Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 585/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 17 ust. 1,  art. 3 pkt 22,
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 14a ust. 3 i 4,
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,  art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant Sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J.F. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] numer [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym dzieckiem M.F., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Kolegium podniosło, iż w uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazał na niespełnienie przez wnioskodawcę przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem M.F., bowiem wnioskodawca dokonał zawieszenia prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. W ocenie organu i instancji, zawieszenie działalności gospodarczej nie jest tożsame z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

J.F., nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem, odwołał się od decyzji wydanej przez organ I instancji. W odwołaniu wskazał, iż jego zdaniem, zawieszenie działalności gospodarczej powoduje, że rezygnuje on z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą tej opieki wymagającą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w oparciu o całokształt zgromadzonych materiałów uznało, że odwołanie jest niezasadne, gdyż będąca przedmiotem zaskarżenia decyzja organu I instancji wydana została zgodnie

z obowiązującymi przepisami prawa.

Kolegium ustaliło, że skarżący w dniu [...] złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko M.F. Do wniosku dołączył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności dnia [...], numer [...]. Z orzeczenia tego wynika, że M.F. zaliczony został do osób niepełnosprawnych ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Do wniosku dołączono także oświadczenie, z którego wynika, że wnioskodawca z dniem [...] zawiesił działalność gospodarczą.

Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Definicja zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej znajduje się w art. 3 pkt 22 tej ustawy i zgodnie z nią, przez zatrudnienie lub inną prace zarobkową rozumieć należy wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. A contrario niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest niewykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz niewykonywanie pracy lub nieświadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także nieprowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu

art. 17 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, bowiem zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest kompensacja strat materialnych poniesionych przez stronę

z uwagi na niepodejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wskutek rezygnacji z zatrudnienia (porzucenia zamiaru podjęcia zatrudnienia lub rozwiązania dotychczasowego stosunku zatrudnienia). Brak perspektyw na zatrudnienie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem w prosty sposób pozbawia osobę ekspektatywy wynagrodzenia za pracę. Niedobory te częściowo są kompensowane w formie świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepisy ww. ustawy nie zawierają w swojej treści regulacji pozwalającej na przyjęcie wprost, iż zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej jest tożsame w skutkach z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie sposób uznać zatem, iż zawieszenie prowadzenia działalności wywiera skutek przewidziany w art. 17 ust. 1 pkt. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. rezygnację z zatrudnienia. Ustawodawca za rezygnację z zatrudnienia wskazał jedynie wyrejestrowanie pozarolniczej działalności gospodarczej. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych milczą na temat zawieszenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Dlatego też, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki do przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W odniesieniu do okoliczności opisywanych przez skarżącego w odwołaniu Kolegium wskazało, że zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z zasady tej wynika, że organy administracji publicznej, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji obowiązane są przestrzegać prawa Nie mają także możliwości, nawet w przypadku pełnego zrozumienia sytuacji materialnej i bytowej strony, orzekać ponad granicami ustanowionego prawa. Brak wyraźnego wskazania, iż zawieszenie pozarolniczej działalności gospodarczej jest tożsame w skutkach z rezygnacją z zatrudnienia, uniemożliwia zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia rodzinnego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

J.F. zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Na tej podstawie wniósł o:

1. chylenie decyzji w całości,

2. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z wyrównaniem,

3. wszczęcie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Stwierdził, że zawiesił działalność gospodarczą w dniu [...] w związku z koniecznością zapewnienia niezbędnej opieki nad synem (dziecko autystyczne). Codziennie dowozi syna na terapię i rehabilitację do [...] (Ośrodek [...]).Przebywa tam 4 godziny dziennie. Ponadto jest także rehabilitowany przez ojca w domu (szereg ćwiczeń do wykonywania w domu) i nie ma możliwości, by skarżący, w tym czasie mógł prowadzić działalność gospodarczej. Syn M. ma pięć lat. Nie może samodzielnie funkcjonować, gdyż może dojść do autoagresji. Ponadto wymaga szeregu dalszych badań i jest pod stałą kontrolą lekarza neurologa, psychiatry.

Skarżący w związku z pogarszającym się stanem zdrowia dziecka, musiał zrezygnować z zatrudnienia – zawiesił działalność gospodarczą. Zrobił to po przeczytaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (I SA/Wa 1596/12). Nie wyrejestrował wtedy działalności gospodarczej, bo uznał, że być może w przyszłości, po dalszym leczeniu, stan zdrowia syna ulegnie poprawie i będzie mógł samodzielnie funkcjonować lub dłużej przebywać pod opieką innych osób. Skarżący nie widzi różnicy, jeśli chodzi o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, między zawieszeniem, a wyrejestrowaniem działalności gospodarczej, bo w każdym z tych przypadków nie można prowadzić działalności gospodarczej, jednak w dniu [...] wyrejestrował działalność gospodarczą w związku z problemem otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.

Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zatem rezygnacją

z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy lub innych stosunków prawnych bez konieczności rozwiązywania stosunku pracy (wyrok WSA w Warszawie I SA/Wa 1683/10). Wyrok WSA w Warszawie z 29.03.2011 r. sygn. akt I SA/Wa 290/11 analogicznie uznał, iż zawieszenie działalności gospodarczej jest tożsame z rezygnacją z pracy zarobkowej, o jakiej mówi przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym bardziej wskazuje na to przepis art. 14a ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.), który stanowi, że w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącego, doszło do sytuacji, że dzieci z miejscowości Warszawa mają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a dzieci z miejscowości [...] takiego prawa nie mają. Zawieszenie działalności gospodarczej jest przerwą w jej prowadzeniu wymuszoną okolicznościami, które uniemożliwiają prowadzenie tej działalności w sposób zorganizowany i ciągły dla realizacji celu zarobkowego. U skarżącego powodem zawieszenia działalności gospodarczej jest konieczność opieki nad synem M.F.

Skarżący nadmienił, że jego żona ma stałą pracę i uzgodnili, iż lepszym rozwiązaniem dla ich rodziny, będzie jego rezygnacja z zatrudnienia.

J.F. dodał, że wniosek o świadczenie pielęgnacyjne złożony przez niego w 2012 r. przy zawieszeniu działalności gospodarczej został załatwiony pozytywnie - miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne, w związku z tym domniemywał, że i wniosek z o 2013 r. będzie rozpatrzony pozytywnie, dlatego zawiesił działalność gospodarczą, tak jak przy wniosku składanym wcześniej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, nie zaś orzekanie w kwestii przyznania danego świadczenia.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.).

Na wstępie wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. – o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), który ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia

9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób

o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, na gruncie przepisów ww. ustawy, zawiera art. 3 pkt 22, który stanowi, że zatrudnienie lub inna praca zarobkowa oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Z przytoczonego przepisu wynika, że zatrudnienie lub inna praca zarobkowa, to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy lub innych stosunków prawnych wyszczególnionych w tym przepisie. Zatem rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakiej stanowi art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 3 pkt 22 tej ustawy, to rezygnacja z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy lub innych stosunków prawnych wymienionych w tym przepisie.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest tożsame z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy

o świadczeniach rodzinnych, która uprawniałaby rodzica osoby wymagającej opieki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest tożsame z taką rezygnacją. Zgodnie bowiem z art. 14a ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U.

z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej wiąże się zatem z faktyczną rezygnacją z jej wykonywania, w rozpoznawanej sprawie na okres, w którym konieczne jest zapewnienie opieki członkowi rodziny, a skutku tego nie niweczy ani wymieniony w art. 14a ust. 4 tej ustawy zakres praw i obowiązków przedsiębiorcy w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, ani przewidziana w art. 14a ust. 1 tej ustawy czasowość tego zawieszenia. Przepis art. 14a ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dotyczy bowiem skutków działalności gospodarczej wykonywanej przed jej zawieszeniem, które byłyby przecież takie same w przypadku wykreślenia tej działalności z ewidencji. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wskazuje zaś aby rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musiała mieć charakter trwały ( wyrok z 18.02.2011 r. sygn. akt II SA/Ol 1023/10).

Zawieszenie działalności gospodarczej można zatem uznać jako faktyczną rezygnację z jej wykonywania. Jak wskazuje literatura "zawieszenie działalności gospodarczej traktować należy najogólniej jako przerwę w jej prowadzeniu wymuszoną okolicznościami, które uniemożliwiają prowadzenie tej działalności w sposób zorganizowany i ciągły dla realizacji celu zarobkowego" (patrz: Waligórski Michał A., artykuł PUG. 2009.8.2, Prawo przedsiębiorcy do zawieszania i wznawiania wykonywania działalności gospodarczej, Teza nr 1 – wyrok z 27.09.2012 r. sygn. akt

I SA/Wa 1596/12).

Za takim rozumieniem przepisów przemawia także wykładnia celowościowa. Świadczenie pielęgnacyjne określone w art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter socjalny. Jego celem jest kompensacja strat materialnych powstałych na skutek rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Skarżący w okresie zawieszenia działalności faktycznie nie prowadzi tej działalności, nie ma więc bieżących dochodów. Niedobory tym spowodowane mogą choć częściowo zostać zaspokojone uzyskanym świadczeniem pielęgnacyjnym ( wyrok z 4.11.2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1683/10).

Ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podlegają uchyleniu, a ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnić winny wykładnię tych przepisów przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu.

Z powyższych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.