Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 673/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 55, art 57 ust. 7, art. 59g ust. 1w zw. z art. 59f ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1329/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1329/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Z. na postanowienie nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., zawiadomieniem z dnia 21 maja 2015 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące nielegalnego przystąpienia do użytkowania wyciągu orczykowego wraz z obiektami infrastruktury towarzyszącej (przyłącze energetyczne zalicznikowe, kable technologiczne) na działce nr ewid. [...] obr. [...] w miejscowości Z. (kategoria obiektu V).

W dniu 29 maja 2014 r. A. S.-C. złożyła pismo w którym poinformowała, że wyciąg narciarski od 20 grudnia 2014 r. jest użytkowany legalnie, na podstawie protokołu z dnia 16 grudnia 2014 r., wydanego przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego oraz decyzji [...] zezwalającej na eksploatację.

Postanowieniem Nr [...], z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) oraz art. 123 § 1 K.p.a. wymierzył inwestorowi: firmie [...] Sp. z o.o. karę w wysokości 50000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania wyciągu orczykowego wraz z obiektami infrastruktury towarzyszącej (przyłącze energetyczne zalicznikowe, kable technologiczne) na działce nr ewid. [...] obr. [...] w miejscowości Z. (kategoria obiektu V). Organ wyjaśnił, że protokół z dnia 16 grudnia 2014 r., wydany przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego, wraz z decyzją, jest jednym z dokumentów niezbędnych do wydania pozwolenia na użytkowanie art. 57 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo Budowlane. Z art. 57 ust. 1 wynika, że obowiązek dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o udzielenia pozwolenia na użytkowanie ciąży na inwestorze. Organ wskazał, że w dniu 3 lutego 2015 r., w trakcie obowiązkowej kontroli, stwierdzono przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa Budowlanego. [...] Sp. z o.o., nie posiadając ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przystąpiła do użytkowania obiektu. W dacie kontroli wyciąg narciarski orczykowy był czynny. Zdaniem organu, dokumenty złożone przez A. S.-C., tj. protokół z dnia 16 grudnia 2014 r., wydany przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego oraz decyzja [...], zezwalająca na eksploatację, są dokumentami niezbędnymi do wydania pozwolenia na użytkowanie. Uznając, że doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego pomimo nieuzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego.

W zażaleniu na powyższe postanowienie [...] Sp. z o.o. w Z. zarzuciła, że organ nie wykazał uprawnienia do kontroli wyciągów narciarskich. Nie wykazał, że decyzja Transportowego Dozoru Technicznego dopuszczająca wyciąg do eksploatacji nie upoważniała inwestora do użytkowania wyciągu, ani też, że w przypadku wyciągu narciarskiego konieczne jest dopuszczenie do użytkowania przez dozór techniczny i osobno przez dozór budowlany. Ponadto, nałożono bardzo wysoką karę, nie analizując sytuacji finansowej inwestora, a zapłacenie takiej kary będzie stanowić zagrożenie dla funkcjonowania firmy.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, postanowieniem Nr [...], z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 123 K.p.a. oraz art. 57 ust. 7 i art. 80 ust. 2 pkt 2 i 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Przytoczył ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji i stwierdził, że wyciąg orczykowy wraz z obiektami infrastruktury towarzyszącej jest użytkowany pomimo braku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podkreślił, że w decyzji Starosty Tatrzańskiego, nr [...], z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], o udzieleniu pozwolenia na budowę, pouczono inwestora o konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Według organu, zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że inwestor użytkuje wyciąg orczykowy od dnia 20 grudnia 2014 r. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie nastąpiło w dniu 2 marca 2015 r. Zatem w momencie wymierzania kary tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu nie upłynął jeszcze trzyletni okres przedawnienia. Zdaniem MWINB, także sposób ustalenia wysokości kary przez organ pierwszej instancji nie budzi zastrzeżeń. Organ ten prawidłowo określił zarówno kategorię obiektu - V - obiekty sportu i rekreacji, między innymi wyciągi narciarskie, współczynnik kategorii obiektu - 10, jak i współczynnik wielkości obiektu - 1,0 co skutkowało wymierzeniem kary za nielegalne przystąpienie do użytkowanie w wysokości 50000 zł.

Organ zażaleniowy przyjął, że nie jest wystarczające, z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego, uzyskanie decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego, zezwalającej na eksploatację wyciągu. Taka decyzja stanowi jeden z dokumentów, którego przedłożenie jest niezbędne w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W świetle art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nie mają znaczenia motywy, jakimi kierował się inwestor podejmując użytkowanie. Stan prawny i faktyczny sprawy zobowiązywał organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji do podjęcia postępowania w przedmiocie zbadania legalności użytkowania obiektu budowlanego. Przeprowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie legalności użytkowania obiektu, nie jest bowiem pozostawione uznaniu organu administracji publicznej. Kwestią uznaniową nie jest również obowiązek nałożenia kary, jak i sama jej wysokość.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] Sp. z o.o. w Z., zarzuciła, że postanowienie wydane zostało z obrazą art. 6, 7, 8, 9 i 12 K.p.a. Zdaniem skarżącej, MWINB utrzymał w mocy postanowienie wydane przez niewłaściwy organ, bez podstawy prawnej i w sprawie wcześniej rozstrzygniętej decyzją ostateczną wydaną przez organ właściwy. Organ w toku postępowania oparł się na oświadczeniu strony, którego strona nie złożyła i w związku z tym nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia sprawy. Na podstawie tych zarzutów Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, umorzenie postępowania i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd przytoczył treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia. Za bezzasadny uznał zarzut zbędności uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w trybie ustawy – Prawo budowlane, z uwagi na uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], o zezwoleniu na eksploatację wyciągu narciarskiego.

Sąd stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. z 2015 r. poz.1125) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2012 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu (Dz. U. z 2012 r. poz.1468), stanowiące, że dozorowi technicznemu podlegają wyciągi do przemieszczania osób w celach turystyczno-sportowych, nie wyłączają zastosowania ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt.1 i pkt. 3 tej ustawy, obiekt budowlany to budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Sąd wskazał, że wyciąg narciarski stanowi jednocześnie urządzenie techniczne w rozumieniu ustawy o dozorze technicznym jak i budowlę w rozumieniu Prawa budowlanego. W związku z tym legalność jego posadowienia i eksploatacji podlega przepisom obu tych ustaw. W konsekwencji, na realizację inwestycji, jaką jest budowa wyciągu narciarskiego, wymagane jest pozwolenie na budowę oraz pozwolenie na użytkowanie uzyskane w trybie przepisów ustawy – Prawo budowlane, natomiast niezależnie od tego, dla jego legalnej eksploatacji niezbędna jest decyzja zezwalająca na jego eksploatację, uzyskana na podstawie ustawy o dozorze technicznym.

Sąd wskazał, że dozór techniczny koncentruje się wyłącznie na kontroli działania urządzenia technicznego jako takiego, natomiast organy nadzoru budowlanego w ramach swoich kompetencji kontrolują inwestycję jako całość – w tym przypadku składała się ona z wyciągu (urządzenia technicznego) oraz infrastruktury technicznej (przyłączy energetycznych i kabli technologicznych).

W ocenie Sądu, prawidłowe rozumienie przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym oznacza, że bez uzyskania decyzji zezwalającej na eksploatację urządzeń technicznych, nie jest możliwa legalna eksploatacja urządzenia technicznego, Decyzja o zezwoleniu na eksploatację nie jest natomiast wystarczająca. Organy nadzoru budowlanego mają własne kompetencje (uprawnienia i obowiązki), z których podstawowe to nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego oraz wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą – Prawo budowlane. Organy te nie mają kompetencji urzędu dozoru technicznego, ani też kompetencji żadnych innych wyspecjalizowanych organów, urzędów czy uprawnionych osób. Z tego powodu, zgodnie z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego, do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć cały szereg dokumentów, takich jak: oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami oraz o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także m.in. protokoły badań i sprawdzeń. Obowiązek organów nadzoru budowlanego sprowadza się w pierwszym rzędzie do sprawdzenia kompletności tych dokumentów, które zobowiązany jest uzyskać i przedłożyć inwestor.

Sąd odnotował, że zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dozorze technicznym, organ właściwej jednostki dozoru technicznego przed wydaniem decyzji zezwalającej na eksploatację urządzenia technicznego przeprowadza badania i wykonuje czynności sprawdzające, szczegółowo w tym przepisie określone. Tym samym, zdaniem Sądu, o ile możne być dyskusyjny pogląd, czy do wniosku o pozwolenie na użytkowanie wyciągu narciarskiego niezbędne jest przedłożenie ostatecznej decyzji UDT o zezwoleniu na eksploatację, o tyle nie ulega wątpliwości, że niezbędne jest przedłożenie protokołu badania i sprawdzenia urządzenia oraz jego działania, sporządzonego przez UDT, który to protokół poprzedza wydanie decyzji.

Sąd stwierdził, że przepisy Prawa budowlanego nie pozwalają na miarkowanie kary, czy też na uznaniowość organu w zakresie jej zastosowania np. uzależniając jej wysokość od sytuacji materialnej inwestora. Są to przepisy bezwzględnie obowiązujące w tym znaczeniu, że jeżeli organ stwierdzi samowolę użytkową, to jest obowiązany orzec o karze w wysokości opisanej w ustawie.

Sąd wskazał także, że konstytucyjnością przepisu art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane zajmował się kilkukrotnie Trybunału Konstytucyjny, który nie zakwestionował podstawy wymierzania kar oraz wyliczania ich wysokości. Nadto Sąd odnotował, że w decyzji z dnia 6 listopada 2014 r. o pozwoleniu na budowę zawarte zostało pouczenie, że inwestor jest zobowiązany, przed przystąpieniem do użytkowania, uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z o.o. w Z.. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie następujących przepisów poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

• art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie skarżąca przystąpiła do użytkowania wyciągu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, a w konsekwencji, iż zasadnym było nałożenie na skarżącą kary finansowej za rzekomo nielegalne użytkowanie ww. wyciągu;

• art. 59 f ust. 1 w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące wyliczeniem kary finansowej, którą obciążona została skarżąca;

II. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 Prawa budowlanego polegające na braku wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, w tym, w szczególności podnoszonych przez skarżącą okoliczności, że decyzja Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego o zezwoleniu na eksploatację wyciągu została tak sformułowana, iż skarżąca mogła przypuszczać, że uzyskała zgodę na przystąpienia do użytkowanie w/w wyciągu;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, 8, 9, 10,11, 14, 15, 75 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a., polegającego na oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na protokole z obowiązkowej kontroli, przy pominięciu stanowiska skarżącej i treści decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z dnia 16 grudnia 2014 r., oraz protokołu badania technicznego z dnia 16 grudnia 2014 r.: organy w ogóle nie rozważyły oraz nie uwzględniły faktu, iż sekwencja zdarzeń związanych ze zgłoszeniem przez skarżącą wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie i otrzymanie zezwolenia wyklucza, mając na względzie racjonalne przesłanki, możliwość przystąpienia przez skarżącą do nielegalnego użytkowania, z narażeniem na konieczność zapłaty wysokiej kary finansowej;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu pierwszej instancji z istniejącymi dowodami, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, które to naruszenia skutkowały bezpodstawnym przyjęciem, iż w przedmiotowej sprawie doszło do nielegalnego użytkowania wyciągu, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie dawał podstaw do przyjęcia, iż wyciąg był użytkowany niezgodnie z prawem.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego według norm prawem przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności odniesienia się wymagają zarzuty procesowe, jakkolwiek od razu zaznaczyć trzeba, że niektóre zagadnienia procesowe zostaną rozważone w trakcie analizy materialnoprawnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a., polegającego na oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na protokole z obowiązkowej kontroli, przy pominięciu stanowiska skarżącej i treści decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z dnia 16 grudnia 2014 r. oraz protokołu badania technicznego z dnia 16 grudnia 2014 r. Materiał dowodowy w postaci decyzji organu dozoru technicznego został wzięty pod uwagę. W postępowaniu administracyjnym przed organem nadzoru budowlanego nie kwestionowano tego, że wyciąg narciarski jako urządzenie techniczne został poddany procedurze opartej na przepisach ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1125 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1040 ze zm.). Fakty, w postaci uzyskania przez skarżącą Spółkę pozwolenia na budowę, zezwolenia na eksploatację urządzenia technicznego oraz przystąpienia do użytkowania bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie budzą wątpliwości. Natomiast podniesiona w opisie naruszenia, sformułowanym w analizowanym zarzucie, kwestia legalności przystąpienia do użytkowania wyciągu jako obiektu budowlanego nie należy do sfery faktów, ale do oceny prawnej tych zdarzeń faktycznych. Nie można mylić faktów z ich oceną prawną. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. Bogusław Dauter, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016, teza 17 do art. 183).

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu pierwszej instancji z istniejącymi dowodami, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, które to naruszenia skutkowały bezpodstawnym przyjęciem, iż w przedmiotowej sprawie doszło do nielegalnego użytkowania wyciągu, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie dawał podstaw do przyjęcia, iż wyciąg był użytkowany niezgodnie z prawem.

Z opisu naruszenia oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, które ustalenia Sądu autor skargi kasacyjnej uważa za sprzeczne z istniejącymi dowodami. Wnosząca kasację nie podała także, jakie dowody wskazują na odmienne ustalenia. Nie sprecyzowała, na czym polegała błędna ocena materiału dowodowego, ani o jaki materiał dowodowy chodzi. W konsekwencji nie skonkretyzowała na czym polegało przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów. Okoliczności te wskazują na bezpodstawność naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. Natomiast ocena, czy wyciąg był użytkowany zgodnie z prawem, to, jak wynika z powyższych uwag, zagadnienie stosowania prawa.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 Prawa budowlanego określony jako zarzut procesowy. Powołane przepisy art. 57 ust. 7 oraz art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania zaskarżonego postanowienia: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) zawierają normy prawa materialnego. Wskazanie, jako naruszonego, przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w powiązaniu z normami prawa materialnego świadczy jedynie o aspekcie procesowym naruszenia o charakterze materialnoprawnym. Opis naruszenia: "niewzięcie pod uwagę okoliczności, że decyzja Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego o zezwoleniu na eksploatację wyciągu została tak sformułowana, iż skarżąca mogła przypuszczać, iż uzyskała zgodę na przystąpienia do użytkowanie w/w wyciągu", nawiązuje do błędnego zastosowania powołanych przepisów prawa materialnego.

Niezależnie od wadliwości konstrukcyjnej analizowanego zarzutu, należy w związku z opisem naruszenia wskazać na dwie kwestie. Po pierwsze, przekonanie inwestora co do konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie należy do przesłanek zastosowania dyspozycji art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Po drugie, teza o nieprecyzyjnym sformułowaniu decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego nie jest przekonująca. W decyzji tej podano podstawę prawną wynikającą z ustawy o dozorze technicznym. Nie było wątpliwości co do organu wydającego decyzję. Sentencja rozstrzygnięcia zawiera określenie o zezwoleniu na eksploatację urządzenia technicznego. Nie ma zaś nawiązania do ustawy – Prawo budowlane. Nie ma mowy o organie nadzoru budowlanego oraz o pozwoleniu na użytkowanie. Dodać zaś trzeba, że w decyzji z dnia 6 listopada 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zobowiązano inwestora do uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W decyzji tej zamieszczono szereg pouczeń. W punkcie 1 pouczeń pouczono inwestora o obowiązku zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego oraz projektanta o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych. Do tego zawiadomienia inwestor miał obowiązek dołączyć m.in. oświadczenie kierownika budowy wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Nadto, w punkcie 4 pouczono inwestora, że przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu, właściwy organ nadzoru budowlanego przeprowadzi obowiązkowa kontrolę budowy, zgodnie z art. 59a ustawy – Prawo budowlane. Dodano, że wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli.

Jak wynika z twierdzeń Spółki zawartych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w dniu 9 grudnia 2014 r. powiadomiła ona Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o zakończeniu budowy. Wystąpiła także do Transportowego Dozoru Technicznego Oddziału Terenowego w Krakowie o dopuszczenie wyciągu do użytkowania. W dniu 16 grudnia 2014 r. inspektor Transportowego Dozoru Technicznego zbadał wyciąg w odniesieniu do wymagań rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 1 czerwca 2006 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie projektowania, wytwarzania, eksploatacji, naprawy i modernizacji urządzeń transportu linowego (Dz. U. Nr 106, poz. 717). Tego samego dnia została wydana decyzja Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego o zezwoleniu na eksploatację urządzenia. W dniu 23 grudnia 2014 r. Spółka otrzymała postanowienie PINB, nr [...], wzywające do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na użytkowanie. W tym stanie faktycznym i prawnym twierdzenie o utożsamieniu przez inwestora procedury nadzorczej technicznej i budowlanej nie są wiarygodne.

Nie jest w związku z tym zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 9 K.p.a. Organ nadzoru budowlanego poprzez wyraźne sformułowanie w decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie wyciągu narciarskiego oraz poprzez szczegółowe pouczenia zawarte w tej decyzji wywiązał się z obowiązku określonego w art. 9 K.p.a. Nie prowadził postępowania w sposób podważający zaufanie strony do władzy publicznej. Potraktował pismo strony z dnia 9 grudnia 2014 r. jako wniosek o pozwolenie na użytkowanie, mimo że Spółka określiła je jako zawiadomienie o zakończeniu budowy. Jednocześnie wezwano stronę do uzupełnienia braków wniosku. Umożliwiono w ten sposób Spółce przystąpienie do użytkowania po uzyskaniu pozwolenia. Na skutek wezwania wystosowanego przez PINB, zawartego w postanowieniu o wezwaniu do uzupełnienia braków wniosku o pozwolenie na użytkowanie, do Spółki raz jeszcze dotarła informacja, że konieczne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a nadto, że upływ terminu z art. 54 Prawa budowlanego bez sprzeciwu organu nie będzie oznaczał zgody na użytkowanie wyciągu. Niezależnie od tego odnotować można, co ma także znaczenie dla oceny działań organu w kontekście art. 8 i art. 9 K.p.a., że Spółka przystąpiła do użytkowania w dniu 20 grudnia 2014 r. Zauważyć można, że nie upłynął wówczas termin z art. 54 Prawa budowlanego. W postępowaniu prowadzonym w sprawie przystąpienia przez Spółkę do użytkowania wyciągu narciarskiego bez pozwolenia na użytkowanie, z mocy art. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), obowiązywał stan sprzed wejścia w życie tej noweli. Termin, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego, wynosił 21 dni, a Spółka przystąpiła do użytkowania po upływie 11 dni. Nie został nawet zachowany termin wprowadzony wskazaną nowelą – 14 dni od dnia zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Opisane wyżej czynności organu nadzoru budowlanego w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę oraz postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie przeczą tezie skarżącej o naruszeniu przez organ nadzoru budowlanego art. 11 K.p.a.

W tym stanie rzeczy nie ma istotnego znaczenia to, że kontrola została przeprowadzona w dniu 3 lutego 2015 r. Odnosząc się jednak do tego zagadnienia doprecyzować należy, że w myśl art. 59c zdanie pierwsze Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, właściwy organ przeprowadza obowiązkową kontrolę przed upływem 21 dni od dnia doręczenia wezwania albo uzupełnionego wezwania. Jest zaś oczywiste, że w dniu 9 grudnia 2014 r. Spółka nie złożyła "uzupełnionego wezwania", skoro została wezwana do uzupełnienia wniosku, a wezwanie to zostało jej doręczone w dniu 23 grudnia 2014 r.

Wbrew zarzutowi kasacji, nie było podstaw do podważenia w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji prawidłowości zastosowania przez organy przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Organy, skupiając się na niekwestionowanych ustaleniach faktycznych oraz normach materialnych przedstawiły istotne okoliczności dotyczące rozpoznawanej sprawy, a także obszernie wyjaśniły podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia.

Wnosząca kasację nie sprecyzowała, na czym miałoby polegać naruszenie art. 14 K.p.a. Jest to zarzut całkowicie bezzasadny, skoro sprawa została załatwiona w drodze postanowienia przewidzianego przepisem art. 59g ust. 1 w związku z art. 59f ust. 1 w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca przystąpiła do użytkowania wyciągu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, a w konsekwencji, iż zasadnym było nałożenie na skarżącą kary finansowej za rzekomo nielegalne użytkowanie ww. wyciągu. Również ten zarzut nie został sformułowany prawidłowo. Nie wskazano, o naruszenie jakich przepisów chodzi (norm prawa materialnego, czy przepisów postępowania), a sprecyzowanie podstawy kasacji w ten sposób jest wymagane przepisami art. 174 pkt 1 i 2 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Nawiązanie do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania oraz odrębne wyartykułowanie procesowej podstawy kasacji może wskazywać na to, że w omawianej podstawie zarzucono naruszenie norm prawa materialnego. Odnosząc się merytorycznie do zarzutu stwierdzić należy, że wnosząca kasację nie podała na czym miałaby polegać błędna wykładnia art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 Prawa budowlanego. Sąd trafnie odczytał dyspozycję przepisu art. 57 ust. 7 zdanie pierwsze, według którego, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55. Prawidłowe było także zastosowanie art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, według brzmienia obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, z uwzględnieniem przywołanej już normy art. 6 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) – postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego użytkowania wyciągu narciarskiego wszczęto zawiadomieniem z dnia 21 maja 2015 r. Skoro organ nadzoru budowlanego ustalił zaistnienie przesłanek z art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 Prawa budowlanego, tzn. inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganej przepisem art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to obowiązkiem organu było wymierzenie inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Takie unormowania materialnoprawne wskazują na bezpodstawność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 15 P.p.s.a. Akty podejmowane w sprawie pozwolenia na użytkowanie oraz w sprawie kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia nie eliminują z obrotu prawnego decyzji o zezwoleniu na eksploatację urządzenia. Są to akty wydane w rożnych sprawach administracyjnych.

Wbrew kolejnemu zarzutowi kasacji, organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosował przepis art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Zauważyć jeszcze można, że jakkolwiek wnosząca kasację powołała w omawianej podstawie kasacji przepis art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, to w opisie naruszenia zakwestionowała nie tyle wysokość kary, ile sam fakt, że do wymierzenia kary doszło na skutek błędnego zastosowania art. 57 ust. 7. Bezzasadność tego zarzutu została omówiona wyżej. Niezależnie od tego można odnotować, że ocena Sądu pierwszej instancji o braku naruszeń materialnoprawnych, związanych z wymiarem kary jest także prawidłowa.

Skonstatować jeszcze należy, że prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, uzyskanie zezwolenia na eksploatację urządzenia technicznego, jakim jest wyciąg narciarski, nie wyłącza obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego wyciągu jako obiektu budowlanego. Zezwolenie na eksploatację wyciągu jako urządzenia technicznego jest wydawane na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym po spełnieniu wymogów określonych w tej ustawie. Pozwolenie na użytkowanie jest zaś wydawane na podstawie art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, po spełnieniu wymagań określonych w tej ustawie. Relacja między postępowaniem z zakresu nadzoru technicznego i postępowaniem z zakresu nadzoru budowlanego jest taka, że organ nadzoru budowlanego może zażądać dołączenia przez inwestora stanowiska organu dozoru technicznego w ramach sprawdzeń, o których stanowi art. 57 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (patrz: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 267/06).

Sytuacja taka, jak w niniejszej sprawie, w której inwestor obowiązany jest w związku z jedną inwestycją uzyskać akceptację różnych organów administracyjnych nie jest wyjątkowa. Nie jest konieczne szczegółowe omówienie poszczególnych unormowań w tym zakresie, ale można podać przykłady takich sytuacji procesowych. Niezależnie od obowiązków wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w razie braku planu miejscowego inwestor ma obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W związku z niektórymi robotami budowlanymi, konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzje te warunkują uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego). W odniesieniu do rozbiórki obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków należy wyczerpać tryb unormowany w art. 39 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wynika z art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka sama jest relacja przepisów ustawy – Prawo budowlane oraz przepisów prawa geologicznego i górniczego - w odniesieniu do obiektów budowlanych zakładów górniczych oraz prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych (art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnosząca kasację określiła postanowienie jako niesprawiedliwe i wyartykułowała zarzut niezgodności rozstrzygnięcia Sądu z wartościami chronionymi Konstytucją (art. 2 Konstytucji). Jest to zarzut podniesiony poza podstawami kasacji. Tymczasem zarzut powinien być częścią konstrukcyjną podstawy kasacji. Niezależnie od tej wadliwości można stwierdzić, że nie ma podstaw do podważania zgodności art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z Konstytucją, a także nie ma podstaw do przyjęcia, że z uwagi na treść art. 2 Konstytucji RP możliwa była inna wykładnia zastosowanych w sprawie norm prawa materialnego.

Konstytucyjność przepisów, które były podstawą orzekania w niniejszej sprawie była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06, Trybunał orzekł, że art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w zw. z art. 2 Konstytucji RP (OTK-A 2007/1/2). Wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca - Prawo budowlane oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji (OTK-A 2009/5/64). Natomiast wyrokiem z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt SK 3/08, Trybunał orzekł, że art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 42 Konstytucji (OTK-A 2009/8/125).

W ten sposób przesądzona została zgodność podstawy prawnej wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie tylko z wzorcem kontroli konstytucyjnej podanym przez wnoszącą kasację (art. 2 Konstytucji RP), ale także z innymi, wyżej wskazanymi normami Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.