Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1671/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1, art. 146 ust. 1 pkt 1, art. 148, art. 5 ust. 2a, art. 142 ust. 5 pkt 1.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 07 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1152/14 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Spółki z o.o. w K. na rzecz Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 lutego 2015 r. o sygn. akt III SA/Kr 1152/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [A.] Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu (dalej jako: "Dyrektor MOW NFZ") z dnia 16 maja 2014 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddalił skargę.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W dniu 3 lutego 2014 r. Dyrektor MOW NFZ ogłosił konkurs ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 100 000 osób – ryczałt miesięczny na obszarze: [...]. Okres obowiązywania umów został określony na czas od 1 kwietnia 2014 r. do 31 marca 2019 r. W postępowaniu tym oferty złożyła [A.] Sp. z o.o. w K. (dalej: "skarżąca") oraz [B.] Sp. z o.o. w K.

W toku postępowania komisja uzyskała dwukrotnie wyjaśnienia co do treści oferty od skarżącej oraz przeprowadziła kontrolę obu oferentów w zakresie wyposażenia w sprzęt niezbędny w procesie diagnostyczno-terapeutycznym, warunków lokalowych i sanitarno-higienicznych, jak również w zakresie zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do miejsca świadczenia usług. Następnie przeprowadzono negocjacje z oferentami co do ceny i liczby świadczeń. Postępowanie to rozstrzygnięto w dniu 14 marca 2014 r. w ten sposób, że do zawarcia umowy wybrano [B.] Sp. z o.o. w K. Strona skarżąca uzyskała łącznie 83,3333 punkty, a zwycięska oferta 83,4333 punkty. Różnica w łącznej ocenie wynika natomiast z oceny kryterium ceny (20 pkt – strona skarżąca, 15,1 pkt – konkurent) oraz z oceny kryterium ciągłości (0 pkt – strona skarżąca, 5 pkt – konkurent).

Skarżąca wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania. Decyzją z dnia 9 kwietnia 2014 r. Dyrektor MOW NFZ oddalił odwołanie skarżącej.

Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując argumenty zawarte w odwołaniu.

Ponownie rozpatrując sprawę, Dyrektor MOW NFZ decyzją z dnia 16 maja 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z 9 kwietnia 2014 r., oddalającą odwołanie skarżącej. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ stwierdził, że są one niezasadne.

Organ przedstawił szczegółowo odpowiedzi kontrahentów na poszczególne pytania dotyczące spełniania przez nich kryteriów konkursu oraz wskazał, że skarżąca znała rodzaj i treść kryteriów oceny złożonych ofert i nie zgłaszała do nich zastrzeżeń w toku konsultacji społecznych ani w chwili składania oferty. Zauważono ponadto, że kwestionowanie kryteriów oceny wykracza poza granice środka odwoławczego. Przypomniano, że zadaniem komisji konkursowej jest przeprowadzenie konkursu w oparciu o obowiązujące przepisy, nie zaś modyfikacja tych przepisów. Organ zaznaczył także, że spełnienie wszystkich wymaganych warunków przez oferenta nie skutkuje automatycznie wyborem jego oferty, a jedynie umożliwia dokonanie oceny i porównania tej oferty z innymi. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że oferent wybrany do zawarcia umowy w toku kontrolowanego postępowania konkursowego uzyskał wyższą liczbę punktów i nie ma powodów do stwierdzenia, by nie gwarantował on prawidłowego wykonywania świadczeń opieki zdrowotnej. Organ zastrzegł również, że komisja konkursowa jest zobowiązana do wzięcia pod uwagę wszystkich kryteriów konkursu, a nie do kierowania się wyłącznie kryterium cenowym. Organ podał następnie algorytm, według którego ustalono liczbę punktów za ofertę cenową konkurenta strony skarżącej oraz podał, że jako cenę wskazał on kwotę 100.973,60 zł, co skutkowało przyznaniem tej ofercie 15,1 pkt za omawiane kryterium. Organ zauważył przy tym, że wartość punktowa za pozostałe kryteria była wyższa. W ocenie organu nie zostały naruszone przepisy art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej jako ustawa o świadczeniach. Wszystkie oferty bowiem, w tym oferta skarżącej były oceniane przez komisję zgodnie z kryteriami określonymi w art. 146 ust. 1 pkt 2 i wymienionymi w art. 148 ustawy o świadczeniach oraz w Zarządzeniu Prezesa NFZ 23 stycznia 2014 r. nr 3/2014/DSOZ w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła [A.] Sp. z o.o. w K.

Oddalając skargę wyrokiem z 3 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że spór dotyczy kwestii prawnej, sprowadzającej się w istocie do zagadnienia, czy w postępowaniu konkursowym dopuszczalne było kierowanie się przez komisję kryterium ciągłości, które zostało wprowadzone do ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1290) w art. 5 ust. 2a. Zgodnie z powyższym przepisem określenie "ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej" oznacza organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu.

W ocenie WSA organ w niniejszej sprawie nie naruszył reguł postępowania konkursowego wynikających z art. 134. art.152 - 154 ustawy o świadczeniach. Kontrola postępowania została bowiem dokonana kompleksowo, objęto nią bowiem wszystkie oferty zgłoszone do konkursu. Natomiast podnoszone w skardze zarzuty dotyczyły ustawowej regulacji wprowadzającej kryterium ciągłości oraz uwzględnienia tego kryterium przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w zarządzeniu wydanym w oparciu o art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

WSA podkreślił, że strona skarżąca kwestionuje w istocie ustawowo uregulowane kryterium ciągłości oraz związane z nim wymagania od świadczeniodawców ustalone przez Prezesa Funduszu zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy. Stosownie do tego przepisu Prezes Funduszu określa: przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców. Według WSA skarżąca, kwestionując warunki wymagane od świadczeniodawców, a ustalone we wskazanym wyżej trybie przez Prezesa Funduszu wykroczyła poza granice środka odwoławczego, jakim jest odwołanie określone w art. 152 ust. 1 w związku z art. 154 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu I instancji uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców mogą być bowiem zgłaszane na etapie konsultacji projektu takich warunków, natomiast warunki ustalone przez Prezesa Funduszu są wiążące w danym postępowaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2007 r., VII SA/Wa 950/06, CBOSA). Zgodnie z art. 146 ust. 2 ustawy Prezes Funduszu przed określeniem przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych. Zarządzenie Prezesa Funduszu, wydane w oparciu o art. 146 ust. 1 ustawy, nie jest zarządzeniem w znaczeniu, o którym mowa w art. 93 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., II GSK 263/10, CBOSA). Zarządzenie to nie określa także praw i obowiązków uczestników konkursu, lecz wskazuje, (poprzez określenie wymagań) adresatów, którzy mogą wziąć w nim udział (por. wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., II GSK 262/10, CBOSA oraz wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2012 r., VI SA/Wa 1545/11, CBOSA). Spełnienie przez oferenta i ofertę warunków wymaganych od świadczeniodawców, określonych w zarządzeniu Prezesa Funduszu, jest nakazem ustawowym wynikającym a contrario z art. 149 ust. 1 pkt 8 ustawy.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia określa warunki zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zgodnie z posiadanymi kompetencjami, uwzględniając przy ich tworzeniu obowiązujące przepisy prawa. Wydane w ich sprawie zarządzenia stanowią dla dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu podstawę do zawarcia umów o udzielanie świadczeń w poszczególnych zakresach. W trakcie opracowywania zarządzeń, ich projekty podlegają konsultacjom zgodnie z zasadami określonymi ustawą, a po zakończeniu uzgodnień, zarządzenia udostępniane są do informacji publicznej na stronie internetowej Funduszu. Zdaniem Sądu I instancji, w przypadku przystąpienia świadczeniodawcy do danego konkursu ofert poprzez złożenie w nim stosownej oferty, zarządzenia mające zastosowanie do prowadzonego postępowania, stają się również wiążące dla tegoż świadczeniodawcy (tak również: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/06, CBOSA).

WSA wskazał, że dla spornego postępowania konkursowego w odniesieniu do warunków dotyczących przedmiotu umowy, o zawarcie której ubiegała się strona skarżąca, zastosowanie miały: zarządzenie Nr 57/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zarządzenie Nr 64/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 15 listopada 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, a także zarządzenie Nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ wskazał oferentom w ogłoszeniu o konkursie wyżej przywołane zarządzenia, określające wymagania właściwe dla tego postępowania, zaś strona skarżąca do oferty składanej w postępowaniu dołączyła "Oświadczenie Oferenta" z 24 lutego 2014 r., w którym wyraźnie oświadczyła m.in., że zapoznała się z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania..

W ocenie WSA zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych określonych kryteriów oceny ofert do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, jak i wymagań, jakie muszą być spełnione przez świadczeniodawców celem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Skoro Komisja konkursowa w przedmiotowym postępowaniu zastosowała te same kryteria oceny ofert i wymagania do wszystkich przystępujących oferentów, zgodnie z wymienionymi wyżej zarządzeniami Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, to nie sposób mówić o ich nierównym traktowaniu czy też naruszeniu zasad uczciwej konkurencji. Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 147 ustawy kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były przejrzyste, jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Ocena zgodności z Konstytucją RP uregulowań ustawowych należy natomiast do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.

W oparciu materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia art. 134, art. 147 ani art. 152 ustawy. Postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz uczciwej konkurencji. Uczestnikom konkursu udostępniono zarządzenia Prezesa Funduszu określające wymagania stawiane oferentom, jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursu składając ofertę udzielali odpowiedzi na te same pytania. Ocena złożonych ofert uwzględniała te same, jasno określone kryteria (w tym kwestionowane przez stronę skarżącą ustawowe kryterium ciągłości). W toku postępowania kryteria oceny ofert były niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów.

W konsekwencji Sąd I instancji nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. w K. domagała się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono;

1. art. 5 ust. 2a) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz. U. 2008 r., Nr 164, poz. 1027), poprzez niewłaściwe rozumienie przesłanki ciągłości świadczeń zdrowotnych jako jednego z kryterium oceny ofert;

2. art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz. U. 2008 r., Nr 164, poz. 1027), poprzez naruszenie zasady równego traktowania podmiotów biorących udział w konkursie, w ten sposób, iż 5 punktów było przyznawane za uprzednie świadczenie usług w zakresie objętym konkursem, co powodowało, iż podmiot, który uprzednio takich usług nie świadczył nie miał możliwości wygrania konkursu, a tym samym naruszenie zasady uczciwej konkurencji;

3. art. 142 ust. 5 pkt 1) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz. U. 2008 r., Nr 164, poz. 1027) poprzez zastosowanie kryteriów konkursu, które uniemożliwiały zrealizowanie celu wskazanego w ustawie tj. wyboru oferty przedstawiającej najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia;

4. art. 32 Konstytucji poprzez zastosowanie MOW NFZ kryterium oceny ofert - uprzedniego świadczenia usług medycznych w zakresie objętym konkursem, które dyskryminuje świadczeniodawców.

Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł odrzucenie skargi kasacyjnej a na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej.

Uczestnik postępowania nie zajął stanowiska w sprawie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej z uwagi na błędną datę zaskarżonego wyroku Sądu I instancji przywołaną w skardze kasacyjnej, a mianowicie: "10 marca 215 r." zamiast 3 lutego 2015 r. Autor skargi kasacyjnej prawidłowo powołał sygnaturę akt sprawy - III SA/Kr 1152/14 a także okoliczności faktyczne i prawne przedmiotowej sprawy. W tej sytuacji samo mylne wskazanie sygnatury akt sprawy było zwykłą pomyłką pisarską nie kwalifikującą kasacji do jej odrzucenia z uwagi na - jak to określił organ w odpowiedzi na skargę - nieistniejące orzeczenie WSA.

Przechodząc zatem do meritum sprawy to skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

Dokonując oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie powiązał swoich zarzutów procesowych z odpowiednimi przepisami dotyczącymi postępowania przed sądami administracyjnymi. Ponieważ postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje wyłącznie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym podnoszonym w skardze kasacyjnej zarzutom powinno nieodłącznie towarzyszyć wskazanie naruszonych przez Sąd I instancji przepisów tej ustawy.

Odnosząc się do tych wadliwie sformułowanych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.

Zarzuty te koncentrują się na zakwestionowaniu zastosowania przez organ podczas postępowania konkursowego kryterium ciągłości. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że w osiągniętej punktacji otrzymała jedynie 0,10 punktu mniej. W konkursie wybrano ofertę identyczną jakościowo z ofertą skarżącej ale droższą, bowiem za ofertę cenową skarżąca otrzymała 20 punktów, natomiast konkurent, który wygrał konkurs 15,10 punktu, co wskazuje, że ciągłość rozumiana jako wcześniejsze realizowanie umowy, dało przewagę konkurentowi, umożliwiającą wygranie konkursu ofert.

Ustosunkowując się do zatem w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej z pkt 1 i pkt 2 petitum należy zauważyć, że punktacja konkursowa została dokonana ściśle w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w toku postępowania konkursowego, o których skarżąca kasacyjnie została powiadomiona i podpisała oświadczenie, że przyjmuje je do stosowania.

Zgodnie z treścią art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach Fundusz zobowiązany jest zapewnić wszystkim świadczeniodawcom ubiegającym się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej równe traktowanie, a ponadto zobowiązany jest prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. W postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oferty oceniane są na podstawie kryteriów oceny ofert określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach. Poza tym, jak stanowi art. 148 cyt. ustawy, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje m.in. ciągłość oraz kompleksowość, dostępność i jakość udzielanych świadczeń. Ustawodawca nie omieszkał przy tym wyjaśnić co rozumie przez ciągłość udzielanych świadczeń i opieki zdrowotnej; w art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach wyjaśniono, że ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej to organizacja udzielania tych świadczeń zapewniająca kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczająca ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów.

Według uzasadnienia projektu zmiany ustawy o świadczeniach (...) "Kryterium ciągłości należy natomiast rozumieć jako organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą ciągłość procesu diagnostycznego lub terapeutycznego oraz ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń. Kryterium to premiować będzie oferty świadczeniodawców realizujących obecnie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Każda zmiana świadczeniodawcy udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej zakłóca proces leczenia, a także skutkuje przerwaniem ciągłości kolejki oczekujących na udzielenie świadczenia. Oferta nowego świadczeniodawcy powinna zatem być lepsza, aby uzasadniać związane z jej wyborem zmiany."(...). (vide: Sejm RP VII kadencji, uzasadnienie projektu ustawy z dnia 11 października 2013 r., druk sejmowy nr 1785.).

Wprowadzona przez ustawodawcę zmiana została uzasadniona dobrem pacjentów jako ostatecznych świadczeniobiorców. Przedmiotem oceny na podstawie tego kryterium jest fakt udzielania świadczeń przez świadczeniodawcę na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w dniu złożenia oferty w danym zakresie świadczeń, co skutkuje przyznaniem dodatkowych punktów złożonej przez tego świadczeniodawcę ofercie.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że organy Funduszu nie mogły odstąpić od zastosowania kryterium ciągłości udzielania świadczeń opieki zdrowotnej jako kryterium ustawowego, określonego w art. 5 ust. 2a ustawy o świadczeniach. W przeciwnym wypadku organy Funduszu mogłyby się narazić na zarzut naruszenia zasady praworządności.

Nie ma racji autor skargi kasacyjnej, że w kontrolowanym postępowaniu konkursowym doszło do naruszenia art. 5 ust. 2a) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach poprzez niewłaściwe rozumienie przesłanki ciągłości świadczeń zdrowotnych jako jednego z kryterium oceny ofert. Kryterium ciągłości jest kryterium ustawowym, zatem realizacja tego kryterium wymagała wydania przez Prezesa Funduszu stosownego zarządzenia. Przystępując do konkursu skarżąca nie kwestionowała, że za kryterium ciągłości można otrzymać 5 punktów. Jednakże za inne kryteria np. cenowe można było uzyskać nawet 20 punktów. Dopiero po przegraniu konkursu kasator zakwestionował wyniki konkursu pomimo, że wcześniej zaakceptował wszystkie warunki konkursu, w tym punktację za kryterium ciągłości.

Idąc tym tokiem rozumowania Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w kontrolowanym konkursie nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania skoro w postępowaniu zastosowano te same kryteria oceny ofert i wymagania do wszystkich przystępujących oferentów, jak słusznie uznał Sąd I instancji.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut z pkt 3 skargi dotyczący naruszenia art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez zastosowanie kryteriów konkursu, które uniemożliwiały zrealizowanie celu wskazanego w ustawie tj. wyboru oferty przedstawiającej najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Natomiast w myśl art. 142 ust. 5 pkt 1 w części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, kompleksowość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej i ich dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

Uzasadniając powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie pomija, ze celem postępowania konkursowego jest wybór oferty najkorzystniejszej dla pacjenta, który oczekuje zapewnienia mu ciągłości świadczeń medycznych określonego rodzaju na danym obszarze. W myśl art. 15 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy mają, na zasadach określonych w ustawie, prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie. Wbrew twierdzeniom skarżącej najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia nie jest zatem jedynym celem postępowania konkursowego.

W ocenie NSA nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 32 Konstytucji RP poprzez zastosowanie kryterium oceny ofert - uprzedniego świadczenia usług medycznych w zakresie objętym konkursem, które dyskryminuje świadczeniodawców.

Formułując ten zarzut autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił go w sposób pozwalający na dokonanie przez NSA kontroli zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Stwierdzając ten rodzaj wadliwości skargi kasacyjnej podkreślić należy, że NSA jako sąd II instancji jest związany granicami i podstawami kasacyjnymi, zatem nie może domniemywać intencji kasatora. Wprawdzie judykatura dokonała złagodzenia warunków formalnych jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), to jednak nie usunęła tych wymogów jako nieistotnych dla samego bytu prawnego tej skargi. NSA zauważa, że uzasadnienie nieprecyzyjnych zarzutów skargi kasacyjnej jest obowiązkiem strony, który nie może być zastąpiony działaniem z urzędu, bo wówczas doszłoby do naruszenia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i uzasadniać za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. Wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004 r. GSK 356/04, ONSAiWSA z 20014 r., nr 3 poz. 72).

W tym stanie rzeczy uwzględniając powyższą argumentację Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 32 Konstytucji RP jest nieuzasadniony.

Z tych wszystkich względów, skarga kasacyjna – z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.