Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 265/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 3 § 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 77 § 1, art. 80, art. 106, art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, art. 2, art. 3a, art. 26, art. 27, art. 28, art. 29, art. 30a, art. 30b, art. 30c, art. 37
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na informację Zarządu Województwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 I. stwierdza, że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa, II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Zarząd Województwa przyjął ogłoszenie o konkursie i regulamin konkursu dla Priorytetu III Ochrona i zarządzanie zasobami środowiska przyrodniczego Działanie 3.2 Poprawa jakości powietrza, efektywności energetycznej oraz rozwój i wykorzystanie odnawialnych źródeł energii w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. Regulamin konkursu przyjęty powyższą uchwałą przewidywał m.in., iż wnioski o dofinansowanie realizacji projektu w ramach RPO na lata 2007-2013 wraz z załącznikami należało składać w sekretariacie Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, od poniedziałku do piątku w godzinach 8.00 – 15.00. Uchwała Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. zarząd Województwa przedłużył termin składania wniosków o dofinansowanie do dnia 30 września 2012 r.

Dnia [...] września 2012 r. Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej zmienił adres z ul. [...] na ul. [...]. Informacja na ten temat o treści: "(...) od 10 września br. Fundusz funkcjonuje pod nowym adresem, w [...]. Telefon do Funduszu – [...]. (...). Przypominamy jednocześnie, że miejscem składania wniosków i innych dokumentów w ramach konkursu zamkniętego Nr [...] Priorytet III Ochrona i zarządzanie zasobami środowiska przyrodniczego Działanie 3.2 Poprawa jakości powietrza, efektywności energetycznej oraz rozwój i wykorzystanie odnawialnych źródeł energii w terminie do 1 października br. jest nadal, zgodnie z ogłoszeniem – stary budynek [...]" została zamieszczona na stronie internetowej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] w dniu [...] września 2012 r.

W ramach powyższego konkursu wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Budowa instalacji do wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych dla celów c.o. i c.w.u. w Ośrodku Integracji Społecznej dla dzieci, młodzieży i osób bezdomnych w miejscowości [...]" złożyło Stowarzyszenie Pomocy [...]. Wniosek został złożony dnia 28 września 2012 r., w ustalonym przez Zarząd Województwa terminie, w siedzibie instytucji pośredniczącej w realizacji programu operacyjnego, tj. sekretariacie Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...], gdzie po dniu 10 września 2012 r. znajdował się już jedynie punkt przyjęć wniosków w ramach konkursu Nr [...].

Po dokonaniu analizy złożonej dokumentacji pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Instytucja pośrednicząca wezwała wnioskodawcę do uzupełnienia szeregu braków formalnych wniosku w terminie 7 dni roboczych od daty potwierdzenia odbioru pisma. Następnie drogą mailową w dniu [...] grudnia 2012 r. poinformowano Wnioskodawcę o wydłużeniu terminu na wniesienie poprawionej dokumentacji z 7 na 14 dni roboczych, przy czym zaznaczono, iż dzień 24 oraz 31 grudnia będzie traktowany, jako roboczy i powinien być uwzględniony przy wyliczaniu terminu wniesienia korekt. Pismo z dnia [...] grudnia 2012 r. zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 11 grudnia 2012 r. Termin do złożenia poprawionej dokumentacji aplikacyjnej upływał zatem dla wnioskodawcy dnia 3 stycznia 2013 r.

Wniosek wraz z brakującą dokumentacją został złożony przez przedstawiciela Stowarzyszenia w nowej siedzibie WFOŚiGW dnia 4 stycznia 2013 r.

Pismem nr [...] z [...] stycznia 2013 r. Prezes Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej poinformował Prezesa Stowarzyszenia Pomocy [...], iż wniosek złożony przez Stowarzyszenie nie został zakwalifikowany do kolejnego etapu konkursu i nie będzie podlegał dalszej procedurze wyboru projektów. Projekt nie spełnił bowiem kryterium kwalifikowalności wniosku w zakresie terminu złożenia wniosku. Przedłożony 14-dniowy termin do złożenia skorygowanej dokumentacji aplikacyjnej upłynął bowiem dla Stowarzyszenia w dniu 3 stycznia 2013 r., natomiast dokumentacja uzupełniająca wpłynęła do WFOŚiGW dnia 4 stycznia 2013 r.

Od powyższego rozstrzygnięcia Stowarzyszenie Pomocy [...] wniosło protest. W uzasadnieniu strona podniosła, iż dnia 3 stycznia 2013r. przedstawiciel Stowarzyszenia pojawił się przed zakończeniem godzin urzędowania, tj. przed godz. 15.00 w dotychczasowej siedzibie WFOŚiGW wskazanej w dokumentacji konkursowej, przy ul. [...]. Uzyskał informację, że Fundusz ma już nową siedzibę, jednak ze względu na oddalenie i trudny dojazd do nowej siedziby WFOŚiGW przedstawiciel strony dojechał do nowej siedziby po zakończeniu godzin urzędowania Funduszu i już nie miał możliwości złożyć w tym dniu uzupełnionego wniosku i dokumentacji. W konsekwencji wniosek wraz z odpowiednią dokumentacją został złożony rano dnia 4 stycznia 2013 r. Dodatkowo strona podniosła, że skoro dni 24 oraz 31 grudnia 2012 r. były dla pracowników Funduszu dniami wolnymi od pracy, to również dla beneficjentów konkursu dni te nie powinny być wliczane do 14-dniowego terminu na złożenie dokumentacji uzupełniającej. Tym samym termin powinien upłynąć dla strony nie 3 stycznia, lecz 7 stycznia 2013 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Zarząd Województwa rozpatrzył negatywnie protest Stowarzyszenia. Jak wskazano bowiem w treści pisma, informacja o zmianie siedziby WFOŚiGW oraz o miejscu składania dokumentów została opublikowana na stronie internetowej tej instytucji i tym samym podana do publicznej wiadomości w dniu [...] września 2012r. Zaadresowanie przez wnioskodawcę pisma przewodniego (z dnia 3 stycznia 2013 r.) do WFOŚiGW na ul. [...] jednoznacznie potwierdza, iż uzyskał on informację o zmianie siedziby Funduszu. Tym samym nie można uznać tłumaczeń Wnioskodawcy zawartych w treści protestu, iż nie miał on informacji o zmianie siedziby WFOŚiGW. Stąd też protest uznano za niezasadny.

Na powyższą informację Zarządu Województwa w przedmiocie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie w ramach RPO na lata 2007-2013 Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Powtórzyło w niej zarzuty i argumenty zawarte w proteście podnosząc nadto, iż ani w piśmie z dnia [...] grudnia 2012r., ani w wiadomości przesłanej pocztą elektroniczną dnia [...] grudnia 2012 r. nie ma najmniejszej wzmianki o zmianie siedziby WFOŚiGW, czy też określenia nowego miejsca składania korekty wniosku. Wobec tego decyzja o złożeniu dokumentów w miejscu określonym w dokumentacji konkursowej była właściwa i poprawna. Gdyby w wysłanej do Stowarzyszenia korespondencji z Funduszu była wzmianka o zmianie miejsca składania wniosków, wówczas z pewnością został by on złożony pod nowy adres. Powyższe oznacza, iż WFOŚ nie poinformował uczestników konkursu o tak istotnej zmianie warunków konkursu jak zmiana miejsca dostarczenia wniosków i dokumentacji, a w związku z tym wyciąganie konsekwencji od skarżącego poprzez odrzucenie jego wniosku jest rażąco niesprawiedliwe. Postępowanie WFOŚiGW stanowi naruszenie zasady udzielania informacji wynikającej z art. 9 k.p.a. Z kolei zaliczenie dni 24 oraz 31 grudnia 2012 r. (które były dla pracowników Funduszu dniami wolnymi od pracy) do dni, w których biegł termin dla strony do złożenia dokumentacji uzupełniającej, stanowiło naruszenie konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa oraz art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej informacji. Podniósł nadto, iż przedstawiciel skarżącego Stowarzyszenia przed złożeniem poprawionej dokumentacji wziął udział w spotkaniu w nowej siedzibie Funduszu przy ul. [...] w dniu [...] grudnia 2012 r., które było poświęcone sposobowi poprawny wniosku o dofinansowanie. W świetle powyższego twierdzenia strony skarżącej, iż nie miała informacji o zmianie siedziby WFOŚiGW, są bezzasadne.

Odpowiadając na wezwanie Sądu, pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. organ podał, iż dnia 3 stycznia 2013 r. w poprzedniej siedzibie WFOŚiGW przy ul. [...] nie funkcjonował już punkt przyjęć wniosków w ramach konkursu Nr [...]. W związku ze zmianą siedziby WFOŚiGW nie dokonano zmiany Regulaminu konkursu Nr [...] w zakresie miejsca składania wniosków o dofinansowanie realizacji projektów. Organ przypomniał jednak fakt opublikowania na stronie internetowej Funduszu informacji o zmianie siedziby Funduszu oraz przytoczył jej treść. Z informacji tej jasno wynika, iż po 1 października 2012r. miejscem składania wniosków była nowa siedziba WFOŚiGW przy ul. [...].

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia podtrzymał dotychczasowe stanowisko strony zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej w skrócie u.z.p.p.r., skarga na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej dotyczącej oceny projektu podlega kontroli sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a.

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawiera jednak szczególne rozwiązania dotyczące sposobu rozstrzygnięcia sądu administracyjnego (art. 30c ust. 3 i 5), a także wskazuje (w art. 30e), że zaskarżona do sądu administracyjnego informacja o negatywnym wyniku procedury odwoławczej jest traktowana jako akt niebędący decyzją lub postanowieniem administracyjnym lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przy czym wyłączone jest stosowanie art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 oraz 152 p.p.s.a. Tak ukształtowany zakres kognicji sądu administracyjnego wskazuje, że rozpatrujący sprawę Sąd kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej informacji o negatywnym wyniku rozpatrzenia protestu nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z założeniami zawartymi w art. 1 i art. 2 u.z.p.p.r., określa ona zasady prowadzenia polityki rozwoju w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej. W myśl art. 4 ustawy rozwój ten ma być realizowany z wykorzystaniem środków publicznych, przy czym są to środki pochodzące z budżetu państwa, z Unii Europejskiej lub z innych źródeł zagranicznych (art. 3a). Ustawa zawiera uregulowania mające na celu usprawnienie i przyspieszenie rozdziału środków przeznaczonych na współfinansowanie rozwoju. Chodzi m.in. o przepisy upoważniające instytucje zarządzające programami operacyjnymi do określenia systemu realizacji programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.), a następnie ogłoszenia i przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia projektów do dofinansowania (art. 28 ust. 1 pkt 3 i art. 29 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju instytucja zarządzająca wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Tak określone cele ustawowe mogą być prawidłowo zrealizowane, gdy ocena zgłoszonego projektu będzie wnikliwym badaniem wniosku z punktu widzenia spełniania wymogów ustawowych. A zatem przeprowadzona przez instytucję ocena projektu będzie mogła być uznana za zgodną z prawem, gdy będzie ona zgodna z ustalonymi na podstawie ustawy zasadami systemu realizacji programu operacyjnego oraz treścią informacji o konkursie. Z kolei stosownie do treści art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r. instytucja zarządzająca może, w drodze porozumienia, powierzyć instytucji pośredniczącej część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, przy czym instytucja zarządzająca ponosi odpowiedzialność za prawidłowość realizacji zadań powierzonych instytucji pośredniczącej, przy czym instytucja zarządzająca ponosi odpowiedzialność za prawidłowość realizacji zadań powierzonych instytucji pośredniczącej (art. 27 ust. 2 u.z.p.p.r.).

Instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, w celu wyłonienia projektów do dofinansowania w trybie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, ogłasza konkurs na swojej stronie internetowej (art. 29 ust. 1 u.z.p.p.r.). Ogłoszenie, o którym mowa w ust. 1, zawiera informacje obejmujące m.in. termin, miejsce i sposób składania wniosków o dofinansowanie projektu (art. 29 ust. 2 pkt 9 u.z.p.p.r.).

W świetle art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść. Natomiast, w myśl ust. 2 powołanego wyżej artykułu, system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie.

Jeśli chodzi o regulaminowe zasady i procedury obowiązujących podmioty uczestniczące w realizacji danego programu operacyjnego, w rozumieniu przepisu art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, którego częścią jest procedura odwoławcza, pojawiły się wątpliwości, czy stanowią one źródło prawa. System realizacji programu nie jest bowiem wymieniony w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w przepisach art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nie pochodzi również od organu, który ma konstytucyjne upoważnienie dla wydania powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ponadto, system realizacji programu nie jest publikowany w sposób powszechnie przyjęty dla publikacji aktów normatywnych.

Jednakże regulacja konkursowa przewidująca ustanawianie wiążących dla jego uczestników reguł ma wyraźne umocowanie w ustawie i co do zasady spełnia kryteria wymagane dla źródeł prawa. Ma ona bowiem charakter generalny i jest skierowana do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów. Może być zatem traktowana jako źródło prawa, wiążące zawartymi w nim normami organ, który je wydał oraz podmiot, który zgłosił do konkursu wniosek o dofinansowanie danego projektu. Za takim wnioskiem przemawia również argument, że ocena projektów podlegających dofinansowaniu ze środków publicznych na podstawie kryteriów zawartych we wspomnianym systemie realizacji programu, dokonywana przez instytucję zarządzającą, podlega kontroli sądu administracyjnego (art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r.). Należy jednak zaznaczyć, że przepisy systemu realizacji programu, a tym bardziej sporządzone do niego wytyczne, nie mają charakteru prawa powszechnie obowiązującego i nie wiążą sądu administracyjnego (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP).

Powyższe wnioski znajdują również oparcie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011r., P 1/11, (OTK-A 2011/10/115), którym to Trybunał orzekł o niezgodności z art. 87 Konstytucji:

- art. 5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego,

- art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze oraz ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego,

- art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem prawa powszechnie obowiązującego.

Jednakże w wyroku tym Trybunał stwierdził, że zakwestionowane przepisy tracą moc z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (termin ten upływa z dniem 27 czerwca 2013 r.).

Uznając generalną kompetencję Trybunału Konstytucyjnego do wydawania orzeczeń z klauzulą odraczającą należy mieć na uwadze, że czasowe obowiązywanie niekonstytucyjnych przepisów znajduje wyraz w potrzebie ochrony określonych wartości i zasad konstytucyjnych, w szczególności zaś zapobieżenia stanu o skutkach dolegliwszych, niż wynikające z derogowanego przepisu. Wyeliminowanie art. 5 pkt 11, 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 oraz art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. ze skutkiem ex tunc, zdestabilizowałoby system prawa bezpośrednio godząc w funkcje oraz cele tej instytucji oraz jej beneficjentów.

Obalenie domniemania konstytucyjności wskazanych przepisów, w szczególności zaś zasady kształtowania procedury odwoławczej poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, ma jednak te konsekwencje, że również w czasowym ich funkcjonowaniu konieczne jest zagwarantowanie, by poszczególne rozwiązania przewidziane w procedurze konkursowej określanej przez jednostkę zarządzającą spełniały standardy konstytucyjne sformułowane dla źródeł prawa. Należy do nich, między innymi, prawo do odwołania rozumiane jako prawo domagania się weryfikacji zaskarżonego aktu lub czynności, polegającej na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, co do zasady przez inny, zwykle nadrzędny organ. Najszerzej zasadę tę formułuje przepis art. 78 Konstytucji RP, według którego każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie prawniczym nie budzi wątpliwości teza, że wymóg z art. 78 Konstytucji RP spełnia środek zaskarżenia za pomocą którego strona może domagać się ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym Wymogi określone przepisem art. 78 Konstytucji RP spełnia zatem tylko taki środek zaskarżenia, za pomocą którego strona może domagać się ponownego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym.

W omawianej ustawie przewidziano co najmniej jeden środek odwoławczy w postępowaniu o dofinansowanie projektu (art. 30b ust. 2). Choć ustawodawca nie wypowiedział się co do charakteru tego środka nie może być wątpliwości, że powinien on spełniać wyżej przedstawione wymagania. Niezależnie więc od uregulowań konkretnej procedury odwoławczej, powinna ona zapewnić co najmniej dwukrotne rozpatrzenie sprawy (dwukrotną merytoryczna ocenę projektu). Stanowi to istotną gwarancję obiektywnego i bezstronnego załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z 23 czerwca 2010, II GSK 659/10 i 14 stycznia 2011r.,II GSK 1466/10, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).

W kontekście powołanych standardów należy również stwierdzić, że to instytucja zarządzająca udziela pomocy, o czym stanowi art. 21 ust. 2 tej ustawy, oraz – jak stanowi jej art. 26 ust. 1 pkt 4 – to ona dokonuje wyboru projektu do dofinansowana w ramach programu operacyjnego, i to na niej – zgodnie z art. 26 ust. 2 – spoczywa obowiązek (a ściślej, powinność) przy dokonywaniu tego wyboru uwzględniania zasady równego dostępu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Merytoryczna kwalifikacja zawsze powinna odpowiadać zasadom rzetelnej i bezstronnej oceny projektów, niezależnie od tego, czy jest ona dokonywana przez pracowników urzędu, czy też przez ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym.

Do kolejnych standardów, wiązanych z katalogiem zasad prawidłowej legislacji należą zasady określoności przepisów prawa. Chodzi w nich, generalnie rzecz ujmując, o stanowienie przepisów jasnych i jednoznacznych, które określają w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania adresata norm. Z zasadą jasności związane są wymogi konkretyzacji nakładanych obowiązków oraz skutków prawnych ich niezrealizowania, tak by ich treść była oczywista i zrozumiała dla każdego. W szczególności standardom takim nie odpowiadają przepisy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla organów je stosujących lub na tyle nieostre, że stosowane w ramach działań władczych organów wkraczają w sferę konstytucyjnych praw i wolności jednostek (spośród wielu wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego por. wyroki z 14 czerwca 2000 r., P 3/00, OTK 2000/5/138; 21 marca 2001 r., K 24/00, OTK 2001/3/51; 30 października 2001 r., K 33/00, OTK 2001/7/217; 23 marca 2006 r., K 4/06, OTK 2006/3A/32).

W niniejszej sprawie istota sporu pomiędzy strona skarżącą a instytucją zarządzającą sprowadza się do tego, czy od beneficjentów konkursu dla Priorytetu III Ochrona i zarządzanie zasobami środowiska przyrodniczego Działanie 3.2 Poprawa jakości powietrza, efektywności energetycznej oraz rozwój i wykorzystanie odnawialnych źródeł energii w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 można było zasadnie wymagać, aby po dniu 30 września 2012 r. wszelką dokumentację dotyczącą tego konkursu składali w nowej siedzibie Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] jako instytucji pośredniczącej, przy ul. [...].

Miejsce składania dokumentacji w ramach omawianego konkursu zostało wskazane uchwałą Zarządu Województwa Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. W myśl tego regulaminu wnioski o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 wraz z załącznikami należało składać w sekretariacie Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...], od poniedziałku do piątku w godzinach 8.00 – 15.00. Miejsce składania dokumentacji zostało zatem ustalone regulaminem konkursu, który – jak już wyżej wskazano – jest traktowany jako swoiste źródło prawa, wiążące zawartymi w nim normami nie tylko podmioty zgłaszające w ramach konkursu wnioski o dofinansowanie projektów, ale również organ, który ustanowił te regulacje i który wykonuje zadania związane z realizacją programu operacyjnego. W niniejszej sprawie związanie normami wynikającymi z regulaminu konkursu należy rozciągnąć również na instytucję pośredniczącą czyli Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Skoro miejsce składania wniosków o dofinansowanie stanowiło jedno z uregulowań zawartych w regulaminie konkursu i to poprzez wskazanie dokładnego adresu instytucji pośredniczącej, należy przyjąć, że zmiana miejsca składania tej dokumentacji wymagała odpowiedniej zmiany regulaminu w drodze uchwały Zarządu Województwa. Wprawdzie informacja o zmianie adresu siedziby Funduszu została opublikowana na stronie internetowej tej instytucji w dniu [...] września 2012 r., jednak brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że w ten sposób doszło do skutecznej zmiany przewidzianego regulaminem miejsca składania omawianej dokumentacji. Mogło to bowiem nastąpić tylko w drodze stosownej uchwały Zarządu Województwa. Brak takiej zmiany oznacza, że instytucja zarządzająca nie przestrzegała regulaminu, który sama wprowadziła, przy czym niekonsekwencje tę należy wytknąć również instytucji pośredniczącej. Organy wykonujące zadania związane z realizacją programu operacyjnego nie mogą egzekwować od strony zasad, które same ustanowiły, same zaś stawiać się ponad tymi zasadami.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia kwestia, czy strona skarżąca wiedziała czy też nie wiedziała o zmianie siedziby Funduszu, skoro regulamin konkursu wyraźnie wskazywał, gdzie należy składać dokumentację. Tym samym nieuprawnione jest wyciąganie wobec strony skarżącej negatywnych konsekwencji związanych ze spóźnionym złożeniem dokumentacji uzupełniającej w dniu 4 stycznia 2013 r. w sytuacji, gdy w ostatnim dniu wyznaczonego terminu Stowarzyszenie podjęło próbę jej złożenia w starej (lecz przewidzianej regulaminem) siedzibie WFOŚiGW.

W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że zaskarżona negatywna ocena formalna wniosku o dofinansowanie została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 2 pkt 9 u.z.p.p.r. w związku z omawianym zapisem Regulaminu ustalonego uchwałą Zarządu Województwa Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., w myśl którego wnioski o dofinansowanie realizacji projektu w ramach RPO na lata 2007-2013 wraz z załącznikami należało składać w sekretariacie WFOŚiGW w [...]. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w jego wyniku wniosek o dofinansowanie projektu skarżącego Stowarzyszenia nie został zakwalifikowany do kolejnego etapu konkursu.

Na uwzględnienie nie zasługiwała jednak zawarta argumentacja dotycząca naruszenia zasad wynikających z art. 9 k.p.a., a to z tego względu, że u.z.p.p.r. nie odsyła w toku realizacji programu operacyjnego do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wręcz przeciwnie, zgodnie z art. 37 tej ustawy do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Podobnie na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa poprzez zakwalifikowanie przez instytucję pośredniczącą dni 24 oraz 31 grudnia 2012 r. jako dni, w których biegł termin do złożenia dokumentów uzupełniających (podczas gdy dla pracowników Funduszu były to dni wolne od pracy) nie zasługuje na uwzględnienie. Nietrafny okazał się argument, że w te dni strona z uwagi na nieobecność w pracy osób zatrudnionych w Funduszu nie mogła zasięgnąć informacji na temat sposobu uzupełnienia dokumentacji, gdyż mogła to z powodzeniem uczynić 27 lub 28 grudnia 2012 r. bądź 2 stycznia 2013 r. (o ile miała taką potrzebę), a następnie złożyć dokumenty uzupełniające. Zatem z uwagi jedynie na fakt nieobecności pracowników Funduszu w pracy w dniach 24 oraz 31 grudnia 2012 r. strona nie poniosła żadnej szkody. Sytuację tę należałoby ocenić inaczej, gdyby ostatni dzień terminu do złożenia dokumentów uzupełniających przypadł na 24 lub 31 grudnia 2012 r. i nie byłoby już możliwości złożenia ich w dniu następnym, ale to nie miało miejsca. Termin ten upływał bowiem w dniu 3 stycznia 2013 r.

Takie postępowanie ze strony instytucji zarządzającej oraz instytucji pośredniczącej, polegające na kwalifikowaniu danego dnia odmiennie w odniesieniu do siebie (swoich pracowników, którzy 24 oraz 31 grudnia 2012 r. mieli dni wolne od pracy) oraz w odniesieniu do beneficjentów konkursu (którym narzucono traktowanie tych dni jako dni roboczych) należy jednak ocenić zdecydowanie negatywnie. Należy oczekiwać, że w przyszłości Zarząd Województwa występujący w roli instytucji zarządzającej realizacją programów operacyjnych oraz współpracujące z nim instytucje pośredniczące będą unikać tego typu praktyk. Jest to bowiem stawianie się przez te instytucje ponad zasadami ustalonymi dla beneficjentów ubiegających się o dofinansowanie projektów w ramach konkursów.

Nieuwzględnienie części zarzutów zawartych w skardze nie zmienia jednak faktu, że z uwagi na trafność pierwszego z omówionych zarzutów skarga okazała się zasadna. W konsekwencji, w oparciu o treść art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. należało stwierdzić, że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa. Rozpatrując ponownie sprawę Instytucja zarządzająca będzie obowiązana uwzględnić powyższą ocenę prawną, a tym samym potraktować wniosek skarżącego Stowarzyszenia jako złożony w terminie wyznaczonym do złożenia dokumentacji uzupełniającej.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje natomiast oparcie w art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz § 18 ust. 1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Na sumę zasądzoną tytułem poniesionych kosztów postępowania złożyła się kwota 200 zł uiszczona przez stronę skarżącą tytułem wpisu sądowego od skargi, wynagrodzenie za zastępstwo prawne strony przez profesjonalnego pełnomocnika wynoszące 240 zł oraz poniesiona opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa wynoszącej 17 zł.