Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 11/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Prawo pomocy
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: § 1
journal: Dz.U. 2003 nr 227 poz 2245
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępniania urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawcy
Teza: wniosek o przyznanie prawa pomocy składany na urzędowym formularzu, o jakim mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępniania urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawcy (Dz. U. Nr 227, poz. 2245), może być podpisany także przez pełnomocnika strony.

TEZY

wniosek o przyznanie prawa pomocy składany na urzędowym formularzu, o jakim mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępniania urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawcy (Dz. U. Nr 227, poz. 2245), może być podpisany także przez pełnomocnika strony.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA: Barbara Adamiak Jacek Chlebny Małgorzata Jaśkowska Jan Kacprzak (współsprawozdawca) Marek Stojanowski Jan Paweł Tarno (sprawozdawca) Protokolant: Anna Sidorowska z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Anny Podsiadło po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2010 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy do podpisania urzędowego formularza, o jakim mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępnienia urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawcy (Dz. U. Nr 227, poz. 2245) uprawniony jest również pełnomocnik strony?" podjął następującą uchwałę: Wniosek o przyznanie prawa pomocy składany na urzędowym formularzu, o jakim mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępniania urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawcy (Dz. U. Nr 227, poz. 2245), może być podpisany także przez pełnomocnika strony.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 11 września 2009 r. Rzecznik Praw Obywatelskich, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), wystąpił o wyjaśnienie czy do podpisania urzędowego formularza, o jakim mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępnienia urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawcy (Dz. U. Nr 227, poz. 2245) uprawniony jest również pełnomocnik strony ?

W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniły się rozbieżności dotyczące tego, czy pełnomocnik strony może podpisać urzędowy formularz wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W szeregu orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne zajmowały stanowisko, zgodnie z którym pełnomocnik nie może podpisać się w imieniu swojego mocodawcy (strony) pod wnioskiem sporządzonym na urzędowym formularzu o przyznanie prawa pomocy, gdyż dane zawarte w takim wniosku stanowią oświadczenie wiedzy, a składając podpis strona jednocześnie oświadcza, że znana jest jej sankcja karna grożąca za podawanie nieprawdziwych danych lub zatajenie prawdy. Zagrożenie odpowiedzialnością karną, a więc odpowiedzialnością o charakterze indywidualnym, decydowało - zdaniem sądów - o konieczności osobistego podpisania przez stronę wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Postanowieniem z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt II GZ 214/08 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o przyznanie prawa pomocy, podpisanego przez pełnomocnika strony, podzielając pogląd sądu I instancji, iż wniosek o przyznanie prawa pomocy jest oświadczeniem wiedzy, a nie woli, a oświadczenia w nim zawarte składane są pod rygorem odpowiedzialności karnej i dlatego wniosek taki musi być podpisany przez samą stronę. W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że umieszczenie na urzędowym formularzu wniosku o przyznanie prawa pomocy oświadczenia o znajomości treści art. 233 § 1 Kodeksu karnego, statuującego przestępstwo fałszywych zeznań, oznacza, że wniosek nie może być podpisany przez pełnomocnika. Przestępstwo określone w art. 233 k.k. jest przestępstwem indywidualnym, o określonym kręgu podmiotów, których dotyczy, wyczerpująco wskazanych w tym przepisie. Oświadczenie o treści wskazanej we wniosku o przyznanie prawa pomocy nie może być podpisane przez pełnomocnika, albowiem odpowiedzialność karna odnosić się może tylko do indywidualnie określonego (wskazanego) podmiotu, a nie do jego przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Podpis pod wnioskiem o przyznanie prawa pomocy stanowi jednocześnie potwierdzenie znajomości treści art. 233 § 1 k.k. przez osobę go podpisującą, co czyni ją równocześnie odpowiedzialną karnie w przypadku wypełnienia znamion przestępstwa określonego w tym artykule, czyli składania fałszywych zeznań. W granicach pełnomocnictwa udzielonego przez osobę prawną pełnomocnikowi, nie ma miejsca na złożenie oświadczenia o podleganiu odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań przez pełnomocnika. Treść art. 233 § 1 k.k. dotyczy bezpośrednio osoby, a nie jej pełnomocnika. Przestępstwo określone w art. 233 § 1 k.k. jest przestępstwem formalnym, a więc dokonanym w momencie złożenia fałszywego zeznania lub oświadczenia bądź w momencie zatajenia przez składającego zeznanie (oświadczenie) prawdy. Czyn sprawcy polega na podaniu wiadomości fałszywej (działanie) lub zatajeniu wiadomości prawdziwej (zaniechanie) - A. Barczak-Oplustil, G. Bogdan, Z. Ćwiąkalski, M. Dąbrowska-Kardas, P. Kardas, J. Majewski, J. Raglewski, M. Rodzynkiewicz, M. Szewczyk, W. Wróbel, A. Zoll - Kodeks karny. Część szczególna. Tom II. Komentarz do art. 117-277 k.k., Zakamycze 2006. Wypełnienie znamion art. 233 § 1 k.k. nie może zostać dokonane przez pełnomocnika, a jedynie przez samą osobę (stronę) - przez uprawnione do jej reprezentacji organy. Co za tym idzie, oświadczenie o treści wskazanej we wniosku o przyznanie prawa pomocy mogą podpisać jedynie strona albo prawidłowo umocowani przedstawiciele strony. Pełnomocnik skarżącej nie jest podmiotem przestępstwa z art. 233 § 1 k.k.

W postanowieniu z dnia 5 maja 2008 r., sygn. akt I FZ 187/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 252 § 2 p.p.s.a. stanowi, że wniosek o przyznanie prawa pomocy składa się na urzędowym formularzu według ustalonego wzoru. Według art. 252 § 1 wspomnianej ustawy, wniosek taki powinien zawierać oświadczenie strony obejmujące dokładne dane o stanie majątkowym i dochodach, a w wypadku osoby fizycznej dokładne dane o stanie rodzinnym. Sąd zauważył również, że rubryka 14 formularza PPPr przeznaczona została wyłącznie dla osoby lub osób występujących z wnioskiem, wymienionych w rubryce nr 2 (załącznik nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępnienia urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawcy). A zatem pełnomocnik nie może działać w imieniu strony. Takie stanowisko przyjęto również w postanowieniu NSA z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt I OZ 710/08.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało zaprezentowane również stanowisko odmienne, zgodnie z którym nie ma przeszkód prawnych, aby urzędowy formularz o przyznanie prawa pomocy mógł podpisać również pełnomocnik strony.

W postanowieniu z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt I FZ 12/08 (OSP z 2009 r. nr 5, poz. 51, glosa aprobująca: A. Skoczylas, P. Wiliński) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do podpisania wniosku na urzędowym formularzu, o jakim mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępnienia urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawcy uprawniony jest również pełnomocnik strony. W uzasadnieniu NSA wyjaśnił, że problematyka związana z podpisywaniem się przez pełnomocnika w imieniu swojego mocodawcy pod szeroko rozumianym "oświadczeniem wiedzy" stanowiła od wielu lat przedmiot rozważań zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 34 stanowi, że strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Z kolei w art. 36 p.p.s.a. został ustalony zakres pełnomocnictwa. Przepisy ustawy w przypadku umocowania ogólnego, nie przewidują szczególnych ograniczeń w czynnościach procesowych podejmowanych przez pełnomocnika w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Ustawodawca nie posłużył się bowiem tezą znaną choćby postępowaniu administracyjnemu, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania (art. 32 k.p.a.). NSA zauważył również, że treść wspomnianego formularza nie nakazuje złożenia podpisów osobiście przez stronę. Przepisy art. 252 - 257 p.p.s.a. wskazują na formę, w jakiej strona powinna złożyć wniosek o przyznanie prawa pomocy. Z treści przywołanych przepisów wynika, że ów wniosek należy złożyć na urzędowym formularzu, którego wzór określają przepisy wykonawcze wspomnianego rozporządzenia. W przypadku osoby prawnej jest to formularz o symbolu PPPr, zaś fizycznej – PPF, przy czym do złożenia podpisu pod formularzem zobligowana jest "osoba wnosząca". Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że wniosek o prawo pomocy może wnieść w imieniu strony również jej pełnomocnik. Z powyższego wynika, że zarówno przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i powołanego rozporządzenia, nie obligują strony do osobistego podpisywania wniosku na urzędowym formularzu. NSA wskazał również, że obowiązek osobistego podpisywania wniosku na urzędowym formularzu przez stronę mógłby wynikać ewentualnie z okoliczności, że osoba podpisująca wniosek będzie ponosić odpowiedzialność karną za podawanie nieprawdziwych danych lub zatajenie prawdy. Artykuł 233 § 6 k.k. przewiduje odpowiednią sankcję za tego rodzaju czyn. Przepis ten stanowi, że "przepisy § 1-3 oraz 5 stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenia, jeżeli przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej". Należy jednak mieć na uwadze, że zgodnie z art. 42 ust. 1 Konstytucji "odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Zasada ta nie stoi na przeszkodzie ukaraniu za czyn, który w czasie jego popełnienia stanowił przestępstwo w myśl prawa międzynarodowego". Przepis ten wyraża zasadę, że zakaz albo nakaz obwarowany sankcją karną powinien być sformułowany w sposób precyzyjny i ścisły (por. J. Warylewski (w:) Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 326). Jest to jedna z podstawowych zasad prawa karnego, której obowiązywanie w demokratycznym państwie prawnym nie budzi wątpliwości. Zasada ta (nullum crimen sine lege certa) wraz z pozostałymi podstawowymi regułami prawa karnego służy, na co powszechnie zwraca się uwagę w doktrynie, gwarancji ochrony prawnej jednostek przed arbitralnością oraz nadużyciami ze strony organów władzy publicznej, w tym "dowolnością orzekania i sposobu wykonywania następstw czynów zabronionych, niewspółmierności tych następstw do winy i kary" (por. K. Buchała, A. Zoll: Polskie prawo karne, Warszawa 1995, s. 50-51; L. Kubicki: Nowa kodyfikacja karna a Konstytucja RP, "Państwo i Prawo" 1998, z. 9-10, s. 25; B. Kunicka-Michalska, w: Kodeks karny - część ogólna. Komentarz, Warszawa 1999, s. 58). Zdaniem NSA, treść art. 233 § 6 k.k. wyraźnie wskazuje, że nie wystarczy, aby dla przypisania odpowiedzialności karnej w toku postępowania sądowoadministracyjnego kodeks karny przewidywał sankcję za podawanie nieprawdziwych danych lub zatajenia prawdy. Istotne jest bowiem, aby przepisy ustawy, na gruncie której prowadzone było postępowanie, przewidywały możliwość złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Tymczasem przepisy p.p.s.a. w żadnym przepisie nie przewidują takiej możliwości. Gdyby jednak przyjąć, że przez "przepisy ustawy" należy rozumieć zarówno przepis samej ustawy, jak również przepis rozporządzenia ją wykonującego, to należałoby ocenić, czy odpowiednie rozporządzenie wykonawcze zostało wydane zgodnie z ustawą. NSA podkreślił, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą, było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r., U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji nie uległa zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy (wyrok składu 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA z 2006 r., z. 2. poz. 39). Stwierdzenie przez sąd niezgodności przepisu aktu wykonawczego z ustawą jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym.

Przepis art. 256 p.p.s.a. nie zawiera w upoważnieniu ustawowym wytycznych do określenia, w drodze rozporządzenia, we wzorze urzędowego formularza, o którym mowa w art. 252 § 2 tej ustawy, stosownego oświadczenia odnośnie do art. 233 k.k. Powoduje to, że umieszczenie we wzorze formularzy PPF i PPPr, stanowiących załączniki do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r., obowiązku złożenia przez wnioskodawcę oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, wychodzi poza przedmiot upoważnienia ustawowego, a tym samym stoi w sprzeczności z przepisami Konstytucji. A zatem w zakresie, w jakim przewiduje dla osoby podpisującej wniosek na formularzu odpowiedzialność karną na podstawie art. 233 k.k., powinien być pominięty przez Sąd pierwszej instancji. Jeżeli więc, zagrożenie sankcją karną nie istnieje, to brak przeszkód, aby mógł go podpisać również pełnomocnik strony. Podanie nieprawdziwych danych lub zatajenie prawdy może zatem co najwyżej doprowadzić do niedania wiary danym zawartym we wniosku, a tym samym wydania postanowienia o odmowie przyznania prawa pomocy, ewentualnie do uchylenia wydanego postanowienia o udzieleniu prawa pomocy (art. 263 p.p.s.a.).

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich na poparcie zasługuje drugie z przedstawionych wyżej stanowisk wraz z argumentacją przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt I FZ 12/08.

Instytucja prawa pomocy stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny podnosił, że przy generalnej zasadzie odpłatności wymiaru sprawiedliwości, możliwość zwolnienia od kosztów sądowych ma istotne znaczenie dla zapewnienia stronom (podmiotom prawnym) dostępu do sądu dla realizacji ochrony ich praw (zob. wyrok z dnia 7 września 2004 r. sygn. P 4/04; OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 81). Zwolnienie od kosztów gwarantuje uzyskanie ochrony sądowej podmiotom gorzej sytuowanym, dla których poniesienie kosztów w całości, a nawet w części, nie jest możliwe bez uszczerbku dla niezbędnego utrzymania (H. Ciepła [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod. red. K. Piaseckiego, t. I, Warszawa 2001, s. 515). W wyroku z dnia 2 lipca 2003 r., sygn. akt K 25/01 (OTK z 2003 r. Nr 6/A, poz. 60) Trybunał wskazał, że unormowania dotyczące kosztów postępowania (w tym ich wysokości, zasad ich ponoszenia przez strony oraz odstępstw od tych zasad) są ściśle związane z realizacją konstytucyjnych reguł porządku prawnego, które gwarantują skuteczną ochronę praw jednostek przez dostęp do sądu. Z tego względu wykładni przepisów regulujących omawianą instytucję należałoby dokonywać mając na uwadze konieczność zapewnienia realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (uchwała NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 1/08, LEX nr 364565). Przyjęcie wykładni, zgodnie z którą pełnomocnik nie jest uprawniony do podpisania wniosku strony o przyznanie prawa pomocy, utrudnia dostęp do drogi sądowej zwłaszcza w tych przypadkach, gdy strona nie ma możliwości osobistego podpisania takiego wniosku (np. z powodu tymczasowego aresztowania).

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich analiza uregulowań prawnych obowiązujących w zakresie przyznawania prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzi do wniosku, że nie ma podstaw prawnych umożliwiających pociągnięcie do odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych oświadczeń w takim postępowaniu. Zgodnie z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. W świetle tej zasady niedopuszczalne jest pociąganie do odpowiedzialności karnej za czyn, który w chwili jego popełnienia nie stanowił przestępstwa. Zasada ta, jako podstawowy warunek odpowiedzialności karnej, została także określona w art. 1 § 1 k.k. Stosownie do art. 233 § 6 k.k. przepisy § 1-3 oraz 5 tego artykułu stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie, jeżeli przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Wynika stąd, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Warunkiem jednak odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis odpowiedniej ustawy przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera przepisu określającego odpowiedzialność karną na zasadach wskazanych w art. 233 § 6 k.k. W treści wzoru formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r., wydanego na podstawie art. 252 § 2 p.p.s.a., w punkcie 12 (PPPr) lub 13 (PPF) zawarte jest jedynie oświadczenie o znajomości treści art. 233 § 1 k.k. Nie można zatem uznać, że takie uregulowanie spełnia warunek przewidziany w art. 233 § 6 k.k., co pozwalałoby na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej za podanie fałszywych danych w oświadczeniu.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich wątpliwości może budzić sama zasadność umieszczenia we wzorze formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy oświadczenia o znajomości treści art. 233 § 1 k.k. Zgodnie z wymienionym przepisem, dopuszcza się fałszywych zeznań ten, kto składając zeznania mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. Przestępstwo określone w art. 233 k.k. może występować w trzech postaciach: a) złożenie fałszywych zeznań (art. 233 § 1), b) przedstawienie fałszywej opinii lub tłumaczenia (§ 4), c) złożenie fałszywego oświadczenia (§ 6). W doktrynie podkreśla się, że sprawcą przestępstwa określonego w art. 233 § 1 k.k. może być osoba występująca w charakterze świadka (Komentarz do art. 233 kodeksu karnego (Dz.U.97.88.553), [w:] A. Barczak-Oplustil, G. Bogdan, Z. Ćwiąkalski, M. Dąbrowska-Kardas, P. Kardas, J. Majewski, J. Raglewski, M. Rodzynkiewicz, M. Szewczyk, W. Wróbel, A. Zoll, Kodeks karny. Część szczególna. Tom II. Komentarz do art. 117-277 k.k., Zakamycze, 2006). Nie można zaś uznać, że strona składająca wniosek o przyznanie prawa pomocy, jak również składający taki wniosek w imieniu strony jej pełnomocnik, występują w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze świadka.

Przeszkodą do uznania dopuszczalności podpisania wniosku o przyznanie prawa pomocy przez pełnomocnika strony nie może być również okoliczność, że rubryka 14 wzoru formularza PPPr i rubryka 15 wzoru formularza PPF przeznaczona została dla "osoby lub osób wnoszących", wymienionych w rubryce nr 2. Przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w przypadku umocowania ogólnego, nie przewidują szczególnych ograniczeń w czynnościach procesowych podejmowanych przez pełnomocnika w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 34 tej ustawy, strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Z kolei w art. 36 wspomnianej ustawy został ustalony zakres pełnomocnictwa. Pozwala to uznać, że pełnomocnik również może podpisać wniosek o przyznanie stronie prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W pisemnym stanowisku z dnia 12 maja 2010 r. prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie uchwały, iż do podpisania urzędowego formularza, o jakim mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępniania urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawcy uprawniony jest również pełnomocnik strony.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Odnosząc się do przedstawionego wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich należy przede wszystkim stwierdzić, że jest on w pełni uzasadniony rozbieżnościami występującymi w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co wskazują powołane w nim orzeczenia.

Przechodząc zaś do meritum sprawy, to po pierwsze, należy zauważyć, że zawarte w p.p.s.a. unormowanie instytucji pełnomocnictwa nie stwarza żadnych przeszkód, aby pełnomocnik strony mógł podpisać w imieniu strony wniosek o przyznanie prawa pomocy na urzędowym formularzu. Zgodnie z ogólną zasadą ustanowioną w art. 34 p.p.s.a. strona w postępowaniu sądowoadministracyjnym może działać osobiście lub przez pełnomocników. Stosownie zaś do art. 39 pkt 1 p.p.s.a. pełnomocnictwo ogólne lub do prowadzenia poszczególnych spraw obejmuje z mocy samego prawa umocowanie do wszystkich łączących się ze sprawą czynności w postępowaniu, nie wyłączając skargi o wznowienie postępowania i postępowania wywołanego jej wniesieniem. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt I FZ 12/08, przywołane przepisy p.p.s.a. nie przewidują szczególnych ograniczeń w czynnościach procesowych podejmowanych przez pełnomocnika w toku postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem ustawodawca nie ograniczył zakresu czynności, które strona może podejmować przez pełnomocnika, tak jak np. uczynił to w postępowaniu administracyjnym, gdzie w art. 32 k.p.a. jednoznacznie stwierdzono, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Skoro ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera żadnych ograniczeń zakresu pełnomocnictwa w tym postępowaniu, to za niedopuszczalny należy uznać wniosek, że takie ograniczenie może wynikać z przepisów rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy.

Dodać należy, że wszelkie czynności związane z wystąpieniem o przyznanie prawa pomocy są czynnościami łączącymi się ze sprawą w rozumieniu art. 39 p.p.s.a., ponieważ rozstrzygnięcie sądu w przedmiocie prawa pomocy może mieć zasadnicze znaczenie dla możliwości dochodzenia swych praw przez stronę w postępowaniu przed sądem. Podkreślone to zostało wyraźnie w treści zasady (principle) 2d (49, 50) rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy z 15 grudnia 2004 r. w sprawie sądowej kontroli aktów administracyjnych (Recommendation Rec of the Committee of Minister to member states on judicial review of administrative acts), zgodnie z którą prawo pomocy ma stanowić czynnik takiego kształtowania kosztów postępowania, aby nie były one barierą uniemożliwiającą stronie dochodzenie swych słusznych praw przed sądem.

Po drugie, należy stwierdzić, że w myśl art. 233 § 6 k.k. sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie.

Postępowanie w przedmiocie przyznania prawa pomocy jest wszczynane na wniosek, który powinien zawierać dane wymienione w art. 252 § 1 p.p.s.a., i który należy złożyć na urzędowym formularzu według ustalonego wzoru (art. 252 § 2) pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 257). Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie nadała sądowi uprawnienia do uprzedzenia oświadczającego (składającego wniosek o przyznanie prawa pomocy) o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Wydane przez Radę Ministrów, na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 256 pkt 1 p.p.s.a., rozporządzenie z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępnienia urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawcy, którym określono wzór formularzy wniosków o przyznanie prawa pomocy osobie fizycznej (PPF) i o przyznanie prawa pomocy osobie prawnej (PPPr), i w których to formularzach zawarto, pod rubrykami wypełnianymi przez osobę ubiegającą się o prawo pomocy, sformułowanie: "Oświadczam, że znana mi jest treść art. 233 § 1 Kodeksu karnego o odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy", nie czyni zatem zadość wymogowi przewidzianemu w § 2 art. 233 k.k., który w myśl § 6 tego przepisu stosuje się odpowiednio do składającego oświadczenie. Ten ostatni przepis wymaga, aby przepisy ustawy, na podstawie której prowadzone jest postępowanie, przewidywały możliwość złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że upoważnienie do uprzedzenia o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia musi wynikać z ustawy, na podstawie której prowadzone jest postępowanie. Takiego uprawnienia nie kreuje natomiast akt rangi podustawowej, jakim jest rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów. Pogląd ten jest konsekwentnie prezentowany w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. w szczególności wyrok z dnia 18 maja 2009 r., IV KK 459/08, OSNKW 2009, nr 9, poz. 75; a także wyroki z dnia: 25 lutego 1994 r., WR 20/94, OSNKW 1994, z. 5-6, poz. 33; 20 grudnia 2005 r., WA 34/05, R-OSNKW 2005, poz. 2539; 3 sierpnia 2006 r., III KK 133/06, R-OSNKW 2006, poz. 1535; z 11 lutego 2009 r., III KK 245/08, oraz postanowienia z dnia: 2 lutego 2004, V KK 168/03, OSNKW 2004, z. 3, poz. 29 i 2 lutego 2009 r., V KK 312/08, a także uchwała z dnia 19 sierpnia 1999 r., I KZP 22/99, OSNKW 1999, z. 9-10, poz. 51).

Nie ma żadnych racjonalnych przyczyn, które uzasadniałyby nieuwzględnienie przez sądy administracyjne tej linii orzeczniczej, wypracowanej przez Sąd Najwyższy, do którego właściwości należy m.in. orzekanie w sprawach karnych. Względy pewności obrotu prawnego wymagają bowiem, aby sądy administracyjne, które w toku kontroli działalności administracji publicznej mogą odnosić się do przepisów prawa karnego, jedynie wyjątkowo dokonywały wykładni tych przepisów.

W sytuacjach, w których ustawodawca zamierzał nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadził wprost do ustawy i dopiero wówczas w razie upoważnienia do wydania rozporządzenia wykonawczego dotyczącego określenia wzoru oświadczenia, przewidział w treści upoważnienia wymóg pouczenia wnioskodawcy o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Regulacje ustawowe wprowadzające rygor odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenia (zeznania) zawarte są w przepisach: art. 75 § 2 k.p.a., art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w sprawie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielania premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłacającym premie gwarancyjne (Dz. U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1115 ze zm.), art. 39 § 3 Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 894 ze zm.), art. 79 ust. 1 pkt 2 i art. 98 ust. 2 Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.), art. 6 ust 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), art. 12a ust. 3 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz. U. Nr 158, poz. 1121 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 1; ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o szczególnych rozwiązaniach dla podatników uzyskujących niektóre przychody poza terytorium Rzeczypospolitej (Dz. U. Nr 143, poz. 894), art. 95c § 2 pkt 8 Prawa o notariacie (Dz. U. Nr 189 poz. 1158), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7), art. 6 ust 2 pkt 2 i ust. 6 ustawy z dnia 19 czerwca 2009 r. o pomocy państwa w sprawie niektórych kredytów mieszkaniowych osobom, które utraciły pracę (Dz. U. Nr 115, poz. 964).

Tak więc sam fakt zamieszczenia we wzorze formularzy oświadczenia o znajomości treści art. 233 § 1 k. k. nie może być argumentem przemawiającym za wyłączeniem uprawnienia pełnomocnika strony do podpisania wniosku.

Również charakter informacji, które muszą być podane we wniosku, dotyczących osobistej sytuacji rodzinnej i majątkowej strony nie uzasadnia wniosku, iż z tego tylko powodu wniosek musi być podpisany przez stronę, a nie może być podpisany przez jej pełnomocnika.

Z tych względów należy przyjąć, iż wniosek o przyznanie prawa pomocy składany na urzędowym formularzu, o jakim mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępniania urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawcy, może być podpisany także przez pełnomocnika strony.

Z powyższych względów skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. podjął uchwałę jak w sentencji.