Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 722/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu L. L. i W. L. od decyzji Wojewody z dnia 18 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Sprzeciw L. L. i W. L. od decyzji Wojewody z dnia 18 listopada 2021 r., nr [..], wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta prowadził postępowanie z wniosku skarżących z dnia 5 sierpnia 2020 r. o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie kamienicy frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. w G. na działce nr [..] obręb [..].

Na wezwanie organu I instancji wniosek ten został zmodyfikowany przez skarżących w dniu 26 sierpnia 2020 r., w ten sposób, że skarżący wnieśli o zmianę pozwolenia na budowę z dnia 21 lutego 2017 r., zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie kamienicy frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. w G. na działce nr [..] obręb [..].

Postanowieniem z dnia 17 września 2020 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), organ nałożył obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. Termin ten został następnie przedłużony do dnia 31 marca 2021 r.

Uzupełniony i poprawiony projekt budowlany został złożony przez skarżących w dniu 29 marca 2021 r.

Następnie, analizując całość zgromadzonego materiału dowodowego, organ stwierdził, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta nr XI/266/2002 z dnia 10 lipca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. nr 100 z dnia 27 sierpnia 2003 r., poz. 1784). Nadto, uznał, że projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, stąd też organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W konsekwencji dokonanych ustaleń, Prezydent Miasta decyzją z dnia 15 kwietnia 2021 r., zmienił decyzję własną z dnia 21 lutego 2017 r., zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił skarżącym pozwolenia na budowę - przebudowę kamienicy frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. w G. na działce nr [..].

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa.

Decyzją z dnia 18 listopada 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., Wojewoda uchylił decyzję z dnia 15 kwietnia 2021 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że niniejsze postępowanie dotyczy zmiany uprzednio wydanego pozwolenia na budowę.

Przedmiotem inwestycji jest przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. S. w G. Budynek znajdujący się pod tym adresem składa się z dwóch części. Pierwsza, położona od frontu, nazwana została przez inwestorów "kamienicą frontową", natomiast druga, znajdująca się od strony podwórza część, opisana i nazwana została "oficyną". Prezydent Miasta decyzją wydaną dnia 21 lutego 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na nadbudowę, i przebudowę części określonej jako oficyna, przy czym w skutek zaplanowanych i zatwierdzonych tą decyzją robót, w budynku mieszkalnym przy ul. S. wyodrębniony został drugi lokal mieszkalny. Inwestorzy w przedmiotowym postępowaniu zwrócili się o zatwierdzenie projektu zamiennego, który obejmowałby również przebudowę części frontowej budynku, czyli tzw. kamienicę frontową.

Organ wskazał, że działka nr [..] wydzielona została po obrysie ścian zewnętrznych budynku będącego przedmiotem inwestycji, co oznacza, że każda ze ścian budynku stoi w ostrej granicy z działką sąsiednią. Nie jest to sytuacja odosobniona w okolicy zainwestowania, jako że sąsiednie działki zostały wydzielone w ten sam sposób. Jednocześnie, budynki usytuowane na tych działkach wzdłuż ulicy S., jak również budynki przy ulicy R., T. i T. tworzą zwartą zabudowę pierzejową okalającą podwórze wewnętrzne.

Przy tak nakreślonym stanie faktycznym nie sposób, w ocenie organu, nie dostrzec, że bardzo trudne czy też czasami wręcz niemożliwe staje się spełnianie wszystkich wymagań przepisów techniczno-budowlanych, jakie stawia budynkom obowiązujące prawodawstwo. Dotyczy to przede wszystkim wymagań odnoszących się do sytuowania budynku na działce budowlanej, jego odległości od granic tej działki oraz budynków sąsiednich, a przez to również spełnienia regulacji związanych z bezpieczeństwem pożarowym.

Przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) – zwanego dalej r.w.t., określają minimalne odległości sytuowania budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną. I tak, przepis § 12 ust. 1 r.w.t. ustanawia generalne zasady sytuowania budynków względem granic działki budowlanej, zaś w § 12 ust. 2, 3 i 4 r.w.t. określono niezależne od siebie przesłanki dopuszczalności odstąpienia od tych zasad wraz z określeniem dopuszczalnego zakresu tych odstępstw. Usytuowanie budynku w granicy działki, a tylko taką ewentualność można tu rozpatrywać, będzie dopuszczalne, tylko jeśli ściana budynku zwróconego w stronę tej granicy będzie pozbawiona okien lub drzwi (§ 12 ust. 2 i 3 czy też § 12 ust. 4 pkt 1 r.w.t.). Zatem, w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwe sytuowanie budynku na granicy działki budowlanej ścianą, która będzie posiadała drzwi lub okna. Takiej ewentualności sprzeciwia się wprost wykładnia literalna przepisu § 12 r.w.t. Ustawodawca zastrzega w sposób konkretny i jednoznaczny, iż możliwość usytuowania budynku przy granicy działki wiąże się z wykonaniem ściany pełnej. Ponadto konsekwencją sytuowania budynku bezpośrednio na granicy działki jest konieczność wykonania ściany zbliżonej do granicy sąsiedniej działki jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Zarówno w ust. 1 pkt 2 § 12 r.w.t., do którego odsyła ust. 2 § 12 r.w.t., jak i ust. 3 i 4 § 12 r.w.t., zwraca się uwagę na konieczność uwzględnienia przy stosowaniu tych przepisów regulacji określających usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (§ 271-273 r.w.t.). Zgodnie z § 272 ust. 3 r.w.t. budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Nie jest możliwe stosowanie § 12 ust. 2, 3 i 4 r.w.t. w zakresie usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki bez zweryfikowania, czy zastosowaniu tych przepisów w okolicznościach konkretnej sprawy nie sprzeciwiają się min. przepisy § 271-273 r.w.t.

Organ stwierdził, że rozwiązania dotyczące sytuowania ścian tylnej części budynku, czyli obecnie tzw. oficyny zostały zatwierdzone decyzją Prezydenta Miasta nr [..] z dnia 21 lutego 2017 r. i nie podlegają ocenie w niniejszym postępowaniu odwoławczym. Niemniej, część frontowa, która ma podlegać przebudowie zgodnie z przedłożonym projektem zamiennym, posiadać będzie trzy okna w ścianie elewacji bocznej (wschodniej), stojącej bezpośrednio na granicy z działką nr [..].

W związku z tym organ zauważył, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 ustawy. Z przepisów tego artykułu wynika jednoznacznie, że udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych należy do właściwości organu administracji architektoniczno-budowlanej, który to udziela lub odmawia udzielenia zgody na odstępstwo w powyższym zakresie, w drodze postanowienia, po uprzednim uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przedmiotowe przepisy techniczno-budowlane. Właściwy minister upoważnia organ administracji architektoniczno-budowlanej do udzielenia zgody na odstępstwo (lub odmawia upoważnienia) na wniosek tego organu. Występując do ministra z wnioskiem o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo, organ jest zobowiązany do przedstawienia własnej opinii wraz ze szczegółowym uzasadnieniem o konieczności wprowadzenia odstępstwa oraz propozycji rozwiązań zamiennych. Ponadto, w ocenie organu, ustawodawca nie bez przyczyny podkreślił, iż złożenie wniosku do ministra o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo oraz wydanie postanowienia w przedmiocie zgody na odstępstwo powinny nastąpić przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Organ wskazał, przy tym, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że uzyskane przez inwestora odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych winno odnosić się do konkretnej inwestycji w konkretnym postępowaniu, co oznacza tożsamość inwestora, inwestycji, jak i stanu faktycznego, i prawnego sprawy.

Tymczasem, w omawianej sprawie to inwestor, któremu udzielone zostało pierwsze, pierwotne pozwolenie na budowę, wystąpił o zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 i 1 r.w.t. w związku z planowaną inwestycją, dla której uzyskał później decyzję o pozwoleniu na budowę. Dlatego Prezydent Miasta to właśnie tamtemu inwestorowi postanowieniem z dnia 7 lipca 2010 r. udzielił zgody na odstępstwo dla inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie oficyny budynku mieszkalnego - kamienicy położonej przy ul. S. w G. na działce nr [..] względem granic z działkami nr [..] i [..] obręb [..], co miało umożliwić realizację budynku bezpośrednio przy tych granicach. Obecni inwestorzy nie posiadają zgody na odstępstwo od warunków technicznych na usytuowanie ściany z oknami na granicy z sąsiednią działką nr [..], w związku z planowaną inwestycją. Zgoda na odstępstwo udzielona przez Prezydenta Miasta dotyczyła innej inwestycji (przebudowy oficyny) i udzielona została innemu podmiotowi. Ponadto rozwiązania zaakceptowane przez Prezydenta przy udzieleniu tamtej zgody nie są tożsame z tymi, jakie docelowo zostały przedstawione w projekcie zamiennym. Z porównania sporządzonego w lipcu 2009 r. projektu koncepcyjnego, dołączonego do wniosku o zgodę na odstępstwo oraz projektu zamiennego wynika, że okna przedstawione w projekcie zamiennym mają inny kształt niż te przedstawione w projekcie koncepcyjnym, a ponadto projekt zamienny przewiduje dodatkowo doświetlenie ostatniej kondygnacji oknami połaciowymi, co nie zostało uwzględnione w postępowaniu, w którym poprzedni inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo.

Nadto, analizując zgodność dokumentacji z przepisami techniczno-budowlanymi Wojewoda zauważył, że inwestorzy nie zapewnili, na terenie nieruchomości objętej inwestycją, miejsca na pojemniki na odpady. Zgodnie z treścią § 22 ust. 1 r.w.t. na działkach budowlanych należy przewidzieć miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji. Brzmienie przytoczonego przepisu jest kategoryczne, co oznacza, że brak miejsca pozwalającego na czasowe gromadzenie odpadów stałych wiąże się z naruszeniem § 22 ust. 1 r.w.t. Punkty takie są bowiem nieodzowną częścią działki budowlanej. W omawianej sprawie miejsce gromadzenia odpadów zostało przewidziane poza działką inwestycyjną, w punkcie gromadzenia odpadów znajdującym się na gminnej działce nr [..] przy ul. S., w odległości 80 m od działki nr [..], zgodnie z umową z A. z dnia 28 lutego 2018 r. (str. 24-27 projektu). W ocenie organu, pomimo że sposób gromadzenia odpadów przyjęty w projekcie jest zgodny z obowiązującymi w G. zasadami gospodarowania odpadami, czyli że w przypadku braku możliwości wyznaczenia punktu gromadzenia odpadów na terenie własnej nieruchomości, istnieje możliwość zwrócenia się do Gminy w celu zawarcia umowy na wydzierżawienie terenu pod punkt gromadzenia odpadów, to zgodność z przyjętą polityką Gminy nie oznacza, iż inwestor zostaje zwolniony z dochowania warunków technicznych, o których mowa w § 22 ust. 1 r.w.t. Takiego automatyzmu nie ma. Natomiast, można uznać, że przyjęte przez Gminę zasady odnoszące się do sytuowania miejsc do gromadzenia odpadów dają podstawę do uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Zatem, aby dopuszczalne było inne usytuowanie pojemników na odpady, w sytuacji braku takiego miejsca na działce budowlanej inwestor winien uzyskać zgodę na odstępstwo od obowiązujących przepisów warunków technicznych zgodnie z art. 9 ustawy - Prawo budowlane również w tym zakresie. Takiej zgody na odstępstwo inwestorzy nie uzyskali.

Dalej, organ wyjaśnił, że na terenie inwestycji obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], zatwierdzonego uchwałą nr XI/266/2003 Rady Miasta z dnia 10 lipca 2003 r. Działka objęta inwestycją leży na terenie jednostki 009-31. Zgodnie z § 2 tej uchwały strefę 31 zdefiniowano w następujący sposób: "STREFA 31-mieszana - zawierająca funkcje usługowe i wszelkie formy mieszkalnictwa w proporcjach ustalonych dla poszczególnych terenów''. W pkt 8 tej karty "Parkingi" ustalono, że dla projektowanej zabudowy należy zapewnić minimum jedno miejsce parkingowe na mieszkanie. W ramach inwestycji planuje się docelowo wykonanie 2 mieszkań. Inwestorzy zabezpieczyli wymaganą przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego liczbę stanowisk postojowych poprzez zainstalowanie, w garażu usytuowanym w części tylnej budynku, platformy parkingowej umożliwiającej zaparkowanie dwóch samochodów. Zaprojektowano zatem tzw. stanowiska postojowe zależne, które nie mają bezpośredniego połączenia z drogą manewrową. Tymczasem, § 104 ust. 1 r.w.t. traktuje wprost o konieczności zapewnienia właściwego dojazdu do każdego z miejsc postojowych wymaganych w myśl ustaleń planu. Co oznacza, że zgodnie z tym przepisem w sytuacji, gdy wskaźnik stanowisk postojowych z miejscowego planu jest równy lub większy niż 1 stanowisko na 1 mieszkanie, takie zaprojektowanie parkingu lub garażu, by każdy lokal mieszkalny miał zapewnione co najmniej jedno stanowisko postojowe niezależne. Natomiast niespełnienie tego wymogu w przedłożonym projekcie budowlanym stanowi o jego niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie organ wskazał na wyrok WSA we Wrocławiu z 11 maja 2016 r., II SA/Wr 778/15, a także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 października 2015 r., sygn. II SA/Gd 342/15, w którym dokonano oceny kwestii usytuowania miejsc zależnych, stwierdzając, że: "Wymóg w planie dotyczy odpowiedniej ilości miejsc postojowych, a nie ilości pojazdów. Stąd też, mimo iż istotnie w przepisach prawa nie ma zakazu realizacji miejsc rodzinnych - podwójnych, czyli miejsc na 2 pojazdy, to jednak chodzi tylko o liczbę miejsc postojowych, których wielkość jest prawnie obojętna. Miejsce podwójne nie oznacza bowiem tego samego co 2 miejsca. To zaś powoduje, że nie może być uznane za miarodajne wyliczenie dotyczące ilości pojazdów, a jedynie liczba niezależnych, odrębnych miejsc postojowych. W konsekwencji zaś organ stwierdził, że w omawianym projekcie nieprawidłowo zastosowano system parkowania zależnego.

Organ odwoławczy podkreślił, że projekt zatwierdzający przebudowę i nadbudowę tej części budynku został zatwierdzony przez Prezydenta Miasta ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nr [..] z dnia 21 lutego 2017 r. i ta pierwotna decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę, jako decyzja ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne, inwestor ma zatem prawo do realizacji zatwierdzonych nią robót. Dlatego w toku postępowania dotyczącego zatwierdzenia zamiennego udzielenia pozwolenia na zmianę tej decyzji, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie badają prawidłowości zatwierdzonych pierwotną decyzją o pozwolenie na budowę rozwiązań.

W przedmiotowym postępowaniu bezzasadność dokonywania ocen związanych z tą częścią budynku jest tym bardziej oczywista, że przedłożony do oceny projekt zamienny nie dotyczy kwestii poruszanych w odwołaniu, czyli, że charakter, kształt i forma części zwanej "oficyną" pozostaje bez zmian w stosunku do projektu zatwierdzonego decyzją z dnia 21 lutego 2017 r. Podobnie, za bezzasadne organ uznał zarzuty dotyczące nieprawidłowego zastosowania art. 36a przy zatwierdzaniu kwestionowanego projektu budowlanego, wskazując przy tym, że inwestorzy nie zmienili funkcji budynku, który pozostaje budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o dwóch lokalach mieszkalnych - zgodnie z decyzją wydaną w 2017 r. Zatem, pomimo że projekt pierwotny obejmował roboty w tylnej części budynku, natomiast zamienny w części frontowej, nie można stwierdzić, że w wyniku wprowadzonych zmian powstanie zupełnie inny obiekt. Ponadto, obie części są ze sobą funkcjonalnie powiązane, poprzez przykładowo rozwiązania dotyczące zabezpieczenia miejsc parkingowych, które dla obu lokali mieszkalnych zostały przewidziane w części tylnej budynku. Niemniej, organ zwrócił uwagę na kwestię prawidłowości sporządzenia projektu zamiennego, stwierdzając, że sporządzając projekt budowlany zamienny projektant powinien mieć cały czas na uwadze, że takie opracowanie powinno dotyczyć rozwiązań nowych, zamiennych w stosunku do tych, które zostały zatwierdzone projektem pierwotnym i bezpośrednio do tego projektu się odnoszących. Powinno się to przejawiać zarówno w tytule projektu, który nie może się różnić od tytułu projektu pierwotnego - powinien opisywać to samo zamierzenie, z adnotacją, że jest to projekt zamienny do tego zamierzenia. Podobnie, treść projektu powinna odnosić się do zatwierdzonego już zakresu robót, poprzez wyszczególnienie, jakich zmian zamierza dokonać inwestor. Trzeba bowiem pamiętać, że projekt budowlany zamienny nie jest dokumentem odrębnym od projektu zatwierdzonego pierwotnym pozwoleniem na budowę. W wyniku zatwierdzenia projektu zamiennego w obrocie prawnym istnieją równolegle dwa projekty dotyczące tej samej inwestycji: pierwotny i zamienny, toteż projekt zamienny stanowi niejako uzupełnienie projektu pierwotnego. Nie wchodzi zatem w miejsce dotychczasowego projektu pierwotnego ani nie stanowi odrębnego, funkcjonującego obok i niezależnie projektu. W efekcie, projekt budowlany zamienny podlega sprawdzeniu w tej części, w jakiej wprowadza zmiany do zatwierdzonych już rozwiązań. Tymczasem, w omawianej sprawie projekt podstawowy i zamienny noszą odmienne tytuły. Projekt zatwierdzony w roku 2017 zatytułowany jest "Projekt budowlany nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dwurodzinny", natomiast projekt będący przedmiotem obecnej kontroli zatytułowany jest "Projekt budowlany zamienny przebudowa kamienicy frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego". Dodatkowo w treści opisowej projektu brakuje wyszczególnienia zmian, jakich dokonuje inwestor, co czyni projekt nieczytelnym. Odnośnie podnoszonych przez skarżących kwestii nieprawidłowości w dokonywaniu pomiarów wysokości stanu istniejącego zauważyć należy, że przy sporządzaniu projektu pomiarów tych dokonuje osoba posiadająca właściwe uprawnienia budowlane, natomiast pomiary dokonywane "z natury", które przedstawia strona skarżąca, nie mogą podważać ustaleń i wyliczeń poczynionych przez projektanta posiadającego odpowiednie i udokumentowane uprawnienia budowlane. "Opinia geodezyjna", czy też "operat geodezyjny", wykonane na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które miałyby służyć potwierdzeniu wyliczeń wysokościowych i kubaturowych, których sporządzenia domaga się strona skarżąca, nie stanowią wymaganego prawem elementu projektu budowlanego. Dodatkowo wszelkie insynuacje skarżącej co do nieuczciwych zamierzeń inwestora nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu administracyjnym. Organ procedujący w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę ocenia spełnienie wymogów nowej zabudowy na podstawie przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji projektowej i według stanu faktycznego, istniejącego w dniu wydania decyzji. Inwestor ma prawo do decydowania o formie i zakresie inwestycji oraz kierowania swoimi zamierzeniami w oparciu o znajomość prawa i w oparciu o wynikające z niego ograniczenia. Natomiast organ architektoniczno-budowlany ocenia przedłożony mu do zatwierdzenia projekt budowlany pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami.

Wojewoda wskazał także, że gabaryty przebudowywanej części budynku, w tym wysokość i kształt dachu pozostają bez zmian, co oznacza, że wysokość tzw. "kamienicy frontowej" pozostaje niezmiennie niższa niż wysokość budynku należącego do Wspólnoty. Oznacza to tyle, że bezzasadne są zarzuty naruszenia ustaleń § 13 r.w.t. odnoszące się do potencjalnego przesłania okien pomieszczeń należących do skarżącej Wspólnoty. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że przepis określający sposób zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, odnosi się do okien usytuowanych w licu ściany budynku, a nie w połaci dachu. Wynika to bezpośrednio z treści § 13 ust. 1 pkt 1 r.w.t. gdzie stwierdzono, że aby zapewnić naturalne oświetlenie odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m.

Podobnie, bezzasadny uznał organ zarzut odnoszący się do bezpieczeństwa konstrukcji, czy odpowiedniego zabezpieczenia poszczególnych elementów budynku, podczas robót rozbiórkowych, podkreślając, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby do tego uprawnione, całą odpowiedzialność za przyjęte rozwiązania ponosi projektant, a organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany do sprawdzenia przede wszystkim kompletności projektu budowlanego.

Bezzasadny był, w ocenie organu, zarzut odnoszący się do sytuowania okien połaciowych. Regulacja § 12 ust. 6 pkt 2 r.w.t. zakazuje umieszczania okien dachowych, umieszczonych w dachu zwróconego w stronę z działką sąsiednią w odległości mniejszej niż 4 m od tej granicy. Dach budynku, w którym inwestorzy zamierzają umieścić okna połaciowe, skierowany jest w stronę działki nr [..] (podwórze) i działce [..] i względem tych działek okna usytuowane są prawidłowo.

Z kolei, zastrzeżenia niezwiązane bezpośrednio z kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 15 kwietnia 2021 r., a odnoszące się do innych decyzji i postanowień wydanych przez różne organy, nie mogły być, zdaniem organu, brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu odwoławczym. Dotyczy to decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [..] z dnia 15 lipca 2020 r., decyzji WKZ nr [..], czy też decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 kwietnia 2018 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na budowę dla robót budowlanych polegających na nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kamienicy z oficyną) wraz ze zmianą sposobu użytkowania na hostel oraz przebudową przyłącza wodociągowego do tego budynku przy ul. S. w G., działki nr [..] i [..] obręb [..], która to decyzja została uchylona prawomocną decyzją Wojewody z dnia 28 lipca 2018 r.

W kwestii dotyczącej doręczeń odwołującej się Wspólnocie organ wyjaśnił, że wystarczające jest doręczenie jednemu członkowi zarządu.

Jednocześnie, za zasadny uznał organ zarzut niepowiadomienia strony odwołującej się o zebranym materiale dowodowym, na podstawie którego organ I instancji wydał decyzję końcową, wskazując przy tym, że zgodnie z art. 10 k.p.a. strona powinna mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie. Uchybienia tego nie mógł konwalidować organ odwoławczy, ponieważ doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. Nadto, konieczność zapewnienia rozwiązań projektowych odpowiadających przepisom techniczno-budowlanym czy też konieczność uzyskania przez inwestorów zgody na odstępstwo od tych przepisów, zgodnie z art. 9 Prawa budowlanego, wymaga przeprowadzenia postępowania na nowo przed organem I instancji. Organ odwoławczy nie może natomiast zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Jednak sytuacja taka nie zachodzi, gdy postępowanie wyjaśniające musi zostać przeprowadzone w zasadniczej części i wymaga, w celu wyjaśnienia sprawy, podjęcia czynności przekraczających zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie leży w kompetencjach organu odwoławczego.

We wniesionym do Sądu sprzeciwie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności:

• naruszenie art. 35 i art. 36 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie w związku z postępowaniem prowadzonym przez organ I instancji o wydanie pozwolenia na budowę, w tym w szczególności odrzucenie przez organ odwoławczy postanowienia Prezydenta Miasta o wyrażeniu zgody na odstępstwa budowlane od warunków technicznych jakie powinny spełniać budynki;

• naruszenie art. 30 i art. 40 k.p.a, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące odmową uznania za obowiązujące i prawnie skuteczne przez organ II instancji uzyskanych odstępstw budowlanych we wcześniejszym zakończonym ostateczną decyzją postępowaniu o pozwolenie na budowę;

• naruszenie art. 136 k.p.a, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji postępowania uzupełniającego zmierzającego do wyjaśnienia sprawy i w konsekwencji do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę mimo spełnienia przez skarżących wszystkich warunków do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;

• naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa do szybkiego załatwienia sprawy;

• naruszenie art. 7 i art. 8 oraz art. 77 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez dokładnego i wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, co w rezultacie spowodowało nienależyte ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji wadliwe rozstrzygnięcie;

• naruszenie art. 6 oraz art. 8 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sposób podważający zaufanie do organów państwa wskutek drastycznie odmiennej interpretacji prezentowanych przez obie instancje we wcześniejszych postępowaniach i obecnie skarżonym przepisów prawa budowlanego w zakresie stosowania w obrocie prawnym zamiennych decyzji o pozwoleniu na budowę, warunków technicznych budynków i interpretacji zapisów planu miejscowego;

• naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo zaistnienia przesłanek do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty przez skorzystanie z art. 136 k.p.a. oraz naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, podczas gdy organy administracji publicznej winny działać wnikliwie i szybko.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesiony sprzeciw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja Wojewody z dnia 18 listopada 2021 r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Stosownie przy tym do treści art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918).

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że wskazane przez Wojewodę okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 15 kwietnia 2021 r. z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Będący podstawą prawną prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. poz. 1333) stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in.: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa wart. 20 ust. 1 pkt 1b, kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10, czy też posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zgodnie zaś z treścią art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei, w razie stwierdzenia naruszeń w wyżej określonym zakresie organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1).

Z art. 9 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wynika, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Zgody na odstępstwo, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, udziela albo odmawia udzielenia, w drodze postanowienia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo organ administracji architektoniczno-budowlanej składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wniosek zawiera w szczególności charakterystykę obiektu oraz, w miarę potrzeby, projekt zagospodarowania działki lub terenu, a jeżeli odstępstwo mogłoby mieć wpływ na środowisko lub nieruchomości sąsiednie - również projekty zagospodarowania tych nieruchomości, z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, nie może powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

Jak natomiast stanowi art. 36a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Przede wszystkim, w ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego w kwestii odstępstwa od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz znaczenia postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 2010 r. o wyrażeniu zgody na odstępstwa budowlane uzyskanego we wcześniejszym, zakończonym ostateczną decyzją, postępowaniu o pozwolenie na budowę. Wskazać bowiem należy, że zgoda na odstępstwo dotyczy konkretnej inwestycji i konkretnego projektu budowlanego. Oczywiście, w przypadku zmiany pozwolenia na budowę w trybie art. 36 Prawa budowlanego należy uwzględnić fakt uzyskania takiej zgody na pierwotny zatwierdzony już projekt budowlany. Jednakże, jej skuteczność dla nowych robót budowlanych będzie uzależniona od ich zakresu i stopnia związania z pierwotnym projektem. Jeżeli bowiem inwestor zrezygnuje z zakresu robót objętych odstępstwem, to stanie się ono bezprzedmiotowe. Z kolei, w przypadku wprowadzenia nowego zakresu robót, niespełniających wymogów wynikających z rozporządzenia, nieobjętych wcześniejszym projektem i wydaną dla niego zgodą, inwestor powinien wystąpić o nowe zezwolenie w trybie art. 9 Prawa budowlanego i taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Pozwolenie na budowę objęte, przeniesioną na skarżących, decyzją Prezydenta Miasta z dnia 21 lutego 2017 r. dotyczyło nadbudowy i przebudowy oficyny budynku mieszkalnego z wyodrębnieniem drugiego lokalu mieszkalnego przy ul. S. w G. na działce nr [..] obręb [..]. Z akt administracyjnych wynika, że w toku tamtego postępowania ówczesny inwestor wystąpił o zezwolenie na odstępstwo od warunków technicznych wnioskiem złożonym 30 września 2009 r., w którym wskazał, że odstępstwo ma polegać na nadbudowie oficyny na granicy działki. Procedując tenże wniosek, Prezydent wystąpił do Ministra o wyrażenie zgody na odstępstwo wskazując, że nie spełnia wymogów usytuowanie inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie oficyny z uwagi na zlokalizowanie ścian z otworami okiennymi i drzwiowymi w projektowanym budynku bezpośrednio z działką nr [..] oraz ściany pełnej przy granicy z działką nr [..]. W piśmie z dnia 14 czerwca 2010 r. Minister przychylił się do tego wniosku, wyrażając zgodę w powyższym zakresie, i dokładnie takiej treści postanowienie zostało wydane przez Prezydenta Miasta w dniu 7 lipca 2010 r. Wynika z niego w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że odstępstwo dotyczyło wyłącznie inwestycji polegającej na nadbudowie oraz przebudowie oficyny budynku przy ul. S. w G. w zakresie niespełnienia wymogu usytuowania względem granic z działkami nr [..] i [..], co umożliwić miało realizację tejże inwestycji bezpośrednio przy tych granicach. Również, wyłącznie oficyny dotyczyło samo pozwolenie na budowę, aczkolwiek istotnie w dokumentacji projektowej - koncepcji wskazano nowe otwory okienne w części frontowej budynku. Nie było to jednakże przedmiotem żadnego z podjętych w tamtej sprawie rozstrzygnięć. Co więcej, frontowa część budynku nie była nigdzie ujęta jako przedmiot postępowania, a przede wszystkim nie ma jej w projekcie zagospodarowania terenu ani też nie zostało to wyartykułowane w żadnej części składanych przez inwestora wniosków. Wreszcie, co najistotniejszej w niniejszej sprawie, nie uzyskano zgody na odstępstwo w tym zakresie.

Z kolei, przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest tylko i wyłącznie część frontowa budynku przy ul. S. w G. na działce nr [.]. obręb [..]. W tej zaś sytuacji nie może odnieść skutku odwoływanie się przez skarżących do postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 2010 r. W ocenie Sądu, zakres inwestycji nie pokrywa się z przedmiotem pierwotnego pozwolenia na budowę, a już na pewno nie ma żadnego związku z tam udzieloną zgodą na odstępstwo, co w sposób oczywisty powoduje, że odstępstwa przewidziane w projekcie budowlanym zamiennym powinny uzyskać stosowną zgodę w trybie art. 9 Prawa budowlanego. Bezsporne bowiem jest, że w ścianie elewacji bocznej wschodniej, stojącej bezpośrednio na granicy z działką sąsiednią nr [..], przewidziano trzy otwory okienne. Co więcej, otwory te mają inny kształt niż wynika to z poprzedniej koncepcji. Kwestia dotycząca zaś potrzeby uzyskania takiej zgody nie była w ogóle dostrzeżona na etapie postępowania przed organem I instancji. To samo dotyczy spełnienia przez inwestycję wymogu wynikającego z § 22 ust. 1 r.w.t., zgodnie z którym na działkach budowlanych należy przewidzieć miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji. Kwestia ta nie została dostrzeżona i wyjaśniona przez organ I instancji.

Wskazać przy tym należy, że słusznie Wojewoda wskazał na potrzebę wyjaśnienia zależności pomiędzy pierwotnym pozwoleniem i obecnym wnioskiem oraz zależności pomiędzy oboma projektami budowanym w celu oceny czy rzeczywiście w tym przypadku ma miejsce zmiana inwestycji w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego uzasadniającą taki tryb procedowania inwestycji. Wątpliwości te wynikają ze sposobu opracowania nowej inwestycji w projekcie budowlanym nazwanym, po wezwaniu organu I instancji, zamiennym, co sprowadzało się właściwie do zmiany wniosku i strony tytułowej samego projektu. Dodatkowo, zwrócić należy uwagę, że w niniejszej sprawie projekt zagospodarowania terenu ma wyłącznie część opisową, co zupełnie uszło uwadze organów obu instancji.

Trafnie również, zdaniem Sądu, Wojewoda ocenił brak spełnienia przez inwestycję wymogu dotyczącego miejsc postojowych. Stanowisko organu wraz z przedstawionym w zaskarżonej decyzji uzasadnieniem w tym zakresie, odwołującym się zresztą do orzecznictwa sądów administracyjnych, zasługuje na całkowitą akceptację. Przepisy określające wymogi dotyczą bowiem minimalnej liczby niezależnych odrębnych miejsc postojowych a nie liczby pojazdów, choć zazwyczaj liczby te pokrywają się w typowych projektach budowlanych. W niniejszej sprawie zostało zaprojektowane w istocie jedno miejsce, które wprawdzie umożliwia przechowywanie dwóch pojazdów w systemie zależnym, jednakże niewątpliwie nie są to dwa miejsca postojowe.

Niewyjaśnienie wskazanych powyżej zasadniczych okoliczności świadczy o przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania w niniejszej sprawie z naruszeniem przepisów postępowania i nie ulega wątpliwości, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego jest niezbędne w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie stanu faktycznego należy do etapu postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto, stosownie do art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a. organ może dokonać prawidłowej subsumcji ustalonych okoliczności faktycznych do właściwych przepisów z zakresu prawa budowlanego.

Wyjaśnić przy tym należy, że postępowanie dowodowe w tym zakresie nie mogło zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy, jako że nie chodzi o jego uzupełnienie, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 136 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Art. 136 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Powyższe jest możliwe także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (art. 136 § 3 k.p.a.). Taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie.

Z kolei Sąd nie może w zastępstwie organu dokonać ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jako że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji z dnia 18 listopada 2021 r. doszedł do słusznego wniosku, że decyzję organu I instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione.

Biorąc pod uwagę brak naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.