Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1806/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Gmina może nadawać nazwy każdej ulicy, zarówno publicznej jak i niepublicznej.

Art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ statuuje, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach: herbu, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników.

Powyższy przepis pozwala radzie gminy na podjęcie uchwały w przedmiocie nadania nazwy ulicy, która nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./.

TEZY

Gmina może nadawać nazwy każdej ulicy, zarówno publicznej jak i niepublicznej.

Art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ statuuje, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach: herbu, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników.

Powyższy przepis pozwala radzie gminy na podjęcie uchwały w przedmiocie nadania nazwy ulicy, która nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr), Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2004 r. sygn. akt III SA/GL 578/04 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 4 maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nadania nazw ulic uchyla zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 4 maja 2004 r. Nr [...]


UZASADNIENIE

OSK 1806/04

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2004 r. sygn. akt III S.A./Gl 578/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 4 maja 2004 r. nr. [...] w przedmiocie nadania nazw ulic .

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych :

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 maja 2004 r. nr [...] podjętym na podstawie art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 ze zm . ) Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia 29 marca 2004 r. nr. [...] w sprawie nadania nazwy ulicy Studzienna położonej w obrębie Koty , jako niezgodnej z art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. Dz. U. Nr 71 z 2000 r. poz. 838 ze am. ) . W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził , że rada gminy jest właściwa do nadania nazwy ulicy będącej droga publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych , powołując się przy tym na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte we wskazanych w tym rozstrzygnięciu wyrokach . Podniesiono , iż do kategorii dróg publicznych nie jest zaliczana droga wewnętrzna mimo , że jest ogólnodostępna . Tym samym droga wewnętrzna nie może być nazwana przez organ stanowiący gminy , gdyż brak jest podstaw do takiego działania . Wykazano , iż z informacji przedłożonej przez Przewodniczącą Rady Gminy [...] pismem z dnia 14 kwietnia 2004 r. oraz mapy stanowiącej załącznik do przedmiotowej uchwały wynika , że droga której Rada nadała nazwę Studzienna jest droga wewnętrzną i nie leży w ciągu drogi publicznej . Jest to jak konkludowano " ulica ślepa " i jedyny jej wyjazd jest na drogę powiatową S –3235 .

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości , zarzucając , iż zostało ono podjęte z naruszeniem art. 2 ust 3 oraz art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną jego wykładnie . Zdaniem skarżącej Gminy ustawa o drogach publicznych nie reguluje nazewnictwa ulic , a odnosi się do zagadnień urządzenia, zarządu i korzystania z dróg publicznych . Przepis art. 18 ust 2 pkt. 13 ustawy o samorządzie gminnym stanowi o wyłącznej właściwości rady gminy do nadawania nazw ulicom i placom publicznym , nie zaś ulicom publicznym i placom publicznym . Wobec czego zdaniem skarżącego nie każda droga , będąca ulicą , musi być drogą publiczną i stanowić własność gminy . Skarżąca Gmina wskazała , że nadanie nazwy danej ulicy ma na celu umożliwienie mieszkańcom wykonywanie obowiązku meldunkowego . Powołano się również w skardze na to , iż łączenie ustawy o drogach publicznych z art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym nie jest dopuszczalne i narusza samodzielność gminy określoną w art 2 ust 3 ustawy o samorządzie gminnym .

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podtrzymując stanowisko zajęte w rozstrzygnięciu nadzorczym .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględniając wniesionej skargi wskazał , że zasadniczy zarzut skargi dotyczy wykładni art. 18 ust. 2 pkt.13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym , którego przepis stanowi , że do właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy , nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników . Zdaniem Sądu nie do zaakceptowania jest pogląd skarżącej Gminy , iż rada jest wyłącznie właściwa do nadawania nazw " ulicom i placom publicznym " nie zaś " ulicom publicznym " i " placom publicznym " toteż nie każda droga będąca ulicą, musi być drogą publiczną i stanowić własność gminy .Jak zaakcentowano , powyższy przepis przyznał radzie gminy kompetencje do nadawania nazw ulicom publicznym a wynika to z wykładni gramatycznej tego przepisu . Spójnik " i " użyty pomiędzy wyrazami " ulic i placów" oznacza koniunkcje tych dwóch pojęć . Zatem określenie " publicznych " występujących po wyrazie placów odnosi się zarówno do ulic jak i placów , jest niejako wyciągnięte poza nawias , w którym znajduje się koniunkcja dwóch wyrazów . Gdyby intencją ustawodawcy było nadawanie przez radę gmin nazw ulicom bez względu na ich publiczny charakter , dałby temu wyraz poprzez użycie sformułowania "ulicom i publicznym placom " .Wtedy w sposób jednoznaczny określenie "publiczny " dotyczyłoby wyłącznie placów .

Ponadto w motywach swego wyroku Sad I instancji podkreślił , iż ustawa o samorządzie gminnym jakkolwiek nie definiuje pojęcia " ulicy publicznej " to w orzecznictwie utrwalił się pogląd , który podzielony został przez skład orzekający Sądu I instancji , iż rada gminy jest właściwa do nadawania nazwy ulicy , która jest droga publiczną w rozumieniu przepisów art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych . Słuszne więc zdaniem Sadu jest stwierdzenie organu nadzoru , że tylko łączna wykładnia przepisu art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym z przepisami ustawy o drogach publicznych pozwala na zdefiniowanie tego pojęcia , a tym samym zapewnia legalne podejmowanie uchwał w tym zakresie . Wyjaśniono , że w myśl art. 1 ustawy o drogach publicznych , drogą publiczna jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg , z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem , z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych . O publicznym charakterze drogi decydują więc dwie łącznie występujące przesłanki , tj. ogólnodostępność czyli nieograniczona możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej kategorii . Skoro jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ nadzoru droga , której nadano nazwę " Studzienna " nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych to nadanie opisanej drodze nazwy nie miało oparcia w przepisie art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym .

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina [...] zaskarżając go w całości i zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 18 ust 2 pkt. 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 ze zm. ) polegające na przyjęciu , że określenie " publicznych " występujące po wyrazie " placów " odnosi się zarówno do ulic jak i placów . Wskazując na powyższe naruszenie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach .

Na poparcie skargi kasacyjnej wskazano w jej motywach , że literalne brzmienie przepisu art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje , że uprawnienie rady gminy dotyczy ulic i placów publicznych a nie ulic publicznych i placów publicznych . Słowo " publicznych " zostało bowiem zdaniem skarżącego umieszczone na końcu po wyrazie "placów" . Zatem pojęcie to nie może być rozciągnięte na wyraz znajdujący się wcześniej . Spójnik "i" użyty pomiędzy tymi dwoma wyrazami jest wprawdzie koniunkcją tych dwóch pojęć , jednakże zdaniem skarżącego użytym jedynie dla dobitnego podkreślenia kompetencji organu gminy . Gdyby intencją ustawodawcy było zawężenie uprawnień rady gminy do nadawania nazw tylko ulicom i placom mającym charakter publiczny to sformułowanie tego przepisu brzmiałoby " ulic publicznych i placów publicznych " . Przy takim zinterpretowaniu przez Sąd I instancji tego przepisu Gmina jak zauważono zostaje ograniczona w sprawowaniu swoich uprawnień związanych w szczególności z regulowaniem spraw meldunkowych .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2)naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego –uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to ,że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej Gminy oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt . 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd ( porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r poz. 11 ).

Pełnomocnik skarżącej wskazując na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 ze zm. ) , który statuuje , iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach : herbu , nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników .

Zdaniem strony skarżącej przepis powyższy pozwala radzie gminy na podjęcie uchwały w przedmiocie nadania nazwy ulicy , która nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 71 z 2000 r. poz. 838 ze zm. ) . W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd powyższy jako w pełni usprawiedliwiony i zasługuje na uwzględnienie .

Podkreślić w tym miejscu należy , iż w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r.( sygn. akt II OPS 2/05 opublikowanej w ONSA i WSA Nr. 5/ 05 poz. 88 ) przyjęto , że przepis art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 ze zm. ) w zw. z art. 6 i 7 ust 1 pkt 2 tej ustawy może stanowić samodzielną podstawę do nadawania nazw ulicom , które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 71 z 2000r. , poz. 838 ze zm. ) . W uzasadnieniu tej uchwały wskazano , że kompetencja do nadawania nazw ulicom w drodze uchwały rady gminy na podstawie w/w normy obejmuje ulice publiczne i niepubliczne a przepis art. 18 ust 2 pkt. 13 ustawy o samorządzie gminnym może stanowić wystarczającą podstawę podjęcia takiej uchwały . Przy czym powołano się dodatkowo na normę zawarta w art. 6 ustawy o samorządzie gminnym ustanawiającym generalną klauzule właściwości gminy " do zakresu działania , której należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym , nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów " , jak też wskazano art. 7 ust 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym , w którym jest mowa o zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty jako zadaniu należącym do zadań własnych gminy ; w pkt 2 wymieniono przy tym sprawy : gminnych dróg , ulic ( bez kwantyfikatora ) mostów , placów oraz organizacji ruchu drogowego . Tym samym przepis art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym powinien być interpretowany w ten sposób , że w gminach , które uzyskały status miasta – ulice także niepubliczne , mające charakter ogólnodostępnych dróg wewnętrznych , muszą mieć nadawane nazwy , a jedynym organem , który ma do tego kompetencje jest rada gminy .

Podzielając w pełni stanowisko wyrażone w powyższej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego , skład orzekający w przedmiotowej sprawie przyjął w okolicznościach tej sprawy , iż oddalając skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 4 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał błędnej wykładni przepisu art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym .

Dlatego też należało w tej sprawie uznać zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione . Skoro jak wynika z powyższych wywodów zaskarżony wyrok wydano z naruszeniem prawa materialnego a jednocześnie w sprawie tej nie istnieją takie naruszenia przepisów postępowania , które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodziła potrzeba wydania wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) .

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 148 w związku z art. 193 i art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji orzeczenia .