Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 640/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 107 par. 3, art. 136, art. 16 par. 1, art. 8, art. 12, art. 15, art. 7, art. 9, art. 11 par. 1, art. 75
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 3, ust. 1, art. 93 ust. 1, ust. 2, art. 94 ust. 1 pkt 2, art. 156 ust. 1, ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1 , art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 124 poz 1361
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2017r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia, z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na wniosek użytkownika wieczystego G. Sp. z o.o. w K., w oparciu o przepisy art. 93 ust. 1, 4 i 5, art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 oraz art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", Prezydent Miasta W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 10, AM-18, obręb P.. Podziału dokonano zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Przedmieścia Ś. we W. (uchwał Rady Miejskiej W. z dnia 20 stycznia 2000 r. nr [...], publ. Dz. Urz. Woj. D.. Nr [...], poz. [...]), a dla nieobjętego nim obszaru zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. W efekcie wyodrębniono 4 działki, w tym działkę nr 10/3 przeznaczoną pod ul. [...] - ulicę główną klasy technicznej G2/2+1.

W dniu 12 grudnia 2011 r. G. Sp. z o.o. wystąpiła do Prezydenta Miasta z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, wskazując, że kwota w wysokości 413669 zł zaproponowana przez Gminę nie jest satysfakcjonująca dla użytkownika wieczystego.

Na wniosek Prezydenta Miasta W. o wyłączenie go z udziału w postępowaniu, postanowieniem z dnia 29 marca 2012 r. do rozpatrzenia niniejszej sprawy Wojewoda wyznaczył Starostę S., który decyzją z dnia 15 maja 2014 r. znak [...] ustalił odszkodowanie na rzecz Spółki, jednakże w następstwie odwołania złożonego przez użytkownika wieczystego, decyzją z dnia 6 marca 2015 r. znak [...] Wojewoda D. uchylił powyższe rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. znak [...], wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 98 ust. 3 i ust. 1 u.g.n., Starosta S. orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz G. Spółki z o.o z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, położonej przy ul. [...] we W., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 10/3 AM-18, obręb P., objętej księgą wieczystą nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa działka została wydzielona pod poszerzenie drogi krajowej. Choć w planie miejscowym zabrakło jednoznacznego określenia kategorii drogi publicznej, pod którą wydzielono działkę nr 10/3, to Starosta ustalił, że przedmiotowa parcela ma służyć pod poszerzenie istniejącej ul. [...], która w dacie wydania decyzji podziałowej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] leżała w ciągu drogi krajowej nr 8. Wynika to z załącznika nr 1 do obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim (Dz.U. nr 227, poz. 1679), a identyczny zapis figuruje w załączniku nr 1 do obowiązującego aktualnie rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych (Dz. U. poz. 941). Stan taki jest tożsamy z wynikającym z udostępnionego na witrynie internetowej ZDiUM we W. wykazu dróg publicznych, z którego wynika, że w zarządzie tej jednostki jest określona jako droga krajowa klasy "G" ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] m.in. w granicach - bezpośrednio przyległej do działki nr 10/3 - działki nr 5, AM-18, obręb P.. Ponadto, zgodnie z danymi zamieszczonymi na witrynie Systemu Informacji Przestrzennej W. (http://geoportal.w..pl/www/mapa-wlasnosci.shtml), zarówno działka nr 5, jak i pozostałe działki, w granicach których zlokalizowana jest ul. [...], stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast uzgodnienia przeprowadzone były z pracownikiem Urzędu Miejskiego W., działającym w imieniu Gminy W., co oznacza, że w istocie do uzgodnień - czyniących zadość materialnoprawnej przesłance ustalenia odszkodowania w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n. - w ogóle nie doszło. Z tego względu Starosta odmówił ustalenia odszkodowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. Sp. z o.o., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz o rozważenie uchylenia postanowienia, którym wyznaczono Starostę S. do załatwienia sprawy. Jednocześnie organowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów: art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że warunkiem wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania jest uprzednie przeprowadzenie uzgodnień, art. 98 ust. 3 zd. 3 u.g.n. poprzez bezpodstawne zaniechanie przeprowadzenia rozprawy i pozyskania operatu szacunkowego określającego wartość prawa użytkowania wieczystego działki nr 10/3, art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie uzgodnień, art. 9 K.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania odwołującej się o ustaleniach dotyczących podmiotu, od którego przysługuje jej odszkodowanie, art. 10 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. art. 98 ust. 3 i art. 118 ust. 1 u.g.n. poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu Skarbowi Państwa oraz art. 8 i art. 12 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, że od ponad 5 lat odwołująca się nie tylko nie otrzymała odszkodowania lecz spotkała się z odmową.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Wojewoda D. wydał w dniu [...] r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", decyzję Nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał m.in., że organ administracyjny prowadzący postępowanie w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. przede wszystkim powinien wyjaśnić, czy zachodzą przesłanki materialne ustalenia odszkodowania. W pierwszej zaś kolejności należy ustalić, czy wraz z uostatecznieniem się decyzji podziałowej zaistniał skutek w postaci przejścia z mocy prawa prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną na rzecz odpowiadającego jej kategorii podmiotu publicznego. Dla wystąpienia quasi wywłaszczeniowego skutku konieczne jest łączne spełnienie dwóch warunków: podział musi być dokonany na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) oraz wydzielona działka musi być przeznaczona pod drogę publiczną w planie miejscowym, a w przypadku jego braku - w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W następnej zaś kolejności – jak wskazał organ odwoławczy - wyjaśnienia wymaga, czy przed wystąpieniem z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w drodze administracyjnoprawnej przeprowadzono bezskuteczne uzgodnienia co do odszkodowania z właściwym organem. Okoliczność taka stanowi przesłankę materialnoprawną. Jak wynika z literalnego brzmienia art. 98 ust. 3 u.g.n., jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca na wniosek właściciela. Oznacza to konieczność wydania decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania w przypadku, gdy uzgodnień nie przeprowadzono.

Wojewoda podkreślił również, że w specyfice niniejszej sprawy dla oceny obydwu powyższych przesłanek kluczowa jest interpretacja planu miejscowego, która powinna tym bardziej wnikliwa i kompleksowa, gdy prowadzi do wniosków sprzecznych ze stanem prawnym ujawnionym w treści ksiąg wieczystych, wpisami dokonanymi w oparciu o decyzję podziałową. Analiza przeznaczenia działki nr 10/3 w planie powinna dotyczyć dwóch zagadnień, tj. niejasności związanych z przebiegiem linii rozgraniczających obszar o przeznaczeniu drogowym oraz związanych z tym wątpliwości dotyczących skutków prawnych decyzji podziałowej i jej prawidłowości; kategorii drogi, pod którą wydzielono w/w parcelę, a co za tym idzie - podmiotu publicznoprawnego, na rzecz którego przeszło prawo własności. Organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do weryfikacji drugiej z w/w kwestii. W efekcie całkowite pominięcie problemu zasięgu przeznaczenia drogowego stanowiło istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a..

Choć ustalenia co do kategorii drogi publicznej, pod poszerzenie której wydzielono działkę nr 10/3, nie budzą zastrzeżeń, to odrębnym zagadnieniem jest, czy wobec niejednoznacznych zapisów i oznaczeń planu, w istocie mogła ona wywołać skutek w sferze praw do nieruchomości. Ocena tego zagadnienia wymagała kompleksowej wykładni tekstowych i graficznych dyspozycji planu. Wątpliwości Wojewody wzbudziła powierzchnia działki nr 10/3 objęta funkcją drogi publicznej. Wnikliwa analiza przebiegu granic w/w parceli oraz opisany w planie układ oznaczeń i symboli pozwala dostrzec, że część działki nr 10/3 znajduje się poniżej linii oddzielającej obszar oznaczony symbolem 18KG2/2+1 od obszaru nieoznaczonego żadnym symbolem przeznaczenia i zamkniętego od południa jedynie granicą planu, po której biegnie również południowa granica w/w parceli. Z tego względu pierwszym z zagadnień wymagających analizy jest ustalenie, czy działka w całości była przeznaczona pod drogę publiczną, czy też w efekcie nieprawidłowego, niezgodnego z planem podziału działki nr 10, wyodrębniono taką jej część, która nie mogła w całości być dotknięta skutkami ex lege w sferze praw własności i użytkowania wieczystego. Z brzmienia art. 98 ust. 1 u.g.n. jednoznacznie wynika, że w/w skutki uostatecznienia się decyzji podziałowej mogą dotyczyć tylko działek w całości przeznaczonych w planie pod drogę publiczną lub jej poszerzenie. Nie mogą natomiast dotyczyć działek o przeznaczeniu mieszanym, łączącym funkcję drogi publicznej z innym przeznaczeniem ani tym bardziej pozbawionej odrębności geodezyjnej części takiej działki. Zdaniem Wojewody w takiej sytuacji spełnienie przesłanki materialnej ustalenia odszkodowania można by wywodzić jedynie z faktycznych (nieprawnych) skutków decyzji podziałowej, które polegającą na rzeczywistym pozbawieniu prawa na rzecz publicznej osoby prawnej, poprzez wyodrębnienie ogólnodostępnej działki "drogowej" i urządzeniu na niej ogólnodostępnej drogi publicznej (zob. wyrok ETPC w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r., skarga nr 22531/05, LEX nr 318591; także wyroki NSA: z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1289/11, publ. LEX nr 1109156; z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11, publ. LEX nr 1217382; z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 34/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/A79472EEA7). W efekcie nawet brak skutków związanych z wadliwym planem nie zwalniałby organu odszkodowawczego z obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego co do faktycznego zajęcia gruntu.

W § 20 pkt 25 planu – jak zauważył Wojewoda - przeznaczenie drogowe obejmuje nie tylko służącą ruchowi pojazdów "jezdnię", którą potocznie określa się jako drogę, lecz również elementy infrastruktury, które w sensie prawnym stanowią część drogi, bądź szerzej pasa drogowego. Z perspektywy wystąpienia ex lege skutków uostatecznienia się decyzji podziałowej, w stosunku do gruntu przeznaczonego w planie na pas drogowy, ważne jest jednak, aby w planie wyraźnie określono jego granice (wyroki NSA - wydane w okolicznościach istniejących dróg - z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 135/08, publ. LEX nr 467113; z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt znak II GSK 171/08, publ. LEX nr 522456; z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 316/10, publ. LEX nr 1080103). Na marginesie organ zaznaczył, że w ustawie o drogach publicznych - w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) - droga i pas drogowy były tożsame pojęciowo. Wówczas bowiem art. 4 pkt 1 u.d.p. stanowił, że droga lub pas drogowy oznaczają: wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Jednocześnie organ zwrócił uwagę, dokonując analizy przepisów § 20 pkt 25 planu miejscowego i jego rysunku oraz wymogów rozporządzenia (§ 7 ust. 1, ust. 2, § 43 ust. 1 pkt 3, ust. 3, § 44 ust. 2, ust. 3) i art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2012 r. poz. 1137, ze zm.), że obszar na którym zamieszczono symbol 18KG2/2+1 nie stanowi całej drogi, lecz obszar jezdni, obok której powinien jeszcze znajdować się chodnik. Natomiast linia budzącą wątpliwości Wojewody a w/w obszarem zabudowanym wyznacza jedynie przebieg poszczególnych elementów pasa drogowego - o różnych funkcjach w rozumieniu u.d.p. i rozporządzenia - a nie granice "terenów o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania" w rozumieniu ustawowych norm regulujących gospodarkę przestrzenną. Ponadto, gdyby przyjąć, że drogę stanowi jedynie obszar ograniczony wspólnymi liniami z terenem na którym zamieszczono symbol 18KG2/2+1 i nazwę ul. [...], to analizy wymagałoby, czy jego szerokość odpowiadała szerokości ulicy przewidzianej w planie i wymogom rozporządzenia dotyczącym szerokości "w liniach rozgraniczających". De facto na całym rysunku planu brakuje wyraźnego oddzielenia liniami rozgraniczającymi poszczególnych obszarów przeznaczonych pod tereny komunikacji, tj. różnych ulic i skrzyżowań. Jest to widoczne przykładowo w okolicy skrzyżowania 19K. W tym kontekście refleksji wymaga również kształt obszarów oznaczonych symbolami terenów komunikacji, z uwzględnieniem lokalizacji obszarów przeznaczonych na przejścia dla pieszych i przewidzianych w planie chodników. Na marginesie, organ odwoławczy dokonał pomiarów (z wykorzystaniem wyrysu z planu oraz witryny Systemu Informacji Przestrzennej W. i dostępnych tam narzędzi) odległości pomiędzy: południową granicą planu a znajdującym się na północ od ul. [...] obszarem zabudowanym budynkami o funkcji cenotwórczej - odległość około 47 m; linią leżącą poniżej symbolu przeznaczenia "18KG2/2+1" a w/w obszarem zabudowanym - dystans około 40 m.

Na tle powyższego rozważenia wymagało - w szczególności - czy linia biegnąca poniżej symbolu 18KG2/2+1, która na zamieszczonym w aktach wyrysie z planu niejako dzieli działkę nr 10/3 na dwie części, stanowi linię rozdzielającą tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, w wiążący sposób wyznaczając granicę gruntu przeznaczonego pod pas drogowy drogi publicznej, czy jedynie granicę jezdni, przy której - stosownie do zapisów części tekstowej - biec ma ciąg pieszy. W drugim przypadku w dalszej kolejności należałoby rozważyć, czy dopuszczalne jest przyjęcie, że szerokość pasa drogowego ul. [...] (18KG2/2+1) na odcinku działki nr 10/3 wyznaczają od północy linia rozgraniczająca obszary zabudowane budynkami o funkcji cenotwórczej (C4.1UC i C4.3KS), a od południa granica planu. Natomiast wobec negatywnej odpowiedzi na tak sformułowane pytanie oceny wymagałaby możliwość ustalenia zasięgu przeznaczenia drogowego w oparciu o przepisy tekstowej części planu oraz rozporządzenia. Ewentualnie konieczne byłoby poczynienie ustaleń dotyczących szerokości pasa drogowego i mieszczącego się w jego granicach południowego chodnika, a także weryfikacja czy wraz z jezdnią objąłby on w całości przedmiotową działkę. Ostatecznie nie można również wykluczyć konieczności kontroli decyzji podziałowej w odpowiednim trybie nadzwyczajnym przez właściwe samorządowe kolegium odwoławcze.

Ponadto, Starosta orzekł – zdaniem Wojewody - wbrew treści księgi wieczystej przyjmując, że przedmiotowa nieruchomość, jako przeznaczona pod poszerzenie drogi krajowej, stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Decyzja podziałowa stała się podstawą odłączenia działki nr 10/3 z księgi nr [...] i założenia dla niej nowej księgi nr [...], w której dokonano wpisu prawa własności na rzecz Gminy W., a nie - adekwatnie dla drogi krajowej - Skarbu Państwa.

Z jednej strony – jak wskazał organ odwoławczy - zmiany w sferze praw do nieruchomości zachodzą ex lege mocą samego tylko art. 98 ust 1 u.g.n., a zatem niezależnie od wpisów w księdze wieczystej, czy treści decyzji podziałowej. Treść księgi wieczystej nie zwalnia zatem organu z obowiązku oceny skutków uostatecznienia się decyzji podziałowej. W szczególności mając na względzie, że wpis do księgi wieczystej jest dokonywany zgodnie z dyspozycją art. 98 ust. 2 u.g.n. w trybie art. 6268 § 1 kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.), czyli jedynie w granicach wniosku, kiedy to sąd wieczystoksięgowy nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, lecz bada wyłącznie treść i formę wniosku, dołączonych do wniosku dokumentów oraz treść księgi wieczystej. Z drugiej strony jednak, pomimo deklaratoryjnego charakteru wpisów dokonanych na podstawie art. 6268 § 1 k.p.c., ujawnione na ich podstawie prawa są chronione domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, co reguluje art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707), dalej zwanej "u.k.w.h.". Dopiero w trybie art. 10 u.k.w.h., czyli w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym - w przeciwieństwie do postępowania o wpis, uregulowanego w k.p.c. - postępowanie dowodowe nie podlega żadnym ograniczeniom. W tym też przypadku dopuszczalne jest także badanie przez sąd, czy i jaki podmiot publiczny stał się z mocy prawa właścicielem danej nieruchomości gruntowej, a w efekcie obalenie w/w. Sprawa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest ze swojej istoty odmianą sprawy o ustalenie stosunku prawnego lub prawa na podstawie art. 189 k.p.c., z tym że powództwa oparte na treści art. 10 u.k.w.h. uznaje się za mające dalej idące konsekwencje i umożliwiające skuteczniejszą ochronę praw.

Ze względu na powyższe w poprzedniej decyzji kasatoryjnej wskazano, że w przypadku poczynienia przez organ pierwszej instancji ustaleń odmiennych od ujawnionych w księdze wieczystej nr [...] dotyczących braku skutku ex lege, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., lub podmiotu będącego beneficjentem podziału dokonanego przy spełnieniu warunków ujętych w w/w przepisie, w toku ponownego rozpoznawania sprawy rozważenia będzie wymagała konieczność zmiany tych wpisów we właściwym trybie cywilnoprawnym, ewentualnie - zależności między rozstrzygnięciem tych kwestii przez sąd powszechny, a decyzją w niniejszej sprawie (w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a.). Również strony niniejszego postępowania mogą wykazać interes prawny w żądaniu uzgodnienia treści przedmiotowego księgi. Podobna zależność mogłaby zaistnieć w przepadku wszczęcia kontroli nadzorczej dotyczącej przedmiotowej decyzji podziałowej. Wobec pominięcia tych kwestii przez Starostę powyższe zalecenia pozostają aktualne.

Przechodząc do zagadnienia "uzgodnień", Wojewoda wskazał, że ze względu na podwójną rolę organu, którego aparat pomocniczy prowadził negocjacje, problem stanowi w jakiej roli, w czyim imieniu i z jakimi zakresami umocowań działali w uzgodnieniach pracownicy Urzędu Miejskiego W.. Innymi słowy, czy zastępowali oni Prezydenta Miasta W. działającego jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, wyrażając wolę Gminy W., bądź prezydenta miasta na prawach powiatu pełniącego funkcję starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, prezentując stanowisko Skarbu Państwa. Wojewoda nie zgodził się przy tym ze stroną odwołującą, że przebieg uzgodnień nie podlega "kontroli administracyjnoprawnej" rozumianej jako ocena kto brał w nich udział i czy był umocowany do prowadzenia rokowań i odszkodowania za jakie prawo i do jakiej nieruchomości było przedmiotem uzgodnień. Jednakże - na co słusznie zwrócono uwagę w odwołaniu - w niniejszym przypadku mamy do czynienia ze zbiegiem trzech szczególnych okoliczności. Do opisanej powyżej podwójnej funkcji prezydenta dochodzi bowiem fakt, że negocjacje przebiegały w sytuacji, w której prawo własności Gminy do działki nr 10/3 było objęte rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Prawidłowość takiej oceny skutku prawnego decyzji podziałowej poddano w wątpliwość dopiero w poprzedniej decyzji Wojewody. Dodatkowo z pozyskanych w pierwszej instancji dokumentów wynika, że w trakcie negocjacji użytkownik wieczysty kierował swoje wystąpienia do Urzędu Miejskiego W., czyli do aparatu pomocniczego Prezydenta, nie precyzując ani od jakiego podmiotu żąda odszkodowania, ani z jakim organem, czyli z Prezydentem działającym w ramach której z jego ustawowych funkcji, zamierza prowadzić uzgodnienia. Przy czym w aktach brakuje zaproszenia do negocjacji, które zainicjowały rozmowy. Natomiast prowadząca negocjacje - Dyrektor Wydziału Nabywania i Sprzedaży Nieruchomości, Urzędu Miejskiego W. – R.D. w wystąpieniach z dnia 11 lipca i 9 listopada 2011 r. adresowanych do użytkownika wieczystego pisze o "propozycji Gminy W." (podobnie w piśmie Prezydenta z dnia 30 grudnia 2011 r.). Pracownicy Urzędu Miejskiego W. działali ze świadomością, że działka nr 10/3 była przeznaczona pod drogę krajową. Albowiem w poprzedzającym w/w wystąpienia piśmie wewnętrznym z dnia 6 lipca 2011 r. zawierającym zapytanie R.D. o akceptację wysokości odszkodowania w kwocie 377023 zł i zgodę Wiceprezydenta W. na jego wypłatę odniesiono się jako do stanowiącej własność Gminy W. (zgodnie treścią księgi wieczystej nr [...]), ze wzmianką o jej przeznaczeniu pod drogę krajową, ul. [...] (tudzież poszerzenie tej drogi). Nie wiadomo zatem jaki był zakres zgody udzielanej przez Wiceprezydenta.

Jednocześnie Starosta nie pozyskał kompletu dokumentów z rokowań, a część zebranego materiału nie została uwierzytelniona w sposób odpowiadający wymogom ustalonym w art. 76a § 1 i § 2 K.p.a.. Przede wszystkim w aktach brakuje pełnomocnictwa R.D., która prowadziła rozmowy z wnioskodawcą. Dodatkowo pełnowartościowych dowodów nadal nie mogą stanowić pisma R.D. z dnia 9 listopada 2011 r., które stanowi jedynie nieuwierzytelnioną kopię, oraz Prezesa Zarządu G. Sp. z o.o. z dnia 11 sierpnia 2011 r., którego zgodność z oryginałem potwierdziła K.S..

Reasumując organ pierwszej instancji zaniechał wszechstronnego wyjaśnienia którejkolwiek z powyższych okoliczności. Słusznie zatem zarzucono mu naruszenie przepisów regulujących postępowanie dowodowe w zakresie weryfikacji przesłanki "uzgodnień". Ponownie rozpoznając sprawę Starosta powinien – w ocenie Wojewody - uzyskać od stron komplet prawidłowo uwierzytelnionych dokumentów z rokowań, w tym inicjującego je wystąpienia użytkownika wieczystego. Ponadto - mając na względzie specyfikę ustrojową prezydenta miasta na prawach powiatu, rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, a także treść pisma z dnia 6 lipca 2011 r. - należy wyjaśnić jaki był zakres umocowań R.D. i A.G. oraz czy wyżej wymienieni formułowali swoje stanowiska działając w imieniu Skarbu Państwa, czy w imieniu Gminy W.. W tym kontekście zasadny jest zarzut naruszenia art. 9 K.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania odwołującej się strony o skutkach prawnych ustaleń dotyczących podmiotu, od którego przysługuje jej odszkodowanie. W szczególności mając na względzie, że uniemożliwiło to przedstawienie dokumentów z uzgodnień prowadzonych ze Skarbem Państwa.

Dodatkowo – jak podniósł Wojewoda - organ pierwszej instancji ponownie nie ustalił stanu prawnego działki nr 10/3 w miarodajnych datach. Starosta nie pozyskał bowiem odpisu zupełnego z księgi wieczystej nr [...] przed odłączeniem działki nr 10/3 do odrębnej księgi wieczystej nr WR1K/00274290/0. Również ten dokument należy pozyskać podczas ponownego rozpatrywania sprawy.

Ponadto organ naruszył art. 10 § 1 K.p.a., pomijając Skarb Państwa w większości wystąpień, w tym w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami. Stanowiło to naruszenie zasady czynnego udziału stron postępowania, a także ściśle z nią związanego art. 81 K.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a.. De facto uchybienia tego uniknięto jedynie w zawiadomieniu z dnia 1 kwietnia 2015 r. "o podjęciu postępowania wyjaśniającego" i w decyzji. Nie można bowiem zarzucić Staroście, że rozstrzygnięcia nie skierowano do Skarbu Państwa ze względu na wymienienie w rozdzielniku decyzji Prezydenta Miasta W. bez określenia jego roli. W ocenie Wojewody uwzględnienie tego organu w charakterze przedstawiciela ustawowego Skarbu Państwa wynika z umiejscowienia Prezydenta w rozdzielniku obok K.S., zastępującego go w roli reprezentanta Gminy W., a także z treści uzasadnienia decyzji i zawiadomienia "o podjęciu postępowania wyjaśniającego". Inaczej należy oceniać skierowanie do Prezydenta Miasta W. zawiadomień o sprawie przed Starostą w toku postępowania, do którego odnosiła się decyzja kasatoryjna Wojewody z dnia 25 marca 2015 r.. Wtedy to bowiem Prezydent w tej roli był w istocie pomijany jako strona, w efekcie nieprawidłowej oceny przeznaczenia działki nr 10/3, co również wynika z całokształtu zebranego na tę datę materiału. Z tego względu ponownie rozpoznając sprawę konieczne będzie przeprowadzenie rozprawy i umożliwienie udziału w niej prawidłowo zawiadomionemu przedstawicielowi Skarbu Państwa.

W końcu Wojewoda wskazał, że Starosta naruszył art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do wątpliwości związanych z obszarem działki nr 10/3 objętym przeznaczeniem drogowym oraz niewyjaśnienie przyczyn orzeczenia niezgodnie ze stanem ujawnionym w księdze wieczystej. Nie można natomiast na tym etapie stwierdzić naruszenia przepisów K.p.a. i u.g.n. poprzez nieuzyskanie i niedokonanie oceny operatu szacunkowego. W istocie w przypadku konkluzji o braku którejś z przesłanek ustalenia i wypłaty odszkodowania czynności dowodowe w tym zakresie są bezcelowe. Zatem logicznym następstwem takiego stanowiska organu jest rezygnacja z powołania biegłego. Wnikliwa weryfikacja tego stanowiska będzie możliwa dopiero po uzupełnianiu postępowania dowodowego w istotnym zakresie. Gdyby natomiast podczas ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdził, że przesłanki takie zostały jednak spełnione, konieczne będzie uzyskanie i rzetelna ocena operatu szacunkowego.

Z kolei odnośnie wniosku o rozważenie uchylenia postanowienia o wyznaczeniu do rozpatrzenia sprawy Starosty S., Wojewoda zaznaczył, że wiąże ono nie tylko organ, który został wyznaczony, ale także organ, który postanowienie tego rodzaju wydał (art. 110 w związku z art. 126 K.p.a.). Ustanie mocy obowiązującej postanowienia mogłoby nastąpić wyłącznie w razie jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W rozpatrywanym przypadku taka możliwość nie istnieje, albowiem omawiane postanowienie jest niezaskarżalne zażaleniem, wobec czego nie stosuje się do niego - co wynika z art. 126 K.p.a. - przepisów dotyczących wznowienia postępowania (art. 145-152 K.p.a.), a także przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności (art. 156- 159 K.p.a.). Co więcej, do postanowień - i to niezależnie od tego, czy są zaskarżalne, czy nie - nie stosuje się przepisów zawierających podstawę prawną do uchylenia lub zmiany decyzji (art. 154, art. 155, art. 161 K.p.a.) oraz przepisów umożliwiających stwierdzenie wygaśnięcia decyzji (art. 162 K.p.a.). Wreszcie, przepisy K.p.a. nie zawierają innej podstawy do uchylenia postanowienia wyznaczającego inny organ, w tym analogicznej do zamieszczonej w art. 77 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ może w każdym stadium postępowania zmienić lub uchylić postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. W związku z powyższym nie ma możliwości uwzględnienia w/w żądania.

Konkludując przedstawioną powyżej analizę, organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 138 § 2 K.p.a.. Uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji nastąpiło z powodu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1, art. 10 § 1 i art. 81, a także art. 107 § 3 K.p.a. oraz ze względu na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, wpływający istotnie na jej rozstrzygnięcie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe uwzględniając wszystkie opisane powyżej okoliczności i wskazówki.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła G. Sp. o.o. w K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 8 K.p.a. poprzez żądanie Wojewody badania i udowadniania faktów stwierdzonych ostateczną decyzją oraz art. 8 i art. 12 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, że strona skarżąca przez ponad 5 lat, tj. od chwili złożenia wniosku o uzgodnienie wysokości odszkodowania w styczniu 2010 r., nie otrzymała odszkodowania za utracone prawo użytkowania wieczystego działki nr AM-18. Zaskarżona decyzja została również podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że warunkiem wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania jest uprzednie przeprowadzenie uzgodnień. Mając na uwadze powyższe, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W opinii strony skarżącej wskazanie w ostatecznej decyzji administracyjnej, że została ona wydana na jej wniosek oraz, że "W wyniku podziału powstały (...) działka gruntu nr 10/3 AM 18 położona na terenie przeznaczonym zgodnie z w/w planem zagospodarowania przestrzennego pod ulicę [...] - ulica główna klasy technicznej G2/2+1 oznaczona na rysunku planu symbolem 18G2/2+1" jest wystarczające do określenia, że zostały spełnione warunki wskazane przez Wojewodę, tj. że podział musi być dokonany na wniosek właściciela (tudzież użytkownika wieczystego); wydzielona działka być przeznaczona pod drogę publiczną, w planie miejscowym. Żądanie przez Wojewodę, by organ pierwszej instancji dokonywał własnej interpretacji planu miejscowego jest zbędne, gdyż okoliczności, które mają zostać udowodnione są stwierdzone w ostatecznej decyzji administracyjnej. Podważanie przez organ prawidłowości wydanej decyzji podziałowej podważa zaufanie do władzy publicznej. Żądanie Wojewody nie przyczynia się również do zapewnienia szybkości postępowania, co narusza art. 12 K.p.a.. Należy także zwrócić uwagę na zasadę trwałości decyzji administracyjnych. "W postępowaniu administracyjnym na mocy art. 16 § 1 K.p.a. obowiązuje zasada ostateczności decyzji, a zatem wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz zachowania decyzji w obrocie prawnym, a nadto domniema się jej zgodność z prawem" (NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 994/14).

Ponadto Wojewoda potraktował przeprowadzenie rokowań, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. jako "przesłankę materialnoprawną" ustalenia odszkodowania w drodze decyzji. Stanowisko takie nie znajduje podstaw w brzmieniu przedmiotowego przepisu. O ile w przywołanych orzeczeniach rzeczywiście wskazuje się na obligatoryjność przeprowadzenia uzgodnień (rokowań), to dotyczy to spoczywającego na organie obowiązku przystąpienia do takich negocjacji, gdy ze stosownym wnioskiem wystąpił użytkownik wieczysty, i ich przeprowadzenia w celu ustalenia możliwości porozumienia, a dopiero w przypadku jego nieosiągnięcia wszczęcia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. Powyższe w sposób jednoznaczny wynika ze stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 września 2014 r. (sygn. akt I OSK 2102/14, publ. LEX nr 1528996). Organ wyznaczony do rozpoznania wniosku użytkownika wieczystego o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 zd. 3 u.g.n. nie jest uprawniony do analizy, czy użytkownik wieczysty i organ prowadziły i w jaki sposób negocjacje (rokowania) co do wysokości odszkodowania. Organ ten ma jedynie za zadanie ustalenie czy zaistniała okoliczność faktyczna polegająca na tym, że "do takiego uzgodnienia nie doszło". Nie ma tu znaczenia, czy "brak uzgodnień" wynika z tego, że użytkownik wieczysty i właściwy organ co prawda prowadziły negocjacje, ale nie osiągnęły porozumienia i nie zawarły ugody cywilnoprawnej, czy też że - co w postanowieniu NSA stwierdza wprost - takie negocjacje w ogóle nie zostały podjęte. Przepis art. 98 ust. 3 zd. 3 u.g.n. należy rozumieć w ten sposób, że właściwy organ nie może z własnej inicjatywy przystąpić do władczego w trybie wydania decyzji administracyjnej ustalenia wysokości należnego użytkownikowi wieczystemu odszkodowania, ale takie postępowanie winien poprzedzić próbą uzgodnień wysokości odszkodowania w trybie cywilnoprawnych rokowań. Jednak w przypadku, gdy sam użytkownik wieczysty występuje z wnioskiem o ustalenie wysokości odszkodowania w drodze decyzji, oznacza to, że pomiędzy użytkownikiem wieczystym a właściwym organem nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania a tym samym zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 98 ust. 3 zd. 3 u.g.n..

W świetle powyższego strona skarżąca uznała, że do uzgodnienia wysokości odszkodowania w trybie cywilnoprawnych negocjacji nie doszło. Żądanie przez Wojewodę weryfikacji uzgodnień jest zbędne i prowadzi do nieuzasadnionego przedłużania toczącego się postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia 7 lutego 2017 r. uczestnicy postępowania - Gmina W. i Skarb Państwa - wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji, podnosząc strona skarżąca pismem z dnia 1 lipca 2010 r., skierowanym do Prezydenta W., wystąpiła o uzgodnienie wysokości odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego działki gruntu nr 10/3, stanowiącej własność Gminy W., wydzielonej pod drogę publiczną, ul. [...] we W.. W związku z wnioskiem Spółki o uzgodnienie odszkodowania, Gmina W. wystąpiła w dniu 11 lutego 2011 r. do Sądu Rejonowego dla W.-K. IV Wydział Ksiąg Wieczystych o wykreślenia wpisów dotyczących prawa użytkowania wieczystego G. Sp. z o.o. w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla w/w nieruchomości, a następnie podjęła rokowania ze Spółką w celu uzgodnienia wysokości odszkodowania. Do uzgodnienia wysokości odszkodowania z użytkownikiem wieczystym jednak nie doszło, dlatego też na wniosek tego użytkownika wieczystego ustalenie odszkodowania zostało skierowane w dniu 30 grudnia 2011 r. do prowadzenia według trybu i zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Do wypłaty tego odszkodowania również nie doszło, ponieważ od decyzji Starosty S. odwołała się Spółka. Jednocześnie Gmina W. wskazała, że w przypadku wydania przez organ decyzji zobowiązującej Gminę W. do wypłaty odszkodowania, Gmina W. w ustawowym terminie dokona wypłaty odszykowania na rzecz byłego użytkownika wieczystego. W opinii uczestników błędne jest stanowisko Wojewody co do braku istotnego znaczenia wpisu Gminy W. jako właściciela wydzielonej nieruchomości w księgę wieczystą jak i teza, że ostateczna decyzja podziałowa jest wadliwa i w związku z tym nie można orzec o odszkodowaniu. Stanowisko takie narusza przepisy prawa o środkach dowodowych. Dopóki nie zostało obalone domniemanie prawne o zgodności wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla wydzielonej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym, jak również domniemanie trwałości decyzji ostatecznych, tj. domniemanie legalności decyzji ostatecznej, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania dysponuje tymi dwoma środkami dowodowymi niezbędnymi do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości Gmina W. złożyła do sądu wieczysto-księgowego wniosek o założenie dla wydzielonej pod drogę działki księgi wieczystej z wpisem Gminy W. jako właściciela nieruchomości, co sąd zrealizował. W ocenie uczestników istotnie nastąpiło naruszenie u.g.n. oraz przepisów K.p.a..

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1006 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Badając pod tym kątem podjęte w niniejszej sprawie decyzje Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w przywołanym wyżej art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., dającego podstawę do ich uchylenia.

W pierwszej kolejności przedmiotem oceny Sądu była wydana przez organ drugiej instancji decyzja, którą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylono zaskarżoną decyzję i sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ta podstawa rozstrzygnięcia organu nie została należycie wyjaśniona, czego wymaga art. 107 § 3 K.p.a..

Kwestią, która podlegała kontroli sądowej, było m.in. zastosowanie przez organ drugiej instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zawarte w zaskarżonej decyzji motywy - w ocenie Sądu – nie czynią jednak zadość treści art. 138 § 2 K.p.a.. Przepis ten jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Przepis ten konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Drugą natomiast - wystąpienie koniczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W art. 138 § 2 zdanie 1 chodzi zatem o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji, w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że art. 136 K.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności.

Jak wynika zatem z powyższych rozważań, organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe, oraz ustalić, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów:

1. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wnikliwej i kompleksowej interpretacji planu miejscowego, która powinna obejmować analizę przeznaczenia działki nr 10/3 w planie, tj. jednego z dwóch zagadnień (bowiem drugie zagadnienie, tj. kategorię drogi, pod którą wydzielono w/w parcelę, a co za tym idzie - podmiot publicznoprawny, na rzecz którego przeszło prawo własności, organ pierwszej instancji – jak wskazał Wojewoda - rozważał): niejasności związanych z przebiegiem linii rozgraniczających obszar o przeznaczeniu drogowym oraz związanych z tym wątpliwościami dotyczącymi skutków prawnych decyzji podziałowej i jej prawidłowości;

2. art. 9 K.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania odwołującej się strony o skutkach prawnych ustaleń dotyczących podmiotu, od którego przysługuje jej odszkodowanie, w szczególności mając na względzie, że uniemożliwiło to przedstawienie dokumentów z uzgodnień prowadzonych ze Skarbem Państwa; zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności związanych z prowadzonymi uzgodnieniami i naruszenie przepisów regulujących postępowanie dowodowe w zakresie weryfikacji przesłanki "uzgodnień";

3. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie Skarbu Państwa w większości wystąpień, w tym w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami, co stanowiło naruszenie zasady czynnego udziału stron postępowania, a także ściśle z nią związanego art. 81 K.p.a.;

4. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do wątpliwości związanych z obszarem działki nr 10/3 objętym przeznaczeniem drogowym oraz niewyjaśnienie przyczyn orzeczenia niezgodnie ze stanem ujawnionym w księdze wieczystej.

Zdaniem Wojewody przy ponownym rozpoznawaniu sprawy koniecznym będzie:

1. ustalenie - z uwagi na wątpliwości powierzchni działki nr 10/3 objętej funkcją drogi publicznej - czy działka nr 10/3 w całości była przeznaczona pod drogę publiczną, czy też w efekcie nieprawidłowego, niezgodnego z planem podziału działki nr 10, wyodrębniono taką jej część, która nie mogła w całości być dotknięta skutkami ex lege w sferze praw własności i użytkowania wieczystego;

2. uzyskanie od stron kompletu prawidłowo uwierzytelnionych dokumentów z rokowań, w tym inicjującego je wystąpienia użytkownika wieczystego, oraz - mając na względzie specyfikę ustrojową prezydenta miasta na prawach powiatu, rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, a także treść pisma z dnia 6 lipca 2011 r. - wyjaśnienie jaki był zakres umocowań R.D. i A.G. oraz czy wyżej wymienieni formułowali swoje stanowiska działając w imieniu Skarbu Państwa, czy w imieniu Gminy W.;

3. przeprowadzenie rozprawy i umożliwienie udziału w niej prawidłowo zawiadomionemu przedstawicielowi Skarbu Państwa (Inaczej należy oceniać skierowanie do Prezydenta Miasta W. zawiadomień o sprawie przed Starostą w toku postępowania, do którego odnosiła się decyzja kasatoryjna Wojewody z dnia 25 marca 2015 r.. Wtedy to bowiem Prezydent w tej roli był w istocie pomijany jako strona, w efekcie nieprawidłowej oceny przeznaczenia działki nr 10/3, co również wynika z całokształtu zebranego na tę datę materiału.);

4. ustalenie stanu prawnego działki nr 10/3 w miarodajnych datach i pozyskanie odpisu zupełnego z księgi wieczystej nr [...] przed odłączeniem działki nr 10/3 do odrębnej księgi wieczystej nr [...].

Uwzględniając powyższe zarzuty skierowane pod adresem organu pierwszej instancji i czynności, które będą konieczne do przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy nie wykazał, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A ponadto nie wykazał, że w sprawie nie mógł zostać zastosowany art. 136 k.p.a.. To zaś prowadzi do wniosku, że został naruszony art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Należy tutaj zauważyć, że określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy jednak przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie wystarczy przy tym ogólne wskazanie, że "sprawa wymaga wyjaśnienia", ani samo wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Niezbędne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem pierwszej instancji lub wad jego decyzji konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania (wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 339/14, publ. LEX nr 1467859). "Skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 830/13, publ. LEX nr 1470202).

Ponadto, przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. winny być interpretowane łącznie z przepisem art. 136 K.p.a. określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przekazując zatem sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. W sytuacji zaś, gdy organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 K.p.a.), to ma obowiązek orzec co do istoty sprawy. Pamiętać bowiem trzeba, że zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 K.p.a.).

Przenosząc powyższe wywody na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że podstawę materialnoprawną decyzji dotyczącej odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną stanowią przepisy art. 98 ust. 3 w związku z ust. 1 u.g.n.. Zgodnie z art. 98 ust. 3 za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Z powyższych przepisów wynika, że odszkodowanie za grunty na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. przysługuje właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) i ustalane jest w drodze decyzji, wówczas gdy zostaną spełnione dwa warunki, po pierwsze - podział nieruchomości zostaje dokonany na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego), po drugie - w wyniku tego podziału zostaną wydzielone działki pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Z unormowań tych wynika w sposób bezsporny, że to do organu administracji publicznej, orzekającego w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n należy jedynie ocena, czy stronie przysługuje odszkodowanie. I to jest "zakres sprawy", której konieczność wyjaśnienia może pozwolić na ewentualne zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.. Organ musi samodzielnie ustalić, czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tzn. czy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z mocy tego przepisu.

Co istotniejsze jednak, badanie przesłanek warunkujących ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania za utracone prawo własności następuje na podstawie analizy treści decyzji podziałowej (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 34/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 u.g.n., niezbędne jest więc istnienie decyzji podziałowej, wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki (użytkownika wieczystego), w trybie art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n., oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki po drogę publiczną – gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową, lub pod poszerzenie istniejącej już drogi publicznej.

W ocenie Sądu powyższe przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja z dnia 26 października 2009 r. Nr [...], którą na wniosek użytkownika wieczystego, w oparciu o przepisy art. 93 ust. 1, 4 i 5, art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 oraz art. 99 u.g.n., zatwierdzono projekt podziału działka nr 10. Jak wynika z jej treści Prezydent W. postanowieniem z dnia 2 lipca 2009 r. Nr [...] pozytywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości jako zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 2 października 2006 r. Nr [...] oraz z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Przedmieścia Ś. we W. (uchwał Rady Miejskiej W. z dnia 20 stycznia 2000 r. nr [...], publ. Dz. Urz. Woj. D.. Nr [...], poz. [...]). W wyniku podziału nieruchomości powstały: działki nr 10/1, 10/2, 10/4, usytuowane na terenie przeznaczonym zgodnie z w/w decyzją pod inwestycję obejmującą budowę osiedla domów wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z elementami infrastruktury technicznej, stacją transformatorową, rozbudową istniejących sieci oraz zagospodarowaniem terenu (m.in. drogami dojazdowymi, miejscami parkingowymi, placami zabawa i małą architekturą), oraz działka nr 10/3, położona na terenie przeznaczonym zgodnie z w/w planem miejscowym pod ulicę [...] - ulicę główną klasy technicznej G2/2+1, oznaczonej na rysunku planu symbolem 18G2/2+1. Na podstawie tej decyzji dokonano zapisu w księgach wieczystych, dotyczącego wpisania Gminy W. jako właściciela działki nr 10/3.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 ust. 1. W przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 94 ust. 1 pkt 2). Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2). Z przepisów powyższych wynika, że oceny, czy podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, dokonuje organ wydający decyzję podziałową. Takiej oceny nie może – zdaniem Sądu - dokonywać natomiast organ, który orzeka w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Do tego bowiem sprowadza się ocena dokonana przez Wojewodę interpretacja zapisów planu miejscowego. Czym innym jest badanie przez organ ustalający odszkodowanie, czy decyzja podziałowa wywołała skutek w postaci przejścia z mocy prawa działek gruntu wydzielonych pod drogi na własność podmiotu publicznoprawnego, a czym innym podważanie prawidłowości decyzji podziałowej. Dopóki zatem decyzja podziałowa funkcjonuje w obrocie prawnym, to nie można podważać jej prawidłowości, a tym bardziej dokonywać takiej oceny przy podejmowaniu decyzji o ustaleniu odszkodowania. Do wyeliminowania ostatecznej decyzji służą odpowiednie tryby nadzwyczajne, które mogą wszczynać z urzędu również organy administracji publicznej, jednakże do podważenia decyzji z dnia 26 października 2009 r. w jakimkolwiek z tych trybów nadzwyczajnych jak dotąd nie doszło.

Jedynie na marginesie należy zwrócić uwagę na art. 136 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2). W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (art. 140 ust. 1). Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości (art. 140 ust. 3).

Należy jeszcze podkreślić, że żadna ze stron nie kwestionowała decyzji podziałowej i nie składała odwołania co do przyjętego w decyzji podziałowej charakteru wydzielonej działki grunt. Nie kwestionowano też stosownej opinii organu co do zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego. Zatem w niniejszy postępowaniu nie można poddawać w wątpliwość, czy też na nowo ustalać treści rozstrzygnięcia decyzji o podziale nieruchomości, do tego bowiem prowadzą wywody Wojewoda o ewentualnej konieczności kontroli decyzji podziałowej w odpowiednim trybie nadzwyczajnym przez właściwe samorządowe kolegium odwoławcze, czy też dokonywania zmian wpisów w księgach wieczystych we właściwym trybie cywilnoprawnym.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OSK 1289/11, publ. LEX nr 1109156) organ odszkodowawczy nie ma jakichkolwiek uprawnień, aby oceniać legalność podziału. Dlatego wszystkie rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczące oceny treści planu miejscowego przez pryzmat przeznaczenia działki nr 10/3 pod drogę publiczną są – w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie - wobec stwierdzenia w decyzji podziałowej zgodności dokonanego podziału z tym planem chybione.

Dokonywanie zatem przez Wojewodę oceny w istocie prawidłowości podziału nieruchomości, o czym rozstrzygnęła już decyzja ostateczna, stanowi istotne naruszenie uprawnień wynikających z art. 138 K.p.a. oraz zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.) i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Słusznie wskazała strona skarżąca, powołując wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r. (sygn. akt I OSK 994/14), że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada ostateczności decyzji, a zatem wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz zachowania decyzji w obrocie prawnym, a nadto domniemywa się jej zgodność z prawem. Decyzja ostateczna jest więc wiążąca zarówno dla organów administracji jak i sądów. "Ostateczna decyzja administracyjna, nawet dotknięta istotnymi wadami, funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje wynikające z jej treści skutki, do czasu jej wyeliminowania we właściwym trybie, co może nastąpić tylko w sytuacjach określonych prawem." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 935/15, publ. LEX nr 2152101). "Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.) decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez K.p.a.. Ich trwałość polega więc na ograniczeniu możliwości ich wzruszania, nie jest zatem równoznaczna z jej niezmienialnością. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania." (wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 229/13, publ. LEX nr 1551287).

Podważanie przez organ prawidłowości wydanej decyzji podziałowej podważa również zaufanie do władzy publicznej. Słusznym jest zatem zarzut skargi naruszenia art. 8 K.p.a. poprzez żądanie Wojewody badania i udowadniania faktów stwierdzonych ostateczną decyzją. Wynikająca z art. 8 K.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Z tym jednak, że obowiązek ten nie może prowadzić do badania okoliczności faktycznych i prawnych, które były podstawą orzekania w innej konkretnej, indywidualnej sprawie. Takie kompetencje mają sądy administracyjne bądź organy orzekające w trybach nadzwyczajnych. Okoliczności, które zadecydowały o podziale działki nr 10, nie są okolicznościami, które może badać organ w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość powstałą w wyniku tego podziału, a przeznaczoną pod drogę publiczną.

Powyższe świadczy również o naruszeniu przez organ odwoławczy prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n., w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polega na błędnym przyjęciu, że wyjaśnienie, czy zachodzą przesłanki ustalenia odszkodowania, ma odnosić się do oceny legalności decyzji podziałowej.

Tym samym zarzut Wojewody naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wnikliwej i kompleksowej interpretacji planu miejscowego oraz żądanie ustalenia, czy działka nr 10/3 w całości była przeznaczona pod drogę publiczną, czy też w efekcie nieprawidłowego, niezgodnego z planem podziału działki nr 10, wyodrębniono taką jej część, należało uznać za nieuzasadnione.

Ponadto, w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość za nieuprawnione należy uznać podważanie zapisów ksiąg wieczystych, będących skutkiem wydania decyzji podziałowej, która - jak wyżej wskazano – korzysta z domniemania jej zgodności z prawem. Wprawdzie wpis w księdze wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny, a więc nie tworzy prawa, ale zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., nr 124, poz.1361 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to może zostać wprawdzie - stosownie do art. 10 ust. 1 wskazanej ustawy - w każdym momencie obalone poprzez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ale dopóki takie powództwo nie zostało nawet wytoczone, to wpis w księdze z takiego domniemania korzysta.

Kwestia przejścia, czy też nie, działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. jest rozstrzygana przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej bądź o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (wyrok NSA z dnia 2 września 2015 r. sygn. akt I OSK 690/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia z mocy prawa na rzecz gminy. Tych kwestii nie rozstrzygają organy administracji publicznej samodzielnie. W związku z powyższym zarzut Wojewody skierowany pod adresem Starosty naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do wątpliwości związanych z obszarem działki nr 10/3 objętym przeznaczeniem drogowym, a także żądanie ustalenia stanu prawnego działki nr 10/3 w miarodajnych datach i pozyskanie odpisu zupełnego z księgi wieczystej nr [...] przed odłączeniem działki nr 10/3 do odrębnej księgi wieczystej nr [...], należy uznać za całkowicie chybione.

Również właściwym dla podważenia istniejącego wpisu w księdze wieczystej jest postępowanie przed sądem powszechnym (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2205/14, publ. LEX nr 2082525 ). Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś oczywiście prawnie dopuszczalna. O tym, czy doszło do nabycia prawa własności, czy też nie doszło, rozstrzygać może jedynie sąd cywilny. Organ administracyjny nie jest bowiem uprawniony do dokonywania własnej oceny, czy w danym przypadku działała, czy też nie działała rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2100/14, publ. LEX nr 2106421).

Skoro Gmina W. została ujawniona w księdze wieczystej jako właściciel wywłaszczonej działki nr 10/3 na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej, to - jako że wpis ten korzysta z domniemania, iż prawo, którego dotyczy jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym – organ w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za tą nieruchomość nie miał kompetencji do poddawania w wątpliwość wpisów w księdze.

W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na twierdzenia zawarte w decyzji organu pierwszej instancji. Starosta stwierdzając, że w planie zabrakło jednoznacznego określenia kategorii drogi oraz jej publicznego charakteru, wbrew zapisom ksiąg wieczystych, w których brak jest wskazania Skarbu Państwa jako właściciela działki nr 10/3, powołał się na załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim (Dz.U. Nr 227, poz. 1679), załącznik nr 1 do obowiązującego aktualnie rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U. z 2015 r. poz. 941) oraz witrynę internetową z wykazem dróg publicznych w zarządzie ZDiUM we W., uznając je za wystarczające dowody potwierdzające właściciela w/w nieruchomości. Miarodajnym dowodem w tym zakresie są jednak – zdaniem Sądu – księgi wieczyste. W postępowaniu o ustalenie odszkodowania nie ma miejsca na wyjaśnianie rozbieżności wynikających z zapisów ksiąg wieczystych, rozporządzeń czy stron internetowych urzędów. Skoro doszło do wywłaszczenia, a Gmina W. tego nie kwestionuje (brak jest z jej strony – jak również Skarbu Państwa - jakichkolwiek działań mających za celu podważenie zapisów ksiąg wieczystych czy też decyzji podziałowej), to obowiązkiem Gminy jest zapłacić odszkodowanie. Zauważyć jeszcze tutaj wypada, że Gmina w piśmie z dnia 7 lutego 2017 r. wskazała, że w przypadku wydania przez organ decyzji zobowiązującej Gminę W. do wypłaty odszkodowania, Gmina w ustawowym terminie dokona wypłaty odszkodowania na rzecz byłego użytkownika wieczystego. Bez znaczenia są zatem okoliczności, że w dniu wydania decyzji podziałowej ul. [...] na odcinku od [...] do ul. [...], leżała w ciągu drogi krajowej nr 8, że w zarządzie ZDiUM ulica ta jest określona jako krajowa klasy "G", a tym bardzie, że zgodnie z danymi zamieszczonymi na witrynie Systemu Informacji Przestrzennej W. (http://geoportal.w..pl/www/mapa-wlasnosci.shtml) zarówno działka nr 5 jak i pozostałe działki, w granicach których zlokalizowana jest ul. [...], stanowią własność Skarbu Państwa.

Słusznym jest natomiast zarzut Wojewody naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn orzeczenia niezgodnie ze stanem ujawnionym w księdze wieczystej. W tym zakresie organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że Starosta orzekł wbrew treści księgi wieczystej przyjmując, że przedmiotowa nieruchomość, jako przeznaczona pod poszerzenie drogi krajowej, stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Decyzja podziałowa stała się podstawą odłączenia działki nr 10/3 z księgi nr [...] i założenia dla niej nowej księgi nr [...], w której dokonano wpisu prawa własności na rzecz Gminy W., a nie - adekwatnie dla drogi krajowej - Skarbu Państwa. Zatem ustalenia co do kategorii drogi publicznej, pod poszerzenie której wydzielono działkę nr 10/3, nie budzą w sprawie żadnych zastrzeżeń.

Wobec powyższych rozważań niezrozumiałym jest – w ocenie Sądu - zarzut Wojewody naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie Skarbu Państwa i zobowiązanie organu pierwszej instancji przeprowadzenia rozprawy i umożliwienie udziału w niej prawidłowo zawiadomionemu przedstawicielowi Skarbu Państwa.

W kontekście powyższego, Sąd uznał również za chybione stwierdzenia organu odwoławczego, że w przypadku odmiennych ustaleń dotyczących braku skutku ex lege, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., lub podmiotu będącego beneficjentem podziału dokonanego przy spełnieniu warunków ujętych w w/w przepisie od ujawnionych w księdze wieczystej, w toku ponownego rozpoznawania sprawy rozważenia wymagała będzie konieczność zmiany tych wpisów we właściwym trybie cywilnoprawnym, czy też zależności między rozstrzygnięciem tych kwestii przez sąd powszechny, a decyzją w niniejszej sprawie (art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a.). Tym bardzie, że stoją one w sprzeczności z twierdzeniem, że zmiany w sferze praw do nieruchomości zachodzą ex lege mocą samego tylko art. 98 ust 1 u.g.n., a zatem niezależnie od wpisów w księdze wieczystej, czy treści decyzji podziałowej, zaś treść księgi wieczystej nie zwalnia zatem organu z obowiązku oceny skutków uostatecznienia się decyzji podziałowej.

Skoro zatem w wyniku podziału dokonanego na mocy ostatecznej decyzji z dnia 26 października 2009 r. powstała działka nr 10/3 z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi publicznej i Gmina W. dokonała określonych czynności prawnych, mających fakt przejścia prawa własności potwierdzić (wnioski i wpis do ksiąg wieczystych), to nie ma podstaw do kwestionowania ani prawidłowości tej decyzji ani wpisów w księgach wieczystych, jak to uczynił organ odwoławczy na etapie wniosku o ustalenie odszkodowania. Słusznie zatem wskazali uczestnicy postępowania w piśmie z dnia 7 lutego 2017 r., że dopóki nie zostało obalone domniemanie prawne o zgodności wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla wydzielonej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym, jak również domniemanie trwałości decyzji ostatecznych, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania dysponuje tymi dwoma środkami dowodowymi niezbędnymi do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Ponadto należy zauważyć, że skutek w postaci przejścia własności z mocy ustawy jest expressis verbis wyrażony w art. 98 u.g.n.. Ustawa uzależnia wystąpienie tego faktu od – jak była o tym mowa wyżej – złożenia przez właściciela (użytkownika wieczystego) wniosku i wydzielenia gruntu pod drogi publiczne lub ich poszerzenie. Nie są przewidziane inne przesłanki, od których ustawodawca uzależnia nabycie nieruchomości przeznaczonych pod drogi na rzecz gminy. Wojewoda zatem wbrew ustawie uzależnił przejście własności gruntu wydzielonego pod drogi publiczne od spełnienia trzeciego warunku, tj. przeprowadzenia - przed wystąpieniem z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w drodze administracyjnoprawnej - bezskutecznie uzgodnienia co do odszkodowania z właściwym organem. Okoliczność taka – wbrew temu co twierdzi Wojewoda jak i organ pierwszej instancji - nie stanowi przesłanki materialnoprawnej przyznania odszkodowania, skutkującej koniecznością wydania decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania w przypadku gdy uzgodnień nie przeprowadzono. Tym samym organy naruszyły art. 98 ust. 3 zd. trzecie u.g.n. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Słusznym jest zatem stanowisko zaprezentowane w powołanym przez stronę skarżącą postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r. (sygn. akt I OSK 2102/14, publ. LEX nr 1528996), że sytuacja, gdy nie dojdzie do uzgodnienia, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., jest okolicznością faktyczną. Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, drugi z kolei na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się do tego, że wszczęcie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, jeżeli do uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej nie dojdzie. Pierwszy z trybów ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy ustalenie wysokości odszkodowania przez starostę następuje w trybie administracyjnym. Przepisy u.g.n. nie regulują ani trybu prowadzenia uzgodnień, ani czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia. Proces ten, sprowadzający się w istocie do wypracowywania przez zainteresowane strony, w drodze negocjacji, warunków na jakich gotowe są one zawrzeć satysfakcjonującą je umowę w sprawie wysokości odszkodowania, jest pozostawiony woli samych negocjujących. Negocjacje oraz składane w ich ramach oświadczenia, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., mają charakter cywilnoprawny, mimo że prowadzi je organ administracji. W rezultacie NSA stwierdził, że nie ma nawet konieczności objęcia – w drodze wykładni prokonstytucyjnej – bezczynności organu w dokonaniu uzgodnień z art. 98 ust. 3 u.g.n. kognicją sądu administracyjnego, gdyż prawo jednostki do procesu zostało zabezpieczone przez ustawodawcę w odmienny sposób. Mianowicie, jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie, wówczas strona może wystąpić o ustalenie odszkodowania do starosty. Przy czym Sąd zauważył, że przesłanka niedojścia do uzgodnienia, wskazana w w/w przepisie, ziszcza się nawet w sytuacji, gdy negocjacje te nie zostaną podjęte.

Powyższe oznacza, że nie ma żadnych przesłanek, aby negocjacje były warunkiem, którego niespełnienie wyklucza podjęcie decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przeciwne stanowisko takie prowadziłoby w gruncie rzeczy do pozbawienia właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości prawa żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania w drodze administracyjnoprawnej za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, zwłaszcza w sytuacji gdy organ tych negocjacji nie chce prowadzić. Ponadto sukces negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania zależy od woli samych stron, zaś o negatywnym ich wyniku można mówić, gdy jedna ze stron nie wyraża zgody na dalsze ich prowadzenie. Wystąpienie przez jedną ze stron z wnioskiem o ustalenie odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego oznacza w istocie rezygnację z próby jego ustalenia w drodze zgodnego porozumienia stron (postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 596/13, publ. LEX nr 1309894).

Sąd podziela zatem w pełni stanowisko strony skarżącej, że obligatoryjność przeprowadzenia uzgodnień (rokowań) dotyczy spoczywającego na organie obowiązku przystąpienia do takich negocjacji, gdy ze stosownym wnioskiem wystąpił użytkownik wieczysty, i ich przeprowadzenia w celu ustalenia możliwości porozumienia, a dopiero w przypadku jego nieosiągnięcia wszczęcia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. Jednakże, gdy organ nie wywiązuje się z tego obowiązku, nie można tym obciążać strony. A do takiej konkluzji sprowadza się bowiem stanowisko zawarte w powołanym przez organ pierwszej instancji wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 stycznia 2008 r. (sygn. akt III SA/Po 695/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd tego stanowiska jednak nie podziela. Nie można bowiem wykluczyć celowego działania organu. Takie stanowisko doprowadziło do tego, że Sąd uznał, iż milczenie właściwego do zapłaty odszkodowania organu nie wyczerpuje przesłankę przeprowadzenia rokowań, a w konsekwencji – do uznania, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania i wydania na tym etapie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania. Obarczono zatem działaniem, a raczej brakiem tego działania ze strony organu, stronę.

Ponadto zgodzić się należy również ze stroną skarżącą, że przeprowadzenie uzgodnień ma charakter czynności cywilnoprawnych i nie podlega żadnej kontroli administracyjnoprawnej. Tym samym organ wyznaczony do rozpoznania wniosku użytkownika wieczystego o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 zd. 3 u.g.n. – jak słusznie podniosła strona skarżąca - nie jest uprawniony do analizy, czy użytkownik wieczysty i organ prowadziły i w jaki sposób negocjacje (rokowania) co do wysokości odszkodowania. Tym bardziej organ nie ma kompetencji do oceny – jak to uczynił Wojewoda - prawidłowości dokumentacji związanej z prowadzonymi negocjacjami pod względem spełniania przepisów w art. 76a § 1 i § 2 K.p.a.. Istotne znaczenie dla podjęcia merytorycznej decyzji o ustaleniu odszkodowania ma jedynie to, że nie doszło do ustalenia jego wysokości pomiędzy użytkowaniem wieczystym a Gminą w drodze negocjacji. Organ odwoławczy miał zatem jedynie za zadanie ustalenie czy zaistniała okoliczność faktyczna polegająca na tym, że "do takiego uzgodnienia nie doszło". Nie ma tu znaczenia, czy "brak uzgodnień" wynika z tego, że użytkownik wieczysty i właściwy organ co prawda prowadziły negocjacje, ale nie osiągnęły porozumienia i nie zawarły ugody cywilnoprawnej, czy też że takie negocjacje w ogóle nie zostały podjęte. Przepis art. 98 ust. 3 zd. 3 u.g.n. należy rozumieć w ten sposób, że właściwy organ nie może z własnej inicjatywy przystąpić do władczego w trybie wydania decyzji administracyjnej ustalenia wysokości należnego użytkownikowi wieczystemu odszkodowania, ale takie postępowanie winien poprzedzić próbą uzgodnień wysokości odszkodowania w trybie cywilnoprawnych rokowań. Jednak w przypadku, gdy sam użytkownik wieczysty występuje z wnioskiem o ustalenie wysokości odszkodowania w drodze decyzji, oznacza to, że pomiędzy użytkownikiem wieczystym a właściwym organem nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania a tym samym zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 98 ust. 3 zd. 3 u.g.n..

W rozpoznawanej sprawie – jak wskazano w piśmie z dnia 7 lutego 2017 r. - Spółka wystąpiła o uzgodnienie wysokości odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego działki gruntu nr 10/3, stanowiącej własność Gminy W., wydzielonej pod drogę publiczną, ul. [...] we W.. W z tym wnioskiem Gmina wystąpiła w dniu 11 lutego 2011 r. do Sądu Rejonowego dla W.-K. IV Wydział Ksiąg Wieczystych o wykreślenie wpisów dotyczących prawa użytkowania wieczystego G. Sp. z o.o. w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla w/w nieruchomości. Wnioskiem z dnia 12 grudnia 2011 r. strona skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, wskazując, że kwota w wysokości 413669 zł zaproponowana przez Gminę nie jest satysfakcjonująca. Z akt sprawy jednoznacznie zatem wynika, że Spółka prowadziła bezskutecznie negocjacje z Gminą W.. Okoliczność tą potwierdzili również w piśmie z dnia 7 lutego 2017 r. uczestnicy postępowania - Gmina W. i Skarb Państwa. Nie ma zatem potrzeby wyjaśniania tej kwestii. Okoliczność ta jest bezsporna. W świetle zapisów ksiąg wieczystych niezasadnie zatem przyjął organ pierwszej instancji, iż mając na względzie, że Dyrektor Wydziału Nabywania i Sprzedaży Nieruchomości Urzędu Miejskiego W. prowadziła uzgodnienia w imieniu Gminy W., należy uznać, że w niniejszym przypadku uzgodnienia, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., prowadzone były z niewłaściwą publiczną osobą prawną.

Uwzględniając powyższe, zarzuty Wojewody naruszenia art. 9 K.p.a. oraz zaniechania wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności związanych z prowadzonymi uzgodnieniami i naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe w zakresie weryfikacji przesłanki "uzgodnień" Sąd uznał za nieuzasadnione. Nie ma tym samym potrzeby uzyskania od stron kompletu prawidłowo uwierzytelnionych dokumentów z rokowań oraz wyjaśnienia jaki był zakres umocowań R.D. i A.G. oraz czy wyżej wymienieni formułowali swoje stanowiska działając w imieniu Skarbu Państwa, czy w imieniu Gminy W.. O bezcelowości tych czynności świadczy również zgodne stanowisko Gminy W. i Skarbu Państwa zawarte w piśmie z dnia 7 lutego 2017 r..

Biorąc pod uwagę powyższe, skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że organ odwoławczy nie wykazał przesłanek zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.. Wskazane naruszenia przepisów postępowania jak i zakres wyjaśnienia sprawy, który – zdaniem Wojewody - ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nie dają podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu zagadnienia związane z dokonywaniem oceny decyzji podziałowej i jej prawidłowości w kontekście zapisów planu miejscowego, oceny treści księgi wieczystej i zgodności rzeczywistego stanu ze stanem w niej ujawnionym oraz przeprowadzeniem postępowania dowodowego w zakresie negocjacji nie mieszczą się w zakresie, który powinien rozważać organ w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Dokonywanie powyższych czynności – jak to nakazał Wojewoda - czyni słusznym zarzut skargi naruszenia art. 12 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przedłużanie toczącego się postępowania.

Podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy proceduralne, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów K.p.a.. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 K.p.a., jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc nie tylko legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, ale i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 K.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a..

Granice postępowania odwoławczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. wynika, że również na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalenia poczynione zaś w wyniku tych wyjaśnień muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji, zgodnie bowiem z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 K.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje bowiem formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 K.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie powyższe przepisy procedury administracyjnej naruszył Wojewoda, które w konsekwencji spowodowało również naruszenie art. 138 K.p.a..

Uchylenie decyzji drugoinstancyjnej dla przyspieszenia zakończenia trwającej już ponad pięć lat sprawy nie jest wystarczające. Ponieważ bowiem organ pierwszej instancji w ogóle nie rozstrzygał kwestii merytorycznie, skupiając się jedynie – i to błędnie – na braku negocjacji z właściwą osobą prawną, uchylenie to mogłoby doprowadzić do podjęcia kolejnej decyzji kasacyjnej z uwagi na stwierdzenie, że operat szacunkowy jest nieaktualny. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat może być wykorzystywany po upływie tego okresu po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 4). W przypadku zaś potwierdzenia aktualności operatu orzekanie przez organ drugiej instancji merytorycznie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa jest merytorycznie rozstrzygana w dwóch instancjach. Skoro organ pierwszej instancji z powodów niemerytorycznych odmówił przyznania stronie skarżącej odszkodowania (brak uzgodnień z przedstawicielami Skarbu Państwa), nie odnosząc się w swych rozważaniach w ogóle do kwestii samego odszkodowania i operatu szacunkowego oraz jego aktualności, ustalenie w tej sytuacji wysokości odszkodowania dopiero na etapie postępowania odwoławczego nie czyniłoby zadość ww. zasadzie. W realiach niniejszej sprawy decyzja organu pierwszej instancji oznacza w istocie zakończenie postępowania, choć nie rozstrzyga o istocie sprawy. Mimo to wywiera ona skutek procesowy w postaci zakończenia sprawy w danej instancji. W tak zakończonej sprawie nie dochodzi jednak do skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych uprawnień czy obowiązków wynikających z prawa materialnego i ich oceny przeprowadzonych w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego. Z tego względu organ odwoławczy nie mógłby rozpoznać w ramach postępowania odwoławczego sprawy merytorycznie co do jej istoty, odnosząc się do kwestii odszkodowania i badając sporządzony operat szacunkowy. Dokonując takiej oceny organ odwoławczy spowodował w istocie, że sprawa de facto rozpoznana została tylko w jednej instancji. Takie działanie organu odwoławczego naruszałoby przepis art. 15 K.p.a., a nadto pozbawiłoby strony prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Inaczej spoglądając na wydanie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji orzekł w formie rozstrzygnięcia wyłącznie formalnego, wyjaśnić przyjdzie, że w sytuacji gdy organ pierwszej instancji odmówił ustalenia odszkodowania z uwagi na brak uzgodnień, to organ odwoławczy nie może uchylić takiej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdyż tak wydana decyzja naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.).

Podkreślić w tym miejscu należy jeszcze, że zgodnie z podstawową zasadą procesową organ odwoławczy nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej załatwienia. Rolą organu drugiej instancji jest niejako ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Zasada ta ulega jednak wyjątkowi, w sytuacji, gdy mamy do czynienia z nierozpoznaniem przez organ pierwszej instancji istoty (przedmiotu) postępowania. W takiej sytuacji zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy przez organ odwoławczy. Nakaz wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej kończącej postępowanie dotyczy jedynie decyzji organu pierwszej instancji, która w sposób władczy rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania. Tylko w takiej sytuacji organ pierwszej instancji ma możliwość, po przeanalizowaniu i rozważeniu czy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz ocenie czy określone dowody i postępowanie dowodowe zostało w zasadzie wyczerpane, wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 138 § 1 K.p.a.

Uwzględniając powyższe przepisy oraz ocenę prawną, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ pierwszej winien będzie dokonać oceny znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego pod względem jego aktualności. W zależności zaś od tej oceny, albo uzyska potwierdzenie aktualności znajdującego się w aktach sprawy operatu albo będzie musiał uzyskać nowy. W każdym jednak przypadku wyda decyzję co do istoty sprawy.

Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu – zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji.

Sąd nie dopatrzył się, wbrew zarzutom strony skarżącej zawartym w piśmie z dnia 27 stycznia 2107 r., rażącego naruszenia prawa po stronie organów, które oznacza wadliwość aktu administracyjnego powstałą wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach (przepisów prawa procesowego oraz materialnego) o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, a z taką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ, wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźnie, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych. Inaczej mówiąc o rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, a ma to miejsce wówczas, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Jeśli chodzi zaś o interpretację przepisów stanowiących podstawę podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowi ona przedmiot rozbieżności zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) oraz § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).