Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 202/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi T. Sz. i J. Sz. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych związanych z odprowadzeniem wód opadowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr [...] z dnia [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 27 października 2004 r. Z. i J. B. (poprzednicy prawni aktualnego uczestnika postępowania M. B.) wystąpili o udzielenie pozwolenia na użytkowania budynku gospodarczego położonego w B., ul. [...], na działce nr [...], k. m. [...]. Przedmiotowy budynek gospodarczy został – jak podali wnioskodawcy - samowolnie wybudowany między marcem a wrześniem 1993 r. Z inwentaryzacji obiektu wynika, że ma on kubaturę 422, 33 m³ i powierzchnię zabudowy 108,29 m². Budynek ten ma 18,23 m długości i 5,94 m szerokości oraz jest wysoki na ok. 3,70 m od strony działki sąsiedniej i 4,20 m od wnętrza działki inwestorów (ze spadkiem dachu na sąsiednią działkę). Został on usytuowany dłuższym bokiem wzdłuż granicy z sąsiednią działką nr [...], w odległości 0,75 m od tej granicy. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PINB) powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie to organ doręczył tylko inwestorom uznając, że stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego są jedynie oni. Pismem z dnia 25 czerwca 2009 r. PNIB poinformował inwestorów oraz współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości (przekazując im to pismo do wiadomości) o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania.

Niejako równolegle przed organami nadzoru toczyło się postępowanie uruchomione skargą T. i J. S. z dnia 24 maja 2005 r., w której domagali się oni podjęcia działań zmierzających do likwidacji samowoli budowlanej Z. i S. B. W piśmie tym poinformowali oni PINB, że samowolnie wybudowany obiekt miał pełnić funkcję budynku gospodarczego lecz aktualnie jest wykorzystywany jako hala, w której prowadzony jest warsztat samochodowy.

W dniu 27 kwietnia 2006 r. na skutek kolejnych pism T. i J. S. (w tym skarg do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. < dalej zwanego WINB>, Policji, Prezydenta Miasta B. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.) PINB przeprowadził oględziny nieruchomości nr [...], w toku których ustalił, że na działce tej posadowiony jest budynek gospodarczy odpowiadający przedłożonej przez inwestorów inwentaryzacji. W części obiektu znajdują się regały, na których składowane są materiały i narzędzia pozostałe po prowadzonym w przeszłości w D. warsztacie ślusarskim. Z tego okresu pochodzą także zgromadzone w budynku maszyny. Maszyny te nie zostały bliżej opisane w protokole, jednak z pism sąsiadów wynika, że były to spawarka, szlifierki i tokarki. Przed halą wybudowany został także podjazd dla samochodów ciężarowych. S. B. w toku oględzin oświadczył, że sąsiad, który ma firmę transportową czasami korzysta z jego posesji w celu dokonywania drobnych napraw. Według sąsiadów syn P. B. pracuje jako kierowca w firmie transportowej sąsiada i wspólnie z nim naprawia samochody ciężarowe i osobowe oraz maszyny budowlane. W toku tego postępowania zainicjowanego skargą małżonków S. (pierwsze postępowanie jest zawieszone) PINB decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną w oparciu o art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38 , poz. 229 ze zm. - dalej zwane P.b. z 1974 r.), nakazał Z. i S. B. wykonanie w terminie do dnia 31 sierpnia 2006 r. na dachu przedmiotowego budynku gospodarczego obróbki blacharskiej z rynnami i rurami spustowymi ( z wylotem na swoją działkę). W uzasadnieniu stwierdził, że brak wykonanych obróbek blacharskich może powodować zalewanie sąsiedniej działki, co jest niezgodne z § 126 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. - dalej zwane rozporządzeniem MI).

Orzeczenie to zostało uchylone decyzją WINB z dnia [...] r., nr [...], a sprawa został przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja PINB musi zostać uchylona niezależnie od trafności argumentów odwołujących się małżonków S. twierdzących, że w przedmiotowym obiekcie wykonywane są uciążliwe dla otoczenia prace polegające m.in. na spawaniu, szlifowaniu i malowaniu samochodów oraz produkcji wężów ciśnieniowych. Organ I instancji – zdaniem WINB - nie poczynił bowiem ustaleń dotyczących wykluczenia zastosowania w sprawie art. 37 P.b. z 1974 r. Organ odwoławczy nakazał także jednoznaczne ustalenie przeznaczenia samowolnie wybudowanego obiektu pod kątem jego uciążliwości dla otoczenia oraz zgodności tego przeznaczenia z zapisami m.p.z.p.

Po tej decyzji PINB kilkakrotnie przedłużał termin rozpatrzenia sprawy. W międzyczasie prowadził korespondencję z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w D. (dalej PIS) celem ustalenia uciążliwości dla środowiska przedmiotowego budynku gospodarczego. Ostatecznie PIS w piśmie z dnia 8 grudnia 2006 r. stwierdził, że budynek, w którym nie jest prowadzona działalność gospodarcza nie jest uciążliwy dla otoczenia. Stanowisko to organ oparł na znajdujących się w aktach sprawy informacjach Straży Miejskiej w B. z 11 listopada 2006 r. i Komendy Powiatowej Policji w B. z 23 listopada 2006r. Organ ten stwierdził ponadto, że w przypadku gdyby inwestor miał zamiar podjąć w budynku działalność gospodarczą będzie musiał uzyskać stosowne zezwolenie.

W następstwie tej informacji postanowieniem z dnia [...] r. PINB nakazał inwestorom uzupełnienie złożonej dokumentacji dotyczącej legalizacji przedmiotowego budynku. Kolejnym zaś postanowieniem z dnia [...] r. nakazał inwestorom przedłożenie umowy – odbioru przyłącza energetycznego do budynku oraz uzupełnienia dokumentacji inwentaryzacyjnej o część dotyczącą wewnętrznej instalacji elektrycznej. W związku z tym ostatnim nakazem inwestorzy przedłożyli oświadczenie, w którym poinformowali organ o odłączeniu zasilania energetycznego budynku.

W dniu 12 sierpnia 2008 r. do PINB wystąpił M. B. syn Z. i S. oświadczając, że został jedynym właścicielem działki, na której jest posadowiony budynek gospodarczy i domaga się podjęcia postępowania o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku. Podał następnie, że budynek został wyposażony w instalację elektryczną oraz posiada przyłącze wodociągowe, które służy do podlewania ogrodu. Wskazał, że dysponuje też odpowiednimi umowami zawartymi z dostawcami energii elektrycznej i wody. W październiku 2009 r., a zatem po piśmie PINB informującym o podjęciu zawieszonego postępowania M. B. przedłożył ekspertyzę budowlaną przedmiotowego budynku gospodarczego, z której wynikało, że samowolnie zrealizowany budynek gospodarczy został wykonany prawidłowo, nie stwarza zagrożenia i nadaje się do użytkowania. Także w październiku 2009 r. następca prawny inwestorów przedłożył oświadczenie osoby uprawnionej do odbioru robót elektrycznych o prawidłowości wykonania instalacji elektrycznej wewnątrz budynku, a także protokół odbioru znajdujących się w tym obiekcie dwóch przewodów kominowych (dymowego oraz wentylacyjnego). Złożył także pismo Kierownika Referatu Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miasta w B. z dnia 18 listopada 2009 r. informujące, że od dnia [...] r. obowiązywać będzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta B. dla terenu położonego w dzielnicy Ł. w obrębie ulic [...],[...],[...],[...],[...], który przyjęty został uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia [...] r., Nr [...], (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] - z dnia [...] r. – dalej zwany m.p.z.p.). Z wyrysu dołączonego do tego zaświadczenia wynika, że część działki nr [...], na której został posadowiony przedmiotowy budynek gospodarczy jest położona na terenach oznaczonych symbolem 4 R – tereny rolne. Zgodnie z tekstem planu podstawowe przeznaczenie tych terenów to uprawy polowe oraz użytki zielone, uprawy ogrodnicze, sady. Natomiast w ramach przeznaczenia uzupełniającego przewidziane zostały m.in. budynki gospodarcze.

Mając na uwadze te ustalenia decyzją nr [...], z dnia [...] r., PINB działając w oparciu o art. 40 P.b. z 1974 r., art. 104 k.p.a. i § 126 pkt 1 rozporządzenia MI nakazał M. B. wykonanie w terminie do 30 marca 2010 r. rynien i rur spustowych (z wylotem na swoją działkę) odprowadzających wodę opadową z dachu przedmiotowego budynku gospodarczego. W uzasadnieniu organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie podał, że w oparciu o złożoną dokumentację wykluczył zaistnienie przesłanek wynikających z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. z 1974 r. W jego ocenie samowolnie wybudowany budynek znajduje się na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę, co potwierdzają ustalenia starych planów zagospodarowania przestrzennego, jak i obowiązujący m.p.z.p. Budynek ten zgodnie z ekspertyzą przedłożoną przez inwestora został wykonany prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną, nie stwarza zagrożenia i nadaje się do użytkowania. Organ przytoczył także brzmienie § 126 pkt 1, § 28 ust. 2 a także § 29 rozporządzenia MI wskazując, że aktualny sposób odprowadzania wód opadowych z dachu przedmiotowego budynku odbywa się z naruszeniem tych przepisów (częściowy brak rynien i brak rury spustowej). Odnosząc się do kwestii lokalizacji budynku w odległości 0,75 m od granicy działki PINB uznał, że w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis § 12 rozporządzenia MI, bowiem sąsiednia działka małżonków S. w rejonie posadowienia budynku gospodarczego nie jest działką budowlaną, co wynika z mapy geodezyjnej ( k- 132 akt sprawy organu I instancji – przyp. Sąd), na której ta część działki została oznaczona symbolem Ps - pastwiska.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli T. i J. S. Opisali w nim przewlekłość prowadzonego przez PINB postępowania oraz niekonsekwencję tego organu, który mimo zawieszenia postępowania w 2004 r. podejmował w latach 2006 -2007 szereg czynności zmierzających do legalizacji przedmiotowego budynku. Odwołujący się podnieśli także, że brak wykonania w terminie przez inwestorów obowiązków nakładanych na nich postanowieniami ze stycznia, maja i lipca 2007 r. nie spotkał się z żadną reakcją PINB. W dalszej części odwołania zwrócili oni uwagę na brak konsekwencji organu w kwestii przepisów stosowanych do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. W ocenie małżonków S. PINB prowadził to postępowanie raz według starych raz według nowych przepisów, w zależności od tego "jak mu to pasowało". Odnosząc się do lokalizacji spornego budynku odwołujący się wskazali, że zgodnie z przepisami obowiązującymi w 1993r. winien on być oddalony 3 m od granicy ich działki. Zauważyli, że PINB skoncentrował się tylko na kwestii zbliżenia przedmiotowego budynku na odległość 0,75 m do granicy działki, natomiast nie dostrzegł, iż jego długość wzdłuż granicy działki wynosi aż 18, 23 m. Mając na uwadze wielkość tego obiektu małżonkowie S. zakwestionowali także zaliczenie go przez organ do budynków gospodarczych dowodząc, że jest to hala produkcyjna. Stwierdzili także, że budynek gospodarczy, którego budowę dopuszcza plan miejscowy powinien mieć maksymalną powierzchnię zabudowy do 35 m². Zauważyli również, że skoro teren sąsiedniej działki nadaje się według PINB pod zabudowę, to dlaczego ich działka, nie została uznana za działkę budowlaną lecz za pastwisko. Odwołujący się wskazali, że część ich działki sąsiadującą z halą produkcyjną użytkują rolniczo, uprawiają na niej truskawki, warzywa, krzewy, winogron i drzewa owocowe, a samowolnie wybudowany budynek zacienia im do godzin południowych znaczą jej część.

W ocenie T. i J. S. nie można zaakceptować także stanowiska organu, że przedmiotowy obiekt nie stwarza zagrożeń i nadaje się do użytkowania. Wskazali, że konstrukcja tego obiektu stwarza zagrożenie, bowiem został on wykonany z oddanych na złom części obiektów wykorzystywanych przed 40 laty w czasie budowy Huty [...]. Okap legalizowanego budynku ponadto wystaje na ich działkę. Odwołujący się zwrócili także uwagę na uciążliwości przedmiotowego obiektu związane z wykonywanymi w nim pracami warsztatowymi. Wskazali, że w protokole oględzin odnotowano informację podaną przez sąsiada, iż w obiekcie tym wykonuje on prace dla rodziny, kolegów i znajomych. W obiekcie prowadzony jest zatem nielegalny warsztat. PINB nie weryfikował jednak tych informacji, a w szczególności nie sprawdził wysokości rachunków płaconych przez sąsiadów za energię elektryczną, co dowiodłoby prawdziwości twierdzeń dotyczących użytkowania spornego obiektu jako warsztatu.

Decyzją z dnia [...] roku, nr [...], WINB działając w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania rynien i rur spustowych i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązków nałożonych decyzją PINB oraz utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji w pozostałej części. Decyzję tę organ poprzedził postanowieniem z dnia [...] r., którym stwierdził nieważność postanowienia PINB z dnia [...] r. zawieszającego postępowanie legalizacyjne do czasu uchwalenia planu miejscowego dla terenu, na którym został samowolnie wybudowany budynek gospodarczy. W motywach tego postanowienia organ II instancji wskazał, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mógł stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie było bowiem zależności między uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Uzasadniając utrzymanie w mocy zasadniczej części decyzji organu I instancji WINB uznał, że organ ten w sposób prawidłowy rozpatrzył sprawę w trybie przepisów P.b. z 1974r. Art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ) nakazuje bowiem stosowanie przepisów dotychczasowych w stosunku do obiektów samowolnie wybudowanych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Organ odwoławczy zaakceptował także stanowisko PINB, że w stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do orzeczenia przymusowej rozbiórki przedmiotowego budynku, gdyż nie znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju. W dacie realizacji obiekt ten był bowiem usytuowany na terenie oznaczonym w obowiązującym wówczas planie miejscowym, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia [...] r. - symbolem G 60 MN. W jednostce tej nie było zaś zakazu realizacji tego rodzaju obiektów. Aktualnie obowiązujący m.p.z.p. dopuszcza natomiast realizację tego rodzaju obiektów budowlanych. Zdaniem WINB brak jest też podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r., bowiem obiekt ten jest w dobrym stanie technicznym, co zostało potwierdzone przedłożoną przez właściciela ekspertyzą budowlaną sporządzona przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami. Skarżący nie przedstawili natomiast żadnej kontropinii, która mogła by podważyć tę ekspertyzę, zaś ich subiektywne przekonania nie mogą podważyć opinii kompetentnego rzeczoznawcy budowlanego.

Oceniając usytuowanie legalizowanego obiektu w stosunku do granicy sąsiedniej działki organ wskazał, że zagadnienie to zostało uregulowane przepisami rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm. dalej rozporządzenie MAGTiOŚ). Zgodnie z § 13 ust. 1 tego rozporządzenia dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z przedłożonej ekspertyzy budowlanej wynika natomiast, że budynek został zrealizowany z materiałów niepalnych, jego dach wykonano bowiem z blachy trapezowej, a ściany z pustaków żużlowych. Tym samym zdaniem organu bezzasadny jest zarzut odwołujących się dotyczący nieprawidłowego usytuowania przedmiotowego obiektu.

Za bezprzedmiotowy WINB uznał zarzut prowadzenia przez PINB postępowania mimo wydania postanowienia o jego zawieszeniu, bowiem orzeczenie to zostało usunięte z obrotu prawnego postanowieniem WINB z dnia [...] r. Organ II instancji wskazał także, że nakaz zawarty w decyzji PINB został oparty na niewłaściwej podstawie prawnej, bowiem stosując P.b z 1974 r. organ winien zastosować także rozporządzenie MAGTiOŚ, a nie przepisy rozporządzenia MI. Jednak § 78 rozporządzenia MAGTiOŚ, który winien mieć zastosowanie w sprawie zawiera analogiczne unormowanie, co przepis § 126 ust. 1 rozporządzenia MI, a zatem mimo zastosowania niewłaściwych przepisów wykonawczych obowiązek nałożony zaskarżona decyzją odpowiada prawu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na opisaną decyzję WINB T. S. i J. S. zarzucili jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy, domagając się na tej podstawie jej uchylenia w całości. W szczególności zarzucili naruszenie zaskarżoną decyzją zasad ogólnych postępowania administracyjnego wskazanych w art. 6 -16 k.p.a. oraz art. 77 tej ustawy. Rozwijając te zarzuty wskazali, że decyzja WINB zapadła z obrazą zasady prawdy obiektywnej, bowiem organ ten oparł swoje rozstrzygniecie bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W szczególności organ ten nie wskazał, na jakiej podstawie uznał, że budowa tego obiektu została zakończona przed dniem 31 grudnia 1994 r. W sposób nieuprawniony organ określił także samowolnie wybudowany obiekt jako budynek gospodarczy nie wskazując, jakimi kryteriami posłużył się w tej kwestii, w sytuacji gdy legalnej definicji tego rodzaju obiektu nie zawierają ustawy P.b. z 1974 r. i P.b. z 1994 r., ani też rozporządzenie MAGTiOŚ. Zgodnie tymczasem z zasadą praworządności wskazaną w art. 6 k.p.a. organ podnosząc dopuszczalność zabudowania budynkiem gospodarczym terenu, winien przynajmniej wskazać dlaczego i na podstawie jakich kryteriów ustawowych czy pozaustawowych uznał ten obiekt za budynek gospodarczy. Zatajając przedmiotową materię organ uczynił prawa skarżących jako stron postępowania iluzorycznymi. Wobec niewyjaśnienia tej kwestii skarżący podtrzymali swoje stanowisko zajęte w odwołaniu, że przedmiotowy obiekt nie jest budynkiem gospodarczym z uwagi na jego wielkość. Zauważyli, że obiekt ten został wybudowany przed uzyskaniem przez inwestorów pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bowiem miało to miejsce dopiero w 2004 r., a we wniosku o zezwolenie na jego użytkowanie wskazali, że w obiekcie tym miały być przechowywane narzędzia służące do rekreacyjnego utrzymania działki. Nie można jednak uznać, że taki obiekt mógł pełnić funkcje pomocniczą wynikająca z rekreacyjnej wówczas funkcji działki, ani też że w chwili jego realizacji stanowił zaplecze budowy domu jednorodzinnego. Rekreacyjnego charakteru działki i budynku gospodarczego nie można w żaden sposób zaakceptować, jeżeli weźmie się pod uwagę m.in. zdjęcia dołączone do akt sprawy, na których są widoczne rampa i kanał dla samochodów, a także wielkogabarytowa konstrukcja tego obiektu. Sami wnioskodawcy wprost zresztą przyznali, że w obiekcie tym wykonywali naprawy samochodów, w tym tirów (protokół z dnia 27 kwietnia 2004 r.). Do tych zarzutów w żaden sposób nie odniósł się organ odwoławczy, mimo że stawiane one były w toku całego postępowania, w tym także w ostatnio wniesionym odwołaniu od decyzji PINB.

Reasumując skarżący podkreślili, że organ naruszył art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Nie działał bowiem na podstawie przepisów prawa, nie podejmował wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W uzupełnieniu uzasadnienia swojej decyzji organ podniósł ponadto, że także aktualnie obowiązujący m.p.z.p. dopuszcza realizację tego rodzaju obiektów budowlanych. W planie tym część działki skarżących na wysokości której został zrealizowany budynek stanowiący przedmiot postępowania została oznaczona jako tereny upraw rolnych, a zatem nie mają w stosunku do niej zastosowania przepisy § 12 rozporządzenia MI, gdyż nie jest ona działką budowlaną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna aczkolwiek Sąd nie podzielił wszystkich jej zarzutów, a część dostrzeżonych naruszeń prawa uwzględnił z urzędu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Kontroli Sądu poddana została decyzja WINB zapadła w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy P.b z 1974 r. w związku z odesłaniem zawartym w art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. Zgodnie z tym przepisem art. 48 nowej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem jej wejścia w życie lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przytoczony art. 103 § 2 P.b. z 1994 r. jest przepisem intertemporalnym, który precyzyjnie wskazuje do jakich stanów faktycznych mających miejsce w dniu wejścia w życie P.b. z 1994 r. będą miały zastosowanie przepisy dotychczasowe. W szczególności przepis ten dotyczy obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., a w przypadkach gdy budowa taka nie została ukończona przed tą datą warunkiem zastosowania tego przepisu jest wszczęcie w stosunku do takiego obiektu postępowania administracyjnego w trybie poprzednio obowiązującej ustawy. Takie unormowanie nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek precyzyjnego ustalenia daty zakończenia samowolnej budowy. Z obowiązku tego w ocenie Sądu organy nie wywiązały się jednak w sposób należyty poprzestając na oświadczeniach poprzedników prawnych aktualnego właściciela działki nr [...], którzy w swoim wniosku z dnia 27 października 2004 r. stwierdzili, że budowę przedmiotowego obiektu rozpoczęli i zakończyli w 1993 r. Pewnym usprawiedliwieniem dla orzekających w sprawie organów jest co prawda niekwestionowanie wcześniej przez skarżących daty zakończenia tej budowy, którzy dopiero w skardze zarzucili oni brak ustaleń dotyczących tej kwestii. Wyjątkowy charakter przepisu art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. oraz obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności, wynikająca z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nakładały jednak na organy obowiązek samodzielnego zebrania innych, poza oświadczeniem inwestorów, dowodów wskazujących, że samowolnie wybudowany obiekt został zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Zawarte w art. 103 ust. 2 p.b. z 1994 r. odesłanie do przepisów dotychczasowych powoduje, że skutki samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą ( por. uchwały NSA z dnia 10 czerwca 1996 r. , OPS 3/96 [w:] ONSA 1997/1/2 i z dnia 26 listopada 2001 r., OPS 4/01[w] ONSA 2002/2/58). W myśl przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1995 r. postępowanie administracyjne mogło się zaś zakończyć albo decyzją nakazującą rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu w oparciu o art. 37 ust. 1 lub ust. 2 P.b. z 1974 r. albo decyzją zezwalającą na użytkowanie obiektu opartą na przepisie art. 42 tej ustawy. Stosownie do art. 37 ust. 1 omawianej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu właściwy organ, którym jest aktualnie powiatowy inspektor nadzoru budowlanego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Wykluczenie przez organ nadzoru budowlanego możliwości zastosowania w sprawie przepisów art. 37 P.b. z 1974 roku, a jednocześnie ustalenie, że obiekt został wybudowany niezgodnie z innymi przepisami nakłada na ten organ obowiązek wydania decyzji opartej na przepisie art. 40 omawianej ustawy. W decyzji takiej organ winien nakazać właścicielowi, inwestorowi lub zarządcy wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Stosownie zaś do art. 42 ust. 1 P.b. z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego w stosunku do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie.

W związku z przywołanymi unormowaniami rozważyć należy czy wynikający z art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. nakaz stosowania przepisów dotychczasowych dotyczy także stosowania przez organy przepisów wykonawczych do nieobowiązującej już ustawy z 1974r., a w szczególności przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie samowolnej realizacji obiektu. W ocenie składu orzekającego przepisów techniczno-budowlanych nie można zaliczyć do środków prawnych służących likwidacji samowoli budowlanej, a zatem wydając decyzję opartą na przepisie art. 40 P.b. z 1974 r. organy co do zasady powinny stosować przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w dacie orzekania. Na gruncie kontrolowanej sprawy winny to być w szczególności przepisy zawarte w rozporządzeniu MI, a nie przepisy rozporządzenia MAGTiOŚ. Ocena zgodności obiektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi odwołująca się do przepisów, które obowiązywały w dacie budowy (czy precyzyjniej w dacie projektowania obiektu) może mieć miejsce w przypadku ich legalnego wybudowania, bądź też ich legalizacji przeprowadzonej pod rządami takich przepisów. Przyjęte stanowisko pozwala powołać się w sprawie na definicję budynku gospodarczego zamieszczoną w § 3 pkt 8 rozporządzenia MI. Zgodnie z tą definicją przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. W świetle tej definicji stwierdzić należy, że uzasadnione było zakwalifikowanie przez organy wzniesionego przez małżonków Bibrowskich obiektu do kategorii budynków gospodarczych. Tym samym za pozbawione podstaw prawnych należy uznać zarzuty skarżących dotyczące wadliwego zakwalifikowania przez organy tego obiektu, który w ich ocenie stanowi halę warsztatową.

W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym pojawiła się też rozbieżność poglądów dotyczących badania zgodności samowolnie zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, o jakich jest mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. W ostatnim czasie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie przeważa jednak stanowisko, które aprobuje również skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, że przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, organ winien ustalić według przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym przepisów planu miejscowego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez organ ( por. m.in. wyroki NSA z 17 maja 2010 r., II OSK 878/09 [w:] LEX nr 597928, z 12 maja 2010r., II OSK 812/09 [w:] LEX nr 597879, z dnia 5 stycznia 2010 r., II OSK 17/09 [w:] LEX nr 597352 i z dnia 13 października 2009 r., II OSK 1521/08 [w:] LEX nr 573574). Na gruncie kontrolowanej sprawy organy były zatem zobowiązane ustalić czy zrealizowany obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z obowiązującego m.p.z.p. nie jest przeznaczony pod zabudowę lub jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę.

Organy obu instancji uznały, że samowolnie zrealizowany przez małżonków B. obiekt nie narusza ustaleń planu miejscowego obowiązującego w dacie budowy, a także pozostaje w zgodzie z m.p.z.p. obowiązującym w dacie wydawania decyzji. Stanowisko organów stwierdzające zgodność zrealizowanego obiektu z obowiązującym m.p.z.p. oparte zostało na dwóch przesłankach, a to: zaliczeniu tego obiektu do kategorii budynków gospodarczych oraz na przepisach tego planu dotyczących zabudowy uzupełniającej. Stosownie do § 14 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. dla terenów oznaczonych symbolem 1- 6 R ustala się przeznaczenie uzupełniające - budynki gospodarcze, lokalizacja urządzeń służących produkcji rolniczej (np. szklarnie) obiekty architektury ogrodowej (oczka wodne, przydomowe baseny) ciągi piesze KDX, lokalizacja sieci i urządzeń w szczególności infrastruktury technicznej, w zakresie niewymagającym zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Organy nadzoru budowlanego nie zwróciły jednak uwagi na zakaz odnoszący się do przeznaczenia uzupełniającego terenów zaliczonych do jednostek oznaczonych symbolem R, który prawodawca gminny zawarł w § 14 ust. 3 pkt 4 m.p.z.p. Przepis ten dla terenów rolnych ustanawia tymczasem zakaz realizacji nowej zabudowy, z wyjątkiem nie wymagających pozwolenia na budowę określonych w przepisach odrębnych. W ocenie składu orzekającego zbyt daleko idącą byłaby wykładnia wskazująca, że stosowane łącznie przepisy § 14 ust. 2 pkt 2 i § 14 ust. 3 pkt 4 m.p.z.p. dopuszczają na terenach oznaczonych w planie symbolem 1 -6 R tylko budowę budynków gospodarczych nie wymagających pozwolenia na budowę, a zatem realizowanych w oparciu o zgłoszenie. Takie budynki gospodarcze stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1994 r. charakteryzują się powierzchnią zabudowy do 25 m², a ich łączna liczba nie może przekraczać dwóch na każde 500 m². Tego rodzaju wykładnia kolidowałaby jednak z przewidzianą w tych przepisach planu możliwością budowy na terenach oznaczonych symbolem 1-6 R szklarni, czy silosów, stanowiących także zabudowę uzupełniającą, a wymagających pozwolenia na budowę. Dwa omawiane przepisy m.p.z.p. nakazują jednak staranne rozważenie kwestii, czy na terenach oznaczonych w planie symbolem 4 R dopuszczalna jest lokalizacja budynku o kubaturze ponad 420 m³, który nie jest związany bezpośrednio z produkcją rolną, uprawami ogrodniczymi, czy sadownictwem, a mieści się w definicji budynku gospodarczego. W pierwszym rzędzie odwołać się należy tutaj do § 2 pkt 7 m.p.z.p. zawierającego definicje przeznaczenia uzupełniającego, przez które należy rozumieć przeznaczenie inne niż podstawowe, które wzbogacają lub uzupełniają przeznaczenie podstawowe; warunki i zasady realizacji przeznaczenia uzupełniającego określają ustalenia terenowe planu. Kierując się tym odesłaniem i regułami wykładni systemowej wskazać należy następnie na § 14 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p., który nakazuje dostosowanie przeznaczenia dopuszczalnego do wymogów i charakteru przeznaczenia podstawowego. Tak przeprowadzona wykładnia dowodzi, że mimo zaliczenia samowolnie zrealizowanego przez małżonków B. obiektu do budynków gospodarczych jego lokalizacja nie jest jednak zgodna z ustaleniami m.p.z.p., a to z uwagi na jego przeznaczenie i sposób użytkowania, które nie są związane z przeznaczeniem podstawowym terenów oznaczonych symbolem 4 R. Tym samym należy uznać, że samowolnie wybudowany obiekt znajduje się na terenie, który w m.p.z.p. jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju. Za przyjęciem tego stanowiska przemawia znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja zdjęciowa, która została sporządzona przez organ I instancji i stanowi załącznik do protokołu oględzin z dnia 27 kwietnia 2006 r. Z dokumentacji tej wynika, że na działce nr [...] posadowionych jest także kilka innych obiektów budowlanych. Nie chodzi tutaj tylko o wskazaną w skardze rampę, na której były składowane różne urządzenia o niewiadomym przeznaczeniu oraz złom, czy o kanał służący do naprawy samochodów ciężarowych. Ze zdjęć tych wynika bowiem, że na działce M. B. posadowione zostały także z dwóch stron przedmiotowego budynku, co najmniej dwa mniejsze obiekty budowlane. Takie zagospodarowanie terenu dowodzi, że przedmiotowy budynek gospodarczy nie pełni funkcji uzupełniającej w stosunku do podstawowego przeznaczenia w planie tej nieruchomości.

W świetle przeprowadzonych rozważań nie można także - zdaniem Sądu - zaakceptować poglądu o braku potrzeby rozważenia w sprawie zaistnienia przesłanek wynikających z art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. Podkreślić należy, że § 13 rozporządzenia MAGTiOŚ, na który powołał się WINB, dopuszczał sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W przepisie tym jest jednak mowa o usytuowaniu takiego obiektu bezpośrednio przy granicy działki, a nie w odległości 0,75 m od tej granicy. Oceniając tę ostatnią kwestię na gruncie przepisów obowiązującego rozporządzenia MI nie można zaakceptować poglądu, że unormowania dotyczące sytuowania budynków na działce budowlanej, które zawarte zostały w § 12 tego rozporządzenia nie mają zastosowania do usytuowania przedmiotowego obiektu. Pogląd ten organy nadzoru budowlanego oparły na stwierdzeniu, że działka skarżących jest wykorzystywana rolniczo. Wskazać należy, że jednocześnie dopuściły one możliwość zabudowy budynkiem gospodarczym działki stanowiącej własność M. B. mimo jej położenia w tej samej jednostce strukturalnej m.p.z.p. To paradoksalne stanowisko ma swoje źródło w braku odwołania się do definicji działki budowlanej. Tymczasem zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Tym samym skoro na nieruchomości skarżących mimo, że została w planie miejscowym zaliczona do terenów oznaczonych symbolem 4 R, można wznosić, jako zabudowę uzupełniającą, obiekty budowlane wskazane w § 14 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. oraz charakteryzuje się ona pozostałymi cechami wymienionymi w przytoczonej definicji to brak jest podstaw do przyjęcia, że nie stanowi ona działki budowlanej o jakiej mowa w § 12 rozporządzenia MI.

Rozważając przesłankę określoną w art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. należy jednak wziąć pod uwagę pogląd zawarty w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2004r., II SA/Rz 753/03 [w:] ONSAiWSA 2005/4/84. Wskazano w nim, że do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. nie jest wystarczające wykazanie, że obiekt został usytuowany z naruszeniem warunków technicznych, ale konieczne jest także wykazanie, iż naruszenie tych warunków powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. Za wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2008 r., II SA/Gl 895/07 [w:] LEX nr 491829, wskazać też trzeba, że przez niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia należy rozumieć takie naruszenie wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 P.b. z 1974 r.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB zastosuje się do wskazań Sądu. W pierwszym rzędzie przeprowadzi on ponownie oględziny nieruchomości M. B. i w oparciu o i ich wynik sprawdzi czy zrealizowana inwestycja pozostaje w zgodzie z ustaleniami planu przewidzianymi dla jednostki 4R, a w szczególności znajduje się na terenie przeznaczonym w planie pod tego rodzaju zabudowę. Rozważając tę kwestię organ zastosuje się do przyjętej przez Sąd wykładni przepisów § 14 m.p.z.p. Niezależnie od tego PINB rozważy także, czy usytuowanie samowolnie zrealizowanego budynku nie stanowi przeszkody w legalizacji tego obiektu, którą można usunąć w drodze nakazu opartego na przepisie art. 40 P.b. z 1974 r.

Ujawnione naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O niewykonalności uchylonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał z uwagi na brak stosownego wniosku zgłoszonego przez skarżących.