Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 457/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 189 d pkt 1-7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji 2. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz P. J. kwotę 4350 (cztery tysiące trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r. znak [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), dalej: u.o.z.o.z, w wyniku rozpatrzenia odwołania [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2019 r. nr [...] nakładającej na [...] karę pieniężną w wysokości 36 000 zł z powodu niewykonania zaleceń pokontrolnych z 15 grudnia 2018 r. nałożonych na wymienioną w wyniku przeprowadzonej kontroli zabytkowego zespołu pałacowego i założenia obronnego zlokalizowanego w miejscowości [...], gm. [...], na działkach nr ew. [...], wpisanego do rejestru zabytków województwa mazowieckiego pod nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o nałożeniu na [...]administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 25 000 zł za niewykonanie wskazanych wyżej zaleceń pokontrolnych.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: MKDNiS) stwierdził, że obiekt - zespól pałacowy i założenie obronne w [...] został wpisany do rejestru zabytków województwa [...] na podstawie decyzji z [...] maja 1960 r., znak: [...], pod numerem [...]. Granice zabytku zostały określone na załączonym planie sytuacyjnym do rozstrzygnięcia. Zespół jest położony w miejscowości [...], w powiecie [...] i składa się z trzech budynków: pałacu, budynku gospodarczego (oficyny II) oraz z pozostałości dawnego skrzydła pałacu - oficyny I (obecnie w stanie ruiny). Do [...] listopada 2019 r. współwłaścicielami ww. zespołu stanowiącego odrębną od gruntu własność, byli: [...]. We wskazanej dacie obiekt przeszedł na własność Województwa [...] . Pracownicy Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] (Delegatura w [...])[...] lipca 2018 r. przeprowadzili kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami zabytkowej nieruchomości w [...], w wyniku której działający z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: [...]WKZ) Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...][...] grudnia 2018 r. wydał zalecenia pokontrolne znak: [...], nakładając na współwłaścicielkę zabytkowego obiektu [...] obowiązek: 1) wykonania prac zabezpieczających polegających na: uzupełnieniu brakujących i wymianie zniszczonych elementów konstrukcyjnych więźby dachowej, brakujących fragmentów pokrycia dachowego (dachówki) oraz montażu obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych, usunięciu samosiewów drzew, które swym systemem korzeniowym rozsadzają fundamenty, schody oraz gzymsy obu budynków (tj. budynku pałacu i budynku gospodarczego - oficyny II), w terminie do [...] marca 2019 r.; 2) zabezpieczenia obiektów przed dostępem osób postronnych oraz oddziaływaniem warunków atmosferycznych przez: zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych na parterach budynku pałacu i gospodarczego, zabicie deskami ich otworów na pierwszych piętrach oraz ustanowienie stałego nadzoru nad nieruchomością lub montaż monitoringu zespołu, w terminie do [...] stycznia 2019 r.; 3) zabezpieczenia zewnętrznych zejść do piwnic w terminie do [...] stycznia 2019 r.; 4) przeprowadzenia prac porządkowych w zabytkowym parku polegających na usunięciu nadmiernie występujących samosiewów i odrośli drzew oraz krzewów (ograniczeniu ich powierzchni) o obwodzie pnia poniżej 50 cm mierzonego na wysokości 5 cm od gruntu, uprzątnięciu suchych gałęzi oraz śmieci, w terminie do 30 kwietnia 2019 r.; 5) odrestaurowania zgodnie ze sztuką konserwatorską [...]znajdującej się na terenie parku, w terminie do dnia [...] maja 2019 r.; 6) wykonania ekspertyzy technicznej budynków wchodzących w skład zespołu, a następnie na jej podstawie przedstawienia Kierownikowi Delegatury w [...] WUOZ w [...] planu prac konserwatorskich związanych z remontem pałacu, ruiną dawnego skrzydła pałacowego (oficyną I) oraz budynku gospodarczego (oficyną II) na najbliższe 3 lata, zawierający harmonogram prac związanych z poprawą stanu technicznego budynków, a w szczególności: fundamentów, więźby dachowej, pokrycia dachowego, stropów, ścian konstrukcyjnych, elewacji zewnętrznych ze szczególnym uwzględnieniem elementów dekoracyjnych (boniowania, gzymsy wieńczące, opaski i gzymsy podokienne), w terminie do [...]czerwca 2019 r.

W związku z wynikiem przeprowadzonych [...] maja 2019 r. oględzin zespołu wskazujących, że żadne z ww. zaleceń nie zostało wykonane [...]WKZ pismem z [...] lipca 2019 r. zawiadomił [...]o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia jej kary pieniężnej za niewykonanie zaleceń pokontrolnych wydanych [...] grudnia 2018 r., a następnie decyzją z [...] listopada 2019 r. na podstawie art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 36 000 zł. Organ przyjął, że nałożoną karę należy ocenić w kategoriach koniecznego skutku ewidentnego naruszenia u.o.z.o.z., za które to naruszenie osoba ukarana ponosi odpowiedzialność.

Pismem z [...] grudnia 2019 r. [...]złożyła odwołanie od ww. decyzji [...]WKZ, wnosząc o jej uchylenie w całości. Odwołująca zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 38 u.o.z.o.z. poprzez błędne ustalenie, że odwołująca nie chciała wykonać zaleceń pokontrolnych wskazanych przez organ w sytuacji, gdy działania odwołującej miały na celu zapobieganie przed dalszym niszczeniem zabytku;

- art. 189d k.p.a. poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji braku zaistnienia przesłanek z ww. przepisu;

- art. 189f k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie zaszły okoliczności wyłączające możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu.

We wskazanej decyzji reformatoryjnej z [...] listopada 2020 r. [...]KDNiS stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zobowiązał odwołującą do realizacji zaleceń pokontrolnych oraz w związku z ich niewykonaniem wymierzył jej administracyjna karę pieniężną. Nieuzasadniony pozostaje, zdaniem organu odwoławczego, zarzut, że tylko względem odwołującej organ wydał zalecenia pokontrolne oraz w następstwie ich niewykonania wymierzył karę pieniężną. Współwłaściciela zabytku nie zakwestionowała wydanych zaleceń w drodze wniesienia zastrzeżeń na podstawie art. 40 ust. 2a u.o.z.o.z. Zalecenia, których niewykonanie stało się podstawią do nałożenia na odwołującą kary administracyjnej, odnosiły się do podjęcia najpilniejszych prac oraz robót względem przede wszystkim dwóch budynków należących do wpisanego do rejestru zespołu: pałacu oraz oficyny - budynku gospodarczego. Utrzymujący się od dłuższego czasu bardzo zły stan zespołu powodował, że organ I instancji miał uzasadnione podstawy, aby zobowiązać współwłaścicielkę zabytku do podjęcia w pierwszej kolejności najpilniejszych prac przeciwdziałających dalszej destrukcji zabytku. Organ odwoławczy zauważył w tym kontekście, że przeprowadzenie kontroli zabytku oraz wydanie zaleceń pokontrolnych, jeżeli jest to uzasadnione przesłankami wskazanymi w ustawie, stanowi powinność organów ochrony zabytków zgodnie z art. 4 u.o.z.o.z. W świetle art. 5 u.o.z.o.z. na właścicielu spoczywają obowiązki związane ze sprawowaniem należytej opieki nad zabytkiem, m.in. dotyczą one zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Odwołując się do treści protokołu oględzin z [...] maja 2019 r., MKDNiS wskazał, że zalecenia, których terminy realizacji upływały przed ww. datą, tj. odpowiednio [...] stycznia 2019 r., [...] marca 2019 r. oraz [...] kwietnia 2019 r. nie zostały przez zobowiązaną wykonane, w związku z czym odwołująca jest odpowiedzialna za popełniony delikt z art. 107e u.o.z.o.z. Organ odwoławczy stwierdził, że nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, albowiem nie zachodzą w sprawie okoliczności, o których mowa w art. 189f § 1 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, współwłaścicielka zabytku przez niewykonanie w terminie zaleceń pokontrolnych przyczyniła się do powstałego naruszenia, w związku z powyższym w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 189d pkt 4 k.p.a. Odwołująca, zdaniem MKDNiS, powinna mieć świadomość utrzymującego się od dłuższego czasu złego stanu, w jakim znajduje się zabytek. Wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ uwzględnił, jak wyjaśnił, zarówno zakres prac oraz robót określonych w zaleceniach pokontrolnych, jak też okoliczność, że odwołująca dysponuje prawem współwłasności do zabytku. Wysokość kary administracyjnej, zdaniem organu, odzwierciedla udział ukaranej we współwłasności nieruchomości zabytkowej. Odwołując się do art. 189d pkt 5 k.p.a., MKDNiS zauważył, że odwołująca nie podjęła działań dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa. Wbrew jej twierdzeniom, nie można za takie działania uznać czynności zmierzających do zbycia zespołu zabytkowego. Trudno jest równocześnie przyjąć, że czynności podjęte przez współwłaścicielkę zabytku, które zaowocowały sprzedażą nieruchomości, usunęły skutki naruszenia prawa w postaci niewykonania zaleceń pokontrolnych oraz konsekwencji z tego wynikających dla zabytkowego zespołu. Analizując pozostałe dyrektywy wymiaru kary, MKDNiS wskazał, że należy zgodzić się, że ukarana nie dopuściła się w przeszłości niedopełnienia obowiązku tego samego rodzaju oraz nie była ukarana za to samo zachowanie. Okoliczność ta nie może jednakże stanowić przesłanki uzasadniającej odstąpienie od wymierzenia kary, ani nie może wpływać na jej obniżenie, mając na uwadze przywołane okoliczności stanu faktycznego. Z tych powodów oraz biorąc pod uwagę wartość historyczną, artystyczną i naukową założenia nie można w sprawie, jak podkreślił organ odwoławczy, przyjąć, że okoliczności i waga naruszenia prawa nie są znaczne. Organ odwoławczy, wskazując na przyjęte przez [...]WKZ terminy na realizację przez odwołującą zaleceń, stwierdził, że protokół z oględzin przeprowadzonych 6 maja 2019 r. nie może stanowić dowodu braku realizacji dwóch zaleceń pokontrolnych, których termin upływał po jego sporządzeniu. W ocenie MKDNiS zasadnym jest z tego względu uchylenie decyzji organu I instancji nakładającej na odwołującą karę pieniężną w wysokości 36 000 zł z powodu niewykonania zaleceń pokontrolnych wydanych [...] grudnia 2018 r. i nałożenie na nią administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] 000 za niewykonanie czterech zaleceń pokontrolnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję MKDNiS z [...] listopada 2020 r. złożyła [...], zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez powierzchowne zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, a także działanie przez MKDNiS oraz [...]WKZ w sposób tendencyjny z góry zmierzający do obciążenia skarżącej karą administracyjną, mimo podjęcia przez nią działań zmierzających do zabezpieczenia zabytku - zgodnie z nałożonymi obowiązkami pokontrolnymi (fakt wielokrotnych spotkań pełnomocnika skarżącej z Marszałkiem Województwa [...] oraz Burmistrzem [...] w celu przekonania do przejęcia zabytku i jego ratowania; faktu sprzedaży zabytku po znacznie zaniżonej cenie – 900 000 zł, która posłużyła na spłatę kredytu; zabezpieczenie budynku poprzez zabicie okien deskami, zamieszczenie tablic ostrzegawczych, wynajęcie osoby do monitorowania terenu, pokrycie wszystkich kosztów z funduszy własnych bez udziału większościowego właściciela posiadającego 60% udziałów w nieruchomości; podjęcie próby pozyskania środków na przeprowadzenie remontu; fakt posiadania przez skarżącą na utrzymaniu rodziny i dwójki małych dzieci, co powoduje, że orzeczona kara znacznie wpłynie na domowy budżet i jest ona jednocześnie niewspółmierna do możliwości finansowych skarżącej);

- naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie interesu skarżącej wskutek wydania wadliwej decyzji opartej wyłącznie na selektywnym materiale dowodowym bez uwzględnienia sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej, a także podejmowanych działań mających na celu zabezpieczenie obiektu oraz zbyciu go po znacznie zaniżonej cenie w celu jego ratowania przed zniszczeniem;

- naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez powierzchowne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie oraz wybiórczą jego analizę i zastosowanie;

- naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez niezachowanie w toku postępowania zasad praworządności i obowiązku z urzędu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez co został naruszony słuszny interes skarżącej, a także interes społeczny oraz poprzez działanie przez organy obu instancji w sposób tendencyjny, wybiórczy, tj. z góry zmierzający do obciążenia skarżącej karą administracyjną;

- naruszenie art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organy obu instancji i nieodstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oraz poprzestanie na pouczeniu skarżącej wskutek uznania, że waga naruszenia nie jest znikoma i strona nie zaprzestała naruszenia w sytuacji, gdy skarżąca jako udziałowiec mniejszościowy podejmowała szereg działań zmierzających do wykonania zaleceń pokontrolnych, których znaczenie nie zostało wzięte pod uwagę przy wydaniu obu decyzji; zważyć także należy na to, że względem skarżącej w przeszłości nie została wymierzona żadna administracyjna kara pieniężna za to samo zachowanie, co powinno wpłynąć na złagodzenie restrykcji;

- naruszenie art. 189d k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę okoliczności wpływających na złagodzenie względem skarżącej zastosowanego środka (wymierzonej kary) w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca podjęła szereg działań zmierzających do wykonania zaleceń pokontrolnych i tym samym zabezpieczenia zabytku, a także nigdy wcześniej nie była ukarana za podobne zachowanie; ponadto, nie zostały wzięte pod uwagę warunki osobiste skarżącej, tj. fakt posiadania na utrzymaniu rodziny, w tym dwójki małoletnich dzieci; ponadto, stopień przyczynienia się do powstania naruszenia prawa nie został rozdzielony proporcjonalnie między wszystkich współudziałowców nieruchomości (kara została nałożona wyłącznie na skarżącą, która nie posiada udziału większościowego w nieruchomości);

- naruszenie art. 49 ust. 1 w zw. z art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z. poprzez ustalenie przez [...]WKZ i MKDNiS, że skarżąca nie podjęła żadnych działań zmierzających do wykonania zaleceń pokontrolnych i tym samym nałożenie na nią administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy skarżąca podjęła szereg działań i starań, aby zalecenia te zostały wykonane, poprzez: zabezpieczenie okien nieruchomości wskutek zabicia ich deskami, co miało także uniemożliwić wstęp na teren obiektu osób postronnych i jego dewastację; podjęcie wielokrotnych rozmów z Marszalkiem Województwa [...] oraz Burmistrzem [...] przez pełnomocnika skarżącej w celu przekonania o konieczności zakupu zabytku i jego ratowania; zgoda na sprzedaż zabytku po znacznie zaniżonej cenie (wedle wyceny), która w całości przeznaczona została na spłatę udzielonego kredytu; fakt zamieszczenia tablic ostrzegawczych przy wejściu na teren obiektu; zatrudnienie osoby, której zadaniem było monitorowanie terenu; podjęcie próby pozyskania środków na przeprowadzenie prac zabezpieczających, które finalnie okazało się fiaskiem; pokrycie kosztów zabezpieczenia zabytku ze środków własnych, bez udziału współwłaściciela większościowego posiadającego 60% udziałów; sytuacja materialna i rodzinna skarżącej, tj. posiadanie na utrzymaniu rodziny oraz dwójki małoletnich dzieci, co powoduje, iż obciążenie administracyjną karą pieniężną znacznie wpłynie na budżet domowy; co więcej wymierzoną karę uznać należy za niewspółmierną do stwierdzonych uchybień, zważywszy, że pod uwagę nie zostały wzięte działania skarżącej mające na celu wykonanie zaleceń pokontrolnych wskazanych przez organ I instancji; nadto wymierzona kara jest niewspółmierna do możliwości finansowych skarżącej; oprócz tego obciążenie wyłącznie skarżącej administracyjną karą pieniężną, która nie posiada nawet udziału większościowego;

- naruszenie art. 5 u.o.z.o.z. poprzez błędne uznanie zarówno przez [...]WKZ i MKDNiS, że nałożone obowiązki pokontrolne ciążyły wyłącznie na skarżącej, która nie posiada udziału większościowego w nieruchomości i tym samym obciążenie wyłącznie jej administracyjną karą pieniężną, której wysokość nie została obliczona proporcjonalnie do posiadanego udziału- tj. w sposób całkowicie dowolny;

- naruszenie art. 38 u.o.z.o.z. poprzez przekroczenie zakresu kompetencji organu kontrolującego, tj. [...]WKZ.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę MKDNiS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja MKDNiS narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, co jednakże nie oznacza, że wszystkie zarzuty skargi pozostają zasadne.

Sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją dotyczy zastosowanej względem skarżącej sankcji administracyjnej. W tym kontekście przypomnieć należy, że sankcja administracyjna jest definiowana jako nakładany w drodze stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikający ze stosunku administracyjnoprawnego ujemny (niekorzystny) skutek dla podmiotu, który nie stosuje się do obowiązku wynikającego z normy prawnej lub aktu stosowania prawa (por. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 73). Administracyjna kara pieniężna, którą w niniejszej sprawie wymierzył MKDNiS skarżącej, stanowi szczególny rodzaj sankcji administracyjnej. Jest ona rozumiana jako określona w ustawie sankcja o charakterze pieniężnym, nakładana przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej (art. 189b k.p.a.). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2015 r. sygn. P 32/12, OTK-A 2015/9/148, kara pieniężna tego typu spełnia funkcję dyscyplinująco-przymuszającą, która wzmacnia określony stopień represyjności sankcji. Brak stosownej sankcji powodowałby, że przepis nakładający dany obowiązek stawałby się martwy, a niespełnianie wprowadzonego obowiązku byłoby nagminne. Do tego celu niewątpliwie odwołał się również ustawodawca wprowadzając w art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z. normę upoważniającą organ, który wydał zalecenia pokontrolne, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z., do nałożenia kary pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł na osobę, która nie doprowadziła do ich wykonania. Nie może budzić wątpliwości wniosek, zgodnie z którym zalecenia pokontrolne stanowią instrument prawny, którego zastosowanie ma prowadzić do usunięcia przez adresata zaleceń nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli stanu zachowania i przeznaczenia zabytku. Wymuszeniu skuteczności tego aktu służy groźba uruchomienia przez organ, który wydał zalecenie pokontrolne, sankcji w postaci wymierzenia kary pieniężnej, co w założeniu powinno spowodować odpowiedni poziom motywacji stosowania się do treści zaleceń po stronie ich adresata, a w przypadku jego niepowodzenia zastosowanie oddziaływania represyjnego. Kara nakładana przez organ, co wymaga podkreślenia, nie jest konsekwencją niedopełnienia przez właściciela zabytku ciążącego na nim z mocy ustawy (art. 5 pkt 3 u.o.z.o.z.) obowiązku zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, ale jest determinowana wyłącznie niewykonaniem obowiązku, którego konkretyzacja została dokonana w ramach wydania przez organ konserwatorski aktu administracyjnego - zaleceń pokontrolnych.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sankcjonowanego działania MKDNiS objął zachowanie skarżącej polegające na niezastosowaniu się do zaleceń pokontrolnych z [...] grudnia 2018 r. w zakresie zamieszczonych w nich czterech pierwszych punktów formułujących konkretne obowiązki prawne spoczywające na skarżącej. Nie budzi wątpliwości Sądu poprawność takiego postępowania, zważywszy, po pierwsze, że wskazane zalecenia pokontrolne pozostawały aktem administracyjnym obowiązującym i wykonalnym, albowiem skarżąca w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń nie zgłosiła pisemnie umotywowanych zastrzeżeń (art. 40 ust. 2a u.o.z.o.z.), jak też nie wniosła na nie skargi do sądu administracyjnego, pomimo że w świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. była do tego uprawniona (por. postanowienie NSA z 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 3330/19, ONSAiWSA 2021/1/13, a po drugie, że obowiązki określone w pkt. 1-4 miały charakter wymagalny w dacie przeprowadzonej kontroli w dniu 6 maja 2019 r., jako że terminy końcowe, w jakich poszczególne ciążące na stronie skarżącej zobowiązania powinny zostać przez nią zrealizowane, minęły odpowiednio [...] stycznia 2019 r. (pkt 2, pkt 3), [...] marca 2019 r. (pkt 1) oraz [...] kwietnia 2019 r. (pkt 4). Wyłączona z zakresu kontrolowanej sprawy dotyczącej nałożenia sankcji za niewykonanie zaleceń pokontrolnych jest kwestia wiążąca się z oceną legalności zaadresowania zaleceń wyłącznie do skarżącej, pomimo że pozostaje ona jednym z trzech współwłaścicieli zespołu pałacowego i założenia obronnego zlokalizowanego w miejscowości [...], jak też zasadności wyznaczenia treści poszczególnych obowiązków przez organ konserwatorski oraz korespondujących z nimi terminów ich wykonania.

W świetle ustaleń faktycznych przyjętych, zdaniem Sądu, przez organ niewadliwie, a zatem bez uchybienia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podzielić trzeba stanowisko MKDNiS uznające, że skarżąca dopuściła się deliktu administracyjnego, o którym mowa w art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z. i ponosi odpowiedzialność administracyjnoprawna z tego tytułu. Ocena materiału dowodowego w odniesieniu do wskazanego wyżej wniosku nie charakteryzuje się selektywnością lub też tendencyjnością, jak błędnie przyjmuje strona, albowiem protokół nr [...]z kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami dokumentujący oględziny przeprowadzone [...] maja 2019 r., w których skarżąca brała udział, jednoznacznie potwierdza, że we wskazanej dacie stan zabytku nie uległ zmianie i nie doszło do wykonania tych czynności, które do końca kwietnia miały zostać przy nim zrealizowane. Należy zauważyć, że protokół takiej treści został przez skarżącą podpisany. Przeprowadzone czynności kontrolne odpowiadają kompetencji przyznanej wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków (art. 38 ust. 1 u.o.z.o.z.) i na ich podstawie MKDNiS mógł oprzeć wydane przez siebie rozstrzygnięcie. Nie może budzić wątpliwości, że przedmiot kontroli (ocena stanu zachowania i zabezpieczenia zabytku wpisanego do rejestru) był zgodny z przyznanym organowi upoważnieniem (art. 38 ust. 3 pkt 2 u.o.z.o.z.), wnioski wynikające z kontroli zabytkowego obiektu zostały we właściwej formie utrwalone. W myśl art. 39 ust. 1 u.o.z.o.z., z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej. Protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli, w tym ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych (art. 39 ust. 2 u.o.z.o.z.). Protokół podpisują kontrolujący i kontrolowana osoba fizyczna albo kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub upoważniona przez niego osoba, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 39 ust. 3 u.o.z.o.z.).

W ramach podniesionych w skardze zarzutów procesowych skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika podkreśliła, że część obowiązków została przez nią wykonana, jednakże twierdzenie to nie mogło doprowadzić do podważenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Skarżąca nie określiła terminu, kiedy to miało nastąpić (okoliczność ta nie została odnotowana w podpisanym przez stronę protokole z 6 maja 2019 r.), nie wyjaśniła również powodów, dlaczego w toku prowadzonego postępowania, w szczególności w jego fazie odwoławczej tego faktu nie zgłosiła w celu jego uwzględnienia przez MKDNiS. Należy przypomnieć, że w związku z zawiadomieniem skarżącej o wszczęciu postępowania (zawiadomienie z 4 lipca 2019 r.) w piśmie z 15 lipca 2019 r. reprezentujący skarżącą ten sam pełnomocnik przedstawił wyłącznie niezrozumiałe stanowisko odnoszące się do przeprowadzonych przez [...]WKZ czynności kontrolnych. Sąd uznaje je za niezrozumiałe, albowiem opierało się ono na zamieszczeniu w piśmie fragmentu komentarza napisanego przez P. Antoniak, F. Elżanowskiego i K. Wąsowskiego do art. 39 u.o.z.o.z. (Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, red. M. Cherka, Warszawa 2010) bez jakiegokolwiek rzeczowego odniesienia tego teoretycznego wywodu do przedmiotu sprawy prowadzonej z udziałem skarżącej. Również w treści złożonego odwołania pełnomocnik skarżącej nie uwypuklił swoich zastrzeżeń względem poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, sprowadzając swoje wyjaśnienia ponownie do zamieszczenia w piśmie procesowym obszernych fragmentów tym razem komentarza autorstwa A. Wróbla do kodeksu postępowania administracyjnego (przepisów Działu IVA k.p.a.), co doprowadziło do tego, że skrótowo ujęty wątek dotyczący sankcjonowanego zachowania skarżącej podlegał omówieniu wraz z kwestiami dotyczącymi szczegółowych regulacji prawa energetycznego lub ustawy o grach hazardowych, a więc zagadnieniami w żaden sposób nie korespondującymi z treścią zarzutów postawionych w skardze. Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), rozpoznając ją przy uwzględnieniu konkretnego stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych, co nie pozwala stwierdzić, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy konserwatorskie narusza z powodu wyżej przytoczonego przez stronę w skardze wskazane przez skarżącą przepisy prawa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela zapatrywanie organu odnoszące się do niezastosowania w sprawie dyspozycji art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl powołanego przepisu, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Ta regulacja prawna mogła znaleźć zastosowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z tytułu niewykonania zaleceń pokontrolnych, ponieważ przepisy u.o.z.o.z. jako przepisy odrębne, o których mowa w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., nie uregulowały tej kwestii w sposób autonomiczny. Organ trafnie jednakże odstąpił od ukształtowania wydanego rozstrzygnięcia w sposób odpowiadający normie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem miał rację, gdy przyjął, że waga naruszenia popełnionego przez skarżącą nie była znikoma, a równocześnie sprzedaż przez skarżącą zabytku, który nie został doprowadzony do stanu odpowiadającego warunkom przewidzianym w zaleceniach pokontrolnych, nie może być traktowana jako równoważna sytuacji "zaprzestania" naruszania prawa przez stronę. Przejęcie zobowiązania przez podmiot publiczny jakkolwiek znosi ze strony obowiązek prawny, który dotąd na niej ciążył i nie był wykonywany, niemniej jednak nie oznacza, zdaniem Sądu, że tym samym doszło do odstąpienia przez skarżącą od dalszego postępowania niezgodnego z prawem. W przypadku deliktu popełnionego przez zaniechanie wymagana, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jest bowiem korekta zachowania prowadząca do przywrócenia stanu jego zgodności z przepisem prawa, co w sprawie nie nastąpiło. Sąd równocześnie przyjmuje, że warunek odwołujący się do znikomego naruszenia prawa jest spełniony, gdy dochodzi do naruszenia nieistotnego, które nie wywołuje negatywnych następstw dla dóbr chronionych przez stosowaną regulację prawną. W rozpatrywanym przypadku skarżąca nie respektowała potrzeby podjęcia najpilniejszych i najprostszych działań, których charakter był tego rodzaju, że skutkował niezabezpieczeniem zabytku przed jego możliwym niszczeniem. Waga tego naruszenia ocenianego na płaszczyźnie konsekwencji, które zaniechanie strony wywołało, w ocenie Sądu, nie jest znaczna, co nie oznacza jednakże, że pozostaje pomijalna ("znikoma"), a to tym kryterium zdecydował posłużyć się w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. ustawodawca.

O ile, zdaniem Sądu, MKDNiS nie naruszył prawa w odniesieniu do ocenionej przez siebie kwestii związanej z zaistnieniem warunków nakazujących organowi odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o tyle analogicznego wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł wyrazić względem zagadnienia dotyczącego właściwego posłużenia się w sprawie przez organ odwoławczy dyrektywami wymiaru kary (art. 189d pkt 1-7 k.p.a.). W przypadku deliktu określonego w art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z. ustawodawca zdecydował się posłużyć administracyjną karą pieniężną względnie oznaczoną, w przypadku której pozostawiony został organowi szeroki margines swobody w zakresie ustalenia jej wysokości (500-50 000 zł). Ten margines swobody w zasadniczy sposób zawęża jednak obowiązek rozważenia przez organ konserwatorski dyrektyw wymienionych enumeratywnie w art. 189d k.p.a., których uwzględnienie w bezpośredni sposób wpływać powinno na ocenę tego, w jakiej wysokości na gruncie konkretnych okoliczności sprawy należy wymierzyć karę pieniężną za niewykonanie zaleceń pokontrolnych.

MKDNiS przyjął, że adekwatną sankcją jest w przypadku skarżącej kara pieniężna w wysokości [...] zł, wspierająca tenże wniosek argumentacja, zdaniem Sądu, pozostaje jednakże powierzchowna i wycinkowa, korespondując w sposób niewystarczający z treścią art. 189d pkt 1-7 k.p.a., przez co jako obarczona cechą dowolności nie mogła zostać zaaprobowana. W tym zakresie stanowisko skarżącej sformułowane w skardze pozostaje zbieżne z poglądem przyjętym przez Sąd.

Wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej zobowiązany jest wziąć pod uwagę: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Odnośnie do pkt. 1 MKDNiS przyjął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że oceniane działanie skarżącej oraz wartość historyczna, artystyczna i naukowa założenia nie dają podstawy, by uznać, iż okoliczności i waga naruszenia prawa nie są znaczne. Takie twierdzenie nie zostało jednakże w sposób przekonujący wykazane. Skarżąca nie wykonała w dacie przeprowadzenia kontroli czterech z sześciu obowiązków wymienionych w zaleceniach pokontrolnych. Niewątpliwie miały one doprowadzić do zabezpieczenia zabytku w podstawowym wymiarze przed dalszą jego degradacją. Organ nie rozważył jednak szerzej charakteru naruszonego obowiązku administracyjnoprawnego, który wynika z przepisów u.o.z.o.z., a także istotności skutków materialnych, które miały zostać przez zaniechanie strony wywołane. Nie może budzić zaś wątpliwości, że w tym zakresie dyspozycja art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. wymuszała z urzędu na organie niewiązanie z zachowaniem skarżącej znaczących konsekwencji. Przepis ten stanowi bowiem, że ustalenie, iż zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania uzasadnia wydanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków zalecenia pokontrolnego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. Powołany przepis wydanie decyzji nakazującej osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku łączy z ustaleniem, że ich wykonanie jest niezbędne ze względu na "zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem" tego zabytku. Ta reguła, od której organ konserwatorski, oceniając stan zabytku i zachowanie właściciela, nie może odstąpić, nie pozwala tym samym zasadniczo dostrzegać w zaniechaniu zastosowania się do zaleceń pokontrolnych konsekwencji wyrażających się w zagrożeniu poważnym zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Skutek taki, mając na uwadze czynnik czasu i naturalne procesy wynikające z destrukcyjnego działania czynników atmosferycznych, może oczywiście wystąpić w sytuacji długotrwałego powstrzymywania się przez właściciela zabytku od wykonania zaleceń nakazujących wykonanie określonych robót mających na celu właściwe zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, którego stan w momencie wydawania tychże zaleceń nie uzasadniał posłużenia się instrumentem, o którym mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. W rozpoznawanej sprawie taki przypadek nie miał jednakże miejsca, biorąc pod uwagę, że stwierdzona w toku kontroli zwłoka strony w wykonaniu wskazanych w pkt. 1 i 3 prac zabezpieczających nie była dłuższa niż odpowiednio – 1 miesiąc i 3 miesiące. MKDNiS wskazał, że w 2017 r. toczyło się w stosunku do skarżącej postępowanie nakazowe, jednak jeżeli [...]WKZ po kontroli przeprowadzonej [...] lipca 2018 r. zdecydował się skierować do skarżącej środek nadzorczy, a nie zobowiązać ją do niezwłocznego przeprowadzenia wymaganych prac przy zabytku na mocy decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., podlegającej w razie jej niewykonania egzekucji, to organ odwoławczy był zobowiązany wybór trybu doprowadzenia zabytku do stanu zgodnego z prawem uwzględnić przy ocenie wagi naruszenia prawa i powiązać wymiar nakładanej kary pieniężnej z czasem trwania naruszenia, który był względnie krótki, przez co uzasadniał wymiar kary bliższy dolnej granicy ustawowego zagrożenia a nie jej górnej granicy.

Sankcjonowanym naruszeniem w przypadku deliktu opisanego w art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z., na co wskazują wcześniejsze uwagi, jest niewykonanie wymagalnego obowiązku, który został określony w zaleceniach pokontrolnych, stąd brak jest prawnej możliwości wiązania naruszenia, którego dopuścił się ich adresat, z innym rodzajem obowiązków, w szczególności z ciążącym na właścicielu zabytku ogólnym obowiązkiem ustawowym zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Jakkolwiek, zdaniem Sądu, w ramach szerokiej znaczeniowo dyrektywy art. 189d pkt 1 k.p.a. w zakresie badania wagi naruszenia organ ma możliwość rozważenia znaczenia naruszonego obowiązku administracyjnoprawnego również z punktu widzenia treści zasady prawnej, w której znajduje on swoje źródło i z którego wynika, niemniej wnioski, jakie organ konserwatorski na tej płaszczyźnie rozważań może sformułować nie powinny mieć znaczenia przesądzającego, ale jedynie znaczenie akcesoryjne dla wymiaru kary.

Ten aspekt upoważniał zatem organ do wzięcia pod uwagę, że podstawą wydania zalecenia pokontrolnego, którego skarżąca nie wykonała, naruszając tym prawo, było nierespektowanie spoczywającego na właścicielach zabytku ustawowego obowiązku, o którym mowa w art. 5 pkt 3 u.o.z.o.z., co wyrażało się, jak wskazał organ, w akceptowaniu przez współwłaścicielkę od długiego czasu złego stanu, w jakim znajduje się zespół pałacowy i założenia obronne w [...]. Omawiany aspekt sprawy zobowiązywał jednakże organ równocześnie do uwzględnienia, że skarżąca pozostawała współwłaścicielką zabytkowego obiektu względnie od niedawna (2012 r.), wobec czego sporne zalecenia pokontrolne, jakkolwiek mogą być motywowane zaniechaniem wykazywania przez skarżącą odpowiedniej dbałości o zabytek, to nie powinny być postrzegane, a tym bardziej popełniony przez stronę delikt jako sytuacja umożliwiająca posłużenie się ideą sprawiedliwości retrybutywnej widzianej jako wymóg urzeczywistnienia równowagi pomiędzy wymierzoną skarżącej karą a jej zawinieniem, przy czym w tym przypadku wina ta obejmować będzie całość naruszeń, których dopuścili się dotychczasowi współwłaściciele zabytkowego obiektu, doprowadzając go przez wieloletnie zaniedbania do ruiny.

W taki sposób identyfikując postać naruszenia prawa w rozumieniu art. 189d pkt 1 k.p.a. MKDNiS powinien był dostrzec jego nieznaczną wagę, ponieważ istotność naruszenia wpływającą na wysoki wymiar kary mogło uzasadniać wyłącznie ustalenie, że udowodnione nie dłuższe niż trzymiesięczne zaniechanie, którego się dopuściła skarżąca, doprowadziło do naruszenia substancji obiektu i jego otoczenia, które to naruszenie miało charakter nieodwracalny i przez to powinno rzutować na uszczerbek, którego zabytkowy zespół doznał sankcjonowanym zachowaniem skarżącej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji takich konkretnych następstw organ odwoławczy jednakże nie wykazał.

Odnośnie do pkt. 2 i 3 organ odwoławczy stwierdził, że nie posiada wiedzy, by skarżąca w przeszłości dopuściła się naruszenia obowiązku wykonania zaleceń pokontrolnych lub została ukarana za to samo zachowanie. Ustalenie takie organ powiązał tym niemniej z całkowicie błędnym wnioskiem, że przedmiotowa okoliczność nie może wpływać na obniżenie kary administracyjnej z uwagi na inne okoliczności stanu faktycznego. Z tak sformułowanym stanowiskiem Sąd nie może się zgodzić, albowiem jeżeli ustawodawca uznał wskazywaną okoliczność za dyrektywę wymiaru kary pieniężnej, przyjmując, że zachowanie strony podejmowane przez nią w przeszłości wpływa na ocenę jej sankcjonowanego zachowania, przez co okoliczność ta może mieć tak wymiar łagodzący, jak i obciążający, działanie MKDNiS odstępujące od posłużenia się tą dyrektywą, gdy jej charakter mógł w sprawie doprowadzić do istotnej redukcji wymiaru kary pieniężnej za popełniony delikt, którego strona wcześniej nie popełniła, pozostaje wadliwością jednoznacznie mającą wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie do pkt. 4 w zakresie oceny stopnia przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa MKDNiS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji całość swoich wyjaśnień zamknął jednozdaniowym twierdzeniem, że skarżąca przez niewykonanie w terminie zaleceń pokontrolnych przyczyniła się do powstałego naruszenia. Nie powiązał organ jednakże stwierdzonego naruszenia z okolicznościami rozpatrywanego przypadku, co było konieczne zważywszy, że skarżąca pozostawała jednym ze współwłaścicieli zabytku. Wprawdzie tylko ona była adresatem skierowanego do niej aktu administracyjnego z 15 grudnia 2018 r., niemniej pomiędzy odstąpieniem przez stronę od nałożonego na nią imiennie obowiązku a doprowadzeniem do naruszenia prawa nie występuje, zdaniem Sądu, pełna tożsamość. W piśmiennictwie zasadnie wskazuje się, że przyjętym przez ustawodawcę założeniem przy konstrukcji nadawanej art. 189d pkt 4 k.p.a. było uzależnienie wysokości administracyjnej kary pieniężnej od ustalenia czy strona samodzielnie doprowadziła do naruszenia prawa – wtedy kara powinna być wyższa, czy też naruszenie prawa współdeterminowane jest działaniem innych osób lub zaistnieniem innych zjawisk – wtedy kara powinna być niższa (por. A. Cebera, J.G. Firlus [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 1247). Organ zauważył, że skarżąca, jako współwłaścicielka, dysponowała tytułem prawnym do ubiegania się o udzielenie niezbędnych pozwoleń, o których mowa w art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z., do zrealizowania zaleceń pokontrolnych. Pominął jednakże to, że zgoda organu konserwatorskiego była niewystarczająca do wykonania wszystkich prac przy zabytku, albowiem część z nich, stanowiąc roboty budowlane, podlegała reglamentacji organu administracji architektoniczno-budowlanej w drodze przyjęcia zgłoszenia zamiaru ich wykonania. W świetle art. 30 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 i art. 30 ust. 1 p.b. legalne wykonanie robót obejmujących remont i przebudowę zabytkowych budynków było warunkowane w dacie wydania zaleceń pokontrolnych legitymowaniem się przez skarżącą jako inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmującym zgodę pozostałych współwłaścicieli. Z materiału dowodowego wynika, że pozostali współwłaściciele, na których z niewyjaśnionych przez MKDNiS przyczyn, nie został nałożony przez wojewódzkiego konserwatora zabytków analogiczny obowiązek wykonania prac porządkowych i zabezpieczających zabytek, nie byli zainteresowani realizacją spornego obowiązku z uwagi na trwające negocjację, których przedmiotem była sprzedaż obiektu. Zdaniem Sądu, okoliczność ta powinna była być uwzględniona przez organ przy ocenie zachowania skarżącej, ponieważ jednoznacznie przypisać należy jej nie obciążający charakter, ale łagodzący odpowiedzialność skarżącej.

W kontekście wskazanego wyżej stanu własnościowego nieruchomości budynkowej wymaga jednocześnie zauważenia, że organ odwoławczy musiał mieć ją w sposób bezpośredni na uwadze, gdyż jednoznacznie stwierdził, że wysokość kary administracyjnej "odzwierciedla udział ukaranej we współwłasności nieruchomości zabytkowej" (s. 7 uzasadnienia). Twierdzenie to pozostaje jednakże wysoce niejasne, co trafnie zostało w skardze podniesione, ponieważ nawet gdyby przyjąć, że wyjściowym założeniem dotyczącym wysokości nakładanej kary, którym kierował się MKDNiS, był wymóg nałożenia jej w maksymalnym dopuszczalnym ustawowo wymiarze [...]zł), co jest założeniem oczywiście błędnym w kontekście stwierdzonych okoliczności sprawy i samego poglądu organu odwoławczego, że zarzucić stronie można tylko niewykonanie 4 obowiązków z 6 określonych w zaleceniach pokontrolnych, to brak jest wyjaśnienia, dlaczego adekwatnym wymiarem sankcji w takim przypadku jest kara określona w rozstrzygnięciu w wysokości [...]zł, a zatem stanowiąca połowę wymiaru maksymalnego, jeżeli udział skarżącej we współwłasności zabytkowej nieruchomości budynkowej pozostawał do momentu jej sprzedaży mniejszy (stanowił 4/10).

Odnośnie do pkt. 5, który odwołuje się do działania podjętego przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, MKDNiS sprzeciwił się możliwości podzielenie wniosku strony, w którym ta za zachowanie odpowiadające dyspozycji art. 189d pkt 5 k.p.a. uznała podjęte przez siebie czynności zmierzające do zbycia zespołu zabytkowego. Sąd nie znajduje uzasadnionych racji, by sformułować tak kategoryczną ocenę, jaką w decyzji wyraził w tym zakresie organ odwoławczy. Przekonanie powyższe wypływa z uwzględnienia tego, że proces poszukiwania nabywcy nieruchomości budynkowej, który udźwignąłby ciężar finansowy jej remontu, trwał od dłuższego czasu. Ukierunkowanie skarżącej w dacie podejmowanych przez organ konserwatorski działań nie tyle na sprzedaż zabytku, ile przejście jego w ręce podmiotu instytucjonalnego, który może zadbać o jego właściwy stan, było widoczne i jego formalnym wyrazem były negocjacje prowadzone z organem jednostki samorządu terytorialnego, które zmaterializowały się podpisaniem [...] listopada 2019 r. umowy sprzedaży zabytku Województwu [...]. Wyjaśnienia strony dotyczące tej okoliczności poprzedzały wydanie samych zaleceń pokontrolnych, albowiem zostały ujęte w protokole nr 118 z 10 lipca 2018 r. Wskazane zachowanie skarżącej, zdaniem Sądu, może być postrzegane w tych warunkach jako działanie podjęte dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa rozumianego funkcjonalnie, co pozostaje zgodne z art. 189d pkt 5 k.p.a. i co MKDNiS powinien był mieć na uwadze jako dodatkową okoliczność łagodzącą odpowiedzialność skarżącej.

MKDNiS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wypowiedział się odnośnie do przesłanek wymiaru kary określonych w art. 189d pkt 6-7 k.p.a., co stwarza uzasadnioną wątpliwość pod kątem tego, czy obie przesłanki zostały przez organ odwoławczy pominięte nieintencjonalnie, czy też była to decyzja świadoma, podyktowana uznaniem, że ich charakter i przyjęte ustalenia implikowały brak ich znaczącego wpływu na wymiar nałożonej na skarżącą kary. Niezależnie która przyczyna skutkowała zaniechaniem wypowiedzenia się przez organ odnośnie do zaznaczonej kwestii, wskazane działanie uchybia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 107e ust. 1 u.o.z.o.z. i art. 189d pkt 6-7 k.p.a. Wadliwość ta musi być postrzegana jako mająca wpływ na wynik sprawy tym bardziej, że w skardze kwestie, które organ pominął, zostały uznane za sporne, wobec podkreślenia, iż wymierzona skarżącej kara pomija jej trudną sytuację materialną i rodzinną.

Powyższe mankamenty przeprowadzonej oceny w bezpośredni sposób ważą na wadliwości przyjętego przez organ odwoławczy poglądu uznającego ustaloną wysokość kary pieniężnej (25 000 zł) za odpowiadającą dyspozycji art. 189d pkt 1-7 k.p.a. Muszą zatem prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji MKDNiS. Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany jest przypomnieć, że decyzja administracyjna oparta na szerokim luzie decyzyjnym przyznanym organowi, która ma charakter sankcyjny powinna być przekonująco uzasadniona, co odnosi się zarówno do okoliczności faktycznych wziętych przez organ pod uwagę, jak i do sposobu rozumienia przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie wnioski wywiedzione przez organ zostały dogłębnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, jak też nie nadał zastosowanym przepisom wykładni nieznajdującej potwierdzenia w ich treści. To wymaganie nie zostało w kontrolowanym postępowaniu w zakresie określonym w art. 189d pkt 1-7 k.p.a. w zw. z art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z. spełnione, przesądzając o wyniku kontroli legalności decyzji z [...] listopada 2020 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy będzie zobowiązany zastosować się do oceny prawnej Sądu (art. 153 p.p.s.a.). Po uzupełnieniu w niezbędnym zakresie ustaleń faktycznych MKDNiS powinien właściwie rozważyć ratio legis art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z. i kierując się wskazaniami Sądu odnoszącymi się do art. 189d pkt 1-7 k.p.a. wydać decyzję nakładającą na skarżącą karę pieniężną za popełniony delikt administracyjny, której wysokość będzie odpowiadać właściwie rozważonym dyrektywom jej wymiaru.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 pkt 2 p.p.s.a.