Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1558/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
article: art. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1982 nr 40 poz 268
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.
article: par. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1670/13 w sprawie ze skargi S.J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego ustalenia procentowego wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1670/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S.J., uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie ustalenia procentowego wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 oraz art. 158 k.p.a., stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 2004 r. ustalającego procentową wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta z tytułu wysługi lat na dzień 21 maja 2001 r. z powodu niespełnienia wszystkich wymaganych prawem przesłanek do uzyskania tego uprawnienia i nieprawidłowo ustalonej daty nabycia tego prawa.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy S.J. podniósł, że w okresie od dnia 1 stycznia 1983 r. do dnia 31 lipca 1986 r. spełniał wszelkie przesłanki do uznania go za domownika, bowiem ukończył 16 lat, pozostawał z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie i zamieszkiwał na terenie gospodarstwa, a także stale w nim pracował. Zaznaczył, że w dacie składania wniosku nie miał wiedzy o tym, że jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego. Dowiedział się o tym dopiero z postanowienia sądu z dnia 31 maja 2007 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po ojcu, który zmarł w 1976 r.

Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 k.p.a., Komendant Główny Policji utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Organ wyjaśnił, że stosownie do § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości przy ustaleniu lub zmianie wysługi lat, następuje na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Natomiast w sytuacji, gdy udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat następuje po dacie przyjęcia do służby, zastosowanie znajduje przepis art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zgodnie z którym zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Zatem, zdaniem organu, w niniejszej sprawie data złożenia przez policjanta w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumentów, potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat, winna być terminem uzasadniającym nabycie prawa do zwiększonego uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, a nie dzień 21 maja 2001 r. Ponadto w badanym rozkazie Komendant Stołeczny Policji dopuścił się uchybienia uznając funkcjonariusza za domownika w okresie od dnia 1 stycznia 1983 r. do dnia 31 lipca 1986 r. w sytuacji, gdy jedynie świadczył on w chwilach wolnych doraźną pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego oraz mimo, iż głównym jego zadaniem i celem w tym czasie było odbywanie zajęć w szkole ponadpodstawowej, a nie świadczenie pracy w gospodarstwie rolnym. Zdaniem organu, rozkaz został również oparty niepełnym materiale dowodowym, gdyż do wniosku nie zostały dołączone poświadczenia zameldowania świadków na terenie miejscowości, w której policjant świadczył pracę we wnioskowanym okresie oraz dokumenty potwierdzające, iż nie zamieszkiwał on w internacie lub bursie szkolnej. Komendant Główny Policji zaznaczył dodatkowo, że brat policjanta podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy od dnia 1 lipca 1983 r. do dnia 30 września 1999 r. Nie prowadził więc gospodarstwa rolnego od dnia 1 stycznia 1983 r. do dnia 30 czerwca 1983 r. Zatem skarżący nie mógł pracować w tym gospodarstwie w tym okresie. Ponadto zdaniem organu także z faktu, że policjant od dnia 17 kwietnia 1976 r. był współwłaścicielem gospodarstwa rolnego wynika, że w okresie od dnia 8 czerwca 1982 r. do dnia 31 lipca 1986 r. nie mógł on być domownikiem.

Odnosząc się do kwestii konieczności wypowiedzenia się czy można funkcjonariuszowi zaliczyć pracę w gospodarstwie rolnym jako właścicielowi tego gospodarstwa po ukończeniu 16 roku życia organ wskazał, iż w decyzji kończącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności organ administracji publicznej rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy.

W skardze na powyższą decyzję S.J. wyjaśnił, że w jego ocenie w okresie od 1 stycznia 1983 r. do 31 lipca 1986 r. spełniał wszystkie przesłanki do uznania go za domownika. Podkreślił, że złożył wszystkie potrzebne dokumenty wymagane przez Komendanta Stołecznego Policji do uznania pracy w gospodarstwie rolnym jako domownik. Podkreślił, że do szkoły uczęszczał w systemie wieczorowym a warunkiem przyjęcia była praca gospodarstwie rolnym rodziców lub osoby najbliższej, co należało potwierdzić zaświadczeniem od sołtysa poświadczonym przez Urząd Gminy w Z. Ponadto w dacie gdy składał dokumenty nie wiedział, że był współwłaścicielem gospodarstwa rolnego. Wskazał, że jego brat przejął gospodarstwo od matki od dnia 10 sierpnia 1981 r. i nie potrafi odpowiedzieć na pytanie dlaczego składki były odprowadzane dopiero od dnia 1 lipca 1983 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2013 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności badanego rozkazu personalnego, z uwagi na rażące naruszenie prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie skarżący na okoliczność pracy w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez brata przedłożył zeznania dwóch świadków, z których to zeznań wynika, iż we wskazanym w zeznaniach okresie zamieszkiwały w bliskim sąsiedztwie gospodarstwa prowadzonego przez brata skarżącego, a zatem spełniony został wymóg zamieszkiwania na terenie na którym położone było gospodarstwo określony w art. 3 ust. 3 ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310, dalej ustawa o wliczaniu okresów pracy). Z przepisu tego nie wynika bowiem bezwzględny wymóg załączania do zeznań świadków dokumentów poświadczających ich zameldowanie we wnioskowanym okresie na terenie miejscowości, w której prowadzone było gospodarstwo rolne. Dlatego też sam fakt, iż takie poświadczenia zameldowania nie zostały załączone do zeznań świadków, nie może pozbawiać tych zeznań wartości dowodowej oraz podważać ich wiarygodności. Sąd nie zgodził się też z twierdzeniem organu, że skarżący nie może być uznany za domownika wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym brata ze względu na naukę w szkole ponadpodstawowej. Zdaniem Sądu, nie sposób kategorycznie przyjmować, iż nauka w szkole ponadpodstawowej wyklucza uznanie danej osoby za domownika. Nie można bowiem przyjąć jako zasady – jak uczynił to organ nadzorczy – iż kształcenie się w szkole ponadpodstawowej oznacza, że praca w gospodarstwie rolnym nie może mieć charakteru stałego. Sąd podkreślił, że skarżący we wskazanym okresie pozostawał z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym, nie podlegał ubezpieczeniu na podstawie innych przepisów, a praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jego główne źródło utrzymania. Innych przesłanek, niż wyżej wymienione, skarżący spełniać nie musiał, bowiem nie wymienia ich ani przepis art. 1 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy, ani przepis art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm., dalej ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin), definiujący pojęcie "domownika".

Ponadto Sąd wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego, dokonując wykładni pojęcia "domownika wykonującego pracę o charakterze stałym" odstąpić należy od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. Wystarczającym do uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. Sąd podkreślił także, że w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Stała praca w gospodarstwie nie zawsze musi polegać na codziennym wykonywaniu czynności rolniczych, gdyż – na przykład ze względu na rodzaj produkcji – niekiedy nie będzie to nawet konieczne. Polega ona jednak na pewnej systematyczności i co najmniej na gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo. Ten element dyspozycyjności domownika potwierdza również wymóg zamieszkania domownika na terenie gospodarstwa lub w jego pobliżu, czyli w takiej odległości, która umożliwia jak najszybsze dotarcie na teren gospodarstwa, jeżeli zajdzie taka potrzeba i świadczenia na rzecz gospodarstwa osoby bliskiej pracy w wymiarze czasu niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego.

Sąd I instancji uznał także, że ujawniony w późniejszym okresie fakt, iż skarżący był współwłaścicielem w części ułamkowej gospodarstwa rolnego prowadzonego przez brata, nie powoduje że nie można uznać go za domownika. Sąd podkreślił, że zgodnie z definicją rolnika zawartą w art. 2 pkt 1 ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin przez użyte w tej ustawie określenie rolnik – rozumie się osobę prowadząca gospodarstwo rolne lub dział specjalny samodzielnie albo w charakterze współwłaściciela (współposiadacza) na gruntach stanowiących jej własność lub będących w jej posiadaniu. Bycie rolnikiem, zgodnie z tą definicją, wiązało się zatem z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a nie z samym faktem bycia właścicielem czy też współwłaścicielem gospodarstwa rolnego. Nabycie przez skarżącego, w wyniku dziedziczenia po ojcu, udziału we współwłasności nieruchomości wchodzącej w skład tego gospodarstwa rolnego nie oznaczało natomiast, że skarżący stał się automatycznie rolnikiem, skoro nie prowadził na tych gruntach gospodarstwa rolnego. Z samego faktu natomiast, że jego brat w okresie od 1 stycznia 1983 r. do 30 czerwca 1983 r. nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników nie można wywodzić, że w tym okresie nie prowadził gospodarstwa rolnego.

Sąd podkreślił, że ewentualna wadliwość postępowania dowodowego, dotycząca sposobu przeprowadzenia dowodów czy też oceny zebranego materiału dowodowego, nie mogła być podstawą stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji. Ujawniona w 2013 r. nowa okoliczność faktyczna nieznana Komendantowi Stołecznemu Policji w dacie wydawania decyzji z dnia [...] maja 2004 r., iż skarżący był współwłaścicielem gospodarstwa rolnego prowadzonego przez brata, nie uzasadniała uruchomienia trybu stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz ewentualnie mogła być przesłanką wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji zaskarżając go w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, (Dz.U. nr 152 poz. 1732 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczeniu okresów pracy, art. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa podczas wydania rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 2004 r. w przedmiocie ustalenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumentację Komendanta Głównego Policji, tożsamą z tą która została już zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2013 r.

S.J. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, ponieważ stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Podkreślenia wymaga, że przedmiotowa sprawa, która dotyczyła ustalenia funkcjonariuszowi Policji wysługi lat dla celów uposażeniowych, prowadzona była w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej – jak twierdził Komendant Główny Policji - z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Okoliczność ta determinowała zatem wszystkie rozważania, dotyczące wykładni prawa materialnego i jej zastosowania w analizowanym stanie faktycznym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga natomiast wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi zaś w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki nieważności. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Nie można natomiast stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z tego jedynie powodu, że ocena dowodów, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym różni się od oceny tych samych dowodów uczynionej w postępowaniu zwykłym, jak też nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów szczególnie, jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe.

Należy tu też wyjaśnić, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Natomiast skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Przy czym jak to trafnie zauważył już Sąd pierwszej instancji, nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r. o sygn. akt V SA 2998/99, publ. LEX nr 51249).

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że odmienna ocena dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym dokonana przez organ wyższego stopnia w postępowaniu nadzorczym nie może stać się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W niniejszej sprawie decyzja o zaliczeniu policjantowi okresu pracy w gospodarstwie rolnym do "wysługi lat" opierała się na określonej ocenie przedłożonych przez niego dowodów. Jeśli nawet kontrola prowadzona przez właściwy organ nadzoru wykazała, że w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym w postępowaniu zakończonym kwestionowanym rozkazem personalnym wystąpiły pewne nieprawidłowości, to uchybienia takie w żadnej mierze nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa. Wadliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być bowiem usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzorczym. Takiej ocenie dał słusznie wyraz Sąd I instancji w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia.

Niezależnie od powyższego, odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że Komendant Stołeczny Policji wydając rozkaz personalny z dnia [...] maja 2004 r., na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego uprawniony był do uznania skarżącego za domownika, a w konsekwencji do zaliczenia spornego okresu do wysługi lat. Z akt sprawy, przede wszystkim z akt osobowych skarżącego w tym zaświadczeń, wynika, że S.J. od dnia 1 stycznia 1983 r. do 31 lipca 1986 r. zamieszkiwał w miejscowości Z. ze swoją matką H.J. i bratem G.J., który prowadził gospodarstwo rolne o pow. 6,6 ha (będąc właścicielem gruntów w ½ części i ich użytkownikiem w ½ części). Skarżący w tym okresie uczęszczał do wieczorowego Technikum Zawodowego dla Pracujących w W. o 3 letnim okresie nauczania na podbudowie szkoły zawodowej a warunkiem uczęszczania do tej szkoły było łączenie nauki z pracą. Dlatego musiał złożyć znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie o pracy w gospodarstwie rolnym brata, poświadczone przez sołtysa oraz Urząd Gminy Z. Nauka w tej szkole odbywała się trzy razy w tygodniu w godzinach popołudniowych. Skarżący jak wynika z jego oświadczenia i na co wskazują wyżej wskazane okoliczności, musiał dojeżdżać do tej szkoły 24 km i nie korzystał z internatu. Fakt pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym brata, potwierdzają także zeznania dwóch świadków. Świadkowie ci wyraźnie podają, że mieszkali po sąsiedzku w tej samej miejscowości, dlatego mogli zaobserwować, że skarżący pracował w tym gospodarstwie. Stanowiska Komendanta Stołecznego Policji nie podważa to, że skarżący w oświadczeniu z 25 lutego 2004 r. podał, iż pracował w tym gospodarstwie a następnie, że pomagał w tym gospodarstwie. Stanowiska Komendanta Stołecznego Policji nie można także uznać za rażąco sprzecznego z zebranym materiałem dowodowym z uwagi na to, że wnioskodawca we wcześniejszych dokumentach, w tym we wniosku o przyjęcie do służby w Policji nie podawał, że pracował w gospodarstwie brata. Przede wszystkim Komendant Główny nie wykazał aby taki obowiązek wynikał z przepisów a okoliczności te były irrelewantne dla przyjęcia go do służby, po wtóre zwykle "praca" kojarzona jest z zatrudnieniem (pracownika) a nie pracą domownika w gospodarstwie rolnym rodziców. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest także to, że Komendant Stołeczny nie wyjaśnił, czy obszar gospodarstwa rolnego brata funkcjonariusza wymagał zaangażowania dodatkowych osób. To samo odnosi się do podniesionej przez skarżącego kasacyjnie w niniejszym postępowaniu, okoliczności dotyczącej braku ubezpieczenia społecznego G.J. jako rolnika w okresie od 1 stycznia 1983 r. do 30 czerwca 1983 r. Ta okoliczność sama w sobie nie może podważyć tego, że już w tym okresie prowadził gospodarstwo rolne, w którym pracował skarżący. Wskazuje na to choćby umowa przekazania mu tego gospodarstwa przez matkę H.J. z dnia 10 sierpnia 1981 r., sporządzona w Urzędzie Gminy w Z. Powyższe wskazuje na to, że brak jest podstaw do uznania, że Komendant Stołeczny Policji ustalając stan faktyczny będący podstawą rozkazu personalnego z [...] maja 2004 r., rażąco naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów wynikającą z art. 80 k.p.a.

Uznaniu skarżącego za domownika nie stał również na przeszkodzie ujawniony w późniejszym okresie fakt odziedziczenia przez skarżącego po ojcu ¼ części przedmiotowego gospodarstwa rolnego, co wynika z postanowienia spadkowego Sądu Rejonowego w Pułtusku z dnia 31 maja 2007 r. Przede wszystkim ta nowa okoliczność faktyczna, nieznana Komendantowi Stołecznemu Policji w dacie wydawania decyzji z dnia [...] maja 2004 r., iż skarżący był współwłaścicielem gospodarstwa rolnego prowadzonego przez brata, nie uzasadniała w ogóle uruchomienia trybu stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz ewentualnie mogła być przesłanką wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Niezależnie od tego trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że zgodnie z definicją rolnika zawartą w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków i rodzin, przez użyte w tej ustawie określenie rolnik – rozumie się osobę prowadzącą gospodarstwo rolne lub dział specjalny samodzielnie albo w charakterze współwłaściciela (współposiadacza) na gruntach stanowiących jej własność lub będących w jej posiadaniu. Bycie rolnikiem, zgodnie z tą definicją, wiązało się zatem z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a nie z samym faktem bycia właścicielem, czy też współwłaścicielem gospodarstwa rolnego. Brat skarżącego mógł zatem prowadzić gospodarstwo rolne na gruntach będących częściowo jego własnością, a częściowo będących w jego posiadaniu, co potwierdza wskazana już wyżej umowa przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego. Nabycie przez skarżącego, w wyniku dziedziczenia po ojcu udziału we współwłasności nieruchomości, wchodzącej w skład tego gospodarstwa rolnego, nie oznaczało natomiast, że skarżący stał się automatycznie rolnikiem, skoro nie prowadził na tych gruntach gospodarstwa rolnego.

Ustalony przez Komendanta Stołecznego Policji, wskazany wyżej stan faktyczny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprawniał ten organ do przyjęcia, że funkcjonariusz we wnioskowanym przez niego okresie, był domownikiem w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczeniu okresów pracy w zw. art. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych z dnia 18 grudnia 1982 r. Ten ostatni przepis definiuje pojęcie domownika, przez którego rozumie się członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowiła ich główne źródło utrzymania. Sąd pierwszej instancji szeroko uzasadnił swoje stanowisko dotyczące wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego co do podlegających wliczeniu do wysługi lat okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to w całości podziela. Można tu jedynie wskazać, że charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym jak rolnik i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje rozróżnienie przez ustawodawcę w art. 2 pkt 1 i 2 powołanej ustawy definicji rolnika i domownika. Gdyby zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Nie można zatem przyjmować, że skoro osoba, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole nie może mieć statusu domownika. Ocena taka musi być dokonywana w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych.

Z powyższych względów nie można przyjąć prezentowanej przez Komendanta Głównego Policji zawężającej wykładni powołanych przepisów prawa materialnego. Nie można bowiem z góry zakładać, że w przypadku osoby spełniającej pozostałe przesłanki definicji domownika, fakt jej uczęszczania do szkoły ponadpodstawowej, a także związane z tym obowiązki szkolne zawsze wykluczają możliwość spełnienia po stronie takiej osoby przesłanki pracy w gospodarstwie rolnym. W sytuacji, gdy organy podnoszą stanowcze twierdzenia, że nie jest możliwe świadczenie pracy przez ucznia, powinny dla takich konkluzji znaleźć oparcie w zebranych dowodach. Takiego materiału dowodowego organy wskazały.

W świetle powyższego, należało uznać, że Komendant Główny Policji nie dysponował materiałem dowodowym, wystarczającym do skutecznego podważenia złożonych zaświadczeń, zeznań świadków i oświadczenia wnioskodawcy potwierdzających wykonywanie przez funkcjonariusza pracy w gospodarstwie rolnym we wskazanym przez niego okresie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że skarżący spełnia przesłanki do uznania go za domownika, w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych, a w konsekwencji okres jego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym brata od dnia 1 stycznia 1983 r. do dnia 31 lipca 1986 r. mógł zostać przez organ zaliczony do stażu służby (wysługi lat).

Nie można także zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że naruszono § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez nieprawidłowe określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego. Termin ten określono w decyzji z dnia [...] maja 2004 r. na 21 maja 2001 r. Komendant Główny uważa, że powinien być to termin późniejszy tj. stosownie do art. 106 ust. 1 ustawy o Policji dzień złożenia przez policjanta dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat. Zatem ocena zasadności tego zarzutu sprowadza się w istocie do wykładni § 5 ust. 4 tego rozporządzenia tj. do określenia terminu nabycia przez skarżącego prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, w sytuacji, gdy udokumentowanie przez niego dodatkowego okresu zaliczanego do wysługi lat, istniejącego faktycznie w dniu przyjęcia do służby, nastąpiło później, niż w dniu przyjęcia do służby.

Stosownie do art. 101 ust. 1 tej ustawy, wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona także od wysługi lat, z art. 106 ust. 1 omawianej ustawy wynika, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, a z art. 107 ust. 1 że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko zaprezentowane przez Komendanta Głównego Policji w skardze dotyczące wykładni § 5 ust. 4 omawianego rozporządzenia jest nieprawidłowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pełna regulacja zagadnienia dotyczącego szczegółowych zasad ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, uwzględniająca rodzaje okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposób jej dokumentowania oraz tryb postępowania w tych sprawach, jest zawarta w wydanym na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 102 ustawy o Policji rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Zgodnie z § 5 ust. 4 cyt. rozporządzenia termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Oznacza to, iż w niniejszej sprawie wskazanie przez skarżącego kasacyjnie art. 106 ust. 1 ustawy o Policji jako przepisu, na podstawie którego określa się termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, było nieprawidłowe.

Wskazać należy, iż przy dokonywaniu wykładni § 5 ust. 4 in fine cyt. rozporządzenia niezbędne jest zwrócenie uwagi na zawarte w nim sformułowanie "z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu". Dotyczy ono terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia w określonej procentowo wysokości, w powiązaniu z wynikającą z decyzji zmianą wysługi lat. Konieczność określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia jest konsekwencją tego, że stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy o Policji prawo do uposażenia ulega przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Z art. 107 ust. 3 pkt 1 tej ustawy wynika, że bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowana w sprawie przez skarżący kasacyjnie organ wykładnia § 5 ust. 4 omawianego rozporządzenia została oparta na błędnym założeniu. Nie uwzględnia ona bowiem faktu, że istnienie okresów uwzględnianych przy ustalaniu wysługi lat przy przyjęciu policjanta do służby ma charakter obiektywny. O tym, czy policjantowi w decyzji (rozkazie personalnym) wysługa lat zostanie ustalona w sposób prawidłowy oraz czy otrzyma odpowiedni wzrost uposażenia zasadniczego decyduje jedynie udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat. Zaniechanie przez policjanta udokumentowania okresów zaliczanych do wysługi lat powoduje, że jego uposażenie zasadnicze jest ustalane w wysokości niższej niż mogłoby być ustalone, gdyby w dniu przyjęcia do służby prawidłowo udokumentował okresy zaliczane do wysługi lat. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu zgodnej z rzeczywistym stanem rzeczy, albo przynajmniej na nowo udokumentowanej, wysługi lat za cały okres od rozpoczęcia służby w Policji do dnia złożenia wniosku o zmianę wysługi lat.

Przepisy § 5 ust. 2, 3 i 4 omawianego rozporządzenia przewidują, że również w razie zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, natomiast termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia określa się z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Oznacza to, że oprócz art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, określającego 3 letni termin przedawnienia, należy także uwzględniać art. 107 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, regulujący kwestię przerwania biegu przedawnienia. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr (tak jak wymaga tego przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.) przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat, a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej. W konsekwencji policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu na nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Natomiast podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że policjant nabywa prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z momentem osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat uwzględniającej wysługę liczoną na dzień przyjęcia do służby. W przypadku, gdy już w dacie przyjęcia do służby legitymuje się on wymaganą wysługą lat, to już z tym dniem nabywa przedmiotowe uprawnienie. Oznacza to, że uprawnienie do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest nabywane z mocy prawa. Złożenie przez policjanta wymaganych dokumentów i wydanie decyzji (rozkazu personalnego) ma charakter potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie. Wydana w tym przedmiocie decyzja (rozkaz personalny) ma zatem charakter deklaratoryjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego policjant z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa, a w konsekwencji roszczenie o jego realizację. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Uruchomienie przez policjanta jego prawa następuje poprzez złożenie wniosku, a następnie wydanie stosownej decyzji (rozkazu personalnego). Przy czym zauważyć należy, iż te czynności nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania już faktycznie istnieje. Złożenie przez policjanta wniosku o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia. Nie można zatem przyjąć, że roszczenie skarżącego o wzrost uposażenia z tytułu nowej wysługi lat powstało dopiero z chwilą złożenia przez niego wniosku o zmianę wysługi lat i rozpoczynało bieg przedawnienia, mimo że w świetle powołanego wyżej przepisu ustawy – prawnie bieg ten przerywało. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela poglądu wyrażonego przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 823/13, natomiast w pełni aprobuje pogląd odmienny, wyrażony przez NSA w uzasadnieniu wyrokach z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 206/13, z dnia 13 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1340/13 i z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2323/13. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że Komendant Stołeczny Policji w decyzji z [...] maja 2004 r. prawidłowo ustalił termin wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu pracy w gospodarstwie rolnym brata na dzień 21 maja 2001 r.

Mając powyższe na względzie należało uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2004 r. Dlatego prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji.

Mając powyższe wywody na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, jako niezawierającą usprawiedliwionych podstaw, oddalił.