Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1459/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1147/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie budowy linii energetycznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1147/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalił skargę M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie budowy linii energetycznej.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi M. K. (dalej skarżąca) była decyzja Wojewody [...] (dalej Wojewoda) z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej Starosta) z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym.

Sąd zaakcentował fakt, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w efekcie negatywnego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją PPRN z dnia [...] lipca 1971r. Nr [...], którą udzielono Zakładowi Energetycznemu w [...] zezwolenia na budowę linii energetycznej [...] kV [...] -[...] m.in. na pgr. [...] położonej w [...], stanowiącej w tym czasie własność S.W. - matki skarżącej. Żądanie skarżącej sprowadzało się do przełamania ogólnosystemowej zasady trwałości decyzji administracyjnej, z uwagi na niezawinione pozbawienie strony – matki skarżącej – możliwości udziału w postępowaniu, w którym ją wydano tj. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.). Sąd zwrócił uwagę, że odejście od zasady trwałego kształtowania stosunków prawnych przez decyzje ostateczne ustawodawca dopuszcza jedynie wówczas, gdy zostanie wykazane wystąpienie ściśle określonych przesłanek (faktów), wskazujących na poważną wadliwość postępowania, bądź też wydanej w następstwie jego przeprowadzenia decyzji administracyjnej. Eliminacja z obrotu prawnego decyzji ostatecznej nie następuje wówczas, gdy brak jest jednoznacznych dowodów potwierdzających prawidłowość przeprowadzonego postępowania i wydanej decyzji, lecz wtedy, gdy istnieją dowody przesądzające o ich wadliwości. Reguła ta nabiera tym bardziej kategorycznego znaczenia, jeżeli podejmuje się próbę eliminacji z obrotu prawnego (bądź stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa) decyzji wydanej prawie pół wieku temu.

Następnie stwierdził, że organy podjęły próbę pozyskania akt administracyjnych z postępowania, w którym wydano decyzję z [...] lipca 1971 roku, jednakże bezskutecznie. Upływ tak znacznego okresu czasu, przekształcenia ustrojowe, zmiany właściwości organów skutkowały tym, że akta albo zaginęły, albo zostały zniszczone. Organ dysponował jednak kserokopią decyzji, która wprawdzie nie jest dokumentem urzędowym, ale, zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że nie jest dowodem w ogóle. Z przedmiotowej kserokopii wynika jednoznacznie, że matka skarżącej – S. W. - była uznana za stronę postępowania administracyjnego (wykaz stron postępowania, pozycja 43) i była również przewidziana w rozdzielniku decyzji, jako jej adresat (pozycja 44 rozdzielnika). Okoliczności te, w ocenie Sądu pierwszej instancji, pozwalają na przyjęcie, że matka skarżącej była stroną postępowania, zakończonego decyzją z 1971 roku. Pozwalają również domniemywać, w oparciu o doświadczenie życiowe, że przedmiotowa decyzja została jej doręczona. Nie jest rolą organu poszukiwanie dowodów i argumentów potwierdzających zasadność wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, zadanie to spoczywa na wnoszącym wniosek. Skarżąca poza ogólnymi stwierdzeniami o niedoręczeniu decyzji matce, nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających, że nie brała ona udziału w postępowaniu. Sąd uznał, że to, że nie zachowały się akta sprawy, i że nie ma dowodów doręczenia decyzji, którejkolwiek stronie postępowania, nie przesądza jeszcze o tym, że podmioty nie brały udziału w postępowaniu.

Sąd stwierdził, że w oparciu o doświadczenie życiowe należy zweryfikować jeszcze jedną kwestię. Nie ma sporu co do tego, że inwestycja, na którą udzielono zezwolenia decyzją PPRN z dnia [...] lipca 1971 roku została zrealizowana. Jej charakter – budowa linii energetycznej napowietrznej – wskazuje, że każdy podmiot, któremu przysługiwało prawo do nieruchomości, przez którą przebiegała rzeczona inwestycja, miał świadomość jej realizacji; była ta okoliczność weryfikowalna natychmiast.

W ocenie Sądu fakt ten pośrednio potwierdza, iż matka skarżącej posiadała wiedzę o decyzji z dnia [...] lipca 1971 roku, co wysoce wątpliwą czyni możliwość pozytywnej weryfikacji zachowania terminu, o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a.; zastrzeżenie to ma oczywiście charakter hipotetyczny, przy założeniu, że matka skarżącej faktycznie nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lipca 1971 roku.

Uwzględniając całość przedstawionych ustaleń i ocen, Sąd nie znalazł uzasadnienia dla zarzutów podniesionych w skardze. Organy wskazały podstawę prawną swoich rozstrzygnięć, wyjaśniły również, na jakich ustaleniach się oparły. W ocenie Sądu w sprawie nie zachodziły niedające się usunąć wątpliwości tak co do stanu faktycznego, jak i prawnego, które należałoby rozstrzygać w myśl zasady "korzyści strony". Sygnalizowany w skardze fakt wydania postanowienia z dnia [...] maja 1971 roku w niedzielę - o ile nie jest to oczywista omyłka pisarska - w żaden sposób nie wskazuje na brak udziału matki skarżącej w postępowaniu. Końcowo Sąd zasygnalizował, iż to, że skarżąca nie została poinformowana o decyzji z dnia [...] lipca 1971 roku nie ma w sprawie znaczenia. Skarżąca bowiem w tym czasie nie była właścicielem nieruchomości, na której miała być realizowana inwestycja, stąd też nie przysługiwał jej status strony.

Podsumowując Sąd stwierdził, że zarzuty skargi okazały się niezasadna, a skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a.").

W skardze kasacyjnej M.K. zaskarżyła ww. wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

- w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania których uchybienie w każdym z poniższych przypadków z osobna mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 151 p.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowała oddaleniem skargi w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie budowy linii energetycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę powołał się na brak zasadności zarzutów podniesionych w skardze, podczas gdy były one zasadne, jednocześnie nie odnosząc się w uzasadnieniu do podniesionych przez skarżącą zarzutów,

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wyjaśnień w jakim zakresie Sąd nie podziela zarzutów wniesionych przez skarżącą i z jakiego powodu, Sąd pierwszej instancji praktycznie nie odniósł się nawet w minimalnym stopniu do ponad 10 zarzutów z zakresu prawa procesowego i zarzutu prawa materialnego. Powyższe zachowanie Sądu miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż świadczy o jedynie powierzchownej analizie dokonanej przez Sąd i pominięciu przez niego szeregu ważnych faktów podniesionych w skardze, jak chociażby braku odniesienia się do niepodjęcia przez organy czynności związanych z przesłuchaniem i zebraniem materiału dowodowego przy pomocy zeznań innych osób wymienionych jako strona w decyzji. Uzasadnienie Sąd stoi na stanowisku, iż nie występują wątpliwości co do stanu faktycznego i nie wyjaśnia z jakiego powodu nie mogą zostać rozstrzygnięte na korzyść strony. Takie uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, gdyż nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia,

3. naruszenie przepisów prawa procesowego art. 134 i 135 p.p.s.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi nie podjął żadnych działań w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, a było to niezbędne dla końcowego załatwienia skargi,

4. naruszenie przepisów prawa procesowego art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organ drugiej instancji w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie we wspomnianym wyroku oddalił skargę złożoną przez M.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017r.,

5. naruszenie przepisów prawa procesowego art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., przez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, zastosowanie normy art. 151 p.p.s.a. a co za tym idzie oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. odmawiająca uchylenia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] lipca 1971 roku naruszała normę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez zastosowanie oraz art. 138 § 2 k.p.a. przez niezastosowanie, kiedy nie było ku temu podstaw,

6. naruszenie przepisów prawa procesowego art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a, 7b, 8, 10, 77, 81a, 107, 138, 151 k.p.a., przez niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017, oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty w zakresie odmowy uchylenia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, naruszały szereg ww. przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszeniu uległy przepisy k.p.a. jak poniżej:

7. naruszeniu art. 7 k.p.a. - przez nie podjęcie przez organy wszelkich czynności, nie uwzględnienie słusznego interesu wnioskodawcy - organy w żaden sposób nie próbowały dotrzeć do innych stron wymienionych w decyzji, a następnie podjąć czynności wyjaśniające w kierunku ustalenia czy inne strony wymienione w decyzji otrzymały ją i posiadały na jej temat jakiekolwiek informacje, czy też była to decyzja fikcyjna i spreparowana w celu nielegalnego jej umocowania przez ówcześnie działające organy administracji,

8. naruszeniu art. 7a k.p.a. przez nie rozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony - istnieje szereg wątpliwości w postępowaniu np. brak jakiejkolwiek dokumentacji, decyzja zwiera kilkadziesiąt wymienionych w niej stron postępowania, a brak jest jakiegokolwiek dokumentacji w zakresie doręczenia stronom decyzji, jedynym dokumentem uznanym przez organ jest kserokopia, która nie jest przecież dokumentem, podejmowane postępowanie zawierające decyzje miało miejsce w niedzielę (dzień wolny od pracy a więc podjęcie postanowienia w ten dzień było niemożliwe i z góry widać iż zostało spreparowane, aby 3 dni później podjąć decyzję zatwierdzającą),

9. naruszeniu art. 7b k.p.a. - przez brak odpowiedniego współdziałania organów (sprawa toczy się 6 lat, podczas gdy rozstrzygnięcie jest oczywiste, żonglowanie, uchylanie i przekazywanie z jednego organu do drugiego), postępowanie organów mające na celu zniechęcenie wnioskodawcy dochodzenia swoich praw,

10. naruszeniu art. 8 k.p.a. - przez działanie organów, które całkowicie naruszyło zaufanie wnioskodawcy, brak bezstronności, równego traktowania,

11. naruszeniu art. 77 k.p.a. - przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału (np. brak poszukiwania pozostałych stron decyzji, słuchania świadków, czy stron wymienionych w decyzji, zbadanie czy możliwym było wydanie postanowienia [...] maja 1971 r. w niedzielę itp.), wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału oraz oczywiście błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, pozostające w opozycji do zgromadzonych materiałów,

12. naruszeniu art. 81 a k.p.a. - przez nie rozstrzygnięcie wątpliwości nie dających się usunąć na korzyść strony - skoro nie ma żadnej dokumentacji i istnieje szereg wątpliwości, a brak jest np. możliwości uchylenia decyzji ze względu na okres czasu który upłynął należało wydać stwierdzenie zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a.,

13. naruszeniu art. 107 k.p.a. - przez brak wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, nielogiczne uzasadnienie faktyczne i prawne, szczątkowe uzasadnienie decyzji, brak odniesienia się do wskazanych przez Wnioskodawczynię naruszeń, oraz brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszechstronnego rozważenia przez Wojewodę [...] wszystkich przepisów i okoliczności związanych z uchyleniem decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] jak też brakiem uzasadnienia w zakresie nie wydania stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji

14. naruszeniu art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. - przez jego niesłuszne zastosowanie podczas gdy istniały okoliczności uzasadniające jego niezastosowanie.

15. naruszeniu art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. - przez jego niezastosowanie podczas gdy istniały okoliczności uzasadniające jego zastosowanie.

16. naruszeniu art. 151 § 2 k.p.a. - przez jego niezastosowanie podczas gdy istniały okoliczności uzasadniające jego zastosowanie.

17. naruszeniu art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., przez niezapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów - chociażby co do braku przesłuchania innych stron wymienionych w decyzji, braku dokumentacji, czy też uznania przez organ kserokopii jako dokumentu (który w całości wystarczył organowi na uznanie, iż decyzja została podjęta zgodnie z prawem), oraz twierdzenia iż skoro nie ma żadnych dokumentów dotyczących doręczenia decyzji stronom, jak i świadczących o ich uczestnictwie w postępowaniu to i tak należy stwierdzić, że wszystkie czynności były podjęte prawidłowo,

18. naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej pierwszej instancji, pomimo naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy, jak powyżej.

W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

19. naruszenie art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - przez ich niezastosowanie polegające na .odebraniu stronie prawa i możliwości ochrony własności i niewypłacenie słusznego odszkodowania przy wywłaszczeniu,

20. naruszenie art. 6, 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez ich niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w wyroku oddalającym skargę faktu, iż organ ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim umowę, jednocześnie ubiegający się o wywłaszczenie był zobowiązany wypłacić odszkodowanie, czego nie uczynił. Zgodnie z art. 7 ww. ustawy wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem. W związku z powyższym zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji biorąc pod uwagę obowiązujący w 1971 roku stan prawny winien stwierdzić, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wywłaszczenie mogło nastąpić wyłącznie za odszkodowaniem które nie miało miejsca,

21. naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w wyroku oddalającym skargę faktu, iż jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powoduje, że nieruchomość nie nadaje się do dalszego racjonalnego jej użytkowania na cele dotychczasowe, podlega wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w ustawie dla wywłaszczania nieruchomości, tj. m.in. zgodnie z art. 14, 15 , 16, 17 i następnymi ww. ustawy a nie zgodnie z art. 35 ust. 1. Niewątpliwie z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku instalacji wysokiego napięcia i koniecznością stosowania szerokiej strefy ochronnej, przy przebiegu linii wysokiego napięcia przez całą długość działki. Decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ decyzje winny być podejmowane przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a nie prezydium powiatowej rady narodowej,

22. naruszenie art. 14 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 12.marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez ich niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w wyroku oddalającym skargę faktu, iż organem orzekającym o odszkodowaniu i wywłaszczeniu jest prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a nie prezydium powiatowej rady narodowej. W dokumentacji brak jakichkolwiek śladów wskazujących na decyzję wojewódzkiej rady narodowej w zakresie odszkodowania i wywłaszczenia. Zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji nie zauważyły tego faktu. W związku z tym zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji biorąc pod uwagę obowiązujący w 1971 roku stan prawny winien stwierdzić, iż decyzja o wywłaszczeniu winna zostać podjęta w trybie i według zasad przewidzianych w ustawie dla wywłaszczania nieruchomości, tj. m.in. zgodnie z art. 14, 15 , 16, 17 ww. ustawy a nie zgodnie z art. 35 ust. 1. Decyzje winny być podejmowane przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a nie prezydium powiatowej rady narodowej. Decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, Na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. należało stwierdzić, iż nastąpiła bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

23. naruszenie art. 15 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez ich niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w wyroku oddalającym skargę faktu, iż organ ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był w przypadku wywłaszczenia kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad 10 ha (powierzchnia nieruchomości na linii WN [...] - [...] przekraczała powierzchnię 10 ha) na inne cele niż budownictwo ogólnomiejskie lub zorganizowane budownictwo mieszkaniowe - powinien być zatwierdzony przez ministra właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie, powyższego zatwierdzenia nie było. Dodatkowo wniosek ubiegającego winien zostać zgłoszony w prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a nie prezydium powiatowej rady narodowej. W związku z powyższym zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji biorąc pod uwagę obowiązujący w 1971 roku stan prawny winien stwierdzić, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

24. naruszenie art. 16 w zw. z art.. 35 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ich niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w wyroku oddalającym skargę faktu, że prezydium wojewódzkiej rady narodowej nie zawiadomiło o wszczęciu postępowania właściciela nieruchomości. W związku z powyższym zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji biorąc pod uwagę obowiązujący w 1971 roku stan prawny winien stwierdzić, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

25. naruszenie art. 18-33 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez ich niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w wyroku oddalającym skargę faktu, iż zarówno prezydium wojewódzkiej rady narodowej jak i Strona wymieniona w decyzji prezydium powiatowej rady narodowej nie uczestniczyła w postępowaniu, rozprawie, nie przyznano odszkodowania zgodnie z art. 18 - 33 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W związku z powyższym zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji biorąc pod uwagę obowiązujący w 1971 roku stan prawny winien stwierdzić, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw..

Przedmiotem kontroli Sądu i instancji była decyzja o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1971 r., wydana w toku postępowania wznowieniowego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli strona nie brała udział w postępowaniu bez własnej winy. Wznowienie postępowania administracyjnego na tej podstawie wymaga ustalenia, czy żądający wznowienia postępowania spełnia przesłanki przyznania statusu strony w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a w razie stwierdzenia, że przysługuje mu status strony, stwierdzenia czy w sprawie strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy.

Przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 - art. 152 k.p.a.) w sposób wyraźny wyodrębniają kilka jego etapów. W każdej poszczególnej i następującej kolejno fazie procedury wznowieniowej, organ ustala i rozważa właściwe dla danej fazy okoliczności sprawy oraz stosuje odpowiednie na danym etapie podstawy prawne określonych rozstrzygnięć. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania. W niniejszej sprawie organ przeprowadził procedurę etapu wszczęcia postępowania na żądanie strony (art. 147, art. 148 § 1 k.p.a.) i zakończył ten etap postanowieniem o wszczęciu postępowania wznowieniowego (art. 149 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustawa wyodrębnia tutaj kolejny etap procedury wznowieniowej, który polega na "przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia". Organ wszczął postępowanie z przyczyny wymienionej w żądaniu strony po stwierdzeniu, że strona wykazała, bądź co najmniej uprawdopodobniła, że ustalenie istnienia tej przyczyny, o treści odpowiadającej podstawie kodeksowej (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) może wpłynąć na byt prawny decyzji dotychczasowej (art. 151 k.p.a.). Na tym etapie wstępnym postępowania organ nie badał prawdziwości stwierdzonej przyczyny wznowienia, czyli nie wyjaśniał jej istnienia, a tylko dokonał oceny prawnej, czy we wskazanych przez stronę konkretnych okolicznościach stanowiła ona przyczynę ustawową. W kolejnym etapie organ dokonuje właśnie badania, czy wskazana przez stronę podstawa rzeczywiście istnieje. W tej fazie postępowania organ nie przystępuje jeszcze do wyjaśniania i rozstrzygania sprawy materialnej. Gdy organ ustali nieistnienie (nieprawdziwość) badanej przyczyny wznowienia, to chociażby dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej, wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Oznacza to, że dopiero ustalenie istnienia podstawy wznowienia, otwiera kolejny etap procedury wznowieniowej, w którym organ dokonuje oceny okoliczności stanowiących negatywne przesłanki uchylenia decyzji dotychczasowej. Powstanie podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. skutkuje zakończeniem postępowania wznowieniowego. Dlatego zbędne i niedopuszczalne byłoby jego kontynuowanie w celu zbadania, czy zachodzą przesłanki stosowania art. 151 § 2, a następnie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 503/05, LEX nr 196708 oraz wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r. sygn.. akt II OSK 768/09, LEX nr 597846).

W nin. sprawie postępowanie wznowieniowe uległo zakończeniu na etapie badania prawdziwości wskazanej w żądaniu i wymienionej w decyzji podstawy wznowienia postępowania, gdyż organ stwierdził nieistnienie tej podstawy. W świetle dotychczasowych wywodów uniemożliwiało to przejście do kolejnego etapu, którego treścią byłoby rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia zatem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie jej prawidłowości, przy czym jest rozstrzygnięciem o charakterze formalnym. W tej sytuacji organ nie mógł dokonać oceny prawidłowości decyzji w zakresie przyjętej podstawy prawnej oraz właściwości organu stąd chybione są wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Także okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzenie nieważności decyzji. Przesłanki obu trybów nadzwyczajnych są odrębne i nie mogą być traktowane zamiennie. Stąd chybione są twierdzenia skargi, że wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego świadczą o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości działań organu w zakresie badania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ma odpowiednie dokumentowanie przebiegu postępowania w aktach sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje sformalizowane sposoby doręczania decyzji i dokumentowania takiego doręczania. Gdy jednak aktualnie prowadzone postępowanie dotyczy rozstrzygnięć wydanych przed kilkudziesięcioma laty, ocena skuteczności czynności procesowych ówcześnie podejmowanych musi być dokonywana w sposób wszechstronny, z poszanowaniem także interesu społecznego, związanego z zasadą ochrony trwałości decyzji. W przeciwnym razie, ograniczenie się do stosowania aktualnie wymaganych sposobów dokumentowania doręczenia decyzji mogłoby prowadzić do wzruszania decyzji jedynie ze względu na braki w zachowanych materiałach archiwalnych. Za dopuszczalne i zarazem zgodne z ogólnymi zasadami prowadzenia postępowania dowodowego należy wobec powyższego uznać w takich przypadkach ustalanie istotnych dla sprawy okoliczności związanych z doręczeniem decyzji z uwzględnieniem wszelkich danych, które mogą uzasadniać wniosek, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego. W tym kontekście wnioski organów administracji, poczynione wobec braku wszelkich dokumentów źródłowych z wyjątkiem kopii kwestionowanej decyzji oraz kopii decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, można traktować jako dopuszczalny sposób dowodzenia, oparty na rozumowaniach praktycznych. Zasadnie bowiem organ dowodzi, że wymienienie nazwiska S.W. w decyzji jako osoby, której decyzja miała być doręczona, pomimo braku dowodów potwierdzających jej doręczenie, nie może świadczyć o barku takiego doręczenia. Także skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby potwierdzić fakt nie doręczenia kwestionowanej decyzji stronie. Należy jednak przy tym podkreślić, że akceptacja Naczelnego Sądu Administracyjnego dla takich praktyk nie oznacza, że wystarczający jest sam znaczny upływ czasu od daty wydania decyzji, jej wejście do obrotu prawnego winno być każdorazowo oceniane w oparciu o możliwe do uzyskania dowody pośrednie (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2737/14 dostępne CBOIS)

Znamienne jest, że jakkolwiek nie odnaleziono żadnej dokumentacji związanej z postępowaniem, w którym wydano decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1971 r. poza poprzedzającą ją decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej zatwierdzającej plan realizacyjny, skarżąca nie kwestionuje jej istnienia i treści wynikającej z mało czytelnej kserokopii, domagając się wznowienia postępowania. Analogiczną zatem miarę należy przykładać do kwestii wejścia tej decyzji do obrotu prawnego. Uprawnione jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie, w okolicznościach niniejszej sprawy, że przedmiotowa decyzja została stronie doręczona. Natomiast podjęcie przez stronę kroków w celu wzruszenia decyzji ostatecznej, potwierdza wprowadzenie do obrotu prawnego kwestionowanej decyzji organu. Zebrany w sprawie materiał został wobec powyższego przez organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne zebrany w sposób adekwatny do stanu sprawy i okoliczności, został także oceniony z zachowaniem równowagi między interesem społecznym i indywidualnym, co w niniejszej sprawie ma związek z ochroną trwałości decyzji ostatecznych. W sprawie nie doszło w konsekwencji do naruszenia w postępowaniu dowodowym art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. Nie wykazano natomiast, aby samo postępowanie było przeprowadzone w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów oraz ich świadomość prawną. Informowano strony o wszelkich czynnościach, wzywano do zajęcia stanowiska i podania żądań, w końcu wyczerpująco uzasadniono decyzje. Dysponując takim obrazem postępowania dowodowego i akceptując go, Sąd I instancji nie miał powodów do przyjmowania innego stanu faktycznego, w którym decyzja byłaby traktowana jako nie doręczona. Zaniechanie takiej analizy nie oznacza naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Brak związania zarzutami skargi nie oznacza, że Sąd ma obowiązek z urzędu poddawać analizie wszelkie potencjalne wadliwości postępowania i decyzji, także takie, których istnienia nie stwierdza. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest wyrazem braku związania sądu I instancji zarzutami skargi i daje możliwość uwzględnienia wad decyzji stwierdzonych z urzędu, nie oznacza natomiast obowiązku analizowania scenariuszy alternatywnych i potencjalnych. Zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. nie są zatem uzasadnione, w konsekwencji nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., Sąd I instancji prawidłowo skargę oddalił, nie stwierdzając naruszenia prawa procesowego.

Powoływanie się z kolei na aktualnie obwiązujące reguły procedury administracyjnej przy rekonstruowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, uprawniające w określonych okolicznościach do rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej, czy co do stanu faktycznego na korzyść strony (art. 7a, art. 81a k.p.a.) jest o tyle nieuprawnione, że normy zawarte w tych przepisach nie znajdują w ogóle zastosowania w postępowaniach nadzorczych, które mają ze swej istoty wyłącznie charakter kontrolny. Nie dochodzi w tych postępowaniach zatem do nałożenie na stronę obowiązku, bądź ograniczenia lub odebrania uprawnienia, o czym mowa w art. 7a i 81a k.p.a. Niezależnie od powyższego godzi się zauważyć, że przepisy te wprowadzone zostały do kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy ustawy nowelizującej z 7 kwietni 2017 r. (Dz. U. , poz. 935) i zgodnie z jej art. 16 nie mają zastosowania do postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem wżycie tej ustawy. W tym zaś przypadku postępowanie nadzorcze wszczęte zostało w roku 2016. Stąd zarzut naruszenia tych przepisów uznać należy za chybiony.

Kwestia ewentualnego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nie stanowiła przedmiotu rozstrzygnięcia objętego kontrolowaną decyzją. Stąd także zarzuty skargi kasacyjnej, odwołujące się do aksjologii konstytucyjnej w zakresie ochrony prawa własności i prawa do dziedziczenia oraz prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczenie (art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 Konstytucji RP), nie mogły w tym postępowaniu okazać się skuteczne. Na marginesie jedynie warto zwrócić uwagę, że w dacie wydawania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], ani skarżącej, ani jej matce nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Ten bowiem skarżąca uzyskała dopiero w trybie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), co stwierdzono Aktem Własności Ziemi z dnia [...] czerwca 1978 r.

Na marginesie można również zwrócić uwagę, że nie ma racji skarżąca, że kwestionowana decyzja wydana została przez organ niewłaściwy, tj. prezydium powiatowej rady narodowej, podczas gdy w jej ocenie właściwe było prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Błędnie bowiem zrównuje przypisane z mocy art. 14 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. kompetencje tego ostatniego organu do orzekania w sprawach o wywłaszczenie i odszkodowanie z kompetencjami do wydawania decyzji w trybie 35 ust. 1 powołanej ustawy, gdzie z woli ustawodawcy wprost przyznane one zostały organowi do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

-----------------------

14