Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 239/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 grudnia 2015 r.,znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. R. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 22 września 2015 r., działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wydał skarżoną decyzję znak [...] (k-[...] akt PINB), którą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nakazano P. R. dokonać rozbiórki zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności 1m3 zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B. wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji odwołania w ustawowym terminie złożył P. R.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 14 grudnia 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 § 2 i art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2015 r., znak: [...], którą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nakazano P. R. dokonać rozbiórki zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności 1m3 zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B. wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie organy uznały zasadność wydania w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. decyzji nakazującej rozbiórkę zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności 1m3 zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił kwalifikację przedmiotowego zbiornika zastosowaną przez organ I instancji. Obiekt ten stanowi urządzenie budowlane zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, bowiem ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach budowlanych, należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji trafnie zastosował w niniejszej sprawie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. oraz przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w szczególności art 37 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe - a więc art. 37 lub art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Z akt sprawy wynika, że na działce nr [...] w B. zlokalizowany jest zbiornik na nieczystości ciekłe. Zbiornik ten składa się z dwóch studzienek kamionkowych wkopanych w ziemię. Znajduje się w odległości 2,9m od ogrodzenia z działką nr [...] i w odległości 7,5 metra od ściany południowej budynku mieszkalnego nr [...]. Bezspornym jest fakt, iż obiekt ten powstał pod rządami ustawy Prawo Budowlane z dnia 24 października 1974 r. oraz że P. R. nie posiada dokumentów związanych z jego budową.

Mając na uwadze powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. ustawodawca jasno określił kryteria, według których właściwy organ bada legalność wykonanych samowolnie robót budowlanych oraz zasadność ewentualnej rozbiórki obiektu lub nakazanie zgodnie z treścią art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wykonania określonych zmian lub przeróbek w celu przywrócenia stanu zgodnego z przepisami.

W wydanej decyzji znak: [...] z dnia 22 września 2015 r. organ I instancji wskazał na niezgodność lokalizacji przedmiotowego obiektu z przepisami technicznymi zawartymi w rozdziale 7 działu II rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Zgodnie z § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odległość studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, niewymagającej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej, powinna wynosić - licząc od osi studni - co najmniej: do budynków inwentarskich i związanych z nimi szczelnych silosów, zbiorników do gromadzenia nieczystości, kompostu oraz podobnych szczelnych urządzeń -15 metrów; 2. Dopuszcza się sytuowanie studni w odległości mniejszej niż 5 metrów od granicy działki, a także studni wspólnej na granicy dwóch działek, pod warunkiem zachowania na obydwu działkach odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 2-5.

Z protokołu kontroli, przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na przedmiotowym terenie wynika, iż "(..) na działce nr [...] znajduje się studnia. Odległość tej studni od zbiornika wynosi 3,0 m".

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył ponadto, że taka lokalizacja zbiornika na nieczystości ciekłe nie spełnia warunków określonych w § 56 ust. 1 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 4 października 1969 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Zgodnie z treścią ww. przepisów "Odległości zbiorników do gromadzenia nieczystości płynnych, jak np. dołów zbiorczych, dołów ustępowych, gnojowników, dołów kompostowych itp. zbiorników na ścieki, powinny wynosić co najmniej: (...) 1) od studzien - 15 m, licząc od najbliższej krawędzi ściany zbiornika przy zabezpieczeniu studzien przed zalaniem ściekami i wodami opadowymi, 2) od drogi publicznej i od granicy nieruchomości - 7,5 m, licząc od najbliższej krawędzi ściany zbiornika oraz gnojowniki, doły kompostowe itp. zbiorniki na ścieki powinny posiadać nieprzepuszczalne dno i ściany."

Zgodnie z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. "w przypadku wybudowanie obiektu budowlanego niezgodnie pisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami". Z przytoczonych przepisów jasno wynika, że legalizacja zbiornika na nieczystości ciekłe w niniejszej sprawie nastąpić tylko, gdy żadna z określonych w art. 37 ust. 1 pkt. 1 lub 2 przesłanek nie zostanie spełniona.

Weryfikacja akt postępowania pozwala stwierdzić jednoznacznie, że lokalizacja zbiornika może stanowić zagrożenie dla ludzi i mienia, i w tym zakresie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił zdanie S. O., który w "Ocenie stanu technicznego dla wykonanego zbiornika (..)" oświadczył, że bliska odległość do studni powoduje zagrożenie przedostawaniem się ścieków powierzchniowo podczas opróżniania zbiornika na nieczystości ciekłe (akta administracyjne organu I instancji, karta nr [...]).

Zatem, w wyniku ustalenia, że przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zostały spełnione Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej, określonej w art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a był zobowiązany wypełnić dyspozycję art. 37 ust. 1 ab initio ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i nakazać rozbiórkę omawianego zbiornika na nieczystości ciekłe.

W kwestii pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu Inwestorów należy stwierdzić, iż nie mają one wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia, z uwagi na potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i możliwość pogorszenia warunków zdrowotnych.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ pierwszej instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a jego rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Organ odwoławczy kierując się zasadą prawdy obiektywnej, w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. był zobligowany do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy.

Z powyższą decyzją nie zgodził się P. R. zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w ustawowym terminie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem następujących przepisów postępowania, a to:

a) z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1990 r. Nr 34, poz.198 z późn. zm.) oraz art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w mocy, podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o nieprawidłowo i niekompletnie ustalony stan faktyczny i prawny;

b) z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

c) z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz art. 136 K.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. polegające w szczególności na tym, że:

- organ nie ustalił faktu wykonania przedmiotowego zbiornika bez pozwolenia na budowę, w tym w szczególności nie zwrócił się do żadnych organów administracji publicznej ani archiwum państwowego celem ustalenia czy takie pozwolenie nie zostało nigdy wydane, a ustalenie faktu samowoli budowlanej oparł wyłącznie o to, że pełnomocnik skarżącego w dacie kontroli, nie dysponował dokumentami potwierdzającymi wykonanie zbiornika na podstawie pozwolenia na budowę,

- organ nieprawidłowo ustalił okoliczność, że przedmiotowy zbiornik powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia,

- organ nie ustalił dokładnej daty wykonania przedmiotowego zbiornika przez co niemożliwym jest ustalenie przepisów, w tym reglamentacyjnych, jakim powinien podlegać przedmiotowy zbiornik w dacie jego budowy,

- organ nie ustalił daty budowy studni, a tym samym faktu, czy w dacie budowy przedmiotowego zbiornika nie spełniał on wymagań określonych w ówczesnych warunkach technicznych, a tym samym czy postępowaniem przed organami nadzoru budowlanego nie powinna zostać objęta studnia, a nie zbiornik,

- organ błędnie ustalił, że brak jest możliwości podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, która umożliwia zastąpienie studni przyłączem wodociągowym, co pozwala na zachowanie przedmiotowego zbiornika (jedynej technicznej możliwości odprowadzania ścieków z budynku),

- organ nie ustalił osoby inwestora, a tym samym podmiotu, który w pierwszej kolejności powinien być zobowiązany do ewentualnej rozbiórki przedmiotowego zbiornika,

- organ pominął część ustaleń ekspertyzy znajdującej się w aktach sprawy dotyczącej oceny stanu technicznego przedmiotowego zbiornika, z których wynika, że znajduje się on w dobrym stanie, jest szczelny i nadaje się do użytkowania, a zatem nie powoduje on niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, które to naruszenia doprowadziły organy administracyjne do błędnych wniosków, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 2) Prawa budowlanego z 1974 r.

2) z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 K.p.a. z powodów wskazanych w uzasadnieniu niniejszej skargi wydanie skarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to:

a) z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 § 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez jego nieprawidłowe i przedwczesne zastosowanie, podczas gdy wobec wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy brak było podstaw do zastosowanie tego przepisu, a organ jedynie w drodze domniemania uznał, że przedmiotowy zbiornik wybudowany został w warunkach spełniających przesłanki tego przepisu;

b) z naruszeniem art. 38 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 28 K.p.a. polegające na tym, że z powodu braków w zgromadzonym materiale dowodowym organ nie ustalił osoby inwestora przedmiotowego zbiornika, do którego decyzja o rozbiórce powinna zostać skierowana w pierwszej kolejności i nałożył ten obowiązek na właściciela nieruchomości;

c) z naruszeniem art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z ekspertyzy znajdującej się w aktach sprawy dotyczącej oceny stanu technicznego przedmiotowego zbiornika wynika, że znajduje się on w dobrym stanie, jest szczelny i nadaje się do użytkowania, a zatem nie powoduje on niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej z dnia 5 stycznia 2016 r. znak [...] na okoliczności wskazane w uzasadnieniu niniejszej skargi, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stąd badając legalność zaskarżonej decyzji ocenił niezależnie od zarzutów podniesionych w samej skardze prawidłowość postępowania organów administracji.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Tym samym zgodnie z ww. przepisami nie każde naruszenie prawa będzie skutkowało uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 grudnia 2015 r. nr [...] znak: [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2015 r. znak: [...], którą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) nakazano skarżącemu P. R. dokonanie rozbiórki zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności 1m3 zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B. wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Skarga jest zasadna, a część podniesionych w niej zarzutów jest zasadna.

Przede wszystkim Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdza, że zasadnym było ustalenie przez organy administracji okresu wybudowania przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności 1m3 zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B. na rok 1975. Taką datę podał inwestor tego zbiornika K. R. w trakcie oględzin nieruchomości, jakie miały miejsce w dniu 7 maja 2015 r. (akta administracyjne sprawy organu I instancji, karta nr [...]). Zbieżne są z tym informacje zawarte w ocenie stanu technicznego (akta administracyjne sprawy organu I instancji, strona [...] tej oceny) wskazujące na lata 70-te XX wieku jako okres budowy. Datę 1975 r. jako datę budowy podał także odwołujący się (akta administracyjne sprawy organu II instancji, karta nr [...]). Tym samym czynienie w skardze zarzutu braku precyzyjnego ustalenia daty budowy zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr [...] nie znajduje uzasadnienia. W ocenie Sądu nikt inny jak tylko sam inwestor ma wiedzę dotyczącą daty budowy. Podnoszona przez skarżącego w skardze kwestia stosowania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. nr 7, poz. 46 z późn. zm.) lub ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "Prawem budowlanym z 1974 r." – także nie ma istotniejszego znaczenia w tej sprawie. Wprawdzie Prawo budowlane z 1974 r. weszło w życie z dniem 1 marca 1975 r., tym niemniej nawet gdyby założyć, że przedmiotowy zbiornik na nieczystości ciekłe zostałby wybudowany przed dniem 1 marca 1975 r., to i tak w tej sprawie zastosowanie znalazłyby przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.

Inwestycje wybudowane w warunkach samowoli budowlanej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane, podlegają postępowaniu legalizacyjnemu na podstawie przepisów Prawa budowalnego z 1974 r. W Prawie budowlanym z 1974 r. brakuje przepisu określającego przepisy, jakie należy stosować do samowoli budowlanych popełnionych przed rokiem 1975. Natomiast w związku z art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), prowadząc postępowanie w sprawie samowoli budowlanej budowli zrealizowanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. – stosuje się przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.

Zgodnie z jednolitym stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowym (np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2794/13), żaden z przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywał możliwości stosowania Prawa budowlanego z 1961 r. do zdarzeń stanowiących samowolę budowlaną, które nastąpiły w dacie obowiązywania ustawy z 1961 r. Oznacza to, że właśnie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., które znajdują zastosowanie obecnie z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), mają zastosowanie również do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przez 1 marca 1975 r., a więc także pod rządami ustawy z 1961 r. Tym samym nie ma racji skarżący zarzucający organom brak prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej tego budynku na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1961 r.

Dodatkowo należy wskazać, że w okresie od 1966 r. do 1981 r. obowiązywały te same przepisy techniczne dotyczące obiektów budownictwa powszechnego, zawarte w zarządzeniu Ministra Budownictwa i Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urzęd. Ministerstwa Budownictwa z 1966 r. Nr 10, poz. 44). Zgodnie z art. 70 ust. 4 w związku z ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie Prawa budowlanego 1974 r. obowiązywały dotychczasowe przepisy wykonawcze, wydane na podstawie między innymi ustawy dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane, o ile nie były one sprzeczne z Prawem budowlanym z 1974 r. Przepisy dotyczące lokalizowania zbiorników na nieczystości ciekłe zawarte w ww. zarządzeniu nie były sprzeczne z przepisami Prawa budowlanego z 1974 r.

Sąd nie podziela także i tych zastrzeżeń skarżącego, w których neguje on zasadność nakładania obowiązków na właściciela nieruchomości, a nie na inwestora. Wprawdzie w zdecydowanej większości przypadków inwestor posiada tytuł prawny uprawniający do realizacji danej inwestycji (realizacji robót budowlanych) i wówczas należałoby nakładać obowiązki na inwestora, to jednak zasada ta nie ma zastosowania w tej sprawie. W przypadku, gdy inwestor utracił tytuł prawny do dysponowania nieruchomością, nakładanie na takiego inwestora obowiązków związanych z rozbiórką danego obiektu lub urządzenia budowlanego mogłoby być potraktowane jako nałożenie obowiązku niewykonalnego. W sytuacji, w której właściciel nieruchomości nie był inwestorem, nakładanie obowiązków związanych z procesem budowlanym (w tym także i rozbiórki obiektu) powinno być dokonywane właśnie na rzecz właściciela. Kwestia jakichkolwiek rozliczeń między byłym właścicielem, który dopuścił się samowoli budowlanej, a aktualnym właścicielem – nie ma znaczenia dla nałożenia obowiązków objętych przepisami Prawa budowlanego.

Mimo ww. zarzutów, które okazały się być niezasadne, Sąd stwierdza, że w zakresie istoty rozstrzygnięcia tej sprawy, wydane decyzje są przedwczesne.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organy obu instancji nie stwierdziły, aby skarżący lub inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę przedmiotowego zbiornika. Opieranie się na jednym stwierdzeniu inwestora, który w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 7 maja 2015 r. stwierdził, że w tym dniu nie ma dokumentów na budowę tego zbiornika nie oznacza, że takiego pozwolenia nie wydawano. Należało wyraźnie zapytać o to także skarżącego, a ponadto zwrócić się do właściwego organu, czy nie było wydawane pozwolenie na budowę obejmujące przedmiotowy zbiornik.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Celem uzasadnienia dalszego wywodu Sąd przytacza przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., które uzasadniają wydanie decyzji rozbiórkowej w przypadku, gdy obiekt budowlany lub jego część została wybudowana niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy i stwarza:

a) niebezpieczeństwo dla ludzi,

b) niebezpieczeństwo dla mienia,

c) niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych,

d) niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia.

W tej sprawie organ I instancji uznał, że przedmiotowy zbiornik na nieczystości płynne spełnia przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., ale nie wskazał, czy zbiornik ten stanowi niebezpieczeństwo dla ludzi, czy też niebezpieczeństwo dla mienia bądź też niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub niedopuszczalne pogorszenie warunków dla otoczenia.

Natomiast organ II instancji w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazał, że przedmiotowy zbiornik na nieczystości ciekłe może stanowić zagrożenie dla ludzi i mienia oraz potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i możliwość pogorszenia warunków zdrowotnych. Przesłanek "potencjalnego zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi" oraz "możliwości pogorszenia warunków zdrowotnych" nie zna art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., tak jak i przesłanki "zagrożenia dla życia i mienia". Tym samym już tego powodu, że organy nie wskazały, jaka to przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zaistniała w tej sprawie – wydane decyzje należało uchylić.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organy obu instancji stwierdziły, że wybudowany zbiornik na nieczystości ciekłe znajduje się zbyt blisko studni, a ponadto budynek mieszkalny na działce nr [...] nie może zostać podłączony do sieci wodociągowej. Na poparcie swojej tezy organ odwoławczy przytoczył treść § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) oraz § 56 ust. 1 zarządzenia Ministra Budownictwa i Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urzęd. Ministerstwa Budownictwa z 1966 r. Nr 10, poz. 44).

Zgodnie z § 56 ust. 1 pkt 1 ww. zarządzenia, odległości zbiorników do gromadzenia nieczystości płynnych powinna wynosić co najmniej 15 metrów od studni, licząc od najbliższej krawędzi ścian zbiornika, przy zabezpieczeniu studni przed zanieczyszczeniem ściekami i wodami opadowymi. Ponieważ w tej sprawie przedmiotowy zbiornik na nieczystości ciekłe znajduje się w odległości 3,9 metra od krawędzi studni, to tym samym w ocenie organu odwoławczego to właśnie stanowi przesłankę "zagrożenia dla ludzi i mienia". Zawarty w skardze zarzut uznania przez organy obu instancji, że samo niedochowanie przepisów technicznych przez inwestora stanowi spełnienie przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jest trafny.

Jak wynika z przeważających poglądów zawartych w orzecznictwie sądów administracyjnych, brak jest podstaw aby przyjąć, że samo naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, nawet takich, których celem jest zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego, stanowi już o tym, że została spełniona przesłanka zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. sformułowana jako spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Utożsamianie naruszenia przepisów technicznych ze wskazanymi ustawowymi przesłankami wydania postanowień i decyzji oznaczałoby wyjaśnianie wyrażeń ustawowych przez przepisy wykonawcze, bez wyraźnej do tego delegacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 543/15, opub. w LEX nr 1987296; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 140/14, opubl. w LEX nr 1476906; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 850/13, opubl. w LEX nr 1504773; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1262/12, opubl. w LEX nr 1234318).

Tym samym w tej sprawie poza faktem stwierdzenia naruszenia warunków technicznych lokalizacji zbiornika na nieczystości ciekłe, należało wykazać, czy rzeczywiście naruszenie warunku technicznego stanowi niebezpieczeństwo dla ludzi lub niebezpieczeństwo dla mienia. Jeszcze raz należy stwierdzić, że samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności wymienione w tym przepisie, tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z wymienionych wyżej stanów musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje. Zagrożenie musi być realne, a nie tylko teoretyczne (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 1989 r., sygn. akt IV SA 83/89, opubl. w ONSA 1989 r., nr 1, poz. 38; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1886/12, opub. w LEX nr 1568296). Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność.

Jak przy tym wynika w szczególności z ekspertyzy – opinii technicznej z 14 sierpnia 2015 r. istnienie przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe nie zagraża bezpieczeństwu ani zdrowiu, a tym samym jego stan techniczny nie stanowi takiego niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Dla zastosowania tego przepisu niezbędnym byłoby stwierdzenie realnego, a nie potencjalnego niebezpieczeństwa naruszającego wymogi Prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez dokonanie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Wystąpienie przesłanki niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, ponieważ nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje.

Należy podkreślić, że utrwaliła się linia orzecznictwa sądowego na tle stosowania art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którą zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Za przyjęciem takiego rozumienia wskazanego przepisu przemawiają wyniki wykładni językowej uzupełnionej o wykładnię celowościową i funkcjonalną a nadto prokonstytucyjną uwzględniającą ochronę własności i innych praw majątkowych oraz zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 i art. 64 Konstytucji RP). Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność.

Organy obu instancji także przedwcześnie uznały, że nie jest możliwe doprowadzenie zbiornika na nieczystości płynne do zgodności z obecnie obowiązującymi przepisami technicznymi. Jak wynika z dołączonego do skargi pisma, skarżący ma możliwość podłączenia swojego budynku na działce nr [...] do sieci wodociągowej. Jeżeli byłoby możliwym podłączenie budynku mieszkalnego na działce nr [...] do sieci wodociągowej, wówczas organy administracji winny rozważyć zastosowanie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez nakazanie skarżącemu podłączenie budynku do sieci wodociągowej i likwidację studni.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi, należy stwierdzić, że w większości są one także zasadne.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w mocy, podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o nieprawidłowo i niekompletnie ustalony stan faktyczny i prawny i to naruszenie stanowiło podstawę do uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Zasadny jest zarzut niezastosowania art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zasadnie podnosi skarżący brak ustalenia faktu wykonania przedmiotowego zbiornika bez pozwolenia na budowę oraz braku ustalenia, że przedmiotowy zbiornik powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zasadny jest zarzut braku ustalenia daty budowy studni, a tym samym faktu, czy w dacie budowy przedmiotowego zbiornika nie spełniał on wymagań określonych w ówczesnych warunkach technicznych, a tym samym czy postępowaniem przed organami nadzoru budowlanego nie powinna zostać objęta studnia, a nie zbiornik. Zasadnym jest także zarzut braku dostatecznego ustalenia, czy jest możliwość podłączenia budynku na działce nr [...] do sieci wodociągowej, która umożliwia zastąpienie studni przyłączem wodociągowym, co pozwala na zachowanie przedmiotowego zbiornika (jedynej technicznej możliwości odprowadzania ścieków z budynku).

Zarzut pominięcia części ustaleń ekspertyzy znajdującej się w aktach sprawy dotyczącej oceny stanu technicznego przedmiotowego zbiornika, z których wynika, że znajduje się on w dobrym stanie, jest szczelny i nadaje się do użytkowania, a zatem nie powoduje on niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, które to naruszenia doprowadziły organy administracyjne do błędnych wniosków, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. – także jest zasadny.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w tej sprawie organy zarówno naruszyły przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.), jak i przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a.).

Skutkiem tego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił wydane w sprawie decyzje.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. przy ponowny rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien ponad wszelką wątpliwość ustalić, kiedy wybudowano studnię na działce nr [...] i wówczas ustalić, czy wcześniej wybudowano zbiornik na nieczystości czy też studnię i stosownie do tego nadać właściwy bieg postępowaniu. W razie ustalenia, że wcześniej wybudowano studnię, a dopiero potem zbiornik na nieczystości ciekłe, organ winien ustalić, czy skarżący nie uzyskał pozwolenia na wybudowanie przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe i w razie ustalenia wybudowania tego zbiornika w warunkach samowoli budowlanej ocenić, czy samo zlokalizowanie zbiornika w takiej odległości od studni stanowi spełnienie którejkolwiek z przesłanki wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a przy tym ustalić, czy możliwym jest wyłączenie studni na działce nr [...] z dalszej eksploatacji poprzez podłączenie budynku na tej działce do sieci wodociągowej.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1805).