Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 305/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 16 par. 1, art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 147, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 2, par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 10 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), w związku z art. 59 i 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz.647, dalej powoływanej jako u.p.z.p.), utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji na działce nr 130/9 przy ul. A 60 w Ł..

W toku postępowania ustalono, iż do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wpłynęły wnioski o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Wśród wnioskodawców znalazła się A. W., powołując jako podstawę swojego żądania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując na rażącą sprzeczność decyzji z dnia [...] z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Zdaniem wnioskodawczyni realizacja zespołu trzykondygnacyjnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych prowadzić będzie do powstania obiektów odbiegającego zarówno funkcją jak i parametrami od budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich, gdzie dominującą zabudową jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. We wniosku powołano się na treść opracowania pod nazwą "Informacja o wynikach kontroli kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie miasta Ł." nr ewid.[...], dotyczącego kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli 13 przypadków postępowań w sprawie warunków zabudowy, wśród których jest również postępowanie zakończone decyzją nr [...] z dnia [...]. W tym przypadku kontrola wykazała szereg nieprawidłowości w sporządzonej w sprawie analizie urbanistycznej. Podniesiono również okoliczność niedoręczenia załączników do decyzji z dnia [...] co uniemożliwiło uczestnikom właściwą ocenę sprawy.

Pismem z dnia 4 października 2012r. inwestor spornej inwestycji podniósł, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, wnioskujący o stwierdzenie nieważności nie kwestionowali przedmiotowej decyzji w toku instancji i nie wykazali, iż decyzja ta narusza któryś z ich interesów prawnych, a także to, iż działka nr 130/9 i sąsiednie w przyszłym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod zabudowę wielorodzinną o wysokości do czterech kondygnacji. Zdaniem inwestora planowana inwestycja odpowiada funkcją i parametrami zabudowie sąsiedniej, na która składają się zarówno budynki jednorodzinne jak i wielorodzinne, co czyni zarzut wniosku o stwierdzenie nieważności bezzasadnym.

Kolegium wskazało w uzasadnieniu decyzji, iż wbrew zarzutom skarżących trafnie organ ustalający warunki zabudowy ustalił, że zamierzenie inwestycyjne nie narusza zastanego ładu przestrzennego. SKO przyznało, że przeprowadzona dla potrzeb kwestionowanego postępowania analiza urbanistyczna zawiera liczne wady. W aktach brak jest części opisowej analizy urbanistycznej, a i jej część graficzna budzi szereg wątpliwości. Mapa, która stanowi załącznik graficzny do analizy urbanistycznej nie odpowiada bowiem wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Nie zawiera ona także granic obszaru analizowanego wyznaczonego w przedmiotowej sprawie, co nie pozwala zweryfikować ich zgodności z przepisem § 3 rozporządzenia.

Następnie Kolegium przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych stwierdziło, iż uchybienia związane ze szczegółowością i kompletnością analizy lub jej wyników można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, co nie miało miejsca w przypadku decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], bowiem w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr 130/9 przy ul. A 60 w Ł., sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, jedynie na załączniku graficznym do analizy (sporządzonym nadto na niewłaściwej mapie) nie zaznaczono obszaru poddanego ocenie. Tym samym nie można uznać, że w tej sprawie w ogóle nie sporządzono analizy, natomiast zawarte w tych dokumentach dane są wystarczające dla oceny spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zawierają bowiem dostateczne informacje charakteryzujące teren wokół planowanej inwestycji, funkcję i cechy istniejącej tam zabudowy, które umożliwiają orientację w kwestiach istotnych dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa oraz zachowania ładu przestrzennego. Nie można zatem postawić zarzutu, że brak było danych umożliwiających ocenę spełnienia wymogów zachowania ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa.

W ocenie Kolegium skoro wyniki analizy uzasadniają ustalone kwestionowaną decyzją wymagania dla planowanej inwestycji, to rozstrzygnięcie wydane na podstawie zawierającej braki analizy jej wyniku nie narusza prawa w sposób rażący. Ujawniony stan zagospodarowania terenu sąsiedniego wskazuje bowiem, iż przedmiotowy teren przeznaczony jest również pod tego samego rodzaju inwestycje co inwestycja planowana, gdyż w odległości ok. 800 - 1000m od planowanej inwestycji usytuowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. A ponieważ według orzecznictwa sądów administracyjnych przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość uznać należy, iż przy wydawaniu decyzji z dnia [...] spełniony został warunek dotyczący kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych.

Ponadto zdaniem Kolegium załączone do akt sprawy dokumenty wskazują, iż planowane przedsięwzięcie inwestycyjne spełnia wszystkie z pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, co wobec regulacji tego przepisu, wymagającego dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy łącznego spełnienia wymienionych warunków, skutkować powinno ustaleniem warunków dla wnioskowanej inwestycji.

Kolegium stwierdziło również, iż nie można uzna za rażące naruszenie prawa, podnoszonego przez strony uchybienia w postaci braku doręczenia im załączników do decyzji, co uniemożliwiało właściwą ocenę sprawy. Wskazywana okoliczność niewątpliwie stanowi uchybienie przepisom postępowania, jednakże zdaniem Kolegium, uchybienie to pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Jak bowiem wskazują akta sprawy, stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu. Strony skutecznie powiadomione o wszczęciu i zakończeniu postępowania mogły realizować swoje prawo poprzez zapoznanie się z dotychczas zgromadzonym materiałem dowodowym w tym również wynikami przeprowadzonej analizy i z tego prawa niektóre z nich skorzystały.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła m.in. A. W. wskazując na niekonsekwencję organu odwoławczego, która polega na tym, iż w istocie Kolegium zaprezentowało dwa rozumienia pojęcia "działka sąsiednia". Z jednej bowiem strony, w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, odmówiło przymiotu strony tym wnioskodawcom, których nieruchomości nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji objętej decyzją nr [...] z dnia [...], z drugiej zaś strony, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji zaprezentowało i opowiedziało się za szerokim rozumieniem pojęcia działka sąsiednia. Różne definiowanie tych samych pojęć w ramach jednego postępowania uznać zdaniem wnioskodawczyni należy za niedopuszczalne. W jej opinii w całkowitej sprzeczności z przepisami prawa pozostaje także wyznaczenie przez Kolegium obszaru analizowanego w odległości 800 - 1000m od działki przeznaczonej pod inwestycję, co odpowiada 16-20 krotności szerokości jej frontu, czyli wielkości wielokrotnie przekraczającej wymogi prawa dla granic obszaru analizowanego. Dodatkowo, taki obszar powoduje uwzględnienie zabudowy znacznie oddalonej od terenu inwestycji, w tym także zabudowy posiadającej dostęp do innej drogi publicznej.

Powyższe nabiera szczególnego znaczenia wobec faktu, iż Kolegium zwróciło uwagę na uchybienie w postaci braku wyznaczenia w sposób graficzny obszaru analizowanego, a czego nie da się zastąpić rozważaniami, że ten obszar należy odnosić do terenu w pasie 800-1000m od granic działki objętej inwestycją.

Po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało decyzję własną z dnia [...].

Kolegium stwierdziło, iż warunkiem sine quo non rozstrzygnięcia przez właściwy organ w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy w świetle art. 53 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest uprzednie zanalizowanie przez ten organ w koniecznym zakresie stanu terenu inwestycji oraz otaczającego go obszaru. Wskazana analiza umożliwia bowiem dokładne formułowanie wniosków, co do sposobu ustosunkowania się do żądania inwestora i w razie pozytywnego rozstrzygnięcia właściwego ukształtowania treści decyzji o warunkach zabudowy.

Organ przytoczył swe poprzednie wnioski, iż wyznaczenie obszaru analizowanego nie odpowiada wymaganiom przepisów prawa, jednakże podzielono stanowisko, iż organ I instancji ustalając warunki zabudowy przeanalizował dotychczasową zabudowę i w decyzji o warunkach zabudowy nawiązał do niej w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Zdaniem Kolegium analiza, którą organ przeprowadził, pozwalała bowiem na wyznaczenie parametrów dla nowej w wielkościach wskazanych w kwestionowanej decyzji.

Kolegium wskazało, iż bezspornym jest brak w aktach sprawy załącznika graficznego, obrazującego granice obszaru analizowanego wyznaczonego w przedmiotowej sprawie, jednakże znajdujące się w aktach inne dokumenty, w tym głównie mapy zasadnicze obrazują stan zagospodarowania nieruchomości położonych w sąsiedztwie terenu inwestycji oraz wskazuje przesłanki, jakimi kierowały się organ orzekający w sprawie przy ustalaniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Z dokumentów tych wynika w sposób nie pozostawiający wątpliwości, iż funkcją dominującą w otoczeniu terenu inwestycji jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Istotną dla rozstrzygnięcia sprawy jest jednak okoliczność, iż na obszarze tym występuje także zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, czyli taka jak wnioskowana. Nie można zatem zdaniem Kolegium zgodzić się ze stwierdzeniem, iż planowanej zabudowy w postaci budynków wielorodzinnych nie da się pogodzić z zabudową już istniejącą na omawianym terenie. Obie realizują bowiem tą samą funkcję. Jeżeli przy tym, tak jak w przedmiotowej sprawie, nowa zabudowa zachowuje cechy i parametry istniejącej zabudowy, to uzasadnione jest w stosunku do takiej zabudowy stwierdzenie, iż nie narusza ona ładu przestrzennego, którego zachowanie stanowi istotę zasady dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie nie budziła wątpliwości spójność urbanistyczna planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Celem tej regulacji jest powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Dlatego nawet ustalenie istnienia w sąsiedztwie terenu inwestycji dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie wyklucza możliwości wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem złożonym przez inwestora. To, że budynki wielorodzinne nie przeważają na omawianym terenie i nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji nie oznacza bowiem, iż nie mogą one stanowić wyznacznika dla nowej zabudowy, o ile działki na których są zlokalizowane posiadają walor "działki sąsiedniej". Przeciwne stanowisko prowadziło nie tylko do zbyt restrykcyjnego rozumienia pojęcia "działka sąsiednia", ale nawet zbytnio by ingerowało w prawo własności, z którą związana jest wolność gospodarowania, i jedynie uzasadniony, chroniony prawem interes publiczny osób trzecich może to prawo ograniczyć.

W świetle powyższego, stwierdzone uchybienia czy nieprawidłowości w przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie analizie urbanistycznej, pozostawały w ocenie Kolegium bez wpływu na rozstrzygnięcie. W sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się bowiem co najmniej jedna działka sąsiednia pozwalająca na określenie cech zabudowy, o jakie wnosił wnioskodawca w stosunku do działki objętej planowaną inwestycją.

Kolegium powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśliło także iż "obszar analizowany" jest zaś pojęciem szerszym aniżeli obszar objęty określeniem "sąsiednia działka dostępna z tej samej drogi" i istnienie wymagań z zakresu kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu ustala się w granicach obszaru analizowanego. Pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie, dla potrzeb ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, wobec czego wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, wyznaczonym w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalenia wymagań nowej zabudowy, uznać należy w pojęciu funkcjonalnym za działki sąsiednie. Przemawia za tym zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana zasada wolności zagospodarowania terenu.

W oparciu o "dobre sąsiedztwo" nie jest natomiast ustalany krąg stron w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co sugerują wnioskodawcy. Legitymacja stron w tej kategorii spraw oceniana jest na zasadach określonych art. 28 K.p.a. w powiązaniu z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów tych wynika, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy są właściciele nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Na ustalenie kręgu stron postępowania rzutują okoliczności konkretnej sprawy - charakter projektowanej inwestycji, a co za tym idzie rodzaj, stopień i zakres jej oddziaływania na otoczenie.

Zdaniem Kolegium organ prawidłowo ocenił, iż budowa planowanych budynków wielorodzinnych nie powoduje takiej uciążliwości, która może negatywnie oddziaływać na działki sąsiednie, niegraniczące z tą inwestycją. W prawidłowy sposób ustalono zatem krąg stron postępowania w przedmiotowej sprawie, do których organ I instancji zaliczył właścicieli działek graniczących z terenem inwestycji.

Reasumując – po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium podzieliło zaprezentowane w poprzedzającej decyzji własnej z dnia [...], stanowisko, iż decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, co uzasadniałoby stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie zachodziła również żadna z pozostałych przesłanek wymienionych w tym przepisie.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniosła A. W., zarzucając zaskarżonej decyzji obrazę art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a nadto obrazę art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz obrazę art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. "Prawo budowlane" ( Dz.U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm. ) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ), poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów. Skarżąca zarzuciła również obrazę art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a., a to wobec uniemożliwienia wzięcia udziału w postępowaniu wszystkim osobom zainteresowanym w sprawie, a w konsekwencji nie zapoznania ich z materiałami postępowania oraz uniemożliwienia wzięcia czynnego udziału w sprawie w celu ochrony ich interesów prawnych, w tym składania stosownych wniosków dowodowych. Nadto skarżąca zarzuciła obrazę powyższych przepisów polegającą na nieuwzględnieniu wniosków dowodowych związanych z materiałami pokontrolnymi Najwyższej Izby Kontroli. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Skarga nie jest zasadna.

W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest ocena, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr 130/9 przy ul. A 60 w Ł. uznając, że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W postępowaniu nieważnościowym organ administracji wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, nie prowadzi ponownie postępowania (w tym przypadku o ustalenie warunków zabudowy) lecz orzeka jako organ kasacyjny, ograniczając się wyłącznie do oceny tej decyzji w świetle wystąpienia przesłanek nieważnościowych.

Powołana przez skarżącą przesłanka nieważności postępowania, wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – rażące naruszenie prawa - może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się sytuację, gdy istnieje podstawa prawna do wydania aktu, a rozstrzygnięcie zawarte w tymże akcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których akt został wydany, lub które uprawniały organ do wydania rozstrzygnięcia. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść wydanego rozstrzygnięcia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samym akcie od chwili jego wydania, a więc treść decyzji czy postanowienia musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 170/10 – orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż lektura akt administracyjnych nie uprawnia do twierdzenia, iż decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Zdaniem sądu, jakkolwiek w toku postępowania poprzedzającego decyzję, jak i w samym rozstrzygnięciu można dopatrzeć się naruszeń prawa, niemniej jednak nie sposób zgodzić się ze stroną skarżącą, iż naruszenie to miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie skarżącej o nieważności spornej decyzji przesądza naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającym na wadliwym przyjęciu, że sporna inwestycja stanowi kontynuację funkcji i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa.

Zgodnie z powołanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W ocenie Sądu trudno wywieść, iż kwestionowana przez skarżącą decyzja Prezydenta Miasta Ł. wydana została wbrew przesłankom sprecyzowanym w powołanym przepisie.

Sporne zamierzenie inwestycyjne to budowa zespołu domów wielorodzinnych, trzykondygnacyjnych. Ma ono powstać w otoczeniu o dominującej funkcji zabudowy jednorodzinnej.

W wynikach analizy wskazano, iż o spełnieniu wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przesądza to, iż otoczenie planowanej inwestycji stanowią zarówno osiedla domów jednorodzinnych jak i osiedla zabudowy wielorodzinnej (osiedle Stoki), co pozwalało uznać za spełniony warunek kontynuacji funkcji. To właśnie zabudowa nawiązująca funkcją do planowanej, tj. zabudowa wielorodzinna lokowana w rejonie ulic: B, C, D, E posłużyła do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. W wynikach analizy podano jej zasadnicze cechy, a także niektóre cechy zagospodarowania i zabudowy innych działek w sąsiedztwie (z zabudową jednorodzinną). W tym miejscu podkreślenia również wymaga, iż ustawodawca wprowadził możliwość odstąpienia od reguły określania średnich wskaźników dotyczących cech zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań (...), jeżeli w konkretnym przypadku jest to uzasadnione wynikami analizy, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy ładu przestrzennego.

Uprawniony był wniosek organu o zachowaniu zastanego ładu przestrzennego i kontynuacji funkcji. Ład przestrzenny to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Należy przyjąć, że budownictwo mieszkaniowe, także wielorodzinne, co do zasady nie narusza ładu przestrzennego w okolicy, w której dominuje budownictwo jednorodzinne, zwłaszcza, jeżeli planowane budynki nie przekraczają trzech kondygnacji. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela te poglądy orzecznictwa, które skłaniają do wniosku, że ład przestrzenny stworzony przez zabudowę jednorodzinną niekoniecznie musi zostać zaburzony budową domów wielorodzinnych. Kwestią decydującą są z pewnością gabaryty nowej zabudowy, w szczególności wysokość planowanych budynków wielorodzinnych. Powyższe przesądza o nietrafności zarzutu, ze ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji rażąco narusza prawo, nawet gdyby w terenie analizowanym zabudowa jednorodzinna była nie dominującą a jedyną.

Nie do zaakceptowania jest też pogląd, że zabudowa wielorodzinna co do zasady nie stanowi kontynuacji istniejącej w sąsiedztwie planowanej inwestycji zabudowy. Przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia powoływanego w skardze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy...). Dla określenia funkcji zabudowy rozróżnia się przede wszystkim miedzy funkcją mieszkaniową, funkcją usługową, produkcyjną. Zarówno zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna spełniają tą samą funkcję mieszkaniową. Tak więc budowa budynków wielorodzinnych, o wysokości nieodbiegającej znacząco, podobnej do istniejącej zabudowy spełnia warunek kontynuacji funkcji. Jak trafnie zauważyło Kolegium, w dalszej wprawdzie odległości, ale w danej przestrzeni urbanistycznej istnieje również zabudowa wielorodzinna.

W wyroku z dnia 15 listopada 2007r., sygn. akt II OSK 1508/06, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż z treści przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy wynika, iż analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się, biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a nie wyłącznie działek, które mają dostęp do tej samej drogi publicznej, do której dostęp ma działka objęta wnioskiem (orzeczenie dostępne w CBOSA).

Z uwagi na powyższe okoliczności zarzut rażącego naruszenia przesłanek określonych w art. 61 ust.1 u.p.z.p. i jego rozporządzenia wykonawczego nie może odnieść skutku.

Jest on nieskuteczny pomimo stwierdzonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybień. Jakkolwiek liczne, nie miały one wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż zarówno uwadze Sądu, jak również uwadze Kolegium nie mógł ujść wadliwy, wyjątkowo niestaranny sposób prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta Ł.. I tak sporządzona dla potrzeb tego postępowania analiza urbanistyczna zawiera dość istotne błędy, zasadnie wypunktowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO. m.in. w zakresie ustalenia obszaru analizowanego i wykreślenia tego obszaru na odpowiednich mapach. Jednakże uchybienia związane ze szczegółowością i kompletnością analizy urbanistycznej lub jej wyników można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. W wyroku z dnia 15 listopada 2007r., sygn. akt II OSK 1512/06 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że okoliczność, iż w części graficznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostały prawidłowo określone linie rozgraniczające teren inwestycji nie może stanowić podstawy do wyeliminowania decyzji o warunkach zabudowy z obrotu prawnego w sytuacji, gdy sama realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego na określonym terenie była dopuszczalna zgodnie z przepisami prawa (orzeczenie dostępne w CBOSA). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyroku z dnia 13 września 2010r., sygn. akt II SA/Kr 597/10 stwierdził, że sam fakt, iż do decyzji ustalającej warunki zabudowy nie dołączono właściwie sporządzonej mapy obejmującej obszar analizy nie stanowi rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie można byłoby w żaden sposób ustalić, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy (orzeczenie dostępne w CBOSA). Jeżeli zatem decyzję o warunkach zabudowy wydano po przeprowadzeniu analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a nie zaznaczono tylko w załączniku obszaru analizowanego, to mimo tego, iż stanowi to naruszenie przepis § 3 rozporządzenia w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) nie może być oceniane, jako rażące naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 134/10 – orzeczenie dostępne w CBOSA). Tylko w ogóle brak znamion przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 stycznia 2012r., sygn. akt II SA/Ol 916/11 – orzeczenie dostępne w CBOSA).

Tymczasem decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], jak również załącznik do tej decyzji wskazują, iż w sprawie przeprowadzono analizę urbanistyczną. Zgromadzono dokumenty i mapy, obrazujące stan zagospodarowania terenu sąsiedniego. Nie oznaczono wprawdzie granic terenu analizowanego, ale zaznaczono na nich większość cech zabudowy istniejącej w otoczeniu terenu inwestycji takie jak: funkcja zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek oraz wysokość i szerokość istniejącej w sąsiedztwie zabudowy. Pozwala to na stwierdzenie, iż w toku postępowania dokonano analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Sąd podzielił opinię Kolegium, że pomimo wadliwości analizy jej wyniki pozwalały na ustalenie kwestionowanych przez skarżącą wymagań dla planowanej inwestycji w zakresie wszystkich parametrów. W szczególności możliwa była ich weryfikacja z wymogami zachowania ładu przestrzennego. To z kolei oznacza, iż sporna decyzja nie narusza prawa w sposób rażący.

Skarżąca zarzuca również niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania zarzucając organom, że nie uwzględniły one wszystkich zamieszkujących na analizowanym terenie, a określiły go na podstawie obszaru oddziaływania. Z treści zarzutu wynika, że skarżąca utożsamia pojęcie "obszaru analizowanego" z pojęciem "obszaru oddziaływania" inwestycji. Tymczasem, jak słusznie wywiodło Kolegium, nie są to pojęcia tożsame. Obszar analizowany oznacza teren, który wytycza się w ściśle określony sposób dla zbadania parametrów występującej w nim zabudowy czy sposobu zagospodarowania. Innym celom, w tym zwłaszcza ustaleniu kręgu osób mających interes prawny w danej sprawie (tym samym legitymowanych do udziału w postępowaniu – art. 28 k.p.a.) służy określenie obszaru oddziaływania inwestycji. Jak sama nazwa wskazuje, oznacza on teren, na którym może być odczuwane oddziaływanie inwestycji ze względu na jej charakter, sposób działania. Z natury rzeczy jest to z reguły teren znacznie mniejszy niż obszar analizowany. Nie wszyscy mieszkający w obszarze analizowanym będą zatem legitymowani do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Skoro z akt sprawy wynika, iż budowa planowanych budynków wielorodzinnych nie powoduje takiej uciążliwości, która może negatywnie oddziaływać na działki sąsiednie, niegraniczące z bezpośrednio z terenem inwestycji to oznacza, że w prawidłowy sposób ustalono krąg stron postępowania w przedmiotowej sprawie, do których organ I instancji zaliczył właścicieli działek graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji. Stronom tym, do których zaliczono również skarżącą, zapewniono czynny udział w toczącym się postępowaniu.

Dlatego argumenty odnoszące się do odmówienia przymiotu strony innym osobom wnioskującym o stwierdzenie nieważności należy ocenić za całkowicie bezzasadne. Co więcej, zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu administracyjnym może skutecznie podnosić osoba, którą takie zaniechanie organu dotyka, służy jej wniosek o wznowienie postępowania ( 147 zd. drugie k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Postępowania o wznowienie postępowania jest jednak postępowaniem odrębnym. Katalog przesłanek nieważnościowych jest katalogiem zamkniętym i niedopuszczalne jest powoływanie się w postępowaniu o stwierdzenie nieważności na przesłanki przemawiające za wznowieniem postępowania i odwrotnie.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Jak zasadnie podkreśliło Kolegium ochrona interesów osób trzecich może dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Organ orzekający w sprawie warunków zabudowy nie może zatem badać przesłanek określonych w ustawie Prawo budowlane, które będzie miało zastosowanie w toku postępowania o pozwolenie na budowę.

Nie może również odnieść skutku zarzut pominięcia przez Kolegium wniosku skarżącej o zwrócenie się do Najwyższej Izby Kontroli o udostępnienie akt postępowania kontrolnego obejmującego m.in. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, czy wniosku o informację o dalszych krokach podjętych przez ten organ w związku z ujawnionymi uchybieniami. Wspomniany dokument sporządzony został przez inny organ, dla potrzeb innego postępowania i jako taki nie może mieć mocy wiążącej dla postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest wyłącznie kontrola kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], w świetle przesłanek z art.156 § 1 K.p.a. Dlatego też brak było jakichkolwiek podstaw do zwracania się przez Kolegium do Najwyższej Izby Kontroli o udostępnienie akt postępowania kontrolnego, ani też o informację o dalszych krokach podjętych przez tern organ w związku z ujawnionymi uchybieniami.

Wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie jest zastępczą formą postępowania odwoławczego. Nie wystarczy stwierdzenie, że przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, należy bowiem wykazać, że decyzja jest dotknięta tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Zarzuty skarżącej ewentualnie mogłyby odnieść skutek w zwyczajnym toku postępowania. Kontrola postępowania zakończonego kwestionowaną przez skarżącą decyzją ostateczną nie wykazała natomiast, aby doszło do naruszenia generalnych zasad postępowania w stopniu rażąco naruszającym prawo.

Wypada także zaznaczyć, iż postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem procedury administracyjnej, a wywiedzione stanowisko zostało uzasadnione w sposób wynikający z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego generalnie formułowane zarzuty naruszenia podstawowych zasad postępowania tj. art. 6, art. 8, art. 9, a także art. 10 k.p.a. nie znajdują potwierdzenia w materiale sprawy. Również kontrola postępowania zakończonego kwestionowaną przez skarżącą decyzją ostateczną nie wykazała, aby doszło do naruszenia generalnych zasad postępowania w stopniu rażąco naruszającym prawo. Natomiast podnoszona przez skarżącą mnogość popełnionych przez organ I instancji naruszeń nie może odnieść zamierzonego skutku w postępowanie dotyczącym stwierdzenia nieważności, bowiem ilość naruszonych przepisów nie może przesądzać o uznaniu, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2006r., VII SA/Wa 945/05 – orzeczenie dostępne w CBOSA).

Rozważając możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej należy pamiętać, że jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego statuuje przepis art. 16 § 1 k.p.a., ustanawiając ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z nią decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zasada ta służy realizacji takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa i zaufanie do prawa (vide: M. Zdyb i J. Stelmasiak; Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z komentarzem. Lublin 1992, str. 116). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na konieczność ostrożnego korzystania z instytucji prawnych pozwalających na wzruszenie decyzji ostatecznych i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Wzruszenie takich decyzji może nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawowe przesłanki określonej instytucji pozwalającej na odstępstwo od zasady trwałości mają charakter bezsporny i oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 1989r., sygn. akt IV SA 90/89, PiŻ 1989, Nr 35 oraz wyrok NSA z dnia 22 października 1999r., sygn. akt I SA 8/98, LEX nr 47276).

Z uwagi na powyższe rozważania i wnioski Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

a.bł.