Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 425/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59  ust. 1,  art. 61  ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi I. G., S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2011 r. nr SKO-[...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na funkcję biurową 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 53 ust. 3 i ust. 4 pkt 9, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., oraz art. 104 i art. 107 § 1 - 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Firmy Wielobranżowej [...] E. U. z dnia 31.08.2010 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na funkcję biurową wraz z jego rozbudową i nadbudową o funkcję biurowo-mieszkalną przy ulicy S. w Bydgoszczy (w granicach działek nr 104/2, 94/7 i 97/3 w obrębie 67).

Organ określił m.in.:

- rodzaj inwestycji: zabudowa usługowa i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna

- parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu:

linia zabudowy - nieprzekraczalne linie zabudowy wkreślone na załączniku graficznym;

wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - max. 50% powierzchni całego terenu objętego decyzją;

wielkość powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu - min. 25% powierzchni całego terenu objętego decyzją;

szerokość elewacji frontowej - min. 10 m;

wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki - max. 14,0 m;

- warunki dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej:

a) sposób zaopatrzenia w:

w wodę - z sieci wodociągowej na warunkach gestora sieci,

energię elektryczną - z sieci elektroenergetycznej na warunkach gestora sieci,

energię cieplną - wg indywidualnych rozwiązań,

sposób odprowadzania ścieków - do sieci kanalizacji sanitarnej na warunkach gestora sieci,

sposób gospodarowania odpadami - zapewnić utrzymanie czystości i porządku przez korzystanie z urządzeń służących do zbierania odpadów komunalnych urządzonych w sposób umożliwiający ich segregację (art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach),

dostęp do drogi publicznej - od ulicy Stawowej i Szwoleżerów; obsługa komunikacyjna od ulicy Szwoleżerów w uzgodnieniu z Zarządem Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy,

wymagana ilość miejsc parkingowych w granicach własnej działki - min. 1,5 m. p. na 100 m2 powierzchni użytkowej.

W Załączniku Nr 2 do decyzji zawarto informacje, że:

"a) funkcje występujące w terenie - projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym funkcji usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej;

b) linia zabudowy - w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji znajdują się budynki, których linia zabudowy tworzy uskok. Najdalej położonym budynkiem po nieparzystej stronie ul. Stawowej jest budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr 87/2 w obrębie 67 przy ul. Stawowej [...] i znajduje się w odległości ca 9 m od granicy z działką drogową. Natomiast wzdłuż ul. Szwoleżerów najdalej położonym budynkiem jest budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr 68 w obrębie 67 przy ulicy Szwoleżerów [...] i znajduje się w odległości ca 24 m od granicy z działką drogową. Jednakże odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy względem budynków najdalej odsuniętych od pasa drogowego i skorzystano z § 4.4. rozporządzenia, który dopuszcza inne wyznaczenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy.

W terenie analizowanym w ciągu ulicy Stawowej występuje budynek usytuowany na narożniku dwóch ulic (konkretnie Stawowa - Na Wzgórzu). Budynek ten graniczy bezpośrednio z działką drogową - ul. Na Wzgórzu. Poprzez analogię dla wnioskowanej rozbudowy uznano, że można poprowadzić linię zabudowy wzdłuż granicy z działką - ul. Szwoleżerów. Na powyższe uzyskano zgodę zarządcy drogi w myśl art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), który jednak dopuścił rozbudowę do granicy z działką drogową wyznaczając dwie linie zabudowy dla części parterowej i części od I piętra z uwagi na konieczność zachowania kąta widoczności. W związku z powyższym dla planowanej inwestycji linię zabudowy (nieprzekraczalną) wyznaczono:

od ulicy Stawowej wzdłuż istniejącej linii utworzonej przez budynek przeznaczony do rozbudowy i nadbudowy przy ulicy Stawowej [...], bezpośrednio przy granicy z działką drogową,

od ulicy Szwoleżerów ze względu na konieczność zachowanie kąta widoczności:

dla części parterowej w odległości 4,5 m od granicy z działkami drogowymi nr 104/3, 97 i 92 w obrębie 67,

dla części od I piętra wzdłuż granicy z działkami drogowymi nr 104/3, 97 i 92 w obrębie 67.

e) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki - wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków znajdujących się w terenie analizowanym jest zróżnicowana i kształtuje się od ca 3,0 m do ca 14,0 m.

Wzdłuż ulicy Stawowej, pomiędzy ulicami Na Wzgórzu i Szwoleżerów, występują budynki w zabudowie pierzejowej, których wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych nie są ujednolicone. Budynek mieszkalny trzykondygnacyjny położony na działce narożnikowej u zbiegu ulic Stawowej i Na Wzgórzu usytuowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie budynków jedno i dwukondygnacyjnych. Analogicznie po wnioskowanej nadbudowie do czterech kondygnacji budynek biurowy usytuowany będzie w sąsiedztwie budynków dwu i trzykondygnacyjnych.

W związku z powyższym dla planowanej inwestycji przyjęto najwyższą występującą w obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki, tj. 14 m jako wartość maksymalną.

Dostęp do drogi publicznej - od ulicy Stawowej i od ulicy Szwoleżerów; obsługa komunikacyjna od ulicy Szwoleżerów w uzgodnieniu z Zarządem Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy;

Wymagana ilość miejsc parkingowych w granicach własnej działki - min. 1,5 m. p. na 100 m2 pow. użytkowej zgodnie ze wskaźnikiem prognozowania miejsc parkingowych, określonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy uchwalonym Uchwałą Nr L/756/09 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2009 r."

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że teren przewidziany pod realizację projektowanego przedsięwzięcia znajduje się w granicach obszaru pozbawionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku tego planu, polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na funkcję biurową wraz z jego rozbudową i nadbudową o funkcję biurowo-mieszkalną przy ul. Stawowej [...] w Bydgoszczy (w granicach działek nr 104/2, 94/7 i 97/3 w obrębie 67), wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, strona postępowania – S. G. wniósł uwagi do sprawy. W piśmie z dnia 2.12.2010 r. poruszył następujące kwestie:

wniósł protest w sprawie przewidywanej wysokości budynku. Wskazał, iż w rejonie ulic: Stawowej, Na Wzgórzu i Szwoleżerów nie ma budynku o takiej wysokości i takiej ilości kondygnacji. Wszystkie budynki w tej okolicy posiadają 2, 3 kondygnacje nadziemne. Ponadto stwierdził, iż cyt.: "dołączenie do analizy tej inwestycji nowego budynku wielorodzinnego przy ul. Wysokiej [...] znajdującego się w dużej odległości od terenu inwestycji uważamy za naciągnie obowiązujących przepisów prawa";

poinformował, że na terenie analizowanym nie ma budynków biurowych, a dopuszczenie nowej funkcji jest złamaniem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;

stwierdził, iż dla planowanej ilości pomieszczeń biurowych zaprojektowanie 3-4 miejsc parkingowych jest niewystarczające;

stwierdził, iż projektowana inwestycja pogorszy w sposób oczywisty funkcjonowanie jego nieruchomości oraz że wydana decyzja nie będzie zgodna z prawem.

Analizując powyższe organ wyjaśnił, co następuje.

Ad. 1) Szczegółowe warunki określenia cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej rozporządzeniem wykonawczym. Zgodnie z § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis ten określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył urbanistyczną całość.

Analizując wniosek organ wyznaczył minimalny rozmiar obszaru analizowanego w odległości 57 m. Jednakże w celu zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze wyznaczono drugi powiększony obszar analizowany w odległości 70 m, zamykający kwartał położony pomiędzy ulicami Na Wzgórzu, Stawowa, Wysoka.

Po wykreśleniu obszaru analizowanego przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. i stwierdzono, że wysokość na działkach sąsiednich jest zróżnicowana i przebiega tworząc uskok. Wartości tego parametru w terenie analizowanym wyznaczonym w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem kształtują się od ca 3,0 m do ca 11,0 m. Natomiast w granicach powiększonego obszaru analizowanego występuje budynek mieszkalny wielorodzinny znajdujący się na zapleczu nieruchomości przy ul. Wysokiej [...], którego wysokość wynosi ca 14,0 m. Jednakże po stwierdzeniu, że dla budynków usytuowanych bezpośrednio przy ulicy wysokość do górnych krawędzi attyki wynosi ca 11,0 m, dla planowanej inwestycji przyjęto wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr 103 przy ul. Stawowej [...], tj. 11,0 m jako wartość maksymalną.

Wnioskodawca po zapoznaniu się z analizą urbanistyczną, podtrzymując swoje stanowisko zawarte we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu przedłożenia koncepcji architektonicznej projektowanego budynku.

Po przedłożeniu koncepcji architektonicznej i podjęciu na wniosek strony przedmiotowego postępowania organ przeprowadził dodatkową analizę urbanistyczną terenu, m.in. pod kątem wysokości budynków. Na podstawie tej analizy stwierdzono, że wzdłuż ul. Stawowej, pomiędzy ulicami Na Wzgórzu i Szwoleżerów, występują budynki w zabudowie pierzejowej, których wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych nie są ujednolicone. Budynek mieszkalny trzykondygnacyjny położony na działce narożnikowej u zbiegu ulic Stawowej i Na Wzgórzu usytuowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie budynków jedno i dwukondygnacyjnych. W związku z powyższym analogicznie, po realizacji wnioskowanej nadbudowy (do czterech kondygnacji) budynek biurowy usytuowany będzie w sąsiedztwie budynków dwu i trzykondygnacyjnych a zatem utrzymany zostanie swoisty rytm w architekturze nie powodując dysharmonii i nieładu w odbiorze wizualnym. Mając na uwadze w/w uwarunkowania, korzystając z § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, dla planowanej inwestycji przyjęto najwyższą występującą w obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki, tj. 14,0 m jako wartość maksymalną.

Ad. 2) Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza, iż nowa zabudowa, czy też nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, muszą się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa (nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego) jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Po przeprowadzeniu analizy terenu stwierdzono, że w sąsiedztwie projektowanej inwestycji występują budynki o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej i usługowej. Budynek biurowy zalicza się do obiektów o funkcji usługowej. Uwzględniając ten fakt stwierdzono, iż nowa zabudowa stanowi kontynuację istniejącej funkcji usługowej, a zatem taka zabudowa jest możliwa.

Ad. 3) W decyzji o warunkach zabudowy umieszczono zapis zobowiązujący inwestora do zabezpieczenia miejsc parkingowych według wskaźnika prognozowania miejsc parkingowych, określonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy uchwalonym uchwałą Nr XL VI/980/08 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2005 r. Szczegółowe ustalenia dotyczące miejsc parkingowych dokonywane są w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Ad. 4) Po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej organ stwierdził, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W związku z powyższym nie było podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Z reguły każda inwestycja prowadzona na terenie lub przy terenie zabudowanym powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa.

W związku z powyższym w każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ prowadzący sprawę musi brać pod uwagę wymóg ochrony interesów osób trzecich. Wymóg ten zawarty jest w art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p., a uszczegółowienia dotyczące tej kwestii określone są w § 2 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego. Ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed:

a) pozbawieniem:

dostępu do drogi publicznej,

możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności,

dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie,

zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Ponadto w zaskarżonej decyzji wprowadzono warunek stanowiący, iż właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 Kodeksu cywilnego).

Dodatkowo organ zwrócił uwagę na wolność zagospodarowania terenu deklarowaną przez art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu każdy ma prawo, w granicach ustawowych, do zagospodarowania terenu, którym dysponuje, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Oznacza to tyle, że uprawniony do nieruchomości może ją zagospodarować dowolnie, w zakresie obowiązującego prawa. Musi to czynić zgodnie z warunkami określonymi w decyzji, a postanowienia w niej zawarte także są konkretyzacją obowiązujących przepisów.

Zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Sporządzenie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów.

Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne uzgodniono zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. z Zarządem Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej.

W przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność uzgodnienia projektu decyzji z pozostałymi organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli I. G. i S. G. wnosząc o unieważnienie zaskarżonej decyzji w całości, jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu wskazali na naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a., gdyż w ich ocenie organ I instancji działał na podstawie własnych interpretacji prawa, złamano interes obywateli, a przeprowadzone postępowanie doprowadziło do utraty ich zaufania do organów Państwa.

Zauważyli, że skoro Prezydent Miasta B. uznał sąsiadów za strony postępowania, to należy przyjąć, że wnioskowana inwestycja może naruszyć prawo w zakresie obowiązujących przepisów, m.in. ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwłaszcza że w chwili obecnej rozbudowywany budynek jest zlokalizowany przy granicy działki.

Zdaniem odwołujących się złożony wniosek był niekompletny, gdyż nie zawierał wszystkich informacji, o których mowa w art. 52 u.p.z.p. Bez analizy przyjęto bowiem, że obszar oddziaływania inwestycji pokrywa się z granicami działki, co jest nieprawidłowe z uwagi na kształt działki i jej lokalizację. Nie przedstawiono także informacji w zakresie określenia zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzenia lub oczyszczenia ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby unieszkodliwienia odpadów. Wnioskodawca winien powyższe udokumentować w swoim wniosku. Inwestor nie przedstawił sposobu zagospodarowania działki, a z uwagi na parametry działki oraz wjazd bramowy konieczna jest analiza w zakresie możliwości organizowania miejsc parkingowych dla pracowników i klientów, a inwestycja będzie wymagała zjazdu publicznego. Zarzucono, że Urząd Miasta zadowolił się informacją że inwestycja nie będzie oddziaływała na środowisko, pomimo że w uzasadnieniach i powiadomieniach zastosował procedury jak dla inwestycji, która wpływa na środowisko.

Skarżący powołując się na art. 61 u.p.z.p. nie zgodzili się ze sposobem określenia kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy, gdyż przy przyjęciu frontu terenu objętego wnioskiem jako przylegającego do ul. Szwoleżerów nie wystąpi na tym terenie żadna zabudowa biurowo-mieszkalna, wielorodzinna posiadająca dostęp z ul. Szwoleżerów. Na analizowanym terenie dla obiektów posiadających dostęp od strony ul. Szwoleżerów nie występuje łączenie funkcji biurowej z zabudową mieszkalną i budynki mieszkalne stanowią zawsze wydzieloną w sposób jednoznaczny samodzielną bryłę. Zauważyli, że prawidłowo przeprowadzona analiza nie pozwala na stwierdzenie, jakoby istniała kontynuacja funkcji i kontynuacja parametrów budynku. W okolicy nie występują budynki czterokondygnacyjne posiadające dostęp od ul. Szwoleżerów. Podkreślili brak łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W/w ustawa nie zawiera żadnego artykułu, z którego wynikałoby, że owa funkcja jest dopuszczalna, o ile można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze i uzasadnienia sugerujące, że obok budynków zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bez realizacji miejscowego planu szczegółowego zagospodarowani przestrzennego można realizować wszelkie obiekty, jest absurdalne i sprzeczne z podstawowymi założeniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący nie zgodzili się także z brakiem określenia dla działki wskaźnika zieleni i ich zdaniem ze względu na lokalizację należy ustalać wszystkie wskaźniki, tak jak dla działki niezabudowanej.

Zaskarżona decyzja w ocenie odwołujących rażąco narusza ich interes prawny, zwłaszcza w zakresie uciążliwości związanej z planowaną funkcją usługową parkowaniem i ilością osób dojeżdżających i przebywających na sąsiedniej działce stycznej z ich ogrodem, który w terenie zabudowy mieszkaniowej miał być miejscem rekreacji, a nie miejscem publicznym.

W ocenie skarżących przytoczone uchybienia prawa w sposób rażący naruszają interes prawny sąsiadów, a sama decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący w piśmie z dnia 19 stycznia 2011 r. podtrzymali swój wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji. Poinformowali, że nigdy nie otrzymali postanowienia Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, co uniemożliwiło im skorzystanie ze środków prawnych zaskarżenia tego postanowienia. Ponadto ich zdaniem nie wszyscy właściciele gruntów znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji zostali uznani za strony postępowania, co uniemożliwiło im skorzystanie z przysługujących im praw, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Uznali za nieprawdziwe twierdzenie, jakoby posadowiony na małej działce trzypiętrowy budynek, w którym zaplanowano biura, co zwiększy istotnie ruch drogowy, nie będzie znacząco oddziaływał na środowisko i twierdzili, że wymagany jest raport o oddziaływaniu na środowisko.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ wywodził, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczy indywidualnej sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej i winno być prowadzone na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z tego faktu. Organ wszczynając postępowanie administracyjne zobowiązany jest ustalić z urzędu, kto ma w danej sprawie interes prawny i zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące zgodnie z art. 28 k.p.a. stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Artykuł 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. statuuje prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Stronom prowadzonego postępowania administracyjnego należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym (uchwała składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.09.1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, ONSA z 1995 r., Nr 4 poz. 154; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.11.2004 r., sygn. akt IV S.A./Wa 332/04 LEX nr 164687) stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. Należy w tym miejscu zauważyć, że na podstawie faktu bycia stroną postępowania administracyjnego nie można domniemywać naruszenia interesu prawnego osób biorących udział w postępowaniu charakterze jego strony. Stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek i przepis ten nie wspomina o naruszeniu interesu prawnego strony. Ponadto, co jest szczególnie istotne w rozpatrywanej sprawie, zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informacja tej treści została zamieszczona w zaskarżonej decyzji.

Prezydent Miasta B. prawidłowo ustalił strony prowadzonego postępowania administracyjnego zapewniając im czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się następnie do wniesionych przez strony uwag. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgadzało się z zarzutami podniesionymi przez skarżących dotyczącymi rzekomego naruszenia przepisów procedury administracyjnej.

Zaskarżona decyzja posiada też wszystkie wymagane w sprawie uzgodnienia. Odnosząc się w szczególności do kwestii braku oficjalnego doręczenia stronom postępowania postanowienia Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji, tryb wskazany w art. 106 k.p.a. nie może mieć zastosowania do sytuacji, w których przed podjęciem decyzji organ administracji publicznej zwraca się o wyrażenie stanowiska do jednostki organizacyjnej jemu podległej, nie będącej innym organem administracji publicznej. Przeniesienie zadań z zakresu zarządu drogami na jednostkę podległą Prezydentowi Miasta B. nie oznacza przeniesienia kompetencji organu. Art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera obowiązku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, gdy w myśl art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych prezydent miasta na prawach powiatu wykonuje jednocześnie funkcję zarządcy dróg publicznych w granicach tego miasta. Wymaga też podkreślenia, że obowiązek ten nie istnieje nawet wtedy, gdy w mieście na prawach powiatu sprawy z zakresu zarządu drogami prowadzi wyodrębniona organizacyjnie jednostka budżetowa. Stanowisko takie wynika wprost z treści art. 106 § 1 k.p.a. i jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym (w szczególności wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24.02.2009 r., sygn. akt II SA/Po 752/08) oraz poglądami doktryny.

W ocenie organu wniosek inwestora z dnia 31.08.2010 r., uzupełniony następnie w toku postępowania, jest kompletny i zgodnie z art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia procedury związanej z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia np. raportu o oddziaływaniu takiej inwestycji na środowisko, czego domagają się skarżący, stanowiłoby obrazę w/w art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w stopniu stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego, w którym stwierdzono by istnienie takiego obowiązku.

Inwestor określił także we wniosku zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej, co potwierdzają w szczególności umowy zawarte z gestorami sieci, a także dodatkowe oświadczenia przedstawione w toku postępowania odwoławczego. Należy podkreślić, że strony postępowania zostały powiadomione o możliwości zapoznania się z nowymi dowodami oraz możliwości wypowiedzenia się na ich temat.

W niniejszej sprawie została przeprowadzona analiza na podstawie rozporządzenia wykonawczego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika, że organ I instancji przeprowadzając postępowanie zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi ustawą:

- tak zwana zasada dobrego sąsiedztwa jest spełniona, ponieważ projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze funkcji mieszkaniowej i usługowej, istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania obiektów budowlanych;

- teren wnioskowany pod inwestycję ma dostęp do drogi publicznej - od strony ul. Stawowej i Szwoleżerów, co potwierdza opinia Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy;

- istniejąca sieć uzbrojenia terenu umożliwiająca podłączenie projektowanego zamierzenia do infrastruktury technicznej, co potwierdzają zawarte umowy oraz zapewnienia jednostek organizacyjnych;

- obszar objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oraz planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących braku zabudowy posiadającej dostęp od strony ul. Szwoleżerów pozwalającej na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji oraz parametrów urbanistycznych, organ zauważył, że teren inwestycji posiada także dostęp do drogi publicznej od strony ul. Stawowej i wskazał na tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 9.04.2009 r., sygn. akt II OSK 582/08, z której wynika, że "choć z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. rzeczywiście wynika wymóg ("działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej"), to jednak nie spełnienie go nie może być a limine przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji w sytuacji, jeżeli w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań zabudowy nowej".

Odmowa ustalenia warunków zabudowy w formie decyzji administracyjnej z powodu niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. może nastąpić tylko wtedy, gdy w sąsiedztwie nie ma żadnej zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla decyzji lokalizacyjnej. Sąsiedztwo, o którym mowa, oznacza pozostawanie działki podlegającej zagospodarowaniu w otoczeniu urbanistycznym charakteryzującym się atrybutami, z których można wyprowadzić ściśle określone cechy podobieństwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (tak NSA w wyroku z dnia 9.06.2010 r., sygn. akt II OSK 943/09). Ten sam Sąd w wyroku z dnia 21.07.2009 r., sygn. akt II OSK 1193/08, zauważył, że "wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, jeśli analiza urbanistyczna wskazuje przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich."

Przenosząc powyższe tezy na grunt niniejszej sprawy i występującego w niej stanu faktycznego, należy zauważyć, iż nie jest konieczne dla spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa występowanie w analizowanym obszarze budynku identycznego z zaplanowanym budynkiem, który łączyłby ponadto w jednej bryle funkcję mieszkaniową i usługową (biurową). Analiza akt sprawy prowadzi także do wniosku, że planowana zabudowa nie będzie sprzeczna z zabudową istniejącą i nie będzie kolidować z sąsiednimi budynkami, przy czym pojęcie budynku sąsiedniego należy rozumieć szeroko jako taki, który znajduje się w analizowanym obszarze. Inwestor, który uzyskał pozytywną decyzję o warunkach zabudowy, nie musi otrzymać decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w kwestiach dotyczących spełnienia warunków wynikających z Prawa budowlanego i aktów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji ustawowej zawartej w tej ustawie będzie orzekał organ administracji budowlanej dopiero na następnym etapie procesu inwestycyjnego.

Skoro planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, to zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy obowiązkiem organu było pozytywne rozstrzygniecie o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez inwestora. Powyższe rozważania wskazują jednoznacznie, że decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, więc zarzuty podnoszone przez skarżących w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji, jak również podnoszone w postępowaniu odwoławczym, jednak nie wskazujące na naruszenie konkretnego przepisu prawa, nie mogą być uwzględnione przez organy prowadzące postępowanie w sprawie i w konsekwencji nie mogą zdecydować o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Przepis art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowi o treści decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy określa: rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę uprawnioną - członka Izby Architektów, co czyni zadość wymogom zawartym w art. 60 ust. 4 cyt. ustawy. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy i uwarunkowania wynikające z przepisów dotyczące planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Zaskarżona decyzja określa w szczególności wymaganą ilość miejsc parkingowych dla zamierzenia inwestycyjnego w sposób zgodny z wymogami zawartymi w art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589). Nieuzasadnione jest twierdzenie odwołujących, że budynek o funkcji mieszkalno-biurowej winien mieć zapewnione miejsca parkingowe dla samochodów dostawczych. Zamierzenie inwestycyjne zostało pozytywnie zaopiniowane przez zarządcę drogi w zakresie koniecznym dla ustalenia warunków zabudowy. Kwestie, na które wskazują odwołujący, a dotyczące bezpieczeństwa ruchu i konieczności zlokalizowania zjazdu publicznego, także nie mogły stanowić przedmiotu zaskarżonej decyzji. Nie można mylić postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy z postępowaniem w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Dopiero w tym postępowaniu zarządca drogi wypowie się na temat możliwość lokalizacji zjazdu publicznego oraz kwestii dotyczących bezpieczeństwa ruchu, ewentualnej zmiany organizacji ruchu, czy też kwestii czysto technicznych, jak np. szerokość zjazdu, technologii jego wykonania.

Ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego, którego interes indywidualny nie zawsze jest zbieżny z interesem społecznym, czy też interesem osób trzecich. Z reguły każda inwestycja prowadzona na terenie lub przy terenie zabudowanym powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa. W każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ prowadzący sprawę musi brać pod uwagę wymóg ochrony interesów osób trzecich. Wymóg ten zawarty jest w przepisie art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p., a uszczegółowienia dotyczące tej kwestii określone są § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed:

a) pozbawieniem:

dostępu do drogi publicznej,

możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności,

dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie,

zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Wszystkie te warunki zostały określone przez organ I instancji w treści zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ochrona interesów osób trzecich nie dotyczy interesów faktycznych, lecz interesów prawnych znajdujących oparcie w konkretnych przepisach prawa materialnego.

W orzecznictwie sądowym kształtującym się na tle stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wielokrotnie analizowany był zakres wymagań ochrony osób trzecich określanych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Orzecznictwo to zachowuje swą wagę również na tle obecnie obowiązujących przepisów w sprawach dotyczących wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Akceptuje się w nim dwuetapowość procesu realizacji inwestycji, obejmującą postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jednakże zakres tej ochrony jest różny dla każdego z tych postępowań. Konkretne określenia usytuowania obiektu budowlanego, jego wysokości, kształtu i innych szczegółów architektoniczno-budowlanych są częścią postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Do tych spraw należy również zbadanie, czy inwestycja nie spowoduje ograniczenia dopływu światła dziennego w pomieszczeniach należących do osób trzecich (wyrok NSA z dnia 7.09.2001 r., IV SA 1505/99, ONSA z 2002 r. nr 4, poz. 153). W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określa się warunki wynikające z ochrony środowiska, ochrony sanitarnej i warunki wynikające z ochrony osób trzecich, jednak wydając decyzję organ nie przesądza o usytuowaniu obiektu w określonym ściśle na planie realizacyjnym miejscu, w tym nie przesądza o dopuszczalności realizacji inwestycji z uwagi na jej odległość od już istniejących obiektów (wyrok NSA z dnia 15.11.1999 r., IV SA. 2253/97, niepublikowany). Postanowienia decyzji dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób (wyrok NSA z dnia 28.11.1996 r., SA/Bk 1002/96, ONSA z 1997 r. nr 4, poz. 168) - tak: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz i przepisy wykonawcze. Z. Kostka, J. Hyla, Ośrodek Doradztwa i doskonalenia Kadr Sp. z o.o. Gdańsk 2004, s. 107.

Na etapie ustalania warunków zabudowy nie można więc mówić o naruszeniu Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tej ustawy z tej przyczyny, że przesłanki wynikające z zawartych tam norm prawnych dotyczące możliwości realizacji inwestycji na tym etapie procesu inwestycyjnego nie mogą dojść do głosu i stanowić podstawy orzeczenia organu administracji. Należy zwrócić uwagę choćby na fakt, że w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę możliwe jest bowiem uzyskanie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych wymienionych w art. 7 Prawa budowlanego, o czym przesądził ustawodawca w art. 9 ust. 1 tej ustawy.

Odpowiadając na sprzeciw skarżących wobec wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy organ zwrócił uwagę na wolność zagospodarowania terenu deklarowaną przez art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu każdy ma prawo, w granicach ustawowych, do zagospodarowania terenu, którym dysponuje, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Oznacza to tyle, że uprawniony do nieruchomości może ją zagospodarować dowolnie w zakresie obowiązującego prawa. Należy także stanowczo zaznaczyć, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagana zgoda stron do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Sprzeciw okolicznych mieszkańców, jakkolwiek byłby doniosły, lecz nie poparty jednocześnie wykazaniem naruszenia normy prawnej, nie może stanowić przeszkody w ustaleniu warunków zabudowy. Jak przyjął NSA w wyroku z dnia 15.06.2007 r., sygn. akt II OSK 969/06, LEX nr 344867, błędne jest stanowisko, iż ze względu na fakt sąsiedztwa nieruchomości stron postępowania z terenem, którego dotyczy niniejsze postępowanie, mogą oni skutecznie przeciwstawić się zagospodarowaniu przedmiotowej nieruchomości zgodnie z wnioskiem jej właściciela. Stanowisko takie byłoby niezgodne z konstytucyjną ochroną własności, której istotą jest między innymi korzystanie przez właściciela z jego nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jego prawa. Właściciel może więc żądać również ustalenia warunków zabudowy jego nieruchomości, jeżeli sposób tej zabudowy jest zgodny z obowiązującymi przepisami (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Odnośnie ustalonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, kwestionowana decyzja akceptuje 25 % powierzchni biologicznie czynnej, zgodnie z rozdziałem 8 § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: "Na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Kwestia ta również szczegółowo będzie badana na etapie pozwolenia na budowę, na podstawie wymienionych przepisów szczególnych, jakim jest cyt. rozporządzenie Ministra Infrastruktury. Natomiast zapisane w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia udziału powierzchni biologicznie czynnej wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyli I. G. i S. G.. Zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta w B. zarzucili naruszenie art. 6, art. 7 art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 52 i 53 ust. 3 i 61 u.p.z.p. poprzez:

nie podjęcie działań w zakresie przeprowadzenia analizy oddziaływania inwestycji w zakresie szerszym niż przyjęto to w zaskarżonych decyzjach,

nie przeprowadzenie analizy dotyczącej zapotrzebowania w zakresie dostępu do infrastruktury technicznej (zapotrzebowanie na wodę, energię elektryczną, odprowadzania i unieszkodliwiania odpadów),

nieuwzględnienie faktu, że planowana inwestycja nie spełnia zasady kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy określonych w art. 61 u.p.z.p.

Niezależnie od powyższego zaskarżonym decyzjom zarzucili naruszenie prawa administracyjnego, w tym zasady praworządności, prawdy obiektywnej, zasad pogłębiania zaufania i wyjaśnienia zasadności przesłanek, bowiem decyzje te przeczą wyżej wymienionym zasadom.

Skarżący mając na uwadze powyższe wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta B..

W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzili, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę miało do dyspozycji odwołanie od decyzji, które to odwołanie w wyczerpujący sposób opisywało zauważone w decyzji Prezydenta Miasta B. uchybienia i nieprawidłowości. Do części z tych wywodów SKO się nawet nie ustosunkowało, co narusza wymienione w sentencji skargi, ogólne zasady postępowania administracyjnego.

Skarżący w odwołaniu wskazali na braki i niedostatki wniosku inwestorów o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek ten nie spełniał wszystkich warunków dla wydania w/w decyzji. Nie zawierał on mianowicie obszaru oddziaływania inwestycji dla obszaru większego niż tylko sąsiednie działki, a w tym przypadku, ze względu na kształt i usytuowanie działki, której decyzja o warunkach zabudowy ma dotyczyć, obszar ten powinien zostać określony szerzej. Przyjęcie takiego zwiększonego obszaru oddziaływania inwestycji uczyniłoby koniecznym uznanie za strony postępowania także innych niż bezpośredni sąsiedzi, osób - właścicieli działek położonych nie bezpośrednio przy przedmiotowych działkach nr 104/2, 97/4 i 97/3.

Pominięto także okoliczności dotyczące określenia zapotrzebowania w media (wodę, ścieki, energię elektryczną). Pominięcie tego we wniosku inwestora winno skutkować wezwaniem organu do uzupełnienia wniosku, co jednak nie nastąpiło. W zaskarżonej decyzji w sposób ewidentny został naruszony art. 61 poprzez przeprowadzenie wadliwej analizy dotyczącej kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy poprzez przyjęcie, że zabudowa będzie oddziaływać tylko w odniesieniu do ul. Stawowej, podczas gdy w istocie oddziaływanie odnosi się w równym stopniu do ul. Stawowej jak i ul. Szwoleżerów, jako że zabudowa ma być prowadzona na działce narożnikowej w obrębie skrzyżowania pomiędzy tymi dwoma ulicami. Powoduje to, że inwestycja powinna spełniać wymagania określone w art. 61 u.p.z.p. tak w odniesieniu do ul. Stawowej jak i Szwoleżerów, gdzie właśnie w odniesieniu do obecnego zagospodarowania warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 nie spełnia. Żaden budynek przy ul. Szwoleżerów nie jest położony bezpośrednio przy granicy pasa drogowego tej ulicy. Żaden budynek nie posiada 4 kondygnacji. Żaden budynek nie jest wysoki na 14 m. Żaden budynek nie ma podobnej konstrukcji do projektowanego, gdzie linia zabudowy parteru jest mniejsza od tej na kondygnacjach powyżej parteru.

Ten stan powoduje, że brak jest jakiejkolwiek kontynuacji funkcji i parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do ul. Szwoleżerów. Usytuowanie w ten sposób budynku nie wprowadza więc ładu urbanistycznego, ale wręcz przeciwnie - czyni zabudowę chaotyczną, pozbawioną jakichkolwiek walorów estetycznych, co też powinno być brane pod uwagę.

Powyższego poglądu SKO nie wzięło pod uwagę, tak jak nie wzięło pod uwagę i okoliczności związanej z dostępnością działki do drogi publicznej. Oczywiście działki dysponują dostępem do drogi publicznej, a sposób skomunikowania odbędzie się w sposób, w jaki ustali to zarząd drogi, tym niemniej jednak nie zbadano w zaskarżonej decyzji, ani decyzji ją poprzedzającej, w jaki sposób ewentualnie zwiększony ruch do przedmiotowej nieruchomości wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego istniejącego, także pieszego.

Powyższe zagadnienia zostały tak przez organ I jak i II instancji w swoich decyzjach pominięte, choć powinny zostać uwzględnione.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób prowadzący do naruszenia prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia.

W ocenie Sądu, mając na uwadze charakter podniesionych w skardze zarzutów, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy cel, jakiemu służy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji. I tak zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Zgodnie z nim:

"Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi".

Decyzja o warunkach zabudowy nie jest zatem decyzją uznaniową, jeżeli bowiem zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Istotne jest, iż każda inwestycja wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę wydanego na podstawie ustawy Prawo budowlane i w zgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi musi być poprzedzona wydaniem decyzji na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto zastosowanie w niniejszej sprawie miały przepisy wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej rozporządzeniem wykonawczym.

Jak wyżej wskazano, skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były zasadne. Z drugiej strony Sąd stosownie do cyt. wyżej art. 134 p.p.s.a. nie będąc związany granicami skargi dostrzegł z urzędu również inne uchybienia nie podniesione w skardze.

Skarżący kwestionowali głównie przyjętą przez organ interpretację tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. W tym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (NSA) w wyroku z dnia 17.04.2007 r. (II OSK 646/06, LEX nr 322329). Stwierdzono w nim, że mająca swój pierwowzór w ustawodawstwie niemieckim zasada dobrego sąsiedztwa, jest jedną z przesłanek, których spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości, znajdującej się na obszarze, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500).

§ 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie załączona do decyzji I instancji mapa nie spełnia w/w wymogów. Nie wynika z niej, w jakiej skali została wykonana oraz czy jest to mapa zasadnicza, czy też katastralna, brak jest adnotacji o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcje i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia). Wyznaczenie obszaru analizowanego ma istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, bowiem na podstawie analizy wyznaczonego obszaru organ sprawdza, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego pozwala na wskazanie, które z sąsiadujących działek stanowią punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc powyższe uwagi do konkretnej sprawy będącej przedmiotem kontroli Sądu stwierdzić należy, że wyniki analizy, stanowiące Załącznik Nr 2 zaskarżonej decyzji, jak również uzasadnienie samej decyzji w tym zakresie, są ogólnikowe i nie wynikają z nich przyczyny uznania przez organ takiego, a nie innego obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować różne względy (np. istnienie zabudowy, czasami bardzo licznej, jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach – vide wyrok NSA z dnia 10.09.2010 r., II OSK 1334/09). Organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji winien uzasadnić względy, jakimi kierował się ustalając obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu tak, aby Sąd administracyjny, dokonując legalności decyzji o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy, mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Czytając uzasadnienie decyzji oraz Załącznik Nr 2 – wyniki analizy, można odnieść wrażenie, iż jedyną przyczyną, dla której organ przyjął wielkość obszaru analizowanego na 70 m, było objęcie tym obszarem budynku, którego wysokość odpowiada wnioskowi. Trudno za wystarczające uzasadnienie uznać stwierdzenie, iż "w celu zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze wyznaczono drugi powiększony obszar analizowany w odległości 70 m, zamykający kwartał położony pomiędzy ulicami Na Wzgórzu, Stawowa, Wysoka". Należy podkreślić to, że w aktach sprawy znajduje się projekt decyzji o warunkach zabudowy, z którego wynika, iż początkowo przyjęto rozmiar obszaru analizowanego na 57 m. Z akt nie wynikają przyczyny zmiany stanowiska organu w tym zakresie.

Skarżący słusznie kwestionowali ustalenie przez organ kręgu stron postępowania. Podnieść trzeba, iż konsekwencją wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego może być również wadliwe ustalenie kręgu osób, którym przysługiwał przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Istotne jest również oprócz prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, prawidłowe zawiadomienie ich o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu uzgodnieniowym (art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegać zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą są one obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 2.12.2009 r. (II OSK 1880/08, LEX nr 555221) NSA wyraził stanowisko, iż nieprawidłowy jest pogląd, który uznaje, że rozstrzygające znaczenie ma topograficzna bliskość, bezpośrednie sąsiedztwo działek. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granicę z działką, której dotyczyć ma przygotowana decyzja o warunkach zabudowy (podobnie por. w szczególności: wyrok NSA z dnia 22.02.2006 r., II OSK 551/05, wyrok NSA z dnia 17.04.2007 r., II OSK 646/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27.11.2008 r., II SA/Po 296/08). Instrumentem prawnym służącym ochronie sąsiadów inwestora jest w szczególności instytucja "obszaru analizowanego". Funkcje zabudowy tego terenu i jego zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się dla ustalenia wymagań stawianych nowej zabudowie i zagospodarowaniu (§ 2 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego). Rozbieżności w orzecznictwie ograniczają się do odpowiedzi na pytanie, czy działkami sąsiednimi (których właściciele są stronami postępowania w sprawie określenia warunków zabudowy) są wszystkie działki położone w granicach analizowanego obszaru, czy tylko niektóre z nich. W orzecznictwie można spotkać się zarówno poglądem o konieczności uwzględnienia wszystkich działek położonych w granicach analizowanego obszaru (por wyrok NSA z 25.02.2009 r., II OSK 1732/0, wyrok NSA z 21.11.2008 r., II OSK 1449/07, wyrok WSA z dnia 25.03.2008 r., II SA/Kr 38/08, wyrok WSA z 21.02.2008 r., IV SA/Wa 2289/07, wyrok WSA z 19.02.2008 r., II SA/Wr 597/07, wyrok WSA z 25.01.2005 r., II SA/Bk 677/04), jak i ze stanowiskiem, że uwzględnić należy tylko niektóre ze wspomnianych nieruchomości, wymagając od właściciela (użytkownika wieczystego) działki dalej położonej wykazania się interesem prawnym w konkretnej sprawie (por. wyrok WSA 17.07.2008 r., II SA/Gd 322/08, wyrok WSA z 28.05.2008 r., II SA/Bd 243/08, wyrok WSA z 24.03.2006 r., II SA/Ke 536/05). Żaden z tych i wielu innych orzeczeń sądów administracyjnych nie kwestionuje jednak bardziej generalnej reguły, że uprawnienie do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy nie jest sztywno i bezwzględnie zastrzeżone wyłącznie dla właścicieli (użytkowników wieczystych) działek graniczących z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

W przedmiotowej sprawie organ w żaden sposób nie uzasadnił przyjęcia za strony postępowania oprócz inwestora jedynie skarżących i Gminy B.. Jak wynika z mapki przedstawiającej obszar analizowany, inwestycja ma być realizowana na narożniku ulic Stawowej i Szwoleżerów. Po drugiej stronie tych ulic naprzeciwko przedmiotowej nieruchomości znajdują się zabudowane nieruchomości, których właścicieli należałoby rozważyć jako strony postępowania. Organ winien poddać analizie, czy kręgu stron postępowania nie należy rozszerzyć również o inne osoby, będące właścicielami nieruchomości na analizowanym terenie (przede wszystkim przy ul. Szwoleżerów), w szczególności w kontekście tego, że ma nastąpić zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości również na cele usługowe, co będzie miało większe znaczenie dla sąsiednich nieruchomości niż w przypadku, gdyby nastąpiła rozbudowa budynku na cele mieszkalne. Niewątpliwie przeznaczenie budynku również na cele usługowe wywrze większy wpływ na sąsiednie nieruchomości. Należy podkreślić, że właściciele nieruchomości położonych przy ul. Szwoleżerów złożyli pismo z dnia 7 grudnia 2010 r., w którym wnoszą o uznanie ich za strony postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ w żaden sposób nie odniósł się do tej istotnej kwestii.

W tym miejscu należy również poddać analizie kwestie związane z ze zmianą przeznaczenia nieruchomości również na cele usługowe. Z decyzji organu I instancji oraz załączników do niej w żaden sposób nie wynika, gdzie w pobliżu znajduje się podobna zabudowa i jaki jest konkretnie jej charakter. Organ wskazał jedynie, że po przeprowadzeniu analizy terenu stwierdzono, że w sąsiedztwie projektowanej inwestycji występują budynki funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej i usługowej. Ustalenie tej okoliczności jest również niezbędne celem prawidłowego wydania decyzji.

Skarżący kwestionowali także ustaloną przez organ linię zabudowy. Zdaniem sądu, zaskarżona decyzja określa ją w sposób dowolny. Przepis § 4 rozporządzenia wykonawczego stanowi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust 4).

Zasadą wyrażoną w wyżej przytoczonym przepisie jest zasada wyznaczenia linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, tj. leżących w najbliższym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużeniem" prowadzi bowiem wprost do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Logicznym jest, że kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej - bez przerwy. Zatem jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy (tak w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 13.02.2008 r., II SA/Gd 514/07). Zasadą jest także, iż wyznaczenie nowej linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, w sytuacji kiedy linia zabudowy na sąsiednich działkach przebiega tworząc uskok (§ 4 pkt 3 rozporządzenia). Ustawodawca dopuszcza wprawdzie możliwość wyznaczenia linii zabudowy w sposób odmienny od zasad, o których mowa wyżej, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno-urbanistycznej, ale ogranicza ją do przypadków, kiedy obiektywnie nie można wyznaczyć linii nowej zabudowy w sposób określony w § 4 pkt 1 do 3. Odstąpienie od tych zasad musi być podyktowane uzasadnioną koniecznością lub korzyścią i wynikać w sposób logiczny z analizy architektoniczno-urbanistycznej. Odmienna interpretacja tego przepisu skutkowałaby przyjęciem, iż przepis o obowiązującej linii zabudowy dla nowej inwestycji w obszarze, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie ma praktycznego zastosowania, gdyż linię tę organ zawsze możne wyznaczyć dowolnie. Stanowisko to potwierdza wyrok NSA z dnia 29.11.2007 r. (II OSK 1597/06), w którym sąd ten orzekł, iż przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego stanowi zasadę, od której wyjątkowo tylko można stosować sposób wyznaczania linii zabudowy wskazany w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Jeżeli istnieje możliwość ustalenia linii zabudowy na działce, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne, to zbędne jest poszukiwanie innego sposobu wyznaczenia tej linii. Należy podkreślić, iż przy ul. Szwoleżerów żaden z budynków nie znajduje się bezpośrednio przy granicy działki (przy samej ulicy), lecz są one znacznie od niej oddalone. Odwoływanie się do zabudowy przy ul. Na Wzgórzu (na rogu z ul. Stawową) jest niezasadne z uwagi na to, że w dalszej części ul. Na Wzgórzu również wiele innych budynków znajduje się tuż przy drodze, podczas gdy przy ul. Szwoleżerów (jak wyżej wspomniano), brak jest takich budynków.

Odnośnie kwestii związanej z ilością miejsc parkingowych organ w uzasadnieniu decyzji oraz w załączniku nr 2 powołuje się na odmienne uchwały Rady Miasta Bydgoszczy w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Bydgoszczy dotyczące tej kwestii, co uniemożliwiało Sądowi należytą kontrolę tej części decyzji.

Skarżący kwestionowali również to, że organ w nieprawidłowy sposób dokonał ustaleń związanych z doprowadzeniem mediów do przedmiotowej nieruchomości. Zarzut ten jest sprzeczny z ustalonym stanem faktycznym, gdyż zamierzenie inwestycyjne dotyczy terenu od dawna uzbrojonego. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 22.10.2009 r. (II OSK 1642/08, LEX nr 573590) z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dla wydania decyzji o warunkach zabudowy istotny jest fakt istnienia uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego, a nie fakt posiadania przez inwestora aktualnych zezwoleń na podłączenie mediów. Biorąc pod uwagę to, że zakres rozbudowy budynku nie jest duży, należy dojść do wniosku, iż dostęp do mediów jest w pełni wystarczający dla planowanej inwestycji. Zatem ten zarzut skarżących był niezasadny.

Niezasadny był również zarzut skarżących dotyczący tego, że organ nie zbadał, w jaki sposób zwiększony ruch wpłynie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Kwestie te są regulowane przez ustawę z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Jak słusznie wywodził organ II instancji, nie można mylić postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy z postępowaniem w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 w/w ustawy. Dopiero w tym postępowaniu zarządca drogi wypowie się na temat możliwość lokalizacji zjazdu publicznego oraz kwestii dotyczących bezpieczeństwa ruchu, ewentualnej zmiany organizacji ruchu, czy też kwestii czysto technicznych, jak np. szerokość zjazdu, technologii jego wykonania

Nie jest również zasadny zarzut dotyczący niedoręczenia skarżącym postanowienia Zarządu Dróg i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy wydanego w trybie art. 106 k.p.a. Sąd w pełni podziela w tym zakresie wywody SKO. Słusznie organ II instancji odwołał się w tym zakresie do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24.02.2009 r. (sygn. akt II SA/Po 752/08), w którym wyrażono pogląd, że tryb wskazany w art. 106 k.p.a. nie może mieć zastosowania do sytuacji, w których przed podjęciem decyzji organ administracji publicznej zwraca się o wyrażenie stanowiska do jednostki organizacyjnej jemu podległej, nie będącej innym organem administracji publicznej. Zarząd Dróg i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy podlega bowiem Prezydentowi Miasta Bydgoszczy. Miasto Bydgoszcz jest bowiem miastem na prawach powiatu (załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów, Dz. U. z 1998 r. 105, poz. 652). Z mocy art. 19 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. W myśl postanowień Statutu Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy, ZDMiKP jest jednostką organizacyjną i budżetową Miasta Bydgoszczy, będącą zarządem drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, za pomocą której Prezydent Miasta Bydgoszczy wykonuje należące do niego obowiązki zarządcy dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych, zwanych dalej "drogami publicznymi" oraz dróg wewnętrznych zarządzanych przez Prezydenta Miasta Bydgoszcz (www.bip.zdmikp.bydgoszcz).

Skarżący zarzucali również, iż nie zbadano wpływu inwestycji na środowisko. Także ten zarzut był niezasadny, ponieważ kwestie te reguluje ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zgodnie z jej art. 59 ust. 1 przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Na podstawie art. 60 cyt. ustawy Rada Ministrów wydała dnia 9 listopada 2010 r. rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397). Planowana inwestycja nie mieści się w wymienionym w nim katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z tym nie wymaga przeprowadzenia procedury związanej z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Kolejny zarzut skarżących dotyczył braku w zaskarżonej decyzji wymagań dotyczących zieleni. Był to zarzut niezasadny z uwagi na to, że kwestie te są analizowane podczas kolejnego etapu, tj. udzielenia pozwolenia na budowę stosownie do § 39 i § 40 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75. poz. 690).

Reasumując, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji będzie zobligowany - po prawidłowym, zgodnym z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, zakreśleniu granic obszaru analizowanego - do przeprowadzenia właściwej analizy terenu, mając na uwadze zasady dobrego sąsiedztwa, gwarantującego zachowanie ładu przestrzennego przez takie ukształtowanie przestrzeni, które stworzy harmonijną całość oraz uwzględni w odpowiednich relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne tak, by rozbudowa odpowiadała charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Koniecznie będzie również prawidłowe ustalenie stron postępowania. W sytuacji, gdyby uległ zmianie katalog osób będących stronami postępowania, organ I instancji, zgodnie z art. 28 k.p.a. powinien je zawiadomić o wszczęciu postępowania, tym samym zapewniając im czynny udział w postępowaniu, jak wymaga tego art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 k.p.a.

Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem również pozostałych poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.02.163.1349 ze zm.) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie 400 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.