Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1231/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 pkt 4, art. 63 ust. 1, art. 63 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.
article: § 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2005 nr 76 poz 671
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o  rybołówstwie.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 180 poz 3 pkt 3, pkt 4 preambuły, art. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32,  wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 358 poz 59 preambuła, art. 26 ust. 1, art. 26 ust. 4
law: Rozporządzenie Rady (WE) NR 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w  ramach wspólnej polityki rybołówstwa.
journal: Dz.U.UE.L 1993 nr 261 poz 1 art. 21 ust. 3, art. 21 ust. 4, art. 21a
law: Rozporządzenie Rady (EWG) NR 2847/93 z dnia 12 października 1993 r. ustanawiające system kontroli mający zastosowanie do wspólnej  polityki rybołówstwa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA Stanisław Gronowski del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 269/10 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 269/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie. Decyzją tą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. z dnia [...] października 2009 r., którą nałożono na R. S. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za naruszenie zakazu połowów dorsza.

Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że w dniu [...] września 2007 r. R. S. był kapitanem jednostki rybackiej podczas rejsu połowowego zakończonego w porcie J., w trakcie którego prowadzono ukierunkowane połowy dorsza, którego ogólna kwota połowowa przyznana Polsce została przekroczona. Powyższy fakt udokumentowany został wpisem dokonanym przez kapitana na karcie dziennika połowowego w poz. nr 15. R. S. zadeklarował połów dorszy w relacji pełnej, w ilości 11 skrzynek po 29 kg każda, to jest 319 kg. W tym stanie rzeczy organ administracji nałożył na R. S. karę 10.000zł. za połowy dorsza w Morzu Bałtyckim z naruszeniem przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25 - 32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. Urz. UE L 180 z dnia 10 lipca 2007 r., str. 3; dalej powoływane jako: rozporządzenie nr 804/2007). Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 63 ust. 1 pkt 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.) w związku z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671 – dalej rozporządzenie MRiRW).

Jak stwierdził Sąd I instancji, podstawą do wymierzenia skarżącemu kwestionowanej kary administracyjnej było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w rozporządzeniu nr 804/2007. Zakaz ten wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007, przy czym fakt owego wyczerpania nie może budzić wątpliwości, bowiem wskazuje na to zawarte w akapicie 3 preambuły tego rozporządzenia stwierdzenie, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) Nr 1941/2006. Nadto Komisja w akapicie 5 preambuły rozporządzenia stwierdziła jednoznacznie, że połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada. Sąd I instancji stwierdził, że prowadzenie w 2007 r. przez część polskich rybaków połowów dorsza, pomimo wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce, spowodowało nałożenie na Polskę sankcji, polegającej na zmniejszeniu kwoty na połowy dorsza, jaka miała zostać przyznana Polsce na lata 2008-2011, odpowiednio o 10% w 2008 r. oraz o 30% w kolejnych latach. Artykuł 31 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2847/93 z dnia 12 października 1993 r. ustanawiającego system kontroli mający zastosowanie do wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. Urz. WE L Nr 261 z dnia 20 października 1993 r., str. 1 - dalej rozporządzenie nr 2847/93) nałożył na Państwa Członkowskie obowiązek podjęcia właściwych działań o charakterze administracyjnym lub postępowań karnych, zgodnie z prawem krajowym, skierowanych przeciw osobom fizycznym lub prawnym odpowiedzialnym za nieprzestrzeganie wspólnej polityki rybołówstwa. Skutkować one mają, zgodnie z właściwymi krajowymi przepisami prawnymi, skutecznym pozbawieniem osób odpowiedzialnych za naruszenia korzyści finansowych wynikających z naruszenia bądź innymi skutkami współmiernymi do wagi takich naruszeń, skutecznie zniechęcającymi do popełnienia podobnych wykroczeń. Wśród sankcji wymienia się kary pieniężne. Wymóg ten został zrealizowany w art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie, który nakłada na kapitana statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m karę pieniężną do wysokości nieprzekraczającej dwudziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłoszonego przez Prezesa GUS, za naruszenie tej ustawy i jej aktów wykonawczych oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej. Wysokość kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w art. 63 ust. 1 – 3 ustawy o rybołówstwie została ustalona w wydanym w celu wykonania tej ustawy rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r.

WSA nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że nałożenie kary było bezpodstawne, ponieważ dokonując połowu na warunkach specjalnego zezwolenia połowowego posiadanego przez armatora statku nie naruszył prawa i nie naruszył również warunków posiadanego zezwolenia, gdyż kwota połowowa nie została wyczerpana, czas połowu nie został przekroczony i nie naruszono sposobu prowadzenia połowów. Sąd I instancji stwierdził, że art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie zabrania połowu organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Oznacza to, że w razie wyczerpania kwoty połowowej określonych organizmów morskich przez statki pływające pod banderą Polski doznaje wyjątku uprawnienie wynikające z uzyskanego specjalnego zezwolenia połowowego określającego przyznaną kwotę połowową wskazanych w nim organizmów morskich na dany rok kalendarzowy. Kwota wynikająca ze specjalnego zezwolenia połowowego niewykorzystana w danym roku z racji wcześniejszego wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dorsza przyznanej Polsce na obszarze Morza Bałtyckiego przez statki pływające pod banderą Polski przepada, a uprawnienie do połowów wynikające z owego zezwolenia w części niewykorzystanej wygasa. Wygaśnięcie to nastąpiło z mocy prawa unijnego i dla swej skuteczności nie wymagało zmiany wydanych na dany rok specjalnych zezwoleń połowowych na połowy określonych organizmów morskich (dorsza) we wskazanych podobszarach Morza Bałtyckiego. Zdaniem Sądu I instancji, nie można w sytuacji zagrożenia zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa powoływać się skutecznie na ochronę praw nabytych, gdyż prawa te nie mają charakteru bezwzględnego, bowiem mocą przepisów prawa wspólnotowego mogą być ograniczane, bądź też może dojść do ich wygaśnięcia.

WSA nie uwzględnił ponadto wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - raportu o ilości połowionych ryb w okresie od stycznia do lipca 2007 roku na okoliczność, iż w dacie czynionych przez skarżącego połowów ogólna kwota połowowa nie została wyczerpana. W ocenie Sądu, przeprowadzenie takiego dowodu nie ma związku z oceną legalności zaskarżonej decyzji, lecz z oceną rozporządzenia nr 804/2007 ustawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim na obszarze 25-32, którego złamania dopuścił się skarżący, za co została nałożona na niego administracyjna kara pieniężna.

W skardze kasacyjnej, którą zaskarżono powyższy wyrok w całości, R. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Niezależnie od powyższego strona wniosła o: 1. przeprowadzenie dowodu z dokumentu - prywatnej opinii biegłego prof. I. D.-K. na okoliczność braku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce w 2007 r., a w konsekwencji braku podstaw do wymierzenia skarżącemu kary; 2. przeprowadzenie dowodu z dokumentu - pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. na okoliczność braku wiarygodności danych tzw. FIDES III, które to dane powstały poprzez dodanie politycznie wynegocjowanych kwot do danych oficjalnych (wg których nie doszło do żadnego przełowienia); 3. przeprowadzenie dowodu z dokumentu - pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego Marka Gróbarczyka i odpowiedzi na to pytanie udzielonej przez komisarz Marię Damanaki w imieniu Komisji Europejskiej na okoliczność braku konkretnych dowodów na okoliczność ewentualnego przekroczenia przez Polskę w 2007 r. ogólnej kwoty połowowej.

Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; - dalej p.p.s.a.)

a) w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej powoływana jako: Kpa.) w związku z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w związku z § 3 pkt 20 rozporządzenia MRiRW z dnia 21 kwietnia 2005 r. za naruszenie przepisów o rybołówstwie oraz w związku z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 listopada 2009 r., pomimo iż narusza ona art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa., w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007;

b) w związku z akapitem 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na zaskarżoną decyzję, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia nr 804/2007 w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza to, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona

– względnie, z ostrożności procesowej strona sformułowała ten zarzut w następujący sposób:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 poprzez jego błędną wykładnię, polegające na błędnym uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes - w wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona;

2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 3 pkt 20 rozporządzenia MRiRW z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów, a w konsekwencji

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

a) w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na oddaleniu wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – raportu o ilości połowionych ryb w okresie od stycznia do lipca 2007 r. na okoliczność, iż w dacie dokonywania inkryminowanych połowów ogólna kwota połowowa przyznana Polsce w 2007 r. nie została wyczerpana w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że jest to okoliczność nieistotna dla sprawy, jako że wiąże się z oceną legalności rozporządzenia nr 804/2007, a nie z oceną legalności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi;

b) w związku z art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy o rybołówstwie w związku z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 listopada 2009 r., w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo.

Kasator uzasadniał, że w zasadzie brak jest dowodów na to, że doszło do wyczerpania kwoty połowowej, uznając, że nieudokumentowane motywy wydania rozporządzenia nr 804/2007 nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu o charakterze penalnym. Oparcie decyzji administracyjnej na tych motywach pozbawia skarżącego prawa do obrony. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, kwestia ustaleń Komisji Europejskiej co do wyczerpania kwoty połowowej dorsza nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, organ ten bowiem nie ma żadnych kompetencji co do ustalenia stanu faktycznego, co sprawia, że treść preambuły rozporządzenia nr 804/2007 nie ma dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy żadnego znaczenia.

Skarżący nie naruszył prawa, albowiem realizował kompetencję do połowu dorsza, co stanowiło realizację praw nabytych przez armatora i jak wywodził kasator, nie można doprowadzić do ustania przedmiotowego prawa, bez wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji przyznającej prawo nabyte i bez stosownego odszkodowania. Skarżący wykonywał połowy zgodnie z postanowieniami specjalnego zezwolenia połowowego, w myśl którego warunkiem prowadzenia połowów jest wykonywanie połowów w określonym przedziale czasu i do wielkości przyznanej indywidualnej kwoty połowowej, która w niniejszej sprawie nie została wyczerpana. Dodatkowo, w piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2011 r. wnoszący skargę kasacyjną podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach sformułowanych w ramach obu wskazanych w art. 174 pkt 1) i 2) podstaw kasacyjnych, a ich istota sprowadza się do kwestionowania stanowiącego podstawę zaskarżonych decyzji stanu faktycznego, zgodnie z którym ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na 2007 rok została przekroczona i podważenia twierdzenia, iż stan ten wynika z rozporządzenia nr 804/2007 Komisji (WE).

Na wstępie zauważyć wypada, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. e) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (który stanowił podstawę funkcjonowania UE w dacie wydania rozporządzenia nr 804/2007) działalność Wspólnoty obejmowała na warunkach i zgodnie z harmonogramem przewidzianym w Traktacie wspólną politykę w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa. Organy Unii były więc uprawnione do wydawania rozporządzeń regulujących związane z rybołówstwem kwestie.

Wspólna polityka rybacka w dziedzinie połowu dorsza na Morzu Bałtyckim realizowana była m.in. poprzez cytowane wyżej rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa, precyzujące m.in. zasięg i cele wspólnej polityki rybołówstwa, zasady dostępu do wód i zasobów, a także wspólnotowy system egzekwowania i kontroli. Zgodnie z p. 23 preambuły do omawianego rozporządzenia, Komisja powinna być w stanie podejmować natychmiastowe środki zapobiegawcze, jeżeli istnieje dowód na to, że działalność połowowa mogłaby doprowadzić do poważnego zagrożenia żywych zasobów wodnych, a zgodnie z p. 24 preambuły Komisja powinna być zaopatrzona w odpowiednie uprawnienia w celu kontrolowania i oceny wdrażania wspólnej polityki rybołówstwa. Realizując te cele, zgodnie z art. 20 ust. 1 powołanego rozporządzenia, Rada podejmuje decyzję w sprawie limitów połowowych /.../ oraz w sprawie rozdziału możliwości połowowych między Państwa członkowskie.

Zgodnie z powyższym uprawnieniem Rada (WE) wydała rozporządzenie nr 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (Dz. Urz. UE L 06.367.1). W załączniku nr 1 do rozporządzenia nr 1941/2006 przyznano Polsce na podobszar 25-32 (wody WE) kwotę połowową 10.794 ton dorsza.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 2371/2002 Komisja ocenia i kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie. Zgodnie z art. 27 Komisja kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie; w szczególności Komisja może prowadzić audyty, dochodzenia, weryfikacje i inspekcje statków rybackich. Zgodnie z art. 26 ust. 4 omawianego rozporządzenie Komisja może natychmiast zatrzymać działalność połowową, gdy na podstawie dostępnych informacji ustali, że kwota połowowa została wyczerpana.

Szczegółową procedurę kontroli prowadzonej przez Komisję oraz podjęcie decyzji o wstrzymaniu połowów reguluje rozporządzenie Rady (EWG) nr 2847/93 ustanawiające system kontroli mający zastosowanie do wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. Urz. UE L 93.261.1, ze zmianami). Już w preambule tego rozporządzenia Rada (EWG) stanowi, że konieczne jest, aby połowy zostały zabronione na mocy decyzji Komisji, jeżeli kwota połowowa Państwa Członkowskiego została wyczerpana oraz wskazuje, że w celu zapewnienia obiektywnej weryfikacji danych istotne jest, aby inspektorzy Wspólnoty przeprowadzali niezapowiedziane kontrole w sposób niezależny od kontroli przeprowadzonych przez właściwe władze Państw Członkowskich.

Zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2847/93 Komisja może z własnej inicjatywy ustalić termin, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną.

Jak wynika z przepisów powołanych wyżej rozporządzeń mających bezpośrednie zastosowanie we wszystkich Państwach Członkowskich nie ma żadnych wątpliwości, że Komisja była uprawniona zarówno do kontrolowania działalności połowowej polskich statków rybackich, jak również do czynienia własnych ustaleń co do wyczerpania kwoty połowowej, a także do natychmiastowego wstrzymania połowów po samodzielnym ustaleniu takiej sytuacji.

Komisja (WE) jako podstawę prawną wydania rozporządzenia nr 804/2007 powołała omówione wyżej przepisy art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002, art. 21 ust. 3 rozporządzenia nr 2847/93, a także ustanowioną rozporządzeniem nr 1941/2006 ogólną kwotę połowową dorsza dla Polski na 2007 r. oraz informacje uzyskane od inspektorów Komisji, z których wynika, że wielkości dopuszczalnych połowów zostały wyczerpane. Mając na uwadze te ustalenia Komisja: 1) uznała, że kwota połowowa dorsza dla Polski na podobszarze 25-32 (wody WE) została wyczerpana; 2) zakazała statkom polskim połowów dorsza na wymienionym obszarze od daty opublikowania rozporządzenia nr 804/2007 (to jest od dnia 11 lipca 2007 r.).

Przechodząc do kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku w granicach skargą kasacyjną zakreślonych, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i mając jednocześnie na względzie poczynione wyżej uwagi, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej można podzielić na trzy grupy:

1/ zarzuty kwestionujące ustalenia co do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej wynikające z rozporządzenia nr 804/2007,

2/ zarzuty dotyczące uznania, że wykonywanie uprawnień wynikających z pozostającego w obrocie prawnym specjalnego zezwolenia połowowego mogło stanowić naruszenie prawa podlegające karze,

3/ zarzuty dotyczące zastosowania § 3 pkt 20 rozporządzenia MRiRW i utożsamienia odpowiedzialności na tej podstawie z odpowiedzialnością za naruszenie zakazu połowów.

Oceniając zarzuty mieszczące się w grupie 1, zauważyć należy, że stan wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 rok wynika wprost z pkt 3 i 4 preambuły oraz z art. 1 rozporządzenia Komisji nr 804/2007 i nie może być kwestionowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komisja zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia nr 2847/93 była uprawniona do ustalenia terminu, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną, zaś w takiej sytuacji na mocy art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002 była uprawniona do natychmiastowego zatrzymania działalności połowowej. Podejmując rozporządzenie nr 804/2007 Komisja działała w granicach swoich kompetencji i przy pomocy środków prawem przewidzianych. W razie sporu między Polską a Komisją co do prawidłowości ustaleń Komisji i niemożności wspólnego ustalenia zweryfikowanego poziomu przełowienia, ustalenia Komisji mogłyby być kwestionowane poprzez zaskarżenie rozporządzenia do Trybunału Sprawiedliwości WE. Rozporządzenie nr 2847/93 w art. 21 ust. 4 przewiduje także specjalną procedurę odszkodowawczą lub kompensacyjną na wypadek, gdyby ustalenia Komisji o przełowieniu okazały się wadliwe. Brak jednak jakichkolwiek podstaw, by podawać w wątpliwość ustalenia Komisji w toku postępowania o nałożenie kary na kapitana statku rybackiego za wykonywanie połowów z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, które to przekroczenie stwierdzone zostało obowiązującym rozporządzeniem Komisji. Zauważyć należy, że przekroczenie ogólnej kwoty połowowej może być stwierdzone - po przeanalizowaniu danych z jednostek dokonujących kontroli połowów - jedynie na szczeblu Państwa oraz na szczeblu Komisji (art. 21 i art. 21a rozporządzenia nr 2847/93). Pojedynczy armator (kapitan) może kontrolować jedynie wykorzystanie przydzielonej mu kwoty połowowej i musi przestrzegać zakazu łowienia po uzyskaniu informacji o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej. Organy uprawnione i powołane do kontrolowania połowów komunikują wyniki swoich ustaleń i ustalenia te są wiążące. Przedstawiona rybakom (armatorom, kapitanom statków) informacja o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej wiąże te podmioty i musi być przez nie respektowana.

Tak więc skoro Komisja, będąc do tego uprawnioną, uznała i zakomunikowała w rozporządzeniu nr 804/2007, że z dniem 11 lipca 2007 r. ogólna kwota połowowa przyznana Polsce została wyczerpana, to ustalenie to jest wiążące dla armatorów i kapitanów statków i nie wymaga dalszego dowodzenia przez polskie organy administracji w toku postępowań o nałożenie kary za nierespektowanie zakazu połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Dodać należy, że wydane przez Komisje (WE) na podstawie art. 249 Traktatu ustanawiającego Unię Europejską rozporządzenie ma zasięg ogólny - wiąże w całości, jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich i skuteczne erga omnes. Nie są zatem uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. wyjaśnienia czy w momencie dokonywania połowu doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.

Nieuzasadniony również z omówionych wyżej powodów jest sformułowany w pkt 2 zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia prawa materialnego (tj. wskazanych przepisów rozporządzenia Komisji) i argumentacja, iż jego treść nie przesądza erga omnes we wszystkich sprawach i postępowaniach, że ogólna kwota połowowa dla Polski na 2007 r. została przekroczona.

Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej wywodów co do stanowiska polskich władz dotyczącego stwierdzonego rozporządzeniem nr 804/2007 przełowienia oraz konieczności przeprowadzenia wnioskowanych dowodów na okoliczność przełowienia, podkreślić należy, że jak wynika z rozporządzenia Rady (WE) nr 338/2008 dotyczącego dostosowania kwot, jakie mają być przydzielone Polsce na połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32 wody WE) w okresie od 2008 do 2011r. (Dz. Urz. UE. L. 08.107.1), Polska przyznała przekroczenie ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. o 8000 ton. Także w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 635/2008 dostosowującego kwoty, jakie mają być przydzielone Polsce na połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32 wody WE) w okresie od 2008 do 2011 r. zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 338/2008 powtórzone jest stwierdzenie, że Polska na podstawie badań krajowych powiadomiła Komisję o przełowieniu dorsza w 2007 r. o 8000 ton. W tym stanie rzeczy nie ma żadnej potrzeby dowodzenia w postępowaniu administracyjnym w trybie Kpa., ani tym bardziej w postępowaniu sądowym na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., okoliczności, które są stwierdzone wprost aktami prawnymi mającymi zasięg ogólny.

Nie są także uzasadnione zarzuty kasacyjne z grupy 2, dotyczące nieuzasadnionego przyjęcia, że wykonywanie uprawnień ze specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie naruszające prawo. Pogląd kasatora opiera się na mylnym założeniu, że specjalne zezwolenie połowowe jest prawem nabytym, skutecznym przez cały okres na jaki zostało wydane, aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Tymczasem granicą czasową, do jakiej to zezwolenie może być wykonywane jest przekroczenie ogólnej kwoty połowowej. Jak wynika z art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie, połów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana jest zabroniony i to właśnie ten przepis ustanawia granicę wynikających ze specjalnego zezwolenia połowowego uprawnień. Choćby zezwolenie to nie było jeszcze wykorzystane w pełni, w sytuacji wyczerpania ogólnej kwoty połowowej, (na skutek stwierdzonego przełowienia przez innych armatorów) dalszy połów jest zabroniony. Nie ma zatem potrzeby podejmowania przez właściwy organ jakiegokolwiek działania zmierzającego do wyeliminowania udzielonego zezwolenia, jak twierdzi kasator, gdyż wraz z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, zezwolenia tracą swoją skuteczność w tym znaczeniu, że już nie uprawniają do dalszych połowów z uwagi na fakt, że są one zabronione. Zatem po ogłoszeniu wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dalsze łowienie jest działaniem naruszającym prawo, a zarzut kasacyjny dotyczący nieuzasadnionego oddalenia skargi z uwagi na dalsze istnienie uprawnień połowowych wynikających ze specjalnego zezwolenia połowowego, jest nieusprawiedliwiony.

Nie są także uzasadnione sformułowane w pkt 1 i 3 skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie, także w powiązaniu z art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie. Zauważyć należy, że art. 63 ustawy o rybołówstwie stanowi realizację ciążących na Polsce obowiązków zapewnienia respektowania wspólnej polityki rybołówstwa i karania za naruszenie jej zasad (vide art. 31 rozporządzenia nr 2847/93 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 2371/2002). Zgodnie z powołanymi przepisami chodzi o skuteczne pozbawienie osób odpowiedzialnych za naruszenia wszelkich korzyści finansowych płynących z naruszeń i odstraszenia od dalszych naruszeń. Art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie ustanawia górne granice kar dla poszczególnych naruszycieli. Granice te powiązane są ściśle z przywołanymi wyżej zobowiązaniami Polski do ustanowienia takiego systemu kar, który skutecznie pozbawi naruszycieli wszelkich korzyści z naruszeń. Należy jednocześnie zauważyć, że art. 63 ust. 4 zawiera delegację dla Ministra do określenia wysokości kar za poszczególne naruszenia z uwzględnieniem ich rodzaju i społecznej szkodliwości. Mając na uwadze ustaloną ustawą górną granicę kar oraz wynikającą z rozporządzeń wspólnotowych konieczność pozbawienia naruszycieli wszelkiej korzyści z naruszeń, Minister ustalił stawki kar w powiązaniu z naruszeniami objętymi nakazami lub zakazami wynikającymi z ustawy. W wyroku z dnia 7 lipca 2009 r. (sygn. akt K 13/08) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r., jako całość, jest zgodne z art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie oraz z art. 2, art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, kwestionując jedynie § 2 pkt 37, § 3 pkt 38, § 4 pkt 39 i § 5 pkt 29 cytowanego rozporządzenia. Wskazane przepisy nie znajdowały zastosowania w sprawie, a kara została nałożona za prowadzenie połowów organizmów morskich, których kwota połowowa została wyczerpana, przy czym, co potwierdza sam kasator (str. 3 skargi kasacyjnej), rozporządzenie Komisji nr 804/2007 nie jest w sprawie dowodem, lecz jest normatywnym aktem wspólnotowym, stwierdzającym m.in. stan połowów, który skutkował w odniesieniu do Polski zakazem dalszych połowów w oznaczonym czasie.

Podsumowując, należy jeszcze raz podkreślić, że z wiążącego Polskę rozporządzenia nr 804/2007 wynikało przełowienie, zaś z art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie wynikał bezwzględny zakaz łowienia w okresie po ogłoszeniu przełowienia, a z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. wynikała karalność prowadzenia połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Armatorzy i kapitanowie powinni więc bezwzględnie wstrzymać połowy. Zmiana rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. i dodanie do niego rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2010 r. (Dz. U. Nr 125, poz. 849) katalogu 10 penalizowanych naruszeń nie zmienia sytuacji w sprawie niniejszej. Wprowadzenie karalności połowów wbrew ustanowionym zakazom nie ma wpływu na ocenę, że we wrześniu 2007 r. skarżący dokonywał połowów mimo stwierdzenia przez uprawniony organ Unii przekroczenia ogólnej kwoty połowowej, które to działanie było zabronione art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie i podlegało karze określonej w § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r.

Mając na względzie powyższe i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.