Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1074/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 17  ust. 1  i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: Art. 7, 15, 77 par. 1, 80 i 107  par. 3 i 138 par. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c, art. 135, art. 200 i 205  par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Jakub Makuch po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 19 kwietnia 2022 r., znak: SKO-NP.-4115-744/21, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącej M. S. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez M. S., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 19 kwietnia 2022 r., znak: SKO-NP-4115-744/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2022 r., poz. 615, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia 10 listopada 2021 r., znak: [...], o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem J. S.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 10 listopada 2021 r. Wójt Gminy R. odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N. z dnia 29 października 2020 r. o zaliczeniu go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że powodem odmowy przyznania świadczenia jest okoliczność, iż po pierwsze, niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała w wieku po ukończeniu 25 roku życia (46 lat), po drugie osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jego małżonka (skarżąca) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych – poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium powołało treść przepisów art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 8 października 2021 r. (data wpływu do organu 12 października 2021 r.) skarżąca zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad mężem, który na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N. z dnia 29 października 2020 r. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - na stałe. W orzeczeniu zaznaczono,

że niepełnosprawność istnieje od 46 roku życia, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 września 2020 r.

Ustalono, że skarżąca zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym od dnia

8 października 2021 r., ponieważ jak podała, sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, nie posiada prawa do żadnych świadczeń emerytalno-rentowych, mąż nie został umieszczony w rodzinie zastępczej ani w placówce zapewniającej całodobową opiekę, żaden z członków rodziny nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury na matkę, ani prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, żaden z członków rodziny nie jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką nad chorym, skarżąca nie posiada prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę.

Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 22 października 2021 r. oraz oświadczeń składanych przez skarżącą wynika, że opiekuje się ona niepełnosprawnym mężem, który jest osobą po przebytym w 2012 r. upadku z wysokości, w wyniku którego doznał urazów i w związku z jego stanem zdrowia w 2020 r. uzyskał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca sprawuje opiekę nad mężem wykonując następujące czynności: podawanie leków, pomoc przy czynnościach higieny osobistej, przygotowywanie posiłków, transport do lekarza, wyjście do kościoła, na spacery, palenie, odśnieżanie, czynności ogrodnicze, wizyty u lekarza, rozwiązywanie krzyżówek, ścielenie łóżka, wymiana pościeli, masaże, oklepywanie, czuwanie podczas snu, mierzenie ciśnienia, smarowanie kremami przeciwodparzeniowymi. Jak podała skarżąca czynności te powodują, że musiała zrezygnować z zatrudnienia w 2019 r oraz w pracy w gospodarstwie rolnym od 8 października 2021 r. Skarżąca opłaca składkę emerytalno-rentową oraz zdrowotną w KRUS.

Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organ pomocowy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stosując więc taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b ustawy należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kolegium wyjaśniło, że małżonek jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 4 przytoczonej wyżej ustawy, albowiem jest, poza wymienionymi w 1-3 art. 17 ust. 1 (matką, ojcem, opiekunem faktycznym dziecka, rodziną zastępczą) - inną osobą, na której, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego ciąży obowiązek alimentacyjny. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, poza wyłączeniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego małżonka będącego osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (zgodnie z treścią przytoczonego wyżej art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych), nie wymienia żadnych innych przesłanek w stosunku do małżonka poza ogólnymi przesłankami dotyczącymi wszystkich uprawnionych.

Przepis ten dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Tylko taka wykładnia art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Zdaniem Kolegium w sprawie niniejszej ustaleniu podlega jednak także i to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie.

Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić (zaprzestając wykonywania pracy lub jej nie podejmując), gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo pracy w gospodarstwie rolnym. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Kolegium wskazało, że z ustaleń wywiadu środowiskowego oraz zawartych w aktach innych dokumentów takich jak: karta czynności wykonywanych w związku z opieką (z dnia 8 października 2021 r.), oświadczenia skarżącej (22 października 2021 r.) nie wynika, że zakres opieki jakiej wymaga mąż skarżącej (i jaki faktycznie wykonuje skarżąca) nie jest tego rodzaju, że uniemożliwia podjęcie skarżącej jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie.

Z zasad doświadczenia życiowego wynika, że czynności takie jak: podawanie leków, pomoc przy czynnościach higieny osobistej, przygotowywanie posiłków, transport do lekarza, wyjście do kościoła, na spacery, palenie, odśnieżanie, czynności ogrodnicze, wizyty u lekarza, rozwiązywanie krzyżówek, ścielenie łóżka, wymiana pościeli, masaże, oklepywanie, czuwanie podczas snu, mierzenie ciśnienia, smarowanie kremami przeciwodparzeniowymi - nie odbiegają od czynności, które wykonują osoby zajmujący się opieką nad chorymi najbliższymi osobami i jednocześnie pracujący zawodowo. Czynności te nie mają charakteru tego rodzaju, że należy je wykonywać przez cały dzień, a jedynie w ściśle określonych porach - z reguły rano i wieczorem - a zatem trudno uznać, że ich wykonywanie uniemożliwia podjęcia jakiejkolwiek pracy, chociażby w ograniczonym zakresie. Mąż skarżącej jakkolwiek jest osobą wymagającą pomocy osoby drugiej w codziennej egzystencji, to jednak nie jest osobą w podeszłym wieku (56 lat) i co za tym idzie nie jest niedołężny w takim stopniu aby żona musiała przy nim stale czuwać. Skarżący nie jest osobą (jak wynika z opisu stanu faktycznego zawartego w wywiadzie środowiskowym) nie samodzielną czy leżącą. Deklarowane przez skarżącą czynności opiekuńcze mają charakter czynności pomocniczych do których jako małżonka jest moralnie i prawnie zobligowana, a dodatkowo są to także czynności, które jako osoba wspólnie zamieszkująca musi wykonywać (gotowanie, pranie .wspólne spędzanie czasu spacery czy wyjścia do kościoła).

Nadto, zdaniem Kolegium, skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z uzyskaniem przez męża orzeczenia o niepełnosprawności (jej ostatnia umowa o pracę została rozwiązana w 2019 r.(więc jeszcze przed uzyskaniem przez męża orzeczenia), następnie zaś skarżąca pracowała w gospodarstwie rolnym do 8 października 2021 r. (a więc jeszcze przez cały rok po uzyskaniu przez męża orzeczenia). Co więcej, skarżąca posiada czworo dzieci, które także są zobowiązane do alimentacji ojca i po stronie żadnego z nich nie istnieją przeszkody o charakterze obiektywnym, które uzasadniałaby zwolnienie się z tego obowiązku. Skarżąca w swoich oświadczeniach oraz w wywiadzie wskazuje, że dzieci wspomagają ją w opiece nad mężem w miarę swoich możliwości. Troje dzieci skarżącej (córki E. S., A. S. i K. S.) mieszka i pracuje w K. zaś syn J. S. mieszka w tej samej miejscowości tylko pod innym adresem i prowadzi gospodarstwo rolne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła SKO w Krakowie naruszenie przepisu:

- art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawna nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizująca się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami koniczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec wniosku pełnomocnika skarżącej, zawartego w skardze i postanowień art. 119 pkt 2 P.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei, zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W myśl natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli m. in. osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

Mając powyższe regulacje na względzie nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona – żona (skarżąca), a opieka sprawowana jest nad mężem, legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N. z dnia 29 października 2020 r. o zaliczeniu 9+go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Za prawidłową należało uznać zatem ocenę Kolegium decyzji pierwszoinstancyjnej, że pomimo tego, iż niepełnosprawność męża skarżącej nie powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, to organ pierwszej nie wziął pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Z całą mocą podkreślić zatem należy, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności powoduje, że art. 17 ust. 1b ustawy od momentu wejścia w życie wskazanego wyroku Trybunału, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna prowadzić zatem do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Trafnie były więc uwagi Kolegium w tej kwestii, podobniej jak i w odniesieniu do drugiej z podstaw odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia przez organ pierwszej instancji – pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim.

W judykaturze nie budzi wątpliwości, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy o przyznanie świadczenia ubiega się małżonek, spełniający warunki przyznania świadczenia, wskazane w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rację miało więc Kolegium wskazując, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy oświadczenie pielęgnacyjne ubiega się inna niż małżonek osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w sytuacji, gdy tenże podopieczny pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i jest w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem. Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może natomiast stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy o przyznanie takiego świadczenia ubiega się małżonek, który nie podejmuje lub rezygnuje z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad małżonkiem niepełnosprawnym w stopniu znacznym.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela jednakże stanowiska Kolegium, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy dawał pełny obraz braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, a w konsekwencji, że odmowa przyznania skarżącej żądanego świadczenia była prawidłowa, pomimo błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej przez organ pierwszej instancji.

Z ustaleń przeprowadzonego w dniu 22 października 2021 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego (k. 6-9 akt administracyjnych) wynika, że wymagający opieki mąż skarżącej nie jest w stanie samodzielnie się poruszać. W 2012 r. doznał bowiem, urazu czaszkowo-mózgowego w wyniku nieszczęśliwego upadku z wysokości, co spowodowało u niego niedowład prawostronny ciała. W ostatnim czasie negatywne skutki tego zdarzenia nasiliły się. Mąż skarżącej ma zawroty głowy i zaburzenia równowago, a także zaniki pamięci. Kontakt logiczny i słowny z nim jest utrudniony. Nie jest w stanie wykonywać nawet najprostszych czynności. Wymaga więc pomocy w utrzymaniu higieny osobistej, skarżąca przygotowuje i podaje mu posiłki, czuwa nad podawaniem leków, pomaga w domowej rehabilitacji, uczy go korzystania ze sprzętów gospodarstwa domowego, sprawuje całodobowy nadzór nad jego funkcjonowaniem męża, który pozostaje pod ciągła opieką lekarzy specjalistów.

Wobec powyższego postanowienia przepisów postępowania – artykułów: 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2022, poz. 2000, zwanej dalej w skrócie k.p.a.), zobowiązywały orzekające organy do zebrania i rozstrzygnięcia całego materiału dowodowego, by dotrzeć do prawdy obiektywnej, a czego nie uczyniły w ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy.

Organy w toczącym się postępowaniu zobowiązane zatem były ustalić, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, chyba że istnieją jakieś negatywne ku temu przesłanki, wskazane w dalszych przepisach ustawy.

Organy powinny więc ustalić wnikliwie na ile wykonywane przez skarżącą określone czynności opiekuńcze są absorbujące, że wykluczają podjęcie przez nią pracy lub innego rodzaju zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, ale nie jako takie, lecz w kontekście niepełnosprawności męża skarżącej, a przede wszystkim w kontekście możliwości jej samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym z uwagi na jego stan zdrowia. Ocena bowiem czynności opiekuńczych, jako tych, które są wykonywane przez wszystkich w ramach opieki nad członkami rodzin, wymagających pomocy, bez ich odniesienia do dysfunkcji osoby wymagającej opieki i możliwości jej samodzielnego funkcjonowania na co dzień, jest oceną nierzetelną i przez to nieprawidłową, bo nie oddającą rzeczywistego stanu rzeczy. Każdy przypadek wymaga w tym względzie, rzecz jasna indywidualnej, wnikliwej oceny. Organ musi więc stwierdzić, czy rzeczywiście czynności opiekuńcze przy niepełnosprawnym są tak absorbujące wnioskującego o przyznanie tego świadczenia z uwagi na niepełnosprawność podopiecznego i w związku z tym na jego możliwość samodzielności w życiu codziennym, że wykluczają podjęcie bądź wymuszają rezygnację z zatrudnienia lub jakiejkolwiek pracy zarobkowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki.

Organy orzekające winny, zdaniem Sądu, przy ustaleniach stanu samodzielnego funkcjonowania męża skarżącej wykorzystać skalę Barthela, tj. międzynarodową skalę stosowaną przy ocenie sprawności chorego i jego zapotrzebowania na opiekę. Taki formularz wypełnia w przychodni lekarz, bądź pielęgniarka środowiskowa, by pacjent, który wymaga opieki długoterminowej mógł zostać do niej zaklasyfikowany. Na skalę Barthela składa się dziesięć czynności dnia codziennego, takich jak np. spożywanie posiłków, poruszanie się, ubieranie, rozbieranie, higiena osobista, korzystanie z toalety czy kontrolowanie czynności fizjologicznych. W tym celu organy winny wezwać skarżącą do przedstawienia takiego dokumentu z przeprowadzonej oceny, sprawności męża skarżącej przez wskazane powyżej podmioty opieki lekarskiej (uzupełnienie wniosku o dokumenty, które powinny być dołączone do wniosku jako załączniki – art. 24a ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 4 pkt 3 lit. f ustawy o świadczeniach rodzinnych).

Podkreślić przy tym należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale to z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, iż aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Nie należy jednak rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością opiekowanej osoby, a więc koniecznością wykonywania takich, a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19; LEX nr 2763205). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11).

Skoro z materiału dowodowego dotąd zgromadzonego wynika, że mąż skarżącej nie jest w stanie samodzielnie się poruszać, ma zawroty głowy i zaburzenia równowagi, nie jest w stanie zjeść posiłków i przygotować ich sobie, umyć się i ubrać z uwagi na niedowład prawej strony ciała, kontakt logiczny i słowny z nim jest utrudniony, to ocena czynności dokonana przez Kolegium, które skarżąca wykonuje w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, iż są tego rodzaju, że uniemożliwiałyby skarżącej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy choćby w niepełnym rozmiarze czasu pracy, gdyż nie odbiegają one od tych czynności, które wykonują osoby opiekujące się osobami najbliższymi, pozostając jednocześnie w zatrudnieniu, jest nieuzasadniona i błędna. Budzi zastrzeżenia w kontekście powyższych okoliczności stanu faktycznego stwierdzenie przez Kolegium, że za taką oceną charakteru czynności opiekuńczych przemawiało również to, że skarżący nie jest osobą leżącą, niesamodzielną, w podeszłym wieku, czy niedołężną.

Zdaniem Sądu orzekające organy przedwcześnie wydały zatem negatywne dla skarżącej decyzje, bez ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania – artykułów 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium nie odniosło ich do niepełnosprawności męża skarżącej i do zgromadzonego materiału dowodowego. Stanowi to przesłankę do uchylenia kontrolowanych rozstrzygnięć, zgodnie z postanowieniami 145 § 1 lit. c P.p.s.a.

Zgromadzony dotąd materiał dowodowy nie dawał bowiem podstawy do orzekania co do istoty sprawy. Nie dawał więc podstawy do skorzystania przez Kolegium, jako organu odwoławczego, ze swych kompetencji merytoryczno - reformatoryjnych, w ramach których organ odwoławczy może odmiennie od organu pierwszej instancji ocenić zgromadzony materiał dowodowy i wydać odmienne rozstrzygnięcie, lecz z tym zastrzeżeniem, że materiał ten jest ku temu wystarczający. Skoro dotychczas zebrany materiał dowodowy jest niepełny, to orzekanie w takiej sytuacji przez Kolegium w trybie odwoławczym, przy braku ustalenia przez organ pierwszej instancji przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stosownie do postanowień art. 107 § 3 k.p.a.

Właściwe więc zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Tak się nie stało w niniejszej sprawie. Działanie Kolegium było więc z tego powodu nieprawidłowe.

Nieprawidłowe było też stanowisko Kolegium, że obowiązek alimentacyjny dzieci skarżącej wyprzedza obowiązek troski i pomocy jej jako żony skarżącego. W świetle regulacji Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ten argument jest chybiony skoro istnieje osoba – żona skarżąca – na której ten obowiązek opieki ciąży w pierwszej kolejności. Powyższe wynika z postanowień art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.).

Skarga z powyższych przyczyn musiała więc wywrzeć zamierzony skutek.

W ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższe wskazania Sądu, stosownie do postanowień art. 153 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 lit. c, art. 135, art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku. Na koszty te składały się jedynie koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, stosownie do postanowień § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), gdyż skarżąca, na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), jest zwolniona z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.