Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2701/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 183, art. 188 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200, art. 193art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3, art. 190 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2239/10 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz B. K. kwotę 3850 (słownie: trzy tysiące osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji, 3) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2239/10 oddalił skargę B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa" utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. wymierzającą B. K. administracyjną karę pieniężną w wysokości 47.610,32 zł za usunięcie bez zezwolenia 19 sztuk drzew z działki ew. nr [...] położonej przy ul. [...] w W.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. wymierzył B. K. karę pieniężną w wysokości 47.610,32 zł za usunięcie bez zezwolenia 19 sztuk drzew z działki ew. nr [...] o pow. 0,6460 ha położonej przy ul. [...] w W.

Organ w uzasadnieniu wskazał, że działka ew. nr [...] stanowi w części użytek rolny (0,3116 ha), leśny (0,3076) i drogowy. Właścicielami działki są B. K., K. T., I. L. W dniu 7 października 2008 r. organ powziął informacje o trwającej wycince drzew na działce, dlatego też następnego dnia zwrócił się do Dyrektora Lasów Miejskich w Warszawie o dokonanie kontroli zgodności dokonania zabiegu hodowlanego z wydaną w tym przedmiocie decyzją (z dnia [...] stycznia 2008 r.). Oględziny ujawniły, iż dokonano wycinki również na terenie nieleśnym (oznaczonym w ewidencji jako R-V). Podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu 14 listopada 2008 r. ustalono, że wycinki 19 drzew dokonały osoby trzecie na zlecenie współwłaścicielki działki B.K. Ustalono (przeprowadzono dwie rozprawy administracyjne), że współwłaściciele nieruchomości wnieśli o wydanie decyzji na wykonanie zabiegów pielęgnacyjnych w części leśnej ich działki (decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r.). Wyznaczenie drzew do wycięcia dokonał pracownik Lasów Miejskich, oznaczając te drzewa farbą pomarańczową. Drzewa przeznaczone do wycięcia rosły tylko na użytku leśnym. Koniec użytku leśnego w terenie wyznacza drewniana brama. Prace związane z fizycznym usunięciem drzew nadzorowała B. K., która oświadczyła, że wycięto drzewa wyłącznie z terenu leśnego (potwierdzać to miała mapa z pieczątką Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z datą 29 listopada 2007 r. oraz wskazała na pismo z Urzędu Gminy z dnia [...] lutego 2008 r.).

Organ nie dał wiary wyjaśnieniom B. K., że usunięcia dokonano wyłącznie z terenu leśnego. W ocenie organu załączona kserokopia mapy (z 2007 r.) nie jest mapą klasyfikacyjną w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto w toku postępowania dowodowego ustalono, że wśród wyznaczonych przez pracownika Lasów Miejskich drzew do usunięcia nie było drzew usuniętych przez Stronę. Pismo z Urzędu Dzielnicy z dnia [...] lutego 2008 r. nie stanowiło zezwolenia na usunięcie drzew, lecz wskazywało, że rosnące wzdłuż ogrodzenia drzewa stwarzają zagrożenie dla życia i mienia, w związku z powyższym wezwano właściciela do wykonania zabiegów pielęgnacyjnych.

Oceny, kwalifikacji i pomiaru drzew dokonała osoba posiadająca uprawnienia biegłego w zakresie ochrony przyrody. Natomiast karę pieniężną za usunięcie drzew ustalono w oparciu o stawki wynikające z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.) w zw. z art.. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 tj. ze zm.), zwanej dalej "uop".

W odwołaniu B. K. wskazała:

- część nieruchomości której dotyczy niniejsze postępowanie (zgodnie z mapą z 2007 r.) stanowi teren leśny;

- właściciele uzyskali decyzję nakazującą wykonanie zabiegów pielęgnacyjnych, przy czym nie określono w niej (graficznie) jakiego terenu dotyczy;

- pracownik Lasów Miejskich oznaczający drzewa do usunięcia nie posiadał żadnej mapy, z której wynikałoby z jakiego obszaru mogą zostać usunięte drzewa (mapą taką dysponowała Strona i w oparciu o nią zlecono usunięcie drzew);

- wniesiono o przeprowadzenie dowodów (informacji z Komisariatu Policji, przesłuchania świadków A. G. i R. C., z dokumentu z mapy z 2007 r., pozyskanie aktualnej mapy działki ew. nr [...]).

Wymienioną na wstępie z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano na art. 83 ust. 6 uop, który zezwala na wycięcie drzew z terenów leśnych bez zezwolenia odpowiedniego organu. Natomiast w myśl art. 88 ust. 1 pkt 2 uop prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia.

W niniejszej sprawie ustalono fakt wycięcia 19 drzew, miejsce ich wycięcia, obwód pni tych drzew, oraz osobę która bezpośrednio zleciła i nadzorowała wycinkę.

Strona kwestionowała wyłącznie zasadność nałożenia kary, gdyż wycięcia dokonano z terenu leśnego. Zatem Kolegium celem rozstrzygnięcia sprawy musiało ustalić czy część gruntu z którego dokonano wycięcia 19 drzew jest lasem czy też gruntem rolnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że:

- działka z której dokonano usunięcia drzew w ewidencji gruntów opisana jest w części jako teren leśny, w części jako teren rolny i w części jako użytek drogowy; gleboznawcza klasyfikacja gruntu została przeprowadzona w 1976 r. i zatwierdzona decyzją z dnia [...] listopada 1976 r.; w jej trakcie na mapie klasyfikacyjnej skreślono fragment linii określającej zasięg użytku LsV wzdłuż ul. [...]; korekta ta została uwzględniona w operacie ewidencji gruntów;

- wskazano na moc dowodową danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków - art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 tj. ze zm.), dalej jako "pgik" oraz art. 76 kpa;

- wypis z ewidencji gruntów jak i decyzja z dnia [...] listopada 1976 r. wraz z operatem klasyfikacyjnym mają charakter dokumentu urzędowego i nie potwierdzają wywodów Odwołującej się, że sporna część działki stanowi las;

- mapa z 2007 r. zawiera oznaczenie granic użytku leśnego zarówno przed jak i po dokonaniu nowej klasyfikacji; na mapie tej sporny fragment gruntu nie jest odrębnie oznaczony symbolem LsV, tak jak pozostała część użytku leśnego; wzdłuż konturu użytku, który zgodnie z decyzją klasyfikacyjną stanowi obecnie las poprowadzono dwie linie przerywane, przy czym wyraźniejsza (ciemniejsza) linia poprowadzona została aż do granicy działki;

- na mapie z 2007 r. brak jest oznaczenia spornego terenu jako LsV, zamknięcia granic obu konturów klasyfikacyjnych i brak symbolu przynależności, który powodowałby, że obie części oddzielone linią przerywaną stanowią ten sam użytek.

Powyższe w ocenie Kolegium uzasadniało przyjęcie, że wycinki drzew dokonano z terenu nieleśnego. Następnie wskazano, na charakter administracyjnej kary pieniężnej (odpowiedzialność o charakterze obiektywnym niezależnym od winy). Dlatego też, informacje pochodzące zarówno od organu pierwszej instancji jak i Policji o zagrożeniu jakie stwarzają drzewa rosnące wzdłuż ul. [...] nie zwalniały właścicieli od uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew na części gruntu rolnego. Dlatego też Kolegium odstąpiło od przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez Stronę, gdyż okoliczności tak ustalone pozostawałyby bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że usunięcie 19 drzew z części terenu działki ew. nr [...] nie spełniało żadnej z przesłanek wymienionych w art. 83 ust. 6 uop, wycinki dokonano bez zezwolenia zatem konieczne było wymierzenie jednej ze współwłaścicielek odpowiedniej kary administracyjnej.

W skardze na powyższą decyzję B. K. wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości zarzuciła rozstrzygnięciu Kolegium naruszenie:

- art. 88 ust. 1 pkt 2 uop w zw. z art. 8 kpa poprzez nałożenie kary pieniężnej za dokonaną wycinkę w sytuacji, w której Skarżąca działała w zaufaniu do czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej – wezwania do podjęcia czynności pielęgnacyjnych oraz działań Policji i Straży Miejskiej zmierzających do wyegzekwowania nałożonego obowiązku;

- art. 107 kpa a więc zasady związania organu ostateczną decyzją administracyjną zawartą w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r.;

- art. 8 w zw. z art. 9 kpa poprzez brak pouczenia w piśmie z dnia 20 lutego 2008 r., że drzewa do których usunięcia Skarżąca tym pismem została zobowiązana, wymagają uzyskania innego zezwolenia na wycinkę;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 kpa poprzez pominięcie wniosków Skarżącej o przeprowadzenie dowodów, które świadczyłyby o okoliczności, że Skarżąca była zobowiązana do wycinki drzew również z części nieleśnej gruntu i że wycinki dokonano wyłącznie oznaczonych drzew;

- art. 8 kpa poprzez nałożenie kary administracyjnej, gdy wycinki dokonano w oparciu o wyznaczenie drzew do wycinki przez pracownika Lasów Miejskich;

- art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na błędnych ustaleniach faktycznych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono:

- Skarżąca akceptuje rozważania organu odnośnie charakteru administracyjnej kary pieniężnej w zakresie braku znaczenia przesłanki zawinienia oraz działania w stanie wyższej konieczności jednakże wskazuje, że czym innym jest ocena czy działania organu administracji publicznej wywołały uzasadnione przekonanie Skarżącej o prawidłowości dokonywanej wycinki drzew; działania organów obiektywnie doprowadziło do przekonania o braku wymogu uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew z uwagi na leśny charakter gruntu; wskazuje na to pismo z dnia [...] lutego 2008 r. zawierające w szczególności władcze rozstrzygnięcie organu – wzywam, oznaczenie obowiązku – wykonania zabiegów pielęgnacyjnych, drzew których dotyczy obowiązek – rosnących wzdłuż ul. [...], podmiotu zobowiązanego – spadkobierców B. T.;

- Skarżąca pismo z dnia [...] lutego 2008 r. pismo traktuje jako decyzję administracyjną nakazującą usunięcie drzew, ergo zezwalającą na wycinkę drzew z gruntu o charakterze nieleśnym;

- organ zobowiązując Stronę do wykonania czynności pielęgnacyjnych winien był wszechstronnie pouczyć Skarżącą o wymogach uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew zagrażających życiu i zdrowiu, a także o konsekwencjach niedopełnienia obowiązku;

- błąd w ustaleniach faktycznych wynika z tego, że Skarżąca usunęła drzewa wyznaczone do wycinki przez pracownika Lasów Miejskich, więc działała w zaufaniu do prawidłowości rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej, a obciążenie jej skutkami takiego działania w postaci nałożenia kary pieniężnej pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 8 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 3 czerwca 2011 r. wniosła o stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji, gdyż sprawa została rozstrzygnięta wcześniejszą ostateczną decyzją – pismem z dnia [...] lutego 2008 r., w myśl art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Ponadto Skarżąca wyjaśniła, że pojęcie przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych w koronach drzew zrozumiała jako obowiązek ich usunięcia ze względu na stanowisko Lasów Miejskich wskazujące, że są to drzewa chore lub suche i należy je usunąć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że poza sporem w niniejszej sprawie jest okoliczność wycięcia 19 sztuk drzew z fragmentu działki ew. nr [...], rosnących wzdłuż ul. [...] dokonane na zlecenie współwłaścicielki działki B. K. Za czynność tą wymierzono Skarżącej B. K. administracyjną karę pieniężną w wysokości 47.610,32 zł. Skarżącej znany jest charakter odpowiedzialności administracyjnej zatem zbędne jest szersze omawianie tej kwestii w niniejszym uzasadnieniu. Wskazać jedynie należy, że odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, niezależny od stopnia zawinienia podmiotu jej podlegającemu. Odpowiedzialność ta ponoszona jest więc przez sprawcę w oderwaniu od winy za popełniony czyn, czy też błędu sprawcy. Oznacza to, w ocenie Sądu I instancji, że osoba popełniająca delikt administracyjny ponosi odpowiedzialność nawet jeżeli nie ponosi winy lub działała pod wpływem błędu.

Podstawą wymierzenia kary był art. 88 ust. 1 pkt 2 uop, który stanowi w szczególności, że prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew bez wymaganego zezwolenia. Polski ustawodawca przewidział możliwość usunięcia drzew bez takiego zezwolenia jednakże tylko w ściśle określonych przypadkach (np.: art. 83 ust. 6 pkt 1 uop wskazuje, że wolne od zezwolenia jest pozyskanie drzewa w lasach). Zatem usunięcie drzew, bez uzyskania stosownego zezwolenia skutkuje obowiązkiem po stronie organu wymierzenia kary administracyjnej (skoro kara ma charakter obligatoryjny, to nie ma możliwości od jej odstąpienia).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że należy ustalić, czy usunięcie drzew było poprzedzone stosownym zezwoleniem ewentualnie czy nie zachodziły przesłanki (wymienione w art. 83 ust. 6 uop) do wycięcia drzew bez takowego zezwolenia.

Skarżąca twierdzi, że wycięcia drzew dokonano z uwagi na nakaz usunięcia drzew zawarty w decyzji administracyjnej. W ocenie Skarżącej pismo Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2008 r. ma wszelkie cechy decyzji administracyjnej (zawiera władcze rozstrzygnięcie, przedmiot obowiązku, podmiot zobowiązany, datę wydania, a także uzasadnienie), jego treść wskazuje na konieczność usunięcia drzew, ergo zezwala na wycinkę drzew z gruntu. Odnosząc się do tego zarzutu Skarżącej Sąd I instancji stwierdził, że współwłaściciele działki ew. nr [...] dnia [...] grudnia 2007 r. wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji na wykonanie zabiegów pielęgnacyjnych (usunięcie dużej ilości drzew suchych i chorych) w części leśnej działki ew. nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Prezydent m. st. Warszawy ustalił obowiązek wykonania zadań w zakresie pielęgnacji lasu poprzez usuwanie posuszu, wywrotów i złomów do dnia 31 maja 2008 r. oraz na bieżąco utrzymywanie porządku na działce leśnej (w ramach ochrony przeciwpożarowej). Decyzja nie ustala obowiązku wyrębu drzew, zalesienia czy też przebudowy drzewostanu. Natomiast w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia poruszono również kwestie dotyczące pozyskania drewna z terenu leśnego wskazując na konieczność jego legalizacji. Wskazano, że drzewa przeznaczone do wycięcia wyznaczy uprawniony pracownik Lasów Miejskich. Następnie pismem z dnia [...] lutego 2008 r. poinformowano Skarżącą o zagrożeniach jakie stwarzają drzewa rosnące wzdłuż ul. [...] (przechodzące nad ogrodzeniem korony drzew z dużą ilością suszu grubego zwisają nad chodnikiem powodując zagrożenie dla przechodniów). Pouczono o obowiązkach właściciela nieruchomości (utrzymywania nieruchomości w należytym stanie oraz o odpowiedzialności za zaniedbanie tego obowiązku) a także wezwano do wykonania zabiegów pielęgnacyjnych w koronach drzew rosnących wzdłuż ogrodzenia nieruchomości od strony ul. [...], likwidujących zagrożenie bezpieczeństwa. Pismem tym de facto wezwano Skarżącą do wykonania obowiązków pielęgnacyjnych. Zaznaczyć należy, że pismo to nie zawiera żadnych informacji wskazujących na konieczność usunięcia jakichkolwiek drzew z posesji Skarżącej.

Sąd I instancji wskazał, że w uop oraz w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12 poz. 59 tj. ze zm.), dalej jako "ul", brak jest definicji "zabiegu pielęgnacyjnego". Uop posługuję się tym pojęciem w dwóch przepisach – w art. 86 ust. 1 w którym stanowi, że nie pobiera się opłat za usunięcie drzew jeżeli usunięcie jest związane z odnową i pielęgnacją drzew rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków (pkt 3) i z terenów zieleni komunalnej, z parków gminnych, z ogrodów działkowych i z zadrzewień, w związku z zabiegami pielęgnacyjnymi drzew i krzewów (pkt 8) oraz w art. 87 ust. 1 pkt 3 na podstawie którego prezydent miasta wymierza karę za zniszczenie drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych. Natomiast w art. 24 pkt 3 ul ustawodawca wskazał, w jaki sposób jest możliwa pielęgnacja i ochrona lasu wymieniając usuwanie drzew opanowanych przez organizmy szkodliwe, a także złomów i wywrotów, zabiegi pielęgnacyjne roślinności leśnej (upraw leśnych) w wieku do 10 lat, zabiegi w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Pojęciem pielęgnacji na gruncie ul ustawodawca posługuje się ponadto w art. 13 ust. 1 pkt 3 (stanowiąc, że jest to obowiązek właściciela lasu) i w art. 18 określając elementy planu urządzenia lasu.

Zdaniem Sądu I instancji niewątpliwie polski ustawodawca rozróżnia pojęcia "usunięcie drzewa" i "zabieg pielęgnacyjny", gdyż na zarówno na gruncie uop jak i ul używa ich w odmiennych znaczeniach. Czy to wskazując, że wolne od opłat będzie usunięcie drzew konieczne by dokonać pielęgnacji innych (art. 86 ust. 1 pkt 3 i 8 uop), ewentualnie gdy niewłaściwa pielęgnacja może stanowić podstawę do wymierzenia kary administracyjnej (art. 87 ust. 1 pkt 3 uop). Natomiast na gruncie ul w art. 13 w ust.1 w pkt 3 wskazano na obowiązek właściciela pielęgnowania lasu, zaś art. 13 ust. 1 pkt 5 dotyczy pozyskiwania drewna z tego lasu. Również w języku potocznym oba terminy nie są synonimami. Znaczenie słowa "pielęgnować" za Słownikiem języka polskiego jest następujące: wykonywać czynności mające na celu osiągnięcie wzrostu i rozwoju roślin, utrzymywać coś w należytym stanie, doglądać czegoś, troszczyć się coś (zob. Słownik języka polskiego PWN pod redakcją Mieczysława Szymczaka, tom 2, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, s. 623). Natomiast usunięcie oznacza zabrać coś skądś aby nie zawadzało, zlikwidować (zob. Słownik języka polskiego PWN pod redakcją Mieczysława Szymczaka, tom 3, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, s. 583).

W oparciu o powyższe Sąd I instancji stwierdził, że zabiegi pielęgnacyjne drzew powinny służyć podtrzymaniu dobrej kondycji drzew(a) lub jej polepszeniu poprzez usuwanie gałęzi obumarłych, nadłamanych lub wchodzących w kolizje z obiektami budowlanymi lub urządzeniami technicznymi, kształtowanie i formowanie korony drzewa. W niektórych przypadkach pielęgnacja będzie oznaczała zapewnienia lepszych warunków wzrostu drzew(a) – z uwagi na jego szczególne walory - kosztem nawet wycięcia innych. Jednak co do zasady zabiegi pielęgnacyjne powinny prowadzić do korekty kształtu drzew w przestrzeni, nie zaś do ich eliminacji, która jakkolwiek w ramach pielęgnacji jest także dopuszczalna.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. organ uznał, iż koniecznymi zabiegami na działce ew. nr [...] są zabiegi pielęgnacyjne w postaci usunięcia posuszu, wywrotów i złomów. Natomiast nie ustalono obowiązku wycięcia żadnych drzew (czy to w ramach działań pielęgnacyjnych czy w ramach pozyskania drewna). Ponadto mając na względzie, że wniosek (z dnia 27 grudnia 2007 r.) dotyczył wyłącznie części leśnej nieruchomości (a więc na wycięcie drzew z której nie potrzeba zezwolenia) organ wskazał na właściwą procedurę legalizacji drewna w sytuacji jego pozyskania. W piśmie z dnia [...] lutego 2008 r. również jest mowa wyłącznie o zabiegach pielęgnacyjnych i to w precyzyjnie określonej części drzew – ich koronach. Pismo to wbrew twierdzeniom Skarżącej nie można traktować jako decyzji administracyjnej, gdyż nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej, nie zawiera terminu w jakim należy wykonać zabiegi, również nie nadaje się do wyegzekwowania w drodze postępowania egzekucyjnego w administracji. W żadnym wypadku nie można uznać, że przy braku wskazania w piśmie, iż chodzi o "usunięcie drzew" dotyczy ono sensu stricte tej dziedziny, pozostawionej w zakresie władczych kompetencji organu administracji (wydawanie zezwoleń). Dlatego też pismo z dnia [...] lutego 2008 r. należy potraktować wyłącznie jako ponaglenie organu wystosowane w celu usunięcia zagrożenia dla bezpieczeństwa mienia i życia jakie stwarzają posusze w koronach drzew rosnących na działce Skarżącej. Pismo to również nie rozszerza w żaden sposób nałożonych decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. obowiązków o konieczność usunięcia jakichkolwiek drzew. Dlatego też nawet przyjęcie, jak chce tego Skarżąca, jakoby analizowane pismo stanowiło decyzję, to jednak nie uprawniało ono do dokonania usunięcia drzew, gdyż w jego treści brak jest zapisów dotyczących usunięcia drzew, a znajdują się wyłącznie stwierdzenia dotyczące zabiegów w ich koronach. Wyklucza to jego traktowanie jako zgodę na usunięcie drzew. Skutkiem tego nie można przyjąć, iż w niniejszej sprawie wycięcie drzew zostało poprzedzone stosowną decyzją zezwalającą na takowe czynności. Wobec tego, również niezasadny jest podniesiony na rozprawie zarzut dotyczący nieważności decyzji (sprawa uprzednio nie została rozstrzygnięta ostateczną decyzją – taką nie jest pismo z dnia [...] lutego 2008 r.).

Wobec podniesionych na etapie postępowania administracyjnego zarzutów, konieczne jest, w ocenie Sądu I instancji rozważenie czy w sprawie nie zachodziły przesłanki (wymienione w art. 83 ust. 6 uop) uprawniające do usunięcia drzew bez zezwolenia. Działkę ew. nr [...] tworzą grunty różnego typu: rolne, leśne i drogowe. Na etapie postępowania administracyjnego Skarżąca wskazywała, że usunięcia drzew dokonano z gruntu leśnego, co w myśl art. 83 ust. 6 pkt 1 uop jest wolne od konieczności uzyskania zezwolenia. Okoliczność tą miała potwierdzać przedłożona mapa z 2007 r. przyjęta do zasobu Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Na podstawie tej mapy jakoby uprawniony pracownik Lasów Miejskich wyznaczył drzewa do usunięcia, które następnie na zlecenie Skarżącej wycięto. W toku postępowania administracyjnego organy ustaliły, że wycięcia drzew dokonano jednakże z części leśnej nieruchomości. W skardze do sądu administracyjnego Skarżąca nie podniosła zarzutów kwestionujących ustalenia Kolegium dotyczące klasyfikacji terenu z jakiego dokonania usunięcia drzew. Jednakże mając na uwadze art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej "ppsa", Sąd z urzędu dokonał weryfikacji ustaleń organów w tym zakresie.

Ewidencja gruntów w myśl art. 2 pkt 8 pgik jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych prawnych władającymi tymi gruntami, budynkami i lokalami. Informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 § 1 pgik). Dane zawarte w ewidencji wywierają określone skutki prawne (por. między innymi art. 20, 22 i 24 pgik – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 1998 r., sygn. akt II SA 810/98, Lex 41304). Moc wiążącą wpisu do ewidencji zarówno dla obywateli, jak i organów państwowych mają dane dotyczące opisu gruntu, a więc jego położenia, konkretnych granic, rodzajów użytków oraz ich klas gleboznawczych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1224/05, Lex 206471). Ewidencja gruntów i budynków, jak również wydawane stosownie do treści art. 24 ust. 3 pgik właścicielom lub posiadaczom gruntów wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego, mają natomiast charakter dokumentów urzędowych i szczególną moc dowodową w rozumieniu art. 76 kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 189/08, Lex 510329). Do czasu wzruszenia zapisów w niej zawartych stanowi źródło informacji faktycznych wykorzystywanych w szczególności w postępowaniach administracyjnych (dane zawarte w ewidencji korzystają z domniemania ich prawidłowości).

Organ wskazał, że aktualne oznaczenie granic użytków na działce ew. nr [...] zostało ostatecznie ukształtowane w 1976 r., kiedy przeprowadzono gleboznawczą klasyfikację gruntów dla tego terenu, którą następnie zatwierdzono decyzją z dnia [...] listopada 1976 r. W trakcie tych prac na mapie klasyfikacyjnej skreślono fragment linii określającej zasięg użytku LsV wzdłuż ul. [...], co następnie uwzględniono w operacie ewidencji gruntów. Kwestie te mogą mieć wyłącznie znaczenie w kontekście prowadzenia postępowania w przedmiocie weryfikacji danych zawartych w ewidencji w trybach wskazanych w pgik (w razie ujawnienia dokumentów potwierdzających, że dane te zostały zamieszczone wadliwie). Natomiast w niniejszej sprawie istotne jest wyłącznie jaka była treść zapisów ewidencji na dzień zdarzenia – usunięcia drzew. Zgromadzony materiał dowodowy w postaci wydruków z aktualnych map ewidencyjnych nie pozostawia wątpliwości jakie są aktualne dane ewidencyjne (bez znaczenia pozostają zgłaszane przez Stronę w toku postępowania zarzuty co do braku uwzględnienia wyników gleboznawczej klasyfikacji gruntów na mapie zasadniczej). Strona nie podniosła również by informacje zamieszczone na stosownej aktualnej mapie były sprzeczne z obecnym stanem zasobów. Natomiast kwestionowanie zawartych w ewidencji danych jest możliwe jedynie we właściwym trybie, którym jest odrębne postępowanie o zmianę (aktualizację) zapisów w ewidencji gruntów, zainicjowanym przed właściwym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt III SA 911/94, Lex 43611, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 573/09, Wspólnota 2009/43/39).

W oparciu o ujawnione dane ewidencyjne Sąd I instancji stwierdził, że wycięcia 19 drzew dokonano z obszaru który nie jest obecnie klasyfikowany jako leśny.

Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołując przepisy prawa szczegółowo odniosło się do kwestii dlaczego mapa z 2007 r. przyjęta do ewidencji nie jest mapą klasyfikacyjną i nie może być stanowić podstawy do uznania, że obszar z którego dokonano usunięcia drzew jest obszarem leśnym (brak oznaczenia LsV na tym fragmencie, zamknięcie obu konturów klasyfikacyjnych, brak symbolu przynależności – symbolu przechaczenia "Z"). Jednakże rozważania organu dotyczące tej kwestii były zbyt daleko idące, wykraczające poza ramy niniejszego postępowania. Mapa z 2007 r. jako nie będąca mapą klasyfikacyjną nie mogła stanowić podstawy do określenia granic obszarów użytków. W zupełności wystarczającym działaniem organu było zwrócenie się o aktualne dane ewidencyjne i w oparciu o nie ustalenie granic użytków na działce ew. nr [...], gdyż weryfikacja prawidłowości danych uwidocznionych w ewidencji (a zatem i podważenie ich mocy dowodowej) w ramach postępowania o wymierzenie kary pieniężnej nie jest możliwa. Wskazane uchybienie (odniesienie w treści uzasadnienia do kwestii pobocznych) nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe, a na skutek ponownego rozpoznania sprawy (w przypadku ewentualnego uchylenia decyzji) musiałaby zostać wydana decyzja o identycznej treści z kontrolowaną, zatem nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu, co wynika a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Na marginesie wskazano, iż gdyby Skarżąca doprowadziła do weryfikacji danych w ewidencji gruntów i budynków w wyniku której wprowadzono by do ewidencji zmiany (np. z uwagi na wadliwe oznaczenie użytków w stosunku do materiałów wyjściowych) to następnie mogłaby domagać się wznowienia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Odnosząc się do zarzutu wskazującego, że dokonano wyłącznie wycinki drzew wyznaczonych do usunięcia przez pracownika Lasów Miejskich Sąd I instancji wskazał, że stronie znany jest charakter odpowiedzialności za delikt administracyjny. Zatem kwestia ewentualnej winy osoby trzeciej – tutaj pracownika organu - nie ma znaczenia przy ustalaniu odpowiedzialności podmiotu naruszającego zapisy uop. Dlatego też zbędne było przeprowadzenie dowodów (przesłuchania świadków) mających dowieść, że wszystkie wycięte drzewa oznaczone były farbą przez pracownika Lasów Miejskich, oraz że wycięcie nastąpiło z uwagi na interwencje podejmowane przez funkcjonariuszy Policji i Straży Miejskiej. Prawidłowo organ odmówił ich przeprowadzenia, gdyż pozostają one bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (niezasadność zarzutu dot. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 kpa poprzez pominięcie wniosków dowodowych strony). Natomiast odrębną kwestią jest odpowiedzialność deliktowa Skarbu Państwa za działanie pracowników organu administracji przy wykonywaniu władzy publicznej których rezultatem jest szkoda u obywatela. Podstawę ewentualnych roszczeń stanowi art. 417 § 1 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), zaś mając na uwadze zakres kognicji sądu administracyjnego określony w art. 3 § 1 ppsa oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd I instancji stwierdził, że kwestie te wykraczają poza ramy niniejszego postępowania.

Bezzasadny jest, w ocenie Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 8 w zw. z art. 9 kpa poprzez brak pouczenia w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r., że drzewa do których usunięcia Skarżąca tym pismem została zobowiązana, wymagają uzyskania innego zezwolenia na wycinkę. Po pierwsze przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2009 r., nie zaś pismo z 2008 r. Po drugie, jak wskazano powyżej pismo to nie stanowiło wezwania do usunięcia drzew lecz wskazywało na konieczność przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych w koronach drzew (do których to czynności strona została zobowiązana decyzją z [...] stycznia 2008 r.).

Skoro organy ustaliły, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do wycięcia drzew bez zezwolenia (drzewa nie znajdowały się na terenie leśnym) oraz na usunięcie drzew nie zostało wydane stosowne zezwolenie, zatem prawidłowo zdaniem Sądu I instancji organ pierwszej instancji wymierzył administracyjną karę pieniężną (powołując właściwą podstawę prawną), zaś organ odwoławczy zasadnie utrzymał takie rozstrzygnięcie w mocy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca i zaskarżając orzeczenie w całości i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz B. K. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody (dalej: u.o.p.) w zw. z art. 2 Konstytucji RP, polegającą na błędnym przyjęciu, że organ administracji publicznej ma obowiązek wymierzyć administracyjną karę pieniężną za wycinkę drzew bez zezwolenia, nie tylko niezależnie od winy podmiotu zlecającego wycinkę drzew, ale również bez względu na okoliczność, że podmiot ten działał w zaufaniu do działań organów administracji publicznej, która to wykładnia pozostaje w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego;

2. mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniu przepisów postępowania, a mianowicie:

a. art. 1 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a., polegającym na nieprawidłowej kontroli działalności organów administracji publicznej i nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2010 roku (sygn. [...]) w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] lipca 2009 roku nakładającej na skarżącą administracyjną karę pieniężną, w sytuacji, gdy decyzja ta naruszała następujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego:

i. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a., gdyż organ administracji nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącej zmierzających do wykazania, że:

1. wycinka drzew obejmowała wyłącznie drzewa wskazane do usunięcia poprzez ich oznaczenie kolorem pomarańczowym przez urzędnika Prezydenta m.st. Warszawy (przeprowadzenie dowodu z przesłuchania wykonawcy wycinki drzew),

2. skarżąca była zobowiązywana do wycinki drzew również z części nieleśnej gruntu w toku czynności operacyjnych policji, straży miejskiej oraz Prezydenta m.st. Warszawy (wniosek o zwrócenie się do Komisariatu Policji Warszawa – W. o udzielenie informacji o podejmowanych wobec mojej mocodawczyni

czynnościach operacyjnych oraz o przesłuchanie w charakterze świadka A. G.)

(zarzut naruszenia przepisu art. 1 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a.);

ii. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., gdyż organ administracji publicznej

dokonał wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnął sprawę administracyjną w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, przyjmując, że usunięte przez skarżącą drzewa z części nieleśnej gruntu nie były oznaczone do wycinki przez pracownika Prezydenta m.st. Warszawy - Lasy Miejskie - Warszawa, Pana G. K.

(zarzut naruszenia przepisu art. 1 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a.);

iii. art. 8 k.p.a., gdyż organ administracji publicznej nie uwzględnił okoliczności, iż skarżąca działała w zaufaniu do organów władzy publicznej, które wielokrotnie nakładały na nią obowiązek wycinki drzew zagrażających bezpieczeństwu dla osób i mienia, spowodowanym zwisaniem nad chodnikiem przy ul. [...] z drzew posadzonych na nieruchomości skarżącej uschniętych konarów

(zarzut naruszenia art. ł § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 ppkt. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a.);

iv. art. 8 k.p.a., gdyż organ administracji publicznej wymierzył administracyjną karę pieniężną w sytuacji, w której drzewa przeznaczone do wycinki zostały oznaczone przez pracownika Urzędu m.st. Warszawy kolorem pomarańczowym, a zatem przez urzędnika działającego w imieniu Prezydenta m.st. Warszawy, z tymże zatrudnionego w innej jednostce organizacyjnej tego samego organu (Lasy Miejskie - Warszawa)

(zarzut naruszenia przepisu art. 1 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a.);

v. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., gdyż w toku postępowań administracyjnych prowadzonych przez Prezydenta m.st. Warszawy skarżąca nie była pouczana o modalnościach związanych z dokonaniem wycinki zagrażających bezpieczeństwu osób i mienia drzew, w tym w wezwaniu Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2008 roku nie została pouczona, na czym miałyby polegać żądane od mojej mocodawczyni czynności pielęgnacyjne wobec drzew, w tym do podjęcia tych czynności, wobec których drzew posadzonych na nieruchomości skarżącej organ administracji wzywa

(zarzut naruszenia przepisu art. 1 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a.);

b. naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. poprzez błędne określenie granic sprawy administracyjnej i nieuwzględnienie uchybień organu administracji publicznej polegających na niepouczeniu skarżącej w piśmie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2008 roku wzywającym skarżącą do wykonania zabiegów pielęgnacyjnych drzew, o wymogu uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew z należącej do niej nieruchomości oraz nieuwzględnienie okoliczności, że podejmując wycinkę drzew moja mocodawczyni działała w zaufaniu do organów administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z zaprezentowanym poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie sposób się zgodzić. Nie może bowiem pozostać niezauważona "Jakościowa" różnica między brakiem znaczenia przesłanki zawinienia przy ocenie odpowiedzialności fiskalno-administracyjnej, a okolicznością, że obywatel działał w zaufaniu do czynności podejmowanych przez organy państwa. Stosownie bowiem do zasady demokratycznego państwa prawnego statuowanej w art. 2 Konstytucji RP, organy publiczne nie tylko powinny działać w granicach i w trybie określonym przez prawo powszechnie obowiązujące. Obywatel nie może także ponosić konsekwencji wadliwych działań pracowników organów administracji publicznej. O ile zatem, np. niewłaściwe wykonanie zlecenia wycinki drzew i wycięcie przez zleceniobiorcę drzew nie objętych zezwoleniem Prezydenta m.st. Warszawy nie wyłączałoby odpowiedzialności skarżącej, to już dokonanie wycinki drzew oznaczonych do usunięcia przez pracownika Prezydenta m.st. Warszawy stanowi okoliczność wyłączająca odpowiedzialność fiskalno-administracyjną mojej mocodawczym. Pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że ewentualne przeznaczenie drzew do wycinki przez Pana G. K. należy rozpatrywać w kategoriach odpowiedzialności cywilnoprawnej jest o tyle błędny, że jego zrealizowanie wymagałoby uiszczenia przez moją mocodawczynię administracyjnej kary pieniężnej na rzecz Prezydenta m.st. Warszawy, a następnie dochodzenie w istocie jej zwrotu (odszkodowania) na drodze sądowej od Prezydenta m.st. Warszawy. Dodatkowo, zdaniem skarżącej kasacyjnie wykładnia przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2) u.o.p. przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostaje w sprzeczności z wykładnią systemową. Przepisy o postępowaniu administracyjnym w art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. stanowią o obowiązku budowania zaufania obywateli do działań administracji publicznej oraz związanym z nim obowiązku wszechstronnego wyjaśniania obywatelowi okoliczności sprawy administracyjnej (w tym pouczenia o wymogach stawianych przez obowiązujące prawo).

Podkreślono, że skarżąca dokonała usunięcia drzew z części nie-leśnej gruntu wyłącznie z uwagi na ich wyznaczenie kolorem pomarańczowym do wycinki przez urzędnika Prezydenta m.st. Warszawy, który w dodatku nie dysponował mapą klasyfikacyjną terenu i wobec braku wizualnej różnicy między zalesionymi częściami gruntu - nie mógł dokonać rozróżnienia, czy drzewa te były lub też nie były posadowione na części leśnej gruntu. Ponadto nie można z pola widzenia zatracić i tej okoliczności, że moja mocodawczym była wielokrotnie ponaglana już to przez Wydział Ochrony Środowiska Urzędu m.st. Warszawy, już to przez organa porządkowe (Policję, Straż Miejską) do dokonania zabiegów pielęgnacyjnych, z uwagi na to, że drzewa znajdujące się na działce skarżącej miały - w ocenie organów - stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając niniejszą kasację w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, zauważyć trzeba, iż kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne zostały wydane na podstawie m.in. art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Jest to okoliczność na tyle istotna, iż po złożeniu w sprawie skargi kasacyjnej zgodność ww. przepisów z ustawą zasadniczą była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny. Rozpoznając skargi konstytucyjne, Trybunał w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 (Dz. U. poz. 926) orzekł, iż:

I. "Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie".

Stwierdzić należy, iż fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny ich legalności. Sytuacja taka powoduje rozszerzenie zakresu kontroli kasacyjnej wyznaczonego treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i konieczność bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz. 16). W tym też zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sytuacja prawna komplikuje się jednak z uwagi na pkt II ww. wyroku Trybunału. Kluczowe zatem pozostaje ustalenie wpływu na rozpoznawany środek odwoławczy odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów o 18 miesięcy.

I tak, zauważyć trzeba, iż problematyka wpływu odroczenia mocy obowiązującej norm prawnych uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z ustawą zasadniczą na rozpoznawaną sprawę wywołała duże rozbieżności tak w orzecznictwie samego Trybunału, jak i Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale również w doktrynie. Na tym tle zarówno w literaturze przedmiotu, jak i judykaturze wykształciły się dwa zasadniczo przeciwne stanowiska. Pierwsze z nich zakłada dalsze obowiązywanie normy prawnej do czasu upływu terminu wyznaczonego przez Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku i konieczność jej stosowania tak przez organy administracyjne jak i sądy. Sprowadza się ono zasadniczo do literalnego odczytania treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP i braku rozróżnienia pojęć obowiązywania danego przepisu oraz obowiązku jego stosowania. Drugie z kolei stanowisko, wykształcone głównie w orzecznictwie, podejmuje próbę odczytania przedmiotowej instytucji odroczenia skutków wyroku Trybunału w świetle konieczności maksymalnego zagwarantowania przestrzegania Konstytucji, praw jednostki, autonomii orzeczniczej sądów i wreszcie ekonomi procesowej. Szczegółowej analizy tego problemu oraz przeglądu wyrażanych na tle ww. poglądów w najnowszym orzecznictwie podjął się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt I KZP 30/13 (OSNKW z 2014 r., z. 5, poz. 36), który sam ostatecznie przyjął drugą koncepcję, stwierdzając między innymi, że Sąd może nie zastosować przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą, mimo że uchylenie jego mocy odroczono w czasie. Podgląd ten podziela również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną z następujących powodów.

Akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, OTK-A z 2005 r., nr 4, poz. 42; z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, OTK-A z 2007 r., nr 3, poz. 26; z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, OTK-A z 2007 r., nr 5, poz. 48). Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych.

Po drugie, jak trafnie zauważył Sąd Najwyższy, na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt III PK 96/06, OSNP z 2008 r., nr 5- 6, poz. 61). Sąd bowiem, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne – lex superior derogat legi inferiori.

Nie ma wreszcie logicznych przesłanek, by kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" konstytucyjnych przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowania. Takie działanie sądów byłoby dysfunkcjonalne (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I PK 116/05, OSNP z 2006 r., z. 23- 24, poz. 353 i z dnia 5 czerwca 2007 r. sygn. akt I PK 6/07, OSNP 2008 r., z. 15- 16, poz. 213 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt I FSK 105/09- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kolejnymi argumentami, na które należy zwrócić uwagę, a przemawiającymi za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności są: ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. Także odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. R. Hauser, J. Trzciński. Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyd. 2. Warszawa 2010 r., str. 52, 102).

Realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004 r., nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn trafnie dostrzeżono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (wyroki NSA z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt I FPS 4/12- CBOSA).

Mając powyższe rozważania na uwadze, wskazać należało na przyczyny uznania za niezgodne z Konstytucją RP przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a także przyczyny odroczenia utraty przez nich mocy. Jak wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt SK 6/12) eksponował w nim przede wszystkim konieczność ochrony przyrody. Jak podkreślał, Konstytucja niezwykle wysoko sytuuje wartość, jaką stanowi środowisko naturalne, umieszczając je wśród najważniejszych zadań państwa (art. 5 w związku z art. 68 ust. 4 i art. 74 Konstytucji RP). Ochrona przyrody, która stanowi element ochrony środowiska, została expressis verbis wymieniona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników. Trybunał, akceptując wprowadzenie i utrzymywanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z jego stosowania ograniczenia prawa własności, jak również zagrożenie karą w przypadku naruszenia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, uznał, iż kara ta jak również opłata za usunięcie drzewa za zezwoleniem może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Kwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki tych sytuacji, w których nastąpiło uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą, jak również wynikało ze stanu wyższej konieczności. Analizowane przepisy przewidują za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte przez niego lub za jego przyzwoleniem, bez zezwolenia właściwego organu drzewo lub krzew nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. Uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, Trybunał podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska).

Z powyższego wynika zatem, iż intencją Trybunału było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w przypadku podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Trybunał miał na względzie konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Z tych też przyczyn, wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy celem wprowadzenia stosownych zmian (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2014 r., II OSK 2696/14, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, przypomnieć trzeba, iż przedmiot jej stanowi nałożenie kary za usunięcie drzew bez zezwolenia. Nie jest to więc sytuacja, którą analizował Trybunał Konstytucyjny w powyższym wyroku w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem mechanizmów (prewencyjnej) ochrony przyrody, a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów, ale stanu już po jego zniszczeniu. Zastosowanie natomiast w pełni znajduje w niej argumentacja, dla której Trybunał uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona stronie skarżącej kara była bowiem wymierzona w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, co nie spełnia testu proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności.

Sytuacja, w której kasacja ta mogłaby zostać, nawet potencjalnie, oddalona przy zastosowaniu dotychczasowych przepisów stawiałoby pod znakiem zapytania skuteczność kontroli sądowoadministracyjnej, a wręcz powodowałoby jej dysfunkcyjność. Decyzja ta bowiem i tak, chociaż w dalszej perspektywie, podlegałaby uchyleniu w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, dodatkowo nakładając na stronę obowiązek podjęcia stosownej aktywności (złożenia wniosku), we właściwym terminie. Prowadziłoby to w efekcie również do kwestionowania skuteczności podstawowych zadań sądownictwa administracyjnego, a więc ochrony praw i wolności obywateli. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika bowiem z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R. Hauser. Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz. Lublin 2003, s. 143 i n.). Jak podkreślał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, sądowa kontrola jest ukierunkowana na ochronę subiektywnego porządku prawnego, a jedynie najcięższe naruszenie prawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 p.p.s.a.) stwarza obowiązek wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009 r., z. 4, poz. 63).

Nie sposób nie uwzględnić przy tym jeszcze innej funkcji tychże sądów, a mianowicie przywracaniu stanu konstytucyjności, szczególnie przy zastosowaniu reguł kolizyjnych i zasady lex superior. Jak zwraca się uwagę w literaturze prawniczej, sądy "w ramach związania podległości konstytucji i ustawom – konstytucyjnie zobowiązane są do sprawiedliwego (zgodnego z prawem) rozpatrzenia sprawy oraz do zapewnienia legalności działań administracji, jest to ich konstytucyjny obowiązek (...). Ustrojodawca wykreował prawo podmiotowe jednostki do uzyskania orzeczenia o swych wolnościach, prawach i obowiązkach opartego na zgodnej z Konstytucją podstawie prawnej" (J. Sułkowski. Skutki określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej dla postępowania ze skargi konstytucyjnej [w:] Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa. Studia i materiały Trybunału Konstytucyjnego (red. M. Bernatt, J. Królikowski. M. Ziółkowski. Wydawnictwo Trybunału Konstytucyjnego. Warszawa 2013, str. 152, 160).

Konkludując przedstawione wyżej uwarunkowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w indywidualnie określonych sytuacjach, mimo odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. akt SK 6/12) utraty mocy obowiązującej przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 627), przy uwzględnieniu celu tego odroczenia, fakt stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP ww. norm, jak również funkcja i ustrojowe zadania sądów administracyjnych oraz ich autonomia orzecznicza pozwalają na odmowę zastosowania przez Sąd ww. przepisów. W konsekwencji, skarga kasacyjna w sprawie na decyzje wydane na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 tej ustawy podlegać będzie w określonych sytuacjach uwzględnieniu niezależnie od wymienionych w niej podstaw (art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji).Identycznie w wyroku NSA z dnia 4.12.2014r.sygn. akt II OSK 2696/14.

W niniejszej sprawie nieuwzględniono jej specyfiki, zaniechano zbadania faktów, które zdaniem skarżącego kasacyjnie uwalniają go od odpowiedzialności. Pominięto tym samym okoliczności, które zdaniem Trybunału Konstytucyjnego skutkowały przyjęciem niekonstytucyjności norm odnoszących się do wymierzenia kar za wycięcie drzew, czyniąc odpowiedzialność za delikt w tej sprawie obiektywną.

W tym stanie rzeczy pomimo przesunięcia w czasie o 18 miesięcy utraty mocy obowiązującej przepisów art. 88 ust.1 pkt.2 i art. 89 ust.1 ustawy o ochronie przyrody, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą kasację odmówił ich zastosowania w sprawie. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, iż rozstrzygnięcie to nie zagraża w żaden sposób wartości, dla której Trybunał Konstytucyjny orzekł o odroczeniu utraty mocy ww. przepisów o ochronie przyrody.

Uchylając w przedmiotowej sprawie skarżony wyrok, Sąd za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi, gdyż stwierdzone zaniechania były skutkiem ujawnionego naruszenia prawa materialnego, co czyni uprawnionym przyjęcie zaistnienia warunków, o których mowa w art. 188 P.p.s.a.

Z tych też przyczyn koniecznym stało się uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r.

Uwzględnienie skargi powoduje, że organ administracji będzie zobowiązany sprawę rozpoznać ponownie. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji poczeka na uchwalenie nowych przepisów w miejsce art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Jeżeli takie przepisy zostaną uchwalone, to orzeknie na ich podstawie, oczywiście z uwzględnieniem norm intertemporalnych.

Jeżeli nowe przepisy w okresie 18 miesięcy od 14 lipca 2014 r. nie zostaną uchwalone organ orzeknie w oparciu o stan prawny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., co będzie polegało na umorzeniu postępowania, gdyż w takim przypadku brak będzie przepisów stanowiących podstawę wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 października 2014 r., II SA/Gd 440/14, CBOSA).

Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania przed sądem I instancji orzeczono na mocy art. 200 i 193 P.p.s.a. O kosztach postępowania drugoinstancyjnego orzeczono na zasadzie art. 207 § 2 tej ustawy, uznając, że w sprawie miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie wskutek wydania w toku postępowania kasacyjnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r.