Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1353/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant starszy specjalista Marek Szwed – Lipiński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 526/17 w sprawie ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy Miasta R. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 526/17, oddalił skargę Gminy Miasta R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2016 r. ([...]) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku M. W. stwierdził nieważność decyzji Wojewody P. z [...] grudnia 2005 r. Nr [...], dotyczącej przekazania Gminie Miasto R. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, położonej w R. obr. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...]/4, obj. KW. [...], wraz z zabudowaniami i urządzeniami trwale z gruntem związanymi, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...]/X oraz protokole z 10 października 2005 r. z przejęcia mienia Skarbu Państwa, stanowiącymi załączniki decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. z [...] grudnia 2005r. wystąpiła M. W., która w uzasadnieniu wniosku wskazała, że Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności działek nr [...] i nr [...]/4 na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z 16 lutego 2004 r.(sygn. akt [...]), na mocy którego spadek po R. R. nabyła J. R. w całości, a spadek po J. R. nabył Skarb Państwa w całości. Jednakże postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w K. z 19 grudnia 2013 r. (sygn. akt [...]) zmieniono ww. postanowienie z dnia 16 lutego 2004 r. w ten sposób, że spadek po R. R. nabyły J. R. i M. W. w 1/2 części. W związku z powyższym przekazane mienie nie stanowiło mienia ogólnonarodowego i nie podlegało działaniu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Decyzja Wojewody P. z [...] grudnia 2005 r. została wydana na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy, z brzmienia którego jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność.

Organ podniósł, że z akt sprawy wynika, że dz. nr [...] i nr [...]/4 objęte były księgą wieczystą Nr [...] (aktualnie Nr [...]). Zgodnie z odpisem ww. księgi wieczystej, załączonym do akt sprawy zakończonej przedmiotową decyzją Wojewody P. z [...] grudnia 2005 r., Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel dz. nr [...] i nr [...]/4 na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z 16 lutego 2004.r. Na mocy powyższego postanowienia spadek po R. R., zmarłym 15 października 1974 r., nabyła wprost na podstawie ustawy jego żona J. R. w całości, a spadek po J. R. zmarłej w dniu 2 stycznia 1999 r., nabył na podstawie ustawy z dobrodziejstwem inwentarza Skarb Państwa w całości. Następnie postanowieniem z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt [...], Sąd Rejonowy dla [...] zmienił ww. postanowienie w ten sposób, że spadek po R. R. nabyły na podstawie ustawy: żona J. R. oraz córka M. W. po 1/2 części. Postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z 26 listopada 2014 r. (sygn. akt [...]), oddalono apelację od ww. postanowienia z 19 grudnia 2013 r.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 924 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 1964r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej jako k.c.) spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, natomiast na podstawie art. 925 k.c. spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku. Zatem organ uznał, że w dacie wydania decyzji Wojewody P., tj. [...] grudnia 2005 r., dz. nr [...] i nr [...]/4 nie stanowiły w całości własności Skarbu Państwa.

Ponadto organ zauważył, że w obrocie prawnym znajduje się również postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z 5 lutego 1999 r. (sygn. akt [...]), na mocy którego spadek po J. R. zmarłej 2 stycznia 1999 r., na podstawie ustawy w całości i wprost nabyła córka M. W.

W tym stanie rzeczy organ uznał, że decyzja Wojewody P. z [...] grudnia 2005 r.została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 4 ustawy, co uzasadniało stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ przy tym wyjaśnił, że decyzja Wojewody P. z [...] grudnia 2005 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, a upływ czasu jaki nastąpił od wydania wadliwej decyzji komunalizacyjnej nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu jej nieważności.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że rozpoznając sprawę i dokonując analizy materiału dowodowego doszedł do przekonania, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji Wojewody P. z [...] grudnia 2005 r., skomunalizowana nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...]/4 nie stanowiła własności Skarbu Państwa, tym samym przy wydaniu ww. decyzji Wojewody P. doszło do rażącego naruszenia art. 5 ust.4 ustawy, a ta okoliczność stanowi wadę kwalifikowaną kontrolowanej decyzji na mocy przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednocześnie w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza art. 156 § 2 k.p.a. ponieważ wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie, a wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził do zmiany normatywnej. Zatem w ocenie Ministra przedmiotowy wyrok Trybunału nie powoduje uchylenia niekonstytucyjnego przepisu. Ponadto Trybunał Konstytucyjny posłużył się nieostrą przesłanką "znaczny upływ czasu", zastrzegając, że powyższy wyrok nie przesądza jaki termin ma być brany pod uwagę, jak również nie dał wskazówek dla organów stosujących prawo do jego ustalenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższego rozstrzygnięcia wywiodła Gmina Miasto R. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie art. 2 i art.32 ust.1 Konstytucji i art.156 §1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że nie może ex post ponosić negatywnych konsekwencji stwierdzenia, że w rzeczywistości Skarb Państwa nie był na datę decyzji komunalizacyjnej właścicielem przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że pismem inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie był wniosek M. W. następczyni prawnej byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości – R. i J. R., w którym wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji Wojewody P. z [...] grudnia 2005 r. Rolą organów rozstrzygających sprawę było zbadanie ww. decyzji zarówno pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., jak i w przypadku wystąpienia kwalifikowanej wady powodującej nieważność tej decyzji wystąpienie przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną decyzji Wojewody P. z [...] grudnia 2005 r. był przepis art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. dalej jako ustawa komunalizacyjna) Nie jest kwestionowanym, że mienie, które podlegało komunalizacji w przedmiotowej sprawie nigdy nie stanowiło własności Skarbu Państwa, a na dzień 27 maja 1990 r. stanowiło własność prywatną. Prawa do spadku po R. R. zmarłym 15 października 1974 r. nabyła w wyniku zmiany postanowienia spadkowego (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z 19 grudnia 2013 r.- sygn. akt [...]) żona J. R. i córka M. W., natomiast spadek po J. R., która zmarła 2 stycznia 1999 r. na mocy postanowienia z 5 lutego 1999 r. sygn. akt [...] nabyła jej córka M. W. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z 18 sierpnia 2016 r. – sygn. akt uchylono pkt 2 w postanowieniu z 16 lutego 2004 r. ([...]) i odrzucono wniosek Skarbu Państwa o stwierdzenie praw do spadku po J. R.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia, że na podstawie obarczonego błędem deklaratoryjnego postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku po R. i J. R., w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 2005 r. do księgi wieczystej wpisany był Skarb Państwa, któremu tytuł ten nie przysługiwał. W związku z powyższym Sąd stwierdził brak podstaw do komunalizacji nieruchomości w oparciu o ww. przepisy ustawy komunalizacyjnej, dokonanej kontrolowaną decyzją, albowiem nie stanowiła ona własności Skarbu Państwa. Takie zaś stwierdzenie powoduje, że kontrolowana decyzja, jako wydana w sprzeczności do treści przepisu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej obarczona jest wadą wynikającą z treści art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Takie ustalenie prawidłowo przy tym spowodowało zbadanie przez organ wystąpienia przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie wywołania nieodwracalnych skutków prawnych, których prawidłowo nie stwierdzono, bowiem właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest skarżąca Gmina.

W ocenie Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał zgodną z prawem decyzję, którą uzasadnił w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy wskazywany przez skarżącą Gminę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 nie mógł doprowadzić do odmowy stwierdzenia nieważności badanej decyzji ostatecznej Wojewody P.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w sprawie nadzorczej zakończonej zaskarżoną decyzją kontroli podlegała decyzja komunalizacyjna Wojewody P. wydana na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Decyzja tego rodzaju ma charakter deklaratoryjny, stwierdza wystąpienie w dacie 27 maja 1990 r. zdarzenia prawnego w postaci nabycia przez właściwą gminę, z mocy samego prawa, z tym dniem prawa własności do konkretnego mienia ogólnonarodowego. Decyzja komunalizacyjna nie kreuje zatem dla jej adresatów praw i obowiązków z zakresu prawa materialnego, które podlegałyby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP). W sprawie nieważnościowej powodem uznania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że przedmiotowa decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. było to, że w dacie 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość nie była własnością państwową, jak tego wymagał przepis art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Jak wynika z uzasadnienia decyzji nadzorczej nieruchomość ta w dacie komunalizacji była własnością osób fizycznych. Rażące naruszenie prawa miało zatem charakter oczywisty, ponieważ wydanie decyzji komunalizacyjnej pozostawało w ewidentnej sprzeczności z treścią przepisu art. 5 ust. 1, będącego podstawą materialnoprawną stwierdzenia nabycia mienia przez Gminę Miasto R. Nie można zatem przyjąć, że stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej po kilkunastu latach stanowiło daleko idącą ingerencję w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa), o których mowa w art. 2 Konstytucji RP.

Reasumując Sąd podniósł, że w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazano również (pkt 10.6.), że wyrok ma charakter zakresowy, o pominięciu prawodawczym i nie oznacza derogacji art. 156 § 2 k.p.a., a stwierdzenie niekonstytucyjności tego przepisu nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania z art. 156 § 2 k.p.a. o ograniczenia możliwości stwierdzania nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo, gdy od jej wydania upłynął znaczny okres czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Powołując się na uzasadnienie wyroku NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14 Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż nie można uznać, że organ nadzoru, bez uprzedniej stosownej zmiany art. 156 § 2 k.p.a., był kompetentny samodzielnie określić na potrzeby niniejszej sprawy, że upływ ponad 10 lat stanowił znaczny upływ czasu i uniemożliwiał stwierdzenie w całości nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta R., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz Gminy Miasto R. kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem obu instancji.

Jako podstawy kasacyjne wskazano naruszenie:

1. przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez takie sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że jest ono wewnętrznie sprzeczne i ustalone okoliczności faktyczne nie korespondują z dokonaną oceną prawną;

2. przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. przez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pomimo że naruszyła ona zasadę niekonkurencyjności systemu weryfikacji decyzji administracyjnych w trybach nadzwyczajnych;

3. przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niezarzucenie zaskarżonemu organowi, że nie stał na straży praworządności i nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie a to nie sprawdził czy kwestionowana decyzja Wojewody P. z [...] grudnia 2005 r. była weryfikowana w innym trybie nadzwyczajnym;

4. przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP poprzez ocenę czy w decyzji Wojewody P. z [...] grudnia 2005 r. doszło do rażącego naruszenia prawa z perspektywy stanu dowodowego i stanu wiedzy z dnia wydania decyzji nadzorczej a nie według dnia [...] grudnia 2005 r.;

5. przepisów prawa materialnego tj. art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i nieuznanie się związanym rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13.

6. przepisów prawa materialnego tj. art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 156 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż wobec braku nowelizacji art. 156 § 2 k.p.a. niemożliwe jest w drodze wykładni samodzielne określenie terminu, po upływie którego byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie, na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a, dowodu z ostatecznej decyzji Wojewody P. z [...] czerwca 2016 r. znak: [...] na okoliczność, że stwierdziła ona wydanie decyzji Wojewody P. z [...] grudnia 2005 r. znak: [...] z naruszeniem prawa w oparciu o to, iż postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia z 16 lutego 2004 r. sygn. akt [...] zostało zmienione postanowieniem tego Sądu z dnia 19.12.2013 r. sygn. akt I Ns [...].

W nawiązaniu do złożonej 9 marca 2018 r. skargi kasacyjnej, pismem z 12 marca 2018 r., skarżąca kasacyjnie zmieniła:

1. pkt 3 podstaw kasacyjnych i wskazała na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niezarzucenie zaskarżonemu organowi, że nie stał na straży praworządności i nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, a to nie sprawdził czy kwestionowana decyzja Wojewody P. z [...] grudnia 2005 r. była weryfikowana w innym trybie nadzwyczajnym.

2. pkt 4 podstaw kasacyjnych i wskazała na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP przez ocenę czy w decyzji Wojewody P. z [...] grudnia 2005 r. doszło do rażącego naruszenia prawa z perspektywy stanu dowodowego i stanu wiedzy z dnia wydania decyzji nadzorczej, a nie według dnia [...] grudnia 2005 r.

3. pkt 6 podstaw kasacyjnych i wskazuję na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 156 § 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie i uznanie, że wobec braku nowelizacji art. 156 § 2 k.p.a. niemożliwe jest w drodze wykładni samodzielne określenie terminu, po upływie którego byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Uczestniczka postępowania M. W. w piśmie z 30 grudnia 2019 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi już wątpliwości, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kwestię tę przesądziła uchwała siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, CBOSA). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyroki NSA z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, CBOSA). Oznacza to, że orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, CBOSA). Tylko prawidłowo przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na ustalenie jaki stan faktyczny przyjął Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Nie wiadomo bowiem, czy zdaniem Sądu pierwszej instancji decyzja Wojewody P. z [...] grudnia 2005 r. Nr [...] objęta postępowaniem nadzorczym była decyzją wydaną w oparciu o art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej jako "ustawa komunalizacyjna"), czy o art. 5 ust. 1 tej ustawy. To, jaki charakter miała ta decyzja, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

Na stronie 7 uzasadnienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja Wojewody P. była wydana w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Następnie dokonując analizy kwestii dopuszczalności odmowy stwierdzenia nieważności powołał się na wyżej wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego i wskazał, że skoro decyzja objęta postępowaniem nadzorczym ma charakter deklaratoryjny to nie kreuje dla jej adresatów praw i obowiązków z zakresu prawa materialnego, które podlegałyby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Powyższe stanowisko zestawić należy z oceną prawną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, która znajduje się na stronie 5 uzasadnienia, zgodnie z którą ustalił, że w przedmiotowej sprawie podstawą materialnoprawną decyzji z [...] grudnia 2005 r. stanowił przepis art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Decyzja wydana na tej podstawie ma charakter konstytutywny.

Z powyższego jednoznacznie wynika sprzeczność rozważań Sądu pierwszej instancji. Tego rodzaju argumentacja jest nie do przyjęcia i uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skoro zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to przedwczesne było wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zob. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14 i wyrok NSA z 9 czerwca 2015 r., sygn. akt I GSK 465/15, CBOSA).

Zauważyć ponadto trzeba, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przedłożono ostateczną decyzję Wojewody P. z [...] czerwca 2016 r., znak: [...] wydaną w trybie drugiego z nadzwyczajnych trybów postępowania, w której na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. orzeczono, że decyzja Wojewody P. z [...] grudnia 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja ta nie była przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji, pod kątem jej wpływu na toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności, co należy uczynić przy ponownym rozpoznania sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji oceni zaskarżoną decyzję z uwzględnieniem zarzutów skargi oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Powyższe względy nakazują uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd pierwszej instancji dokona pełnej analizy stanu faktycznego przy uwzględnieniu art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a następnie uzasadni rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a.