Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1462/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1 i 2, art. 141 par. 4, art. 153, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 74 ust. 2, ust. 3, ust. 4 lit. a
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 29
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 4 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fund
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 74 art. 5 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)  nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów  wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 400/16 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Spółki z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 grudnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 400/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2007 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

w dniu [...] maja 2007 r. P. M., reprezentujący A. Spółkę z o.o. w B., zadeklarował 54 działki rolne, położone w 4 województwach: dolnośląskim, lubuskim, mazowieckim i warmińsko-mazurskim.

W dniu [...] września 2008 r. do organu I instancji wpłynął wniosek na rok 2007.

Organ stwierdził, że z dniem [...] kwietnia 2008 r. B. s.c. przejął w posiadanie nieruchomości rolne.

Decyzją z [...] lipca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR umorzył w części postępowanie dotyczące przyznania płatności do gruntów rolnych i odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej (dalej: JPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej (dalej: płatność UPO) do grupy upraw podstawowych na rok 2007, nakładając sankcje w wysokości 89.481,59 zł w przypadku płatności UPO oraz 81.096.17 zł w przypadku płatności JPO.

Na skutek odwołania skarżącej, decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z [...] listopada 2009 r.

Decyzją z [...] grudnia 2009 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR umorzył postępowanie o przyznanie JPO oraz UPO w części dotyczącej działek rolnych zadeklarowanych we wniosku transferowym na 2007 r. przez producenta B. s.c., a także odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) i uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw podstawowych (UPO), nakładając na skarżącą sankcje.

Decyzją z [...] czerwca 2010 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 grudnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 519/12, uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora ARiMR z [...] czerwca 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] grudnia 2009 r., wskazując na błędną interpretację dokonaną przez organy w sprawie przyznania płatności w przypadku przekazania posiadania gruntów w kolejnym roku niż rok złożenia wniosku. Sąd uznał, iż na stan posiadania zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych nie miało wpływu przeniesienie posiadania tych gruntów, bowiem czynności w tym zakresie podjęte zostały już po upływie roku kalendarzowego, na który wnioskowano o przyznanie płatności. Zdaniem Sądu, organy powinny przy wydawaniu decyzji mieć na uwadze stan posiadania spornych gruntów z końca 2007 r.

Wyrokiem z 30 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 526/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Dyrektora ARiMR od powyższego wyroku.

Decyzją z [...] listopada 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR umorzył postępowanie w części oraz odmówił przyznania płatności OB na rok 2007, w tym z tytułu JPO i UPO.

Powodem umorzenia postępowania było cofnięcie [...] stycznia 2008 r. wniosku w części dotyczącej upraw przeznaczonych na produkcję suszu paszowego. Natomiast przyczyną odmowy przyznania wnioskowanych płatności było niespełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.; dalej ustawa o płatnościach) ze względu na stworzenie przez P. M. sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego.

Organ I instancji wskazał, że stan faktyczny ustalony przez Kierownika BP na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy różni się zasadniczo od stanu faktycznego, będącego podstawą do wydania przez organy uprzednich decyzji, jak również stanu faktycznego, który był podstawą orzekania przez WSA w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 519/12.

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w całości w mocy powyższą decyzję.

Zdaniem organu z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że fizycznie to P. M. prowadzi prace polowe na deklarowanych przez spółki nieruchomościach rolnych. On podpisywał dokumenty w imieniu spółek w przypadku zakupu jakichkolwiek części do maszyn rolniczych, jako właściciel C. zawierał umowy o świadczenie usług oraz dostawie środków trwałych ze spółkami kapitałowymi (np. umowa z dnia [...] lutego 2007 r. z D. Spółka z o.o., w której był prezesem, podobne umowy zawarte z A. Spółka z o.o., w której w 2007 r. był prezesem zarządu i wspólnikiem oraz E. Spółka z o.o., w której ówcześnie był wspólnikiem).

Weryfikacja wniosku skarżącej oraz wniosków innych podmiotów powiązanych osobowo z P. M. dały podstawę do stwierdzenia, że stworzył on sztuczne warunki uzyskania pomocy przez chęć przysporzenia na rzecz utworzonych spółek kapitałowych wielokrotności maksymalnego limitu pomocy przysługującemu jednemu beneficjentowi. Wprawdzie w ramach płatności OB limit taki nie obowiązuje, to jednak w przypadku płatności ONW, o którą spółka wnioskowała na tym samym formularzu, płatność taka podlega modulacji. Pomoc w ramach tego wsparcia przyznaje się podmiotowi do powierzchni działek rolnych wynoszącej nie więcej niż 300 ha.

Zdaniem Dyrektora ARiMR, organ I instancji zebrał kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczynił prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności utworzenia kolejnych spółek przez P. M., zawierania kolejnych porozumień w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości między spółkami i małżonkami, przeanalizował szczegółowo istniejące powiązania osobowe, rodzinne, pełnione funkcje, co przedstawił w postaci tabelarycznej, a ustalił w oparciu o zebrane w sprawach odpisy KRS.

W ocenie organu odwoławczego, związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej (prowadzenie przez wszystkie podmioty tego samego rodzaju działalności, w takiej samej lokalizacji, korzystając ze wspólnego zaplecza, ci sami wspólnicy bądź prezesi, wzajemne przekazywanie sobie posiadanych gruntów, deklarowanie działek rolnych w tych samych obrębach ewidencyjnych) nie pozwala na przyjęcie stwierdzenia, iż działalność rolnicza w formie licznych spółek kapitałowych jest uzasadniona okolicznościami ekonomicznymi. Wręcz przeciwnie pozwala stwierdzić, iż stanowi sztuczne działanie P. M. w celu uzyskania nienależnych płatności poprzez obejście przepisów prawa.

Organ odwoławczy podzielił wnioski organu I instancji, że ustalone w rozpatrywanej sprawie i wykazane w formie zestawienia tabelarycznego "multiplikowanie" spółek prawa handlowego nie stanowi uzasadnionej okoliczności formy prowadzenia działalności rolniczej, a jest przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej niż dopuszczalna kwota i takie działania nie mogą być uznane za pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących w m.in. na obszarach ONW.

ARiMR wskazał, że okoliczność, iż skarżąca nie spełnia definicji rolnika, nie wyklucza wykazania, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków. Wykazanie mechanizmu sztucznych warunków prowadzi w istocie do wniosku, że strona nie jest rolnikiem.

Organy ARiMR w tej sprawie poczyniły wszechstronne ustalenia wykazując, że strona nie powołała żadnych dowodów na okoliczności ustalone przez organy, chociaż na niej spoczywał ciężar dowodu. P. M. w prowadzonym postępowaniu nie wykazał, aby uzyskał inną korzyść niż tą, którą miał uzyskać w postaci większej płatności poprzez ominięcie przepisów modulacyjnych. Stworzenie sztucznych warunków skutkujących ominięciem modulacji jest sprzeczne z celem Wspólnej Polityki Rolnej, a więc również z zapewnieniem w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej.

Tym samym należało uznać, iż spółka, składając wniosek o przyznanie płatności, nie spełniała definicji rolnika, ponieważ gospodarstwo było w posiadaniu P. M., który brał udział w załatwianiu wszystkich spraw prowadzonych dla strony, związanych zarówno z bieżącym funkcjonowaniem gospodarstw rolnych, co potwierdzają również, załączone przez stronę, protokoły z dokonanego obmiaru produkcji roślinnej oraz protokoły z inspekcji gospodarstwa rolnego, a także wszelkich spraw formalnych w kontaktach z ARiMR.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Zdaniem Sądu I instancji związanie organów wyrażoną przez Sąd oceną prawną dotyczy więc tylko takich ustaleń, które były podstawą do wydania tejże oceny i wyrażenia swojego poglądu w danej materii. Nie można zatem rozciągać związania oceną prawną dokonaną przez Sąd na taką część sprawy administracyjnej, co do której Sąd nie wyraził takiej oceny. Jednocześnie ocena prawna, o której mowa w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), nie wyznacza granic przyszłej sprawy administracyjnej i zakazu kontroli sądowoadministracyjnej, wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Sąd podzielił stanowisko organów, że ocena ta nie może być utożsamiana z zakazem czynienia nowych ustaleń faktycznych, jeżeli są one niezbędne do załatwienia sprawy, jak również dokonywaniem ocen prawnych w tym zakresie, który nie był przedmiotem oceny w wyroku. Takie stanowisko wynika wprost z art. 153 p.p.s.a., w którym wskazano, że organy wiąże ocena prawna wyrażona w wyroku, co jednoznacznie świadczy o tym, że oceną prawną nie może być ta część sprawy administracyjnej, co do której sąd nie wyraził takiej oceny.

Sąd podzielił wniosek organów, że ustalone fakty i okoliczności prowadzenia działalności przez skarżącą spółkę w powiązaniu z funkcjonowaniem w roku 2007-2008 innych podmiotów prawa handlowego i cywilnego (ta sama siedziba, ci sami wspólnicy bądź prezesi, wzajemne przekazywanie sobie gruntów, deklarowanie działek rolnych w tych samych obrębach ewidencyjnych, wykonywanie prac na zlecenie spółek przez P. M.) zasadnie wskazują, że spółka ta została zawiązana w celu podzielenia łącznie posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa celem obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa i zasady, że płatność jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem.

Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, należało uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW.

Konsekwencją odrębnego zadeklarowania do płatności, w tym płatności ONW, przez istniejące w 2007 r. cztery wybrane przez organy do analizy podmioty prawa handlowego, jak również przez P. M. i jego byłą żonę, powierzchni łącznej wynoszącej 1.988,62 ha, jest ominięcie przepisów modulacyjnych odnoszących się do płatności ONW, a zatem jest sprzeczne z unormowanymi celami wsparcia.

W ocenie Sądu, w tym zakresie prawidłowo został wykazany w sprawie również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności. Wynikający w tej sprawie mechanizm działania wskazuje na zamierzoną już w momencie powoływania spółek prawa handlowego, w tym i skarżącej spółki, koordynację stworzenia sztucznych warunków, których celem było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami całego systemu wsparcia rolników.

WSA uznał, że powyższe okoliczności i mechanizm tworzenia spółek przez tę samą grupę osób, które to podmioty występują o te same płatności oraz zamierzona koordynacja pomiędzy tymi podmiotami pozwalają uznać, że oba elementy (obiektywny i subiektywny) stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, zostały w przedmiotowej sprawie wykazane, a organy dokonały, wbrew zarzutom skargi, prawidłowej wykładni art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L z dnia 21 października 2003 r., Nr 270, str. 1; dalej: rozporządzenie nr 1782/2003) i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L z dnia 23 grudnia 1995 r., Nr 312, str. 1; dalej rozporządzenie 2988/95), które bezpośrednio i wprost stanowią część krajowego systemu prawnego.

Sąd uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, aby A. Spółka z o.o., jako osoba prawna, składająca się ze wspólników: osoby fizycznej P. M. i spółki akcyjnej pod nazwą F., której prezesem był również P. M., spełniająca formalnie definicję rolnika z art. 2 litera a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, zarządzała samodzielnie, na własny rachunek gospodarstwem w rozumieniu art. 2 litera b) tego rozporządzenia.

Skarżąca spółka nie wykazała w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem w latach 2005-2006 przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie wielu spółek z o.o. prowadzących działalność tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Organy wykazały brak uzasadnienia ekonomicznego działalności utworzonych podmiotów, których siedziba znajduje się w B. (woj. mazowieckie), a zadeklarowane do płatności działki rolne leżą w kilku innych województwach, w gospodarstwie rozproszonym na kilka powiatów, co obiektywnie zwiększa ponoszone koszty ogólne prowadzenia gospodarstwa i podważa sens takiej działalności.

W ocenie Sądu, prowadzenie działalności rolniczej w formie spółki kapitałowej czy cywilnej nie może stanowić uzasadnienia dla obchodzenia przepisów prawa, regulujących przyznawanie wsparcia producentom rolnym. Tak więc sam fakt powołania do bytu prawnego spółki oraz dopełnienie jej wpisu do rejestru producentów rolnych nie świadczy sam w sobie, że w zamiarze jej założycieli ma ona objąć faktycznie w posiadanie dane grunty i istotnie będzie prowadzić na nich realną produkcję rolną.

W ocenie Sądu, organy ARiMR w toku przedmiotowego postępowania udowodniły skarżącej, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków, natomiast na stronie ciążył obowiązek wykazania, że jednak spełnia ona przesłanki do przyznania płatności, wykazania, że wbrew twierdzeniom organu spełnia ona definicję rolnika i nie stworzyła sztucznych warunków. WSA stwierdził, że pomimo wystosowanego przez organ I instancji [...] września 2015 r. wezwania, spółka w żaden sposób nie wykazała faktu rzeczywistego posiadania w roku 2007 zadeklarowanych gruntów rolnych oraz prowadzenia na nich własnej działalności rolniczej (wezwanie pozostało bez odpowiedzi). Strona swoją aktywność ograniczyła jedynie do składania skarg na bezczynność/przewlekłość prowadzonego postępowania oraz wezwania do jego zakończenia. Argumenty skarżącej w toczącym się postępowaniu stanowiły jedynie polemikę z przyjętym stanowiskiem organu, poprzez jego negowanie i wskazywanie, że te ustalenia są nieprawidłowe, bez przedstawiania dowodów na własne twierdzenia.

WSA podzielił stanowisko organu, że okoliczność, iż wnioskodawca nie spełnia definicji rolnika, nie wyklucza jednocześnie wykazania, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego rozszerzenia przez organy legalnej definicji rolnika przez odwołanie się do Załącznika I do rozporządzenia Komisji z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniające decyzję Komisji (WE) nr 1444/2002 2000/115/WE odnoszącą się do definicji cech charakterystycznych, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, odnoszących się do badań statystycznych w zakresie struktury gospodarstw rolnych (Dz. Urz. UE L z dnia 12 sierpnia 2002 r., 216, str. 1; dalej rozporządzenie nr 1444/2002), Sąd wskazał, że rozporządzenie to, chociaż zostało wydane w celu stworzenia porównywalnych statystyk wspólnotowych dotyczących struktury gospodarstw rolnych, to jednak nie zawiera innego pojęcia "gospodarstwa", jak zdefiniowane w art. 2 litera b) rozporządzenia Rady nr 1782/2003, a wręcz przeciwnie, uzupełnia je o takie elementy, jak: względy techniczne, ekonomiczne, posiadanie oddzielnego kierownictwa. Taki sposób interpretacji jest zasadny, mając na uwadze wzajemne przenikanie i uzupełnianie się wspólnotowych regulacji i definicji dotyczących wsi oraz systemów płatności.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy zgodnie z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.), nie przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów. Skarżąca w skardze nie kwestionuje okoliczności wynikających z danych zawartych w ZSZiK. Tymczasem informacje zawarte w tym Systemie, mające moc dokumentu urzędowego, mogą stanowić źródło ustaleń i w sytuacji, gdy nie są skutecznie podważane, nie wymagają dalszego postępowania dowodowego.

Sąd uznał, że organy w wyczerpujący sposób oceniły i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sprawie, zgodnie z art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ww. ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie skarżonych aktów obu instancji albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. zarzuciła, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art.5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 kwietnia 2011 r. ustanawiającego szczególne zasady stosowania rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procesów kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności - zwanego dalej: Rozporządzeniem nr 1975/2006, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 401/16);

- art. 5 ust. 3 Rozporządzenia nr 1975/2006 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 401/16);

- art. 5 ust. 3 Rozporządzenia nr 1975/2006 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpiło sztuczny podział gospodarstwa (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 401/16);

- art. 5 ust. 3 Rozporządzenia nr 1975/2006 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 401/16);

- art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie;

- § 2 pkt 1-4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 68. poz. 448 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem ONW poprzez jego nieuprawnione zastosowanie (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 401/16);

- § 3 ustęp 3 rozporządzenia ONW , poprzez jego niezastosowania (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 401/16);

- art. 2 lit. 2a i 2b Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 grudnia 2009 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników ... - (Dz. Urz. UE L. nr 30) - zwanego dalej: rozporządzeniem nr 73/2009, poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnie, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008r w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej... (Dz. Urz. UE L. 2008.321.14) zwanego dalej: rozporządzeniem nr 1166/2008 poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnie, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009;

- art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach poprzez jego błędną wykładnię oraz jego błędne zastosowanie (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 400/16). art.29 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 poprzez jego błędna wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 400/16);

- art.29 rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 400/16);

- art.29 rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpiło sztuczny podział gospodarstwa (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 400/16);

- art.29 rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 400/16);

- art. 153 p.p.s.a w aspekcie błędnego zastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków;

II. Na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz artykułów 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z nie dostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z przedstawieniem jako niekwestionowane przez skarżącą ustaleń o utworzeniu przez P. M. i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających się o płatności, w których są albo jedynymi wspólnikami, albo w których jedno z nich jest wspólnikiem, gdy okoliczności te, w tym dane zawarte w tabelarycznych zestawieniach w decyzjach skarżonych, w sprawie były kwestionowane wprost w odwołaniu i pismach procesowych w sprawie, a ten błąd Sądu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto uzasadnienie zawiera w przedstawieniu sprawy tezy wprost sprzeczne z treścią akt sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a., poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa w sytuacji gdy spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 134 p.p.s.a. poprzez niespostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika , iż spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa;

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie

- artykułu 21 ust. 3 ówcześnie obowiązującej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez przejście przez Sąd do porządku dziennego nad naruszeniem obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych które mają znaczenie dla ustalenia jej praw – wobec wyraźnie złożonego żądania – oraz poprzez niezasadne uznanie, iż po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznanie płatności pomimo, iż jest to organ stawia okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności, i to na nim spoczywa ciężar dowodu jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez brak wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sytuacji gdy odpowiedź ba pytania które pojawiły się w toku sprawy było niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a przyjęta przez Sąd wykładnia art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 była sprzeczna z wyrokiem TSUE C-434/12.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że jej autor odwołuje się do obu podstaw kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a to oznacza, że stawia Sądowi I instancji zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, NSA podkreśla, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W związku z powyższym zauważyć należy, że w rozbudowanych zarzutach skargi kasacyjnej skarżąca spółka zmierza przede wszystkim do zakwestionowania zaakceptowanego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stanowiska organów administracji publicznej, że w sprawie doszło do stworzenia przez spółkę sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony przez Sąd I instancji pogląd w tym zakresie jest prawidłowy.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 30 maja 2014 r. wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 526/13, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału ARiMR od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 519/12, którym to wyrokiem Sąd I instancji uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału ARiMR z [...] czerwca 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności OB na rok 2007. NSA w uzasadnieniu ww. wyroku uznał za nietrafne stanowisko organu co do zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 74 ust.2, ust.3, ust.4 lit. a rozporządzenia nr 796/2004. W ocenie NSA ze stanu faktycznego sprawy wynika, że nie wystąpiła zasadnicza przesłanka zastosowania wskazanych wyżej przepisów prawa, tj. przekazanie całego gospodarstwa (wszystkich jednostek produkcyjnych zarządzanych przez rolnika), a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie znajdowały zastosowanie ww. przepisy prawa.

W związku z powyższym należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Z treści art.153 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 658), wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Podkreślić należy, że w sprawie o sygn. akt II GSK 526/13 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny prawnej wyłącznie w zakresie prawidłowej wykładni i dopuszczalności zastosowania regulacji prawnej określonej w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a w konsekwencji prawidłowości odmowy zastosowania tego przepisu prawa w powiązaniu z art. 74 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 796/2004. W powołanym wyroku NSA nie odnosił się i nie dokonywał oceny stanu faktycznego. Oznacza to, że dokonana przez NSA ocena prawna dotyczyła wyłącznie konkretnych przepisów prawa materialnego. Tak więc rozpoznając ponownie sprawę organy oraz sąd administracyjny związane były oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie wyżej wskazanym. Podzielić więc należy stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że ocena prawna nie wyznacza granic przyszłej sprawy administracyjnej i zakresu kontroli sądowoadministracyjnej wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem w sytuacji gdy dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest czynienie nowych ustaleń faktycznych, czy dokonanie nowych ocen prawnych niezwiązanych z oceną prawną wiążącą z mocy art. 153 p.p.s.a., takie zachowanie organu i sądu administracyjnego nie pozostaje w sprzeczności z art. 153 p.p.s.a. Innymi słowy związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony przez zmianę stanu prawnego (por. wyroki NSA: z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 258/13, z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 691/15, z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1082/15 publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym skoro przy ponownym rozpatrywaniu sprawy administracyjnej ani organy, ani tym bardziej Sąd I instancji, nie odnosiły się do kwestii związanych z wykładnią i zastosowaniem art. 74 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 796/2004, to tym samym brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy stanowił podstawę do zastosowania przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy regulacji prawnych uzasadniających odmowę przyznania skarżącej spółce płatności z uwagi na stworzenie przez nią sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia.

W związku z powyższym podkreślić należy, że z treścią art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Identyczne rozwiązanie przewiduje także art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, wskazując, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Biorąc pod uwagę dokonaną w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12, wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, która z uwagi na tożsamą treść odnosi się także do 29 rozporządzenia Rady nr 1782/2003, NSA podkreśla, że podstawą do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Należy zwrócić uwagę, że prawodawca przyjął, że jednolita płatność obszarowa, inaczej jak płatność rolnośrodowiskowa, nie podlega limitowaniu, modulacji czy też degresji.

Z decyzji organów ARiMR obu instancji wynika, że odmówiono stronie skarżącej przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego (jednolitej płatności obszarowej) za rok 2007, również na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Nr 2988/95.

Zgodnie z tym przepisem działania nakierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego (unijnego) mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stwierdzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Przepis ten stanowi również generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego.

W tym miejscu wskazać należy, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Podkreślić trzeba także, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover (pkt 52-53) (patrz: LEXIS.pl nr 405322).

Problematyka obchodzenia prawa była, jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji przedmiotem szerszych rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zawartymi w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" – Razplasztatelna agencja), który dotyczy wykładni co prawda art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, nie mniej z racji identycznego brzmienia tego przepisu z art. 29 rozporządzenia Nr 1782/2003 wskazania zawarte w tym wyroku mają zastosowanie do tego ostatniego.

Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest, co wynika z wyżej powołanego wyroku TSUE, wykazanie, jak słusznie podnoszą organy obu instancji i WSA, łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków konieczna jest zatem ocena wniosku złożonego przez pozostałych beneficjentów. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.

Z orzeczenia ETS wynika też (pkt 41), że zaistnienie subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione poprzez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia EFRROW, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (patrz: analogicznie wyrok z 11 stycznia 2007 r. w sprawie C-279/05 Vonk Dairy Products, Zb. Orz. s. I-239, pkt 33).

Również na gruncie ustawodawstwa krajowego Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 2579/14, przyjął, że ustalenie stworzenia sztucznych warunków gospodarowania odnosi się nie tylko do działań samego beneficjenta, lecz również do działań pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne. Przy ocenie "sztucznego stworzenia warunków" nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta.

W ramach istnienia elementu obiektywnego, a brak takowego zarzuca autor skargi kasacyjnej, do sądu należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia. Natomiast w ramach drugiego z elementów (subiektywnego) do sądu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w przedsięwzięcie, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Nie budzi wątpliwości, że w przypadku ustalenia faktu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy, wymienione przepisy uzasadniają odmowę jej przyznania. Sama okoliczność stworzenia sztucznych warunków do przyznania unijnej pomocy finansowej jest wynikiem spójnego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę pomoc, jak też konieczna jest także wszechstronna i logiczna ocena tych wszystkich okoliczności wynikających z wniosku innego podmiotu, czy podmiotów, oraz ich innych działań, świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych ukierunkowanych wyłącznie na to, by osiągnąć zamierzony przez beneficjenta skutek prawny, w postaci uzyskania środków pomocowych. Punktem odniesienia przeprowadzanej przez organ oceny powinny być cele ustanowione przez prawodawcę unijnego i krajowego, uzasadniające przyznanie pomocy. Ocena tych okoliczności jest inna w sytuacji, gdy dotyczy płatności podlegających modulacji, czy też degresji, a inna gdy w zakresie płatności obszarowych na dany rok nie obowiązywały żadne modulacyjne ograniczenia płatności.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że tworzenie wielu podmiotów prawa krajowego przez tą samą osobę lub grupę osób fizycznych i prawnych i jednoczesne ubieganie się o przyznanie płatności w ramach poszczególnych jednostek zarządzanych przez ten sam podmiot jest postrzegane jako stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia.

W szczególności w taki sposób dochodzi do próby ominięcia przepisów modulacyjnych (ograniczenie kwoty płatności w zależności od deklarowanej do płatności powierzchni działek rolnych) wprowadzonych w związku z realizacją celu systemu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, jakim jest zrównoważony rozwój tych obszarów), na co zasadnie zwróciły uwagę organy i co słusznie przyjął Sąd I instancji wskazując na to, że złożony w dniu [...] maja 2007 r. wniosek o płatności dotyczył, oprócz wniosku o jednolitą płatność obszarową, również pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania oraz płatności rolnośrodowiskowej (PRŚ), gdzie przesłanki opłacalności podziału jednego dużego gospodarstwa na kilka mniejszych pozwalają ominąć w bardzo widoczny sposób zasadę modulacji płatności.

Sąd I instancji zasadnie podkreślił, zwracając uwagę na fakty zależności funkcjonalnej i więzi prawnej pomiędzy poszczególnymi spółkami jak również inne obiektywne i będące poza sporem okoliczności faktyczne, takie jak brak wyposażenia technicznego, brak odrębnego kierownictwa, będąc zarządzanymi przez tą samą osobę i jak również sposób prowadzenia tej działalności poprzez np. wymianę między spółkami działek deklarowanych do płatności, że w sprawie działalność rolnicza na gruntach deklarowanych do płatności w ramach wniosków poszczególnych spółek prowadzona była w istocie przez jedną osobę P. M..

W konsekwencji za uzasadnioną uznać należy konstatację Sądu I instancji, w sprawie wniosków o płatności JPO i PRŚ, że w takiej sytuacji, w istocie dochodzi do dotowania działalności rolniczej dla pewnej grupy osób – tworzącej kolejne spółki – z pominięciem przepisów ograniczających takie dotacje powyżej limitów powierzchniowych dla płatności. Deklaracja do płatności większego obszaru, poprzez utworzenie większej ilości podmiotów przynosi zauważalnie istotnie wyższą kwotę płatności rolnośrodowiskowej. W przypadku płatności JPO, która nie była uzależniona od powierzchni zgłaszanych do płatności działek, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, należy przede wszystkim odnieść się do wskazanych wyżej norm ustanawiających klauzule generalne o charakterze przeciwdziałającym nadużyciom.

A zatem również w sprawach dotyczących przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stworzenie sztucznych warunków do przyznania płatności przez beneficjentów powinno być przedmiotem analizy przez organy administracji (por. wyroki NSA: z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 1923/14 i z 26 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 3944/16). W okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy, że niezależnie od modulacji przyznanie pomocy byłoby sprzeczne z celami wsparcia, gdyż nie mieści się w celach wsparcia bezpośredniego przyznawanie płatności beneficjentom. Podkreślić trzeba, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji na stronie 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazał, że przyznanie Spółce płatności obszarowej byłoby sprzeczne z celami wsparcia.

WSA powołując się na preambułę rozporządzenia Rady nr 1782/2003, stwierdził, że "systemy wsparcia w ramach WPR przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne dla uzyskania takiego wsparcia".

Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Nr 1698/2005, z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno zatem budzić wątpliwości, że cel podnoszenia poziomu życia ludności wiejskiej, popierania jakości życia na obszarach wiejskich nie może być uznany za spełniony w sytuacji gdy poszczególne działki ewidencyjne zgłaszane są przez – tylko formalnie różne – podmioty.

Trafnie przy tym stwierdzono, że skoro utworzone przez te same osoby fizyczne różne spółki z o.o. zgłaszały do płatności bezpośrednich działki, powierzchnia których nie przekracza określonych wartości – to przemawia to za przyjęciem, że celem takiego działania było uniknięcia stosowania regulacji przewidujących modulację w płatnościach ze względu na obszar gospodarstwa i degresywne stawki.

Za trafne uznać należy stwierdzenie, że składanie przez utworzone podmioty odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które - zgłoszone łącznie – uzasadniałyby mniejszą płatność bezpośrednią, wskazuje na stworzenie sztucznych warunków. NSA za usprawiedliwione uznaje stanowisko, że całokształt okoliczności wynikający ze złożenia wniosków o płatności JPO i PRŚ podważa racjonalność prowadzenia działalności w formie 4 spółek i przemawia za przyjęciem, że taki stan rzeczy ma na celu uzyskanie większych dopłat. W szczególności świadczy o tym tożsamość działalności prowadzonej przez wszystkie spółki, ich skład osobowy, organy, siedziba, usytuowanie działek zgłoszonych do płatności w jednej gminie oraz brak wiarygodnych dowodów na prowadzenie przez wskazane spółki działalności – niezależnej gospodarki rolnej.

Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej oceny elementu obiektywnego, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków, wymaganych do otrzymania płatności, jak również oceny, czy został spełniony cel zamierzony przez dany system wsparcia. Ponadto prowadzenie przez osoby powiązane ze sobą, tego samego rodzaju działalności, korzystanie z tego samego wsparcia agrotechnicznego, lokalizowanie siedziby prowadzonej działalności pod wspólnym adresem, jak również inne okoliczności przedstawione w decyzji organu, świadczą – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – o skoordynowanych i zamierzonych działaniach zmierzających do stworzenia sztucznych warunków w celu otrzymania płatności, sprzecznych z celami wsparcia. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała natomiast, w toku postępowania administracyjnego, istnienia racjonalnych powodów przemawiających za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą, czterech podmiotów prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Tym samym nieuzasadnione okazały się zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 29 rozporządzenia Rady nr 1782/2003. Zauważyć przy tym należy, że autor skargi kasacyjnej, formułując powyższe zarzuty, usiłował w istocie podważyć ustalenia stanu faktycznego, co jest zabiegiem nieskutecznym, wobec braku możliwości podważenia ustaleń stanu faktycznego zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. NSA zauważył, że strona skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art.134 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, że skarżąca objęła w posiadanie i rolnicze użytkowanie grunty swojego gospodarstwa, nie podała jednostki redakcyjnej tego przepisu, którego dotyczy naruszenie. Przepis art.134 p.p.s.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych to jest art.134 § 1 i § 2 p.p.s.a. Z art.134 § 1 wynika zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi z wyjątkiem określonym w art.57a, a przepis art.134 § 2 p.p.s.a. reguluje zakaz reformationis in peius. W orzecznictwie NSA prezentowane jest jednoznaczne stanowisko wskazujące na to, że NSA może uwzględniać tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone i nie może zastępować strony przytaczając lub uzupełniając zarzuty skargi kasacyjnej. Zatem tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie poddaje się kontroli NSA (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1184/14, wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. akt 2321/11 publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można się też zgodzić z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa wymogi uzasadnienia wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jedynie gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Podkreślić należy, że poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca nie może zmierzać do podważenia ustaleń stanu faktycznego sprawy, co w istocie czyni, wskazując na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym.

Odwołując się do orzecznictwa TSUE, NSA podkreślił, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Podkreślić trzeba także, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot – wyrok TSUE z 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko LandwirtschaftskammerHannover (pkt 52-53) (patrz: LEXIS.pl nr 405322).

Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że tworzenie wielu podmiotów prawa krajowego przez tę samą osobę lub grupę osób fizycznych i prawnych i jednoczesne ubieganie się o przyznanie płatności w ramach poszczególnych jednostek zarządzanych przez ten sam podmiot, jest postrzegane jako stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia.

W szczególności w taki sposób dochodzi do próby ominięcia przepisów wprowadzonych w związku z realizacją celu systemu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, jakim jest zrównoważony rozwój tych obszarów, na co zasadnie zwróciły uwagę organy i jak słusznie przyjął Sąd I instancji, wskazując na to, że złożony wniosek o płatności dotyczył też przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), gdzie przesłanki opłacalności podziału jednego dużego gospodarstwa na kilka mniejszych pozwalają ominąć w bardzo widoczny sposób zasadę modulacji płatności.

Z tych powodów za niezasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., art.151 p.p.s.a. w związku ze wskazanymi w petitum skargi kasacyjnej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, które to zarzuty dotyczyły uchybień w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych warunkujących odmowę przyznania płatności.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz.427 zwanej dalej ustawą o wspieraniu), bowiem twierdzenie skarżącej, co do tego, że została ona obciążona ciężarem wykazania negatywnych przesłanek przyznania płatności, nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku. Sąd stwierdził jedynie, wobec uznania, iż zachodzą przesłanki określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, że skarżąca nie wykazała racjonalnych powodów, dla których tworzono tak dużą liczbę podmiotów powiązanych ze sobą, prowadzących tego samego rodzaju działalność i ubiegających się o takie same płatności. Ponadto należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 21 ust. 3 ustawy o wspieranie strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że co do zasady w sprawach płatności na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju nie ma zastosowania art. 7 i 77 k.p.a., bowiem art. 21 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o wspieraniu regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 958/11 publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia tegoż przepisu prawa w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej.

W związku z niebudzącym wątpliwości brzmieniem przepisów prawa wspólnotowego dotyczących skutków stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków dla uzyskania płatności, tj. zarówno art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003, art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, jak i art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, zasadnie Sąd I instancji nie wystąpił z wnioskowanym przez skarżącą pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Za niezasadny należało zatem uznać również zarzut naruszenia art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 a w związku z ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). NSA, zasądzając na rzecz organu kwotę 480 zł, uwzględnił okoliczność, że pełnomocnik organu sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i stawił się na rozprawie przed NSA.