Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 22/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
*Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. F. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. w przedmiocie pochylni przynależnej do budynku mieszkalno-usługowego I. stwierdza przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego ; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. orzeka o wymierzeniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta W. grzywny w kwocie 1.500 zł (jeden tysiąc pięćset).


UZASADNIENIE

W toku wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej zwanego organem I instancji lub w skrócie PINB) postępowanie w sprawie budowy pochylni przynależnej do budynku mieszkalno-usługowego przy ul. B. [...] we W. (zawiadomienie o wszczęciu z dnia 30 października 2000 r.), organ I instancji decyzją nr [...] z dnia 20 listopada 2000 r. nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" we W. (dalej jako spółdzielnia mieszkaniowa), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej jako u.p.b.), doprowadzić pochylnię stanowiącą integralną część przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia 30 grudnia 2000 r. Następnie PINB decyzją Nr [...] z dnia 11 grudnia 2001 r., na podstawie art. 51 ust. 2 u.p.b., nakazał rozbiórkę przedmiotowej pochylni uzasadniając wydane rozstrzygnięcie faktem nie wykonania obowiązków wynikających z decyzji Nr [...]. Na skutek złożonego przez spółdzielnię mieszkaniową odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany organem II instancji lub w skrócie DWINB) decyzją Nr [...] z dnia 15 marca 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż oględziny dokonane w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej przez organ I instancji miały potwierdzić wykonanie zaleceń. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., po rozpoznaniu skarg T. R. i A. F. (zwanego dalej skarżącym), wyrokiem z dnia 16 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 862/02, uchylił decyzję organu odwoławczego wskazując, że chociaż decyzja nakazująca doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem była bardzo ogólna i mało precyzyjna, to jednak pozostaje w obrocie prawnym, co powoduje, iż należy wskazać, czy istotnie inwestor wykonał nałożone nią obowiązki, czy też nie, bo rozbieżność stanowisk organów obu instancji i zgromadzone w sprawie dowody są niezrozumiałe.

W następstwie powyższego rozstrzygnięcia DWINB decyzją Nr [...] z dnia 31 marca 2005 r. uchylił decyzję PINB z dnia 11 grudnia 2001 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 338/05, oddalił skargę T. R. na powyższą decyzję kasacyjną DWINB.

Organ I instancji postanowieniem Nr [...] z dnia 5 września 2006 r. zawiesił postępowanie w sprawie pochylni przynależnej do budynku przy ul. B. [...] we W. do czasu zakończenia decyzją ostateczną postępowania, prowadzonego przez Wojewodę D., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej spółdzielni mieszkaniowej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku.

Skarżący pismem z dnia 15 listopada 2006 r. zwrócił się do DWINB z wnioskiem o unieważnienie powyższego postanowienia zawieszającego postępowanie zarzucając m.in. brak powiadomienia wszystkich stron o zawieszeniu postępowania w sprawie pochylni, jak również o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie użytkowania budynku mieszkalno- usługowego.

Skarżący w dniu 18 stycznia 2007 r. złożył do DWINB skargę "na opieszałość" organu I instancji w związku z zawieszeniem postępowania z pominięciem stron. Organ II instancji, po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego PINB do udzielenia informacji w tej sprawie, stwierdził bezczynność organu I instancji w przedmiotowej kwestii i zobowiązał do podjęcia stosownych działań zmierzających do załatwienia tej sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania tego pisma, tj. od dnia 26 lutego 2007 r.

Pismem z dnia 4 czerwca 2007 r. DWINB zarzucił organowi I instancji, iż do dnia sporządzenia tego pisma nie wpłynęła informacja o podjętym przez organ I instancji rozstrzygnięciu w tej sprawie w trybie art. 149 k.p.a., co może świadczyć o bezczynności PINB w zakresie stosownego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 15 listopada 2006 r.

Organ I instancji postanowieniami z dnia 2 lipca 2007 r. wznowił postępowanie w sprawie swojego postanowienia z dnia 5 września 2006 r. zawieszającego postępowanie w sprawie pochylni (postanowienie Nr [...]) oraz podjął to zawieszone postępowanie (postanowienie Nr [...]), przy czym w tym ostatnim przypadku wskazał w uzasadnieniu, iż po analizie akt sprawy stwierdził, że postępowanie prowadzone przez Wojewodę D. w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę nie miało charakteru zagadnienia wstępnego w stosunku do prowadzonego postępowania w sprawie pochylni (oba postanowienia doręczono skarżącemu). Następnie organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia 13 sierpnia 2007 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wznowionego na wniosek skarżącego postępowania dotyczącego postanowienia z dnia 5 września 2006 r. zawieszającego postępowanie w sprawie pochylni ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Postanowieniem Nr [...] z dnia 27 sierpnia 2007 r. PINB wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną Nr [...] z dnia 20 listopada 2000 r., po czym zawiadomieniem z dnia 26 września 2007 r. poinformowano strony, że organ poszerza jego przedmiot o sprawę budowy przy ul. B. [...] budynku mieszkalno-usługowego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (zarówno postanowienie, jak i zawiadomienie doręczono skarżącemu).

Skarżący pismem z dnia 25 lipca 2008 r. wezwał organ I instancji do wydania w terminie jednego miesiąca decyzji nakazującej rozbiórkę pochylni, na co PINB pismem z dnia 11 sierpnia 2008 r. (mylnie wpisano datę 11 lipca 2008 r.) wyjaśnił, iż wniesione zarzuty i postulaty zostaną wzięte pod uwagę w toku prowadzonego postępowania zgodnie z art. 234 pkt 1 k.p.a.

Postanowieniem Nr [...] z dnia 18 sierpnia 2008 r. organ I instancji poinformował strony, że rozstrzygnięcie w sprawie budowy w sposób istotnie odbiegający od ustaleń warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach ww. budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego przy ul. B. [...] wraz z przynależną pochylnią, stanowiącą część przedmiotowego obiektu budowlanego, zostanie wydane w terminie trzech miesięcy od dnia uzyskania przez organ projektu budowlanego z dnia 8 sierpnia 1997 r.

W dalszej kolejności PINB postanowieniem Nr [...] z dnia 28 listopada 2008 r. postanowił wstrzymać roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego przy ul. B. [...] oraz przebudowie dwóch mieszkań przy ul. B. [...] we W., realizowaną na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia 8 sierpnia 1997 r., których inwestorem jest spółdzielnia mieszkaniowa- wykonanego w sposób istotnie odstępujący od warunków pozwolenia na budowę i przepisach oraz nakazał inwestorowi na sporządzenie i dostarczenie do organu nadzoru budowlanego w terminie 30 dni od dnia otrzymania tego postanowienia inwentaryzację wykonanych robót budowlanych.

DWINB postanowieniem Nr [...] z dnia 8 grudnia 2008 r. oddalił jako bezzasadne zażalenie skarżącego z dnia 27 października 2008 r. na bezczynność organu I instancji w sprawie pochylni wskazując w uzasadnieniu, iż chociaż działania PINB w tej sprawie miały charakter opieszały, co w dużej mierze było wynikiem jej skomplikowanego charakteru, to jednak z uwagi na wydanie postanowienia z dnia 28 listopada 2008 r. brak jest obecnie podstaw do uznania zasadności zarzutu bezczynności.

PINB decyzją Nr [...] z dnia 14 stycznia 2009 r. nałożył na spółdzielnię mieszkaniową obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie trzech miesięcy od dnia, kiedy ta decyzja stanie się ostateczna, trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych.

Organ II instancji postanowieniami z dnia 15 kwietnia 2009 r. uchylił zaskarżone przez spółdzielnię mieszkaniową rozstrzygnięcia PINB, w tym postanowieniem Nr [...] postanowienie z dnia 28 listopada 2008 r. wstrzymujące roboty budowlane i nakazujące przedłożenie inwentaryzacji wykonanych robót, a także decyzją Nr [...] decyzję z dnia 14 stycznia 2009 r. nakładającą obowiązek przedłożenia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego.

Kolejnym postanowieniem Nr [...] z dnia 14 lipca 2009 r. PINB zawiadomił strony postępowania, w tym i skarżącego, że rozstrzygnięcie w sprawie wznowionej postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2007 r. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 20 listopada 2000 r. zostanie wydane w terminie 30 dni od otrzymania informacji od Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta w kwestii uzyskania zgody przez inwestora na zlokalizowanie przedmiotowej pochylni w pasie drogowym.

DWINB postanowieniem nr [...] z dnia 28 sierpnia 2009 r. oddalił zażalenie skarżącego z dnia 16 lipca 2009 r. na bezczynność PINB w sprawie pochylni wskazując w uzasadnieniu, iż nie widzi podstaw do uznania zasadności zarzutu bezczynności tego organu, gdyż organ ten pismem z dnia 14 lipca 2009 r., ponowionym pismem z dnia 17 sierpnia 2009 r., zwrócił się do Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta z pytaniem, czy inwestor spornego obiektu legitymował się stosowym zezwoleniem na jego budowę.

Pisemna odpowiedź Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta w sprawie opinii technicznej dotyczącej przedmiotowej pochylni wpłynęła do organu I instancji w dniu 22 października 2009 r.

PINB pismem datowanym na dzień 20 października 2009 r. zawiadomił strony i ich pełnomocników, że w terminie 7 dni od daty otrzymania tego zawiadomienia mogą oni w godzinach urzędowania przeglądać akta sprawy, sporządzać z nich notatki i odpisy, a także mogą wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś po upływie wyznaczonego terminu zostanie wydane rozstrzygnięcie kończące postępowanie i rozstrzygające sprawę co do jej istoty. Powyższą informację organ I instancji powtórzył w zawiadomieniu z dnia 22 grudnia 2009 r.

Wznowione postępowanie PINB zakończył decyzją Nr [...] z dnia 11 stycznia 2010 r. stwierdzającą, iż decyzja ostateczna Nr [...] z dnia 20 listopada 2000r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże z powodu upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia nie można orzec jej uchylenia.

W dalszej kolejności organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia 28 kwietnia 2010 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie pochylni przynależnej do budynku zlokalizowanego przy ul. B. [...] we W. do czasu zajęcia stanowiska przez DWINB w sprawie weryfikacji decyzji PINB Nr [...] z dnia 20 listopada 2000 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z uwagi na niewykonalność przedmiotowego rozstrzygnięcia i wydanie jej z naruszeniem prawa materialnego nie może podjąć kolejnych czynności mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, dlatego też postanowił wystąpić do DWINB o weryfikację opisywanej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności (wystąpienie w formie postanowienia Nr [...] z dnia 28 kwietnia 2010 r. o rozważenie weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności).

DWINB, na skutek złożenia przez spółdzielnię mieszkaniową zażalenia na powyższe postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, postanowieniem Nr [...] z dnia 28 czerwca 2010 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości podnosząc, iż kwestia weryfikacji decyzji z dnia 20 listopada 2000 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro organ odwoławczy dwukrotnie zajmował w tej sprawie stanowisko uznając, iż brak jest podstaw do podjęcia działań w trybie nadzoru.

Organ II instancji postanowieniem Nr 660/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r., w związku z zażaleniem skarżącego z dnia 11 kwietnia 2011 r. na bezczynność PINB w sprawie pochylni, odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy uzasadniając to faktem, iż postępowanie PINB, z uwagi na stwierdzenie przez Wojewodę D. decyzją Nr [...] z dnia 29 października 2010 r. nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia 8 sierpnia 1997 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu spółdzielni mieszkaniowej pozwolenia na budowę, w istocie jest warunkowane treścią rozstrzygnięcia organu administracji architektoniczno- budowlanej.

W dniu 12 lipca 2011 r. do organu I instancji wpłynęła skarga skarżącego z dnia 8 lipca 2011 r. w sprawie przewlekłości postępowania administracyjnego w przedmiocie pochylni przynależnej do budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego przy ul. B. [...] we W., w której wnosił o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie pochylni w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie u.p.p.s.a.).

PINB pismem z dnia 20 lipca 2011 r. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie realizacji pochylni i przystąpieniu do rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, jednocześnie informując, że w terminie 7 dni od daty otrzymania tego zawiadomienia strony mogą zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, sporządzać notatki i odpisy z akt sprawy, wypowiedzieć się co do całości dokumentacji oraz składać pisemne i ustne wyjaśnienia, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 lipca 2011 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną przez spółdzielnię mieszkaniową decyzję Wojewody D. Nr [...] z dnia 29 października 2010 r. w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia 8 sierpnia 1997 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu spółdzielni mieszkaniowej pozwolenia na budowę.

PINB decyzją Nr [...] z dnia 30 września 2011 r. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie pochylni przynależnej do budynku mieszkalno-usługowego przy ul. B. [...] we W. ze względu na jego bezprzedmiotowość. Organ wyjaśnił, że jakkolwiek nie została wykonana jego decyzja Nr [...] z dnia 20 listopada 2000r., bowiem pochylnia w dalszym ciągu jest niezgodna z przepisami, to nie jest możliwe wydanie decyzji ani na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 u.p.b. ani na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 u.p.b. DWINB po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji umarzającej postępowanie w sprawie realizacji pochylni stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i decyzją Nr [...] z dnia 23 stycznia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Wr 39/11, po rozpoznaniu skargi skarżącego na przewlekłość prowadzonego przez PINB postępowania w przedmiocie pochylni, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż "postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się od 2000 r. i pomimo, że w jego toku zapadło szereg różnych rozstrzygnięć, do czasu wniesienia skargi nie zostało zakończone. Tak więc – skoro od jego wszczęcia upłynęło 11 lat i przez ten czas toczyło się bezskutecznie, rozwlekle i nieprawidłowo (o czym świadczy w szczególności wadliwość podejmowanych uprzednio rozstrzygnięć, które były eliminowane z obrotu prawnego) – niewątpliwie postępowanie to było prowadzone przewlekle". Podniesiono na zakończenie, iż "mając na względzie wydanie przez PINB decyzji z dnia 30 września 2011 r. nr [...] stwierdzić trzeba, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga stała się bezprzedmiotowa. Niemniej jednak przewlekłość prowadzonego przez PINB postępowania w przedmiocie pochylni położonej przy budynku przy ul. B. [...] we W. zachodziła w chwili wniesienia skargi, a wydanie decyzji z dnia 30 września 2011 r. nr [...] uznać należy za uwzględnienie przez PINB skargi na przewlekłość postępowania tego organu, gdyż zapadła ona po wniesieniu tej skargi".

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę skarżącego na decyzję DWINB Nr 106/2012 z dnia 23 stycznia 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pochylni i wyrokiem z dnia 12 lipca 2012r., sygn. akt II SA/Wr 229/12, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję PINB Nr [...] z dnia 30 września 2011 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie brak było dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca możliwością umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż skoro w obrocie prawnym funkcjonuje wydana w oparciu o przepis art. 51 ust.1 pkt 2 u.p.b. decyzja organu I instancji Nr 37-I/00 z dnia 20 listopada 2000 r. to następstwem tegoż winna była być wydana przez organy decyzja w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 u.p.b. Sąd nie podzielił stanowiska organów z tego to przede wszystkim względu, że "powoływanie się przez organy na tym etapie postępowania (gdy winna zostać wydana decyzja w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 u.p.b., jako konsekwencja wydanej wcześniej decyzji z dnia 20 listopada 2000 r., Nr [...]) - na okoliczności natury technicznej i wywodzenie z tegoż, że zachodzi podstawa do umorzenia postępowania, jest co najmniej spóźnione, gdyż kwestie te winny były być analizowane (oceniane) przed wydaniem w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. opisanej wyżej decyzji z dnia 20 listopada 2000r., Nr [...]. Również podnoszona przez organy okoliczność, która w ocenie tychże organów przemawia za umorzeniem postępowania, a to mianowicie, że będzie (prawdopodobnie) wszczęte postępowanie naprawcze mające na celu doprowadzenie całego budynku do stanu zgodnego z prawem, nie może stanowić dostatecznej podstawy do przyjęcia, że zasadne było w niniejszej sprawie umorzenie postępowania, z tej to chociażby przyczyny, iż kwestia odmowy pozwolenia na użytkowanie w/w budynku, znana już była Sądowi w sprawie sygn. akt II SA/Wr 338/05, zakończonej w/w prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 18 lipca 2006 r."

Odpis prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 229/12, wraz z aktami administracyjnymi wpłynął do organu I instancji w dniu 25 października 2012 r.

Po uzyskaniu w dniu 20 listopada 2012 r. wypisu z rejestru gruntów PINB pismem datowanym na dzień 20 grudnia 2012 r. zawiadomił przeważającą część dotychczasowych stron postępowania administracyjnego w przedmiocie pochylni przynależnej do budynku przy ul. B. [...] we W., w tym pełnomocnika skarżącego, iż "zweryfikował na podstawie aktualnych danych, krąg stron niniejszego postępowania. W wyniku powyższego okazało się, że nie posiadają Państwo już interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, zatem nie są już Państwo stroną tego postępowania administracyjnego", natomiast zawiadomieniem z dnia 21 grudnia 2012 r. poinformował pozostałe strony, iż "posiadają Państwo interes prawny w przedmiotowej sprawie, zatem uczestniczą w nim jako strona."

PINB kolejnym pismem z dnia 21 grudnia 2012 r. zawiadomił strony, że w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia mogą przeglądać akta sprawy, sporządzać z nich notatki i odpisy, a także mogą wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaznaczając, że po upływie wyznaczonego terminu zostanie wydana decyzja rozstrzygająca sprawę, co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończąca sprawę, jednocześnie informując, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., tj. w dwumiesięcznym, a rozpatrzy ją do dnia 31 stycznia 2013 r. z uwagi na złożony i skomplikowany charakter niniejszego postępowania administracyjnego.

DWINB postanowieniem Nr 12/2013 z dnia 3 stycznia 2013 r., w związku z zażaleniem skarżącego z dnia 26 listopada 2012 r. na przewlekłość postępowania PINB w sprawie pochylni, odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu na załatwienie sprawy podnosząc, iż biorąc pod uwagę działania organu I instancji, a w szczególności zawiadomienie wystosowane w trybie art. 36 k.p.a., brak jest podstaw do wyznaczenia terminu na załatwienie sprawy.

W dniu 28 stycznia 2013 r. skarżący, za pośrednictwem organu I instancji, wniósł skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB w sprawie pochylni przynależnej do budynku mieszkalno- usługowego zlokalizowanego przy ul. B. [...] we W. wnosząc o zobowiązanie PINB do wydania decyzji w sprawie pochylni w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 u.p.p.s.a. Uzasadniając skargę podniesiono m.in., że "podsumowując działania PINB z minionych 12 lat należy stwierdzić, że po stronie PINB widać brak woli załatwienia sprawy administracyjnej. Przez pierwsze kilka lat były wydawane orzeczenia merytoryczne, które nigdy nie ostały się w toku odwoławczym. Co najmniej od 2011 r. PINB próbuje uniknąć rozstrzygnięcia sprawy, najpierw poprzez nieskuteczne umorzenie postępowania, obecnie poprzez próbę wyeliminowania z postępowania stron, które nie akceptują status quo i nie pozwalają na jej nieformalne zakończenie poprzez niewydawanie żadnego rozstrzygnięcia. Konieczne jest również podkreślenie, że sprawa trwa bez rozstrzygnięcia ponad 12 lat. Tym samym sprawa może być traktowana jako rażący przykład przewlekłości postępowania. Działania PINB nastawione są częstokroć na uniknięcie odpowiedzialności (np. wydanie bezsensownej decyzji umarzającej postępowania na pięć dni przed rozprawą w poprzedniej sprawie o przewlekłość). Zadaniem Sądu powinno być napiętnowanie tego typu praktyk i wyciągnięcie konsekwencji także poprzez nałożenie grzywny."

Na zakończenie wskazano także, iż "PINB prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując szereg czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonując czynności pozorne (np. po 12 latach PINB nagle weryfikuje krąg stron postępowania mimo że nie zaszły żadne okoliczności wskazujące na ewentualne zmiany w tym zakresie). Najlepszym dowodem na przewlekłe prowadzenie postępowania jest fakt, że mimo upływu ponad 12 lat sprawa nie może doczekać się zakończenia."

PINB nieostateczną decyzją Nr [...] z dnia 31 stycznia 2013 r. nakazał rozbiórkę pochylni przynależnej do budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego przy ul. B. [...] we W., a następnie postanowieniem nr [...] z dnia 26 lutego 2013 r. uzupełnił decyzję poprzez wskazanie inwestora- spółdzielnię mieszkaniową, jako podmiot zobowiązany do wykonania nakazu rozbiórki.

W datowanej na dzień 26 lutego 2013 r. odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie PINB wniósł o jej oddalenie w całości z uwagi na wniesienie jej przez osobę nieuprawnioną, a z ostrożności procesowej, w sytuacji gdyby Sąd nie podzielił tego stanowiska, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość w związku z wydaniem decyzji administracyjnej kończącej przedmiotowe postępowanie administracyjne.

PINB uzasadniając swoje stanowisko, iż przedmiotową skargę złożył podmiot nieuprawniony wyjaśnił, iż "w wyroku z dnia 12 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu o sygn. akt II S.A./Wr 229/12 nie podzielił poglądu o konieczności objęcia całego obiektu budowlanego jednym naprawczym postępowaniem administracyjnym, w związku z odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej nieruchomości. (...) Z uwagi na upływ czasu, w trakcie którego nastąpiły zmiany stanu właścicielskiego i ograniczenie przedmiotu postępowania tylko i wyłącznie do pochylni przynależnej do budynku (w toku prowadzonego postępowania, do wydania ww. wyroku przez WSA, tut. organ traktował bowiem przedmiot postępowania szeroko - mając na uwadze, iż opisywana pochylnia jako przynależna do budynku przy ul. B. [...] winna być objęta jednym postępowaniem razem z tym budynkiem), należało na nowo ustalić i zaktualizować krąg stron. W niniejszym postępowaniu doszło bowiem do zmiany stanu faktycznego (zmiany stanu właścicielskiego) i prawnego (wyrok z dnia 12 lipca 2012 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o sygn. akt II SA/Wr 229/12.). (...) Podkreślenia wymaga fakt, iż zmienił się obszar, który był brany pod uwagę ustalając strony przedmiotowego postępowania - uległ on znacznemu zmniejszeniu z uwagi na fakt, iż tut. organ obecnie brał pod uwagę tylko i wyłącznie pochylnię a nie cały budynek usytuowany przy ul. B. [...] we W.. Wobec powyższego stwierdzono, iż [skarżący] jako właściciel garażu na działce nr [...] nie ma interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w sprawie pochylni. Zdaniem tut. organu skarżący nie ma zatem w złożeniu skargi interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonymi czynnościami organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, bowiem nie ma roszczenia o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Z uwagi zatem na fakt, iż skarżący nie posiada w opisywanej sprawie przymiotu strony nie posiada zatem legitymacji do wniesienia przedmiotowej skargi, zgodnie z art. 50 § 1 u.p.p.s.a."

W dalszej części swoich wywodów organ wyjaśnił, iż w dniu 31 stycznia 2013r. zakończył decyzją nr [...] postępowanie w rzeczonej sprawie nakazując rozbiórkę pochylni przynależnej do budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego przy ul B. [...] we W., co jest zgodne z wnioskiem skarżącego zawartym w przedmiotowej skardze. W związku z powyższym w przypadku nie podzielenia argumentacji w sprawie braku legitymacji czynnej do złożenia niniejszej skargi organ wniósł o umorzenie niniejszego postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Niezależnie od powyższego, na marginesie organ zaznaczył, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne jest skomplikowane, czego wyrazem jest wydanie szeregu rozstrzygnięć zarówno przez ograny administracyjne, jak i Sąd, jednakże na obecnym etapie nie można mówić o przewlekłości postępowania. Przedstawiając w tym kontekście przebieg postępowania organ wskazał na wynikające z art. 153 u.p.p.s.a. związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 229/12, z którego wynikać miała konieczność zweryfikowania kręgu stron tego postępowania. Analizując podjęte czynności po dacie wydania tegoż wyroku (a właściwie po zwrocie organowi I instancji akt administracyjnych) PINB podniósł, że w jego ocenie, w obecnym stanie faktycznym i prawnym sprawy, nie można zgodzić się ze skarżącym, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, gdyż czynności procesowe podejmowane były w sprawach merytorycznie istotnych oraz zgodnie z art. 35 i art. 36 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez ochronę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U z 2012 r., Nr 270 – zwanej dalej u.p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a, a więc między innymi w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił PINB przewlekle prowadzenie postępowania w sprawie pochylni przynależnej do budynku mieszkalno-usługowego przy ul. B. [...] we W..

W pierwszym rzędzie, zważywszy zwłaszcza na stanowisko organu, iż skarga została wniesiona przez osobę nieuprawnioną, konieczne było odpowiedzenie na pytanie czy skarżący może być stroną niniejszego postępowania.

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji jest pochodną skargi na określone prawne formy działania tych organów, co oznacza że złożyć ją może tylko podmiot, który jest stroną danego postępowania administracyjnego. W przypadku postępowania dotyczącego likwidacji samowoli budowlanej stroną postępowania, czyli podmiotem uprawnionym do złożenia skargi, jest zgodnie z art. 28 k.p.a., każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu za względu na swój interes prawny lub obowiązek. Warto zwrócić uwagę, iż w czasie trwania, wszczętego z dniem 30 października 2000 r., postępowania w sprawie budowy przedmiotowej pochylni tut. Sąd kilkakrotnie rozpoznawał skargi wniesione przez skarżącego uznając tym samym, że ma on interes prawny we wniesieniu skargi do sądu. Podkreślenia wymaga, że sąd przed rozpoznaniem skargi bada legitymacje strony co powoduje, że rozpoznanie skargi jest równoznaczne z uznaniem, że strona, która ją wniosła, ma legitymację do jej wniesienia. Przypomnieć zatem można, iż w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 862/02, zakończonej wyrokiem z dnia 16 grudnia 2004 r., rozpoznano skargę na decyzję DWINB Nr [...] z dnia 15 marca 2002 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego nakazu rozbiórki pochylni, w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 229/12, zakończonej wyrokiem z dnia 12 lipca 2012 r., rozpoznano skargę na decyzje DWINB Nr [...] z dnia 23 stycznia 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pochylni, i wreszcie w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 39/11, rodzajowo tożsamej z niniejszym postępowaniem, zakończonej postanowieniem z dnia 4 października 2011 r. umarzającym postępowanie sądowoadministracyjne, rozpoznawano skargę na przewlekłość prowadzonego przez PINB postępowania w przedmiocie pochylni. Na marginesie podnieść trzeba, iż Sąd w składzie tu orzekającym nie podziela wywodów organu, iż w sprawie doszło do zmiany stanu faktycznego (zmiany stanu właścicielskiego) i prawnego, którego źródeł jakoby należałoby upatrywać w wyroku tut. Sądu z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 229/12, co uzasadniałoby konieczność zweryfikowania kręgu stron tego postępowania. Na uwagę zasługuje tutaj niekonsekwencja organu w kwestii przyznania skarżącemu statusu strony, bowiem jak wynika z akt administracyjnych organ jeszcze przed poszerzeniem przedmiotu wznowionego, postanowieniem Nr [...] z dnia 27 sierpnia 2007 r., postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną Nr [...] z dnia 20 listopada 2000 r. (co nastąpiło w drodze zawiadomienia z dnia 26 września 2007 r. o poszerzeniu przedmiotu postępowania o sprawę budowy przy ul. B. [...] budynku mieszkalno-usługowego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach) uznawał skarżącego za stronę tego postępowania.

Przechodząc do dalszych rozważań warto zaznaczyć, iż ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm., dalej jako nowela z 2010 r.) wprowadzono do k.p.a. instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego. Przepis art. 37 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym po myśli art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Nowelą z 2010 r. zmieniono również zapis art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., mocą którego od dnia 11 kwietnia 2011 r. sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tj. w sprawach, w których sądy administracyjne właściwe są do rozpoznawania skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.

Nowo zredagowany przepis art. 149 u.p.p.s.a. otrzymał brzmienie, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Następnie kolejną nowelizacją u.p.p.s.a., dokonaną ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011r., wprowadzono m. in. w art. 149 zdanie drugie u.p.p.s.a. zapis, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z kolei w ostatniej nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 76, poz. 409), która weszła w życie 12 lipca 2011 r. dodano do art. 149 u.p.p.s.a. (dotychczasową treść oznaczono jako § 1) nowy § 2 o brzmieniu "sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 153 § 6".

Należy mieć jednakże na uwadze, iż ustawodawca nowelizując powyższe przepisy nie określił zakresu terminologicznego pojęcia "przewlekłe prowadzenie postępowania", zatem w tej mierze należałoby oprzeć się na wypracowanym stanowisku doktryny i orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz, Warszawa 2011), czy też jako stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6/30).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Gl 38/11, podniósł, że "przez przewlekłość postępowania należy rozumieć takie stany faktyczne, które nie są zawarte w pojęciu "bezczynności organu". Są to więc przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych – co do zasady jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny".

W ocenie natomiast Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11, a w pełni podzielanego m.in. przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Łodzi i w Krakowie (odpowiednio wyroki z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Łd 45/11, i z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 143/11) przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy "organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego."

Z przywołanych powyżej tez jednoznacznie wynika po pierwsze, że pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego", obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy, a po drugie, iż opisywane pojęcie ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu".

Podsumowując tę część rozważań podnieść można za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach (wyrok z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Gl 39/11), że "skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej działań zmierzających do wydania aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Z kolei skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji, kiedy organ wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności".

Mając zatem zdefiniowany przedmiot sprawy ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania należało przejść dalej i zbadać czy spełniona została formalna przesłanka dopuszczalności tej skargi, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 u.p.p.s.a). W myśl art. 37 § 1 k.p.a. na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu- wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania.

W niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona, gdyż DWINB postanowieniem Nr [...] z dnia 3 stycznia 2013 r., w związku z zażaleniem skarżącego z dnia 26 listopada 2012 r. na przewlekłość postępowania PINB w sprawie pochylni, odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu na załatwienie sprawy podnosząc, iż biorąc pod uwagę działania organu I instancji, a w szczególności zawiadomienie wystosowane w trybie art. 36 k.p.a., brak jest podstaw do wyznaczenia terminu na załatwienie sprawy.

Kolejnym krokiem Sądu było ustosunkowanie się do wniosku organu o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na fakt, iż PINB w dniu 31 stycznia 2013 r. zakończył decyzją nr [...] postępowanie w rzeczonej sprawie nakazując rozbiórkę pochylni przynależnej do budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego przy ul. B. [...] we W., a tym samym wydanie tej decyzji jest zgodne z wnioskiem skarżącego zawartym w przedmiotowej skardze.

W orzecznictwie wskazuje się, że przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ. O ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (tak zwłaszcza NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Można wnieść skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania także po wydaniu decyzji, w tym również decyzji ostatecznej i prawomocnej, gdyż przewlekłość, w odróżnieniu od bezczynności, jest zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Innym słowem nie można usunąć (zlikwidować) stanu przewlekłości, jeżeli wcześniej się on już ujawnił (zrealizował).

Sąd w składzie tu orzekającym nie podziela wywodu tut. Sądu zawartego w uzasadnieniu prawomocnego postanowienia z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Wr 39/11, że "zawarta w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym argumentacja dotycząca bezczynności organu znajdzie również zastosowanie w odniesieniu do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, która to instytucja w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uregulowana jest w sposób dokładnie taki sam jak instytucja skargi na bezczynność organu administracji (...) Jeżeli zatem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność prowadzącą do załatwienia sprawy, to – mimo istniejącej zwłoki w załatwieniu sprawy i długotrwałego jej prowadzenia – postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego staje się bezprzedmiotowe." Jedynie pobocznie wskazać trzeba, iż powyższa ocena prawna nie korzysta z przywileju zawartego w art. 153 u.p.p.s.a., jak też samo rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego nie ma przewidzianego w art. 171 u.p.p.s.a. waloru powago rzeczy osądzonej, gdyż zapadło w formie postanowienia, nie zaś wyroku.

Zgodzić się natomiast należy w pełni ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu przywołanego powyżej wyroku NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, że "skarga ta nie odnosi się, bowiem jedynie do żądania wydania aktu lub dokonania czynności, ale przede wszystkim stanowi postulat strony, by sąd administracyjny dokonał oceny prowadzonego lub przeprowadzonego postępowania pod względem jego sprawności, a więc tego, czy nie doszło w nim do nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Z tego też względu nie można było uznać, aby sam fakt wydania żądanej decyzji, stanowił takie zdarzenie w sprawie, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny stała się bezprzedmiotowa, a tym samym, aby zaistniała podstawa do umorzenia postępowania dotyczącego skargi na przewlekłość."

Mając na względzie ratio legis omawianych na wstępie zmian legislacyjnych, u podstaw których legło dążenie do rozszerzenia środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, należało przychylić się do powyższego poglądu i tym samym przystąpić do merytorycznego rozstrzygnięcia skargi, t.j. do przesądzenia czy w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość doszło do przewlekłości postępowania, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi również do rozstrzygnięcia czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz do rozważenia kwestii wymierzenia organowi grzywny.

W tym miejscu zasadnym jest wskazanie, że terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym zostały określone przez ustawodawcę w art. 35 k.p.a. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Należy jednak zauważyć, że do terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten obciąża organ również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Przystępując do badania czy rzeczywiście, zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym doszło do przewlekłości tego postępowania zasadnym staje się, zważywszy również na przyjętą argumentację "obronną" organu, podzielić przedmiotowe postępowanie toczące się przed organem I instancji na dwa etapy, a mianowicie pierwszy od daty wszczęcia postępowania, tj. od dnia 30 października 2000 r. do dnia wydania decyzji z dnia 30 września 2011 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie pochylni ze względu na jego bezprzedmiotowość, oraz drugi od daty zwrotu organowi I instancji akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku kasacyjnego tut. Sądu z dnia 12 lipca 2012 r., tj. od dnia 25 października 2012 r., do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie.

Co do pierwszego z tych etapów zgodzić się można z organem, iż nie wystąpiły tutaj przesłanki świadczące o przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że PINB po zapoznaniu się z rozstrzygnięciem kasacyjnym zwrócił się o wypis z rejestru gruntów, po czym, abstrahując od prawidłowości tej czynności, dokonał weryfikacji kręgu stron tego postępowania i pismem z dnia 21 grudnia 2012 r. zawiadomił strony o możliwości skorzystania w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia z uprawnienia wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. (udostępnienie akt sprawy), jak też, wypełniając dyspozycję z art. 36 § 1 k.p.a., jednocześnie poinformował, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., tj. w dwumiesięcznym, a rozpatrzy ją do dnia 31 stycznia 2013 r. z uwagi na złożony i skomplikowany charakter niniejszego postępowania administracyjnego. PINB nieostateczną decyzją Nr [...] z dnia 31 stycznia 2013 r. nakazał rozbiórkę pochylni przynależnej do budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego przy ul. B. [...] we W., a następnie postanowieniem nr [...] z dnia 26 lutego 2013 r. uzupełnił decyzję poprzez wskazanie inwestora- spółdzielnię mieszkaniową, jako podmiot zobowiązany do wykonania nakazu rozbiórki.

Inaczej rzecz się ma z oceną pierwszego etapu postępowania trwającego blisko dwanaście lat, w trakcie których organ wydał szereg zaskarżonych z różnym skutkiem rozstrzygnięć, w tym dwa postanowienia o zawieszeniu postępowania.

Zdaniem Sądu o przewlekłości prowadzonego w tym czasie postępowania możemy mówić w następujących okresach:

1) luty 2001 r.- 11 grudzień 2001 r. (ok. 9,5 miesiąca)- licząc od upływu wyznaczonego terminu dla doprowadzenia pochylni do stanu zgodnego z prawem (dodając na korzyść organu okres dwumiesięczny- sprawa szczególnie skomplikowana) do dnia wydania decyzji nakazującej rozbiórkę,

2) 5 wrzesień 2006 r.- 2 lipiec 2007 r. (ok. 10 miesięcy)- licząc od zawieszenia postępowania do czasu jego podjęcia (nie oceniając merytorycznie zasadności podstawy zawieszenia, tj. do czasu stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, nie sposób jednak nie zauważyć, że organ podejmując je wycofał się z argumentacji dotyczącej wystąpienia zagadnienia wstępnego),

3) 27 lipiec 2007 r.- 18 sierpień 2007 r. (ok. 12,5 miesiąca)- licząc od dnia zawiadomienia o poszerzeniu przedmiotu postępowania do dnia zawiadomienia stron o terminie wydania decyzji, tj. 3 miesięcy od uzyskania projektu budowlanego z 1997 r.,

4) kwiecień/maj 2009 r.- 14 lipiec 2009 r. (ok. 2,5 miesiąca)- licząc od zwrotu organowi I instancji akt po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji z dnia 28 listopada 2008 r. i z dnia 14 stycznia 2009 r. do dnia zawiadomienia stron o terminie załatwienia sprawy, tj. 30 dni od otrzymania informacji od Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta w kwestii uzyskania zgody przez inwestora na zlokalizowanie przedmiotowej pochylni w pasie drogowym,

5) koniec sierpnia 2009 r.- 22 październik 2009 r. (ok. 1,5 miesiąca)- niekontrolowana zwłoka Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta w udzieleniu odpowiedzi (po powtórnym zapytaniu brak reakcji organu),

6) listopad- grudzień 2010 r. (ok. 2 miesiące)- niedotrzymanie wskazanych terminów rozstrzygnięcia sprawy w zawiadomieniach z dnia 20 października 2009 r. i 22 grudnia 2009 r.),

7) 11 styczeń 2010 r.- 28 kwiecień 2010 r. (ok. 3,5 miesiąca)- okres od wydania decyzji stwierdzającej, iż decyzja ostateczna Nr 37-1/00 z dnia 20 listopada 2000r. została wydana z naruszeniem prawa do czasu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania do czasu zajęcia stanowiska przez DWINB co do weryfikacji tej decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności (nie oceniając merytorycznie zasadności wskazanej podstawy zawieszenia przypomnieć trzeba, iż DWINB uchylił postanowienie o zawieszeniu podnosząc, iż kwestia weryfikacji decyzji z dnia 20 listopada 2000 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro organ odwoławczy dwukrotnie zajmował w tej sprawie stanowisko uznając, iż brak jest podstaw do podjęcia działań w trybie nadzoru),

8) lipiec 2010 r.- 20 lipiec 2011 r. (ok. 12 miesięcy)- począwszy od zwrotu akt administracyjnych organowi I instancji po uchyleniu postanowienia o zawieszeniu do czasu zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie realizacji pochylni i przystąpieniu do rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego,

9) sierpień 2011 r.- 30 wrzesień 2011 r. (ok. 2 miesiące)- okres od przewidywanego terminu zakończenia sprawy do daty wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie pochylni.

Powyższe wyliczenie pozwala przyjąć, iż w pierwszym, umownie zdefiniowanym na potrzeby tego uzasadnienia, etapie postępowania administracyjnego miały wielokrotnie miejsce przestoje (łącznie jest to okres prawie 56 miesięcy), które świadczą o opieszałym i mało skutecznym działaniu organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie zdecydowanie krótszym. Jak wyżej była już o tym mowa Sąd badając zarzuty przewlekłości nie jest władny merytorycznie badać zapadłych w postępowaniu administracyjnym ostatecznych i prawomocnych rozstrzygnięć, lecz nie sposób nie zwrócić uwagi, iż nie utrzymały się wszystkie wydane przez PINB postanowienia o zawieszeniu postępowania, gdyż w pierwszym przypadku organ I instancji dokonał po kilku miesiącach autokorekty swojego stanowiska co do wystąpienia zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania, w drugim natomiast kasacji takiego zawieszenia dokonał organ odwoławczy uznając, iż kwestia weryfikacji decyzji z dnia 20 listopada 2000 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Podejmowane przez organ czynności nie charakteryzowały się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., czego najlepszym przykładem jest wydanie decyzji rozbiórkowej dopiero po upływie przeszło 11 miesięcy od wyznaczonego terminu dla doprowadzenia pochylni do stanu zgodnego z prawem, czy też podjęcie zawieszonego postępowania, następnie po upływie 25 dni rozszerzenie jego przedmiotu, aby po kolejnych 11 miesiącach zawiadomić strony, że decyzja zostanie wydana dopiero w terminie 3 miesięcy od uzyskania przez organ jednego z egzemplarzy pierwotnego projektu budowlanego z sierpnia 1997 r.

Poważne zastrzeżenia Sądu budzi także kwestia stosowania się organu I instancji do wymogów art. 36 §1 k.p.a. nakazujących w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. zawiadamiać o tym strony podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Z akt sprawy wynika, iż PINB pierwsze zawiadomienie sformułował dopiero w dniu 18 sierpnia 2008 r., a następne redagował wybiórczo, co nie oddawało stronom aktualnego przebiegu postępowania.

Nie może ujść uwadze, iż w toku postępowania administracyjnego skarżący kilkakrotnie składał zażalenia na bezczynność bądź przewlekłość postępowania, i chociaż organ II instancji w większości przypadków odmawiał ich uwzględnienia i nie wyznaczył dodatkowego terminu, to jednak, po złożeniu w dniu 18 stycznia 2007 r. skargę "na opieszałość" organu I instancji w związku z zawieszeniem postępowania z pominięciem stron, po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego PINB do udzielenia informacji w tej sprawie, stwierdził bezczynność organu I instancji w przedmiotowej kwestii i zobowiązał do podjęcia stosownych działań zmierzających do załatwienia tej sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania tego pisma, tj. od dnia 26 lutego 2007 r. Nadto pismem z dnia 4 czerwca 2007 r. DWINB zarzucił organowi I instancji, iż do dnia sporządzenia tego pisma nie wpłynęła informacja o podjętym przez organ I instancji rozstrzygnięciu w tej sprawie w trybie art. 149 k.p.a., co może świadczyć o bezczynności PINB w zakresie stosownego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 15 listopada 2006 r. Dodać można też, iż pomimo oddalenia postanowieniem z dnia 8 grudnia 2008 r. zażalenia skarżącego z dnia 27 października 2008 r. na bezczynność organu I instancji w sprawie pochylni, DWINB wskazał w uzasadnieniu, iż działania PINB w tej sprawie miały charakter opieszały, co w dużej mierze było wynikiem jej skomplikowanego charakteru.

Potwierdzeniem prawidłowości dokonanej oceny co do zaistnienia przewlekłości w badanej sprawie administracyjnej jest również stanowisko tut. Sądu zawarte w uzasadnieniu przytaczanego postanowienia z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Wr 39/11, w którym podniesiono, że "postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się od 2000 r. i pomimo, że w jego toku zapadło szereg różnych rozstrzygnięć, do czasu wniesienia skargi nie zostało zakończone. Tak więc – skoro od jego wszczęcia upłynęło 11 lat i przez ten czas toczyło się bezskutecznie, rozwlekle i nieprawidłowo (o czym świadczy w szczególności wadliwość podejmowanych uprzednio rozstrzygnięć, które były eliminowane z obrotu prawnego) – niewątpliwie postępowanie to było prowadzone przewlekle." Co równie istotne Sąd wskazał w tym uzasadnieniu, iż "przewlekłość prowadzonego przez PINB postępowania w przedmiocie pochylni położonej przy budynku przy ul. B. [...] we W. zachodziła w chwili wniesienia skargi, a wydanie decyzji z dnia 30 września 2011 r. nr [...] uznać należy za uwzględnienie przez PINB skargi na przewlekłość postępowania tego organu, gdyż zapadła ona po wniesieniu tej skargi".

Reasumując ten wątek rozważań wskazać trzeba, że przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął dalsze czynności w sprawie czy też nie, dlatego też stwierdzić trzeba, że pomimo późniejszych czynności procesowych organu, które zakończyły się wydaniem w dniu 31 stycznia 2013 r. decyzji nakazującej rozbiórkę pochylni, wcześniej zaistniał w niniejszej sprawie stan przewlekłości, który niewątpliwie spowodował, że postępowanie w sprawie pochylni przynależnej do budynku przy ul. B. [...] we W. trwało dłużej niż to konieczne. Powtórzyć na koniec zatem wypada, iż fakt podjęcia przez organ dalszych czynności procesowych, a nawet zakończenie postępowania wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia, nie może w przypadku przewlekłości postępowania prowadzić do umorzenia postępowania.

W niniejszej sprawie uwzględniając skargę Sąd stwierdził zatem przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Przy przedstawionej wyżej ocenie zaniechania organu, naruszające w sposób oczywisty ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone zwłaszcza w normach art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. oraz w przepisach art. 35 i art. 36 k.p.a. wyznaczających terminy załatwienia spraw, pozwalają w pełni na stwierdzenie, że zaistniała przewlekłość postępowania miała cechy rażącego naruszenia prawa.

Z przedstawionych wyżej względów, działając na podstawie art. 149 § 1 u.p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku.

Na zakończenie pozostała do omówienia kwestia ustosunkowania się do wniosku strony o wymierzenie organowi grzywny.

Jak wskazuje na to przepis art. 149 § 2 u.p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Zdaniem Sądu w zaistniałym stanie faktyczno-prawnym z uwagi na stwierdzenie, że zaistniała przewlekłość postępowania miała cechy rażącego naruszenia prawa zasadnym stało się wymierzenie organowi I instancji grzywny, której wysokość ustalono w dolnej granicy zagrożenia z uwagi nie tylko na znaną powszechnie sytuację finansową tego organu, ale przede wszystkim na precedensowy, a zatem również i zapobiegawczy, charakter niniejszego rozstrzygnięcia.

W zakresie zatem pkt III sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 u.p.p.s.a.