Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2033/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 46 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie NSA Elżbieta Kremer (spr.) del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 326/14 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 326/14 oddalił skargę D. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Starosta Gorlicki decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) - po rozpatrzeniu wniosków D. C. z dnia 26 kwietnia i 7 maja 2010 r. - odmówił wpisania w działce nr [...] w części opisowej operatu ewidencji gruntów dla obrębu ewidencyjnego [...] jednostki ewidencyjnej [...] użytku LsV o powierzchni [...]ha w miejsce użytku LzV o pow. [...]ha.

W uzasadnieniu organ wskazał, że we wniosku zwrócono się o wpisanie użytku LsV w miejsce użytku LzV, w działce nr [...].

W toku postępowania organ wyjaśnił pismem z dnia 5 maja 2010 r., że w wyniku zaistniałej omyłki, w rejestrze gruntów wpisano użytek LsV zamiast użytku LzV. Błąd ten został powielony przy zakładaniu komputerowej bazy danych ewidencji gruntów i budynków. Działka nr [...] powstała w trakcie odnowy operatu ewidencji gruntów dla obrębu ewidencyjnego [...] jednostki ewidencyjnej [...] (operat ewidencji gruntów ogłoszony obwieszczeniem Wojewody Nowosądeckiego w Dz. Urz. Województwa Nowosądeckiego nr 2/84 poz. 29 z dnia 17 lutego 1984 r.). Decyzją z dnia [...] marca 1987 r., nr [...] została zatwierdzona gleboznawcza klasyfikacja gruntów miasta G. (teren przyłączony do miasta). Od tej chwili w zakresie granic działki nr [...], jej powierzchni oraz użytków gruntowych nie nastąpiły żadne zmiany. W materiałach źródłowych, tj. mapie klasyfikacyjnej w skali 1:2000, pierworysie mapy ewidencji gruntów oraz matrycy mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 wykazany jest między innymi użytek LzV a nie użytek "las". Zgodnie z mapą klasyfikacji gruntów w działce [...] w ogóle nie występuje użytek "las". W tych okolicznościach Starosta uznał, że brak było podstaw wpisania użytku Ls w działce nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. C., zarzucając, że odmowa wprowadzenia wnioskowanej zmiany w ewidencji była bezzasadna.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał ustalenia organu I instancji. Wskazano, że gleboznawczą klasyfikację gruntów miasta G. obręb [...] (teren przyłączony) przeprowadzono w 1983 r. Wyniki klasyfikacji (mapa i protokół) zostały wyłożone do wglądu zainteresowanym w okresie od 17 do 24 czerwca 1984 r. Decyzję zatwierdzającą tę klasyfikację wydał Urząd Miejski w Gorlicach w dniu [...] marca 1987 r. Do wiadomości zainteresowanym została wyłożona w dniach od dnia 1 do 14 kwietnia 1987 r., a zatem z dniem 15 kwietnia 1987 r. stała się prawomocna. Z materiałów źródłowych, tj. mapy klasyfikacyjnej w skali 1:2000 oraz pierworysu i matrycy mapy ewidencyjnej w skali 1:2000, protokołu obliczeń powierzchni użytków w trakcie zakładania nowej ewidencji gruntów w G. przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjne-Kartograficzne w Krakowie, Zakład Terenowy w Nowym Sączu L. ks. rob. [...] znajdującego się w operacie pomiarowym włączonym do państwowego zasobu geodezyjnego za nr [...] wynika, że na działce nr [...] posiadającej powierzchnię ogólną [...]ha, występują następujące użytki gruntowe i klasy: LzV - pow. [...]ha, PsV- pow. [...]ha i B/PslV- pow. [...]ha.

Organ odwoławczy ustalił, że w trakcie zakładania komputerowej bazy danych ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] miasto G. został popełniony błąd polegający na tym, że jeden z użytków występujących w działce nr [...] został mylnie wpisany jako użytek "Ls" zamiast "Lz". Starosta po stwierdzeniu tej rozbieżności na podstawie materiałów źródłowych tj.: mapy klasyfikacyjnej w skali 1:2000, kopii protokołu obliczeń powierzchni użytków oraz dotychczasowego rejestru gruntowego, dokonał sprostowania wpisując prawidłowy użytek "Lz" w miejsce błędnie wpisanego "Ls". O fakcie tym nie powiadomiono właściciela działki, co było nieprawidłowym działaniem Starosty Gorlickiego. Ponieważ jednak przedmiotowe postępowanie odwoławcze dotyczyło decyzji Starosty Gorlickiego z dnia [...] lipca 2010 r., wydanej w przedmiocie zmiany użytku gruntowego w działce nr [...] aktualnie występującego, dlatego organ odwoławczy skupił się wyłącznie na rozpatrzeniu zasadności odmówienia dokonania zmiany użytku gruntowego z "Lz" na "Ls" w działce nr [...] obręb [...], miasto G.

Wnioskodawczyni do wniosku o dokonanie zmiany dołączyła niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kopie wypisów z rejestru gruntów z daty 17 sierpnia 1995 r. (w działce nr [...] występuje "Ls"), z daty 29 maja 2003 r. (w działce nr [...] występuje "Ls") i z daty 26 kwietnia 2010 r. (w działce nr [...] występuje "Lz"), zaś przedłożone dokumenty były niewystarczające do aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, lecz świadczyły o tym, że w zakresie użytków gruntowych w działce nr [...] występowały nieprawidłowości. W związku z tym organ odwoławczy przeanalizował wszystkie dokumenty dotyczące działki nr [...] od założenia ewidencji gruntów i budynków, tj. od 1983 r. Z analizy tej wynikało, że w zakresie użytku gruntowego "Lz" w działce nr [...] były popełnione błędy. Już na samym początku w rejestrze gruntowym pisanym ręcznie został mylnie przepisany użytek z protokołu obliczeń - zamiast "Lz" wpisano "Ls" (jedn. rej. nr [...]), później został skreślony i poprawiony na "Lz". W jednostce rejestrowej nr [...], do której w 1995 r. została działka nr [...] przeniesiona, występuje użytek "Lz" (rejestr pisany ręcznie). Aktualnie zaś w ewidencji gruntów i budynków w działce [...] występuje użytek "Lz" (wydruk z komputerowej bazy danych z dnia 20 września 2010). Na mapie klasyfikacyjnej, oraz na mapie ewidencji gruntów i budynków tak na pierworysie jak i matrycy w działce nr [...] występuje użytek "Lz". Na podstawie powyższych ustaleń organ stwierdził, że brak było przesłanek do zmiany użytku "Lz" występującego w działce nr [...] na użytek "Ls". Zdaniem organu odwoławczego strona nie potwierdziła swoich żądań dotyczących zmiany użytku gruntowego z "Lz" na "Ls" stosowną dokumentacją zawierającą wykaz zmian danych ewidencyjnych, natomiast postępowanie administracyjne przeprowadzone przez Starostę Gorlickiego, w trakcie którego dokonano analizy materiałów źródłowych wykazało, że w komputerowej bazie danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...] prawidłowo powinien występować użytek "Lz", a nie "Ls".

Skargę na powyższą decyzję wniosła D. C., zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez nieustalenie dokładnych terminów i okoliczności, w jakich doszło do rzekomo błędnego wpisu oraz w jakich dokonano rzekomego sprostowania, czyli zmiany wpisu. Skarżąca wskazała, że w ewidencji gruntów w 2003 r. przedmiotowy teren figurował jako "Ls". Ponadto organy nie ustaliły, jaki zapis klasyfikujący ten grunt jest prawidłowy i zgodny z rzeczywistością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 237/11 oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1411/12, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej D. C. od wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, z uwagi na pominięcie w postępowaniu prawidłowo umocowanego pełnomocnika organu. NSA stwierdził, że skutkiem zaistniałych uchybień przed Sądem I instancji jest nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wskazano, że zawarte w ewidencji dane podlegają aktualizacji w dwojaki sposób: 1) w trybie czynności materialno-technicznej z urzędu (§ 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 ze zm.), lub na wniosek zobowiązanego - art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.); 2) w drodze decyzji administracyjnej kończącej postępowanie wszczęte w trybie § 47 ust. 3 rozporządzenia, przy czym decyzja może mieć charakter merytoryczny, tj. rozstrzygać o wprowadzeniu zmiany lub odmowie jej uwidocznienia, bądź proceduralny - w przypadku umorzenia wszczętego z urzędu postępowania w sprawie. Oznacza to, że postępowanie w sprawie zmiany danych ewidencyjnych należy do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, tj. do starosty, bądź do podmiotów, których interesu prawnego dotyczy postępowanie w przedmiocie aktualizacji danych ewidencyjnych.

W ocenie Sądu istotne dla sprawy jest, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. zasada utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (przepisy Rozdziału 3 rozporządzenia). Jak podkreślono w orzecznictwie "aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Usuwanie zatem błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć". Sąd podzielił przy tym pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 237/11, zgodnie z którym zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków wynikające z ustawy i rozporządzenia nie stanowią wystarczającej gwarancji wykluczającej możliwość istnienia w rejestrze i wpisów niedopuszczalnych, bezprawnych lub błędnych. Wpis błędny, to wpis niezgodny z treścią dokumentu urzędowego stanowiącego jego podstawę, lub wpis niezgodny ze złożonym wnioskiem. Wadliwość taka może być wadliwością nieistotną, możliwą do usunięcia w przewidzianym w postępowaniu administracyjnym postępowaniu rektyfikacyjnym, lub istotną, wymagająca wydania decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. W sytuacji zatem, kiedy uwidoczniony w katastrze nieruchomości wpis jest niezgodny z dokumentem źródłowym, organ rejestrowy winien podjąć niezwłocznie czynności zmierzające do usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości, z urzędu lub na wniosek strony, stosując w tym zakresie odpowiednio przepisy k.p.a. Usunięcie wad nieistotnych wpisów w rejestrze w wyniku sprostowania może dotyczyć: błędów pisarskich, błędów rachunkowych, innych oczywistych omyłek. O zmianie takiej organ prowadzący ewidencję powinien poinformować podmioty wymienione w § 49 ust. 1 rozporządzenia, a także osoby, których wpis dotyczył.

Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę między innymi planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Wobec tego wpisy w ewidencji mają istotne znaczenie dla praw właścicieli objętych nią gruntów. Nie jest zatem dopuszczalna literalna wykładnia przepisu § 49 rozporządzenia, wyłączająca informowanie właściciela gruntu o dokonanej przez organ z urzędu, w ramach aktualizacji ewidencji, zmianie danych lub oznaczeń dotyczących jego nieruchomości. Wprawdzie § 49 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia istotnie przewiduje zawiadomienie o dokonanych zmianach osób i jednostek organizacyjnych, na których wniosek lub zgłoszenie zmiana została wprowadzona, ale przepis ten interpretowany w zgodzie z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności (art. 64 Konstytucji RP) musi być rozumiany w ten sposób, że również osoby, które byłyby uprawnione do złożenia wniosku o dokonanie zmian w ewidencji, określone w § 10 i 11 w związku z § 46 ust. 1 rozporządzenia (właściciele i użytkownicy wieczyści), powinny być informowane o dokonanych zmianach także wówczas, gdy właściwy organ działał z urzędu.

Wniosek skarżącej dotyczył sprostowania bezprawnej zdaniem skarżącej zmiany dokonanej przez organ bez wiedzy skarżącej, bez istnienia ku temu stosownej dokumentacji, oraz bez wniosku skarżącej, zatem aktualizacji operatu ewidencji w części opisowej. Zdaniem skarżącej, w miejsce użytku "LzV" opisującego rodzaj użytków część działki nr [...] o pow. [...]ha winien figurować użytek "LsV", a uzasadnieniem tej zmiany miał być fakt, że w wypisach z rejestru gruntów z lat 1995 i 2003 figuruje użytek "LsV", oraz okoliczność, że określenie spornego fragmentu działki o pow. [...]ha jako "LsV" odpowiada stanowi rzeczywistemu.

W sytuacji, gdy wnioskodawca, którego nie poinformowano o dokonanych zmianach w ewidencji gruntów, po uzyskaniu informacji o tej zmianie występuje z wnioskiem o przywrócenie oznaczenia działki w ewidencji poprzednimi symbolami (prawidłowymi w ocenie wnioskodawcy) rolą organu jest szczegółowe poinformowanie wnioskodawcy o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.), aby strona po raz kolejny nie została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Zdaniem Sądu w sprawie działania takie podjęto, o czym świadczy protokół rozprawy z dnia 7 czerwca 2010 r. Okoliczność, że pełnomocnik wnioskodawczyni opuściła rozprawę przed jej zakończeniem uniemożliwiając organowi dalsze wyjaśnienia, nie daje podstaw do zarzucenia organowi nieprawidłowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie.

W kontekście stanowiska prezentowanego przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego i dotychczasowego postępowania sądowoadministracyjnego wskazano na treść § 67 rozporządzenia, zgodnie z którym użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na poszczególne grupy, tj.: użytki rolne, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, grunty zabudowane i zurbanizowane, użytki ekologiczne, nieużytki, grunty pod wodami i tereny różne. § 68 rozporządzenia dotyczy podziału poszczególnych użytków gruntowych, wyszczególnionych w § 67 na szczegółowe kategorie, oznaczone wskazanymi tam symbolami. Zgodnie z § 68 ust. 2, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione dzielą się na: 1) lasy oznaczone symbolem Ls, 2) grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz, lub w przypadku zadrzewień śródpolnych, zaistniałych na gruntach objętych klasyfikacją gleboznawczą - symbolem złożonym z liter "Lz" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, np. Lz-R, Lz-Ł, Lz-Ps. Rozróżnienie rodzaju użytków gruntowych odbywa się na podstawie przypisania elementów charakterystycznych dla danego rodzaju użytków, a elementy te określa Załącznik Nr 6 do rozporządzenia. Zgodnie z punktem 1 tego załącznika, zatytułowanego: "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych", do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r., Nr 56, poz. 679 ze zm.) Zaliczenie gruntów do gruntów leśnych prowadzi się więc z uwzględnieniem art. 3 tej ustawy. W świetle tego przepisu lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym- lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Uwzględniając przedstawione wyżej uwagi dotyczące zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, oraz prostowania w zapisach ewidencji wpisów obarczonych błędem do stanu faktycznego i prawnego, a także sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a jej treść znajduje poparcie w zgromadzonej w sprawie dokumentacji. O jej prawidłowości decyduje w pierwszym rzędzie zgodność aktualnego oznaczenia w zapisach ewidencji, wytyczonego konturem użytku stanowiącego fragment działki nr [...], o pow. [...]ha jako "Lz" z materiałami źródłowymi pozostającymi w zasobach organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie świadczy o tym treść znajdujących się w aktach administracyjnych następujących dokumentów: 1) fragment potwierdzonej za zgodność kopii mapy klasyfikacyjnej wykonanej w 1976 r., stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] marca 1987 r., wydanej z upoważnienia Starosty Gorlickiego, której potwierdzona za zgodność kserokopia również znajduje się w aktach administracyjnych organu I instancji (k. 6 i 7) - na mapie tej na działce nr [...] występuje użytek "Lz"; 2) potwierdzone za zgodność kserokopie: fragmentów operatu pomiarowego z założenia nowej ewidencji gruntów w G., L. ks. rob. [...] wykonanego w 1983 r. a to: fragment protokołu obliczeń dot. działki nr [...], fragment protokołu stanu władania gruntem, skorowidz działek i mapa ewidencji gruntów. Z dokumentów tych wynika jednoznacznie, że na działce nr [...] o pow. [...]ha występują użytki gruntowe i klasy: LzV o pow. [...]ha, PsV-o pow. [...]ha i B/PslV-o pow. [...]ha; 3) w rejestrze gruntowym jednostki rejestrowej nr [...] (k. 8 akt II inst.) został błędnie wpisany użytek "Ls" - zamiast wynikającego z protokołu obliczeń (k. 10 akt II inst.) użytku "Lz"; 4) zawiadomienie w sprawie zmian w rejestrze gruntów z dnia 5 grudnia 1995 r. skierowane m. in. do S. L. wskazuje, że w jednostce rejestrowej, do której jak ustalił organ została przeniesiona działka nr [...] występuje użytek "Lz" (k. 7 odwr. akt II inst.); 5) według aktualnego (w dacie wydania zaskarżonej decyzji) wypisu z ewidencji gruntów (k. 5 akt II inst.), na działce nr [...] występują następujące użytki i klasy: PsV o pow. [...]ha, Lz o pow. [...]ha i B-PslV o pow. [...]ha.

Zgodnie z przepisem § 60 ust. 1 rozporządzenia, danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są m.in. informacje określające pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej (pkt 4). Jak wynika z dowodów zgromadzonych w sprawie, wyżej wymienione dokumenty stanowią źródła informacji w zakresie elementów wymienionych w § 60 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia, stanowią więc podstawę tych informacji.

Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca mając zagwarantowany udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie kwestionowała w toku postępowania wiarygodności zgromadzonych przez organ dowodów, ani okoliczności z nich wynikających. Nie czyniła tego także w skardze. Nie przedstawiła również innych dokumentów mogących stanowić, stosownie do przepisów ustawy i rozporządzenia, dokumenty źródłowe dotyczące rodzaju użytków gruntowych na działce nr [...], ani nie wskazywała na istnienie takich dokumentów - sporządzonych po dacie sporządzenia dokumentów pozostających w zasobach organu prowadzącego ewidencję. Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że aktualne dane dotyczące działki ewidencyjnej nr [...] obr. ewid. [...] jedn. ewid. [...], w zakresie informacji dotyczącej pól powierzchni konturów użytkowych w granicach tej działki (§ 60 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia) są zgodne z dokumentami źródłowymi, którymi dysponuje Starosta Gorlicki jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków. Niezgodne natomiast z tymi materiałami były dane ewidencyjne dotyczące przedmiotowej działki wykazywane przez organ przed dokonaniem zmiany.

W ocenie Sądu przedstawione przez skarżącą w toku postępowania wypisy z rejestru gruntów, oraz nakazy płatnicze nie mogą stanowić i nie stanowią podstawy do dokonania przez organ żądanej zmiany z zapisach ewidencji. Wypisy z rejestru gruntów nie stanowią podstawy do dokonywania zmian w zapisach ewidencji, gdyż ich treść nie jest źródłem ani danych przedmiotowych, ani danych podmiotowych dotyczących gruntów i budynków. Nie mogą one kreować danych przedmiotowych ani danych podmiotowych dotyczących gruntów i budynków. Odwrotnie - wypis z rejestru gruntów jest odzwierciedleniem treści danych wynikających ze zgromadzonych w zasobach organu prowadzącego ewidencję dokumentów źródłowych i powinien być z tymi dokumentami zgodny. Natomiast nakazy płatnicze zawierają treść zgodną z ówcześnie wskazywanymi przez organ ewidencyjny danymi dotyczącymi działki nr [...], skoro zgodnie z art. 21 ustawy dane wynikające z ewidencji gruntów stanowią podstawę wymiaru podatków i świadczeń.

Uchybienie polegające na tym, że skarżąca nie została zawiadomiona o zmianie, której dokonał organ prowadzący ewidencję, nie dawało podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji zgodności aktualnego zapisu z treścią materiałów źródłowych. Konieczności przestrzegania przez organy prowadzące ewidencję zasady aktualności nie dawała podstaw do przywrócenia poprzedniego zapisu. Skarżąca nie skorzystała z prawa do wykazania trafności jej twierdzenia o błędnym i bezprawnym aktualnym zapisie w ewidencji dotyczącym rodzaju użytków występujących na działce nr [...], a dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy twierdzenia tego nie potwierdza. Uwzględnienie przez organ żądania, z którym wystąpiła skarżąca spowodowałoby zaistnienie niezgodności zapisów ewidencji z materiałami źródłowymi, oraz sprzeczność tych zapisów z zasadą aktualności. Zauważono także, że wobec przytoczonej definicji użytku leśnego wynikającej z przepisów rozporządzenia, oraz art. 3 ustawy o lasach grunt o powierzchni [...]ha nie spełnia jednego z warunków przewidzianych ustawą, tj. wymogu powierzchni co najmniej 0,10ha, przy czym z art. 3 ustawy o lasach wynika bezsprzecznie, ze warunki uznania gruntu za las muszą być spełnione łącznie. Właściciele działki nr [...] nie korzystali ze swojego uprawnienia do kwestionowania zarówno decyzji z 1986 r., jak i treści dokumentów źródłowych w czasie ich sporządzania.

Treść dołączonego do skargi planu sytuacyjnego z 1963 r. nie mogła mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro sporządzony on był przed założeniem obowiązującego operatu ewidencji gruntów i budynków dla miasta G., obręb [...], ogłoszonego Obwieszczeniem Wojewody Nowosądeckiego z dnia 6 stycznia 1984 r. Podobnie znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie ma także treść pozwolenia na budowę wydanego w 1939 r., ponieważ dokument ten nie dotyczy przedmiotu postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. C., zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2, art. 77, art. 84 i art. 85 k.p.a. polegające na tym, że poprzez przeprowadzenie w sposób niewłaściwy i nieprawidłowy kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował odpowiedniego środka określonego w ustawie w przypadku, gdy doszło do naruszenia prawa dajacego podstawę do wznowienia postępowania;

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ administracji publicznej nie rozstrzygnął swą decyzją co do całości istoty sprawy nie przeprowadzając aktualizacji ewidencji gruntów zgodnie z § 46 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), a materiał dowodowy zebrany w sprawie był niewystarczający do takiego rozstrzygnięcia i winien być uzupełniony o oględziny w terenie, przeprowadzenie klasyfikacji gruntów i sporządzenie aktualnej mapki geodezyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji mylnie przyjął, iż skarga dotyczyła tylko nierozpatrzenia przez organ wniosku o sprostowanie błędnego wpisu w ewidencji gruntów. Skarżącej chodziło, aby w operacie ewidencji gruntów dokonano prawidłowych wpisów zgodnych ze stanem faktycznym, a mianowicie wpisu użytku "LsV" o powierzchni [...]ha mając na myśli występujący w tym miejscu na działce po stronie zachodniej obszar o tej powierzchni porośnięty drzewami, sądząc , iż nie może być on oznaczony jako "LzV" powołując się na wcześniejsze wpisy dotyczące tego obszaru, w których był określony jako "LsV", bo jej zdaniem znaczyłoby to, że jest to obszar zakrzewiony, a nie zadrzewiony. Przy dokonaniu tego rodzaju sprostowania w operacie ewidencji gruntów musiałby również pozostać istniejący obecnie wpis co do drugiego znajdującego się we wschodniej części działki obszaru zakrzewionego "LzV" o obszarze [...] i w takim razie na działce [...] powinny być oznaczone dwa obszary jako "LzV" jeden na wschodzie działki zakrzewiony i drugi na zachodzie obszar zarośnięty w całości drzewami, skoro zgodnie z obowiązującymi przepisami za obszar leśny, który można oznaczyć "LsV" przyjąć można tylko obszar pokryty roślinnością leśną o obszarze nie mniejszym niż 10 arów. I oba te obszary winny znaleźć się na mapce geodezyjnej. Organ winien dokonać aktualizacji wpisu zgodnie z § 46 ust. 1 i 3 wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa, albowiem do tego obligował go wniosek skarżącej.

E. S. działająca w imieniu D. C. konsekwentnie podnosiła niezgodność zapisu "LzV" o powierzchni [...]ha odnośnie działki nr [...] widniejącego w ewidencji gruntów ze stanem faktycznym działki i braku umieszczenia tego obszaru o takim obszarze po stronie zachodniej działki na mapce geodezyjnej. Podkreślała też, że wskazywano jej powołując się na prawidłowość zapisów w ewidencji gruntów na zaznaczony na mapce dotyczącej działki nr [...] obszar “LzV" po stronie wschodniej działki, który w rzeczywistości ma powierzchnię inną niż [...]ha, gdyż ma powierzchnię [...]ha. Obszar ten rzeczywiście znajduje się na działce po stronie wschodniej i jest obszarem, który może być uznany za obszar zakrzewiony, ale obszar ten występuje niezależnie od obszaru o powierzchni [...]ha na zachodniej części działki [...]. Występuje więc niezgodność pomiędzy zapisem w ewidencji gruntów, mapką geodezyjną, a stanem rzeczywistym. Obszaru tego o powierzchni [...]ha znajdującego się po wschodniej części działki nr [...], mimo, że jest umieszczony na mapie nie ma w ewidencji gruntów. Natomiast obszar porośnięty drzewami o powierzchni [...]ha znajdujący się na zachodniej części działki nr [...] na granicy z działką nr [...] (między wąwozem a budynkami gospodarczymi znajdującymi się na działce [...]) jest umieszczony w ewidencji gruntów, ale z kolei nie ma go na mapie. A zatem skarżąca nie żądała tylko zmiany wpisu dotyczącego tego obszaru działki z tytułu tego, że figurował on zawsze jako obszar leśny we wpisach i że płaciła od niego podatki jak od obszar leśnego, ale żądała również umieszczenia go na mapce geodezyjnej działki nr [...]. W przypadku natomiast, gdy rzeczywiście nie może być uznany za leśny to i tak jako obszar oznaczony "LzV" winien być umieszczony na mapce w odpowiednim miejscu.

Powoływanie się w tej sytuacji zatem tylko na tzw. "materiały źródłowe" na podstawie których dokonano tylko "sprostowania "błędnego zapisu jest nie wystarczające aby zapis w ewidencji gruntów był zgodny zarówno ze stanem prawnym jak i faktycznym, konieczne jest bowiem przeprowadzenie odpowiedniego postępowania aktualizującego, tak jak tego wymagają przepisy. Wydanie takiej decyzji powinno być zatem zgodnie z przepisami poprzedzone oględzinami, wizją lokalną przeprowadzoną na działce z udziałem gleboznawcy, który dokona klasyfikacji gleboznawczej terenu i geodety, który dokona pomiarów i sporządzi mapkę geodezyjną. W wyniku tak przeprowadzonych czynności w operacie ewidencji gruntów dojdzie do zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym danymi zgodnymi ze stanem faktycznym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, poza przypadkiem nieważności postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, który to przypadek w sprawie nie występuje. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając więc treść wskazanego przepisu w zw. z art. 174 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania i wyjaśnienia, potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia wyroku Sądu I instancji powinien zatem zadbać o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienia. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i jej wniesienie obwarowane jest wymogami określonym m.in. w przepisie art. 174 p.p.s.a. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd I instancji, określenia formy naruszenia i jej uzasadnienia, prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Wynika to wprost z treści art. 176 p.p.s.a. Ponieważ uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy kasacyjnej, powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Ponadto powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżących, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, nie mniej przed odniesieniem się do zarzutów należy podkreślić, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w sposób pełny i wyczerpujący odnosi się do zarówno do okoliczności faktycznych sprawy jak i przedstawia i wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji: art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2, art. .77, art. 84 i art. 85 k.p.a. polegające na tym, że poprzez przeprowadzenie w sposób niewłaściwy kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował odpowiedniego środka określonego w ustawie, w przypadku gdy doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. W uzasadnieniu zaś skargi kasacyjnej odnośnie tego zarzutu wskazano, że zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. organy wydając decyzję powinny rozstrzygać sprawę co do jej istoty w całości, zdaniem skarżącej doszło do naruszenia tego przepisu, gdyż nie rozpatrzono w całości jej żądania mylnie przyjmując, że chodzi jej tylko o przekwalifikowanie, zmianę klasyfikacji części gruntu. Odnośnie zaś art. 77, art. 84 i art. 85 k.p.a. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano tylko, że został naruszony art. 77 k.p.a., zgodnie z którym organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, jak również art. 84 k.p.a. regulujący możliwość powołania biegłego, oraz art. 85 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli jest potrzeba to należy przeprowadzić oględziny.

Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być uwzględniony. Artykuł 104 k.p.a. ma następująca treść: § 1. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. § 2. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W świetle przepisu art. 104 § 2 k.p.a. można wyróżnić decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty (w całości lub w części) oraz decyzje kończące sprawę w danej instancji w inny sposób. Tym samym powołany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 104 § 2 k.p.a. jest zupełnie bezprzedmiotowy mając na uwadze, że w sprawie została wydana decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty. O tym zaś jaki jest zakres przedmiotowy sprawy nie rozstrzyga art. 104 k.p.a., lecz przepisy materialnoprawne regulujące daną dziedzinę w tym przypadku przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Nadto podnoszona w uzasadnieniu skargi okoliczność, iż żądanie skarżącej zostało mylnie przyjęte jako żądanie zmiany klasyfikacji części gruntu, jest niezasadne i z tego powodu, że problematyka dotycząca zmiany klasyfikacji gruntów, to odrębne postępowanie, które aktualnie może być prowadzone na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, podczas gdy przedmiotem postępowania było żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. W zarzucie tym wskazano również na naruszenie art. 77, art. 84 i art. 85 k.p.a. jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie tych przepisów ograniczono się do ogólnego wskazania, co jest przedmiotem ich regulacji, bez wykazania że naruszenie tych przepisów stanowiło uchybienie, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy jeszcze zaznaczyć, że formułując ten zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2, art. 77, art. 84 i art. 85 k.p.a., skarżący kasacyjnie odwołuje się ogólnie do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Jednak do tej kwestii nie odnosi się w uzasadnieniu, nie powołuje również żadnych przepisów dotyczących wznowienia postępowania, stąd też odniesienie się do tego stwierdzenia, iż naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania jest niemożliwe.

W zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania wskazano również na § 46 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów, podając, że nie przeprowadzono aktualizacji zgodnie z tymi przepisami. Aby odnieść się do tego zarzutu należy przytoczyć treść całego § 46 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. § 46. 1. Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11.

2. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z:

1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych,

2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych,

3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej,

4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.

3. Wykaz zmian danych ewidencyjnych, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, powinien określać:

1) identyfikatory jednostki ewidencyjnej i obrębu,

2) numer odpowiedniej jednostki rejestrowej gruntów, budynków lub lokali,

3) numer odpowiedniej pozycji kartoteki budynków lub lokali,

4) numer księgi wieczystej,

5) oznaczenie obiektu bazy danych ewidencyjnych, którego dane ewidencyjne uległy zmianie,

6) dane ewidencyjne, które uległy zmianie, z wyszczególnieniem danych dotychczasowych oraz danych aktualnych,

7) datę sporządzenia wykazu,

8) nazwisko, imię oraz podpis osoby, która sporządziła wykaz.

Mając na uwadze treść § 46 rozporządzenia, należy stwierdzić, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia ust.1 i ust. 3 jest niezasadny. Z § 46 ust. 1 wynika ogólna zasada, zgodnie z którą dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Ta zasada nie została naruszona w przedmiotowym postępowaniu, które zostało wszczęte na wniosek skarżącej, będącej właścicielem działki, zaś zmiany w ewidencji których domagała się skarżąca zostały wprowadzone przez organ z urzędu w celu wyeliminowania danych błędnych. W sprawie nie doszło również do naruszenia § 46 ust. 3 rozporządzenia, a to dlatego, że dokonana przez organ aktualizacja operatu ewidencji w części opisowej miała na celu nie wprowadzenie nowo powstałych zmian, lecz wyeliminowanie danych błędnych, które zostały wprowadzone do operatu. Stąd też wprowadzona przez organ zmiana operatu ewidencji w celu wyeliminowania danych błędnych została oparta o istniejące już wcześniej dokumenty, znajdujące się w aktach administracyjnych, a o których szczegółowo pisze Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku na str. 11 i 12. To właśnie z analizy tych dokumentów wynikało, że przed laty został popełniony przy wprowadzaniu danych wynikających z tych dokumentów do operatu w części opisowej i w oparciu o te dokumenty, a nie nowe opracowanie geodezyjne, błąd ten został wyeliminowanych, stąd też w sprawie nie mogło dojść do naruszenia § 46 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, albowiem przepis ten nie miał zastosowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.