Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2375/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 138 par. 1pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11d ust. 1, art. 11f ust. 1 pkt 4, 3, art. 11c
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 18 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 550/14 w sprawie ze skargi Z. Ś. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz Z. Ś. kwotę 1.100 (jeden tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 550/14, oddalił skargę Z. Ś. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydenta Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] marca 2014 r.:

1) zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. przebudowa ul. Kilińskiego na odcinku od ul. Lelewela do ul. Kościuszki w Gdańsku zlokalizowanej w Gdańsku na nieruchomościach: w liniach rozgraniczających teren proponowanego przebiegu pasa drogowego – obręb 42, działki nr 74/5, 74/7, 179/5, 213/2, 233/4 (przed podziałem 233/1), 233/6 (przed podziałem 233/3) oraz zajętych na czas realizacji inwestycji w związku z obowiązkiem przebudowy istniejącej infrastruktury technicznej i obowiązkiem przebudowy dróg innych kategorii – obręb 42, działki nr 52, 53, 233/5, zatwierdzającej na potrzeby ww. inwestycji podział nieruchomości;

2) zatwierdził na potrzeby ww. inwestycji podział nieruchomości;

3) oznaczył nieruchomości, wg katastru nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego;

4) oznaczył nieruchomości, wg katastru nieruchomości, na których wygasło

użytkowanie wieczyste;

5) zatwierdził na potrzeby ww. inwestycji projekt budowlany.

W odwołaniu D. A. i innych od powyższej decyzji podniesiono, że ulica Kilińskiego na odcinku planowanej inwestycji objęta jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ogranicza szerokość jezdni do 5–6 m., zatwierdzony projekt budowlany przewiduje tymczasem jezdnię o szerokości 8 m. Plan miejscowy przewiduje również zachowanie i uzupełnienie istniejącego wzdłuż ulicy szpaleru drzew, natomiast w projekcie przewidziano wycinkę wszystkich drzew po zachodniej stronie ulicy. Dodatkowo plan przewiduje pozostawienie skrzyżowania z ul. Kościuszki w istniejącym stanie, natomiast projekt przebudowy zakłada zmianę geometrii skrzyżowania i jego poszerzenie.

Odwołujący się zauważyli, że przedmiotowa inwestycja spowoduje naruszenie ich interesu jako współwłaścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji poprzez bezpośredni wpływ, jaki wywiera ona na te nieruchomości, poprzez likwidację bezpośrednio przylegającego do budynków pasa zieleni i przybliżenie chodnika do ścian budynków, co powoduje obniżenie standardu mieszkań z uwagi na uciążliwy hałas generowany przez pieszych, poprzez podniesienie poziomu chodnika o 11 cm, co spowoduje obniżenie poziomu okien do ok. 1,4 – 1,5 m, co z kolei przekłada się na spadek wartości mieszkań oraz poprzez niezadbanie w projekcie podziału sieci wodociągowej zgodnie z obowiązującym podziałem budynków i klatek, co narusza zasadę różnego dostępu do infrastruktury wodociągowej. W opinii odwołujących się ulica Kilińskiego powinna pozostać ulicą jednokierunkową, co pozwoliłoby zminimalizować zagrożenie zdrowia i bezpieczeństwa jej mieszkańców.

Ponadto, w terminie przewidzianym do wniesienia odwołania odwołujący się złożyli także podania o wznowienie postępowania zakończonego wskazanym orzeczeniem. Podnieśli, że jako współwłaściciele nieruchomości sąsiadującej z terenem objętym inwestycją posiadają interes prawny w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a., który wynika z art. 140 Kodeksu cywilnego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołań, umorzył postępowanie odwoławcze.

Wojewoda przywołał treść art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który stanowi, że od wydanej przez starostę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stronom przysługuje odwołanie. Zgodnie natomiast z art. 11c tej ustawy wynika, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów ustawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Odwołania od niniejszej decyzji złożone zostały w terminie, a co za tym idzie, decyzja ta nie posiada przymiotu ostateczności, o którym mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Tymczasem w art. 145 § 1 k.p.a. ustawodawca przesądził, że wznowienie postępowania dotyczy tylko decyzji ostatecznej. Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja nie była ostateczna oraz, że wspomniane wyżej wnioski o wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] marca 2014 r. zostały złożone z zachowaniem ustawowego terminu do wniesienia odwołania Wojewoda Pomorski uznał, że wnioski te stanowią odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] marca 2014 r.

Wojewoda wskazał, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera definicji strony postępowania. W sprawach, których przedmiotem jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zastosowanie ma art. 28 k.p.a., gdyż zgodnie z art. 11c ww. ustawy, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu wskazanego przepisu wynikać powinien z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie czy środek zaskarżenia. Przy tym interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Wojewody stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby odwołujący się posiadali interes prawny w niniejszej sprawie. Odwołujący się są współwłaścicielami mieszkań znajdujących się na nieruchomościach położonych poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, choć w bezpośrednim jej sąsiedztwie.

Zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W przekonaniu Wojewody decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z [...] marca 2014 r. w żadnym zakresie nie ogranicza korzystania przez odwołujących się ze stanowiących ich współwłasność nieruchomości, na których znajdują się budynki w których zamieszkują. Powyższe oznacza, że odwołujący się nie legitymują się interesem prawnym w przedmiotowej sprawie. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać jego dopuszczalność. Dopuszczalność ta wyznaczona jest przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez podmiot legitymowany, czyli stronę postępowania. Ustalenie przez organ, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego, a tym samym nie jest stroną postępowania, obliguje natomiast do zakończenia postępowania odwoławczego poprzez jego umorzenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Z. Ś. w skardze na powyższą decyzję podniósł, że skoro Wojewoda miał wątpliwości co do posiadania przez skarżącego interesu prawnego w domaganiu się wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] marca 2014 r. to powinien był wezwać go do wykazania takiego interesu, czego nie uczynił.

Zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie, że skarżący nie posiada przymiot strony w postępowaniu odwoławczym oraz naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W przypadku bowiem, gdy Wojewoda Pomorski uznał, że skarżący nie jest stroną postępowania powinien stwierdzić w postanowieniu niedopuszczalność odwołania. Błędem zatem było wydanie decyzji umarzającej postępowanie.

W uzasadnieniu skargi Z. Ś. wskazał, że indywidualny własny interes prawny wywodzi z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przysługujące skarżącemu prawo odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr 1, znajdującego się na 1 kondygnacji budynku wielorodzinnego położonego w Gdańsku, ul. Kilińskiego Nr 18 (obr. 42, działka 62/1) oraz udział w nieruchomości wspólnej gruntu, części budynku i urządzeń stanowi, w jego przekonaniu, o istnieniu interesu prawnego.

Dodatkowo skarżący wywodzi swój interes prawny z przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na błędne zastosowanie przez Prezydenta Miasta Gdańska ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 687, dalej "specustawa drogowa") przy realizacji inwestycji dotyczącej przebudowy ulicy Kilińskiego na odcinku od ul. Lelewela do ul. Kościuszki w Gdańsku.

Kwestionując możliwość zastosowania w sprawie "specustawy drogowej" wskazał skarżący, że nie wydaje się zasadnym rozszerzanie zakresu specustawy na przebudowę oraz remont drogi.

Skarżący wskazał na wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2763/12, który w podobnej sprawie, wypowiedział się na temat stron postępowania. Zdaniem skarżącego o jego interesie prawnym decyduje to, że nieruchomość w której ma lokal mieszkalny pozostaje w strefie oddziaływania inwestycji, polegającej na przebudowie drogi. Zaskarżona decyzja kształtuje stosunki budowlane na sąsiedniej nieruchomości, co wpłynie na przysługujące mu prawo własności do nieruchomości. Poprzez likwidację pasa zieleni w bezpośrednim sąsiedztwie budynku przy Kilińskiego nr 18, chroniącego elewację budynku, a także prywatność mieszkańców, oraz poszerzenie ulicy w kierunku terenów kolejowych pogorszony zostanie standard mieszkania, wpływa to bowiem na zwiększenie hałasu wynikającego z ruchu pojazdów w bliższym sąsiedztwie budynku i podchodzący bezpośrednio do samych okien. Pogorszy to standard mieszkania i obniży jego rynkową wartość. Likwidacja pasa zieleni bezpośrednio sąsiadującego z budynkiem oraz poszerzenie ulicy w stronę budynku zagraża utracie wybranego przez skarżącego komfortu życia w zrównoważonym środowisku, które organ winien był wziąć pod uwagę i rozważyć, wedle zasad wyrażonych w art. 7 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że podmiotową przesłanką skutecznego uruchomienia postępowania odwoławczego jest złożenie odwołania przez legitymowany do tego podmiot, czyli stronę postępowania w sprawie. Z art. 127 § 1 k.p.a., wynika bowiem wprost, że odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy tylko stronie. Przed rozpoznaniem odwołania niezbędne jest więc zbadanie przez organ drugiej instancji legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego ten środek zaskarżenia. Prawo to jest niezależne od okoliczności, czy strona brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a także od tego, kogo wskazano jako adresata tej decyzji. Ważne jest natomiast, aby strona wykazała, że ma do tego legitymację. Oznacza to, że odwołanie może wnieść jedynie osoba, która co do zasady mogła być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czyli osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie. Wyznaczenie strony postępowania, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, powinno nastąpić w oparciu o przesłanki obiektywne (materialnoprawne). Podmiot, który nie może mieć statusu strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną w pierwszej instancji, nie może również wnieść skutecznie odwołania. Osoba ta może mieć interes we wzruszeniu takiej decyzji, lecz nie jest to interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przez "interes prawny" należy rozumieć prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, gdyż orzeka się o nim w drodze decyzji administracyjnej. Interes prawny musi być więc indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie winno znaleźć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy zatem interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, jeżeli w wyniku tego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku, postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni, gdyż decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim – postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziałuje na nie wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżący w wyeliminowaniu z obrotu prawnego określonego aktu administracji publicznej. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z przepisów materialnego prawa administracyjnego, lecz także np. z przepisów prawa cywilnego.

W kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie realizacji inwestycji drogowej w oparciu o regulacje specustawy drogowej niewątpliwie będzie wnioskodawca, natomiast uprawnienia innych podmiotów należy badać z uwzględnieniem art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 Prawa budowlanego nie ma w sprawie zastosowania.

Skarżący swój interes prawny do kwestionowania decyzji zezwalającej na realizację opisanej inwestycji drogowej wywodzi z posiadania prawa współwłasności nieruchomości i znajdującego na w niej lokalu. Wskazuje skarżący, że wskutek realizacji inwestycji pogorszy się komfort jego zamieszkiwania i obniży się wartość mieszkania.

W przekonaniu Sądu interes skarżącego w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy administracyjnej może być rozpatrywane jedynie w kontekście interesu faktycznego, bowiem skarżący po zrealizowaniu inwestycji bez przeszkód może realizować swoje prawo własności przedmiotowego lokalu. Budynek, w którym znajduje się przedmiotowy lokal, zlokalizowany jest przy stanowiącej własność Gminy ul. Kilińskiego, a jej modernizacja polega na odmiennym ukształtowaniu istniejącego pasa drogowego (poszerzeniu ulicy i likwidacji jednego z pasów zieleni, w tym wycinkę drzew). Zaznaczyć przy tym trzeba, że na wysokości posesji, której właścicielem jest skarżący przewidziany jest nadal pas zieleni pomiędzy jezdnią a chodnikiem. Brak jest zatem przepisu prawa materialnego, na którego naruszenie mógłby wskazać skarżący, jako źródło statusu strony w postępowaniu dotyczącym budowy drogi w oparciu o "specustawę drogową".

Z kolei z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej wynika, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych organ odwoławczy zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów zawartych w ustawie zasadniczej nie zasługiwały na uwzględnienie.

W tym stania rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z. Ś. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do jej ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – błędną wykładnię przepisu art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym poprzez nieuwzględnienie przy tej wykładni przepisów art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z przepisami art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisu art. Ili ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co było źródłem niewłaściwego ustalenia zakresu pojęcia strony postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej także w skrócie: decyzja ZRID) w niniejszej sprawie, a w konsekwencji do nieuzasadnionej odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie, w której została wydana zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2014 r., a także zarzuty

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP – polegające na wadliwym wykonaniu kontroli sądowej zaskarżonego aktu administracyjnego powodującym nieprawidłowe przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z przepisem art. 28 k.p.a., w tym na skutek braku wystarczającej analizy i rozważenia treści zaskarżonej decyzji administracyjnej w związku z treścią decyzji Prezydenta Miasta Gdańska w kontekście przepisów art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 140 K.c. oraz w związku z przepisem art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 28 k.p.a. w celu ustalenia kręgu osób będących stronami postępowania administracyjnego w sprawie,

3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez oddalenie skargi na skutek błędnej oceny, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonując prawidłowej in abstracto wykładni samego przepisu art. 28 k.p.a., stosowanego z uwagi na wyłączenia określone w przepisie art. 11i ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Sąd I instancji pominął w tej konkretnej sprawie istotne przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz innych ustaw prawno-materialnych, a także Konstytucji RP, które wpływają na ocenę sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami, na których ma być realizowana inwestycja drogowa w oparciu o decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Sąd mając za zadanie zbadanie istnienia po stronie skarżącego statusu prawnego strony postępowania, pominął w swojej analizie treść decyzji Prezydenta Miasta Gdańska. Sąd dokonał zatem wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy bez jego wystarczającego zbadania – oceny opartej także na uprzedniej wadliwej wykładni części przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie lub nieuwzględniającej części przepisów istotnych dla sprawy.

Względem ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych pojawia się tendencja interpretacyjna przedkładająca cel tej ustawy, jakim miało być przyspieszenie realizacji publicznych inwestycji drogowych, na określanie praw stron innych niż wnioskodawca w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji ZRID. Tendencja ta opiera się na założeniu, że celem ustawodawcy było ograniczenie praw tych innych osób podyktowane chęcią zapewnienia sprawnej realizacji inwestycji drogowych. Asumpt do takiej wykładni jest odnajdywany m.in. w przepisach art. 11i ust. 1 i 2 przedmiotowej ustawy, które wyłączają m.in. stosowanie przepisów ustaw – Prawo budowlane oraz o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyznaczających krąg osób będących stronami postępowań administracyjnych.

Przepisy te (np. poprzez wyłączenie stosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) nie mogą jednak prowadzić do konkluzji, że wyłączone jest w ogóle przyznanie przymiotu strony właścicielom (współwłaścicielom) lub użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami, na których ma być realizowana inwestycja drogowa w oparciu o decyzję ZRID.

Przede wszystkim należy bowiem wskazać na treść przepisu art. 11d ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z którego wynika, że ustawodawca przewidział istnienie innych stron postępowania w sprawie wydania decyzji ZRID, niż tylko wnioskodawca oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja drogowa w oparciu o przepisy przedmiotowej ustawy.

Z kolei w art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustawodawca explicite zastrzegł, że decyzja ZRID musi zawierać wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 25 stycznia 2013 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 2763/12: "Brak jest podstaw, na gruncie regulacji specustawy, do zawężania pojęcia »Strony« tylko do właścicieli lub użytkowników wieczystych, a »pozostałych stron« tylko do osób, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych inwestycją" oraz "Orzecznictwo, na gruncie art. 28 k.p.a., przyznaje przymiot strony właścicielom nieruchomości przylegających do terenu inwestycji drogowej", "Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c., jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania), że będzie to miało wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności".

Z powyższego wynika jednoznacznie, że na gruncie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych chroniony interes prawny właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich lub osób, którym przysługuje do tych nieruchomości inne ograniczone prawo rzeczowe wynika przede wszystkim z możliwego negatywnego oddziaływania procesu realizacji inwestycji oraz zrealizowanej już inwestycji na dotychczasowy, zgodny z prawem sposób korzystania z nieruchomości sąsiadujących z terenem objętym decyzją ZRID.

Mając zapewne na względzie powyższe uwarunkowania oraz treść przepisu art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Prezydent Miasta Gdańska zawarł w punktach 9 i 10 swojej decyzji z dnia [...] marca 2014 r. określone nakazy m.in. zapewnienia możliwości korzystania z istniejącej infrastruktury technicznej, zwłaszcza w związku z jej przebudową oraz wyłączenia powodowania utrudnień w dojściach i dojazdach do nieruchomości sąsiednich oraz wyłączeniu możliwości pogorszenia warunków użytkowych posesji sąsiednich.

Skoro skarżący jest bezsprzecznie właścicielem nieruchomości sąsiadującej z terenem, na którym w oparciu o tę decyzję Prezydenta Miasta Gdańska ma być realizowana inwestycja drogowa, to jest on podmiotem, do którego odnosi się istotna część elementów tej decyzji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Gdańsku wynika, iż Sąd ten dokonując in abstracto oceny statusu skarżącego jako strony postępowania administracyjnego, ograniczył ją co do zasady do sprawdzenia, czy przedmiotowa inwestycja drogowa będzie ingerowała w sferę prawnie chronionego interesu (interesu prawnego) skarżącego po jej realizacji. Pominął natomiast ten element (fragment) sprawy administracyjnej, który jest związany z aspektem prawno-budowlanym, a zwłaszcza z uregulowaniem sposobu prowadzenia robót budowlanych. Podniesiono też, że pas zieleni oddzielający nieruchomość, której współwłaścicielem jest skarżący, od jezdni ulicy Kilińskiego w Gdańsku może mieć inne parametry (np. rodzaj i wysokość nasadzeń), a w konsekwencji powodować zmianę sposobu ochrony nieruchomości skarżącego przed negatywnymi wpływami [immisjami] z nieruchomości drogowej. Brak dogłębnego zweryfikowania tego elementu i poprzestanie na ogólnikowych sformułowaniach w tym zakresie także uzasadnia podniesiony zarzut braku wykonania właściwej kontroli sądowej zaskarżonego aktu administracyjnego.

Wprawdzie głównym elementem podnoszonym przez skarżącego w toku postępowania przed WSA były skutki przedmiotowej inwestycji na przyszłość, jednak z uwagi na wytyczną zawartą przez ustawodawcę w art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z innymi przepisami wskazanymi w zarzucie 3 petitum skargi kasacyjnej Sąd ten był zobowiązany w wyczerpujący sposób rozważyć zagadnienie interesu prawnego skarżącego w postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji drogowej na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomościami, których jest właścicielem i współwłaścicielem, we wszystkich możliwych aspektach, niezależnie od zarzutów formułowanych przez skarżącego i ich uzasadnienia. Sąd w Gdańsku poprzestał natomiast wyłącznie na abstrakcyjnej wykładni art. 28 k.p.a. i na odniesieniu do jej wyniku argumentacji prezentowanej przez skarżącego.

Zaniechanie przez Sąd obowiązku rozpoznania sprawy w granicach zaskarżenia stanowi istotną wadę postępowania, która powoduje konieczność uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w celu umożliwienia dokonania ponownego rozpatrzenia sprawy w pełni w granicach zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się uzasadnione.

Przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego była decyzja Wojewody Pomorskiego umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Pomorski wskazał, że ze zgromadzonego materiału nie wynika aby podmioty odwołujące się, w tym skarżący, posiadali interes prawny warunkujący przyznanie im statusu stron na podstawie art. 28 k.p.a.

Wyjaśnił, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonych poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, choć w bezpośrednim jej sąsiedztwie. Zdaniem organu odwoławczego decyzja zezwalająca na realizację przedmiotowej inwestycji "w żadnym zakresie nie ogranicza korzystania przez skarżących ze stanowiących ich współwłasność nieruchomości, na których znajdują się budynku przez nich zamieszkiwane".

Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, przedstawiając w uzasadnieniu wyroku szeroką argumentację dotyczącą art. 28 k.p.a. Mimo poprawnego wywodu w zakresie wykładni tego przepisu, wnioskowanie co do jego zastosowania okazało się wadliwe.

Zasadnie bowiem zarzucono w skardze kasacyjnej, że przy ocenie statusu skarżącego w postępowaniu administracyjnym Sąd Wojewódzki nie uwzględnił przysługującej mu ochrony prawnej, jako właścicielowi lokalu i współwłaścicielowi nieruchomości położonej bezpośrednio przy ulicy objętej modernizacją na warunkach określonych w kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie prezentował pogląd, że właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji drogowej powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, jak ograniczenia związane z inwestycją drogową wpłyną na jego sytuację w zakresie korzystania z prawa własności do budynku czy lokalu. W takim przypadku przyjmuje się, że interes prawny właściciela nieruchomości, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynika z norm, które gwarantują prawo korzystania z przedmiotu własności zgodnie z przeznaczeniem i w sposób wolny od nadmiernych (ponadnormatywnych) uciążliwości, a konkretnie z przepisów art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 140 i 144 k.c. oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy stanowiącego, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (por. wyroki NSA z dnia: 25 stycznia 2013 r. II OSK 2763/12 i 24 stycznia 2014 r. II OSK 2600/13).

Zaznaczenia wymaga, że stronami w postępowaniu prowadzonym w sprawie realizacji inwestycji drogowej jest nie tylko wnioskodawca i właściciele oraz użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających terenu przewidzianego dla projektowanej drogi, ale też właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości w stosunku do których przewidziane jest ustalenie w decyzji ograniczeń związanych z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu lub przebudową innych jeszcze dróg publicznych. Ponadto stronami w tych sprawach mogą być inne podmioty, o ile taki status można im przyznać na podstawie art. 28 k.p.a. (art. 11d ust. 5, art. 11f ust. 3 w związku z art. 11c specustawy).

W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, w tym normy techniczne, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z realizacją inwestycji względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 kwietnia 2011 r. II OSK644/10 – ONSAiWSA 2012 nr 4, poz. 69; z dnia 1 marca 2012 r. II OSK 282/12 – LEX nr 1292702; z dnia 17 kwietnia 2013 r. II OSK 2508/11 – CBOSA ). Jeżeli na gruncie prawa materialnego, ograniczenia związane z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mogą mieć wpływ na korzystanie z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli, to ci właściciele są stroną postępowania. Przy ocenie bowiem czy podmiot jest stroną postępowania nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Jeśli zatem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może powodować ograniczenia lub utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli uregulowane w prawie materialnym, to ci właściciele są stroną postępowania. W szczególności właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z inwestycją drogową musi mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie dopuszczalne ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2016 r. II OSK 2569/14 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

W świetle powyższych uwag trzeba stwierdzić, że przy weryfikacji legitymacji procesowej podmiotu składającego odwołanie od decyzji w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej należy odnieść stawiane zarzuty nie tylko do treści decyzji, ale też dokumentacji projektowej, celem ustalenia potencjalnych oddziaływań danego przedsięwzięcia na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. W szczególności należy uwzględnić te rozwiązania projektowe, co do których przepisy prawa wprowadzają określone ograniczenia względem nieruchomości przyległych do terenu inwestycyjnego (np. normy dotyczące odległości, ochrony akustycznej, ochrony środowiska).

W niniejszej sprawie ani organ odwoławczy, ani Sąd Wojewódzki takiej analizy nie przeprowadziły. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ogólnikowo odniósł się do interesu prawnego skarżącego, eksponując jego twierdzenia wskazujące na to, że realizacja spornej inwestycji pogorszy komfort zamieszkiwania i obniży wartość mieszkania.

Tymczasem znaczenie dla legitymacji procesowej skarżącego miały podnoszone okoliczności dotyczące: przybliżenia i podniesienia chodnika przylegającego do ścian budynku, likwidacji bezpośrednio przylegającego do budynku pasa zieleni, zmiany odległości ulicy i skrzyżowania (urządzeń sygnalizacji świetlnej) od budynku, przebudowy sieci wodociągowej.

Badając kwestie warunkujące interes prawny skarżącego w niniejszej sprawie nie można było pominąć treści decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji, z której wynika szeroki zakres robót dotyczących: przebudowy układu drogowego i zmian sygnalizacji świetlnej, gospodarki zielenią, przebudowy sieci wodociągowej, odwodnienia wraz z przebudową sieci kanalizacji deszczowej, przebudowy sieci gazowej, przebudowy oświetlenia i sieci energetycznej, przebudowy sieci telekomunikacyjnej.

W decyzji (pkt 10) zawarto wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich zaznaczając, że przy realizacji inwestycji należy uwzględnić warunki wynikające z obowiązującego prawa budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem:

– poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich;

– możliwości korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej – przewidywane do przebudowy urządzenia uzbrojenia terenu winno się realizować zgodnie z warunkami podanymi przez odpowiednie instytucje branżowe, w sposób umożliwiający korzystnie z tych urządzeń przez użytkowników;

– inwestycja nie może powodować utrudnienia w dojściach i dojazdach do sąsiednich nieruchomości, jak również nie może pogorszyć warunków użytkowania zgodnie z przeznaczeniem tych posesji.

Uwzględniając charakterystykę przedmiotowej inwestycji drogowej oraz usytuowanie budynku (lokalu), którego współwłaścicielem jest skarżący, należało przyjąć, że przysługiwała mu legitymacja procesowa do zaskarżenia decyzji z dnia [...] marca 2014 r., a zatem niezasadne było umorzenie postępowania odwoławczego. Niewątpliwie skarżący miał interes prawny aby domagać się sprawdzenia, czy przyjęte według kwestionowanej decyzji rozwiązania projektowe gwarantują mu ochronę, o której mowa w przytoczonym wyżej punkcie 10 decyzji. Rzeczą organu było zwłaszcza odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz ocena, czy postanowienia decyzji zapewniają realizację przedmiotowego przedsięwzięcia w sposób gwarantujący skarżącemu ochronę prawa własności do lokalu, stosownie do art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy.

W takim stanie sprawy należało stwierdzić, że nierozpoznanie merytoryczne odwołania i wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., przez jego nieprawidłowe zastosowanie. W konsekwencji Sąd Wojewódzki niezasadnie skargę oddalił, podczas gdy zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego podjęto na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.