Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1977/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. referent Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2019 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania K. D. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2019 r. nr [...] odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2004 r. znak: [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) decyzją z [...] lipca 2004 r. znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), dalej: p.b., nakazał M. D. 1. dokonanie rozbiórki II kondygnacji dobudowanych pomieszczeń magazynowych do istniejącego warsztatu szewskiego zlokalizowanego na działce nr ew. 398 położonej w miejscowości [...]; 2. sporządzenie i przedstawienie projektu zamiennego I kondygnacji (przyziemia) dobudowanych pomieszczeń magazynowych, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z niezbędnymi obliczeniami statyczno-wytrzymałościowymi oraz zamiennym projektem zagospodarowania terenu uzgodnionym w powiatowym Zespole Uzgadniania Dokumentacji w [...] w celu dostosowania inwestycji do stany zgodnego z przepisami oraz z warunkami wydanej przez burmistrza [...] decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyniku rozpatrzenia odwołania M. D., A. F. i M. F. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) decyzją z [...] października 2004 r. znak:[...] uchylił ww. decyzję PINB z [...] lipca 2004 r. w części dotyczącej podstawy prawnej i w to miejsce wskazał jej nową podstawę - art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 p.b., w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Prawomocnym wyrokiem z 10 kwietnia 2008 r. sygn. II SA/Kr 86/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na ww. decyzję [...]WINB z [...] października 2004 r.

Wnioskiem z [...] października 2018 r. uzupełnionym pismem z [...] listopada 2018 r. K.D. zwrócił się do [...]WINB o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji tego organu z [...] października 2004 r. poprzez wyeliminowanie z niej obowiązku polegającego na wykonaniu przez stronę rozbiórki II kondygnacji dobudowanego obiektu do budynku szewskiego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w W. Uzasadniając powyższy wniosek, wnioskodawca wskazał m.in. na obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi [...] dopuszczający lokalizację budynków w zależności od ich przeznaczenia o wysokości do 12 m.

Pismem z [...] stycznia 2019 r. [...]WINB zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek K. D. postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji z [...] października 2004 r., jednocześnie wzywając M.F. i A. F. do wypowiedzenia się, czy wyrażają zgodę na jej zmianę. W odpowiedzi na ww. wezwanie M. F. i A. F. pismami z [...] stycznia 2019 r. poinformowali, że nie wyrażają zgody na zmianę wskazanej decyzji w zaznaczonej części.

[...]WINB decyzją z [...] marca 2019 r., działając na podstawie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 i art. 104 k.p.a., odmówił zmiany ostatecznej decyzji z 28 października 2004 r. W jej uzasadnieniu, odwołując się do treści art. 155 k.p.a., organ wyjaśnił, że nabycie prawa, o którym w tym przepisie mowa, należy rozumieć szeroko, w związku z czym obejmuje ono również sytuację, gdy decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki. Wzruszenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest możliwe w przypadku, gdy ma ona charakter uznaniowy lub gdy przy jej wydaniu organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. W trybie art. 155 k.p.a. nie mogą być natomiast uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane. W tym kontekście [...]WINB wskazał, że podstawę prawną obowiązku wynikającego z decyzji [...]WINB z [...] października 2004 r. stanowił art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Powyższy przepis nie pozostawiał organom nadzoru budowlanego swobody wyboru rozstrzygnięcia. Z tego względu uznać trzeba, że nie ma możliwości uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ww. decyzji z [...] października 2004 r., art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. należy bowiem traktować jako przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Organ zauważył również, że w sprawie zachodzi także inna przesłanka negatywna uniemożliwiająca zmianę ostatecznej decyzji [...]WINB związana z tym, iż M. F. i A. F. nie wyrazili zgody na jej zmianę. W odniesieniu do wniosku K. D. o przeprowadzenie rozprawy organ natomiast wskazał, że w jego ocenie przeprowadzenie rozprawy nie doprowadziłoby do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, a wobec związanego charakteru decyzji, której dotyczy wniosek o zmianę, brak jest podstaw do uzgadniania interesów stron.

Od ww. decyzji [...]WINB odwołanie złożył K. D., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. oraz art. 51 p.b. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie art. 51 ust.1 pkt 3 p.b. jest przepisem szczególnym uniemożliwiającym zmianę lub uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji z [...] października 2004 r.; 2) art. 7a, art. 8, art. 10 § 1 oraz art. 89 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie aktywnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, pomimo wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 89 k.p.a.; 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co doprowadziło do błędnego uznania przez organ, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki umożliwiające zmianę lub uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji z [...] października 2004 r.; 4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dogłębnego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które organ miał na względzie, wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie oraz pominięcie okoliczności związanych z nieprzeprowadzeniem rozprawy administracyjnej, pomimo zgłoszenia stosownego wniosku przez stronę.

Wskazaną wyżej decyzją z [...] czerwca 2019 r. GINB utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z [...] marca 2019 r. Organ odwoławczy w jej uzasadnieniu wyjaśnił, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa, albowiem brak jest podstaw do zmiany decyzji [...]WINB w zakresie objętym wnioskiem odwołującego. Odwołując się do treści art. 155 k.p.a., GINB wskazał, rozwijając stanowisko organu I instancji, że przez "nabycie prawa" należy rozumieć każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony. W tym sensie "nabycie prawa" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny. Na podstawie decyzji, która nakłada na stronę obowiązek, strona nabywa prawo do tego, aby egzekwowano od niej wyłącznie obowiązek w ustalonym zakresie, a nie obowiązek bardziej dotkliwy. W rozpatrywanej sprawie decyzja nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem i przedstawienie projektu zamiennego jest decyzją kształtującą sytuację prawną strony poprzez określenie treści i zakresu spoczywającego na stronie obowiązku, a więc tym samym jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo. Warunkiem zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest uzyskanie przez organ zgody stron postępowania zakończonego decyzją, której zmiany wniosek dotyczy. Zgoda ta musi pochodzić nie tylko od strony wnioskującej, która nabyła prawo, ale też od pozostałych stron uczestniczących w postępowaniu, co jest związane z wyjątkowością odstąpienia od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. GINB zaznaczył, że użycie przez ustawodawcę w art. 155 k.p.a. liczby pojedynczej "strona" nie może być rozumiane w ten sposób, że dla zmiany decyzji konieczna jest zgoda jedynie tej strony, która na jej podstawie nabyła prawo. Jeżeli bowiem na podstawie danej decyzji choćby jedna ze stron nabyła prawo, jej zmiana wymaga zgody wszystkich osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z nich. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu nie tylko w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej strony, ale także i wtedy, gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. Postępowanie dotyczy wówczas interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, albowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziałuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (por. wyrok NSA z 7 marca 2007 r. sygn. II OSK 1465/05). W przedmiotowym postępowaniu nie wszystkie strony wyraziły zgodę na zmianę decyzji, uwzględniając, że A. F. i M. F. w pismach z [...] stycznia 2019 r. oświadczyli, iż nie wyrażają zgody na zmianę decyzji [...]WINB z [...] października 2004 r. W związku z powyższym nie ma możliwości uchylenia ani zmiany przedmiotowej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. W tym zakresie GINB zauważył, że dokonanie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w sytuacji, gdy jedna ze stron nie wyraża na to zgody, prowadzi do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1235/17).

GINB wskazał równocześnie, że przyznać należy rację [...]WINB odnośnie do tego, iż art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji wydanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., jest to bowiem przepis o charakterze związanym, który nie pozostawia organom swobody rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak zauważył organ odwoławczy, dominuje pogląd, że wzruszenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest możliwe tylko w przypadku, gdy ma ona charakter uznaniowy lub gdy organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z [...] czerwca 2019 r. złożył K. D., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie decyzji ją poprzedzającej [...]WINB.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 51 p.b. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. jest przepisem szczególnym uniemożliwiającym zmianę lub uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji [...]WINB z [...] października 2004 r.;

2. art. 7a, art. 8, art. 10 § 1 oraz art. 89 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie aktywnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w ramach przedmiotowego postępowania, pomimo wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 89 k.p.a., nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej ograniczyło bowiem uprawnienia strony do bezpośredniego złożenia wyjaśnień w niniejszej sprawie, co doprowadziło do prowadzenia przez organ I i II instancji postępowania w sposób nie budzący zaufania strony do organów władzy publicznej, a także skutkowało naruszeniem przez organ I i II instancji szeregu innych głównych zasad postępowania administracyjnego - zasady prawdy obiektywnej oraz rozstrzygania wątpliwości na korzyść stron postępowania, a także zapewnienia stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu,

3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego zgormadzonego w sprawie oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwieniu sprawy, co doprowadziło do błędnego uznania, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki umożliwiające zmianę lub uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji [...]WINB z [...] października 2004 r.;

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, a w szczególności brak dogłębnego wyjaśnienia w uzasadnieniu okoliczności, które organ miał na względzie, wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie oraz pominięcie okoliczności związanych z nieprzeprowadzeniem rozprawy administracyjnej, pomimo zgłoszenia stosownego wniosku przez stronę.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że zmiana decyzji w przedmiotowej sprawie w trybie art. 155 k.p.a. jest w pełni dopuszczalna w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 26 września 2013 r. sygn. II OSK 119/12). Zauważył równocześnie, że na zasadzie art. 89 § 1 i 2 k.p.a. wniósł o przeprowadzenie przez [...]WINB rozprawy administracyjnej w ramach postępowania, gdyż mogło to zapewnić przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, a przy tym zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron. Organ I instancji zaniechał jednak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, pomimo że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej usprawniłoby przedmiotowe postępowanie oraz umożliwiłoby złożenie odwołującemu wyjaśnień w sprawie. GINB całkowicie pominął zgłoszony przez skarżącego w toku postępowania wniosek oraz zarzuty zawarte w odwołaniu. Organ nie przeprowadził wszystkich niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przy tym nie dokonał wyczerpującego i dogłębnego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

W myśl art. 155 k.p.a. stanowiącego materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy zauważyć, że przewidziany w art. 155 k.p.a. tryb wzruszenia decyzji dotyczy decyzji ostatecznych prawidłowych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi (niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji), zaś wzruszenie decyzji może nastąpić tylko z uwagi na słuszny interes strony lub interes społeczny i gdy brak jest przepisu szczególnego, który takiemu wzruszeniu by się sprzeciwiał. Istotą tego nadzwyczajnego trybu postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją warunki do jego zastosowania, a także, czy występują szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania wskazanego trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Nie powinno jednocześnie budzić wątpliwości, że tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. może być wdrożony również względem tych decyzji, które podlegały kontroli sądowej zakończonej oddaleniem przez sąd administracyjny skargi na nie (por. W. Jakimowicz, W kwestii pełnej wykładni art. 154 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, Casus 2018, nr 90, s. 5 i n.).

Przedmiotem wniosku skarżącego o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej pozostawała decyzja [...]WINB z [...] października 2004 r. w zakresie, w jakim organ nadzoru budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB nakazujące dokonanie rozbiórki II kondygnacji dobudowanych pomieszczeń magazynowych do istniejącego warsztatu zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...]. Powyższa decyzja, znajdująca swoją podstawę prawną w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., określała obowiązki, jakie według organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie naprawcze powinny zostać nałożone na inwestora (M. D.) z uwagi na istotne odstąpienie przez niego od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. Powyższa decyzja jest ostateczna i prawomocna w związku z oddaleniem od niej skargi przywołanym wyżej wyrokiem WSA w Krakowie z 10 kwietnia 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając na uwadze przedmiot powyższej decyzji, zamieszczone w niej rozstrzygnięcie, jak również biorąc pod uwagę treść art. 155 k.p.a., w całości podziela stanowisko GINB, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne dokonanie w trybie art. 155 k.p.a. zmiany decyzji [...]WINB z [...] października 2004 r. poprzez "wyeliminowanie" z niej, jak określił to skarżący, obowiązku nakazującego dokonanie rozbiórki II kondygnacji budynku magazynowego. Jakkolwiek z treści skargi wynika, że punktem centralnym stawianych w niej organowi zarzutów skarżący uczynił kwestię tego, czy art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. faktycznie stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 155 k.p.a. sprzeciwiający się uchyleniu decyzji z [...] października 2004 r., to Sąd za w pełni trafne uznaje przyjęcie przez GINB w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że zasadniczym powodem, który nie pozwalał w sprawie uwzględnić wniosku skarżącego było to, iż decyzja, na podstawie której strona nabyła prawo, a za taką należy bezsprzecznie uważać decyzję [...]WINB z [...] października 2004 r., mogła być zmieniona jedynie za zgodą strony. W złożonej skardze skarżący nie zarzucił GINB dopuszczenia się określonego uchybienia przy rozważeniu tejże kwestii, co należy traktować jako akceptację, a przynajmniej niezakwestionowanie tego, że wniosek skarżącego nie miał zupełnie szans zostać uwzględniony poprzez wyeliminowanie z przedmiotowej decyzji nakazu rozbiórki, gdyż nie został w sprawie spełniony kluczowy warunek polegający na wyrażeniu na to zgody przez strony postępowania naprawczego zakończonego decyzją [...]WNB, tj. A. F. i M. F. Strony dały temu jednoznacznie wyraz w swoich oświadczeniach (pisma z [...] stycznia 2019 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko GINB w zakresie, w jakim organ wskazał, że wola doprowadzenia do zmiany decyzji z [...] października 2004 r., której potwierdzeniem było złożenie przez skarżącego podania z [...] października 2018 r., była w sprawie niewystarczająca, ponieważ podmiotami, które nabyły na mocy ww. decyzji prawo w rozumieniu art. 155 k.p.a. były również osoby inne, aniżeli następca prawny inwestora, którym przysługiwał w tym postępowaniu interes prawny (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 2048/12). Z tego względu ich zdecydowane sprzeciwienie się zmianie decyzji ostatecznej musiało być przez GINB traktowane jako kształtujące odmowny kierunek rozpatrzenia wniosku skarżącego, a przez Sąd jako podstawa do uznania, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 155 k.p.a.

Pozostała argumentacja, którą zawarł GINB w zaskarżonej decyzji, miała jedynie charakter uzupełniający i potrzeba jej rozważenia w sprawie wynikała zasadniczo wyłącznie z zarzutów stawianych w sprawie przez skarżącego. Odnosząc się do niej, Sąd zauważa, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa stanowisko, do którego odwołał się GINB, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do tzw. decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, i w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania decyzji określonej treści (por. wyrok NSA z 20 listopada 2019 r. sygn. II OSK 2944/18; wyrok NSA z 15 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3287/17; wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2115/15). Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie poprzez kierowanie się dodatkowym elementami natury słusznościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Inna wykładnia przepisu art. 155 k.p.a., jak zauważył NSA w wyroku z 16 lipca 2018 r. sygn. II OSK 3043/17, prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosku stronu o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to jej słuszny interes. Z tym ogólnym wnioskiem interpretacyjnym koresponduje pogląd, że decyzja o nakazie rozbiórki wydana zarówno na podstawie art. 48 ust. 1, art. 49b ust.1, jak i art. 51 ust. 5 p.b. nie może podlegać uchyleniu lub zmianie w trybie art. 155 k.p.a. ze względu na interes strony, albowiem ma charakter związany, skoro organ nadzoru budowlanego jest zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola stron nie ma wpływu na treść podejmowanego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 624/18). Odmienne stanowisko zaprezentowane w powołanym przez skarżącego wyroku NSA z 26 września 2013 r. sygn. II OSK 119/12 ma charakter odosobniony, albowiem brak jest podstaw, by odmienny charakter z punktu widzenia dyspozycji art. 155 k.p.a. przypisywać decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 p.b. oraz decyzji wskazanej w art. 51 ust. 5 k.p.a. Każda z tych decyzji ma charakter związany, wobec czego organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania orzeczenia w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w przypadku stwierdzenia wystąpienia określonych omawianymi przepisami warunków, jeżeli brak jest przesłanek umożliwiających doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem.

Jakkolwiek z punktu widzenia treści przesłanek zastosowania trybu art. 155 k.p.a., w ocenie Sądu, może budzić wątpliwości to, czy zasadne przy jego analizie powinno się operować rozróżnieniem na tzw. decyzje uznaniowe i decyzje związane, to niewątpliwym pozostaje, że rozważając możliwość zastosowania w konkretnym przypadku art. 155 k.p.a. organ powinien szczegółowo rozważyć, czy postępowanie dotyczy rozstrzygnięcia, w których organ ma możliwość swobody w ukształtowaniu treści decyzji, w ramach której może uwzględnić słuszny interes strony żądającej uchylenia lub zmiany decyzji we wnioskowany sposób. W wielu przypadkach dopuszczalne jest podjęcie decyzji o zmienionej treści korzystnej dla strony, niemniej zmiana taka zawsze musi odpowiadać prawu. Tryb z art. 155 k.p.a. nie może bowiem służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą treścią normą prawną byłoby niedopuszczalne.

Niezależnie od tego, że podstawą prawną decyzji objętej wnioskiem skarżącego nie był powołany wyżej art. 51 ust. 5 p.b., do którego odnosiły się przywołane poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ale art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., gdyż decyzja [...]WINB z [...] października 2004 r. nie kończyła postępowania naprawczego, to zdaniem Sądu, decyzji tej należy przypisać podobny charakter. Wynika to ze stwierdzenia, że treść decyzji wydawanej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. opiera się na określeniu postaci robót budowlanych wykonanych przez inwestora, warunków ich zrealizowania wraz z oceną uwzględniającą możliwość ich legalizacji i jest w pełnym zakresie determinowana przepisami obowiązującego prawa, co zawęża pole działania organu i nie pozwala przyjąć, by wydawane przez niego rozstrzygnięcie, jeżeli chodzi o zasadniczą jego treść, mogło przybierać charakter wielowariantowy, a przez to, by słuszny interes inwestora mógł znacząco kształtować zakres i treść ciążących na nim obowiązków mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b., właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Jak wynika z treści decyzji z [...] października 2004 r., nałożenie nakazu rozebrania wykonanej samowolnie kondygnacji (piętra) pomieszczenia magazynu stanowiło postać dodatkowych robót budowlanych, które poza sporządzeniem i przedstawieniem projektu budowlanego zamiennego, w ocenie [...]WINB, były wymagane do doprowadzenia wykonanych przez inwestora robót budowlanych z odstępstwem od udzielonego mu pozwolenia na budowę do stanu zgodnego z prawem. GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie poddał analizie rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji z [...] października 2004 r. pod kątem tego, czy jej wnioskowana zmiana nie prowadziłaby do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., poprzestając na konstatacji, że [...]WINB wydał decyzję, która nie pozostawiała mu "swobody rozstrzygnięcia". To ogólne twierdzenie, nawet jeżeli nie dotyka istoty problemu, w świetle uwarunkowań tej konkretnej sprawy nie może być jednakże traktowane jako naruszające art. 155 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Mieć na uwadze bowiem należy, że oba obowiązki zawarte w decyzji z [...] października 2004 r., jeżeli uwzględnić ich treść, pozostają ze sobą we wzajemnej łączności, przez co związany charakter decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., nie pozwalał, jak trafnie uznał GINB, na jej zmianę polegającą na wyeliminowaniu na wniosek strony tylko jednego z jej elementów rozstrzygnięcia, tj. nakazu rozbiórki dobudowanej II kondygnacji, ponieważ prowadziłoby to do pozostawienia jako wyłącznie obowiązującego tego rozstrzygnięcia, które nakazywało inwestorowi sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego jedynie I kondygnacji (przyziemia) dobudowanych pomieszczeń magazynowych. Taka treść rozstrzygnięcia niewątpliwie skutkowałaby zaś wyłączeniem z rozstrzygnięcia samowolnie wykonanych robót budowlanych o kluczowym znaczeniu, wobec czego szczególny charakter decyzji objętej wnioskiem nie pozwalał na uwzględnienie zgłoszonego przez skarżącego żądania w takiej postaci, w jakiej zostało ono ujawnione w piśmie z [...] października 2018 r. Możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. jak to zostało wcześniej podkreślone, jest bowiem obarczona tym ograniczeniem, które nie dopuszcza, by zmiana lub uchylenie decyzji prowadziło do stanu naruszenia prawa.

Sąd nie dostrzega, by w kontrolowanym postępowaniu zachodziła potrzeba przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Skarżący zarzucił GINB naruszenie art. 89 § 1 i 2 k.p.a., niemniej zarzut ten pozostaje w całości nieuzasadniony. Rozprawę administracyjną organ przeprowadza w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa (art. 89 § 1 k.p.a.), ewentualnie, gdy można przyjąć, że w sprawie zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (art. 89 § 2 k.p.a.). Żadna z powyższych przesłanek w sprawie nie wystąpiła, uwzględniając przedmiot postępowania i ocenę prawną nadaną przez [...]WINB wnioskowi skarżącego. Jak się wskazuje w piśmiennictwie, rozprawa administracyjna umożliwia koncentrację w jednym miejscu i czasie wszystkich uczestników postępowania, którzy ustnie i bezpośrednio przed organem administracji dokonują określonych czynności procesowych, właściwych na tym etapie postępowania (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 103). W kontekście przyjętych w k.p.a. funkcji rozprawy administracyjnej skarżący jedynie ogólnie wskazał, że przeprowadzenie rozprawy usprawniłoby postępowanie i umożliwiło złożenie mu wyjaśnień. Nie podał on jednakże, czego te wyjaśnienia miałyby konkretnie dotyczyć i w jaki sposób prowadziłoby to do zwiększenia efektywności postępowania. Ograniczenie się zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do powołania zarzutu, którego treść pokrywa się i powiela treść przepisu określającego przesłankę zastosowania instytucji rozprawy pozostaje niewystarczające do podważenia prawidłowości działania organu administracji. Tym bardziej taka ocena jest, zdaniem Sądu, zasadna, jeżeli nie może budzić wątpliwości, że zebrany w sprawie materiał dowodowy z racji charakteru sprawy rozpatrywanej w trybie tzw. postępowania nadzwyczajnego nie był obszerny. Ustalony na jego podstawie stan faktyczny i prawny sprawy stanowił dostateczną podstawę do wydania przez organ decyzji negatywnej dla skarżącego. Nałożony na organ obowiązek dążenia do polubownego załatwienia sprawy jest ograniczony zakazem przymuszania stron do zawarcia ugody, czy też wywierania na nie w tym zakresie presji (por. wyrok NSA z 20 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2750/16). Powoduje to, że w sytuacji, gdy pozostałe strony poza skarżącym jednoznacznie sprzeciwiły się zmianie decyzji, wobec czego zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji byłaby niemożliwa, GINB nie miał podstaw, by rozpatrywaną sprawę postrzegać jako sprawę, w której "zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron". Do kwestii niezaistnienia przesłanek, który postępowanie wyjaśniające nakazywałyby rozszerzyć o formułę rozprawy administracyjnej, w wystarczającym zakresie odniósł się [...]WINB w decyzji z [...] marca 2019 r., a to, że organ odwoławczy własnych ocen odnośnie do tejże kwestii w zaskarżonej decyzji nie zawarł Sąd postrzega jako wyraz traktowania jej jako jednoznacznie prawidłowo rozważonej przez [...]WINB.

Zdaniem Sądu, wydając zaskarżoną decyzję, GINB nie dopuścił się również naruszenia pozostałych przepisów procesowych powołanych w skardze. Poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcie stanowi wynik prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przepisów k.p.a. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, w kontrolowanym postępowaniu nie znajdował zastosowania art. 7a § 1 k.p.a., albowiem abstrahując w tym miejscu od kwestii wystąpienia wątpliwości co do treści normy prawnej, zaskarżona decyzja nie została wydana w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a taki warunek formułuje bezpośrednio powołany w skardze przepis art. 7a § 1 k.p.a., by mogła znajdować zastosowanie jego dyspozycja. GINB przed wydaniem zaskarżonej decyzji wywiązał się z obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Zdaniem Sądu, w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z 25 czerwca 2019 r. organ nie naruszył zasady nakazującej prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak i zapewnić im aktywny w nim udział. Wydaniu zapadłego rozstrzygnięcia, wbrew zarzutom skargi, towarzyszyła analiza wszystkich podniesionych przez skarżącego w toku postępowania argumentów, co nie pozwala twierdzić, że decyzja odmowna została wydana w sytuacji niewyjaśnienia stronie postępowania zasadności przesłanek, którymi organ postanowił się kierować. Fakt, że na skutek tej analizy organ odwoławczy wyciągnął wnioski niezgodne z oczekiwaniami skarżącego, który dążył do uchylenia zamieszczonego w decyzji [...] października 2004 r. rozstrzygnięcia, nawet pomijając kluczowy warunek umożliwiający uwzględnienie wniosku, tj. brak zgody pozostałych stron na zmianę decyzji, nie może świadczyć o naruszeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, czy też o sporządzeniu decyzji o treści uzasadnienia nieodpowiadającej prawu (art. 107 § 3 k.p.a.).

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.