Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1548/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 7 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8, art. 9, art. 138 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 83 ust. 3, art. 84 ust 3-5
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Beata Sobocha, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi C. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego C. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prawomocnym wyrokiem z 16 kwietnia 2002 r. (sygn. akt IV SA/Wa 59/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwanego dalej "MKiDN") z [...] listopada 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2011 r. o odmowie zmiany decyzji własnej z [...] czerwca 2009 r. w zakresie wyznaczenia – na rzecz osoby, której udzielono zezwolenia na usunięcie drzew (p. C. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "P.") - terminu wykonania nasadzeń zastępczych.

W uzasadnieniu wyroku wskazano m.in.:

- powołany przez organ art. 84 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) nie może stanowić przeszkody do pozytywnego rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie zmiany terminu wykonania nasadzeń zastępczych; jedyną podstawą odmowy zmiany w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", decyzji z 2009 roku mogłoby być niespełnienie przez wnioskodawcę szczególnych przesłanek wymienionych w tym przepisie; jedynie wykazanie przez orzekające organy, że w niniejszej sprawie interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za odmową zmiany ostatecznej decyzji, może stanowić podstawę do nieuwzględnienia wniosku skarżącego,

- obowiązkiem organu, rozpoznającego sprawę w trybie art. 155 K.p.a., jest badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy; organy obu instancji nie dokonały jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, co daje podstawę aby uznać, że wydanie decyzji o odmowie zmiany ostatecznej decyzji z 2009 roku - bez zbadania, czy rzeczywiście interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za taką odmową, - było nieuprawnione,

- błędne jest stanowisko organu odwoławczego, jakoby fakt wykonania przez skarżącego nasadzeń zastępczych przed dniem rozpoznania złożonego wniosku, wskazywał na bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania, szczególnie przy uwzględnieniu okoliczności, że Skarżący zwrócił się z przedmiotowym wnioskiem przed wykonaniem tych nasadzeń,

- organy obu instancji, rozpoznając wniosek skarżącego, nie dokonały właściwych ustaleń, co do jego treści, a głównie, o jaką zmianę terminu w decyzji z 2009 rok wnosił Skarżący; jak wynika z pisma z 28 lutego 2011 r., stanowiącego uzupełnienie pierwotnego wniosku, Skarżący wniósł o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a., poprzez zmianę pierwotnego terminu wykonania nasadzeń zastępczych na dzień 30 marca 2011 r., ewentualnie na dzień 30 czerwca 2010 r.; ostatecznie Skarżący oświadczył w tym piśmie, że "wyraża zgodę na każdy termin zmieniający pierwotny termin wykonania nasadzeń określony w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., o ile będzie to termin przypadający po dniu 12 czerwca 2010 r., tj. po terminie rzeczywistego wykonania przez niego nasadzeń"; tak sformułowana treść wniosku nie dawała podstaw do poczynienia jednoznacznych ustaleń, co do zakresu złożonego przez skarżącego żądania, w szczególności, co do daty zmiany przedmiotowej decyzji w zakresie wykonania nasadzeń zastępczych; ustaleniem tej kwestii winny się zająć organy rozpoznając ponownie sprawę,

Zaskarżoną obecnie decyzją MKiDN, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., ponownie utrzymał w mocy decyzję organu I. instancji z [...] maja 2013 r. o odmowie zmiany własnej decyzji z [...] czerwca 2009 r. w zakresie wyznaczenia terminu wykonania nasadzeń zastępczych.

W uzasadnieniu decyzji po zreferowaniu przebiegu sprawy oraz jej uwarunkowań prawnych wskazano:

- wniosek p. C. P. o zmianę terminu wykonania nasadzeń zastępczych, w sytuacji, gdy nasadzenia te zostały już wykonane z dniem 12 czerwca 2010 r., nie może być uwzględniony z powodu braku słusznego interesu strony; Strona, wyjaśniając, że dotrzymanie terminu wykonania nasadzeń wskazanego w decyzji z 2009 roku nie było możliwe z powodu trudności z realizacją inwestycji budowlanej, nie wskazał, z jakich powodów termin ten należy zmienić właśnie na 30 czerwca 2010 r., zwłaszcza, że nasadzenia zostały w istocie wykonane w dniu 12 czerwca 2010 r.; podkreślono, że z art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody jednoznacznie wynika, że badanie żywotności drzew następuje w terminie liczonym od dnia ich posadzenia, a nie od dnia następującego po upływie wskazanego w zezwoleniu terminu wykonania nasadzeń,

- niezależnie od tego podkreślono, że Wnioskodawca uchybił terminowi wykonania nasadzeń wskazanemu w decyzji z 2009 roku., a następnie dokonał tych nasadzeń w innym terminie; zmiana tego terminu, zgodnie z wnioskiem strony, byłaby w istocie usankcjonowaniem działań przez nią podjętych już w okresie odmiennym od wskazanego w obowiązującym wówczas zezwoleniu; nie można zatem uznać żądania Wnioskodawcy za oparte na interesie, który należy uznać za słuszny.

W skardze p. C. P. zarzucił naruszenie następujących przepisów:

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - które miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez niezastosowanie się przez organy obu instancji do oceny prawnej i wskazań sformułowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 59/12, w tym zwłaszcza - wbrew wiążącej ocenie Sądu - niewykazanie w zaskarżonej decyzji (ani w decyzji pierwszoinstancyjnej) żadnej ze wskazanych przez Sąd przesłanek odmowy zmiany decyzji z 2009 roku w trybie art. 155 K.p.a.,

- art. 155 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

- jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie wymogów przepisem tym sformułowanych w toku postępowania administracyjnego, prowadzonego z wniosku skarżącego, w tym zwłaszcza bezzasadnie zakwestionowanie przez organy obu instancji słusznego interesu strony w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej;

- nieodniesienie się merytorycznie w zaskarżonej decyzji do ustawowych i wskazywanych przez Skarżącego pozytywnych i negatywnych przesłanek zmiany decyzji z 2009 roku. w trybie art. 155 K.p.a.;

- arbitralnie uznanie, jakoby decyzja organu I. instancji mieściła się w granicach uznania administracyjnego,

- art. 6, 7, i 8 K.p.a., poprzez bezpodstawne pominięcie słusznego interesu Skarżącego, w wyniku czego doszło do wydania orzeczenia rażąco naruszającego obowiązujący porządek prawny i niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności,

- art. 77 § 1, art. 77 § 4 i art. 80 K.p.a., poprzez:

- nierozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy, pominięcie istotnych w sprawie — znanych organowi I. instancji z urzędu, a organowi II. instancji z akt sprawy — faktów i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

- pominięcie argumentacji Skarżącego, uzasadniającej jego słuszny interes w żądaniu przesunięcia terminu nasadzeń zastępczych, co doprowadziło do bezzasadnego uznania, jakoby Skarżącemu nie przysługiwał słuszny interes w zmianie decyzji, a w konsekwencji — niezałatwienie sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu Skarżącego;

- arbitralnie uznanie, że decyzja organu I. instancji mieści się w granicach uznania administracyjnego oraz w granicach zaleceń sformułowanych wyrokiem sygn. akt IV SA/Wa 59/12,

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez:

- wyjaśnienie faktycznych i prawnych powodów rozstrzygnięcia w sposób nielogiczny, niepełny i wewnętrznie sprzeczny;

- wydanie orzeczenia, którego treść pozostaje w rażącej sprzeczności z materiałem zebranym w sprawie (w tym znanym organowi I. instancji z urzędu, a organowi II. instancji z akt sprawy),

- nieodniesienie się do argumentacji za zmianą decyzji z 2009 roku przedstawionej przez Skarżącego,

- art. 138 § 1 i 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I. instancji i nieorzeczenie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, co do istoty sprawy.

Uzasadniając skargę wskazano, że Strona wykonała nasadzenia w najkrótszym terminie, gdy było to możliwe, uwzględniając uwarunkowania obiektywne (likwidacja wykopów – możliwość zasadzenia drzew) jak i uwarunkowania po stronie skarżącego (w następstwie sprzedaży budowanych mieszkań posiadał środki na wykonanie prac). Drzewa zachowują żywotność.

Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy ustanowiony Pełnomocnik skarżącego – radca prawny, zwracał uwagę, że organ odwoławczy podtrzymał decyzję organu I. instancji, pomimo odnotowania, iż organ ten w istocie nie zinterpretował prawidłowo wytycznych wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 59/12. Wyjaśnił, że termin obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych - 30 czerwca 2010 r., został wskazany przez skarżącego dlatego, że był to jeden z dwóch alternatywnie wskazanych terminów w pierwotnym wniosku. Skarżący sądził, że wniosek jest sformułowany prawidłowo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzję wydano z naruszeniem prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec związania oceną prawną, sformułowaną w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 59/12, należy uznać, że w myśl regulacji ustawy o ochronie przyrody istnieje możliwość zmiany, na zasadzie art. 155 K.p.a., decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew w kwestii terminu wykonania nasadzeń zastępczych także w przypadku, gdy termin realizacji tego obowiązku wskazany w zezwoleniu już minął, o ile wniosek o zmianę został złożony przed tym terminem.

Rolą organu orzekającego w sprawie było wyjaśnienie:

- jakie jest w istocie żądanie strony – jaki miałby być termin wykonania nasadzeń zastępczych wskazany w decyzji po zmianie,

- czy za zmianą decyzji w takim zakresie przemawia słuszny interes strony i nie sprzeciwia się mu interes społeczny.

Organ temu zadaniu nie sprostał.

To, że w świetle wytycznych wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 59/12 organ miał wyjaśnić, o jaki termin zakreślenia obowiązku wnosi strona, nie oznacza, dopuszczenia działania organu w tym zakresie niejako mechanicznego, bez uwzględnienia zasady współpracy organu ze stroną tak, aby w miarę możliwości jej wnioski mogły być uwzględnione (zasada wywodzona z art. 8 i 9 K.p.a.). Wprawdzie Skarżący, na wezwanie organu, sprecyzował w istocie swój wniosek, wskazując termin 30 czerwca 2010 r.; jednocześnie jednak, w uzupełnieniu pierwotnego wniosku, wskazywał również, że wrażą zgodę na zmianę decyzji zakreślającej termin nasadzeń na każdy, od dnia 12 czerwca 2010 r. (kiedy to w istocie dokonał już nasadzeń). Z kolei z treści uzasadnienia organu odwoławczego wynika, jakoby przeszkodą dla uwzględnienia wniosku było właśnie określenie terminu 30 czerwca 2010 r. w sytuacji wykonania nasadzeń 12 czerwca. Organ zauważa przy tym, że z punktu widzenia kontroli realizacji prawidłowego wykonania obowiązku nasadzeń zastępczych jest obojętnym, w danej sytuacji, czy termin zostanie wskazany w decyzji na 12 czerwca czy też 30 czerwca, skoro oceny żywotności drzew dokonuje się w terminach liczonych od daty faktycznego nasadzenia a nie daty nasadzeń wskazanej w decyzji. Organ zauważa więc, że określenia terminu nasadzeń na dzień 30 czerwca 2010 r. nie da się uzasadnić interesem strony, lecz jednocześnie kwestia ta pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia skutków prawnych wydania decyzji z terminem na 12 czy też 30 czerwca 2010 r. (w tych samych terminach będzie dokonywana ocena żywotności, o ile termin zastałby przesunięty). W takiej sytuacji o ile organ uznał, że możliwe było jedynie wskazanie terminu nasadzeń na 12 czerwca (przesuniecie terminu tylko do tej daty można uzasadnić interesem strony), to - mając na uwadze treść uzupełnienia pierwotnego wniosku o zmianę decyzji - winien był powiadomić o tym zainteresowanego. Bezsprzecznie bowiem, w jego interesie pozostaje taka modyfikacja terminu nasadzeń, aby była możliwa ocena, że dopełnił obowiązku, co skutkować może brakiem konieczności uiszczenia opłat za usunięcie drzew (art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody). Trafnie zauważa organ odwoławczy, a podkreśla się to w skardze, że w istocie organ I. instancji nie uwzględnił wytycznych Sądu zawartych w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 59/12, co obligowało MKiDN do przeprowadzenia postępowania w sposób nader wnikliwy, w szczególności, gdy chodzi o wyjaśnienie rzeczywistej intencji strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu. Wymaganiu temu nie uczyniono zadość, co prowadziło do przedwczesnego wydania orzeczenia o odmowie uwzględnienia wniosku o zmianę terminu nasadzeń. Uchybienie przepisom postępowania, co do ustalenia żądania strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu (naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 K.p.a.), mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego aktu.

Z kolei chybiona jest pozostała argumentacja organu, gdzie wywodził on, jakoby za zmianą decyzji nie przemawiał interes społeczny, skoro stanowiłoby to w istocie usankcjonowaniem działań podjętych przez Skarżącego już w okresie odmiennym od wskazanego w obowiązującym wówczas zezwoleniu. Sąd w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 59/12 wyraził pogląd, że tego rodzaju zmiana zezwolenia jest generalnie dopuszczalna, stąd nie można a priori wywodzić, że musi być ona sprzeczna z interesem społecznym, bez uwzględnienia konkretnych uwarunkowań sprawy, do których organ w istocie się nie doniósł. Argumentację organu w tym zakresie należy więc uznać za całkowicie chybioną, a jednocześnie pozostającą w sprzeczności z oceną wyrażoną w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 59/12. Czyni to zasadnym zarzut skargi uchybienia art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Za trafne należy wobec tego uznać zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. Wobec nie ustalenia intencji strony przez organ przedwczesna byłaby ocena, czy doszło do naruszenia art. 155 K.p.a. - czy zaistniały przesłanki zmiany decyzji, jak i art. 138 § 1 K.p.a., w kontekście konieczności wydania decyzji reformatoryjnej miast utrzymania w mocy orzeczenia I. instancji. W ocenie Sądu stan sprawy nie jest z kolei na tyle złożony, aby - wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ I. instancji, - konieczne było prowadzenie w znacznym zakresie postępowania wyjaśniającego a więc, aby zachodziły przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej (art. 138 § 2 K.p.a.). Istniejące w sprawie wątpliwości, co do zakresu żądania, może wyjaśnić z udziałem Skarżącego organ odwoławczy.

Dokonując ponownie oceny, czy przeciw przesunięciu terminu wykonania nasadzeń zastępczych na konkretną datę przemawia interes społeczny, organ odwoławczy będzie miał na uwadze ratio legis regulacji art. 83 ust. 3, art. 84 ust. 3 - 5 ustawy o ochronie przyrody, która ma służyć zwolnieniu podmiotów z obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie drzew, o ile zrekompensują one w istocie szkody w środowisku, wynikające z dokonywanej ingerencji w jego zasoby (kontroli realnego usunięcia szkód ma służyć m.in. instytucja kontroli zachowania żywotności nasadzeń po trzech latach od przesadzenia, jako warunek umorzenia należności – art. 84 ust. 5 ustawy). Przeszkodą dla uwzględnienia wniosku w rozpoznawanym przypadku mogłoby być wyłącznie ustalenie, że:

- nie leży to obiektywnie w interesie Strony (nie jest konieczne z punktu widzenia jej realnych potrzeb) lub

- wydanie przedmiotowej decyzji nie prowadziłoby do osiągnięcia zakładanego ustawą o ochronie przyrody celu.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. W pkt. 3 sentencji wyroku o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Na zasądzone koszty postępowania składa się: kwota 200 zł uiszczona tytułem należnego w sprawie wpisu od skargi (zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm., wpis stały w sprawach skarg dotyczących decyzji wydanych w trybie zmiany aktu pobiera się w wysokości 200 zł), kwota 240 zł należna tytułem wynagrodzenia radcowskiego oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji uwzględni ocenę prawną, wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.