Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 704/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 157
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 roku sprawy ze skargi S. Ł. i T. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy D. na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z uchwałą Rady Miejskiej w D. Nr XXI/139/2004 z dnia 24 listopada 2004r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. (Dz.Urz. Woj. [...] z dnia 10 lutego 2005r., Nr 35, poz. 384) ustalił S. i T. Ł. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nr ewidencyjny 1093, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zobowiązał Państwa Ł. jako właścicieli przedmiotowej działki do uiszczenia opłaty w terminie 30 dni od dnia uprawomocnia się niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wyjaśnił, iż uchwałą z dnia 24 listopada 2004r. Rada Miejska w D. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D., ustanawiając jednocześnie opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu w wysokości 30%. Organ wskazał, iż nieruchomość oznaczona nr działki 1093, zbyta przez S. i T. Ł. aktem notarialnym z dnia 2 października 2008 r., przed uchwaleniem nowego planu posiadała przeznaczenie w części pod uprawy polowe i ogrodnicze, w niewielkiej części zajęta była pod powierzchniową eksploatację surowców, natomiast po uchwaleniu planu nieruchomość ta położona jest w terenie górniczym. Z uzasadnienia decyzji wynika ponadto, że właściciele działki zakwestionowali wzrost wartości nieruchomości określony w sporządzonym na zlecenie organu operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego U. W., przedstawiając kontroperat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego W. Ś.. Organ l instancji po analizie obu dokumentów oparł się na kontroperacie i przyjął do naliczenia opłaty planistycznej wzrost wartości części nieruchomości w wysokości 15 098,00 zł, stąd stosownie do art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 , 3, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 244 w/w uchwały Rady Miejskiej w D. Nr XXI/139/2004 z dnia 24 listopada 2004 r., ustalono jednorazową opłatę w wysokości 4 529,00 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik S. i T. Ł. zarzucili naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznych interesów obywateli, art. 77 §1 k.p.a. poprzez zebranie niepełnego materiału dowodowego, który dodatkowo nie został w sposób prawidłowy rozpatrzony, art. 80 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału odwodowego, art. 107 §3 k.p.a. poprzez przedstawienie uzasadnienia faktycznego decyzji z pominięciem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedopełnienie obowiązku ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na dzień sprzedaży nieruchomości, art. 37 ust. 11 w/w ustawy poprzez naruszenie art. 157 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że organ l instancji dokonał powierzchownej analizy ustaleń nowego planu miejscowego i jego porównania z ustaleniami planu dotychczas obowiązującego oraz, że dane zawarte w jednym z operatów zostały przyjęte przez organ l instancji zupełnie bezkrytycznie, bez próby oceny ich merytorycznej wartości. Skarżący zaznaczyli, iż w przedmiotowej sprawie funkcjonują dwa operaty szacunkowe, z których Burmistrz Miasta i Gminy D. niejako "wybrał" jeden, nie wyjaśniając w zaskarżonej decyzji, dlaczego pominął dane zawarte w drugim operacie. Burmistrz przyjął za podstawę swego rozstrzygnięcia dane z operatu, w którym wyliczono niższą podstawę do ustalenia opłaty planistycznej. Zdaniem skarżących już tylko ten fakt stanowi o naruszeniu przez organ władzy państwowej przepisów o postępowaniu administracyjnym. Odnośnie zarzutu obrazy przepisu art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym strona powołała się na treść art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzając, iż w razie istotnych rozbieżności w opiniach o wartości tej samej nieruchomości sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych, oceny prawidłowości tych wycen dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Przepis ten upoważnia organizację rzeczoznawców majątkowych do sporządzania opinii o poprawności operatów szacunkowych wyceny nieruchomości, przy czym same nie sporządzają nowego operatu i nie wypowiadają się na temat określonej wartości, a tylko badają poprawność wykonanych operatów. Ponadto, zgodnie z art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...[ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwały Rady Miejskiej w D. Nr XXI/139/2004 z dnia 24 listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D., zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Wskazując na zasadność podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało ustalenia poczynione przez organ I instancji i argumenty odwołania. Przechodząc do meritum organ przeanalizował sporządzone dla potrzeb sprawy dwa operaty szacunkowe. Wskazał, iż operat za zlecenie organu wykonany został przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej. Dalej, iż biegła objęła analizą lokalny rynek (gmina D., gmina P.) nieruchomości gruntowych o funkcji rolnej, gdzie ceny kształtowały się w granicach od 0,75 zł do 5,89 zł za/m² oraz rynek nieruchomości gruntowych o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, usług oraz terenów pod zwałowiska i terenów górniczych, gdzie ceny gruntów mieściły się w przedziale od 1,85 do 44,08 zł/m². Wskazując na drugi z operatów, wykonany na zlecenie A Spółki z o.o. z siedzibą w R. przez rzeczoznawcę majątkowego W. Ś., organ zauważył, że przedmiot wyceny stanowiły nieruchomości gruntowe niezabudowane położone we wsi R., gmina D., w rejonie ulicy Działoszyńskiej, w obrębie terenu górniczego "R. l", między innymi działka nr 1093. Opinię wykonano w celu określenia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. dla potrzeb naliczenia opłaty planistycznej. Wartość rynkową nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją biegły określił przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej i metody porównywania parami w podejściu porównawczym. Analizą rynku objęto transakcje dotyczące nieruchomości gruntowych niezabudowanych z terenu gminy D. i gminy P. z okresu styczeń 2007 r. - maj 2008 r. (wycena wg stanu przed uchwaleniem planu) i z okresu luty 2007 r. - sierpień 2008 r. (wycena wg stanu po uchwaleniu planu). Uwzględniając przeznaczenie szacowanej działki przed uchwaleniem planu miejscowego rzeczoznawca majątkowy prześledził umowy sprzedaży dot. nieruchomości, które ze względu na dobre sąsiedztwo stanowiły i stanowią rezerwę terenów budowlanych czy będących w zasięgu przyszłej eksploatacji górniczej kamienia wapiennego. Pomimo użytkowania ich jako tereny rolne, transakcje dotyczące tych lokalizacji odbywały się na poziomie zbliżonym do ich potencjalnego przyszłego wykorzystania. Dla tego typu działek ceny oscylowały w przedziale od ok. 2,20 zł/m² do ok. 6 zł/ m². W zakresie wyceny przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu jej przeznaczenia po uchwaleniu planu miejscowego biegły badał transakcje dot. nieruchomości zlokalizowanych na obrzeżach miejscowości, które ze względu na tak szczególną lokalizację zostały przeznaczone pod tereny górnicze, zabudowę produkcyjną, składy, zabudowę związaną z prowadzeniem działalności gospodarczej, czy zabudowę mieszkaniową. W tej grupie transakcji ceny mieściły się w przedziale od 4 zł/ m² do ok. 10 zł/ m². Zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego W. Ś. wartość szacowanego gruntu przed uchwaleniem planu wyniosła 50 325,00 zł, a po jego uchwaleniu - 65 423,00 zł, natomiast wzrost wartości działki nr 1077 z tytułu wejścia w życie planu miejscowego -15 098,00 zł. Organ zwrócił uwagę, iż w operacie wykonanym na zlecenie urzędu różnica ta wynosiła 44 220,00 zł, przy czym biegła wyliczyła wartość całej nieruchomości, nie zaś części stanowiącej udział w jej własności.

Kolegium dodało, iż S. i T. Ł. w odpowiedzi na wezwanie organu o złożenie stosownego oświadczenia akceptującego wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości oświadczyli, że akceptują operat sporządzony przez W. Ś.. W dniu 29 grudnia 2009 r. w Szkole Podstawowej w R. odbyło się spotkanie mieszkańców wsi R. z Burmistrzem Miasta i Gminy D., na którym Burmistrz wyjaśnił zasady naliczania opłaty planistycznej, omówił operat szacunkowy wykonany na zlecenie organu oraz kontroperat szacunkowy oraz poinformował o możliwości rozłożenia na raty należnych opłat planistycznych.

Przechodząc do materialnych podstaw wyjaśnił, iż w świetle art. 36 ust. 4 i art. 37 tej ustawy, zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, rodzi obowiązek uiszczenia przez zbywającego właściciela opłaty planistycznej. Ustalenie opłaty następuje decyzją wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy wszedł w życie, w oparciu o pisemną opinię rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości przed i po zmianie bądź uchwaleniu planu miejscowego. W świetle powołanych przepisów, obowiązek wniesienia na rzecz gminy przez byłego właściciela opłaty wynikającej z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zależy od jednoczesnego zaistnienia następujących przesłanek:

• gmina zgłosiła swe roszczenie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przed

upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego

zmiana stały się obowiązujące.

• zbycie nieruchomości nastąpiło w drodze umowy przed upływem 5 łat od dnia,

w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące,

• nastąpił obiektywny, określony przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie

szacunkowy, wzrost wartości nieruchomości,

• wzrost ten był skutkiem wyłącznie zmiany bądź uchwalenia miejscowego planu.

Organ podkreślił, iż poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt zbycia przez skarżących w dniu 2 października 2008 r. (umowa o przeniesienie własności nieruchomości) działki nr 1093 przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. (13 marca 2005 r.), uzasadniający wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Dochowany został również 5 letni termin ustawowy przewidziany na ustalenie opłaty, rozpoczynający swój bieg od daty wejścia w życie planu miejscowego tj. 13 marca 2005 r., skoro zgłoszenie przez Miasto i Gminę D. roszczenia wobec byłych współwłaścicieli działki nr 1093, nastąpiło w dniu 1 września 2009 r. Spełnione zostały również pozostałe przesłanki dopuszczalności ustalenia opłaty planistycznej: mianowicie nastąpił obiektywny wzrost wartości nieruchomości, który był skutkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wzrost wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1093 nastąpił w związku ze zmianą przeznaczenia tego terenu z rolnego na teren przeznaczony pod powierzchniową eksploatację wapienia (teren górniczy).

W ocenie Kolegium, przyjęty za podstawę ustalenia wysokości opłaty planistycznej operat szacunkowy uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego W. Ś. odpowiada wymogom obowiązujących przepisów prawa oraz powszechnym krajowym zasadom wyceny. Biegły określił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w następstwie uchwalenia nowego planu, na dzień jej sprzedaży i przy uwzględnieniu przeznaczenia tego terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego oraz przed jego uchwaleniem, co odpowiada dyspozycji art. 37 ust.1 w/w ustawy. Opinia rzeczoznawcy majątkowego nie budzi również zastrzeżeń w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zasad wyceny nieruchomości zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Biegły dokonał prawidłowego i dopuszczalnego prawem wyboru metody i techniki wyceny nieruchomości oraz sposobu określenia wartości nieruchomości. Przy określaniu wartości przedmiotowej nieruchomości prawidłowo przyjęto ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne w szczególności pod względem lokalizacji (sprzedawane na lokalnym rynku), powierzchni oraz przeznaczenia. Operat został sporządzony rzetelnie, zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości i obejmuje wszystkie czynności szacunkowe konieczne do prawidłowego określenia wartości nieruchomości. Wyliczone przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu zostały należycie udokumentowane, a określony w operacie szacunkowym wzrost wartości gruntu był wynikiem wyłącznie zmiany przeznaczenia terenu z rolnego na górniczy. Kolegium podzieliło stanowisko rzeczoznawcy, iż nieruchomości, które znalazły się w granicach planu miejscowego, po jego uchwaleniu zyskały na wartości, gdyż skrócił się okres niezbędny do uzyskania pozwolenia na budowę czy prowadzenia wydobycia wapienia. Jednocześnie biegły podkreślił w swojej opinii, iż nieruchomości te, choć użytkowane jako tereny rolne, już przed uchwaleniem planu uzyskiwały ceny zbliżone do ich potencjalnego przyszłego wykorzystania, a właściciele nieruchomości "konsumowali w ten sposób ich bardzo atrakcyjną lokalizację". W oparciu o te wnioski z analizy rynku wyceniana nieruchomość, wg stanu przed uchwaleniem planu, uzyskała wartość wyższą niż typowa działka rolna, powodując zmniejszenie wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, a w efekcie - obniżenie wysokości opłaty planistycznej. Zauważył, iż niewątpliwie wpływ na cenę przed uchwaleniem planu miała świadomość właścicieli działek istnienia złóż wapieni na terenach rolnych, co znalazło odzwierciedlenie w operacie szacunkowym biegłego W. Ś.. Natomiast z treści operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie organu prowadzącego postępowanie wynika, że biegła ustalając przeznaczenie wycenianej nieruchomości przed uchwaleniem planu, wobec braku decyzji o warunkach zabudowy, przyjęła faktyczny sposób użytkowania gruntu, czyli rolę. Analizą rynku objęła więc transakcje, których przedmiotem były nieruchomości gruntowe niezabudowane o funkcji typowo rolnej, co zasadniczo wpłynęło na zwiększenie wielkości wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu w stosunku do tej wartości wynikającej z operatu szacunkowego biegłego W. Ś..

Ustosunkowując się do odwołania Kolegium za nieuzasadniony uznało zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ z treści operatu szacunkowego W. Ś. jednoznacznie wynika, że wartość przedmiotowej nieruchomości określono według poziomu cen z daty jej zbycia (daty istotne dla wyceny - str. 7 operatu). Zgodnie z zasadą wynikającą z obowiązujących Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny, do których stosowania zobligowani są rzeczoznawcy majątkowi, do porównań należy wykorzystać nieruchomości podobne, będące przedmiotem obrotu w okresie najbliższym poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. W tej sytuacji, nie budzi zastrzeżeń Kolegium przyjęcie do ustalenia średniej ceny 1 m² gruntu w próbce reprezentatywnej transakcji z 2007 i 2008 roku. Również za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej gdyż z akt administracyjnych sprawy bezspornie wynika bowiem, że strony były informowane o każdym stadium postępowania, miały możliwość przeglądania akt, a także sporządzania z nich notatek i odpisów, ponadto organ umożliwił stronom złożenie kontroperatu szacunkowego i ostatecznie na jego podstawie ustalił wysokość opłaty. Choć rację ma pełnomocnik skarżących, iż organ l instancji, przyjmując za podstawę ustalenia wysokości opłaty planistycznej w przedmiotowej sprawie kontroperat szacunkowy wykonany przez W. Ś., nie uzasadnił swego stanowiska w tym zakresie, to jednak podkreślić należy, że opłata planistyczna naliczona została w oparciu o operat szacunkowy określający niższy wzrost wartości nieruchomości. Jednocześnie jednak nie podzieliło Kolegium stanowiska, iż każdym przypadku istnienia rozbieżnych operatów, organ administracji zobligowany jest do zasięgnięcia opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Ocena operatu może być bowiem przez organ ten dokonana we własnym zakresie, poza przypadkami szczególnych wątpliwości, z reguły nie wymagając poddania go weryfikacji zewnętrznej. Oczywistym jest, że prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji publicznej ma natomiast obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Skorzystanie przez organ z możliwości przewidzianej w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami może mieć miejsce w sytuacji, gdy rozbieżne operaty sporządzono przy zastosowaniu takiego samego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości i gdy różnica w wartościach jest znaczna. W analizowanej sprawie na różnice w wartościach szacowanych nieruchomości wpływ miał przede wszystkim dobór innych nieruchomości porównawczych, zasadniczo wpływających na kształt wyceny, a ponadto biegły W. Ś., poza metodą korygowania ceny średniej, zastosował również metodę porównywania parami, której w swoim operacie nie wykorzystała biegła U. W..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. S. i T. Ł. powtórzyli za odwołaniem zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie i ustalenie iż opłata we wskazanej wyższej kwocie jest należna, w sytuacji gdy nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek warunkujących wystąpienie opłaty, a mianowicie nie nastąpił obiektywny wzrost wartości bowiem trudno uznać za wzrost wartości nieruchomości skrócenie czasu niezbędnego o uzyskania pozwolenia na budowę czy prowadzenia wydobycia wapienia. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło oddalenie skargi.

W toku postępowania przed Sądem pełnomocnik skarżących złożył pismo uzupełniające skargę, w którym zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 34 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. 2010 r., Nr 17, poz. 95) i art. 156 § 2 k.p.a. Wskazując na zasadność sformułowanych zarzutów podkreślił, iż zdaniem skarżących zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bo uchwała będąca podstawą ustalenia tzw. jednorazowej opłaty planistycznej jest wydana z rażącym naruszeniem prawa wynikającym z przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pełnomocnik strony przypomniał, iż z obowiązującej ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności art. 17 pkt 1, 11, 12 i 13 wynika, że burmistrz jest zobligowany do uruchomienia określonej w tym przepisie procedury co projektu planu, terminu do zapoznania się z nim, wniesienia uwag oraz stosownego powiadomienia zawiadomienia osób będących stronami w sprawie. Według wiedzy skarżących Burmistrz nigdy nie dopełnił obowiązków jakie nakłada na niego powołana ustawa, a zatem - zdaniem strony - powołana uchwała jest nieważna. W ocenie strony również istotne jest to, że w dniu 31 sierpnia 2010 r. zostały podjęte uchwały: uchwała Nr XLV/285/10 w sprawie odstąpienia od opracowania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy D. w części dotyczącej gruntów położonych w obrębie geodezyjnym R. oraz uchwała Nr XLV/286/10 z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie opracowania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy D. w części dotyczącej gruntów położonych w obrębie geodezyjnym R..

Dalej pełnomocnik strony wskazał na następujące wątpliwości:

a) czy uchwała Rady Miejskiej w D. Nr XXI/139/2004 r. podjęta bez zachowania trybu określonego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 17 pkt 1, 11,12 113 jest ważna, a w tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie prowadziło takiego postępowania,

b) dlaczego nie została podana jako podstawa prawna przy wydawaniu zaskarżonej decyzji obowiązująca na dzień jej wydania uchwała Nr XXIX/187/09 Rady Miejskiej w D. z dnia 27 lutego 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru złoża wapieni "R." wraz z terenem oddziaływania eksploatacji górniczej i terenami sąsiednimi we wsi R.. Nie ma wątpliwości, że uchwała podjęta później uchyla uchwałę podjętą w tej samej materii przedmiotowo - prawnej podjętą wcześniej,

c) jaki wpływ na zgodność z prawem ma wydanie zaskarżonej decyzji w świetle powołania się na uchwałę Rady Miejskiej w D. Nr XXI/139/2004 r., skoro obowiązywała uchwała Nr XXIX/187/09 Rady Miejskiej w D. z dnia 27 lutego 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru złoża wapieni "R." wraz z terenem oddziaływania eksploatacji górniczej i terenami sąsiednimi we wsi R.,

Nadto, jaki wpływ na prawomocność zaskarżonej decyzji ma "ostatnia" uchwała nr XLV/285/10 z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie odstąpienia od opracowania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy D. w części dotyczącej gruntów położonych w obrębie geodezyjnym R.. Według pełnomocnika poważne wątpliwości prawne budzi, także fakt, iż tylko uchwała Rady Miejskiej w D. Nr XXI/139/2004 r. jest opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], natomiast uchwały Nr XXIX/187/09 Rady Miejskiej w D. z dnia 27 lutego 2009 r. i Nr XLV/285/10 z dnia 31 sierpnia 2010 r. już nie. Pełnomocnik zauważył, iż nie wiadomo jak w aspekcie przestrzegania prawa należy ocenić "praktykę" w tym zakresie Burmistrza i Rady Miasta i Gminy D.. Zdaniem strony jest to naruszenie obligatoryjnego obowiązku wynikającego wprost z przepisu art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkować mogły uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji ustalającą S. i T. Ł. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr ewidencyjny 1093 w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istota sprawy zasadza się zatem na ustaleniu, czy istniały podstawy faktyczne i prawne do orzeczenia przedmiotowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, czy rzeczywiście w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości tej nieruchomości.

Odpowiedzi na tak sformułowane wątpliwości poszukiwać należy w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W szczególności art. 36 ust. 4 w/w ustawy, stosownie do którego jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Nadto wysokość omawianej opłaty, jak stanowi art. 37 ust. 1 i ust. 6 w/w ustawy ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5 art. 36 ustawy. W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.) (art. 37 ust. 11). Do określenia wartości nieruchomości przed i po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego zastosowanie znajdują również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Reasumując powyższe uregulowania prawne, właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, "renty planistycznej", gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki. Po pierwsze w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości. Po wtóre zbycie nieruchomości przez jej właściciela nastąpi przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (por. wyrok WSA z dnia 25 marca 2009r., II SA/Wr 478/08, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 495398). Stwierdzenie, iż chociażby jedna z przesłanek nie jest spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej, w przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie opłaty planistycznej ma charakter obligatoryjny, przy posiłkowym zastosowaniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie składu orzekającego, okolicznością niekwestionowaną jest ustalenie, iż skarżący zbyli nieruchomość oraz nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Miejskiej w D. z dnia 24 listopada 2004 r. Nr XXI/139/2004, który określa stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Jak również, iż wystąpienie z roszczeniem o zapłatę opłaty planistycznej nastąpiło w ciągu 5 lat od daty, w której plan stał się obowiązujący. Element sporny stanowi przesłanka wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany bądź uchwalenia miejscowego planu. Tylko w tym zakresie skarżący kwestionowali prawidłowość rozstrzygnięcia organów administracji, zarzucając niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, szczególnie w zakresie braku należytej oceny różniących się operatów, sporządzonych dla potrzeb przedmiotowej sprawy.

Mając na uwadze zarzuty skargi ale i wyczerpującą analizę stanu faktycznego i prawnego przeprowadzoną przez organ odwoławczy, zdaniem Sądu stanowisko to zasługuje na uwzględnienie. Tym bardziej, iż organ II instancji w sposób szczegółowy i jasny przeanalizował ustalenia organu I instancji, przeprowadził dogłębną analizę obu operatów szacunkowych i w sposób jasny, logiczny i spójny podał powody, które przemawiały za oparciem rozstrzygnięcia o korzystniejsze dla skarżących wyliczenia wykonane przez W. Ś.. Przy czym nie można żądać od organu aby wkraczał w merytoryczną zasadność złożonego operatu, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak, i tak uczynił, dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać na przykład czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W niniejszej sprawie organ poddał operaty właśnie takiej ocenie, wypełniając dyspozycję art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organy mają prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia.

Z kolei przepis art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wyłącza uprawnienia organu prowadzącego postępowanie do oceny operatu szacunkowego jako dowodu z opinii biegłego (art. 75 § 1 k.p.a.). Przy czym nie zawsze rozbieżność pomiędzy sporządzonych dla potrzeb danej sprawy operatów będzie obligowała organ do zasięgnięcia opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Obowiązek taki powstanie jedynie w przypadku, gdy oba rozbieżne operaty zostały sporządzone przy zastosowaniu takiego samego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Z taką sytuacja nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie każdy z operatów wykonanych został w oparciu o odmienne metody szacowania, stąd Sąd uznał, iż organ nie uchybił przepisowi art. art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ustosunkowując się do pisma pełnomocnika strony skarżącej z dnia 23 listopada 2010r. stwierdzić należy, iż zaprezentowane tamże stanowisko nie zasługuje na akceptację. Wyjaśnić wypada bowiem, iż przy ustalaniu opłaty planistycznej prawnie relewantny jest moment zbycia nieruchomości i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który w tym czasie obowiązywał, a jest to plan uchwalony dnia 24 listopada 2004r., bowiem to właśnie uchwalenie bądź zmiana tegoż planu mogła ewentualnie mieć i faktycznie miała wpływ na zmianę wartości nieruchomości. Z tego właśnie powodu, skoro zbycie spornej nieruchomości nastąpiło w 2008 roku, słusznie organy przywołały jako podstawę rozstrzygnięcia plan opublikowany w lutym 2005 roku, a nie późniejszy, uchwalony 2009 roku, abstrahując już zresztą od (podnoszonej przez stronę) okoliczności jego nieopublikowania. Do takiego wniosku prowadzi lektura art. 37 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Zarzuty dotyczące niezachowania wymaganej przez przepisy prawa procedury podejmowania uchwał nie mogą odnieść zamierzonego przez skarżących skutku, gdyż przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie zaskarżona decyzja. Kwestionowanie przedmiotowej uchwały jest możliwe wyłącznie w innym trybie i nie może niejako dodatkowo stanowić obiekt kontroli sądowej. Podobnie argumenty dotyczące uchybień procesowych, w zakresie nieopublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] uchwał Rady Miejskiej w D. z dnia 27 lutego 2009 r. Nr XXIX/187/09 oraz z dnia 31 sierpnia 2010 r. Nr XLV/285/10, a tym samym naruszenia przez organ art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, nie mogą być przedmiotem rozważań Sądu w tym postępowaniu, wskazane kwestie nie dotyczą materii rozstrzyganej w niniejszej sprawie.

W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym organ administracji publicznej obowiązany był orzec jak w zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

m.ch.