Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2672/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust 1, 1 ust 2, 5 ust 2, 6 ust 1, 13 ust 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt III SAB/Gl 293/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w [...] w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Prezesa Sądu Rejonowego w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny Gliwicach wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt III SAB/Gl 293/19 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w [...] na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w C. w przedmiocie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z 12 września 2019 r. skierowanym do Prezesa Sądu Rejonowego w C., powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Stowarzyszenie [...] w [...] wniosło o udostępnienie dokumentów z akt sprawy o sygn. [...] tj.: kopii pisemnej opinii biegłego, wyroku Sądu Rejonowego z uzasadnieniem, wyroku Sądu Okręgowego, jeżeli zostało sporządzone.

W odpowiedzi na wniosek Prezes Sądu Rejonowego w C. przy piśmie z 2 października 2019 r. przesłał Stowarzyszeniu zanonimizowane wyroki Sądów obu instancji wraz z ich uzasadnieniami. Jednocześnie poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja w postaci opinii biegłego nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., wobec czego nie zostanie udostępniona.

Pismem z 5 października 2019 r. strona skarżąca - Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] złożyło skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w C. w zakresie pkt. I wniosku skarżącego z 12 września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, że żądanie, którego konsekwencją jest przedmiotowa skarga dotyczyło udostępnienia kopii opinii biegłego sporządzonej w toku konkretnej sprawy karnej. Zdaniem WSA, wniosek nie obejmował informacji jako takiej, lecz dokument z postępowania karnego, który nie jest wyrokiem i dotyczył strony postępowania, która jest osobą fizyczną.

Jednocześnie Sąd I instancji w podzielił pogląd, że opinie ekspertów stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., I OSK 2196/11, z 5 października 2017r., I OSK 3255/15, WSA w Gliwicach z 29 czerwca 2016r., IV SAB/Gl 92/16).

W podsumowaniu zwrócono uwagę na to, że wniosek Stowarzyszenia nie dotyczył udostępnienia dokumentu urzędowego, ani też nie obejmował żądania udzielenia mu informacji, czyli wiadomości określonej treści (która na dodatek mogłaby być informacją publiczną tylko wówczas, gdyby dotyczyła spraw publicznych). Wniosek ten obejmował żądanie udostępnienia - określonego co do rodzaju - jednego spośród dowodów występujących w postępowaniu wykroczeniowym albo karnym, który – podobnie jak inne dowody – jest podstawą ustalenia istotnych w sprawie okoliczności, o ile zostanie przez sąd oceniony jako wiarygodny.

Z uwagi na powyższe, w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji doszedł do przekonania, że organ zasadnie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zostało spełnione kryterium przedmiotowe.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego art. 10 ust. 1 EKPCz w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że opinia biegłego w sprawie o wykroczenie nie stanowi informacji publicznej, co stanowi naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;

2) przepisów praw materialnego art. 1 ust. 2 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że dostęp do konkretnie oznaczonego dokumentu tj. opinii biegłego znajdującego się w aktach sprawy karno-wykroczeniowej, jest regulowany przez odrębne przepisy procedury karnej, tj. art. 156 k.p.k., co stanowi naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;

3) przepisów prawa materialnego art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że biegły sądowy w zakresie opiniowania spraw karno-wykroczeniowych nie pełni funkcji publicznej, co stanowi naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;

4) przepisów postępowania art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. mających wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy sąd powinien był stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, bowiem wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej, co stanowi naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie; uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie; uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji; zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie ustosunkowała się do pisma dotyczącego skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, natomiast strona przeciwna pismem z 29 grudnia 2021 r. (k. 118 a.s.) wyraziła zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne.

W związku z brakiem odpowiedzi od Stowarzyszenia "[...]" na pismo Sądu z dnia 22 grudnia 2021 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z 7 marca 2022 r. skierowała sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Jako bezpodstawny ocenić należy zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że biegły sądowy w zakresie opiniowania spraw karno-wykroczeniowych nie pełni funkcji publicznej, co stanowić miało naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Otóż Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ani go nawet nie stosował. Stąd nie sposób zarzucić Sądowi I instancji, naruszenia tego przepisu zwłaszcza, że przedmiotem skargi jest bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, a nie decyzja o odmowie jej udzielenia. Nie miało także miejsce naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Podobnie zresztą, jak i nie miało to miejsca w przypadku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powołanego w związku z innym zarzutem skargi kasacyjnej. Pomijając nawet fakt, że przepisy te mają charakter wynikowy, to po prostu nie były one stosowane przez Sąd I instancji, a skoro tak to Sąd nie mógł ich naruszyć. Co więcej, Sąd I instancji, nawet nie mógłby ich naruszyć, gdyż znajdują one zastosowanie wyłącznie w przypadku skarg na decyzje lub postanowienia, a takie akty – jak wyżej wskazano – nie były przedmiotem niniejszego postępowania sądowego.

Z tych samych powodów jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia przepisów art. 10 ust. 1 EKPCz w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że opinia biegłego w sprawie o wykroczenie nie stanowi informacji publicznej, co miało stanowić naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W szczególności Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 10 ust. 1 EKPCz samodzielnie, jak i w związku ze wskazanymi przepisami.

I dlatego też nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że dostęp do konkretnie oznaczonego dokumentu tj. opinii biegłego znajdującego się w aktach sprawy karno-wykroczeniowej, jest regulowany przez odrębne przepisy procedury karnej, tj. art. 156 k.p.k., co miało stanowić naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Artykuł 1 ust. 2 u.d.i.p. nie był bowiem stosowany wprost przez Sąd I instancji, a tylko został przywołany w ramach cytatu uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. I OSK 896/12. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji oddalił skargę nie we względu na zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., lecz dlatego, że "w przedmiotowej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organ zasadnie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zostało spełnione kryterium przedmiotowe".

Podkreślenia także wymaga fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 u.d.i.p., z uwagi na jego nieścisłe sformułowanie. Wskazany przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dzieli się bowiem na pomniejsze jednostki redakcyjne (punkty, litery). Wadliwa konstrukcja zarzutu w połączeniu ze zwięzłym uzasadnieniem skargi kasacyjnej nie umożliwiały dokonania rekonstrukcji postawionego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Chociaż w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13). Skoro wadliwość zarzutu nie była możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego, powołana nieprecyzyjnie podstawa prawna wykluczała rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Natomiast, w okolicznościach niniejszej sprawy, podzielić należy zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Na wstępie zaznaczyć należy, że zdaniem Sądu, czym innym jest dostęp do akt postępowania ich części, jako zbioru dokumentów, a czym innym udostępnienie konkretnej informacji publicznej, nawet jeżeli znajduje się ona w zbiorze takich dokumentów. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, że akta spraw są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne odnoszące się zarówno do jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym uwzględnić, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich.

Intencją uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 było rozróżnienie tych materii tj. dostępu do akt jako całości lub ich części oraz dostępu do poszczególnych dokumentów zawartych w aktach.

Analiza uzasadnienia przedmiotowej uchwały prowadzi do wniosku, że intencją składu podejmującego nie było wyłączanie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach jakichkolwiek spraw – administracyjnych czy sądowych – spod dostępu do informacji publicznej, lecz wskazanie, że dostęp do tych akt, jako zbioru, odbywa się w drodze stosowania ustaw procesowych. Wykładnia dokonana w tej uchwale nie pozbawia m.in. prawa żądania udostępnienia na podstawie u.d.i.p. wskazanych przez wnioskodawcę informacji, w tym przewidzianego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dostępu do dokumentów urzędowych. Stąd nadal w trybie u.d.i.p udostępnia się m.in. orzeczenia sądowe – co wprost wynika z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzecie. Uwzględniając przedmiotową uchwałę sądy administracyjne stwierdzały, że żądanie udostępnienia akt sprawy nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 91/13, z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 903/13), nie oznacza to jednak, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p. Warunkiem udostępnienia jest skonkretyzowanie wniosku (por. wyroki NSA: z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 779/14). Pogląd taki wyraził też NSA w wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2057/14 dotyczącym dostępu do informacji publicznej zawartej w aktach postępowania dyscyplinarnego w stosunku do prokuratora.

W orzecznictwie podkreśla się dodatkowo, że zaaprobowanie odmiennego poglądu w praktyce powodowałoby niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie akt w sposób wymagany przez ustawę. Różnorodność informacji zawartych w aktach wymagałyby bowiem każdorazowo od podmiotu dysponującego aktami ich szczegółowej analizy, a następnie "wyodrębnienia" tych z nich, które mają charakter publiczny, od tych które takiego charakteru nie mają, przy czym chodzi o "wyodrębnienie" informacji, a nie ich nośników czyli dokumentów. Informacje niemające charakteru publicznych jako niepodpadające pod tryb objęty ustawą wymagałyby odmowy udostępnienia w formie pisma. Te publiczne z kolei, w zależności od ich rodzaju, wymagałyby bądź udostępnienia w formie czynności materialnotechnicznej, bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia w przypadkach określonych w art. 5 u.d.i.p., a najczęściej obu tych form działania. Uznanie, że w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej można wnioskować o dostęp do całości akt, czy o sporządzenie kopii wszystkich dokumentów zawartych w aktach, czy tylko kopii dokumentów z akt "zawierających" informację publiczną bez sprecyzowania o jaką informację w istocie chodzi (poza wskazaniem że publiczną) każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy całości akt, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia możliwe. Przedmiotem regulacji ustawy jest informacja publiczna pojmowana jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość. Zatem wniosek złożony w trybie tej ustawy musi wskazywać o jaką informację tak naprawdę chodzi i co ma być jej przedmiotem (por. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., I OSK 2289/12).

Jednym z warunków skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej jest skonkretyzowanie wniosku. Ten warunek w rozpoznawanej sprawie został zrealizowany, co w sposób jednoznaczny wynika z wniosku z dnia 12 września 2019 r. skierowanego do Prezesa Sądu Rejonowego w C.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odwołał się do stanowiska zawartego w wyroku NSA z 8 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 285/11, który to wyrok dotyczył odmiennej sytuacji faktycznej (wniosku o udostępnienie sporządzonej przez biegłego o charakterze czysto technicznym – w przedmiocie oceny prawidłowości opracowanej dokumentacji projektowej – na zlecenie organu administracji publicznej i dlatego też opinia ta stanowiła więc, zgodnie z art. 1 u.d.i.p. informację o sprawach publicznych, a tym samym podlegała udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych). Również pozostałe wyroki przywołane zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dla potwierdzenia tezy Sądu I instancji, iż "opinie ekspertów stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy, nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot." Jednak wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2196/11 odnosił się do ekspertyz – opinii prawnych - zleconych przez Prezydenta RP w toku procedury legislacyjnej (którym przyznano przymiot informacji publicznej), wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 2891/13 odnosił się do opinii prawnej zawierającej analizę faktyczną i prawną konkretnej sprawy (której to opinii odmówiono przymiotu informacji publicznej), a wyrok NSA z 5 października 2017 r., sygn. I OSK 3255/15 odnosił się do decyzji orzekającej o zastosowaniu kary dyscyplinarnej. Jednocześnie, jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, wyrok NSA z 23 lipca 2012 r., sygn. I OSK 896/12 odnosił się do kwestii oceny charakteru pozwu i skargi, jako nośnika informacji publicznej.

W konsekwencji Sąd I instancji, odwołując się do powyższych orzeczeń, przyjął ogólną konkluzję, że "opinie ekspertów stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym". Otóż taka ogólna konkluzja jest nieuprawniona. Tak jak i automatyczne jej odniesienie do opinii biegłych sporządzonych w toku postępowania karnego, zwłaszcza w świetle powołanych przykładów opinii, których charakter w kontekście informacji publicznej jest bardzo zróżnicowany. Z jednej strony wskazano na opinie, którym w orzecznictwie nie przyznaje się charakteru informacji publicznej (np. opinie, które nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego, opinii sporządzonych w ramach gromadzenia materiału analitycznego pod przyszłe działania organu, czy też opinii prawnych przygotowywanych dla jednej ze stron postępowania sądowego – zawierające analizę prawną sprawy), a z drugiej strony na opinie, którym przyznaje się walor informacji publicznej (np. opinie, które dotyczą konkretnego aktu będącego efektem procesu legislacyjnego, opinie dotyczące analizy stanu faktycznego (technicznego) mienia publicznego służącego wykonywaniu zadań publicznych, opinie biegłych w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, czy też opinie przygotowane w toku postępowania wyjaśniającego). Zatem nie zawsze opinie ekspertów stanowią dokument wewnętrzny, służący tylko gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mają oczywiście charakter poznawczy i poszerzają zakres wiedzy i informacji posiadanych przez podmiot władzy publicznej, ale ich charakter w jako nośnika informacji publicznej jest zróżnicowany. Tym samym Sąd I instancji nie wykazał w sposób precyzyjny dlaczego uznał, iż opinia biegłego sporządzona na zlecenie sądu w toku prowadzonego postępowania nie jest informacją publiczną.

Pamiętać należy, że w świetle przepisów u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne, a także wytworzoną przez inne podmioty wykonujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Jak wskazano w wyroku NSA z 25 marca 2022 r., sygn. III OSK 1188/21 "takimi dokumentami będą, o ile zostały sporządzone przez organ w toku czynności wyjaśniających, dokumenty w postaci np. protokołu z użycia urządzenia do pomiaru prędkości, protokołu przesłuchania świadka, opinia biegłego."

W tym kontekście nie sposób jednoznacznie stwierdzić na podstawie akt sprawy, czy żądana przez wnioskodawcę opinia została sporządzona na etapie postępowania wyjaśniającego (wówczas są to dokumenty dołączone przez oskarżyciela publicznego do wniosku o ukaranie lub do aktu oskarżenia), czy też podczas postępowania prowadzonego przed sądem karnym (np. na jego zlecenie). Z odpowiedzi organu na wniosek skarżącego, jak i z odpowiedzi na skargę wynika jedynie stwierdzenie, że "żądana informacja w postaci opinii biegłego nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., wobec czego nie zostanie udostępniona, bowiem jest ona tylko jednym z dowodów zmierzających do wydania rozstrzygnięcia, a sama w sobie nie stanowi rozstrzygnięcia organu władzy publicznej." Nie wiadomo zatem na jakim etapie postępowania karnego opinia ta została sporządzona. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji powinien zatem szczegółowo odnieść się do żądania wnioskodawcy w zakresie udostępnienia sporządzonej w postępowaniu karnym opinii biegłego poprzez odniesienie się do charakteru tej opinii w kontekście informacji publicznej, a więc art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Ubocznie jedynie zaznaczyć należy, że niezrozumiałe jest stwierdzenie zawarte pod koniec uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż "nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja strony, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 156 K.p.k, gdyż nie żądała ona dostępu do akt sprawy, a jedynie udostępnienia konkretnego dokumentu." Skoro bowiem, zdaniem Sądu I instancji, w niniejszym przypadku znajduje zastosowanie art. 156 k.p.k., to w pierwszej kolejności (przed czynieniem rozważań co do tego, czy żądana informacja jest informacją publiczną) powinien dokonać oceny wzajemnej relacji pomiędzy regulacją k.p.k. a ustawą o dostępie do informacji publicznej przesądzając, czy w ogóle ma ona zastosowanie odnośnie złożonego wniosku z 12 września 2019 r. Z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. W konsekwencji istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Oczywiście przepis ten nie może być interpretowany jako wyłączający dopuszczalność dostępu do informacji publicznej podmiotów, które nie są adresatami przepisów szczególnych regulujących odrębnie i odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W szczególności chodzi o ustawy procesowe, które autonomicznie regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznych wynikających z dokumentów wchodzących w skład akt spraw załatwianych zgodnie z procedurą przewidzianą w tych ustawach (np. art. 73-74 k.p.a.; art. 156-159 k.p.k.; art. 9-91, art. 525 k.p.c. oraz § 130 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 czerwca 2019 r. Regulaminu urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. t.j. z 2021 r., poz. 2046). Do ustaw tego rodzaju należy również ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (k.p.s.w.). Ustawa ta w art. 38 § 1 odwołuje się do odpowiedniego stosowania art. 156 § 1–5 i 6, art. 157, art. 158 k.p.k. Wymaga to zatem szczegółowej analizy regulacji dotyczących dostępu do akt sprawy i zawartych w niej dokumentów zamieszczonych w porównywanych ustawach. Przy tym, jako wyjątek, uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu powinny być traktowane w sposób zwężający I tak np. zgodnie z art. 38 § 1 k.p.s.w. w zw. z art. 156 § 5 k.p.k. prawo dostępu do dokumentów stanowiących materiały czynności wyjaśniających (art. 54-56a oraz art. 57 § 4 k.p.s.w.) przysługuje wyjątkowo (za zgodą organu prowadzącego postępowanie) i wyłącznie stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym stron w postępowaniu w sprawach o wykroczenie. Osoby niemające powyższego statusu nie mogą zatem wnioskować o dostęp do dokumentów stanowiących powyższe materiały na podstawie przepisów k.p.s.w. i k.p.k. Oznacza to, że jedynym trybem dostępu do informacji publicznych wynikających z dokumentów zgromadzonych w toku czynności wyjaśniających jest tryb przewidziany przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

W konsekwencji należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy na podstawie art.185 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Na koszty postępowania kasacyjnego złożyły się: opłata za wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku – 100 zł oraz wpis od skargi kasacyjnej – 100 zł. Skarżący nie wykazał, sporządzając samodzielnie skargę kasacyjną, że poniósł inne koszty związane z jej wniesieniem.