Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 177/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71a,
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. W., P.W. i S. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

B. W. i P. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję z dnia 6 lutego 2019 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nr [...], która utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 8 listopada 2018 r., nr [...], nakazującą przywrócenie poprzedniego stanu użytkowania tj. funkcji mieszkalnej jednorodzinnej budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej położonego przy ul. S.11 w G., na terenie działki nr [...], obręb [...], w części dotyczącej parteru budynku. Przedmiotowa skarga została zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gd 177/19.

Na powyższą decyzję skargę wniosła również S. W.. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 230/19.

Postanowieniem z dnia 8 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), połączył sprawę ze skargi B. W. i P. W. ze sprawą ze skargi S. W. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, dalej prowadząc je pod sygn. akt II SA/Gd 177/19.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru w 2014 r. wszczął z urzędu, w następstwie zgłoszenia dokonanego przez właścicielki nieruchomości przy ul. S. 10 – S. K. i T. K., postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. S. 11 w G.

Przedmiotowe postępowanie zostało zakończone decyzją z dnia 28 listopada 2014 r., w której organ, działając na podstawie art. 71a, 80 ust. 2 pkt 1, 81 ust. 1 pkt 2 oraz 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), orzekł o braku podstaw do wstrzymania użytkowania, nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów i przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej w G. ul. S. 11. Organ uznał, że ujawnione w sprawie dowody nie świadczą o zmianie sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego na pensjonat.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując odwołania, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 listopada 2014 r. w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał bowiem, że decyzja organu I instancji była przedwczesna. Stanowisko organu I instancji zakwestionowały bowiem strony wnoszące odwołanie, a także inna strona mieszkająca przy ul. S., która w trakcie postępowania oświadczyła pisemnie, że przedmiotowy budynek jest użytkowany jako pensjonat. Nie są to wystarczające dowody do wydania orzeczenia w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy przede wszystkim przeprowadzić oględziny jej przedmiotu z zachowaniem wskazanych rygorów, we wszystkich pomieszczeniach budynku, ponieważ z protokołów wynika, że nigdy nie był wewnątrz budynku, na co też zwróciły uwagę odwołujące się uczestniczki postępowania. Nie można bowiem zaakceptować uniemożliwiania przez właścicieli obiektu budowlanego przeprowadzenia oględzin. W razie bezzasadnej odmowy okazania przedmiotu oględzin organ powinien zastosować karę grzywny na podstawie art. 88 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpatrując skargę P. W. na powyższą decyzję, wyrokiem z 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 202/15 (utrzymanym w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2684/15), oddalił skargę, wskazując, że w rozpatrywanej sprawie sporne było czy miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. S. 11 w G. na pensjonat. Stanowiska i oświadczenia stron postępowania w tym zakresie były sprzeczne. W tej sytuacji, organ I instancji powinien był przede wszystkim przeprowadzić oględziny przedmiotowego budynku, których w rzeczywistości zaniechano, mimo że wielokrotnie wyznaczano termin przeprowadzenia tego dowodu. W wyznaczanych terminach organ nie przeprowadził w ogóle oględzin, albo też, jak miało to miejsce w dniu 11 września 2014 r., nie poczynił własnych ustaleń, ograniczając się, z niewyjaśnionych przyczyn, do zaprotokołowania oświadczeń właścicieli nieruchomości. W istocie zatem organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Wskazał przy tym, że w toku postępowania przed organem I instancji została podniesiona przez uczestniczki postępowania (w piśmie z dnia 8 października 2014 r.) istotna kwestia wymagająca wyjaśnienia, a mianowicie, że dokonano przebudowy budynku przy ul. S. 11, w wyniku której powstało 8 pokoi pod wynajem, kuchnia oraz zaplecze socjalne. Tym samym, w ocenie Sądu, zasadnie wydano decyzję kasacyjną.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując ponownie sprawę, postanowieniem z 6 kwietnia 2018 r. wstrzymał użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. S. 11 w G. dotyczącej parteru budynku oraz nałożył na B. W. i P. W. obowiązek przestawienia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego w terminie do 28 września 2018 r.

Organ wyjaśnił, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 5 maja 2016 r. na terenie nieruchomości przy ul. S. 11 w G., podczas których ustalono, że parter budynku składa się z pięciu odrębnych segmentów, do których wchodzi się ze wspólnego korytarza. Z każdym z tych segmentów znajdują się: pokój bądź pokoje, łazienka, a w dwóch z nich kuchnia i aneks kuchenny.

W odniesieniu do pozostałych części budynku stwierdzono, że w piwnicy znajdują się wyłącznie pomieszczenia gospodarcze. Po wejściu schodami na pierwsze piętro, po lewej stronie znajduje się wejście schodami na strych, a po prawej stronie wejście do umeblowanej kuchni ze spiżarnią i wejściem na balkon. Idąc korytarzem na piętrze, po prawej stronie znajduje się umeblowane pomieszczenie WC, dalej umeblowany pokój rekreacyjny, po którego prawej stronie znajduje się wejście na balkon, a po lewej stronie tego pomieszczenia znajduje się korytarzyk, po którego prawej stronie znajduje się małe pomieszczenie gospodarcze, a na wprost umeblowany pokój dzienny z wyjściem na balkon. Po lewej zaś stronie korytarzyka przechodzi się do kolejnego, po którego lewej stronie znajduje się urządzona łazienka, a dalej po prawej stronie umeblowane pomieszczenie. W dniu oględzin nie stwierdzono w obiekcie osób trzecich. Obiekt nie posiada szyldu reklamowego. W drodze na oględziny nie stwierdzono żadnych banerów reklamowych. Budynek nie posiada hallu recepcyjnego, ani wydzielonej drogi dostaw wymaganej dla pensjonatu. W pomieszczeniach nie stwierdzono w dniu kontroli znamion ich użytkowania w sposób odmienny od funkcji dla jakiej został zaprojektowany. P. W. oświadczył do protokołu, że nie prowadzi książki meldunkowej, nie prowadzi żadnej działalności związanej z wynajmem pokoi, w budynku nie świadczy żadnego wyżywienia, a zamieszkują go dwie rodziny, każdy ma swoją kuchnię, a każda rodzina ma po dwie łazienki przy sypialniach.

Mając na uwadze zastrzeżenia zgłoszone przez S. K. i T. K. do ustaleń z przeprowadzonych oględzin, w dniu 7 lipca 2016 r. organ nadzoru podjął próbę kolejnego skontrolowania obiektu budowlanego przy ul. S. 11. B. i P. W. odmówili udostępnienia budynku do czynności kontrolnych.

Organ wezwał P. W. do osobistego stawiennictwa w dniu 10 sierpnia 2016 r. w celu udzielenia informacji i złożenia dowodów oraz wyjaśnień dotyczących prowadzonego postępowania administracyjnego. P. W. nie stawił się na wezwanie. W piśmie z dnia 26 sierpnia 2016 r. poinformował organ, że przebywał na zwolnieniu lekarskim.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2016 r. organ zawiadomił strony postępowania, że prowadzone postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. S. 11 w G. zostało rozszerzone o zakres obejmujący wykonane roboty budowlane polegające na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego przy ul. S. 11 w G., na terenie działki nr [...], obr. [...].

Przy piśmie z dnia 20 lutego 2017 r. S. K. i T. K. dołączyły wydruki stron internetowych, które miały świadczyć o ogłoszeniach wynajmu pokoi, wydruk korespondencji elektronicznej e-mail dotyczące wynajmu "Apartamentu Hiszpańskiego", notatkę służbową z dnia 1 lutego 2017 r. spisaną przez St. Spec. K. H. z [...] Referatu Dzielnicowego Straży Miejskiej w G., z której wynikało, że funkcjonariusz pełniący służbę w patrolu pieszym w dniu 18 stycznia 2017 r. w rejonie dzielnicy S. w sprawie sprawdzenia odśnieżenia chodników przechodząc obok budynku przy ul. S. nr 11, uzyskał od pary młodych ludzi zastał otwierających drzwi tego budynku informację, że wynajmują w nim lokal.

W kolejnym piśmie datowanym na dzień 17 października 2017 r. S. K. i T. K. poinformowały organ, że w aktach sprawy, którą prowadzi Prokuratura Rejonowa znajdują się zeznania świadków wynajmujących lokale przy budynku przy ul. S. 11. Organ wystąpił do Prokuratury o przekazanie kopii ww. dokumentów.

T. K. przedłożyła do organu nadzoru postanowienie Prokuratury Rejonowej z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt [...], w którego uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania przesłuchano użytkowników samochodów parkujących na terenie posesji przy ul. S. 11 w G., a posiadających rejestracje inne, niż lokalne. Przesłuchana w charakterze świadka B. N. zeznała, że jej syn wspólnie z narzeczoną od października 2016 r. wynajmuje stancję pod adresem przy ul. S. 11. T. N. zeznał, że pokój na ul. S. 11 w G. wynajmował na podstawie umowy najmu, zaś ogłoszenie w sprawie najmu znalazł na stronie internetowej. Podał, że pod adresem przy ul. S. 11 wynajmowane były także inne pokoje. D. S. zeznał, że zamieszkiwał przy ul. S. 11 od września 2015 r. do czerwca 2017 r., a wynajmującym był P. W.. Pomiędzy stronami doszło do podpisania umowy najmu. Informację o możliwości wynajmu pokoi znalazł na stronie internetowej. Podczas trwania stosunku najmu pokoje były równolegle najmowane także innym osobom. M. W. zeznał, że od września 2015 r. do czerwca 2016 r. również wynajmował pokój przy ul. S. 11 wskazując, że w tym okresie pod tym samym adresem wynajmowanych było jeszcze 5 mieszkań.

W świetle powyższego organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż po wydaniu decyzji z dnia 17 sierpnia 2011 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na działce nr [...], obręb [...], położonego przy ul. S. 11 w G. na granicy z działką nr [...], obręb [...], położonej przy ul. S. 12 w G., doszło do przebudowy tego budynku.

Zgodnie z protokołem z obowiązkowej kontroli z dnia 21 czerwca 2011 r. oraz ww. decyzją o pozwolenie na użytkowanie obiekt zrealizowano z nieistotnymi zmianami w stosunku do zatwierdzonego projektu, polegającymi na zmianie lokalizacji ścian wewnętrznych: w pomieszczeniach (garderoby, łazienki, korytarza) na parterze oraz w pomieszczeniach (pokój, garderoba) na piętrze, zmiany biegów klatki schodowej oraz innych. Po wydaniu decyzji zwiększono znacznie ilość pomieszczeń na parterze budynku, zarówno w części dobudowanej, jak i istniejącej oraz częściowo zmieniono ich funkcję. Również piętro budynku posiada zmieniony układ funkcjonalny.

Organ uznał prace związane z wykonaniem dodatkowych pomieszczeń za przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, gdyż doprowadziły do zmiany parametrów użytkowych budynku mieszkalnego. Uległ zmianie układ funkcjonalny budynku poprzez wyodrębnienie w ramach jednego większego pomieszczenia dodatkowych pomieszczeń. Ponadto, uległy zmianie parametry techniczne, takie jak izolacyjność akustyczna pomieszczeń poprzez wprowadzenie nowych przegród budowlanych. Wyjaśniono przy tym, że w sytuacji, gdy roboty budowlane polegające na przebudowie budynku związanej z wydzieleniem dodatkowych pomieszczeń za pomocą nowych ścian działowych i wykonaniu nowych otworów drzwiowych wewnątrz mieszkania miały miejsce w wolno stojącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym, wówczas tego rodzaju przebudowa nie będzie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1a Prawa budowlanego.

Rozważając, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego, organ wskazał, że budynek zgodnie z wydaną decyzją o pozwolenie na budowę z dnia 28 czerwca 2010 r. oraz decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z 17 sierpnia 2011 r. został wzniesiony w całości jako budynek mieszkalny jednorodzinny oraz z tak oznaczoną funkcją został przyjęty jako całość do użytkowania. Przekształcenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (lub jego części) w taki sposób, że jego pomieszczenia wynajmowane są dla osób trzecich w ewidentny sposób stanowi zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zmianie uległy warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne i higieniczno-sanitarne. Ponadto, po zmianie sposobu użytkowania przedmiotowy budynek będzie pełnił funkcję tożsame jak budynek zamieszkania zbiorowego, tj. zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, zaliczany do kategorii XIV. Rozpoczęcie użytkowania obiektu mającego kategorię XIV wymaga od inwestora wystąpienia o decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Decyzją z dnia 8 listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał B. W., P. W., S. W., S. W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. funkcji mieszkalnej jednorodzinnej budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej położonego przy ul. S. 11 w G., na terenie działki nr [...], obr. 064 w części dotyczącej parteru budynku (5 samodzielnych segmentów parteru budynku do których wejścia stanowi wspólny korytarz w którym znajduje się klatka schodowa prowadząca również na piętro obiektu, zawierających łącznie 8 pokoi z przynależącymi do tych segmentów aneksami kuchennymi oraz łazienkami).

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 202/15. Następnie przedstawił zarys osnowy postanowienia z 6 kwietnia 2018 r. wstrzymującego użytkowanie parteru budynku we wprowadzonej samowolnie funkcji zamieszkania zbiorowego i nakładającego na jego właścicieli obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do dnia 28 września 2018 r. Wskazując, że do dnia wydania decyzji nie wpłynęły żadna dokumentacja żądana postanowieniem.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania P. W. i B. W., decyzją z dnia 6 lutego 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że kwestie dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części normują przepisy art. 71 Prawa budowlanego. Przez taką zmianę należy rozumieć w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higienicznosanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2). Zmiana w zakresie wskazanym wyżej wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 71 ust. 2) z załączeniem ustawowo określonych dokumentów. Stosownie do art. 71 ust. 6, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robot budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Obowiązek wyłącznie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania istnieje wówczas, gdy występuje ona w "czystej postaci", bez konieczności przeprowadzenia robót budowlanych. W rozpatrywanym przypadku zaś zostały wykonane roboty budowlane, obejmujące przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zbiorowego zakwaterowania. Nie wymagały one pozwolenia na budowę ani zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Wprowadzenie do kondygnacji parterowej położonego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. S. 11 w G. budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (kategoria I - budynki mieszkalne jednorodzinne) funkcji użytkowej zaliczanej do budynków zamieszkania zbiorowego, przeznaczonych na okresowy pobyt ludzi, jak: hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko, internat, dom studencki (kategoria XIV – budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego) - stanowiło zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Zmiana ta została dokonana samowolnie, bez wymaganego zgłoszenia, po wydaniu decyzji z dnia 17 sierpnia 2011 r., nr [...], o pozwoleniu na użytkowanie dobudowanej części budynku mieszkalnego.

W tej sytuacji organ powiatowy zobligowany był uruchomić procedurę przewidzianą przepisami art. 71 a ust.1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którymi w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. W przypadku niewykonania w terminie tego obowiązku albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że wszczęcie przez organ I instancji postępowania z zakresu nadzoru budowlanego było uprawnione, a wydane postanowienie i podjęta decyzja zasadne, wypełniające przesłanki art. 71a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że ilość "pokoi i ludzi w budynku" nie ma znaczenia dla kryterium jego użytkowania, istotny jest ich status w obiekcie budowlanym: jeżeli odpowiednio przystosowane pokoje są wynajmowane odpłatnie osobom obcym, obiekt nie jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (kryterium to dotyczy również części obiektu). Wykonanie decyzji nakazującej przywrócenie w budynku poprzedniego sposobu użytkowania, to jest funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, gdy legalność robót budowlanych nie została zakwestionowana, sprowadza się do zaprzestania świadczenia usług noclegowych przez odpłatny wynajem pokoi.

W skardze B. W. i P. W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucili jej naruszenie:

1. 64 ust. 3 Konstytucji RP w ten sposób, że wprowadzono ograniczenia w zakresie dysponowania nieruchomością poprzez ograniczenie ilości pokoi oraz osób mogących zamieszkiwać w budynku mieszkalnym, co ma również ograniczyć rodziny wielodzietne bez wskazania przepisu prawa; funkcja mieszkalna się nie zmieniła się,

2. art. 7, 8 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji w sposób lakoniczny, bez wyjaśnienia, dlaczego organ uznał, że doszło do zmiany sposobu użytkowania, a tym bardziej, że wskazał, że należy tylko zaprzestać odpłatnego wynajmu pokoi,

3. art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niewskazanie, który parametr się zmienił, albowiem ilość pokoi oraz ograniczenia w ilości osób przebywających w budynku nie została określona w decyzji, więc nie wiadomo czym się kierowano,

4. art. 28 k.p.a. poprzez uznanie szeregu osób za strony postępowania bez wskazania, z którego konkretnego przepisu prawa materialnego wywodzony jest ich interes prawny. Ustawodawca nie dopuszcza możliwości ingerencji osób trzecich odnośnie użytkowania budynku mieszkalnego. Ponadto, zdaniem organu obszar oddziaływania obiektu przekracza granicę działki, lecz nie podano, jaki przepis odrębny ma zastosowanie, tym bardziej, że organ II instancji nie jest zwolniony z tego obowiązku.

Według skarżących uzasadnienie decyzji nie spełnia ustawowych wymogów, albowiem zdaniem organu tylko zaprzestanie płatnego wynajmu pokoi jest przywróceniem do stanu zgodnego z prawem, co nie wskazuje, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Organ sam potwierdza, że zamieszkanie dodatkowych osób nie ma jakiegokolwiek wpływu na zmianę bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska bądź wielkości i układu obciążeń, jeżeli nie jest pobierana odpłatność. Ponadto, nie można kwalifikować obiektu do kategorii usług rekreacyjnych oraz turystycznych, albowiem takim celom nie służy. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący przytoczyli treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 785/10 oraz z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2069/12.

Odnośnie stron postępowania wskazali, że z decyzji organów obu instancji nie wynika, jakie przepisy odrębne analizowano przyznając tylu osobom interes prawny, co wskazuje, iż organy nie dokonały w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń lecz w ciemno przyjęły, iż osoby te mogą być stroną postępowania, choć nie mają interesu prawnego. Trudno nawet ustalić, jaki interes prawny mogą mieć inne osoby w sprawie, gdzie chodzi tylko, zdaniem organów, o zaprzestanie płatnego wynajmu pokoi.

S. W. w skardze, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzuciła dokonanie ustaleń faktycznych niezgodnie z rzeczywistością. Wskazała, że w domu jednorodzinnym przy ul. S. 11 w G. nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku poprzez utworzenie na potrzeby rzekomych usług hotelarskich 5 segmentów mieszkalnych z aneksami kuchennymi i łazienkami, gdyż na całym parterze znajduje się tylko 1 kuchnia (zgodnie z projektem) oraz 1 spiżarnia (zgodnie z projektem). Nie wydzielono trwale fragmentów nieruchomości, które byłyby niezgodne z prawem. Większą część parteru, do dnia wstrzymania użytkowania, zajmowała skarżąca z córką, zięciem oraz z wnukiem i jego narzeczoną. Mniejszą część parteru zajmował syn skarżącej P. W.. Górę jego żona, z którą jest w separacji, B. W. i jej dzieci. Obecnie nie mają gdzie mieszkać. Zostały im odebrane prawa konstytucyjne. Zauważyła ponadto, że zarzuty w postanowieniu i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego różnią się znacząco od zarzutów sformułowanych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ, do którego skarżący się odwołali, nie może zmieniać uzasadnienia decyzji i ustalonego przez organ I instancji zarzutu, streszczając w sposób niejednoznaczny zaskarżoną decyzję i postanowienie na niekorzyść strony odwołującej, czy też zarzut na znacznie poważniejszy, niż przedstawiony w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do poszczególnych dowodów zebranych w sprawie wskazała, że notatka funkcjonariusza Straży Miejskiej jest fałszywa, gdyż nie posiada numeru w sprawie, specjalistycznych oznaczeń, zaś pracownik, który spisał tą notatkę został ze Straży zwolniony. Śledztwo prowadzone przez Prokuraturę dotyczyło innego adresu, jednak wnioski jakie się pojawiły w sprawie odnoszą się do nieruchomości znajdującej się przy ul. S. 11 w G. Ponadto, dwie osoby przesłuchane w charakterze świadków w tym postępowaniu rzekomo twierdziły, że wynajmowali dom dłużej, niż rok, co przeczy założeniom Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że budynek ten należy traktować w kategorii XVI, tj. w kategorii hotelarskiej, działalności hotelarskiej krótkotrwałej, wynajmu krótkotrwałego itp. Ogłoszenia o wynajmie nie były dodawane przez właścicieli budynku. Po sprawdzeniu ich okazało się, że albo są nieaktualne, nie istnieją od kilku lat, pojawiły się w momencie rozpoczęcia budowy albo dotyczą innego adresu, np. przy ul. P. Ogłoszenia są dodawane przez nieznane osoby, bez autoryzacji, bez podpisów, aktów nieruchomości. Zdjęcia samochodów parkujących przy budynku, przedłożone przez Panie K., przedstawiające rzekomo samochody osób wynajmujących są samochodami właścicieli nieruchomości, ich rodziny i przyjaciół. Wszystkie kontrole prowadzone przez organ od roku 2010 zaprzeczały, by dom był wynajmowany. Budynek nie posiada szyldu ani recepcji hotelowej.

Skarżąca wskazała, że właściciele nieruchomości pozostają w sporze ze S. K. i T. K., który ma charakter międzysąsiedzki i ciągle eskaluje. Zarzewiem tego konfliktu był zakup przez nich nieruchomości, która miała być własnością Pań K..

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 17 września 2019 r. T. K. i S. K. podtrzymały swoje dotychczasowe stanowisko wyrażane w postępowaniu administracyjnym co do komercyjnego wykorzystania pomieszczeń w budynku przy ul. S. 11 przez skarżących.

W piśmie procesowym z dnia 7 października 2019 r. B. W. wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania bądź odroczenie sprawy twierdząc, że jej rozstrzygnięcie zależy od wyjaśnienia przez właściwe organy kwestii fałszywości dowodu w postaci notatki służbowej Strażnika Miejskiego oraz dowodów wydanych przez Prokuraturę, w których stwierdzono, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą. Zakwestionowała również prawidłowość ustaleń poczynionych w oparciu o protokół z oględzin.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 listopada 2018 r. nakazującą B. W., P. W., S. W. i S. W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. funkcji mieszkalnej jednorodzinnej budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej położonego przy ul. S. 11 w G. w części dotyczącej parteru budynku – 5 samodzielnych segmentów parteru budynku, do których wejścia stanowi wspólny korytarz, w którym znajduje się klatka schodowa prowadząca również na piętro obiektu, zawierających łącznie 8 pokoi z przynależącymi do tych segmentów aneksami kuchennymi i łazienkami.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanych rozstrzygnięć jest przepis art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, który w ust. 1 stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (ust. 4).

Zastosowanie powyższych przepisów następuje w sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, czyli zmiany dokonanej wbrew wymogowi dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zasadnicze zatem znaczenie ma ustalenie, czy faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Powyższa definicja opiera się na przykładowym wskazaniu sytuacji, które uznaje się za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (np. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1532/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ocena zmiany sposobu użytkowania obiektu sprowadzać się powinna do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowlanym działalności powoduje zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania. Zachowanie nawet tej samej funkcji budynku nie przesądza o tożsamości prowadzonej w nim działalności. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć należy bowiem wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. Chodzi zatem o działalność, która - niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego - prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu. Zmiana, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w budynku, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2018 r., II SA/Gd 205/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl wraz z orzecznictwem w nim przywołanym). Samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego odnosi się do ostatniej, legalnie wprowadzonej, funkcji użytkowej w legalnie istniejącym obiekcie.

Podkreślić przy tym należy, samowolna zmiana sposobu użytkowania może być również połączona z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale wówczas proces legalizacji nie będzie przebiegał zgodnie z przepisami art. 71a Prawa budowlanego, ale w trybie art. 50 i art. 51 tej ustawy. Z taką sytuacją jednak nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, co organy w sposób prawidłowy wykazały w toku prowadzonego postępowania.

W konsekwencji zadaniem organów w niniejszej sprawie było ustalenie, czy doszło do samowolnej zmiany legalnego sposobu użytkowania budynku przy ul. S. 11 w G. z funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej na inną działalność zmieniającą warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

W ocenie Sądu obowiązki w powyższym zakresie organy orzekające wypełniły w sposób prawidłowy, zgodny z zasadami postępowania dowodowego, gromadząc wiarygodny i wystarczający materiał dowodowy dający podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że budynek objęty niniejszym postępowaniem, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta z dnia 28 czerwca 2011 r. o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę budynku przy ul. S. 11 w G. oraz wydaną następnie decyzją z dnia 17 sierpnia 2011 r. o pozwoleniu na użytkowanie, został wzniesiony w całości jako budynek mieszkalny jednorodzinny i z tak oznaczoną funkcją został przyjęty do użytkowania. Organ ustalił, na podstawie zgromadzonej dokumentacji projektowej, jakie roboty budowlane zostały wykonane w ramach pozwolenia na przebudowę i rozbudowę przedmiotowego budynku z 2011 r. Z dokonanego przez organ porównania robót budowlanych wykonanych na podstawie wskazanego wyżej pozwolenia na budowę, potwierdzonych protokołem z obowiązkowej kontroli z dnia 21 czerwca 2011 r., ze stanem faktycznym istniejącym w dacie oględzin przeprowadzonych w dniu 5 maja 2016 r. , wynika, że po wydaniu pozwolenia na użytkowanie doszło do przebudowy wskazanego budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i zmiany funkcji realizowanej w parterze tego budynku. Organ ustalił, że doszło do przebudowy budynku polegającej na wydzieleniu dodatkowych pomieszczeń za pomocą ścian działowych i wykonaniu wewnętrznych otworów drzwiowych. W jej wyniku zwiększono ilość pomieszczeń na parterze budynku doprowadzając do wydzielenia 5 samodzielnych segmentów mieszkalnych, dostępnych z jednego wejścia do budynku i jednego korytarza. Kwalifikacja wykonanych robót budowlanych jako przebudowy odpowiada jej ustawowej definicji określonej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, zgodnie z którą przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Ze względu na dyspozycję przepisów art. 29 ust. 2 pkt 1a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wykonane roboty budowlane nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej.

Organ ustalił jednak, że w przebudowanych pomieszczeniach doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku z funkcji mieszkalnej na funkcję zamieszkania zbiorowego, realizowaną poprzez wynajem pomieszczeń mieszkalnych w parterze tego budynku. W ocenie Sądu, powyższe ustalenie znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym i dawało podstawy do stwierdzenia, że podjęto w budynku działalność zmieniającą warunki higieniczno-sanitarne i przeciwpożarowe oraz intensyfikującą dotychczasowy sposób jego użytkowania.

Zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Natomiast zgodnie z przepisem § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, przez budynek zamieszkania zbiorowego należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Zaznaczyć przy tym należy, że ustawodawca konstruując definicję budynku zamieszkania zbiorowego nie wprowadził dolnego limitu osób, których przebywanie w określonym budynku warunkuje zaliczenie go do tego rodzaju obiektu (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., II OSK 3220/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle przywołanych definicji różnica pomiędzy powyższymi budynkami polega na sposobie ich użytkowania, tj. na tym, że lokale w budynku zamieszkania zbiorowego służyć mają osobom trzecim, a nie jak w przypadku budynku mieszkalnego jednorodzinnego zaspokajaniu indywidulanych potrzeb mieszkaniowych jego właścicieli i osób z nimi zamieszkujących na zasadach niekomercyjnych, tj. nie w ramach odpłatnych umów cywilnoprawnych (najem).

W ocenie Sądu, już sam układ pomieszczeń zlokalizowanych w parterze przedmiotowego budynku oraz ich funkcjonalne rozplanowanie świadczy o tym, że przeznaczone były one do wykorzystania przez osoby trzecie, spoza kręgu skarżących i ich najbliższej rodziny. Jedyne skutecznie przeprowadzone przez organ oględziny w dniu 5 maja 2016 r. potwierdzają, że na parterze budynku w wyniku przebudowy wydzielono 5 samodzielnych części mieszkalnych, określonych przez organy jako segmenty, z których każdy składa się z pokoju bądź dwóch pokoi oraz z łazienki. W jednym z tych segmentów jest aneks kuchenny, w drugim kuchnia, w kolejnym pomieszczenie kuchenne ze stołem oraz dwiema lodówkami, a dwa segmenty nie są wyposażone w kuchnie, ale mają dostęp do pomieszczenia kuchennego z dwiema lodówkami. Do wszystkich tych segmentów prowadzi jedno wejście do budynku i wspólny korytarz. Z oględzin budynku sporządzono niezwykle szczegółowy opis pomieszczeń i ich rozplanowania, albowiem skarżący P. W. nie zezwolił pracownikom organu na wykonanie zdjęć. Powyższe potwierdza, że każdy z tych segmentów posiada właściwości niezbędne do samodzielnego pełnienia funkcji mieszkaniowych dla osób trzecich i do takich też celów były wykorzystywane, co potwierdza pozostały zgormadzony w sprawie materiał dowodowy.

Wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z tych też środków dowodowych skorzystały organy prowadząc postępowanie wyjaśniające, zmierzające do zweryfikowania twierdzeń skarżących oraz uczestników postępowania, m.in. S. K. i T. K., o wykorzystywaniu budynku przy ul. S. 11 na pensjonat, czyli wynajmowaniu pomieszczeń w tym budynku osobom trzecim.

Organy słusznie oparły się na wyjaśnieniach T. K., złożonych pod rygorem skutków przewidzianych w art. 233 § 1 k.p.k., uznając je za wiarygodne, albowiem znajdują one potwierdzenie w przedłożonym do akt sprawy uzasadnieniu postanowienia Prokuratury Rejonowej z dnia 31 października 2017 r. o umorzenia śledztwa w sprawie złożenia przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego fałszywego oświadczenia o nieprowadzeniu działalności gospodarczej w przedmiocie wynajmu pokoi w budynku mieszkalnym przy ul. S. 11. Z powyższych dowodów wynika, że świadkowie przesłuchiwani w toku śledztwa prokuratorskiego, tj. B. N., T. N., D. S. i M. W. zeznali, że w budynku przy ul. S. 11 w G. wynajmowanych jest 5 mieszkań. Oprócz B. N., która świadczyła o wynajmie pokoju w tym budynku przez swojego syna – T. N. i jego narzeczoną, pozostali świadkowie zeznali, że wynajmowali lokale we wskazanym budynku, a D. S. zeznał, że wynajmował lokal od skarżącego P. W.. Najwcześniejszą datę początkową wynajmu, tj. wrzesień 2015 r., wskazali świadkowie D. S. i M. W.. Przy tym zaznaczyć należy, że Prokuratura przesłuchiwała w charakterze świadków osoby będące użytkownikami samochodów parkujących na terenie posesji przy ul. S. 11 w G., a posiadających rejestracje inne niż lokalne.

Okoliczności te potwierdza dodatkowo notatka służbowa Strażnika Miejskiego K. H. sporządzona dnia 1 lutego 2017 r., potwierdzająca spotkanie i rozmowę z osobami otwierającymi drzwi do budynku przy ul. S. 11, które oświadczyły, że nie są właścicielami tego budynku, a tylko wynajmują w nim mieszkanie. W aktach sprawy złożono kopię tej notatki, którą za zgodność z oryginałem potwierdził inspektor nadzoru budowlanego. Wiarygodności tego dowodu skarżący nie zdołali podważyć w toku postępowania dowodowego, powołując argumenty nie mające znaczenia dla jego przydatności dowodowej, co uzasadniało wykorzystanie tej notatki jako dowodu uzupełniającego.

Z powyższych okoliczności wynika, że skarżący jako właściciele budynku przy ul. S. 11 wynajmowali pięć samodzielnych, wydzielonych segmentów mieszkalnych w parterze wskazanego budynku osobom trzecim. Potwierdzają to również zgromadzone w aktach sprawy wydruki ogłoszeń pochodzących ze stron internetowych, a obejmujących ofertę wynajmu pokoi w budynku przy ul. S. w G., wśród których są ogłoszenia wyraźnie wskazujące na osobę wynajmującego "P.", "P. W.", a nawet "P. W." ze wskazaniem numeru telefonu komórkowego, który – jak wynika ze złożonego przez P. W. do akt sprawy oświadczenia, jest jego aktualnym numerem telefonu komórkowego. W jednym z ogłoszeń wskazany jest również do kontaktu adres mailowy [...]. Zwłaszcza dane kontaktowe w postaci aktualnego telefonu komórkowego P. W. podane w ogłoszeniach wskazują na oczywisty związek przedłożonych ogłoszeń z budynkiem przy ul. S. 11 w G. i prowadzoną przez skarżących działalnością polegającą na wynajmie pokoi w tym budynku osobom trzecim niespokrewnionym z właścicielami.

Takiemu charakterowi prowadzonej działalności nie przeczą obserwacje organu poczynione w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 5 maja 2016 r., gdzie - jak odnotowano w protokole - nie stwierdzono znamion użytkowania w sposób odmienny od funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, stwierdzono brak recepcji i wydzielonej drogi dostaw dla dostawców. Organ, zgodnie z wymogami k.p.a., pismem z dnia 12 stycznia 2016 r. zawiadomił strony postępowania, w tym skarżących, o planowanych na dzień 5 maja 2016 r. oględzinach budynku przy ul. S. 11. Oględziny były zatem zaplanowane, a skarżący byli o nich odpowiednio wcześniej uprzedzeni. Natomiast, skarżący B. W. i P. W. w dniu 7 lipca 2016 r. nie udostępnili budynku do przeprowadzenia przez organ czynności kontrolnych w trybie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ bowiem, wobec zgłaszanych przez uczestniczki postępowania wątpliwości co do oględzin z dnia 5 maja 2016 r., podjął próbę zweryfikowania sytuacji faktycznej w budynku ponownie w lipcu 2016 r., wykorzystując do tego instrumenty określone w art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten daje uprawnienie do przeprowadzenia kontroli, w tym wejścia do obiektu budowlanego (art. 81a ust. 1 pkt 1), które nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową z art. 79 k.p.a. W związku z tym nie mają do niej zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, w tym także określony w art. 79 § 1 k.p.a. wymóg zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzania czynności. W tych warunkach odmowa udostępnienia organom nadzoru budowlanego budynku w celu przeprowadzenia czynności kontrolnych poddaje w wątpliwość ustalenia z oględzin z dnia 5 maja 2016 r. co do braku śladów użytkowania obiektu przez osoby trzecie, albowiem na przeszkodzie potwierdzeniu tych ustaleń stanął opór skarżących. Do oględzin w dniu 5 maja 2016 r. skarżący mogli się bowiem przygotować, a spontanicznej, zgodnej z prawem kontroli, nie wpuścili do budynku.

Tak samo okoliczność braku recepcji w budynku przy ul. S. 11, nieprowadzenie książki meldunkowej czy kuchni dla wynajmujących nie może mieć przesądzającego znaczenia w zakresie kwalifikacji prowadzonej działalności. Decydującym kryterium pozostaje bowiem przeznaczenie budynku do okresowego pobytu ludzi. W ocenie Sądu nie ma również znaczenia czy skarżący prowadzą działalność gospodarczą, czy też nie, ani też w jaki sposób regulują zobowiązania podatkowe związane w wynajmem pokoi w przedmiotowym budynku, jako że kwestie te nie mają znaczenia dla stwierdzonej faktycznej zmiany sposobu użytkowania budynku przez skarżącą, a poza tym nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego.

W ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy dawał organowi podstawy do stwierdzenia, że pomieszczenia w parterze budynku przy ul. S. 11 w G. są wynajmowane przez właścicieli osobom trzecim, a zatem użytkowany jest jako obiekt przeznaczony do okresowego pobytu ludzi.

Takie wykorzystanie budynku przy ul. S. 11 nie jest zgodne z tym, który wynika z pozwolenia na budowę z 2011 r. oraz z pozwolenia na użytkowanie. Użytkowanie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i prowadzenie w tych pomieszczeniach, pełniących funkcję sypialną wraz z łazienkami, z kuchnią, aneksem kuchennym bądź dostępem do pomieszczenia kuchennego z lodówkami, odrębnych gospodarstw domowych, wskazuje, że budynek ten w istocie pełni funkcję budynku zamieszkania zbiorowego (por.. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., II OSK 3220/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie, podjęcie w budynku przy ul. S. 11 w G. takiej działalności modyfikuje warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, wielkość bądź układ obciążeń aktualizując w tym zakresie obowiązek organu do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie i na zasadach określonych w art. 71a Prawa budowlanego, z którego organy obu instancji wywiązały się prawidłowo w niniejszej sprawie.

Rozporządzenie o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sposób wyraźny różnicuje wymagania w odniesieniu do budynków zamieszkania zbiorowego oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W świetle § 207 ust. 1 i § 209 ust. 2 rozporządzenia budynki mieszkalne są zaliczane do kategorii ZL IV (pkt 4), zaś zamieszkania zbiorowego - ZL V (pkt 5), o ile przeznaczone są do jednoczesnego przebywania do 50 osób niebędących stałymi użytkownikami, co z kolei powoduje inne wymagania – także w zakresie zachowania bezpieczeństwa pożarowego. Z mocy § 213 rozporządzenia, wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej budynków określone w § 212 rozporządzenia nie dotyczą budynków mieszkalnych jednorodzinnych do trzech kondygnacji nadziemnych. Wymagania te dotyczą zaś zawsze budynków zamieszkania zbiorowego. Zmiana kategorii zagrożenia ludzi oznacza zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., II OSK 2935/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie przepisy § 16 ust. 1, § 23 ust. 5, § 55, § 82, § 155 rozporządzenia przewidują odrębne warunki techniczne dla budynków zamieszkania zbiorowego, co w pełni uzasadnia stanowisko o zmianie warunków higieniczno – sanitarnych i zdrowotnych w budynku wskutek podjęcia w nim działalności polegającej na udostępnianiu znajdujących się w nim pomieszczeń na okresowy pobyt osób trzecich na zasadach wynajmu, co wypełnia hipotezę art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Jednocześnie niesporne w niniejszej sprawie jest, że skarżący nie dokonali zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Prawidłowo zatem organ I instancji wszczął procedurę określoną w art. 71a Prawa budowlanego i postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2018 r. wstrzymał użytkowanie części przedmiotowego obiektu, której dotyczy samowolna zmiana użytkowania i nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 28 września 2018 r. dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego.

Z uwagi zaś na to, że w odpowiedzi skarżący nie przedłożyli żądanych dokumentów organ zobowiązany był wydać decyzję na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z tym przepisem w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Adekwatnie do stwierdzonych nieprawidłowości organ nakazał przywrócenie poprzedniego, mieszkaniowego jednorodzinnego sposobu użytkowania budynku, co było wystarczające do przywrócenia stanu zgodności z prawem.

Bez wpływu na ocenę legalności kontrolowanego rozstrzygnięcia jest okoliczność, że organ I instancji odmówił skarżącej S. W. zmiany swojego postanowienia z dnia 6 kwietnia 2018 r. w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków, albowiem wniosek w tym zakresie skarżąca wniosła do organu w dniu 1 października 2018 r., czyli już po upływie terminu określonego w postanowieniu z dnia 6 kwietnia 2018 r., tj. po dniu 28 września 2018 r.

Sąd ocenił jedocześnie, że w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę, organy orzekające dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, kierując się oceną prawną oraz wytycznymi procesowymi sformułowanymi w sprawie przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania budynku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r., o sygn. akt II SA/Gd 202/15 oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2684/15.

Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Orzekając w sprawie, organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Wbrew zarzutom skarg uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnić przy tym należy, że wszystkie istotne czynności i decyzje procesowe podejmowane przez organ I instancji w toku procedury legalizacji były w sposób prawidłowy i kompletny uzasadniane i notyfikowane stronom postępowania, w tym niezwykle obszernie i szczegółowo uzasadnione zostało postanowienie organu z dnia 6 kwietnia 2018 r. Podkreślić przy tym należy, że przeprowadzone postępowanie miało na celu zalegalizowanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, do czego niezbędna była aktywna postawa skarżących, której nie wykazali w toku postępowania, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy, a zwłaszcza brak stawiania się na wezwanie organu w celu złożenia wyjaśnień przez P. W., czy odmowa udostępnienia budynku organowi nadzoru budowlanego w celu przeprowadzenia kontroli w trybie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego.

W działaniu organów Sąd nie dostrzegł naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, albowiem celem prowadzonego postępowania nie było ograniczenie uprawnień właścicielskich w zakresie swobody korzystania z budynku mieszkalnego przy ul. S. 11 przez członków rodziny skarżących. Zmierzało ono bowiem do usunięcia stanu niezgodnego z prawem polegającego na udostępnieniu lokali w tym budynku osobom trzecim na okresowy pobyt. W postępowaniu tym organy prawidłowo ustaliły krąg stron postępowania w zgodzie z art. 28 § 1 k.p.a. Stronami postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 71 i 71a Prawa budowlanego są wszystkie te podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczy to postępowanie. W szczególności właściciele bezpośrednio sąsiadujących nieruchomości mają z zasady przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Wyjaśnić przy tym należy, że w sprawie brak było podstaw do ustalania ile osób maksymalnie może mieszkać w budynku jednorodzinnym, ani też na jaki okres powinny zostać zawarte umowy najmu aby nie zostały uznane za najem krótkoterminowy. W sprawie istotne znaczenie miało jedynie, że obiekt skarżącej jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej, który nie jest użytkowany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, jako że skarżący wynajmowali na pobyt czasowy pokoje znajdujące się na parterze budynku. Stan taki istniał w dacie wydawania zaskarżonej decyzji.

Wobec niewykonania obowiązków wynikających z wydanego w sprawie postanowienia nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania było konieczne. Wbrew zarzutom skarżących, decyzja w tym zakresie jest zrozumiała i wykonalna. Skarżący mają bowiem przywrócić poprzedni sposób użytkowania, a więc zgodny z przeznaczeniem, obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej B. W. o zawieszenie postępowania ani o odroczenie rozprawy uznając, że żaden z nich nie miał uzasadnienia prawnego. Wskazywane okoliczności były w istocie zastrzeżeniami co do prawidłowości przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego, które Sąd ocenił rozpoznając niniejszą sprawę.

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę jako bezzasadną.