Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3089/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1, art. 28 ust. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 363/13 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 363/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - po rozpoznaniu skargi J. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] (pkt 1 wyroku); zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącego J. K. 240 złotych kosztów postępowania (pkt 2 wyroku).

W uzasadnieniu wyrku Sąd podał, że ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydent Miasta Lublin zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 1 (klatka I, II, III), jako pierwszego etapu realizacji inwestycji na działkach nr [...], położonych przy ul. W. w Lublinie.

Decyzja ta została przeniesiona decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. na J. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "x" J. W.

W dniu 4 października 2011 r. J. K. złożył w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin pismo, w którym sprzeciwił się realizacji objętej powyższą decyzją inwestycji, usytuowanej przy granicy jego działki, zarzucając, że nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia P. S. pozwolenia na budowę.

W kolejnym piśmie z dnia 21 listopada 2011 r. J. K. oświadczył, że pismo z dnia 4 października 2011 r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2008 r. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wyjaśnił, że o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedział się dopiero w dniu 27 września 2011 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Prezydent Miasta Lublin wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2008 r., a następnie, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2008 r. z powodu braku podstawy wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania J. K., Wojewoda Lubelski uchylił decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] lutego 2012 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przedwcześnie przyjął, że powzięcie przez J. K. wiadomości o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę miało miejsce w dniu [...] września 2011 r.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta Lublin umorzył postępowanie zakończone decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2008 r. na podstawie art. 105 k.p.a. jako bezprzedmiotowe, gdyż uznał, że wniosek J. K. o wznowienie przedmiotowego postępowania został złożony z uchybieniem terminu.

Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu zażalenia J. K., uchylił postanowienie Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] czerwca 2012 r. w całości i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji błędnie orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r., zamiast o umorzeniu postępowania administracyjnego wznowionego postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Organ odwoławczy podniósł nadto, że orzeczenie o umorzeniu postępowania wznowieniowego powinno być w sposób szczegółowy uzasadnione pod względem faktycznym i prawnym, w szczególności organ I instancji powinien wskazać jaką datę przyjął jako dzień złożenia przez J. K. wniosku o wznowienie postępowania. Organ I instancji powinien także wziąć pod uwagę, że w zamieszczonych w aktach sprawy oświadczeniach z dnia 26 kwietnia 2012 r. i 1 czerwca 2012 r. W. W. - Prezes firmy M. Sp. z o.o. podał dwa różne terminy, w których poinformował J. K. o decyzji o pozwoleniu na budowę (koniec sierpnia - w oświadczeniu z dnia 1.06.2012 r. i druga połowa września - w oświadczeniu z dnia 26.04.2012 r.). W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji powinien przesłuchać W. W. w charakterze świadka, zgodnie z wnioskiem pełnomocnika J. K.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji pismem z dnia [...] października 2012 r. wezwał W. W. do stawienia się w celu złożenia wyjaśnień dotyczących daty spotkań z J. K. Ponadto, pismem z dnia 12 października 2012 r. organ zwrócił się do pełnomocnika J. K. o przedstawienie dowodu potwierdzającego, że J. K. dowiedział się o decyzji o pozwoleniu na budowę dopiero w dniu [...] września 2011 r. Przesłuchany w charakterze świadka w dniu 12 października 2012 r. W. W. wyjaśnił, że rozmowę z J. K. przeprowadził po około trzech tygodniach od rozmowy z P. S., która odbyła się na początku sierpnia 2011 r.

W piśmie z dnia 22 października 2012 r. pełnomocnik J. K. wskazała, że jej mocodawca dowiedział się o decyzji od W. W., na którą to okoliczność W. W. został przesłuchany w charakterze świadka. Pełnomocnik wniosła jednocześnie o odebranie od J. K., na podstawie art. 75 § 2 k.p.a., oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania lub o przesłuchanie J. K. w charakterze strony.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym oświadczenia W. W. z dnia 26 kwietnia 2012 r., oświadczenia P. S. z dnia 1 czerwca 2012 r., oświadczenia W. W. z dnia 1 czerwca 2012 r. oraz oświadczenia W. W. z dnia 12 października 2012 r. Prezydent Miasta Lublin uznał, że wniosek J. K. o wznowienie postępowania wpłynął z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. umorzył wznowione postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 k.p.a.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2013 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż J. K. w żadnym stadium postępowania nie przedstawił dowodów na poparcie twierdzenia, że to właśnie w dniu [...] września 2011 r. dowiedział się o decyzji Prezydenta Miasta Lublin nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewoda wskazał, że jak wynika z protokołu przesłuchania świadka W. W. z dnia 12 października 2012 r., W. W. pierwsze rozmowy w sprawie zakupu działki od J.K. przeprowadził z zainteresowanymi po upływie około trzech tygodni od rozmowy z P. S., która odbyła się na początku sierpnia 2011 r. W. W. wyjaśnił, że w rozmowie z J. K. poinformował ich, że zakup od nich działek będzie aktualny w przypadku zakupu nieruchomości z pozwoleniem na budowę od P. S. Z uwagi jednak na odstąpienie przez P. S. od sprzedaży nieruchomości W. W. powiadomił J. K., że zakup działek jest nieaktualny. Ta rozmowa odbyła się pod koniec września 2011 r. W ocenie Wojewody, organ I instancji słusznie zatem przyjął, że J. K. o pozwoleniu na budowę udzielonemu P. S. dowiedział się najpóźniej pod koniec sierpnia 2011 r., a więc wcześniej niż w dniu 27 września 2011 r. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że W. W. nie był stroną prowadzonego postępowania, lecz osobą zainteresowaną ewentualnym kupnem działki po dojściu do porozumienia z inwestorem. Stroną postępowania był P. S., który uzyskał pozwolenie na budowę. Jak wynika z akt sprawy, P. S. złożył w dniu 1 czerwca 2012 r. oświadczenie, w którym stwierdził, że w 2008 i 2009 roku wielokrotnie kontaktował się z J. K. (osobiście i za pośrednictwem swego pełnomocnika), informując go o uzyskanych warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę pierwszego etapu inwestycji na działkach [...] przy ul. W. w Lublinie. P. S. twierdził, że deklarował chęć zakupu działki nr [...] należącej do J. K. Następnie w lipcu 2011 r. P. S. zdecydował się na sprzedaż działek, na których miała być realizowana inwestycja i na przeniesienie pozwolenia na budowę z dnia 19 grudnia 2008 r. Na początku sierpnia 2011 r. propozycję kupna złożył mu W. W. z firmy M., ale ostatecznie P. S. sprzedał inwestycję J. W.

Odnosząc się do zarzutu, iż organ I instancji nie przyjął, stosownie do art. 75 k.p.a., oświadczenia J. K. jako dowodu w sprawie ustalenia daty, w której dowiedział się o decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że strona może złożyć takie oświadczenie tylko wówczas, gdy przepis prawa to dopuszcza. W sprawie wznowienia postępowania, organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wznowienie postępowania, jest obowiązany z urzędu zbadać zachowanie terminu. Wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu do złożenia wniosku, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Ustalenie daty, w której wnioskodawca dowiedział się o decyzji, na podstawie oświadczenia złożonego przez zainteresowanego, w trybie art. 75 k.p.a. budziłoby zastrzeżenia co do przeprowadzenia bezstronnego postępowania i umożliwiałoby stronie wskazanie takiego terminu, aby spełniony był warunek określony w art. 148 § 2 k.p.a., tj. zachowania jednomiesięcznego terminu na złożenie wniosku.

Wojewoda nie podzielił również zarzutu, że organ I instancji przesłuchał tylko P. S., który, zdaniem pełnomocnika skarżącego, był osobiście zainteresowany wynikiem niniejszego postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę, stosownie do wskazań zawartych w postanowieniu kasacyjnym Wojewody Lubelskiego i zgodnie z żądaniem pełnomocnika J. K., organ przesłuchał bowiem również W. W. - osobę nie będącą stroną postępowania, od której, według stanowiska J. K., powziął on wiadomość o przedmiotowej decyzji. Zdaniem Wojewody, na podstawie zebranego materiału dowodowego należało podzielić stanowisko organu I instancji, że J. K. dowiedział się o decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. pod koniec sierpnia 2011 r., a nie - jak twierdzi - dopiero w dniu 27 września 2011 r., a zatem podanie o wznowienie postępowania należy uznać za złożone z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu do jego wniesienia powoduje konieczność wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., a w stanie faktycznym niniejszej sprawy, umorzenia nieprawidłowo wznowionego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. K., zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nieposzanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w postaci interesów skarżącego J. K.; 2) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane poprzez nieustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, który w postępowaniu o pozwoleniu na budowę wyznacza krąg stron postępowania, co w konsekwencji spowodowało, iż J. K. nie był stroną niniejszego postępowania w sytuacji, gdy posiada on legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony; 3) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu zgodności projektu budowlanego z przepisami, w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. § 31 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 4) § 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy kondygnacja podziemna inwestycji jest na granicy działki skarżącego;

II. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. polegające na nierozważeniu wszystkich przepisów prawa, które mają zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym oraz niezbadanie i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w szczególności pominięcie faktu, iż J. K. powinien być stroną w niniejszym postępowaniu; 2) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niewzięciu pod uwagę, iż J. K. powinien być stroną w niniejszym postępowaniu, co w konsekwencji powinno spowodować wznowienie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę; 3) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, podczas gdy skarżący dochował terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania; 4) art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 75 § 2 k.p.a. poprzez oparcie ustaleń faktycznych na oświadczeniu poprzedniego inwestora P. S. (osobiście zaangażowanego w wydaniu rozstrzygnięcia na niekorzyść J. K.), podczas gdy nie był on stroną postępowania i brak było podstaw do dokonywania ustaleń faktycznych na podstawie jego oświadczenia; 5) art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że oświadczenie P. S. co do wielokrotnego informowania J. K. o uzyskanym pozwoleniu na budowę są prawdziwe, podczas gdy przyjęcie ich jako prawdziwe pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami logiki i doświadczenia życiowego, z których wynika, że chęć zakupu działki pod inwestycję jest aktualna jedynie do czasu uzyskania pozwolenia na budowę; 6) art. 148 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie jego niewłaściwej wykładni i przyjęcie, iż okoliczność stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania, która nastąpiła w drugiej połowie września 2011r., polegająca na skontaktowaniu się W. W. z J. K. i zawiadomieniu go o inwestycjach planowanych na działce nr [...] zgodnie z oświadczeniem z dnia 26 kwietnia 2012 r. nie może zostać uznana za początek biegu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za zasadną. W ocenie Sądu organy obu instancji przyjmując, że skarżący J. K. uchybił terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 19 grudnia 2008 r., nie wyjaśniły tej okoliczności w sposób dostateczny. Sąd przytoczył art. 148 § 2 k.p.a., w myśl którego termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Sąd podkreślił, że wnoszący o wznowienie postępowania ma obowiązek wykazać, iż podanie wniósł przed upływem jednego miesiąca od dnia dowiedzenia się o decyzji, natomiast organ obowiązany jest do weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy i wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, jakie przy tej okazji mogą się pojawić. Sąd podał, że skarżący we wniosku o wznowienie postępowania wskazał, że o decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S. pozwolenia na budowę dowiedział się w trakcie rozmowy z W.W., która miała miejsce w dniu 27 września 2012 r. Organy obu instancji zakwestionowały tę okoliczność, kierując się treścią oświadczenia W. W. z dnia 1 czerwca 2012 r. oraz protokołem jego przesłuchania w charakterze świadka z dnia 12 października 2012 r., a także treścią oświadczenia P. S. z dnia 1 czerwca 2012 r.

W ocenie Sądu organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny rozbieżności w treści oświadczeń w zakresie terminu, w jakim skarżący dowiedział się o decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Wprawdzie podczas przesłuchania w charakterze świadka W. W. potwierdził datę rozmowy z J. K. wskazaną w oświadczeniu z dnia 1 czerwca 2012 r., jednak protokół z tego przesłuchania nie może stanowić podstawy ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie z uwagi na naruszenie przez organ art. 79 § 1 i 2 k.p.a. W myśl art. 79 § 1 i 2 k.p.a., strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie termin przesłuchania świadka W. W. został wyznaczony na dzień 22 października 2012 r. (k. 48 akt administracyjnych). Zawiadomienie o terminie przesłuchania świadka dla pełnomocników stron: J. K. oraz J. W. zostało wysłane przez organ w dniu 4 października 2012 r. Zawiadomienie to zostało doręczone pełnomocnikom stron w dniu 8 października 2012 r. (k. 73 – 74 akt administracyjnych). Tymczasem z adnotacji zawartej na zamieszczonym w aktach sprawy wezwaniu W. W. na przesłuchanie w charakterze świadka wynika, że w dniu 9 października 2012 r. telefonicznie ustalono z W. W. termin jego przesłuchania na dzień 12 października 2012 r. z uwagi na wyjazd świadka za granicę w pierwotnie wyznaczonym terminie. W. W. został przesłuchany w charakterze świadka w dniu 12 października 2012r., o czym zarówno strony, jak i ich pełnomocnicy, nie zostali powiadomieni. Sąd podkreślił, iż uchybienie przez organ obowiązkowi zawiadomienia stron o terminie przeprowadzenia dowodów, o których mowa w art. 79 k.p.a., stanowi, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, gdyż pozbawia strony możliwości czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu. Wobec powyższego jedynymi dowodami, które mogły stanowić podstawę ustaleń co do zachowania przez J. K. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, były oświadczenia, które z uwagi na zawarte w nich rozbieżności nie mogą stanowić wystarczającego dowodu, pozwalającego na uznanie, że skarżący uchybił terminowi złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Sąd zaznaczył, że art. 75 § 1 k.p.a. nakazuje organom administracji dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Stąd, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego, dowodem mogą być również oświadczenia osób nie będących stronami w sprawie. Zdaniem Sądu, wobec rozbieżności w oświadczeniach W. W. i P. S., należało przesłuchać w charakterze świadka również P. S., czego jednak organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Ponadto, żaden z organów nie rozważył możliwości przeprowadzenia dowodu z przesłuchania J. K. w charakterze strony mimo, że wnioskował o to jego pełnomocnik. Stosownie zaś do art. 86 k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Wprawdzie art. 86 k.p.a. pozostawia ocenę potrzeby przeprowadzenia tego postępowania organowi, jednak swoboda tej oceny jest ograniczona treścią zasady prawdy obiektywnej, z której wypływa dla organu orzekającego obowiązek skorzystania z tego środka dowodowego, jeśli nie będzie można ustalić stanu faktycznego z braku innych środków dowodowych. Sąd uznał, że organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego, pozwalającego na jednoznaczne ustalenie daty, w której J. K. dowiedział się o decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 grudnia 2008 r., a tym samym naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 148 § 2 k.p.a., a organ II instancji – dodatkowo naruszył art. 136 k.p.a. Wobec nieustalenia, czy skarżący zachował termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, organy naruszyły również dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a., przedwcześnie uznając, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Organ II instancji, utrzymując w mocy wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną, naruszył nadto dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Za przedwczesne Sąd uznał zawarte w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji są rozstrzygnięciami o charakterze proceduralnym, których podstawą są wyłącznie normy prawa procesowego.

W skardze kasacyjnej J. W., reprezentowany przez adw. T. D., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania tj.: art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J. W. podniósł, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienia postępowania może żądać strona, która z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie J. K. w toczącym się postępowaniu administracyjnym ani sądowoadministracyjnym nie wykazał, iż należał mu się przymiot strony w poprzednio zakończonym postępowaniu administracyjnym, którego wznowienia żądał. Wobec tego J. K. nie był uprawniony do złożenia wniosku o wznowienie uprzednio zakończonego postępowania administracyjnego, które z tego powodu po jego wznowieniu winno zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe. Do powyższej kwestii nie odniósł się Prezydent Miasta Lublin ani Wojewoda Lubelski i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, którzy ograniczyli się do badania terminu powzięcia przez J. K.o informacji o wydaniu prawomocnej decyzji. Nadto, J. K. w piśmie z dnia 14 listopada 2011 r. i z dnia 21 listopada 2011 r. nie wskazał, w jaki sposób inwestycja realizowana przez J. W. oddziaływuje na nieruchomości będące jego własnością i na czym według niego polegać ma ewentualne ograniczenie w zagospodarowaniu należących do niego nieruchomości. Takiego wskazania nie zawiera także pismo pełnomocnika J. K. z dnia 2 grudnia 2011 r., w którym pełnomocnik niejako stawia znak równości pomiędzy stronami postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy a stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, co zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadne. Niezasadna jest także argumentacja pełnomocnika, że wybudowanie przez J. W. budynku będzie rzutować na możliwość planowania określonych inwestycji na nieruchomościach należących do J. K. z uwagi na fakt, iż funkcja i gabaryty obiektu, który miałby powstać na działkach odnoszone byłyby w stosunku do innych inwestycji, co do których zgłaszane byłyby wnioski o ustalenie warunków zabudowy. J. W. podkreślił, że ustawodawca konstruując normę z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidział, że w związku ze zrealizowaną już inwestycją, sytuacja inwestorów planujących inwestycje na sąsiednich nieruchomościach i występujących o warunki zabudowy, może być bądź gorsza (np. gdy gabaryty lub funkcja już zrealizowanej inwestycji rażąco odbiegają od gabarytów lub funkcji inwestycji dopiero planowanych) bądź korzystniejsza (np. gdy juz zrealizowany obiekt znajdzie się w obszarze analizowanym dla nowo planowanej inwestycji na sąsiedniej nieruchomości i dzięki temu możliwe będzie wydanie warunków zabudowy dla nowej inwestycji). Skoro więc ustawodawca przewidział pozytywne lub negatywne działanie w zależności od kolejności zgłaszanych wniosków o udzielenie warunków zabudowy, to trudno mówić o naruszeniu przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego przez organ wydający decyzję w postępowaniu, którego wznowienia żąda J. K. Odmienna wykładnia skutkowałaby tym, iż na terenie, na którym brak jest planu miejscowego stronami postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę byliby wszyscy właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiednich, w stosunku, do których realizowana inwestycja mogłaby mieć potencjalne znaczenie z punktu widzenia ustalania obszarów analizowanych dla hipotetycznie planowanych inwestycji.

W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie nie zachodzi także sytuacja, o której mowa w § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie tj. objęcia z mocy prawa sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane z uwagi na lokalizację inwestycji w określonej odległości od nieruchomości sąsiedniej. Wobec tego, że J. K. nie miał interesu prawnego we wniesieniu skargi Sąd winien na podstawie art. 58 1 pkt 6 skargę odrzucić.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K., reprezentowany przez adw. I. B., wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej. Powołując się na art. 176 p.p.s.a. podniesiono, że oba zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą się ostać i nie mogą być brane pod uwagę, gdyż są nazbyt ogólnikowe. Skarżący, formułując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego( art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) i procesowego, nie sprecyzował, jaką formę naruszenia zarzuca Sądowi pierwszej instancji, zaś w zamian za to obszernie polemizował z ustaleniami, które Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Wyklucza to możliwość uznania zarzutu naruszenia prawa materialnego za zasadny, ponieważ zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 p.p.s.a. i stanowisko w niej zawarte, iż Sąd pierwszej instancji winien odrzucić skargę J. K. na podstawie 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Zgodnie z unormowaniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym ( § 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi ( § 2) .

Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004).

J. K. zaliczyć należy do pierwszej kategorii podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, tj. tych których legitymacja do wniesienia skargi związana jest z posiadaniem w sprawie interesu prawnego.

O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, która można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), iż interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

O możliwości żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89; B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s. 129 – 130; M. Bogusz, Zaskarżanie decyzji administracyjnej do NSA, W-wa 1997, s. 21 i nast.; T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, W-wa 1996, s.105 i nast.; J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. IV SA 846/95 - OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83 A).

Przypomnieć też należy, iż w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym ( por. J. Borkowski - Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 62 i 63).

Kwestię bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu.

W myśl art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, prawo lotnicze i przepisów wykonawczych do ustaw.

Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich - pkt 9.

Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.

Z normy art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wynika, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno - budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych.

A zatem, jeśli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 644/10 – ONSAiWSA 2012/4/69; z dnia 1 marca 2012r., sygn. akt II OSK 282/12 – LEX nr 1292702; z dnia 17 kwietnia 2013r., sygn. akt II OSK 2508/11 - CBOSA ).

Ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydent Miasta Lublin zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 1 (klatka I, II, III), jako pierwszego etapu realizacji inwestycji na działkach nr [...], położonych przy ul. W. w L. Decyzja ta została przeniesiona decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. na J. W.. J. K. jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji i ma interes prawny w żądaniu m.in., aby inwestycja została zrealizowana z zachowaniem przewidzianych przepisami prawa odległości od granicy jego działki, z zachowaniem norm oświetlenia naturalnego i ma prawo uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, aby móc sprawdzić, czy uczyniono zadość określonym wymogom, w tym czy zachowane zostały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Podkreślić należy, iż przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością, użytkowaniu wieczystym lub w stosunku do której przysługują mu uprawnienia zarządcy nieruchomości. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania.

Z powyższych względów skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 50 p.p.s.a. i art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie. Sąd pierwszej instancji, wbrew stanowisku J. W., nie miał podstaw do odrzucenia na podstawie art. 58 1 pkt 6 p.p.s.a. skargi J. K., albowiem J. K. posiada legitymację skargową do jej wniesienia. W skardze kasacyjnej nie postawiono innych zarzutów kasacyjnych poza wyżej wskazanymi.

Nadmienić należy, iż wbrew stanowisku J. K. skarga kasacyjna nie podlegała odrzuceniu, gdyż zawiera niezbędne elementy pozwalające na jej rozpoznanie ( art. 176 p.p.s.a.).

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak sentencji.