Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1558/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 24 w zw. z art. 127 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 174
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędziowie NSA Irena Kamińska, Henryk Ożóg, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 15 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 610/07 w sprawie ze skargi I. C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 610/07 oddalił skargę I. C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156 poz. 1641 ze zm.), zgodnie z którym - funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. Z przepisu tego wynika, iż zawieszenie funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych nie następuje z mocy prawa, ale na skutek wydanej w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Organ ocenia i rozstrzyga, że zachodzi ustawowa przesłanka do zawieszenia. Decyzja ta kreuje nową sytuację prawną jej adresata, która wywiera skutki prawne na przyszłość.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracyjnego o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podjętym przez ten organ w sferze stosunków zewnętrznych oraz wydanym w trybie i formie uregulowanej prawem procesowym (por. wyrok NSA z 22.09.1983 r., sygn. akt SA/Wr 367/83, ONSA 1983, z. 2, poz. 75, s. 183). Zatem decyzja administracyjna jest jednostronnym aktem stosowania prawa, wydanym w postępowaniu uregulowanym przepisami k.p.a.. Stosownie do art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronie na piśmie. Natomiast w myśl art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Decyzja wywołuje zatem skutki prawne z niej wynikające, nie z chwilą jej sporządzenia, podpisania, czy opatrzenia datą, ale dopiero z chwilą doręczenia. Dopóki nie zostanie doręczona, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych skutków prawnych. W uchwale siedmiu sędziów z 4 grudnia 2000r. sygn. akt. FPS 10/00 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął, iż pojęcie wydania decyzji obejmuje doręczenie decyzji stronie, gdyż jako akt zewnętrzny musi ona być zakomunikowana stronie. Wydanie decyzji powinno być więc rozumiane jako skuteczne doręczenie decyzji stronie. Bowiem dopiero doręczenie decyzji stronie stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego.

Nie ma więc żadnych normatywnych podstaw stanowisko organu, iż zawieszenie funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych, następuje z chwilą uzyskania informacji o zaistnieniu przesłanki ku temu. Organ rację ma o tyle, że omawiany przepis nakłada nań obowiązek do podjęcia decyzji w przedmiocie zawieszenia w sytuacji, gdy poweźmie wiadomość o wszczęciu przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. Nie oznacza to jednak, że przepis art. 23 ust. 1 daje organowi podstawę do wskazania w tej decyzji daty, z którą następuje zawieszenie. Dniem zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jest dzień doręczenia mu decyzji w tym przedmiocie i z tym też dniem rozpoczyna się bieg terminu zawieszenia. Zawieszenie funkcjonariusza przed tym dniem, a więc z tzw. wsteczną datą, nie jest w świetle powołanych przepisów możliwe.

Powyższe nie mogło jednak skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Bezspornym jest bowiem, iż zaistniała obligatoryjna przesłanka zawieszenia I. C. w pełnieniu obowiązków służbowych. Organ w decyzji wskazał także, iż zawiesza funkcjonariusza na trzy miesiące. Przepis prawa nie wymaga, aby decyzja wskazywała, z jakim dniem następuje zawieszenie. Wobec tego wskazanie błędnej daty, od której rozpoczyna bieg zawieszenie funkcjonariusza, przy spełnieniu materialno-prawnej przesłanki zawieszenia i określeniem, na jaki okres następuje zawieszenie, nie może dyskwalifikować decyzji, gdyż skutek ten następuje zawsze w dacie skutecznego doręczenia rozstrzygnięcia funkcjonariuszowi. Złożenie oświadczenia ze wskazaniem terminu przypadającego przed tą datą nie stanowi więc naruszenia art. 110 k.p.a.. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji bowiem zawieszenie nie następuje z dniem podanym w decyzji, lecz w terminie późniejszym, ustalonym zgodnie z dyrektywą wymienionego przepisu.

Odnosząc się do zarzutów skargi w przedmiocie uposażenia zawieszonego funkcjonariusza, Sąd zauważył, że - stosownie do treści art. 24 ustawy o służbie Celnej - w okresie zawieszenia funkcjonariuszowi celnemu przysługuje uposażenie na zasadach określonych w art. 60 tejże ustawy. Ten przepis nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a kwestia uposażenia nie była w ogóle przedmiotem rozstrzygnięcia. Wobec tego kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego objęta była wyłącznie legalność zawieszenia funkcjonariusza.

Jak wynika z akt sprawy administracyjnej w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka do zastosowania w sprawie przepisu art. 23 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Organ orzekający w sprawie nie dopuścił się więc naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem do adekwatnego stanu faktycznego zastosował właściwy przepis prawa. W zarzutach skargi odnoszących się do naruszenia prawa materialnego pełnomocnik skarżącego w istocie powołuje się na naruszenia przepisów o postępowaniu, lecz te w ocenie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, nie są takiej rangi, by miały wpływ na rozstrzygnięcie w sytuacji, gdy zaistniała materialno-prawna podstawa do zawieszenia funkcjonariusza, a przepis ustawy nie wymagał, aby decyzja w tym przedmiocie określała datę, od której biegnie początek zawieszenia.

Składowi orzekającemu znany jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 10 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA 1554/00, Pr.Pracy 2001/6/39, LEX 47530, stwierdzający, że "decyzja o zawieszeniu pracownika mianowanego w pełnieniu obowiązków służbowych nie może być podjęta z mocą wsteczną". Pogląd ten został wyrażony w innym stanie prawnym, a w świetle przedstawionych powyżej rozważań, stanowisko prezentowane w tym wyroku nie może być podzielone w rozpoznawanej sprawie. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia przepisów kodeksu pracy. Organ orzekający słusznie podnosi, iż stosunek służbowy funkcjonariusza celnego ma charakter administracyjno-prawny. Funkcjonariusz celny nie pozostaje bowiem w stosunku pracy, ale w stosunku służby. Ten rodzaj zatrudnienia nie podlega przepisom kodeksu pracy, lecz uregulowany jest ustawą o Służbie Celnej. Kwestie związane z ustaniem stosunku służbowego zostały tam uregulowane kompleksowo, a ustawa ta odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów prawa pracy tylko w zakresie określonym w przepisach art. 43 i 44, które nie odnoszą się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, nie były i nie powinny być w sprawie w ogóle stosowane. Tak więc organ nie mógł naruszyć wymienionych w skardze przepisów kodeksu pracy, skoro kodeks ten nie miał w sprawie zastosowania.

Podkreślono, iż pełnomocnik skarżącego zupełnie bezpodstawnie myli zawieszenie funkcjonariusza w wykonywaniu czynności służbowych z wypowiedzeniem pracownikowi warunków pracy i płacy. Stosunek służbowy funkcjonariusza jest stosunkiem administracyjno-prawnym, a nie stosunkiem pracy. Wobec tego przepisy prawa pracy mają do niego zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustawodawca odsyła do ich stosowania. Kwestia zawieszenia funkcjonariusza zaś jest wyczerpująco uregulowana przepisami ustawy o Służbie Celnej.

Nie podzielono również zarzutu skargi odnośnie wydania decyzji z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., stanowiącym, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu skarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra (przez pojęcie ministra należy rozumieć też kierowników centralnych urzędów administracji rządowej, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych (art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.) nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem postępowanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpatruje ten sarn organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Okoliczność ta nie pozostaje bez wpływu na ocenę zastosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wobec osób pełniących funkcje organu. O ile sporną jest kwestia wyłączenia pracownika organu, który jako członek organu kolegialnego, albo osoba upoważniona przez organ miałby ponownie rozpatrywać sprawę na skutek wniesionego środka zaskarżenia, co obrazują przytoczone w skardze fragmenty uzasadnień Naczelnego Sądu Administracyjnego, o tyle nie może budzić wątpliwości, iż przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może mieć zastosowania do osoby pełniącej funkcje organu, ponieważ wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpatruje ten sam organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie jako jednoosobowy organ właściwy rzeczowo i miejscowo do rozpatrzenia wniosku nie mógł podlegać wyłączeniu od załatwienia sprawy.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez I. C. i na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wniesiono o 1) jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz 2) o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm prawem przewidzianych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie - art. 60 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z 24 lipca 1999 r.- o Służbie Celnej - polegające na nieuwzględnieniu obniżenia, od dnia zawieszenia, uposażenia skarżącego, przy stwierdzeniu przez Sąd naruszenia art. 110 k.p.a. przez Dyrektora Izby Celnej,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

a. uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., polegającego na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji błędów popełnionych przez organ, dających podstawę do wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja wydana została przez pracownika, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.,

b. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji konsekwencji wynikających z decyzji działającej z mocą wsteczną,

a w ich kontekście - naruszenie art. 151, jak również art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez oddalenie skargi, pomimo istotnych naruszeń prawa popełnionych przez Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, co następuje:

Ad 1 i 2 b). W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przyznał, co prawda, rację skarżącemu, że "dniem zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, będzie dzień doręczenia mu decyzji w tym przedmiocie i z tym też dniem rozpocznie się bieg terminu zawieszenia. Zawieszenie przed tym dniem, a więc z wsteczną datą, nie jest w świetle powołanych przepisów możliwe" – jednakże nie ustosunkował się do jej skutków prawnych, podjętych w stosunku do skarżącego z mocą wsteczną. Konsekwencją prawną decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza celnego w wykonywaniu czynności służbowych, podjętej w trybie art. 23 ust. 1 ustawy o służbie celnej, jest brak obowiązku świadczenia pracy przez okres obowiązywania decyzji i jednoczesne obniżenie do wysokości 50% przysługującego funkcjonariuszowi uposażenia. Skutek ten, jak słusznie zauważył WSA, następuje zawsze w dacie skutecznego doręczenia decyzji. W sytuacji będącej udziałem skarżącego skutek, o którym wyżej, nastąpił z dniem [...] grudnia 2006 r., albowiem z tym dniem, na podstawie decyzji z [...].01.2007 r. przysługujące skarżącemu uposażenie obniżone zostało do wysokości 50% natomiast skutek, w postaci braku obowiązku świadczenia pracy, jako taki nie nastąpił, bowiem w chwili podjęcia przedmiotowej decyzji skarżący przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim (od września 2006 r. do kwietnia 2007 r.), tym samym pracy nie świadczył. Tak więc Sąd z jednej strony przyznał rację skarżącemu, potwierdzając bezprawność wydania decyzji z mocą wsteczną, z drugiej jednak strony — zupełnie zignorował skutki prawne podjętej z mocą wsteczną decyzji, poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze a dotyczących obniżenia, z dniem [...].12.2006 r., wynagrodzenia należnego skarżącemu, które winno zostać obniżone dopiero z dniem [...].01.2007 r. Mając powyższe na względzie niezrozumiałym wydaje się być twierdzenie Sądu I instancji, że "złożenie oświadczenia ze wskazaniem terminu przypadającego przed tą datą nie stanowi naruszenia art. 110 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji bowiem zawieszenie nie następuje z dniem podanym w decyzji, lecz w terminie późniejszym, ustalonym zgodnie z dyrektywą wymienionego przepisu" - skoro konsekwencje prawne z niej wynikające zostały podjęte z mocą wsteczną. Zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych i następstwa tegoż nastąpiło, właśnie, w dacie wymienionej w decyzji, a nie w dacie jej doręczenia.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, że art. 60 ustawy o służbie celnej nie był podstawą prawną podjętej decyzji - to fakt, lecz przecież jego zastosowanie w stosunku do "zawieszonego" funkcjonariusza jest jej prawną obligatoryjną konsekwencją. Podnosząc ten aspekt Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, że w pkt 2 sentencji decyzji z [...].01.2007 r., została zastosowana, w stosunku do skarżącego, instytucja "zwolnienia od pełnienia innych obowiązków służbowych", wynikająca właśnie z art. 60 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, pomimo braku przywołania tegoż artykułu w podstawie prawnej decyzji. Skutkiem powyższego wyrok w tym zakresie jest niepełny co narusza zasady procedury, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 134 przywołanej ustawy.

Ad. 2 a) Błędem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie było również to, że oddalając skargę, nie uwzględnił wskazanych w niej naruszeń przepisów postępowania administracyjnego dokonanych przez Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego sąd uwzględnia skargę uchylając zaskarżoną decyzję. Takie naruszenie miało miejsce w sprawie będącej przedmiotem skargi do WSA w Olsztynie, albowiem zarówno w wydaniu decyzji pierwotnej z [...].01.2007 r., jak również w wydaniu decyzji z [...].03.2007 r. brał udział ten sam pracownik, a mianowicie p.o. Dyrektora — M. M.. Jednakże Sąd I instancji nie uwzględnił tych zarzutów skargi, uznając błędnie, wbrew przytoczonemu przez Skarżącego orzecznictwu, jak również wbrew stanowisku judykatury, iż regulacje zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., nie mają zastosowania do osób pełniących funkcje organu. Powołane w skardze orzecznictwo, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, dotyczy właśnie tego samego pracownika występującego jako organ, zarówno w I, jak i w II instancji, a także wydającego rozstrzygnięcie w wyniku ponownego rozpoznania sprawy.

Instytucja wyłączenia pracownika służy realizacji w postępowaniu administracyjnym dwóch zasad ogólnych, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz zasady pogłębiania; zaufania obywateli do organów państwowych (art. 8 K.p.a.). Jak to trafnie ujął W. Dawidowicz, istotą specyficznego stosunku określonego pracownika do określonej sprawy jest jego osobiste zainteresowanie w określonym sposobie załatwienia sprawy, stąd tez rodzi się niebezpieczeństwo będzie on działał w sprawie w sposób stronniczy, a więc sprzeczny z zasadniczym celem postępowania, jakim jest oparcie o rozstrzygnięcia sprawy na obiektywnej jej ocenie" (o postępowanie administracyjne, s. 93) (....) W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, że przepisy o wyłączeniu organu administracyjnego nie wykluczają stosowania do osoby piastującej funkcje organu administracyjnego przepisów o wyłączeniu pracownika. Z unormowań k.p.a. NSA wywodzi słuszny wniosek, iż organ administracji to pracownik, który tym różni się od innych, że zajmuje stanowisko, z którym związana właściwość do rozstrzygania — a nie tylko do załatwiania — określonej kategorii s administracyjnych. (...) Jeżeli tak, to organ administracji podlega tym wszystkim rygorom, co szeregowy pracownik administracji:, a ponadto rygorom dodatkowym, wynikającym z art. 25 § 1 k.p.a., nawiązującego do jego kompetencji i usytuowania służbowego. Przyjęcie innego poglądu prowadziłoby do uznania, że organ administracji nie podlega wyłączeniu nawet w sprawie, w sam jest stroną, co byłoby wnioskiem absurdalnym,... (ONSA 1991, nr 2 poz. 50). Takie stanowisko zajął NSA w odniesieniu do przyczyn wyłączenia pracownika z mocy postanowienia przełożonego służbowego w wyroku z 17.08.1993 r, SA/Po 3155/92 (OSP 1995 nr 9 poz. 18 aprobującą glosą W Chróścielewskiego, stwierdzając że ,,zasada prawdy obiektywnej uzasadniająca stosowanie przepisu art. 24 § 3 k.p.a. do wszystkich osób zatrudnionych w urzędzie rozumianym jako biurze organu administracyjnego, a więc także do osoby wykonującej funkcje tego organu" B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, s. 128-129).

Podobny pogląd wyrażony został w komentarzu do art. 130 § 1 pkt 6 - ustawy Ordynacja podatkowa, w swej treści zbieżnemu z art. 24 ust. 5 k.p.a. - pojęcie "udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do fazy decyzyjnej, przyjęcia odpowiedzialności za rozstrzygnięte sprawy przez podpisane jej projektu, udział w podjęciu uchwały o wydaniu orzeczenia przez organ kolegialny. Wydanie decyzji powinno być rozumiane zgodnie z art. 211 i 212, a więc chodzi o akt pisemny, doręczony stronie i wiążący organ od jego doręczenia. Nie chodzi więc ani o prowadzenie sprawy, ani o podejmowane w niej czynności dowodowe, czy też sporządzenie projektu decyzji. co wszystko mieści się w fazie instrukcyjnej postępowania, lecz o prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy, czy to przez osobę piastującą stanowisko organu, czy przez pracownika imiennie upoważnionego do wydawania decyzji; czy też przez członków organu kolegialnego tworzących skład orzekający.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Treść przywołanej regulacji nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że niezbędną przesłanką pozwalającą sądowi uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na zaistnienie okoliczności stanowiącej przyczynę wznowienia postępowania jest to, aby powstanie tej okoliczności dało się zakwalifikować jako naruszenie prawa przez organ.

Gdyby przyjąć argumentację Sądu I instancji, iż instytucja wyłączenia pracownika przewidziana w art. 24 pkt 5 k.p.a. nie dotyczy osób pełniących funkcję organu, doprowadziłoby to do sytuacji naruszenia jednej z naczelnych zasadach postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Ustawodawca w art. 15 k.p.a. wprowadził zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co oznacza, ze sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowana jest instytucja ponownego rozpatrzenia sprawy, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, tym samym w jej ponownym rozpoznaniu nie może brać udziału p.o. Dyrektora – M. M. (będący zarówno pracownikiem, jak reprezentantem organu). Do wniosku o ponowna rozpoznanie sprawy, na mocy art. 127 § 3 k.p.a., stosuje się bowiem, odpowiednio, przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Nie do końca też można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, iż Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie jako jednoosobowy organ nie mógł podlegać wyłączeniu od załatwienia sprawy. Chciałbym w tym miejscu przytoczyć dyspozycję zawartą w art. 268a k.p.a., a mianowicie — "Organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń." Przychylenie się przez Sąd I instancji do argumentów podniesionych w skardze skutkowałoby wznowieniem postępowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. dopuszcza się dwie podstawy kasacyjne:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1),

- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Nie wystarczy przy tym powtórzyć treść art. 174 p.p.s.a., lecz konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.)

W rozpatrywanej sprawie pełnomocnik skarżącej strony powołał się na obydwie podstawy skargi kasacyjnej wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a. Wobec przedstawienia przez autora skargi kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności, co do zasady rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., polegającego na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji błędów popełnionych przez organ, dających podstawę do wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. jest bezzasadny, ponieważ w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ monokratyczny przepis art. 24 k.p.a. nie ma zastosowania. Przede wszystkim dlatego, że postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem drugoinstancyjnym. Zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oznacza bowiem prawo strony do tego, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest ona rozpoznawana przez ten sam organ. Oznacza to, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest nadzwyczajnym środkiem prawnym przysługującym stronie w przypadku, gdy ustawa wyłącza dwuinstancyjność postępowania administracyjnego. Został on wprowadzony do k.p.a. po to, aby złagodzić skutki

Przypomnieć należy, że do wniosku z art. 127 § 3 k.p.a. stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji, ale tylko odpowiednio. Oznacza to, że rozważając, które przepisy regulujące postępowanie odwoławcze będą miały zastosowanie wprost, które z odpowiednimi modyfikacjami, a które w ogóle nie będą miały zastosowania, należy wziąć pod uwagę cechy wyróżniające wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu i postępowaniu odwoławczym w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane – por. J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51. Trafnie zatem przyjął NSA w wyroku z 10 czerwca 1999 r., II SA 655/99, niepubl., że w postępowaniu tym nie ma zastosowania nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art. 24 k.p.a., ponieważ nie można tu mówić o "niższej" i wyższej" instancji, skoro obydwie decyzje zostały wydane przez ten sam organ administracji państwowej. Wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rodzi obowiązek organu, który wydał zaskarżoną decyzję, powtórnego "przyjrzenia" się sprawie i z tego względu jest środek prawny działający na zasadzie remonstrancji, a nie odwołania.

Ponadto odpowiednie stosowanie przepisu art. 24 k.p.a. o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej jest zupełnie niemożliwe w odniesieniu do organów monokratycznych, jeżeli decyzję w pierwszej instancji wydała osoba pełniąca funkcję organu. Zgodnie z prawem, to zasadą jest wydawanie decyzji przez organ, który może, ale nie musi upoważnić pracowników podległego mu urzędu do wydawania decyzji – art. 268a k.p.a. I taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zatem w przypadku przyjęcia punktu widzenia skarżącego i wyłączenia od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy p.o. Dyrektora M. M., nie miałby kto rozpoznać jego wniosku.

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie - art. 60 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej - polegającego na nieuwzględnieniu obniżenia, od dnia zawieszenia, uposażenia skarżącego, przy stwierdzeniu przez Sąd naruszenia art. 110 k.p.a. przez Dyrektora Izby Celnej nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ został niewłaściwie sformułowany. Jak już wcześniej wspomniano, skarga kasacyjna może się opierać jedynie na takim naruszeniu prawa, które jest jednocześnie podstawą kasacyjną. Jeśli chodzi o naruszenie prawa materialnego, to stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawą kasacyjną może być jedynie naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi nie napisał, w jaki sposób zostały naruszone przez Sąd I instancji powołane przez niego art. 60 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, przez co nie określił granic wniesionej skargi kasacyjnej i tym samym uniemożliwił Sądowi II instancji rozpoznanie sprawy w tym zakresie (art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a.).

W tej sytuacji – wobec nie stwierdzenia istnienia wcześniej zarzucanych Sądowi I instancji uchybień – zarzut naruszenia art. 151, jak również art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych również nie może się ostać.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.