Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 108/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 37 b
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 1 pkt 21
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 458/21 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2021 r. znak DOA.7110.492.2017.SPA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 458/21 oddalił skargę D. K. (dalej powoływanej jako skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2021 r., znak DOA.7110.492.2017.SPA w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wojewoda Małopolski, po rozpoznaniu wniosku skarżącej, decyzją z dnia 31 lipca 2017 r., znak Wl-1.7840.1.63. 2016.JS odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 9 lipca 1997 r., znak AUNB-7351/61 M/97 (dalej powoływanej jako decyzja z 9 lipca 1997 r.) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" pozwolenia na budowę kanalizacji os. [...] - [...] + kanały sanitarne 0 200-300 mm, 200-315 mm, o łącznej długość - 6,966 m, pasem roboczym 7 m, czasowe zajęcie terenu 4,9 m zgodnie z przebiegiem ulic: [...],[...],[...],[...],[...] oraz terenami prywatnymi zgodnie z zestawieniem, na działkach w [...] przy ul. [...] - [...] nr ew. gruntów jezdnie ulic: [...],[...],[...],[...],[...], w części dz. nr ew. [...] przy ul. [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na skutek odwołania skarżącej decyzją z dnia 23 października 2017 r., znak DOA.7110.492.2017.SPA uchylił wskazaną wyżej decyzję i umorzył postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 poz. 2000, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.). Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 2934/17 w wyniku uwzględnienia skargi skarżącej, a skarga kasacyjna organu od tego wyroku oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3610/18.

Po powtórnym rozpoznaniu odwołania skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołaną na wstępie decyzją z dnia 14 stycznia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 31 lipca 2017 r.

W uzasadnieniu wskazał, że wykonując zalecenia sądu najpierw zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i Urzędu Miejskiego w [...] o sprawdzenie, czy dysponują aktami dotyczącymi tej inwestycji. O to samo wystąpił także do Zarządu Gospodarki Komunalnej w [...], a ponadto o informację, na podstawie jakiej decyzji zrealizowano pompownię i sieć kanalizacyjną na działce skarżącej. Następnie przywołał treść udzielonych odpowiedzi.

Organ odwoławczy stwierdził, że z zatwierdzonej decyzją z dnia 9 lipca 1997 r. dokumentacji projektowej nie wynika, aby kanalizacja zaprojektowana została przez działki nr [...] i [...], do których skarżąca posiada tytuł rzeczowy. Powołał w tym zakresie rysunki oznaczone nr 1, 6 i 12. Działki nie zostały wymienione również we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei analiza porównawcza rys. "Kanalizacja sanitarna m. [...], Kanały Sanitarne A i B - [...] - [...] sytuacja nr 11 rys. nr 6" oraz danych z geoportalu wykazała, że kanalizacja leży ok. 113 m od granicy działki nr [...]. Inwestycja nie przebiega też przez działkę nr [...] (ul. [...]), a w dacie wydania decyzji działka ta była własnością D. i A. B. Ponadto w dokumentacji nie ma wykazu osób, którym decyzję tę doręczono.

Mając na względzie, że nie można jednoznacznie ustalić, czy skarżąca była stroną postępowania zwykłego, przyjął, że ma ona przymiot strony w tej sprawie. Kontrola może natomiast dotyczyć tylko tej części decyzji, która odnosi się do jej interesu prawnego, a więc wyłącznie działki nr [...].

Organ odwoławczy powołując art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; zwanej dalej ustawą) wskazał, że inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem takiego dokumentu brak w aktach sprawy. Do wniosku o stwierdzenie nieważności skarżąca dołączyła natomiast kopię oświadczenia M. K. z dnia 19 sierpnia 1998 r. (sporządzonego już po wydaniu pozwolenia na budowę), złożonego w imieniu małoletniej wówczas skarżącej. Z uwagi na art. 58 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, ze zm.; dalej zwanej K.c.) uznał jednak, że oświadczenie to nie może być wzięte pod uwagę.

Niezależnie od tego wyraził pogląd, że nawet jeżeli organ w dacie wydania pozwolenia na budowę nie dysponował zgodą na realizację inwestycji, co narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy, to o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy wywołuje ono skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Nie można było zatem pominąć, że od wydania decyzji z 9 lipca 1997 r. upłynęły ponad 23 lata, a więc funkcjonowała ona w obrocie prawnym niekwestionowana przez żadną ze stron przez ponad 15 lat (wniosek złożony został 27 grudnia 2012 r.). Stwierdzenie jej nieważności pozostawałoby zatem, w jego ocenie, w opozycji do zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest perspektywa czasowa podejmowanych działań oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości. W tym kontekście w szczególności zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 uznający za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Zaznaczył, że badana decyzja dotyczy kanalizacji sanitarnej, a inwestycje tego typu służą realizacji interesów i zabezpieczeniu potrzeb szerszej grupy podmiotów np. osiedla bądź miejscowości.

Podsumowując stwierdził, że nie został spełniony jeden z warunków uznania naruszenia prawa za rażące, gdyż naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Uznał też, że nie zaszła żadna z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Skarżąca złożyła skargę na tę decyzję do sądu administracyjnego wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Podkreśliła, że organ potwierdził wydanie kwestionowanej decyzji bez oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, ale - w jej ocenie błędnie - nie wywiódł z tego, że rażąco narusza prawo.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku z dnia 21 lipca 2021 r. na wstępie, mając na względzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. 259; dalej powoływanej jako P.p.s.a.), wyjaśnił, że ani organ, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych we wcześniejszym orzeczeniu sądu. Zaznaczył, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2020 r. wskazał na kilka kwestii wymagających wyjaśnienia w ponownym postępowaniu.

Zdaniem Sądu analiza akt sprawy potwierdza, że organ odwoławczy wszystkie czynności przeprowadził, a więc spełnił przesłanki wynikające z powołanego przepisu. Z uwagi na fakt, że żaden z podmiotów, do których zwrócił się organ, nie udzielił odpowiedzi pozytywnej na podniesione kwestie organ dokonał ponownej analizy posiadanej dokumentacji projektowej. W konsekwencji Sąd zaakceptował przyjęcie, że nie można wykluczyć, że skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwyczajnym, wątpliwość tę należało rozstrzygnąć na jej korzyść.

Zdaniem Sądu, zasadne jest też stanowisko organu co do braku rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy pomimo tego, że inwestor nie dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę dowodu potwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W aktach znajduje się bowiem wyłącznie oświadczenie matki skarżącej z dnia 19 sierpnia 1998 r., złożone w imieniu małoletniej już po wydaniu pozwolenia na budowę, a ponadto z naruszeniem art. 101 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, ze zm.; dalej zwanej K.r.o.), który zakazuje rodzicom bez zezwolenia sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu i wyrażać zgody na dokonywanie takich czynności przez dziecko.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym kontekście zauważył, że zostały spełnione dwie z trzech przesłanek, to jest oczywistość naruszenia, jak i to, że przepis jest jasny w swej treści, niezbędnych do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Niemniej, w ocenie Sądu, nie została spełniona trzecia z nich dotycząca skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządnego państwa. Budowa inwestycji liniowej w postaci sieci kanalizacji sanitarnej niewątpliwie bowiem poprawia warunki bytowania wielu jej użytkowników, w tym samej skarżącej. Przyznał jednocześnie rację organowi, że inwestycje tego typu stanowią jedną zamkniętą całość, która nie może funkcjonować z wyłączeniem jednej z działek, po której one przebiegają. Jest to system zależny od funkcjonowania wszystkich jego elementów, a więc przerwanie jednego z nich pozbawia funkcjonalności całą sieć, a jej odbiorców - dostępu do kanalizacji. W opinii Sądu takich skutków nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności, zatem oceniając wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa organ słusznie przedłożył słuszny interes społeczny nad interesem indywidulanym skarżącej.

Sąd zwrócił także uwagę na znaczny upływ czasu - 15 lat od złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz 23 lata od chwili jej wydania. Podkreślił, że w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. - którego zastosowanie w tej sprawie strona zakwestionowała - Trybunał wskazał na konieczność dokonania takiej interpretacji art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., która będzie nie tylko uwzględniała zasadę praworządności, przewidzianą w art. 7 Konstytucji RP, lecz także wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę pewności prawa oraz zaufania do prawa. Zauważył, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego, które umożliwia stwierdzenie nieważności decyzji korzystającej przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem w sytuacji, gdy decyzja ta wywołała skutki polegające na nabyciu prawa lub ekspektatywy przez jej adresatów. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie zaznaczył, że art. 156 § 2 K.p.a. jest dotknięty pominięciem prawodawczym.

Sąd skonstatował zatem, że prawidłowe jest stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącą radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Pierwszy z nich podniósł błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie przesłanki rażącego naruszenia prawa, co finalnie doprowadziło do oddalenia skargi. W ocenie pełnomocnika w sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z uwagi na wydanie decyzji z 9 lipca 1997 r. z rażącym naruszeniem prawa.

Z kolei w drugim zarzucie podniesiono niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym według stanu prawnego na dzień wyrokowania), co finalnie skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy w sprawie nie zachodziły przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na znaczny upływ czasu.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i decyzji ją poprzedzającej, a na wypadek uznania, iż istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych. Pełnomocnik zrzekła się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka stwierdziła, że nieuprawnione jest stanowisko, iż w niniejszej sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia prawa z uwagi na to, że prawidłowa wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga, aby interes jednostkowy nie przeważył nad interesem społecznym. Argumentowała, że żaden przepis prawa nie stanowi, że usprawiedliwieniem dla oczywistej bezprawności (polegającej na braku zgody właściciela na dysponowanie jego nieruchomością na cele budowlane przez podmiot trzeci) w wydaniu decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ma być pierwszeństwo interesu społecznego nad indywidualnym. Zauważyła, że nawet jeśli by w niniejszej sprawie doszło do stwierdzenia nieważności decyzji podstawowej, inwestor będzie mieć narzędzia do zalegalizowania inwestycji, po uzyskaniu zgody skarżącej jako właściciela nieruchomości na dysponowanie jej gruntem na cele budowlane lub w następstwie wykupu części nieruchomości od skarżącej.

Pełnomocnik podkreśliła, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku niewykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane według stanu na dzień wydania pozwolenia została potwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny, np. w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r, sygn. akt II OSK 1901/18. W jej ocenie nie pozostaje w zgodzie z zasadą praworządności utrzymywanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej obarczonej wadą oczywistej bezprawności, w przeciwnym razie każdy inwestor byłby bezkarny, nie licząc się z koniecznością pozyskania stosownych oświadczeń/zgód na wejście w teren, na wykorzystanie gruntu na cele budowlane/rozbiórki. Taka wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest nie do przyjęcia w kontekście zasady praworządności, tj. z punktu widzenia państwa prawa.

Niezależnie od tego stwierdziła, w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, że Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że brakującej części normy w art. 156 § 2 K.p.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji K.p.a., która weszła w życie w dniu 16 września 2021 r.) nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Zatem sąd administracyjny nie może zastępować ustawodawcy, bowiem mogłoby to prowadzić do dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Pełnomocnik przedstawiła orzecznictwo na poparcie swojego twierdzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W punkcie wyjścia należy stwierdzić, że skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób, który utrudnia, czy wręcz uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), odniesienie się do wszystkich występujących w sprawie zagadnień. Została bowiem oparta wyłącznie o podstawę naruszenia prawa materialnego i nie zawiera żadnych zarzutów procesowych podważających stan faktyczny przyjęty przez sąd za podstawę orzekania. Do postawionych w niej zarzutów materialnych należało więc się odnieść biorąc pod uwagę przyjęty przez Sąd pierwszej instancji i niezakwestionowany w skardze kasacyjnej stan faktyczny sprawy.

Nie można jednak nie zauważyć, że ustalenia organu odwoławczego, podobnie zresztą jak akceptujące je w pełni ustalenia Sądu, nie przesądzają w sposób jednoznaczny zasadniczej w sprawie kwestii, mianowicie czy decyzja z 9 lipca 1997 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej obejmuje również nieruchomość stanowiącą przedmiot własności skarżącej. W tym skarżąca upatrywała istnienie własnego interesu prawnego uzasadniającego zgłoszenie przez nią żądania stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszym postępowaniu nieważnościowym istotne było więc ustalenie, czy inwestycja została zaprojektowana w taki sposób, że jej część przebiega przez działkę nr [...], do której skarżąca posiada tytuł rzeczowy. Nie miało zaś żadnego znaczenia, czy wykonanie fragmentu inwestycji (kanalizacji z przepompownią) nastąpiło na podstawie odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę, względnie czy roboty wykonane zostały w warunkach istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę z 9 lipca 1997 r. Wskazał na to wyraźnie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2610/18.

Tymczasem Sąd pierwszej instancji zaakceptował bezkrytycznie ustalenia organu odwoławczego, poczynione na podstawie pism Zakładu Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w [...], Urzędu Miejskiego w [...] i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], że z dokumentacji budowlanej zatwierdzonej decyzją z 9 lipca 1997 r. nie wynika, by inwestycja miała zostać zaprojektowana jako przebiegająca przez działki [...] i [...] (do drugiej skarżąca również posiada tytuł rzeczowy), a ponadto, że kanalizacja zaprojektowana została w odległości ok. 113 m od granicy działki nr [...], a rozwiązania projektowe nie obejmowały działki nr [...] (przy ulicy [...]). Dodatkowo w ustaleniach mowa o tym, że na działce skarżącej nr [...] faktycznie wykonane zostały w 2001 r. roboty budowlane polegające na budowie przepompowni.

Jak już stwierdzono, brak w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wyprowadzenie wniosków innych niż wynikające z zaskarżonego wyroku; te zaś wskazują, że skarżąca posiadająca interes prawny jest legitymowana do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji z 9 lipca 1997 r., w oparciu o którą, jak przyjęto, zrealizowano kanalizację sanitarną wraz z przepompownią. Jednakże postawione w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne uznać trzeba za bezzasadne.

W pełni należy się zgodzić z autorką skargi kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie nie można stosować przepisu art. 156 § 2 K.p.a. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), w myśl którego nie stwierdza się nieważności decyzji z wszystkich przyczyn wymienionych w § 1 (także więc w przypadku, gdy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa), jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa nowelizująca, wymuszona wydaniem przez Trybunał Konstytucyjnego wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. poz. 702), zgodnie z jej art. 3, weszła w życie z dniem 16 września 2021 r., a zatem przed dniem wydania zaskarżonej do sądu decyzji i zaskarżonego wyroku.

Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 12 maja 2015 r. stwierdził, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczy upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał w uzasadnieniu wyroku wskazując na zakresowy charakter swego orzeczenia o pominięciu prawodawczym uznał potrzebę interwencji ustawodawcy w celu wprowadzenia cezury czasowej umożliwiającej objęciem przedawnienia także decyzji dotkniętych kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.). Jednocześnie jednak stwierdził konieczność dokonywania takiej wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., która uwzględnieni zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa i zasady zaufania obywatela do państwa.

Wbrew odmiennym wywodom wnoszącej skargę kasacyjną, brak interwencji ustawodawcy do czasu wydania zaskarżonej decyzji nie oznacza, że wyłączona była możliwość uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego poprzez bezpośrednie zastosowanie Konstytucji. Nie stanowi to kreowania nieprzewidzianej w obowiązującym brzmieniu art.156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzania nieważności decyzji czy też arbitralnego ustalania normatywnej treści tych przepisów. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji), wywierają więc wpływ na orzecznictwo sądów, w tym sądów administracyjnych powołanych do kontroli działalności administracji publicznej. Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, tak jak przyjął Sąd pierwszej instancji, powinien więc być punktem odniesienia dla oceny zgodności z prawem (legalności) zaskarżonej decyzji. Stanowisko w omawianej materii zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17 (ONSAiWSA 2019, z. 6, poz.107) stwierdzając, że:

1) żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa,

2) zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku Trybunału stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją,

3) uznanie art. 156 § 2 K.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 K.p.a.

Przedstawiona w wyroku NSA argumentacja zaakceptowana została w doktrynie (zob. aprobujące glosy J. Trzcińskiego - Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2019, nr 3, s.137 i n., M. Wiącka - Orzecznictwo Sądów Polskich 2019, nr 9, s. 158 i n., zob. także R. Hauser - Granice swobody władzy ustawodawczej na przykładzie nowelizacji art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego [w] Sądownictwo administracyjne w umacnianiu państwa prawa, Księga z okazji 100-lecia sądownictwa administracyjnego w województwie śląskim, Wolters Kluwer 2022, s. 128 i n.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, w kontekście skutku jaki wywiera wyrok Trybunału Konstytucyjnego przed nowelizacją art. 156 § 2 K.p.a., w pełni zgadza się z takim stanowiskiem, nie podzielając odmiennego poglądu pełnomocnika skarżącej opowiadającej się za stanowiskiem wyrażonym w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1587/17 - LEX nr 3020883 i z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2082/18 - LEX nr 3096541).

Ponownie należy stwierdzić, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w chwili wydania zaskarżonej decyzji (12 stycznia 2021 r.) utrzymywał się stan niezgodności konstytucyjnej w zakresie, w jakim art. 156 § 2 K.p.a. nie wyłączał dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu. Słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że niewykonanie przez ustawodawcę orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 46/13 nie stanowiło przeszkody w dokonaniu wykładni 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a kierując się wzorcami konstytucyjnymi nakreślonymi w uzasadnieniu tego orzeczenia. Sąd zasadnie zwrócił uwagę, że od jej wydania do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji upłynęło ponad 15 lat, zaś do chwili orzekania na drodze administracyjnej w trybie nadzwyczajnym - ponad 23 lata. Zgodnie z tym co rozważono okoliczności te nie mogły być obojętne dla sądu administracyjnego i zignorowane w procesie sądowej kontroli działalności organu odwoławczego.

Wnosząca skargę kasacyjną w ramach zarzutów materialnoprawnych podważa samą zasadę dokonania przez Sąd pierwszej instancji wykładni powołanych przepisów jeszcze przed interwencją ustawodawcy, nie podejmując próby zakwestionowania przyjętego czasokresu stanowiącego negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Postawione więc w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwione.

W tej sytuacji zbędne stało się rozważanie, czy w sprawie mógł znaleźć zastosowanie art. 37b ustawy, obowiązujący już w dacie orzekania przez organ odwoławczy, który reguluje kwestię przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na upływ czasu. Przepis ten dodany został do ustawy na mocy art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) i wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r. Stanowi on, że nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Zgodnie z międzyczasowym przepisem art. 25 ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Niejednoznaczny kształt regulacji przepisu przejściowego budzi wątpliwości interpretacyjne. Wypowiadany jest pogląd, że w sytuacji, gdy w dniu wejścia w życie art. 37b ustawy toczyło się już postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jak w niniejszej sprawie, stosować należy dotychczasowe przepisy, które nie przewidywały instytucji przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji na zasadach określonych w art. 37b (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2658/18 - LEX nr 3109226 oraz M. Kopeć - Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie w świetle nowelizacji Prawa budowlanego ustawą z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Samorząd Terytorialny 2022, z. 3, s. 88). Prezentowane jest też odmienne stanowisko, że przepis przejściowy nie może być rozumiany jako odnoszący się także do postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji, skoro wprost z niego wynika, że kierowany jest do postępowań wszczętych wyłącznie na podstawie ustawy - Prawo budowlane (zob. nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2074/21, publ.: cbois). W niniejszej sprawie jednoznaczne przesądzenie tego zagadnienia nie było potrzebne również dlatego, że przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego stanowiła decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności, nie zaś stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny, z braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, na mocy art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.