Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 182/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 13, par. 57, par. 60
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Wojewody z dnia 29 czerwca 2017 r., Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

L. M. wniosła skargę na decyzję Wojewody z 29 czerwca 2017 r., którą uchylono decyzję Starosty z 6 marca 2017 r. i odmówiono skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z 16 grudnia 2016 r. L. M. zwróciła się do Starosty o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działek nr [...] i nr [...] położonych w R. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wnoszenia uwag i zastrzeżeń w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Uwagi i zastrzeżenia do planowanej inwestycji zgłosili A. Z., S. S. oraz M. K., natomiast z wnioskiem o uznanie ich za strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę do Starosty zwrócili się B. i I. S.

Postanowieniem z 27 stycznia 2017 r. Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. 7 lutego 2017 r. do Starosty wpłynęła poprawiona dokumentacja projektowa. W dniu 8 lutego 2017 r. Starosta zlecił wykonanie analizy zacienienia i przesłaniania dla projektowanego budynku względem terenów i obiektów na działkach sąsiednich. Jednocześnie organ pierwszej instancji zlecił dokonanie oceny zgodności z przepisami analiz zacieniania i przesłaniania dołączonych do akt sprawy przez H. G. oraz M. K.

Starosta decyzją z 6 marca 2017 r., wydaną na podstawie art. 28, art. 33 art. 36 ustawy ust. 1, art. 34 ust. 4 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Starosta wskazał, że projekt budowlany jest kompletny i został opracowany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, a inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta dla działek nr [...-...] i fragmentów działek nr [...-...] obr. [..], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 18 czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 85 poz. 433 z 1998 r.). Ponadto w projekcie budowlanym odległości projektowanego budynku od granic działki oraz od budynków na działkach sąsiednich są zgodne z obowiązującymi przepisami technicznymi, w tym przepisami p.poż. - spełnione są wymagania § 12 oraz § 271 i § 235 dotyczące ściany oddzielenia p.poż., wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co szczegółowo przedstawił projektant w opisie i na planszy poglądowej do projektu zagospodarowania terenu. Odległości ścian z oknami i drzwiami od granic działki oraz lokalizacja projektowanych balkonów względem granic działki spełniają wymogi określone w § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Projekt został uzgodniony przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych, co również potwierdza zgodność pozostałych jego rozwiązań związanych z wymaganiami zabezpieczeń przeciwpożarowych, parametrów zastosowanych materiałów, wymogów dotyczących zagospodarowania terenu, dojazdów i dróg pożarowych. W projekcie zawarto opinię geotechniczną, w której projektant określił geotechniczną kategorię posadowienia obiektu wraz z wymaganą dokumentacją podłoża gruntowego i projektem geotechnicznym, zgodnie z § 7 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych. Natomiast w obecnym brzmieniu art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane ustawodawca nie umieścił wymogu dotyczącego oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych, projekt również nie musi zawierać projektów niżej wymienionych instalacji. Lokalizacja miejsca gromadzenia odpadów stałych (śmietnik) zaprojektowana została w zamykanym drzwiami pomieszczeniu budynku, zatem nie mają tu zastosowania przepisy dotyczące odległości tych miejsc od granic działki czy innych budynków – na podstawie § 22 ust. 2 pkt 2 w związku z § 23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Liczba i lokalizacja miejsc postojowych została precyzyjnie określona i zwymiarowana w projekcie (na rzucie hali garażowej) oraz na rysunku projektu zagospodarowania terenu, co jest zgodne z postanowieniami planu miejscowego w zakresie ilości i lokalizacji na działce stanowiącej teren inwestycji oraz pozostaje w zgodzie z § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W zakresie odległości projektowanych miejsc postojowych od okien pomieszczeń na stały pobyt ludzi, w projekcie zastosowano zamiast otworu drzwiowego, doświetlenie pokoju oznaczonego na rzucie I piętra symbolem "m 2.4" szklanymi pustakami, które nie stanowią otworu okiennego ani drzwiowego w myśl ww. przepisów. Odległości miejsc postojowych od pozostałych pomieszczeń - nieprzeznaczonych na stały pobyt ludzi (takim pomieszczeniem jest kuchnia) nie podlegają regulacjom ww. przepisu. Kwestia dotycząca liczby kondygnacji projektowanego budynku została ujęta w części opisowej projektu oraz zilustrowana czytelnie na rysunkach rzutów i przekrojów. W projekcie wykazano 4 pełne kondygnacje oraz poddasze nieużytkowe przy wysokości całkowitej budynku 15,12 m, co stanowi spełnienie postanowień planu miejscowego.

Na podstawie analizy nasłonecznienia i przesłaniania organ stwierdził, że spełnione są wymagania wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności przepisy dotyczące oświetlenia, nasłonecznienia i przesłaniania sąsiednich budynków. Potwierdza to również ekspertyza techniczna sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności architektonicznej dr. inż. S. N. dołączona do akt sprawy w toku postępowania, z której w sposób jednoznaczny wynika, że projekt budowlany spełnia powyższe przepisy wynikające z § 13 i 60 ust. 2 rozporządzenia. Opinię biegłego organ uznał za wiarygodną i rzetelną. Została sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje. Reasumując, zgodnie z art. 35 ustawy Prawo budowlane, gdy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala dopuszczalne parametry zabudowy i projekt jest z nimi zgodny, a ponadto jest zgodny z przepisami ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, organ wydający pozwolenia na budowę nie może odmówić wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Wojewoda, rozpoznając odwołania od powyższej decyzji wniesione przez M. K., B. S., I. S. i A. Z., decyzją z 29 czerwca 2017 r. uchylił w całości decyzję Starosty z 6 marca 2017 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia L. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie ww. działek położonych w R. Wojewoda wskazał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy ustawy Prawo budowlane, w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Wojewody ustalony stan faktyczny i prawny umożliwia podjęcie rozstrzygnięcia jak w sentencji decyzji, bowiem organ odwoławczy uprawniony jest do merytorycznej zmiany decyzji organu pierwszej instancji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie Wojewody planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania obowiązującego planu miejscowego, co potwierdza projekt budowlany załączony do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Na projekcie zagospodarowania terenu (str. 67 projektu) wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, która znajduje się w odległości 6,0 m od linii rozgraniczającej ulicę. Ponieważ budynek został zaprojektowany wzdłuż wyznaczonej linii i jej nie przekracza, wymóg planu miejscowego w tym zakresie uznać należy za spełniony. Kąt nachylenia dachu zaprojektowano na 25° (str. 65 projektu) - warunek spełniony. Wysokość planowanego budynku będzie wynosiła 15,12 m (str. 64, 92 projektu), co przy dopuszczalnej wysokości do 18,0 m również uznać należy za warunek spełniony. Jak wynika z projektu budowlanego, zaplanowano 4 miejsca postojowe w terenie i 5 miejsc postojowych w parterze budynku stanowiącym halę garażową, co daje łącznie 9 miejsc postojowych (6 mieszkań - 6 miejsc postojowych i 3 miejsca dla gości - 522,6 m2 powierzchni użytkowej budynku) - warunek spełniony. Organ zauważył, że żaden przepis prawa budowlanego nie nakazuje, by dojazd do miejsca postojowego był zlokalizowany na działce inwestora. Wydzielone miejsca postojowe (w skład których wchodzą stanowiska dla samochodów - § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) muszą natomiast być sytuowane w odpowiednich odległościach od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, od placów zabaw i boisk dla dzieci i młodzieży, a stanowiska postojowe powinny mieć wymiary określone w rozporządzeniu (§ 21). Zaprojektowane dwa miejsca postojowe na terenie objętym inwestycją (jedno miejsce z jednym stanowiskiem; drugie z trzema stanowiskami) są zgodne z przepisami przywołanego powyżej rozporządzenia zarówno pod kątem zachowania odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, jak również po kątem wymiaru stanowisk dla samochodów - 2,3 m x 5,0 m i 3,6 m x 5,0 m dla osoby niepełnosprawnej. Dla zapewnienia dojazdu do wymienionych miejsc postojowych inwestor uzyskał zezwolenie Burmistrza Miasta z dnia 2 czerwca 2015 roku w sprawie lokalizacji zjazdów indywidualnych na działki z drogi gminnej. Miejsca postojowe nie naruszają także § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem najbliższe okno pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi znajduje się dopiero na III kondygnacji, a więc w odległości większej niż wymagane 7,0 m. Dokonując analizy projektu budowlanego, w szczególności projektu zagospodarowania terenu, rysunków rzutów kondygnacji oraz rysunku elewacji Wojewoda doszedł do przekonania, że także odległości wskazane w przepisie § 12 ust. 1 rozporządzenia zostały zachowane. Od granicy z działką nr [...] (elewacja południowo-wschodnia budynku) ściana bez okien znajduje się w odległości 3,0 m, natomiast ściany, w których znajdują się okna, zostały cofnięte w stosunku do ściany bez okien o 1,0 m, co powoduje, że ściany z oknami znajdują się w odległości 4,0 m od granicy. Podobna sytuacja występuje w przypadku działki nr [...] (elewacja północno-wschodnia) i działek nr [...] i [...] (elewacja południowo-zachodnia), gdzie również ściany z oknami znajdują się w odległości 4,0 m od działek sąsiednich, a ściany bez okien w odległości 3,0 m. Jeżeli chodzi o elewację północno-zachodnią, to działka w tym miejscu graniczy z działką drogową (ulica L.) i w związku z usytuowanymi tam miejscami postojowymi oraz wyznaczoną planem linią zabudowy odległość budynku od działki drogowej wynosi 6,0 m. Każda wydzielona ściana zewnętrzna czy to równoległa, czy też prostopadła, bez względu na jej wielkość i położenie, stanowi odrębny element konstrukcyjny budynku. Żaden przepis prawa nie nakazuje projektowania budynków ze ścianami tylko w jednej płaszczyźnie. Natomiast zewnętrzna powierzchnia ściany budynku ze wszystkimi znajdującymi się na niej elementami określana jest mianem elewacji budynku. Ponieważ przedstawione przez inwestora i strony postępowania analizy zacieniania i przesłaniania zasadniczo się ze sobą różniły, Starosta zdecydował o zleceniu wykonania dodatkowej, niezależnej analizy, którą następnie dopuścił jako dowód w sprawie i na podstawie której oparł swoje rozstrzygnięcie. Organ nie jest związany opinią biegłego, ocenia swobodnie tę opinię na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc nią skrępowany. Organ nie może - tak jak to uczynił Starosta - ograniczyć się w swojej decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, ale ma obowiązek sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego.

Przechodząc do oceny analizy sporządzonej na zlecenie Starosty organ odwoławczy stwierdził, że zawiera ona błędy powodujące, że Starosta, który się na niej oparł, wydał decyzję niezgodną z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego. W szczególności chodzi o kwestię zacieniania i przesłaniania działki niezabudowanej oznaczonej nr [...]. W tej części analiza nie odpowiada na pytanie, jakie warunki należy zachować, by do przesłaniania i zacienienia tej działki i działek inwestora nie dochodziło, tylko wskazuje, w jakiej odległości należy na działce nr [...] usytuować budynek (tzw. budynek teoretyczny), żeby planowany budynek na działkach inwestora spełniał wymogi § 13 i § 57 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy wskazał, że co do zasady zacienienie działek, na których zamierzenia inwestycyjne nie zostały skonkretyzowane decyzją o pozwoleniu na budowę zatwierdzającą projekt budowlany, nie może uzasadniać kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawo budowlane nie przewiduje bowiem ograniczeń z tytułu zacienienia działek, normując jedynie kwestie zacienienia pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych przez obiekty budowlane, przez co należy rozumieć obiekty istniejące lub obiekty, co do których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Niemniej Prawo budowlane reguluje sprawy związane z projektowaniem, budową, utrzymaniem i rozbiórką obiektów budowlanych (art. 1 Prawa budowlanego). Podstawowe zasady, którymi należy się kierować podczas projektowania i budowy obiektu budowlanego, określa art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika, że poza kwestiami technicznymi, bezpieczeństwa powszechnego, ochrony zdrowia i mienia ludzi oraz środowiska należy uwzględniać także odpowiednie usytuowanie obiektu budowlanego na działce oraz uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego). Prawo budowlane zatem spełnia także istotną rolę w zakresie wzajemnych stosunków właścicieli nieruchomości sąsiednich, czyli tak zwanego prawa sąsiedzkiego. Podstawowym celem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie harmonijnego wykonywania najszerszego prawa do korzystania z nieruchomości, jakim jest prawo własności. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności, zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami powinny być wykładane przepisy Prawa budowlanego, które mają wpływ na prawo sąsiedzkie. Istotne znaczenie w stosunkach sąsiedzkich właścicieli nieruchomości ma usytuowanie obiektu budowlanego wobec granicy nieruchomości. Nie bez przyczyny w rozporządzeniach dotyczących warunków technicznych i usytuowania budynków określa się odległości, w jakich budynek może być usytuowany od granicy nieruchomości, i to nie tylko ze względu na ochronę przed pożarami. Ważne jest też dla tych stosunków wzajemne usytuowanie obiektów budowlanych na sąsiednich nieruchomościach. Jest oczywiste, że budynek na nieruchomości może być źródłem immisji, która będzie polegała na oddziaływaniu na sąsiednią nieruchomość przez zasłonięcie dopływu światła lub widoku, na przenikaniu hałasu lub temu podobnych. Dlatego Prawo budowlane, w szerokim tego słowa znaczeniu, reguluje także wzajemne usytuowanie obiektów budowlanych, w szczególności ze względu na ograniczenie dopływu światła lub widoku. Przykładem jest § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym określono sposób ustalania odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów. Stwierdzenie, że przepis ten reguluje ustalenie odległości budynku od innych obiektów, prima facie wskazuje, że może on mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy jedna z nieruchomości jest już zabudowana. Taką wstępną tezę zdaje się potwierdzać jego dalsza część, w której szczegółowo określa się sposób ustalania odległości pomiędzy budynkami; sposób, który wymaga znajomości pewnych parametrów architektonicznych jednego z budynków, mianowicie usytuowania krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego lub poziomu najwyżej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego. Jednakże taka wykładnia nie uwzględnia zasady równej ochrony prawa własności. Preferuje ona tego z właścicieli dwóch niezabudowanych sąsiednich nieruchomości, który pierwszy przystąpi do inwestowania. Uprzywilejowanie pierwszego inwestora polega na tym, że inwestując w sąsiedztwie niezabudowanej nieruchomości nie będzie ograniczony warunkami stawianymi w § 13 cytowanego rozporządzenia, lecz tylko warunkami stawianymi co do odległości budynku od granicy nieruchomości w § 12 tego rozporządzenia. Może to doprowadzić do szerszego ograniczenia prawa własności właściciela nieruchomości sąsiedniej, który budując później, nie będzie mógł zbudować w takiej samej odległości, zgodnej z warunkami § 12, od granicy nieruchomości. W ocenie Wojewody zasada równej ochrony prawa własności wymaga, aby każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym w miarę możliwości miał takie same prawa.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewoda wskazał, że poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w procesie uzyskiwania pozwolenia na budowę będzie polegało między innymi na ocenie możliwości zabudowy działki sąsiedniej w zgodzie z przywołanymi wyżej przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stosując w takiej sytuacji wskazany przepis, organy administracji architektoniczno - budowlanej są zobowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycje. Dokonując takiej oceny, należy brać pod uwagę też możliwą zabudowę z uwzględnieniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy zauważył, że planowany budynek inwestora znajduje się od działki nr [...] w odległościach spełniających wymagania § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Natomiast w spornej analizie przesłaniania i zacieniania przyjęto, że tzw. budynek teoretyczny na działce nr [...] znajduje się w odległości prawie dwukrotnie większej, bo prawie 7,0 m od granicy z działkami inwestora - wówczas faktycznie nie dojdzie do przesłaniania i zacieniania. Nie sposób się zgodzić z tak przyjętymi przez autora analizy warunkami, bowiem odsunięcie budynku teoretycznego na odległość prawie 7,0 m od granicy z działkami nr [...] i [...] spowoduje niewątpliwie ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki nr [...], biorąc pod uwagę chociażby ograniczenie wielkości (gabarytów) przyszłego budynku. Natomiast usytuowanie budynku teoretycznego na działce nr [...], z zachowaniem takich samych odległości od granicy, jak to uczynił inwestor, który pierwszy podjął inwestycję, spowoduje, że będzie dochodziło do przesłaniania i zacieniania. Wskazuje na to obliczona przez autora analizy wysokość przesłaniania 10,65 m przy założeniu, że poziom parteru będzie się znajdował na wysokości 1,0 m. A zatem jeżeli oba budynki (planowany i teoretyczny) będą się znajdować zgodnie z przepisami w odległości 4,0 m od granicy, to wysokość przesłaniania powinna wynosić nie więcej niż 8,0 m, a nie 10,65 m, jak to wyliczył autor analizy. Wielkość 10,65 m może się zwiększyć, jeżeli przyjąć, że okna na parterze budynku teoretycznego będą usytuowane poniżej założonego 1,0 m. Wobec tego należy uznać, że przy usytuowaniu budynku teoretycznego w odległości 4,0 m od granicy z działkami inwestora będzie dochodziło do przesłaniania, bowiem analiza została wykonana dla nieprawidłowo przyjętej odległości między budynkami. Przy takiej odległości (4,0 m) będzie dochodziło również do zacieniania budynku teoretycznego, co wynika z analizy przedstawionej przez skarżących. Do zacieniania budynku teoretycznego nie będzie dochodziło tylko w przypadku, gdyby w tej części budynku (południowozachodniej) zrezygnowano całkowicie z budowy mieszkań jednopokojowych (§ 60 ust. 2). Jednakże takie założenie, dopóki nie zostanie skonkretyzowany przedmiot inwestycji na działce nr [...], ogranicza prawo własności jej właściciela. Jeżeli chodzi natomiast o przesłanianie budynku znajdującego się na działce nr [...] to analiza nie daje podstaw do uznania, że do przesłaniania nie dojdzie. Autor analizy stwierdził, że dla okna nr 2 w południowej części ściany zachodnio-północnej nie sprawdzano przesłaniania, ponieważ ta cześć pomieszczenia jest doświetlona przez okno 3 i drzwi balkonowe. Z kolei z analizy przedstawionej przez skarżących wynika, że okno nr 2 będzie przesłaniane przez budynek planowany. W ocenie Wojewody będzie dochodziło do przesłaniania okna nr 2, natomiast dla stwierdzenia, czy pomieszczenie to będzie miało zapewnione wymagane przepisami oświetlenie dzienne niezbędne byłoby wykazanie w analizie spełnienia przesłanki z § 57 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jest, czy stosunek powierzchni okien do powierzchni podłogi spełnia wymagania tego przepisu. Żadna z przedstawionych analiz takich wyliczeń nie zawiera. Potrzebna jest również dokładniejsza analiza okna nr 1, bowiem z jednej analizy wynika, że do przesłaniania dojdzie, z drugiej zaś, że nie. Konieczny jest zatem rysunek rzutu parteru dla budynku na działce nr [...] w celu ustalenia, że kąt 60° wyznaczony został w sposób odpowiadający § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W ocenie Wojewody w stosunku do pozostałych działek do przesłaniania i zacieniania nie będzie dochodzić z uwagi na odległości pomiędzy znajdującymi się na tych działkach budynkami.

Reasumując, po dokonaniu oceny analiz przesłaniania i zacieniania Wojewoda doszedł do przekonania, że w przypadku działki nr [...] z całą pewnością zostały naruszone przepisy § 13, 57 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Za uzasadniony uznał Wojewoda zarzut naruszenia § 328 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z projektowaną charakterystyką energetyczną budynku (str. 23 projektu) w pkt 9 "Sprawdzenie wymagań prawnych" podano wskaźnik EP dla projektowanego budynku na poziomie 226,65 kWh/m2/rok. Natomiast z § 329 ust. 1 przywołanego rozporządzenia wynika, że dla budynków wielorodzinnych od 1 stycznia 2017 roku obowiązuje maksymalny wskaźnik w wysokości 85 kWh/m2/rok.

W kwestii naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z 2 grudnia 2015 roku w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony ppoż. Wojewoda uznał, że jest to zarzut bezpodstawny. Ustosunkowując się do postanowień Starosty dotyczących odmowy zawieszenia postępowania oraz odmowy wyłączenia od udziału w postępowania pracownika organu stwierdził, że są one zgodne z obowiązującymi przepisami. Odnośnie do postanowienia z 9 lutego 2017 r. w sprawie odmowy zawieszenia postępowania wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a.

Organ odwoławczy podkreślił, że z uwagi, iż doprowadzenie do zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie jest możliwe w ramach prowadzonego obecnie postępowania, wydana przez organ pierwszej instancji decyzja ostać się nie może. Doprowadzenie do zgodności z przepisami wyżej wymienionego rozporządzenia będzie wymagało sporządzenia zupełnie nowego projektu budowlanego (np. zmieniającego usytuowanie budynku, zmianę jego wysokości, gabarytów), a zatem będzie to całkowicie inna (nowa) inwestycja, wymagająca przeprowadzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę od samego początku, to jest od złożenia nowego wniosku wraz z nowym projektem budowlanym i dokonania jego oceny przez organ pierwszej instancji.

W następstwie rozpatrzenia skargi L. M. na ww. decyzję, wyrokiem z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 572/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylił decyzję Wojewody z 29 czerwca 2017 r., którą uchylono decyzję Starosty z 6 marca 2017 r. i odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia L. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działek [...] i [...] położonych w R. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w pierwszej kolejności wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji Wojewody jest przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., na mocy którego organ odwoławczy w sytuacji uchylenia decyzji organu I instancji w całości lub w części, jest uprawniony do orzeczenia co do istoty sprawy w tym zakresie. Wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego jest możliwe jednak tylko, gdy w wyniku kontroli instancyjnej zostaną ujawnione uchybienia natury merytorycznej. Wobec powyższego, sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję organu odwoławczego wydaną w tym trybie ocenia zaistnienie przesłanek takiego rozstrzygnięcia, w szczególności uwzględniając wszelkie aspekty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Wojewoda uznał, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów wskazanych w § 13, § 57 oraz § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i z tego względu narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego planowany budynek, zaprojektowany wprawdzie w odległości od granicy działki zgodnej z § 12 rozporządzenia, spowoduje jednak przesłonienie hipotetycznego budynku na sąsiedniej nieruchomości nr [...] w sposób, który nie spełnia wymogów nasłonecznienia wskazanych w ww. akcie. Dokonując oceny dowodu, jakim jest sporządzona na zlecenie Starosty analiza zacienienia i przesłaniania, organ II instancji uznał, że została ona wykonana dla nieprawidłowo przyjętej odległości między budynkami - planowanym oraz hipotetycznym, a wskazał, że spełnienie wymogów z § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia jest według analizy możliwe tylko przy odsunięciu budynku teoretycznego o prawie 7 m od granicy działki nr [...] oraz gdy w południowo-zachodniej części budynku zrezygnuje się z budowy mieszkań jednopokojowych. Uwzględnienie takich ustaleń analizy w zatwierdzanym projekcie i wydanie na tej podstawie pozwolenia na budowę, w ocenie organu spowoduje niewątpliwie ograniczenia w sposobie zagospodarowania tej nieruchomości sąsiedniej i oznacza, że decyzja organu I instancji nie uwzględniła uzasadnionych interesów osób trzecich, jak wymaga tego art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane. Z kolei usytuowanie teoretycznego budynku z zachowaniem takich samych odległości od granicy jak to uczynił inwestor spowoduje, że będzie on przesłaniany i zacieniany przez projektowany budynek. W ocenie sądu kwestią sporną wymagającą rozstrzygnięcia w okolicznościach kontrolowanej sprawy jest zatem ustalenie, czy organ II instancji prawidłowo ocenił fakt niespełnienia przez planowaną inwestycję wymogów związanych z nasłonecznieniem budynków znajdujących się w obszarze jej oddziaływania oraz zasadnie wywiódł z tej okoliczności naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. W pierwszej kolejności zwrócono uwagę, że mamy do czynienia z analizą zacienienia budynku tzw. hipotetycznego, co do którego nie wydano pozwolenia na budowę bądź decyzji ustalającej warunki zabudowy. W tym zakresie sąd stoi na stanowisku, że przepis § 13 rozporządzenia może mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy, nie zaś hipotetycznej. Nie wyłącza to jednak konieczności dokonania przez organ architektoniczno-budowlany oceny wpływu planowanej inwestycji pod kątem możliwego jej zagospodarowania z punktu widzenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem sądu trafnie więc organ odwoławczy dostrzegł, że w procesie inwestycyjnym konieczne jest zapewnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Błędnie jednak wywiódł z tego obowiązku zakaz budowania w taki sposób, który utrudnia właścicielom nieruchomości sąsiednich korzystanie z nich. Tymczasem omawiany przepis wymaga uwzględnienia jedynie takich interesów osób trzecich, które stanowią naruszenie ich interesów prawnych i jednocześnie polegają na naruszeniu przepisów prawa, bowiem ochrona wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 19 ustawy nie ma charakteru absolutnego. W ocenie sądu prawidłowa wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane powinna prowadzić więc do wyważenia konkretnych interesów, tj. inwestora oraz właścicieli sąsiednich działek budowlanych, a tego zabrakło w rozpoznawanej sprawie. Choć sąd zgodził się, że inwestor, który pierwszy zabuduje swoją działkę, nie ma z tego tytułu dodatkowych, większych uprawnień, to uznał, że nie do pogodzenia z prawem zabudowy jest sytuacja, w której jego prawo jest ograniczane z uwagi na konieczność uwzględnienia interesu właściciela działki sąsiedniej, niezabudowanej, której plany inwestycyjne nie są jeszcze skonkretyzowane. Związanie inwestora wymogiem z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane nie może powodować, że w efekcie ma on ograniczone prawo zabudowy swojej działki. Szeroka ochrona interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwić inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami. Sąd Wojewódzki podkreślił, że organ odwoławczy nie uwzględnił należycie zasady równości obywateli i nie wyważył interesów podmiotów występujących w procesie inwestycyjnym, tj. okoliczności istotnej do rozpoznania sprawy w świetle stwierdzonego przez organ naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Decyzja ta narusza więc przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. bowiem organ nie podjął inicjatywny dowodowej niezbędnej do tego, by ustalić ponad wszelką wątpliwość relewantne prawnie fakty dla ostatecznego rozpoznania sprawy, jak również nie dokonał pełnej i ponownej wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego. Ponadto czyniąc zadość procesowej zasadzie uwzględnienia słusznego interesu obywateli wyrażonej w art. 7 k.p.a. organ pominął, że należało uwzględnić interesy różnych grup obywateli - tak właścicieli działek sąsiednich, jak i inwestora. Brak pełnej analizy sprawy i w efekcie błędna ocena w zakresie spełnienia warunku z § 13 rozporządzenia stanowią naruszenia mające istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym spowodowały także naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Nie przesądzając zatem ostatecznego rozstrzygnięcia sąd stwierdził, że organ odwoławczy wbrew obowiązkowi wynikającemu z tego przepisu nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, w efekcie czego sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Przede wszystkim organ nie wyjaśnił w sposób, który nie pozostawiałby żadnych wątpliwości, kwestii naruszenia § 13 rozporządzenia oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Przeprowadzona przez organ ocena zebranego materiału w tym zakresie nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, że realizacja inwestycji całkowicie uniemożliwi zabudowę sąsiedniej nieruchomości w sposób zgodny z przepisami prawa. W sporządzonej na zlecenie organu analizie nasłonecznienia i zacienienia wskazano alternatywne możliwości zabudowy działki nr [...], które umożliwią uwzględnienie interesów zarówno inwestora, jak i właściciela tej nieruchomości. Ponadto w toku postępowania strony, w tym inwestor, także przedkładały przygotowane na ich zlecenie analizy w tym przedmiocie. Stwierdzenie zatem, że realizacja przysługującego inwestorowi prawa zabudowy w kształcie, jaki wynika z zatwierdzonego projektu, spowoduje naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich - bez dogłębnej analizy całokształtu materiału dowodowego i wszystkich okoliczności sprawy, jest przedwczesne. Te uchybienia i błędy w przeprowadzonym postępowaniu miały w ocenie sądu istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy i spowodowały, że orzeczenie Wojewody było przedwczesne i niezgodne z prawem, co uzasadniało jego uchylenie. Dodatkowo sąd wskazał, że zatwierdzany projekt jest już drugim złożonym przez inwestora w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Wyrokiem z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 251/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę inwestora na decyzję organu II instancji, który uchylił decyzję Starosty z 16 grudnia 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W wyroku tym sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji nie przeprowadził pełnego postępowania wyjaśniającego stan faktyczny, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tymi rozstrzygnięciami i wyrokiem sądu inwestor, działając w zaufaniu do organów władzy państwowej, w dniu 19 grudnia 2016 r. złożył nowy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę i przedłożył nowy projekt, w którym dążył do wyeliminowania dostrzeżonych przez Wojewodę i sąd uchybień m.in. poprzez zawarcie w projekcie analizy nasłonecznienia i zacienienia. Projekt ten został następnie uzupełniony także zgodnie ze wskazaniami organu I instancji, zaś w związku z przedłożeniem przez uczestników postępowania osobnej analizy, na zlecenie organu została wykonana analiza nasłonecznienia i zacienienia niezależnego rzeczoznawcy. Zdaniem sądu, w sprawie organy administracji, dążąc do zapewnienia ochrony prawa własności właścicieli działek sąsiadujących z działką inwestycyjną, pominęły obowiązek zapewnienia takiej ochrony również w odniesieniu do praw inwestora. Nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a także z wywodzonymi zeń zasadami przyzwoitej legislacji – w szczególności zasady zaufania obywatela do państwa - jest sytuacja, w której inwestor, wykonując prawo zabudowy własnej nieruchomości, stosuje się do wskazań organów administracji oraz sądu, lecz mimo to otrzymuje rozstrzygnięcie inne od tego, którego w świetle przepisów prawa mógłby się spodziewać z uwagi na pominięcie przez organy przy ich stosowaniu obowiązku wyważenia interesów poszczególnych grup. Jeżeli chodzi o przesłanianie budynku znajdującego się na działce nr [...], to zwrócono uwagę na brak konsekwencji organu odwoławczego w ocenie wykonanych w sprawie analiz zacieniania w stosunku do tego budynku. Wojewoda stwierdził, że przedstawiona analiza nie daje podstaw do uznania, że do przesłaniania nie dojdzie. W ocenie Wojewody, będzie dochodziło do przesłaniania okna nr 2, natomiast dla stwierdzenia, czy pomieszczenie to będzie miało zapewnione wymagane przepisami oświetlenie dzienne niezbędne byłoby wykazanie w analizie spełnienia przesłanki z § 57 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jest, czy stosunek powierzchni okien do powierzchni podłogi spełnia wymagania tego przepisu. Żadna z przedstawionych analiz takich wyliczeń nie zawiera. Potrzebna jest również dokładniejsza analiza okna nr 1, bowiem z jednej analizy wynika, że do przesłaniania dojdzie, z drugiej zaś, że nie. Konieczny jest zatem rysunek rzutu parteru dla budynku na działce nr [...] w celu ustalenia bez cienia wątpliwości, że kąt 60° wyznaczony został w sposób odpowiadający § 13 ust. 1 pkt 1 przywołanego powyżej rozporządzenia. Reasumując Wojewoda stwierdził, że jedynie w przypadku działki nr [...] z całą pewnością zostały naruszone przepisy § 13, 57 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe wskazuje na nierozpoznanie wszystkich aspektów sprawy. Niezasadnie także organ odwoławczy zarzucił, że nieprawidłowo podano w projekcie wskaźnik EP dla projektowanego budynku na poziomie 226,65 kWh/m2/rok, gdy z § 329 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że dla budynków wielorodzinnych od 1 stycznia 2017 roku obowiązuje maksymalny wskaźnik w wysokości 85 kWh/m2 rok. Zgodnie z przepisem § 330 tego rozporządzenia nowych przepisów nie stosuje się, jeżeli przed dniem wejścia ich w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę opracowany na podstawie dotychczasowych przepisów. Taki wniosek został natomiast złożony w dniu 16 grudnia 2016 r., przed wejściem w życie powołanych przez Wojewodę przepisów. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd Wojewódzki uznał, że organ odwoławczy rozstrzygający niniejszą sprawę naruszył przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a ponadto - nie ustalając należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tych przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli Wojewoda oraz M. K., A. Z., I. S. i B. S., zaskarżając wyrok w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 grudnia 2020 r. o sygnaturze akt II OSK 1626/18, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2018 r. o sygnaturze akt II SA/Gd 572/17 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

NSA uznał, wbrew ocenie zawartej w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy zasadnie stwierdził, iż projekt budowlany sporządzony dla planowanej inwestycji nie spełnia wymogów dotyczących zapewnienia poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), gdyż usytuowanie i wysokość projektowanego budynku spowoduje ograniczenia co do usytuowania i wielkości (gabarytów) przyszłego budynku na działce sąsiedniej nr [...], w związku z regulacją przepisów dotyczących przesłaniania i zacieniania (§ 13, § 57, § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Mianowicie organ odwoławczy zanegował zastosowane w projekcie rozwiązanie polegające na tym, że aby nie dochodziło do przesłaniania i zacieniania pomiędzy planowanym budynkiem a potencjalną zabudową na działce nr [...], to hipotetyczny budynek na działce sąsiedniej powinien być odsunięty na odległość prawie 7 m od granicy z działkami inwestycyjnymi nr [...] i [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku usytuowania tzw. budynku teoretycznego na działce sąsiedniej nr [...] z zachowaniem takiej samej odległości od granicy, jak to uczynił inwestor, a więc 4 m, dochodzić będzie do przesłaniania i zacieniania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opierając się na orzeczeniach sądów administracyjnych, wskazał na potrzebę uwzględnienia zasad konstytucyjnych (art. 32 ust. 1, art. 64 ust.2 Konstytucji) przy wykładni przepisów Prawa budowlanego. Zaznaczył m.in., że zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem równego traktowania przez władze publiczne. Unormowanie art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego spełnia ważną rolę w zakresie wzajemnych stosunków właścicieli nieruchomości sąsiednich. W szczególności istotne znaczenie w stosunkach sąsiedzkich ma usytuowanie obiektu budowlanego wobec granicy nieruchomości, z powodu możliwego oddziaływania budynku na sąsiednią nieruchomość przez m.in. zasłonięcie dopływu światła lub widoku. Organ przyjął, że chociaż § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczy pomiarów w zakresie przesłaniania i zacieniania między istniejącymi budynkami, to jednak ma on również zastosowanie do potencjalnej zabudowy na działce pozostającej w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Dlatego organy architektoniczno-budowlane są zobowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję. Słusznie organ odwoławczy zaznaczył, że nieuwzględnienie tych uwarunkowań skutkowałoby uprzywilejowaniem pierwszego inwestora, który inwestując w sąsiedztwie niezabudowanej nieruchomości nie byłby ograniczony warunkami stawianymi w § 13, lecz tylko warunkami wynikającymi z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Jak wskazał NSA, organ odwoławczy, weryfikując zgodność usytuowania projektowanego budynku z przepisami prawa, uwzględnił ukształtowane w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 25 czerwca 2009 r., II OSK 1277/08; z 17 kwietnia 2014 r., II OSK 2816/12; wyroki WSA: z 29 marca 2017 r., VII SA/Wa 885/16; z 7 czerwca 2017 r., II SA/Wr 129/17; z 5 stycznia 2018 r., II SA/GI 601/17; z 5 czerwca 2018 r., VII SA/Wa 2207/17). Niewątpliwie w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miała właściwa interpretacja i zastosowanie art. 5 ust.1 Prawa budowlanego, stanowiącego o podstawowych wymaganiach, które muszą być spełnione przy projektowaniu i budowie obiektów budowlanych, w tym nakazie zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt 9). NSA wskazał, że w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a ponadto uregulowaniami konstytucyjnymi oraz przepisami prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego. Akcentuje się przy tym, że poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Wiąże się to z potrzebą dokonywania wyważenia interesów inwestora i właścicieli sąsiednich działek, co wymaga uwzględnienia istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości (por. wyroki NSA z 25 czerwca 2009 r., II OSK 1277/08; z 17 kwietnia 2014 r., II OSK 2816/12; z 23 lipca 2015 r., II OSK 3090/13; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. 1, LexisNexis, s. 68-69). Sąd odwoławczy zauważył, że Sąd Wojewódzki, oceniając rozstrzygnięcie organu odwoławczego w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, kierował się niespójną wykładnią tego przepisu. Wprawdzie z jednej strony dostrzegł potrzebę wyważenia w procesie inwestycyjnym interesów inwestora oraz właścicieli sąsiednich działek budowlanych, to z drugiej strony poczynił uwagi wskazujące na priorytetowe potraktowanie uprawnień inwestora do zabudowy własnej nieruchomości. Stwierdził m.in., że w procesie inwestycyjnym trzeba zbadać, czy w wyniku realizacji inwestycji może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, w szczególności w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i rozporządzenia, tj. w taki sposób, który całkowicie uniemożliwi zabudowę sąsiedniej nieruchomości w sposób zgodny z przepisami prawa. Zdaniem NSA, trudno odgadnąć, dlaczego Sąd Wojewódzki zawęził zasadę poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich tylko do takich przypadków, gdy projektowany obiekt budowlany "całkowicie" uniemożliwia zabudowę sąsiedniej działki, wówczas gdy ochrona wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego powinna przysługiwać właścicielom sąsiednich działek, jeżeli oddziaływanie danej inwestycji będzie skutkowało istotnymi ograniczeniami w realizacji ich własnych przedsięwzięć budowlanych. Nie ulega wątpliwości, że równa ochrona prawa własności, w tym prawa do zabudowy nieruchomości wymaga, aby organ architektoniczno-budowlany w sprawie pozwolenia na budowę przestrzegał zachowania pewnej symetrii w oddziaływaniu inwestycji na sąsiednie nieruchomości tak, aby ich właściciele mogli w sposób optymalny realizować swoje przedsięwzięcia budowlane. Mylnie zatem stwierdził Sąd Wojewódzki, że "związanie inwestora wymogiem z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane nie może powodować, że w efekcie ma on ograniczone prawo zabudowy swojej działki". Należy bowiem założyć, że zasada poszanowania interesów osób trzecich w sposób nieunikniony wiąże się z określonymi ograniczeniami w zakresie parametrów i usytuowania projektowanego obiektu budowlanego, o ile te ograniczenia są niezbędne do ochrony zabudowy na działkach sąsiednich, zarówno istniejącej, jak też projektowanej. Usytuowanie budynku na działce budowlanej, z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich, oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także wyważenie interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich, z uwzględnieniem istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek. Podsumowując powyższe rozważania podkreślono, że prawo do zabudowy ustanowione w art. 4 Prawa budowlanego nie jest nieograniczone, gdyż warunkiem skorzystania z tego prawa jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami. Oznacza to, że podmiot planujący inwestycję budowlaną musi uwzględnić inne prawa i dobra chronione, w tym uzasadniony interes osób trzecich, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, a zatem każdy właściciel działki budowlanej ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym, wybranym przez nich czasie. Zatem inwestor, który pierwszy zabudowuje swoją działkę, nie ma tylko z tego tytułu dodatkowych, większych uprawnień. Zakres dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być rozumiany w taki sposób, w wyniku którego dochodziłoby do znaczonych utrudnień czy wręcz uniemożliwienia zabudowy na działkach sąsiednich. Organ administracji publicznej ma obowiązek uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron i ochrony własności (art. 32 i 64 Konstytucji RP), jak również przepis art. 144 k.c. Zadaniem organu jest każdorazowo takie wyważenie interesów stron, aby inwestycja była realizowana w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora (por. wyroki NSA: z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05; z 3 marca 2008 r., II OSK 436/07; z 28 czerwca 2013 r., II OSK 551/12).

Zdaniem NSA. przedstawione powyżej uwarunkowania prawne zostały w sposób właściwy uwzględnione przy rozpatrywaniu sprawy przez organ odwoławczy. Z akt sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy, a w szczególności analizy dotyczące przesłaniania i zacieniania działki nr [...]. Akceptacji podlegały zastrzeżenia organu odwoławczego co do niezachowania w projekcie warunków wynikających z § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Ustalenia faktyczne poczynione w tym zakresie przez organ odwoławczy pozwoliły na podjęcie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem istotnych okoliczności sprawy. Niezasadne było zatem stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki, że organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy nie wyważył interesów stron w kontekście przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Ponadto za nietrafne uznano uwagi sądu I instancji co do naruszenia przez organ odwoławczy zasady zaufania obywatela do państwa w związku z odmową udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor, stosując się do wskazań organów administracji oraz wcześniejszego wyroku sądu, otrzymuje rozstrzygnięcie inne od tego, którego w świetle przepisów prawa mógłby się spodziewać, gdyby nie pominięto obowiązku wyważenia interesów poszczególnych stron postępowania. Po pierwsze Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, że właśnie w poprzednim wyroku z 2 grudnia 2015 r., II SA/Gd 251/15 wskazano, iż prawo do zabudowy swojej nieruchomości przysługuje nie tylko inwestorowi, ale także właścicielowi działki nr [...], dlatego organ powinien zbadać zarzuty, które dotyczą nadmiernego ograniczenia - poprzez planowaną zabudowę - prawa właściciela działki nr [...] do zabudowy jego nieruchomości. W szczególności sąd zaznaczył, że w sprawie ma znaczenie, czy planowany budynek nie zacieni działki nr [...] w ten sposób, że uniemożliwi na niej budowę budynku zgodnego z przepisami prawa. Skoro organ w niniejszym postępowaniu stwierdził, że również nowy wniosek nie odpowiada wymogom, dyktowanym ochroną uzasadnionego interesu właściciela działki nr [...] w zakresie warunków dotyczących zacienienia jego nieruchomości, to miał obowiązek tę okoliczność uwzględnić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona przez organ odwoławczy argumentacja prawna i ustalenia faktyczne uzasadniały wydanie decyzji odmownej z uwagi na niespełnienie wymogów art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a nie pkt 1 - jak podano w decyzji, w związku z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego oraz § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Ponadto NSA wskazał, że w dwóch kwestiach stanowisko sądu I instancji nie zostało wyrażone w sposób wyczerpujący. Wprawdzie sąd ten omówił ocenę organu odwoławczego w przedmiocie przesłaniania budynku na działce nr [...], to jednak nie zweryfikował jej jednoznacznie. Niewystarczająca jest też analiza sądu dotycząca wskaźnika EP dla projektowanego budynku w kontekście warunków określonych w § 329 i § 330 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Końcowo zaznaczono, że chybiony okazał się zarzut kasacyjny uczestników co do nieważności postępowania.

Pismem z 15 kwietnia 2021 r. pełnomocnik uczestników postępowania poinformował, że skarżąca zbyła nieruchomość co do której starała się o uzyskanie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie.

Pismem z 5 maja 2021 r. pełnomocnik skarżącej poinformowała, że skarżąca zbyła działki nr [...] i [...] w R. Wskazano, że z uwagi na fakt, że doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z obowiązującymi przepisami nie jest możliwe, słusznie Wojewoda odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec tego wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 6 marca 2017 r. jako pozostającej w rażącej kolizji z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody z 29 czerwca 2017 r., którą uchylono decyzję Starosty z 6 marca 2017 r. i odmówiono skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że wskazane decyzje zostały już ocenione przez Sąd Wojewódzki, który wyrokiem z 24 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Gd 572/17, uchylił decyzję Wojewody. Następnie, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1626/18, uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W konsekwencji, wskazać należy, że przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy na zakres kontroli oddziałuje wydany w sprawie ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Co więcej, nie można oprzeć ewentualnej skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, tak jak w niniejszej sprawie. W takim wypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez którą należy rozumieć ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Ratio legis art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., sygn. I FSK 1448/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA), ale też z drugiej – konieczność uwzględnienia przez orzekający ponownie sąd stanowiska w zakresie interpretacji mających zastosowanie norm prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając wyrok sądu pierwszej instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania, szczegółowo przedstawił swoje stanowisko oraz dokonał wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie, zgodnie z którą sąd ponownie rozpoznający sprawę winien orzekać. Wskazał, że uzasadnione okazały się zarzuty kasacyjne koncentrujące się wokół kwestii naruszenia przez sąd art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dalej jako Prawo budowlane) w związku z § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) oraz art. 144 k.c. i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wbrew ocenie zawartej w zaskarżonym wyroku Wojewoda zasadnie stwierdził, że projekt budowlany sporządzony dla projektowanej inwestycji (budynek mieszkalny wielorodzinny na terenie działek nr [...] i [...] w R.) nie spełnia wymogów dotyczących zapewnienia poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, gdyż usytuowanie i wysokość projektowanego budynku spowoduje ograniczenia co do usytuowania i wielkości (gabarytów) przyszłego budynku na sąsiedniej działce nr [...] w związku z regulacją dotyczącą przesłaniania i zacieniania. NSA wskazał, że choć przedstawiona przez organ odwoławczy argumentacja prawna i ustalenia faktyczne uzasadniały wydanie decyzji odmownej w przedmiocie wniosku inwestorki, to należało wydać decyzję na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a nie na podstawie pkt 1 tego przepisu, jak uczyniono to w decyzji. Ponadto, NSA uznał za nietrafne stanowisko sądu pierwszej instancji odnośnie do naruszenia przez Wojewodę zasady zaufania obywatela do państwa, a także wskazał, że sąd ten niewystarczająco przeprowadził analizę przesłaniania budynku na działce nr [...] oraz niedostatecznie ocenił wskaźnika EP dla projektowanego budynku w kontekście warunków określonych w § 329 i § 330 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Niezależnie od powyższego jednak, w pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionej w pismach procesowych uczestników postępowania z 15 kwietnia 2021 r. oraz 5 maja 2021 r. okoliczności zbycia przez skarżącą działek nr [...] i [...] w kontekście utraty przez nią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wpływu tej okoliczności na zasadność skargi. Kwestia wpływu utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na prawny byt decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na rzecz tego inwestora jest sporna w doktrynie i orzecznictwie. W okolicznościach niniejszej sprawy, zgodnie z treścią działu II księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działek nr [...] i [...] w R., jedynym właścicielem tych nieruchomości jest Gmina Miejska z powodu umowy zamiany nieruchomości (Rep. A [...]) z 14 października 2020 r. Zaskarżone decyzje zostały wydane w 2017 r., a więc w okresie, kiedy bezspornie skarżąca była właścicielką nieruchomości, na których inwestycja była zaplanowana. Bez wątpienia też, obecnie utraciła ona ten tytuł prawny, a zarazem – prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd, zgodnie z którym utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji uniemożliwia wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor i właściciel nieruchomości nie wyrażają zgody na przeniesienie tej decyzji zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego. Taka sytuacja powoduje - z jednej strony - bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może wykonywać decyzji, a z drugiej strony - naruszenie praw właściciela nieruchomości, który nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę dla własnej (innej) inwestycji (por. wyrok NSA z 5 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2351/15, Lex nr 2102199). W kontekście jednak legitymacji skargowej takiego podmiotu wskazać należy, że zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. L. M. jest inwestorem, czyli stroną postępowania o pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) i adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę. Oczywistym jest więc, że – mimo utraty tytułu prawnego do nieruchomości, będącej przedmiotem inwestycji - ma ona interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydanej na jej rzecz decyzji o pozwoleniu na budowę. Niemniej jednak, zdaniem sądu, fakt utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, biorąc pod uwagę treść decyzji organu odwoławczego, dodatkowo przesądza o prawidłowości orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Utrata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę stanowi bowiem o braku jednego z materialnych elementów, umożliwiających wydanie tego pozwolenia, na co słusznie wskazywali uczestnicy postępowania. Zgodnie bowiem z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jednym z ograniczeń zasady wolności budowlanej jest konieczność posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Przepisy Prawa budowlanego wymagają więc od inwestora przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na różnych etapach procesu inwestycyjnego, tj. przy zgłoszeniu budowy, przy złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2), przy przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 40 ust. 1), przy zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 3). Ze wskazanych przepisów, jak również z ogólnej zasady wyrażonej w art. 4 Prawa budowlanego wynika, że prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jest ściśle powiązane z prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Inwestor powinien więc legitymować się prawem rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości, z którego wynika prawo do posiadania tej nieruchomości i realizacji na niej danej inwestycji, nie tylko w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, lecz również przez cały okres realizacji inwestycji. Utrata tego prawa na opisanym wyżej etapie, w okolicznościach niniejszej sprawy musi zostać odnotowana, a zarazem – niezależnie od kwestii, na które zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny (o czym mowa będzie poniżej) - potwierdza prawidłowość stanowiska organu odwoławczego o zasadności odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Już sama powyższa okoliczność faktyczna determinuje treść rozstrzygnięcia sądu w niniejszej sprawie. Niezależnie od powyższego jednak, uzasadnione jest także, w ramach prawnych kontroli zaskarżonej decyzji ustanowionych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. II OSK 1626/18, wiążącym skład orzekający w niniejszej sprawie, odniesienie się do wyrażonego przez sąd odwoławczy stanowiska w zakresie interpretacji mających zastosowanie norm prawa materialnego.

Zaskarżona decyzja Wojewody została wydana na podstawie art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z kolei w myśl art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 934 i 1014 oraz z 2015 r. poz. 1642), jeżeli są one wymagane;

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co przesądza o tym, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. W konsekwencji, niespełnienie choćby jednego z wyżej wskazanych warunku dyskwalifikuje planowane przedsięwzięcie i oznacza konieczność orzeczenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena spełnienia przez projektowany budynek wielorodzinny, zaplanowany na działkach [...] i [...] w R., wymagań wynikających z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w kwestii przesłaniania i zacieniania sąsiednich działek, rozpatrywanych w kontekście poszanowania uzasadnionych uprawnień osób trzecich - właścicieli sąsiednich nieruchomości, tj. w ramach zasady, wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którą obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, w tym w szczególności zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

I tak, zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

Z kolei w myśl § 59 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w ww. § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy (ust. 1). W pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi powinien wynosić co najmniej 1:8, natomiast w innym pomieszczeniu, w którym oświetlenie dzienne jest wymagane ze względów na przeznaczenie - co najmniej 1:12 (ust. 2). Natomiast stosownie do § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 8:00-16:00, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7:00-17:00 (ust. 1). W mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia (ust. 2).

Na podstawie zawartej w projekcie i skorygowanej w toku postępowania analizy nasłonecznienia i przesłaniania oraz informacji w opisie technicznym Starosta uznał, że zostały spełnione wymagania z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co skutkowało udzieleniem pozwolenia na budowę. Tymczasem organ odwoławczy, w następstwie oceny powyższego materiału dowodowego, doszedł do odmiennych wniosków i z tego powodu uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Tak wiec spór sprowadza się do interpretacji dostępnych w sprawie analiz nasłonecznienia i przesłaniania w kontekście spełnienia warunków, wynikających z przepisów rozporządzenia, tj. § 13, § 57 i § 60 zestawionych z zabudową potencjalną (tzw. budynkiem hipotetycznym, co do którego nie wydano pozwolenia na budowę bądź decyzji ustalającej warunki zabudowy), umiejscowioną na sąsiedniej działce w stosunku do działek inwestycyjnych w odległościach, wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Kwestia ta została jednoznacznie przesądzona w wyroku NSA wydanym w niniejszej sprawie, bowiem sąd ten wskazał, że "Wbrew ocenie zawartej w zaskarżonym wyroku organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że projekt budowlany sporządzony dla planowanej inwestycji nie spełnia wymogów dotyczących zapewnienia poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), gdyż usytuowanie i wysokość projektowanego budynku spowoduje ograniczenia co do usytuowania i wielkości (gabarytów) przyszłego budynku na działce sąsiedniej nr [...], w związku z regulacją przepisów dotyczących przesłaniania i zacieniania (§ 13, § 57, § 60 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.)".

NSA tym samym w wyroku z 10 grudnia 2020 r. przesądził, że dokonując analizy nasłonecznienia i zacienienia według ww. kryteriów, wynikających z §§ 13, 57 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, należy brać pod uwagę zarówno istniejące budynki oraz tzw. hipotetyczne obiekty - w takim zakresie, aby nie uszczuplić praw przyszłych inwestorów do zabudowy stanowiących ich własność nieruchomości w sposób, na jaki pozwalają przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w tym ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W ocenie NSA, prawidłowe jest stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody, że wykładni art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z §§ 13, 57 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych należy dokonywać z uwzględnieniem zasady równości ochrony praw inwestorów, wpisującej się w konstytucyjnie gwarantowaną ochronę prawa własności, niezależnie od tego, kiedy będą oni realizować swoje uprawnienia do zabudowy. NSA przesądził przy tym, że chociaż § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczy pomiarów w zakresie przesłaniania i zacieniania między istniejącymi budynkami, to jednak ma on również zastosowanie do potencjalnej zabudowy na działce pozostającej w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Dlatego organy architektoniczno-budowlane są zobowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję. Słusznie organ odwoławczy zaznaczył, że nieuwzględnienie tych uwarunkowań skutkowałoby uprzywilejowaniem pierwszego inwestora, który inwestując w sąsiedztwie niezabudowanej nieruchomości nie byłby ograniczony warunkami stawianymi w § 13, lecz tylko warunkami wynikającymi z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Skład orzekający w niniejszej sprawie, będąc związany powyższym stanowiskiem, również je podziela. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich wskazana w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego to ochrona przed ograniczeniem możliwości zabudowy działki sąsiedniej w sposób wykraczający poza możliwości wynikające z projektowanej zabudowy. Organ rozstrzygający o pozwoleniu na budowę obowiązany jest ocenić, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych, a więc odnajdujących odzwierciedlenie w przepisach prawa, interesów osób trzecich. Dopiero bowiem w sytuacji ustalenia, że projektowany obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, to można przyjąć, że co do zasady nie zostaną naruszone uzasadnione interesy osób trzecich, poszanowania których wymaga art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

W konsekwencji, stanowisko Wojewody dotyczące braku zgodności przedłożonego przez inwestorkę projektu zagospodarowania terenu z przywołanymi wyżej przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co skutkować musiało odmową udzielenia pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego a contrario, należy uznać za prawidłowe. Jednocześnie, jak zauważył NSA, organ odwoławczy nieprawidłowo jako prawną podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wskazał art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, podczas gdy podstawę taka stanowić winien art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co ostatecznie nie miało wpływu na wynik sprawy. W świetle powyższego, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje kwestia spełnienia, bądź też braku spełnienia wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie przesłaniania budynku na działce nr [...]. Przedłożone do akt sprawy analizy nie pozwalają na jednoznaczne przesądzenie w tej kwestii. W ocenie Wojewody bowiem będzie dochodziło do przesłaniania okna nr 2, natomiast dla stwierdzenia, czy pomieszczenie to będzie miało zapewnione wymagane przepisami oświetlenie dzienne niezbędnym byłoby wykazanie w analizie spełnienia przesłanki z § 57 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, tj. czy stosunek powierzchni okien do powierzchni podłogi spełnia wymagania tego przepisu. Żadna z przedstawionych analiz takich wyliczeń nie zawiera. Podobnie, sprzeczne są wnioski analiz w odniesieniu do kwestii przesłaniania okna nr 1. Konieczny jest zatem rysunek rzutu parteru dla budynku na działce nr [...], w celu ustalenia bez wątpliwości, że kąt 60° wyznaczony został w sposób odpowiadający § 13 ust. 1 pkt 1 przywołanego powyżej rozporządzenia. W tym aspekcie zatem, zdaniem sądu orzekającego w niniejszym składzie materiał dowodowy nie jest wystarczający, jednakże – jak wskazano powyżej – uchybienie przepisom prawa w tym zakresie nie ma wpływu na wynik sprawy w świetle jednoznacznego przesądzenia, o czym mowa była powyżej, że przedłożony projekt jest sprzeczny z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, a także – że inwestorka utraciła prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Następnie, w odniesieniu do podniesionej przez NSA kwestii wskaźnika EP wyjaśnić należy, że zgodnie z § 328 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia budynek i jego instalacje ogrzewcze, wentylacyjne, klimatyzacyjne, ciepłej wody użytkowej, a w przypadku budynków użyteczności publicznej, zamieszkania zbiorowego, produkcyjnych, gospodarczych i magazynowych - również oświetlenia wbudowanego, powinny być zaprojektowane i wykonane w sposób zapewniający spełnienie m.in. następujących wymagań minimalnych: wartość wskaźnika EP [kWh/(m2 rok)] określającego roczne obliczeniowe zapotrzebowanie na nieodnawialną energię pierwotną do ogrzewania, wentylacji, chłodzenia oraz przygotowania ciepłej wody użytkowej, a w przypadku budynków użyteczności publicznej, zamieszkania zbiorowego, produkcyjnych, gospodarczych i magazynowych - również do oświetlenia wbudowanego. Wartość ta, obliczona według przepisów dotyczących metodologii obliczania charakterystyki energetycznej budynków, jest mniejsza od wartości obliczonej zgodnie ze wzorem, o którym mowa w § 329 ust. 1 lub 3, przy uwzględnieniu cząstkowych maksymalnych wartości wskaźnika EP, o których mowa w § 329 ust. 2. Z kolei § 329 ust. 1 wskazuje wzór na obliczenie maksymalnej wartości wskaźnika EP. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zarzucił, że nieprawidłowo podano w projekcie wskaźnik EP na poziomie 226,65 kWh/m2/rok, gdyż zgodnie z § 329 ust. 1 rozporządzenia od 1 stycznia 2017 r. dla budynków wielorodzinnych obowiązywał wskaźnik 85 kWh/m2/rok. WSA w wyroku z 24 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Gd 572/17, uznał takie stanowisko za niezasadne, gdyż zgodnie z § 330 rozporządzenia znowelizowanych przepisów nie stosuje się, jeżeli przed dniem wejścia ich w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę opracowany na podstawie dotychczasowych przepisów. W niniejszej sprawie zaś wniosek został złożony w dniu 16 grudnia 2016 r., a więc przed wejściem w życie powołanych przez Wojewodę przepisów. W ocenie sądu orzekającego w niniejszym składzie, również w tym zakresie przedłożony projekt narusza powołany przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (§ 329 ust. 1), bowiem w odniesieniu do projektów złożonych przed 1 stycznia 2017 r. dla budynków wielorodzinnych obowiązywał współczynnik EP na poziomie 105 kWh/m2/rok, co oznacza, że zadeklarowany w dokumentacji projektowej dla planowanej zabudowy współczynnik znacznie przekracza wartość przewidzianą w przepisach prawa.

Odnosząc się natomiast do wniosku pełnomocnika skarżącej zawartego w piśmie procesowym z 5 maja 2021 r. sąd wyjaśnia, że ewentualny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 6 marca 2017 r. powinien zostać skierowany do właściwego organu administracyjnego w myśl przepisów k.p.a. Natomiast na gruncie niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę aktualną sytuację procesową, decyzja organu I instancji została uchylona zaskarżoną decyzją Wojewody, co oznacza, że na obecnym etapie wniosek o stwierdzenie jej nieważności jest bezprzedmiotowy.

Z uwagi na wszystkie wyżej opisane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznając skargę za niezasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dacie wyrokowania) stanowił, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).