Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 242/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust 2,3 oraz 3a
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 242/14 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 lipca 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędzia: WSA Ewa Michna, Protokolant: st. ref. Justyna Owczarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r., sprawy ze skargi S.J., na decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 19 grudnia 2013 r. nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek, , -uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję-


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 19 grudnia 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia 17 października 2013 r. w przedmiocie odmowy umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach. S.J. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek z uwagi na bardzo trudną sytuację materialną i zdrowotną. Do podania, a następnie w toku postępowania skarżący na potwierdzenie słuszności swoich żądań przedstawił szereg dokumentów w oryginale jak i kopii dokumentów.

Decyzją z dnia 17 października 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia skarżącemu należności na ubezpieczenie społeczne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą za okres od grudnia 1992 r. do grudnia 1995 r. oraz od sierpnia do grudnia 1998 r. w łącznej kwocie 33.256,55 zł, ubezpieczenia społeczne za zatrudnianych pracowników za okres od czerwca do września 1993 r. oraz od maja do sierpnia 1994 r. w łącznej kwocie 2.600,96 zł, ubezpieczenia społeczne za luty 2003 r. w łącznej kwocie 338,52 zł, ubezpieczenie zdrowotne za okres od września 2004 r. do września 2005 r. w łącznej kwocie 4.109,47 zł oraz za Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za luty 2003r. w łącznej kwocie 48,40 zł. Organ ustalił, że w stosunku do skarżącego prowadzono postępowanie egzekucyjne, umorzone postanowieniami z dnia 10 marca 2005 r. i 15 czerwca 2012 r., co jednak w ocenie organu nie jest równoznaczne z całkowitą nieściągalnością zadłużenia. ZUS podniósł bowiem, że dokonał zabezpieczenia ww. wierzytelności na nieruchomościach skarżącego przez wpisanie hipoteki przymusowej (operat szacunkowy tej nieruchomości wskazuje, że jest ona warta 235.000,00 zł). W takiej sytuacji umorzenie zaległych należności byłoby nieracjonalne. Następnie organ uznał, że w sprawie nie zachodzi przesłanka umorzenia należności ze względu na chorobę strony lub najbliższego członka rodziny i konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Organ ustalił, że skarżący przebył dwa zawały mięśnia sercowego, leczy się na nadciśnienie oraz usunięto mu "guz brzucha", a małżonka skarżącego pozostaje pod opieką Poradni Chorób Nerwowych i Psychicznych, a w marcu 2013 r. doznała złamania biodra w wyniku wypadku samochodowego. Organ stwierdził jednak, że okoliczności te świadczą jedynie o złym stanie zdrowia, wskazując, że "niezbędne jest bowiem łączne spełnienie przesłanki choroby zobowiązanego bądź konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym", czego skutkiem ma być brak możliwości osiągania dochodu. Skoro natomiast skarżący pozostaje w zatrudnieniu, to w ocenie organu okoliczności takie nie występują. Następnie organ przyznał, że sytuacja finansowa skarżącego jest trudna (skarżący uzyskuje miesięczne wynagrodzenie w kwocie 400 zł brutto, żona skarżącego 30 zł miesięcznie, a córka 800 zł brutto, nie posiada nikogo na utrzymaniu i ponosi wydatki w kwocie 243 zł miesięcznie), lecz nie istnieje "materiał dowodowy umożliwiający uznanie za wykazane okoliczności zagrożenia zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych na skutek dokonywanej systematycznie i w częściach spłaty zobowiązań".

Pismem z dnia 4 listopada 2013 r. skarżący zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił jednocześnie, że decyzja z dnia 17 października 2013 r. została wydana z naruszeniem:

– art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 983 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie,

– § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w ww. przepisach,

– art. 7 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz brak wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych niezbędnych do załatwienia sprawy oraz

– art. 11 k.p.a. poprzez brak jasnego, czytelnego i przekonującego uzasadnienia motywów, którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji.

Zaskarżoną decyzją z dnia 19 grudnia 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 17 października 2013 r. Organ wyjaśnił, że egzekucja prowadzona z nieruchomości skarżącego będzie polegała na sprzedaży licytacyjnej ww. nieruchomości, planowanej na pierwszą połowę 2014 r. Podobnie jak w pierwszej instancji uznano, że kopie dokumentów przedstawione przez skarżącego nie mogą być uznane za wiarygodne, gdyż wobec braku oryginałów tych dokumentów nie można stwierdzić ich wiarygodności. Organ nie uznał za zasadne zarzutów zgłoszonych przez skarżącego, gdyż w jego ocenie uzasadnienie decyzji z dnia 17 października 2013 r. w sposób jasny, czytelny i przekonujący motywowało zawarte w niej rozstrzygnięcie, które zostało poprzedzone wszechstronną analizą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ podzielił ocenę okoliczności faktycznych zaprezentowaną w kontrolowanej przez siebie decyzji i wskazał, że w sprawie istnieje szansa na zaspokojenie zaległych należności w wyniku zbliżającej się licytacji nieruchomości skarżącego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, uzupełnionej następnie pismem z dnia 12 marca 2014 r. skarżący nie kwestionuje, iż winien był terminowo uiszczać należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Skarżący zwrócił jednak uwagę, że będąc w wieku 55 lat cierpi na liczne choroby, a przebyta operacja onkologiczna uniemożliwia mu podjęcie pracy fizycznej. Skarżący wskazał, że podjął zatrudnienie na 1/5 etatu aby zaspokoić swoje niezbędne i minimalne potrzeby życiowe (uzyskuje tego tytułu miesięcznie 400 zł brutto). Także żona skarżącego wymaga stałej opieki w związku z depresją, przejawiającą się m.in. myślami samobójczymi – w dacie pisma przebywała w szpitalu psychiatrycznym, a następnie miała ubiegać się o rentę, gdyż nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia. Z uwagi na znikome dochody skarżący nie był w stanie opłacać energii elektrycznej, wody i gazu, toteż nie są już one doprowadzane do jego gospodarstwa domowego. Skarżący zauważył, że organy podatkowe umorzyły mu zaległości z tytułu podatków, opierając swoje rozstrzygnięcia na podobnym stanie faktycznym. Skarżący nie rozumie ponadto, dlaczego ZUS zwleka 20 lat z licytacją nieruchomości skarżącego, narażając go na konieczność opłacenia dodatkowo wysokich odsetek od zadłużenia. Skarżący zwrócił się do Sądu o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania jego żony.

Odpowiadając na skargę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący dodatkowo w piśmie z dnia 4 lipca 2014r. sprecyzował zarzuty skargi i zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 28 ust. 1 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z par. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003r. poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że sytuacja skarżącego nie daje podstaw do umorzenia zaległych składek,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia, a to:

a/ art. 77 par. 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i art.107 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w szczególności:

• brak weryfikacji wszystkich istotnych okoliczności sprawy polegającej na braku odniesienia się organu, że pomimo posiadania składnika majątkowego (nieruchomość) przez skarżącego, organ nie bierze pod uwagę ani nie rozważa kwestii konsekwencji przewidywanego pozbawienia skarżącego składnika majątkowego (które stanowi jego miejsce zamieszkania), w kontekście sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego.

• brak weryfikacji wszystkich okoliczności związanych z kosztami utrzymania skarżącego i jego najbliższych przez ograniczenie się jedynie do wskazania kosztów związanych z np. zakupem butli gazowej, leków; przy jednoczesnym pominięciu okoliczności wynikających z doświadczenia życiowego, że koszty ponoszone przez skarżącego to nie tylko te wskazane przez organ ale też te niewymienione takie jak koszty żywności, środki higieny, odzież itp.

b/ art. 107 par. 1 i par. 3 kpa przez brak odniesienia się organu I jak i II instancji do zarzutów przedstawionych odpowiednio organom pierwszej instancji w toku postępowania oraz w odwołaniu od decyzji rozpatrywanych przez organ II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wadliwość zaskarżonej decyzji wynika z niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy jednak najpierw przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Jak wynika z ust. 3 tego przepisu, całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję albo gdy 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe wyliczenie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie). Wskazanymi w tym akcie przesłankami umożliwiającymi umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny (w tej części przepis podlega wykładni ścisłej – tj. ani rozszerzającej ani zawężającej – zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendandae). Wypełniając upoważnienie ustawowe, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wskazał przykładowe stany faktyczne, w których może nastąpić umorzenia zaległości. Zgodnie z tym rozporządzeniem, możliwość umorzenia należności istnieje np.: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności oraz w razie 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Sąd zwraca uwagę, że wyliczenie to nie stanowi zamkniętego katalogu przypadków uzasadniających umorzenie zaległości z innej przyczyny niż całkowita nieściągalność, a jedynie przykładowe wskazanie różnych kategorii stanów faktycznych, które z całą pewnością mieszczą się w tej przesłance. Tymczasem rację ma pełnomocnik skarżącego, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż organ uznał, że wyliczenie to ma charakter wyczerpujący i nie badał innych przesłanek, które mogłyby uzasadniać spełnienie przesłanek do zwolnienia.

Odczytując treść ww. przepisów należy pamiętać, że decyzje dotyczące zastosowania takich ulg w spłacie zobowiązań podatkowych są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym organ obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, czy też odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07, LEX nr 399183).

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania decyzji dotyczącej zastosowania lub odmowy zastosowania wnioskowanej przez skarżącego ulgi. Wynika to z faktu, że organ nie ustalił, czy w sprawie skarżącego doszło do ziszczenia się przesłanki "całkowitej nieściągalności zadłużenia". Ma to o tyle istotne znaczenie, że tylko ustalenia, czy uregulowanie zaległych należności z tytułu składek może pociągnąć dla skarżącego i jego rodziny zbyt ciężkie skutki, czynione są w oparciu o materiał dowodowy oferowany przez skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2410/11, LEX nr 1305514). Oznacza to, że ustalenia w zakresie przesłanki "całkowitej nieściągalności" dokonuje organ rozpoznający wniosek, bez względu na zakres inicjatywy dowodowej skarżącego w tym przedmiocie. Także bowiem w przypadku wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego, który był jednocześnie płatnikiem tych składek, organ stosuje art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i bada, czy zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności składek (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 44/12, LEX nr 1310089).

Wypada zatem zauważyć, że organ w obu instancjach ustalenia w zakresie zaistnienia przesłanki "całkowitej nieściągalności" sprowadził do podania, że skarżący posiada nieruchomość objętą postępowaniem egzekucyjnym, której sprzedaż licytacyjna "jest planowana". Omawianej przesłanki organ nie łączył natomiast z postanowieniami z dnia 10 marca 2005 r. i 15 czerwca 2012 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego obejmującego przedmiotowe zadłużenie. Wobec powyższego należy zauważyć, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wyjaśnił, czy dotychczas prowadzone postępowanie egzekucyjne było w jakimkolwiek stopniu skuteczne, tj. czy udało się przez lata jego trwania zaspokoić chociaż część wierzytelności przysługującej od skarżącego. Organ nie wziął w tym zakresie pod uwagę również podawanych przez skarżącego informacji, o potencjalnej nieskuteczności licytacji należącej do niego nieruchomości, a to z uwagi na brak zainteresowanych nabywców. Organy w żadnym stopniu nie zweryfikowały, dlaczego dotychczasowa egzekucja była bezskuteczna. W szczególności nie zbadały kwestii, dlaczego do momentu wydania decyzji, nie udało się sprzedać nieruchomości skarżącego. Być może wynik tych badań doprowadziłby organ do wniosku, że sprzedaż tych nieruchomości nie jest możliwa, gdyż brak jest jakichkolwiek nabywców. Znamienne jest przy tym twierdzenie skarżącego, że sam próbował pomagać komornikowi w sprzedaży licytacyjnej, lecz nie było chętnych do nabycia. Opieranie natomiast przekonania organu na informacji komornika sądowego, że zamierza sprzedać nieruchomości skarżącego, nie świadczy, że egzekucję można uznać za skuteczną. Pomimo bowiem, że skarżący posiadał nieruchomości w stosunku do których toczy się egzekucja komornika sądowego już w trakcie postępowań egzekucyjnych w administracji, komornik skarbowy nie sprzedał tych nieruchomości. Może to prowadzić do wniosku, że również i w postępowaniu komornika sądowego, nie uda się ich sprzedać. Wymaga to jednak dokładnego zbadania przebiegu egzekucji komorniczej, a nie jedynie opieranie się na ogólnej informacji.

Sąd zauważa przy tym, że z niezrozumiałych przyczyn organ bagatelizuje skutki postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Organ powinien dokonać analizy przyczyn wydania takiego postanowienia, a w razie wskazania w nim, że prowadzący je organ stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, uznać, że w sprawie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności. To bowiem organ egzekucyjny, a nie Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciel, ocenia istnienie lub nieistnienie takiego majątku (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 40/09; LEX nr 558750).

Ponadto Sąd pragnie wskazać, że nie kwestionuje faktu, że posiadanie przez dłużnika nieruchomości, która może być przedmiotem sprzedaży i uzyskania środków na opłacenie zaległych i nieumorzonych składek na ubezpieczenie społeczne nie pozostaje bez wpływu na ocenę przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 225/07; LEX nr 494278). Jednak w państwie urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej analiza tego zagadnienia musi uwzględniać nie tylko realne możliwości uzyskania ceny wywołania w ramach sprzedaży licytacyjnej nieruchomości, ale również potencjalne skutki społeczne skutecznej licytacji tej nieruchomości. Te okoliczności organ konsekwentnie pomijał, nie uwzględniając trudnej sytuacji zdrowotnej skarżącego, a przede wszystkim małżonki skarżącego i związanego z tym ograniczenia działalności zawodowej skarżącego. W takich bowiem warunkach pozbawienie skarżącego i jego rodziny nieruchomości może narazić nie tylko byt rodziny skarżącego, ale również może uzasadniać potrzebę sięgania przez niego po kolejne środki finansowe z pomocy społecznej. Innymi słowy, zaspokojenie jednej wierzytelności ZUS przysługującej organowi względem skarżącego, może zapoczątkować spiralę dalszego zadłużenia skarżącego i zakończyć się poszerzeniem grona beneficjentów pomocy społecznej. Jak słusznie zauważył pełnomocnik skarżącego, sam fakt istnienia składnika majątkowego nie powinien być decydujący, w sytuacji gdy jest jedynym który zapewnia podstawowe potrzeby bytowe tj. mieszkanie.

Istotne zastrzeżenia Sądu budzą również ustalenia organu w zakresie sytuacji zdrowotnej skarżącego oraz jego małżonki. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że sformułowanie "niezbędne jest bowiem łączne spełnienie przesłanki choroby zobowiązanego bądź konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym" jest pozbawione wartości logicznej w języku, w którym je sporządzono i z tego względu niezrozumiałe ani dla stron ani dla Sądu. Odnosząc się do istoty ustaleń w powyższym zakresie organ ustalił, że skarżący dwukrotnie przeszedł zawał mięśnia sercowego oraz został poddany rozległej operacji onkologicznej (Sąd nie odniesie się do sposobu określania w zaskarżonej decyzji schorzenia, które spowodowało ten zabieg, a które świadczy o powierzchownej analizie omawianego zagadnienia przez organ). Ponadto ZUS ustalił, że małżonka skarżącego jest pod stałą opieką psychiatryczną, a jak podano w skardze, jej problemy zdrowotne mogą doprowadzić do samobójstwa. Organ lakonicznie ocenił taką sytuację małżeństwa jako trudną, dyskwalifikując ją jednocześnie w obliczu art. 28a ust. 3 u.s.u.s. z uwagi na pozostawanie przez skarżącego w zatrudnieniu. Organ zapomina jednak, że adekwatną w tym względzie przesłanką umorzenia jest "wykazanie przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny", a w § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia wskazano jedynie przykładową postać spełnienia się tej przesłanki – a nie wyłącznie możliwą formę jej odniesienia do sytuacji zdrowotnej skarżącego.

Powracając jednak do oceny ustaleń faktycznych organu w omawianym zakresie należy zauważyć, że wbrew tezom uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozostawanie przez skarżącego w zatrudnieniu nie oznacza, iż jego sytuacja zdrowotna nie może stanowić podstawy umorzenia zaległości z tytułu składek. Tymczasem uzyskiwanie tak niskiego dochodu może jedynie przemawiać za uznaniem, że sytuacja zdrowotna i rodzinna skarżącego mieści się w § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. W tym zakresie wątpliwości Sądu wzbudza również teza organu o tym, że problemy zdrowotne, których dotyczy § 3 ww. rozporządzenia powinny powstać na skutek nagłych okoliczności. W ocenie Sądu z aktualnie obowiązujących przepisów, które wyznaczają podstawę oraz granicę orzecznictwa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zasada taka nie wynika, a organ nie jest uprawniony do jej wdrażania na podstawie własnego przekonania – nie posiada do tego żadnych podstaw. Zatem w ocenie Sądu organ nie wyjaśnił należycie sytuacji zdrowotnej skarżącego. Nie ustalił w jaki realny sposób wpływa ona na możliwości zarobkowe skarżącego oraz w jaki sposób wpływają na nie problemy zdrowotne małżonki skarżącego. Okoliczności te powinny zostać ustalone przez organ w rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, obejmującym np. przesłuchanie strony. Tymczasem organ w zupełności zaniechał jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie.

Sąd zauważa ponadto, że skarżący podejmuje zatrudnienie wyłącznie w wymiarze 1/5 czasu pracy, a jego dochód wraz ze świadczeniem uzyskiwanym przez małżonkę jest rażąco niższy niż minimum egzystencji, oszacowane przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych (911,80 zł w 2013 r.). Jak skarżący podał, jego dochód z wynagrodzenia za pracę opiewa na kwotę 400 zł brutto, a jego małżonka uzyskuje jedynie 30 zł świadczenia z pomocy społecznej. W tym zakresie organ nie przeprowadził żadnej racjonalnej analizy wykazanych dochodów oraz wydatków koniecznych na utrzymanie dwóch osób z zaawansowanymi problemami zdrowotnymi oraz ich córki. Pojawia się wątpliwość, czy wobec takiego rozumowania organu, istnieje jakakolwiek kwota dochodów mogąca w oczach ZUS uzasadnić pozostawanie w trudnej sytuacji rodzinnej, która kwalifikowałaby się do umorzenia należności. Wobec faktu, że skarżący nie posiada nikogo na utrzymaniu, organ nie wyjaśnił ponadto, z jakiego powodu określa jego sytuację finansową doliczając do pozostających w jego dyspozycji środków finansowych również dochód jego córki. Stwierdzenie, że skarżący nie posiada nikogo na utrzymaniu oznacza też, że jego żona jest w stanie zapewnić sobie godne warunki życiowe za 30 zł miesięcznie. Być może organ uważa, że obowiązek alimentacyjny spoczywa jedynie na córce, lecz tego już nie wyjaśnił.

Ponadto organ nie ustalił rzeczywistych wydatków skarżącego. Nie sposób logicznie bronić ustaleń organu, że jedynymi wydatkami skarżącego są: wywóz śmieci, koszty butli gazowej oraz koszty leków. Jak słusznie wskazał pełnomocnik skarżącego, organ nie stara się nawet analizować oczywistych kosztów niewskazanych przez skarżącego a wynikających z bieżących kosztów życia codziennego np. żywność, odzież itp. Jeżeli nawet skarżący nie podał tych kosztów, co jest o tyle zrozumiałe, że oczywistym jest, że takowe ponosi, organ powinien samodzielnie podjąć próbę ustalenia tych kosztów, np. poprzez przesłuchanie skarżącego.

Sąd przypomina, że dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny – zarówno w zakresie przesłanki "całkowitej nieściągalności" jak i ewentualnie innych przesłanek umorzenia zaległych składek – otwiera organowi możliwość skorzystania z "uznania administracyjnego". Oznacza to, że dopóki organ nie ustali prawidłowo i ponad wszelką wątpliwość stanu faktycznego sprawy, rozważania dotyczące uznaniowego charakteru decyzji, o której mowa w art. 28 u.s.u.s. są pozbawione znaczenia. Nie wiadomo zatem czemu miałyby służyć zawarte w uzasadnieniu decyzji informacje, iż organ mógłby odmówić umorzenia zaległości nawet, gdyby wystąpiły "określone okoliczności" (jak domyśla się Sąd, chodzi o sytuację, w której ziściłyby się przesłanki umorzenia zaległości). Z całą stanowczością należy się opowiedzieć przeciwko prezentowanemu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych poglądowi, że w każdej sytuacji, w razie spełnienia przez zainteresowanego przesłanek do wydania decyzji (uznaniowej) organ ma dowolność w wyborze kierunku decyzji. W przekonaniu Sądu, organ wydający decyzję administracyjną o charakterze uznaniowym wciąż musi uwzględniać szereg reguł ogólnych, rządzących funkcjonowaniem struktur władzy publicznej, a zwłaszcza zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady proporcjonalności (także np. art. 7 k.p.a.) oraz dokonać m.in. oceny relacji interesu społecznego i interesu indywidualnego zainteresowanego w sprawie. Prawidłowe zastosowanie tych zasad może (w niektórych stanach faktycznych) doprowadzić do tego, że zakres swobodnego uznania organu zostanie drastycznie ograniczony. Nie zasługuje zatem na obronę twierdzenie organu, że w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, strona powinna "przekonać organ, że w tej sytuacji zasadne jest wydanie rozstrzygnięcia w oczekiwanej przez stronę treści". To rzetelnie zebrany (przez organ) materiał dowodowy umożliwia organowi taką ocenę sytuacji zainteresowanego, która – w świetle art. 7 k.p.a. – stanowi podstawę do przyjęcia, czy w świetle kodeksowej zasady proporcjonalności należy skorzystać z przypisanej organowi kompetencji.

Kolejną nieprawidłowość w działaniu organu obrazuje zapis w zaskarżonej decyzji, że "W ocenie organu podejmującego rozstrzygnięcie nie mogą być jednakże uznane za wiarygodne kserokopie części złożonych materiałów, nie przedstawiono bowiem ich oryginałów, co z kolei uniemożliwiło stwierdzenie ich wiarygodności". Stwierdzenie takie rażąco narusza art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu należy wskazać, którym dowodom organ odmówił wiarygodności. Dowody te muszą być przy tym dokładnie opisane. Z zapisu dokonanego przez organ w zaskarżonej decyzji wynika jedynie, że odmówił wiarygodności części ze złożonych materiałów, co jest niewystarczające do oceny prawidłowości takiego stwierdzenia. Ponadto w aktach sprawy brak jest wezwania skierowanego do skarżącego o dostarczenie oryginałów dokumentów. Prowadzi to do jednoznacznego wniosku, że organy naruszyły zasadę pouczania, wyrażoną w art. 9 k.p.a. Z przepisu tego wprost bowiem wynika, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Takich wyjaśnień i wskazówek zabrakło w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego stwierdzono, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie zbadania, czy sytuacja skarżącego wyczerpuje przesłankę, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. oraz § 3 ww. rozporządzenia. Dlatego też na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję. Z uwagi na tożsamość naruszenia prawa, na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd zastosował ten środek również względem decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zastosuje wszystkie dyrektywy wynikające z niniejszego uzasadnienia. Organ przeprowadzi zatem rzetelną ocenę spełnienia się przesłanki "całkowitej nieściągalności", a sens dalszego prowadzenia egzekucji oceni uwzględniając również ewentualne skutki społeczne licytacji nieruchomości skarżącego. Organ dokona także kompletnej oceny sytuacji zdrowotnej skarżącego i jego małżonki oraz jej wpływu na możliwości zarobkowe małżeństwa. Organ ustali również czy stałe dochody gospodarstwa domowego skarżącego nie zagrażają egzystencji jego rodziny i ewentualne wnioski w tym zakresie przełoży na treść ponownego rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie. W tym zakresie organ ustali również, jakie faktyczne wydatki ponosi skarżący. Sąd przypomina, że na etapie postępowania dowodowego organ ma obowiązek zebrania materiału dowodowego i jego swobodnej oceny. Na tym etapie postępowania administracyjnego nie występuje uznanie administracyjne. Aktualizuje się ono dopiero na etapie rozstrzygnięcia, tj. po przeprowadzeniu rzetelnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.