Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1465/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] (dalej także "rozstrzygnięciem") Wojewoda [...] (dalej także "Wojewoda") stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] (dalej także "Rady") z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Miasto i Gmina [...] w 2016 roku (dalej także "uchwały" albo "programu"), w zakresie załącznika do uchwały, w części dotyczącej Rozdziału I ust. 6 i 7, Rozdziału II Ad. 2 ust. 2 oraz Ad. 4, w części dotyczącej finansowania przez gminę zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt domowych właścicielom zwierząt, którzy na stale zamieszkują na terenie gminy, a także załącznika Nr 2 do Programu, w części dotyczącej ust. 4 lit. a i b.

II. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje:

1. Na sesji w dniu [...] lutego 2016 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Miasto i Gmina [...] w 2016 r. Podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowi m. in. art. art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 z późn. zm.), dalej także "ustawy". Zgodnie z dyspozycją art. 11 ust. 1 ustawy zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Natomiast art. 11 a ustawy wskazuje upoważnienie dla rady w zakresie uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, corocznie do dnia 31 marca. W dalszej części ww. przepisu ustawodawca wskazuje zamknięty katalog spraw będących przedmiotem programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Tak więc program, o którym mowa w art.11a ust.1 obejmuje:

- zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt

- opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie,

- odławianie bezdomnych zwierząt,

- obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt,

- poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt,

- usypianie ślepych miotów,

- wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich,

- zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt,

- wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.

Wskazane przez ustawodawcę elementy stanowią normę o charakterze iuris cogentis, formułującą zamknięty katalog problemów wymagających uregulowania w akcie wykonawczym, jakim jest w tym wypadku uchwała organu stanowionego jednostki samorządu terytorialnego. Zadaniem tegoż organu jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych przez ustawodawcę skutkuje zawsze bezwzględną nieważnością całej uchwały.

2. W Rozdziale I załącznika do przedmiotowej uchwały Rada wprowadziła słowniczek określonych w niej pojęć przez co naruszyła art. 11 ustawy. Zakres upoważnienia wynikający z tegoż przepisu nie obejmuje w żadnej z wymienionych przez ustawodawcę spraw uprawnienia rady do konstruowania w programie jakichkolwiek pojęć ich dotyczących. Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza zarówno zakaz tworzenia w programie na jego potrzeby własnych definicji pojęć (przez co należy rozumieć przepisy ustawowe zmodyfikowane lub utworzone na użytek zaskarżonej uchwały), w tym ustalenia znaczenia określeń ustawowych, jak i do powtarzania w nim definicji ustawowych. Niezgodność z prawem dokonywania powtórzeń w programie definicji ustawowych, jest ponadto uzasadniona okolicznością, że interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której go powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1256/09; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1701/10). Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w programie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniową w ustawie. Poza tym skoro postanowienia programu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim definicji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. W świetle poczynionych uwag, należy stwierdzić nieważność tych zapisów Rozdziału I załącznika do uchwały, które definiują pojęcia wcześniej już zdefiniowane w ustawie o ochronie zwierząt, tj.:

- zwierzęta bezdomne (modyfikacja definicji wynikającej z art. 4 pkt 16 ustawy),

- zwierzęta domowe (powtórzenie definicji z art. 4 pkt 17 ustawy).

3. Ponadto w Rozdziale II Ad. 2 ust. 2 załącznika do uchwały wskazano, iż zabiegi sterylizacji i kastracji oraz niezbędne leczenie kotów wolnożyjących, mających swoich opiekunów, prowadzone będą do momentu wyczerpania środków finansowych przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy. Należy wskazać, iż program, o którym mowa w art. 11 a ustawy dotyczy wyłącznie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z definicją ustawową zwierzętami bezdomnymi są zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Ponadto zgodnie z art. 11 a ust. 2 pkt 4 ustawy obligatoryjna kastracja albo sterylizacja zwierząt odbywa się wyłącznie w schroniskach dla zwierząt. Konkludując powyższe rada nie posiada delegacji stanowiącej podstawę do działań wspierających sterylizację i kastrację kotów posiadających opiekunów, poprzez finansowanie zabiegów wykonywanych w gabinetach weterynaryjnych.

4. W Rozdziale II Ad. 4 załącznika do uchwały (w tym zakresie w odniesieniu również do załącznika Nr 2 do Programu, w części dotyczącej ust. 4 lit. a i b) Rada Miejska w [...] określiła zasady obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji zwierząt w schroniskach oraz zwierząt domowych. Jednym z postanowień tej części programu jest finansowanie przez gminę zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt domowych właścicielom zwierząt, którzy na stałe zamieszkują na terenie gminy. Żaden przepis prawa nie upoważnia organu stanowiącego gminy do podjęcia działań w zakresie dofinansowania do zabiegów kastracji, czy sterylizacji zwierząt mających właścicieli.

Podkreślić, należy iż ustawa nie przewiduje współuczestniczenia w kosztach realizacji programu przeciwdziałania bezdomności oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami przez właścicieli zwierząt. Jednym z obligatoryjnych elementów programu, o którym mowa w art. 11 a ustawy jest wskazanie wysokości środków przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków. Ponadto obligatoryjną regulacją w programie jest również kwestia sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Ustawa nie przewiduje odrębnej regulacji w zakresie jakichkolwiek dofinansowań (w formie dotacji) w kosztach sterylizacji bądź kastracji zwierząt mających właścicieli, a także dofinansowań zabiegów w gabinetach weterynaryjnych. Z samej dyspozycji art.11 ust.1 ustawy o ochronie zwierząt wynika, iż obowiązek nałożony na radę gminy w tym przepisie dotyczy bezdomnych zwierząt. Za opiekę nad zwierzętami, które mają właścicieli, odpowiedzialni są wyłącznie ich właściciele. Gmina może zatem uregulować wysokość środków finansowych na realizację programu poprzez kastrację bądź sterylizację, ale w odniesieniu do bezdomnych zwierząt, a nie do tych posiadających właścicieli. Zatem uregulowania objęte zakresem tego zagadnienia wykraczają poza materię ustawową uregulowaną w ustawie o ochronie przyrody. Gmina nie może wykraczać poza swoje kompetencje, nawet jeżeli cel wprowadzanych uregulowań dla jej mieszkańców jest słuszny. Wszelki regulacje, co do których rada gminy nie posiada upoważnienia ustawowego, są sprzeczne z prawem jako naruszające art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta oznacza, że organ, w tym także stanowiący gminy, wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony do regulowania tego, co już zostało uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego (wyrok WSA z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1773/15).

5. Rada przekroczyła zatem swoje kompetencje, działając bez wyraźnego umocowania, wynikającego wprost z przepisów prawa. Zasadnym w tej sytuacji jest stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Miasto i Gmina [...] w 2016 r., w części dotyczącej Rozdziału I ust. 6 i 7, Rozdziału II Ad. 2 ust. 2 oraz Ad. 4, w części dotyczącej finansowania przez gminę zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt domowych właścicielom zwierząt, którzy na stale zamieszkują na terenie gminy, a także załącznika Nr 2 do Programu, w części dotyczącej ust. 4 lit. a i b – na podstawie art.91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 2015 r., poz.1515 z późn.zm.).

III. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. Gmina [...] wniosła do tut. Sądu skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r. w części, w jakiej rozstrzygnięcie to wykroczyło poza prawidłowe zakwestionowanie przez organ nadzorczy zapisów Rozdziału I ust. 6 i 7 załącznika do ww. uchwały (wynikające z powtórzenia w uchwale zapisów ustawowych). Rozstrzygnięciu nadzorczemu, we w/w wyżej części, wykraczającej poza zakwestionowanie zapisów Rozdziału I ust. 6 i 7 załącznika do ww. uchwały, skarga zarzuca w szczególności naruszenie art. 11 i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. W konsekwencji podniesienia powyższych zarzutów Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] w zaskarżonej części.

Uzasadniając zarzuty skargi, Gmina wskazała w szczególności, co następuje:

1. Rada nie zgadza się z oceną Wojewody co do sprzeczności z prawem postanowień Rozdziału II Ad. 2 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, regulującego sposoby opieki nad wolnożyjącymi kotami. W rozdziale tym znalazły się zapisy dotyczące sterylizacji, kastracji, a także niezbędnego leczenia kotów wolnożyjących. Wojewoda zarzuca, iż gmina nie może finansować takich zabiegów w odniesieniu do kotów wolnożyjących, mających swoich opiekunów. W uchwale Rady Miejskiej w [...] wskazano, iż zarówno dokarmianie, jak i wspomniane zabiegi będą przeprowadzane za pośrednictwem osób sprawujących opiekę nad wolnożyjącymi kotami, czyli niejako ich opiekunami. W dalszym ciągu jednak chodzi o koty wolnożyjące, a nie koty udomowione, które faktycznie mogą mieć swoich właścicieli czy też opiekunów. Gmina nie może realizować ustawowego zadania, jakim jest "opieka nad wolnożyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie", jak za pośrednictwem osób, które sprawują nad nimi opiekę. Są to osoby, które tym zwierzętom pomagają bezinteresownie, są innymi słowy wolontariuszami, którym bliski jest los wolnożyjących kotów.

2. Rada nie zgadza się z oceną Wojewody co do sprzeczności z prawem postanowień Rozdziału II Ad. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały (w tym zakresie w odniesieniu również do załącznika nr 2 do Programu, w części dotyczącej ust. 4 lit. a i b), w którym znalazły się zapisy dotyczące finansowania zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt mających opiekunów lub właścicieli, zatem nie zwierząt bezdomnych, co do których, zgodnie ze stanowiskiem Wojewody [...] miałaby wyłącznie stanowić cytowana uchwała. Wojewoda [...] wskazuje w swym rozstrzygnięciu, iż obligatoryjna sterylizacja i kastracja zwierząt odbywa się wyłącznie w schroniskach dla zwierząt. Tym samym Wojewoda uznał, iż w ramach przedmiotowego programu gmina może jedynie uregulować wysokość środków finansowych na realizację programu poprzez kastrację bądź sterylizację, w odniesieniu do bezdomnych zwierząt a nie do tych posiadających właścicieli lub opiekunów.

W ocenie Rady przedmiotowa uchwała w prawidłowy sposób odnosi się do kwestii opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt. W/w program jest przecież nie tylko programem opieki nad bezdomnymi zwierzętami ale także, co zawiera się w pełnej nazwie dokumentu jest również programem zapobiegania bezdomności zwierząt. Sterylizacja i kastracja, czyli pozbawienie możliwości rozmnażania się zwierząt nie tylko bezdomnych ale także domowych, mających właścicieli to najskuteczniejsza metoda zapobiegania niekontrolowanej rozrodczości zwierząt. Dlatego też uchwalony Program zakłada także zachęcanie do tych zabiegów i ich finansowanie właścicielom zwierząt, którzy na stałe zamieszkują na terenie gminy. Prowadzenie akcji zachęcającej właścicieli psów i kotów do ich sterylizacji i kastracji jest działaniem prewencyjnym, które długofalowo przełoży się na ograniczenie bezdomności zwierząt. Statystyki prowadzone przez Urząd Miasta i Gminy w [...] wskazują, że od 2012 r., kiedy to realizowany jest w gminie rokrocznie program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, ilość bezdomnych zwierząt kierowanych do schroniska spada.

3. Odnotować przy tym należy wyraźną oszczędność dla budżetu gminy, wiążącą się z finansowaniem sterylizacji i kastracji jako sposobu zapobiegania bezdomności zwierząt, w zestawieniu z kosztami umieszczenia zwierzęcia w schronisku. Aspekt ten dostrzegła Najwyższa Izba Kontroli, która w piśmie Departamentu Praw i Orzecznictwa Kontrolnego [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. wyraziła pogląd o dopuszczalności dofinansowania ww. zabiegów (kopia ww. pisma w załączeniu). Najwyższa Izba Kontroli potwierdziła, że jednym z zadań gmin jest zapobieganie bezdomności zwierzą a istotnym elementem w zapobieganiu bezdomności zwierząt zorganizowanie dofinansowania przez gminy dobrowolnej sterylizacji zwierząt dla ich właścicieli. W pewnej perspektywie czasowej działanie takie spowoduje zmniejszenie wysokości środków wydatkowanych przez gminę na zapobieganie bezdomności. Ponadto, zdaniem Najwyższej Izby Kontroli, jednostki samorządu terytorialnego posiadają szczególną, konstytucyjnie umocowaną pozycję, zapewniającą im autonomię oraz samodzielność i niezależność przy realizacji powierzonych im zadań, ale pozycja ta wiąże się jednak z potrzebą udźwignięcia wielkiego ciężaru obowiązków, którymi jednostki te zostały obarczone, za którymi nierzadko nie idą ani przyznane kompetencje do ich realizacji, ani wystarczające zabezpieczenie materialne. Stąd nałożone na gminę przedmiotowe zdanie, polegające na zapobieganiu bezdomności zwierząt należy rozumieć sensu largo. Gmin zobowiązana do realizacji nałożonego na nią zadania, w związku z czym nie można odmówić jej prawa wyboru sposobu realizacji tego zadania w ramach przepisów prawa. Według opinii NIK zorganizowanie dofinansowania przez gminy dobrowolnej stery zwierząt dla ich właścicieli wydaje się dopuszczalne.

IV. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

V. Sąd rozpatrzył skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontroli działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Wniesioną skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VI. Kontrola legalności zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania nadzorczego, przeprowadzonego przez Wojewodę w trybie i na zasadach określonych w art.91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym było zbadanie legalności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Miasto i Gmina [...] w 2016 roku, podjętej na podstawie art.11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. W ocenie Wojewody w sprawie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały Rady w części, tj. w zakresie załącznika do uchwały, w części dotyczącej Rozdziału I ust. 6 i 7, Rozdziału II Ad. 2 ust. 2 oraz Ad. 4, w części dotyczącej finansowania przez gminę zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt domowych właścicielom zwierząt, którzy na stale zamieszkują na terenie gminy, a także załącznika Nr 2 do Programu, w części dotyczącej ust. 4 lit. a i b – z uwagi na wyjście przez uchwałodawcę poza zakres upoważnienia ustawowego, zawartego w art.11a ust.2 ustawy o ochronie zwierząt (polegające na uregulowaniu kwestii sterylizacji albo kastracji zwierząt również w stosunku do zwierząt innych niż przetrzymywane w schroniskach dla zwierząt). Stanowisko organu nadzoru jest trafne, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

2. W myśl art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.) zwierzętami bezdomnymi - są zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie - stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.) - należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 - w myśl art. 11 a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt - określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt program obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Dalej według ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie; ust. 4 realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt; ust. 5 program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Należy przy tym odnotować, że uchwała w sprawie przyjęcia programu jest aktem prawa miejscowego, co stwierdza aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015 r., s. 156.).

W ocenie Sądu, z powyższych regulacji ustawy o ochronie zwierząt bezspornie wynika, że do zadań własnych gmin należy zapewnianie opieki wyłącznie bezdomnym zwierzętom, którymi według definicji ustawowej są zwierzęta niemające właścicieli lub innej osoby, pod której opieką trwale by pozostawały i nie możliwe jest ustalenie tych podmiotów. Za opiekę nad zwierzętami, które mają właścicieli czy innych opiekunów, odpowiedzialne są te osoby. I tak wypełniając obowiązek zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom Rada gminy określa corocznie w drodze uchwały program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten powinien obejmować treść wymaganą normą art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 3, ust. 4, ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, z tym że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5, z kolei fakultatywne w ust. 3 i ust. 4 art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.

Ponadto unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uzupełnienie wskazanych powyżej unormowań stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy, musi mieć na względzie, iż akt ten winien być wydany nie tylko na podstawie ustawy ale i w granicach w niej przewidzianych (wyrok NSA z 2 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3132/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

3. W kontrolowanym rozstrzygnięciu Wojewoda zakwestionował w zakresie załącznika do uchwały, w części dotyczącej Rozdziału I ust. 6 i 7, Rozdziału II Ad. 2 ust. 2 oraz Ad. 4, w części dotyczącej finansowania przez gminę zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt domowych właścicielom zwierząt, którzy na stale zamieszkują na terenie gminy, a także załącznika Nr 2 do Programu, w części dotyczącej ust. 4 lit. a i b. Za naruszający i przekraczający upoważnienie ustawowe Wojewoda uznał zapisy programu, wprowadzający regulacje dotyczące dofinansowania na rzecz właścicieli zwierząt domowych (ewentualnie opiekunów kotów wolnożyjących) przez Gminę wykonywania zabiegów ich sterylizacji i kastracji. Zdaniem organu, ustawa o ochronie zwierząt nakłada obowiązek określenia w programie wymogu obligatoryjnej sterylizacji bądź kastracji wyłącznie zwierząt bezdomnych w schroniskach dla zwierząt, natomiast brak jest przepisu regulującego kwestię zasad dofinansowania określonych w/w/ zabiegów w przypadku zwierząt, nie spełniających takiego kryterium. W tej sytuacji Gmina była upoważniona do uregulowania wysokości środków finansowych na realizację Programu przez kastrację bądź sterylizację wyłącznie w odniesieniu do zwierząt w ustawie wprost wymienionych, tj. bezdomnych, przetrzymywanych w schroniskach dla zwierząt. Stanowisko to Sąd w pełni podziela. Skoro zadaniem własnym gmin jest zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt) i zadanie to gminy realizują w ramach programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt (art. 11a ust. 1 w zw. z ust. 2 - ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt), to opiekę tę gminy mogą zapewniać wyłącznie zwierzętom bezdomnym w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt. W zakres tej opieki wchodzą min. obowiązkowe zabiegi sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt (art. 11 a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt). Przedmiotową opieką, w tym zabiegami sterylizacji, kastracji, gminy nie mogą obejmować zwierząt mających właścicieli (innych opiekunów), tym samym gminy nie mogą też zapewniać właścicielom tych zwierząt dofinansowania kosztów ww zabiegów. Unormowania odnoszące się do zwierząt domowych, które znajdują się w posiadaniu określonych osób nie powinny być przedmiotem regulacji przyjętego programu. Zwierzęta te nie są bowiem zwierzętami bezdomnymi w rozumieniu ustawy o ochronie zwierząt (wyrok WSA we Wrocławiu z 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 478/13; wyrok NSA z 4 lutego 2016 r., sygn. akt II 3132/13; wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1773/2015; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 417/14). Wprowadzenie do Programu regulacji dofinansowania do zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt, które posiadają właściciela, nie mieści się w zakresie wyznaczonym przez dyspozycję art 11a ustawy ochrony zwierząt. Ustawa o ochronie zwierząt nie przewiduje współuczestniczenia w kosztach realizacji programu przeciwdziałania bezdomności oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami właścicieli zwierząt (innych osób opiekujących się zwierzętami).

Wobec wystąpienia w/w naruszeń prawa, obciążających przedmiotową uchwałę Rady, organ nadzorczy zasadnie stwierdził jej nieważność w stosownym zakresie na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym.

Tym samym Sąd w całości przychyla się do stanowiska Wojewody, wyrażonego zarówno w rozstrzygnięciu nadzorczym jak i w odpowiedzi na skargę.

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - orzekł jak w sentencji wyroku.