Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 206/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 1 , 6 , 7 , 9 , 10 , 14 , 15 , 20 , 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi Z. J. na Uchwałę nr LXVI/1901/21 Rady Miasta Krakowa z 22 września 2021r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa - etap B, podetap B13" skargę oddala.


UZASADNIENIE

Z.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr LXVI/1901/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 września 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" - etap B, podetap B13, zaskarżając ją w części.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 741 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustalenie w § 18 Uchwały, że nieruchomości należące do skarżącego zostały przeznaczona pod tereny rolnicze, co stanowiło przekroczenie granic uznania planistycznego, nadużycie władztwa planistycznego oraz niezasadne i nieproporcjonalne ograniczenie korzystania z nieruchomości przez skarżącego, które de facto stanowi naruszenie istoty jego prawa własności;

2) art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 12 u.s.g. w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez całkowicie dowolne i swobodne planowanie w § 18 oraz § 16 uchwały w zakresie przeznaczenia terenu należącego do skarżącego, z przekroczeniem władztwa planistycznego, polegające na ustaleniu przeznaczenia terenu skarżącego jako teren rolniczy, o podstawowym przeznaczeniu pod łąki i pastwiska, z jednoczesnym dopuszczeniem tras rowerowych, obiektów i urządzeń przeciwpowodziowych, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, podczas gdy działanie takie powinno mieć miejsce poprzez ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz docelowo wywłaszczenie, a nie ograniczenie prawa własności tożsame w istocie z wywłaszczeniem, a więc naruszające w sposób sprzeczny z Konstytucją RP istotę prawa własności poprzez nałożenie obowiązku udostępnienia prywatnej własności nieograniczonej liczbie osób na zasadzie powszechnej dostępności tras rowerowych czy dla potrzeb obiektów ochrony przeciwpowodziowej;

3) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez faktyczne ustalenie w § 18 w zw. §16 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 13 uchwały dla terenu nieruchomości skarżącego alternatywnych i wykluczających się funkcji terenu, tj. rolnej i dróg wewnętrznych (w ramach tras rowerowych), co sprawia, że ustalenia zawarte w Uchwale jako nieostre, pozwalają na jej dowolne stosowanie i interpretację;

4) art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.) w zw. z §12 Uchwały, poprzez wprowadzenie przepisów dotyczących procedury scalania i podziału działek dla nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne;

5) § 4 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w związku z art. 105 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm.), poprzez wprowadzenie w § 11 ust. 1 pkt 3 skarżonej uchwały wyjątku w zakresie stosowania ustalonych parametrów działek uzyskiwanych w drodze scalania i podziału, co wykracza poza materię wskazaną w rozporządzeniu, a która odgranicza się jedynie do minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego;

6) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z §34 ust. 4 pkt 2 Statutu Miasta Krakowa (uchwała Nr CXXI/1934/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 15 listopada 2014 r. z późn. zm.), polegającym na zastosowaniu w ramach procedury uchwalania planu miejscowego trybu nagłego, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego i w świetle art. 28 u.p.z.p. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego.

W świetle powyższych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr ew. [...] ,[...] ,[...] itd... i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z:

1. wypisów KW dla poszczególnych działek,

2. decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 26 stycznia 2006 r.,

3. decyzji nr [...] z dnia 20 sierpnia 2007 r. przenoszącej decyzję nr [...] na Spółkę Mieszkaniową [...] Sp. z o.o.,

4. decyzji nr [...] pozwolenia na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia G500 wydanej przez Wojewodę z dnia 21 lipca 2021 r.,

5. decyzji pozwolenia wodnoprawnego na lokalizację gazociągu G200 na obszarze zagrożenia powodziową nr [...] z dnia 30 sierpnia 2021r.,

6. decyzji pozwolenia wodnoprawnego na lokalizację nowego obiektu budowlanego tj. infrastruktury towarzyszącej w tym garażu podziemnego, chodnika oraz ogrodzenia gabionowego w związku z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego na obszarze zagrożenia powodziową nr [....] z dnia 06 września 2021r.,

7. decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 29 czerwca 2017r.,

8. umowy o zastępstwo inwestycyjne realizacji inwestycji drogowej nr [...] z dnia 14 września 2016 roku z Aneksami nr 1 i nr 2,

9. stenogramu LXVI sesji Rady Miasta Krakowa zwołanej na dzień 22 września 2021r.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest właścicielem położonych w [...] działek o nr ew. [...] ,[...] ,[...] ,[...] itd... . Na powyższych terenach skarżący planował realizację wieloetapowej inwestycji mieszkaniowej, jednak w zaskarżonym planie wprowadzono zakaz lokalizacji budynków i nasadzania krzewów i zieleni wysokiej.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie doszło do należytego wyważenia przez organ interesu ogólnego i interesu indywidualnego skarżącego. Z punktu widzenia ogólnospołecznego w sprawie nie zaistniała bezwzględna konieczność przeznaczenia działek skarżącego pod tereny rolnicze z zakazem zabudowy, a jednocześnie określeniem przeznaczenia pod łąki i pastwiska. Szczególnie w sytuacji, gdy teren w niedalekim sąsiedztwie został przeznaczony pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, gdzie dopuszczono chociażby lokalizację miejsc parkingowych. Ponadto pozostałe tereny rolnicze przeznaczono pod użytki rolne. Organ planistyczny podjął decyzję w sposób arbitralny, który co więcej nie wynika z jakichkolwiek obiektywnych przesłanek takich choćby jak zaklasyfikowanie terenów stanowiących własność skarżącego jako tereny silnie przekształcone, zainwestowane, czy silnie zdewastowane. W związku z tym obecne ustalenia planu miejscowego spowodują niewątpliwie istotną szkodę majątkową w dobrach skarżącego, a równocześnie ustalenia te nie są istotne w ogóle lub są istotne jedynie w znikomym stopniu, z punktu widzenia wartości ogólnospołecznych. Organ planistyczny uchybił tym samym obowiązkowi rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy.

W ramach uzasadnienia 3 zarzutu skargi zauważono, że na działkach skarżącego dopuszczono lokalizację tras rowerowych. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 13 Uchwały przez trasę rowerową należy rozumieć m.in. drogę wewnętrzną. Ta zaś - traktowana jako odmienny rodzaj przeznaczenia terenu - musi spełniać wymogi określone w art. 15 ustawy, tj. mieć właściwe oznaczenie barwne, odpowiednie dla tego terenu ustalenia, a także stanowić wyodrębnione liniami rozgraniczającymi - osobne - przeznaczenie terenu. Lokalizacja dróg wewnętrznych z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady gospodarowania powinna być wskazana w części graficznej planu oraz zostać wydzielona stałą i niepodlegającą przesunięciu linią rozgraniczającą. Skoro zatem trasa rowerowa może być realizowana w formie drogi wewnętrznej, to wymaga ona wyznaczenia graficznego na rysunku planu (wskazanie linii rozgraniczających) i ustalenia pełnych zasad, wskaźników i parametrów zagospodarowania jak dla innych terenów w planie miejscowym. Tereny lokalizacji dróg wewnętrznych powinny być przez organ planistyczny wydzielone, nie zaś pozostawione uznaniu osób trzecich, poza procedurą planistyczną.

Następnie skarżący zarzucił, że w planie uregulowano zasady scalania i podziału nieruchomości, które dotyczą całego planu i wszystkich terenów nim objętych, a te są zasadniczo terenami rolnymi. Zagadnienia związane z podziałem i scalaniem nieruchomości rolnych są natomiast uregulowane ustawowo, a uchwałodawca lokalny nie posiada w tym zakresie kompetencji normodawczej.

W opinii skarżącego zachodzi też sprzeczność pomiędzy § 12 ust. 1 pkt 4 Uchwały oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1587). Wprowadzono tam bowiem wyjątek w zakresie stosowania ustalonych parametrów działek uzyskiwanych w drodze scalania i podziału wskazując, że przyjęte wartości nie dotyczą działek wyznaczonych pod drogi publiczne i wewnętrzne, publicznie dostępne ciągi piesze i trasy rowerowe i urządzenia infrastruktury technicznej. Tymczasem zdaniem skarżącego powyższą materię reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami.

Naruszenia trybu planistycznego skarżący dopatrzył się natomiast w tym, że wniosek o przeprowadzenie dwóch czytań w dniu sesji, nie ma natomiast informacji, aby wniosek ten został złożony na piśmie, przez co najmniej 1/10 ustawowego składu Rady lub Prezydenta i aby zawierał uzasadnienie. W związku z powyższym doszło do istotnego naruszenia trybu podejmowania uchwały, co pociąga za sobą konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Skarżony organ wniósł w odpowiedzi o odrzucenie skargi w części dotyczącej nieruchomości, które w całości lub w części znajdują się poza granicami zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie organ wniósł o oddalenie skargi podkreślając w szczególności brak naruszenia zasady władztwa planistycznego a także zgodność ze studium oraz wymogami ładu przestrzennego, odpierając też zarzuty względem niezachowania odpowiedniego trybu uchwałodawczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tytułem wstępu i z uwagi na charakter zarzutów podnoszonych w skardze, wskazać ogólnie należy, że art. 2 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Zaznaczyć trzeba, że uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności, ale również inne prawa – jak w tym przypadku prawo użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić przy tym trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym może zatem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności. Powyższe rozważania odnoszące się do prawa własności zachowują całkowitą aktualność również w przypadku prawa użytkowania wieczystego, które jest prawem rzeczonym najbardziej zbliżonym do prawa własności.

Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781 i wyrok NSA z dnia 8.10.2019r. sygn. II OSK 2795/17).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić na wstępie należy, że niezasadny był wniosek organu o odrzucenie skargi. Pomimo tego, że jak wskazał organ, niektóre z działek znajdujących się w posiadaniu skarżącego nie są objęte regulacjami zaskarżonego planu, to jednak bezsprzecznie działki o nr [...] ,[...] ,[...] ,itd.. są zarówno własnością skarżącego, jak i podlegają zaskarżonej Uchwale. Oznacza to, że skarżący ma interes prawny uzasadniający skuteczne złożenie skargi na uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, albowiem jego regulacje kształtują sposób wykonywania przysługującego mu prawa własności. Wniosek organu o odrzucenie skargi jest tym samym bezzasadny.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi, podnieść należy, iż szeroka i szczegółowa argumentacja wynikająca z poglądów literatury i dotychczasowego orzecznictwa przemawiająca za legalnością podjętej uchwały przedstawiona została przez organ w odpowiedzi na skargę. Argumentację tę Sąd po analizie akt planistycznych w całości podziela i przyjmuje jako własną, częściowo cytując ją w dalszej części uzasadnienia.

W odpowiedzi na zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego, zasady proporcjonalności a także naruszenia przysługującego skarżącemu prawa własności należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym podkreślić, że "Gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość, zakres lub zakaz realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy" (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt. II OSK 2363/20).

W kontekście powyższych uwag w opinii Sądu w przedmiotowej sprawie organy nie przekroczyły władztwa planistycznego, a wynika to przede wszystkim z faktu, że zaskarżony plan jest zgodny z wytycznymi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zawartymi w uchwale Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.

Zgodnie z regulacjami studium, działki skarżącego w zakresie objętym ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego, znajdowały się w strukturalnej jednostce urbanistycznej Nr [...] tj. w terenie zieleni nieurządzonej o symbolu ZR o funkcji podstawowej: "różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne". Jako funkcję dopuszczalną wskazano: "zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych".

Na marginesie należy wspomnieć, że powyższa funkcja jest spójna również z wcześniej przyjętym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z 2003 r. (Uchwała Nr XlI/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 roku), które przedmiotowe działki przeznaczyło pod "tereny zieleni publicznej", a także z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z 1994 r., a nawet z 1988 r., zaliczającymi badane działki odpowiednio w "Obszar Miejskiej Zieleni Publicznej" oraz "Tereny zieleni parkowej o charakterze ogólnomiejskim i podstawowym/parki, skwery, zieleńce, ogrody dydaktyczne ogólnodostępne".

Z powyższych regulacji wynika, że przeznaczenie działek skarżącego pod łąki i pastwiska z jednoczesnym wprowadzeniem zakazu lokalizacji budynków nie jest nieoczekiwanym zwrotem w planowaniu przestrzeni, wręcz przeciwnie, stanowi kontynuację od dawna przyjętej polityki przestrzennej, polegającej na ochronie przedmiotowych terenów przed zabudową. Fakt, że ujęcie w planie powyższych założeń unicestwiło inwestycyjne plany skarżącego, nie świadczy o nieważności uchwały.

W drugim zarzucie skarżący podważa regulacje planu, które dopuszczając na jego działkach lokalizację tras rowerowych, obiektów i urządzeń przeciwpożarowych, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, naruszają w ten sposób przysługujące skarżącemu prawo własności poprzez nałożenie obowiązku udostępnienia jego prywatnej własności nieograniczonej liczbie osób.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Jest to tzw. władztwo planistyczne gminy, które nie jest ograniczone jedynie do terenów stanowiących własność publiczną, lecz dotyczy wszystkich nieruchomości znajdujących się w granicach administracyjnych gminy. W konsekwencji oznacza to, że tereny o wskazanych funkcjach związanych z celami publicznymi mogą znajdować się również na gruntach prywatnych i w takiej sytuacji nie można automatycznie mówić o naruszeniu konstytucyjnego prawa własności.

Należy bowiem się liczyć również z tym, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 Kodeku cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest jednak ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy. W pierwszym z tych przepisów jest mowa o tzw. władztwie planistycznym gminy, a drugi stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (por. wyrok NSA z 2 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2509/18).

Jak wyjaśnił organ ujęcie w planie celów publicznych, takich jak przeprowadzenie trasy rowerowej, stanowi dopiero wstępny etap w procesie ich realizacji, poprzedzający decyzję wywłaszczeniową. Ponadto przedmiotowe nieruchomości przeznaczone zostały przede wszystkim pod rolnicze wykorzystanie terenu. Dopiero w przypadku, gdyby nieruchomości te nie były przez właścicieli wykorzystane w powyższym celu, po osiągnięciu porozumienia, tereny te mogą zostać wykorzystane np. na wykonanie trasy rowerowej. W tej sytuacji mówienie o tym, że plan dopuszcza korzystanie z nieruchomości stanowiącej prywatną własność skarżącego przez nieograniczoną liczbę osób, jest stanowczo przedwczesne.

W odniesieniu do ewentualnego przeprowadzenia w przyszłości tras rowerowych po terenach rolnych Sąd zgodził się z organem, że powyższe przeznaczenia terenu nie są wzajemnie sprzeczne. Rację miał natomiast skarżący, który podnosił, że tereny lokalizacji dróg wewnętrznych z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady zagospodarowania powinny być wskazane w części graficznej miejscowego planu oraz zostać wydzielone stałą i nie podlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą. Z § 14 ust. 1 pkt 13 planu wynika jednakże, że "przez trasę rowerową należy rozumieć spójny ciąg rozwiązań technicznych, dla ruchu rowerowego, na który mogą składać się: wydzielone drogi (ścieżki) rowerowe i pieszo-rowerowe, pasy rowerowe na jezdniach ulic, jezdnie ulic o małym ruchu lub w strefach o ograniczonej prędkości ruchu, drogi wewnętrzne". Z zapisu tego skarżący wysnuł wniosek, że ewentualna trasa rowerowa może być przeprowadzona wyłącznie po drodze wewnętrznej, a ta winna być jasno zaznaczona w graficznej części planu. W opinii Sądu taki przebieg trasy rowerowej jest tylko jedną z możliwości, z cyt. zapisu planu wynika bowiem, że trasa rowerowa może przebiegać także po wydzielonych ścieżkach rowerowych i pieszo-rowerowych, które nie są częścią dróg wewnętrznych. Brak wyznaczenia w związku z tym planowanych dróg wewnętrznych nie świadczy o nieważności planu. Drogi wewnętrze nie są tu bowiem planowane, a zapis o drogach wewnętrznych odnoszący się do definicji "trasy rowerowej" był po prostu zbędny, co jednak nie jest uchybieniem istotnym, które w przedmiotowej uchwale skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności.

W odpowiedzi na zarzuty dotyczące zawartych w planie regulacji scaleniowych należy wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym ustala się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Obiekcje skarżącego budzi fakt, że regulacje te będą miały zastosowanie do terenów rolniczych, których scalanie uregulowane jest na poziomie ustawowym. Należy jednak zauważyć, że w obszarze objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały wyznaczone zostały nie tylko tereny przeznaczone pod tereny rolnicze i to do ich scalania będą miały zastosowanie zasady określone w § 12 uchwały. Natomiast podział i scalanie nieruchomości rolnych nastąpi niezależnie od ustaleń planu, zgodnie z przepisami ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1912 z poźn.zm.).

W stosunku natomiast do nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, drogi wewnętrzne, publicznie dostępne ciągi piesze i trasy rowerowe oraz obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, organ planistyczny nie zawarł warunków i zasad dotyczących scalania i podziału nieruchomości, co także mieści się w kompetencjach określonych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia trybu, w którym podejmowana była kwestionowana uchwała.

Projekt kwestionowanej uchwały procedowany był przez Radę Miasta Krakowa w trybie dwóch czytań. Z zapisów stenogramów z przebiegu obrad LXVI sesji Rady Miasta Krakowa wynika, że w trakcie procedowania przedmiotowego projektu uchwały został złożony wniosek o wprowadzenie do drugiego czytania jako sprawy nagłej, a nie o rozpatrzenie jej w trybie dwóch czytań, jak wskazał skarżący. Odbyło się to w trybie § 32 Statutu Miasta Krakowa, który stanowi, że w sprawie nagłej, wymagającej podjęcia przez Radę natychmiastowych rozstrzygnięć, inicjatywa podjęcia uchwały wraz z konkretnym projektem odpowiadającym wymogom §30 ust. 1, 2 i 4 pkt 1 może zostać zgłoszona w trakcie obrad sesji przez co najmniej 2/3 ustawowego składu Rady w ramach procedowania projektów, które będą rozpatrzone przez Radę w trybie dwóch czytań (projekty uchwał określone w § 34 ust. 4 Statutu Miasta Krakowa). Radni Miasta Krakowa w liczbie 18 osób mają możliwość złożenia w trakcie obrad sesji wniosku o wprowadzenie takiego projektu uchwały do II czytania jako sprawy nagłej. Przyjęcie przez Radę takiego wniosku skutkuje tym, że podczas jednej sesji przeprowadzone zostanie pierwsze jak i drugie czytanie projektu uchwały.

W odpowiedzi na zarzuty skarżącego należy wskazać, że Statut Miasta Krakowa w przypadku składania ww. wniosku nie przewiduje konieczności jego uzasadnienia, jak ma to miejsce w przypadku innego trybu określonego w § 34 ust. 3 Statutu, który zapewne ma na myśli skarżący, a który nie znalazł zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Podsumowując, w opinii Sądu w badanej sprawie Gmina nie naruszyła granic władztwa planistycznego, gdyż była - w zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżącego - związana ustaleniami Studium. Również naruszenie prawa własności skarżącego ma swoje legalne uzasadnienie, gdyż interes publiczny przemawiał za pozostawieniem przedmiotowych terenów jako obszarów nie podlegających zabudowie. Fakt, że powyższa kwalifikacja unicestwia plany inwestycyjne skarżącego, nie świadczy o nieważności zaskarżonej uchwały.

Wobec tego, że zarzuty skargi okazały się bezzasadne, podlegała ona oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.