Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 285/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: § 5
journal: Dz.U. 2021 poz 861
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. w przedmiocie objęcia kwarantanną 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. S. (dalej: Skarżący) reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego – ojca M. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach czynność objęcia go kwarantanną, wykonaną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. (dalej: PPIS) w dniu 30.01.2022 r.

O czynności objęcia kwarantanną ojciec Skarżącego dowiedział się w dniu 30.01.2022r. W tym dniu o godz. 7:47 otrzymał zgłoszenie instytucjonalne nr [...] utworzone w dniu 28.01.2022 r. o godz. 15:07 przez Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w L. B. W. W w/w zgłoszeniu, iż wśród osób z kontaktu z osobą zakażoną zgodnie z jego szczegółami znajdował się A. S. Dokonano weryfikacji statusu A. S. gdzie ustalono, iż nie posiada statusu osoby zaszczepionej lub statusu ozdrowieńca, w związku z czym na skarżącego nałożono kwarantannę zgodnie ze szczegółami zgłoszenia (ostatnia styczność miała miejsce z osobą zakażoną w dniu 26.01.2022 stąd nałożono kwarantannę w okresie 30.01.2022-02.02.2022 - 4 dni) informując w formie wiadomości SMS o tym fakcie.

W piśmie z dnia 27.01.2022r. skierowanej do M. S. w sprawie wyjaśnienia, czy zgodnie z art. 33 ust.3a pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2021 r. poz. 2069, ze zm.) państwowy powiatowy inspektor sanitarny kierując osobę na kwarantannę ma obowiązek wystawienia decyzji administracyjnej wyjaśniono, iż zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązek poddania się kwarantannie. W myśl zaś art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021 r. poz. 195) w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w tym art. 104 § 1 . W związku z powyższym kierując osobę na kwarantannę państwowy powiatowy inspektor sanitarny wydaje decyzję administracyjną. Decyzja taka nie wymaga jednak uzasadnienia i może być przekazana w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie. Jest ona następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

Organ wskazał, że zgodnie z komunikatem zamieszczonym na stronie internetowej Poczty Polskiej "w przypadku m.in. przesyłek rejestrowanych na zasadach specjalnych wstrzymane jest doręczanie pod adresy osób przebywających na kwarantannie. Przesyłki te zostaną doręczone po jej zakończeniu". W konkretnym zatem przypadku niedoręczenie decyzji o nałożeniu kwarantanny na piśmie może nie leżeć po stronie organu. Niemniej nie narusza to prawa strony do wniesienia odwołania od przekazanej jej w inny sposób decyzji, albowiem owo "przekazanie", o którym mowa w art. 33 ust.3a pkt 3 ustawy, jest szczególnym sposobem doręczenia (czy też ogłoszenia) decyzji od którego rozpoczyna się bieg terminu na wniesienie odwołania.

W skardze do WSA w Gliwicach ojciec Skarżącego wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności o objęciu kwarantanną; stwierdzenie iż doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa przez urzędnika, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie;

1) art. 7, art. 8 § 1,art. 10, art. 14, art. 77 i art. 80 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (dalej KPA) przez nałożenie obowiązku kwarantanny bez uprzedniego zbadania i wyjaśnienia okoliczności rzekomej styczności syna z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2;

2) art. 32 ust 1, art. 33 ust. 1 i art. 34 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dalej; UZZCH) oraz art. 104 § 1 KPA przez nałożenie na dziecko obowiązku kwarantanny bez wydania decyzji w tym przedmiocie;

3) § 69 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 46 ust 2. Ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - błędnie wydane rozporządzenie;

4) art. 31 ust. 1, art. 41 ust 1 i 2, art. 52 ust. 1-3, Konstytucji RP i art. 2 Protokołu nr 4 z 16 września 1963 r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/2) poprzez bezprawne i nieuzasadnione ograniczenie wolności poruszania się skarżącej po terytorium RP i wykonywania pracy (konieczność opieki nad małoletnią córką);

5) art 78 Konstytucji RP - brak możliwości odwołania się od decyzji Organu;

6) art. 91 ust 1 oraz art. 92 ust 1 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę PPIS podtrzymując swoje stanowisko wniósł o oddalenie skargi. Odnośnie zarzutu braku wydania decyzji administracyjnej PPIS uznał go za bezzasadny. Wskazał iż według § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 861 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie), które obowiązywało w tym czasie, w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Informacji o objęciu osoby kwarantanna, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów łączności, w tym przez telefon. Organ nie ma kompetencji do orzekania o niekonstytucyjności przepisów i ich stosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 146 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Ponadto w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została czynność PPIS z 30.01. 2022 r. w przedmiocie nałożenia na syna Skarżącego obowiązku poddania się kwarantannie w okresie od 30.01. do 02.02.2022 r., o której zawiadomiono poprzez SMS ojca Skarżącego w dniu 30.01.2022 r. Skarga na powyższą czynność została złożona pismem z 01.02.2022 r. a zatem zachowany został termin do jej wniesienia, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że 30.01.2022 r. ojciec Skarżącego otrzymał informację o objęciu syna kwarantanną w związku z kontaktem z osobą zarażoną koronawirusem. Materialnoprawną podstawę dokonania zaskarżonej czynności stanowił przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy nałożenie obowiązku odbycia przez Skarżącego kwarantanny nastąpiło w sposób zgodny z prawem, w szczególności czy organ zastosował poprawną formę rozstrzygnięcia w tym zakresie oraz czy jego wydanie zostało poprzedzone prawidłowym postępowaniem wyjaśniającym.

Odnosząc się do tej kwestii, organ argumentował, że decyzje w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny nie były wydawane, co jest zgodne z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021r.

Przepis ten w dacie nałożenia na skarżącą kwarantanny stanowił, że w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-Cov-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

Należy przy tym zauważyć, że przepisy ww. rozporządzenia nie regulują przesłanek objęcia kwarantanną, jak również nie określają osób jej podlegających. Wyczerpującą regulację w tym zakresie zawierają przepisy ustawy.

Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy, państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Do obowiązków tych należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy), która zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 2 pkt 12 jest odosobnieniem osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.

Zatem art. 33 ust. 1 ustawy określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 ustawy, w tym kierowania na kwarantannę. Zasady tej nie zmienia art. 33 ust. 3a ustawy, dodany z dniem 1 kwietnia 2020 r., który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:

1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;

2) nie wymagają uzasadnienia;

3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

Przepis ten nie pozwala bowiem na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (przez możliwość odstąpienia od uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania (doręczenia/ogłoszenia) adresatowi.

Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy, osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.

Jak zauważono w wyroku NSA z 8 września 2021r. o sygn. akt II GSK 793/21, wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym obowiązek ten wynika z ustawy. W związku z tym - odnosząc się do charakteru decyzji o nałożeniu kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy, NSA stwierdził, że decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd. NSA zauważył, że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku, zdaniem NSA, pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także art. 35 ust. 1 ustawy, który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ust. 1 ustawy.

Skoro zatem w art. 33 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1 ustawy, to nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej.

Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę podziela stanowisko sądów administracyjnych co do tego, że § 5 ust. Rozporządzenia Rady Ministów z dnia 6 maja 2021 r. nie mógł dokonać w tym zakresie modyfikacji przepisu ustawowego w zakresie dotyczącym trybu nakładania obowiązku kwarantanny. Należy przede wszystkim zauważyć, że powołane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 ustawy. Przepisy te upoważniały Radę Ministrów w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaju stosowanych rozwiązań

- w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a ustawy). W rozporządzeniu tym można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 ustawy).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyroku WSA w Poznaniu z 25 lutego 2022 r., sygn. I SA/Po 1022/21, w wyroku WSA w Olsztynie z 20 kwietnia 2022r., sygn. II SA/Ol 175/22 czy też w wyroku WSA w Rzeszowie z 18 maja 2022 r., sygn. II SA/Rz 22/22, że wprowadzone w § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministów z 6 maja 2021r. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 ustawy. Sąd podziela także stanowisko doktryny, przytoczone w ww. wyroku WSA w Poznaniu, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne, w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas ustawie, instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).

Należy podkreślić, że nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie. Wszelkie zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98; z 28 czerwca 2000 r., K36/06; z 5 lutego 2008 r., K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., P 23/07; z 19 maja 2009 r., K 47/07; z 7 marca 2012 r., K 3/10). Także w myśl art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej jako: EKPCz) każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo m.in. zgodnego z prawem pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi. Przy tym każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem (art. 5 ust. 4 EKPCz). Podobnie art. 41 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Ponadto każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze Konstytucji RP). W ramach gwarantowanej w art. 41 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 4 EKPCz procedury sądowej kontroli legalności zastosowanego środka noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu art. 41 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 EKPCz, musi istnieć rzeczywista możliwość zweryfikowania przez sąd prawidłowości detencji, tak od strony jej podstaw faktycznych, jak i prawnych (por. P. Hofmański [w:] Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 119, s. 212, i tam przywołane wyroki ETPCz). W tym kontekście należy zauważyć, że skutkiem pośrednim regulacji wprowadzonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z 6 maja 2021 r. było pozbawienie, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w tym konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP).

Należy także podnieść, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 19 października 2021 r. (sygn. akt II GSK 663/21), że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (por.: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, publ. OTK 2000/1/3).

Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por.: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (por.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., K 40/97, publ. OTK 1998/2/12).

W przywołanym powyżej wyroku Sąd podkreślił, z czym skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie zgadza się, że nie można negować, że celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b ustawy była ochrona zdrowia, ale żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (por.: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, LEX nr 3207608).

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021 r. w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b ustawy, naruszając tym samym zarówno powołane wyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Z tych względów Sąd, podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (por. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) odmówił zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia Rady Ministów z 6 maja 2021r. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por.: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, i tam przywołane orzeczenia NSA; L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, ss. 316 i nast.).

Sąd uznał więc, że sposób nałożenia na Skarżącego obowiązku kwarantanny z pominięciem wydania wobec strony decyzji administracyjnej stanowił o naruszeniu art. 33 ust. 1 ustawy, który wyznacza zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązku kwarantanny uwzględniając przy tym, że z racji obligatoryjnego charakteru obowiązku podlegania przez skarżącą kwarantannie na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy, decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Jak wskazano bowiem w przywołanym powyżej wyroku NSA w sprawie o sygn. II GSK 793/21, decyzja winna konkretyzować obowiązek poddania się kwarantannie w stosunku do adresata. W niniejszej sprawie nie został zachowany również uproszczony tryb wydania decyzji, o którym mowa w art. 33 ust. 3a ustawy. Przepis ten wymaga bowiem, aby po przekazaniu decyzji w formie ustanej, nastąpiło jej doręczenie na piśmie. W niniejszej sprawie obowiązek z art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy nie został zrealizowany. Nałożenie na Skarżącego obowiązku poddania się kwarantannie nastąpiło w sposób wadliwy tj. w formie czynności organu administracji a nie w formie decyzji administracyjnej.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 146 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, jako naruszającej prawo. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, stanowiących w niniejszej sprawie równowartość wpisu sądowego w wysokości 200 zł.