Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1259/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 1, 2 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 77 par. 1,  par. 80,  art. 37 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki, Sędziowie WSA Beata Machcińska (spr.), Anna Tyszkiewicz-Ziętek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Starosty Powiatu [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Starosty Powiatu [...] (dalej: "skarżący", "wierzyciel", "Starosta") jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej także jako: "organ drugiej instancji", "organ nadzoru") utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. (dalej zamiennie: "organ pierwszej instancji", "organ egzekucyjny") o oddaleniu skargi wierzyciela na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. W dniu 12 lipca 2018 r. do organu egzekucyjnego wpłynęła skarga wierzyciela z dnia 3 lipca 2018 r. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego P. W. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...], nr [...] obejmującego koszty w wysokości [...] zł (kwota należności głównej) wraz z odsetkami związane z przechowywaniem i oszacowaniem wartości pojazdu marki Mercedes 123 o numerze rejestracyjnym [...]. Wierzyciel zwrócił uwagę, że biorąc pod uwagę datę wszczęcia tego postępowania i okres, jaki od tego momentu upłynął, nie ulega wątpliwości, że – z przyczyn leżących po stronie organu – trwa ono dłużej niż jest to konieczne. Na poparcie słuszności tego stanowiska powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1715/15.

2. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] organ egzekucyjny, działając na podstawie art. 54 § 1, § 2 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. - Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.), następnie powoływanej w skrócie: u.p.e.a., oddalił powyższą skargę wierzyciela.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, w ramach relacjonowania dotychczasowego przebiegu postępowania, organ ten wskazał, że po otrzymaniu w dniu 31 grudnia 2014 r. powyższego tytułu wykonawczego podjął w dniu [...] czynności zmierzające do zastosowania środka egzekucyjnego poprzez sprawdzenie własnych baz danych i skierowanie zapytań do kilkudziesięciu banków krajowych za pośrednictwem systemu [...], co jednak nie skutkowało ujawnieniem wierzytelności lub innych praw majątkowych zobowiązanego. Również wystosowane tego samego dnia do A S.A. (banku nie uczestniczącego we wspomnianym systemie) zawiadomienie nr [...] o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego okazało się nieskuteczne wobec braku posiadania przez zobowiązanego rachunków w tym banku.

Zgodnie ze wskazaniem organu, takim samym rezultatem zakończyły się także czynności podjęte w dniu 11 maja 2015 r., które również sprowadzały się do sprawdzenia własnych baz danych, skierowania do kilkudziesięciu banków krajowych zapytań za pośrednictwem systemu [...], a także wystosowania do B S.A. oraz C S.A. (banków nie uczestniczących w tym systemie) zawiadomień nr (kolejno) [...] oraz [...] o zajęciu rachunków bankowych. Natomiast sporządzone w dniu [...] zawiadomienie nr [...] o zajęciu ujawnionej wierzytelności z wynagrodzenia otrzymywanego przez zobowiązanego od M. M. skutkowało uzyskaniem od zatrudniającego wyjaśnień z dnia 3 września 2015 r., zgodnie z którymi zobowiązany był zatrudniony w 2014 r. jako pracownik sezonowy.

W dalszej kolejności organ egzekucyjny oznajmił, że w okresie od września 2015 r. do czerwca 2016 r. sprawdzał własne bazy danych i kierował do banków zapytania za pośrednictwem systemu [...], jednakże – tak samo jak uprzednio – działania te były nieefektywne. Podkreślił też, że w dniu [...] poborca skarbowy wyegzekwował od zobowiązanego koszty egzekucyjne i zarazem stwierdził brak możliwości wyegzekwowania pozostałych kwot, a ze sporządzonego przezeń w tym dniu protokołu o stanie majątkowym wynikało, że zobowiązany pozostaje na wyłącznym utrzymaniu swej konkubiny, zajmuje lokal (pokój z kuchnią) w budynku należącym do osoby trzeciej i nie posiada ruchomości podlegających egzekucji.

Następnie organ pierwszej instancji wskazał, że w okresie od września 2016 r. do czerwca 2017 r. podejmował próby ujawnienia majątku zobowiązanego, a zapytanie skierowane do Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców w dniu 28 czerwca 2017 r. doprowadziło do ujawnienia informacji, że w dniu 3 czerwca 2017 r. zobowiązany stał się współwłaścicielem (w części ułamkowej) pojazdu marki Volkswagen Bora 1.6 wyprodukowanego w 1999 r. Niemniej jednak podjęta w dniu [...] próba skierowania egzekucji do tego prawa majątkowego nie przyniosła zamierzonego rezultatu, ponieważ czynności egzekucyjne nie mogły być dokonane ze względu na nieobecność zobowiązanego w miejscu zamieszkania. Kolejne próby ponawiano aż do dnia 26 czerwca 2018 r. W związku natomiast z ujawnieniem w dniu [...] zarejestrowania przez zobowiązanego działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług gastronomicznych i zawarcia przezeń w tym celu umowy najmu lokalu użytkowego w G., zlecono w dniu [...] Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w K. przeprowadzenie egzekucji z pieniędzy i ujawnionych na miejscu ruchomości.

Przystępując w tej sytuacji do przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia, organ egzekucyjny zwrócił uwagę, że czas trwania postępowania egzekucyjnego w dużym stopniu uzależniony jest od możliwości zastosowania środków egzekucyjnych, na co niewątpliwy wpływ ma to, czy zobowiązany posiada majątek podlegający egzekucji. Zaznaczył przy tym, że w razie braku takiego majątku organ egzekucyjny jest wszak pozbawiony możności podjęcia czynności egzekucyjnych zmierzających do efektywnego zakończenia egzekucji.

Zwracając następnie uwagę na brak zdefiniowania przewlekłości postępowania w u.p.e.a. i k.p.a., za stosowne uznał posiłkowanie się brzmieniem art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (t. j. - Dz. U. z 2018 r., poz. 75).

Na tej podstawie wywiódł, że przewlekłość postępowania egzekucyjnego może być rozumiana jako niepodejmowanie przez organ egzekucyjny czynności zmierzających do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego w przypadku posiadania przez organ egzekucyjny informacji o składnikach majątku zobowiązanego albo jako brak czynności zmierzających do ujawnienia majątku zobowiązanego. W rezultacie wierzyciel, wnosząc skargę na przewlekłość postępowania, może zarzucać organowi egzekucyjnemu, że bezpodstawnie odstąpił od dokonania określonych czynności albo że bezpodstawnie dokonał określonych czynności, które były zbędne i których dokonanie odwlekło w czasie moment przymusowego wykonania obowiązku. Może również kwestionować prawidłowość poszczególnych czynności egzekucyjnych, twierdząc, że sposób ich dokonania doprowadził do przewlekłości postępowania egzekucyjnego. Natomiast rozpatrzenie skargi na tak rozumianą przewlekłość postępowania wymaga ustalenia, czy organ egzekucyjny podejmował czynności w terminie i bez zbędnej zwłoki, czy istniały okresy, w których organ ten lub egzekutor nie podejmowali działań, czy podejmowane czynności były celowe itp.

Odnosząc te spostrzeżenia do analizowanego przypadku, organ egzekucyjny stwierdził, że podejmował szereg czynności egzekucyjnych, a w przypadku pozyskania informacji o jakimkolwiek składniku majątku zobowiązanego podlegającym egzekucji, niezwłocznie kierował do właściwych podmiotów zawiadomienia o jego zajęciu. Tym samym twierdzenie o przewlekłym prowadzeniu przezeń postępowania jest nieuprawnione.

3. W zażaleniu na powyższe postanowienie organu pierwszej instancji wierzyciel podkreślił, że analiza dotychczasowego przebiegu postępowania egzekucyjnego nie pozostawia wątpliwości co do tego, że podejmowane przez organ egzekucyjny czynności w rzeczywistości nie zmierzały do wyegzekwowania obowiązku. Realizacji tego celu nie zapewniało wszak ograniczenie się do sprawdzania elektronicznych baz danych, które jakikolwiek skutek przyniosło dopiero w momencie ujawnienia wierzytelności z podjętej przez zobowiązanego aktywności zarobkowej, a zatem po upływie półtora roku od wszczęcia egzekucji. Co nie mniej istotne, w tym czasie organ egzekucyjny nie podejmował wysiłków zmierzających do zastosowania innych środków, w szczególności nie podjął czynności terenowych w miejscu zamieszkania zobowiązanego w celu zajęcia należących do niego składników majątkowych. Nie dołożył też należytej staranności w celu zajęcia wcześniej wspomnianego samochodu osobowego, zadowalając się stwierdzeniem, że przeprowadzenie czynności nie mogło nastąpić ze względu na nieobecność zobowiązanego w miejscu zamieszkania. Przy tym zastanawiające, zdaniem wierzyciela, jest to, że przez cały rok następujący po pierwszej nieudanej próbie zajęcia pojazdu nie istniała realna możliwość zastosowania tego środka egzekucyjnego. Niezależnie od wiarygodności tego twierdzenia, jego zdaniem, uwzględnienie wszystkich przedstawionych okoliczności niewątpliwym czyni uznanie, że sposób prowadzenia postępowania narusza zasadę szybkości, a dotychczas stosowane środki nie zmierzają do załatwienia sprawy, co przesądza o zasadności wniesionej skargi na przewlekłość postępowania. Słuszność takiego stanowiska znajduje zresztą oparcie w orzecznictwie, w tym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 10/18.

4. Organ nadzoru zaskarżonym postanowieniem z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. - Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej oznaczanej jako: k.p.a., oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 i art. 54 § 5 u.p.e.a., utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swe stanowisko, organ drugiej instancji wyjaśnił, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły w razie nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy wskutek podejmowania czynności zbędnych lub niepodejmowania czynności niezbędnych do osiągnięcia tego celu. Przewlekłość przejawia się zatem w opieszałości organu lub jego bezczynności. Sam czas trwania postępowania nie przesądza zatem jeszcze o przewlekłym jego prowadzeniu.

Przenosząc te spostrzeżenia na grunt rozpatrywanego przypadku, organ nadzoru stwierdził, że – obiektywnie oceniając stan sprawy – brak efektywnego zakończenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie jest następstwem bezczynności czy opieszałości organu egzekucyjnego, lecz wynika z braku majątku zobowiązanego, który podlegałby egzekucji. Przebieg postępowania wskazuje bowiem na podejmowanie przez organ egzekucyjny wysiłków zmierzających do zidentyfikowania składników majątkowych zobowiązanego, a poszukiwania te nie ograniczają się do eksploracji własnych baz danych, lecz obejmują również zasoby innych podmiotów, w tym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Niezasadne jest również twierdzenie o braku należytej staranności przy próbie zajęcia samochodu, którego współwłaścicielem jest zobowiązany. Należy bowiem mieć na uwadze, że do zajęcia takiej ruchomości niezbędne jest, by fizycznie znajdowała się ona we właściwości miejscowej organu egzekucyjnego, czego wierzyciel nawet nie uprawdopodobnił. Zarazem biorąc pod uwagę rok produkcji tego pojazdu, jak również to, że zobowiązany jest jego współwłaścicielem, stwierdzić trzeba, że jego wartość nie pozwalałaby na wyegzekwowanie dochodzonej należności. Poza tym uwadze nie może umknąć, że przedmiotowy tytuł wykonawczy wierzyciel przekazał do realizacji dopiero w dniu 31 grudnia 2014 r., mimo iż dotyczy on obowiązku orzeczonego w dniu [...], a czyniąc to nie wskazał żadnych składników majątku, z którego egzekucja mogłaby być prowadzona.

5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wierzyciel wystąpił o uchylenie powyższego postanowienia organu nadzoru i poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz o stwierdzenie, że organ egzekucyjny dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Zażądał też zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Podniósł zarzut naruszenia:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez przeprowadzenie jedynie powierzchownej oceny zebranego materiału dowodowego, a w efekcie przyjęcie, że występujące pomiędzy czynnościami egzekucyjnymi przerwy czasowe nie uzasadniają uznania, że organ egzekucyjny prowadzi postępowanie w sposób przewlekły;

2) art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez uznanie, że ograniczanie się przez organ egzekucyjny do sprawdzania baz danych, jak również dokonywania zajęć rachunków bankowych zmierzało do realnego wyegzekwowania od zobowiązanego należności pieniężnych.

W uzasadnieniu wierzyciel powtórzył argumentację przedstawioną w zażaleniu, eksponując długość trwania postępowania egzekucyjnego i znaczne odstępy czasowe pomiędzy podejmowanymi w jego toku czynnościami egzekucyjnymi, jak również nieznaczną ilość zastosowanych środków egzekucyjnych i brak ich różnorodności. W tych ramach za godne uwagi uznał podkreślenie, że w pierwszych ośmiu miesiącach organ ograniczył się do skierowania do trzech banków zawiadomień o zajęciu rachunków bankowych oraz wystosowania do pracodawcy zobowiązanego zawiadomienia o zajęciu jego wynagrodzenia. Kolejna czynność (sporządzenie protokołu o stanie majątkowym) miała miejsce dopiero dziesięć miesięcy później. Ponadto znaczne odstępy czasu dzieliły również czynności terenowe, które przeprowadzono w dniach: 5 lipca 2016 r., 4 lipca 2017 r. oraz 26 czerwca 2018 r. Co jednak szczególnie istotne, po powzięciu wiedzy o nabyciu przez zobowiązanego samochodu osobowego, organ egzekucyjny nie zajął tego pojazdu. Okoliczności te, w ocenie skarżącego, w sposób jednoznaczny wskazują na to, że przedmiotowe postępowanie egzekucyjne jest prowadzone przewlekle, co sprawia, że złożona przezeń skarga wymaga uwzględnienia jako zasadna.

6. W odpowiedzi organ nadzoru podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi wniesionej na to rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zgodności z prawem postanowienia organu nadzoru utrzymującego w mocy postanowienie organu egzekucyjnego o oddaleniu skargi wierzyciela na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Zdaniem organu nadzoru analiza dotychczasowego przebiegu postępowania prowadzi do wniosku, że nie jest ono prowadzone w sposób przewlekły, ponieważ organ egzekucyjny stale podejmuje czynności zmierzające do ujawnienia i zajęcia takich składników majątkowych zobowiązanego, które podlegałyby egzekucji, a fakt, że działania te są nieefektywne stanowi okoliczność obiektywną, od tego organu niezależną. Wierzyciel formułuje z kolei pogląd przeciwny, podnosząc, że działania organu egzekucyjnego są pozorne, na co wskazują przede wszystkim znaczne odstępy czasowe dzielące poszczególne czynności, brak ich różnorodności, jak również niezastosowanie środka egzekucyjnego w postaci zajęcia ruchomości po ujawnieniu jej nabycia przez zobowiązanego.

Przystępując w tej sytuacji do przedstawienia motywów niniejszego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności odnotować trzeba, że możliwość wniesienia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego została przewidziana w art. 54 § 1 i § 2 u.p.e.a. Zgodnie z tą regulacją skarga taka przysługuje zobowiązanemu, wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku. Stosownie natomiast do art. 54 § 5 u.p.e.a. w sprawie takiej skargi postanowienie wydaje organ egzekucyjny, a na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie.

Przepisy u.p.e.a. nie wyjaśniają, co należy rozumieć przez przewlekłość postępowania, jednakże definicję tego pojęcia zawiera art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., który na mocy art. 18 u.p.e.a. ma odpowiednie zastosowanie także w postępowaniu egzekucyjnym. Przepis ten stanowi, że przewlekłość zachodzi wtedy, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Ponadto, jak słusznie dostrzegł organ egzekucyjny, pomocne uregulowanie w tym względzie zawiera też ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (t. j. - Dz. U. z 2018 r., poz. 75). W art. 2 ust. 1 tej ustawy wskazano bowiem, że przewlekłość takiego postępowania zachodzi wtedy, gdy toczy się ono dłużej niż to konieczne, natomiast w jej art. 2 ust. 2 przesądzono, że dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość podejmowanych w nim czynności przy uwzględnieniu łącznego dotychczasowego czasu jego trwania, charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenia rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowania się wszystkich stron, a przede wszystkim strony skarżącej.

Wprawdzie regulacja ta wprost nie odnosi się do przewlekłości administracyjnego postępowania egzekucyjnego, niemniej jednak wzgląd na uniwersalny jej charakter i reguły wykładni systemowej uzasadnia posiłkowanie się nią także w takim jak analizowany przypadku. Zresztą odwołanie się do języka powszechnego (ogólnego), gdzie "przewlekły" oznacza m. in. "ciągnący się za długo" (zob. Słownik Języka Polskiego PWN dostępny w wersji elektronicznej pod adresem: https://sjp.pwn.pl/szukaj/przewlekłość.html), jedynie potwierdza słuszność tej kwalifikacji. Wskazuje na to również ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym akcentuje się, że o przewlekłości postępowania można mówić wtedy, gdy trwa ono dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu (zob. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1715/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ramach rozpatrzenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego niezbędne zatem staje się zweryfikowanie, czy organ swym zachowaniem nie przyczynił się do nieuzasadnionego jego przedłużania. Wiąże się to z koniecznością zbadania, czy postępowanie to prowadzone jest z poszanowaniem obowiązujących reguł, w tym przede wszystkim zasady szybkości, wnikliwości i prostoty postępowania, która została wypowiedziana w art. 12 k.p.a. i ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym na mocy odesłania z art. 18 u.p.e.a. Nie mniej istotna w tym względzie jest również zasada stosowania środków prowadzących do bezpośredniego wykonania obowiązku (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Ponadto uwadze nie może umknąć, że przy ocenie zasadności skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego organ jest zobligowany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i oceny na jego podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), ponieważ przepisy te także znajdują odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie wspomnianego art. 18 u.p.e.a.

Powyższe rozważania nie pozostawiają wątpliwości, że do stwierdzenia, czy postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, niezbędne staje się dokładne ustalenie dotychczasowego jego przebiegu. Przy tym stan faktyczny sprawy nie może budzić żadnych wątpliwości, a tym bardziej pozostawiać wątpliwości co do zaistnienia okoliczności, które są sporne. Wszelkie istotne dla sprawy okoliczności powinny więc znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale źródłowym. Brak jego zupełności i spójności w niezbędnym zakresie wyklucza bowiem możliwość rzetelnej oceny rzeczywistego przebiegu postępowania, a tym samym weryfikację, czy jest ono prowadzone w sposób poprawny, czy też przewlekle.

W rozpatrywanym przypadku przedłożone przez organ nadzoru akta sprawy nie pozostawiają wątpliwości, że po otrzymaniu w dniu [...] tytułu wykonawczego organ egzekucyjny podejmował nieskuteczne próby zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego w dniu 28 stycznia 2015 r. i w dniu 11 maja 2015 r. oraz z wynagrodzenia za pracę zobowiązanego w dniu 27 sierpnia 2015 r. Potwierdzają one również, że w dniu [...] poborca skarbowy wyegzekwował od zobowiązanego koszty egzekucyjne, natomiast w dniu 4 lipca 2017 r. doszło do nieskutecznej próby zajęcia samochodu osobowego nabytego przez zobowiązanego w dniu 3 czerwca 2017 r.

Z akt tych nie wynika natomiast, by w okresie od września 2015 r. do czerwca 2016 r. organ egzekucyjny podejmował jakiekolwiek czynności, w tym sprawdzał własne bazy danych i kierował do banków zapytania za pośrednictwem systemu [...], jak również by w okresie od września 2016 r. do czerwca 2017 r. w ogóle podejmował jakiekolwiek próby ujawnienia majątku zobowiązanego. Oznacza to, że powołanie się na dokonanie tych czynności w motywach zarówno rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, jak i zaskarżonego postanowienia organu nadzoru nie znajduje żadnego oparcia w materiale dowodowym i jako takie jest gołosłowne i nieweryfikowalne. Co więcej, o ile w uzasadnieniu swego postanowienia organ egzekucyjny wskazał na te okoliczności zarówno w uzasadnieniu faktycznym, jak i w uzasadnieniu prawnym, o tyle organ nadzoru nawiązał do nich jedynie w motywach rozstrzygnięcia i w ogóle nie wspomniał o ich dokonaniu przy opisie stanu faktycznego sprawy.

Zachodzi tu więc pewien dysonans, sprowadzający się do tego, że jakkolwiek organ nadzoru nie powołuje tych czynności w części obrazującej stan sprawy, to jednak w motywach swego rozstrzygnięcia wskazuje ich zaistnienie jako argument świadczący o niezasadności wniesionej skargi na przewlekłość postępowania, a tym samym przyjmuje, że do ich podjęcia w ogóle doszło. Z kolei organ egzekucyjny wprawdzie na te okoliczności powołuje się zarówno w części historycznej, jak i w rozważaniach prawnych swego rozstrzygnięcia, jednak twierdzeń tych nie popiera dokumentacją źródłową, która pozwalałaby na weryfikację ich wiarygodności. Zarówno zatem w pierwszym, jak i w drugim przypadku mamy do czynienia z sytuacją oparcia rozstrzygnięcia na założeniu podjęcia czynności, których dokonanie w żaden sposób nie zostało wykazane. Tymczasem kwalifikacja taka powinna znajdować oparcie w aktach sprawy. Sprawdzenie, czy jakiekolwiek czynności były przez organ egzekucyjny podejmowane od września 2015 r. do czerwca 2016 r. oraz od września 2016 r. do czerwca 2017 r. ma wszak istotne znaczenie choćby przez wzgląd na rozpiętość tych okresów. Natomiast zweryfikowanie, czy czynności te faktycznie zmierzały do wyegzekwowania obowiązku i nie służyły jedynie stworzeniu pozorów dążenia do osiągnięcia tego celu jest niezbędne w świetle zarzutów wierzyciela formułowanych już w zażaleniu, w którym zasadność ich podejmowania została przecież zakwestionowana.

Dostrzeżenia zatem wymaga, że zarówno w postanowieniu organu egzekucyjnego, jak i w postanowieniu organu nadzoru następuje przyjęcie założenia o podejmowaniu w spornych okresach czynności, które jednak w żaden sposób nie zostały udokumentowane w aktach sprawy. Twierdzenia w tym zakresie należy zatem uznać za gołosłowne, co uniemożliwia ocenę ich wiarygodności. Niewątpliwe zatem dla rzetelnej weryfikacji szybkości prowadzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego niezbędne byłoby uprzednie ustalenie, czy w wyżej wskazanych okresach organ egzekucyjny podejmował jakiekolwiek czynności, a jeżeli tak, to czy istotnie skierowane one były na osiągnięcie celu postępowania, jakim jest wyegzekwowanie obowiązku. Ustaleń takich jednak zabrakło przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, mimo że organ nadzoru mógł i – w świetle zarzutów zażalenia – powinien był je poczynić. Ich dokonanie uznać zatem należy za konieczne.

Podkreślić przy tym trzeba, że organ wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być bowiem oparty na dowodach zdobytych przez organ i przezeń sprawdzonych. Istotnym naruszeniem tej zasady byłoby orzekanie na podstawie danych znanych osobiście organowi, ale nie mających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy (E. Iserzon, J. Starościak, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty wzory, formularze", Warszawa 1970, s. 155, i powołane tam orzeczenia Naczelnego Trybunału Administracyjnego, który np. w orzeczeniu z dnia 1 kwietnia 1924 r., L. rej. 516/23, ZW 348, stwierdził, że niemożność stwierdzenia w aktach administracyjnych okoliczności decydujących dla oceny legalności orzeczenia stanowi wadliwość postępowania; analogicznie A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Lex 2014, Komentarz do art. 80, teza 4).

Także aktualnie w orzecznictwie akcentuje się, że nie jest dopuszczalne, aby organ w określonym zakresie dokonywał oceny i mocy dowodowej dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego sprawy w trybie pozaprocesowym, to jest poza prowadzonym przez ten organ postępowaniem administracyjnym, i przyjmował, że nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albo przeciwnie, opierał na nich rozstrzygnięcie. Takiej analizy materiału dowodowego organ powinien dokonać zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawić w uzasadnieniu aktu, który kończy postępowanie administracyjne w danej instancji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 50/16, z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 709/14 oraz z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 485/14, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1034/07, Lex nr 364725, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 813/04, Lex nr 164713, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 367/09, Lex nr 553056, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Po 685/07, Lex nr 510377 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 219/06, Lex nr 928832).

Uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty obrazujące dokonanie czynności istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia jest zatem niezbędne do zweryfikowania jego prawidłowości. Samo stwierdzenie, że w określonym czasie organ egzekucyjny czynności takie podejmował jest bowiem niewystarczające.

Nie mniej istotne w tym przedmiocie jest również ustalenie, czy po ujawnieniu nabycia przez zobowiązanego udziału w prawie własności samochodu osobowego organ egzekucyjny ograniczył się jedynie do próby zajęcia tego pojazdu w miejscu zamieszkania zobowiązanego, czy też podejmował jeszcze jakieś inne czynności zmierzające do zastosowania tego środka egzekucyjnego. Dostrzeżenia przy tym wymaga, że także ta okoliczność nie została dostatecznie wyjaśniona, a ma ona wszak istotne znaczenie w świetle zarzutów formułowanych przez wierzyciela, które sprowadzają się do uznania, że organ egzekucyjny nie podjął wszelkich niezbędnych środków zmierzających do zajęcia tej ruchomości. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że dla oceny słuszności skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego jest to okoliczność, która wymaga weryfikacji, gdyż brak dążenia do zastosowania obiektywnie istniejących możliwości zastosowania danego środka egzekucyjnego świadczy wszak o opieszałości organu egzekucyjnego. Nie ma przy tym znaczenia wartość rynkowa tego pojazdu ani to, że zobowiązany jest jedynie jego współwłaścicielem. Znaczenia przesądzającego nie może mieć również brak uprawdopodobnienia przez wierzyciela lokalizacji tej ruchomości. Istotne natomiast jest to, czy organ egzekucyjny w ramach posiadanych przez siebie kompetencji podjął wszelkie możliwe czynności, które zmierzałyby do zastosowania omawianego środka egzekucyjnego i tym samym, choćby częściowego, wyegzekwowania obowiązku. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że samo ograniczenie się do próby zajęcia pojazdu w miejscu zamieszkania zobowiązanego wydaje się w tym względzie niewystarczające tym bardziej, że organ egzekucyjny miał świadomość, że zobowiązany jest współwłaścicielem tego samochodu, dysponował narzędziami pozwalającymi na ustalenie adresów innych współwłaścicieli i powinien wziąć pod uwagę możliwość pozostawania pojazdu w ich dyspozycji.

W świetle powyższych okoliczności uznać należało, że zaskarżone postanowienie organu nadzoru zostało podjęte w oparciu o niezupełne i niespójne akta sprawy, a zatem z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co uzasadniało jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Dostrzec bowiem należy, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie jest wykluczone, że w przypadku braku tych uchybień organ podjąłby rozstrzygnięcie odmienne.

Zarazem z uwagi na zasygnalizowane mankamenty materiału źródłowego jako przedwczesny trzeba było ocenić zarzut naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a. i art. 12 § 1 k.p.a., gdyż możliwość oceny, czy organ prowadził postępowanie w sposób szybki, wnikliwy i przy zastosowaniu najprostszych środków prowadzących do bezpośredniego wykonania obowiązku nastąpi wszak dopiero w przypadku należytego uzupełnienia materiału dowodowego.

O zasądzeniu od organu nadzoru na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania orzeczono z kolei na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Koszty te obejmują wpis od skargi, który w niniejszej sprawie wynosi 100 zł stosownie do § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).

W związku z powyższym należało orzec jak w sentencji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ nadzoru uwzględni wskazania zawarte w niniejszym wyroku i przed podjęciem kolejnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zasadności skargi wierzyciela na przewlekłość postępowania egzekucyjnego podejmie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W tych ramach szczególną uwagę zwróci na zasygnalizowane wyżej jego mankamenty, a zatem ustali, czy w okresie od września 2015 r. do czerwca 2016 r. oraz od września 2016 r. do czerwca 2017 r. organ egzekucyjny podejmował jakiekolwiek czynności i czy zmierzały one do wyegzekwowania obowiązku, a także ustali, czy poza nieskuteczną próbą zajęcia wspomnianego samochodu osobowego w miejscu zamieszkania zobowiązanego, organ egzekucyjny podejmował jakiekolwiek inne czynności zmierzające do zastosowania tego środka egzekucyjnego. Uzupełni więc materiał dowodowy o elementy istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, których obecnie brak i które stanowią przedmiot sporu pomiędzy nim a skarżącym. W dalszej kolejności oceni, czy w świetle tak zebranego materiału dowodowego zasadnym jest twierdzenie skarżącego o prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły, czy też nie, co znajdzie odzwierciedlenie w podjętym przezeń rozstrzygnięciu i jego uzasadnieniu.