Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 859/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 31zo ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Z.A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 maja 2022 r. nr 100000/71/383994/2022/01/RDZ-ODW w przedmiocie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 maja 2022 r. sygn. 100000/71/383994/2022/01/RDZ-ODW.


UZASADNIENIE

W dniu 7 kwietnia 2020 r. Z. A. (powoływana dalej jako "Skarżąca", "Strona") zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020 r.

Decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako "organ", "Zakład"), działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.; dalej powoływanej jako "ustawa o COVID-19") w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), odmówił Wnioskodawczyni prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, za okres od marca do maja 2020 r.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 31 zo ust. 2 i ust. 4 ustawy COVID-19, osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s. przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należność z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz solidarnościowy, należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., jeżeli prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który składany jest wniosek o zwolnienie, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność.

Organ podkreślił, że Wnioskodawczyni wystąpiła o ulgę jako pracodawca zatrudniający pracowników, którzy zostali zgłoszeni do ubezpieczenia jako zleceniobiorcy podlegający tylko ubezpieczeniu zdrowotnemu, co oznacza, że Strona nie może skorzystać ze zwolnienia z opłacania za nich składek. Zalecono, by Wnioskodawczyni złożyła ponownie wniosek RDZ ze wskazaniem, że zwolnienie ma dotyczyć jedynie jej składki.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca wskazała, że nie występowała o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia społeczne oraz zdrowotne, albowiem nie spełnia kryteriów przychodu i dochodu uprawniających ją do takiego zwolnienia. Podniosła jednocześnie, że wbrew stanowisku organu dokonała poprawnie zgłoszenia pracowników do obowiązkowych ubezpieczeń społecznego i zdrowotnego. W jej ocenie spełnia warunek zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, albowiem na dzień 29 lutego 2020 r. do ubezpieczenia społecznego zgłoszona była 1 osoba.

Na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia 7 grudnia 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu przywołując treść przepisu art. 31 zo ust. 1 ustawy o COVID-19 organ wskazał, że Wnioskodawczyni wystąpiła o ulgę jako pracodawca zatrudniający inne osoby ubezpieczone. Na dzień 29 lutego 2020 r. Strona nie zgłosiła żadnych innych osób do ubezpieczeń społecznych. Pomimo poinformowania Skarżącej w dniu 30 maja 2020 r. o błędnie wypełnionym wniosku nie dokonała korekty.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Skarżąca, zarzucając organowi naruszenie art. 31 zq ust. 7 ustawy o COVID-19 oraz niezgodność stanowiska organu ze stanem faktycznym wniosła o przyznanie jej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne dla niej i zatrudnionych pracowników. Skarżąca wyjaśniła, że wbrew twierdzeniom organu pracownicy przez nią zgłoszeni do ubezpieczenia byli pracownikami zatrudnionymi na umowę o pracę podlegającymi wszystkim ubezpieczeniom, a nie pracownikami zgłoszonymi do ubezpieczenia jako zleceniobiorcy podlegający tylko ubezpieczeniu zdrowotnemu. Na dowód powyższego przedłożyła ponownie dokumenty zgłoszeniowe pracowników. Skarżąca zwróciła także uwagę, że organy odmówiły jej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy za okres od marca do maja 2020 r. nie odnosząc się do faktu, że oczekuje ona zwolnienia za składki opłacane za zatrudnionych przez nią pracowników.

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 352/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu wskazano, iż stanowisko organu zajęte w obu decyzjach nie zostało w żaden sposób uzasadnione, zwłaszcza w odniesieniu do zawartego we wniosku Skarżącej żądania zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek, za osoby ubezpieczone za okres od marca do maja 2020 r. Z akt postępowania wynikało, że organ w toku postępowania nie przedstawił własnego stanowiska w związku z przedstawioną argumentacją Strony. Sąd orzekający w opisanym powyżej postępowaniu organu dostrzegł istotne naruszenie norm postępowania, przewidzianych w art. 7, art. 8 § 1, art. 9 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., powoływana dalej jako "k.p.a.").

Pismem z 26 maja 2022 r. Skarżąca została poinformowana o zebraniu dowodów i materiałów w toczącym się postępowaniu i zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a w związku z tym o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonych dowodów przed wydaniem decyzji w sprawie. Skarżąca nie skorzystała z przysługującego prawa.

W wyniku powołanego wyroku, Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu 12 maja 2022 r. wydał kolejną decyzję w sprawie, odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji Zakład ponownie podkreślił, że Wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania składek za wskazany okres, ponieważ wystąpiła z wnioskiem o ulgę jako pracodawca zatrudniający inne osoby ubezpieczone, a na dzień 29 lutego 2020 r. nie było zgłoszonych żadnych innych osób. Pracownicy zostali zgłoszeni dopiero od 1 marca 2020 r. Złożony wniosek był zatem błędny. Ponadto Skarżąca nie skorzystała z prawa korekty wniosku, ponieważ miała świadomość, że nie spełniła warunków zwolnienia jako osoba prowadząca działalność opłacająca składki wyłącznie za siebie.

Decyzją z dnia 20 lipca 2022 r. Zakład utrzymał w mocy decyzję z dnia 12 maja 2022 r. Na podstawie ponownej analizy sprawy i informacji uzyskanych z bazy REGON organ ustalił, że Skarżąca rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej w dniu 28 listopada 2017 r. Strona spełnia zatem kryteria określone w art. 31 zo ust. 1a pkt 1 ustawy o COVID-19, tj. rozpoczęła działalność przed dniem 1 lutego 2020 r. i w związku z tym liczba ubezpieczonych weryfikowana jest na dzień 29 lutego 2020 r. Na tej podstawie ustala się prawo do zwolnienia z opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r.

Wnioskodawczyni wystąpiła z wnioskiem o ulgę jako pracodawca zatrudniający inne osoby ubezpieczone. Weryfikując stan zatrudnienia na dzień 29 lutego 2020 r. ustalono, że do ubezpieczeń społecznych była zgłoszona tylko jedna osoba tj. Skarżąca jako osoba prowadząca działalność gospodarczą. Nie został zatem spełniony warunek zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych innych osób zatrudnionych, za które przysługiwało zwolnienie z opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r.

Strona zaskarżyła decyzję organu w całości, zarzucając jej naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 31zq ust 7 ustawy COVID-19 oraz brak uwzględnienia okoliczności wskazanych w wyroku Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. akt I SA/Gd 352/21 z dnia 24 sierpnia 2021 r.

Skarżąca wniosła o przyznanie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. W uzasadnieniu podkreśliła, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych od sierpnia 2021 r. do maja 2022 r., tj. przez 9 miesięcy nie reagował na otrzymany wyrok. Postawa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, która nie pomaga w żaden sposób poradzić sobie z sytuacją, a jedynie wykorzystując przewagę oraz swoją pozycję, nie spełnia zasady zaufania wyrażonej w k.p.a. Pozbawienie należnej pomocy uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie oraz ogranicza możliwości związane z utrzymaniem prowadzonej działalności, a to w konsekwencji doprowadzi do rażącego uszczuplenia dochodów i możliwości utrzymania się Strony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym kończących postępowanie lub podlegających zaskarżeniu zażaleniem postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym, z prawem procesowym i materialnym, obowiązującym w dacie wydania postanowienia. Zgodnie natomiast z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej powoływana jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznanie przedmiotowej sprawy determinuje okoliczność, że w sprawie wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Jest to o tyle istotne, że w świetle art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Powyższy przepis mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 352/21 nakazał Zakładowi usunięcie stwierdzonych uchybień procesowych oraz wydanie decyzji zawierającej prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, rozważając, czy na podstawie materiału dowodowego zaistniały ustawowe przesłanki do zwolnienia oraz jego zakresu. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ nie wywiązał się z tego obowiązku.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do terminów, w których Strona dokonała poszczególnych czynności faktycznych. Jak wynika z akt sprawy, 7 kwietnia 2020 r. Skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Na dzień 29 lutego 2020 r. organ nie stwierdził w danych zaewidencjonowanych na koncie płatnika, pracowników zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych. Z załączonych przez Stronę wyjaśnień wynika, że Skarżąca zgłosiła do ubezpieczeń dwóch pracowników od 1 marca 2020 r.

Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19, na wniosek płatnika składek, zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek:

1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,

2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r.,

3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r.

- zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.

Według Sądu, konstrukcja przepisu art. 31zo ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19 wskazuje na złożony charakter przepisu, z którego można wyinterpretować normę prawną właściwą dla danego okresu i deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres. Przepis w pierwszej jego części dotyczy trzech okresów rozliczeniowych od marca 2020 r. do maja 2020 r., natomiast poszczególne punkty odnoszą się do każdego z okresów z osobna (zarówno pod względem zgłoszenia jako płatnika składek oraz do zgłoszenia ubezpieczonych). W przeciwnym wypadku, wymóg dotyczący zgłoszenia Skarżącej jako płatnika składek zawarty byłby w pierwszej części przepisu, jeszcze przed wskazaną numeracją.

Interpretacja przepisu dokonana przez Zakład wskazuje, że organ wymóg zgłoszenia "przed dniem 1 lutego 2020 r." zastosował do każdego z następnych okresów rozliczeniowych, wymienionych w poszczególnych punktach, gdy tymczasem w każdym kolejnym punkcie ustawodawca powołał już inne okresy dotyczące wymogu zgłoszenia Strony jako płatnika. Stosując interpretację zastosowaną przez organ, treść powołanego przepisu musiałaby brzmieć: "(...) wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 lutego 2020 r. oraz: 1) na dzień 29 lutego 2020 r., 2) na dzień 31 marca 2020 r., 3) na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych."

Odczytując poprawnie ww. przepis, należy przyjąć, że:

1) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za marzec 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych;

2) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za kwiecień 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych;

3) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za maj 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.

Identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt I GSK 135/21.

Skarżąca była zgłoszona jako płatnik składek przed dniem 1 lutego 2020 r. Jednocześnie na dzień 29 lutego 2020 r. nie zgłosiła do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych, a zatem nie spełniła wymogu, określonego w art. 31zo ust. 1 pkt 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19.

Niemniej Skarżąca na dzień 31 marca 2020 r. zgłosiła do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych, a zatem spełniła wymóg, określony w art. 31 zo ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19. Tym samym, niezasadnie organ odmówił Skarżącej zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych uwzględni stanowisko Sądu.

Wobec powyższych rozważań, Sąd uznał, że organ naruszył przepisy postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.