Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1668/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 138, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA: Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 marca 2017 roku sygn. akt II SA/Bk 91/17 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2016 roku nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 marca 2016 roku sygn. akt II SA/Bk 91/17 w sprawie ze skargi J. G. na wydaną w oparciu o art. 5 i art. 7 ust. 6 w związku z art. 2 pkt 1, 19 i 20 oraz art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016, poz. 195 ze zm., dalej: ustawa o pomocy państwa) decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na syna F. G. uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 i art. 138 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku, którego uzasadnienie jest sprzeczne z sentencją - wyrok wskazuje na uchylenie decyzji organu II instancji, natomiast w uzasadnieniu Sąd stwierdził, że uchylił decyzje organów obu instancji, powyższa sprzeczność uniemożliwiła wykonanie wyroku; art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego, mającą wpływ na wynik postępowania oraz brak jednoznacznego sformułowania wskazań co do dalszego postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji niesłusznie zarzucił organowi odwoławczemu błędne uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji w zakresie oceny uprawnień strony do świadczenia wychowawczego. Podniesiono, że organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji starał się wyjaśnić wątpliwości co do wyliczenia dochodu wyrażone przez J. G. w odwołaniu, w szczególności dotyczące zaliczenia do dochodu stanowiącego podstawę do ustalenia uprawnienia do świadczenia, dochodu z gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę. Zwrócono uwagę, że pozostałe składniki dochodu, w tym wynagrodzenie męża skarżącej, nie były kwestionowane przez stronę. Wysokość dochodu przyjęto w oparciu o dokumenty przedłożone przez wnioskodawczynię i dane z systemu Ministerstwa Finansów. W ocenie autora skargi kasacyjnej faktu popełnienia błędów pisarskich w kwestionowanej decyzji (które zostały sprostowane w trybie art. 113 § 1 k.p.a.) nie można utożsamiać z "niefrasobliwością" organu. Ponadto w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że Sąd I instancji nie wykazał, jakie okoliczności nie zostały wzięte pod uwagę przez organy administracji oraz jakie czynności winny być ponownie dokonane. Zdaniem skarżącego kasacyjnie ponowne rozpoznanie sprawy doprowadziłoby do wniosków już zawartych w skarżonych rozstrzygnięciach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie, badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Pierwszy zarzut naruszenia art. 141 § 4 i 138 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. okazał się nieskuteczny. Skarżące kasacyjnie SKO trafnie zauważa, że na wstępie rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że "Sąd uchylił decyzje organów obu instancji z przyczyn proceduralnych, tj. naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy". Natomiast z sentencji tego wyroku wynika, że Sąd uchylił tylko zaskarżoną decyzję. Szczegółowa analiza rozważań Sądu pierwszej instancji prowadzi jednak do wniosku, że jednorazowe stwierdzenie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, że uchylił decyzje obu instancji, jest oczywistą omyłką kwalifikująca się do jej sprostowania w trybie art. 156 § 1 p.p.s.a. Wskazują na to, przede wszystkim dalsze rozważania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku. Wbrew twierdzeniom skarżącego SKO, z treści rozważań wynika, że Sąd wskazuje przede wszystkim na nieprawidłowości decyzji organu drugiej instancji, w szczególności co do jej uzasadnienia. Jedynie marginalnie Sąd wskazuje na decyzję organu pierwszej instancji. Wszystkie wątpliwości Sądu co do wysokości ustalonego dochodu rodziny wnioskodawczyni, dotyczą uzasadnienia decyzji SKO. Ostatecznym potwierdzeniem rzeczywistego stanowiska Sądu pierwszej instancji podanego w sentencji wyroku, jest jego stwierdzenie zawarte w końcowej części uzasadnienia, że "Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym". To oznacza, że Sąd uchylił tylko zaskarżoną decyzję. Gdyby wolą Sądu było także uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, to w podstawie swojego rozstrzygnięcia wskazałby także art. 135 p.p.s.a. W konsekwencji, zarzucane przez SKO uchybienie Sądu pierwszej instancji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, co stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Nie jest, też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. A jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie co do zasady nie odpowiada prawu. Wadliwość uzasadnienia wyroku stanowi usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, gdy nie ma możliwości rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy nie pozwala w sposób pewny na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia powinna być tak skonstruowana, aby umożliwiała prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, którymi kierował się przy rozstrzyganiu o zgodności lub braku zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone jest w taki sposób, że umożliwia jego kontrolę instancyjną. Można bowiem pogodzić przeprowadzony przez Sąd I instancji tok rozumowania przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji SKO, jak i wskazanej tam podstawy rozstrzygnięcia - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. p.p.s.a. z sentencją tego wyroku, uchylającą tę decyzję.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w pierwszym rzędzie badał, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami procedury administracyjnej i stwierdził, że narusza ona przede wszystkim art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że podejmowane przez organy administracji decyzje winny spełniać standardy wskazane w art. 107 § 1 k.p.a., w tym muszą zawierać powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Pamiętać także należy, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej, jest jej integralną częścią i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji powinny więc odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Ponadto, obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. W końcu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji.

Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić trzeba za Sądem pierwszej instancji, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło przepisy, które regulują zasady obliczania przeciętnego dochodu rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy ale nie uwypukliło, w sposób matematyczny, w jaki sposób otrzymano kwotę 3.633,36 zł miesięcznego dochodu rodziny wnioskodawczyni, a w rezultacie po 1.211,12 zł na członka rodziny. Wątpliwości budzi interpretacja odpowiedzi "systemu informatycznego ZUS" (str. 70-71 akt administracyjnych), gdzie podano wysokość dochodu za 2014 rok G. G. oraz kwoty potrąconych składek. Zatem zachodzi wątpliwość, czy ta informacja dotyczy tylko dochodów i potrąceń składek ze stosunku pracy G. G. czy też wszystkich dochodów, jakie osiągnął w 2014 r. W oświadczeniu G. G. wykazał (str. 62 akt administracyjnych), że z tytułu działalności gospodarczej zapłacił składki na ubezpieczenie zdrowotne – 270,40 zł oraz podatek dochodowy – 236,00 zł. Z uzasadnień organów obu instancji nie wynika, w jaki sposób rozliczono powyższe kwoty, jak też nie wynika, z jakich działań matematycznych (krok po kroku) otrzymano wynik końcowy, tj. kwotę 1.211,12 zł dochodu miesięcznego na członka rodziny skarżącej. Słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że wnikliwość obliczeń wysokości dochodu rodziny jest niezbędne w każdej sytuacji a zwłaszcza w niniejszym stanie faktycznym, gdzie przekroczenie kryterium dochodowego o 11,12, zł jest niewielkie i każda niedokładność matematyczna może mieć znaczenie dla przyznania (bądź nieprzyznania) świadczenia wychowawczego. Nie jest zadaniem strony ani Sądu, szukanie w aktach sprawy dokumentów potwierdzających końcowo wyliczenia organów. Wskazanie wyliczeń bez wyjaśnienia poszczególnych składników jest niewystarczające, zwłaszcza, że strona w postępowaniu odwoławczym sygnalizowała, że nie wie, które konkretnie wysokości i dlaczego organ przyjmuje w danych wysokościach. Słusznie przyjął zatem Sąd pierwszej instancji, że braki uzasadnienia faktycznego nie pozwalają stronie na poznanie przesłanek rozstrzygnięcia, a Sądowi na dokonanie kontroli jego prawidłowości, czyniąc tym naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Do rzeczonych uchybień w skardze kasacyjnej nie odniesiono się w sposób, który podważyłby stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jednak w czym to naruszenie upatruje. Sąd pierwszej instancji nie zarzuca naruszenia tych przepisów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się jedynie błędną ocenę stanu faktycznego przez Sąd. Jednak wobec braku szerszego rozwinięcia tego zarzutu, należy jednie stwierdzić, że przedstawione wyżej zastrzeżenia Sądu potwierdzają, iż Sąd ten dokonał prawidłowej oceny ustaleń dokonanych przez organ drugiej instancji. Uchybienia organu drugiej instancji nie pozwalały Sądowi na prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej zarzucono też, że Sąd nie podał wprost wskazań co do dalszego postępowania. Jednak Sąd pierwszej instancji, choć lakonicznie, to podał, że "wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost ze wskazanych wyżej wywodów Sądu i sprowadzają się do wskazania przez organ administracyjny konkretnych kwot, które podlegają zaliczeniu do dochodu rodziny oraz kwot, które podlegają odliczeniu od tego dochodu". W przedstawionych wyżej okolicznościach, kiedy to Sąd pierwszej instancji szczegółowo, w pierwszej części rozważań, wskazuje braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zbędne wydaje się ponowne szczegółowe wyliczanie poszczególnych czynności, które powinien wykonać organ ponownie rozstrzygający sprawę, w szczególności jak powinien prawidłowo sporządzić uzasadnienie swojej decyzji. Wbrew skarżącemu kasacyjnie SKO, z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, osoba obeznana w prawie, może bez żadnych trudności i wątpliwości, ustalić jakie okoliczności należy jeszcze szczegółowo wyjaśnić i jakie czynności winny być dodatkowo przedstawione w uzasadnieniu wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzji.

Mając na względzie powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.