Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1712/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 § 1 pkt 2, art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1118/19 w sprawie ze skarg A. W., J. M., L. K., M. E., M. P., M. R. oraz R. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1) Oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. W., J. M., L. K., M. E., M. P. oraz M. R. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1118/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skarg A.W., J.M., L.K., M.S., M.P., M.R. oraz R.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dalej jako "Minister" lub "MSWiA", z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania (1) uchylił zaskarżoną decyzję, (2) zasądził od Ministra na rzecz A.W., J.M., L.K., M.S., M.P., M.R. solidarnie kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz (3) zasądził od Ministra na rzecz R.P. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewoda [...], dalej jako "Wojewoda", decyzją z [...] kwietnia 2011 r., stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę [...] własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej we wsi M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] pow. [...] ha, [...] pow. [...] ha, [...] pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, nr [...] pow. [...] ha i [...] pow. [...], stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW Nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości, stanowiącej integralną część decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działek nr: [...],[...],[...],[...] oraz [...] wystąpili A.W., J.M., L.K., M.P., M.S. i M.R., wskazując na przynależne im na dzień komunalizacji prawa do nieruchomości, które pierwotnie przejęte zostały od ich poprzedników prawnych (H.E. i R.E.) na cele reformy rolnej, w trybie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13), dalej jako "dekret".

W wyniku przeprowadzenia zainicjowanego tym wnioskiem postępowania nadzorczego Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] maja 2015 r., stwierdził nieważność decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2011 r. w części objętej żądaniem inicjatorów postępowania, jako rażąco naruszającej art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako "Pw.u.s.t.". W ocenie Ministra, ze względu na wyeliminowanie ze skutkiem ex tunc z obrotu prawnego orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] stycznia 1949 r., w dacie wydania decyzji Wojewody nieruchomości objęte wnioskiem nie stanowiły w całości własności Skarbu Państwa, a tym samym nie podlegały komunalizacji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na wniosek działającego w imieniu Skarbu Państwa Starosty [...] oraz Gminy [...], MSWiA zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...], uchylił decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] maja 2015 r. i umorzył postępowanie w sprawie, z uwagi na brak interesu prawnego po stronie inicjatorów postępowania nadzorczego legitymujących ich do skutecznego złożenia w tym przedmiocie żądania. Minister wywodził, że zarówno w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej, jak i na dzień komunalizacji właścicielem spornych nieruchomości był Skarb Państwa.

Na decyzję MSWiA z [...] marca 2019 r. skargi do WSA w Warszawie wnieśli: R.P. (która aktem notarialnym z [...] maja 2014 r. rep. [...] nabyła prawa i roszczeń do nieruchomości od jednej ze spadkobierczyń dawnych właścicieli) oraz A.W., J.M., L.K., M.P., M.E., M.R. (spadkobiercy H.E. i R.E.).

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA uznał skargi złożone w przedmiotowej sprawie za zasadne.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że kluczowe dla oceny legalności zaskarżonej decyzji było ustalenie poprawności weryfikacji przez organ nadzoru legitymacji skarżących. Dalej podniósł, że ponieważ przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody, było stwierdzenie przejścia z dniem [...] maja 1990 r. na rzecz Gminy [...] nieruchomości mających stanowić wówczas własność Skarbu Państwa, stronami takiego postępowania są co do zasady wyłącznie Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina - jako podmiot nabywający jej własność. Jednakże powyższe nie ma zastosowania w przypadku wykazania przez innych zainteresowanych, że to im w ww. dacie, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości.

Rozstrzygając tę kwestię WSA wskazał, że poza sporem jest, że nieruchomości stanowiące przedmiotowe działki, utworzone zostały na obszarze, który pierwotnie wchodził w skład nieruchomości ziemskich pn. "A" oraz "B", które przejęte zostały od ich pierwotnych właścicieli tj. R.E. i H.E. na rzecz Skarbu Państwa, jako podpadające pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, na podstawie orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] stycznia 1949 nr [...], uchylającego jednocześnie orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] marca 1947 r., Nr [...], stwierdzające, że nieruchomości te pod działanie dekretu nie podpadają. Dalej podniósł, że orzeczenie z 1949 r. było również podstawą ujawnienia własności Skarbu Państwa w założonej w 1993 r. księdze wieczystej nr [...], przy czym zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności ostateczną i prawomocną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2014 r. [...]. Zdaniem WSA konsekwencją tego stanu rzeczy było zatem przywrócenie orzeczenia z [...] marca 1947 r., które rozstrzygało na korzyść dawnych właścicieli sprawę podpadania nieruchomości pod przepisy dekretu co oznacza, że tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości nim objętych pozostał przy dotychczasowych właścicielach. W konsekwencji, jeśli pomiędzy 1949 r., a przed 27 maja 1990 r., nie doszło do przeniesienia własności nieruchomości na rzecz osób trzecich, tytuł prawny do nich nieprzerwanie przysługiwał tym właścicielom i ich następcom prawnym.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył przy tym, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza by do takiego rozporządzenia prawem, w odniesieniu do nieruchomości pochodzącej z dawnej "B", doszło. Przeciwnie, w jego ocenie, z załączonej do skargi uwierzytelnionych fotokopii działu II księgi hipotecznej "C" wynika, że do jej zamknięcia jako właściciel ujawniony pozostawał R.E. Wpisy z tej księgi do nowoutworzonej księgi wieczystej [...] przeniesione zostały [...] maja 1993 r. i dopiero wówczas w nowej księdze doszło do ujawnienia Skarbu Państwa. WSA przyznał przy tym rację skarżącym, że dawna księga, mimo utraty mocy prawnej, zachowała walor dokumentu urzędowego, o czym przesądza § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg, a zatem stanowi ona dowód na to, co urzędowo w niej stwierdzono. Domniemanie zgodności treści dokumentu urzędowego z prawdą nakazuje zaś do czasu jego obalenia uznawanie, że zaświadczony tam stan prawny nieruchomości był zgodny z rzeczywistym. Wobec powyższych za uprawnione WSA uznał wnioskowanie, że do chwili zamknięcia tej księgi, tytuł prawnorzeczowy do objętej nią nieruchomości przynależał do R.E., przy czym skoro Skarb Państwa ujawniony został dopiero w księdze wieczystej utworzonej w 1993 r., a podstawa jego wpisu obecnie odpadła, przyjąć należało, że do dnia komunalizacji własność nieruchomości nieprzerwanie przynależała do ww. właściciela i jego następców prawnych. Dodatkowo w ocenie WSA odwoływanie się w przedmiotowej sprawie do praw ujawnionych w księgach wieczystych założonych dla nieruchomości po dniu miarodajnym dla komunalizacji (jak uczynił to Minister) jest o tyle nieuprawnione, że wynikające z art. 3 u.k.w.h. domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym prawa ujawnionego wpisem jawnym, aktualizuje się dopiero po wpisie prawa podmiotowego do księgi.

WSA doszedł więc do przekonania, że skoro odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości tytuł prawnorzeczowy na dzień [...] maja 1990 r. przynależał spadkobiercom R.E. , mają oni także interes prawny, kreujący ich przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w kwestionowaniu wydanej w przedmiocie ich komunalizacji decyzji. Zgodzić się natomiast z Ministrem, że w odniesieniu do skomunalizowanej działki nr [...], która w całości utworzona została z terenów wchodzących pierwotnie w skład dawnej "A", brak jest dowodów umożliwiających wyprowadzenie konkluzji co do przysługiwania do niej na dzień komunalizacji tytułu własności inicjatorom postępowania.

Ostatecznie WSA stanął na stanowisku, że Minister ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, rozstrzygnie co do istoty o legalności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działek nr [...],[...],[...] i [...], a w odniesieniu do części decyzji, która dotyczy działki oznaczonej jako [...] ponownie dokona weryfikacji legitymacji procesowej skarżących. Dalej na bazie poczynionych w tym aspekcie ustaleń "podejmie stosowne rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a., poprzez błędne ustalenie zaistnienia innego naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy organ nadzoru po zgromadzeniu całości materiału dowodowego prawidłowo dokonał oceny ustalonego stanu faktycznego oraz jego subsumcji i prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przy prawidłowym odczytaniu i zastosowaniu norm określonych w art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a., a także w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne przedstawienie w uzasadnieniu stanu faktycznego sprawy, z pominięciem lub nieuwzględnieniem dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie prowadzonej przez MSWiA;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak kompleksowego, a jedynie wybiorcze odniesienie się w uzasadnieniu do stanowiska wyrażonego w uchylonej decyzji MSWiA oraz odpowiedziach tego organu na skargi do WSA w Warszawie, a także nie przedstawienie w uzasadnieniu oceny tego stanowiska;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., w odniesieniu do treści zastosowanego przez MSWiA art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine, poprzez pominięcie normy prawnej nakazującej oddalenie skargi w tej części, która to część w wyniku ustaleń dokonanych przez Sąd nie zasługuje na uwzględnienie;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., poprzez nieadekwatne z rozstrzygnięciem uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia;

II. prawa materialnego, tj.:

1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191, ze zm.), dalej jako "Pw.u.s.t.", poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżący wykazali się interesem prawnym, a w konsekwencji są legitymowani do skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej, pomimo, że nie wykazali się przepisem prawa materialnego skutkującym uznaniem, że przysługuje im przymiot strony w tym postępowaniu;

2) art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204), dalej jako "u.k.w.h." oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz. U. Nr 28 poz. 141), dalej jako "rozporządzenie", poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dowodzona fotokopią działu II księgi hipotecznej "C" dawna księga wieczysta potwierdza stan prawny spornej nieruchomości na dzień komunalizacji, podczas, gdy nawet w przypadku uznania (wbrew zgromadzonym dowodom w sprawie), iż nie została ona zniszczona, należałoby uznać, iż została zamknięta i utraciła moc prawną z dniem 1 stycznia 1986 r.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz od skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu organ podniósł, że wbrew twierdzeniom WSA dokonał on prawidłowej oceny stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. W jego ocenie całokształt zgromadzonego materiału dowodowego nie potwierdził, że skarżący posiadali, zarówno na dzień komunalizacji, tj. dzień [...] maja 1990 r., na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, tj. dzień [...] kwietnia 2011 r., jak i na dzień wydania uchylonej decyzji MSWiA, tj. dzień [...] marca 2019 r., przymiot stron, legitymowanych do skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej. Wskazał przy tym na szereg dowodów które w jego ocenie pominął WSA, ograniczając się jedynie do oceny dowodu w postaci fotokopii działu II księgi hipotecznej "C", co skutkowało wybiórczą oceną dowodów, a tym samym błędnym uzasadnieniem faktycznym. Ponadto w ocenie Ministra, WSA nie wyjaśnił jednoznacznie w zaskarżonym wyroku, czy uznał zamknięcie ww. dawnej księgi wieczystej w dacie utworzenia KW Nr [...]. Dodatkowo skarżący kasacyjnie zauważył, że zgadzając się w części z MSWiA, odnośnie twierdzenia, że w odniesieniu do skomunalizowanej działki nr [...], skarżący nie wykazali się interesem prawnym, WSA uchylił w całości decyzję MSWiA.

W kwestii zaś naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ wskazał, że niewskazanie przez "inny" podmiot tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, przy czym dla postępowania komunalizacyjnego nie ma znaczenia interes prawny osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, ponieważ komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób, a wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina. Podkreślił w tym miejscu, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie posiadali przedmiotowej nieruchomości w żadnej z wymienionych form zarówno w dniu [...] maja 1990 r., w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej, jak też obecnie. Wskazał, że utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym nie można zakwestionować domniemania wynikającego z ksiąg wieczystych tylko na podstawie tego, że uchylono decyzję nacjonalizacyjną. Za całkowicie chybione, niezrozumiałe i dowolne uznał stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku WSA, zgodnie z którym skarżący wykazali się legitymacją do skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej. Zdaniem MSWiA zarówno na dzień wydawania uchylonej decyzji MSWiA, jak również na chwilę obecną brak jest dowodów potwierdzających, że podstawą ujawnienia własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej KW Nr [...] było orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1949 r. Nr [...]. Podniósł także, że nawet w przypadku uznania (wbrew zgromadzonym dowodom), iż "dawna księga wieczysta" nie została zniszczona i potwierdzała stan prawny spornej nieruchomości na dzień komunalizacji, należałoby uznać, iż została zamknięta i utraciła moc prawną z dniem 1 stycznia 1986 r., zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Dodatkowo zdaniem MSWiA, w zaskarżonym wyroku WSA nie odniósł się do domniemania wynikającego z art. 3 ust. 2 u.k.w.h.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.W., J.M., L.K., M.S., M.P., M.R. wnieśli o jej odrzucenie (wskutek nieprawidłowe wysokości uiszczonego przez Ministra wpisu od skargi kasacyjnej) a z ostrożności procesowej także o jej oddalenie (podtrzymując argumentację, którą prezentowali dotychczas).

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2020 r., skierowanym do tut. Sądu, X. sp. z o.o. w P. wniosła o wzięcie pod uwagę z urzędu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Podniosła, że na mocy aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2015 r. nabyła działki o numerach ewidencyjnych: [...],[...] i [...]. Według jej wiedzy w dacie orzekania przez organ nie istniała działka o numerze ewidencyjnym [...], bowiem dokonano jej podziału, a Spółka stała się właścicielem części wydzielonych działek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, w tym przesłanka nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Według art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z kolei art. 33 § 1 p.p.s.a. stanowi, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Sąd I instancji nie pozbawił żadnej ze stron postępowania możliwości obrony ich praw. Z akt sądowych wynika, że wszystkie strony postępowania administracyjnego zostały prawidłowo powiadomione o uprawnieniach procesowych i o terminie rozprawy. Ewentualne błędne określenie kręgu stron postępowania administracyjnego polegające na pominięciu niektórych podmiotów przez organ administracji publicznej nie może być kwalifikowane jako pozbawienie przez sąd strony możliwości obrony jej praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

O nieważności postępowania nie świadczy również nieuwzględnienie w sentencji decyzji okoliczności podziału działki. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego dalej istnieje, przedmiotem jest bowiem akt organu.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wyrok Sądu I instancji pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z uwagi na powołanie się na obie podstawy kasacyjne, w pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącej podstawy naruszenia prawa procesowego, to jest art. 141 § 4 ppsa.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna więc umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem sądu. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny a także, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 - publik. ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122; wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z dnia 19 marca 2012 r.; sygn. akt II GSK 85/11; z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10 - publik. CBOSA). Błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie co do zasady nie odpowiada prawu (zob. T.Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 584-585; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 365-366; wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18; z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18 - publik. CBOSA). Przypomnieć należy, iż kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach:

a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat (w:) B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez sąd zgodności z prawem zaskarżonego do sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega bowiem nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uzasadnienia nie wynika bowiem, aby zaskarżony wyrok został wydany w wyniku szczegółowej analizy akt sprawy i po dokonaniu oceny wszystkich okoliczności. Po lekturze uzasadnienia można odnieść wrażenie, iż Sąd pierwszej instancji poddał analizie jedynie dokumenty dołączone przez skarżących do skargi, pominął zaś sześciotomowe akta administracyjne. W uzasadnieniu kwestionowanego wyroku w zasadzie odniesiono się jedynie do dokumentów złożonych na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego trzeba z kolei poczynić ogólną konstatację, że również uzasadnienie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w kwestii kluczowej z punktu widzenia przedmiotu sporu, a więc tytułu prawnego do gruntu na dzień 27 maja 1990 r., sprowadza się do kilku zdań na stronie 7. Na 17 stronach uzasadnienia decyzji Ministra nie ma w zasadzie żadnych ustaleń odnośnie stanu własności od czasu wydania orzeczenia z dnia [...] marca 1947 r. przez Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] do dnia 27 maja 1990 r. - daty prawnie istotnej według ustawy komunalizacyjnej. Zarówno w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, jak i w decyzji Ministra nie ma żadnej wzmianki o okolicznościach podnoszonych w skardze kasacyjnej, tj. kopiach zamkniętych ksiąg wieczystych KW Nr [...], Kw [...] i KW [...], z których miałoby wynikać, że Skarb Państwa nabył sporne grunty w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku na podstawie decyzji administracyjnej i umów kupna-sprzedaży. Kopie tych ksiąg znajdują się w tomie drugim akt administracyjnych.

W konkluzji należy stwierdzić, że z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika, aby zaskarżony wyrok został wydany w wyniku szczegółowej analizy akt sprawy i po dokonaniu oceny wszystkich okoliczności, które mogły mieć znaczenie dla poprawności rozstrzygnięcia. Jednocześnie stwierdzić też należy, że uzasadnienie decyzji Ministra, mocno rozbudowane w zakresie argumentacji jurydycznej, również jest lakoniczne w zakresie ustaleń prawnie istotnych. Kierując się zasadą ekonomiki procesowej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie było celowe uchylanie wyroku Sądu I instancji i kierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, skoro kwestionowana decyzja jest obarczona analogicznym błędem. Kontrola decyzji Ministra przez Sąd I instancji była utrudniona biorąc pod uwagę oszczędność ustaleń w tej decyzji w kwestiach kluczowych.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zbędne odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, bowiem istota postępowania administracyjnego nie została wyjaśniona, zatem odnoszenie się do kwestii szczegółowych w sferze prawa materialnego jest przedwczesne. Przesądzić jednak należy kwestię ogólną: trafnie stwierdził Sąd I instancji, zgadzając się, jak się wydaje, z konstatacjami organu o braku możliwości obalenia domniemania z art. 3 ukwh w postępowaniu administracyjnym. Na zasadzie art. 3 ust. 1u.k.w.h. domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zasada wyrażona w art. 3 ukwh ogranicza kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach (por. na przykład wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 199/14).

W ponownie prowadzonym postepowaniu administracyjnym należy również prawidłowo ustalić krąg stron postępowania. Z przedłożonego na etapie postępowania sądowoadministyracyjnego pisma X sp. z o.o. w P. można wywnioskować, że określając krąg stron postępowania administracyjnego pominięto podmioty, które uzyskały prawo własności do gruntu po wydaniu decyzji komunalizacyjnej. Przypomnieć należy, że w postępowaniu nieważnościowym na nowo ustala się krąg stron biorąc pod uwagę między innymi zmiany własnościowe jakie zaszły od daty wydania decyzji komunalizacyjnej, na gruntach, których owa decyzja dotyczy.

Z tych względów na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.