Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 35/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, 3, 4, 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 21 ust. 1 pkt 4 , art. 24 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus - (spr.), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Malwina Jaworska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi Gminy K. Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy K. Z. kwotę 240zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XXIV/111/08 z dnia 3 października 2008r. podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzenia w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2006r., Nr 123, poz. 858) Rada Gminy K. Z. odmówiła zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na terenie gminy K. Z. na okres od dnia 1 listopada 2008r. do dnia 30 października 2009r. dla Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w N. R.

Uzasadniając uchwałę Rada Gminy wyjaśniła, że dnia 22 sierpnia 2008r. Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w N. R. złożył wniosek o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy K. Z. na okres od dnia 1 listopada 2008r. do dnia 30 października 2009r.

Wskazała jednocześnie, że zgodnie z §3 pkt 1 lit. b rozporządzenia, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w sposób zapewniający min. ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Jak wynika z przedstawionego przez przedsiębiorstwo wniosku o zatwierdzenie taryf, a zwłaszcza z pisma przewodniego do tego wniosku (z dnia 22.08.2008 r.), a także z pisma z dnia 4.09.2008 r., Spółka zawarła w kalkulacji taryf koszty w wysokości, która jest zawyżona w stosunku do niezbędnych. W szczególności sama Spółka wskazuje marżę zysku oraz amortyzację jako te elementy niezbędnych przychodów, które mogą zostać obniżone w stosunku do przedstawionych we wniosku.

Rada Gminy podała dodatkowo, że w tym samym okresie Spółka przedstawiała do zatwierdzenia wnioski o zatwierdzenie taryf także w innych gminach będących wspólnikami Spółki. Prognozowany wzrost cen i stawek opłat w K. Z. w sposób rażący odbiega od prognozy wzrostu cen i stawek opłat w pozostałych gminach:

- K. Z.: 72,08% (woda) i 66,52% (ścieki),

- pozostałe gminy - udziałowcy: 10,4% (woda) i 9,9% (ścieki).

W zakończeniu uzasadnienia Rada Gminy uznała, że wobec przedstawionych okoliczności należy skorzystać z przepisu art. 24 ust. 5 powoływanej wcześniej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i podjąć uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf przedstawionych przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w N. R.

Uchwała została w dniu 13 października 2008r. doręczona Wojewodzie D. jako organowi nadzoru, który po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego działając na podstawie art. 91 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięciem z dnia 12 listopada 2008r. Nr [...] stwierdził nieważność opisanej powyżej uchwały Rady Gminy K. Z.

W uzasadnieniu tego aktu Wojewoda D. opisał szczegółowo stan faktyczny sprawy, w tym czynności podjęte w toku postępowania nadzorczego, a następnie stwierdził, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy naruszyła art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Rada Gminy byłaby upoważniona do podjęcia uchwały w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf, jedynie w sytuacji, gdyby taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami. Decyzja rady gminy w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf nie jest uznaniowa i rada może nie zatwierdzić taryf tylko w sytuacji, gdy nie spełniają one wymagań przewidzianych przepisami prawa (por. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z dnia 2 stycznia 2006 r.,[...] ).

Następnie organ nadzoru przedstawił stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym Rada Gminy odmawiając zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków powinna wykazać na czym polega niezgodność z prawem, konkretyzując przepisy naruszone przedstawioną taryfą i sposób ich naruszenia oraz szczegółowo uzasadnić podjętą uchwałę. W tym kontekście Wojewoda D. uznał, że Rada Gminy nie wyjaśniła w sposób dostatecznie szczegółowy dlaczego odmówiła zatwierdzenia taryf. Ponadto uznał, że jeżeli istniały wątpliwości, wskazujące, iż wniosek jest wadliwy, to organ dokonujący weryfikacji (wójt) powinien wezwać przedsiębiorstwo, aby w zakreślonym terminie uzupełniło braki, wyjaśniło wątpliwości i poprawiło błędy.

Odnosząc się do podniesionego w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały zarzutu znacznego zróżnicowania stawek opłat w gminach będących udziałowcami spółki (przedsiębiorstwa) Wojewoda D. – powołując się na treść §6 pkt 1 lit. b rozporządzenia – wyjaśnił, że rozbieżność cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków wynika m. in. stad. iż wysokość stawki podatku od budowli, obowiązująca na terenie Gminy K.Z. jest znacznie wyższa, niż wysokość stawek podatków w pozostałych gminach, będących udziałowcami Spółki. Jak wynika z uchwały Rady Gminy w K. Z. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie: określenia stawek podatku od nieruchomości oraz zwolnień z tego podatku stawka podatku od budowli rurociągów i przewodów sieci rozdzielczej oraz od budowli związanych z uzdatnianiem, magazynowaniem i dostawą wody oraz służących do odprowadzenia i oczyszczania ścieków wynosiła 0,02% ich wartości, natomiast od pozostałych 2% ich wartości. Z kolei uchwałą z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie: określenia stawek podatku od nieruchomości oraz zwolnień z tego podatku Rada Gminy w K. Z. określiła stawkę podatku od budowli w wysokości 2% ich wartości. Ta sama stawka podatku od budowli została ustalona również w uchwale z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości oraz zwolnień z tego podatku na 2008 rok. Tymczasem w pozostałych Gminach, będących udziałowcami Spółki, wysokość stawek podatku od budowli, ustalona jest na poziomie 0,02% ich wartości. W Gminie R. wprawdzie obowiązuje podatek w wysokości 2%, ale nie ma to wpływu na ceny wody, gdyż Spółka nie świadczy usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie tej Gminy.

Biorąc z kolei pod uwagę koszty bezpośrednie dostarczania wody, to należy wskazać, iż koszty energii w roku obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowych taryf wynosiły 110 557,68 zł, natomiast w roku obowiązywania nowych taryf - 114 979.99 zł. Powyższe wskazuje na to, że wzrost cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków nie był nieuzasadniony, co oznacza, iż naruszenie § 3 pkt 1 lit. b, który Rada przywołuje w uzasadnieniu uchwały, nie miało miejsca. Należy także pamiętać, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt d rozporządzenia przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne opracowuje taryfę w sposób zapewniający także motywowanie odbiorców usług do racjonalnego użytkowania wody i ograniczania zanieczyszczania ścieków. Tak więc zarówno Wójt, jak i Rada sprawdzając taryfy pod kątem zgodności z prawem, muszą równoważyć oba te aspekty.

W dalszej części rozważań organ nadzoru zwrócił uwagę na to, że jeżeli przedsiębiorstwo działa w formie spółki prawa handlowego to ekonomiczny sens jego istnienia zawiera się w osiągnięciu zysku. Jak wskazał Sąd Najwyższy tę okoliczność uwzględnił również ustawodawca definiując pojęcie niezbędnych przychodów jako wartość przychodów w danym roku obrachunkowym zapewniającym ciągłość zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpowiedniej jakości, ilości i zbiorowego odprowadzania ścieków, które przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne powinno osiągnąć na pokrycie uzasadnionych kosztów, związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych oraz osiągnięcie zysku (art. 2 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). Władze spółki, która jako podmiot prawa handlowego niewątpliwie jest odrębnym podmiotem w relacjach z jej udziałowcami - muszą dbać, aby osiągnęła ona dobry wynik finansowy, kierując się przede wszystkim kryteriami finansowymi i ekonomicznymi. Wspólnicy Spółki w zależności od posiadanych udziałów mogą wpływać na strategie finansowe i ekonomiczne, ale ostateczne decyzje mające zbliżać firmę do zamierzonego celu, podejmują jej władze (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 687/06).

Należy zwrócić również uwagę, iż podniesienie taryf wody, nawet o 72% nie może być traktowane jako przejaw praktyki monopolistycznej i naruszenie zasad ochrony odbiorców (art. 1 ustawy oraz § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia), jeżeli wniosek i wszystkie wyliczenia zostały sporządzone zgodnie z przepisami. Nawet gdyby pomimo tego zachodziło podejrzenie wykorzystania przez ZWiK pozycji dominującej, odbiorcy usług tego przedsiębiorstwa, byliby uprawnieni do skorzystania z instrumentów prawnych przewidzianych w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, np. poprzez złożenie stosownego wniosku do Prezesa Urzędu, którego kompetencje nie ograniczają się do niektórych tylko składników ceny, jak w postępowaniu o zatwierdzenie taryf (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 sierpnia 2003 r., I CKN 185/03, Dz. Urz. UOKiK 2004/1/284).

W zakończeniu swojej argumentacji Wojewoda D. stwierdził, że niezgodność z prawem, uprawniająca do odmowy zatwierdzenia taryf musi być przez Radę dokładnie udowodniona, a w przeciwnym razie Rada ma obowiązek podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryf.

Opisane powyżej rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone przez Gminę K. Z.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu reprezentujący Gminę pełnomocnik zarzucił organowi nadzoru naruszenie przy podejmowaniu zaskarżonego aktu – przepis art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej, w związku z art. 24 ust. 5 cytowanej poprzednio ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków poprzez dowolne uznanie, że sam brak uzasadnienia uchwały Rady Gminy w K. Z. stanowi wystarczającą podstawę dla stwierdzenia jej nieważności.

Ponadto pełnomocnik skarżącej Gminy zarzucił organowi nadzoru :

• rażące naruszenie przepisu art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez dowolne przyjęcie, że jeżeli istniały wątpliwości co do zgodności wniosku taryfowego z przepisami prawa, to "organ dokonujący weryfikacji (Wójt) winien wezwać Spółką, aby w zakreślonym terminie uzupełniła braki, wyjaśniła wątpliwości i poprawiła błędy";

• rażące naruszenie przepisu § 6 pkt 1 lit. b) w zw. z § 3 ust. 1 pkt d) rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 127 poz. 886) w zw. z art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez przyjęcie, że już tylko sam wzrost kosztów energii elektrycznej z kwoty 110.557,68 zł do kwoty 114.979,99 zł uzasadnia podwyższenie opłat za wodę dla Gminy K. Z. o 72,08 %, natomiast opłat za ścieki o 66,52 % w sytuacji gdy wzrost wskazanych opłat dla odbiorców z wszystkich innych gmin wynosi jedynie 10,4 % (woda) i 9,9 % (ścieki). Nie wyjaśnia przy tym organ nadzoru dlaczego mieszkańcy Gminy K. Z. powinni być bardziej motywowani do oszczędzania wody niż np. mieszkańcy Gminy B., czy też Gminy N.R.;

• naruszenie przepisu § 6 pkt 1 lit. b) w zw. z §11, §13 i § 14 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków poprzez przyjęcie, że występowanie w poszczególnych gminach - udziałowcach "Zakładu Wodociągów i Kanalizacji" Sp. z o.o. w N. R. (zwana w treści skargi Spółką) zróżnicowanych stawek podatku od nieruchomości (budowli) uzasadnia faktyczne dyskryminowanie mieszkańców jedynie Gminy K.Z. Oczywistym pozostaje, że należności podatkowe obciążają w/w Spółkę, a zatem powinny być uwzględnione przy konstruowaniu taryf dla mieszkańców wszystkich gmin, na terenie których działa Spółka.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik Gminy K.Z. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie kosztów następstwa procesowego.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi przedstawiona została polemika z twierdzeniami organu nadzoru zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.

Reasumując pełnomocnik skarżącej Gminy wskazał, że Organ nadzoru pominął, iż analiza wniosku taryfowego przedłożonego przez Spółkę została dokonana przez Wójta Gminy K. Z. wyłącznie pod względem formalnoprawnym. Nie był przy tym Wójt uprawniony do żądania od Spółki wniosku o treści oczekiwanej przez Gminę K.Z., a w szczególności nie mógł domagać się od Spółki takiej korekty opłat taryfowych, aby były one zbliżone do poziomu obowiązującego na całym (poza Gminą K.Z.) obszarze działania Spółki. Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawiera przy tym żadnych wytycznych do postępowania Wójta w przypadku stwierdzenia zawyżenia kosztów. Skierowanie wezwania do uzupełnienia braków oraz poprawienia błędów byłoby w tej sytuacji przekroczeniem kompetencji Wójta. Odmienna w tym zakresie ocena organu nadzoru oparta jest o nieznane Skarżącej przesłanki, a zatem nie sposób z nią polemizować. W konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. rażąco narusza powołane na wstępie skargi przepisy prawa, a jako takie zasługuje na uchylenie w całości. Ponadto wskazany akt nadzoru w istocie rzeczy kreuje podstawy do dyskryminowania niektórych odbiorców usług Spółki jedynie z uwagi na zamieszkiwanie na określonym terytorium, co stanowi również naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa określonej w art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Argumentem za odmową zatwierdzenia taryf są również decyzje podejmowane przez Prezesa UOKIK oraz wyroki SOKIK. Np. w decyzji Prezesa UOKIK nr [...] czytamy: "Podniesienie stawek opłat o kilkadziesiąt procent w stosunku do poprzednio obowiązujących jawi się jako arbitralne i nieuzasadnione narzucenie kontrahentom nieuczciwych, rażąco wygórowanych i nieekwiwalentnych cen za oferowane świadczenie, tym bardziej, gdy ceny te są znacząco wyższe niż na innych porównywalnych rynkach (por. wyrok SOKiK z dnia 22 Stycznia 2003 r. sygn. akt XVII Ama 12/02). Często stosowanym kryterium jest analiza porównawcza - uznaje się bowiem, iż cena nadmiernie wygórowana występuje wówczas, gdy różni się nadmiernie od opłat pobieranych przez konkurentów działających w podobnych warunkach na innych rynkach (por. wyroki SOKiK z dnia 26 października 1993 r., sygn. akt XVII Amr 35/92 i z dnia 7 października 1998 r. sygn. akt XVII Ama 45/98)." Należy zwrócić uwagę, że uzasadnienie uchwały Rady Gminy w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf zawiera argumenty odnoszące się wyłącznie do stwierdzenia niezgodności wniosku o zatwierdzenie taryf z przepisami. Zarzut, że Skarżąca nie sprawdziła szczegółowo, jakie elementy niezbędnych przychodów zostały zawyżone, jest bezzasadny, ponieważ takie sprawdzenie oznaczałoby weryfikację celowości ponoszenia kosztów, a to - jak stwierdza Organ nadzoru - nie może być podstawą do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. Gmina stwierdza jedynie, że ceny i stawki opłat - zgodnie zresztą z oświadczeniem Spółki - zostały zawyżone, a przez to naruszają przepisy & 3 pkt 1 lit. w/w rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 21 stycznia 2008r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Uzasadniając ten wniosek organ nadzoru podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie, odniósł się merytorycznie do poszczególnych zarzutów skargi i przedstawił stosowaną kontrargumentację, odwołując się przy tym do poglądów judykatury.

Na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009r. pełnomocnicy stron wnieśli –odpowiednio- jak w skardze i w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, innego aktu lub czynności z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydanie, aktu.

Te reguły odnoszą się również do zakresu i formuły kontroli opracowanej w odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych, objętych treścią przepisu art. 3 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ).

Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych uznał zasadność skargi, co skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 148 powołanej wyżej ustawy.

Podstawę prawną zakwestionowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym czynności orzeczniczej stanowił przepis art. 91 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90".

Powinnością Sądu było zatem ustalenie, czy Wojewoda D. w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanym przepisom kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował ze skutkiem kasacyjnym – legalność kontrolowanej uchwały Rady Gminy K. Z., odmawiającej zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy K. Z. Należy również zwrócić uwagę, że w zakresie uprawnień kontrolnych organu nadzoru zawiera się także czynność opisana w przepisie art. 91 ust. 4 przywoływanej poprzednio ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, że "w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa".

Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy samorządzie gminnym należy –zdaniem Sądu- uznać, iż ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy.

Rozpoznając sprawę Sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, wg którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowanie w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156§1 Kpa, określającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Do tej kategorii naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej dla podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Sąd w toku podjętych w sprawie czynności rozpoznawczych prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Uwzględnił również – akceptując je - stwierdzenie wyrażone przez komentatorów i składy orzekające sądów administracyjnych, że przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, że sprawowanie nadzoru musi odbywać się w granicach dopuszczalnych przepisami prawa (rys. P.Chmielnicki w: komentarz do ustawy o samorządzie gminnym Warszawa 2004r., B. Dolnicki: Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993r; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998r., sygn. akt II SA/Wr 606/98, OwSS 1999/3/86). W kontekście tego twierdzenia wskazywano również – przede wszystkim w judykaturze, iż brak określenia w ustawie o samorządzie gminnym rodzajów naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności wadliwej uchwały nie oznacza swobody działania organu nadzoru i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru jest zobowiązany wykazać naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1999r. op.cit. wyrok NSA z dnia 24 września 2002r., sygn. akt II SA/Wr 31/42/01, OwSS 2003/3/75).

Zauważyć zatem należy, że Wojewoda D. działając jako organ nadzoru uznał za sprzeczną z prawem - a w konsekwencji stwierdził jej nieważność - uchwały Rady Gminy K. Z. z dnia 3 października 2008r. Nr [...] podjętą na podstawie m.in. art. 24 ust. 5 powoływanej wcześniej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowiącego, że "Rada Gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami". Odmawiając zatwierdzenia taryfy Rada Gminy wskazała, że sporządzone zostały niezgodnie z przepisami §3 pkt 1 lit. b rozporządzenia w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzanie taryf oraz warunków rozliczeń na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, wcześniej powoływanego, w którym prawodawca wymaga, aby przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne opracowało taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Wyjaśniła również, że z oświadczenia przedsiębiorstwa zamieszczonego na wniosku o zatwierdzenie taryf wynika, że możliwa jest korekta lub modyfikowanie taryfy poprzez weryfikację m.in. marży zysku lub kosztów wpływających na wysokość cen (np. amortyzacji ).

Nie można zatem uznać- przyjmując wskazywane wcześniej kryteria kwalifikowanej wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy, że uchwała poddana kontroli organu nadzoru została podjęta przez organ niewłaściwy, brak było dla niej podstawy prawnej albo, że treść tej uchwały nie była przewidziana w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia.

Wojewoda D. nie zarzucił również w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia procedury podjęcia zakwestionowanej uchwały.

Istotne przy tym jest, że sprzeczność z prawem stanowiąca przesłankę czynności nadzorczej określonej w przepisie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest pojęciem nieostrym. Z tych względów powołanie się na nią przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. Nie ma tej sprzeczności, jeżeli rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania (tak: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 166/07, Lex nr 344 607; wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, Lex nr 320 813).

Zasadność uznania aktu organu gminy za sprzeczny z prawem musi być wykazana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób nie budzący wątpliwości poprzez wyjaśnienie w czym to naruszenie się wyraża i na czym polega oraz wyjaśnienie sensu przepisów, które w ocenie organu nadzoru zostały naruszone (np. wyrok NSA z dnia 24 września 2002r., op. cit; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000r., sygn. akt III SA 397/00, ONSA 2001/3/117).

Z tych względów przyjęto w praktyce, że zamieszczenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny.

Kontrola legalności aktu nadzoru podlega zbadaniu, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść, w tym w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu może zostać pozostawiony w obrocie prawnym (tak: wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2005r., sygn. akt IV SA/ Wa 995/05, Lex nr 190588).

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze tych wymogów nie spełnia, a zamieszczona w jego uzasadnieniu argumentacja sprowadzona została do przedstawienia racji przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego sporządzającego taryfy przedstawione do zatwierdzenia Radzie Gminy K.Z., a nie do wykazania oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z prawem uchwały odmawiającej ich zatwierdzenia.

Zdaniem Sądu prawidłowo sporządzone taryfy nie wymagają korekty czy modyfikowania elementów cenotwórczych czy czynników kształtujących stawki opłat.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela również poglądu, jakoby termin o którym mowa w art. 24 ust. 5 powoływanej poprzednio ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków miał być – z nakazu ustawodawcy – wykorzystywany na ewentualne dokonywanie z przedsiębiorstwem wodno- kanalizacyjnym uzgodnień, czy prowadzenie negocjacji w kwestii korygowania taryf. W uznaniu Sądu zakres czynności do jakich uprawniony i zobligowany został wójt (burmistrz czy prezydent miasta) jest jednoznacznie określony w przepisie art. 24 ust. 4 powołanej powyżej ustawy i zgodnie z zawartym w tym przepisie wskazaniem ustawodawcy organ wykonawczy gminy sprawdza czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 (tzn. koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryf) pod względem celowości ich ponoszenia. Oznacza to, że weryfikacja która ma być dokonywana w okresie poprzedzającym podjęcie uchwały przez radę gminy dotyczy tylko konkretnie określonych kosztów, a podstawę tych czynności może stanowić wyłącznie ewidencja (dokumentacja) księgowa. Inne czynności np. negocjacje z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym należą - zdaniem Sądu - tylko do sfery tzw. kultury urzędowania czy administrowania i należy je oceniać w kategoriach dobrowolności.

Niezależnie od powyższego Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że akceptuje- co do zasady- przywołane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i odpowiedzi na skargę stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym, zgodnie z którym odmowa zatwierdzenia taryf wymaga szczegółowego uzasadnienia i skonkretyzowania przepisów naruszonych przy sporządzaniu taryf. Zdaniem Sądu jednak spełnienie jego wymogu należy oceniać uwzględniając zarówno konieczność stopniowania jego rygoryzmu jak i okoliczności faktyczne występujące w konkretnej sprawie, a uchybienie w tym zakresie nie zawsze będzie mogło być traktowane jako istotne , a przez to skutkujące nieważnością aktu wadliwie uzasadnionego.

Mając na względzie okoliczności wcześniej przedstawione Wojewódzki Sąd Administracyjnym uznając, że Wojewoda D. nie wykazał w zaskarżonym akcie w sposób wymagany w obowiązujących warunkach prawnych sprzeczności z prawem kontrolowanej uchwały – zgodnie z art. 148 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Zawarte w pkt 2 wyroku orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 zaskarżonej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

J.T. 29.05.09r.