Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2857/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, FPiGŚP oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 20 czerwca 2005r. J. S. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w N. o umorzenie w całości zadłużenia wobec ZUS z tytułu niezapłaconych składek w łącznej kwocie 7527,29 zł. W uzasadnieniu podniósł, iż od 31 października 2001r. nie prowadzi działalności gospodarczej, utrzymuje się jedynie z renty w wysokości 750 zł. Z kwoty tej obowiązany jest do płacenia alimentów na rzecz żony w kwocie 150 zł miesięcznie. Z powodu złego staniu zdrowia zmuszony jest również regularnie kupować leki, co pochłania kwotę 200 zł miesięcznie. J. S. stwierdził ponadto, iż zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek zostało wpłacone niemal w pełnej wysokości. Pozostały jedynie odsetki, których wnioskodawca nie jest w stanie uiścić. Działalność gospodarczą prowadził w okresie od 1991r. do 31 października 2001r. i przez cały ten okres wywiązywał się z obowiązku regulowania należnych składek, ale jego obecna sytuacja materialna uległa znacznemu pogorszeniu. Zły stan zdrowia uniemożliwił wnioskodawcy dalsze prowadzenie działalności gospodarczej, a bardzo trudna sytuacja na rynku pracy powoduje, że nie ma on możliwości podjąć dodatkowej pracy celem uzyskania środków na spłatę zadłużenia. Do wniosku o umorzenie zadłużenia wnioskodawca dołączył kopię odcinka renty za czerwiec 2005r.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2005r., znak[...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz odsetek za zwłokę. Powołując się na art. 28 u.s.u.s. stwierdził, iż przepis ten nie nakazuje organowi wydającemu decyzje umarzania należności w każdym przypadku, a daje jedynie możliwość uznania czy okoliczności przedstawione przez zobowiązanego i wynikające z akt sprawy przesądzają o celowości umorzenia i czy nie są sprzeczne z interesem finansów ubezpieczeń społecznych. W ocenie organu I instancji obecny brak możliwości zapłaty przez wnioskodawcę nie przesądza o trwałej nieściągalności zobowiązań. Za odmową umorzenia zadłużenia przemawia również fakt, iż w przypadku wnioskodawcy organ może prowadzić egzekucję z przysługującego mu świadczenia rentowego lub za pośrednictwem organu egzekucyjnego z posiadanego majątku nieruchomego. Poza tym jak wynika z akt sprawy wnioskodawca zatrudniał ubezpieczonych, a zgodnie z art. 30 u.s.u.s. składki finansowane przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie podlegają umorzeniu. Brak jest również podstaw do udzielenia ulg w spłacie składek na ubezpieczenie zdrowotne na składki ubezpieczonych, które w myśl art. 23 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.) pobierane są z dochodu ubezpieczonego, a obowiązkiem pracodawcy jest ich obliczenie i odprowadzenie do Zakładu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 1 sierpnia 2005r. J. S. powtórzył prośbę o umorzenie należności wobec ZUS. W załączeniu przedłożył wykaz płaconych w latach 1999 - 2001 składek na rzecz ZUS, z którego wynika, że zobowiązanie z tytułu składek zostało wpłacone niemal w pełnej wysokości. Organ ubezpieczeniowy zaliczał tymczasem wpłacane kwoty częściowo na właściwe składki, a częściowo na odsetki. O takim sposobie rozliczania wnioskodawca dowiedział się dopiero w czerwcu 2005r., po otrzymaniu pisma zatytułowanego "Rozliczenie wpłat należności płatnika". Oświadczył ponadto, iż miał obowiązek odprowadzać składki za zatrudnianych pracowników, ale z uwagi na niewywiązywanie się z płatności przez kontrahentów powstały opóźnienia w regulowaniu tych składek. W dalszej części uzasadnienia przedstawił swoją obecną sytuację finansową, opisaną we wniosku z dnia 20 czerwca 2005r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r., znak[...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się w całości na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdził ponadto, iż przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej w skrócie jako rozporządzenie z 31 lipca 2003r., dopuszczają podjęcie decyzji również o charakterze uznaniowym, która winna być oparta na wykazanych przez zobowiązanego ciężkich skutkach przystąpienia do spłaty zobowiązania. W ocenie organu odwoławczego podjęcie w niniejszej sprawie decyzji umarzającej należności stoi w sprzeczności z uzasadnionym interesem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w tym interesem świadczeniobiorców.

W odniesieniu do kwestii podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS wyjaśnił, iż zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.u.s. od nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne ZUS ma obowiązek pobierać od płatnika składek odsetki za zwłokę na zasadach i wysokości określonej w art. 55 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r., Nr 8, poz. 60 ze zm.). Odnosząc się natomiast do faktu, iż wnioskodawca nie opłacał składek za ubezpieczonych z uwagi na niewywiązywanie się z płatności przez kontrahentów za wykonane usługi, organ odwoławczy podkreślił, iż każda działalność gospodarcza jest obarczona ryzykiem niepowodzenia finansowego, które należy uwzględnić podejmując decyzje o rozpoczęciu prowadzenia działalności gospodarczej, zwłaszcza że zgodnie z art. 6 i art. 13 u.s.u.s. obowiązek ubezpieczeń i opłacania składek powstaje z dniem rozpoczęcia działalności gospodarczej, a ustaje z chwilą jej zaprzestania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2005r. J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając brak należytego uwzględnienia jego trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej uniemożliwiającej spłatę zadłużenia. W uzasadnieniu, opisując przebieg postępowania przed organami ubezpieczeniowymi, podniósł, iż w piśmie z dnia 1 sierpnia 2005r. wskazał okoliczności uzasadniające umorzenie należności, a mianowicie że od dnia 31 października 2001r. nie prowadzi działalności gospodarczej, a dochód stanowi jedynie renta w wysokości 750 zł miesięcznie. Z tej kwoty skarżący pokrywa alimenty na rzecz żony w wysokości 150 zł miesięcznie oraz 200 zł na zakup leków niezbędnych ze względu na bardzo zły stan zdrowia. Po odliczeniu wszystkich wydatków skarżący przy takich dochodach nie jest w stanie uregulować zaległości, które powstały bez jego winy. Podkreślił, iż niedochowanie obowiązku odprowadzania składek nie było umyślne, lecz było spowodowane nierzetelnością kontrahentów.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie może być uwzględniona. W rozpoznawanej sprawie Józef Sychowski zaskarżył decyzję Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz odsetek za zwłokę. Zdaniem Prezesa ZUS okoliczności przedstawione przez zobowiązanego i wynikające z akt sprawy nie uzasadniają umorzenia należności. Organ może prowadzić egzekucję z przysługującego mu świadczenia rentowego lub za pośrednictwem organu egzekucyjnego z posiadanego majątku nieruchomego. Poza tym podjęcie w niniejszej sprawie decyzji umarzającej należności stoi w sprzeczności z uzasadnionym interesem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w tym interesem świadczeniobiorców. Skarżący podważa stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i utrzymuje, iż jego sytuacja materialna w pełni uzasadnia umorzenie zaległych składek i odsetek.

Przystępując do rozważenia sporu przypomnieć trzeba, że materia dotycząca umorzenia należności z tytułu składek została unormowana w art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003r.. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według zaś regulacji zawartych w ust. 2-4 należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (z zastrzeżeniem ust. 3a), przy czym całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej,

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Natomiast w myśl postanowień § 3ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003r, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W każdym z przytoczonych przepisów prawodawca stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), który to zwrot oznacza, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, prawem do umorzenia należności dysponuje organ podatkowy na zasadzie uznania administracyjnego; organ zatem może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach.

W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy pozytywnego dla wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny okoliczności, ale w możliwości negatywnego dla podatnika rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu, iż występują przewidziane w przepisach prawa przesłanki do umorzenia należności.

Reasumując stwierdzić należy, że o tym, czy należności z tytułu składek powinny, czy nie powinny być umorzone nie rozstrzyga Sąd, gdyż takie rozstrzygnięcie należy, jak to wyżej powiedziano, do organów, natomiast kontrola sądowa decyzji uznaniowej sprowadza się do badania, czy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi i czy rozważono wszystkie zgłoszone okoliczności w sposób przekonywający.

W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów proceduralnych; postępowanie poprzedzające wydanie decyzji w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek było przeprowadzone prawidłowo, zaś zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

Organy w oparciu o obowiązujące przepisy prawa rozważyły sytuację majątkową skarżącego i w ramach w swych uprawnień uznały, iż umorzenie należności jest niezasadne. Stanęły na stanowisku, że możliwe jest dochodzenie należności ze świadczenia rentowego J. S. oraz jego majątku nieruchomego. Prezes ZUS odniósł się do argumentów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Nie ma zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Jak już wcześniej powiedziano, przyczyną uchylenia decyzji uznaniowej nie może być niezadowolenie skarżącego z zawartego w niej rozstrzygnięcia, nawet jeśli w jego odczuciu sytuacja materialna uzasadnia umorzenie należności. Rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia należności należy do organu i sąd nie ma możliwości przez wzgląd na dokonaną ocenę sytuacji majątkowej skarżącego nakazać organowi, aby wydał korzystne dla niego rozstrzygnięcie. Jedynymi okolicznościami, dla których sąd może uchylić decyzję w sprawie umorzenia należności jest naruszenie przepisów proceduralnych lub nienależyte uzasadnienie rozstrzygnięcia, a takich w niniejszej sprawie nie stwierdzono. O uchyleniu decyzji w sprawie dotyczącej umorzenia należności nie mogą też zdecydować okoliczności w jakich doszło do powstania zaległości.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowiono jak w sentencji.