Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1024/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61  ust. 1  pkt 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adwokat U. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1024/12

UZASADNIENIE

Wójt Gminy S. po rozpatrzeniu wniosku W. Ł. (obecnie D.) decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla zamiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami na terenie działki nr [...] w miejscowości K.

Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania H. P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] uchyliło decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na błędnie wyznaczony analizowany obszar i brak prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzja organu odwoławczego została następnie zaskarżona przez inwestora – W. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1144/11 oddalił skargę.

Wójt Gminy S. po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] znak: [...] ustalił warunki zabudowy na rzecz W. D. dla zamiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami na terenie działki nr [...] w miejscowości K.

Odwołanie od tej decyzji złożył H. P., wskazując, że nie uwzględniono uwag zawartych w poprzedniej decyzji organu odwoławczego i przeprowadzając analizę ponownie pominięto zabudowania na działkach nr [...],[...], [...] oraz [...]. Podkreślił przy tym, że analizowano wyłącznie budynki położone przy drodze głównej, natomiast analizowany obszar w większości stanowią pola, które są uprawiane. Podniósł, że usytuowanie nowych zabudowań szczytem do drogi głównej burzy ład architektoniczny i zasady dobrego sąsiedztwa. Odwołujący zwrócił również uwagę, że wyznaczono zbyt małą ilość miejsc parkingowych, co może doprowadzić do tego, że samochody będą parkowane w pobliżu jego sadu. Nawiązał też do nielegalnie wybudowanej drogi. Podniósł także, że jeden z wariantów przebiegu drogi ekspresowej S-10 przewiduje lokalizację tej drogi w bliskiej odległości od terenu inwestycji i w konsekwencji w przypadku realizacji inwestycji drogowej zabudowania znajdą się w mniejszej odległości od pasa drogowego niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W jego ocenie, decyzja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, wprowadza chaos architektoniczny oraz budownictwo wielorodzinne do wnętrza pól uprawnych, a także ingeruje w tereny zielone.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. – o samorządowych kolegiach odwoławczych, oraz art. 4 ust. 2, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S.

Odnosząc się do zarzutów odwołującego organ wskazał, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym nie przylega do pasa drogowego drogi krajowej, a ponadto obsługa komunikacyjna terenu inwestycji jest przewidziana z drogi gminnej. Wszelkie zaś uwagi dotyczące planowanej lokalizacji drogi ekspresowej S-10 nie są wiążące dla Wójta Gminy S. i nie mogły stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Organ wskazał, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, zatem nie wiążą one organów wykonawczych gminy w toku postępowań administracyjnych w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący jedynie przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a dla organów stanowiących gminy - przy ich uchwalaniu. Ustawodawca nie przewidział natomiast sankcji w przypadku, gdy organ administracji wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, a następnie o pozwoleniu na budowę, które to decyzje nie pozostają w zgodzie z ustaleniami studium. Wobec powyższego wszelkie zarzuty odwołującego dotyczące niezgodności inwestycji z postanowieniami studium są, w ocenie organu, bezpodstawne. Stanowisko takie potwierdza utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt: II OSK 1294/07).

Organ podkreślił, że działki, na których przewidziano projektowaną inwestycję nie są objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Na podstawie art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ww. ustawy postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być wszczęte na wniosek zainteresowanego inwestora. Organ ustalił, że wniosek inwestora spełnia ustawowe wymagania i zgodnie z art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również, że Wójt Gminy S. prawidłowo ustalił strony postępowania administracyjnego zapewniając im czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do wnoszonych w toku postępowania uwag.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że wnioskowana inwestycja stanowi nową zabudowę i przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzn. zasada dobrego sąsiedztwa). Wymaga to przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu mających zastosowanie w danej sprawie. Zgodnie z przepisami § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy wyznacza się obszar analizowany i przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W ust. 2 tego przepisu sprecyzowano, że granice obszaru analizowanego powinny znajdować się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (tj. części działki przylegającej do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia), nie mniejszej jednak niż 50 m. Granice obszaru analizowanego powinny zatem z każdej strony działki budowlanej obejmować trzykrotną szerokość jej frontu. W niniejszej sprawie podczas ponownego rozpatrywania sprawy prawidłowo wyznaczono analizowany obszar i została przeprowadzona analiza na podstawie ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika, że organ I instancji przeprowadzając postępowanie zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi ustawą. Zasada dobrego sąsiedztwa jest spełniona, ponieważ projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze funkcji mieszkalnej, a także istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania obiektów budowlanych. Teren wnioskowany pod inwestycję ma dostęp do drogi publicznej - od strony drogi gminnej. Istniejąca sieć uzbrojenia terenu umożliwiająca podłączenie projektowanego zamierzenia do infrastruktury technicznej, co potwierdzają zapewnienia jednostek organizacyjnych. Obszar objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi.

Skoro planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy oraz nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, to zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy obowiązkiem organu było pozytywne rozstrzygniecie o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez inwestora. Zarzut dotyczący nieuwzględnienia wszystkich działek znajdujących się w analizowanym obszarze jest bezzasadnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] zwróciło bowiem uwagę na niewłaściwe wyznaczenie analizowanego obszaru. Obecnie, jak już wskazano, analizowany obszar został wyznaczony w prawidłowy sposób i nie obejmuje działek wymienionych w odwołaniu. W ocenie SKO, bez znaczenia dla sprawy jest fakt, że planowana inwestycja będzie graniczyć z gruntami rolnymi. Nie istnieje przepis prawa, który w przedmiotowej sytuacji uniemożliwiałby realizację inwestycji.

Organ odwoławczy wskazał też, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy i uwarunkowania dotyczące planowanego zamierzenia inwestycyjnego wynikające z przepisów. Określona została także minimalna ilość miejsc parkingowych, natomiast konkretyzacja w tym zakresie może nastąpić dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Także na etapie pozwolenia na budowę określona zostanie lokalizacja planowanych budynków, zatem zarzuty dotyczące usytuowania budynków są przedwczesne.

Zdaniem organu II instancji, niesłuszny jest zarzut podniesiony w odwołaniu dotyczący nieuwzględnienia interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich nie dotyczy interesów faktycznych, lecz interesów prawnych znajdujących oparcie w konkretnych przepisach prawa materialnego. Zgłaszane przez skarżącego zastrzeżenia dotyczące negatywnego oddziaływania na otoczenie projektowanej inwestycji mieszczą się w pojęciu ogólnie rozumianych interesów. Kwestionując zapisy decyzji I instancji i zamierzenia inwestora skarżący nie wskazał przepisu prawa, który zostałby naruszony.

Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem, skargę złożył H. P. W skardze skarżący powtórzył zarzuty oraz argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazał ponadto, że decyzja nie zawiera szkicu planowanej zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie, która odbyła się w dniu [...] września 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę i podkreśliła, że planowana droga ekspresowa S-10 będzie miała wpływ na planowaną inwestycję. Skarżący oświadczył zaś, że jedna z koncepcji przebiegu drogi przewiduje, że będzie ona zbliżona na odległość [...] m od nieruchomości uczestniczki postępowania i będzie przebiegała przez nieruchomość skarżącego. Ponadto zarzucił wydanej decyzji przyjęcie wniosku bez właściwego szkicu planowanej inwestycji i podtrzymał pozostałe zarzuty zawarte w skardze. Uczestniczka postępowania oświadczyła, że wnosi o podtrzymanie decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego.

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w prawomocnym wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1144/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. D. (inwestora), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddalił skargę.

Sąd podzielił stanowisko SKO, które uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy S. w całości i przekazało jemu sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została podjęta bez przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji nieprawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Sąd podzielił stanowisko, że w stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy części tekstowej analizy organ uzasadniając granice przyjętego obszaru analizy wskazał jedynie szerokość frontu przedmiotowej działki - [...] m i określił, że minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosi co najmniej [...] m (3 x [...] m) w każdą stronę od wszystkich granic działki, a także podał, że w ramach obszaru analizy nie uwzględniono pełnego obrysu tych działek, które jako drogi lub niezabudowany teren rolny, wybiegają daleko poza granice obszaru analizy i nie wpływają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Z części graficznej analizy wynikało natomiast, że organ I instancji wyznaczając granice obszaru analizowanego przyjął następujące odległości od każdej ze stron przedmiotowej działki tj.: [...] m, [...] m, [...] m, [...] m oraz, że wokół spornej działki nie został zarysowany okrąg stanowiący granice obszaru analizowanego, lecz przyjęto inny przebieg linii wyznaczających granice tego obszaru. Zestawienie danych podanych w części tekstowej i graficznej analizy, a także brak argumentacji w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji organu, w ocenie Sądu prowadziło do wniosku, że organ I instancji w zasadzie nie wyjaśnił przyjętego jako podstawę oceny funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizy. Pomimo bowiem zastosowania tak znacznie większych granic obszaru analizy w stosunku do tych minimalnych wynikającej z regulacji § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. (w przedmiotowej sprawie norma minimalna wynosi [...] m) oraz pomimo ustalenia odmiennych (w stosunku do okręgu) linii granic obszaru analizy, organ I instancji nie podał żadnych danych opisowych (technicznych) uzasadniających przyjęte granice, w szczególności nie wskazał, dlaczego zastosował taki właśnie a nie inny przebieg linii wyznaczających obszar analizy, a przede wszystkim nie wyjaśnił przyjętych odległości od każdej strony działki i potrzeby zastosowania większego obszaru analizy. Zdaniem Sądu brak precyzyjnego uzasadnienia wyznaczonych w części graficznej analizy granic obszaru analizowanego narusza przepis § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Sąd uznał, że przytoczone uwagi należy w pełnym zakresie odnieść do poddanych analizie nieruchomości sąsiednich, stanowiących podstawę ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy przez organ I instancji. Analizie powinny być poddane wszystkie zabudowania znajdujące się w analizowanym obszarze, a ewentualne odstępstwo od tej reguły powinno być jasno i precyzyjnie umotywowane. W sprawie zaś, jak wynika z części tekstowej analizy, przyjęto do charakterystyki zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie spornej działki, jedynie pięć zabudowanych (zdaniem organu) działek tj. działki nr [...],[...], [...],[...],[...] pomijając bez jakiegokolwiek uzasadnienia zabudowę występującą, jak wynika z części graficznej analizy i mapy stanowiącej załącznik 3b decyzji o warunkach zabudowy, na działkach [...],[...],[...] i [...]. Należy zaznaczyć, że z przedłożonych map nie wynika, że na przyjętej do analizy działce nr [...] znajduje się jakakolwiek zabudowa, tak samo jak na działce nr [...]. Z informacji zaś przedstawionych przez stronę skarżącą na rozprawie w dniu [...] grudnia 2011 r. wynika, że działkami zabudowanymi są ponadto działki nr [...],[...], [...]. W ocenie Sądu nie jest możliwa również, w oparciu o załączone do decyzji o warunkach zabudowy mapy, lokalizacja działki nr [...]. Z uwagi na powyższe argumenty Sąd potwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji, oparte zostało na analizie nieodpowiadającej prawu i niezawierającej wszystkich niezbędnych ustaleń dotyczących nieruchomości nią objętych. Sąd podzielił również stanowisko organu II instancji o niejasnym określeniu - w załączniku nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy określającym warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w świetle przepisów § 7 rozporządzenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, oraz o nie wskazaniu wbrew zapisom § 8 ww. rozporządzenia, wysokości kalenicy. Ponadto Sąd stwierdził prawidłowość oceny SKO o niezgodnym z art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skonstruowaniu przez organ I instancji samej decyzji o warunkach zabudowy, poprzez nie określenie w niej warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, lecz uczynienie tego w załączniku do decyzji.

W świetle powyższego stanowiska WSA w Bydgoszczy wyrażonego w powyższym wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1144/11 należy podkreślić, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a. wskazania i ocena prawna co do dalszego postępowania wyrażone w ww. prawomocnym orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.

Oceniając sprawę po ponownym rozpatrzeniu jej przez organ I instancji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa.

W całości zostały uwzględnione zalecenia zawarte w decyzji SKO uchylającej sprawę do ponownego rozpatrzenia, ale przede wszystkim organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w całości uwzględniły wskazania Sądu zawarte w wyroku podzielającym słuszność stanowiska organu II instancji wyrażonego w decyzji kasatoryjnej.

W obecnie ocenianej sprawie należy stwierdzić, że na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalono dla inwestora warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegające na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami na terenie działki nr [...] w miejscowości K.

Jak stanowi art. 61 ust. 1 tejże ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w tym warunku, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

Podkreślić należy, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza bowiem zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tak też było w rozpoznawanej sprawie, gdzie ustalono warunki zabudowy dla spornej inwestycji, wobec spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w obszarze analizowanym istnieje zabudowa jednorodzinna.

Funkcja mieszkaniowa jednorodzinna występuje na terenie działek [...],[...], [...],[...],[...],[...], [...],[...]. Analizując wyznaczony wokół działki nr [...] obszar analizowany, jedynie na działce nr [...] występuje funkcja usługowa.

Wyjaśniono również w toku postępowania, że niewidoczne na mapie sytuacyjno- wysokościowej w skali 1:1000 budynki mieszkalne zlokalizowane na terenie działek nr [...] i [...] faktycznie istnieją, co potwierdza dokumentacja fotograficzna.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zabudowane nieruchomości sąsiednie z dominującą zabudową jednorodzinną nie pozostają w sprzeczności z planowaną inwestycją, która jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym.

Sporządzenie analizy urbanistycznej jest warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy, a jej wyniki załącza się do decyzji - stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stosownie zaś do § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m - § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Ze znajdującej się w aktach sprawy części tekstowej i graficznej analizy wynika, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia.

Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy sytuacyjno- wysokościowej w skali 1:1000 przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dołączonej przez inwestora do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Poza tym co do zasady wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego nastąpiło w taki sposób, że działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (nr [...] w K.), znajduje się w centrum tego obszaru. Część tekstowa i część graficzna analizy pozwalają, w ocenie Sądu, na jednoznaczne stwierdzenie – bez konieczności dodatkowych porównań z innymi dokumentami – że obszar analizowany stanowi minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Szerokość frontu działki wyniosła [...] m, trzykrotna szerokość frontu działki wyniosła [...] m. Tym samym, w ocenie Sądu nieuzasadnione są zarzuty niewłaściwego wyznaczenia obszaru analizowanego. Zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r., przez obszar analizowany - należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Na mapie stanowiącej załącznik 2b do decyzji o warunkach zabudowy (załącznik prawidłowo opisany z datą decyzji i jej numerem), przerywaną linią koloru niebieskiego wyznaczono obszar analizowany, który swoim zasięgiem nie obejmuje działek o nr [...],[...],[...] i [...]. Z tego też względu organ nie miał podstaw do przeprowadzania analizy zabudowy ww. nieruchomości. Wobec powyższego zarzut skargi dotyczący nie przeprowadzania analizy zabudowy na ww. działkach nie zasługuje na uwzględnienie.

Natomiast z przeprowadzonej analizy wynika, iż w obszarze analizowanym funkcję dominującą stanowi funkcja mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie mieszanej (działka nr [...] – usługowa). Tak więc ustalenie w przedmiotowej sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej szeregowej, w sytuacji, gdy dotychczasowa zabudowa obejmuje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą z garażami w parterach oraz usługową da się pogodzić w zakresie kontynuacji funkcji.

Ustalone warunki zabudowy nie naruszyły zatem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego", skoro na analizowanym obszarze istnieje zabudowa jednorodzinna pozwalająca ustalić warunki dla planowanej inwestycji. Zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nowa zabudowa nie jest sprzeczna z istniejącą, a więc, wbrew stanowisku skargi, jest ona dostosowana do zabudowy istniejącej, co wykazało przeprowadzone w tej sprawie postępowanie. Tym samym należy podzielić stanowisko organów administracji, że planowana inwestycja spełnia wymogi w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. To prawidłowe stanowisko organu I instancji utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją nie zostało skutecznie zakwestionowane w skardze, zaś odmienne twierdzenia skarżącego nie zasługują na uwzględnienie.

Zaskarżone rozstrzygnięcie wskazuje na wymagane prawem na tym etapie postępowania kryteria dotyczące nowej zabudowy określając obowiązującą, jak i nieprzekraczalną linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej i istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz maksymalny jej wskaźnik, liczbę kondygnacji oraz wysokość attyki lub głównej kalenicy planowanych budynków i maksymalną wysokość w tym zakresie, określa także wymagania niezbędne dla geometrii dachu planowanych budynków wskazując na kąt nachylenia, układ połaci dachowych i kierunek kalenicy głównej dachu (w tym wskazując kąt nachylenia spadku dachu i kierunek głównej kalenicy w stosunku do linii rozgraniczającej ulicy) oraz szerokość elewacji frontowej planowanych budynków określając dopuszczalną tolerancję w tym zakresie. Decyzja zawiera także określenie udziału powierzchni biologicznie czynnej w zagospodarowaniu terenu inwestycji.

W pkt 2 decyzji organu I instancji dopuszczając budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami narzucono, aby maksymalna wysokość budynków wynosiła od [...] - [...] m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych mieściła się w granicach od [...] m do [...] m. Określono, aby były to budynki do dwóch kondygnacji naziemnych w tym z poddaszem użytkowym, dopuszczono jednocześnie podpiwniczenie tych budynków. Zakreślono granice maksymalnej powierzchni zabudowy od [...] % do [...] % w stosunku do powierzchni terenu wnioskowanego, przy czym narzucono, aby od [...] % do [...] % powierzchni terenu wnioskowanego zachować w formie biologicznie czynnej. Ustalono, ze maksymalna szerokość elewacji frontowej budynku ma wynosić od [...] m do [...] m każdy.

W zakresie geometrii dachów wprowadzono warunek dachów dwu lub wielospadowych o kącie nachylenia od [...]º do [...]º i układzie połaci dachowych – równoległych lub prostopadłych do linii zabudowy.

Linia zabudowy została wyznaczona dla obiektów kubaturowych na [...] m od granicy działki i wykreślona została na załączniku graficznym. Dokładnie określono, że obowiązująca linia zabudowy dotyczy zasadniczej bryły budynku – lica ściany frontowej, natomiast zewnętrzne elementy budynku jak balkony, wykusze, schody zewnętrzne, okapy mogą być usytuowane poza nią. Narzucono, aby wyznaczono co najmniej jedno miejsce parkingowe na jeden budynek mieszkalny. Uregulowano odprowadzenie wód opadowych na teren objęty decyzją.

Należy przyjąć, że na tym etapie procesu inwestycyjnego, a więc w ramach decyzji o warunkach zabudowy, te wskaźniki są niezbędne dla określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu. Niewątpliwie uszczegółowienie i precyzyjne określenie wszelkich parametrów dla przedmiotowej zabudowy powinno nastąpić na etapie pozwolenia na budowę, gdzie w projekcie budowlanym przedstawione zostaną rozwiązania architektoniczne, które będą musiały pozostawać w zgodzie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Tak więc wyznaczenie minimalnej ilości miejsc parkingowych w stosunku do jednego obiektu nie powoduje jednoczesnego ograniczenia, że tych miejsc nie może być więcej.

Zarzut skargi podniesiony w powyższym zakresie zbyt małej ilości miejsc parkingowych nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając powyższe rozważania na uwadze podnieść należy, iż nie można w tych okolicznościach podzielić stanowiska skarżącego, że nie określono wymaganych parametrów, wskaźników i cech przyszłej zabudowy, w tym gabarytów (dozwolonych wielkości) planowanej zabudowy. Nawet jeżeli organ II instancji w tym zakresie w sposób wyczerpujący się nie wypowiedział, to nie można uznać takiego naruszenia prawa jako mającego wpływ na wynik tego postępowania, skoro z materiałów sprawy w sposób wyraźny wynika, że w tym zakresie nie można mówić o naruszeniu prawa.

Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy na mocy art. 133 ust. 1 p.p.s.a. W aktach ocenianej sprawy znajduje się pełna dokumentacja opracowana przez osobę uprawnioną mgr inż. Architekta P. Ł., który sporządził analizę – część tekstową do decyzji o warunkach zabudowy (karty akt administracyjnych organu I instancji nr 154- 156). Według informacji zawartych w tym dokumencie do analizy przyjęto wszystkie obiekty budowlane zlokalizowane na terenie objętym obszarem analizy. Określone zostały parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wszystkich obiektów występujących na terenie obszaru analizowanego, a dla nowej zabudowy określono ich średnie, które następnie organ określił w formie warunków w pkt 2 decyzji pierwszoinstancyjnej.

Analiza pisemnych motywów zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że zasadniczo uzasadnienie to spełnia powyższe wymogi wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił w oparciu o zebrany materiał dowodowy, iż dopuszczalne było, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji.

W ocenie Sądu, droga wewnętrzna nie narusza przepisów prawa, gdyż daje zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Nie ma znaczenia usytuowanie jej w odległości [...] m od drzew owocowych. Zarzut ten nie może być oceniany na etapie warunków zabudowy, lecz dopiero pozwolenia na budowę z tego względu, że dojścia i dojazdy do działek budowlanych i budynków reguluje § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz.690). Warunki powyższe nie podlegają jednak ocenie na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma wpływu również na wynik sprawy usytuowanie szczytem obiektu do drogi publicznej, z uwagi na to, że usytuowanie obiektu w ten sposób nie podlega ograniczeniom przez przepisy. Budowa drogi ekspresowej nie została zatwierdzona żadnym aktem prawnym, który wywoływałby skutki w obrocie prawnym. Z tego względu przyszła budowa drogi ekspresowej również nie ma wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach pełnomocnika z urzędu orzeczono z kolei zgodnie z art. 250 powołanej wyżej ustawy określając wysokość na kwotę [...] zł netto i powiększając o należny 23% podatek od towarów i usług (§18 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu – Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm).