Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 151/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Egzekucyjne postępowanie
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 9 pkt 2a, art. 10
journal: Dz.U. 1985 nr 54 poz. 276
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy.
article: art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 2 par. 1 pkt 11
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Teza: Zgodnie z art. 9 pkt 2a z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /tj. Dz.U. 1985 nr 54 poz. 276 ze zm./ w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. Przepis ten nie zawiera szczegółowych unormowań odnośnie formy nakazu wskazuje tylko adresata, którym jest pracodawca oraz przedmiot powinności - wynagrodzenie za pracę, a także inne świadczenia przysługujące pracownikowi. Sformułowanie "należne", a także "przysługujące" pracownikowi wskazuje uprawniony podmiot - pracownika na rzecz którego wypłata ma nastąpić. Skoro art. 9 pkt 2a nie zawiera innych szczegółowych unormowań należy uwzględnić treść art. 10 powołanej ustawy, który zawiera odesłanie w sprawach nieuregulowanych w ustawie do Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z tym, że nakaz wydany przez organy inspekcji pracy jest jedną z postaci decyzji administracyjnej zastosowanie ma art. 107 Kpa. W związku z tym, wskazanie w sentencji nakazu nazwisk osób uprawnionych, na rzecz których ma nastąpić wypłata należnych tym osobom świadczeń nie jest błędne, lecz stanowi jedynie sprecyzowanie kto jest uprawniony do przyjęcia świadczenia i nie stwarza "wrażenia" istnienia tytułu wykonawczego dla pracowników do wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Nakaz wypłaty wynagrodzenia jest skierowany do pracodawcy i w sytuacji, gdy nie zrealizuje ciążących na nim obowiązków, mogą być w stosunku do niego stosowane środki przewidziane w egzekucji świadczeń niepieniężnych - art. 2 par. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./.

TEZY

Zgodnie z art. 9 pkt 2a z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /tj. Dz.U. 1985 nr 54 poz. 276 ze zm./ w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. Przepis ten nie zawiera szczegółowych unormowań odnośnie formy nakazu wskazuje tylko adresata, którym jest pracodawca oraz przedmiot powinności - wynagrodzenie za pracę, a także inne świadczenia przysługujące pracownikowi. Sformułowanie "należne", a także "przysługujące" pracownikowi wskazuje uprawniony podmiot - pracownika na rzecz którego wypłata ma nastąpić. Skoro art. 9 pkt 2a nie zawiera innych szczegółowych unormowań należy uwzględnić treść art. 10 powołanej ustawy, który zawiera odesłanie w sprawach nieuregulowanych w ustawie do Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z tym, że nakaz wydany przez organy inspekcji pracy jest jedną z postaci decyzji administracyjnej zastosowanie ma art. 107 Kpa. W związku z tym, wskazanie w sentencji nakazu nazwisk osób uprawnionych, na rzecz których ma nastąpić wypłata należnych tym osobom świadczeń nie jest błędne, lecz stanowi jedynie sprecyzowanie kto jest uprawniony do przyjęcia świadczenia i nie stwarza "wrażenia" istnienia tytułu wykonawczego dla pracowników do wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Nakaz wypłaty wynagrodzenia jest skierowany do pracodawcy i w sytuacji, gdy nie zrealizuje ciążących na nim obowiązków, mogą być w stosunku do niego stosowane środki przewidziane w egzekucji świadczeń niepieniężnych - art. 2 par. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 2004 r. 4/II SA/Ka 2097/02 w sprawie ze skargi Zakładów Odzieżowych B. S.A. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. z dnia 5 sierpnia 2002 r. (...) w przedmiocie inspekcji pracy - uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach;


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi Zakładów Odzieżowych B. S.A. uchylił decyzję Okręgowego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w Katowicach z dnia 5 sierpnia 2002 r. i poprzedzający ją nakaz Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. z dnia 2 lipca 2002 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. działając na podstawie art. 9 pkt 2a w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /t.j. Dz.U. 1985 nr 54 poz. 276 ze zm./ i powołując się na wyniki przeprowadzonej kontroli nakazał Zakładom Odzieżowym B. S.A. w B. wypłacić należną pracownikom nagrodę jubileuszową oraz dodatki stażowe, należne za okres od marca do maja 2002 r. Od tego nakazu Zakłady Odzieżowe B. S.A. wniosły odwołanie zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 77[1] Kp w zw. z art. 35 Porozumienia z dnia 1 stycznia 1989 r. o wprowadzeniu Zakładowego Systemu Wynagradzania przekształconego w Zakładowy Układ Zbiorowy Pracy, przez błędną ich wykładnię oraz naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ponieważ nakaz nie zawiera uzasadnienia prawnego i faktycznego. Strona skarżąca wskazała na swoją trudną sytuację finansową i utratę płynności finansowej. Stwierdziła też, że art. 241[27] Kp nie może mieć w stosunku do niej zastosowania, gdyż Zakładowy Układ Zbiorowy Pracy /wraz z art. 35/ został zarejestrowany, a Okręgowy Inspektor Pracy w toku postępowania rejestracyjnego nie zgłaszał zastrzeżeń.

Po rozpatrzeniu odwołania Okręgowy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. utrzymał w mocy zaskarżony nakaz, a w uzasadnieniu podał, że przekształcenie Zakładowego Systemu Wynagradzania w Z.U.Z.P. nie powodowało dalszego obowiązywania w niezmienionej postaci wszystkich przepisów porozumienia. Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 113 poz. 547/ dotychczasowe postanowienia tak powstałego układu, mniej korzystne dla pracowników, zastąpione zostały przez obowiązujące przepisy prawa. Takim przepisem, który przestał obowiązywać był art. 35 porozumienia. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że wpis przedmiotowego układu do rejestru nastąpił z mocy prawa, a więc bez możliwości oceny zgodności jego treści z prawem. Z tego też powodu art. 35 Z.U.Z.P., jako rozwiązanie mniej korzystne dla pracowników niż przepisy prawa pracy, nie obowiązuje.

Od powyższej decyzji Zakłady Odzieżowe B. S.A. złożyły skargę do Sądu administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 10 i art. 175 Konstytucji RP poprzez orzekanie przez organ administracji w sprawach indywidualnych roszczeń wynikających z przepisów prawa pracy; naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w związku z art. 77[1] Kp i art. 35 Z.U.Z.P. przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i nakazanie zapłaty niewymagalnych składników wynagrodzenia za pracę, a nadto naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 107 par. 1 Kpa przez nie zamieszczenie w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem strony skarżącej art. 9 ust. 1 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest niezgodny z art. 175 oraz z art. 45 i art. 64 Konstytucji, narusza bowiem jej postanowienia w ten sposób, że rozstrzygając o roszczeniach pracownika o wypłatę wynagrodzenia za pracę, wkracza w sferę zastrzeżoną dla sądów powszechnych, gdyż spory o zapłatę składników wynagrodzenia takich jak nagrody jubileuszowe i dodatki stażowe pracowników należą do spraw cywilnych w rozumieniu art. 1 Kpc. Uzasadnione jest więc zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania zgodności wskazanego przepisu z Konstytucją. Strona skarżąca podtrzymała także swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w odwołaniu od nakazu organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdził, że brak jest podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji z Konstytucją. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy mogą nakazać pracodawcy wypłatę wynagrodzenia za pracę, a także innych świadczeń przysługujących pracownikowi. Zdaniem Sądu wskazany przepis nie jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 2 par. 3 Kpc wyłączającym rozstrzyganie sporów między pracodawcą a pracownikiem z kompetencji sądu powszechnego i przenoszącym to uprawnienie do organu administracji publicznej, tj. do Państwowej Inspekcji Pracy. Zatem sądy powszechne są w dalszym ciągu jedynym organem państwa uprawnionym do rozstrzygania ewentualnych roszczeń wynikających ze stosunku pracy. Natomiast nakaz wystawiony przez inspektora Państwowej Inspekcji Pracy na podstawie art. 9 pkt 2a cyt. ustawy spełnia inną funkcję. Jego zadaniem jest wymuszenie na pracodawcy wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartej umowy z pracownikiem w zakresie wypłaty wynagrodzenia i tych elementów umowy, które związane są z wynagrodzeniem, a zwłaszcza z jego terminową wypłatą. Treść przepisu uprawnia do stwierdzenia, że inspektor pracy może nakazać wypłatę należnego pracownikowi wynagrodzenia, ale organ ten nie posiada uprawnień do rozstrzygania w sytuacjach spornych, gdyż należy to do kompetencji sądu powszechnego. Istota nakazu wdanego przez inspektora pracy polega jedynie na skłonieniu pracodawcy aby wypełnił ciążący na nim obowiązek względem pracownika, gdy obowiązek ten jest wymagalny. W tym postępowaniu administracyjnym stroną jest tylko pracodawca, ponieważ na niego mogą być nakładane obowiązki, z których musi się, w myśl art. 21c powołanej ustawy, w określonym terminie wywiązać się. W tej sytuacji, nakaz zobowiązujący pracodawcę do wypłaty wynagrodzenia wystawiony przez inspektora pracy, nie stanowi dla pracownika podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Stosownie bowiem do art. 2 par. 1 pkt 4 /obecnie art. 2 par. 1 pkt 11/ ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./ egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także inne świadczenia przysługujące pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy. Jednakże obowiązek ten podlega egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, a zatem w ramach tej egzekucji nie jest możliwe wyegzekwowanie należnej pracownikowi kwoty. W drodze tej egzekucji można jedynie przy pomocy środków przewidzianych w ustawie, wymuszać na pracodawcy wypłatę należnego pracownikowi wynagrodzenia. Jednym z tych środków jest grzywna w celu przymuszenia.

Zastanawiając się natomiast nad prawidłowością wystawionego nakazu Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie inspektor Państwowej Inspekcji Pracy wystawił nakaz i w jego osnowie wymienił osoby, którym pracodawca jest zobowiązany wypłacić należne świadczenia wynikające ze stosunku pracy. Tak wystawiony nakaz jest nieprawidłowy, ponieważ stwarza wrażenie istnienia tytułu wykonawczego dla pracowników do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Prawidłowy nakaz winien wskazywać istnienie obowiązku po stronie pracodawcy, a w uzasadnieniu winny być wymienione osoby, którym zalega z wypłatą przysługujących im świadczeń oraz wysokość niewypłaconych należności. Skoro treść osnowy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jest nieprawidłowa, gdyż nie uwzględnia treści art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, a organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję nie uwzględnił tej okoliczności, tym samym zaistniały przesłanki uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kolejnego zarzutu strony skarżącej, którego zasadność badał Sąd, była relacja art. 35 Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy obowiązującego w Zakładzie Odzieżowym B. S.A. do unormowań zawartych w Kodeksie pracy, a w szczególności, które unormowanie jest mniej korzystne dla pracownika. Wyjaśnienie tych relacji, zdaniem Sądu, miało zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości nakazu wystawionego przez inspektora pracy, ponieważ nakaz ten oparto na założeniu, że postanowienia art. 35 Z.U.Z.P. są mniej korzystne od postanowień art. 241[27] Kp. Odnosząc się do tego zagadnienia Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji nie analizował treści art. 35 Z.U.Z.P. Uczynił to dopiero organ odwoławczy, ponieważ strona skarżąca w odwołaniu wskazała, że na podstawie tego przepisu mogła czasowo wstrzymać wypłatę niektórych składników wynagrodzenia i innych świadczeń. Poza tym organ pierwszej instancji nie uwzględnił treści art. 11 ustawy z 29 września 1994 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy (...) i dopiero organ odwoławczy prowadził stosowne rozważania.

Sąd I instancji podzielił stanowisko strony skarżącej, że przedmiotem regulacji zawartej w art. 35 Z.U.Z.P. jest czasowe wstrzymanie wypłaty niektórych składników wynagrodzenia i innych świadczeń, natomiast art. 241[27] Kp dotyczy zawieszenia stosowania całego układu, a nie wybranego przepisu tego układu. Są to zdaniem Sądu dwie odmienne regulacje i trudne do wzajemnego odniesienia i z tego powodu nie można wskazać, która z nich jest bardziej korzystna dla pracowników. Skoro postanowienia art. 35 Z.U.Z.P. w Zakładach Odzieżowych B. S.A. nie są niezgodne z treścią art. 241[27] Kp, to tym samym wydanie nakazu zapłaty nastąpiło bez podstawy prawnej, gdyż opiera się na założeniu, że art. 35 układu nie obowiązuje, a w jego miejsce wchodzą postanowienia przepisów prawa pracy. Okoliczność ta stanowi dodatkowa przesłankę uchylenia decyzji administracyjnej przewidzianą w art. 145 par. 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Natomiast oceniając charakter prawny rejestracji zakładowego układu zbiorowego pracy dokonywanego przez organ rejestrujący tj. Okręgowego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Sąd wyjaśnił, że miała ona jedynie charakter deklaratoryjny, ponieważ porozumienie z dnia 1 stycznia 1989 r. o wprowadzeniu zakładowego systemu wynagradzania przekształciło się z dniem 26 listopada 1994 r. w zakładowy układ zbiorowy pracy. Skutek ten nastąpił z mocy prawa, a przedmiotem rejestracji nie był układ zbiorowy, lecz jedynie jego tekst jednolity. Rejestracja ta miała głównie charakter porządkujący /wyrok Sądu Najwyższego z 21 października 1999 r., I PKN 326/99 - OSNP 2001 nr 5 poz. 158/. W tym stanie prawnym zgodnie z brzmieniem art. 11 cyt. ustawy postanowienia układu sprzeczne z przepisami prawa pracy obowiązującymi w dniu 26 listopada 1994 r. z mocy prawa nie obowiązywały.

Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia o kosztach postępowania Sąd wskazał na art. 200, art. 205 par. 2 i art. 209 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz par. 2 ust. 1 i par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz.U. nr 163 poz. 1348 ze zm./.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Okręgowy Inspektor Pracy w K. zastąpiony przez radcę prawnego. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Powołując się na art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, a także art. 11 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw w zw. z art. 35 Z.U.Z.P. obowiązującego w Zakładach Odzieżowych B. S.A. i art. 241[27] Kp, a nadto naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie par. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 1995 r. w sprawie wpisu od skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej /Dz.U. 1995 nr 117 poz. 563 ze zm./.

Skarżący wskazał, że nakaz wydany na podstawie art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest decyzją administracyjną która musi spełniać wymogi określone w art. 107 Kpa. Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w taki sposób, żeby możliwe było wykonanie decyzji dobrowolnie lub w drodze egzekucji. Zgodnie z orzecznictwem NSA /wyrok z dnia 30 czerwca 1998 r., I SA/Łd 1478/96/ rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie wynikać pośrednio z uzasadnienia. Niezasadna jest zatem argumentacja Sądu, że w osnowie nakazu należy wskazać jedynie istnienie obowiązku pracodawcy, a osoby których obowiązek ten dotyczy wskazać w uzasadnieniu. Z treści art. 9 pkt 2a cyt. ustawy wynika, że organy inspekcji pracy nakazują pracodawcy wypłatę należnego świadczenia konkretnemu pracownikowi. Tak więc treść osnowy przedmiotowego nakazu nie narusza przepisów ustawy o państwowej inspekcji pracy. Nie można zatem podzielić stanowiska sądu, że uzasadnienie ma dookreślać osnowę decyzji.

Zdaniem skarżącego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że brak jest wzajemnych relacji między art. 35 Z.U.Z.P. a art. 241[27] Kp, ponieważ wskazany art. 35 Z.U.Z.P. dopuszcza możliwość wstrzymania niektórych składników wynagrodzenia w razie utraty płynności finansowej przez zakład. Przesłanką zastosowania instytucji wstrzymania wypłaty była utrata płynności finansowej firmy, a skutkiem czasowe zaprzestanie wypłacania pracownikom niektórych świadczeń. Zgodnie natomiast z art. 241[27] Kp w brzmieniu obowiązującym w dniu 2.06.2002 r. w celu uniknięcia lub ograniczenia zwolnień pracowników z przyczyn dotyczących pracodawcy strony układu zakładowego mogły zawrzeć porozumienie o zawieszeniu stosowania u danego pracodawcy, w całości lub w części, tego układu oraz układu ponadzakładowego bądź jednego z nich na okres nie dłuższy niż 3 lata. Wbrew zatem stanowisku Sądu, art. 241[27] Kp przewiduje możliwość zawieszenia wybranego przepisu układu. Z przepisu tego wynika, analogicznie do art. 35 Z.U.Z.P., możliwość czasowego zaprzestania wypłacania niektórych świadczeń przewidzianych w układzie poprzez zawarcie porozumienia o zawieszeniu stosowania postanowień, na mocy których powstaje prawo pracowników do określonych świadczeń, a przesłanką jego zastosowania jest zła sytuacja finansowa pracodawcy. Zawieszenie może nastąpić wyłącznie w wyniku zawarcia porozumienia między stronami układu i nie może przekraczać okresu trzyletniego.

Tymczasem art. 35 Z.U.P.P. przewidywał wstrzymanie wypłat niektórych świadczeń bez konieczności zawierania porozumienia ze stronami układu. Z przepisu tego nie wynikał obowiązek ustalenia okresu tego wstrzymania. Zastosowanie zarówno trybu określonego w art. 35 Z.U.P.P. dla pracowników Zakładów Odzieżowych B. S.A. jak i trybu określonego w art. 241[27] Kp wywołuje identyczny skutek, a mianowicie zwalnia pracodawcę znajdującego się w trudnej sytuacji ekonomicznej z obowiązku wypłaty określonych świadczeń. Brak jednakże obowiązku zachowania formy porozumienia jak również wskazania okresu trwania wstrzymania wypłat w przypadku trybu przewidzianego w art. 35 Z.U.P.P. stanowi argument do uznania, że postanowienie to jest mniej korzystne dla pracowników w stosunku do regulacji zawartej w art. 241[27] Kp. W związku z tym przepis ten został zastąpiony na mocy art. 11 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy (...), powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Przepisy te przewidują jednak możliwość czasowego zwolnienia pracodawcy z obowiązku wypłacania pracownikom niektórych świadczeń w przypadku trudnej sytuacji finansowej jedynie w trybie art. 241[27] Kp. Nie można więc, jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, przyjąć że organ pierwszej instancji wydał nakaz bez podstawy prawnej.

Skarżący zarzucił nadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekając o kosztach postępowania obejmujących obok wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej również wpis stanowiący opłatę sądową. Sąd ustalił wysokość wpisu na kwotę 8.891,60 zł., a zatem zastosował przepisy o wpisie stosunkowym, gdy tymczasem przedmiot postępowania nie stanowi należności pieniężnych ani praw majątkowych. Istota postępowania w związku z wydanym nakazem sprowadza się jedynie do skłonienia pracodawcy aby ten wypełnił ciążący na nim obowiązek względem pracownika, jak stwierdził Sąd w uzasadnieniu. Egzekucja tego obowiązku prowadzona w trybie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, nie może prowadzić do wyegzekwowania należnych pracownikom kwot. W rozpoznawanej sprawie powinien być więc ustalony wpis stały zgodnie z par. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 1995 r. w sprawie wpisu od skargi na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej /Dz.U. 1995 nr 117 poz. 563 ze zm./, nie zaś wpis stosunkowy na podstawie par. 2 powyższego rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakłady Odzieżowe B. S.A. wniosły o jej oddalenie jako nie mającej usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W myśl art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

- naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwą wykładnię art. 9 pkt 2a ustawy z dnia ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /tj. Dz.U. 1985 nr 54 poz. 276 ze zm./, a także art. 11 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o zmianie ustaw - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw w zw. z art. 35 Z.U.Z.P. obowiązującego w Zakładach Odzieżowych B. S.A. i art. 241[27] Kp, oraz naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie par. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 1995 r. w sprawie wpisu od skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej.

Strona skarżąca wskazując podstawę kasacyjną, tj. naruszenie prawa materialnego zakwestionowała prawidłowość oceny Sądu dotyczącej wydanego nakazu. Sąd stwierdził bowiem, że nakaz jest nieprawidłowy, ponieważ organ w osnowie nakazu wymienił osoby, którym pracodawca jest zobowiązany wypłacić należne świadczenia wynikające ze stosunku pracy. Tak wystawiony nakaz stwarza wrażenie istnienia tytułu wykonawczego dla pracowników upoważniający do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Sądu prawidłowy nakaz powinien wskazywać istnienie obowiązku po stronie pracodawcy, a w uzasadnieniu winny być wymienione osoby, którym zalega z wypłatą przysługujących im świadczeń oraz wysokość niewypłaconych należności. Natomiast jak zarzuciła strona skarżąca rozstrzygnięcie musi być sformułowane w taki sposób, żeby możliwe było wykonanie decyzji dobrowolnie lub w drodze egzekucji. Rozstrzygnięcie musi być więc sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie wynikać pośrednio z uzasadnienia.

Przedstawiony wyżej zarzut należy uznać za usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 9 pkt 2a z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /tj. Dz.U. 1985 nr 54 poz. 276 ze zm./ w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. Przepis ten nie zawiera szczegółowych unormowań odnośnie formy nakazu wskazuje tylko adresata, którym jest pracodawca oraz przedmiot powinności - wynagrodzenie za pracę, a także inne świadczenia przysługujące pracownikowi. Sformułowanie "należne", a także "przysługujące" pracownikowi wskazuje uprawniony podmiot - pracownika na rzecz którego wypłata ma nastąpić. Skoro art. 9 pkt 2a nie zawiera innych szczegółowych unormowań należy uwzględnić treść art. 10 powołanej ustawy, który zawiera odesłanie w sprawach nieuregulowanych w ustawie do Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, że nakaz wydany przez organy inspekcji pracy jest jedną z postaci decyzji administracyjnej zastosowanie ma art. 107 Kpa. Rozstrzygnięcie "osnowa" decyzji powinno być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny tak, aby możliwe było wykonanie decyzji /zob. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, str. 506./. W związku z tym, wskazanie w sentencji nakazu nazwisk osób uprawnionych, na rzecz których ma nastąpić wypłata należnych tym osobom świadczeń nie jest błędne, jak przyjął Sąd I instancji, lecz stanowi jedynie sprecyzowanie kto jest uprawniony do przyjęcia świadczenia i nie stwarza "wrażenia" istnienia tytułu wykonawczego dla pracowników do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Nakaz wypłaty wynagrodzenia jest bowiem skierowany do pracodawcy i w sytuacji, gdy nie zrealizuje ciążących na nim obowiązków, mogą być w stosunku do niego stosowane środki przewidziane w egzekucji świadczeń niepieniężnych - art. 2 par. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W kwestii podstawy prawnej nakazu wydanego przez organy inspekcji pracy należy podzielić stanowisko strony skarżącej, że Sąd niewłaściwie przyjął, iż istnieją dwie odmienne regulacje, a mianowicie jedna zawarta w art. 35 Z.U.Z.P. Zakładu Odzieżowego B. S.A. a druga w art. 241[27] Kp, które są trudne do wzajemnego odniesienia i dlatego nie można wskazać, która z nich jest bardziej korzystna dla pracowników. W związku z tym zdaniem Sądu nakaz skierowany do pracodawcy został wdany bez podstawy prawnej.

Formułując takie stanowisko Sąd I instancji w rzeczywistości uchylił się od oceny prawnej uregulowań zawartych w art. 35 Z.U.Z.P. oraz w art. 241[27] Kp nie wskazując przepisu, którego zastosowanie byłoby korzystniejsze dla pracowników. Skarżący w skardze kasacyjnej podał, że art. 35 Z.U.P.P. dawał podstawę do wstrzymania wypłat niektórych świadczeń bez konieczności zawierania porozumienia ze stronami układu, jednak nie określał okresu wstrzymania wypłat. Przyjęcie unormowania zawartego w art. 35 Z.U.P.P. dla pracowników Zakładów Odzieżowych B. S.A. jak i w art. 241[27] Kp wywołuje podobny skutek, ponieważ zwalnia pracodawcę znajdującego się w trudnej sytuacji ekonomicznej z obowiązku wypłaty określonych świadczeń. Brak jednakże obowiązku zachowania formy porozumienia, jak również wskazania okresu trwania wstrzymania wypłat w przypadku trybu przewidzianego w art. 35 Z.U.P.P. może przemawiać za tym, że uregulowanie to jest mniej korzystne w stosunku do regulacji zawartej w art. 241[27] Kp. Wymaga to jednak dokładnej analizy treści wskazanych przepisów i uwzględnienia okoliczności konkretnej sprawy.

Zasadny jest również zarzut naruszenia przepisów o kosztach postępowania. Zgodnie z obowiązującym w chwili złożenia skargi par. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 1995 r. w sprawie wpisu od skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej /Dz.U. nr 117 poz. 563 ze zm./ od skarg na decyzje administracyjne pobiera się wpis stosunkowy albo stały. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji pobrał wpis stosunkowy, ale przedmiot postępowania nie dotyczy należności pieniężnych albo praw majątkowych, których wartość została określona w postępowaniu administracyjnym lub jest oczywista /par. 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia/. Przedmiot postępowania związanego z wydaniem przez organy inspekcji pracy nakazu skierowanego do pracodawcy, zobowiązującego do wypłaty pracownikom należnego wynagrodzenia dotyczy zachowania się pracodawcy, a więc w przedmiotowej sprawie należało pobrać wpis stały /par. 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia/.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę winien uwzględnić treść art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i dlatego na mocy art. 185 par. 1 w zw. z art. 203 i art. 205 par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.