Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 924/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 74 art. 10
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)  nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów  wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 15 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3, art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: § 1 ust. 1 i § 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 39 poz 211
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm
article: art. 6, 7, 8, 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Zofia Skrzynecka, Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod, sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca),, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania Oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z. L. (dalej skarżący, odwołujący się, producent rolny, strona) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję z dnia 15 października 2014r. nr "[...]" Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor ARiMR) w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013r..

Jak wynika z akt sprawy Dyrektor ARiMR powołaną w sentencji niniejszego wyroku decyzją utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, organ I instancji) z dnia 25 kwietnia 2014r., nr "[...]", o odmowie przyznania stronie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2013r..

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji podał art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013r. poz. 173), dalej ustawa o wspieraniu rozwoju, § 3 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009r. nr 40 poz. 329 ze zm.), dalej rozporządzenie ONW, art. 16 ust. 5 akapit drugi, art. 22 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z 28.01.2011r., str. 8), dalej rozporządzenie nr 65/2011, art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316, z 2.12.2009r., str. 1, ze zm.), dalej rozporządzenie nr 1122/2009, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), dalej kpa.

We wniosku z dnia 15 maja 2013r. producent rolny ubiegał się o przyznanie płatności ONW dla 32 działek rolnych oznaczonych: A, AA, B, C, D, E, F, G, H, l, J, JJ, K, L, M, N, O, P, PP, R, S, T, U, V, VA, W, WA, X, Y, YY, Z, Ł - do powierzchni 39,99 ha.

Organ I instancji uwzględniając powierzchnie użytkowane rolniczo, zmierzone podczas kontroli na miejscu pomiędzy 6.08.2013r. a 31.10.2013r. podał, że występują rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną w kontroli na miejscu / kontroli administracyjnej, na działkach rolnych przedstawionych na str. 2 i 3 decyzji tego organu. W związku z rozbieżnościami wykazanymi na podstawie kontroli ustalono powierzchnię stwierdzoną (użytkowaną rolniczo) na 31,10 ha, przy deklaracji 39,99 ha.

Organ I instancji powołał się na art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zamieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009r., str. 16, ze zm.).

Wyjaśnił, że ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną do objęcia płatnością ONW (tj. 8,89 ha co stanowi 28,5852%), na podstawie z art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011 nie przyznano stronie pomocy ONW, gdyż różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności ONW a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% co skutkuje odmową przyznania płatności, o czym stanowi powyższy przepis.

W odwołaniu od powyższej decyzji producent rolny nie zgodził się z ww. decyzją oraz wynikami kontroli na miejscu. Odrębnym pismem wniósł obszerne zarzuty i uwagi do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wydanej na jego podstawie decyzji.

Dyrektor ARiMR w uzasadnieniu decyzji z dnia 15 października 2014r. uznał, że organ l instancji prawidłowo odmówił przyznania płatności, a deklaracja strony oraz stwierdzona powierzchnia została ustalona prawidłowo na podstawie kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu z dnia 6.08.2013r. - 31.10.2013r.. Organ odwoławczy przedstawił wyliczenia i ich podstawę prawną oraz stwierdził, że w pełni potwierdza prawidłowość ustaleń i oceny prawnej dokonanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, decydujących o treści jego decyzji.

Powołał się na art. 4 ust. 7 rozporządzenia nr 65/2011 wskazując, że czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika. Wyjaśnił, że kontrola na miejscu ma na celu sprawdzenie stanu faktycznego na dzień przypadającej kontroli, określając przebieg granicy działki rolnej na podstawie zasięgów poszczególnych upraw lub sposobu użytkowania gruntu z uwzględnieniem położenia ewidencyjnego deklarowanej działki rolnej, oraz mierząc powierzchnię rzeczywistą każdej działki rolnej przy uwzględnieniu wykluczenia tych powierzchni, które nie kwalifikują się do płatności. Powierzchnią działki rolnej, do której przysługują płatności jest powierzchnia działki ewidencyjnej, wykorzystywana do celów rolniczych (pod uprawy rolne). W konsekwencji do płatności nie kwalifikują się powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze.

Organ odwoławczy podał, że w związku z wniesionym odwołaniem, kwestionującym wyniki przeprowadzonych kontroli na miejscu w gospodarstwie strony, Biuro Kontroli na Miejscu (dalej BKM) zweryfikowało ponownie raporty z kontroli. W odpowiedzi na zarzuty skarżącego Biuro pismem z dnia 27.06.2014r., 8.09.2014r. oraz pismem z dnia 26.09.2014r. potwierdziło poprawność przeprowadzenia ww. kontroli i nie znalazło podstaw do przeprowadzenia ponownej kontroli. Dokonano szczegółowej analizy wyników kontroli, tj. zapisów w raportach pokontrolnych, szkiców pomiarowych oraz zdjęć. Ustalono, że różnice między powierzchniami stwierdzonymi działek rolnych a deklarowanymi są, zgodnie z oceną BKM, wynikiem błędnej deklaracji rolnika. BKM odnosząc się do przesłanej przez stronę "tabeli z uwagami podważającymi powody zastosowania wyłączeń deklarowanych powierzchni" przedstawiło obszerne wyjaśnienia do oznaczonych z działek, zaprezentowane na str. 6 – 8 decyzji organu odwoławczego.

Ponadto BKM podał, że na działkach rolnych B i VA producent rolny miał obowiązek przestrzegania wymogu pozostawienia 5-10% powierzchni nieskoszonej, a w przypadku występowania wodniczki - 30-50%. Na działce B inspektorzy stwierdzili niewykoszenie na powierzchni 0,26 ha (18,71 % powierzchni stwierdzonej działki rolnej B), norma N.04 nie została spełniona na powierzchni 0,12 ha. Analogiczna sytuacja wystąpiła w przypadku działki VA, gdzie niewykoszenie stwierdzono na powierzchni 0,35 ha (57,38% powierzchni stwierdzonej działki rolnej VA). Norma N.04 nie została spełniona na powierzchni 0,29 ha. Ponieważ działki B i VA deklarowane są w programie rolnośrodowiskowym - wariant 4.1 producent rolny miał obowiązek dokonania pokosu tych działek do dnia 30.09.2013r.. Zdjęcia nr 95, 96, 97 działki B oraz nr 182, 183, 184, 185 działki rolnej VA, wykonane przez inspektorów terenowych w czasie realizowania czynności kontrolnych w dniu 18.10.2013r. wskazują jednoznacznie, że działki te nie zostały wykoszone w obowiązującym terminie. Informacje o ww. dokumentacji fotograficznej zostały zapisane zarówno w raporcie w zakresie kwalifikowalności powierzchni, jak i w raporcie z kontroli w zakresie programu rolnośrodowiskowego.

Organ II instancji powołał się na § 1 ust. 1 i § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. nr 39, poz. 211) wskazując, że wieloletnie plantacje trwałe są zachwaszczone na powierzchni 0,29 ha, a ponadto rolnik nie przeprowadzał na łąkach i pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie, lub też nie były na nich wypasane zwierzęta. Stąd zasadnie stwierdzono nieprawidłowości o kodach N.11.2 i N.04.1.

Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko BKM co do braku podstaw do przeprowadzenia ponownej kontroli, a odnośnie przeprowadzonej kontroli zauważył, że strona nie wniosła zastrzeżeń i dopiero w odwołaniu nie zgodziła się z wynikami kontroli. Powołał się na § 2 ww. rozporządzenia ONW, art. 10 rozporządzenia nr 65/2011, art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1122/2009.

Wyjaśnił, że na kontrolę administracyjną wniosku składa się kontrola prosta i krzyżowa. Powołując się na art. 15 i 17 rozporządzenia nr 73/2009 wskazał, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, tzw. system LPIS – System Identyfikacji Działek Rolnych. Obszernie przedstawił szczegóły techniczne i podstawy stosowania tego systemu. Wskazał na art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011, art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1122/2009, oraz uznał, że wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wynosi 28,5852%, co powoduje, że organ I instancji zasadnie odmówił przyznania ONW na 2013r..

Organ uznał, że nie ma miejsca naruszenie art. 7, 77 § 4, art. 80 i 107 § 3 kpa. Nie dał ponadto wiary oświadczeniom świadków, złożonym przez stronę w dniu 25.07.2014r. – oświadczenia czterech osób, których treść jak zauważył organ odwoławczy ma identyczne brzmienie: "(...) na całej 7 hektarowej powierzchni pastwiska położonego na działce ewidencyjnej o numerze 19/1 w miejscowości O., w roku 2013 był wykonany przez Pana Z. L. wypas zwierząt. Powierzchnia przesmyków między skupiskami drzew, która łączy spójne, większe części działki ewid. 19/1 była również wypasana oraz wykaszane były niedojady. Również na pozostałej powierzchni rolnej działki ewid. 19/1 (1,50 ha) była prowadzona czynna działalność rolnicza w zakresie uzyskania paszy dla posiadanych zwierząt".

Biorąc pod uwagę protokół z kontroli na miejscu, wyjaśnienia BKM z dnia 8.09.2014r. oraz obszerną dokumentację fotograficzną, organ odwoławczy uznał za prawidłową powierzchnię użytkowaną rolniczo działek rolnych, położonych na działce o nr ewidencyjnym 19/1, ustaloną podczas kontroli terenowej. Wskazał, że nie może uwzględnić złożonych ww. oświadczeń świadków jako rzetelnych dowodów w sprawie, gdy stan gruntów rolnych został oceniony faktycznie w roku 2013 przez inspektorów terenowych BKM.

W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Olsztynie producent rolny wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania od organu. Zwrócił się ponadto o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. z raportu czynności kontrolnych w zakresie kwalifikacji powierzchni działek nr 19/1 i 19/2 z roku 2009, decyzji nr "[...]" z dnia 30.07.2014r. wraz z załącznikami, protokołu do kontroli obligatoryjnej produkcji roślin i zwierząt z dnia 11.07.2014r., map użytków gruntowych na okoliczność, że wskazane przez skarżącego powierzchnie są zgodne ze stanem faktycznym oraz z powierzchniami uprzednio ustalonymi przez ten sam organ. Uzasadnił, że przeprowadzenie dowodu ma na celu wyjaśnienie istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 7, 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, tj. nieprzeprowadzenie ponownie wizytacji terenowej celem dokonania prawidłowych pomiarów powierzchni;

2. art. 7, 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności zdjęć działek, które zostały wykonane podczas kontroli w innym miejscu niż dana działka rolna faktycznie występuje, działki nie były zgłaszane do dopłat i uwzględniono je jako obszar niekwalifikujący się do płatności, nadto organ uwzględnił jako niekwalifikujące się do płatności powierzchnie, które nie były wykoszone do 31 lipca bez zwrócenia uwagi, że na tych działkach prowadzony jest wariant 4.1. z innymi obowiązującymi terminami koszenia, co skutkowało utrzymaniem wadliwej decyzji w mocy;

3. art. 7, 77 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że dokonane pomiary przez organ I instancji są prawidłowe, podczas gdy powierzchnia działek rolnych m.in. AA, PP, VA, YY została ustalona w wyniku działania matematycznego (porównywanie powierzchni scalonej działki z powierzchnią działek wytyczonych na potrzeby postępowania o przyznanie płatności), a nie poprzez dokonanie fizycznego pomiaru, co wiąże się z wysokim ryzykiem błędu rachunkowego, i co jest przyczyną powstania różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną,

4. art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie w decyzji w należyty i przekonywujący sposób przyczyn, z powodu których organ odmówił dowodom przedstawionym przez skarżącego wiarygodności i mocy dowodowej, a mianowicie nieodniesienie się w szczególności do różnic wynikających między ustaleniem powierzchni stwierdzonych podczas kontroli na miejscu, a powierzchni stwierdzonych po kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej, w szczególności co do działek rolnych B, G, O, R, S, T, U, VA, W;

5. art. 136 kpa poprzez jego niezastosowanie i nieuzupełnienie dowodów oraz materiałów w sprawie pomimo złożenia wniosku przez skarżącego o przeprowadzenie ponownej kontroli z uwagi na jej wadliwość, a nie brak zawiadomienia skarżącego o kontroli jak błędnie wskazał organ II instancji;

6. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy w niniejszej sprawie zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy;

7. art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011 poprzez błędne zastosowanie w sprawie i uznanie, że różnica między powierzchnią deklarowaną i stwierdzoną przekracza 20% gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego różnica między powierzchnią deklarowaną i stwierdzoną jest mniejsza niż 20%, jak też z tego powodu, że różnica ta wynika z nieprawidłowego dokonania pomiarów przez organ.

Skarżący w treści skargi podniósł, że organ II instancji winien ponownie przeprowadzić wizytację terenową i dokonać pomiarów przedmiotowych działek, gdyż kontrola na miejscu została przeprowadzona podczas wycinki drzew, krzewów, a pozostałości po wycince były przygotowane do wywiezienia. Stąd niezasadne jest wyłączanie z płatności części działek rolnych na których leżą gałęzie, skoro te części działek przed położeniem gałęzi były wypasane lub wykoszone. Ponadto deklarując powierzchnię działek rolnych na 2013r. producent rolny polegał nie tylko na pomiarach własnych, ale też na bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku ustaleniach kontroli ARiMR w dniach 30.06.2009r. i 2.07.2009r.. Dodatkowo poprzedni właściciel działek o nr 19/1 i 19/2 w 2009r. nie miał problemów takich jak on sam obecnie, przy deklarowaniu dokładnie tych samych powierzchni. Podniósł, że miał prawo działać w oparciu o rozstrzygnięcie organu w uzasadnionym zaufaniu do jego ustaleń.

Skarżący przedstawił tabelę z uwagami zastosowania wyłączeń deklarowanych powierzchni, której organ odwoławczy nie wziął pod uwagę – 185 punktów, str. 6-22 skargi (k. 8-24 akt sądowych).

Podniósł, że w odwołaniu zarzucił, iż powierzchnia stwierdzona oparta została na protokole z czynności kontrolnych o nr "[...]", którego nigdy nie otrzymał, stąd nie posiada wiedzy na podstawie jakiego materiału dowodowego organ dokonał ustalenia powierzchni kwalifikującej się do płatności. Organ II instancji nie zbadał również skąd wynika różnica między powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną podczas kontroli, gdyż w jednym miejscu zostało wskazane, że wynosi ona 14,3218%, zaś dalej przedstawia wartość 28,5852%.

Producent rolny nie zgodził się ze stanowiskiem organu w zakresie przyjętych powierzchni niekwalifikujących się do płatności, a ponadto nakładaniem sankcji 3% za nieprzestrzeganie normy N.04. Podniósł, że na działce rolnej B i VA realizuje wariant 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, co powoduje, że w przypadku użytkowania kośnego lub kośno-pastwiskowego wykonanie pokosu winno nastąpić najpóźniej do dnia 30 września, co organy pominęły stwierdzając nieprzestrzeganie normy N.04. Terminów określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym strona dotrzymała, a termin koszenia 31 lipca jest terminem obowiązującym rolnika nierealizującego program rolnośrodowiskowy.

Wskazał, że w ramach programu rolnośrodowiskowego obowiązują skarżącego szczególne wymogi dotyczące koszenia i wypasu. Są to m.in. koszenie w terminie od dnia 1 sierpnia do dnia 30 września; wysokość koszenia 5-15 cm, pozostawienie 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, a w przypadku występowania wodniczki Acrocephalus paludicola - 30-50%, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej części tej działki, usunięcie lub złożenie w stogi ściętej biomasy w terminie 2 tygodni po pokosie, a w uzasadnionych przypadkach w dłuższym terminie, niezwłocznie po ustaniu przyczyn, ze względu na które termin ten nie był przestrzegany.

Strona zwróciła też uwagę, że w kwestii działki rolnej O, na której stwierdzono nieprzestrzeganie normy N.11.2, błędnie usytuowane zostało zdjęcie nr 107 na szkicach wykonanych przez inspektorów terenowych, co m.in. świadczy o braku precyzyjności protokołu i jego integralnych załączników.

Ponadto na działkach rolnych AA, B, l, J, PP, VA, Y, YY, Ł, został zadeklarowany wariant 4.1, stąd należy wziąć pod uwagę, że część działek zgodnie z ekspertyzą ornitologiczną nie może być wykaszana, a termin koszenia pozostałych części został określony od 1 sierpnia do 30 września, a nie do 31 lipca.

Nadto organ II instancji nie wziął pod uwagę, że w odniesieniu do działki rolnej Y została ona zadeklarowana jako pastwisko trwałe, a pomiar dokonany przez inspektorów dotyczy tylko górnej części działki rolnej i według tego pomiaru ustalono powierzchnię 2,49 ha. Jednakże powierzchnia przesmyków między skupiskami drzew, która łączy spójne, większe części działki ewid. 19/1 była wypasana i wykaszane były niedojady. Użytkowana rolniczo była również dolna część działki rolnej Y zaznaczona na załączniku graficznym, co nie zostało uwzględnione. W związku z tym nie można twierdzić, że powierzchnia zadeklarowana przez stronę na działce Y jest niespójna.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko.

Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów wymienionych we wniosku dowodowym w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy).

Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 15 października 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 kwietnia 2014 r. wydaną w przedmiocie odmowy przyznania Z. L. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego ani prawa materialnego, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego.

Istotę sporu stanowi ustalenie, czy organy administracji zasadnie odmówiły skarżącemu przyznania płatności ONW na rok 2013 z uwagi na przedeklarowanie przez stronę powierzchni działek rolnych zgłoszonych do wniosku z dnia 15 maja 2013 r.

Zasady i tryb przyznawania rolnikom pomocy finansowej, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie, określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 40, poz. 329 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem ONW.

Rozporządzenie ONW zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 173), zwanej dalej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zastosowanie mają ponadto powołane przez organ w podstawie prawnej decyzji, akty normatywne wydane przez organy Unii Europejskiej tj. rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz rozporządzenie Komisji (WE) Nr 65/2011.

Pomoc finansowa w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" (płatność ONW) przysługuje rolnikowi, który spełnia przesłanki wskazane w § 2 rozporządzenia ONW. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni tego gruntu kwalifikującej się do płatności ONW, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.

W rozpoznawanej sprawie do wariantu 4.1. ochrona siedlisk lęgowych ptaków miało również zastosowanie Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2013.361). Zostały postawione wymogi dodatkowe, które nie zostały spełnione przez producenta rolnego. Zostały one szczegółowo omówione w zaskarżonej decyzji. Te wymogi zostały skonfrontowane z ustaleniami faktycznymi, które wynikają z treści zebranego materiału dowodowego.

Podkreślić należy, iż maksymalny obszar kwalifikowany, czyli powierzchnia uprawniona do przyznania płatności, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, powinna być ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Trzeba przy tym wskazać, że dla potrzeb pomocy obszarowej podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona określona uprawa. Zgodnie z art. 10 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 wnioski o wsparcie i kolejne wnioski o płatność są sprawdzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację przestrzegania warunków przyznawania wsparcia. Państwa członkowskie określają odpowiednie metody i sposoby kontroli warunków przyznawania wsparcia w ramach każdego środka, a kontrole kwalifikowalności obejmują kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Kontrola polega na porównaniu danych dotyczących poszczególnych działek rolnych podanych we wniosku, w tym powierzchni działek rolnych, z danymi znajdującymi się w systemie identyfikacji działek rolnych.

Z przytoczonych regulacji wynika, że organy agencji winny przeprowadzać kontrole administracyjne wniosków, jak również kontrole w terenie, w celu weryfikacji danych zadeklarowanych przez producentów rolnych. Wyniki takich kontroli są dla organów podstawą do ustalenia obszaru użytkowanego rolniczo oraz sposobu jego zagospodarowania, jako spełniającego wymogi unijne i krajowe do zakwalifikowania powierzchni do uzyskania określonej płatności.

Podkreślić w tym miejscu warto, iż postępowanie przed organami ARiMR zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Na mocy tychże zmian, organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Przyjęto też zasadę, iż ciężar dowodu ciąży na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Tak więc, konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści. Tym samym w obowiązującym obecnie stanie prawnym strona jest zmuszona do większej aktywności.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, skarżący we wniosku o przyznanie płatności zadeklarował powierzchnie działek rolnych o powierzchni 39,99 ha. Na podstawie kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu z dnia 6 sierpnia do 31 października 2013r. stwierdzono powierzchnię 31, 10 ha. Raport z czynności kontrolnych jest - co do zasady - dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Raport z czynności kontrolnych jest dokumentem urzędowym. Na jego podstawie ustalono stan faktyczny. Sąd administracyjny nie prowadzi własnego postępowania dowodowego.

Natomiast Organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która jest w stanie najpełniej oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku.

W ocenie skarżącego niewyjaśnienie stanu faktycznego stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu podniesione zarzuty uznać należało za bezzasadne.

Zgodnie z treścią art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa obejmuje dwa zasadnicze elementy. Ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego o przyznanie płatności został rozpatrzony przez właściwe organy administracji publicznej, które działały na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Tym samym nie doszło do naruszenia w/w przepisu.

Natomiast, wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego. Obowiązkiem organu wynikającym z powyższej zasady jest zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w taki sposób aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony.

Za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2012 r., I OSK 1094/11 (www.cbois.nsa.gov.pl) stwierdził, że wyrażona w powołanym przepisie zasada zaufania obywateli do organów państwa uznawana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych za klamrę spinającą całość zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Niewątpliwie bowiem pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowane wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji oraz zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Obowiązek przeprowadzenia kontroli, jak i obowiązek sporządzenia raportu z czynności kontrolnych wynika z przepisów powołanej ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie bowiem z treścią art. 30 ust. 1 ustawy w zakresie określonym w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, agencja płatnicza oraz podmioty wdrażające przeprowadzają kontrole, w tym kontrole na miejscu i wizytacje w miejscu, przy czym w przypadku kontroli operacji, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. b, stosuje się przepisy tytułu II części II rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich.

Agencja płatnicza oraz podmioty wdrażające mogą powierzyć przeprowadzenie kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu innym jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi (art. 30 ust. 2 ustawy).

Tym samym dowód w postaci raportu z przeprowadzonych czynności kontrolnych, będący co do zasady dokumentem urzędowym, sporządzonym w przepisanej formie może mieć decydujące znaczenie w sprawie i należy mu przypisać przymiot wiarygodności.

W niniejszej sprawie przeprowadzona kontrola na miejscu w gospodarstwie skarżącego obejmowała weryfikację kwalifikowalności powierzchni zgłoszonych do płatności działek i polegała na weryfikacji w terenie położenia oraz granic zadeklarowanych we wniosku działek rolnych, pomiarze powierzchni upraw oraz odwzorowaniu dokonanych ustaleń na materiale graficznym i sporządzeniu dokumentacji fotograficznej. Wyniki przeprowadzonej kontroli utrwalone zostały w raporcie kontroli, spełniającym warunki formalne określone w art. 32 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Z treści powołanego przepisu wynika bowiem, że organy przeprowadzające kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni, są zobowiązane do sporządzenia sprawozdania, które umożliwia wzgląd w przebieg kontroli, a w szczególności wskazuje:

a) poddane kontroli systemy pomocy i wnioski o przyznanie pomocy;

b) obecne osoby;

c) sprawdzone działki rolne, zmierzone działki rolne, w stosownych przypadkach wraz z wynikami pomiarów każdej zmierzonej działki rolnej i zastosowanymi metodami pomiaru;

d) liczbę i rodzaj zwierząt, których obecność stwierdzono oraz, w stosownych przypadkach, numery kolczyków, wpisy do rejestru i do skomputeryzowanych baz danych bydła i/lub owiec i kóz oraz wszelkich innych skontrolowanych dokumentów uzupełniających, wyniki kontroli, oraz, w stosownych przypadkach, uwagi szczególne odnośnie do poszczególnych zwierząt i/lub ich kodów identyfikacyjnych;

e) czy rolnik został uprzedzony o wizycie, a jeżeli tak, z jakim wyprzedzeniem;

f) informacje o wszelkich szczególnych środkach kontroli, jakie należy zastosować w ramach poszczególnych systemów pomocy; informacje o wszelkich dodatkowych środkach kontroli zastosowanych później;

g) informacje o wszelkich dodatkowych środkach kontroli zastosowanych później.

Z powyższego wynika, że w razie przeprowadzenia kontroli to właśnie protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. W sytuacji, gdy protokół z kontroli nie budzi wątpliwości, organom administracji publicznej rozpatrującym wniosek nie można postawić zarzutu ograniczenia postępowania dowodowego.

W treści raportu z kontroli działek skarżącego, wskazane zostały działki objęte kontrolą, metody przeprowadzonych pomiarów, ich wyniki, powierzchnie stwierdzonych upraw oraz opis nieprawidłowości. Zawarte w raporcie informacje udokumentowane zostały w dołączonym do niego materiale graficznym i fotograficznym. Sąd za chybiony uznał także zarzut błędnego pomiaru działek rolnych.

Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 określenie obszarów i teledetekcję przeprowadza się w oparciu o przepisy art. 34 ust. 1- 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W myśl ust. 1 powołanego przepisu powierzchnię działek określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne.

W niniejszej sprawie pomiar powierzchni działek skarżącego został przeprowadzony przy wykorzystaniu odbiornika GPS. Na dołączonym do raportu kontroli szkicu z pomiaru powierzchni działki inspektorzy terenowi wykazali granice działki oraz oznaczyli tereny wyłączone z płatności (nieużytki oraz obszary nieużytkowane rolniczo porośnięte drzewami, krzewami, wieloletnimi chwastami). Powyższe potwierdza sporządzona dokumentacja graficzna i fotograficzna załączona do akt sprawy na płycie CD.

Sąd nie podzielił, z powyższych przyczyn, argumentacji skarżącego, że zachodzi potrzeba wizytacji terenowej i ponownego pomiaru zgłoszonych działek. Stan faktyczny ustala się bowiem na podstawie danych terenowych ustalonych w określony czasie i określonym miejscu. Dane te ulegają utrwaleniu w dokumentacji graficznej i fotograficznej oraz są udokumentowane w protokole kontroli. Kopie raportu z czynności kontrolnych z załącznikami skarżący otrzymał 18 grudnia 2013r. W protokole zostało zawarte pouczenie, że skarżący może po otrzymaniu raportu kontroli zgłosić umotywowane zastrzeżenie w terminie 14 dni. Natomiast odnośnie gruntów zgłoszonych do programu rolnośrodowiskowego termin do zgłoszenia uwag wynosi 7 dni.

Skarżącego nie zgłosił umotywowanych zastrzeżeń, względnie uwag, w zakreślonym terminie. Nie zostały zgłoszone w tym terminie i z uwagi na upływ czasu nie mogą być uwzględnione.

W rozpoznawanej sprawie do wariantu 4.1. ochrona siedlisk lęgowych ptaków miało również zastosowanie Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2013.361). Zostały postawione wymogi dodatkowe, które nie zostały spełnione przez producenta rolnego. Zostały one szczegółowo omówione w zaskarżonej decyzji. Te wymogi zostały skonfrontowane z ustaleniami faktycznymi, które wynikają z treści zebranego materiału dowodowego. Organ odwoławczy powołując się na powołane przepisy prawne i na zebrane dowody wskazał, że na działkach rolnych B i VA producent rolny miał obowiązek przestrzegania wymogu pozostawienia 5-10% powierzchni nieskoszonej, a w przypadku występowania wodniczki - 30-50%. Na działce B inspektorzy stwierdzili niewykoszenie na powierzchni 0,26 ha (18,71 % powierzchni stwierdzonej działki rolnej B), norma N.04 nie została spełniona na powierzchni 0,12 ha. Analogiczna sytuacja wystąpiła w przypadku działki VA, gdzie niewykoszenie stwierdzono na powierzchni 0,35 ha (57,38% powierzchni stwierdzonej działki rolnej VA). Norma N.04 nie została spełniona na powierzchni 0,29 ha. Ponieważ działki B i VA deklarowane są w programie rolnośrodowiskowym - wariant 4.1 producent rolny miał obowiązek dokonania pokosu tych działek do dnia 30.09.2013r.. Organ odwoławczy wskazał, że zdjęcia nr 95, 96, 97 działki B oraz nr 182, 183, 184, 185 działki rolnej VA, wykonane przez inspektorów terenowych w czasie realizowania czynności kontrolnych w dniu 18.10.2013r. wskazują jednoznacznie, że działki te nie zostały wykoszone w obowiązującym terminie. Informacje o ww. dokumentacji fotograficznej zostały zapisane zarówno w raporcie w zakresie kwalifikowalności powierzchni, jak i w raporcie z kontroli w zakresie programu rolnośrodowiskowego.

Organ II instancji powołał się ponadto na § 1 ust. 1 i § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. nr 39, poz. 211) wskazał, że wieloletnie plantacje są trwałe zachwaszczone na powierzchni 0,29 ha, a ponadto rolnik nie przeprowadzał na łąkach i pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie, lub też nie były na nich wypasane zwierzęta. Stąd zasadnie stwierdzono nieprawidłowości o kodach N.11.2 i N.04.1.

Wnioski dowodowe zostały przez Sąd oddalone. Celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. W sprawie Sąd dokonuje kontroli działania organów administracyjnych w postępowaniu w przedmiocie przyczyny odmowy przyznania pomocy finansowej. Dokonane ustalenia faktyczne mają oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.