Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3925/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P., B. K. i U. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1588/17 w sprawie ze skargi K. P., B. K. i U. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 8 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1588/17) oddalił skargę K. P., B. K. i U. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], pochodząca z Tabeli Likwidacyjnej [...] została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 – zwanego dalej dekretem). Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej wpłynął w terminie 15 maja 1948 r. Orzeczeniem z [...] września 1967 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie odmówiło spadkobiercom P. S. przyznania prawa własności czasowej do części gruntu nieruchomości o powierzchni 668 m2 wskazując, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości został przeznaczony pod inwestycje [...] - zabudowę magazynów.

Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia złożyły K. P., B. K. i U. S.

Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia administracyjnego. Jak ustalił organ nadzoru, nieruchomość w dniu wydania orzeczenia była objęta postanowieniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Warszawy – Dzielnicy Mokotów (plan Etapowy i Kierunkowy) zatwierdzonego uchwałą nr 4/13 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy w dniu 31 stycznia 1961 r. Zgodnie z nim nieruchomość oznaczona jako Tabela Likwidacyjna [...] o powierzchni 668 m2 położona była na terenie przeznaczonym pod przemysł budowlany i magazyny. W toku postępowania ustalono, że dla przedmiotowej nieruchomości decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] czerwca 1962 r. Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego ustalił lokalizację szczegółową rozbudowy magazynów [...]. W tej sytuacji organ dekretowy zasadnie uznał, że dotychczasowi właściciele nie mogli korzystać z nieruchomości. Ustalenia planu oraz precyzująca je lokalizacja szczegółowa przesądzały o planach inwestycyjnych, które nie mogły być zrealizowane przez osoby prywatne. Celem użyteczności publicznej jest bez wątpienia zapewnienie prawidłowego funkcjonowania przedsiębiorstwa państwowego [...], które było monopolistą na rynku kolportażu prasy, a osoby prywatne nie mogły wówczas prowadzić takiej działalności.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły skarżące.

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2016 r.

Skargę na powyższą decyzję złożyły K. P., B. K. i U. S., zarzucając jej naruszenie art. 7 dekretu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 54 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), a także naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za niezasadną. Wskazując na niekwestionowane ustalenia w sprawie, Sąd przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08, zgodnie z którym przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cel użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, cele użyteczności publicznej są pojęciem na tyle ogólnym, że wymagały bliższego określenia funkcji, jaka mogła być na danym obszarze realizowana. Wprawdzie konkretyzacje te winne następować w planie zagospodarowania przestrzennego z tym, że jak stwierdził NSA, w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowanej mogła ona mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana.

W rozpoznawanej sprawie funkcja ogólna wskazana w planie, jaka mogła być realizowana na przedmiotowej nieruchomości została skonkretyzowana w decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] czerwca 1962 r., którą zatwierdzono rozbudowę magazynów [...]. Nie ulega wątpliwości, że funkcja ta mogła być realizowana tylko przez administrację publiczną, gdyż była ona związana z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa państwowego, które zajmowało się kolportażem prasy. Nie mogła być realizowana przez byłego właściciela nieruchomości. Uzasadniało to odmowę przyznania prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Wskazuje to zdaniem Sądu na brak w niniejszej sprawie przesłanek wskazanych art. 156 § 1 K.p.a. do stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] grudnia 1961 r. Już tylko zbadanie przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu pozwało na wydanie orzeczenia odmownego bez potrzeby odnoszenia się do regulacji zawartej w ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Odnoszenie się zatem do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów tej ustawy jest zbędne. Rozważania te pozwalają również uznać pozostałe zarzuty skargi za niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły K. P., B. K. i U. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie bezzasadne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa przepisów prawa materialnego, w wyniku bezzasadnego przyjęcia, że o dopuszczalnym sposobie wykorzystania nieruchomości objętej postanowieniami planu miejscowego uchwalonego w dniu 31 stycznia 1961 r., który warunkował sposób rozpoznania złożonego przez byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej wniosku dekretowego, decydowała decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] czerwca 1962 r.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 6 K.p.a., art. 7 Konstytucji RP, art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 dekretu i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne, bez zebrania niezbędnych do twego dowodów - stanowiące podstawę rozstrzygnięcia i mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenie za Ministrem Infrastruktury i Budownictwa stanu faktycznego, w świetle którego w dacie wydania przez Prezydium Rady Narodowej decyzji z [...] września 1967 r. w obrocie prawnym pozostawała "konkretyzująca" postanowienia obowiązującego planu miejscowego wydanego w dniu 31 stycznia 1961 r., i wyznaczająca wyłączny dopuszczalny sposób wykorzystania nieruchomości, decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] czerwca 1962 r. przeznaczająca nieruchomość pod rozbudowę magazynów [...] i w konsekwencji wadliwe ustalenie, iż następcy prawni byłego właściciela nieruchomości nie mogli wykorzystywać przedmiotowego gruntu zgodnie z postanowieniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Warszawy - Dzielnica Mokotów (Plan Etapowy i Kierunkowy) zatwierdzonego uchwałą nr 4/13 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 31 stycznia 1961 r. przeznaczającego grunt pod przemysł budowlany i magazyny;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z § 48 w zw. z § 22 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu z 31 maja 1966 r. (MP.1966.25.129) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie nie ustalenie, czy decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] czerwca 1962 r. pozostawała jako ważna w obrocie prawnym w chwili wydania przez Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy orzeczenia z [...] września 1967 r. w sytuacji, gdy ww. decyzja o lokalizacji szczegółowej z mocy prawa traciła na ważności gdy nie została zrealizowana w okresie obowiązującego w latach 1960 – 1 65 II Planu Pięcioletniego albo zamieszona w kolejnym obowiązującym od 1965 do 1970 r. III Planie Pięcioletnim;

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z § 48 w zw. z § 22 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu z 31 maja 1966 r. (MP.1966.25.129) przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy, w szczególności poprzez nie wyjaśnienie, czy decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] czerwca 1962 r. pozostawała w obrocie prawnym oraz nie ustalenie skutków utraty ważności ww. decyzji w chwili wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] września 1967 r. odmawiającego byłym właścicielom prawa do przedmiotowej nieruchomości, jak również poprzez nie odniesienie się do zawartego w skardze zarzutu nie ustalenia, czy w całości grunt, którego dotyczyło ww. orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z [...] września 1967 r., był objęty powołaną powyżej decyzją lokalizacyjną z [...] czerwca 1962 r. i w efekcie nie wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia, co doprowadziło do wydania wadliwego wyroku;

5. art. 151 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie oddalenie skargi, pomimo naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik postępowania;

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

6. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że podstawą do oceny przesłanek nieważności decyzji administracyjnej Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] września 1967 r. była treść decyzji z [...] czerwca 1962 r. o lokalizacji szczegółowej, podczas gdy podstawą do rozpoznania złożonego w trybie art. 7 dekretu wniosku dekretowego były wyłącznie przepisy obowiązującego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Warszawy - Dzielnica Mokotów (Plan Etapowy i Kierunkowy) zatwierdzonego uchwałą nr 4/13 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 31 stycznia 1961 r., w świetle których należało przyznać prawo do gruntu na rzecz następców prawnych byłych właścicieli;

7. § 48 w zw. z § 22 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu z 31 maja 1966 r. (MP.1966.25.129) poprzez pominięcie, iż skutki prawne wywołuje jedynie ważna decyzja o lokalizacji szczegółowej, tj. decyzja, która została zrealizowana w okresie obowiązującego II Planu Pięcioletniego w latach 1960 - 1965 albo została zamieszona w kolejnym III Planie Pięcioletnim obowiązującym w latach 1965 – 1970 r.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania na ich rzecz według norm przepisanych. Nadto skarżące zrzekły się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że jej istota sprowadza się do zakwestionowania przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, że decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] czerwca 1962 r. "konkretyzowała" obowiązujący w chwili wydania ocenianego orzeczenia plan miejscowy, wyznaczając ostateczne przeznaczenie nieruchomości i przesłanki wynikające z art. 7 dekretu. Nadto zdaniem skarżących, skoro miejscowy plan przeznaczał nieruchomość pod przemysł budowlany i magazyny, w żaden sposób nie nawiązując do podmiotu, który miał go wykonać, zaś działalność gospodarcza – magazynowa i budowlana nie była zastrzeżona wyłączenie dla podmiotów prawa publicznego, to mogła zostać oddana byłym właścicielom lub ich następcom prawnym. Dodatkowo organ nie zbadał skutków utraty ważności zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej z [...] czerwca 1962 r. przed wydaniem skarżonego orzeczenia.

W piśmie z 19 września 2018 r. uczestnik postępowania K. S. wniósł "o oddalenie skargi w całości" oraz "utrzymanie w całości w mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2018 r. (...)".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2328 ze zm. – zwanej również P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżące zrzekły się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, oceniając wniesiony środek zaskarżenia w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. z uwzględnieniem z urzędu przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu.

W pierwszej kolejności poddać analizie należało charakter prawny decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] czerwca 1962 r. i jego wpływ na ocenę przesłanki "przeznaczenia gruntu według planu zabudowy" z art. 7 ust. 2 dekretu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest w tym zakresie stanowisko organu i Sądu pierwszej instancji, że przy badaniu powyższej przesłanki nie można pomijać szczegółowego przeznaczenia gruntu określonego w decyzji lokalizacyjnej. Stanowiła ona bowiem skonkretyzowanie w odniesieniu do danej nieruchomości funkcji określonej w planie. Wynika to jednoznacznie z przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie rozpatrywania wniosku.

Nie ulega wątpliwości, że odpowiednikiem "planu zabudowy", o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu jest współcześnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący aktem prawa miejscowego, przy czym na przestrzeni ponad 70 lat stosowania przepisów dekretu obowiązujące z zakresu planowania przepisy różnie określały stopień jego szczegółowości, czy też wymagania co do określenia w nim przeznaczenia nieruchomości. Okoliczność ta zatem musi także być uwzględniania przy ocenie przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Dekret ten bowiem nie obowiązywał w "próżni" prawnej, lecz w podlegającym zmianom systemie prawnym i to począwszy od obowiązującego w chwili jego uchwalania rozporządzenia z 16 lutego 1928 r. Prezydenta Rzeczpospolitej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202 ze zm.) przez dekret z 2 kwietnia 1946 r. o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.), uchylony w odniesieniu do obszaru m. st. Warszawy przez ustawę z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268), po obowiązującą od 2003 r. ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945). Zatem przepisy dekretu należy rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa. Brak jest bowiem podstaw prawnych do całkowitego wyalienowania tej regulacji z systemu prawa. Wobec tego, że dekret, tak jak każda regulacja prawna, stanowi element systemu prawa, to nie można jego przepisów analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu.

Zauważyć również trzeba, że przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) - w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu - musiało i musi zawsze dotyczyć tej samej osoby (osób), która będzie mogła korzystać z jej gruntu zgodnie z przeznaczeniem zawartym w obowiązującym w dacie orzekania planie (por. wyroki NSA: z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2186/16, 8 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 233/17, z 6 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2949/15, z 21 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2684/12 i z 19 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 2001/16).

Z kolei w świetle obowiązujących w dniu wydania orzeczenia administracyjnego z [...] września 1967 r. przepisów ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), "sprawy z zakresu wykorzystania określonych terenów należą do właściwości organów miejscowego planowania przestrzennego", a pkt 1 ust. 2 tego artykułu, że "w szczególności organy planowania przestrzennego ustalają lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną, bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana, oraz – w miarę potrzeby – warunki urbanistyczne, architektoniczne i budowlane, które powinny być spełnione przy wykonaniu inwestycji". Co istotne natomiast, art. 31 ust. 1 tej ustawy wskazywał, że "podstawą do podejmowania decyzji w sprawach wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 1 są zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego".

W świetle powyższego nie ma żadnych racji przemawiających za tym, aby wydawane wówczas przez organy planowania przestrzennego decyzje o lokalizacji szczegółowej pomijać w ocenie spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Pogląd o konieczności badania przesłanki "możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem według planu zabudowy" z uwzględnieniem przeznaczenia wskazanego w decyzji o lokalizacji szczegółowej nie nasuwa obecnie jakichkolwiek wątpliwości w judykaturze (por. wyroki NSA: z dnia 9 maja 2018 I OSK 1889/16, z 26 lipca 2017 r. I OSK 139/17, z 15 lipca 2015 r. I OSK 2663/13, z 25 marca 2011 r. I OSK 766/10 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym https://cbois.nsa.gov.pl). Zwrócić również należy uwagę, że moc obowiązująca ww. planu także nie budzi zastrzeżeń (por. wyroki NSA z 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1383/10, 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1643/11, 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3043/15 i 7 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 90/17).

Dodatkowo należy zaakcentować, że powyższe zagadnienie nie jest badane w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, lecz w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym. Zatem nawet jeżeli przyjąć, że rozumienie "planu zabudowy" z art. 7 ust. 2 dekretu może być różne, tzn. czy przez ten plan zabudowy należy rozumieć plan zagospodarowania przestrzennego wraz z konkretyzującą jego ogólne postanowienia decyzją o lokalizacji szczegółowej, czy też z jej pominięciem, to okoliczność ta już sama w sobie wyklucza traktowanie naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu w kategoriach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W sposób rażący można bowiem naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący. Już to sprawia, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie organu odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przeznaczenie określone w decyzji o lokalizacji szczegółowej było prawidłowe.

Z tych też przyczyn jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zarzut 1) i art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zarzut 6), gdyż o dopuszczalnym sposobie wykorzystania nieruchomości, a w konsekwencji sposobie rozpoznania wniosku decydowała także decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] czerwca 1962 r.

Powyżej wskazywany, nadzwyczajny tryb kontrolowanego postępowania administracyjnego ma również znaczenie dla oceny podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii ważności decyzji o lokalizacji szczegółowej, której skutki wykonania lub nawet wygaśnięcia winny być przede wszystkim ocenione przez pryzmat przesłanki "rażącego naruszenia prawa" odmowy ustanowienia wieczystego użytkowania na nieruchomości przejętej na podstawie dekretu. W świetle § 22 ust. 1 pkt 2 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 20 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. Nr 25, poz. 129): "(d)ecyzja o lokalizacji szczegółowej traci ważność, jeżeli w okresie bieżącego wieloletniego planu gospodarczego nie przystąpiono do budowy, a inwestycja nie jest zamieszczona w następnym wieloletnim planie". I chociaż w okolicznościach niniejszej sprawy nie ustalono konkretnej daty realizacji inwestycji, to jednak nie sposób uznać tego braku za wadliwość postępowania administracyjnego, która miał istotny wpływ na wynik sprawy, szczególnie w kontekście przesłanki "rażącego naruszenia prawa". Zauważyć ponadto należy, że w decyzji z [...] sierpnia 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa ustosunkował się do argumentacji strony skarżącej o utracie z mocy prawa ważności decyzji lokalizacyjnej z [...] czerwca 1962 r. Jak wskazał: "(o)rgan nie posiadał żadnej wiedzy, aby zaplanowana inwestycja nie została zrealizowana, tym bardziej, że z treści umowy przeniesienia prawa własności budynków i oddania gruntu w użytkowanie wieczyste Spółki [...] S.A. z dnia [...].02.1996 r. wynika, że na tej nieruchomości wybudowano czterokondygnacyjny budynek administracyjno – magazynowy, czterokondygnacyjny budynek magazynowy, parterowy budynek magazynowy i inne". Ustalenie to nie było kwestionowane w niniejszej skardze kasacyjnej, zaś samo ogólnikowe wskazanie na II i III Plan Pięcioletni nie podważa jeszcze ważności decyzji lokalizacyjnej. Wskazać jedynie należy, że plan ten cechował różny stopień szczegółowości planowanych do zrealizowania zadań w celu rozwoju gospodarczego. W obu jednak ww. Planach zakładano wzrost nakładów gazet i książek (XII pkt 6 II Planu - uchwała Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej o pięcioletnim planie rozwoju gospodarki narodowej na lata 1961 – 1965, Dz. U. Nr 11, poz. 58) oraz zwiększenie nakładów książek, broszur i gazet (II pkt 6 III Planu - uchwała Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej o pięcioletnim planie rozwoju gospodarki narodowej na lata 1966 – 1970, Dz. U. Nr 48, poz. 296 ). Plan ten nie przewidywał natomiast w zakresie usług kulturalnych realizacji konkretnych inwestycji, czy wykonania określonych decyzji inwestycyjnych, co nie pozwalało z kolei na uznanie, że zrezygnowano z realizacji którejkolwiek, konkretnej inwestycji. Nie pozwala to również przesądzić, czy decyzja o lokalizacji szczegółowej utraciła ważność i na skutek jakich zdarzeń, szczególnie że organ miał podstawy, by zakładać, że inwestycja polegająca na rozbudowie magazynów przedsiębiorstwa państwowego [...] była zaplanowana i konieczna. Jak zwrócił uwagę Minister w zaskarżonej decyzji, wydając orzeczenie administracyjne z [...] września 1967 r. organ nie mógł pominąć przepisów obowiązujących w dacie jego podjęcia, tj. ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), która wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, rozszerzając między innymi zakres podstaw do odmowy przyznania prawa do gruntu (art. 54 ust. 1). Analiza tej kwestii przez Sąd pierwszej instancji została uznana za zbędną zaś brak stosownego zarzutu wyklucza dalszą kontrolę kasacyjną w tym zakresie .

Nie było tym samym podstaw do uznania, że odmowa ustanowienia wieczystego użytkowania na przedmiotowej nieruchomości w orzeczeniu administracyjnym z [...] września 1969 r. stanowiła rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a następcy prawni właściciela nieruchomości pozbawionej w trybie dekretu mogli korzystać z przedmiotowego gruntu zgodnie z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, uszczegółowionego zapisami ww. decyzji lokalizacyjnej. Podkreślić należy, że do "rażącego naruszenia prawa" dochodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją, a naruszenie to wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia wymagań praworządności w państwie prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1032/06; 24 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1092/06; 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 368/07; 13 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 387/07, 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1934/08). Takiego skutku nie sposób dopatrzeć się w sytuacji, gdy odmowa ustanowienia wieczystego użytkowania nastąpiła w stosunku do nieruchomości, na której realizacja rozbudowy magazynów została przewidziana w miejscowym planie i decyzji lokalizacyjnej.

Odnośnie z kolei twierdzeń, że nie ustalono, czy całość gruntu, którego dotyczy kontrolowane orzeczenie administracyjne z [...] września 1967 r. została objęta decyzją lokalizacyjną, zauważyć trzeba, że okoliczność tę ustaliły organy nadzoru, porównując załącznik graficzny decyzji lokalizacyjnej z położeniem przedmiotowej nieruchomości.

Z tych też przyczyn niezasadne okazały się być zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 6 K.p.a., art. 7 Konstytucji RP, art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 dekretu i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zarzut 2), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z § 48 w zw. z § 22 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 31 maja 1966 r. (zarzut 3), art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z § 48 w zw. z § 22 ww. zarządzenia (zarzut 4) i § 48 w zw. z § 22 zarządzenia (zarzut 7). W konsekwencji niepodważenia prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli nie podlegał uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. (zarzut 5).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.