – o co występował do organu skarżący R..

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.