Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1417/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.5 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art.6, 38 ust. 2
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
article: art.34
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art.1 pkt 9 i art.5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 720
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje  Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami.
article: art.34 i 34 a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: 6,7,8,15,77 § 1 i art.80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek, po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2233/10 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2233/10 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Gminę W. z mocy prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujący stan sprawy.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę W. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej W. obręb K. ozn. nr działki [...]o pow. 0,1299 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].

Podstawę decyzji stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) zw. dalej ustawą komunalizacyjną oraz ustalenie, że nieruchomość Skarbu Państwa nie pozostawała w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie PKP, tym samym jako należąca do terenowego organu administracji państwowej spełniała przesłanki do nabycia z mocy prawa przez Gminę W.

Odwołanie od tej decyzji wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. wskazując, że prawo zarządu sporną nieruchomością wywodzi się z decyzji z 1987 r. o ustaleniu opłaty rocznej, ponadto wskazano, że sporna nieruchomość stanowi fragment linii kolejowej nr 91 Kraków Główny Osobowy – Medyka, na której znajduje się infrastruktura kolejowa.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]utrzymała w mocy decyzję Wojewody.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody, że PKP nie przysługiwał tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację mienia z mocy prawa.

Natomiast z przepisów art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP – wynika, że postępowanie uwłaszczeniowe może toczyć się na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r.

Ten stan rzeczy stał się powodem, dla którego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. stwierdził, iż art. 34a nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W związku z tym postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, tym bardziej że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34 wskazują na brak po stronie PKP, tytułu prawnego do uwłaszczonej nieruchomości.

W dacie wydania decyzji o ustaleniu opłaty rocznej, tj. w dniu 24 listopada 1987 r. obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99), która określała w art. 38 ust. 2, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Komisja powołała się na orzecznictwo NSA w którym rygorystycznie stosowana jest wykładnia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nakazująca przyjmować, iż dla stwierdzenia zarządu nieruchomością przez jednostkę podległą ministrowi niezbędna jest decyzja o ustanowieniu zarządu na jej rzecz, albo stosowna umowa cywilna. Gdy żadnego z tych dokumentów nie ma – nieruchomość podlega komunalizacji.

Ponieważ PKP nie wykazały tytułu prawnego do spornego mienia – Komisja nie mogła podzielić ich poglądu, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie PKP.

Skoro więc skarżącym nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., jak trafnie – w ocenie Komisji – orzekł Wojewoda Małopolski w zaskarżonej decyzji. Nadto powołała się na art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), w myśl którego grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe PKP takiego tytułu nie tworzą. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła też, iż żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie PKP konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu. Tylko tak sformułowane prawo może wyłączać komunalizację z mocy prawa. Natomiast faktyczne jej objęcie i władanie nie tworzy formalnoprawnego zarządzania.

Zdaniem organu odwoławczego nie ma też zastosowania treść art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa.

Ponadto, skoro PKP w piśmie z dnia 28 marca 2008 r. przyznały, że nie miały tytułu prawnego do gruntu, to ograniczenie dalszego postępowania dowodowego organ uznał za prawidłowe. Ograniczenie to w żadnym razie nie narusza prawa procesowego. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez uznanie, że niewykazanie przez PKP prawa zarządu do nieruchomości jest wystarczającą przesłanką do komunalizacji,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający słuszny interes skarżącego, a ponadto dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że spełnione zostały przesłanki komunalizacji wyrażone w art. 5 ust. 1 ustawy,

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ II instancji ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i ograniczenie się do rozpatrzenia zarzutów skarżącego do decyzji Wojewody Małopolskiego.

W obszernym uzasadnieniu podniesiono między innymi, że interpretacja art. 5 ust. 1 ustawy p.w.s.t. dokonana przez organ zmierza do wykazania, iż brak spełnienia przesłanek do uwłaszczenia danego mienia powoduje, że mienie to niejako automatycznie podlega komunalizacji, z czym skarżący się nie zgadza, ponieważ treść art. 5 ust. 1 nie wymienia takiej przesłanki.

W wyniku błędnej interpretacji treści art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej organ w sposób wadliwy przeprowadził postępowanie, a w szczególności nie wykazał, aby spełnione zostały przesłanki wymienione w cytowanym przepisie, a zarówno organy pierwszej instancji jak i drugiej instancji nie przeprowadziły w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego.

Nieprawidłowe jest zdaniem skarżącego również stanowisko organu dotyczące wyłączenia z komunalizacji działki nr [...]na podstawie art. 11 ust. 1 powyższej ustawy. Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa działka została wywłaszczona pod budowę części linii kolejowej i stanowi fragment linii kolejowej Kraków Główny Osobowy – Medyka, stanowiąc infrastrukturę kolejową w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. Nr 86, poz. 786 ze zm.), a ponadto w dacie 27 maja 1990 r. działka ta znajdowała się we władaniu skarżącego. Bez wątpienia przedmiotowe mienie, na którym znajduje się infrastruktura kolejowa wykorzystywane było do realizacji zadań o charakterze ogólnonarodowym i ponadwojewódzkim. Ponadto z treści art. 14 powyższej ustawy wynika, iż nie podlega komunalizacji mienie, które wykorzystywane jest zgodnie z jego przeznaczeniem i służy realizacji zadań o charakterze ogólnonarodowym, jakimi z pewnością jest zapewnienie transportu kolejowego.

Zdaniem skarżącej KKU rozpoznając odwołanie PKP od decyzji Wojewody Małopolskiego nie dokonała ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ nie przeprowadził między innymi ponownej oceny dowodów, jak również nie rozpoznał istoty sprawy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się jedynie do odpowiedzi na zarzuty podniesione przez PKP.

Dlatego też zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę KKU wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd przytoczył przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 wyłącza spod komunalizacji mienie, o którym mowa w art. 5 ust. 1–3, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym, a zatem, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiada tytuł prawny, komunalizacja nie następuje.

Decydujące znaczenie mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy – tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych.

Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób.

Stosownie do art. 38 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy z 1985 r. zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany.

Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 1985 r. – w myśl art. 87 ust. 1 – przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

Sąd nie przyjął więc za miarodajne twierdzenie skarżącego, że nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż należała do PKP.

Sąd powołał się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37), w której przyjęto, że termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (niestanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów.

Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowa działka gruntu stanowiła bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa oraz należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Oznacza to – przy braku przesłanek wyłączeniowych – że stała się z tym dniem z mocy prawa mieniem Gminy i utraciła charakter mienia ogólnonarodowego (państwowego).

Strona skarżąca wywodzi prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości z powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, lecz nie wskazała konkretnego przepisu prawa, z którego ten tytuł miałby wynikać, przedłożyła tylko decyzję z dnia 24 listopada 1987 r. o ustaleniu i naliczeniu opłaty rocznej za zarząd gruntem.

Z całości materiału dowodowego nie wynika zatem, aby PKP przysługiwały prawa do przedmiotowej działki gruntu. Powoływanie się przez PKP na prawo zarządu przedmiotową nieruchomością wynikające z decyzji o naliczeniu opłat i twierdzenie, iż jest ona równorzędnym dowodem przekazania nieruchomości w zarząd zarówno w postępowaniu uwłaszczeniowym jak i w postępowaniu komunalizacyjnym – nie zyskało aprobaty Sądu. Oznacza to, że PKP nie może wylegitymować się dokumentem potwierdzającym jej prawo zarządu nieruchomością.

Mając na uwadze materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy oraz brak dokumentu, który wskazywałby tytuł prawny Polskich Kolei Państwowych do władania sporną nieruchomością, Sąd uznał, że stronie skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą.

Brak po stronie PKP tytułu prawnorzeczowego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa.

W niniejszej sprawie nie miał zastosowania także art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – wyłączający spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Otóż po pierwsze, określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym – to jest posiadanie określonego tytułu prawnego (którego PKP do przedmiotowej nieruchomości nie miało), a po drugie przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy.

W wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 15, poz. 301) nie zostało ujęte przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe.

Strona skarżąca wywodząc prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości z powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, nie wskazała jednak konkretnego przepisu prawa, z którego ten tytuł miałby wynikać.

Powoływała się na ustawę z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie PKP (Dz.U. Nr 26, poz. 138) – z której wyprowadziła wniosek, iż przedmiotowa nieruchomość pozostaje w zarządzie PKP.

Sąd argument ten uznał za chybiony z następujących powodów.

Przepisy te jako normy powszechnie obowiązującego prawa, mają charakter abstrakcyjny i nie odnoszą się do konkretnie oznaczonej nieruchomości. Z tych ogólnych norm ustawowych nie można wyprowadzić prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, tym bardziej że z akt sprawy nie wynika, że nieruchomość ta stanowiła składnik wydzielonej części mienia ogólnonarodowego nabyty przez przedsiębiorstwo PKP w toku jego działalności. Określone prawo do nieruchomości państwowej takie jak zarząd, użytkowanie, czy użytkowanie wieczyste w myśl przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. kreowane było w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji), bądź cywilnoprawnego (umowy).

Mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, brak tytułu prawnego dla PKP do władania tą nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., przy istnieniu specjalnych możliwości ustanowionych aktami prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisami szczególnymi, Sąd uznał, że stronie skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą i nie miał zastosowania art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Sąd podzielił stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, co potwierdził NSA, który w wyroku z dnia 14 września 2006 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1295/05 stwierdził, że Przedsiębiorstwo Państwowe PKP nie uzyskało przed dniem 27 maja 1990 r. prawa zarządu mieniem pozostającym tylko w faktycznym władaniu tego przedsiębiorstwa, z mocy przepisów o jego utworzeniu i funkcjonowaniu, ani takie mienie nie podlega wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa w oparciu o art. 11 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r.

Powyższe stanowisko jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem NSA (oprócz wyroku NSA z 14 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1259/05, także wyrok NSA z 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 582/08).

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej P.p.s.a. oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Polskiej Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zaskarżając wyrok w całości zarzuciły:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. przez jego niezastosowanie na skutek błędnej wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej i przyjęcie, że w każdym przypadku gdy brak jest dokumentów poświadczających wprost prawo zarządu przysługujące przedsiębiorstwu państwowemu, nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co skutkuje jej komunalizacją,

2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. przez jego niezastosowanie na skutek przyjęcia, iż w toku postępowania administracyjnego nie zostały naruszone przepisy art. 6, 7, 8, 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie orzeczenie co do istoty oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionując interpretację przyjętą przez WSA pojęcia "należące do" wywodzi się, iż przy zastosowaniu wykładni językowej ustalenie, czy nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała czy też nie do terenowych organów administracji państwowej nie jest równoznaczne z ustaleniem, że nieruchomość nie była w zarządzie PKP. Artykuł 5 ustawy komunalizacyjnej nie wprowadza przesłanki w postaci zarządu, natomiast ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawa komunalizacyjna z 1990 r., chociaż powiązane systemowo stanowią odrębne akty prawne, w których brak jest wzajemnych odniesień, co pozwoliłoby na uwzględnienie w postępowaniu komunalizacyjnym przesłanek z art. 38, jako przesądzających o komunalizacji mienia Skarbu Państwa.

Skarżący powołuje się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 29 lipca 1993 r. sygn. akt II CZP 64/93 (OSNCP 1993, nr 12, poz. 209), w której Sąd ten nakazywał dokonywanie wykładni art. 5 ustawy komunalizacyjnej z uwzględnieniem jej pozostałych przepisów. Wymieniony przepis pozostaje w ścisłym związku z art. 12, określającym negatywne przesłanki uwłaszczenia gmin.

W ocenie skarżącego Sąd Najwyższy uznał, że poszukiwanie przesłanek pozytywnych i negatywnych komunalizacji należy dokonywać obrębie norm zawartych w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. Wobec tego także wykładnia systemowa nie pozwala na stosowanie przesłanek wynikających z odrębnych aktów prawnych, jakim jest w niniejszej sprawie ustawa z 1985 r.

Przytaczając treść art. 87 ust. 1 i 2 ustawy z 1985 r. skarżący wywodzi, że wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonym wyroku – terenowe organy administracji zobowiązane były wydać stosowne orzeczenie przekazujące mienie w zarząd ich posiadaczom. W ten sposób na organy administracji został przerzucony ciężar uregulowania spraw związanych z zarządem nieruchomości państwowych. Wobec tego organy winny dokonać ustaleń, czy w przedmiocie uregulowania władztwa PKP podjęte zostały czynności przez właściwe organy administracji.

Jeżeli postępowanie to nie zostało przeprowadzone to okoliczność ta powinna zostać ustalona innymi środkami dowodowymi. Tymczasem dokonując błędnej wykładni gramatycznej tego przepisu Sąd uznał błędnie za prawidłowy przebieg postępowania przed organami obu instancji.

Skarżący nawiązuje do decyzji o wywłaszczeniu spornej nieruchomości z dnia 4 czerwca 1970 r., na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., której przepisy nie nakazywały uzyskać ubiegającemu się o wywłaszczenie dodatkowego dokumentu o przekazaniu nieruchomości w zarząd.

Ponieważ wywłaszczenie odbywało się po wyczerpaniu drogi negocjacji z właścicielem gruntów, a akt notarialny stanowił wystarczającą przesłankę do uznania, że nieruchomości należały do państwowej osoby prawnej to cel wywłaszczenia jest jednym z dowodów na okoliczność należenia mienia do przedsiębiorstwa państwowego.

Skarżące PKP wywodzi dalej, że interpretacja określenia "należały do" odwołuje się do cywilistycznego pojęcia władania nieruchomością, które znajduje swój wyraz w wykonywaniu określonych działań i czynności, świadczących na zewnątrz o posiadaniu danej nieruchomości. Ponadto wprowadzając w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pozytywną przesłankę "należenia mienia do t.o.a.p." ustawodawca uznał za konieczne badanie, czy t.o.a.p. wykonywało władztwo nad nieruchomością, czy było przez nie zarządzane w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Wszak t.o.a.p. w ramach dominium, jako stationes fisci wykonywały w stosunku do mienia Skarbu Państwa określone akty władania nieruchomościami państwowymi. Przeznaczenie gruntów jako emanacja władania nieruchomościami państwowymi przez inny podmiot, państwową osobę prawną, zdaniem skarżącego oznacza, że nieruchomość nie należała do t.o.a.p. Tym samym w toku postępowania komunalizacyjnego konieczne jest zdaniem skarżącego badanie przeznaczenia nieruchomości.

Powyższe jest także uzasadnione wobec celu jakim kierował się ustawodawca wprowadzając uregulowania przywołanego wyżej art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Intencją ustawodawcy było wyposażenie gmin – jako nowopowstałych jednostek samorządowych, w majątek konieczny do prowadzenie działalności samorządu terytorialnego – wyposażenie gmin w mienie należące, w tej dacie, do terenowych organów administracji stopnia podstawowego (art. 5 ust. 1 pkt 1), bądź podmiotów w tym przepisie wymienionych podległych t.o.a.p. W żaden sposób nie można uznać za uprawniony pogląd, iż infrastruktura kolejowa w zamiarze ustawodawcy winna stanowić składnik majątku gminy. Nie stanowiło także celu ustawodawcy wyposażenie gmin w cały majątek Skarbu Państwa, który nie był przedmiotem przekazania w zarząd państwowym osobom prawnym oraz który nie był objęty wyłączeniami z art. 11 ustawy.

W odniesieniu do art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1990 r. skarżący zgadzając się ze stanowiskiem WSA zauważa, że przepis ten zawiera wyłączenia komunalizacji w zakresie przewidzianym w art. 5 w ust. 1–3, co oznacza, że organ winien był, badając sprawę in meriti, ustalić, że mienie nie należało do podmiotów w tym przepisie wymienionych. Jednakże nie ma to znaczenia dla nieruchomości kolejowych, dla których ma zastosowanie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Natomiast art. 11 ust. 1 pkt 2 nie dotyczy mienia przedsiębiorstw innych niż podległe byłym radom narodowym lub im podporządkowanym. Natomiast zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301 ze zm.) w którym "ustala się wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych podporządkowanych lub nadzorowanych przez byłe rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, których składniki majątkowe będąc mieniem ogólnonarodowym (państwowym) nie stają się mieniem komunalnym", to skoro PP PKP nie podlegało t.o.a.p, nie było także objęte ww. wykazem, co zdaniem skarżącego, nie oznacza, że jego mienie należało do jednostek terenowych.

W świetle powyższego mienie PP PKP nie jest objęte zakresem podmiotowym i przedmiotowym art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jako podmiotu podległego centralnym organom administracji, prowadzącego działalność ponadlokalną – na obszarze całego kraju, co także stwierdzono w wyroku NSA z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt 1401/09 (Lex nr 54752).

Biorąc pod uwagę, iż terenowe organy administracji nie zarządzały mieniem stanowiącym infrastrukturę kolejową, co należało do organów administracji centralnej, pozytywne ustalenia w tym zakresie – w toku postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. winny skutkować odmową komunalizacji, wobec braku przesłanek pozytywnych tego przepisu.

Skarżący powołując się na przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PP PKP (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 948 ze zm.), a w szczególności rozdziału 5 upatruje intencji ustawodawcy, że kierował się potrzebą kompleksowego uregulowania stanu prawnego gruntów Przedsiębiorstwa, co determinuje realizację jednego z celów tej ustawy jak obowiązek ustawowy PKP S.A. w zakresie wyposażenia spółek powstałych na jej bazie w majątek konieczny do funkcjonowania spółek realizujących zadania transportu kolejowego, w tym zarządców linii kolejowych m.in. PLK S.A. przy założeniu, że jest to majątek Skarbu Państwa. Ustawodawca wprowadzając odrębne regulacje w rozdziale 5 ustawy o komercjalizacji, dotyczące różnych trybów regulowania stanów prawnych nieruchomości kolejowych pozostawił je domenie publicznoprawnej. Natomiast nieuzasadniona komunalizacja gruntów kolejowych przesuwa te czynności w sferę cywilnoprawną, co dodatkowo może skutkować zniweczeniem założeń ustawowych z dziedziny transportu kolejowego.

Skarżący wskazuje, że sposób wykonywania uprawnień właścicielskich stosunku do infrastruktury kolejowej, określają przepisy ustawy od art. 17 do 18c, z których wynika, że linie kolejowe, w zamierzeniu ustawodawcy, pozostają własnością Skarbu Państwa, który przez właściwego ministra do spraw transportu sprawuje nadzór nad tym majątkiem w porozumieniu z właściwym ministrem do spraw Skarbu Państwa. Natomiast nieuzasadniona komunalizacja mienia PKP SA może w efekcie zagrozić wyposażeniu spółek zależnych w majątek konieczny do prowadzenia działalności przez podmioty wykonujące zadania zarządcy infrastruktury oraz zadania przewoźnika kolejowego. Natomiast w art. 18a ustawa o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji PP PKP przewiduje nieodpłatne przekazanie mienia samorządom – mienia niebędącego liniami kolejowymi o znaczeniu państwowym. Samorządy mogą także przejąć zarządzanie infrastrukturą kolejową – niebędącą liniami kolejowymi o znaczeniu państwowym, w trybie art. 9 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94), co oznacza, że wyposażenie gmin w majątek stanowiący infrastrukturę kolejową warunkowane jest wystąpieniem przesłanek określonych w tych przepisach, lecz po zastosowaniu wymaganych procedur.

Powyższe dodatkowo potwierdza stanowisko skarżącego, że grunty PKP w zamiarze ustawodawcy nie stały się mieniem komunalnym z mocy prawa. Należy także podkreślić, że jak stanowi art. 8 ustawy z dnia 28 maja 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.), grunty zajęte pod linie kolejowe zwolnione są z opłat z tytułu użytkowania wieczystego, a zatem ustawodawca nie przewidział przychodów po stronie budżetu państwa z tego tytułu.

Dodatkowo w ocenie skarżącego istotne są dalsze przepisy tej ustawy, które nakładają na podmioty wykonujące zadania zarządcy infrastruktury kolejowej szczególne obowiązki w zakresie prowadzonej działalności, co podlega nadzorowi ministra właściwego do spraw transportu oraz centralnego organu administracji publicznej – Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego. Przepisy tej ustawy wprowadzają także istotne ograniczenia w zakresie wykonywania prawa do nieruchomości przez zarządców tak m.in. w odniesieniu do likwidacji linii (art. 9 ustawy) oraz udostępniania infrastruktury kolejowej i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej (rozdział 6 ).

W świetle powyższego, jakkolwiek przepisy ustawy o transporcie kolejowym dotyczą zarządzania infrastrukturą kolejową, zdaniem skarżącego, dla prawidłowej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – w odniesieniu do gruntów kolejowych, konieczne jest uwzględnienie norm dotyczących szeroko pojętego transportu kolejowego.

Natomiast przyjęta przez organy orzekające w niniejszej sprawie (co znalazło akceptację w zaskarżonym orzeczeniu Sądu) interpretacja, iż wszelkie grunty "nie należące" (nie pozostające w zarządzie PKP na dzień 27 maja 1990 r.) "należały" do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego rodzi taki skutek, iż art. 34, 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. stają się przepisami pustymi, niemającymi zastosowania, co jest rozwiązaniem niekonstytucyjnym albowiem eliminuje z porządku prawnego obowiązujący przepis prawa, co stwierdził NSA w wyroku z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wadliwy ocenił również stosowanie się przez organy do podstawowych zasad postępowania administracyjnego uznając, iż ustalony stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Tymczasem zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji w sposób rażący naruszyły przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności organy administracyjne nie badały podstawy wpisu do KW. W sposób całkowicie swobodny odmówiły mocy dowodowej dokumentom przedłożonym do akt sprawy w szczególności mocy dowodowej decyzji o opłatach Urzędu Miasta i Gminy w W. z dnia 20 listopada 1987 r. znak G-8226/mg/23/86/87 oraz z dnia 29 maja 1989 r. znak G-8226/OMg/23/87/89 aktualizująca wysokość opłaty rocznej. Decyzje te nie stanowią wprawdzie dowodu o charakterze wiążącym organ – ponieważ w dacie 10 maja 1990 r. nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. – w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Jednakże decyzje te, jako dokumenty urzędowe, wskazujące na zarządzanie przez PP PKP nieruchomością stanowiącą m.in. przedmiot mniejszego postępowania, winny zostać poddane ocenie organów w toku postępowania z uwzględnieniem treści art. 75 k.p.a., a następnie w treści uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto organy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego celem ustalenia istnienia przesłanek koniecznych do komunalizacji mienia, skupiając się jedynie na znalezieniu argumentów kwestionujących prawo zarządu skarżącego. Jednocześnie Sąd w zaskarżonym wyroku wskazał na obowiązek skarżącego przywołania normy prawa materialnego, z której wynika jego tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. W ocenie skarżącego to organy administracji winny ustalić stan faktyczny, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i zastosować określoną normę prawa materialnego. Tymczasem w niniejszej sprawie, co zaakceptował WSA, organy nie dokonały żadnych ustaleń na okoliczność przeznaczenia nieruchomości, a zatem – idąc dalej, nie ustaliły kiedy, i w jakiej dacie nieruchomość ta objęta została ewentualnie zarządem PP PKP, bądź innego podmiotu, czy też t.o.a.p. Tym samym w efekcie nie ustaliły jaka norma prawna miałaby zastosowanie do objęcia przez PKP nieruchomości w zarząd. Dokonując wyłącznie rozważań prawnych organy, z naruszeniem także zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w treści art. 7 k.p.a., poszukiwały abstrakcyjnego dowodu nie wiedząc i ostatecznie nie precyzując w oparciu o jaki akt prawny dokument ten miał być wydany, a zatem ostatecznie nie wskazały, jakiego konkretnie dowodu poszukują w tej konkretnej sprawie indywidualnej. Zdaniem skarżącego jego majątek jest sprecyzowany w treści odrębnych regulacji prawnych jakimi są kolejne przepisy ustaw o PP PKP, w tym obowiązująca w dacie 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), która w treści art. 6 określa przedmiot działalności Przedsiębiorstwa w tym budowa i eksploatacja linii kolejowych. Natomiast w art. 50 stanowiła, że mienie... PP PKP staje się mieniem PP PKP działającym na podstawie tej ustawy.

Skarżący podnosi, iż decyzja KKU z dnia 11 sierpnia 2010 r. w sposób rażący narusza art. 15 k.p.a., ustanawiający jedną z podstawowych zasad postępowania, znajdującą swoje oparcie w Konstytucji RP, która gwarantuje stronie prawo dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Tymczasem Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając odwołanie PKP od decyzji Wojewody Małopolskiego w żadnym wypadku nie dokonała ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ nie przeprowadził między innymi ponownej oceny dowodów, jak również nie rozpoznał istoty sprawy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się jedynie do odpowiedzi na zarzuty podniesione przez PKP. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie skutki naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania są doniosłe, a "wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa" (wyrok NSA z dnia 10 marca 1995 r. sygn. akt SA/Wr 1699/94). Przytoczone powyżej okoliczności i argumenty w ocenie PKP jednoznacznie wskazują, iż w toku postępowania komunalizacyjnego popełnione zostały liczne błędy i uchybienia, dotyczące zarówno wykładni prawa materialnego, jak również przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sąd odwoławczy na podstawie art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie dokonuje on na nowo kontroli legalności decyzji, lecz bada naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji tylko w takim zakresie jak zarzuca to skarga kasacyjna. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy w tej sprawie nie wystąpiły.

Będąc związanym granicami skargi kasacyjnej Sąd ograniczył się do rozpatrzenia postawionych w niej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

W sytuacji gdy skarga kasacyjna opiera się na obu podstawach z art. 174 P.p.s.a. Sąd odwoławczy najczęściej przystępuje do rozpoznania zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż ich naruszenie może wiązać się z wadliwym ustaleniem stanu faktycznego, co może mieć wpływ na stosowanie prawa materialnego.

Jednakże Sąd odwoławczy odniósł się najpierw do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż w tej sprawie o zakresie postępowania wyjaśniającego decydowały przepisy prawa materialnego określając jednocześnie jakie okoliczności faktyczne i przy pomocy jakich dowodów powinny podlegać wyjaśnieniu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych Naczelny Sąd Administracyjny odmówił mu trafności.

Przepis ten stanowił o nabyciu z mocy prawa przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów państwowych stopnia podstawowego.

Wykładając pojęcie "mienia należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego" organy, jak również Sąd pierwszej instancji, nie popełniły błędu interpretacyjnego.

Odwołując się do wykładni zawartej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (OTK z 1992 r. nr 2, poz. 37) i przyjmując istnienie uprawnień władczych terenowych organów administracji państwowej w stosunku do mienia Skarbu Państwa Sąd prawidłowo odwołał się do obowiązującego w dniu komunalizacji przepisu art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), gdyż tylko według tego stanu prawnego można było oceniać stan władania gruntami państwowymi. W myśl tego przepisu terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Z kolei z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w brzmieniu pierwotnym wynikało, iż zarząd nieruchomościami państwowymi mógł powstać tylko na podstawie decyzji administracyjnej, umowy zawartej pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi zawartej za zezwoleniem organu administracji państwowej, bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Nie mogła więc stanowić o ustanowieniu zarządu decyzja nakładająca na państwową jednostkę organizacyjną opłaty (w tej sprawie decyzja z dnia 24 listopada 1987 r.), gdyż stanowiła ona tylko o obowiązku ponoszenia opłat za korzystanie z nieruchomości państwowej, natomiast nie kreowała tytułu prawnego do nieruchomości.

Błędnie skarżące PKP upatruje uznania tytułu prawnego przy uwzględnieniu celu wywłaszczenia nieruchomości, przeznaczonej na infrastrukturę kolejową.

W wyniku wywłaszczenia decyzją administracyjną nieruchomość stawała się własnością Skarbu Państwa, którego uprawnione organy na wniosek, bądź też w niektórych przypadkach z urzędu przekazywały te nieruchomości w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W każdym jednak przypadku wymagało to odrębnego aktu prawnego, wydawanego na podstawie obowiązującego przepisu prawa.

Nie podobna stawiać także znaku równości pomiędzy zarządem powstającym w wyniku nabycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej a jej wywłaszczeniem.

Zarząd powstały w pierwszym przypadku wynikał z obowiązującej pierwotnie zasady niepodzielności mienia ogólnonarodowego (państwowego), przejawiającej się m.in. w tym, że państwowa osoba prawna w przypadku nabycia nieruchomości od jej właściciela w drodze umowy cywilnoprawnej nie stawała się jej właścicielem, lecz uzyskiwała z mocy prawa zarząd (art. 34 kodeksu cywilnego) na nieruchomości państwowej. Tej szczególnej regulacji nie można przenosić do wywłaszczenia nieruchomości, gdyż zawsze odjęcie własności w tym trybie następowało na rzecz Skarbu Państwa, a decyzja wywłaszczeniowa nie kształtowała prawa podmiotowego na rzecz jednostek, które miały następnie z nieruchomości tej korzystać.

Tytuł prawny dla nich powstawał dopiero w wyniku aktów podejmowanych przez organy państwowe wykonujące uprawnienia władcze w stosunku do nieruchomości państwowych, a stan taki obowiązywał również na podstawie aktów prawnych z 1961 r.

Jest w sprawie niesporne, bo przyznały to także PKP S.A., że skarżący nie legitymował się decyzją o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w zarząd, bądź też użytkowanie przed 1985 r. W tej sytuacji nieuprawnione jest żądanie prowadzenia odrębnego postępowania w ramach postępowania komunalizacyjnego, czy organy z urzędu podejmowały czynności w celu wydania decyzji w trybie art. 87 ust. 2 ustawy z 1985 r. według jej pierwotnego brzmienia.

Nie uznał Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne powoływanie się przez skarżącego na przepisy art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe.

Zasadnie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03, w którym Trybunał jednoznacznie stwierdził, że art. 1 pkt 9 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 80, poz. 720) nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej (OTK-A 2005, nr 4, poz. 35).

Dodać należy, iż art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. został wprowadzony do powołanej wyżej ustawy z dnia 8 września 2000 r. przepis art. 34a w następującym brzmieniu: "Grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)". Odesłanie do art. 34 oznacza, że omawiany przepis (art. 34a) dotyczy gruntów będących nadal własnością Skarbu Państwa, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych.

Grunty te stały się z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego.

Prawidłowe rozumienie powyższych przepisów z uwzględnieniem stanowiska Trybunału oznacza więc, iż przepisy art. 34 i 34a nie dotyczą gruntów których komunalizacja nastąpiła z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej), lecz gruntów o których mowa w art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela więc poglądu, jakoby przepis art. 34a stanowił normę pustą, jak również poglądu w tym względzie wyrażonego w wyroku NSA z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09, lecz uznaje za uzasadniony pogląd wynikający z cytowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 30/03 oraz wyroków NSA z dnia 14 września 2006 r., I OSK 1295/05, z dnia 16 marca 2006 r. I OSK 583/05, z dnia 15 października 2007 r. I OSK 1457/06, z dnia 18 grudnia 2007 r. I OSK 1884/06, z dnia 16 stycznia 2008 r. I OSK 1957/06 i I OSK 1947/06, z dnia 20 lutego 2008 r. I OSK 187/07, z dnia 18 czerwca 2008 r. I OSK 940–942/07 (wszystkie opublikowane w internecie https://cbois.nsa.gov.pl).

Dodać należy, iż powyższa linia orzecznictwa utrzymuje się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w którym przyjmuje się dopuszczalność komunalizacji gruntów zajętych na infrastrukturę kolejową, do których PKP nie legitymuje się prawem zarządu.

Nieuprawniony jest także argument skarżącego odwołujący się do przepisów ustawy z dnia 8 maja 2003 r. o transporcie kolejowym, które jako akt późniejszy nie mogą odnosić się do stanu prawnego obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r., kiedy to ustawodawca przesądził o komunalizacji gruntów państwowych.

Nie uznał Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ postępowanie administracyjne wyjaśniło wszystkie istotne okoliczności faktyczne w tej sprawie.

Decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości postępowania administracyjnego mają przepisy materialnoprawne. Dla rozstrzygnięcia kwestii będącej przedmiotem zaskarżonych decyzji istotne znaczenie miał stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r.

Charakter deklaratoryjny decyzji wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 oznacza, że wszelkie inne okoliczności, które w zarzutach naruszenia przepisów postępowania podnosi skarga kasacyjna nie mają znaczenia prawnego.

Podkreślenia natomiast wymaga, co już zauważono wyżej, że PKP S.A. w piśmie procesowym przyznały, iż nie posiadały tytułu prawnego, a wywodziły swe prawa z celu wywłaszczenia, faktu zainwestowania nieruchomości w infrastrukturę kolejową, faktu fizycznego posiadania i regulacji wynikającej z ustawy z dnia 8 marca 2008 r.

W tej sytuacji, ponieważ przesłanki na które powoływał się skarżący nie mają znaczenia prawnego, to zbędne było prowadzenie postępowania dowodowego i to zarówno przez organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy. Błędnie zatem skarżący upatruje naruszenia w postępowaniu komunalizacyjnym przepisów art. 6–8, 15, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.

Wskazany jako naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. stanowi, że decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten ma więc zastosowanie tylko wówczas gdy naruszenie przepisów jest tego rodzaju, że gdyby nie miało miejsca zapadłaby decyzja o odmiennej treści.

W tej sprawie, w której organy takich naruszeń nie dopuściły się przepis ten nie mógł być zastosowany przez Sąd pierwszej instancji.

Z powyższych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.