Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1141/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Monika Sawa WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Referent stażysta Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skarg A. K. i R. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 1997 roku Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] (Kierownik) po rozpatrzeniu wniosku E. G. P. złożonego w dniu 14 września 1948 r. ustanowił na rzecz J. B. na 99 lat prawo użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego położonego w [...] przy ul. [...] i [...] o powierzchni [...] m2 oznaczonego numerem hip. [...] stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...].

Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] lipca 2009 roku umorzył postępowanie odwoławcze będące następstwem wniesienia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych odwołania od decyzji z [...] listopada 1997 roku.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych pismem z 30 września 2010 roku zwrócił się do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1997 roku.

Decyzją z [...] listopada 2012 roku Wojewoda umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika.

Zawiadomieniem z [...] maja 2016 roku Wojewoda poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika a następnie, decyzją z [...] listopada 2016 roku stwierdził jej nieważność.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 156 § 1 pkt 5, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że ze znajdującej się w aktach sprawy mapy ewidencyjnej wynika, że dawna nieruchomość hip. [...] stanowi obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Wykonanie decyzji Kierownika poprzez zawarcie umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste poprzedzone musi zostać podziałem działki ewidencyjnej nr [...] w celu wydzielenia gruntu pochodzącego z hip. [...]. Powołując się na :

a. opinię techniczną sporządzoną przez Wojewódzkie Biuro Techniki i Nadzoru Geodezyjno-Kartograficznego w [...] w likwidacji w grudniu 2010 roku,

b. mapę sytuacyjną nieruchomości oznaczonej nr hip. [...] ", wykonanej przez geodetę uprawnionego mgr inż. A. S. przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] listopada 1998 r. pod numerem [...],

wskazał, że dawna działka nieruchomość nr hip. [...] jest aktualnie zabudowana budynkiem oznaczonym w ewidencji gruntów jako [...], tj. budynkiem biurowym, czterokondygnacyjnym, położonym przy ul. [...] i [...], a także częścią budynku położonego przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako [...] tj. budynkiem innym niemieszkalnym czterokondygnacyjnym. Budynek położony przy ul. [...] usytuowany jest ponadto w granicach dawnych nieruchomości hipotecznych nr [...],[...] i [...].

Organ podniósł, że z opinii geodety uprawnionego J. P. wynika, że granica i powierzchnia nieruchomości hipotecznej nr [...] nie uległy zmianie od momentu założenia księgi hipotecznej. Nowy zespół budynków, który powstał po 1945 roku usytuowany jest w obszarze kilku sąsiadujących ze sobą nieruchomości hipotecznych nr [...].[...],[...],[...] w wyniku czego granice nieruchomości przecinają budynki w przypadkowy sposób nie pokrywając się ze ścianami konstrukcyjnymi tych budynków. Potwierdza to załączony do opinii załącznik nr 4 gdzie granice nieruchomości hipotecznej nr [...] przecinają trzy budynki położone przy ul. [...] oraz [...].

Powyższa opinia wyraźnie wskazuje, że podział budynku [...] jest niemożliwy. Jak wynika z opinii geodety uprawnionego J. P. podział budynku nie nastąpiłby zgodnie z określonymi w art. 93 ust. 3b ugn zasadami podziału budynku tj. wzdłuż pionowych płaszczyzn, ale w sposób przypadkowy, nie pokrywając się ze ścianami konstrukcyjnymi budynków.

Zachodzącą w niniejszej sprawie niemożność podziału budynku [...] posadowionego częściowo na gruncie dawnej nieruchomości hip. [...] stanowi trwałą, faktyczną i prawną oraz istniejącą w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia przeszkodę uniemożliwiającą wykonanie decyzji Kierownika. Nie jest bowiem obiektywnie możliwe, przy uwzględnieniu wiedzy dotyczącej technicznego i prawnego podziału nieruchomości dokonanie podziału działki ewidencyjnej nr [...] celem zawarcia umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, a ewentualny podział nastąpiłby wbrew przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami regulującymi podział budynku.

Kierownik wydając decyzję z dnia [...] listopada 1997 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nie zbadał czy aktualny stan prawny gruntu i znajdującego się na nim budynku pozwala w rzeczywistości na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego.

Wojewoda podkreślił, że organ orzekający w przedmiotowej sprawie miał obowiązek uwzględnić istotę prawa użytkowania wieczystego gruntu unormowanego w przepisach art. 232-243 kc. oraz w przepisach o gospodarce nieruchomościami, a także regulację prawną dotyczącą ewentualnej dopuszczalności podziału nieruchomości zabudowanej posadowionej na dawnej nieruchomości hip. [...].

Wojewoda wyjaśnił następnie, że rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy upatrywać w stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., nr [...], w oparciu o którą zapadło kwestionowane orzeczenie Kierownika. Powyższą decyzją Wojewoda [...] uchylił orzeczenie administracyjne Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1949 roku, odmawiające przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie umożliwiło Kierownikowi ponowne rozpatrzenie wniosku dekretowego byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości, co nastąpiło decyzją z dnia [...] listopada 1997 r. Decyzja Kierownika jest więc decyzją zależną w stosunku do decyzji Wojewody [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] grudnia 2001 roku stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1997 roku Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] kwietnia 2002 roku. Następnie sądy administracyjne obu instancji oddaliły skargę na powyższą decyzję.

W świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Po rozpoznaniu odwołań wniesionych przez A. K. i R. B., Minister Inwestycji i Rozwoju (Minister) decyzją z [...] marca 2018 roku utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że teren dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] znajduje się na części obszaru obecnych działek ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...]. Zabudowany jest budynkami oznaczonymi w ewidencji gruntów jako [...], to jest budynkiem biurowym położonym przy ul. [...] i [...] a także częścią budynku oznaczonego w ewidencji gruntów jako [...] tj budynku innego niemieszkalnego, 4 kondygnacyjnego, położonego przy [...], znajdującego się ponadto w granicach dawnych nieruchomości hipotecznych [...],[...] i [...].

Organ wskazał, że budynki powinny znajdować się w całości na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Jeżeli budynki wykraczają poza granice gruntu, który ma zostać oddany w użytkowanie wieczyste winna istnieć możliwość ich wydzielenia. Tymczasem posadowienie budynku [...] tylko częściowo w granicach dawnej nieruchomości hip. [...] skutkowałoby koniecznością podziału tego budynku celem realizacji postanowień zawartych w decyzji Kierownika.

Podział taki, jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy opinii geodezyjnych jest niemożliwy.

Odnosząc się do ponoszonego w odwołaniach zarzutu wydania przez Wojewodę decyzji w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, to jest decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2012 roku Minister wyjaśnił, że ta ostatnia decyzja umarzała postępowanie jako bezprzedmiotowe, nie odnosząc się merytorycznie do sprawy. W decyzji z [...] listopada 2012 roku organ nie dokonał analizy, czy decyzja Kierownika jest prawidłowa czy też nie.

Ustosunkowując się do zarzutów nie uwzględnienia stanowiska zawartego w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych wydawanych w sprawie, Minister wskazał, że wyroki te dotyczyły wyłącznie kwestii przysługiwania Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych przymiotu strony, nie zaś kwestii materialno-prawnych.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli A. K. i R. B. (Skarżący).

W pierwszej ze skarg podniesiono zarzut naruszenia :

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, 77, 80 i 107 §3 k.p.a. i art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz nierozważenie całokształtu materiału dowodowego, jak również niewystarczające wyjaśnienie i rozważenie podstawy prawnej decyzji Ministra, a także niepełne uzasadnienie wydanej decyzji Ministra, tj.:

- poprzez przyjęcie błędnych wniosków z ekspertyzy mgr inż. J. P. odnośnie tego, że skoro granice dawnej nieruchomości oznaczonej numerem hipotecznym [...] przecinają w chwili obecnej posadowione na niej budynki w sposób przypadkowy, nie pokrywając się ze ścianami konstrukcyjnymi, to nie jest też możliwe dokonanie podziału budynków, prawidłowe wnioskowanie winno uwzględniać okoliczności związane z dopuszczalnością prawną, ale i faktyczną podziału budynków również w sposób wertykalny, poprzez wyodrębnienie ścian przeciwpożarowych,

- poprzez nierozważenie i niezbadanie, czy istnieją możliwości techniczne albo technologiczne do dokonania podziału wertykalnego budynków istniejących na działce będącej przedmiotem zwrotu dekretowego w taki sposób, by podział ten odbył się to wzdłuż granic dawnej nieruchomości oznaczonej numerem hipotecznym [...];

- poprzez nieprawidłowe ustalenie, iż w niniejszej sprawie zachodzi faktyczna niewykonalność Decyzji Kierownika Urzędu Regionalnego w [...] z uwagi na rzekomą niemożliwość podziału budynków, podczas gdy podział ten byłby możliwy przy zastosowaniu odpowiednich środków technicznych i finansowych w zakresie przeprowadzenia prac budowlanych przystosowujących obiekt do dokonania podziału wertykalnego budynku; - brak uzasadnienia prawnego i faktycznego w zakresie dotyczącym rzekomej niemożliwości podziału budynków,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało nieprawidłowym przyjęciem przez organ, że w niniejszej sprawie zachodzi faktyczna niemożliwość podziału budynków skutkująca niemożliwością ustanowienia prawa użytkowania wieczystego dla dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej nr [...] i co ostatecznie skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji Wojewody;

b) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody pomimo, iż jest ona wadliwa, a więc w sytuacji braku istnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] w postaci jej rzekomej niewykonalności o trwałym charakterze, podczas gdy względy techniczne i finansowe i trudności w tym zakresie związane z przystosowaniem istniejących budynków do dokonania podziału wertykalnego wzdłuż granic dawnej nieruchomości hipotecznej nie mogą stanowić o przyjęciu niewykonalności decyzji administracyjnej i zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało błędnym rozstrzygnięcie organu odwoławczego;

c) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 16 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, iż decyzja Wojewody nie została wydana w sprawie już poprzednio osądzonej, podczas gdy w stosunku do decyzji Kierownika toczyło się z urzędu postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, które zostało umorzone decyzją Wojewody z [...] listopada 2012 roku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż winno skutkować przyjęciem przez Ministra, iż skoro sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika została osądzona, to Minister jako organ odwoławczy w postępowaniu nadzwyczajnym winien uchylić decyzję Wojewody w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzyć postępowanie I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało błędnym rozstrzygnięcie organu odwoławczego;

2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 97 ust. 1 i 2 u.g.n. regulującego dopuszczalność przeprowadzenia postępowania podziałowego art. 235 k.c. i 31 u.g.n. oraz 46 k,c. i 143 k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, iż na gruncie oddanym do użytkowania wieczystego do pionowego podziału budynku dojść w zasadzie nie może, podczas gdy przepisy powyższe takiego podziału nie wykluczają, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uznaniem, iż skoro w wyniku decyzji Kierownika ma dojść do podziału pionowego budynku, to jest ona niewykonalna i z tego powodu zachodzi w stosunku do niej podstawa do stwierdzenia jej nieważności.

Z uwagi na powyższe, Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra ewentualnie jej uchylenie i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił decyzji Ministra :

1/ naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, w zw. z art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego poprzez utrzymanie w mocy rażąco błędnej decyzji nadzorczej organu I instancji – Wojewody oraz bezpodstawne odejście od ugruntowanej praktyki organów i orzecznictwa sądów administracyjnych, oraz naruszenie zasady praworządności podczas gdy :

a. kontrolowana w nadzwyczajnym toku instancji decyzja dekretowa z [...] listopada 1997 roku nie spełnia żadnej z przesłanek stwierdzenia jej nieważności przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a., co potwierdziły już w kilkunastu wyrokach sądy administracyjne (WSA w Warszawie oraz NSA) - wielokrotnie kontrolując zgodność z prawem przedmiotowej decyzji dekretowej, a także co zostało potwierdzone dwukrotnie postanowieniami Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2011 roku oraz postanowieniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2012 roku,

b. zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] listopada 2016 roku oparte zostały o całkowicie dowolne i dokonane z rażącym przekroczeniem własnych kompetencji założenie organów, iż do przedmiotowego "[...]" stosuje się zasada superficies solo cedit, podczas gdy w wydanym w sprawie cywilnej z powództwa R. B., A. K. i K. T. przeciwko ZUS w [...] (nieprawomocnym) wyroku częściowym Sądu Okręgowego w [...] z [...] lutego 2017 roku, sygn. akt: [...]) sąd cywilny (wyłącznie kompetentny w tym zakresie) uznał, iż przedmiotowe budynki spełniają przesłanki art. 5 dekretu warszawskiego i stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności, należący w dacie wydania w/w wyroku do powodów, m.in. skarżącego R. B. co skutkowało zasądzeniem wynagrodzenia za bezumowne korzystanie na rzecz powodów; a także orzekł, iż jeżeli chodzi o roszenie o nadanie budynków to na chwilę obecną nie zostało jeszcze zakończone postępowanie dowodowe (str. 23 uzasadnienia);

c. zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem NSA i WSA w Warszawie wszelkie ewentualne warunki dotyczące przeniesienia własności budynków dekretowych na rzecz ich przedwojennych właścicieli, w tym warunki wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami) należą do drogi postępowania cywilnego, i nie mogą być w sposób władczy przesądzane w administracyjnym postępowaniu dekretowym (a więc tym bardziej w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji dekretowej) - tak w szczególności wyrok NSA z 5 sierpnia 2010 r. I OSK 1364/09 (LEX nr 744982); wyrok NSA z 11 października 2006 r. I OSK 1322/05 LEX nr 281295; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 września 2017 r., I SA/Wa 818/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 stycznia 2016 r., I SA/Wa 2023/15: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 kwietnia 2012 r., I SA/Wa 2059/11; wyrok NSA z 5 marca 2007 r., sygn. I OSK 580/06 LEX nr 337477; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 2014 r., I SA/Wa 2870/13, LEX nr 1561561;

d. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 sierpnia 2010 r. I OSK 1364/09 stwierdził, że " 1. Przesłanki rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy wyczerpująco zostały uregulowane w dekrecie i nie ma potrzeby sięgać do odrębnych przepisów dotyczących gospodarki nieruchomościami. 2. Skoro wystarczającą materialnoprawną podstawę decyzji rozstrzygających w sprawach z wniosków zgłoszonych na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszary m. st. Warszawy stanowią przepisy tego dekretu, to przy załatwianiu tych spraw nie mają zastosowania przepisy u.g.n. o podziałach nieruchomości. w tym szczegółowe przepisy wykonawcze określające techniczne uwarunkowania podziału nieruchomości budynkowych." - (v. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2006 r. I OSK1522/05 Lex nr 281295),

2/ naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z att. 134 § 2 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez zignorowanie w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją Decyzji nadzorczej z [...].11.2016 roku wiążącej organy w niniejszej sprawie oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrażonej w wyroku NSA z dnia 29 lipca 2010 roku, sygn. akt: I OSK 593/10) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyroki WSA z 1 grudnia 2009, sygn. I SA/Wa 1361/09 i I SA/Wa 1424/09), w których sądy administracyjne potwierdziły prawidłowość i ważność przedmiotowej decyzji dekretowej i nie dopatrzyły się w niej żadnej kwalifikowanej wady prawnej (nieważności) obligatoryjnie branej przez sądy administracyjne pod uwagę z urzędu,

3/ nieuwzględnienie dotychczasowego jednolitego stanowiska Ministra Infrastruktury tj. organu nadrzędnego nad organem nadzorczym (nad Wojewodą [...]), wyrażonego dwukrotnie w prawomocnych postanowieniach, tj. postanowieniu Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2011 roku oraz postanowieniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2012 (znak: wydanych w poprzednio zakończonej decyzją Wojewody nr [...] z [...] listopada 2012 roku sprawie nadzorczej;

4/ naruszenie art. 138 § 1 pkt 1) i 2) k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (nieważność decyzji nadzorczej z uwagi na res iudicata) w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji nadzorczej z [...] listopada 2016 roku pomimo jej wydania w sprawie tożsamej z już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i prawomocną - tj. decyzją nadzorczą Wojewody z [...] listopada 2012 roku, umarzającą postępowanie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji dekretowej z dnia [...] listopada 1997 roku z uwagi na jego bezprzedmiotowość, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodzi tzw. res iudicata (powaga rzeczy osądzonej), tj. ta sama sprawa (tożsama podmiotowo i przedmiotowo, również wszczęta z urzędu, ale na prośbę nieuprawnionej osoby prawnej, jaka jest ZUS) w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji dekretowej została już rozstrzygnięta ostateczną i prawomocną decyzją Wojewody, co zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych stanowi obligatoryjną przesłankę umorzenia postępowania, a wydana w ponownym postępowaniu decyzja jest dotknięta wadą nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z 25 października 2012 roku, II SA/Bk 620/12. LEX nr 1248719; wyrok NSA z 24 stycznia 2014 roku, II OSK 2016/12. LEX nr 1502251; wyrok NSA z 14 kwietnia 2008 roku, II OSK 390/07. LEX nr 468719; wyrok NSA z 30 listopada 2011 roku, II GSK 1146/10 LEX nr 1133550; wyrok WSA w Gdańsku z 12 marca 2014 roku, I SA/Gd 82/14 LEX nr 1469768);

5/ naruszenie przez organy obu instancji art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 i art. 100 § 1 K.P.A. oraz naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 k.p.c. oraz art. 177 Konstytucji RP (co stanowi także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie decyzji z przekroczeniem podstawy prawnej) poprzez przekroczenie przez organy przyznanych im uprawnień, naruszenia zasady autonomii orzecznictwa administracji publicznej i sądownictwa cywilnego i wkroczenie przez organ nadzorczy w kompetencje sądu cywilnego, przez:

a. oparcie zaskarżonej decyzji (oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2016 roku) o zupełnie dowolne ustalenia organów o charakterze cywilnoprawnym - sprzeczne z wydanym w sprawie cywilnej z powództwa R. B., A. K. i K. T. przeciwko ZUS w [...] (nieprawomocnym) wyrokiem częściowym Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2017 roku, sygn. akt: [...] (wyrok w załączeniu - str. 22-27 uzasadnienia);

b dokonanie samodzielnej i całkowicie sprzecznej z w/w wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z [...] lutego 2017 roku oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów powszechnych i administracyjnych wykładni zagadnień cywilnoprawnych, należących do wyłącznej kognicji sądów cywilnych, a w szczególności: sprzecznej z ugruntowana linia orzecznicza wykładni art. 5 w zw. z art. 8 dekretu warszawskiego i art. 7 dekretu odnośnie obowiązywania zasady superficies solo cedit na gruncie dekretu warszawskiego w niniejszej sprawie, oraz dokonanie z przekroczeniem uprawnień samodzielnych ustaleń prawnych w skomplikowanej materii rozbudowy budynku z przekroczeniem granicy nieruchomości gruntowej (art. 151 k.c.) oraz w cywilnoprawnej materii warunków ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, a także bezpodstawne rozstrzygnięcie o uprawnieniach cywilnoprawnych, tj. w przedmiocie własności przedmiotowych budynków przy ul. [...] i [...], i w konsekwencji bezzasadne i pochopne uznanie, iż w sprawie zachodzi niewykonalność decyzji dekretowej i to o charakterze "trwałym" , podczas gdy z ugruntowanej linii orzeczniczej wynika, iż zagadnienia cywilnoprawne, w tym także kwestie dotyczące dopuszczalności podziału budynków nie mogą być przedmiotem orzekania przez organy administracji w postępowaniach dekretowych (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2002 roku, sygn. akt I SA 1482/00; LEX nr 81770; Wyrok NSA w Warszawie z 5 sierpnia 2010 r., I OSK 1364/09. Wyrok NSA z 28 marca 2013 roku, II OSK2305/11, zatem ocena (bynajmniej nieoczywista wobec nie działania w sprawach dekretowych zasady superficies solo cedit), czy dla wykonania decyzji konieczne jest dokonanie podziału nieruchomości, a także ocena czy taki podział jest możliwy należy do wyłącznej kognicji sadu cywilnego;

6/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (przez błędną subsumpcję) w zw. z art. 5, 6 ust. 2 i art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego oraz art. 151 k.c. poprzez błędną wykładnię, skutkujące bezzasadnym przyjęciem, iż w sprawie zachodzi stan "trwałej" niewykonalności decyzji dekretowej, podczas gdy:

a/ z art. 5 i art. 6 ust. 2 dekretu warszawskiego wynika, iż budynek znajdujący się na Nieruchomości w dniu 21 listopada 1945 roku pozostał własnością przeddekretowego właściciela E. P. (i jego następców prawnych, czyli R. B.), pomimo przejścia własności gruntu na gminę [...], co stanowi przewidziany w dekrecie wyjątek od zasady superficies solo ccdit (potwierdza to jednoznacznie w/w nieprawomocny wyrok Sądu Okręgowego z [...] lutego 2017 roku oraz doktryna i ugruntowana linia orzecznictwa Sądu Najwyższego — zob. wyroki SN w sprawach I CKN 108/99, I CK 108/04 oraz wyrok WSA w Warszawie: SA/Wa 1967/09, a także niedawny wyrok SA w W. z dnia [...].09.2014 roku, [...], w której jednolicie przyjmuje się, iż na mocy art. 5 w z w. z art. 6 ust. 2 dekretu warszawskiego własnością dotychczasowych właścicieli pozostają budynki, które stały na nieruchomości [...] w dniu wejścia w życie dekretu i według orzeczenia władzy budowlanej nie były przeznaczone do całkowitej rozbiórki;

b/ w konsekwencji ad. a/ do wykonania decyzji dekretowej (zawarcia umowy użytkowania wieczystego) nie jest konieczne przeniesienie własności budynków, skoro na mocy art. 5 dekretu warszawskiego dawni właściciele (w tym Skarżący) nigdy nie przestali być ich właścicielami (vide w/w wyroki oraz załączony wyrok częściowy z dnia [...].02.2017 roku);

c/ podział fizyczny budynku, rozbudowanego z przekroczeniem granicy gruntu (dawnej parceli hip. [...]) nie jest konieczny, gdyż prawo cywilne zna wiele rozwiązań takich stanów prawnych, przy zastosowaniu przepisów art. 151 k.c. lub regulacji dotyczących współwłasności, a nawet gdyby przyjąć, że wydzielenie jest konieczne, brak jakiegokolwiek miarodajnego dowodu kompetentnego biegłego architekta w sprawie, który dowodziłby, że techniczny podział budynku nie jest możliwy (skoro podział techniczny jest zawsze możliwy, a jedynie koszty mogą być wyższe lub niższe), przeciwnie sporządzone w sprawie cywilnej przed Sądem Okręgowym w [...] opinie i mapy, w szczególności "Mapa Sytuacyjna nieruchomości oznaczonej Nr Hip. [...] " przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] listopada 199B roku (Nr [...] - numer [...]), sporządzona [...] października 1998 roku przez Geodetę Uprawnionego - mgr inż. A. S., potwierdza możliwość wydzielenia z obecnej działki [...] nieruchomości w granicach dawnej parceli hip. [...] ( a więc przywrócenie granic geodezyjnych zgodnych z prawem);

d/ zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów powszechnych i administracyjnych wykładnia restrykcyjnych przepisów nacjonalizacyjnych nie może zmierzać do ekspropriacji - vide w wyroku NSA z 15 stycznia 2008 roku, I OSK 1931/06 wyraził następujący pogląd: "Reguły wykładni [przyp. JF - w demokratycznym państwie prawnym] wyprowadzać należy z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku, która stanowi o ustanowieniu prawa podstawowego dla państwa opartego na poszanowaniu sprawiedliwości. Art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zasada demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej wykluczają formalizm w wykładni przepisów prawa. Ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej, gramatycznej bez uwzględnienia wykładni systemowej, funkcjonalnej jest sprzeczne z regułami państwa prawnego. W wykładni przepisu prawa nie można pominąć wartości wynikających z prawa europejskiego, wartości wynikających z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (...) Dokonując wykładni restrykcyjnego ustawodawstwa okresu państwa socjalistycznego, Sąd obowiązany jest uwzględnić wartości wynikające z prawa międzynarodowego, prawa wspólnotowego. Ratyfikowana Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nałożyła na państwa obowiązek przestrzegania jej postanowień, także w zakresie ochrony własności, gwarantowanej przez art. 1 Protokołu nr 1, który stanowi "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego.''

7/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego przez błędną wykładnię i bezzasadne, sprzeczne z ugruntowanym orzecznictwem uznanie, iż w sprawie dekretowej dopuszczalne jest badanie przesłanek dotyczących możliwości podziału nieruchomości objętych wnioskiem dekretowym, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w sprawach dekretowych niedopuszczalne jest wprowadzanie (także pośrednio, pod pretekstem zastosowania art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) dodatkowych przesłanek warunkujących wydanie decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego, poza interpretowanymi ściśle przesłankami z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu (tak: wyrok NSA z 17 stycznia 2002 roku, sygn. akt I SA 1482/00. LEX nr 81770; wyrok NSA z 5 sierpnia 2010 r., I OSK 1364/09, wyrok NSA - sygn. I OSK 111/07. wyrok WSA w Warszawie - sygn. akt SA/Wa 413/08. oraz I SA/Wa 609/08);

8/ naruszenie art. 6. art. 7. art. 77. art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak należytej analizy treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, niewyjaśnienie całości sprawy, niezebranie kompletnego materiału dowodowego i nierozważenie zarzutów zawartych w odwołaniu oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych o rzekomej niewykonalności decyzji dekretowej z 1997 roku, w oparciu o opinie biegłych geodetów stwierdzające jedynie fakt rozbudowy jednego z budynków kompleksu - budynku przy ul. [...] oznaczonego jako budynek [...] z przekroczeniem granicy dawnej parceli katastralnej hip. [...]. podczas gdy dokonanie ustaleń faktycznych co do absolutnej niemożliwości podzielenia budynku [...] wymaga wiadomości specjalnych z zakresu architektury i budownictwa, a opinia taka nie została wykonana:

9/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, sprzeczną z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015roku, P 46/13 wydanym również w sprawie dekretowej i w konsekwencji wadliwe utrzymanie w mocy decyzji nadzorczej stwierdzającej nieważność decyzji, na mocy której strona nabyła prawo majątkowe po upływie ponad 10 lat od daty jej wydania i to w sytuacji, gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania nadzorczego wydana została w okresie (1997 rok), gdy Polska była już demokratycznym państwem prawa od ponad 8 lat (po wyborach Okrągłego Stołu, które miały miejsce 4 czerwca 1989 r.);

10/ rażące naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz oraz błędną (ignorującą wyrok TK z dnia z dnia 12 maja 2015 roku, P 46/13, a taksę treść uchwały TK z 18 czerwca 1996 roku, sygn. W 19195, wyroku TK - 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99, wyroku SN z 4 marca 2010 r., sygn. akt I CSK 352/09 oraz wyroki ETPCz - por. uzasadnienie decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 27 stycznia 2000 roku, nr 33752/96, LEX nr 41130, orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 23 listopada 2000 roku w sprawie nr 25701/94 — Case of the Former King of Greece and Others vs. Greece - dostępne na stronie internetowej Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasbourgu - www.echr.coe.int. w którym Trybunał stwierdził, że dokonane w latach 60-tych XX wieku wywłaszczenie byłego króla Grecji z jego majątku prywatnego bez odszkodowania jest niezgodne z normami międzynarodowymi i narusza podstawowe prawa obywatelskie; tak samo Trybunał w Strasburgu w orzeczeniu z lutego 2001 roku w sprawie Pan Brumarescu vs. Rumunia) wykładnię art. 156 1 pkt 5 K.P.A. i art. 156 2 K.P.A., nie uwzględniającą wynikających z art. 2 Konstytucji zasad pewności prawa oraz zaufania obywatela do państwa, co skutkowało bezzasadnym przyjęciem, że dopuszczalne jest w demokratycznym państwie prawa stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej obywatelowi prawo majątkowe do nieruchomości (lub co najmniej ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną), po blisko 20 latach obowiązywania decyzji w obrocie, w oparciu o nieostrą i błędnie interpretowaną przesłankę rzekomo trwałej niewykonalności decyzji;

11/ rażące naruszenie art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku (konstytucyjna ochrona własności) poprzez przyjęcie takiej wykładni art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., która prowadzi do uznania za dopuszczalne stwierdzanie nieważności, a tym samym eliminowania z obrotu ostatecznej decyzji sprzed blisko 20 lat, tylko na podstawie arbitralnej i sprzecznej z ugruntowaną linią orzeczniczą wykładni prawa, co w konsekwencji prowadzi de facto do pozbawienia skarżącego własności nieruchomości o wielkiej wartości (pałacu w centrum [...]) bez jakiegokolwiek odszkodowania; podczas gdy ingerencja państwa w konstytucyjnie chronione prawo własności jest dopuszczalna jedynie w przypadkach określonych w ustawie i za słusznym odszkodowaniem (tak m.in. wyrok Sądu Apelacyjnego w W. z [...] marca 1990 roku, sygn. akt: [...] oraz liczne wyroki Trybunału Konstytucyjnego);

12/ naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust 3 Konstytucji RP - zob. artykuł Huberta Izdebskiego "Zasada proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego" w. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1(28)/2010) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony i wydanie zaskarżonej decyzji de facto prowadzącej do nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżącego bez żadnego odszkodowania - co Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 czerwca 2011 roku. SK 41/09 uznał za naruszające zasadę konstytucyjnej ochrony prawa własności oraz zasady proporcjonalności;

13/ naruszenie art. 75 § 1 K.P.A. oraz art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie, a w szczególności:

(a) zaniechanie przeprowadzenia opinii biegłego architekta i inżyniera budownictwa co do możliwości dokonania fizycznego wydzielenia z części budynku [...] leżącej w granicach parceli hip. [...];

(b) zaniechanie wnikliwej analizy treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...].11.2012 roku nr [...] i w konsekwencji uznanie, iż decyzja ta nie rozstrzygała merytorycznie sprawy tożsamej z niniejszą, czego konsekwencja było nieuwzględnienie zarzutów odwołania w zakresie naruszenia powagi rzeczy osadzonej (res iudicata);

(c) wydanie decyzji która uwzględnia wyłącznie interes publiczny, podczas gdy :

- stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (i to w całości), przyznającej uprawnienie obywatelowi nie może być dokonywane w sposób dowolny, lecz powinno zostać poprzedzone skrupulatnym przeprowadzeniem niezbędnego postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie,

- zgodnie z art. 8 k.p.a. organ miał obowiązek przy wydawaniu decyzji uwzględnić nie tylko interes społeczny (a dokładniej interes podmiotu zainteresowanego ZUS nie mającego nawet statusu strony w niniejszym postępowaniu), ale też słuszny interes skarżącego, gdyż zgodnie m.in. z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2010 roku, sygn. akt: II GSK 240/10 "Organ administracji jest zobowiązany do kierowania się interesem obywatela, aż do granic naruszenia interesu społecznego. W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z 24 września 2018 roku sąd połączył sprawy będące następstwem skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa poinformowała, że wobec wniosku organu przejęła jego zastępstwo w niniejszej sprawie.

Skarżący uzupełnił stanowisko pismami z 18 i 23 kwietnia 2019 roku. W toku rozprawy Skarżący zmodyfikował stanowisko w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra. Skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko.

Działająca w imieniu organu Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa wniosła o oddalenie skarg i złożyła załącznik do protokołu rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi są niezasadne, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu.

Z przyczyn, które wyjaśnione zostaną w dalszej części uzasadnienia sąd za niezasadny uznał najdalej idący zarzut to jest zarzut wydania decyzji w warunkach res iudicata. Jednak dla jasności wywodu, w pierwszej kolejności sąd odniesie się do kwestii stanowiącej istotę sporu w niniejszej sprawie, to jest do odpowiedzi na pytanie, czy decyzja z [...] listopada 1997 roku była niewykonalna w dacie jej wydania i czy niewykonalność ta miała charakter trwały.

W ocenie sądu na tak postawione pytanie należało udzielić odpowiedzi twierdzącej. Zatem zarzuty podnoszone w obu skargach a dotyczące kwestii wykonalności decyzji, w tym w szczególności zarzuty objęte punktem 6 petitum skargi R. B. uznać należało za niezasadne.

Kierownik decyzją z [...] listopada 1997 roku ustanowił prawo użytkowania wieczystego. Decyzja taka powinna wskazywać konkretną nieruchomość, na której prawo użytkowania wieczystego miało zostać ustanowione.

Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, w decyzji Kierownika wskazane zostało jedynie, że ustanawia się prawo użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego położonego w [...] o powierzchni [...] m2 oznaczonego nr hipotecznym [...], stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...].

Innymi słowy, w decyzji Kierownika nie wskazano konkretnej nieruchomości do której można ustanowić prawo użytkowania wieczystego. Powołano się na numer hip, czyli dawne oznaczenie hipoteczne, wskazano powierzchnię, wyjaśniono, że nieruchomość ta odpowiada części obecnej działki ewidencyjnej, ale nie wskazano konkretnej działki, do której prawo to ma być ustanowione. W decyzji Kierownika nie przywołano również żadnej konkretnej mapy czy planu, który wyznaczałby przedmiotowy zasięg nieruchomości do której prawo użytkowania wieczystego miałoby zostać ustanowione.

Podkreślić należy również, że w decyzji wskazano, iż prawo użytkowania wieczystego dotyczy nieruchomości hipotecznej [...], stanowiącej obecnie część działki [...]. Tymczasem, jak wynika z księgi wieczystej [...] działka [...] pochodzi z dawnych nieruchomości hip. [...] i [...], a więc innych niż objęta wnioskiem dekretowym nieruchomość hip [...], wskazana w decyzji z [...] listopada 1997 roku.

Sąd wyjaśnia, że w toku postępowania wywołanego wniesieniem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych odwołania od decyzji z [...] listopada 19979 roku, na skutek wytycznych zawartych w wyroku NSA z 21 listopada 2000 roku I SA 122/2000 Wojewoda w decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze odwołał się do map znajdujących się w aktach sprawy oraz wskazał, że nieruchomość, do której tytuł prawny posiadał ZUS nie jest tożsama w całości ani w części z nieruchomością dekretową. Jednak ustalenia zawarte w decyzji z [...] lipca 2009 roku dotyczą nieruchomości, do której tytuł prawny posiadał ZUS nie zaś nieruchomości objętej decyzją Kierownika z [...] listopada 1997 roku.

W ocenie sądu podzielić należy stanowisko, zgodnie z którym decyzja sformułowana w sposób nieprecyzyjny, stwarzający możliwość różnej interpretacji przy jej wykonaniu nie ma waloru wykonawczego (por. (v. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III; LEX 2010; komentarz do art. 156 k.p.a. teza 6 i powołany tam wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 11 stycznia 1995 r. XVII Amr 45/94, Wokanda 1997, Nr 7, poz. 55, wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2017 r. VII SA/Wa 2636/16).

W niniejszej sprawie, decyzja sformułowana została w sposób niejednoznaczny, uniemożliwiający jej wykonanie bowiem :

a. nie została w niej wskazana konkretna nieruchomość rozumiana jako oznaczona działka ewidencyjna,

b. nie odwołano się w treści decyzji do żadnej mapy pozwalającej na przestrzenne określenie granic nieruchomości do której ustanowione ma zostać prawo użytkowania wieczystego,

c. w treści decyzji odwołano się do numeru działki ewidencyjnej, która powstała z innej nieruchomości hipotecznej niż nieruchomość hipoteczna będąca własnością poprzedników prawnych Skarżących i wskazana jako nieruchomość do której ma zostać ustanowione prawo użytkowania wieczystego.

Okolicznością niesporną jest, że do dnia dzisiejszego nie została zawarta umowa ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego ani też nie dokonano wpisu do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego.

Skarżący wskazują, że do zawarcia umowy nie doszło na skutek "obstrukcji" Miasta [...] (odwołanie pełnomocnika Skarżącej). W odwołaniu pełnomocnika Skarżącego wskazano, że spadkobiercy J. B. od 25 lat nie mogą uzyskać należnego im tytułu prawnego do nieruchomości, organ zaś "zwleka" z wykonaniem decyzji (str. 9 odwołania Skarżącego). Również w skardze R. B. wskazane zostało, że spadkobiercy poprzedniego właściciela nie uzyskali tytułu prawnego do nieruchomości (str. 10 ) skargi, odwołując się do kwestii niemożności wydzielenia działki (str. 29).

Sąd podkreśla w tym miejscu, że dla zapewnienia wykonalności decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego, postępowanie sprawie jego ustanowienia powinno być poprzedzone ewentualnym postępowaniem mającym na celu wydzielenie dawnej nieruchomości dekretowej. Rację mają Skarżący wskazując, że organ dekretowy może badać wyłącznie okoliczności określone w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego (zaś w aktualnym stanie prawnym również okoliczności o których mowa w art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jednak właśnie dla uniknięcia sytuacji, w której decyzja dekretowa okazałaby się niewykonalna, w sytuacji w której granice nieruchomości hipotecznej nie pokrywają się z granicami działek ewidencyjnych, wydanie decyzji dekretowej winno być poprzedzone postępowaniem działowym.

Zwrócić należy również uwagę, że pojęcie przesłanek pozadekretowych, nie podlegających badaniu w postępowaniu dekretowym nie może być utożsamiane z koniecznością uwzględnienia przesłanek wyprowadzonych z innych obowiązujących obok dekretu przepisów prawa. Sąd w pełni podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym nie ma prawnej możliwości wyizolowania przepisów dekretu z obowiązującego systemu prawa. Niewątpliwie w założeniach twórców tego aktu nie miał on być stosowany przez kilkadziesiąt lat, tym niemniej skoro taka okazała się rzeczywistość, to należy przepisy dekretu rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w systemie prawa, którego akt ten jest częścią. Brak jest bowiem podstaw prawnych do całkowitego wyalienowania tej regulacji z systemu prawa. Wobec tego, że dekret, tak jak każda regulacja prawna, stanowi element systemu prawa, to nie można jego przepisów analizować, rozumieć i stosować z pominięciem pozostałych norm tego systemu (por. wyrok NSA z 5 lutego 2019 roku, I OSK 673/17).

Do pozostałych norm systemu prawa należą m.in. przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w których przewidziana została możliwość przeprowadzenia odrębnego postępowania mającego na celu podział nieruchomości z uwagi na konieczność zrealizowania uprawnień wynikających z odrębnych ustaw. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych konieczność wydania decyzji o podziale nieruchomości na podstawie art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest warunkiem niezbędnym do zakończenia postępowania wywołanego wnioskiem z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 roku, I OSK 2508/15). Podział taki może nastąpić niezależnie od ustaleń planu zagospodarowania, jednak z zachowaniem obowiązujących w tej materii innych przepisów ustawy (por. stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 22 marca 2016 roku, I OSK 2466/14). Za taki przepis uznać należy również art. 93 ust 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W konsekwencji w pełni podzielić należy stanowisko zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z którym dla wykonania decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego konieczne było wydzielenie działki odpowiadającej dawnej nieruchomości hipotecznej. Skoro działka, do której miało zostać ustanowione prawo użytkowania wieczystego nie została określona (nie istnieje), nie jest możliwe wykonanie decyzji z [...] listopada 1997 roku.

W konsekwencji, decyzje organów obu instancji uznać należy za odpowiadające prawu, bowiem decyzja Kierownika z [...] listopada 1997 roku dotknięta była wadą niewykonalności a jej niewykonalność miała charakter trwały.

Zawarte w obu skargach argumenty dotyczące możliwości podziału nieruchomości budynkowej, ustanowienia służebności gruntowej czy też kwestii związanych ze zniesieniem współwłasności dotyczą problematyki cywilnoprawnej, która może się pojawić, jeżeli prawo użytkowania wieczystego już istnieje (m.in. zarzuty z punktu 2 petitum skargi A. K., zarzut z punktu 6c petitum skargi R. B.). W stanie faktycznym niniejszej sprawy prawo to nie powstało, wszelkie zatem rozważania dotyczące możliwości zniesienia współwłasności prawa użytkowania wieczystego, czy też ustanowienia służebności budynkowej w związku z przekroczeniem granic nieruchomości nie dotyczą sprawy.

Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego wymagało w stanie prawnym obowiązującym [...] listopada 1997 roku nie tylko wydania decyzji administracyjnej ale i zawarcia umowy oraz dokonania wpisu w księdze wieczystej. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustanowienie prawa użytkowania wieczystego również wymagało zawarcia umowy. Jak już wskazano, umowa taka nie została zawarta, wpis do księgi wieczystej nie został dokonany, zatem argumenty podnoszone w skargach w punktach 1a), 1b) i 2a) petitum skargi A. K. oraz 6c) oraz 8 i 13 a) skargi R. B. nie odnoszą się do niniejszej sprawy i nie mają znaczenia dla jej rozstrzygnięcia.

Zarzuty dotyczące wydania decyzji w warunkach res iudicata, z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji z [...] listopada 2012 roku sąd uznał za niezasadne.

Jak wskazał NSA w wyroku z 9 czerwca 2017 roku II OSK 2601/15 (a sąd rozpoznający sprawę pogląd ten w pełni podziela) w piśmiennictwie i orzecznictwie zwraca się uwagę na rozbieżność zapatrywań co do tego, czy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności nowej decyzji wydanej w sprawie wcześniej zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania. (analogiczne stanowisko zajął NSA w wyroku z 26 września 2018 roku, I OSK 2157/16).

Przyjmuje się zwłaszcza, że ocena dopuszczalności ponownego rozstrzygania danej sprawy musi być podjęta z uwzględnieniem charakteru sprawy i okoliczności umorzenia postępowania. (por. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz pod redakcją R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H Beck, Warszawa 2015, str. 800; M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016, stan prawny 5 grudnia 2016 r.). W piśmiennictwie wyrażano również pogląd, że decyzje o umorzeniu postępowania nie zawsze stanowią przeszkodę do podjęcia czynności procesowych na nowo, ilekroć okaże się, że odnośna kompetencja organu wbrew przyjętej uprzednio ocenie jednak była i jest aktualna albo - co jeszcze bardziej oczywiste - że na skutek jakichś modyfikacji stanu prawnego lub faktycznego stała się aktualna później (Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz pod red. H. Knysiak-Molczyk, Wolters Kluwer 2015 - art. 156).

Postępowanie zakończone wydaniem decyzji z [...] listopada 2012 roku wszczęte zostało z urzędu przez organ a następnie umorzone.

W uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2012 roku wskazano, że umorzenie postępowania następuje gdy brak jest jednego z elementów stosunku administracyjnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy poprzez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Następnie wyjaśniono, że obowiązujące przepisy nie zakazują lub też nie uniemożliwiają dokonania podziału nieruchomości gruntowej zabudowanej. W uzasadnieniu przywołano również stanowisko, zgodnie z którym stwierdzenie, że nieruchomość budynkowa wykracza poza granice budynku nieruchomości hipotecznej nie jest przesłanką wykonalności gdyż jest to zagadnienie cywilnoprawne.

Stanowisko powyższe oznacza, że w przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] listopada 2012 roku były kwestie o charakterze cywilnoprawnym, a nie administracyjnoprawnym. Innymi słowy, organ wszczął z urzędu postępowanie celem rozstrzygnięcia kwestii, co do których brak było jego kompetencji. Oznaczało to konieczność umorzenia postępowania.

Podzielając powyższe stanowisko uznać należy, że decyzja z [...] listopada 2012 roku, umarzająca postępowanie w sprawie, w której brak było kompetencji organu do rozstrzygnięcia sprawy, nie stanowi przeszkody w przeprowadzeniu kolejnego postępowania dotyczącego zbadania, czy decyzja z [...] listopada 1997 roku dotknięta jest jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Zatem zarzuty objęte punktem 1c petitum skargi A. K. oraz punktem 4 i 13b petitum skargi R. B. uznać należało za niezasadne.

W toku rozprawy przedstawiciele Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa wskazali, że decyzja z [...] listopada 2012 roku dotknięta jest wadą nieważności jako skierowana do osoby zmarłej.

Decyzja z [...] listopada 2012 roku do dnia wydania wyroku nie została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek zastosowania jakiegokolwiek trybu nadzwyczajnego. Ponieważ przedmiotowe postępowanie nie dotyczy kwestii zgodności z prawem decyzji z [...] listopada 2012 roku, sąd nie ma możliwości wypowiadania się co do jej ważności i zobligowany jest do przyjęcia, że decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym.

Sąd oddalił wniosek Prokuratorii Generalnej o dopuszczenie dowodu z aktu zgonu J. B., bowiem niesporne jest, że zmarła ona [...] listopada 2012 roku (okoliczność ta wykazana została dokumentami znajdującymi się w aktach administracyjnych). Rozstrzygnięcie zaś w jakiej porze dnia zmarła J. B. wykracza poza zakres rozpoznania niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Przypomnieć również należy, że sąd administracyjny może przeprowadzić dowód w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. wyłącznie z dokumentu, tymczasem Prokuratoria złożyła kserokopię aktu zgonu, nie potwierdzoną za zgodność z oryginałem. Kserokopia taka nie mogła być uznana za dokument w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a.

W decyzji Wojewody z [...] listopada 2016 roku jako podstawę prawną wskazano art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ badał również, czy decyzja Kierownika nie została wydana w stanie faktycznym objętym normą wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na treść uchwały NSA z z 13 listopada 2012 sygn. akt. I OPS 2/12.

Wojewoda ustalił, że decyzja Kierownika wydana została na skutek uchylenia przez Wojewodę [...] orzeczenia Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1949 roku odmawiającego poprzednikowi prawnemu Skarżących prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Następnie decyzja Wojewody wyeliminowana została z obrotu ostateczną i prawomocną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa z [...] kwietnia 2002 roku.

W ocenie Wojewody oznaczało to, w świetle uchwały NSA z 13 listopada 2012 roku, że decyzja Kierownika jako decyzja zależna przedmiotowo od decyzji Wojewody dotknięta jest wadą nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tezie powyższej uchwały wskazano, że "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.".

Zatem uchwała dotyczy ewentualnej nieważności decyzji, w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji, która wchodziła w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej decyzji zależnej, innymi słowy tworzyła element stanu prawnego, który uwzględniany był przy wydaniu decyzji zależnej.

W niniejszej sprawie decyzja Kierownika nie może być uznana za decyzję przedmiotowo zależną od decyzji Wojewody [...], a jedynie za decyzję wydaną w ramach toku instancji.

Sąd zwraca uwagę, że z chwilą wyeliminowania z obrotu decyzji Wojewody uchylającej orzeczenie dekretowe z 1946 roku, a więc począwszy od dnia [...] kwietnia 2002 roku, w obrocie prawnym funkcjonowały dwie decyzje rozstrzygające o wniosku dekretowym złożonym przez poprzednika prawnego Skarżących : orzeczenie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 1949 roku, odmawiające przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości oraz decyzja Kierownika z [...] listopada 1997 roku, ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości.

Decyzja Kierownika, jako decyzja późniejsza, mogłaby być uznana za wydaną w warunkach o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Należy jednak pamiętać, że Minister Budownictwa decyzją z [...] września 2006 roku uchylił w całości orzeczenie z [...] sierpnia 1949 roku i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpoznania. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna na skutek oddalenia przez tutejszy sąd wyrokiem z 18 stycznia 2007 roku skargi na decyzję Ministra (sygn. akt I SA/Wa 1932/06).

Zatem od dnia [...] września 2006 roku, jedyną decyzją, która rozstrzygała wniosek dekretowy była decyzja Kierownika z [...] listopada 1997 roku.

W obecnym stanie faktycznym i prawnym brak jest zatem podstaw do uznania, że decyzja Kierownika wydana została w okolicznościach o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Pozostałe zarzuty podniesione w skargach uznać należało za bezzasadne.

Skarżący R. B. wskazywał, że sądy administracyjne potwierdziły już, że decyzja dekretowa nie spełnia żadnej z przesłanek nieważności. Stanowisko to jest nieprawidłowe. Sądy administracyjne – na co słusznie zwróciły uwagę organy – zajmowały się do tej pory kwestią czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych może zostać uznany za stronę w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, a w konsekwencji czy podmiot ten mógł złożyć odwołanie od decyzji z [...] listopada 1997 roku. Sądy administracyjne nie kontrolowały natomiast zgodności z prawem decyzji Kierownika.

Wbrew stanowisku Skarżącego, przywoływane przez niego postanowienia Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2011 roku oraz Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2011 roku nie potwierdzają zgodności z prawem decyzji z [...] listopada 1997 roku. Postanowienia te dotyczą wyłącznie kwestii prawidłowości postanowień o wstrzymaniu wykonania decyzji z [...] listopada 1997 roku.

Zatem zarzut objęty punktem 1a) i stanowiący jego częściowe powtórzenie zarzut z punktu 2 i 3 petitum skargi Skarżącego uznać należy za niezasadny.

Zarzut objęty punktem 1b) petitum skargi Skarżącego również jest niezasadny, nie dotyczy bowiem istoty sprawy. Organy obu instancji nie wypowiadały się w zakresie tego, czy do budynku posadowionego na nieruchomości stosuje się zasadę superficies solo cedit czy też nie, organy orzekały wyłącznie w zakresie nieważności decyzji z [...] listopada 1997 roku.

Zarzuty objęte puntami 1c) i 1d) oraz stanowiący ich powtórzenie (choć w innym ujęciu stylistycznym) zarzut z punktu 7 petitum skargi Skarżącego nie dotyczą niniejszej sprawy, czyli sprawy wykonalności decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości. Sąd wskazuje w tym miejscu, że poglądy wyrażone w przywołanych przez Skarżącego orzeczeniach są mu znane, z tym że dotyczą one spraw z zakresu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, nie zaś problematyki wykonalności decyzji administracyjnej.

Stawianie organom zarzutu nie uwzględnienia poglądu wyrażonego w uzasadnieniu nieprawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] lutego 2017 roku (a więc wydanego już po dacie decyzji organu pierwszej instancji) również nie jest zasadne (pkt 5 petitum skargi Skarżącego). Wyrok ten nie jest prawomocny, zatem nie może wiązać ani organów administracji ani innych sądów. Dodatkowo podkreślić należy, że wyrok ten rozstrzyga wyłącznie w zakresie roszczeń odszkodowawczych następców prawnych J. B. Nie rozstrzyga natomiast żadnych kwestii związanych z wykonaniem decyzji z [...] listopada 1997 roku, to jest kwestii związanych z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości.

Sąd podkreśla w tym miejscu, że organy obu instancji nie wypowiadały się w kwestii przeniesienia prawa własności budynków, zatem stawianie im zarzutu wkroczenia w materię zastrzeżoną dla sądu powszechnego nie jest zasadne.

Zarzut objęty punktem 9 petitum skargi R. B., to jest zarzut sprzeczności decyzji z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 roku P 46/13 sąd uznaje za niezasadny.

Przywołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrok ten ma charakter wyroku zakresowego dotyczącego pominięcia ustawodawczego. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa, na co powołał się organ w zaskarżonej decyzji.

Podkreślenia wymaga również, że sąd konstytucyjny nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.

Wobec powyższego, brak jest podstaw dla odmowy stwierdzenia nieważności aktów administracyjnych od daty wydania których upłynęło więcej niż 10 lat.

Odnosząc się do zarzutów objętych punktem 10 petitum skargi R. B. przypomnieć należy, że w realiach niniejszej sprawy pozbawienie poprzednika prawnego Skarżących prawa własności nastąpiło nie na podstawie decyzji administracyjnej ale na podstawie dekretu warszawskiego. Stwierdzenie nieważności decyzji nie jest natomiast wynikiem zastosowania nieostrej i błędnie interpretowanej przesłanki niewykonalności decyzji, ale wynikiem niemożności ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do niewydzielonej części dawnej nieruchomości hipotecznej. Uniemożliwia to wykonanie decyzji z [...] listopada 1997 roku, co pośrednio potwierdza trwający od blisko 20 lat spór co do zrealizowania decyzji. W ocenie sądu, w takiej sytuacji jedynym rozwiązaniem, które może doprowadzić do zapewnienia zrealizowania uprawnień Skarżących jest właśnie stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1997 roku, by doprowadzić do prawidłowego ukształtowania praw i obowiązków stron postępowania, a więc Skarżących i właściciela gruntu. Właśnie odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1997 roku i pozostawienie jej w obrocie prowadziłoby do utrwalenia stanu niepewności prawnej i braku możliwości zrealizowania przez Skarżących przysługujących im uprawnień. Z tego powodu również zarzuty objęte punktem 6d), 12 i 13c) petitum skargi R. B. uznać należało za niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu objętego punktem 11 petitum skargi R. B. sąd wskazuje, że stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1997 roku nie jest następstwem arbitralnej i sprzecznej z utrwaloną linią orzeczniczą wykładni prawa, ale następstwem braku możliwości wykonania tej decyzji.

W konsekwencji, uznając, że decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu zaś zarzuty podniesione w obu skargach są niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.