Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 19/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2020r. znak: [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej decyzją nr [...] z 8.03.2019 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) nakazał J. K. rozbiórkę na własny koszt drogi wybudowanej na dz.ew.nr [...], położonej w miejscowości P., gmina Tymbark o nawierzchni żwirowej, o parametrach: długość 75 m, szerokość 3,45 m.

W uzasadnieniu organ podał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, postanowieniem z 18.09.2018 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie drogi na dz.ew.nr [...], położonej w miejscowości P., gmina Tymbark, o parametrach jw. i nałożył na inwestora - J. K. obowiązek przedłożenia wymaganych do legalizacji dokumentów.

W oznaczonym w sentencji w/w postanowienia terminie, tj. do 31.01.2019 r., żądane dokumenty i opracowania nie zostały przedłożone. Wobec powyższego w związku z bezskutecznym upływem terminu określonego w postanowieniu z 18.09.2018 r. należało w drodze decyzji nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego, w oparciu o uwarunkowania określone w art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Jednocześnie organ podkreślił, że ustawa Prawo Budowlane nie daje uprawnień do oceny celowości wykonanej inwestycji, jak też do oceny innych zaistniałych okoliczności m.in. poniesionych wydatków, związanych z budową itp. O koniczności rozbiórki obiektu budowlanego decydują konkretne przepisy prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego. Racje celowościowe czy też społeczne nie mogą być brane pod uwagę w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, jak wskazują orzeczenia sądów administracyjnych legalizacja obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia jest uprawnieniem strony, a nie obowiązkiem. Ustawodawca przewidział bowiem możliwość zalegalizowania samowolnie wybudowanych obiektów, nie nakładając na inwestorów takiego obowiązku.

J. K. złożył odwołanie od ww. decyzji. Odwołujący zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę oraz naruszenie przepisów postępowania a to art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepełne, niewyczerpujące i wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, co w szczególności wiązało się z pobieżną analizą dotyczącą celu i zakresu oraz kwalifikacji przeprowadzonych prac.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z 9.11.2020 r., Znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U.

z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 4 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podzielił stanowisko przedstawione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej w zaskarżonej decyzji. W szczególności wskazał, że w dniu 23.08.2018 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę na działce nr dz. ew. nr [...] w P. , w trakcie której ustalono, że J. K. na przełomie lipca/sierpnia 2018 r. wykonał roboty budowlane obejmujące cyt.: "wysypanie i utwardzenie kruszywa pasem szerokości ok 3,45 m na długości ok. 75 m oraz wg oświadczenia na głębokości ok. 0,15 m, w/w roboty poprzedzone zostały zebraniem warstwy gruntu na głębokości ok. 0,10 m. (...)" Wykonane roboty należy zatem zakwalifikować jako budowę obiektu budowlanego - drogi, na wykonanie której zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Inwestorzy stosownego pozwolenia nie uzyskali.

Po ustaleniu, że istnieje możliwość zalegalizowania samowolnych robót budowlanych, organ I instancji w toku postępowania administracyjnego wydał w dniu 18.09.2018 r. postanowienie nr [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane tj. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych oraz o dostarczeniu wymaganych postanowieniem dokumentów. Postanowienie nie zostało zaskarżone, zatem stało się ostateczne. W wyznaczonym terminie dokumenty nie zostały przedłożone, nie wpłynął również wniosek o przedłużenie określonego w postanowieniu terminu. Powyższe obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki.

Odnosząc się do uwag podnoszonych w odwołaniu organ podkreślił, że kwalifikacja wykonanych robót budowlanych jako budowy drogi została dokonana w postanowieniu z 18.09.2018 r., które jest ostateczne i jego prawidłowość nie może być badana w niniejszym postępowaniu odwoławczym. Niemniej odnosząc się do zarzutów organ II instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Dotyczy on jednak przypadku, gdy utwardzenie powierzchni gruntu ma charakter niesamoistny, w szczególności dokonuje się przy istniejącym już obiekcie budowlanym (np. jako dojazd do budynku istniejącego na działce). W rozpatrywanej sprawie wykonanie robót budowlanych nie było powiązane z istnieniem innego obiektu budowlanego na działce nr ew. [...] i nie stanowiło uzupełnienia jego infrastruktury, a prowadziło do powstania samodzielnej budowli w postaci drogi. Zatem zostały spełnione przesłanki aby zakwalifikować wykonaną inwestycję jako budowlę zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w licznych wyrokach sądów administracyjnych, np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05.04.2017 r., sygn. akt. II OSK 1138/16.

Również zarzut, że organ I instancji nie uwzględnił celu jakiemu ma służyć wykonana inwestycja jest, w ocenie organu odwoławczego, bezzasadny, gdyż organ nadzoru budowlanego orzekając w sprawie samowoli budowlanej nie ma możliwości uwzględnienia racji celowościowych lub społecznych. Art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie określa, że w przypadku nie przedłożenia nakazanych dokumentów organ ma obowiązek orzec o nakazie rozbiórki, o czym odwołujący się został pouczony w postanowieniu.

J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa administracyjnego, a w szczególności art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 3a oraz art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., wskazując, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a mianowicie nie ustalono i charakteru i przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...].

W uzasadnieniu skarżący podał, że organy administracyjne nie zdołały ustalić w sposób bezsporny charakteru i przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...], położonej w miejscowości P.. Zarówno z uzasadnienia decyzji organu I jak i II instancji nie wynika, że działka na której wykonano sporne roboty budowlane ma charakter działki budowlanej. Jednakże w podstawie prawnej obu decyzji przywołano regulacje prawne zawarte w art. 48 ustawy Prawo budowlane, co by wskazywało, że przyjęto bezkrytycznie, że są to tereny budowlane. Tymczasem zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tymbark działka ewidencyjna nr [...], położona w miejscowości P. leży w terenach zieleni parkowej urządzonej o charakterze publicznym. Okoliczność braku ustaleń w zakresie charakteru i przeznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, stanowi rażące naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. .

Wykonanie robot budowlanych polegających na utwardzeniu działki o charakterze niebudowlanym nie zostało wprawdzie zwolnione z obowiązku posiadania

pozwolenia na budowę, lecz w efekcie tych prac nie powstał obiekt budowlany, a tym samym wyłącza to zastosowanie w tym przypadku art. 48 ustawy. Przyjęta w decyzjach obu organów nadzoru budowlanego wykładnia art. 3 pkt 3 prawa budowlanego jest wykładnią nie znajdującą uzasadnienia w wykładni językowej oraz celowościowej, jak również jest niezgodna z obowiązującą Konstytucją RP. W świetle bowiem ukształtowanego orzecznictwa sądowo administracyjnego niedopuszczalne jest rozszerzanie zakresu konieczności posiadania pozwolenia na budowę na działania sprowadzające się do posypania gruntu żwirem. Przepisy dotyczące pozwolenia na budowę jako ograniczające prawo własności muszą być interpretowane ściśle, ponieważ ograniczają prawo własności znajdujące umocowanie w art. 64 Konstytucji RP. Co więcej zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie własności musi być celowe i konieczne. Nie sposób znaleźć uzasadnienia dla którego racjonalny ustawodawca miałby ograniczać prawo właściciela do posypania gruntu warstwą żwiru.

W ocenie skarżącego w sprawie znajduje zastosowanie regulacja zawarta w art. 7a § 1 K.p.a.

Skarżący zaakcentował, że nietrafne jest przekonanie organów obu instancji, że wysypanie nawierzchni działki kruszywem powinno być traktowane w okolicznościach sprawy jako faktyczne wykonanie drogi, czyli obiektu liniowego w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo budowlane. Orzecznictwo kształtujące się w zakresie stosowania przepisu art. 3 ust. 3 nie jest jednolite w sposobie identyfikowania cech budowli. Z całą pewnością jednak wywieźć należy na ich podstawie wniosek, że jeżeli nawierzchnia została wybetonowana, wyasfaltowana bądź wyłożona warstwą kamienno-żużlową związaną betonem z gruntem, należy uznać za budowlę, wymagającą pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (por. wyroki: NSA z 3.06.2003 r., sygn. akt II SA 1741/01, z 19.12.2008 r., sygn. akt II OSK 1691/07; z 4.03.2009 r., sygn. akt II OSK 285/08). W przedmiotowej sprawie doszło jedynie do położenia na działce ewidencyjnej nr [...], nawierzchni żwirowej zatem utwardzenie terenu, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko.

W piśmie z 26 lutego 2021 r. skarżący J. K. rozwinął wcześniejszą argumentację. W szczególności podniósł, że wbrew ustaleniom dokonanych przez organy nadzoru budowlanego wzdłuż przedmiotowej drogi nie zostały wykonane korytka odwadniające.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na wstępie wskazać należy, że sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy

z 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 18.03.2021 r. Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Skarga okazała się bezzasadna.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 9.11.2020 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję PINB w Limanowej z 8.03.2019 r., znak: [...], nakazującą skarżącemu jako inwestorowi rozbiórkę drogi wybudowanej na działce nr [...], położonej w miejscowości P., gmina Tymbark, wybudowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020, poz. 471), zmieniającej ustawę z dniem 19.09.2020 r. Jak stanowi bowiem art. 25 nowelizacji do spraw uregulowanych prawem budowlanym wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji (tj. przed 19 września 2020 r.), przepisy prawa budowlanego stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Niniejsza sprawa zatem, jako wszczęta 25.07.2018 r. podlega rozpoznaniu wedle przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli jednak budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określa art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ramach postępowania w trybie tego przepisu organ ma obowiązek zbadać, czy przedmiotowy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli budowa obiektu budowlanego jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ orzekający jest obowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Natomiast w razie podjęcia przez organ próby legalizacji samowoli, organ w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W niniejszej sprawie organ I instancji po uprzednim wstępnym ustaleniu, że budowa obiektu budowlanego w postaci drogi nie jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wdrożył postępowanie legalizacyjne umożliwiając tym samym doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Działanie organu należy ocenić jako prawidłowe. Działka nr [...] objęta jest postanowieniami uchwały nr XXIII/172/05 Rady Gminy Tymbark z 31.03.2005 r. (Dz. U. Woj. Mał. Nr 322, poz. 2418 ze zm.) i znajduje się w terenie oznaczonym symbolem ZP – tereny zieleni urządzonej o charakterze publicznym – parkowej. W § 27 ust. 4 pkt 1b) jako dopuszczalne użytkowanie przewidziano urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji zw. z użytkowaniem podstawowym (tj. parki rekreacyjne (współczesne)). Ustalenie w zakresie zgodności obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dokonywane jest co do zasady na podstawie zaświadczenia wydanego przez wójta, burmistrza lub prezydenta (art. 48 ust. 3 pkt 1), zatem jedynie ewidentny, rażący brak zgodności z tym planem może uzasadniać odstąpienie od dalszej procedury legalizacyjnej. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, stąd właściwie postąpił organ wstrzymując postanowieniem z 18.09.2018 r. prowadzenie robót budowlanych i zobowiązując skarżącego do przedłożenia stosownych dokumentów. Niewywiązanie się przez skarżącego z tego obowiązku obligowało organ do wydania nakazu rozbiórki, o czym wprost stanowi art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Dokonując kontroli decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 trzeba zwrócić uwagę jeszcze na dwie kwestie.

Po pierwsze naruszenia prawa budowlanego oceniane są według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania jej skutków - jakkolwiek uzależnione od okoliczności konkretnej sprawy – następuje z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest zatem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od usuwania jej skutków (por. m.in. wyrok NSA z 2.12.2010 r., sygn. II OSK 1974/10, czy uchwała składu 7 sędziów NSA z 16.12.2013 r., sygn. II OPS 2/13, wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po drugie legalizacja obiektu jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Strona może skorzystać z możliwości legalizacji, ale jest to tylko jej uprawnienie. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona.

W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei budowla w myśl definicji określonej w punkcie 3 art. 3 to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury w tym między innymi obiekty liniowe. Objaśniając rozumienie pojęcia obiektu liniowego (pkt 3a) ustawodawca wskazał, że będzie to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w tym w szczególności droga wraz ze zjazdami (...). W myśl art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Budowa drogi nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zatem jej realizacja w warunkach samowoli budowlanej musiała skutkować wdrożeniem trybu z art. 48 ustawy Prawo budowlane.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że inwestor zrealizował drogę. Powyższe ustalenie znajduje oparcie w protokole oględzin przeprowadzonych 23.08.2018 r., w którym wskazano, że wykonane zostały roboty budowlane obejmujące wysypanie i utwardzenie kruszywem pasu o szerokości 3,5 m i długości 75 m oraz głębokości 0,15 m; roboty budowlane zostały poprzedzone zebraniem warstwy gruntu na głębokości ok. 0,10 m (k. 22 a.a.). Okoliczności te potwierdza dołączony materiał zdjęciowy. Należy podkreślić, że droga jako obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy Prawo budowlane to każdy rodzaj drogi, a zatem również i taka która nie ma statusu drogi publicznej (por. wyrok NSA

z 18.10.2016 r., sygn. II OSK 3370/14, wyrok NSA z 8.01.2013 r., sygn. II OSK 1605/11). Brak jest również podstaw do zawężenia tego pojęcia do dróg realizowanych w określonej technologii. W związku z tym należy stwierdzić, że każde utwardzenie powierzchni, a więc również gruzem, płytami betonowymi, tłuczniem, żużlem, czy żwirem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie wykonanego obiektu jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane. Prezentowany pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Tytułem przykładu można wskazać powołany już wyrok NSA z 18.10.2016 r., sygn. II OSK 3370/14, a także wyroki: NSA z 14.06.2017 r., sygn. II OSK 2625/15; WSA we Wrocławiu z 6.02.2018 r., sygn. II SA/Wr 688/17, WSA w Krakowie z 5.12.2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1285/18; WSA w Krakowie z 4.12.2019 r., sygn. II SA/Kr 1040/19).

Nie ma racji skarżący kiedy wskazuje, że wykonane roboty budowlane należy zakwalifikować jako utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych o którym mowa w art. 28 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu przepisu na datę wykonania robót budowalnych). Jak trafnie wyjaśnił to organ w zaskarżonej decyzji powołany przepis dotyczy przypadku, gdy utwardzenie powierzchni gruntu ma charakter niesamoistny (jest zasadniczo urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy prawo budowlane), a więc nie prowadzi do powstania samodzielnej budowli. Od powyższego należy odróżnić utwardzenie gruntu w celu stworzenia samoistnego obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, jakim w niniejszej sprawie było stworzenie traktu komunikacyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (por. wyrok WSA w Lublinie z 7.03.2019 r., sygn. II SA/Lu 937/18, wyrok NSA z 5.04.2017 r., sygn. II OSK 1138/16). Jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną - funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 p.b. jest nieuzasadnione (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., II OSK 701/16, LEX nr 2434844 ). W myśl niekwestionowanych ustaleń faktycznych na działce nr [...] brak jest innych obiektów budowlanych.

Powyższe okoliczności w pełni uzasadniają wniosek, że roboty budowlane polegające na usunięciu wierzchniej warstwy gruntu, nawiezienie kruszywa, jego rozplantowanie i utwardzenie na długości 75 m i szerokości 3,45 m stanowiło w istocie budowę drogi (łączącej drogę publiczną [...] z drogą zlokalizowaną na działce nr [...] prowadzącą do zabudowań mieszkalno-gospodarczych).

Zarzuty skarżącego odnośnie naruszenia art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. jako niezasadne nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Organ odwoławczy nie naruszył powołanych wyżej przepisów postępowania, albowiem w kontrolowanej sprawie dokonano wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniono zebrany w sprawie materiał dowodowy. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ ustalił przeznaczenie działki, pozyskując wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia dokonane na podstawie tych dokumentów pozwoliły na wdrożenie procedury legalizacyjnej. Faktem jest, że w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie odniesiono się do postanowień miejscowego planu, jednakże zważywszy na brak aktywności skarżącego ukierunkowanej na zalegalizowanie samowoli budowlanej, okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto, wbrew temu co wydaje się twierdzić skarżący, dla orzeczenia nakazu rozbiórki w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane nie ma wymogu uprzedniego ustalenia, że obiekt został zrealizowany na "terenach budowlanych". Do pojęcia "działki budowlanej" nawiązuje natomiast art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, jednakże, jak zostało to już wykazane, przepis ten nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Organowi nie można także postawić skutecznego zarzutu naruszenia art. 7a § 1 K.p.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W niniejszej sprawie takie wątpliwości co do treści normy prawnej nie wystąpiły.

Reasumując wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego wykazały, że sprawy doszło do budowy obiektu budowlanego, bez pozwolenia na budowę a inwestor nie skorzystał z możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, zatem miały miejsce określone w art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane okoliczności faktyczne uzasadniające orzeczenie nakazu rozbiórki. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień w świetle prawa materialnego i procesowego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.