Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 316/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. B.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 952/09 w sprawie ze skargi R. B.-K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 316/11

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę R. B. – K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku.

Wyrok Sądu I instancji zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

W dniu [...] listopada 2004 r. R. B. – K., właścicielka działki nr [...], wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie sprawdzenia legalności i zgodności z przepisami prawa budowlanego budynków gospodarczych (murowanego i drewnianego) znajdujących się na działce nr [...], należącej do K. K. W toku postępowania na podstawie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że na przedmiotowej działce jest położony gospodarczy budynek drewniany, będący w złym stanie technicznym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., na podstawie art. 67 ust. 1 i art. 72 ustawy Prawo budowlane, nakazał K. K. i S. K. rozbiórkę będącego w złym stanie technicznym i nienadającego się do remontu budynku gospodarczego oraz uporządkowanie terenu. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania K. K., została uchylona przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] stycznia 2006 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu [...] maja 2006 r. K. K. zgłosiła do Starostwa Powiatowego w J. rozpoczęcie robót budowlanych polegających na remoncie zadaszenia wiaty na działce nr [...].

W dniu [...] czerwca 2006 r. zostały przeprowadzone kolejne oględziny na działce nr [...], podczas których stwierdzono, iż budynek jest w złym stanie technicznym. K. K. oświadczyła, iż w dniu [...] maja 2011 r. otrzymała pismo ze Starostwa Powiatowego informujące o tym, że brak jest zastrzeżeń co do wykonania remontu wiaty.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. PINB w J. umorzył postępowanie w sprawie wybudowania drewnianego budynku gospodarczego. W uzasadnieniu wskazano, że budynek jest użytkowany jako skład opału i narzędzi, a właściciel ma zamiar jego remontu, zatem nie ma podstaw do zastosowania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych, a postępowanie w sprawie stanu technicznego ze względu na planowany remont stało się bezprzedmiotowy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. PWINB, na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że do budynku wybudowanego w roku 1974 r. winny znajdować zastosowanie przepisy obowiązujące na gruncie ustawy z dnia 24 lipca 1974 r. Prawo budowlane. Ponadto organ zwrócił uwagę na fakt, iż ze zgłoszenia z dnia [...] maja 2006 r. nie wynika, którego budynku dotyczy, a sam fakt zgłoszenia robót nie przesądza, że roboty zostaną wykonane. Ponadto organ wskazał na rozbieżności co do pokrycia dachu budynku gospodarczego, gdyż z decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. wynikało, że jest on pokryty eternitem falistym, a z decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. – blachą.

Podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2007 r. PINB w J. stwierdził, że na działce nr [...] znajduje się budynek gospodarczy z dachem jednospadowym, pokrytym blachą trapezową.

Podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] sierpnia 2008 r. stwierdzono, że obecnie sporny budynek jest w dobrym stanie technicznym. Dach został pokryty blachą trapezową w ramach zgłoszonego remontu zadaszenia. W ramach tego remontu wykonano także wzmocnienie konstrukcji wsporczej pod zadaszenie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. PINB w J., na podstawie art. 105 § 1 kpa, ponownie umorzył postępowanie w sprawie wybudowania drewnianego budynku gospodarczego na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. PWINB w R., na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż organ I instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w poprzednich decyzjach, gdyż nie nałożył obowiązku sporządzenia ekspertyzy. Odnosząc się natomiast do kwestii sposobu usuwania pokrycia dachowego z eternitu zawierającego azbest, organ wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby eternit był niewłaściwie usuwany czy składowany.

Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. PINB w J., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na K. K. obowiązek przedłożenia do dnia 31 stycznia 2009 r. ekspertyzy technicznej budynku gospodarczego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. PWINB wyznaczył termin do przedłożenia ekspertyzy do dnia 31 marca 2009 r. W dniu [...] marca 2009 r. K. K. przedłożyła ekspertyzę techniczną, z której wynikało, że obiekt nie stwarza zagrożenia dla osób trzecich.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. PINB w J., na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie w sprawie wybudowania drewnianego budynku gospodarczego. W uzasadnieniu wskazano, że według przedstawionej przez K. K. ekspertyzy technicznej budynek znajduje się w dostatecznym stanie technicznym, a wobec braku zaleceń związanych z obiektem, ustały wątpliwości co do stanu technicznego, co uzasadniało umorzenie postępowania.

W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia R. B. – K. podniosła błędne przyjęcie przez PINB, że K. K. mogła dokonać remontu, a w rzeczywistości zbudować nowy budynek na podstawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na remoncie. Zgłoszenie remontu dachu zostało zgłoszone w dniu [...] maja 2006 r., czyli roboty mogły rozpocząć się dopiero po miesiącu. Tymczasem już podczas oględzin w dniu [...] czerwca 2006 r. stwierdzono, że dach jest pokryty blachą (wcześniej był z blachy i eternitu) oraz że uległa wzmocnieniu konstrukcja wiaty.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] maja 2009 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wybudowania budynku drewnianego gospodarczego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż budynek powstał w latach 1952-1953 nie ma podstaw prawnych do badania legalności jego budowy i uwarunkowań technicznych obowiązujących w dacie jego budowy. W protokole z oględzin obiektu brak jest informacji o przeprowadzeniu zgłoszonych robót. Wbrew odwołującej się, wykonana ekspertyza dotyczy przedmiotowego obiektu. Powołana przez R. B. – K. decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. została uchylona, a po tym były wydawane jeszcze inne rozstrzygnięcia. W dalszej części uzasadnienia stwierdzono, iż K. K. wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu. Treść tego dokumentu nie podaje zaleceń, które miałyby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Zauważając, że kwestionowany obiekt gospodarczy powstał w latach 1952 – 1953 oraz to, iż sąsiednie działki posiadają podobne budynki, PWINB stwierdził brak podstaw do badania legalności jego budowy. Te powody pozwalały PWINB uznać prowadzone postępowanie za bezprzedmiotowe.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie R. K. – B. zarzuciła zaskarżonej decyzji błędne przyjęcie możliwości przeprowadzenia remontu budynku w sytuacji, gdy jego stan techniczny na to nie pozwalał, co narusza art. 40 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej remont obiektu oznaczałby jego zbudowanie od nowa. Na podstawie zgłoszenia wymiany zadaszenia nie można było dokonać szeregu innych robót takich jak wymiana i wzmocnienie konstrukcji, podbicie gruntu gruzem. Organy umarzając postępowanie zalegalizowały samowolę budowlaną popełnioną w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Poza tym, w sposób nieprawidłowy uznano, że strona postępowania w jego toku może prowadzić roboty budowlane. Zarzucono w skardze dokonanie w wydanych decyzjach szeregu błędów oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zawartych w odwołaniu zarzutów. W toku postępowania organy przestały interesować się sprawą użytego przy budowie obiektu eternitu. Żaden z organów nie udzielił skarżącej odpowiedzi co do losu tego materiału.

W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że organy nadzoru budowlanego wobec niedostrzeżenia naruszenia przez właściciela obiektu przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego zasadnie umorzyły postępowanie na podstawie art. 105 kpa. Powołany przepis nakazuje bowiem umorzyć postępowanie jurysdykcyjne jeżeli z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe .

Sąd I instancji zaważył, że w postępowaniu wyjaśniającym ustalono na podstawie oświadczeń obecnej właścicielki działki, iż budynek został wzniesiony w latach 1952 – 1953. W tym czasie kwestie wznoszenia tego rodzaju obiektów normował art. 335 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz.U. z 1961 r., Nr 7, poz. 46), który wymagał od inwestora dokonania zgłoszenia właściwym władzom administracyjnym. Z uwagi na upływ lat organy nadzoru budowlanego nie dysponują dowodami, które mogłyby świadczyć o dokonaniu lub niedokonaniu zgłoszenia budowy budynku gospodarczego. Tej okoliczności nie może wyjaśnić także zmarły inwestor. Aktualna właścicielka działki nr [...], w sposób legalny przeprowadziła roboty remontowe. W toku długotrwałego postępowania wyjaśniono w sposób niebudzący wątpliwości, iż roboty te odpowiadają dokonanemu w Starostwie Powiatowym w J. zgłoszeniu remontu dachu. Organ pierwszej instancji wykonał zalecenia zawarte w kasacyjnej decyzji PWINB i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. Nastąpiło to na mocy postanowienia PWINB z dnia [...] grudnia 2008 r. Przedstawione przez właściciela działki nr [...] opracowanie zostało sporządzone przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Wnioski płynące z tej ekspertyzy nie pozwalają kwestionować stanu technicznego przedmiotowego obiektu. W jej treści stwierdzono m.in., iż wzrost naprężeń na gruncie przy istniejących fundamentach nie będzie skutkować wtórnym osiadaniem, a przede wszystkim nie stwarza zagrożenia dla obiektów sąsiednich. Konstrukcja ścian w części murowanej do 2,20 m jest w dobrym stanie technicznym z widocznymi wzmocnieniami elementów drewnianych. Z treści tej ekspertyzy nie wypływały dla orzekających organów, jak i dla właściciela jakiekolwiek zalecenia nakazujące doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z wymogami technicznymi. Należy też dodać, iż zapewniono spadkobiercom zmarłej E. M. tj. J. D., B. T., A. M. czynny udział w czynnościach postępowania. Świadczą o tym znajdujące się w aktach administracyjnych organów obu instancji zwrotne potwierdzenia odbioru rozstrzygnięć administracyjnych oraz innych istotnych dla załatwienia sprawy pism. Ponieważ remont obiektu został przeprowadzony zgodnie z dokonanym zgłoszeniem zaś ekspertyza techniczna świadczy o jego dobrym stanie technicznym nie było podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy obiektu jak i zachowania rygorów techniczno – budowlanych. Brak tych podstaw zobowiązywał organy nadzoru architektoniczno – budowlanego do umorzenia postępowania.

Zdaniem Sądu nie znajduje potwierdzenia żaden z zarzutów skargi. Do kompetencji organów nadzoru budowlanego nie należy badanie legalności sposobu usunięcia przez inwestora materiałów zawierających azbest. Ponieważ w chwili obecnej dach obiektu wykonany jest z elementów bezpiecznych, zarówno PWINB jak i PINB nie mogły tego stanu nie zaakceptować z punktu widzenia przepisów techniczno – budowlanych. Zostało także wykazane, iż stwierdzone w toku oględzin obiektu roboty odpowiadają treści dokonanego w dniu [...] maja 2006 r. zgłoszenia zamiaru wykonania remontu. Roboty remontowe miały na celu doprowadzenie budynku do właściwego stanu technicznego. Polegały one m.in. na wymianie pokrycia dachu oraz na wzmocnieniu konstrukcji dachu. Tego rodzaju roboty mieszczą się opisie robót remontowych zawartym w art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane. W myśl powołanego przepisu przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W trakcie oględzin przeprowadzanych w dniu [...] czerwca 2006 r. nie stwierdzono, aby objęte zgłoszeniem roboty zostały dokonane przed upływem terminu na wniesienie sprzeciwu przez Starostę J. Określone treścią zgłoszenia roboty właściciel mógł przeprowadzić po [...] czerwca 2006 r. Analiza akt administracyjnych sprawy pozwala w sposób jednoznaczny stwierdzić, iż efektem remontu było doprowadzenie budynku stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. B. – K., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzuty naruszenia:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się w treści wyroku do wszystkich argumentów podnoszonych w skardze;

- naruszenie art. 6 i art. 7 kpa przez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej;

- art. 105 kpa poprzez umorzenie postępowania przez przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy uczestniczka wykonała roboty objęte zgłoszeniem przed upływem okresu tzw. "milczącej zgody", w którym organ miał prawo wniesienia sprzeciwu do zgłoszonych robót;

- naruszenie zasady "milczącej zgody" i wykonanie robót objętych zgłoszeniem w trakcie jej trwania bądź też przed zgłoszeniem – brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie;

- brak ustaleń co do rzeczywiście przeprowadzonych robót budowlanych, które przekraczały w sposób oczywisty zakres zgłoszenia dokonanego dnia [...] maja 2006 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniosła szereg zarzutów i uchybień, mając nadzieję, że Sąd w sposób całościowy zapozna się z materiałem dowodowym i udzieli rzetelnych odpowiedzi. Sąd jednak lakonicznie odniósł się do sprawy usunięcia materiałów zawierających azbest, stwierdzając, że sprawa ta nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Co do innych zarzutów Sąd odniósł się jednym zdaniem, uznając, że są one nieuzasadnione, bez wyjaśnienia, dlaczego są one bezzasadne, co ułatwiłoby stronie i NSA ocenę poprawności wyroku. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji w sposób niedostateczny zapoznał się z materiałem dowodowym, o czym świadczy fakt, iż Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, iż "w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2006 r. nie stwierdzono, aby objęte zgłoszeniem roboty zostały dokonane przed upływem terminu na wniesienie sprzeciwu przez Starostę J.". Tymczasem z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2005 r. wynika, że dach pokryty jest popękanym eternitem, a z oględzin z dnia [...] czerwca 2006 r. – że dach pokryty jest blachą. Wydaje się zatem logicznym, że została już wtedy wzmocniona konstrukcja dachu, a więc roboty, które miały być wykonane pod dniu [...] czerwca 2006 r. zostały wykonane w bliżej nieokreślonym czasie w okresie od [...] stycznia 2005 r. do [...] czerwca 2006 r., być może nawet przed ich zgłoszeniem. Fakt ten nie został jednak wyjaśniony. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła również, iż zgłoszenie obejmowało jedynie remont dachu, zaś w ramach zgłoszenia został wybudowany niemalże nowy budynek, a szereg prac wykonanych przy nim nie było objętych zgłoszeniem, co wynika także z lektury ekspertyzy technicznej porównanej z protokołami z oględzin.

Podnosząc takie argumenty w ramach skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. K. oświadczyła, iż zgłoszenia robót budowlanych dokonała w dniu [...] maja 2006 r., jednak nie musiała czekać na upływ 30-dniowego terminu, aby rozpocząć roboty budowlane, gdyż już [...] maja 2006 r. otrzymała pismo Starostwa Powiatowego o braku sprzeciwu. Niemniej jednak remont został przeprowadzony w sierpniu 2006 r. Ponadto skarżąca wyjaśniła, iż wiata od początku pokryta była blachą, jedynie w miejscach, gdzie pojawiły się przecieki kawałki eternitu zabezpieczały przed zalaniem. Dodatkowo K. K. odnosząc się do zarzutów dotyczących zakresu remontu stwierdziła, że jego przedmiotem było tylko zadaszenie.

W piśmie z dnia 17 grudnia 2010 r. R. B. – K. podtrzymała twierdzenia podnoszone w toku postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, iż przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji była decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy i zgodności z przepisami prawa budowlanego budynku, wszczętego na skutek pisma R. B. – K. z dnia [...] listopada 2004 r. Mimo że postępowania administracyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w sprawach dotyczących legalności wybudowania budynków jest postępowaniem podejmowanym z urzędu, to poza sporem pozostaje fakt, iż pismo skarżącej, stanowiące impuls do działania organów administracji, miało istotny wpływ zakres tego postępowania. W konsekwencji za przedmiot prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania, w kontekście pisma z dnia [...] listopada 2004 r., uznano ocenę legalności wybudowania budynku gospodarczego oraz ocenę jego stanu technicznego pod kątem zagrożenia dla otoczenia. Wskazanie na przedmiot kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o jego umorzeniu, skutkować musi stwierdzeniem, że zgłoszone przez autora skargi kasacyjnej zarzuty są nieuzasadnione.

I tak odnosząc się do zarzutu naruszenia 6 kpa poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji, to należy uznać, iż nie może on wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zważywszy na treść art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) należy stwierdzić, iż zgodność z prawem stanowi podstawowe kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej. Zarzut niewłaściwej kontroli winien być zatem powiązany ze wskazaniem konkretnego przepisu, który znajdował zastosowanie w sprawie, a którego naruszenia przez organy administracji Sąd się nie dopatrzył. Na gruncie rozpoznawanej skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 6 kpa powiązać można, jak się wydaje, bowiem strona tego wprost nie uczyniła, z zarzutem naruszenia art. 7 oraz art. 105 § 1 kpa. Istotą tych zarzutów jest zaś to, że organ administracji uznał, że prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy roboty budowlane spornego budynku gospodarczego zostały przeprowadzone nielegalnie, gdyż przed upływem okresu tak zwanej "milczącej zgody" ze strony organu architektoniczno-budowlanego.

Przystępując do oceny tak sformułowanych zarzutów w kontekście wskazanego wcześniej przedmiotu postępowania administracyjnego należy stwierdzić, iż celem postępowania administracyjnego było ustalenie, czy budynek gospodarczy został wybudowany legalnie oraz czy jego stan techniczny stwarza zagrożenie. Jeżeli zatem w toku postępowania organy ustaliły, iż budynek został wybudowany w latach 1952-1953, a obiektywnie istniejący brak możliwości zbadania, czy spełnione zostały warunki budowy wynikające z rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli, uniemożliwia postawienie zarzutu dokonania samowoli budowlanej, to postępowanie w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego należało uznać za bezprzedmiotowe.

Jednocześnie stało się bezprzedmiotowe prowadzenie postępowania w sprawie stanu technicznego budynku, skoro ekspertyza techniczna wykazała, że budynek ten nie stwarza zagrożenia dla otoczenia. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, iż decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. orzeczony został nakaz rozbiórki budynku z uwagi na jego zły stan techniczny, gdyż decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją PWINB w R. z dnia [...] stycznia 2006 r., w wyniku czego wynikającej z tej decyzji oceny stanu obiektu budowlanego nie można traktować jako wiążącej, którego to faktu zdaje się nie akceptować autor skargi kasacyjnej.

Bez wpływu na przedmiot analizowanej sprawy pozostaje również kwestia wątpliwości związanych z datą wykonania remontu zadaszenia budynku gospodarczego oraz zakresem tego remontu. Podkreślenia bowiem wymaga, iż ocena stanu technicznego budynku nie była bowiem prowadzona w ramach postępowania w sprawie legalności robót budowlanych. Kwestia legalności prac remontowych pozostaje poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego również i z tego powodu, iż autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby, kiedy inwestor dokonujący zgłoszenia robót budowlanych może przystąpić do ich rozpoczęcia i jakie są skutki naruszenia tego terminu, zwłaszcza na gruncie stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawy, z którego wynika, iż osoba dokonująca zgłoszenie dysponowała pismem organu architektoniczno-budowlanego, w którym zawarto oświadczenie, iż nie wnosi on zastrzeżeń do zakresu zgłoszonych robót. Przypomnienia wymaga, iż w świetle art. 174 p.p.s.a. prawidłowe wskazanie podstawy kasacyjnej wymaga wskazania konkretnego przepisu prawa naruszonego przez Sąd I instancji, a nie tylko przedstawienia naruszenia w sposób opisowy.

Reasumując tę część rozważań należy uznać, iż zarzuty naruszenia art. 6, art. 7 i art. 105 § 1 kpa nie mogły wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Jeśli zaś idzie o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to autor skargi kasacyjnej uznał, że do naruszenia tego doszło na skutek braku ustosunkowania się Sądu I instancji w treści uzasadnienia do wszystkich argumentów podnoszonych w skardze. Uzasadniając ten zarzut, skarżąca kasacyjnie strona podniosła, że dokładne wyjaśnienie przez Sąd, dlaczego nie uwzględnił zarzutów skarżącej ułatwiłoby stronie i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę prawidłowości orzeczenia. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu warto wskazać na postanowienie NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., II OSK 1135/11, w uzasadnieniu którego stwierdzono, iż uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego spełnia kilka funkcji. Nie tylko legitymizuje wyrok, to znaczy ujawnia racje, które stały za orzeczeniem rozstrzygającym o legalności decyzji organu administracji, ale również ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. Aby orzeczenie spełniało skutecznie powyższe funkcje, powinno nie tylko zawierać w sobie, w sensie formalnym, wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, ale niezbędne jest również, aby wszystkie te elementy tworzyły pewną niesprzeczną względem siebie całość. Adresatem uzasadnienia wyroku, czy też postanowienia jest również Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niemniej jednak, utrwalona linia orzecznicza wskazuje, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności, jeżeli uzasadnienie sądu administracyjnego I instancji nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., II GSK 1390/11, z dnia 24 lutego 2011 r., II OSK 940/10 czy z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 1713/10). Analiza zaskarżonego orzeczenia daje jednak podstawy do stwierdzenia, iż opisana powyżej sytuacja nie ma miejsca. Ponadto należy podkreślić, iż z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika obowiązek Sądu I instancji do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie poddano szczegółowej analizie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, mogłaby stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 470/08). Autor skargi kasacyjnej takiego wpływu jednak nie wykazał.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

.