Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 254/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Siły zbrojne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art 8, art. 21 ust. 6 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 119 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] października 2019 r.


UZASADNIENIE

P. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] listopada 2019 r. (nr [...]), którą organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] października 2019 r. (nr [...]) odmawiającą skarżącemu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że P. P. (żołnierz zawodowy służby kontraktowej, który na mocy rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2019 r. Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej został wyznaczony na stanowisko służbowe w jednostce wojskowej nr [...] w [...]), w dniu [...] czerwca 2019 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.) z wnioskiem o przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] decyzją z [...] października 2019 r., wydaną na podstawie art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2308 ze zm.) odmówił skarżącemu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że wniosek skarżącego o przyznanie kwatery (lokalu mieszkalnego) nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ pełniąc służbę w Policji otrzymał już z budżetu państwa pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych (decyzją z [...] października 1999 r. przyznano mu pomoc finansową na zakup domu mieszkalnego w M.). Organ stwierdził, że art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej konstruuje generalną zasadę, że skorzystanie z prawa do zakwaterowania przez żołnierza, który w trakcie służby lub po jej zakończeniu otrzymał pomoc finansową ze środków Skarbu Państwa, wyklucza ponowne skorzystanie z prawa do zakwaterowania. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że jeżeli zatem byłemu funkcjonariuszowi Policji, który przeszedł do służby wojskowej lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne (art. 21 ust. 6 ustawy), bez względu na ramy czasowe, to fakt ten stanowi przeszkodę w realizacji prawa do zakwaterowania. Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania żołnierzy, którzy wcześniej otrzymali pomoc na zabezpieczenie swoich potrzeb mieszkaniowych ze środków publicznych.

P. P. wniósł odwołanie od tej decyzji. Odwołujący się zarzucił, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 i ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącego, organ I instancji naruszył ponadto art. 6,a art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 9 k.p.a., a także art. 12 i art. 35 § 1 - 3 tej ustawy. Zaskarżona decyzja nie wskazuje "właściwej i jednoznacznej" podstawy materialnej rozstrzygnięcia, nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 107 § 1 pkt 4 i pkt 6 i § 3 k.p.a.), co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności z art. 156 §1 pkt 3 k.p.a.

Skarżący podał, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji powołał się art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, mimo że przepis ten zawiera aż pięć przesłanek negatywnych udzielenia żołnierzowi prawa do

zakwaterowania.

W ocenie skarżącego, nie ma oparcia w przepisie art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej stwierdzenie organu, że żołnierz, który przed podjęciem służby wojskowej otrzymał pomoc finansową ze środków Skarbu Państwa nie ma prawa do ponownego skorzystania z realizacji prawa do zakwaterowania (w jakiejkolwiek formie). Powołany ust. 6 art. 21 zawiera bowiem pięć przepisów, enumeratywnie wymieniających negatywne przesłanki prawa żołnierza do zakwaterowania. Dopatrywanie się "wyimaginowanej" zasady generalnej w tym przepisie stoi w rażącej sprzeczności nie tylko z zasadami techniki prawodawczej, ale również z zasadą racjonalnego pracodawcy i logiką tworzenia prawa.

Klauzulę generalną zawiera natomiast art. 21 ust 1 ustawy stanowiący, że co do zasady zakwaterowanie na zasadach określonych w ustawie przysługuje każdemu żołnierzowi zawodowemu. Wyjątki od tej zasady nie mogą być interpretowane rozszerzające.

P. P. stwierdził, że wyroki sądów przywołane na poparcie tezy organu w żaden sposób, nie potwierdzają zapatrywania organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Orzeczenia te dotyczą prawa do zakwaterowania żołnierza w czasie pełnienia służby wojskowej lub jego małżonka, a więc zagadnień "zupełnie odrębnych" Pierwszy z wymienionych wyroków (o sygn. akt I OSK 1037/13) dotyczy odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy, dwa kolejne (o sygn. akt I OSK 2497/12 i sygn. akt I OSK 1139/12) odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 5 ustawy, czwarty wymieniony wyrok (o sygn. akt I OSK 2768/13) dotyczy odprawy mieszkaniowej, a ostatni (sygn. akt II SA/Wa 385/13) prawa wdowy po żołnierzu do zamieszkiwania w kwaterze. Przywołania te zatem świadczą jedynie o tym, że organ wywiódł swoje tezy na podstawie wyrwanych z kontekstu, nie mających zastosowania w niniejszej sprawie fragmentach orzeczeń.

Odwołujący się podkreślił, że przepis ten nie wyłącza przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania w sytuacji, gdy wcześniej, jako funkcjonariusz Policji, otrzymał pomoc mieszkaniową na podstawie i zasadach przewidzianych w ustawie o

Policji.

P. P. stwierdził, że w jego przypadku nie wystąpiła żadna z negatywnych przesłanek, wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, skutkująca odmową przyznania prawa do zakwaterowania w określonej formie.

Odwołujący się podkreślił, że powołane przesłanki dotyczą wyłącznie żołnierza, dotyczą świadczeń ustawowo gwarantowanych z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Pomoc finansowa jaką otrzymał jako policjant nie jest zatem ani ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery, ani odprawą mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy, ani też pomocą finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Organ nie ustalił ponadto, że nabył on lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia albo, że nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji Mienia Wojskowego.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z [...] listopada 2019 r. wydaną na podstawie art, 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 21 ust. 1 i ust. 4, art. 24 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ podzielił zapatrywanie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w W., co do tego, że prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego zostało docelowo zrealizowane przy pomocy Państwa, co oznacza, że ponowne ubieganie się o realizację tego prawa, po wstąpieniu do zawodowej służby wojskowej, nie jest uprawnione.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu i wyjaśnił, że o prawie do zakwaterowania rozstrzyga się w decyzji o przydziale katery albo innego lokalu mieszkalnego, po ustaleniu czy w sprawie nie zaistniał jeden z przypadków określonych w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Organ przywołał treść tego przepisu prawa, jak również art. 21 ust. 10 tej ustawy.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego podniósł, że z przepisów art. 21 ust. 4 w zw. ust. 6 pkt 4 ustawy wynika, że przydział lokalu nie może nastąpić, gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było obok przydziału kwatery stałej trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie cezury tj., do 31 grudnia 1995 r. wynikało z faktu, że od 1 stycznia 1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu i wówczas zastąpiono pomoc finansową - ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu, w 2004 r., ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wówczas została wprowadzona kolejna forma finansowa zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przysługująca żołnierzowi po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej - odprawa mieszkaniowa.

Organ odwoławczy podniósł jednocześnie, że analogicznie z ustawy z dnia kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.) wynikało (w czasie wypłaty stronie pomocy finansowej) i wynika, że policjant ma prawo do pomocy państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, przy czym ustawa ta zawiera także ograniczenia, kiedy to prawo nie przysługuje (m. in. gdy nastąpił przydział lokalu mieszkalnego czy wypłata pomocy finansowej).

Prezes Agencji Mienia Wojskowego powołał się na art. 17a ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 330 ze zm.), art, 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 października 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r, poz. 289 ze zm.), art. 12 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.) i stwierdził, że przepisy te wprost zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP.

Organ odwoławczy podkreślił, że zamierzeniem ustawodawcy było wyłączenie z uprawnienia do zakwaterowania osób, które już raz skorzystały z pomocy państwa na cele mieszkalne. "Uwzględniając specyfikę sprawy" i kierując się wykładnią celowościową, historyczną i systemową przepisów, należy przyjąć, że żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz, U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.) nie jest uprawniony do otrzymania innej formy wsparcia finansowego że Skarbu Państwa, tak samo jak żołnierz, który był funkcjonariuszem i otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Policji. Zatem w przypadku przechodzenia miedzy służbami, żołnierzowi zawodowemu, który kiedykolwiek wcześniej uzyskał pomoc finansową na cele mieszkaniowe z tytułu pełnienia służby w innej formacji, nie przysługuje prawo do ponownego jej uzyskania od Państwa przez przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego. W przeciwnym wypadku funkcjonariusz (dobrowolnie) zmieniając czy kontynuując służbę w strukturach wojskowych, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do nie tylko innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co jest niezgodne z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem organu, ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania art. 21 ust, 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, powodowałby zaprzeczenie celu przepisów, wspólnych dla służb mundurowych.

Prowadzi to do wniosku, że w przypadku skarżącego istnieje podstawa do zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa, na ten sam cel, obecnie w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, ponieważ jej potrzeby mieszkaniowe zostały już zaspokojone.

P. P. w skardze do Sądu na tę decyzję zarzucił, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 107 § 1 pkt4 i § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu podniósł, że w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał żadnej przesłanki negatywnej wymienionej w art. 21 ust. 6 tej ustawy. Jego zdaniem, nie ma podstaw do przyjęcia, że sformułowanie zawarte w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy "otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36)" można "nadinterpretować", że chodzi o dowolną pomoc dla służb mundurowych z budżetu państwa. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja nie zawiera dostatecznego uzasadnienia faktycznego, nie wskazuje, który z przepisów "uniemożliwia " pozytywne rozpatrzenie jego wniosku. Skarżący dodał, że nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia przepisu art. 21 ust. 6 ustawy, a wszelkie wyjątki od reguły należy interpretować ściśle.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że "zdaje sobie sprawę" z brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, jednak dokonując wykładni tego przepisu, w tej sprawie "powziął poważne wątpliwości, czy językowa wykładnia jest jedynie właściwą". Wykładnia gramatyczna (językowa) jest wprawdzie wykładnią priorytetową, niemniej powinna być "uzupełniona" innymi rodzajami wykładani (systemową i celowościową).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

W zaskarżonej decyzji Prezes Agencji Mienia Wojskowego podzielił stanowisko organu I instancji (Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w[...]]) o braku podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego P. P. o przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego stanowiska organ podał, że co prawda skarżący nie otrzymał pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. ma podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, niemniej jako funkcjonariusz Policji, otrzymał pomoc mieszkaniową i ta okoliczność wyklucza przyznanie mu, jako żołnierzowi, prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego.

W skardze do Sądu skarżący zakwestionował to stanowisko i podniósł, że nie było podstaw faktycznych i prawnych do przyjęcia, że została spełniona negatywna przesłanka do przyznania prawa do zakwaterowania we wskazanej formie, określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy. Zdaniem skarżącego, z przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy nie wynika, że otrzymanie jakiejkolwiek pomocy finansowej na cele mieszkaniowe ze środków publicznych, wyłącza możliwość otrzymania, po wstąpieniu do służby wojskowej, prawa do zakwaterowania. Ratio legis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy stanowi wyłączenie możliwości otrzymania prawa do zakwaterowania przez żołnierza, który otrzymał pomoc finansową przed 31 grudnia 1995 r, na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r. i nie podstaw do tego, aby ten zakaz "rozciągać" na inne podstawy nabycia prawa do zakwaterowania.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to zapatrywanie skarżącego i stwierdza, że stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa.

W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, jako funkcjonariusz Policji skorzystał z pomocy państwa na cele mieszkaniowe. Inaczej mówiąc, czy pomoc finansową, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć szeroko, czyli odnosząc ją także do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym, na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych.

Sąd zauważa, że organ sam przyznaje w odpowiedzi na skargę, że wykładnia językowa art. 21 ust, 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu - wyjątku, ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu). Kwestia ta nie powinna być sporna, ponieważ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek - tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP.

Nie ulega też wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym. Skarżący otrzymał bowiem pomoc mieszkaniową będąc policjantem, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ odmawiając skarżącemu – już teraz żołnierzowi, udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania zastosował przepis prawny do stanu faktycznego, nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu tego "zapożyczenia" powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucił jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy.

Zgadzając się z organem, że w krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, należy pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej przypisać znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). W procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2169/19 i powołane tam orzecznictwo). Trzeba dodać, że względy celowościowe w żadnym jednak razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości.

Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m. in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (abstrahując od tego, czy rzeczywiście czy zastosowanie wyłącznie wykładni językowej rodzi zagrożenie dla przywalonych przez organ wartości konstytucyjnych).

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że rozstrzygając podobne sprawy sądy administracyjne przyjmowały, że ratio legis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy - jak wskazywano w orzeczeniach - pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy uznawały jednocześnie, że oczywiste jest, że podobnie, jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530). Sąd miał również na względzie fakt, że w wyroku z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18, Naczelny Sąd Administracyjny, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art, 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu uznał, że "(.,.) Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie". Sąd miał na względzie również to, że w uzasadnieniu wspomnianego wyroku NSA z dnia 17 listopada 2018 r. wskazano, że organ zasadnie przyjął, że "(...) zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej, niż siły zbrojne, formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji, czy też Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m. in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej".

Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoim dotychczasowym orzecznictwie zwracał uwagę na zasadność kierowania się przy interpretacji przepisów regulujących pomoc finansową dla funkcjonariuszy służb mundurowych m.in. zasadą racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/16).

W sprawie niniejszej jednak, w której organ odmowę przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego oparł na przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Sąd nie podzielił stanowiska organu o możliwości zastosowania tego przepisu wobec skarżącego. W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. Niejako na marginesie można zauważyć, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej była wielokrotnie nowelizowana, co zauważył

sam organ w zaskarżonej decyzji. Ustawodawca nie zdecydował jednak o poszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji i uzyskał tam pomoc finansową.

Należy dodać, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 maja 1985 r. sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27) przyjął: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (v. B.Adamiak [w;] B.Adamlak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67).

W konsekwencji przyjąć należało, że w sprawie niniejszej organy powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego argumentami celowościowymi, które można uznać za słuszne, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy

z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r, poz. 2167 ze zm.).

Można więc powiedzieć, że organ powołując się w swej decyzji na określone zasady konstytucyjne wydał decyzję na podstawie Konstytucji, a nie na podstawie konkretnego, obowiązującego w tej materii przepisu ustawy. Pomijając już sam ten zabieg organu, polegający na przyznaniu w rozpatrywanej sprawie pierwszeństwa wykładni celowościowej spornego przepisu przed jego wykładnią językową i w rezultacie na wydaniu rozstrzygnięcia obok ustawy, a nie na podstawie ustawy, co zdaniem Sądu kwalifikuje się jako naruszenie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a.), można również zakwestionować zasadność wniosków, jakie organ wyprowadził z przywołanych przez niego przepisów Konstytucji.

Wpierw należałoby jednak zauważyć, że jeżeli organ dopatruje się w ewentualnym zastosowaniu jednoznacznego pod względem językowym przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc mieszkaniową na innej podstawie niż w tym przepisie wskazana, naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych : równości i sprawiedliwości społecznej, to w istocie kwestionuje zgodność tego przepisu z odpowiednimi, odnoszącymi się do tych wartości przepisami Konstytucji. W takiej jednakże sytuacji organ administracyjny nie ma kompetencji "poprawiania" ustawy we własnym zakresie, przez nadanie mu innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności.

Naruszenia tych dwóch podstawowych zasad konstytucyjnych, określonych art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP organ dopatrzył się w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby, a nawet kontynuującemu służbę w strukturach wojskowych. Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy.

Odnosząc się do tych zasad konstytucyjnych można zauważyć, że obie te zasady są ze sobą powiązane. Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Należy jednak podkreślić, że równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W orzecznictwie (w szczególności Trybunału Konstytucyjnego) i w doktrynie prawniczej nie budzi wątpliwości teza, że jednakowo należy traktować osoby należące do tej samej kategorii, tzn. posiadające te same lub podobne cechy istotne (tzw. relewantne). Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące lecz jedynie różnicujące.

W świetle tych uwag stanowisko organu (niedostatecznie zresztą uzasadnione), co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w razie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej według jego literalnej wykładni, nie zasługuje na akceptację. Po pierwsze w tej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniała formację - przeszła z policji do wojska. Nie wchodzi zatem w grę dwukrotne przyznanie prawa do zakwaterowania osobie posiadającej status żołnierza. Usprawiedliwienie zaś sformułowanego przez organ zakazu udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał taką pomoc wcześniej, na innej podstawie prawnej i w innej formacji wymagałoby wykazania nie tylko, że z takiej możliwości nie mogą korzystać żołnierze przechodzący do służby w policji, a gdyby tak było - dowiedzenia, że takie zróżnicowanie pomiędzy policjantami i żołnierzami stanowi nieuzasadnione uprzywilejowanie żołnierzy, a więc jest dyskryminujące dla policjantów. Dowód taki byłby trudny do przeprowadzenia, jako że trudno byłoby wskazać racje, dla których osoby służące w tych dwóch formacjach powinny być w zakresie prawa do zakwaterowania równo traktowane w sposób absolutny.

Na potwierdzenie tej wątpliwości warto przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt K 26/98 (publ. OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57), w którym Trybunał stwierdził m. in., że Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sytuacja żołnierzy zawodowych, których status, rola i zadania w zostały unormowane w Konstytucji RP (art. 26), nie może być porównywalna z sytuacją policjantów. Państwo ma zapewnić żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie. Narodowi i Ojczyźnie, zapewnić godziwe życie, poprzez przyznanie szczególnych uprawnień, również członkom ich rodzin, rekompensujących odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej.

Sąd zwraca wreszcie uwagę, że orzeczenia, na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji, dotyczą wykładni art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a nie art. 21 ust. 6 pkt 4 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez organ wyroku z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1418/18 stwierdził, że z treści przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek nabył kiedykolwiek, a więc również wówczas gdy nie był jeszcze żołnierzem zawodowym, lokal mieszkalny z bonifikatą od wskazanych w tym przepisie podmiotów. Pomijając już to, że zaprezentowany sposób wykładni dotyczy innego przepisu prawnego, niż zastosowany w rozpatrywanej obecnie sprawie, należy zauważyć, że NSA przyznał,

że taki zakaz nie jest wyrażony wprost w zastosowanym przepisie prawnym, lecz wynika z sensu przepisów regulujących prawo żołnierza do zakwaterowania, obowiązujących w tej materii wcześniej i obecnie.

Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę taki, oparty głównie na przesłankach celowościowych, sposób interpretacji przepisu wprowadzającego wyjątek od zasady, ograniczający prawo do zakwaterowania określone w art. 21 ust. 1 ustawy, nie może być przez analogię przeniesiony na inny przepis prawny, również wyjątkowy, z tym, że w odróżnieniu od art. 21 ust. 6 pkt 3 przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy nie budzi żadnych wątpliwości co do jego językowego znaczenia.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona przez P. P. decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] listopada 2019 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] października 2019 r., zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy oraz art. 6 i art. 8 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego albowiem koszty takie nie zostały wykazane, a skarżący nie miał obowiązku uiszczania kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. d ustawy). Sąd rozpoznał sprawę na w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 tej powołanej ustawy.