Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2467/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6-10, 12, 28-30, 42-45, 124 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 156 par. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 102 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 45, 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b i pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

16 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Ł. i M.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 38/15 w sprawie ze skargi M.Ł. i M.Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [..] grudnia 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M.Ł. i M.Ł. (dalej określani też jako skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [..] grudnia 2014 r., nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy.

Do Prezydenta Miasta Lublina wpłynął wniosek, którym - jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny - skarżący prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A-A-P" s.c. wystąpili o przyznanie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi pojazdu marki [..] nr rejestracyjny [..] oraz za dozór tego pojazdu w okresie od [..] marca 2009 r. do [..] lipca 2013 r.

Postanowieniem z dnia [..] maja 2014 r. organ przyznał zwrot wydatków

i wynagrodzenie w kwocie [..] zł. W nagłówku postanowienia oznaczono jako stronę "A-A-P" s.c. M.Ł., M.Ł. Postanowienie wysłane na adres, pod którym skarżący zamieszkują i prowadzą działalność gospodarczą, doręczono dnia 22 maja 2014 r. do rąk skarżącego, który podjął nieskuteczną próbę jego zaskarżenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2014 r. stwierdziło bowiem uchybienie terminu do wniesienie zażalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odnotował, że uprzednio oboje skarżący dnia 23 czerwca 2014 r. złożyli wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [..] maja 2014 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obecnie

Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), podnosząc, że zostało ono skierowane do spółki, podczas gdy to im przysługiwał status stron postępowania w sprawie. Stronami mogą być wszak jedynie osoby fizyczne, nie zaś założona przez nich spółka cywilna.

Postanowieniem z dnia [..] października 2014 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [..] maja 2014 r. Wyraziło pogląd, że krąg stron postępowania w sprawie został ograniczony do wierzyciela, zobowiązanego oraz dozorcy przez art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), wyłączający zastosowanie art. 28 K.p.a. definiującego pojęcie strony postępowania administracyjnego. Zwróciło uwagę na sposób oznaczenia stron w postanowieniu

z dnia [..] maja 2014 r., a także jego doręczenia, przyjmując, że Prezydent Miasta Lublina uznał za stronę nie spółkę cywilną, lecz skarżących jako przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w formie tej spółki. Jego zdaniem wysłanie jednego egzemplarza postanowienia na adres, który był prawidłowy także

w przypadku skarżącej, nie stanowi kwalifikowanej wady powodującej nieważność.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie podtrzymało to stanowisko

w przywołanym wyżej postanowieniu z dnia [..] grudnia 2014 r., którym po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [..] października 2014 r.

Skarżący wnieśli na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając mu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. w związku art. 124 § 1 oraz art. 6-9, art. 12, art. 28-30 i art. 42-45 K.p.a., a nadto art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powtórzyli, że postanowienie z dnia [..] maja 2014 r. skierowano i doręczono wyłącznie w jednym egzemplarzu podmiotowi nieuprawnionemu, tj. spółce, w sytuacji gdy stronami mogli być jej wspólnicy, z których każdy powinien otrzymać egzemplarz postanowienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, nawiązując do swojej wcześniejszej argumentacji.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie omówił kryteria i zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej, konstatując, że w wyniku tej kontroli nie dopatrzył się uchybień uzasadniających uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia.

Sąd zauważył, iż postanowienie to zostało wydane w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności i odwołał się do orzecznictwa wskazującego cechy rozpatrywanego trybu, w szczególności jego cel sprowadzający się do ustalenia, czy dana decyzja (postanowienie) jest dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przedstawił też przesłanki pozwalające przypisać naruszeniu prawa charakter rażący, przesądzające o konieczności wyeliminowania z obrotu decyzji objętych przewidzianą w art. 16 K.p.a. zasadą trwałości aktów administracyjnych. Następnie stwierdził, że postanowienie z dnia [..] maja 2014 r. nie jest dotknięte żadną ze wskazanych

w skardze wad mających powodować jego nieważność, o których mowa w art. 156

§ 1 pkt 2 i 4 K.p.a., gdyż ani nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ani nie skierowano go do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Rozwijając tę ostatnią myśl Sąd podzielił stanowisko, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 28 i art. 29 K.p.a., ponieważ o statusie stron decyduje

w niej art. 102 § 2 tej ustawy. Przychylił się zarazem do argumentów podnoszących, że z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia wystąpili skarżący jako wspólnicy spółki cywilnej, że w nagłówku postanowienia z dnia [..] maja 2014 r. tak właśnie oznaczono strony postępowania oraz że odbiór postanowienia, wysłanego na ich wspólny adres zamieszkania i jednocześnie prowadzenia działalności gospodarczej, został pokwitowany własnoręcznym podpisem skarżącego. Postanowienie skierowano zatem do skarżących, nie zaś do stworzonej przez nich spółki cywilnej, która niewątpliwie nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 102 § 2 ustawy. Wymienienie w nagłówku postanowienia nazwy (firmy) tej spółki obok nazwiska skarżących pozostaje bez znaczenia w rozpatrywanym zakresie. Powołując się na orzecznictwo Sąd zaznaczył, że skierowanie rozstrzygnięcia do niewłaściwego podmiotu następuje nie w razie nieprawidłowości w jego doręczeniu, lecz w przypadku, gdy akt ten określa prawa lub obowiązki tego podmiotu, mimo iż nie przysługuje mu status strony postępowania. Dlatego tego rodzaju kwalifikowanej wady nie stanowiło doręczenie postanowienia z dnia [..] maja 2014 r. w jednym egzemplarzu, zwłaszcza że adres zamieszkania skarżących jest tożsamy z adresem siedziby spółki cywilnej, w której są oni jedynymi wspólnikami. Doręczenie takie nie stoi w sprzeczności z art. 39-49 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy, ponieważ każdy ze wspólników jest uprawniony do odbioru pism i przesyłek będących czynnościami

z zakresu zwykłych spraw spółki. Ponadto wspólnicy ci są małżonkami, a doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków do rąk jednego z nich

w orzecznictwie uznaje się za skuteczne wobec drugiego małżonka.

Sąd wyraził pogląd, że przywołany przez skarżących wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 191/10 dotyczył innego stanu faktycznego i prawnego, gdyż stwierdzał nieważność postanowienia wydanego w następstwie wniesienia zażalenia niepodpisanego przez jednego ze wspólników spółki cywilnej. Nie uwzględnił też zarzutów, że zaskarżone postanowienie narusza zasady przewidziane w art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, że wydano je z rażącym naruszeniem art. 124 § 1 K.p.a. i wbrew art. 29 K.p.a. przyznano nim w postępowaniu zdolność prawną "firmie osoby fizycznej". Zgodził się natomiast z organem, iż podmiot, któremu nie doręczono decyzji administracyjnej, może domagać się wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie

Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 12 maja 2015 r., zaskarżając to orzeczenie

w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, jak i zarzut materialnoprawny.

Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 3 § 1, art. 45, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz z art. 6-10, art. 12, art. 28-30, art. 42-45, art. 77, art. 107, art. 124

§ 1, art. 126, art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 18 i art. 102 § 1 i 2 ustawy oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez poczynienie ustaleń sprzecznych z treścią zgromadzonego materiału dowodowego, zaniechanie przeprowadzenia kompleksowej kontroli istotnych aspektów sprawy, w szczególności tego, że postanowienie z dnia [..] maja 2014 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa

w postępowaniu prowadzonym w stosunku do spółki cywilnej, nie zaś do jej wspólników, oraz wadliwą konstrukcję uzasadnienia, niezawierającą wszechstronnego i przekonującego wyjaśnienia stanowiska Sądu pierwszej instancji

i uniemożliwiającą przez to przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Kolejny zarzut odniesiony został do tych samych przepisów, a nadto do art. 40 K.p.a., z tą jedną różnicą, że zamiast art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. odwoływał się do art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. W tym zakresie pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał postanowienie z dnia [..] maja 2014 r. za skutecznie doręczone, podczas gdy wydano je z rażącym naruszeniem prawa i skierowano do podmiotu niebędącego stroną, czyli do spółki cywilnej.

Większość powyższych przepisów została objęta ostatnim zarzutem procesowym. Wylicza on mianowicie art. 3 § 1, art. 45, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 P.p.s.a. w związku z 63 § 1-3, art. 64 § 2, art. 66, art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. oraz art. 6-10, art. 12, art. 28-30, art. 40, art. 42-45, art. 77, art. 124 § 1, art. 126, art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a także art. 19 i art. 102 ustawy oraz art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi pomimo naruszenia tych przepisów

i milcząco zaakceptował procedowanie organu administracji, który nie podjął żadnych czynności celem prawidłowego określenia stron postępowania czy uzupełnienia braków formalnych poprzez złożenie podpisu pod wnioskiem i zażaleniem.

Z kolei zarzut materialnoprawny podnosił błędną, zawężającą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 8, art. 33, art. 37-39, art. 431, art. 434, art. 860 § 1, art. 863, art. 865 § 1-3, art. 866-867 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.-Kodeks cywilny (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.) w związku z art. 25 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (obecnie

Dz. U. z 2016 r., poz. 1829) i z art. 156 § 1 pkt 2 i 4, art. 107, art. 128, art. 10, art. 12, art. 28-30, art. 42-45 i art. 124 § 1 K.p.a., art. 18 i art. 102 ustawy oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Także w tym przypadku pełnomocnik podkreślił, że Sąd pierwszej instancji zaniechał ustalenia, czy postanowienie z dnia [..] maja 2014 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i jednocześnie skierowane do podmiotu nieposiadającego przymiotu strony, tj. pozbawionej osobowości prawnej spółki cywilnej, w sytuacji gdy stroną postępowania mogli być wyłącznie wspólnicy tej spółki.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bądź o uchylenie tego wyroku w całości, "rozpoznanie skargi kasacyjnej i dokonanie zmiany zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Lublin z dnia [..] 05.2014 r., postanowień SKO z dnia [..] 10.2014 r. i [..] 12.2014, ich uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji w całości", a nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w pierwszej kolejności, powołując się na orzecznictwo oraz doktrynę, nie zgodził się z poglądem, że art. 28 i art. 29 K.p.a. nie znajdowały odpowiedniego zastosowania w sprawie. W konsekwencji zaznaczył, iż trudno przyjąć, by doszło do rozszerzenia katalogu podmiotów mogących być stronami postępowania egzekucyjnego na podmioty, którym taki status nie przysługuje w rozpoznawczym postępowaniu administracyjnym. Bezsprzecznie zaś nazwa "A-A-P" s.c. jest wyłącznie firmą, nie posiada osobowości prawnej, a spółka cywilna prowadzona przez osoby fizyczne nie może być stroną postępowania administracyjnego. Stroną może być wyłącznie ta osoba jako przedsiębiorca, niezależnie od tego, pod jaką firmą działa i jaką firmę wpisano do ewidencji. W tym kontekście pełnomocnik wytknął organom zmianę sposobu prowadzenia postępowania, jaka nastąpiła po dniu 4 czerwca 2014 r., odkąd zaczęto doręczać pisma obojgu skarżącym, podczas gdy wcześniej wszelkie pisma, łącznie

z postanowieniem z dnia [..] maja 2014 r. kierowano jedynie do tworzonej przez nich spółki cywilnej. Zarzucił nadto Sądowi pierwszej instancji błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na uznaniu, że postępowanie w sprawie wynagrodzenia za dozór pojazdu toczyło się z wniosku wspólników tej spółki w sytuacji, gdy wniosek ten złożył jedynie skarżący. Taki stan rzeczy uniemożliwiał rozpatrzenie wniosku bez wyjaśnienia kwestii odnoszących się do skarżącej, czyli bez dokładnego określenia stron postępowania, w szczególności uzupełnienia braków formalnych zarówno wniosku, jak i późniejszego zażalenia poprzez uzyskanie jej podpisu.

Pełnomocnik podniósł w efekcie, że postanowienie z dnia [..] maja 2014 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa sprowadzającym się do niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do przekroczenia zasad postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 18 ustawy znajdujących odpowiednie zastosowanie w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, przewidzianych w art. 6 (zasada legalności), art. 7 (prawdy obiektywnej), art. 8 (zaufania), art. 9 (udzielania informacji), art. 11 (przekonywania), art. 12 (szybkości i prostoty postępowania) oraz art. 16 (sądowej weryfikacji rozstrzygnięć). Nawiązując do orzecznictwa i doktryny opowiedział się bowiem za poglądem, że w postępowaniu tym aktualna jest również wyrażona w art. 10 K.p.a. zasada czynnego udziału w postępowaniu i przedstawił obowiązki, jakie z tej zasady wynikają dla organu, oraz następstwa, jakie ich niedopełnienie pociągnęło za sobą dla skarżącej.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor odwołał się do stanowiska Naczelnego Sadu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, kwestionującego możliwość wymienienia spółki cywilnej jako jedynego adresata decyzji administracyjnej ze względu na jej brak zdolności do bycia stroną postępowania administracyjnego i jej charakter prawny jako wielostronnego stosunku zobowiązaniowego łączącego wspólników, niewykazującego względem nich odrębności podmiotowej. Analizując powołane w ramach podstaw kasacyjnych przepisy dotyczące doręczenia nie zgodził się z oceną Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości doręczenia postanowienia z dnia [..] maja 2014 r. i poprzedzających je pism, kierowanych tylko do spółki, w jednym egzemplarzu. Jego zdaniem nie można tych doręczeń uznawać za skuteczne w stosunku do skarżącej, która zresztą konsekwentnie tę skuteczność podważała, a tożsamość adresu zamieszkania jej

i skarżącego z miejscem prowadzenia działalności pozbawiona jest znaczenia. Skądinąd stosownie do art. 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji ta ostatnia okoliczność nie może uzasadniać różnego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji.

Pełnomocnik stwierdził, że sądowoadministracyjna kontrola przeprowadzona zaskarżonym wyrokiem nie spełnia kryteriów określonych w art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji nie rozważył wszystkich aspektów sprawy oraz zarzutów skargi, poczynił ustalenia sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym i nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia w przekonujący sposób.

W piśmie z dnia 3 marca 2016 r. pełnomocnik skarżących uzupełnił uzasadnienie skargi kasacyjnej, akcentując, że wniosek o przyznanie wynagrodzenia oraz zażalenie nie zostały złożone przez skarżących, lecz jedynie przez skarżącego działającego we własnym imieniu. Zauważył jednocześnie, że nagłówek tego wniosku stanowi oznaczenie spółki cywilnej, nie zaś jej wspólników, czego dowodzi fakt doręczania pism w jednym egzemplarzu zamiast w dwóch. Rozwinął tezę, iż do dnia 4 czerwca 2014 r., kiedy skarżąca złożyła pismo do Prezydenta Miasta Lublina, organ ten prowadził postępowanie wobec tej spółki, i podtrzymał swoje stanowisko co do prawidłowości kontroli dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.

Następnie pełnomocnik, eksponując odmienność rozstrzygnięć podjętych wspomnianym już wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie

z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 191/10 z jednej strony oraz wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2441/15 i I OSK 2442/15 z drugiej, zaakcentował, że w orzecznictwie występuje rozbieżność co do kwestii stanowiącej przedmiot sporu w niniejszej sprawie i wniósł o rozważenie odroczenia rozpoznania sprawy i przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnień prawnych zamykających się w następujących pytaniach:

1) czy w sytuacji złożenia przez jednego wspólnika spółki cywilnej (tu skarżącego jako jednego z dwóch wspólników spółki cywilnej "A-A-P") wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego organ powinien z urzędu prawidłowo oznaczyć strony postępowania i wezwać pozostałych wspólników spółki cywilnej do uzupełnienia braku formalnego w postaci braku podpisu pod wnioskiem i procesować z udziałem wszystkich wspólników;

2) czy w sytuacji podpisania wyłącznie przez jednego wspólnika spółki cywilnej (tu skarżącego jako jednego z dwóch wspólników spółki cywilnej "A-A-P") zażalenia/odwołania "od wydanego orzeczenia o wszczęcie postępowania administracyjnego" organ powinien z urzędu prawidłowo oznaczyć strony postępowania i wezwać pozostałych wspólników spółki cywilnej do uzupełniania braku formalnego w postaci braku podpisu pod wnioskiem i następnie dopiero dokonać badania terminowości złożonego zażalenia;

3) czy organ administracji prowadząc postępowanie powinien doręczać każdemu ze wspólników spółki cywilnej z osobna po jednym egzemplarzu pism i orzeczeń wydawanych w toku sprawy, jak również czy brak wywiązania się z powyższego obowiązku oznacza skierowanie pism/orzeczeń do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz wydanie decyzji/postanowienia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Pełnomocnik załączył odpis pisma z dnia 4 czerwca 2014 r., którym skarżąca zwróciła się do organu o doręczenie wymienionych w piśmie postanowień przyznających wynagrodzenie za dozór pojazdów. Skarżąca zaprzeczyła, jakoby otrzymała te postanowienia, doręczone skutecznie jedynie skarżącemu, oświadczając, że dowiedziała się o nich "w sposób nieformalny" już po upływie terminu do ich zaskarżenia. Podniosła, że nie była współautorem zażaleń wywiedzionych od tych postanowień wyłącznie przez skarżącego, o czym świadczy fakt, iż nie złożyła podpisów pod tymi zażaleniami. Jej zdaniem ten brak dyskwalifikuje podjęte rozstrzygnięcia, skoro stroną postępowania nie może być spółka cywilna, a nie ma podstaw do tego, by skarżącego traktować jako jej pełnomocnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do jej rozpoznania na wstępie odnotować wypada, że jej podstawy zostały sformułowane w specyficzny sposób, polegający przede wszystkim na próbie objęcia nimi jak największej ilości przepisów czy też ich całych grup, regulujących różne zagadnienia. Już w tym miejscu wytknąć przy tym wypada, że część spośród tych przepisów przywołano nieadekwatnie do sprawy. Nie wiadomo

w szczególności, jak zdaniem pełnomocnika skarżących Sąd pierwszej instancji miał naruszyć art. 45 P.p.s.a., w myśl którego pismo w postępowaniu sądowym (pismo strony) zawiera wnioski i oświadczenia strony. Podobnie ocenić wypada fakt, że katalog przepisów składających się na poszczególne zarzuty kasacyjne za każdym razem otwiera art. 3 § 1 P.p.s.a., stanowiący, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd pierwszej instancji przeprowadził przecież taką kontrolę postanowienia będącego przedmiotem skargi, czego wyrazem jest zaskarżony wyrok. Dalszą kwestią pozostawać musi to, że Sąd nie znalazł podstaw, w tym tych określonych we wskazanych pośród zarzutów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 P.p.s.a., do zastosowania wspomnianych środków, przez co nie spełnił oczekiwań skarżących co do wyniku zainicjowanego przez nich postępowania sądowego.

Zauważyć także trzeba, że przepisy powołane w ramach wszystkich zarzutów w znacznej mierze się powtarzają oraz że istota podnoszonych naruszeń jest każdorazowo jednakowa i sprowadza się do kwestionowania tego, jakie oznaczenie strony przyjęto w postanowieniu z dnia [..] maja 2014 r. oraz poprzedzającym ją postępowaniu w przedmiocie wniosku o przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu. Pełnomocnik akcentuje mianowicie, że organ administracji prowadził postępowanie i wydał rozstrzygnięcie wobec spółki cywilnej tworzonej przez skarżących, a nie wobec jej wspólników, i to w sytuacji, gdy wniosek i wszelkie inne pisma złożone w postępowaniu były wówczas podpisane jedynie przez skarżącego, któremu to postanowienie doręczono. W konsekwencji rozpoznanie skargi kasacyjnej powinno nastąpić nie przez kolejne odniesienie się do przepisów stanowiących jej podstawy, lecz przez rozważenie powyższych okoliczności wspólnych wszystkim jej zarzutom.

Nie można wszelako jednocześnie tracić z pola widzenia, że zdaniem pełnomocnika okoliczności te mają świadczyć o nieważności postanowienia z dnia [..] maja 2014 r., niedostrzeżonej przez Sąd pierwszej instancji, a wcześniej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, które negatywnie załatwiło wniosek złożony przez skarżących w tym zakresie. Stwierdzenie nieważności aktu, jak słusznie zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji lub postanowień ostatecznych, mający na celu zbadanie, czy zachodzi jedna z kwalifikowanych wad prawnych wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a., nie zaś ponowne rozpatrzenie sprawy, jak w postępowaniu odwoławczym wszczętym wskutek zwykłego środka zaskarżenia.

Już z tego powodu pełnomocnik bezzasadnie nawiązuje do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 191/10, który dotyczył postanowienia wydanego w trybie zwykłym, stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Ponadto okoliczności tamtej sprawy były całkowicie odmienne, gdyż organ pominął fakt, że zażalenie to nie było popisane przez jednego ze wspólników spółki cywilnej, podczas gdy w niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie wydane było w trybie nadzwyczajnym, zainicjowanym przez oboje wspólników i do nich adresowane. W efekcie nie można zgodzić się z pełnomocnikiem co do wystąpienia rozbieżności orzeczniczej, której ma dowodzić odmienność rozstrzygnięć podjętych tym wyrokiem oraz wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2441/15 i I OSK 2442/15. Jedynie wyroki z dnia 8 grudnia 2015 r., zostały wydane

w sprawach analogicznych do sprawy niniejszej, skoro oddalono nimi skargi kasacyjne tożsame ze skargą rozpatrywaną. Skądinąd reprezentują one całą jednolitą linię orzeczniczą w przedmiocie takich skarg kasacyjnych wnoszonych przez skarżących, która stale wzbogaca się o kolejne orzeczenia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. I OSK 2445/15). Również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym wpisuje się w tę linię, w pełni podzielając argumentację przywoływaną w tych wszystkich wyrokach.

Nie tylko jednak z tej przyczyny niepodobna dostrzec żadnych podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika skarżących o przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia rozszerzonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyjaśnienie wątpliwości objętych tym wnioskiem pozostaje bowiem bez znaczenia dla wyniku postępowania w sprawie, który – najogólniej rzecz ujmując – sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o to, czy postanowienie z dnia [..] maja 2014 r. dotknięte jest którąś ze wskazanych przez skarżących kwalifikowanych wad powodujących jego nieważność. Z tego punktu widzenia drugorzędne jest

w szczególności to, jakie czynności organ podjął lub powinien podjąć odnośnie do zażalenia wywiedzionego od tego postanowienia, np. w oparciu o powołane

w skardze kasacyjnej przepisy dotyczące uzupełniania braków formalnych pism. Podobnie ocenić wypadnie inne działania organu następujące już po wydaniu postanowienia oraz postępowanie wcześniejsze, czyli te aspekty sprawy, wokół których ogniskuje się wniosek pełnomocnika, z pominięciem samej treści postanowienia. Ta ostatnia zaś jest najbardziej miarodajna w analizowanej materii.

W tym kontekście nie ulega wątpliwości, że umieszczenie w nagłówku postanowienia z dnia [..] maja 2014 r. nazwy spółki cywilnej nie może przesądzać

o skierowaniu tego postanowienia do tej spółki zamiast do skarżących będących jej wspólnikami. Rozstrzygające jest natomiast to, że nazwiska skarżących również zostały tam przywołane, zgodnie zresztą z art. 124 w związku z art. 126 K.p.a., których naruszenie bezzasadnie podnosi się tym samym w skardze kasacyjnej. To oni bowiem, jako przedsiębiorcy prowadzący działalność pod firmą odwołującą się przecież do nazwy wspomnianej spółki, pełnili funkcję dozorcy uprawnionego do uzyskania odpowiedniego wynagrodzenia w myśl art. 102 § 2 ustawy i – co słusznie podkreśla się w przywołanych wyżej orzeczeniach – na podstawie stosownej umowy, jaką zawarli oni z Gminą. To ta relacja prawna wyznaczała krąg postępowania

w sprawie i dlatego w okolicznościach tej sprawy, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa domniemanie, że wniosek o przyznanie wynagrodzenia został złożony

w imieniu obojga skarżących, mimo iż podpisał go jedynie skarżący, który wszak nie zastrzegł, iż występuje wyłącznie we własnym imieniu.

Z tego względu chybione okazały się zarzuty odnoszące się do przepisów Kodeksu cywilnego regulujących ustrój i charakter prawny spółki cywilnej, w tym zwłaszcza do art. 865 § 2 przyznającego każdemu ze wspólników takiej spółki prawo do samodzielnego prowadzenia jej spraw nieprzekraczających zakresu jej zwykłych czynności, o ile drugi wspólnik temu się nie sprzeciwi. Bezsprzecznie do tego zakresu zalicza się nie tylko odbiór korespondencji w siedzibie spółki przez jednego ze wspólników, ale także złożenie wniosku o przyznanie wynagrodzenia i zwrot wydatków związanych z przechowywaniem pojazdów. Złożenie takiego wniosku przez skarżącego było więc skuteczne, skoro skarżąca nie sprzeciwiła się temu, zanim postanowienie z dnia [..] maja 2014 r. stało się ostateczne.

Spostrzeżenia te prowadzą do wniosku, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów normujących kwestię doręczenia (art. 40, art. 42 - 45 K.p.a.), a także wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, firmy, zdolności prawnej, zdolności do czynności prawnej oraz statusu strony w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu w sprawie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym ostatnim zakresie stanowią wręcz nieporozumienie, jeżeli zważyć, że Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, iż spółka cywilna "A-A-P" nie była stroną postępowania, a nawet w ogóle nie mogła nią być. Tym samym bezzasadne jest stanowisko strony skarżącej uznające postanowienie z dnia [..] maja 2014 r. za nieważne z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Dotychczasowe uwagi nie oznaczają, iż Naczelny Sąd Administracyjny, tak jak wcześniej Sąd pierwszej instancji, nie dostrzegł uchybień, jakie wystąpiły w trakcie postępowania, w którym to postanowienie wydano. Jest poza sporem, że nie do pogodzenia ze wskazanymi w skardze kasacyjnej zasadami postępowania administracyjnego znajdującymi zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, stosownie do odesłania przewidzianego w art. 18 ustawy, zwłaszcza ustanowioną

w art. 10 K.p.a. zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu, było pozbawienie takiego udziału skarżącej. Słusznie jednak Sąd pierwszej instancji zaakcentował fakt, że uchybienia te mogłyby uzasadniać stwierdzenie nieważności rozpatrywanego aktu tylko wówczas, gdyby przybrały postać rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. gdyby oznaczały wyraźną, oczywistą sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu, która dyskwalifikowałaby to rozstrzygnięcie jako akt praworządnego państwa. Jak była już o tym mowa, drugorzędne znaczenie

w omawianym zakresie mają zatem naruszenia prawa, jakich dopuszczono się

w toku postępowania administracyjnego, zwłaszcza w przypadku, gdy mogłyby one uzasadniać próbę wzruszenia aktu administracyjnego w nadzwyczajnym postępowaniu innym niż prowadzącym do stwierdzenia jego nieważności. Przekonujące są w szczególności wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 237/13 (LEX nr 1578861), z którymi należy się w pełni zgodzić, że niezapewnienie przez organ administracji udziału w postępowaniu osobie, która powinna być jego stroną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wynika to już z treści art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wedle której tego rodzaju uchybienie stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, nie zaś stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (postanowienia). W efekcie nie może ono uzasadniać wdrożenia tego drugiego trybu weryfikacji postanowienia ostatecznego. Są to bowiem odrębne postępowania nadzwyczajne, a przyczyny wznowienia postępowania odnoszą się do wad postępowania administracyjnego, z kolei okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia – do wad tych aktów administracyjnych.

W konsekwencji za całkowicie pozbawiony podstaw należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skądinąd ocenie legalności w rozpoznawanej sprawie poddane zostało postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [..] maja 2014 r. Taki kierunek prowadzenia postępowania administracyjnego został wytyczony wnioskiem skarżących, którzy jednoznacznie domagali się wszczęcia tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego, powołując się na art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej odniesionym do art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. zaskarżony wyrok nie wykroczył więc poza granice sprawy

i został wydany na podstawie akt sprawy, skoro uwzględniał wyłącznie takie okoliczności faktyczne, jakie z tych akt wynikały.

Chybiony jest przy tym zarzut naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a., kwestionujący uzasadnienie tego wyroku. Uzasadnienie to zawiera wszak wszystkie elementy wymienione w powołanym przepisie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, a przede wszystkim podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przesłanki, dla których oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., wywiedzione z przepisów przez niego wskazanych i poddanych wykładni. Uczynił to zarazem w sposób jasny, umożliwiający jednoznaczne ustalenie jego poglądów

i dokonanie ich oceny w toku kontroli instancyjnej.

W świetle wszystkich dotychczasowych wywodów nie ulega wątpliwości, że zaskarżony wyrok nie pozostaje w sprzeczności z ustanowionymi w art. 2 i art. 32 Konstytucji zasadami demokratycznego państwa prawnego, równości wobec prawa

i zakazu niedyskryminacji.

Odnosząc się do wniosku autora skargi kasacyjnej o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnień prawnych wskazanych w piśmie z dnia 3 marca 2016 r. należy stwierdzić, że skład orzekający, jak już wspomniano, nie podzielił poglądu, by zagadnienia te budziły poważne wątpliwości prawne i wymagały wyjaśnienia przez powiększony skład celem wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.