Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1266/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skarg P. Spółka z o.o. z siedzibą w G. i Wspólnoty B.B. A. w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących: P. Spółka z o.o. z siedzibą w G. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) i Wspólnoty B. B. A. w G. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), art. 25, art. 34 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26 poz. 133 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 8, poz. 52 ze zm.), oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę/rozbiórkę/wykonanie robót budowlanych dla [...] Kolei M. S.A. w G. dla inwestycji p.n. [...] Kolej M. Etap I - rewitalizacja "Kolei K." Zadanie 2 - Budowa linii kolejowej od stacji G.-W. do Portu Lotniczego w G. zlokalizowanej w województwie pomorskim powiat m. G. gmina Miasto G. na działkach wyszczególnionych w treści decyzji, z zachowaniem warunków określonych szczegółowo w treści decyzji, zgodnie z art. 36 ust. loraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 30 kwietnia 2012 r. [...] Kolej M. S.A. złożyła wniosek w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.

W związku z faktem iż, inwestycja ta zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 należy do inwestycji Euro 2012, w toku postępowania konieczne było przeprowadzenie procedury określonej ustawą z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012.

Strony postępowania zostały zawiadomione o jego wszczęciu w drodze obwieszczenia, w prasie lokalnej, na tablicy ogłoszeń [...] Urzędu Wojewódzkiego w G., Gminy Miasta G. oraz na stronach internetowych [...] Urzędu Wojewódzkiego w G. i Gminy Miasta G..

W toku prowadzonego przez organ postępowania została przeprowadzona ponowna ocena wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko przy zapewnieniu pełnego udziału społeczeństwa. Postanowieniem z dnia [...] października 2012r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia zarówno w fazie realizacji przedsięwzięcia jak też w fazie eksploatacji przedsięwzięcia.

W związku z zebraniem kompletu materiału dowodowego organ poinformował strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.

W toku prowadzonego postępowania rozpatrzono szereg uwag i skarg wnoszonych przez strony postępowania.

Odnosząc się do zakresu zebranego materiału dowodowego w sprawie podlegającemu kontroli organom administracji architektoniczno-budowlanej, organ wskazał, że na Wojewodzie ciąży obowiązek dokonania oceny złożonych dokumentów pod kątem zgodności z art. 32 ust. 4 oraz z zakresem określonym w art. 35 ust. 1 ustawy 1994 r. Prawo budowlane. Przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji Wojewody [...] o lokalizacji inwestycji Euro 2012 z dnia [...] stycznia 2012 r.

Decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] czerwca 2011 r. ustalone zostały środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji. Ponadto w toku prowadzonego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę została przeprowadzona ponowna ocena wpływu inwestycji na środowisko zakończona postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] października 2012 r. uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia.

Podsumowując Wojewoda wskazał, że stosownie do ustaleń przepisu art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem orzekł o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji Wojewody [...] odwołania wnieśli Wspólnota Budynku Biurowego A. w Gdańsku, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G., M. i C. O., oraz F. R..

Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., została wydana m.in. na podstawie art. 25 i 34 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012.

Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na przedmiotową inwestycję zostało wszczęte w dniu 2 maja 2012 r. (data wpływu wniosku inwestora do organu), tj. przed rozpoczęciem turnieju EURO 2012. Zgodnie z przepisem art. 63 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przepisy ustawy z dnia 7 września o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, nie przewidują ograniczeń co do terminu wszczęcia postępowań w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedsięwzięć Euro 2012 ze względu na termin rozpoczęcia turnieju.

Ponadto, przedmiotowa inwestycja znajduje się w wykazie przedsięwzięć EURO 2012, zawartym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r., w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 - pkt 22. Powyższy akt wykonawczy został wydany na postawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r.

Tym samym zdaniem organu, nie można uznać, że omawiana inwestycja nie jest przedsięwzięciem Euro 2012.

Analiza zebranego materiału dowodowego oraz projektu budowlanego wykazała że inwestor złożył prawidłowo wypełniony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane, oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 cyt. powyżej ustawy.

Projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z wymaganiami decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., ustalającej lokalizację przedsięwzięcia EURO 2012 pn. "[...] Kolej M. Etap I - rewitalizacja "Kolei [...]" na działkach i częściach działek położonych w województwie pomorskim".

Inwestor uzyskał także decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca

2012 r., udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych do wód i ziemi z terenu objętego ww. inwestycją oraz na wykonanie urządzeń wodnych - wylotów zbiornika retencyjno - rozmącającego, wprowadzających wody opadowe do wód i ziemi; przebudowę koryt potoków; na przebudowę rowów; przejść przewodów elektrycznych i teletechnicznych pod wodami oraz umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie rowów kolejowych i drogowych i zbiornika ZR-3 z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Ponadto projekt przedmiotowej inwestycji nie jest sprzeczny z warunkami zawartymi w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] czerwca 2011 r. określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji dla ww. przedsięwzięcia.

Inwestor po ponownym przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko uzyskał także postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] października 2012 r. uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia.

Wobec spełnienia przez inwestora, wymagań określonych w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ był zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto organ w treści decyzji odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniach od decyzji I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożyła Wspólnota Budynku Biurowego A. w G. (zarejestrowana pod sygnaturą VII SA/Wa 1291/13) oraz [...] Spółka z o.o. w Gdańsku (zarejestrowana pod sygnaturą VII SA/Wa 1266/13).

Wspólnota Budynku Biurowego A. w G. zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżący miał czynny udział w każdym stadium postępowania, a także, że skarżący miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w toku postępowania mimo, że Wspólnota Budynku Biurowego A. nie została uznana za stronę ani uczestnika postępowania na żadnym etapie postępowania i nie miała realnej możliwości wzięcia udziału w postępowaniu i zapoznania się z zebranymi materiałami dowodowymi;

2. naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie i nierozpatrzenie w toku postępowania odwoławczego zarzutów naruszenia przepisów art. 137 w zw. z art. 139 w zw. z art. 173 pkt. 1 lit. a ustawy prawo ochrony środowiska, zarzutów naruszenia przepisów art. 137 w zw. z art. 139 w zw. z art. 174 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, zarzutów naruszenia art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. e) mimo, że organ miał obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego i takiego załatwienia sprawy, które uwzględnia interes społeczny i słuszny interes obywateli;

3. naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki, a zaskarżona decyzja obarczona jest licznymi rażącymi wadami prawnymi wskazanymi w niniejszej skardze, o czym świadczy przede wszystkim fakt, że skoro organ rozpoznał odwołanie skarżącego, to tym samym uznał go za stronę postępowania, a zatem w stosunku do całego wcześniejszego etapu postępowania powinna zostać stwierdzona nieważność;

4. naruszenie przepisu art. 137 w zw. z art. 139 w zw. z art. 173 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu, która nie uwzględnia konieczności zastosowania adekwatnego systemów ochrony przed nadmiernym hałasem w postaci ekranu akustycznego celem zabezpieczenia budynku usytuowanego na działce [...] przy ul. A. w G., mimo że występuje obowiązek zastosowania rozwiązań technicznych, które ograniczą rozprzestrzenianie się hałasu;

5. naruszenie przepisu art. 137 w zw. z art. 139 w zw. z art. 174 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu, która nie uwzględnia konieczności zastosowania ekranów akustycznych, zabezpieczających działkę [...] przy ul. A. w G., mimo że przyszła eksploatacja [...] Kolei M. spowoduje przekroczenie standardów jakości środowiska poprzez przekroczenie dopuszczalnych maksymalnych poziomów hałasu, ze względu na skumulowanie kilku źródeł hałasu;

6. naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. e) ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu, który został zaprojektowany w sposób niezapewniający spełnienia wymagań dotyczących ochrony przed hałasem i drganiami, mimo że obiekt winien być zaprojektowany i zbudowany zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając ochronę przed hałasem i drganiami;

7. naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu, którego projekt nie uwzględnia uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym skarżącego, wynikających z praw użytkowania wieczystego nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy G. – P. w G. prowadzi księgą wieczystą nr [...] obejmującej działkę [...], związanych ściśle z prowadzoną przez Stronę i inne podmioty działalnością gospodarczą, jak też z przeznaczeniem budynku wzniesionego na w/w nieruchomości, jako biurowca.

W związku z powyższym Wspólnota wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

[...] Spółka z o.o. w G. zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 25 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 poprzez jego błędną wykładnię, tj. poprzez uznanie, że [...] Kolej M. - Etap I stanowi "przedsięwzięcie EURO 2012", o którym mowa w art. 1 ust. 2 ustawy UEFA EURO 2012, z tej przyczyny, że jest wymieniona w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012, mimo że przedsięwzięcie to nie posiada cechy przedsięwzięcia niezbędnego do przeprowadzenia turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, o którym mowa w art. 1 ust. 2 wskazanej ustawy, ponieważ jego wykonanie nie nastąpiło przed datą rozpoczęcia turnieju, ani w czasie jego trwania, tak by możliwe było korzystanie z tego przedsięwzięcia, choćby w części, w trakcie turnieju,

2. naruszenie art. 2, art. 7 i art. 33 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na podstawie aktu wykonawczego, sprzecznego z aktem ustawowym, skoro z uwagi na okoliczności sprawy ww. przedsięwzięcia nie można uznać za niezbędne do przeprowadzenia turnieju UEFA EURO 2012,

3) naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że inwestor złożył poprawnie wypełniony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, w tym poprawnie wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami, na których ma być przeprowadzona inwestycja, na cele budowlane, w sytuacji, gdy inwestor prawo to wywodzi z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 pn. [...] Kolej M. Etap I - rewitalizacja "Kolei [...]", wydanej na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, a ustawa ta w sprawie z wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji nie może mieć zastosowania, ponieważ inwestycja ta nie jest przedsięwzięciem EURO 2012.

Mając na uwadze powyższe spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., względnie uchylenie obu wskazanych decyzji w całości.

Organ w odpowiedzi na skargi podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o ich oddalenie.

Na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. Sąd - w oparciu o art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej jako p.p.s.a., postanowił sprawy sygn. akt VII SA/Wa 1266/12 i VII SA/Wa 1291/13 połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszego prowadzenia pod sygn. akt VII SA/Wa 1266/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zastosowanie powyższych reguł spowodowało, iż skargi okazały się zasadne, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja I instancji, naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności. Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem ww. decyzji, wykazało, że są one, dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. W ocenie składu orzekającego decyzje te, zostały wydane bez podstawy prawnej. Decyzja organu administracji publicznej, wydana bez podstawy prawnej, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na wstępie należy wskazać, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzje zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu turnieju Euro 2012. Przy omówieniu problematyki związanej z ww. ustawą należy powołać się na uwagi na jej temat poczynione przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 marca 2013 r. (sygn. akt Kp 1/12).

Ustawa o przygotowaniu turnieju Euro 2012 uchwalona została jako ustawa specjalna, gdyż ustawodawca z góry określił kontekst, w którym mają funkcjonować jej normy. Kontekst ten został wyznaczony przez odwołanie się do przyszłego zdarzenia, jakim był finałowy turniej Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Zatem na specjalny charakter ustawy o przygotowaniu turnieju Euro 2012 wskazuje cel ustawy jakim było zrealizowanie określonego zadania – przygotowania turnieju, a normy w niej wyrażone służyły realizacji tego zadania. Przy czym, co bardzo istotne, na czas obowiązywania tej ustawy zawieszone zostało stosowanie wielu przepisów innych obowiązujących ustaw.

Za niezbędne do realizacji wyznaczonego zadania, uznał prawodawca przygotowanie infrastruktury potrzebniej do przeprowadzenia turnieju. Prawodawca z uwagi na cele ustawy nadał jej charakter specjalny, nakazując realizację określonego zadania – przygotowania turnieju. Zarazem prawodawca wskazał konkretne przedsięwzięcia infrastrukturalne, które uznał za związane z turniejem. Jednym z tych przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz. U. z 2010, Nr 8, poz. 52) jest Budowa Kolei M. w T. Etap I.

W tym miejscu należy wskazać, że nie wszystkie przedsięwzięcia związane z Euro 2012 zostały zrealizowane do czasu rozpoczęcia turnieju. Budowa inwestycji pn. Budowa Kolei M. w T. Etap I jak wynika z akt administracyjnych sprawy rozpoczęła się w dniu 18 grudnia 2012 r. (kopia pierwszej strony dziennika budowy znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy). Zauważyć należy, ze turniej Euro 2012 r. rozpoczął się w dniu 8 czerwca 2012 r. natomiast zakończył w dniu 1 lipca 2012 r., a wiec zakończył się prawie pięć i pół miesiąca wcześniej niż rozpoczęto prace budowlane.

Ustawa o przygotowaniu turnieju Euro 2012 miała zatem charakter specjalny, w związku z czym uzasadnione było oczekiwanie, że po przeprowadzeniu turnieju rygory wprowadzone przez ustawę o przygotowaniu turnieju Euro 2012 przestaną obowiązywać. Tym bardziej, że przepisy tej ustawy w sposób znaczny wprowadzały odstępstwa od ogólnych postanowień materialnego i procesowego prawa administracyjnego oraz ogólnych regulacji prawa cywilnego, ograniczały konstytucyjne prawa podmiotowe m.in. właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 (m.in. prawo własności, równą ochronę praw majątkowych, prawo do zaskarżenia decyzji administracyjnych).

W tym miejscu należy wskazać, że ustawodawca nie wprowadził zapisów do kiedy należy stosować przepisy ww. ustawy. Stąd też ustawa ta formalnie nie utraciła mocy obowiązującej z chwilą zakończenia turnieju – nie została formalnie uchylona. Uwzględniając jednak cel ustawy, jakim było zrealizowanie infrastruktury służącej do przygotowania turnieju Euro 2012, wskazać należy, że ustawie tej nadano ograniczony temporalnie zakres zastosowania i powiązano go z przeprowadzeniem turnieju.

Na marginesie należy wskazać, że z tej też przyczyny ustawodawca uchwalił przepisy regulujące kwestie dalszego stosowania, po zakończeniu turnieju, reżimu prawnego przewidzianego w ustawie o przygotowaniu turnieju Euro 2012 i wprowadził przepisy umożliwiające utrzymanie w systemie prawnym uproszczonego trybu postępowania w odniesieniu do inwestycji zakwalifikowanych w rozporządzeniu z 2009 r. jako przedsięwzięcia Euro 2012. Mocą cytowanego wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny uchylił te przepisy jako niezgodne z Konstytucją RP uznając, że ustawodawca w sposób niezgodny z Konstytucją, zamierzał zalegalizować nierozpoczęte przed 8 czerwca 2012 r. przedsięwzięcia wymienione w rozporządzeniu z 2009 r. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku orzekł, że ustawodawca naruszył w sposób kwalifikowany konstytucyjną zasadę lex retro non agit. W tym kontekście wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma pośredni wpływ na ustalenie czasowych ram obowiązywania ustawy o Euro 2012. Skoro zatem wydanie przepisów "przedłużających" stosowanie ustawy o Euro 2012, na okres po zakończeniu turnieju, okazało się niezgodne z zasadą lex retro non agit, to uznać należy, że inwestycje wszczęte po zakończeniu turnieju nie powinny być oparte na przepisach tej ustawy.

Rozważając dalej wskazać należy, że skoro stosowanie ustawy miało na celi przygotowanie i właściwe przeprowadzenie turnieju Euro 2012, to inwestycje, które rozpoczęły się już po zakończeniu turnieju w rzeczywistości nie były konieczne do jego właściwej realizacji. Pomimo, że niezrealizowane przedsięwzięcia infrastrukturalne nie straciły ogólno-społecznego uzasadnienia do ich realizacji, to w momencie zakończenia turnieju straciły je w świetle zadania, jakim było przygotowanie i przeprowadzenie turnieju. Przedsięwzięcia, o których mowa w ustawie kontrolowanej związane były z przeprowadzeniem turnieju Euro 2012, a ten się już odbył. Zatem należy przyjąć, że niezrealizowane przedsięwzięcia, do których odnosi się ustawa kontrolowana nie były konieczne do przeprowadzenia turnieju w znaczeniu, jakie przyjęto w art. 4 ust. 1 ustawy o przygotowaniu turnieju Euro 2012. Przedsięwzięcia te, choć wskazane w rozporządzeniu z 2009 r., nie odpowiadają kryterium niezbędności do przygotowania i przeprowadzenia turnieju. Turniej się bowiem odbył. Prawodawca wprawdzie nie rozstrzygnął, czy przedsięwzięcia będące w toku zachowują status "przedsięwzięć Euro 2012" do czasu ich zakończenia. Jednakże wprowadzając do definicji "przedsięwzięcia Euro 2012" kryterium "niezbędności do przeprowadzenia turnieju", prawodawca nie zawarł też wprost daty zakończenia turnieju. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę niezrealizowane przedsięwzięcia, w tym Budowa Kolei M. w T. Etap I, nie były zatem niezbędne do przeprowadzenia turnieju Euro 2012, skoro turniej ten rozpoczął się i zakończył bez ich realizacji. A zatem zakończył się także cel jaki przyświecał prawodawcy przy uchwalaniu ustawy o Euro 2012. W demokratycznym państwie prawa, zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalne dalsze stosowanie ograniczenia konstytucyjnych praw podmiotowych ponad cel, dla jakiego ograniczenie tych praw wprowadzono. W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że nadal należy stosować ograniczenia przewidziane w ustawie o przygotowaniu turnieju Euro 2012 do niezrealizowanych inwestycji, bowiem cel ich realizacji już się skończył.

Wprowadzając ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności, prawodawca zobowiązany jest każdorazowo szczegółowo je uzasadnić. Niedopuszczalne jest też, by ograniczenia te stosować w innym celu, niż zostały wprowadzone, a do takiej sytuacji zmierza wydanie zaskarżonych w sprawie decyzji, skoro zadanie omawianej ustawy zostało zrealizowane, nie ma uzasadnienia do dalszego stosowania jej przepisów. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do podważenia efektywności konstytucyjnej ochrony praw podmiotowych.

Podsumowując wskazać należy, że ustawa wydana była w szczególnym kontekście i tylko w tym kontekście powinna być realizowana, gdyż taki miała swój cel – przygotowanie inwestycji do turnieju Euro 2012.

Tymczasem wydana w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została wydana już po zakończeniu turnieju. Turniej ten rozpoczął się [...] czerwca 2012 r., natomiast zakończył się [...] lipca 2012 r. Decyzja Wojewody [...] wydana została w dniu [...] grudnia 2012 r., a wiec ponad pięć i pół miesiąca po zakończeniu turnieju.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja organu II instancji jak i decyzja organu I instancji zostały wydane bez podstawy prawnej, gdyż pomimo umieszczenia inwestycji Budowy Kolei M. w T. Etap I w wykazie inwestycji Euro 2012, to z uwagi na okoliczność, że budowa tej inwestycji nie została wszczęta przed zakończeniem turnieju, nie mogła służyć temu przedsięwzięciu. Tym samym nie było zasadne stosowanie reżimu prawnego spec ustawy o Euro 2012 do przedsięwzięcia omawianego w niniejszej sprawie.

Przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej mają miejsce, m.in. gdy brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji. Pojęcie "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczne i oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień.

Organy wydając zaskarżone decyzje wskazały, że umieszczenie omawianej inwestycji w wykazie przedsięwzięć rozporządzenia z 2009 r. jest wystarczające by uznać, że w sprawie należy stosować przepisy spec ustawy o turnieju Euro 2012 r. Zdaniem Sądu organy zastosowały zbyt daleko idące uproszczenie, które nie zostało poparte analizą celu uchwalenia przepisów spec ustawy o turnieju Euro 2012. i kontekstu w jakim one zostały wydane.

Tym samym Sąd uznał, że w sprawie doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej. Wskazać należy, że podstawą prawną decyzji administracyjnej jest przepis prawa powierzający organowi administracji publicznej załatwienie sprawy w tej właśnie formie prawnej. Upoważnienie organu administracji publicznej do działania w tej formie musi wynikać z przepisu prawa regulującego daną materię.

W treści decyzji I instancji Wojewoda wskazał, że decyzja została wydana m.in. na podstawie art. 25, art. 34 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012.

Okoliczność, że przedsięwzięcie pn. Budowa Kolei M. w T. Etap I zostało umieszczone w ww. wykazie rozporządzenia z 2009 r. nie zwalniało organów z oceny, czy wobec zakończenia turnieju Euro 2012 zasadne jest stosowanie przepisów tej ustawy do przedsięwzięcia, którego budowa zostanie rozpoczęta po zakończeniu turnieju. Samo umieszczenie inwestycji w wykazie rozporządzenia z 2009 r. zdaniem Sądu jest niewystarczające, dla dalszego stosowania przepisów ustawy o Euro 2012. Najistotniejszym i decydującym elementem jest uznanie, że konkretna inwestycja była niezbędna do przeprowadzenia turnieju, na co wprost wskazuje art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o Euro 2012 jako cel inwestycji wskazanych w tym przepisie. Pamiętać też należy, że cel ten wynika wprost z ustawy. Rozporządzenie jest natomiast aktem wykonawczym do ustawy, aktem niższego szczebla, który musi być zgodny z ustawą. Zatem cel budowy Kolei M. powinien być zgody z celem wskazanym w ustawie, a jak wynika z wyżej przytoczonych uwag tak nie było. Budowa tej Kolei nie okazała się niezbędna do przeprowadzenia turnieju. W tym kontekście cel inwestycji rozminął się z celem ustawy. Przyjąć należy zatem, że w tym konkretnym przypadku norma niższego rzędu nie była zgodna z normą wyższego rzędu i nie powinna być zastosowana.

Ponadto normy spec ustawy z uwagi na swój specjalny charakter, objawiający się m.in. w ograniczeniu praw podmiotowych, powinny być stosowane tylko w szczególnych przypadkach ściśle określonych w ustawie. W sytuacji, gdy okoliczności pozwalające na realizację norm spec ustawy miną, stosowanie specjalnych rozwiązań powinno zostać wstrzymane. W demokratycznym państwie prawa obywatele mają prawo oczekiwać, że realizacja innych przedsięwzięć, niż te, wskazane do realizacji celów spec ustawy, odbywać się będzie na podstawie ogólnie obowiązujących przepisów, a nie przepisów spec ustawy.

Wojewoda [...] nie miał zatem prawa by zastosować w sprawie przepis art. 25, art. 34 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, a stosując je wydał decyzję, która nie została oparta na przepisach prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej następuje także wtedy, gdy decyzja została oparta na przepisach materialnych, które odnoszą się do odmiennych stanów faktycznych niż występujące w danej sprawie. Do takiej sytuacji doszło w niniejszej sprawie.

Według art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na decyzję sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Natomiast art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ Sąd dostrzegł wadę postępowania skutkującą nieważnością decyzji, zbędne jest dokonywanie oceny zasadności podniesionych w skardze zarzutów.

Na koniec należy także wskazać, że w tej sytuacji do infrastrukturalnych przedsięwzięć wymienionych jako przedsięwzięcia Euro 2012 w rozporządzeniu z 2009 r., które zostały objęte decyzją lokalizacyjną, a których realizację wszczęto po zakończeniu turnieju Euro 2012, powinno stosować się ogólne przepisy prawa. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż decyzja o ustaleniu lokalizacji niniejszej inwestycji została wydana w dniu [...] stycznia 2012 r., natomiast roboty budowlane zostały wszczęte, jak wyżej zaznaczono, w dniu [...] grudnia 2012 r.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Jednocześnie rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd oparł się na dyspozycji przepisu art. 152 p.p.s.a. a o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a.