Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1810/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1 a pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 129 § 1, art. 132
journal: Dz.U. 2020 poz 1359
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
article: art. 18, art. 71 ust. 1, art. 81
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 338/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 10 marca 2021 r. nr 406.135/E-3/XII/2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 18 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 338/21 oddalił skargę Izabeli A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 10 marca 2021 r. nr 406.135/E-3/XII/2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Izabela A. A. we wniosku z 2 września 2020 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta Białegostoku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad babcią B. B.

Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z 27 stycznia 2021 r. nr 001342/SP/01/2021 odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawną babcią. Organ ustalił, że B. B. jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, ale ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] marca 2018 r., tj. niepełnosprawność powstała po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r." Ponadto organ ustalił, że osoba wymagająca opieki ma dwoje dzieci, tj. osoby spokrewnione w pierwszym stopniu i zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności, co stanowi drugą przeszkodę dla przyznania świadczenia na rzecz wnuczki.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z 10 marca 2021 r. nr 406.135/E-3/XII/2021 Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji o braku podstaw do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt posiadania przez B. B. dzieci, spokrewnionych w pierwszym stopniu i zobowiązanych w pierwszej kolejności do alimentowania matki przed wnioskodawczynią.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Izabeli A. A. wskazując, że decyzja o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, będącej wnuczką osoby niepełnosprawnej, jest decyzją zgodną z prawem materialnym i została wydana po wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w ramach prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

Jak zauważył Sąd I instancji, w sprawie rozważenia wymagało, czy istnieją dostatecznie uzasadnione podstawy prawne, w tym wywodzone z wartości konstytucyjnych, które nakazywałyby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, z uwagi na jej rezygnację z pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią, w sytuacji gdy żyje mieszający w tej samej miejscowości dorosły, pracujący syn osoby wymagającej opieki, nielegitymujący się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Z tego względu, przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest wykładnia przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., a ściślej jego części: "nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu".

Zdaniem Sądu I instancji, prokonstytucyjna i celowościowa wykładnia przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. mogła znaleźć zastosowanie wyłącznie przy ocenie możliwości wywiązywania się z opieki przez córkę C. C., która nie jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, ale z uwagi na udokumentowane schorzenia (stwardnienie rozsiane) i umiarkowany stopień niepełnosprawności, czyniące z niej osobę wymagającą opieki, obiektywnie została wykluczona z kręgu osób mogących sprawować opiekę nad B. B.. Inna jest jednak sytuacja D. D., z którego zeznań wynikało, że jest osobą pracującą, prowadzącą działalność gospodarczą, mieszkającą w tej samej miejscowości co niepełnosprawna matka, niemającą innych osób spokrewnionych, nad którymi sprawować musi opiekę, nieposiadającą orzeczenia o niepełnosprawności i niewykazującą jakimikolwiek dokumentami istnienia schorzeń własnych uniemożliwiających mu wywiązanie się z opieki nad matką. Sąd zauważył, że deklarowany przez D. D. zły stan o zdrowia nie stanowi dla niego przeszkody w prowadzeniu czynnej działalności gospodarczej. Prowadzenie działalności gospodarczej jest świadomym wyborem sposobu zarobkowania i nie zwalnia prowadzącego działalność z obowiązku alimentacyjnego względem osoby uprawnionej. Podstawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok wykazania, że osoba bliska, co do której istnieje obowiązek alimentacji, wymaga opieki, jest właśnie rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad tą osobą. Świadczenie pielęgnacyjne ze swej istoty służy częściowemu zrekompensowaniu strat finansowych, jakie ponoszą osoby opiekujące się chorymi członkami najbliższej rodziny wskutek rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania stałej opieki. To właśnie osoba czynna zawodowo dokonuje wyboru czy pracować, czy też sprawować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, w zamian za wsparcie ze środków publicznych.

Jak wskazał Sąd I instancji, jeżeli najbliżsi krewni powierzają opiekę nad swoim bliskim osobie niezobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, to oni, jako osoby zobowiązane do alimentacji, a nie Skarb Państwa, powinni zrekompensować utratę zarobków opiekunowi. To nie rodzina decyduje, komu spośród jej członków powinno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a decyduje o tym przepis prawa. Sprawowanie opieki jest prawnym i moralnym obowiązkiem dzieci względem rodziców, a tylko uzasadnione, obiektywnie występujące przeszkody mogą spowodować zwolnienie z niego osób zobowiązanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Izabela A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":

1. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. w związku z art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359), powoływanej dalej jako "K.r.o.", z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 2, 18, 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

1. gdy osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ma krewnych spokrewnionych w pierwszym stopniu, to nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie spokrewnionej w linii prostej, ale w dalszym stopniu, sprawującej faktyczną opiekę nad tą osobą i rezygnującą lub niepodejmującą zatrudnienia z tej przyczyny, w sytuacji gdy taka wykładnia pozostaje sprzeczna z celem ustawy oraz zasadami współżycia społecznego;

2. określenie, "nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu" powinno być traktowane dosłownie, podczas gdy ustawa o świadczeniach rodzinnych odnośnie do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji odsyła do przepisów K.r.o., a więc wskazane pojęcie powinno być interpretowane w oparciu o art. 132 K.r.o.;

3. abstrakcyjny obowiązek alimentacyjny dzieci względem wymagającej opieki matki, bez względu na okoliczności i sytuację panującą w tej rodzinie, wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczki faktycznie sprawującej opiekę nad babcią;

4. organ pozostaje uprawniony do ustalenia możliwości oraz formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną zgodnie z przepisami K.r.o., w sytuacji gdy do ustalania i modyfikacji obowiązku alimentacyjnego wyłącznie uprawniony jest sąd powszechny;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 "ust." 1 (powinno być "pkt") lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 7 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy:

1. nie rozpatrzono okoliczności faktycznych sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, w szczególności w zakresie sytuacji rodzinnej D. D. i możliwości sprawowania przez niego opieki nad niepełnosprawną matką, skutkujące uznaniem, że skoro mieszka w tym samym mieście i prowadzi działalność gospodarczą, to wyklucza to możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnoszącej skargę kasacyjną, w sytuacji gdy od grudnia 2020 r. D. D. wraz z małżonką opiekują się F. F. (ojcem E. E.), który po przejściu udaru wymaga całodobowej opieki oraz asekuracji w poruszaniu się;

2. niedostatecznie ustalono zakres potrzeb niepełnosprawnej B. B. oraz schorzeń na jakie cierpi, co skutkowało przyjęciem że spokrewniony w pierwszym stopniu D. D. ma możliwość sprawowania opieki nad matką, w sytuacji gdy B. B. cierpi na demencję i głębokie otępienie, ma problemy z poruszaniem się, wymaga całodobowej opieki – pomocy przy spożywaniu posiłków, czynnościach fizjologicznych, pielęgnacyjnych;

3. błędnie przyjęto, że wnuczka nie jest zobowiązana alimentacyjnie wobec babci, kiedy hipotetyczny obowiązek alimentacyjny spoczywa na spokrewnionym w pierwszym stopniu synu, w sytuacji gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wprost wynika, że z przyczyn obiektywnych (sytuacja rodzinna oraz materialna) nie ma on możliwości świadczenia alimentacji względem niepełnosprawnej matki;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a. przez nieprecyzyjne zbadanie sprawy i nieuchylenie decyzji zawierających naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 132 K.r.o., który powinien być stosowany pomocniczo przy ustaleniu znaczenia pojęcia osób zobowiązanych do alimentacji, a także możliwości alimentacji spokrewnionych w dalszym stopniu, w sytuacji istnienia istotnych przeszkód w alimentacji zobowiązanych spokrewnionych w stopniu bliższym.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów I i II instancji. Wniesiono też o przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że celem regulacji wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przyznanie wsparcia finansowego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi wymagającymi takiego wsparcia. Ustawodawca celowo nawiązał do obowiązku alimentacyjnego uregulowanego w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Wykładnia art. 17 u.ś.r. nie może być wyłącznie literalna, nazbyt formalistyczna i oderwana od przepisów K.r.o. Przepis art. 132 K.r.o. zawiera przesłanki warunkujące "przejście obowiązku alimentacyjnego" na zobowiązanych w dalszej kolejności. Należą do nich: brak krewnych zobowiązanych w bliższej kolejności, niemożność uczynienia zadość obowiązkowi przez zobowiązanego, uzyskanie na czas świadczenia jest niemożliwe albo znacznie utrudnione. Do aktualizacji obowiązku alimentacyjnego wystarczające jest spełnienie jednej z wyżej wymienionych przesłanek. Przy ocenie, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do świadczenia alimentacyjnego nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi, należy zastosować kryterium obiektywne, a nie subiektywne. Oznacza to, że dla przeciętnego obserwatora jest oczywiste, że osoba zobowiązana nie jest w stanie, np. z powodu choroby, wypełniać obowiązku alimentacyjnego. Niemożność zadośćuczynienia obowiązkowi alimentacyjnemu oznacza stan, w którym zobowiązany nie ma możliwości zarobkowych lub majątkowych pozwalających na przyczynianie się do utrzymania uprawnionego. Przy czym, poza kompetencją organów pozostaje ustalenie, czy wręcz decydowanie, w jaki sposób świadczenie miałoby być realizowane. Ani organy obydwu instancji, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie są uprawnione do ustalania obowiązku alimentacyjnego, ponieważ jest to zastrzeżone dla sądów powszechnych. Tym samym, organy mogą ustalić jedynie, że dana osoba jest lub nie jest w stanie obiektywnie wykonać obowiązek alimentacyjny.

Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, uprawniona do alimentacji 96-letnia B. B. została na stałe zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, cierpi na głęboką demencję, bardzo źle znosi obecność nieznanych jej osób, ma duże problemy z komunikacją (nie mówi pełnymi zdaniami, używa pojedynczych sylab w losowej kolejności, często niezwiązanych z kontekstem). Nie potrafi samodzielnie wykonać żadnych czynności, w tym samoobsługowych, ma problemy z samodzielnym siedzeniem. Oznacza to, że opieka nad nią wymaga obecności i dyspozycyjności przez całą dobę, wymusza konieczność wspólnego mieszkania oraz uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek pracy.

Córka B. B. z uwagi na zdiagnozowaną u niej chorobę nie jest w stanie opiekować się matką. Syn również nie jest w stanie uczynić zadość obowiązkowi ani przez świadczenie materialne, ani przez sprawowanie osobistej opieki. Od grudnia 2020 r. nie zamieszkuje wspólnie z matką, ale przeprowadził się wraz z żoną do F. F. w celu umożliwienia sprawowania małżonce całodobowej opieki nad jej ojcem, który wskutek przebytego udaru wymaga stałej opieki, pomocy w wykonywaniu czynności pielęgnacyjno-higienicznych. F. F. nie jest w stanie poruszać się samodzielnie, wymaga pomocy lub przynajmniej nadzoru w wykonywaniu najprostszych czynności. Jedyną osobą mogącą nad nim sprawować opiekę jest jego córka. Trudno wymagać, aby D. D. nie mieszkał wspólnie z małżonką wyłącznie z powodu sprawowania opieki nad matką, w sytuacji gdy opiekę może zapewnić jej wnuczka. Przeciwne rozumowanie prowadziłoby do wypaczenia konstytucyjnej zasady ochrony i opieki nad rodziną oraz sprawiedliwości społecznej. Dodatkowo, stan zdrowia D. D. uniemożliwiają mu opiekę nad matką. Niewielkie dochody, jakie uzyskuje uniemożliwiają mu również opłacenie opieki – gdyby był do tego zobowiązany, nie byłby w stanie zaspokoić podstawowych i niezbędnych potrzeb swoich i rodziny. Należy więc stwierdzić, że obiektywnie nie ma on możliwości świadczenia alimentacyjnego, ani materialnego, ani przez osobiste starania. Oznacza to, że aktualizuje się obowiązek alimentacyjny wnuczki wobec B. B.. Wnosząca skargę kasacyjną przytoczyła orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych na poparcie swojego poglądu (wyrok WSA w Poznaniu z 11 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1178/20 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 19 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 768/19).

Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, przy wykładni pojęcia "nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu" należy brać pod uwagę przede wszystkim cel tej ustawy, to jest zapewnienie osobom sprawującym opiekę wsparcia finansowego. Użyte określenie "nie ma" nie może być traktowane dosłownie, ale odczytywane jako sytuacja, w której brak jest możliwości świadczenia alimentacji przez bliżej spokrewnionego członka rodziny. Za prokonstytucyjną wykładnią przemawia także uzasadnienie projektu ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych, którą dodano art. 17 ust. 1a u.ś.r. Stwierdzono tam, że doprecyzowanie zasad ustalania kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ma na celu wyraźne wskazanie zakresu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje przede wszystkim osobom najbliższym, to jest matce, ojcu czy dzieciom (są to osoby spokrewnione w pierwszym stopniu). Natomiast dalszym krewnym tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych albo osoby te nie mogą wypełnić swojego obowiązku.

Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. uwzględniająca zasady konstytucyjne sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – wnosząca skargę kasacyjną przywołała wyrok z 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (http://otk.trybunal.gov.pl/). Przytoczono w szczególności pogląd Trybunału, zgodnie z którym nie jest dopuszczalna sytuacja, w której organy administracji publicznej ingerują w stosunki panujące w danej rodzinie w ten sposób, że odmawiają wsparcia finansowego opiekunowi faktycznemu wyłącznie z tej przyczyny, że istnieje krewny spokrewniony w bliższym stopniu.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania oraz na obrazie prawa materialnego. Ze względu zaś na istotę sporu, zasadne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do kwestii materialnoprawnych. Kwestią zasadniczą, wymagającą rozstrzygnięcia w tej sprawie jest bowiem ocena, czy w okolicznościach niniejszej sprawy Izabela A. A. - jako osoba niespokrewniona w stopniu pierwszym z osobą wymagającą opieki (B. B. - babką) spełniała przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazaną w art. 17 ust. 1a w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zarówno organy administracji obu instancji, jak i Sąd Wojewódzki, dokonując literalnej wykładni tych przepisów, przyjęły, że wnuczka osoby wymagającej opieki nie jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad babką, w sytuacji gdy żyje osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z niepełnosprawną, tj. jej syn, nielegitymujący się przy tym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skarżąca, kwestionując powyższe stanowisko podnosiła, że syn niepełnosprawnej w stopniu znacznym, ze względu na swój stan zdrowia - pomimo faktu, że nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie jest w stanie samodzielnie wykonywać opieki nad swoją matką, a ponadto uzyskuje skromne przychody z prowadzonej działalności gospodarczej, które uniemożliwiają mu opłacenie opieki nad matką oraz wspomaga swoją żonę w opiece nad jej ojcem. Tym samym aktualizuje się obowiązek alimentacyjny wnuczki, co przy uwzględnieniu wyników wykładni prawa systemowej i funkcjonalnej oraz zasad konstytucyjnych powinno doprowadzić do wniosku, że spełnia ona w tym przypadku przesłanki, warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia.

W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.

- Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1a ww. ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W rozpoznawanej sprawie wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. nie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i może ciążyć na niej obowiązek alimentacyjny, ponieważ jest zstępną osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jako jej wnuczka, nie jest jednak spokrewniona z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu, ma zatem do niej zastosowanie przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. Z jego treści wynika zaś, że osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, ale pod warunkiem łącznego spełnienia dodatkowych warunków.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 371/21 i z 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 712/21, orzekając w sprawach analogicznych do sprawy obecnie rozpoznawanej, podkreślenia wymaga, że warunki z art. 17 ust. 1a u.ś.r., jakkolwiek nie powtarzają regulacji przepisów K.r.o. dotyczących kolejności obowiązku alimentacyjnego, pozostają jednak z tą regulacją w ścisłym związku. Na gruncie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z art. 129 § 1 K.r.o., jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W myśl zaś art. 132 K.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. również uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy istnieją inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie K.r.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają przy tym w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są one małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedstawiona regulacja prawna nie budzi wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym, a niewątpliwie wykładnia językowa jest punktem wyjścia w procesie interpretacji przepisów prawa. Wynik wykładni językowej powinien być wprawdzie zweryfikowany dyrektywami wykładni systemowej i funkcjonalnej, jednakże nieprzekraczalną granicą wykładni przy użyciu obu tych dyrektyw stanowi dopuszczalne znaczenie językowe normy.

Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanych wyrokach zwrócił uwagę, że w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że omawiany przepis nie budzi także wątpliwości ze względów systemowych, bowiem pozostaje w korelacji z zasadami określającymi pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego, przyjętymi w K.r.o. Podobnie, jak w przypadku art. 132 K.r.o., osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, mają prawo do świadczenia, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Również w przypadku drugiej przesłanki z art. 132 K.r.o. istnieje zbieżność pomiędzy przepisami omawianej ustawy a przepisami Kodeksu. Oba akty przewidują bowiem powstanie prawa do świadczenia i obowiązku alimentacyjnego, gdy osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi.

Ponadto w ww. wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny, zwracając poza tym uwagę na odmienność pomiędzy obowiązkiem alimentacyjnym, a sprawowaniem osobistej opieki, stwierdził, że w art. 128 K.r.o. ustawodawca definiuje obowiązek alimentacyjny jako obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Co do zasady obowiązek alimentacyjny ma zatem wymiar finansowy i materialny. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom podejmującym faktyczną i osobistą opiekę, wobec czego w tym przypadku ustawodawca uzależnił prawo do niego dla osób spokrewnionych w dalszym stopniu od tego, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 K.r.o., dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi w postaci dostarczania środków utrzymania (zob. np. wyrok NSA z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 371/21, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl).

W pełni więc podzielając powyższą ocenę prawną, skład orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że skoro osoby spokrewnione w pierwszym stopniu (jej syn) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (okoliczność bezsporna), a jednocześnie skarżąca kasacyjnie nie legitymuje się orzeczeniem sądu powszechnego zobowiązującym ją do świadczeń alimentacyjnych na rzecz babki (okoliczność również bezsporna), to zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że nie było w tym przypadku podstaw, aby w postępowaniu administracyjnym przesądzać, że skonkretyzował się obowiązek alimentacyjny skarżącej kasacyjnie względem jej babki – w rozumieniu K.r.o., a tym samym, że była ona uprawniona do otrzymania objętego wnioskiem świadczenia na podstawie omawianych przepisów u.ś.r.

Zwrócić także należy uwagę, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnionej w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związany jest z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Ograniczenie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zaś zostać uznany za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewnia ono bowiem dostęp do świadczenia wszystkim osobom, będącym w takiej samej sytuacji faktycznej i jako taki nie ma także charakteru dyskryminującego. Nie jest też rzeczą pożądaną, by udzielanie świadczenia pielęgnacyjnego było oparte o uznanie organu.

W cytowanych orzeczeniach podkreślono także, że przepisy art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest zaś wprawdzie niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Dla charakteru uprawnień, wynikających z art. 71 Konstytucji RP, nie bez znaczenia jest bowiem, że - zgodnie z art. 81 Konstytucji RP - praw określonych w tym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Ponadto również prawo podmiotowe rodzin, znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Co do zasady wnuczka osoby niepełnosprawnej nie została wykluczona, natomiast ustawowo wprowadzono kryteria, warunkujące uzyskanie świadczenia, odnoszące się przy tym nie personalnie do osoby spokrewnionej w dalszej linii, lecz do stanu rodziny jako całości, a co dodatkowo przemawia za tezą, że nie można w sposób oczywisty przypisać omawianej regulacji ustawowej naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. To właśnie bowiem sytuacja rodziny jako całości, związana z jej wielkością lub stanem zdrowia kolejnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy (zob. wyroki NSA z: 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2392/20 i 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 371/21).

Powyższe prowadzi więc do konkluzji, że także zastosowane w tym przypadku dyrektywy systemowe i celowościowe potwierdzają rezultat wykładni językowej, sprowadzający się do przyjęcia, że osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z tych też przyczyn zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. nie był trafny.

W konsekwencji nieskuteczne okazały się także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zakres postępowania dowodowego w danej sprawie wyznaczają bowiem przesłanki prawa materialnego. Mając więc na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa materialnego i poczynione przez organy ustalenia faktyczne w zakresie nielegitymowania się przez syna osoby wymagającej opieki orzeczeniami o niepełnosprawności oraz kolejności istnienia względem babki skarżącej obowiązku alimentacyjnego (co zwłaszcza dotyczy syna pracującego zawodowo), zbędne było prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, co do całokształtu sytuacji rodzinnej, bytowej i zdrowotnej osób zobowiązanych w pierwszym stopniu do alimentacji. Niezasadnie zatem skarga kasacyjna zarzuciła zaaprobowanie przez Sąd I instancji przeprowadzenie przez organy postępowania dowodowego z istotnym naruszeniem zasad, wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a w rezultacie Sąd Wojewódzki nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. Ustalenia poczynione przez organy w postępowaniu administracyjnym były bowiem wystarczające do uznania, że wnuczka Izabela A. A. nie spełniała przesłanek materialnych warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a.- orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.