Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 684/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z o.o. spółki komandytowej z siedzibą w B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2021 r., Nr [...] w sprawie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. (dalej jako Spółka lub inwestor) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 września 2021 r., w którym: w punkcie 1 organ ten uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PIBN) z 5 lipca 2021 r., w punkcie 2 wstrzymał A. prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku murowanego trwale związanego z gruntem (posadowionego na fundamencie betonowym) dwukondygnacyjnego z dachem dwuspadowym krytym blachą o wymiarach 5,00 x 7,00 (ozn. [...] na mapie będącej załącznikiem do postanowienia) przewidzianego na pobyt ludzi, realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] położonej w obrębie M., gmina K. oraz w punkcie 3 poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej zgodnie z przepisem określonym w art. 59f Prawa budowlanego z tym, że stawka opłaty zgodnie z art. 49d podlega pięćdziesiokrotnemu podwyższeniu.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wobec informacji Wójta Gminy skierowanej do organu I instancji w piśmie z 16 września 2020 r. o realizacji prac inwestycyjnych na działce nr [...] w obrębie M. w gminie K. oraz wniosku Prokuratora Rejonowego o wszczęcie postepowania administracyjnego i wstrzymanie robót budowlanych, zawiadomieniem z 1 października 2020 r. PINB zawiadomił właścicieli działki nr [...] J. R. i M. S. o zaplanowanej na dzień 21 października 2020 r. kontroli zabudowy realizowanej na przedmiotowej działce.

Z protokołu oględzin sporządzonego 21 października 2020 r. wynika, że na działce nr [...] inwestor A. realizuje budowę obiektów na podstawie informacji złożonej do Starosty 13 sierpnia 2020 r. o realizacji robót budowlanych polegających na budowie 12 budynków mających na celu przeciwdziałanie Covid-19. Podczas oględzin stwierdzono, że cztery budynki o wymiarach 5 x 7 m są w stanie surowym otwartym, bez okien, dachy dwuspadowe- krokwie pokryte membraną, 4 budynki o wymiarach 5 x 7 m posiadają ściany parteru i wylane stropy kondygnacji, 2 budynki o wymiarach 5 x 7 m wykonano tylko ściany parteru, 2 budynki zostały jedynie wytyczone geodezyjnie. Wszystkie budynki są murowane z bloczków gazobetonowych o grubości 18 cm. Obecny podczas oględzin inwestor K.H. Prezes Zarządu A. przedstawił dzienniki budowy wypełnione przez kierownika budowy.

Postanowieniem z 28 października 2020 r. PINB na podstawie art. 61a Kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie realizowanej "samowolnej zabudowy" na terenie działki nr [...] w obr. M., gmina K. Rozstrzygnięcie zostało przez organ I instancji umotywowane okolicznością, że na obecnym etapie budowy nie można ustalić jaką faktycznie funkcje przedmiotowe budynki będą pełniły i czy ich funkcja będzie zgodna z dyspozycją art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Dopiero w przypadku, gdy inwestor będzie wykorzystywał rzeczone budynki niezgodnie z intencjami ustawodawcy w trakcie lub po ustaniu epidemii, organ nadzoru budowlanego będzie zobligowany do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Wobec wniesienia zażalenia przez Prokuratora Rejonowego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) postanowieniem z 28 grudnia 2020 r. uchylił rozstrzygnięcie PINB z 28 października 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ ten wskazał w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm.), do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293) oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

Ponadto zgodnie z brzmieniem art. 12b ust. 1 ww. ustawy, art. 12 miał odpowiednio zastosowanie, jeżeli do utrzymania ciągłości działania istotnych usług służących bezpośrednio przeciwdziałaniu i zwalczaniu COVID-19, w szczególności w zakresie telekomunikacji, łączności publicznej, transportu, świadczeń zdrowotnych, energetyki, handlu, gospodarki wodnej lub kanalizacyjnej, oczyszczania ścieków, porządku publicznego, obronności, niezbędne było projektowanie, budowa, przebudowa, zmiana sposobu użytkowania, remont, utrzymanie lub rozbiórka obiektów budowlanych.

W ocenie organu odwoławczego wydanie przez organ I instancji postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie jest nieuzasadnione, bowiem PINB nie wskazał przyczyn przedmiotowych zachodzących w postępowaniu wynikających z powołanego art. 61 a § 1 k.p.a. uzasadniających brak możliwości wszczęcia postępowania.

Organ odwoławczy zakwestionował twierdzenie organu I instancji, że nie może ustalić funkcji jaką będą pełniły wznoszone obiekty oraz czy inwestycja jest zgodna z intencją ustawodawcy zawartą w art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Dodał przy tym, że organ nadzoru budowlanego dysponuje szerokim wachlarzem środków dowodowych, aby ustalić tą okoliczność, względnie aby wyrobić sobie pogląd, który będzie w stanie rzeczowo uzasadnić i obronić. Dodatkowo dostrzeżono, że organ I instancji nie dokonał również rzetelnej weryfikacji argumentów wskazanych we wnioskach o wszczęcie postępowania.

Zawiadomieniem z 23 lutego 2021 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [..]. położonej w obr. ewidencyjnym M., gmina K., oraz o wyznaczeniu na 30 marca 2021 r. oględzin nieruchomości. Wobec wniosku inwestora o zmianę terminu oględzin nowy termin czynności wyznaczono na 26 maja 2021 r.

W dniu oględzin ustalono, iż A. realizuje na ww. nieruchomości budowę 12 budynków mających na celu przeciwdziałanie COVID-19 w oparciu o zgłoszenie z 12 sierpnia 2020 r., złożone do Starostwa Powiatowego. W odpowiedzi na ww. zgłoszenie powyższy organ nie poinformował inwestora o konieczności uzyskania innych zgód lub zezwoleń na realizacje przedmiotowej inwestycji. Inwestor realizuje budowę 10 budynków w konstrukcji tradycyjnej murowanej, tym samym trwale związanych z gruntem, z dachem dwuspadowym przykrytych blachą na rąbek, w których w dniu oględzin stwierdzono, że na parterze 9 budynków występują następujące pomieszczenia: salon z aneksem kuchennym i łazienka na parterze. Na poddaszu zlokalizowane są w 5 budynkach: 2 sypialnie i łazienka, natomiast w 4 budynkach 1 sypialnia i łazienka. W jednym z budynków (7 w kolejności licząc od wjazdu) podczas oględzin stwierdzono, że na parterze występują 3 pomieszczenia i na poddaszu również są zlokalizowane 3 pomieszczenia. Każdy z ww. budynków jest podłączony do zewnętrznej instalacji: wodno-kanalizacyjnej, gazowej, elektroenergetycznej. Prócz tego w każdym z budynków wykonano wewnętrzne instalacje: wodno-kanalizacyjne, c.o. i elektryczną, a w 6 budynkach zainstalowano kocioł gazowy. W 4 budynkach nie wykonano schodów na poddasze. Obecnie w każdym z 10 budynków trwają roboty wykończeniowe polegające na instalowaniu białego montażu, malowaniu, montażu płyt G-K. W żadnym z budynków nie zamontowano stolarki wewnętrznej drzwiowej. Wszystkie budynki zgodnie z funkcją pomieszczeń przeznaczone są na pobyt ludzi, w 7 budynku licząc od wjazdu, według oświadczenia inwestora, będzie instalowana komora hiperbaryczna - na dowód powyższego inwestor przedłożył do protokołu dokument świadczący o zakupie tego typu sprzętu. W pozostałych pomieszczeniach tego budynku, według oświadczenia inwestora, będą świadczone usługi fizjoterapii, podczas oględzin rzeczony budynek nie był wyposażony. W dniu oględzin nie stwierdzono by inwestor rozpoczął roboty budowlane związane z budową 2 budynków zlokalizowanych bliżej wjazdu na działkę (budynki te zostały jedynie wytyczone). Zgodnie z oświadczeniem inwestora "budowa jest prowadzona na podstawie art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanym nimi sytuacji kryzysowych. W tym celu są budowane te budynki i w tym celu będą wykorzystywane".

Postanowieniem z 5 lipca 2021 r. PINB wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku murowanego trwale związanego z gruntem (posadowionego na fundamencie betonowym) dwukondygnacyjnego z dachem dwuspadowym krytym blachą o wymiarach 5,00 m x 7,00 m (ozn. [...] na mapie będącej załącznikiem do postanowienia) przewidzianego na pobyt ludzi, realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym M. gmina K. oraz poinformował A. o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego lub jego części w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy.

Wobec wniesienia zażalenia przez stronę skarżącą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 28 września 2021 r. postanowienie o treści jak na wstępie opisano.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zasadą prawa budowlanego, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jest że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy. Wobec stwierdzenia przez organ I instancji naruszenia przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, rozpoczął on postępowanie legalizacyjne w oparciu o przepisy art. 48 tej ustawy.

Zgodnie z art. 48 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi,

w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne:

zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz

usunięcie stanu zagrożenia.

W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

W niniejszej sprawie inwestor oświadczył, że przedmiotowy budynek ma na celu przeciwdziałanie COVID-19 i jego budowa odbywa się w oparciu o przepis art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020, poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID-19 lub specustawa) – w brzmieniu obowiązującym do 5 września 2020 r. Zgodnie z tą regulacją do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ww. specustawy przepisy ustawy stosuje się do zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2. Ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1.

Zgodnie z art. 12b ww. ustawy COVID-19 jeżeli do utrzymania ciągłości działania istotnych usług służących bezpośrednio przeciwdziałaniu i zwalczaniu COVID-19, w szczególności w zakresie telekomunikacji, łączności publicznej, transportu, świadczeń zdrowotnych, energetyki, handlu, gospodarki wodnej lub kanalizacyjnej, oczyszczania ścieków, porządku publicznego, obronności, niezbędne jest projektowanie, budowa, przebudowa, zmiana sposobu użytkowania, remont, utrzymanie lub rozbiórka obiektów budowlanych, art. 12 stosuje się odpowiednio.

W ocenie organu odwoławczego powoływanie się na art. 12 ustawy COVID-19 jest dopuszczalne jedynie w wyjątkowych przypadkach, które niewątpliwie wymagają szczegółowego uzasadnienia. Tymczasem inwestor w treści pisma z 12 sierpnia 2020 r. skierowanego do Starostwa Powiatowego nie uzasadnił w jaki sposób zgłaszane budynki miałyby przeciwdziałać COVID-19.

Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego w przypadku art. 12 ustawy COVID realizacja celu winna być w zasadzie oczywista już w chwili rozpoczęcia robót (np. szpital tymczasowy) (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 310/21).

Organ odwoławczy przywołał wyrażany w orzecznictwie pogląd, że zrealizowanie robót budowlanych w trybie art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19, do wykonania których według "zwykłego" trybu wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, dotyczyć może tylko takich sytuacji, w których niewątpliwie i realnie wystąpiły zagrożenia i zachodziła konieczność wzniesienia jakiegoś obiektu budowalnego w celu usunięcia stanu zagrożenia pandemią COVID-19. Tak bowiem należy rozumieć "przeciwdziałanie", o którym mowa w tym przepisie (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 382/21). Przepis ten odnosi się zatem do budowy, która w sposób faktyczny przyczyni się do przeciwdziałania COVID-19.

Ponadto przepis art. 12 ustawy COVID-19 od początku jego obowiązywania przewidziany został jako przepis czasowy. (...) Od początku zatem wiadomym było, że jest to przepis absolutnie wyjątkowy, uchwalony w pierwszych tygodniach epidemii, czyli w sytuacji, gdy nikt w gruncie rzeczy nie wiedział jaki będzie jej rozwój i konieczne w związku z tym do podjęcia działania na poziomie lokalnym, ponadlokalnym czy ogólnokrajowym. (...) Wszystko to oznacza, że inwestor działający w trybie art. 12 ustawy Covid-19 otrzymał niezwykle daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wszystkich ww. ustaw, do których są oni obowiązani się stosować. Skoro zaś tak, to "przeciwdziałanie COVID-19" musi być interpretowane niezwykle rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 72/21; wyrok WSA w Krakowie z 13 maja 2021 r., sygn. akt ll SA/Kr 310/21). Podkreślił organ odwoławczy, iż przepis art. 12 specustawy zezwalający na prowadzenie działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 należy rozumieć w ten sposób, że musiały to być działania, które doraźnie i w miarę natychmiastowo prowadziły do zwalczania zakażenia, zapobiegania rozprzestrzenianiu się, profilaktyki oraz zwalczania skutków choroby (por. wyrok WSA w Białymstoku z 1 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 367/21).

W opinii organu odwoławczego budynek przeznaczony na pobyt ludzi będący przedmiotem niniejszego postępowania nie spełnia kryteriów obiektu realizowanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, dlatego też PINB prawidłowo wdrożył procedurę z art. 48 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ww. specustawy przepisy art. 4b-4d, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 7b, art. 7d, art. 8. art. 10-10c, art. 11-11c, art. 12, art. 12b, art. 13, art. 14-14b tracą moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Dlatego też przepisu art. 12 i 12b - biorąc pod uwagę ww. art. 36 ust. 1 - utraciły moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. 5 września 2020 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy art. 12 ustawy COVID-19 obowiązywały 180 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla oceny, które z tych działań mogą zostać zaliczone do działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż przepis art. 12 specustawy, zgodnie z art. 36 ust. 1 specustawy, utracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (utracił moc z dniem 5 września 2020 r.). A zatem przepis art. 12 specustawy był przepisem czasowym i przez ten pryzmat należy oceniać uprawnienia podmiotów, do których był kierowany. Działania podejmowane w ramach tego przepisu miały się zamknąć wraz z utratą jego mocy (por. wyrok WSA w Białymstoku z 1 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 367/21).

Mając na uwadze powyższe, WINB w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności przewidziane w przepisach art. 12 ustawy COVID- 12.

Na marginesie dodał orzekający organ, iż działka, na której jest realizowana budowa przedmiotowego budynku zlokalizowana jest na terenie, który w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowanie przestrzennego miejscowości M., gmina K. (uchwała nr XXXII/69/2012 Rady Gminy z dnia 26 września 2012 r.) przeznaczony został na tereny zieleni nieurządzonej ozn. 71 ZE z zakazem zabudowy. Dodatkowo realizowana inwestycja położona jest na gruncie oznaczonym w ewidencji gruntów jako W-PsVI i PsVI, wytworzone z gleb pochodzenia organicznego, oznaczone jako gleby torfowe i murszowo-torfowe, torfy niskie oraz jako grunty pod rowami. Podlega więc regulacjom ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, której stosowanie nie zostało wyłączone przywołanym art. 12 ww. ustawy o COVID-19. Ponadto jeszcze przedmiotowa nieruchomość jest zlokalizowana na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od strony morza, gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% (tj. raz na sto lat). Dla ww. obszaru wyznaczono następującą głębokość wody zalewowej: pomiędzy 0,5 a 2 m. Wobec powyższego lokalizacja przedmiotowej inwestycji powinna zostać poprzedzona uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego.

Powyższe doprowadziło orzekający organ do wniosku, że inwestor w normalnych warunkach nie mógłby rozpocząć na tej działce jakiejkolwiek budowy.

Po wnikliwej analizie sąsiadującej zabudowy, jak i biorąc pod uwagę fakt, iż przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na terenie atrakcyjnym turystycznie i inwestycyjnie, organ przyjął, że realizowana budowa może również służyć zakwaterowaniu turystycznemu. Sugerować powyższe może fakt, iż właściciele przedmiotowej działki kilkukrotnie składali do Urzędu Gminy wnioski o zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz o wprowadzenie zmian w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości M. w zakresie przeznaczenia ww. działki pod zabudowę budynków zakwaterowania turystycznego.

Finalnie zdaniem organu nadzoru budowlanego budowa przedmiotowego budynku nie spełnia warunków określonych ww. ustawie COVID-19, a zatem jego realizacja winna podlegać ogólnym zasadom wynikającym z przepisów ustawy Prawo budowlane. Każda samowola budowlana jest naruszeniem konkretnych przepisów Prawa budowlanego i jako taka winna być sankcjonowana w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Tak więc osoby, które dopuściły się aktu samowoli budowlanej muszą się liczyć z konsekwencjami wynikającymi z ustawy Prawo budowlane przewidzianymi dla sprawców samowoli budowlanej. Dlatego też podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie jest prawnie uzasadnione.

Oceny tej sytuacji nie zmienia fakt złożenia przez inwestora kopii umów zawartych pomiędzy A. a osobami świadczącymi usługi medyczne oraz usługi rehabilitacyjne.

PINB w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu oraz o opłacie legalizacyjnej, która zostanie naliczona w przypadku legalizacji przedmiotowego budynku. Tymczasem dla stron postępowania wiążąca jest sentencja rozstrzygnięcia, a nie jego uzasadnienie. Dlatego też informację o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej organ powinien umieścić w sentencji zaskarżonego postanowienia.

Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 3 Prawo budowlanego, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Te wszystkie informacje zawarł w swoim rozstrzygnięciu organ odwoławczy.

We wniesionej skardze A. zarzuciła naruszenie:

art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 k.p.a. na skutek nieodniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do podniesionych przez skarżącą w zażaleniu kwestii związanych z oceną stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy,

art. 19 i art. 20 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i ust. 2 i art. 2 ustawy COVID-19, ze względu na fakt, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej z uwagi na wyłączenie, na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy, stosowania do inwestycji związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), które to przepisy statuują wszelkie uprawnienia tych organów i w ramach, których nie przewidziano kompetencji do kontrolowania inwestycji prowadzonych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, podczas gdy przedmiotowe roboty budowlane, zgodnie z informacją z 12 sierpnia 2020 r., prowadzone są w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, co spowodowało wyłączenie stosowania przepisów prawa budowlanego do prowadzonych robót budowlanych, w efekcie, czego orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego nie są organami właściwymi do podejmowania jakichkolwiek działań w zakresie tych robót, w tym do wydawania postanowień,

art. 8 kpa ze względu na naruszenie zasady zaufania podmiotu do działań organów władzy publicznych w sytuacji pouczenia skarżącego w postanowieniu PINB z 28 października 2020r., iż w przypadku gdy inwestor będzie wykorzystywał rzeczone budynki niezgodnie z intencjami ustawodawcy w trakcie lub po ustaniu epidemii, organ nadzoru budowlanego będzie zobligowany do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, gdzie tymczasem organ wydał rozstrzygnięcie w dniu 5 lipca 2021r. wbrew niniejszemu pouczeniu, odmawiając możliwości rozpoczęcia działalności przez skarżącego w celu realizacji postanowień art. 2 specustawy, przez co znacząco ograniczył jego prawa podmiotowe i działał na jego szkodę, oraz naruszył wyżej wskazaną zasadę zaufania publicznego, co zostało powielone przez organ II instancji,

art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 kpa i art. 2 ust. 2 oraz art. 12 ust. 1 specustawy poprzez ich błędną wykładnię skutkującą nieuprawnionym oraz niewłaściwym dokonaniem oceny w zakresie istnienia związku przedmiotowej inwestycji celem przeciwdziałania COVID-19, a w efekcie bezpodstawne i bezprawne podważenie istnienia tego związku, co skutkowało błędnym uznaniem, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego i bezprawnym wydaniem postanowienia wstrzymującego przedmiotowe roboty budowlane, w sytuacji, gdy art. 12 ust. 1 specustawy wyłączył stosowanie prawa budowlanego do tej inwestycji, jako bezsprzecznie związanej z przeciwdziałaniem COVID-19, a tym samym brak jest upoważnienia ustawowego do dokonania przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek czynności w stosunku do inwestycji realizowanych na podstawie informacji o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19,

art. 2 Konstytucji w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, co przejawiało się w szczególności błędnym uznaniem, że budowa wykonana na nieruchomości położonej w M. na działce nr [...], nie ma związku z realizacją celów, jakie stawia przed nią ustawa COVID-19,

art. 7a § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości, co do treści normy prawnej wynikającej z treści art. 12 ust. 1 specustawy na korzyść Spółki w sytuacji, gdy nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ,

art. 8 w zw. z art. 11, art. 124 § 2,art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. poprzez brak sporządzenia przez organy obu instancji prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonych postanowień, co przejawiało się w szczególności niewyjaśnieniem, na jakiej podstawie organy uznały, iż inwestycja realizowana na ww. nieruchomości nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID-19, przez co motywy, na podstawie, których wydane zostało skarżone postanowienie są dla skarżącego niezrozumiałe i nieprzekonujące, co w konsekwencji burzy zasadę zaufania obywatela do organów państwa i zasadę przekonywania, ponieważ organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony rozstrzygnięcia bez potrzeby stosowania środków przymusu. Co istotne w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ w żaden sposób nie odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego oraz wcześniejszych rozstrzygnięć, jakie zapadały w związku z przedmiotową inwestycją,

rażące naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 1333 ze zm.) poprzez jego błędną interpretację, przyjmującą, że w toczącym się postępowaniu zachodziła potrzeba uzyskania uprawnień, o których mowa we w art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w sytuacji, kiedy nie sposób mówić o możliwości stosowania tego przepisu, kiedy jego stosowanie zostało wyraźnie wyłączone treścią art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19,

art. 15 k.p.a. ze względu na fakt, iż postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów regulującego zasadę dwuinstancyjności w ten sposób, że organ II instancji w punkcie pierwszym postanowienia uchyla postanowienie organu I instancji, natomiast w punkcie II postanowienia orzeka merytorycznie w taki sam sposób jako organ I instancji przez co należy uznać, że naruszył on zasadę dwuinstancyjności,

10. art. 138 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. ze względu na naruszenia zasady nieorzekania na niekorzyść w sytuacji, gdy punkt II postanowienia merytorycznie jest niekorzystnym rozstrzygnięciem dla skarżącej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w punkcie 2 i poprzedzającego go postanowienia PINB z 5 lipca 2021 r. oraz zasądzenie dla strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Rozwijając sformułowane zarzuty skarżąca Spółka podniosła, że w uzasadnieniu organu odwoławczego odniesienie do jej argumentów i twierdzeń znalazło się w jednym akapicie na stronie 8 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, co nie sposób uznać za odniesienie się do wszystkich wniosków i twierdzeń zaprezentowanych w toku postępowania przez organem I instancji, jak i w treści odwołania. Wskazała skarżąca, że w treści odwołania skarżąca przywołała wiele dowodów na poparcie zamiaru realizacji celów ustawy COVID-19, brak ich rozważenia stanowi o wadliwości wydanych rozstrzygnięć. Podkreśla skarżąca, że kwestia czy organy nadzoru budowlanego miały prawo do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie jest kluczowa. Zdaniem skarżącej powyższe uprawienie zostało wyłączone przez treść art. 12 ustawy COVID-19. W złożonej informacji z 12 sierpnia 2020 r. jednoznacznie zostało wskazane, że inwestycja znajdująca się na działce nr [...] ma służyć przeciwdziałaniu chorobie COVID-19 i informacja ta wyłączyła w stosunku do prowadzonej inwestycji stosowanie przepisów Prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, a tym samym obowiązywanie wydanych w tym zakresie zgód budowlanych i aktów planistycznych. W konsekwencji została wyłączona możliwość podjęcia przez organy nadzoru budowlanego jakiejkolwiek interwencji czy dokonywania kontroli w stosunku do prowadzonych na nieruchomości robót budowlanych, jako związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Nadto czyniąc zadość obowiązującemu przepisowi inwestor zapewnił dla wyżej wymienionej inwestycji nadzór na budowie przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane.

Zdaniem skarżącej przepis art. 12 ust. 4 specustawy upoważniał organ administracji architektoniczno-budowlanej (a nie organ nadzoru budowlanego) do wydania decyzji wyłącznie w przypadku prowadzenia robót budowlanych zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Niniejszy przepis w żaden sposób nie odsyłał do przepisów prawa budowlanego w sytuacji zaistnienia stanów faktycznych nieuregulowanych w niniejszej ustawie. Organy obu instancji nie dokonały ustaleń mających wykazać, czy inwestycja wykonana przez skarżącego nosi cechy zagrażającej życiu i zdrowiu. W tym zakresie trudno się doszukać w uzasadnieniu postanowień odniesienia do tej kwestii. Przywołanym przepis art. 12 ust. 4 specustawy obowiązywał do 5 września 2020 r., i w związku z tym, iż ustawodawca nie wprowadził jakichkolwiek przepisów przejściowych, regulujących kwestię ewentualnego podlegania inwestycji rozpoczętych przed utratą mocy przez wyżej wymienione przepis, ogólnym zasadom wynikającym z przepisów prawa budowlanego, to w opinii skarżącej roboty budowlane rozpoczęte w okresie obowiązywania art. 12 specustawy, w tym inwestycja na przedmiotowej nieruchomości, są legalne i nie wymagają stosowania ogólnych wymogów wynikających z prawa budowlanego. Wywodzi skarżąca brak prawnych możliwości negowania przez organy nadzoru budowlanego zgodności z prawem realizowanej inwestycji wobec braku stosownej regulacji prawnej w tym zakresie.

Nie można w sposób domniemany uznać, że po 5 września 2020r. automatycznie działają przepisy prawa budowlanego bez uwzględnienia tego w przepisach przejściowych. Automatyzm takiego rozumowania powoduje, że dochodzi do naruszenia konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów. Mogłoby to nastąpić jedynie pod warunkiem zastosowania regulacji umożliwiających zainteresowanemu dostosowanie się do zaistniałej sytuacji. Brak takowych regulacji nie pozwalał inwestorowi na dostosowanie inwestycji.

Odnosząc się do postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wydanego przez organ pierwszej instancji wskazała skarżąca, że wówczas organ jednoznacznie uznał, że na tym etapie nie był w stanie stwierdzić, jaką funkcję będą pełniły budynki i czy ich funkcja będzie zgodna z dyspozycją z art. 12 ust 2 specustawy. Co istotne organ w pewien sposób pouczył inwestora, że "należy stanowczo zaznaczyć, iż w przypadku, gdy inwestor będzie wykorzystywał rzeczone budynki niezgodnie z intencjami ustawodawcy w trakcie lub po ustaniu epidemii, organ nadzoru budowlanego będzie zobligowany do wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie." Tymczasem w obecnie skarżonych postanowieniach organ dokonał całkowicie odmiennej oceny inwestycji, która nie zdążyła jeszcze rozpocząć swojej działalności. Stanowi to naruszenie zasady zaufania obywatela do organów państwa. Wskazała skarżąca, że budynki będące przedmiotem robót budowlanych zostały przewidziane i zaprojektowane w ściśle określonym celu zgodnym ze specustawą. Mają służyć przeciwdziałaniu rozprzestrzeniania się COVID-19 oraz pomagać zwalczać skutki społeczno-gospodarcze COVID-19, zwłaszcza dla osób wymagających rekonwalescencji po przebytym zakażeniu. Inwestycja polega na budowie 10 budynków wolnostojących dwukondygnacyjnych, które będą zapewniały pobyt niedużej ilości osób, które będą mogły przeprowadzić w nich rekonwalescencję po przebytym zakażeniu chorobą COVID - 19. Co istotne jeden z budynków został przeznaczony celem wykonywania tam zabiegów związanych z niniejszym celem. Organy obu instancji wydając decyzję pomijają fakt istnienia niniejszego budynku.

Skutki COVID-19 dotkną bowiem sfery zdrowotnej, a osoby po przebytej chorobie będą wymagały pomocy w odzyskaniu pełni sił. Zatem działania inwestora polegające na budowie budynków zapewniających osobom możliwości przejścia rekonwalescencji po chorobie w pełni spełniają cel zwalczania skutków COVID-19, a zamierzona inwestycja będzie służyła dłużej temu celowi niż chociażby szpitale tymczasowe. Nie zgodziła się skarżąca ze stanowiskiem, że w trybie art. 12 specustawy powinny być realizowane takie zamierzenia inwestycyjne, których realizacja zakończy się w krótkim czasie, by mogły być wykorzystane w celu przeciwdziałania COVID-19. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, tj. fakt, iż skutki panującej epidemii będą odczuwalne jeszcze przez bardzo długi okres czasu, inwestycje prowadzone w celu przeciwdziałania COVID-19 będą mogły służyć temu celowi jeszcze, przez co najmniej kilkanaście lat, co podważa logikę wywodu organu odwoławczego. Inwestycja jest nakierowana na pomoc osobom z powikłaniami po chorobie. Inwestor zakupił komorę hiperbaryczną oraz tężnie solankowe. Planowane są zakupy kolejnych urządzeń, tylko obecne sytuacja prawna zawiesiła dalsze działania inwestora. Inwestor ma też w planach budowę basenu rehabilitacyjnego, co obecnie również zostało zablokowane.

Samo położenie inwestycji w gminie nadmorskiej powoduje, że należy uznać, że znakomicie nadaje się ona do realizacji zamierzonego celu. M. są małą wsią nadmorską, z czystym powietrzem oraz plażą. Jest to doskonałe miejsce do prowadzenie rekonwalescencji dla osób po tak ciężkiej chorobie jak COVID - 19.

Mimo działań organów nadzoru budowlanego mających zablokować wypełnienia zamierzeń przez inwestora podjął on dalsze kroki celem doprowadzenie do możliwości wypełniania zadań, jakie wskazane są w art. 2 ust 2 ustawy COVID-19. Obecnie Spółka została zarejestrowana w rejestrze podmiotów leczniczych prowadzonych przez Wojewodę. W ramach powyższego zarejestrowano na terenie M. na ul. N. - Poradnię Rehabilitacji, ośrodek rehabilitacji leczniczej dziennej, ośrodek rehabilitacji pulmonologicznej dziennej, pracownię fizjoterapii, poradnię chorób płuc, pracownię rezonansu magnetycznego, pracownię tomografii komputerowej. W chwili obecnej skarżąca zabiega także o zawarcie kontaktu z Narodowym Funduszem Zdrowia celem przyjmowania pacjentów na rehabilitację Covidową ze skierowaniem od lekarzy specjalistów.

W przedmiotowej inwestycji w budynku nr [..] została zainstalowana komora hiperbaryczną, zostały zamontowane tężnie solankowe a w pozostałych pomieszczeniach niniejszego budynku będą świadczone usługi fizjoterapii oraz tlenoterapia. O fakcie, że zamiarem inwestora było takie przeznaczenie niniejszej inwestycji jest fakt, że ma on zawartą umowę o dostarczanie pakietów żywnościowych z firmą B. (umowa z 6 grudnia 2020 r.).

Zawarte umowy z lekarzami różnych specjalności oraz fizjoterapeutami świadczą, że zamiarem inwestora było wykorzystanie niniejszej inwestycji celem zwalczania skutków zdrowotnych choroby COVID – 19.

Kwestionując uprawnienia orzekających organów do podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć w niniejszej sprawie skarżąca wskazała, że nie miały one możliwości badania i opiniowania, czy prowadzone przez inwestora roboty budowlane realizują cel wskazany w informacji z 26 maja 2020 r., tj. zapobieganie rozprzestrzenianiu się oraz zwalczanie skutków społeczno-gospodarczych choroby COVID-19. Wstrzymanie budowy, musi znaleźć uzasadnienie w przepisach prawa, których na próżno szukać w specustawie. Nie zawiera ona żadnych procedur, które pozwalałaby na zweryfikowanie prawdziwości oświadczenia dewelopera czy też zasadności inwestycji dla celów przeciwdziałania COVID-19. Istniejące organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do oceny inwestycji pod kątem przydatności dla celów przeciwdziałania COVID-19. Ich działanie zostało zresztą wyłączone w sytuacji, gdy nie stosuje się przepisów prawa budowlanego, będącego podstawą wszczęcia ewentualnej kontroli inwestycji.

Specustawa wyłączyła jednak obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia w trybie przepisów Prawa budowlanego. W sytuacji z jaką mamy do czynienia m.in. w przedmiotowej sprawie inwestor dopełnił obowiązków wynikających ze specustawy, tj. zawiadomił właściwy organ o rozpoczęciu budowy, budowa nie powinna być traktowana jako samowola budowlana. Zgodnie z art. 12 specustawy nadzór nad budową obiektu budowlanego, wymagającą, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ma sprawować jedynie kierownik budowy oraz osoba posiadająca uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach. Ustawodawca pozostawił pole do działania dla organów administracji architektoniczno-budowlanej w bardzo okrojonym zakresie ograniczonym do regulacji art. 12 ust. 4 ustawy COVID-19. Jedynymi przesłankami podjęcia interwencji przez organy administracji jest przypadek, gdy budowa zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Zdaniem skarżącej stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy nie wyczerpuje w żaden sposób dyspozycji art. 48 ustawy Prawo budowlane. Odnosi się on bowiem do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W opinii skarżącej na wydanie skarżonych postanowień miała wpływ forma nagonki medialnej z którą spotkała się rzeczona inwestycja. Natomiast inwestor nie ma możliwości wykazać się, że jego cele są zgodne z przepisem art. 12 ustawy COVID-19 z powodu wstrzymania realizacji prac.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na mocy art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżone postanowienie WINB z 28 września 2021 r. uchylające postanowienie PINB z 5 lipca 2021r. i orzekające o wstrzymaniu A. prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku murowanego trwale związanego z gruntem (posadowionego na fundamencie betonowym) dwukondygnacyjnego z dachem dwuspadowym krytym blachą o wymiarach 5,00 x 7,00 (ozn. [...] na mapie będącej załącznikiem do postanowienia) przewidzianego na pobyt ludzi, realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w obrębie M., gmina K. (pkt 2) oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej zgodnie z przepisem określonym w art. 59f Prawa budowlanego z tym, że stawka opłaty zgodnie z art. 49d podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (pkt 3).

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: P.b.), gdyż postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte po 19 września 2020 r. (brzmienie przepisu zostało nadane przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2020 r., poz. 471).

Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto na mocy ust. 3 tego przepisu, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, przed oceną zasadności zarzutów skargi, rozstrzygnąć należy spór pomiędzy stronami postępowania, który dotyczy kwestii czy organy nadzoru budowlanego są uprawnione do kontroli inwestycji rozpoczętej przez skarżącą Spółkę pod rządami art. 12 ustawy o COVID-19. Skarżąca stoi na stanowisku, że powyższy przepis wyłączył możliwość takiej kontroli poprzez postanowienie o niestosowaniu przepisów ustawy Prawo budowlane do prowadzonej przez nią inwestycji, zaś organy nadzoru kwestionują ten pogląd. Zdaniem Sądu podzielić należy stanowisko organów.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy (w brzmieniu na datę złożenia informacji o rozpoczęciu budowy, tj. 12 sierpnia 2020 r.), do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Z kolei ust. 2 tego przepisu stanowił, że prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast ust. 3 wskazanego przepisu stanowił w pkt 1, że w informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia - w przypadku prowadzenia robót budowlanych; a w pkt 2 dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - w przypadku zmiany sposobu użytkowania. Kolejny ust. 4 wskazywał, że jeżeli prowadzenie robót budowlanych, o których mowa w ust. 2, powoduje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, organ administracji architektoniczno-budowlanej, w drodze decyzji podlegającej natychmiastowemu wykonaniu, niezwłocznie ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń ich prowadzenia. Regulacja ust. 5 stanowiła, że w przypadku prowadzenia robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, których rozpoczęcie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor jest obowiązany zapewnić objęcie kierownictwa oraz nadzoru nad tymi robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach, o których mowa w art. 15a tej ustawy. Przepis ust. 6 wskazuje, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się:

1) warunku uzyskania opinii o celowości inwestycji, o której mowa w art. 95d ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jeżeli budowa, przebudowa lub remont są inwestycją w rozumieniu art. 95d ust. 1 tej ustawy;

2) przepisów § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, c oraz f, pkt 2 i 3 rozporządzenia wydanego na podstawie art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, z późn. zm.).

W informacji z 12 sierpnia 2020 r. skarżąca Spółka zawiadomiła o rozpoczęciu prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie 12 budynków mających na celu przeciwdziałanie COVID-19 na działce nr [...] w M., w gminie K. W oświadczeniu tym zawarta została także informacja, że budynki są wykonywane w tradycyjnej metodzie murowanej. Inwestor zapewnił dla ww. inwestycji budowlanej nadzór na budowie przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane – kierownika budowy E. G.

Inwestor spełnił zatem wymogi ustawowe wynikające z art. 12 specustawy, informując organ architektoniczno-budowlany o rodzaju, zakresie i sposobie wykonywania robót budowlanych oraz terminie ich rozpoczęcia (12 sierpnie 2020 r.). Jednakże w ocenie Sądu, spełnienie formalnych wymogów dotyczących informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 i 3 specustawy, nie spowodowało, że organy administracji publicznej, w granicach swojej właściwości, utraciły prawo kontroli inwestora co do zgodności jego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, a w szczególności – ww. przepisami specustawy. Zaakceptowanie poglądu skarżącej w tym zakresie oznaczałoby bowiem, że samo tylko oświadczenie inwestora – niezależnie od jego prawdziwości - wyłącza ustawowe kompetencje organów administracji. Pogląd ten nie zasługuje na aprobatę.

Zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie w ogóle nie mógł znaleźć zastosowania art. 12 ustawy o COVID-19, a ocena tej okoliczności pozostaje w sferze ustawowych kompetencji organy nadzoru budowalnego, które – w razie jej stwierdzenia - zobowiązane były do wdrożenia trybu z art. 48 Prawa budowlanego. Dla zastosowania ww. przepisu ustawy o COVID-19 kluczowe jest stwierdzenie, że dane roboty budowlane mają związek z przeciwdziałaniem COVID-19. Jak stanowi natomiast art. 2 ust. 2 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1. Z powyższego wynika, że ustawodawca przyjął bardzo szeroką definicję tego pojęcia, lecz niewątpliwie wynikało to ze szczególnych okoliczności uchwalenia ww. ustawy i faktu, że w tym czasie nie można było przewidzieć, jakie obiekty będą potrzebne, aby skutecznie przeciwdziałać COVID-19, a taki był sens i cel wprowadzenia tej regulacji. W efekcie więc prawodawca skierował ten szczególny tryb do wszystkich podmiotów, tj. zarówno podmiotów publicznych, jak i inwestorów prywatnych. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, wykładnia tego przepisu musi uwzględniać szczególny cel ustawy, prowadząc do wniosku, że tylko wówczas, gdy w czasie pandemii i bezpośrednio w związku z nią zajdzie konieczność wzniesienia takich obiektów jak: tymczasowy szpital, punkty szczepień, zewnętrzne poczekalnie dla chorych, czy też wykonanie robót budowlanych, takich np. jak: adaptacji hali widowiskowo-sportowej na cel szpitalny czy też otwarcie linii produkcyjnej płynu do dezynfekcji, bądź maseczek w hali magazynowej, to analizowana regulacja umożliwia dowolną lokalizację takiego obiektu oraz dowolność w ustaleniu jego parametrów.

Tym samym, przy wykładni tych przepisów na tle zamierzeń inwestorów, chcący skorzystać z udogodnień formalnoprawnych i materialnych z nich wynikających, uwzględniać należy cel szczególnej regulacji, wynikającej z ustawy Covid-19, którym było odformalizowanie procesu budowlanego oraz jej kontekst przyczynowy i czasowy. Głównym powodem wprowadzenia tej ustawy była walka ze światową pandemią oraz z czasem, w sytuacji, gdy zastosowanie ogólnych regulacji prawnych mogłoby spowodować, że realizacja obiektów budowlanych potrzebnych do walki z COVID -19 nastąpiłaby po zakończeniu walki z pandemią. Nadto wykładnia tego przepisu i całej ustawy musi prowadzić do wniosku, iż opisana regulacja jest absolutnym wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z ustawy Prawo budowlane. Zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy uwzględnić zasadę, zgodnie z którą, wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco. Ograniczony czas obowiązywania zwolnienia oraz pojęcie "przeciwdziałania COVID-19", mimo jego ogólnego sformułowania, należy więc powiązać z ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, a później stanu epidemii ogłoszonego z powodu wirusa SARS-CoV-2, który co do zasady jest stanem przejściowym. Zwalczenie wirusa i wywoływanej nim choroby spowoduje odwołanie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a tym samym nie będzie potrzeby istnienia oraz wykorzystywania tego rodzaju obiektów na wspomniany wyżej cel. To wszystko świadczy o tym, że za roboty budowlane podejmowane na podstawie art. 12 ustawy o COVID-19 należy uznać wyłącznie te, które są podejmowane tylko doraźnie dla zrealizowania określonego celu i mają charakter przejściowy, tymczasowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 493/21, dostępny w CBOSA). Co więcej, ich związek ze zwalczaniem pandemii Covid-19 musi być bezpośredni i wyłączny. Taki charakter miały tzw. szpitale tymczasowe, organizowane w sytuacji przepełnienia szpitali i konieczności zapewniania opieki medycznej osobom chorym, a likwidowane po okresach wzmożonego zapotrzebowania na opiekę szpitalną. Natomiast takiego szczególnego charakteru nie sposób przypisać obiektowi budowlanemu, będącemu przedmiotem skargi, zrealizowanemu na działce nr [...], bowiem jego cel z przeciwdziałaniem Covid – 19 można określić co najwyżej jako pośredni. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że zasadniczym celem inwestycji skarżącej jest cel turystyczno – rekreacyjny, zaś związek ze zwalczaniem pandemii, poprzez możliwość rekonwalescencji osób, które przebyły chorobę, ma tu kontekst jedynie uzupełniający.

Dla oceny, które z działań mogą zostać zaliczone do działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż przepis art. 12 specustawy, zgodnie z art. 36 ust. 1 specustawy, utracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (utracił moc z dniem 5 września 2020 r.). A zatem przepis art. 12 specustawy był przepisem czasowym i przez ten pryzmat należy oceniać uprawnienia podmiotów, do których był kierowany. Działania podejmowane w ramach tego przepisu miały się zamknąć wraz z utratą jego mocy. Omawiane zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych w P.b. było przewidziane na okres 180 dni liczony od dnia wejścia w życie analizowanego przepisu, a ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do inwestycji covidowych, które powstały albo są w trakcie budowy na podstawie art. 12 specustawy.

Sąd nie podziela również stanowiska skarżącej, że uprawnienia nabyte pod rządami ww. przepisu rozciągnęły się na okres, kiedy przepis ten już utracił moc. Skoro od samego początku wiedziano o czasowości obowiązywania przepisu i nie wprowadzono żadnych regulacji przejściowych, to jasnym i czytelnym było, że kolejne regulacje, które się pojawią w tym przedmiocie, mogą być zupełnie inne. I tak się w rzeczywistości stało. W dniu 28 października 2020 r. uchwalono ustawę o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz. 2112 – weszła ona w życie 29 listopada 2020 r.), w której w art. 15 pkt 4 nadano nowe brzmienie art. 46c ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 46c ust. 3 tej ustawy, w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, przez podmioty wykonujące działalność leczniczą albo inne podmioty w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 i 2112), w związku z przeciwdziałaniem epidemii, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, 471, 782, 1086 i 1378) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, 782 i 1378), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w zdaniu pierwszym, wymaga zgody wojewody.

Jak z powyższego zatem widać, z woli ustawodawcy, od dnia 29 listopada 2020 r. uprawnienia inwestorów w zakresie działalności przeciw COVID-19 zawężono do podmiotów wykonujących działalność leczniczą albo innych podmiotów w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 i 2112), zaś odstąpienie od stosowania tych przepisów poddano reglamentacji wskazanego w ustawie organu w postaci zgody wojewody. W tym przypadku również nie wprowadzono żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do stanów powstałych pod rządami przepisu art. 12 specustawy, co w ocenie Sądu tylko potwierdza, że ustawodawca okres obowiązywania tego przepisu i powstałe pod jego rządami stany faktyczne i prawne, uznał za zamknięte.

Nie ulega też wątpliwości, o czym mowa już była powyżej, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione do kontroli działań inwestycyjnych rozpoczętych pod rządami art. 12 specustawy w zakresie, czy działania te pozostają w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 72/21). Sąd w składzie niniejszym przychyla się do powyższego stanowiska oraz kolejnego wyrażonego w przywołanym wyroku, że inwestor działający w trybie tego przepisu otrzymał niezwykle daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wszystkich ww. ustaw, do których są oni obowiązani się stosować. Skoro zaś tak, to przeciwdziałanie COVID-19 musi być interpretowane niezwykle rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy na datę kontroli w dniu 26 maja 2021 r. na terenie inwestycji stwierdzono realizacje 10 z 12 zgłoszonych budynków, dwa zostały jedynie wytyczone. Stan zaawansowania prac był znaczny, bowiem prowadzone były prace wykończeniowe wewnątrz. Dostrzec należy, że inwestycja nie została zakończona pomimo, że przepis art. 12 specustawy utracił swoją moc 5 września 2020 r. (osiem miesięcy wcześniej). Podkreślić należy, że dokonując zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych 12 sierpnia 2020 r. inwestor musiał zdawać sobie sprawę, że nie zakończy ich do 5 września 2020 r., czyli pod rządami przepisu art. 12 specustawy. Trafnie zatem organy przyjęły, że wielkość inwestycji, jej złożoność i przeznaczenie, wskazują na jej komercyjny charakter, a nie na działania związane z przeciwdziałaniem COVID-19. Czyni to zarzuty z pkt 1 skargi chybionymi, bowiem całość stanowiska skarżącej została przez organy oceniona kompleksowo i orzekające organy nie podzieliły twierdzeń skarżącej o realizacji inwestycji z zachowaniem rygorów art. 12 specustawy.

Zdaniem Sądu przepis art. 12 specustawy zezwalający na prowadzenie działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 należy rozumieć w ten sposób, że musiały to być działania, które doraźnie i w miarę natychmiastowo prowadziły wprost i bezpośrednio do zwalczania zakażenia, zapobiegania rozprzestrzenianiu się, profilaktyki oraz zwalczania skutków choroby. Nie do zaakceptowania jest stanowisko skarżącej Spółki, że z przepisu tego można wyinterpretować uprawnienia inwestorów do prowadzenia działań, których przydatność do zwalczania COVID-19 mogła powstać rok lub dwa po utracie mocy art. 12 specustawy (bo tyle wynosi w przybliżeniu okres kompleksowej realizacji wszystkich 12 stu budynków dwukondygnacyjnych i ich wyposażenia) oraz ma charakter pośredni, w istocie umożliwiając realizację innych celów (np. rekreacyjnych i turystycznych). Sąd nie zgadza się też ze skarżącą, że z racji długotrwałych skutków w stanie zdrowia osób, które przebyły zakażenie COVID-19 potrzeba i przydatność tego typu inwestycji należy oceniać przez pryzmat skutków długofalowych, odnoszących się do sfery zdrowotnej. Budowa związana z przeciwdziałaniem COVID - 19, co wynika z celu ustawy, powinna zmierzać do minimalizacji zagrożenia dla zdrowia publicznego, a nie wprowadzać udogodnień dla inwestorów prywatnych. Jeśli zatem inwestycja służy lub też może służyć innemu celowi niż przeciwdziałanie covid, przez co należy rozumieć taką budowę, która jedynie ubocznie może przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19 i równocześnie nie powodowała zmniejszenia stopnia zagrożenia rozprzestrzeniania się COVID-19, to nie podlega ona rygorowi specjalnemu, wynikającemu z art. 12 ustawy o COVID-19. Przeciwna interpretacja, wskazująca na brak jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych i przedmiotowych w stosowaniu art. 12 ustawy o COVID-19, stałaby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności, wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa. Stawiałaby bowiem inwestorów (w tym przypadku np. domów letniskowych, pensjonatów, ośrodków wypoczynkowych) w różnych sytuacjach bez uzasadnionej ku temu przyczyny. Realizowany bowiem przez inwestora obiekt niczym nie różni się od obiektów letniskowych, aby móc uznać, że stanowić on będzie inwestycję przeciwdziałającą COVID-19, jak wymaga tego ustawa.

Wobec powyższego jako całkowicie nietrafioną należy ocenić argumentację skarżącej, że organy nie odniosły się do planowanego wyposażenia przyszłych budynków w zakresie sprzętu i urządzeń, które będą miały wpływ na ograniczenie rozprzestrzeniania się COVID-19, oraz które będą służyć i przyczyniać się do poprawy stanu zdrowia po przebytym zakażeniu. Nie odniosły się szerzej, gdyż nie wpływa to na ocenę legalności prowadzonych robót. Tego rodzaju działania w większym lub mniejszym zakresie prowadzone są bowiem we wszystkich placówkach i instytucjach publicznych od początku pojawienia się koronawirusa, ale nikt nie twierdzi, że są to działania prowadzone pod rządami art. 12 specustawy.

Z uwagi na powyższe stwierdzić trzeba, że działania inwestora wykroczyły poza uprawnienia wynikające z przepisu art. 12 specustawy, a zatem organy nadzoru budowlanego uprawnione były do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie swojej właściwości. Skoro więc ustaliły one, że dla przedmiotowej inwestycji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę według przepisów ogólnych, zaś teren inwestycyjny objęty jest planem miejscowym miejscowości M., gmina K. (uchwała nr XXXII/69/2012 Rady Gminy z dnia 26 września 2012 r.) i teren robót przeznaczony został na tereny zieleni nieurządzonej ozn. 71 ZE z zakazem zabudowy, uprawnione były do wszczęcia postępowania legalizacyjnego i wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy i poinformowania o możliwości legalizacji inwestycji, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b..

Dodatkowo, realizowana inwestycja położona jest na gruncie oznaczonym w ewidencji gruntów jako W-PsVI i PsVI, wytworzonym z gleb pochodzenia organicznego, oznaczonym jako gleby torfowe i murszowo-torfowe, torfy niskie oraz jako grunty pod rowami. Podlega więc regulacjom ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, której stosowanie nie zostało wyłączone przywołanym art. 12 ww. ustawy o COVID-19. Ponadto, przedmiotowa nieruchomość jest zlokalizowana na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od strony morza, gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% (tj. raz na sto lat). Dla ww. obszaru wyznaczono następującą głębokość wody zalewowej: pomiędzy 0,5 a 2 m. Wobec powyższego lokalizacja przedmiotowej inwestycji powinna zostać poprzedzona uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 12 specustawy nie wskazał na brak stosowania do inwestycji realizowanych na jego podstawie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.

Jako całkowicie niezasadny należy uznać zarzut skarżącej, że przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że w trakcie kontroli inwestycja była dopiero na etapie budowania i nie można czynić zarzutu, że prowadzona później w obiektach działalność nie będzie służyła przeciwdziałaniu skutkom COVID-19. Jak wskazano powyżej, celem regulacji szczególnej z art. 12 specustawy było wyłączenie spod regulacji ustawy Prawo budowlane działań w zakresie projektowania, budowy, przebudowy, zmiany sposobu użytkowania, remontu, utrzymanie lub rozbiórki obiektów budowlanych w związku z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Tymczasem przedmiotowa inwestycja, z przyczyn wyjaśnionych powyżej, nie wpisała się w ten cel. Czyni to niezasadnymi zarzuty z pkt 4 i 5 skargi. Raz jeszcze podkreślić należy, że przepis art. 12 specustawy od samego początku był już przepisem czasowym, gdyż miał obowiązywać tylko 180 dni od uchwalenia i utracić moc w dniu 5 września 2020 r. Była to wyjątkowa regulacja mająca ułatwić przystosowanie ad hoc obiektów do celów związanych z walką z COVID-19, a nie umożliwić budowę obiektów, które przydatne mogłyby być w przyszłości, również w innych celach. Dla takiej budowy przewidziany jest proces inwestycyjny z zachowaniem wszelkich wymogów wynikających z przepisów prawa, z zachowaniem konstytucyjnych zasad, w tym równości wobec prawa. Decydując się na skorzystanie z regulacji art. 12 specustawy inwestor winien liczyć się z konsekwencjami pominięcia przez niego przepisów ogólnych, regulujących wdrożony przez niego proces budowlany, ponosząc w tym zakresie ryzyko odmiennej oceny jego działalności przez organy umocowane do kontroli procesu budowlanego. Pominięcie trybu uzyskania pozwolenia na budowę doprowadziło nie tylko do posadowienia budynku na terenie ujętym w przepisach o planowaniu przestrzennym jako nieprzewidzianym pod zabudowę, o czym wiedzieli właściciele działek z racji podejmowanych wcześniej prób spowodowania zmiany postanowień studium poprzez przeznaczenie terenu pod zabudowę budynków zakwaterowania turystycznego, a także do realizacji robót na gruntach podlegających ochronie na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz podlegającym regulacjom Prawa wodnego z racji terenu zalewowego. Bezspornie zaś wyłączenia stosowania tych dwóch ostatnich ustaw regulacja art. 12 specustawy nie przewidywała.

Sąd nie podziela także argumentacji z pkt 8 skargi, gdzie skarżąca kwestionuje możliwość stosowania art. 48 ustawy Prawa budowlanego podnosząc, że na realizację prowadzonych przez siebie robót budowlanych nie było wymagane pozwolenie na budowę z uwagi na treść art. 12 ust. 1 i 2 specustawy. Przesądzona powyżej wadliwość realizacji robót na podstawie specustawy prowadzi do jednoznacznego wniosku o konieczności zastosowania regulacji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wobec braku uzyskania przez skarżąca pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych.

Odpowiadając na zarzut z pkt 6 skargi wskazać należy, że dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena nie narusza art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Powołany przepis ma bowiem zastosowanie jedynie w przypadku, gdy rezultat przeprowadzonej wykładni, mimo zastosowania różnych metod interpretacji, pozwala na przyjęcie alternatywnych względem siebie treści normy prawnej. W takich okolicznościach prawidłowym rozwiązaniem jest wybór znaczenia, które jest korzystne dla strony. Jeśli jednak wynik przeprowadzonej wykładni daje jasność co do treści normy prawnej, to nie ma podstaw do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. Tylko niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów stosowanego prawa rozstrzyga się na korzyść strony, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, treść art. 12 ust. 1 specustawy nie budzi wątpliwości co do zakresu jego stosowania, co zostało powyżej wyjaśnione i uzasadnione.

Naruszenia przepisu art. 8 kpa (pkt 3 skargi) upatruje skarżąca w treści postanowienia organu I instancji z 28 października 2020 r. – uchylonego w administracyjnym toku instancji przez organ odwoławczy – gdzie PINB wskazał, że w przypadku gdy inwestor będzie wykorzystywał rzeczone budynki niezgodnie z intencjami ustawodawcy w trakcie lub po ustaniu epidemii, organ nadzoru budowlanego będzie zobligowany do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a tymczasem wdrożony został wobec robót budowlanych tryb z przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Po pierwsze podkreślić należy, że postanowienie z 28 października 2020 r. zostało uznane za wadliwe przez organ odwoławczy i uchylone. Nie sposób zatem przyjąć, że jego treść funkcjonuje w obrocie prawnym i jest wiążąca. Po drugie, realizacja zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego generuje obowiązek, aby w obu instancjach administracyjnych niezależnie wypowiedziały się dwa organy administracji. Wreszcie zaś, organ odwoławczy ma możliwość zajęcia innego stanowiska niż to, jakie zaprezentowane zostało w rozstrzygnięciu organu niższej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Tak też stało się w rozpatrywanej sprawie i wobec skorzystania z ustawowych kompetencji, a właściwie obowiązku rozpoznania sprawy dwukrotnie w jej całokształcie, nie sposób uznać za skuteczny zarzut skierowany wobec organu odwoławczego o zajęciu przez niego odmiennego stanowiska od organu I instancji, wywodząc go z naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 8 w zw. z art. 11, art. 124 § 2, art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. poprzez brak sporządzenia przez organy obu instancji prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonych postanowień. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi art. 124 § 1 i 2 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania, bowiem w jego treści organ w sposób rzeczowy odniósł się do wszystkich aspektów sprawy, w tym w szczególności do argumentów podnoszonych przez skarżącą w zażaleniu. Odmienność stanowiska skarżącej nie może zostać odkodowana jako naruszenie zasady należytej argumentacji i przekonania strony o słuszności stanowiska organu. Zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. skarżąca wywodzi z uchylenia postanowienia organu I instancji i powtórnego, identycznego w jej ocenie, orzeczenia przez organ odwoławczy w sprawie. Nie jest to zgodne z prawdą, ale tytułem wstępu wskazać należy, że zgodnie z zasadą ogólną zawartą w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która uprzednio została rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie dostrzegła skarżąca, że organ odwoławczy uzupełnił rozstrzygnięcie organu I instancji o informację o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej uznając, że powinna ona znaleźć się w sentencji postanowienia, a nie w jego uzasadnieniu. Konieczność uzupełnienia rozstrzygnięcia wiązała się z obowiązkiem uchylenia postanowienie PINB i powtórnego merytorycznego, całościowego orzeczenia w sprawie. Jest to w ocenie Sądu prawidłowe i znajduje umocowanie w treści przepisu art. 48 P. b.

Za wadliwy w tym kontekście uznać należy zarzut z pkt 10 skargi, że poprzez uzupełnienie orzeczenia organu I instancji o informacje o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, organ odwoławczy orzekł na niekorzyść strony skarżącej. Nie dostrzega skarżąca, że wskazane powyżej uzupełnienie sentencji nie prowadzi do rozszerzenia nałożonych na nią obowiązków, bowiem w istocie jedyny zakaz zawarty w skarżonym postanowieniu dotyczy wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i zawarty jest on w rozstrzygnięciach obu organów. Jedynie na etapie postępowania odwoławczego w ramach orzeczenia reformatoryjnego uzupełniona została informacja, że w razie wniesienia wniosku o legalizację powstanie konieczność uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

W związku z powyższą argumentacją Sąd uznał, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 48 P.b. było w pełni uzasadnione w świetle poczynionych w toku postępowania ustaleń faktycznych i oceny tej nie zmienia bogato przedstawiona przez skarżącą narracja dotycząca odmiennej interpretacji i zakresu obowiązywania i czasu stosowania art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W konsekwencji kompleksowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, zgodnego z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organy prawidłowo zastosowały prawo materialne.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.