Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1055/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 107 par. 3, art. 127, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64a, art. 64e, 134 par. 1, art. 151a par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Janicki Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 roku sprawy ze sprzeciwów G. B. i E. B., I. G., D. S. i R. S., R. M., K. M., K. R. oraz D. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia - uchyla zaskarżoną decyzję. AK.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], znak: [...], Wójt Gminy N., na podstawie art. 104 K.p.a., art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.) oraz § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "rozbudowie gospodarstwa polegającej na powiększeniu istniejącego budynku tuczu oraz budowie nowego obiektu do tuczu trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą na dz. nr ewid. 111, 112, 113, 114 obręb [...], gmina N., powiat [...], województwo [...]". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uwzględniając sprzeciw społeczeństwa dotyczący planowanej inwestycji oraz uwagi i wnioski stron postępowania oraz społeczeństwa doszedł do przekonania, iż zachodzą przesłanki do odmowy wydania decyzji środowiskowej dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Organ wskazał, że mieszkańcy po szczegółowej analizie raportu obawiają się rażącego pogorszenia warunków życia, drastycznego pogorszenia warunków środowiskowych, oraz zmuszenia ich do przykrych emisji zapachowych ze strony planowanej inwestycji. Hodowla będzie wiązała się z emisją zanieczyszczeń pyłowych i gazowych wynikających z procesów hodowlanych oraz emisji zanieczyszczeń z przechowywania i transportu pasz, ruchu środków transportu, a także zanieczyszczeń mikrobiologicznych oraz doprowadzi do degradacji środowiska. Zdaniem organu szczególne uciążliwości będą związane z emisją substancji odorowych, w szczególności amoniaku i siarkowodoru. Z uwagi na rodzaj, charakter i zakres inwestycji mieszkańcy K. i Z. będą narażeni na uciążliwości związane z jej funkcjonowaniem (odory, hałas itp.), co narusza zasady współżycia społecznego. Organ stwierdził, że inwestycja stanowi zagrożenie ryzykiem zdrowotnym, ekologicznym, jest także ingerencją w środowisko społeczno-przyrodnicze. Wskazał ponadto, iż z raportu środowiskowego wynika, że analizowane gazy spełniają ogólne normy stężeń, jednak nie chronią przed uciążliwością zapachową. W ocenie organu gospodarowanie odpadami powstałymi w planowanej inwestycji może powodować uciążliwości w postaci nieprzyjemnego zapachu. Organ ten stwierdził, że zawarta w raporcie argumentacja, że oddziaływanie przedmiotowej inwestycji nie wykroczy poza granice działki należącej do inwestora stanowi naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju oraz zasady równości wobec prawa. W jego ocenie inwestycja, jaką proponuje inwestor może znacząco wpłynąć na środowisko, przyrodę oraz zdrowie okolicznych mieszkańców. Organ wyjaśnił, że wydając decyzję odmowną kierował się również zasadami zapobiegania i przezorności podejmowania działań mogących negatywnie wpłynąć na środowisko wynikającymi z art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, które winny być stosowane na jak najwcześniejszym etapie podejmowania decyzji. Dla organu I instancji dodatkową podstawą prawną decyzji wydawanych w zakresie ochrony środowiska jest zasada zapisana w art. 5 p.o.ś. czyli traktowanie środowiska jako całości, aby ochrona jednego elementu nie była wykonywana kosztem innych, czy też nie wywierała na nie negatywnego wpływu. Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji uznał, że realizacja przedmiotowej inwestycji wpłynie negatywnie na stan środowiska oraz zdrowie i warunki bytowania ludzi.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył wnioskodawca A. J., wnosząc o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: a) art. 81 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (u.o.i.ś.), poprzez odmowę określenia uwarunkowań środowiskowych, mimo braku przesłanek do takiej decyzji, b) art. 7 K.p.a. poprzez pominięcie słusznego interesu wnioskodawcy wyrażającego się w możliwości korzystania ze swojej własności, c) art. 103 § 1 i 3 oraz art. 11 w związku z art. 85 u.o.i.ś. poprzez brak wskazania z jakich przyczyn i w jakim zakresie ustalenia zawarte w postanowieniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. (dalej: RDOŚ) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. (PPIS) uznano za niewiarygodne, d) art. 80 K.p.a. poprzez dowolną (arbitralną) ocenę dowodów, m.in. poprzez przyjęcie błędnej (zawyżonej) maksymalnej liczby zwierząt w wariancie alternatywnym, przyjęcie zawyżonych wskaźników poziomu mocy akustycznej wentylatorów, e) art. 80 ust. 1 pkt 1 u.o.i.ś. poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji wiążącego organ I instancji stanowiska RDOŚ zawartego w postanowieniu uzgadniającym realizacje planowanego przedsięwzięcia, f) art. 6 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (p.o.ś.), poprzez niewłaściwe zastosowanie zasad przezorności i prewencji polegające na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wykluczają one realizację przedsięwzięcia, g) art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju polegające na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wyklucza ona realizację przedsięwzięcia podczas, gdy istota powyższej zasady jako normy postępowania sprowadza się do nakazu uzgodnienia i wyważenia racji ekonomicznych, społecznych i środowiskowych, h) art. 16 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez błędną wykładnię - przyjęcie, że pojawienie się jakiegokolwiek zapachu odczuwanego jako nieprzyjemny w związku z wytwarzaniem odpadów narusza porządek prawny, podczas gdy zakaz z art. 16 tej ustawy posiada węższy zakres normowania. Odwołujący wniósł o uchylenie decyzji w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że RDOŚ jako organ współdziałający wydał wiążące Wójta Gminy N. w niniejszym postępowaniu postanowienie z dnia [...] korzystne dla przedsięwzięcia i uzgadniające przedsięwzięcie, tj. określił środowiskowe warunki jego realizacji. Odwołujący się podkreślił, że przepisy u.o.i.ś. zawierają zamknięty katalog przesłanek uzasadniających odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań i żaden z nich nie był podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Jego zdaniem stwierdzenie potencjalnego negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia nie jest wystarczającą przesłanką do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Nadto zasada przezorności i zapobiegania nie może być podstawą decyzji negatywnej tylko z tego powodu, że organ nie może wykluczyć potencjalnego negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko. Podobna interpretacja godzi w konstytucyjną zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 1 ustawy zasadniczej. Strona odwołująca się zwróciła uwagę, że obecnie w polskim systemie prawnym, a także w przepisach UE żadna norma prawna nie określa standardów, jakim powinny odpowiadać substancje zapachowe. W przekonaniu odwołującego się okoliczności przedmiotowej sprawy pozwalają na wydanie decyzji co do istoty sprawy, zbieżnej z treścią wniosku - bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, w szczególności bez naruszenia prawa do rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia 21 sierpnia 2017 r. A. J. wniósł o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia opisanego jako: "rozbudowa gospodarstwa polegająca na powiększeniu istniejącego budynku tuczu oraz budowie nowego obiektu do tuczu trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą na dz. nr ewid. 111, 112, 113, 114, obręb [...], gmina N., powiat [...], województwo [...]". Do wniosku zostało załączonych sześć załączników, w tym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że teren nieruchomości nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowane przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), dla których zawsze istnieje obowiązek przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Prowadząc postępowanie wyjaśniające organ I instancji pismem z dnia 30 sierpnia 2017 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. (RDOŚ) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. (PPIS) o uzgodnienie warunków realizacji planowanego przedmiotowego przedsięwzięcia. PPIS zaopiniował warunki realizacji w/w przedsięwzięcia z uwagami wyszczególnionymi w ośmiu punktach. RDOŚ uzgodnił realizację ww. przedsięwzięcia w wariancie inwestorskim i określił warunki wyszczególnione w pkt I.-V. postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia uzgadniającego RDOŚ zalecił, aby Wójt Gminy N. jako organ prowadzący przedmiotowe postępowanie przeanalizował możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 81 ust. 1 u.o.i.ś.. Kolegium wyjaśniło, że ustawodawca jasno określił katalog okoliczności uzasadniających odmowę określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Podstawą odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań nie mogą być okoliczności podane przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w tym sprzeciw społeczny, czy protesty mieszkańców. Żadna z pozostałych przyczyn wydania decyzji negatywnej wskazanych przez organ I instancji, a opisanych powyżej nie może stanowić podstawy do wydania takiej decyzji w świetle przepisów u.o.i.ś. Wobec tego Kolegium stwierdziło, że organ I instancji naruszył przepisy art. 6, art. 8, art. 9, art. 11, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., bowiem nie wskazał podstawy prawnej pozwalającej na wydanie decyzji odmownej, nie wyjaśnił przesłanek prawnych, którymi się kierował przy wydaniu decyzji oraz pominął w decyzji uzasadnienie prawne. Naruszenie wspomnianych przepisów przejawiało się również w tym, że organ przyznał prymat sprzeciwowi społecznemu, a nie innym zgromadzonym w sprawie dowodom. Organ wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę wskazane powyżej okoliczności i jednoznacznie ustalić i wykazać zaistnienie przesłanek zarówno faktycznych jak i prawnych do wydania decyzji negatywnej lub pozytywnej. W ocenie Kolegium zakres powyższych ustaleń wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego stosownie do regulacji art. 136 K.p.a. oraz mógłby naruszyć zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Kolegium uznało, że ustalanie przez organ odwoławczy wskazanych istotnych okoliczności i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłaby pozbawić wszystkie strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli G. B., E. B., I. G., M. M., D. S., R. S., R. M., K. M., K. R., D. J., S. M., wnosząc o jej uchylenie. Według oceny skarżących Wójt Gminy N. wydając swoją decyzję uwzględnił przesłanki prawne oraz faktyczne wymagane do jej wydania oraz przeprowadził wnikliwe postępowanie dowodowe. Podkreślili, że sprzeciw społeczności lokalnej oparty jest na argumentach wymaganych przy podejmowaniu decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie a zatem nie jest tylko sprzeciwem formalnym lecz jak najbardziej znajduje oparcie w istniejącym w przedmiotowej sprawie stanie faktycznym. Wskazali, że planowana inwestycja jest odległa od najbliższych zabudowań o około 100m. Położona jest w środkowej części wsi Z. i w bardzo bliskim sąsiedztwie zabudowań wsi K. Jako mieszkańcy najbliższej okolicy będą odczuwać zdecydowanie pogorszenie się warunków życia ze względu na wydostający się z chlewni odór. Ponadto, lokalizacja chlewni wpłynie na gwałtowny spadek cen nieruchomości w okolicy. Przy wydaniu decyzji z dnia [...] Wójt Gminy N. uwzględnił stanowisko skarżących wyrażone w piśmie z dnia 11 czerwca 2018r., które nadal podtrzymują. Dodali, że sprzeciw został złożony w terminie bowiem zawiadomienie Wójta Gminy N. zostało podane do wiadomości mieszkańców w dniu 26 października 2018r.

W piśmie z dnia 19 listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wyjaśniło, że część osób wnoszących sprzeciw nie była stronami postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Organ wskazał, że naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji polegało na tym, że przyjął on pozaprawną podstawę wydania decyzji odmownej (sprzeciw społeczny), a nie ustosunkował się do innych zgromadzonych w sprawie dowodów dotyczących merytorycznych okoliczności sprawy. Organ ten nie odniósł się do przedłożonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, do uzgodnienia decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. oraz do opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S.. Jednocześnie organ podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji kasatoryjnej, iż zakres powyższych ustaleń wykracza poza ramy postępowania uzupełniającego określonego w art. 136 K.p.a. Tym samym organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji reformacyjnej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazane naruszenia przepisów postępowania, jakich dopuścił się organ I instancji nie mogły być usunięte w toku postępowania odwoławczego, gdyż wypowiedzenie się dopiero przez organ odwoławczy w powyższych kwestiach naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 K.p.a. zakładającą, że każdy z organów (I i II instancji) prowadzi merytoryczne postępowanie, a więc dwukrotnie ocenia zgromadzone w sprawie dowody oraz w sposób rzeczowy i dogłębny analizuje argumenty stron i w konsekwencji dokonuje prawidłowej subsumcji przepisu prawa, do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Z tych względów uznano, że powołane wady procesowe nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 K.p.a. i muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega uwzględnieniu.

Instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 "a" p.p.s.a. (art. 64 a – 64 e). W myśl art. 64 a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analiza przepisów Rozdziału 3 a p.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi.

Podkreślić należy, iż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64 e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. - art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw - art. 151a § 2 p.p.s.a.

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 – dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Co więcej, żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W doktrynie podkreśla się również, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., doprecyzowaną w art. 127 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji.

Przepis art. 136 K.p.a. stanowi z kolei, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania.

Konkludując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1279/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 654/17 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. (tak m.in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 362/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (tak: NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1086/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontrolując decyzję kasacyjną sąd ocenia, czy organ odwoławczy wydający tę decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku stwierdzenia, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Nie doszło bowiem w sprawie do wypełnienia obu przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia decyzji organu II instancji. Z uzasadnienia tej decyzji nie wynika jaki zakres sprawy, mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy jest konieczny do uzupełnienia. Organ II instancji podniósł co prawda, że zakres ustaleń wymagających wyjaśnienia wykracza poza zakres art. 136 K.p.a., jednak poza ogólnym odwołaniem się do treści powyższego przepisu nie wskazał, jakie dowody i materiały wymagają uzupełnienia. Zgromadzony tymczasem w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że organ odwoławczy uchylił się od ponownego merytorycznego załatwienia sprawy. Nie może bowiem umknąć uwadze, że w sprawie przedłożony został raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, był on kilkukrotnie uzupełniany, ponadto przedsięwzięcie zostało uzgodnione i zaopiniowane przez RDOŚ i PPIS. Zgromadzony materiał dowodowy wydaje się zatem kompletny, a organ I instancji, wbrew opinii Kolegium dokonał jego oceny.

Podkreślić też warto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż dwuinstancyjność postępowania administracyjnego nie stoi na przeszkodzie podjęciu rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, w tym przeprowadzenia uzupełniających dowodów oraz dokonania odmiennych ustaleń prawnych, organ odwoławczy dojdzie - w całości albo w części - do innych wniosków, aniżeli organ I instancji.

Reasumując należy stwierdzić, że organ II instancji w żaden sposób nie wskazał, jakie dodatkowe postępowanie, wykraczające poza ramy art. 136 K.p.a., winno zostać przeprowadzone przez organ I instancji. Przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 K.p.a. nie zostały tym samym przez organ odwoławczy wykazane, co przesądza o nieuprawnionym skorzystaniu przez ten organ z uprawnienia orzeczniczego (kasacyjnego) określonego w powołanym przepisie.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do powyższej oceny prawnej i wskazań Sądu, a swoje stanowisko uzasadni z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

Z przytoczonych względów, Sąd w oparciu o art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

ał