Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 137/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8, art. 52, art. 53, art. 58 § 1 pkt 6, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149, art. 151, art. 154 § 6, art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 12, art. 35, art. 36, art. 37, art. 61, art. 64 § 2, art. 77, art. 104 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 pkt 39, art. 13
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 210
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi O. R. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały 1. zobowiązuje Wojewodę Łódzkiego do rozpatrzenia wniosku skarżącego O. R. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego O. R. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały; 3. stwierdza, że bezczynność w rozpatrzeniu wniosku skarżącego O. R. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego O. R. kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

16 września 2022 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynęła skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarga O.R. na bezczynność w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt stały.

Skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody Łódzkiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie, że czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu, przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że 13 stycznia 2022 r. złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt stały. Pomimo upływu 7 miesięcy od dnia złożenia wniosku organ nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Nie wezwał nawet skarżącego do osobistego stawiennictwa oraz złożenia odcisków linii papilarnych. W toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku w ustawowym terminie organ nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Uzasadniając zarzut rażącego naruszenia prawa skarżący podniósł, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu. Termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony. Zarówno stopień zaniedbań ze strony organu, naruszenie terminów przez organ, sposób zachowania strony, jak i okoliczności materialnoprawne przemawiają za uznaniem, że doszło do rażącego naruszenia prawa, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Przekroczenie ustawowego i maksymalnego zarazem terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i niezaprzeczalne, a poza tym pozbawione racjonalnego uzasadnienia, za które nie można uznać powtarzanych od 2014 r. twierdzeń organu o brakach kadrowych.

Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej skarżący stwierdził, że sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji), nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Wymierzona kara powinna "uzmysłowić" organowi pierwszej instancji powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie decyzji nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że 19 stycznia 2022 r. O.R. złożył pismo przewodnie załączając kopię wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały za pośrednictwem platformy ePUAP. Cudzoziemiec do wniosku na pobyt stały dołączył: dokument poświadczający umocowanie pełnomocnika oraz kserokopię dokumentu podróży.

8 sierpnia 2022 r. skarżący wniósł, za pośrednictwem platformy ePUAP ponaglenie zarzucając Wojewodzie Łódzkiemu dopuszczenie się niezałatwienia sprawy w terminie.

16 września 2022 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu.

W aktach sprawy stwierdzono braki formalne w postaci braku 4 fotografii wizerunku twarzy cudzoziemca oraz braku opłaty za wydanie karty pobytu w wysokości 50 zł.

22 września 2022 r. zostały uzupełnione braki formalne.

Nie ma podstaw do uznania, że Wojewoda Łódzki w toku prowadzonych czynności działał z rażącym naruszeniem prawa. Sposób prowadzenia sprawy cudzoziemca nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem panującego w okresie prowadzonego postępowania stanu epidemii, wprowadzonymi ograniczeniami zarówno w bezpośredniej obsłudze klientów przez Urząd, jak i w zmienionym systemem pracy organu, co miało na celu ochronę zdrowia pracowników i klientów Urzędu oraz zapobieganie rozprzestrzenianiu się koronowirusa SARS-Co-V-2. Szybkość prowadzonego postępowania, skutkująca wydaniem decyzji, uzależniona jest od liczby wpływających wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. W momencie złożenia wniosku przez cudzoziemca Wojewoda Łódzki prowadził już ponad 28 596 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, stały i rezydenta długoterminowego UE. Ocena "szybkości postępowania" powinna zostać dokonana w sposób indywidualny, uwzględniając ilość okoliczności stanowiących przeszkodę w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie oraz okres czasu konieczny na ich usunięcie. Powyższe czynności stanowią obowiązek organu wynikający z treści art. 7 k.p.a.

Organ administracji stwierdzając, że roszczenie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej jest bezzasadne podniósł, że skarżący nie wykazał, aby poniósł jakąkolwiek szkodę w związku z procedowaną sprawą. Ponadto cudzoziemiec przekroczył granicę Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy typu D, która zgodnie z ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), została przedłużona, a pobyt cudzoziemca uznaje się za legalny.

W piśmie z 3 stycznia 2023 r. organ administracji poinformował, że 22 września 2022 r. zostało przesłane do pełnomocnika wezwanie "merytoryczne" do uzupełnienia brakujących dokumentów i skutecznie doręczone 29 września 2022 r. W sprawie brakuje celu pobytu w Polsce. 19 października 2022 r. wystąpiono do organów Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Wojewódzkiej Policji oraz Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej. Nie został przesłany brakujący dokument wskazujący na aktualny cel pobytu w Polsce jakim jest, np. ważna umowa o pracę. 2 stycznia 2023 r. zostało przesłane ostateczne zawiadomienie o zakończeniu postępowania. Jednocześnie zgodnie z art. 36 k.p.a. zawiadomiono, że wyznaczono nowy termin rozpatrzenia sprawy na 2 marca 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zważył co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.

Przed rozpoznaniem sprawy sąd administracyjny ma jednakże obowiązek zbadania z urzędu dopuszczalności skargi. Jej niedopuszczalność powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem.

22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19, według której wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Natomiast 7 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 1/21. Według tej uchwały skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła.

Skarga nie dotyczy sprawy zakończonej przez organ w dacie jej wniesienia, tj. 16 września 2022 r. Organ administracji nie wydał bowiem decyzji załatwiającej wniosek skarżącego (art. 104 § 1 k.p.a.).

Wskazać także należy, że wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA: z 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13; z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18). Skarżący przed wniesieniem skargi dopełnił tego wymogu formalnego. Poza sporem jest, że 4 sierpnia 2022 r. skarżący wniósł do organu administracji ponaglenie, które wpłynęło 8 sierpnia 2022 r. Terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 p.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organu (por. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11).

Skarga została zatem skutecznie wniesiona i wyczerpane zostały środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a.

Wobec powyższego dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W niniejszym postępowaniu obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność organu administracji rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP) oraz elementem prawa do dobrej administracji (por. np. P. Żuradzki, Prawo do dobrej administracji w polskim porządku prawnym na tle Europejskiego kodeksu dobrej administracji, [w:] M. Kępa. M. Marszał (red.), Duch praw w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, Wrocław 2016, s. 59-60). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określeniu terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W Kodeksie postępowania administracyjnego bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2).

Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 80 do art. 3).

Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z przepisu tego wynika, że nie ma istotnego znaczenia, że czy rzeczywiście żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13; wyroki NSA: z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98; z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 7, s. 63; z 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01; z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex, 2021, t. 6 do art. 61, M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 61-126. Tom II, Wyd. UW-M 2020, t. 4 do art. 61, H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, WKP 2019, t. 16 i 20 do art. 61).

W tym miejscu wskazać należy, że wniosek skarżącego został nadany przesyłką rejestrowaną w placówce pocztowej 14 stycznia 2022 r. i wpłynął do organu administracji 18 stycznia 2022 r. (odcisk datownika placówki operatora pocztowego na kopercie, w której przesłano wniosek oraz odcisk prezentaty organu administracji na wniosku). Oznacza to, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały został złożony przez skarżącego przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), zwanej dalej "ustawą zmieniającą", tj. przed 29 stycznia 2022 r., co jest istotną okolicznością z punktu widzenia dokonanej przez sąd oceny niniejszej sprawy.

Ustawa ta wprowadziła istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt stały, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Do 28 stycznia 2022 r. art. 210 ustawy o cudzoziemcach stanowił, że postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze – w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania.

Z mocy art. 1 pkt 39 ustawy zmieniającej art. 210 ustawy o cudzoziemcach otrzymał nowe brzmienie. I tak art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. W myśl art. 210 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a.

Z art. 210 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 39 ustawy zmieniającej wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.

Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy o cudzoziemcach), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W takim przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy – od dnia jej wejścia w życie. W myśl art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Jak już wcześniej wskazano, postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana bezczynność zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do organu administracji 18 stycznia 2022 r., a więc przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, tj. przed 29 stycznia 2022 r., przy czym do tej daty organ nie podjął żadnych działań zmierzających do rozpoznania sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma zatem art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej, co oznacza, że z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej rozpoczął swój bieg sześciomiesięczny termin do załatwienia sprawy, który upłynął 29 lipca 2022 r. W tym czasie organ administracji nie podjął żadnych istotnych dla rozpoznania sprawy czynności procesowych. Dopiero po wniesieniu ponaglenia (4 sierpnia 2022 r.) i skargi (16 września 2022 r.) organ administracji 22 września 2022 r. skierował do skarżącego wezwanie do złożenia w terminie 30 dni od doręczenia wezwania aktualnej Karty Polaka lub decyzji o przyznaniu Karty Polaka oraz dokumentu potwierdzającego zamiar osiedlenia się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – umowa najmu lokalu, umowa o pracę lub zaświadczenie z uczelni – w przypadku małoletniego cudzoziemca decyzja na pobyt stały jednego z rodziców – akt urodzenia wraz z tłumaczeniem przez polskiego tłumacza przysięgłego. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że w odpowiedzi na skargę organ administracji stwierdził, że 22 września 2022 r. braki formalne zostały uzupełnione, po czym w piśmie z 3 stycznia 2023 r. poinformował sąd, że nie został przez skarżącego złożony dokument potwierdzający cel pobytu w Polsce, jakim jest, np. ważna umowa o pracę.

Stwierdzić zatem należy, że w kontrolowanej sprawie postępowanie prowadzone było dłużej to niezbędne do jej załatwienia. Zwłoka ta nie wynikała ze stopnia jej skomplikowania. Zważywszy na poczynione wyżej ustalenia faktyczne, sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności, ponieważ stopień skomplikowania sprawy oraz niezbędny do zgromadzenia materiał dowodowy pozwalały na wydanie rozstrzygnięcia w zakreślonym przepisami terminie. Do dnia wyrokowania, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, mimo upływu ponad 11 miesięcy od złożenia wniosku.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Nie ma zatem istotnego znaczenia, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien był wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13; wyroki NSA: z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98; z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 7, s. 63; z 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01; z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15). Niedopuszczalna jest zatem, zdaniem sądu sytuacja, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku kierowane jest do skarżącego dopiero kilka miesięcy po upływie terminu do załatwienia sprawy. Złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślonym, ale nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, że termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpłynięciu i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia.

Dodać należy, że data wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie ma szczególnie istotne znaczenie. Nie ulega wątpliwości, że przypada ona na okres sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej, to zaś każe w określony sposób wykładać treść art. 210 ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej. Skoro bowiem, w ocenie sądu, zgodnie z ostatnim z powołanych przepisów w sprawach wszczętych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej sześciomiesięczny termin do załatwienia takich spraw rozpoczął swój bieg z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. 29 stycznia 2022 r., to wyłącza to możliwość odnoszenia do spraw wszczętych przed tą datą art. 210 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach (wprowadzonego ustawą zmieniającą), w myśl którego ów termin biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z wymienionych w tym przepisie zdarzeń. Taka konstrukcja byłaby nie do pogodzenia ze standardami procedowania, jakich należy oczekiwać po instytucjach demokratycznego państwa prawnego, stawiając przy tym wnioskodawców w skrajnie niekorzystnym położeniu w stosunku do organów administracji. Tą drogą zyskiwałyby one niemal nieograniczony, a przynajmniej rażąco nieproporcjonalny do stopnia skomplikowania tego rodzaju spraw czas na ich załatwienie.

Odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ administracji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i co za tym idzie, pośrednio, także o jego końcu – byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP (tzw. preambuły) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności. Podobne stwierdzenie można odnieść do praktyki długotrwałego niewzywania strony do uzupełnienia braków wniosku, a następnie dokonanie tej czynności z zastrzeżeniem odległej daty wykonania przez stronę wezwania bez gwarancji, że nawet po upływie otwartego tą drogą terminu do załatwienia sprawy, nie zostanie on później dodatkowo przedłużony. Taka interpretacja pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę, a co za tym idzie – także "odraczanie" momentu, kiedy możliwe stanie się poddanie sposobu działania tego organu kontroli instancyjnej. Tymczasem – jak trafnie zauważa się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – "Rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych, w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną. [...] Przepisy, których treść nie sprzyja rzetelności lub sprawności działania instytucji mających służyć ochronie praw konstytucyjnych, stanowią zarazem naruszenie tych praw, a tym samym uzasadnione jest ich uznanie za niezgodne z Konstytucją" (zob. wyrok TK z 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 1, pkt III.5.4. uzasadnienia; por. też M. Piechowiak, Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Aksjologiczne podstawy prawa, Warszawa 2020, s. 97-99).

Stwierdzić zatem należy, że w okresie poprzedzającym wniesienie skargi organ pozostawał całkowicie bezczynny. W sprawie bezspornie doszło do przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, niezależnie od wezwania, które organ skierował do skarżącego dopiero 22 września 2022 r. Takie postępowanie organu pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Podważa ono również wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego należało uznać za w pełni uzasadniony.

W ocenie sądu stwierdzona w sprawie bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2234/15). Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Niewątpliwie na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewielka obsada kadrowa urzędu. Samo w sobie nie zawsze musi to stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ, wszak jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania. Sąd miał jednak na uwadze, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym napływem migrantów z tego kraju, oraz będącą tego konsekwencją dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca. Bezczynność organu nie wynikała ze złej woli czy arogancji wobec skarżącego.

Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy uznając termin ten za adekwatny do okoliczności sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie brak przymiotu rażącego naruszenia prawa stwierdzonej bezczynności wyklucza orzeczenie o nałożeniu grzywny lub przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16; z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r., I OSK 798/17; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17).

W świetle okoliczności sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże skarżący nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona bezczynność.

Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w pozostałej części oddalił.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. 2018 r., poz. 265) sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zasądzona kwota obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Sąd nie uwzględnił przy tym wniosku o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości. Stopień skomplikowania sprawy, jak również lakoniczność skargi, która – co jest wiadome sądowi z urzędu na podstawie innych spraw wnoszonych przez tego samego pełnomocnika – opiera się na wykorzystywaniu tego samego szablonu i zmianie danych skarżących, nie dowodzą szczególnego nakładu pracy pełnomocnika, który wspomniany wniosek by uzasadniał. Co więcej, z § 15 ust. 2 powołanego rozporządzenia jednoznacznie wynika, że opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej. Jak już na wstępie wskazano, niniejsza sprawa należy to kategorii spraw, które mogą być rozpoznane w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym i w tym trybie sprawa została rozpoznana (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).

bg