Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 557/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, 3, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 35, art, 36, art, 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi I. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 400 (słownie: czterysta) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 14 października 2021 r. obywatel U. I. K. (dalej jako skarżący), zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

W aktach administracyjnych znajdują się kopie dokumentów paszportowych skarżącego, poprzednie decyzje udzielające zezwolenia na pobyt, umowy zakupu lokalu mieszkalnego, dokumenty podatkowe i dotyczące zatrudnienia skarżącego, certyfikat znajomości języka polskiego, decyzja pobytowa skarżącego.

Pismem z dnia 7 marca 2022 r. organ wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa w Urzędzie oraz do uzupełnienia dokumentów.

Dnia 7 marca 2022 r. Wojewoda skierował wynikające z obowiązującej ustawy o cudzoziemcach zapytania do Policji, Straży Granicznej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Wobec niezałatwienia jego sprawy, skarżący wystosował dnia 21 stycznia 2022 r. ponaglenie, które przekazano do organu II instancji dnia 7 marca 2022 r.

Skarga, za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego wpłynęła dnia 1 marca 2022 r.

W skardze sformułowano zarzuty: 1) stwierdzenia przewlekłości w postępowaniu Wojewody, 2) stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, 3) zobowiązania organu do wydania stosownej decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku i akt sprawy organowi, 4) przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3 000 zł, 4) zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, 5) rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ instancji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p. p. s. a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Z dniem 29 stycznia 2022 r. z weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91, dalej ustawa zmieniająca).

W art. 7 ust. 1 ustawa zmieniająca stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13.

Artykuł 13 ust. 1 brzmi: W postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Z dniem 29 stycznia 2022 r. ustawodawca do ustawy o cudzoziemcach wprowadził art. 112a ust. 2, na mocy którego termin 60 dni (na załatwienie sprawy) biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Zgodnie z przywołanym przepisem art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, art. 112a ustawy o cudzoziemcach dotyczy postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, a więc odnosi się do sprawy skarżącego.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z transformacją sytuacji prawnej skarżącego wynikłej ze wskazanej wyżej ustawy zmieniającej.

Skarżący wnioskując o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE w dniu 14 października 2021 r. zasadnie miał prawo oczekiwać, że jego wniosek zostanie rozpatrzony na zasadach i w terminach wynikających z prawa obowiązującego w tej dacie.

Tak się nie stało, sprawa skarżącego nie została załatwiona, i nowelizacja, która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r. sprawiła, że uległ zmianie status prawny skarżącego w zakresie postępowania administracyjnego przed Wojewodą. Mianowicie przed datą 29 stycznia 2022 r. terminy na załatwienie sprawy skarżącego wynikały z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, i w takim kształcie wiązały organ administracji. Skarżący znalazł się więc w częstym w obiegu prawnym okresie przejściowym, w którym w okresie załatwiania jego sprawy został zmodyfikowany stan prawny. Dla takich sytuacji wprowadza się przepisy przejściowe, zwane też przepisami intertemporalnymi.

Adekwatne dla sprawy skarżącego przepisy przejściowe wynikają z art. 7 ustawy zmieniającej, w brzmieniu przywołanym wyżej, i nakazują one stosować przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13 ustawy zmieniającej. Artykuł 8 ust. 3 ustawy zmieniającej stanowi o stosowaniu przepisu ust. 1 jeżeli są spełnione łącznie wskazane warunki: termin złożenia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lub art. 126 ustawy zmienianej w art. 1, został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, z uwzględnieniem ust. 11.

Wynika z przywołanych przepisów to, że – w sytuacji skarżącego – decyzję wydaje się, gdy złożono wniosek w terminie, i wniosek ten nie zawiera braków, ewentualnie braki te zostały uzupełnione.

Według litery obowiązującego po 29 stycznia 2022 r. nowego prawa organ ma 60 dni na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowym, przy czym termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze wskazanych wyżej zdarzeń (art. 112a ust. 2).

Wolą Sądu jest przypomnieć, mając na względzie informacyjny, edukacyjny i społeczny walor uzasadnienia sądowego (zob. Ewa Łętowska, Podstawy uzasadniania w prawie konstytucyjnym i międzynarodowym, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, Warszawa 2015, s. 15-16), że podstawowa koncepcja prawa administracyjnego zasadza się na normowaniu stosunków między administracją, a ludźmi (zob. Franciszek Longchamps, Współczesne kierunki w nauce prawa administracyjnego na zachodzie Europy, Ossolineum 1968, s. 91), zaś u źródeł sądownictwa administracyjnego leży dążenie do ochrony obiektywnego porządku prawnego i publicznych praw podmiotowych, przede wszystkim w stosunkach między administracją a obywatelami, oraz zabezpieczenie jednostki przed nadużyciami administracji (zob. Małgorzata Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2016, s. 521). Zobowiązanie sądu administracyjnego do ochrony obiektywnego porządku prawnego objawia się poprzez brzmienie art. 1 §1 i §2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych: sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Prawo, o którym mowa w powołanym przepisie to prawo powszechnie obowiązujące, którego źródła wymienia art. 87 Konstytucji RP, i są to: Konstytucja, ratyfikowane umowy międzynarodowe, ustawy, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego.

Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje zatem stosowanie przez organy administracji wszelkich regulacji prawnych tworzących system normatywny Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawcy zdarza się wprowadzić do systemu prawnego regulacje rodzące wątpliwości z punktu widzenia spójności systemu prawa oraz z punktu widzenia hierarchiczności rozumianej jako zgodność normy niższego rzędu z normą wyższą. Do oceny zgodności ustaw z Konstytucją w myśl art. 188 ust. Konstytucji RP powołany jest Trybunał Konstytucyjny. Kontrolę konstytucyjności sprawują również sądy, ponieważ to Konstytucja, w myśl art. 8, jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio. W prawoznawstwie mocno reprezentowany jest pogląd, że ustrojodawca ustanawiając zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie uczynił od niej żadnych jednoznacznie sformułowanych wyjątków. Sąd nie tylko więc może, ale i powinien stosować Konstytucję. W razie wątpliwości co do konstytucyjności aktu, według art. 193 ustawy zasadniczej, sąd może przedstawić pytanie Trybunałowi Konstytucyjnemu, ale ustawa zasadnicza nie nakłada na niego takiego obowiązku. Należy z tego wnioskować, że gdy sąd z możliwości tej nie skorzysta, to sam rozstrzyga wątpliwości (Bogusław Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 68-69).

W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że sądy mogą bezpośrednio stosować Konstytucję, zwłaszcza w sytuacji gdy norma ustawowa reguluje tę samą materię co norma konstytucyjna, i czyni to w sposób sprzeczny w stosunku do regulacji konstytucyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2000 r. sygn. V SA 613/00, OSP 2001, nr 5, poz. 82; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2007 r. sygn. I SA/ Rz 189/06, niepublik.).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy, uznając skargę za uzasadnioną co do stwierdzenia przewlekłości, Sąd odwołał się do Konstytucji i, szerzej, prawa, jako wzorców kontroli legalności. W tym względzie, traktując prawo jako spójną całość, jako system powiązany zasadami i wartościami konstytucyjnymi, Sąd podzielił racje skarżącego.

Oparcie się wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, z pominięciem całokształtu porządku prawnego stanowiłoby naruszenie zasad konstytucyjnych, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego: Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z wysłowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadzono kolejne fundamentalne zasady kształtujące polski system prawny.

Należy tu zwłaszcza powołać się na zasadę zaufania obywateli do państwa, a tym samym i prawa przez to państwo stanowionego. Zasada ta zakłada, że skoro rozpoczęte zostało określone przedsięwzięcie, a prawo przewidywało, że będzie ono realizowane w pewnym okresie, to obywatel powinien mieć pewność, że będzie mógł ten czas wykorzystać, chyba że zajdzie sytuacja szczególna (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 kwietnia 2001 r. K 13/01, OTK 2001 nr 4, poz. 81). Zasada ta wymaga ponadto, aby norma prawa obowiązującego, które pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, wprowadzana była z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych, a co najmniej z odpowiednim vacatio legis. Stwarza to bowiem zainteresowanym podmiotom możliwość przystosowania się do nowej sytuacji prawnej. Ustawodawca może z nich zrezygnować decydując się na bezpośrednie (natychmiastowe) działanie nowego prawa, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1992 r. K 9/92, OTK 1993 nr 1, poz. 6, s. 69-70).

Zaufanie do państwa, i pewność sytuacji jednostki to wartości prawa administracyjnego, i ich pomijanie przez organy stanowiące i stosujące prawo nie może być akceptowane. Pewność sytuacji prawnej jednostki w prawie administracyjnym można ujmować jako postulat gwarancji dla jej praw podmiotowych, interesów i obowiązków, kierowany do prawodawcy, jak i podmiotów stosujących prawo, gwarancji wynikających z przyjętego systemu wartości, które w obecnych realiach można utożsamiać z gwarancjami wynikającymi z doktryny demokratycznego państwa prawnego (zob. Wojciech Jakimowicz, Kilka uwag o niepewności w prawie administracyjnym, w: Pewność sytuacji prawnej jednostki w prawie administracyjnym, pod red. Adama Błasia, Warszawa 2012, s. 213).

W tym świetle, skoro skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i prowadzenie działalności gospodarczej w konkretnym stanie prawnym, i na straży jego praw stały instytucje prawne zwalczające gnuśność organu, to w ocenie Sądu naruszenie zasady zaufania stanowi faktyczne osłabienie tych instytucji ochronnych w trakcie postępowania, które nie zostało zakończone w terminie dla niego przewidzianym.

Trzeba również podkreślić zasadę niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), korelującą z wyżej wskazaną zasadą zaufania.

Zasada niedziałania prawa wstecz uznawana jest za jedną z podstawowych składników formuły demokratycznego państwa prawnego w zakresie stanowienia i stosowania prawa, a jej nieprzestrzeganie narusza pewność prawa (Jerzy Oniszczuk, Konstytucja RP w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Kraków 2000, s. 66).

Wymaga ona, by nie stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie, i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r., K 7/90, OTK 1990, nr 1, poz. 5, s. 51). Wprawdzie czasem sądy dopuszczają odstąpienie od zasady niedziałania prawa wstecz, jednak dzieje się tak wtedy, gdy nie wywołuje to kolizji z innymi zasadami, wartościami konstytucyjnymi (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 2003 r. sygn. I CKN 229/01, niepublik.). Trybunał Konstytucyjny dopuszcza działanie prawa wstecz, jeżeli nowa regulacja – retroaktywna – jest korzystniejsza dla adresata (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 1998 r. K 24/97, OTK 1989, nr 2, poz. 13).

W demokratycznym porządku prawnym prawo powinno działać w zasadzie na przyszłość, a nie wstecz, w tym znaczeniu, że powinno wiązać określone w nim skutki prawne ze zdarzeniami mającymi miejsce po jego wejściu w życie. Zasada lex retro non agit jest adresowana przede wszystkim do ustawodawcy i zakazuje mu stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń, sytuacji, które miały miejsce i zostały zakończone przed wejściem w życie tych norm (szerzej na ten temat m.in. Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem legislacyjnym. Warszawa 2015, s. 48 i nast. oraz przytoczone tam orzecznictwo TK). Zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, można od niej odstąpić, jednakże wyjątkowo, jeżeli przemawia za tym konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych niż bezpieczeństwo prawne i zaufanie obywateli do państwa zagrożone pogorszeniem ich sytuacji prawnej wskutek nałożenia na nich określonych obowiązków z mocą wsteczną. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 X 2017, sygn. II GSK 24/16, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W sprawie skarżącego zastosowanie wyłącznie nowo wprowadzonej normy prawnej stanowiłoby niedopuszczalne i nieusprawiedliwione działanie prawa wstecz. Nowa regulacja sięga "do tyłu", do okresu w którym organ był zobowiązany załatwić sprawę skarżącego, i niejako stara się uzdrowić stan przewlekłości, w którym – w świetle realiów sprawy – organ się znalazł. Sąd nie odnajduje żadnych przesłanek, żadnych wartości i zasad, które usprawiedliwiałyby wsteczne zastosowanie prawa w sprawie skarżącej.

Należy wreszcie odwołać się do wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego zasady zabezpieczenia interesów w toku. Zasada należytego zabezpieczenia interesów w toku wymaga, aby sytuacja prawna osób dotkniętych nową regulacją była poddana takim przepisom przejściowym, które umożliwią realizację przedsięwzięć podjętych wcześniej, w przekonaniu, że będą one przebiegały w stabilnym otoczeniu prawnym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lipca 1996 r. K 5/96). Interesy skarżącego będące w toku, bo zapoczątkowane wniesieniem wniosku i nie zaspokojone, nie będą należycie chronione, skoro w obrocie prawnym pojawia się regulacja praktycznie uniemożliwiająca mu skorzystanie z ochrony prawnej zwalczającej przewlekłość. Sąd zważył wreszcie, że zastosowanie do sprawy skarżącego wyłącznie nowej regulacji stanowiłoby nie tylko wskazane wyżej pominięcie zasad Konstytucji, ale także realne wyłączenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określających terminy na załatwianie spraw. Należy wreszcie zważyć, że prawodawca, udzielając sądowi administracyjnemu kompetencji do orzekania w sprawach bezczynności organów (art. 149 p. p. s. a.) nie wiąże sądu ścisłym rozumieniem bezczynności, i do kompetencji sądu należy, opierając się na całokształcie obowiązującego prawa ocenić bezczynność (przewlekłość) w konkretnej sprawie.

W tym świetle Sąd, biorąc pod uwagę zaznaczone wyżej rozważania na temat realizacji zasad konstytucyjnych, nie traktuje wprowadzonej nowelizacji jako lex specialis, wypierającej regulacje terminowości załatwiania spraw przewidzianych przez k. p. a., ale tak stosuje prawo, by pozostawić pod ochroną konstytucyjną prawa i interesy skarżącej.

W tym sensie Sąd wyszedł poza literę prawa pozytywnego, ale pozostał w granicach prawa (zob. Dorota Dąbek, Prawo sędziowskie w polskim prawie administracyjnym Warszawa 2010, s. 451), i tak zinterpretował przepisy, by pozostać w zgodzie regulacjami konstytucyjnymi, ale także zasadą racjonalności prawodawcy. Takie działanie jest uzasadnione, bowiem wykładnia literalna nie jest jedyną metodą interpretacji prawa.

Nieracjonalne byłoby ponadto wyłączenie służących zwalczaniu przewlekłości przepisów kluczowego dla procedury administracyjnej k .p. a.

W tym świetle Sąd uznaje zarzut skarżącego, że organ dopuścił się przewlekłości.

W art. 37§1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako k. p. a.) ustawodawca definiuje przewlekłość jako stan, w którym postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy. Załatwienie sprawy administracyjnej w odpowiednim czasie nie jest zatem kwestią relewantną prawnie, i można ją określić jako jedną z wartości postępowań prawnych, w tym procedury administracyjnej.

Ustawodawca wskazuje ramy czasowe, w jakich sprawy administracyjne powinny być załatwiane ogólnie nakazując bezzwłoczność (art. 35§1 k. p. a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki)., a następnie domykając ją konkretnymi terminami:

1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 §2 k. p. a.),

2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego,

3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane.

Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania bada, czy postępowanie organu było prowadzone w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności, bez względu na to, czy sprawa została zakończona – jak w przedmiotowej sprawie – wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, czy też nie. Sąd administracyjny dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2021 r. sygn. III OSK 1022/21, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

W piśmiennictwie prawniczym pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikająca z istoty sprawy ( B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011).

Reasumując, sąd administracyjny w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje w sytuacji, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy oznacza to, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie administracyjne trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu brak jakichkolwiek wątpliwości, że Wojewoda Dolnośląski, rozpatrując sprawę skarżącego dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu.

Z akt sprawy bezspornie wynika, że sprawa nie została rozpoznana i załatwiona w terminach wyznaczonych przepisami ustawy k. p. a. Od chwili wniesienia wniosku o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE do złożenia skargi do sądu administracyjnego upłynęło ponad 4 miesiące (październik 2021 r. – marzec 2022 r.). Nawet jeżeli założymy, że sprawa skarżącego jest dla organu szczególnie skomplikowana, to organ wielokrotnie przekroczył termin wyznaczony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym doszło do naruszenia art. 35§1 pkt 2-3 k. p. a., wskazującego miesięczny lub dwumiesięczny termin załatwienia sprawy.

Organ naruszył ponadto art. 36§1 k. p. a. nie informując wnioskodawcy we właściwym czasie o niezałatwieniu jego sprawy, nie wskazując przyczyn i nie określając nowego terminu. Można więc wiarygodnie przyjąć, że czynności organy już od początku nie były skoncentrowane na to, aby załatwić sprawę skarżącego w należytym terminie, a finalnie – pod względem sprawności - okazały się nieefektywne.

Strona skarżąca spełniła warunek w postaci obowiązku ponaglenia organu. Ponaglenie jest takim środkiem prawnym służącym stronie postępowania administracyjnego, które ma dyscyplinować organ w zakresie ograniczenia jego nieterminowości. Strona, zgodnie z art. 37§1 k. p. a. ma prawo wniesienia ponaglenia jeżeli organ dopuścił się bezczynności, to znaczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k. p. a. albo gdy postępowanie prowadzone jest przewlekle – to znaczy dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Konkludując rozważania w zakresie zarzutu przewlekłości Sąd taką patologię administracyjną wyraźnie w postępowaniu organu widzi, zarówno patrząc z perspektywy jasno brzmiących przepisów prawnych, jak i wnikliwie analizując uwarunkowania faktyczne tej konkretnej sprawy. Tłumaczeń organu opierających się na ogromnej ilości wniosków Sąd nie przyjmuje i nie znajduje dla nich oparcia w przepisach prawa.

Sąd zdecydował się również potraktować przewlekłość organu w realiach kontrolowanej sprawy jako popełnioną z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy prawne nie definiują, czym jest rażące naruszenie prawa. W języku polskim "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, według którego kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości w postępowaniu przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., sygn. II OSK 1610/20, Lex nr 3190594, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). To stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. O tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości (wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r. sygn. III OSK 995/21, Lex nr 3227754).

Sąd nie ma wątpliwości, że prawo naruszono, i uczyniono to w sposób wyrazisty, niewątpliwy i bezsporny, a tym samym znamiona rażącego naruszenia prawa zostały wypełnione. Sąd postrzega okres wykroczenia poza ustawowy termin jako na tyle długi, że w powszechnym odbiorze społecznym i wedle elementarnych zasad doświadczenia życiowego będzie odbierany jako rażący.

Sąd wziął pod uwagę tempo prowadzenia postępowania, czas trwania naruszenia, ale także brak respektu dla podstawowych zasad konstytucyjnych i procesowych: zasady praworządności, zasady szybkości postępowania, zasady zaufania.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada legalności działania organów administracji należy także do zasad ogólnych postępowania administracyjnego: organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy k. p. a.). Charakterystyczna dla przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej i zagwarantowanego konstytucyjnie modelu demokratycznego państwa prawnego zasada związania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej, prawem, przejawia się na różnych płaszczyznach. Zasada praworządności naruszona jest ewidentnie. Nie można w demokratycznym państwie prawnym akceptować sytuacji, w której regułą staje się nieprzestrzeganie przez organy władzy, w tym organy administracji publicznej, powszechnie obowiązującego prawa. Sąd dostrzega masowy charakter przypadków bezczynności lub przewlekłości postępowania w zakresie analizy przez organ wniosków cudzoziemców. Prowadzi to do wniosku, że nie mamy do czynienia z incydentalnym opóźnieniem, brakiem działania, który dałoby się wytłumaczyć nieprzewidzianymi, jednostkowymi trudnościami, ale z systemową słabością właściwych w sprawie organów administracji publicznej. Przywoływane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności w postaci ogromnej ilości składanych wniosków, czy odpływu pracowników merytorycznych, nie stanowią uwidocznionej w prawie przesłanki zwalniającej organ od terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Z tego powodu, sąd administracyjny musi stwierdzić naruszenia prawa.

Jednym z przejawów zasady praworządności jest to, że ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, że wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 k. p. a zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Naruszenie zasady szybkości postępowania, skonsumowane poprzez konkretne, wykazane przekroczenia ustawowych terminów, zostało już dowiedzione.

Należy dodać jeszcze obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8§1 k. p. a. ).

Organ nie respektował również zasady zaufania, postrzeganej w elementarny, z punktu widzenia jednostki, sposób: jednostka ma prawo oczekiwać, że organ administracji będzie przestrzegał prawa i załatwi sprawę jednostki w określonych przepisami terminach.

Opierając się na przepisie art. 159 §2 ustawy p. p. s. a., a także biorąc pod uwagę wyjaśnione wyżej uwarunkowania, Sąd zdecydował przyznać skarżącemu sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 §2 ustawy p. p. s. a. Należy pamiętać, że przyznanie tej sumy jest dyskrecjonalną kompetencją sądu administracyjnego, który może, ale nie musi z niej skorzystać. Jest to kompetencja o charakterze fakultatywnym, i o jej zastosowaniu każdorazowo decyduje sąd rozpoznający sprawę (W. Piątek, Wykonanie wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2017, s. 248, wyrok NSA z 27 lipca 2021 r. sygn. I OSK 476/21, Lex nr 3224002). Przyznając skarżącemu sumę 400 zł Sąd wziął pod uwagę okres przewlekłości, dobra i interesy skarżącego, które zostały naruszone, niepewność osobistą i prawną, w jakiej nie ze swojej winy się znalazł oraz pierwiastek represyjności wobec organu, który w przyszłości nie powinien dopuszczać do zaistnienia takich sytuacji. Sąd uznał, że pierwiastek represyjności znalazł wyraz w sumie pieniężnej, którą otrzyma skarżący, i za niecelowe uznał wyrażanie go w grzywnie, której na organ nie nałożył.

Jednocześnie, zważywszy że sprawa skarżącego nie została załatwiona, Sąd zobowiązuje organ do jej załatwienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku.

O kosztach (pkt V sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p. p. s. a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł).