Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 141/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 19 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 375/10 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy K. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 375/10, oddalił skargę wniesioną przez Gminę K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] ([...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy:

Wojewoda S. prawomocną decyzją z dnia [...] marca 1992 r., nr [...], na podstawie art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie K. jako działka gruntów nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Likwidator Centralnego Związku Spółdzielni "[...]" podaniem z dnia [...] maja 2001 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wskazując, że na mocy decyzji Ministra Finansów z dnia [...] października 1981 r. działka nr [...] została przekazana na własność Centralnemu Związkowi Spółdzielni Rolniczych "[...]".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji komunalizacyjnej.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzja Wojewody S. z dnia [...] marca 1992 r., odnośnie działki nr [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w dniu 27 maja 1990 r. działka ta nie stanowiła już własności Skarbu Państwa, a tym samym nie podlegała regulacji przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z akt sprawy wynika bowiem, że wcześniej wydaną decyzją Ministra Finansów z dnia [...] października 1981 r., nr [...] działka nr [...] została przekazana na własność Centralnemu Związkowi Spółdzielni Rolniczych "[...]" w zamian za majątek byłych spółdzielni zdrowia. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania majątku spółdzielni zdrowia zrzeszonym w Centrali Rolniczych Spółdzielni "[...]" wydziałom zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych (Dz. U. Nr 33 poz. 194) nieruchomości i pozostały majątek spółdzielni zdrowia zrzeszonych w Centrali podlegały odpłatnemu przekazaniu na własność Państwa, a przekazany zaś majątek centrala otrzymywała na własność, jako równowartość, nieruchomości państwowe objęte wykazem uzgodnionym z Ministrem Finansów.

Powyższa decyzja Ministra Finansów z dnia [...] października 1981 r. stanowiła podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności nieruchomości objętych wykazem. Brak zaś wpisu własności nabytych nieruchomości do księgi wieczystej i rejestru ewidencji gruntów nie powoduje jego utraty, a w konsekwencji nie prowadzi do komunalizacji tej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina K. wskazała, że nie można było stwierdzić nieważności decyzji komunalizacyjnej, skoro decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny. Do księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości wpisana została na rzecz Gminy własność tej nieruchomości, ujawniono również prawo użytkowania wieczystego na rzecz Gminnej Spółdzielni "[...]" w K. W tej sytuacji Gmina poddała w wątpliwość orzekanie w tej sprawie przez organ administracyjny, właściwym winien być sąd powszechny.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpoznaniu tego wniosku podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz argumentację i decyzją z dnia

[...] stycznia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy swą własną decyzję. Odnosząc się do zarzutu, że decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalny skutek prawny Minister stwierdził, że pojęcie nieodwracalnych skutków w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych wymaga takich działań, do których organ administracji nie ma umocowania, czyli nie może zastosować aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy skutek jest nieodwracalny. Ochrona nabywcy nieruchomości obejmuje jednak tylko prawa nabyte odpłatnie, zaś nabycie nieodpłatne nie może zostać ocenione jako powodujące nieodwracalne skutki prawne. W rozpoznawanej sprawie na mocy decyzji komunalizacyjnej przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy K., a jej użytkownikiem wieczystym na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1994 r. jest Gminna Spółdzielnia "[...]" w K. Spółdzielnia ta jest zarazem stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i na jej wniosek wszczęte zostało postępowanie w tej sprawie. Niewłaściwym byłoby więc założenie, że zachodzą przesłanki do uznania nieodwracalności skutków prawnych decyzji Wojewody S. za przeszkodę do stwierdzenia, że decyzja ta rażąco naruszyła prawo.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina K. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] października 2009 r. W skardze zawarty został zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 156 § 2 in fine w związku z art. 158 § 2 Kpa w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i art. 1 i 2 Kpc.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pisemnych motywach wyroku oddalającego skargę na wstępie rozważań zwrócił uwagę, że przedmiot jego kontroli stanowiła decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], a zatem decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym, które podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja (z reguły ostateczna) została wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 Kpa. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art.156 § 1 pkt 2 Kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.

Sąd pierwszej instancji powołując się na treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wskazał, że przepis ten skutkuje komunalizacją mienia państwowego, jeśli zostały spełnione określone warunki: 1) uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie (tj. na dzień 27 maja 1990 roku), 2) mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych, 3) mienie nie może podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów tej ustawy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji Ministra Finansów z dnia [...] października 1981 r., nr [...], nie było podstaw prawnych do komunalizacji działki nr [...] na rzecz Gminy K. Nieruchomością tą Skarb Państwa władał jako osoba nieuprawniona, bowiem w rzeczywistości grunt ten był stale cudzą własnością. Nieujawnienie zaś prawa własności przez CZSR "[...]" w księdze wieczystej nie spowodowało jego utraty. Doszło zatem do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, co pociągało za sobą stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, czyli zniesieniem jej skutków prawnych, bowiem decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków (art. 156 § 2 Kpa).

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na niezasadność zarzutów skargi oraz brak w sprawie okoliczności, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę z urzędu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył bowiem zebrany materiał dowodowy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyła Gmina K. Powołując się na przepisy art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie Ppsa, skarżąca Gmina wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 156 § 2 in fine i art. 158 § 2 Kpa w związku z art. 1, art. 2 § 1, art. 7 § 1, art. 11 § 1, art. 240, art. 244 i art. 246 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 1982 r. Nr 30, poz. 210), w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 września 1994 r. oraz art. 106 § 3 i § 4 Ppsa, jak również art. 1 § 1 Kpa w związku z art. 3, art. 5 i art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 1 i art. 2 § 1 Kpc.

Podnosząc te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zwrócił uwagę, że Sąd pierwszej instancji stwierdził lakonicznie i niezasadnie, że w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki. W ten sposób Sąd potwierdził mylne stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie istnieje tożsamość podmiotu składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, tj. Centralnego Związku Spółdzielni "[...]" w likwidacji (beneficjenta decyzji Ministra Finansów z dnia [...] października 1981 r.) i podmiotu będącego stroną odpłatnej umowy użytkowania wieczystego z dnia

[...] czerwca 1994 r., tj. Gminnej Spółdzielni "[...]" w K., która nigdy takim beneficjentem nie była.

Tymczasem zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze, w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 września 1994 r.,

a w szczególności art. 1, art. 2 § 1, art. 7 § 1, art. 11 § 1, art. 240, art. 244 i art. 246, Centralny Związek Spółdzielni (Rolniczych) "[...]" w W. i Gminna Spółdzielnia "[...]" w K. to dwie zupełnie odrębne organizacje gospodarcze, działające na podstawie odrębnych statutów, posiadające własną, niezależną osobowość prawną. Kwestie te były analogicznie uregulowane w ustawie z dnia 17 lutego 1961 r. o spółdzielniach i ich związkach (Dz.U. z 1961 r. Nr 12, poz. 61 ze zm.), obowiązującej do końca 1982 r.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że Centralny Związek Spółdzielni "[...]" w W. w likwidacji działa na podstawie ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielni (Dz.U.

z 1990 r. Nr 6, poz. 36), podczas gdy Gminna Spółdzielnia "[...]" w K., posiadająca odrębność prawną i gospodarczą, działa w dalszym ciągu na podstawie ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.). W ocenie autora skargi kasacyjnej w pełni uzasadnione jest istnienie przesłanek z art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 in fine Kpa.

Według autora skargi kasacyjnej z uwagi na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych oraz domniemanie z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, zaniedbanie przez Skarb Państwa oraz CZSR "[...]" dokonania stosownych wpisów w księgach wieczystych nie może stanowić okoliczności powodującej nieważność decyzji komunalizacyjnej, w sytuacji spełnienia wszystkich warunków i wymagań przewidzianych ustawą z dnia 10 maja 1990 r. i niemożliwości posiadania wiedzy o istnieniu w obrocie prawnym decyzji Ministra Finansów z dnia [...] października 1981 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przyczynami nieważności Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony wyrok nie jest uprawniony do jego badania w sposób wykraczający poza granice wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Tak rozumiane związanie podstawami kasacyjnymi nakłada na autora skargi, będącego profesjonalistą, obowiązek prawidłowego ich doręczenia, a następnie uzasadnienia.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni wszystkim wymogom przewidzianym w art. 176 Ppsa dla sformalizowanego pisma, jakim jest skarga kasacyjna. Autor tej skargi powołując się na podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa w sposób zbiorczy przytacza przepisy, które miał naruszyć Sąd pierwszej instancji, nie precyzując w ramach której z podstaw realizuje zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. W odniesieniu do niektórych powołanych przepisów autor skargi kasacyjnej nie zadbał o wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej, część postawionych zarzutów nie została zaś uzasadniona. Wreszcie pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną zastrzega, że powołane w petitum skargi przepisy zostały naruszone " w szczególności", nie wskazując jakie inne jeszcze przepisy miały zostać naruszone. Powyższe uchybienie na które należy zwrócić uwagę, nie dyskwalifikują jednak skargi kasacyjnej w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

W punkcie wyjścia należy się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów art. 1, art. 2 § 1, art. 7 § 1, art. 11 § 1, art. 240, art. 244 i art. 246 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze ( Dz. U. Nr 30, poz. 210) w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 września 1994 r., tj. do nowelizacji Prawa spółdzielczego dokonanego ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. ( Dz. U. Nr 90, poz. 419).

Zarzuty naruszenia wymienionych przepisów zostały sformułowane przy przyjęciu założenia, że Sąd pierwszej instancji w sposób błędny postawił znak równości między dwoma odrębnymi podmiotami: Centralnym Związkiem Spółdzielni "[...]" w likwidacji i Gminną Spółdzielnią "[...]" w K. Analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi jednak do wniosku, że Sąd w żadnym fragmencie uzasadnienia nie wyraził poglądu o tożsamości obu tych podmiotów ( w przeciwieństwie do organu, którego decyzję zaskarżono). Wprost przeciwnie, dostrzegając odrębność prawną tych podmiotów wyraźnie wskazał, że Gminna Spółdzielnia "[...]" w K. jest obecnym użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną Wojewody S., zaś Centralny Związek Spółdzielni (Rolniczych) "[...]" to podmiot, na rzecz którego decyzją Ministra Finansów przekazana została działka nr [...] położona w K., a ponadto że nie wystąpił o dokonanie wpisu prawa własności do księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Postawiony przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzut w omawianej materii jest niezasadny także z tego powodu, że Sąd pierwszej instancji nie stosował wymienionych przepisów ustawy – Prawo spółdzielcze, stąd nie mógł się dopuścić ich naruszenia ani przez błędną wykładnię, ani przez niewłaściwe zastosowanie. Brak również podstaw do upatrywania naruszenia tych przepisów przez ich niezastosowanie, biorąc pod uwagę przedmiot postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną do Sądu decyzją.

Nieusprawiedliwiony jest kolejny zarzut wnoszącego skargę kasacyjną; naruszenia art. 106 § 3 i 4 Ppsa. Pierwszy z wymienionych przepisów umożliwia sądowi administracyjnemu w trakcie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego na przeprowadzenie, z urzędu lub na wniosek strony, dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dowód taki może być przeprowadzony wyjątkowo, gdyż sąd dokonuje kontroli na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracyjny ( art. 133 § 1 Ppsa). Drugi przepis stwierdza z kolei, że fakty powszechnie znane Sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Jednak zgłaszając takie zarzuty autor skargi kasacyjnej nie zadbał o wskazanie, w jakim zakresie zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest niekompletny i stąd zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w postępowaniu sądowym przez przeprowadzenie dowodu z określonego dokumentu, nie uzewnętrznił również swych twierdzeń o istnieniu notoryjnych faktów, które nie zostały wzięte pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co już z tych powodów czyni zgłoszony zarzut za nieusprawiedliwiony.

Kolejna grupa zarzutów zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dopuścił się naruszenia wymienionych w petitum skargi kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece ( Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) przez to, że nie uwzględnił, iż Gmina K. w dalszym ciągu oznaczona jest w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości, a wpisu własności dokonano na podstawie decyzji komunalizacyjnej. Umknęło jednakże autorowi skargi kasacyjnej, że z całokształtu rozważań Sądu pierwszej instancji wynika, że Sąd ten nie podważa w jakimkolwiek zakresie wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemania, że prawo własności na rzecz Gminy K., a użytkowanie wieczyste na rzecz Gminnej Spółdzielni "[...]" w K. zostały wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawa te chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych ( art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Powstanie niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest jednak możliwe, a niekiedy nawet nieuniknione. Usunięciu niezgodności w tym zakresie służy postępowanie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, tyle tylko że przed właściwym miejscowo i rzeczowo sądem powszechnym. Argumentacja skarżącego kasacyjnie z powołaniem się na wymienione przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie mogła doprowadzić do podważenia trafnego poglądu Sądu pierwszej instancji, że nieujawnienie przez Centralny Związek Spółdzielni (Rolniczych) "[...]" prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej nie spowodowało utraty własności. Do powstania tego prawa, nabytego na podstawie decyzji Ministrów Finansów, przepisy materialnoprawne stanowiące podstawę prawną wydania tej decyzji nie przewidywały wpisu do księgi wieczystej.

Odnosząc się wreszcie do zarzutów naruszenia art. 1 § 1 Kpa oraz art. 1 i art. 2 § 1 Kpc należy stwierdzić, że nie tylko nie zostały uzasadnione, lecz są ze swej istoty niezrozumiałe. Z jednej bowiem strony Sąd dokonał kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej wydanej w ogólnym postępowaniu, normowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, z drugiej zaś nie orzekł o jakiejkolwiek sprawie, do rozpoznania której powołane są sądy powszechne.

Jednakże usprawiedliwiony okazał się ostatni z zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną naruszenia przepisów art. 156 § 2 i art. 158 § 2 Kpa. Sąd pierwszej instancji przyjął, że decyzja Wojewody S. z dnia [...] marca 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), z czym należy się w pełni zgodzić, skoro w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła mienia ogólnonarodowego (państwowego). W sytuacji więc, gdy w obrocie prawnym pozostawała decyzja Ministra Finansów z dnia [...] października 1981 r. Gmina K. nie mogła w trybie przepisów ustawy komunalizacyjnej nabyć własności tej nieruchomości.

Sąd następnie stwierdził, że konieczne jest wyeliminowanie decyzji Wojewody S. z obrotu prawnego, zniesienia skutków prawnych, które decyzja ta wywołała i nie zachodzą przy tym skutki nieodwracalne wywołane tą decyzją. Istotnie, zgodnie z art. 156 § 2 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji m.in. wówczas, gdy decyzja dotknięta wadą kwalifikowaną wywołała nieodwracalne skutki prawne. W takim wypadku organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji ( art. 158 § 2 Kpa ).

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko organu, że decyzja komunalizacyjna nie wywołała skutków prawnych nieodwracalnych, jednakże ograniczył się jedynie do wyrażenia takiego poglądu odstępując od jego uzasadnienia. Stanowiło to zaś istotę skargi Gminy K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z treści której wynika, że oprócz zakwestionowania poglądu, że decyzja komunalizacyjna dotknięta jest wadą kwalifikowaną – rażącego naruszenia prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 Kpa ) zarzucono również bezpodstawne przyjęcie przez organ, że decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych ( art. 158 § 2 Kpa ). Do tej ostatniej kwestii nie odniósł się w ogóle Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli sądowej, a brak uzewnętrznienia stanowiska Sądu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kasacyjnej kontroli tego wyroku w omawianym zakresie i tym samym ustosunkowanie się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia wymienionych przepisów.

Z tego powodu należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta o usprawiedliwioną podstawę. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił więc na podstawie art. 185 § 1 Ppsa zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie z mocy art. 203 pkt 1 Ppsa zasądził od organu na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrot kosztów postępowania, które sprowadzają się do opłaty sądowej ( wpisu od skargi kasacyjnej i opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku w łącznej kwocie 200 zł ) oraz wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym w kwocie 180 zł, tj. w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Przy ponownym rozpoznaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, a w ramach tej kontroli odniesie się do wyrażonego przez organ poglądu, że decyzja komunalizacyjna, wydana z rażącym naruszeniem prawa (156 § 1 pkt 2 Kpa), wywołała nieodwracalny skutek prawny, a swemu stanowisku z przytoczeniem argumentacji da wyraz w pisemnych motywach orzeczenia. Będzie miał na uwadze Sąd, że w dotychczasowym postępowaniu nie brała udziału w charakterze strony Gminna Spółdzielnia "[...]" w K. – użytkownik wieczysty nieruchomości położonej w K., stanowiącej działkę nr [...], a wynik postępowania w trybie nadzwyczajnym niewątpliwie dotyczy jej interesu prawnego, przede wszystkim w kontekście skutków, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa. Stanowić to będzie podstawę do zawiadomienia Spółdzielni o toczącym się postępowaniu sądowym.