Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1177/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: § 9, 28, 60, 68
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego B. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W 2015 roku została przeprowadzona z urzędu modernizacja ewidencji gruntów dla obrębu P., gmina K., operat nr [...]. Na podstawie operatu nr [...] w ewidencji gruntów i budynków w jednostce rejestrowej [...] zostały wykazane: działka nr [...] o powierzchni [...]ha i użytkach gruntowych: [...] - grunty orne" o powierzchni [...]ha, "[...] - grunty orne" o powierzchni [...]ha, "[...] - grunty orne" o powierzchni [...]ha, "dr - drogi" o powierzchni [...]ha oraz działka nr [...] o powierzchni [...] ha i użytkach gruntowych: "[...] - łąki trwałe" o powierzchni [...]ha, "[...] - łąki trwałe" o powierzchni [...]ha, "[...] - nieużytki" o powierzchni [...]ha, "[...] - drogi" o powierzchni [...]ha. Do nowych działek nr [...] i [...] o powierzchni [...]ha jako właściciel został wpisany B. S., jako podstawę wpisu powołano księgę wieczystą nr [...].

W dniu [...] czerwca 2016 roku B. S. wystąpił do Biura Geodezji Starostwa W. . z podaniem o wyjaśnienie wpisu użytku "drogi" w działce nr [...] z obrębu P., gmina K.. W podaniu wskazał, że podczas modernizacji został wskazany inny przebieg granic niż jest w ewidencji. Droga, która była uważana za gminną okazała się częścią jego działki nr [...], w grudniu 2015 roku droga została zaorana. Powołując się na powyższe okoliczności wnioskodawca wystąpił o zmianę zapisu użytku gruntowego z "dr - drogi" na "R - grunty orne". Ponadto wystąpił o wyjaśnienie granicy działki nr [...] z drogą powiatową ponieważ jego pole dochodzi do krawężnika drogi i zachodzi konieczność ustaleń co do pasa drogowego.

Po przeanalizowaniu dokumentów i stwierdzeniu nieprawidłowości w zakresie niezgodności danych ewidencyjnych z danymi stanu prawnego działek nr [...] i [...], organ z urzędu wszczął postępowanie w sprawie sprostowania danych ewidencyjnych działek nr [...] i [...] z obrębu P., ustalonych niezgodnie ze stanem prawnym nieruchomości, wykazanym w ewidencji.

W toku postępowania postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. dopuszczono Stowarzyszenie Interesu Społecznego "K." na prawach strony do udziału we wszczętym postępowaniu.

Decyzją Nr [...] z [...].10.2017 r. Starosta W. Z. orzekł o aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków obrębu P., gmina K., wykazanych na podstawie operatu modernizacji ewidencji gruntów obrębu P. nr [...], polegającej na:

a) wykreśleniu ze stanu dotychczasowego działki nr [...] o powierzchni [...]ha i użytkach gruntowych: RIVa - grunty orne" o powierzchni [...]ha, "RIVb - grunty orne" o powierzchni [...]ha, "RV - grunty orne" o powierzchni [...]ha, "dr - drogi" o powierzchni [...]ha oraz działki nr [...] o powierzchni [...]ha i użytkach gruntowych: "ŁIV - łąki trwałe" o powierzchni [...]ha, "ŁV - łąki trwałe" o powierzchni [...] ha, "N - nieużytki" o powierzchni [...]ha, "dr - drogi" o powierzchni [...]ha,

wykazaniu w stanie nowym:

- działki nr [...] o powierzchni [...]ha i użytkach gruntowych "RIVa - grunty orne" o powierzchni [...]ha, "RIVb - grunty orne" o powierzchni [...]ha, "RV - grunty orne" o powierzchni [...]ha oraz działki nr [...] o powierzchni [...]ha i użytkach gruntowych "ŁIV - łąki trwałe" o powierzchni [...]ha, "ŁV - łąki trwałe" o powierzchni [...]ha, "N - nieużytki" o powierzchni [...]ha, zgodnie ze stanem pranym ujawnionym w KW [...],

- działek: nr [...] o powierzchni [...]ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...]o powierzchni [...]ha, nr [...] o powierzchni [...]ha - o użytku gruntowym "dr - drogi, zgodnie ze stanem prawnym wynikającym z Aktu Notarialnego Rep. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1950 roku, i nie objętym KW [...],

c) przywróceniu sprzed modernizacji w stanie nowym do drogowych działek nr [...], [...] i [...] wpisu władającego - Gmina K. - drogi powszechnego korzystania,

d) przywróceniu sprzed modernizacji w stanie nowym do drogowej działki nr [...] wpisu władającego - Powiat W. Z. - Zarząd Dróg Powiatowych w O.

na podstawie operatu dotyczącego aktualizacji ewidencji gruntów i budynków KW [...] - dz. ew. [...] i [...], przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] w dniu [...] czerwca 2017 roku, sporządzonego przez Wykonawcę modernizacji w ramach rękojmi.

Od decyzji tej odwołali się B. S., T. J., J. S., P. S. i E. K. zarzucając naruszenie przepisów art. 20 ust. 2 pkt. 1 lit a-b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, § 67 pkt. 1-7, § 68 ust. 1 pkt. 1 lit. a-h, § 68 ust. 2, ust. 3 pkt. 3 lit. 7 a i d, ust. 6a, a także pkt. 1, 3, 9, 18 tabeli z załącznika Nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 28, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, 81a § 1, 107 § 1 i 3 oraz art. 156 § 1 pkt. 1 i 4 k.p.a. Wnieśli ponadto o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, oględzin działek, przesłuchanie w charakterze świadka geodety opracowującego modernizację ewidencji gruntów i budynków, a także zawarcie ugody administracyjnej. W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że działki wydzielone jako drogi nie odpowiadają definicji dróg w rozumieniu załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz ustawy o drogach publicznych. Grunty te powinny być włączone do przyległego użytku rolnego albowiem drogi nie istnieją w rzeczywistości i nie ma na nich zlokalizowanych żadnych urządzeń technicznych. Skarżący zauważyli także, że w przypadku gdy właścicielami gruntu są podmioty inne niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, niedopuszczalne jest wpisane w ewidencji "władającego". Powołano, że nie zostały przeprowadzone dowody, o które w toku postępowania wnioskował B. S., m.in. oględziny nieruchomości. Dowody te wykazałyby brak dróg na gruncie oraz potwierdziły, że wbrew stanowisku Stowarzyszenia, inni rolnicy nie korzystają z tych gruntów, albowiem mają zapewniony dojazd z innych stron. Zawarty w odwołaniu wniosek o zawarcie ugody uzasadniony został wolą wszystkich spadkobierców pierwotnego właściciela gruntów oznaczonych jako odrębne działki drogowe, żeby stanowiły one części składowe gospodarstwa B. S..

Po rozpoznaniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał w dniu [...] lutego 2018 r. decyzję Nr [...].

Ww. decyzją, wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ) w związku z § 45 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034) organ odwoławczy w pkt. I. zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że:

1. w punkcie b) akapicie 1 - przed wyrazami: "zgodnie ze stanem prawnym ujawnionym w KW [...]" dopisał: "i jako właściciela działek B. S.";

2. w punkcie b) akapicie 2 - po wyrazach "dr - drogi" w miejsce istniejącego zapisu wpisał: "i jako współwłaścicieli działek B. S. w udziale 1/3 części, T. J. w udziale 1/3 części, J. S. w udziale 1/9 części, P. S. w udziale 1/9 części, E. K. w udziale 1/9 części, na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] czerwca 1950 r. oraz dokumentów spadkowych" . W pkt. II. uchylił zaskarżoną decyzję w części zawartej w punktach c) i d) orzeczenia. W pkt. III. w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, że dokumentami źródłowymi ustalającymi przebieg granic działek oraz przebieg dróg w obrębie P. jest Plan gruntów wsi P. scalonych na mocy orzeczenia Okręgowej Komisji Ziemskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 1927 r., zaewidencjonowany w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod nr [...]. Powołano, że w świetle przepisów obowiązującej wówczas ustawy o scalaniu gruntów z dnia 31 lipca 1923 r. (Dz.U. Nr 92 poz.718) grunty wydzielone na drogi nie przechodziły na własność Skarbu Państwa, jednak służyły jako drogi dla ogółu rolników. Z akt sprawy wynika, że istnienie tych dróg i ich przebieg nie były przez rolników kwestionowane do 2015 r., kiedy to podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków wsi P. wykonawca bez należytego rozpoznania sprawy wykreślił z operatu ewidencyjnego części dróg przebiegające wzdłuż granic działek nr [...] i [...] włączając je do tych działek.

Organ odwoławczy ustalił, że z załączonych do akt dokumentów własnościowych wynika, że aktem notarialnym z dnia [...].06.1950 r. rep. Nr [...] A. S., będący właścicielem działek oznaczonych w rejestrze komasacyjnym nr [...] i [...], darował synowi J. S. działki gruntu oznaczone nr [...] i [...] o powierzchni ogólnej [...] ha. Według wykonanej wówczas mapy i rejestru pomiarowego w działce [...] wykazane były drogi o powierzchni [...] m2 , a w działce nr [...] - o powierzchni [...] m2. Dokumenty te złożone zostały do Zbioru dokumentów nr [...]. Dla nieruchomości założona została księga wieczysta nr [...].

Ponadto, Postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] maja 1989 r. sygn. akt [...] J. S. nabył prawo własności nieruchomości rolnej we wsi P. oznaczonej nr ewidencyjnym [...]. W postanowieniu podano powierzchnię [...] m. kw., natomiast faktyczna powierzchnia działki ewidencyjnej wynosiła [...] m2.

Organ wskazał, że w operacie założenia ewidencji gruntów wykazane były zgodnie ze stanem władania działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha i jako władający J. S.. Istniejące drogi wykazane były jako odrębne działki ewidencyjne.

W 1972 r. nastąpiła zmiana numeracji działek, w wyniku czego działki nr [...] i [...] połączono, nadając nowej działce nr [...] (pow. [...] ha), a działce nr [...] - nr [...]. W tym czasie trwały prace związane z regulacją własności gospodarstw rolnych. Z protokołu spisanego w dniu [...].08.1972 r. przez geodetę prowadzącego prace uwłaszczeniowe wynika, że J. S. jako jedyny nie zgłosił się do regulacji praw do nieruchomości. Sołtys wsi jako powód podał, że posiada on akt notarialny. W sporządzonym w 1977 r. rejestrze gruntów do 1990 r. J. S. wykazany był jako władający działkami [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha.

Organ ustalił, że na podstawie aktu notarialnego umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia [...].05.1990 r. rep. [...] Nr [...] właścicielem nieruchomości o powierzchni [...] ha [...] ary uregulowanej w KW nr [...] został B. S. i taki stan prawny ujawniony został w ewidencji gruntów i budynków (do 2015 r.). Aktualnie nieruchomość uregulowana jest w KW Nr [...].

W ocenie organu podczas modernizacji ewidencji popełniono błąd uznając, że przedmiotem przeniesienia prawa własności były również grunty pod drogami wydzielonymi w wyniku scalenia. Natomiast grunty te w świetle ustawy o scalaniu gruntów z dnia 31 lipca 1923 r. oraz aktu notarialnego z dnia [...].06.1950 r. pozostały własnością J. S., a po jego śmierci spadkobierców ustalonych w załączonych do akt Akcie poświadczenia dziedziczenia po J. i J. S. (rep. [...] nr [...] z dnia [...].04.2011 r.) i Akcie poświadczenia dziedziczenia po W. S. c. J. i J. (rep. [...] nr [...] z dnia [...].09.2014 r.).

Organ wskazał, że z uwagi na powstanie dróg na podstawie prawomocnego orzeczenia Okręgowej Komisji Ziemskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 1927 r. o scaleniu gruntów, posiadane prawo własności nie może być rozumiane jako możliwość dowolnego zagospodarowanie tych gruntów przez właściciela. Działki nr [...], [...], [...], [...] są częściami dróg ogólnodostępnych służących ogółowi mieszkańców i rolników. Według informacji organu I instancji, działka nr [...] znajduje się w pasie publicznej drogi powiatowej zaliczonej uchwałą nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...] listopada 2000 r., natomiast działki [...], [...] i [...] w świetle art. 8 ustawy o drogach publicznych są drogami wewnętrznymi i stosownie do zasad zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, a w szczególności zapisów pkt [...] L.p. [...] załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, należy oznaczyć je w ewidencji symbolem dr - drogi. Organ powołał, że do czasu, gdy właścicielem tych działek nie zostanie Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, ujawnienie w ewidencji podmiotu władającego innego niż właściciel byłoby niezgodne z art. 20 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dlatego też punkt c) i d) zaskarżonego orzeczenia organu I instancji podlegał uchyleniu.

Organ ocenił, że w świetle obowiązujących przepisów i zgromadzonych akt sprawy, wniosek skarżących o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, przeprowadzenie oględzin działek, przesłuchanie geodety opracowującego modernizację ewidencji oraz przesłuchanie stron, jest nieuzasadniony, ponieważ dane ewidencyjne przedmiotowych działek wynikają wprost z zebranych dokumentów oraz obowiązujących przepisów. Natomiast wniosek o zawarcie ugody administracyjnej uzasadniony wolą zainteresowanych włączenia przedmiotowych gruntów do gospodarstwa B. S. dotyczy spraw cywilno-prawnych wykraczających poza właściwość organów administracji publicznej.

Zarzut dopuszczenia do udziału w postępowaniu Ekologicznego Stowarzyszenia Interesu Społecznego "K." oraz uznania za stronę Gminę K. oraz Zarząd Dróg Powiatowych organ również ocenił jako nieuzasadniony. Przedmiotowe działki drogowe nie są odrębnymi drogami lecz fragmentami dróg wewnętrznych będących we władaniu Gminy i częścią drogi powiatowej będącej we władaniu Zarządu Dróg Powiatowych w O., i tworzą z tymi drogami istniejącą sieć dróg we wsi P.. Natomiast Stowarzyszenie wykazało, że spełnia warunki określone w art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego, aby uwzględnić jego wniosek o dopuszczenie w postępowaniu na prawach strony.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu wniósł B. S. - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Decyzji, a także decyzji organu I instancji, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niestarannym rozpoznaniu sprawy, nieuzasadnionym ograniczeniu postępowania dowodowego i nieodniesieniu się do wniosków składanych przez Skarżącego. W uzasadnieniu zarzucono, że organ nie odniósł się do kwestii braku budowli i urządzeń technicznych na wydzielonych gruntach drogowych, nie poczynił ustaleń w zakresie braku korzystania innych rolników z przedmiotowych gruntów. Powołano, że w akcie notarialnym z [...].06.1950 r. nie ma żadnych informacji o drogach. Wskazano, że biegły geodeta, dysponujący kompletem dokumentacji, a także wykonujący pomiary w terenie, wykonał swą pracę już za pierwszym razem po prostu prawidłowo, nie stwierdzając żadnych dróg, zaś zmienił zdanie dopiero gdy zleceniodawca (konkretnie Starosta W. Z.) zlecił geodecie powtórzenie tych prac w ramach rękojmi. W kolejnej dokumentacji, wykonanej przez geodetę w ramach tej rękojmi, z działek tych wydzielono drogi. Skarżący powołał, że na planie gruntów wsi P. z 1927 r., istotnie drogi są zaznaczone, lecz linią przerywaną, co świadczy o ich niejasnym charakterze, a tych kwestii organy nie badały. Zarzucono, że znaczenie dla rozstrzygnięcia miał zapewne udział Ekologicznego Stowarzyszenia Interesu Społecznego "K.", będącego zarówno w gminie, jak i w powiecie grupą politycznego nacisku.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie.

W piśmie z [...] września 2018 r. Ekologiczne Stowarzyszenie Interesu Społecznego "K." zarzuconej decyzji zarzuciło naruszenie, wręcz zniszczenie układu komunikacyjnego istniejącego od 1927 r, zachwianie układu komunikacyjnego w granicach Starostwa Powiatu W. w powiązaniu z układem komunikacyjnym powiatu N. D. M.. Wskazano, że grunty o użytku "dr" były od 57 lat drogami powszechnego korzystania, we władaniu Gminy K. i powinny, w trybie art. 73 ustawy z [...].10.1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przejść na własność Gminy. Zarzucono również, że zaoranie przez Skarżącego części pasa drogowego uniemożliwiło kilku właścicielom uprawę pól i zbiór plonów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje:

Dokonana sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przywołanym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć należy, iż przesłanką wszelkich rozstrzygnięć organów administracji winny być kompletne ustalenia faktyczne. Zasada powyższa wynika wprost z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i znajduje zastosowanie do postępowania toczącego się przed organami obu instancji. Do ustaleń faktycznych o zasadniczym znaczeniu należy zaś ustalenie faktycznego stanu działek ewidencyjnych o nr [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie P., gmina K..

Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. 2101 tj.) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Ponadto zgodnie z ust. 2 pkt. 1 a i b ww. art., w ewidencji gruntów i budynków wskazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego – oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości; gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli – osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 2 a informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji.

Jednocześnie § 9 ust. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2016.1034 tj.) stanowi, że działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych.

W § 28 tegoż rozporządzenia określono, że treść mapy ewidencyjnej stanowią miedzy innymi granice działek, kontury użytków gruntowych i ich oznaczenia oraz numery działek ewidencyjnych, zaś w § 60 wskazano miedzy innymi, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są numer działki stanowiący część składową identyfikatora działki ewidencyjnej, pole powierzchni działki ewidencyjnej oraz informacje określające pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej.

Rodzaje użytków gruntowych wykazywane w ewidencji określa § 67 rozporządzenia stanowiący, że użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na następujące grupy:

1. użytki rolne,

2. grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione,

3. grunty zabudowane i zurbanizowane,

4. użytki ekologiczne, oznaczone symbolem złożonym z litery "E" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego określającego sposób zagospodarowania lub użytkowania terenu, np. E-Ws, E-Wp, E-Ls, E-Lz, E-N, E-Ps, E-R,

6. grunty pod wodami,

7. tereny różne oznaczone symbolem -Tr.

W § 68 rozporządzenia określono przy tym szczegółowy podział użytków gruntowych poszczególnych kategorii, zaś w Załączniku nr 6 do tegoż rozporządzenia wskazano ustawowe przesłanki zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Z treści tegoż załącznika wynika, iż przesłanką zaliczenia gruntu do danej kategorii użytku gruntowego jest każdorazowo sposób użytkowania i zagospodarowania gruntu.

Zgodnie z pkt. 18 Załącznika, do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.).

Natomiast stosownie do ust. 2. do użytku gruntowego o nazwie "drogi" nie zalicza się gruntów w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych, jeżeli:

1) wchodzą w skład gospodarstwa rolnego lub leśnego;

2) wchodzą w skład działki budowlanej, która nie jest osiedlem mieszkaniowym, dworcem kolejowym lub dworcem komunikacji autobusowej albo też nie jest odrębnym pasem gruntu wydzielonym wyłącznie w celu zapewnienia dostępu tej działki do drogi publicznej.

Zgodnie zaś z ust. 3. grunty w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych niezaliczone do użytku gruntowego "drogi" włącza się do:

1) przyległego użytku rolnego, jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa rolnego;

2) użytku "las", jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa leśnego;

3) odpowiedniego użytku z grupy użytków zurbanizowanych i zabudowanych, jeżeli wchodzą w skład działki budowlanej.

W przedmiotowej sprawie organ wszczął postępowanie z urzędu w przedmiocie sprostowania błędnych danych w ewidencji. Po przeprowadzeniu postępowania uznano, że stan prawny nieruchomości został błędnie wskazany w ewidencji, co uzasadniało wydanie decyzji w zakresie wpisania jako właściciela działek nr [...] i [...] B. S., natomiast jako współwłaścicieli działek o użytku drogowym o nr [...], [...], [...], [...] – następców prawnych J. S.. W zakresie prawa własności organy powołały się na stan prawny wynikający z dokumentów. W odniesieniu do użytków drogowych, organ również powołał się na dokument w postaci Planu gruntów wsi P. scalonych sporządzony na mocy orzeczenia Okręgowej Komisji Ziemskiej w[...] z [...].08.1927 r., który to dokument organ odwoławczy uznał za dokument źródłowy, ustalający przebieg granic działek oraz przebieg dróg w obrębie P.. Z uzasadnienia decyzji organ odwoławczego wynika również jednoznacznie, że podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków wsi P. wykonawca bez należytego rozpoznania wykreślił z operatu ewidencyjnego część dróg przebiegających wzdłuż granic działek [...] i [...], włączając je do tych działek. W dalszej części uzasadnienia organ powoływał, że z uwagi na powstanie tych dróg na podstawie prawomocnego orzeczenia Okręgowej Komisji Ziemskiej w [...] z [...].08.1927 r. o scaleniu gruntów, prawo własności nie może być rozumiane jako możliwość dowolnego zagospodarowania tych gruntów przez właściciela.

W tym miejscu zauważyć należy, że na poparcie swojej oceny, organ nie powołał żadnego przepisu prawa. Organ, prowadząc postępowanie w zakresie ujawnionego użytku, powołał się tylko i wyłącznie na dokument z [...].08.1927 r. oraz – w zakresie działki nr [...] – na uchwałę nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...] listopada 2000 r., stwierdzając, że działka nr [...] znajduje się w pasie publicznej drogi powiatowej. Ponadto organ uznał, że działki [...], [...], [...] w świetle art. 8 ustawy o drogach publicznych są drogami wewnętrznymi i stosownie od zapisów pkt. [...] L.P. [...] Załącznika nr [...] do rozporządzenia MRRiB z [...].03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków należy oznaczyć je w ewidencji symbolem dr – drogi.

Powyższe prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy w ogóle nie rozpoznał zarzutów odwołania w zakresie ujawnionych w ewidencji użytków drogowych. Ponadto już z samego wniosku Skarżącego, inicjującego postępowanie w przedmiotowej sprawie wynikało, że kwestionuje on ujawnione wpisy "dr" z uwagi na fakt innego sposobu użytkowania tego terenu. W trakcie całego postępowania dowodowego Skarżący podkreślał, że drogi na gruncie faktycznie nie istnieją, nie korzystają z nich inni rolnicy, cześć terenu została w 2015 r. zaorana, część stanowi dojazd tylko do jego nieruchomości. Na potwierdzenie swych twierdzeń Skarżący wnioskował o przeprowadzenie dowodów z zeznań stron, geodety, który pierwotnie wykreślił użytek drogowy, oględzin. Ponadto, wskazywał na fakt braku jakichkolwiek budowli i urządzeń infrastruktury na przedmiotowych gruntach, uzasadniających w myśl art. 4 pkt. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zaliczenie tych gruntów do dróg oraz na pkt. L.p. [...], [...], [...] i [...] Załącznika Nr [...], uzasadniający zaliczenie tych gruntów do gruntów ornych, łąk, bądź przyłączenie dróg do przyległego użytku rolnego, wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy nie odniósł się do sprecyzowanych bardzo szczegółowo w tym zakresie zarzutów odwołania i nie uwzględnił wniosków dowodowych Skarżącego uznając, że dane ewidencyjne przedmiotowych działek wynikają wprost z zebranych dokumentów oraz obowiązujących przepisów.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 15 i 107 § 1 pkt. 6 k.p.a., a stwierdzone naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że z uzasadnienia decyzji wydanej przez organ odwoławczy nie wynika jaki jest faktyczny, aktualny sposób użytkowania działek nr [...], [...], [...], [...]. W odróżnieniu bowiem od stanu prawnego nieruchomości, który wynika z dokumentów źródłowych, sposób użytkowania nieruchomości mógł ulec zmianie na skutek faktycznie podejmowanych czynności na gruncie przez pewien okres czasu. Wydzielenie działek gruntowych w 1927 r. z przeznaczeniem na drogi powszechnego korzystania nie wyklucza, że na przestrzeni czasu doszło do zmiany sposobu użytkowania gruntu. Organ odwoławczy w żaden sposób nie podjął próby weryfikacji twierdzeń Skarżącego o braku dróg na gruncie.

W tym miejscu wskazać należy, że ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w art. 2 pkt 8 definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) - jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Również rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nakłada na starostę jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (art. 22 ust. 1 ustawy) m.in. obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności (§ 44 pkt 2). Z powyższych regulacji wyprowadzić można zasadę utrzymywania ewidencji gruntów w stanie aktualności, która to zasada uniemożliwia wprowadzanie do operatu ewidencyjnego zapisów dotyczących występujących na działce użytków gruntowych, nie według aktualnego stanu terenu, lecz według stanu użytku gruntowego istniejącego na działce wcześniej.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie rozważył w ogóle możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Wskazać należy, że zgodnie z § 35 wyżej powoływanego rozporządzenia, oględziny są także źródłami danych ewidencyjnych. Przeprowadzenie powyższego dowodu pozwoliłoby na weryfikację twierdzeń Skarżącego, jak również Stowarzyszenia, które w toku postępowania odwoławczego złożyło fotografie na okoliczność istnienia dróg, obrazujące np. zjazd na drogę wysypaną żwirem. Organ w ogóle nie odniósł się do powyższych dowodów, nie ustalił, które zdjęcia obrazują poszczególne działki gruntu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien w pierwszej kolejności rozważyć przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie aktualnego sposobu użytkowania działek drogowych, ustalenia w jakich częściach działek zostały urządzone drogi, czy są to drogi powszechnego korzystania, wnikliwie rozpoznać zarzuty zgłoszone w odwołaniu, w szczególności w zakresie możliwości zaliczenia gruntów do użytków rolnych. W zależności od poczynionych ustaleń wydać decyzję.

Natomiast stwierdzić również należy, że decyzja organu jest prawidłowa w zakresie ustalenia stanu prawnego działek wskazanych w decyzji. W tej kwestii organ przeprowadził wszechstronne postępowanie dowodowe, zebrał odpowiedni materiał w postaci aktów notarialnych, dokumentów z ksiąg wieczystych, wypisów z rejestru gruntów i postanowień sądów powszechnych. Organ dokonał również, w zakresie stanu prawnego nieruchomości, wnikliwej oceny zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego i ocenę tę należycie uzasadnił. Sąd w całości przyjmuje za własne ustalenia stanu faktycznego co do stanu prawnego działek wymienionych w decyzji, a szczegółowo powołanego w uzasadnieniach organu i przytoczonego we wstępnej części uzasadnienia. Powyższe dotyczy również oceny materiału dowodowego przeprowadzonej przez organ. Niewątpliwie z zebranych w sprawie dowodów wynika w sposób jednoznaczny, że na podstawie aktu notarialnego z [...].06.1950 r. rep. Nr [...] i Postanowienia Sądu Rejonowego w G. . z [...] maja 1989 r. sygn. Akt. [...], właścicielem całej nieruchomości, w tym również działek "drogowych" był J. S.. Natomiast w operacie założenia ewidencji gruntów z 1961 r., istniejące drogi zostały wykazane jako odrębne działki ewidencyjne – pas drogowy z działki [...] wszedł w skład działki nr [...], a pas drogowy z działki [...] w skład działki nr [...].; jako władający zostało wpisane Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Komunikacji, bez wpisu właściciela. Natomiast J. S. został wpisany jako władający do działek [...],[...] i [...] (bez dróg) o pow. [...] ha. W sporządzonym w 1977 r. rejestrze gruntów, do 1990 r. J. S. wykazany był jako władający działkami [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Na podstawie aktu notarialnego umowy przekazania gospodarstwa rolnego z [...].05.1990 r. rep. [...] Nr [...] właścicielem gruntu o powierzchni [...] ha stał się B. S. i do 2015 r. taki stan prawny został ujawniony w ewidencji. Na podstawie złożonego przez B. S. wniosku z [...].05.1990 r. o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości o pow. [...] ha, został on właśnie wpisany jako właściciel tej nieruchomości. Z dokumentów wynika więc, że przedmiotem przeniesienia prawa własności w 1990 r. były tylko działki [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, a nie wydzielone wcześniej działki "drogowe". Tak więc organ prawidłowo ustalił, że grunty pod drogami wydzielonymi w wyniku scalenia pozostały własnością J. S. na mocy aktu notarialnego z [...].06.1950 r., a po jego śmierci spadkobierców ustawowych, ustalonych na podstawie aktów poświadczenia dziedziczenia. W tym zakresie organ odwoławczy zasadnie odesłał współwłaścicieli na drogę cywilno-prawną w zakresie regulacji kwestii związanych ze zniesieniem współwłasności.

Również prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji co do pkt. c i d, powołując przepis art. 20 ust. 2 ustawy Prawa geodezyjnego o kartograficznego.

W odniesieniu do powyższego uznać należy, że niezasadne są zarzuty zgłaszane w toku postępowania sądowoadministracyjnego przez uczestniczące w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenie. Mianowicie organ prawidłowo ustalił stan prawny nieruchomości oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami uznał, że brak jest podstaw do wpisania innego podmiotu jako władającego w sytuacji ustalenia właściciela nieruchomości. W toku postępowania nie ujawniono bowiem żadnych innych dokumentów prowadzących do zakwestionowania ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organ. Nie zostały przedstawione żadne postanowienia sądów powszechnych o stwierdzeniu zasiedzenia działek drogowych na rzecz Gminy, czy decyzje administracyjne w przedmiocie przejścia nieruchomości drogowych na własność jednostek samorządu terytorialnego.

Z uwagi na stwierdzone powyżej uchybienia w zakresie naruszenia przepisów postępowania, które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. art. 200, 205 § 1 i 2, 209 p.p.s.a. Na zasądzone na rzecz Strony koszty składał się uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika zasądzone w stawce minimalnej, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie i opłata od pełnomocnictwa.