Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2547/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Maciej Dybowski (spr.) del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 382/13 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 382/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2013 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej Kolegium bądź organ II instancji), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp bądź ustawa planistyczna) po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Szczytnej (dalej Burmistrz) z [...] grudnia 2012 r. nr "[...]" [winno być "[...]] znak "[...]" [winno być "[...]"] (dalej decyzja z [...] grudnia 2012 r.) w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty w wysokości 4.200,00 zł za wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi C., N. i W. oraz D., S., Ł. i Z..

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Kolegium podało, że Burmistrz S. wydając decyzję o ustaleniu opłaty działa między innymi na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 upzp w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 9 lutego 2006 r. nr 29, poz. 42, dalej Uchwała bądź Uchwała z [...] grudnia 2005 r.). Burmistrz ustalił K. L. jednorazową opłatę za wzrost wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka nr "[...]" [winno być "[...] obręb S., gmina S., o powierzchni "1,1126" [winno być "0,1126"; wypis z rejestru gruntów – s. 9 operatu z: 26.11.2012 r. i 11.1.2010 r.; § 1, 2 i 3 odpisu wypisu aktu notarialnego z 2 czerwca 2009 r. Repetorium A nr [...]– wszystkie dokumenty i odpisy dokumentw w aktach administracyjnych I instancji] ha w wysokości 4.200,00 zł, w związku ze zbyciem tej nieruchomości oraz zobowiązał do uiszczenia opłaty w terminie 14 dni, od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna na wskazane konto Urzędu Miasta i Gminy w S. lub w kasie urzędu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że opisana działka ujawniona w księdze wieczystej nr [...], której właścicielką była skarżąca, przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego posiadała funkcję planistyczną: "[...]" teren użytków rolnych, w przewadze użytki zielone, rozproszona zabudowa zagrodowa (zapis ten dotyczy istniejącej zabudowy zagrodowej i nie odnosi się do przedmiotowej nieruchomości). Po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowa działka uzyskała funkcję: "[...]" - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej. Dla przedmiotowej nieruchomości nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. W uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka posiadała funkcję: "[...]" teren użytków rolnych, w przewadze użytki zielone, rozproszona zabudowa zagrodowa (zapis ten dotyczył istniejącej zabudowy zagrodowej i nie odnosił się do przedmiotowej nieruchomości). W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Szczytna z czerwca 1997 r. działka nr [...] posiadała funkcję terenu rolnego. W nowym planie zagospodarowania przestrzennego działka zyskała funkcję "[...]" - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej. Skarżąca jako właścicielka działki nr [...] o pow. 0,5300, położonej w S. wniosła o zatwierdzenie jej podziału na działki nr: [...]. Podział zatwierdził decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...] Burmistrz S.. Dnia 2 czerwca 2009 r. skarżąca zbyła przedmiotową nieruchomość aktem notarialnym Rep. A numer [...]. W piśmie z 30 sierpnia 2012 r. skarżąca oświadczyła, że działka nr [...] obręb S., w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 12 marca 2006 r., była użytkowana rolniczo.

Kolegium wskazało, że w decyzji [...] grudnia 2012 r. stwierdzono, że uchwalenie przez Radę Miejską w S. planu zagospodarowania przestrzennego miasta Szczytna i wynikająca z niego zmiana funkcji terenu spowodowała, że wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 14.000,00 zł (operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego z 26 listopada 2012 r., opracowany na poziomie cen na dzień sprzedaży nieruchomości tj. 2 czerwca 2009 r.).

W związku ze zbyciem nieruchomości aktem notarialnym Rep. A numer [...] z 2 czerwca 2009 r. i na mocy § 11 Uchwały, ustalono jednorazową opłatę za wzrost wartości nieruchomości w kwocie 4.200,00 zł, stanowiącą 30% kwoty wzrostu wartości nieruchomości w efekcie uchwalenia nowego planu.

Od decyzji z [...] grudnia 2012 r. skarżąca wniosła w ustawowym terminie odwołanie, wnioskując o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 7 i 77 kpa. W ocenie skarżącej postępowanie dowodowe organu I instancji nie zostało przeprowadzone w sposób określony wskazanymi przepisami, ponieważ organ ten nie ustalił faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości gruntowej - działki nr [...], w okresie nieobowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając jedynie, że sposób użytkowania nieruchomości ustalono w oparciu o pismo z 30 sierpnia 2012 r. Okoliczność ta, mająca zdaniem skarżącej kluczowe znaczenie dla postępowania, jako że ma bezpośredni wpływ na wzrost wartości nieruchomości, winna być w sposób należyty wyjaśniona przez organ I instancji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Decyzji z [...] grudnia 2012 r. zarzucono rażące naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na nałożeniu na jednostkę obowiązku zapłaty "daniny publicznej" skonkretyzowanej decyzją administracyjną, na podstawie umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości. Zdaniem skarżącej, procedura naliczania "opłaty" w oparciu o art. 36 ust. 4 upzp jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawa ze względu na okoliczność, że jednostka nie ma jakiejkolwiek możliwości oszacowania wysokości opłaty, którą zostanie obciążona przez organ samorządu terytorialnego. Opłata oscyluje w przedziale od 1% do 30% wzrostu wartości nieruchomości, a jej wymierzenie pozostaje w gestii uznaniowej organu samorządu terytorialnego, który może obciążyć jednostkę opłatą np. 5% jak i 20% wzrostu wartości. Skarżąca uważa, że wymierzenie przez organ I instancji maksymalnej opłaty w wysokości 30% jednoznacznie dowodzi, że organ ten wykorzystuje przepisy prawa celem zwiększenia dochodów własnych gminy w sposób niczym nie uzasadniony. W odwołaniu zarzucono organowi I instancji nieuwzględnienie w niniejszej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9.2.2010 r. P 58/08 [OTK-A 2010/2/9], dalej wyrok P 58/08, zgodnie z którym art. 37 ust. 1 upzp w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 upzp, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zarzucono rażące naruszenie art. 107 kpa polegające na nieoznaczeniu strony w zaskarżonej decyzji, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 7 kpa). Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego osoby fizyczne winny być oznaczone danymi personalnymi wraz z adresem zamieszkania (pobytu).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu rozpatrując sprawę jako organ II instancji stwierdziło, że zgodnie z art. 36 ust. 4 upzp, "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.". Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed zmianą lub uchwaleniem tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 upzp). Roszczenia związane ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego i zbyciem tej nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 upzp).

Zdaniem Kolegium z przedstawionych wyżej przepisów wynika, że podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: 1) uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniem stawki procentowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości, 2) wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, 3) zbycie nieruchomości oraz zgłoszenie roszczenia o opłatę przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Kolegium ustaliło, że w rozpatrywanej sprawie wszystkie wymienione przesłanki zostały spełnione. Uchwałą z [...] grudnia 2005 r. Rada Miejska w S. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi [...]. Uchwała weszła w życie 12 marca 2006 r. (§ 13 Uchwały). W § 11 Uchwały postanowiono, że stawka procentowa do określenia wymiaru jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, wynosi 30%. Zgodnie z obecnie obowiązującym planem, działka nr [...]znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "[...]" - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej.

W poprzednio obowiązującym planie, teren na którym położona jest działka nr [...]posiadał funkcję planistyczną: tereny użytków rolnych, w przewadze użytki zielone, rozproszona zabudowa zagrodowa. W okresie nieobowiązywania planu działka nr [...]użytkowana była rolniczo, co pisemnym oświadczeniem złożonym 30 sierpnia 2012 r. potwierdziła skarżąca.

Wzrost wartości nieruchomości został udowodniony operatem szacunkowym z 26 listopada 2012 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego P. B. określającego wartość nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej na działce nr [...] obręb [...] S., z uwzględnieniem jej przeznaczenia przed uchwaleniem i po uchwaleniu planu miejscowego. Kolegium stwierdziło, że operat szacunkowy wykonany został w zgodzie z ustawą planistyczną, ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz notami interpretacyjnymi PFSRM. Zawiera wszystkie elementy wymienione w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Określając wartość nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Stan nieruchomości przyjęty został z dnia wejścia w życie planu miejscowego (12.3.2006 r.), a ceny nieruchomości z dnia zbycia nieruchomości (2.6.2009). Do określenia wartości rynkowej gruntów przeanalizował transakcje sprzedaży nieruchomości o podobnym przeznaczeniu na wolnym rynku. Oparł się o transakcje z gminy S. i gminy K.. Przeanalizował łącznie po kilkanaście transakcji dotyczących gruntów rolnych niezabudowanych oraz gruntów przeznaczonych pod zabudowę z okresu dwu lat poprzedzających datę sprzedaży nieruchomości szacowanej. Następnie wybrał grupę transakcji użytą do dalszych wyliczeń. W zakresie działek o przeznaczeniu rolnym (przed wejściem w życie planu miejscowego) dla faktycznego rolnego sposobu wykorzystywania działki, rzeczoznawca wskazał, że w okresie monitorowania zanotowano transakcje (zestawione w tabeli 7.2.1), na podstawie których określił cenę minimalną – 22.924,10 zł/ha i maksymalną – 53.191,40 zł/ha oraz cenę średnią – 32.725,00 zł/ha. Ustalił atrybuty rynkowe wpływające na poziom cen transakcyjnych nieruchomości na obszarze lokalnym rynku, ich wagi oraz wartości współczynników korygujących: położenie (20%, dobre, 0,2789), otoczenie (10%, dobre, 0,1394), dostępność komunikacyjna (15%, dobra, 0,2092), powierzchnia działki (15%, 0,11, 0,2438), klasa gruntu (30%, dostateczna, 0,2795), czynniki utrudniające uprawę (10%, nieznaczne, 0,1394) – co dało razem: 100%, to jest sumę 1,2902. Rzeczoznawca opisał działki o cenie maksymalnej i minimalnej, wskazując że cena średnia dla działek o przeznaczeniu rolnym na podstawie analizowanych transakcji wyniosła 32.725,00 zł/ha. Po skorygowaniu ceny średniej sumą współczynników korygujących 1,2902 uzyskał wartość średnią skorygowaną 42.221,80 zł/ha, a wartość rynkową działki ustalił na 5.000,00 zł.

Kolegium wskazało, że w zakresie działek o przeznaczeniu pod zabudowę (po wejściu w życie planu), dla aktualnego przeznaczenia nieruchomości, rzeczoznawca przyjął do porównania 16 transakcji, które zestawił w tabeli na s. 31 operatu, na podstawie których określił cenę minimalną - 11,70 zł/m2, maksymalną - 22,7 zł/m2, cenę średnią - 17,0 zł/m2 oraz ustalił atrybuty rynkowe wpływające na poziom cen transakcyjnych nieruchomości na obszarze lokalnym rynku, ich wagi i wartości współczynników korygujących): położenie (30%, średnie, 0,3035), otoczenie (10%, średnie, 0,1012), dostępność (15%, dostateczna, 0,1275), uzbrojenie (15 %, brak, 0,1032), czynniki utrudniające zabudowę (10%, średnie, 0,1012), powierzchnia działki (20%, 1.126,00, 0,2347), co daje 100%, czyli sumę 0,9713. Rzeczoznawca opisał działki o cenie maksymalnej i minimalnej, wskazując że cena średnia dla działek o przeznaczeniu budowlanym wyliczona na podstawie analizowanych transakcji wyniosła 17,00 zł/m2, po skorygowaniu ceny średniej sumą współczynników korygujących 0,9713 uzyskał wartość średnią skorygowaną 16,50 zł/m2, a wartość całej nieruchomości jako przeznaczonej na cele budowlane określił na 19.000,00 zł. Wzrost wartości przedmiotowej działki wynosi zatem 14.000,00 zł (19.000,00 zł minus 5.000,00 zł).

Kolegium dodało, że umową zawartą w formie aktu notarialnego z 2 czerwca 2009 r. skarżąca sprzedała działkę nr [...]. Działka została zbyta przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (12 marca 2006 r.). Zgodnie z § 11 Uchwały stawka procentowa do określenia wymiaru jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, wynosi 30 %, zatem wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wynosi 4.200,00 zł.

Organ II instancji ocenił, że postępowanie w sprawie ustalenia renty planistycznej Burmistrz przeprowadził prawidłowo. Stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu i umożliwiono zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem zaskarżonej decyzji - pismo z 6 grudnia 2012 r. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Organ I instancji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i przedstawił go w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dokonując oceny podstawowego dowodu w sprawie, na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, jakim jest operat szacunkowy. W sposób wystarczający w oparciu o oświadczenie strony ustalił faktyczny sposób użytkowania nieruchomości w okresie nieobowiązywania planu.

Zaznaczył, że podstawę ustalenia opłaty za wzrost wartości nieruchomości stanowią art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3 i 4 upzp, zatem w sprawie nie ma miejsca naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia w drodze decyzji wysokości opłaty o której mowa w art. 36 ust. 4 (art. 37 ust. 7 upzp). Zatem właściciel zamierzający sprzedać swą nieruchomość ma możliwość "oszacowania" wysokości opłaty którą zostanie obciążony, w przypadku jej zbycia po zmianie wartości spowodowanej uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwały zatwierdzające plany zagospodarowania przestrzennego i określające wysokość stawki procentowej przedmiotowej opłaty stanowią prawo miejscowe i obligują organy wykonawcze - wójtów, burmistrzów i prezydentów miast do ustalenia przedmiotowej opłaty w określonej przez radę wysokości. Podniósł, że w sprawie nie ma zastosowania wyrok P 58/08, gdyż przeznaczenie przedmiotowej działki w planie, który utracił moc w grudniu 2003 r. nie jest takie samo jak w nowym planie. Strona została w zaskarżonej decyzji oznaczona, a sama decyzja została doręczona zarówno stronie jak również pełnomocnikowi, zatem zarzut odwołania jest nietrafny.

K. L. na decyzję z [...] stycznia 2013 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Decyzji z [...] stycznia 2013 r. zarzuciła rażące naruszenie art. 138 kpa, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, mimo że została wydana z rażącym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i naruszeniem art. 107 § 1 kpa. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na nałożeniu na jednostkę obowiązku zapłaty "daniny publicznej" skonkretyzowanej decyzją administracyjną na podstawie umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kwoty 600,00 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku II SA/Wr 382/13.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczy się od grudnia 2009 r. i zapadło w nim kilka decyzji administracyjnych organów obu instancji, które były uchylane. Zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 września 2011 r. II SA/Wr 472/11 (dalej wyrok II SA/Wr 472/11) uchylił decyzję SKO w Wałbrzychu z [...] marca 2011 r. nr [...], którą utrzymano decyzję Burmistrza z [...] lutego 2011 r. nr [...]o ustaleniu opłaty. W motywach wyroku II SA/Wr 472/11 podano, że w postępowaniu naruszono prawo strony do czynnego w nim udziału, między innymi z powodu niezapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Dodatkowo Sąd w ówczesnym składzie zwrócił uwagę, że nie wyjaśniono należycie, jak była użytkowana działka nr [...] w okresie nieobowiązywania na jej obszarze planu miejscowego.

Obecnie przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji z [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 36 ust. 4 upzp.

Zdaniem Sądu I instancji, Kolegium wydając zaskarżoną decyzję trafnie stwierdziło, że Burmistrz prawidłowo zastosował przywołane przepisy regulujące ustalenie wysokości jednorazowej opłaty planistycznej. Wskazał, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skarżąca zbyła nieruchomość oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...], w terminie nie późniejszym niż 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta jest między stronami niesporna.

Z treści skargi wynika, że kwestią, która jest kwestionowana przez skarżącą jest przyjęta przez organy obu instancji za udowodnioną okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość przed podjęciem Uchwały z [...] grudnia 2005 r. była użytkowana w sposób odmienny niż przewiduje to przedmiotowa uchwała, a zatem, że nie była ona wcześniej terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej.

Sąd I instancji zgodził się z ustaleniami poczynionymi przez organy obu instancji, że przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość skarżącej była użytkowana rolniczo, a więc nie była terenem zabudowy mieszkaniowej. Proces ustalania tej okoliczności trwał niemal od początku omawianego postępowania administracyjnego i w ocenie Sądu I instancji, na podstawie zgromadzonych akt administracyjnych, można było – jak to uczyniły organy obu instancji – przyjąć, że przed uchwaleniem planu miejscowego działka skarżącej nie była terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej.

W myśl planu, który obowiązywał do 31 grudnia 2003 teren, na którym położona jest obecnie działka nr [...]posiadał funkcję planistyczną "tereny użytków rolnych, w przewadze użytki zielone, rozproszona zabudowa zagrodowa". Takie brzmienie przepisu planu miejscowego, zdaniem Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości i oznacza, że teren będący obecnie działką nr [...]nie był terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej na dzień 31 grudnia 2003 r., kiedy to ów plan miejscowy utracił moc.

Dla omawianego terenu przyjęto nowy plan miejscowy uchwałą z 29 grudnia 2005 r. Dla terenu, na którym znajduje się omawiana nieruchomość skarżącej ustalono w planie oznaczenie "[...]" i przeznaczenie "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej". W § 11 Uchwały postanowiono, że ustala się stawkę opłaty w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości objętych niniejszym planem, służącą naliczeniu jednorazowej opłaty uiszczanej w przypadku ich zbycia w ciągu 5 lat od dnia, w którym ustalenia planu stały się obowiązujące, w wysokości 30%. Jak wynika z § 13 Uchwały, weszła ona w życie z dniem 12 marca 2006 r.

W świetle powyższego i zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku II SA/Wr 472/11, obowiązkiem organów administracji było rzetelne ustalenie, jak użytkowana była działka nr [...] w okresie od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia wejścia w życie nowego planu miejscowego.

W tym celu organ I instancji – po wyczerpaniu innych środków dowodowych w postaci np. kwerendy archiwalnej – wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień co do tego, jak była użytkowana omawiana nieruchomość. Skarżąca w oświadczeniu złożonym w 30 sierpnia 2012 r. (w aktach organu I instancji) podała, że w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 12 marca 2006 r. działka nr [...] "była użytkowana rolniczo, wykaszana i było planowane wybudowanie domu gospodarczego". Zdaniem Sądu I instancji, wyjaśnienia udzielone przez stronę – w realiach niniejszej sprawy – stanowią dopuszczalny środek dowodowy, który organy prawidłowo oceniły. To, że nieruchomość skarżącej nie była użytkowana jako tereny zabudowy mieszkaniowej wyprowadzić można też z faktu, że dla omawianej działki nie uzyskano decyzji o warunkach zabudowy. Na okoliczność nieużytkowania działki skarżącej jako terenów zabudowy mieszkaniowej wskazuje § 1 umowy sprzedaży tej działki (akt notarialny z 2 czerwca 2009 r., rep. A nr [...]– w aktach I instancji), gdzie oświadczono, że działka jest "bez zabudowań". Całokształt tych okoliczności faktycznych został przez organy obu instancji wzięty pod uwagę i – zdaniem Sądu I instancji – poddany prawidłowej ocenie z punktu widzenia zastosowanych w sprawie przepisów ustawy planistycznej.

Pełnomocnik skarżącej, składając odwołanie od decyzji organu I instancji, jedynie dość ogólnie podważył wiarygodność wyjaśnień zawartych w piśmie z 30 sierpnia 2012 r., jednak nie podał żadnych okoliczności i nie wskazał dokumentów, które przeczyłyby okolicznościom przyznanym przez skarżącą. Analogicznie pełnomocnik skarżącej sformułował w tym zakresie zarzut skargi. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu I instancji, należało dojść do przekonania, że organy należycie oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i trafnie przyjęły, że w okresie nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...]nie była użytkowana jako tereny zabudowy mieszkaniowej. Zarzuty skargi o naruszeniu art. 7 i 77 § 1 kpa nie potwierdziły się.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że operat szacunkowy dotyczący określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości skarżącej złożony do akt I instancji dnia 4 grudnia 2012 r. przez uprawnionego biegłego mógł stanowić dowód w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Operat został przez organ I instancji poddany szczegółowej i prawidłowej ocenie pod kątem tego, czy był sporządzony zgodnie z prawem. Z treści skargi nie wynika by skarżąca kwestionowała ustalenia zawarte w operacie szacunkowym.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu, jakoby organ "nie uwzględnił" wyroku P 58/08, ponieważ niezrozumiałe jest twierdzenie skarżącej, jakoby w niniejszej sprawie wyrok ten miał znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sama sentencja wyroku P 58/08 wskazuje, że nie dotyczy on stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie. W realiach niniejszej sprawy przeznaczenie nieruchomości należącej do skarżącej w planie miejscowym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. było określone inaczej niż w planie miejscowym uchwalonym w 2005 r. To stanowi o bezzasadności powyższego zarzutu autora skargi.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP, do którego miałoby dojść przez wydanie decyzji o ustaleniu jednorazowej opłaty, Sąd I instancji wskazał, że dość skromna argumentacja zawarta w skardze w tym zakresie nie pozwala na szerszą ocenę tego zagadnienia. Wydaje się, że zarzuty w tym zakresie nie dotyczą konkretnie zaskarżonej decyzji, ale ogólnie zgodności z Konstytucją samego art. 36 ust. 4 upzp. Zdaniem Sądu I instancji przepis ten został przez organy obu instancji zastosowany prawidłowo, a zatem decyzje administracyjne wydane na jego podstawie odpowiadają prawu.

Sąd I instancji zaznaczył, że kwestia stanu zdrowia i kondycji finansowej skarżącej w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty nie jest zagadnieniem należącym do przesłanek ustalenia tej opłaty. Organy nie są uprawnione do badania w tym postępowaniu stanu zdrowia i sytuacji materialnej strony, podobnie zresztą jak brak w tym zakresie właściwości sądu administracyjnego. Skarżąca jest zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, a zatem od niego uzyskać winna informacje na temat ewentualnych możliwości umorzenia czy rozłożenia na raty legalnie naliczonej opłaty będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że decyzja z [...] stycznia 2013 r. odpowiada prawu.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiodła K. L., reprezentowana przez r. pr. J. T. G., zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przejawiające się tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogło przychylić szalę na korzyść skarżącej. Sąd I instancji przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej.

Wskazując na powyższe naruszenie skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

- zasądzenie na rzecz skarżącej kwoty 1218 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Rozpoznawana skarga kasacyjna wskazuje wyłącznie na jedną podstawę kasacyjną - naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa).

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa okazał się być nieusprawiedliwiony. Uwagi autora skargi kasacyjnej uszło, że zaskarżony wyrok poprzedzony był prawomocnym wyrokiem z 13 września 2011 r. II SA/Wr 472/11 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd w zaskarżonym wyroku (s. 11-12 uzasadnienia wyroku II SA/Wr 382/13). Zatem zarzut skargi kasacyjnej należy ocenić przez pryzmat art. 153 ppsa.

Sąd I instancji w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę na podstawie art. 153 ppsa pozostawał związany dokonaną oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku II SA/Wr 472/11. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013 r., s. 466-467 uw. 1-4; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LexisNexis 2012 r., s. 396-397 uw. 1-2). Artykuł 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex 559604).

Art. 153 ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności i wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 153 ppsa. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku II SA/Wr 472/11, obowiązkiem organów obu instancji było rzetelne ustalenie, jak użytkowana była działka nr [...]w okresie od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia wejścia w życie nowego planu miejscowego (s. 16-17 uzasadnienia wyroku II SA/Wr 472/11).

Trafnie Sąd I instancji aprobował ustalenia organów obu instancji, że przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą z [...] grudnia 2005 r., działka skarżącej nr [...], użytkowana była rolniczo i nie była terenem zabudowy mieszkaniowej – w szczególności nie była terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej. Skoro Burmistrz, po wyczerpaniu innych środków dowodowych (wniosek z 27 stycznia 2012 r. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i informacja Agencji z 21 lutego 2012 r. znak [...] – w tym kwerendy archiwalnej; informacja o wyniku kwerendy zawarta w piśmie Burmistrza do skarżącej z 7 września 2012 r. – wezwał skarżącą pismem z: 13 marca 2012 r., 3 kwietnia 2012 r., 31 maja 2012 r., 1 sierpnia 2012 r. do złożenia wyjaśnień, jak była użytkowana przedmiotowa nieruchomość, a K. L. w wiarygodnym oświadczeniu z 30 sierpnia 2012 r. podała, że działka nr [...] w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 12 marca 2006 r. "była użytkowana rolniczo, wykaszana i było planowane wybudowanie domu gospodarczego" (wszystkie wskazane dokumenty w aktach organu I instancji), to nie doszło do naruszenia wskazanych jako normy dopełnienia art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, ani wskazanych jako normy odniesienia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, Burmistrz ustalił w sposób prawidłowy faktyczny sposób wykorzystania przedmiotowej nieruchomości w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 12 czerwca 2006 r.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że do naruszenia art. 3 § 1 i 2 ppsa mogło dojść wyłącznie wówczas, gdyby wbrew wymogom w nich ustalonych sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie (wyrok NSA z 27.11.2014 r., II FSK 2845/14, Lex 1598336). W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Zebrane przez organy obu instancji dowody nie nasuwały uzasadnionych wątpliwości, a autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego dowodu, który w wyczerpującym postępowaniu dowodowym miałby zostać pominięty z naruszeniem art. 7, 77 § 1 kpa, bądź wadliwie oceniony z naruszeniem art. 80 kpa. Sąd I instancji trafnie aprobował ustalenia organów administracji publicznej i – wbrew zarzutowi autora skargi kasacyjnej - nie oparł się "głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej" (s. 2 skargi kasacyjnej). Wojewódzki Sąd zastosował środek określony w ustawie – norma zawarta w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa jest normą wynikową i nie można skutecznie postawić Sądowi zarzutu jej naruszenia tylko dlatego, że skarżąca nie zgadza się z prawidłową akceptacją wyników należycie przeprowadzonego przez organy administracji publicznej postępowania dowodowego.

Skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutu z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Organy nie miały obowiązku stosować wyroku P 58/08, bowiem nie był on w warunkach kontrolowanej sprawy relewantny, na co trafnie wskazał Sąd I instancji (s. 16 uzasadnienia wyroku II SA/Wr 382/13), skoro dawny plan miejscowy inaczej określał przeznaczenie nieruchomości, niż plan uchwalony Uchwałą z [...] grudnia 2005 r.

Wyrok nie narusza art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483, sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319, zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP). Na "zasadę zasad" – zasadę państwa demokratycznego, prawnego i sprawiedliwego, składa się cały katalog zasad – w tym zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (W. Sokolewicz w: red. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2007, t. V, s. 10, uw. 2 do art. 2; B. Banaszak – op. cit. s. 24-27, nb 9 p. 2). Co do zasady, art. 2 Konstytucji RP nie może być samoistnym wzorcem kontroli przepisu ustawy. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej dopatruje się sytuacji, w której "jednostka nie ma jakiejkolwiek możliwości oszacowania wysokości opłaty którą zostanie obciążaona przez organ samorządu terytorialnego. Przedmiotowa opłata oscyluje bowiem w przedziale od 1% do 30% wzrostu wartości nieruchomości...". Tymczasem skarżąca wiedziała lub powinna była wiedzieć (Uchwała została należycie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Dolnośląskiego z 9 lutego 2006 r., nr 29, poz. 412), że w § 11 Uchwały określono stawkę procentową do określenia wymiaru jednorazowej opłaty od wzrostu nieruchomości w wysokości 30 %. Kontrola konstytucyjności art. 36 i 37 upzp (wyrokami TK: P 38/08 i z 18.12.2014 r., K 50/13, OTK-A 2014/11/121) nie doprowadziła do wyeliminowania norm, będących podstawą wydania przedmiotowych decyzji. Skarżąca nie wystąpiła z żądaniem do Burmistrza o wydanie decyzji na podstawie art. 37 ust. 7 upzp. Stan zdrowia skarżącej nie ma wpływu na rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.