Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 967/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 c), art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 9 ust. 5, art. 55, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 6, art, 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. S. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 967/18

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z uzasadnienia decyzji i akt postępowania wynika, że działając na wniosek A. S., Starosta decyzją z [...] marca 2018 r. Nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (dwulokalowego) z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, gazową, c.o. i elektryczną oraz zewnętrznymi instalacjami: kabel energetyczny policznikowy, policznikowa doziemna instalacja gazowa" na działkach nr ewid. 2016/2 i 2017/3 położonych w miejscowości K., gmina [....].

Starosta wskazał, że przedłożona dokumentacja projektowa, mimo wezwania do usunięcia braków, nadal zawiera nieprawidłowości i braki. Mianowicie projekt budowlany sporządzony został niezgodnie z ustaleniami decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy z [...] marca 2008 r. ([...]) w zakresie kształtu dachu projektowanego budynku, który według pkt 1 a) 6 ww. decyzji powinien być wielospadowy o nachyleniu połaci 20-45°. Przedmiotowej dokumentacji nie uzupełniono także o informacje odnośnie spełnienia wymogów i ograniczeń

w związku z położeniem terenu inwestycji w sąsiedztwie czynnego cmentarza

(tj. pkt 1 c). Brak jest także zgodności z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze w zakresie odległości od zabudowy mieszkaniowej (Dz. U. z 1959 r., Nr 52, poz. 315, dalej: "rozporządzenie

z 1959 r."). Z projektu zagospodarowania opracowanego w skali 1:1000 wynika, że odległość projektowanego budynku mieszkalnego od granicy cmentarza wynosi około 25 m (w projekcie nie podano odległości planowanego budynku od istniejącego cmentarza). W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że nieruchomość posiada przyłącze wodociągowe, zgodnie zatem z dyspozycją § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. istnieje możliwość realizacji inwestycji na ww. działce

w odległości 50 m od granicy cmentarza. Lokalizacja zabudowań mieszkalnych

w odległości mniejszej niż 50 m od granicy cmentarza narusza wymogi

ww. rozporządzenia.

Odwołanie od decyzji Starosty złożyła A. S.

Nie zgodziła się z argumentacją organu w zakresie zaprojektowanego dachu. Podkreśliła, że wbrew twierdzeniom organu, dach dwuspadowy z definicji jest także dachem wielospadowym.

Nie zgodziła się także ze stanowiskiem dotyczącym odległości od cmentarza. Powołała się na decyzję SKO z [...] lutego 2008 r. ([...]) wydaną w odpowiedzi na odmowę ustalenia warunków zabudowy na przedmiotową inwestycję przez Wójta Gminy [...] (powołującego się na § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r.) stwierdzającą, że: "przepisy rozporządzenia, o którym mowa powyżej dotyczą wymogów jakie należy spełnić przy lokalizacji cmentarza, natomiast nie formułują wymogów jakie należy spełnić przy lokalizowaniu budynków mieszkalnych". Jak zaznaczyła w innych lokalizacjach, w pobliżu istniejących cmentarzy, w ostatnich latach powstały nowe budynki, nie tylko mieszkalne jednorodzinne, ale również usługowe, np. na działce nr 1930/2 obr. [...] w R. przy ul. [....] i [...], gdzie zlokalizowano obiekt w odległości 4 m od granicy z działką na której znajduje się czynny cmentarz.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2018 r. Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej: u.P.b.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powołując się na art. 35 ust. 1 pkt 1 u.P.b. podał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska.

Analiza akt sprawy prowadzi do stwierdzenia, że organ I instancji wywiązał się z tego obowiązku w sposób należyty, bowiem prawidłowo rozpoznał niezgodność złożonego przez inwestora projektu budowlanego z warunkami określonymi w pkt 1 lit. c) tiret 3 decyzji nr [...] Wójta Gminy [...] z [...] marca 2008 r. znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa trzech budynków mieszkalnych na części działek nr 2016 i 2017/2 położonych w K.".

Cytując treść ww. punktu decyzji o warunkach zabudowy i podkreślając że decyzja

o warunkach zabudowy nie uprawnia do prowadzenia robót budowlanych, jak również nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno - budowlanych podlegających przepisom prawa budowlanego, lecz nakłada obowiązek wykonania projektu zgodnie

z przepisami, Wojewoda wskazał, że kluczowe w sprawie jest rozstrzygnięcie czy § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. dotyczy także planowanej inwestycji.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda podał, że rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia

31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r., poz. 912). W art. 5 ust. 3 pkt 1-3 ustawa ta zakreśliła przedmiot regulacji podustawowej, przy czym w art. 5 ust. 3 pkt 1 upoważniono Ministra do określenia szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych. Z przepisu art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy wynika, że to ustawa wprowadza zakaz zabudowy w pasie izolującym teren cmentarny od innych terenów, w szczególności terenów mieszkaniowych. Minister określił w § 3 ust. 1 rozporządzenia jedynie szerokość tego pasa. W przypadku zabudowań mieszkalnych odległość od cmentarza została w tym przepisie ustalona na co najmniej 150 m, z tym że w niektórych sytuacjach może być ona zmniejszona do

50 m.

Wojewoda podkreślił, że teza sugerująca, że rozporządzenie z 1959 r. nie ma zastosowania przy określaniu warunków lokalizowania nowej zabudowy jest chybiona. Na poparcie stanowiska przywołał wyrok NSA z 14 października 2014 r. sygn. II OSK 823/13 w którym stwierdzono, że "nie ulega wątpliwości, że odcinek

150 m pomiędzy cmentarzem i budynkiem mieszkalnym, hotelem z restauracją, niezależnie od tego, czy jest on mierzony od cmentarza do tego budynku, czy też odwrotnie, jest tą samą odległością. Wykładnia celowościowa powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że przepisy rozporządzenia określają zarówno w jakiej odległości od innych terenów, w tym terenów o zabudowie mieszkaniowej mogą być lokalizowane nowe cmentarze, jak również w jakiej odległości od istniejących cmentarzy może być lokalizowana inna zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa".

Wojewoda wskazał, że w załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę, projekcie budowlanym (rysunek numer Z.1 pod tytułem "PROJEKT ZAGOSPODAROWANIA TERENU_1") projektowany budynek ulokowano

w minimalnej odległości od cmentarza wynoszącej 21,47 m. Nie zachowano wymaganego odsunięcia 50 m lub więcej, możliwego ze względu na planowane podłączenie do wodociągu. Słusznie zatem organ uznał, że inwestycja jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy.

Reasumując Wojewoda podał, że z art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy oraz przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego w zakresie szerokości pasa izolacyjnego wynika zakaz zabudowy i stanowią one przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Przepisami odrębnymi w rozumieniu tego przepisu są niewątpliwie przepisy ustanawiające materialnoprawne ograniczenia w zabudowie nieruchomości.

Końcowo jako zasadny organ uznał zarzut odwołującej dotyczący braku podstaw do uznania, że zaprojektowany dach nie spełnia wymogów zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Zauważył, że dach dwuspadowy niewątpliwie należy do wielospadowych.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. S., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:

- § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. poprzez błędne stwierdzenie, że odległość przedmiotowej inwestycji od cmentarza nie może być mniejsza niż 50 m. Organ błędnie stwierdził, że w sprawie zastosowanie ma ww. przepis. Tymczasem rozporządzenie to ma zastosowanie wyłącznie do usytuowania cmentarzy, a nie do usytuowania budynków mieszkalnych. Do usytuowania tych ostatnich zastosowanie znajduje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

(Dz. U. z 2015 r., poz. 1422);

- § 7 rozporządzenia z 1959 r. poprzez jego niezastosowanie. Przepisów przedmiotowego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy istniejących. Przedmiotowy cmentarz parafialny w miejscowości [...] powstał pod koniec

XIX w. Przepisy ww. rozporządzenia nie mają zastosowania w sprawie.

Dodatkowo, gdyby Sąd nie uznał słuszności ww. zarzutów skarżąca zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez jednostronną wybiórczą, naruszającą zasady prawidłowego rozumowania, nieuwzględniającą całokształtu okoliczności ujawnionych w toku postępowania administracyjnego, ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego,

w szczególności poprzez wydanie przedmiotowej decyzji bez rozstrzygnięcia czy skarżąca zastosowała środki techniczne zwiększające odporność budynku na zagrożenia i uciążliwości wynikające z ulokowania przedmiotowego budynku

w odległości od cmentarza wynoszącej 21,47 m. Zgodnie z § 11 rozporządzenia

z 12 kwietnia 2002 r. organ był zobowiązany do zbadania, czy skarżąca w projekcie budowlanym wskazała zastosowanie środków technicznych zwiększających odporność budynku na przedmiotowe zagrożenia i uciążliwości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Wojewody jak

i poprzedzająca ją decyzja Starosty wydane zostały z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego.

Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowiły przepisy art. 35 ust. 1 i 3 u.P.b. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno - budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

W myśl ust. 3 tego artykułu, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym

w ust. 1, organ administracji architektoniczno - budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu

i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, jako przyczynę dokonanej skarżącej odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wskazano niezgodność z ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy z [...] marca 2008 r. nr [...] i brak usunięcia przez inwestora uchybień związanych z usytuowaniem projektowanego budynku w odległości mniejszej (tj. 21,47 m) niż określona jako minimalna w § 3

ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. dla zabudowań mieszkalnych pod warunkiem ich podłączenia do sieci wodociągowej (50 m). Stosownie bowiem do tego przepisu, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do

150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela ugruntowany w orzecznictwie sądowym pogląd (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2017 r. II OSK 2822/15 - LEX nr 2366879, z 6 czerwca 2017 r. II OSK 2452/15 -

LEX nr 2341040 i z 24 maja 2017 r. II OSK 2424/15 - LEX nr 2338674), że rozporządzenie z 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze nakłada obowiązek przestrzegania odpowiednich odległości od istniejącej zabudowy nie tylko przy zakładaniu nowego cmentarza, ale także zobowiązuje każdego inwestora do uwzględnienia odległości projektowanej inwestycji (w tym zabudowy mieszkaniowej) od granic cmentarza.

Celem tego przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy i stąd wyznaczono owe granice (wyrok NSA

z 14 kwietnia 2015 r. II OSK 2138/13 - LEX nr 1775537). Odległość 50 m pomiędzy cmentarzem i obiektem objętym § 3 ust. 1 rozporządzenia powinna być więc identyczna niezależnie od tego, czy jest mierzona od cmentarza do budynku, czy na odwrót.

W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego

(z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Decyzja o warunkach zabudowy określa więc dopuszczalny sposób zagospodarowania terenu, przy czym jej wydanie uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; jednym z nich jest wymóg zgodności takiej decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5), a takim przepisem jest właśnie § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (por. m.in. wyrok NSA

z 14 kwietnia 2015 r. II OSK 2138/13 – LEX nr 1775537, z 14 października 2014 r.

II OSK 823/13 - LEX nr 1598456, z 26 sierpnia 2013 r. II OSK 557/12 -

LEX nr 1605240).

W/w decyzją z [...] marca 2008 r. Wójt Gminy [...] ustalił na wniosek R. R. warunki zabudowy na inwestycję pn. "Budowa trzech budynków mieszkalnych na części działek nr 2016 i 2017/2 położonych w K." wskazując w jej pkt 1 c), że teren ten leży w bezpośrednim sąsiedztwie czynnego cmentarza parafialnego i terenu przeznaczonego pod cmentarz oraz że przy projektowaniu i realizowaniu inwestycji należy uwzględnić wynikające z tego uciążliwości i zastosować rozwiązania je ograniczające, a inwestorzy i użytkownicy lokalizowanych budynków nie mogą kierować pod adresem administratora cmentarza roszczeń wynikających z tego sąsiedztwa.

Jak wprost wskazano w tej decyzji, ustalając w niej warunki zabudowy kierowano się stanowiskiem wyrażonym w decyzji SKO z [...] lutego 2008 r. nr [...] (decyzją tą uchylona została wcześniejsza decyzja Wójta z [...] grudnia 2007 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo cmentarza i brak zachowania odległości min. 50 m, a przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Kolegium wskazało, że "przepisy rozporządzenia z 1959 r. dotyczą wymogów jakie należy spełnić przy lokalizacji cmentarza, natomiast nie formułują wymogów jakie należy spełnić przy lokalizowaniu budynków mieszkalnych"); decyzja Wójta z [...] marca 2008 r. przeniesiona została na skarżącą decyzją tego organu z [...] lipca 2016 r.

Zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie to oznacza nie tylko obowiązek organu administracji architektoniczno - budowlanej sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji

o zatwierdzeniu projektu budowlanego zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 u.P.b.), lecz oznacza przede wszystkim zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Ustalenie tych warunków w decyzji o warunkach zabudowy to nie tylko oznaczenie parametrów samego planowanego obiektu, ale także ustalenie innych warunków

i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji

o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Organ architektoniczno - budowlany w sprawie o pozwolenie na budowę nie może dokonać weryfikacji treści decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie wolno mu postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji (wyrok NSA z 20 czerwca 2017 r. II OSK 2639/15

- LEX nr 2340970).

Oznacza to, że organ ten nie może kształtować warunków inwestycji odmiennie od ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i pozostaje związany zakresem jej rozstrzygnięcia. Jak stanowi bowiem art. 35 ust. 3 u.P.b., tylko w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 (co nie obejmuje badania zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy, ale m.in. zgodność projektu budowlanego z tą decyzją), organ architektoniczno - budowlany może podjąć działania zmierzające do ich usunięcia, a w przypadku bezskutecznego upływu wyznaczonego do tego terminu, wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu

i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skoro zatem wskazana wyżej ostateczna decyzja Wójta Gminy [...] o ustaleniu warunków zabudowy z 18 marca 2008 r. pozostawała w obrocie prawnym, z mocy art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wiązała Starostę, któremu - jako organowi orzekającemu w sprawie pozwolenia na budowę - u.P.b. nie daje kompetencji do samodzielnego badania jej prawidłowości. Postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę jest bowiem całkowicie odrębnym od postępowania o wydanie warunków zabudowy, prowadzonym przez inne organy i na podstawie odmiennych przepisów.

Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno - budowlanej w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego zostały ograniczone do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego jedynie w zakresie objętym art. 35 ust. 1 u.P.b.

Podstawy do zakwestionowania ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy w zakresie spełnienia wymagań odnośnie zachowania odległości projektowanej inwestycji od granic cmentarza nie dawał w szczególności Staroście zapis zawarty w przytoczonym wyżej pkt 1 c) decyzji o warunkach zabudowy, iż przy projektowaniu i realizowaniu inwestycji należy uwzględnić uciążliwości wynikające

z położenia terenu inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza oraz zastosować rozwiązania je ograniczające.

Przede wszystkim należy zauważyć, że skoro w decyzji SKO z [...] lutego 2008 r. jako przyczynę uchylenia decyzji Wójta z [...] grudnia 2007 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy wskazano że przepisy rozporządzenia z 1959 r. nie odnoszą się do wymogów jakie należy spełnić przy lokalizowaniu budynków mieszkalnych względem cmentarzy i na decyzję tę wprost powołał się Wójt w ustalającej warunki zabudowy decyzji z [...] marca 2008 r., to - abstrahując od prawidłowości stanowiska wyrażonego w decyzji SKO - jej zapis pkt 1 c) z pewnością nie odnosił się do odległości jako kwestii warunkującej dopuszczalność realizacji inwestycji. Zdaniem Sądu zapis ten należy raczej interpretować jako odnoszący się do ograniczenia ewentualnych negatywnych wrażeń estetycznych i wynikających ze specyfiki terenu cmentarza odczuć w sferze psychicznej, na co wskazuje dalsza część zapisu, mająca stanowić niejako zabezpieczenie dla administratora cmentarza przed wynikającymi z tego sąsiedztwa potencjalnymi roszczeniami ze strony inwestora

i użytkowników mających powstać budynków.

Ponieważ jak już także wyżej wskazano, przepisy rozporządzenia z 1959 r. stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. względem zgodności

z którymi podlega badaniu wydawana decyzja o warunkach zabudowy, za niedopuszczalne należy uznać jednoczesne ich kwalifikowanie przez Starostę jako przepisów techniczno - budowlanych w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 2 u.P.b. O ile bowiem stanowi on podstawę do sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno - budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, to domaganie się na tej podstawie wykazania zgodności projektu budowlanego

z regulacją § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. (pismo z [...] listopada 2017 r.

nr [...]) skutkowałoby w okolicznościach sprawy pozbawioną podstaw prawnych "ponowną" kontrolą spełnienia wynikających z niego wymogów prowadzących do odmiennych wniosków niż wyrażone w wiążącej decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym wkroczeniem we właściwość zastrzeżoną dla Wójta. Podkreślić bowiem należy, że ustalająca warunki zabudowy ostateczna decyzja Wójta z [...] marca 2008 r. nie została we właściwym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, mimo że jak wynika z odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji, pismem z [...] listopada 2017 r. nr [...] organ ten wnioskował do SKO o zbadanie jej w trybie nadzoru; wg zawartych w odwołaniu informacji, Kolegium nie dopatrzyło się okoliczności wskazujących na obarczenie jej wadą uzasadniającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie jej nieważności

(w tym zakresie Sąd z urzędu zauważa, że opisana w odwołaniu korespondencja między Starostą a SKO znajduje się w aktach administracyjnych tożsamej sprawy toczącej się przed tut. Sądem pod sygn. akt II SA/Rz 968/18, niemniej Wojewoda

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie ocenił jej znaczenia dla prowadzonego postępowania).

Związanie organu architektoniczno - budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza, że organ ten nie ma obowiązku reagowania na stwierdzone przez siebie nieprawidłowości tej decyzji, lecz nie może tego uczynić samodzielnie (tak m.in. NSA w w/w wyroku z 20 czerwca 2017 r. II OSK 2639/15). Wg stanowiska zawartego

w Komentarzu do ustawy Prawo budowlane pod red. A. Glinieckiego, wyd. III,

WK 2016, nawiązującego m.in. do wyroku Sądu Najwyższego z 21 maja 2002 r.

III RN 77/01 - OSNP 2003, nr 7, poz. 163 oraz wyroku NSA z 17 września 2002 r.

IV SA 2975/02 - LEX nr 704759, organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę wprawdzie nie może samodzielnie wyeliminować z obrotu prawnego nieprawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, ale powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w celu umożliwienia organowi właściwemu oceny

w postępowaniu nadzorczym zgodności z prawem decyzji o ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Niezależnie od faktu obowiązywania wiążącej Starostę decyzji o warunkach zabudowy i wynikającej z tego braku podstawy do odmowy wydania pozwolenia na budowę z powodu niezachowania przez inwestora odległości planowanej zabudowy mieszkaniowej od cmentarza, zwrócenia uwagi wymaga, że Starosta wraz

z Wojewodą powołując się na niezachowanie tej odległości całkowicie pominęli dodatkowe okoliczności związane z:

- brakiem wyjaśnienia podstaw dopuszczalności lokalizacji względem cmentarza (bez zachowania minimalnej odległości 50 m) już istniejącej zabudowy mieszkaniowej,

w tym na znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżącej działce

nr 2017/1 oraz działkach położonych od strony południowo - wschodniej

(po wschodniej stronie cmentarza),

- prawnymi (znajdującymi oparcie w stosownych decyzjach lub innych aktach administracyjnych) granicami terenu cmentarnego (cmentarza parafialnego), zarówno aktualnymi jak i w szczególności obowiązującymi w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Związane jest to zwłaszcza z zapisem pkt 1c) decyzji o warunkach zabudowy z [...] marca 2008 r., wg którego inwestowany teren leży nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie czynnego cmentarza parafialnego, ale także terenu "dopiero" przeznaczonego pod cmentarz (jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, "część przeznaczona pod nowe groby jest już obecnie wyłączona

z produkcji rolnej i przeznaczona pod cmentarz"). Ponieważ jak również wskazano w uzasadnieniu, przeznaczenie to wynikało ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], nie stało to na przeszkodzie do wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). W opisanych okolicznościach nie można wykluczyć (a wręcz prawdopodobne jest), że to właśnie teren dopiero przeznaczony pod cmentarz (ale formalnie nim nie będący) w dacie wydawania decyzji

o warunkach zabudowy znajdował się w sąsiedztwie działek skarżącej, co wskazywałoby, że wynikająca z rozporządzenia z 1959 r. odległość 50 m między cmentarzem a planowaną zabudową mogła być zachowana (w tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie pragnie zwrócić uwagę na wyrok NSA z 4 lipca 2017 r. II OSK 2822/15 - LEX nr 2366879, który wprawdzie zapadł w nieco

odmiennych okolicznościach faktycznych, bo na tle odmowy wydawania decyzji

o warunkach zabudowy i nielegalnej rozbudowy cmentarza, ale wskazana w nim argumentacja może być pomocna dla niniejszej sprawy; mianowicie w wyroku tym NSA stwierdził, że okoliczność polegająca na ewentualnym prowadzeniu postępowań legalizacyjnych co do samowoli budowlanych nie mogła uzasadniać uznania, że takie samowole budowlane mają ograniczać możliwość legalnej zabudowy terenów sąsiednich, gdyż nie można przyznawać większej ochrony prawnej sprawcy samowoli budowlanej wobec innego podmiotu, które tylko poprzez taką samowolę budowlaną nie może uzyskać warunków zabudowy).

Podsumowując, do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowy udzielenia skarżącej wnioskowanego pozwolenia na budowę doszło z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 35 ust. 1 i 3 u.P.b.) oraz procesowego (art. 6 i 7 statuującym zasady praworządności i prawdy obiektywnej wyrażające się w działaniu organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa i podejmowaniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 77 § 1 zobowiązującym organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 80 stanowiącym podstawę do dokonania na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy dana okoliczność została udowodniona, a także art. 107 § 3 K.p.a. odnoszącym się do prawidłowego uzasadnienia wydawanych decyzji).

Sąd podziela wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Wojewody co do bezzasadności odmowy udzielenia przez Starostę pozwolenia na budowę w związku z rzekomą niezgodnością projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy

w zakresie kształtu dachu mającego powstać budynku; przewidziany projektem budowlanym dach dwuspadowy niewątpliwie jest bowiem dachem wielospadowym, jaki został przewidziany w decyzji o warunkach zabudowy.

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią powołaną przez Sąd ocenę prawną, wynikającą z przedstawionej wykładni naruszonych przepisów (Sąd wskazuje przy tym na utratę ważności zawartych w projekcie budowlanym warunków podłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektrycznej i gazowej).

Z podanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Sąd

orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu

I instancji (pkt I sentencji wyroku).

O należnych skarżącej kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata (480 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono stosownie do art. 200 w zw.

z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt II wyroku).