Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 885/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30, art. 28, art. 29
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku adw. K. P. 326,80 zł (trzysta dwadzieścia sześć złotych i osiemdziesiąt groszy) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu.


UZASADNIENIE

I SA/Gd 885/08

UZASADNIENIE

Pismem z 11 czerwca 2007 r. Skarżący L. G. wystąpił z wnioskiem do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat ZUS w S. (dalej ZUS) o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie należnych odsetek za łączny okres od lutego 1999r. do kwietnia 2000r. w kwocie (na dzień złożenia wniosku) - 48.497,- zł.

W uzasadnieniu wniosku Skarżący wskazał, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić zaległych należności - pociągnęłoby to za sobą zbyt poważne skutki dla niego oraz jego żony, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, w szczególności opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżący wskazał, że jest osobą w starszym wieku, jego możliwości zarobkowe są niewielkie, a żona cierpi na przewlekłe schorzenia i koszty leczenia stanowią poważne obciążenia finansowe. Przedstawił strukturę swoich miesięcznych dochodów i wydatków, podkreślając jednocześnie iż wniosek jego winien zostać rozpoznany bowiem zadłużenie powstało bez jego winy – zleceniodawca nie zapłacił mu za wykonane prace. Wnioskodawca podniósł, że w przypadku umorzenia części zadłużenia zgodnie z jego wnioskiem byłby w stanie spłacać zobowiązanie wobec Zakładu w kwocie 50 zł miesięcznie, a po całkowitym spłaceniu kredytu zaciągniętego na potrzeby uregulowania zobowiązań wobec Urzędu Skarbowego (co nastąpiłoby 28 sierpnia 2010 r.) dokonałby jednorazowej spłaty zadłużenia na podstawie kolejnego kredytu.

Decyzją z 31 lipca 2007 r. Nr [...], na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a, art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r., Nr 11, poz. 74 ze zm.; dalej jako u.s.u.s.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia (Dz. U. 2003 r. Nr 141 poz. 1365; dalej jako rozporządzenie MGPPS), ZUS odmówił umorzenia odsetek za zwłokę w kwocie 48.497,- zł należnych i nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lutego 1999r. do kwietnia 2000 r. oraz kosztów upomnienia w kwocie 106, 60 zł.

Organ pierwszej instancji powołał się na przepisy art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Organ podkreślił, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że zachodzą przesłanki określone z § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia MGPPS – skarżący nie wykazał poniesienia strat na podstawie materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; nie wykazano również istnienia przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania osobistej opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie składek. W związku z tym organ dokonał oceny istnienia przesłanki o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPPS – czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Zdaniem organu Skarżący nie przedstawił takich dokumentów z których wynikałoby, że stan zdrowia Skarżącego i jego małżonki uniemożliwia podjęcia dodatkowego zatrudnienia, a tym samym uzyskiwanie dochodu umożliwiającego opłacenie należności - Skarżący jest zatrudniony w "A" w M. i uzyskuje z tego tytułu dochód. Do wniosku Skarżący dołączył kopie kart informacyjnych z leczenia żony E. G., kopie paragonów zakupów lewków z 2 kwietnia 2007r. na kwotę 102,05 zł i z 17 kwietnia 2007r. na kwotę 67,37 zł. Skarżący złożył również oświadczenie, że jest chory na serce i uszkodzone kolana, co uniemożliwia mu podjęcie prac fizycznych. Organ podkreślił, że Skarżący nie przedstawił jednak zaświadczenia lekarskiego ani orzeczenia o niezdolności do pracy lub stwierdzające określoną niepełnosprawność, z których to dokumentów wynikałoby, że faktycznie nie może podjąć dodatkowej pracy.

Organ oceniając twierdzenia strony i złożone dowody podkreślił, że sytuacja strony jest trudna, jednak z faktu, iż wnioskodawca zadeklarował spłatę należności z tytułu składek w kwocie 50 zł miesięcznie można wywnioskować, że możliwe jest chociaż częściowe regulowanie zobowiązań.

ZUS dokonał także analizy stanu sprawy pod kątem istnienia przesłanek do umorzenia przewidzianych przepisem art. 28 ust. 3 u.s.u.s., tj. całkowitej nieściągalności i wyjaśnił, że przesłanki takie w przypadku Skarżącego nie występują. Organ powołał się na fakt, iż zobowiązany wprawdzie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej (Skarżący wykonywał, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, usługi remontowo-budowlane), jednak nadal jest właścicielem nieruchomości dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...] przez Sąd Rejonowy w M., na której ZUS ustanowił zabezpieczenie hipotecznie; Skarżący jest również współwłaścicielem samochodu marki Polonez Caro. Zdaniem ZUS oznacza to, że Skarżący posiada majątek, z którego można egzekwować należności. ZUS wyjaśnił, że w sprawie nie było prowadzone postępowanie, w wyniku którego nastąpiłoby oddalenie wniosku o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzenie postępowania z przyczyn wskazanych przepisami art. 13 i 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. 2003 r. Nr 60 poz. 535 ze zm.), a wysokość nieopłaconych składek, od których naliczono odsetki objęte wnioskiem przekracza kwotę kosztów upomnienia postępowaniu egzekucyjnym. Organ dodał, że wnioskodawca pozostaje w związku małżeńskim, tak więc odpowiedzialność obejmuje jego majątek odrębny oraz majątek wspólny płatnika i jego małżonka i stwierdził, że małżonkowie G. posiadają majątek w postaci nieruchomości, ponadto Skarżący uzyskuje wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia, a żona pobiera świadczenie emerytalne, tak więc Zakład ma możliwość zaspokojenia wierzytelności w drodze postępowania egzekucyjnego z ujawnionego majątku.

Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego złożonym przez Skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G., działając z upoważnienia Prezesa ZUS, decyzją z 22 października 2007 r., znak sprawy: [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 31 lipca 2007 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Skarżący prowadząc działalność gospodarczą musiał mieć świadomość terminowego obowiązku opłacania składek na przedmiotowe ubezpieczenia. Przywołano treść art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej i podkreślono, że sytuacja majątkowa i osobista Skarżącego nie dała podstaw do umorzenia należności składkowych. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. wyjaśnił, że organ pierwszej instancji uwzględnił aktualną i skomplikowaną sytuację ekonomiczną strony oraz wziął pod uwagę fakt uzyskiwania przezeń wynagrodzenia z tytułu świadczonej pracy, posiadanie nieruchomości, co wyłącza przesłankę pozwalającą na umorzenie należności składkowych, określoną w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. z uwagi na nie stwierdzenie ich całkowitej nieściągalności.

Organ odwoławczy podkreślił, iż ustawodawca przewidział trudności finansowe płatnika, wprowadzając dziesięcioletni okres przedawnienia należności z tytułu składek z dalszą możliwością jego przedłużenia w szczególności w przypadku prowadzenia egzekucji. Wskazał też na możliwość zawarcia z Zakładem - po spełnieniu przez stronę warunków wstępnych - układu ratalnego, pozwalającego na spłatę w tej formie należności składkowych w części finansowanej przez płatnika i rozplanowanie związanych z tym wydatków. Organ wyjaśnił, że zgodnie z postanowieniami art. 23 ust. 1 u.s.u.s. od nie opłaconych w terminie składek należne są od płatnika składek odsetki za zwłokę, na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2005 r., Nr 8 poz. 60 z późn. zm.; dalej Ordynacja podatkowa), natomiast w świetle art. 28 ust. 4 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę traktowane są łącznie, a umorzenie odsetek jest konsekwencją umorzenia składek, bowiem ustawodawca nie przewidział umorzenia samych składek lub samych odsetek. Brak możliwości dochodzenia składek niezależnie od odsetek wynika w ocenie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. nie tylko z przytoczonej na wstępie definicji ustawowej należności z tytułu składek, ale również z systemu rozliczania składek na ubezpieczenia społeczne, określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, wypłaconych zasiłków z ubezpieczeń chorobowego i wypadkowego, zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz kolejności zaliczania wpłat składek na poszczególne fundusze (Dz. U. 1998 r. Nr 165 poz. 1197 z późn. zm.) oraz w przepisach Ordynacji podatkowej. Organ wskazał, że zgodnie z § 21 ust. 1 powyższego Rozporządzenia wpłaty składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne, dokonane przez płatnika składek po terminie określonym w ustawie, powinny obejmować również odsetki za zwłokę obliczone w wysokości i według zasad określonych przepisami Ordynacji podatkowej. Natomiast w przypadku gdy wpłata, o której mowa w ust. 1 nie uwzględnia odsetek za zwłokę, mimo jej dokonania po terminie określonym w ustawie, Zakład rozlicza dokonaną wpłatę proporcjonalnie na pokrycie kwoty zaległych składek oraz kwoty odsetek za zwłokę, w stosunku, w jakim w dniu wpłaty pozostaje kwota zaległości z tytułu składek do kwoty odsetek za zwłokę. Prezes Zakładu podkreślił, iż rozłożenie na raty może dotyczyć jedynie należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika składek i podniósł, powołując się na art. 24 ust. 3 u.s.u.s., że konieczność spłaty zadłużenia wobec innych niż Zakład podmiotów nie uzasadnia podjęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek; stwierdził, że wielu płatników pomimo trudnej sytuacji ekonomicznej wywiązuje się z nałożonego na nich przez ustawodawcę obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz FP i FGŚP. Umorzenie należności składkowych ma charakter wyjątkowy i w świetle stanu faktycznego sprawy anulowanie zadłużenia byłoby nieuzasadnionym uprzywilejowaniem Skarżącego wobec innych płatników, co naruszyłoby zasadę równości wobec prawa. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje rzeczywiście możliwość umarzania należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, do czego upoważnia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i dotyczy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, a więc tylko składek na koncie osobistym.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie tej decyzji, podnosząc naruszenie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej poprzez ich niezastosowanie mimo spełnienia ich przesłanek, nadto za takim rozstrzygnięciem uznaniowym przemawia nie tylko zgromadzony materiał dowodowy, ale także zasady słuszności. Skarżący podniósł również zarzut naruszenia art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.; dalej K.p.a.) poprzez niezawarcie w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, co doprowadziło do naruszenia art. 15 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ drugiej instancji ponownego rozstrzygnięcia sprawy, analizę argumentów skarżącego przedstawionych zarówno w postępowaniu w pierwszej instancji jak i argumentów podniesionych po jego zakończeniu w złożonym odwołaniu. Precyzując podniesione zarzuty skarżący wskazał, że orzekające w sprawie organy w żaden sposób nie dokonały oceny przedłożonych przez skarżącego dokumentów i nie wskazały powodów, z jakich wydana została decyzja negatywna. Dodał, że uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się do ogólnikowych uwag pozbawionych odniesienia się do materiału dowodowego ani też pomijać argumentacji strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie V SA/Wa 3002/07, wyrokiem z 25 kwietnia 2008r. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż Sąd nie podzielił poglądu prezentowanego w zaskarżonej decyzji, jakoby z art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wynikał zakaz umarzania samych odsetek. Przepis ten stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem składek należy rozumieć - zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. - składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych; w przypadku zatem umorzenia powyższych składek z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę, choć wprost ustawodawca w tym przedmiocie się nie wypowiada, że we wskazanej sytuacji odsetki ulegają umorzeniu w całości lub w takiej części, w jakiej zostały umorzone składki, czyli według zasady proporcjonalności. WSA w Warszawie podkreślił, że analizowany przepis reguluje zatem i to w sposób automatyczny byt wtórnych - w stosunku do zaległych składek - należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone; przepis ten nie pozwala na sformułowanie tezy, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów u.s.u.s., lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy).

WSA w Warszawie podkreślił ponadto, że jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach wynika z art. 28 ust. 1 - ust. 3b, art. 30 i art. 32 u.s.u.s.

WSA postawił wobec powyższego tezę, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem należności z tytułu składek objęte są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata. W takim stanie rzeczy stanowisko organu orzekającego w zakresie braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę jest sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia należności z tytułu składek, które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach.

WSA w Warszawie podkreślił, że podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. oraz, w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., przy czym przy stosowaniu wskazanych przepisów u.s.u.s. należy mieć na uwadze także treść art. 30, który wyłącza stosowanie art. 28 u.s.u.s. w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, jak również art. 32 u.s.u.s., który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne.

Reasumując WSA podkreślił, że art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 u.s.u.s. Wnioskodawca ma przy tym we wskazanym wyżej zakresie pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (przywołano wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 14 października 2004 r. w sprawie III AUa 1581/2003).

Zdaniem WSA w Warszawie, skoro Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. błędnie przyjął, iż przepisy u.s.u.s. nie zawierają podstaw prawnych do umorzenia samych odsetek, a tego głównie dotyczyła rozpoznana sprawa, to tym samym ocena pozostałych naruszeń prawa zgłoszonych w skardze straciła rację bytu, jako że w istocie odnoszą się one do ustaleń organu, które poczynione zostały na błędnych założeniach normatywnych. WSA wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G., przy uwzględnieniu przedstawionej oceny prawnej WSA w Warszawie, zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia samych odsetek i oceny zasadności ich umorzenia w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę a prawnie równowartościowych rozwiązań zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, str. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienia odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 kpa zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 8 października 2008r., Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G., działając z upoważnienia Prezesa ZUS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję ZUS nr [...] z 31 lipca 2007r. odmawiającą Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek w kwocie należnych odsetek za zwłokę.

W uzasadnieniu podkreślono, iż trudno podzielić pogląd Skarżącego, iż nie był świadomy zadłużenia z tytułu składek, ponieważ w maju 2000r. został wezwany przez Inspektora ZUS w S. do zapłaty należności; Skarżący w odpowiedzi złożył oświadczenie z którego wynika, że spłaci zaległości do 30 maja 2000r.; ponadto 8 lutego 2001r. Skarżący osobiście odebrał zawiadomienie o zajęciu wierzytelności przysługujących mu od "B". Odnosząc się natomiast do sytuacji majątkowej i finansowej Skarżącego wskazano, iż jego wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia wynosi 1.126,- zł brutto miesięcznie, natomiast jego żona otrzymuje z tytułu emerytury kwotę 1.077,75 zł. Analizując wskazane przez Skarżącego comiesięczne wydatki, zdaniem organu zasadnym jest twierdzenie, iż nawet po opłaceniu wszystkich koniecznych wydatków stać Skarżącego na regulowanie należności ZUS w ramach układu ratalnego. Dokonano analizy wysokości spłat kredytu bankowego, wysokości podatku od nieruchomości, wysokości opłat za wieczyste użytkowanie gruntów za rok 2008, wydatków na media, wydatków za wywóz odpadów komunalnych etc. Skarżący prowadząc działalność gospodarczą miał obowiązek zapoznania się ze wszystkimi przepisami z tym faktem związanymi, w tym z terminowym opłacaniem ustawowych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Organ podkreślił, iż w związku z powyższym brak jest podstawy do zastosowania art. 28 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a zdaniem organu odwoławczego nie zachodzi żadna z ustawowych okoliczności wskazująca na stan całkowitej nieściągalności.

Natomiast do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się dyspozycji art. 28 i 29 u.s.u.s., a to z mocy art. 30 u.s.u.s. Organ podkreślił, że Skarżący jest zobowiązany do wpłacenia składek, które na dzień 11 czerwca 2007r. wyniosły 8.775,30 zł (FUS) i 2.934,22 zł (ubezpieczenia zdrowotne); składki te finansowali pracownicy, a Skarżący nie przekazał ich do ZUS w terminach i wysokości wskazanej w przywołanej ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Zdaniem organu planowane postępowanie egzekucyjne umożliwi przynajmniej częściowe pokrycie kwoty dochodzonych składek pracowniczych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu drugiej instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z 31 lipca 2007r.

W uzasadnieniu Skarżący zarzucił naruszenie art. 28 ust. 3b ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez ich niezastosowanie mimo spełnienia ich przesłanek i pomimo, że (...) za takim rozstrzygnięciem uznaniowym przemawia nie tylko zgromadzony materiał dowodowy, ale również zasady słuszności (...). Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 107 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji, bez wyjaśnienia prawnej, społecznej i gospodarczej zasadności rozstrzygnięcia sprawy, co doprowadziło również do naruszenia art. 15 K.p.a. przez zaniechanie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, analizy argumentów Skarżącego, co naruszyło zasadę dwuinstancyjności. Zdaniem Skarżącego nie odniesiono się do wysokości przychodów uzyskiwanych przez niego i jego żonę, nie wzięto pod uwagę konieczności spłacenia kredytu bankowego zaciągniętego w celu spłacenia zadłużenia wobec urzędu skarbowego, nie oceniono dokumentacji dotyczącej stanu zdrowia żony Skarżącego, rachunków za zakupione leki i kosztów utrzymania gospodarstwa domowego. Skarżący podkreślił, że zadłużenie nie powstało z jego winy; był podwykonawcą firmy "B", który nie uregulował wobec niego należności za wykonaną pracę co spowodowało konieczność zakończenia działalności gospodarczej; Skarżący zdołał (...) jedynie rozliczyć się z pracownikami (...). Zdaniem Skarżącego te okoliczności przemawiają za uwzględniłem jego wniosku. Skarżący przywołał tezę wyroku WSA w Warszawie w sprawie III SA/Wa 1163/06 z 20 września 2006r., zgodnie z którą samo istnienie możliwości podjęcia rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego nie zwalnia organu z obowiązku wnikliwej oceny wystąpienia przesłanek umorzenia i jednoznacznego wskazania, czy i która przesłanka wystąpiła w konkretnej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

I.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.)

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 P.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności do tylko zarzutów i wniosków skargi.

Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej.

II.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę na naruszenie przepisów prawa materialnego.

Instytucja umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uregulowana w art. 28 u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia (Dz. U. 2003 r. Nr 141 poz. 1365; dalej jako rozporządzenie MGPPS) ma zastosowanie tylko i wyłącznie do zaległości z tytułu składek finansowanych przez osoby będące jednocześnie ich płatnikami. Zgodnie bowiem z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 u.s.u.s. Oznacza to, iż ani przepis art. 28 u.s.u.s. ani przepisy rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. (wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) nie mogą stanowić podstawy do umorzenia składek należnych za zatrudnianych pracowników w części przez nich finansowanej.

Tym samym stwierdzić należy, iż Prezes Zakładu utrzymując w mocy decyzję pierwszej instancji odmawiającą umorzenia roszczenia ubocznego od składek na ubezpieczenia społeczne pracowników w części przez nich finansowanej, naruszył dyspozycję art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - skoro bowiem żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości umorzenia zaległości z tytułu składek w części finansowanej przez pracowników postępowanie wszczęte wnioskiem Skarżącego jest w tym zakresie bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać umorzone.

Jak wskazano w uzasadnieniu, omawiając stan sprawy, przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie były decyzje w przedmiocie umorzenia należności ubocznych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Przepisy zaś, między innymi o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.).

Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek.

Zarówno z akt sprawy, jak i z treści obu wydanych w niniejszej sprawie decyzji wynika, że dotyczyły one nie tylko składek obciążających Skarżącą jako osobę prowadzącą działalność gospodarczą, ale także składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek.

Zgodnie zaś z art. 30 u.s.u.s. do składek tych nie stosuje się art. 28 i 29 u.s.u.s. Prawidłowo organ odwoławczy wskazał na to unormowanie, jednak nie uwzględnił go podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie.

W przepisie tym ustawodawca posłużył się sformułowaniem (...) nie stosuje się (...), co oznacza, że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia opartego na dyspozycji art. 28 i art. 29 u.s.u.s. i co należy podkreślić w tej sprawie - dotyczy to każdego rodzaju rozstrzygnięcia merytorycznego, zarówno pozytywnego dla wnioskodawcy, tj. umorzenia należności, jak i negatywnego, polegającego na odmowie ich umorzenia.

W stosunku do tego rodzaju składek niedopuszczalne jest więc także badanie istnienia przesłanek umorzenia należności, przewidzianych w art. 28 u.s.u.s.

W sprawie niniejszej odmowa umorzenia należności, obejmowała odsetki od składek własnych Skarżącego oraz finansowanych przez pracowników, a to stanowi naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 30 u.s.u.s.

W ocenie Sądu, chociaż zarówno umorzenie postępowania jak i odmowa umorzenia należności z tytułu odsetek oznaczają - w efekcie - brak pozytywnego dla Skarżącego rozstrzygnięcia w postaci ich umorzenia, to jednak nie mogą być podejmowane przez organ zamiennie, bowiem zamienność ta stanowi naruszenie prawa materialnego, którego Sąd nie może akceptować, a ponadto strona powinna uzyskać od organu jednoznaczną informację o powodach, dla których uwzględnienie jej wniosku nie było możliwe. Samo przytoczenie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, treści art. 30 u.s.u.s. przy jednoczesnym stwierdzeniu braku przesłanek umorzenia należności określonych w art. 28 u.s.u.s. nie może zasługiwać na akceptację Sądu i pozostawienie w obrocie prawnym wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji.

Zdaniem Sądu co prawda naruszenie art. 30 u.s.u.s. wiązało się jedynie z należnościami z tytułu składek finansowanych przez pracownika, jednak należało uchylić decyzje w całości, bowiem w decyzjach nie wyodrębniono rodzajów należności.

III.

W ocenie Sądu w sprawie doszło również do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a uwzględnienie tego naruszenia konieczne jest z uwagi na objęcie decyzją także odsetek od składek własnych Skarżącego, do których mogą być stosowane przepisy o umorzeniu należności.

Wielokroć w orzecznictwie podkreśla się, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie jest warunkiem wydania poprawnej decyzji, a wymóg taki wynika wprost z art. 6 K.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego.

1/ Organy orzekające uznały, że w sprawie niniejszej nie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność, przy czym podkreślić wypada, że okoliczności uzasadniające stwierdzenie jej istnienia zostały w sposób wyczerpujący określone przez ustawodawcę, co wyłącza możliwość uwzględnienia przez organ sytuacji innych niż wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.; w świetle tego przepisu nieściągalność należności z tytułu składek związana jest generalnie z brakiem majątku umożliwiającego skuteczne ich dochodzenie w postępowaniu egzekucyjnym oraz racjonalnością wszczęcia takiego postępowania.

W tej sprawie, na uzasadnienie stanowiska o braku powyższej przesłanki, w odniesieniu do należności Skarżącego, organy powołały się na okoliczność, że według oświadczenia Skarżącego, jego syn pomoże mu spłacać zadłużenie w ratach po 50 zł miesięcznie, a skoro istnieje możliwość spłacania takiej raty to w sprawie nie występuje całkowita nieściągalność należności. Argument ten należy uznać za chybiony, skoro – jak wyżej wykazano - argumentacja winna opierać się na przesłankach wynikających z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Należy również stwierdzić, iż zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPPS z 31 lipca 2003r. Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Abstrahując od innych toczących się ze skargi Skarżącego postępowań (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 listopada 2006r. w sprawie II SA/Wa 2036/06), w rozpoznawanej sprawie należy szczegółowo odnieść się do uzyskiwanych dochodów Skarżącego i jego żony oraz dokonać podliczenia comiesięcznych wydatków tej rodziny a związanych z opłatami stałymi i wydatkami na leczenie oraz lekarstwa. Należy wziąć pod uwagę fakt, iż żona skarżącego choruje na poważne schorzenie serca (angina pectoris) i comiesięczne wydatki na leki stanowią duże obciążenie budżetu miesięcznego tej rodziny. Kwestia obowiązku alimentacyjnego dzieci Skarżącego wobec swych rodziców jest kwestią w tej sprawie uboczną; przy dokonaniu oceny – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – ww. ustawowych przesłanek, należy wziąć pod uwagę konieczność nabycia przez Skarżącego węgla; to czy syn Skarżącego pomoże w tym zakresie rodzicom nie podlega w tym postępowaniu ocenie organów – jak wyżej wskazano nieściągalność należności z tytułu składek związana jest z brakiem majątku zobowiązanego a nie z majątkiem innych osób, nawet tych, które obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym wobec rodziców. Tylko zapłata przez Skarżącego ciążących na nim przedmiotowych zadłużeń, zwolni go od zobowiązania.

Tak więc, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, podliczenie comiesięcznych wydatków strony, z dnia złożenia wniosku, powinno stanowić dla organu przyczynek do szczególnie wnikliwej oceny.

Również odwołanie się do hipotetycznej możliwości podjęcia przez Skarżącego i jego żonę zatrudnienia w przyszłości uznać należy za chybiony. Obowiązkiem organów orzekających jest ocena wystąpienia tej przesłanki w stanie faktycznym aktualnym na dzień orzekania.

Reasumując:

zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji nie pozwala uznać, iż organy rzeczywiście ustaliły i rozważyły okoliczności przytoczone na uzasadnienie stanowiska o braku istnienia przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

2/ Należy podkreślić, iż odrębnej oceny wymaga przyjęte przez organy uzasadnienie niespełnienia przesłanki określonej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., tj. umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Okoliczności uzasadniające umorzenie w tym przypadku zdefiniowane zostały przepisami, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPPS z 31 lipca 2003r., który nakłada na zobowiązanego obowiązek wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Obowiązek wykazania tych okoliczności należy rozumieć jako konieczność przedstawienia okoliczności uzasadniających wniosek; okoliczności te podlegają ocenie organu w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym przedstawiony przez stronę postępowania. Zasady tej oceny określone zostały w art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a odzwierciedleniem jej jest uzasadnienie decyzji.

Sąd podkreśla, iż co prawda organy przedstawiły sytuację materialną i rodzinną Skarżącego, jednakże ograniczyły się do samego stwierdzenia o niewystąpieniu tej przesłanki, w ogóle nie uzasadniając swojego stanowiska. Podkreślić należy, że także dokonując oceny istnienia tej przesłanki organy obowiązane były uwzględnić stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji.

Zaakcentować przy tym należy, iż obowiązek wykazania istnienia omawianej przesłanki umorzenia należności obciąża Skarżącego, jako wnioskodawcę – a nie organy. Jednakże rolą organu, który chciał ocenić w sposób odpowiadający treści art. 80 K.p.a. okoliczności przedstawione przez Skarżącego było ustalenie także comiesięcznych kosztów, w tym opłat stałych, ponoszonych przez niego w związku utrzymaniem własnym i żony oraz zestawienie ich z comiesięcznymi dochodami.

IV.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi wskazać należy, iż badając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd obowiązany jest ocenić i to, czy uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.; uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd podkreśla, że uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się do ogólnikowych uwag, pozbawionych odniesienia do materiału dowodowego zgromadzonego w tej konkretnej sprawie. Wszelka lakoniczność twierdzeń organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pomimo faktycznej obszerności wywodów, sprawia, że przedstawioną w nim ocenę stanu faktycznego sprawy Sąd uznał za dowolną i nie uwzględniającą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Stanowi to naruszenie wyrażonej w art. 80 K.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Ocena ta wymaga przy tym wykazania faktycznych podstaw rozumowania, którego jest rezultatem. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 K.p.a. organy mają obowiązek nie tylko zebrać materiał dowodowy, ale też w sposób wyczerpujący cały ten materiał dowodowy rozpatrzyć.

Dopiero ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia i wyczerpująca ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uwzględniająca całokształt tego materiału, pozwoli organom orzekającym na stwierdzenie, czy w sprawie niniejszej wykazane zostało istnienie przesłanek umorzenia należności obciążających Skarżącą. Ocena ta winna przy tym znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Nie przesądzając o wyniku sprawy wskazać należy, że nie można pominąć okoliczności choroby żony Skarżącego, nie można też pominąć oświadczeń skarżącego o jego chorobie, a w przypadku gdy organy uznają przedstawione kopie zaświadczeń lekarskich, wypisy ze szpitali etc. za niewystarczające, winny wezwać pisemnie Skarżącego do uzupełnienia materiału dowodowego o szczegółowo wskazane dane.

Reasumując:

w ocenie Sądu decyzje podjęte w niniejszej sprawie naruszają przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

V.

Osobnej oceny wymaga również stwierdzenie organu odwoławczego, że odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpią przesłanki do ich umorzenia, jak i wtedy gdy one nie występują, co oznacza brak obowiązku umorzenia należności także w przypadku wystąpienie przesłanki umorzenia nie nakłada na Zakład.

Jest to w istocie powtórzenie tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 1998 r., w sprawie sygn. akt I SA/Łd 1811/96; LEX nr 31877), jednak nie zawsze i do wszystkich spraw mające automatyczne odniesienie. Ponadto uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Podkreślić jednak należy, że zastosowanie instytucji uznania administracyjnego możliwe jest tu dopiero w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone istnienie przesłanek umorzenia, a to oznacza, że ich brak zawsze skutkować będzie odmową umorzenia zaległości. Skoro zatem organ drugiej instancji stwierdził brak przesłanek umorzenia należności, nie powinien powoływać się na działanie w ramach uznania administracyjnego.

Mając na uwadze treść skargi wskazać jednak należy, iż bez znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia pozostaje okoliczność powstania zadłużenia Skarżącego.

VI.

W wyroku z 21 lutego 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 301/06 postawił tezę, zgodnie z którą w sytuacji, gdy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przy wydawaniu decyzji, mieszczącej się w ramach uznania administracyjnego, dotyczącej odmowy umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne w ogóle nie rozważył zastosowania w sprawie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i Sąd podjął próbę przeprowadzenia takich rozważań i przedstawił własne stanowisko w tej kwestii, przyjmując prymat interesu społecznego w tego rodzaju sprawach, to nie może to zastąpić rozważenia kwestii zastosowania zasady ogólnej postępowania administracyjnego, określonej w art. 7 K.p.a. in fine przez organ orzekający w sprawie (LEX nr 325379). Sąd tezę tę podziela i wskazuje na konieczność odzwierciedlenia ww. wywodów w uzasadnieniu każdej decyzji.

W tym miejscu, podsumowując kwestię uchybień zaskarżonej decyzji w zakresie przepisów postępowania, należy zwrócić uwagę na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2007r. w sprawie II GSK 345/06, w którym wskazano, iż (...) w przypadku umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami swobody uznania są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s., jak i w powołanym akcie wykonawczym. Wspomniana regulacja określa dwie kategorie sytuacji, w których nastąpić może umorzenie należności z tytułu zaległych składek. W art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przewidziana została możliwość umorzenia należności wyłącznie wobec całkowitej ich nieściągalności. W ust. 3a tego artykułu dopuszczono natomiast możliwość umorzenia takich należności w uzasadnionych przypadkach, tj. w sytuacji, gdy przewidziana w powołanym przepisie, całkowita nieściągalność nie zachodzi. O ile w ramach pierwszej z tych kategorii grupa przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, pozostawiający wąskie granice swobodnej oceny organu, to w przypadku umorzenia "w uzasadnionych przypadkach" okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz w powołanym rozporządzeniu w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, dają organowi zdecydowanie szerszy zakres swobody uznania. Nie zmienia to faktu, o którym już wspomniano, że w każdym przypadku, organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Szczególnie w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ orzekający w sprawie stwierdził, że istnieje majątek pozwalający na wyegzekwowanie zaległych należności składkowych. Istnieje bowiem majątek zainteresowanego w postaci nieruchomości, tj. mieszkania zajmowanego przez zainteresowanego i jego rodzinę. Nie wzięto jednak pod uwagę oczywistych konsekwencji przewidywanego pozbawienia mieszkania, w kontekście sytuacji życiowej i majątkowej zobowiązanego (...).

NSA w uzasadnieniu przywołanego orzeczenia podkreślił ponadto, że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., realizowanej na mocy art. 107 § 3 K.p.a.; organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy; celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu. Jak wynika z wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77), zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia.

NSA wskazał, iż (...) w sprawie będącej obecnie przedmiotem rozpoznania, Prezes ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek przy obiektywnie trudniej sytuacji życiowej i finansowej zobowiązanego, wobec braku realnych perspektyw na podwyższenie poziomu jego dochodów. Motywując swoją decyzję organ wskazał, iż fakt posiadania przez zobowiązanego stałych dochodów oraz prawa własności nieruchomości powoduje, że nie zachodzi w jego przypadku całkowita nieściągalność w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Jednocześnie przyjęto, że nie zachodzi ważny interes osoby zobowiązanej, który uzasadniałby zastosowanie umorzenia zaległych należności, pozostawiając poza rozważaniami, istotne z punktu widzenia możliwości zastosowania umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. argumenty podnoszone przez zobowiązanego w toku postępowania, takie jak brak majątku ruchomego pozwalającego na wyegzekwowanie należnych kwot, czy utrata możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych w razie zastosowania egzekucji z nieruchomości. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że zobowiązany nie ujawnił nowych dowodów i okoliczności, które uzasadniałyby podjęcie pozytywnego dla niego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy wynika, że organ dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego zakładając, że z uznaniowego charakteru decyzji wynika umocowanie do wydania decyzji odmownej w każdych okolicznościach sprawy. W konsekwencji takiego rozumowania obowiązek dokładnego ustalenia w toku postępowania administracyjnego istotnych okoliczności sprawy otrzymał marginalne znaczenie. Tymczasem w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny (...).

Przytaczając w rozpoznawanej sprawie szeroko wywody NSA, Sąd miał na względzie zarówno tok postępowania i długotrwałość tego postępowania, jak i fakt, iż kilkakrotnie uchylano decyzje organu odwoławczego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy powyższe kwestie – we wskazanym zakresie uchybień również przepisom postępowania - winny znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu.

Reasumując:

1/ jeżeli wniosek o umorzenie należności z tytułu składek obejmuje składki finansowane przez ubezpieczonych tj. pracowników, właściwym rozstrzygnięciem jest wyłącznie umorzenie postępowania na podstawie art. 105 K.p.a., bowiem brak jest przedmiotu postępowania w tym znaczeniu, że nie istnieją należności, do których mógłby mieć zastosowanie art. 28 u.s.u.s.;

2/ w przypadku, gdy wniosek obejmuje zarówno należności podlegające umorzeniu, jak i należności określone w art. 30 u.s.u.s. (jak w rozpoznawanej sprawie), należy umorzyć postępowanie w zakresie tych ostatnich.

3/ Prezes ZUS utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą umorzenia roszczenia ubocznego od składek na ubezpieczenia społeczne pracowników w części przez nich finansowanej, naruszył dyspozycję art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - skoro bowiem żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości umorzenia zaległości z tytułu składek w części finansowanej przez pracowników postępowanie wszczęte wnioskiem Skarżącego jest w tym zakresie bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać umorzone.

VII.

Mając na uwadze wielość postępowań toczących się z wniosku Skarżącego i tok tych postępowań Sąd poucza, że wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu ZUS - w szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub w sytuacji uzyskania nowych dowodów można ponownie wystąpić do ZUS z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ - wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 134 i art. 135 P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W przedmiocie braku możliwości wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.

EK