Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 641/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64a; art. 64e; art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2; art. 145 par. 1 pkt 4; art. 148 par. 2;art. 7; art. 77 par. 1; art. 80; art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 4 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. K., J. T., A. T. od decyzji Wojewody z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S., od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

Pismem z dnia 7 stycznia 2020 r. M. S., reprezentowana przez pełnomocnika adw. L. S., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] spółce cywilnej, prowadzonej przez: J. K., J. T. i A. T.:

- pozwolenia na budowę: czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania, gazu i elektrycznymi wraz z zewnętrznymi instalacjami: kanalizacji sanitarnej, gazu, elektrycznymi (wlz), trzema murami oporowymi (M1 - bezpośrednio przy granicy z działkami nr ewid. [...], [...], M2 i M3), lokalnymi urządzeniami odwadniającymi każdego z budynków, a także z utwardzeniem dojść i dojazdów (wewnętrznej drogi dojazdowej),

- rozbiórkę budynku gospodarczego położonego przy granicy z działkami nr ewid. [...] i [...] na działce nr ewid.[...] (obręb 3, arkusz 7) przy ul. [...] S. N. 7 w L..

W uzasadnieniu pełnomocnik wnioskodawczyni wskazał, iż teren na którym ma być prowadzona budowa, graniczy bezpośrednio z działką nr ewid. [...], będącą własnością M. S.. W toczącym się postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wnioskodawczyni nie brała udziału, a o wydaniu pozwolenia na budowę dowiedziała się w dniu 17 grudnia 2019 r. po wizycie jej pełnomocnika w Urzędzie Miasta L.. Zdaniem pełnomocnika wnioskodawczyni planowana inwestycja na działce nr ewid.[...] doprowadzi do istotnego zacienienia działki nr ewid. [...] biorąc pod uwagę położenie działki od strony południowej oraz wysokość planowanych budynków. Powyższe wpłynie w sposób zasadniczy na wartość i atrakcyjność w/w działki. Ponadto, mając na uwadze charakter, rozmiar i gabaryty planowanej inwestycji, będzie ona generować znaczny hałas oraz nadmierną emisję spalin, które będą przenikać bezpośrednio na działkę wnioskodawczyni.

Pismem z dnia 20 stycznia 2020 r., organ I instancji wezwał inwestorów do złożenia wyjaśnień oraz przedłożenia dowodów dotyczących: daty rozpoczęcia budowy, ustawienia tablicy informacyjnej budowy oraz treści informacji na niej zamieszczonych, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] lutego 2020 r., inwestorzy przedstawili następujące informacje dotyczące rozpoczęcia przedmiotowej budowy:

1) dnia 3 grudnia 2019 r. złożono zawiadomienie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych z dniem 4 grudnia 2019 r.,

2) dnia 4 grudnia 2019 r. rozpoczęto roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] października 2019 r.,

3) w dniu 4 grudnia 2019 r. umieszczono tablicę informacyjną na ogrodzeniu zawierającą dane w zakresie: rodzaju robót budowlanych, adresu inwestycji, numeru pozwolenia na budowę, nazwy inwestycji oraz danych kierownika budowy,

4) w dniach 4-7 grudnia 2019 r. wyburzono budynek gospodarczy przy granicy z działkami nr ewid. [...] i [...],

5) przed rozpoczęciem robót budowlanych objętych pozwoleniem nr [...], prowadzone były roboty objęte pozwoleniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r.,

6) specyfikacja prac, którymi rozpoczęła się budowa, tj. użycie ciężkiego sprzętu do wyburzeń, takiego jak koparka i wywrotka oraz bardzo dobra widoczność prowadzonych robót z sąsiednich działek, niezbicie dowodzi, że już w pierwszym dniu budowy wszyscy sąsiedzi dostrzegli rozpoczęcie inwestycji.

Na potwierdzenie powyższych okoliczności do pisma załączono odpowiednią dokumentację budowlaną i fotograficzną.

Pismem z dnia 9 marca 2020 r. pełnomocnik wnioskodawczyni, po zapoznaniu się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, podtrzymał wniosek o wznowienie postępowania. Wskazał, iż analiza przedłożonych przez inwestorów dokumentów pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że zachowany został termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Z zapisów w dzienniku budowy wynika bowiem, że w dniu 13 grudnia 2019 r. zaczęto wykop obiektowy pod budynki C i D, które zakończyły się wpisem z dnia 17 grudnia 2019 r. Bez znaczenia pozostaje fakt, iż wnioskodawczyni mogła dostrzec roboty rozbiórkowe na działce inwestycyjnej, albowiem były one objęte decyzją nr [...], której to wniosek o wznowienie nie dotyczy. Pierwszym widocznym dla wnioskodawczyni znakiem, że rozpoczęła się budowa, objęta decyzją nr [...], było rozpoczęcie wyżej wspomnianego wykopu, dlatego też niezwłocznie, tj. 14 grudnia 2019 r., udała się na ulicę [...] gdzie zostało wykonane zdjęcie tablicy z informacją o pozwoleniu na budowę. Wcześniej tablica nie była widoczna dla wnioskodawczyni ponieważ jej działka i działka inwestora graniczą ze sobą "plecami", a ponadto była zasłonięta starymi budynkami lub stertami gruzu, co potwierdza załączona dokumentacja fotograficzna. Pełnomocnik podniósł, że wnioskodawczyni nie korzysta z ulicy [...] w żaden sposób. Wobec powyższego pełnomocnik wnioskodawczyni dnia 17 grudnia 2017 r. udał się do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L., gdzie uzyskał informację potwierdzająca, że na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr ewid.[...] wydano decyzję o pozwoleniu na budowę.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] października 2019 r., znak. [...] W uzasadnieniu Prezydent Miasta L. wskazał, iż uznając za prawdziwe powyższe wyjaśnienia pełnomocnika wnioskodawczyni należało stwierdzić, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przed upływem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a., tj. przed upływem jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowidziała się o decyzji. Dlatego też wniosek pełnomocnika uznano za wniesiony skutecznie.

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu Prezydent Miasta L. nadmienił, że kwestia zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie zostaje zakończona z chwilą wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, bowiem zachowanie terminu stanowi warunek skuteczności wniosku. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminowi stanowi rażące naruszenie prawa i godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Wobec czego, jeśli dopiero w kolejnej fazie postępowania, po jego wznowieniu, organ dostrzeże, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie ustawowego terminu, nie będzie mógł wydać jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 k.p.a., lecz powinien umorzyć na postawie art. 105 § 1 k.p.a. takie wadliwie wznowione postępowanie jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ wyjaśnił, że M. i L. S. wiedzieli o planowanej budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w L., gdyż wnioskodawczyni reprezentowana przez tego samego pełnomocnika była stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji. W postępowaniu tym brała czynny udział m.in. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Z doręczonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy M. S. i jej pełnomocnik wiedzieli, że budowa rozpocznie się od rozbiórki, oraz że inwestorzy muszą uzyskać pozwolenie na budowę. Wobec czego – w ocenie organu - niewiarygodna była argumentacja, że wnioskodawczyni widząc rozbiórkę oczekiwała na jej zakończenie, licząc na otrzymanie powiadomienia w sprawie pozwolenia na budowę. Zatem budowa i rozbiórka nie były dla nich żadnym zaskoczeniem, lecz spodziewanym w najbliższej przyszłości wydarzeniem.

Ponadto, organ stwierdził, że z uwagi na fakt, iż pełnomocnik wnioskodawczyni informacje o dacie powzięcia wiadomości o wydaniu decyzji wskazał dopiero w piśmie złożonym po zapoznaniu się ze złożonym przez inwestorów materiałem dowodowym wywnioskować należy, iż wskazanie okoliczności dowiedzenia się o decyzji zostały dostosowane do dat z dziennika budowy, gdyż nie zostały one podane wcześniej we wniosku o wznowienie. W ocenie organu I instancji ani data 17 grudnia 2019 r. wskazana w podaniu o wznowienie, ani data 14 grudnia 2019 r. wskazana w piśmie procesowym z dnia 9 maja 2020 r. nie są wiarygodne.

Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniu pełnomocnika wnioskodawczyni realizacja inwestycji, której dotyczy skarżona decyzja, nie rozpoczęła się od wykopu obiektowego pod budynki C i D w dniu 13 grudnia 2019 r., lecz od wyburzenia w dniu 4 grudnia 2019 r. budynku gospodarczego przy granicy z działkami nr ewid. [...] i [...]. Przedmiotowa rozbiórka była objęta pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] października 2019 r. Zgodnie zaś z informacją inwestorów wyburzenie odbywało się za pomocą ciężkiego sprzętu, a widoczność prac wyburzeniowych z sąsiednich działek była bardzo dobra, co ilustruje załączone do informacji zdjęcie. Na podstawie powyższego, organ wywnioskował że niewiarygodne jest, by rzucające się w oczy roboty wyburzeniowe i praca ciężkiego sprzętu w dniach 4-7 grudnia 2019 r., nie były dla wnioskodawczyni widoczne, a widoczne były dopiero prace przy wykopie obiektowym dnia 13 grudnia 2019 r. Zdaniem organu I instancji nie ma znaczenia podnoszony przez pełnomocnika wnioskodawczyni fakt, że z okien jej domu nie było widać tablicy informacyjnej budowy znajdującej się od ul. [...]. Widząc bowiem roboty budowlane wnioskodawczyni miała możliwość udania się na w/w ulicę i przeczytania tablicy, która zawiera informację odnośnie decyzji dotyczącej planowanej inwestycji. Ponadto, według Prezydenta Miasta L., nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenie, że wnioskodawczyni w żaden sposób nie korzysta z ulicy [...]. Przeczy temu treść odwołania złożonego przez wnioskodawczynię od decyzji o warunkach zabudowy, w którym dokonała oceny jej stanu technicznego. Skoro zatem znany jest jej stan techniczny ulicy [...], to oznacza, że ulicę tę zna i na niej bywa. Dalej organ I instancji wskazał, że dane zawarte na tablicy informacyjnej pozwalały uzyskać więcej informacji o decyzji od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, od kierownika budowy lub z Urzędu Miasta. Przykładem jest właściciel sąsiedniej działki nr ewid. [...], który widząc rozbiórkę wystąpił w dniu [...] grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w sprawie pozwolenia na budowę przy ul. [...]. Powyższe stanowi potwierdzenie, że rozbiórka budynku gospodarczego była dla sąsiadów oczywistym sygnałem o wydaniu pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze organ I instancji wskazał, że z okoliczności sprawy wynika, że wnioskodawczyni o decyzji dowiedziała się 4 grudnia 2019 r. Pełnomocnik wnioskodawczyni nie udowodnił, aby powzięcie informacji o decyzji nastąpiło rzeczywiście dnia 14 lub 17 grudnia 2019 r., wobec czego złożenie wniosku o wznowienie nastąpiło z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.

Od decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, w ustawowym terminie, odwołanie wniósł pełnomocnik wnioskodawczyni. Rozstrzygnięciu organu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., mające wpływ na treść wydanej decyzji, poprzez całkowicie dowolne i nie mające uzasadnienia w materiale dowodowym dokonanie na nowo oceny dowodów w celu bezpodstawnej zmiany pierwotnej decyzji o wznowieniu postępowania.

W uzasadnieniu pełnomocnik wnioskodawczyni, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że ponowna ocena zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania dokonana została bez podstawy prawnej i w sposób całkowicie dowolny. Wiedza o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy w żaden sposób nie przekłada się na wiedzę co do konkretnych planów inwestora, a w szczególności terminu rozpoczęcia budowy. Wbrew stanowisku organu I instancji, wnioskodawczyni nie miała i nie mogła mieć żadnej wiedzy co do zakresu decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. wiedzy, iż pozwolenie na budowę nr [...] obejmowało również rozbiórkę budynku gospodarczego. Dodatkowo, jak wskazał pełnomocnik skarżącej, organ myli stałe korzystanie z ulicy [...] z jednorazowym korzystaniem z tej ulicy celem potwierdzenia okoliczności mających znaczenie prawne.

Pismem z dnia 7 lipca 2020 r. odpowiedź na odwołanie wniósł pełnomocnik inwestorów, wnioskując jednocześnie o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. W jego ocenie, w zaistniałym stanie faktycznym, ciężko dać wiarę zapewnieniom skarżącej, że o wydaniu pozwolenia na budowę dowiedziała się dopiero dnia 17 grudnia 2019 r., po wizycie jej pełnomocnika w Urzędzie Miasta L.. Nie można bowiem pominąć okoliczności, że wnioskodawczyni była stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a więc posiadała wiedzę o planach inwestycyjnych Inwestorów. A zatem jakiekolwiek prace budowlane na działce nr ewid.[...] powinny wzbudzić przekonanie skarżącej, że pozwolenie na budowę zostało udzielone.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, organ II instancji uwzględnił odwołanie, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, nie do zaakceptowania jest stanowisko organu I instancji wedle którego wnioskodawczyni o decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedziała się dnia 4 grudnia 2019 r., tj. wraz z rozpoczęciem prac rozbiórkowych, które były widoczne z jej działki, a o których wiedzę posiadała z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Z decyzji nr [...] z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy nie wynika, jak twierdzi organ I instancji, aby treść tej decyzji mogłaby być źródłem wiedzy co do faktu, iż budowa czterech budynków jednorodzinnych rozpocznie się od rozbiórki istniejącego na działce nr ewid.[...] budynku gospodarczego. Powyższej informacji nie zawierała również decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], wydana w wyniku rozpoznania wniesionego przez M. S. odwołania. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż budynek mieszkalny rozebrany został na podstawie odrębnej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., a więc udział wnioskodawczyni w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w żaden sposób nie przekłada się na wiedzę co do konkretnych planów inwestora.

Organ odwoławczy podniósł również, że nie można utożsamiać, jak uczynił to organ I instancji, daty dowiedzenia się o decyzji z datą dowiedzenia się o prowadzonych robotach budowlanych. W ocenie organu, nie ma również znaczenia zaniechanie M. S. jakichkolwiek działań - od chwili rozpoczęcia robót na działce inwestycyjnej i umieszczenia na jej ogrodzeniu tablicy informacyjnej - zmierzających do powzięcia wiadomości o decyzji. Wojewoda wskazał, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują żadnych negatywnych konsekwencji dla strony, która zaniecha w pierwszym możliwym terminie podjęcia działań zmierzających do powzięcia informacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Dla rozpoznawanej sprawy nie mają znaczenia okoliczności takie jak korzystanie regularne lub nie z ulicy [...] przez M. S., możliwość zapoznania się z treścią tablicy informacyjne po zauważeniu robót rozbiórkowych, czy też wystąpienie przez właściciela sąsiedniej działki nr ewid. [...] o udostępnienie informacji publicznej w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, bezzasadnie okolicznościom tym organ I instancji przypisał istotne znaczenie przy ocenie dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.

Zdaniem Wojewody z okoliczności sprawy wynika, że wnioskodawczyni o decyzji dowiedziała się dnia 14 grudnia 2019 r., tj. w chwili gdy zapoznała się z treścią tablicy informacyjnej. Wniosek o wznowienie postępowania wpłynął zaś do Urzędu Miasta L. dnia 7 stycznia 2020 r., a więc z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Wobec czego, w ocenie organu zasadnym jest przeprowadzenie postępowanie co do przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a następnie wydanie jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 § 1 k.p.a.

Od powyższego rozstrzygnięcia sprzeciw wnieśli J. K., J. T. i A. T., reprezentowani przez adw. R. M.. Pełnomocnik skarżących decyzji Wojewody zarzucił naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego i brak wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poczynienie ustaleń niezgodnych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a także wadliwą jego analizę skutkującą błędnym przyjęciem, iż:

a) nie został przekroczony termin określony w art. 148 k.p.a. w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wprost wynika, że M. S. wiedziała o planowanej inwestycji, gdyż była stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], w treści której wskazano, że inwestycja polega również na rozbiórce istniejących na terenie inwestycji budynków, tak więc jakiekolwiek czynności rozbiórkowe dokonane na terenie, na którym ma powstać inwestycja powinny wzbudzić przekonanie, że wydana została decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorom pozwolenia na budowę;

b) nie został przekroczony termin określony w art. 148 k.p.a. w sytuacji, gdy strona żądająca wznowienia postępowania jest zobowiązana do udowodnienia, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, natomiast w niniejszym stanie faktycznym do takiego udowodnienia nie doszło. Strona żądająca wznowienia postępowania w żaden sposób nie udowodniła, iż o decyzji dowiedziała się dopiero 14 grudnia 2019 r. oraz dlaczego widząc dokonywane prace rozbiórkowe przy użyciu ciężkiego sprzętu dnia 4 grudnia 2019 r. nie była w stanie zobaczyć tablicy informacyjnej zawierającej oznaczenie decyzji i organu, natomiast widząc wykop była już w stanie taką tablicę dostrzec - powyższe budzi przekonanie, że takie tłumaczenie strony zostało dostosowane do obranej strategii procesowej;

c) nie został przekroczony termin określony w art. 148 k.p.a. w sytuacji, gdy jak sam organ wskazuje w zaskarżonej decyzji o dowiedzeniu się o decyzji można mówić, gdy strona uzyskała informację pozwalającą zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Strona żądająca wznowienia postępowania, reprezentowana w obu postępowaniach przez tożsamego zawodowego pełnomocnika, dysponując decyzją o warunkach zabudowy posiadała wiedzę, iż każde prace budowlane i rozbiórkowe wykonywane na nieruchomości inwestora świadczą o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew twierdzeniu organu II instancji plany inwestora zostały szczegółowo określone już na etapie postępowanie ustalającego warunki zabudowy.

W ocenie pełnomocnika skarżących, na uwagę zasługuje fakt, iż wnioskodawczyni była stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy wprost w swej streści wskazywała: "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej lub bliźniaczej lub wolnostojącej i bliźniaczej, rozbiórka istniejących budynków na terenie inwestycji". Wobec takiej treści decyzji każde prace rozbiórkowe prowadzone na terenie inwestycji powinny wzbudzić w stronie przekonanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana. Dodatkowo, biorąc pod uwagę treść odwołania od decyzji o warunkach zabudowy, strona żądająca wznowienia postępowania posiadała wiedzę o planach inwestycyjnych inwestorów. Zdaniem pełnomocnika skarżących mało prawdopodobnym jest, aby prace rozbiórkowe wymagające użycia ciężkiego sprzętu nie zostały zauważone i nie skłoniły strony do dokonania oględzin nieruchomości i sprawdzenia czy nie została umieszczona żadna tablica informacyjna. Nie ma znaczenia, iż inwestorzy dokonali rozbiórki jednego z istniejących budynków na działce nr ewid.[...] na podstawie odrębnego pozwolenia na rozbiórkę, gdyż na tablicy informacyjnej umieszczonej dnia 4 grudnia 2019 r. wskazano czego dotyczy inwestycja.

W oparciu o powyższe pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na sprzeciw, organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się zatem wyłącznie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, przy czym - co oczywiste - sąd czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Przepis art. 64e p.p.s.a. nie pozbawia bowiem sądu administracyjnego kompetencji do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Sąd nie jest jednak uprawniony do rozstrzygania, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz ocenia jedynie, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, LEX nr 2645866; z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19, LEX nr 2745364; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 402/19, LEX nr 2758572).

Rozpoznając w tych granicach sprzeciw skarżących należało uznać go za niezasadny. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Stosownie zaś do § 2a powyższego artykułu, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa

w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano wyjątkowy charakter art. 138 § 2 k.p.a., ściśle związany z obowiązującą w k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nakazującą sprawę administracyjną rozpoznaną

i rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć przez organ drugiej instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, ale obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję dokonując merytorycznej i prawnej oceny sprawy. Z tego też względu uważa się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w powołanym wyżej przepisie. Żadne inne wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu.

W konsekwencji uważa się, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść tylko wówczas, gdy spełnione zostaną obie, wyraźnie określone w tym przepisie przesłanki, a mianowicie: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podstawą zastosowania powyższego przepisu nie może być natomiast naruszenie przez organ pierwszej instancji wyłącznie przepisów prawa materialnego. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji - przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym - dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i z tego powodu podjął niewłaściwe rozstrzygnięcie, winno bowiem prowadzić do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia co do istoty sprawy na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z kolei wytyczne, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a. – jako przewidziane wyłącznie w decyzji, o której mowa w § 2 – mogą dotyczyć tylko przepisów postępowania, które, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji błędnie zinterpretował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nieprawidłowo zastosował. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowym decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a konsekwencją wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. W sytuacji, gdy przesłanką wydania decyzji kasacyjnej jest stwierdzenie wydania decyzji pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, to nie powinno być wątpliwości, że zakres wskazanych wytycznych jest ograniczony do tych i tylko tych przepisów postępowania, których naruszenie zostało stwierdzone (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 138, opubl. LEX/el. 2019).

W niniejszej sprawie, jak już wyżej zaznaczono, wnioskodawczyni jako podstawę żądania wznowienia postępowania powołała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 148 § 2 k.p.a. termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 liczy się od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przy czym zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane jak nazwa organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tę ostatnią informację, to nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy (vide wyrok NSA z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 714/08; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 674/13; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 528/12; wszystkie w/w orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pamiętać przy tym należy, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest tożsame z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co może mieć miejsce dopiero po jej doręczaniu (vide wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn.. akt II OSK 1296/09, CBOSA).

Analiza przytoczonych powyżej przepisów wskazuje, że przed przystąpieniem do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania organ jest zobowiązany do zbadania terminowości wniesienia podania. Tylko bowiem prawidłowo wniesione podanie może być przedmiotem rozpoznania przez organ.

W przypadku wniosku o wznowienie postępowania terminem tym jest miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zaznaczyć przy tym należy, że termin ten liczony jest od dnia uzyskania informacji o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym strona powzięła informację, że okoliczność ta może stanowić podstawę wznowienia postępowania. Świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznych, jako podstawy wznowienia, nie ma wpływu dla oceny zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1799/16, CBOSA).

W świetle powyższych regulacji prawnych decyzja organu I instancji była wadliwa z kilku przyczyn, uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej przez Wojewodę.

W pierwszej kolejności, podnieść należy, że okoliczność czynnego udziału wnioskodawczyni w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być podstawą przekonania, że rozpoczęcie prac budowlanych na sąsiedniej działce, polegających na robotach wyburzeniowych, świadczy o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew twierdzeniu skarżących, z decyzji nr [...] z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy nie wynika, aby prace polegające na budowie, jak i prace rozbiórkowe miały zostać objęte jedną decyzją o pozwoleniu na budowę. Powyższej informacji nie zawierała również decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], wydana w wyniku rozpoznania wniesionego przez M. S. odwołania. Dodatkowo, za organem odwoławczym, podnieść należy, że w decyzji o warunkach zabudowy mowa jest o rozbiórce istniejących budynków: budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego. Z akt sprawy wynika natomiast, że budynek mieszkalny rozebrany został na podstawie odrębnej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. A zatem udział w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w żaden sposób nie mógł przełożyć się na wiedzę co do konkretnych planów inwestora w odniesieniu do zamierzonej inwestycji.

Po drugie, rozpoczęcie robót budowlanych i wywieszenie przez inwestora tablicy informacyjnej tylko wtedy świadczy o powzięciu przez stronę wiadomości o decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy strona nie kwestionuje wywieszenia tablicy informującej o udzielonym pozwoleniu na budowę i zapoznania się z informacjami zawartymi na tej tablicy. Zaś w okolicznościach niniejszej sprawy nie wykazano, aby wnioskodawczyni zapoznała się z treścią tablicy informującej m.in. o wydaniu decyzji z dnia [...] października 2019 r., już w momencie jej wywieszenia. Nadto wskazać należy, że nie ma, w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz.U. Nr 108, poz. 953), podstaw do domniemania, że dzień wywieszenia tablicy informacyjnej jest dniem dowiedzenia się o decyzji, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.

Prawidłowo zatem uznano - w realiach rozpoznawanej sprawy - że bez znaczenia, dla uzyskania informacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, jest kwestia rozpoczęcia robót budowlanych, już w dniu 4 grudnia 2019 r., jak wynika z dziennika budowy. Zaznaczyć bowiem należy, że znaczenie ma moment uzyskania wiedzy o wydanej decyzji, a nie okoliczność powzięcia wiedzy o fakcie rozpoczęcia robót. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, podziela pogląd zaprezentowany w orzecznictwie, że "umieszczenie informacji o wydaniu decyzji na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej nie jest równoznaczne z powzięciem w tym dniu wiedzy o rozstrzygnięciu decyzji przez nieograniczony krąg podmiotów, do których mogły dotrzeć te informacje. Samo stworzenie możliwości zapoznania się z decyzją nie jest tożsame z "dowiedzeniem się o decyzji", jakie przewiduje art. 148 § 2. Można uznać jedynie, że dzień ogłoszenia o wydaniu decyzji jest najwcześniejszym dniem, w którym zainteresowani mogli dowiedzieć się o wydaniu decyzji, ale nie przesądza to, że w tym dniu taką wiedzę powzięli" (por. wyrok WSA w Olsztynie z 13 stycznia 2015 r., II SA/Ol 994/14, LEX nr 1636359).

Trafnie zatem organ odwoławczy uznał, że przez dowiedzenie się o decyzji o pozwoleniu na budowę należy rozumieć uzyskanie informacji o fakcie jej wydania, a więc wiedzy co do organu, od którego pochodzi oraz istotnej treści rozstrzygnięcia.

Tym samym, złożenie wniosku o wznowienie postępowania pismem z dnia 7 stycznia 2020 r. nie nastąpiło z przekroczeniem miesięcznego terminu od dnia, w którym M. S. dowiedziała się o okoliczności mogącej stanowić podstawę wznowienia postępowania. Miesięczny termin do złożenia podania należy bowiem liczyć w rozpoznawanej sprawie od momentu, kiedy wnioskodawczyni faktycznie dowiedziała się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. po wizycie pełnomocnika w Urzędzie Miasta L..

Podnoszone w skardze argumenty, którymi pełnomocnik skarżących zmierzał do wykazania, że wnioskodawczyni miała możliwość i dowiedziała się o wydaniu decyzji z dnia [...] października 2019 r., wcześniej niż [...] grudnia 2019 r.,tj. czynnego udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, fakcie wywieszenia tablicy informacyjnej, rozpoczęciu robót wyburzeniowych, są niezasadne.

Należy zgodzić się zatem z argumentacją organu odwoławczego, że w toku postępowania nie wykazano, by wnioskodawczyni wiedzę o wydaniu przedmiotowej decyzji uzyskała w innym terminie niż deklaruje. Złożona skarga w żaden sposób nie podważyła prezentowanego przez organ stanowiska w powyższym zakresie, a powielenie tych samych argumentów, które były wskazane na wcześniejszych etapach postępowania i zostały właściwie ocenione, nie mogło wpłynąć na zmianę wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska o legalności zaskarżonej decyzji Wojewody. W ramach sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, należy przyjąć zatem, że w pełni odpowiada ona prawu.

Pozostałe zarzuty podniesione w sprzeciwie są niezasadne. Wojewoda nie naruszył zasady prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), gdyż to uchybienia organu I instancji spowodowały pozostawienie niewyjaśnionymi szeregu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych sprawy. Skala tych błędów sprawiła, że ich naprawienie nie jest możliwe na etapie postępowania odwoławczego, co skutkowało koniecznością zastosowania formuły decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.).

Wbrew zarzutom skarżących uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Pełnomocnik skarżących w istocie podniósł te same argumenty, które zostały podniesione przez organ I instancji dla uzasadnienia decyzji o umorzeniu postępowania.

Argumenty podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są zrozumiałe, tworzą logiczny ciąg, na podstawie którego bez trudu można odtworzyć tok argumentacji, która doprowadziło do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy Prezydentowi Miasta L. do ponownego rozpatrzenia wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w wypadku uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy winien przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji właśnie na mocy art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uchylając decyzje umarzającą postępowanie administracyjne i rozstrzygając sprawę co do istoty, w zasadzie musi przeprowadzić od nowa całe postępowanie wyjaśniające, pozbawiając tym samym strony prawa do odwołania, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Wojewoda trafnie zatem wskazał na konieczność wyjaśnienia istotnych okoliczności pominiętych przez organ I instancji. Dopiero dodatkowe ustalenia faktyczne pozwolą na rozstrzygnięcie merytoryczne na podstawie art. 151 k.p.a. W sytuacji, gdy organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., organ odwoławczy nie mógł uchylić takiej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Wyjaśnienia bowiem wymaga, że organ II instancji uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie merytorycznie (co do istoty sprawy) zmieniłby podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z procesowej (art. 105 § 1 k.p.a.) na materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem zmianie ulegałaby również tożsamość przedmiotowa sprawy.

W tej sytuacji rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego należy uznać za zasadne i nie naruszające art. 138 § 2 k.p.a., ani zasady dwuinstancyjności postępowania.

Z powyższych względów Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.