Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 3/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na przewlekłość postępowania budowlanego prowadzonego przez Prezydenta [...] I. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie poddasza na cele mieszkalne, w lewej zachodniej oficynie kamienicy przy Al. [...] w [...], położonej na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] w [...] (nr sprawy [...]) - w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku tutejszego Sądu wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 3.000 (trzy tysiące) złotych; V. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

I.

Skargą z dnia 11 grudnia 2018 r. G. S.A. w W. (dalej również jako Skarżący, Inwestor) zaskarżył przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie poddasza na cele mieszkalne w lewej - zachodniej oficynie kamienicy przy Al. [...] w W., położonej na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], prowadzonego pod sygn. akt [...].

Działaniu organu Skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

1. art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.) w zw. z art. 35 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.),

2. art. 12 § 1 k.p.a.,

3. art. 35 § 1 k.p.a.,

poprzez niezałatwienie sprawy w przewidzianym prawem terminie, podejmowanie czynności procesowych pozornych i nie zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz do odsuwania w czasie wydania rozstrzygnięcia, skutkujących stale pogłębiającą się przewlekłością postępowania;

Skarżący na podstawie art. 149 § 1, 1a i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) wniósł o:

1. zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania w decyzji administracyjnej w przedmiocie pozwolenia na budowę w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku dotyczącego niniejszej skargi,

2. stwierdzenie, że ww. organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa,

3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 42.715 zł.

Strona wyjaśniła w uzasadnieniu, że postępowanie zostało wszczęte na jej wniosek o udzielenie pozwolenia na przebudowę i nadbudowę poddasza na cele mieszkalne w lewej - zachodniej oficynie kamienicy przy [...] w W., położonej na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], złożony organowi dnia 19 czerwca 2015 r.

Na skutek wezwania z dnia 8 lipca 2015 r. do uzupełnienia braku oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, Skarżący uzupełnił swój wniosek w dniu 20 lipca 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., Prezydent zawiesił postępowanie. To postanowienie zostało na skutek zażalenia Inwestora uchylone przez Wojewodę [...] dnia [...] listopada 2015 r., a w dniu [...] grudnia 2015 r. organ ponownie zawiesił postępowanie, aż do czasu prawomocnego zakończenia sprawy rozstrzyganej w I instancji przed Sądem Okręgowym w W. pod sygn. akt [...]. Wojewoda [...], po rozpoznaniu zażalenia Strony odmówił jednak uchylenia postanowienia ponownie zawieszającego postępowanie swoim ostatecznym postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r.

Wyrokiem z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. [...] Sąd Apelacyjny w W. uchylił rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego w W. i oddalił powództwo. Orzeczenie to stanowi prejudykat, w oparciu o który organ zawiesił postępowanie z dniem [...] grudnia 2015 r. Na tej podstawie Inwestor dwukrotnie (pismami z dnia 14 grudnia 2017 r. oraz 10 stycznia 2018 r.) wniósł do Prezydenta o podjęcie zawieszonego postępowania.

Postanowienie o podjęciu zapadło dopiero dnia [...] stycznia 2018 r., mimo sporządzonej dnia 15 stycznia 2018 r. i załączonej do akt postępowania opinii radcy prawnego zatrudnionego w urzędzie o ustąpieniu przesłanek zawieszenia, oraz pomimo faktu, że wiedzę o prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego w związku z którym doszło do zawieszenia postępowania, organ posiadał z urzędu - w sprawie rozstrzyganej w pierwszej instancji pod sygn. [...], a w drugiej instancji pod sygn. [...] m. [...] (którego organem jest Prezydent), posiadało status powoda.

Jednakże już w dniu [...] lutego 2018 r., organ podjęte przez siebie postępowanie ponownie zawiesił. To postanowienie, na skutek zażalenia Inwestora, zostało uchylone przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Począwszy od tamtego dnia, postępowanie będąc cały czas w toku aż do chwili obecnej, nie zostało przez organ zakończone.

Obecnie akta postępowania, w związku ze złożeniem przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy [...]w W. skargi na ww. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 roku, znajdują się w dyspozycji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. - zostały dołączone do akt sprawy o sygn. VII SA/Wa 2258/18, w której rozpoznawana jest skarga Wspólnoty Mieszkaniowej.

Mając to na uwadze Strona wskazała, że zgodnie z art. 35 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.), decyzję o pozwoleniu na budowę właściwy organ powinien wydać w terminie 65 dni od wpływu wniosku w tym przedmiocie. Organ obecnie wielokrotnie przekroczył ten termin i to jeszcze w roku 2015.

Jeżeli wniosek o pozwolenie na budowę zawiera braki, to wynikające stąd opóźnienie w postępowaniu należy traktować jako zawinione przez stronę, a przez to niepodlegające wliczeniu do terminu z art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. Teoretycznie więc bieg terminu z art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. winien być liczony od dnia 20 lipca 2015 r. (data złożenia przez Inwestora kompletnego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, po uprzednim wezwaniu do jego uzupełnienia przez organ). Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Skarżący wyjaśnił, iż nie można uznać za czynności wpływające na termin załatwienia sprawy np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, nieuzasadnione oczekiwanie organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy, czy zasięganie porady organów nadrzędnych co do sposobu załatwienia sprawy. Biorąc więc pod uwagę to, że brak pierwotnego wniosku o pozwolenie na budowę był drobny i elementarny (chodziło o brak oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane), a mimo to 19 dni zajęło organowi jego zauważenie i zawiadomienie o tym Inwestora oraz zważywszy, że po uzupełnieniu braków, aż do pierwszego zawieszenia postępowania, Prezydent [...] nie dokonywał żadnych działań zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, cały okres od dnia 19 czerwca 2015 r. do dnia 20 sierpnia 2015 r. winien być traktowany jako zaliczany na poczet terminu z art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b., co daje 62 dni.

Zwolnieniu z zaliczenia na poczet terminu z art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. nie powinny podlegać także niezasadne okresy zawieszenia postępowania, to jest orzeczone w postanowieniach, które w toku postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego zostały uchylone. Zgodnie bowiem z orzecznictwem, dopiero ostateczne w toku instancji postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego sprawia, że okres zawieszenia nie może być traktowany jako okres przewlekłości czy bezczynności organu.

Nie dotyczy to jednak przypadków wadliwego zawieszenia postępowania, którego celem jest odsunięcie załatwienia sprawy. Spośród trzech wydanych w toku postępowania przez organ postanowień o zawieszeniu, aż dwa zostały uchylone przez Wojewodę jako niezasadne, tj. postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz z dnia [...] lutego 2018 r.

Zapadły one zdaniem Strony nie celem właściwego merytorycznie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, do którego niezbędnym miały być określone prejudykaty, lecz tylko odwleczenia tegoż rozstrzygnięcia w czasie, skoro zostały uchylone w toku kontroli instancyjnej. Świadczy o tym zwłaszcza postanowienie z dnia [...] lutego 2018 r., które zapadło zaledwie dzień po wydaniu postanowienia o podjęciu postępowania. Inwestor na wspomniane podjęcie postępowania oczekiwał z kolei bez mała 2 miesiące, choć wiedzę z urzędu o prawomocnym zakończeniu sprawy sądowej stanowiącej przesłankę zawieszenia (w której m. [...] miało status powoda) Prezydent uzyskał jeśli nie w dniu wydania prawomocnego wyroku od reprezentującego miasto [...] pełnomocnika, to z pewnością niedługo po ogłoszeniu wspomnianego wyroku. Tym samym okres od dnia 21 sierpnia 2015 r. do dnia 9 grudnia 2015 r. (łącznie 110 dni), obejmujący bezzasadne zawieszenie postępowania przez organ, powinien być zaliczany na poczet terminu z art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. Jeszcze zatem w roku 2015 zaistniał stan przewlekłego rozpoznania sprawy, okres zaliczany na poczet terminu załatwienia sprawy wyniósł łącznie 172 dni (62+110), czyli przekroczył wynikający z przepisów prawa termin załatwienia sprawy o 107 dni. Po tym okresie znów (na mocy postanowienia z dnia [...] grudnia 2015 r.) doszło do zawieszenia postępowania, ale z uwagi na jego utrzymanie w mocy po kontroli instancyjnej przez Wojewodę [...] i uprawomocnienie się rozstrzygnięcia Wojewody, tego akurat okresu, trwającego od dnia 9 grudnia 2015 r. do dnia odpadnięcia przesłanki zawieszenia, czyli do dnia [...] listopada 2017 r., jako daty wydania prawomocnego wyroku w sprawie stanowiącej prejudykat zdaniem organu, nie można zaliczyć na poczet terminu z art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. Skoro jednak ustały przesłanki zawieszenia, w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. [...], to okres po tej dacie należy poczytywać jako znów zaliczany na poczet terminu załatwienia sprawy administracyjnej, a przez to pogłębiający przewlekłość postępowania.

Prezydent, który pełniąc jednocześnie funkcję organu reprezentacji strony postępowania prejudycjalnego (tj. [...] jako powoda) i organu administracyjnego miał wiedzę (bez konieczności podejmowania dodatkowych czynności) o stanie sprawy prejudycjalnej i co za tym idzie miał możliwość podjęcia postępowania niezwłocznie po faktycznym odpadnięciu podstawy zawieszenia (czego dokonał dopiero 2 miesiące później, po dwukrotnym wniosku Strony). Tym samym po dniu 29 listopada 2017 r. stan przewlekłości w rozpoznaniu sprawy administracyjnej zaczął się pogłębiać, w tym także przez okres zawieszenia postępowania na mocy postanowienia z dnia [...] lutego 2018 r., skoro Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. rozstrzygnął o jego bezzasadności.

Wspomniane okresy od 21 sierpnia do 8 grudnia 2015 r. oraz 29 listopada 2017 r. do chwili obecnej) uznać należy za przewlekłość organu, gdyż wynikały nie z okoliczności, o jakich mówi art. 35 ust. 8 P.b., lecz bezczynności organu i pozorności jego czynności - pozorności w tym sensie, iż czynności nie zmierzały do merytorycznego rozpoznania wniosku Inwestora zgodnie z zasadą szybkości, lecz w dużej mierze do bezpodstawnego tamowania toku postępowania. Obstrukcja w załatwieniu sprawy administracyjnej Inwestora wynika nawet nie tyle z opieszałości i nierzetelności pracowników obsługujących urząd, co ze złej ich woli i celowego ograniczenia Inwestorowi możliwości uzyskania rozstrzygnięcia, choćby negatywnego, które przecież otwierałoby mu drogę do jego weryfikacji w instancji wyższej i ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Takie twierdzenie usprawiedliwia wydanie przez Organ postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia [...] lutego 2018 r. - bezzasadnego i powstałego zaledwie dzień po podjęciu postępowania.

Nie uzasadnia przewlekłości postępowania brak akt administracyjnych, niezbędnych do załatwienia danej sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością. Mając to na uwadze, w szczególności okres po wydaniu przez Wojewodę [...] postanowienia z dnia [...] lipca 2018 r. do chwili obecnej (łącznie 4 miesiące) należy zaliczać organowi na poczet terminu załatwienia sprawy administracyjnej, wynikającego z art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. Skarga na przedmiotowe postanowienie jest kwestią wpadkową, nie tamującą możliwości merytorycznego rozpoznawania sprawy.

Uzasadniając potrzebę stwierdzenia przewlekłości postępowania w stopniu rażącym Skarżący, odwołując się ponownie do orzecznictwa sądowego, podniósł że zgodnie z art. 35 k.p.a. organ zobowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Za rażące naruszenie tych przepisów można zatem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Celem ustalenia czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

Przebieg postępowania prowadzonego przez organ należy uznać nie tylko za przewlekły, ale zaistniały również z rażącym naruszeniem prawa. Prawodawca przewidział ściśle oznaczony termin 65 dni na załatwienie sprawy administracyjnej w przedmiocie pozwolenia na budowę, którego dotrzymanie uznał za kwestię na tyle istotną, iż jego przekroczenie obwarował sankcją znacznej kary administracyjnej (500 złotych za każdy dzień opóźnienia) dla dopuszczającego się przewlekłości organu administracji architektoniczno-budowlanej. Tymczasem okres zaliczany na poczet terminu załatwienia sprawy z art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. obecnie wynosi ponad 500 dni i stale się wydłuża. Jednocześnie wywołany został w sposób ewidentnie pozorowanymi czynnościami organu, realnie nie zmierzającymi do zakończenia postępowania decyzją, a wręcz tamującymi szybkie rozpoznanie sprawy i uzyskanie przez Inwestora rozstrzygnięcia (postanowienie z dnia [...] lutego 2018 r., wydanie dzień po podjęciu postępowania.

W ocenie Skarżącego realia sprawy uzasadniają przekonanie, iż organ z rozmysłem unikał wydania rozstrzygnięcia, zatem kara finansowa byłaby adekwatną formą wyrażenia przez władzę sądowniczą braku przyzwolenia na ewidentne naruszenia prawa, działając przy tym dyscyplinująco i sprzyjając przystąpieniu przez organ do wykonania zapadłego w sprawie wyroku. Być może nawet sama groźba poniesienia tej sankcji zadziała w ten sposób, iż organ wyda rozstrzygnięcie przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowego.

Inwestor wnosi zatem o wymierzenie kary w maksymalnym dopuszczalnym obecnie wymiarze, tj. 42.715 złotych, zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. (dziesięciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, które zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2018 roku, w roku 2017 wyniosło 4.271,51 złotych). Miarkowanie grzywny z art. 149 § 2 p.p.s.a. winno odbywać się w oparciu o stopień zawinienia organu w niezachowaniu terminu załatwienia sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie stopień zawinienia Prezydenta [...] jest niewątpliwie znaczący, gdyż przewlekłość wynika z rażącego naruszenia przepisów procedury administracyjnej.

II.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 8 stycznia 2019 r., nr [...] organ udzielił wyjaśnień Wojewodzie [...] (w ramach ) w zakresie przebiegu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na wniosek G. S.A.

Organ wyjaśnił, iż:

- 9 czerwca 2015 r. A. A. reprezentujący Spółkę G. S.A. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na przebudowę i nadbudowę poddasza na cele mieszkalne (lokal nr [...]), w zachodniej oficynie kamienicy przy [...] w W.;

- w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wnioskodawca powołuje się na zgodę K. Sp. z o.o. z dnia 20 lipca 2015 r. na wykonanie inwestycji, oraz zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (akt notarialny Rep. A nr [...] - Uchwała nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie zgody na nadbudowę budynku, adaptację części wspólnych przez G. S.A., ustanowienie na rzecz Inwestora odrębnej własności powstałych lokali);

- 17 sierpnia 2015 r. Wydział Architektury i Budownictwa otrzymał pismo z Wydziału Prawnego z informacją o toczącej się sprawie w Sądzie Okręgowym w W. (sygn. akt [...]) z powództwa [...] przeciwko Wspólnocie [...], G. S.A. oraz F. Sp. z o.o., o ustalenie że umowy: ustanowienia odrębnej własności lokalu nr [...] (z którego został wydzielony lokal nr [...] objęty wnioskiem G. S.A. i jego sprzedaży, ustanowienia odrębnej własności lokali i ich sprzedaży pod nr Rep. [...] nr [...] oraz umowa przedwstępna ustanowienia odrębnej własności lokali i ich sprzedaży - umowa inwestycyjna z dnia 4 kwietnia 2012 r. w zakresie w którym jest niezgodna z uchwałą nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej są nieważne;

- [...] sierpnia 2015 r. zawieszono postępowanie z urzędu postanowieniem nr [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do momentu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd;

- [...] listopada 2015 r. Wojewoda [...] uchylił to postanowienie (postanowieniem własnym Nr [...] wskazując, że budzące wątpliwość dokumenty nie dotyczą praw inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 9 czerwca 2015 r.

- w trakcie dalszego postępowania, po uchyleniu przez Wojewodę [...] postanowienia Nr [...] (zawieszenie postępowania z urzędu) organ otrzymał dalsze dowody w sprawie - postanowienie Sądu Okręgowego w W. (sygn. akt l[...]) z dnia [...] października 2015 r. z wniosku Teatru K. Sp. k. przeciwko Wspólnocie Mieszkaniowej [...], G. S.A., K. Sp. z o.o. O. Sp. z o.o., G. Sp. z o.o., l. Sp. z o.o., K. Sp. z o.o. i K. Sp. z o.o., o udzielenie zabezpieczenia przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności umów. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] Prezydent [...] ponownie zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie na podst. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;

- postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie Prezydenta [...] do czasu zakończenia toczącego się przed sądem cywilnym postępowania;

- 20 grudnia 2017 r. wpłynął wniosek Skarżącej kierowany do Burmistrza Dzielnicy [...] o podjęcie zawieszonego z urzędu postępowania wraz z kopią wyroku Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] listopada 2017 r., po rozpatrzeniu apelacji pozwanych od wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt [...] oddalającego powództwo;

- 5 stycznia 2018 r. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w W. wystąpił do Wydziału Prawnego w związku z ww. wyrokiem Sądu Apelacyjnego o opinię prawną, czy należy podjąć postępowanie w przedmiotowej sprawie, w kontekście prawa wnioskodawcy G. S.A. do dysponowania nieruchomością na wnioskowany cel budowlany, tym bardziej, że wraz z wnioskiem o podjęcie postępowania organ nie otrzymał całości wyroku Sądu Apelacyjnego, tzn. uzasadnienia zawierającego odniesienie do ważności dokumentów, z których wynikają prawa wnioskodawcy do dysponowania lokalem nr [...], na cele budowlane;

- 9 stycznia 2018 r. organ otrzymał informację telefoniczną od A. L., Prokurenta spółki Teatr K. Spółka komandytowa, że postępowanie z wniosku spółki w Sądzie Okręgowym w W. Wydział [...] nie zostało zakończone, w związku z tym zabezpieczenie roszczenia spółki, o którym mowa powyżej, nie zostało zniesione;

- 9 stycznia 2018 r. organ otrzymał kopie dokumentów potwierdzających, że postępowanie z powództwa spółki Teatr K. Spółka komandytowa, przeciwko Wspólnocie [...], G. S.A., K. Sp. z o.o. O. Sp. z o.o., G. Sp. z o.o., l. Sp. z o.o., K. Sp. z o.o. i K. Sp. z o.o., nie zostało zakończone, a zabezpieczenie roszczenia również w zakresie lokalu nr [...], który jest objęty wnioskiem z dnia 9 czerwca 2015 r. i praw do dysponowania tym lokalem przez G. S.A. jest nadal utrzymane przez sąd;

- postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] Prezydent [...] podjął postępowanie bowiem ustała bezpośrednia przyczyna zawieszenia z urzędu - Sąd Apelacyjny zakończył postępowanie i wydał rozstrzygnięcie;

- po przeanalizowaniu dokumentów otrzymanych od Teatru K., z których wynikało, że toczy się postępowanie cywilne, w którym zabezpieczeniem powództwa jest również lokal objęty pozwoleniem budowlanym, z czego wynika prawo inwestora do dysponowania lokalem nr [...] w toczącym się postępowaniu;

- postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] Prezydent [...] ponownie zawiesił postępowanie w ww. sprawie z urzędu;

- 12 marca 2018 r. na wskazane postanowienie zażalenie złożyła G. S.A.;

- postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] Wojewoda [...] wskazał nowy termin załatwienia postępowania w sprawie wskazanego zażalenia;

- postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., Nr [...] Wojewoda [...] uchylił postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] o zawieszeniu postępowania w przedmiotowej sprawie z urzędu;

- 7 września 2018 r. Wydział Architektury i Budownictwa zwrócił się do Wojewody [...] o zwrot części akt postępowania przekazanych do II instancji wraz ze skargą G. S.A. na postanowienie Prezydenta [...] nr [...] oraz wnioskiem o skorygowanie błędów występujących w treści postanowienia Wojewody [...] nr [...], polegających na pomyłkach w określaniu numerów postanowień Prezydenta [...], daty ich wydania oraz kwalifikacji prowadzonego przez organ postępowania w przedmiotowej sprawie;

- [...] września 2018 r. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] "sprostował z urzędu oczywistą pomyłkę pisarską zawartą w treści postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018r., nr [...];

- do dnia dzisiejszego organ II instancji nie zwrócił części akt postępowania przekazanych Wojewodzie [...];

- 17 grudnia 2018 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa wpłynęła skarga G. S.A. skierowana do Wojewody [...], na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego;

- 20 grudnia 2018 r. organ I instancji otrzymał drogą internetową informację od Z. B. - zarządcy przymusowego Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., o złożeniu dnia 3 września 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...];

- [...] grudnia 2018 r. Sąd Najwyższy przyjął do rozpoznania skargę kasacyjną [...] od wyroku Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt [...], która została zarejestrowana pod sygn. akt [...],

- postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] Prezydent [...] ponownie zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie, uznając, że nowe dowody (rozstrzygnięcia w ww. postępowaniach sądowych mogą skutkować nieważnością pozwolenia na budowę, jako wydanego na wniosek osoby nieuprawnionej);

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje:

III.

Skarga jest uzasadniona, choć nie całość jej twierdzeń i żądań mogła zostać uwzględniona.

W pierwszej kolejności Sąd zauważa, iż stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy przy tym rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

Przed dniem 1 czerwca 2017 r. wskazany przepis brzmiał następująco:

"§ 1 Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

§ 2. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie".

Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) zmieniającej od dnia 1 czerwca 2017 r. ww. przepis, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym (...). Natomiast stosownie do art. 17 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej:

"1. Do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym.

2. Przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy".

Z akt sprawy będących w dyspozycji Sądu wynika, że sprawa o wydanie pozwolenia na budowę została zainicjowana w I połowie 2015 roku. Biorąc pod uwagę ww. przepisy, zastosowanie będą miały regulacje p.p.s.a. oraz k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.

Skarżąca Spółka powinna była zatem poprzedzić rozpatrywaną skargę zażaleniem - stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. (w poprzednim brzmieniu), w myśl którego na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Z akt wynika, iż rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) i jest dopuszczalna bowiem przed jej wniesieniem pełnomocnik Spółki skierował do organu nadrzędnego (Wojewody [...]) zażalenie z dnia 5 grudnia 2018 r. na niezałatwienie sprawy w terminie.

Skarga została zatem wniesiona w przewidzianym do tego terminie (datowana jest na 11 grudnia 2018 r.), po skorzystaniu ze środka zaskarżenia (zażalenie) wymaganego prawem. Strona mogła ją bowiem wnieść już następnego dnia po złożeniu zażalenia i nie musiała oczekiwać na rozstrzygnięcie przez Wojewodę [...] jego zasadności.

IV.

Oceniając, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy Sąd zwraca uwagę, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłości postępowania". Niewątpliwie pojęcie to, wprowadzone do ustawy procesowej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm. i obowiązujące od dnia 11 kwietnia 2011 r.), ma nieco inny zakres i kontekst znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim orzeczeniu podano, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238)."

W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie ustawowym, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, blokujących dalsze postępowanie i nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy w kontekście dotychczas ustalonego stanu faktycznego i ewentualnych rozstrzygnięć organu nadrzędnego. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można więc mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy i możliwości organu. Nadto, znaczenie ma wywiązywanie się organu z obowiązków informacyjnych względem stron co do długości trwania postępowania.

Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania budowlanego przy czym miała ona charakter rażący.

Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w możliwie najkrótszym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej.

W kontekście tego należy zauważyć, iż z art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. wynika, że w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Powyższy przepis ustanawia odrębny od uregulowanego w art. 35 k.p.a., termin załatwienia sprawy z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Interpretacja tego zapisu wskazuje, iż sprawa tego rodzaju jak niniejsza powinna zostać rozstrzygnięta w I instancji w terminie 65 dni.

W art. 35 ust. 8 P.b. ustawodawca przewidział natomiast sytuacje, z uwagi na które termin załatwienia sprawy podlega odpowiedniemu "przedłużeniu". Zgodnie z jego treścią, do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Norma ta jest więc odpowiednikiem w procesie budowlanym art. 35 § 5 k.p.a. Co przy tym istotne, nadal organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia - art. 36 § 1 i 2 k.p.a.

V.

W niniejszej sprawie postępowanie budowlane wszczęto w dniu 9 czerwca 2015 r. (zob. twierdzenia organu z pisma z dnia 8 stycznia 2019 r.) a więc od dnia następnego rozpoczął bieg termin do załatwienia tej sprawy. Sąd wyjaśnia, iż w tym względzie (daty początkowej) zachodzi pewna rozbieżność pomiędzy Skarżącą a organem, gdyż w skardze wskazuje się, iż postępowanie zostało zainicjowane w dniu [...] czerwca 2015 r., zaś brak jest akt zawierających ów wniosek. Nie ma ona jednak na tym etapie większego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przewlekłości postępowania.

Wniosek Skarżącego zawierał braki formalne, do uzupełnienia których został on wezwany w dniu 8 lipca 2015 r. (vide niekwestionowane przez organ twierdzenia Strony). Uzupełnienia braku oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane dokonano natomiast w dniu 20 lipca 2015 r. (zob. również niekwestionowane przez organ twierdzenia Strony). W związku z tym należy zauważyć, iż wstępna weryfikacja wniosku Inwestora od daty jego wpływu (ściślej zaś dnia następnego) i dostrzeżenie braku w treści złożonego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane do daty wezwania strony do poprawy wniosku zaliczana jest do biegu terminu załatwienia sprawy. Sąd nie podziela przy tym ogólnych uwag Skarżącego, iż z uwagi na "drobny i elementarny" czy wręcz błahy charakter stwierdzonego braku wniosku (wady w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), wezwanie do jego usunięcia nie może wstrzymywać ogólnego terminu do załatwienia sprawy, a zatem cały okres od wpływu wniosku do dnia 20 sierpnia 2015 r. (pierwsze zawieszenie postępowania) winien być traktowany jako zaliczany na poczet terminu z art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. Przede wszystkim stwierdzony brak jest brakiem istotnym, bowiem w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto m.in. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wszelkie wady oświadczenia w tym zakresie są ważkie w procesie budowlanym, a przy tym w niniejszej sprawie wadliwość złożonego oświadczenia jest niekwestionowana. Termin pomiędzy wezwaniem do uzupełnienia w tym względzie wniosku budowlanego a jego wykonaniem nie wlicza się zatem do biegu ogólnego terminu postępowania.

Następnie, na skutek powzięcia informacji o toczącej się sprawie w Sądzie Okręgowym w W. (pod sygn. akt [...]) z powództwa [...] przeciwko m.in. Wspólnocie Mieszkaniowej [...] i Skarżącemu, Prezydent zawiesił postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia sprawy sądowej. Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, Wojewoda [...] wydanym postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. uchylił rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania wskazując, że budzące wątpliwość organu I instancji dokumenty nie dotyczą praw Inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie wniosku o pozwolenie na budowę.

W ramach powyższych ustaleń należy zatem wskazać, iż o ile każde zawieszanie postępowania administracyjnego nie może być traktowane zawsze jako usprawiedliwione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II OSK 634/18), o tyle zawieszenie postępowania w tym przypadku nie może stanowić o naruszeniu przez organ terminu załatwienia sprawy, bądź wskazywać na próbę obejścia przepisów prawa bądź nieuprawnionego spowalniania toku postępowania. W tej sytuacji okres od dnia zawieszenia, do dnia zwrotu akt sprawy po wydaniu przez Wojewodę postanowienia z dnia [...] listopada 2015 r. nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy.

Jak dalej wynika z nadesłanej dokumentacji i niespornych w tym względzie twierdzeń stron, organ - z uwagi na postanowienie Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] października 2015 r., sygn. akt [...] o udzieleniu zabezpieczenia przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności umów, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] po raz drugi zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym razem Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy.

Nie ma i nie może więc być sporu co do tego, iż okres pomiędzy zwrotem akt od Wojewody [...] na skutek wydania postanowienia z dnia [...] listopada 2015 r. do dnia 9 grudnia 2015 r. wlicza się do biegu terminu w sprawie. Nie ma także wątpliwości co do tego, iż od momentu zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. (tzw. drugie zwieszenie w sprawie) termin załatwienia sprawy już nie biegł. Postanowienie w tym zakresie zostało bowiem utrzymane w mocy rozstrzygnięciem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r.

Idąc dalej należy zauważyć, iż wyrokiem z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny w W. uchylił wskazane wyżej rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego w W. i oddalił powództwo (z uwagi na tę sprawę zawieszono postępowanie administracyjne). Jak wskazuje organ w udzielonych wyjaśnieniach (vide pismo z dnia 8 stycznia 2019 r.) w dniu 20 grudnia 2017 r. do właściwej w sprawie komórki organizacyjnej wpłynął wniosek Skarżącej o podjęcie zawieszonego z urzędu postępowania wraz z kopią wyroku Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] listopada 2017 r. Od tego momentu organ powinien był powziąć uzasadnioną wątpliwość co do tego, czy przyczyny zawieszenia postępowania nadal istnieją. Sąd wskazuje nadto, że obowiązkiem organu, który zawiesił postępowanie z uwagi na potrzebę rozstrzygnięcia innej kwestii przez organ lub sąd, jest cykliczne sprawdzanie, czy podstawa zawieszenia nie ustała i w związku z tym nie należałoby podjąć postępowania.

Prezydent [...] wskazuje, iż dopiero w dniu 5 stycznia 2018 r. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w W. wystąpił do Wydziału Prawnego w związku z ww. wyrokiem Sądu Apelacyjnego o opinię prawną, czy należy podjąć postępowanie w przedmiotowej sprawie - w kontekście prawa wnioskodawcy G. S.A. do dysponowania nieruchomością na wnioskowany cel budowlany. Wraz z wnioskiem o podjęcie postępowania organ nie otrzymał jednak całości wyroku Sądu Apelacyjnego, tzn. uzasadnienia zawierającego odniesienie do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia ważności dokumentów, z których wynikają prawa wnioskodawcy do dysponowania lokalem nr [...] na cele budowlane.

Jednocześnie Sąd przyjmuje za udowodnione to, że w dniu 9 stycznia 2018 r. organ otrzymał informację telefoniczną (a następnie na piśmie) od A. L., Prokurenta spółki Teatr K. Spółka komandytowa, że postępowanie z wniosku spółki w Sądzie Okręgowym w W. Wydział [...] nie zostało zakończone, w związku z tym zabezpieczenie roszczenia spółki, o którym mowa powyżej, nie zostało zniesione.

W realiach niniejszej sprawy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] Prezydent [...] podjął postępowanie bowiem ustała bezpośrednia przyczyna zawieszenia z urzędu - Sąd Apelacyjny zakończył postępowanie i wydał prawomocne rozstrzygnięcie.

Sąd nie ma wątpliwości co do tego, że powziąwszy wiedzę o wydanym wyroku Sądu Apelacyjnego w W. (ostatecznie w dniu 20 grudnia 2017 r.) organ winien był, już chociażby z uwagi na sam fakt trwania postępowania od bez mała 2,5 roku, niezwłocznie podjąć działania celem uzyskania tak opinii prawnej z właściwej komórki organizacyjnej, jak i przede wszystkim odpisu tego orzeczenia wraz z uzasadnieniem (o ile było już sporządzone). Tymczasem jak sam przyznaje, dopiero w dniu 5 stycznia 2018 r. wystąpiono o opinię prawną, zaś brak jest danych wskazujących aby w ogóle wystąpiono o odpis wyroku z uzasadnieniem.

Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że nie można odebrać organowi, jak zdaje się to uznawać i widzieć Skarżący, prawa do posiadania na tle niniejszej sprawy wątpliwości i w związku z tym potrzeby wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Organ, będący skomplikowaną organizacyjnie i największą w Polsce jednostką samorządu terytorialnego (łączącą cechy gminne i powiatowe) nie może być przeto widziany jako zobowiązany do działania automatycznego i bezrefleksyjnego. Nadto rozstrzygana sprawa nie należy do kategorii spraw standardowych i występowało w niej rzeczywiście istotne zagadnienie prawne związane z kwestiami własnościowymi.

Powyższe nie usprawiedliwia jednak sytuacji, w której organ wiedząc o wydaniu prawomocnego orzeczenia przez Sąd Apelacyjny w W., nie podejmuje niezwłocznych działań formalnych (zasięgnięcie opinii, pozyskanie materiału dowodowego) zmierzających do oceny ustania skutków zawieszenia postępowania. W tej sytuacji w ocenie Sądu okres od dnia następnego po zawiadomieniu przez Skarżącego o wydanym wyroku ([...] grudnia 2017 r.), do dnia wystąpienia o opinię prawną, a następnie od dnia uzyskania takiej opinii do dnia podjęcia postępowania, należy uznać za wliczające się w okres przewidziany na załatwienie sprawy.

Zauważyć także należy, iż postanowienie o podjęciu postępowania zapadło dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...]. Jednakże w dniu następnym (tj. [...] lutego 2018 r.), organ wydał kolejne postanowienie (nr [...]) o zawieszeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazał w nim, iż Sąd Okręgowy w W., w toku postępowania o stwierdzenie nieważności m.in. umowy z dnia 1 kwietnia 2014 r. wniesienia lokalu nr [...] położonego w budynku przy [...] w W., postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., sygn. akt [...] udzielił Teatrowi K. spółce komandytowej w W., zabezpieczenia powództwa w sprawie przeciwko pozwanej m.in. Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w W., G. S.A. i K. Sp. z o.o. poprzez "ustanowienie na czas trwania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tych czynności: (...) g) zakazu rozporządzania przez K. Sp. z o.o. nieruchomością stanowiącą samodzielny lokal mieszkalny, dla którego jest prowadzona księga wieczysta nr [...], położony w budynku przy [...] w W.. Ponadto prokurent Teatru K. przekazał organowi kopie dokumentów świadczących o tym, że Sąd Okręgowy w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., sygn. sprawy [...], zabezpieczył roszczenie Teatru K. o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży z dnia 25 stycznia 2016 r. zawartej w formie aktu notarialnego dotyczącej lokalu nr [...] położonego w budynku przy [...] w W. poprzez ustanowienie do czasu trwania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tych czynności (...) przez spółkę S. z siedzibą w N. nieruchomością, stanowiącą samodzielny lokal nr [...] położony w budynku przy [...] w W.. Sąd Apelacyjny w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., sygn. akt [...], po rozpatrzeniu zażalenia na zabezpieczenie oddalił ten środek odwoławczy oraz w części go odrzucił. Tym samym zabezpieczenie pozostaje w mocy.

Zdaniem Prezydenta sądownie orzeczony zakaz rozporządzania lokalem nr [...] wywołuje taki skutek, że zgoda K. Sp. z o.o. na dysponowanie przez Inwestora nieruchomością na cele budowlane nie wywiera skutków prawnych a to ma z kolei wpływ na wylegitymowanie się Skarżącego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wątpliwości co do tytułu prawnego do nieruchomości wymagają zatem oczekiwania na ich rozstrzygnięcie przez właściwy sąd.

Powyższe postanowienie, na skutek zażalenia Skarżącego, zostało w całości uchylone przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] ze wskazaniem, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i należy ją zbadać merytorycznie.

W ocenie Sądu podobnie jak poprzednio, okresu od zawieszenia postępowania dokonanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. do dnia nadesłania przez Wojewodę [...] postanowienia z dnia [...] lipca 2018 r. (wraz z aktami) nie należy wliczać do terminu załatwienia sprawy, a przez to nie może być on widziany jako działanie przewlekłe. Organ zawiesił bowiem postępowanie na podstawie innych przesłanek niż poprzednio. Niezależnie więc od uchylenia tego rozstrzygnięcia wobec błędnego rozumienia powodów zawieszenia przez organ I instancji, nie można przyjąć, aby jego działanie w tym zakresie, jak sugeruje Skarżący, było działaniem pozornym, nacechowanym złą wolą i zmierzającym do opóźniania postępowania.

Nie można jednakże zaaprobować również i stanowiska organu, że od dnia zwrotu dokumentów oraz przedstawienia mu postanowienia Wojewody [...] (o uchyleniu trzeciego zawieszenia postępowania) działa on zgodnie z prawem i nie narusza przepisów o terminowości załatwiania spraw.

Należy wskazać, iż po uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania Prezydent [...] miał obowiązek podjąć niezwłoczne działania celem rozpoznania pierwotnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę uwzględniając wytyczne organu nadrzędnego. Uchylenie postanowienia z dnia [...] lutego 2018 r. (o zawieszeniu) zanegowało bowiem prawidłowość działania organu w tym zakresie i zobowiązywało do podjęcia działań w sprawie.

Nie jest więc usprawiedliwieniem niepodejmowania działań merytorycznych potrzeba sprostowania postanowienia Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r., ewentualna skarga do sądu administracyjnego na to postanowienie (sygn. akt VII SA/Wa 2258/18), czy wreszcie przyjęta w dniu [...] grudnia 2018 r. przez Sąd Najwyższy do rozpoznania skarga kasacyjna [...] od wyroku Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt [...], która została zarejestrowana pod sygn. akt [...]. Należy wskazać, iż ani tutejszy Sąd nie wstrzymał wykonania postanowienia Wojewody [...] o uchyleniu zawieszenia postępowania przez organ I instancji (postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r.), ani też Sąd Najwyższy nie wstrzymał wykonania zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego w W. (brak jest o tym jakiejkolwiek wzmianki w aktach sprawy).

W związku z tym Prezydent [...] nie mógł pod pozorem wskazywanych okoliczności uchylać się od załatwienia sprawy, tym bardziej że Wojewoda wskazywał na potrzebę merytorycznej oceny udzielonych zabezpieczeń i ich wpływu na prawo do dysponowania nieruchomością. W tej sytuacji organ ma wykonać wskazania organu wyższej instancji, chyba że zmianie (istotnej) uległy okoliczności sprawy, przez co wytyczne i wskazania się zdezaktualizowały.

Tymczasem Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] ponownie zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie, uznając, że nowe dowody (rozstrzygnięcia w ww. postępowaniach sądowych) mogą skutkować nieważnością pozwolenia na budowę, jako wydanego na wniosek osoby nieuprawnionej. Również i to postanowienie zostało uchylone postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] (vide akta sądowe). Podobnie jak poprzednio, Wojewoda nie stwierdził podstaw do zawieszenia postępowania, wskazując na potrzebę merytorycznego załatwienia sprawy i oceny udzielonych zabezpieczeń.

VI.

W realiach niniejszej sprawy Sąd stwierdza zatem, iż Prezydent [...] działa przewlekle, a stan ten nastąpił po dniu otrzymania postanowienia Wojewody o uchyleniu postanowienia z dnia [...] lutego 2018 r. i ma charakter rażący.

Przyjmując rażący charakter przewlekłego działania organu Sąd wziął pod uwagę to, że dla jego stwierdzenia nie było wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy połączone z ustaleniem podejmowania rozstrzygnięć wpadkowych. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego wymaga, aby posiadało ono pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu przy jednoczesnym podejmowaniu czynności w sprawie). Wspomniane przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być więc znaczne, zaś wadliwość podejmowanych czynności niezaprzeczalna i oczywista, pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowana niedbalstwem organu (podobnie, choć w ramach bezczynności wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji przyjąć należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, zaś podejmowane czynności nie mogą zostać uznane za konieczne lub wystarczające do rozpoznania sprawy.

Takich cech nabrało postępowanie Prezydenta [...] po tym, jak Wojewoda [...] uchylił postanowienie z dnia [...] lutego 2018 r. Organ, wbrew wskazanemu obowiązkowi merytorycznego załatwienia sprawy, nie podjął działań w celu rozstrzygnięcia wniosku Inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, poszukując kolejnych podstaw do zawieszenia postępowania i nadając im pozór legalności, pomimo wyraźnej wytycznej organu nadrzędnego.

Jak już wskazano, uchylenie dwóch ostatnich postanowień o zawieszeniu postępowania zobowiązywało organ do merytorycznego rozstrzygnięci sprawy. Negowanie skuteczności orzeczeń wyższej instancji administracyjnej, w niezmienionych okolicznościach faktycznych sprawy, poprzez poszukiwanie kolejnych podstaw do zwieszenia postępowania, jest działaniem nie mającym uzasadnienia prawnego i naraża tym samym organ na zarzut przewlekłego działania o charakterze kwalifikowanym.

Sąd zwraca także uwagę, iż o ile brak akt administracyjnych sprawy nie może być widziany jako przesłanka uzasadniająca brak działania organu (podzielić co do zasady należy twierdzenia Skarżącego w tym zakresie) o tyle w sprawach budowlanych brak akt administracyjnych (na które składa się przede wszystkim projekt podlegający zatwierdzeniu i ostemplowaniu), może stanowić podstawę do niezałatwiania sprawy w terminie (wobec usprawiedliwionego braku projektu nie można go zatwierdzić). Niemniej jednak w niniejszej sprawie organ nie wykazał, aby nie dysponował tymi aktami administracyjnymi, których brak uniemożliwiałby mu merytoryczne zakończenie postępowania. Twierdzenia Prezydenta [...], iż akta te znajdują się w tutejszym Sądzie nie są zasadne. Skarżący jak również uczestnicy postępowania biorą udział w sprawach o następujących sygnaturach akt VII SA/Wa 788/19, VII SAB/Wa 3/19 i VII SA/Wa 2258/18. Do żadnej z wymienionych spraw nie nadesłano projektu budowlanego, przez co nie można przyjąć, aby nie było możliwe merytoryczne jego zbadanie. Nawet jednak gdyby takie dokumenty były w posiadaniu innego organu lub Sądu, organ nie wykazał w niniejszej sprawie, aby czynił starania o ich odzyskanie i końcowe załatwienie sprawy.

Konkludując, Sąd przyjął, że Prezydent [...] przewlekle prowadzi postępowanie budowlane i to w stopniu uzasadniającym stwierdzenie tego faktu z rażącym naruszeniem prawa.

W konsekwencji, wobec braku informacji w kwestii ewentualnego zakończenia postępowania w drodze decyzji, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość, zobowiązał Prezydenta [...] do załatwienia wniosku Skarżącego w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd przyjął - jak już wskazano i opisano wyżej - iż stwierdzona przewlekłość postępowania ma charakter rażący - art. 149 § 1a p.p.s.a.

Orzekając o grzywnie na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. w kwocie 3.000 zł Sąd miał na względzie przede wszystkim to, iż ma ona funkcję dyscyplinującą, a nie represyjną. Wymierzenie grzywny jest objęte oceną Sądu, zaś nawet stwierdzenie przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa nie obliguje Sądu do zastosowania omawianego środka. W tej sytuacji grzywna w orzeczonej kwocie zdaniem Sądu spełni swoją rolę, bowiem pomimo oczywiście wadliwego działania organu nie można nie dostrzegać przyświecającego mu celu, jakim jest błędnie pojmowana "potrzeba" rozstrzygnięcia zagadnienia własności, co organ może i powinien uczynić w ramach merytorycznego orzekania. Postulowana przez Spółkę wysokość grzywny jest żądaniem nie zasługującym na uwzględnienie bowiem nadmiernie wygórowanym. Orzeczona grzywna mieści się w granicach przewidzianych art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

Końcowo Sąd wskazuje także, iż organ zaniechał realizacji obowiązku informacyjnego określonego w art. 36 k.p.a., co również miało wpływ na ocenę sprawy.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i 1a i 2 orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).