Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1462/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1206/20 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 22 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1206/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę M. R. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: "Kolegium", "SKO w K.") z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym, zewnętrznym parkingiem na działce nr [...] i części działki nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. i umorzenia postępowania w pozostałej części

2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

2.1. Po rozpatrzeniu wniosku inwestora Prezydent Miasta K. (dalej: "Prezydent") decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym, zewnętrznym parkingiem na działce nr [...] i części działki nr [...] obr. [...], zjazdem i infrastrukturą techniczną na działkach [...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w K. Przyczyną wydania tej decyzji było niespełnienie, zdaniem Prezydenta, warunku dotyczącego wystarczającego uzbrojenia terenu.

2.2. Kolegium decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

2.3. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent pozyskał wymagane opinie i uzgodnienia, sporządzona została także analiza urbanistyczno-architektoniczna. Decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], organ ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zewnętrznym parkingiem na działce nr [...] i części działki nr [...] obr. [...], zjazdem i infrastrukturą techniczną na działkach [...] (część), [...] obr. jw. przy ul. [...] w K. oraz umorzył postępowanie w części dot. budowy zjazdu na części działki nr [...] obr. [...], tj. działki stanowiącej drogę publiczną – ul. [...], a także umorzył postępowanie w części obejmującej budowę infrastruktury technicznej na części działki nr [...] obr. [...], objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedle [...]. Organ wskazał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwoliło na stwierdzenie, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 dalej: u.p.z.p.). Projekt decyzji sporządzony został przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, stosownie do art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Organ wyjaśnił także podstawy faktyczne i prawne częściowego umorzenia postępowania oraz odniósł się do uwag zgłoszonych przez strony postępowania.

2.4. Kolegium decyzją z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania M. R., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe, a decyzja w zakresie, w jakim wyznacza poszczególne parametry architektoniczne, odpowiada wymogom art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak również przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"). Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji, uwzględniając wszystkie pozyskane w toku postępowania opinie, ustalił szczegółowo także wszelkie niezbędne warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu, warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Organ odwoławczy uznał też za prawidłowe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o częściowym umorzeniu postępowania w zakresie dotyczącym budowy zjazdu z drogi publicznej, ul. [...]. W sprawie zasadnie uwzględniono zmianę przepisów ustawy o drogach publicznych, która ma wpływ na zakres niniejszego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 6 tej ustawy, obowiązującym od 1 stycznia 2017 r., budowa oraz przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 (zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu), nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie w tym przedmiocie okazało się więc bezprzedmiotowe. Podobnie, bezprzedmiotowe okazało się postępowanie w zakresie, w jakim dotyczyło realizacji infrastruktury technicznej na części działki, dla której na dzień wydania decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Osiedle [...].

2.4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę M. R., wskazał m.in., że w przedmiotowej sprawie została sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wokół terenu inwestycji, spełniająca wymogi rozporządzenia. Można było zatem na jej podstawie przyjąć za uzasadniony wniosek, zgodnie z którym planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a ponadto można było na jej podstawie ustalić parametry nowej zabudowy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały prawidłowo. Za front działki, w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia, przyjęto część działki przyległą do ul. [...], od której projektowany jest zjazd. Odcinek ten ma długość 50 m, wobec tego należało wyznaczyć granice terenu obszaru analizowanego w odległości minimum 150 od granic działki. W przedmiotowej sprawie obszar w postaci zbliżonej do okręgu powstał w ten sposób, że z każdego wierzchołka działki (w istocie wierzchołka terenu inwestycji) poprowadzono promienie o długości 150 m, które następnie połączono. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, chodzi o możliwie równomierne otoczenie terenu inwestycji granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego teren ten znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od terenu inwestycji musi być w każdym punkcie jednakowa. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem WSA w Krakowie, nie budzą również wątpliwości poczynione w analizie ustalenia co do kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Są tam zlokalizowane budynki mieszkalne wielorodzinne, jednorodzinne, jak i budynki usługowe. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że na podstawie ustaleń analizy wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, w odległości 7 m od działki drogowej nr [...], przyjmując jako podstawę § 4 ust. 4 rozporządzenia, tj. wyniki analizy. Szerokie uzasadnienie zawarte w wynikach analizy wskazuje, że linia zabudowy mogła być wyznaczona w ten sposób. Wyjaśniono, że wzdłuż ul. [...] brak jest jednolicie ukształtowanej zabudowy, przebiega ona uskokami. Nie ma jednolitej pierzei, której kontynuację należałoby bezwzględnie nakazać. Uwzględniono również rezerwę terenową pod infrastrukturę komunikacyjną od strony wschodniej terenu inwestycji. Przedstawiony w wynikach analizy, a na tej podstawie – w decyzji o warunkach zabudowy, sposób wyznaczenia linii zabudowy, należy uznać jako prawidłowe, zgodne z art. 7 k.p.a., wyważenie interesu indywidualnego inwestora oraz interesu publicznego. Zdaniem WSA w Krakowie, wskaźnik powierzchni zabudowy został wyznaczony zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, tj. zgodnie z wynikami analizy, na poziomie 24-28%. Analiza wykazała, że średni wskaźnik wynosi 24%, zaś w zabudowie wielorodzinnej średni wskaźnik wynosi ok. 32%. Zwiększenie wskaźnika uzasadniono nawiązaniem do zabudowy na działkach nr [...] oraz [...]. Udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu inwestycji ustalono na poziomie min. 40%. W uzasadnieniu analizy wskazano, że nawiązano do wskaźnika na działce nr [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji, ustalone parametry znajdują dostateczne wyjaśnienie w wynikach analizy. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie budzi wątpliwości przyjęta metodologia ustalania rozpatrywanego współczynnika, zresztą akceptowana powszechnie w praktyce stosowania u.p.z.p. i rozporządzenia z 2003 r. Skarżąca niezasadnie odwołuje się do pojęcia intensywności zabudowy określonego w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., stanowiącego jeden z obligatoryjnych parametrów zabudowy ustalanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który rozumiany jest jako stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej, przy czym powierzchnia całkowita to iloczyn powierzchni zabudowy i liczby pełnych kondygnacji, tak naziemnych, jak i podziemnych. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, ustalany w decyzji o warunkach zabudowy, odnosi się do powierzchni zabudowanej budynkiem, wyznaczonej rzutem pionowym jego zewnętrznych krawędzi na powierzchnię terenu. Sąd pierwszej instancji podkreślił równocześnie, że przy wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy nie bierze się pod uwagę działek niezabudowanych, gdzie wskaźnik ten wynosi 0%, ponieważ prowadziłoby to do jego sztucznego zaniżenia . Jeżeli chodzi o wskaźnik szerokości elewacji frontowej (od ul. [...]), to ustalono go poziomie 38 m z tolerancją do minus 20%. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, uzasadnione było wyznaczenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej planowanego budynku wielorodzinnego w odniesieniu do średniej zabudowy wielorodzinnej. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia znajduje on uzasadnienie w wynikach analizy, w której wykazano, że średnia wielkość tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 24 m, jednak w stosunku do zabudowy wielorodzinnej wskaźnik ten jest znacznie wyższy. W obszarze analizowanym znajdują się bowiem budynki, których szerokość elewacji frontowej przekracza 100 m (odpowiednio – 135 m i 154 m). Argumentacja wskazuje na uwzględnienie, przy wyznaczeniu tego wskaźnika, zasady zachowania ładu przestrzennego. Jeżeli chodzi o wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, to ustalono go w oparciu o średnią ustaloną dla budynków wielorodzinnych (dla dachów płaskich – ok. 18,5, do okapu – ok. 16 m). Średni wskaźnik dla wszystkich obiektów w obszarze analizowanym wynosi 13 m. Przyjętą wysokość uzasadniono m.in. wysokością budynku wielorodzinnego na sąsiedniej nieruchomości. Również wyznaczenie tego parametru wystarczająco uargumentowano. Zdaniem WSA w Krakowie, nie budzą wątpliwości ustalenia co do geometrii dachów. W obszarze analizowanym występują dachy płaskie, a taką cechę ma mieć planowany budynek, co było wystarczające dla wyznaczenia takiego parametru w decyzji. Reasumując, zdaniem Sądu pierwszej instancji, planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa i kontynuuje zabudowę istniejącą na działkach sąsiednich. Dalej Sąd wojewódzki wskazał, że prawidłowo ustalono, że zamierzenie inwestycyjne spełnia przesłanki ustalenia warunków zabudowy wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 -5 u.p.z.p. Teren inwestycji posiada dostęp do ul. [...], która jest drogą publiczną, zgodny z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Spełniony został warunek wystarczającej infrastruktury, co potwierdzają dołączone do wniosku inwestora zapewnienia dysponentów mediów. Zdaniem WSA w Krakowie, wykazano również zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, tj. z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, które mogłyby determinować dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W tym kontekście Sąd nie dostrzegł konieczności prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez Kolegium, w szczególności przez pozyskanie uzupełniającej opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK w zakresie ochrony gatunkowej roślin. Należało uwzględnić, że teren inwestycji stanowi już teren częściowo zabudowany, jak również to, że skarżąca wskazywała na istnienie gatunku chronionego (rojownika pospolitego) na działce nr [...], która sąsiaduje z terenem inwestycji. Nie było podstaw do przyjęcia, że pozyskana już opinia obejmująca m.in. uwarunkowania ochrony środowiska i ochrony przyrody, jest niewystarczająca, jak również tego, że doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 48 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 55). Równocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że częściowo zasadny okazał się zarzut pominięcia niektórych zabudowanych działek w przeprowadzonej analizie. Przy sporządzaniu analizy przyjęto zasadę, zgodnie z którą jeśli granica obszaru analizowanego przecina teren działki i równocześnie budynek na tej działce, zostanie uwzględniona w analizie. Skoro tak, należało w niej uwzględnić zabudowane działki o nr [...],[...],[...]. Analiza załącznika graficznego do analizy urbanistyczno-architektonicznej wskazuje jednak, że są to działki położone na granicy obszaru analizowanego, w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji, zabudowane prawdopodobnie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Ich pominięcie nie mogło wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Zestawienia tabelaryczne zawarte w analizie obejmują bowiem ponad 40 nieruchomości, stanowiących zarówno zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jak i jednorodzinną.

3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. R., zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oparcie decyzji na niepełnej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a to wskutek:

a) błędnego określenia południowo-wschodnich granic obszaru analizowanego (przesunięcie tej części granicy w kierunku zachodnim, na odległość bliżej aniżeli 150 m od granic działki, na której znajduje się inwestycja), co doprowadziło do pominięcia w ramach tzw. analizy architektoniczno-urbanistycznej np. działek ewidencyjnych numer [...] i [...],

b) niewystarczającej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym w szczególności nieustalenie istotnie zróżnicowanych (rzędu kilkunastu metrów) rzędnych wysokościowych charakterystycznych dla analizowanego obszaru (ograniczono się do przytoczenia rzędnych wysokościowych na działce pod planowaną inwestycję, co bez odniesienia do rzędnych wysokościowych pozostałej części analizowanego obszaru jest całkowicie niemiarodajne),

c) nieuzasadnionego obliczenia przez tzw. analizatorkę średniej wartości poszczególnych tzw. wskaźników urbanistyczno-architektonicznych bez uwzględnienia wartości charakterystycznych dla niektórych działek zabudowanych położonych w obszarze analizowanym (np. działek ewidencyjnych: [...] czy [...]), co oznacza, że pomimo uwzględnienia, posługując się retoryką Sądu, ponad 40 nieruchomości, pominięto w ramach tej analizy (łącznie z działkami nieuwzględnionymi w związku z błędnym określeniem granic obszaru analizowanego) blisko 10 działek ewidencyjnych, a zatem blisko 20% nakazanej prawem próby,

d) określenia funkcji zabudowy w obszarze analizowanym częściowo na podstawie zdjęć satelitarnych w ramach analizy urbanistyczno- architektonicznej jako podstawy do określenia funkcji pomocniczej inwestycji w zakresie działalności usługowej (bliżej nieokreślone wnioskowanie o charakterze usługowym budynków na podstawie wizerunku ich dachów),

e) braku miarodajnej informacji dotyczącej metodologii obliczeń i zbierania danych przyjmowanej przez tzw. analizatorkę przy dokonywaniu znacznej części domniemanej analizy urbanistyczno-architektonicznej, co uniemożliwia w istocie jakąkolwiek racjonalną weryfikację danych przyjętych za podstawę obliczeń i sposobu obliczania wartości niektórych tzw. wskaźników urbanistyczno-architektonicznych, a w rezultacie zamienne posługiwanie się przez organy administracji i Sąd pojęciami: wskaźników: intensywności zabudowy i wielkości powierzchni nowej zabudowy I (powierzchni zabudowy), które jak wiadomo nie mają tożsamego znaczenia,

f) zaniechania uzupełnienia postępowania odwoławczego choćby tylko o uzupełniającą opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, podczas gdy potrzeba taka wynikała z treści pism procesowych skarżącej i wskazanych przez nią potrzeb ochrony gatunkowej roślin (rojownik nie stanowi ani drzewa, ani krzewu, o których traktuje powyższa opinia, a czego zdają się nie rozumieć ani organy administracji, ani Sąd)

– w wyniku czego Sąd pierwszej instancji oparł wyrok w sprawie na błędnie ustalonym przez organy administracji stanie faktycznym, który miał potwierdzać, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym i nie zachodzi sprzeczność inwestycji z przepisami odrębnymi;

2. naruszenie art. 141 § 4 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez brak dostatecznego uzasadnienia wyroku, sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z wymogami przepisów prawa, w szczególności brak odniesienia się do części zarzutów podniesionych w skardze, posługiwanie się wewnętrznie sprzecznymi argumentami oraz pominięcie znaczącej części stanowiska skarżącej przy wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, skutkujące brakiem możliwości ustalenia przesłanek, którymi kierował się Sąd, wydając zaskarżone orzeczenie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła też naruszenie prawa materialnego, tj.:

3. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 i 4 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że istnienie samych tylko "pewnych uciążliwości dla planowanej inwestycji" [pisownia oryginalna] uzasadnia odstąpienie od zasady określenia linii nowej zabudowy dla inwestycji jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich i w konsekwencji wyznaczenie jej jako "kontynuację linii zabudowy na dz. nr [...],[...]" [pisownia oryginalna], podczas gdy takie odstępstwo jest możliwe tylko w oparciu o wyniki analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu opisanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia;

4. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwie zastosowanie, wskutek uznania, że same tylko założenia kwestionowanej inwestycji obejmujące "zabudowanie obiektem kubaturowym oraz program inwestycji" [pisownia oryginalna] uzasadniają odstąpienie od zasady określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego i w konsekwencji wyznaczenie tego wskaźnika powyżej jego średniej wartości (tj. powyżej 24%), podczas gdy takie odstępstwo jest możliwe tylko w oparciu o wyniki analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu opisanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia;

5. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 6 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że sam tylko fakt, że "o taką funkcje wnioskował inwestor" [pisownia oryginalna] uzasadnia odstąpienie od zasady określenia szerokości elewacji frontowej jako średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym i w konsekwencji wyznaczenie tego wskaźnika na podstawie "średniej szerokości elewacji frontowych zabudowy wielorodzinnej" [pisownia oryginalna], podczas gdy takie odstępstwo jest możliwe tylko w oparciu o wyniki analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu opisanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia;

6. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w zakresie opracowania charakterystyki obszaru analizowanego organy administracji mają dysponować swoistym uznaniem w zakresie doboru działek ewidencyjnych uwzględnionych w ramach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (a to w zależności od tego – jak pisze Sąd – "oddalenia od terenu inwestycji" czy też faktu, że są "zabudowane prawdopodobnie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi" [pisownia oryginalna]), podczas gdy przywołane przepisy rozporządzenia nie dają jakichkolwiek podstaw do wnioskowania o rzekomym uprawnieniu organu administracji wydającego decyzję o warunkach zabudowy co do wyboru tylko niektórych działek ewidencyjnych z obszaru analizowanego.

3.2. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie, ewentualnie o merytoryczne rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz o zwrot kosztów postępowania w postaci kosztów sądowych.

Skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

3.3. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Przed przejściem do szczegółowej analizy poszczególnych zarzutów obszernej skargi kasacyjnej należy poczynić uwagę ogólną, istotną z punktu widzenia kontroli legalności decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta, w sytuacji braku planu miejscowego, określa zasady zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). W procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy należy mieć na uwadze przysługujące każdemu prawo do zabudowy nieruchomości, które powinno być jednak realizowane z uwzględnieniem prawnie chronionego interesu publicznego oraz prawnie chronionego interesu osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Innymi słowy, decyzja o warunkach zabudowy jest typowym aktem administracyjnym z zakresu zagospodarowania przestrzennego, chrakteryzującym się potrzebą wyważenia różnych wartości i interesów, wskazanych m.in. w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W świetle art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., podstawowymi zasadami, jakimi należy się kierować przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, są ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Z kolei zapewnieniu ładu przestrzennego w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy służy przede wszystkim zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1862/08, CBOSA). Równocześnie należy zauważyć, że wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 519/21, CBOSA). Stąd też w rozporządzeniu, w odniesieniu do większości wskaźników, pozostawiono możliwość odstępstwa od wartości średnich ustalonych w trakcie analizy. Podstawowym kryterium oceny legalności odstępstw od wartości średnich jest to, czy odstępstwa te służą realizacji ładu przestrzennego. Stąd też określenie ostatecznych wartości poszczególnych wskaźników urbanistycznych oraz architektonicznych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie jest wynikiem prostych wyliczeń matematycznych, ale rezultatem indywidualnych analiz przeprowadzonych przez osobę mającą wiadomości specjalne (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), uwzgledniających specyfikę danego zamierzenia inwestycyjnego oraz konkretnych uwarunkowań urbanistycznych i architektonicznych w sąsiedztwie terenu inwestycji. Podkreślenie kluczowej roli ładu przestrzennego w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy było konieczne w realiach niniejszej sprawy, albowiem skarga kasacyjna koncentruje się na wielu zagadnieniach szczegółowych dotyczących poszczególnych wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., na próżno jednak szukać w tym piśmie procesowym rozważań, które podważyłyby podstawową dla rozstrzygnięcia sprawy tezę, że planowana inwestycja tworzy harmonijną całość z najbliższym otoczeniem, zwłaszcza w bliskim sąsiedztwie frontu działki, które stanowi zabudowa wielorodzinna.

4.4. W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a.), jak i zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt. 3-6 petitum skargi). Pomijając w tym miejscu kwestię zarzutów dotyczących uzasadnienia zaskarżonego wyroku, trzeba wskazać, że zarzuty procesowe i materialne pozostają ze sobą w ścisłym związku. Mianowicie, skarżąca kasacyjnie podważa co do zasady dostosowanie poszczególnych wskaźników do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej dominującej w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji, twierdząc, że nie było podstaw do odstąpienia od wartości średnich ustalonych dla obszaru analizowanego. Poczynione w punkcie 4.3 powyżej uwagi dotyczące potrzeby dążenia do zachowania ładu przestrzennego, jako kluczowej przesłanki decydującej o ostatecznej treści poszczególnych wskaźników urbanistycznych oraz architektonicznych zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, zachowują aktualność w odniesieniu do obu grup zarzutów skargi kasacyjnej (tj. zawartych w pkt. 1 oraz 3-6 skargi kasacyjnej).

4.5. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące wytyczenia obszaru analizowanego (pkt 1a petitum skargi kasacyjnej). Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia (w brzmieniu sprzed nowelizacji), granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Na tle tego przepisu w orzecznictwie ujawniły się rozbieżności czy ową trzykrotność frontu działki należy odnosić do odległości od granic działki inwestora, czy też chodzi tu o odległość od granicy do granicy obszaru analizowanego (por. np. wyrok NSA z 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09, CBOSA i przytoczone tam warianty interpretacyjne). Innymi słowy, spór koncentruje się wokół tego, czy owa trzykrotność frontu działki to promień okręgu, gdzie w centrum znajduje się działka, której dotyczy wniosek, czy też jest to średnica takiego okręgu. W przedmiotowej analizie (s. 1 załącznika nr 3 do decyzji) przyjęto pierwszą ze wspominanych koncepcji, którą podziela również skład rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną (co do argumentów uzasadniających wybór tego wariantu interpretacyjnego § 3 ust. 2 rozporządzenia zob. np. wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2719/19, CBOSA). Należy podkreślić, że wybór tego wariantu prowadzi do wyznaczenia większego obszaru analizowanego. Analiza przywołanego w skardze kasacyjnej załącznika graficznego nr 4 do decyzji prowadzi z kolei do wniosku, że obszar analizowany został wyznaczony wokół terenu inwestycji i ma kształt zbliżony do koła. Zasadniczo, promień tego koła wynosi ok. 150 m, czyli trzykrotność frontu działki. W skardze kasacyjnej zarzucono, że w niewielkim fragmencie (ok. 5 m), w części południowo-wschodniej, promień ten jest krótszy (rejon działek [...] i [...]). Istotnie, analiza wspominanego załącznika potwierdza tego rodzaju uchybienie popełnione przez urbanistę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy, uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na jej wynik. W orzecznictwie przyjmuje się, że nawet wyznaczenie obszaru analizowanego w wariancie trzykrotności frontu działki rozumianego jako odległość "od granicy do granicy" obszaru, czyli zasadniczo mniejszego niż wymagany przepisami prawa, nie oznacza per se, że doszło do naruszenia prawa skutkującego uchyleniem decyzji o warunkach zabudowy. Kluczowe w takim przypadku jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy pominięty obszar jest powiązany funkcjonalnie z terenem planowanej inwestycji, a ponadto, czy parametry planowanej inwestycji zostały dostosowane do warunków zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących, tak aby nie doszło do dysharmonii w zakresie ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18, CBOSA). Przenosząc to na realia niniejszej sprawy należy stwierdzić, że pominięte działki nie są w jakikolwiek sposób powiązane funkcjonalnie z terenem inwestycji. W szczególności, są one obsługiwane z innych ulic, niż ul. [...]. Ponadto, działki te są elementem większego kompleksu zabudowy jednorodzinnej, skupionego wokół ulic [...] i [...]. Tymczasem w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, zwłaszcza wzdłuż ul. [...], dominuje zabudowa wielorodzinna. Podsumowując, ewentualne uwzględnienie spornych działek w analizie mogło w sposób nieznaczny wpłynąć na wielkości średnie, ale nie mogło w żaden sposób zdeterminować ostatecznych wartości poszczególnych wskaźników. Wskaźniki te (wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej) zostały bowiem ustalone poprzez odniesienie się do wartości występujących w najbliższym sąsiedztwie w rejonie ul. [...].

4.6. Bezzasadne są również zarzuty skargi dotyczące pominięcia charakterystyki ukształtowania terenu, w tym podnoszonego w skardze kasacyjnej opadania terenu w kierunku południowo-zachodnim (pkt 1b petitum skargi kasacyjnej). Z akt sprawy nie wynika, aby w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji zachodziły tak istotne różnice w rzędnych terenu, aby mogły w sposób istotny zaważyć na wyznaczeniu poszczególnych wskaźników. Trzeba przy tym zauważyć, że dowodów takich strona skarżąca nie przedstawiła ani w toku postępowania administracyjnego, ani nawet, ostatecznie, w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Przypomnieć w tym miejscu należy o ogólnej zasadzie prawa dowodowego, obowiązującej również w postępowaniu administracyjnym, że dowód ma przedstawić ten, kto twierdzi, a nie kto zaprzecza – ei incumbit probatio, qui dicit, non ei, qui negat.

4.7. Bezzasadne są również zarzuty wskazane w pkt. 1c skargi kasacyjnej dotyczące pominięcia w analizie kilku działek z obszaru analizowanego. Mając na uwadze liczbę działek przyjętych do analizy (około 40), a także okoliczność, że przedmiotowe działki nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, ich pominięcie w procesie ustalania wartości średnich nie mogło być uznane, w realiach niniejszej sprawy, za istotne naruszenie prawa.

4.8. Bezzasadne są również zarzuty zawarte w pkt. 1d petitum skargi dotyczące wykorzystania przez analizatora ogólnie dostępnych zdjęć satelitarnych (z aplikacji GoogleMaps) w kontekście występowania usług w zabudowie wielomieszkaniowej w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji. Tego rodzaju postępowanie organu jest zgodne z zasadą otwartego katalogu środków dowodowych (art. 75 § 1 k.p.a.), koresponduje z ogólnymi tendencjami transformacji w kierunku społeczeństwa cyfrowego, a przede wszystkim, w sprawach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, stanowi cenny materiał pomocniczy względem map katastralnych. Końcowo trzeba dodać, że zarzut ten, oparty na sformułowaniach o rzekomych "nowatorskich metodach naukowych" oraz "paranauce", abstrahuje od powszechnie znanego faktu, że lokalizacja usług w parterze budynków mieszkalnych wielorodzinnych stanowi obecnie standard urbanizacyjny, a ponadto, tego rodzaju funkcja w sposób oczywisty, w takim przypadku, uzupełnia funkcję podstawową.

4.9. Bezzasadne okazały się również zarzuty z pkt. 1e petitum skargi, dotyczące braku informacji o metodologii przyjętej przez analizatora przy ustaleniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, a także niejasności co do terminologii, którą posłużył się biegły. Po pierwsze, ustalenia te zostały poczynione przez osobę mającą wiadomości specjalne (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), posiadającą dostęp do baz danych dotyczących parametrów istniejącej zabudowy. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła konkurencyjnej analizy sporządzonej przez osobę o podobnych kwalifikacjach, która mogłaby w sposób obiektywny i rzeczowy podważyć ekspertyzę wykonaną na zlecenie organu. Po drugie, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, ustalany w decyzji o warunkach zabudowy, odnosi się do powierzchni zabudowanej budynkiem, wyznaczonej rzutem pionowym jego zewnętrznych krawędzi na powierzchnię terenu (por. np. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 623/15, CBOSA). Okoliczność, że biegła w tabeli porównawczej użyła pojęcia "intensywności zabudowy", nie ma znaczenia w świetle tego, że na s. 5 analizy, biegła posługuje się już właściwym terminem wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, czyli pojęciem zgodnym z art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia.

4.10. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu zawartego w pkt. 1f petitum skargi kasacyjnej, a dotyczącego nieuzupełnienia postępowania dowodowego o dodatkową opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK w zakresie ochrony gatunkowej roślin. Wymaga podkreślenia, że nawet ewentualne występowanie na niezagospodarowanej działce sąsiedniej wspominanego gatunku chronionego (tj. rojownika pospolitego), na co w sprawie brak jest zresztą dowodów, nie jest wystarczającym uzasadnieniem do prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w procedurze ustalenia warunków zabudowy (por. np. wyrok z 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 799/15, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest tylko wstępnym etapem procesu inwestycyjnego, a kwestie związane z szeroko pojętą ochroną środowiska, w tym ochroną przyrody, badane są również na dalszych etapach tego procesu (zob. np. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351).

4.11. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wyznaczonej linii zabudowy (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Przypomnieć należy, że zgodnie z wynikami analizy, w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia, linia ta została wyznaczona w odległości 7 m od działki drogowej nr [...]. Wybór takiego przebiegu linii zabudowy został szczegółowo uzasadniony na s. 3 analizy. W szczególności, brak jest jednolicie ukształtowanej zabudowy wzdłuż ul. [...], przebiega ona uskokami. Zasadne było zatem odniesienie do linii zabudowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych w bliskim sąsiedztwie, z równoczesnym uwzględnieniem potrzeby zachowania rezerwy terenowej pod infrastrukturę komunikacyjną od strony wschodniej terenu inwestycji. Również zatem w odniesieniu do tego wskaźnika odstępstwo od zasad ogólnych nie było dowolne, ale rzeczowo i racjonalnie uzasadnione w analizie.

4.12. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Z analizy wynika, że wskaźniki zabudowy w obszarze analizowanym są dość zróżnicowane, w odniesieniu do zabudowy wielorodzinnej wahają się od 22 do 56% (średnio 32%). W odniesieniu dla całej analizowanej zabudowy wskaźnik ten wyniósł 24%. W decyzji Prezydenta przyjęto, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, wskaźnik od 24-28%, czyli tylko nieznacznie odbiegający od średniej. Odstępstwo to było racjonalnie uzasadnione, jeżeli zważy się, że w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji dominuje, zwłaszcza od frontu działki, zabudowa wielorodzinna. Godzi się podkreślić, że inwestor wnioskował o wskaźnik powierzchni zabudowy 35%. Analizator nie podzielił tego wniosku inwestora argumentując, że wskaźnik ok. 28% odpowiada wartościom na bezpośrednio sąsiadujących działkach [...] i [...], na których posadowione są budynki wielorodzinne (zob. znajdującą się w aktach administracyjnych notatkę służbową z [...] lipca 2019 r.) .

4.13. Bezzasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wyznaczenia szerokości elewacji frontowej (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej). W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym wartość ta waha się od 8 do 154 m, średnio jest to 24 m. Przyjęcie w decyzji Prezydenta, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, tej wartości na 38 m z tolerancją do minus 20% wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie sprawia, że jest to wartość dowolna, ale odpowiada ona średniej ustalonej dla zabudowy wielorodzinnej na obszarze analizowanym. Należy podkreślić, że to właśnie tego rodzaju zabudowa dominuje w najbliższym otoczeniu działki inwestora, zwłaszcza patrząc od strony frontu tej działki.

4.14. Jeżeli chodzi o zarzut z pkt. 6 petitum skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia m.in. § 3 ust. 1 rozporządzenia, to stanowi on, w warstwie merytorycznej, powielenie zarzutów zawartych w pkt. 1a i 1c skargi kasacyjnej. Wyżej już wyjaśniono, że w realiach niniejszej sprawy, pominięcie nielicznych działek, oddalonych od terenu inwestycji, w przeprowadzonej analizie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Planowana inwestycja tworzy bowiem harmonijną całość ze znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudową wielorodzinną, a ustalone przez Prezydenta wskaźniki nawiązują to tego rodzaju zabudowy.

4.15. Końcowo należy wskazać, że bezzasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Po pierwsze, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy uzasadnienia, wskazane w powołanym przepisie procedury sądowoadministracyjnej. Po drugie, WSA w Krakowie odniósł się w tym uzasadnieniu do wszystkich istotnych zagadnień mogących mieć wpływ na wynik sprawy, a podniesionych w skardze. Po trzecie, skarżąca kasacyjnie, powołując zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie może zmierzać do podważenia ocen prawnych wyrażonych w zaskarżonym wyroku (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1182/19, CBOSA). Dotyczy to również ocen prawnych dotyczących legalności wprowadzenia odstępstw od wartości średnich w odniesieniu do poszczególnych wskaźników urbanistycznych oraz architektonicznych. Po czwarte, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera sprzeczności. Wręcz przeciwnie, oparte jest ono na konsekwentnym założeniu, że ocena legalności spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa powinna przede wszystkim mieć na uwadze to, czy planowane zamierzenie inwestycje wpisuje się, pod względem urbanistycznym i architektonicznym, w spójną całość z najbliższym otoczeniem.

4.16. Mając powyższe na uwadze, na podstawię art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.