Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2719/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 22 września 2022 r. nr SKO.4000-1562/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z 22 września 2022 r. nr SKO.4000-1562/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 r, odwołania złożonego przez W. S. uchyliło decyzji z 30 sierpnia 2022 r nr SR/4120-1/69/6266/SP/29/22 wydaną przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], którą odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z opieką nad bratem D. S.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 22.02.2022 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] wpłynął wniosek W. S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem D. S. Do wniosku załączono orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 19.03.1998 r., z którego wynika, że D. S., jest trwale całkowicie niezdolny do pracy oraz orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w [...] z dnia 27.08.2019 r. nr akt [...], z którego wynika, że W. S., jest częściowo niezdolny do pracy do 31.08.2022 r., a także wyrok Sądu Okręgowego w [...] IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15.04.2021 r. sygn. akt IV U [...], mocą którego zmieniono decyzję ZUS z dnia 19.12.2019 r. i ustalono D. S. prawo do dodatku pielęgnacyjnego od dnia 2.10.2019 r. na stałe oraz zmieniono decyzję ZUS z dnia 19.12.2019 r. i ustalono D. S. prawo do świadczenia uzupełniającego z tytułu niezdolności do samodzielnej egzystencji od dnia 2.10.2019 r. a także wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25.11.2021 r. sygn. akt III AUa [...], którym oddalono apelację od powyższego wyroku Sądu Okręgowego. Do akt złożono także odpisy skrócone aktów zgonu Z. S. i J. S. SKO wskazało, że w ramach czynności wyjaśniających organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 22.03.2022 r. rodzinny wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że D. S. mieszka razem z bratem W. S., który sprawuje nad nim opiekę. Ustalono także, że D. S. jest niepełnosprawny od dzieciństwa a opiekę nad nim do chwili śmierci sprawowali rodzice. W trakcie wywiadu ustalono ponadto, że W. S. w ramach opieki nad bratem - robi zakupy, przygotowuje posiłki, pomaga przy ubieraniu, kąpieli, załatwia wszystkie sprawy urzędowe, wizyty lekarskie, dowozi brata do przychodni i do szpitala. W. S. nie pracuje zawodowo, nie podejmuje żadnego zatrudnienia, jest rencistą. Ustalono także, że D. S. nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, nie wychodzi sam z domu, porusza się na wózku inwalidzkim, wymaga pomocy osób trzecich. D. S. pobiera rentę inwalidzką z tytułu niezdolności do pracy. W ramach wywiadu organ zapoznał się i odebrał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności także W. S. nr [...] z dnia 8.05,2019 r. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], z którego wynika, że jest on zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, a także orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w [...] z dnia 27.08.2019 r., z którego wynika, że W. S. jest częściowo niezdolny do pracy do 31.08.2022 r., zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia 9.03.2022 r., którym zaświadczył, że Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia 15.04.2021 r. ustalił, że D. S. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji od 2.10.2019 r. na stałe, wyrok Sądu Okręgowego w [...] IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15.04.2021 r. sygn. akt IV U [...], oświadczenie W. S. potwierdzone przez D. S. z dnia 22.03.2022 r., w którym wskazano, że D. S. mieszka razem z bratem W. S., który sprawuje nad nim całodobową opiekę w ramach której pomaga w kąpieli, przygotowuje i podaje posiłki, załatwia wszelkie sprawy urzędowe, umawia wizyty lekarskie w przychodni, szpitalu i zawozi na te wizyty, czuwa nad zachowaniem brata (brat ma padaczkę), kontroluje przyjmowanie leków, pomaga w czynnościach fizjologicznych itd. SKO wskazało także, że w ramach czynności dowodowych organ pierwszej instancji ustalił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] pismem z dnia 23.03.2022 r. poinformował, że posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem D. S. a wynikające z powyższego orzeczenie Sądu Okręgowego z 15.04.2021 r. zmienił orzeczenie Komisji Lekarskiej z dnia 9.12.2019 r. i ustalił, że w/w jest niezdolny do samodzielnej egzystencji od 2.10.2019 r. na stałe, a niezdolność do samodzielnej egzystencji jest trwała. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] pismem z dnia 31.03.2022 r. poinformował, że wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia 15.04.2021 r. D. S. ma przyznane prawo do dodatku pielęgnacyjnego i do świadczenia uzupełniającego z tytułu niezdolności do samodzielnej egzystencji od 2.10.2019 r. na stałe, orzeczeniem Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia 20.06.1978 r. został zaliczony do 3 grupy inwalidów i ma przyznaną rentę z tytułu niezdolności do pracy od 1.06.1987 r., Komisja Lekarska do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia 23.10.1987 r. uznała, że inwalidztwo uległo pogorszeniu w czasie zatrudnienia, tj. przed 29.09.1987 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] pismem z dnia 18.03.2022 r. poinformował, że posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem W. S., z których wynika, że na dzień udostępnienia wniosku ww. jest uprawniony do renty z tytułu orzeczonej częściowej niezdolności do pracy, prawo do świadczenia przysługuje do 31.08.2022 r. Po rozpatrzeniu wniosku W. S. decyzją nr [...] z dnia 25.04.2022 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4. W uzasadnieniu organ wskazał, że orzeczeniem ZUS, zmienionym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia 15.04.2021 r. ustalono D.S. niezdolność do samodzielnej egzystencji od 2.10.2019 r. na stałe ale nie potwierdza ono powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Tym samym zdaniem organu I instancji nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z decyzją tą nie zgodził się W. S. zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia 9.06.2022 r. nr SK0.4000- 1000/2022 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. SKO wskazało, że w sprawie zostały spełnione dwie przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj. brat W. S. posiada znaczny stopień niepełnosprawności oraz odwołujący i jego brat pozostają w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym natomiast data powstania niepełnosprawności D. S. nie może stanowić przeszkody do przyznania prawa do tego świadczenia jego bratu W. S. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nie zbadał istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki. SKO podkreśliło, że rezygnacja z aktywności zawodowej musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Wskazało także, że organ pierwszej instancji w dniu 22.03.2022 r. przeprowadził wywiad środowiskowy z W. S. podczas którego ustalono że odwołujący sprawuje opiekę nad bratem oraz jej zakres. W ocenie SKO czynności opiekuńcze nad bratem w dużej mierze sprowadzają się do czynności, które są wykonywane w każdej rodzinie i są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. W wytycznych organ zobowiązał organ pierwszej instancji do ponownego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, celem weryfikacji wątpliwości dotyczących okoliczności związanej z faktycznym powodem niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz sprawowania faktycznej opieki przez odwołującego się nad bratem - w szczególności zasadne jest wskazanie konkretnych czynności opiekuńczych, pielęgnacyjnych oraz czasu jaki jest poświęcony na sprawowanie opieki. W dalszej kolejności winien ustalić czy istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia /niepodejmowaniem zatrudnienia przez W. S. a zakresem opieki sprawowanej nad D. S. Organ winien w ramach tego wywiadu odebrać również stosowne oświadczenia, tak od osoby sprawującej opiekę, jak i (w miarę możliwości) od osoby, nad którą opieka jest sprawowana, które potwierdzą faktycznie sprawowanie tej opieki. Zdaniem SKO treść oświadczeń powinna zawierać informację, przez jaki czas dziennie/ w tygodniu sprawowana jest opieka nad niepełnosprawnym bratem i jaki jest zakres wykonywanej opieki (wskazanie konkretnych czynności opiekuńczych, pielęgnacyjnych). SKO wskazało także, że organ pierwszej instancji rozpoznając wniosek w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego całkowicie pominął w swojej decyzji powyższą okoliczność i nie przeprowadził w tej kwestii wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Organ zwrócił uwagę, że W. S. na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia 11. 09.2019 r, znak [...], jest uprawniony do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy do dnia 31.08.2022 r. i zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. SKO jednocześnie wskazało, że przepis ten został uznany za częściowo niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, z dniem 9 stycznia 2020 r. i utracił moc w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Trybunał za sprzeczne z zasadą równości wobec prawa uznał, że w świetle cytowanego przepisu samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem posiadanie uprawnienia do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie jest samą w sobie przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. SKO wskazało, że w związku z powyższym, po zebraniu całego materiału dowodowego organ pierwszej instancji winien zastosować się do treści art. 79a k.p.a., i informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wskazać przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. SKO podało następnie, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w części zakresu wskazanego przez organ odwoławczy. Wykonując powyższe wytyczne 22.07.2022 r. pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] przeprowadził w miejscu zamieszkania W. S. rodzinny wywiad środowiskowy w trakcie którego ustalono, że W. S. mieszka z żoną i bratem D. S. W. S. pobiera rentę inwalidzką z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a wcześniej prowadził działalność gospodarczą. W związku z przejęciem, po śmierci rodziców, opieki nad bratem musiał zrezygnować z pracy. Organ ustalił, że D. S. jest niepełnosprawny od urodzenia, ma duże trudności z poruszaniem się nawet o kulach, wymaga całodobowej opieki i pomocy osób trzecich, jest całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji. D. S. jest kawalerem, nie ma dzieci. Po śmierci rodziców najbliższą rodziną jest brat W. S. Organ ustalił. że W. S. sprawuje całodobową opiekę nad bratem, pomaga przy wszystkich czynnościach życiowych, opieka nad bratem wypełnia mu całą dobę w związku z czym nie może podjąć jakiejkolwiek pracy zarobkowej, nawet na część etatu. D. S. bez pomocy brata nie byłby w stanie samodzielnie funkcjonować. W ramach wywiadu organ odebrał także oświadczenie od D. S. z dnia 21.07.2022 r., w którym potwierdził, on powyższe ustalenia. Organ odebrał również oświadczenie od W. S. z dnia 21.07.2022 r,, w którym wskazał, że jego brat D. S. zamieszkuje z nim ok. 5 lat, od tego okresu, po śmierci rodziców, sprawuje nad nim opiekę i jest jedyną osobą z rodziny, która taką opiekę może sprawować i sprawuje. Potwierdził, że opieka jest całodobowa, także w nocy i opisał szczegółowy zakres obowiązków. Podał m.in., że brat wymaga jego pomocy przy wszystkich codziennych czynnościach, nie może zostawić brata samego w domu, bo zagraża to jego bezpieczeństwu, nie może podjąć jakiejkolwiek pracy zarobkowej, nawet na część etatu. Po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], decyzją nr [...] z dnia 30.08.2022 r. ponownie odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, W uzasadnieniu organ wskazał, że w zmienionym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia 15.04.202 r. orzeczeniu Komisji Lekarskiej ZUS z dnia 9.12.2019 r. ustalono, że D. S. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji od 2.10.2019 r. na stałe. Orzeczenie to jednak nie zawiera daty powstania niepełnosprawności, tym samym nie potwierdza powstania niepełnosprawności nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia co powoduje, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ I instancji wskazał także, że wnioskodawca ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (aktualna decyzja ZUS nr [...] z dnia 11.09.2019 r.) na okres od 1.08.2019 r. do 31.08.2022 r., co stanowi również przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 2.10.2019 r. do 8.01.2020 na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z powyższą decyzji nie zgodził się W. S. zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy wskazało, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie i uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. SKO wskazało, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego wynika z tego, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (l.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z póżn. zra.) - dalej zwana k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.). Zdaniem SKO w niniejszej sprawie powyższa zasada zostałaby naruszona poprzez wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji w oparciu o postępowanie dowodowe, które jedynie zostałoby przeprowadzone przed organem odwoławczym. SKO uznało, że organ pierwszej instancji nie wywiązał się z obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia przedmiotowej sprawy, a także nie dokonał w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co spowodowało, iż wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres przedmiotowej sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie nie został wyjaśniony. Nie jest bowiem, zdaniem SKO, dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynie na tej części przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ odwołując się do treści art. 17 ust. 1 i ust 1a i 1 b oraz 17 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615), a także 17 ust 3 i obwieszczenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 listopada 2021 r. (M.P. z 2021 r., poz. 1021) oraz art 23 ust. 1 i 2 ustawy wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad D. S. wystąpił jego brat W. S. D. S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy, co nie było sporne. D. S. jest kawalerem, rodzice nie żyją. SKO wskazało następnie, że rozpoznając przedmiotową sprawę, wobec ustalonego stanu faktycznego, uznało za zasadne dokonanie oceny i analizy z uwzględnieniem okoliczności mających istotny wpływ na jej merytoryczne rozstrzygnięcie, które nie były w ogóle analizowane przez organ pierwszej instancji. W zaskarżonej decyzji, jako przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, organ pierwszej instancji wskazał wyłącznie na wiek, w którym powstała niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki, tj. u D. S. Organ przyjął, że skoro potwierdzona niepełnosprawność nie powstała u niej w wieku, który został określony w powołanym wyżej art. 17 ust. 1b ustawy, to brak jest podstaw do przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Ustosunkowując się do powyższego SKO ponownie podkreśliło, że organ pierwszej instancji błędnie zastosował przepis art. 17 ust. 1 b ustawy wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Ze wskazanych w uzasadnieniu tego orzeczenia przyczyn (opisanych wyżej) w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. SKO wskazało także, że jest obowiązane do oceny, czy zostały spełnione wszystkie pozostałe przesłanki określone w art. 17 ustawy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Organ wskazał, że W. S. na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia 11.09.2019 r. znak [...] jest uprawniony do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy do dnia 31.08.2022 r. Zdaniem SKO fakt posiadania przez odwołującego i pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy także sam w sobie nie może spowodować odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wyjaśnił, że renta z tytułu niezdolności do pracy w powszechnym systemie emerytalnym zgodnie z art. 12 ust, 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 504) przysługuje osobie która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu. Jeżeli osoba utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy jest osobą całkowicie niezdolną do pracy (art. 12 ust 2 ustawy), a jeżeli utraciła w znacznym stopniu zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji jest osobą częściowo niezdolną do pracy (art. 12 ust. 3 ustawy). Z powyższego wynika, zdaniem organu, że posiadanie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie oznacza, że pobierająca ją osoba jest w ogóle niezdolna do pracy. Nie można zatem wykluczyć sytuacji, że niezależnie od pobieranego świadczenia rentowego, taka osoba podejmie pracę, a następnie zrezygnuje z niej w celu sprawowania opieki się osobą niepełnosprawną lub też pomimo potencjalnej możliwości wykonywania pracy, nie wykorzysta jej z uwagi na zakres opieki jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Organ podał, że w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 17 ust. 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niezgodny z art. 17 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych utracił z dniem 9 stycznia 2020 r. moc w tym zakresie, pozostając w mocy w pozostałej części. Przepis art. 17 ust. 5 lit a ustawy utracił moc jedynie w zakresie ustalonego prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów - rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo, że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnymi. SKO reasumując podało, że okoliczność posiadania przez odwołującego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, nie wyklucza, co do zasady, przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznane prawo do renty nie stanowi bezwzględnej przesłanki wykluczającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, konieczne jest jedynie usunięcie kolizji świadczeń, poprzez wybór jednego z nich, co w przypadku pobierania renty oznacza konieczność doprowadzenia do jej zawieszenia. Dopiero zawieszenie prawa do renty pozwoli na przyznanie wybranego przez odwołującego świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku ustalonego prawa do renty, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego odwołującemu jest zawieszenie przez niego renty i to sam odwołujący zobligowany jest do doprowadzenia do jej zawieszenia. Początek okresu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest zależny wyłącznie od terminu wpływu wniosku o przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego do organu, lecz również od daty wyeliminowania negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro niemożliwe jest kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z uprzednio realizowanego świadczenia rentowego. Zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty i eliminuje negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. SKO wskazało, że renta jest prawem, który uznaje się za niezbywalne. Nie można jednak pomijać art. 103 ust 3 ustawy o emeryturach i rentach, który stanowi wyraźnie o możliwości zawieszenia prawa do m.in. renty na wniosek uprawnionego, bez konieczności jego uzasadnienia. Zawieszenie prawa na wniosek zainteresowanego jest instrumentem oddanym świadczeniobiorcy po to, aby mógł go wykorzystać w celu podwyższenia swego świadczenia w przyszłości lub do osiągnięcia innych celów poza ubezpieczeniowych. Takim celem według SKO może być potrzeba zniesienia negatywnej przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ podniósł, że organ pierwszej instancji winien poinformować odwołującego o konieczności dokonania wyboru jednego ze świadczeń i możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty. Zdaniem SKO osoba częściowo niezdolna do pracy zgłaszając zamiar wykonywania stałej lub długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powinna na czas sprawowania tej opieki zawiesić pobieranie renty. SKO wskazało, że na organie prowadzącym postępowanie administracyjne ciąży obowiązek wyjaśnienia, czy odwołujący podjął działania, które miałyby prowadzić do wstrzymania pobierania przez niego świadczenia rentowego, a w przypadku ustalenia, że działania te nie zostały podjęte, organ ma obowiązek poinformować odwołującego o okolicznościach przemawiających za odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i pouczyć o możliwości wstrzymania pobierania renty celem umożliwienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ podkreślił, że w toku każdego postępowania administracyjnego na organie spoczywa obowiązek stania na straży praworządności, podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej ma więc obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § k.p.a.). Na podstawie całokształtu materiału dowodowego, organ ocenia czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wydając decyzję organ winien wyjaśnić z należytą starannością wszystkie przesłanki natury faktycznej i prawnej, które stanowiły podstawę podjęcia rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Zdaniem SKO wykazany powyżej zakres postępowania dowodowego jest szeroki i wymaga podjęcia wielu czynności, stąd też koniecznym jest zastosowanie rozstrzygnięcia przewidzianego przez ustawodawcę w art. 138 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Zasada dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż wykazany powyżej zakres tegoż postępowania wskazuje, że w swej istocie SKO musiałoby samo przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Wprawdzie art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji, niemniej jednak, postępowanie to może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności. Zdaniem organu jedynie rzetelne i całościowe wyjaśnienie przedstawionych powyżej kwestii przez organ pierwszej instancji może przyczynić się do prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. SKO uznało za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, który przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien mieć na uwadze okoliczności wskazane przez organ wyższego stopnia w niniejszej decyzji, zmierzające do załatwienia sprawy na podstawie przepisów prawa dotyczących przedmiotowej materii, w oparciu o należycie wyjaśniony stan faktyczny oraz wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony odwołującej (stosownie do treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W przypadku ustalenia, że strona nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, organ pierwszej instancji winien skierować do strony przed wydaniem decyzji w oparciu o przepis art. 79a k.p.a. stosowną informację wskazując w niej przyczyny mogące skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. S.(skarżący) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji pomimo zgromadzonego w sprawie obszernego materiału dowodowego oraz szczegółowo ustalonego stanu faktycznego, na podstawie którego organ odwoławczy może wydać w przedmiotowej sprawie decyzję merytoryczną, względnie o naruszenie art. 136 Kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy organ odwoławczy mógł przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów, w szczególności jak to wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, gdy zdaniem organu wyjaśnienia wymaga jedynie kwestia pouczenia wnioskodawcy o rzekomej kolizji świadczeń (która zdaniem skarżącego jednak nie zachodzi w przedmiotowej sprawie, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia sprzeciwu),

-art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 poprzez jego błędną wykładnię, wywodząc z przedmiotowego przepisu negatywną przesłankę do przyznania świadczenia osobie z ustalonym prawem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy z uwagi na rzekomą kolizję świadczeń. W ocenie skarżącego takie rozumienie przedmiotowego przepisu całkowicie niweczy skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, w postaci utraty mocy regulacji czyniącej prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy negatywną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjne.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty, dlatego Sąd rozpoznaje sprzeciw co do zasady na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast gdy w ocenie sądu organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić, to Sąd uznając, że decyzja kasacyjna organu odwoławczego była prawidłowa, oddala sprzeciw.

Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a. jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd administracyjny rozstrzygnąć zatem musi kwestię, czy na etapie postępowania odwoławczego wystąpiły przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a. nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Zatem, najogólniej rzecz ujmując, inaczej niż w przypadku skargi granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem, będą istotnie zawężone do ustalenia dwu zasadniczych kwestii, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. tj. po pierwsze, czy postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wskazując na powyższe Sąd uznał, że decyzja kasatoryjna nie znajduje tu podstaw. Postępowanie drugoinstancyjne nie polega bowiem na kontroli postępowania organu I instancji lecz na ponownym przeprowadzeniu tej samej sprawy przez inny niezależny organ. W kontrolowanej sprawie organ I instancji po uzupełnieniu materiału dowodowego w związku z uprzednim uchyleniem decyzji przez SKO przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowego zgodnie z wytycznymi organu a następnie rozpoznał sprawę merytorycznie (ponownie negatywnie) odwołując się w uzasadnieniu do braku przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust 1 b, art. 17 ust 5 ustawy), które zdaniem organu I instancji były wystarczające dla uzasadnienia odmowy jego przyznania. Organ II instancji natomiast ograniczył się do zakwestionowania stanowiska organu I instancji nie odnosząc się do zgromadzonego przez ten organ materiału dowodowego ani dokonanej przez niego oceny w kontekście przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wskazano organ I instancji wykonał zalecenia SKO zawarte w decyzji z 9 czerwca 2022 jednak nie podzielił wyrażonej tam oceny prawnej, w szczególności w zakresie zastosowania art. 17 ust 1b ustawy. Zdaniem Sądu niezbędny do przeprowadzenia w tej sprawie zakres postepowania ograniczający się, jak wynika z uzasadnienia, do oceny zgromadzonego już w sprawie materiału dowodowego oraz ustalenia na podstawie art. 79a czy skarżący, prawidłowo pouczony, zawiesił prawo do renty czy też nie (jeżeli nadal pobiera rentę, która była przyznana do 31 sierpnia 2022 r.) , nie uzasadniał uchylenia decyzji organu I instancji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, tak jak to uczynił w niniejszej sprawie. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów wskazanych przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych - o ile jest to konieczne - ale też do samodzielnej oceny mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu w kontekście także argumentów i oceny dokonanej przez organ I instancji. Zadośćuczynienie powyższym wymogom stanowi gwarancję realizacji celu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy, przez organ odwoławczy, nie będzie iluzoryczne. W niniejszej sprawie organ odwoławczy temu zadaniu nie sprostował. SKO ponownie rozpoznając sprawę ograniczyło się przede wszystkim do powołania i przytoczenia treści przepisów prawa materialnego, powołania orzecznictwa i przytoczenia fragmentów uzasadnienia organu I instancji. W kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, organ uchylił się od merytorycznego rozpoznania przedmiotowej sprawy wbrew regule, która sam przytoczył w uzasadnieniu. Organ w szczególności nie dokonał oceny czy zostały spełnione przesłanki nabycia przez skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że organ naruszył art. 138 §2 kpa gdyż pomimo zgromadzonego w sprawie obszernego materiału dowodowego oraz szczegółowo ustalonego stanu faktycznego, na podstawie którego organ odwoławczy może wydać w przedmiotowej sprawie decyzję merytoryczną, uchylił się od jej rozpoznania. Naruszył w ten sposób również art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do organów państwa. Organ II instancji ma również możliwość na podstawie art. 79 a wezwać skarżącego do przedstawienia dowodu potwierdzającego złożenie wniosku o zawieszenie prawa do renty oraz do przedłożenia wydanej w tym przedmiocie stosowanej decyzji organu emerytalno-rentowego, w sytuacji gdy prawo do renty przedłużono na dalszy okres (po 31 sierpnia 2022), informując jednocześnie, że odmowa złożenia tych dokumentów będzie skutkowała odmową przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie nie uzasadnia uchylenia decyzji organu I instancji. Mając przy tym na uwadze, że po myśli art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z renty od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty renty, organ winien w taki sposób skoordynować swoje działania z organem emerytalno-rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze stroną, by nie pozostała ona i jego brat bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas. Sąd zauważa jednocześnie, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji organ nie dysponował dokumentem z którego wynika, że skarżący nadal rentę pobiera.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że brak jest w sprawie przesłanek uprawniających organ II instancji do wydania decyzji kasatoryjnej i orzekł jak w sentencji.