Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 549/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 1,  art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego poprzez demontaż istniejącej stolarki okiennej i zamurowanie otworu okiennego I. oddala skargę w całości; II. przyznaje od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - na rzecz adwokata B. S. – tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu łączną kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240,00 zł (dwieście czterdzieści złotych) wraz z podatkiem VAT w kwocie 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną po uprzednim dwukrotnym uchyleniu w postępowaniu odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji , podjętej w tej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.) oraz art. 104§2 kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o nałożeniu na M. G. – właściciela lokalu mieszkalnego nr 4, usytuowanego na drugiej kondygnacji budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego przy ulicy J. [...] we W. – obowiązku doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu poprzedniego w niżej określonym zakresie, poprzez:

• demontaż istniejącej stolarki okiennej i zamurowanie otworu okiennego wykonanego w obrębie pomieszczenia sypialni lokalu mieszkalnego nr 4, w ścianie szczytowej budynku przy ulicy J. [...] we W. usytuowanej na granicy z działką nr 75/11, AM-[...], obręb P., od strony ulicy D..

W osnowie decyzji organ wskazał dodatkowo, że wyszczególnione roboty budowlane należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz wymagane uprawnienia budowlane, a także zgodnie z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa prowadzenia robót, a o wykonaniu powyższego obowiązku należy zawiadomić organ nadzoru budowlanego, załączając oświadczenie osoby uprawnionej o jego wykonaniu.

W szczegółowym uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił m.in., że w związku z pisemną skargą "A.Sp. o.o. –zarządcy przedmiotowej nieruchomości, działającej w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. J. [...] we W., zostało wszczęte postępowanie w sprawie przebudowy w obrębie lokalu mieszkalnego nr 4 w budynku przy ul. J. [...] we W.. W toku postępowania- w dniu 27 czerwca 2011r. - przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości, podczas których ustalono, że w obrębie lokalu mieszkalnego nr 4 w budynku mieszkalno-usługowym wielorodzinnym przy ulicy J. 42- 44 we Wrocławiu wykonano otwór okienny w ścianie szczytowej budynku od strony ulicy D.. W przedmiotowym otworze osadzono stolarkę okienną o wymiarach 1,36 x 1,5 m. Pomieszczenie, w którym wykonano otwór okienny pełni obecnie funkcję sypialni (jak wynika z posiadanej dokumentacji wcześniej było to pomieszczenie "nyży").

Nie stwierdzono w obrębie wykonanych robót spękań, zarysowań, ubytków, stwierdzono natomiast poprawność techniczną wykonanych prac oraz ich zgodność ze sztuką budowlaną.

W trakcie przeprowadzania czynności dowodowych M. G. (wówczas pełnomocnik inwestora) oświadczyła do protokołu pod rygorem odpowiedzialności karnej, iż przedmiotowe roboty budowlane związane z wykonaniem otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku zostały wykonane w 1988 roku - w chwili obecnej nie posiada żadnych dokumentów dotyczących ww. robót (pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych). Powyższą informację potwierdzały również będące w posiadaniu organu nadzoru budowlanego pisma kierowane do Dzielnicowego Zarządu Budynków Mieszkalnych [...] we W. oraz Urzędu Miejskiego W. - Wydziału Architektury, Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego we W. z 1988 roku. Przyjęto wobec powyższego, iż przedmiotowy otwór okienny został wykonany przed 1 stycznia 1995 roku. Organ orzekający wyjaśnił następnie, że w dacie wykonania opisywanych robót budowlanych obowiązywały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, z których wynikało, że wykonanie robót budowlanych dotyczących ściany konstrukcyjnej (nośnej) budynku wymaga uzyskania pozwolenia na budowę - zgodnie z przepisem § 44 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego - aktu wykonawczego do ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane. Zgodnie z cyt. przepisem - pozwolenia na budowę wymagało jedynie wykonanie robót budowlanych w istniejącym budynku, obejmujących: "wymianą fundamentów, słupów lub ścian nośnych na rozwiązania o innych właściwościach technicznych (...).

Z uzasadnienia wynika również, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ nadzoru budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku wezwał inwestora przedmiotowych robót, do dostarczenia dokumentów potwierdzających datę wykonania przedmiotowych robót budowlanych związanych z wykuciem otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku. W dniu 6 czerwca 2011 roku do organu wpłynęło pismo, w którym M. G. (pełnomocnik inwestora) podała, iż przedmiotowy otwór okienny został wykonany w 1988 roku na podstawie zezwolenia Zarządu Budownictwa Mieszkaniowego we W..

Ponadto w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. o akta archiwalne budynku mieszkalno-usługowego przy ulicy J. [...] we W. celem ustalenia, czy było prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie wykucia otworu okiennego będącego przedmiotem postępowania. W powyższych aktach archiwalnych brak było dokumentów wskazujących, że inwestor wystąpił do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie wykucia otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku.

Z zebranego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynikało bezspornie, że w obrębie lokalu nr 4 w budynku mieszkalno-usługowym przy ulicy J. [...] we W. wykonano roboty budowlane związane z przebudową obiektu budowlanego, o której mowa w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż w wyniku ich wykonania nastąpiła zmiana parametrów technicznych i użytkowych budynku. W ramach przeprowadzonych czynności dowodowych ustalono również, iż przedmiotowy otwór okienny został wykonany w 1988 roku, natomiast inwestorem opisywanych robót budowlanych była W. K.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją nr [...] z dnia [...] roku nakazał W. K. wykonanie w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, demontażu istniejącej stolarki okiennej i zamurowanie otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku przy ulicy J. we W., usytuowanej na granicy działki nr 75/11, AM-[...], obręb P., pustakami w klasie odporności ogniowej wypełnienia E 60. Decyzja ta została uchylona decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, przy czym w uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na pominięcie w postępowaniu właściciela działki nr 75/11, w granicy której usytuowana jest ściana szczytowa budynku z przedmiotowym otworem okiennym oraz wyjaśnił, że w jego ocenie materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym był niewystarczający i wymaga uzupełnienia, a uznanie wykonanych robót za samowolne w obliczu zebranych dowodów było zbyt daleko idące.

W toku ponownie prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. zastosował się do wszystkich wskazań organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej.

Ponadto w dniu 12 czerwca 2012 r. w trakcie przeprowadzania czynności dowodowych stwierdzono, iż stan faktyczny w sprawie nie uległ zmianie.

Obecna w trackie przeprowadzania dowodu z oględzin M. G. podtrzymała swoje wcześniejsze oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, iż inwestorem robót związanych z wykonaniem opisywanego otworu okiennego była W. K., a roboty budowlane wykonano w 1988 r.

Ponadto złożyła do protokołu postanowienie Sądu Rejonowego dla W., Wydział I Cywilny z dnia [...] r. (sygn. akt [...]), którym stwierdzono, że spadek po W. K., zmarłej w dniu [...] r., nabyła córka M. G..

W ramach prowadzonego postępowania dowodowego organ dokonał ponownej analizy akt archiwalnych pozyskanych od Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. dotyczących przedmiotowej nieruchomości.

W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego organ pierwszej instancji decyzją nr [...] z dnia [...] r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową wykonaną w obrębie lokalu mieszkalnego nr 4 w budynku przy ulicy J. [...] we W..

Decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez B. Sp. z o.o – właściciela działki nr 75/11, AM-[...], obręb P.. Po rozpatrzeniu wniesionego przez Spółkę odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] roku, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wskazał, iż istotą przedmiotowej sprawy jest ustalenie czy sporne roboty budowlane związane z wykonaniem otworu okiennego i zamontowaniem stolarki okiennej stanowiącej doświetlenie pomieszczenia sypialni lokalu mieszkalnego nr 4 w budynku przy ulicy J. we W. wykonano legalnie - tj. po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę, czy zostały one zrealizowane samowolnie. Natomiast w przypadku stwierdzenia, iż w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi - celem prowadzonego postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane będzie doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, rozumianego jako zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie orzekania przez tut. organ. Przedmiotowe postępowanie prowadzone na podstawie przepisów rozdziału V ustawy Prawo budowlane ma bowiem na celu przywrócenie porządku prawnego, a więc winno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa.

Kontynując czynności postępowania organ przeprowadził ponownie dowód z oględzin przedmiotowej nieruchomości, podczas których potwierdzone zostały wszystkie poprzednio dokonane w tym zakresie ustalenia.

Organ ponownie też podkreślił, że faktem bezspornym w sprawie jest wykonanie przedmiotowych robót w 1988r., zatem przed 1 stycznia 1995 roku. Wobec zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi też wątpliwości osoba inwestora tych robót, którym była W. K. - ówczesna właścicielka lokalu mieszkalnego nr 4.

W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W.- odnosząc się do istoty podjętego w sprawie rozstrzygnięcia opisanego na wstępie - wyjaśnił, że ze względu na niewątpliwe wykończenie przedmiotowych robót przed dniem 1 stycznia 1995 roku przy dokonywaniu oceny realizacji tych robót należy odwołać się do stosownych przepisów obowiązujących w dacie ich wychowania (t.j. wykucia otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku przy ul. J. [...] we W.), czyli do ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo 5udowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawię. Organ wskazał, że zgodnie art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórki, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Uzupełnienie powyższej regulacji zawiera rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego, które zawiera katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia przedmiotowe roboty budowlane nie były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie otworu okiennego wiąże się bowiem z ingerencją w ścianę nośną przedmiotowego budynku oraz wymaga zamontowania nadproża, a więc elementu konstrukcyjnego, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń oddziałujących na fragment ściany ponad otworem na mur po obu stronach otworu (wykonywanie robót o charakterze konstrukcyjnym wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z § 44 ust. 1 pkt 2. rozporządzenia). Ponadto takiego pozwolenia wymaga również wykonywanie robót budowlanych wiążących się z możliwością wprowadzenia lub zwiększenia uciążliwości pogarszającej warunki bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz wykorzystania terenów sąsiednich (§ 44 ust. 1 pkt 4 lit. d rozporządzenia). W ocenie organu orzekającego dokonując wnikliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przepisów obwiązujących w dacie wykonania spornych robót budowlanych należy w sposób jednoznaczny stwierdzić, że wykonanie otworu doświetlającego w ścianie szczytowej budynku przy ulicy J. [...] we W. nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Jednocześnie organ dodatkowo wyjaśnił, iż M. G. jako pełnomocnik inwestora W. K., a obecnie jej następca prawny oświadczyła, że przedmiotowy otwór okienny został wykonany na mocy zezwolenia Zarządu Budownictwa Mieszkaniowego, a w toku prowadzonego postępowania nie przedłożyła stosownego pozwolenia na budowę. Dokument taki również nie znajduje się w dokumentacji archiwalnej Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W..

Niezależnie od powyższego należy – zdaniem organu - wskazać, iż W. K. inwestor powyższych robót była informowana przez zarządcę przedmiotowych budynków mieszkalno- usługowych, iż może wystąpić o uzyskanie pozwolenia czasowego na wykucie otworu okiennego do czasu zabudowy rejonu Placu B. i ulicy D., gdyż powyższy rejon objęty jest planem inwestycyjnym i do ściany szczytowej przedmiotowego budynku będzie dostawiony nowy obiekt mieszkalno - usługowy (pismo Dzielnicowego Zarządu Budynków Mieszkalnych [...] z dnia [...] r. L.dz. [...]). Jednocześnie inwestor został również poinformowany, iż w celu uzyskania wymaganego prawem pozwolenia musi przygotować niezbędną dokumentację techniczną i wystąpić do właściwego terenowo organu administracji państwowej. Oczywistym jest bowiem, że Dzielnicowy Zarząd Budynków Mieszkalnych był w dacie wykonywania robót budowlanych jedynie podmiotem zarządzającym zasobami mieszkaniowymi, natomiast nie miał kompetencji, aby wydawać pozwolenia na budowę. Ponadto organ orzekający zwrócił uwagę, że analiza przepisów obowiązujących w dacie wykonania spornych robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku prowadzi do wniosku, że takie pozwolenie i tak nie mogło być wydane, ponieważ przepisy te nie pozwalały na wykucie otworu w ścianie szczytowej zlokalizowanej bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. projektowana zabudowa (oraz zmiany zabudowy istniejącej) uwzględniać musiały uzasadniony interes sąsiedniej nieruchomości. Natomiast wykonanie rzeczonego otworu okiennego i osadzenie w nim stolarki okiennej uniemożliwiało optymalną zabudowę nieruchomości sąsiedniej.

Ponadto zrealizowana inwestycja była niezgodna z przepisami wykonawczymi do ww. ustawy - rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Zgodnie z § 12 tego rozporządzenia budynki mieszkalne powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Jak stanowi przepis § 10 ust. 1 cyt. rozporządzenia budynki mieszkalne i inne budynki, w których znajdują się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, należy sytuować w takiej odległości od siebie ażeby ograniczyć lub wyeliminować uciążliwość. Z kolei w myśl § 13 powołanego rozporządzenia dopuszcza się sytuowanie przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem z pokryciem z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ściany takiego budynku graniczące z działką sąsiednią nie powinny mieć okien i drzwi. Co prawda przepis ten odnosi się do budynków gospodarczych, to jednak zgodnie z zasadą wnioskowania jeżeli wymagania dotyczą obiektów o mniejszym stopniu skomplikowania, uciążliwości i niebezpieczeństwa w użytkowaniu to muszą one być spełnione również przy obiektach gdzie są one wyższe (jeżeli nie wolno czynić mniej, to tym bardzie nie wolno czynić więcej). Ponadto ściana z oknami w granicy działki nie spełnia warunków oddzielenia pożarowego, o czym mówi § 203 ww. rozporządzenia.

Organ podkreślił przy tym, iż wykonanie otworów okiennych w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki jest niezgodne z warunkami technicznymi obowiązującymi w każdym z obowiązujących do tej pory porządków prawnych, a zatem zarówno z aktualnie obowiązującym § 12 ust. 3 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym odległość zabudowy od granicy działki budowlanej powinna wynosić przy równoległym do granicy sytuowaniu ściany budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi przynajmniej 4 m jak i aktami prawnymi to rozporządzenie poprzedzającymi, to jest m.in. rozporządzeniami z dnia 3 lipca 1980 roku, co oznacza, że realizacja takiego otworu była i jest niedopuszczalna.

Następnie organ wyjaśnił, że w jego ocenie w niniejszej sprawie należy zastosować przepisy ustawy Prawo budowlanego obowiązujące w dacie wydania rozstrzygnięcia, to jest przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

Zdaniem organu nadzoru budowlanego wykonane roboty nie zmieniły charakterystycznych parametrów budynku i są przebudową w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wykonanie otworu okiennego w obiekcie istniejącym nie jest związane z budową nowego obiektu, lecz wykonaniem tam innych robót budowlanych, co sprawia, że w przedmiotowym postępowaniu będzie miał zastosowanie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, dotyczące tzw. postepowania naprawczego.

W rozpatrywanej sprawie roboty budowlane zostały wykonane bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę wobec czego zachodzą przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane tj. wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W zaistniałych okolicznościach organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który nakazuje odpowiednie stosowanie ustępu 1 pkt 1 i 2 oraz ustęp 3 tego przepisu. Oznacza to, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 może zostać nakazane zaniechanie dalszych robót budowlanych (co w stosunku do prac już wykonanych nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu (jego części) lub doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie naprawcze w sposób negatywny. Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 jest podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Oczywistym jest przy tym, że zakres ewentualnych robót naprawczych, wykonanie których organ może nałożyć na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, winien ściśle dotyczyć zakresu robót już wykonanych. Przy czym przez roboty naprawcze nie można rozumieć wykonania dodatkowych robót, mających na celu dokończenie podjętego w warunkach samowoli zamierzenia inwestycyjnego.

Wykonanie przedmiotowego otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku przy ulicy J. [...] we W. jest niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności z przepisów działu VI - odnoszącego się do przepisów bezpieczeństwa pożarowego obiektów budowlanych (ściana oddzielenia przeciwpożarowego). Stan obecny narusza również przepis § 12 ww. rozporządzenia, ustalający możliwość usytuowania ściany z otworem okiennym w stosunku do granicy nieruchomości. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia - ściana z otworami okiennymi (drzwiowymi) winna znajdować się w odległości 4m od granicy nieruchomości.

Wobec powyższego wykonanie w ścianie szczytowej, położonej na granicy działki otworu okiennego w sposób rażący narusza obowiązujące warunki techniczne, a skoro prawnie niedopuszczalne jest istnienie otworu okiennego w tym miejscu to w sentencji decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy należało nakazać właścicielowi przywrócenie przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu okiennego wykonanego w obrębie lokalu mieszkalnego nr 4 w budynku przy ulicy J. [...] we W. (istniejąca sytuacja narusza bowiem przepisy techniczno-budowlane w sposób nie dający możliwości naprawy). Natomiast ust. 7 tego artykułu ma zastosowanie w omawianym przypadku ze względu na fakt, iż roboty budowlane związane z wykonaniem otworu okiennego zostały już wykonane. Dodać przy tym należy, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku, a zatem staje się on wymagalny z chwilą, gdy decyzja uzyska przymiot ostateczności.

Obowiązek określony w sentencji niniejszej decyzji powinien być skierowany zgodnie z dyspozycją art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego przy czym zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że alternatywne wymienienie w art. 52 ustawy inwestora, właściciela lub zarządcy nie oznacza dowolności w wyborze jednego z nich jako zobowiązanego do dokonania rozbiórki. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie obowiązku (zob. wyrok NSA z dnia 06.03.2008 r., II OSK 158/07).

W rozpatrywanym przypadku – jak wynika z akt sprawy-inwestor nie żyje, zatem decyzją wydaną w sprawie należało skierować do M. G. jako obecnego właściciela lokalu mieszkalnego objętego robotami, która jest jednocześnie spadkobierczynią inwestora W. K..

W tym kontekście organ nadzoru budowlanego wyjaśnił powody dla których uznał, że adresatem podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia nie powinna być Wspólnota Mieszkaniowa.

Reasumując wskazał, iż w jego ocenie jedynym sposobem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest zamurowanie przedmiotowego otworu okiennego. Wykonanie tego obowiązku spowoduje doprowadzenie budynku przy ulicy J. [...] we W. do stanu zgodnego z prawem, to jest do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami techniczno- budowlanymi. Istniejąca sytuacja- zdaniem organu orzekającego- narusza te przepisy w sposób nie dający możliwości naprawy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. G. , która zaskarżając decyzje organu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie materialnego tj.

- art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- prawo budowlane (Dz.U. 1994 Nr 89, poz. 414) (dalej: pr. bud. z 1994 r.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w zakresie oceny prawnej przedmiotowych prac zastosować należy przepisy prawa budowlanego obowiązujące od 1 stycznia 1995 r., pomimo tego, że zgodnie z prawem winny być zastosowane przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. 1974 Nr 38, poz. 229)- prawo budowlane;

- przepisów art. 2 ust. 3 pr. bud. z 1974 r. w zw. z par. 44 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 1 pkt 4 lit. d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz.U. 1975 Nr 8, poz. 48) w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego w zw. z art. 28 pr. bud. z 1974 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do zakwalifikowania wykonywanych prac w ww. lokalu mieszkalnym nr 4, polegających na:

- wykonaniu otworu w konstrukcji ściany nośnej budynku mieszkalnego;

- montażu stolarki okiennej;

jako prac wymagających uzyskania pozwolenia na budowę i w konsekwencji uznanie, iż skoro zostały przeprowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę, to stanowią one samowolę budowlaną;

- art.28 pr. bud. z 1974 r. w zw. z art. 77 oraz art. 107 par. 3 kpa poprzez bezzasadne i niepotwierdzone uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie została wydana przez właściwy organ decyzja o pozwoleniu na wykonanie spornych prac, w szczególności w sytuacji, gdy istnieje wiele przesłanek świadczących o tym, że decyzja taka mogła zostać wydana, po czym uległa ona zaginięciu lub zniszczeniu;

- §13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki poprzez bezzasadne i niedopuszczalne jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten dotyczy wyłącznic .budynków gospodarczych, a nie budynków mieszkalnych, takich jak przedmiotowy budynek, w konsekwencji czego organ bezpodstawnie przyjął, iż przedmiotowe prace naruszały normy techniczne i dlatego nie można było wydać dla nich pozytywnego pozwolenia na budowę;

- § 203 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki poprzez bezpodstawne i gołosłowne przyjęcie, ze przedmiotowe prace naruszyły normy przeciwpożarowe, przez co nie można było wydać dlań pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy zarówno okoliczności, jak i materiał dowodowy sprawy nie pozwalają na przyjęcie tak jednoznacznego wniosku;

- art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. z 1994 r. w zw. z art. 107 kpa poprzez nieuprawnione i ogólnikowe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie istniała możliwość nałożenia na Skarżącą mniej dotkliwego obowiązku, aniżeli obowiązek zamurowania okna oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. :

- art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez selektywne, ogólnikowe i wybiórcze przeprowadzenie czynności dowodowych, brak dostatecznie dogłębnego przeanalizowania zasięgu i celu przeprowadzonych prac oraz wyprowadzenie zbyt dalece idących wniosków z niejasnych i nielicznych okoliczności faktycznych ustalonych w sprawie, tym bardziej, że nakaz usunięcia samowoli budowlanej ma charakter sankcji karnej, w szczególności poprzez:

a. brak dogłębnej analizy, czy w omawianym stanie faktycznym prace nie miały charakteru remontu części budynku i jako takie nie podlegały obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę;

b. pobieżne i ogólnikowe uznanie, że przedmiotowe prace nastąpiły bez wymaganego w dacie ich przeprowadzenia pozwolenia na budowę, pomimo tego, że wiele dowodów wskazuje na to, że w rzeczywistości decyzja taka mogła być wydana;

c. nakazanie usunięcia całego otworu okiennego, bez przeanalizowania, czy dla usunięcia zaistniałej usterki nie wystarczy dokonanie jednej z wymienionych w decyzji czynności;

d. nałożenie obowiązku usunięcia skutków prac i przywrócenia stanu poprzedniego bez przeanalizowania i odpowiedniego uzasadnienia prawnego, czy np. dopuszczalne jest w omawianym przypadku zalegalizowanie samowoli budowlanej, tym bardziej, że od daty utworzenia otworu okiennego upłynęło 26 lat.

Wskazując na opisane naruszenia prawa odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez umorzenie postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Ponadto w przypadku uwzględnienia drugiego z wniosków M. G. zwróciła się w odwołaniu o przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji w trybie art. 84 kodeksu postępowania administracyjnego dowodu z opinii biegłego:

• z zakresu budownictwa, na okoliczność tego, czy przedmiotowe prace w świetle przepisów obowiązujących w chwili ich przeprowadzenia, miały charakter prac konstrukcyjnych, obejmujących wymianę fundamentów, słupów lub ścian nośnych na rozwiązania o innych właściwościach technicznych, czy też czy były to prace poboczne, związane np. z konserwacją czy remontem przedmiotowego lokalu mieszkalnego;

• z zakresu instalacji i bezpieczeństwa przeciwpożarowego na okoliczność tego, czy sporne okno wykonane jest w technologii odpowiedniej dla tego typu budynku mieszkalnego oraz czy wykorzystane materiały spełniają wymogi ochrony ogniowej, określone dla danych oddzieleń przeciwpożarowych, w stanie prawnym właściwym dla chwili wykonania przedmiotowych prac.

• z zakresu bezpieczeństwa sanitarnego oraz bezpieczeństwa ludności w zakresie tego, czy wykonanie rzeczonych prac przez inwestora pogorszyło warunki sanitarne, bezpieczeństwa ludności lub mienia albo warunki wykorzystania terenów sąsiednich.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138§1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie z uwzględnieniem wszystkich podjętych przez organy właściwe instancyjnie czynności orzeczniczych.

Następnie wyjaśnił zasadność zastosowania przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w odniesieniu do realizacji przedmiotowych robót budowlanych przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane, natomiast do procedury naprawczej przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Z uzasadnienia wynika również, że organ odwoławczy podziela ocenę organu pierwszej instancji, co do osoby inwestora przedmiotowych robót budowlanych oraz co do samowolnego ich wykonania.

Podzielając takie stanowisko tego organu , przyjęte przy orzekaniu w sprawie, wojewódzki organ nadzoru budowlanego dodatkowo wyjaśnił w uzasadnieniu, że

celem postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, rozumianego jako zgodność z przepisami techniczno- budowlanymi. Stwierdzając zatem, że doszło do samowolnego wykonania prac polegających na wykonaniu otworu okiennego i zamontowaniu stolarki okiennej, organ nadzoru budowlanego winien jest ustalić czy są one dopuszczalne w świetle przepisów techniczno-budowlanych.

Wykonanie przedmiotowego otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku przy ulicy J. [...] we W. narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności z przepisy działu VI - odnoszącego się do przepisów bezpieczeństwa pożarowego obiektów budowlanych (ściana oddzielenia przeciwpożarowego). Stan obecny narusza również przepis § 12 ww. rozporządzenia, ustalający możliwość usytuowania ściany z otworem okiennym w stosunku do granicy nieruchomości. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia - ściana z otworami okiennymi (drzwiowymi) winna znajdować się w odległości 4m od granicy nieruchomości.

Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że wobec oczywistości naruszenia prawa nie widzi żadnych podstaw do przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci powołania biegłego, który miałby się wypowiedzieć na temat zgodności z warunkami technicznymi wykonanych robót budowlanych. Stan przedmiotowego obiektu po wykonaniu robót ustalony jest jednoznacznie - wiadomo i nikt temu nie zaprzecza, że przedmiotowe okno wybite zostało w ścianie budynku usytuowanej na granicy działki, treść wymagań prawnych również jest jednoznaczna i to organ nadzoru budowlanego jest powołany do tego aby dokonywać konfrontacji sposobu wykonania robót z obowiązującymi przepisami prawa.

W takiej sytuacji legalizacja przedmiotowych robót nie jest możliwa. Przepisy was. rozporządzenia mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dopuszczają żadnych odstępstw w zakresie odległości ściany budynku posiadającej otwór okienny od granicy. Jedynym sposobem na usunięcie wyżej wskazanego stanu naruszenia prawa jest zatem nakaz wydany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tj. doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez demontaż istniejącej stolarki okiennej i zamurowanie otworu okiennego wykonanego w obrębie pomieszczenia sypialni lokalu mieszkalnego nr 4, w ścianie szczytowej budynku usytuowanej na granicy z działką nr 75/11, AM-[...], obręb P., od strony ulicy D..

Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu okoliczności nieokreślenia w zaskarżonej decyzji terminu w jakim nałożony obowiązek ma być wykonany organ odwoławczy wyjaśnił, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie uprawnia organu nadzoru budowlanego do ustaleniu terminu wykonania obowiązku polegającego na doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego. Obowiązek taki podlega wykonaniu z dniem w którym decyzja stała się ostateczna. Ponadto organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, a jak podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, kolejność podmiotów wskazanych w przepisie art. 52 ustawy - Prawo budowlane nie jest przypadkowa i nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora (por. np. wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 338/1J; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 607/11).

Zwrócił przy tym uwagę, że "inwestor" nie jest pojęciem jednoznacznym, że interpretując go, należy posługiwać się wykładnią funkcjonalną, nie abstrahując jednocześnie od potocznego oraz słownikowego rozumienia tego pojęcia. Dokonując takiej wykładni Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w motywach przywołanego wyżej wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 607/11 słusznie wskazał, że interpretując pojęcie inwestora na potrzeby prawa budowlanego, należy mieć na uwadze przede wszystkim aspekt woli danego podmiotu w inicjowaniu, rozpoczęciu i kontynuowaniu procesu budowlanego. W tym rozumieniu inwestorem byłby zawsze podmiot, bez którego woli i aktywności dany proces budowlany nie mógłby się rozpocząć ani być kontynuowany. Ustawa Prawo budowlane nie posługuje się pojęciem "następcy prawnego inwestora", ale nie wyklucza takiego następstwa, a możliwość uznania określonych podmiotów za następców prawnych wynika w szczególności z art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie pojęciem takim posługiwano się w odniesieniu do podmiotów, które wchodziły w miejsce inwestora konkretnych robót budowlanych (por. np. wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 243/11; z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 65/11; z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1933/10).

W tym kontekście organ orzekający podkreślił, że przedmiotowy otwór okienny, który został wykonany przez poprzedniego właściciela lokalu nr 4 usytuowanego na drugiej kondygnacji budynku wielorodzinnego przy ul. J.[...] we W. służy wyłącznie temu lokalowi, zatem obowiązek orzeczony w zaskarżonej decyzji został prawidłowo skierowany do M. G. , będącej następcą prawnym inwestora.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowania odwoławczym zakwestionowała M. G. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi powołane zostały zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, identyczne ze sformułowanymi wcześniej w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., poprzedzającej decyzję zaskarżoną. Skarga zawiera również szczegółową, obszerną argumentację przedstawioną w uzasadnieniu, również zbieżną w swej treści z argumentacją odwołania.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do swojego stanowiska wyjaśnionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podając dodatkowo, że skarga nie zawiera zarzutów, które mogłyby spowodować zmianę stanowiska przyjętego przez organ w tej sprawie.

Postanowieniem z dnia 5 września 2014r. Wojewódzki Sąd administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę wniesioną przez M. G. , natomiast postanowieniem z dnia 20 stycznia 2015r. umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi, a postanowieniem z dnia 16 marca 2015r. odrzucił skargę kasacyjną.

Postanowienia z dnia 16 marca 2015r. i 20 stycznia 2015r. zostały uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2015r. (sygn. akt II OZ 457/15), wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 18 czerwca 2015r. przywrócił skarżącej termin do wniesienia wpisu sądowego od skargi i doręczenia jednego odpisu skargi.

Wymagane czynności zostały przez skarżącą wykonane.

W dniu 2 października 2015r. doręczone zostało Sądowi pismo procesowe uczestnika postępowania B. Sp. z o.o., reprezentowanej przez pełnomocnika, zawierające wniosek o oddalenie skargi z obszerną argumentacją powołaną dla jego uzasadnienia.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 6 października 2015r. pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że popiera skargę i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, natomiast pełnomocnik uczestnika postępowania B. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi.

Po zamknięciu rozprawy Sąd postanowił odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia i wyznacza go na dzień 20 października 2015r. W dniu 15 października 2015r. złożone zostało do akt sprawy pismo procesowe pełnomocnika B. Sp. z o.o. – uczestnika postępowania z załączoną do niego opinią projektanta dotyczącą możliwości zabudowania działki należącej do uczestnika postępowania w sposób nie kolidujący z oknem znajdującym się na IV piętrze budynku położonego we W. przy ul. J. w jego ścianie szczytowej.

Na posiedzeniu w dniu 20 października 2015r. Sąd postanowił zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo i zwrócić się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. o udzielenie informacji, czy przez ten organ prowadzone było postępowanie dotyczące wykonania otworu okiennego na czwartej kondygnacji budynku mieszkalnego w ścianie szczytowej usytuowanej na granicy z działką nr 75/11, AM-[...], obręb P. od strony ulicy D..

W piśmie doręczonym Sądowi w dniu 30 października 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. oświadczył, że nie prowadził postępowania dotyczącego wykonania opisanego powyżej otworu okiennego.

Dnia 2 listopada 2015r. do akt sprawy złożony został przez pełnomocnika skarżącej wniosek o przyjęcie w poczet dowodów załączonej decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...] ustalającej na rzecz Gminy W. warunki – zabudowy przy ul. D. we W. dla terenu oznaczonego geodezyjnie jako działki nr 109/1, AM-[...] oraz części działek nr 75/10 i 79/2, AM-[...]- obręb P..

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 17 grudnia 2015r. zmieniony został z przyczyn losowych skład orzekający w sprawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 20 stycznia 2016r. pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte, natomiast pełnomocnik substytucyjny uczestnika postępowania – B. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne :

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowaniu instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, obligujących do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W toku postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane, która należy do sfery materialnego prawa administracyjnego.

Jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej wskazanym w rozdziale 8 powołanej ustawy, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego. Podejmowane w tym zakresie działania procesowe organów administracji publicznej podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracyjny, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu podstępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez które następuje konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do których stosowania uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną).

W literaturze przedmiotu na etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. ustalenie, jak norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia i ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski. KPA komentarz, Warszawa 2006).

W ocenie Sądu czynności organów orzekających w sprawie w postępowaniu instancyjnym, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje - doprowadziły do dokonania takich ustaleń faktycznych, które uprawniły właściwy organ nadzoru budowlanego do zastosowania w sposób legalny dyspozycji uwzględnionej w powołanym w podstawie prawnej decyzji przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. z jednoczesnym skonkretyzowaniem czynności, stosownie do dokonanych w sprawie ustaleń.

Istotne jest, że objęte przedmiotowym postępowaniem roboty budowlane, polegające na wykonaniu okna poprzez wykucie otworu okiennego i zamontowanie stolarki okiennej w obrębie pomieszczenia sypialni lokalu mieszkalnego nr 4, w ścianie szczytowej budynku przy ul. J. [...] we W. usytuowanej na granicy z działką nr 75/11, AM-[...], obręb P., od strony ulicy D. zrealizowane zostały – jak wynika w sposób nie budzący wątpliwości z materiału sprawy – w 1988 roku.

Czynności wyjaśniające podjęte w toku prowadzonego postępowania wykazały ponadto, że inwestorem przedmiotowych robót była W. K., której następcą prawnym jest M. G. oraz, że inwestor dysponowała zgodą na zrealizowanie tych prac ówczesnego zarządcy nieruchomości- Dzielnicowego Zarządu Budynków Mieszkalnych [...], który zastrzegał jednak, że możliwe jest wystąpienie do właściwego terenowo organu administracji państwowej o uzyskanie czasowego pozwolenia na budowę t.j. na wykucie otworu okiennego ze względu na przewidywaną w planie inwestycyjnym zabudowę rejonu Placu B. i ulicy D. m.in. poprzez dobudowanie do ściany szczytowej budynku usytuowanego przy ul. J. [...] od strony ul. D. nowego obiektu mieszkalno-usługowego. Akta sprawy potwierdzają również, że zarządca nieruchomości informował W. K. o konieczności przygotowania niezbędnej dokumentacji technicznej wymaganego prawem pozwolenia właściwego terenowo organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie zamierzonych robót budowlanych tj. wykucia w ścianie szczytowej otworu okiennego i zamontowanie stolarki okiennej.

Starannie zebrany w sprawie i obszerny materiał dowodowy nie wykazał jednak, aby W. K. podjęła sugerowane przez zarządcę nieruchomości działania, a także aby uzyskała pozwolenie na budowę udzielone przez właściwy organ administracji.

Podkreślić przy tym należy, że ze względu na datę wykonania przedmiotowego okna aspekt prawny dla rozważań dotyczących legalności tej inwestycji tworzą przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, obowiązującej do dnia 31 grudnia 1994r. oraz wydane z jej upoważnienia przepisy wykonawcze.

Z treści przepisu art. 28 ust. 1 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy wynika, że bezwzględnym warunkiem legalnego rozpoczęcia robót budowlanych (z wyjątkiem rozbiórek podlegających zgłoszeniu) jest dysponowanie pozwoleniem na budowę. Dla możliwości ich wykonania istotna była też treść art. 6 ust. 1 pkt 6 powoływanej ustawy stanowiącego, że projektowana zabudowa oraz zmiany zabudowy istniejącej uwzględnić musiały uzasadniony interes sąsiednich nieruchomości.

Ustawodawca dopuścił również sytuacje uprzywilejowane zobowiązując w przepisie art. 28 ust. 4 ustawy Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska do określenia w drodze rozporządzenia m.in. rodzajów robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (rozporządzenie z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego).

Wypełniając delegację ustawową prawodawca sporządził wybiórczy katalog robót, których wykonanie wymaga pozwolenia na budowę oraz określił rodzaje budów nie wymagających pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu- uwzględniając uwarunkowania prawne ukształtowane poprzez przepisy wskazanego powyżej rozporządzenia organy orzekające w sprawie w postępowaniu instancyjnym prawidłowo uznały, że wykonanie przedmiotowego okna odpowiada opisowi inwestycji budowlanych uwzględnionych w przepisie §44 ust. 1 pkt 4 lit. d omawianego rozporządzenia. Wynika z niego obowiązek dysponowania pozwoleniem na budowę dla inwestycji mogących wprowadzić lub zwiększyć uciążliwości pogarszające warunki korzystania z terenów sąsiednich.

Niewątpliwie bowiem wykonanie okna w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki ogranicza możliwość zabudowy działki bezpośrednio sąsiadującej ze względu na normy odległościowe dotyczące sytuowania nowej zabudowy względem sąsiedniej działki budowlanej i istniejącej na niej zabudowy.

W takim kontekście należy też wyjaśnić, że zgodnie z treścią §12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 7, poz. 62 z późn. zm.), budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przy istniejącej zabudowie na działce sąsiedniej w odległości większej niż 4m od granicy działki ww odległości mogły ulec zmniejszeniu, z tym, że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8m. W myśl natomiast § 13 powołanego rozporządzenia dopuszcza się sytuowanie przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem z pokryciem z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ściany takiego budynku graniczące z działką sąsiednią nie powinny mieć okien i drzwi.

Zdaniem Sądu należy zaaprobować stanowisko przyjęte w tym zakresie przez organy właściwe instancyjnie, uznające że jeżeli takie wymagania dotyczyły obiektów o mniejszym stopniu skomplikowania, uciążliwości i niebezpieczeństwa w użytkowaniu to muszą one być spełnione również przy obiektach gdzie są one wyższe.

W uznaniu Sądu przywołana regulacja §13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki oznacza, że prawodawca dopuścił wyjątek od generalnego zakazu sytuowania budynków przy granicy działki, obejmując nim wyłącznie budynki gospodarcze przy jednoczesnym spełnieniu warunków jednoznacznie w tym przepisie określonych. Gdyby w ówczesnych warunkach prawnych możliwość sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki istniała na zasadzie dowolności to regulacja zawarta w §13 powoływanego rozporządzenia nie miałaby racjonalnego uzasadnienia.

Ponadto pogląd o niedopuszczalności usytuowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego z otworami okiennymi na gruncie rozporządzenia prezentowany jest

w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (np.wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 657/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 342/08 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1265/11).

Obowiązywanie takie regulacji wyłączało w ocenie Sądu możliwość uzyskania w 1988r. pozwolenia na wykonanie otworu okiennego (lub drzwiowego) w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki budowlanej.

Jak wskazano już wcześniej w uzasadnieniu w toku postępowania ani W. K.-inwestor, ani M. G. działająca w postepowaniu jako pełnomocnik W. K., a po jej śmierci jako następca prawny inwestora nie przedstawiły pozwolenia właściwego terenowego organu administracji na wykonanie otworu okiennego (nawet tymczasowego, na jakie wskazywał zarządca nieruchomości), powołując się konsekwentnie na kolejnych etapach postępowania na zgodę na zrealizowanie przedmiotowej inwestycji wydaną w Dzielnicowym Zarządzie Budynków Mieszkalnych – [...]. Jednostka ta administrująca zasobem mieszkaniowym w dzielnicy [...] nie dysponowała nigdy kompetencjami przyznanymi organom architektoniczno – budowlanym, w tym uprawnieniem do udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec zrealizowania przedmiotowej inwestycji w obrębie lokalu mieszkalnego nr 4 (w części pokoju stanowiącej nyżę) w budynku mieszkalno- usługowym wielorodzinnym położonym przy ul. J. [...] we W. w sposób uznany za samowolny, prawidłowe było wszczęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postepowania tzw. legalizacyjnego przy zastosowaniu przepisów art. 50 -51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu nie można również kwestionować prawidłowości kwalifikowania działań jako roboty budowlane , a ich rezultatu- w warunkach terminologii ustawowej – jako przebudowę, zdefiniowaną w przepisie art. 3 pkt 7 a ustawy- Prawo budowlane, obecnie obowiązującej, jako wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wykonanie przedmiotowego okna umożliwiło doświetlenie lokalu mieszkalnego nr 4 zmieniając jego parametry użytkowe i techniczne, ale jednocześnie spowodowało zmianę parametrów bezpieczeństwa pożarowego obiektu. Uznanie wykonanych prac za przebudowę odpowiada również sposobowi rozumienia tego pojęcia w warunkach określonych przepisami ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, które typizowały taki rodzaj robót budowlanych, nie definiując ich w sposób legalny.

Konsekwencją prawną uznania przedmiotowych robót za przebudowę była konieczność wyeliminowania w odniesieniu do nich legalizacyjnej procedury określonej w przepisie art. 48 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r., dotyczącej budowy obiektu budowlanego i zastosowanie procedury naprawczej uregulowanej w przepisach art. 50-51 powołanej powyżej ustawy, którą ustawodawca wskazał jako właściwą w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 (lub art. 49 b ust. 1).

Jedną z sytuacji, w której ta procedura może być wykorzystana jest - uwzględnione w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane- wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia).

W takich warunkach zrealizowane zostało przedmiotowe okno.

Czynności postępowania naprawczego i ich kolejność zostały wskazane w przepisach art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, przy czym - poprzez przepis art. 51 ust. 7 ustawodawca nakazał stosowanie powołanych powyżej przepisów również do robót budowlanych już wykonanych (zakończonych).

Omawiana procedura inicjowana jest w celu doprowadzenia robót budowlanych zrealizowanych (lub realizowanych) w sposób naruszający prawo do ich zgodności z prawem poprzez ewentualne wykonanie określonych decyzyjnie przez właściwy

organ nadzoru budowlanego czynności lub robót budowlanych w zastrzeżonym jednocześnie przez ten organ terminie.

Podstawą do konkretyzowania tych obowiązków (czynności lub robót budowlanych) są ustalenia faktyczne i czynności postępowania wyjaśniającego, które uprawniają do stwierdzenia, że możliwe jest – w aktualnych warunkach prawnych – uzyskanie stanu zgodności z prawem, jeżeli wolą inwestora (właściciela lub zarządcy obiektu) będzie skorzystanie z podjętej przez organ nadzoru budowlanego procedury. Natomiast w przypadku, gdy z czynności postępowania wynika, że niemożliwe jest doprowadzenie zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem "właściwy organ odstępuje od orzekania o obowiązku wykonywania określonych czynności lub robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, a wymagany stan zgodności z prawem uzyskiwany jest poprzez nakaz kierowany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy, w którym alternatywnie przyznano organowi nadzoru budowlanego uprawnienie do nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W rozpoznawanej sprawie organy właściwe instancyjnie uznały, że wobec niemożliwego do usunięcia naruszenia prawa, wynikającego z niezgodności zrealizowanych robót, polegających na wykonaniu otworu okiennego i zamontowania stalówki okiennej w ścianie szczytowej budynku wielorodzinnego, usytuowanej w granicy działki budowlanej, z przepisami techniczno-budowlanymi, obowiązującymi w czasie wykonywania przedmiotowych prac, jak i obowiązującymi obecnie, zbędne jest formułowanie obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, bowiem jedynym sposobem doprowadzenie do stanu zgodności z prawem jest nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie robót budowlanych orzeczonych decyzyjnie tj. demontaż istniejącej stalówki okiennej i zamurowanie otworu okiennego, wykonanego w obrębie lokalu mieszkalnego nr 4, w ścianie szczytowej budynku usytuowanego przy ul. J. [...] od strony ulicy D.. Zdaniem Sądu – z powodów szczegółowo i wyczerpująco wyjaśnionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, które to wyjaśnienia Sąd bezwzględnie akceptuje, prawidłowo został też określony adresat decyzji.

Materiał sprawy, który dokumentuje starannie przeprowadzone postępowanie, przede wszystkim przez organ pierwszej instancji, wskazuje jednocześnie na niezasadność zarzutów naruszenia przez organy przepisów procesowych.

Ponadto – odnosząc się do wniosku dowodowego pełnomocnika skarżącej z dnia 22 października 2015 r. – Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że inny jest cel postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zakres oraz przedmiot oceny organu lokalizacyjnego, a inny postępowania naprawczego i zakres oraz przedmiot oceny organu nadzoru budowlanego. Elementy treści decyzji ustalającej warunki zabudowy nie mogą determinować oceny organu nadzoru budowlanego, który działa samodzielnie w formule organu policyjnego. Nieuprawnione jest więc twierdzenie, że wskazanie w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy istnienia otworów w ścianie szczytowej budynku przy ul. J. [...], dokonane zapewne na podstawie wyników analizy terenu, świadczy o legalności zrealizowanej inwestycji, polegającej na wykonaniu przedmiotowego otworu okiennego.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy orzekające prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, nie naruszając przy tym zasad procedury administracyjnej i stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o wynagrodzeniu pełnomocnika działającego z urzędu wynika z treści art. 250 § 1 wskazanej powyżej ustawy.