Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 27/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
658
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych I. zobowiązuje Wójta Gminy J. do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie o ustalenie zmiany stosunków wodnych, o wszczęciu którego organ zawiadomił postanowieniem z dnia 17 grudnia 2013 r. w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

J. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wójta Gminy J. w załatwieniu jego wniosku z dnia 17 września 2013 r. o przywrócenie stosunków wodnych na działce nr [...] w Komarnie.

Z przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę akt sprawy wynika, że organ gminy w związku z wnioskiem J. G. z dnia 12 czerwca 2013 r. "w sprawie sporu sąsiedzkiego", przeprowadził w dniu 20 czerwca 2013 r. "oględziny" działek nr [...] (własność B. W.) oraz [...] i [...] (własność J. G.) z których pracownik organu sporządził notatkę służbową. Odnotowano w niej, że na terenie działki nr [...] i przy jej granicy, przebiega odkryty rów melioracyjny odprowadzający wody powierzchniowo-gruntowe. Właściciel tej działki, przy granicy z działką nr [...] i części działki nr [...] podniósł grunt o około 50-60 cm i dokonał zakrycia rowu. Na zakrycie rowu i podniesienie gruntu nie miał koniecznych zgód. Stwierdzono dalej, że na terenie działki nr [...] wszystkie ciągi melioracji utrzymane są w dobrym stanie i są konserwowane w miarę potrzeb. Na terenie działek nr [...] i nr [...] również znajdują się rowy melioracyjne będące częściowo przedłużeniem rowu z działki nr [...]. Rowy te nie są jednak odpowiednio konserwowane i nadają się do odtworzenia w celu przywrócenia ich przepustowości. Pracownik organu ustalił z właścicielami nieruchomości, że wobec braku opadów, przeprowadzona zostanie ponowna lustracja dla ustalenia przecieku wód z działki nr [...]. Odnotowano także, że w przypadku braku zawarcia ugody przez właścicieli, zostanie wydana decyzja administracyjna w trybie art. 29 ust. 3 oraz 77 ust. 1 ustawy - Prawo wodne nakazująca przywrócenie stosunków wodnych na gruncie oraz utrzymanie melioracji szczegółowych w odpowiednim stanie technicznym.

W dniu 25 czerwca 2013 r. organ przeprowadził kontrolę "w związku z ustaleniami w terenie z dnia 20 czerwca 2013 r." oraz zgłoszeniem przez właściciela konieczności przeprowadzania takiej kontroli przez właściciela działki nr [...]. Z czynności tej spisano protokół podpisany również przez właścicieli nieruchomości. Stwierdzono prawidłową regulację cieków wodnych w obrębie całej działki nr [...]. Na nieruchomości skarżącego, przy granicy z działką sąsiednią, nie stwierdzono przecieku wód gruntowych pomimo podniesionego terenu. Odnotowano, że rowy melioracyjne znajdujące się na jego terenie wymagają gruntownej konserwacji. Właściciel działki zadeklarował wykonanie tych prac do końca sierpnia.

Pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. Wójt Gminy poinformował J. G. i B. W. o ustaleniach wynikających z przeprowadzonej kontroli wskazując, że przy opadach deszczu przez około 2 doby nie stwierdzono przesiąkania wód opadowo – gruntowych z terenu działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Opisane wcześniej zmiany na działce nr [...] (podwyższenie terenu i zakrycie rowu) nie mają szkodliwego wpływu na sąsiednie działki - w tym działki skarżącego. Ustalenia z kontroli z dnia 25 czerwca 2013 r. potwierdzają, że nie naruszono art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Wykazały natomiast, że rów melioracji szczegółowej w obrębie działki nr [...] nie jest utrzymywany w odpowiednim stanie, co utrudnia prawidłowe odprowadzenie wód z terenu działki nr [...] i [...]. Wody opadowo-gruntowe na działce nr [...] rozlewają się w dowolnym kierunku powodując podtopienie całej działki. Z tego też względu odwołując się do art. 77 ust. 1 Prawa wodnego organ zwrócił się do właściciela działki nr [...] o udrożnienie rowu w terminie zadeklarowanym w protokole z 25 czerwca 2013 r. i bieżące prawidłowe utrzymywanie rowu melioracji szczegółowej.

W dniu 17 września 2013 r. do Wójta Gminy J. wpłynęło przekazane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., pismo J. G. z dnia 10 września 2013 r. zawierające między innymi, wniosek o przywrócenie stosunków wodnych naruszonych przez B. W. przez podniesienie terenu przy granicy z jego posesją oraz przez zasypanie rowu melioracyjnego usytuowanego pomiędzy nieruchomościami, służącego do odprowadzania wód opadowych.

Pismem z dnia 20 września 2013 r. Wójt poinformował J. G., że w związku z jego podaniem z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie "sporu sąsiedzkiego", kwestia dotycząca naruszenia stosunków wodnych była już przez organ badana i sprawa ta została zakończona pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. Ponieważ nie stwierdzono naruszenia art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, pozostaje ona bez dalszego rozpatrzenia.

W dniu 4 października 2013 r. do organu gminy wpłynęło kolejne pismo J. G. w którym domagał się on ustalenia, czy zasypanie rowu i podniesienie terenu przez sąsiada zmieniło stan wody na gruncie i czy zmiany te, wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wymaga to opinii biegłego, a przeprowadzone dotychczas wizje lokalne w terenie nie stanowiły podstawy dla takiego opracowania. Skarżący domagał się zatem wszczęcia przez Wójta stosownego postępowania w tej sprawie a w przypadku odmowy jego wszczęcia, wskazania skutecznej drogi odwoławczej.

Postanowieniem z dnia 9 października 2013 r. wydanym na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a, Wójt Gminy J. – po rozpatrzeniu wniosku J. G. w sprawie wszczęcia postępowania w trybie art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia zmiany stosunków wodnych na działce nr [...]. Organ uznał, że w powyższej sprawie zostało przeprowadzone postępowanie zakończone pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. a od tego momentu nie wystąpiły nowe okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania, w szczególności brak nowych dowodów świadczących o naruszeniu stosunków wodnych.

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez J. G. w efekcie czego, w dniu 3 grudnia 2013 r. do organu gminy wpłynęło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 25 listopada 2013r. uchylające postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 9 października 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia zmiany stosunków wodnych na gruncie i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że na skutek pisma J. G. z dnia 12 czerwca 2013 r. przed organem gminy wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] i postępowanie to nie zostało do chwili obecnej zakończone w sposób określony w k.p.a., gdyż nie wydano decyzji zawierającej rozstrzygnięcia organu. W ocenie Kolegium postępowanie wszczęte tym wnioskiem toczy się nadal, a pismo J. G. z dnia 10 września 2013 r. (skierowane do PINB) jest tylko pismem złożonym przez stronę w toku postępowania zawierającym jej stanowisko w sprawie. Organ gminy błędnie zakwalifikował to pismo jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych, co spowodowało bezpodstawne wydanie postanowienia na podstawie art. 61 a k.p.a. Kolegium zauważyło także, że organ powinien rozważyć powołanie w tej sprawie biegłego.

Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2013 r. Wójt Gminy J. zawiadomił, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. G., wszczął postępowanie w sprawie ustalenia zmiany stosunków wodnych na działce nr [...]. Jednocześnie organ ustalił zaliczkę w wysokości 3800 zł na poczet wynagrodzenia biegłego wskazując, że powinna być ona zapłacona przez J. G. w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Pouczył także, że do czasu uiszczenia zaliczki, nie zostaną podjęte czynności dowodowe w sprawie a w okresie oczekiwania nie będzie biegł termin do załatwienia sprawy (art. 35 § 5 k.p.a.). Postanowienie to zostało zaskarżone przez J. G..

W dniu 20 lutego 2014 r. do organu gminy wpłynęło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 14 lutego 2014 r. stwierdzające niedopuszczalność powyższego zażalenia. Kolegium stwierdziło, że brak jest przedmiotu zaskarżenia, gdyż na postanowienie o wszczęciu postępowania nie przysługuje zażalenie. Organ wywiódł nadto, że zażalenie (jako odrębny środek zaskarżenia) nie przysługuje również na postanowienie zawierające żądanie zaliczki, wydane na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. Takie zażalenie może być wniesione jedynie na orzeczenie końcowe w przedmiocie kosztów, którego w sprawie nie wydano.

W piśmie z dnia 26 lutego 2014 r. skarżący wniósł o obciążenie zaliczką właściciela sąsiedniej nieruchomości jako sprawcy naruszenia stosunków wodnych. Zaliczki nie uiścił, natomiast pismem z dnia 15 maja 2014 r. wystąpił z zażaleniem na bezczynność organu gminy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. postanowieniem z dnia 26 maja 2014 r. uznało zasadność zażalenia i wyznaczyło Wójtowi Gminy J. miesięczny termin do załatwienia wniosku J. G. z dnia 17 września 2013 r. o przywrócenie stosunków wodnych na działce nr [...]. Zarządziło także wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdziło, że niezałatwienie sprawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem organu wyższego stopnia, Wójt pozostaje w bezczynności, gdyż bezzasadnie odmawiał podjęcia jakiejkolwiek czynności procesowej zanim żalący się nie uiści zaliczki. Przepisy nie przewidują zaś takiego sposobu załatwienia sprawy. Kolegium wskazało, że zastosowanie powinien mieć natomiast przepis art. 261 § 1 k.p.a. Wójt nie mógł natomiast pozostawić podania skarżącego bez załatwienia, gdyż powinien albo wydać decyzję, albo stosując art. 261 § 1 - 3 k.p.a. zwrócić podanie. Ewentualne zażalenie w tej sprawie będzie zaś mogło stanowić podstawę do kontroli przez organ odwoławczy zgodności z prawem nałożenia obowiązku wpłacenia zaliczki. Powyższe postanowienie wpłynęło do organu gminy w dniu 29 maja 2014 r.

W dniu 3 czerwca 2014 r. Wójt Gminy wezwał skarżącego do uiszczenia określonej wcześniej zaliczki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem zwrotu podania. Wobec jej nieuiszczenia, postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2014 r. na podstawie art. 261 § 1 k.p.a. organ zwrócił podanie skarżącego z dnia 12 czerwca 2013 r.

Na skutek zażalenia J. G., postanowieniem z dnia 10 października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 3 czerwca 2014 r. Z motywów zawartych w uzasadnieniu wynika, że organ gminy nieprawidłowo przyjął, że nieuiszczenie zaliczki na poczet wynagrodzenia biegłego może stanowić podstawę do zwrotu podania, co wynika z błędnej interpretacji art. 261 i art. 262 k.p.a. Organ odwoławczy zauważył, że ta błędna interpretacja zainspirowana została treścią uzasadnienia postanowienia Kolegium z dnia 26 maja 2014 r. w sprawie bezczynności organu, jednak skład orzekający poglądu tego nie podzielił uznając, że pozostaje on w sprzeczności ze stanowiskiem doktryny i sądów administracyjnych. Wyjaśniono dalej, że obowiązek wniesienia zaliczki na poczet kosztów postępowania nałożony na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. nie może być utożsamiony z kosztami, które powinny być uiszczone z góry w rozumieniu art. 261 § 1 k.p.a. W konsekwencji nie wpłacenie przez stronę zaliczki na poczet kosztów, której od strony zażądał organ na podstawie art. 262 § 2 k.p.a., nie mogło skutkować zwrotem podania o wszczęcie postępowania. Wywiedziono także, że skoro postępowanie w niniejszej sprawie zostało już skutecznie wszczęte podaniem z dnia 12 czerwca 2013 r., ponawianym w pismach z dnia 10 września 2013 r. i z dnia 1 października 2013 r., to nie może ono zakończyć się przez zwrot podania, gdyż zwrot ten dotyczy sytuacji, gdy nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania. W ocenie organu wyższego stopnia nieprawidłowy jest nie tylko zwrot podania i zaniechanie dalszego prowadzenia postępowania ale i również samo żądanie uiszczenia przez stronę zaliczki. Nie zachodzi bowiem uzasadniony przypadek o którym mowa w art. 262 § 2 k.p.a. Nadto żądanie zaliczki powinno dotyczyć tych kosztów postępowania, które w danym przypadku powinny obciążać stronę. Dopóki nie zostanie wykazane w sposób pewny - przy udziale biegłego – czy doszło do naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, nie można przesądzić, że skarżący winien być obciążany kosztami postępowania. W przypadku postępowania o naruszenie stosunków wodnych, kosztami postępowania powinna być obciążona ta strona, która dopuściła się ich naruszenia. Natomiast w sytuacji odmowy wniesienia zaliczki, wynagrodzenie biegłego który będzie powołany w danej sprawie, powinno obciążać – przynajmniej wstępnie – organ administracji do czasu zakończenia postępowania i rozstrzygnięcia końcowego na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. w przedmiocie kosztów.

Powyższe postanowienie wpłynęło do organu w dniu 20 października 2014 r. W dniu 30 stycznia 2015. J. G. ponownie złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia 11 marca 2015 r. Kolegium poinformowało, że na obecnym etapie postępowania przysługuje mu prawo wniesienia skargi na bezczynność do WSA

W tych okolicznościach J. G. pismem z dnia 27 kwietnia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego opisaną na wstępie skargę na bezczynność Wójta Gminy J., podnosząc, że organ nie załatwił sprawy w terminie miesięcznym zakreślonym w postanowieniu SKO z dnia 26 czerwca 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy J. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że dokonał w niezbędnym zakresie czynności dowodowych pozwalających na ustalenie, że naruszenie stosunków wodnych nie miało miejsca, jednak skarżący domaga się czynności dowodowych - czyli opinii biegłego. Wójt uważa, że koszty sporządzenia takiej opinii powinny obciążać podmiot zgłaszający takie żądanie – czyli skarżącego. Trudna sytuacja finansowa Gminy nie pozwala nawet na czasowe wykładanie tych kosztów za stronę, co w pełni uzasadnia żądanie zaliczki związanej z uzyskaniem opinii biegłego. Odmowa uiszczenia zaliczki powoduje zaś stan, w którym nie biegną kodeksowe terminy załatwienia sprawy a w konsekwencji nie powstały przesłanki dla przyjęcia, że po stronie Wójta powstał stan bezczynności. Przyczyna uniemożliwiająca nadanie sprawie biegu leży bowiem po stronie skarżącego a nie organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 dalej u.p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy sądy administracyjne zostały również powołane do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego paragrafu.

Ugruntowane poglądy orzecznictwa wskazują, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu, należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia.

W niniejszej sprawie, skarżący upatruje stanu bezczynności Wójta Gminy J. w zaniechaniu wydania orzeczenia kończącego postępowanie w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na działce nr [...] w Komarnie, wskazując, że organ zobowiązany był do załatwienia tej sprawy, w miesięcznym terminie wyznaczonym w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 26 maja 2014 r. i do chwili wniesienia skargi nadal jej nie załatwił.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd dokonał ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przytoczonych wyżej w części historycznej uzasadnienia, na podstawie przedłożonych akt sprawy. Wynikający z akt przebieg zdarzeń procesowych nie był kwestionowany przez strony.

Analiza przedmiotowych dokumentów jednoznacznie wskazuje, że Wójt Gminy J. prowadzi z wniosku skarżącego postępowanie w sprawie "ustalenia zmiany stosunków wodnych na działce nr [...]" - o czym zawiadomił strony pismem z dnia 17 grudnia 2013 r.

Należy zatem mieć na uwadze, że materia dotycząca zmiany stosunków wodnych na gruncie szczegółowo uregulowana została w przepisach ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 poz. 145 ze zm.). W akcie tym, ustawodawca powierzył wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nieliczne zadania z zakresu gospodarki wodnej. Zadania te dotyczą przede wszystkim spraw lokalnych, a dokładniej stosunków wodnych na gruntach sąsiedzkich oraz powszechnego korzystania z wód. Prawo materialne stanowi wprost, że w zakresie stosunków wodnych na gruntach sąsiednich wójt wydaje decyzje w sytuacji: 1/ gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie (art. 29 ust. 3 ww. ustawy), oraz 2/ w przypadku zatwierdzenie pisemnej ugody zawartej między właścicielami gruntów w sprawie zmiany stanu wody na gruntach (art. 30 ust. 2 Prawa wodnego). Brzmienie przywołanych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca zakwalifikował powyższą materię do kategorii spraw indywidulanych rozstrzyganych w drodze decyzji indywidulanej. Postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych normuje zaś Kodeks postępowania administracyjnego ( art. 1 pkt 1 k.p.a.).

Pośród szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności odgrywa wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wynika natomiast obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Według § 5 powołanego przepisu do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 k.p.a. wymagane jest, by o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Przywołane przepisy znajdują generalnie zastosowanie we wszystkich sprawach załatwianych w postępowaniach jurysdykcyjnych (chyba, że wyłączy je norma szczególna). Nie zostały również wyłączone we wskazanych wcześniej postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów Prawa wodnego.

Gwarancją terminowego załatwienia sprawy jest przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym ustawą lub na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 149 u.p.p.s.a, w brzmieniu obowiązującym przy rozpatrzeniu niniejszej sprawy, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei zgodnie z art. 149 § 2 ww. ustawy Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może nadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a.

Przechodząc do analizy niniejszej sprawy, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że strona skarżąca wyczerpała tryb zażaleniowy z art. 37 §1 k.p.a., wnosząc skargę do WSA po uprzednim złożeniu zażalenia z dnia 15 maja 2014 r. na niezałatwienie sprawy w terminie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.. Wniesienie skargi na bezczynność nie zostało ograniczone jakimkolwiek terminem. Strona skarżąca po uprzednim wyczerpaniu trybu zaskarżenia może więc wnieść skargę na bezczynność organu w każdym czasie (J.P. Tarno – op. cit., s. 187-188, uw. 6, P. Brzozowski, Glosa do postanowienia WSA w Olsztynie z 18.8.2010 r., II SAB/Ol 68/10, lex/El).

Skarżący w petitum skargi podniósł, że organ gminy nie załatwił sprawy w terminie określonym przez SKO w postanowieniu z dnia 26 maja 2014 r. wydanym przez Kolegium. Organ wyższego rzędu uwzględniając zażalenie na bezczynność zobowiązał bowiem Wójta do załatwienia wniosku skarżącego o przywrócenie stosunków wodnych w terminie miesięcznym. Termin ten należało liczyć od dnia doręczenia postanowienia SKO organowi gminy, co miało miejsce w dniu 29 maja 2014r. Upływał on zatem w dniu 29 czerwca 2014 r.

Rozpoznając postawione wyżej zarzuty należało mieć jednak na względzie, że w postanowieniu z dnia 26 maja 2014r. SKO zawarło sugestię sposobu załatwienia sprawy - z którą później inny skład Kolegium się nie zgodził. W związku ze zobowiązaniem skarżącego do uiszczenia zaliczki na poczet kosztów sporządzenia opinii biegłego, Kolegium wskazało bowiem, że w przypadku nie uiszczenia zaliczki zastosowanie powinien mieć przepis art. 261 § 1 k.p.a. prowadzący do zwrotu podania lub zaniechania czynności uzależnionej od opłaty. Wskazania te uwzględnił organ pierwszej instancji, który – wobec bezskuteczności uprzedniego wezwania strony do uiszczenia zaliczki ( pismem z dnia 3 czerwca 2014r.) – postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2014 r. zwrócił skarżącemu podanie stanowiące podstawę wszczęcia postępowania. Powyższe wskazuje, że po wyznaczeniu przez Kolegium terminu do załatwienia sprawy w wyniku uwzględnienia zażalenia na bezczynność, Wójt podjął czynności procesowe (zgodne z zaleceniem organu wyższego rzędu), a w efekcie zakończył postępowanie stosownym aktem. Tym samym nie pozostawał w zwłoce.

W realiach niniejszej sprawy istotne jednak jest, że postanowienie organu I instancji z dnia 22 sierpnia 2014 r. - na skutek zażalenia skarżącego - zostało wyeliminowane z obrotu prawnego postanowieniem Kolegium z dnia 10 października 2014 r. które organ pierwszej instancji otrzymał w dniu 20 października 2014 r. Od tego dnia, do chwili obecnej – co nie budzi żadnych wątpliwości Sądu – organ gminy pozostaje w nieuzasadnionej zwłoce w załatwieniu niniejszej sprawy. W wyniku bowiem wydania kasacyjnego postanowienia Kolegium, po stronie organu prowadzącego postępowanie w pierwszej instancji powstał obowiązek zakończenia postępowania o wszczęciu którego informował strony w dniu 17 grudnia 2013 r., w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego tj. przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, lub w inny sposób kończącej postępowanie (art. 104 § 1 k.p.a.). Na konieczność takiego załatwienia sprawy zwróciło również organowi gminy uwagę Kolegium, wyjaśniając nadto, że w okolicznościach niniejszej sprawy, nie było podstaw do obciążenia skarżącego zaliczką dla pokrycia kosztów sporządzenia opinii biegłego.

Akta sprawy jednoznacznie wskazują, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od 2013 r. W tym bowiem roku skarżący dwukrotnie występował do organu z żądaniem załatwienia sprawy przywrócenia stosunków wodnych (pismo z dnia 12 czerwca 2013 r. oraz z dnia 17 września 2013r. ) i w tym też roku, organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia zmiany stosunków wodnych nie wskazując jednak konkretnie w związku z którym z wniosków skarżącego postępowanie to zostało wszczęte. W omawianym okresie organ gminy podejmował też pewne czynności procesowe, w tym również kończące postępowanie, które były jednak eliminowane z obrotu prawnego. W efekcie, do dnia rozpoznania przez Sąd skargi, nie została jednak wydana decyzja kończąca postępowanie w sprawie. O ile w okresie do dnia 20 października 2014 r. (tj. do dnia doręczenia organowi postanowienia kasacyjnego Kolegium z dnia 10 października 2014 r.) można było rozważać - w pewnych okresach - wstrzymaniu biegu terminu załatwienia sprawy ze względu na wydawane przez Wójta postanowienia kończące formalnie czynności procesowe w sprawie (jak przywołane wcześniej postanowienie o zwrocie podania), o tyle po dniu 20 października 2014 r. nie ma podstaw do takiej oceny. Bezsprzecznie po tym dniu – po wyeliminowaniu z obrotu prawnego postanowienia o zwrocie podania – organ zobowiązany był do załatwienia sprawy. Nie uczynił tego ani w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a., jak też nie wskazał innego terminu - zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 36 k.p.a. Nie zakończył tym bardziej postępowania w terminie określonym przez organ wyższego stopnia.

W ocenie Sądu, nie zasługuje na akceptację wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko, że wobec odmowy uiszczenia zaliczki przez skarżącego nie biegną dla organu kodeksowe terminy załatwienia sprawy (art. 35 § 5 k.p.a.), co w konsekwencji wyłącza stan bezczynności.

Sąd zauważa zatem, że stosownie do treści art. 261 § 1 k.p.a. obowiązek uiszczenia z góry opłat i kosztów postępowania administracyjnego musi wynikać z przepisów prawa. Przepisy regulujące materię naruszenia stosunków wodnych zawarte w art. 29 Prawa wodnego takiego obowiązku nie przewidują. Oczywistym jest, że w sytuacji w której organ uzna, że wymagane są wiadomości specjalne, może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. W postępowaniu administracyjnym organ może też – o ile uzna, że koszty ponoszone są w interesie strony - zażądać od strony złożenia zaliczki na pokrycie kosztów wynagrodzenia należnego biegłemu. Taką możliwość stwarza art. 262 § 2 k.p.a. Przepis ten, nie przewiduje jednak żadnych negatywnych konsekwencji procesowych zignorowania przez stronę żądania organu. W szczególności nie uprawnia organu do zwrotu wniosku na podstawie art. 261 § 2 k.p.a. W sytuacji zatem, gdy strona nie wyłoży zaliczki na poczet wynagrodzenia biegłego, organ nie może uchylić się od prowadzenia postępowania. Powinien wtedy tymczasowo wyłożyć ze środków budżetowych kwotę niezbędną do zapłaty wynagrodzenia należnego biegłemu i jednocześnie z wydaniem decyzji lub innego aktu kończącego postępowanie rozgraniczeniowe ustalić w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie na gruncie spraw o rozgraniczenia (który znajduje pełne odniesienie również do spraw w materii będącej przedmiotem niniejszego postępowania), że organ nie może usprawiedliwiać swojej bezczynności brakiem zaliczki na pokrycie kosztów postepowania (por. wyrok z dnia 8 maja 2013r., IV SAB/Wa 15/13, LEX nr 1353334; z dnia 30 września 2010 r. II SAB/Ke 34/10, LEX nr 756070; z dnia 14 grudnia 2000 r. II SA/Kr 816/00 LEX nr 51474). Jeżeli zatem – jak w niniejszej sprawie – wnioskodawca dobrowolnie nie wpłaci zaliczki na poczet postępowania, wówczas organ powinien tymczasowo pokryć te koszty.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie jest uprawniony do oceny, czy konieczne jest w tym przypadku sporządzenie opinii biegłego, gdyż wykraczałoby to poza granice sprawy zakreślone jej przedmiotem – skargą na bezczynność organu. Decyzję w tym zakresie powinien samodzielnie podjąć organ prowadzący postępowanie po przeprowadzaniu innych dowodów i ocenie wynikającego z nich stanu faktycznego sprawy. Będzie ona następnie podlegała weryfikacji w trybie instancyjnym. Marginalnie można jedynie podnieść, że w orzecznictwie przeważa pogląd o konieczności zasięgnięcia wiedzy specjalistycznej w tego typu sprawach, jednak wskazuje się również, że nie w każdym przypadku sprawy dotyczące zmiany stanu wody na gruncie muszę mieć charakter szczególnie złożony (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. SA/Wa 1585/14 opublik. CBOSA nsa.gov.pl). Jak jednak wskazano, na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, decyzja co do rodzaju przeprowadzonych w sprawie dowodów, należy do gospodarza tego postępowania.

Na obecnym etapie Sąd nie wypowiada się także co do kwestii obciążenia stron kosztami postępowania. Przesłanki ewentualnego obciążenia stron kosztami postępowania powinny być również rozważone przez organ i w zależności od oceny rozstrzygnięte stosownym aktem (art. 262 k.p.a.).

Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji, ocenia jedynie, czy organ ten pozostaje w bezczynności. Jeżeli uzna, że tak jest w istocie, zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś aktu określonej treści. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna być dokonana.

Reasumując, na podstawie przedstawionych wcześniej okoliczności Sąd uznał, że Wójt Gminy J. pozostaje w bezczynności, gdyż sprawa określona w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 17 grudnia 2013 r. do dnia rozpoznania skargi nie została załatwiona w formie prawem przewidzianej tj. przez wydanie decyzji kończącej postępowanie.

Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność aczkolwiek naganna, nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Dla potrzeby zastosowania art. 149 § 1 zd. 2 u.p.p.s.a. przyznać trzeba, że do dnia 20 grudnia 2014 r. organ wykazywał się aktywnością i podejmował czynności procesowe zmierzające do zakończenia postepowania. Po tym dniu organ nie wykazał zaś stosownej aktywności w prowadzeniu postępowania, pomimo stanowiska organu wyższego stopnia. Zdaniem Sądu niezałatwienie sprawy w formie procesowej (zakończenie postępowania) nie wynikało jednak wyłącznie i bezpośrednio z opieszałości organu. Można bowiem przyjąć, że wpływ na bezczynność organu miały jego wątpliwości co do tego, czy może on prowadzić postępowanie w tej sprawie, mimo braku zaliczki wnioskodawcy. Wadliwa interpretacja przepisów prawa w kwestii braku uiszczenia zaliczki, wyłącza zaś przesłankę kwalifikowanego naruszenia prawa.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku.