Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 743/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M.J. kwotę 530 (pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ( określany dalej jako PINB ), na podstawie art. 71 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. określanej dalej jako u.p.b. , przy czym aktualny tekst jednolity został opublikowany w Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowego – zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] – polegającej na przystosowaniu tego obiektu do funkcji mieszkalnej ( i obecnie użytkowanego jako budynek mieszkalny ) bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, orzekł o odstąpieniu od nałożenia na inwestora M.J. – obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia zrealizowanej zmiany sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem, a także odmowie wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 03 sierpnia 2011 r. E.J. zwrócił się z zapytaniem, czy w latach 2003 – 2006 zostało wydane pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku warsztatowego na lokal mieszkalny na działce nr [...] na rzecz M.J..

Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. PINB zwrócił się do Starosty z pytaniem, czy M.J. dokonał zgłoszenia lub otrzymał pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania warsztatu samochodowego na lokal mieszkalny na wymienionej działce. W odpowiedzi Starosta pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. wyjaśnił, że nie posiada żadnych zarejestrowanych wniosków dotyczących inwestycji na przedmiotowej działce.

W dniu 01 września 2011 r. H. i E.J., jako właściciele nieruchomości nr [...], wnieśli o wszczęcie postępowania zmierzającego do przywrócenia stanu pierwotnego lub prawnego zalegalizowania powstałego lokalu mieszkalnego i spowodowanie usunięcia niedogodności związanych z powstałym lokalem ( zadymianie, zalewanie piwnicy ich budynku oraz zalewanie ogrodu ).

Inwestor M.J. nie uczestniczył w wyznaczonej przez organ na dzień [...] listopada 2011 r. kontroli podnosząc w złożonym w dniu 22 listopada 2011 r. piśmie, że za zgodą współwłaścicieli nieruchomości dokonał zaadoptowania w okresie od 2003 r. budynku po dawnym warsztacie na cele mieszkalne i do budynku została doprowadzona instalacja wodno – kanalizacyjna.

W trakcie przeprowadzania czynności kontrolnych w dniu [...] listopada 2011 r. stwierdzono, że działka nr [...] stanowi własność H. i E.J.. Na działce tej usytuowany jest budynek mieszkalny, a za nim – w tylnej części nieruchomości – obiekt będący przedmiotem kontroli. Obiekt ten powstał jako budynek warsztatowy na podstawie udzielonego innej osobie pozwolenia na budowę. Inwestor M.J. dysponuje warunkami zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania warsztatu na cele mieszkalne, natomiast nie posiada pozwolenia na użytkowanie od Starosty. Część obiektu wykorzystywana obecnie jako mieszkalna ma wymiary: 7,20 m x 7,91 m oraz wysokość w wyższej części 2,48 m oraz w niższej 2,30 m ze spadkiem w kierunku ogrodu działkowego J.. Pomieszczenie kotłowni ma wymiary: 2,50 m x 6,80 m, wysokość w części wyższej 3,10 m i niższej 2,30 m, a spad dachu jest w kierunku działki nr [...]. Przedsionek ma wymiary: 2,21 m x 2,05 m, wysokość w części wyższej 2,48 m i niższej 2,36 m, dach posiada spadek w kierunku ulicy [...].

PINB wszczął postępowanie [...] lutego 2013 r. w sprawie dokonania przez inwestora M.J. zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowego, polegającej na przystosowaniu tego obiektu do funkcji mieszkalnej ( obecnie użytkowanego jako budynek mieszkalny ) bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. zwrócono się do inwestora o udzielenie wyjaśnień:

1. kiedy rozpoczęła się adaptacja budynku warsztatowego, jakiego rodzaju prace wykonano najpierw i jakiego rodzaju prace wykonano jako ostatnie,

2. jaki był stan obiektu w chwili ustalenia warunków zabudowy przez Burmistrza ( decyzja z [...] września 2003 r.) – tzn. czy rozpoczęto już wówczas prace adaptacyjne, a jeśli tak to jakie,

3. kiedy zawarł umowy na dostarczanie do zaadoptowanego budynku mediów, energii elektrycznej,

4. czy w momencie zamieszkania w obiekcie było już zapewnione dostarczanie mediów, odbiór ścieków, itp.,

5. kiedy zamieszkał w budynku, względem którego nastąpiła zmiana sposobu użytkowania.

Inwestor udzielił informacji, podając, że trudno jest określić daty i zakres prac. Do dnia wydania decyzji przez Burmistrza w sprawie warunków zabudowy obiekt pełnił funkcję warsztatu i posiadał wszystkie niezbędne media: wodę, prąd, kanalizację. Z mediów tych skorzystał inwestor zamieszkując w budynku w 2004 r.

Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej ustalającej, czy instalacja centralnego ogrzewania (wraz z kominem), instalacja wodno-kanalizacyjna, instalacja elektryczna są wykonane w sposób prawidłowy (zgodny z warunkami technicznymi, w tym warunkami przewidzianymi dla budynków mieszkalnych) oraz w sposób umożliwiający bezpieczne użytkowanie, przez osoby dysponujące odpowiednimi do jej zakresu uprawnieniami.

W dniu 10 stycznia 2013 r. inwestor M.J. przedstawił dwa opracowania – dotyczące branży elektrycznej i branży sanitarnej.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. H. i E.J. po zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym podnieśli, że w dokumentacji technicznej w zakresie przyłącza wodno – kanalizacyjnego stwierdzono niezgodne ze stanem faktycznym miejsce odprowadzenia ścieków, gdyż znajduje się ono w ich budynku, jak również miejsce poboru wody znajduje się w ich piwnicy. Ponadto ich zdaniem ogólnikowo podano wymiary komina, nie stwierdzając, czy jest on wykonany zgodnie z warunkami technicznymi przewidzianymi dla budynków mieszkalnych.

W ocenie organu I instancji mając na uwadze przedstawione ekspertyzy, dokonana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania nastąpiła bez naruszenia przepisów technicznych, jak również nie stwierdzono nieprawidłowości mogących negatywnie wpłynąć na użytkowanie obiektu, konsekwencją czego było odstąpienie w decyzji z [...] kwietnia 2013 r. od nałożenia na inwestora M.J. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanej zmiany sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem, a także odmowa wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. i E.J., żądając jej uchylenia w całości, zarzucając pominięcie przez organ istniejącego stanu faktycznego polegającego na:

- wykonaniu okna w ścianie granicznej budynku,

- niezgłoszeniu, a przez to braku zgody właściwego organu na przekształcenie

warsztatu w budynek mieszkalny,

- braku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jako budynek mieszkalny,

- wydaniu przez organ I instancji decyzji przed zakończeniem sprawy o sygnaturze [...] dotyczącej rozbudowy przedmiotowego budynku.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( określany dalej jako WINB ) decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2013 r. poz. 267 określanej dalej jako k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na naruszenie w szczególności przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie podzielił on przyjętej przez PINB analizy prawnej przedmiotu sprawy w oparciu o przepisy regulujące kwestie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów lub ich części podnosząc, że inwestor przeprowadził roboty budowlane polegające m.in. na wykonaniu w budynku o funkcji mieszkalnej instalacji c.o. wraz z montażem w pomieszczeniu kotłowni (zrealizowanej w miejscu wiaty o lekkiej konstrukcji) kotła c.o. na paliwo stałe. W dotychczasowym postępowaniu organ nie dokonał sprawdzenia legalności wykonania przedmiotowej instalacji centralnego ogrzewania (wykonanie robót instalacyjnych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę). Ponadto z rzutu parteru dołączonego do oceny technicznej przyłącza wodociągowego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na terenie działki nr [...] sporządzonej przez mgr inż. K.D. wynika, że wykonane zostały roboty budowlane polegające na częściowym zamurowaniu otworu drzwiowego po wcześniejszym demontażu bramy wjazdowej.

W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego winien zająć się sprawą samowolnie wykonanych robót budowlanych, które w efekcie doprowadziły do stanu w którym budynek użytkowany uprzednio jako warsztat, obecnie użytkowany jest jako mieszkalny. W ocenie organu II instancji należy rozróżnić samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, od samowolnie wykonanych robót budowlanych. Skoro zatem w obiekcie samowolnie wykonano roboty budowlane, których skutkiem jest odmienne – aniżeli przed wykonaniem tychże robót budowlanych – wykorzystanie obiektu, to zasadniczą i podstawową kwestią jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, co może nastąpić w wyniku przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Legalizacja ta nie może nastąpić w trybie przepisów dotyczących samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego część, jej tryb bowiem jest odmienny od postępowań legalizacyjnych przewidzianych w art. 48 i 49 b oraz art. 50 i 51 u.p.b. i trybów tych nie można stosować zamiennie.

W ocenie WINB, organ I instancji dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego winien mieć również na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm. określanego dalej jako r.w.t.), w szczególności § 72 ust.1 r.w.t. określający minimalną wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł M.J. domagając się jej uchylenia i utrzymania w mocy decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz zasadzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 3 października 2013 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Go 625/13 Wojewódzki Sad Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił wyżej wymienioną skargę.

Sąd uznał, że trafnie organ II instancji wskazał, iż wbrew stanowisku PINB stan faktyczny nie dotyczył ustalenia kwestii związanych z dokonaniem bądź nie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatu, w tym i daty, ale zakresu robót budowlanych, sposobu i oceny ich wykonania, a więc oceny czy odpowiadają one warunkom techniczno – budowlanym oraz ich kwalifikacji prawnej to jest, które z tych robót i na podstawie jakich przepisów wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy też nie podlegały one w ogóle reżimowi prawa budowlanego. PINB nie dokonał ustaleń co do sprawdzenia legalności wykonania instalacji centralnego ogrzewania (instalacja c.o. wraz z montażem w pomieszczeniu kotłowni – zrealizowanej w miejscu wiaty o lekkiej konstrukcji). Również brak jest odniesienia do zarzutów H. i E.J. podniesionych w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. wskazujących, iż inwestor w 2003 r. rozpoczął całkowity demontaż istniejących mediów, okien, drzwi, bramy wjazdowej.

W odrębnym postępowaniu decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] (na którą w skardze powołuje się skarżący) w sprawie wykonania bez pozwolenia na budowę, rozbudowy budynku warsztatowego, w oparciu o dyspozycję przepisu art. 48 ust. 1 i 4 u.p.b. nakazano inwestorowi M.J. rozbiórkę przedsionka i pomieszczenia kotłowni wydana została. Decyzja ta stanowi przedmiot postępowania odwoławczego, wobec jej zaskarżenia przez skarżącego.

Realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 u.p.b., których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części w oparciu o art. 51 ust. 2 u.p.b. ( por. wyrok NSA z 7 czerwca 2001 r., IV SA 952/99, LEX nr 54192).

Odnosząc się do argumentu skarżącego, iż w opisywanej sytuacji na organach nadzoru budowlanego miałby spoczywać obowiązek zastosowania przepisów art. 48 u.p.b. ( poprzez zarzut naruszenia art. 48 ), Sąd zwrócił uwagę, iż – jak słusznie podniósł WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – w celu eliminacji stanu niezgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie art. 51 u.p.b.

Z tych względów Sąd uznał, podzielając pogląd organu II instancji, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, a zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Decyzja dotknięta była również - w ocenie Sądu - wadą dowolności (art. 80 k.p.a.), albowiem jej rozstrzygnięcie oraz motywy nie są spójne z materiałem dowodowym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. - powołując się na przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. - w postępowaniu w sprawie wykonania przez inwestora M.J. robót budowlanych prowadzących do zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowego, zlokalizowanego na działce nr [...] - polegających na przystosowaniu tego obiektu do funkcji mieszkalnej (i obecnie użytkowanego jako budynek mieszkalny) bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia nakazał inwestorowi M.J. przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż WINB zwrócił uwagę na niewyjaśnienie jakie roboty zostały wykonane w wyniku adaptacji oraz czy są one zgodne z warunkami technicznymi. Pondato niedokonanano sprawdzenia legalności wykonania instalacji c.o. i nie odniesiono się do sprawy, podnoszonej przez stronę, dotyczącej rozpoczęcia w 2003 r. przez inwestora demontażu istniejących mediów, okien, drzwi, bramy wjazdowej. Wskazał także, że dalsze postępowanie powinno być przeprowadzone w trybie art. 51 u.p.b., ponieważ zasadniczą i podstawową kwestią jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem - a nie kwestia zmiany sposobu użytkowania, która jest następstwem tych prac. W tym zakresie podkreślił konieczność dokonania oceny prawidłowości prac przy uwzględnieniu bezwzględnie obowiązujących przepisów technicznych ustalonych r.w.t., w tym w odniesieniu do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi dyspozycji § 72 ust. 1 r.w.t., w którym określono minimalną wysokość pomieszczeń mieszkalnych przeznaczonych na stały pobyt ludzi na minimum 2,5 metra.

Organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, że część obiektu wykorzystywana obecnie jako mieszkalna ma wymiary: 7,20 m x 7,91 m oraz wysokość: w wyższej części 2,48 m oraz w niższej 2,30 m, ze spadkiem dachu w kierunku ogrodu działkowego Państwa J.; przedsionek ma wymiary: 2,21 m x 2,05 m, wysokość w części wyższej: 2,48 m i niższej: 2,36 m, dach posiada spadek w kierunku ul. [...]. W związku z tym, że wysokość pomieszczeń mieszkalnych w budynku inwestora jest mniejsza od powyższego wymagania (minimum 2,5 metra), budynek nie może zostać zaadaptowany na mieszkalny, pozostaje to bowiem w sprzeczności z dyspozycją § 72 ust. 1 r.w.t.

Organ wskazał, że w myśl definicji zawartych w art. 3 u.p.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przebudowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ nie została zwolniona z takiego obowiązku w art. 29-31 u.p.b. Art. 48 i art.49 b u.p.b. nie mają zastosowania, gdyż nie doszło do utworzenia nowej substancji budowlanej. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Podkreślił przy tym, że wydanie decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. orzekane jest w sytuacji, gdy brak jest możliwości wydania mniej dolegliwego nakazu, który doprowadziłby roboty do stanu zgodnego z prawem ( tak np. w wyroku NSA w Warszawie z dnia 13 września 2005 r. sygn. OSK 782/04 ). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lutego 2013 r. II OSK 1877/11, "decyzje, o których mowa wart. 51 ust 1 pkt 1, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust 1 art. 51; innymi słowy, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 ust 1 art. 51".

W przeprowadzonym postępowaniu – jak wyjaśnił organ – ustalono, że wykonane przez inwestora roboty budowlane, które doprowadziły do zmianu sposbu użytkowania zrealizowano z naruszeniem przepisów technicznych.

Nadto organ wskazał, że na gruncie u.p.b. bardzo istotne jest rozgraniczenie sfery cywilnoprawnej i administracyjnoprawnej. Rolą organów nadzoru budowlanego nie jest rozstrzyganie spraw cywilnych, w tym spraw dotyczących szkody z tytułu naruszenia czyjegoś prawa własności lub praw rzeczowych. Na konieczność rozgraniczenie sfery cywilnoprawnej i publicznoprawnej na gruncie art. 50-51 u.p.b. zwrócił uwagę WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 sierpnia 2009 r., II SA/Wr 277/09, LEX nr 553290. Tenże sąd stwierdził mianowicie : "Tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 u.p.b. zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.(...) Aby wydać w tym trybie decyzję organ nadzoru budowlanego musiałby stwierdzić, że (...) doszło do naruszenia prawa, ale jedynie w aspekcie prawa administracyjnego, prawa budowlanego, nie zaś prawa cywilnego. (...) Jeżeli bowiem (...) doszło do naruszenia prawa cywilnego, organem właściwym do rozpatrzenia tej kwestii jest sąd powszechny, a nie organ nadzoru budowlanego. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10), przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia, przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b., oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Reasumując: zastosowanie przepisu art. 51 u.p.b., umożliwiającego rozstrzygnięcie sprawy samowolnie podjętych robót budowlanych, nie ingeruje w prawo własności i nie obejmuje formułowania wniosków co do przysługiwania określonych praw rzeczowych. Przedmiotem regulacji są roboty budowlane, natomiast kryterium zastosowania przepisu sprowadza się do oceny prawidłowości ich wykonania. PINB nie zajmuje się stwierdzaniem, czy lokal spełnia warunki do uznania go za samodzielny, ani też nie zajmuje się wyrażaniem zgody na pobyt w nim ludzi. Kwestie powstałe w niniejszej sprawie wykraczają poza zakres orzekania nadzoru budowlanego. Tym samym przedmiotem postępowania są wyłącznie roboty budowlane, natomiast w żadnym wypadku nie jest nim kwestia tego, czy Pan J. może, czy też nie może przebywać w budynku; czy może być w nim zameldowany.

M.J. wniósł odwołanie od powyższej decyzji z uwagi na nieuwzględnienie możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, na co zwracał on uwagę w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

WINB wskazał, że przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem przez PINB decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych, które w efekcie doprowadziły do stanu, w którym budynek zlokalizowany na terenie działki nr [...], uprzednio użytkowany jako warsztat, obecnie użytkowany jest jako mieszkalny. Podkreślił konieczność rozróżnienia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego od samowolnie wykonanych robót budowlanych. Skoro w obiekcie samowolnie wykonano roboty budowlane, których skutkiem jest odmienne aniżeli przed wykonaniem tychże robót budowlanych wykorzystanie obiektu, to zasadniczą i podstawową kwestią w tej sytuacji jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, co może nastąpić w wyniku przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Należy w tym miejscu podkreślić, iż legalizacja, o której tu mowa nie może nastąpić w trybie art. 71a u.p.b. Legalizacja przewidziana w art. 71a u.p.b. dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, a jej tryb jest odmienny od postępowań legalizacyjnych przewidzianych w art. 48 i 49 b oraz 50 i 51 u.p.b., trybów legalizacyjnych nie można stosować zamiennie ( vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn.akt II SA/Go 717/10). W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego winien dążyć do likwidacji przyczyn, a nie skutków. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego w celu eliminacji stanu niezgodnego z prawem winien przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 51 u.p.b, który w omawianym przypadku zastosował PINB.

Z kolei ze zgromadzonego przez PINB materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe roboty budowlane polegających na przystosowaniu budynku warsztatowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] do funkcji mieszkalnej zostały wykonane bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, tym samym organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane jako sytuację, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Powyższe zaś obligowało go do przeprowadzenia w odniesieniu do tych robót postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 50 i 51 u.p.b. Celem przepisów art. 50 oraz 51 u.p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora. W tym ostatnim przypadku poszkodowani współwłaściciele mogą dochodzić swych praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym. Przy czym w sytuacji, gdy samowolnie wykonane roboty zostały już wykonane, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, organ nie stosuje art. 50 u.p.b. stanowiącego o obowiązku orzeczenia w przedmiocie wstrzymania wykonania wykonywanych robót budowlanych, w takiej bowiem sytuacji zastosowanie znajduje art. 51 ust. 7 u.p.b. Zgodnie z jego treścią przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 u.p.b. stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49 b u.p.b. zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b. ( por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Po 733/11 ).

Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ powołał art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Dyspozycja zawarta w wyżej wymienionym przepisie uprawnia organ do wydania decyzji, którą nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzję taką organ zobowiązany jest wydać, gdy występuje brak możliwości doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Sytuacja taka dotyczy robót wykonanych niezgodnie z przepisami, w tym w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi, w sposób niedający możliwości naprawy, to jest niedający możliwości usunięcia występującej w takim przypadku niezgodności z przepisami (vide: R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane, Komentarz, Dom Wydawniczy ABC,2006). Oczywistym jest przy tym, że zakres ewentualnych robót naprawczych, wykonanie których organ może nałożyć na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., winien ściśle dotyczyć zakresu robót już wykonanych. Przy czym przez roboty naprawcze nie można rozumieć dodatkowych robót, mających na celu dokończenie podjętego w warunkach samowoli zamierzenia inwestycyjnego.

W świetle zgromadzonych w sprawie dowodów organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, uznał, że wykonanie w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych, które w efekcie doprowadziły do stanu, w którym budynek zlokalizowany na terenie działki nr [...], uprzednio użytkowany jako warsztat, obecnie użytkowany jest jako mieszkalny, nastąpiło w sposób uniemożliwiający doprowadzenie wyżej wymienionych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie nakazu wykonania określonych robót naprawczych, o co wnosił pan M.J. w swoim piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. Przedmiotowy budynek nie spełnia wskazanych przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów techniczno-budowlanych § 72 ust. 1 r.w.t., zgodnie z którym minimalna wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - powinna odpowiadać wymaganiom określonym w tabeli, jeżeli przepisy odrębne, w tym dotyczące pomieszczeń pracy i pomieszczeń służby zdrowia, nie określają innych wymagań i tak, np. pomieszczenia do pracy, nauki i innych celów, w których nie występują czynniki uciążliwe lub szkodliwe dla zdrowia, przeznaczone na stały lub czasowy pobyt: a) nie więcej niż 4 osób - minimalna wysokość w świetle 2,5 m, b) więcej niż 4 osób - 3,0 m. W niniejszej sprawie, jak ustalił organ powiatowy, część obiektu wykorzystywana jako mieszkalna ma wysokość: w wyższej części 2,48 m oraz w niższej 2,30 m; przedsionek ma wysokość: w wyższej części 2,48 m, a w niższej 2,36 m. Powyższe wyklucza wykorzystanie budynku na stały pobyt ludzi (wymagana wysokość wynosi minimum 2,5 m ). A zatem wysokość pomieszczeń budynku nie spełnia wymogu przepisu § 72 ust. 1 r.w.t. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości doprowadzenia samowoli do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się w tym miejscu do treści odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualne roboty zmierzające do zmiany poziomu sufitów i posadzek, jak to wskazał Pan J. w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. nie dotyczyłyby bezpośrednio zakresu robót już wykonanych i nie mogłyby być uznane za działania naprawcze. Stanowiłyby natomiast bez wątpienia działania inwestycyjne mające na celu dostosowanie do wymaganych warunków techniczno- budowlanych podjętego w warunkach samowoli zamierzenia. Dokończenie zamierzenia oznacza w omawianym przypadku zmianę wysokości pomieszczeń w obiekcie zgodnie z obowiązującymi przepisami. Natomiast organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione - w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 - 51 u.p.b. - do nakładania na inwestora obowiązku wykonania kolejnej inwestycji wymagającej uprzedniej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Również w orzecznictwie przyjmuje się, że przepisy prawa budowlanego nie dają podstawy do wydania decyzji nakładającej na osobę fizyczną lub prawną obowiązku ubiegania się o pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy osoba ta nie wyraża woli podejmowania takiej działalności inwestycyjnej. Zastępowanie w tej kwestii woli inwestora i zmuszanie go do podejmowania działalności inwestycyjnej wykracza poza zadania i uprawnienia organu nadzoru budowlanego (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 września 2013 r., sygn. akt II SA/Go 232/13; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 lipca 2013 r.,sygn. akt II SA/Go 233/13, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 maja 2014 r.,sygn. akt IISA/Go 190/14 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie organ II instancji wyjaśnił, że przez "stan poprzedni" w omawianym przypadku należy rozumieć stan obiektu wykonany zgodnie z udzielonym pozwoleniem budowlanym, którym są jak ustalił organ I instancji pozwolenie znak: [...] oraz znak: [...] w przedmiocie budowy warsztatu mechaniki pojazdowej. W tym celu należy poddać rozbiórce wszystkie nowe elementy budowlane wykonane wewnątrz obiektu przystosowujące wcześniej istniejący warsztat do potrzeb mieszkaniowych, w szczególności ścian działowych wydzielających poszczególne pomieszczenia utworzonego lokalu mieszkalnego oraz demontażu instalacji wykonanych dla nowej funkcji obiektu: elektryczna, wodno-kanalizacyjne oraz centralnego ogrzewania.

M.J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję WINB zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. oraz § 72 ust. 1 r.w.t. poprzez nakazanie przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego i przyjęcie, iż doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wiązałoby się z koniecznością zmiany wysokości pomieszczeń, a tym samym naruszenia elementów konstrukcyjnych w całym obiekcie, a także błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż doprowadzenie robót budowlanych, polegających na adaptacji budynku warsztatowego na mieszkalny, do stanu zgodnego z prawem wiązałoby się z koniecznością zmiany wysokości pomieszczeń, a tym samym naruszenia elementów konstrukcyjnych w całym obiekcie tj. przeprowadzenia w znacznym zakresie robót o charakterze inwestycyjnym, gdy tymczasem wystarczające jest wykonanie drobnych prac naprawczych wskazanych w piśmie inwestora z dnia [...] grudnia 2013r.

Skarżący w związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji WINB z dnia [...] czerwca 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Przy czym żądanie zwrotu kosztów postępowania skarżący sprecyzował na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. domagając się zwrotu uiszczonego wpisu oraz kosztów dojazdu do sądu w wysokości 30 zł .

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – określanej dalej jako p.p.s.a. ) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Powołana regulacja prawna wskazuje zatem, że zaskarżone akty mogą być uchylone tylko wtedy, gdy organom administracji można postawić skuteczny zarzut naruszenia prawa w oznaczonym wyżej zakresie. Ponadto - w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest powołana powyżej decyzja WINB z dnia [...] czerwca 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2014r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nakazującą M.J. doprowadzenie do stanu poprzedniego budynku warsztatowego, zlokalizowanego na działce nr [...], przystosowanego do funkcji mieszkalnej . Materialno-prawną podstawą utrzymanego rozstrzygnięcia organu I instancji jest art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., który stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b., właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przy czym przepis ten – zgodnie z art. 51 ust. 7 u.p.b. - ma zastosowanie również do robót już wykonanych. Kwestia zastosowania w niniejszej sprawie trybu z art. 51 u.p.b została przesądzona w przywołanym powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 03 października 2013 r. wydanym w sprawie II SA/Go 625/13. Sąd w niniejszej sprawie był związany tą oceną prawną zgodnie z art. 153 p.p.s.a., który stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przy czym – w związku z brakiem wystarczających ustaleń faktycznych – Sąd w powyższym wyroku nie przesądził, czy istnieją podstawy do wydania rozstrzygnięcia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Decyzję na podstawie powyższego przepisu wydaje się wyjątkowo, jedynie w sytuacji gdy organ ustali, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 u.p.b. Innymi słowy, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 u.p.b. ( por. wyrok NSA z dnia 07 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1877/11, A. Gliniecki , Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2012 , s. 492). Nakaz rozbiórki, czy przywrócenia stanu poprzedniego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nie ma więc charakteru bezwzględnego; w pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego powinny zatem wyczerpać możliwości zmierzające do legalizacji wykonanych robót budowlanych, natomiast nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem ( por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 09 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 288/09 ). Wiąże się to z koniecznością podjęcia przez organ nadzoru budowlanego – zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony postępowania – wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ( art. 7 i art. 77 k.p.a. ) oraz oceny okoliczności istotnych dla sprawy w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy ( art. 80 k.p.a.), a także wykazania zgodnie z zasadami prowadzenia postępowania wyjaśniającego podstaw, dla których organ uznał, iż w sprawie nie istnieje możliwość doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w art. 51 pkt 2 i 3 ust. 1 u.p.b., co z kolei powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji wydanej przez organ ( art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie sprostały powyższemu zadaniu. Zważyć bowiem należy, iż w uzasadnieniu decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. brak jest szczegółowych ustaleń, jakie roboty budowlane zostały wykonane przez skarżącego w celu zmiany funkcji budynku z warsztatowego na mieszkalny w warunkach samowoli budowlanej. Na braki w ustaleniach w tym zakresie zwracał uwagę organ odwoławczy już w swojej poprzedniej decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. W zaskarżonej decyzji organ II instancji wprawdzie podjął się próby opisania tych robót w końcowej części uzasadnienia określając elementy podlegające rozbiórce, jednakże uczynił to w sposób nazbyt ogólnikowy i co więcej jedynie przykładowy (użył bowiem sformułowania w szczególności ). Jednoznaczne ustalenia dotyczące wykonanych robót są koniecznym elementem postępowania legalizacyjnego określonego w art. 51 u.p.b. Bez tej jednoznaczności i konkretności ustaleń nie sposób bowiem dokonać przede wszystkim oceny zgodności tych robót z prawem, a następnie w przypadku braku takiej zgodności, prawidłowo określić obowiązki mające na celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Sąd podziela stanowisko organu II instancji, iż niedopuszczalne jest nakładanie na inwestora obowiązków wykraczających poza zakres kompetencji organu określonych dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., a mianowicie przyjmujących postać obowiązku podjęcia działalności inwestycyjnej. Taka aktywność pozostawiona została bowiem wolnej woli inwestora, mającej swoje normatywne umocowanie w generalnej zasadzie prawa budowlanego wolności zabudowy wyrażonej w art. 4 u.p.b. Ponadto określone czynności lub roboty budowlane, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., muszą dotyczyć samowolnie wykonanych robót budowlanych i nie mogą polegać na ingerencji w legalnie wybudowane części budynku. Skoro bowiem te czynności lub roboty budowlane mają być podejmowane w celu doprowadzenia samowolnie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to muszą one dotyczyć robót samowolnie wykonanych, a nie wykonanych zgodnie z prawem.

Jednakże stwierdzenie, czy ewentualne nakazane czynności lub roboty stanowiłby już działalność inwestycyjną i związane byłby z ingerencją w legalnie powstałe elementy dawnego budynku warsztatowego , również możliwe jest dopiero po dokonaniu precyzyjnych ustaleń co do zakresu wykonanych robót w stopniu umożliwiającym oddzielenie substancji budowlanej powstałej w wyniku samowoli budowlanej od substancji powstałej w procesie inwestycyjnym poprzedzonym wydaniem pozwolenia na budowę, czego – jak wspomniano powyżej – zabrakło w niniejszej sprawie. Konsekwencją powyższych braków w sferze ustaleń faktycznych była wadliwie skonstruowana sentencja decyzji organu I instancji, zaakceptowana przez organ odwoławczy, która sprowadzała się do nałożenia obowiązku przywrócenia stan poprzedniego, nie wskazując co rozumie pod tym pojęciem, ewentualnie jakie konkretne roboty ma wykonać, aby przywrócić tenże stan. Takiej próby podjął się organ II instancji, jednakże – jak wskazano już powyżej – uczynił to w uzasadnieniu i do tego w sposób jedynie przykładowy i zbyt ogólnikowy. Nie sposób bowiem na podstawie opisu dokonanego przez WINB jednoznacznie wskazać ściany wewnętrzne, czy elementy instalacji, które powstały w następstwie samowoli budowalnej, a które na podstawie pozwolenia na budowę. Brak jest również ustaleń w zakresie zarzutów H. i E.J. podniesionych w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. wskazujących, iż inwestor w 2003 r. rozpoczął całkowity demontaż istniejących mediów, okien, drzwi, bramy wjazdowej.

Określenie podlegającego wykonaniu obowiązku winno być na tyle precyzyjne i jednoznaczne, by zarówno adresat obowiązku, jak i ewentualnie organ egzekucyjny nie mieli jakichkolwiek wątpliwości odnośnie jego treści ( por. wyroki : WSA w Krakowie z dnia 23 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 525/12, WSA w Poznaniu z dnia 27 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 961/12, WSA w Gliwicach z dnia 28 marca 2007 r., sygn.akt II SA/Gl 430/06 ). Rozstrzygnięcie jest obowiązkowym elementem decyzji zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Stanowi "rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym", a zatem musi być sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983 s. 102-103 ), bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku prowadzi to do uchylenia decyzji, bowiem decyzja w zasadzie może być niewykonalna" ( por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Gd 1537/95, LEX nr 44086). Powyższa kwestia nabiera szczególnego znaczenia przy wydawaniu rozstrzygnięć nakładających na stronę obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź też przywrócenia stanu poprzedniego, ze względu na restrykcyjny charakter normy przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Ma ona znaczenie także z uwagi na fakt, iż tak jak w przypadku niniejszej sprawy, zachodzi konieczność rozróżnienia i rozgraniczenia części obiektu wykonanej nielegalnie, od części obiektu istniejącej legalnie, a także oddzielenia od tej części budynku, która stanowiła rozbudowę i objęta była odrębnym postepowaniem, na co zwrócił uwagę Sąd rozpoznając sprawę o sygn. akt II SA/Go 625/13 .

Nie może również zakres rozstrzygnięcia pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji, gdyż nie powinno się rozstrzygać o części uprawnień lub obowiązków strony w osnowie, a o pozostałej części w uzasadnieniu decyzji ( por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2000 , s. 446 oraz wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2003 r., sygn. akt I SA 215/02, LEX 149489). Tym bardziej rozstrzygnięcie nie może wynikać z innych dokumentów niż sama decyzja administracyjna. Zaskarżona w niniejszym postępowaniu, ani poprzedzająca ją, decyzja nie zawiera wystarczającego określenia sposobu wykonania nałożonych na inwestora obowiązków. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż organy powołując się na niespełnienie wymogu określonego w § 72 ust. 1 r.w.t. dotyczącego wysokości pomieszczeń na poziomie 2.5 m, przede wszystkim oparły się na wymiarach zewnętrznych budynku, a nie wewnętrznych. Organy nie rozważyły również, iż istnieje możliwość spełniania wymagań określonych w art. 5 i 6 u.p.b. w sposób inny niż określony w r.w.t. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 2 pkt 1 r.w.t. przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2 wymagania, o których mowa w § 1 r.w.t. , mogą być spełnione w sposób inny niż określony w r.w.t., stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyz. W sytuacji, gdy budynek ma powierzchnię nieprzekraczającą 1000 m2, organ powinien umożliwić skarżącemu przedłożenia powyższej ekspertyzy ( por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., II OSK 1073/10, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 794/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 1007/13 ) .

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż decyzja organu I instancji, a w konsekwencji także decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy to orzeczenie, wydane zostały z naruszeniem art. 7, art., 77§ 1 i art. 80 k.p.a. , art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego przedwcześnie wydały decyzję nakazującą przywrócenie spornego budynku do stanu poprzedniego, dopiero bowiem prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego zgodnie z zasadami k.p.a. mogą stanowić podstawę do zastosowania prawidłowego przepisu materialnego. Stąd też przedwczesne byłoby wypowiadanie się przez Sąd o naruszeniu przepisów prawa materialnego przez organy administracji.

Naruszenia powołanych przepisów postępowania niewątpliwie w świetle przedstawionej analizy mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co uzasadniało – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 135 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ( pkt I wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione powyżej przez Sąd uwagi w zakresie braków w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, ustalając okoliczności istotne dla prawidłowego wydania orzeczenia w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 albo art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. , bacząc , aby sentencja decyzji była sformułowana w sposób, który nie będzie powodował konieczności jej rekonstruowania na podstawie uzasadnienia, ewentualnie dokumentów znajdujących się w aktach. Organ stopnia podstawowego powinien dokładnie zbadać wykonane roboty budowlane, określić ich zakres, sposób ich wykonania i zgodność z obowiązującymi przepisami prawa, zarówno w oparciu o własne ustalenia i posiadaną wiedzę, jak również przedłożone przez stronę dokumenty, w tym także rozważyć ewentualnie konieczność ich uzupełnienia.

Rozstrzygnięcie z pkt. II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a., który stanowi, iż w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Jako, iż skarga została uwzględniona, należało - na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 85 ust. 1 i 2 oraz art. 91 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594 z póź. zm.) - zasądzić od WINB na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (pkt III wyroku), które sprowadzają się do : a. wpisu w wysokości 500 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.) ;

b. kosztów przejazdu skarżącego samochodem do siedziby sądu na rozprawę w wysokości 30 zł.