Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 708/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi H. Sz. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r., [...], na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nakazał H. Sz. - jako inwestorowi wykonującemu bez zgody właściwego organu "rozbudowę i przebudowę" budynku mieszkalnego jednorodzinnego - rozbiórkę parterowej przybudówki samowolnie "dobudowanej" od strony północnej budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr[...] , AM-[...], obręb K.

Lektura akt wskazuje, że w dniu 2 lipca 2009 r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie w sprawie "odbudowy i rozbudowy" obiektu budowlanego, po wcześniejszym przeprowadzeniu (w dniu 17 czerwca 2009r.) dowodu z oględzin. Podczas oględzin, ustalono, że H. Sz. prowadzi roboty budowlane związane z "przebudową – rozbudową" budynku mieszkalnego. Dobudowane pomieszczenie mieszkalne posiada wymiary 7,37m x 5,13m oraz wysokość 3 m. Na wykonanie przedmiotowych robót budowanych inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. Według złożonego przez niego oświadczenia, roboty budowlane wykonywane są na starych fundamentach.

W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r., nr[...], na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na H.Sz.: obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art.12 ust.7 ustawy, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu.

W dniu [...] r. H. Sz. wystąpił do organu o przedłużenie terminu do dostarczenia dokumentów, motywując wniosek trudną sytuacją finansową i zdrowotną - spowodowaną sześciomiesięczną chorobą i rehabilitacją - która uniemożliwiła mu wywiązanie się w terminie z nałożonych obowiązków.

W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. poinformował inwestora, że ze względów formalno-prawnych nie istnieje możliwość zmiany terminu nałożonego obowiązku, co w konsekwencji spowoduje wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Inwestor w dniu [...] r. złożył pismo informujące, że po ustaniu przyczyn uniemożliwiających wykonanie nałożonego obowiązku, przystąpił do jego wykonania. W dniu 9 czerwca 2010 r. strona przekazała organowi pierwszej instancji pismo Z-cy Wójta Gminy L. K. informujące o tym, że zgodnie z planem miejscowym istniejąca na przedmiotowej działce zabudowa może być rozbudowywana i adaptowana. Nadto wniósł o umorzenie postępowania, gdyż wykonane przez niego prace mają wyłącznie charakter konserwacyjny.

Orzekając o nakazie rozbiórki wskazaną na wstępie decyzją, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że inwestor nie wypełnił w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 9 lipca 2009r. w związku z czym zamknął sobie drogę do usankcjonowania stwierdzonej samowoli budowlanej. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, orzec o nakazie rozbiórki.

W odwołaniu od decyzji H. Sz. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji oraz o zwrócenie się do Starostwa Powiatowego w K. o przesłanie projektu przebudowy drogi powiatowej biegnącej przez K., sporządzonego w 2008 r. Odwołujący się kwestionował prawidłowość zakwalifikowania prowadzonych przez niego robót budowlanych do robót polegających na przebudowie czy też rozbudowie. Podkreślił, że mają one wyłącznie charakter prac konserwacyjnych, a tego typu roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Podniósł również, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że w wyniku czynności konserwacyjnych nie przekroczono punktów granicznych budynku nr[...], co może potwierdzić dowód w postaci projektu przebudowy drogi powiatowej. W trakcie planowania przebiegu trasy sporządzona została bowiem mapa na której zaznaczono współrzędne i punkty graniczne budynku – ten dowód potwierdza, że nie prowadził on jakichkolwiek samowolnych prac przy dobudowie budynku mieszkalnego. Dlatego wnosi o przeprowadzenie w tym względzie, przez organ odwoławczy, dodatkowego postępowania na podstawie art. 136 k.p.a.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził - bez wątpliwości - że roboty budowlane przeprowadzone przez odwołującego się polegają na rozbudowie budynku mieszkalnego. Zgodnie z art. 28 w związku z art. 29-31 Prawa budowlanego wymagały zatem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Błędna jest natomiast ocena skarżącego, który twierdzi, że przedmiotowe prace stanową wyłącznie konserwację z tego powodu, że dobudowę usytuowano na fundamentach stanowiących pozostałość budynku gospodarczego. W tym względzie organ wyjaśnił, że wstępna analiza pojęć zdefiniowanych w ustawie - Prawo budowlane wskazuje, że ustawodawca szczegółowo wskazał jakie czynności należy zaliczyć do robót budowlanych (art. 3 pkt 7) a jakie do budowy (art. 3 pkt 6). Najszerszy zakres ma pojęcie robót budowlanych które obejmuje budowę, jak też działania (prace) polegając na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast przez budowę, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 6, rozumie się także: odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Definicja budowy odnosi się zatem do działań (wykonywania czynności faktycznych, prac), których przedmiotem zawsze będzie obiekt budowlany. Różny natomiast może być charakter wykonywanych prac i stan początkowy od którego rozpoczynają się działania inwestora. Znamienne jednak jest, że pojęcie wykonywania obiektu budowlanego odnosi się do sytuacji, w których inwestor tworzy nowy obiekt budowlany (od nowa). Przez odbudowę rozumie się natomiast odtworzenie istniejącego wcześniej zniszczonego obiektu budowlanego w tym samym miejscu, z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego. Efektem budowy (wykonania odbudowy, nadbudowy, rozbudowy) jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej.

Dokonanie zatem rozbiórki budynku gospodarczego - nawet jeżeli jego stan techniczny był niezadowalający - i wzniesienie na jego fundamentach (w tym samym miejscu) dobudówki do budynku mieszkalnego, stanowi jego rozbudowę i traktuje się ją jako budowę a nie remont.

Stwierdzenie istnienia obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co do zasady, nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki (art. 48 ust.1 ).

Z treści przepisu art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy – Prawo budowlane wynika również konieczność podjęcia czynności legalizacyjnych w stosunku do regulowanej tym przepisem samowoli budowlanej. Jednym z etapów legalizacji jest zobowiązanie właściwego podmiotu, w drodze postanowienia, do przedłożenia określonych art. 48 ust. 3 dokumentów. Konsekwencją niezastosowania się do tego obowiązku jest wydanie decyzji o nakazie rozbiórki ( art. 48 ust. 4). W niniejszej sprawie inwestor nie przedłożył wymaganej dokumentacji w wyznaczonym terminie, w związku z powyższym, nakaz rozbiórki dobudowanej od strony północnej budynku mieszkalnego dobudówki parterowej, jest jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem w sprawie.

Organ drugiej instancji stwierdził nadto, że zauważył nieprawidłowość jaką popełnił organ pierwszej instancji formułując w postanowieniu z dnia [...]r. obowiązek dostarczenia "ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania" decyzji o warunkach zabudowy, co wskazuje, że organ nie wziął pod uwagę orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. (P/36), w którym stwierdzono niekonstytucyjność przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit.b i art. 48 ust. 3 pkt 1. W ocenie organu odwoławczego uchybienie to nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż teren na którym wykonano przedmiotowe roboty, objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem H.Sz. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący zarzucił organowi:

- błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na zaskarżoną decyzję, polegający na zakwalifikowaniu prac wykonanych przy budynku jako rozbudowy, podczas gdy zebrany materiał jak i wnioskowane dowody wprost wskazują, że prace te miały charakter konserwacyjny;

- naruszenie art. 28, art. 29, art. 30 ustawy – Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i niesłuszne przyjęcie skutkujące uznaniem prac konserwacyjnych za prace w zakresie rozbudowy budynku.

W uzasadnieniu skargi, podobnie jak w odwołaniu, strona wywodziła, że nie dokonano rozbudowy budynku. Stan nieruchomości był niezadowalający i obiekt wymagał pilnych prac konserwacyjnych. W związku z tym wykonane zostały prace, jednak nie można kwalifikować ich w inny sposób niż konserwacja budynku gospodarczego. W szczególności nie mają one charakteru rozbudowy, czy też przebudowy. Przepis art. 29 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego jasno wskazuje natomiast, że konserwacja istniejących obiektów nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie strony skarżącej, materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji (szczególnie fotograficzny) wskazuje, że prace miały na celu wyłącznie konserwację obiektu. W wyniku podjętych prac nie przekroczono punktów granicznych budynku. Na potwierdzenie tych okoliczności organ odwoławczy powinien dopuścić dowody wnioskowane w odwołaniu od decyzji.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.- zwanej dalej u.p.p.s.a.). Zadaniem Sądu jest zatem dokonanie kontroli w granicach dopuszczonych przez przepis art. 134 § 1 u.p.p.s.a., tzn. wszechstronnie i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Istotny jest również przy zapis art. 135 ww. ustawy, który pozwala Sądowi na wyjście poza granice skargi i zajęcie się "wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Zadaniem dokonania kontroli w granicach dopuszczonych przez art. 135 omawianej ustawy, jest stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność administracji publicznej niezgodne z prawem.

Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji ale również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Materialnoprawną podstawą wydanych decyzji stanowił przepis art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.– Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) zgodnie z którym, w przypadku niewypełnienia w terminie obowiązków o których mowa w ust. 3 tego przepisu, organ nadzoru budowlanego stosuje przepis ust. 1 – a więc orzeka nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu lub jego części.

W tym miejscu stwierdzić trzeba, że wbrew wywodom skarżącego, orzekające w sprawie organy administracji prawidłowo przyjęły, że wykonane przez niego roboty budowlane wypełniają normatywną definicję budowy wynikającą z art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane.

Niesporne w niniejszej sprawie jest, że skarżący prowadził roboty budowlane na należącej do niego nieruchomości. Strona roboty te kwalifikuje jako konserwację obiektu gospodarczego. Jednocześnie jednak skarżący oświadczył do protokołu z dnia 17 czerwca 2009 r., że roboty te wykonuje na "starych fundamentach". Do protokołu załączone zostały 3 fotografie. Dwie z nich złożone zostały przez skarżącego. Na ich podstawie można stwierdzić, że przed rozpoczęciem robót do budynku mieszkalnego przylegał od strony północnej zdekapitalizowany obiekt o drewnianych ścianach - według ustaleń organów przybudówka. Z kolei z trzeciej fotografii wynika, że na miejscu drewnianego obiektu (przybudówki) widoczny jest obiekt murowany, niewykończony. Oświadczenie skarżącego, że roboty budowlane wykonuje "na starych fundamentach", poparte dokumentacją fotograficzną wskazuje, że doszło do rozebrania drewnianego obiektu ("do fundamentów") i wzniesienia w tym miejscu nowego murowanego obiektu. Istotne jest również, że przyjętego przez organy ustalenia o rozbiórce drewnianego obiektu gospodarczego (przybudówki), skarżący nie kwestionował ani w postępowaniu instancyjnym ani na etapie skargi do Sądu. W takiej sytuacji nie można zgodzić się z poglądem, że wykonywane przez niego prace miały charakter konserwacji budynku gospodarczego. Ustawa – Prawo budowlane nie zawiera definicji robót konserwacyjnych. Według Słownika Języka Polskiego (PWN 1978) konserwacja to " utrzymywanie czegoś w dobrym stanie, dbanie o coś, pielęgnowanie czegoś w celu zabezpieczenia czegoś przed szybkim zużyciem, zniszczeniem". W języku potocznym i prawniczym (na tle innych aktów) przyjmuje się, że konserwacja (bieżąca konserwacja) to wykonywanie czynności niezbędnych dla utrzymanie nieruchomości w odpowiednim stanie technicznym, tak aby nie uległa pogorszeniu z powodu codziennej eksploatacji ("Prawo budowlane. Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, CH.Beck, 2006 s. 59). Niewątpliwie zatem roboty konserwacyjne nie polegają na rozebraniu obiektu i wzniesieniu na jego miejscu nowego. Czynności te zmierzają bowiem do utrzymania w dobrym stanie obiektu istniejącego – wykonywane są w obiekcie istniejącym. Trafnie również organ drugiej instancji przyjął, że wykonane przez skarżącego roboty nie stanowią remontu obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy bowiem rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się użycie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Pojęcie "odtworzenie stanu pierwotnego" nie może być utożsamiane z powstaniem nowego obiektu lub części obiektu o innych parametrach niż obiekt pierwotny a więc, z odbudową czy też rozbudową obiektu. Remont to również wykonywanie robót w istniejącym obiekcie. Zakres pojęcia remontu nie może być zatem szerszy niż odbudowy lub też rozbudowy. Nawet jeżeli skarżący prowadząc roboty budowlane, nie przekroczył – jak twierdzi - "punktów granicznych budynku", to okoliczność ta nie powoduje, że w sprawie mamy do czynienia z remontem lub też z konserwacją. Jeżeli bowiem skarżący rozebrał budynek gospodarczy to przestał on istnieć i nie można zasadnie wywodzić, że wykonuje w nim roboty polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że dokonanie rozbiórki obiektu i wzniesienie obiektu w tym samym miejscu, nawet o tych samych gabarytach, traktuje się jako budowę a nie remont (por. WSA w Rzeszowie wyrok z dnia 27 października 2004 r., SA/Rz 2132/02, ONSAiWSA 2005/5/106). Również zastąpienie ścian budynku z drewna, ścianami murowanymi nie jest remontem ale budową (por. WSA w Olsztynie, sygn.akt SA/Ol 959/09). Istotą remontu jest bowiem wykonywanie zmiany bądź wymiany elementów w istniejącym obiekcie lub jego części bez naruszenia jego materii (konstrukcji). W wyniku remontu odtwarza się stan pierwotny a nie tworzy nowych elementów. Ustawa - Prawo budowlane remontowi przeciwstawia odbudowę – czyli rozbiórkę istniejącego obiektu lub jego części a następnie zrealizowane takiego samego obiektu a prac tych nie można utożsamiać. Wobec powyższego nie jest zasadna argumentacja skarżącego, że wykonane przez niego roboty budowlane stanowią konserwację obiektu, czy też jego remont. W rezultacie, brak jest również podstaw do przyjęcia, że był on zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z tej racji, że wykonał konserwację obiektu. Wykonane przez niego prace kwalifikować należy jako budowę obiektu budowlanego lub jego części, która – wobec braku pozwolenia na budowę – powoduje, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną do której zastosowanie znajduje przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane.

Niezależnie jednak od trafności argumentacji zawartej w skardze, rozstrzygnięcia organów nie mogą pozostać w obrocie prawnym, gdyż podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim zwraca uwagę rozbieżność w kwalifikowaniu przez organy w niniejszym postępowaniu, rodzaju i zakresu wykonanych robót. Organ pierwszej instancji wszczął i prowadził postępowanie w sprawie "odbudowy i rozbudowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obiektu budowlanego", lecz w decyzji kończącej postępowanie wykonywane roboty określa już jako "rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego". Natomiast organ drugiej instancji, kwalifikuje wykonane roboty jako rozbudowę budynku mieszkalnego. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Definicja ta nie obejmuje zatem przebudowy na którą wskazuje się w sentencji decyzji pierwszoinstacyjnej. Natomiast pozostałe wymienione przez organy rodzaje robót budowlanych mieszczą się w pojęciu budowy, jednak każdej z tych form budowy należy przypisać inne znacznie. W literaturze przedmiotu wyjaśniono, że przez odbudowę należy rozumieć odtworzenie istniejącego wcześniej obiektu budowlanego w tym samym miejscu, z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego a rozbudowa to zmiana innych charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość ("Prawo budowlane. Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, CH.Beck, 2006 s. 57-58). Nie można również wykluczyć, że pewne formy budowy wystąpią łącznie. Wymaga to jednak szczegółowego i precyzyjnego udokumentowania w aktach sprawy i wyjaśneinia w uzasadnieniu decyzji. Za niezrozumiałe i sprzeczne z prawem należy jednak uznać prowadzenie jednego postępowania i wydawanie jednego rozstrzygnięcia w sprawie rozbudowy i przebudowy tego samego obiektu. Legalizacja samowoli budowlanej polegającej na przebudowie poddana jest bowiem innemu reżimowi prawnemu (art. 51)

W niniejszej sprawie, z przedstawionych Sądowi akt nie wynika dlaczego organ pierwszej instancji przedstawiając wykonane roboty budowlane, zaliczył je do takich form budowy jak odbudowa i rozbudowa łącznie. W szczególności nie da się tego wywieść z protokołu oględzin. Dokument ten nie dość, że sporządzony przed wszczęciem postępowania to o treści bardzo lakonicznej i nie zawierającej precyzyjnego opisu wykonanych prac, z którego wynikałoby, że wykonano zarówno odbudowę jak i rozbudowę tego samego obiektu. Również organ II instancji nie wyjaśnił, dlaczego wykonane prace zakwalifikował jako rozbudowę budynku mieszkalnego, co oznaczałoby, że nastąpiła zamiana istotnych paramentów tego obiektu – takich jak kubatura i wysokość. Tymczasem skarżący kwestionował w odwołaniu taką kwalifikację podnosząc, że "wykonane prace nie mają w szczególności charakteru rozbudowy..." a dla wykazania, że nie powiększył parametrów budynku, wnosił o przeprowadzenie przez organ II instancji określonych dowodów. Do tych wniosków dowodowych w zaskarżonej decyzji, jak też w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł.

W niniejszej sprawie należy również podnieść zastrzeżenia co do tego, czy wykonane roboty budowlane spowodowały powstanie nowego obiektu budowlanego, czy też odnosiły się do już istniejącego obiektu mieszkalnego. Stanowisko organu pierwszej instancji nie jest jednolite w tym względzie. W postanowieniu z 9 lipca 2007r. podaje: "w miejsce uprzednio rozebranej gospodarczej dobudówki, przystąpił do budowy nowego, parterowego, murowanego obiektu z przeznaczeniem na cele mieszkalne". Jednakże w dokumencie wcześniejszym – w protokole oględzin – odnotowano, że skarżący w związku z prowadzoną przez niego przebudową – rozbudową budynku mieszkalnego "dobudował pomieszczenie mieszkalne o wymiarach ...". Skarżący natomiast konsekwentnie twierdzi, że wykonywał prace przy obiekcie gospodarczym i nie zwiększył powierzchni obiektu mieszkalnego. Na podstawie dowodów przedstawionych przez organy nie można zatem ustalić, czy w sprawie mamy do czynienia z rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego o wskazywane pomieszczenie mieszkalne, czy też z odrębnym od budynku mieszkalnego obiektem budowlanym do niego przylegającym przeznaczonym na cele mieszkalne, czy może wreszcie z odrębnym obiektem gospodarczym.

Obowiązkiem organów prowadzących postępowanie jest precyzyjne określenie przedmiotu postępowania oraz dokładne zbadanie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasada prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 k.p.a. Prawidłowe wywiązanie się z tych obowiązków rzutuje następnie na podejmowane w sprawie rozstrzygnięcia.

Przedstawione wyżej uwagi wskazują, że rozstrzygnięcia podjęte w niniejszej sprawie nie zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i dowodowym . Powyższe świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Nadto organ II instancji naruszył również przepis art. 78 k.p.a. nie ustosunkowując się w ogóle do wniosku strony o przeprowadzenie zgłoszonych dowodów. Sąd zauważa, że organ może wniosku dowodowego strony nie uwzględnić w sytuacji określonej w art. 78 § 2 k.p.a. jednak musi stronie swoje stanowisko w tym względzie zakomunikować i wyjaśnić przyczyny takiego a nie innego zachowania. Nie jest natomiast dopuszczalne zupełne pominięcie wniosku dowodowego i nie odniesienie się do niego. Naruszenie w tym względzie należy kwalifikować jako mogące mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Niezależnie od przedstawionych wyżej uwag, w ocenie Sądu, przedwczesne było w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane i orzeczenie nakazu rozbiórki. Podjęcie takiego orzeczenia powinno stanowić konsekwencję niezastosowania się do obowiązku dostarczenia organowi dokumentacji umożliwiającej przeprowadzenie legalizacji samowoli budowlanej. W art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego ustawodawca określił bowiem jakie dokumenty są niezbędne do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego (podobnie jak w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę skonkretyzował dokumenty konieczne dla zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu). Wymienione w art. 48 ust. 3 ustawy dokumenty, stanowić mają dowody potwierdzające, że samowolnie wybudowany obiekt nie narusza przepisów prawa budowlanego oraz przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i wykonany został lub wykonywany jest zgodnie ze sztuką budowlaną co umożliwia jego legalizację. Nie można nie zauważyć, że pomiędzy przepisem art. 48 ust. 4 a przepisem art. 48 ust. 3 ustawy istnieje ścisły związek. Gdyby nie wynikający z art. 48 ust. 3 ustawy, skonkretyzowany w postanowieniu (o którym mowa w ust. 2 tego przepisu) obowiązek, nie byłoby skutku wynikającego z ust. 4 tego przepisu, w przypadku niedopełnienia tego obowiązku.

Brzmienie art. 48 ust. 3 wskazuje, że to ustawodawca określił jakie dokumenty powinny być przedłożone przez inwestora. Organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek ich dostarczenia określając samodzielnie stosowny termin. Ustawodawca w kwestii długości terminu nie wprowadził żadnych ograniczeń ani nakazów. Termin ten powinien być zatem ustalony w taki sposób aby nie był zbyt długi (co prowadziłoby w istocie do utrzymywania legalnie stanu niezgodnego z prawem) ale też nie może być zbyt krótki, gdyż wówczas inwestor nim mógłby wywiązać się z nałożonych obowiązków. Wyznaczając stronie termin do dostarczenia dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy, organ powinien uczynić to w taki sposób, aby wyznaczony termin był terminem realnym - pozwalającym obiektywnie i przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych danej sprawy na wykonanie nałożonych obowiązków. Nie ulega również wątpliwości, że omawiany termin ma charakter procesowy a nie materialny. Termin ten może być z ważnych powodów skracany lub przedłużany przez organy administracji, w zależności od potrzeb, na wniosek strony. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych. Tym samym możliwe jest, aby organ pierwszej instancji korzystnie dla strony zmienił termin w którym zobowiązana była wykonać obowiązki o ile strona, przed upływem terminu wystąpi z odpowiednim wnioskiem, przedstawiając przekonującą argumentację. Rozpatrując taki wniosek organ winien mieć jednak na uwadze wymogi art. 7 k.p.a. (działania zgodnie z prawem ale i z uwzględnieniem interesu strony), art. 8 k.p.a. (pogłębianie zaufania do organów władzy). Jeżeli wniosku nie uwzględni powinien swoje stanowisko w tym względzie odpowiednio umotywować, gdyż określenie terminu mieści się w granicach uznania administracyjnego.

W niniejszej sprawie skarżący złożył przed upływem omawianego terminu wniosek o jego przedłużenie, wskazując na okoliczności, które jego zdaniem uzasadniają taki wniosek – dotyczące choroby skarżącego, wyjazdów na rehabilitacje, złą sytuację finansową. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego do wniosku strony o przedłużenie terminu ustosunkował się dopiero po 3 miesiącach - już po upływie tego terminu - lakonicznie stwierdzając, że z przyczyn formalnoprawnych nie może go przedłużyć. Takie stanowisko nie spełnia przedstawionych wcześniej wymogów i wymyka się spod kontroli organu odwoławczego oraz sądu. Trudno bowiem domniemywać jakie formalnoprawne przyczyny miał na uwadze organ pierwszej instancji. Rozpoznając przedmiotowy wniosek inspektor powiatowy winien był rozważyć wskazane przez skarżącego okoliczności, dokonać oceny czy uzasadniają one przedłużenie terminu i rozstrzygnąć wniosek w formie postanowienia, motywując swoje stanowisko. Skoro tego nie uczynił, zaistniałą sytuację należy traktować tak jakby organ pierwszej instancji nie rozpoznał przedmiotowego wniosku. W konsekwencji trzeba również przyjąć, że przedwczesne i z naruszeniem art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego było zastosowanie art. 48 ust.1 w związku z art. 48 ust. 4 ww. ustawy.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu.