Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 637/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska sędzia WSA Monika Sawa (spr.) asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (KKU/organ) po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej [...] obręb ewidencyjny [...], ujawnionej w księdze wieczystej Nr [...],

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nadleśnictwo [...] wystąpiło do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie potwierdzenia nabycia przez właściwą gminę własności nieruchomości stanowiących drogę dojazdową do półwyspu [...], tj. nieruchomości gruntowej, opisanej w sentencji decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], stwierdził nabycie, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), przez Gminę [...] prawa własności działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej [...] obręb [...]. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] złożyła Gmina [...]. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Komisja stwierdziła, iż Wojewoda nie wyjaśnił w jaki sposób ustalił krąg stron postępowania, oraz niewłaściwie ustalił, czy nieruchomości objęte postępowaniem komunalizacyjnym stanowiące pas drogowy drogi "[...]", stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. grunt leśny, tj. czy były wykorzystywane wyłącznie dla potrzeb gospodarki leśnej prowadzonej przez Nadleśnictwo (jako drogi leśne), czy też stanowiły drogę wewnętrzną (dawniej zakładową), w rozumieniu art. 8 ustawy o drogach publicznych. Brak było również, zdaniem Komisji, dowodów potwierdzających, że na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa. Wojewoda [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości opisanej w sentencji decyzji. Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina [...] pismem z dnia [...].10.2019 r. Odwołanie zostało złożone w ustawowym terminie. Wojewoda [...] przekazując pismem z dnia [...] października 2019 r. odwołanie Gminy [...] od decyzji z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] poinformował, iż nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 132 Kpa. Po rozpatrzeniu odwołania oraz akt sprawy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że komunalizacyjny skutek powołanego art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) powoduje nabycie z mocy prawa własności danego mienia przez właściwą gminę, jeśli zostały łącznie spełnione następujące warunki: - uwzględniono stan faktyczny i prawny komunalizowanego mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie, - mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w nim wymienionych, oraz - nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W kontekście ww. przepisu, zdaniem organu, nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organów administracji publicznej orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ winien w dalszej kolejności ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki wyszczególnione w art. 11-12 tejże ustawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że z wniosku Nadleśnictwa [...] oraz zgromadzonych dokumentów w sprawie wynika, że działka nr [...] odpowiada dawnej działce nr [...], która w dniu 27 maja 1990 r. w rejestrze ewidencji gruntów wpisana była jako Skarb Państwa, Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Zgodnie z zaświadczeniem Wydziału Leśnictwa i Rolnictwa – Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1965 r. znak: [...] dot. wyjaśnienia decyzji z dnia [...] grudnia 1964 r. nr [...], została ustalona powierzchnia gruntów we wsi [...], przejętych na Skarb Państwa ww. decyzją na obszar [...] ha gruntów oraz ustalone zostały numery działek, w tym działka nr [...]. Decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1964 r. wydana została w oparciu o art. 1 i art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostawionego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318) w brzmieniu nadanym dekretem z dnia 28 września 1949 r. (Dz. U. Nr 53, poz. 404) oraz w oparciu o art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Decyzja ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1965 roku. Nr [...], poz. 64. Na podstawie aktualnego wypisu z rejestru ewidencji gruntów, działka położona w jednostce ewidencyjnej [...] obręb [...], oznaczona nr [...] wpisana jest pod pozycją: własność - Skarb Państwa, zarząd - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Działka ta posiada obecnie uregulowany stan prawny w księdze wieczystej [...], w której prawo własności ujawnione jest na rzecz Skarbu Państwa, Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, której oddano nieruchomość w zarząd). W dziale II ww. księgi wieczystej, jako dokumenty będące podstawą wpisu prawa własności widnieje zapis "ustawa o lasach, art. 3 i 74, [...]". Wpis ten został dokonany w dniu [...] czerwca 1999 r., czyli po 27 maja 1990 r. Nadleśnictwo [...] nie przedstawiło dokumentów na podstawie których nabyło zarząd przedmiotową nieruchomością.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie istotne jest ponadto ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość tj. działka położona w obrębie [...], oznaczona nr [...], stanowiąca pas drogowy drogi pn. "[...]", stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. grunt leśny, tj. czy była wykorzystywana wyłącznie dla potrzeb gospodarki leśnej prowadzonej przez Nadleśnictwo (jako droga leśna), czy też stanowiła drogę wewnętrzną (dawniej zakładową), w rozumieniu art. 8 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem (art. 8 ustawy o drogach publicznych) drogi wewnętrzne, to: drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Według tego określenia, drogami wewnętrznymi są zatem wszystkie inne drogi, które nie są drogami publicznymi. Jako uzupełnienie określenia przedmiotowego terminu, a contrario prawodawca wskazuje w art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, że drogami wewnętrznymi są drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do kategorii dróg gminnych, jeżeli stanowią uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom. Podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie, zgodnie z którym nie jest wykluczone, że droga spełniająca przesłanki uznania jej za drogę leśną w rozumieniu ustawy o lasach może równocześnie zostać uznana za drogę wewnętrzną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Drogi leśne to bowiem drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy), natomiast drogi wewnętrzne to drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Z zestawienia tych dwóch definicji wynika, iż drogi położone w lasach, które nie są drogami publicznymi, są drogami wewnętrznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do ujawnionego obecnie w księdze wieczystej [...], zarządu przedmiotowymi gruntami przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], na podstawie art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444) KKU stwierdziła, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem - zarząd, o którym mowa ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach, nie jest tożsamy z trwałym zarządem, o którym stanowi art. 43 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.). Zarząd regulowany przepisami ustawy o lasach, jest formą gospodarowania lasami pozostającymi w faktycznym, fizycznym władaniu Lasów Państwowych, które - jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej - a czynią to z mocy ustawy, reprezentując w ten sposób Skarb Państwa. W ramach tego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość. Orzecznictwo podkreśla jednak, iż wskazany zarząd dotyczy jedynie gruntów leśnych, które zostały zdefiniowane w art. 3 ustawy o lasach. W przypadku więc wykazania, iż dana nieruchomość z uwagi na jej przeznaczenie czy wykorzystywanie, nie stanowi gruntu leśnego, w stosunku do niej Nadleśnictwo w rzeczywistości nie sprawuje nad nią zarządu (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2017 r., I SA/Wa 379/17). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zmianami) - w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami, służącymi do prowadzenia gospodarki leśnej (budowlami, urządzeniami technicznymi, transportowymi, komunikacyjnymi itp.), jak również zakładami przemysłu leśnego, stanowiły państwowe gospodarstwo leśne. Natomiast przepis art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r, o lasach, w brzmieniu aktualnym, definiuje pojęcie lasu w rozumieniu tej ustawy wskazując, iż jest nim m.in. grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej, m.in. drogi leśne. Drogami leśnymi w rozumieniu ustawy są natomiast drogi położone w lasach nie będące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Organ wskazał, że wyjaśniając kwestie wybudowania przedmiotowej drogi "[...]" oraz sposobu jej wykorzystywania, pozyskano do akt sprawy od [...] Sp. z o.o., prowadzącej obecnie Ośrodek Spółki w [...] (dawny [...]) dokumentację projektową przedmiotowej drogi, jak również zeznania przesłuchanych w charakterze świadków pracowników byłego Wojskowego Zespołu Wypoczynkowego "[...]" w [...]. Z dokumentacji technicznej dotyczącej budowy drogi dojazdowej do półwyspu [...] wynika, iż projekt przebudowy przedmiotowej drogi wykonywany był przez Wojskowe Biuro Studiów i Projektów Budowlanych w [...], w latach 70-tych ubiegłego wieku. Natomiast przesłuchani w charakterze świadków, byli pracownicy [...] potwierdzili, iż droga wybudowana została pod koniec lat 70-tych "na zlecenie wojska", przez które była również utrzymywana (bez udziału innych podmiotów) w latach późniejszych, w tym również w 1990 roku. Wszelkie inwestycje były realizowane i finansowane przez Wojskowy Rejonowy Zakład Remontowo-Budowlany w [...], a drobne remonty i utrzymanie zimowe były wykonywane przez [...]. Zdaniem świadków, zarówno Lasy Państwowe, jak i Gmina [...] nie uczestniczyły w budowie, utrzymaniu i remontach przedmiotowej drogi, jedynie z niej korzystając. Świadkowie zeznali, iż droga ta służyła również innym podmiotom, m.in. operatorom nadajników telewizyjnych, jako dojazd do istniejącego przekaźnika, oraz w celu wybudowania i eksploatacji 2 nowych przekaźników. W piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...], Nadleśnictwo [...] oświadczyło, iż nie odnalazło żadnych informacji z których wynikałoby, że to Nadleśnictwo w dniu 27 maja 1990 r. i okresie późniejszym wykonywało zadania administratora lub ponosiło koszty utrzymania drogi prowadzącej do [...]. Obecnie droga pn. "[...]" nie stanowi drogi publicznej, gdyż nie została zaliczona, na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych, tj. do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych, czy też gminnych. Droga ta nie jest zatem obecnie drogą publiczną. Na podstawie pozyskanych do akt sprawy dowodów organ stwierdził, że droga położona na działce nr [...], w obrębie [...], stanowiła drogę będącą w dniu 27 maja 1990 r. własnością Skarbu Państwa, nie będącą drogą leśną, wykorzystywaną m.in. dla potrzeb Nadleśnictwa [...], ale też przez inne podmioty. Droga [...] była więc w dniu 27 maja 1990 r, drogą ogólnodostępną, służącą nie tylko Nadleśnictwu [...], ale również innym użytkownikom, w tym poprzednikowi Spółki [...] sp. z.o.o. w [...] (prowadzącemu Ośrodek Wczasowy "[...]"), a obecnie tej Spółce, jak również mieszkańcom [...] oraz turystom. W odwołaniu Burmistrz Gminy [...] podniósł, że przedmiotowa nieruchomość nie należała w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 27 maja 1990 r. do Rady Narodowej w [...]. Należała ona do Skarbu Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Dopiero w dniu [...].03.2009 r. LP Nadleśnictwo [...] dokonały podziału nieruchomości, wydzielając z działki o numerze [...], działki o numerach [...],[...],[...]. Nadleśnictwo [...] dokonując podziału ww. działki wydzieliło na terenie wsi [...] część gruntu stanowiącego kompleks leśny (dz. nr [...]), część gruntu zajętego pod drogę asfaltową (dz. nr [...]), i część gruntu zajętego wyłącznie pod pobocze (dz. nr [...]); Burmistrz wskazał, że droga [...] została wykonana w latach 70-tych ubiegłego wieku, przez Wojskowy Rejonowy Zakład Remontowo-Budowlany w [...], gdzie w tym czasie tereny wsi [...] i [...] należały do gminy [...], w roku 1981 ww. tereny weszły w obszar gminy [...], zgodnie z rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 czerwca 1981 r. w sprawie zmiany granic niektórych gmin w województwach: częstochowskim, krośnieńskim, leszczyńskim, lubelskim i suwalskim (Dz. U. z 1981 r. Nr 15 poz. 71 ze zm.), jednakże przedmiotowa droga od tego czasu nie była w zarządzie Gminy [...] oraz Gmina nie ponosiła nakładów za jej utrzymanie. Burmistrz wskazał także, że wszelkie działania zmierzające do zaliczenia przedmiotowej drogi do kategorii dróg lokalnych prowadziła Gmina [...] - uchwała Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1979r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych czy uchwała Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1986r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie gminy [...] do kategorii dróg zakładowych, w której drogę Nr [...] [...] (przepompownia wody) - [...] " o ogólnej długości [...] km, zaliczyła do kategorii dróg zakładowych i w odcinku od [...] km przekazała w zarząd Nadleśnictwu [...]; działka nr ew. [...] położona w miejscowości [...] stanowi niewielki fragment drogi dojazdowej do Półwyspu [...] pn. [...], która usytuowana jest między innymi na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości [...]. Burmistrz podniósł, że w uzasadnieniu decyzji dotyczącej niniejszej sprawy, znak [...] z dnia [...].03.2018r. Wojewoda [...] zauważył, iż "z przedmiotowej drogi korzystała Gmina [...], dojeżdżając do działki nr [...] (która ujawniona była jako mienie wiejskie). W skład przedmiotowej drogi, oprócz działek objętych niniejszym postępowaniem, wchodzą również nieruchomości, w tym działki nr [...] i [...] stanowiące własność Gminy [...], na podstawie decyzji Wojewody [...], wydanych w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające...."; jak wynika z powyższego jedynie odcinek drogi [...] usytuowany na działkach nr [...] i [...] uznano za własność Gminy [...] w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające...." z uwagi na to, iż przedmiotowe działki stanowią ogólnodostępny, wykorzystywany również przez mieszkańców [...] dojazd do działki nr [...] stanowiącej mienie wiejskie. Gdzie należy zauważyć, że przez działkę nr [...] również przebiega droga [...]. Zdaniem Burmistrza Wojewoda [...] błędnie dokonał ustalenia stwierdzając, iż działka nr [...] położona w miejscowości [...] w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła drogę publiczną ogólnodostępną, która podlegała komunalizacji z mocy prawa. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U, z 2018r. poz. 2086 ze zm.) do dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zalicza się pozostałe drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Działka nr [...] położona w miejscowości [...] znajduje się w tej części, gdzie przedmiotowa droga stanowi dojazd jedynie do terenów leśnych Skarbu Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe oraz do Ośrodka Wypoczynkowego [...] Sp. z o.o. (uprzednio do Ośrodka Wczasowego "[...]"). Droga ta nie prowadzi do nieruchomości innych podmiotów, w tym przede wszystkim osób fizycznych. W związku z powyższym nie jest to droga ogólnodostępna, która w dniu wejścia w życie ustawy jak i obecnie służyłaby miejscowym potrzebom dla mieszkańców gminy [...], tym bardziej dla mieszkańców gminy [...].

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa odnosząc się do zarzutów Burmistrza wskazała, że nie zgadza się z argumentami Burmistrza [...]. KKU podniosła, że jak ustalono na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie droga "do półwyspu [...]", w skład której wchodzi również działka nr [...], stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Droga ta, nie będąc drogą leśną, była w dniu 27 maja 1990 r. drogą ogólnodostępną, służącą nie tylko Nadleśnictwu [...], ale również innym użytkownikom, w tym poprzednikowi Spółki [...] Sp. z.o.o. w [...] (prowadzącemu Ośrodek Wczasowy "[...]"), a obecnie tej Spółce, jak również mieszkańcom [...] oraz turystom. Niezależnie od powyższego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zwróciła uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 253/08), w uzasadnieniu którego Sąd wskazał m.in., że "ustalenie charakteru działek nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, (...) istotny jest fakt "należenia" wskazanych działek w rozumieniu art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r., niejako dróg ale jako gruntu". Mając powyższe na uwadze KKU wyjaśniło, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, sformułowanie: "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. "Użyte w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym a nie faktycznym. Faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 tejże ustawy następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r Wydana w tym przedmiocie decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. " (vide: wyrok WSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1914/11). Zatem, dopiero ostateczna decyzja wojewody umożliwia gminie skuteczne wykonywanie prawa własności nabytego z dniem 27 maja 1990 r. z mocy ustawy - Przepisy wprowadzające (...). W niniejszej sprawie bezsporne jest, zdanie organu, że żadne przedsiębiorstwo bądź inna państwowa jednostka organizacyjna nie dysponowały tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Tym samym uprawnienia władcze w stosunku do tej nieruchomości przysługiwały terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ wskazał, że taki tok rozumowania potwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (publ. OTK 1992, Nr 2, poz. 37). Zgodnie z wymienioną uchwałą " termin należący do " użyty w art. 5 ust 1 ustawy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, iż przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały do" terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wyżej wymienionych gruntów. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt 1091/12 wskazał, że wobec treści art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r.. Nr 14, poz. 74, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r, organy administracji nie mają obowiązku badania czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem. Udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało zatem potwierdzenia danej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.). Stosownie do postanowień ww. art. 38 ust. 2 dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Stąd też, jedynie istniejący po stronie przedsiębiorstwa bądź innej państwowej jednostki organizacyjnej tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu nie podlegała komunalizacji. Inaczej, zgodnie z treścią obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. "Przepis art. 5 ust 1 ustawy z 1990 r. przepisy wprowadzające u.s.g. pod względem systemowym był powiązany z przepisem art. 6 ust 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Aby przeciwstawić się komunalizacji mienia osoba faktycznie mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie to wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art 38 ust 2 ustawy lub aktów wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny." (vide: wyrok WSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1196/11, uchwała NSA z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16). W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, dokonanej na podstawie analizy załączonej dokumentacji, Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji prawidłowo stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, a Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] bądź innemu podmiotowi nie przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości opisanej w sentencji niniejszej decyzji, oparty na stosownej decyzji/umowie ustanawiającej prawo do danej nieruchomości. Tym samym nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r, na rzecz właściwej gminy (tj. gminy na terenie której jest położona) - Gminy [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że w niniejszej sprawie nie dopatrzyła się okoliczności potwierdzających wystąpienie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 11 czy w art. 12 ustawy dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) wyłączającej przedmiotową nieruchomość z komunalizacji z mocy prawa. Postępowanie komunalizacyjne ma na celu jedynie stwierdzenie, czy określona nieruchomość Skarbu Państwa stała się z mocy prawa mieniem właściwej gminy, czy też z uwagi na jej wyłączenie z komunalizacji stała się mieniem komunalnym. Mając na uwadze powyższe, KKU uznała, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie znajdują uzasadnienia, zarówno faktycznego, jak i prawnego i jako takie nie mogły zostać uwzględnione.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Gmina [...] zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191 z póżn. zm.) (dalej jako Przepisy wprowadzające...) poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że sporna droga stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, o których mowa w tym przepisie;

2. art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające... poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie faktu, że sporna nieruchomość stanowiła składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego), służący wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej albo składnik mienia przedsiębiorstwa państwowego lub jednostki organizacyjnej wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim i z tego względu nie podlegała komunalizacji;

3. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.) poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że sporna nieruchomość stanowiła las państwowy, co wyłączyło możliwość komunalizacji tego mienia;

4. art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające... w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia czy sporna nieruchomość nie należała do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym (wojsko), podczas gdy w aktach sprawy zalegają dowody na wykonywanie uprawnień władczych wobec przedmiotowej nieruchomości przez bliżej nieustaloną przez organ jednostkę wojskową;

5. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie istoty sprawy, oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie o wyjaśnienia Nadleśnictwa [...], które bezpośrednio odniosło korzyść z przedmiotowego rozstrzygnięcia, nieusunięcie wszelkich wątpliwości co do stanu prawnego spornej nieruchomości oraz obciążenie Gminy [...] ciężarem dowodu w przedmiotowym postępowaniu;

6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wykazane w odwołaniu naruszenia kwalifikowały ją do uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] oraz zobowiązanie Organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Organ orzekający ma obowiązek zatem zbadać, czy mienie które podlegać ma komunalizacji stanowiło własność Skarbu Państwa oraz czy należało ono w tamtym czasie do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie w/w ustawy.

O wyłączeniu mienia spod komunalizacji przesądza natomiast art. 11 tej ustawy. Stanowi on, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi.

Zdaniem Sądu dokonana przez organy orzekające ocena, iż przedmiotowa działka, opisana w sentencji zaskarżonej decyzji, w dniu wejścia w życie powołanej ustawy stanowiła mienie państwowe należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 jest prawidłowa.

Z analizy akt sprawy wynika, że działka nr [...] odpowiada dawnej działce nr [...], która w dniu 27 maja 1990 r. w rejestrze ewidencji gruntów wpisana była jako Skarbu Państwa, Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Zgodnie z zaświadczeniem Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1965 r. znak: [...], dot. wyjaśnienia decyzji z dnia [...] grudnia 1964 r. nr [...], została ustalona powierzchnia gruntów we wsi [...], przejętych na Skarb Państwa ww. decyzją na obszar [...] ha gruntów oraz ustalone zostały A numery działek, w tym m.in. działka nr [...]. Decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1964 r. wydana została w oparciu o art. 1 i art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostawionego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318) w brzmieniu nadanym dekretem z dnia 28 września 1949 r. (Dz. U. Nr 53, poz. 404) oraz w oparciu o art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Decyzja ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1965 roku. Nr [...], poz. [...]. Na podstawie aktualnego wypisu z rejestru ewidencji gruntów, działka położona w jednostce ewidencyjnej [...] obręb [...], oznaczona nr [...] wpisana jest pod pozycją: własność - Skarb Państwa, zarząd - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Działka ta posiada obecnie uregulowany stan prawny w księdze wieczystej [...], w której prawo własności ujawnione jest na rzecz Skarbu Państwa, Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, której oddano nieruchomość w zarząd). W dziale II ww. księgi wieczystej, jako dokumenty będące podstawą wpisu prawa własności widnieje zapis "ustawa o lasach, art. 3 i 74, [...]". Wpis ten został dokonany w dniu [...] czerwca 1999 r., czyli po 27 maja 1990 r. Organy wskazały, że Nadleśnictwo [...] nie przedstawiło dokumentów, na podstawie których nabyło zarząd przedmiotową nieruchomością co oznacza, że w dniu 27 maja 1990 r. działka ta stanowiła własność Skarbu Państwa. Organ zbadał także, czy działka położona w obrębie [...], oznaczona nr [...], stanowiąca pas drogowy drogi pn. "[...]", stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. grunt leśny, tj. czy była wykorzystywana wyłącznie dla potrzeb gospodarki leśnej prowadzonej przez Nadleśnictwo (jako droga leśna), czy też stanowiła drogę wewnętrzną (dawniej zakładową), w rozumieniu art. 8 ustawy o drogach publicznych. Organ odwołując się do definicji ustawy o drogach publicznych- art. 8, 7 i 6 prawidłowo ustalił, że drogi położone w lasach, które nie są drogami publicznymi, są drogami wewnętrznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do ujawnionego w księdze wieczystej [...], zarządu przedmiotowymi gruntami przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], na podstawie art. 74 ust, 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444) organy zasadnie wskazały, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem - zarząd, o którym mowa ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach, nie jest tożsamy z trwałym zarządem, o którym stanowi art. 43 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U, z 2018 r. poz. 2204, ze zm.). Zarząd regulowany przepisami ustawy o lasach, jest formą gospodarowania lasami pozostającymi w faktycznym, fizycznym władaniu Lasów Państwowych, które - jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej - czynią to z mocy ustawy, reprezentując w ten sposób Skarb Państwa. W ramach tego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość. Orzecznictwo podkreśla jednak, iż wskazany zarząd dotyczy jedynie gruntów leśnych, które zostały zdefiniowane w art. 3 ustawy o lasach. W przypadku więc wykazania, iż dana nieruchomość z uwagi na jej przeznaczenie czy wykorzystywanie, nie stanowi gruntu leśnego, w stosunku do niej Nadleśnictwo w rzeczywistości nie sprawuje nad nią zarządu (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2017 r., I SA/Wa 379/17). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zmianami) - w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami, służącymi do prowadzenia gospodarki leśnej (budowlami, urządzeniami technicznymi, transportowymi, komunikacyjnymi itp.), jak również zakładami przemysłu leśnego, stanowiły państwowe gospodarstwo leśne. Natomiast przepis art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r, o lasach, w brzmieniu aktualnym, definiuje pojęcie lasu w rozumieniu tej ustawy wskazując, iż jest nim m.in. grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej, m.in. drogi leśne. Drogami leśnymi w rozumieniu ustawy są natomiast drogi położone w lasach nie będące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Analiza akt sprawy wskazuje także, że wyjaśniając kwestie wybudowania drogi "[...]" oraz sposobu jej wykorzystywania, złożono do akt od [...] Sp. z o.o., prowadzącej obecnie Ośrodek Spółki w [...] (dawny [...]) dokumentację projektową przedmiotowej drogi, jak również zeznania pracowników byłego Wojskowego Zespołu Wypoczynkowego "[...]" w [...]. Organy ustaliły, że z dokumentacji technicznej dotyczącej budowy drogi dojazdowej do półwyspu [...] wynika, iż projekt przebudowy przedmiotowej drogi wykonywany był przez Wojskowe Biuro Studiów i Projektów Budowlanych w [...], w latach 70-tych ubiegłego wieku. Okoliczność tę potwierdzili przesłuchani pracownicy [...], którzy podali, że droga wybudowana została pod koniec lat 70-tych "na zlecenie wojska", przez które była również utrzymywana (bez udziału innych podmiotów) w latach późniejszych, w tym również w 1990 roku. Wszelkie inwestycje były realizowane i finansowane przez Wojskowy Rejonowy Zakład Remontowo-Budowlany w [...], a drobne remonty i utrzymanie zimowe były wykonywane przez [...]. Zdaniem świadków, zarówno Lasy Państwowe, jak i Gmina [...] nie uczestniczyły w budowie, utrzymaniu i remontach przedmiotowej drogi, jedynie z niej korzystając. Droga ta służyła również innym podmiotom, m.in. operatorom nadajników telewizyjnych, jako dojazd do istniejącego przekaźnika, oraz w celu wybudowania i eksploatacji 2 nowych przekaźników. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...], Nadleśnictwo [...] oświadczyło, iż nie odnalazło żadnych informacji z których wynikałoby, że to Nadleśnictwo w dniu 27 maja 1990 r. i okresie późniejszym wykonywało zadania administratora lub ponosiło koszty utrzymania drogi prowadzącej do [...]. Obecnie droga pn. "[...]" nie stanowi drogi publicznej, gdyż nie została zaliczona, na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych, tj. do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych, czy też gminnych. Na podstawie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego organy zasadnie uznały, że droga położona na działce nr [...], w obrębie [...], stanowiła drogę będącą w dniu 27 maja 1990 r. własnością Skarbu Państwa, nie będącą drogą leśną, wykorzystywaną m.in. dla potrzeb Nadleśnictwa [...], ale też przez inne podmioty. Droga [...] była więc w dniu 27 maja 1990 r, drogą ogólnodostępną, służącą nie tylko Nadleśnictwu [...], ale również innym użytkownikom, w tym poprzednikowi Spółki [...] sp. z.o.o. w [...] (prowadzącemu Ośrodek Wczasowy "[...]"), a obecnie tej Spółce, jak również mieszkańcom [...] oraz turystom.

Za organem powtórzyć należy, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, sformułowanie: "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. " Użyte w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym a nie faktycznym. Faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 tejże ustawy następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r. Wydana w tym przedmiocie decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. " (por. wyrok WSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1914/11). Zatem, dopiero ostateczna decyzja wojewody umożliwia gminie skuteczne wykonywanie prawa własności nabytego z dniem 27 maja 1990 r. z mocy ustawy - Przepisy wprowadzające (...). W niniejszej sprawie żadne przedsiębiorstwo bądź inna państwowa jednostka organizacyjna nie dysponowały tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Tym samym uprawnienia władcze w stosunku do tej nieruchomości przysługiwały terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego. Zasadnie organ odwołał się również do stanowiska wyrażonego w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (publ. OTK 1992, Nr 2, poz. 37) gdzie wskazano, że termin należący do " użyty w art. 5 ust 1 ustawy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, iż przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały do" terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wyżej wymienionych gruntów. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt 1091/12 wskazał, że wobec treści art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r.. Nr 14, poz. 74, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r, organy administracji nie mają obowiązku badania czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem. Udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało zatem potwierdzenia danej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.). Stosownie do postanowień ww. art. 38 ust. 2 dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Stąd też, jedynie istniejący po stronie przedsiębiorstwa bądź innej państwowej jednostki organizacyjnej tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu nie podlegała komunalizacji. Inaczej, zgodnie z treścią obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. "Przepis art. 5 ust 1 ustawy z 1990 r. przepisy wprowadzające u.s.g. pod względem systemowym był powiązany z przepisem art. 6 ust 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Aby przeciwstawić się komunalizacji mienia osoba faktycznie mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie to wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art 38 ust 2 ustawy lub aktów wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny." (por. wyrok WSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1196/11, uchwała NSA z dnia 27 łutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16). W ocenie Sądu organy prawidłowo stwierdziły, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, a Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] bądź innemu podmiotowi nie przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości opisanej w sentencji niniejszej decyzji, oparty na stosownej decyzji/umowie ustanawiającej prawo do danej nieruchomości. Tym samym nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r, na rzecz właściwej gminy (tj. gminy na terenie której jest położona) - Gminy [...]. Zasadne jest tym samym stanowisko organów, że nieruchomość ta nie była wyłączona z ustawowej komunalizacji, ponieważ nie służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej oraz nie należała do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, a także nie należała do Państwowego Funduszu Ziemi.

Ponadto, zgodzić należy się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca mienie państwowe, należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wynika to z treści, obowiązującego na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej, a tym samym podlegały komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwał do niej w dniu 27 maja 1990 r. odpowiedni tytuł prawny, oparty na stosownej decyzji/umowie ustanawiającej prawo do danej nieruchomości. Tym samym nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. na rzecz właściwej gminy – Gminy [...].

Wskazać również należy, iż ustalenie charakteru działki nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, albowiem jak zasadnie wskazała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa istotny jest fakt "należenia" wskazanych działek w rozumieniu art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r., nie jako dróg ale jako gruntu. Stan faktyczny i prawny przedmiotowej działki wskazuje, że mieści się ona w kryterium określonym przepisem art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z tym bez znaczenie pozostaje fakt nieposiadania przez przedmiotową nieruchomość kategorii drogi gminnej. Komunalizacji mogą bowiem podlegać nie tylko drogi zaliczone do kategorii dróg gminnych ale również drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami. Skarżąca także w skardze nie przedstawiła żadnego dokumentu o którym mowa w art. 38 ust 2 obowiązującej wówczas ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który potwierdzałby istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnego do tego gruntu w formie decyzji terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zgodą tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Zarząd taki mógłby wykluczać komunalizacje. Podkreślić ponownie należy, że zwrot "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym a nie faktycznym. W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez innym podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, które w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.