Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1354/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 124b ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 3a i 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 779/18 w sprawie ze skargi E. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody K. z dnia 20 kwietnia 2018 r. nr WSPN/DW.7581.126.2017.WJ w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz E. S.A. z siedzibą w G. kwotę 1.137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 779/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę E. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia z dnia 20 kwietnia 2018 r. nr WSPN/DW.7581.126.2017.WJ w przedmiocie udostępnienia nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 6 lipca 2017 r. E. S.A. z siedzibą w G. (dalej zwana "inwestorem" lub "skarżącą") wystąpiła o zobowiązanie E. sp. z o.o. z siedzibą w R. do udostępnienia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], położonej w obrębie [...] miasto o powierzchni 0.3925 ha, w celu przeprowadzenia remontu urządzeń przesyłowych linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...]-[...]. Do wniosku dołączono pisma z przebiegu negocjacji prowadzonych z ww. właścicielem nieruchomości, z którego wynika, że nie wyraził on zgody na zaproponowane prace.

Starosta R. decyzją z dnia 16 sierpnia 2017 r., nr SN 6853.24.2017, na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej zwanej "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej zwanej "K.p.a.") zobowiązał spółkę E. sp. z o.o. w R., jako właściciela nieruchomości położonej w obrębie [...] oznaczonej działką nr [...] o powierzchni 0.3925 ha, do udostępnienia gruntu o powierzchni 614 m² dla inwestora w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15kV relacji GPZ [...]-[...], polegającego na demontażu linii napowietrznej SN, demontażu osprzętu ze słupa SN, demontażu słupa SN, montażu i stawianiu nowego słupa SN, montażu osprzętu na słupie linii napowietrznej SN, montażu linii napowietrznej SN, montażu uziemień oraz wykonaniu badań i prób pomontażowych.

W uzasadnieniu organ I instancji, wskazując na warunki wynikające z art. 124b ust. 1 u.g.n., zwrócił uwagę, że z oświadczenia inwestora i załączonych do wniosku wytycznych programowych przebudowy linii SN 15 kV GPZ [...]-[...] oraz z dokonanego zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia 17 maja 2016 r. wynika, iż zakres planowanych prac mieści się w zakresie czynności określonych w art. 124b u.g.n.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. sp. z o.o. z siedzibą w R. podnosząc, że brak szczegółowego określenia zakresu i sposobu realizacji prac spowoduje niemożność udostępnienia nieruchomości w kontekście planowanej procedury rozpoczęcia budowy, która planowana jest na działce na początku 2018 r. W ocenie odwołującej się, próba uzyskania zgody przez inwestora była jedynie pozorowana.

Wojewoda [...] (dalej zwany "Wojewodą") decyzją z dnia 20 kwietnia 2018 r., nr WSPN/DW.7581.126.2017.WJ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 124b ust. 1-5 u.g.n. uchylił zaskarżoną decyzję w całości, orzekając jednocześnie o odmowie zobowiązania E. sp. z o.o. z siedzibą w R. do udostępnienia ww. nieruchomości, w celu wykonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN-15 kV relacji GPZ [...]-[...], polegających na wymianie istniejących przewodów, wymianie słupa oraz wymianie osprzętu słupa.

Wojewoda nie podzielił stanowiska organu I instancji, że zakres planowanych prac stanowi remont istniejącej linii elektroenergetycznej, wobec czego w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 124b u.g.n.

Organ odwoławczy posiłkując się definicją pojęcia "remont" zawartą w przepisach Prawa budowlanego, zwrócił uwagę na kwestię zakresu planowanych prac. Przy remoncie nie powinno bowiem dochodzić do realizacji nieistniających uprzednio elementów obiektu, ani do zmiany położenia obiektu i jego gabarytów. Nie ma przy tym decydującego znaczenia fakt, czy gabaryty te uległy zwiększeniu, czy też zmniejszeniu.

Wojewoda wskazał, że na przedmiotowej linii przewody AFL-6-35 mm² zostaną zastąpione przez przewody typu ALF-6-70 mm². Nie może więc budzić wątpliwości, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. W związku z faktem, że inwestor zapewnia o utrzymaniu napięcia linii, nie mogą się jednak ostać zapewnienia o wielkości przesyłanej energii elektrycznej, a tym samym i natężenia prądu, gdyż takie umożliwiają większe przekroje przewodów - linek. Zmianie, zgodnie z przedstawionymi dokumentami, ulegają także choćby kubatura, przekrój i powierzchnia zabudowy słupów. Na całej linii zostaną zamontowane słupy o innych parametrach niż dotychczas stosowane, na żerdziach ŻN, a to w opinii Wojewody uniemożliwia zakwalifikowanie robót jako remontu. Organ zwrócił również uwagę, że, jak wynika z wniosku o udostępnienie nieruchomości, w wielu miejscach zbliżenia przewodów do budynków są zbyt duże i nie odpowiadają stosowanym przepisom. Sugeruje to konieczność zmiany miejsca posadowienia słupów lub ich wysokości, a to tym bardziej wyłącza możliwość uznania robót za remont. Nie ma przy tym znaczenia, podnoszony przez inwestora fakt, że nie zmieni się przebieg linii, długość ani jej napięcie, gdyż cechy te nie wyczerpują znamion remontu. Remont nie może, tak jak w niniejszej sprawie (przebudowa linii elektroenergetycznej GPZ [...]-[...] z odgałęzieniami, w tym zdemontowanie starych słupów, montaż nowych słupów o zmienionych parametrach fizycznych z jednoczesną wymianą przewodów o zmienionych parametrach) polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa.

Reasumując w ocenie Wojewody zakres i rodzaj prac podanych we wniosku wskazuje na określoną w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego "przebudowę", która wyłączona jest spod zakresu prac objętych regulacją art. 124b u.g.n.

Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a także art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 Prawa budowlanego.

W ocenie skarżącej Wojewoda, bezpodstawnie i bez należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego, oparł swoje rozstrzygnięcie na założeniu, że planowane prace doprowadzą do trwałego zwiększenia możliwości przesyłowych linii elektroenergetycznej i potencjalnego zwiększenia napięcia przesyłanej energii, tym samym stanowiąc przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, organ nie uzasadnił w dostateczny sposób, dlaczego planowane prace nie mieszczą się w kategorii remontu. Jak wskazała skarżąca, planowane prace opisane we wniosku mieszczą się w zakresie pojęcia remontu linii elektroenergetycznej zawartego w art. 124b ust. 1 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Jak wskazał Sąd I instancji podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest charakter projektowanych prac, a zwłaszcza rozstrzygnięcie, czy zakres prac określony we wniosku o udostępnienie nieruchomości jest remontem linii napowietrznej, czy też jej przebudową.

Jak zwrócił uwagę Sąd I instancji zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) – dalej zwanej "p.b.", pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Natomiast przebudowa (art. 3 ust. 7a p.b.) to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zdaniem Sądu brak jest w ww. ustawie legalnej definicji wyjaśniającej zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, posiłkując się jednak wykładnią językową należy przyjąć, że są to wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń, procesów. Zatem parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego.

Dalej Sąd wskazał, że za remont uważane są tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Wobec tego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu. Remontowany obiekt musi istnieć, aby można było mówić o jego remoncie, dlatego przy tej czynności następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2011 r., II OSK 1835/10).

Jak wynika z wytycznych, na przedmiotowej linii przewody AFL-6-35 mm² mają zostać zastąpione przez przewody typu ALF-6-70 mm², co oznacza zdaniem Sądu I instancji, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. Zwiększenie wielkości przesyłanej energii elektrycznej może zwiększyć z kolei natężenie prądu, co umożliwiają większe przekroje przewodów - linek. Sąd wskazał również, że na całej linii zostaną zamontowane słupy o innych parametrach niż dotychczas stosowane na żerdziach ŻN. Zbliżenia przewodów do budynku sugerują natomiast konieczność zmiany miejsca posadowienia słupów lub ich wysokości. Co znamienne, wytyczne programowe w pkt 1, charakteryzującym przedmiot opracowania, wprost mówią o przebudowie istniejącej jednotorowej linii napowietrznej relacji GPZ [...]-[...].

Ponadto Sąd podkreślił, że przedmiotem spornych robót jest obiekt liniowy, czyli linia napowietrzna elektroenergetyczna. Okoliczność ta determinuje specyfikę remontu obiektów tego typu. Sama wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych. Charakter planowanych prac natomiast wskazuje wprost na taką zmianę.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Sąd stwierdził, że zakres robót świadczy o tym, że stanowią one co najmniej przebudowę. Wobec tego uznał, że nie została spełniona przesłanka wystąpienia konieczności wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 p.b., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że zakres planowanych przez skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a co za tym idzie spełnione zostały również przesłanki udostępniania nieruchomości skarżącej w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 3 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż Wojewoda naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji, pomimo iż organ ten nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione zatem było wydanie zarządzenia w dniu 21 czerwca 2022 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie powyższego przepisu. Co istotne, strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej zwanej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznawana sprawa jest kolejną sprawą ze skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w G. dotyczącą udostępnienia nieruchomości w celu dokonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN-15 kV relacji GPZ [...]-[...] i została oparta na tych samych podstawach kasacyjnych, które były przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 25 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3487/18.

Nadto w analogicznej sytuacji faktyczno-prawnej zapadły wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 56/19, sygn. akt I OSK 57/19, sygn. akt I OSK 53/19, sygn. I OSK 55/19; z 26 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2783/18; z 25 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2790/18, sygn. akt I OSK 3846/18, sygn. akt 3849/18; z 13 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2202/18, sygn. akt I OSK 2200/18, sygn. akt I OSK 2199/18, sygn. akt 2201/18, sygn. akt I OSK 2197/18, sygn. akt I OSK 2198/18, sygn. akt I OSK 2196/18, sygn. akt I OSK 2195/18 i z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1603/18, które dotyczyły remontu linii napowietrznej SN - 15kV relacji GPZ [...]-[...] oraz wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 54/19, który dotyczy remontu linii napowietrznej SN - 15kV GPZ [...]-[...].

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w powołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że zarzuty te zostały oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. tj. naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, że możliwa jest jego subsumpcja pod odpowiednią normę prawną. W niniejszej sprawie należało jednak rozważyć w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego bowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi procesową konsekwencję zakwestionowanej wykładni przepisów prawa materialnego, a zatem procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej w skardze kasacyjnej.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut błędnej wykładni art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 p.b.

Przypomnienia wymaga, że we wniosku z 6 lipca 2017 r. inwestor wniósł na podstawie art. 124b u.g.n. o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela działki nr [...] do udostępnienia części tej nieruchomości w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...]-[...], wskazując, że remont całej linii polegał będzie na demontażu linii napowietrznej SN, demontażu osprzętu ze słupa SN, demontażu słupa SN, montażu i stawianiu nowego słupa SN, montażu osprzętu na słupie linii napowietrznej SN, montażu linii napowietrznej SN, montażu uziemień oraz wykonaniu badań i prób pomontażowych. Wskazał, że trasa remontowanej linii pozostaje bez zmian. Ponadto remont nie zmieni parametrów technicznych linii. Określił czas zajęcia nieruchomości oraz teren niezbędny do przeprowadzenia prac. Inwestor podkreślił, że remont linii jest konieczny ze względu na jej aktualny stan techniczny, który zagraża ciągłości i pewności dostaw energetycznych zarówno dla odbiorców indywidualnych jak i instytucjonalnych oraz stwarzanie realnego zagrożenia dla życia, zdrowia i mienia ludzi.

Kwestia sporna w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia czy planowane przez inwestora prace można uznać za remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n.

Zgodnie z art. 124b ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody.

Wobec tego warunkiem dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. jest wykazanie braku zgody podmiotów praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości oraz zaistnienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 831-832, nb 4 do art. 124b). Przesłanka braku zgody współwłaścicieli ww. działki została bezspornie spełniona.

Natomiast warunkiem uznania planowanych robót jako przewidzianych w art. 124b ust. 1 u.g.n. czynności związanych z remontem urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 p.b. Roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 p.b., wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b., a co w sprawie nie ma miejsca), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b.; W. Piątek w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 65-66, uw. 13).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w całości podziela stanowisko wyrażone we wskazanych powyżej wyrokach, że nie można zamieszczonych w Prawie budowlanym definicji przenosić wprost na grunt art. 124b u.g.n., bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej, jak również nie można poprzestawać na definicjach Prawa budowlanego z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 220 ze zm., dalej zwanej "p.e."). Analizując art. 124b u.g.n. należy sięgać do uregulowań p.e. w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b u.g.n. stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 p.e. Tym samym są to dodatkowe wymagania, nieznajdujące swej podstawy w Prawie budowlanym. Zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 p.e. należy zagwarantować bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego". Wobec tego przeprowadzenie działań mających na celu remont sieci w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego może być uznane za remont w rozumieniu art. 124b u.g.n. Celem art. 124b u.g.n. jest przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do utrzymania przewodów i urządzeń przesyłowych niebędących częściami składowymi nieruchomości, za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe. Ponadto istotą art. 124b u.g.n. jest przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 u.g.n.), które nałożone zostały na nie przepisami p.e. i wiążą się z utrzymywaniem zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię.

Wskazania wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych został sformułowany także przekonujący pogląd, że wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii), może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej Użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Racjonalne jest, że zamiast przestarzałych technologii (drewniane słupy, nieizolowane przewody o mniejszej średnicy) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (np. betonowe słupy z żerdzi wirowanej, izolowane przewody o większej średnicy). Działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych jej elementów - przewodów i słupów, stanowią co do zasady remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 983/17, z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1509/16). Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całość i w tym kontekście oceniać czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, choć nie każda, nawet drobna (zmiana), będzie go wykluczać. Przykładowo wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne, a planowane roboty nie obejmą obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1006/17). Pod pojęciem linii elektroenergetycznej należy rozumieć nie tylko przewody i urządzenia, nienależące do części składowych nieruchomości, służące do przesyłania energii elektrycznej, ale także inne podziemne, naziemne lub nadziemne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (verba legis - art. 124b ust. 1 u.g.n.). Takimi obiektami są w szczególności stacje transformatorowe, które są niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Inwestor ani we wniosku, ani w Wytycznych, ani w jakimkolwiek innym dokumencie nie wskazał na wymianę stacji transformatorowych, wchodzących w skład linii SN-15 kV, której fragmentu dotyczy wniosek.

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że Wojewoda pominął powszechnie znany fakt, że o tym, jaki prąd będzie płynął linią SN-15 kV, decydują parametry stacji transformatorowych. Transformator pozwala bowiem uzyskiwać pożądane wartości napięcia i natężenia prądu w obwodzie wtórnym (Nowa encyklopedia powszechna PWN, Wyd. Naukowe PWN 1996, s. 438-439; E. Batóg, J. W. Mietelski, B. Winiarska, red. K. Włodarczyk, Słownik szkolny. Fizyka, Wyd. Zielona Sowa 2004, s. 288/289), a wszelkie wątpliwości w tej materii nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym. Z wniosku i załączonej doń mapy nie wynika, by na ww. działce objętej wnioskiem istniała stacja transformatorowa.

Zgodzić się też należy również ze stanowiskiem, że planowanie prac remontowych (remontu kapitalnego) w stosunku do całej linii, nie oznacza jednoczesnego demontażu całej linii przesyłowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnym z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1603/18). Wymiana starych słupów i linii przesyłowych następuje zazwyczaj etapowo – na wybranym fragmencie całej linii (co w konsekwencji oznaczałoby jej późniejszą odbudowę). Etapowanie realizacji prac remontowych może być uwarunkowane okolicznościami prawnymi (np. uzyskanie zgody właściciela lub decyzji umożliwiającej wejście na grunt celem wykonania zaplanowanych prac), jak i okolicznościami faktycznymi (np. dostępność gruntu w określonych porach, postęp prac na innych odcinkach). Fakt, że z czasem, w wyniku przeprowadzenia prac remontowych, dojdzie do całkowitej wymiany słupów, fundamentów, przewodów, izolatorów itp. na nowe, a nawet do zamontowania nowych urządzeń zabezpieczających (np. zdalnie sterowanych odłączników napowietrznych), lecz bez zamiany długości i przebiegu linii, posadowienia słupów, parametrów technicznych i użytkowych obiektu liniowego, nie oznacza, że mamy do czynienia z przebudową lub odbudową obiektu.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro planowane przez inwestora prace na ww. nieruchomości mają dotyczyć części linii SN-15 kV relacji GPZ [...]-[...] i polegać będą na wymianie istniejącego słupa, przewodów oraz izolatorów, a nie zmienią się parametry techniczne i użytkowe linii i jej przebieg, to oznacza, że mamy w rozpoznawanej sprawie do czynienia z remontem tej linii.

Wbrew zatem ocenie Sądu pierwszej instancji, treść wniosku oraz załączonej do niego mapy i dokumentów, które zostały zgromadzone w aktach sprawy, w sposób wystarczający wskazuje, że planowane prace, mające być realizowane na ww. działce, mieszczą się w dyspozycji art. 124b ust. 1 u.g.n.

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. również zasługiwał na uwzględnienie.

Podkreślenia wymaga, że kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542-543 nb 1, 2). Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (B. Adamiak - op. cit., s. 85 nb 8). O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 946/15, CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie dostrzegł, że ocena dowodów zebranych w sprawie nie została oparta na wszechstronnej ocenie materiału dowodowego, a odniesienia Wojewody do możliwości zmiany parametrów technicznych i użytkowych remontowanej linii, nie mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Sąd I instancji nietrafnie również uznał, że wymiana przewodów zwiększy przepustowość sieci. Sama wymiana przewodów nie spowoduje istotnej zmiany parametrów linii elektroenergetycznej. Praca linii elektroenergetycznej podlega regulacjom prawnym, które stanowią ramy, w jakich skarżąca kasacyjnie dostarcza energię elektryczną obecnie i będzie dostarczać energię elektryczną po remoncie. Z analizy zebranego materiału dowodowego nie wynika, że po remoncie linii elektroenergetycznej przesyłany będzie prąd o innym napięciu i natężeniu niż przed remontem. We wniosku oraz w Wytycznych nie podano, że dotychczasowe stacje transformatorowe zostaną zastąpione nowymi stacjami, które posłużą zmianie napięcia i natężenia prądu na linii SN 15 kV.

Sąd pierwszej instancji niezasadnie pominął, co uszło uwadze także Wojewodzie, kwestię polepszenia warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszenia awaryjności. Trafnie inwestor we wniosku wskazał, że jako przedsiębiorstwo przesyłowe i właściciel przedmiotowych urządzeń jest ustawowo zobligowany do dostarczania energii elektrycznej oraz do zapewnienia właściwych parametrów przesyłanej energii i parametrów sieci dystrybucyjnej. Dostarczanie energii elektrycznej jest kluczowe zarówno dla indywidualnych odbiorców, jak i dla odbiorców instytucjonalnych. Aktualny stan techniczny linii z uwagi na upływ czasu, niewątpliwie zagraża ciągłości i pewności dostaw energetycznych. Natomiast remont nie spowoduje zmiany parametrów technicznych linii.

Należy mieć także na uwadze, że remont dotychczasowej linii SN-15 kV GPZ [...]-[...] będzie z korzyścią również dla uczestnika postępowania, który korzystać będzie z bezpieczniejszej sieci. Stan na ww. działce w wyniku remontu nie zmieni się istotnie, jak również nie ulegnie zmianie napięcie ani natężenie prądu na remontowanej linii SN-15 kV w stosunku do stanu, jaki istniał w dniu złożenia wniosku przez inwestora.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 124b ust. 1 u.g.n. i art. 3 pkt 3a i 8 p.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a., uchylił zaskarżony wyrok i uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).