Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 20/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 12 § 1, art. 35, art. 36, art. 37 § 1, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 § 1 i 2, art. 154 § 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi J.W. na przewlekłość postępowania Burmistrza w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew I. zobowiązuje Burmistrza do załatwienia wniosku J.W. z dnia [...] roku – w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych sprawy, II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza spowodowana jest rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Burmistrzowi grzywnę w wysokości 1000 (tysiąca) złotych, IV. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego J.W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 23 stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła, przekazana przez Burmistrza, kopia skargi J.W. na przewlekłość postępowania tego organu w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew na działce nr [...].

Skarga na przewlekłość została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r., (który wpłynął do organu w dniu następnym) J.W. wystąpił do Burmistrza o wydanie zezwolenia na usunięcie 1545 drzew samosiejek (1188 sosen i 357 brzóz), rosnących na jego nieruchomości nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że nieruchomość nabył w celu prowadzenia gospodarstwa rolnego, tymczasem w wyniku sukcesji naturalnej na gruncie wyrosło 1188 sosen o obwodzie pnia od 20 cm do 75 cm oraz 357 brzóz o obwodzie pnia od 18 cm do 55 cm, które uniemożliwiają jakiekolwiek rolnicze wykorzystanie działki. Podał, iż cała powierzchna działki kwalifikuje się do dopłat unijnych, jednakże warunkiem ich przyznania jest utrzymanie gruntów w dobrej kulturze rolnej, co oznacza, iż nie mogą one być porośnięte drzewami i krzewami. Do wniosku strona załączyła wymienione w nim załączniki.

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Burmistrz poinformował wnioskodawcę o zaplanowanych na dzień [...] lutego 2012 r. oględzinach drzew. Protokół sporządzony w dniu oględzin stwierdza, że J.W. nie był obecny podczas ich przeprowadzania.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. 9 ZNAK [...]) Burmistrz zezwolił wnioskodawcy na nieodpłatne usunięcie 50 drzew sosny pospolitej i 34 drzew brzozy brodawkowatej pod warunkiem nasadzenia 84 drzew gatunku lipa na terenie swoich działek w obrębie Gminy lub na terenach komunalnych.

Na skutek odwołania J.W. z dnia [...] lutego 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2012 r. uchyliło w całości decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Decyzja kasacyjna SKO wpłynęła do organu I instancji w dniu 29 marca 2012 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. wezwał J.W. na podstawie art. 64 § 2 Kpa - powołując się na art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody regulujący treść wniosku o wyrażenie zgody na wycinkę - do uzupełnienia złożonego wniosku o wskazane w wezwaniu informacje, tj. podanie obwodów drzew planowanych do usunięcia mierzonych na wysokości 130 cm, sprecyzowania czy usunięcie drzew związane jest z prowadzeniem działalności gospodarczej (np. prowadzeniem gospodarstwa rolnego, planowanego terminu wykonania nasadzeń zastępczych oraz rysunku bądź mapy określającej usytuowanie drzew w stosunku do granic nieruchomości i obiektów istniejących lub budowanych na tej nieruchomości. Wniosek skarżący uzupełnił pismem z dnia [...] kwietnia 2012r., ograniczając jednocześnie liczbę drzew wnioskowanych do wycięcia do 757 sosen i 273 brzóz, dołączając m.in. szkic z usytuowania drzew na działce z ich oznaczeniem numerowym.

[...] maja 2012r. organ przeprowadził kolejne oględziny, o których zawiadomił wnioskodawcę pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Również w tych oględzinach J.W. nie brał udziału, uprzednio informując organ o przyczynach uniemożliwiających mu obecność przy tej czynności. W toku oględzin pracownicy organu ustalili gatunek drzew na działce wnioskodawcy oraz ilość drzew o konkretnie ustalonych (zmierzonych) obwodach pni. W protokole zawarto też stwierdzenie, iż drzewa rosnące na działce są w wielu od 4 do 15 lat.

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. Burmistrz powiadomił wnioskodawcę o prawach strony wynikających z art. 10 § 1 Kpa, a pismem z dnia [...] maja 2012 r., powołując się na przepis art. 36 Kpa, poinformował, że z powodu bardzo rozległego terenu na jakim rosną drzewa oraz bardzo dużej ich ilości, decyzja w przedmiocie zezwolenia na wycinkę drzew zostanie wydana do 30 czerwca 2012 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. ( znak [...]) Burmistrz zezwolił wnioskodawcy na usunięcie 757 sosen i 273 brzóz z terenu w/w działki za opłatą 5.249.196,58 złotych. Termin uiszczenia opłaty za usunięcie drzew odroczono na okres 3 lat pod warunkiem zastąpienia usuniętych drzew nasadzeniami drzew lipy w ilości 1030 sztuk o wysokości minimum 100 cm.

W wyniku odwołania J.W. od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2012 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja kasacyjna SKO wpłynęła do Burmistrza w dniu 2 października 2012 r.

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. organ I instancji powiadomił stronę o terminie ([...] listopada 2012. r. ) przeprowadzenia kolejnych oględzin działki nr [...]. W toku tych oględzin, na których nie było wnioskodawcy, pracownicy organu ustalili, iż na działce rośnie 747 sztuk sosny zwyczajnej o obwodach wg załącznika oraz 273 brzozy brodawkowate o obwodach wg załącznika ( w aktach brak załącznika o jakim mowa w protokole ). Stwierdzając występowanie też drzew tych gatunków w wieku do 10 lat wskazali, iż protokół "opisuje wyłącznie drzewa starsze niż 10-letnie".

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. organ pouczył stronę o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do dowodów zebranych w sprawie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] Burmistrz wydał decyzję, którą zezwolił na usunięcie 757 sosen i 273 brzóz z terenu działki wnioskodawcy za opłatą 5.249.196,58 złotych, odraczając termin uiszczenia opłaty za usunięcie drzew na okres 3 lat, pod warunkiem zastąpienia usuniętych drzew nasadzeniami drzew lipy w ilości 1030 sztuk o obwodzie pnia mierzonym na wysokości pierśnicy powyżej 5 cm oraz ich przeżycia w okresie od nasadzenia do upływu tego terminu.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. J.W. ( data wpływu do organu I instancji 30 stycznia 2013 r. ) skierował do SKO odwołanie od tej decyzji, zaś kolejnym pismem z [...] lutego 2013 r. wniósł do SKO zażalenie na przewlekłe postępowanie Burmistrza w sprawie rozstrzygnięcia wniosku o usunięcie samosiejek z działki [...].

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. ( znak [...] Kolegium uznało zażalenie za nieuzasadnione ).

Po rozpoznaniu odwołania J.W. Kolegium w dniu [...] marca 2013 r. po raz kolejny uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania ( decyzja znak [...] ). W uzasadnieniu decyzji Kolegium m.in. uznało, że wniosek o wycinkę spełnia ustawowe wymogi określone w art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Wskazało też, iż już w poprzedniej swej decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2012 r. ( znak [...] ) stwierdziło, iż w sytuacji gdy duża liczba drzew "ociera się o granicę wiekową 10 lat istnieje konieczność ustalenia ich wieku przy udziale biegłego z zakresu dendrologii lub leśnictwa, którego to wiążącego zalecenia organu odwoławczego Burmistrz nie wykonał.

Decyzja kasacyjna SKO wpłynęła do organu I instancji w dniu 12 marca 2013 r. Odpowiadając na wniosek SKO z dnia [...] kwietnia 2013 r. Burmistrz, przy piśmie z [...] kwietnia 2013 r., przekazał organowi odwoławczemu akta sprawy w związku ze skargą J.W. do WSA w Gorzowie Wlkp. na decyzję kasacyjną Kolegium z dnia [...] marca 2013 r.

Prowadząc, po decyzji kasacyjnej SKO, w dalszym ciągu postępowanie w sprawie organ I instancji, pismem z [...] kwietnia 2013 r. zawiadomił skarżącego o zaplanowanych na dzień [...] kwietnia 2013 r. oględzinach drzew wskazanych do usunięcia.

W dniu 25 kwietnia 2013 r. do organu I instancji, wpłynęła skierowana do WSA, skarga J.W. z dnia [...] kwietnia 2013 r., na przewlekłe prowadzenie postępowania wszczętego wnioskiem z [...] stycznia 2012 r.

Zaplanowane na dzień [...] kwietnia 2013 r. oględziny nie odbyły się wobec stwierdzenia, w notatce służbowej z dnia [...] kwietnia 2013 r., "braku możliwości zebrania komisji" mogącej przeprowadzić oględziny, spowodowanego wyjazdem służbowym zastępcy burmistrza. 30 kwietnia 2013r. do Burmistrza wpłynęło pismo strony informujące, iż bezskutecznie oczekiwał na terenie działki na przeprowadzenie oględzin.

Pismem z dnia [...] maja 2013r. organ powiadomił skarżącego o kolejnym zaplanowanym na dzień [...] maja 2013 r. terminie oględzin. J.W. w przeprowadzonych oględzinach nie wziął udziału. W toku tych oględzin komisja, w składzie obejmującym m.in. inżyniera nadzoru Nadleśnictwa, ustaliła, że drzewa wnioskowane do usunięcia nie są oznakowane w terenie wobec czego nie ma możliwości dokonania oceny ich wieku. W treści protokołu wskazano na konieczność wezwania wnioskodawcy do odpowiedniego oznakowania w terenie drzew uwzględnionych w złożonym wniosku w celu dokonania ostatecznej oceny ich wieku.

Kolejnym pismem z dnia [...] maja 2013 r. ( doręczonym stronie 6 czerwca 2013 r.) skarżący został wezwany do wykonania szczegółowego, trwałego i czytelnego oznaczenia drzew wnioskowanych do usunięcia zgodnie z numeracją zastosowaną w złożonym wniosku. Jednocześnie w piśmie wskazano, że uzupełnienie wniosku powinno, stosownie do przepisu art. 64 ust. 2 Kpa, nastąpić w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania.

Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2013 r. organ wyznaczył kolejne oględziny drzew do usunięcia na działce strony na [...] sierpnia 2013 r. W protokole z tych oględzin pracownicy organu stwierdzili, że wobec braku oznakowania drzew w terenie oraz z uwagi na nieobecność wnioskodawcy i bardzo dużą ilość drzew na terenie nieruchomości [...], nie ma możliwości dokonania oględzin drzew wnioskowanych do usunięcia.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Burmistrz poinformował J.W. o pozostawieniu jego wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na brak możliwości ustalenia w terenie, jakich drzew dotyczy wniosek oraz brakiem ich oznakowania.

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2013r., sygn. akt II SA/Go 404/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny Gorzowie Wlkp. oddalił skargę J.W. na decyzję SKO z dnia [...] marca 2013 r. Wskutek złożenia skargi kasacyjnej, wyrok powyższy nie jest jeszcze prawomocny.

23 stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła, przekazana przez Burmistrza, kopia skargi J.W. na przewlekłość postępowania tego organu w sprawie wszczętej jego wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew na działce nr [...].

W uzasadnieniu skargi J.W. zarzucił, że Burmistrz w sposób umyślny wydaje wadliwe decyzje, które są następnie eliminowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jego zdaniem, brak od 15 miesięcy prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie usunięcia drzew z nieruchomości w [...] świadczy o zamierzonym przewlekaniu postępowania i pozorowaniu czynności administracyjnych, które następnie są w całości kwestionowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Przewlekłe działanie organu uniemożliwia mu doprowadzenie własnymi siłami gospodarstwa rolnego do stanu pierwotnego i naraża go na ewidentne straty materialne.

W odpowiedzi na skargę organ omówił przebieg postępowania w sprawie i stwierdził, że brak jest znamion przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania. Zdaniem organu, fakt ten został dostrzeżony i potwierdzony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., po rozpatrzeniu zażalenia J.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew, uznało zażalenie za nieuzasadnione.

W odpowiedzi na zobowiązanie Sądu do nadesłania oryginału skargi, w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. Burmistrza wyjaśnił, iż brak jest takiej możliwości. Przyznał, iż skarga taka wpłynęła do organu w dniu 25 kwietnia 2013 r., jednakże jej oryginał zaginął, a postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w związku ze sprawą II SO/Go 20/13 nie doprowadziło do jej odnalezienia wobec czego przesłane zostały posiadane kopie dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako: ppsa) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Właściwość sądu administracyjnego w tych sprawach dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji w wyznaczonym terminie nakazanych prawem aktów (np. decyzji administracyjnej) lub czynności w sprawach indywidualnych.

Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – powoływanej dalej jako; Kpa) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednostek samorządu terytorialnego, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 Kpa. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia o jakim mowa w art. 17 pkt 1 Kpa.

W rozpoznawanej sprawie Sąd przyjął do rozpoznania skargę na przewlekłość, mającą postać kopii, a to ze względu na zaginięcie jej oryginału z przyczyn obciążających organ administracyjny prowadzący postępowanie, będące przedmiotem skargi.

Skarga ta poprzedzona została złożeniem zażalenia w trybie art. 37 Kpa do organu wyższego stopnia jakim pozostaje wobec burmistrza samorządowe kolegium odwoławcze, tym samym wymóg poprzedzenia jej wyczerpaniem środków zaskarżenia został spełniony.

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłość jest przepis art. 149 § 1 ppsa, zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 2 art. 149 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa.

Odnosząc się do przedmiotu zaskarżenia wskazać należy, iż stosownie do art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 Kpa, którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 Kpa ).

W przypadku skargi na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania administracyjnego przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu ( vide: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). W orzecznictwie wyrażony został również pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 Kpa, ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji ( vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87). Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.

W odniesieniu do skargi na przewlekłość wskazać należy, iż instytucja ta wprowadzona została do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosunkowo niedawno tj. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.).

Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 Kpa, ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności ( w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny ( vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70 ). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym.

Za przejawy przewlekłości postępowania uznawane jest m.in. powstrzymywanie się od czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, niezastosowanie się do, towarzyszących decyzji kasacyjnej ( art. 138 § 2 Kpa ), wskazań organu odwoławczego w kwestii okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ( vide: J.P. Tarno "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania" w Casus, jesień 2013 r. )

Stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania ( vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 - baza orzeceń.nsa.gov.pl).

W doktrynie wskazuje się, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (vide: P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5).

Wniesienie do sądu administracyjnego skargi, zawierającej żądanie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu czy interpretacji lub dokonania czynności ( art. 149 § 1 ppsa ), opartej na przesłance bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, nie ogranicza zakresu kontroli sądowej do przesłanki wskazanej w skardze. W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy zakres kontroli sądowej wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której istnieje obowiązek wydania wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa decyzji, postanowienia, aktu, interpretacji lub podjęcia czynności ( vide: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2521/13; baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Stosownie bowiem do przepisu art. 134 § 1 ppsa, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Zważywszy podnoszone wielokrotnie w doktrynie i orzecznictwie trudności interpretacyjne co do ustalania znaczenia oraz zakresu i wzajemnej relacji pojęć "bezczynności" i "przewlekłości", a w konsekwencji i możliwości rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania w kontekście ich odmiennego przedmiotu zaskarżenia, należy mieć przede wszystkim na uwadze cel wprowadzenia obu tych instytucji oraz podstawowe zadanie sądownictwa administracyjnego. Jego podstawowym celem i zadaniem pozostaje bowiem ochrona wolności i praw jednostki w jej relacjach z władzą publiczną ( vide: J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, w: Trzecia władza. Sądy i trybunały w Polsce, (red. A. Szmyt), Gdańsk 2008, s. 127 – 128). Jednym z takich podlegających ochronie praw podmiotowych jednostki jest bez wątpienia prawo do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Strona wnosząc skargę na bezczynność czy "opieszałe" działanie administracji zarzuca bowiem w istocie właśnie naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Dopiero więc merytoryczne rozpoznanie skargi przez sąd pozwala ustalić, czy w sprawie doszło do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, czy też organ dopuścił się przewlekłego postępowania albo zaistniał zarówno stan przewlekłości jak i bezczynności.

W kontekście omówionego rozumienia pojęć "bezczynności" i "przewlekłości postępowania" uznać należało, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaszły podstawy do stwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego Burmistrza w sprawie wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2012r., który jednakże na dzień orzekania sądu już nie istniał, bowiem przekształcił się w stan bezczynności organu.

Zainicjowane wskazanym wnioskiem postępowanie administracyjne dotyczyło wyrażenia zgody na wycinkę drzew. Analiza, akt administracyjnych, stanowiących zgodnie z art. 133 § 1 ppsa, podstawę orzekania sądu administracyjnego także w sprawie wywołanej skargą na bezczynność lub (i) przewlekłość, wskazuje, że organ zaniedbał badania formalnego wniosku i dopiero w postępowaniu prowadzonym w wyniku pierwszej decyzji kasacyjnej SKO, zweryfikował go pod kątem spełniania ustawowych wymagań, wzywając stronę do jego uzupełnienia, w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 Kpa, pismem z dnia 10 kwietnia 2012 r. – przy czym zasadnie w zakresie informacji o jakich mowa w art. 84 ust. 1 pkt 4, 5 i 8 ustawy o ochronie przyrody , zaś bezzasadnie w zakresie wskazania planowanego terminu nasadzeń zastępczych.

Tę decyzję kasacyjną SKO, obligującą do ponownego rozpoznania sprawy, Burmistrz otrzymał w dniu 29 marca 2012 r. Przed upływem terminu z art. 35 Kpa, organ prowadzący postępowanie nie powiadomił strony o niedochowaniu obowiązującego terminu załatwienia sprawy i wyznaczeniu nowego ( art. 36 § 1 Kpa ). Uczynił to dopiero pismem z dnia [...] maja 2012 r.

Druga decyzja kasacyjna SKO wpłynęła do organu I instancji w dniu 2 października 2012 r., a dopiero 13 listopada 2012 r. organ ten powiadomił stronę o terminie kolejnych oględzin wyznaczonych na [...] listopada 2012 r. W dniu następnym organ skierował do strony pismo o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni. Decyzja wydana została zaś dopiero w dniu [...] stycznia 2013 r. tj. po ponad 1,5 miesiąca od zawiadomienia strony. W toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. organ I instancji nie powołał biegłego sądowego dla ustalenia wieku drzew wnioskowanych do wycinki. Burmistrz zaniechał tego, mimo iż na taką konieczność zwrócił uwagę organ odwoławczy w ramach przepisu art. 138 § 2 Kpa, obligującego go do wskazania okoliczności jakie organ I instancji ma obowiązek wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Kolejna kasacyjna decyzja organu odwoławczego wpłynęła do Burmistrza w dniu 12 marca 2013 r. W uzasadnieniu tej decyzji SKO jednoznacznie stwierdziło, iż złożony w sprawie wniosek odpowiada wymogom ustawowym, ponownie też wskazując na konieczność ustalenia wieku drzew w oparciu o opinię biegłego z zakresu dendrologii czy leśnictwa. Po otrzymaniu tej decyzji organ I instancji pierwszą czynność w toku ponownego rozpoznawania sprawy, w postaci pisma informującego o terminie oględzin, podjął [...] kwietnia 2013 r. Oględzin tych z winy organu nie przeprowadzono. W toku kolejnych oględzin przeprowadzonych dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdzono brak oznakowania na działce J.W. drzew wnioskowanych przez niego do wycinki, co zostało uznane jako nieuzupełnienie braków formalnych wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. w zakreślonym terminie, sankcjonowane pozostawieniem wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kpa, czemu organ dał wyraz w skierowanym do strony piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r.

W przedstawionych okolicznościach sprawy zasadne, zdaniem Sądu, pozostawało uznanie, iż postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012r. w sprawie zezwolenia na wycinkę prowadzone było przez Burmistrza w sposób w odpowiadający, opisanym powyżej, cechom postępowania przewlekłego. Podstawą takiego stanowiska jest niedochowanie przez Burmistrza należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie (niezbadanie wymogów formalnych wniosku niezwłocznie po jego wpływie, wyznaczanie kilkukrotnych oględzin, które nie doprowadziły do jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego, nieefektywność poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, powstrzymywanie się od czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy {ustalenie wieku drzew}, niezastosowanie się do, towarzyszących drugiej decyzji kasacyjnej, wskazań SKO w zakresie konieczności powołania biegłego w celu ustalenia wieku drzew oraz poddanie wniosku kontroli formalnej po trzykrotnym rozpoznaniu sprawy i to w sytuacji stwierdzenia przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, iż spełnia on wszelkie wymogi formalne, niestosowanie, poza jednym przypadkiem, przepisu art. 36 § 1 Kpa w sytuacji niedochowywania terminu zakończenia sprawy z art. 35 Kpa w ponownie prowadzonych postępowaniach

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać należało, że wykazany stan przewlekłości postępowania z dniem [...] sierpnia 2013 r. przekształcił się w stan bezczynności organu.

Warunki do dokonania przez organ takiej czynności jaką jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania określa przepis art. 64 § 2 Kpa. Zgodnie z nim w sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość innym (niż wymienione w § 1 tegoż artykułu) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie ich spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jednakże przepis ten dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, innych niż wskazane w § 1 art. 64 Kpa, do których stosownie do treści art. 63 § 2 i 3 Kpa - należą: określenie żądania, podpis strony, jeżeli działa przez pełnomocnika - dołączenie pełnomocnictwa oraz wymagania wskazane w przepisach szczególnych ( tu: wymagania dla wniosku o wydanie zezwolenia wynikające z art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody). Innymi słowy, omawiany przepis dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu pismu - wnioskowi biegu. Nie dotyczy on natomiast w żadnym razie okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W świetle poczynionych wywodów za brak formalny wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. nie mogło być uznane niewykonanie przez wnioskodawcę zobowiązania Burmistrza do oznaczenia w terenie drzew wnioskowanych do wycinki. Zaniechanie wnioskodawcy w zakresie niewykonania nałożonego zobowiązania nie uzasadniało pozostawienia wniosku bez rozpoznania i nie stanowiło przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Organ mógłby rozważać skierowanie w stosunku do strony zobowiązania o podobnym charakterze, wskazując na szczególne okoliczności sprawy (np. bardzo dużą ilość drzew wnioskowanych do wycinki, rozległość terenu działki, "graniczny" wiek drzew) jednakże, wyjaśniając przy tym celowość takiego działania i wskazując na potrzebę współdziałania strony w celu załatwienia sprawy zgodnie z jej słusznym interesem, a to ramach zasady informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania (art. 9 Kpa). Jednakże w postępowaniu realizującym zasadę szybkości i sprawności postępowania oraz zasadę posługiwania się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zobowiązanie takie mogło być skierowane na jego wstępnym etapie, niezwłocznie po weryfikacji formalnej wniosku – i jak to już wskazano – bez możliwości obwarowywania go rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Pozostawienie wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 Kpa jest formą zakończenia postępowania administracyjnego. Nawiązując do wstępnych wywodów dotyczących pojęcia bezczynności organu, przypomnieć należy, że ten stan występuje również wówczas gdy brak jest określonego aktu (np. decyzji) lub czynności organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ppsa, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa ( tj. mimo, że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 Kpa ), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji ( vide: uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r. I OPS 2/13 ; baza orzeczeń nsa. gov.pl ).

Tak więc analizując okoliczności sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem J.W. z dnia [...] stycznia 2012 r. uznać należało, iż skarga okazała się zasadna. Zaskarżalna przewlekłość i zaskarżalna bezczynność są w istocie stanem sprawy, którego istnienie sąd administracyjny ocenia nie w dacie wniesienia skargi, a jej rozstrzygania. Tym samym skarga ( skutecznie złożona już w dniu 25 kwietnia 2013 r. i nie przekazana Sądowi do rozpoznania we właściwym czasie z winy organu) na przewlekłość postępowania Burmistrza, która niewątpliwe występowała w momencie jej wniesienia, podlegała uwzględnieniu jako skarga na bezczynność tego organu. Bezczynność ta, powstała po okresie przewlekłości, spowodowana jest zaś niepodejmowaniem od 13 sierpnia 2013 r. jakichkolwiek czynności w wyniku wadliwego uznania przez organ, iż postępowanie zostało zakończone wskutek dokonania zwrotu wniosku.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ppsa zobowiązał Burmistrza do załatwienia wniosku skarżącego w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi ( art. 286 § 2 ppsa ). W ocenie Sądu, wskazany termin jest odpowiedni ze względu na przedmiot sprawy oraz pozostaje adekwatny do stopnia zaawansowania postępowania administracyjnego.

W myśl powołanego przepisu sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość zobowiązany jest jednocześnie do stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też stany te co prawa wystąpiły lecz nie miały charakteru rażącego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Jako rażące naruszenie przepisów art. 35 Kpa można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania czy brak jakiejkolwiek aktywności organu ( vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11; baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

W okolicznościach niniejszej sprawy ocena, czy stwierdzona przez Sąd bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa musi być dokonywania z uwzględnieniem tej fazy postępowania, która jak wykazano, toczyła się w sposób przewlekły, przechodząc w stan bezczynności organu w związku z pozostawieniem wniosku skarżącego bez rozpoznania. Mając zatem na uwadze przyczyny stwierdzenia przewlekłości jak też naruszenie w rażący sposób przepisu art. 64 § 2 Kpa uznać należało, iż zaistniała od 13 sierpnia 2013 r. i trwająca nadal bezczynność Burmistrza nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Szczególnego podkreślenia wymaga bowiem, iż skutkujący stanem bezczynności organu zwrot wniosku skarżącego, jako rzekomo dotkniętego brakami formalnymi, nastąpił po trzykrotnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy oraz stwierdzeniu przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, iż wniosek ten odpowiada wymogom prawa. Wskazane postępowanie Burmistrza świadczy bowiem jednoznacznie o celowym zamiarze uchylenia się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co pozostawało jego ustawowym obowiązkiem, a co nie może być tolerowane w demokratycznym państwie prawa.

Wymierzając organowi z urzędu, na podstawie art. 149 § 2 ppsa w z art. 154 § 6 ppsa , grzywnę w wysokości 1 000 zł, Sąd kierował się tymi samymi okolicznościami które zdecydowały o uznaniu, iż bezczynność spowodowana jest rażącym naruszeniem prawa. Wymierzenie grzywny ma jednocześnie stanowić sankcję za spowodowany stan bezczynności, zapewnić jego jak najszybsze zniesienie oraz stanowić środek odstraszający i zapobiegający podobnym zaniechaniem organu w przyszłości. W ocenie Sądu wysokość grzywny pozostaje adekwatna do wskazanych celów jakie ma realizować jak i do bezprawności działania organu.

Zważywszy na wynik sprawy, uwzględniony został wniosek strony skarżącej o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmujących uiszczony wpis od skargi ( art. 200 ppsa ).