Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 779/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 2 ust. 1; § 9 ust. 1; § 10 ust. 1; § 12 ust. 1-3; § 16 ust. 1;
journal: Dz.U. 2018 poz 1784
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 217
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 art. 29
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 z art. 58 ust. 2; art. 59 ust. 1;
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 24 ust. 1; art. 37 ust. 2; art. 53 ust. 1 lit. a-e;
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 19 ust. 2; art. 4;
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2020 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącego W. T., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2020 i odmówił przyznania skarżącemu płatności ekologicznej w ramach wariantu 2.1 Uprawy warzywne w okresie konwersji i nałożył na skarżącego sankcję w wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania skarżącemu kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych na rok 2020.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] czerwca 2021 r. W. T. złożył za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2020.

W wyniku kontroli administracyjnej wniosku ustalono, że powierzchnia stwierdzona w ramach realizacji Pakietu 2 Uprawy warzywne w okresie konwersji jest większa, niż powierzchnia podjętego zobowiązania. Mianowicie powierzchnia stwierdzona na działce ewidencyjnej [...] wynosi [...] ha i jest większa o [...] ha od powierzchni zobowiązania podjętego na tej działce, wynoszącej [...] ha.

Ponadto w dniach [...] grudnia 2020 r. – [...] lutego 2021 r. upoważnieni inspektorzy terenowi z Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przeprowadzili kontrolę zasadniczą całego gospodarstwa skarżącego, to jest kontrolę na miejscu metodą inspekcji terenowej. Wyniki kontroli udokumentowano w raporcie z czynności kontrolnych w ramach rolnictwa ekologicznego nr [...] oraz za pomocą dokumentacji fotograficznej. Kontrola na miejscu wykazała mające wpływ na płatność nieprawidłowości w zakresie kwalifikowalności powierzchni.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. odmówił przyznania skarżącemu płatności ekologicznej na rok 2020 w ramach Pakietu 2 Uprawy warzywne w okresie konwersji i nałożył sankcję w wysokości [...] zł, a także odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a., organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu pierwszej instancji podlegała uchyleniu, ponieważ w wyniku odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2019 Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. ustalił, że powierzchnia na działce ewidencyjnej nr [...] w roku gospodarczym 2019 wynosiła [...] ha.

Rozpatrując co do istoty sprawę z wniosku o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2020 organ odwoławczy podniósł, że kontrola administracyjna wniosku wykazała nieprawidłowości w zakresie spójności zadeklarowanej działki A2 (działka ewidencyjna [...]) o deklarowanej powierzchni [...] ha. W ramach działki rolnej A2 błędnie zadeklarowano kilka niesąsiadujących ze sobą działek rolnych jako jedną działkę rolną. Z uwagi na treść § 10 ust. 1 oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1784 z późn. zm., dalej powołanego jako "rozporządzenie ekologiczne") działka A2 została podzielona na dwie działki rolne: działkę A2 o powierzchni [...] ha oraz działkę AA1 o powierzchni [...] ha, łącznie o powierzchni [...] ha, to jest bez zmiany deklarowanej przez rolnika powierzchni dla tej działki.

Organ wskazał, że kontrola na miejscu w gospodarstwie skarżącego, przeprowadzona w dniach [...] grudnia 2020 – [...] lutego 2021 r. wykazała następujące nieprawidłowości mające wpływ na płatność:

- na działce A1 (działka ewidencyjna [...]) na deklarowanej powierzchni [...] ha stwierdzono nieużytek. Zastosowano kod nieprawidłowości DR18 "Na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej". W uwagach wskazano: "Stwierdzono głównie leżące na terenie bagnistym, podmokłym turzyce oraz trzciny w stanie wskazującym na zaniechanie przeprowadzania jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych w okresie ocenianym na co najmniej kilka sezonów wegetacyjnych. Poza tym zadrzewienia, zakrzaczenia oraz rowy". Działka A1 o powierzchni [...] ha, jako niekwalifikująca się do płatności, została w całości wykluczona z wniosku o przyznanie płatności;

- na działce A2 (działka ewidencyjna [...]), o powierzchni [...] ha, na powierzchni [...] ha stwierdzono trawy na gruntach ornych. Zastosowano kody nieprawidłowości DR7 "Nie stwierdzono deklarowanej grupy uprawy. Stwierdzona uprawa należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana" oraz DR13+ "Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej". W uwagach wskazano: "Stwierdzono trawy wieloletnie na gruntach ornych. Na pozostałej powierzchni znajduje się obszar działki rolnej, głównie leżące na terenie bagnistym, podmokłym turzyce oraz trzciny w stanie wskazującym na zaniechanie przeprowadzania jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych w okresie ocenianym na co najmniej kilka sezonów wegetacyjnych. Poza tym zadrzewienia, zakrzaczenia oraz rowy". Wobec powyższego stwierdzono, że powierzchnia kwalifikowana do płatności jest o [...] ha mniejsza od deklarowanej;

- na działce AA1 (działka ewidencyjna [...]) o powierzchni [...] ha stwierdzono nieużytek. Zastosowano kod nieprawidłowości DR14 "Na całej działce stwierdzono brak przeprowadzenia w bieżącym sezonie wegetacyjnym zabiegów agrotechnicznych przeciwdziałających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów". W uwagach wskazano: "Brak jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych w bieżącym okresie wegetacyjnym. Na pozostałej powierzchni działki rolnej stwierdzono głównie leżące na terenie bagnistym, podmokłym turzyce oraz trzciny w stanie wskazującym na zaniechanie przeprowadzania jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych w okresie ocenianym na co najmniej kilka sezonów wegetacyjnych. Poza tym zadrzewienia, zakrzaczenia oraz rowy". Działka AA1 o powierzchni [...] ha, jako niekwalifikująca się do płatności, została w całości wykluczona z wniosku o przyznanie płatności;

- na działce A3 (działka ewidencyjna [...]) na deklarowanej powierzchni [...] ha stwierdzono nieużytek. Zastosowano kod DR18 "Na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej" W uwagach wskazano: "Stwierdzono głównie leżące na terenie bagnistym, podmokłym turzyce oraz trzciny w stanie wskazującym na zaniechanie przeprowadzania jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych w okresie ocenianym na co najmniej kilka sezonów wegetacyjnych. Poza tym zadrzewienia, zakrzaczenia oraz rowy ". Działka A3 o powierzchni deklarowanej [...] ha, jako niekwalifikująca się do płatności, została w całości wykluczona z wniosku o przyznanie płatności;

- na działce A4 (działki ewidencyjne [...], [...]) o deklarowanej powierzchni [...] ha stwierdzono powierzchnię [...] ha. Zastosowano kod nieprawidłowości DR4 "Stwierdzona w wyniku kontroli powierzchnia działki rolnej nie spełnia warunku minimalnej wymaganej powierzchni (0,1 ha)". W uwagach wskazano: "Stwierdzono grunt orny zaorany, brak widocznych pozostałości po uprawie dyni zwyczajnej. Na pozostałej powierzchni działki rolnej stwierdzono głównie leżące na terenie bagnistym, podmokłym turzyce oraz trzciny w stanie wskazującym na zaniechanie przeprowadzania jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych w okresie ocenianym na co najmniej kilka sezonów wegetacyjnych. Poza tym zadrzewienia, zakrzaczenia oraz rowy". Działka A4 o powierzchni deklarowanej [...] ha, jako niespełniająca definicji działki rolnej, została w całości wykluczona z wniosku o przyznanie płatności, gdyż stosownie do § 10 rozporządzenia ekologicznego płatność ekologiczna jest przyznawana do gruntu, na którym jest położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 1306/2013, o powierzchni co najmniej 0,1 ha (działka rolna);

- na działce B1 (działka ewidencyjna [...]) o deklarowanej powierzchni [...] ha stwierdzono na powierzchni [...] ha trawy na gruntach ornych. Zastosowano kod nieprawidłowości DR7 "Nie stwierdzono deklarowanej grupy uprawy. Stwierdzono uprawa należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana" oraz kod DR13+ "Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej". W oparciu o bazę referencyjną LPIS stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2020. W związku z tym, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) na wymienionej działce wynosi [...] ha, ze stwierdzonej podczas kontroli na miejscu powierzchni użytkowanej rolniczo [...] ha wykluczono powierzchnię [...] ha. Łącznie w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] wykluczono [...] ha;

- na działce C1 (działka ewidencyjna [...]) na deklarowanej powierzchni [...] ha stwierdzono nieużytek. Zastosowano kod nieprawidłowości DR18 "Na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej" W uwagach wskazano: "Stwierdzono głównie leżące na terenie bagnistym, podmokłym turzyce oraz trzciny w stanie wskazującym na zaniechanie przeprowadzania jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych w okresie ocenianym na co najmniej kilka sezonów wegetacyjnych. Poza tym zadrzewienia, zakrzaczenia oraz rowy. Ze względu na położenie działki odstąpiono od pomiarów". Działka C1 o powierzchni deklarowanej [...] ha, jako niekwalifikująca się do płatności, została w całości wykluczona z wniosku o przyznanie płatności.

W oparciu o powyższe ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wyniosła [...] ha, w tym w oparciu o raport z kontroli na miejscu wykluczono [...] ha, a w wyniku kontroli administracyjnej wniosku wykluczono [...] ha.

Organ podkreślił, że skarżący, któremu w dniu [...] lutego 2021 r. doręczono protokół kontroli, nie zgłaszał żadnych umotywowanych zastrzeżeń do tego protokołu. Niemniej, w związku z zarzutami podniesionymi w odwołaniu, organ odwoławczy zwrócił się o ponowną weryfikację raportu z czynności kontrolnych. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. Biuro Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR, po ponownej weryfikacji, podtrzymało opisane w raporcie kontroli wyniki czynności kontrolnych.

Ponadto zwrócono się o ponowną analizę ortofotomap dotyczących działki ewidencyjnej [...] oraz wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy powierzchnią MKO z bazy referencyjnej (1,35 ha), a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli na miejscu ([...] ha). W wyniku ponownej weryfikacji maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) Wydział ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR wydał w dniu [...] czerwca 2021 r. informację na temat wartości MKO. Zgodnie ze wskazaną informacją dla działki nr [...]_[...].[...] - MKO JPO wynosi [...] ha ([...] ha), NSO JPO (Największy Spójny Obszar) wynosi [...] ha. Ponadto ze wskazanej informacji wynika, że powierzchnia MKO dla przedmiotowej działki została określona na podstawie ortofotomapy sporządzonej ze zdjęć wykonanych dnia [...] kwietnia 2020 r. obowiązujących w systemie LPIS od [...] października 2020 r. oraz na podstawie wyników z raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2020 r. Pomiar działki rolnej B/B1 wychodzi poza granice działki referencyjnej [...].[...] na działkę [...].[...] (rów), co powoduje rozbieżność powierzchni o [...] ha pomiędzy powierzchnią MKO, a powierzchnią zmierzoną przez kontrolą na miejscu.

W konsekwencji oraz podkreślając, że raport z czynności kontrolnych stanowi o kwalifikowalności powierzchni do przyznania płatności, organ odwoławczy uznał, że postępowanie dowodowe było wystarczające do ustalenia maksymalnej powierzchni kwalifikowanej.

W oparciu o poczynione w sprawie ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej wynosiła 28,80 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona przez organ wynosiła [...] ha. Różnica wynikała z wykluczenia z wniosku o przyznanie płatności działek: A1 o powierzchni [...] ha, AA1 o powierzchni [...] ha, A4 o powierzchni [...] ha, C1 o powierzchni [...] ha, A3 o powierzchni [...] ha oraz z pomniejszenia powierzchni działek A2 o [...] ha i B1 o [...] ha.

Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek deklarowanych we wniosku w ramach wybranego pakietu, a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wynosi 200 %. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, str. 48 z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie nr 640/2014"), jeśli różnica między powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50 %, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem stwierdzonym.

W konsekwencji organ odwoławczy odmówił przyznania płatności ekologicznej oraz wymierzył skarżącemu karę w wysokości [...] zł, ustaloną przy uwzględnieniu stawki płatności do 1 ha w kwocie [...]zł.

Odnosząc się zaś do wnioskowanych przez skarżącego kosztów transakcyjnych, organ zauważył, że zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego, rolnikowi który spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej, może corocznie zostać przyznana kwota przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego. Z uwagi na niespełnienie w okolicznościach sprawy warunków do przyznania płatności ekologicznej, organ odmówił przyznania skarżącemu kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych.

Organ wskazał, że skarżący podjął w dniu [...] marca 2019 r. zobowiązanie do gruntów ornych na powierzchnię równą [...] ha. Powierzchnia ta została ustalona na podstawie decyzji Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności ekologicznej na rok 2019. W wydanej w niniejszej sprawie decyzji w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej na rok 2020 r. organ pierwszej instancji ustalił zobowiązanie do gruntów ornych na powierzchnię [...] ha, co uzasadniało uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że rozstrzygnięcie w sprawie zostało oparte na wynikach kontroli administracyjnej wniosku w oparciu o system LPIS oraz kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego. Kontrole te wykazały nieprawidłowości. Jednocześnie do dnia przeprowadzenia kontroli na miejscu skarżący nie informował organów o jakichkolwiek nieprawidłowościach na działkach rolnych oraz w złożonym wniosku. Dopiero w dniu [...] czerwca 2021 r. skarżący zgłosił Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR przypadek wystąpienia siły wyższej w postaci gradu i powodzi. Skarżący złożył w tym dniu wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym nastąpiło obniżenie powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej w związku z wystąpieniem w 2020 r. szkód w uprawach rolnych spowodowanych gradem, deszczem nawalnym, ujemnymi skutkami przezimowania, przymrozkami wiosennymi, powodzią, huraganem, piorunem, obsunięciem się ziemi, lawiną lub suszą, które spowodowały na danej powierzchni upraw rolnych utratę co najmniej 20% plonu, wraz z protokołem nr [...] z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 640/2014 przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Jak wynika z protokołu nr [...], szkoda w gospodarstwie rolnika została przez niego zgłoszona do Urzędu Gminy D. K. w dniu [...] lipca 2020 r. Protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego został sporządzony w dniu [...] sierpnia 2020 r. Ostatnio wymienioną datę należy zatem przyjąć za początek biegu piętnastodniowego terminu na złożenie pisemnego oświadczenia wraz z dowodami potwierdzającymi wystąpienie siły wyższej. Termin ten upłynął bezskutecznie w dniu [...] września 2020 r.

Organ odwoławczy uznał za niezasadne zarzuty dotyczące nieuwzględnienia w 2020 r. wyników kontroli jednostki certyfikującej Bioekspert Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Organ zauważył, że w nadesłanym przez wskazaną jednostkę certyfikującą wykazie z dnia [...] listopada 2020 r. obejmującym producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2020, w przypadku skarżącego występują nieprawidłowości. Mianowicie w wykazie w przypadku działek:

- A1 (dz. ew. [...]), stwierdzono na powierzchni [...] ha "dynia zwyczajna",

- A2 (dz. ew. [...]), stwierdzono na powierzchni [...] ha "dynia zwyczajna",

- A3 (dz. ew. [...]), stwierdzono na powierzchni [...] ha "dynia zwyczajna",

- A4 (dz. ew. [...], [...]), stwierdzono na powierzchni [...] ha "dynia zwyczajna",

- B1 (dz. ew. [...]), stwierdzono na powierzchni [...] ha "dynia zwyczajna",

Natomiast odmienne ustalenia wynikają z protokołu kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniach od [...] grudnia 2020 r. do [...] lutego 2021 r.

Ze względu na rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w wykazie jednostki certyfikującej oraz w raporcie z kontroli na miejscu, organ pierwszej instancji pismami z dnia [...] marca 2021 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2021 r. zwrócił się do jednostki certyfikującej o wyjaśnienie tych rozbieżności. W odpowiedzi jednostka certyfikująca potwierdziła dane zawarte w wykazie z dnia [...] listopada 2020 r. zaznaczając, że rozbieżność może wynikać z późnego terminu przeprowadzonej kontroli przez Biuro Kontroli na Miejscu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrole jednostek certyfikujących przeprowadzone są na innej podstawie prawnej, niż kontrole w postępowaniu o przyznanie płatności. Odmienny jest również zakres tych kontroli, co z zasady uniemożliwia szczegółowe i dokładne porównanie wyników obu kontroli. Jednostka certyfikująca wykonując działania kontrolne nie weryfikuje prowadzonej działalności rolniczej pod kątem spełnienia wymogów programu ekologicznego określonych w rozporządzeniu ekologicznym, w tym co do zbadania powierzchni wszystkich zgłoszonych działek. Odmiennie niż kontrole dokonywane przez ARiMR, kontrola jednostki certyfikującej potwierdza jedynie fakt spełnienia kryteriów produkcji ekologicznej, który to wymóg jest tylko jednym z wielu warunkujących przyznanie płatności ekologicznej. Jednostki certyfikujące uprawnione są jedynie do kwalifikowania konkretnych produktów z gospodarstwa rolnego na rynek rolnictwa ekologicznego. Jednostki te nie mają zaś uprawnień do kwalifikowania konkretnych działek rolnych do przyznawania płatności ani do określenia sposobu ustalania tej płatności. Ponadto kontrole jednostki certyfikującej stanowią dowód o mniejszej wartości informacyjnej, gdyż opierają się w znacznej części na informacjach udzielonych przez kontrolowane podmioty. Zgodnie z książką procedur "Płatność ekologiczna w ramach PROW 2014-2020" w przypadku rozbieżności pomiędzy danymi z jednostki certyfikującej, a innymi dowodami w sprawie, to jest w niniejszej sprawie z raportem z kontroli na miejscu przeprowadzonej przez ARiMR, należało domniemać niezgodność z prawdą wykazu przedstawionego przez jednostkę certyfikującą.

W konsekwencji organ uznał, że ustalenia w sprawie należało oprzeć na dowodach w postaci raportu z kontroli na miejscu, wraz z wykonaną w czasie kontroli dokumentacja fotograficzną oraz udzielonej przez Wydział ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR informacji o wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru.

Organ odwoławczy uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia w postępowaniu przepisów art. 9 oraz art. 10 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego podziału działek podczas kontroli administracyjnej wniosku organ wyjaśnił, że zgodnie z instrukcją stanowiskową dotyczącą kontroli administracyjnej przeprowadzanej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa błąd można rozpatrywać w kategorii błędu oczywistego w przypadku, gdy powierzchnia obszarów rozłącznych umożliwia deklaracje odrębnych działek rolnych. Dopuszcza się podział działek z dopisaniem kolejnych również w przypadku, gdy powierzchnia PEG_JPO będzie mniejsza od powstałej po podziale działki rolnej (jednak pozwoli na zapisanie powierzchni udowodnionej dla działki rolnej, której powierzchnia będzie wynosiła co najmniej 0,10 ha). Nie dopuszcza się dzielenia działek rolnych w przypadku, gdy w czasie postępowania okaże się, że powierzchnia zadeklarowanej (dodanej) działki rolnej wynosiłaby poniżej 0,10 ha lub w konsekwencji byłaby zastosowana powierzchnia poniżej 0,10 ha. W takiej sytuacji należało użyć powierzchni udowodnionej od razu na pierwotnej działce rolnej (w położeniach na działce ewidencyjnej). Powierzchnia ta powinna zostać uwzględniona w dywersyfikacji. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, podjęto próbę kontaktu z beneficjentem w celu ustalenia podziału działek w związku z zaistniałą niespójnością. Próba ta okazała się bezskuteczna. Z tego też względu, w celu prawidłowej obsługi sprawy dokonano podziału działek ze zmianą ich oznaczenia, ale z zachowaniem pierwotnie zadeklarowanej przez skarżącego powierzchni. Ponadto, jak wynika z raportu z kontroli na miejscu, dla działek rolnych A i B w raporcie z kontroli zastosowano kod nieprawidłowości DR22 "Działka rolna jest niespójna (błędnie zadeklarowano kilka działek rolnych, niesąsiadujących ze sobą, jako jedną działkę rolną)". W związku z tym beneficjent już w otrzymanym raporcie z kontroli na miejscu został poinformowany o niespójności działek. Z dokonanego podziału działek sporządzono notatkę służbową i umieszczono ją w aktach sprawy.

W. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] października 2021 r., zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa w zakresie nieuwzględnienia żądań, wyjaśnień i materiałów dowodowych przedstawionych przez stronę,

- potwierdzenie nieuprawnionych działań organu pierwszej instancji, który wbrew woli skarżącego wyrażonej w żądaniach wniosku dokonał ich samowolnej zmiany (bez powiadomienia o tym fakcie przed wydaniem swojej decyzji),

- pochopne rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, z pominięciem przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego,

- nieuwzględnienie wyników kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2020 r. na działkach rolnych przez jednostkę certyfikującą Bioekspert Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością,

- nieuwzględnienie warunków atmosferycznych stanowiących podstawę ogłoszenia stanu klęski, najpierw wymoknięcia upraw w wyniku powodzi spowodowanej nawalnymi opadami deszczu (czerwiec 2020 r.), a następnie suszy (lipiec/sierpień 2020 r.),

- nieuwzględnienie dokumentacji związanej ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o udzielenie pomocy z tytułu wystąpienia szkód w uprawach rolnych spowodowanych niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi,

- przyjęcie za wiążące wyników zamieszczonych przez Biuro Kontroli na Miejscu w raporcie kontrolnym z czynności przeprowadzonych na działkach rolnych skarżącego w dniach od [...] grudnia 2020 r. do [...] stycznia 2021 r. i uznanie ich jako jedynego i arbitralnego dowodu w przedmiotowej sprawie, (bez dodatkowego uwzględnienia faktu, iż w dniu [...] grudnia 2020 r. ogłoszona została kwarantanna narodowa),

- brak znajomości przepisów prawa w zakresie odróżnienia procedowania "stanu siły wyższej", a stanu klęski,

- wprowadzanie do obrotu prawnego decyzji z kłamliwymi danymi i wywodzenie z nich błędnych wniosków, w tym wieloletnich pieniężnych sankcji karnych,

- rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie z błędną i tendencyjną oceną oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez nieprzeprowadzenie dowodów mających istotne znaczenie w sprawie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie świadczenia pieniężnego wynikającego z wnioskowanych płatności na rok 2020 wraz z nakazem wypłaty maksymalnych odsetek za opóźnienie liczonych od dnia [...] kwietnia 2021 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu.

Na wstępie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiła decyzja, którą Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a., uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. w przedmiocie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2020 i odmówił przyznania skarżącemu płatności ekologicznej na rok 2020, nakładając jednocześnie sankcję w wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych na rok 2020.

Po przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia prawa, o którym mowa w powołanych wyżej przepisach. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została podjęta w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, do którego organ właściwie zastosował przepisy prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r. poz. 2137 z późn. zm., dalej powoływanej jako "ustawa" lub "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich") oraz przepisy wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 tej ustawy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1784 z późn. zm.).

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego, płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie nr 1305/2013"), jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o przyznanie tej płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem ekologicznym";

4) spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 834/2007", oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia.

W świetle treści § 10 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego płatność ekologiczna jest przyznawana do gruntu, na którym jest położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie nr 1306/2013), o powierzchni co najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną". Natomiast zgodnie z 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 1306/2013 "działka rolna" oznacza zwarty obszar gruntu, zadeklarowany przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw; jednakże w przypadku gdy w kontekście rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 wymagana jest oddzielna deklaracja użytkowania pewnego obszaru w ramach grupy upraw, działka rolna podlega w razie konieczności dalszemu wyznaczeniu na podstawie tego konkretnego użytkowania; państwa członkowskie mogą ustanowić dodatkowe kryteria dalszego wyznaczania działki rolnej.

Wysokość płatności ekologicznej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności za hektar gruntu i powierzchni gruntów, do których przysługuje płatność ekologiczna, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności (§ 12 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego). Przy ustalaniu wysokości płatności ekologicznej uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (§ 12 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego).

Stosownie do § 16 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego, rolnikowi może corocznie zostać przyznana kwota przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. e rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "kosztami transakcyjnymi", poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego, jeżeli są spełnione warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach danego pakietu lub wariantu.

W myśl art. 29 rozporządzenia nr 1305/2013, wsparcia w ramach działania "rolnictwo ekologiczne" udziela się na hektar użytków rolnych rolnikom lub grupom rolników, którzy dobrowolnie podejmują się konwersji na praktyki i metody rolnictwa ekologicznego lub utrzymania takich praktyk i metod określonych w rozporządzeniu (WE) nr 834/2007 i którzy są rolnikami aktywnymi zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, zgodnie z zastosowaniem w danym państwie członkowskim (ust. 1). Wsparcia udziela się jedynie w odniesieniu do zobowiązań, które wykraczają poza odpowiednie obowiązkowe normy ustanowione zgodnie z tytułem VI rozdział I rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, odpowiednie kryteria i minimalne działania ustalone zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c) ppkt (ii) oraz (iii) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, odpowiednie minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie obowiązkowe wymogi ustanowione na mocy prawa krajowego. Wszystkie te wymogi określa się w programie (ust. 2).

Biorąc pod uwagę powyższe przepisy, organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa są upoważnione i zobowiązane do ustalenia czy działki zadeklarowane przez wnioskodawcę we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej kwalifikują się do przyznania płatności. Podkreślić należy, że płatność ekologiczna przysługuje wyłącznie do tych działek rolnych, na których prowadzona jest działalność rolnicza w sposób zgodny z powołanymi wyżej przepisami.

Zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności powierzchnia działek rolnych jest weryfikowana przez organ w drodze kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości dotyczących przekroczenia powierzchni zgłoszonej do płatności w stosunku do powierzchni uprawnionej do przyznania płatności, stosuje się przepisy rozporządzenia nr 640/2014. Natomiast w świetle art. 19 ust. 2 powołanego rozporządzenia jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym.

Skarżący w niniejszej sprawie złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2020. W toku postępowania wniosek został poddany weryfikacji. W tym celu przeprowadzono kontrolę administracyjną wniosku i kontrolę na miejscu. Kontrole te wykazały nieprawidłowości mające wpływ na przyznanie płatności ekologicznej.

Trafne jest stanowisko organu, który przypisał rozstrzygające w sprawie znaczenie wynikom powyższych kontroli.

Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. System kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013). Zgodnie z art. 59, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Te kontrole uzupełniane są przez kontrole na miejscu (art. 74 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013).

Stosownie do art. 24 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31 lipca 2014 r., str. 69, dalej jako "rozporządzenie nr 809/2014"), kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację:

a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji;

b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków;

c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności.

Zgodnie z art. 37 ust. 2 powołanego rozporządzenia kontrole na miejscu obejmują pomiar obszaru i weryfikację kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań i innych obowiązków dotyczących obszaru zgłoszonego przez beneficjenta w ramach systemów pomocy lub środków wsparcia, o których mowa w ust. 1.

Podkreślić należy, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie. Kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Kontrole na miejscu mają na celu ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw na danej działce rolnej oraz sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej.

Czynności kontrolne w ramach kontroli na miejscu, o których mowa w § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie warunków i trybu przeprowadzania czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2015 r. poz. 1344 z późn. zm.), są wykonywane co najmniej przez dwie osoby posiadające imienne upoważnienie, o którym mowa w art. 47 ust. 1 ustawy, zwane dalej "kontrolującymi" (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Kontrolujący wykonujący czynności kontrolne, o których mowa w § 1, sporządzają z tych czynności sprawozdanie, o którym mowa w art. 53 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 809/2014, zwane dalej "raportem z czynności kontrolnych". Raport z czynności kontrolnych wykonanych w ramach wizyty zawiera dane, o których mowa w art. 53 ust. 1 lit. a-d rozporządzenia nr 809/2014; przepis art. 53 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 stosuje się odpowiednio (§ 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

Stosownie do art. 53 ust. 1 lit. a-e rozporządzenia nr 809/2014 z każdej kontroli na miejscu przeprowadzonej zgodnie z przepisami niniejszej sekcji sporządza się sprawozdanie, które umożliwia szczegółowy przegląd przeprowadzonych kontroli. W sprawozdaniu należy w szczególności zamieścić następujące dane: poddane kontroli środki oraz wnioski lub wnioski o płatność, obecne osoby, informację, czy zawiadomienie o wizycie zostało przekazane beneficjentowi, a jeśli tak - z jakim wyprzedzeniem, wyniki kontroli oraz - w odpowiednich przypadkach - wszelkie uwagi szczegółowe a także wszelkie dalsze środki kontrolne, które należy podjąć.

W niniejszej sprawie, w toku kontroli przeprowadzonej w oparciu o powołane przepisy w gospodarstwie skarżącego w dniach od [...] grudnia 2020 r. do [...] lutego 2021 r. stwierdzono liczne nieprawidłowości na działkach zgłoszonych do płatności ekologicznej. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół, który zawiera wszystkie elementy wskazane w powołanym wyżej art. 53 ust. 1 rozporządzenia nr [...]. Z akt sprawy wynika, że kontrolę przeprowadzili dysponujący odpowiednimi upoważnieniami pracownicy Regionalnego Biura Kontroli na Miejscu w L., zaś skarżącemu skutecznie doręczono zawiadomienie o kontroli. Wyniki kontroli udokumentowano raportem z czynności nr [...], do którego załączono dokumentację fotograficzną.

Zaznaczyć należy, że przeprowadzenie kontroli na miejscu, metodą inspekcji terenowej, polegającej na wizytacji zadeklarowanych działek i wizualnej ocenie ich rzeczywistego stanu przez upoważnione do kontroli osoby, dysponujące odpowiednimi kwalifikacjami, pozwala na skorygowanie powierzchni uprawnionych do płatności w związku z okolicznościami, których stwierdzenie jest możliwe przede wszystkim w ramach bezpośrednich oględzin, takich jak ustalenie obszarów wykluczających płatność, czy ustalenie, że faktyczna powierzchnia upraw, czy faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości nie odpowiada złożonej deklaracji. W toku kontroli przeprowadzane są pomiary za pomocą urządzenia GPS, a wyniki kontroli są dokumentowane za pomocą szkiców graficznych oraz fotografii obrazujących stan w czasie kontroli poszczególnych zadeklarowanych działek. Jednocześnie protokół kontroli stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.

Analiza sporządzonego w niniejszej sprawie protokołu kontroli w ramach rolnictwa ekologicznego oraz zbieżnego z nim co do wyników raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, a także obszernej dokumentacji fotograficznej obejmującej ponumerowane zdjęcia przedstawiające stan każdej z działek rolnych zadeklarowanych przez skarżącego, jednoznacznie wskazują na rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym, a deklarowanym we wniosku skarżącego, co skutkowało przypisaniem odpowiednich kodów nieprawidłowości oraz stwierdzeniem zasadniczych różnic pomiędzy powierzchniami działek rolnych deklarowanymi przez rolnika, a powierzchniami uprawnionymi do płatności. Wbrew zarzutom formułowanym przez skarżącego, w sprawie brak jakichkolwiek podstaw do kwestionowania kwalifikacji inspektorów terenowych, którzy przeprowadzili kontrolę stosownie do posiadanych upoważnień, co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pismo Zastępcy Kierownika Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lipca 2021 r. Nie zasługuje na podzielenie argumentacja skarżącego o potrzebie zasięgnięcia przez organ wiadomości specjalnych z zakresu botaniki.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ, odwołując się do poszczególnych zapisów w protokole kontroli, a także informacji w zakresie powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO), w jasny sposób wskazał podstawy wykluczenia określonych powierzchni poszczególnych działek rolnych, jako nieuprawnionych do płatności.

Wbrew zarzutom skargi, organ odniósł się do wyników kontroli przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą w dniu [...] września 2020 r. i obszernie wyjaśnił, z jakich przyczyn przypisał większą moc dowodową w sprawie protokołowi kontroli na miejscu nr [...], niż wynikom kontroli gospodarstwa przez jednostkę certyfikującą. Dokonana przez organ ocena dokumentów dotyczących certyfikacji jest prawidłowa. Jak słusznie podkreślił organ, kontrole wykonywane przez jednostki certyfikujące mają przede wszystkim na celu stwierdzenie, czy produkty z gospodarstwa producenta rolnego mogą być wprowadzone do obrotu jako produkty rolnictwa ekologicznego. Kontrole te dotyczą wymagań zawartych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2018/848 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007 (Dz. Urz. UE L z dnia 14 sierpnia 2018 r., nr 150, str. 1). Natomiast ich celem nie jest, jak to ma miejsce podczas kontroli przeprowadzanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ramach postępowań o przyznanie płatności, określenie rośliny uprawianej oraz sumy powierzchni działek rolnych w gospodarstwie w ramach poszczególnych grup płatności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. II GSK 203/12).

Z uwagi na odmienny przedmiot kontroli wykonywanych przez jednostki certyfikujące, protokół kontroli gospodarstwa skarżącego przez taką jednostkę oraz wykaz z danymi producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2020 nie mogą podważyć ustaleń organu i stanowić skutecznego dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu, jakim jest protokół kontroli na miejscu przeprowadzonej przez podmioty upoważnione przez ARiMR.

W ocenie Sądu, dowody zgromadzone w postępowaniu przez organy obu instancji były wystarczające do wydania rozstrzygnięcia. Nieuzasadniona jest argumentacja skarżącego o potrzebie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ewentualnie przeprowadzenia dalszego jeszcze postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. Podkreślić należy, że organy dodatkowo zweryfikowały wyniki kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie płatności, a także wyniki kontroli na miejscu, zwracając się w tym celu do Biura Kontroli na Miejscu, które podtrzymało swoje stanowisko i dodatkowo wyjaśniło jego podstawy.

Wymaga jednocześnie podkreślenia, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Przytoczone przepisy wskazują na istotną modyfikację zasad postępowania w sprawach o przyznanie pomocy. Zasadę prawdy materialnej, wynikającą z art. 7 k.p.a. i rozwiniętą w art. 77 § 1 k.p.a., ograniczono do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, pomijając ciążący na organie administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także obowiązek zebrania materiału dowodowego. Organy w sprawach przyznania pomocy nie mają obowiązku podejmowania wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a jedynie winny rozpatrzyć przedłożony przez rolnika wniosek i wyjaśnić, czy podmiot wnioskujący o przyznanie płatności spełnia warunki do ich otrzymania. Organy są zatem zobowiązane jedynie do stania na straży praworządności i do rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w tym do dokonania weryfikacji treści żądania zawartego we wniosku o płatność. Za treść wniosku odpowiedzialny jest zaś beneficjent pomocy.

Ponadto, w świetle art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy organ tylko na żądanie stron zapewnia im czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Analiza przebiegu postępowania w sprawie oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia zasad postępowania wynikających z art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wziął czynny udział w postępowaniu, organ umożliwił stronie zapoznanie się z materiałem dowodowym, a skarżący następnie w piśmie z dnia [...] września 2021 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Wydając zaś zaskarżoną decyzję organ rozpatrzył całość materiału dowodowego, który był wystarczający do rozstrzygnięcia i dokonał jego wyczerpującej oceny. Jednocześnie skarżący w toku postępowania nie przedstawił dowodów, które podważałyby prawidłowość ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji. Z przyczyn omówionych już wyżej, skutecznego w tym zakresie dowodu nie mógł stanowić protokół z kontroli przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą.

Dowody zgromadzone w sprawie potwierdzają, że skarżący we wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. zadeklarował do płatności ekologicznej w ramach Pakietu 2 działki o powierzchni 28,80 ha. W oparciu o wyniki kontroli na miejscu wykluczeniu z płatności podlegała powierzchnia [...] ha. Ponadto powierzchnia [...] ha podlegała wykluczeniu w wyniku kontroli administracyjnej wniosku. Ostatecznie powierzchnia stwierdzona w ramach Pakietu 2 wyniosła [...] ha. Różnica ta wynika z wykluczenia z płatności działek: A1 o powierzchni [...] ha, AA1 o powierzchni [...] ha, A4 o powierzchni [...] ha, C1 o powierzchni [...] ha, A3 o powierzchni [...] ha oraz z pomniejszenia powierzchni działki A2 o obszar [...] ha i działki B1 o obszar [...] ha.

Wykluczenie z płatności działek A1, AA1, A4, C1 i A3 oraz pomniejszenie powierzchni działek A2 i B1 znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności w uwidocznionych w protokole kontroli kodach stwierdzonych nieprawidłowości oraz w treści zawartych w protokole uwag inspektorów terenowych przeprowadzających kontrolę w gospodarstwie skarżącego. Jak wynika z protokołu kontroli nr [...], na działkach A1, A3 i C1 stwierdzono nieużytki i zastosowano kod nieprawidłowości DR18 "Na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej", na działce A2 stwierdzono trawy na gruntach ornych i zastosowano kod nieprawidłowości DR7 "Nie stwierdzono deklarowanej grupy uprawy. Stwierdzona uprawa należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana", na działce AA1 stwierdzono nieużytek i zastosowano kod nieprawidłowości DR14 "Na całej działce stwierdzono brak przeprowadzenia w bieżącym sezonie wegetacyjnym zabiegów agrotechnicznych przeciwdziałających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów". Z kolei na działce A4 o deklarowanej powierzchni [...] ha stwierdzono jedynie powierzchnię [...] ha, która to powierzchnia nie spełnia określonego w § 10 rozporządzenia ekologicznego warunku minimalnej wymaganej powierzchni działki rolnej wynoszącej 0,1 ha. Na działce B1 o deklarowanej powierzchni [...] ha stwierdzono na powierzchni [...] ha trawy na gruntach ornych. Zastosowano kod nieprawidłowości DR7 "Nie stwierdzono deklarowanej grupy uprawy. Stwierdzona uprawa należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana". Wymaga podkreślenia, że opis stwierdzonych w protokole nieprawidłowości jest w pełni spójny ze stanem uwidocznionym w obszernej dokumentacji fotograficznej obrazującej stwierdzony stan poszczególnych działek.

Ponadto z dodatkowej informacji z dnia [...] czerwca 2021 r. Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu jednoznacznie wynika, że dla działki ewidencyjnej nr [...] powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru, ustalona w oparciu o ortofotomapę sporządzoną ze zdjęć wykonanych w dniu [...] kwietnia 2020 r., wynosi [...] ha.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu organ właściwie rozpatrzył materiał dowodowy i wyprowadził z niego uprawnione wnioski.

Podzielić należy także stanowisko organu co do braku podstaw do uwzględnienia w sprawie o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2020 skutków gradu i powodzi w gospodarstwie rolnym skarżącego. Na mocy art. 29 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ właściwy w sprawach o przyznanie pomocy jest również właściwy w sprawach uznawania przypadków działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013. W świetle art. 2 ust. 2 lit. c powołanego rozporządzenia, "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w szczególności w przypadku poważnej klęski żywiołowej, powodującej duże szkody w gospodarstwie rolnym. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie dopełnił ostatnio wymienionego obowiązku zgłoszenia na piśmie właściwemu organowi przypadku siły wyższej w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Zgodnie z treścią protokołu nr [...] z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego, w uprawach w gospodarstwie rolnym skarżącego wystąpiły szkody na skutek gradu, co miało miejsce w dniu [...] czerwca 2020 r. oraz na skutek powodzi, co miało miejsce w dniu [...] czerwca 2020 r. Szkoda została zgłoszona przez producenta rolnego do Urzędu Gminy D. K. w dniu [...] lipca 2020 r. W dniu [...] sierpnia 2020 r. właściwa komisja przeprowadziła oszacowanie szkód w gospodarstwie rolnym. W dniu [...] sierpnia 2020 r. został sporządzony protokół nr [...], który został przez skarżącego podpisany w dniu [...] września 2020 r. W tych okolicznościach należy zgodzić się z organem, że przewidziany w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr [...] termin na złożenie pisemnego oświadczenia wraz z dowodami potwierdzającymi zaistnienie przypadku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności nie został dochowany przez skarżącego, który zgłosił fakt wystąpienia siły wyższej w swoim gospodarstwie dopiero w dniu [...] czerwca 2021 r. W tym bowiem dniu do organu wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym nastąpiło obniżenie powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej w związku z wystąpieniem w 2020 r. szkód w uprawach rolnych spowodowanych gradem, deszczem nawalnym, ujemnymi skutkami przezimowania, przymrozkami wiosennymi, powodzią, huraganem, piorunem, obsunięciem się ziemi, lawiną lub suszą, które spowodowany na danej powierzchni upraw rolnych utratę co najmniej 20% plonu. Do wniosku dołączony został protokół nr [...]. Natomiast bezsprzecznie przed dniem [...] czerwca 2021 r. skarżący nie zgłosił właściwemu w świetle art. 29 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organowi przypadku wystąpienia siły wyższej. Skarżący nie kwestionuje ostatnio wymienionej okoliczności. Nie zasługuje zaś na podzielenie stanowisko skarżącego, że sam fakt wystąpienia na danym obszarze niekorzystnego zjawiska atmosferycznego oraz ogłoszenia na tym obszarze przez wojewodę stanu klęski, miałoby zwalniać rolnika ubiegającego się o płatności z obowiązku poinformowania właściwego w sprawie przyznawania płatności organu o wystąpieniu przypadku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w odniesieniu do działek zadeklarowanych do płatności, w terminie wskazanym w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014. Tym samym sformułowany przez skarżącego zarzut nieuwzględnienia warunków atmosferycznych stanowiących podstawę ogłoszenia stanu klęski w czerwcu 2020 r. musiał zostać uznany za niezasadny. Nie mogła też odnieść skutku argumentacja skarżącego powołująca się na stan działek, jako będący następstwem powodzi. Na marginesie należy dodać, że w skardze powołano się na stan klęski spowodowany nawalnymi opadami deszczu i powodzią w czerwcu 2020 r. oraz suszą w lipcu/sierpniu 2020 r. Jednakże jak wynika z akt sprawy, skarżący w dniu [...] czerwca 2021 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej w związku z wystąpieniem w 2020 r. szkód w uprawach spowodowanych gradem i powodzią w czerwcu 2020 r. – okoliczność ta wynika bezpośrednio z protokołu szacowania szkód nr [...].

W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy organ w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa odmówił przyznania skarżącemu na rok 2020 płatności ekologicznej. Jak ustalono w zaskarżonej decyzji, różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowaną do płatności we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w toku kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wynosi 200 %. Natomiast na podstawie art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, jeśli różnica ta przekracza 50 %, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18. Zatem organ prawidłowo odmówił skarżącemu przyznania płatności ekologicznej i nałożył na niego sankcję w wysokości zgodnej z powołanym przepisem. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną wynosiła [...] ha, a stawka płatności do 1 ha odpowiadała kwocie [...]zł. Zatem stanowiąca iloczyn tych wielkości kwota sankcji wynosi [...] zł. Skarżący nie kwestionował powyższych wyliczeń pod względem rachunkowym.

W sytuacji niespełnienia przesłanek przyznania płatności ekologicznej, nie zachodziły również przewidziane w § 16 rozporządzenia ekologicznego podstawy do przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych.

Bez wpływu dla powyższej oceny pozostaje akcentowana przez skarżącego w skardze okoliczność dokonania przez organ podziału działek zgłoszonych we wniosku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił podstawy tej czynności. Trafnie także zwrócił uwagę, że protokół z kontroli na miejscu potwierdził niespójność działek, gdyż zadeklarowano kilka działek rolnych niesąsiadujących ze sobą, jako jedną działkę rolną. Wymaga podkreślenia, że podział działek nie zmienił powierzchni zadeklarowanej przez rolnika. Nie miał więc wpływu na rozstrzygnięcie.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Organ szczegółowo przedstawił ustalony stan faktyczny w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych zgłoszonych do płatności. W uzasadnieniu decyzji organ zawarł też uzasadnienie prawne, omawiając przepisy stanowiące prawną podstawę rozstrzygnięcia i przedstawiając szczegółowo sposób ich zastosowania, wraz ze stosownymi wyliczeniami. Organ wskazał dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niezasadna. W konsekwencji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.