Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2215/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 29 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 308/21 w sprawie ze skargi B. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2021 r. nr SKO 4316/45/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 września 2021 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2021 r. nr SKO 4316/45/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z 30 grudnia 2020 r. Prezydent Wrocławia odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z 22 lutego 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca pobiera emeryturę, co wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium zaznaczyło także, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości rezygnacji z prawa do emerytury, a zawieszenie jej wypłaty na wniosek emeryta nie powoduje uzyskania statusu osoby bez ustalonego prawa do emerytury. Ustawodawca wykluczył przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku ustalenia prawa do emerytury, a nie realizacji tego prawa. Zdaniem organu, kwestia ewentualnego zawieszenia emerytury nie wyłącza zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej jako: u.ś.r.).

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżone decyzje. W uzasadnieniu wskazał, że wyłączenie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury wynikało z historycznej różnicy wysokości wartości świadczenia pielęgnacyjnego i wypracowanej emerytury. W związku z podwyższeniem wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, które przewyższyło przyznaną emeryturę, zaszła konieczność uzupełnienia wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej w celu dokonania wykładni prokonstytucyjnej, nienaruszającej konstytucyjnej zasady równości. WSA podkreślił, że skarżąca zaczęła pobierać emeryturę w roku 1997, a więc krótko po urodzeniu syna. Emerytura jaką otrzymuje to - jak sam organ II instancji podaje - świadczenie przyznane w oparciu o regulacje rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U. nr 28, poz. 149). Cel przyznania takiej wcześniejszej emerytury był bardzo zbliżony do dzisiejszego świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca aktualnie w wieku 59 lat, gdyby nie konieczność sprawowania ciągłej opieki, mogłaby nadal pracować uzyskując dochód wyższy od obecnie uzyskiwanego. Zatem nie ma racji Kolegium, kiedy wywodzi, że ewentualna możliwość wyboru świadczenia korzystniejszego nie dotyczy skarżącej. WSA zgodził się natomiast ze skarżącą, że rezygnacja z otrzymywanej emerytury przed uzyskaniem pewności co do pozytywnej decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, pozbawiłaby jej rodzinę ważnego źródła dochodu. W konsekwencji, Sąd I instancji opowiedział się za umożliwieniem skarżącej dokonania wyboru należnego świadczenia, przy czym wskazał, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wypłaty świadczenia pieniężnego w wysokości odpowiadającej różnicy tego świadczenia i przysługującej emerytury.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) przepis ten nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, choć jest to osoba, która ma ustalone prawo do emerytury, podczas gdy - w ocenie Kolegium - z brzmienia tej regulacji wprost wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury;

b) zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę określoną w tym unormowaniu wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, choć zawieszenie prawa do emerytury na wniosek emeryta nie powoduje uzyskania przez emeryta statusu osoby bez ustalonego prawa do emerytury, a w konsekwencji - pominięcie jednoznacznego wyniku wykładni językowej tego przepisu, wedle którego dysponowanie uprawnieniem do emerytury przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowi negatywną przesłankę uzyskania tego świadczenia rodzinnego.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 9 w zw. z art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm.; dalej jako: "K.p.a."), gdyż w okolicznościach przedmiotowej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów prawa relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny, nie naruszając przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz art. 9 w zw. z art. 79a K.p.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, przez niezasadne zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji wykładni prokonstytucyjnej, prowadzące do zrównania sytuacji osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, które mają ustalone prawo do emerytury z opiekunami, którzy takiego prawa nie mają ustalonego, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem decyzji Kolegium i decyzji organu pierwszej instancji, choć organy administracji dokonały zgodnej z prawem wykładni przepisów prawa materialnego oraz nie naruszyły przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz art. 9 w zw. z art. 79a K.p.a., gdyż skarga - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona, z uwagi na to, że decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, a w efekcie nie ziściła się podstawa do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, jak również wówczas gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z uwagi na brzmienie przytoczonych powyżej przepisów należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wynikami wykładni celowościowej i systemowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, i z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21).

W orzecznictwie podkreśla się, że proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Tym samym nie można uznać, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej czy celowościowej. Zauważyć bowiem należy, że przepis prawny jest jasny nie w sytuacji, gdy nie zawiera on zwrotów nieostrych czy klauzul generalnych, ale wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazana powyżej aktualna linia orzecznicza sądów administracyjnych powoduje, że Sąd pierwszej instancji zasadnie odstąpił od literalnej, językowej wykładni analizowanego przepisu, a uzyskane za jej pomocą wyniki uzupełnił efektami wykładni celowościowej. Literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, i z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21).

Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest natomiast prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jednocześnie należy zaznaczyć, że ten rodzaj wykładni nie prowadzi do wykreowania nowego przepisu i wkroczenia jednocześnie w kompetencje władzy ustawodawczej, ale prowadzi do określonego, najpełniej realizującego zasady konstytucyjne zrekonstruowania treści normy prawnej na podstawie obowiązujących przepisów.

Szczególnie wyraźnie widać to na tle stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, gdzie emerytura, którą otrzymuje skarżąca to świadczenie przyznane w oparciu o regulacje rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. Nr 28, poz. 149). Zgodnie z § 1 ust. 1 przywołanego rozporządzenia "matce, która nie mogła lub nie może kontynuować zatrudnienia z powodu stanu zdrowia swojego dziecka, wymagającego – bez względu na wiek – jej stałej opieki oraz pielęgnacji lub pomocy w czynnościach samoobsługowych, przysługuje prawo do wcześniejszej emerytury, jeżeli spełnia łącznie następujące warunki: 1) ma okres zatrudnienia określony w art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin; 2) sprawuje osobistą opiekę nad dzieckiem, które: a) zostało zaliczone do I grupy inwalidów, bez względu na przyczynę chorobową inwalidztwa, albo b) zostało zaliczone do II grupy inwalidów z powodu jednego ze stanów chorobowych wymienionych w ust. 3, a inwalidztwo dziecka istnieje od urodzenia albo powstało przed ukończeniem 18 roku życia".

Zarówno na tle przepisów rozporządzenia z 1989 r., jak i aktualnych przepisów u.ś.r. mowa jest konkretnie o rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Co prawda pierwszy z wymienionych aktów traktuje o uzyskaniu wcześniejszej emerytury, a drugi o świadczeniu pielęgnacyjnym, jednak cel obu regulacji jest w istocie tożsamy i sprowadza się do przyznania opiekunowi pewnej formy finansowej rekompensaty za brak możliwości świadczenia pracy. Jeśli zatem przejście skarżącej na wcześniejszą (minimalną) emeryturę wiązało się z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, co wypełniało podobną funkcję, jak obecne świadczenie pielęgnacyjne, to brak jest powodów, by pod względem wymiaru przyznawanego przez państwo wsparcia, na skutek eliminacji prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, różnicować jej pozycję w stosunku do osób będących w podobnej sytuacji społecznej, rodzinnej i materialnej, a zwłaszcza takich, które wcześniej nie pracowały. Trafność wykładni przepisów prawa przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji pośrednio potwierdził sam ustawodawca, który dostrzegł szczególną sytuację osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. oraz potrzebę dodatkowego świadczenia wyrównującego wysokość tych emerytur do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawą z dnia 29 października 2021 r. o świadczeniu wyrównawczym dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. z 2021, poz. 2314) z dniem 1 stycznia 2022 r. stworzono dodatkowe wsparcie dochodowe osób pobierających wcześniejszą emeryturę z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki. W toku procesu legislacyjnego ustawodawca jednoznacznie wskazał na tożsamość wcześniejszej emerytury przyznanej na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. (którego przepisy obowiązywały do dnia 31 grudnia 1998 r.) oraz świadczenia pielęgnacyjnego podkreślając, że podstawowym celem obydwu świadczeń jest zapewnienie środków utrzymania dla osób, które opiekują się (opiekowały się) niepełnosprawnym członkiem rodziny, rezygnując z tego tytułu z zatrudnienia.

Wbrew zatem stanowisku Kolegium w sprawie zachodziła potrzeba dokonania wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r. Trafnie przy tym zauważył Sąd pierwszej instancji, że emerytura jest prawem niezbywalnym ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.śr.r., tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane jest nie tylko z samym prawem ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien stronę poinformować, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.

W świetle powyższego należy uznać, że przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest w pełni prawidłowa. Ujawniona przez Sąd I instancji błędna wykładnia tego przepisu, skutkująca również naruszeniem przez organy obowiązku informowania stron (art. 9 i art. 79a K.p.a.), zasadnie doprowadziła do oparcia zaskarżonego wyroku na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy obowiązane będą uwzględnić poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, pamiętając przy tym, że ocena prawna dokonana w wyroku sądu administracyjnego jest wiążąca tylko do momentu zmiany stanu prawnego. Wobec wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. ustawy z dnia 29 października 2021 r. o świadczeniu wyrównawczym dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U.2012. 2314) oceny przez organ będzie wymagało, czy postanowienia tego aktu będą miały znaczenie prawne dla wyniku niniejszej sprawy.

Przy rozstrzyganiu organy nie mogą pominąć również treści art. 24 ust. 2 u.ś.r. w świetle którego prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami oraz ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych wskazujące, iż organy administracji nie powinny czynić stronie jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinny przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa do wyboru skorzystać (vide: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., I OSK 1175/18; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.