Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3009/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Paweł Miładowski del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 628/13 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 628/13, po rozpatrzeniu skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] przyznał M. C. od dnia 1 kwietnia 2013 r. do dnia 30 kwietnia 2013 r. zasiłek celowy w wysokości 60 zł z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M. C. złożyła odwołanie, żądając wyjaśnienia, czy przyznana jej pomoc finansowa uwzględnia jej potrzeby przy możliwościach finansowych ośrodka pomocy społecznej. Odwołująca się dodała, że prosi o informację, jakimi kryteriami i przesłankami kierował się organ przy podejmowaniu decyzji i czy wysokość przyznanego jej zasiłku jest adekwatna do świadczeń przyznawanych innym osobom w podobnej sytuacji oraz czy możliwości finansowe organu nie umożliwiają zaspokojenia jej potrzeb w większym zakresie.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stanął na stanowisku, że nie może ono być uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskodawczyni korzysta z pomocy społecznej od kilkunastu lat, jej zaś interes został wzięty pod uwagę, jako że przyznano jej zasiłek celowy w kwocie 60 zł. Kolegium podkreśliło, że w kwietniu 2013 r. odwołująca się otrzymała jeszcze dwa inne zasiłki celowe w łącznej kwocie 210 zł, a organ I instancji musiał uwzględnić możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej oraz potrzeby wszystkich osób objętych pomocą społeczną. Organ wyjaśnił, że M. C. mieszka sama. Mieszkanie ma wielkość około 36 m2 (2 pokoje i kuchnia), jest czyste, zadbane, nie wymaga remontu. Strona nie otrzymuje dodatku mieszkaniowego. Mieszkanie jest zadłużone obecnie na 51589,31 zł. Wnioskodawczyni jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy bez prawa do zasiłku. W marcu 2013 r. otrzymała zlecenie w ramach prac społecznie-użytecznych do pracy w Przedszkolu Miejskim w [...], jednak z uwagi na małą liczbę dzieci, uczęszczających w tym okresie do przedszkola kolejne stanowisko pracy okazało się niepotrzebne. Strona została wezwana do powiatowego urzędu pracy celem ustalenia kolejnej wizyty, która została wyznaczona na 22 kwietnia 2013 r. Podczas rozmowy z M. C. ustalono, że w dniu 5 kwietnia 2013 r. odbyła się druga licytacja jej mieszkania, jednak nie było osób zainteresowanych jego kupnem. Kolegium dodało również, że strona ma wyższe wykształcenie, jest chemikiem. Do 2009 r. miała orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności z powodu schizofrenii. Nie zgadzając się z takim orzeczeniem lekarzy, nie wystąpiła o przedłużenie terminu orzeczenia o niepełnosprawności. Nie leczyła się. Wskazano także, że powszechnie znany jest fakt, iż ośrodki pomocy społecznej nie dysponują środkami pieniężnymi, które umożliwiłyby zaspokojenie wszystkich potrzeb osób, które o tę pomoc się ubiegają, zaś ani pracownicy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, ani Kolegium nie mają wpływu na to, że od lat nie zostały zmienione kryteria dochodowe w ustawie o pomocy społecznej. Natomiast utrata siły nabywczej pieniądza dotyczy wszystkich obywateli. Kolegium dodało, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, tj. kryteria ustawowe sformułowane w art. 2-4 ustawy, dlatego też nie można uznać, aby konieczne było precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej, ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, średniej wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy oraz celu na jaki tym osobom przyznano zasiłki, gdyż taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, czy też art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. C. Strona skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu, dodając, że od lat jedynym źródłem jej utrzymania są świadczenia z pomocy społecznej. Od września 2000 r. jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy, jednak nie otrzymała dotychczas żadnej oferty, która zakończyłaby się podjęciem przez nią zatrudnienia. Dodała, że jej sytuacja materialno-życiowa z roku na rok jest coraz gorsza, także ze względu na coraz niższe świadczenia z pomocy społecznej, jakie otrzymuje. Podniosła nadto, że kwota przyznanych jej w kwietniu 2013 r. zasiłków celowych łącznie, z uwzględnieniem zasiłku na dożywianie, wynosi 210 zł. W ocenie skarżącej zadłużenie czynszowe powstało, gdy była podopieczną Ośrodka Pomocy Społecznej. Gdy nie było zadłużenia lub też było nieznaczne, również nie otrzymywała pomocy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazało, że kwota przyznanych skarżącej w kwietniu 2013 r. zasiłków celowych wynosiła 210 zł, uwzględniając zasiłek na żywność. Podniosło jednocześnie, że zasiłek okresowy i łączna kwota przyznanych zasiłków celowych potwierdza wyłącznie, że M. C. jest objęta stałą i długotrwałą pomocą finansową ze środków pomocy społecznej. Odmowa przyznania zasiłku na opłatę czynszu była natomiast przedmiotem innej decyzji, od której skarżąca nie wniosła odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 628/13 uznał, że skarga nie jest zasadna i wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259, ze zm.) w ramach programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach, o których mowa w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym. Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom lub rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 %, kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że miesięczny dochód skarżącej mieści się w kryterium ustalonym w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r., co uprawnia ją do ubiegania się o przyznanie pomocy na dożywianie. Decyzje w przedmiocie przyznania świadczenia opierają się na uznaniu administracyjnym. Okoliczność ta sprawia, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania rozważanego świadczenia wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. W ocenie Sądu działanie organów pomocy społecznej mieszczące się w granicach uznania zostało należycie umotywowane w tym przypadku. O ile zatem organ, dokonując oceny wszystkich okoliczności sprawy, do czego zobowiązuje go art. 7 i art. 77 § 1 kpa, uznał, że sytuacja bytowa i finansowa skarżącej uzasadniała przyznanie jej pomocy, to wobec wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów tego rozstrzygnięcia nie można uznać, że decyzja ta narusza prawo. W ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dostatecznie wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia, wskazując, że organy pomocy społecznej, dysponując określonymi środkami finansowymi, muszą dokonywać wyboru rozstrzygnięcia, mając na względzie zarówno potrzeby wnioskującej i cel pomocy, ale także potrzeby wszystkich ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Jakkolwiek podzielić należy stanowisko skarżącej, że brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stosownych wyliczeń i zestawień nie pozwalał na prawidłową ocenę przesłanek podjętej decyzji, jednakże znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, dotyczące zasiłku celowego na dożywianie, przyznanego skarżącej na okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 marca 2013 r., wadę tę usuwają. Wynika z nich bowiem, że zasiłek ten dla osób samotnie gospodarujących przyznawany był w kwocie 60 zł miesięcznie. Sąd podkreślił, odwołując się do treści art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, że pomoc społeczna ma za zadanie jedynie wspieranie osób w dążeniu do poprawy ich sytuacji życiowych, nie zaś zastępowanie tych działań. Celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Taką też funkcję spełnia świadczenie, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej. Wykładnia przepisów ustawy o pomocy społecznej, co podkreśla orzecznictwo, nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1920/11 oraz z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1795/11).

W ocenie Sądu organy pomocy społecznej są też upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, bowiem posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Kwestia zaś realizacji zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 kpa, nie oznacza przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Zasada przekonywania sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania strony do prawidłowości podjętej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10). Podsumowując przedstawione rozważania, Sąd stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie podnoszone przez skarżącą niewyjaśnienie jej "wątpliwości" nie może być uznane za naruszenie zasady przekonywania, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na okoliczności, którymi kierowały się organy pomocowe, przyznając skarżącej świadczenie w określonej wysokości.

W tej sytuacji, wobec tego, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.), Sąd oddalił skargę z uwagi na brak podstaw do jej uwzględnienia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła M. C.

Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. przepisów postępowania, czyli:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez pominięcie faktu oparcia zaskarżonej decyzji na nieprawdziwym założeniu, że skarżąca oprócz zasiłku celowego objętego zaskarżoną decyzją, otrzymywała także inne świadczenia z pomocy społecznej na kwotę 210 zł, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem okoliczność ta (rzekome otrzymywanie przez skarżącą świadczeń w wysokości 210 zł) rzutowała na ustalanie wysokości kwoty przyznanej skarżącej,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy w związku z art. 7, 77 i 80 kpa poprzez brak w sprawie możliwości ustalenia, w jakiej relacji pozostawał w realiach sprawy interes strony postępowania oraz interes społeczny, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd nie był bowiem w stanie ocenić, czy decydujące znaczenie organ administracji przypisał potrzebom skarżącej, czy też możliwościom organów pomocy społecznej,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 77, w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez uznanie, że w sprawie nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, pomimo iż skarżona decyzja w żaden sposób nie wyjaśniała, jakimi kryteriami kierował się organ pomocy społecznej decydując o przyznaniu skarżącej zasiłku w określonej wysokości, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w świetle treści uzasadnienia skarżonej decyzji nie da się bowiem określić, jakie okoliczności decydują o wysokości świadczenia przyznanego danej osobie,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy w związku z art. 8 i art. 11 kpa poprzez pominięcie przez Sąd, że skarżąca wyraźnie podnosiła, iż swoje wątpliwości co do prawidłowości wydanych w sprawie decyzji wiąże z drastycznym obniżeniem wysokości przyznawanego jej zasiłku na przestrzeni dwóch lat (do 60 zł, w latach poprzednich otrzymywała 200, a następnie 120 zł), zaś z zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta [...] nie wynika, jakie konkretnie okoliczności spowodowały obniżenie tej kwoty, które to postępowanie organów pomocy społecznej niewątpliwie naruszyło zasadę zaufania oraz zasadę przekonywania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie uwzględniało niezrealizowania w toku postępowania administracyjnego naczelnych zasad proceduralnych oraz uniemożliwiło ocenę, czy organy administracyjne nie przekroczyły granic uznania administracyjnego z naruszeniem interesu strony,

- art. 236 kpc w związku z art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oparcie zaskarżonego wyroku na treści dokumentu, co do którego Sąd nie przeprowadził postępowania dowodowego i nie wydał postanowienia o dopuszczeniu dowodu z dokumentu (w dodatku niewskazanego - mowa o "znajdujących się w aktach sprawy dokumentach"), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem strona nie mogła się do tej okoliczności odnieść,

- naruszenie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przeprowadzenie dowodu z dokumentu na niepowołaną przez organy administracji okoliczność, która stanowić winna jeden z kluczowych elementów kształtowania treści kontrolowanej decyzji w zakresie wysokości przyznanego świadczenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do oparcia wydanego wyroku na okolicznościach, co do których nie wiadomo, czy i w jaki sposób były oceniane przez organ administracji publicznej,

2. przepisów prawa materialnego, czyli:

- art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że kontrolowana decyzja odpowiada prawu, pomimo braku wskazania w kontrolowanej decyzji okoliczności mających wpływ na wysokość przyznanego zasiłku celowego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem rzutowało na treść zaskarżonego wyroku, pomimo że treść kontrolowanej decyzji nie pozwalała na skontrolowanie prawidłowości zastosowania prawa materialnego przez organy administracji publicznej.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez adwokata w I i II instancji, według norm przepisanych. Na wypadek oddalenia skargi kasacyjnej pełnomocnik z urzędu skarżącej kasacyjnie wniósł o przyznanie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu za postępowanie przed sądem II instancji, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wobec tego, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności oceny wymagały zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8, 11, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji (w zgodzie z art. 107 § 3 kpa) przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rozpatrujący sprawę zgromadził materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Sąd natomiast dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu co do wad postępowania administracyjnego w postaci naruszenia przez organy orzekające przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego.

Podkreślić należy, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne są w zasadzie bezsporne między stronami. Sporną kwestią jest jedynie wysokość przyznanego skarżącej zasiłku. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że po pierwsze dochód skarżącej nie przekracza wysokość kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Po drugie, skarżąca regularnie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, co świadczy o tym, że z jednej strony organy dostrzegają jej sytuację życiową, z drugiej, że skarżąca traktuje ośrodek pomocy społecznej jako instytucję mającą regularnie finansować jej stale rosnące potrzeby. Po trzecie, w rozpoznawanej sprawie skarżącej przyznano zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności (60 zł), choć w niższej kwocie, niż ta, o którą wnosiła skarżąca. Po czwarte, skarżąca nie pracuje, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie otrzymuje dodatku mieszkaniowego, jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy bez prawa do zasiłku, ma wyższe wykształcenie, jest chemikiem, miała orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności lecz po wygaśnięciu ważności tego orzeczenia nie wystąpiła o przedłużenie terminu orzeczenia o niepełnosprawności. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że w rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawę jej rozstrzygnięcia stanowił art. 7 obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259, ze zm.), zgodnie z którym do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej, o którym mowa w powołanym wyżej art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego, oznacza, że przy przyznawaniu świadczeń na dożywianie mają zastosowanie ogólne przepisy ustawy o pomocy społecznej (m.in. art. 2 i 3), a także przepis art. 39 tej ustawy, regulujący zasady przyznawania zasiłków celowych.

Należy wziąć pod uwagę zasady określone w ustawie o pomocy społecznej, z których wynika, że rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także do możliwości pomocy społecznej. Oznacza to, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznana odpowiednia pomoc. Ze sformułowania tego wynika, że decyzje w sprawie udzielenia pomocy w zakresie dożywiania, wydawane na podstawie powołanych przepisów mają charakter uznaniowy. Właściwy w sprawie organ administracji po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych, mając na względzie zasady udzielenia pomocy społecznej ma zatem swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy (i jej wysokości). Uznanie administracyjne obejmuje bowiem również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie zobowiązuje przy tym organów pomocy społecznej do całkowitego i pełnego pokrycia wszystkich potrzeb osób wnioskujących. Podkreślenia wymaga, że zasiłek celowy nie służy zaspakajaniu wszystkich potrzeb osób ubiegających sie o pomoc, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych przy czynnej współpracy osób wnioskujących.

Ustalając wysokość świadczenia przyznanego skarżącej kasacyjnie uwzględniono także rozmiar pomocy dotychczas jej udzielonej, wskazując że jest to kolejna forma pomocy kierowana do skarżącej, kwestia jej wysokości została zaś wyjaśniona przez organ w odpowiedzi na skargę i była znana Sądowi I instancji. Przy czym wskazać należy, że nieuzasadnione jest oczekiwanie skarżącej, że przy niezmienionej sytuacji bytowej powinna ona otrzymać pomoc w takiej samej wysokości jak w roku poprzednim lub wyższej. Należy bowiem wyjaśnić, że każdy wniosek o przyznanie prawa pomocy wszczyna nową sprawę, w której organ ma obowiązek na nowo ustalić stan faktyczny i ewentualnie przyznać pomoc na zasadach i w granicach, o których była mowa wyżej. Zatem skarżąca kasacyjnie nie może skutecznie domagać się przyznania takiej samej kwoty, jaką otrzymywała wcześniej, lub wyższej.

Na marginesie należy jedynie zauważyć, że ograniczone możliwości finansowe budżetu Państwa, a w ślad za tym ośrodków pomocy społecznej są faktem powszechnie wiadomym, o którym szeroko informują środki masowego przekazu. Powoływanie zatem w każdej decyzji dotyczącej pomocy społecznej danych liczbowych dotyczących tych środków i liczby podopiecznych, której to analizy w każdej swojej sprawie domaga się skarżąca, wydaje się więc być zbędne, tym bardziej, że obowiązujące przepisy nie nakładają na organ obowiązku udzielania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego w równej wysokości dla wszystkich zainteresowanych, a wprost przeciwnie, nakazują wyważenie indywidualnych potrzeb i możliwości udzielenia pomocy.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji trafnie ocenił, że organy przyznając skarżącej zasiłek celowy w wysokości 60 zł nie naruszyły granic uznania administracyjnego, ponieważ kierowały się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności niniejszej sprawy, jak również uwzględnianiem potrzeb skarżącej, korzystającej ustawicznie z pomocy społecznej, w zakresie, w jakim potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący i umożliwiający wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Przypomnieć jedynie należy, że zgodnie z treścią art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu, wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Lex, 2011, wyd. IV). Ponadto z przepisu art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Zatem gdyby taki dowód był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jego nieprzeprowadzenie przez sąd i uchylenie decyzji nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego, i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy. Dyspozycja art. 106 § 3 powołanej ustawy nie daje bowiem podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04, 6 października 2009 r., sygn. akt II FSK 615/08, 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1306/08, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji odnosząc się do kwestii wysokości przyznanego skarżącej świadczenia, odwołał się do treści uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], dotyczącej analogicznego świadczenia skarżącej przyznanego na inny okres, znajdującego się w aktach administracyjnych organu I instancji. Nie ma więc w tym przypadku mowy o dowodzie z dokumentu, który nie byłby znany stronom i organom orzekającym w sprawie, wprost przeciwnie, Sąd odwołał się właśnie do zawartości akt sprawy, do których dostęp miały zarówno organy, jak i skarżąca (jeśli miałaby ochotę skorzystać z przysługujących jej uprawnień). W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez Sąd I instancji jest pozbawiony jakichkolwiek podstaw.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 236 kpc, który to przepis nie miał w sprawie w ogóle zastosowania do oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny również tym zarzutom odmówił trafności. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że kontrolowana decyzja odpowiada prawu.

Przechodząc do oceny zasadności tego zarzutu, należy wskazać, że pomoc w zakresie dożywiania jest w istocie zasiłkiem celowym przyznawanym na pokrycie kosztów zakupu żywności (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 646/12). W konsekwencji zasadne jest wyjaśnienie zasad przyznawania świadczeń pomocy społecznej ze szczególnym uwzględnieniem zasiłku celowego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej "Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka", przy czym - jak stanowi art. 3 ust. 3 tej ustawy - rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być "odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy." Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 4 tej samej ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione w takim zakresie, w jakim "mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej." Należy dodać, że osoba korzystająca z pomocy społecznej jest obowiązana do współdziałania z organami administracji, o czym stanowi art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zasiłek celowy jest jedną z form pomocy społecznej, o której mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Należy podkreślić, że rolą pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie obywatelom środków utrzymania ani pokrywanie wszelkich wydatków ponoszonych przez obywateli lecz wyłącznie, jak to ujęto w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb. Jest przy tym oczywiste, że środki pozostające w dyspozycji pomocy społecznej są ograniczone, a więc powinny być rozdysponowywane w sposób racjonalny, przede wszystkim z uwzględnieniem zasad sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) i solidarności (preambuła Konstytucji) oraz zasady mówiącej, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji). Nawet bowiem niewielkie kwoty powinny być rozdzielane między potrzebujących w sposób sprawiedliwy, stosownie do uzasadnionych potrzeb wszystkich wnioskodawców, z uwzględnieniem możliwości finansowych państwa. Z powyższych przyczyn przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (np. zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej), a także pomocy w zakresie dożywiania, o której mowa w art. 5 i 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", może być pozostawione uznaniu organu administracji publicznej. Ponadto organy pomocy społecznej realizując postanowienia ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" obowiązane były w pierwszej kolejności do zapewnienia świadczenia w zakresie dożywiania dzieciom do 7 roku życia, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, a dopiero potem osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zwraca uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. Zobligowane są w związku z tym dokonywać oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych możliwości finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W takich sytuacjach odmowa ich przyznania osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być podyktowana wyłącznie brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania.

Wskazane okoliczności oznaczają zatem, że nawet trudna sytuacja skarżącej, ubiegającej się o przyznanie pomocy społecznej, nie musiała skutkować obowiązkiem jej przyznania, co nie naruszało powołanych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej. Choć zatem skarżąca spełniała kryteria uprawniające ją do otrzymania zasiłku celowego, to z powodów ograniczonych możliwości finansowych organu oraz przy uwzględnieniu wysokości dotychczas otrzymanej pomocy, nie musiała go uzyskać. Ośrodek nie ma możliwości finansowych przyznania wnioskowanej pomocy każdej osobie uprawnionej do ewentualnego jej otrzymania. Prawidłowo Sąd I instancji uznał również, że działanie organów pomocy społecznej mieszczące się w granicach uznania administracyjnego zostało należycie umotywowane. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji o przyznaniu skarżącej kasacyjnie świadczenia pieniężnego na zakup żywności w kwocie 60 zł zadecydowały możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 powołanej wyżej ustawy mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 tej ustawy.