Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 274/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak / spr./ Sędziowie WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi M.C. i A.K. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia 9 września 2010 r., Nr LIX/950/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [ ] skargę oddala


UZASADNIENIE

W skardze na uchwałę Rady Miasta Z. NR LIX/950/2010 z dnia 9 września 2010 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: [....] ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa Małopolskiego nr 503 poz.3764 z dnia 30 września 2009 r., która weszła w życie w dniu 31 października 2010 r. skarżący M.C. i A.K. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości lub w części w odniesieniu do ich nieruchomości. Swój interes prawny uzasadnili tym, że są właścicielami nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych nr nr [....] obr. [....] położonych w Z. przy ul. [....] .

Skarżący podali, skargę złożyli w terminie ponieważ wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożyli 20 listopada 2013 r., a więc termin do wniesienia skargi mijał 19 stycznia 2014 r., który jest dniem ustawowo wolnym od pracy.

W uzasadnieniu skargi podali, że w dniu 29 lutego 2008 r. wydana została na ich rzecz decyzja o warunkach zabudowy dotycząca nieruchomości nr nr [....] położonych w Z. , która zezwoliła na przebudowę i rozbudowę budynków mieszkalno - usługowego i usługowego na mieszkalno - usługowy w sposób szczegółowo określony w tej decyzji. Następnie decyzją z 1 lutego 2010 r. decyzja ta została zmieniona w ten sposób, że wskaźnik zabudowy działki budowlanej zwiększono z 50 % do 52 % oraz wielkość powierzchni biologicznej czynnej zmniejszono z 25 % do 12%. Zatem w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały w zakresie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy, która swoimi zapisami była różna od zatwierdzonego później miejscowego planu zagospodarowania. Rada Miasta Z. określiła możliwość zabudowy działek skarżących w sposób bardziej rygorystyczny niż wynikało to z decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto w planie błędnie oznaczono teren objęty tym planem, wskazując, że to "[....] ", podczas gdy nieruchomość skarżących ewidencyjnie położona jest przy ul. [....] co stanowi pierzeję [....] . Zdaniem skarżących błędne zatytułowanie planu wprowadza w błąd mieszkańców.

Skarżący podali również, że zaskarżyli decyzję z dnia 3 marca 2011 r. o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto Rada Miasta przystąpiła do tzw. punktowej zmiany planu, zaś skarżący wnioskowali w dniu 20 czerwca 2011 r. o wprowadzenie w planie zapisów zgodnych z wydaną wcześniej decyzją o warunkach zabudowy z dnia 1 lutego 2010 r. SKO wydało decyzję uchylającą poprzednie orzeczenie administracyjne i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący zarzucili, że zarówno Wojewoda [....], jak i SKO wskazywały na uchybienia w procesie planistycznym dotyczącym ich działek, a mimo to Rada Miasta nie zareagowała na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Zdaniem skarżących organ administracji publicznej nadużył władztwa planistycznego i w sposób zupełnie nieuzasadniony ograniczył sposób wykonywania przez skarżących prawa własności poprzez uniemożliwienie realizacji zaplanowanej już w 2007 r. inwestycji. Skarżący podkreślili, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę jest nadal w toku z powodu opieszałości organu administracji, co naraża skarżących na straty finansowe.

Skarżący zarzucili też, że studium, które stanowi podstawę miejscowego planu, zostało skutecznie zaskarżone i uchylone. Dlatego, ich zdaniem, kwestionowany plan nie tylko jest niezgodny z obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym, lecz także ogranicza prawo własności skarżących, którzy uzyskali pozytywne decyzje o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Z. wniosła o jej oddalenie , zasądzenie od skarżących kosztów postępowania oraz dopuszczenie dowodów z dokumentów:

1) wyciągu z protokołu z sesji Rady Miasta Z. z 9 września 2010 r.,

2) projektu uchwały oraz uchwały Nr LIX/ 950/2010 Rady Miasta Z. z dnia 9 września 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: [....] ,

3) wyciągu z protokołu z sesji Rady Miasta Z. z dnia 21 listopada 2013 r.,

4) projektu uchwały oraz uchwały Nr XLVII/ 631/2013 Rady Miasta Z. z dnia 21 listopada 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [....] ,

5) wezwania skarżących do uchylenia uchwały,

6) dokumentacji planistycznej,

7) decyzji z dnia 29.02.2008 r. o warunkach zabudowy,

8) decyzji z dnia 1.02.2010 r. o zmianie decyzji z dnia 29.02.2008r,

9) wniosku do planu z dnia 17.06.2011 r.,

10) pisma Wydziału Gospodarki Gruntami i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Z. z dnia 30.01.2014 r. [....] ,

11) wyrysu i wypisu ze studium i z planu.

Zdaniem organu zaskarżony miejscowy plan został przyjęty po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z. , podjętego uchwałą nr XV/140/99 Rady Miasta Z. z dnia 15 grudnia 1999 r. Organ nie kwestionował, że skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż pismem z dnia 18.11.2013 r. ( złożonym w dniu 20.11.2013 r.) wezwali Radę Miasta Z. do usunięcia naruszenia interesu prawnego dokonanego zaskarżoną uchwałą.

Odnosząc się do zarzutów skarżących, organ wyjaśnił, że skarżący nie uzyskali na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 29.02.2008 r. (zmienionej w dniu 01.02.2010 r.) prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem ustalenia ww. decyzji nie były wiążące dla organu sporządzającego plan miejscowy, czy jego zmianę, tym bardziej, że gdy nie było możliwe spełnienie warunków wynikających z uzgodnień z właściwymi organami i instytucjami, a inwestor nie uzyskał prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ wskazał, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wnioskował na etapie zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia ww. planu (we wrześniu 2008 r.) oraz w uzgodnieniu projektu planu z 10 maja 2010 r., aby w projekcie planu obowiązkowo uwzględnić nieobwałowane obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią wyznaczone na podstawie sporządzonego przez Dyrektora RZGW w "Studium określającego granice obszarów bezpośredniego zagrożenia dla terenów nieobwałowanych w zlewni Górnego [....] do ujścia [....] ". Organ wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego w terenach oznaczonych symbolem 6.U dopuszczono: przebudowę i odbudowę istniejących obiektów oraz zmieszczono zapis o treści: "w terenach położonych w zasięgu obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią oznaczonych symbolem ZZ, a obejmujących tereny oznaczone symbolami 5.U i 6.U obowiązują nakazy, zakazy, ograniczenia i dopuszczenia wynikające z przepisów odrębnych. Zapisy powyższe wynikały z faktu, iż cały teren oznaczony symbolem 6.U znajduje się w obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią wyznaczonych na podstawie zasięgu wezbrania powodziowego Q1% określonego w sporządzonym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. "Studium określającym granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią dla terenów nieobwałowanych w zlewni górnego [....] do ujścia [....] ". Dlatego nie było możliwe uwzględnienie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 1 lutego 2010 r., gdyż była ona sprzeczna: z zakazami wynikającymi z ustawy Prawo wodne, a najskuteczniejszym i najwłaściwszym sposobem uniknięcia szkód w obszarach narażonych na zagrożenia powodziowe, jest maksymalne ograniczenie ich zainwestowania, w szczególności wykluczenie spod zabudowy kubaturowej.

Ponadto organ wyjaśnił, że zawarte w ustaleniach zmiany planu ograniczenia w zakresie powierzchni zabudowy w terenach oznaczonych symbolem 6.U, w obrębie, których zlokalizowane są działki skarżących, podyktowane były koniecznością uwzględnienia warunków uzgodnienia zmiany planu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zawartych w postanowieniu z dnia 18 lutego 2013 r., w którym organ odmówił uzgodnienia zmiany planu, podając warunki, na jakich ono może nastąpić. Teren obejmujący działki skarżących, znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i zgodnie z przepisami obowiązującego prawa (art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5a pkt 2 ustawy Prawo wodne), podlega uzgodnieniu z Dyrektorem RZGW. Organ wyjaśnił, że w okresie, w którym wydawana była przez Burmistrza decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowych działek, Dyrektor RZGW nie był organem, który uzgadniał projekt ww. decyzji, zaś obowiązek uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi pojawił się dopiero w zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie 21.10.2010 r. Dyrektor RZGW w uzasadnieniu do odmowy uzgodnienia projektu zmiany planu poinformował, iż z uwagi na położenie omawianego terenu w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią oraz mając na względzie dążenie do niepogarszania warunków spływu wód powodziowych, przy realizacji dopuszczonych planem działań należy utrzymać istniejący stopień zagęszczenia zabudowy poprzez nie zwiększanie wielkości obiektów w rzucie, czyli poprzez niezwiększanie istniejącej powierzchni zabudowy. Ograniczenia w wysokości zabudowy ustalone w zmianie planu dla terenów oznaczonych symbolem 6.U wynikały natomiast z konieczności uwzględnienia warunków uzgodnienia zmiany planu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, delegatura w N. , który to organ, podobnie jak RZGW, odmówił uzgodnienia zmiany planu postanowieniem z 18 lutego 2013 r.

Ponadto organ podał, że na obszarze obejmującym działki stanowiące własność skarżących zlokalizowany jest zabytkowy budynek drewniany przy ul. [....] , wpisany do gminnej ewidencji zabytków zarządzeniem Burmistrza Z. z dnia [....] 2011 r. Budynek ten znajduje się również w znowelizowanej gminnej ewidencji zabytków, którą Burmistrz Miasta Z. przyjął zarządzeniem nr 7/2014 w dniu 8 stycznia 2014 r. W związku z powyższym dla ochrony ww. obiektu, jak również ze względu na w objętą wpisem do rejestru zabytków ulicę [....] (zabudowa wschodniej części ul. [....] począwszy od [....] aż po zagrodę [....] włącznie; obszar zakreślony od północy biegiem potoku [....] , od południa linią wytyczoną w odległości 100 m od środka jezdni ulicy [....] rej. [....] ) ograniczono w zmianie planu wysokość budynków na omawianym terenie do 9 metrów.

Organ wskazał, że podczas zmiany planu utrzymano ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy minimalną ilość miejsc postojowych, która wynosi 5 miejsc. Natomiast ustalania zawarte w zmianie planu [....] dla terenu stanowiącego własność skarżącego są korzystniejsze niż ustalenia, które zawierał plan z 2010 r. W planie z 2010 r. dopuszcza się bowiem wyłącznie przebudowę i odbudowę istniejących budynków. W zmianie planu natomiast dopuszcza się również nadbudowę istniejących budynków do wysokości 9 metrów oraz w wypadku likwidacji budynków istniejących realizację nowych, przy zachowaniu powierzchni zabudowy, istniejącej na dzień uchwalenia planu oraz pozostałych ustaleń zmiany planu dotyczących zasad kształtowania architektury.

Organ wyjaśnił również, że stosownie do treści art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Zatem studium przyjęte przez Radę Miasta Z. w dniu 15.12.1999 r. zachowało moc.

Skoro zaś określenie przeznaczenia w planie działek skarżących zostało podyktowane stanowiskiem organów uzgadniających, to, zdaniem organu, nie może być mowy o nadużyciu władztwa planistycznego przez Radę Miasta Z. Zatem przy uchwalaniu zaskarżonego planu nie zostały naruszone zasady, ani tryb jego sporządzenia, co skutkuje brakiem podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Zakopane.

Na rozprawie skarżący M.C. podtrzymał skargę, a pełnomocnik gminy podniósł, że ustalenia zaskarżonego planu są dla skarżących o wiele korzystniejsze od zapisów poprzedniego planu obowiązującego do 2003 r., który przewidywał na ich nieruchomości drogę, natomiast plan z 2010 r. dopuścił możliwość zabudowy. Ze względu jednak na teren zalewowy stanowisko Dyrektora RZGW jest niezmienne od 2008 r., co potwierdziło jego uzgodnienie co do projektu zmiany planu. Ponadto zwrócono uwagę, że nieruchomości skarżących leżą w terenie, który wg obowiązującego studium jest obszarem o podwyższonej ochronie wartości kulturowej i ze względu na to położenie wysokość ewentualnego nowego budynku nie może być znaczna, aby nie przesłaniać widoku na sąsiadujące tereny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jakże jako P.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.), zaś uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi , a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.).

Przepis artykułu 147 § 1 P.p.s.a stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 151 P.p.s.a, w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. -dalej w skrócie również u.p.z.p) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie może zaś ona dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć.

Merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej w sprawie niniejszej uchwały poza już poruszoną kwestią kognicji sadu administracyjnego, która w sprawie niniejszej zachodzi, wymaga spełnienie także innych warunków przewidzianych w przepisach ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, takich jak: posiadanie przez skarżącego zdolności sądowej, procesowej, nieistnienie braków fiskalnych, terminowość złożenia skargi.

W przypadku przedmiotowej skargi przesłanki, o których wyżej mowa zostały spełnione. Terminowość złożenia skargi pozostaje przy tym w ścisłym związku z wyczerpaniem trybu przesądowego przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej w skrócie także u.s.g.), który w sprawie niniejszej poprzedzał jej wniesienie.

Skarga została wniesiona w terminie przy uwzględnieniu treści art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten przyznaje legitymację do zaskarżenia uchwały każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą.

Skarga w niniejszej sprawie została złożone przez podmioty , będące osobami fizycznymi, posiadającymi zatem zdolność sądową w świetle art. 25 § 1 P.p.s.a . Każdy ze skarżących powołał się na to, że jego interes prawny i uprawnienie, szczególnie wynikające z uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy przedmiotową uchwałą zostały naruszone .

Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

O statusie strony w przedmiotowym postępowaniu sądowym decyduje nie tylko posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, ale dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wykazanie tego naruszenia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi na uchwałę. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżący są właścicielami nieruchomości opisanych w skardze położonych w Z. przy ul. [....] , a zatem w obszarze zaskarżonego planu. Wszystkie działki skarżących położone są w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 6.U - terenie zabudowy usługowej, w którym zgodnie z § 9 ust. 3 zaskarżonej uchwały, przy uwzględnieniu stwierdzenia nieważności uchwały w części odnoszącej się do m.in. do terenu 6.U tj. § 9 ust. 3 pkt 3 w zakresie słów "w terenach oznaczonych symbolem 5.U i 6.U" (wyrok WSA z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1718/11) obowiązywały (przed zmianą zaskarżonego planu dokonaną uchwałą nr XLVII/631/2013 Rady Miasta Z. z dnia 21 listopada 2013 r.) następujące zasady zagospodarowania terenów:

1) Przeznaczenie podstawowe terenu-usługi komercyjne;

2) Przeznaczenie dopuszczalne realizowane w ramach przeznaczenia podstawowego -mieszkania w budynkach usługowych, miejsca postojowe, zieleń urządzona, obiekty budowlane infrastruktury technicznej;

4) Zakaz lokalizacji nowych budynków oraz rozbudowy i nadbudowy istniejących;

6 ) W terenach położonych w zasięgu obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią oznaczonych symbolem ZZ, a obejmujących tereny oznaczone symbolami 5.U i 6.U obowiązują nakazy, zakazy, ograniczenia i dopuszczenia wynikające z przepisów odrębnych;

7),8),9) i 10) jak w uchwale (str.17).

Skarżący nie kwestionowali braku zgodności zaskarżonego planu miejscowego dotyczącego ich działek z ustaleniami studium. Sąd również nie dopatrzył się niezgodności ww. planu miejscowego ze "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z.", przyjętego uchwałą Rady Miasta Z. nr XV/140/99 z dnia 15 grudnia 1999 r. W pozostałym zakresie Sąd nie dokonywał takiej kontroli ze względu na to, że była ona przeprowadzona już przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1718/11 po rozpoznaniu skargi Wojewody [....] na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia 9 września 2010 r., nr [....] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] " stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części: - § 9 ust. 3 pkt 3 w zakresie słów "w terenach oznaczonych symbolem 5.U i 6.U", - § 9 ust. 3 pkt 4 w zakresie słów "za wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem 4.U", - § 9 ust. 3 pkt 5 w całości, - § 9 ust. 4 pkt 6 lit. f w zakresie słów "ść lukarn nie może przekroczyć 2/3 długości połaci dachowej", a w pozostałym zakresie skargę oddalił. WSA stwierdził m.in., że skontrolował zgodność zaskarżonego planu z prawem również w zakresie nie objętym zarzutami skargi i nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w pozostałej części na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan w pozostałym zakresie został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego – w tym w zakresie relacji zaskarżonego planu w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. - oraz naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. WSA w Krakowie dysponował zarówno tekstem, jak i częścią graficzną uchwały Rady Miasta Z. z dnia 15 grudnia 1999 r., Nr XV/140/99 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z.

Oddalenie skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej - o ile powodem oddalenia nie był brak legitymacji procesowej skarżącego - jest równoznaczne z wiążącym stwierdzeniem sądu, że zaskarżony akt nie jest obarczony wadami uzasadniającymi konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Legalność tego aktu jest zatem przesądzona i nie może być kwestionowana w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest ocena zgodności z prawem tego samego aktu, również w postępowaniu przed sądem drugiej instancji (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 505/05, publ.: LEX nr 250245). Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana (por. wyrok SN z dnia 12 lipca 2002 r., V CKN 1110/00, LEX nr 74492, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Komentarz do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex 2011). Moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia z art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r., I GSK 1071/08, LEX nr 594362).

Mając powyższe na uwadze nie były w nin. postępowaniu badane zarzuty skargi odnoszące się do procedury uchwalenia planu (np. odnośnie mylącej nazwy planu, czy studium), które były już przedmiotem kontroli Sądu w ww. wyroku.

Ponieważ przepisy obowiązującego prawa stwarzają podstawy do składania w różnym czasie przez legitymowane podmioty skarg na te same akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z regulacji, w myśl której każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy (...) może zaskarżyć akt do sądu administracyjnego - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - co nie jest ograniczone żadnym terminem (m.in. art. 101 ust. 1 u.s.g.,), to nie ma przeszkód aby rozpoznać niniejszą skargę na ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego odnośnie działek skarżących (naruszenia ich interesu prawnego).

Odnosząc się zatem do zarzutów skargi podnieść w pierwszej kolejności należy, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym, ponieważ wprawdzie jego prawna ochrona zapewnia właścicielowi nieruchomości możliwość szerokiego wykonywania tego prawa, ale istnieją też ograniczenia tego prawa, z tym, że ich podstawą może być tylko ustawa. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje właśnie sposób wykonywania tego prawa. W myśl art. 6 ww. ustawy :

1. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

2. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Jak wynika zatem z art. 6 u.p.z.p. przewidziana w tym przepisie ochrona następuje w granicach ustaw, podczas gdy skarżący upatrują naruszenia ich uprawnień poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonym planie postanowień wydanej na ich rzecz decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzić zatem należy, że jak trafnie podniósł organ planistyczny skarżący nie uzyskali na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 29.02.2008 r. (zmienionej w dniu 01.02.2010 r.) prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem ustalenia ww. decyzji nie były wiążące dla organu sporządzającego plan miejscowy, czy jego zmianę, tym bardziej, że nie było możliwe uwzględnienie postanowień decyzji WZ ze względu na konieczność spełnienia warunków wynikających z uzgodnień z właściwymi organami, tak na etapie uchwalenia zaskarżonego planu, jak i później na etapie jego zmiany. Podkreślić należy, że uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie przyznaje żadnego prawa do zagospodarowania danej nieruchomości, a zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Oznacza to, że ustawodawca przyjął bezwzględny prymat ustaleń planu miejscowego. Tylko wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i na jej podstawie pozwolenia na budowę uniemożliwia wygaszanie decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 65 ust. 2 ww. ustawy ). Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z 3 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1644/11, że nie można uznać za zasadnej tezy, że w sytuacji braku planu miejscowego właściciel nieruchomości ma prawo zabudowy swojej działki. Właśnie brak objęcia ochroną tego obszaru planem miejscowym determinował czynności planistyczne celem m.in. ochrony przed jego nadmierną zabudową. To, że na działkach sąsiednich istnieje inna zabudowa miało znaczenie jedynie w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ale nie mogło i nie miało znaczenia, ze względu na obowiązujące studium i wiążące uzgodnienia, dla postanowień przedmiotowego planu miejscowego.

Sąd analizując z jednej strony zarzuty skargi, z drugiej strony zapoznając się z argumentacją organu, uznał, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ sporządzający projekt zaskarżonego planu dokonał – w stosunku do nieruchomości skarżących - wyważenia poszczególnych elementów, które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym oraz uwzględnił wiążące go uzgodnienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nakazał, aby w projekcie planu uwzględnić obowiązkowo obszary bezpośredniego zagrożenia wyznaczone na podstawie sporządzonego przez Dyrektora RZGW w "Studium określającego granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią dla terenów nieobwałowanych w zlewni [....] do ujścia [....] " i dlatego zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego w terenach oznaczonych symbolem 6.U, w którym leżą działki skarżących, dopuszczono: przebudowę i odbudowę istniejących obiektów oraz zmieszczono zapis o treści: "w terenach położonych w zasięgu obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią oznaczonych symbolem ZZ, a obejmujących tereny oznaczone symbolami 5.U i 6.U obowiązują nakazy, zakazy, ograniczenia i dopuszczenia wynikające z przepisów odrębnych, co . Zapisy powyższe wynikały z faktu, iż cały teren oznaczony symbolem 6.U znajduje się w obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią wyznaczonych na podstawie zasięgu wezbrania powodziowego Q1% określonego w sporządzonym przez Dyrektora RZGW K. wyżej wymienionego "Studium określającego granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią ...". Tereny 6.U położone w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią oznaczone zostały na rysunku planu symbolem ZZ. Wg organu uzgadniającego najskuteczniejszym i najwłaściwszym sposobem uniknięcia szkód w obszarach narażonych na zagrożenia powodziowe, jest maksymalne ograniczenie ich zainwestowania, w szczególności wykluczenie spod zabudowy kubaturowej.

Zgodnie z art.17 pkt 7c upzp prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzgadnia projekt planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych, a zgodnie z art. 4a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U.2012.145) w celu zapewnienia prawidłowego gospodarowania wodami, w tym w szczególności ochrony zasobów wodnych oraz ochrony ludzi i mienia przed powodzią, uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej wymaga miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i plan zagospodarowania przestrzennego województwa w zakresie zagospodarowania stref ochronnych ujęć wody, obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych i obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi.

Ponadto organ dodatkowo wyjaśnił, że zawarte w ustaleniach zmiany planu (z 2013 r.) ograniczenia w zakresie powierzchni zabudowy w terenach oznaczonych symbolem 6.U, w obrębie, których zlokalizowane są działki skarżących, podyktowane były koniecznością uwzględnienia warunków uzgodnienia zmiany planu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zawartych w postanowieniu z dnia 18 lutego 2013 r., w którym organ odmówił uzgodnienia zmiany planu, podając warunki, na jakich ono może nastąpić. Dyrektor RZGW w uzasadnieniu do odmowy uzgodnienia projektu zmiany planu poinformował, iż z uwagi na położenie omawianego terenu w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią oraz mając na względzie dążenie do niepogarszania warunków spływu wód powodziowych, przy realizacji dopuszczonych planem działań należy utrzymać istniejący stopień zagęszczenia zabudowy poprzez niezwiększanie wielkości obiektów w rzucie, czyli poprzez niezwiększanie istniejącej powierzchni zabudowy. Stanowisko Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. zajęte na etapie zmiany planu (uchwała w tym przedmiocie nie jest przedmiotem kontroli Sądu w nin. postępowaniu) potwierdza jedynie, że stanowisko tego organu uzgadniającego nie zmieniło się od momentu uzgodnienia projektu zaskarżonego planu ze względu na to, że teren obejmujący działki skarżących, znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

Mając na uwadze, że określenie przeznaczenia w planie działek skarżących zostało podyktowane stanowiskiem ww. organu uzgadniającego, to, zdaniem Sądu nie może zasadnie zarzucać Radzie Miasta Z. nadużycia władztwa planistycznego. Ponadto zapisy zaskarżonego planu dla terenu stanowiącego własność skarżących pozwalają właścicielom na korzystanie z ich prawa własności poprzez nie tylko możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości, ale dopuszczenie przebudowy, odbudowy i – po zmianie miejscowego planu w 2013 r. – także nadbudowy istniejących budynków do wysokości 9 metrów oraz w wypadku likwidacji budynków istniejących realizację nowych, przy zachowaniu powierzchni zabudowy, istniejącej na dzień uchwalenia planu oraz pozostałych ustaleń zmiany planu dotyczących zasad kształtowania architektury. Nadto, analiza ustaleń planu w kontekście twierdzeń skarżących dotyczących dotychczasowego sposobu korzystania z własności nie upoważnia do uznania, że doszło do pozbawienia lub ograniczenia ich praw w tym aspekcie. Ustalenia planu stwarzają skarżącym nie tylko możliwość zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, ale również prowadzenia działalności gospodarczej. Brak w nich więc takich postanowień, które można by uznać za pozbawienie albo ograniczenie prawa do rozporządzania nieruchomością, a więc godzących w istotę prawa własności.

Dlatego, zdaniem Sądu, nawet przy przyjęciu, że skarżący mają legitymację - w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, ponieważ są właścicielem ww. działek objętych uchwałą, która narusza ich prawo własności poprzez niemożność ich zagospodarowania w sposób przez nich planowany i określony uzyskaną decyzją o warunkach zabudowy, to ze względu na wiążące organ planistyczny uzgodnienia nie nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego w zakresie regulacji dotyczących działek skarżących. Ponieważ nie można zarzucić dowolności i braku racjonalnego uzasadnienia dla przyjętego przeznaczenia działek skarżących Sąd nie stwierdził, aby granice władztwa planistycznego zostały przekroczone. Zarzuty skargi uznano za bezzasadne.

Skoro przy uchwalaniu zaskarżonego planu nie zostały też naruszone zasady, ani tryb jego sporządzenia, to brak podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Z.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.