Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1390/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1238
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras (spr.) Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 270/09 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wpisu lądowisk do ewidencji lądowisk cywilnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2009 r. sygn. VI SA/Wa 270/09 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wpisu lądowiska do ewidencji lądowisk cywilnych, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., na podstawie art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 roku – Prawo lotnicze (Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 z późn. zm.) i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz. U. Nr 118, poz.1238) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. O. z [...] maja 2007 r. uzupełnionego pismem z [...] stycznia 2008 r., wpisał lądowisko K. do ewidencji lądowisk cywilnych pod nr 40, jako lądowisko przystosowane do startów i lądowań statków powietrznych o dopuszczalnej masie startowej do 1500 kg z pasem startowym o nawierzchni trawiastej i jako zarządzającego lądowiskiem ustanowiono wnioskodawcę.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk oraz art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) polegające na uznaniu, iż dla zmiany zagospodarowania terenu w obrębie działek nr [...] – [...] w miejscowości K., nie jest wymagane wydanie decyzji o warunkach zabudowy i uznanie w konsekwencji, iż pismo Gminy w M. z [...] stycznia 2004 r. stwierdzające brak przeciwwskazań do utworzenia lądowiska w K., jest "dokumentem" wystarczającym dla dokonania wpisu w ewidencji lądowisk. Wobec takiego stanu rzeczy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że została ona oparta na treści pisma z [...] stycznia 2004 r. stwierdzającego, iż Gmina M. "nie widzi przeszkód w utworzeniu lądowiska w miejscowości K., w obrębie działek nr [...] do nr [...]", błędnie tym samym uznając, iż pismo to jest dokumentem w rozumieniu § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ewidencji lądowisk, potwierdzającym możliwość wykorzystania powyższego terenu (w 2008 r.) na cele lądowiska, wydanym przez właściwą, ze względu na miejsce położenia lądowiska, jednostkę samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ważnym do dnia 31 grudnia 2003 r. oraz zgodnie z uchwalonym [...] grudnia 1999 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., działki nr [...] – [...] przeznaczone były i są na cele rolnicze, obecnie według zapisów studium, jako "strefa kompleksów gruntów rolnych". W dalszej części skarżący wskazał, że w myśl art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, taka zmiana zagospodarowania terenu, co prawda nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz wymaga decyzji o warunkach zabudowy chyba, że dotyczyłaby tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. W tej sytuacji zmiana zagospodarowania terenu ma charakter trwały, zaś stanowisko organów gminy w sprawie lokalizacji lądowiska winno było zostać wyrażone w formie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy. Na poparcie tej argumentacji Prokurator przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy zawarte w komentarzach do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie podniósł, że powołane przez organ pismo z [...] stycznia 2004 r., dotyczyło stanowiska Gminy M. w sprawie sprzed 4 lat i odnosiło się do wniosku B. O. o wpisanie działek nr [...] – [...] w K. do rejestru miejsc przystosowanych do startów i lądowań, a więc rodzajowo innych niż lądowisko. Jednakże wobec protestów mieszkańców K., Gmina M. nie wyraziła zgody na dalsze funkcjonowanie terenu przystosowanego do startów i lądowań, co wynika z pisma Urzędu Gminy M. z [...] września 2005 r. zawierającego wniosek o "wykreślenie terenu działek [...] – [...] z rejestru lądowisk", a także z dokumentacji Agencji Ruchu Lotniczego obejmującej wątpliwości Gminy M. związane z dalszym funkcjonowaniem terenu przeznaczonego do startów i lądowań w K. Skutkiem tego rejestracja B. O. utraciła ważność [...] kwietnia 2005 r. Reasumując, przesłanki warunkujące wydanie decyzji o wpisie do ewidencji lądowisk powinny były zostać rozpoznane z większą wnikliwością, a nie polegać na automatycznym przyjmowaniu za aktualne danych uzyskanych w 2004 r. dla potrzeb postępowania o innym przedmiotowo zakresie.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej i na poparcie swego stanowiska wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze, inne miejsca przystosowane do startów i lądowań, są to inne niż lotniska wpisane do rejestru lotnisk oraz inne niż lądowiska wpisane do ewidencji lądowisk obszary, na których mogą być wykonywane starty i lądowania statków powietrznych. Z kolei stosownie do art. 2 ust. 5 Prawa lotniczego, lądowiskiem jest wydzielony obszar na lądzie, wodzie lub innej powierzchni w całości lub w części przeznaczony do wykonywania startów i lądowań i naziemnego ruchu statków powietrznych ujęty w ewidencji lądowisk. W rozpoznawanej sprawie, inne miejsce przystosowane do startów i lądowań K. zostało wpisane przez Agencję Ruchu Lotniczego na podstawie wytycznych nr 3 Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 22 sierpnia 2003 r. w sprawie innych miejsc przystosowanych do startów i lądowań statków powietrznych, o których mowa w art. 93 ust.1 – ustawy Prawo lotnicze, do wykazu "innych miejsc" i funkcjonowało w okresie od [...] lutego 2004 r. do [...] kwietnia 2005 r., a organ prowadzi wykaz takich "innych miejsc" przystosowanych do startów i lądowań od [...] czerwca 2005 r. (zarządzenie nr 9 Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 24 czerwca 2005 r. zmieniające wytyczne w sprawie innych miejsc przystosowanych do startów i lądowań statków powietrznych, o których mowa w art. 93 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze). W okresie od [...] czerwca 2005 r. do [...] maja 2007 r., teren ten nie był zgłoszony, jako inne miejsce lub lądowisko do organu. Ponadto wpis do wykazu innych miejsc przystosowanych do startów i lądowań nie jest równoznaczny z wpisaniem lądowiska do ewidencji, zaś wygaśnięcie wpisu innego miejsca przystosowanego do startów i lądowań do wykazu innych miejsc, nie jest równoznaczne z wygaśnięciem zgody Wójta Gminy M. na wykorzystanie terenu na cele lądowiska. Stosownie do treści § 6 ust. 2 pkt. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ewidencji lądowisk, wnioskodawca musi złożyć jedynie dokument potwierdzający możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska, wydany przez właściwą ze względu na miejsce położenia lądowiska, jednostkę samorządu terytorialnego. Zarówno przepisy ustawy – Prawo lotnicze (art. 93), jak i rozporządzenia dotyczące ewidencji lądowisk, stanowią lex specialis w stosunku do uregulowań ogólnych. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miałyby zastosowanie jedynie w przypadku założenia lądowiska wiążącego się z potrzebą inwestycji infrastrukturalnej wymagającej pozwolenia na budowę (np. budowa drogi startowej o nawierzchni sztucznej, płyty postojowej), czy też zmiany sposobu użytkowania obiektu istniejącego. W konsekwencji pismo Wójta Gminy M. wyrażające zgodę na utworzenie lądowiska na działkach od [...] do [...] spełnia kryterium określone w § 6 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk i nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W dalszej części zaznaczono, że zgoda ta nie jest sprzeczna z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. (uchwalonym w dniu [...] grudnia 1999 r. uchwałą Rady Gminy w M. [...]), według którego grunty przeznaczone były i są na cele rolnicze. W niniejszym przypadku grunty są użytkowane jako łąka na cele rolnicze oraz wykorzystywane na cele lotnicze. Nie zachodzi więc konieczność zmiany przeznaczenia gruntów w studium i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem lądowisko o nawierzchni trawiastej może być użytkowane jako łąka, zaś wpis do ewidencji lądowisk nie przesądza o niemożliwości rolniczego wykorzystywania gruntu.

Uczestnik postępowania B. O. wniósł o oddalenie skargi i w piśmie procesowym z dnia 17 marca 2009 r. podniósł, że uzyskał zgodę Urzędu Gminy w M. na utworzenie lądowiska, a nie innego miejsca przystosowanego do startów i lądowań, czego dowodem jest pismo z [...] stycznia 2004 r. W ocenie uczestnika bez wpływu na prowadzoną procedurę rejestracji lądowiska K. pozostaje fakt, że w okresie od dnia [...] lutego 2004 r. do [...] kwietnia 2005 r. na tym terenie funkcjonowało miejsce przystosowane do startów i lądowań. Dopiero [...] maja 2007 r. wystąpił on do Prezesa ULC o wpis wskazanego terenu do ewidencji lądowisk. Ponadto nie zgodził się z wywodzoną w skardze koniecznością wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż taka rozszerzająca interpretacja przepisów prawa jest błędna oraz narusza konstytucyjną ochronę prawa własności. W związku z tym wskazał, że w sytuacji, kiedy przepisy rozporządzenia w przypadku lądowisk trawiastych nie wymagają wprost zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele lotnicze, to brak jest również podstawy, aby interpretować fakt wykorzystywania gruntu rolnego na cele lotnicze, jako powodującego zmianę jego zagospodarowania. Sporny teren aktualnie jest wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem (na cele rolnicze), a jedynie dodatkowo jest wykorzystywany do starów i lądowań statków powietrznych. Nie doszło zatem do zmiany zagospodarowania terenu, gdyż musiałoby to prowadzić do zmiany jego przeznaczenia.

W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż na działkach należących do uczestnika postępowania położonych w miejscowości K., w okresie od [...] lutego 2004 r. do [...] kwietnia 2005 r. (w odpowiedzi na skargę wskazuje się datę [...] kwietnia 2005 r., a z innych pism wynika data [...] kwietnia 2005 r.), funkcjonowało tzw. miejsce przystosowane do startów i lądowań K., które zostało wpisane przez Agencję Ruchu Lotniczego na podstawie wytycznych nr 3 Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 22 sierpnia 2003 r. w sprawie innych miejsc przystosowanych do startów i lądowań statków powietrznych, o których mowa w art. 93 ust.1 – ustawy Prawo lotnicze (Dz. Urz. Nr 5 poz. 18) do wykazu "innych miejsc". W związku z tym w dniu [...] stycznia 2004 r., na wniosek uczestnika postępowania, Urząd Gminy M. poinformował go, iż "nie widzi przeszkód w utworzeniu lądowiska w miejscowości K.". Następnie w dniu [...] stycznia 2005 r. B. O. zwrócił się z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na lotnicze użytkowanie przedmiotowego terenu (pasa gruntu), a ze swej strony Gmina M., na skutek skarg mieszkańców K., złożyła wniosek o "wykreślenie tego tereny z rejestru lądowisk" (m.in. pismo z dnia [...] września 2005 r.)., a następnie w dniu [...] maja 2007 r. uczestnik postępowania złożył do organu wniosek o wpisane lądowiska K. do rejestru lądowisk. Stosownie zaś do treści art. 2 pkt 5 ustawy – Prawo Lotnicze, lądowiskiem jest wydzielony obszar na lądzie, wodzie lub innej powierzchni w całości lub w części przeznaczony do wykonywania startów, lądowań i naziemnego ruchu statków powietrznych, ujęty w ewidencji lądowisk. Z kolei zgodnie z art. 93 ustawy, statki powietrzne mogą lądować i startować na lądowiskach i w innych miejscach poza lotniskami wpisanymi do rejestru lotnisk, w przypadkach:

1) przymusowego lądowania;

2) ratowania życia lub zdrowia ludzkiego, albo udziału w zwalczaniu klęsk żywiołowych;

3) uzasadnionych potrzebami szkolenia lub treningu;

4) uzasadnionych potrzebami usług lotniczych;

5) jeżeli pozwalają na to przepisy wydane na podstawie art. 33 ust. 4.

Rozpoczęcie użytkowania lądowiska może nastąpić po jego zgłoszeniu przez użytkownika do ewidencji prowadzonej przez Prezesa Urzędu oraz po wykazaniu przez użytkownika i potwierdzeniu przez Prezesa Urzędu, że lądowisko odpowiada właściwym wymaganiom (ust. 2) i do lądowisk stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lotnisk, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5 (ust. 3). Zatem Minister właściwy do spraw transportu może, w drodze rozporządzenia, wyłączyć zastosowanie przepisów dotyczących lotnisk w stosunku do lądowisk, określając jednocześnie wymagania, jakie powinny spełniać lądowiska ze względu na bezpieczeństwo ruchu lotniczego i ochronę środowiska (ust. 4 ) i określi on, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji lądowisk, tryb zgłaszania lądowisk do ewidencji, wzór ewidencji oraz szczegółowe zasady dopuszczania lądowisk do użytkowania mające na względzie bezpieczeństwo ruchu lotniczego (ust. 5). W oparciu o tę delegację ustawową, Minister Infrastruktury w dniu 30 kwietnia 2004 r. wydał rozporządzenie w sprawie ewidencji lądowisk ( Dz. U nr 118, poz. 1238) i stosownie do § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, do zgłoszenia lądowiska do ewidencji dołącza się w dwóch egzemplarzach dokument potwierdzający możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska, wydany przez właściwą, ze względu na miejsce położenia lądowiska, jednostkę samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie Prokurator podniósł, że pismo Urzędu Gminy M. z [...] stycznia 2004 r., na które powołał się organ, dotyczyło stanowiska Gminy M. w sprawie sprzed 4 lat i odnosiło się do wniosku B. O. o wpisanie działek nr [...] – [...] w K. do rejestru miejsc przystosowanych do startów i lądowań, a więc rodzajowo innych niż lądowisko. Z drugiej strony organ uważał, iż pismo to nie zostało wyeliminowanie z obrotu prawnego, a zatem może być traktowane jako dokument , o którym mowa w cytowanym wyżej przepisie § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Zatem istota sporu – zdaniem Sądu – sprowadza się do wyjaśnienia kwestii czy stanowisko jednostki samorządu terytorialnego z dnia [...] stycznia 2004 r., mogło stanowić podstawę decyzji administracyjnej uwzględniającej wniosek o wpis lądowiska do ewidencji w rozumieniu cytowanego już wyżej § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Niewątpliwie przepisy ustawy – Prawo Lotnicze, jak również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury bliżej nie definiują charakteru prawnego tego dokumentu, który ma potwierdzać możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska. W tej sytuacji zatem należy odwołać się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. do instytucji zaświadczeń. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie zaś w myśl § 2, zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Mając zatem na uwadze cytowane wyżej przepisy należy uznać, iż dokument potwierdzający możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska, wydany przez właściwą, ze względu na miejsce położenia lądowiska, jednostkę samorządu terytorialnego, o którym mowa w § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk ( Dz. U nr 118, poz. 1238), musi mieć formę zaświadczenia w rozumieniu przepisów k.p.a. i – wbrew twierdzeniom organu – pismo Urzędu Gminy z dnia [...] stycznia 2004 r., takiego charakteru nie posiada. Ponadto uszło uwadze organu, że cytowane przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji lądowisk, weszły w życie 10 czerwca 2004 r., a zatem po wydaniu przez organ gminy spornego pisma z [...] stycznia 2004 r., co dodatkowo przeczy tezie, że dokument był zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Natomiast użycie w spornym piśmie słowa "lądowisko" również nie może sanować wadliwości tegoż pisma. Ponadto dokument ten został wystawiony jeszcze przed wszczęciem właściwego postępowania administracyjnego w sprawie "wpisu lądowiska K. do ewidencji lądowisk", zatem jako nieaktualny, nie może być po raz drugi wykorzystywany w innym celu i w innej sprawie administracyjnej. Podkreślić też trzeba, iż dopiero na skutek wniosku B. O. z [...] maja 2007 r. (data wpływu do organu) zostało wszczęte nowe postępowanie administracyjne w nowej sprawie "wpisu do ewidencji lądowisk" ( art. 61 k.p.a.). Ponadto stanowisko organów gminy w sprawie lokalizacji lądowiska, o którym mowa w § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ewidencji, nie musi posiadać formy decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy i przedwczesne jest także wypowiadanie się przez Sąd w podnoszonej przez skarżący organ kwestii konieczności dodatkowego wydania decyzji administracyjnej w sprawie zmiany zagospodarowania terenu skoro nie ma przeszkód, aby stosowne zaświadczenie organu gminy w trybie art. 217 k.p.a., mogło zawierać i takie informacje.

Od powyższego wyroku w całości, uczestnik postępowania B. O. wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk w związku art. 93 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis art. 93 i wydane na jego podstawie rozporządzenia wykonawcze – w zakresie rejestrowania lądowisk – mogą odnosić się do w innych miejsc poza lotniskami wpisanymi do rejestru lotnisk,

b) § 6 ust 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dokument, o jakim mowa w tym przepisie musi mieć formę zaświadczenia, podczas gdy przepis takiego wymogu nie stanowi,

c) § 6 ust 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dokument, o jakim mowa w tym przepisie powinien być wydany, nie wcześniej niż w dniu wejścia w życie przedmiotowego rozporządzenia, podczas gdy przepis takiego wymogu nie stanowi, zaś z treści rozporządzenia wynika, że dokument ten powstaje przed wszczęciem postępowania,

d) art. 217 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pismo z dnia [...] stycznia 2004 roku nie jest zaświadczeniem, które może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas, gdy dokument ten spełnia wymogi zaświadczenia określone w przywołanym przepisie,

e) art. 217 § 1 k.p.a. w związku z § 6 ust 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż oświadczenie z dnia [...] stycznia 2004 r. – zaświadczenie powinno być wydane nie wcześniej, niż w dniu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk, podczas gdy kodeks postępowania administracyjnego i przepis materialny takiego wymogu nie przewiduje.

2. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 76 § 1 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy potwierdzał, iż wydana decyzja nie naruszała przepisów prawa. Sąd uznał, iż decyzja oparta była o błędną ocenę materiału dowodowego, polegającą na uznaniu, iż pismo Gminy M. z dnia [...] stycznia 2004 roku było dokumentem potwierdzającym możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska. Sąd uznał za nieistotne dla sprawy, iż zarówno pismo jednostki samorządu terytorialnego jak i pismo skarżącego z [...] stycznia 2004 roku jednoznacznie mówiły o lądowisku i uznał, że pismo to nie dotyczyło lądowiska. Sąd uznał, iż data pisma Gminy M. ([...] stycznia 2004 roku) wcześniejsza od daty wszczęcia postępowania w sprawie (złożenia wniosku) powoduje, iż dokument ten jest nieaktualny i nie może być wykorzystany w rozpatrywanej sprawie (nie może być dokumentem potwierdzającym spełnienie przesłanek prawnych). Ponadto Sąd uznał, iż również z uwagi wcześniejsze wykorzystanie dokumentu w innym postępowaniu jest nieaktualny i nie może być wykorzystany w rozpatrywanej sprawie, podczas gdy przepisy postępowania nie stawiają takich wymogów.

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 174 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, w sposób niezgodny z wymogami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sposób sporządzenia uzasadnienia uniemożliwia ocenę czy rozstrzygnięcie Sądu oparte było na właściwych przesłankach i czy stanowiło prawidłową kontrolę legalności decyzji administracyjnej. Część rozważań Sądu jest sformułowana w sposób niejasny, niepozwalający na stwierdzenie, jakie naruszenia prawa dostrzegł Sąd. Utrudnia to, jeśli nie całkowicie uniemożliwia stronie wniesienie skargi kasacyjnej, zmuszając ją domyślania się przesłanek rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł, w razie stwierdzenia jedynie naruszeń prawa materialnego o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Natomiast w wypadku uznania, iż doszło do naruszenia zasad postępowania mających wpływ na wynik sprawy skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Natomiast w uzasadnieniu podniósł, że część rozważań Sądu zawartych w uzasadnieniu jest sformułowana w sposób, który utrudnia lub wręcz uniemożliwia jednoznaczne określenie, czy ocena Sądu wynikała z dokonanej wykładni prawa, czy też z oceny materiału dowodowego w sprawie. Co się zaś dotyczy naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 93 ustawy – Prawo lotnicze, to przepis ten przewiduje możliwość dokonywania startów i lądowań statków powietrznych

- na lądowiskach,

- w innych miejscach poza lotniskami wpisanymi do rejestru lotnisk.

Dokonywanie takich startów i lądowań jest dopuszczalne w przypadkach:

1) przymusowego lądowania;

2) ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo udziału w zwalczaniu klęsk żywiołowych;

3) uzasadnionych potrzebami szkolenia lub treningu;

uzasadnionych potrzebami usług lotniczych;

jeżeli pozwalają na to przepisy wydane na podstawie art. 33 ust. 4.

Przesłanki wskazane w punktach 1 i 2 dotyczą sytuacji nadzwyczajnych – najczęściej nieplanowanych i nieregularnych. Takie starty i lądowania dokonywane są w innych miejscach poza lotniskami wpisanymi do rejestru lotnisk. Przesłanki w punktach 3 – 5 dotyczą startów i lądowań wynikających z planowego i celowego działania i takie starty i lądowania odbywają się najczęściej na lądowiskach lub lotniskach. W związku z tym, przepisy art. 93 ustępy 2 do 5 i wydane na ich podstawie przepisy wykonawcze, odnoszą się jedynie do lądowisk. Nie jest więc prawidłowym uznanie przez Sąd orzekający, iż pismo jednostki samorządu terytorialnego potwierdzające możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska może dotyczyć innego miejsca poza lotniskami wpisanymi do rejestru lotnisk. Z kolei przepis § 6 ust 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk stanowi, że do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, dołącza się w dwóch egzemplarzach, dokument potwierdzający możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska, wydany przez właściwą, ze względu na miejsce położenia lądowiska, jednostkę samorządu terytorialnego. Użycie przez prawodawcę pojęcia dokument, nie jest – wbrew wywodom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – niedokładnością wymagającą innej niż językowa wykładni prawa. Zarówno zasada racjonalnego prawodawcy, jaki i odczytanie całości regulacji zawartych w rozporządzeniu, prowadzą zdaniem skarżącego do wniosku, że użycie pojęcia dokument, jest świadomym działaniem twórcy przepisu, wynikającym z zamierzonej przez prawodawcę, treści normy prawnej i specyfiki regulowanej materii. Gdyby organ wydający rozporządzenie chciał określić formę dokumentu dołączanego do wniosku, zgodnie z § 6 ust 2 pkt 1, to zrobiłby to w sposób niebudzący wątpliwości tak, jak zrobił to w § 6 ust 2 pkt 4, gdzie jednoznacznie unormował, że stanowisko służb sanitarnych i ochrony środowiska, ma być wyrażone w formie opinii (jednoznaczne wskazanie formy). Wobec powyższego nie sposób dociec, na jakiej podstawie Sąd uznał, że wobec braku wymogów, co do charakteru dokumentu, należy doprecyzować tę normę w drodze wykładni i odwołać się do instytucji zaświadczeń zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego. Oczywistym bowiem jest, iż "możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska" może być potwierdzona również innymi dokumentami wydanymi przez jednostkę samorządu terytorialnego. Możliwość tę de facto dostrzega również Wojewódzki Sąd Administracyjny, który dopuszcza możliwość, iż dokumentem potwierdzającym możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska może być również decyzja administracyjna, a jedynie na potrzeby uzasadnienia zaskarżonego wyroku uznaje ją za nieistotną. Słuszność takiego rozumowania potwierdza również stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2007 r. sygn. akt II GW 5/07, gdzie przy okazji rozpatrywania sporu kompetencyjnego w zakresie ustawy o grach i zakładach wzajemnych, jednoznacznie wskazano, iż tylko w wypadku, jeżeli przepis prawa wyraźnie tak stanowi, dokument potwierdzający istnienie okoliczności przewidzianych ustawą musi mieć formę zaświadczenia. Równie poważne wątpliwości nasuwają rozważania Sądu zawarte w ostatnim akapicie 8 strony uzasadnienia, gdzie stwierdzono, iż "Ponadto dokument ten został wystawiony jeszcze przed wszczęciem właściwego postępowania administracyjnego w sprawie (...), zatem jako nieaktualny nie może być, w ocenie Sądu, po raz drugi wykorzystany w innym celu i w innej sprawie administracyjnej. Przede wszystkim nie do końca jasne jest, czy zdaniem Sądu niemożność taka ma miejsce tylko w odniesieniu do dokumentów, o jakich mowa w § 6 ust 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ewidencji lądowisk, czy też jest to immanentna cecha wszystkich zaświadczeń. Dlatego skarżący zmuszony był zakwestionować stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarówno na płaszczyźnie prawa materialnego jak i procedury. Zarówno przepis § 6 ust 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jak i art. 217 § 1 k.p.a. nie zawierają normy, która wskazywałaby, iż dokumenty, o jakich mowa w rozporządzeniu lub zaświadczenie, o jakim mowa w k.p.a., mogą zostać wytworzone (wydane) dopiero po formalnym wszczęciu postępowania. Co więcej, w obu wskazanych wyżej aktach prawnych nie ma żadnej przesłanki, która upoważniałaby do takiego wniosku. Ponadto zapis art. 61 § 1 k.p.a. powadzi jednoznacznie do wniosku, iż w omawianej sprawie, dokument, o jakim mowa w § 6 ust 2 pkt 1 rozporządzenia, musi powstać przed wszczęciem postępowania w sprawie, bowiem postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu i zgłoszenie do ewidencji lądowiska, jest wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie. Skoro do powyższego zgłoszenia należy dołączyć dokument, o jakim mowa w § 6 ust 2 pkt 1 rozporządzenia, to dokument ten musi powstać przed wszczęciem postępowania w sprawie. Jak z powyższego wynika, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd orzekający wyinterpretował z omawianych przepisów normę prawną, której przepisy te nie zawierały i co za tym idzie, o jakiejkolwiek nieaktualności dokumentu (braku skutków prawnych) nie może być mowy. Ponadto Sąd rozważając, czy i w jakim trybie jednostka samorządu terytorialnego może cofnąć swoje stanowisko i jakie skutki taka zmiana wywołuje, pominięto kwestię, że prawo nie przewiduje możliwości zmiany zdania przez organ wydający dokument, bowiem dokument ten jest jednym z elementów niezbędnych do wpisania lądowisko do rejestru lądowisk i stanowi podstawą działania innych organów. Stąd też nie jest dopuszczalna "zmiana zdania" przez organ Gminy dokonana, w opisany w uzasadnieniu wyroku sposób. Wykreślenie lądowiska z ewidencji odbywa się w trybie określonym w § 9 rozporządzenia, który nie zwiera w tym zakresie legitymacji procesowej dla jednostki samorządu terytorialnego. Odnosząc się z kolei do trzeciego z zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał, że podnosi ten zarzut jedynie z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, że zapatrywanie strony skarżącej w zakresie wykładni § 6 ust 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, nie jest uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny skonstatował, iż pismo z Urzędu Gminy M. z dnia [...] stycznia 2004 roku nie posiada charakteru zaświadczenia i nie sposób stwierdzić, dlaczego Sąd orzekający tak twierdzi. W szczególności nie wiadomo, czy Sąd orzekający doszedł do takiego wniosku na podstawie wykładni prawa, czy też oceny materiału dowodowego. Dlatego konieczne jest podniesienie zarzutu, zarówno w zakresie naruszenia prawa materialnego jak i procedury. Przepis art. 217 k.p.a. nie przewiduje szczególnych wymogów, co do formy zaświadczenia, które decydowałyby o tym, czy dokument jest, czy nie jest zaświadczeniem. Decydujące jest to, czy dokument "stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego". Jeżeli zdaniem Sądu orzekającego zaświadczenie w przedmiotowej sprawie musi mieć szczególną formę, to mamy do czynienia z błędną wykładnią normy art. 217 k.p.a., którą w tym kontekście należy traktować jako przepis prawa materialnego. Natomiast co do zarzutów naruszenia prawa procesowego skarżący kasacyjnie stwierdził, że najważniejszym naruszeniem przepisów postępowania jest zakwestionowanie przez Sąd orzekający oceny dowodów dokonanej przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i dokonanie własnej oceny dowodów, choć bez jednoznacznego wskazania stanu faktycznego. Uznano bowiem, że pismo Urzędu Gminy M. z dnia [...] stycznia 2004 roku nie dotyczyło lądowiska, lecz "innego miejscach poza lotniskami wpisanymi do rejestru lotnisk" oraz lądowiskami i Sąd nie dokonał pełnego uzasadnienia tego twierdzenia ograniczając się do stwierdzeń, iż dokument nie jest zaświadczeniem, został wydany przed wejściem w życie rozporządzenia, zaś użycie w treści pisma słowa "lądowisko" nie może sanować jego wadliwości. Dokonując oceny tego dowodu Sąd (odmiennie niż Prezes ULC) ocenił treść dokumentu niezgodnie z jego brzmieniem. Pominął też zupełnie treść pisma – wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2004 roku. Zarówno w przedmiotowym wniosku, jak i w stanowisku jednostki samorządu terytorialnego pojawia się jednoznacznie pojęcie lądowiska, a nie jakiekolwiek inne pojęcie. Zresztą, jak wskazano w pierwszej części uzasadnienia, tylko lądowiska wniosek mógł dotyczyć. Skoro tak, to nie ma przesłanek, aby uznać, iż pisma te nie odnosiły się do lądowisk. Fakt, iż rozporządzenie wykonawcze zostało wydane w roku 2004, nie może mieć znaczenia dla sprawy. Dokument, o jakim mowa w § 6 ust 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury stwierdza jedynie brak formalnoprawnych przeszkód do wykorzystania terenu na cele lądowiska. Może być wytworzony w każdym czasie, w dowolnej formie, o ile tylko potwierdza okoliczności przewidziane prawem. Zakwestionowany przez Sąd orzekający dowód potwierdza tę okoliczność. Jednocześnie nie został przedstawiony w sprawie inny dowód, który zaprzeczałby treści pisma z dnia [...] stycznia 2004 roku. Według wnoszącego skargę kasacyjną zdając sobie sprawę z tego faktu Sąd orzekający, pomimo braku faktycznych przesłanek, z naruszeniem zasad oceny dowodów, odmówił mocy dowodowej temu dokumentowi. Pozwoliło to Sądowi orzekającemu stwierdzić, że uchylona decyzja była wydana z naruszeniem prawa. Jak wskazano powyżej, odmowa mocy dowodowej temu dokumentowi stanowiła naruszenie procedury, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zapatrywania tego nie zmienia pewna niekonsekwencja w stanowisku prezentowanym przez Gminę M. Fakt, że wnioskowała ona wykreślenie terenu z rejestru lądowisk, nie pozbawia pisma z dnia [...] stycznia 2004 roku mocy dowodowej. Stanowisko zaprezentowane przez Gminę M. mogłoby mieć znaczenie tylko wtedy, gdyby zmiana stanowiska gminy związana była ze zmianą stanu formalnoprawnego terenu wykorzystywanego na cele lądowiska, tj. niemożnością wykorzystania terenu na ten cel, a takie okoliczności z zebranych dowodów nie wynikają. Co więcej, dowody w sprawie potwierdzają, iż do takiej zmiany nie doszło. Prezes ULC słusznie wskazał, iż pomiędzy datą wystawienia dokumentu ([...] stycznia 2004 roku), a dniem wydania decyzji w sprawie ([...] czerwca 2008 roku), nie doszło do zmian w zakresie przeznaczenia, sposobu użytkowania i możliwości wykorzystania gruntu. Skoro tak, to nie ma przesłanek, aby pismo uznać za nieaktualne i nieodnoszące się do sprawy. Dodatkowo oceniając dowody w sprawie należy mieć na uwadze, iż część działań Urzędu Gminy w M. w roku 2008 nasuwa poważne wątpliwości, co do ich wiarogodności. Tytułem przykładu można wskazać pismo z dnia [...] listopada 2008 roku skierowane do Prokuratury Okręgowej w Gdańsku, z którego wynika, że o wpisaniu terenu do rejestru lądowisk Urząd dowiedział się przypadkowo, podczas gdy [...] lipca 2008 r. skarżący złożył w Urzędzie Gminy stosowną informację. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie można również podzielić poglądu, że dokument z dnia [...] stycznia 2004 r. stał się nieaktualny z uwagi na wykorzystanie go w celu zarejestrowania 2004 r. miejsca przeznaczonego do startów i lądowań. Dokument ten potwierdzał i nadal potwierdza możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska (a wiec również na lotnicze wykorzystanie terenu). W roku 2004 stosownie do treści pisma z dnia [...] stycznia 2004 r. dokonano wpisania terenu do ewidencji, jako innego miejsca przeznaczonego do startów i lądowań. Było to możliwe, albowiem pismo to potwierdzało możliwość wykorzystania terenu, jako lądowiska. A skoro pismo potwierdzało możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska, to tym bardziej potwierdzało możliwość wykorzystania terenu, jako innego miejsca przeznaczonego do startów i lądowań (możliwość lotniczego wykorzystania terenu). W roku 2004, do momentu wydania rozporządzeń wykonawczych do ustawy – Prawo lotnicze, skarżący nie mógł wystąpić z wnioskiem o wpisanie terenu do rejestru lądowisk. Ale nie dlatego, że teren nie mógł być wykorzystany w ten sposób, bowiem przyczyną była opieszałość organów państwa w wydawaniu przepisów wykonawczych. Skarżący mógł natomiast przygotowywać się do złożenia takiego wniosku. Mógł również, na podstawie dokumentu z dnia [...] stycznia 2004 r., wystąpić o wpisanie terenu, jako innego miejsca przeznaczonego do startów i lądowań i tak postąpił. Zasady logicznego rozumowania i oceny dowodów nie pozwalają na przyjęcie, że tym samym pozbawił się prawa do wnioskowania, na podstawie tego samego dokumentu, o wpisanie tego samego terenu do rejestru lądowisk, po wejściu w życie przepisów wykonawczych do ustawy. Dokument z [...] stycznia 2004 r. nie ma jakichkolwiek cech świadczących o tym, że był dokumentem jednorazowym. Co więcej, skoro dokument ten znajdował się w dokumentacji Prezesa ULC od roku 2004, to można przyjąć, iż organowi z urzędu znany był fakt spełnienia przez skarżącego warunku z § 6 ust 2 pkt 1 rozporządzenia i co za tym idzie, wystarczającym przy ubieganiu się o wpis terenu do rejestru lądowisk, byłoby powołanie się na znajdujące się w dyspozycji organu dokumenty. Nie jest możliwe, ani niezwykłe wystąpienie przez stronę z wnioskiem o wydanie dokumentu, jeszcze przed wejściem w życie przepisów, wymagających przedstawienia tego dokumentu. O planowanej treści stanowionych przepisów prawa, zainteresowane podmioty mogą dowiedzieć się z planów prac legislacyjnych i projektów aktów przedstawianych do konsultacji społecznych, przez właściwe organy państwa. Mają wiec możliwość, podjąć z odpowiednim wyprzedzeniem, działania mające na celu dostosowanie się spełnienia do wymogów określonych w przygotowywanych przepisach. Z drugiej strony, wobec braku w piśmie z dnia [...] stycznia 2004 roku terminu jego ważności, skarżący nie miał obowiązku składania wniosku o wpisanie terenu do rejestru lądowisk w jakimś określonym terminie. Kończąc wskazał, iż o tym, że przedmiotowy teren ma być przeznaczony na lądowisko organ gminy wiedział od momentu złożenia wniosku z [...] stycznia 2004 r., co potwierdza załączona korespondencja. W powyższym stanie rzeczy, pomimo istnienia naruszeń prawa procesowego, istnieje możliwość zastosowania art. 188 ustawy P.p.s.a. i oddalenia skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa i stwierdzić należy, że skarga owa analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Skoro zaś skargę oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., zatem w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Stwierdzić zatem należy, że zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Wskazać bowiem trzeba, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną jej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zatem uzasadnienie wyroku powinno dawać rękojmię, że sąd starannie zastanawiał się nad rozstrzygnięciem i ma umożliwić wyższej instancji zorientowanie się, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji są trafne oraz ma również służyć – w razie wątpliwości – ustaleniu granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków wyroku, a także winno być próbą przekonania stron co do trafności motywów wydanego rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. I OSK 574/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, skoro Sąd uznał, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy pismo Urzędu Gminy M. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] mogło stanowić podstawę decyzji administracyjnej uwzględniającej wniosek o wpis lądowiska do ewidencji w rozumieniu przepisu § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 118, poz. 1238) i doszedł do wniosku, że dokument tego rodzaju powinien mieć formę zaświadczenia, to ograniczenie się w uzasadnieniu do lakonicznego stwierdzenia, że wyżej wymienione pismo takiego charakteru nie posiada, bezspornie – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie stanowi wystarczającej próby przekonania strony do prawidłowości zajętego stanowiska.

Rację ma również skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 76 § 1 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Podkreślić trzeba, iż przedmiotowe pismo z dnia 28 stycznia 2004 r. dotyczyło utworzenia lądowiska, a fakt, że zostało przez organ administracji wytworzone przed wszczęciem postępowania w sprawie wpisu lądowiska w miejscowości K. do ewidencji lądowisk cywilnych oraz przed wyjściem w życie cyt. wyżej rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r., nie powoduje przeszkód, by mogło być ono użyte w późniejszym postępowaniu, w szczególności, co słusznie zarzucił skarżący kasacyjnie, że dokument taki musiał złożyć wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania o wpis lądowiska do ewidencji.

Prawidłowo ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 93 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze, § 6 ust 2 pkt 1 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ewidencji lądowisk oraz art. 217 k.p.a. poprzez uznanie, że powyższe rozporządzenie może odnosić się do innych miejsc poza lotniskami wpisanymi do rejestru lotnisk oraz że przedkładany przy zgłaszaniu lądowiska do ewidencji dokument musi mieć formę zaświadczenia. Wskazać bowiem należy, że stosownie do postanowień powołanego wyżej art. 93 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze, do lądowisk stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lotnisk z zastrzeżeniem ust 4 i 5. Minister właściwy do spraw transportu może, w drodze rozporządzenia, wyłączyć zastosowanie przepisów dotyczących lotnisk w stosunku do lądowisk, określając jednocześnie wymagania, jakie powinny spełniać lądowiska ze względu na bezpieczeństwo ruchu lotniczego i ochronę środowiska (ust. 4). Minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji lądowisk, tryb zgłaszania lądowisk do ewidencji, wzór ewidencji oraz szczegółowe zasady dopuszczania lądowisk do użytkowania mające na względzie bezpieczeństwo ruchu lotniczego (ust. 5). Stąd też na podstawie ustawowego upoważnienia Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz. U. Nr 188, poz. 1238). Zgodnie z § 6 ust 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia, do zgłoszenia lądowiska do ewidencji dołącza się w dwóch egzemplarzach dokument potwierdzający możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska, wydany przez właściwą, ze względu na miejsce położenia lądowiska jednostkę samorządu terytorialnego. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zarówno przepisy ustawy Prawo lotnicze jak i zawarte w cyt. rozporządzeniu, nie definiują co należy rozumieć pod pojęciem dokumentu potwierdzającego możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego natomiast brak jest podstaw do uznania, że dokument, o którym mowa w § 6 ust 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia, musi mieć formę zaświadczenia. Należy podkreślić, że zaświadczenie zawiera jedynie informacje o określonym stanie prawnym lub faktycznym, który został już ustalony odpowiednim aktem prawnym albo jest znany organowi ze względu na dane zawarte w prowadzonych przez niego ewidencjach, rejestrach lub innych urzędowych zbiorach. Z zaświadczenia zatem wynika obiektywny stan faktyczny i prawny, nie podlegający jakiejkolwiek ocenie organu. Skoro w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. przedmiotowe działki są przeznaczone na cele rolnicze, nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie została wydana żadna decyzja, określona w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), to gmina nie dysponowała danymi, na podstawie których mogłaby wydać zaświadczenie o żądanej przez B. O. treści.

Zaznaczyć także należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela poglądu, aby dokumentem, o którym mowa w § 6 ust 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia, była decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest ona bowiem wymagana przy składaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na założenie lotniska, a przepisy dotyczące lotnisk do lądowisk, zgodnie z art. 93 ust. 5 cyt. ustawy Prawo lotnicze, stosuje się jedynie odpowiednio. Jednocześnie cyt. wyżej rozporządzenie 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk posługując się terminem "dokument potwierdzający możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska, wydany przez właściwą, ze względu na miejsce położenia lądowiska jednostkę samorządu terytorialnego" wyraźnie wykluczyło wymóg przedstawienia przedmiotowej decyzji, gdyż inaczej w ogóle wprost odsyłałoby do wymogów dotyczących uzyskania zezwolenia na założenie lotniska albo nie wprowadzałoby innej kategorii dokumentu niż wskazana wyżej decyzja. Co za tym idzie, gdyby przyjąć, że dokument, o którym mowa w § 6 ust 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia miałby być wydany w formie zaświadczenia, to w świetle wcześniejszych wywodów, jego wystawienie musiałoby być poprzedzone procedurą wymaganą przy zezwoleniach na założenie lotniska (decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) albo odpowiednią zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a takich wymagań przepisy dot. lądowisk nie zawierają.

Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 217 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pismo z dnia 28 stycznia 2004 r. nie jest zaświadczeniem, podczas gdy skarżący kasacyjnie uważa, że dokument ten spełnia wymogi zaświadczenia. Wskazać trzeba, o czym była już mowa wyżej, że gmina nie mogła w niniejszej sprawie wydać zaświadczenia bowiem nie dysponowała ani odpowiednim aktem prawnym ani też danymi zawartymi w prowadzonych przez nią ewidencjach, rejestrach lub innych urzędowych zbiorach.

Należy jednak zaznaczyć, że pomimo stwierdzenia wyżej wskazanych uchybień zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu, a skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zezwala na to treść art. 184 P.p.s.a. zgodnie, z którym Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wskazać trzeba, iż będąca przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] winna być uchylona. Naczelny Sad Administracyjny podkreśla, że w toku postępowania administracyjnego organ administracji jest zobowiązany przestrzegać wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej i ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ nie może, przyjmując bierną postawę, ograniczać się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, szczególnie jeśli z urzędu dysponuje dokumentami, które wskazują na inny stan sprawy, niż ten wykazywany przez stronę (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, wyd. 8, C.H. Beck, Warszawa 2006, s.69 i n.), a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Otóż Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, dysponując pismami Urzędu Gminy M. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] (na które ULC odpowiedział pismem z dnia [...] października 2005 r. nr [...], k- 11 akt sądowych o sygn. VI SA/WA 270/09) oraz z dnia [...] września 2005 r. nr [...] powinien, przed wydaniem decyzji, dodatkowo, biorąc pod uwagę upływ czasu jaki minął od wystawienia dokumentu do wszczęcia postępowania w 2007 r., podjąć czynności i przeprowadzić weryfikację przedstawionego przez B. O. pisma, czy potwierdzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości wykorzystania danego terenu na cele lądowiska nadal jest aktualne.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy cytowanego już wyżej art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.