Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 47/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 59 par. 2 art. 58,134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A.D. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji wnoszącej sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy gospodarstwa rolno - agroturystycznego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w oparciu o przepis art. 59 § 2 kpa, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] wnoszącego sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy gospodarstwa rolno-agroturystycznego przy ul. [...] we W. (dz.nr 10 AM-6, obręb J.), odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że w dniu 18 lipca 2013 r. wpłynęło do organu odwołanie skarżącego od wyżej wskazanej decyzji organu I instancji. Na wezwanie organu II instancji wpłynął w dniu 26 sierpnia 2013 r. duplikat zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej zawierającej tę decyzję, z którego wynika, że skarżący odebrał ją w dniu 25 czerwca 2013 r.

We wniesionym odwołaniu skarżący potwierdził fakt doręczenia decyzji, ale w dniu 26 czerwca 2013 r.

W piśmie z dnia 5 sierpnia 2013 roku skierowanym do Urzędu Pocztowego W. 3, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wskazał, iż przesyłka polecona nr [...] zawierającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] roku, nr [...] została nadana w wyżej wymienionym urzędzie w dniu 26 czerwca 2013 roku.

W celu wyjaśnienia powyższych rozbieżności, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za konieczne wezwanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, poprzez dostarczenie do tutejszego organu dowodu potwierdzającego datę nadania w Urzędzie Pocztowym W. 3 przesyłki poleconej numer [...] zawierającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] roku, nr [...], adresowanej do skarżącego, co uczynione zostało postanowieniem z dnia 25 września 2013 roku, nr [...].

W dniu 7 października 2013 roku skarżący złożył do akt postępowania oświadczenie pracownika Urzędu Pocztowego W. 60, z którego wynikało, iż przesyłka polecona numer [...] została doręczona stronie w dniu 26 czerwca 2013 roku.

Następnie w dniu 10 października 2013 roku skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] roku, nr [...].

W związku z powyższym pismem z dnia 17 października 2013 roku organ wystąpił do Naczelnika Urzędu Pocztowego W. 60 o ustosunkowanie się do w/w oświadczenia i wskazanie, kiedy doręczono skarżącemu, przesyłkę poleconą numer [...] złożoną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w Urzędzie Pocztowym W. 3.

Kolejno, postanowieniem z dnia 17 października 2013 roku D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, poprzez dostarczenie do organu dowodu potwierdzającego datę nadania w Urzędzie Pocztowym W. 3 przesyłki poleconej numer [...] zawierającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] roku, nr [...].

W dniu 18 października 2013 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. przekazał oryginał zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącego decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] roku, nr [...], na którym widnieje data 25 czerwca 2013 roku.

W dniu 5 listopada 2013 roku wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. informujące, iż w piśmie z dnia 5 sierpnia 2013 roku skierowanym do Urzędu Pocztowego W. 3, organ błędnie wskazał datę nadania przesyłki poleconej numer [...] zawierającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] roku, nr [...] - podano 26 czerwca 2013 roku a powinno być 24 czerwca 2013 roku.

Z kolei w dniu 15 listopada 2013 roku wpłynęło pismo Poczty Polskiej S. A. informujące, iż analiza dokumentacji oddawczej wykazała, że przesyłka polecona numer [...] zawierająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] roku, nr [...], została doręczona odbiorcy w dniu 25 czerwca 2013 roku, natomiast listonosz poświadczył nieprawdę w przekazanym skarżącemu oświadczeniu o doręczeniu powyższej przesyłki w dniu 26 czerwca 2013 roku, w związku z czym Poczta Polska S. A. skierowała zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa do Prokuratury Rejonowej W.-F..

Przystępując do rozpatrzenia wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] roku, nr [...] wskazać należy, iż zgodnie z art. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267.) termin do wniesienia odwołania wynosi czternaście dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - czternaście dni od dnia jej ogłoszenia stronie. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania liczy się zatem od dnia ogłoszenia lub od dnia doręczenia decyzji stronie w postaci i w sposób czyniący zadość wymaganiom ustawowym, czyli zgodnie z przepisami art. 39-49 (niepublikowany wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996 r., SA/Ka 2966/95, w którym przyjęto, że: "Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Brak doręczenia decyzji względnie ustalenie, iż zostało ono dokonane z obrazą przepisów kodeksu traktujących o doręczeniu (rozdział 8), oznacza, iż termin ten nie rozpoczął swojego biegu"). Przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się, zgodnie z art. 57 § 1, dnia doręczenia lub ogłoszenia treści decyzji stronie, lecz dzień następny (niepublikowany wyrok NSA z dnia 14 marca 1996 r., SA/Po 1726/95). Upływ ostatniego - czternastego dnia - uważa się za koniec terminu. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania zostanie zachowany, jeżeli odwołanie wpłynie w tym terminie do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. W przypadku gdy odwołanie wpłynie w tym terminie do organu odwoławczego, wówczas termin do wniesienia odwołania również zostanie zachowany ze względu na przepis art. 65 § 2, który stanowi, że podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu.

Jak wynika z oryginału zwrotnego potwierdzenia obioru przesyłki poleconej numer [...] zawierającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] roku, nr [...], adresowanej do skarżącego, wyżej wymieniona korespondencja została podjęta osobiście przez skarżącego w dniu 25 czerwca 2013 roku.

Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że ostatecznym terminem w którym skarżący uprawniony był do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] roku, nr [...], był dzień 9 lipca 2013 roku.

Zatem wniesienie przez skarżącego odwołania od wyżej wymienionego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji osobiście w siedzibie tegoż organu w dniu 10 lipca 2013 roku dokonane zostało z uchybieniem ustawowego 14-dniowego terminu.

Wniesienie odwołania z uchybieniem powyższego terminu nie pozbawia jednak strony możliwości obrony jej interesów. W myśl, bowiem art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia takiego terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeśli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stosownie do treści § 2 powołanego przepisu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie, stosownie do przepisu art. 59 § 2 k.p.a., organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Przepis § 3 stanowi z kolei, że przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne.

Z treści tego przepisu wynika, że główną przesłanką przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy w uchybieniu terminu. W orzecznictwie dotyczącym art. 58 § 1 k.p.a powszechny jest pogląd, iż "kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy" (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/GI 779/09, publ. Lex nr 550152). Zatem, przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Do takich okoliczności uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez stronę zalicza się między innymi przerwę w komunikacji, chorobę wymagającą hospitalizacji, czy inną nagłą i obłożną chorobę, która nie pozwoliła na dokonanie czynności procesowej lub posłużenie się osobą trzecią w celu dokonania czynności w zakreślonym terminie. Przyczyną niezawinionego niedokonania w terminie czynności procesowej mogą być także klęska żywiołowa czy katastrofa.

Nadto, w sytuacji gdy strona wraz z wniesieniem odwołania składa wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia organ winien w pierwszej kolejności rozpatrzyć ten wniosek i jeżeli w wydanym postanowieniu odmówi przywrócenia terminu do wniesienia odwołania to wyłączona zostaje możliwość wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zawiera bowiem samo w sobie stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z jego uchybieniem (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt I OSK 478/10).

W sprawie należało więc dokonać oceny, czy skarżący uchybił terminowi bez własnej winy, przy uwzględnieniu obiektywnego miernika staranności, którego można wymagać od każdej należycie dbającej o swoje interesy osoby. W ocenie tutejszego organu, Skarżący nie wykazał, aby niezachowanie terminu nastąpiło bez jego winy. Skarżący podniósł we wniosku o przywrócenie terminu, iż przesyłka polecona numer [...] zawierająca skarżoną decyzję organu pierwszej instancji została mu doręczona w dniu 26 czerwca 2013 roku, a nie jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wyżej wymienionej korespondencji - w dniu 25 czerwca 2013 roku, przedkładając na poparcie stawianej tezy oświadczenie pracownika Urzędu Pocztowego W. 60, zatrudnionego na stanowisku listonosza.

W tym miejscu wskazać należy, że zwrotne potwierdzenie odbioru (potocznie zwane zwrotką) jest dokumentem wystawianym przez doręczającego i odbiorcę. Jego otrzymanie przez organ powoduje powstanie domniemania, że skierowana do adresata przesyłka została mu przekazana w określonym terminie. Obowiązek posiadania przez organ tego dokumentu wyznacza treść art. 39 k.p.a.. W powołanym przepisie ustawodawca wskazał bowiem, że organy administracji doręczają pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, swoich pracowników lub przez osoby uprawnione na podstawie odrębnych przepisów. Posiadanie przez organ takiego załączonego do akt danej sprawy pokwitowania służy zatem kwestiom dowodowym, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona podważa fakt doręczenia określonego pisma.

Wynikające ze zwrotnego potwierdzenia odbioru domniemanie doręczenia pisma może oczywiście zostać obalone. Jednakże jeśli strona chce wzruszyć takie domniemanie, to ciężar wykazania, że wbrew treści dokumentu przesyłka nie została do niej doręczona, obciąża stronę. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo można tu wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 1999 roku, sygn. akt III SA 1594/98 (LEX nr 4483). Sąd stwierdził w nim, że pocztowy dowód doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 kpa, co oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Sąd podkreślił, że jest możliwe przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych (art. 76 § 3 kpa), ale należy mieć na uwadze, że ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne. Podobne stanowisko znalazło swój wyraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 maja 2008 roku, sygn. akt I SA/Op 71/08 (Lex nr 385301), w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lutego 2009 roku, sygn. akt I SA/Rz 637/08, LEX nr 478705) i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2007 roku, sygn. akt III SA/Wa 4015/06 (LEX nr 345902).

W ocenie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego twierdzenia skarżącego o odebraniu przesyłki poleconej numer [...] w dniu 26 czerwca 2013 roku nie są wiarygodne, pozostają bowiem w sprzeczności z zebraną w sprawie dokumentacją, dotyczącą doręczenia stronie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. [...] roku, nr [...]. W dniu 26 sierpnia 2013 roku do tutejszego organu wpłynęła reklamacja przesyłki adresowanej do skarżącego, zam. ul. [...], [...] W., nr [...], którą złożył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w Urzędzie Pocztowym W. 3. Na duplikacie zwrotnego potwierdzenia odbioru wyżej wymienionej korespondencji Kontroler Urzędu Pocztowego W. 60 Pani M.M. potwierdziła, iż rzeczona korespondencja została odebrana osobiście przez skarżącego w dniu 25 czerwca 2013 roku. Na etapie postępowania odwoławczego do tutejszego organu wpłynął również - przekazany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. - oryginał zwrotnego potwierdzenia odbioru wyżej wymienionej korespondencji przez skarżącego, wskazujący, iż Skarżący odebrał osobiście przedmiotową przesyłkę w dniu 25 czerwca 2013 roku. Również w piśmie Poczty Polskiej S. A. z dnia 12 listopada 2013 roku wskazano, iż analiza dokumentacji oddawczej wykazała, że przesyłka polecona numer [...] zawierająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] roku, nr [...], została doręczona odbiorcy w dniu 25 czerwca 2013 roku.

Odnosząc się do pozyskanego przez skarżącego oświadczenia listonosza wskazać należy, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez doręczyciela przesyłki poleconej nr [...] wykazało, iż wyżej wymieniony poświadczył nieprawdę w przekazanym Skarżącemu oświadczeniu, w związku z czym Poczta Polska S. A. skierowała zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa do Prokuratury Rejonowej W.-F..

Na tle wyżej wymienionych okoliczności sprawy tutejszy organ nie miał podstaw do tego, żeby kwestionować datę doręczenia Skarżącemu wyżej wymienionej korespondencji. Dlatego też należy uznać, że złożone przez skarżącego odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] roku, nr [...] z uchybieniem terminu wskazuje jednoznacznie na brak należytej dbałości o swoje sprawy, a tym samym nie można uznać, że nie zaistniała w sprawie przesłanka winy.

W sytuacji gdy strona wraz z wniesieniem odwołania składa wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia organ winien w pierwszej kolejności rozpatrzeć ten wniosek i jeżeli w wydanym postanowieniu odmówi przywrócenia terminu do wniesienia odwołania to wyłączona zostaje możliwość wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zawiera bowiem samo w sobie stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z jego uchybieniem (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt I OSK 478/10).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił, że decyzję organu I instancji otrzymał do skrzynki pocztowej bez zwrotnego poświadczenia jej odbioru w dniu 26 czerwca 2013 r. i w ustawowym terminie wniósł odwołanie w dniu 10 lipca 2013 r. Zaniepokojony przedłużającym się rozpatrywaniem odwołania skarżący udał się do organu II instancji i tam dowiedział się o tym, że odwołanie wniósł po terminie. W związku z powyższym z ostrożności procesowej złożył wniosek o przywrócenie rzekomo uchybionego terminu do wniesienia odwołania. Na dowód otrzymania odwołania w dniu 26 czerwca 2013 r. do skrzynki pocztowej przedstawił oświadczenie pisemne listonosza, według którego to właśnie listonosza potwierdził za skarżącego odbiór przesyłki w dniu 25 czerwca 2013 r. na zwrotnym poświadczeniu odbioru przesyłki.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie skarżącego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Akt administracyjny jest zgodny z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie go przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 58 § 1 i 2 oraz art. 134 k.p.a., dające podstawę do jego uchylenia.

Na wstępie należy podkreślić, że przepisy art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. stanowiące zasady postępowania administracyjnego, nakładają na organ administracyjny prowadzący postępowanie obowiązek czuwania nad praworządnością i pełnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej a także obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ się kieruje przy załatwieniu sprawy. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zabrakło opisanej powyżej dbałości o dokładne i pełne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który w następnej kolejności może być podstawą do prawidłowego zastosowania właściwych przepisów prawa.

W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kontrola dopuszczalności odwołania, w tym zachowania terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. jest pierwszą czynnością jaką organ odwoławczy podejmuje po otrzymaniu odwołania.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

W każdym z przypadków przewidzianych w art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem. Przez pokwitowanie należy rozumieć potwierdzenie doręczenia pisma przez odbierającego pismo swym podpisem, ze wskazaniem daty doręczenia. Własnoręczny podpis odbierającego pismo potwierdza nie tylko jego odbiór, ale i datę doręczenia. Z uwagi na zasadę oficjalności doręczeń dla oceny prawidłowości doręczenia na podstawie samego pokwitowania, jako doręczenia dokonanego osobiście adresatowi będącemu osobą fizyczną, ze skutkiem przyjęcia domniemania jego prawidłowości, niezbędnym jest, aby z pokwitowania wynikało, że to konkretny organ administracji publicznej dokonuje doręczenia oznaczonego pisma konkretnemu adresatowi na określony adres, jak również, że odbiór pisma potwierdza właśnie adresat, podając datę doręczenia.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że w przypadku uchybienia terminu ustawodawca nałożył na organ odwoławczy jednoznaczny obowiązek wydania postanowienia o uchybieniu terminu. Art 134 k.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten ma charakter bezwarunkowy, działanie organu nie jest zależne od zaistnienia w stanie faktycznym innych przesłanek niż złożenie odwołania po terminie. Regulacja ta stanowi wprost, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Literalne odkodowanie zawartej w nim normy prawnej nie pozwala na jakiekolwiek inne zachowanie organu poza wydaniem aktu procesowego zawierającego stwierdzenie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zaniechanie w postaci niewydania postanowienia o uchybieniu terminu może się spotkać z zarzutem bezczynności organu odwoławczego. Zostało bowiem złożone odwołanie, które nie zostało załatwione. Niezakończono postępowania odwoławczego. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie jest indywidualnym aktem administracyjnym kończącym postępowanie odwoławcze. Wniesione odwołanie winno być rozpatrzone merytorycznie poprzez wydanie decyzji lub procesowo poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., II GSK 151/12, Lex nr 1337094).

W wyrokach NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., I FSK 1443/12 oraz z 15 maja 2013 r., II FSK 1653/11 (baza orzeczeń nsa.gov.pl) przyjęto, że rozpatrzenie sprawy z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 162 O.p. (tu: art. 58 § 1 i 2 k.p.a.) jest na osi czasu etapem następującym po wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie temu terminowi na podstawie art. 228 § 1 pkt 2 O.p. (tu: art. 134 k.p.a.), niezależnie od tego, kiedy ów wniosek został złożony (po wniesieniu odwołania, czy jednocześnie z nim)". W wywodach uzasadnienia powołanego wyroku NSA stwierdził, że zgodnie z art. 162 § 1 i § 2 O.p. (tu: art. 58 § 1 i 2 k.p.a.) podanie o przywrócenie terminu składa się po ziszczeniu okoliczności faktycznej, polegającej na jego uchybieniu (ustaniu przyczyny uchybienia), przy czym takie przywrócenie następuje "w razie uchybienia terminu" (o ile zainteresowany uprawdopodobni brak winy w uchybieniu). Instytucja przywrócenia terminu została zatem przewidziana do takich sytuacji, w których już doszło do uchybienia terminu. Właśnie bowiem to uchybienie daje możliwość zawnioskowania o przywrócenie terminu. Jeśli zatem na tak postrzeganą instytucję prawną nałoży się, powszechnie akceptowany w orzecznictwie, obowiązek orzekania w sprawie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania (wniosek taki płynie wystarczająco jednoznacznie z brzmienia art. 228 § 1 pkt 2 O.p. jak też tu: z art. 134 k.p.a.), to nie powinno budzić większych i uzasadnionych wątpliwości, która ze spraw powinna obejmować badanie kwestii prawidłowości doręczenia, ustalenia daty początku biegu i końca terminu odwoławczego oraz ustalenia daty wniesienia odwołania, a następnie przełożenia tych ustaleń na odpowiedni do nich język procesowy. Wyniki takiego badania stanowią o dochowaniu lub przekroczeniu terminu, co w tym ostatnim przypadku skutkować powinno (w znaczeniu - musi) stwierdzeniem uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Natomiast inną sprawą jest, aczkolwiek także mającą rację bytu i związek z tą pierwszą, dalsze procedowanie nad wnioskiem o przywrócenie terminu w płaszczyźnie dla niego kluczowej, a mianowicie z punktu widzenia oceny braku zawinienia w zakresie uchybienia terminu, którego wniosek dotyczy, oczywiście przy spełnieniu wymogów formalnych oraz co do właściwego czasu jego złożenia. Te właśnie zagadnienia są istotne dla przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej z punktu widzenia art. 162 § 1 i § 2 w związku z § 3 O.p. (tu: art. 58 § 1 i 2 k.p.a.).

Dodać należy, że stwierdzenie uchybienia terminu następuje w trybie działania z urzędu po wniesieniu odwołania przez stronę, a przywrócenie terminu tylko na wniosek zainteresowanego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 lipca 2013 r. II SA/Go 391/13, Lex nr 1351619).

Sednem sprawy, w której organ odwoławczy stwierdza uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, pozostaje ustalenie, w jakim dniu miało miejsce prawidłowe doręczenie decyzji oraz ustalenie kiedy zostało wniesione odwołanie od tej decyzji. Organ odwoławczy niezwłocznie po otrzymaniu odwołania wraz z aktami sprawy ma obowiązek dokonać wstępnych ustaleń, czy nie zachodzą powody wyłączające możliwość załatwienia sprawy co do istoty, w tym obowiązek weryfikacji, czy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie. Dopiero zatem postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania stanowi formalne potwierdzenie zaistnienia okoliczności faktycznej, o której mowa w art. 134 k.p.a. Postanowienie takie rozstrzyga również ewentualne wątpliwości co do zachowania terminu do wniesienia odwołania. W szczególności dotyczy to sytuacji, gdy strona uważa, że środek zaskarżenia został przez nią wniesiony w terminie.

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarżący pozostaje w przekonaniu, że decyzję doręczono mu wprawdzie nieprawidłowo, to jednak licząc termin 14-dniowy od dnia wyjęcia przesyłki ze skrzynki pocztowej – nie dopuścił się uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a wniosek o przywrócenie terminu złożył tylko "z ostrożności procesowej".

Z przytoczonych rozważań wynika, że podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie daty prawidłowego doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji, czego organ nie uczynił w sposób ostateczny i bezsporny, i czy w ogóle nastąpiło prawidłowe doręczenie pisma stronie w rozumieniu art. 39 i art.46§1 kpa.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że w sprawie doręczyciela przesyłki toczy się postępowanie karne w sprawie poświadczenia nieprawdy, że przesyłka ta została doręczona i odebrana przez skarżącego, tj. o czyn z art. 270 § 1 kk i art. 271 § 1 kk w zw. z art. 11 § 2 kk, a także w sprawie sporządzenia dokumentu w postaci oświadczenia, w którym oświadczył nieprawdę co do okoliczności mających znaczenie prawne, tj. o czyn z art. 271 § 1 kk (zaświadczenie Policji złożono na rozprawie). Tego rodzaju sytuacja stanowi okoliczność przewidzianą w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, będącą podstawą do zawieszenia postępowania administracyjnego. Bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego organ nie może ustalić w sposób wiążący prawidłowości doręczenia przesyłki pocztowej, a co za tym idzie wydać prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie ewentualnego uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a co za tym idzie – rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 9.03.2010r., II SA/Ol 1060/2009, wyroki NSA z 7.03.2001r., III SA 32/00 i z 2.04.1999r., III SA 2307/98 oraz z 19.05.1998r., I SA 1874/97).

Z tych też powodów na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylono

zaskarżone postanowienie. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ będzie

kierować się przedstawioną oceną prawną Sądu po myśli art. 153 p.p.s.a.

Pozostałe orzeczenia oparto o przepisy art. 152 i 200 p.p.s.a.

H.B.6.05.2014r.