Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 867/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 5
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na § 7 uchwały Rady Miejskiej w Oławie z dnia 22 września 2011 r. nr XII/105/11 w przedmiocie opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Gminę, we fragmencie: "z mocą obowiązującą od 1 września 2011 r." I. stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonej części, II. orzeka, że uchwała w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Gminy Miasto Oława na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Oławie dnia 22 września 2011 r. podjęła uchwałę nr XII/105/11 w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Miasto Oława.

§ 7 uchwały stanowił "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, z mocą obowiązującą od 1 września 2011 r."

Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru – na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., złożył skargę na opisaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej i wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 uchwały we fragmencie "z mocą obowiązującą od 1 września 2011 r."

Zaskarżonej części uchwały zarzucił istotne naruszenie art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.) w zw. z art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.).

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że Konstytucja RP warunkuje możliwość wejścia w życie aktu prawa miejscowego od jego ogłoszenia na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2). Realizacja dyspozycji zawartej w Konstytucji następuje w ustawie o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, która jednoznacznie przesądza z jednej strony o kwalifikacji aktów prawa miejscowego, stanowionych przez organy gminy, do katalogu aktów podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym – art. 13 pkt 2 – a z drugiej strony o konieczności ustalenia odpowiedniego terminu wejścia w życie takiego aktu oznaczonego nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia – art. 4 ust. 1.

Wskazał, że zgodnie z art. 5 tej ustawy przepisy jej art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa nie stają temu na przeszkodzie.

Podał, że rozstrzygając o dopuszczalności zastosowania przywołanego przepisu należy odnieść dany stan faktyczny do ustawowego kryterium, a więc zgodności z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Do zasad tych należy zasada niedziałania państwa wstecz, wynikająca z zasady praworządności materialnej oraz z zasady zaufania obywateli do państwa. Rozumienie tej zasady Wojewoda przedstawił prezentując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, między innymi – wyrok z dnia 25 września 2000 r., w którym Trybunał uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (K 26/99 OTK 2000 r., Nr 6, poz. 186).

W ocenie organu nadzoru w tym przypadku wymogi te nie zostały spełnione.

Wskazano stawki obowiązujące na podstawie wcześniejszej uchwały a także stawki obowiązujące obecnie. W ocenie organu nowe zasady obliczenia opłat prowadzą do zwiększenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola. Na potwierdzenie tej tezy przedstawiono rozliczenie opłat za dziecko korzystające ze świadczeń przedszkola przez 20 dni w miesiącu, po 4 i 9 godzin dziennie. Stwierdzono, że z przedstawionych wyliczeń wynika, że dla części adresatów uchwały stawki są niekorzystne, choć nie wykluczono, że dla części będą one korzystne. Nie wszyscy zatem adresaci skorzystali na zastosowaniu nowych zasad obliczania – tym samym wprowadzone rozwiązanie nie może zostać uznane za dopuszczalne w świetle art. 5 ustawy.

Zauważono też dodatkowo, że w związku z nowelizacją art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wszelkie akty wydane na tej podstawie prawnej utraciły swą moc z dniem 1 września 2011 r. (art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r.) o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 148, poz. 991). Po tej dacie nie było podstaw do skasowania poprzedniej uchwały, ustalającej wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Miasto Oława, jednak okoliczność ta w żadnym wypadku nie może być brana pod uwagę przy ocenie możliwości zastosowania art. 5 ustawy. Konieczność jak najszybszego wejścia w życie nowej uchwały – nie może prowadzić do automatycznego pozbawienia adresatów uchwały prawa do zapoznania się z treścią podjętego aktu prawa miejscowego w ustawowo określonym terminie i trybie przed dniem jego wejścia w życie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Oławie wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Strona przeciwna stwierdziła, że nie może się zgodzić ze stanowiskiem Wojewody Dolnośląskiego, który twierdził, że przedmiotowa uchwała prowadzi do zwiększenia ponoszonych opłat za przedszkola przez niektórych rodziców, przyjmując jednocześnie dla takiego uzasadnienia skrajny przypadek, gdy dziecko będzie przebywało w przedszkolu łącznie 10 godzin dziennie przez pełny miesiąc.

Wskazała, że zakwestionowana uchwała skierowana jest do nieokreślonego adresata. Zatem nie można przyjąć z góry, jako pewnik – co czyni strona skarżąca – iż w stosunku do niektórych dzieci opłata za przedszkole wzrośnie.

Tymczasem, według organu przeciętna odpłatność za pobyt dziecka nie wzrasta – przyjmując średnio czas pobytu dziecka w przedszkolu jako 8 godzin jak również 10 godzin i opłaty za rzeczywisty pobyt dziecka w placówce.

Zgodnie z nowymi zasadami opłata nie będzie pobierana za czas nieobecności dziecka. Ponadto w roku 2011 r. absencja dzieci w przedszkolu w Gminie Miasto Oława wynosiła 30 %. Każda nieobecność dziecka zmniejsza opłaty za przedszkole. Nie można zatem w ocenie strony przeciwnej z góry zakładać iż obecność w przedszkolach będzie 100 % w ciągu całego roku.

W ocenie strony przeciwnej brak jest przesłanek dla przyjęcia, iż § 7 omawianej uchwały w sposób istotny narusza art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Rada dodała, że analiza treści zaskarżonej uchwały, przy uwzględnieniu przeciętnej opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu, która jak wskazano wyżej nie wzrasta oraz zasady pełnej ekwiwalentności opłat za pobyt w przedszkolu, w tym ponoszenia opłat za czas faktycznego przebywania dziecka w przedszkolu wykazuje, iż spełnione zostały przesłanki dla zastosowania art. 5 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych (...) w związku z art. 88 Konstytucji – to jest nadania wstecznej mocy obowiązującej dla przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Oławie, albowiem jej wejście w życie z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2011 r. nie pogarsza sytuacji prawnej jej adresatów, lecz ją nawet polepsza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) a także art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sądy administracyjne są między innymi powołane do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów nadzoru, nad ich działalnością. Sąd nie może oprzeć tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami, ani ustawa o samorządzie powiatowym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa.

Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustaw ustrojowych – w przypadku gminy – w ustawie z dnia 2 kwietnia 1997 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 87 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85). Oznacza to, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do wydawania rozstrzygnięć nadzwyczajnych a także być podstawą do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia do sądu administracyjnego. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotne naruszenie prawa. Do istotnych wad, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stohl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda składając skargę do Sądu, wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 opisanej uchwały, we fragmencie "z mocą obowiązującą od 1 września 2011 r." zarzucając istotne naruszenie art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – w związku z art. 88 Konstytucji RP.

Dokonując badania legalności uchwały z dnia 22 września 2011 r. Sąd stwierdza, że istotnie w zaskarżonej części narusza ona prawo.

§ 7 uchwały Nr XII/105/11, Rady Miejskiej w Oławie z dnia 22 września 2011 r. brzmi: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, z mocą obowiązującą od 1 września 2011 r."

Przedmiotem sporu jest myśl końcowa tego paragrafu, a mianowicie czy omawiana uchwała może wejść w życie z mocą obowiązującą wstecz.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 88 stanowi, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie.

Ustawą realizującą powyższą dyspozycję jest ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.).

Istotny dla rozpoznanej sprawy jest art. 4 i 5 tej ustawy.

Pierwszy z nich stanowi, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące i ogłaszane w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy; w uzasadnionych przypadkach, akty normatywne z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (ust. 1 i ust. 2).

Art. 5 zaś mówi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Z powołanych przepisów wynika, że zasadą jest iż akty normatywne wchodzą w życie po upływie czternastu dni od ich ogłoszenia. Może być również określony termin dłuższy. Możliwe jest nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej – ale tylko wówczas, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

W rozpoznawanej sprawie zatem istotne jest, czy zaistniały opisane wyżej warunki.

Trybunał Konstytucyjny, o którym mówi skarga, w wyroku z dnia 25 września 2000 r. (K 26/99 OTK 2000 Nr 6, poz. 186) uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów.

W ocenie Sądu w momencie podejmowania uchwały organ wprowadzając postanowienia § 7 winien ocenić ten zapis przez pryzmat warunków określanych w art. 5 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych. Ocena zaś powinna wynikać z uzasadnienia. Organ w tej kwestii – podjął jedynie w związku z zarzutami skargi, polemikę w przedmiocie, czy stawki wynikające z nowej uchwały podwyższają opłaty za przedszkole. Zasady obliczenia opłat za przedszkole przedstawione przez obie strony wskazują jednoznacznie, że w zależności od przyjętych danych są one dla adresatów tych zmian korzystne lub takiego przymiotu nie mają. To zaś w ocenie Sądu uzasadnia stwierdzenie, że taka okoliczność poddaje w wątpliwość, mając na uwadze powołane wyżej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, możliwość zastosowania art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak wyżej.