Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 945/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art.141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B., J. J., U. B., G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 761/14 w sprawie ze skargi S. B., J. J., U. B., G. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 761/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S. B., J. J., U. B., G. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wydawane w sprawie decyzje organów administracji były kilkakrotnie uchylane wyrokami sądów administracyjnych. Stan faktyczny istotny dla sprawy sprowadzał się do tego, czy nieruchomość, której zwrotu domagali się skarżący była zbędna na cel wywłaszczenia, którym była inwestycja piętrzenia Jeziora S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Po 713/09 uznał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy działka nr [...] w rzeczywistości została objęta inwestycją piętrzenia Jeziora S.. Sąd stwierdził, iż nie kwestionuje faktu, iż inwestycja piętrzenia Jeziora S. została zrealizowana, jednakże ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika, czy na działce będącej przedmiotem postępowania zrealizowano choćby fragment inwestycji polegającej na piętrzeniu Jeziora S. Wyrokiem zobowiązano organy, aby ponownie rozpatrując sprawę przeprowadziły oględziny celem ustalenia, czy na przedmiotowej nieruchomości rzeczywiście istnieje grobla i polder przeciwpowodziowy, jak również zbadały treść operatu wodnoprawnego, na podstawie którego wydano pozwolenie wodnoprawne z [...] maja 1977r.

W kolejnym wyroku uchylającym - z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 958/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny Poznaniu uznał, iż rozpatrując ponownie sprawę zastosowano się w pełni do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 26 lutego 2010 r., w którym wskazano na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Zostały przeprowadzone oględziny przedmiotowej nieruchomości a ponadto organy podjęły wyczerpującą próbę uzyskania operatu wodnego, na podstawie którego wydano pozwolenie wodnoprawne z [...] maja 1977 r., który jednakże nie został odnaleziony. Sąd podzielił ustalenia dokonane przez organ II instancji, iż w toku ponownie prowadzonego postępowania nie wykazano bezspornie, aby na przedmiotowej działce nr [...] wykonano jakiekolwiek urządzenia wodne związane z inwestycją pt. spiętrzenie Jeziora S. Faktu istnienia grobli przeciwpowodziowej nie można wywodzić jedynie z mapy niewiadomego pochodzenia i autorstwa znajdującej się na karcie 383 akt administracyjnych. Zasadnie organ uznał także, iż przedmiotowej działki nie można uznać za polder powodziowy, bowiem zrealizowana inwestycja nie miała na celu zapewnienia ochrony przeciwpowodziowej, a przewidziane piętrzenie wód jeziora miało na celu deszczowanie gruntów rolnych.

Niemniej, zdaniem Sądu, organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie wyjaśnił w pełni, na jakiej podstawie uznał, iż na całej przedmiotowej działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia – to jest, że działka ta w całości służyła procesowi spiętrzenia Jeziora S. Zdaniem Sądu Wojewoda słusznie zauważył, iż proces polegający na piętrzeniu wody Jeziora S. do maksymalnej wysokości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym z 1977 r. może prowadzić do zatapiania terenów położonych w pobliżu jeziora. Niewątpliwie też grunty, które podlegałyby zalewaniu i podtopieniu w wyniku piętrzenia wody do maksymalnej rzędnej 73,70 m. n.p.m., należy uznać za grunty niezbędne do realizacji celów inwestycji polegającej na piętrzeniu wody jeziora. Grunty te są bowiem niezbędne do korzystania ze zrealizowanej inwestycji zgodnie z jej przeznaczeniem i to niezależnie od faktu, czy do tej pory doszło kiedykolwiek do maksymalnego spiętrzenia wody w jeziorze. Można zatem założyć, iż działka nr [...] położona przy brzegu Jeziora S. stanowi obszar, który będzie zalewany i podtapiany przez wody tego jeziora w toku procesu maksymalnego spiętrzenia do wysokości 73,70 m. n.p.m., co oznaczałoby, iż jej wywłaszczanie na cel związany z realizacją inwestycji polegającej na piętrzeniu Jeziora S. było uzasadnione, a cel ten został zrealizowany z chwilą wykonania urządzeń wodnych umożliwiających piętrzenie jeziora do poziomu określonego w ww. pozwoleniu wodnoprawnym z 1977r. Zdaniem Sądu, aby jednoznaczne ustalić, czy cel wywłaszczania przedmiotowej działki został zrealizowany, należy wykazać, iż działka ta w wypadku maksymalnego, dozwolonego spiętrzenia wody w jeziorze, zostanie zalana lub potopiona. Okoliczność ta powinna znaleźć potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ nie wskazał, na jakich dowodach oparł twierdzenie, iż na działce nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia – w jaki sposób zwłaszcza ustalił, że faktycznie stanowi ona obszar, który ulegnie zalaniu wodą w wypadku maksymalnego spiętrzenia poziomu wody w Jeziorze S. Nie wskazał na jakiej podstawie przyjął, iż zalaniu ulegnie 92% przedmiotowej działki w szczególności nie wskazał na stosowny dokument geodezyjno-kartograficzny pozwalający skonstruować takie twierdzenie. Sąd zauważył również, iż w aktach sprawy znajduje się mapa geodezyjna sporządzona przez geodetę P. S. na której widoczna jest działka nr [...], która nie zawiera warstwic przebiegających przez tą działkę i potwierdzających ustalenia organu co do powierzchni działki podlegającej zalaniu w chwili maksymalnego spiętrzenia poziomu jeziora. Powyższy brak nie pozwala na ustalenie, czy na powierzchni całej działki, czy może tylko na jej części, zrealizowano cel wywłaszczenia – czy przedmiotowa nieruchomość (cała lub jej część) stanowi obszar zalewany lub podtapiany w wyniku maksymalnego spiętrzenia wód w Jeziorze S. Sąd uznał ponadto, iż przepis art. 28 Prawa wodnego zawiera podstawę prawną do ograniczenia wykonywania prawa własności za stosownym odszkodowaniem, lecz nie zawiera podstawy prawnej do pozbawienia tego prawa. W zaleceniach Sąd wskazał na konieczność wyjaśnienia w oparciu o jakie dowody organ II instancji ustalił, iż na przedmiotowej działce zrealizowano cel wywłaszczenia – tzn. służy ona jako obszar zalewowy w toku procesu polegającego na piętrzeniu poziomu Jeziora S. do maksymalnego poziomu przewidzianego w pozwoleniu wodnoprawnym z 1977 r. oraz, że cel ten został zrealizowany na całej powierzchni tej działki. Organ powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe zmierzające do dokładnego wyjaśnienia tej kwestii.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] Wojewoda Wielkopolski ponownie utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż rozpoznając ponownie sprawę przeprowadził postępowanie dowodowe, zgodnie z zaleceniami Sądu. Za okoliczność bezsporną uznano wywłaszczenie działki nr [...] pod realizację inwestycji pn. "piętrzenie jeziora S.".

Zdaniem Wojewody w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można potwierdzić tezy, iż na działce nr [...] zostały wybudowane w maksymalnym okresie 10 lat od daty wywłaszczenia urządzenia wodne w postaci grobli czy też polderu przeciwpowodziowego. Wskazano, iż w dostępnych materiałach dowodowych nie znajduje uzasadnienia teza, iż na wywłaszczonej działce zostały zrealizowane urządzenia wodne w postaci polderu przeciwpowodziowego czy też grobli ochronnej.

Wskazano, iż nadrzędnym celem podpiętrzenia Jeziora S. było dostarczenie wód powierzchniowych dla okolicznych rolników, poprzez wybudowane deszczownie i zbiornik wyrównawczy przy przepompowni Separowo. Magazynowanie wody odbywać miało się poprzez początkowe jej podpiętrzenie do maksymalnego poziomu 73,70 m n.p.m., a następnie wykorzystanie wody, aż do minimalnej rzędnej 72,70 m n.p.m., po czym proces ten byłby powtarzany. Określenie przedziału rzędnych nie oznaczało, iż należy dążyć do utrzymania maksymalnego poziomu piętrzenia, gdy uzależniony był on w istocie od określonych w danym okresie potrzeb rolników indywidualnych. W wyniku maksymalnego poziomu piętrzenia działka nr [...] znalazłaby się w obszarze negatywnego oddziaływania polegającego na zalaniu jej obszaru do wysokości odpowiadającej maksymalnemu poziomowi piętrzenia, oraz poprzez negatywne oddziaływanie w zakresie gruntu leżącego tuż przy brzegu. Przewidując właśnie taką możliwość w operacie do dochodzeń wodnoprawnych (pkt, 9) przyjęto, iż niekorzystny wpływ podpiętrzenia na grunty znajdujące się w pobliżu zbiornika będzie kształtował się do wysokości 74,20 m n.p.m., czyli o 0,5 m wyżej niż maksymalny poziom piętrzenia.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda uznał, iż wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło nie w związku z koniecznością wybudowania na niej określonych urządzeń wodnych, lecz w wyniku wpisania jej w charakter całego zadania inwestycyjnego. Cel wywłaszczenia określony w decyzji z [...] września 1983 r. oraz wynikający ze zgromadzonego materiału dowodowego polegać miał na piętrzeniu jeziora S. w celu magazynowania wód powierzchniowych, wykorzystywanych następnie do nawadniania użytków rolnych. Jego realizacja polegać miała na różnicowaniu poziomu wody w zbiorniku, odbywającym się w dwóch zasadniczych etapach: podpiętrzenia do maksymalnej wysokości 73,70 m n.p.m. oraz poborze wody ze zbiornika do minimalnej wysokości 72,70 m n.p.m. W sytuacji maksymalnego poziomu podpiętrzenia zbiornika przewidziano również obszar negatywnego oddziaływania procesu kształtujący się na poziomie o 0,5 m wyższym (74,20 m n.p.m.) niż maksymalna rzędna podpiętrzenia. Nieruchomości przewidziane w projekcie realizacyjnym, w tym także działka nr [...], stanowią gwarancję, że proces piętrzenia, czyli zmiany stanu wód powierzchniowych w jeziorze w celu ich wykorzystania w produkcji rolnej, będzie przebiegał prawidłowo. Podmiot odpowiadający za jego przebieg winien mieć możliwość pełnej kontroli wszystkich obiektów współdziałających w sprawnym przebiegu tego procesu, w tym także gruntów niezbędnych dla jego przeprowadzenia. Ewentualne podtopienia działki nr [...] nie są skutkiem piętrzenia, lecz jego niezbędnym elementem składowym, bez którego realizacja zadania byłaby niemożliwa. Są one wpisane w cały cykl technologiczny, od momentu jego zaprojektowania, poprzez wykonanie i w końcu realizację.

Dalej wskazano, iż w celu ustalenia realnej wysokości działki nr [...] organ drugiej instancji postanowił powołać biegłego - geodetę E. P., którego zadaniem było dokonanie pomiaru wysokości przedmiotowego gruntu oraz określenie linii rzędnych 73,70 i 74,20 m n.p.m., a także obliczenie powierzchni nieruchomości zawierającego się w trzech przedziałach: do 73,70 m n.p.n., od 73,70 do 74,20 m n.p.m. oraz powyżej 74,20 m n.p.m. Zgodnie z opinią pisemną zawartą w operacie z pomiaru wysokości na działce nr [...] z 4 lutego 2014 r. oraz dodatkowych wyjaśnień złożonych w piśmie z 28 lutego2014 r. biegły stwierdził, iż przedmiotowy grunt położony jest na wysokości zawierającej się w przedziale 73.45 - 74.08 m n.p.m. (punkty pomiarowe W17 - W96). W przedziale do 73,70 m n.p.m. mieści się powierzchnia 541 nr, co sianowi ok. 64 % powierzchni działki nr [...]. W przedziale 73.70 74,20 m n.p.m. mieści się 307 m n.p.m., co stanowi ok. 36 % powierzchni przedmiotowego gruntu. Na nieruchomości objętej postępowaniem nie stwierdzono występowania powierzchni powyżej 74,20 m n.p.m., której przybliżony przebieg został wykazany na szkicu polowym nr [...] wskazującym, iż linia rzędnych o tej wysokości biegnie w głębi sąsiedniej działki nr [...].

Wojewoda, oceniając dowód z opinii biegłego stwierdził, iż jest ona jasna, spójna i logiczna oraz zawiera takie dane, które mogą być uznane za wartościowy dowód w prowadzonym postępowaniu zwrotowym.

Wobec powyższych ustaleń Wojewoda Wielkopolski doszedł do przekonania, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia cel na który została wywłaszczona i nie ma podstaw do uznania jej za zbędną dla jego realizacji. W żadnym fragmencie swojego obszaru działka nr [...] nie przekracza wysokości 74.20 m n.p.m. to jest takiej wartości, która w dokumentacji planistycznej, na której oparto następnie pozwolenie wodno prawne z [...] maja 1977 r. została określona jako teren negatywnego oddziaływania podpiętrzenia. podlegający wywłaszczeniu. Wobec powyższego organy administracji publicznej zobowiązane były do orzeczenia o odmowie zwrotu działki nr [...].

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego wnieśli S. B., J.J., U. B. i G. B. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że nastąpiła realizacja inwestycji dla której wywłaszczona została nieruchomość oznaczona geodezyjnie jako działka [...] o pow. [...] ha, art. 107 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne wyjaśnienie przesłanek podjętego rozstrzygnięcia i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak należytego rozpatrzenia materiału dowodowego i bezkrytyczne przyjęcie ustaleń z operatu biegłego jako własnych, choć operat ten nie jest zdatny do kontroli.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. W rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie wystąpiła, co oznacza, że wcześniejszymi wyrokami Sądu przesądzono, iż proces polegający na piętrzeniu wody Jeziora S. do maksymalnej wysokości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym z 1977 r. może prowadzić do zatapiania terenów położonych w pobliżu jeziora, a grunty, które podlegałyby zalewaniu i podtapianiu w wyniku piętrzenia wody do maksymalnej rzędnej 73,70 m n.p.m. należy uznać za grunty niezbędne do realizacji celów inwestycji polegającej na piętrzeniu wody jeziora. Sąd przesądził, odwołując się do wyroku NSA z 21 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 310/06, iż grunty takie są niezbędne do korzystania ze zrealizowanej inwestycji zgodnie z jej przeznaczeniem i to niezależnie od faktu, czy do tej pory doszło kiedykolwiek do maksymalnego spiętrzenia wody w jeziorze.

Zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot nieruchomości jest ustalenie celu wywłaszczenia. O tym, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona. Zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest zatem ustalenie, czy nieruchomość została właściwie zagospodarowana w okresach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Badając zasadność zwrotu działki oznaczonej numerem [...], niezbędne staje się rozważenie, czy została na niej zrealizowana inwestycja celu publicznego – "spiętrzenie Jeziora S.".

Ocena, czy na nieruchomości doszło do faktycznej realizacja celu publicznego, nie może zostać oparta wyłącznie na określeniu, czy bezpośredni cel wywłaszczenia został osiągnięty, ale musi również uwzględniać realizację wszelkiej niezbędnej infrastruktury związanej z celem dokonanego wywłaszczenia. Realizacja inwestycji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, oznacza tym samym również realizację infrastruktury niezbędnej dla osiągnięcia celu wywłaszczenia. W powyższym świetle nie ulega wątpliwości, że realizacja celu publicznego, jakim było spiętrzenie jeziora S., nie może zostać ograniczona wyłącznie do obszaru zbiornika wodnego, lecz musi obejmować również infrastrukturę towarzyszącą w postaci urządzeń wodnych służących temu celowi, jak i obszar nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących ze zbiornikiem, na które zbiornik ten może bezpośrednio oddziaływać, przy czym oddziaływanie to zostało uwzględnione już na etapie wywłaszczenia. Stąd, jak trafnie wskazał Wojewoda w zaskarżonej decyzji, rozstrzygając niniejszą sprawę nie można pominąć faktu, że wcześniejsze wyroki tut. Sądu nakazywały ustalić, jaki był cel wywłaszczenia oraz czy i w jakim zakresie działka nr [...] może zostać uznana za zbędną.

Poczynione przez organy administracji ustalenia jednoznacznie wskazują, że w terminie 10 lat od dnia wydania ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej, zrealizowano inwestycję polegającą na "Spiętrzeniu Jeziora S.". Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło nie w związku z koniecznością wybudowania na niej określonych urządzeń wodnych, lecz w wyniku wpisania jej w charakter całego zadania inwestycyjnego polegającego na piętrzeniu Jeziora S. w celu magazynowania wód powierzchniowych. Jego realizacja polegać miała na różnicowaniu poziomu wody w zbiorniku, odbywającego się w dwóch zasadniczych etapach: podpiętrzenia do maksymalnej wysokości 73,70 m n.p.m. oraz poborze wody ze zbiornika do minimalnej wysokości 72,70 m n.p.m. Na podstawie zgromadzonych dowodów stwierdzić należy, iż działka nr [...] stanowi gwarancję, że proces piętrzenia, czyli zmiany stanu wód powierzchniowych w jeziorze w celu ich wykorzystania w produkcji rolnej, będzie przebiegał prawidłowo. Organ wyjaśnił, iż ewentualne podtopienia działki nr [...] nie są skutkiem piętrzenia, lecz jego niezbędnym elementem składowym, bez którego realizacja zadania byłaby niemożliwa. Są one wpisane w cały cykl technologiczny, od momentu jego zaprojektowania, poprzez wykonanie i w końcu realizację. Teren działki nr [...], zgodnie z operatem pomiaru wysokości biegłego geodety E. P. oraz jego pisemnych wyjaśnień, przedmiotowy grunt położony jest na wysokości zawierającej się w przedziale 73.45 - 74.08 m n.p.m. (punkty pomiarowe W17 - W96). W przedziale do 73,70 m n.p.m. mieści się powierzchnia 541 m2, co sianowi ok. 64 % powierzchni działki nr [...]. W przedziale 73.70 74,20 m n.p.m. mieści się 307m2, co stanowi ok. 36 % powierzchni przedmiotowego gruntu. Na nieruchomości objętej postępowaniem nie stwierdzono występowania powierzchni powyżej 74,20 m n.p.m., której przybliżony przebieg został wykazany na szkicu polowym nr [...] wskazującym, iż linia rzędnych o tej wysokości biegnie w głębi sąsiedniej działki nr [...]. Biegły logicznie wyjaśnił, iż różnica w powierzchni działki nr [...], której obszar wynikający z ewidencji gruntów ([...] m2) różni się od faktycznej powierzchni obliczonej w związku z prowadzonymi pomiarami ([...] m2) może wynikać m.in. z błędów pomiarowych związanym ze stosowaniem technik tradycyjnych (pomiar taśmowy) lub z nieprawidłowym obliczeniem powierzchni we wcześniejszych dokumentach. W związku z powyższym biegły przyjął za podstawę obliczeń powierzchnię wynikającą z dokonanych pomiarów, co z uwagi na charakter opracowania tj. pomiar wysokości, było uzasadnione.

Wojewoda oceniając dowód z opinii biegłego, mając na uwadze przepis art. 75 i art. 80 K.p.a. prawidłowo stwierdził, iż jest ona jasna, spójna i logiczna oraz zawiera takie dane, które mogą być uznane za wartościowy dowód w prowadzonym postępowaniu zwrotowym. Wobec powyższego organ prawidłowo uznał, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia cel na który została wywłaszczona. W ocenie Sądu w rozpatrywanym przypadku cel wywłaszczenia został zrealizowany, a działka nr [...] w żadnej jej części nie została wywłaszczona ponad rzeczywiste potrzeby.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. B., J. J., U. B. i G. B. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych na rzecz skarżących od skarżonego organu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszeniu przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1.przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a dokładnie naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że nastąpiła realizacja inwestycji dla której niezbędne było wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka [...] o pow. [...]ha dla której prowadzona jest kw [...].

2.przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 § 1 i 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a) i 3 p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego rozpatrzenia materiału dowodowego (operat biegłego) i bezkrytyczne przyjęcie, że skarżony organ należycie ocenił ten właśnie dowód. Tylko prawidłowo przeprowadzony i oceniony dowód może być podstawą ustaleń co do funkcjonalnego powiązania inwestycji spiętrzania jeziora i samej działki. Bez wnikliwej analizy i oceny takiego dowodu stawianie wniosków w tym zakresie jest nieuzasadnione.

W uzasadnieniu wskazano, że z zebranego materiału nie wynika, aby planowano, czy wykonano związane z inwestycją prace na spornej działce, stanowiące konkretne efekty pracy człowieka. Z tego powodu zdaniem skarżących uznać należy, że takich prac nie było i dlatego nie można mówić, że sporna działka była niezbędna do wykonania inwestycji. Realizacja inwestycji spiętrzenia Jeziora S. to nic innego jak budowa urządzeń piętrzących i obwałowanie jeziora przy zachowaniu określonych parametrów. Decyzja o wywłaszczeniu spornej nieruchomości nie porusza w żadnym miejscu kwestii wywłaszczania dla samego faktu ucieczki przed możliwymi odszkodowaniami z tytułu podtopień sąsiednich gruntów. Nie jest więc już prawdą, że nieruchomość o której zwrot starają się obecnie skarżący jest niezbędna z uwagi na możliwość jej podtopień, bowiem podtopień tych nie należy traktować jako cel wywłaszczenia, a co najwyżej należy je oceniać jako skutek inwestycji dla której grunt został wywłaszczony. Potwierdza to punkt II ust. [...] decyzji z 1975 r. , który nie mówi nic o wywłaszczeniu nieruchomości w przypadku możliwego podtopienia, a przeciwnie wyraźnie zobowiązuje do wypłaty odszkodowania w przypadku zaistnienia szkody. Potwierdza to też pismo z dnia 5 listopada 2001 r. w którym Naczelnik Wydziału Geodezji wskazał, że sporna działka podlegać będzie negatywnemu oddziaływaniu wody piętrzonego jeziora i dlatego inwestor postanowił ją wykupić by zabezpieczyć się przed ciągłym płaceniem odszkodowań z tytułu podtopień względnie zalań. Realizacja inwestycji, która ogranicza możliwości korzystania z sąsiadującego terenu rodzić może jedynie uprawnienie właściciela tego terenu do żądania odszkodowania za zmniejszenie wartości tego terenu, nie może natomiast rodzić prawa do jego wywłaszczenia.

Niezbędność wywłaszczanej nieruchomości do zrealizowania czegoś oznacza dla skarżących obiektywną niemożliwość wykonania inwestycji, a nie uboczną korzyść na przyszłość. Intencje organów da się też zauważyć zważywszy, że do chwili wydania zaskarżonej decyzji dominował kategoryczny pogląd, że na działce skarżących znajdowały się liczne i konkretne urządzenia wodne. Gdy okazało się, że tak jednak nie jest, to punkt ciężkości przesunięty został teraz na to, że działka jest bardzo ważnym elementem całej inwestycji Spiętrzenia Jeziora S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do prawnoprocesowej podstawy kasacyjnej, opierającej się na zarzucie naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ((t.j. Dz.U. z 2014 poz.1647 ze zm. dalej: p.u.s.a) i 3 p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Stwierdzić należy, w ślad za utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że art. 1 §1 i 2 p.u.s.a., jako przepisy ustrojowe normujące zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie mogą co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Zatem jedynie w drodze wyjątku, np. gdy Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie nie mamy do czynienia z taką sytuacją.

W skardze kasacyjnej przywołano także wśród podstaw kasacyjnych art. 3 p.p.s.a – lecz nie wskazano konkretnego przepisu zawartego w jednostce redakcyjnej niższego rzędu czyli paragrafie, których art. 3 p.p.s.a. zawiera wiele – trzy paragrafy i dziewięć punktów w obrębie paragrafu drugiego. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wobec zasady związania sądu granicami skargi kasacyjnej, sąd ten nie jest uprawniony do rekonstrukcji intencji autora skargi kasacyjnej w zakresie powołania podstaw kasacyjnych. Podstawy te muszą być powołane szczegółowo – ze wskazaniem konkretnych przepisów (zawartych w konkretnych jednostkach redakcyjnych aktu prawnego), które miałby naruszyć sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok. W tej sytuacji merytoryczne odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 3 p.p.s.a. jest całkowicie niemożliwe.

Przepis art. 141 §4 p.p.s.a. zawiera regulację dotyczącą wymogów jakim powinno czynić zadość uzasadnienie wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu jest usprawiedliwiony wówczas, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2015 str. 680). Wbrew zarzutom skarżących uzasadnienie wyroku sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 §4 p.p.s.a. elementy. Zawiera szczegółowe przedstawienie stanu faktycznego, wskazując dowody na podstawie których ten stan faktyczny został ustalony i oceniając wartość tych dowodów. Polemika z oceną stanu faktycznego i oceną prawną zawartą w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być podjęta w oparciu o powołującą się na ten przepis podstawę kasacyjną.

Niewątpliwie żadna z powołanych w skardze kasacyjnej podstaw prawnoprocesowych nie umożliwia podważenia trafności ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji i zaakceptowanych przez sąd I instancji.

Skoro tak, to oceny podstawy prawnomaterialnej opierającej się na zarzucie naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n. dokonać należało przy uwzględnieniu stanu faktycznego przyjętego przez sąd I instancji. Ten stan faktyczny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy obejmował stwierdzenie, iż "...ewentualne podtopienia działki [...] nie są skutkiem piętrzenia, lecz jego niezbędnym elementem składowym, bez którego realizacja zadania byłaby niemożliwa. Są one wpisane w cały cykl technologiczny, od momentu jego zaprojektowania, poprzez wykonanie i w końcu realizację". Do ustaleń tych należy także stwierdzenie, że cały teren działki, o której zwrot ubiegają się skarżący położony jest w zakresie rzędnych wysokości objętych maksymalnym poziomem podpiętrzenia wód.

Skoro tak, to art. 137§1 u.g.n, uzależniający zwrot nieruchomości od jej zbędności na cel wywłaszczenia nie został naruszony, gdyż z niezakwestionowanych skutecznie ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji zgodnie z zaleceniami sądu administracyjnego zawartymi we wcześniejszych wydanych w sprawie wyrokach wynika, że cel wywłaszczenia został na terenie tej nieruchomości zrealizowany.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.