Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 499/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 8, art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 4, art. 49 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 102 pkt 3, par. 104 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 17 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2013 roku sprawy ze skargi Ł. S. i A. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] i nakazał A. F. i Ł. S. rozbiórkę budynku garażowego o nieregularnych wymiarach i powierzchni zabudowy 45,10 m², realizowanego na działce o nr ewid. 469/2, położonej w W. przy ul. A bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, oznaczonego nr 2 na projekcie zagospodarowania działki.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2011 r. nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 k.p.a. nakazał A. F. i Ł. S. wykonać rozbiórkę budynku garażowego o wym. 5,60 x 8,00 m realizowanego na działce nr 469/2 w W. przy ul. A bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie w sprawie robót budowlanych realizowanych na działce 469/2, bezpośrednio przy granicy, wszczęto na wniosek F. P., współwłaściciela działki sąsiedniej nr 470 położonej w W. przy ul. A. W toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. ustalił, że właścicielami działki nr 469/2 są: M. M. –C., A. F., J. M., A. M. S., Ł. M. S., a właścicielami działki sąsiedniej o nr 470 są: F. P., A. S. S. i M. S. W trakcie przeprowadzonej w dniu 3 sierpnia 2010 r. kontroli przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. stwierdzili prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku o wym. 5,60 m x 8,00 m i wysokości 3,12 m. Wykonane zostały: ściana zewnętrzna od strony dz. 467/1 i 467/2, ściana zewnętrzna od strony budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr 470 do wysokości 3,00 m oraz 4 słupy konstrukcyjne, podciągi od strony działki 469/2 zostały obłożone deskowaniem i podparte stemplami. Wykonano również konstrukcję dachu z pokryciem blachą trapezową. Dach budynku jest jednospadowy, ze spadkiem w kierunku działki 469/1. Budynek usytuowany został w granicy z działkami o nr 467/1 i 467/2 pomiędzy budynkiem mieszkalnym w granicy działki 470 oraz pomiędzy budynkiem garażu w granicy działki 469/1. Organ ustalił, że A. F. i Ł. S. są współinwestorami prowadzonych robót budowlanych związanych z wykonaniem 2 budynków garaży: 1) od strony dz. 470 o wymiarach 3,30 m x 5,60 m - inwestorem jest Ł. S.; 2) od strony dz. 469/1 o wymiarach 4,70 m x 5,60 m - inwestorem jest A. F. Roboty budowlane zostały rozpoczęte w czerwcu 2010 r. na podstawie zgłoszeń dokonanych w Starostwie Powiatowym w W., dotyczących remontu budynków garaży obejmującego: wymianę drzwi, pokrycia dachowego i uzupełnienie tynków. Organ stwierdził, że uwzględniając konstrukcyjną całość obiektu, nie sposób prowadzić odrębnych postępowań, a obiekt należy traktować jako jeden budynek o wymiarach 8,00 x 5,60 m. Podniósł, że mimo twierdzeń inwestorów wykonanych robót budowlanych nie można traktować jako remontu budynku, bowiem przedmiotowe roboty polegały faktycznie na wykonaniu nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie, który uległ zniszczeniu. Takie prace to nie remont z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a odbudowa z art. 3 pkt 6 ustawy. Inwestorzy dokonali zgłoszenia planowanych prac, jednak przepisy Prawa budowlanego nie przewidują odstępstw od warunków zgłoszenia. Organ uznał zatem, że przedmiotowa budowa budynku garażowego jest realizowana bez dopełnienia formalności wynikających z art. 28 Prawa budowlanego, tj. bez uzyskania pozwolenia na budowę. Organ ustalił, że na obszarze, na którym jest realizowany sporny obiekt nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Gminy W., przedmiotowa działka położona jest na terenach zabudowy mieszkaniowej, śródmiejskiej. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nałożył na A. F. oraz Ł. S. obowiązek wstrzymania budowy budynku garażowego oraz zobowiązał do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w terminie do dnia 31 stycznia 2011 r. W odpowiedzi inwestorzy złożyli 3 egzemplarze projektu budowlanego przedmiotowych garaży wraz z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] nr [...], co organ, zgodnie z art. 48 ust. 5 potraktował jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego. Przeprowadzone w dniu 15 lutego 2011 r. oględziny budowy wykazały zgodność załączonego do wniosku projektu budowlanego ze stanem faktycznym na budowie. Postępowanie wyjaśniające nie wykazało prowadzenia robót po ich wstrzymaniu, nie miał więc zastosowanie art. 50a Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ wezwał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym dotyczących: braku określenia projektanta (nie autora) z oświadczeniem projektanta, braku sprawdzenia projektu budowlanego, braku oświadczenia sprawdzającego z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, braku projektu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (odległość od granicy), braku charakterystyki energetycznej obiektu oraz stwierdzenia niezgodności projektu budowlanego z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu (oprawa i spięcie trwałe) – w terminie do 16 marca 2011 r. Wobec usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego, postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ ustalił opłatę legalizacyjną przedmiotowego budynku garażowego w wysokości 375 000,00 zł. Postanowienie to w wyniku postępowania zażaleniowego zostało uchylone postanowieniem z dnia [...] nr [...]. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania nałożony został obowiązek rozbiórki obiektu objętego postępowaniem z uwagi na brak oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja ta została uchylona w postępowaniu odwoławczym, konsekwencją czego było ponowne ustalenie przez organ I instancji opłaty legalizacyjnej budynku. Zostało ono również uchylone z uwagi na szereg wad projektu budowlanego załączonego do wniosku o jego zatwierdzenie. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] organ stopnia powiatowego nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, dotyczących niezgodności z zapisami rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm.). Organ wskazał, iż dokonano pomiarów miejsc postojowych z naruszeniem § 104 ust. 3 rozporządzenia, ponadto projekt budowlany nie przewiduje wykonania instalacji elektrycznej, której obowiązek realizacji wynika z § 102 pkt 3 rozporządzenia. Wspomniane nieprawidłowości nie zostały przez zobowiązanych usunięte w wyznaczonym terminie tj. do 30 listopada 2012 r., co spowodowało zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli inwestorzy, wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania. W odrębnych pismach Ł. S. i A. F. zarzucili organowi błędną kwalifikację przeprowadzonych w budynku garażowym robót. Ich zdaniem w sprawie nie doszło do odbudowy, lecz jedynie remontu tj. wykonania robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji z dopuszczeniem zastosowania wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Zakres robót remontowych wykroczył jedynie poza zakres robót ujętych w zgłoszeniu do właściwego organu. Jak wskazali, z przyczyn niezależnych od inwestorów, zgłoszone niewielkie prace remontowe przerodziły się w remont generalny. Zdaniem odwołujących się najistotniejszą cechą odróżniającą odbudowę od remontu jest fakt, czy obiekt budowlany istniał w momencie rozpoczęcia robót. Remont oznacza, że przeprowadzone roboty budowlane dotyczą istniejącego obiektu, a odbudowa oznacza, że przeprowadzone roboty dotyczą obiektu, który kiedyś istniał, ale uległ zniszczeniu, więc nie istnieje w momencie ich rozpoczęcia. Istniejący od lat 80. budynek istniał w trakcie remontu, podczas którego powstała konieczność przeprowadzenia remontu generalnego, łącznie z wymianą ścian (przy wymianie wrót jedna ze ścian się rozsypała) oraz dachu (krokwie uszkodzone przez korniki). Nie doszło także do zmiany wymiarów budynku, rozbudowy, nadbudowy, odtworzono jedynie jego stan pierwotny, wymieniając poszczególne elementy, zastępując je nowymi. Zarzucili także brak uzasadnienia przyjętej przez organ kwalifikacji wykonanych przez inwestorów robót i brak przedstawienia w tym zakresie dowodów. A. F. podkreśliła także, że celem działań inwestorów było odtworzenie stanu pierwotnego budynku garażowego, co oznacza, że przeprowadzono prace remontowe, które wymagają jedynie zgłoszenia. Zarzuciła w konsekwencji naruszenie przez organ art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie okoliczności sprawy.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] i nakazał A. F. i Ł. S. rozbiórkę budynku garażowego o nieregularnych wymiarach i powierzchni zabudowy 45,10 m², realizowanego na działce o nr ewid. 469/2, położonej w W. przy ul. A bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, oznaczonego nr 2 na projekcie zagospodarowania działki o nr ewid. 469/2, wykonanym na mapie do celów projektowych - tj. załącznika do projektu budowlanego opracowanego w marcu 2011 r. przez mgr inż. arch. G. W. oraz mgr inż. arch. G. K. - stanowiącym załącznik graficzny do decyzji. Organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że w toku realizowanych robót budowlanych doszło do zawalenia się ścian uprzednio istniejącego budynku garażowego, co wiązało się z koniecznością wykonania nowych ścian oraz nowej konstrukcji dachu. Podczas przeprowadzonych w dniu 3 sierpnia 2010r. oględzin o zawaleniu się ścian uprzednio istniejącego obiektu poinformowała A. F. Okoliczność tę podniosła również obecna na oględzinach M. S., która ponadto wskazała, że sporny obiekt został rozebrany i następnie zbudowany od podstaw łącznie z fundamentami. Zdaniem organu fakt prowadzenia budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane potwierdza również wykonana podczas oględzin dokumentacja fotograficzna. To że inwestorzy dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania robót remontowych, a w istocie wykonali roboty, których realizacja wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, nie oznacza, że organy nadzoru budowlanego mogą odstąpić od prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Podniósł, że zgodnie z art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego. Ponieważ uprzednio istniejący garaż był zlokalizowany w granicy z działką o nr ewid. 467/2 jego rozbiórka wymagała uzyskania pozwolenia na rozbiórkę zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Nawet zatem jeżeli rozbiórka tego budynku (w całości lub części) podyktowana była usunięciem bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, na inwestorach w dalszym ciągu ciążył obowiązek wystąpienia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o uzyskanie pozwolenia na jego rozbiórkę. Nie wywiązanie się przez Inwestorów z tego obowiązku, jak również prowadzenie robót budowlanych nieobjętych zgłoszeniem, których realizacja wymagała pozwolenia na budowę stanowi próbę obejścia prawa. Odbudowa całości lub części obiektu (garażu) to budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, a stwierdzenie, że realizacja takiej inwestycji przebiega bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę obliguje organ do wdrożenia postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ nie zgodził się z inwestorami, że postępowanie niezasadnie było prowadzone w odniesieniu do jednego obiektu, który został zrealizowany przez dwie obce sobie osoby, bowiem w sprawie chodzi o jeden obiekt budowlany stanowiący jedną konstrukcyjną całość. Budynek ten składa się z pomieszczenia garażowego jednostanowiskowego oraz pomieszczenia dwustanowiskowego. To że stanowi współwłasność (w różnych częściach/udziałach) dwóch obcych dla siebie osób, nie oznacza, że organy nadzoru budowanego winny prowadzić dwa odrębne postępowania. Postępowanie administracyjne z zakresu prawa budowlanego prowadzone jest w odniesieniu do konkretnie zindywidualizowanego przedmiotu - obiektu budowlanego albo robót budowlanych. Podniósł, że zgodnie z art. 62 k.p.a., w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. W odniesieniu do oceny prawidłowości zakwestionowanego aktu administracyjnego, organ stwierdził, że samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe, jednakże jego sentencja w sposób wadliwy określa (identyfikuje) obiekt, którego rozbiórkę orzeczono. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił bowiem fakt, iż przedmiotowy budynek ma nieregularny kształt, wobec czego utrudnione było wskazanie w sentencji decyzji jego wymiarów, dlatego też wskazał jego powierzchnię zabudowy (która została przedstawiona w projekcie budowlanym przedłożonym przez inwestorów w toku postępowania), a nadto do niniejszej decyzji dołączony został załącznik graficzny (projekt zagospodarowania działki o nr ewid. 469/2, wykonany na mapie do celów projektowych, tj. jeden z elementów składowych projektu budowlanego opracowanego w marcu 2011 r. przez mgr inż. arch. G. W. oraz mgr inż. arch. G. K.), który w sposób precyzyjny określa budynek, którego niniejsze postępowanie dotyczy oraz jego lokalizację. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że postępowanie legalizacyjne zawsze ma na celu doprowadzić do likwidacji skutków samowoli budowlanej, jednakże niekoniecznie postępowanie to kończy się w sposób pozytywny, tj. poprzez zalegalizowanie obiektu budowlanego, ponieważ w ściśle określonych w ustawie Prawo budowlane przypadkach, postępowanie to kończy się orzeczeniem rozbiórki budynku. Organ II instancji stwierdził, że w sprawie zaistniała przesłanka obligująca organ nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki budynku garażu, bowiem założenia projektowe nie są zgodne z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ podniósł, że stosownie do art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym technicznobudowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, obowiązek, o którym mowa w ust. 2, nie dotyczy: 1) zakresu objętego sprawdzaniem i opiniowaniem na podstawie przepisów szczególnych; 2) projektów obiektów budowlanych o prostej konstrukcji, jak: budynki mieszkalne jednorodzinne, niewielkie obiekty gospodarcze, inwentarskie i składowe. Organ stwierdził, że uwzględniając treść art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w przypadku samowolnie zrealizowanego budynku, o którym mowa w art. 20 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, projektant ma obowiązek zapewnić wypełnienie obowiązków wynikających z art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Projekt budowlany podlegał sprawdzeniu przez mgr inż. arch. G. K., ale do dokumentacji budowlanej nie zostało dołączone oświadczenie projektanta oraz sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Wobec czego do usunięcia tego braku organ I instancji winien był wezwać inwestorów w trybie art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, czego nie uczynił. Uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na sposób zakończenia postępowania, bowiem pozostałe nieprawidłowości dostrzeżone przez organ I instancji, do usunięcia których wezwano inwestorów, nie zostały konwalidowane, wobec czego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest w pełni uzasadnione. Organ podkreślił, że przedmiotowy budynek garażu nie został wyposażony w instalację elektryczną, jak również w stosowne otwory wentylacyjne, a nadto nie spełnia wszystkich kryteriów przeciwpożarowych. O ile projekt budowlany przewiduje wykonanie otworów wentylacyjnych oraz usunięcie nieprawidłowości w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego (str. 5 projektu budowlanego), to jednak nie przewiduje on wykonania instalacji elektrycznej (str. 4 projektu budowlanego). Ponadto zdaniem tutejszego organu przedstawiony projekt budowlany nie spełnia warunków określonych w § 104 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem długość jednego z miejsc postojowych wynosi 4,91 m (choć jeden z punktów stanowiących podstawę do wymierzenia długości miejsca postojowego - ten znajdujący się u wejścia do obiektu - wrót garażowych - nie został oznaczony przez projektanta w sposób precyzyjny) zamiast wymaganych 5,00 m (§ 104 ust. 3). Wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek kontynuować postępowanie legalizacyjne, o ile przedłożona przez Inwestora dokumentacja spełnia wszystkie kryteria określone w ustawie Prawo budowlane. Niemożliwe jest zatem podejmowanie przez organ administracji publicznej kroków zmierzających do zatwierdzenia projektu budowlanego, który nie spełnia warunków technicznych przewidzianych dla danego rodzaju obiektu. Po stwierdzeniu, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ orzekł o rozbiórce przedmiotowego budynku garażowego.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Ł. S. i A. F., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili naruszenie art. 3 pkt 8, art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że dopuścili się samowoli budowlanej, dokonując odbudowy budynku, a nie remontu tj. prac wykonywanych legalnie na podstawie przedstawionego zgłoszenia. Zarzucili ponadto naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w tym ustalenia szczegółowego stanu pierwotnego budynku, a w konsekwencji brak prawidłowej identyfikacji obiektu poprzez brak szczegółowego ustalenia zakresu samowoli budowlanej, o ile taka zaistniała. Ich zdaniem organ naruszył także art. art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie odniósł się do argumentacji zawartej w odwołaniu, nie wyjaśnił kwestii pouczenia ich o konsekwencji działań bądź zaniechań, nie precyzował swych żądań i zastrzeżeń, nadto nie wyjaśniał przesłanek podejmowanych decyzji. Skarżący podtrzymali argumentację zawartą w odwołaniach, nadto wyjaśnili, że dokonali zgłoszenia między innymi remontu dachu, przy czym dokonano zmiany pokrycia dachowego, co okazało się konieczne na etapie wykonywania prac, wymiany elementów więźby dachowej. Nie doszło jednak do zmiany kształtu dachu i jego gabarytów, co ich zdaniem mieści się w zakresie remontu. Nieprecyzyjne wskazanie wszystkich prac ujętych w zgłoszeniu, przy ogólnym określeniu remontu dachu, jakie ze względu na konieczność musiały być wykonane, nie stanowi zdaniem skarżących o dopuszczeniu się samowoli budowlanej. Zdaniem skarżących, mimo oświadczenia A. F., wedle którego ściany garażu są posadowione na starych fundamentach, organ bezpodstawnie uznał za wiarygodne sprzeczne oświadczenie M. S., że garaż został wybudowany wraz z fundamentami, nie dokonując w tym zakresie własnych ustaleń. Zarzucili dodatkowo, że organ nie wskazał, w jakim momencie nastąpiła utrata przez prace budowlane statusu prac remontowych, przy czym organ wszczynając postępowanie legalizacyjne winien był wskazać, które z prac wykonane były nielegalnie. Skarżący zakwestionowali wysokość opłaty legalizacyjnej nałożonej w toku postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutów skarżących, dotyczących przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego wadliwej subsumcji, w wyniku czego doszło do nieuprawnionego wdrożenia restrykcyjnego trybu określonego w art. 48 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że nie zasługują one na aprobatę. Z analizy materiału dowodowego wynika bowiem, że roboty budowlane wykonane przez inwestorów stanowiły budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a nie remont z art. 3 pkt 8 tej ustawy, co organ wyczerpująco wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie podzielił stanowiska skarżących wedle którego nie informował stron o skutkach niewywiązania się z obowiązku przedłożenia dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia legalizacji, bowiem pouczenie w tym zakresie zostało ujęte w postanowieniu organu I instancji nr [...] z dnia [...]. Ponadto organy obu instancji udzielały odpowiedzi na wszelkie podania składane w toku postępowania przez którąkolwiek ze stron. Za niezasadny uznał też zarzut skarżących dotyczący wysokości opłaty legalizacyjnej, wskazując, że postanowienie nakładające tę opłatę zostało usunięte z obrotu prawnego, wobec czego brak jest podstaw do analizowania tej części postępowania legalizacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Materialnoprawną podstawą wydanych decyzji jest przepis art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pierwszą zatem kwestią wymagającą wyjaśnienia, będącą zresztą sporną między stronami, jest kwalifikacja robót jakich dokonali inwestorzy w budynku garażowym. Przepisy art. 29 – 31 Prawa budowlanego wśród robót budowlanych, które wymagają jedynie zgłoszenia, nie przewidują budowy garażu. Jeśli więc prace wykonane przez inwestorów mieszczą się w pojęciu remontu, wówczas skarżący byli zobligowani, co zresztą uczynili, jedynie do dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Jeśli natomiast prace, jak przyjęły organy administracji, stanowiły budowę, to wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z treścią art. 28 ustawy. Przystąpienie do realizacji robót bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oznacza samowolę budowlaną, przy czym w wypadkach wskazanych w ustawie możliwa jest legalizacja wykonanych robót.

Pojęcie remontu definiuje Prawo budowlane w art. 3 pkt 8 stanowiąc, że przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy budowa, z którą wiąże się konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, oznacza wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Ustawowa definicja remontu obejmuje zatem wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Konieczną cechą remontu w rozumieniu przepisów jest to, by były one wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów budynku w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w całości lub w znacznej części i ponowne wzniesienie obiektu (lub jego części), nie może być przy tym rozumiana jako remont. Zasadnicza różnica wynika bowiem z występującego w przypadku odbudowy faktu uprzedniego, w stosunku do samego aktu odtworzenia, rozebrania określonych zużytych fragmentów obiektu. Rozebranie takie bowiem wyklucza potraktowanie całości robót jako odtworzenia stanu pierwotnego w rozumieniu remontu - byłby to bowiem remont czegoś, co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie a następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy. Nie ma w związku z tym bezpośredniego znaczenia ani zakres takiego odtworzenia, ani rodzaj zastosowanych materiałów, ani proporcje robót w stosunku do skali całego obiektu, ani też wreszcie przyczyna, dla której miało miejsce przeprowadzenie odbudowy. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 281/11, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1689/10 oraz z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 693/10, wszystkie dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zakres prac budowlanych wykonanych przez inwestorów trudno zakwalifikować jako remont istniejącego obiektu. Nosi on zdecydowanie cechy odbudowy budynku, po jego rozbiórce w znacznej części. Jak wynika z załączonego projektu budowlanego, w przedmiotowym budynku doszło do wykonania nowych ścian, słupów, belek żelbetowych oraz nowej konstrukcji drewnianej więźby dachowej. Skarżący w piśmie z dnia 30 sierpnia 2010 r. przyznali, że stan techniczny więźby dachowej oraz ścian wymagał ich całkowitej wymiany. Tymczasem za remont, jak już wyżej wspomniano, nie mogą być uznane roboty, w wyniku których powstają nowe elementy. Nie jest to odtworzenie stanu pierwotnego, lecz powstanie w zasadzie nowego obiektu w miejscu poprzednio istniejącego. Za przyjęciem, że w sprawie doszło do odbudowy przemawia także dokumentacja fotograficzna wykonana podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 3 sierpnia 2010 r. oraz w dniu 15 lutego 2011 r. Na taką kwalifikację nie miało zasadniczego wpływu oświadczenie M. S., złożone do protokołu podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 3 sierpnia 2010 r., iż przedmiotowy budynek został wybudowany od podstaw łącznie z fundamentami w miejsce rozebranego starego obiektu. Skarżący kwestionowali bowiem budowę fundamentów, co w świetle pozostałych dowodów nie miało zasadniczego wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż okoliczności sprawy wskazywały jednoznacznie, że wykonane roboty budowlane, które skarżący określili jako "generalny remont" przekroczyły granice znaczeniowe ustawowego pojęcia remont i były w istocie odbudową.

Skoro zatem wykonane prace de facto nosiły znamiona odbudowy, to wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie robót bez pozwolenia skutkuje wszczęciem procedury legalizacyjnej, o ile zrealizowane roboty są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy. Istotą postępowania legalizacyjnego jest sprawdzenie bądź ewentualnie doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z przepisami techniczno – budowlanymi. W tym celu organ wydaje na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych i nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia określonych w tym przepisie dokumentów w wyznaczonym terminie. Tak też się stało w niniejszej sprawie. Niespełnienie wskazanych obowiązków skutkuje wydaniem przez organ nakazu rozbiórki obiektu budowlanego (art. 48 ust. 4 ustawy).

W dalszej kolejności należało zatem ustalić, czy inwestorzy spełnili warunki legalizacji samowoli budowlanego, a tym samym czy organ był uprawniony do orzeczenia nakazu rozbiórki.

Organ stopnia powiatowego stwierdzając, iż założenia projektowe nie są zgodne z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości, które w zakreślonym, postanowieniem z dnia [...] nr [...], terminie nie zostały skorygowane.

Zgodnie z § 102 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) garaż do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych, stanowiący samodzielny obiekt budowlany lub część innego obiektu, będący garażem zamkniętym - z pełną obudową zewnętrzną i zamykanymi otworami, bądź garażem otwartym - bez ścian zewnętrznych albo ze ścianami niepełnymi lub ażurowymi, powinien mieć elektryczną instalację oświetleniową. Przedłożony przez skarżących projekt (opis konstrukcji) nie przewidział wykonania takiej instalacji z uwagi, jak wskazał autor opracowania, na przeznaczenie garażu wyłącznie do przechowywania samochodów osobowych, bez ich obsługi. Taki zapis w projekcie jest sprzeczny z przepisem § 102 pkt 3 wspomnianego rozporządzenia, bowiem określa on warunki, jakie musi spełniać każdy garaż przeznaczony dla samochodów osobowych niezwiązany z działalnością zawodową. Narusza także postanowienia ostatecznej decyzji z dnia [...] nr [...] o warunkach zabudowy, która w części dotyczącej obsługi w zakresie infrastruktury przewiduje zaopatrzenie obiektu w instalację elektryczną – istniejącym przyłączem do sieci elektroenergetycznej. A organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany zapisami decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe prowadzi do wniosku, że przedłożony projekt budowlany nie odpowiada warunkom technicznym wskazanym w § 102 pkt 3 i wymaganiom decyzji lokalizacyjnej.

Zgodnie zaś z § 104 ust. 3 rozporządzenia stanowiska postojowe w garażu, przeznaczone dla samochodów powinny mieć co najmniej szerokość 2,3 m i długość 5,0 m, z zachowaniem odległości między bokiem samochodu a ścianą lub słupem – co najmniej 0,5 m. Z przedłożonego projektu budowlanego, w części dotyczącej pomieszczenia garażowego jednostanowiskowego wynika, że projekt, a tym samym wykonane roboty budowlane nie spełniają warunku określonego w § 104 ust. 3 rozporządzenia, gdyż długość miejsca postojowego wynosi 4,91 m.

Mając powyższe na uwadze, za prawidłową należało uznać ocenę dokonaną przez organy obu instancji, wedle której założenia projektowe, a tym samym przeprowadzone roboty budowlane nie są zgodne z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wobec nieusunięcia przez inwestorów owych niezgodności, w wyznaczonym przez organ terminie, niemożliwym stało się kontynuowanie czynności zmierzających do legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. Unormowanie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane określa bowiem w sposób jednoznaczny skutki niespełnienia nałożonych na inwestorów obowiązków, a mianowicie nakazaniem rozbiórki, o czym organy orzekły nie naruszając prawa.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

LP