Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2819/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 107, art. 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 305 a ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...], Główny Inspektor Ochrony Środowiska (zwany dalej w skrócie "GIOŚ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "kpa" oraz art. 298 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3 i ust. 4, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), dalej "poś", po rozpatrzeniu odwołania Zakładu [...] w [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...], orzekającą o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł (słownie złotych: [...]) za wprowadzanie w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. ścieków z oczyszczalni ścieków w [...] do wód rzeki [...], z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...], po przeprowadzeniu kontroli, w wyniku której stwierdzono naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie ścieków z komunalnej oczyszczalni ścieków w [...] do rzeki [...],[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył Zakładowi [...] w [...] (dalej jako Z.) administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za odprowadzanie w roku kalendarzowym 2011 ścieków do środowiska z przekroczeniem wymaganych warunków określonych w ww. pozwoleniu wodnoprawnym. Od decyzji tej odwołał się Z., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie art. 107 § 1 kpa w związku z art. 44 i art. 46 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, przejawiające się w skierowaniu decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie i w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o pozwolenie wodnoprawne – decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...], która została wydana z rażącym naruszeniem prawa na skutek skierowania jej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie.

Z. w odwołaniu wyjaśnił, że nie nabył własności mienia komunalnego w postaci oczyszczalni ścieków oraz że właścicielem tego mienia jest Gmina [...]. Nadto oczyszczalnia nie została przekazana Z. do zarządzania i korzystania z tego mienia. Odwołujący zakwestionował nadto upoważnienie Dyrektora Z. w [...] do wystąpienia z wnioskiem do Starosty [...] o wygaszenie pozwolenia wodnoprawnego oraz wydanie nowego. Powyższe okoliczności, w ocenie strony nakazują uznać, że organ ochrony środowiska nie miał podstaw prawnych do wydania Z. pozwolenia wodnoprawnego, a w konsekwencji że pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] grudnia 2003 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta została bowiem skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Tym samym również decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o wymierzeniu kary za wprowadzanie ścieków z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, a zatem jest wadliwa.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, stwierdzając, iż Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...], udzielił Z. w T. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, polegające na odprowadzaniu oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w [...] do rzeki [...]. Decyzja ta stała się ostateczna i obowiązywała do dnia [...] grudnia 2013 r. W decyzji tej Starosta zobowiązał Z. w [...] do wykonywania okresowych analiz ścieków przez upoważnione laboratorium, co najmniej cztery razy w roku. Organ wskazał, że kontrola w zakresie przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska, została przeprowadzona – zgodnie z przepisami art. 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 683 z późn. zm.) – przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Organ w dalszej części wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie ma żadnego znaczenia podnoszona w odwołaniu kwestia, że oczyszczalnia ścieków w [...] stanowi mienie Gminy, które nie zostało przekazane Z. w [...]. Jak bowiem wynika z art. 123 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469), pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Pozwolenie wodnoprawne stanowi jedynie uprawnienie do szczególnego korzystania z wód (którym w myśl art. 37 pkt 2 Prawa wodnego jest wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, jako konsekwencja ich oczyszczania i usuwania) na warunkach w nim określonych. Pozwolenie wodnoprawne nie jest związane z prawem własności.

Jednocześnie organ wskazał, iż jak wynika z uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., zadaniem Z. w [...] jest m.in. wykonywanie zadań w zakresie usuwania oczyszczania ścieków komunalnych na terenie Gminy [...]. Zdaniem organu zadania te wiążą się z wprowadzaniem oczyszczonych ścieków do wód lub do ziemi, czyli ze szczególnym korzystaniem z wód przez Z. w [...], co wymaga pozwolenia wodnoprawnego.

Organ wyjaśnił również, że zgodnie z art. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Art. 7 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy stanowi, że zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie m. in. kanalizacji oraz usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych należy do zadań własnych gminy. Jednakże w myśl art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w celu wykonywania swoich zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami. Jak już wskazano powyżej, z uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] (§ 3 pkt 9 uchwały) wynika, że zadaniem Z. w [...] jest m. in. prowadzenie zadań w zakresie usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. Stąd też wynikają uprawnienia Z. w [...] do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a w konsekwencji do ponoszenia skutków nieprzestrzegania warunków korzystania z wód określonych w tym pozwoleniu.

Dalej organ wskazał, że decyzja określająca warunki korzystania ze środowiska ma charakter "personalny" co oznacza, że wiąże bezpośrednio podmiot, któremu została wydana. Zatem, w tej sprawie to Z. w [...] jest podmiotem, który nabył uprawnienia do szczególnego korzystania z wód, a w związku z tym został zobowiązany do przestrzegania warunków, określonych w przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym.

Odnosząc się do podnoszonych przez stronę kwestii, iż przedmiotowe pozwolenie jest nieważne, gdyż nie istniały podstawy formalno-prawne upoważniające Starostę do wydania decyzji, GIOŚ wyjaśnił, iż nie jest organem, który ma kompetencje do badania prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez Starostę, czy też legalności tego orzeczenia. Decyzja ostateczna, którą wydał Starosta [...], jako właściwy w sprawie organ, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego – do czasu ewentualnego stwierdzenia jej nieważności przez uprawniony organ – jest obowiązująca zarówno dla strony, która na jej podstawie nabyła prawa i obowiązki, jak i dla organów administracji, w tym organów Inspekcji. Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie posiada wiedzy, ani dokumentów potwierdzających, że przedmiotowe pozwolenie jest nieważne i że zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Brak też w aktach sprawy informacji by strona przez 10 lat korzystania ze środowiska na podstawie tegoż pozwolenia kwestionowała jego legalność lub swoje prawa i obowiązki z niego wynikające. Co więcej, po upływie terminu jego obowiązywania Z. w [...] ponownie wystąpił z wnioskiem do Starosty o wydanie kolejnego pozwolenia (decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] udzielająca Z. w [...] pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni w [...] do wód rzeki [...]). GIOŚ wskazał również, że Z., jako podmiot korzystający ze środowiska, realizował wymagania wynikające bezpośrednio zarówno z poś jak i z pozwolenia wodnoprawnego, tj. prowadziła pomiary odprowadzanych ścieków (z naruszeniem, lecz prowadziła), ich wyniki przedkładała do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, a także wnosiła do Marszałka Województwa [...] opłaty za korzystanie ze środowiska.

Mając na uwadze powyższe GIOŚ stwierdził, iż Z. w [...] był podmiotem legalnie korzystającym ze środowiska, na warunkach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...].

Dalej GIOŚ wskazał, że zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 2 poś administracyjne kary pieniężne wymierza – w drodze decyzji – wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu. Stosownie do art. 299 ust.1 pkt 2 poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów.

Zgodnie z art. 305 ust. 1 i ust. 4 poś wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska, jeżeli: a) podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji; b) spełnione są warunki określone w art. 147a. Wówczas wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym.

Przy tym, stosownie do art. 305 ust. 2 i 3 pkt 3 poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska może nie uznać przedkładanych mu wyników wymaganych pomiarów wielkości emisji, jeżeli pomiary te nasuwają zastrzeżenia. Dzieje się tak jeżeli w szczególności nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji.

Organ wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie strona została zobowiązana w pkt II. 5 lit. b. pozwolenia wodnoprawnego do prowadzenia pomiarów jakości odprowadzanych ścieków zgodnie z § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 260 poz. 2177 z późn. zm.), który wymaga aby próbki pobierane były w regularnych odstępach czasu w ciągu roku, stale w tym samym miejscu. Przy czym liczba pobieranych średnich dobowych próbek ścieków dopływających i odpływających z oczyszczalni ścieków komunalnych o RLM od 2.000 do 14.999 nie może być mniejsza niż 12 próbek podczas pierwszego roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego i po 4 próbki w następnych latach, jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki. Jeżeli jedna próbka z czterech nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 12 próbek. Uchybienie zasadom pobierania do badań próbek w I ocenianym okresie obowiązywania pozwolenia (próbki jednorazowe zamiast próbek średniodobowych) powoduje, że otrzymane wyniki pomiarów budzą zastrzeżenia, gdyż są niemiarodajne dla ustalenia wielkości emisji (nie odzwierciedlają bowiem jakości ścieków w przekroju doby). W tej sytuacji zastosowanie znalazł art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a poś, który stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, dla każdego z pomiarów, zostały przekroczone – przypadku składu ścieków – o 80 %.

Natomiast w sytuacji, gdy próbki do badań zostały pobrane w sposób prawidłowy (średniodobowo), zaś uzyskane wyniki wykazały przekroczenia dopuszczalnych wartości określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, do ustalenia wielkości przekroczenia przyjmuje się ilość substancji wprowadzonej do wód z naruszeniem wymaganych warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, co w niniejszej sprawie miało miejsce w II ocenianym okresie obowiązywania pozwolenia.

Organ wskazał, że Z. został zobowiązany na mocy pozwolenia do prowadzenia monitoringu jakości odprowadzanych ścieków zgodnie ww. rozporządzeniem i:

1) w I ocenianym w tej sprawie okresie, tj. od. [...] grudnia 2010 r. do [...] grudnia 2011 r. nie wykonał wymaganej liczby pomiarów (wykonano [...] z [...] wymaganych), a ponadto, wyniki [...] z wykonanych pomiarów budzą zastrzeżenia jako, że nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji;

2) w II ocenianym w tej sprawie okresie, tj. od. [...] grudnia 2011 r. do [...] grudnia 2012 r. Z. wykonał wymaganą pomiarów przestrzegając zasad pobierania próbek (wykonano [...] z [...] wymaganych), ale wyniki [...] z wykonanych pomiarów wykazały przekroczenia dopuszczalnych norm;

Powyższe przesądza że zasadnym jest stwierdzenie, iż doszło do przekroczenia warunków korzystania ze środowiska określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Skutkowało to obowiązkiem wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

GIOŚ poinformował również o możliwości zastosowania ulgi w spłacie wymierzonej kary, w postaci odroczenia terminu jej płatności.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zakład [...] w [...] zarzucając naruszenie prawa, mające wpływ na wynik sprawy:

- art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 44 i art. 46 oraz art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne wymienienie w decyzji podmiotu – Z. w [...] jako jedynego jej adresata zamiast Gminy [...], a w konsekwencji ujawnienie się przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 kpa);

- art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie Gminie [...] czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie Gminie [...] wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów;

- art. 75 § 1 i art. 77 kpa poprzez pominięcie dowodu z dokumentacji dotyczącej mienia Gminy [...];

- art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niezałatwienie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w konsekwencji niewspółmierność nałożonej kary w stosunku do winy Z.

Wskazując na tak sformułowane zarzuty skarżący Z. w [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przyznanie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, skarżący Z. w [...] rozwinął zarzuty podkreślając w szczególności, że nie był upoważniony do wystąpienia z wnioskiem do Starosty [...] o wygaszenie i wydanie pozwolenia wodnoprawnego, zatem pozwolenie skierowane do Z. w [...] jest wydane nieuprawnionemu podmiotowi, który nie mógł naruszyć warunków pozwolenia. Zdaniem skarżącego oparcie decyzji organu I instancji na decyzji Starosty [...] wydanej z rażącym naruszeniem prawa, upoważniało organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania.

Skarżący podkreślił również fakt, że oczyszczalnia ścieków nie stanowi mienia Z. w [...], a Dyrektor Z. nie był upoważniony do wystąpienia o wygaszenie aktualnego i uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym ani pozwolenie wodnoprawne, ani konsekwencje z niego wynikające nie powinny dotyczyć skarżącego.

Ponadto skarżący wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w sposób niedostatecznie wnikliwy odniósł się do okoliczności faktycznych dotyczących m.in. utworzenia Zakładu [...] w [...], zmiany nazwy gminnej jednostki organizacyjnej Zakład budżetowy – Zakład [...] w [...] oraz zmiany statutu samorządowego zakładu budżetowego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. teks Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia.

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska orzekającą o wymierzeniu kary za wprowadzenie do wód ścieków z oczyszczalni ścieków, z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Materialnoprawną podstawę obu decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (jedn. tekst Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), jak też przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260 poz. 2177 ze zm.).

Kwestię sporną stanowi czy podmiot, na który kara została nałożona ustalony został prawidłowo. Strona skarżąca wywodzi bowiem, że wobec faktu, iż oczyszczalnia ścieków nie stanowi jej mienia, Z. nie jest podmiotem, który mógł być adresatem pozwolenia wodnoprawnego, a tym samym nie może ponosić sankcji za nieprzestrzeganie rygorów wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. GIOŚ zaś stoi na stanowisku, że pozwolenie wodnoprawne jest wydawane na podmiot korzystający ze środowiska, którym – wobec powierzenia Z. w [...]wykonywania zadań w zakresie usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych na terenie Gminy [...] – jest skarżący.

Rozstrzygając tak zakreślony spór, Sąd uznał, że stanowisko wyrażone przez organ zasługuje na aprobatę. W szczególności natomiast Sąd uznał za pozbawiony podstawy prawnej pogląd, iż właściwym adresatem decyzji wymierzającej karę winna być Gmina [...] jako właściciel oczyszczalni ścieków.

Wyjaśnić bowiem należy, że art. 298 ust. 1 pkt 2 poś stanowi, że administracyjne kary pieniężne wymierza się za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 poś warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu. Natomiast w art. 275 poś wskazano, że do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych są obowiązane (...) podmioty korzystające ze środowiska.

Definicja legalna "podmiotu korzystającego ze środowiska" została zawarta w art. 3 pkt 20 tej ustawy, który wskazuje, że jest nim: a) przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.) oraz przedsiębiorcę zagranicznego w rozumieniu art. 5 pkt 3 tej ustawy, a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego; b) jednostka organizacyjna nie będąca przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej; c) osoba fizyczna nie będąca podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystająca ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia.

Zgodnie natomiast z art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nie będąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą.

Z powyższego wynika, że krąg podmiotów korzystających ze środowiska został określony bardzo szeroko. Wymienia się w nim m.in. jednostki organizacyjne nie będące przedsiębiorcą, a więc praktycznie każdy twór organizacyjny bez względu na to, czy posiada on osobowość prawną. (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2010 r., sygn. akt II OSK 779/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Zakład [...] w [...] nie posiada osobowości prawnej, a jest jedynie jednostką organizacyjną gminy. Z tego faktu jednakże nie wynika, iż nie może być on stroną postępowania w zakresie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Wyrażając taki pogląd m. in. w wyżej wskazanym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż stosownie do regulacji zawartej w 29 k.p.a., stronami postępowania administracyjnego w tym również adresatami decyzji mogą być osoby fizyczne i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. NSA przypomniał również stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 5 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r. (OPK 19/01, ONSA 2002/2/68), że "utrwalone jest (...) stanowisko, że zdolność administracyjno – prawna jest pojmowana szeroko i nie pokrywa się z podmiotowością prawną w innych dziedzinach prawa. Wynika to z różnorodności prawnej spraw, które mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. W konkluzji należy stwierdzić, że jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza to o jego przymiocie jako strony tego postępowania".

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją. Kierując się zatem poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 3 października 2010 r., sygn. akt II OSK 779/13, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, wskazać trzeba, iż przepisy prawa materialnego – ustawy Prawo ochrony środowiska nakazują nałożenie – w przypadkach określonych w art. 298 ust. 1 tej ustawy – na podmiot korzystający ze środowiska administracyjne kary pieniężne. Stanowiąc zatem materialno – prawną podstawę do nałożenia omawianych kar, są one jednocześnie źródłem obowiązku spoczywającego na podmiocie korzystającym ze środowiska, którym w tym wypadku jest Z. w [...] jako podmiot dokonujący czynności objętych pozwoleniem wodnoprawnym z naruszeniem warunków w nim określonych.

W ocenie Sądu, GIOŚ prawidłowo zatem przyjął, że Z. w [...] jest podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. b omawianej ustawy. Jakkolwiek bowiem Z. w [...] nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, to jednak jako jednostka organizacyjna Gminy [...], której uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. powierza wykonywanie zadań w zakresie usuwania i oczyszczania ścieków na terenie Gminy [...], jest podmiotem korzystającym ze środowiska. Jak zasadnie wskazuje GIOŚ, zadania powierzone uchwał, wiążą się z wprowadzaniem oczyszczonych ścieków do wód, czyli ze szczególnym korzystaniem z wód, co z kolei wymaga pozwolenia wodnoprawnego. W tym kontekście bez znaczenia pozostaje kwestia własności mienia stanowiącego oczyszczalnię ścieków, tym bardziej że – jak słusznie podnosi GIOŚ – pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych, ani nie narusza prawa własności osób trzecich. Stanowi jedynie uprawnienie do szczególnego korzystania z wód, w tym wprowadzania ścieków do wód (art. 37 ustawy Prawo wodne) na warunkach w nim określonych.

Nadto zwrócić trzeba uwagę, że pozwolenie wodnoprawne z dnia 16 grudnia 2003 r., które określało obowiązki podmiotu skierowane było do Zakładu [...] w [...]. Jak wynika z tej decyzji wniosek o udzielenie pozwolenia został złożony przez ten właśnie podmiot. W pkt II.5 decyzji starosta nałożył na jej adresata obowiązki, których niewykonanie skutkowało nałożeniem administracyjnych kar pieniężnych. Powyższe również uzasadnia wniosek, iż to skarżący jest podmiotem korzystającym ze środowiska, a konsekwencji zobowiązanym – wobec nieprzestrzegania zasad jego ochrony – do ponoszenia konsekwencji w postaci kar administracyjnych.

Na koniec wskazać wreszcie należy, iż zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie w sprawach normowanych w ustawie Prawo ochrony środowiska dotyczących korzystania ze środowiska jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej może być podmiotem praw i obowiązków. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2005 r., IV SA/Wa 1910/05 (LEX nr 189803), Sąd stwierdził, że jednostka organizacyjna gminy, wydzielona z jej struktur, nie mająca osobowości prawnej, której przedmiotem działania jest między innymi odprowadzanie ścieków, jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości opłat z tytułu korzystania ze środowiska.

Przechodząc do analizy prawidłowości zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że w okresie od [...] stycznia 2011 roku do [...] grudnia 2011 roku, za który została wymierzona kara, Z. w [...] obowiązywały warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...]. W pozwoleniu tym nałożono na skarżący zakład obowiązek wykonywania okresowych analiz ścieków przez upoważnione laboratorium, co najmniej 4 razy w roku, zgodnie z brzmieniem § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. 2002, Nr 212, poz. 1799).

W myśl wskazanych przepisów

1. Próbki ścieków odpływających z oczyszczalni ścieków komunalnych, a także próbki ścieków dopływających do oczyszczalni należy pobierać w regularnych odstępach czasu w ciągu roku, stale w tym samym miejscu.

2. Liczba pobieranych średnich dobowych próbek ścieków dopływających i odpływających z oczyszczalni ścieków komunalnych nie może być mniejsza niż:

1) w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM poniżej 2.000 - 4 próbki w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego i po 2 próbki w następnych latach, jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki; jeżeli jedna próbka z dwóch nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 4 próbki;

2) w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM od 2.000 do 14.999 - 12 próbek podczas pierwszego roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego i po 4 próbki w następnych latach, jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki; jeżeli jedna próbka z czterech nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 12 próbek;

Organy w przedmiotowej sprawie ustaliły, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2013 r. Z. przedłożył wykonane w ramach automonitoringu od dnia [...] grudnia 2010 r. do dnia [...]grudnia 2012 r. badania ścieków oczyszczonych wprowadzonych do rzeki [...] z oczyszczalni ścieków w [...]. W okresie [...] 2010 – [...] 2011 zakład zlecił badanie ośmiu próbek ścieków, z których [...] stanowiło próbki pobrane jako jednorazowe. W tym czasie powinno być pobranych [...] próbek średnich dobowych. W okresie [...] 2011 – [...] 2012 zakład zlecił badanie trzynastu z wymaganych dwunastu dobowych próbek ścieków. Jednak w próbkach z [...] lutego i [...] marca 2012 stwierdzono przekroczenie stężeń dopuszczalnych norm.

Słusznie organ podkreślił, że w przypadku omawianego pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie ścieków rok obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym. W takim przypadku należy dokonać oceny spełnienia warunków pozwolenia w tych latach obowiązywania, których części wchodzą na rok kalendarzowy, za który wymierzana jest kara, w tym przypadku są to dwa okresy rozliczeniowe: pierwszy od [...] grudnia 2010 r. do dnia [...] grudnia 2011 r., a drugi od dnia [...] grudnia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. Nadto przy naruszeniu warunków pozwolenia w określonym roku jego obowiązywania, należy ustalić wielkość naruszenia dla tego roku i wymierzyć karę proporcjonalnie do części naruszenia w kolejnych latach obowiązywania pozwolenia.

W przedmiotowej sprawie organ stwierdził naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego w zakresie niewykonywania okresowych analiz ścieków oczyszczonych odprowadzanych z oczyszczalni, co stanowiło przesłankę do zastosowania art. 305 i 305 a ustawy Prawo ochrony środowiska oraz przekroczenia dopuszczalnych wartości określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, co stanowiło przesłankę do zastosowania art. 298 ust. 1 pkt 2 poś.

Stosownie do treści art. 305 ustawy Prawo ochrony środowiska wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2 jeżeli (...) wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska nasuwają zastrzeżenia, tj. w szczególności (...) nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji.

Zgodnie z art. 305a powyższej ustawy jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia:

1/ przekroczenie warunków korzystania ze środowiska określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust.1 pkt 1 i 2 lub decyzjach, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 4 lub decyzjach o dopuszczalnym poziomie hałasu stwierdza się, stosując odpowiednio art. 299 - 304;

2/ przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80% - w przypadku składu ścieków (pkt a).

Wojewódzki inspektor ochrony środowiska w oparciu o art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska uprawniony jest do wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu.

Kara pieniężna została ustalona zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260, poz. 2177). Wyliczenia wysokości kary pieniężnej organy dokonały według stawek kar określonych w obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 21 października 2010 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2011 (M.P. Nr 78, poz. 965).

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo ustaliły wymiar kary pieniężnej. Przepis art. 298 ust. 1 pkt 2 poś przewiduje wymierzenie kary w razie przekroczenia dopuszczonych w pozwoleniu wodnoprawnym stężeń. Przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 poś, wprowadza zasadę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w następujących przypadkach – nieprowadzenia wymaganych pomiarów, nieprowadzenia pomiarów ciągłych przez cały rok oraz w sytuacji, gdy pomiary wprawdzie są prowadzone, lecz nasuwają zastrzeżenia, w myśl art. 305 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Reguły wymierzania kar, w przypadku wymogu prowadzenia pomiarów przy odprowadzaniu ścieków (przypadek art. 299 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska) są określone w sposób zupełny. Z jednej strony wyznacza je treść art. 305, (gdy pomiary spełniające wymagane warunki w koniecznym zakresie są prowadzone) z drugiej zaś art. 305a, który stanowi dopełnienie tych reguł. Określa on zasady wymierzania kar, gdy wymagane pomiary nie są prowadzone. W zakresie przekroczenia warunków pozwolenia w zakresie składu ścieków, karę zaś ustala się w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia.

Odnosząc się zawartego w skardze zarzutu dotyczącego braku weryfikacji przez organy ochrony środowiska prawidłowości wydania przez Starostę [...] dnia [...] grudnia 2003 r. pozwolenia wodnoprawnego, wskazać należy, że wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji może nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie były władne oceniać, czy decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego, była dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jako skierowana – w ocenie skarżącego – do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Jednocześnie, jak wynika z ustaleń organów (co nie jest również kwestionowane przez skarżącego), decyzja ta jest ostateczna, a zgodnie z wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadą trwałości decyzji ostatecznej organy są nią związane. Dopóki bowiem decyzja nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, będzie ona wywoływać skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Tym samym skoro decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i obowiązki nałożone w pkt 5 pozwolenia wodnoprawnego na Zakład [...] w [...], jako podmiot korzystający ze środowiska, są wiążące dla zakładu. Sąd nie był zatem władny oceniać zarzutów dotyczących obarczenia wadą nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003 r..

Sąd stwierdza również, że zaskarżona decyzja odpowiada warunkom określonym w art.107 kpa. Zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.

Analiza akt postępowania administracyjnego i wydanej w tej sprawie decyzji wskazuje, że organy administracji publicznej, prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Zarzuty zawarte w skardze dotyczące naruszenia przepisów postępowania są więc niezasadne.

Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku