Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 15/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-03-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Płusa, Asesor WSA Maciej Kurasz (sprawozdawca), Protokolant Monika Kawa-Ogorzałek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2007 r. sprawy ze skargi A. Spółka z o. o. z siedzibą w K. na decyzję Ministira Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia ... października 2006 r. nr... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w opłatach na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia ... października 2006 r. Nr... Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – powoływanej dalej jako "Kpa") oraz art. 19 ust. 5, ust. 9 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii (Dz. U. Nr 132, poz. 1111), w związku z art. 75 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm. – określanej dalej jako "ustawa Ord. pod.") po rozpatrzeniu odwołania "A. sp. z o.o." z siedzibą w K. ("Skarżącej") od decyzji Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej ("Dyrektora PISF") z dnia ... sierpnia 2006 r. Nr... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w wysokości 18.174,99 zł z tytułu opłat na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej; utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Z przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanu faktycznego wynika, że Skarżąca działając na podstawie przepisów art. 75 § 1 ustawy Ord. pod. w związku z art. 19 ust. 9 ustawy o kinematografii złożyła w dniu 9 maja 2006 r., do Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej wniosek o stwierdzenie nadpłaty w zakresie całości wpłaty w wysokości 18.174,99 zł na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej uiszczonej na podstawie przepisu art. 19 ust 5 ustawy o kinematografii.

W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nadpłaty Skarżąca zarzuciła niezgodność przepisów normujących kwestię wpłat na Polski Instytut Sztuki Filmowej określonych w ustawie o kinematografii z prawem wspólnotowym, w szczególności z przepisem art. 6 ust. 1 i ust. 3 Dyrektywy nr 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dalej określanej jako "Dyrektywy o zezwoleniach") oraz naruszenie przepisów art. 2, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Skarżącej jej działalność, a także sfera wpłat na Polski Instytut Sztuki Filmowej podlega przepisom Dyrektywy o zezwoleniach w szczególności przepisowi art. 6 ust. 1 Dyrektywy w związku z pkt 20 jej preambuły. Zgodnie z powoływanym przez Skarżącą przepisem art. 6 ust. 1 Dyrektywy "Zezwolenie ogólne na udostępnianie sieci i świadczenie usług w zakresie łączności elektronicznej oraz prawa użytkowania częstotliwości radiowych i prawa użytkowania numerów mogą być poddane jedynie wymogom określonym odpowiednio w częściach A, B oraz C Załącznika."

W ocenie Skarżącej tylko takie wymogi winny być obiektywnie uzasadnione stosownie do danej sieci lub danej usługi, niedyskryminujące, proporcjonalne i jawne. Z ust. 3 ww. artykułu wynika ponadto, iż "Zezwolenie ogólne winno zawierać jedynie te wymogi, które są właściwe dla danego sektora i które zostały określone w części A Załącznika, oraz nie powinny pokrywać się z wymogami stosowanymi wobec operatorów na mocy przepisów prawa krajowego."

Zdaniem Skarżącej w załączniku do Dyrektywy o zezwoleniach nie została przewidziana możliwość nakładania na operatorów kablowych działających jako przedsiębiorcy telekomunikacyjni opłat związanych ze wspieraniem produkcji filmowej w ramach działalności PISF.

W ocenie Skarżącej wnoszenie opłat na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej jest nierozłącznym warunkiem prowadzenia działalności przez m.in. operatorów telewizji kablowej. W tym zakresie przez naruszenie przepisów dotyczących udzielenia zezwoleń ogólnych określonych w Dyrektywie o zezwoleniach, w opinii Skarżącej naruszono przepis art. 91 ust. 3 Konstytucji RP.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie wolności działalności gospodarczej, dopuszczalności jej ograniczenia tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny oraz zasady proporcjonalności.

W dniu ... maja 2006 r. Dyrektor PISF podjął rozstrzygnięcie, które zatytułował jako "Stanowisko Dyrektora Instytutu" i w którym stwierdził, iż "wszelkie wpłaty dokonywane przez Skarżącą są w obowiązującym stanie prawnym, należne Instytutowi i dla Skarżącej spółki, obowiązkowe. Od stanowiska Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej Skarżąca wniosła odwołanie uznając, iż rozstrzygnięcie Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej jest w swojej istocie decyzją administracyjną, gdyż merytorycznie rozstrzyga sprawę będącą przedmiotem postępowania administracyjnego. Pełnomocnik Skarżącej zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 104 § 1 i 107 § 1 i § 3 Kpa, przepisów art. 6 ust. 1 i 3 Dyrektywy o zezwoleniach oraz naruszenie przepisów art. 2, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wniósł o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie w całości wniosku o stwierdzenie nadpłaty w zakresie wpłaty na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznając zarzuty Skarżącej co do naruszenia prawa procesowego, w szczególności co do formy rozstrzygnięcia - decyzją z dnia ... lipca 2006 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę Dyrektorowi PISF do ponownego rozpoznania. Następnie Dyrektor Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej decyzją z dnia ... sierpnia 2006 r. w oparciu o przepis art. 19 ust. 5 i ust. 9 ustawy o kinematografii, w związku z art. 75 § 1 ustawy Ord. pod. oraz art. 104 § 1 i § 2, art. 107, art. 127, art. 128, art. 129 § 1 i § 2 oraz art. 138 § 2 Kpa odmówił stwierdzenia nadpłaty z tytułu uiszczonej na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej kwoty. Dyrektor PISF stwierdził w uzasadnieniu, że przepis art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii określający wysokość obowiązkowych opłat na rzecz Instytutu jest przepisem powszechnie obowiązującym. W jego ocenie dokonanie wpłaty przez Skarżącą stanowiło wykonanie ciążącego na stronie obowiązku publicznoprawnego. Nadto wskazano, iż na podstawie obowiązujących przepisów prawa możliwe byłoby stwierdzenie nadpłaty jedynie w przypadku, gdyby Skarżąca dokonała wpłaty w błędnie obliczonej (zawyżonej) wysokości.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono także, iż Dyrektor PISF nie posiada kompetencji do dokonywania interpretacji i wykładni przepisów prawa polskiego, a tym bardziej prawa Unii Europejskiej i w związku z powyższym nie był uprawniony do rozstrzygania w ramach prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie o właściwej, bądź niewłaściwej implementacji prawa unijnego w systemie prawa polskiego i o zgodności prawa krajowego z prawem UE. Ponadto Dyrektor PISF, podkreślił także, iż nie posiada uprawnień do orzekania o zgodności ustaw i ich poszczególnych przepisów z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (Konstytucji RP).

Od decyzji Dyrektora Skarżąca złożyła odwołanie, w którym zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 138 § 2 Kpa. Skarżąca powtórzyła uprzednio podnoszone zarzuty odnośnie naruszenia art. 2, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz przepisów art. 6 ust. 1 i 3 Dyrektywy o zezwoleniach.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia ... października 2006 r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Rozpatrując odwołanie od decyzji Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej, organ odwoławczy wskazał, iż ustawa o kinematografii, w art. 19 ust. 5 nałożyła na operatorów telewizji kablowej obowiązek dokonywania wpłat na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej w wysokości 1,5% przychodu uzyskanego z tytułu przychodów pochodzących z opłat za dostęp do reemitowanych programów telewizyjnych oraz świadczenia usług reemisji. Organ odwoławczy wskazał, że wpłaty wnoszone przez operatorów telewizji kablowej, na podstawie art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii, mają cechy charakterystyczne dla danin publicznych o charakterze celowym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 12 ustawy o finansach publicznych Polski Instytut Sztuki Filmowej jest jednostką sektora finansów publicznych, bowiem jest państwową osobą prawną utworzoną na podstawie odrębnych ustaw, tj. ustawy o kinematografii. Dlatego też wpłaty dokonywane przez podmioty wskazane w art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej stanowią daniny publiczne w rozumieniu przyjętym w art. 217 Konstytucji RP. Przepis art. 19 ustawy o kinematografii, regulujący wpłaty na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej, zawiera w sobie wszystkie elementy stosunku daninowego wskazane w art. 217 Konstytucji RP, określa bowiem zakres podmiotowy i przedmiotowy wpłat oraz wysokość stawek, a szczegółowe kwestie związane z procedurą administracyjną odnoszącą się do stosowania przepisów określających wpłaty na rzecz PISF.

Odnosząc się natomiast do podnoszonego zarzutu, że decyzja Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej narusza art. 6 Dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń, organ odwoławczy stwierdził, że opłata wnoszona do Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej wynika z przepisów prawa i nie jest nakładana jako obowiązek towarzyszący zezwoleniu ogólnemu. Stąd przedmiotowa opłata nie może być analizowana z punktu widzenia art. 6 Dyrektywy o zezwoleniach, który dotyczy obowiązków nakładanych wraz z udzieleniem zezwolenia ogólnego. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przepisy ustawy o kinematografii nakładające obowiązek wpłat na rzecz PISF nie naruszają art. 6 Dyrektywy.

Organ wyjaśnił także, że sprawa zgodności z prawem wspólnotowym art. 19 ustawy o kinematografii dotyczącego wpłat na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej, była przedmiotem badania Komisji Europejskiej w procesie notyfikacyjnym programu dofinansowania przez Polski Instytut Sztuki Filmowej przedsięwzięć z zakresu kinematografii (pomoc państwa Nr N 505/2005 Polska). Komisja badała czy program pomocy publicznej w tym zakresie nie zawiera klauzul niezgodnych z postanowieniami traktatu w dziedzinach innych niż pomoc państwa, w tym w stosunku do wpłat z art. 19 ustawy o kinematografii badała, czy są one zgodne z traktatem WE, w szczególności z art. 15, art. 43, art. 49 i art. 90 Traktatu WE. Decyzją z dnia 16 maja 2006 r., K(2006) 1862, Komisja Europejska uznała program pomocy za zgodny z traktatem WE.

Na ostateczną decyzję Skarżąca spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której przywołała argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nadpłaty oraz pismach procesowych. W skardze zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 1 i ust. 3 Dyrektywy o zezwoleniach w związku z załącznikiem do Dyrektywy, oraz naruszenie przepisu art. 2, art. 20, art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącej podniósł, że zgodnie z zasadą bezpośredniego obowiązywania prawa wspólnotowego przepisy Dyrektyw stanowią jedno ze źródeł prawa dla wszystkich, których dotyczą, skuteczność ta dotyczy także każdego Sądu. Pełnomocnik Skarżącej powołał się w tym względzie na orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawach 106/77 Simmenthal Spa, C-285/98 Tanja Kreil vs Republika Federalna Niemiec. W ocenie pełnomocnika Skarżącej spółki wpłata na rzecz PISF jest bezzasadna, gdyż nie jest dopuszczalna na gruncie pkt 20 preambuły oraz art. 6 ust. 1 Dyrektywy o zezwoleniach. Skarżąca spółka podniosła, iż w załączniku do Dyrektywy o zezwoleniach, do których odsyła dyspozycja art. 6 Dyrektywy nie została przewidziana możliwość nakładania na operatorów kablowych działających jako przedsiębiorcy telekomunikacyjni opłat związanych ze wspieraniem produkcji filmowej. Zdaniem Skarżącej opłaty przewidziane w ustawie o kinematografii nie mogą być w szczególności zaliczone do opłat administracyjnych, o których mowa w art. 12 Dyrektywy o zezwoleniach. Opłaty administracyjne w rozumieniu dyrektywy o zezwoleniach odnoszą się bowiem do "kosztów administracyjnych" funkcjonowania systemu zezwoleń, a więc zarządzania, sprawowania nadzoru, analizowania rynku, współpracy międzynarodowej w zakresie harmonizacji i standaryzacji. W opinii Skarżącej spółki nie ulega wątpliwości, że wnoszenie opłat na rzecz PISF jest warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej przez podmioty, o których mowa w art. 19 ustawy o kinematografii, w tym operatorów telewizji kablowej. Skarżąca spółka wskazała, że jest to bowiem warunek nierozerwalnie związany z wykonywaniem działalności telekomunikacyjnej. Pełnomocnik Skarżącej spółki podkreślił, ze prowadząc działalność w zakresie świadczenia usług w sieciach telewizji kablowej nie sposób tych opłat uniknąć. Podsumowując tą cześć zarzutów pełnomocnik Skarżącej spółki wskazał, że ustawa o kinematografii nakłada obowiązek wykraczający poza warunki udzielania zezwolenia ogólnego, określonego w Dyrektywie o zezwoleniach.

Pełnomocnik Skarżącej podniósł także, że wbrew przepisowi art. 88 ust. 3 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, ustawa o kinematografii jako wprowadzająca pomoc publiczną nie uzyskała notyfikacji Komisji Europejskiej. Z tego też względu w ocenie Skarżącej pobieranie "wpłat na rzecz PISF" jest dodatkowo sprzeczne z ustawodawstwem europejskim.

Pełnomocnik Skarżącej zarzucił także organom administracyjnym naruszenie art. 2 Konstytucji RP i płynącej z niego zasady pewności prawa, zasady ochrony praw nabytych, ochrony interesów w toku, oraz zasady sprawiedliwości społecznej. Skarżąca uznała, że obciążenia na rzecz PISF nie pozostają w żadnym relewantnym związku z prowadzoną działalnością gospodarczą i naruszają zasadę pewności i zasadę zaufania obywateli do prawa. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 20, art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady wolności działalności gospodarczej oraz zasady dopuszczalności jej ograniczenia tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny oraz zasady proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymując stanowisko zawarte w skarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, z uwzględnieniem stanu prawnego, który miał zastosowanie w chwili orzekania w sprawie.

W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że poza przypadkiem wymienionym pod literą b), warunkiem sine qua non uchylenia zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, że naruszenie prawa, którego dopuścił się organ podatkowy, miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku opisanym pod literą c) wymaga się ponadto, aby wpływ ten był istotny. Jedynie w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy naruszenie mogło, czy też nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Biorąc powyższe kryteria pod uwagę Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora PISF, nie naruszają prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny w wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dostrzegł w przedmiotowych sprawach także wad dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub skutkujących obowiązkiem stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji.

II. Zasadniczym zarzutem podniesionym przez Skarżącą w skardze oraz w uprzednich pismach procesowych było rażące naruszenie przez organy administracyjne przepisów art. 6 ust. 1 i ust. 3 Dyrektywy o zezwoleniach w związku z załącznikiem do tej dyrektywy. Skarżąca zarzuciła w skardze, iż ustanowiony na mocy art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii obowiązek dokonywania wpłat na rzecz Instytutu sprzeczny jest z prawem wspólnotowym.

Sąd podzielając w tej mierze stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, uznał, iż zarzuty Skarżącej odnoszące się naruszenia prawa wspólnotowego w szczególności przepisów Dyrektywy o zezwoleniach nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Sądu obowiązek wnoszenia opłat na rzecz PISF wynikający z art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii nie jest objęty zakresem regulacji Dyrektywy o zezwoleniach i w związku z tym nie może być analizowany w kontekście art. 6 tej Dyrektywy i zawartych w tym przepisie wymogów odnoszących się do ogólnego zezwolenia na udostępnianie sieci i świadczenie usług w zakresie łączności elektronicznej.

Dyrektywa ta poprzez wprowadzenie systemu zezwoleń, określanego jako "ogólne zezwolenie" ustanawia ramowe regulacje prawne odnoszące się do tej sfery prowadzenia działalności telekomunikacyjnej, która polega na udostępnianiu sieci oraz świadczeniu usług łączności elektronicznej. Wynika to zarówno z postanowień wstępnych poprzedzających tę Dyrektywę, które wyjaśniają powody przyjęcia tej regulacji, określają jej zakres, wyjaśniają jej cele oraz wskazują środki, przy pomocy których cele te mają być osiągnięte, co wynika również z poszczególnych przepisów zawartych w niej samej. I tak, m.in. konieczność ustanowienia tej regulacji wynikała ze stwierdzonej w rezultacie przeglądu wspólnotowych regulacji telekomunikacyjnych potrzeby ustanowienia bardziej zharmonizowanych i mniej rygorystycznych regulacji dotyczących dostępu do sieci i usług łączności elektronicznej wewnątrz Wspólnoty (pkt 1 postanowień wstępnych). Wskazuje się również, iż konwergencja wielu różnych sieci i usług łączności elektronicznej oraz technologii z nimi związanych wymaga ustanowienia systemu zezwoleń obejmującego wszystkie porównywalne usługi w podobny sposób, niezależnie od stosowanych technologii (pkt 2 postanowień wstępnych.). Deklarowanym celem dyrektywy, według pkt 3 postanowień wstępnych, jest stworzenie ram prawnych dla zapewnienia swobody w zakresie udostępniania sieci i usług łączności elektronicznej podlegających wyłącznie warunkom określonym w niniejszej Dyrektywie oraz ograniczeniom zgodnie z art. 46 ust. 1 Traktatu Wspólnot Europejskich. Z kolei w art. 1 jako cel Dyrektywy wskazano wdrożenie wewnętrznego rynku w dziedzinie sieci i usług łączności elektronicznej poprzez harmonizację i uproszczenie zasad i warunków udzielania zezwoleń celem ułatwienia świadczenia takich usług wewnątrz Wspólnoty. Jeżeli chodzi natomiast, co jest najistotniejsze w sprawie, o zakres regulacji w niej zawartych, wskazuje się, iż Dyrektywa ta obejmuje swoim zakresem zezwolenia na dostęp do sieci oraz świadczenie usług łączności elektronicznej (pkt 4 postanowień wstępnych oraz art. 1 ust. 2 Dyrektywy).

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 lit. a) Dyrektywy, "ogólne zezwolenie" oznacza ramy prawne, określone przez Państwa Członkowskie, zapewniające prawo świadczenia dostępu do sieci oraz usług w dziedzinie łączności elektronicznej oraz określające szczegółowe obowiązki, jakie mogą zostać nałożone w odniesieniu do wszystkich lub poszczególnych rodzajów sieci i usług łączności elektronicznej zgodnie z postanowieniami niniejszej Dyrektywy.

Wprawdzie powyższa definicja nakreślona jest dosyć szeroko, niemniej jej zakres nie jest nieograniczony i nie oznacza, jak zdaje się rozumować Skarżąca, zakazu przyjmowania przez Państwa Członkowskie wszelkich regulacji prawnych odnoszących się do warunków działania przedsiębiorców wykonujących, m.in. działalność polegającą na udostępnianiu sieci, czy też świadczeniu usług łączności elektronicznej, w zakresie wykraczającym poza wymogi wynikające z ogólnego zezwolenia. Poza tym, zakres ogólnego zezwolenia wskazany w powyższym przepisie Dyrektywy należy odczytywać także w kontekście innych przepisów Dyrektywy oraz poprzedzających ją postanowień wstępnych. I tak, według pkt 18 preambuły Dyrektywy o zezwoleniach, ogólne zezwolenie powinno zawierać jedynie te wymogi, które są właściwe dla sektora łączności elektronicznej. Nie powinno ono być poddane wymogom, które już są stosowane na mocy innych istniejących przepisów prawa krajowego, które są właściwe dla sektora łączności elektronicznej. Tym niemniej krajowe organy regulacyjne mogą informować operatorów sieci i usługodawców o innych przepisach prawnych dotyczących ich działalności, na przykład poprzez informacje na stronach internetowych. W powyższym przepisie przyznano, iż może istnieć kategoria przepisów określających inne poza właściwymi dla sektora łączności elektronicznej obowiązki m.in. obowiązki dotyczące kwestii podatkowych, czy też innych obowiązków w tym także obowiązków względem wskazanych w ustawie celów.

Również w tych przepisach Dyrektywy o zezwoleniach, których naruszenie poprzez przyjęcie regulacji zawartych w art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii zarzuca Skarżąca, tj. art. 6 ust. 1 i ust. 3 mowa jest, m.in. o wymogach właściwych dla danego sektora, dla danego rodzaju usługi. Przepisy te stanowią, iż ogólne zezwolenie na udostępnianie sieci i świadczenie usług w zakresie łączności elektronicznej oraz prawa użytkowania częstotliwości radiowych i prawa użytkowania numeracji mogą być poddane wymogom określonym odpowiednio w częściach A, B oraz C Załącznika. Takie wymogi powinny być obiektywnie uzasadnione stosownie do danej sieci lub danej usługi, niedyskryminujące, proporcjonalne i przejrzyste (art. 6 ust. 1). Ogólne zezwolenie zawiera jedynie te wymogi, które są właściwe dla danego sektora i które zostały określone w części A Załącznika oraz nie pokrywają się z wymogami stosowanymi wobec przedsiębiorstw na mocy przepisów prawa krajowego (art. 6 ust. 3).

Analizując treść Załącznika do Dyrektywy, zawierającego listę wymogów składających się na treść i zakres ogólnego zezwolenia, należy dojść do wniosku, iż chodzi tu o tego rodzaju obowiązki i wymogi, które opierają się na przepisach wspólnotowych w zakresie szeroko rozumianego prawa telekomunikacyjnego, bądź przepisach wspólnotowych z innych dziedzin, np. ochrony danych osobowych (pkt 7 i 11 części A Załącznika do Dyrektywy), czy też ochrony zdrowia ludzkiego (pkt 13), ale odnoszących się do określonego aspektu działalności telekomunikacyjnej, polegającego na udostępnianiu sieci oraz świadczeniu usług łączności elektronicznej. Wymogi wymienione w tym Załączniku, zgodnie z treścią zdania wstępnego tego Załącznika, składają się na maksymalną listę wymogów, które mogą być związane z ogólnym zezwoleniem (Część A), prawami użytkowania częstotliwości radiowych oraz prawami użytkowania numeracji (część C), o których mowa a artykule 6 ust. 1 oraz artykule 11 ust. 1 a).

Nie można kwestionować, iż Skarżąca, co sama podkreśla, jest przedsiębiorcą świadczącym usługi telekomunikacyjne (usługi łączności elektronicznej), objęte zakresem stosowania Dyrektywy o zezwoleniach, polegające na przekazywaniu sygnału telewizyjnego. Wynika to w sposób jednoznaczny z pkt 20 preambuły Dyrektywy i w związku z tym, w tym zakresie znajdują wobec niej zastosowanie postanowienia Dyrektywy o zezwoleniach oraz wymogi zawarte w Części A Załącznika do ww. Dyrektywy, składające się na treść ogólnego zezwolenia.

Należy jednak wskazać, iż ustanowiony w art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii obowiązek ponoszenia określonej daniny publicznej w postaci wpłat na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej w żaden sposób nie daje się zaklasyfikować, jako obowiązek, czy też wymóg objęty ogólnym zezwoleniem. Inne są również kryteria doboru podmiotów obciążonych tym obowiązkiem. W świetle przepisów ustawy o kinematografii, kryterium tym nie jest bowiem świadczenie usług w zakresie łączności elektronicznej. Wśród wskazanych w art. 19 tej ustawy podmiotów zobowiązanych do ponoszenia tych opłat znajdują się zarówno przedsiębiorcy świadczący takie usługi i w związku z tym podlegający przepisom Dyrektywy, jak też przedsiębiorcy usług takich nieświadczący, np. podmioty prowadzące kina. Z drugiej strony istnieją, jak należy przyjąć, liczne podmioty, które usługi takie świadczą, a mimo wszystko nie zostały wskazane jako zobowiązani do ponoszenia tych opłat.

Sam fakt podlegania przepisom Dyrektywy o zezwoleniach w zakresie zasad udzielania zezwolenia ogólnego nie oznacza jednak, iż przedsiębiorcy udostępniający sieć lub świadczący usługi łączności elektronicznej nie są zobowiązani do ponoszenia, ustanowionych przez Państwa Członkowskie w ramach ich suwerennych uprawnień, obciążeń fiskalnych (danin publicznych), że obciążenia te nie mogą ulec zmianie, tylko z tego powodu, iż powinności tych przedsiębiorców w tym zakresie nie zostały wymienione w Załączniku do Dyrektywy. Jest to ta sfera ich działalności, która nie podlega uregulowaniom objętym Dyrektywą. Nie jest zatem tak, jak twierdzi Skarżąca, iż Dyrektywa o zezwoleniach w sposób wyczerpujący wymienia obowiązki (w tym koszty), jakie można nałożyć na przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie usług łączności elektronicznej.

Istotnie, ustanowiony w ustawie o kinematografii obowiązek ponoszenia opłat na rzecz Instytutu wiąże się w odniesieniu do Skarżącej z działalnością polegającą na świadczeniu usług łączności elektronicznej, w tym przypadku przekazywaniu sygnału telewizyjnego. Należy jednak podkreślić, iż z tytułu świadczenia tejże usługi Skarżąca osiąga określone dochody, które podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym, wykonuje ona również w tej sferze swojej działalności czynności opodatkowane podatkiem od towarów i usług, można także założyć, iż przedsiębiorcy świadczący tego rodzaju usługi przy pomocy należących do nich sieci są podatnikami podatku od nieruchomości. Gdyby konsekwentnie przyjąć sposób rozumowania prezentowany przez Skarżącą, to oznaczałoby również, iż konieczność ponoszenia obowiązków publicznoprawnych w powyższym zakresie także narusza prawo wspólnotowe, albowiem podobnie jak obowiązek ponoszenia wpłat na rzecz PISF, nie zostały one wymienione w Załączniku do Dyrektywy o zezwoleniach.

Biorąc pod uwagę charakter prawny wymogów zawartych tym Załączniku składających się na objęte zakresem regulacji Dyrektywy ogólne zezwolenie, wskazywana przez Skarżącą okoliczność, iż ustawa o kinematografii nakłada obowiązek jawnie i rażąco wykraczający poza katalog dozwolonych obowiązków w zakresie świadczenia usług łączności elektronicznej, wymienionych w Załączniku do Dyrektywy, w żaden sposób nie może być traktowana jako wyraz sprzeczności ustawy o kinematografii z Dyrektywą o zezwoleniach, lecz tylko jako potwierdzenie faktu, iż są to zupełnie odrębne sfery regulacji prawnych.

Tym samym, w ocenie Sądu, nieuzasadnione jest stanowisko Skarżącej, iż art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii narusza przepisy Dyrektywy o zezwoleniach, co w konsekwencji czyni bezzasadnymi wszystkie oparte na tym twierdzeniu zarzuty Skarżącej pod adresem zaskarżonej decyzji. Powyższej oceny Sądu nie zmienia także fakt przyjęcia przez Komisję Petycji Parlamentu Europejskiego pisma (petycji) Polskiej Izby Komunikacji Elektronicznej, w której wnoszący podnosili tożsame co w skardze zarzuty niezgodności przepisów ustawy o kinematografii z Dyrektywą o zezwoleniach.

III. Za nietrafiony Sąd uznał także zarzut wydania przez organy orzekające w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięć z naruszeniem przepisu art. 88 ust. 3 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską określającym nakaz informowania Komisji Europejskiej o planach przyznania pomocy publicznej. Sąd w tej mierze wskazuje, że sprawa dofinansowania przez PISF przedsięwzięć z zakresu kinematografii w ramach pomocy publicznej udzielonej przez państwo na rzecz przygotowania projektów filmowych, produkcji filmów, dystrybucji i rozpowszechnia filmów, promocji polskiej twórczości oraz upowszechnienia kultury filmowej, w tym produkcji filmów przez środowiska polonijne wykracza poza zakres rozpoznawanej sprawy dotyczącej zasadności nadpłaty z tytułu wpłat na PISF. Odnosząc się jednakże do zaznaczonego w skardze zarzutu w tym przedmiocie wskazać należy, iż na rozprawie pełnomocnik Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przedłożył odpis ostatecznej decyzji Komisji Europejskiej z dnia 16 maja 2006 r. K(2006)1862, w której stwierdzono, iż wsparcie finansowe przyznawane w ramach polskiego programu dofinansowania przedsięwzięć z zakresu kinematografii w celu promocji polskiej twórczości filmowej i upowszechnienia kultury filmowej stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. TWE, ponieważ promuje ono kulturę i ochronę dziedzictwa oraz nie wpływa na wymianę handlową i konkurencję w EU, jest ono zgodne ze wspólnym rynkiem zgodnie z art. 87 ust. 3 lit. d TWE. W związku z powyższym Komisja Europejska postanowiła uznać program pomocy publicznej za zgodny z TWE. W trakcie przeprowadzonego postępowania Komisja orzekła także o zgodności z TWE w zakresie udzielania pomocy publicznej przepisów ustawy o kinematografii określających obowiązek uiszczenia wpłat na rzecz PISF, uznając je jako opłaty parapodatkowe niestanowiące podatków celowych. Zważywszy powyższe Sąd uznał, zarzuty podniesione przez Skarżącą odnoszące się do kwestii zgodności obowiązku uiszczania obowiązkowych opłat na rzecz PISF z przepisami unijnymi za nietrafione.

IV. Przystępując do oceny prawnej zarzutów dotyczących naruszenia ustawy zasadniczej podniesionych przez Skarżącą, w pierwszej kolejności należało przybliżyć podstawowe uregulowania zawarte w ustawie o kinematografii.

Wskazać należy, iż w celu wspierania rozwoju kinematografii, mocą tej ustawy utworzony został Polski Instytut Sztuki Filmowej, będący państwową osobą prawną (art. 7 ust. 1). Ustawa określa zadania tego Instytutu i formy ich realizacji (art. 8), nadzór nad jego działalnością (art. 10), jego strukturę wewnętrzną i kompetencje poszczególnych organów (art. 11-17) oraz reguluje przychody Instytutu i jego gospodarkę finansową (art. 18-21). Jednym ze źródeł przychodów, wskazanych w art. 18 ustawy, są wpłaty od podmiotów wymienionych w art. 19. W myśl tego ostatniego przepisu, zobowiązanymi do wpłat na rzecz Instytutu są: podmioty prowadzące kina, podmioty prowadzące dystrybucję nośników z nagranymi na nich filmami, nadawcy programów telewizyjnych, operatorzy platformy cyfrowej, operatorzy telewizji kablowej, podmioty przez nie kontrolowane oraz publiczni nadawcy telewizyjni.

Wysokość wpłat została ustalona na poziomie 1,5% od określonych w poszczególnych ustępach tego artykułu przychodów, wymienionych tam podmiotów. Wśród nich znalazła się również Skarżąca jako [...] (art. 19 ust. 5). Zgodnie z art. 19 ust. 10 ustawy o kinematografii, wpłaty, o których mowa w ust. 1-5, 6 i 7, stanowią koszty uzyskania przychodów, w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym, w dacie ich poniesienia.

W tym miejscu należy wspomnieć, iż jeden z przepisów ustawy o kinematografii, tj. art. 19 ust. 9 przyznający Dyrektorowi PISF uprawnienia organu podatkowego w zakresie należności z tytułu wpłat na rzecz Instytutu, był już przedmiotem kontroli konstytucyjnej, uruchomionej wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich.

W orzeczeniu z dnia 9 października 2006 r., sygn. K 12/06 (OTK-A 2006/9/120) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepis ten jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Wprawdzie orzeczenie to dotyczyło innego przepisu ustawy o kinematografii, niż ten będący przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie, tj. art. 19 ust. 5, niemniej w uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny zawarł istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy rozważania dotyczące istoty i charakteru prawnego wpłat na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej. Otóż poddając analizie przepisy ustawy o finansach publicznych oraz ustawy Ord. pod., Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w świetle unormowań zawartych w tych aktach prawnych, wpłata, której obowiązek został nałożony na określone podmioty w ustawie o kinematografii, jest niewątpliwie daniną publiczną w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, natomiast nie odpowiada żadnej z postaci danin, o których mowa w art. 2 ustawy Od.pod., bowiem wpłata ta nie mieści się ani w definicji podatku, ani opłaty, ani niepodatkowego dochodu budżetu. Reasumując tę część rozważań Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż ustanowione na mocy ustawy o kinematografii wpłaty, można określić jako szczególnego rodzaju daninę publiczną o charakterze celowym przeznaczoną na finansowanie wskazanych w ustawie zadań.

Przed dokonaniem oceny konkretnych zarzutów natury konstytucyjnej, podniesionych przez Skarżącą, należy jeszcze wskazać, iż Trybunał Konstytucyjny orzekając w różnorodnych sprawach dotyczących danin publicznych wielokrotnie podkreślał, iż parlament jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym oraz że władza publiczna ma daleko idącą swobodę w kształtowaniu prawa daninowego, w ramach której mieści się możliwość wyboru pomiędzy różnymi konstrukcjami prawnymi (zob. wyrok TK z dnia 25 czerwca 2002 r., sygn. K/45/01, OTK-A 2002/4/46; wyrok TK z dnia 9 maja 2005 r., sygn. SK 14/04, OTK-A 2005/5/47). Również w doktrynie prawa konstytucyjnego wskazuje się, iż konsekwencją swobody ustawodawcy w kształtowaniu poszczególnych elementów prawa daninowego jest ograniczenie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, który nie jest uprawniony do oceny celowości poszczególnych rozwiązań prawnych przyjmowanych przez ustawodawcę. Trybunał może ingerować w tę dziedzinę wówczas, gdy unormowania ustawowe poddawane kontroli godzą w oczywisty sposób w inne normy, zasady lub wartości konstytucyjne; nie ma w każdym razie podstaw do ingerencji, gdy ustawodawca wybrał jeden z możliwych wariantów uregulowania danej kwestii, nawet w razie wątpliwości, czy wybrał wariant najlepszy (zob. K. Działocha, komentarz do art. 84 Konstytucji RP [w] Konstytucja RP. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2002).

W związku z powyższym dodać jeszcze należy, iż każdy może wyrażać swój pogląd, oparty na akceptowanych przez siebie przesłankach natury aksjologicznej, odnośnie powinności państwa w zakresie realizowania ciążących na nim obowiązków, sposobu realizacji poszczególnych przedsięwzięć, hierarchii wartości, pierwszeństwa celów. Natomiast, zgodnie z przyjętym porządkiem prawnym, uprawnienia w tym zakresie, a więc także do kształtowanie polityki fiskalnej, która służy realizacji określonych celów natury społecznej, czy też gospodarczej, realizowane są w imieniu państwa przez pochodzącą z wolnych wyborów władzę ustawodawczą, która poprzez przyjęcie konkretnych rozwiązań prawnych, decyduje w jakim zakresie cele te będą realizowane oraz w jaki sposób zostaną one sfinansowane.

Odnosząc się zaś generalnie do tej części argumentacji Skarżącej, która jest wspólna dla większości formułowanych przez nią zarzutów i która przewija się w wielu punktach skargi, należy zauważyć, iż Skarżąca postrzega kwestionowany przez siebie przepis, tj. art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii, jako przejaw niesprawiedliwego, nieuzasadnionego i nie znajdującego uzasadnienia w wartościach konstytucyjnych, preferowania interesu wąskiego kręgu producentów filmowych kosztem operatorów telewizji kablowych oraz osób korzystających z usług tych operatorów (abonentów), które w ostatecznym efekcie poniosą ciężar ekonomiczny wprowadzonej daniny publicznej. Ponadto Skarżąca argumentuje, iż przepis ten narusza jej prawa - chronione konstytucyjnie wymienionymi przez nią w skardze przepisami Ustawy Zasadniczej, natomiast interes twórców filmowych, których chronić ma ustawa o kinematografii, nie jest umocowany konstytucyjnie.

Sąd nie podziela takiego punktu widzenia. Nie ma bowiem powodów, aby regulacje zawarte w ustawie o kinematografii postrzegać tak jednostronnie i utożsamiać je jedynie z interesem wąskiej grupy producentów filmowych, lecz należy odnieść je do kultury narodowej, której częścią jest kinematografia, jak również do interesów wszystkich osób korzystających z dóbr kultury, w tym przypadku filmów. Wynika to zarówno z treści przepisów ustawy o kinematografii (np. art. 3 i art. 6), jak również z uzasadnienia do rządowego projektu tej ustawy (dostępnego na stronach internetowych Sejmu), w którym mowa jest, m.in. o tym, iż "utrzymywanie dotychczasowego modelu organizacji i finansowania kinematografii grozi w najbliższym czasie załamaniem produkcji filmowej, co byłoby wielką stratą dla kultury narodowej, a co za tym idzie, narodowej tożsamości Polaków, którzy oglądaliby w kinach i telewizji wyłącznie obrazy zagraniczne i nie odnajdowaliby już w kinie polskich realiów, współczesnych problemów, historycznych tradycji kulturowych, wzorców, z którymi mogliby się identyfikować." Ponadto należy wskazać, iż sfera kultury narodowej, do której bez wątpienie należy również zaliczyć rodzimą produkcję filmową, jest w ocenie Sądu, wartością wymienioną w Konstytucji. W myśl art. 6 ust. 1 Ustawy Zasadniczej, Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju. Do wartości tej nawiązują bezpośrednio, zarówno treść uzasadnienia do ustawy o kinematografii, jak również same przepisy tej ustawy, która w art. 3 ust. 1 stanowi, iż państwo sprawuje mecenat nad działalnością w dziedzinie kinematografii, jako części kultury narodowej, polegający w szczególności na wspieraniu produkcji i promocji filmu, upowszechniania kultury filmowej oraz ochronie dziedzictwa kulturalnego w dziedzinie filmu.

Pierwsza grupa zarzutów Skarżącej odnośnie niekonstytucyjności art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii dotyczy naruszenia wywiedzionych z art. 2 Konstytucji zasad: bezpieczeństwa prawnego, sprawiedliwości społecznej, oraz ochrony praw nabytych.

Uzasadniając naruszenie pierwszej z tych zasad Skarżąca powołuje się na to, iż wprowadzenie daniny na rzecz PISF nie jest usprawiedliwione obiektywnymi okolicznościami

Zdaniem Sądu wyznaczenie zakresu, w jakim następuje redystrybucja środków finansowych ze sfery podmiotów korzystających bezpośrednio lub pośrednio z produkcji filmowej na cele finansowania tej produkcji pozostaje w gestii ustawodawcy, który uznał, iż rozwiązanie takie jest celowe z punktu widzenia realizacji polityki kulturalnej państwa. Na podkreślenie zasługuje także to, iż wprowadzenie opłaty publicznoprawnej było zgodne z obowiązującymi przepisami, w tym przede wszystkim z Konstytucją RP. W uzasadnieniu orzeczenia TK z dnia 9 października 2006 r. sygn. Akt K 12/06 stwierdzono, że "choć art. 19 ustawy o kinematografii statuuje oryginalne rozwiązanie prawne, nie jest to rozwiązanie obce polskiemu systemowi prawnemu. Ordynacja podatkowa i ustawa o finansach publicznych, stanowiące swego rodzaju konstytucję w sferze dochodów publicznych i podatków, przewidują zarówno możliwość bezpośredniego (z pominięciem budżetu) finansowania określonej działalności ze wskazanych źródeł (danina publiczna w formie środków przekazywanych osobom prawnym - art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, obecnie - art. 5 ust. 2 pkt 1), jak i wyjęcie określonego rodzaju danin publicznych (nawet stanowiących dochód budżetu) spod działania ordynacji podatkowej (art. 2 § 2 pkt 1 ordynacji)."

W swoim rozstrzygnięciu Trybunał Konstytucyjny podniósł, iż nie był władny oceniać decyzji ustawodawcy o dopuszczeniu istnienia funduszy pozabudżetowych w polskim systemie prawnym, a także nie mógł oceniać celowości konkretnej decyzji parlamentu o wyłączeniu finansów Instytutu z budżetu państwa i określenia zasad obciążenia obowiązkiem ponoszenia opłat na rzecz PISF określonych podmiotów.

Należy także dodać, iż jak wynika z uzasadnienia przytoczonego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2006 r., w sprawie art. 19 ust. 9 ustawy o kinematografii (str. 3 uzasadnienia), Rzecznik Praw Obywatelskich w uzasadnieniu swojego wniosku o zbadanie zgodności z art. 2 Konstytucji wskazanego wyżej przepisu ustawy o kinematografii, kilkakrotnie podkreślał, że nie kwestionuje ani idei powołania Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej, ani przewidzianego w tej ustawie mechanizmu gromadzenia środków tegoż Instytutu, w szczególności – obciążenia określonych w ustawie podmiotów 1,5% wpłatą na rzecz Instytutu.

V. Nieuzasadnione także, w ocenie Sądu, pozostają zarzuty Skarżącej, iż art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii poprzez wprowadzenie opłat od operatorów telewizji kablowej na rzecz Instytutu, narusza art. 2 Konstytucji w zakresie wynikających z niego zasad bezpieczeństwa prawnego i ochrony praw nabytych. Skarżąca jako podmiot prowadzący na własne ryzyko działalność gospodarczą musi bowiem liczyć się możliwością zmiany przepisów normujących warunki prowadzenia tej działalności, także w kierunku dla niej niekorzystnym.

Przede wszystkim trzeba podkreślić, iż Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie jako generalną zasadę przyjmuje, iż ustawodawca może nowelizować prawo, także na niekorzyść obywateli, jeżeli odbywa się to w zgodzie z Konstytucją (np. wyrok TK z dnia 19 listopada 1996 r., sygn. K 7/95; OTK ZU Nr 6/1996, s. 418). Uzasadnienie prezentowanego w tym zakresie stanowiska przez Skarżącą, iż wprowadzenie opłat na rzecz Instytutu odbyło się z naruszeniem konstytucyjnych zasad bezpieczeństwa prawnego i ochrony interesów w toku, aczkolwiek odwołuje się w wielu punktach do kategorii o charakterze obiektywnym, to jednak poprzez posługiwanie się sformułowaniami w rodzaju: "dokonywania zmian nieusprawiedliwionych obiektywnymi okolicznościami", "nie istnieje przyczyna obiektywna, która sankcjonowałaby tego rodzaju daninę", "brak wystarczającego uzasadnienia aksjologicznego", "nieuzasadnione uprzywilejowanie" w istocie rzeczy przedstawia jedynie subiektywne zapatrywanie Skarżącej, jako adresata kwestionowanej przez nią normy prawnej i jako takie nie dostarcza przekonywujących argumentów, iż przepis art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii narusza art. 2 Konstytucji w podnoszonym przez nią zakresie

Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że zasada zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa opiera się na pewności prawa rozumianej jako zespół cech systemowych zapewniających jednostce bezpieczeństwo prawne. Jednocześnie jednak w obszernym w tym zakresie orzecznictwie Trybunał podkreślał wielokrotnie, iż zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa nie oznacza nienaruszalności i niezmienności uregulowań. Zasada ta nie ma bowiem charakteru absolutnego i nie wynika z niej, że każdy adresat norm prawnych może zasadnie sądzić, że unormowanie jego praw i obowiązków nie ulegnie w przyszłości zmianom na jego niekorzyść. Odmiennie przedstawia się sytuacja wówczas, gdy ustawodawca w konkretnym przypadku wyraźnie przewidział gwarancję niezmienności danej regulacji w określonej perspektywie czasowej (wyrok TK z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. P 14/03; OTK-A 2004/7/62). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego sformułowane zostały trzy przesłanki, przy spełnieniu których powstaje po stronie ustawodawcy obowiązek poszanowania "interesów w toku": 1) przepisy prawa muszą wyznaczać pewien horyzont czasowy dla realizowania określonych przedsięwzięć, 2) przedsięwzięcie to - ze swojej natury - musi mieć charakter rozłożony w czasie, 3) obywatel musi faktycznie rozpocząć określone przedsięwzięcie w okresie obowiązywania owych przepisów. W takiej sytuacji obowiązkiem ustawodawcy jest ustanowienie takich przepisów przejściowych, aby umożliwić dokończenie owych przedsięwzięć stosownie do przepisów obowiązujących w chwili ich rozpoczynania, albo by stworzyć inne możliwości dostosowania się podatnika do zmienionej sytuacji prawnej (wyrok TK z dnia 5 stycznia 1999 r., sygn. K 27/98, OTK 1999/1/1/; wyrok TK z dnia 25 czerwca 2002 r., sygn. K 45/01, OTK-A 2002/4/46). W rozpatrywanej sprawie sytuacja opisana wyżej nie miała miejsca, brak jest zatem uzasadnionych podstaw do uznania, iż doszło do naruszenia zasady ochrony praw nabytych.

VI. Sąd nie podziela także stanowiska Skarżącej, iż art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii narusza zasady społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji), jak też nie dostrzega powodów, aby uznać, iż poprzez wprowadzenie tego przepisu nastąpiło ograniczenie wolności gospodarczej w stopniu, który uzasadniałby twierdzenie, iż naruszony został art. 22 Konstytucji. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, iż wprowadzenie kwestionowanego przez Skarżącą przepisu narusza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności.

Zasada wolności działalności gospodarczej przejawia się przede wszystkim w tym, że podejmowanie i wykonywanie tej działalności jest wolne dla każdego na równych prawach. Zasada ta, również nie może być rozumiana w sposób absolutny, jako brak możliwości jakiejkolwiek ingerencji ze strony państwa w warunki prowadzenia tej działalności, w tym również w zakresie kształtowania poziomu obciążeń fiskalnych, jak też decydowania przez ustawodawcę o przeznaczeniu pozyskanych z tego tytułu środków finansowych. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, iż zamieszczona w art. 22 Konstytucji przesłanka "ważnego interesu publicznego" utożsamiana jest z zasadą proporcjonalności, co oznacza, że cel regulacji ustawowej powinien znajdować uzasadnienie w konstytucyjnej aksjologii, a środki powinny pozostawać w odpowiedniej proporcji do zamierzonego rezultatu (zob. np. wyrok z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. SK 15/02; OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 103). Skoro zatem ustawodawca przyjmując ustawę o kinematografii zadeklarował sprawowanie ze strony państwa mecenatu nad działalnością w dziedzinie kinematografii, jako części kultury narodowej, polegającego w szczególności na wspieraniu produkcji i promocji filmu, upowszechnianiu kultury filmowej (art. 3) i deklaracja ta stanowi jedną z form wypełnienia konstytucyjnych obowiązków państwa w zakresie stwarzania warunków upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury (art. 6 ust. 1 Konstytucji) to celu tego nie sposób kwestionować w kategoriach wspomnianej wyżej aksjologii konstytucyjnej. Aby jednak deklaracja ta nie była jedynie pozostającym bez pokrycia zapisem ustawowym zrozumiałe jest, iż towarzyszyć jej powinny określone rozwiązania prawne gwarantujące dopływ środków finansowych. W tym sensie rozwiązania takie, których jednym z elementów jest również kwestionowany przez Skarżącą art. 19 ust. 5 były podyktowane ważnym interesem publicznym, gdyż były niezbędne dla zapewnienia realizacji wyznaczonego przez ustawodawcę celu. Oczywiście można by rozważać, czy były inne jeszcze możliwości realizacji tych zadań, choćby poprzez finansowanie z budżetu państwa. Jednakże, o czym była już mowa, wybór konkretnego rozwiązania, w tym przypadku sposobu dofinansowania produkcji filmowej, spośród kilku możliwych wariantów, leży w gestii ustawodawcy. Nie ma również przekonywających dowodów, uwzględniając także relatywnie niedługi czas, jaki upłynął od wejścia w życie ustawy o kinematografii, iż poziom finansowania kinematografii, a co za tym idzie wysokość stawek opłat przewidzianych w art. 19 tej ustawy, jest nieadekwatny i nieproporcjonalny to zakresu wyznaczonych tą ustawą zadań i celów.

Konsekwencją przedstawionej wyżej oceny prawnej jest także uznanie, iż brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 72 § 1 pkt 1ustawy Ord.pod. Jak prawidłowo wskazały organy orzekające, Skarżąca była zobowiązana na podstawie art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii do dokonywania wpłat na rzecz PISF. Przepis ten stanowi element obowiązującego porządku prawnego i wątpliwości Skarżącej, co do jego zgodności z Konstytucją, nie stanowią wystarczającego powodu do uchylenia ciążącego na niej obowiązku dokonywania tych wpłat i w konsekwencji uznania, iż miała miejsce nadpłata w tych wpłatach, w rozumieniu stosowanego odpowiednio powyższego przepisu Ordynacji podatkowej. Z tych samych względów bezpodstawne jest domaganie się przez Skarżącą od organów orzekających, aby te, powołując się na bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji pominęły w swoich rozstrzygnięciach przepis art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii, bądź "zinterpretowały go w taki sposób, aby nie był on sprzeczny z przepisami wyższego rzędu", co w istocie rzeczy biorąc pod uwagę jednoznacznie wynikający z tego przepisu obowiązek dokonywania wpłat, oznaczać by musiało również jego pominięcie. Jak już była o tym mowa, przepisy ustaw korzystają z domniemania ich zgodności z Konstytucją, które może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Dopóki to jednak nie nastąpi, organy administracyjne mają bezwzględny obowiązek stosowania się do tych przepisów. Tak więc, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż poprzez uwzględnienie w wydanych orzeczeniach faktu obowiązywania art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii organy te naruszyły art. 6 Kpa. Można powiedzieć, iż jest wręcz odwrotnie i gdyby organy wydające rozstrzygnięcia zastosowały się do postulowanego przez Skarżącą kierunku działania i nie uwzględniły w swoich rozstrzygnięciach istnienia art. 19 ust. 5 jako obowiązującej normy prawnej, to wówczas dopuściłyby się rażącego naruszenia wyrażonej w art. 6 Kpa zasady praworządności, tj. obowiązku działania na podstawie przepisów prawa.

Subiektywne przekonanie Skarżącej, co do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o oczywiście niekonstytucyjny przepis nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia do stwierdzenia, iż poprzez odmowę stwierdzenia nadpłaty decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7 i 8 Kpa.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono Skarżącej podstawowe motywy podjętego rozstrzygnięcia. Aczkolwiek w uzasadnieniu tym, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, to jednak zawiera ono wszystkie niezbędne, wymagane przepisami prawa elementy, co nie pozwala na stwierdzenie, iż miało miejsce naruszenie art. 107 § 1 i § 3 Kpa. w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a orzekł jak w sentencji.