Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 855/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec NSA Piotr Lechowski Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi W. K, K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 lipca 2004 r. Nr Koi. [...] w przedmiocie odmowy - po wznowieniu postępowania - uchylenia decyzji wyrażającej zgodę na wykonanie zjazdów do drogi publicznej skargę oddala


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 5 lipca 2004r.znak [...] wydaną na podstawie art.29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /Dz.U. z 2000r., Nr 71, poz.838 z późn.zm./ art. 28 kpa, art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art.145 § 1 pkt 4 kpa oraz w związku z art.138 § pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania W. i K.K., utrzymało w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] wydanej z upoważnienia Zarządu Województwa [...] z dnia [...] 2004r. znak [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] 2002r. znak [...] w sprawie zezwolenia na wybudowanie dwóch zjazdów publicznych do działki nr [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...] poprzez wjazd w km 15 + 115 zgodnie ze złożonym projektem.

Wydanie powyższej decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami:

Decyzją z dnia [...] 2002r. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich, po rozpatrzeniu wniosku H. K. wyraził zgodę na wykonanie dwóch zjazdów publicznych do działki nr [...] i [...] położonych w [...] przy ul [...] poprzez wjazd w km 15+181 z wysepką kanalizującą i wyjazd w km 15+115, zgodnie z przedłożonym projektem. Decyzja szczegółowo określa warunki wykonania powyższych zjazdów.

Nadto podano, że decyzja wywołuje skutki prawne pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę od właściwego terytorialnie oddziału Urzędu Wojewódzkiego. Strona może rozpocząć budowę zjazdu po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz ostatecznej decyzji zezwalającej na prowadzenie robót w pasie drogowym.

W dniu [...] 2003r. wpłynęło do Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] pismo W. i K. K., które pismem z dnia [...] 2003r. zostało doprecyzowane jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] 2002r. w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie dwóch zjazdów publicznych. Wniosek o wznowienie postępowania został oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a także został złożony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa.

Postanowieniem z dnia [...] 2004r. znak [...] Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zezwolenia na wybudowanie dwóch zjazdów publicznych, zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] 2003r.

W uzasadnieniu wskazano, że przed wydaniem postanowienia organ zbadał, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawową przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 kpa, a także czy wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art.148 kpa. Nadto rozważając zasadność wznowienia postępowania organ powołał się na orzecznictwo NSA zgodnie z którym w przypadku wskazania jako przesłanki wznowienia nie brania przez stronę udziału w sprawie, organ nie bada czy podmiot składający wniosek istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowana decyzją, gdyż okoliczność ta winna być dopiero wyjaśniona i oceniona po wznowieniu postępowania, a nie w postępowaniu wstępnie oceniającym wniosek o wznowienie postępowania.

Decyzją z dnia [...] 2004r. znak [...], wydaną na podstawie art.151 § 1 pkt 1 kpa., Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] 2002r. znak [...] w sprawie zezwolenia na wybudowanie dwóch zjazdów publicznych.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w ramach postępowania wznowieniowego rozważono czy W. i K.K posiadają przymiot strony w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją.

Zgodnie z art.29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, w wersji obowiązującej w dniu wydania przedmiotowej decyzji, wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań należało do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi po uzyskaniu zgody zarządu drogi.

Z literalnego brzmienia przytoczonego powyżej przepisu wynika, że stroną postępowania o wydanie zgody na zjazd jest tylko właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi. Za takim stanowiskiem przemawia również brak przepisu, z którego wynikałoby, że na organie orzekającym ciążył obowiązek przy wyrażaniu zgody na budowę lub przebudowę zjazdu uwzględnienia opinii właścicieli nieruchomości sąsiednich. Organ podkreślił, że z zawartych w aktach sprawy dokumentów wynika jednoznacznie, iż przedmiotowe zjazdy z dogi publicznej nr [...] relacji [...]-[...] mają prowadzić do działek [...] i [...] będących własnością A. i H.

K. na których zlokalizowana jest stacja paliw. Natomiast wnioskujący o wznowienie postępowania są właścicielami innej działki o nr 236, która graniczy z działką [...] stanowiącą też własność A. i H.K. jednakże nie objętą przedmiotową inwestycją. Ze zgromadzonego materiału dokumentacyjnego w sprawie, wynika również, że granica posesji W. i K. K. położona jest w odległości 5m od wyługowania najbliżej położonego w projekcie zjazdu, zaś od jego osi 21m. Dodatkowo organ podniósł, że wydanie zgody na zjazd nie zablokuje, jak twierdzą wnioskodawcy wjazdu do ich parceli bowiem odległość pomiędzy zjazdem projektowanym, a zjazdem do ich działki wynosi 10m.

W konkluzji organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie W. i K. K. nie mogą się legitymować interesem prawnym, w konsekwencji statusem strony postępowania, ponieważ jedynymi stronami w postępowaniu prowadzonym na podstawie art.29 ustawy o drogach publicznych są właściciele nieruchomości do której ma prowadzić zjazd z drogi publicznej. Organ odwołał się również do orzecznictwa zgodnie z którym interes prawny należy wywieźć z wyraźnego przepisu, a w przedmiotowej sprawie brak takiego przepisu.

Stosownie zatem do treści art.151 § 1 pkt 1 organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art.149 § 2 kpa wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji.

Odwołanie od decyzji złożyli W. i K. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że urządzenie zjazdów i wjazdów na działkę inwestora może pozbawić ich swobodnego dostępu do działki, co stanowi ograniczenie ich praw, a co za tym idzie jest wystarczającym powodem dla uznania ich za stronę. Odwołujący się podnieśli, że zrealizowanie tych rozwiązań projektowych spowoduje utrudnienie wręcz niemożność wjazdu na ich działkę.

Odwołujący się wskazali ma uzgodnienie Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] 2002r. znak: [...] z którego treści wynika, że "w celu wyeliminowania relacji lewoskrętnych do wjazdu na stacje paliw należy przewidzieć trwałe rozdzielnie kierunków ruchu na całej długości wjazdu". Zdaniem odwołujących się to uzgodnienie może wskazywać na pozbawienie ich dojazdu do parceli.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 lipca 2004r. znak Kol. [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania W. i K. K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] 2004r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano co następuje:

W niniejszej sprawie spór między organem I instancji, a odwołującymi się dotyczy wykładni pojęcia strony. Zdaniem organu I instancji W. i K. K. nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, natomiast odwołujący się wy wodzą przeciwny wniosek.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy pozwala na przyjęcie stanowiska zgodnego z treścią rozstrzygnięcia organu I instancji. W związku z tym należy zaaprobować wykładnię zawartą w zaskarżonej decyzji i w konsekwencji utrzymać ja w mocy.

Odnosząc się do zarzutu Odwołujących się Kolegium wyjaśnia, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym musi wynikać wprost z obowiązujących przepisów. Taki pogląd oparty jest o wykładnię art.28 kpa., zgodnie z którym stroną w postępowaniu jest każdy, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tej sprawie odwołujący się wywodzą swój interes prawny z treści art.140 K.c., a więc z prawa własności, wskazując, iż jakiekolwiek ograniczanie w wykonywaniu przysługującego im prawa własności musi skutkować uznaniem ich za strony w postępowaniach mających za przedmiot owe ograniczenie.

Istotnie, jakiekolwiek postępowanie administracyjne, którego celem /zakresem/ jest lub może być ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności przez określone osoby, skutkuje uznaniem danych osób za strony takiego postępowania. Nikt bowiem nie może być ograniczony w wykonywaniu przysługującego mu prawa, bez udziału w postępowaniu mającym na celu takie ograniczenie.

Jak wskazuje Kolegium, w tym zakresie wykładnia organu I instancji, jakoby treść art.29 ustawy o drogach publicznych ani innego artykułu tej ustawy nie wskazywała na sąsiadów jako strony postępowania i to winno uzasadniać brak przyznania takim sąsiadom przymiotu strony - nie jest zasadne. Nie można a propri uznać, iż w każdym postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot udzielenie zgody na wjazd/wyjazd z drogi publicznej na działkę określonej osoby, osoby posiadające sąsiednie nieruchomości nie mogą być stronami takiego postępowania.

W dacie w której decyzja Zarządu Dróg Wojewódzkich stała się ostateczna, treść art.29 ustawy miała następującą treść:

Wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pół uprawnych i zabudowań należy:

l/w wypadku budowy lub modernizacji drogi - do zarządu drogi, 21 w pozostałych wypadkach - do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi.

Powołana treść art.29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wyraźnie wskazuje, iż zarząd rogi udziela /lub nie udziela/ zgody na wykonanie zjazdu.

Nie zwalnia to organów administracji z obowiązku ustalenia w każdej sprawie kręgu stron tego postępowania. Za podstawę zaś uznania konkretnej osoby za stronę należy przyjąć możliwość naruszenia prawnie chronionego interesu tej osoby, a w szczególności - możliwość naruszenia prawa własności. W związku z powyższym, zdaniem Kolegium, obowiązujące przepisy nie muszą wyraźnie wskazywać kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w danej kategorii postępowań administracyjnych. Podstawowe znaczenie ma bowiem art.28 Kpa i oparty o ten artykuł sposób legitymacji danej osoby jako strony w postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc powyższe ustalenia do niniejszej sprawy należy uznać, iż o przyznaniu W. i K.K. przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w zakresie udzielenia zgody na wjazd/wyjazd z działki nr [...] i [...] na drogę publiczną /droga wojewódzka nr [...] położonych w [...] przy ul.[...] decydować będzie możliwość naruszenia decyzja rozstrzygającą w przedmiocie wyrażenia zgody na ww. wjazd/zjazd prawa własności. Odwołujących się. Odwołujący się są właścicielami działki nr [...] graniczącej z działką nr [...], która z kolei graniczy z działką nr [...] czyli jedną z działek, na zjazd/wyjazd do której zgodę udzielił organ I instancji.

Mając na uwadze taki "układ" działek W. i K.K. oraz A. i H.K. tylko wówczas postępowanie mające za przedmiot udzielenie zgody na wykonywanie zjazdu/wjazdu na teren działek nr [...] i [...] powinno toczyć się z udziałem odwołujących się, jeżeli decyzja te będzie oddziaływała na ich prawo własności.

Zdaniem Kolegium analiza akt sprawy pozwala na przyjęcie, iż z decyzji z dnia [...] 2002r. znak [...] o udzieleniu zgody na dokonanie zjazdu/wjazdu na teren działek nr [...] i [...], nie może nastąpić ograniczenie praw przysługujących odwołującym się Tak jak podkreśla to zarówno organ I instancji jak i Odwołujący się, odległość między istniejącym zjazdem na działkę odwołujących się /działkę nr [...]/ a projektowanym zjazdem /wyjazdem na działki nr [...] i [...] wynosi ok.10 metrów. Sami odwołujący się podnoszą, że projektowany zjazd/wyjazd nie zablokuje istniejącego wjazdu/zjazdu na ich działkę.

Okoliczność, na którą powołują się Odwołujący - to jest uzgodnienie Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] 2002r. znak [...]- nie jest aktem administracyjnym rozstrzyganym w tym postępowaniu. W postępowaniu wznowieniowym prowadzonym przez organ I instancji nie można było rozstrzygać o tych aktach administracyjnych, od których strony nie złożyły wnioski o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego.

Wznowienie postępowania dotyczyło decyzji organu 1 instancji z dnia [...] 2002r., a nie uzgodnienia z dnia [...] 2002r. Uzgodnienie z dnia [...] 2002r. /znak [...] dokonane zostało przez Marszałka Województwa [...] na wniosek Zarządu Dróg Wojewódzkich /akta sprawy tom 1 karta 247. Zawarte w nim stwierdzenie o ograniczeniu /eliminacji/ relacji lewoskrętnych dotyczy wjazdu na działkę A. i H. K., a nie W. i K. K.. Nie zawarto w tych "uzgodnieniach" ograniczeń do istniejących wjazdów na działki sąsiednie w stosunku do terenu planowanej inwestycji budowlanej A. i H. K..

Ponadto ustalenia wynikające z "uzgodnienia" z dnia [...] 2002r. znalazły się w projekcie organizacji ruchu, złożonym wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o wykonanie dwóch zjazdów publicznych do działek nr [...] i [...]. Jednakże ograniczenia te dotyczące uniemożliwienia skrętu w lewo/ dotyczą organizacji w zakresie skomunikowania terenu inwestycji z drogą wojewódzką. Również załącznik graficzny nie zawiera informacji graficznej o zakazie skrętu do działek odwołujących się.

Nadto Kolegium wskazuje, że podobne sprawy były już przedmiotem rozstrzygania przez naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 13 kwietnia 1999r. II S.A. 318/99 pub. w LEX nr 46763 zawarł następującą tezę: "Skarżący aby być stroną w postępowaniu o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej /art.29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych/ musieliby wykazać, że mają interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu /art.28 kpa/. Interes prawny trzeba wywieźć z wyraźnego przepisu /obiektywna legitymacja strony/. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie. Projektowany zjazd z drogi dotyczy działki należącej do innych osób. Działki skarżących są wykorzystywane jako działki rolne, a sporny zjazd będzie oddalony od granicy najbliższej działki skarżących o kilkanaście metrów".

Nie mają racji odwołujący się, jakoby z orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynikało, iż w postępowaniu mającym za przedmiot wyrażenie zgody na zjazd/wjazd na teren działek nr [...] i [...]prowadzonym przez Zarząd Dróg Wojewódzkich, odwołujący się powinni być stronami takiego postępowania. W powołanym przez przez odwołujących się wyroku WSA z dnia 15 kwietnia 2004r.

II SA/Kr 1612/02 Sąd ten przyznał, iż odwołujący się posiadali przedmiot strony w postępowaniu mającym na celu ustalenie warunków zabudowy na terenie nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...]

Należy przy tym powiedzieć, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i wyrażenia zgody na budowę wjazdu na teren działki to dwa odmienne postępowania administracyjne.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy wskazuje na zasady realizacji danego zamierzenia inwestycyjnego. Zasady te mogą oddziaływać na prawa i obowiązki innych jeszcze podmiotów niż posiadających uprawnienia do terenu przyszłej inwestycji. Stąd przy uznaniu, że dana inwestycja będzie oddziaływać na własność osób będących sąsiadami, sąsiedzi ci stają się stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy danej nieruchomości. Tak było również w przypadku projektowanej inwestycji budowlanej na działkach nr [...] i [...]odwołujący się zostali uznani za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Natomiast inne znaczenie ma wyrażenie przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zgody na wykonanie zjazdu/wjazdu na teren działek nr [...] i [...] z drogi wojewódzkiej nr [...] obejmującym ul. [...] w [...] Jest to odrębny akt administracyjny, nie powiązany proceduralnie z decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, to znaczy wydawany w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Wydając decyzję o udzieleniu zgody /lub odmowie jej udzielenia/ zarząd drogi wykonuje uprawnienia właścicielski pochodzące z prawa własności w ramach przyznanego mu tzw. "uznania administracyjnego". Udzielnie zgody na zjazd/wyjazd/ nie stanowi podstawy do realizacji takiego zjazdu/wyjazdu. Dopiero po ustaleniu warunków zabudowy obejmujących ów zjazd/wyjazd i wydaniu stosowanego pozwolenia na budowę, realizacja takiej inwestycji będzie możliwa. Odwołującym się - będącym stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy a później pozwolenia na budowę — będzie przyznana ochrona ich interesu prawnego w tych właśnie postępowaniach. Nie jest więc tożsamy krąg stron w obu postępowaniach /jednym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i drugim - udzielenia zgody w trybie art.29 ustawy o drogach publicznych.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnieśli W. i K.K. wnosząc ojej uchylenie jako wydanej z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowali pogląd Kolegium o braku związku pomiędzy zgodą na wykonanie zjazdu, a decyzją o warunkach zabudowy dla projektowanej inwestycji, a także ocenę wyroku WSA. Skarżący podają, że wyrok WSA jednoznacznie przyznaje im prawa strony w prowadzonym postępowaniu dotyczącym zjazdu/wjazdu na teren działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...] Skarżący podają, że na odcinku drogi również poza stacją, obowiązywać będzie zakaz lewoskrętu, a trwałe rozdzielenia pasów wiązało się z wybudowaniem wysepek uniemożliwiających wykonanie manewru lewoskrętu również na odcinku graniczącym z naszą działką.

Stąd też skarżący podają, iż są przekonani, że zostanie im przywrócone, a raczej utrzymane prawo strony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]wniosło o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Kolegium odwołało się do argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1269/ sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną.

Skarga w przedmiotowej sprawie nie jest zasadna.

W związku z realizowaną przez uczestników postępowania A. i H. K. inwestycją w postaci budowy stacji paliw zostało wydanych przez różne organy administracji publicznej szereg decyzji administracyjnych niezbędnych dla zrealizowania powyższego przedsięwzięcia. W prowadzonych wówczas postępowaniach administracyjnych nie uczestniczyli skarżący W. i K. K, właściciele sąsiedniej nieruchomości. Stąd też W. i K.K. podejmują kroki prawne, w trybie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych tj. postępowania o wznowienie postępowania lub postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, aby wzruszyć te decyzje. Dla możliwości skutecznego podejmowania tych postępowań istotne jest ustalenie i przyjęcie, iż skarżącym W. i K.K. przysługuje przymiot strony. Skarżący wskazują m.in. na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w których Sąd wyraził pogląd, iż przysługuje im przymiot strony. W wyroku z dnia 15 kwietnia 2004. /sygn.akt II S.A./Kr 1612/027 w sprawie ze skarg W. i K. K. oraz A. i H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2002r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, Sąd oddalił skargę H. i A. K., a w uwzględnieniu skargi W. i K. K. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd m.in. wyraził pogląd, że w postępowaniu ustalenie wzizt możliwy jest udział osób nie będących ani wnioskodawcami, ani właścicielami nieruchomości przeznaczonej pod przyszłą zabudowę, ale będących właścicielami nieruchomości sąsiednich. Sąd uznał, że skarżący mają interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności wydanej decyzji w sprawie wzizt.

Skarżący powołali się na wyrok z dnia 5 czerwca 2006r. sygn.akt III S.A./Kr 41/04 w sprawie z ich skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2003r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania opinii., w którym Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie. W przedmiotowej sprawie skarżący wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] 2002r., w postanowieniu tym została wyrażona opinia w sprawie lokalizacji zjazdu i wjazdu w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie wydania decyzji wzizt dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu i wjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren realizowanej stacji paliw.

Z kolei skarżący powołali się na wyrok z dnia 2 sierpnia 2006r. sygn akt II SA./Kr 380/03 w którym oddalona została skarga A. i H. K. w sprawie z ich skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2003r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją ta SKO w [...] po rozpatrzeniu odwołania W. i K. K.uchyliło decyzje organu I instancji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej Nr [...] na teren realizowanej stacji paliw.

Zdaniem skarżących przyjęcie w powyższych sprawach, iż posiadają interes prawny, a tym samym przymiot strony, przesądza o posiadaniu interesu prawnego również w przedmiotowej sprawie tj zgody zarządcy drogi na lokalizację zjazdu.

Zdaniem Sądu przyjęcie, iż właściciel sąsiedniej nieruchomości posiada interes prawny, a tym samym przymiot strony w postępowaniach administracyjnych mających na celu wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji w postaci stacji paliw, czy też decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji w postaci zjazdu, wjazdu, czy też decyzji stanowiących pozwolenie na budowę jest bezsporne. Nie można jednak z powyższego poglądu wyprowadzać automatycznego wniosku, że tym samym posiadają interes prawny w sprawie rozstrzyganej na podstawie przepisu art.29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, czyli w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu, wjazdu z drogi krajowej.

Są to bowiem odrębne postępowania administracyjne, prowadzone w oparciu o różne podstawy prawne, postępowania o odmiennym zakresie przedmiotowym, a tym samym wymagające odrębnego ustalenia zakresu podmiotowego w każdym z tych postępowań.

Stąd też o ustaleniu zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art.29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, czyli wskazaniu podmiotów które mają interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu, powinna przesądzać regulacja prawna będąca podstawą tego postępowania, a nie stan prawny regulujący odmienne odrębne postępowania administracyjne.

Dlatego też dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne są takie kwestie jak charakter prawny decyzji oraz ustalenie jakim podmiotom przysługuje interes prawny w tym postępowaniu.

Kwestia charakteru prawnego decyzji wydawanej na podstawie przepisu art.29 pkt 2 ustawy z 1985 o drogach publicznych była przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis art.29 pkt 2 ustawy formułuje jedynie zasadę wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w ramach uznania administracyjnego. W ustawie o drogach publicznych brak jest dodatkowych, szczegółowych kryteriów, jakimi powinny się kierować organy zarządzające drogami przy ustalaniu nowych zjazdów drogowych.

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 1999r. / USA 318/99, LEX nr 467637 " Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności". Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 1998r. /II SA 1414/97 ONSA 1998/4/10/ Zgoda zarządu drogi na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej, o jakiej mowa w art.29 pkt 2 ustawy, jest wymagana z punktu widzenia funkcji określonej drogi publicznej, organizacji i bezpieczeństwa ruchu na tej drodze, jej przepustowości płynności i swobody ruchu drogowego... A zatem decyzja wydawana na podstawie art.29 pkt 2 ustawy jest decyzją uznaniową, ale nie decyzją dowolną to zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawową zasadą w oparciu o którą wy dawana jest decyzja.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do pytania kto jest stroną w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisu art.29 pkt 2 ustawy, w sprawie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. A w szczególności czy przymiot strony posiadają właściciele sąsiedniej nieruchomości. Przy ocenie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym istotnym jest art.28 kpa, wedle którego strona w

postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z analizy przepisu art.29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, iżby przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest kwestia związana za sposobem korzystania z drogi, a więc przykładowo bezkolizyjność zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Podmioty te mają zagwarantowane prawo udziału w innych postępowaniach, w toku procesu inwestycyjnego czy to w postępowaniu o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod daną inwestycję, czy też w postępowaniu w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę.

A zatem skarżący, aby być stroną w postępowaniu o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej /art.29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych/ musieliby wykazać, że maja interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu /art.28 kpa/. Interes prawny należy wywieść z wyraźnego przepisu /obiektywna legitymacja strony/. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie, brak bowiem przepisu, z którego wynikałby interes prawny właścicieli sąsiednich nieruchomości, /taki pogląd w wyroku NSA z 13 kwietnia 1999r., II S.A. 318/99, LEX nr 46763A Taki pogląd został również zawarty w wyroku WSA w [...] z dnia 15 grudnia 2004r., II SA/Ka 488/03, ZNSA 2005/1/92, zgodnie z którym stroną postępowania w przedmiocie zgody na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi.

Zarówno przepis art.29 ustawy o drogach publicznych jak i żaden inny przepis nie wskazuje, aby właścicielom sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości z której zjazd ma być wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządu drogi na wykonanie zjazdu. Interes ten mają jedynie ci właściciele i użytkownicy nieruchomości przyległych do drogi, którzy złożyli wniosek o wydanie zgody na wykonanie zjazdu. Warto również zwrócić uwagę na zasadę zawartą w art.29 pkt 1 ustawy, zgodnie z którą budowa lub przebudowa zjazdu należy: w przypadku budowy lub przebudowy drogi, jeżeli powoduje to zmianę dostępności drogi-do zarządcy drogi. Uzupełnieniem tej zasady jest rozwiązanie zawarte w art.29 pkt 2 ustawy i konieczność uzyskania zgody zarządu drogi w formie decyzji administracyjnej na wykonanie zjazdu. W sytuacji określonej w art.29 pkt 1, nie jest wydawana zgoda zarządu drogi na wykonanie zjazdu, dopiero wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a później postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciele nieruchomości przylegającej do drogi publicznej będą mieli interes prawny i będą stronami w tych postępowaniach.

To nie przyznanie interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w sprawie uzyskania zgody zarządu drogi na wykonanie zjazdu z drogi publicznej właścicielom sąsiadujących nieruchomości spowodowane jest z jednej strony charakterem tego postępowania, organ wydając decyzję zarówno pozytywną jak i negatywną musi kierować zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie może oceniać ich z punktu widzenia indywidualnego interesu, ale winien brać pod uwagę czy wydana decyzja nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym. Z drugiej zaś strony właściciele sąsiadujących nieruchomości są stronami w postępowaniach administracyjnych w sprawie o wydanie decyzji wzizt i w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego dotyczących przedmiotowego zjazdu, tym samym ich interes prawny jest zabezpieczony.

Tym samym powoływane przez strony okoliczności dotyczące stanu faktycznego nie mogły stanowić podstawy do przyjęcia, iż posiadają interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządu drogi na wykonanie zjazdu wydawanej na podstawie art.29 pkt 2 ustawy, jak również o istnieniu interesu prawnego w przedmiotowej sprawie nie mogło przesądzić posiadanie interesu prawnego w innych postępowaniach administracyjnych, których zakres został odmiennie ukształtowany.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest nie uzasadniona i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, póz.12707 skargę oddalił.