Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1593/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art 17 pkt 17 lit b, art 24 ust 2, art 25 ust 2, art 27, art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 19 ust 1-3
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art 174 pkt 1 i 2, art 183 par 1 i 2, art 188, art 207 par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia. NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Stegna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 159/10 w sprawie ze skargi M. Ł. i R. Ł. na uchwałę Rady Gminy Stegna z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od M. Ł. i R. Ł. na rzecz Rady Gminy Stegna


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 159/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi M. Ł. i R. Ł. na uchwałę Rady Gminy Stegna z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Stegna z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Stegna – Centrum oraz zasądził od Rady Gminy Stegna na rzecz skarżących M. Ł. i R. Ł. solidarnie kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Rada Gminy Stegna podjęła w dniu [...] października 2009 r. uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Stegna – Centrum.

W dniu 18 listopada 2009 r. do Urzędu Gminy w Stegnie wpłynęło pismo M. i R. Ł., stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego, które nastąpiło w podjętej uchwale. Jako właściciele nieruchomości położonej na obszarze planu (działka nr 540/3 położona przy ul. G. [...]) wnieśli oni o stwierdzenie nieważności uchwały, wskazując, iż Wójt Gminy nie dopełnił formalności podczas uchwalania planu, a ustalenia planu godzą w ich interes prawny. M. i R. Ł. zakwestionowali objęcie terenu UM3 w całości ścisłą ochroną konserwatorską, w sytuacji, gdy do rejestru zabytków wpisany jest tylko jeden budynek na działce nr 542, zaś budynek na działce nr 540/3 jest w innej księdze wieczystej i nie ma tam obiektów zabytkowych. Zarzucili oni, iż działka nr 540/3 nie ma obecnie dostępu do drogi publicznej, dotychczas posiadali oni dostęp przez działkę nr 540/4, która w planie ma symbol UC1, natomiast plan nie przewiduje drogi koniecznej do działki nr 540/3. Wzywający zakwestionowali zapis planu dotyczący zakazu podziału na terenie jednostki planistycznej MU1 istniejących działek o powierzchni 1200 m2. W wezwaniu wskazano, iż nadmiernym ograniczeniem prawa własności jest wprowadzenie obowiązku zamiany wszystkich pokryć dachowych z eternitu na inne rodzaje pokryć i wprowadzenie zakazu przyjmowania gości i prowadzenia usług w budynkach, które mają eternit na dachu, jak również wprowadzenie nakazu wykluczenia przy urządzaniu terenów gatunków drzew powodujące stany alergiczne. Wskazana w planie wysokość budynków w terenie UC1 do trzech kondygnacji na tak dużej działce nie współgra z historyczną zabudową wsi Stegna i zdominuje handel tylko w tym miejscu. Wzywający wskazali, że uchwalony plan nie jest zgodny ze studium gminy, bowiem zakłada powstanie centrum usługowo–handlowo–kulturalno–hotelowego na trenie UC1, a studium gminy nie przewiduje powstania centralnych zespołów usługowych. Nadto skarżący zarzucili niejasność zapisów planu dotyczących opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, wskazując, iż z uchwały nie wynika, czy dotyczy ona tylko terenów niezabudowanych, a nie ustala się jej dla pozostałych terenów, i czy jest to zgodne z unormowaniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wątpliwości budzi również zapis, iż opłaty nie ustala się dla nieruchomości zbywanych przez gminę lub przeznaczonych na cel publiczny. Wzywający zarzucili rozbieżność zapisów uchwalonego planu z wersją wyłożoną do publicznego wglądu w zakresie obiektów tymczasowych zawartych w dziale II § 6 ust. 2 uchwały. Nadto wskazali oni, iż dopiero na etapie uchwalenia planu przewidziano otoczenie terenu wokół jednostek UM3 i UM1 pasem zieleni izolacyjnej. Zarzucili oni także brak określenia maksymalnej powierzchni zabudowy dla terenu UM1. Zarzucili także brak opisu w tekście planu wszystkich obszarów o wskazanych symbolach, dział III opisuje jedynie ogólnie tereny K - przeznaczone pod przepompownie i E -przeznaczone pod stacje trafo.

Rada Gminy Stegna, na podstawie art. 18 ust. 1 oraz art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. zwana dalej u.s.g.) wydała w dniu [...] grudnia 2009 r. uchwałę Nr [...], w której odmówiono uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesionego przez M. i R. Ł. Odpis niniejszej uchwały doręczono skarżącym w dniu 30 grudnia 2009 r.

M. i R. Ł. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Stegna nr [...] z dnia [...] października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Stegna - Centrum, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazali, iż zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny, unormowania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm. zwana dalej u.p.z.p) oraz z art. 140 kodeksu cywilnego, a także z art. 21, art. 31, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP. Skarżący wyjaśnili, iż są właścicielami nieruchomości położonej na obszarze planu, zabudowanej budynkiem mieszkalnym (działka nr 540/3, teren UM3). Uchwalony plan narusza ich prawo do korzystania z nieruchomości i rozporządzania nią, przyjęte w planie rozwiązania komunikacyjne, pozbawiają ich bowiem koniecznego dojazdu do nieruchomości. Skarżący zarzucili, iż podczas sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszono zasady i tryb wynikający z przepisów art. 6 ust. 1, art. 11, art. 15, art. 17, art. 18 u.p.z.p. oraz z art. 18, art. 19 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. zwana dalej u.o.z.). Rada Gminy Stegna nie uzyskała bowiem uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku, który w piśmie z dnia 14 sierpnia 2008 r. skierowanym do Wójta Gminy Stegna sformułował wnioski konserwatorskie do projektu planu, a postanowieniem z dnia 29 grudnia 2008 r. odmówił uzgodnienia projektu planu. Skarżący wskazali, iż narzucenie w skarżonej uchwale restrykcyjnych ograniczeń i zakazów niewątpliwie godzi w ich interes prawny i doprowadzi do niepowetowanych strat ekonomicznych oraz obniżenia wartości ich nieruchomości. Skarżący zarzucili brak ustalenia stawki procentowej od spadku wartości gruntów poprzez ograniczenia i zakazy wprowadzone przez plan oraz poprzez celowe niszczenie handlu przy głównej ulicy G. - obiektów sezonowych, na rzecz projektowanego centrum handlowego. Nadto skarżący powołali się na treść wezwania do usunięcia naruszenia prawa i podtrzymali wszystkie podniesione w nim zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Stegna wniosła o jej oddalenie, kwestionując stwierdzenie, że uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza interes skarżących, w tym ich prawo do korzystania z nieruchomości i rozporządzania nią. Rada Gminy Stegna wskazała, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Organ wskazał, iż naruszenie interesu skarżących nie jest wystarczającą przesłanką uwzględnienia skargi, a stwierdzenie nieważności uchwały wymaga wykazania, że została ona podjęta z naruszeniem prawa. Uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego określa dla obszaru centrum wsi Stegna warunki zgodne z interesem publicznym, chronionym prawem, które strona skarżąca powinna respektować. Zarzut braku dojazdu z drogi publicznej do terenu UM3 jest bezpodstawny. Aktualnie realizowane rondo uwzględnia bezpośredni dojazd, do działki nr 540/3 będzie taki, jaki jest w stanie istniejącym, w oparciu o posiadane dokumenty, sporządzone w chwili wydzielenia działki. Zdaniem organu, postępowanie planistyczne, przeprowadzone zostało zgodnie z wszelkimi wymogami określonymi przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r. uwzględnił skargę M. Ł. i R. Ł. i stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Stegna z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż skarżący są właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę Nr 540/3, zabudowanej domem jednorodzinnym, położonej na terenie jednostki planistycznej UM3. Jednostka ta obejmuje nadto działki Nr 542 i 540/2. Na działkach tych znajduje się budynek usługowo-mieszkalny wpisany do rejestru zabytków decyzją z dnia 16 maja 1991 r. Nr PSOŻ-524-54/91. Z decyzji tej wynika, iż obiekt ten, jako przykład XIX-wiecznego budownictwa wiejskiego podlega ścisłej ochronie konserwatorskiej. W decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie ustanowiono strefy otoczenia zabytku. Działka Nr 540/3 nie została zatem wpisana do rejestru zabytków jako podlegająca ochronie. Sąd wskazał, że w jednostce UM 3 przewidziano strefę ścisłej ochrony konserwatorskiej. W strefie tej obowiązują zgodnie z § 13 ust. 4 uchwały następujące ograniczenia - nadrzędność priorytetów konserwatorskich nad innymi priorytetami, wymóg remontów konserwatorskich i rewaloryzacji obiektów, wszelkie inwestycje, wycinka i prace pielęgnacyjne drzewostanu, a także nowe nasadzenia wymagają zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wszelkie prace ziemne prowadzone w obszarze strefy wymagają wyprzedzających badań archeologicznych. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż takie postanowienia planu niewątpliwie ograniczają prawo własności nieruchomości położonych na objętym nim terenie, w tym na obszarze stanowiącej własność skarżących działki Nr 540/3. W ocenie Sądu naruszenie ustaleniami planu interesu skarżących przez ograniczenie ich prawa własności, skutkuje uznaniem, iż w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, posiadają oni legitymację do wniesienia skargi. Sąd uznał, że naruszenie przez ustalenia planu interesu skarżących nastąpiło sprzecznie z prawem, bowiem w toku procedury planistycznej doszło do naruszenia przewidzianego w art. 17 pkt 7 lit. b u.p.z.p wymogu uzgodnienia projektu planu z konserwatorem zabytków. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z dokumentacji planistycznej wynika, iż Wójt Gminy Stegna pismem z dnia 9 grudnia 2008 r., doręczonym dnia 12 grudnia 2008 r., wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu planu. (dowód: odpis pisma, zwrotne poświadczenie odbioru k. 89, 95 dokumentacji planistycznej) Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2008 r. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu planu. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż w projekcie planu nie uwzględniono aktualnego stanu prawnego ochrony w zakresie występowania zabytków nieruchomych, nie uwzględniono ustaleń dotyczących ochrony obiektów i obszarów archeologicznych, nie wprowadzono danych wynikających z gminnej ewidencji obiektów i obszarów zabytkowych nie wpisanych do rejestru zabytków, nie wprowadzono ustaleń dotyczących zachowania i uczytelnienia w zagospodarowaniu terenu historycznego układu ruralistycznego wsi Stegna. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, iż projekt planu nie spełnia wymogów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 2, 3, 4, 7, 9 u.p.z.p i art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 1-3 u.o.z. Pismem z dnia 12 marca 2009 r. ponowiono wniosek o dokonanie uzgodnienia planu. W piśmie tym nie wyznaczono konserwatorowi przewidzianego w art. 25 ust. 2 ustawy terminu do dokonania uzgodnienia. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wydał w trybie art. 106 k.p.a. pozytywnego postanowienia o uzgodnieniu projektu planu. Z powyższych okoliczności wynika, iż projekt planu nie posiada uzgodnienia wymaganego przez art. 17 pkt 7 lit. b u.p.z.p. Nie zostało ono bowiem dokonane w sposób wyraźny poprzez wydanie postanowienia uzgadniającego w trybie art. 106 k.p.a. Brak jest też podstaw do uznania, iż uzgodnienie zostało dokonane w sposób milczący, w trybie art. 25 ust. 2 ustawy, wskutek nie przedstawienia przez organ uzgadniający stanowiska w terminie do dokonania uzgodnienia. Z treści art. 25 ust. 1 u.p.z.p wynika, iż termin dokonania uzgodnienia musi zostać przez organ określony, przy czym organ nie może wyznaczyć terminu krótszego niż 21 dni. Termin wskazany w tym przepisie, wbrew stanowisku Rady Gminy Stegna, nie jest zatem terminem ustawowym, lecz terminem wyznaczanym przez organ. Sąd uznał, że zapis ustawy, iż termin ten nie może być krótszy niż 21 dni, zawiera normę skierowaną do organu wyznaczającego termin, który to organ nie może wyznaczyć organowi uzgadniającemu terminu krótszego niż 21 dni. Jeżeli organ w piśmie wzywającym do dokonania uzgodnienia nie wyznaczył takiego terminu, brak jest możliwości stwierdzenia upływu tego terminu jak i skutku polegającego na dokonaniu uzgodnienia w sposób milczący, wskutek upływu terminu. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w postanowieniu z dnia 29 grudnia 2008 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał warunki dokonania uzgodnień i podstawę prawną swego stanowiska, brak jest zatem podstaw do uznania projektu za uzgodniony na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu brak uzgodnienia treści projektu planu zagospodarowania przestrzennego z wojewódzkim konserwatorem zabytków stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu i skutkuje zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p nieważnością całej zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wprowadzenie przez plan zagospodarowania przestrzennego ograniczeń w korzystaniu nieruchomości winno być uzasadnione. Wprowadzone ograniczenie uprawnień skarżących przez ustanowienie na terenie ich nieruchomości identycznych ograniczeń jak na terenie nieruchomości sąsiedniej zabudowanej zabytkiem, winno znajdować podstawę w przepisach obowiązującego prawa. Nieruchomość skarżących nie została wpisana do rejestru zabytków ani jako zabudowana zabytkiem ani jako otoczenie zabytku. Otoczenie zabytku zgodnie z art. 3 pkt 15 u.o.z. stanowi teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Otoczenie to podlega wpisowi do rejestru w trybie art. 9 ust. 2 tej ustawy, a ochronę tego otoczenia w miejscowym planie zagospodarowania terenu przewiduje art. 19 ust. 1 pkt 1. Organ nie wskazał w toku postępowania podstaw wprowadzenia na nieruchomości skarżących takich samych ograniczeń jak na terenie sąsiedniej nieruchomości zabytkowej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarzut braku określenia wskaźnika intensywności zabudowy maksymalnej powierzchni zabudowy dla sąsiedniej nieruchomości - terenu UM1, jest, co do zasady słuszny. Sąd zaznaczył, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, organ winien, co do zasady, obowiązkowo określić wskaźniki intensywności zabudowy, przez co rozumieć należy wskaźnik wyrażający stosunek powierzchni ogólnej rzutów wszystkich kondygnacji nadziemnych obiektów stałych do powierzchni odpowiadających im działek lub terenów. Brak ustalenia tego wskaźnika nie uzasadniałby jednak stwierdzenia nieważności uchwały. W niniejszej sprawie wymóg ten został bowiem spełniony w inny sposób, gdyż plan zagospodarowania terenu wskazuje maksymalną powierzchnię zabudowy w tej jednostce planistycznej oraz liczbę kondygnacji, dodatkowo w części rysunkowej określono wielkość planowanych do budowy obiektów na tym terenie, przesądzając powierzchnię zabudowy. Wskaźniki te umożliwiają ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy. Sąd pierwszej instancji uznał, że w ponownie uchwalanym planie organ winien spełnić wymóg art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik Rady Gminy Stegna. Zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 17 pkt. 7 lit. b w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 2 u.p.z.p poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż w toku procedury planistycznej nie spełniono wymogu uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co spowodowało w konsekwencji stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały;

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p i art. 101 ust. 1 u.s.g poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie ograniczają prawo własności nieruchomości położonych na objętym nim terenie, w tym na obszarze stanowiącej własność skarżących działki Nr 540/3, co skutkuje w konsekwencji zdaniem Sądu I instancji uznaniem, iż posiadają oni legitymację do wniesienia skargi;

- naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 3 u.o.z. określający nadrzędny charakter zabytku, jego ochrona oraz jego otoczenia w procedurze planistycznej poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- naruszenie art. 147 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Stegna z dnia [...] października 2009r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik Rady Gminy Stegny wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżących solidarnie na rzecz organu administracyjnego kosztów postępowania za obie instancje w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Rady Gminy Stegna w odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 17 pkt 7 lit. b u.p.z.p., podniósł, iż wystąpienie Wójta Gminy Stegna do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismem z dnia 12.03.2009 r. było kontynuacją postępowania wszczętego pismem o uzgodnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Stegna-Centrum z dnia 12 grudnia 2008 r., w którym zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 u.p.z.p. Wójt Gminy Stegna określił termin dokonania uzgodnienia. W piśmie tym w sposób nie budzący wątpliwości dla organu czytamy: "(...) Zgodnie z art. 25 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy proszę o dokonanie uzgodnienia w terminie nie dłuższym jak 21 dni od otrzymania niniejszego pisma. Nie przedstawienie uzgodnienia w terminie jw. uważać będę za uzgodnienie lub brak uwag do przedstawionego planu (...)". Pełnomocnik wskazał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 29 grudnia 2008 r. znak ZP4171/9211/2008 odmówił uzgodnienia i poinformował, że po uwzględnieniu uwag plan zostanie uzgodniony. Wskazania wymaga, iż Wojewódzki Konserwator Zabytków użył tu sformułowania "przedłożony ponownie projekt przedmiotowego planu zostanie uzgodniony ...". W ocenie pełnomocnika skarżącej gminy Wojewódzki Konserwator Zabytków nie mówił tu natomiast o ponownym wniosku Wójta o uzgodnienie lecz o "ponownym przedłożeniu projektu" czyli o kontynuacji postępowania. Tym samym Konserwator uzależniał uzgodnienie od wykonania zaleceń, co w ocenie skarżącej nastąpiło. Pełnomocnik podkreślił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ustala obowiązku wtórnego ustalania przez Wójta terminu dokonania uzgodnienia. Pełnomocnik organu wskazał, że po odmowie uzgodnienia planu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 29 grudnia 2008 r., przeprowadzono szczegółowe konsultacje z dr A. K. przedstawicielem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zmieniona wersja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Stegna - Centrum uwzględniała wszystkie uwagi Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Przekazanie pisma o uzgodnienie z dnia 12 marca 2009 r. - potwierdzone zostało zwrotką o dostarczeniu pisma do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu 17 marca 2009 r. Dalsza procedura planu została uruchomiona w dniu 8 czerwca 2009r., od którego zaczęło się wyłożenie planu do publicznego wglądu. Wojewódzki Konserwator Zabytków miał zatem 52 dni na spełnienie wymogów określonych w art. 106 ust. 3 k.p.a. W ocenie organu administracyjnego, a wbrew odmiennemu twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, brak odpowiedzi ze strony Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest uzgodnieniem milczącym. Odmienna interpretacja bowiem naruszałaby obowiązujące prawo, a tym samym kłóciłaby się z wolą ustawodawcy. Pełnomocnik zaznaczył, że wskazane powyżej zasady interpretacji prawa są powszechnie stosowane w praktyce planowania przestrzennego. Ich celem bowiem jest uniezależnienie gmin od opieszałości lub zaniedbań organów uzgadniających plany. Przedstawionego wyżej stanowiska organu administracyjnego nie podważyły służby kontrole Wojewody, które stwierdzały zgodność przeprowadzonych procedur planistycznych z obowiązującym prawem. Zdaniem pełnomocnika organu wskazane okoliczności zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznaczają uzgodnienie planu. Pełnomocnik organu podniósł, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji jakoby postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczały prawo własności nieruchomości położonych na objętym nim terenie, w tym na obszarze stanowiącej własność M. i R. Ł. działki Nr 540/3, co skutkuje w konsekwencji zdaniem Sądu uznaniem, iż w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. posiadają oni legitymację do wniesienia skargi. Pełnomocnik organu podniósł, że wskazane ograniczenie występuje w interesie nadrzędnym, wynikającym z art. 19 ust. 3 u.o.z. Właśnie opieka nad ustanowionym na działce sąsiedniej zabytkiem wymaga działań ochronnych w obrębie jego otoczenia. Pełnomocnik organu podkreślił, że południowa i zachodnia granica działki nr 540/3 poprowadzona została odcinkami po ścianach obiektu zabytkowego. Odległość między budynkiem na działce 540/3, a budynkiem zabytkowym wynosi tylko 3,5 m. Nie jest obojętne w ochronie zabytków co się dzieje lub może się zdarzyć w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Istniejący budynek na działce nr 540/3 w obecnym stanie nie stanowi zagrożenia w sensie konserwatorskim dla znajdującego się w sąsiedztwie zabytku. Ustalona strefa i ustalenia dla tej strefy zawarte w § 13 ust. 3, 4 nie powodują ograniczeń w stosunku do stanu istniejącego, stanowią jedynie zabezpieczenie dla przyszłych działań. Pełnomocnik organu zaznaczył, iż ustanowiona strefa odnosi się do całego otoczenia zabytku, tj. działek nr 540/2, 540/3, 542. Ustalenia § 13 ust. 4 planu stosowane będą adekwatnie do stanu wyjściowego: np. remont konserwatorski dotyczyć będzie wyłącznie obiektu zabytkowego. Ustalona granica ochrony konserwatorskiej nie oznacza wpisania tego terenu do rejestru zabytków i nie rodzi z tego tytułu skutków prawnych w użytkowaniu nieruchomości na działce nr 540/3 tych samych jak w stosunku do zabytku na działce nr 542. Pełnomocnik organu podkreślił, iż należy pamiętać także o tym, że każde ograniczenie prawa własności, w tym także to uzasadnione interesem publicznym, powinno zostać wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności. W razie wątpliwości dotyczących zakresu jego ograniczenia należy więc dokonywać wykładni na korzyść tej zasady. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.z.p. określa, iż "prawo zagospodarowania terenu" mieści się w granicach wyznaczonych między innymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To zaś w ocenie pełnomocnika organu prowadzi do wniosku, że unormowania zawarte w komentowanym przepisie nie dają podstaw do wiążącego organy gminy żądania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem pełnomocnika organu Sąd pierwszej instancji dopuścił się także naruszenia prawa materialnego tj. przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. uznając, iż R. i M. Ł. posiadają legitymację do wniesienia skargi, ponieważ zdaniem Sądu doszło w niniejszej sprawie do naruszenia ich interesu prawnego. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, naruszenie interesu prawnego strony skarżącej lub uprawnienia polegać powinno bowiem na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a jej własną, indywidualną sytuacją prawną. Związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.o.g. należy zatem dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, czego strona skarżąca w przedmiotowej sprawie nie wykazała. Szczególną cechą bowiem tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Podane w skardze okoliczności świadczą natomiast wyłącznie o interesie faktycznym strony skarżącej. Z okoliczności tych nie wynika natomiast "naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia" treścią podjętej uchwały. Zdaniem pełnomocnika organu strona skarżąca w przedmiotowej sprawie nie wykazała w jaki sposób zaskarżona uchwała wpłynęła na jej własną, indywidualną sytuację prawną i czy kwestionowane zapisy doprowadziły do ograniczenia lub pozbawienia strony skarżącej konkretnych uprawnień albo nałożenia na nią ściśle określonych obowiązków. Zaskarżona uchwała więc nie wywarła żadnego wpływu na sytuację prawną strony skarżącej. Wobec powyższego należy uznać, że strona skarżąca nie miała legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Odnosząc się do kwestii kreowanej przez M. i R. Ł. dotyczącej nadużycia władztwa planistycznego przez Radę Gminy Stegna pełnomocnik organu stwierdził, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego określa dla obszaru centrum wsi Stegna warunki zgodne z interesem publicznym, chronionym prawem które strona skarżącą powinna respektować. Ponadto organ administracyjny wskazuje, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Nadto pełnomocnik organu wskazał, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że uchwalonym planie brakuje wskaźnika intensywności zabudowy. Pełnomocnik organu podniósł, iż stanowisko takie należy uznać za niezgodne z obowiązującym w tym zakresie stanem prawnym, bowiem ustawodawca w art. 16 ust. 2 u.z.p. udzielił delegacji właściwemu Ministrowi do określenia szczegółowego zakresu projektu planu miejscowego w tym standardów zabudowy. Zatem w ocenie pełnomocnika organu powyższe warunki zostały spełnione w ustaleniach planu Stegna - Centrum.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie ma uzasadnione podstawy w szczególności w oparciu o zarzut naruszenia art. 17 pkt. 7 lit. b w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 2 u.p.z.p. Jak wynika z uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podstawą stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Stegna – Centrum było brak uzgodnienia treści projektu planu z wojewódzkim konserwatorem zabytków a więc istotne naruszenie trybu sporządzania planu.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zarówno naruszenie "zasad sporządzania" jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej.

Niezachowanie procedury sporządzania planu miejscowego może prowadzić do określonych ustawą sankcji. Wskazać przy tym należy, iż w myśl art. 27 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W tym miejscu zwrócić uwagę należy, że nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251). Przenosząc powyższe w realia niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, iż w przedmiotowej sprawie brak było uzgodnienia treści planu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Faktycznie mając na uwadze prowadzoną pomiędzy Wójtem Gminy Stegna a Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków korespondencję w tym zakresie, można mieć zastrzeżenia do formy przeprowadzonego uzgodnienia, jednakże nie może ulegać wątpliwości, iż po poprawkach przeprowadzonych po wydaniu przez konserwatora zabytków postanowienia z dnia 28 grudnia 2008 r. odmawiającego uzgodnienia, uwag w tym zakresie ze strony organu nadzoru konserwatorskiego nie było. Dla Sądu I instancji podstawowe znaczenie miało brak wyznaczenia terminu, na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p., dla zajęcia stanowiska przez konserwatora w piśmie z dnia 12 marca 2009r., co zdaniem Sądu skutkuje brakiem uzgodnienia wymaganego art. 17 pkt 17 lit. b u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawione w tym zakresie stanowisko w skardze kasacyjnej, iż faktyczne uzgodnienie nastąpiło poprzez milczącą akceptację ze strony organu nadzoru konserwatorskiego. Potwierdzeniem słuszności przyjętego stanowiska jest pismo Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 11 października 2011 r. o braku zastrzeżeń co do treści przyjętego planu. W przedmiotowej więc sprawie mając na uwadze powyższe, nieścisłości związane z nie wyznaczeniem terminu do zajęcia stanowiska przez organ nadzoru konserwatorskiego w piśmie Wójta Gminy Stegna z dnia 12 marca 2009 r. nie może być uznany za istotne naruszenie trybu postępowania, gdyż przyjęte ustalenia w treści planu wyeliminowały błędy, które były podstawą do wydania przez konserwatora zabytków postanowienia z dnia 28 grudnia 2008 r. Ponowne wydanie pozytywnego postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. nie miałoby wpływu na zmianę treści planu a więc nie można uznać, iż formalny jego brak stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Stegny – Centrum.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji w przedmiocie posiadania przez M. i R. Ł. legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Nie ulega bowiem wątpliwości jak to słusznie zauważył wojewódzki sąd administracyjny, iż § 13 ust. 4 uchwały ogranicza prawo własności w/w odnośnie działki 540/3 z uwagi na ustanowienie ścisłej strefy ochrony konserwatorskiej.

Trudno odnieść się natomiast do przedstawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 19 ust. 3 u.o.z., gdyż w żaden sposób nie został on rozwinięty, a z uzasadnienia Sądu I instancji nie wynika ażeby przeprowadzono jakąkolwiek wykładnię tego przepisu i w jaki sposób Sąd miałby go niewłaściwie zastosować. W uzasadnieniu przepis art. 19 ust. 1 – 3 jest powołany tylko w odniesieniu do postanowienia konserwatora zabytków z dnia 29 grudnia 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w niniejszej sprawie należy wydać orzeczenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. ponieważ zarzuty dotyczyły wyłącznie prawa materialnego i w związku z tym uchylił wyrok i oddalił skargę M. Ł. i R. Ł.. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę nie dopatrzył się naruszenia zasad postępowania ani też istotnego naruszenia trybu postępowania w postępowaniu dotyczącym uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Stegna – Centrum zakończonego uchwałą Rady Gminy Stegna z dnia [...] października 2009 r. Postanowienia § 13 ust. 3 i 4 nie można uznać za dowolne odnośnie działki nr 540/3, działka ta jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie działek o nr 540/2 i nr 542 na których znajduje się budynek mieszkalno – usługowy wpisany do rejestru zabytków (decyzja z dnia 16 maja 1991 r.) podlegający ścisłej ochronie konserwatorskiej. Należy nadmienić, iż ściany w/w obiektu zabytkowego znajdują się częściowo w granicy działki nr 540/3 a odległość budynku znajdującego się na tej działce do obiektu zabytkowego wynosi 3,5 m. Dlatego też wprowadzenie strefy ochronnej konserwatorskiej w sposób przewidziany § 13 ust. 3 i 4 jest jak najbardziej uzasadnione. Wątpliwości w tym zakresie Sądu I instancji były nieuzasadnione. Pozostałe kwestie podnoszone w skardze zostały w sposób prawidłowy i przekonywujący rozstrzygnięte w uzasadnieniu, nie wymagają więc uzupełnienia.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania sądowego od M. i R. Ł.h na rzecz Gminy Stegna.