Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 632/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 32
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
article: art. 105 pkt 9
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA del. Iwona Bogucka Protokolant st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A.K. i Związku Zawodowego [..]od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1070/13 w sprawie ze skarg A.K. i Związku Zawodowego [..] na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 26 marca 2013 r. nr [..] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1070/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargi A.K. i Związku Zawodowego [..] PL na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 26 marca 2013 r. nr [..]w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Szef Służby Celnej decyzją z dnia 26 marca 2013 r., działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania A.K. oraz odwołania Związku Zawodowego [..] PL, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w A.K. z dnia 30 października 2012 r. w sprawie zwolnienia funkcjonariusza A.K. ze służby.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postanowieniem z dnia 20 czerwca 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w A.K. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego A.K. na podstawie art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej. O zamiarze zwolnienia ze służby z powyższej podstawy prawnej Dyrektor Izby Celnej w A.K. poinformował pisemnie Związek Zawodowy Szczególnego Nadzoru Podatkowego i Akcyzy, Związek Zawodowy [..] PL oraz Związek Zawodowy Pracowników Izby Celnej w A.K.. Wszystkie organizacje związkowe w formie pisemnej negatywnie odniosły się do zamiaru zwolnienia ze służby A.K.. Przy czym Przewodniczący Związku Zawodowego [..] PL – S.S. poinformował, że Zarząd Główny związku nie wyraża zgody na zakończenie stosunku służbowego z A.K., powołując się na przysługującą mu ochronę z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (jednolity tekst: Dz. U. z 2011 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) oraz podnosząc, że podane przyczyny zamiaru zwolnienia, z przytoczoną przez organ argumentacją, nie znajdują akceptacji Związku.

Dyrektor Izby Celnej w A.K. decyzją z dnia 30 października 2012 r. zwolnił A.K. ze Służby Celnej z upływem 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Podstawę prawna wydania decyzji stanowiły art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej oraz art. 104 § 1 Kpa i art. 105 pkt 9, art. 107 ust. 1 pkt 2, art. 188 ust. 5, art. 24 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej.

W ocenie organu I instancji A.K. podejmował działania godzące w dobro Służby Celnej oraz wpływające na utratę zaufania do niego jako funkcjonariusza. Do działań dyskredytujących organ administracji publicznej - Służby Celnej reprezentowanej przez Dyrektora Izby Celnej w A.K. - należało złożenie zawiadomień do Prokuratury Rejonowej w [..]o nieuprawnionym ingerowaniu w okresie od stycznia 2010 do kwietnia 2011 r. w moduł losowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych w elektronicznej książce służby Oddziału Celnego w [..]. Wydział do Walki z Przestępczością Gospodarczą Komendy Powiatowej Policji w [..]postanowieniem z dnia 15 września 2010r. sygn. akt PG[..]oraz Prokuratura Rejonowa w [..]postanowieniem z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt [..] odmówiły wszczęcia śledztwa w tej sprawie. W ocenie organu I instancji doniesienia do organów ścigania o charakterze korupcyjnym, które okazały się nieprawdziwe, podważyły autorytet organu oraz podważyły uczciwość i rzetelność funkcjonariuszy celnych oraz zakłócały funkcjonowanie jednostki ze względu na konieczność osobistego składania wyjaśnień przez kierownika oddziału i dyrektora izby celnej.

Nieprawdziwe informacje dotyczące nieprawidłowego działania Oddziału Celnego w [..]A.K. przekazywał również redakcji gazety lokalnej - "[..]", co znalazło wyraz w artykułach zamieszczonych na łamach tej gazety, takich jak: "Związkowy działacz niewygodny dla kadry kierowniczej Izby Celnej", "Łapówkarski układ na granicy", "Mówili o aferze, mają dyscyplinarki". W ocenie organu I instancji, publikacje powyższe podważały autorytet Służby Celnej, uczciwość, praworządność szeregowych funkcjonariuszy podejmujących czynności w imieniu państwa, wykonujących zadania polegające na zapewnieniu ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej.

Kolejną przyczyną naruszającą dobro służby, uzasadniającą rozwiązanie stosunku służbowego, było lekceważenie przez funkcjonariusza dyscypliny służby poprzez notoryczne spóźnianie się do służby i nieobecność, które to okoliczności, odnoszące się do miesiąca września 2011 r., zostały stwierdzone w postępowaniu dyscyplinarnym zakończonym w dniu 10 lipca 2012 r., prawomocnym orzeczeniem kary dyscyplinarnej nagany. Pomimo orzeczenia kary A.K. nadal naruszał dyscyplinę, spóźniając się do służby, co spowodowało wszczęcie w dniu 16 lutego 2012 r. kolejnego postępowania dyscyplinarnego obejmującego okres od dnia 4 października 2011 r. do dnia 26 stycznia 2012 r. Niestawienie się zaś do służby w dniu 14 czerwca 2012 r. spowodowało wszczęcie w dniu 8 sierpnia 2012 r. postępowania wyjaśniającego.

Poza naruszeniem dyscypliny organ I instancji, jako przyczynę uzasadniającą zwolnienie ze służby A.K., wskazał na naruszenie obowiązków służbowych, które zostało potwierdzone w postępowaniu dyscyplinarnym zakończonym 15 maja 2012 r. prawomocnym orzeczeniem kary dyscyplinarnej nagany z ostrzeżeniem. Naruszenie obowiązków polegało na niewłaściwie przeprowadzonej w dniu 24 marca 2010 r. kontroli szczegółowej samochodu osobowego, w którym, w wyniku przeprowadzenia powtórnej kontroli celnej, stwierdzono przemyt wyrobów akcyzowych. Naruszenie obowiązków polegało także na niewłaściwym wykonywaniu obowiązków na stanowisku wagowym w dniu 25/26 marca 2010 r. poprzez niezachowanie określonej normy dotyczącej minimalnej ilości odpraw w ruchu towarowym oraz opuszczenia stanowiska wagowego bez zezwolenia. Zdaniem organu I instancji powyższe orzeczenie dyscyplinarne świadczy o braku rzetelności i profesjonalizmu i świadomym lekceważeniu polecenia bezpośredniego przełożonego. Powyższe stwierdzenie pokrywa się z przeciętną oceną okresową A.K. za okres od 2005 r. do 2010 r.

Jako zachowanie godzące w dobro służby, organ I instancji uznał nieprzewidywalne, powtarzające się i długotrwałe zwolnienia lekarskie A.K.. Z analizy zwolnień lekarskich obejmującej lata 2009, 2010 oraz od okres od 1 stycznia 2011 r. do 20 czerwca 2012 r. (to jest do daty wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby) wynika, że A.K. w sumie przebywał na zwolnieniu 719 dni. Zwolnienia te w sposób znaczący dezorganizowały służbę, zwłaszcza wobec występowania wykazywanych w raportach Urzędu Celnego w A.K. niedoborów etatowych, a nadto okresy nieobecności powodowały, iż A.K. nie mógł na bieżąco aktualizować wiedzy zawodowej. Organ podkreślił, iż w czasie przebywania na zwolnieniu lekarskim funkcjonariusz celny otrzymuje 100% uposażenia.

Organ I instancji wskazał także na nieetyczne zachowanie A.K. poza służbą, które godziło w dobro służby oraz wpłynęło na utratę zaufania do niego. Dyrektor Izby Celnej został poinformowany pismem z dnia 12 grudnia 2011 r. przez Komendanta Powiatowej Policji w [..]o zajściu, które miało miejsce w dniu 5 listopada 2011 r. w sklepie "[..]" w [..], ([..]A.K.) podczas którego doszło do uszkodzenia mienia poprzez zniszczenie szklanego regalu oraz towaru. Sprawa ta zakończyła się umorzeniem przez Prokuraturę Rejonowa w [..]prowadzonego dochodzenia wobec braku znamion czynu zabronionego (sygn. akt [..]). Nadto z notatki służbowej sporządzonej w dniu 8 grudnia 2011 r. przez funkcjonariusza Rewiru Dzielnicowego w [..], wynika że A.K. w lokalnym społeczeństwie posiada opinię człowieka konfliktowego, aroganckiego mającego skłonność do nadużywania alkoholu. W ocenie organu I instancji zachowanie takie jest niezgodne z zasadami etyki zawartymi w Kodeksie etyki funkcjonariusza celnego Służby Celnej z dnia 21 września 2000 r. oraz treścią art. 122 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariusz obowiązany jest zachowywać się godnie w służbie oraz poza służbą, albowiem funkcjonariuszem może być jedynie osoba spełniająca wymóg nieposzlakowanej opinii.

Dyrektor Izby Celnej w A.K. przyjął, że przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się do funkcjonariuszy celnych w sposób uwzględniający specyfikę zadań wykonywanych przez Służbę Celną oraz stosunki służbowe, co oznacza, że przepisy pragmatyki stanowią lex specialis w stosunku do innych przepisów prawa. Przynależność do związku zawodowego nie chroni stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadku popełnienia przez niego rażącego naruszenia obowiązków służbowych. Celem ochrony działacza związkowego jest wyłącznie zagwarantowanie mu niezależności w wypełnianiu jego funkcji, a przepisy wyznaczające zakres tej ochrony mają charakter regulacji szczególnej i muszą być wykładane ściśle. Działalność związkowa nie może być pretekstem do nieuzasadnionego uprzywilejowania pracownika w sferach nie dotyczących sprawowania przez niego funkcji. Szczególna ochrona stosunku pracy działacza związkowego powinna chronić przed ponoszeniem ujemnych konsekwencji wykonywania obowiązków związkowych, nie może ona mieć zastosowania w razie naruszania obowiązków służbowych i zasad współżycia społecznego i godzenia w elementarne zasady etyki. W ocenie organu I instancji, A.K. będąc przekonany o swojej bezkarności, z uwagi na przynależność do związku zawodowego, świadomie łamie obowiązujące przepisy i postępuje niegodnie, wbrew etyce funkcjonariusza celnego, jak również nie stosuje się do norm ogólnie przyjętych. W takiej sytuacji zarówno przepisy ustawy o związkach zawodowych, międzynarodowe prawo pracy i konwencja międzynarodowa nie mogą chronić działacza związku zawodowego.

Odnosząc się do zarzutu postawionego w piśmie z dnia 19 października 2013 r., o braku możliwości wypowiedzenia się przez A.K. w sprawie, co do zgromadzonych dokumentów, Dyrektor Izby Celnej w A.K. wyjaśnił, że fakt przebywania funkcjonariusza na zwolnieniu lekarskim, kiedy to na zaświadczeniu lekarskim zaznaczono, że chory "może chodzić" nie przerywa biegu terminów procesowych i nie stanowi przesłanki do wyznaczenia innego terminu przesłuchania strony.

Na skutek rozpatrzenia odwołań, złożonych przez funkcjonariusza i przez Związek Zawodowy [..] PL, Szef Służby Celnej decyzją z dnia 26 marca 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji.

Szef Służby Celnej ustosunkował się przede wszystkim do zarzutu naruszenia, przewidzianych w ustawie o związkach zawodowych (art. 32 ust. 1), zasad ochrony funkcjonariusza związkowego - jakim jest A.K. i w tym zakresie ustalił, że Związek Zawodowy [..] PL nie przekazywał kwartalnych informacji wymaganych przepisem art. 251 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Na gruncie regulacji zawartej w tym przepisie, odnośnie uprawnień zakładowej organizacji związkowej, kierownik urzędu/pracodawca jest związany informacją przekazaną przez organizację związkową, w trybie tego przepisu. Wszak, dla ustalenia uprawnień zakładowej organizacji zakładowej, istotna jest liczba członków związku. Związek Zawodowy [..] PL, będącym, jak wynika z postanowień jego statutu, międzyzakładową organizacją związkową, nie wykonując, mającego do niego zastosowanie, obowiązku z art. 251 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych uniemożliwił ustalenie i przyjęcie, że jest taką organizacją związkową, której przysługują ustawowe uprawnienia zakładowej organizacji związkowej, na dzień wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby A.K. oraz na dzień wydania decyzji w tym przedmiocie. W związku z powyższym, przyjęcie przez organ I instancji, że Związek Zawodowy [..] PL korzysta z uprawnień ustawowych zakładowej organizacji związkowej, bez uprzedniego przeprowadzenia ustaleń opartych na informacjach przekazanych przez związek zawodowy w trybie art. 251 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, było nieuprawnione. Brak możliwości ustalenia, że Związek Zawodowy [..] PL posiada uprawnienia zakładowej organizacji związkowej powoduje, że jego członkowie nie mogą w sposób prawnie skuteczny korzystać ze szczególnej ochrony trwałości stosunku służbowego. W takiej sytuacji zwolnienie ze służby działacza związkowego bez wymaganej zgody związku zawodowego nie jest czynnością wadliwą, a zatem także zwolnienie A.K. bez uprzednio uzyskanej zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie jest obarczone wadą. W powyżej ustalonym stanie faktycznym i prawnym zarzut rażącego naruszenia art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych jest zatem bezpodstawny.

W ocenie Szefa Służby Celnej, organ I instancji zasadnie przyjął, że zaistniały ważne przyczyny uzasadniające zwolnienie A.K. ze służby na podstawie art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej i przyczyny te godziły w dobro służby.

Na pojęcie "dobra służby" składa się wiele czynników i elementów tworzących określony stan faktyczny.

W tym pojęciu w powiązaniu z innymi okolicznościami mieści się nieobecność w służbie spowodowana chorobą. W przeciwnym przypadku brak byłoby możliwości zwolnienia funkcjonariusza celnego przebywającego na zwolnieniach lekarskich od kilku lat z kilkudniowymi przerwami na urlop w każdym roku. Organ odwoławczy po zbadaniu dowodów w postaci zestawienia zaświadczeń lekarskich o niezdolności do pracy Pana A.K. (karta 353 akt), list obecności (karty od 98f-128 akt), obejmujących okres od dnia 13 sierpnia 2009 r. do dnia 19 maja 2012 r., potwierdził ustalenia organu I instancji, że absencja A.K. w służbie była znaczna i wynosiła łącznie 720 dni. Ponadto organ odwoławczy ustalił w oparciu o zestawienie zaświadczeń lekarskich (karta 353 akt) oraz zaświadczenie lekarskie widniejące w aktach osobowych strony (karta 225 akt osobowych), że w okresie od 20 maja 2012 r. do dnia wydania decyzji o zwolnieniu, a zatem w czasie toczenia się postępowania w sprawie zwolnienia ze służby przed organem I instancji, liczba dni nieobecności A.K. w służbie wzrosła do 766 dni, skutkiem czego nie realizował on wówczas powierzonych mu zadań. W ocenie organu II instancji tak znaczna absencja, jej charakter - wiele z poszczególnych nieobecności w służbie nie przekraczało 30 dni - oraz negatywne następstwa absencji powodują, iż uzasadnione jest stanowisko organu I instancji, iż dalsze pozostawanie A.K. w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych i jest sprzeczne z dobrem służby. Zwłaszcza w sytuacji, gdy miejscem pełnienia służby przez stronę były graniczne oddziały (w okresie od dnia 28 marca 2007 r. do dnia 31 maja 2010 r. Oddział Celny w [..]oraz Oddział Celny Kolejowy w A.K. (karta 150 i karta 143 akt osobowych), zaś do obowiązków między innymi należało przeprowadzanie kontroli celnej, przyjmowanie i rejestracja zgłoszeń celnych, dokonywanie bieżącej analizy ryzyka na etapie przyjęcia i weryfikacji zgłoszenia celnego i rewizji, obejmowanie towaru wnioskowaną procedurą lub nadanie towarom innego przeznaczenia celnego itp., (p. karta 150 i 185 akt osobowych), oczywistym jest, że częste nieobecności w służbie dezorganizowały płynne i terminowe wykonywanie zadań w oddziale oraz wymuszały zlecanie służby innym funkcjonariuszom w godzinach nadliczbowych. Z analizy przekazywanych kwartalnie do Departamentu Służby Celnej informacji w formie załączników do pism kierownika urzędu, dotyczących planowanego i zrealizowanego zatrudnienia w komórkach organizacyjnych Izby Celnej w A.K. (karty 47, 48 ,49, 50 akt organu I instancji) wynika, że w okresie od dnia 31 marca 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. stale występowały niedobory kadrowe w oddziałach celnych granicznych: Oddział Celny Kolejowy w A.K., Oddział Celny w [..], Oddział Celny [..], Oddział Celny w [..]. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu I instancji, że absencja A.K. powoduje, że dotychczas nabyte przez niego doświadczenie, w zakresie znajomości stosowania przepisów celnych, dezaktualizuje się, w świetle nieustannie nowelizowanego prawa, jak i co raz to nowych obowiązków nakładanych na administrację celną. Ponadto z uwagi na bardzo krótkie okresy faktycznego pełnienia obowiązków służbowych, ww. nie ma możliwości uzupełniania i aktualizacji na bieżąco swojej wiedzy zawodowej.

Organ odwoławczy uznał również za uzasadnione i udowodnione, wskazane przez Dyrektora Izby Celnej w A.K. takie okoliczności naruszające dobro służby i uzasadniające rozwiązanie stosunku służbowego w postaci:

- lekceważenia dyscypliny służby tj. notoryczne spóźnianie się do służby w Oddziale Celnym w [..]w miesiącu wrześniu 2011 r., zostały stwierdzone w postępowaniu dyscyplinarnym zakończonym prawomocnym orzeczeniem z dnia 10 lipca 2012 r., wymierzającym A.K. karę dyscyplinarną nagany (karta 215 akt);

- naruszenia obowiązków służbowych polegających na niewłaściwie przeprowadzonej w dniu 24 marca 2010 r. kontroli szczegółowej samochodu osobowego, w którym w wyniku przeprowadzenia powtórnej kontroli celnej stwierdzono przemyt wyrobów akcyzowych oraz na niewłaściwym wykonywaniu obowiązków na stanowisku wagowym w dniu 25/26 marca 2010 r. poprzez niezachowanie określonej normy dotyczącej minimalnej ilości odpraw w ruchu towarowym oraz opuszczenia stanowiska wagowego bez zezwolenia. Naruszenie to zostało potwierdzone prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia 15 maja 2012 r. (karta 216 akt).

Organ II instancji, podkreślił, iż powyższe orzeczenia dyscyplinarne są ostateczne w rozumieniu art. 269 Kpa. Zatem zarzut odwołania, iż nie zostały one prawomocnie zakończone, jest chybiony.

Natomiast Szef Służby Celnej nie wziął pod uwagę okoliczności wskazanych przez organ I instancji, które stanowiły podstawę wszczęcia dwóch innych, niż wskazane powyżej, postępowań dyscyplinarnych, w przedmiocie spóźnień do Oddziału Celnego w [..]. Postępowania te do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji nie zakończyły się wydaniem ostatecznego orzeczenia.

Organ II instancji nie podzielił także oceny o nienajlepszej opinii A.K. w lokalnym społeczeństwie, albowiem opinia taka nie jest obiektywna i może być wynikiem subiektywnych ocen.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż składanie zawiadomień do Prokuratury Rejonowej w [..]o nieuprawnionym ingerowaniu w moduł losowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, w elektronicznej książce służby Oddziału Celnego w [..]- które to zarzuty po przeprowadzeniu postępowania sprawdzającego okazały się niezgodne z prawdą - podważało autorytet organu celnego oraz uczciwość i rzetelność funkcjonariuszy celnych, wykonujących czynności określone w ustawie o Służbie Celnej.

Organ odwoławczy przyznał, że zarówno z materiału zgromadzonego w sprawie, jak i z akt osobowych A.K., wynika że wielokrotnie informował on organy celne o nieprawidłowościach w Oddziale Celnym w [..], jednakże ani organ ścigania, ani też kontrola przeprowadzona w marcu 2012 r. nie stwierdziły uchybień w zakresie nadzoru, organizacji pracy czy przydziału stanowisk, za które odpowiedzialni są kierownicy zmian oraz kierownik oddziału celnego, a to właśnie tym osobom A.K. uporczywie zarzucał nieprawidłowości, a przede wszystkim ingerencję w elektroniczny moduł losowania obsady stanowisk.

Polemizując z zarzutami obu odwołań, Szef Służby Celnej uznał za niecelowe przeprowadzenie dowodów z przesłuchania wskazanych przez skarżącego oraz Związek świadków na okoliczność przeniesienia kierowników oddziałów w Oddziale Celnym w [..]. Uznał także za niecelowe odwoływanie się, jak to czyni Związek, do zasad wolności słowa, przy ocenie zachowania A.K., w aspekcie informowania prasy, gazety lokalnej - "[..]" o nieprawidłowym, w ocenie funkcjonariusza, działaniu Oddziału Celnego w [..]. Organ podkreślił, iż w tym zakresie funkcjonariusza obowiązuje ustawa o Służbie Celnej i Kodeks etyki funkcjonariuszy celnych.

Organ II instancji podkreślił, iż absencja chorobowa A.K. była już wcześniej przedmiotem prowadzonego w roku 2011 r. postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby, które zostało zakończone jego umorzeniem. Mimo to absencja A.K. z powodu choroby nie ustała. Także wymierzone kary dyscyplinarne nie wpłynęły na zmianę stosunku A.K. do służby i dyscypliny. Dlatego zarzut naruszenia art. 105 pkt. 9 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, poprzez dowolne przyjęcie, że dalsze pozostawanie funkcjonariusza w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, jest nieuzasadniony.

Zarzut naruszenia art. 86 Kpa, poprzez nie przeprowadzenie dowodu zgłoszonego przez A.K. o jego przesłuchanie w charakterze strony, organ odwoławczy uznał za chybiony. A.K. powyższy wniosek wystosował zaraz po doręczeniu pełnomocnikowi w dniu 29 sierpnia 2012 r. pisma organu I instancji z dnia 27 sierpnia 2012 r. informującego o możliwości skorzystania z uprawnień, o których mowa w art. 10 § 1 Kpa, w tym o możliwości złożenia wyjaśnień (karta 211 akt). Także w kolejnym piśmie z dnia 9 października 2012r., A.K. wnosi o możliwość ustnego złożenia wyjaśnień, ustnie do protokołu. Żadne z powyżej wymienionych pism nie zawiera tezy dowodowej, ani też nie wskazuje na nowe okoliczności, które mogłyby mieć znaczenie w przedmiotowej sprawie, a co uzasadniałoby ewentualnie potraktowanie go, jako wniosku o przesłuchanie strony. Również zawarty w odwołaniu Związku Zawodowego [..] PL zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa jest nieuzasadniony. Ustalenia organu I instancji odnośnie możliwości skorzystania przez stronę z tych uprawnień, znajdujące oparcie w materiale dowodowym, organ odwoławczy uznaje za prawidłowe i w pełni je podziela.

Na zakończenie swoich wywodów Szef Służby Celnej wskazał, iż bacząc na uznaniowy charakter podjętej decyzji organy obu instancji ważyły interes społeczny, pojmowany jako interes służby i interes indywidualny funkcjonariusza, dając prymat interesowi służby, z uwagi na przyjęte wyżej ustalenia faktyczne.

Natomiast, gdyby uznać za nieprawidłową ocenę organu, co do wykonania przez Związek Zawodowy [..] PL obowiązku zakreślonego art. 251 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, to nagromadzenie występujących w przedmiotowej sprawie ważnych przyczyn, godzących w dobro Służby Celnej, ich ciężar oraz brak ich powiązania z działalnością związkową, uzasadnia podjęcie decyzji o zwolnieniu ze służby na podstawie na art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, bez zgody zakładowej organizacji związkowej. Należy bowiem zwrócić uwagę na przepis art. 144 ustawy o Służbie Celnej, który stanowi, że funkcjonariusze mogą się zrzeszać w związkach zawodowych na zasadach określonych w ustawie o związkach zawodowych. Redakcja powyższego przepisu nie odsyła do stosowania wprost przepisów ustawy o związkach zawodowych, czy też stosowania ich odpowiedniego, lecz do zawartych w tej ustawie zasad, a więc reguł ogólnych, co dopuszcza możliwość dokonywania odstępstw od bezpośredniego stosowania danego przepisu ustawy o związkach zawodowych ze względu na charakter stosunku służbowego.

Powyższe rozstrzygniecie stało się przedmiotem skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarg A.K. i Związku Zawodowego [..] PL.

W odpowiedzi na skargi Szef Służby Celnej wniósł o ich oddalenie, powołując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż zagadnienia dotyczące działania związków zawodowych w służbach są w polskim ustawodawstwie uregulowane na ogół w sposób szczątkowy. Dlatego, dla określenia wzajemnej relacji pomiędzy przepisami związkowymi, a pragmatykami służbowymi niezbędne jest sięgnięcie do przepisów ustawy o związkach zawodowych. Pojawia się pytanie, w jakim zakresie przepisy tej ustawy, które odwołują się do pojęć pracownika i pracodawcy, mogą być odpowiednio stosowane do praw związkowych funkcjonariuszy służb mundurowych. Analizując powyższe zagadnienie odnieść się należy do zasady, iż przepisy prawa pracy nie są subsydiarnie stosowane do funkcjonariuszy służb mundurowych. Ich zatrudnienie jest bowiem uregulowane w pragmatykach służbowych regulujących w sposób odrębny status prawny służb mundurowych. Do tych pragmatyk przepisy prawa pracy będą miały zastosowanie, jeżeli pragmatyka wyraźnie odwołuje się do odpowiednich przepisów prawa pracy. W pragmatykach służbowych dotyczących służb mundurowych nie ma bowiem generalnego odwołania do stosowania przepisów prawa pracy w sprawach w nich nieuregulowanych. Funkcjonariusze służb mundurowych nie pozostają w stosunku pracy, ale są zatrudniani w ramach stosunku służbowego, który ma charakter administracyjnoprawny. Owe pragmatyki służbowe nie stanowią przepisów szczególnych w rozumieniu art. 5 Kp, zatem nie dotyczy ich zasada subsydiarnego stosowania przepisów Kodeksu pracy. W sprawach nieuregulowanych przepisami pragmatyk służb mundurowych stosuje się posiłkowo przepisy prawa pracy, ale na podstawie specjalnych odesłań wyraźnie wskazanych w tych pragmatykach zawartych, a nie wprost na podstawie art. 5 Kp.

W prawie polskim można wyróżnić kilka modeli, takich szczątkowych uregulowań zawartych w pragmatykach służbowych. Pierwszy, to absolutny brak możliwości działania związków zawodowych w danych służbach (porównaj pragmatyki dotyczące CBA i ABW). Drugi to umożliwienie istnienia w danych służbach związków zawodowych, ale z pewnymi ograniczeniami: zakaz strajku, możliwość istnienia tylko jednej organizacji związkowej, wprowadzenie zapisu, iż przepisy ustawy o związkach zawodowych będą stosowane odpowiednio (porównaj ustawa o Policji, ustawa o Straży Granicznej, ustawa o Służbie Więziennej czy ustawę o Państwowej Straży Pożarnej).

Następnie Sąd I instancji wskazał, iż w ustawie o Służbie Celnej zawarto jedynie dwa przepisy dotyczące związków zawodowych: zakaz strajku (art. 124) i zagwarantowanie funkcjonariuszom prawa do zrzeszania się w związkach zawodowych (art. 144). Zatem służba ta ogólnie dopuszcza zrzeszanie się funkcjonariuszy Służby Celnej w związkach zawodowych. Jednakże, w przeciwieństwie do uregulowań zawartych w np. w ustawie o Policji, ustawie o Straży Granicznej, czy ustawie o Służbie Więziennej, brak jest w ustawie o Służbie Celnej normy regulującej sposób rozstrzygania kolizji przepisów tej ustawy z przepisami ustawy o związkach zawodowych.

Z powyższego braku jasnego uregulowania tej kwestii w ustawie pragmatycznej, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie jest zasadne twierdzenie, iż przepisy ustawy o związkach zawodowych będą miały zastosowanie wprost do funkcjonariuszy Służbie Celnej, albowiem odpowiedzi na ten problem należy poszukiwać nie tylko w ustawie pragmatycznej tej służby, ale przede wszystkim w samej ustawie o związkach zawodowych, która zawiera tu pewne ograniczenia.

Sąd I instancji wskazał na przepis art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych, w brzmieniu z dnia 31 lipca 2001 r., dotyczącym ostatniej i aktualnej nowelizacji (Dz. U. 2001, nr 79, poz. 854), który stanowi, iż do praw związkowych funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej i Służby Więziennej oraz strażaków Państwowej Straży Pożarnej, a także pracowników Najwyższej Izby Kontroli stosuje się odpowiednio przepisy niniejszej ustawy, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw. Przepis ten, w chwili jego ustanawiania, nie był (i nie mógł być) adresowany do funkcjonariuszy Służby Celnej z tej prostej przyczyny, iż wówczas służba ta nie była stricte służbą mundurową, a zatem uregulowania zawarte w ustawie o związkach zawodowych, jako uregulowania dotyczące uprawnień szeroko rozumianych pracowników (bez względu na podstawę stosunku pracy) były także adresowane do pracowników celnych. Istotne zmiany w organizacji Służby Celnej, wprowadziła ustawa o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. modernizując tę służbę na wzór innych służb mundurowych. Jednakże owo "usłużbowienie" statusu funkcjonariuszy Służby Celnej nie zostało w żaden sposób przez ustawodawcę odnotowane w zakresie ustanowienia norm kolizyjnych pomiędzy przepisami ustawy o związkach zawodowych i przepisami przedmiotowej ustawy pragmatycznej. W szczególności ustawodawca nie zawarł w ustawie o Służbie Celnej, chociażby takiego zapisu jak np. w ustawie o Policji, ustawie o Straży Granicznej, czy ustawie o Służbie Więziennej - iż przepisy ustawy o związkach zawodowych będą stosowane odpowiednio.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, należy tu zastosować, w drodze analogii, taki sposób rozwiązywania problemów kolizyjnych przepisów, jak to zostało zawarte w wyżej wskazanych ustawach pragmatycznych i uznać, iż przepisy ustawy o związkach zawodowych należy stosować do uregulowań ustawy o Służbie Celnej w sposób odpowiedni do specyfiki tej służby (a priori należy wykluczyć brak możliwości działania związków zawodowych w Służbie Celnej, albowiem takie rozumowanie było by w oczywistej sprzeczności z treścią art. 144 tej ustawy.)

Za taką poprawnością powyższej tezy przemawiają następujące argumenty. Określone wprost w ustawie o Służbie Celnej zasady służby, jak chociażby podległość służbowa i dyspozycyjność, nie sposób jest pogodzić z niektórymi normami ustawy o związkach zawodowych, zwłaszcza w zakresie zakazu zmiany czy rozwiązania stosunku służbowego. Wskazane wyżej w przepisie art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych ograniczenia w stosowaniu tej ustawy o związkach zawodowych do służb, nie można ograniczać jedynie do służb wprost wymienionych w tym przepisie, ale do funkcjonariuszy służb publicznych w ogólności, jeżeli tylko ich pragmatyki dopuszczają działalność związków zawodowych.

Nie bez znaczenia dla poprawności powyższej tezy będą także akty prawa międzynarodowego, ratyfikowane przez Polskę, ustanawiając odstępstwa od zasady powszechności prawa do zrzeszania się w związkach zawodowych wobec funkcjonariuszy służb mundurowych. Przepis art. 9 Konwencji nr 87 MOP dotyczącej wolności związkowej i ochrony praw związkowych stanowi o dopuszczalności określenia w ustawodawstwie krajowym, w jakiej mierze gwarancje przewidziane w konwencji będą mieć zastosowanie w odniesieniu do sił zbrojnych i Policji. Ponadto przepis art. 11 ust. 2 EKPC dopuszcza wprowadzenie ograniczeń w zakresie tworzenia i przystępowania do związków zawodowych przez funkcjonariuszy służb publicznych. Wykonywanie tych praw może podlegać koniecznym w społeczeństwie demokratycznym ograniczeniom z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności albo ochronę praw i wolności innych osób.

Sąd I instancji podkreślił, iż ze wskazanych treści przepisów odsyłających do ustawy o związkach zawodowych w danych pragmatykach służbowych wynika, że ustawodawca odwołuje się do przepisów tej ustawy albo do zasad w niej określonych. Mankamentem norm odsyłających jest to, że nie precyzują one zakresu spraw, w jakich mają mieć zastosowanie przepisy ustawy o związkach zawodowych ani nie wymieniają także konkretnych przepisów tej ustawy. Brakuje wskazówek, które przepisy ustawy o związkach zawodowych należy stosować. Prowadzi to do wniosku, że zamiarem ustawodawcy było generalne odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o związkach zawodowych do zrzeszania się w związku zawodowym przez funkcjonariuszy służb mundurowych. W orzecznictwie podnosi się, że użyty w przepisach pragmatyk służbowych termin "odpowiednio" w odniesieniu do stosowania przepisów ustawy o związkach zawodowych oznacza, że przepisy tej ustawy nie w każdej sytuacji znajdą zastosowanie. Już z brzmienia art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych wynika, że zwrot "odpowiednio" należy odnieść do ewentualnych ograniczeń występujących w danej pragmatyce służbowej.

W orzecznictwie sądów określenie "odpowiednio" oznacza, że przepisy ustawy o związkach zawodowych będą miały zastosowanie w odniesieniu do funkcjonariuszy służb mundurowych będących członkami związku zawodowego tylko w takim zakresie, w jakim nie będzie to naruszało specyfiki stosunków służbowych, w szczególności dyspozycyjności funkcjonariusza wobec przełożonych, i nie będzie sprzeczne z rozwiązaniami przyjętymi w danej pragmatyce służbowej. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 4 lutego 1993 r., III AZP 38/92, postanowił, że odpowiednie stosowanie ustawy o związkach zawodowych oznacza, że normy tej ustawy powinny być stosowane, jednak mogą być też odrzucone w całości lub w określonej części jedynie w tym przypadku, gdy norma ta nie może być stosowana w ogóle z tego względu, że jest sprzeczna z innymi przepisami ustawy odwołującej się albo realizuje odmienne niż ta ustawa cele. W ocenie Sądu Najwyższego określone w pragmatykach służbowych odwołanie się do przepisów ustawy o związkach zawodowych, do "zasad" tej ustawy, a nie jej "przepisów", oznacza odwołanie się do reguł ogólnych, dopuszczających odstępstwa usprawiedliwione konstrukcją stosunku służbowego, charakteryzującego się władczym zwierzchnictwem przełożonego nad podwładnym.

Z powyższych wywodów należy wysnuć dwie fundamentalne zasady wzajemnego stosunku przepisów ustawy o związkach zawodowych i pragmatyk służbowych, które będą miały także znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Pierwsza to bezwzględne pierwszeństwo norm o charakterze obligatoryjnym zawartych w pragmatykach służbowych nad normami ustawy związkowej. Zasada ta jest oczywista wobec powyższych wywodów.

Druga zasada to względne pierwszeństwo norm o charakterze fakultatywnym zawartych w pragmatykach służbowych nad normami ustawy związkowej. Istota tej zasady sprowadza się do, charakterystycznego dla przepisów fakultatywnych, obowiązku ważenia przez podmiot rozstrzygający, interesu danej służby, interesu funkcjonariusza i obowiązku odniesienia się w procesie ważenia tych interesów także do interesu związku zawodowego. Zwrócić tu jednakże należy uwagę na zdecydowany prymat interesu służby, co prowadzi do prostej konstatacji, iż pozostałe interesy (funkcjonariusza i ewentualnie związku zawodowego) mogą zostać tylko wtedy uwzględnione, gdy nie kolidują z interesem służby.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż dotyczy ona zastosowania przez organ normy art. 105 ust. 9 ustawy o Służbie Celnej, to jest normy o charakterze fakultatywnym.

Zdaniem Sądu I instancji, zarzuty obu skarg w zakresie pkt III ppkt 1) zarzutu skargi A.K. oraz zarzuty skargi Związku Zawodowego [..] PL w zakresie naruszenia przez organ przepisów o związkach zawodowych są chybione. Jakkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił twierdzenia obu skarżących, iż Związek prawidłowo wykonał obowiązek informacyjny dotyczący art. 251 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych to, jednakże wobec ograniczonego zakresu stosowania ustawy o związkach zawodowych do funkcjonariuszy Służby Celnej, kwestia ta nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podstawową, rzeczywistą i poprawnie zastosowaną przez oba organy przyczyną fakultatywnego zwolnienia A.K. ze służby w trybie art. 105 ust. 9 ustawy o Służbie Celnej była znaczna absencja chorobowa tego funkcjonariusza.

Fakt istnienia absencji chorobowej jest w sprawie oczywisty i niezależny od poglądów oraz ocen prezentowanych przez obie stron sporu.

Oba organy w uzasadnieniach swoich decyzji wykazały, iż znaczny rozmiar tej absencji w sposób istotny utrudniał sprawowanie obowiązków służbowych przez innych funkcjonariuszy, poprzez konieczność organizowania zastępstw. W tym zakresie Sąd odwołał się do wskazanych przez oba organy faktów. Z analizy zwolnień lekarskich obejmującej lata 2009, 2010 oraz od okres od 1 stycznia 2011 r. do 20 czerwca 2012 r. (to jest do daty wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby) wynika, że A.K. w sumie przebywał na zwolnieniu 719 dni. Organ odwoławczy ustalił, że w okresie od dnia 20 maja 2012 r. do dnia wydania decyzji z dnia 30 października 2012 r., a zatem w czasie toczenia się niniejszego postępowania w sprawie zwolnienia ze służby przed organem I instancji, liczba dni nieobecności A.K. wzrosła do 766 dni. W okresie od dnia 13 sierpnia 2009 r. do dnia 30 sierpnia 2011 r. (w okresie przekraczającym rok) A.K. tylko przez 8 dni nie przebywał na zwolnieniu lekarskim. W okresie od dnia 20 października 2010 r. do dnia 2 stycznia 2012 r. (to jest przez okres przeszło 14 miesięcy) nie korzystał ze zwolnienia lekarskiego przez 99 dni, jednakże faktycznie był w służbie i wykonywał obowiązki służbowe w tym okresie tylko przez 97,5 godziny - co miało miejsce w miesiącu wrześniu 2011 r., albowiem w lipcu 2011 r. wykorzystywał urlop zdrowotny, zaś w sierpniu 2011 r. urlop wypoczynkowy. W okresie od dnia 3 stycznia 2012 r. do końca maja 2012 r. (obejmującym prawie 5 miesięcy) faktyczna ilość godzin przepracowanych wyniosła w miesiącu styczniu 67,25 godz., w miesiącu lutym 46,30 godz. oraz w miesiącu maju 48 godz.

W ocenie Sądu, powyższe zestawienie ukazuje istotę sprawy – permanentny brak pełnienia służby przez funkcjonariusza na przestrzeni czterech lat. Sąd dodał, iż po odliczeniu od liczby dni w roku sumy dni ustawowo wolnych od pracy w tym świąt (za służbę pełnioną w tych dniach funkcjonariusze otrzymują inne dni wolne) i dni przeciętnego urlopu wypoczynkowego, otrzymamy przeciętnie około 230 dni pracy w roku, co daje około 920 dni pracy na przestrzeni czterech lat. W okresie prawie czterech lat łączna liczba dni absencji chorobowej skarżącego wynosiła – 766 dni.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przy tak znacznym rozmiarze absencji w służbie, spowodowanej zwolnieniami lekarskimi, powyższa przyczyna zwolnienia ze służby jest oczywista i nie wymaga wykazywania ani analizowania stanów kadrowych jednostki, w której skarżący pełnił służbę (co organy obu instancji dokonały w uzasadnieniach swoich decyzji). Również, wobec znacznego czasowego rozmiaru licznych absencji chorobowych, ich przyczyny nie są w sprawie istotne, albowiem tak długa nieobecność w służbie wprost neguje dyspozycyjność funkcjonariusza. Zresztą sam funkcjonariusz przez cały czas trwania postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nawet nie podjął próby wytłumaczenia swojej absencji chorobowej. Zaznaczyć w tym aspekcie sprawy należy, iż organ, z uwagi na ochronę danych wrażliwych oraz tajemnice lekarską nie ma prawa wnikać w przyczyny zwolnień lekarskich.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na znaczenie dyspozycyjności jako jednego z istotnych elementów pojęcia interesu służby, wpływającego na jakość, efektywność i prawidłowość realizacji obowiązków służbowych danego funkcjonariusza, jak i organizacji służby danej jednostki organizacyjnej, w której skarżący pełni służbę. Także co najmniej problematyczna staje się znajomość A.K. problematyki służby w zakresie zmieniających się wytycznych i sposobów działania funkcjonariuszy Służb Celnych, skoro zwolnienia lekarskie uniemożliwiały mu udział w szkoleniach uaktualniających praktykę wykonywania służby. Także bardzo rzadkie wykonywanie obowiązków służbowych przez A.K., wynikające z faktu długotrwałej absencji chorobowej, uniemożliwia prawidłową ocenę funkcjonariusza przez przełożonych. Zatem prawidłowa jest teza Szefa Służby Celnej, iż długotrwała absencja chorobowa w sposób oczywisty odbija się także na zdolności i efektywności danego funkcjonariusza w sprostaniu zmieniających się realiów pełnienia służby.

Zatem mając na uwadze tak znaczy okres absencji chorobowej, oczywistym jest, iż dalsze pozostawanie A.K. w służbie jest niecelowe, a jego zwolnienie z art. 105 ust. 9 ustawy pragmatycznej, z powyższej przyczyny, jest uzasadnione interesem Służby Celnej.

Sąd I instancji wyjaśnił, iż oba organy, analizując te przesłankę zwolnienia, ważyły interes służby i interes indywidualny funkcjonariusza, a także odniosły się do faktu piastowania przez funkcjonariusza wysokiej pozycji w związkach zawodowych, wyraźnie w tym zakresie wskazując na brak bezpośredniego związku pomiędzy faktem absencji, rzutującym negatywnie na dobro służby, a działaniem funkcjonariusza w Związku Zawodowym [..] PL. Zatem ważenie różnych interesów było tu, w aspekcie tej przyczyny zwolnienia, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie prawidłowe i wystarczające.

Analizując powyższą przesłankę zwolnienia ze służby, Sąd odniósł się następnie do tej części zarzutów skargi A.K. (pkt I), która wskazuje na res iudicate (art. 156 § 1 ust. 3 Kpa), poprzez nawiązanie do wcześniej toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby z art. 109 ust. 9, z uwagi na absencje chorobową w latach 2009 - 2011, które to postępowanie zostało umorzone ostateczną decyzją Dyrektora Izby Celnej w A.K. z dnia 23 listopada 2011 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzut ten byłby skuteczny, gdyby obecnie rozpatrywana sprawa dotyczyła, co do przedmiotu rozstrzygania, identycznego okresu absencji chorobowej funkcjonariusza to jest jedynie okresu 2009 – 2011. Tak jednak nie jest. Oba organy w uzasadnieniach decyzji z dnia 30 października 2012 r. i zaskarżonej decyzji z dnia 26 marca 2013 r. wskazują na permanentne korzystanie z długotrwałych zwolnień lekarskich w okresie od 2009 r. do chwili bezpośrednio poprzedzającej decyzję o zwolnieniu, wydaną przez organ I instancji (październik 2012 r.). Zatem, jakkolwiek okres 2009-2011 mieści się w okresie objętym orzekaniem w zaskarżonych decyzji, to jednak podkreślić tu należy, iż orzekaniem został objęty także blisko roczny okres absencji chorobowej funkcjonariusza, po wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania (23 listopada 2011 r. – 30 październik 2012 r.). Dla potrzeb analizowania przydatności funkcjonariusza do służby, pod kątem jego dyspozycyjności, nie sposób nie odnieść się w obecnych decyzjach do poprzednio udokumentowanego okresu absencji chorobowej, chociażby w celu wykazania, iż obecnie w zakresie dyspozycyjności funkcjonariusza nic się nie zmieniło – absencja chorobowa występuje nadal i nadal wpływa negatywnie na dobro służby.

Po drugie, istota tego rozstrzygnięcia sprowadza się do całkiem innego zagadnienia - zastosowania wprost do A.K. normy ochronnej z art. 32 ustawy o związkach zawodowych, jako przyczyny umorzenia postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby. Zatem w rozstrzygnięciu tym nie analizowano długotrwałych absencji chorobowych pod kątem ich wpływu na dobro służby, ale analizowano inne negatywne przesłanki ustawowe (art. 32 ustawy o związkach zawodowych), uniemożliwiające, zdaniem organu, zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Natomiast istota niniejszej sprawy sprowadza się do innego zagadnienia - wpływu absencji chorobowych A.K. na dobro służby. Analiza decyzji Dyrektora Izby Celnej w A.K. z dnia 23 listopada 2011 r. i decyzji objętych niniejszą skargą wskazuje na inny, a nie tożsamy ich przedmiot.

Zarzuty skargi A.K., odnoszące się do pozostałych (nie omówionych wyżej) przesłanek, skutkujących zwolnieniem funkcjonariusza ze służby, w trybie przepisu art. 109 ust. 9 ustawy pragmatycznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za zasadne.

Sąd I instancji podkreślił, iż fakt składania przez A.K. do organów ścigania zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przez funkcjonariuszy Urzędu Celnego w A.K. (w tym Dyrektora Izby Celnej w A.K.), czynów karalnych w związku z pełnioną przez nich służbą, nie może stanowić przesłanki uzasadniającej zwolnienie ze służby z uwagi na dobro służby. Po pierwsze, na co trafnie wskazał pełnomocnik funkcjonariusza, istnieje zakaz wyciągania negatywnych konsekwencji wobec osoby zawiadamiającej organy ścigania o potencjalnych nieprawidłowościach u szeroko rozumianego pracodawcy został wyraźnie sformułowany w orzecznictwie – wyroki Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2004 r., sygn. I PK 173/03 i z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. II PK 122/07. Co więcej, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. II PK 76/06 wskazał wprost, iż nawet nie potwierdzenie publicznych zarzutów pracownika działającego w dobrej wierze, zwalnia go od odpowiedzialności za ta zarzuty (tak samo w odniesieniu do nieskutecznego zawiadomienia do prokuratury - wyrok SN z 12 stycznia 2005 r., I PK 145/04,). Zatem już z tej przyczyny wskazana przez organ przesłanka zwolnienia jest chybiona. Po drugie, obowiązek powiadamiania organów ścigania o podejrzeniu popełnienia przestępstwa spoczywa na każdej osobie, która takie podejrzenie poweźmie (art. 305 Kpk). Po trzecie, wbrew twierdzeniom szefa Służby Celnej, nie można arbitralnie przesądzać o nieprawdziwości powyższych zawiadomień, skoro postępowanie karne w niektórych sprawach zgłoszonych przez skarżącego nadal się toczy, albowiem postanowieniem Sądu Rejonowego w A.K. z dnia 14 listopada 2012 r. w sprawie o sygnaturze [..] uchylono postanowienie Prokuratury o odmowie wszczęcia śledztwa dotyczącego m.in. przekroczenia uprawnień jednego z funkcjonariuszy.

Także chybione, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest uznanie przez organ za przesłankę, wymienioną w art. 105 ust. 9 ustawy pragmatycznej, udzielanie przez funkcjonariusza prasie informacji o powyższych zawiadomieniach dotyczących podejrzeń popełnienia przestępstw. Sprawa ta została przez organ zbadana pobieżnie, a nadto nie wynika, aby jakiekolwiek organy Służby Celnej występowały przeciwko organom prasowych o sprostowanie tych informacji.

Zdaniem Sądu, organ II instancji prawidłowo, z grona przesłanek stanowiących na podstawie przepisu art. 105 ust. 9 ustawy pragmatycznej powody do zwolnienia A.K. ze służby, wyłączył notatkę policyjną, sporządzoną na okoliczność spraw rodzinnych funkcjonariusza, jako nie związaną z istotą niniejszej sprawy, jednakże nieprawidłowo za taka przesłankę uznał incydent, który miał miejsce w dniu 5 listopada 2011 r. w sklepie "[..]" w miejscowości [..]. Sąd I instancji podkreślił, iż w tej sprawie sąd karny wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II [..]uniewinnił A.K. od zarzuconego mu wykroczenia, to jest czynu z art. 51 §1 Kw, a zatem nawet przypisanie w uzasadnieniu tego wyroku nieetycznego (co tu wyraźnie należy podkreślić – nieetycznego, jako nie równoważnego z nagannym, w sensie karno-wykroczeniowym) zachowania skarżącego podczas opisanego zajścia w sklepie nie powinno rodzić tak poważnych skutków jak zwolnienie ze służby. W tym zakresie pragmatyka służbowa przewiduje inne środki oddziaływania i stosowanie przy tego rodzaju zdarzeniach instytucji zwolnienia ze służby jest nieproporcjonalne do rodzaju i wagi tego zdarzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zauważył potrzeby szerszego ustosunkowania się do powyższych, chybionych w ocenie Sądu, przesłanek uzasadniających zwolnienie A.K. ze służby. Powyższe wynika z następujących przyczyn. Prawidłowość zastosowania art. 105 ust. 9 ustawy o Służbie Celnej nie polega na wskazaniu ilości przesłanek, ale wadze tych przesłanek - na wskazaniu przesłanek nadających się do zastosowania w tym przepisie, które istotnie rzutują na zwolnienie funkcjonariusza ze służby z uwagi na dobro (interes) tej służby. Nadto wobec potwierdzenia prawidłowości, w ocenie Sądu, zwolnienia skarżącego ze służby z uwagi na długotrwałą absencję chorobową, dokładna ocena poprawności zastosowania przez organ pozostałych wskazanych w tej materii przesłanek i tak nie wpłynie na inną ocenę zasadności decyzji o zwolnieniu ze służby. Bowiem wystarczające dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 105 ust. 9 ustawy pragmatycznej jest wykazanie choćby jednej prawidłowo zastosowanej przesłanki uzasadniającej zwolnienie.

Także za nie mającą wpływu na treść rozstrzygnięcia i za nieistotną dla niniejszej sprawy jest podnoszona w skardze okoliczność naruszenia zasad postępowania administracyjnego, poprzez nieprzesłuchanie A.K. przez organy obu instancji jak i bark przeprowadzenia dowodu z przesłuchania zgłoszonych świadków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł naruszenie przez organ I instancji art. 24 § 1 pkt 6 Kpa i brak odniesienia się do tego naruszenia przez Szefa Służby Celnej (zarzut opisany w pkt I skargi pełnomocnika funkcjonariusza) i wskazał, że zarzut ten teoretycznie powinien stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jednakże wobec braku istotnego odniesienia tego zarzutu do faktu permanentnej nieobecności skarżącego w służbie, z powodu zwolnień lekarskich, zarzut ten, w ocenie Sądu, nie mógł zostać uwzględniony poprzez uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i podjętej z takim naruszeniem prawa decyzji organu I instancji, albowiem zwolnienie funkcjonariusza ze służby nie nastąpiło na skutek mniej czy bardziej obiektywnej oceny różnych przesłanek, ale oczywiście negatywnej dla interesu służby znacznej liczby długotrwałych zwolnień lekarskich, a zatem ta decydująca o zwolnieniu z art. 105 ust. 9 ustawy pragmatycznej rzeczywista przesłanka, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest obiektywna sama w sobie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.K., zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 144 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 2 ust. 6 i art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1991 r. o związkach zawodowych poprzez błędną wykładnię w/w przepisów skutkującą przyjęciem, iż art. 32 ust 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych w ogóle nie może być stosowany w odniesieniu do funkcjonariuszy celnych z uwagi na jedynie "odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o związkach zawodowych" w stosunku do funkcjonariuszy celnych i pierwszeństwo pragmatyki służbowej i w efekcie przyjęcie, iż A.K. pomimo prawidłowego wykonania przez Związek Zawodowy [..] PL obowiązku informacyjnego przewidzianego w przepisie art. 25 [1] ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych nie podlega tzw. ochronie związkowej i mógł być zwolniony ze służby pomimo negatywnej opinii Związku Zawodowego [..] PL co do zwolnienia skarżącego;

2) art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten w ogóle można zastosować do stanu faktycznego związanego absencją chorobową funkcjonariusza celnego w pracy, w sytuacji, gdy zwolnienie funkcjonariusza z pracy w związku z jego nieobecnością reguluje przepis art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności postępowania, w sytuacji gdy w sprawie została naruszona częściowo powaga rzeczy osądzonej (res iudicata), albowiem wśród podstaw zwolnienia A.K. z służby podano jego powtarzające się i długotrwałe (usprawiedliwione jednakże) nieobecności w pracy, w sytuacji, gdy Dyrektor Izby Celnej w A.K. ostateczną decyzją z dnia 23 listopada 2011 r. umorzył postępowanie w sprawie zwolnienia z służby funkcjonariusza A.K., wszczęte właśnie z uwagi na powtarzające się i długotrwałe nieobecności tego funkcjonariusza w latach 2009-2011, a tym samym okoliczność ta była już prawomocnie rozstrzygnięta i nie może być podstawą ponownych negatywnych decyzji wobec A.K.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a., poprzez brak uwzględnienia przez Sąd zaistniałej przesłanki wznowienia postępowania w postaci orzekania w pierwszej instancji przez Dyrektora Izby Celnej w A.K. podlegającego z mocy prawa wyłączeniu;

3) art. 1 § 1, 2 i 3 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą (bo niepełną, niedokładną) kontrolę administracji publicznej i przez to zaakceptowanie wadliwych ustaleń faktycznych organów celnych w zakresie tego jakoby rzekomo dalsze pozostawania skarżącego A.K. w służbie nie gwarantowało należytego wykonywania obowiązków służbowych przez niego, oraz wadliwych ustaleń jakoby to tylko przez skarżącego Referat w którym pracował miał poważne problemy kadrowe i wyrobił dużą ilość nadgodzin oraz zastępstw w sytuacji, w której twierdzenia organu celnego co do przyszłej jakości pracy skarżącego są niczym nie udowodnioną teoretyczną hipotezą, a problemy kadrowe wynikały z faktu równoległego przebywania na zwolnieniu lekarskim wielu innych funkcjonariuszy.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również Związek Zawodowy [..] PL, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., w związku z art. 32. ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, poprzez jego błędną wykładnię i zwolnienie A.K. ze służby na podstawie art. 105 ust. 9 ustawy o Służbie Celnej, w sytuacji gdy stosunek służbowy A.K. podlega ochronie wobec umieszczenia go na liście osób, zgodnie z uchwałą Zarządu Głównego ZZ [..] PL z dnia 17 maja 2012 r. w sprawie zmian w liście osób podlegających ochronie, a związki zawodowe nie wyraziły zgody na jego zwolnienie ze służby;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., w związku z art. 105 ust. 9 ustawy o Służbie Celnej, przez jego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez oddalenie skarg pomimo naruszenia prawa przez organy administracji publicznej dającego podstawę do wznowienia postępowania tj. wskazaniu przez Sąd w treści uzasadnienia, iż fakt, że Dyrektor Izby Celnej w A.K., który powinien być z urzędu wyłączony od prowadzenia sprawy gdyż przeciwko niemu za prowadzenie w związku z niniejszą sprawą prowadzone jest śledztwo przez Prokuraturę w A.K., teoretycznie powinien stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, a pomimo to nie uchylenie decyzji będącej przedmiotem skargi;

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 ust. 3 K.p.a., poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji podczas gdy, w sprawie zaszła powaga rzeczy osądzonej, bowiem Dyrektor Izby Celnej w A.K. ostateczną decyzją z dnia 23 listopada 2011 r. umorzył postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby funkcjonariusza;

5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w związku z art. 86 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skarg, podczas gdy w toku postępowania przed organami I i II instancji nie wysłuchano A.K. jako strony, pomimo jego wniosku w tym zakresie, a tym samym uniemożliwiono mu wypowiedzenie się odnośnie do meritum sprawy, a co w efekcie skutkowało zebraniem przez organy celne wadliwego (bo niepełnego) materiału dowodowego w sprawie, zwłaszcza, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie podkreślił, że A.K. w toku postępowania nie wykazał pewnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności (np. co było przyczyną korzystania przez niego z długotrwałych zwolnień lekarskich);

6) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i niezasadne oddalenie licznych wniosków dowodowych składanych w sprawie, a przez to poczynienie wadliwych (bo niepełnych i dowolnych) ustaleń polegających na przyjęciu, że:

a) fakt przebywania A.K. na zwolnieniach lekarskich sam w sobie powoduje utratę niezbędnej wiedzy do wykonywania obowiązków służbowych oraz przyjęciu nieuprawnionego domniemania, co do dalszych jego nieobecności mających rzekomo dezorganizować organizację pracy w służbie, podczas gdy owa "prognoza obecności" jest tylko czystą spekulacją a utrudnienia w pracy służby występują i tak stale, wskutek niezawinionych przez A.K. (ani przez Dyrektora Izby Celnej w A.K.) niedoborów kadrowych,

b) podane przez organy celne przyczyny zwolnienia A.K. ze służby są realne i rzeczywiste, podczas gdy funkcjonariusz ten podnosi, iż tak nie jest, a postępowanie to ma jedynie charakter swoistej reperkusji wobec niego za brak oportunizmu i nieprzejednaną praworządną postawę, jak również jest reperkusją za działalność związkową.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne których podstawami, stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, nie mogły zostać uwzględnione.

Analiza obu skarg kasacyjnych prowadzi do wniosku, że zarzuty na jakich zostały oparte są takie same, co spowodowało że Naczelny Sąd Administracyjny dokonał ich oceny łącznie.

Gdy chodzi o podstawy skarg kasacyjnych to obejmują one zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a, lit. b i lit. c Ppsa w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 31 maja 2001r. o związkach zawodowych ( Dz. U. Nr. 79, poz. 854 ze zm. ), w zw. z art. 105 pkt. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr. 168, poz. 1323 ze zm. ), w zw. art. 156 § 1 ust. 3 Kpa. i z art. 24 § 1 pkt. 6 Kpa oraz art. 141 § 4 Ppsa. W istocie w obu skargach kasacyjnych uwypuklane są przede wszystkim następujące zagadnienia prawne:

- res iudicata w związku z postanowieniem o umorzeniu wobec A.K. postępowania z dnia 25 listopada 2011r.,

- nieważności decyzji wydanej przez organ I instancji,

- zastosowania w sprawie niewłaściwej podstawy zwolnienia,

- niedopełnienia wymogu uzyskania zgody organizacji związkowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie zachodziła powaga rzeczy osądzonej ( res iudicata ), co oznacza że było dopuszczalne wydanie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby , pomimo że decyzja o zwolnieniu obejmuje w części ten sam okres nieobecności A.K. w służbie jakiego dotyczyła wcześniejsza decyzja o zwolnieniu, w której postępowanie zostało umorzone.

Rozważając w niniejszej sprawie kwestie dotyczące res iudicata nie można pominąć zagadnienia tożsamości sprawy administracyjnej oraz kwestii dotyczących instytucji prawnej unormowanej w art. 105 pkt. 9 ustawy o Służbie Celnej

Po pierwsze na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej ( por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s.586, J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO Łódź – Zielona Góra 1997, s. 110 , J.Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 722). Skoro na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, to do tych elementów należy odnieść się, aby prawidłowo zakreślić granice danej sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi tożsamość przedmiotowa ze sprawą załatwioną decyzją z dnia 25 listopada 2011r. Nowa sprawa wprawdzie obejmuje część tego samego stanu faktycznego co poprzednia, dotyczy jednak także okresu ( zdarzeń ) nieobjętego wymienioną decyzją, czyli różni się podstawą faktyczną.

Nadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego umorzenie postępowania ostateczną decyzją nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej i dopuszczalne jest wydanie następnie decyzji kończącej postępowanie co do istoty.

Przepis art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. spełnia wprawdzie rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa. rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia, jednakże w przepisie tym chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty. (Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 730-731).

Decyzja Dyrektora Izby Celnej w A.K. z dnia 25 listopada 2011r. umarzająca postępowanie prowadzone przez organ I instancji wobec A.K. nie była niewątpliwie decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, kończyła bowiem jedynie bieg postępowania przed organem I instancji. Istnieje zasadnicza różnica między decyzją kończącą postępowanie rozstrzygnięciem sprawy co do istoty, a decyzją umarzającą postępowanie. Inne są skutki prawne, jakie wywołuje ta pierwsza, od następstw wywołanych wydaniem drugiej. W następstwie wydania decyzji o umorzeniu postępowania dochodzi wyłącznie do przerwania i zakończenia jego dalszego biegu, podczas gdy skutkiem wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest ustanowienie, zmiana lub zniesienie określonego stosunku prawnego, będące rezultatem zakończonego postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2005 r., I SA/Wa 1885/05, niepubl.).

W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku Sądu I instancji nie został naruszony art. 24 § 1 pkt. 6 Kpa., art. 145 § 1 pkt. 3 Kpa., a tym samym także art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b Ppsa.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt. 6 Kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. Sprawa o jakiej mowa w powołanym przepisie jest zupełnie inna od rozpoznawanej obecnie przez Sąd. Przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej w A.K. nigdy nie zostało wszczęte postępowanie służbowe, karne, dyscyplinarne obejmujące zarzuty związane ze sprawą zwolnienia skarżącego ze służby. Jak wynika z akt sprawy skarżący kierował do organów ścigania zawiadomienia o stwierdzonych przez niego nieprawidłowościach w pracy Oddziału Służby Celnej, w którym pełnił służbę. Postępowanie karne dotyczy więc zupełnie innej sprawy. Wszczęcie przeciw pracownikowi postępowania karnego powoduje wyłączenie pracownika na podstawie art. 24 § 1 pkt 6 Kpa, tylko w sprawie, z powodu której wszczęto przeciw niemu to postępowanie.

Skarżący został zwolniony ze służby na podstawie art. 105 pkt. 9 ustawy o Służbie Celnej tj. z powodu zaistnienia innej, niż określone w pkt 1-8, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro Służby Celnej lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych, zwolnienie funkcjonariusza ze służby może nastąpić w tym przypadku po zasięgnięciu opinii związku zawodowego funkcjonariuszy.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zauważył, że użycie w tej normie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na omawianej podstawie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Tego typu działania podlegają kontroli sądowej, ale tylko w zakresie ich zgodności z prawem. Rozpatrując skargę na decyzję uznaniową, Sąd zobowiązany jest zbadać, czy przy rozstrzyganiu danej sprawy administracyjnej nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie może natomiast ingerować w słuszność dokonanego przez organ wyboru oraz oceniać celowości zaskarżonego aktu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie akcentuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalenie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Zatem dotyczy ona jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej. (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są natomiast uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia ze służby sądy te nie mogą wkraczać w kompetencje właściwych organów i oceniać, czy dana osoba powinna pozostać w gronie funkcjonariuszy danej formacji. Badają jedynie czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Przepis art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, stanowiący podstawę rozwiązania z A.K. stosunku służbowego, zawiera zwroty o dużym stopniu niedookreśloności ("inna ważna przyczyna", "dobro służby"), które nadają się do elastycznego stosowania w praktyce i stwarzają właściwym przełożonym szeroki zakres władzy dyskrecjonalnej. Mimo że ustawa nie definiuje tych pojęć, to nie może ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu ich treści należy sięgnąć do przepisów, które regulują zadania i cele omawianej formacji oraz szczególny status funkcjonariuszy Służby Celnej. Pojęcie "dobro Służby", na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji a poprzednio także organy celne orzekające w niniejszej sprawie, należy zatem utożsamiać z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji obowiązków wynikających przede wszystkim z art. 1 ust.1 i art. 2 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów Służba Celna jest jednolitą formacją umundurowaną utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier. W myśl zaś art. 2 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej do zadań omawianej formacji należy w szczególności: 1) wykonywanie czynności związanych z nadawaniem towarom przeznaczenia celnego, 2) wymiar i pobór należności celnych, podatku od towarów i usług z tytułu importu towarów, podatku akcyzowego, podatku od gier, opłaty paliwowej itp., 3) rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie między innymi przestępstw skarbowych oraz wykroczeń skarbowych, 4) wykonywanie kontroli, w tym w zakresie wykonywania zadań wynikających z ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Wykonywanie tak licznych i ważnych dla Polski oraz Wspólnoty Europejskiej zadań – przy powszechnie znanych problemach kadrowych i finansowych Służby Celnej – wymaga sprawnej organizacji wszystkich jednostek administracji celnej oraz jak najbardziej efektywnego wykorzystania każdego przydzielonego im etatu. Problemy kadrowe poszczególnych izb są systematycznie analizowane, w tym z uwzględnieniem liczby funkcjonariuszy nieobecnych m.in. z powodu choroby. Długotrwałe i częste absencje funkcjonariuszy utrudniają prawidłowe funkcjonowanie administracji celnej. Zaplanowane zadania muszą być bowiem wykonywane albo w innym terminie albo z udziałem innych osób, niż te, które zostały pierwotnie wyznaczone do wykonywania tych czynności. Konieczne są, w związku z tym, różne zmiany organizacyjne, a nawet niejednokrotnie przesunięcia funkcjonariuszy z jednych referatów do drugich. Taka sytuacja negatywnie może oddziaływać na innych funkcjonariuszy, którzy muszą wykonywać dodatkowe obowiązki, często w wydłużonym czasie służby. Może to w konsekwencji odbijać się także na terminowości i efektywności zadań realizowanych przez Służbę Celną.

Realizacja zadań nałożonych na Służbę Celną wymaga niewątpliwie znacznego zaangażowania się i dyspozycyjności wszystkich jej funkcjonariuszy oraz określonych kwalifikacji, a także odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych (art. 76 ustawy). Osoby, które decydują się na dobrowolne podjęcie służby w tej formacji, muszą się liczyć z tym, że ich status będzie kształtował się odmiennie niż pracowników umownych. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się bowiem nie tylko przywileje ale też zwiększone obowiązki oraz pewne ograniczenia wolności osobistej. Każdy funkcjonariusz podejmując taką służbę, składa rotę ślubowania i zobowiązuje się do respektowania tych zasad oraz takiego zachowania się w służbie i poza nią, które jest zgodne z dobrem macierzystej formacji (art. 83 ust. 1).

Funkcjonariuszowi Służby Celnej przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego i nie idzie ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje przyczyny zwolnienia ich ze służby, ale jednocześnie nie podważa potrzeby prowadzenia przez organy celne racjonalnej polityki kadrowej w celu ochrony interesu Służby Celnej, a w konsekwencji także interesu społecznego. Omawiana ustawa dopuszcza zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy takie są potrzeby służby. W tym celu między innymi została wprowadzona instytucja przewidziana w art. 105 pkt 9 ustawy. Ma ona likwidować dotychczasowe i zapobiegać dalszym negatywnym skutkom, jakie między innymi niosą długotrwałe i powtarzające się nieobecności celnika w służbie. Dlatego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji oraz organów celnych orzekających w niniejszej sprawie, że skutki, jakie długotrwała i powtarzająca się absencja chorobowa funkcjonariusza niesie dla sprawnego funkcjonowania służby i prawidłowego wykonywania zadań ustawowych, mogą uzasadniać rozwiązanie z nim stosunku służbowego na podstawie art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej z uwagi na brak gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych oraz dobro służby.

Oczywista, długotrwała i częsta nieobecność skarżącego w służbie nie mogła pozostać bez wpływu na sprawne i prawidłowe funkcjonowanie Izby Celnej w A.K., a także efektywne wykonywanie przez jej funkcjonariuszy ustawowych zadań. Do kwestii tej odniósł się Sąd I instancji w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Kwestie te należycie wyjaśniły w uzasadnieniach swych decyzji oraz udokumentowały w aktach sprawy również organy celne. Bezzasadne są zatem zarzuty skarg kasacyjnych, że w sprawie nie przeanalizowano wszystkich istotnych okoliczności faktycznych oraz nie uwzględniono tego, że przypisywane skarżącemu skutki nie mogły być spowodowane tylko jego absencją chorobową. Fakt, że w spornym okresie także inni funkcjonariusze nie pełnili służby z powodu choroby, nie może mieć decydującego znaczenia. Po pierwsze, sytuacja innych celników w niniejszej sprawie nie może być w ogóle rozważana. Po drugie, nie wymaga przeprowadzenia dowodów stwierdzenie, że w interesie każdej komórki organizacyjnej Służby Celnej jest efektywne zagospodarowanie każdego etatu oraz wykorzystanie przydzielonych środków finansowych przede wszystkim na wynagrodzenia dla funkcjonariuszy, którzy przyczyniają się do realizacji zadań formacji. Oczywistym ponadto jest, że zadania zaplanowane poprzednio dla większej liczby funkcjonariuszy, w razie nieobecności chociażby jednego z nich, muszą być rozłożone na pozostałe osoby, oraz że absencja każdego celnika wymusza zmiany organizacyjne i zakłóca funkcjonowanie macierzystej jednostki.

Skarżący kasacyjnie ( A.K. ) zarzucił również niewyjaśnienie przez Sąd I instancji oraz organy celne kwestii związanych z aktualnym stanem zdrowia skarżącego, mimo że okoliczność ta, jego zdaniem, powinna mieć podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Stanowisko to nie jest trafne. Jedną z przesłanek zwolnienia A.K. ze służby, nie było bowiem ustalenie, że ówczesny stan zdrowia uniemożliwiał mu wykonywanie obowiązków na zajmowanym stanowisku służbowym, lecz negatywne prognozy odnoszące się do braku gwarancji należytego pełnienia służby w przyszłości. W sytuacji, gdy skarżący korzystał często i z długich zwolnień lekarskich, to nawet w przypadku "aktualnie dobrego stanu zdrowia" skarżącego, nie można wykluczyć jego dalszej absencji., Wszystkie te okoliczności pozwalały na przyjęcie, że A.K. nie daje gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych i jego pozostawienie w gronie funkcjonariuszy naruszałoby dobro służby. Odmienne, subiektywne przekonania skarżącego w tym zakresie nie mogą stanowić podstawy, że Sąd I instancji i organy celne złamały prawo.

W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego przyjmuje się, że długotrwała nieobecność w służbie z powodu choroby, która dezorganizuje tę służbę, godzi w jej dobro i narusza jej interesy stanowi ważną przyczynę i umożliwia rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 105 pkt. 9 ustawy o Służbie Celnej ( por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012r. I OSK 2163/12, wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014r. I OSK 1983/13 dostępne cbois ).

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, ze zaskarżony wyrok nie narusza prawa materialnego art. 105 pkt. 9 ustawy o Służbie Celnej.

Przechodząc do kwestii dotyczącej rozwiązania stosunku służbowego bez zgody organizacji związkowej, to również i ten zarzut nie jest trafny.

Stosownie do art. 32 ust. 1 powołanej w skargach kasacyjnych ustawy o związkach zawodowych, pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może: 1) wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku pracy z imiennie wskazanym uchwałą zarządu jego członkiem lub z innym pracownikiem będącym członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnionym do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, 2) zmienić jednostronnie warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika, o którym mowa w pkt 1 – z wyjątkiem, gdy dopuszczają to odrębne przepisy. Z art. 32 ust. 2 tej ustawy wynika, że ochrona, o której mowa w ust. 1, przysługuje przez okres określony uchwałą zarządu, a po jego upływie – dodatkowo przez czas odpowiadający połowie okresu określonego uchwałą, nie dłużej jednak niż rok po jego upływie. Z art. 144 ustawy o Służbie Celnej wynika, że funkcjonariusze mogą zrzeszać się w związkach zawodowych na zasadach określonych w ustawie o związkach zawodowych. Z powyższego przepisu należy wyprowadzić wniosek, że co do zasady ustawę o związkach zawodowych stosuje się także do funkcjonariuszy celnych. Stosowanie ustawy o związkach zawodowych w stosunku do funkcjonariuszy celnych nie może jednak ( z uwagi na szczególny status funkcjonariusza ) nie uwzględniać celów realizowanych przez ustawę o związkach zawodowych oraz ustawę o Służbie Celnej oraz specyfiki stosunku służbowego funkcjonariusza celnego wynikającej z tej ostatniej ustawy.

Z art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych wynika, że są one organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Do zadań Służby Celnej należy natomiast zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony obszaru celnego.

Art. 4 ustawy o związkach zawodowych stanowi, że związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do funkcjonariuszy celnych ustawa o związkach zawodowych, w tym jej art. 32 ust. 1 pkt. 1 znajdzie niewątpliwie zastosowanie w sprawach, których z powodu niezgodnego z prawem działania organu , czy też innego nagannego działania doszło do naruszenia obiektywnego interesu funkcjonariusza. Dotyczy to więc spraw w których uzasadniona jest obrona funkcjonariusza przez związek zawodowy. W przeciwnym wypadku, a więc w sytuacji kiedy to funkcjonariusz swoim zachowaniem godzi w interesy służby, uniemożliwia wykonywanie przez nią zadań, dezorganizuje służbę, nieuzasadnione wydaje się być powoływanie na ochronę wynikającą z art. 32 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Ochrona ta nie jest bowiem przywilejem członka związku zawodowego, lecz instrumentem do realizacji celów ustawy o związkach zawodowych.

Analizując szczególny status funkcjonariusza należy przypomnieć, że ustawodawca wobec funkcjonariuszy służb mundurowych stawia zdecydowanie wyższe wymagania ( np. niekaralność ) , niż te które stoją przed pracownikami. Stosowanie art. 32 ust. 1 pkt. 1 ustawy o związkach zawodowych wobec funkcjonariusza celnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim nie będzie to naruszało specyfiki stosunków służbowych w tej formacji, a przede wszystkim nie będzie stwarzało niebezpieczeństwa i zagrożenia z punktu widzenia zadań nałożonych na Służbę Celną.

W ten sposób ustawodawca w zakresie ochrony celników pełniących funkcje związkowe założył konieczność uwzględnienia specyfiki stosunków służbowych w Służbie Celnej. Służba ta, zresztą podobnie jak inne służby mundurowe oparta jest na założeniu nierówności stron stosunku służbowego ( odmiennie jak ma to miejsce w pracowniczym stosunku zatrudnienia ), wyrażającej się w tym że to organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Mając na uwadze wagę zadań realizowanych przez Służbę Celną ( ochrona i bezpieczeństwo obszaru celnego ), jej status ( jednolita umundurowana formacja ) oraz fakt, iż osoby w niej zatrudnione są funkcjonariuszami pozostającymi w dyspozycji organu, który dokonał ich mianowania, uprawnione wydaje się stanowisko, że dopuszczalne jest odstąpienie od wymogu uzyskania zgody organizacji związkowej w tych sprawach, w których dobro służby , jej interesy bezwzględnie przemawiają za rozwiązaniem stosunku służbowego z funkcjonariuszem z ważnych przyczyn, jeżeli dalsze pozostawanie funkcjonariusza w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych.

Przeciwne stanowisko doprowadziłoby do tego, że organ pozbawiony zostałby, przy braku zgody organizacji związkowej, możliwości zorganizowania służby w sposób zapewniający realizację postawionych przed nią zadań, przy użyciu zdyscyplinowanych, zaufanych funkcjonariuszy. Przykładowo osoba karana, czy też stawiająca się do służby w stanie nietrzeźwym, przy braku zgody organizacji związkowej której jest członkiem, pozostawałaby w służbie narażając na szwank jej wizerunek oraz doprowadzając do sytuacji w której służbę pełniłaby osoba nie spełniająca ustawowych wymogów bycia funkcjonariuszem.

W końcu niezasadne są zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej A.K. dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 §1 i § 2, art. 3 §1 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa. Pierwsze dwa z wymienionych przepisów mają charakter ustrojowy i jako takie nie służą do podważenia wyników kontroli dokonanej przez sąd administracyjny.

Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Ppsa jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że art. 141 § 4 Ppsa nie został naruszony.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.