Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1683/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 7 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i na rzecz strony skarżącej kwotę 200(dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 22 października 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu odwołania M. W., uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 12 czerwca 2014 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011 i przyznał płatność ONW na rok 2011 w łącznej wysokości 5. 810,37 zł, w tym: nizinne strefa I w wysokości 4. 709,49 zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 3.767,59 zł, środki krajowe 941,90 zł, po pomniejszeniu o kwotę 440,34 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości; nizinne strefa II w wysokości 1.100,88 zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 880,70 zł, środki krajowe 220,18 zł.

Decyzja organu II instancji zapadła na tle następującego stanu faktycznego:

M. W., działając jako rolnik, w dniu 9 maja 2011 r. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 2011, wnosząc o przyznanie płatności ONW Nizinne strefa II do działek rolnych o łącznej powierzchni 4,17 ha, położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...], zlokalizowanych w województwie p., powiecie c., gminie R., obrębie O. oraz o przyznanie płatności ONW Nizinne strefa I do działek rolnych o łącznej powierzchni 30,00 ha, położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...], zlokalizowanych odpowiednio w województwie w. oraz z., powiecie p. oraz g., gminie B. oraz P., obrębie O. oraz B.

Do wniosku wnioskodawca załączył informację dotyczącą działek deklarowanych do płatności, materiał graficzny, na którym zaznaczył działki rolne objęte wnioskiem oraz wykaz zmian danych ewidencyjnych, dotyczący działki ewidencyjnej nr [...].

Decyzją z dnia 24 listopada 2011 r. organ I instancji przyznał M. W. płatności ONW w łącznej wysokości 6.470,88 zł, w tym ONW II strefa nizinna w wysokości 1.100, 88 zł oraz ONW strefa nizinna I w wysokości 5.370,00 zł, zgodnie z żądaniem strony.

Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ww. ostateczną decyzją z dnia 24 listopada 2011 r., w związku z wyjściem na jaw nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który ją wydał.

Następnie w dniu 12 czerwca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję, którą uchylił własną decyzję z dnia 24 listopada 2011 r. i przyznał wnioskodawcy płatności ONW na rok 2011 w łącznej wysokości 4.967,28 zł, w tym ONW strefa nizinna II w wysokości 1.100,88 zł oraz ONW I strefa nizinna w wysokości 3.866,40 zł, po pomniejszeniu o kwotę 1.002,40 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

Kwestionując decyzję organu I instancji, strona wniosła odwołanie, w którym zarzuciła organowi naruszenie:

- art.7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej jako "k.p.a.", poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego i niewyjaśnienie, jaką rzeczywistą powierzchnię stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej miały działki zadeklarowane do płatności za 2011 r.,

- art. 80 k.p.a., art. 73 ust.1 oraz art. 80 ust.3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE nr L 316 z 02.12.2009 r. ze zm.) poprzez zlekceważenie przez organ obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez zaniechanie szczegółowego odniesienia się do okoliczności, stanowiących przyczynę błędu nieprawidłowego wyznaczenia PEG, a przede wszystkim ustalenia, czy błąd popełniony przez skarżącego był wynikiem celowego działania lub jego zaniedbania, co skutkowało bezzasadnym obarczeniem beneficjenta zobowiązaniem zwrotu ustalonej nadmiernie pobranej płatności w wysokości 501,20 zł, stanowiącą różnicę pomiędzy decyzją z dnia 24 listopada 2011 r., a decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r. o przyznaniu płatności ONW strefa nizinna I.

Z uwagi na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

Ze względu na to, że organ I instancji, wydając decyzję z dnia 12 czerwca 2014 r., dopuścił się uchybienia, polegającego na nieprawidłowym wyliczeniu płatności ONW za 2011 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił tę decyzję i przyznał płatność ONW na rok 2011 w łącznej wysokości 5. 810,37 zł, w tym: nizinne strefa I w wysokości 4. 709,49 zł w tym środki budżetu Unii Europejskiej 3.767,59 zł, środki krajowe 941,90 zł; nizinne strefa II w wysokości 1.100,88 zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 880,70 zł, środki krajowe 220,18 zł.

W motywach rozstrzygnięcia z dnia 22 października 2014 r. organ odwoławczy wskazał, że obraz ortofotomapy, której zdjęcie sporządzono w 2007 r., na podstawie której Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję, był jedyną dostępną ortofotomapą w dniu wydania decyzji, tj. 24 listopada 2011 r. W rezultacie rozstrzygnięcie zawarte w ww. decyzji organ podjął w oparciu o stan faktyczny z 2007 r., tymczasem wniosek o dopłaty złożono w 2011 r. Zdaniem organu, materiał dowodowy w postaci ortofotomapy, której zdjęcie sporządzono w dniu 30 kwietnia 2011 r., istniejący w dniu wydania decyzji, ale nieznany organowi I instancji w dniu 24 listopada 2011 r. stanowił podstawę do wydania w dniu 11 kwietnia 2014 r. postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 24 listopada 2011 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, że kwestionowana decyzja nie jest rozstrzygnięciem w zakresie obowiązku zwrotu pobranej płatności, stąd przywoływany przez odwołującego się przepis art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 nie miał zastosowania w sprawie. Organ zaznaczył, iż zwrot nadmiernie pobranej płatności zostanie rozstrzygnięty w osobnym postępowaniu administracyjnym.

Dalej organ II instancji podniósł, że M. W., ubiegając się o płatność w roku 2011, do wniosku załączył m.in. materiał graficzny (zdjęcie zrobione w 2007 r.), dotyczący działki ewidencyjnej nr [...], na którym widać obszary porośnięte drzewami, których strona jednak nie wykluczyła, wskazując położenie działek rolnych, a które na podstawie ortofotomapy z roku 2011 są w części obszarem zarośniętym, zatem nie stanowią obszaru kwalifikującego się do płatności.

W związku z tym, w wyniku weryfikacji sprawy, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając jako organ odwoławczy, ustalił na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, jakie powierzchnie kwalifikują się do płatności.

W tym zakresie organ wyjaśnił, iż zmniejszenie powierzchni jest rezultatem wykluczenia na działce ewidencyjnej nr [...] łącznej powierzchni 1,23 ha. W związku z tym, że postępowanie dotyczy płatności ONW, w której podstawą przyznania płatności jest użytkowanie rolnicze gruntu, a nie konkretny rodzaj uprawy, łączna powierzchnia stwierdzona gruntów na działce ewidencyjnej nr [...] została ustalona po wykluczeniu obszaru o łącznej powierzchni 1,23 ha, bez wskazywania obszaru wykluczonego w odniesieniu do każdej z odrębnie zadeklarowanych działek rolnych na działce ewidencyjnej nr [...], w oparciu ortofotomapę z roku 2011 i odpowiada powierzchni ewidencyjno-gospodarczej ustalonej na podstawie systemu LPIS.

Z uwagi na fakt, iż przedmiotem sporu jest powierzchnia stwierdzona na działce ewidencyjnej nr [...], która została ustalona wyłącznie w oparciu o ortofotomapę z 2011 r., organ II instancji wyjaśnił, że maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne, spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2008, (WE) nr 247/2006, nr (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1972/2003 (Dz.Urz. (WE) L30 z 31.01.2009 ze zm.). Zatem kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiału graficznego, na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej.

W ocenie organu II instancji, z powyższych względów w przedmiotowej sprawie ortofotomapa, której zdjęcie sporządzono w roku 2011 jest jedynym dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych zadeklarowanych do płatności ONW w roku 2011. Organ podniósł, że w tym postępowaniu nie uwzględnia się raportów z czynności kontrolnych, które miały miejsce po roku 2011. Jednocześnie podkreślił, iż utrwalony w postaci zdjęć fotograficznych oraz szkiców stan faktyczny w kolejnych latach potwierdził przekonanie organu, że rolnik nie użytkował całości powierzchni zgłoszonej w roku 2011, stąd powierzchnia uznana za kwalifikującą się do płatności ONW w roku 2011 wyniosła 22,53 ha.

Odnosząc się twierdzenia strony, iż powierzchnie były zgłaszane na podstawie aktualnego wyrysu i wypisu z operatu ewidencyjnego, organ odwoławczy wyjaśnił, iż definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności bezpośrednich na podstawie, której wyznaczana jest powierzchnia PEG, różni się od definicji użytków rolnych określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), na podstawie której określane są powierzchnie użytków rolnych w Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB). A zatem powierzchnie użytków rolnych określone w wypisach z EGiB nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla jednolitej płatności obszarowej. Podstawową różnicą pomiędzy działką ewidencyjną, a rolną jest to, iż ta pierwsza służy celom ewidencyjnym i informacyjnym, zaś działka rolna istotna jest dla celów zidentyfikowania konkretnych upraw i przyznania płatności. Stąd nie można skutecznie wywodzić z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej w oparciu o przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego, powierzchni działek rolnych, które jako zupełnie inna kategoria pojęciowa, nie są odnotowywane w takiej dokumentacji ewidencyjnej.

Odnosząc się do wątpliwości strony, dotyczących daty zdjęcia ortofotomapy, organ wskazał, że data zdjęcia sporządzonego w dniu 30 kwietnia 2011 r. na podstawie, którego sporządzono ortofotomapę, jest prawidłowa. Organ podkreślił, że ze względu na złożoność procesu, który w ostatniej swojej fazie jest czytelnym i dostępnym obrazem ortofotomapy powstałym w wyniku ostatecznego zaakceptowania a następnie zaimportowania obrazu ortofotomapy do systemu informatycznego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, możliwość wglądu do niej przez pracowników Biura Powiatowego nastąpiła w dniu 25 listopada 2011 r.

W rezultacie organ ustalił, że powierzchnia zadeklarowana działek rolnych kwalifikująca się do płatności ONW strefa nizinne I wynosi 30,00 ha. Powierzchnia stwierdzona działek rolnych kwalifikująca się do płatności ONW strefa nizinne I wynosi 28,77 ha. Powierzchnia zadeklarowana i stwierdzona działek rolnych kwalifikująca się do płatności ONW strefa nizinne II wynosi 4,17 ha.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisaną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa M.W. sformułował zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.:

1. art 139 k.p.a. w zw. z art. 127 w zw. z art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez orzeczenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy na niekorzyść skarżącego, co przejawiało się w uchyleniu decyzji organu I instancji, przyznającej płatność ONW na 2011 r. w łącznej kwocie 6.470, 88 zł i orzeczenie, przyznając płatność w łącznej wysokości 5. 810, 37 zł, tj. w niższej kwocie, co skutkuje nieważnością decyzji na zasadzie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

2. art 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. poprzez bezpodstawne wznowienie postępowania, podczas gdy organ powziął wiadomość o nowej istotnej dla sprawy okoliczności po sporządzeniu decyzji, ale przed wprowadzeniem jej do obrotu i mógł, nie będąc nią jeszcze związany, niezwłocznie samodzielnie zmienić sporządzoną decyzję, bez wykorzystywania wyjątkowego trybu wznowienie postępowania,

3. art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego i niewyjaśnienie, jaką rzeczywistą powierzchnię stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej miały działki zadeklarowane do płatności za 2011 r.,

4. art. 80 k.p.a. w zw. z art 73 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w zw. z pkt 75 Preambuły ww. rozporządzenia poprzez dowolne ustalenie za udowodnione, że skarżący ponosi odpowiedzialność za błędnie ustalony przez organ I instancji stan faktyczny, będący podstawą decyzji z dnia 24 listopada 2011 r. przyznającej płatność ONW i że domniemany błąd popełniony przez skarżącego był wynikiem celowego działania lub jego zaniedbania.

Wskazując na powyższe, skarżący na podstawie art. 145 §1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływana jako "p.p.s.a." wniósł o stwierdzanie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji w całości na podstawie art. 135 p.p.s.a. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi M. W. wskazał, że organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji, argumentując to tym, iż Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję z dnia 24 listopada 2011 r. w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy, tj. ortofotomapę, której zdjęcie wykonano w 2007 r., a która, w jego ocenie, była jedynym dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych zdeklarowanych do płatności ONW w 2011 r., gdyż dostęp do ortofotomapy, której zdjęcie sporządzano w dniu 30 kwietnia 2011 r., będącej podstawą wznowienia postępowania w 2014 r., uzyskał dopiero w dniu 25 listopada 2011 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji, wydając decyzję z dnia 12 czerwca 2014 r., dopuścił się uchybienia, polegającego na nieprawidłowym wyliczeniu należności ONW za 2011 r., przyznając ją w kwocie wyższej niż ustalił ją organ II instancji.

Zdaniem skarżącego, orzeczenie na niekorzyść strony, która wniosła odwołanie i brak wskazania przez organ przesłanek, uzasadniających podstawy do odstąpienia od tej zasady stanowi naruszenie art. 139 k.p.a. oraz rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Według skarżącego, nie było podstaw do wznowienia postępowania, bowiem już w dniu 25 listopada 2011 r. organ miał już wiadomość o wykonanej ortofotomapie w kwietniu 2011 r., a decyzja o przyznaniu płatności nie była jeszcze wysłana i doręczona stronie. Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ jest związany decyzją od chwili jej doręczenia i ogłoszenia. W niniejszej sprawie decyzja o przyznaniu dopłat została doręczona stronie po dacie 25 listopada 2011 r., zatem decyzja uchylająca została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie skarżącego, organ nie będąc związany decyzją, po powzięciu wiadomości o nowej istotnej okoliczności, mógł zmienić decyzję, bez wykorzystywania trybu wznowienia postępowania.

W dalszej kolejności skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie organ przerzucił na niego ciężar udowodnienia istotnych okoliczności, tj. ustalenia powierzchni gruntów zgłoszonych do otrzymania płatności, a co było jednak obowiązkiem organu. Zdaniem skarżącego, kwestia związana z ustalaniem maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności ONW powinna zostać zweryfikowana przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności, a nie po jej wydaniu. Tym bardziej, że różnica ta istniała w dniu wydania decyzji.

Ponadto skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem organu II instancji, że jest winny nieprawidłowości podanych we wniosku. W ocenie skarżącego, wymagało to dodatkowych ustaleń oraz wnikliwej analizy wszystkich dostępnych organowi dokumentów, a przede wszystkim ustalenia, czy błąd popełniony przez skarżącego był wynikiem celowego działania lub jego zaniedbania.

Skarżący podkreślił, że działał w zaufaniu i dobrej wierze, wypełniając wniosek o przyznanie płatności, bowiem oparł się na danych zawartych w bazach referencyjnych przesłanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Dokumenty zgromadzane w aktach administracyjnych wskazują, że powstały błąd w żaden sposób nie był celowy, a skarżący nie zataił faktycznych okoliczności jego powstania. Błąd ten wykryto dopiero w 2014 r. Zdaniem skarżącego, to organ miał obowiązek ustalić prawidłowy stan faktyczny i udzielić mu pełnej informacji o jego sytuacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazano.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem można Dyrektorowi Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa skutecznie zarzucić, iż przy rozstrzyganiu sprawy naruszył obowiązujące przepisy prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy odnotować, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie wydane w trybie wznowienia postępowania w odniesieniu do ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 listopada 2011 r. przyznającej skarżącemu na rok 2011 pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

W tym miejscu wymaga wyjaśnienia, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

W konsekwencji wzruszenie decyzji ostatecznych nie jest poddane pełnej swobodzie, lecz ogranicza się do ściśle określonych przypadków, do których należą między innymi tzw. tryby nadzwyczajne, w tym tryb wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzję wydano, było dotknięte przynajmniej jedną z kwalifikowanych wad procesowych (przesłanek wznowienia), wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (por. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 1747/97, LEX nr 41683 i z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. akt FSA 1/99, ONSA 2000, z. 2, poz. 45).

W związku z tym, że wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji, to wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. wyroki: WSA z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt SA/Rz 1824/03, LEX nr 132974 i NSA z dnia 9 września 2001 r., sygn. akt I SA 1788/99, LEX nr 75514).

Należy odnotować, że w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r. sygn. akt OPS 11/02 (ONSA 2003, z. 3, poz. 86) wskazano, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa. Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.

W rozpoznawanej sprawie podstawą do wznowienia z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 listopada 2011 r. był art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Omawiana regulacja ma bogaty dorobek orzeczniczy, w którym wskazuje się, że pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w tym przepisie, należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nie znane organowi, który wydał decyzję. Do okoliczności takich nie należy natomiast dokonana przez organ ocena materiału dowodowego sprawy ani też zastosowanie w danym stanie faktycznie określonych przepisów prawa lub ich interpretacja (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 1999 r., sygn. akt V SA 863/99, Lex nr 50136, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 170/04; LEX nr 143703).

Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że M. W., ubiegając się o płatność w roku 2011, do wniosku załączył m.in. materiał graficzny, tj. zdjęcie zrobione w 2007 roku, dotyczące działki ewidencyjnej nr [...]. Zatem obraz ortofotomapy, której zdjęcie sporządzono w 2007 r., był jedyną dostępną ortofotomapą w dniu wydania decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, tj. w dniu 24 listopada 2011 r. W rezultacie rozstrzygnięcie zawarte w ww. decyzji organ podjął w oparciu o stan faktyczny odległy od daty złożenia wniosku.

Jako przyczynę wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie organ wskazał podstawę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. stwierdził, że wyszły na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz nowe dowody istniejące, ale nieznane organowi w dniu wydania przedmiotowej decyzji.

Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W taki sposób bowiem art. 149 § 2 k.p.a. wyznacza granice postępowania rozpoznawczego wznowionego postępowania. Jego przedmiotem jest ustalenie czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wadliwości wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy administracyjnej.

Uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uwarunkowane jest łącznym spełnieniem następujących warunków:

- ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy;

- okoliczności faktyczne lub dowody są nowe;

- okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej;

- okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Jeżeli którykolwiek z tych warunków nie został spełniony, niemożliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej.

W ocenie organu, o fakcie zmniejszenia powierzchni użytkowanej rolniczo świadczy ortofotomapa z 2011 r. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, materiał dowodowy, w postaci ortofotomapy, której zdjęcie sporządzono w dniu 30 kwietnia 2011 r., istniejący w dniu 24 listopada 2011 r., tj. w dniu wydania decyzji, był nieznany organowi I instancji i stanowił podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 24 listopada 2011 r. Organ podkreślił, że ze względu na złożoność procesu wygenerowania ortofotomapy i konieczność ostatecznego zaakceptowania a następnie zaimportowania obrazu ortofotomapy do systemu informatycznego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, możliwość wglądu do niej przez pracowników Biura Powiatowego nastąpiła w dniu 25 listopada 2011 r.

Nie ulega wątpliwości, że ta okoliczność mogłaby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, a więc byłaby okolicznością istotną. Z akt sprawy nie wynika jednak w sposób nie budzący wątpliwości, od kiedy organ - Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dysponował przedmiotowym zdjęciem i czy w związku z tym można uznać, że jest to rzeczywiście nowa dla sprawy okoliczność faktyczna nie znana organowi w dacie wydawania decyzji z dnia 24 listopada 2011 r.

Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był znany organowi. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Inaczej jednak należy już, w ocenie Sądu, traktować przeoczenie i nieuwzględnienie w stanie faktycznym sprawy określonej okoliczności znanej organowi z urzędu, wynikającej z dokumentów (dowodów), którymi organ dysponował. Takie przeoczenie nie stanowi już podstawy do wznowienia postępowania – nie jest to okoliczność nowa dla organu wydającego decyzję. Nie można bowiem przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu.

Jeżeli organ jest w posiadaniu określonych danych, to oznacza, że okoliczności te są organowi znane. Fakt, że np. urzędnik nie dostrzegł tej okoliczności wcześniej i jej nie uwzględnił, nie może uzasadnić wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 10 lutego 1999 r. III SA 5019/98 – ONSA 2000, nr 2 poz.62 ). Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy organ powinien wyjaśnić powyższe wątpliwości w uzasadnieniu decyzji oraz jednoznacznie wykazać, dlaczego zdjęcie lotnicze, a właściwie ortofotomapa wykonana w kwietniu 2011 r. nie została wykorzystana do kontroli wniosku skarżącego w postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji z dnia 24 listopada 2011 r.

Jako nieprzekonujące należy ocenić stanowisko organu odwoławczego, iż Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu wydania decyzji z dnia 24 listopada 2011 r. nie posiadał wiedzy i dostępu do ortofotomapy wygenerowanej na podstawie zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 30 kwietnia 2011 r. Analiza akt sprawy na daje również dostatecznych podstaw do akceptacji stanowiska organu, że w wyniku ostatecznego zaakceptowania a następnie zaimportowania obrazu ortofotomapy do systemu informatycznego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, możliwość wglądu do niej przez pracowników Biura Powiatowego nastąpiła w dniu 25 listopada 2011 r.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie można przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2003 r. sygn. akt III SA 2991/2001, Lex nr 90459, wyrok NSA z dnia 10 lutego 1999 r. sygn. akt III SA 5019/1998, ONSA 2000/2/62). Użyte przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wyrazy "wyjdą na jaw" oznaczają, że istotny jest moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, czyli udostępnienia ich organowi, a nie moment faktycznego zapoznania się z nimi przez pracownika organu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1454/1999, ONSA 2001/3/123).

W ocenie Sądu, nieuwzględnienie w stanie faktycznym sprawy określonej okoliczności znanej organowi z urzędu, wynikającej z dowodów, którymi organ dysponował nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania. Nie jest to bowiem okoliczność nowa dla organu wydającego decyzję.

Podkreślić należy, że kwestia ustalenia, obszaru kwalifikującego się do płatności bez wątpienia była okolicznością istotną dla sprawy, lecz złożenie przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności na rok 2011 nie powodowało automatycznie obowiązku wydania przez właściwy organ decyzji pozytywnej. Rzeczą organu I instancji było zweryfikowanie powierzchni zadeklarowanej do płatności w oparciu o dostępne ortofotomapy, w tym również o tą, która została wykonana na podstawie zdjęcia z dnia 30 kwietnia 2011 r., o ile przed wydaniem decyzji z dnia 24 listopada 2011 r. była organowi znana.

W niniejszej sprawie nie zostało dostatecznie wyjaśnione, czy wspomniane okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję, jak wymaga tego art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a kwestia ta musi zostać wykazana w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogami, jakie stawia w tym zakresie art. 107 § 3 k.p.a., czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Z powyższych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ instancji nie przeprowadził wystarczającego postępowania wyjaśniającego, czy rzeczywiście wystąpiła w sprawie wskazana przyczyna wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.)

Dopiero po przejściu z pozytywnym skutkiem tego etapu postępowania (postępowanie w sprawie wznowienia) można będzie rozważać wynikające z tego skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (postępowanie wznowieniowe) por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 369/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl.

W związku z tym odnoszenie się do większości pozostałych zarzutów skargi jest przedwczesne.

Jedynie na marginesie zauważyć należy, że do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy w wyniku porównania decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu pierwszej instancji wydanej w tym samym postępowaniu zostanie stwierdzone, że w decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ powiększeniu. Taka sytuacja, wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

W toku dalszego postepowania sprawy rzeczą organów będzie uwzględnienie oceny prawnej zaprezentowanej w niniejszym orzeczeniu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto zgodnie z art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.