Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 357/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 3, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 536/07 w sprawie ze skargi A. K. i K. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 536/07, po rozpatrzeniu skargi A. K. i K. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lipca 2007 r. znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego:

- stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w części nakładającej na A. K. obowiązek wykonania rozbiórki,

- stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2004r. znak: [...] w części nakładającej obowiązki na A. K.,

- w pozostałej części uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2004 r. znak: [...] nakładającą obowiązek wykonania projektu zamiennego budynku składowego z częścią garażową.

Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Starosta Kielecki zatwierdził projekt budowlany budynku składowego wraz z garażem i wydał pozwolenie na budowę budynku składowego oraz montaż instalacji zbiornikowej na gaz płynny wraz z przyłączem do budynki na działce nr ewid. [...] w C.. Wydanie tej decyzji poprzedzone było wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej działki w związku z planowaną budową budynku składowego.

W dniu 25 sierpnia 2004 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, w czasie której stwierdzono, że na działkach [...] i [...] znajduje się realizowany budynek składowy z odrębną częścią garażową oraz urządzeniami budowlanymi z nim związanymi, tj. naziemnym zbiornikiem na gaz propan - butan oraz zbiornikiem na ścieki sanitarne. Budynek był na etapie realizowania robót wykończeniowych. Ustalono ponadto, że budynek ten jest obiektem dwukondygnacyjnym, z użytkowym poddaszem, a ponadto stwierdzono, że jest on realizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwa polegały na:

- zmianie geometrii dachu poprzez zmianę układu połaci dachu (projekt przewidywał więźbę dachowa dwuspadową, natomiast nad częścią budynku wykonano więźbę ośmiopołaciową),

- zmianie usytuowania części garażowej budynku, poprzez odsuniecie jej o 3,8 m w kierunku pół. - zach. i jej lokalizację częściowo na działce nr [...],

- wykonaniu dodatkowej instalacji wod. - kan. z przyłączem wody i zbiornikiem na ścieki oraz c.o.

Wobec tych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach postanowieniem z dnia 8 listopada 2004 r. nakazał małżonkom A. i K. K. wstrzymać roboty budowlane związane z budową budynku składowego z częścią garażową i następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. znak: [...] nałożył na nich obowiązek:

- sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 maja 2005 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych z pouczeniem, że projekt powinien być opracowany zgodnie z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., a w swej treści powinien zawierać ocenę prawidłowości wykonanych robót oraz ich zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi, obowiązującymi polskimi normami, a także, że projekt ten powinien być zgodny ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zabudowy,

- przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Starosta Powiatowy, na podstawie art. 36a Prawa budowlanego, uchylił swoją decyzję z dnia 6 sierpnia 2002 r. zatwierdzającą projekt budowlany i pozwalającą na budowę budynku składowego. Pismem z dnia 10 czerwca 2005 r. K. K. zobowiązał się do dostarczenia wymaganych dokumentów do dnia 1 lipca 2005 r. Działający z jego upoważnienia projektant W. G. w dniu [...] lipca 2005 r. przedłożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Kielcach dokumenty wymagane decyzją z dnia 29 grudnia 2004 r., jednakże po omówieniu na roboczo projektu budowlanego został on zwrócony z uwagi na konieczność uzupełnienia. W. G. zobowiązał się do zwrotu poprawionej dokumentacji do dnia 20 lipca 2005 r. W związku z nieprzedłożeniem przez zobowiązanych projektu zamiennego w tym terminie, organ I instancji poinformował małżonków K. o zakresie dalej występujących nieprawidłowości w projekcie zamiennym uprzedzając, iż w przypadku niewykonania nałożonych obowiązków w terminie do dnia 30 listopada 2005 r. zostanie wydana decyzja zgodnie z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Pismami dnia 11 stycznia 2006 r. i 31 lipca 2006 r. K. K. poinformował organ o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku składowo – rekreacyjnego oraz, że projekt zamienny zostanie dostarczony po zakończeniu procedur mających na celu uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

W związku z niedopełnieniem obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nakazał dokonanie rozbiórki całego obiektu.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., po rozpatrzeniu odwołania A. i K. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] marca 2007 r., nakazującej odwołującym się dokonanie rozbiórki budynku o przeznaczeniu składowo - rekreacyjnym z częścią garażową, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji orzekając o zakresie rozbiórki obiektu słusznie poddał analizie zgodność sposobu realizacji z decyzją o pozwoleniu na budowę, projektem budowlanym, zatwierdzonym tą decyzją oraz decyzją określającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla pierwotnej inwestycji. Mając na uwadze, że zobowiązani nie dopełnili nałożonego na nich obowiązku decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz dokonane odstępstwa, organ stwierdził, że pozostawienie budynku w całości lub w części byłoby równoznaczne z zaakceptowaniem tej niezgodności, co naruszałyby zarówno przepisy prawa budowlanego oraz również interesy osób trzecich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2007 r., wydanym po rozpoznaniu skargi A. K. i K. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lipca 2007 r. stwierdził, że z przedłożonej na rozprawie kserokopii decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. wynika, iż A. K. nie była inwestorem budowy, nie jest ona także właścicielem nieruchomości, na której wzniesiono budynek. Ponadto, ze znajdującego się w aktach administracyjnych aktu notarialnego z dnia 28 marca 1995 r. wynika, że skarżący pozostają w ustroju rozdzielności majątkowej i brak jest jakichkolwiek dowodów, z których by wynikało, że A. K. jest zarządcą tego obiektu. Przepis art. 52 Prawa budowlanego określa w sposób szczegółowy i wyczerpujący na kogo można nałożyć obowiązki, wynikające m. in. z art. 51 tej ustawy. Ponieważ A. K. nie jest żadną z tych osób, nie mogła ona być stroną w sprawie, a co za tym idzie wszystkie decyzje, jakie w niej zapadły, w części do niej skierowanej i nakładającej na nią obowiązki, są dotknięte nieważnością. Dlatego też uwzględniając stanowisko zarówno organu jak i skarżącego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53 poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz decyzji z dnia 29 grudnia 2004 r., w części nakładającej obowiązki na A. K..

W ocenie Sądu żądanie K. K., aby stwierdzić na tej samej podstawie nieważność całej zaskarżonej decyzji było natomiast nieuzasadnione. W sprawie nie jest sporne, iż K. K. jest zarówno inwestorem jak i właścicielem nieruchomości, w związku z tym posiada on przymiot strony i prawidłowo, stosownie do art. 52 Prawa budowlanego, organy na niego nakładały obowiązki. Za uzasadniony Sąd uznał natomiast wniosek skarżącego o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

Aby móc zastosować przepis art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego niezbędne jest wcześniejsze nałożenie na inwestora, czy też inne osoby wymienione w art. 52, obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, przy czym tylko wówczas organ może stosować sankcje przewidziane w ust. 5, gdy wcześniej w sposób prawidłowy określi obowiązek, jaki ma wykonać inwestor. Niewłaściwe określenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązków nie może pociągać za sobą negatywnych dla strony skutków.

Celem prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, iż przy nakładaniu obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 organ nadzoru powinien na wstępie ustalić, czy wzniesiony obiekt narusza aktualnie obowiązujące przepisy czy też nie. Tylko w tym drugim przypadku, gdy stwierdzi, że wykonane roboty, chociaż w sposób istotny odbiegają od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, ale jednak nie naruszają aktualnie obowiązującego prawa, może ograniczyć się tylko do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego. W innym wypadku, gdy organ stwierdzi, że wykonane prace z uwagi na aktualnie obowiązujące przepisy nie mogą zostać zalegalizowane, nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem. W niniejszej sprawie w decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ I instancji nałożył (nie licząc obowiązku przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, którego to obowiązku na tej podstawie nie mógł nałożyć) tylko obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, co mogłoby świadczyć, że organ uznał, iż obiekt w aktualnym stanie jest zgodny z przepisami obowiązującego prawa.

W ocenie Sądu doprecyzowanie, że złożony projekt zamienny ma być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy nie znajduje uzasadnienia w treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Poza tym skoro plan zagospodarowania terenu jest prawem miejscowym organy powinny prawo to znać i wiedzieć że dla tego terenu w dacie wydawania tej decyzji nie obowiązywał żaden plan (wcześniej obowiązujący plan, do którego odwoływała się wydana inwestorowi decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 2002 r., utracił swą moc z końcem 2003 r.). Natomiast domaganie się, aby projekt zamienny, uwzględniający dokonane zmiany był zgodny z warunkami decyzji o warunkach zabudowy nie było w niniejszej sprawie możliwe do spełnienia. Skoro bowiem inwestor w sposób istotny, jak to ustaliły organy, odstąpił od pozwolenia na budowę, a także wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projekt zamienny z tą decyzją z oczywistych powodów nie mógł być zgodny. Powyższe okoliczności świadczą o tym, iż organ I instancji w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązki.

W ocenie Sadu zasadny jest także zarzut naruszenia art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Przepis ten przewiduje cztery rodzaje rozstrzygnięć, jakie organ może podjąć w przypadku niewykonania w terminie obowiązku. Niewątpliwie rozbiórka całego obiektu jest najsurowszą sankcją dla inwestora, który zdecydował się na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dlatego też sankcja ta powinna być stosowana tylko wyjątkowo, gdy nie jest możliwe zalegalizowanie obiektu w żadnej jego części. W niniejszej sprawie takie rozstrzygnięcie byłoby uzasadnione tylko wówczas, gdyby organy ustaliły, że obecnie obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają na istnienie na tym terenie jakiegokolwiek budynku. Ani organ odwoławczy, ani też organ I instancji nie wskazały, jakie konkretnie przepisy czynią niemożliwą legalizację. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że dlatego należy nakazać rozbiórkę całego obiektu, gdyż został on wykonany niezgodnie z zatwierdzonym projektem. Tymczasem organ poza wskazaniem, że skarżący odstąpił od zatwierdzonego projektu, jedynie w sposób ogólnikowy stwierdził, że pozostawienie budynku w całości lub w części byłoby równoznaczne z zaakceptowaniem niezgodności, które naruszałyby bliżej niesprecyzowane przepisy Prawa budowlanego, jak również bliżej nieokreślone interesy bliżej nieokreślonych osób trzecich.

W konsekwencji powyższej oceny prawnej Sąd I instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uznał za uzasadnione uchylenie również decyzji organu I instancji jak i decyzji tego organu z dnia 29 grudnia 2004 r., albowiem było to, niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Sąd zalecił, aby rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględniły wskazane wcześniej uwagi, tak aby wyeliminować nieprawidłowości przy stosowaniu zarówno art. 51 ust. 1 pkt 3 jak i ust. 5 Prawa budowlanego, mając również na względzie to, iż nałożenie obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 jest możliwe tylko w ciągu 2 miesięcy od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 536/07, w części dotyczącej uchylenia decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007r i utrzymanej nią w mocy decyzji organu l instancji oraz w części dotyczącej uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2004 r. znak [...], złożył Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu l instancji narusza przepisy prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, podczas gdy przepisy te zostały prawidłowo zastosowane w przedmiotowej sprawie,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu orzeczenia Sądu wskazań co do dalszego postępowania organu II instancji po uchyleniu zaskarżonej decyzji, poprzez ograniczenie się do stwierdzenia, że organy powinny uwzględnić wskazane wcześniej uwagi, zaś z treści uzasadnienia nie można wywieść wniosku, jak należy dalej prowadzić postępowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonując robót budowlanych, które wykraczają poza zakres prac objętych pozwoleniem na budowę, inwestor ryzykuje, że samowolnie "zmodyfikowany" przez niego obiekt budowlany nie będzie odpowiadał przepisom prawa. Jednakże - wbrew stanowisku Sądu - takie ustalenia mogą być poczynione przez organ nadzoru budowlanego dopiero po przedłożeniu projektu zamiennego. Organ administracyjny nie ma możliwości oceny dokonanych robót budowlanych pod względem zgodności ich z prawem przed sporządzeniem projektu zamiennego, który ma odpowiadać warunkom wymaganym od projektu zasadniczego. Osoba posiadająca szczególne uprawnienia sporządza projekt, w którym uwzględnione są zmiany dokonane przez inwestora. Powyższe uregulowania prawne działają na korzyść inwestora, bowiem w razie zgodności projektu zamiennego (a zatem także samowolnie dokonanych robót budowlanych) z przepisami prawa, w tym także z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostają zalegalizowane istotne odstąpienia od pozwolenia na budowę.

Skarżący podzielił pogląd Sądu, że obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego nie powinien być "doprecyzowany" w ten sposób, że ma on być zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże takie uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej niej w mocy decyzji organu l instancji. Z istoty postępowania legalizacyjnego wynika, że projekt zamienny musi odpowiadać warunkom określonym w wydanej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tak jak w przedmiotowej sprawie), bądź też musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to również obowiązku złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - projekt zamienny musi dotyczyć nieruchomości, co do której wydana została wcześniej decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego (pierwotnego) i pozwoleniu na budowę.

W doktrynie przyjmuje się jednak, że brak wpływu naruszenia przepisów prawa na wynik sprawy wystąpi w sytuacji, gdy nawet w wypadku prawidłowego zastosowania prawa materialnego treść decyzji byłaby taka sama. Według Sądu istotne odstąpienia od pozwolenia na budowę wskazują, że z oczywistych powodów projekt zamienny nie mógł być zgodny z wydaną wcześniej decyzją o warunkach zabudowy. Na podstawie czynności wyjaśniających organ nie mógł tego stwierdzić z całą stanowczością. Nawet istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę nie przesądza, że projekt zamienny obejmujący te zmiany, nie będzie zgodny z wydaną wcześniej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest oczywiste, że inwestor nie mógł uzyskać nowej decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do obiektu, który istnieje, jednakże organ nie nakładał takiego obowiązku na stronę, a jedynie wskazał, że projekt zamienny musi być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź z decyzją o warunkach zabudowy. Błędna interpretacja takiego zapisu przez inwestora nie stanowi o nieprawidłowym nałożeniu obowiązku sporządzenia projektu zamiennego.

W ocenie skarżącego jako niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że w sprawie zastosowanie najsurowszego środka przewidzianego w tym przepisie miałoby uzasadnienie tylko, gdyby organy ustaliły, że obecnie obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają na istnienia na tym terenie jakiegokolwiek budynku nie jest prawnie możliwe. Nie można się zgodzić z takim stwierdzeniem, tym bardziej, że na spornym terenie, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mogą być zlokalizowane budynki o przeznaczeniu składowym. Jednakże takie ustalenia nie przesądzają o braku możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki z art. 51 ust. 5 w przypadku, gdy inwestor nie wykonana nałożonych na niego obowiązków stosownie do art. 51 ust.1 pkt 3. Skarżący podkreślił, że organ nadzoru ma pełną swobodę w wyborze środka przewidzianego w art. 51 ust. 5. Może zatem wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wybór jednego ze wskazanych rozwiązań zdaje się wynikać z okoliczności faktycznych danej sprawy. W przedmiotowej sprawie nieracjonalnym byłoby orzekanie przez organ zaniechania dalszych robót, rozbiórki części budynku bądź też doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Żadne z tych trzech rozwiązań nie doprowadziłoby do zalegalizowania samowolnie dokonanych odstępstw od pozwolenia na budowę.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, będący przedmiotem skargi kasacyjnej, w ocenie skarżącego narusza także przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie orzeczenia nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania. Sąd orzekł, że "rozpoznając ponownie sprawę organy powinny uwzględnić wskazane wcześniej uwagi tak, aby wyeliminować nieprawidłowości przy stosowaniu zarówno art. 51 ust. 1 pkt 3, jak i ust. 5 Prawa budowlanego." Jednakże wcześniejsze uwagi Sądu nie dają wskazówek co do dalszego kierunku rozpoznawania sprawy przez organ administracyjny. Sąd kwestionował bowiem zasadność zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 w przedmiotowej sprawie, zaś w końcowej części wskazał na konieczność prawidłowego zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3, co pozostaje w sprzeczności z powyżej czynionymi zarzutami i sugeruje, że jednak przepis ten powinien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Dodatkowo Sąd wskazał, iż organy powinny mieć na względzie, że nałożenie obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego możliwe jest tylko w ciągu 2 miesięcy od wydania postanowienia z art. 50 ust. 1 tej ustawy. Uwaga ta nie jest do końca zrozumiała dla organu, gdyż w niniejszej sprawie termin ten został zachowany i w tym względzie nie zaszły żadne uchybienia ze strony organów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu l instancji narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 51 ust.1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Skarżący podzielając pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego nie powinien być "doprecyzowany" w ten sposób, że ma on być zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, błędnie przyjął, że takie uchybienie nie miało wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy, a tym samym nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej niej w mocy decyzji organu l instancji.

Celem prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest przede wszystkim doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zatem inwestor, jak to ustaliły organy, w sposób istotny odstąpił od pozwolenia na budowę, a także wydanej uprzednio decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to właściwy organ mógł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazać wykonanie projektu zamiennego w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującym prawem, a nie jak to uczynił, z wydaną uprzednio decyzją o warunkach zabudowy. Twierdzenie skarżącego, że z istoty postępowania legalizacyjnego wynika, iż projekt zamienny musi odpowiadać warunkom określonym w wydanej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie znajduje uzasadnienia w powołanym wyżej przepisie. Prowadziłoby ono do niczym nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości uzyskania pozwolenia na wznowienie robot budowlanych do przypadków dokonania odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, które jednocześnie są zgodne z uprzednio wydaną decyzją o warunkach zabudowy, niezależnie od ewentualnych możliwości doprowadzenia wykonywanych robot do stanu zgodnego z prawem. Takie zróżnicowanie sytuacji prawnej sprawców odstępstw od projektu budowlanego godziłoby w konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa. Bez znaczenia jest przy tym podnoszony przez skarżący organ fakt, iż nawet istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę nie przesądza, że projekt zamienny obejmujący te zmiany, nie będzie zgodny z wydaną wcześniej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przypadek taki bowiem w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi.

Zauważyć należy ponadto, że nałożenie obowiązku wykonania projektu zamiennego zgodnie z bliżej nieokreślonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy oznacza w istocie obowiązek zapewnienia zgodności tego projektu z obowiązującym na danym terenie planem albo, w przypadku jego braku, z decyzją o warunkach zabudowy. Zasadnie zatem inwestor uznał, że w przypadku braku na przedmiotowym obszarze planu miejscowego, aby wykonać powyższy obowiązek, powinien uzyskać nową decyzję w warunkach zabudowy. Pismami dnia 11 stycznia 2006 r. i 31 lipca 2006 r. K. K. poinformował organ o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku składowo – rekreacyjnego oraz, że projekt zamienny zostanie dostarczony po zakończeniu procedur mających na celu uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a pismem z dnia 4 grudnia 2006 r., że złożył skargę do WSA w Kielcach na decyzję SKO w Kielcach z dnia [...] listopada 2006 r. uchylającą pozytywną dla niego decyzję Wójta Gminy Masłów i umarzającą postępowanie. Sprawa ta została prawomocnie zakończona dopiero w dniu 19 listopada 2008 r., w wyniku oddalenia przez NSA skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Kielcach z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 5/07, oddalającego skargą K. K. na decyzję SKO w Kielcach z dnia 2 listopada 2006 r. NSA uznał, że prawidłowo Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, brak było bowiem podstaw prawnych do ustalania w przedmiotowej sprawie warunków zabudowy w związku z zakończeniem prac budowlanych.

A zatem nieprawidłowo nałożony na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązek, spowodował w konsekwencji nieprawidłowe wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. W związku bowiem z niedopełnieniem obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nakazał dokonanie rozbiórki całego obiektu. Inwestor nie mógł natomiast przedłożyć organowi w wyznaczonym terminie projekt zamienny zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, w przypadku gdy postępowanie w sprawie wydania takiej decyzji było w toku. Skoro inwestor nie z własnej winy nie wykonał nałożonych na niego stosownie do art. 51 ust.1 pkt 3 obowiązków, brak było podstaw do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, z powodu niewykonania tych obowiązków.

Nie można natomiast podzielić poglądu Sądu I instancji, że organ w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może ograniczyć się tylko do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, w przypadku gdy stwierdzi, że wykonane roboty, co prawda w sposób istotny odbiegają od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, to jednak nie naruszają aktualnie obowiązującego prawa administracyjnego. W przypadku natomiast stwierdzenia braku możliwości legalizacji dokonanych odstępstw od razu powinien wydać decyzję nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Należy mieć na uwadze, że organ administracyjny nie ma możliwości na tym etapie pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Do dokonania tej oceny niezbędne jest bowiem wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dopiero zatem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić będzie wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1087/07).

Wydanie decyzji o rozbiórce, na podstawie art. 52 ust. 5 Prawa budowlanego, jest natomiast możliwe dopiero w przypadku niewykonania nałożonego obowiązku albo braku możliwości zatwierdzenia przedłożonego projektu zamiennego i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, z powodu stwierdzenia nieprawidłowości i braku możliwości ich usunięcia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a tym samym braku możliwości doprowadzenia wykonanych robot do stanu zgodnego z prawem. Pomimo jednak błędnego we wskazanym powyżej zakresie uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawa. Uzasadnieniem wydania nakazu rozbiórki nie może być bowiem, jak przyjęły organu orzekające w sprawie, sam fakt braku możliwości jego dalszej realizacji zgodnie z zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę projektem budowlanym, z uwagi na zakres dokonanych od niego odstępstw.

Niezasadny jest również zarzut skarżącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wskazań w uzasadnieniu orzeczenia Sądu I instancji co do dalszego postępowania organu II instancji po uchyleniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że organy powinny uwzględnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku. Nie oznacza to jednak, że z treści tego uzasadnienia nie można wywieść wniosku, jak należy dalej prowadzić postępowanie. Należy mieć przy tym na uwadze, że Sąd uchylił również decyzję organu I instancji, tj. decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. znak: [...], nakazującą sporządzenie i przedstawienie w terminie do dnia 30 maja 2005 r. projektu budowlanego zamiennego, a zatem wskazania co do dalszego postępowania mogły dotyczyć tylko postępowania przed organem pierwszej instancji, a nie jak podniesiono w skardze kasacyjnej – postępowania organu II instancji. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd I instancji nie zakwestionował zasadności zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 w przedmiotowej sprawie, a jedynie prawidłowo wykazał, że organ stosując ten przepis dokonał jego błędnej wykładni. Zbędne było jedynie stwierdzenie Sądu, iż organy powinny mieć na względzie, że nałożenie obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 możliwe jest tylko w ciągu 2 miesięcy od wydania postanowienia z art. 50 ust. 1, w sytuacji gdy w rozpoznawanej sprawie termin ten został zachowany. W orzecznictwie sądowoadministyracyjnym nie budzi bowiem wątpliwości, że wydanie decyzji nakazującej inwestorowi przedłożenie projektu budowlanego zamiennego spowodowało, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zachowało ważność. Późniejsze uchylenie tej decyzji przez organ odwoławczy pozostaje bez wpływu na ocenę ważności postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1148/07).

Błędna ocena prawna zawarta w zaskarżonym orzeczeniu Sądu I instancji przestaje zatem wiązać i zostaje zastąpiona oceną prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą organy orzekające w sprawie są obowiązane zastosować w prowadzonym postępowaniu.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.