Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 953/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] w W. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty niewykorzystanej dotacji uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez (...) z siedzibą w W. (dalej: "Strona", "Skarżąca", "Uczelnia") jest decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej: "Minister", "organ") z (...) marca 2018 r. nr (...), którą utrzymano w mocy decyzję własną z (...) grudnia 2017 r. nr (...), ustalającą kwotę niewykorzystanej przez (...) dotacji na pomoc materialną dla studentów i doktorantów w wysokości 48 600 zł podlegającą zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi począwszy od dnia 15 kwietnia 2017 r. do dnia zapłaty.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Na podstawie art. 94 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2017 r. poz. 2183), dalej: "ustawa o szkolnictwie wyższym", (...) z siedzibą w W. otrzymała w 2016 r. dotację podmiotową z budżetu państwa na zadania związane z bezzwrotną pomocą materialną dla studentów i doktorantów w kwocie 46 200 zł, która zasiliła fundusz pomocy materialnej dla studentów i doktorantów utworzony zgodnie z art. 103 ww. ustawy.

Organ stwierdził, że rektor Uczelni nie przekazał pełnych danych niezbędnych do podziału dotacji, tj. danych na formularzu Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego pn. Informacja na temat pomocy materialnej dla studentów i doktorantów w 2016 roku oraz na formularzu Głównego w Urzędu Statystycznego S-10: Sprawozdanie o studiach wyższych według stanu w dniu 30 listopada 2016 r. i S-11:

Sprawozdanie o pomocy materialnej i socjalnej dla studentów i doktorantów za 2016 r. Sposób podziału ww. dotacji na 2017 r., w tym zakres danych stanowiących podstawę wyliczenia dotacji, określa rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 lutego 2015 r. w sprawie sposobu podziału dotacji z budżetu państwa dla uczelni publicznych i niepublicznych oraz jednostek naukowych na pomoc materialną dla studentów i doktorantów (Dz. U. z 2015 r. poz. 260 ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie sposobu podziału dotacji".

Organ wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 2 i 4 ww. rozporządzenia, w przypadku uczelni niepublicznej kwota dotacji ustalana jest na podstawie:

- liczby studentów i doktorantów;

- sumy liczb stanowiących wynik stosunku liczby studentów otrzymujących stypendium socjalne w uczelni do kwoty dochodu na osobę w rodzinie uprawniającej do ubiegania się o stypendium socjalne ustalonej na podstawie art. 179 ust. 2 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym oraz stosunku liczby doktorantów otrzymujących stypendium socjalne w uczelni lub w jednostce naukowej do kwoty dochodu na osobę w rodzinie uprawniającej do ubiegania się o stypendium socjalne ustalonej na podstawie art. 199 ust. 4 w związku z art. 179 ust. 2 ww. ustawy;

- liczby studentów i doktorantów będących osobami niepełnosprawnymi.

Na podstawie art. 106a ust. 2 ww. ustawy, do zwrotu tych środków stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz.2077 ze. zm.), dalej: "u.f.p.", dotyczące zwrotu dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego, z tym że dotacja podlega zwrotowi w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania przez uczelnię od ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego informacji o wysokości dotacji kalkulacyjnej.

Pismem z 30 marca 2017 r. Minister poinformował Uczelnię o obowiązku zwrotu niewykorzystanej dotacji na pomoc materialną dla studentów i doktorantów w wysokości 48 600 zł. Uczelnia nie zwróciła środków dotacji w terminie, który upłynął 14 kwietnia 2017 r.

Minister - działając na podstawie art. 106a ustawy o szkolnictwie wyższym oraz art. 169 ust. 6 u.f.p., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia przypadających do zwrotu do budżetu państwa niewykorzystanych przez Uczelnię środków dotacji na rok 2017 r. na zadania związane z bezzwrotną pomocą materialną dla studentów i doktorantów wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Wydana w wyniku powyższego postępowania decyzja z (...) grudnia 2017 r. o numerze wskazanym wyżej, została doręczona Uczelni 12 grudnia 2017 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik Uczelni wniósł o uchylenie decyzji i wskazał, że na przełomie 2016/2017 r. Uczelnia była zmuszona do reorganizacji zatrudnienia – zmniejszenia etatów administracyjnych związanej z niskim naborem na studia, co było powodem zaniedbań dotyczących przesyłanych informacji w sprawie pomocy materialnej dla studentów w 2016 r. Ponadto poinformował, że w celu usprawnienia sprawozdawczości w październiku 2017 r.

Uczelnia zatrudniła dodatkowe osoby w administracji i przygotowana została na nowo dokumentacja dotycząca pomocy materialnej dla studentów w 2016 r. Do wniosku zostały dołączone następujące dokumenty datowane na dzień 21 grudnia 2017 r.:

- korekta formularza Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego: Sprawozdanie z wykorzystania funduszu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów, w tym dotacji na pomoc materialną dla studentów i doktorantów w 2016 r.,

- korekta formularza Głównego Urzędu Statystycznego F-01/s: Sprawozdanie o przychodach, kosztach i wyniku finansowym szkół wyższych za rok 2016,

- korekta formularza Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego: Informacja na temat pomocy materialnej dla studentów i doktorantów w 2016 r.

Minister wskazał, że sprawozdania przekazane przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ze względu na błędy i nieścisłości, wymagają wyjaśnienia i korekty zgodnie ze szczegółowymi uwagami zgłoszonymi przez Ministra (pismo z 4 stycznia 2018 r.). Dodatkowo Minister wezwał Uczelnię do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez potwierdzenie wykorzystania w 2016 r. środków dotacji na pomoc materialną dla studentów i doktorantów na podstawie wyciągów z rachunku bankowego, na którym gromadzone są środki tej dotacji.

W odpowiedzi na powyższe rektor Uczelni pismem z 17 stycznia 2018 r. przekazał korekty sprawozdań, do których Minister zgłosił uwagi we wcześniejszym piśmie, lecz nie dołączył wyciągów z rachunku bankowego przeznaczonego do gromadzenia środków dotacji potwierdzających dane zawarte w ww. dokumentach. Skorygowane sprawozdania nadal zawierały błędy i nieścisłości, w związku z powyższym Minister w piśmie z 14 lutego 2018 r. wezwał Uczelnię do korekty tych sprawozdań. Pismo pozostało bez odpowiedzi.

Wobec nieuzupełnienia przez Uczelnię materiału dowodowego w powyższym zakresie, Minister stwierdził, że wskazane wyżej sprawozdania nie stanowią wiarygodnego dowodu potwierdzającego wykorzystanie przez Uczelnię w 2016 r. środków dotacji na pomoc materialną dla studentów i doktorantów na wypłatę stypendiów i zapomóg dla studentów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Skarżąca wskazała, że w dniu 19 marca 2018 r. wysłała do MNiSW poprawione po raz kolejny sprawozdania dotyczące wykorzystania w 2016 r. dotacji na pomoc materialną dla studentów, zawierające oczywistą omyłkę w oznaczeniu roku sprawozdawczego. Sprawozdania te uwzględniały uwagi zgłoszone przez Ministra w piśmie z dnia 14 lutego 2018 r. Błędy zostały poprawione po konsultacji z pracownikiem MNiSW. W załączeniu przekazano wyciąg z rachunku bankowego Uczelni przeznaczonego na obsługę pomocy materialnej dla studentów, który jak podnosi Skarżąca, wyraźnie dowodzą, że środki dotacji zostały wykorzystane na pomoc materialną dla studentów i doktorantów na wypłatę stypendiów i zapomóg dla studentów .

W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podkreślił również, że analiza przedłożonego ze skargą wyciągu z rachunku bankowego Uczelni przeznaczonego na obsługę pomocy materialnej dla studentów wskazuje na rozbieżności pomiędzy wykazywanym w sprawozdawczości za 2016 r. wykorzystaniem środków dotacji, a stanem faktycznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 94 ust. 4 prawa o szkolnictwie wyższym z budżetu państwa Uczelnia niepubliczna otrzymuje dotację na zadania związane z bezzwrotną pomocą materialną dla studentów, w zakresie określonym w art. 173 ust. 1 oraz dla doktorantów, w zakresie określonym w art. 199 ust. 1.

Z akt sprawy wynika, że (...) z siedzibą w W. otrzymała w 2016 r. dotację podmiotową z budżetu państwa na zadania związane z bezzwrotną pomocą materialną dla studentów i doktorantów w kwocie 46 200 zł.

Natomiast w decyzji organu I instancji ustalono do zwrotu kwotę niewykorzystanej przez Skarżącą dotacji na pomoc materialną dla studentów i doktorantów w wysokości 48 600 zł podlegającą zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi począwszy od dnia 15 kwietnia 2017 r. do dnia zapłaty.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że kwota dotacji podmiotowej z budżetu państwa na zadania związane z bezzwrotną pomocą materialną dla studentów i doktorantów w 2016 r. do zwrotu (48 600 zł), przekracza o 2 400 zł kwotę, która zasiliła fundusz pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Uczelni w 2016 r. (46 200 zł) ze względu na to, że Uczelnia w 2014 r. wydatkowała 2 400 zł na zadania związane z bezzwrotną pomocą materialną dla studentów i doktorantów z naruszeniem art. 174 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym.

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazano m.in. art. 106a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym. Zgodnie z art. 106a ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku gdy w uczelni niepublicznej niewykorzystane środki pochodzące z dotacji na dofinansowanie zadania, o którym mowa w art. 94 ust. 4 lub 4a lub art. 94b ust. 1, na koniec poprzedniego roku budżetowego przewyższają kwotę dotacji kalkulacyjnej na dofinansowanie danego zadania na dany rok budżetowy:

1) minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego nie przyznaje uczelni dotacji na dofinansowanie danego zadania;

2) uczelnia dokonuje zwrotu do budżetu państwa niewykorzystanych środków dotacji na dofinansowanie danego zadania w kwocie stanowiącej różnicę między stanem środków na koniec poprzedniego roku budżetowego a wysokością dotacji kalkulacyjnej.

Do zwrotu środków stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych dotyczące zwrotu dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego, z tym że dotacja podlega zwrotowi w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania przez uczelnię od ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego informacji o wysokości dotacji kalkulacyjnej (art. 106a ust. 2 ustawy).

Jak wynika z powyższego, wydanie przez Ministra decyzji zobowiązującej do zwrotu ww. dotacji może nastąpić po zweryfikowaniu przez organ wykorzystania dotacji i stwierdzeniu, że środki dotacji na dofinansowanie danego zadania nie zostały wykorzystane.

Sąd podkreśla, że środki pochodzące z dotacji muszą być wydatkowane na określony cel, co oznacza, że fakt właściwego wykorzystania dotacji powinien być odpowiednio udokumentowany. Obowiązkiem beneficjenta jest rzetelne dokumentowanie nie tylko faktu poniesienia wydatków, ale też okoliczności przeznaczenia wydatkowanych środków dotacji na realizację zleconych zadań. Skarżąca była zatem zobowiązana do dołożenia nadzwyczajnej staranności celem wiarygodnego udokumentowania poniesionych wydatków na cele zgodne z przeznaczeniem dotacji.

Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania organ kilkakrotnie zwracał się do Skarżącej o przedłożenie dokumentów źródłowych. W odpowiedzi Skarżąca uzupełniała dokumentację, jednakże - jak wskazuje organ – w sposób niewystarczający. Należy podkreślić, że rzeczą beneficjenta jest właściwe udokumentowanie wydatków, poprzez przedłożenie potwierdzających je dowodów.

Z uwagi na sprawowany przez Ministra, zgodnie z art. 33 ustawy o szkolnictwie wyższym nadzór nad zgodnością działań uczelni z przepisami prawa i statutem oraz z treścią udzielonego pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, a także nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych, uczelnia powinna dysponować materialnymi dowodami potwierdzającymi wydatkowanie tych środków, a także sporządzać obowiązkowe sprawozdania. Zatem działania organu zmierzające do wyegzekwowania od Skarżącej wymaganych dla rozliczenia wykorzystanej dotacji dokumentów i informacji należy uznać za uzasadnione.

W toku postępowania Skarżąca przedłożyła szereg dokumentów i informacji zawierających dane dotyczące rozliczenia przedmiotowej dotacji. Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę stwierdził, że dokumenty te nie mogą stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie podając jednak okoliczności uzasadniających to stwierdzenie.

Podobnie wskazując na naruszenie art. 174 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym, przy wydatkowaniu w 2014 r. przez Uczelnię kwoty 2 400 zł na zadania związane z bezzwrotną pomocą materialną dla studentów i doktorantów, organ całkowicie pominął uzasadnienie tego zarzutu i nie wskazał czego te naruszenia dotyczyły.

Zgodnie z art. 174 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym świadczenia, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1–3 i 8, przyznaje się ze środków funduszu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów, o którym mowa w art. 103.

Środki z dotacji, o których mowa w art. 94 ust. 1 pkt 7 i ust. 4, przeznaczone na stypendia rektora dla najlepszych studentów przyznawane w liczbie nie większej niż 10% liczby studentów każdego kierunku studiów prowadzonego w uczelni stanowią nie więcej niż 60% środków przeznaczonych łącznie na stypendia rektora dla najlepszych studentów, stypendia socjalne oraz zapomogi. Jeżeli liczba studentów na kierunku studiów jest mniejsza niż dziesięć, stypendium rektora dla najlepszych studentów może być przyznane jednemu studentowi (art. 174 ust. 4).

W tym zakresie zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu.

Sąd stwierdza, że w toku postępowania organ był zobowiązany podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Z akt sprawy wynika, że organ nie zebrał materiału dowodowego wystarczającego do podjęcia rozstrzygnięcia, a poczynione ustalenia, nie odnoszą się do zgromadzonej dokumentacji.

Należy jeszcze raz podkreślić, że ciężar udowodnienia prawidłowości wydatkowania i rozliczenia dotacji spoczywa na beneficjencie, jednakże organ był zobowiązany do odniesienia się do rozbieżności w materiale dowodowym.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak stwierdzenia, które wyliczenia w zakresie wydatkowanych kwot zawarte w przedłożonych przez Skarżącą dokumentach i informacjach organ uznał za prawidłowe, a które podważył.

Jednocześnie organ bez wskazania przyczyn na gruncie zebranego materiału dowodowego nie uwzględnił żadnych przedstawionych przez Skarżącą wyliczeń. Również w tym zakresie, co do wysokości przyjętej przez organ niewykorzystanej kwoty dotacji, zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli.

Wobec powyższego Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Ministra wydana została z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., które zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Minister naruszył ponadto art. 80 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz art. 107 § 3 K.p.a. nakazujący by uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi samodzielną podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Organ będzie miał na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § K.p.a. powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać, w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, wysokość niewykorzystanej przez Skarżącą kwoty dotacji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.