Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 1480/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 23 par. 2 pkt 2, art. 34 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
Teza: Uprawnienie organu sprawującego nadzór nad egzekucją administracyjną /art. 23 par. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./ nie stwarza podstawy do kontroli przez egzekucyjny organ odwoławczy /organ nadzorujący/ stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym /art. 34 par. 1 powołanej ustawy/.

TEZY

Uprawnienie organu sprawującego nadzór nad egzekucją administracyjną /art. 23 par. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./ nie stwarza podstawy do kontroli przez egzekucyjny organ odwoławczy /organ nadzorujący/ stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym /art. 34 par. 1 powołanej ustawy/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Antoni Hanusz, Sędzia NSA Edyta Anyżewska, Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Golemba, po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Łd 692/05 w sprawie ze skargi Andrzeja G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia 19 kwietnia 2005 r. (...) w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Andrzeja G. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpatrzeniu skargi Andrzeja G. uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia 19 kwietnia 2005 r., (...), w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne.

W uzasadnieniu wyroku opisując dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniono, że Andrzej G. w okresie od 4 listopada 1993 r. do 30 listopada 1998 r. prowadząc działalność gospodarczą nie opłacał składek na własne ubezpieczenie społeczne, co spowodowało powstanie po jego stronie zadłużenia. W dniu 16 kwietnia 1997 r. wystąpił do wierzyciela - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. o rozłożenie na raty powstałej zaległości. Pismem z dnia 26 maja 1997 r., (...), wierzyciel wyraził zgodę na spłatę zadłużenia w dwunastu ratach, jednakże z uwagi na niedotrzymanie tych warunków /zobowiązany uregulował tylko sześć rat/ układ ratalny stracił ważność w dniu 8 kwietnia 1998 r.

Celem ściągnięcia nieuregulowanych zobowiązań z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne wierzyciel wystawił w dniu 15 października 1998 r., w dniu 18 listopada 1998 r. oraz w dniu 2 grudnia 1998 r. tytuły wykonawcze i przekazał je do realizacji Urzędowi Skarbowemu w S. W dniu 22 marca 1999 r. poborca skarbowy doręczył zobowiązanemu odpisy tytułów wykonawczych i jednocześnie spisał protokół o stanie majątkowym zobowiązanego.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. postanowieniem z dnia 31 marca 1999 r. (...) umorzył postępowania egzekucyjne, stwierdzając, iż w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie jest możliwe uzyskanie kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne.

Pismem z dnia 9 września 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. wezwał Andrzeja G. do omówienia warunków spłaty zadłużenia. W dniu 14 września 2004 r. zobowiązany dokonał wpłaty 2.000 zł na konto wierzyciela, po czym pismem z dnia 22 września 2004 r. poinformował go, iż musiała zajść pomyłka, gdyż sprawa istniejącej zaległości na jego koncie została umorzona w roku 1998 /z akt sprawy wynika, że był to rok 1999/ ze względu na niemożliwość wyegzekwowania od dłużnika zaległości.

Po rozliczeniu otrzymanych kwot pieniężnych Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł" na pozostałe nieuregulowane zaległości pieniężne za miesiące: marzec-kwiecień 1996 r., styczeń 1997 r., maj 1997 r. oraz luty-październik 1998 r. wystawił w dniu 22 listopada 2004 r. cztery tytuły wykonawcze.

W tym samym dniu Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę Andrzeja G. i wysłał do zobowiązanego odpisy tytułów wykonawczych z zawiadomieniem zajęcia egzekucyjnego.

Pismem z dnia 8 grudnia 2004 r. Andrzej G. złożył zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne wskazując, iż dochodzone zobowiązanie pieniężne z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uległo przedawnieniu na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./. Podniósł ponadto, iż w celu wyegzekwowania tego zobowiązania w roku 1998 toczyło się postępowanie egzekucyjne oparte na innych tytułach wykonawczych, które zostało umorzone z uwagi na niemożliwość wyegzekwowania od dłużnika zaległości. Wskazał również, iż dopiero po upływie sześciu lat od dnia upływu terminu płatności składek został wezwany do ich zapłaty.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. ostatecznym postanowieniem z dnia 20 grudnia 2004 r., (...), działając na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./ nie uznał jako zasadnego zarzutu zgłoszonego przez zobowiązanego. W uzasadnieniu stwierdził, że nastąpiło przerwanie pięcioletniego terminu przedawnienia poprzez doręczenie dłużnikowi odpisów tytułów wykonawczych w dniu 22 marca 1999 r. A zatem, zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności mogą być dochodzone przez okres 10 lat. Następnie postanowieniem z dnia 20 grudnia 2004 r., (...), organ egzekucyjny działając na podstawie art. 19 par. 4 w związku z art. 34 par. 4 ustawy o egzekucji w administracji postanowił kontynuować prowadzone na podstawie wystawionych w dniu 22 listopada 2004 r. tytułów wykonawczych postępowanie egzekucyjne.

W związku z wniesieniem przez Andrzeja G. zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego z dnia 20 grudnia 2004 r., (...), Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. pismem z dnia 28 lutego 2005 r. wystąpił do wierzyciela z prośbą o ustosunkowanie się do przedstawionych przez skarżącego zarzutów w kwestii dotyczącej przedawnienia obowiązku określonego w tytułach wykonawczych z dnia 22 listopada 2004 r. W odpowiedzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. stwierdził, iż nie doszło do przedawnienia obowiązku zapłaty przez Andrzeja G., składek na ubezpieczenie społeczne. Jego zdaniem należności z tytułu nieopłaconych składek za okres: od marca 1996 r. do kwietnia 1996 r., styczeń 1997 r., od lutego 1998 r. do października 1998 r. nie uległy przedawnieniu po upływie pięciu lat z uwagi na przerwanie tego terminu na skutek rozłożenia zadłużenia na raty, co zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oznacza, że mogą być one dochodzone przez okres dziesięciu lat licząc od dnia w którym stały się wymagalne. Natomiast należności za okres od lutego 1998 r. do października 1998 r. na mocy przepisów obowiązujących od dnia 1 stycznia 2003 r. ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat.

Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2005 r., (...) Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. działając na podstawie art. 29 par. 1 oraz art. 34 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym uwzględnił przedstawioną powyżej argumentację Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego.

Na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. Andrzej G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu podniósł, iż ze względu na przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne brak było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podzielił stanowisko skarżącego i uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. W uzasadnieniu stwierdził, że w świetle art. 29 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, czyli bada wniosek jedynie pod względem formalnym. Stosownie do treści art. 59 par. 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, zobowiązany jest jednak do zbadania, czy wierzytelność istnieje, a przypadku jej braku umorzyć postępowanie egzekucyjne.

Ponadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż w niniejszej sprawie Dyrektor Izby Skarbowej w Ł., będąc organem odwoławczym, jest jednocześnie organem sprawującym nadzór nad egzekucją należności pieniężnych prowadzoną przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. A zatem na podstawie art. 23 par. 4 pkt 2 ustawy o egzekucji w administracji jest on zobowiązany do sprawowania kontroli przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów tej ustawy przez wierzyciela i nadzorowany organ egzekucyjny.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. błędnie uznał, że na podstawie art. 34 par. 1 ustawy o egzekucji w administracji jest związany stanowiskiem wierzyciela wyrażonym w piśmie z dnia 30 marca 2005 r. (...), dotyczącym przedawnienia obowiązku z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Jego zdaniem organ odwoławczy obowiązany był samodzielnie rozstrzygnąć, jakie przepisy prawa stanowią podstawę do odparcia zarzutu zobowiązanego z powodu przedawnienia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zarówno Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. a za nim Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. błędnie przyjęli, iż nie doszło do przedawnienia obowiązku zapłaty należnych składek na ubezpieczenie społeczne, jak również, że kwestię przedawnienia tych składek regulują przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., natomiast art. 24 tej ustawy regulujący między innymi okresy przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy. Stronę skarżącą obciążały należności z tego tytułu za okresy: od marca do kwietnia 1996 r., styczeń, maj 1997 r. oraz od lutego do października 1998 r., w związku z tym do obliczenia okresów przedawnienia tych należności należało na mocy odesłania zawartego w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin /Dz.U. 1989 nr 46 poz. 250 ze zm./, stosować art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych /Dz.U. 1989 nr 25 poz. 137 ze zm./. W świetle tego przepisu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Z tym, że zgodnie z art. 35 ust. 4 bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty oraz każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Składek nie można jednak dochodzić, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż przerwanie biegu przedawnienia powoduje, że nie uwzględnia się - w przeciwieństwie do zawieszenia - czasu, jaki minął do wystąpienia zdarzenia powodującego przerwę. Po ustąpieniu okoliczności powodującej przerwanie biegu przedawnienia biegnie ono na nowo.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie ostatnie przerwanie biegu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne spowodowane zostało wszczęciem postępowania egzekucyjnego, o którym dłużnik został powiadomiony w dniu 22 marca 1999 r. i zaczęło ono biec na nowo od zakończenia postępowania egzekucyjnego, poprzez jego umorzenie, tj. od dnia 31 marca 1999 r. W związku z tym wszczęcie ponownego postępowania egzekucyjnego w stosunku do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w dniu 2 grudnia 2004 r. nastąpiło po upływie okresu ich przedawnienia.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a i c" w związku z art. 141 par. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. oraz art. 29 par. 1 ustawy o egzekucji w administracji poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Ł., pomimo że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym,

2. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a i c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 33 pkt 1 oraz art. 59 par. 1 pkt 2 ustawy o egzekucji w administracji poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z powodu uznania, że organ egzekucyjny jest zobowiązany badać, czy obowiązek objęty tytułem wykonawczym istnieje,

3. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a i c" w związku z art. 141 par. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 34 par. 1, art. 23 par. 4 pkt 2 ustawy o egzekucji w administracji przez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z powodu przyjęcia, że organ odwoławczy będąc jednocześnie organem nadzoru nie jest związany stanowiskiem wierzyciela w kwestii przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i powinien tą okoliczność zbadać z urzędu.

W uzasadnieniu skarżący podnosi, iż na podstawie art. 23 par. 2 ustawy o egzekucji w administracji dyrektor izby skarbowej sprawuje nadzór nad egzekucją należności pieniężnych w stosunku do organów egzekucyjnych, a zatem nie daje on Dyrektorowi Izby Skarbowej w Ł. uprawnień do sprawowania nadzoru nad działaniami Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odział w Ł., jako wierzyciela należności objętych postępowaniem egzekucyjnym.

Ponadto zdaniem skarżącego na mocy art. 23 par. 4 pkt 2 tej ustawy organ sprawujący nadzór nad egzekucją jest zobowiązany do kontroli przestrzegania przez wierzyciela jedynie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, wobec tego nie daje on uprawnień do oceny wydanych przez wierzyciela rozstrzygnięć na podstawie przepisów innych ustaw, w tym przepisów dotyczących przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne zawartych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych.

Skarżący zwraca uwagę, że zgodnie z art. 34 par. 1 ustawy o egzekucji w administracji zarzut dotyczący przedawnienia obowiązku organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, które jest dla niego wiążące. Wobec powyższego również organ odwoławczy rozpatrujący zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów dotyczących przedawnienia jest związany stanowiskiem wierzyciela w tej kwestii.

Ponadto skarżący podnosi, że stosownie do treści art. 29 par. 1 ustawy o egzekucji w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. A zatem w przypadku wniesienia zarzutu dotyczącego przedawnienia obowiązku z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i uzyskaniu stanowiska wierzyciela niepotwierdzającego tego zarzutu organ egzekucyjny jest zobowiązany dalej prowadzić egzekucję, ponieważ nie może podważyć stanowiska wierzyciela, ze względu na to, iż musiałby przeprowadzić pełną kontrolę istniejących decyzji na podstawie, których wystawiono tytuły wykonawcze, do czego nie uprawnia go żaden z przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy, a zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 141 par. 4 tej ustawy oraz art. 29 par. 1, art. 33 pkt 1 i art. 59 par. 1 pkt 2 oraz art. 34 par. 1 i art. 23 par. 4 pkt 2 ustawy o egzekucji w administracji należało uznać za trafny. Wbrew temu bowiem co przyjął w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie można było dopatrzyć się naruszenia w wydanym przez egzekucyjny organ odwoławczy postanowienia naruszeń wskazanych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Rozpoznając zarzuty podniesione przez zobowiązanego organ egzekucyjny stosownie do wymogów przepisu art. 33 pkt 1 w związku z art. 34 par. 1 ustawy o egzekucji w administracji wydał rozstrzygnięcie po uzyskaniu stanowiska wierzyciela co do istnienia obowiązku objętego wystawionymi przez niego tytułami wykonawczymi na zaległości z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne. Odmienna ocena wyrażona w zaskarżonym wyroku prowadząca do uwzględnienia złożonej skargi na podstawie art. 141 par. 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mogła zostać zaakceptowana.

Zgodnie z treścią objętego zarzutem skargi kasacyjnej przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania /inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 par. 1 pkt 2/ w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis ten zatem normuje powinność wydania oraz treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego pierwszej instancji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów /por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, str. 210-211/.

Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne /por. J. P. Tarno, op. cit., str. 211 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, str. 305/.

Ocena prawna prowadząca sąd do stwierdzenia istnienia podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego z powodów podanych w omówionym przepisie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" powinna stanowić element uzasadnienia wyroku. Ponadto w tym uzasadnieniu, zgodnie z treścią art. 141 par. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd powinien podać wskazania co do dalszego postępowania. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku przesłanek, jakimi kierował się sąd obok tego, że stanowi gwarancję, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, to również umożliwia sądowi odwoławczemu ocenę czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji były trafne.

W przypadku braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania w takim stopniu, iż mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy i jeżeli w sprawie brak jest innych podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji, sąd skargę oddala /art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.

Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku ze względu na treść omówionych przepisów oraz kierując się treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdzić należy, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim nie można zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji, iż przepis art. 29 par. 1 ustawy o egzekucji w administracji może stanowić podstawę do oceny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Stosownie bowiem do tego przepisu organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Badanie to obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie /por. D. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Wyd. Unimex 2005, str. 295/. Organ egzekucyjny nie jest natomiast uprawniony do badania "zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym" /druga część art. 29 par. 1 ustawy o egzekucji w administracji po średniku/. To wyraźne wyłączenie dopuszczalnego zakresu badania tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny na etapie jego skierowania przez wierzyciela w sposób jednoznaczny potwierdza, iż badanie to ma charakter formalny. W przeciwnym przypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej. Badanie na tym wstępnym etapie postępowania przez organ egzekucyjny czy zobowiązanie z tytułu składki na ubezpieczenie społeczne wygasło prowadziłoby do wkroczenia w sferę merytorycznej oceny podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego przez wierzyciela. Omawiany przepis art. 29 par. 1 ustawy o egzekucji w administracji nakazuje przyjęcie istnienia obowiązku wszczęcia egzekucji administracyjnej nawet wtedy, gdyby postępowanie miało być zaraz potem umorzone /art. 59 par. 1 pkt 2 ustawy o egzekucji w administracji/. Umorzenie postępowania egzekucyjnego z przyczyn wskazanych w art. 59 par. 1 pkt 2 ustawy o egzekucji w administracji mogło nastąpić wyłącznie na wniosek wierzyciela lub zobowiązanego. Okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania egzekucyjnego z tych powodów mogą być podane przez zobowiązanego w zarzutach w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej /art. 33 pkt 1 ustawy o egzekucji w administracji/. Organ egzekucyjny nie może zatem uwzględnić z urzędu tego rodzaju okoliczności uzasadniających umorzenie egzekucji, które mogą być zgłoszone jedynie w zarzutach zobowiązanego /art. 33 pkt 1 ustawy o egzekucji w administracji/ lub też wynikać z żądania wierzyciela /art. 59 par. 1 pkt 2 lub 9 w związku z par. 4 ustawy o egzekucji w administracji/. Również rozpatrując zarzuty zobowiązanego organ egzekucyjny stosownie do przepisu art. 34 par. 1 ustawy o egzekucji w administracji jest związany stanowiskiem wierzyciela w sprawie podstaw wskazanych w przepisie art. 33 pkt 1 tej ustawy.

Treść przytoczonych przepisów wyklucza możliwość uznania braku związania organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela, co do tych samych okoliczności w fazie badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej.

Do modyfikacji omówionych zasad nie mogło prowadzić odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do przepisu art. 23 par. 4 pkt 2 ustawy o egzekucji w administracji Przepis ten określa jedną z funkcji wykonywanych przez organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną. Stosownie do przepisu art. 23 par. 1 i 2 ustawy o egzekucji w administracji nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji, a w przypadku braku tego rodzaju organów nadzór nad egzekucją należności pieniężnych sprawuje właściwy miejscowo dyrektor izby skarbowej. Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, w której organem właściwym w pierwszej instancji był dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych /art. 83c ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych/. Ustawa egzekucyjna nie określa na czym polega nadzór nad egzekucją administracyjną ani też nie wskazuje kryteriów na podstawie których powinien być on wykonywany.

Zgodnie z ukształtowanymi w literaturze poglądami nadzór ten oznacza kontrolę oraz możliwość wiążącego ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej /por. T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne postępowanie egzekucyjne, Toruń 2006, str. 79/.

W przypadku nadzoru nad egzekucją administracyjną dopuszczalne formy ingerencji w działalność jednostki nadzorowanej stanowią:

- wstrzymanie przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego /art. 23 par. 6 ustawy o egzekucji w administracji/,

- sprawowanie kontroli przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne /art. 23 par. 4 pkt 2 ustawy o egzekucji w administracji/,

- pełnienie funkcji organu odwoławczego dla postanowień wydanych przez nadzorowane organy /art. 23 par. 4 pkt 1 ustawy o egzekucji w administracji/,

- uprawnienie do unieważnienia licytacji, której przedmiotem są zajęte ruchomości /art. 107 par. 3 ustawy o egzekucji w administracji/,

- rozpatrywanie środków prawnych wnoszonych w postępowaniu egzekucyjnym oraz wydawanie w tych sprawach postanowień /art. 54 i art. 110 ustawy o egzekucji w administracji/.

Uprawnienia te z oczywistych względów mogły być stosowane przez organ nadzorujący w stosunku do organów wykonujących egzekucję. Wobec tego Dyrektor Izby Skarbowej właściwy w sprawie na podstawie tych przepisów nie był uprawniony do ingerowania w treść stanowiska wyrażanego przez wierzyciela na podstawie art. 34 par. 1 ustawy o egzekucji w administracji Wypowiedź wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy o egzekucji w administracji była wiążąca również dla odwoławczego organu egzekucyjnego, sprawującego równocześnie nadzór nad egzekucją administracyjną. Organ egzekucyjny będąc związany stanowiskiem wierzyciela nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutów i badania w tym trybie stanowiska wierzyciela. Związanie to należy uznać za obowiązujące nawet wobec oczywistej niespójności regulacji art. 34 par. 2 ustawy o egzekucji w administracji przewidujące możliwość zaskarżania postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela i art. 83c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, według którego od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. Ostatnio powołany przepis wprowadza wyjątek od dwuinstancyjnego postępowania prowadzonego w sprawie stanowiska wierzyciela co do zarzutów podniesionych przez dłużnika /art. 34 par. 2 ustawy o egzekucji w administracji/, uniemożliwiając mu w istocie kwestionowanie stanowiska wierzyciela co do podnoszonych zarzutów przedawnienia obowiązku zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne.

Nie może to jednak mieć wpływu na ocenę postanowienia egzekucyjnego organu odwoławczego rozpoznającego zarzuty. Organ ten niewadliwie zastosował art. 34 par. 5 ustawy o egzekucji w administracji, gdy po otrzymaniu ostatecznego /jednoinstancyjnego bo niezaskarżalnego/ postanowienia Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w Ł. o oddaleniu zarzutu przedawnienia, uznał zarzut za niezasadny. Stanowisko to było bowiem wiążące dla tego organu /art. 34 par. 1 ustawy o egzekucji w administracji/.

Z tych względów należało uznać, iż w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 29 par. 1, art. 33 pkt 1 i art. 59 par. 1 pkt 2 oraz art. 34 par. 1 i art. 23 par. 4 pkt 2 ustawy o egzekucji w administracji W takiej sytuacji za wadliwe należało uznać uchylenie z tego powodu na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonego postanowienia wydanego przez egzekucyjny organ odwoławczy. Uzasadnienia dla tego rodzaju rozstrzygnięcia stosownie do przepisu art. 141 par. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mogła stanowić podniesiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja kwestionująca prawidłowość stanowiska wierzyciela z odwołaniem się do przepisów regulujących przedawnienie obowiązku z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Skuteczne zakwestionowanie tego stanowiska mogło nastąpić jedynie w ramach jego kontroli sądowej w ramach uprawnień wynikających z art. 134 par. 1 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2006 r. III SA/Wr 517/04 - ONSAiWSA 2006 Nr 6 poz. 169/.

Do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł natomiast doprowadzić podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten nie był stosowany przez Sąd pierwszej instancji. Z kolei wskazując ten przepis w podstawach skargi kasacyjnej nie wyjaśniono na czym naruszenie tego przepisu mogło polegać oraz nie powiązano jego naruszenia z przepisami prawa materialnego, które zostały naruszone w zaskarżonym wyroku.

Mając na względzie wszystkie przedstawione okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym kwotę wynagrodzenia radcy prawnego ustalono na podstawie par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i pkt 2 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) /Dz.U. nr 163 poz. 1349 ze zm./.