Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2156/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 107, 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2235/17 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 grudnia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2235/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: SKO w S.) z [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia, oddalił skargę.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej: ustawa, u.u.i.ś.).

Zdaniem Sądu I instancji, nie ma racji skarżący zarzucając naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.u.i.ś. w zw. z przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Stanowisko skarżącego o braku uzasadnienia dla żądania realizacji przez inwestora, wynikających ze wskazanych przepisów prawa krajowego obowiązków, jest nieuprawnione. W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie ma racji twierdząc, że wymóg przedstawienia jedynie zarysu zasadniczych alternatywnych rozwiązań nie zobowiązuje go do przedstawienia tak dokładnego opisu wariantowania, jak w sposób nieuprawniony oczekuje tego od niego organ na podstawie przepisów prawa krajowego. Sąd I instancji uważa, że stanowisko to jest nieuprawnione, bowiem skarżący nie zauważa, że choć wskazany przepis zakłada przez użycie sformułowania "co najmniej" niezbędne minimum w zakresie przedstawienia informacji o alternatywnych rozwiązaniach, to jednak nie wyłącza zasadności spełnienia obowiązku w szerszym zakresie. Podstawą do rozszerzenia zakresu obowiązków przy implementacji przepisów dyrektywy do prawa krajowego jest pkt 3 preambuły. Zawarto w nim ustalenie, że zasady oceny skutków środowiskowych powinny być zharmonizowane, szczególnie w odniesieniu do przedsięwzięć, które powinny podlegać ocenie, podstawowych obowiązków wykonawców oraz do zawartości oceny. Państwa członkowskie mogą ustanowić bardziej rygorystyczne przepisy dotyczące ochrony środowiska.

Przedstawiony przez inwestora raport nie zawiera w istocie oceny skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że takie skumulowane oddziaływanie nie wystąpi. Wymóg zawarcia takiej oceny, wbrew twierdzeniu skarżącego, wynikał już z przepisów u.u.i.ś. sprzed jej zmiany obowiązującej od 1 stycznia 2017 r. W przedmiotowej sprawie w związku z istnieniem w pobliżu już funkcjonujących przedsięwzięć związanych z hodowlą zwierząt na działkach nr [...] i [...], a także na działce nr [...] (przed podziałem), jak też istnieniem na terenie gminy dużej liczby tego typu inwestycji, uzasadniona była potrzeba oceny potencjalnie występującego zagrożenia dla środowiska, zdrowia i warunków życia ludzi w związku z możliwością wystąpienia kumulacji oddziaływań. Kumulacja ta mogła dotyczyć zarówno emisji amoniaku i siarkowodoru, hałasu, uciążliwości zapachowej, czy też zagrożeń związanych z przenawożeniem gruntów w wyniku unieszkodliwiania gnojowicy lub obornika z okolicznych przedsięwzięć na tych samych gruntach.

Według Sądu I instancji, takie stanowisko wyraził w swoim wyroku z 26 lipca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. II OSK 2126/16, wydanym w tej sprawie. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a zarówno organ administracji, jak też sąd, stanowiskiem tym jest związany.

W skardze kasacyjnej P. S. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

W skardze kasacyjnej wniesiono o:

1. zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zobowiązanie organu orzekającego w sprawie do wydania decyzji środowiskowej uwzględniającej zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz zasady prewencji i przezorności w ochronie środowiska - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i jednocześnie złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy,

4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie naruszenie:

1) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie jest wyczerpujący, przekonujący i spójny, oraz że organ prawidłowo rozważył i ocenił możliwość istnienia skumulowanego oddziaływania na środowisko, co doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi,

2) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., w związku z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. poprzez niedostateczne wskazanie, z jakich przyczyn, i w jakim zakresie ustalenia zawarte w postanowieniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. uznano za niewiarygodne oraz poprzez błędne przyjęcie, że uzasadnienie zaskarżonych decyzji spełnia wymagania określone w tym przepisie, podczas gdy organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły podstaw przyjęcia możliwości istnienia skumulowanego oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, z istniejącymi przedsięwzięciami, co w efekcie doprowadziło do oddalenia skargi,

3) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 136 k.p.a. poprzez:

- jednostronność w ocenie wartości poznawczej raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko,

- błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że prawidłowe było żądanie organów co do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego dotyczącego raportu środowiskowego, w tym na etapie postępowania odwoławczego oraz dokonanie dowolnych i wybiórczych, a nie swobodnych ustaleń w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, co skutkowało błędnym przyjęciem, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie spełnia wymagań określonych przepisami u.u.i.ś., a także bezpodstawne żądanie jego uzupełnienia, pominięcie słusznego interesu wnioskodawcy wyrażającego się w możliwości korzystania ze swojej własności (ius utendi et fruendi),

- przyjęcie, że obowiązkiem inwestora na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno być wykazanie, że na gruntach, na których zamierza neutralizować gnojowicę, nie jest zagospodarowany nawóz z innych inwestycji, jak też że ma możliwość zagospodarowania gnojowicy na takich gruntach w okolicy, które nie są w ten sposób jeszcze wykorzystywane, mimo braku takiego obowiązku w obowiązujących przepisach prawa, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi,

4) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia przez Sąd I instancji, że w toku postępowania administracyjnego organy nie wzywały nigdy wnioskodawcy o uzupełnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko o dokonanie opisu krajobrazu, a mimo to Sąd I instancji stwierdził w uzasadnieniu swojego orzeczenia, że brak ten ma wpływ na wynik sprawy, czym naruszono zasadę zaufania obywatela do organów państwa, a Sąd I instancji bezzasadnie oddalił skargę,

5) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez akceptację przez Sąd I instancji subiektywnej oceny wyrażonej przez organ nie posiadający wiedzy specjalnej i brak konieczności powołania biegłego do oceny merytorycznej zawartości raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie analizy przesłanek do stwierdzenie wystąpienia możliwości skumulowanych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia z istniejącymi przedsięwzięciami, w sytuacji gdy organ kwestionuje prawidłowość raportu o oddziaływaniu na środowisko, którego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych, co doprowadziło do oddalenia skargi,

6) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia przez Sąd I instancji uchybienia w zastosowaniu powyższego przepisu w stanie faktycznym sprawy, zamiast uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdził konieczność uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co wiązać się musiało z koniecznością uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznej części - to jest ponownego uzyskania uzgodnienia RDOŚ i opinii PPIS oraz ponownego przeprowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa, co doprowadziło do oddalenia skargi,

7) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie istotnej części akt sprawy, przeprowadzenie postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie zachodzi wątpliwość co do możliwości kumulacji oddziaływań planowanego przedsięwzięcia z istniejącymi instalacjami, błędnego zrozumienia uzasadnienia wyroku NSA z 26 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2126/16, w zakresie dotyczącym oceny skumulowanych oddziaływań planowanych przedsięwzięć oraz dostrzeżenia braku oceny oddziaływania na krajobraz, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi,

8) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji nowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, których nie dokonały wcześniej organy administracyjne oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie z pominięciem zasad logiki i zasad doświadczenia życiowego, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie zachodzi wątpliwość co do możliwości kumulacji oddziaływań planowanego przedsięwzięcia z istniejącymi instalacjami oraz akceptację okoliczności, iż żądanie przez organy oceny skumulowanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia z innymi, w tym również planowanymi przedsięwzięciami, było uzasadnione w stanie faktycznym sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi,

9) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego ewidentnie sprzecznego z treścią akt administracyjnych, czego efektem było oddalenie skargi, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie zachodzi wątpliwość co do możliwości kumulacji oddziaływań planowanego przedsięwzięcia z istniejącymi przedsięwzięciami, a także przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest:

10) art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 672) poprzez niewłaściwe zastosowanie zasad przezorności i prewencji polegające na faktycznym przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wykluczają one realizację przedsięwzięcia w przypadku braku wykazania dysponowania możliwością zagospodarowania gnojowicy na gruntach, które nie są w ten sposób jeszcze wykorzystywane, podczas gdy powyższe zasady w realiach sprawy powinny być uwzględnione przy określaniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia,

11) art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wykluczona jest realizację przedsięwzięcia, podczas gdy istota zasady zrównoważonego rozwoju jako normy postępowania sprowadza się do nakazu uzgodnienia i wyważenia racji ekonomicznych, społecznych i środowiskowych, a nie bezwzględne zakazywanie realizacji przedsięwzięcia,

12) art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. poprzez jego błędną wykładnię, naruszającą obowiązek prounijnej wykładni implementowanych przepisów prawa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie przedstawia wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, oraz że zgodnie z powyższą regulacją raport powinien przedstawiać opis trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego przeświadczenia, że przedstawione wariantowanie przedsięwzięcia nie spełnia wymogów tego przepisu, a także określenie przez Sąd obowiązków przedstawienia wariantowania przedsięwzięcia nie mających podstaw w obowiązujących przepisach prawa, podczas gdy wariant przedstawiony do realizacji przez wnioskodawcę jest jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska,

13) art. 66 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 u.u.i.ś. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko błędnie ocenia brak możliwości skumulowanych oddziaływań oraz akceptację zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wytycznych w zakresie obowiązku ustalenia występowania skumulowanych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia z innymi planowanymi i realizowanymi przedsięwzięciami, dla których nie wydano chociażby ostatecznej decyzji środowiskowej, podczas gdy przedmiotowy przepis dotyczy wyłącznie takich oddziaływań planowanego przedsięwzięcia, dla których istnieje realne ryzyko ich kumulowania z oddziaływaniami z istniejącego przedsięwzięcia, co w realiach niniejszej sprawy nie występuje,

14) art. 66 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż ujawnione w toku postępowania z udziałem społeczeństwa w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej konflikty społeczne winny znaleźć się w treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy złożone w trakcie postępowania z udziałem społeczeństwa uwagi i wnioski winny być rozpatrzone przez organ wydający decyzję środowiskową,

15) art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie do wymogów raportu o oddziaływaniu na środowisko, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie do etapu oceny, czy istnieje podstawa do nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia,

16) art. 80 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 77 ust. 1 u.u.i.ś. oraz art. 80 ust. 1, 2 i 3 u.u.i.ś. poprzez przyjęcie możliwości na gruncie tych przepisów odmowy wydania decyzji środowiskowej, podczas gdy nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych tymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że na podstawie tego samego materiału dowodowego przedsięwzięcie zostało uzgodnione przez wyspecjalizowane organy, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. Kompletność raportu była przedmiotem badania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. i ta wyspecjalizowana jednostka nie stwierdziła, aby raport zawierał jakiekolwiek braki powodujące konieczność dalszego jego uzupełniania.

Skarżący kasacyjnie uważa, że organy nie dysponowały analizą sporządzoną przez osobę posiadającą wiedzę specjalną w sprawie planowanego przedsięwzięcia. Natomiast kwestionowanie stanowiska organów współdziałających w oparciu o ogólne wątpliwości wyrażone przez Sądy administracyjne na podstawie częściowego materiału dowodowego, budzi poważne zastrzeżenia i uzasadnia zarzut naruszenia art. 80 k.p.a., którego Sąd I instancji nie dostrzegł. Organ, który nie dysponuje wiedzą specjalistyczną z danej dziedziny, nie może merytorycznie opiniować inwestycji i ustalać własnych warunków realizacji inwestycji, w zastępstwie wykwalifikowanych biegłych, czy też wyspecjalizowanych organów opiniujących.

Organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, winien dokładnie wskazać jakie to przesłanki przemawiały za podjęciem takiego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie powołanie się przez organy na możliwość skumulowanego oddziaływania, która nie wynika z żadnych dowodów znajdujących się w aktach sprawy (takiego dowodu nie może stanowić wydruk nie stanowiący dokumentu), możliwość przenawożenia pól, czy też emisję odorów uznać należy za nieprawidłowe i pozbawione podstaw.

Według skarżącego kasacyjnie, organ nie jest uprawniony do kontroli zgodności zabezpieczenia areału potrzebnego do nawożenia gnojowicy i obornika. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, odmowy wydania decyzji nie mogą stanowić uciążliwości "odorowe", gdyż ustawodawca nie przewidział w polskim porządku prawnym ochrony powietrza przed zapachami, a jedynie przed określonymi substancjami w powietrzu. Zapach czy odór jest substancją niemierzalną.

Zaskarżona decyzja organu odwoławczego świadczy również o braku zrozumienia systematyki u.u.i.ś. W ocenie skarżącego kasacyjnie, wbrew temu co stwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu, wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być jednocześnie wariantem przedstawionym przez wnioskodawcę.

Skarżący kasacyjnie uważa, że Sąd I instancji błędnie dokonuje interpretacji przepisu dotyczącego wariantowania planowanego przedsięwzięcia. Prezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko nie ma żadnego poparcia w obowiązujących przepisach prawa i jest jedynie subiektywnym zapatrywaniem Sądu I instancji.

W piśmie z [...] marca 2018 r. Stowarzyszenie [...] wniosło o nieuwzględnienie skargi kasacyjnej i rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Istotą rozpoznawanej sprawy jest ustalenie, czy Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji SKO w S. z [...] czerwca 2017 r., w której organ ten, po rozpatrzeniu odwołania P. S., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy C. z [...] sierpnia 2016 r., w której odmówiono określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie tuczarni wraz z infrastrukturą przeznaczoną do chowu 1980 sztuk tuczników oraz ujęcia wód podziemnych o maksymalnej wydajności 36 m³/godz., zlokalizowanych na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości M., gmina C. planowanej przez P. S. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, co następuje.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1 skargi kasacyjnej. Sąd I instancji zasadnie uznał, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie jest wyczerpujący, przekonujący, spójny, oraz że organ prawidłowo rozważył i ocenił możliwość istnienia skumulowanego oddziaływania na środowisko. W konsekwencji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie doszło do bezpodstawnego oddalenia skargi. Sąd I instancji na str. 24 uzasadnienia wyroku wskazał, jakich elementów wymaganych przez prawo nie zawiera przedłożony przez inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Następnie Sąd I instancji na str. od 24 do 33 wyjaśnił powody podzielenia w tym zakresie oceny orzekających w sprawie organów. Należy zgodzić się z oceną przedstawioną przez Sąd I instancji w zakresie braków raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ma rację Sąd I instancji, wskazując na str. 29 uzasadnienia wyroku, że w przedmiotowej sprawie w związku z istnieniem w pobliżu już funkcjonujących przedsięwzięć związanych z hodowlą zwierząt na działkach nr [...] i [...], a także na działce nr [...] (przed podziałem), jak też istnieniem na terenie gminy dużej liczby tego typu przedsięwzięć, uzasadniona była potrzeba oceny potencjalnie występującego zagrożenia dla środowiska, zdrowia i warunków życia ludzi w związku z możliwością wystąpienia kumulacji oddziaływań. Kumulacja ta mogła dotyczyć zarówno emisji amoniaku i siarkowodoru, hałasu, uciążliwości zapachowej czy też zagrożeń związanych z przenawożeniem gruntów w wyniku unieszkodliwiania gnojowicy lub obornika z okolicznych przedsięwzięć na tych samych gruntach. Sąd I instancji słusznie podkreślił, że takie stanowisko wyraził w wyroku z 26 lipca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. II OSK 2126/16, wydanym w tej sprawie. Orzeczenie oddalające skargę nie było zatem skutkiem zastosowania tylko art. 151 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku. Do naruszenia art. 151 p.p.s.a. doszłoby, gdyby sąd, stwierdzając oznaczone naruszenia przepisów prawa kwalifikujące do uwzględnienia skargi, jednak skargę oddalił. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Nie jest trafny zarzut przedstawiony w pkt 2 skargi kasacyjnej. Sąd I instancji na str. 33 uzasadnienia wyraził pogląd, który zasługuje na aprobatę, według którego pozytywne stanowisko organów: uzgadniającego i opiniującego nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie główne od samodzielnej oceny kompletności raportu, a także weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to organ główny odpowiada za wydanie rozstrzygnięcia. Wskazane przez Sąd I instancji braki raportu stanowią samoistną przesłankę do odmowy wydania pozytywnej decyzji środowiskowej. Sąd I instancji miał również podstawy do przyjęcia, że uzasadnienia zaskarżonych decyzji spełniają wymagania określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ odwoławczy potrzebę uwzględniania skumulowanego oddziaływania na środowisko wyjaśnił na str. 14 decyzji z [...] czerwca 2017 r. Organ I instancji na str. 7 decyzji z [...] sierpnia 2016 r. wypowiedział się na temat potrzeby uwzględnienia w niniejszej sprawie skumulowanych oddziaływań na środowisko. Sąd I instancji zasadnie zatem na str. 34 uzasadnia wyroku ocenił, że nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 3 skargi kasacyjnej. Nie można uznać, jak wskazuje skarżący kasacyjnie, że miała miejsce "jednostronność w ocenie wartości poznawczej raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko". Sąd I instancji prawidłowo ocenił żądanie organu co do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Norma z art. 136 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu przeprowadzić z urzędu lub na wniosek strony dodatkowe, uzupełniające postępowanie dowodowe lub zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. II OSK 2320/17, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji na str. 33 (w trzecim akapicie) uzasadnienia wyroku prawidłowo stwierdził, że organ nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie zachodziły przesłanki uzasadniające zastosowanie tego przepisu. Skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest tylko wówczas uzasadnione, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ma rację Sąd I instancji, że wskazywany przez organy konieczny do uzupełnienia zakres sprawy nie wymagał dalszego wyjaśniania, bowiem wnioskodawca nie był zainteresowany uzupełnieniem braków raportu.

Odnosząc się do negowania przez inwestora jego obowiązku wykazania, że na gruntach, na których zamierza "neutralizować" gnojowicę, nie jest zagospodarowany nawóz z innych przedsięwzięć wskazać należy, że do tej kwestii odniósł się Sąd I instancji na str. 31 uzasadnienia wyroku. Sąd I instancji wyjaśnił, że podziela pogląd wyrażony w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 26 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2126/16, w którym stwierdzono, że "nie sposób pominąć w aspekcie zweryfikowania kumulacji oddziaływań podnoszonych w toku postępowania uzasadnionych wątpliwości stron, organizacji społecznej oraz społeczeństwa – chociażby kwestii związanej z regulacjami ustawy o nawozach i nawożeniu, stosownego eksploatowania i zagospodarowania nawozów naturalnych powstających w procesie hodowli zwierząt – wobec planowania w pobliżu przedsięwzięć o podobnym charakterze oddziaływania, czyli planowanej hodowli trzody chlewnej w liczbie 1980 sztuk (na granicy wielkości wprowadzającej dodatkowe wymogi ustawowe) oraz wnioskowanej hodowli brojlera kurzego o obsadzie 60 000 sztuk (2400 DJP)".

Odnosząc się do zarzutu przedstawionego w pkt 4 skargi kasacyjnej wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, że zarzucane Sądowi I instancji uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 5 skargi kasacyjnej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono, "że raport o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko jest to dokument prywatny, a nie urzędowy, co nie oznacza jednak, że musi być poddany ocenie przez biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.". Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela w pełni ten pogląd. Wójt jest jednym z organów ochrony środowiska i jest uprawniony do oceny przedłożonego w sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 6 skargi kasacyjnej. Artykuł 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wymienia przesłanek do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji było prawidłowe, ponieważ nie naruszała ona przepisów materialnych i procesowych.

Nie są trafne zarzuty przedstawione w pkt 7 i 8 skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przeprowadził, zgodnie z obowiązującymi przepisami, kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, w szczególności nie naruszył przepisów art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo zrozumiał treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2126/16. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wyraził w sposób jednoznaczny swoje stanowisko w kwestii potrzeby badania skumulowanego oddziaływania na środowisko, stwierdzając, że "raport powinien zatem zawierać informację o potencjalnych zagrożeniach związanych z wystąpieniem efektu skumulowanego oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć, w stosunku do których inwestorzy lub jeden inwestor wystąpili z wnioskami o wydanie decyzji środowiskowych. Opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę powinien odpowiadać założeniu, na którym opiera się instytucja prawna ocen oddziaływania na środowisko. Założenie to przewiduje, że skutki ludzkiej ingerencji w środowisku oraz alokacji zagrożeń nie dadzą się nigdy dokładnie przewidzieć i opisać. Z tego powodu badanie oddziaływań skumulowanych powinno uwzględniać treść zasady przezorności (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2017 r. sygn. II OSK 2943/15)".

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 9 skargi kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, umożliwia przeprowadzenie kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

W drugiej kolejności odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Nie są trafne zarzuty przedstawione w pkt 10 i 11 skargi kasacyjnej. Orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały zasady ogólne prawa ochrony środowiska obejmujące: zasadę zrównoważonego rozwoju, zasadę prewencji i zasadę przezorności. Nie doszło zatem do naruszenia art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm., dalej: p.o.ś.). Na potrzebę stosowania ww. zasad zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym już wyroku z 26 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2126/16.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 12 skargi kasacyjnej. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. z uwzględnieniem prounijnej wykładni implementowanych przepisów, czemu dał wyraz na str. 26-29 uzasadnienia wyroku.

Nie są trafne zarzuty przedstawione w pkt 13 i 15 skargi kasacyjnej. Jeszcze raz należy przypomnieć, że na potrzebę badania skumulowanego oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2126/16. Sąd I instancji wyjaśnił powody, dla których w niniejszej sprawie uznał za prawidłowe stanowisko orzekających w sprawie organów, które również stwierdziły potrzebę badania skumulowanych oddziaływań na środowisko w połączeniu z planowanym przez inwestora przedsięwzięciem. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 14 skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś., raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 u.u.i.ś. oraz zawierać analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 16 skargi kasacyjnej. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, jakimi kryteriami kierował się, wydając decyzję o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Następnie kryteria te stanowiły przedmiot analizy przy wydaniu przez SKO w S. decyzji z [...] czerwca 2017 r. Obie decyzje stały się następnie przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji, który prawidłowo ocenił elementy wskazane w art. 80 u.u.i.ś., jakie powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.