Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1486/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 38 i art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1179/12 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wybudowanego obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1486/13

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi A. S., uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wybudowanego obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 38 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), nakazał solidarnie K. M., K. M., L. M. i M. M. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego – wiaty, pełniącej funkcję użytkową budynku gospodarczego, o konstrukcji drewnianej i wymiarach 4,30 m x 2,70 m, usytuowanej na działce o nr ewid. [...] w W.

W uzasadnieniu wskazano, że na działce o nr ewid. [...] znajduje się m. in. obiekt budowlany o drewnianej konstrukcji, usytuowany w odległości ok. 0,5 m od ogrodzenia z działką od strony wschodniej o nr ewid. [...], należącej do A. S. Od strony drewnianego ogrodzenia po stronie wschodniej ściana wypełniona jest deskami. Okap połaci dachowej od strony zachodniej wysunięty jest na 1,7 m poza obrys obiektu, a od strony wschodniej połać nie jest wyposażona w rynny. Obiekt ten przystawiony jest do innego drewnianego obiektu na tej działce.

Organ I instancji stwierdził, że obiekt wybudowano w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, a jego usytuowanie narusza przepisy techniczno - budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Obiekt nie spełnia bowiem wymaganych odległości, o których mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Wobec tego, że doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, w ocenie PINB w K., nie było możliwe orzeczono nakaz jego rozbiórki, zgodnie z art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Po rozpatrzeniu odwołania A. S., decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji w sprawie legalności wybudowanego obiektu budowlanego.

Organ odwoławczy przyjął za organem I instancji, że obiekt został wybudowany w roku 1993 lub 1994, zatem zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Wyjaśnił, że pod rządami tej ustawy na budowę obiektu pełniącego funkcję budynku gospodarczego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 cyt. ustawy oraz § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm. - dalej rozporządzenie MGTiOŚ), którym inwestorzy nie dysponowali. Dlatego oceny legalizacji obiektu dokonać należało przez pryzmat przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. W tym celu niezbędne było ustalenie, czy w dacie budowy obowiązywał dla terenu inwestycji plan zagospodarowania przestrzennego. Orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza bowiem ocenę skutków samowoli budowlanej na tle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji w sprawie samowoli budowlanej, jeżeli jest to korzystniejsze dla inwestora.

W dacie budowy działka nr [...] objęta była w zmienionym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Kolbuszowej nr XXXIl219/93 z dnia 25 marca 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Rzesz. Nr 4, poz. 50) konturem D86MR/MN - tereny zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej oraz usługowej i produkcyjnej. Lokalizacja obiektu nie naruszała zatem ustaleń ww. planu, przez co nie było konieczności nakazania rozbiórki, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Nie zachodziła również druga przesłanka, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, uniemożliwiająca zalegalizowanie samowoli budowlanej, jako że obiekt budowlany nie powodował niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Istnieje od wielu lat i w tym czasie nie stwarzał zagrożenia czy pogorszenia warunków w rozumieniu powołanego przepisu. Na sąsiedniej działce nr ewid. [...], w odległości 4,04 m od przedmiotowego obiektu ze ścianą z materiałów palnych usytuowany jest budynek posiadający ścianę pełną, murowaną, którą można uznać za ścianę oddzielenia pożarowego. Ponadto wielkości obu wymienionych obiektów nie pozwalały na uznanie, że obiekt na działce o nr [...] uniemożliwia lub istotnie ogranicza możliwość zabudowy działki nr [...]. Budynek murowany posiada długość znacznie przekraczającą długość obiektu na działce o nr [...].

Organ odwoławczy podsumował, że skoro wykluczone są podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki i nie zachodzi potrzeba wykonania zmian i przeróbek to brak było podstaw do wydania decyzji merytorycznej. Dalsze prowadzenie postępowania stało się zatem bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. S., reprezentowana przez Z. S., podniosła, że sam fakt istnienia obiektu od wielu lat nie świadczy o tym, że nie narusza on przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Przedmiotowy obiekt pogarsza warunki użytkowe otoczenia i wpływa niekorzystnie na sposób jego zagospodarowania. Woda opadowa z obiektu spływa bowiem na teren działki sąsiedniej, tworząc zastoiska i kałuże. W ocenie skarżącej doszło do naruszenia § 12, § 13 i § 14 rozporządzenia Ministra Administracji. Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki w zakresie sposobu sytuowania takich obiektów.

W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że jest ona uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

Organ odwoławczy, prowadząc uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przyjął, że sporny obiekt wzniesiono w latach 1993-1994, tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W takim przypadku, do tego rodzaju obiektu, z mocy art. 103 ust. 2 powołanej ustawy, stosuje się "przepisy dotychczasowe", tj. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Organ II instancji przyjął, że przedmiotowy obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego wzniesienia, gdyż nie uzyskano pozwolenia na budowę wymaganego art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane oraz § 44 ust. 1 pkt 1 rozporzadzenia MGTiOŚ z 1975 r.

Sąd I instancji zauważył, że z mocy § 44 ust. 3 cyt. rozporządzenia właściwy organ mógł zwolnić z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę położonego na obszarze wsi budynku gospodarczego i inwentarskiego, wznoszonego według projektu typowego lub powtarzalnego na terenie istniejącej zagrody z zachowaniem warunków określonych w § 46 ust. 1 pkt 4, jeżeli budynek ten nie naruszałby warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, a zwłaszcza ze względu na odległość od granic sąsiednich nieruchomości, nie będzie naruszać zasad zagospodarowania terenu, wymagań ochrony środowiska i bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Sąd podzielił ocenę charakteru obiektu jako wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej, przyjętą przez PWINB w Rzeszowie.

Organ odwoławczy rozważając dopuszczalną prawem tzw. legalizację samowoli budowlanej doszedł do wniosku, że spełniona jest przesłanka z pkt 1 art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Jednak ustalenia swe, w zakresie przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowany jest sporny obiekt, z punktu widzenia przepisów o planowaniu przestrzennym, organ odwoławczy czynił biorąc pod uwagę treść ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie, w którym obiekt był wznoszony. W ocenie Sądu, stanowisko PWINB w Rzeszowie w tym aspekcie jest nieprawidłowe i stanowi błędną wykładnię stosowanego przepisu prawa materialnego. W judykaturze wskazuje się, że organy administracji publicznej orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej, popełnionej w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, winny mieć na uwadze zgodność budowy z planem miejscowym, obowiązującym w dacie wydania decyzji, a w razie jego braku - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2010 r., II OSK 234/09).

Podzielając powyższe stanowisko Sąd I instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W konsekwencji oznacza to, że brak jest w sprawie poprawnych ustaleń, czy aktualnie obowiązujące przepisy z zakresu planowania przestrzennego przeznaczają teren, na którym jest zlokalizowany sporny obiekt pod tego typu zabudowę. Należy zatem ustalić, czy obecnie dla terenu, na którym zlokalizowana jest działka o nr [...] obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku należałoby poprzez ustalenie warunków zabudowy doprowadzić do stanu, w którym istnieje pewność, że brak jest podstaw do orzekania o nakazie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Sąd I instancji zaakceptował wywody organu odwoławczego, że sporny obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, gdyż skarżąca nie przedstawiła argumentacji, która trafnie i przekonywująco dowodziłaby, że istniejący stan obiektu wyczerpuje dyspozycję art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Jeśli zaś idzie o podnoszony przez skarżącą brak wyposażenia obiektu w rynny i odprowadzanie wody opadowej na działkę sąsiednią, to Sąd I instancji uznał, że podlega on ocenie w kontekście braku zastosowania przez organ odwoławczy dyspozycji art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. PWINB w Rzeszowie dochodząc do wniosku, że brak jest podstaw do orzekania o nakazie rozbiórki spornego budynku i mając świadomość braku wyposażenia budynku w skuteczne urządzenia odprowadzające wodę opadową, kwestię tę skwitował jedynie stwierdzeniem, że "nie zachodzi potrzeba nakazywania zmian i przeróbek w trybie art. 40". W ocenie Sądu, ten pogląd organu odwoławczego jest wątły i nie został w żaden sposób uargumentowany. Dodatkowo w sprawie występują wątpliwości, w którym miejscu przebiega granica między działką skarżącej, a działką, na której zlokalizowany jest sporny obiekt. Organ nie wziął pod rozwagę, że stosownie do § 34 ust. 1 rozporządzenia MGTiOŚ z 1975 r. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego był obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i utrzymywać go zgodnie z przepisami art. 5, art. 13 i art. 43 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane oraz jeżeli wymagają tego przepisy szczególne, wyposażyć obiekt w nowoczesne urządzenia i instalacje podnoszące warunki bezpieczeństwa ludzi lub mienia, walory użytkowe i eksploatacyjne obiektu oraz zmniejszające jego uciążliwość dla otoczenia. Z kolei art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane przewidywał, że obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający: 1) bezpieczeństwo ludzi i mienia, 2) ochronę środowiska, 3) niezbędne warunki zdrowotne, 4) właściwy układ funkcjonalny, 5) odpowiednie warunki użytkowe, a w szczególności potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków, ogrzewania i wentylacji, 6) ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich - zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że uzasadnione interesy osób trzecich chronione winny być na każdym etapie postępowania inwestycyjnego, a ochrona ta obejmuje bardzo szeroki wachlarz zagadnień obejmujący oddziaływanie jednej nieruchomości na drugą i to nie tylko z punktu widzenia zachowania wymaganych przepisami techniczno-budowlanymi odległości (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2010 r., II OSK 1463/09).

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zakresie, w jakim prowadzi do umorzenia postępowania przed I instancją. Wbrew wywodom PWINB w Rzeszowie postępowanie w sprawie legalizacji spornego obiektu nie stało się bezprzedmiotowe. Sprawa dotycząca samowoli budowlanej w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane powinna zostać zakończona decyzją orzekającą o legalności inwestycji, co oznacza objęcie jej gwarancją bezpieczeństwa prawnego. Właściwym środkiem jest pozwolenie na użytkowanie, wydane na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Skoro zatem PWINB w Rzeszowie doszedłby do przekonania, że sporny obiekt nie podlega rozbiórce, to w konsekwencji powinien go zalegalizować, wydając pozwolenie na użytkowanie, nie zaś umarzać postępowanie organu I instancji. Takie orzeczenie prowadziłoby do ustabilizowania stanu prawnego tego obiektu.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że rolą PWINB w Rzeszowie będzie ustalenie, czy zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, a następnie – ewentualne rozważenie zasadności wydania nakazu, o którym mowa w art. 40 tej ustawy. W zależności od efektów uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy wyda stosowną decyzję.

W skardze kasacyjnej Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia:

1) prawa materialnego, tj.:

- art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ocena przeznaczenia terenu z punktu widzenia przepisów o planowaniu przestrzennym powinna odbywać się z uwzględnieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji dotyczącej obiektu budowlanego bądź decyzji o warunkach zabudowy, nawet w sytuacji, gdy plan miejscowy obowiązujący w dacie budowy obiektu budowlanego dopuszczał budowę tego rodzaju obiektów na tym terenie;

- art. 40 i art. 5 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz § 34 ust. 1 rozporządzenia MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego poprzez zastosowanie w postępowaniu legalizacyjnym wybudowanego bez pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r. obiektu budowlanego, pełniącego funkcję budynku gospodarczego, tj. wobec obiektu zaliczanego do budownictwa osób fizycznych przepisu § 34 rozporządzenia dotyczącego budownictwa jednostek gospodarki uspołecznionej oraz innych jednostek organizacyjnych;

- art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 40 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że legalizacja obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r. powinna kończyć się decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie, nawet w sytuacji gdy brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane;

2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono w/w przepisy w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że powołane w wyroku orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane zasługuje na aprobatę, ale wskazane orzeczenia i powołana wykładnia nie może być zastosowana w rozpoznawanej sprawie. Sąd nie zwrócił uwagi, że wskazane orzecznictwo dotyczy tych wypadków, gdy plan miejscowy obowiązujący w dacie budowy obiektu bez pozwolenia na budowę nie dopuszczał w ogóle zabudowy na określonym terenie albo zgodnie z tym planem teren, na którym znajduje się samowolnie wybudowany budynek przeznaczony był pod innego rodzaju zabudowę. W takim przypadku orzekanie o rozbiórce takiego obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy było niedopuszczalne i należało sięgnąć do nowego planu, ewentualnie decyzji o warunkach zabudowy z daty orzekania. Odnosząc się do kwestii decyzji o pozwoleniu na użytkowanie skarżący kasacyjnie wskazał, że decyzja taka wydawana na podstawie art. 42 - ustawy Prawo budowlane z 1974 r. musi zostać poprzedzona decyzją wydaną na podstawie art. 40 tej ustawy. Wobec braku podstaw do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy i do zastosowania art. 40 ustawy postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania w sprawie samowoli budowlanej popełnionej przed 1995 r. oznacza, że w stosunku do takiego obiektu nie ma podstaw do decyzyjnego nakazu zmian i przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a obiekt jest zdatny do użytku.

Powołując takie argumenty w ramach podstaw kasacyjnych, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jaki i przepisów postępowania, które – mimo ich częściowej trafności - nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji stała się decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego – wiaty pełniącej funkcję budynku gospodarczego.

Poza sporem pozostaje fakt, że przedmiotowy obiekt zrealizowany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, przepis art. 48 tej ustawy, normujący kwestię samowoli budowlanej, nie znajdował zastosowania do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów zastosowanie znajdowały przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w sprawie zarówno Sąd I instancji, jak i organy obu instancji trafnie przyjęły, że zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane.

Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ustęp 2 stanowił natomiast, że terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy punktem spornym jest odpowiedź na pytanie, czy dla oceny zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym pod uwagę należy wziąć przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie dokonania samowoli budowlanej czy też w dacie orzekania przez organy administracji publicznej.

W ocenie Sądu I instancji, orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej w warunkach, o których mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. - Prawo budowlane organy administracyjne winny mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji, w razie braku planu – z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Poglądem tym Sąd I instancji przychylił się do jednej z ukształtowanych w judykaturze linii orzeczniczych. Jednak w tym miejscu warto zwrócić uwagę, że zaskarżony wyrok zapadł w dniu 20 marca 2013 r., natomiast w dniu 16 grudnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął w składzie 7 sędziów uchwałę o sygn. akt II OPS 2/13, której treść i motywy nie mogą pozostać bez wpływu na ocenę prawidłowości poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Otóż Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianej uchwale wyjaśnił, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, lecz nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej Sąd uznał za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę.

Podążając zatem za tezami Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonymi w uchwale i jej uzasadnieniu należy uznać, że skoro lokalizacja spornego przedmiotowego obiektu budowlanego nie naruszała postanowień obowiązującego w dacie budowy miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Kolbuszowa, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Kolbuszowej z dnia 25 marca 1993 r., nr XXXII219/93, bez wpływu na możliwość legalizacji inwestycji pozostaje kwestia jej zgodności czy też niezgodności z planem miejscowym obowiązującym w chwili orzekania przez organy administracji publicznej.

Tym samym za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ocena przeznaczenia terenu z punktu widzenia przepisów o planowaniu przestrzennym powinna odbywać się wyłącznie z uwzględnieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji dotyczącej obiektu budowlanego bądź decyzji o warunkach zabudowy, nawet w sytuacji, gdy plan miejscowy obowiązujący w dacie budowy obiektu budowlanego dopuszczał budowę tego rodzaju obiektów na tym terenie.

Trafność tak sformułowanego zarzutu nie może jednak przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku, a to z uwagi na fakt, że zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że sprawa dotycząca legalizacji samowoli budowlanej w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane powinna być zakończona decyzją o pozwoleniu na użytkowanie.

Nie sposób odmówić racji skarżącemu kasacyjnie organowi, że przepisy art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane nie przewidują wprost możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu w sytuacji, gdy brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 40 tej ustawy.

Jak już jednak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r., II OSK 1923/10 interpretacja językowa nie wyczerpuje możliwości egzegezy przepisów prawa, choć przyznaje się jej znaczące miejsce. Ustalenie znaczenia przepisu jest tylko fragmentem procesu wykładni, gdyż jej ostatecznym celem jest rekonstrukcja z przepisów prawnych pełnej i jednoznacznej normy postępowania. Stąd też znaczenie przypisać należy interpretacji celowościowej, związanej z istotą instytucji pozwolenia na użytkowanie, unormowanej w ustawie z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, a także istotą legalizacji samowoli budowlanej. W myśl jednolitego w tym zakresie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, pozwolenie na użytkowanie jest stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania, a także formą legalizacji obiektu samowolnie wybudowanego, w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego (m.in. wyrok NSA z dnia 3 marca 1998 r., IV SA 785/97, wyrok WSA z dnia 9 października 2007 r., VII SA/Wa 1186/07).

Mając na uwadze powyższe, słusznie stwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu, że w świetle przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, sprawa dotycząca samowoli budowlanej w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 i art. 40 ustawy, powinna zostać zakończona decyzją orzekającą o legalności inwestycji, co oznacza objęcie jej gwarancją bezpieczeństwa prawnego. Właściwym środkiem jest pozwolenie na użytkowanie, wydane na podstawie art. 42 ust. 1 ww. ustawy.

W przywoływanym już wcześniej wyroku o sygn. akt II OSK 1923/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że przepisy art. 42 ust. 1-3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane przewidywały 3 odrębne przesłanki udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W ust. 1 mowa była o wymogu uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jako sankcji za dopuszczenie się samowoli innej, niż zagrożona sankcją określoną w art. 37. W ust. 2 mowa była o wymogu uzyskania pozwolenia na użytkowanie w przypadku, gdy wybudowany obiekt nie był przejawem samowoli, ale mimo to budził podejrzenia o zagrożenie dla ludzi, mienia i środowiska, względnie innych względów i interesu społecznego (publicznego). Przepis ust. 3 formułował natomiast ogólną przesłankę materialno-prawną udzielenia pozwolenia na użytkowanie, która mogła zostać zastosowana nie tylko do przypadków określonych w ust. 1 i 2, ale także do innych przypadków, gdy z jakichkolwiek powodów dany obiekt budowlany nie mógł być legalnie użytkowany, pomimo tego, że był zdatny do użytku, a więc także wówczas, gdy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, ale nie podlegał nakazowi rozbiórki, a więc tak, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Skoro zatem w przypadku stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane nie jest prawidłowym umorzenie postępowania, zasadnie Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia § 34 rozporządzenia MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że przepis § 34 znajduje się w dziale 2 rozporządzenia dotyczącym budownictwa jednostek gospodarki uspołecznionej oraz innych jednostek organizacyjnych, rozdziale 10 o utrzymaniu obiektów budowlanych. Na uwagę zasługuje jednak fakt, że § 55 rozporządzenia, który znajduje się w dziale 3 dotyczącym budownictwa osób fizycznych, rozdział 5 – zawiadamianie o oddawaniu do użytku i utrzymanie obiektów budowlanych, nakłada na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem i utrzymywania go w należytym stanie technicznym, a w szczególności wypełniania obowiązków określonych w § 34. Treść § 55 rozporządzenia wskazuje zatem, że obowiązki, o których mowa w § 34 są wspólne zarówno w przypadku budownictwa osób fizycznych, jak i jednostek gospodarki uspołecznionej. Nie sposób zatem podzielić poglądu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył § 34 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie do budownictwa osób fizycznych.

Reasumując, zaskarżony wyrok należało uznać za odpowiadający prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia w zakresie dotyczącym art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.