Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1165/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 81
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia WSA del. Iwona Bogucka /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1729/13 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D.A. na rzecz M.W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 25 października 2013 r., sygn. VII SA/Wa 1729/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M.W. i uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2011 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] marca 2011 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 34, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej p.b.), po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Gdyni z dnia [...] lutego 2007 r. zmienionej decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lipca 2007 r., którą to decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w Gdyni wraz z instalacjami wewnętrznymi i przyłączami, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na terenie, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, obowiązuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca. Z uwagi na występujące tereny potencjalnie narażone na osuwanie się ziemi wszelkie inwestycje na tym obszarze powinny być poprzedzone szczegółowym rozpoznaniem budowy geologicznej i ustaleniem kategorii geotechnicznej warunków ich posadowienia z uwzględnieniem stateczności skarp zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ze szczegółowych zapisów planu (karta terenu 07) wynika, że dopuszczalna wysokość budynków to 2 do 3 kondygnacji nadziemnych, przy czym wysokość mierzona od poziomu przyległej ulicy [...] nie mogła przekroczyć 8,0 m i 2 kondygnacji. Ponadto nowa zabudowa musiała nawiązywać pod względem skali, bryły, podziałów i formy architektonicznej do zabudowy historycznej reprezentowanej przez budynki znajdujące się na Kamiennej Górze wpisane do rejestru zabytków oraz objęte ochroną konserwatorską.

Zdaniem organu w zatwierdzonym projekcie nie zostały zachowane odległości obiektu projektowanego od granicy z działką sąsiednią, wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie), ponieważ ściana hali garażowej została usytuowana bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, a nie jest częścią budynku całkowicie znajdującą się poniżej terenu. Jednocześnie, jak wynika z projektu zagospodarowania działki, część hali garażowej oraz część wejściowa przekracza nieprzekraczalną linię zabudowy od ulicy [...] obowiązującą na tym terenie w miejscowym planie. Nadto, porównując rysunki wykonane przez projektanta z dołączoną dokumentacją fotograficzną i rysunkową organ uznał, że rzeczywiste usytuowanie parterowych okien południowych budynku przy ul. [...] 12 w Gdyni odbiega od przedstawionych w analizie, co powoduje, że nie zostały spełnione warunki określone w § 13 rozporządzenia. Z powyższych przyczyn organ uznał, że decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 22 lutego 2007 r., zmieniona decyzją z dnia 2 lipca 2007 r. rażąco narusza przepisy art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) oraz § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2011r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania D.A., uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lutego 2007 r., zmienionej decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazując na zasadę określoną w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i zawarty w ust. 4 pkt 2 tego przepisu wyjątek od niej (w brzmieniu na dzień 22 lutego 2007 r.), podał, że wschodnia ściana spornego budynku (od strony działki nr ew. [...]) na poziomie piwnicy i parteru została zaprojektowana bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr ew. [...], w ten sposób, że przylega do ściany budynku garażowego znajdującego się na tej działce. Jakkolwiek sporny budynek został zaprojektowany w ten sposób, że nie przylega całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce, jednakże powyższe usytuowanie nie może zostać uznane za rażące naruszenie postanowień § 12 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia z uwagi na jego brzmienie w dacie wydania pozwolenia na budowę. Wystarczające było, aby na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istniał budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych oraz aby projektowana ściana przylegała do ściany istniejącej. Powyższy przepis nie wymagał, aby ściana budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki przylegała do istniejącej ściany budynku na działce sąsiedniej całą powierzchnią, tak jak to obecnie stanowi obowiązujący § 12 ust. 3 pkt 2. Organ II instancji wskazał, że działka inwestycyjna nr 229 KM 56 położona w Gdyni przy ul. [...] 14, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Kamiennej Góry w Gdyni położona jest na obszarze oznaczonym symbolem MN1, którego przeznaczenie terenu to zabudowa jednorodzinna wolnostojąca. Nie podzielił jednak poglądu organu I instancji, że przedmiotowa inwestycja narusza w sposób rażący postanowienia tego planu miejscowego poprzez niezachowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy od ul. [...]. Jak wynika z pkt 6 c karty terenu nr 07 planu miejscowego "przednie linie zabudowy od strony ul. [...] nie dotyczą parterowych obiektów garażowych wbudowanych w naturalną skarpę". W dokumentacji projektowej, na planie zagospodarowania terenu naniesiono nieprzekraczalną linię zabudowy oraz rzut piwnicy i parteru. Zaprojektowana inwestycja od strony ul. [...] przewiduje budynek garażowy oraz schody wejściowe do przedmiotowego budynku mieszkalnego. Zdaniem jednak organu II instancji, jakkolwiek budynek garażowy został zaprojektowany w ten sposób, że przekracza dopuszczalną linię zabudowy, to wobec treści ww. pkt 6c, takie usytuowanie jest zgodne z planem miejscowym. Nadto sposób zaprojektowania budynku garażowego jest charakterystyczny dla historycznej zabudowy reprezentowanej przez budynki znajdujące się na Kamiennej Górze oraz nawiązuje pod względem skali, bryły, podziałów i form architektonicznych do istniejącej zabudowy sąsiedniej, w tym także do nieruchomości sąsiedniej położonej przy ul. [...] 12. Odnosząc się do kwestii schodów wejściowych Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż uznanie ich za część budynku nie znajduje oparcia w dokumentacji projektowej (na rzucie dachu widoczne jest, że konstrukcja schodów wejściowych nie jest pokryta dachem). Ponadto, w orzecznictwie wskazuje się, że schody nie są budynkiem, samoistną budowlą ani też obiektem małej architektury, co oznacza, że nie są obiektem budowlanym. Jak przyznał organ, choć w przedmiotowym projekcie schody nie są "typowe", gdyż są połączone z ogrodzeniem, to jednak nie mogło to przesądzać, że należy je potraktować jako część wejściową spornego budynku. W nawiązaniu do pkt 5d ww. karty terenu 07 Miejscowego Planu stwierdzono, że z dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w sprawie wynika, że zastosowana bryła i forma schodów wejściowych nawiązuje do istniejących form ukształtowania schodów wejściowych do budynków przy ul. [...] w Gdyni oraz ukształtowania rzeźby terenu.

Także wysokość budynku (10,56 m) jest zgodna z miejscowym planem w świetle pkt 6c karty terenu 07, gdzie ustalono dopuszczalną wysokość na 12,0 m, przy czym na terenach 07 i 08 MN1 wysokość mierzona od poziomu przyległej ulicy Kasprowicza nie może przekroczyć 8,0 m. Wymóg tej ostatniej wysokości nie miał jednak zastosowania, bowiem przedmiotowa działka nie przylega do ulicy Kasprowicza, a znajduje się przy ulicy [...]. Organ odwoławczy stwierdził, iż zapis Miejscowego Planu w odniesieniu do lokalizacji przedmiotowej inwestycji nie jest jednoznaczny i może budzić wątpliwości interpretacyjne.

Za bezpodstawne uznał także organ II instancji twierdzenia dotyczące niespełnienia warunków § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ I instancji oparł się w tym zakresie na analizie porównawczej dokumentacji fotograficznej z dokumentacją projektową, gdy tymczasem ocenie podlegać powinna wyłącznie dokumentacja projektowa, w oparciu, o którą orzekał organ, udzielając pozwolenia na budowę. Tymczasem w projekcie architektoniczno-budowlanym sporządzonym przez uprawnionych projektantów znajduje się analiza dostępu do światła dziennego oraz analiza wpływu inwestycji na dostęp obiektów przesłanianych do światła dziennego, z których wynika, że przy sytuowaniu przedmiotowego budynku względem budynku znajdującego się na sąsiedniej działce (nr 227) przesłanianie nie występuje. W konsekwencji decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lutego 2007 r., zmieniona decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze do sądu administracyjnego M.W. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 10 § 1 k.p.a. przez niedoręczenie skarżącej ani jej pełnomocnikowi odpisu odwołania oraz uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem decyzji,

- art. 12 § 1 k.p.a. przez niewnikliwe rozpoznanie sprawy i pominięcie kwestii zaprojektowania większej liczby kondygnacji nadziemnych budynku niż dopuszczona przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,

- art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia nie odnoszącego się do wszystkich aspektów sprawy,

- art. 81. k.p.a. przez uznanie istotnych dla sprawy okoliczności za udowodnione na podstawie dowodów, co do których skarżąca nie miała możności wypowiedzenia się,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta Gdyni o pozwoleniu na budowę rażąco narusza prawo,

- art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 94 pkt 6 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, podczas gdy wykonanie decyzji Prezydenta Miasta Gdyni skutkuje czynem zagrożonym karą przez prowadzenie robót budowlanych niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy zachodziły przesłanki do utrzymania decyzji organu I instancji w mocy,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego zastosowanie, podczas gdy nie było podstaw do jego zastosowania;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez jego zastosowanie i pominięcie, że projekt przewidywał budynek ze ścianą usytuowaną przy granicy działki, jednak nie przylegający do budynku znajdującego się na granicy działki sąsiedniej,

- § 12 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia w zw. z przepisem pkt 6 lit. A Karty Terenu 07 MN1- załącznika do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, że projekt nie spełniał wymogów dotyczących intensywności zabudowy,

- pkt 6 b tiret trzecie Karty terenu nr 07 MN1 do Miejscowego Planu przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez pominięcie faktu, że projekt budowlany przewidywał w istocie budynek czterokondygnacyjny o wysokości 13,05 m, podczas gdy dopuszczalna wysokość budynku to 12 m, a ponadto pominięcie, że wysokość budynku od przyległej do terenu 07 MN1 ul. [...] przekracza 8 m,

- pkt 6 c Karty terenu nr 07 MN1 do Miejscowego Planu przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że garaż stanowiący konstrukcyjnie najniższą kondygnację budynku mieszkalnego jest parterowym obiektem garażowym, o jakim mowa w tym przepisie,

- pkt 6 c Karty terenu nr 07 MN1 do Miejscowego Planu przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że schody wejściowe do budynku nie stanowią części budynku i pominięcie, że wykraczają one poza nieprzekraczalną linię zabudowy, wyznaczoną w Planie,

- § 3 pkt 17 w zw z § 3 pkt 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez uznanie, że przewidziana w projekcie pierwsza kondygnacja budynku nie jest kondygnacją nadziemną,

- art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego przez pominięcie faktu, że zatwierdzony projekt nie zapewnia ochrony sąsiedniemu budynkowi będącemu obiektem objętym ochroną konserwatorską,

- art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez zatwierdzenie projektu niezapewniającego poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich,

- § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez pominięcie faktu, że projekt obejmował analizę zacienienia budynku przy ul. [...] 12 przy uwzględnieniu nierzeczywistego usytuowania okien parterowych tego budynku i zatwierdzenie projektu niezapewniającego ochronę tego budynku przed zacienieniem,

- art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez pominięcie faktu, że projekt budowlany sporządzony został na mapach zawierających nieprawdziwe rzędne terenu,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez wadliwe stwierdzenie zgodności projektu z planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2133/11 uznał skargę za niezasadną i ją oddalił. Wskazując na nieważnościowy charakter kontrolowanej w sprawie decyzji oraz rozumienie przesłanki "rażącego naruszenia prawa" stwierdził, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu prawidłowo ustalił, że decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lutego 2007 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę i jest zgodna z planem miejscowym. Za bezzasadny Sąd uznał zarzut pozbawienia skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji z uwagi na niedoręczenie jej odwołania inwestora od decyzji organu I instancji, bowiem Główny Urząd Nadzoru Budowlanego przy piśmie z dnia 16 maja 2011 r., w związku z przekazaniem mu do rozpatrzenia odwołania inwestora, zwrócił organowi I instancji akta sprawy, celem ich uporządkowania, skompletowania oraz ponumerowania, jednocześnie informując o tej czynności strony postępowania, w tym skarżącą. Pismo to zostało doręczone w dniu 23 maja 2011 r. pełnomocnikowi skarżącej. Skarżąca miała zatem wiedzę o wniesionym odwołaniu i toczącym się postępowaniu odwoławczym. Mogła zapoznać się z aktami sprawy oraz składać odpowiednie wnioski i pisma.

Skargę kasacyjną od wyroku wniosła M.W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie w całości w razie gdyby Sąd dopatrzył się jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r. w sprawie o sygn. II OSK 1813/12 uchylił wyrok WSA w Warszawie z 28 marca 2012 r., sygn. VII SA/Wa 2133/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Zarzuty skargi uznano za częściowo skuteczne. W szczególności stwierdzono, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie odpowiada prawu, albowiem pomija ustosunkowanie się do zarzutów skargi, które w przeważającej części pozostały poza rozważaniami Sądu I instancji. NSA za zasadny uznał także zarzut dotyczący art. 10 k.p.a. Stwierdził, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem przedstawionym przez Sąd I instancji. Co prawda słusznie zauważono, iż skarżąca z pisma Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2011 r. mogła uzyskać wiedzę o wniesionym odwołaniu, jednak nie przesądza to jeszcze o tym, iż działania organu nie były wolne od wad. Podkreślić bowiem trzeba, że skarżącej nie doręczono nie tylko odwołania, ale także załączonych do niego odpisów dokumentów, pomimo, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powoływał się na nie w treści swojej decyzji, uwzględniając przy tym argumentację strony odwołującej się. Skarżąca nie została także zawiadomiona o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Samo zawiadomienie stron o wniesionym odwołaniu nie czyni zadość wymaganiom art. 10 § 1 k.p.a., bowiem w myśl tego przepisu strony powinny mieć możliwość zapoznania się z treścią odwołań wniesionych przez inne strony i wypowiedzenia się co do ich treści. Organ administracji publicznej powinien zatem albo dołączyć do zawiadomienia odpis odwołania, albo wyznaczyć stronie termin do zapoznania się z odwołaniem. Doręczenie skarżącej pisma w dniu 23 maja 2011 r. nie wyczerpuje powyższego wymogu, a tym samym zasadny jest zarzut naruszenia zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., jak również dyspozycji art. 81 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zalecił wyjaśnienie, czy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a więc czy mogło stanowić podstawę skutecznego zarzutu skargi.

Po ponownym rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu przedstawił kryteria i zakres sądowej kontroli administracji publicznej określone w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz przesłanki uwzględnienia skargi określone w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wskazano także na związanie wyrokiem NSA, wynikające z art. 190 p.p.s.a.

Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie nieważnościowe, tak samo jak postępowanie zwykłe, musi być przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z podstawowych zasad każdego postępowania jest zapewnienie stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Zgodnie z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stronę można pozbawić czynnego udziału w sprawie tylko i wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, przy czym przyczyny odstąpienia od tej zasady muszą być utrwalone w aktach sprawy. Z akt sprawy jak również z jej charakteru nie wynika, aby zaistniały podstawy uzasadniające odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Sąd I instancji ocenił, że zasada z art. 10 k.p.a. została naruszona w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżąca z pisma Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2011 r. mogła uzyskać wiedzę o wniesionym odwołaniu, jednak nie przesądza to jeszcze o tym, iż działania organu nie były wolne od wad. Stronie skarżącej nie doręczono nie tylko odwołania, ale także załączonych do niego odpisów dokumentów, pomimo, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powoływał się na nie w treści swojej decyzji, uwzględniając przy tym argumentację strony odwołującej się. Skarżąca nie została także zawiadomiona o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Doręczenie skarżącej pisma z 16 maja 2011 r. nie wyczerpuje powyższego wymogu. Sąd I instancji ocenił, że wskazane naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ w efekcie uniemożliwienia stronie wypowiedzenie się w zakresie twierdzeń odwołania oraz zebranego materiału dowodowego doprowadziło do sytuacji, w której organ znał stanowisko tylko jednej z dwóch stron o przeciwstawnych interesach. Jest to naruszenie tym bardziej istotne, że w efekcie uwzględnienia odwołania organ odwoławczy orzekł merytorycznie odmiennie niż organ I instancji. Tym samym za zasadny uznać trzeba przedstawiony w skardze do sądu zarzut naruszenia zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., jak również dyspozycji art. 81 k.p.a.

Sąd I instancji odstąpił od merytorycznej kontroli decyzji uznając ją za przedwczesną ze względu na pominięcie przez organy ustaleń określonych decyzją o zmianie pozwolenia na budowę. Zwrócił uwagę, że decyzja organu odwoławczego odnosi się do inwestycji ogólnie, nie precyzując czy chodzi o inwestycję określoną i zatwierdzoną decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę czy o inwestycję w kształcie jaki wynika z decyzji ją zmieniającej z dnia [...] lipca 2007 r.

W skardze kasacyjnej D.A. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i w tym zakresie błędne uznanie, że niedoręczenie M.W. odwołania lub zawiadomienia przed wydaniem decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkiem tego naruszenia jest wadliwe uchylenie decyzji organu odwoławczego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono obszerny fragment uzasadnienia wyroku NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. II OSK 1813/12 i podkreślono, że NSA zalecił dokonanie oceny, czy uchybienie art. 10 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy jest sytuacja, w której organ znał stanowisko tylko jednej z dwóch stron o przeciwstawnych interesach. To twierdzenie Sądu I instancji oceniono jako błędne i zbyt ogólne. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (postanowienie NSA dnia 22 marca 2012 r., sygn. II GSK 431/2012; wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. II OSK 831/2005; wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. I GSK 4/2007; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. II OSK 1098/2010 , a także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. FPS 6/2004 dotycząca naruszenia art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej). W związku z powyższym M.W. powinna była w szczególności wykazać, że niedoręczenie jej odwołania lub zawiadomienia uniemożliwiło jej zgłoszenie konkretnych wniosków dowodowych. Nic wykazała ona jednak jakich konkretnie czynności dokonałaby, gdyby otrzymała stosowne zawiadomienie bądź odwołanie, jakie zgłosiłaby dowody. Nie przedstawiła także dodatkowych argumentów mogących podważyć wynik sprawy.

Podkreślono w skardze, że jakkolwiek organ II instancji nie przesłał M.W. jako stronie postępowania zawiadomienia, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a., to jednak doręczył jej zawiadomienie o wniesionym odwołaniu, dzięki któremu wiedziała o fakcie wniesienia odwołania i toczącym się postępowaniu, a zatem mogła przedstawić organowi II instancji swoje stanowisko. Pismo organu doręczone M.W. nie spełniało wymogu formalnego z art. 10 § 1 k.p.a., gdyż nie zawierało informacji, że strona może zapoznać się z odwołaniem w określonym terminie, jednakże skutek faktyczny odniosło taki sam – M.W. dowiedziała się, że odwołanie zostało wniesione, a zatem bez żadnych przeszkód mogła udać się do organu i zapoznać z jego treścią. Tym samym nie można uznać, że jakiekolwiek działania lub zamiary M.W. zostały zablokowane. A zatem naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Inaczej sytuacja wyglądałaby w przypadku braku doręczenia jakiegokolwiek zawiadomienia, gdyż wówczas strona nie wiedziałaby o wniesieniu odwołania i nie mogłaby poczynić żadnych kroków, jednakże w niniejszej sprawie nie miało to miejsca.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną reprezentowana przez pełnomocnika M.W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wyrok Sądu I instancji oceniono jako prawidłowy i zgodny z prawem. W uzasadnieniu zwrócono w szczególności uwagę, że pismo z 16 maja 2011 r. nie było skierowane do strony, nie wynikało z niego, gdzie znajdują się akta sprawy i odwołanie. Organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, lecz nie zawiadomił strony, że sprawa dojrzała do rozstrzygnięcia. Strona nie została powiadomiona o jakichkolwiek nowych dowodach, jak również o zakończeniu postępowania dowodowego przed organem II instancji, co w sposób oczywisty uniemożliwiło jej odniesienie się do tych dowodów. Wpływ uchybienia na treść orzeczenia jest oczywisty, bo właśnie w oparciu o te dowody organ II instancji zmienił rozstrzygnięcie pierwszej instancji. Nie jest przy tym konieczne, aby strona pozbawiona udziału w postępowaniu musiała wykazać brak możliwości wskazania konkretnych dowodów. Naruszeniem przepisów postępowania jest już samo uniemożliwienie stronie ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego. Zgodnie z przepisem art. 145. § 1. pkt 1 lit c p.p.s.a. ustawodawca nakazuje uchylenie decyzji już w razie samej możliwości wpływu na wynik sprawy, szczegółowe przytaczanie pominiętych czynności procesowych prowadziłoby do badania rzeczywistego wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa procesowego, może on odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut dotyczy art. 10 k.p.a. i przyjęcia przez Sąd I instancji, że niedoręczenie stronie odwołania i zawiadomienia o zakończeniu postępowania mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy. Nie zostały przy tym w skardze kasacyjnej zakwestionowane ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy. Nie zaprzeczono w szczególności, że przy odwołaniu od decyzji I instancji strona złożyła materiały i dokumenty, popierające tezy odwołania, a organ odwoławczy materiały te w postępowaniu wykorzystał, powołał się na nie w wydanej decyzji, uwzględniając argumentację strony odwołującej się. W konsekwencji Sąd I instancji przyjął naruszenie zarówno art. 10 § 1 k.p.a., jak i art. 81 k.p.a. Okoliczności związane z brakiem doręczenia stronie przeciwnej odpisu odwołania i zawiadomienia jej o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem i wypowiedzeniem się co do dowodów i zgłoszonych żądań są niewątpliwe. Nie jest przy tym tak, że skutki tego uchybienia zostały złagodzone w sposób pośredni, w szczególności poprzez pismo z 16 maja 2011 r. Fakt doręczenia tego pisma stronie jest w skardze kasacyjnej podkreślany, tymczasem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można mu przypisywać znaczącej roli procesowej. Pismo to znajduje się w aktach, jest skierowane nie do strony, lecz do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku. Wynika z niego, że akta sprawy zostały zwrócone celem uporządkowania. Pismo nie zawiera żadnych informacji o treści odwołania, nadto informuje, że organ II instancji przystąpi do jego rozpoznania w ustawowym terminie po otrzymaniu akt sprawy, ale nie określa żadnej daty kalendarzowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tej treści pismo nie tylko nie dawało stronie podstaw do podejmowania działań w zakresie ubiegania się o dostęp do akt, ale mogło stanowić uzasadnienia dla przekonania, że organ odwoławczy podejmie stosowne czynności, w tym dotyczące zachowania praw strony przeciwnej, po otrzymaniu akt w bliżej nieokreślonym terminie. Strona mogła zakładać, że skoro organ powiadamia ją o czynnościach porządkowych i o charakterze wewnętrznym, to zachowa także rygory procedury odnoszące się do praw stron. Na podstawie tego pisma można zatem co najwyżej przyjąć, że strona uzyskała z niego informację o fakcie złożenia odwołania. Powodem uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji i przyjęcia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie był jednak wyłącznie argument odnoszący się do braku powiadomienia o odwołaniu.

Przepis art. 10 § 1 k.p.a. obliguje organ administracji do umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się w sprawie, w tym wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów. Przewidziane w nim obowiązki nie służą zatem celom informacyjnym. Natomiast przepis art. 81 k.p.a. dopuszcza uznanie okoliczności za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do dowodów. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie zmienił rozstrzygnięcie w sprawie, powołując się na poczynione przez siebie ustalenia faktyczne i ocenę materiału dowodowego, z uwzględnieniem materiału dołączonego do odwołania. W konsekwencji, jak zauważył Sąd I instancji, strona przeciwna mogła swoje argumenty przedstawić dopiero w skardze do sądu, a rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło również z naruszeniem art. 81 k.p.a., w stosunku do którego w skardze kasacyjnej nie podniesiono żadnych zarzutów i nie zakwestionowano stanowiska Sądu I instancji. W tych okolicznościach przyjęcie przez Sąd I instancji, że suma opisanych naruszeń, związanych nie ze sferą informacyjną, ale z postępowaniem dowodowym i miarodajnością poczynionych ustaleń, mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jest usprawiedliwione. Nie jest konieczne w tej sytuacji stawianie warunku, aby strona powołująca się na naruszenie jej praw procesowych wskazywała dowody i wnioski, jakich złożenia została pozbawiona. Wystarczające jest stwierdzenie, że uzupełniony materiał dowodowy został wykorzystany przez organ odwoławczy bez uprzedniego zapewnienia stronie przeciwnej możliwości wypowiedzenia się, co jest warunkiem uwzględnienia tego materiału przez organ. Powoływane w skardze kasacyjnej argumenty zaczerpnięte z orzeczeń sądów nie są adekwatne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Gdyby Sąd I instancji stwierdził wyłącznie naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., w pełni zasadne byłoby uzależnienie skuteczności zarzutu tego naruszenia od wykazania, jak mogło ono wpłynąć na wynik sprawy, poprzez określenie przez stronę zamierzonych czynności procesowych, których została pozbawiona. W sprawie rozpoznawanej organ odwoławczy nie procedował jednak wyłącznie w oparciu o materiał zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przez co część materiału dowodowego zebranego w sprawie nie mogła zostać wykorzystana, niezależnie od wartości kontrargumentów i wniosków zamierzonych przez stronę pominiętą. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uznając naruszenia w zakresie art. 10 § 1 i 81 k.p.a. za mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).