Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1164/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.24 § 1 pkt 5, 127 § 3,16 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.141 § 4, art.174 § 1, 176
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.83
journal: Dz.U. 2004 nr 39 poz 353
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. - przedstawiciela ustawowego małoletnich K., R. i D. L od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1415/09 w sprawie ze skargi A. L. - przedstawiciela ustawowego małoletnich K., R. i D. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1415/09 oddalił skargę A. L. - przedstawicielki ustawowego małoletnich dzieci: K., R. i D. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy poprzednią decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., którą odmówił A. L., reprezentującej małoletnie dzieci, przyznania renty rodzinnej po zmarłym ojcu W. L. Uzasadniając swoją decyzję, organ podniósł, że prawo do świadczeń w drodze wyjątku, przewidzianych w art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.) jest pochodną uprawnień przysługujących osobie zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności bada się, jakie uprawnienia przysługiwałyby osobie zmarłej oraz czy nieuzyskanie przez nią uprawnień do świadczeń na zasadach ogólnych było spowodowane szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Z akt sprawy wynika zaś, że ojciec dzieci na przestrzeni 43 lat życia posiadał łącznie 8 lat, 3 miesiące i 19 dni okresów składkowych i nieskładkowych, a taki staż ubezpieczeniowy jest nieadekwatny do jego wieku. Z przebiegu ubezpieczenia ojca dzieci wynika, że w okresach od 4 kwietnia 1980 r. do 7 lutego 1982 r., od 25 maja 1989 r. do 19 grudnia 1990 r., od 8 kwietnia 1991 r. do 31 stycznia 1995 r. i od 1 maja 1998 r. do 1 stycznia 2007 r., czyli do dnia śmierci nie podejmował on zatrudnienia, ani też innej działalności objętej ubezpieczeniem. Ponadto we wskazanych okresach nie była wobec niego orzeczona jakakolwiek niezdolność do pracy, zatem niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym. Stan zdrowia ojca dzieci był opiniowany przez lekarzy -biegłych sądowych: chirurga, ortopedę oraz neurologa, którzy stwierdzili, że nie był on przed dniem 30 października 1999 r. częściowo ani całkowicie niezdolny do pracy. Jednocześnie organ wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym, że nie mogła ona stanowić jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Zatem podnoszone przez A. L. trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku.

Decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. L., działająca w imieniu swoich małoletnich dzieci. Zarzuciła przy tym, że w przedmiotowej sprawie nigdy nie zasięgnięto opinii lekarza psychiatry, który mógłby jednoznacznie określić stan psychiczny, w jakim znajdował się jej mąż i który w konsekwencji doprowadził do jego samobójstwa. Mąż zostawił rodzinę w rozpaczliwej sytuacji materialnej, a skarżąca z racji opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem nie może podjąć pracy zarobkowej. Skarżąca dodała również, że zmarły nie leczył się wskutek zaniedbania i z tego samego powodu nie starał się o rentę inwalidzką.

W piśmie procesowym z dnia 24 marca 2010 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że w przedmiotowej sprawie postępowanie organu pozbawione było niezbędnej wnikliwości oraz dokładności w wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy, co naruszało zasady przewidziane w art. 7 i art. 12 § 1 k.p.a. Ponadto zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, które powinny skutkować jej nieważnością. Obie decyzje zostały bowiem wydane przez tą samą osobę działającą z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł odpowiedź na skargę, w której domagał się jej oddalenia i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę A. L. oddalił.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.- dalej powoływana jako ustawa o emeryturach i rentach), zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie, przy czym do przyznania tego świadczenia niezbędne jest łączne (kumulatywne) spełnienie wszystkich wyżej wymienionych przesłanek.

W ocenie Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła obligatoryjna przesłanka szczególnych okoliczności usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej W. L., ojca dzieci. Trudna sytuacja materialna rodziny nie jest wystarczającym powodem do przyznania wyżej opisanego świadczenia, gdyż nie jest ono świadczeniem socjalnym. Z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach wynika konieczność wykazania, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia pewnych szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiały. Według Sądu I instancji nie można podzielić poglądu skarżącej, że stan zdrowia męża był tą szczególną okolicznością, która uniemożliwiała mu podjęcie zatrudnienia. Należy zauważyć, że długotrwały okres pozostawania ojca dzieci poza ubezpieczeniem, bez udokumentowania przyczyn takiego stanu, wyłącza przesłankę opisaną w art. 83 ust. 1 cytowanej ustawy dotyczącą szczególnych okoliczności. Podkreślono, że ani opinie biegłych lekarzy, ani też orzeczenia lekarza orzecznika ZUS nie przesądzają kwestii związanych z przesłanką szczególnych okoliczności. Oba te dowody mają na celu jedynie ustalenie rzeczywistego stanu zdrowia, natomiast przesłanka szczególnych okoliczności jest kwestią ocenną, a ocena ta należy do kompetencji organu wskazanego w art. 83 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził ponadto, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż podpisanie decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez tą samą osobę, która podpisała decyzję wydaną w pierwszej instancji, nie stanowi naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Postępowanie przeprowadzane w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie jest bowiem klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Fakt, że przepisy dotyczące odwołań od decyzji mają odpowiednie zastosowanie do instytucji przewidzianej w art. 127 § 3 k.p.a. nie może oznaczać dalszego poszerzenia tego odpowiedniego stosowania poza przepisy dotyczące odwołań, m.in. norm dotyczących wyłączenia pracownika. Gdyby wolą ustawodawcy było stosowanie do tej instytucji także art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., to wskazałby to jednoznacznie w treści tego zapisu. Podpisywanie decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez tą samą osobę, która podpisała decyzję wydaną w I instancji, nie stanowi zatem naruszenia art., 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. L., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając wskazany wyrok w całości oraz domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach poprzez przyjęcie, że Prezes ZUS zasadnie odmówił skarżącej przyznania świadczenia w drodze wyjątku pomimo spełnienia przez A. L., przedstawiciela ustawowego małoletnich K., R. i D. L., przesłanek do uzyskania tego świadczenia;

- naruszenie przepisów postępowania:

1/ art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi A. L. na decyzję Prezesa ZUS, która została podjęta z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego

2/ art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez powtórzenie błędnych ustaleń faktycznych Prezesa ZUS pomimo naruszenia przez ten organ przepisów art. 7 i art. 12 § 1 k.p.a. czego konsekwencją było uznanie, iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka szczególnych okoliczności usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej W. L.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca spełnia wszelkie przesłanki do przyznania jej dzieciom renty po ojcu, gdyż sytuację jej rodziny bezsprzecznie należy rozpatrywać pod kątem okoliczności wyjątkowych i szczególnych. Mąż skarżącej i ojciec jej małoletnich dzieci, z których jedno jest trwale niepełnosprawne odebrał sobie życie, co samo przez się wskazuje na to, że cierpiał on na chorobę psychiczną bądź inne zaburzenie, które uniemożliwiło mu kontynuowanie zatrudnienia. Dodatkowo należy wskazać, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skarżąca twierdziła jedynie, że dowód z opinii biegłego lekarza psychiatry uprawdopodobniłby okoliczność, że jej zmarły mąż cierpiał na chorobę psychiczną uniemożliwiającą mu podjęcie pracy, a nie warunkowało by to przyznania świadczenia. WSA w Warszawie nie powołał jakichkolwiek okoliczności dotyczących stanu psychicznego zmarłego, co dowodzi o braku wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy. Podkreślić również należy, że skarżąca nie ma możliwości podjęcia pracy zarobkowej z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Sytuacja ta, według autora skargi kasacyjnej stanowi szczególną okoliczność, którą organ ZUS powinien wziąć pod uwagę, wydając zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazano, że decyzję z dnia 8 kwietnia 2008 r. i utrzymującą ją w mocy decyzję z dnia 30 czerwca 2008 r. wydała jedna i ta sama osoba. Pod obiema decyzjami widnieje ta sama pieczątka i ten sam podpis Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno- Rentowych ZUS. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W tym zakresie ma zatem także zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiący, że pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy odwołań od decyzji i wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Wobec powyższego brak jest uzasadnienia dla podjęcia obu decyzji przez tego samego pracownika, działającego w sprawie z upoważnienia Prezesa ZUS. Sytuacja, w której ten sam pracownik organu wydaje decyzję, zaś po wniesieniu przez stronę wniosku o jej ponowne rozpoznanie utrzymuje tą samą wydaną przez siebie decyzje w mocy, jest całkowicie niedopuszczalna i przeczy podstawowym zasadom obowiązującego prawa i postępowania administracyjnego. Dodatkowo skarżący kasacyjnie zaznaczył, że zastosowanie przepisów o wyłączeniu pracownika było przedmiotem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r. stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Procedura zaskarżania decyzji w samorządowym kolegium odwoławczym jest zbliżona do podejmowania decyzji przez organ ZUS w przedmiotowej sprawie, w zakresie w jakim decyzje te wydawane są przez pracowników organu działających z upoważnienia jego Prezesa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Rozpoznając skargę w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził nieważności postępowania sądowego w ujęciu przewidzianym w art. 183 § 2 P.p.s.a. Uznał natomiast, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie przedstawione w niej zarzuty są zasadne.

Skarga ta została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W związku z tym rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania, albo nie został przez stronę skutecznie podważony.

Ocena zarzutu złamania przez Sąd I instancji art.145 § 1 pkt.1 lit. b ustawy P.p.s.a. oraz przepisów powiązanych z ta normą w pkt. II skargi kasacyjnej zależy od rozstrzygnięcia kwestii czy na podstawie art.24 § 1 pkt.5 i art.127 § 3 k.p.a. podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu pracownik upoważniony do załatwiania sprawy i podpisujący decyzję zapadającą wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli ten pracownik brał udział w wydaniu w pierwszej instancji decyzji przez centralny organ administracji rządowej- Prezesa ZUS. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę odpowiedź na tak postawione pytanie jest pozytywna. Podobne stanowisko w tym zakresie wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 19 grudnia 2008 r sygn. akt I OSK 1507/08 i z dnia 14 października 2010r sygn. I OSK 781/10, nie podzielając tym samym poglądów wynikających z innych orzeczeń, w tym powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji.

Wyjaśniając zajęte w tej sprawie stanowisko, należy przede wszystkim przypomnieć, że przepisy prawa procesowego zawierają cały system gwarancji procesowych bezstronnego, sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Zaliczyć do nich należy ustanowioną w art. 7 k.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej oraz przewidzianą w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa. Urzeczywistnianiu tych zasad służy między innymi instytucja wyłączenia pracownika, instytucja wyłączenia organu administracji publicznej oraz instytucja wyłączenia członka organu kolegialnego. Instytucja wyłączenia jest jedną z gwarancji zgodnego z prawem działania organów administracji publicznej przy wykonywaniu kompetencji realizacji zadań publicznych. Konstrukcja prawna instytucji procesowej wyłączenia nie może prowadzić do pozbawienia organów administracji publicznej zdolności do wykonywania zadań publicznych, a zatem do pozbawienia kompetencji przyznanych przepisami prawa. Jednocześnie jednak przepisy o wyłączeniu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, oraz do eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12) oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06).

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. II GPS 2/06 i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. znalazło się stwierdzenie, że zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.) trzeba bezwzględnie oceniać czy jest możliwość zastosowania przesłanki wyłączenia pracownika czy członka organu, przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zgodnie z art. 78 Konstytucji każda ze stron ma prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady i tryb zaskarżenia określa ustawa. Na szczególną rolę art. 78 Konstytucji nie tylko przy tworzeniu, ale również w stosowaniu prawa, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. sygn. SK 11/99. Przede wszystkim kształtując konstytucyjne prawo każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, posłużono się w nim ogólnym pojęciem "zaskarżenie" pozwalającym na objęcie jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury, środków prawnych, których wspólną cechą jest umożliwienie stronie weryfikacji wydanego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji. Przy tym wszystkim trzeba uwzględnić całokształt unormowań determinujących przebieg określonego postępowania, bo nie zawsze jest możliwe takie ukształtowanie procedury, aby w sprawie orzekał organ wyższej instancji. Takim przykładem wskazanym przez Trybunał Konstytucyjny jest między innymi art. 127 § 3 k.p.a. Chociaż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczy decyzji ostatecznych, na których określenie w art. 16 § 1 k.p.a. posłużono się kryterium braku możliwości wniesienia od nich odwołania w administracyjnym toku instancji, to jednak uruchamia on w sposób oczywisty nowy etap postępowania administracyjnego, w którym dokonuje się oceny decyzji w takim samym zakresie badania, jak przy wydawaniu kwestionowanej nim decyzji pierwszoinstancyjnej. Istnieją zatem wystarczająco silne przesłanki do przyjęcia, że wniosek strony przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. W takiej sytuacji sprawa jest drugi raz rozpoznawana z odpowiednim zastosowaniem przepisów dotyczących odwołań od decyzji, oczywiście z pominięciem przepisów ściśle związanych z procedowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia nad niższym oraz z wykorzystaniem wprost lub z nieodzowną modyfikacją innych przepisów postępowania odwoławczego.

W tym miejscu dodać również należy, że dwuinstancyjność postępowania może być rozpatrywana w znaczeniu materialnym lub formalnym. W aspekcie materialnym dwuinstancyjność postępowania polega na prawnej możności dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy pod względem merytorycznym. W aspekcie formalnym wyraża się natomiast w konstrukcji toku instancji i zakłada przesunięcie uprawnień do ponownego rozpatrzenia sprawy na organ wyższej instancji. Zdaniem W. Dawidowicza punkt ciężkości zasady dwuinstancyjności postępowania spoczywa na jej aspekcie materialnym, czyli na prawnej możności dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast rzeczą drugorzędną jest, czy właściwy do ponownego rozstrzygnięcia sprawy jest inny organ (wyższego stopnia), czy też ten sam. Dwuinstancyjność bowiem "jest pojęciem procesowym a nie ustrojowym – z tym, że zamyka się ono w systemie organów administracji państwowej" (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 45). Podejście do zasady dwuinstancyjności postępowania w ujęciu materialnym jest dominujące w orzecznictwie, co potwierdza między innymi powołana już uchwała z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. II GPS 2/06.

W powyższej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego zaakcentowano, że w klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź na mocy przepisów prawa. Wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (tak W. Chróścielewski w glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej nie mają zastosowania do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W świetle powyższych rozważań nie ma natomiast żadnych racjonalnych przesłanek by regulacja ta nie odnosiła się do pracownika organu centralnego czy ministra.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że obie kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzje, czyli decyzja z dnia 8 kwietnia 2009 r. i utrzymana nią w mocy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzja z dnia 30 czerwca 2009 r. zostały wydane z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przez Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno- Rentowych E. N. Z wyżej przedstawionych względów należy uznać, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. ma zastosowania instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zatem pracownik rozpatrując z upoważnienia organu ponownie sprawę podlega wyłączeniu, wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewni, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymania w mocy zaskarżonych decyzji (Rafał Karczmarczyk glosa do uchwały z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd orzecznictwa, 2008 r., z.1).

W niniejszej sprawie należy uznać, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., która powinna skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji zawierającej wadę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Oddalenie zaskarżonym wyrokiem skargi nastąpiło zatem z naruszeniem powołanych norm, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma natomiast zarzut naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a Powyższy przepis określa wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku, stanowiąc, że w pisemnych motywach należy przedstawić stan faktyczny sprawy, zarzuty podnoszone w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest przydatny jako instrument kwestionowania stanowiska sądu w części odnoszącej się do sfery ustaleń faktycznych. Wytykając złamanie tego przepisu nie można również skutecznie podważać wyrażonych w uzasadnieniu wyroku poglądów dotyczących innych kwestii związanych z przebiegiem postępowania przed organami administracji publicznej oraz przedstawionej przez Sąd wykładni prawa materialnego (por. m. innymi wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008r sygn. akt I GSK 849/07). Naruszenie art.141 § 4 P.p.s.a. może jedynie polegać na zawarciu w nim takich części składowych, które nie mogą być z nim umieszczone. Ze złamaniem powołanej normy mamy też do czynienia, gdy Sąd I instancji nie umieści w treści uzasadnienia wskazanych elementów, albo jeśli poszczególne składniki nie są sformułowane w sposób wyczerpujący. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w tym przepisie.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że art. 174 pkt 1 P.p.s.a., przewidując oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego, określa jednocześnie postacie, w jakich to uchybienie może nastąpić, a mianowicie przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ostatnio wymieniona postać naruszenia prawa materialnego polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, to mylne zrozumienie poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko jakiegoś określenia (zwrotu) występującego w jego treści. Istnieje także możliwość naruszenia prawa materialnego w obu jego formach, a to wówczas kiedy niewłaściwe zastosowanie jest następstwem błędnej wykładni treści zawartej w określonej normie prawnej. Należy wówczas dokładnie wyjaśnić, w czym strona dopatruje się złamania prawa w obu tych postaciach. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy zatem przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany, ewentualnie na czym polegała niewłaściwa subsumcja przepisu do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Taki wymóg wynika także z art.176 P.p.s.a., zgodnie z którym wnoszący skargę kasacyjną obowiązany jest przytoczyć nie tylko podstawy kasacyjne ale i ich uzasadnienie. Oznacza to, że uzasadnienie jest niezbędnym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej wytknął Sądowi I instancji zarówno błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu rozpatrywanego środka nie wykazał jednak na czym miała, jego zdaniem, polegać niewłaściwa interpretacja tej normy i w jaki sposób prawidłowy należy ją wykładać. W tym zakresie powyższy zarzut nie podlega zatem kontroli kasacyjnej.

Nieskuteczny jest również wytyk niewłaściwego zastosowania art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż cała argumentacja w tym zakresie wskazuje, że intencją autora skargi kasacyjnej było podważenie ustaleń dokonanych przez organ administracji, a przyjętych przez Sąd I instancji jako podstawa oceny legalności zaskarżonej decyzji. Jednakże nie można w skardze kasacyjnej stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego, uzasadniając to błędnym ustaleniem przez Sąd stanu faktycznego sprawy. Jeżeli w skardze kasacyjnej nie wytknięto Wojewódzkiemu Sądów Administracyjnemu w Warszawie naruszenia takich przepisów postępowania, które pozwoliłyby na zakwestionowanie ustaleń faktycznych, na których oparto zaskarżony wyrok, to brak jest możliwości skutecznego powołania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być bowiem dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W sytuacji, gdy w rozpatrywanej sprawie nie doszło do skutecznego zakwestionowania zaaprobowanych przez WSA w Warszawie ustaleń faktycznych, Naczelny Sąd Administracyjnych związanych jest ustaleniami zaskarżonego wyroku Konsekwencją uznania za poprawny przyjętego w sprawie stanu fatycznego jest uznanie, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego- art. 83 ustawy o emeryturach i rentach, a Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował dokonaną przez organ subsumcję stanu faktycznego do przepisów prawa materialnego. Poczynione w sprawie ustalenia faktyczne nie dają jakichkolwiek podstaw do uznania, by ojciec dzieci nie nabył prawa do świadczeń ubezpieczeniowych na ogólnych zasadach na skutek szczególnych okoliczności, o których mowa w omawianej normie. Oceny tej nie może podważać powołany w skardze kasacyjnej sam fakt samobójczej śmierci ojca dzieci. W. L. w stosunku do swego wieku posiadał bowiem stosunkowo niewielki staż ubezpieczeniowy. Przerwy w opłacaniu przez niego składek na ubezpieczenie społeczne były znaczne, a w okresie od 1 maja 1998r do 1 stycznia 2007 r w ogóle nie podejmował jakiegokolwiek zatrudnienia czy innej działalności objętej ubezpieczeniem. Brak przy tym jakichkolwiek dowodów wskazujących na istotne i szczególne okoliczności uniemożliwiające mu w tak znacznym okresie podjęcie zatrudnienia. W tej sytuacji należy zgodzić się z tezą sformułowaną w zaskarżonym wyroku, że sama okoliczność, iż skarżąca i jej dzieci znajdują się w trudnej sytuacji materialnej nie uzasadnia jeszcze przyznania przedmiotowego świadczenia. Wszystkie przesłanki przewidziane w omawianym przepisie muszą być bowiem spełnione łącznie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.