Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt SA/Wr 1550/92
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 1993-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Drogi publiczne
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 2, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: ze zm.
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 53 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 21 poz. 123
law: Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej.
Teza: 1. Zaliczenie drogi publicznej do kategorii dróg zakładowych jest uzależnione od pozbawienia jej przez uprawniony organ dotychczasowej kategorii, jeżeli stanowiła już ona drogę publiczną /art. 8 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./.

2. Uchwała rady gminy o zaliczeniu drogi publicznej do kategorii dróg zakładowych, podjęta z pominięciem przewidzianego w art. 8 ust. 2 powyższej ustawy wniosku lub opinii zainteresowanej jednostki, jest nieważna.

TEZY

1. Zaliczenie drogi publicznej do kategorii dróg zakładowych jest uzależnione od pozbawienia jej przez uprawniony organ dotychczasowej kategorii, jeżeli stanowiła już ona drogę publiczną /art. 8 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./.

2. Uchwała rady gminy o zaliczeniu drogi publicznej do kategorii dróg zakładowych, podjęta z pominięciem przewidzianego w art. 8 ust. 2 powyższej ustawy wniosku lub opinii zainteresowanej jednostki, jest nieważna.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Wojewody (...) na uchwałę Rady Miasta W. z dnia 19 października 1991 r. w przedmiocie zaliczenia ulic do kategorii dróg zakładowych i na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym stwierdził niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXXI/197/91 z dnia 19 października 1991 r. w sprawie zaliczenia ulic w granicach administracyjnych miasta W. do kategorii dróg zakładowych, podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ w związku z art. 1 pkt 28 lit. "i" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./, Rada Miejska w W. zaliczyła do dróg zakładowych 31 szczegółowo określonych w załączniku ulic i placów, stanowiących dojazdy od dróg krajowych, wojewódzkich i lokalnych miejskich do siedzib wymienionych w tym załączniku podmiotów gospodarczych i służących przede wszystkim do obsługi tych jednostek /par. 1 i 2/ oraz ogólnodostępne drogi i place wewnątrzosiedlowe spółdzielni mieszkaniowych /par. 3/. W par. 4 uchwały stwierdzono, że koszty budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg wymienionych w uchwale ponoszą korzystające z nich podmioty gospodarcze, a w par. 5 określono datę wejścia w życie uchwały na dzień jej ogłoszenia.

Uchwałę tę zaskarżył Wojewoda (...) pismem z dnia 16 października 1992 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Wojewoda zarzucił, że niektóre drogi zaliczone przez tę uchwałę do dróg zakładowych zostały wcześniejszymi uchwałami Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. nr XVII/107/87 z dnia 14 maja 1987 r. i nr IV/24/89 z dnia 28 lutego 1989 r. zaliczone do kategorii dróg lokalnych miejskich /na przykład ulice J. i W./. Zmiana ich charakteru i zakwalifikowanie ich do dróg zakładowych wymagałoby uprzedniej decyzji Wojewody o pozbawieniu tych dróg charakteru dróg lokalnych miejskich stosownie do art. 7 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123/. Ponadto zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych następuje na wniosek lub po zasięgnięciu opinii zainteresowanych jednostek. Warunku tego nie dopełniono przed podjęciem zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Miasta W. wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w wyniku kontroli Najwyższej Izby Kontroli stwierdzono, iż po przeprowadzonej w roku 1987 i 1989 klasyfikacji dróg lokalnych miejskich w mieście W. w administracji organów miasta pozostawało 314 ulic nie zaliczonych do dróg lokalnych, z których część stanowiła dojazdy do jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych, służąc przede wszystkim ich obsłudze. W zaskarżonej uchwale 21 spośród tych ulic zaliczono do dróg zakładowych, gdyż stanowią one dojazdy do wymienionych w załączniku do uchwały jednostek organizacyjnych i służą przede wszystkim do ich obsługi. Wprawdzie przed podjęciem uchwały nie zasięgano opinii zainteresowanych podmiotów, jednakże ewentualna negatywna treść takiej opinii nie stanowiłaby przeszkody w podjęciu przez Radę Miejską uchwały o przyjętym brzmieniu. W tych warunkach uchybienie to należy ocenić jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym.

W wykazie ulic zaliczonych zaskarżoną uchwałą do dróg zakładowych 10 ulic zaliczonych zostało uchwałami Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia 14 maja 1987 r. nr XVII/107/87 i z dnia 28 lutego 1989 r. nr IV/24/89 do dróg lokalnych miejskich. Są to ulice: C., J., K., J., Ż. i W., W., K., K., W. i B.B. Objęcie tych ulic zaskarżoną uchwałą zostało spowodowane brakami dokumentacyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W art. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ wyróżnione zostały drogi publiczne i drogi ogólnodostępne nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych. Drogami publicznymi są drogi zaliczone do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich, gminnych oraz lokalnych miejskich i drogi zakładowe, z których może korzystać każdy zgodnie z ich przeznaczeniem oraz z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych.

Według art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy do dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zalicza się drogi na terenie gmin i miast, nie zaliczone do dróg krajowych i wojewódzkich, stanowiące uzupełniającą sieć dróg publicznych służącą miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg zakładowych. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, a także pozbawienie tych dróg ich kategorii następuje w drodze zarządzenia wojewody, co wynika z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./ w związku z art. 10 ust. 1 cytowanej ustawy o drogach publicznych.

Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy drogami zakładowymi są drogi stanowiące dojazdy od dróg krajowych, wojewódzkich , gminnych, lokalnych miejskich do określonych jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych, obszarów leśnych oraz obszarów uspołecznionych gospodarstw rolnych służące przede wszystkim do ich obsługi, a także place przed dworcami kolejowymi i autobusowymi, portami morskimi i śródlądowymi, dworcami lotniczymi oraz ogólnodostępne dojazdy do ramp wyładowczych i placów składowych.

Zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych następuje w drodze uchwały rady gminy podjętej na wniosek lub po zasięgnięciu opinii zainteresowanych jednostek. Wynika to z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i art. 1 pkt 28 lit. "c" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./. Zadania w zakresie budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg zakładowych obciążają właściwe jednostki organizacyjne, którym drogi te służą /art. 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 omawianej ustawy z dnia 21 marca 1985 r./.

Według art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogami ogólnodostępnymi nie zaliczonymi do żadnej z kategorii dróg publicznych są drogi w osiedlach mieszkaniowych i drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych - drogi wiejskie. Ogólne zasady zarządzania, finansowania i oznakowania dróg wewnętrznych oraz zasady ruchu na tych drogach określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33/. Według par. 28 ust. 1 tego rozporządzenia budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu. Finansowanie tych zadań odbywa się ze środków zarządcy terenu z wyjątkiem budowy dróg wewnętrznych w osiedlach mieszkaniowych. Do zadań zarządu drogi publicznej należy jedynie budowa, utrzymanie i oznakowanie skrzyżowań dróg wewnętrznych z drogami publicznymi. Finansowanie budowy dróg wewnętrznych w osiedlach mieszkaniowych określone jest w odrębnych przepisach.

Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w W. została podjęta z naruszeniem powołanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych. Zaliczenie bowiem drogi publicznej do kategorii dróg zakładowych jest uzależnione od pozbawienia jej przez uprawniony organ dotychczasowej kategorii, jeżeli stanowiła już ona drogę publiczną. Wynika to z art. 10 ust. 1 cytowanej ustawy o drogach publicznych.

Z zarzutów Wojewody (...), uznanych przez Zarząd Miasta W., wynika, że spośród 31 dróg zaliczonych zaskarżoną uchwałą do kategorii dróg zakładowych 10 ulic stanowiło w chwili podjęcia uchwały drogi lokalne miejskie, zaliczone do tej kategorii na mocy uchwał byłej Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z 14 maja 1987 r. i 28 lutego 1989 r., ogłoszonych w Dziennikach Urzędowych Województwa (...) z 1987 nr 7 poz. 72 i z 1989 nr 5 poz. 69.

Dalszym uchybieniem zaskarżonej uchwały było zaliczenie wymienionych w jej załączniku dróg zakładowych z pominięciem wniosku lub opinii zainteresowanych jednostek. Dopełnienie tego warunku, co wynika z art. 8 ust. 2 omawianej ustawy, ma charakter warunku legislacyjnego i jego pominięcie w toku czynności poprzedzających uchwalenie przepisu gminnego przesądza z zasady o wadliwości całego procesu legislacyjnego, a zarazem o nieważności uchwalonego aktu.

Ponadto należy zwrócić uwagę na dwoisty charakter uchwały rady gminy o zaliczeniu drogi publicznej do kategorii dróg zakładowych. Zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych nadaje drodze charakter drogi publicznej w rozumieniu art. 1 tej ustawy i z tego względu uchwała rady gminy w tym przedmiocie odpowiada przesłankom powszechności, ogólności i abstrakcyjności, właściwym dla aktów normatywnych powszechnie obowiązujących. (...) Uchwała rady gminy o zaliczeniu drogi publicznej do kategorii dróg zakładowych, podjęta z pominięciem przewidzianego w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ wniosku lub opinii zainteresowanej jednostki, jest nieważna.

Uzasadnione  wątpliwości budzi również par. 3 zaskarżonej uchwały o zaliczeniu do dróg zakładowych ogólnodostępnych dróg i placów wewnątrzosiedlowych spółdzielni mieszkaniowych, czego Wojewoda w swojej skardze nie podniósł.

(...) Ze względu na upływ roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały należało na zasadzie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ w związku z art. 216a par. 1 Kpa stwierdzić, że zaskarżona uchwała została podjęta niezgodnie z prawem.