Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 186/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 34 ust. 1, art. 3 pkt 1 i 3, art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 24 września 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 24 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1002/13 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa H. Sp. j. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Przedsiębiorstwa H. Sp.j. z siedzibą w W. na rzecz G. Sp. z o.o. z siedzibą w C. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1002/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi P. Sp. j. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I wyroku); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt II wyroku) i zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. Sp. j. w W. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Płocku decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] zatwierdził na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz.1118 ze zm.) projekt budowlany zamienny. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku B. i J. S. oraz P., reprezentowanej przez B. i J. S., decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Płocku z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...].

Odwołanie od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] wnieśli B. i J. S. oraz P. Sp. j. w W. reprezentowana przez B. i J. S.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. [...] utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] wskazując, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tzw. decyzjami naprawczymi wydanymi na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Decyzje naprawcze wydawane na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane pozostają w tzw. ciągu działań prawnych.

Decyzja PINB w Płocku z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego jest decyzją zależną od decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 Prawa budowlanego. Podstawę prawną decyzji PINB w Płocku stanowi art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nakłada na stronę obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zmiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych dotychczas robót budowlanych. Projekt budowlany powinien - art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 tej ustawy - zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu odpowiadający wymogom szczegółowo wskazanym w tym przepisie a także odpowiedni projekt architektoniczno-budowlany.

Organ odwoławczy podkreślił, iż PINB w Płocku decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] zobowiązał inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w budynku socjalnym przy oddawanym do użytkowania zakładzie produkcyjno-usługowym o charakterze produkcji i sprzedaży betonu, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości W., gm. Ł.; wraz z niezbędnymi opiniami i uzgodnieniami.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zamienny spełnia wymogi wynikające z treści art. 34 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1133). Przedłożony projekt budowlany zamienny jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji Wójta Gminy Łąck z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji budowa Zakładu Produkcyjno-Usługowego o charakterze produkcji i sprzedaży betonu zlokalizowanego we wsi W. gm. Ł. na działce o nr ew. [...] oraz w decyzji Wójta Gminy Łąck z dnia [...] października 2005 r., nr [...] zmieniającej ww. decyzję własną z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...].

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, lecz kształtuje ład przestrzenny. Zaznaczył, że będąca następstwem kontrolowanej decyzji PINB w Płocku z dnia [...] czerwca 2008 r. decyzja PINB w Płocku z dnia [...] czerwca 2008r., nr [...] udzielająca M. sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie była przedmiotem kontroli Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Płocku z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], udzielającej inwestorowi M. Spółka Komandytowa z/s w S. pozwolenia na użytkowanie zakładu produkcyjno-usługowego o charakterze produkcji i sprzedaży betonu, zlokalizowanego na terenie działki o nr ew. [...], położonej w miejscowości W. gm. Ł. Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 196/10, wydanym na skutek wniesienia skargi przez P. Sp. j. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r., Sąd skargę oddalił.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego badana decyzja PINB w Płocku z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skarżący P. Sp. j. w W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Zdaniem skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nieprawidłowo uznał, iż projekt zamienny przedłożony przez "M. Spółka Komandytowa z/s w S. został przez PINB w Płocku sprawdzony z warunkami określonymi w decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji oraz w decyzji [...] października 2005 r., zmieniającej ww. decyzję.

Twierdzeniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeczy sam PINB w Płocku, który w piśmie z lipca 2012 r. nr [...] stwierdza, że "nie wymagał dla potrzeb postępowania w sprawie budowy zakładu produkcyjno-usługowego o charakterze produkcji sprzedaży betonu w m. W., gm. Ł. decyzji o warunkach zabudowy ustalonych dla w/w inwestycji". Skarżący podnieśli także, że w dniu 4 czerwca 2008 r. firma M. nie miała uprawnień wynikających z przywołanych przez GINB decyzji o warunkach zabudowy, ani z żadnej innej decyzji lokalizacyjnej wydanej przez Wójta Gmin dla omawianej inwestycji. Uprawnienia takie miał wyłącznie Urząd Gminy w Ł., który był jedynym adresatem przywołanych przez GINB decyzji. Zarzucono, że GINB nie odniósł się do informacji pozyskanej od Wójta Gminy Ł. w 2011 r., jakoby w momencie zatwierdzania projektu zamiennego dla firmy M. w obrocie prawnym pozostawała jedynie decyzja Wójta Gminy Ł. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] przenosząca z dniem 11 października 2005 r. warunki zabudowy określone dla Urzędu Gminy w Ł. na rzecz P., która to firma w dniu 7 maja 2008 r. (w dacie przeniesienia) nie była już inwestorem i właścicielem działki. Wobec powyższego PINB, MWINB, ani GINB nie zainteresowali się kto faktycznie w chwili zatwierdzania projektu zamiennego inwestycji posiadał ważne uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy. Z przebiegu sprawy wynika, że uprawnienia Urzędu Gminy "skonsumował" wcześniej inny podmiot - Firma P., która mimo nie posiadania własnej decyzji o warunkach zabudowy, uzyskała od Starosty Płockiego w dniu [...] kwietnia 2007 r. pozwolenie na budowę (decyzja nr [...], znak [...]). Zdaniem skarżących niedopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę na wniosek podmiotu, który nie dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na rzecz wnioskodawcy. Pozwolenie na budowę wydane podmiotowi, który posłużył się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem jest inny podmiot (Urząd Gminy w Ł.), powinno być traktowane jako wydane na rzecz podmiotu nie posiadającego w ogóle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. -wobec rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Skarżący wskazali, iż PINB zalegalizował inwestycję, wydając decyzję zatwierdzającą projekt zamienny, która w istocie rzeczy zastąpiła pozwolenie na budowę. MWINB i GINB poświadczają, że projekt zamienny przedłożony przez firmę M. Spółka Komandytowa z/s w S. był zgodny z decyzjami o warunkach zabudowy wydanymi przez Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] oraz z dnia [...] października 2005 r., nr [...] mimo, że decyzje te w dniu zatwierdzenia projektu zamiennego były nieważne. W dniu tym w obrocie prawnym pozostawała jedynie ostateczna decyzja Wójta Gminy Ł. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] dająca wstecznie uprawnienia Firmie P. Skarżący podnieśli, że PINB winien już na etapie wydania postanowienia z dnia [...] marca 2008 r. sprawdzić, czy inwestor M." Spółka Komandytowa z/s w S. posiada warunki zabudowy. Inwestor ten nigdy nie ubiegał się i nie posiadał uprawnień z decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązku tego organ ten nie dopełnił, co jednoznacznie potwierdził w piśmie z lipca 2012 r., a tym samym rażąco naruszył art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Skarżący kwestionowali także wyjaśnienia GINB odnoszące się do zarzutu dotyczącego błędnej kwalifikacji przez PINB stwierdzonej różnicy w powierzchni kontenera socjalnego (nie związanego z gruntem) 6,84cm jako "odstępstwa istotnego", będącego podstawą wydania postanowienia z dnia [...] marca 2008 r. oraz decyzji następnych. Wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawierają oceny tej kwestii, a jedynie informują o przebiegu innego postępowania prowadzonego przez ten organ. W ocenie skarżących doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podkreślił, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena kontrolowanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja.

Sąd podniósł, że kontrolowana decyzja wydana w postępowaniu naprawczym zatwierdzała projekt budowlany zamienny. Charakter postępowania naprawczego, jego istota powoduje, że taka decyzja zastępuje pozwolenie na budowę. Oznacza to, że projekt zamienny powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno- budowlany. Powinien być sprawdzony pod względem jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu, a także pod względem wymagań ochrony środowiska, posiadać wymagane opinie, uzgodnienia i inne dokumenty według treści art. 34 ust.1, ust. 3 pkt 1 i 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie decyzja PINB w Płocku z dnia [...] kwietnia 2008r. wydana w trybie art. 51 ust.1 pkt.1 i ust. 7 Prawa budowlanego, poprzedzająca wydanie kontrolowanej decyzji, zawierała zobowiązanie inwestora do złożenia stosownych dokumentów. Obowiązkiem organu w tej sprawie było ustalenie, czy decyzja zatwierdzająca projekt zamienny rażąco nie narusza prawa koniecznego do zastosowania przy jej wydaniu. W ocenie Sądu z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że kontrola nie została dokonana zgodnie z wymaganiami prawnymi. Lakoniczne uzasadnienie wskazuje, że organ w ogóle nie odniósł się do kwestii ochrony środowiska, mimo podnoszonych w odwołaniu zarzutów i nie ustalił, czy organ zatwierdzający zamienny projekt budowlany sprawdzał lub czy był zobowiązany do sprawdzenia uzgodnień środowiskowych i czy projekt im odpowiada. W odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Wójta Gminy Ł. w dniu [...] lipca 2005r., zmienionej przez wskazany organ w dniu [...] października 2005r., organ jednym zdaniem wskazał, że w projekcie zamiennym zostały spełnione jej warunki, a okoliczność, że adresatem decyzji był inny podmiot niż inwestor nie wpływa na brak jej mocy wiążącej. Jednocześnie Sąd zgodził się z organem, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie nosi cech indywidualnego aktu stosowania prawa. Nie jest związana z sytuacją faktyczną podmiotu. O jej treści przesądzają okoliczności faktyczne związane z planowaną inwestycją, a nie z cechami podmiotu. Celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami prawa planistycznego obowiązującymi na danym terenie. Nie zwalnia to jednak organu orzekającego od wskazania na czym oparł ustalenia co do zgodności zatwierdzonego kontrolowaną decyzją zamiennego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 6 lipca 2005r. i jej zmianą z dnia 27 października 2005r. Znajdujące się w aktach administracyjnych ww. decyzje nie zawierają swoich integralnych części jakimi są wyniki analizy architektoniczno-budowlanej przeprowadzonej na wskazanym obszarze pod względem funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ) – o czym stanowi wymieniony przepis art. 61 ust. 1, 6, 7 ustawy oraz § 3 ust. 1, 2 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ). Wobec powyższego – zdaniem Sądu - nie doszło do należytej kontroli decyzji objętej wnioskiem skarżących o stwierdzenie jej nieważności. Organ naruszył przepisy postępowania z art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a. w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej G. Sp. z o.o. w C., reprezentowana przez adw. E. S., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, podczas gdy w postępowaniu tym badaniu podlegają jedynie wady kwalifikowane decyzji wg stanu z daty jej wydania oraz wadliwe przez to przyjęcie, że zaskarżona w postępowaniu nieważnościowym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.;

2. art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, pomimo braku przesłanek wskazanych w tym przepisie.

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1, ust. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 51 Prawa budowlanego oraz art. 61 ust. 1- 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 i 7 tej ustawy ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ) a także § 3 ust. 1, 2 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. przez niewłaściwe ich zastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu podniesiono, że w niniejszej sprawie wbrew stanowisku Sądu nie podlegała badaniu decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2005r., nr [...] w zakresie wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy nie oznacza bowiem badania i analizy składników decyzji o warunkach zabudowy, a tym bardziej analizy jej treści w aspekcie wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ). Zdaniem strony, skoro projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Płockiego z dnia [...] kwietnia 2007r, nr [...] wydany został w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i w oparciu o tę samą decyzję przedłożony został projekt zamienny, to jego kwestionowanie w postępowaniu nieważnościowym byłoby dopuszczalne, gdyby projekt ten był sprzeczny z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, a taki zarzut nie został sformułowany.

Słuszne jest przy tym stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który krytycznie ocenił stanowisko PINB w związku z decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. wskazując, że odstępstwo inwestora polegało jedynie na różnicy 6,84 cm w powierzchni kontenera socjalnego (nie związanego z gruntem) i nie miało charakteru odstępstwa istotnego. Sam więc charakter odstępstwa i w realiach decyzji PINB w Płocku z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] zatwierdzającej projekt zamienny i nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie ( wydanej po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli), nie upoważniał do oceny wyrażonej przez WSA.

Strona podniosła, że skoro badając w trybie nieważnościowym decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] czerwca 2008 r., WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 196/10 oddalił skargę na odmowę stwierdzenia jej nieważności, to powyższe oznacza, że badał tą decyzję w aspekcie wad kwalifikowanych, wynikających z decyzji powiązanej to jest ostatecznej decyzji PINB w Płocku z dnia [...] czerwca 2008r. będącej przedmiotem niniejszej sprawy. Nie można domagać się od organu ustalenia w postępowaniu nieważnościowym na czym oparł zgodność projektu zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy, skoro w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną, organ wskazał na zgodność tego projektu z decyzją o warunkach zabudowy, co nie zostało zakwestionowane. Wbrew stanowisku Sądu, rację ma organ, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja naprawcza, wydana na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, pozostawała w tzw. ciągu zdarzeń – wskazanych wyżej decyzji ostatecznych, które kolejno stanowiły podstawę do wydania następnych. Wszystkie one były badane kolejno w postępowaniu nieważnościowym, w tym decyzja Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lipca 2006r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, utrzymana decyzją SKO z dnia [...] marca 20107 r. – WSA oddalił skargę na tę decyzję wyrokiem z dnia 6 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 837/07.

Dodatkowo G. Sp. z o.o. w C. podniosła, że Sąd pierwszej instancji nie zbadał należycie statusu skarżących jako strony z art. 28 k.p.a., a w szczególności jaki interes prawny posiadali składając wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. Sp. j. w W., reprezentowani przez radcę prawnego R. R., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Zdaniem strony nieuzasadniona jest teza skargi, że skoro projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Płockiego z dnia [...] kwietnia 2007r., nr [...] wydany został w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i w oparciu o tę samą decyzję przedłożony został projekt zamienny, to kwestionowanie projektu zamiennego jest niedopuszczalne. Nie ma to stwierdzenie oparcia w stanie faktycznym, gdyż w dniu wydania pozwolenia na budowę inwestor nie posiadał uprawnień wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. Nie posiadał ich także na etapie zatwierdzenia projektu zamiennego. Trafnie Sąd zauważył, iż ponieważ decyzja wydana w postępowaniu naprawczym zastępuje pozwolenie na budowę, to projekt zamienny powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany. Powinien być sprawdzony pod względem jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku planu miejscowego, a także pod względem wymagań ochrony środowiska, posiadać wymagane opinie, uzgodnienia i inne dokumenty stosownie do treści przepisów art. 34 ust. 1, 3 pkt 1 i 2, art. 35 ust.1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Co się tyczy decyzji Wójta Gminy Łąck, nr [...] z dnia [...] lipca 2005r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz decyzji nr [...] z dnia [...] października 2005r. zmieniającej decyzję pierwotną, to były one przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który rozpoznawał sprawę ze skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2012r. ( sygn. akt IV SA/Wa 1122/ 11 ) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - wyrokiem z dnia 9 grudnia 2013r., sygn. akt II OSK1649/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu sądowi.

Podniesiono też, że wątpliwość budzi kwestia uzgodnień środowiskowych, albowiem decyzja środowiskowa Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lipca 2006r. wydana została bez uzyskania wymaganego wówczas stanowiska organu ochrony środowiska, gdyż postanowienie Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2006r. uzgadniające warunki środowiskowe było w dacie wydania decyzji środowiskowej przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006r. SKO uchyliło postanowienie Starosty i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie postanowieniem z dnia [...] października 2010r. odmówił uzgodnienia warunków i realizacji przedsięwzięcia.

Nieuzasadnione jest stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, że ważność decyzji zatwierdzającej projekt zamienny była przedmiotem ocen w aspekcie wad kwalifikowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie, sygn. akt VII SA/Wa 196/10. Postępowanie w tej sprawie dotyczyło ważności pozwolenia na użytkowanie, a zatem miało odrębny przedmiot. Bezpodstawny jest argument skargi kasacyjnej, jakoby w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną zatwierdzającą projekt zamienny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego badał zgodność tego projektu z decyzją o warunkach zabudowy, skoro organ temu zaprzeczył w piśmie z lipca 2012r. Nadto kwestia statusu strony była szczegółowo badana przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na etapie wszczęcia postępowania nieważnościowego, także w zakresie interesu prawnego składających wniosek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna, a to z poniższych względów.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że obowiązkiem organu w tej sprawie było ustalenie, czy decyzja zatwierdzająca projekt zamienny rażąco nie narusza prawa koniecznego do zastosowania przy jej wydaniu, przy czym w ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że kontrola nie została dokonana zgodnie z wymaganiami prawnymi. Za podstawę do wypowiedzenia takiego stanowiska Sąd pierwszej instancji przyjął brak wskazania na czym organ oparł ustalenia co do zgodności zatwierdzonego decyzją zamiennego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 2005r. i jej zmianą z dnia [...] października 2005r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie doszło do należytej kontroli decyzji objętej wnioskiem skarżących o stwierdzenie jej nieważności, gdyż znajdujące się w aktach administracyjnych wskazane wyżej decyzje nie zawierają integralnych części, jakimi są wyniki analizy architektoniczno-budowlanej przeprowadzonej na wskazanym obszarze pod względem funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ), o czym stanowi przepis art. 61 ust. 1, 6, 7 ustawy oraz § 3 ust. 1, 2 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588). To zaś, zdaniem Sądu pierwszej instancji, oznacza, iż organ naruszył art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a. w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Wypowiadając powyższy pogląd Sąd pierwszej instancji przypisuje organom nadzoru budowlanego kompetencje przysługujące organom rozpatrującym wnioski o ustalenie warunków zabudowy i wydającym decyzje o warunkach zabudowy.

Jak stanowi art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej:"u.p.z.p." wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji organy administracji publicznej oceniają spełnienie przesłanek ustanowionych w tym przepisie.

Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna ( możliwa ) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane są spełnione.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do rozpatrzenia sprawy dotyczącej danej inwestycji w granicach przysługujących temu organowi kompetencji.

Z mocy art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stosownie zaś do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wprawdzie wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy - stosownie do § 9 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia - to niemniej jednak pamiętać należy, iż sporządzenie analizy urbanistycznej jest warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kontrola nad tym, aby taka analiza została prawidłowo wykonana należy do organów wydających decyzje o warunkach zabudowy. Także do organów wydających decyzje o warunkach zabudowy należy ocena okoliczności wynikających z tej analizy i rozstrzygnięcie, czy jest możliwe i jakiej treści wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. – stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności) projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymagania te zawarte są w decyzji o warunkach zabudowy, która - z mocy art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 u.p.z.p. - wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Nie znajduje natomiast uzasadnienia badanie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę analizy sporządzanej w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w tym kwestii objętych § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Wyniki analizy stanowią podstawę do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy bądź też podstawę do wydania określonej treści decyzji o warunkach zabudowy.

Należy mieć na uwadze odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, czy też organ wydający decyzję w postępowaniu naprawczym, nie może wkraczać w kognicję organów właściwych do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W postępowaniach tych uwzględnianie decyzji o warunkach zabudowy może następować tylko w granicach określonych przepisami Prawa budowlanego.

Z tego też względu ewentualny brak powyższej analizy w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę czy też w postępowaniu naprawczym, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (art. 32 ustawy – Prawo budowlane), czy też decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane).

Nie można też zapominać, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). Skoro "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", to utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

Podkreślić należy, że w postępowaniu nieważnościowym ocena organu jest ograniczona i polega na analizie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ani też nie stanowi kolejnej instancji. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 8, s. 727, teza 8 do art. 156 k.p.a.). Przypomnieć też należy, iż rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawny istniejący w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101 ).

W tym stanie rzeczy zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 1- 7 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1, 2 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. oraz art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.