Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 394/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 22,21
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art 156 § 2, 152 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2015 r. sprawy ze skargi A. V., M. V., L. M. i J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...].10.2014 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju – po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta [...] oraz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej o ponowne rozpatrzenie sprawy - uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...].03.2007 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. (zwanej dalej PWRN) z dnia [...].09.1968 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. KW nr [...], oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...], nr [...] nr [...] i nr [...] o pow. 2013 m², z całej nieruchomości o powierzchni ok.10 ha, stanowiącej współwłasność M. V., B.V. i R. V., a następnie odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji z dnia [...].09.1968 r. nr [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].09.1968 r. wystąpił A. V. (spadkobierca B. i R. V.).

Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ustalił, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. Urz. 1961 r. Nr 18, poz. 94 – zwanej dalej ustawą z 1958 r.), zatem w jej aspekcie należało dokonać oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Uczynił to Minister Budownictwa w decyzji z dnia [...].03.2007 r. nr [...], ale wyprowadził błędne wnioski i wadliwie stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].09.1968 r. nr [...].

W zaskarżonej decyzji Minister podał, że wywłaszczenia w tej sprawie dokonano na cele budowy osiedla mieszkaniowego i niezbędność nieruchomości na ten cel potwierdzała decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...].06.1963 r., wydana przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury.

W ocenie Ministra, wywłaszczenie na wskazany cel wypełniało przesłankę wymienioną w art. 3 ust. 2 ustawy z 1958 r.

W niekompletnych aktach archiwalnych brak jest oferty skierowanej do współwłaścicieli w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r., niemniej z pozostałych, zachowanych akt wynika, iż oferta została im przedstawiona, co potwierdza treść punktu IV wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...].01.1967 r. Ponadto do wniosku wywłaszczeniowego zostały dołączone dowody z przeprowadzonych rokowań. W aktach archiwalnych znajdują się oferty skierowane do pozostałych właścicieli nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia i objętych decyzją lokalizacyjną nr [....] z dnia [...].06.1963 r. Natomiast brak jest zachowanej oferty skierowanej do Państwa V.. W ocenie Ministra, została zatem spełniona przesłanka art. 6 ust. 1 ustawy.

Minister podkreślił, że z wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...].01.1967 r. nr [...] wynika, że M. V. w imieniu pozostałych współwłaścicieli wyraził w toku rokowań zgodę na przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego. Świadczy to o tym, że rokowania nie przeniosły oczekiwanych rezultatów i właściciel zgodził się na przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego, a nie na zawarcie dobrowolnej umowy sprzedaży.

Minister wywiódł, że nie można utożsamiać zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości, skutkującej podpisaniem umowy nabycia nieruchomości (co w niniejszym przypadku nie nastąpiło) ze zgodą na prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego, które ze swej istoty jest postępowaniem przymusowym. Konsekwencją stanowiska zajętego przez stronę mogło być jedynie wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Gdyby bowiem strona zgodziła się na warunki proponowane w trakcie rokowań, konsekwencją tego byłoby podpisanie stosownej umowy. Z tego względu za błędną uznał ocenę tych okoliczności zawartą w uchylonej decyzji Ministra Budownictwa z [...].03.2007 r.

Minister podał, że iż jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, małżeństwo P. zgodziło się sprzedać nieruchomość za 2000 dolarów gdy tymczasem wnioskodawca wywłaszczenia zaproponował kwotę w przybliżeniu 22.600 zł. Tym samym strony nie doszły do porozumienia w kwestii sprzedaży nieruchomości. Wobec braku porozumienia co do ceny nieruchomości nie można przyjąć, aby strony wyraziły chęć zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości zgodnie z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej.

Choć w aktach postępowania brak jest analogicznej dokumentacji dotyczącej Państwa V., należy podkreślić, iż zachowana dokumentacja wskazuje na to, że "wszyscy współwłaściciele zgodzili się na postępowanie wywłaszczeniowe", zatem w rezultacie Państwo V. zajęli takie same stanowisko jak Państwo P..

Wobec niepowodzenia rokowań, Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. pismem z dnia [...].01.1967r. znak [...] wystąpiło do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. o wywłaszczenie m.in. nieruchomości stanowiącej ul. [...] - część działki k.m. [...] nr [...] o pow. ok. 260 m², przy ul. [...] - część parceli k.m. [...] nr [...] o pow. ok. 1460 m², przy ul. [...] parcela k.m. [...] nr [...] o pow. 21 m² i nr [...] o pow. 100 m², objętych księgą wieczystą KW [...], stanowiących współwłasność M. V., B. V. i R. V. (pkt II ppkt 2 wniosku).

W zaskarżonej decyzji, Minister stwierdził także, iż wniosek o wywłaszczenie z dnia [...].01.1967 r. zawiera wszystkie określone w art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wymogi.

Następnie podał, że zawiadomieniem z dnia [...].01.1967 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...].02.1967 r.

Zawiadomienie zostało doręczone stronom postępowania, na co wskazują zwrotne potwierdzenia odbioru.

Minister stwierdził, że jak wynika z protokołu, w rozprawie nie uczestniczyli właściciele nieruchomości, ani biegli.

Ocenił, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej może być uznana za naruszenie art. 21 ustawy z 1958 r., jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nieobecność biegłych na rozprawie w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłego ze strony właściciela nieruchomości, nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Konkludując Minister stwierdził, że nie można przyjąć, iż nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa.

Minister Infrastruktury i Rozwoju przytoczył, że Minister Budownictwa w uchylonej decyzji z dnia [...].03.2007 r., w sposób nieuprawniony stwierdził rażące naruszenie przepisu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej wskazując, że z protokołu rozprawy odszkodowawczej z dnia [...].02.1967 r. nie wynika, aby organ powołał biegłych. Minister Budownictwa wskazał także, iż z protokołu rozprawy nie wynikało, aby na rozprawie organ wysłuchał opinii biegłych, która była niezbędna przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jedynie w uzasadnieniu decyzji wskazano, iż odszkodowanie ustalono na podstawie art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy, przyjmując kwotę 3,60 zł za m². Nie wskazano przy tym na czyjej opinii oparto przedmiotową wycenę, a w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji, iż wycena przedmiotowej nieruchomości została sporządzona, przez uprawnioną do tego osobę.

Z tym stanowiskiem Minister Infrastruktury i Rozwoju się nie zgodził. Podkreślił, że w niniejszej sprawie powstała kwestia wydzielenia katastralnego działek. Pierwotnie wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości objęta była część działki nr [...] o pow. ok. 260 m², część działki nr [...] o pow. ok. 1460 m² parcela nr [...] o pow. 21 m² oraz parcela nr [...] o pow. 100 m², również zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej dotyczyło tych działek, o ogólnej pow. 1841 m².

Postanowieniem Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].05.1968 r. zawieszono wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, obejmujące m.in. przedmiotowe działki, z uwagi na przedłużające się wydzielenie katastralne nieruchomości, co uniemożliwiało jednoznaczne ustalenie przedmiotu postępowania. Z wnioskiem o podjęcie postępowania wywłaszczeniowego pismem z dnia [...].09.1968 r. wystąpiło Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., z uwagi na wydzielenie katastralne nieruchomości niezbędnych dla wywłaszczenia oraz jednocześnie sprecyzowano wniosek o wywłaszczenie, który obejmował m.in. część nieruchomości o pow. 2013 m² tj. działki nr [...], [...], [...] i [...], stanowiące współwłasność M., B. i R. V..

Kwestionowaną decyzją z dnia [...].09.1968 r. dokonano wywłaszczenia działek wskazanych we wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, tj. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], o ogólnej pow. 2013 m² i te działania organu wskazują na to, że dążył do ustalenia przedmiotu wywłaszczenia, co było obowiązkiem wynikającym z art. 20 i 22 ustawy z 1958 r.

W aktach archiwalnych zachowała się jedna opinia szacunkowa gruntu, stanowiącego własność M. V., R. V. i B. V.. Opinia została sporządzona przez mgr inż. W. W. uprawnionego rzeczoznawcy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].11.1966 r., a zatem przez osobę uprawnioną. Biegły oszacował grunt o powierzchni 2691 m² przyjmując stawkę 3,60 zł/ m². Jak wynika z daty dokumentu, opinia została sporządzona na etapie postępowania ugodowego, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Jednakże stanowiła ona wymaganą przepisami prawa opinię, bez względu na czyje zlecenie działał biegły - inwestora czy organu, a w niniejszej sprawie na zlecenie ubiegającego się o wywłaszczenie. Mimo, że w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej biegli nie uczestniczyli, to brali udział w postępowaniu, poprzez sporządzenie pisemnych opinii szacunkowych, które stanowiły podstawę do ustalenia odszkodowania, na co wskazuje decyzja z dnia [...].09.1968 r.

Biegłego obowiązywały zasady, wynikające z ustawy z 1958 r., dotyczące przygotowania opinii. Poza tym rzeczoznawcy byli niezależni, gdyż powołani zostali z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej.

W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju, sporządzenie opinii przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Przepis art. 6 ustawy wywłaszczeniowej nakładał obowiązek wskazania w ofercie ceny ustalonej na podstawie jej przepisów i w oparciu o opinię biegłych. Tym samym, już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena kupna nieruchomości była ustalona, z uwzględnieniem zasad szacunkowych, określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej i na podstawie opinii biegłego z listy wojewody. Nabywca nie mógł zatem zapłacić ceny wyższej od ustalonej według przepisów powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Minister w zaskarżonej decyzji podał także, iż ustawodawca nie rozróżniał pojęcia biegłego ustanowionego na potrzeby postępowania ofertowego oraz na potrzeby zasadniczego postępowania wywłaszczeniowego. Gdyby takie rozróżnienie było intencją ustawodawcy, to zostałoby to wprost wskazane w przepisie. Jedynie wyraźny zapis, że organ zobowiązany jest ustanowić innego biegłego na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego, niż biegłego dokonującego wyceny na potrzeby złożenia oferty, mógłby realizować ewentualne zamierzenie ustawodawcy w tym zakresie.

W przedmiotowej sprawie odszkodowanie ustalono w oparciu o art. 8 ustawy z 1958 r., zgodnie z którym odszkodowanie za grunty rolne ustalało się na zasadach przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, których wysokość określało zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1962 r. Nr 72, poz. 335) w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Zgodnie z tym zarządzeniem, cena 1 ha gruntów klasy I położonych w okręgu I strefy miejskiej wynosiła 36 000 zł, czyli za 1 m² - 3,60 zł.

W omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". W przedmiotowej sprawie powierzchnia wywłaszczonego gruntu została pomnożona przez kwotę 3,60 zł, co dało wynik wynoszący 7246,80 zł. Taka też kwota została przyznana zaskarżoną decyzją i jak wynika z zebranego materiału dowodowego strony nie zakwestionowały przyznanego odszkodowania i nie złożyły odwołania.

Wobec tego, w ocenie Ministra, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem prawidłowo ustaliło odszkodowanie za wywłaszczony grunt.

Konkludując Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie wywłaszczeniu podlegał grunt niezabudowany i odszkodowanie zostało wyliczone wg sztywnych stawek, zatem ewentualne uchybienia nie mogły mieć wpływu na wartość ustalonego odszkodowania. Natomiast o rażącym naruszeniu przepisów można, mówić jedynie w sytuacji, kiedy takie błędy miałyby wpływ na wartość odszkodowania.

We wniesionej skardze zaskarżonej decyzji zarzucono wydanie jej z naruszeniem:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ustawy z 1958 r. poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji PWRN w G. z dnia [...].09.1968 r. w części dot. wywłaszczenia, pomimo tego że organ dokonujący wywłaszczenia rażąco naruszył przepisy ustawy wywłaszczeniowej na skutek wystąpienia do współwłaścicieli nieruchomości z propozycją dobrowolnego odstąpienia nieruchomości w węższym zakresie, aniżeli ostatecznie nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, tzn. oferta dotyczyła nieruchomości o pow. 1.841 m², a wywłaszczenie objęło nieruchomość o pow. 2.013 m²;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 ustawy z 1958 r. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji PWRN w G. z dnia [...].09.1968 r. w części dot. wywłaszczenia, pomimo tego że w trakcie postępowania rozszerzono zakres wywłaszczanej nieruchomości (z 1.841 m² do 2.013 m²), lecz mimo tego nie wystąpiono ponownie do współwłaścicieli nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie;

3. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 95 k.p.a. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji PWRN w G. z [...].09.1968 r.) poprzez wydanie w dniu [...].09.1968 r. decyzji przez PWRN w G. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu pomimo tego, że postępowanie było formalnie zawieszone, a zatem organ administracji był władny - do czasu podjęcia postępowania w drodze wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania - podejmować wyłącznie czynności nie cierpiące zwłoki w celu zapobieżenia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo dla interesu społecznego;

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z 1958 r. ze względu na niestwierdzenie nieważności decyzji PWRN w G. z [...].09.1968 r. w części dot. wywłaszczenia, mimo iż nie przeprowadzono obligatoryjnej rozprawy administracyjnej w sytuacji zmiany zakresu wywłaszczenia, tj. na skutek wydzielenia części nieruchomości i w konsekwencji zwiększenia powierzchni nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia (z 1.841 m² do 2.013 m²);

5. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ustawy z 1958 r., polegające na uchyleniu prawidłowej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].03.2007 r. stwierdzającej nieważność decyzji PWRN w G. z dn. [...].09.1968r.nr [...] w części dot. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, gdy tymczasem odszkodowanie przyznane w decyzji PWRN ustalono z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy z 1958 r., polegającym na niepowołaniu w ogóle biegłych d/s szacowania nieruchomości i oparciu rozstrzygnięcia w tym zakresie na obliczeniach własnych organu administracji, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...].03.2007 r.

Uzasadniając skargę podano, że w sprawie zakończonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].09.1968 r. nr [...], oferta dobrowolnego odstąpienia dotyczyła innej nieruchomości, aniżeli ostatecznie została wywłaszczona. Jak wynika z wniosku o wywłaszczenie nieruchomości z [...].01.1967 r. wystąpiono do B. V., M. V. oraz R. V. o sprzedaż nieruchomości o łącznej pow. 1.841 m², gdy tymczasem przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość o pow. 2.013 m². Zarzucono, że organ wywłaszczeniowy nie wystąpił do współwłaścicieli nieruchomości z informacją, iż przedmiot wywłaszczenia uległ zmianie. Tym samym całkowicie pozbawiono współwłaścicieli nieruchomości możliwości obrony swoich praw jak i wypowiedzenia się w sprawie.

Państwo V. podnieśli, że w takiej sytuacji jaka miała miejsce w postępowaniu wywłaszczeniowym, tzn. w przypadku rozszerzenia zakresu wywłaszczenia, należało ponownie zwrócić się do współwłaścicieli nieruchomości z propozycją dobrowolnego nabycia ostatecznie określonego przedmiotu wywłaszczenia.

Po dokonaniu niezbędnych wydzieleń geodezyjnych nie została również przeprowadzona rozprawa administracyjna. Należało przeprowadzić ponowną rozprawę administracyjną, której przedmiotem byłoby wywłaszczenie nieruchomości o ostatecznie określonej powierzchni. W tym też zakresie należało umożliwić właścicielom nieruchomości zajęcie stanowiska.

Ponadto, jak wynika z analizy zachowanych akt archiwalnych, nie zostało wydane postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, gdyż po złożeniu przez PMRN w G. wniosku o "odwieszenie" postępowania (wniosek z dnia [...].09.1968 r.) w dniu [...].09.1968 r. została wydana decyzja rozstrzygająca wniosek wywłaszczeniowy. Bardzo krótki czas pomiędzy pismem z dnia [...].09.1968 r. o podjęcie postępowania, a datą decyzji ([...].09.1968 r.) potwierdza, iż takie postanowienie nie zostało wydane. Także w uzasadnieniu decyzji z [...].09.1968 r. nie ma mowy o formalnym podjęciu postępowania po jego wcześniejszym zawieszeniu.

Nadto, Minister przyznał, iż akta są niekompletne, ale nie wskazał jakich, w jego ocenie, dokumentów brakuje.

Zarzucono, że biegli w ogóle nie zostali powołani, a jak wynika z uzasadnienia decyzji z [...].09.1968 r. odszkodowanie oparto wyłącznie o przepisy ustawy wywłaszczeniowej, z całkowitym pominięciem biegłych. W aktach administracyjnych występuje wyłącznie opinia sporządzona jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego (opinia z [...].11.1966 r., a wniosek o wszczęcie postępowania z [...].01.1967 r.). Jest to jednak opinia prywatna, sporządzona na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, gdy tymczasem w art. 21 ustawy wywłaszczeniowej wyraźnie wskazano, iż biegłego powołuje organ wywłaszczeniowy.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i odniósł się do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu również nie dostrzegł takich uchybień rozstrzygnięć obu instancji, które mogłyby prowadzić do ich uchylenia.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że owo wywłaszczenie nastąpiło decyzją z [...].09.1968 r., a więc kilkadziesiąt lat temu. Przyznane odszkodowanie zostało przyjęte i przez tak długi okres czasu następcy prawni wywłaszczonych właścicieli przedmiotowej nieruchomości nie kwestionowali prawidłowości we wskazanej części decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].09.1968 r. nr [...].

W kontekście tych rozważań przytoczyć należy zatem wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015 r. sygn. P 46/13, stwierdzający pominięcie prawodawcze, w którym Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od dnia jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Z uzasadnienia tego wyroku można wyprowadzić wniosek, że pod pojęciem znacznego upływu czasu Trybunał na pewno rozumie upływ kilkudziesięciu lat, nie przesądził natomiast, czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., pozostawiając to decyzji ustawodawcy.

Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie.

Wyraził pogląd, ze trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje natomiast, że z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy wybór właściwego sposobu realizacji tego postulatu. Dał mu swobodę w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Ustawodawca ma zatem rozstrzygnąć, czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu.

W dacie rozstrzygania w tej sprawie przez Sąd, ustawodawca stosownej regulacji jeszcze nie podjął, wobec tego koniecznym stało się dalsze stosowanie art. 152 § 2 k.p.a. w jego obecnym brzmieniu, z uwzględnieniem jednakże oceny wyrażonej przez Trybunał Konstytucyjny i ze świadomością, że upływ kilkudziesięciu lat powinien wykluczać możliwość stwierdzenia nieważności we wskazanej części przedmiotowej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].09.1968 r. nr [...].

W świetle powołanego wyroku Trybunału, nie można było przede wszystkim uznać trafności zarzutu skargi o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej ze względu na to, że nie zostało wydane postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Skarga wywodzi, że świadczy o tym bardzo krótki czas pomiędzy pismem z dnia [...].09.1968 r. PMRN w G. o "odwieszenie" postępowania (podjęcie zawieszonego postępowania), a datą decyzji ([...].09.1968 r.). W skardze powołano się także na fakt, że w uzasadnieniu decyzji z [...].09.1968 r. nie ma mowy o formalnym podjęciu postępowania, po jego wcześniejszym zawieszeniu.

Argumentacja ta jest chybiona, nie można bowiem wykluczyć, że owo podjęcie miało miejsce pomiędzy [...].09.1968 r., a [...].09.1968 r., ale dokument taki się nie zachował. Problemy dowodowe, po upływie znacznego czasu, podniósł właśnie Trybunał Konstytucyjny, jako jeden z argumentów powołanego wyroku. W ocenie Sądu, o dopełnieniu wskazanej formalności może świadczyć choćby przystąpienie przez organ do dalszych czynności w ramach prowadzonego postępowania. Decyzje administracyjne sprzed kilkudziesięciu lat, w tym wywłaszczeniowe, uzasadniane były na ogół skrótowo. Nie zawierały rozbudowanej części historycznej, opisującej poszczególne czynności podjęte przez organ w toku postępowania. Należy też zauważyć, że w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji nie wspomniano także o zawieszeniu postępowania, choć miało ono miejsce.

Owo podjęcie stanowiło zatem jeden z dokumentów, który jak trafnie zauważył Minister, prawdopodobnie został wydany, ale z uwagi na znaczny upływ czasu nie zachował się.

Nie jest też trafny zarzut skargi, że organ dokonujący wywłaszczenia rażąco naruszył przepisy ustawy wywłaszczeniowej, na skutek wystąpienia do współwłaścicieli nieruchomości z propozycją dobrowolnego odstąpienia nieruchomości w węższym zakresie, aniżeli ostatecznie wywłaszczono (oferta dotyczyła nieruchomości o pow. 1.841 m², a wywłaszczenie objęło nieruchomość o pow. 2.013 m²).

Odnotowania wymaga bowiem, że we wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] stycznia 1967 r. podano jedynie przybliżoną powierzchnię parceli nr [...]. Nie można było wobec tego, wnioskowanej początkowo do wywłaszczenia powierzchni łącznej traktować jako wiążącej i wykluczającej późniejsze korekty, wynikające z wydzielenia katastralnego działek nr [...], [...], [...] i [...]. Dokonanie zatem owego wydzielenia katastralnego nie wymagało, wbrew zarzutom skargi, powtórzenia wszelkich czynności dokonanych uprzednio w postępowaniu wywłaszczeniowym. Niepowtórzenie ich nie stanowiło więc o rażącym naruszeniu prawa.

W ocenie Skarżących, po ustaleniu ostatecznej powierzchni przewidzianej do wywłaszczenia, należało ponownie zwrócić się do współwłaścicieli nieruchomości z propozycją dobrowolnego nabycia ostatecznie określonego przedmiotu wywłaszczenia.

Ten zarzut zasługuje na uwzględnienie. Istotnie organ rozstrzygający o wywłaszczeniu taką propozycję winien wywłaszczanym przedstawić, jednakże uchybienie to nie miało charakteru rażącego. Skoro bowiem byli właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na dobrowolne zbycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni mniejszej (ok. 1.841 m²), a nie domagali się przejęcia powierzchni większej, to brak jest podstaw, aby przypuszczać, że wyraziliby zgodę na sprzedaż nieruchomości o większej powierzchni (2.013 m²). Wobec tego, braku ponownej oferty nie można traktować w kategoriach rażącego naruszenia praw stron postępowania.

Wbrew zarzutom skargi, z tych samych przyczyn nie stanowi rażącego naruszenia prawa nieprzeprowadzenie kolejnej rozprawy administracyjnej, po dokonaniu niezbędnych wydzieleń geodezyjnych, której przedmiotem byłoby wywłaszczenie nieruchomości o ostatecznie określonej powierzchni wraz z umożliwieniem byłym właścicielom nieruchomości zajęcia stanowiska.

Z zachowanych archiwalnych akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że byli właściciele przedmiotowej nieruchomości nie interesowali się przebiegiem tego postępowania wywłaszczeniowego. Byli nieobecni na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] lutego 1967 r. Nie wnieśli też odwołania od decyzji PWRN w G. z dnia [...] września 1968 r. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że brak ponownej oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, czy też brak ponownej rozprawy administracyjnej, w sposób rażący naruszał ich prawa i uniemożliwiał im zajęcie stanowiska w sprawie.

Z faktu nieskorzystania z przysługujących właścicielom uprawnień nie można obecnie (po kilkudziesięciu latach) wyprowadzać wniosku o naruszeniu ich uprawnień, którego - w ocenie Skarżących - dopuścił się organ wywłaszczeniowy.

W przedmiotowej sprawie odszkodowanie ustalono w oparciu o art. 8 ustawy z 1958 r., zgodnie z którym odszkodowanie za grunty rolne ustalało się na zasadach przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, których wysokość określało zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1962 r. Nr 72, poz. 335) w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Zgodnie z tym zarządzeniem, cena 1 ha gruntów klasy I położonych w okręgu I strefy miejskiej wynosiła 36 000 zł, czyli za 1 m² - 3,60 zł. Sporządzane przez biegłych szacunki opierały się opierały się w owym czasie na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". W przedmiotowej sprawie powierzchnia wywłaszczonego gruntu została pomnożona przez kwotę 3,60 zł, co dało kwotę 7246,80 zł. Została ona przyznana zaskarżoną decyzją i jak wynika z zebranego materiału dowodowego strony nie zakwestionowały tego odszkodowania i nie złożyły odwołania.

W kontekście tych ustaleń, niezasadny jest zarzut skargi, że biegli nie zostali powołani, a - jak wynika z uzasadnienia decyzji z [...].09.1968 r. - odszkodowanie oparto wyłącznie o przepisy ustawy wywłaszczeniowej, z całkowitym pominięciem biegłych.

Nie może też wywrzeć zamierzonego skutku zarzut Skarżących, że w aktach administracyjnych występuje wyłącznie opinia sporządzona jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego (opinia z [...].11.1966 r., a wniosek o wszczęcie postępowania był z [...].01.1967 r.), a jest to opinia prywatna, sporządzona na zlecenie wnioskującego o wywłaszczenie, gdy tymczasem w art. 21 ustawy z 1958 r. stanowił, iż biegłego powołuje organ wywłaszczeniowy.

W ocenie Sądu, również z tym zarzutem nie można się zgodzić. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż posługiwanie się w postępowaniu wywłaszczeniowym opiniami szacunkowymi sporządzonymi na potrzeby rokowań w sprawie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie stanowi naruszenia prawa, a tym bardziej naruszenia o charakterze rażącym. Podobnie nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa (por. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 05.05.2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2345/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 01.09.2011 r. sygn. akt I OSK 1461/10 www.orzeczenia.nsa. gov.pl).

Należy zgodzić się z Ministrem, że ewentualne sporządzenie - na etapie postępowania przed organem wywłaszczeniowym - kolejnej opinii szacunkowej nie wpłynęłoby na zmianę wysokości przyznanego odszkodowania. Skoro zatem organ działał w zgodzie z zasadą ekonomiki postępowania, co nie przyczyniło się do nieprawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania, nie ma podstaw do upatrywania w tej kwestii rażącego naruszenia prawa. Należy też mieć na względzie, że ówczesny ustawodawca nie rozróżniał pojęcia biegłego ustanowionego na potrzeby postępowania ofertowego oraz na potrzeby zasadniczego postępowania wywłaszczeniowego. Ustawodawca nie przewidział też żadnej szczególnej formy dla aktu powołania biegłego, określonego w art. 22 ustawy. Oznacza to, że organ był uprawniony do skorzystania z już istniejącej opinii w przedmiotowej sprawie tj. opinii inż. W. W. uprawnionego rzeczoznawcy, co trafnie przyjął Minister.

W tym stanie rzeczy, odpowiada prawu reformatoryjna decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...].10.2014 r., nr [...], którą uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...].03.2007 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].09.1968 r, nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. KW nr [...], oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...], nr [...] nr [...] i nr [...] o pow. 2013 m², z całej nieruchomości o powierzchni ok. 10 ha, stanowiącej współwłasność M. V., B. V. i R. V., a następnie odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...].09.1968 r., nr [...], w części dot. odszkodowania za przedmiotową wywłaszczoną nieruchomość.

Niewątpliwie decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...].03.2007 r., nr [...] była wadliwa i w sposób nieuprawniony stwierdzała nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].09.1968 r, nr [...], także w kontekście wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Należy mieć także na uwadze, że w zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...].10.2014 r., nr [...] w sposób prawidłowy ustalony został, w oparciu o zachowane dokumenty archiwalne, stan faktyczny sprawy. Minister właściwie przeanalizował go pod kątem zarzucanej postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczemu nieważności postępowania. Wyprowadził uprawnione wnioski i dał im wyraz prawidłowo uzasadnionej decyzji. Wobec tego Sąd z urzędu nie stwierdził wad zaskarżonej decyzji, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia.

Z przytoczonych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.