Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 616/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1, ust. 2, art. 59f ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: § 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 24 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi T. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej za samowolną rozbudowę budynku uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]. LS


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia T. G., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Ł. z dnia [...] roku, nr [...] w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, ustalił dla T. G. wysokość opłaty legalizacyjnej za samowolną rozbudowę i nadbudowę części mieszkalnej budynku mieszkalno-gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. 1992, położonej w D. przy ul. A 15, w kwocie 50.000 zł, stanowiącej iloczyn pięćdziesięciokrotnie podwyższonej stawki opłaty (s-500 zł), współczynnika kategorii obiektu (k-2,0) oraz współczynnika wielkości obiektu (w-1,0). Opłatę legalizacyjną należy wpłacić w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 290 ze zm.).

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie T. G. złożyła zażalenie podkreślając, iż odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej do opłat legalizacyjnych nakładanych na podstawie Prawa budowlanego oznacza, że również zobowiązania z tytułu opłat legalizacyjnych podlegają przedawnieniu, czyli przepisom Rozdziału 8 Działu III Ordynacji podatkowej. Obowiązku uiszczenia opłaty nie można wiązać z zaistnieniem zdarzenia, z którym wiąże się powstanie takiego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji Podatkowej). Sam fakt popełnienia samowoli budowlanej nie przesądza o obowiązku wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Jest to możliwe dopiero po ustaleniu, że występują przesłanki, o których mowa w art. 48 ust. 2 i art. 49b ust. 2, w przeciwnym bowiem razie obowiązkiem organu jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. A zatem odpowiednie zastosowanie powinien mieć art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym obowiązek podatkowy, o jakim mowa w art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej nie powstaje, jeżeli decyzja w sprawie jego nałożenia została doręczona po upływie trzech lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstało zobowiązanie podatkowe, czyli w przypadku opłat legalizacyjnych obowiązek jej uiszczenia nie powstaje, jeżeli postanowienie w sprawie jego nałożenia zostało doręczone po upływie trzech lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym organ nadzoru budowlanego dowiedział się o popełnieniu samowoli budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalno-gospodarczego T. G., na żądanie strony P. K. już w dniu 19 grudnia 2011 roku. Pierwszą informację o dokonaniu samowoli budowlanej przez T. G. organ miał już w tej dacie, a na pewno miał ją w dniu 9 stycznia 2012 roku, kiedy zostały przeprowadzone oględziny, a T. G. złożyła wówczas do protokołu tychże oględzin stosowne oświadczenie, z którego wynikał fakt samowoli budowlanej. Niezależnie od dokładnej daty, organ nadzoru budowlanego powziął wiadomość o popełnieniu samowoli budowlanej już w 2011 roku, a najpóźniej miał ją już w 2012 roku. Termin przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej upłynął wobec tego z końcem roku 2014, a najpóźniej z końcem roku 2015. Postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej zaś, zostało doręczone stronie w dniu 14 grudnia 2016 roku, czyli już po upływie terminu przedawnienia. Nie jest możliwe by do przedmiotowej kary stosować odpowiednio art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, a więc pięcioletni termin wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w razie niezawiadomienia o zakończeniu budowy samowolnie realizowanego obiektu. Na inwestorze nie ciąży zgodnie z art. 48 i 49b Prawa budowlanego obowiązek złożenia zawiadomienia o zakończeniu samowolnie realizowanej budowy. W tej sytuacji organ nadzoru nie jest już uprawniony do ustalenia opłaty legalizacyjnej na rzecz T. G., która jako przedawniona nie może być ustalona, a postępowanie w sprawie winno umorzone.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przywołanym na wstępie postanowieniem, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż na skutek pisma P. K. z dnia 19 grudnia 2011 roku, organ stopnia podstawowego przeprowadził oględziny na działce oznaczonej nr ewid. 631, położonej w miejscowości D., ul. A 15. W toku oględzin ustalono, że na ww. nieruchomości znajduje się budynek mieszkalno-gospodarczy. Jest to budynek parterowy, murowany, z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej krytym blachą. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną i wodno-kanalizacyjną. Budynek ma wymiary: część mieszkalna 5,50 m x 11 m, wysokość 5,50 m (w kalenicy) i 2,70 m (do okapu), część gospodarcza 13,20 m x 6,80 m i wysokości 4 m. W części mieszkalnej znajdują się dwa pokoje, kuchnia, łazienka i korytarz, w części gospodarczej są trzy pomieszczenia gospodarcze. Budynek usytuowany jest ścianą tylną przy granicy z działką Państwa K. Okap dachu tego budynku, od strony działki sąsiedniej, jest wysunięty poza lico ściany tylnej ok. 0,50-0,60 m. W okapie założona jest rynna i dwie rury spustowe. Rury spustowe skierowane są wylotami na teren działki T. G.. Obecna podczas oględzin T. G. – właścicielka działki nr ewid. 1992 – oświadczyła, iż budynek mieszkalno-gospodarczy został wybudowany przez jej rodziców, tj. A. i W. R., w 1948 roku. Część mieszkalna została rozbudowana przez T. G. w latach 1977 – 1978. Jednocześnie T. G. nie posiada żadnych dokumentów związanych z rozbudową i budową budynku mieszkalno-gospodarczego, tj. pozwolenia na budowę, projektu budowlanego. W 2001 roku wykonała wymianę pokrycia dachu na budynku. Roboty zostały zgłoszone w Starostwie Powiatowym w Ł. Właścicielka nie posiada protokołów kontroli okresowej stanu technicznego budynku. Tymczasem, P. K. w piśmie z dnia 26 marca 2012 roku napisał, że T.G. nie rozbudowała swojego budynku w latach 1970, lecz w 2001 roku.

W dniu 18 kwietnia 2012 roku organ powiatowy przeprowadził rozprawę administracyjną na okoliczność czasu oraz zakresu robót budowlanych wykonanych w budynku. T. G. oświadczyła, że budynek gospodarczy wraz z ubikacją został wybudowany przez jej rodziców W. i A. R. w 1948 roku. W 1977 roku zmarł mąż T. G. – W. K., a w roku 1978 w części budynku gospodarczego od strony drogi wykonano adaptację na mieszkanie, której dokonała starsza siostra (I. Z. z mężem T. Z.) wraz z rozbudową budynku od strony podwórza, w której mieści się kuchnia i łazienka. W 2001 roku właścicielka wykonała nową więźbę dachową wraz z pokryciem nad częścią mieszkalną oraz wymianę pokrycia nad częścią gospodarczą. W 2001 roku został powiększony ganek o 1 m. P. K. oświadczył z kolei, że w 2001 roku właścicielka wykonała nową więźbę dachową nad częścią mieszkalną od strony drogi, dach budynku został podniesiony, a okap dachu wystaje nad jego działką 60 cm (ściana tylna budynku usytuowana jest w granicy działki). W 2001 roku T. G. dokonała rozbudowy budynku od strony podwórza. W 2000 roku kiedy P. K. kupił działkę sąsiednią od T. G. budynek gospodarczy posiadał jednolity dach na całej długości i jednakową wysokość. W 2000 roku od strony podwórza przy budynku był mały ganek, a teraz jest on o większych wymiarach. I. K. potwierdziła oświadczenie P. K. L. G. zeznał, że w 2001 roku wykonano nowy dach nad częścią mieszkalną oraz rozbudowano budynek od strony podwórza o ok. 1 m i wymieniono pokrycie nad częścią gospodarczą budynku. Okap na całym budynku od strony działki P. K. jest takich samych wymiarów, jak przed wymianą pokrycia. Przy zakupie działki przez P. K. okap dachu był taki sam. B. Z. nie pamięta natomiast dokładnie, w którym roku T. G. wykonała roboty dachowe w tym budynku i powiększenie ganku, czy to był rok 2000 czy 2001. K. K. oświadczyła, iż T. G. zwróciła się w 2001 roku do jej męża J. K. (zmarłego w 2011 roku) o pomoc przy wyszykowaniu mieszkania. J. K. wykonał dla T. G. roboty budowlane związane z podniesieniem szczytu części mieszkalnej budynku oraz rozbudową w kierunku podwórza. Do tego czasu budynek gospodarczy miał jednakową szerokość i wysokość na całej długości plus mały ganek. L. M. złożył oświadczenie, iż po zakupie działki przez P. i I. K., T. G. wykonywała roboty dachowe na swoim budynku.

W toku dalszego postępowania, w dniu 9 czerwca 2016 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową części mieszkalnej budynku mieszkalno-gospodarczego, usytuowanego na działce nr ewid. 1992, położonej w D. przy ul. A 15 oraz nakładające na T. G. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 30 września 2016 roku, dokumentów, tj.:

- zaświadczenia Wójta Gminy D. o zgodności rozbudowy i nadbudowy części mieszkalnej budynku mieszkalno-gospodarczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy i nadbudowy części mieszkalnej budynku mieszkalno-gospodarczego, sporządzonego przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej, konstrukcyjno-budowlanej, instalacyjnej w zakresie instalacji elektrycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej oraz należące do izby samorządu zawodowego, oraz

- oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowieniem z dnia [...] roku, na wniosek T. G., organ powiatowy zmienił termin wykonania obowiązku nałożonego ww. postanowieniem i określił ten termin do dnia 31 października 2016 roku.

W dniu 31 października 2016 roku T. G. złożyła w organie określone dokumenty.

Postanowieniem z dnia [...] roku organ pierwszej instancji nałożył na T. G. obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w dokumentacji złożonej do akt sprawy w dniu 31 października 2016 roku.

W dniu 25 listopada 2016 roku T. G. przedłożyła komplet uzupełnionych dokumentów.

W tak ustalonym stanie faktycznym, organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] roku ustalił dla T. G. wysokość opłaty legalizacyjnej za samowolną rozbudowę i nadbudowę części mieszkalnej budynku mieszkalno-gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. 1992, położonej w D. przy ul. A 15, w kwocie 50.000 zł, stanowiącej iloczyn pięćdziesięciokrotnie podwyższonej stawki opłaty (s-500 zł), współczynnika kategorii obiektu (k-2,0) oraz współczynnika wielkości obiektu (w-1,0).

Jak podkreślił organ odwoławczy, sporny obiekt był już raz rozbudowany i miało to miejsce w latach 70 ubiegłego wieku, co potwierdza oświadczenie T. G. złożone w toku rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 12 kwietnia 2012 roku). Z okoliczności sprawy nie wynika jednakże, aby wykonane wówczas roboty budowlane miały ciągły charakter i trwały nieprzerwanie do czasu rozpoczęcia tych robót budowlanych, które prowadziła T. G. w 2001 roku. W konsekwencji nie można uznać, iż w tym zakresie doszło do kontynuacji samowoli budowlanej rozpoczętej przed 1 stycznia 1995 roku. Z okoliczności sprawy wynika, że w sprawie mamy do czynienia z dwoma samowolami budowlanymi, z których pierwsza miała miejsce po rządami Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 roku, zaś kolejna pod rządami aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego.

Sięgając do treści art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego organ stwierdził, że inwestor, w momencie w jakim zdecydował się na wykonanie robót budowlanych, polegających: po pierwsze na rozbudowie części mieszkalnej spornego budynku o szerokości 1,57 m i długości 7 m, w wyniku czego powstał podcień, ganek, a nadto zostało powiększone pomieszczenie kuchni oraz po drugie na nadbudowie części mieszkalnej tego obiektu ze zmianą pokrycia dachowego nad częścią rozbudowaną i nadbudowaną, winien wystąpić do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem pozwolenie na budowę, czego jednak zaniechał. Nie legalizuje wykonanych przez inwestora wskazanych robót budowlanych fakt, iż w dniu 2 marca 2011 roku w zgłoszeniu do Starosty [...] zadeklarowano zamiar "wymiany pokrycia dachowego na budynku gospodarczym oraz remontu wewnątrz budynku polegającego na przeniesieniu ścianki działowej o ok. 1 m". W wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych, niż obiekt pierwotny. W sytuacji, gdy strona zgłosiła wykonanie remontu i na tej podstawie wykonała rozbudowę, nadbudowę lub odbudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuszcza się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, gdyż w tych przypadkach zakres prac objętych remontem jest zdecydowanie różny i przyjęcie, że zgłoszenie odniosłoby skutek prawny, chociaż konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa. Oceny prawnej w tym zakresie nie zmienia nadto fakt niezgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w przepisanym terminie sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Nie sanuje bowiem postępowania inwestora okoliczność, iż wykorzystując procedurę przewidzianą dla zgłoszenia robót budowlanych, o której mowa w art. 29 i 30 Prawa budowlanego, wykonuje roboty budowlane, o których mowa w art. 28 Prawa budowlanego. Treść wniosku z dnia 2 marca 2011 roku jest jednoznaczna i nie można tym samym wywieść z niego faktu, iż zgłaszający zadeklarował w nim zamiar wykonania wykonanych już wcześniej robót budowlanych.

Jak następnie podkreślił organ, przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określa przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Przeprowadzone przez organ powiatowy postępowanie wyjaśniające wykazało, że istnieje możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanej rozbudowy i nadbudowy części mieszkalnej budynku mieszkalno-gospodarczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego – wydał w dniu [...] roku postanowienie zobowiązujące T. G. do złożenia określonych dokumentów, które inwestorka złożyła i jednocześnie – jak podkreślił organ wojewódzki – weryfikacja znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji pozwala na uznanie, iż T. G. usunęła nieprawidłowości w zakresie wskazanym w postanowieniu organu pierwszej instancji z dnia [...], zatem organ powiatowy kontestowanym w zażaleniu postanowieniem ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na mocy art. 49 ust. 1 i 2 w z w. z art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego.

Sięgając do treści art. 49 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 59f Prawa budowlanego organ drugiej instancji podkreślił, iż w sprawie mamy do czynienia z samowolną rozbudową i nadbudową części mieszkalnej budynku mieszkalno-gospodarczego, dlatego też zastosowanie znajdują przepisy o opłacie legalizacyjne dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z załącznika do Prawa budowlanego wynika, że do kategorii I obiektów budowlanych – współczynnik kategorii obiektu wynosi k-2, z kolei współczynnik wielkości obiektu wynosi w-1. Z tego względu, obliczenie opłaty legalizacyjnej winno przebiegać według wzoru, w którym (s) stawka opłaty wynosi 500 zł, (k) współczynnik kategorii obiektu to 2, a (w) współczynnik wielkości obiektu 1. W tej sytuacji opłata legalizacyjna wynosi 50.000 zł, bowiem (500 x 2 x 1) x 50 = 50 000 zł. W tej sytuacji – zdaniem organu drugiej instancji – organ powiatowy nałożył opłatę legalizacyjną w prawidłowej wysokości.

Przedmiotem oceny w sprawie zostały poddane te elementy i części budynku mieszkalno-gospodarczego, które T. G. wykonała w 2001 roku bez dopełnienia wymogu określonego przepisami Prawa budowlanego. Wobec tego, te części obiektu i elementy, które istniały przed wykonaniem spornych robót i zostały zachowane, nie podlegały ocenie organu.

Odnosząc się do treści zażalenia organ wyjaśnił, iż nowelizacja, dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2015 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 roku, poz. 443), która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 roku, objęła również przepisy dotyczące opłaty legalizacyjnej. W art. 6 ust. 3 ustawy nowelizującej znalazła się także regulacja intertemporalna, zgodnie z którą do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego, ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 49c ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej (czyli wniosku o umorzenie należności) powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b Prawa budowlanego do dnia rozstrzygnięcia wniosku. Dostrzegając, iż ustawodawca w art. 49c ust. 1 Prawa budowlanego posłużył się określeniem "odpowiednio" odsyłając do odpowiedniego stosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów działu III Ordynacji podatkowej, a nie nakazał bezpośredniego stosowania tych przepisów tego działu. Jakkolwiek zatem opłata legalizacyjna jest sankcją administracyjną z tytułu naruszenia przepisów prawa, to jej specyfika polega na tym, iż opłata ta nie jest egzekwowana przymusowo, lecz jej uiszczenie pozostawione jest decyzji osoby zobowiązanej, która musi dokonać wyboru pomiędzy uiszczeniem tej opłaty, a rozbiórką obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto, żaden przepis Prawa budowlanego nie przewiduje instytucji "przedawnienia" samowoli budowlanej. Prawo budowlane nakazuje przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i jeśli istnieje możliwość – zalegalizowanie samowoli, zaś w przypadku braku możliwości legalizacji – nakazanie rozbiórki. Skoro nie może ulec "przedawnieniu" sama samowola budowlana, to brak jest przesłanek dla przyjęcia możliwości przedawnienia się opłaty legalizacyjnej ściśle powiązanej przecież z faktem zaistnienia samowoli budowlanej.

W skardze na powyższe postanowienie T. G. wskazała na naruszenie:

a. art. 49c ust. 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zwrot użyty w treści tego przepisu "odpowiednio" oznacza, iż organ nie jest zobowiązany do zastosowania odpowiednich przepisów działu III Ordynacji podatkowej w zakresie instytucji przedawnienia (art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej) w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej, pomimo iż art. 49c ust. 1 Prawa budowlanego nie zawiera ograniczeń w zakresie odpowiedniego stosowania Działu III Ordynacji podatkowej, nadto instytucja przedawnienia opisana w Ordynacji podatkowej nie stoi w sprzeczności z naturą opłaty legalizacyjnej i może mieć do niej odpowiednie zastosowanie;

b. art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 49 c ust.. 1 i art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego przez niewłaściwą ocenę jego zastosowania w sprawie i jego bezzasadne niezastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, który ustalił opłatę legalizacyjną wobec T. G., mimo że zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej stosowanym odpowiednio, możliwość ustalenia takiej opłaty przez organ pierwszej instancji była niemożliwa z uwagi na upływ terminu przedawnienia 3 lat, przez co organ pierwszej instancji działał poza granicami obowiązującego prawa;

c. przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257, dalej jako: "K.p.a."), przez jego bezzasadne niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy postanowienie to winno zostać uchylone w całości, a postępowanie w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej umorzone z uwagi na upływ terminu przedawnienia na podstawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 49 c ust. 1 i art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o wstrzymanie wykonalności zaskarżonego postanowienia, uchylenie postanowień organów obu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 8 listopada 2017 roku wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z przyczyn podanych w jej uzasadnieniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Wywód Sądu rozpocząć powinna uwaga, iż przedmiotem skargi jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie ustalenia dla skarżącej opłaty legalizacyjnej za samowolną rozbudowę i nadbudowę części mieszkalnej budynku mieszkalno – gospodarczego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.

Stosownie do treści art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Sięgając natomiast do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego dostrzec wypada, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Natomiast przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje, iż organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego).

Z treści cytowanych przepisów wynika, że warunkiem wszczęcia postępowania legalizacyjnego (czyli warunkiem wydania postanowienia określającego wysokość opłaty legalizacyjnej) jest spełnienie przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, czyli – po pierwsze – zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz – po drugie – ustalenie, iż budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Innymi słowy, by możliwa była legalizacja obiektu budowlanego spełniona musi być pierwsza przesłanka o charakterze pozytywnym, a ponadto druga przesłanka o charakterze negatywnym nie może w sprawie zaistnieć.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego, przed wydaniem kontestowanych rozstrzygnięć (określających wysokość opłaty legalizacyjnej) nie dokonały oceny czy budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie składu orzekającego, budynek narusza przepisy techniczno – budowlane, bowiem dach i orynnowanie wokół niego odprowadza wody opadowe na teren sąsiedniej działki, nadto dach os strony północnej znajduje się na sąsiedniej działce. Wynika z tego, że uwadze organów nadzoru budowlanego umknął przepis § 28 ust. 2 rozporządzenia, który wskazuje, iż w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych.

Niewątpliwie w złożonym przez skarżącą projekcie budowlanym, jego autor na stronie 16 napisał, iż wody deszczowe odprowadzane są na teren działki, ale jednocześnie dach budynku od strony północnej znajduje się na sąsiedniej działce. Takie usytuowanie – zdaniem autora projektu – jest rozwiązaniem oryginalnym i pochodzi z czasu budowy budynku, kiedy to obie działki stanowiły własność tej samej osoby. Wynika z tego, że autorowi projektu umknęła okoliczność, iż sąsiednia działka została sprzedana w 2000 roku, a rozbudowa obejmująca dach miała miejsce w 2001 roku. W projekcie napisano także, że nad częścią gospodarczą wymieniono dach, ale zachowano istniejącą konstrukcję dachu, a w części mieszkalnej wykonano nowy dach wykorzystując istniejącą konstrukcję. Oglądając rysunek do planu – K_04 – można zauważyć, że dach nad częścią gospodarczą nie wystaje poza działkę, a nad częścią mieszkalną tak, z czego można wnioskować, że nawet jeżeli w trakcie przebudowy dachu wykorzystano starą konstrukcję dachu, to i tak zmieniono jego kształt wysuwając go poza obrys budynku, a tym samym poza granice działki. A ponieważ rozbudowa miała miejsce w 2001 roku, zatem wówczas kiedy sąsiednia działka stanowiła już własność uczestników postępowania, inwestor niewątpliwie nie powinien w ten sposób konstruować dachu.

Wyartykułowane okoliczności umknęły uwadze organów nadzoru budowlanego, co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej na obecnym etapie postępowania jest – w ocenie Sądu – przedwczesne. Ustalenie wspomnianej opłaty powinno być poprzedzone podjęciem przez organ działań w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, w szczególności w zakresie § 28 ust. 2 rozporządzenia.

Końcowo zasygnalizować wypada, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] roku wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nakazał złożenie skarżącej określonych dokumentów. Jednak w dacie orzekania przez organ powiatowy roboty budowlane nie były prowadzone, zatem nie było co wstrzymywać. Uchybienie w tym zakresie nie stanowi samodzielnej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, bowiem jest naruszeniem pozostającym bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2013 roku, sygn. II OSK 2193/11 (oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2015 roku, sygn. II SA/Po 360/15; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, niebędącej podatkiem, nie mają zastosowania przepisy dotyczące przedawnienia z ustawy Ordynacja podatkowa, w tym przepis art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela zacytowany pogląd. Sąd nie dostrzega przepisów pozwalających na uznanie możliwości przedawnienia możliwości ustalenia opłaty legalizacyjnej, bowiem brak tej opłaty wobec braku pozwolenia na budowę, musi skutkować nakazem rozbiórki.

W konkluzji podkreślić należy, iż mimo że skarżąca nie podnosiła argumentów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych (poza naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) Sąd, który nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zobligowany był także rozważyć ewentualne naruszenia w tym zakresie. Sąd jednak nie dopatrzył się uchybień na tej płaszczyźnie, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Konkludując Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 P.p.s.a.

A.B.