Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2079/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby oddala skargę.


UZASADNIENIE

Szef Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.); zwanej dalej k.p.a., po rozpoznaniu zażalenia A. L., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z przepisem art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą. stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis w § 1 określa dwie przesłanki, które powodują, że postępowanie w danej sprawie nie może być wszczęte. Po pierwsze, podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną, po drugie zaś, jeżeli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, tj. brak jest materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym. Żaden bowiem przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w zakresie żądanym przez A. L., organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni.

Szef KAS wskazał, że A.L. otrzymała, a następnie przyjęła, propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W tym przypadku nie doszło do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Przyjęcie propozycji zatrudnienia spowodowało przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. W zaistniałej sytuacji brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia strony ze służby z uwagi na to, że nie zaistniały przesłanki do rozwiązania w tym trybie stosunku służbowego ze stroną.

Podkreślił, że wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego jest możliwe jedynie w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę. Mając na uwadze, że strona otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], ocenę możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 powołanej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS, odpowiednio albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. W myśl postanowień art. 170 ust. 2 ustawy funkcjonariusz, któremu przedłożono propozycję zatrudnienia składał w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie było równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku natomiast przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby przygotowawczej albo stałej przekształcał się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, o czym stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Analiza przytoczonych wyżej przepisów wskazuje jednoznacznie, że postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składał pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Z powołanych przepisów wynika także, że w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia, jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej nie wygasa ani też nie ulega rozwiązaniu, lecz przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Ponadto złożona funkcjonariuszowi propozycja pracy nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków strony wynikających z przepisów prawa. Proponuje ona jedynie nowe warunki zatrudnienia. Strona miała możliwość przyjęcia lub odmowy przyjęcia tej propozycji i tylko od jej woli zależało, czy złożona propozycja zostanie przyjęta czy też nie. Złożonej stronie propozycji nie można również uznać za decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, ponieważ nie rozstrzyga ona żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej o ustaniu stosunku służbowego. Przedmiotowe pismo niczego w sposób władczy nie rozstrzyga, proponuje jedynie nowe warunki zatrudnienia. Konsekwencją natomiast przyjęcia propozycji zatrudnienia nie jest zwolnienie ze służby, lecz przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę.

Postanowienia ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują możliwości weryfikacji w trybie administracyjnym w przypadku złożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy lub w przypadku braku przedstawienia propozycji pracy lub służby, a zatem w przypadku przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy, czy też wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Również przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799, z późn. zm.) przewidywały ściśle określony katalog spraw ze stosunku służbowego podlegających kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 188 tej ustawy były to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. Analogiczne regulacje w tym zakresie znalazły się również w art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2018 r. o KAS. Z brzmienia wskazanych wyżej przepisów wynika, że w katalogu tym nie znajdują się sprawy dotyczące składanych funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, jak również sytuacje dotyczące przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, czy też wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza.

Organ zaznaczył, że granice dyspozycyjności funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej określa ustawa o KAS i akty wykonawcze, ustanawiające pewną sferę praw podmiotowych funkcjonariuszy, jako stron stosunków służbowych. Gwarantem tych praw są unormowania zawarte w ustawie o KAS, m. in. w powołanych wyżej przepisach zapewniających prawo złożenia odwołania od decyzji i rozpatrzenia jej przez organ drugiej instancji. Powyższe rozumowanie znajduje swoje uzasadnienie w treści przepisów ustawy pragmatycznej. Zdarzenie prawne przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, jak również wygaśnięcia stosunku służbowego, nie zostały wskazane w katalogu spraw objętych ww. przepisami. Zatem słuszne jest dowodzenie, że w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia nie dochodzi do jego zwolnienia ze służby, a zatem nie jest uruchamiane postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, podlegające kontroli instancyjnej a następnie sądowoadministracyjnej.

Podkreślił, że nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, iż dana kwestia powinna być rozstrzygana w takim trybie. Z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej (art. 7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 K.p.a. wynika, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna z okoliczności sprawy lub samego przepisu art. 104 K.p.a., czy też art. 127 K.p.a. Podstawę prawną do wydania decyzji należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Analiza zarówno przepisów ustawy o KAS, jak i Przepisów wprowadzających ustawę o KAS wskazuje, że w sprawach, w których nastąpiło przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, czy też wygaśnięcie stosunku służbowego w oparciu o przepisy przejściowe dotyczące Krajowej Administracji Skarbowej, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania.

Zdaniem organu odwoławczego nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy K.p.a. zmierzającego do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w przypadku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji RP, polegającego na nierównym traktowaniu strony wyrażającym się w tym, że wbrew przepisom Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie wydał decyzji o jej zwolnieniu ze służby i tym samym pozbawił ją prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Wskazał, że tak sformułowany zarzut sugeruje, że strona kwestionuje zgodność ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, a zwłaszcza art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 z wymienionymi przepisami Konstytucji RP. Należy wyjaśnić, że Trybunał Konstytucyjny dotąd nie badał zgodności wskazanego wyżej aktu z ustawą zasadniczą w jakimkolwiek zakresie. Skoro zatem żaden z przepisów tej ustawy nie został zakwestionowany, a przepisy te nie przewidują, w przypadku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, zwolnienia funkcjonariusza ze służby w trybie administracyjnym, przyjąć należy, że ustawa ta obowiązuje w całości i ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

Skargę na postanowienie z dnia [...] września 2018 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A.L. wnosząc o jego uchylenie i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie wyrażające się w tym, że Szef KAS niezasadnie przyjął (za organem pierwszej instancji), że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie może być wszczęte, wyrażające się w tym, iż decyzja o zwolnieniu ze służby w przypadkach osób znajdujących się w takim stanie faktycznym powinny być w ogóle wydawane z uwagi na brak stosownych podstaw prawnych, gdy taki pogląd prawny jest błędny i powinna być wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby,

2. art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji RP, poprzez fakt nierównego jej traktowania, wyrażający się w tym, że wbrew przytoczonym przepisom Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] i Szef KAS podtrzymują niewydanie decyzji o zwolnieniu jej ze służby (choć to obowiązek prawny) i tym samym pozbawiają ją prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosują niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej (choć powinien panować tu obiektywizm i przejrzystość), a te okoliczności z kolei wskazują na dyskryminację jej osoby.

Skarżąca wskazała, że została pozbawiona statusu funkcjonariusza wbrew art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Bezsporne jest, że otrzymała mianowanie do służby, a podstawa prawna jej stosunku służbowego ma charakter administracyjno-prawy. Jest to stosunek, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza . Tak więc zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej.

Zwróciła uwagę na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym na tle poprzednio obowiązującej ustawy wskazano, że w procesie transformacji Służby Celnej każdy funkcjonariusz powinien otrzymać indywidualną decyzję administracyjną określającą miejsce pełnienia służby, stopień oraz uposażenie. Wyraźnie stwierdzono, że w stosunku do funkcjonariuszy celnych nie obowiązują żadne mechanizmy prawne tzw. wypowiedzenia zmieniającego określonego w kodeksie pracy. W związku z tym rozwiązanie stosunku służbowego powinno następować w drodze decyzji administracyjnej.

W ocenie skarżącej ustawodawca nie może pozbawiać prawa do sądu funkcjonariuszy czy urzędników w toku przekształceń kadrowych, bowiem taka regulacja pozbawia funkcjonariusza prawa do sądu, prawa do obrony swoich racji, a przyjmuje się powszechnie iż ustawa nie może zamykać nikomu drogi do sądowego dochodzenia praw, bo jest to niezgodne z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Skoro zatem w wyniku działań organu przestała być funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej to powinna otrzymać decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, która jest zaskarżalna i podlega kontroli administracyjnej. Brak wydania wobec niej takiego rozstrzygnięcia powoduje pozbawienie jej prawa do sądu wobec niemożliwości złożenia od niego odwołania.

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, przekazanie przez sąd powszechny do rozpatrzenia organowi administracji publicznej sprawy, w której niedopuszczalna jest droga sądowa, nie determinuje sposobu jej załatwienia. Wniosek strony (tu nazwany pozwem) powinien zostać rozpoznany w oparciu o obowiązujące przepisy prawa materialnego i zgodnie z procedują administracyjną. Innymi słowy, organ administracji, któremu przekazano sprawę postanowieniem sądu staje się organem właściwym do jest rozpoznania, lecz nie jest związany sposobem załatwienia tej sprawy. Jak bowiem wynika z art. 464 § 1 k.p.c., w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych odrzucenie pozwu (odwołanie) nie może nastąpić z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ. Odrzucenie pozwu (odwołania) w tych sprawach jest więc możliwe tylko wtedy, gdy żaden organ nie jest właściwy do jej rozpoznania (postanowienia SN: z dnia 23 kwietnia 1975 r. sygn. akt I PZ 11/75 – publik. OSPiKA 1975, z. 11, poz. 243 oraz z dnia 10 września 1998 r. sygn. akt II UKN 201/98 – publik. OSNAPiUS 1999, nr 19, poz. 621). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, sąd ma obowiązek przekazać sprawę właściwemu organowi bez badania zasadności zgłaszanego roszczenia (por. postanowienie SN z dnia 23 kwietnia 1975 r. sygn. akt I PZ 11/75 – publik. OSP 1977, z. 2, poz. 22, z glosą K. Korzana i glosą S. Prutisa i Z. Warchoła; postanowienie SN z dnia 12 lutego 1999 r. sygn. akt II UKN 668/98 – publik. OSNP 2000, nr 12, poz. 489; postanowienie SN z dnia 8 marca 2010 r. sygn. akt II PK 240/09 – publik. LEX nr 589975; wyrok SN z dnia 24 września 2012 r. sygn. akt I PK 94/12 – publik. LEX nr 1235831).

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było postanowienie Szefa KAS z dnia [...] września 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmawiające skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze Służby Celno-Skarbowej.

W ocenie Sądu, rozpoznając niniejszą sprawę organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: podmiotową - wniesione przez osobę niebędącą stroną i przedmiotową - z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Obie te przyczyny uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku i być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne tj., czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy zasadności wniosku.

Prawidłowo też organy przyjęły, że nie można wywieść z ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948), dalej "Przepisy wprowadzające", podstawy prawnej dla istnienia obowiązku organu przedstawienia propozycji pełnienia służby oraz wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia. Zgodnie z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ze wskazanego przepisu wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby.

Stosownie zaś do art. 170 ust. 2 Przepisów wprowadzających pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

W odniesieniu do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej ustawodawca w art. 169 ust. 4 przewidział, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, przysługuje od niej środek zaskarżenia, do postępowania w tym przedmiocie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a od decyzji wydanej w tym postępowaniu przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W odniesieniu zaś do kwalifikacji prawnej propozycji nowych warunków zatrudnienia i kwestii pozostawania jej kontroli w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stoi w swoim orzecznictwie na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednolite stanowisko, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy propozycja nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). Podkreśla się w nim, że analizowana propozycja nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), albowiem jej skutki prawne uzależnione są od woli adresata propozycji. Sama sprawa związana z przedstawioną propozycją pozostaje sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej, wobec czego wyłączona jest spod kontroli sądowoadministracyjnej w myśl art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji (por. przykładowo postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2018 r., dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2816/17, dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 105/18, dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 110/18 i dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 111/18 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza Przepisów wprowadzających wskazuje, że nie ma przepisu zobowiązującego dyrektora izby administracji skarbowej do złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Z art. 170 ust. 1 pkt 1 wynika, że funkcjonariusz celny może nie otrzymać ani propozycji służby ani propozycji zatrudnienia. Wówczas dotychczasowy stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Dowodzi to, że ustawodawca przewidział i taką sytuację, w której funkcjonariusz celny może nie otrzymać ani propozycji służby ani zatrudnienia.

W ocenie Sądu, dyrektor izby administracji skarbowej powinien w pierwszej kolejności rozważyć i zaproponować funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej nowe warunki pełnienia służby, biorąc pod uwagę kryteria określone w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających. Przemawia za tym bowiem chociażby zasada trwałości stosunku służbowego. Gdyby jednak przedstawienie propozycji służby było w sytuacji przeprowadzania tak znacznych zmian organizacyjnych (scalania organów podatkowych, celnych i organów kontroli skarbowej i tworzenia Krajowej Administracji Skarbowej) niemożliwe, nie jest wykluczone złożenie propozycji zatrudnienia bądź też niezłożenie żadnej propozycji.

Sąd stwierdza zatem, że w sytuacji, gdy funkcjonariuszowi nie zaproponowano pełnienia dalszej służby ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia, organ ma obowiązek wydania decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Podobnie rzecz się ma z funkcjonariuszem, który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. W tych sytuacjach bowiem można wywieść podstawę prawną do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Jak wynika z art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:

1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

W myśl art. 170 ust. 3 w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Przepis ten zatem nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby z dniem 31 sierpnia 2017 r., to jednak taki obowiązek organu należy wywieść. Wynika to z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, który stanowi, że w razie zwolnienia funkcjonariusza ze służby wydaje się decyzję o zwolnieniu, od której przysługuje odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Z mocy art. 165 ust. 3 Przepisów wprowadzających funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość służby, co prowadzi do wniosku, że mają do nich zastosowanie przepisy ustawy o KAS. Skoro – z mocy art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających – wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, a więc ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkiem wygaśnięcia stosunku służbowego, to zachodzi domniemanie załatwienia sprawy również w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

Zdaniem Sądu nie można jednak zrównać sytuacji funkcjonariusza, który przyjął propozycję zatrudnienia, z sytuacją funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji, albo który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. Zauważyć należy, że art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających odnosi się wyłącznie do okoliczności, o których mowa w ust. 1, tj. sytuacji funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz tych, którzy odmówili przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Hipoteza tego przepisu nie obejmuje zatem sytuacji funkcjonariusza, który nie otrzymał propozycji pełnienia służby, ale otrzymał propozycję zatrudnienia i ją przyjął. Sytuacja przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia została natomiast wyraźnie uregulowana w art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających. Zgodnie z jego treścią w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony.

Określenie "przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy" nie jest definiowane w aktach prawnych. Natomiast ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie formy jego ustania - zwolnienie ze służby następujące w drodze decyzji administracyjnej, oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Przesłanki wygaśnięcia stosunku służbowego są enumeratywnie wymienione w Przepisach wprowadzających (art. 170 ust. 1) i ustawie o KAS (art. 182). Nie obejmują one sytuacji przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

Z pozostałych przepisów ustawy o KAS, a w szczególności art. 276 ust. 1 i 2, wynika, że decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie zostało objęte dyspozycją powyższych przepisów, które w sposób wyczerpujący wymieniają przypadki, w jakich wydaje się decyzję administracyjną. Funkcjonariusz, którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 182 pkt 2 ustawy o KAS, otrzymuje świadectwo służby. Analiza Przepisów wprowadzających wskazuje zaś, że załatwienie sprawy w formie decyzji wprost przewidziano wyłącznie w art. 169 ust. 4 w odniesieniu do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Wskazana powyżej koncepcja zakładająca załatwienie sprawy w formie decyzji w odniesieniu do funkcjonariuszy, o których mowa w art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających, znajduje podstawę prawną w art. 170 ust. 3 w związku z art. 276 ust. 2 tej ustawy, który wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby. Przepisy te jednak stanowią wyjątek odbiegający od reguły, co znalazło wyraz w umieszczeniu ich w Przepisach wprowadzających. Ta ostatnia ustawa z natury rzeczy zawiera normy prawne regulujące zakres i czas obowiązywania (stosowania) przepisów prawnych uchylonych przez nowy akt normatywny. Rozstrzyga kwestię, która norma (nowa czy stara) znajdzie zastosowanie do stosunków prawnych powstałych przed uchyleniem wcześniejszej normy, a trwających nadal pod rządem nowej. Jak wskazano w projekcie uzasadnienia do ustawy konsekwencją wprowadzanych regulacji w ustawie o KAS, w tym zastąpienia dotychczasowych norm dotyczących zasad działania administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej, przepisami regulującymi działalność jednej administracji - Krajowej Administracji Skarbowej - jest potrzeba uregulowania w odrębnej ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - kwestii mających na celu skuteczne i sprawne wejście w życie przepisów dotyczących Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zawiera zarówno przepisy zmieniające, jak i uchylające, przejściowe, dostosowujące i końcowe.

Z konstytucyjnej zasady działania organów na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a. Podstawa załatwienia sprawy w formie decyzji musi znajdować oparcie w przepisach obowiązującego prawa materialnego. W obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 7, Wydawnictwo C.H.Beck., Warszawa 2005, s. 462).

Z jednoznacznego brzmienia przepisów art. 171 ust. 1 pkt 2 i art. 170 ust. 1 i 3 Przepisów wprowadzających wynika, że regulacja przewidująca mechanizm następujący z mocy prawa (przekształcenie z dniem określonym w propozycji) w istocie obejmuje skutek ustania stosunku służby. Podobnie skutek ustania stosunku służby następuje w wyniku wygaśnięcia tego stosunku w trybie art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Nie ma jednak podstawy prawnej, aby ze względu na taki sam skutek ustania stosunku służby, utożsamiać dwóch różnych zdarzeń prawnych przewidzianych w Przepisach wprowadzających jakim są przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy i wygaśnięcie stosunku służby. A co za tym idzie nie ma podstaw, aby uznać, że ustanie stosunku służby w wyniku przekształcenia jest równoznaczne z wygaśnięciem tego stosunku i - z mocy art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających, traktującego wygaśnięcie jak zwolnienie ze służby - należy przypisać mu formę decyzji administracyjnej. Przepisy wprowadzające ewidentnie na nowo i w sposób jednorazowy (w związku z reformą służb celno-skarbowych) określiły sposób kontynuowania obowiązków przez dotychczas zatrudnionych w tych służbach funkcjonariuszy i sytuacje, których skutkiem jest wygaśnięcie stosunków służbowych. Oznacza to, że z chwilą przyjęcia propozycji pracy stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej z mocy art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających przekształca się na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Skoro hipoteza tej normy nie określa, że przekształcenie stosunku służby jest równoznaczne z wygaśnięciem stosunku służbowego to brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji deklaratoryjnej.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] złożył skarżącej propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...], która została przyjęta oświadczeniem z dnia [...] maja 2017 r. Tym samym stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej skarżącej został przekształcony z mocy Przepisów wprowadzających w stosunek pracy. Nie nastąpiło zatem wygaszenie stosunku służbowego, które obliguje organ do wydanie deklaratywnej decyzji o zwolnieniu ze służby. Oznacza to, że organ prawidłowo odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby, ze względu na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Tym samym nie są trafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61a § 1 k.p.a.

Zakwestionowanie stanowiska skarżącej co do konieczności wydania w sprawie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego nie oznacza naruszenia prawa do sądu strony skarżącej przez zamknięcie drogi sądowej (art. 2, art. 7,art. 32 ust. 1 oraz art. 60, art. 77 ust.2 i art. 78 Konstytucji RP), bowiem sprawa została przez Sąd zbadana. Przyjmując przedstawioną powyżej wykładnię art. 171 ust. 1 w związku z art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających Sąd kierował się zasadą praworządności, tzn. orzekał na podstawie istniejących przepisów prawa, interpretując je zgodnie z obowiązującymi prawnie regułami i w sposób zapewniający skorzystanie z podstawowych gwarancji państwa demokratycznego, czyli prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.