Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 932/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, par. 5, art. 133
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 7 ust. 1, ust. 2, ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 8, art. 9
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 345 poz 1 art. 138 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r.ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych  gruntów do produkcji surowców
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Gd 1181/10 w sprawie ze skargi J. Sz. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych za rok 2007 oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r., syg.akt I SA/Gd 1181/10 oddalił skargę J. S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w G. z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie płatności do gruntów rolnych za rok 2007.

Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy:

Skarżący J. S. wystąpił w dniu [...] maja 2007 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. przyznał J. S. płatności do gruntów rolnych na rok 2007, w tym jednolitą płatność obszarową i uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych.

W związku z wyjściem na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, lecz nie znanych organowi, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. postanowieniem z [...] marca 2010 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007 i decyzją z 9 czerwca 2010 r. w oparciu o przepisy art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) uchylił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz odmówił J. S. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nakładając jednocześnie sankcję. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że w roku 2007 skarżący J. S. nie był faktycznym posiadaczem gruntów zadeklarowanych we wniosku, nie uprawiał gospodarstwa, bowiem działki objęte przedmiotowym wnioskiem pozostawały na podstawie umów dzierżawy w rzeczywistym posiadaniu innych osób.

Rozpoznając sprawę w wyniku odwołania wniesionego przez skarżącego Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w G. decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2007 r., Nr 35, poz. 217 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej). Z mocy art. 7 ust. 1 powołanej ustawy rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, jeżeli posiada działki rolne o łącznej wskazanej powierzchni, utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami oraz został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów. Z mocy zaś art. 7 ust. 6 ustawy w przypadku, gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu. Organ drugiej instancji wskazał, że strona we wniosku o przyznanie przedmiotowych płatności wniesionym do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 6,19 ha. Na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że skarżący [...] października 1998 r. wydzierżawił gospodarstwo rolne na okres 10 lat M. K., który na podstawie § 4 umowy dzierżawy z dniem [...] października 1998 r. przystąpił do użytkowania gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych objętych umową, a które zostały wskazane przez skarżącego w przedmiotowym wniosku; od 2008 r. dzierżawcą przedmiotowych działek został syn M. K. – K., który ze skarżącym zawarł w dniu [...] października 2008 r. umowę dzierżawy na okres 10 lat.

W ocenie organu przy tak ustalonym stanie faktycznym, skarżący nie spełniał przesłanek wynikających z powyżej powołanego art. 7 ust. 1 ustawy, a tym samym nie przysługują mu płatności do gruntów rolnych za rok 2007.

Odnosząc się do nałożonych sankcji organ II instancji wyjaśnił, że procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną przekroczyła 50%, dlatego zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. UE. L 345 z 20 listopada 2004 r., str. 1, ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 1973/2004"), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcję w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, która będzie potrącana w kolejnych trzech latach kalendarzowych następujących po roku wykrycia nieprawidłowości. W rezultacie należało stronie odmówić przedmiotowej płatności i nałożyć oznaczoną w decyzji organu pierwszej instancji sankcję. Również w przypadku uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych powierzchnia zadeklarowana wyniosła 6,07 ha, powierzchnia stwierdzona to 0,00 ha; procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekroczyła 50%, zatem należało stronie odmówić przyznania ww. płatności i nałożyć sankcję.

Organ przywołał również treść art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18, ze zm.; Dz. U. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze. zm., dalej: "rozporządzenie nr 796/2004").

Organ wskazał również, że nie upłynął pięcioletni okres liczony od doręczenia decyzji, zatem organ pierwszej instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zasadnie wznowił z urzędu postępowanie administracyjne oraz uchylił decyzję w myśl art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego w myśl zasady praworządności, w momencie powzięcia przez organ informacji o nowych, istotnych dla sprawy okolicznościach wskazujących, że wydaną decyzją ostateczną organ przyznał stronie płatności nienależnie, pomimo że strona nie spełniła warunków do ich przyznania, organ ten jest zobligowany do wznowienia postępowania, a w rezultacie uchylenia decyzji dotychczasowej i odmowy przyznania płatności z sankcjami w okresie 3 lat kalendarzowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skarżący J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego przy wydawaniu decyzji naruszono ważny interes strony, zasadę praworządności i zasadę zaufania obywateli do organów administracji oraz zastosowano przepisy prawa w sposób wybiórczy.

W ocenie skarżącego nie było podstaw do uchylenia decyzji przyznającej płatności, albowiem upłynął trzyletni termin przedawnienia. Działanie organu naraża skarżącego na straty finansowe, a przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ nie wziął pod uwagę wyjaśnień odwołującego.

Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zauważył, iż istotną w sprawie jest kwestia rozumienia pojęcia posiadania gruntów rolnych o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej.

Pojęcie posiadania, jako warunek przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w odniesieniu do przedmiotowych gruntów, nie jest regulowane przepisami wskazanej wyżej ustawy; użyte pojęcie posiadania należy więc interpretować zgodnie przepisami Kodeksu cywilnego, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. Sąd podzielił stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, również prezentowane przez WSA w G. (por. między innymi wyrok z 17 lipca 2007r. w sprawie I SA/Gd 283/07, zachowujące aktualność w ww. zakresie), że posiadanie gruntów w ujęciu cywilistycznym jest niedostateczne i nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe, zaś pojęcie posiadanie na gruncie ustawy o płatnościach bezpośrednich należy odczytywać w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych.

W tym stanie pojęcie posiadania gruntów rolnych, w rozumieniu ustawy o płatnościach, należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych.

Za takim jego rozumieniem przemawia to, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy być posiadaczem (samoistnym) działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je również rolniczo użytkować. Odwołując się do orzecznictwa Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność oraz czy utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami użytkując je rolniczo. Istotą płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony, utrzymuje te grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej. Przy takim ujęciu użytkowania, jako przesłanki posiadania, zasadnie w zaskarżonej decyzji uznano, że w rozpatrywanej sprawie skarżący – w odniesieniu do spornych działek – faktycznie nie użytkował ich w powyższym znaczeniu. Skarżący tych ustaleń nie neguje, podnosi jedynie, że w dniu składania wniosku o dopłatę został pouczony, że wniosek taki złożyć może pod warunkiem, że dzierżawca nie powieli wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

Powołując się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., w sprawie II GSK 227/07, zaznaczono, że przedmiotowe płatności są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE); system dopłat bezpośrednich został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Krajowy ustawodawca określając szczegółowe warunki przyznawania płatności wskazuje na posiadanie, jako ustawowo określoną przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku i odnosi to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisów ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.). Stosownie do treści art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że o posiadaniu i jego postaci decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą. Władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy przez właściciela, czyli inaczej mówiąc władanie we własnym imieniu i dla siebie, jest posiadaniem samoistnym, a władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy w ramach innego prawa niż własność, czyli władanie podporządkowane posiadaniu samoistnemu innej osoby, jest posiadaniem zależnym (por. postanowienie SN z 9 maja 2003 r., sygn. akt V CK 13/03, postanowienie SN z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt V CK 131/03). To rozróżnienie rodzajów posiadania ma istotne znaczenie, z uwagi na to, że konstrukcja instytucji płatności obszarowych wynika ze wspólnej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tym podmiotom, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych. Sąd podkreślił, że przesłanki niezbędne do otrzymania płatności określa ustawa i nie jest prawnie skuteczna umowa zawarta pomiędzy właścicielem a dzierżawcą ustalająca, który z nich wystąpi z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich i w jaki sposób środki te zostaną podzielone pomiędzy dzierżawcą a właścicielem działek rolnych.

W konsekwencji przeprowadzonych wywodów podzielono stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie spełniał warunku posiadania spornych gruntów, w rozumieniu art. 7 ust.1 i 2 i art. 7 ust. 6 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Organ pierwszej instancji prawidłowo uchylił własną decyzję, a w rezultacie odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej, nakładając sankcję zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 1973/2004. Również zasadnie odmówiono stronie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej, nakładając sankcję zgodnie z art. 51 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 .

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił:

1/ naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że posiadanie działki rolnej będącej zgodnie z powołanym przepisem przesłanką przyznania płatności bezpośredniej należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych,

b. art. 7 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie przyjęto błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługują płatności uzupełniające,

c. art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 1973/2004 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie istniały przesłanki do zastosowania wobec skarżącego sankcji określonej w przywołanym przepisie,

d. art. 51 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do zastosowania wobec skarżącego sankcji określonej w przywołanym przepisie,

e. naruszenie zasady zaufania obywateli do Państwa stanowiącej element zasady państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. poprzez pominięcie podnoszonych przez skarżącego okoliczności, iż działał w zaufaniu do organów administracji publicznej Państwa i kierował się wyjaśnieniami udzielanymi przez urzędników państwowych, a zatem nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego pouczenia uzyskanego od urzędnika państwowego.

2/ Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego poprzez pominięcie przez Sąd treści wyjaśnień złożonych przez skarżącego na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r., iż w okresie dzierżawy faktycznie użyczał maszyn rolniczych na potrzeby uprawy działek oraz fizycznie wykonywał na tych działkach prace rolnicze;

b. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 kodeksu postępowania cywilnego poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszonych przez skarżącego na rozprawie w dniu [...] lutego 2011 r. a związanych z faktycznym użytkowaniem przez skarżącego działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności.

Rozwijając zarzuty w motywach skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że z treści art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej nie wynika, aby obowiązek utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami miał być realizowany przez rolnika, który wystąpił z wnioskiem i w którego posiadaniu znajdują się objęte wnioskiem grunty rolne. Literalne brzmienie powyższego przepisu wskazuje jedynie, że grunty rolne objęte wnioskiem i znajdujące się w posiadaniu rolnika powinny być utrzymywane zgodnie z normami (pkt 2), przy czym przepis nie wskazuje przez kogo ten obowiązek powinien być realizowany.

W związku z powyższym pojęcie "posiadania", do którego odwołuje się ustawodawca w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej należy rozumieć w ujęciu cywilistycznym, czyli zgodnie z art. 336 k.c. O tym, iż ustawodawca odwołuje się do cywilistycznego rozumienia posiadania świadczy ponadto użycie w powołanej ustawie pojęć z Kodeksu cywilnego, czyli wprowadzenie rozróżnienia na posiadanie samoistne i posiadanie zależne (art. 7 ust. 6).

Z powyższego względu fakt oddania gruntów rolnych objętych wnioskiem w dzierżawę nie powinien mieć wpływu na przyznanie płatności, o ile zapewnione jest przez wnioskodawcę prowadzenie na tych gruntach prawidłowej gospodarki oraz utrzymywanie gruntów rolnych zgodnie z normami.

W związku z powyższym, skarżący był uprawniony do uzyskania jednolitej płatności obszarowej, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz płatności uzupełniających, o których mowa w art. 7 ust. 2 wymienionej ustawy, a tym samym oddalenie skargi było niezasadne. W konsekwencji brak było również podstaw do zastosowania sankcji. Skarżący w toku rozprawy z dnia [...] lutego 2011 r. wyjaśnił, iż pomagał M. K. w prowadzeniu upraw na działkach rolnych objętych umową dzierżawy, poprzez użyczenie maszyn rolniczych oraz fizyczne wykonywanie prac polegających na obsłudze ciągnika w stałym ale niewielkim wymiarze czasu (1 godzina dziennie). Z powyższego wynika, że skarżący faktycznie użytkował działki rolne objęte wnioskiem, a tym spełnił warunek wynikający według wykładni przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Zarzucił, że Sąd pominął całkowicie powyższe okoliczności, a tym samym nieprawidłowo uznał, iż w świetle przyjętej wykładni art. 7 ust. 1 ustawy skarżący nie spełnia określonych w ustawie wymogów uzyskania płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). W przedmiotowej skardze zostały zawarte zarzuty dotyczące zarówno naruszeń prawa materialnego, jak i procesowego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego , tj. do zarzutów dotyczących pominięcia przez Sąd I instancji treści wyjaśnień złożonych przez skarżącego na rozprawie i zaniechania przez Sąd wyjaśnienia okoliczności, w ocenie skarżącego istotnych dla sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są nieuzasadnione. Wskazany przez skarżącego przepis art. 133 p.p.s.a. (pomimo braku wskazania przez kasatora jednostki redakcyjnej przepisu, który miał zostać naruszony, z uzasadnienia zarzutu wynika, iż dotyczy on §1) stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Przepis art. 133 §1 p.p.s.a. nie może być podstawą do formułowania zarzutów co do nieprawidłowości w ustalaniu stanu sprawy i przeprowadzonej oceny stanu sprawy. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub czynności, a wynikającego z akt sprawy. Sąd administracyjny nie prowadzi bowiem, co do zasady, postępowania dowodowego , które to postępowanie kończy się na etapie postępowania administracyjnego. Stosownie do przepisu art.106 §3 p.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające, ale tylko jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i mogą to być tylko dowody z dokumentów. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 106 §5 p.p.s.a. który nakazuje stosować odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego do postępowania dowodowego określonego w §3, czyli do przeprowadzenia dowodu z dokumentu, w sytuacji gdy Sąd I instancji w ogóle nie przeprowadzał dowodu z dokumentu należy uznać za chybiony.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, której tytuł do 15 marca 2008 r. brzmiał "o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej" (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz.1051 ze zm.). Przepis art. 7 ust. 1 u.p.r. określa warunki jakie musi spełniać rolnik aby otrzymać jednolitą płatność obszarową. Przepis art. 7 ust. 2 u.p.r. stanowi, że rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw wskazanych roślin położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie JPO. Jednym z warunków uzyskania wymienionej płatności jest posiadanie działek rolnych o określonej powierzchni. Pojęcie posiadania nie zostało uregulowane w przepisach dotyczących przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe i że pojęcie posiadania na gruncie ustawy o płatnościach bezpośrednich należy interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych pojęcie posiadania gruntów rolnych, w rozumieniu ustawy o płatnościach, należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych (por. wyroki: NSA z 13.06.2012 r. syg.akt II GSK 734/11;NSA z 16.05.2012 r. syg.akt II GSK 537/11; WSA w Warszawie z 8.11.2005 r. syg. akt IV SA/Wa 1524/05.).

Za takim rozumieniem pojęcia posiadania gruntów rolnych przemawia to, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je również rolniczo użytkować.

Oceny, czy wnioskodawcy przysługuje w świetle przepisów art.7 ust.1 i ust. 2 u.p.r. wnioskowana płatność do będących w jego posiadaniu gruntów należy dokonywać biorąc pod uwagę definicje pojęcia "rolnik" i " działalność rolnicza" sformułowane w art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE.L.2003.270.1),, dalej rozporządzenie 1782/2003. Zgodnie z definicją zapisaną w ww. przepisie "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą; "działalność rolnicza" oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Jeżeli więc art. 7 ust. 1 u.p.r. stanowi, że JPO przysługuje rolnikowi na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, to oznacza to, że JPO przysługuje osobie, która prowadzi działalność rolniczą, czyli zajmuje się produkcją, hodowlą lub uprawą produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, do gruntów rolnych na których taką działalność prowadzi. Płatności obszarowe i uzupełniające (art. 7 ust. i ust. 2 u.p.r.) nie przysługują więc wyłącznie z tytułu posiadania gruntów rolnych, ale z tytułu posiadania związanego z prowadzeniem działalności rolniczej.

Sporadyczna pomoc w gospodarstwie rolnym nie może być rozumiana jako prowadzenie działalności rolniczej w rozumieniu powołanych wyżej przepisów.

Pokreślić również należy, że zgodnie art. 7 ust. 6 u.p.r. w przypadku gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu. Odwołując się do przepisów kodeksu cywilnego należy wskazać, że zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą (posiadacz zależny). Jak wynika z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy, działki rolne objęte wnioskiem o płatności skarżący wydzierżawił już w 1998 r., kolejną umowę dzierżawy tych gruntów na 10 lat zawarł w 2008 r.; działalność rolniczą na wydzierżawionych gruntach prowadzi każdorazowy dzierżawca. W opisanej sytuacji skarżący jako konkurujący do pozycji posiadacza samoistnego w rozumieniu omawianego przepisu wobec istnienia posiadania zależnego po stronie dzierżawcy nie miał podstaw do ubiegania się o płatności obszarowe również zważywszy na brzmienie art. 7 ust. 6 u.p.r.

Zarzuty naruszenia przepisów art. 138 ust.1 wskazanego w skardze kasacyjnej rozporządzenia nr 1973/2004 i art. 51 ust. 2 wskazanego w skardze kasacyjnej rozporządzenia nr 796/2004 kasator wywodzi z faktu, iż skarżący był uprawniony do uzyskania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniających, gdyż obszar zadeklarowany we wniosku do objęcia płatnościami był zgodny z rzeczywistym stanem faktycznym i w konsekwencji nie było podstaw do zastosowania sankcji określonych w tych przepisach. Wobec uznania, że skarżący nie był uprawniony do otrzymania jednolitej płatności obszarowej i płatności uzupełniających do zadeklarowanych we wniosku gruntów, również zarzuty naruszenia wskazanych przepisów rozporządzeń Komisji (WE) należy uznać za nieuzasadnione.

Odnosząc się do wymienionego jako zarzut naruszenia prawa materialnego, sformułowanego w punkcie 1 lit. e skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia zasady zaufania obywateli do Państwa i przez to naruszenia art.2 Konstytucji RP, poprzez pominięcie podnoszonych przez skarżącego okoliczności, iż działał w zaufaniu do organów Państwa i kierował się wyjaśnieniami udzielanymi przez urzędników państwowych, w związku z czym nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego pouczenia, zauważyć wypada, że wnoszący skargę kasacyjną powiązał ten zarzut (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) z zarzutem naruszenia przepisów art. 8 i 9 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego zarzuty te są niezasadne.

Wskazać należy przede wszystkim, że przepis art. 9 k.p.a. nie miał zastosowania w konkretnym postępowaniu administracyjnym ponieważ stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.r. z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Takim przepisem ustawy "stanowiącym inaczej" jest przepis art. 3 ust. 2 pkt 3 u.p.r., stosownie do którego w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Z ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym, przyjętych przez Sąd I instancji nie wynika też potwierdzenie wywodów skarżącego o udzielaniu mu błędnych pouczeń przez "urzędników państwowych". W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a.

Z wyłożonych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.