Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2155/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
article: art. 31
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia samowolnie zrealizowanych robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister"), zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2019 r. znak [...], na skutek zażalenia P. S., reprezentowanego przez adw. D. H., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] (Minister błędnie określił, że "w [...]"; dalej: "[...] WKZ") z [...] lutego 2018 r., nr [...], odmawiające uzgodnienia samowolnie zrealizowanych robót budowlanych polegających na wykonaniu schodów zewnętrznych i otworu drzwiowego w miejscu okna w obrębie elewacji frontowej budynku przy ul. W. w W. – działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustany z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

Uzasadniając postanowienie Minister wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 540/17, uchylił decyzję [...] WINB z [...] czerwca 2017 r. nr [...], dotyczącą samowolnie wykonanych robót w budynku przy ul. W. w W. oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej: "PINB") z [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. Sąd zobowiązał organ nadzoru budowlanego I instancji do uzyskania uzgodnienia konserwatorskiego w toku prowadzonego postępowania naprawczego, przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

PINB pismem z [...] stycznia 2019 r. zwrócił się do [...] WKZ o zajęcie stanowiska w sprawie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, polegających na wykonaniu schodów zewnętrznych i otworu drzwiowego w miejscu okna w obrębie elewacji frontowej budynku przy ul. W. w W.. Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...], organ konserwatorski I instancji odmówił uzgodnienia ww. wykonanych robót. W uzasadnieniu wskazano, iż omawiany obiekt, wzniesiony pod koniec XIX w., pierwotnie pełnił funkcję domu mieszkalnego dla dyrektora pobliskiej huty szkła. [...] WKZ dokonał opisu formalnego ww. zabudowy i stwierdził, że przeprowadzone samowolnie prace doprowadziły do zniekształcenia fasady przedmiotowego budynku, zaburzyły jej rytm i układ kompozycyjny.

P. S., reprezentowany przez adw. D. H., wniósł zażalenie na powyższe orzeczenie, polemizując ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, wskazując m. in., iż organ pierwszej instancji nie doręczył zaskarżonego postanowienia pełnomocnikowi skarżącego oraz wszystkim stronom postępowania. Zarzucił [...] WKZ brak wskazania podstaw prawnych i faktycznych postanowienia oraz błędne określenie wieku budynku. Podniesiono ponadto, że strony nie były informowane o oględzinach nieruchomości.

Jak stwierdził Minister, z akt sprawy wynika, iż PINB prowadzi postępowanie administracyjne na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przepisy prawa nie przewidują możliwości uzgadniania ww. orzeczenia z organem ochrony zabytków.

Minister, dokonując rozstrzygnięcia w sprawie, wziął pod uwagę art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu z 10 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Wr 540/17, zobowiązano PINB do uzyskania w toku prowadzonego postępowania naprawczego uzgodnienia konserwatorskiego. Zdaniem Sądu, organ nadzoru budowlanego powinien - przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - uzyskać wypowiedź organu konserwatorskiego dotyczącą samowolnie zrealizowanych robót i możliwości ich zaakceptowania. Zdaniem Sądu wymaga tego przepis art. 7b k.p.a. Podnosi on do rangi zasady ogólnej nakaz współdziałania organów administracji w związku z potrzebą wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy nie formalizując przy tym sposobów tego współdziałania.

Minister wyjaśnił jednak, że w ww. wyroku nie zobowiązano wprost organu nadzoru budowlanego do uzyskania uzgodnienia konserwatorskiego w formie postanowienia wydawanego na podstawie art. 106 k.p.a. W tej sytuacji, [...] WKZ, odpowiadając na wniosek PINB, powinien ograniczyć się do sformułowania opinii niebędącej postanowieniem. W przekonaniu Ministra, tego rodzaju akt uczyniłby zadość wymaganiom określonym w art. 7b k.p.a.

Postępowanie uzgodnieniowe prowadzone w niniejszej sprawie powinno zatem zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe, zgodnie z art. 105 k.p.a. Minister nie ma więc innej możliwości, jak tylko uchylić w całości zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji.

Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, który pismem swego pełnomocnika, datowanym na [...] sierpnia 2019 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości.

Skarżący zarzucił postanowieniu:

"1. naruszenie art. 106 § 3 kpa w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie uzgodnienie pomiędzy inspektorem nadzoru budowlanego, a wojewódzkim konserwatorem zabytków nie powinno nastąpić w drodze postanowienia o którym mowa w art. 106 § 5 kpa,

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia, pomimo ze w chwili jego wydania jedna ze stron E. D. nie żyła".

Pełnomocnik skarżącego wniósł o "stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego w [...] do ponownego rozpoznania" oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że Minister nie przeanalizował akt sprawy. Dostrzegając wyrok z 10 stycznia 2018 r. WSA we Wrocławiu, organ nie dostrzegł, że wystąpienie przez PINB do [...] WKZ o zajęcie stanowiska "nie jest pokłosiem ww. wyroku", ale wskazówek zawartych w decyzji [...] WKZ z [...] grudnia 2018 r., wydanej na skutek kolejnego odwołania skarżącego.

Istotą sprawy jest to. że zdaniem organu sprawa jest bezprzedmiotowa, gdyż WSA we Wrocławiu nie zobowiązał w uzasadnieniu wyroku do dokonania uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. A contrario, sprawa byłaby byłaby przedmiotowa, gdyby zobowiązanie takie znalazło się w przedmiotowym wyroku. Tymczasem o przedmiotowości postępowania administracyjnego decydują wynikające z przepisów przesłanki, a do tych organ nie odniósł się wcale.

Jak słusznie stwierdził [...] WKZ w decyzji z [...] grudnia 2018 r. postepowanie w sprawie (art. 51 Prawa budowlanego) ma charakter naprawczy, lecz sposób doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków ¡ab na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, albo niewpisanych do takiego rejestru lecz objętych ochronę konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych w formie decyzji Z kolei odnosząc się do art. 39 ust. 3 w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W doktrynie przyjęto, że owe uzgodnienie następuje w trybie art. 106 k.p.a., a więc postanowieniem, na które służy zażalenie.

Przy wydawaniu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, dotyczących robót przy obiekcie zabytkowym, strona musi mieć możliwość jak przy każdym innym postępowaniu administracyjnym obrony swoich praw i swego interesu. Dlatego organ I instancji powinien zwrócić się do [...] WKZ o zajęcie stanowiska w formie postanowienia, w trybie art. 106 k.p.a. i dopiero po jego uzyskaniu wydać decyzję.

Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił również, że w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia jedna ze stron E. D. nie żyła, zaś organ nie wezwał do udziału następców prawnych zmarłej. Wydana więc w sprawie "decyzja" jest nieważna – art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Według wiedzy skarżącego jedynym spadkobiercą E.D. jest jej mąż Z..

Pełnomocnik wniósł "o zobowiązanie Z. D. do przedłożenia poświadczenia dziedziczenia lub postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku".

W lakonicznej odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie było prawidłowe, a skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że istotą sprawy jest to, czy Minister słusznie uznał bezprzedmiotowość postępowania przed [...] WKZ w przedmiocie uzgodnienia konserwatorskiego robót budowlanych, samowolnie wykonanych przez inwestora. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia wymaga przypomnienia, że:

1. w toku postepowania naprawczego, prowadzonego przez PINB w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. W. w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 540/17 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych i czynności w celu doprowadzenia wykonanych schodów zewnętrznych do tego budynku do stanu zgodnego z prawem oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji;

2. w zawartej w uzasadnieniu tego wyroku ocenie prawnej WSA we Wrocławiu wynika, że "organ nadzoru budowlanego w toku postępowania (...) powinien przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane uzyskać wypowiedź organu konserwatorskiego dotyczącą samowolnie zrealizowanych robót i możliwości ich zaakceptowania. Zdaniem Sądu wymaga tego przepis art. 7b k.p.a. Podnosi on do rangi zasady ogólnej nakaz współdziałania organów administracji w związku z potrzebą wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy nie formalizując przy tym sposobów tego współdziałania. Można zatem uznać, że organy administracji są zobligowane do współdziałania w każdym przypadku, gdy przyczyni się to do szybszego załatwienia sprawy, a sposób współdziałania powinien być odpowiedni do okoliczności sprawy i kwestii wymagającej wyjaśnienia czy ustalenia".

W związku z tym, że ta ocena prawna i ww. wskazania co do dalszego postępowania Sądu wiążą ex lege w sprawie organy, a także sądy (art. 153 p.p.s.a.) – to nie podlegają one kontestowaniu przez organ (lub sąd), nawet, jeżeli stanowisko sądu meriti nie jest przez ten organ (inny sąd) podzielane.

3. w wyniku związania PINB, jako organu I instancji w tej sprawie ww. oceną prawną WSA we Wrocławiu oraz wskazaniami sądowymi co do dalszego postępowania, organ w trybie wskazanym przez ten Sąd (a więc art. 7b k.p.a.) postanowieniem z [...] lipca 2018 r., Nr [...] wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków [...] Delegatura w W. o zajęcie stanowiska odnośnie samowolnie wykonanych robót budowlanych przy budynku w W., przy ul. W., ujętym w gminnej ewidencji zabytków.

Zgodnie z ww. i wskazanym przez WSA we Wrocławiu, jako podstawa prawna art. 7b k.p.a., organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy w toku postępowania, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.

4. w odpowiedzi na ww. wystąpienie PINB, Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...] Delegatura w W. pismami z [...] sierpnia i [...] sierpnia 2018 r. zajął stanowisko, że w świetle przepisów u.o.z. nie jest dopuszczalne pozostawienie w obrębie elewacji frontowej przedmiotowego budynku zewnętrznego biegu schodowego oraz otwory wejścia w świetle pierwotnego otworu okiennego.

5. w ten sposób, po pierwsze organ nadzoru budowlanego wykonał wskazania WSA we Wrocławiu, dostosowując się do oceny prawnej, zawartej w wyroku tego Sądu, a po drugie - organ konserwatorski wypowiedział się w przedmiocie dopuszczalności samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. W. w W. w aspekcie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W tym zakresie, w określonym stanie faktycznym, konserwator zabytków dokonał subsumpcji prawnej i ocenił wykonane samowolnie roboty budowlane, jako niedopuszczalne – w sposób określony w art. 7b k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że ustalenie, czy samowolnie wykonane roboty budowlane naruszały przepisy u.o.z. i zagrażały stanowi zachowania zabytku miało niewątpliwie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ nadzoru budowlanego, prowadzący postępowanie naprawcze. Wskazał na to zresztą WSA we Wrocławiu w ww. wyroku.

Skoro jednak [...] WKZ jest organem właściwym dla oceny takiego zagrożenia, a w piśmie z [...] sierpnia i [...] sierpnia 2018 r. zajął negatywne stanowisko konserwatorskie w sprawie wykonanych robót, to przyjąć należy, że - w świetle oceny prawnej i wskazań WSA we Wrocławiu w ww. wyroku i wobec treści art. 153 p.p.s.a. – w tej konkretnej sprawie organ nadzoru budowlanego dopełnił swoich obowiązków. Istnienie zaś wyraźnego, negatywnego stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków w zakresie samowolnie wykonanych przy zabytku robót oznacza, że kwestia wpływu robót na stan zachowania zabytku została przez uprawiony organ rozstrzygnięta, a zatem nie zachodzi już konieczność dodatkowego uzgodnienia w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego.

Należy ponadto wyjaśnić, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, następuje – co do zasady – przed rozpoczęciem jakichkolwiek robót budowlanych przy zabytku wpisanym do ewidencji zabytków, a więc przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Uzgodnienie dotyczy bowiem robót zamierzonych ("pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków"). W wypadku natomiast prowadzenia postępowania legalizacyjnego lub naprawczego wobec już wykonanych samowolnie robót budowlanych, wymóg uzgodnienia z organem konserwatorski stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się w orzecznictwie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1034/07, CBOSA), że "w razie złożenia przez inwestora kompletnych dokumentów wymaganych art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego rzeczą właściwego organu będzie - przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego - dokonanie uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków". Tym niemniej, takie uzgodnienie jest niezbędne wówczas, gdy ten konserwator nie wypowiedział się już w sprawie w sposób zdecydowany i przesądzający kwestie incydentalne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 5 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 564/19, CBOSA).

Z uwagi na to, że przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia przedmiotowości postępowania uzgodnionego, prowadzonego w trybie art. 39 ust. 3 u.o.z. w zw. z art. 106 § 1 i 5 k.p.a., a organ konserwatorski był organem orzekającym (wprawdzie w postępowaniu wpadkowym) w sprawie w której WSA we Wrocławiu wydał ww. wyrok, zawierający ocenę prawną niezbędnego do zastosowania trybu postepowania (art. 7b k.p.a.), to również [...] WKZ i organ odwoławczy związane były tak dokonaną oceną prawną.

Innymi słowy, prawidłowo stwierdził Minister, że ww. wyrok wskazując na odmienny tryb postępowania w tej sprawie, ujęty w art. 7b k.p.a., nie zobowiązywał ani organu nadzoru budowlanego do uzyskania uzgodnienia konserwatorskiego w formie przewidzianej art. 106 k.p.a., ani konserwatora zabytków do dokonania uzgodnienia w formie postanowienia. [...] WKZ – stosując się do oceny prawnej tego Sądu i wskazania, jako podstawy uzgodnienia w trybie art. 7b k.p.a.- powinien był więc ograniczyć się do sformułowania opinii niebędącej postanowieniem, co zresztą w dwóch ww. pismach uczynił.

Skoro stanowisko [...] WKZ w przedmiocie niedopuszczalności samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul W. w W. z uwagi na przepisy dotyczące ochrony zabytków zostało jednoznacznie i stanowczo wyrażone, w sposób odpowiadający hipotezie art. 7b k.p.a. i w sposób wynikający z wiążącej oceny prawnej WSA we Wrocławiu, to w tej konkretnej sprawie - właśnie z uwagi na charakter cogentis art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. – Minister (powołując się zresztą na ww. art. 153 p.p.s.a.) mógł uznać przedmiotową bezprzedmiotowość postępowania uzgodnieniowego, gdyż stanowisko konserwatora zabytków, które miałoby być również przedmiotem uzgodnienia, zostało już uprzednio jednoznacznie wyrażone w jego pismach z [...] sierpnia i [...] sierpnia 2018 r.

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie znane jest stanowisko judykatury, zgodnie z którym uzgodnienie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.o.z. powinno być, co do zasady, dokonywane w trybie art. 106 k.p.a. (także w postepowaniu legalizacyjnym lub naprawczym) – z uwagi na zachowanie prawa strony do ewentualnego zażalenia postanowienia niekorzystnego. Nie mieści się jednak w zakresie kognicyjnym tut. Sądu kwestionowanie oceny prawnej, dokonanej przez WSA we Wrocławiu w prawomocnym wyroku z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 540/17, polegającej na wskazaniu, że w tej sprawie prawnym trybem uzyskania stanowiska konserwatora zabytków jest art. 7b k.p.a. Taką oceną tut. Sąd jest związany, zgodnie z ww. art. 153 i 170 p.p.s.a. Należy podkreślić, że ww. wyrok nie został zaskarżony kasacyjnie przez żadną ze stron, choćby w zakresie uzasadnienia, zawierającego ocenę prawną wymaganego w tej sprawie trybu postępowania [...] WKZ.

Niezasadnym był zarzut pełnomocnika skarżącego, że decyzja Ministra była nieważna, gdyż "w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia jedna ze stron E. D. nie żyła, zaś organ nie wezwał do udziału następców prawnych zmarłej" – art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Uszło bowiem uwadze pełnomocnika, że E. D. nie była adresatem decyzji, została ona jedynie wysłana na adres zmarłej. Adresowania decyzji do określonego podmiotu nie można zaś utożsamiać z doręczeniem decyzji. Wyłącznie zaś błąd co do adresata materialnoprawnego decyzji będzie skutkował nieważnością decyzji. W innych przypadkach, fakt zgonu danej osoby, nawet już w trakcie postępowania administracyjnego, powoduje co najwyżej dla jej następców prawnych uprawnienie do żądania wznowienia postępowania z powodu kwalifikowanej wady określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Należy też wyjaśnić, że tylko nałożenie decyzją administracyjną obowiązków lub przyznanie uprawnień osobie zmarłej kwalifikowane jest, jako rażące naruszenie prawa, ale wówczas, gdy osoba taka jest bezpośrednim adresatem decyzji, a nie w przypadku "skierowania" decyzji do osoby zmarłej, której status strony w danym przypadku wynikał z interesu prawnego o charakterze refleksowym.

Minister nie orzekał w przedmiotowej decyzji o prawach E. D., nie była więc ona adresatem zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie nie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej.

Kwestia uczestnictwa w postępowaniu i podjęcie prób doręczania osobom zmarłym pism nie jest też tożsama z pojęciem "skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną". Ta druga kategoria odnosi się do kwestii skierowania w decyzji określonego prawa lub obowiązku do osoby, która nie jest stroną postępowania, a nie faktu doręczenia pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1322/17, CBOSA).

Wskazana przez pełnomocnika skarżącego okoliczność niezawiadomienia spadkobierców nie oznacza, że doszło do rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zwłaszcza, że adresatem zaskarżonej decyzji nie była E. D.. Skoro nie jest to wada, która mogła mieć wpływ na wynik sprawy, tym bardziej brak jest podstaw do stwierdzenia, że z omawianych względów doszło do rażącego naruszenia prawa. W odniesieniu do wskazywanego przez skarżącego braku ustalenia następców prawnych zmarłej, to nie wykazał on, aby podnoszona w tym zakresie argumentacja związana była z naruszeniem jego interesu prawnego, co czyni zarzut nieskutecznym. Poza tym, okoliczność taka nie miała wpływu na naruszenie praw procesowych skarżącego, który brał udział w postępowaniu i mógł korzystać z przysługujących mu praw.

To strona ewentualnie pominięta w postępowaniu administracyjnym (ewentualni spadkobiercy) uprawniona jest do formułowania zarzutów związanych z naruszeniem jej czynnego udziału w postępowaniu. Stanowi to jednakże nie o nieważności decyzji, lecz jest ewentualną przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., uwzględniając dyspozycję cogentis art. 170 i 153 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.