Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 438/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 147 § 1, art. 151, art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Teza: 1. Przepis art. 177 § 3 P.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, że dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu po wydaniu wyroku termin do wniesienia skargi kasacyjnej biegnie od dnia zawiadomienia pełnomocnika o jego wyznaczeniu, pod warunkiem, że strona złoży wniosek o jego wyznaczenie w otwartym dla siebie terminie do wniesienia skargi kasacyjnej

2. Odrzucenie wniosku o przywrócenie terminu w związku z uznaniem, iż skarga kasacyjna została złożona w terminie jest w swych konsekwencjach prawnych równoznaczne z postanowieniem o przywróceniu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Prawomocne postanowienie o odrzuceniu wniosku o przywróceniu terminu jest wiążące dla każdego sądu i pozostaje poza kontrolą jego prawidłowości dokonywaną z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach czynności z art. 180 p.p.s.a.

3. Przepisy 7 k.p.a., art. 77  § 1 i 2 k.p.a. odnieść należy do uchwały jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminy, gdyż jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., adresowany do zindywidualizowanego podmiotu, podobnie jak decyzja administracyjna, a więc jest to akt stosowania prawa materialnego.

TEZY

1. Przepis art. 177 § 3 P.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, że dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu po wydaniu wyroku termin do wniesienia skargi kasacyjnej biegnie od dnia zawiadomienia pełnomocnika o jego wyznaczeniu, pod warunkiem, że strona złoży wniosek o jego wyznaczenie w otwartym dla siebie terminie do wniesienia skargi kasacyjnej

2. Odrzucenie wniosku o przywrócenie terminu w związku z uznaniem, iż skarga kasacyjna została złożona w terminie jest w swych konsekwencjach prawnych równoznaczne z postanowieniem o przywróceniu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Prawomocne postanowienie o odrzuceniu wniosku o przywróceniu terminu jest wiążące dla każdego sądu i pozostaje poza kontrolą jego prawidłowości dokonywaną z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach czynności z art. 180 p.p.s.a.

3. Przepisy 7 k.p.a., art. 77  § 1 i 2 k.p.a. odnieść należy do uchwały jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminy, gdyż jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., adresowany do zindywidualizowanego podmiotu, podobnie jak decyzja administracyjna, a więc jest to akt stosowania prawa materialnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1712/16 w sprawie ze skargi M. Z. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony i umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1712/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Z. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony i umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 19 listopada 2015 r. M. Z. złożyła w Wydziale Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy wniosek o zawarcie na czas nieoznaczony umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy na podstawie § 4 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy.

W uzasadnieniu złożonego wniosku skarżąca wskazała, iż zamieszkuje bezumownie w lokalu nr [...] przy ul. W. w Warszawie. Skarżąca załączyła do wniosku stosowne dokumenty mające potwierdzić jej aktualną sytuację majątkową.

W związku z powyższym wnioskiem Zastępca Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy pismem z dnia 21 marca 2016 r. poinformował skarżącą, iż - wbrew informacji zawartej w jej piśmie - w przedmiotowym budynku przy ul. W. w Warszawie znajduje się lokal oznaczony wyłącznie numerem [...]. W tej sytuacji Zastępca Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy uznał, iż skarżąca zajmuje bezumownie lokal nr [...] przy ul. W. w Warszawie, co oznacza, że powinna opuścić i opróżnić wskazany lokal komunalny. Jednocześnie poinformowano skarżącą, iż jej wniosek nie jest kompletny i nie został poświadczony przez administratora. W piśmie wskazano, że skarżąca do wniosku powinna załączyć informacje dotyczące warunków mieszkaniowych swoich wstępnych (ojciec, matka, dziadek, babcia) oraz zstępnych (dzieci, wnukowie), a także dane dotyczące powierzchni mieszkalnej i użytkowej lokali, jak również dane dotyczące osób posiadających do nich tytuł prawny, a także dane wskazujące ile osób w nich zamieszkuje i informację na temat możliwości zamieszkiwania skarżącej wraz z nimi. Organ wyznaczył stronie skarżącej termin 14 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Jednocześnie, Zastępca Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy pouczył skarżącą, iż zgodnie z § 22 ust. 5 cyt. uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., odmowa złożenia wymaganych oświadczeń i dokumentów może stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku.

W wyniku rozpatrzenia złożonego wniosku, a także po uzyskaniu stosownej opinii Komisji Mieszkaniowej Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia 21 czerwca 2016 r., która negatywnie oceniła wniosek skarżącej, Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy działając m.in. na podstawie § 24 ust. 1 w zw. z § 4 i § 22 ust. 5 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy odmówił zakwalifikowania skarżącej M. Z. do wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (§ 1 zaskarżonej uchwały), powierzając jednocześnie wykonanie owej uchwały Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy, zaś nadzór nad jej wykonaniem - członkowi Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy sprawującemu zwierzchni nadzór nad Wydziałem Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy (§ 2 uchwały), a także stwierdzając, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3 tej uchwały).

W uzasadnieniu wydanej uchwały Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy wskazał, iż skarżąca zamieszkuje bezumownie w lokalu nr [...] przy ul. W. w Warszawie. Organ zauważył, że najemcą tego lokalu była E. K., która zmarła w dniu 14 czerwca 2015 r. Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy podniósł, iż przedmiotowy lokal mieszkalny składa się z 3 pokoi i kuchni o łącznej powierzchni mieszkalnej 66,01 m2, zaś powierzchnia użytkowa wynosi 107,54 m2. Organ wskazał, iż ze zgromadzonych dokumentów wynika, że w przedmiotowym lokalu zamieszkuje tylko skarżąca, w związku z czym powierzchnia mieszkalna na jedną osobę zamieszkującą w lokalu wynosi 66,01 m2.

Ponadto, organ stwierdził, iż średni miesięczny dochód wnioskodawczyni (składający się z wpływów z emerytury) w okresie ostatnich 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wyniósł 2.393,36 zł.

Organ wskazał, iż minimum dochodowe w gospodarstwie jednoosobowym, obowiązujące w dniu złożenia wniosku wynosiło 1.936,99 złotych.

Organ zauważył również, że z informacji przekazanej przez Administrację Domów Komunalnych w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy wynika, iż na koncie przedmiotowego lokalu nr [...] przy ul. W. w Warszawie widnieją zaległości w kwocie 12.910,07 złotych.

Przechodząc do oceny merytorycznej złożonego wniosku Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy wskazał, iż skarżąca w złożonym wniosku nie udokumentowała warunków mieszkaniowych wstępnych i zstępnych, do czego zobowiązuje przepis § 22 ust. 2 pkt 5 Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy.

Organ zauważył przy tym, iż w związku z powyższym wymogiem w piśmie z dnia 21 marca 2016 r. poinformował skarżącą o obowiązku uzupełnienia przedmiotowego wniosku, pouczając ją równocześnie o tym, iż w świetle § 22 ust. 5 cyt. uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., odmowa złożenia wymaganych oświadczeń i dokumentów może stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Organ wskazał, że pomimo powyższego wezwania i ostrzeżenia o konsekwencjach braku uzupełnienia wniosku, strona skarżąca do dnia podjęcia uchwały nie uzupełniła wniosku o wymagane informacje.

Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy wskazał również, iż zgodnie z przepisem § 22 Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., w przypadku osób ubiegających się o najem lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, należy poddać wnikliwej analizie zamieszkiwanie wnioskodawcy w lokalu za zgodą właściciela. Tymczasem, jak zauważył organ, skarżąca zamieszkuje w przedmiotowym lokalu bez zgody właściciela i nie spełnia kryteriów określonych przepisem § 4 cyt. Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. (kryterium metrażowego i dochodowego), które konieczne są do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie wynajęcia na czas nieoznaczony lokalu mieszkalnego z zasobu miasta stołecznego Warszawy.

Ponadto, jak wskazał organ, skarżąca pomimo pisemnego wezwania nie udokumentowała warunków mieszkaniowych zstępnych i wstępnych, co w świetle przepisu § 22 ust. 5 cyt. Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. może stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku.

W konsekwencji, Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy uznał, że zachodzi podstawa do odmowy udzielenia skarżącej pomocy z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy.

Pismem z dnia 11 lipca 2016 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy poinformował skarżącą o podjęciu powyższej uchwały przez Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.

Jednocześnie Zastępca Naczelnika Wydziału wezwał skarżącą do dobrowolnego opróżnienia zajmowanego bezumownie lokalu nr [...] przy ul. W. w Warszawie, uprzedzając ją jednocześnie o możliwości podjęcia działań zmierzających do opróżnienia lokalu na drodze sądowej, w przypadku niezastosowania się przez skarżącą do powyższego wezwania.

W piśmie z dnia 8 sierpnia 2016 r., które wpłynęło do Urzędu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy w dniu 10 sierpnia 2016 r., skarżąca wezwała Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjętą przez ten organ w dniu [...] lipca 2016 r. uchwałą nr [...] odmawiającą zakwalifikowania i umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy.

W uzasadnieniu złożonego wezwania, wnosząc o uchylenie spornej uchwały z dnia [...] lipca 2016 r., skarżąca zarzuciła, iż Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy, wydając swoje rozstrzygnięcie, nie rozpoznał istoty sprawy. Wskazała m.in., iż jej sytuacja życiowa jest wyjątkowo szczególna i traumatyczna. Była od urodzenia przez około 55 lat najemcą lokalu komunalnego o pow. 74 m2, który został odbudowany ze zniszczeń wojennych na własny koszt jej rodziny, za zgodą właściciela. Niestety osoba trzecia w wyniku czynu niedozwolonego i manipulacji uzyskała, bez wiedzy i udziału skarżącej, wyrok zaoczny eksmisyjny i w 2001 r. stała się "właścicielem" tegoż lokalu niezgodnie z prawem. Skarżąca podniosła ponadto, że od 1997 r. jej jedynym dochodem jest emerytura, której kwota początkowa wynosiła około 912 złotych, gdy w tym czasie już obciążały skarżącą koszty sporu sądowego. Nie posiada rodziny. Zajmuje bez tytułu prawnego lokal komunalny nr [...] przy ul. W. w Warszawie, który prawdopodobnie nie został zasiedlony, natomiast - jak podkreśliła - do lokalu nr [...] nie ma dostępu, gdyż jest on stale zamknięty przez Administrację Domów Komunalnych. Skarżąca wyjaśniła, że oba lokale mają wspólne korytarze, łazienkę i kuchenkę gazową w korytarzu, natomiast nie ma dostępu do skrzynki pocztowej. Stwierdziła ponadto, że Administracja Domów Komunalnych nie wyznaczyła jej opłat, a dokonuje ich zapłaty ryczałtowo. Oświadczyła, że nie zna poprzednich najemców tego lokalu i nie uczestniczyła w żadnej sprawie sądowej dotyczącej któregokolwiek z tych lokali.

W konsekwencji, skarżąca wskazała, iż nieznacznie przekroczyła dochód na osobę (1.978 złotych) i zajmuje lokal, który nieznacznie przekracza stosowny metraż (około 35 m2). Z uwagi na fakt, iż jest ona emerytem i znajduje się w szczególnej sytuacji, miasto stołeczne Warszawa winno się wobec niej zachować w sposób zgodny z zasadami współżycia społecznego, albowiem wspomniana sytuacja predestynuje ją do najmu lokalu komunalnego, gdyż nie ma ona możliwości finansowych, aby wynająć lokal na wolnym rynku, zaś stan jej zdrowia i wiek uniemożliwia zmianę lokalu.

Odpowiadając na powyższe pismo skarżącej z dnia 8 sierpnia 2016 r., Zastępca Burmistrza Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy w piśmie z dnia 8 września 2016 r. wyjaśnił, iż przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta na podstawie przepisu § 24 w związku z § 4 i § 22 ust. 5 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.). Zastępca Burmistrza, powołując się na stosowne przepisy cyt. uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., wskazał, że w związku z tym, iż skarżąca nie spełnia kryteriów określonych przepisem § 4 cyt. uchwały (kryterium metrażowego i dochodowego) oraz zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. W. w Warszawie bez tytułu prawnego, a także w związku z tym, iż strona nie udokumentowała warunków mieszkaniowych wstępnych i zstępnych brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniesionego przez skarżąca wniosku o najem wskazanego powyżej lokalu komunalnego.

Skarżącą została pouczona o możliwości złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona uchwała nr [...] Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2016 r., nie narusza przepisów prawa. W postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.), ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej.

Sąd podkreślił, że uchwała Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy została wydana na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Z art. 21 ust. 3 pkt 5 tej ustawy wynika, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. Sąd I instancji wskazał, że w zaskarżonej uchwale tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków został określony w przepisach § 21-[...] (dalsze przepisy normują czynności po zakwalifikowaniu do zawarcia umowy najmu). W trakcie postępowania ustaleniu podlegają okoliczności wynikające z przesłanek materialnych określonej sprawy (w tym przypadku zakwalifikowania do zamiany lokalu) oraz okoliczności mające związek z przesłankami materialnymi, wskazane w § 22 ust. 2 uchwały. Wniosek powinien być złożony wraz z oświadczeniami i dokumentami, o których mowa w § 22 ust. 1. Następnie, zgodnie z § 22 ust. 4, wnioski są przedstawiane Komisji, o której mowa w § 21 do zaopiniowania. Na podstawie zaś § 24 ust. 1, wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu.

Sąd I instancji uznał, że obowiązkiem Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy, wydającego sporną uchwałę z dnia [...] lipca 2016 r., było podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Czynnościami niezbędnymi są czynności odnoszące się do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy, wydając sporną uchwałę nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nie dopuścił się naruszenia przepisów § 4 pkt 1 i § 22 ust. 5 w związku z § 24 ust. 1 Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, albowiem - wbrew zarzutom skargi - w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy, przyjmując zasadnie, iż skarżąca nie spełnia zarówno kryterium metrażowego, o którym mowa w przepisie § 4 pkt 1 cyt. Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., jak i naruszyła ona obowiązek wyrażony w § 22 ust. 5 tej uchwały, co dało podstawę do odmowy zakwalifikowania skarżącej do wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ zasadnie wskazał, iż skarżąca zamieszkuje bezumownie w lokalu nr [...] przy ul. W. w Warszawie, który składa się z 3 pokoi i kuchni o łącznej powierzchni mieszkalnej 66,01 m2, zaś powierzchnia użytkowa wynosi 107,54 m2. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że w przedmiotowym lokalu zamieszkuje tylko skarżąca, w związku z czym powierzchnia mieszkalna na jedną osobę zamieszkującą w lokalu wynosi 66,01 m2. Sąd I instancji zgodził się z organem, iż skarżąca, jako wnioskodawczyni (gospodarstwo jednoosobowe), nie spełniła kryterium metrażowego (tj. 6 m2 powierzchni mieszkalnej na 1 osobę) określonego przepisem § 4 pkt 1 cyt. Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej dotyczących niewłaściwego ustalenia przez organ numeracji lokalu mieszkalnego, który strona zajmuje, zauważono, iż organ - opierając się na dokumentacji znajdującej się w Wydziale Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy - wyraźnie wyjaśnił w toku postępowania, że - wbrew twierdzeniom skarżącej - w przedmiotowym budynku przy ul. W. w Warszawie znajduje się lokal oznaczony wyłącznie numerem [...]. Ponadto wskazano, że Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy zasadnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, iż skarżąca w złożonym wniosku dotyczącym najmu lokalu komunalnego, nie udokumentowała warunków mieszkaniowych wstępnych i zstępnych, do czego wyraźnie zobowiązuje przepis § 22 ust. 2 pkt 5 Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśił, że pomimo wezwania i pouczenia o konsekwencjach braku uzupełnienia wniosku, strona skarżąca do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały nie uzupełniła wniosku o wymagane informacje dotyczące warunków mieszkaniowych zstępnych i wstępnych.

W konsekwencji Sąd uznał za prawidłowe przyjęcie przez organ, że zarówno w świetle przepisu § 4 pkt 1 (niespełnianie kryterium metrażowego), jak, i § 22 ust. 2 pkt 5 w zw. z § 22 ust. 5 cyt. Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. (niespełnienie wskazanego powyżej obowiązku informacyjnego), zaszła podstawa do odmowy pozytywnego zakwalifikowania wniosku i udzielenia skarżącej pomocy z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy.

Sąd w ślad za organem stwierdził, że Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy, wydając zaskarżoną uchwałę, wadliwie przyjął, że skarżąca nie spełnia również kryterium dochodowego obowiązującego w dniu złożenia wniosku. Niemniej, jednak oceniono, że okoliczność ta nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy zawartego w zaskarżonej uchwale.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. Z., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) § 22 ust. 2 pkt 5 w związku z § 4 pkt 1 Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, w wersji obowiązującej w dniu wydawania zaskarżonej Uchwały ("Uchwała") w związku z art. 21 ust. 3 pkt 5 i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity Dz. U. 2014 r., poz. 150 z późn. zm.) ("Ustawa") w związku z § 2 Uchwały przez błędne uznanie, że w sprawie zaszły podstawy do odmowy pozytywnego zakwalifikowania wniosku skarżącej, gdyż skarżąca nie spełniła kryterium metrażowego, o którym mowa w przepisie § 4 pkt 1 Uchwały, podczas gdy w sprawie nie przeprowadzono wnikliwej analizy odnośnie warunków mieszkaniowych skarżącej i w konsekwencji dokonano błędnego ustalenia, iż skarżąca zamieszkuje w lokalu nr [...] w budynku przy ul. W. w Warszawie, podczas gdy skarżąca faktycznie zajmuje lokal oznaczony numer [...], co skutkowało niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy;

b) § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b Uchwały w związku z § 22 ust. 5 Uchwały w związku z art. 60 Kodeksu cywilnego i art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego przez błędne uznanie, że w sprawie zaszły podstawy do odmowy pozytywnego zakwalifikowania wniosku skarżącej, albowiem skarżąca naruszyła obowiązek wyrażony w § 22 ust 5 Uchwały i nie udokumentowała warunków mieszkaniowych wstępnych i zstępnych, podczas gdy skarżąca w złożonym oświadczeniu wskazała, iż nie posiada rodziny, a zatem dopełniła obowiązki informacyjne;

c) § 5 ust. 1 pkt 1 Uchwały poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżąca jest osobą, której Miasto Stołeczne Warszawa zobowiązane jest zapewnić lokal zamienny w związku z przeprowadzoną eksmisją z lokalu mieszkalnego położonego w Warszawie przy ul. K., a tym samym błędne zastosowanie wobec skarżącej § 4 pkt 1 i 2 Uchwały.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § pkt 6 p.p.s.a oraz art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, iż Sąd dokonał niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i nie stwierdził nieważności Zaskarżonej Uchwały, w sytuacji, gdy istniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności i w konsekwencji błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do pozytywnego rozpoznania złożonego przez Skarżącą wniosku o najem lokalu mieszkalnego z zasobu m. st. Warszawy, podczas gdy skarżąca spełnia wymogi warunkujące przyznanie takiego lokalu mieszkalnego;

b) art. 133 § 1 w zw. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przedstawionych przez skarżącą w skardze oraz w toku prowadzonego przez organ postępowania, a tym samym błędne ustalenie, iż skarżąca zajmuje lokal numer [...] w budynku przy ul. W. w Warszawie i z tego powodu nie spełnia kryterium metrażowego oraz nie dopełniła obowiązku informacyjnego w zakresie warunków mieszkaniowych zstępnych i wstępnych, a tym samym błędne przyjęcie, iż w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające brak pozytywnego rozpatrzenia złożonego przez skarżącą wniosku o najem lokalu mieszkalnego z zasobu m. st. Warszawy oraz poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku całokształtu okoliczności sprawy, w tym w szczególności okoliczności podnoszonych przez skarżącą potwierdzających faktyczne istnienie lokalu numer [...] w budynku przy ul. W. w Warszawie, w tym w szczególności nie odniesienie się do dowodów przedstawionych w tym zakresie przez Skarżącą;

c) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd, iż organ w zaskarżonej uchwale naruszył wskazane przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a..

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje. Skarga kasacyjna zawierała także wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu autorka skargi kasacyjnej wskazała, że ustalenia dokonane przez organ, a następnie przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy, albowiem zostały oparte jedynie na pewnej, niewielkiej części materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, pomijając w zupełności dowody przedstawione przez skarżącą. Podniosła, że § 22 ust. 2 pkt 5 lit. a uchwały wymaga, aby przy rozpatrywaniu wniosków osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu poddać "wnikliwej analizie" warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania. Poddanie "wnikliwej analizie" warunków mieszkaniowych nie może natomiast ograniczać się tylko do ustalenia powierzchni mieszkaniowej dotychczas zajmowanego przez wnioskodawcę lokalu mieszkalnego, co w istocie miało miejsce. Jednocześnie podniesiono, że w toku postępowania skarżąca jasno i wyraźnie wskazywała, iż nie zajmuje lokalu nr [...], tylko lokal nr [...] przy ul. W. w Warszawie, który faktycznie istnieje i jest lokalem odrębnym od lokalu nr [...]. Organ natomiast w zakresie ustaleń dotyczących lokalu faktycznie zajmowanego przez skarżącą oparł się jedynie na dokumentacji znajdującej się w Wydziale Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Śródmieścia m. st. Warszawy. W jej ocenie zasadnym i jednocześnie niezbędnym było przeprowadzenie wizji lokalu numer [...] przy ul. W. w Warszawie, który skarżąca faktycznie zajmuje i dokonanie ustaleń, czy lokal ten rzeczywiście stanowi lokal odrębny od lokalu numer [...]. Skarżąca kasacyjnie podniosła także, że w budynku położonym w Warszawie przy ul. W., tj. w tym budynku, w którym zajmuje lokal oznaczony numerem [...], dwa piętra wyżej, w tym samym pionie, takie samo mieszkanie, jak mieszkanie skarżącej, zajmuje osoba starsza, samotna, zatem okoliczność ta jej zdaniem potwierdza, iż nie ma przeszkód, aby w przedmiotowym budynku faktycznie był wyodrębniony jako osobny lokal, lokal zajmowany przez skarżącą. Tym nie ma powodów, aby przyjąć, iż skarżąca nie spełnia kryterium metrażowego,

Skarżąca kasacyjnie podnosiła, że jest ofiarą "dzikiej" prywatyzacji, w związku eksmisją jej z lokalu mieszkalnego położonego w Warszawie przy ul. K. Skarżąca jest osobą starszą, samotną, a jedynym jej dochodem jest świadczenie emerytalne. W ocenie Skarżącej z ww. powodów powinna otrzymać lokal zamienny w stosunku do uprzednio zajmowanego lokalu o powierzchni 74 m2.

Rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi kasacyjnej pełnomocnika z urzędu ustanowionego dla skarżącej prawomocnym postanowieniem z dnia 5 września 2018 r. Sąd I instancji odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, wskazując w uzasadnieniu, że skargę kasacyjną wnosi się w terminie 30 dni od doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem, a skoro wyznaczony przez Okręgową Radę Adwokacką w Warszawie pełnomocnik został zawiadomiony o tym fakcie w dniu 15 kwietnia 2015 r., a przedmiotowy wniosek został złożony w dniu 15 maja 2015 r., to nastąpiło to z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 87 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonych w niej podstawach.

Na wstępie ocenie poddana zostanie kwestia wniesienia skargi kasacyjnej w ustawowym terminie. Zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji został doręczony skarżącej w dniu 27 lipca 2017 r. Wniosek o przyznanie pomocy prawnej przez ustanowienie pełnomocnika z urzędu złożono w dniu 16 grudnia 2018 r., który został rozpatrzony pozytywnie Skarga kasacyjna wpłynęła w dniu 24 kwietnia 2018 r., tj. w ciągu miesiąca od doręczenia pełnomocnikowi z urzędu zawiadomienia o ustanowieniu go pełnomocnikiem z urzędu skarżącej. Skarga kasacyjna zawierała wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 5 września 2018 r. odrzucił ten wniosek, uznając, że skoro pełnomocnik złożył skargę kasacyjną w ciągu miesiąca od zawiadomienia go o tym fakcie, to nastąpiło to z zachowaniem terminu. Żadna ze stron nie złożyła zażalenia na powyższe postanowienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po upływie terminu z art. 177 § 1 P.p.s.a. Przepis art. 177 § 3 P.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, że dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu po wydaniu wyroku termin do wniesienia skargi kasacyjnej biegnie od dnia zawiadomienia pełnomocnika o jego wyznaczeniu, pod warunkiem, że strona złoży wniosek o jego wyznaczenie w otwartym dla siebie terminie do wniesienia skargi kasacyjnej. Złożenie wniosku o ustanowienie pełnomocnika z urzędu po upływie terminu, o którym mowa w art. 177 § 1 P.p.s.a. nie otwiera powtórnie terminu do złożenia skargi kasacyjnej dla strony dla której następnie ustanowiono pełnomocnika z urzędu.

W ramach kontroli przewidzianej w art. 180 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może badać kwestii zasadności przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Odrzucenie wniosku o przywrócenie terminu w związku z uznaniem, iż skarga kasacyjna została złożona w terminie jest w swych konsekwencjach prawnych równoznaczne z postanowieniem o przywróceniu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Prawomocne postanowienie o odrzuceniu wniosku o przywróceniu terminu jest wiążące dla każdego sądu i pozostaje poza kontrolą jego prawidłowości dokonywaną z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach czynności z art. 180 p.p.s.a. Pogląd przeciwny doprowadziłby do trudnego do zaaprobowania wniosku, że upływ terminu do wniesienia zażalenia z art. 86 § 3 p.p.s.a. nie wywołałby żadnego skutku (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo..., 2013, s. 590).

Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Autor skargi kasacyjnej podniósł szereg zarzutów, wśród których znalazł się zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, który w swej istocie zmierza do zakwestionowania stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Sposób jego sformułowania nie jest w pełni precyzyjny, a uzasadnienie odpowiednio skonstruowane i rozbudowane. Autor skargi kasacyjnej wskazał jednak w zarzucie na przepisy mające zastosowanie w procesie dowodzenia i ustalania stanu faktycznego. Jest to kluczowe z punktu widzenia możliwości merytorycznego rozpoznania takiej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał bowiem, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych, tj. samodzielnego poszukiwania przepisów prawnych naruszonych przez sąd pierwszej instancji, w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej. Oznacza to, iż warunkiem sine qua non skargi kasacyjnej jest sformułowanie przez jej autora zarzutów, czyli wskazanie przepisów prawnych, które zostały naruszone zdaniem skarżącej strony, gdyż niedopuszczalne jest ich samodzielne wyodrębnianie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co mogłoby nieść ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Jeśli podniesione zarzuty spełniają kryteria wynikające z przepisów art. 174 i 176 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny powinien także oceniać ich zasadność przez pryzmat całego uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie ograniczając się tylko do tych jego fragmentów, które zostały przez autora skargi kasacyjnej przypisane jako uzasadnienie konkretnego zarzutu podniesionego w petitum skargi kasacyjnej. W tym kierunku zmierza dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09; wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 1[...] lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Tymi zasadami kierował się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym przedmiotową skargę kasacyjną. Obligowało go także do merytorycznego rozpoznania zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wskazane w nich jako naruszone przepisy mają charakter złożony, procesowo-materialny. Zarzut naruszenia został zgłoszony w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a sposób jego sformułowania odpowiada wymogom prawa. Treść zarzutu oraz ich uzasadnienie wskazuje jednak, iż wolą autora skargi kasacyjnej było zakwestionowanie stanu faktycznego. W związku z podniesieniem także zarzutów na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należało skargę kasacyjną potraktować jako jednorodną całość i rozpoznać te zarzutu jako zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Zarzut naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd, iż organ w zaskarżonej uchwale naruszył wskazane przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. jest uzasadniony. Przepis art. 7 k.p.a. jest podstawą prawną kilku zasad prawa. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, iż autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenia zasad prawdy obiektywnej, zasady interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.

Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Realizacja zasady prawdy obiektywnej następuje m.in. w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia dotyczy zarówno stanu faktycznego, jak i stanu prawnego, tj. podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, co należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez sąd, czy orzekający organ nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów w zakresie faktów i prawa. Zważyć również trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, CBOSA). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Brak jest wątpliwości, iż przepisy art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i 2 k.p.a. znajdują zastosowanie do postępowania jurysdykcyjnego oraz do innych postępowań wskazanych w art. 1 k.p.a. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest zaś akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała nie została więc wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym i na pierwszy ogląd na płaszczyźnie normatywnej może wydawać się, że przepisy te nie były stosowane w procesie jej wydawania. W pierwszym rzędzie zastrzec należy, że na płaszczyźnie normatywnej zasady wyrażone w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i 2 k.p.a. są normami prawnymi ze wszystkimi tego konsekwencjami, tzn. że ich naruszenie winno być traktowane tak samo jak naruszenie każdej innej normy prawnej zawierającej skonkretyzowaną regułę postępowania. "Obowiązują one we wszystkich fazach postępowania administracyjnego i wymagają współstosowania z innymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego pozostającymi z nimi w związku merytorycznym i funkcjonalnym" (tak wyrok NSA z 6.10.2010 r., II OSK 1488/09, CBOSA). Na przepisy art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i 2 k.p.a. spojrzeć należy jednak także przez pryzmat płaszczyzny aksjologicznej, co nakazuje zwrócić uwagę na to, że zasady prawdy obiektywnej, interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażają wartości ogólne dla całego systemu prawa, tzn. że są to wartości, na których opiera się cały porządek prawny (por. M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Sądu Administracyjnego z komentarzem, Lublin 1992, s. 5-6). W doktrynie i orzecznictwie istnieje dyskurs i niewątpliwy problem z zakresem zastosowania zasad ogólnych k.p.a. do innych postępowań niż postępowania zegzemplifikowane w art. 1 k.p.a. J. P. Tarno stoi na stanowisku, iż "właściwe funkcjonowanie systemu wymaga z założenia przyjęcia pewnych wspólnych, chociażby tylko podstawowych reguł proceduralnych oraz wartości, które powinny być realizowane w procesie stosowania prawa. Wydaje się, że zostały one określone w zasadach ogólnych", tj. w zasadach ogólnych k.p.a. (J.P. Tarno, Zasady ogólne k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Studia Prawno-Ekonomiczne 1986/36, s. 61). Wobec braku pełnej kodyfikacji wszystkich procedur administracyjnych i procedur w administracji zasady ogólne k.p.a. odgrywają kluczowe znaczenie, nie tylko w procesie wykładni i stosowania przepisów k.p.a., lecz także w obszarze innych postępowań administracyjnych, jeśli w toku dyskursu prawnego nie ustalono odmiennych zasad odnośnie do tych postępowań, wobec zasad ogólnych k.p.a. (por. W. Piątek, Zasady ogólne k.p.a. jako podstawa skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 624). Zasady te więc jako nośniki rudymentarnych wartości systemu prawa obowiązują i gwarantują stronom różnorakich postępowań poszanowanie ich praw, a organom zapewniają pewne drogowskazy prowadzenia postępowania w zgodzie z określonymi zasadami będącymi nośnikami ogólnosystemowych wartości. Zasady wyrażone w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i 2 k.p.a. należy tym samym odnosić i uznawać za pomocne do procesów stosowania całego prawa materialnego (odmiennie wyrok NSA z 6.11.2007, I OSK 1512/06, CBOSA). Można przyjąć, że przepisy 7 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a. statuują zasady, których zakres obowiązywania i zastosowania wykracza poza ramy postępowania jurysdykcyjnego oraz że znajdują one szerokie zastosowanie do działalności administracji publicznej nakierowanej na załatwianie wszelakich spraw jednostki z zakresu administracji publicznej. W przypadku braku kompleksowego zespołu przepisów procesowych, tak jak ma to miejsce w sytuacji wyjaśniania "sprawy materialnoprawnej objętej procedurą uchwałodawczą" występuje luka prawna, którą można uzupełnić w drodze zastosowania analogii legis, co na gruncie prawa procesowego administracyjnego jest zasadniczo dopuszczalne. Przepisy 7 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a. odnieść należy do uchwały jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminy, gdyż jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., adresowany do zindywidualizowanego podmiotu, podobnie jak decyzja administracyjna, a więc jest to akt stosowania prawa materialnego. W swej istocie jest to akt bardzo podobny do decyzji administracyjnej, co przemawia za możliwością zastosowanie do oceny procesu jego wydawania przedmiotowych zasad k.p.a. Akceptację dla tego poglądu można odnaleźć w doktrynie. J. Zimmermann w odniesieniu do zasad ogólnych k.p.a. podnosi, że "ich związek z prawem materialnym polega przynajmniej na tym, że wątpliwości dotyczące treści lub zakresu stosowania unormowań materialnych powinny być rozstrzygane właśnie na podstawie tych zasad" (J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 43-44). W innym miejscu wśród wszystkich zasad k.p.a. wyróżnia on zasady podstawowe, których treść wykracza poza postępowanie administracyjne i łączy się z niektórymi zasadami wspólnymi dla całego prawa administracyjnego (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 173-174). Do zasad podstawowych zalicza zaś m.in. zasadę prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu indywidualnego.

Tym samym zasady określone art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i 2 k.p.a. należy potraktować jako normy wyjęte przed nawias i wspólne dla całości regulacji systemu prawa (tak S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Charakter prawny i znaczenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1961/12, s. 889), które w ten sposób znalazły zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie katalog faktów prawnie relewantnych, tj. to czy mamy do czynienia z okolicznościami istotnymi oceniać należy przez pryzmat normy materialnej określającej przesłanki zakwalifikowania do wynajęcia lokalu mieszkalnego. Natomiast postępowanie prowadzące i kończące się wydaniem uchwały organu j.s.t. oceniać należy według pewnych wspólnych, podstawowych reguł proceduralnych oraz wartości, które powinny być realizowane w procesie stosowania prawa. Są nimi przede wszystkim zasady wyrażone w art. 7, 77 § 1 i 2 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, iż biorąc pod uwagę normy prawa materialnego oraz obowiązki procesowe organu w zakresie ustalenia relewantnych przesłanek materialnych, organ uchybił obowiązkowi dokonania istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych oraz nie dokonał prawidłowej oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w toku postępowania, co skutkowało naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, w tym również przepisów podniesionych w zarzutach oznaczonych w literach "a-c" w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Pierwsza kwestia, która podniesiona została w zarzutach w punkcie "c" na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz w punkcie "a" na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wiąże się z brakiem poczynienia odpowiednich ustaleń co do lokalu zajmowanego w rzeczywistości przez skarżącą. Skarżąca konsekwentnie stała na stanowisku, i co ważne dostarczyła na te okoliczności dowody, iż zajmuje lokal nr [...]. Organ przyjął zaś, iż zajmuje ona loka nr [...], gdyż lokal nr [...] w jego ocenie nie istnieje. Ocena ta była zaś wyłącznie konsekwencją analizy dokumentów, w posiadaniu których się znajdował. Okoliczność ta winna zostać wyjaśniona dokładnie w toku postepowania. Załączone przez skarżącą rzuty lokali wskazywały, iż mogło w przeszłości dojść do wydzielenia w ramach lokalu nr [...] lokalu nr [...]. Nie jest pewne, czy wyodrębnienie to przybrało li tylko wymiar czysto faktyczny i nie dopełniono obowiązku jego formalizacji, czy też nie zostały odnalezione stosowne dokumenty potwierdzające podział lokalu nr [...] na dwa nowe lokale. Jakość załączonych dokumentów wskazuje jednak, iż zostały one przygotowane przez osobę posiadającą w tym zakresie odpowiednie kompetencje i jest mało prawdopodobne, aby zostały one spreparowane na potrzeby toczącego się postępowania. Skarżąca złożyła również szereg innych dokumentów, w których różne inne podmioty na potrzeby własnej działalności posługiwały się w przeszłości w adresie lokalem nr [...]. O ile z pewną ostrożnością mógł podejść organ do oceny awiza pocztowego zawierającego w adresie lokal nr [...] (k. 170-171 akt administracyjnych), czy składanych przez skarżącą rzutów lokalu nr [...] i [...], o tyle załączenie dowodu zapłaty czynszu na rzecz administratora przedmiotowego lokalu (którym jest jednostka organizacyjna gminy) ze wskazaniem lokalu nr [...] winno uruchomić dalsze działania wyjaśniające organu. Nie wyjaśnienie tej okoliczności faktycznej mogło mieć istotny wpływ na przyjęte ustalenia faktyczne w sprawie i mogło wywrzeć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Na te okoliczności uwagę zwracała w toku całego postępowania skarżąca podnosząc, że zajmuje lokal nr [...] i tym samym wypełnia kryterium metrażowe uprawniające je do zakwalifikowania do wynajęcia lokalu mieszkalnego.

Wbrew stanowisku organu oraz Sądu I instancji, który przyjął za podstawę swojego orzekania te ustalenia, należy zgodzić się ze skarżącą, iż złożyła ona oświadczenie datowane na 9 maja 2016 r. (k. 164 akt administracyjnych), iż nie posiada rodziny. W takiej sytuacji niedopuszczalne było przyjęcie przez organ, iż skarżąca odmówiła złożenia oświadczenia lub dokumentów i w konsekwencji zastosowania przepisu § 22 ust. 5 uchwały. Bez wątpienia pominięcie tej okoliczności faktycznej miało wpływ na przyjęte ustalenia faktyczne w sprawie i mogło wywrzeć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z tej przyczyny zarzuty podniesione w punkcie "c" na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz w punkcie "b" na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. okazały się uzasadnione.

Przedmiotem ustaleń faktycznych organu nie była także kwestia wystąpienia jednej z przesłanek z § 5 uchwały, mimo że w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty i informacje dotyczące eksmisji skarżącej z lokalu przy u. K. Istotne jest, iż skarżąca już od momentu złożenia wniosku wskazywała w swoich pismach kierowanych do organu na te okoliczności. Pominięcie tej okoliczności faktycznej mogło mieć wpływ na przyjęte ustalenia faktyczne w sprawie i mogło wywrzeć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tym samym zarzuty podniesione w punkcie "c" na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz w punkcie "c" na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. okazały się uzasadnione.

Obowiązkiem organu było odniesienie się w uzasadnieniu uchwały do stanowiska skarżącej i wskazanie nie tylko przyczyn zajęcia określonego stanowiska, lecz także powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez skarżącą nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia uchwały. Okoliczności te nie zostały dostrzeżone przez Sąd I instancji, co czyni podniesiony zarzut w pełni uzasadnionym.

Skuteczne zakwestionowanie ustaleń faktycznych czyni odniesienie się do pozostałych zarzutów zbędnym, ze względu na to, iż powyżej omówione zarzuty są najdalej idący i wystarczające do zakwestionowania legalności zaskarżonej uchwały.

Stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkom przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2 zd. pierwsze). Od daty podjęcia zaskarżonej uchwały do daty wydania niniejszego wyroku minął rok, zatem możliwe jest tylko orzeczenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. i art. 94 ust. 1 u.s.g. orzekł o uchyleniu zaskarżonego orzeczenia i stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), sprawa skierowana została na posiedzenie niejawne, wobec braku możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej przez skarżącą i wobec nie podania przez jej pełnomocnika danych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy zdanej (tj. adresu elektronicznego).

Zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. właściwym do rozpoznania wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej jest właściwy wojewódzki sąd administracyjny.