Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 501/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 b ust. 1, 3, 4 art. 13 f ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia WSA del. Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Mosinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 712/16, w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Mosinie z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek za parkowanie w strefie, wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 712/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Mosinie, z dnia 28 stycznia 2010 r., nr LV/377/10, w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek za parkowanie w strefie, wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "oraz w soboty od 9.00 do 14.00"; stwierdził nieważność załącznika nr 3 do uchwały opisanej w pkt 1 wyroku w części obejmującej przepisy: § 2 ust. 2 w zakresie słów "oraz w soboty od 9.00 do 14.00"; § 16 ust. 6, § 14 ust. 4, § 15 w zakresie słów "lecz nie uprawnia do zastrzegania stałego miejsca parkowania i nie stanowi podstawy do roszczeń w przypadku braku miejsc parkingowych", a także § 18 i § 19.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prokurator Okręgowy w Poznaniu złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Mosinie, nr LV/377/10, z dnia 28 stycznia 2010 r., w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie, wysokości opłat dodatkowych oraz określenia sposobu ich pobierania. Zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, tj. § 133, 134, 135 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), art. 13b ust. 1 i 2, art. 13b ust. 4, art. 13 f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460) poprzez:

- określenie "pobierane są także za parkowanie w soboty - w godzinach od 9:00 do 14:00" (rozdział I § 2 pkt 2 załącznika nr 3 zaskarżonej uchwały i § 2 uchwały);

- określenie trybu egzekucji opłat dodatkowych - § 16 ust. 6 rozdział III załącznika nr 3 zaskarżonej uchwały;

- określenie braku podstaw do żądania zwrotu uiszczonej opłaty z tytułu niepełnego wykorzystania biletu parkingowego (§ 14 pkt 4 załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały), braku podstawy do roszczeń w przypadku braku miejsc postojowych pomimo wykupienia karty abonamentowej § 15 załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały;

- określenie uprawnień i obowiązków kontrolerów strefy płatnego parkowania pomimo braku delegacji ustawowej (rozdział IV § 18 i § 19 załącznika nr 3 zaskarżonej uchwały).

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 2 uchwały oraz § 2 pkt 2, § 16 ust. 6, § 14 pkt 4, § 15, § 18 i § 19 załącznika nr 3 zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Mosinie wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Powołując treść art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 u.d.p., Sąd stwierdził, że rada gminy (rada miasta) została upoważniona ustawowo do ustalania wysokości stawek opłaty pobieranej a parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze. Sąd wskazał, że "dniami roboczymi" nie są wszystkie dni. W ustawodawstwie brak jest legalnej definicji "dni roboczych"; pojęcie to wykłada się w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy. Katalog tych dni został zawarty w art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 90) i obejmuje niedzielę oraz wymienione święta. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Charakter soboty w rozważanym kontekście był przyczyną wielu wątpliwości tak na gruncie prawa cywilnego, jak i prawa administracyjnego, co spowodowało że problem ten był przedmiotem rozważań zarówno Sądu Najwyższego w odniesieniu do przepisów kodeksu postępowania cywilnego (zob. postanowienie SN z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt V CZ 5/09, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11). W uchwale tej NSA stwierdził, że "sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a.".

Zdaniem Sądu, dla celów niniejszej sprawy należy posiłkować się stanowiskiem NSA wyrażonym w ww. uchwale. Skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a., mając na uwadze zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa – prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. Wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 u.d.p., wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna bowiem uwzględniać ten sposób jego rozumienia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne, a zatem aby przepis nie stanowił swoistego rodzaju pułapki wobec jego niejednolitej wykładni związanej z wątpliwościami interpretacyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd jako zasadny uznał zarzut dotyczący określenia, że opłaty "pobierane są także za parkowanie w soboty - w godzinach od 9:00 do 14:00". Przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie została bowiem podjęta z naruszeniem prawa materialnego stanowiącego jej podstawę i z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Rada Miejska w Mosinie nie była bowiem upoważniona do pobierania opłat za parkowanie samochodów w strefie płatnego parkowania na drogach publicznych w sobotę, a dokonana przez nią wykładnia pojęcia "dzień roboczy" była nieprawidłowa. W ocenie Sądu, przekroczenie ustawowego upoważnienia stanowi również regulacja zawarta w § 14 ust. 4 załącznika nr 3 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Miejska ustaliła, że niepełne wykorzystanie biletu parkingowego nie uprawnia do żądania zwrotu uiszczonej opłaty. Ponadto w § 15 załącznika nr 3 zaskarżonej uchwały Rada stwierdziła, że wykupienie karty abonamentowej i umieszczenie jej wewnątrz pojazdu, zgodnie z zasadami określonymi w § 14, upoważnia do parkowania bez wniesienia opłaty jednorazowej, zgodnie z przepisami ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w wyznaczonym miejscu w obszarze SPPN, lecz nie uprawnia do zastrzegania stałego miejsca parkowania i nie stanowi podstawy do roszczeń w przypadku braku miejsc parkingowych. Sąd wskazał, że upoważnienie zawarte w art. 13b ust 4 i art. 13f ust. 2 u.d.p. upoważniało Radę Miejską do ustalenia wysokości oraz sposobu pobierania opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych, zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, a także ustalania wysokości i sposobu pobierania opłaty dodatkowej. Z przytoczonych przepisów nie wynika, aby w kompetencji Rady Miejskiej leżało rozstrzyganie o uprawnieniach do żądania zwrotu uiszczonej opłaty oraz o uprawnieniach do roszczeń w przypadku braku miejsc parkingowych. Ponadto jako przekroczenie ustawowej delegacji Sąd ocenił regulację zawartą w § 16 ust. 6, § 18 i § 19 załącznika nr 3 zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Mosinie. Wyrok zaskarżyła w części dotyczącej punktu 1 oraz pkt 2 w części dotyczącej § 2 ust.2 w zakresie słów "oraz w soboty od 9.00 do 14.00", § 14 ust. 4 oraz § 15 w zakresie słów "lecz nie uprawnia do zastrzegania stałego miejsca parkowania i nie stanowi podstawy roszczeń w przypadku braku miejsc parkingowych".

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności poprzez błędną wykładnię art. 13b ust. 1, ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż Rada Miejska w Mosinie podjęła zaskarżoną uchwałę z naruszeniem prawa materialnego z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego w szczególności poprzez:

- przyjęcie, iż Rada Miejska w Mosinie nie mogła uznać, że sobota jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych,

- przyjęcie, iż Rada Miejska nie mogła uznać, że niepełne wykorzystanie biletu parkingowego nie uprawnia do żądania zwrotu uiszczonej opłaty,

- przyjęcie, iż Rada Miejska w Mosinie nie mogła uznać, że wykupienie karty abonamentowej nie uprawnia do zastrzegania stałego miejsca parkowania i nie stanowi podstawy do roszczeń w przypadku braku miejsc parkingowych.

Wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi albo uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Poznaniu wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzuty ten mogą być poddane analizie jedynie w zakresie przepisów art. 13b ust. 1, ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.). Uwaga ta jest konieczna z uwagi na posłużenie się przez wnoszącego kasację zwrotem o naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a, w szczególności poprzez błędną wykładnię art. 13b ust. 1, ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, zwrot "w szczególności" jest semantycznie pusty. Sąd bada podstawy tylko w zakresie przepisów wyraźnie powołanych (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 656/04).

Nadto, przed dalszymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że wykładnia jest procesem odczytania treści abstrakcyjnej normy prawnej. Tymczasem w skonkretyzowanym zarzucie wnoszący kasację nawiązuje się do sytuacji indywidualnego podmiotu, tj. Rady Miejskiej w Mosinie i konkretnego aktu, tj. zaskarżonej uchwały, co jest związane z zastosowaniem prawa. Z uwagi jednak na poprzedzenie szczegółowego zarzutu sformułowaniem, według którego, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., wnoszący kasację zarzuca naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także z uwagi na treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, możliwe jest odniesienie merytoryczne do wskazanych w opisie naruszenia trzech zagadnień będących w niniejszej sprawie przedmiotem sporu.

Pierwsze zagadnienie dotyczy tego, czy sobota jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.). Kwestia ta nie jest w powołanej ustawie wprost uregulowana. W orzecznictwie sądów administracyjnych w ostatnim okresie utrwala się pogląd o braku podstaw do zaliczenia soboty do dni roboczych w rozumieniu art. 13b ust. 1. Przedstawiając stanowisko składu orzekającego w niniejszej sprawie zacząć należy od oczywistej konstatacji, że w braku możliwości posłużenia się bezdyskusyjnym rezultatem wykładni językowej konieczne jest sięgnięcie do innych sposobów interpretacji spornej normy prawnej. Następnie należy zwrócić uwagę na to, że w systemie prawa polskiego funkcjonuje pojęcie dni ustawowo wolnych od pracy. Są one wymienione w art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 90, ze zm.). Przepis ten nie wymienia sobót jako dni wolnych od pracy. Od razu trzeba podkreślić, że definiowanie dni wolnych od pracy jest unormowaniem dopełniającym przepisy prawa pracy w zakresie czasu pracy. Jak stanowi art. 1519 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 ze zm.), dniami wolnymi od pracy są niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy. Nie jest kwestionowane stanowisko, że przepisami tymi są przepisy powołanej wyżej ustawy o dniach wolnych od pracy. Jednak nawet na tle unormowań z zakresu prawa pracy sytuacja nie jest oczywista. Niezależnie bowiem od przepisu art. 1519 § 1 K.p., w tym samym "Dziale VI. Czas pracy", zawarty jest przepis art. 129 § 1 K.p. W przepisie tym, określającym podstawowy czas pracy, jako jeden z elementów określających czas pracy, przyjęto pięciodniowy tydzień pracy przy okresie rozliczeniowym nieprzekraczającym czterech miesięcy. Z unormowań Działu VI Kodeksu pracy, w tym także z przepisu art. 129 § 1 wynika, że w zakresie ustalenia rozkładu czasu pracy w poszczególnych dniach tygodnia każdy dzień powszedni od poniedziałku do soboty jest traktowany jednakowo (patrz: Kazimierz Jaśkowski "Komentarz aktualizowany do art. 129 Kodeksu pracy", LEX/el 2017, pkt 2.2). Warto jednak zauważyć, że przy obliczaniu czasu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym, ustalanym zgodnie z art. 129 § 1, uwzględnia się, na pewnym etapie tego obliczania, okres od poniedziałku do piątku (art. 130 § 1 pkt 2 K.p.). Ponadto, w praktyce najczęściej wolnym dniem od pracy, wynikającym z zasady pięciodniowego tygodnia pracy, jest sobota, chociaż nie wynika to z przepisów ustawowych (patrz: Krzysztof Stefański [w:] "Kodeks pracy. Komentarz", red. K.W. Baran, WK 2016, pkt 3). .

Dzień roboczy, o którym mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie jest prostym przeciwstawieniem dnia wolnego od pracy, o którym mowa w art. 1519 § 1 K.p. W praktyce zaś sobota funkcjonuje jako dzień równorzędny dniom ustawowo wolnym od pracy. W tej mierze skład orzekający utożsamia się ze stanowiskiem prezentowanym w uchwałach NSA: z dnia 25 czerwca 2001 r., sygn. akt FPS 7/00 (ONSA 2001/4/149) oraz z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11 (ONSA i wsa 2011/5/95). Pogląd ten opiera się na założeniu, według którego, w praktyce życia społecznego, soboty nie można obecnie utożsamiać z dniami należącymi do pięciodniowego tygodnia pracy. Wykładnia dokonana we wskazanych uchwałach odnosi się do norm proceduralnych. Jednak i tego rodzaju normy tworzą system szeroko rozumianego prawa administracyjnego. Wykładnia systemowa odwołująca się do tego systemu pozwala więc na takie odczytanie treści art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym, sobota nie należy do dni roboczych, o których mowa w tym przepisie. Pogląd ten jest, jak zauważono wyżej, formułowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3507/15; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1270/16).

Należy zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, wskazującą na przepis art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych, jako ten, z którego wynika cel ustanowienia strefy płatnego parkowania. Z pewnością występowanie deficytu miejsc postojowych na określonych obszarach, w określone dni tygodnia, jest splotem wielu okoliczności obiektywnych oraz czynników lokalnych. Nie można jednak przyznać racji wnoszącej kasację, że ustawodawca nie zajął w tej mierze żadnego stanowiska. Upoważniając do pobierania opłat za parkowanie samochodów w strefie płatnego oparkowania w określone dni robocze, ustawodawca wyraźnie związał potrzeby organizacji ruchu oraz deficyt miejsc postojowych z dniami roboczymi, a więc z tymi dniami, kiedy zdecydowana część pracowników nie ma dnia wolnego od pracy. Są zatem powody do przyjęcia, że także wykładnia celowościowa połączona z wykładnia językową wskazują na to, że sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Z powyższych względów skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu, według którego, wykładając znaczenie treści art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych należy uwzględnić stanowisko Sądu Najwyższego wyrażane na tle art. 115 Kodeksu cywilnego. Ponadto zauważyć trzeba, że przepis art. 115 K.c., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 r., wprost odwoływał się do pojęcia dnia uznanego za ustawowo za wolny od pracy, zaś w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest mowa w dniu roboczym. Odmienna interpretacja obu pojęć jest także rezultatem zasadniczych różnic systemu prawa cywilnego oraz systemu prawa administracyjnego. Równorzędność stron stosunków cywilnoprawnych jest relacją odmienną od stosunków administracyjnoprawnych. Nakładanie na obywatela obowiązków, w tym także obowiązków o charakterze fiskalnym, musi być oparte na bezdyskusyjnej podstawie ustawowej. Na tym tle jeszcze wyraźniej należy podkreślić, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie było podstaw do utożsamiania dni, które nie są ustawowo wolnymi od pracy, w rozumieniu art. 115 K.c., z dniami roboczymi, o których mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Sobota należała bowiem do dni, które nie były dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 115 K.c., ale jednocześnie nie była dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Na marginesie warto odnotować, jakkolwiek nie mogło to mieć znaczenia przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, że z dniem 1 stycznia 2017 r. została zmieniona treść art. 115 K.c. Według obecnego brzmienia art. 115 K.c., będącego jednym z przepisów regulujących koniec terminu do wykonania czynności, sobota została uznana za dzień równorzędny z dniami ustawowo wolnymi od pracy.

Nie są również zasadne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, poprzez błędną wykładnię art. 13b ust. 1, ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez:

- przyjęcie, iż Rada Miejska nie mogła uznać, że niepełne wykorzystanie biletu parkingowego nie uprawnia do żądania zwrotu uiszczonej opłaty,

- przyjęcie, iż Rada Miejska w Mosinie nie mogła uznać, że wykupienie karty abonamentowej nie uprawnia do zastrzegania stałego miejsca parkowania i nie stanowi podstawy do roszczeń w przypadku braku miejsc parkingowych.

W obu podnoszonych kwestiach zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwała nie znajduje podstawy prawnej. W samej uchwale powołano się na art. 13b ustawy o drogach publicznych, który zawiera szereg jednostek redakcyjnych i przy taki powołaniu się nie sposób ustalić przepisu stanowiącego szczegółową podstawę prawną uregulowania, że niepełne wykorzystanie biletu parkingowego nie uprawnia do żądania zwrotu uiszczonej opłaty, a także normy, zgodnie z którą, niepełne wykorzystanie biletu parkingowego nie uprawnia do żądania zwrotu uiszczonej opłaty.

Podejmując próbę analizy tego zagadnienia oraz odnosząc się do podanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych, należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że nie chodzi o opłatę dodatkową, o której mowa w art. 13f ust. 1 i 2. Rozważane zapisy uchwały nie odnoszą się także do wysokości stawek opłaty (art. 13b ust. 1 pkt 1).

Pozostaje zatem rozważenie, czy upoważnienie w omawianym zakresie wynikało z art. 13b ust. 4 pkt 2 i pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Jest niewątpliwe, że roszczenie o zwrot niewykorzystanej opłaty nie należy do pojęcia określenia sposobu pobierania opłaty. Pojęcie to musi być rozumiane ściśle. "Sposób" to zasady, formy, ogół czynności technicznych pozwalających na opłacenie parkowania w strefie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 918/08). Kwestie zastrzegania miejsc stałego parkowania i roszczeń w przypadku braku miejsc parkingowych nie mieszczą się w upoważnieniu zawartym w art. 13b ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy o drogach publicznych. Nie można ich zaliczyć ani do określenia sposobu pobierani opłaty (jakkolwiek samo opłacanie w postaci abonamentu jest sposobem pobierania opłaty), ani nie należą do zjawiska wprowadzenia opłaty abonamentowej lub zryczałtowanej oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.