Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 811/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: § 3, § 4, § 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi G.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia [...]r. nr [...] w części dotyczącej określenia warunków podziału działki nr [...], w pozostałym zakresie uchyla wyżej wymienione decyzje, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego G.K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Burmistrz [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – określanej dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce o nr ewid. [...], gm. [...] wraz z określeniem warunków podziału na sześć działek (cztery działki pod wnioskowane budynki, jedna na powiększenie działki o nr ewid. [...], jedna działka pełniąca funkcję drogi wewnętrznej).

W uzasadnieniu organ podał, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji wystąpili G. i S.B. W toku postępowanie cztery strony oraz dwie osoby nie będące stronami wniosły do organu sprzeciw przeciwko planowanej inwestycji.

Burmistrz w dniu [...] października 2018 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce o nr ewid. [...], wraz z określeniem warunków podziału na sześć działek (cztery działki pod wnioskowane budynki, jedna na powiększenie działki o nr ewid. [...], jedna działka pełniąca funkcje drogi wewnętrznej). Wskutek wniesionego przez G.K. odwołania, decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dniu 14 lutego 2019 r. Burmistrz wezwał inwestorów do dostarczenia map celem ponownego wydania decyzji o warunkach zabudowy. W dniu 7 marca 2019 r. wnioskodawca dostarczył 2 mapy zasadnicze. Następnie organ wskazał, że ze względu na zakres robót określony we wniosku projektowana inwestycja nie ma wpływu na interes prawny działek sąsiednich oraz mieści się w zakresie istniejącego charakteru zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania budynków mieszkalnych w analizowanym terenie i nie będzie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości. Niemniej, za strony postępowania przyjął właścicieli wnioskowanej działki i działek będących w sąsiedztwie planowanej inwestycji [...], a mianowicie działek nr [...].

Dalej organ przywołał treść przepisów, mających jego zdaniem zastosowanie w sprawie, tj. art. 59, art. 61 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 – określanego dalej jako r.s.u.w.), a następnie wskazał, że wnioskowana inwestycja realizowana będzie na działce o nr ewid. [...], która posiada dostęp do wewnętrznej drogi gminnej o nr ewid. [...]. Szerokość frontu działki wynosi 26 m. Trzykrotność tego parametru to 78 m. Przyjęto zasięg obszaru analizowanego 78 m. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym działka wnioskowana znajdować się będzie wewnątrz tego obszaru. Obszar analizowany obejmuje w częściach lub w całości działki o nr ewid. [...] z zabudową, pozwalającą na ustalanie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w postaci budowy 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących. W ocenie organu wnioskowana inwestycja nie zaburzy ładu w obszarze analizowanym, gdyż w obszarze tym znajdują się budynki mieszkalne i budynki towarzyszące funkcji mieszkalnej, budynki garażowe, budynki handlowo -usługowe, budynki produkcyjno-usługowe.

Ustalając linię zabudowy organ I instancji podał, że odległość budynków od frontów działek w obszarze analizowanym wynosi:

- budynek na działce o nr ewid. [...] - 0,0 m,

- budynek na działce o nr ewid. [...] - 5,0 m,

- [...]

W związku z tym, że na podstawie § 4 ust. 1 – 3 r.s.u.w. nie można ustalić linii zabudowy ze względu rozproszenie zabudowy w obszarze analizowanym, organ uznał, że należy na podstawie § 4 ust. 4 r.su.w. oraz praktyki projektowej ustalić nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6,0 m od granicy z wewnętrzną drogą należącą do gminy o nr ewid. [...] oraz nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4,0 m od granicy z nowo wydzieloną działką pełniącą funkcje drogi wewnętrznej.

Odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu organ podał, że w obszarze analizowanym na działkach sąsiednich występuje zróżnicowany wskaźnik zabudowy od 4% do 42,4%:

- na działce nr [...] (pow. działki 6200 m2, pow. zabudowy 248 m2) - 4,0%,

- na działce nr [...] (pow. działki 4000 m2, pow. zabudowy 163 m2) - 4,0%,

- na działce nr [...] (pow. działki 2244 m2, pow. zabudowy 135 m2) - 6%,

- na działce nr [...] (pow. działki 2437 m2, pow. zabudowy 178 m2) - 7,3%,

- na działce nr [...] (pow. działki 2438 m2, pow. zabudowy 272 m2) - 11/1%,

- na działce nr [...] (pow. działki 2000 m2, pow. zabudowy 291 m2) - 14,55%

- na działce nr [...] (pow. działki 956 m2, pow. zabudowy 406 m2) - 42,4%. Wnioskowany wskaźnik zabudowy to 30%. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy to 12,8%. W obszarze analizowanym budynki miejscowości [...] znajdujące się wzdłuż publicznej drogi gminnej o nr ewid. [...] to historycznie uwarunkowana zabudowa miejscowości wiejskiej, z budynkami znajdującymi się w gminnej ewidencji zabytków. Na tych działkach wskaźnik zabudowy jest wyższy. Natomiast na współcześnie zabudowanych w sposób bardziej ekstensywny posesjach, wskaźnik zabudowy jest niższy. Dlatego korzystając z § 5 ust. 2. r.s.u.w Burmistrz uznał, że w obszarze analizowanym istnieje taka różnorodność sposobu zabudowy, iż należy wyznaczyć wskaźnik zabudowy od 4% do 42,4%.

Co do szerokości elewacji frontowej Burmistrz wskazał, że w obszarze analizowanym budynki mieszkalne posiadają elewacje frontowe o szerokości od 4 m do 12 m:

- na działce [...] - 4,0 m,

- na działce [...]- 8,0 m,

- [...].

Wnioskowana szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych do 12 m. Średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 9,43 m. Tolerancja wynosi 20%, czyli 1,9 m. W związku z tym szerokość elewacji frontowych - zgodnie z § 6 ust. 1. r.s.u.w. - wyniesie od 7,53 do 11,3 m, w zaokrągleniu od 7,5 m do 12,0 m, co zdaniem organu nie zakłóci ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ ustalił w oparciu o § 7 r.s.u.w. W obszarze analizowanym budynki mieszkalne posiadają zbliżoną wysokość okapów;

- na działkach o nr [...] - 3,0 m,

- na działkach o nr ewid. [...] - 3,50 m,

- na działce [...] - 4,00 m,

- na działce [...] - 4,50 m.

Wnioskowana wysokość okapu wynosi do 3,5 m, natomiast średnia wysokość na podstawie analizy kształtuje się na poziomie 3,57 m. Stąd – zdaniem organu I instancji - ustalona wysokość do okapu każdego budynku mieszkalnego do 3,6 m (w zaokrągleniu z 3,57 m) - nie zaburzy ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Następnie Burmistrz podał, że w obszarze analizowanym na sąsiednich działkach budynki mieszkalne posiadają dachy dwuspadowe o kątach nachylenia od 35° do 45°, np.;

- na działkach [...]- 35°,

- na działkach [...]- 40°,

- na działkach [...]- 45°.

Należy zatem - w ocenie organu - wyznaczyć geometrię dachu dla każdego budynku mieszkalnego: dach dwuspadowy kryty dachówką lub blachodachówką o kącie nachylenia od 35° do 45°, co nie zaburzy ładu przestrzennego w obszarze analizowanym,

Odnosząc się do dostępu do drogi publicznej Burmistrz wskazał, że wnioskowana działka posiada pośredni dostęp do publicznej drogi gminnej o nr ewid. [...] poprzez wewnętrzną drogę należącą do gminy o nr ewid. [...] oraz poprzez wewnętrzną drogę należącą do gminy o nr ewid. [...]. Po podziale powstaną 4 działki pod wnioskowane budynki, które będą miały pośredni dostęp do publicznej drogi gminnej o nr ewid. [...] poprzez wewnętrzną drogę należącą do gminy o nr ewid. [...], poprzez wewnętrzną drogę należącą do gminy o nr ewid. [...] oraz poprzez nowo powstałą działkę pełniącą funkcje drogi wewnętrznej i planowane zjazdy. Jedna działka, która zostanie wydzielona na powiększenie działki o nr ewid. [...] będzie miała dostęp do publicznej drogi gminnej o nr ewid. [...] poprzez istniejący zjazd.

Zdaniem organu, projektowane uzbrojenie terenu będzie wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego po wybudowania własnych ujęć wody i zbiorników bezodpływowych; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, inwestycja będzie bowiem realizowana na gruncie oznaczonym w ewidencji rejestru gruntów jako RIVb, RVI – grunty orne. Decyzja jest ponadto zgodna z przepisami odrębnymi, natomiast projekt decyzji uzgodniono - stosownie do art. 53 ust. 4 ustawy o u.p.z.p. - ze Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz z zarządcą dróg gminnych w zakresie inwestycji przyległej do drogi.

Na koniec organ I instancji podkreślił, że spełnione są wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w związku z czym nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Odwołanie od decyzji Burmistrza złożył G.K., działający przez profesjonalnego pełnomocnika. W odwołaniu wskazał, że planowana inwestycja odbiega od istniejącej już zabudowy. Wszystkie działki są podłączone do drogi publicznej nr [...]. Do tej pory organ konsekwentnie nie wyrażał zgody na podłączenie się do drogi [...], jak również nie wskazywał takiej możliwości dla działek przylegających do tej drogi, co mogło znaczne obniżyć koszty inwestycyjne, jak również uniknąć wyznaczania dróg wewnętrznych oraz znaczących kosztów utwardzenia tych dróg oraz doprowadzenia kanalizacji. Wydana decyzja w ogóle nie definiuje kto zamierza ponieść koszty dostosowania drogi [...] do obowiązujących standardów łącznie z wykonaniem chodników, dróg utwardzonych oraz stosownego oświetlenia. W uchylonej decyzji organ wydający ewidentnie wskazał w pkt 5.4, że nie planuje przebudowy/modernizacji czy też utwardzenia drogi [...], ani poprawy jej parametrów technicznych, ani też objęcia jej w okresie zimowym prowadzeniem odśnieżania. Były to też argumenty odmawiające możliwości do jej podłączenia przy poprzednich decyzjach. W obecnie wydanej decyzji nie został ujęty ten zapis.

Poza tym storna skarżąca wskazała, że dobre sąsiedztwo zostało naruszone, bo nie uwzględnia sposobu lokalizacji istniejących już budynków względem dojazdu do drogi publicznej [...], jak i lokalizacji stref wypoczynkowych względem drogi [...]. Obecny ład przestrzenny konsekwentnie tworzony był w odniesieniu do połączenia z drogą [...].

Jako sąsiedztwo planowanej inwestycji (działka nr [...]) w pkt 5 skarżonej decyzji zostały wskazane działki: [...] oraz droga [...]. Organ wskazał też działki [...]. Zdaniem skarżącego, mapa zasadnicza z zaznaczonym okręgiem wykazuje, iż analizie winny również zostać poddane działki: [...]. Podkreślił też, że jest to nieaktualna mapa, bo na działkach [...] znajdują się już budynki. Sprzeczna jest też szerokość frontu działki określona w uchylonej decyzji o warunkach zabudowy jako 21 m i obecnej – 26 m. Ponadto brak w aktach sprawy danych z ewidencji gruntów i budynków działki oznaczonej nr [...], która według organu jest drogą, a działka ta została uwzględniona przy określaniu dostępu do drogi publicznej.

Według odwołującego nie odpowiada stanowi faktycznemu okoliczność, iż wg wypisu z rejestru gruntów właścicielem wnioskowanej działki o nr ewid. [...] jest wnioskodawca. Organ "nie dokonał pełnej staranności", aby chronić obecny ład przestrzenny i nie została zachowana kontynuacja dotychczasowych funkcji dla analizowanego terenu. Nie zostały poddane analizie wszystkie działki, zgodnie z zasadą trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Okrąg wykonany jest niestarannie, odręcznie i nie jest tak naprawdę okręgiem.

Reasumując odwołujący podniósł, że decyzja została ponownie wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wydało dnia [...] lipca 2019 r. decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść przepisów u.p.z.p. oraz r.s.u.w. regulujących procedurę wydawania decyzji o warunkach zabudowy i w sposób obszerny omówił charakter i zasady wydawania tej decyzji. Odnosząc się do istoty sprawy organ II instancji uznał, że zaskarżona decyzja Burmistrza spełnia wszystkie prawne wymogi oraz nie zawiera istotnych wad w zakresie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenie warunków dla inwestycji, objętej wnioskiem w sprawie, poprzedzone zostało dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego obszaru, na podstawie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a zgodnie z § 3 ust. 1 r.s.u.w. wyniki powyższej analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo wyznaczył granicę obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na kopii mapy sytuacyjnej (zasadniczej) w skali 1:1000 przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. obejmującej teren objęty wnioskiem wraz z jego otoczeniem. Kolegium podało ponadto, że dopuszcza się sytuacje, kiedy obszar analizowany nie ma kształtu koła, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, chodzi bowiem o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru. Szerokość frontu działki [...] wynosi ok. 26 m. Obszar analizowany charakteryzuje się zabudową mieszkalną jednorodzinną, budynkami towarzyszącymi funkcji mieszkalnej, budynkami garażowymi oraz budynkami handlowo-usługowymi, a organ l instancji w analizie stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji, dokonał szczegółowej oceny faktycznej funkcji istniejącej zabudowy i terenu w obszarze analizowanym.

Ponadto organ podkreślił, że w analizie wykazano, iż parametry zabudowy są zgodne z r.s.u.w., tj. średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w analizowanym terenie wynosi około 12,8 % powierzchni działki. Przepis § 5 ust. 2 r.s.u.w. dopuszcza wyznaczenie tego wskaźnika w inny sposób niż na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jeżeli wynika to z analizy. W rozpatrywanym przypadku zastosowano odstępstwo przewidziane w wyżej wymienionym przepisie, co zostało uzasadnione tym, że w obszarze analizowanym budynki w miejscowości [...] znajdujące się wzdłuż publicznej drogi gminnej o nr ewid. [...] to historycznie uwarunkowana zabudowa miejscowości wiejskiej, z budynkami znajdującymi się w gminnej ewidencji zabytków. Na tych działkach wskaźnik zabudowy jest wyższy. Natomiast na współcześnie zabudowanych w sposób bardziej ekstensywny posesjach, wskaźnik zabudowy jest niższy. Dlatego uznano, że w obszarze analizowanym istnieje taka różnorodność sposobu zabudowy, iż należy wyznaczyć wskaźnik zabudowy od 4% do 42,4%, co potwierdziła przeprowadzona analiza. Średnia szerokość elewacji frontowych na obszarze analizowanym wynosi 12 m, wobec czego uwzględniając 20% tolerancji, prawidłowo wyznaczono szerokość budynków od 7,5 m do 12,0 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do attyki, gzymsu lub attyki w terenie analizowanym wynosi dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych 3,57 m. Wobec tego, zdaniem SKO, prawidłowo przyjęto wysokość do attyki do 3,6 m. Linię zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wyznaczono również zgodnie z przepisami r.s.u.w. w odległości 6,0 m od granicy z wewnętrzną drogą należącą do gminy o nr ewid. [...] oraz nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4,0 m od granicy z nowo wydzieloną działką pełniącą funkcję drogi wewnętrznej. Na terenie analizowanym budynki mieszkalne posiadają dachy dwuspadowe o kątach nachylenia od 35° do 45°. Dla przedmiotowej inwestycji prawidłowo zatem ustalono kąt nachylenia dachu od 35° do 45°.

Kolegium uznało również, że organ I instancji spełnił wymóg dokonania uzgodnień ze stosownymi organami.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej Kolegium stwierdziło, że zarzuty dotyczące nieprawidłowego sporządzenia analizy są nieuzasadnione, ponieważ analiza została sporządzona zgodnie z przepisami r.s.u.w., co zostało omówione w treści uzasadnienia decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia istniejącej zabudowy z uwagi na fakt, że "wszystkie działki są podłączone do drogi publicznej nr [...]" i do tej pory nie było możliwe "podłączenie się do drogi [...]", Kolegium wyjaśniło, iż ustalony w zaskarżonej decyzji dostęp przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej (do drogi nr [...] przez wewnętrzną drogę należącą do gminy o nr ewid. [...] oraz poprzez wewnętrzną drogę należącą do gminy o nr ewid. [...]) nie narusza obowiązujących przepisów.

Mając na względzie powyższe, Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo sporządził analizę urbanistyczną, a jej wyniki w postaci części tekstowej i graficznej, stanowiące według § 9 ust. 2 r.s.u.w. załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zamieścił w materiale dowodowym sprawy. Wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego oraz wyznaczenie parametrów i cech inwestycji, czyni zadość wymogom prawa. Decyzja organu I instancji posiada wszystkie wymagane przepisami prawa załączniki, których poprawność zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym, nie budzi zastrzeżeń. Organ I instancji zgodnie z art. 7, 77 i 80 k.p.a., ustalił wszystkie istotne okoliczności sprawy, a dokonana ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie nosi znamion dowolności, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 k.p.a. Zatem w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, wobec spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ I instancji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na decyzję Kolegium wniósł G.K., działający przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji pomimo zaistnienia ku temu przesłanek;

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w miejsce uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia odmowy wydania warunków zabudowy.

Decyzji organu I instancji zarzucono:

1. wydanie decyzji o ustaleniu warunków podziału nieruchomości bez podstawy prawnej,

2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo że wnioskowana nieruchomość nie posiada faktycznego dostępu do drogi publicznej, a proponowany dostęp dodatkowo narusza parametry i cechy istniejącej zabudowy, a także istniejące zagospodarowanie terenu.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o:

- stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a.;

- stwierdzenie nieważności decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, tj. decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2019 r. jako wydanej bez podstawy prawnej, ewentualnie:

- uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz wspomnianej powyżej decyzji organu I instancji.

Ponadto pełnomocnik wniósł o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podniósł, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą się ostać z przytoczonych poniżej względów:

1. Przesłanka nieważności – wydanie decyzji bez podstawy prawnej.

Decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej w zakresie, w jakim ustala warunki podziału nieruchomości. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Burmistrz wskazał art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 k.p.a. i art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Żaden z powołanych przepisów nie pozwala organowi ustalać warunków podziału w ramach decyzji o warunkach zabudowy. Nie istnieje także żaden inny przepis - niepowołany przez Burmistrza - który pozwalałby na takie działanie. Z powyższego wynika, że organ I instancji wydał decyzję bez podstawy prawnej, natomiast organ II instancji, nie stwierdzając jej nieważności naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

2. Dostęp do drogi publicznej.

Jednym z warunków koniecznych wydania decyzji o warunkach zabudowy jest posiadanie przez nieruchomość dostępu do drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca wskazał, że nieruchomość ma dostęp pośredni do drogi publicznej gminnej nr [...] poprzez wewnętrzną drogę należącą do gminy o nr ewid. [...] i poprzez wewnętrzną drogę należącą do gminy o nr ewid. [...]. Natomiast działki, które miałyby powstać po podziale nieruchomości dodatkowo jeszcze korzystałyby z nowo powstałej działki pełniącej funkcję drogi wewnętrznej. Bezsporne jest, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, nie została również ustanowiona żadna służebność przejazdu i przechodu. Wnioskodawca, a za nim organy obu instancji ustaliły, że dostęp do drogi publicznej istnieje w sposób pośredni poprzez dwie drogi wewnętrzne o nr [...]. Inwestor nie przedstawił jednakże żadnych uzgodnie z Gminą odnośnie użytkowania wnioskowanych dróg wewnętrznych. Uzgodnienie takie powinno przybrać formę umowy czy też oświadczenia właściciela, użytkownika wieczystego bądź zarządcy drogi, oczywiście jeżeli brak jest ustanowionej odpowiedniej służebności drogowej.

Z ustaleń faktycznych wynika jednoznacznie, że działka mająca stanowić komunikacie terenu inwestycji z drogą publiczna, nie zapewnia realnego przejazdu.

W związku z tym, że planowany dostęp do drogi publicznej istnieje tylko na mapie, a ustalenia nie pozwalają na przyjęcie, że fakt ten może się zmienić - wręcz przeciwnie, zarządca dróg wprost wskazał, że nie planuje żadnych działań zmierzających do zapewnienia przejezdności i obsługi drogi [...] - należy uznać, że wnioskowana nieruchomość nie posiada takiego dostępu do drogi publicznej, który pozwoliłby na wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

3. Dobre sąsiedztwo i ład planistyczny.

Określenie dostępu do drogi publicznej w sposób, który wskazał inwestor jest niezgodny także z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Usytuowanie wjazdu "od tyłu" działki (patrząc od drogi nr [...]) zaburza ład przestrzenny całej zabudowy sąsiedniej, która nakierowana jest frontem na drogę nr [...]. Takie cechy przejawia historyczna, stara zabudowa wsi [...], tak też konsekwentnie do tej pory organ I instancji ustalał czy to w warunkach zabudowy, czy to następczo w pozwoleniach na budowę. Spowodowało to, że zagospodarowanie terenu na działkach sąsiadujących zostało dokonane z uwzględnieniem wjazdu przez prywatne drogi wewnętrzne łączące bezpośrednio działki z drogą nr [...]. To również spowodowało, że w części działek graniczących z polnymi drogami nr [...] poszczególni właściciele zaplanowali strefy relaksu i zieleni przydomowej. Puszczenie bieżącego ruchu samochodowego poprzez owe polne drogi zakłóciłoby istniejące zagospodarowanie terenu, zakłóciłoby również parametr frontu działek. W stanie faktycznym i prawnym wynikającym z zaskarżanych decyzji tylko front działki [...] znajduje się w zupełnie innej pozycji względem drogi nr [...] (pozostałe działki w obszarze oddziaływania front mają albo na granicy działki znajdującej się równolegle i najbliżej do drogi [...], albo na jednej z prostopadłych granic, tylko działka [...] została obrócona tyłem i jej front ustalono na granicę równoległą do drogi, ale dalej położoną). Nie można tego zatem uznać jako kontynuacji parametru frontu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty za niezasadne i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] czerwca 2019 r. ustalającą na wniosek G. i S.B., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce o nr ewid. [...] wraz z określeniem warunków podziału na sześć działek (cztery działki pod wnioskowane budynki, jedna na powiększenie działki o nr ewid. [...], jedna działka pełniąca funkcje drogi wewnętrznej).

Podstawę materialną powyższych decyzji stanowił art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w r.s.u.w. wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p.

W kontrolowanej sprawie bezsporne było, iż na terenie objętym inwestycją nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega również wątpliwości, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Istniejące i planowane uzbrojenie jest wystarczające do podłączenia czterech domów jednorodzinnych do sieci energetycznej z mocą przyłączeniową 64kW. Konieczne jest wybudowanie natomiast własnych ujęć wody i zbiorników na ścieki. Ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Są to bowiem grunty orne klasy IV i VI.

Decyzja wraz z analizą urbanistyczną zostały w niniejszej sprawie przygotowane przez mgr. inż. Arch. W. S-P., osobę uprawnioną zgodnie art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 pkt 3 u.p.z.p., przy wykorzystaniu mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego w skali 1: 1000 zgodnie z § 3 ust. 2 r.s.u.w. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały określone na mapie zasadniczej o skali 1:1000, spełniającej wymogi zgodnie z art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Również granice terenu analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z zasadami określonymi w § 3 ust. 2 r.s.u.w., tj. w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Oceniając spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, należy podkreślić, iż nie wymaga on dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17). W niniejszej sprawie planowana inwestycja w zakresie zabudowy mieszkaniowej wpisuje się w funkcje istniejącej zabudowy na terenie analizowanym. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występuje bowiem w różnych częściach obszaru analizowanego, w tym na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą inwestycją.

Kwestią sporną było w kontrolowanej sprawie przede wszystkim to, czy teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy ma dostęp do drogi publicznej, a więc czy został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. ilekroć w ustawie mowa o dostępie do drogi publicznej należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Oznacza to, że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy jakim jest zapewnienie zamierzeniu inwestycyjnemu dostępu do drogi publicznej spełniony jest również w przypadku zagwarantowania inwestycji pośredniego dostępu do drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., II OSK 2665/13). Z akt sprawy wynika, iż sporny teren nie przylega do drogi publicznej, tj. drogi gminnej oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], a więc nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Zaproponowany przez wnioskodawców dostęp do tej drogi, a zaakceptowany następnie przez organy miałby być realizowany za pośrednictwem dróg wewnętrznych, należących do Gminy [...], stanowiących działki o numerach [...]. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, aby na etapie postępowania o warunkach zabudowy konieczne było legitymowanie się przez inwestorów tytułem prawnym do wymienionych powyżej dróg wewnętrznych. W orzecznictwie dominuje bowiem pogląd, iż dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, nie wymaga wykazywania przez podmiot ubiegający się o ustalenie warunków zabudowy tytułu prawnego do korzystania z tej drogi. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Przyjęcie odmiennej wykładni, tzn. że nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie tytułu prawnego do tej drogi (np. służebności, dzierżawy) oznaczałoby, iż wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch kategorii w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej byłoby nieuzasadnione. Nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca dokonując tego rodzaju rozróżnienia w istocie w obydwu przypadkach miał na myśli pośredni dostęp do drogi publicznej opierający się na tytule prawnym. W takim wypadku wyróżnienie kategorii drogi wewnętrznej byłoby zbędne (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1681/13, wyrok NSA z dnia 23 listopad 2016 r., II OSK 370/15, wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., II OSK 1633/18, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r., II OSK 1415/17). Dodatkowo argumentuje się, iż nie można wymagać, aby dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości wnioskowanej do ustalenia warunków zabudowy musiał być zapewniony poprzez przysługiwanie inwestorowi tytułu prawnego do działki gruntu, przez który dostęp ten ma być zapewniony, skoro ustalenie warunków zabudowy może być dokonane na wniosek inwestora, który nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenu planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2068/14, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2209/13, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., II OSK 2040/11, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., II OSK 1880/10). Również w piśmiennictwie podkreśla się, iż w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ administracji publicznej nie powinien żądać od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji, bowiem uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, dotyczącej braku wymogu legitymowania się jakimkolwiek tytułem prawnym do terenu planowanej inwestycji. Taka sytuacja mogłaby też narażać inwestora na znaczne koszty, przy braku gwarancji uzyskania warunków zabudowy (por. A. Despot-Mładanowicz /w/, A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski, U.p.z.p. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019 teza 6 do art. 61, S. Zwolak, Posiadanie dostępu do drogi publicznej jako przesłanka uzyskania decyzji o warunkach zabudowy PPP 2019/11/34-45).

Sąd podziela również wyrażane w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowisko, iż dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., II OSK 712/17, wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2078/11, A. Despot-Mładanowicz, ibidem). Analizując powyższe orzecznictwo należy jednakże wskazać, iż powyższe orzeczenia dotyczyły takich sytuacji, iż działka mająca stanowić drogę wewnętrzną nie pełniła swej funkcji, była bowiem ogrodem, częściowo zabudowanym i ogrodzonym (II OSK 712/17) albo nie miała połączenia mostowego z drogą publiczną (II OSK 2078/11). W niniejszej sprawie natomiast skarżący upatrywał braku realności dostępu do drogi publicznej w tym, iż jak wynika z pisma Burmistrza – działającego jako zarządca dróg gminnych - z dnia [...] września 2018 r. droga wewnętrzna (działka nr [...]) jest drogą gruntową, stanowiącą dojazd do pól, co skutkuje trudnościami w przejezdności tej drogi w okresie jesiennych i wiosennych roztopów dla samochodów osobowych, a ponadto odcinek drogi na wysokości planowanego zjazdu jest zarośnięty wysoką trawą oraz nie jest planowana modernizacja tej drogi, utwardzenie albo poprawa jej parametrów technicznych, czy też objęcie odśnieżaniem w okresie zimowy. Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, iż samo aktualne porastanie na wjeździe z drogi [...] na działkę na [...] wysokich traw niewątpliwie nie może stanowić o braku realności dostępu do drogi publicznej. Nie stanowi to bowiem trwałej przeszkody w korzystaniu z drogi wewnętrznej. Podobnie należy ocenić brak utwardzenia drogi czy odśnieżania powodujący okresowe trudności w poruszaniu się po niej samochodami osobowymi. W orzecznictwie trafnie bowiem się wskazuje, iż standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest więc okoliczność czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi o odpowiednich parametrach technicznych, czy też na przykład za pomocą drogi w ogóle nieutwardzonej (por. wyrok WSA w Białymstoku z 23 września 2010 r., II SA/Bk 426/10, wyrok WSA w Lublinie z 22 października 2009 r., II SA/Lu 446/09, wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada 2009 r., IV SA/Wa 1433/09, wyrok NSA z 2 listopada 2010 r., I OSK 1625/09). Kwestie te podlegać będą analizie na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o pozwolenie na budowę albo przy okazji badania podstaw do wniesienia sprzeciwu w przypadku budowy na podstawie zgłoszenia (odpowiednio art. 35 ust. 1 pkt 2 art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – t.j. Dz.U z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), a mianowicie czy spełnione są wymogi wskazane w rozdziale 2 działu II rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 1065), który określa parametry dojścia i dojazdu do działki budowlanej i do budynków (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 76/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r., II SA/Gd 609/17, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2018 r., II SA/Gd 207/18).

Mając na uwadze powyższe należało uznać, iż organy prawidłowo uznały, że teren zamierzonej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Jeśli chodzi o kwestię ustalenia frontu działki to należy podkreślić, że zgodnie z § 2 pkt 5 r.s.u.w. frontem działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (tzw. działki inwestycyjnej) jest ta część objętej planowaną zabudową działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. "Przyleganie" działki frontowej do drogi publicznej może odbywać się bezpośrednio albo pośrednio - a więc zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. - przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. O zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje zatem fizyczne "przyleganie" działki do drogi publicznej, lecz do inwestora należy wybór szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej np. poprzez drogę wewnętrzną (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. , II OSK 707/16, wyrok NSA z dnia 29 marca 2011 r. , II OSK 555/10, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2017 r., II SA/Rz 1571/16). W kontekście powyższych uwag jako niezasadne jawią się zatem zarzuty skargi wskazujące na wadliwe określenie frontu działki, w tym również w zakresie w jakim - w ocenie skarżącego - godzi to w ład przestrzenny. Podkreślić bowiem należy, iż wobec postępującej rozbudowy wsi [...] nie sposób nadal petryfikować dotychczasowego układu komunikacyjnego i nieracjonalnego mnożenie dróg wewnętrznych służących skomunikowaniu każdego terenu przeznaczonego pod zabudowę z droga publiczną. Taki sposób określenia frontu - zdaniem Sądu - nie na narusza również zasady dobrego sąsiedztwa. Skarżący umiejscawiając strefę wypoczynku na swej działce w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], stanowiącej drogę gruntową musiał się liczyć z niedogodnościami z tym związanymi, w tym również, że z mogącym nastąpić wzrostem natężenia ruchu na tej drodze, nieograniczającym się jedynie do ruchu pojazdów i maszyn związanych z rolnictwem.

Jeśli chodzi natomiast o pozostałe wskaźniki, to przede wszystkim nie budzi wątpliwości sposób określenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 r.s.u.w. w odległość 6 m od granicy z działką nr [...], a to w związku z rozproszeniem zabudowy występującej na działkach sąsiednich. Przy czym podkreślić należy, iż w decyzji ustalającej warunki zabudowy wspomnianą linię zabudowy określa się co zasady jedynie od frontu działki. Na gruncie § 4 ust. 1–4 r.s.u.w. oraz art. 61 ust. 7 u.p.z.p. brak jest podstaw do różnicowania pojęcia "linii zabudowy" i wyprowadzenia kategorii typu "nieprzekraczalna linia zabudowy", przy czym użyte w § 4 ust. 1 r.s.u.w. pojęcie "obowiązującej linii nowej zabudowy" należy traktować jako linię zabudowy ustaloną od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi. Ustalenie linii zabudowy służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a ponadto ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Linię zabudowy ustala się w tym celu, aby określić od którego miejsca na działce możliwa jest nowa zabudowa. Siłą rzeczy taka linia zabudowy jest linią nieprzekraczalną, ale wynika to z samej jej istoty, a nie terminologii, którą bywa określana. Jest to więc granica obszaru, na którym możliwa jest zabudowa, ale niekoniecznie linia do której muszą przylegać budynki. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy (por. wyroki NSA z: 10 września 2014 r., II OSK 574/13 i 8 lipca 2008 r., II OSK 789/07, A. Plucińska-Filipowicz i M. Wierzbowski /red/, U.p.z.p., Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2014, s. 493). W kontekście powyższych uwag należy uznać za zbędne wyznaczenia linii zabudowy w odległości 4 m w stosunku do mającej powstać drogi wewnętrznej na działce nr [...], służącej skomunikowaniu z działką nr [...], abstrahując od dopuszczalności określania samych zasad podziału nieruchomości, w tym wyznaczania drogi wewnętrznej na terenie objętym inwestycją, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienie.

Z uwagi na różnorodność sposobu zabudowy i występujące zróżnicowane intensywności zabudowy w zależności od czasu jej powstania, zasadne było określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy – na podstawie § 5 ust. 2 r.s.u.w. - odnosząc ją do minimalnych i maksymalnych wielkości występujących na obszarze analizowanym. Ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych przepisami r.s.u.w. w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Ów luz wynika z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Bardziej precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego. Przy czym z niezrozumiałych powodów w analizie urbanistycznej pominięto zabudowę na działce nr [...], która jest ujawniona na mapach stanowiących załącznik do decyzji. Podkreślenia bowiem wymaga, iż w wypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany przecina działkę ewidencyjną, to w takiej sytuacji uwzględnić należy powierzchnię całej tej działki, a więc także tą jej część, która położona jest poza linią rozgraniczenia. Tym bardziej, iż cześć budynku znajdującego na niej niewątpliwie mieści w obszarze analizowanym. Tak też należy tłumaczyć sens zapisu zawartego w § 3 ust. 1 r.s.u.w. Zgodnie z jego treścią w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Analiza, o jakiej mowa w przytoczonym przepisie r.s.u.w, może odnosić się jedynie do całej działki, gdyż cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust.1 – 5 u.p.z.p. Nie znajduje w takiej sytuacji uzasadnienia teza, że nieruchomość, której powierzchnia w całości nie zostaje objęta obszarem analizowanym, winna być w analizie pominięta (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 października 2016 r. , II SA/Go 395/16). Podobnie ustalając szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji i geometrię dachu na podstawie § 6 ust. 1, § 7 ust. 3 i § 8 r.s.u.w. pominięto budynek znajdujący się na działce nr [...]. Wbrew zarzutom skarżącego, zawartym w odwołaniu, na mapie zasadniczej działki nr [...] nie są zabudowane, przy czym analiza urbanistyczna została wykonana na podstawie aktualnej mapy, a mianowicie wydanej 6 marcu 2019 r. Ponadto wadliwe było odniesienie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni nowo wydzielanych działek, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Trafne jest - zdaniem Sądu - stanowisko skarżącego co do braku podstaw do określania warunków podział nieruchomości w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ I instancji wskazał bowiem w decyzji, iż "dopuszcza się warunki podziału działki: podział działki o nr ewid. [...] w celu wydzielenia 4 działek pod wnioskowane budynki mieszkalne jednorodzinne, jedna na powiększenie działki o numerze [...] i jedna pełniąca funkcję drogi wewnętrznej". Jednocześnie określono minimalną powierzchnię działek na 460 m2 (za wyjątkiem drogi wewnętrznej) oraz szerokość frontu nowo wydzielanych działek i szerokość działki pełniącej drogi wewnętrznej na min 5 m. Ponadto określono zasady dostępu działek powstałych po podziale do drogi publicznej i konieczność ustanowienia służebności.

Podkreślić należy, iż podstawa do ustalania warunków podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy, znajdowała się jedynie w okresie kiedy obowiązywała następująca pierwotna treść art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115, poz. 741 – określanej dalej jako u.g.n.): "W razie braku planu miejscowego, jeżeli gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzania tego planu - zasady podziału nieruchomości ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Treść tego przepisu została zmieniona z dniem 22 września 2004 r. ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie u.g.n. ( Dz.U. nr 141, poz. 1492) otrzymując następujące brzmienie: "W przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu, a gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z przepisami odrębnymi, a jeżeli przed dniem złożenia wniosku o podział była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązująca w dniu złożenia wniosku, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji. Aktualna treść tego przepisu (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204) jest następująca: "W przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli:

1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo

2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu".

W ocenie Sądu z aktualnie obowiązującego stanu prawnego nie wynika podstawa do ustalania warunków podziału geodezyjnego nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy. Nie stanowi jej niewątpliwie powyższy przepis u.g.n. Podstawy takiej nie może stanowić także przepis art. 54 u.p.z.p. mówiący o tym, co określa decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio decyzja o warunkach zabudowy). Z regulacji tej wynika, że decyzja taka określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych a także linie rozgraniczające teren inwestycji. Zdaniem Sądu pod pojęciem ustalania zasad zagospodarowania terenu nie można rozumieć zasad ustalania warunków podziału nieruchomości. Podział nieruchomości nie stanowi jej zagospodarowania i jest następczy w stosunku do sposobu zagospodarowania terenu. W treści decyzji o warunkach zabudowy powinny znaleźć się tylko i wyłącznie warunki, jakie inwestor winien spełnić, aby zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne harmonijnie wpisywało się w istniejącą przestrzeń. Decyzja w części w jakiej zawarto w niej rozstrzygnięcie dotyczące warunków podziału jest nieważna jak wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Powyższe stanowisko jest ugruntowane w zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r., II OSK 651/13, wyrok NSA z dnia 23 września 2014 r., II II OSK 151/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 października 2012 r., II SA/Bk 477/12, E. Bończak-Kucharczyk, U.g.n. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, tezy do art. 9).

Nadmienić przy tym należy, iż sprawa niniejsza jest o tyle specyficzna, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy nieruchomości rolnej i znalazło się w niej ustalenie, iż powierzchnia każdej działki powstałej w wyniku podziału nieruchomości rolnej powinna wynosić minimum 460 m2, co mogłoby prowadzić do obejścia art. 93 ust. 2a u.g.n., zgodnie z którym podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.

W kontekście powyższych uwag należy dodatkowo wskazać, iż ustalenia w zakresie parametru powierzchni zabudowy dotyczyły już planowanych do wydzielenia działek, a nie całego terenu objętego postępowaniem i decyzją, przy jednoczesnym ustaleniu iż jedna z tych działek zostanie przeznaczona pod powiększenie działki sąsiedniej [...] i a kolejna pod drogę wewnętrzną. Zdaniem Sądu ustalenie warunków zabudowy powinno odnosić się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele budowlane lub też w stosunku do której zmieni się sposób zagospodarowania.

Przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takiej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 r.s.u.w., zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu, prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych". Przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, co determinuje również zakres przedmiotowy ewentualnych postępowań uzgodnieniowych, prowadziłoby nie tylko do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków koniecznym jest przyjęcie wykładni zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora (por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2012/15, z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14, z dnia 1 marca 2016 r., II OSK 1626/14, z dnia 11 marca 2014 r., II OSK 2363/12, z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06).

Podkreślić ponadto należy, iż szereg innych ustaleń zawartych w decyzji organu I instancji zostało sformułowanych w sposób nieodnoszący się do całości terenu, ale uwzględniający już przyszły podział działek, a mianowicie w zakresie usytuowania kalenic, składowania odpadów, miejsc postojowych oraz zasad dostępu do drogi publicznej.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzją organu I instancji w zakresie określającym warunki podziału działki została wydana bez podstawy prawnej, co uzasadniało w tej części stwierdzenie nieważności powyższych decyzji na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), a to w związku z zaistnieniem przesłanki nieważnościowej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W pozostałym zakresie decyzje te zostały uchylone – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. - z powodu odniesienia warunków zabudowy nie do całości terenu, co stanowiło naruszenie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz przeprowadzenia analizy urbanistycznej z pominięciem działki nr [...], co stanowiło naruszenie § 3 ust. 1 r.s.u.w. oraz art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane przedstawioną powyżej oceną prawną oraz wskazaniami co dalszego prowadzenia sprawy, w szczególności organ I instancji zleci ponowne wykonanie - z wykorzystaniem aktualnej mapy - analizy urbanistycznej, którą obejmie działkę nr [...], ewentualnie inne działki, jeśli nastąpiła zmiana stanu faktycznego w zakresie powstania nowych zabudowań, mając na względzie niedopuszczalność określenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy warunków podziału nieruchomości i kształtowania wskaźników w odniesieniu do części terenu.

Jako, iż skarga została uwzględniona, Sąd - na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przez niego kosztów postępowania, które sprowadzały się do:

- wpisu od skargi w wysokości 500 zł, ustalonego z zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U nr 221, poz. 2193 ze zm.),

- wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U.z 201 r., poz. 265 )

- opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.