Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 748/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1, art. 40 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 4 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 2, art. 87 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 77
journal: Dz.U. 2015 poz 1094
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Referent stażysta Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy Oleśnica z dnia 28 grudnia 2012 r. nr 177/XXVII/12 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oleśnica stwierdza nieważność § 5 ust. 2 pkt 2, § 14 ust. 5 pkt 2, § 14 ust. 6 i ust. 8 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z 28 grudnia 2012 r. nr 177/XXVII/12 Rada Gminy Oleśnica ustanowiła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oleśnica. Jako podstawę prawną wskazała art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zmianami), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zmianami).

Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył Prokurator Rejonowy w Staszowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej: § 2 pkt 1-4, § 3 ust. 1 pkt 1 i 2, § 4 ust. 1 i 3, § 5 ust 1 i 2 ; § 6 ust. 1 pkt 1 -3, § 8, § 9, § 10 ust. 6-8, § 14 ust. 5, 6 i 8, § 15 ust. 1, § 16 ust. 2 pkt 2, § 17 ust. 1 – 3, zawartych w treści załącznika do Uchwały - Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oleśnica.

Skarżący Prokurator zarzucił:

- istotne naruszenie prawa tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399) dalej "ustawa" w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z § 115 oraz § 135 w związku z § 143 oraz § 118 i § 137 w związku z § 143 także § 116 i § 136 w związku z § 143 oraz §149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002.100.908), jak i art. 18 ust.2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na zawarciu w regulaminie, regulacji z przekroczeniem delacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację i stwarzanie definicji - poprzez:

1. przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 pkt 1-4 załącznika do Uchwały - Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oleśnica - dalej "załącznik", a którymi posługuje się ustawa o odpadach, jak również utworzonych na potrzeby zaskarżonej uchwały;

2. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 1 pkt 1 załącznika - treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w opisane w niniejszym Regulaminie w Rozdziale 3 pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania tych urządzeń w należytym stanie sanitarnym i technicznym, przy pominięciu zapisu - stanu porządkowego;

3. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania trzynastu rodzajów odpadów komunalnych;

4. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 4 ust. 1 załącznika - treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszych położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości - przy pominięciu zapisu, iż właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych;

5. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 3 załącznika, poprzez nałożenie - na nieokreślone bliżej podmioty - obowiązku likwidacji występującej śliskości - w bliżej nieokreślonych miejscach - poprzez posypanie piaskiem lub innym stosownym środkiem dopuszczonym obowiązującymi przepisami nieusuniętego lodu.

6. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych ich modyfikacja i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 1 i 2 załącznika przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poprzez dopuszczenie mycia poza myjniami, przy zachowaniu wymogów niezanieczyszczania środowiska i odprowadzenia powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji oraz dopuszczenie mycia wyłącznie nadwozia, a nadto dopuszczenie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi wyłącznie pod warunkiem, niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych, iż naprawa dotyczy drobnych napraw i nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego Ministra, a z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kodeksu cywilnego.

7. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 1 pkt 1 -3 załącznika, poprzez zapis określający nie tylko minimalną, ale także maksymalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w pkt 1 pojemniki na odpady o pojemności 1201, 2401, 1100 1 pkt 2 worki na odpady o pojemności 801,1101,1201; pkt 3 kosze uliczne o pojemności od 10 do 50 1 - w formule podania kilku pojemności oraz oznaczenia od - do;

8. nieuprawnione przywołanie i odesłanie do przepisów aktu rangi ustawy - Prawa Budowlanego w § 8 załącznika w zakresie rozmieszczenia na nieruchomości pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych;

9. powtórzenie istniejącej regulacji prawnej i jej nieuprawnioną modyfikację w § 9 załącznika - treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, przez zobowiązanie - bliżej nieokreślonych podmiotów - utrzymywania pojemników do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym;

10. powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 10 ust. 6-8 załącznika, przy określeniu zasad postępowania ze zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym, zużytych baterii i akumulatorów małogabarytowych odpadów medycznych -przeterminowanych leków poprzez określenie miejsc ich odbierania i umieszczania, które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy, a z których to przepisów wynikają szczegółowe zasady postępowania ze zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym, bateriami przenośnymi i akumulatorami i odpadami medycznymi;

11. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 14 ust. 5 załącznika, przez sformułowanie zakazu wyprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej (z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt oraz osób niewidomych, korzystających z psów przewodników) na teren placów zabaw, piaskownic dla dzieci, boisk szkolnych i ogródków przyszkolnych, na teren cmentarza oraz innych nieruchomości dla których właściciel wprowadził taki zakaz;

12. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 14 ust. 6 i 8 załącznika, przez nałożenie dodatkowo obowiązków wyprowadzenia psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywne dodatkowo w kagańcu, jak również przez określenie warunków dopuszczalności zwolnienia psa ze smyczy, tylko z nałożonym kagańcem i gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem - co jest pojęciem zbyt ogólnym, by mogło być wykonalne, - a nadto nałożenie zakazu zwalniania ze smyczy psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu;

13. przekroczenie upoważnienie ustawowego, powtórzenie regulacji ustawowych i ich modyfikacja w § 15 ust. 1 załącznika - treści art. 3 ust. 1 pkt 2 lit. c przez nałożenie obowiązku usuwania padłych zwierząt domowych na właściciela zwierzęcia, zarządcę drogi, gdy padłe zwierzę znajduje się na jezdni lub w obrębie pasa drogowego i wreszcie Gminę w odniesieniu do terenów jej podległych;

14. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 16 ust.2 pkt 2 załącznika, przez bezpodstawne określenie warunku dopuszczenia - niejako obowiązek - utrzymywania zwierząt gospodarskich w sposób zapewniający innym osobom zamieszkującym na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich ograniczenie uciążliwości takich jak hałas, czy odory;

15. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 17 ust. 1 - 3 załącznika, przez określenie obiektów obowiązkowej deratyzacji w których stwierdzono występowanie gryzoni, nałożenie na podmioty prywatne - właścicieli nieruchomości zagrożonych występowaniem gryzoni obowiązku przeprowadzania deratyzacji co najmniej raz w roku, planowo w drugiej połowie października oraz nałożenie na właścicieli nieruchomości kosztów przeprowadzenia deratyzacji.

W obszernym uzasadnieniu, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prokurator wskazał, że w niniejszej sprawie upoważnienie do stanowienia przez organ jednostki samorządu terytorialnego przepisów prawa miejscowego w materii utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zostało określone w art. 4 ust. 2 ustawy, którego treść przytoczył. Z kolei szczegółowe obowiązki właścicieli nieruchomości, celem zapewnienia utrzymania czystości i porządku zostały określone w art. 5 ust. 1 ustawy.

Dalej autor skargi podał, że ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy zobowiązuje Radę do określenia w drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w gminie, tylko i wyłącznie w kwestiach wyliczonych w tym artykule. Oznacza to w świetle zasad także konstytucyjnych, iż regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej, bez jej przekroczenia w jakiejkolwiek formie, przy czym postanowienia te, ponieważ mają na celu uzupełnienie, uszczegółowienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności rangi ustawowej. Nie może zatem Rada tego upoważnienia, ani zawężać, ani też rozszerzać - przekraczać. Ma ona obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważnionej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej, czy wprowadzać kompetencji w drodze analogii. Rada musi precyzyjnie respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu - regulując wszystkie i tylko te kwestie, które zostały dlań wskazane w ustawie upoważniającej. Przepis 4 ust. 2 ustawy, zatem jedynie precyzuje zagadnienia, których mają dotyczyć szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określone Regulaminem. Regulamin ma określać jedynie sposób realizacji określonych już obowiązków, o których mowa w ustawie. Brak jest podstaw prawnych do poszerzania ich zakresu w uchwale, do przywoływania w treści uchwały obowiązków nakładanych na określone podmioty przez inne akty prawne. Regulamin nie może powielać uregulowań zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i innych ustawach, nie może także ich modyfikować. Powtarzanie przepisów ustawowych w regulaminie uchwalonym przez Radę Gminy, albo ich "dostosowanie" w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie Regulaminu, jest niedopuszczalne. Regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm w tym definicji zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym, nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (wyrok NSA z 08.11.2012 r. II OSK 2012/12, wyrok NSA z 14.12.20011 r. II OSK 2058/11, wyrok WSA w Poznaniu z 23.10.2014 r. IV SA/Po 145/14).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Oleśnica wniosła o oddalenie skargi, jako nieuzasadnionej.

Wyrokiem z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 618/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w punkcie I stwierdził nieważność § 2, § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, § 4 ust. 1 i ust. 3, § 5 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 pkt 1-3, § 8, § 9, § 10 ust. 6, § 14 ust. 5 pkt 1, § 15 ust. 1, § 16 ust. 2 pkt 2 oraz § 17 załącznika do zaskarżonej uchwały, zaś w punkcie II oddalił skargę w pozostałej części.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt II, wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach zarzucając kwestionowanej części zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 5 ust. 1 pkt 1 i 2; ust. 2 pkt 1-3 załącznika do Uchwały Rady Gminy Oleśnica z dnia 28 grudnia 2012 r. Nr 177/XXVII/12 – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oleśnica -- mieszczą się w delegacji ustawowej i nie zawierają powtórzeń istniejących definicji ustawowych;

b) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 10 ust. 7 i ust. 8 załącznika do Uchwały Rady Gminy Oleśnica z dnia 28 grudnia 2012 r. Nr 177/XXVII/12 – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oleśnica – mieszczą się w delegacji ustawowej;

c) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 14 ust. 5 pkt 2; ust. 6 i 8 załącznika do Uchwały Rady Gminy Oleśnica z dnia 28 grudnia 2012 r. Nr 177/XXVII/12 – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oleśnica – nie przekraczają delegacji ustawowej i nie stanowią zagrożenia dla opisanej w skardze prokuratora zasady proporcjonalności oraz nie prowadzą do niehumanitarnych działań i nie stanowią nadmiernego ograniczenia praw właścicieli psów.

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 2980/15, Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej: NSA, Sąd II instancji), w pkt 1 uchylił pkt II zaskarżonego wyroku w części obejmującej § 5 ust. 2 pkt 2, § 14 ust. 5 pkt 2, § 14 ust. 6 i ust. 8 załącznika do zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; w pkt 2 oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części.

W uzasadnieniu wyroku NSA, w kontekście upoważnienia zawartego w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wyjaśnił, że w sytuacji w jeżeli ustawa zawierająca upoważnienie reguluje przedmiot (sferę stosunków społecznych) właściwy także normom/przedmiotom regulacji innych ustaw, to w konsekwencji ten wykonawczy charakter Regulaminu (np. wzory zachowana z przeterminowanymi lekami) ma się odpowiednio także i do przedmiotu regulacji tych innych ustaw, oczywiście przy zasadniczym założeniu mieszczenia się regulowanej materii w granicach omawianego upoważnienia ustawowego, jak i chronionych celów i wartości, którymi są czystość i porządek. Wskazano, że celem i zadaniem Regulaminu jest uszczegółowienie zasad mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. Jednocześnie metoda regulacji stosowana przez ustawodawcę, pozwala na przyjęcie tezy, że ustawodawca posłużył się w omawianym upoważnieniu ustawowym pojęciem zasady w szerokim tego słowa znaczeniu, w pewnych przypadkach utożsamiając zasadę z normą prawną. NSA nie wykluczył, że wykonawczy charakter regulaminu może być uzupełniony o mieszczącą się w ramach upoważnienia pewną ograniczoną prawem samodzielność prawotwórczą prawodawcy lokalnego.

NSA, odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej zawartego w pkt a) tej skargi, podnoszącego obrazę przez Sąd I instancji art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż normy § 5 ust. 1 pkt 1 i 2; ust. 2 pkt 1-3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oleśnica mieszczą się w delegacji ustawowej i nie zawierają powtórzeń istniejących definicji ustawowych, stwierdził, że uwzględnia go w zakresie treści § 5 ust. 2 pkt 2 Regulaminu.

Sąd II instancji wskazał, że sformułowanie prawodawcy lokalnego zawarte w treści § 5 ust. 2 Regulaminu, że "Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem: 2) iż naprawa pojazdów samochodowych dotyczy drobnych napraw", przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), gdyż posługuje się niewymiernym prawnie pojęciem drobnych napraw, wychodząc tym samym poza granice upoważnienia ustawowego i godząc w sposób nieuzasadniony w prawo własności i równości w prawie.

Ustosunkowując się do zarzutu skargi kasacyjnej zawartego w pkt c i podnoszącego obrazę przez Sąd I instancji art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o utrzymaniu czystości, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż normy § 14 ust. 5 pkt 2; ust. 6 i 8 załącznika do Uchwały Rady Gminy Oleśnica z dnia 28 grudnia 2012 r. Nr 177/XXVII/12 – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oleśnica – nie przekraczają delegacji ustawowej i nie stanowią zagrożenia dla opisanej w skardze prokuratora zasady proporcjonalności oraz nie prowadzą do niehumanitarnych działań i nie stanowią nadmiernego ograniczenia praw właścicieli psów – Sąd II instancji stwierdził, że uznaje ten zarzut w zakresie treści § 14 ust. 6 i ust. 8 Regulaminu. Zgodnie z treścią § 14 Regulaminu:

"5. Osobom utrzymującym zwierzęta domowe nie wolno:

1) wprowadzać psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej (z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt oraz osób niewidomych korzystających z psów przewodników), na teren placów zabaw, piaskownic dla dzieci, boisk szkolnych i ogródków przedszkolnych, na teren cmentarza, oraz innych nieruchomości, dla których właściciel wprowadził taki zakaz;

2) pozostawiać psa na uwięzi w taki sposób, że zagraża on otoczeniu;

6. Psy muszą być wyprowadzane na uwięzi, a psy ras uznawanych za agresywne dodatkowo w kagańcu.

7. Psy muszą być wyprowadzane tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psy ras uznawanych za agresywne, ich mieszańcy, oraz inne zagrażające otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe;

8. Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko z nałożonym kagańcem i gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem. Nie wolno zwalniać ze smyczy psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu".

W odniesieniu do treści § 14 ust. 6 i ust. 8 Regulaminu, Sąd II instancji stwierdził, że Sąd I instancji kontrolujący jego treść pominął skutki wynikające z wprowadzenia bezwzględnego nakazu, nie przewidującego, co istotne, żadnego wyjątku, w zwolnieniu psa ze smyczy jako dozwolonym tylko z nałożonym kagańcem. Przy czym, zdaniem NSA, nie ma wyjątku w zwalnianiu ze smyczy psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu.

NSA zauważył, że treść § 14 ust. 8 Regulaminu stanowi zarazem rozwinięcie, uszczegółowienie treści § 14 ust. 6 Regulaminu i znajduje się z nim w nierozerwalnym funkcjonalnym związku. Potraktowana łącznie i systemowo ich treść prowadzi do wniosku, że zakaz, o którym jest mowa w ust. 6 § 14 jest za rygorystyczny, gdyż zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko z nałożonym kagańcem. Tak samo za rygorystyczna jest, zdaniem NSA, wypowiedź normatywna podnosząca, że psy co do zasady muszą być wyprowadzane na uwięzi, a psy ras uznawanych za agresywne dodatkowo w kagańcu.

NSA wskazał, że podniesiony problem prawny był już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. NSA podzielił i uznał za swoje, stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W ślad za komentatorem wskazał, że trudno wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji NSA stwierdził, że postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Powyższe rozważania NSA odniósł również do treści § 14 ust. 8 w zw. z ust. 6, a także samodzielnej treści § 14 ust. 6 Regulaminu, które także nie przewidują żadnych uzasadnionych prawem wyjątków, o których jest mowa powyżej, od nakazów w nim określonych.

Podsumowując, NSA stwierdził, że Sąd I instancji - w zakresie wskazanym powyżej - uchybił prawu materialnemu przez błędną wykładnię i bezpodstawnie oddalił we wskazanym zakresie skargę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy polecił kierować się nie tylko wskazaniami i oceną prawną NSA, ale rozważyć też stopień integralności postanowień kontrolowanego Regulaminu w całości, po ocenie zgodności jego treści z powszechnie obowiązującym prawem, mając przy tym na uwadze sygnalizowaną powinność wyeliminowania jego przepisów sprzecznych z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwana dalej "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Sąd I instancji nie posiada już na tym etapie swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku NSA.

Przez ocenę prawną, o której mowa w powyższym unormowaniu należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

W sprawie niniejszej żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Dalsze rozważania na temat legalności uchwały Rady Gminy Oleśnica z dnia 28 grudnia 2012 r. nr 177/XXVII/12 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oleśnica muszą być więc prowadzone w oparciu o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15.

Wskazania wymaga, że wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 września 2015 r. został zaskarżony skargą kasacyjną wyłącznie w zakresie pkt II, tj. w części oddalającej skargę na ww. uchwałę w odniesieniu § 5 ust.1 pkt 1 i 2, ust.2 pkt 1-3, § 10 ust. 7 i ust.8 oraz §14 ust. 5 pkt 2, § 14 ust. 6 i ust. 8 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 2980/15, Naczelny Sąd Administracyjny, w pkt 1 uchylił pkt II zaskarżonego wyroku w części obejmującej § 5 ust. 2 pkt 2, § 14 ust. 5 pkt 2, § 14 ust. 6 i ust. 8 załącznika do zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; w pkt 2 oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części.

Zatem przedmiotem kontroli oraz rozważań tut. Sądu mogą być wyłącznie regulacje zawarte w § 5 ust. 2 pkt 2, § 14 ust. 5 pkt 2, § 14 ust. 6 i ust. 8 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Na wstępie rozważań wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.

W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera regulująca tę problematykę ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 391), dalej powoływana jako "ustawa". Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które w art. 4 ust. 1 zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego.

Regulamin ten, stosownie do art. 4 ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon,

a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4. (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Oleśnica z dnia 28 grudnia 2012 r. podjęta została na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przytoczonymi przepisami art. 4 ust. 2. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Rada Gminy Oleśnica uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Oleśnica), nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 ustawy. Należy przy tym zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu.

W zakresie objętym niniejszą kontrolą sądową skarżący Prokurator zarzuca przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały o treści: "Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem: 2) iż naprawa pojazdów samochodowych dotyczy drobnych napraw.

Kierując się oceną prawną NSA zawartą w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. w odniesieniu do § 5 ust. 2 pkt 2 Regulaminu stwierdzić należy, że sformułowanie prawodawcy lokalnego zawarte w treści § 5 ust. 2 Regulaminu, przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), gdyż posługuje się niewymiernym prawnie pojęciem drobnych napraw, wychodząc tym samym poza granice upoważnienia ustawowego i godząc w sposób nieuzasadniony w prawo własności i równości w prawie.

Skarżący Prokurator dopatrzył się również przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 14 ust 5 pkt 2 oraz § 14 ust. 6 i ust. 8 załącznika do zaskarżonej uchwały. W myśl powyższych regulacji Regulaminu: osobom utrzymującym zwierzęta domowe nie wolno pozostawiać psa na uwięzi w taki sposób, że zagraża on otoczeniu (§ 14 ust. 5 pkt 2), psy muszą być wyprowadzane na uwięzi, a psy ras uznawanych za agresywne dodatkowo w kagańcu (§ 14 ust. 6) oraz zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko z nałożonym kagańcem i gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem. Nie wolno zwalniać ze smyczy psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczenie (§ 14 ust. 8).

Kierując się oceną prawną NSA w odniesieniu do wskazanych wyżej postanowień załącznika do zaskarżonej uchwały oraz uwzględniając orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko doktryny prezentowane w tym zakresie, w przekonaniu Sądu zakaz, o którym mowa w ust. 6 § 14 jest za rygorystyczny, gdyż zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko z nałożonym kagańcem. Tak samo za rygorystyczna jest regulacja podnosząca, że psy co do zasady muszą być wyprowadzane na uwięzi, a psy ras uznawanych za agresywne dodatkowo w kagańcu. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń Wojciech Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (por. W. Kotowski, komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W ustawie tej przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.

W świetle powyższego, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Powyższe rozważania znajdują także zastosowanie do treści § 14 ust. 8 w zw. z ust. 6, a także samodzielnej treści § 14 ust. 6 Regulaminu, które także nie przewidują żadnych uzasadnionych prawem wyjątków, o których jest mowa powyżej, od nakazów w nim określonych.

W tym stanie rzeczy należało stwierdzić nieważność § 5 ust. 2 pkt 2, § 14 ust 5 pkt 2 oraz § 14 ust. 6 i ust. 8 załącznika do zaskarżonej uchwały, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Realizując wskazany w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. obowiązek rozważenia stopnia integralności postanowień zaskarżonego Regulaminu w całości, tut. Sąd nie stwierdził by wyeliminowanie przepisów sprzecznych z prawem wiązało się z koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały.