Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 560/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono orzeczenie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 121 ust 1, art. 121b ust 1 i 2, art. 121c, art. 43 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 4 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2018 roku sprawy ze skargi J. J. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wysokości uposażenia uchyla w całości zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Łodzi nr [...] z dnia [...] w części odmawiającej przyznania prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 10 października 2017 roku do dnia 2 listopada 2017 roku.


UZASADNIENIE

Rozkazem personalnym z nr [...] z dnia [...] roku wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1267 ze zm.) Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] roku nr [...], którym:

1/ odmówiono podinsp. J. J., zwolnionemu od zajęć służbowych od dnia 3 listopada 2017 r. do dnia zwolnienia ze służby w Policji, przyznania prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 10 października 2017 r. do dnia 2 listopada 2017 r.;

2/ przyznano podinsp. J. J. prawo do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 3 listopada 2017 r. do dnia zwolnienia ze służby w Policji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu 5 grudnia 2017 r. do Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Miejskiej Policji w Ł. wpłynęło pismo podinsp. J. J. z 30 listopada 2017 r., skierowane do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., o naliczenie uposażenia w wysokości 100% od dnia 10 października 2017 r. do dnia zwolnienia ze służby.

Podinsp. J. J. w okresie od dnia 11.04.2017 r. do dnia 10.10.2017 r. przebywał nieprzerwanie na długotrwałym zwolnieniu lekarskim z powodu choroby. Organ wskazał, że zgodnie z art. 121b ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim policjant otrzymuje 80% uposażenia.

W związku z zakończeniem przez funkcjonariusza trwającego 6 miesięcy zwolnienia lekarskiego, w wyniku przeprowadzonych badań kontrolnych przez lekarza profilaktyka w Poradni Badań Profilaktycznych SP ZOZ MSWIA w Ł., orzeczeniem lekarskim z dnia 11 października 2017 r., wobec istnienia przeciwwskazań zdrowotnych uznano podinsp. J. J. za niezdolnego do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku służbowym od dnia 11 października 2017 r.

Z akt sprawy wynika również, iż w dniu 14 września 2017 roku podinsp. J. J. stanął przed [...] Rejonową Komisją Lekarską podległą ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w Ł., celem ustalenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Zgodnie z orzeczeniem [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w Ł. Nr [...] z dnia 14.09.2017 r., podinsp. J. J. uznany został za trwale niezdolnego do służby w Policji. Stosownie do zapisów w III części orzeczenia komisji, funkcjonariusza zaliczono do trzeciej grupy inwalidzkiej, stwierdzono, że inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą, jak również nie powstało na skutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby/choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Zaznaczono, iż inwalidztwo ma charakter trwały. Jednocześnie w pkt. 13 omawianego orzeczenia określono, iż związek schorzenia albo ułomności (niezdolności do służby, inwalidztwa) za szczególnymi warunkami lub właściwościami służby nie zaistniał.

Przedmiotowe orzeczenie wpłynęło do Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Miejskiej Policji w Ł. w dniu 25 września 2017 r. Z uwagi na fakt, iż w dniu wpływu do KMP w Ł. orzeczenie nie było ostateczne, pismem z dnia 29 września 2017 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia KMP w Ł. zwrócił się do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w Ł. o udzielenie informacji w kwestii dotyczącej ostateczności wydanego w dniu 14.09.2017 r. orzeczenia nr [...].

W dniu 10 października 2017 r., ze względu na brak odpowiedzi na pismo z dnia 29.09.2017 r., organ nawiązał kontakt telefoniczny z [...] Rejonową Komisją Lekarską MSW w Ł. Uzyskano informację, że do dnia 10 października 2017 r. do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w Ł. nie wpłynęło potwierdzenie otrzymania przez funkcjonariusza orzeczenia nr [...] oraz nie wpłynęło w tym przedmiocie odwołanie. W dniu 23 października 2017 r. organ ponownie skontaktował się telefonicznie z komisją. Uzyskano informacje, że z potwierdzenia odbioru korespondencji wynika, iż podinsp. J. J. odebrał przedmiotowe orzeczenie w dniu 2 października 2017 r. Ponadto nie wpłynęło odwołanie od powyższego orzeczenia. W dniu 25 października 2017 r. do Wydziału Kadr i Szkolenia KMP w Ł. wpłynęło pismo Zastępcy Przewodniczącego [...] Komisji Lekarskiej MSW w Ł., w którym wskazano, iż nie wpłynęło odwołanie od orzeczenia Nr [...] w sprawie dotyczącej J. J.. W piśmie zawarto informacje, iż ww. orzeczenie zostało wysłane na adres funkcjonariusza i odebrane w dniu 2 października 2017 r. W dniu 3 listopada 2017 r. organ nawiązał kontakt telefoniczny z [...] Rejonową Komisja Lekarską MSW w Ł. oraz z Centralną Komisja Lekarską z siedzibą w Ł. Obie komisje poinformowały, że do dnia 3 listopada 2017 r. nie wpłynęło odwołanie podinsp. J. J. od orzeczenia Nr [...] z dnia 14 września 2017 r.

Na podstawie informacji zawartych w piśmie z dnia 24 października 2017 r. Zastępcy Przewodniczącego [...] Komisji Lekarskiej MSW w Ł. oraz uzyskanych z rozmów telefonicznych z dnia 03.11.2017 r. organ uznał, iż orzeczenie Nr [...] w sprawie dotyczącej podinsp. J. J. stało się ostateczne i prawomocne z dniem 17 października 2017 r.

W związku z powyższymi ustaleniami, rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] r. nr [...] zwolniono J. J. od zajęć służbowych od dnia 03.11. 2017 r. do dnia zwolnienia ze służby.

Natomiast w dniu 20 lutego 2018 r. Komendant Miejski Policji w Ł., na podstawie art. 6f, art. 121 ust. 1. art. 121b ustawy o Policji w związku z §1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 roku, poz. 644 ze zm.) wydał rozkaz personalny nr [...] o odmowie przyznania podinsp. J. J., zwolnionemu od zajęć służbowych od dnia 3 listopada 2017 r. do dnia zwolnienia ze służby w Policji, prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 10 października 2017 r. do dnia 2 listopada 2017 r. oraz o przyznaniu prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 3 listopada 2017 r. do dnia zwolnienia ze służby w Policji.

W dniu 12 marca 2018 r. podinsp. J. J. złożył w ustawowym terminie odwołanie od przedmiotowej decyzji i wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Ł. nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 10.10.2017 r. do dnia 02.11.2017 r. oraz o zwrot potrąceń dokonanych z uposażenia za okres od dnia 11.10.2017 r. do 02.11.2017 r. W odwołaniu skarżący podniósł to, że w przedmiotowym rozkazie nastąpiła pomyłka pisarska, ponieważ zamiast daty "10.10.2017 r." powinna być data "11.10.2017 r.", co jest jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie merytoryczne. Zarzucił, że wskazana w rozkazie personalnym nr [...] podstawa rozstrzygnięcia nie jest zgodna ze stanem faktycznym, gdyż: 1/ w okresie od dnia 11.10.2017 r. do dnia 02.11.2017 r. nie przebywał na zwolnieniu lekarskim - tym samym obniżenie uposażenia do 80% na podstawie art. 121b ust. 1 ustawy o Policji, nie znajduje uzasadnienia; 2/ z treści rozkazu wynika, że niemożność wykonywania przez niego pracy w okresie od dnia 11.10.2017 r. do dnia 02.11.2017 r. ma związek z decyzją wydaną przez właściwy organ albo uprawniony podmiot na podstawie przepisów o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa), jednak nie zostały podane informacje kiedy i jaki podmiot wydał decyzję w zakresie wskazanym w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach (...). Skarżący zaznaczył, że nigdy nie chorował na choroby zakaźne i tym bardziej żaden właściwy organ albo uprawniony podmiot nie podejmował wobec niego żadnych decyzji w takim zakresie, jak również nie zachodzi żadna z pozostałych przyczyn wymienionych w art. 6 ust. 2 ustawy o świadczeniach (...).

J. J. podkreślił, że ustawodawca w art. 121b ust. 1 ustawy o Policji wyraźnie wskazał w jakich przypadkach policjant otrzymuje 80% uposażenia tj. w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim. W ust. 2 tego przepisu wskazane są natomiast okresy, które obejmuje zwolnienie lekarskie. Zdaniem skarżącego katalog zawarty w ww. przepisie jest zamknięty, tym samym tylko sytuacje wprost w nim wymienione mogą spowodować obniżenie uposażenia policjanta do 80%. W powyższym katalogu ustawodawca nie wymienił sytuacji wydania przez komisję lekarską orzeczenia o trwałej niezdolności policjanta do służby czy wydania orzeczenia przez lekarza z Poradni Badań Profilaktycznych stwierdzającego niezdolność policjanta do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku wobec przeciwwskazań zdrowotnych. Tym samym, sytuacje związane z wydaniem wskazanych wyżej orzeczeń nie mogą, zdaniem strony, być podstawą do naliczenia uposażenia w wysokości 80%. Ponadto w treści art. 121c ustawy o Policji brak jest wskazania, że orzeczenie komisji lekarskiej w sprawie trwałej niezdolności policjanta do służby czy orzeczenie lekarskie wystawione przez lekarza z Poradni Badań Profilaktycznych stwierdzające niezdolność do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku wobec przeciwwskazań zdrowotnych, jest dokumentem, na podstawie którego stwierdzany jest okres przebywania policjanta na zwolnieniu lekarskim. Powyższe oznacza, w ocenie skarżącego, że orzeczeń komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby i orzeczeń wystawionych przez lekarza z Poradni Badań Profilaktycznych nie można utożsamiać ze zwolnieniem lekarskim.

J. J. zaznaczył, iż od dnia zakończenia zwolnienia lekarskiego (11.10.2017 r.) do dnia [...] r. (wydanie rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia go od zajęć służbowych do dnia zwolnienia ze służby) nie wykonywał obowiązków służbowych, choć nie został wydany dokument o zwolnieniu go od zajęć służbowych. Z formalnego punktu widzenia, okres od dnia 11.10.2017 r. do dnia 02.11.2017 r. należy uznać, zdaniem strony, jako usprawiedliwioną nieobecność w służbie. Wydanie rozkazów w sprawie zwolnienia go od zajęć służbowych do czasu uzyskania informacji o prawomocności orzeczenia komisji lekarskiej, skutkowałoby naliczeniem uposażenia w wysokości 100% za okres od 11.10.2017 r. do 02.11.2017 r.

Wskazał, iż orzeczenie komisji lekarskiej uprawomocniło się z dniem 16 października 2017 r. jednak prawomocność orzeczenia nie wywołała skutku prawnego w postaci wydania przez Komendanta Miejskiego Policji w Ł. rozkazu o zwolnieniu go od zajęć służbowych do dnia zwolnienia ze służby czy też do dnia uzyskania informacji o prawomocności orzeczenia. Dopiero jego liczne interwencje i zaangażowanie pracowników Wydziału Kadr i Szkolenia KMP w Ł. doprowadziły do wydania w dniu [...] r. rozkazu o zwolnieniu od zajęć służbowych do dnia zwolnienia ze służby.

Komendant Wojewódzki Policji w Ł., odnosząc się w zaskarżonym rozkazie personalnym nr [...] do kwestii podnoszonej przez skarżącego, iż początkową datą zwolnienia od zajęć służbowych powinna być data 16 października 2017 r., wskazał, że zgodnie z dyspozycją § 24 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, przełożony właściwy w sprawach osobowych po otrzymaniu ostatecznego orzeczenia komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby policjanta niezwłocznie zwalnia go od zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby. W dniu 4 października 2017 r. wpłynęło do Wydziału Kadr i Szkolenia KMP w Ł. pismo, w którym policjant zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Ł. o zwolnienie od zajęć służbowych przez rok na zasadach określonych w art. 43 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz uchwały NSA z dnia 26.06.2014 r., sygn. I OPS 16/13.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, a także art. 121b ust. 1 i art. 121b ust. 2 pkt 1, art. 121b ust. 5 i 6 ww. ustawy. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, iż wymieniony w art. 121b ustawy o Policji katalog przypadków, w jakich policjant otrzymuje 80% uposażenia jest katalogiem zamkniętym, a ustawodawca nie wymienił w nim sytuacji wydania przez komisję lekarską orzeczenia o trwałej niezdolności policjanta do służby czy wydania orzeczenia przez lekarza z Poradni Badań Profilaktycznych stwierdzającego niezdolność policjanta do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku wobec przeciwwskazań zdrowotnych, organ podkreślił, iż ustawodawca nie wskazał, jak należy traktować okres od dnia stawienia się policjanta na komisji lekarskiej do dnia zwolnienia go od zajęć służbowych w związku z ostatecznym orzeczeniem komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby w Policji. W art. 121b ust. 5 i 6 ustawy o Policji ustawodawca zawarł przy tym zamknięty katalog warunków, w jakich policjant zachowuje prawo do 100% uposażenia i omawianych przypadków również tam nie ma. Komendant nie zgodził się z poglądem skarżącego, iż 100% wysokości uposażenia policjantowi zwolnionemu od zajęć służbowych wskutek ostatecznego orzeczenia komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby w Policji, należy stosować na zasadzie analogii do sytuacji, w której zastało wydane przez komisję lekarską orzeczenie o trwałej niezdolności policjanta do służby, ale nie otrzymało ono statusu "orzeczenia ostatecznego". Organ wskazał, że status policjanta, którego stan zdrowia został poddany ocenie komisji lekarskiej, posiadającego orzeczenie komisji lekarskie o trwałej niezdolności do służby, nie jest tożsamy z taką sytuacją, w której policjant w wyniku rozkazu personalnego zostaje zwolniony od zajęć służbowych na podstawie § 24 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, co potwierdza uchwała NSA z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. I OPS 16/13.

Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie podinsp. J. J. orzeczeniem komisji lekarskiej z dnia 14.09.2017 r. został uznany za trwale niezdolnego do służby w Policji, przy czym związek schorzenia albo ułomności ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby nie zaistniał. Normy prawne zawarte w art. 121b ust. 5 i 6 ustawy o Policji jednoznacznie zatem wskazują, że brak jest podstaw prawnych do określenia prawa do 100% uposażenia za okres od dnia 10 października 2017 r. do dnia 2 listopada 2017 r. Przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji stanowi natomiast podstawę prawną do określenia prawa do 100% uposażenia za okres od dnia zwolnienia od zajęć służbowych do dnia zwolnienia ze służby w Policji. W konsekwencji, rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w Ł. nr [...] z dnia [...] r., podinsp. J. J. został z dniem 3 listopada 2017 r. zwolniony od zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wydając przedmiotowy rozkaz personalny oparł swoją decyzję o rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, który stanowi, że przełożony właściwy w sprawach osobowych po otrzymaniu ostatecznego orzeczenia komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby policjanta niezwłocznie zwalnia go od zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia za służby. Nie zgodził się zatem ze stanowiskiem podinsp. J. J. wyrażonym w odwołaniu, iż sytuacja policjanta zwolnionego od zajęć służbowych wskutek orzeczenia komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby w Policji nie jest tożsama z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim, o którym stanowi art. 121b ustawy. Orzeczenie komisji lekarskiej przesądza bowiem, iż funkcjonariusz jest niezdolny do służby na skutek choroby, która w omawianym przypadku, jak ustaliła komisja, nie ma związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. W związku z powyższym policjant jest uprawniony do otrzymania 80% uposażenia. Organ wskazał jednocześnie, że podana w rozstrzygnięciu nr [...] data: "10.10.2017 r." wynika z uwzględnienia przez organ I instancji wniosku strony zawartego w piśmie wszczynającym postępowanie z dnia 30.11.2017 r. (data wpływu 5.12.2017 r.), a nie jak wskazuje skarżący z pomyłki pisarskiej.

Nie zgadzając się z rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., J. J. wniósł skargę do sądu, w której zaskarżył w całości omawiane rozstrzygnięcie oraz zarzucił obrazę art. 6 k.p.a. z uwagi na to, że podstawy prawne rozstrzygnięcia, tj. art. 121b ust 1 ustawy o Policji, art. 121b ust 1 pkt 1 ustawy o Policji oraz art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa nie mają związku ze stanem faktycznym. Tym samym wniósł o uchylenie w całości rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z [...] r. oraz rozkazu personalnego nr [...] z [...]r. Komendanta Miejskiego Policji w Ł. oraz o podjęcie przez Komendanta Miejskiego Policji w Ł. działań, mających na celu naliczenie jego uposażenia od 10.10.2017 r. do 2.11.2017 r. w wysokości 100%.

Skarżący podniósł, iż orzecznictwo sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego wskazuje w sposób jednoznaczny, że przepisy płacowe, w tym również dotyczące policjantów muszą być interpretowane w sposób ścisły (wyrok NSA z dnia 23.08.2016 r. sygnatura akt I OSK 93/15). Niedopuszczalna jest zatem wykładnia rozszerzająca czy zawężająca przepisy płacowe. Ponadto w państwie prawa obowiązuje generalna zasada, że pozbawienie czy ograniczenie uprawnień pewnej kategorii osób może nastąpić wyłącznie na podstawie wyrażanego uregulowania. Zgodnie z art. 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie łub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

J. J. poinformował, iż wydanie w dniu [...] r. rozkazu nr [...] przez Komendanta Miejskiego Policji w Ł. w sprawie zwolnienia go od zajęć służbowych do dnia zwolnienia ze służby nastąpiło z naruszeniem § 24 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Powyższy przepis stanowi, ze rozkaz taki wydaje się niezwłocznie po uzyskaniu informacji o prawomocności orzeczenia komisji lekarskiej w sprawie orzeczenia o trwałej niezdolności do służby. Z treści rozkazu nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] r. wynika, że Komendant Miejski Policji w Ł. już w dniu 25.10.2017 r. posiadał informację o prawomocności orzeczenia komisji lekarskiej (pierwsze i drugie zdanie trzeciej strony rozkazu). Pomimo posiadania tej informacji nie zachował przesłanki "niezwłoczności" i rozkaz w sprawie zwolnienia od zajęć służbowych wydał dopiero w dniu [...] r. tj. po dziewięciu dniach. Ponadto z treści rozkazu nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] r. wynika, ze Komendant Miejski Policji w Ł. wydając w dniu [...] r. rozkaz personalny nr [...] posiadał wiedzę, że orzeczenie komisji lekarskiej uprawomocniło sie z dniem 16.10.2017 r. (trzeci akapit trzeciej strony rozkazu personalnego). Skoro Komendant Miejski Policji posiadał wiedzę o prawomocności orzeczenia komisji lekarskiej, to rozkaz personalny (niezależnie od daty jego wydania) powinien wskazywać, że zwolnienie od zajęć służbowych powinno nastąpić z datą 16.10.2017 r. Zdaniem skarżącego, rozkazy personalne mogą być wydawane w terminie późniejszym, ale powinny obowiązywać od dnia, gdy nastąpiło zdarzenie rodzące skutek prawny. Przykładem jest zaskarżany rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] r. gdzie data odmowy przyznania prawa do uposażenia w wysokości 100% dotyczy okresu wcześniejszego tj. od dnia 10.10.2017 r. do dnia 02.11.2017 r.

Skarżący podkreślił, że data obowiązywania rozkazu personalnego o zwolnieniu od zajęć służbowych ma zasadnicze znaczenie ponieważ zgodnie z treścią art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, w przypadku zwolnienia od zajęć służbowych policjant otrzymuje 100% uposażenia. Komendant Miejski Policji w Ł. był zobowiązany do wydania rozkazu ze wskazaniem, że zwolnienie od zajęć służbowych nastąpiło z dniem 16.10.2017 r. Powyższe jest kolejną przesłanką przyznania prawa do uposażenia w wysokości 100%, choć nie od dnia 10.10.2017 r., a od dnia 16.10.2017 r.

Zaznaczył, iż w dniu 11.10.2017 r. doręczył Komendantowi Miejskiemu Policji w Ł. orzeczenie lekarskie wystawione przez lekarza z Poradni Badań Profilaktycznych SP ZOZ MSWiA w Ł. nr [...] z dnia 11.10.2017 r. stwierdzające jego niezdolność do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku wobec przeciwwskazań zdrowotnych. Orzeczenie to stwierdza jedynie, że był niezdolny do służby na zajmowanym stanowisku, ale nie wyklucza pełnienia służby na innym stanowisku. Komendant Miejski Policji w Ł. był w takiej sytuacji zobowiązany do wydania rozkazu personalnego w sprawie pełnienia dalszej służby na innym stanowisku. Pomimo interwencji nigdy nie wydał takiego rozkazu. Zaniechanie w tym zakresie było bezprawne i w rezultacie spowodowało, że skarżący nie został dopuszczony do pełnienia dalszej służby od dnia 11.10.2017 r. Podjęcie natomiast od dnia 11.10.2017 r. służby na innym stanowisku, spowodowałby w konsekwencji naliczenie uposażenia w wysokości 100%.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w okresie: 10 października 2017 r.- 2 listopada 2017 r. policjant po zakończeniu przebywania na zwolnieniu lekarskim legitymował się orzeczeniem Rejonowej Komisji Lekarskiej stwierdzającym trwałą niezdolność do służby w Policji, które to orzeczenie od 16 października 2017 r. (zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez organy) jest orzeczeniem ostatecznym i prawomocnym. Policjant nie był w tym czasie zwolniony od zajęć służbowych na podstawie § 24 rozporządzenia MSWiA z 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Uznając zatem, iż policjant w w/wym okresie nie pełnił służby w powodu choroby, nie pozostając jednakże zwolnionym od zajęć służbowych do dnia zwolnienia ze służby, przełożony właściwy w sprawach osobowych orzekł o wypłacie policjantowi za ten okres 80% uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Rozstrzygnięcie swoje organ oparł o art. 121 ust. 1 pkt. 1 , art. 121b ust. 1 i ust. 2 pkt. 1, w związku z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. podjętej w sprawie sygn. akt. I OSP 16/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy, kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej p.p.s.a.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów, wykazała, że skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem skargi jest rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] r. nr [...], utrzymujący w mocy orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w Ł. nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania J. J. prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 10 października 2017 r. do dnia 2 listopada 2017 r. oraz o przyznaniu prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 3 listopada 2017 r. do dnia zwolnienia ze służby.

Podstawę materialnoprawną w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.).

Wskazać należy, że zasady ustalania wysokości uposażenia przysługującego policjantowi, w tym wysokości uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim, określają przepisy rozdziału 9 ustawy o Policji. Stosownie do art. 121 ust. 1 ustawy, w razie urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie przebywania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Zgodnie natomiast z art. 121b ust. 1 ustawy o Policji, w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim policjant otrzymuje 80% uposażenia. Ponadto w myśl art. 121b ust 2, zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym policjant jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu:

1) choroby policjanta, w tym niemożności wykonywania zajęć służbowych z przyczyn określonych w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa;

2) oddawania krwi lub jej składników w jednostkach organizacyjnych publicznej służby krwi lub z powodu okresowego badania lekarskiego dawców krwi;

3) konieczności osobistego sprawowania opieki nad chorym dzieckiem własnym lub małżonka policjanta, dzieckiem przysposobionym, dzieckiem przyjętym na wychowanie i utrzymanie, do ukończenia przez nie 14 roku życia;

4) konieczności osobistego sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny; za członków rodziny uważa się małżonka, rodziców, rodzica dziecka policjanta, ojczyma, macochę, teściów, dziadków, wnuki, rodzeństwo oraz dzieci w wieku powyżej 14 lat, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z policjantem w okresie sprawowania nad nimi opieki;

5) konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem własnym lub małżonka policjanta, dzieckiem przysposobionym, dzieckiem przyjętym na wychowanie i utrzymanie, do ukończenia przez nie 8 roku życia, w przypadkach wymienionych w lit. a) – c).

Policjant zachowuje jednak prawo do 100% uposażania, jeżeli zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym policjant jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu: 1) wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby, 2) choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, 3) wypadku w drodze do miejsca pełnienia służby lub w drodze powrotnej ze służby, 4) choroby przypadającej w czasie ciąży, 5) poddania się niezbędnym badaniom lekarskim przewidzianym dla kandydatów na dawców komórek, tkanek i narządów oraz poddania się zabiegowi pobrania komórek, tkanek i narządów, 6) oddania krwi lub jej składników w jednostkach organizacyjnych publicznej służby krwi lub z powodu badania lekarskiego dawców krwi, 7) przebywania na obserwacji w podmiocie leczniczym w wyniku skierowania przez komisję lekarską (art. 121b ust. 5 ustawy o Policji).

Prawo do 100% uposażenia przysługuje również wtedy, gdy policjant został zwolniony od zajęć służbowych:

1) podczas oddelegowania do pełnienia służby poza granicami państwa w kontyngencie policyjnym, o którym mowa w art. 145a ust. 1 pkt 1-3;

2) w wyniku popełnienia przez inną osobę umyślnego czynu zabronionego w związku z wykonywaniem przez policjanta czynności służbowych, stwierdzonego orzeczeniem wydanym przez uprawniony organ;

3) na skutek czynów o charakterze bohaterskim dokonanych w szczególnie niebezpiecznych warunkach, z wykazaniem wyjątkowej odwagi, z narażeniem życia lub zdrowia, w obronie prawa, nienaruszalności granic państwowych, życia, mienia lub bezpieczeństwa obywateli (art. 121b ust. 6 ustawy o Policji).

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmówiły skarżącemu prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 10 października 2017 r. do dnia 2 listopada 2017 r., przyjmując, iż wskazany okres jest równoznaczny z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim i w tym zakresie powołały się na uchwałę NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. I OPS 16/13, w której przyjęto, iż "Orzeczenia komisji lekarskich nie ograniczają się jedynie do ustalenia zdolności badanego do służby i zaliczenia do kategorii jednej z nich, lecz przede wszystkim zawierają ocenę stanu zdrowia osoby stającej przed komisją, a więc uznanie go za chorego bądź zdrowego. W tym ostatnim zakresie pełnią one zatem taką funkcję, jak zaświadczenie lekarskie uprawniające do zaprzestania służby z powodu choroby. Uznanie policjanta za całkowicie niezdolnego do służby jest przeważnie niczym innym, jak następstwem stwierdzenia u niego choroby podczas badań przeprowadzanych przez komisję lekarską i z tego powodu policjant może zaprzestać służby.

Zasadniczy sens unormowania przyjętego w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji jest taki, że policjant, pomimo orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską, nie może być zwolniony ze służby, jeżeli zaprzestał służby z powodu choroby i od dnia zaprzestania służby nie upłynęło 12 miesięcy, co oznacza, że stan zaprzestania służby z powodu choroby trwa po wydaniu orzeczenia przez komisję lekarską. W takiej sytuacji, stan zaprzestania służby z powodu choroby, po wydaniu orzeczenia o trwałej niezdolności do służby z powodu choroby przez komisję lekarską, nie musi być dokumentowany zaświadczeniem lekarskim o niezdolności do służby z powodu choroby, skoro już orzeczenie komisji lekarskiej stwierdza, że policjant jest niezdolny do służby z powodu choroby. Orzeczenie komisji lekarskiej jest bowiem nie tylko rodzajem rozstrzygnięcia administracyjnego, ale też oświadczeniem wiedzy co do stanu zdrowia policjanta, które obejmuje stwierdzenie określonej choroby u policjanta, z powodu której policjant jest niezdolny do służby. Tak więc orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające u policjanta chorobę, z powodu której policjant jest w stanie niezdolności do służby, dotyczy tego co zaświadczenie lekarskie o niezdolności do służby z powodu choroby, której skutkiem jest zaprzestanie służby. Jeżeli zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby stanowi podstawę zaprzestania służby z powodu choroby, to nie sposób przyjąć, że orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające trwałą niezdolność do służby z powodu choroby nie może stanowić podstawy zaprzestania służby z powodu choroby, w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o Policji i w takiej sytuacji nie sposób także przyjąć, że po wydaniu orzeczenia przez komisję lekarską, konieczne jest przedstawianie zaświadczenia lekarskiego o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby".

Podkreślić przy tym należy, iż stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie jest sporny. Wynika z niego, iż w okresie od 11 kwietnia 2017 r. do dnia 10 października 2017 r. podinsp. J. J. przebywał nieprzerwanie na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby. W dniu 10 października 2017 r., w związku z zakończeniem przez funkcjonariusza zwolnienia lekarskiego, w wyniku badań kontrolnych przeprowadzonych przez lekarza profilaktyka w Poradni Badań Profilaktycznych SP ZOZ MSWiA w Ł., orzeczeniem lekarskim nr [...] z 11.10.2017 r., wobec istnienia przeciwskazań zdrowotnych, uznano go za niezdolnego do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku od dnia 11 października 2017 r.

Jednocześnie, w dniu 14 września 2017 roku podinsp. J. J. stanął przed [...] Rejonową Komisja Lekarską podległą ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w Ł., celem ustalenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Zgodnie z orzeczeniem tej Komisji Nr [...] z dnia 14.09.2017 r., podinsp. J.J. uznany został za trwale niezdolnego do służby w Policji. Zgodnie z zapisami w III części orzeczenia komisji ww. funkcjonariusza zaliczono do trzeciej grupy inwalidzkiej i stwierdzono, że inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą, jak również nie powstało na skutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby/choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Inwalidztwo ma charakter trwały. Jednocześnie w pkt 13 omawianego orzeczenia określono, iż związek schorzenia albo ułomności (niezdolności do służby, inwalidztwa) za szczególnymi warunkami lub właściwościami służby nie zaistniał.

Przedmiotowe orzeczenie wpłynęło do Wydziału Kadr i Szkolenia KMP w Ł. w dniu 25 września 2017 r. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, iż orzeczenie Komisji z dnia 14.09.2017 r. doręczone zostało skarżącemu 2 października 2017 r., a ponieważ nie wpłynęło od tego orzeczenia odwołanie stało się ostateczne od dnia 17 października 2017 r. Organ przyjął przy tym, iż informacje o ostateczności orzeczenia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w Ł. uzyskał z pisma Komisji z dnia 24.10.2017 r. oraz rozmów telefonicznych przeprowadzonych w dniu 03.11.2017 r. z [...] Rejonową Komisją Lekarską MSW w Ł. oraz z Centralną Komisją Lekarską z siedzibą w Ł., które poinformowały o braku wpływu odwołania od orzeczenia Nr [...].

Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do wydania przez Komendanta Miejskiego Policji w Ł. rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] r. o zwolnieniu podinsp. J. J. od zajęć służbowych od dnia 03.11.2017 r. do dnia zwolnienia ze służby, zgodnie z dyspozycją zawartą w § 24 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644 ze zm.), który stanowi, iż przełożony właściwy w sprawach osobowych po otrzymaniu ostatecznego orzeczenia komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby policjanta niezwłocznie zwalnia go od zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby. Skutkowało to również przyznaniem skarżącemu prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 3 listopada 2017 r. do dnia zwolnienia ze służby na podstawie art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Jak wskazał przy tym organ w odpowiedzi na skargę, skoro w okresie od 10.10.2017 r. do 02.11.2017 r. skarżący nie był zwolniony od zajęć służbowych na podstawie § 24 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, bowiem "nie legitymował się zwolnieniem od zajęć służbowych w oparciu o ostateczne orzeczenie Komisji Lekarskiej", to nie posiadał prawa do uposażenia w wysokości 100%.

Stanowisko organu o braku podstaw do przyznania J. J. prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 11 października 2017 r. do dnia 2 listopada 2017 r. uznać należy za wadliwe. Podkreślić jednocześnie trzeba, że z akt sprawy wynika, że w dniu 10.10.2017 r. skarżący przebywał jeszcze na zwolnieniu lekarskim i - jak wynika z jego wniosku z dnia 30.11.2017 r. (wszczynającego postępowanie) oraz odwołania, nie kwestionuje on, że za ten dzień jego uposażenie powinno zostać pomniejszone do 80% z uwagi na brzmienie art. 121b ust. 1 ustawy o Policji. Fakt, iż w nagłówku swojego wniosku z 30.11.2017 r. wskazał okres od 10.10.2017 r. nie stanowił zatem, w ocenie Sądu, podstawy do objęcia postępowaniem także tej daty, skoro wyraźnie skarżący zaznaczył w tym samym wniosku, iż: "Informuję, że do dnia 10.10.2017 r. przebywałem na zwolnieniu lekarskim i tym samym nie neguję na potrzeby niniejszego postępowania wypłaty uposażenia za ten okres w wysokości 80%". Jeżeli mimo to Komendant Miejski Policji w Ł. miał wątpliwości za jaki okres J. J. domaga się wypłaty uposażenia w wysokości 100%, winien zwrócić się do skarżącego ze stosownym pytaniem, a nie wydawać negatywne dla strony rozstrzygnięcie za okres, który nie jest ani kwestionowany, ani sporny.

Co do meritum sprawy, Sąd zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, iż wobec tego, że przepisy ustawy o Policji nie zawierają regulacji, która dawałaby podstawę do obniżenia policjantowi uposażenia do 80% w związku z orzeczeniem komisji lekarskiej podległej ministrowi spraw wewnętrznych o uznaniu funkcjonariusza za trwale niezdolnego do służby, to brak było podstaw prawnych do odmowy przyznania J. J. prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 11.10.2017 r. do dnia 02.11.2017 r. Zaznaczyć trzeba, iż także organ odwoławczy nie miał w tym względzie wątpliwości, gdyż wyraźnie zaznaczył w zaskarżonej do Sądu decyzji, iż: "Odnosząc się do stwierdzenia skarżącego, iż wymieniony art. 121b ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r o Policji katalog przypadków w jakich policjant otrzymuje 80% uposażenia jest katalogiem zamkniętym, a ustawodawca nie wymienił w nim sytuacji wydania przez komisje lekarską orzeczenia o trwałej niezdolności policjanta do służby czy wydania orzeczenia przez lekarza z Poradni Badań Profilaktycznych stwierdzającego niezdolność policjanta do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku wobec przeciwskazań zdrowotnych, należy podkreślić, że ustawodawca nie wskazał jak należy traktować okres od dnia stawienia się policjanta na komisji lekarskiej do dnia zwolnienia go od zajęć służbowych w związku z ostatecznym orzeczeniem komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby w Policji". Skoro zatem brak jest przepisów, które pozwalałyby na obniżenie policjantowi uposażenia do 80% za okres niewykonywania zajęć służbowych od dnia stawienia się policjanta na komisji lekarskiej do dnia zwolnienia go od zajęć służbowych w związku z ostatecznym orzeczeniem komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby w Policji, to uznać należy że w niniejszej sprawie oba organy, bez wskazania podstawy prawnej, zrównały orzeczenie właściwej komisji lekarskiej o całkowitej trwałej niezdolności skarżącego do służby ze zwolnieniem lekarskim. Dokonały również wykładni tego orzeczenia, nie mając ku temu żadnych uprawnień i przyjęły, że skarżący w okresie od 11 października 2017 r. do wydania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] r. o zwolnieniu podinsp. J. J. od zajęć służbowych, przebywa na zwolnieniu lekarskim z uposażeniem w wysokości 80%.

W ocenie Sądu, orzeczenie właściwej komisji lekarskiej o całkowitej niezdolności do służby nie może być zrównane ze zwolnieniem lekarskim z powodu czasowej niezdolności do służby. Orzeczenie to wydawane jest w celu stwierdzenia, czy funkcjonariusz ze względu na stan zdrowia może dalej pozostawać w służbie, czy też utracił zdolność do jej pełnienia. W przypadku stwierdzenia przez komisję lekarską całkowitej trwałej niezdolności do służby, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, konsekwencją jest zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Tak daleko idących skutków nie wywołuje zwolnienie lekarskie z powodu czasowej niezdolności do służby. Już z tej przyczyny nieuprawnione jest zrównanie orzeczenia właściwej komisji lekarskiej ze zwolnieniem lekarskim z powodu czasowej niezdolności do służby. Orzeczenie o całkowitej trwałej niezdolności do pracy nie może też być podstawą do ustalenia wysokości wypłaty uposażenia za zwolnienie lekarskie.

Z powołanej przez organ uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 16/13 jak i z wyroku tego Sądu z 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 999/12 (publ. na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) wynika jedynie, że osoba uznana za niezdolną do służby przez właściwą komisję lekarską nie musi przedstawiać dodatkowo zaświadczeń lekarskich potwierdzających chorobę po wydaniu orzeczenia o całkowitej niezdolności do służby. Bowiem na podstawie tego orzeczenia nie może być dopuszczona służby, a to z kolei powoduje obowiązek organu zwolnienia jej od zajęć służbowych.

Gdyby ustawodawca chciał zrównać sytuację funkcjonariusza na zwolnieniu lekarskim z powodu czasowej niezdolności do pełnienia służby z sytuacją funkcjonariusza, wobec którego właściwa komisja lekarska orzekła o całkowitej niezdolności do służby to taką regulację zawarłby w art. 121b ustawy o Policji. Skoro takiej regulacji wskazany przepis nie zawiera to zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji przysługuje uposażenie w wysokości 100 %.

Tym samym organy dokonały błędnej wykładni art. 121 ust. 1 oraz 121b ustawy o Policji, która miała wpływ na wynik sprawy. Stwierdzić bowiem należy, iż zasadą jest pobieranie przez funkcjonariusza Policji uposażenia w wysokości 100%. Przepis art. 121b ust. 1 ustawy o Policji stanowi wyjątek od tej zasady, zatem należy go interpretować ściśle, przy zastosowaniu wykładni ścieśniającej, a nie rozszerzającej, jak uczyniły to organy obu instancji i to w dodatku na niekorzyść strony postępowania. W sytuacji, która miała miejsce w niniejszej sprawie – niewykonywanie przez skarżącego zajęć służbowych od dnia 11 października 2017 r. tj. po zakończeniu długotrwałego zwolnienia lekarskiego, spowodowane było faktem wydania w dniu 14.09.2017 r. przez Komisję Lekarską MSW w Ł. orzeczenia o trwałej niezdolności policjanta do służby co z kolei spowodowało (z uwagi na brak ostateczności orzeczenia Komisji) wydanie w dniu 11.10.2017 r. orzeczenia przez lekarza z Poradni Badań Profilaktycznych stwierdzającego niezdolność policjanta do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku wobec przeciwwskazań zdrowotnych. Sytuacja taka nie została wymieniona w art. 121b ust. 1 i 2 ustawy o Policji, a zatem uznać należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że J. J. przysługuje uposażenie w wysokości 80% za cały ten okres. Sąd zauważa też, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do zastosowania analogii. Analogia w prawie publicznym może być stosowana wyjątkowo i z dużą ostrożnością, a warunkiem jej uwzględnienia jest uprzednie stwierdzenie luki prawnej. Sąd w niniejszej sprawie takiej luki nie stwierdza, bo przyjmuje, że zasadą jest uposażenie dla funkcjonariusza Policji w pełnej wysokości, a tylko w ściśle określonych przypadkach wynikających z ustawy może być ono ograniczone (por. wyrok WSA w Warszawie z 28.06.2018 r. sygn. II SA/Wa 1776/17).

Z tych też względów Sąd nie podziela poglądów przedstawionych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 30.03.2017 r. sygn. III SA/Łd 80/17.

Zaznaczyć trzeba, iż w całkowitej zgodności z argumentacją Sądu pozostaje stanowisko wyrażone przez Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji wyrażone w piśmie z dnia 10 listopada 2017 r., skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. i załączonym przez organ oraz skarżącego do akt sprawy. Wynika z niego, iż KGP przyjmuje, że "w sytuacjach wskazanych w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, a zatem m.in. w okresie zwolnienia od zajęć służbowych, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne w wysokości należnej na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, przy czym przez zmiany, o których mowa w tym przepisie prawa, należy rozumieć zdarzenia faktyczne i prawne, niezależne od stron stosunku służbowego, a rzutujące na wysokość uposażenia funkcjonariusza (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2511/12, z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1732/12, z dnia 13 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1555/12 i z dnia 13 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1636/12).

Jednocześnie podkreślić należy, że ustawodawca w art. 121b ust. 1 ustawy o Policji wskazał wyraźnie, w jakich przypadkach policjant otrzymuje 80% uposażenia (w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim). Dalej zaś (ust. 2) wyjaśnił, że zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym policjant jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu: (...)

Powyższy katalog jest zamknięty, a zatem tylko sytuacje wprost w nim wskazane mogą powodować, że policjantowi przysługiwać będzie uposażenie w obniżonej wysokości, tj. 80%. Co istotne, w powyższym katalogu ustawodawca nie wymienił sytuacji zwolnienia funkcjonariusza od zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby w związku z ostatecznym orzeczeniem komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby, jako przesłanki do obniżenia przysługującego policjantowi uposażenia.

Ponadto zauważyć należy, że w art. 121c ustawy o Policji, w którym wymieniona została dokumentacja, na podstawie której stwierdzany jest okres przebywania przez policjanta na zwolnieniu lekarskim, ustawodawca również nie wskazał, że dokumentem takim może być ostateczne orzeczenie komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby.

Wprawdzie ostateczne orzeczenie komisji lekarskiej jest zarówno rodzajem rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i oświadczeniem wiedzy co do stanu zdrowia policjanta, które obejmuje stwierdzenie określonej choroby u policjanta, z powodu której policjant jest niezdolny do służby, jednakże takie orzeczenie niewątpliwie nie jest zaświadczeniem lekarskim, o którym mowa w art. 121c ust. 1 ustawy o Policji, a które to stanowi podstawę do wypłaty policjantowi 80% uposażenia".

W piśmie tym wskazano również, iż: "należy mieć na uwadze, że w państwie prawa obowiązuje generalna zasada, zgodnie z którą pozbawienie lub ograniczenie uprawnień pewnej kategorii osób może nastąpić wyłącznie na podstawie wyraźnego uregulowania. Konieczne jest więc istnienie jasnego przepisu wyłączającego lub ograniczającego prawa do danych świadczeń w związku z zaistnieniem określonego zdarzenia. Wykładnia musi opierać się na założeniu, że działania ustawodawcy są racjonalne. Zatem tam, gdzie określonych ograniczeń lub wyłączeń nie ustanawia sam ustawodawca, tam nie wolno ich wprowadzać interpretatorowi teksu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 93/15).

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że brak jest podstaw do innego rozumienia powoływanych wyżej regulacji, niż takie, które zobowiązuje organ do uwzględnienia art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, a tym samym uznania, że policjantowi, wobec którego komisja lekarska wydała ostateczne orzeczenie o trwałej niezdolności do służby, w konsekwencji czego zwolniony on został od zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby, należne jest uposażenie w wysokości 100%".

Omawiane stanowisko KGP odnosi się do wysokości uposażenia należnego policjantom, wobec których komisja lekarska wydała ostateczne orzeczenie o trwalej niezdolności do służby, jednak argumentacja przedstawiona dla poparcia tego stanowiska jak najbardziej odnosi się również do okresu niewykonywania przez policjanta zajęć służbowych "w oczekiwaniu" na uzyskanie przez to orzeczenie statusu ostateczności. Ponadto nie sposób zgodzić się z argumentacją organu wyrażoną w odpowiedzi na skargę, iż skoro w okresie od 10.10.2017 r. do 02.11.2017 r. skarżący nie był zwolniony od zajęć służbowych na podstawie § 24 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, bowiem "nie legitymował się zwolnieniem od zajęć służbowych w oparciu o ostateczne orzeczenie Komisji Lekarskiej", to nie posiadał prawa do uposażenia w wysokości 100%. Orzeczenie Komisji Lekarskiej z 14.09.2017 r. jest prawomocne od dnia 17.10.2017 r., a zatem nawet przyjmując interpretację przepisów zaprezentowaną przez organ, uposażenie w wysokości 100% przysługiwałoby skarżącemu od dnia 17.10.2017 r. a nie od dnia 03.11.2017 r. Powołany przez organ § 24 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, zawiera regulację, w myśl której na przełożonego w sprawach osobowych nałożony został obowiązek niezwłocznego zwolnienia policjanta od zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby, po otrzymaniu ostatecznego orzeczenia komisji lekarskiej o trwałej niezdolności policjanta do służby. Przepis ten w żaden sposób nie reguluje zatem kwestii wysokości uposażenia należnego policjantowi za okres od dnia wydania przez Komisję orzeczenia o trwałej niezdolności do służby do dnia uzyskania przez to orzeczenie statusu ostateczności. W rozpoznawanej sprawie w okresie od dnia 11.10.2017 r. do dnia 16.10.2017 r. skarżący nie wykonywał zajęć służbowych, mimo iż nie posiadał zwolnienia lekarskiego, jak również nie "legitymował się" ostatecznym orzeczeniem komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby w Policji. Nie został dopuszczony do służby z uwagi na wydanie w dniu 11.10.2017 r. orzeczenia przez lekarza z Poradni Badań Profilaktycznych stwierdzającego niezdolność policjanta do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku wobec przeciwskazań zdrowotnych. Skoro zatem brak było możliwości zaproponowania mu innego stanowiska, które byłoby odpowiednie do jego stanu zdrowia, to powinien on zostać formalnie zwolniony przez przełożonego od zajęć służbowych. Fakt, iż taki rozkaz personalny nie został w stosunku do skarżącego wydany, nie może skutkować obniżeniem policjantowi uposażenia do 80%. Jak już bowiem wyżej zaznaczono, orzeczenie lekarza z Poradni Badań Profilaktycznych stwierdzające niezdolność policjanta do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku nie stanowi zwolnienia lekarskiego, o którym mowa w art. 121b ust. 1 ustawy o Policji.

Reasumując, zdaniem Sądu, skoro przepisy ustawy o Policji nie zawierają regulacji, która dawałaby podstawę do obniżenia policjantowi uposażenia do 80% w związku z niewykonywaniem obowiązków służbowych z powodu orzeczenia komisji lekarskiej podległej ministrowi spraw wewnętrznych o uznaniu funkcjonariusza za trwale niezdolnego do służby, to brak jest podstaw prawnych do odmowy przyznania J.J. prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 11.10.2017 r. do dnia 02.11.2017 r., jak uczyniły to organy w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, Komendant Wojewódzki Policji w Ł. dopuścił się również naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w całości, w sytuacji, gdy strona skarżyła decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] r. wyłącznie w części odmowy przyznania prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 10 października 2017 roku do dnia 2 listopada 2017 roku. Okres od dnia 3 listopada 2017 roku do dnia zwolnienia ze służby w Policji, za który przyznano skarżącemu prawo do uposażenia w wysokości 100% nie był przedmiotem odwołania, gdyż rozstrzygnięcie w tym zakresie było dla strony korzystne i odpowiadało złożonemu wnioskowi.

Należy podkreślić, że z mocy art. 78 Konstytucji RP, zdanie pierwsze, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Zakres zaskarżenia – co do zasady - pozostaje w gestii strony odwołującej się. W żadnym przypadku organ nie może w tym zakresie działać z urzędu.

Warto zaznaczyć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dopuszczają wprost możliwości wniesienia odwołania od części decyzji, choć – jak zauważa się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06, CBOSA) – brak jest ku temu racjonalnych przeszkód. Przyjmuje się zatem, że dopuszczalne jest zaskarżenie i wzruszenie decyzji w części, w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Stosując tę regułę do postępowania przed organem odwoławczym, brak jest powodów, by rozporządzalność prawem do odwołania mogła zostać sprowadzona jedynie do wyrażenia niezadowolenia z wydanej decyzji w jej całokształcie. Jeżeli więc strona jest niezadowolona z wyodrębnionej części decyzji, to należy przyjąć, że decyzja ta w pozostałej, niezaskarżonej części, staje się prawomocna z datą upływu terminu do wniesienia odwołania. W takim przypadku organ odwoławczy jest związany zakreślonym przez stronę zakresem odwołania. Warunkiem zastosowania powyższego, co należy jednoznacznie podkreślić, jest możliwość wyodrębnienia poszczególnych części decyzji organu I instancji, które jako poszczególne rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Przy zaistnieniu powyższego warunku rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy należy uznać za istotną wadliwość prowadzonego przez ten organ postępowania.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozstrzygnięcie wyrażone w pierwszej części rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] r. w zakresie odmowy przyznania skarżącemu prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 10 października 2017 roku do dnia 2 listopada 2017 roku, stanowiło niewątpliwie element, który mógł być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Zatem, skoro w odwołaniu zaskarżona została jedynie pierwsza część rozkazu personalnego z dnia [...] r., zatem rozkaz ten w pozostałej części stał się ostateczny. Brak było wobec tego przesłanek do objęcia rozstrzygnięciem organu II instancji tej części rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] r., która nie została przez stronę zakwestionowana w odwołaniu, a dotyczyła przyznania prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 3 listopada 2017 r. do dnia zwolnienia ze służby. Powyższy błąd organu odwoławczego, w ocenie Sądu, świadczy o naruszeniu przepisów postępowania, stwarzając przy tym samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wszystkie opisane wyżej uchybienia dają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz rozstrzygnięcia organu I instancji w zakwestionowanej przez stronę części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia uwzględniały wykładnię powyżej wskazanych przepisów ustawy o Policji dokonaną przez Sąd.

dc