Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1545/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1,134 ust. 3-4,154
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 36 ust. 1,4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 24 pkt 6 w zw. z  art. 84 par. 2 art. 21 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość na rzecz M. S. i W. S.

Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Nieruchomość położona w gminie A., w obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013r. została przeznaczona pod budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]).

Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. S. i W. S. w kwocie [...] zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa opisanej wyżej nieruchomości, o powiększeniu odszkodowania o kwotę [...] zł, stanowiącą równowartość 5% wartości nieruchomości z tytułu wcześniejszego jej wydania oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. S. i W. S., wskazując, iż operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego J. M. - będący podstawą ustalenia odszkodowania - sporządzony został w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem przepisów prawa oraz z naruszeniem zasad i standardów wyceny.

Pismem z dnia 26 lutego 2014 r. - na podstawie art. 183 § 1 kpa - udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w S. K. T.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...].

W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.; dalej jako: "specustawa drogowa") – nieruchomości, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18.

Analizując treść operatu szacunkowego Minister wskazał, że w myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej jako: "ugn") wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zawarta w tym przepisie tzw. zasada korzyści wychodzi z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Nadto szczegółowe zasady wyceny reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie"), w szczególności jego § 36.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowi operat szacunkowy z [...] maja 2013 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. M.

Opisując nieruchomość biegły wyjaśnił, że działki nr [...] i nr [...] powstały w wyniku podziału działki nr [...] o pow. [...] ha. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działki nr [...] sklasyfikowane zostały jako łąki trwałe, nieużytki i grunty orne, działka nr [...] jako łąki trwałe i grunty orne, natomiast działka nr [...] jako grunty orne. W bezpośrednim otoczeniu przedmiotowych działek znajdują się grunty rolne. Dojazd do działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] zapewnia droga asfaltowa. Na wycenianych działkach znajdują się nasadzenia w postaci wierzby białej krzewiastej, olszy czarnej i wierzby iwa, ponadto działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] zasiane są trawą z koniczyną. Biegły dodał, że na terenie działek nr [...] znajduje się linia telefoniczna podziemna, na działce nr [...] kanalizacja drenarska, linia energetyczna napowietrzna WN, natomiast na działce [...] linia telefoniczna podziemna, 1 słup telefoniczny, linia telefoniczna napowietrzna, linia energetyczna napowietrzna WN, oraz kanalizacja drenarska. Jednakże istniejąca infrastruktura nie podlega wycenie, gdyż zostanie przebudowana w ramach realizowanej inwestycji drogowej. Melioracja drenarska uległa zaś zamortyzowaniu, a do porównania wzięto działki zmeliorowane lub takie, które nie wymagały melioracji.

Określając przeznaczenie nieruchomości biegły ustalił, że Gmina A. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie gminy obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A., przyjęte uchwałą Rady Gminy A. nr [...] z [...] lutego 2000 r. - zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie funkcjonalno – przestrzennej "R" – tereny rolnicze.

Biorąc pod uwagę, że celem wywłaszczenia nieruchomości jest realizacja inwestycji drogowej, rzeczoznawca - stosownie do art. 134 ust. 4 ugn - dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym i regionalnym. W wyniku analizy rynku odnotowano jedynie kilka transakcji nieruchomościami drogowymi, których ceny jednostkowe zawierały się w przedziale od [...] zł/ m². Średnia cena tego rodzaju nieruchomości wynosiła [...] zł/ m². Natomiast średnia nieruchomości przeznaczonych na cele rolne wynosiła [...] zł za 1 ha. Zatem ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych.

Ze względu na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia) biegły uznał, że brak jest jednak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Wobec powyższego do wyceny zastosował procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia, przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne.

W sytuacji, gdy wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia). Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie stawki procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości. Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania biegły określił z uwzględnieniem zasady korzyści - zwiększając wartość o 50%.

W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy A. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 19 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 15 operatu szacunkowego.

Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od [...] zł/ha, przy cenie średniej wynoszącej [...] zł/ha.

Biegły ustalił, iż ceny nieruchomości na badanym rynku zależą od następujących cech rynkowych: położenia - waga 50%, dostępności komunikacyjnej - waga 20%, rodzaju użytków - waga 15% oraz poziomu kultury rolnej - waga 15%.

W niniejszej sprawie uznał, iż ceny nieruchomości rolnych są niższe niż ceny nieruchomości drogowych - wobec czego powiększył wartość nieruchomości o 50% zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia.

Ostatecznie biegły określił wartość wycenianych działek nr [...] o pow[...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha na łączną kwotę [...] zł.

Dodał, że wartość drzewostanu na wycenianych działkach określono wg wartości drewna na pniu dla drzewostanu, który wytworzył sortymenty użytkowe drewna. Miąższość grubizny bez kory drzew stojących wyliczono na podstawie "Tablic pomocniczych leśniczego" wydanych na zlecenie Naczelnego Zarządu Lasów Państwowych. Aktualną cenę 1 m² drewna z uwzględnieniem klas wymiarowych do określenia wartości drzewostanu przyjęto na podstawie Zarządzenia nr [...] Nadleśniczego Nadleśnictwa A. z dnia [...] stycznia 2013r. w sprawie cennika na drewno w sprzedaży detalicznej znak: [...]. Pozwoliło to na ustalenie wartości drzewostanu na łączną kwotę [...] zł.

Zaś wartość zasiewu działek mieszanką traw z domieszką roślin motylkowych określono w oparciu o szacunkowe koszty odnowienia łąki, ofertowe koszty robót na terenie województwa podlaskiego w zakresie prac związanych z orką, uprawą agregatami, wysiewem trawą i wałowaniem oraz na szacunkowych kosztach zasiania mieszanką traw na kwotę [...] zł.

Zatem ogólną wartość nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], gminie A., ustalono na kwotę [...] zł.

Wobec spełnienia przesłanek określonych w art. 18 ust. 1 e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Wojewoda [...] podwyższył odszkodowanie o 5% wartości prawa własności z tytułu wcześniejszego wydania przedmiotowych działek (pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2013r.).

Następnie organ wskazał, że na potrzeby postępowania odszkodowawczego przeprowadzono dodatkową analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych. W piśmie z 20 września 2013 r. rzeczoznawca majątkowy przedstawił wykaz dodatkowych transakcji drogowych z rynku lokalnego i regionalnego obejmującego teren województwa podlaskiego. W wyniku analizy tych transakcji, obejmującej lata 2011 – 2013 przedstawiono 7 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe, z których żadna nie mogła być uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. Jak wskazał biegły powierzchnie wszystkich działek oraz ich cechy nie są porównywalne z działkami przejętymi pod budowę obwodnicy A.. Minister dodał, że przy piśmie z 10 lutego 2014 r. Wojewoda [...] dostarczył mu, celem uzupełnienia materiału dowodowego, wykaz obejmujący dane dotyczące nieruchomości z terenu województwa [...], nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz zapoznaniu się z dodatkowym materiałem dowodowym nadesłanym przez rzeczoznawcę majątkowego oraz Wojewodę [...], organ odwoławczy doszedł do przekonania, że sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu nie można zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie.

Szczegółowe wyjaśnienia biegłego zawarte w operacie szacunkowym z [...] maja 2013 r. oraz w piśmie z [...] września 2013 r., a także dodatkowe badania [...] rynku drogowego przeprowadzone przez Wojewodę [...] przekonały go, że odnotowane transakcje nieruchomościami drogowymi nie spełniały kryteriów podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ugn i nie mogły zostać przyjęte do porównań. Ze względu na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia brak było też możliwości wykorzystania do porównań transakcji pochodzących z innych regionów Polski, w tym z terenu województwa [...].

W ocenie organu, autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia rzeczoznawcy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujący naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, po dokonaniu analizy akt sprawy, stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, iż postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo. Tym samym zarzuty podniesione w odwołaniu, dotyczące prawidłowości przeprowadzonej wyceny uznał za bezzasadne. Wskazał, że subiektywne przekonanie strony o zaniżonej wartości przedmiotowej nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym bardziej, iż strona w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie przedstawiono alternatywnej opinii o wartości nieruchomości ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W szczególności takim dowodem nie może być kserokopia umowy zawartej w formie aktu notarialnego, dotyczącej sprzedaży nieruchomości rolnej położonej w obrębie [...], gmina A.. Wskazać bowiem należy, że z treści ww. umowy nie wynika jakie było przeznaczenie planistyczne tej nieruchomości, jak również jakie były jej cechy rynkowe. Tym samym nie można przesadzić, że nieruchomość ta spełniała kryteria podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Ponadto jednostkowa transakcja nie jest wystarczająca do podważenia prawidłowości przeprowadzonej analizy rynku.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem W. S. wniósł skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił :

I. naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie:

1. art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 84 § 2 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie dyscyplinarne w związku ze sporządzeniem operatu szacunkowego w niniejszej sprawie,

2. art. 7 w zw. z art. 80 kpa poprzez błędną ocenę prawidłowości operatu szacunkowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wartości nieruchomości,

3. art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 4 i art. 80 kpa poprzez nieprawidłowe ocenienie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę jako nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii innego biegłego, nieskierowanie opinii do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców,

4. art. 77 § 4 kpa poprzez żądanie od strony dowodu na potwierdzenie okoliczności znanych organowi z urzędu i poprzez niezwrócenie uwagi strony na te fakty, mimo iż organ z urzędu posiadał informacje o nieprawidłowościach we wszystkich operatach szacunkowych, co bez inicjatywy dowodowej strony powinno sprawić, że poweźmie on wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a co za tym idzie, podejmie kroki w celu ich usunięcia poprzez dopuszczenie z urzędu dowodu z opinii innego biegłego sądowego lub z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych,

5. art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nieprawidłowe sporządzenie decyzji polegające na:

- nie wskazaniu, w jaki sposób organ ocenił prawidłowość operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w szczególności w kontekście posiadania przez organ informacji własnych o nierzetelności wszystkich operatów sporządzonych w ramach inwestycji Obwodnicy A.,

- nie wyjaśnieniu w uzasadnieniu istoty sprawy, a powołanie się jedynie na wyjaśnienia rzeczoznawcy oraz na prawidłowość stanowiska organu I instancji,

- nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów wskazywanych przez skarżącego w odwołaniu oraz w toku postępowania,

6. art. 84 w związku z art. 7 i art. 12 oraz art. 136 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego lub zaniechanie skierowania operatu do oceny przez organizację rzeczoznawców majątkowych na okoliczność wartości nieruchomości lub prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i obciążenie skarżącego negatywnymi skutkami tego zaniechania polegające na przyjęciu, że kwestionując ustalenia opinii biegłego skarżący powinien przedłożyć jako dowód operat szacunkowy, który odmiennie określałby zmianę wartości nieruchomości na skutek jej podziału, co miało istotny wpływ na treść decyzji,

7. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której zachodziły podstawy do uchylenia tej decyzji w całości oraz przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania z uwagi na uchybienia Wojewody w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego (zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego lub oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców) i oceny dowodu z opinii biegłego stanowiącej operat szacunkowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

8. art. 15 kpa w zw. z art. 78 Konstytucji poprzez nierozpatrzenie ponownie istoty sprawy, a ograniczenie się do dokonania prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji,

II. naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie:

1. art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez nieuwzględnienie drenażu wywłaszczonej działki przy wycenie jej wartości z powołaniem się na nieprzydatność tej instalacji dla budowy obwodnicy, w sytuacji gdy wyceniona w tym postępowaniu winna być wartość rynkowa nieruchomości, bez względu na to, czy późniejsza inwestycja wykorzysta jej walory,

2. art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 56 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej jako "Rozporządzenie") poprzez nieprawidłowe sporządzenie opisu wycenianych nieruchomości,

3. art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 56 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia poprzez sporządzenie nieprawidłowej, niepełnej analizy rynku nieruchomości,

4. art. 18 ust. le specustawy drogowej poprzez niepowiększenie należnego odszkodowania o dodatkowe 5% z tytułu wydania nieruchomości,

5. art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 3 Rozporządzenia poprzez nieumiejętne zastosowanie procedury podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej związane z powyżej wskazanych popełnionymi błędami przy oznaczaniu wartości, którymi posługuje się ta metoda - przy przyjęciu nieprawidłowych danych, niemożliwe było uzyskanie prawidłowego wyniku,

6. art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz §56 ust. 1 pkt 9 Rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie wartości nieruchomości, co jest konsekwencją powyżej wskazanych popełnionych błędów metodologicznych,

7. § 36 ust. 2 i ust. 3 Rozporządzenia,

8. art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami,

9. art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez przyznanie kwoty odszkodowania, która nie może zostać uznana za słuszne odszkodowanie.

Mając na uwadze powyższe naruszenia, skarżący wniósł o

1. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego i sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego spoza województwa [...],

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Ponadto wniósł o:

1. dopuszczenie dowodu z opinii Komisji Arbitrażowej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w O. na okoliczność błędów w operacie szacunkowym nieruchomości, które powodują, że operat ten nie mógł zostać użyty jako podstawa ustalenia wysokości należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość,

2. dołączenie do niniejszej sprawy akt postępowania prowadzonego w stosunku do rzeczoznawcy J. M. przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej działającej przy Ministrze Infrastruktury i Rozwoju i dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach tego postępowania na okoliczność, że operat szacunkówy będący podstawą ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszym postępowaniu został sporządzony nierzetelnie oraz przez rzeczoznawcę podlegającego wyłączeniu,

3. dopuszczenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi na okoliczności w niej wskazane.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z 24 lipca 2014 r. strona skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z załączony dokumentów – zaświadczeń o przeznaczeniu nieruchomości wydanych przez Gminę A.

Również Minister Infrastruktury i Rozwoju w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu - opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z [...] października 2014 r., nr [...].

Natomiast pismem z dnia 29 grudnia 2014 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania sądowego – z uwagi na wznowienie przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Zaś Minister Infrastruktury i Rozwoju w dniu 5 stycznia 2015 r. złożył do akt sprawy odpis swojego postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w S. K. T. pismem z dnia 12 stycznia 20015 r. (data pierwszej prezentaty) zajęła stanowisko w sprawie podzielając większość ze zgłoszonych w skardze zarzutów - wnosząc o uznanie, że przedmiotowa skarga jest zasadna i w związku z tym wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z zaświadczeń Wójta Gminy A. z [...] marca 2013 r., [...] kwietnia 2013 r. i [...] lipca 2014 r. (k.36-46 akt sądowych), oddalił pozostałe wnioski dowodowe skarżącego i organu oraz oddalił wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy organy administracji ustalając wysokość odszkodowania mogły oprzeć się na opinii rzeczoznawcy majątkowego J. M. uznając sporządzony przez niego operat szacunkowy za zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

Zdaniem Sądu, wydanie przez organ decyzji odszkodowawczej w oparciu o ten operat, nie może zostać uznane za naruszenie prawa.

Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Biegły przyjął prawidłowo istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę na, którą został ustalony stan nieruchomości tj. 10 grudnia 2012 r. (data wydania zezwolenia realizacyjnego). Przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone w oparciu o zaświadczenie Urzędu Gminy A.. Przy tym jest jednoznaczne, że nieruchomość leżą w strefie funkcjonalno- przestrzennej "R" – rolnicze. Kwestia, jakie są szczegółowe ustalenia tej funkcji nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, gdyż biegły wziął do porównania nieruchomości leżące właśnie w tej strefie, a po drugie w przypadku nieruchomości nie objętej planem miejscowym, ustalenia studium nie mają dla właścicieli wiążącego charakteru i zawsze mogą się starać, aby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, która nie pozostaje w żadnej zależności do studium. Zresztą analiza rynku zwarta w operacie przedstawia tę zależność.

Biegły w procesie wyceny dokonał analizy rynku. Przy tym analiza rynku objęła transakcje z ostatnich dwóch lat. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Rzeczoznawca przyjął rynek gminy i powiatu jako "rynek lokalny" oraz "regionalny" jako rynek województwa. Dalsza część analizy rynku zawiera charakterystykę rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, która wykazała brak ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej oraz analizę rynku nieruchomości gruntowych na obszarze budowy obwodnicy A.. Zdaniem Sadu, powyższa analiza spełnia wymogi wynikające tak z ugn, jak i rozporządzenia i nie sposób wskazać, że uznanie tej analizy za prawidłową stanowiło naruszenie prawa.

Biegły przedstawił wybór podejścia i metody – tj. podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, co było uzasadnione w świetle bazy porównawczej jaką dysponował biegły. W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4).

W oparciu o 19 transakcji działkami niezabudowanymi w gminie A. ustalono cechy mające wpływ na wartość nieruchomości oraz ich wagi. Biegły ustalił również wartość drzewostanu oraz zasiewu działek mieszanką traw z domieszką roślin motylkowych.

W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniana przez Sąd ze szczególną ostrożnością.

Zważyć również należy, że skarżący nie przedłożył własnej kontr-wyceny, zaś powoływanie się przez niego i organ na opinie organizacji zawodowych dotyczących wyceny innych nieruchomości nie ma dla sprawy żadnego znaczenia - bowiem dokumenty te nie są dowodami w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Samo subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.

W przedmiotowej sprawie Minister w żadnym razie nie naruszył zasad prowadzenia postępowania odwoławczego, gdyż w sytuacji, kiedy organ uznaje, że operat jest prawidłowy - to nie ma żadnych podstaw, aby zlecać kolejną opinię czy też kierować operat do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Tym samym zarzuty skargi w tym zakresie są w ocenie Sądu bezzasadne. Od strony prawnej Sąd nie znajduje żadnych podstaw do kwestionowania przyjętego przez organy operatu w granicach zarzucalności zdefiniowanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią, powoływanie się na opinię organizacji zawodowej dotyczącą wyceny innej nieruchomości czy subiektywne przekonanie skarżącego uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania - jeżeli nie są potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, są niewystarczające dla skutecznego podważenia wiarygodności operatu, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia konstytucyjnej zasady wywłaszczenia nieruchomości za słusznym odszkodowaniem, organ prawidłowo wskazał, że odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod budowę drogi krajowej, ustalone w trybie art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, odpowiada konstytucyjnej zasadzie "słusznego odszkodowania".

Rekonstrukcja normy prawnej kształtującej zasadę przyznania słusznego odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi musi być dokonana z uwzględnieniem art. 134 ust. 3-4 ugn oraz par. 36 rozporządzenia. Niezwykle pomocnym w tym procesie jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, w którym wyjaśniono, że "obecnie zakres tej regulacji został dostosowany do zakresu ustawy o inwestycjach drogowych, która jest wprost powołana w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Uwzględniono fakt, że ustawa ta nie przewiduje już umownego trybu nabywania nieruchomości. Powtórzono wyrażoną w uchylonym § 36 ust. 4 rozporządzenia zasadę uwzględniania stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji. Ponadto przepis nakazuje wziąć pod uwagę przeznaczenie nieruchomości, które powinno być ocenione zgodnie z art. 154 ugn, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W ocenie Trybunału, nowa formuła § 36 rozporządzenia niewątpliwie ułatwia zidentyfikowanie normy postępowania rządzącej określaniem wartości nieruchomości nabywanych pod budowę dróg". Okolicznością o podstawowym znaczeniu dla ustalania odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi ma więc okoliczność, czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość była przeznaczona na ten cel. Jeżeli tak jest to dopuszczalne będzie zastosowanie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 ugn i określenie wysokości odszkodowania według tzw. alternatywnego sposobu korzystania ustalanego na podstawie cen nieruchomości nabywanych pod drogi.

Dalsza część uzasadnienia powołanego orzeczenia Trybunału w sposób nie pozostawiający wątpliwości wyjaśnia zagadnienie uwzględniania przeznaczenia nieruchomości pod drogi: "Trybunał jeszcze raz podkreśla, że przepis ten odnosi się do nieruchomości rzeczywiście przeznaczonych (już, czy - wcześniej) pod budowę dróg. Nie mamy więc do czynienia z fikcyjnym założeniem, lecz ze sposobem określenia zakresu zastosowania tego przepisu. Przypadki objęte wnioskiem Rzecznika, a zatem wywłaszczenia nieruchomości jeszcze nieprzeznaczonych pod budowę drogi, objęte są treścią § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, który - wbrew zarzutom - nie stosuje fikcji przeznaczenia gruntu pod drogę, lecz - wyraźnie i wprost - nakazuje uwzględnienie stanu nieruchomości "na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej", a cen - na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Zakres zastosowania obu kwestionowanych przepisów jest rozłączny, a sposób określania odszkodowania dostosowany do dwóch różnych sytuacji: nieruchomości drogowej (ust. 1) i o innym przeznaczeniu (ust. 4). (...) Trybunał zwraca uwagę, że zmieniony § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, nadal - prawidłowo - odsyła do stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji, tak jak czynił to uchylony § 36 ust. 4. Dodanie, że chodzi o "przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji" - w świetle ustawowej definicji "stanu nieruchomości" - należy uznać za superfluum, czyli powtórzenie tego, co jest już powiedziane w pierwszej części przepisu.".

Skarżący zarzuca, że biegły nieprawidłowo przyjął, iż na rynku regionalnym nie występuje wystarczająca ilość drogowych poprzez błędne rozumienie rynku regionalnego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie tak naprawdę kwestia ta nie miała żadnego wpływu na ustalenie wartości. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie może mieć zastosowania w tej sprawie, bowiem dotyczy on wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji zrid już były przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 ugn przeznaczenie takie wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie w dniu wydania zezwolenia realizacyjnego w obowiązującej uchwale - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A. przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym jako tereny rolnicze.

Skoro w dniu wydania decyzji zrid przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia (klasyczna zasada korzyści), natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć na przepisie § 36 ust. 3 tego rozporządzenia (mała zasada korzyści). Analiza cen nieruchomości drogowych miała tylko to znaczenie, aby wskazać, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) jest wyższa niż nieruchomości wykorzystywanych dotychczasowego na cele rolne. Wynik tej analizy posłużył do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w ust. 3 § 36 rozporządzenia.

Za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 84 § 2 kpa w przedmiocie wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego. Stosownie do art. 84 § 2 zd. 1 kpa biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 - a więc między innymi podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne (art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a.), bo tego typu powody wyłączenia podnosi strona. Przywołać należy również art. 176 ugn, z którego wprost wynika, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 kpa. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby w dniu sporządzenia operatu prowadzone było postępowanie dyscyplinarne przeciwko J. M. w związku z wyceną sporządzoną na użytek niniejszej sprawy. Z związku z tym, że postępowanie dotyczące odpowiedzialność zawodowej przeciwko J. M. nie dotyczyło jego opinii sporządzonej w niniejszej sprawie, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi w tym zakresie. Zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów o wyłączeniu biegłego byłby zasadny, gdyby przed sporządzeniem operatu (np. z związku z wejściem biegłego na szacowaną nieruchomość) zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Tym samym biegły mógł sporządzić na zlecenie organu operat szacunkowy.

Reasumując, po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz zapoznaniu się z dodatkowym materiałem dowodowym Sąd doszedł do przekonania, że sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu nie można zarzucić uchybień, które uniemożliwiałby w sposób prawidłowy ustalenie odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Szczegółowe wyjaśnienia biegłego zawarte w operacie szacunkowym z [...] maja 2013 r. oraz w piśmie z 20 września 2013 r., a także dodatkowe badania [...] rynku drogowego przeprowadzone przez Wojewodę [...] przekonują Sąd, że odnotowane transakcje nieruchomościami drogowymi nie spełniały kryteriów podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ugn i nie mogły zostać przyjęte do porównań. Ze względu na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia brak było też możliwości wykorzystania do porównań transakcji pochodzących z innych regionów Polski, w tym z terenu województwa warmińsko-mazurskiego.

W ocenie Sądu, autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia rzeczoznawcy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujący naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia.

Sąd nie znalazł żadnych uchybień, które uzasadniałyby w świetle art. 145 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji - żaden z zarzutów strony skarżącej nie znalazł potwierdzenia.

Ponadto Sąd uznał, iż ustalone odszkodowanie nie musi mieć charakteru w pełni akceptowalnego przez skarżącego. Nie zawsze jest tak, że ustalone odszkodowanie pozwoli na nabycie takiej samej nieruchomości w danym miejscu.

Ustalenie wartości rynkowej, która nie jest obiektywnym bytem – a tylko (zdaniem biegłego) najbardziej prawdopodobną ceną i zazwyczaj bywa sporne, gdyż - jak to ilustruje stan sprawy W. przeciwko Polsce - szacowanie nieruchomości przez kilku biegłych przynosi zwykle odmienne rezultaty. Z pewnością brak jest podstaw do przyjęcia, że - w razie istnienia rozbieżnych opinii rzeczoznawców co do wartości gruntu - odszkodowaniem słusznym jest to, które odpowiada szacunkowi akceptowanemu przez właściciela. Ponadto, fluktuacja cen rynkowych powoduje, iż odwołanie się do nich nie zawsze daje wywłaszczonym gwarancję uzyskania odszkodowania pozwalającego na odtworzenie stanu sprzed wywłaszczenia, a zatem – ekwiwalentnego (vide Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 14 października 2012 r.). Dlatego też zarzut naruszenia art. 21 § 2 Konstytucji RP jest całkowicie nieuzasadniony.

Podsumowując Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniły też przekonująco swoje decyzje - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie

art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.