Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3049/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 pkt 22 i art.17 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art.6 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity
article: art.188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 379/11 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 379/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2011r., nr [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., działając z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta J., odmówił przyznania P. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad ojcem K. G. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż powodem odmowy przyznania świadczenia było to, że K. G. jest w związku małżeńskim.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, iż jego rodzice to osoby legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagają pomocy opiekuńczej, który to obowiązek spada na skarżącego jako syna. Podniósł on również iż obecnie nie pracuje. Prowadzi za to wspólnie z żoną indywidualne gospodarstwo rolne, przejęte po rodzicach.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy powyższą decyzję, wskazując, iż skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia i niepodejmowania tegoż zatrudnienia w związku z koniecznością zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje osobie pracującej w rolnictwie.

Na tę decyzję P. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy ponownie zwracając uwagę, że zarówno jego ojciec, jak i matka są osobami niepełnosprawnymi w znacznym stopniu i nie są oni w stanie opiekować się sobą na wzajem. Wskazał ponadto, że praca rolnika w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest uznawana za zatrudnienie, w związku z czym spełnia on kryteria do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaznaczył również, iż organ wypłacający to świadczenie nie będzie musiał opłacać za niego składek na ubezpieczenie, ponieważ skarżący jest ubezpieczony w KRUS.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 379/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2011r.

Sąd wskazał, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 233, poz. 1456) znowelizowano przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nadając mu obecne brzmienie. Jednakże pomimo dokonywanych nowelizacji tejże ustawy, jej przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a", nie został uchylony. Zdaniem Sądu dokonywanie wykładni normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" w związku z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, winno odbywać się w kontekście wywodów zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, odnoszących się do nakazu właściwego odczytywania i stosowania treści art. 17 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu z brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 tej ustawy wynika, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że brak uprawnienia skarżącego do dochodzonego przez niego świadczenia nie wynika z art. 17 ust. 5 pkt 2a powołanej ustawy, lecz z uwagi na inne okoliczności, a mianowicie z tego powodu, iż skarżący prowadzi gospodarstwo rolne, podlegając obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników. Sąd wskazał, że skarżący nie zrezygnował z jakiejkolwiek pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 3 pkt 22 powołanej ustawy, ani też nie jest gotowy do podjęcia tak rozumianej pracy zarobkowej, skoro prowadzi gospodarstwo rolne. W konsekwencji nie można w jego przypadku mówić o rezygnacji z zatrudnienia z powodu opieki nad ojcem, skoro w ogóle nie jest gotowy do podjęcia zatrudnienia. Skarżący nie spełnia bowiem podstawowych kryteriów osoby bezrobotnej. W ocenie Sądu bowiem za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie może być uznany rolnik, który prowadzi gospodarstwo rolne, nawet przy pomocy innych osób, albowiem musi przecież przynajmniej część swojego czasu przeznaczyć na prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę kasacyjną złożył P. G. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości lub w części.

Zaskarżonemu wyroki zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), poprzez przyjęcie, że dla spełnienia warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżący musi być osobą bezrobotną w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz.145 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nietrafnie dokonał wykładni art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. z powołaniem się na definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 145 ze zm.). Podkreślono, ze obie ustawy tworzą własne autonomiczne definicje na użytek tychże aktów pranych, zatem nie ma podstaw, by wykładni pojęcia "zatrudnienie", czy też "brak zatrudnienia" , w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych dokonywać posiłkując się definicją "osoby bezrobotnej" w rozumieniu art. 2ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej tego rodzaju wykładnia prowadzi do rezultatów contra legem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wskazać na wstępie należy, że w dniu 11 grudnia 2012 r., sygn. I OPS 5/12, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął uchwałę przesądzająca, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.).

W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że jakkolwiek przepis art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych odnosi się wprost do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, których nie podejmuje lub z których rezygnuje, osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, a nie do tego jaką działalność prowadzi ta osoba, to jednak ratio legis tego przepisu wskazuje, że chodzi tu o osobę, której wyłącznym źródłem utrzymania (dochodów) jest zatrudnienie lub inna praca zarobkowa w rozumieniu ustawy. Istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy, które zastąpiło dodatek stały regulowany art. 27 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), polega na tym, że świadczenie to jest adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i które nie podejmują lub rezygnują z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródło utrzymania (dochodów) i to bez względu na wielkość tych dochodów. Przemawia za tym również wyłączenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób, które otrzymują jakiekolwiek świadczenia (dochody) z innych tytułów, wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy.

W uchwale wskazano, iż ocena spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w celu nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna odbywać się w myśl pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakże ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "rolnik". Taką definicję zawiera natomiast ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.). Zgodnie z art. 6 pkt 1 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o rolniku – rozumie się przez to pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym. W myśl tej definicji rolnikiem jest osoba będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego. Natomiast ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 6 stanowi, że ilekroć jest w niej mowa o gospodarstwie rolnym, to oznacza gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.) za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków, jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy i stanowiący własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki nieposiadającej osobowości prawnej. Zatem według ustawy o podatku rolnym, aby dany obszar gruntów uznać za gospodarstwo rolne obszar ten musi być odpowiednio sklasyfikowany, nie może być na nim prowadzona inna działalność niż działalność rolnicza, mieć odpowiednią powierzchnię oraz być w posiadaniu między innymi osoby fizycznej.

W sensie ekonomicznym, prowadzenie gospodarstwa rolnego tym różni się od wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych form aktywności zawodowej, że rolnik działa na własny rachunek ponosząc ryzyko gospodarcze oraz podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W efekcie to rachunek ekonomiczny determinuje reżim pracy rolnika, a podejmowanie przez niego, w ramach zarządzania gospodarstwem, nawet nieracjonalnych z punktu widzenia gospodarczego działań, nie skutkuje pozbawieniem go zatrudnienia, ale wpływa jedynie na ekonomiczne wyniki działalności rolniczej. Tak więc, w myśl ustawy o świadczeniach rodzinnych, do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Oznacza to, że nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych w postanowieniach art. 17 ust. 5 określa katalog negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wprost nie wymieniono w nim osób podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu, jako rolnicy. Wyłączenia zawarte w przepisie art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie odnoszą się do jakiś określonych grup zawodowych czy społecznych, lecz ograniczają dostępność świadczenia pielęgnacyjnego dla podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy, z uwagi na posiadanie przez nie różnego rodzaju dochodów z tytułu ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno – rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, bądź umieszczenia w rodzinie zastępczej lub pobytu w placówce zapewniającej całodobową opiekę. Jest to rozwiązanie w pełni racjonalne, jako że świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić dla sprawującego opiekę rekompensatę za rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tak więc, aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne określony podmiot musi po pierwsze spełnić warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, a po drugie nie może być beneficjentem dochodów wymienionych w ust. 5 tegoż przepisu. Treść art. 17 ust. 5 ustawy pozwala także skonstruować obowiązującą normę prawną, z której wynika, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne znajduje się w takiej sytuacji socjalno – ekonomicznej, która uniemożliwia mu przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponadto wskazano, że rozważając zagadnienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rolnikom prowadzącym gospodarstwo rolne, w kontekście urzeczywistnienia przesłanki funkcjonalnej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie można także nie zauważyć, że rolnik, spełniający przesłanki określone w art. 7 ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), między innymi posiadający w dniu 31 maja danego roku grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, o łącznej powierzchni działek rolnych nie mniejszej niż 1 ha, otrzymuje corocznie, ze środków Unii Europejskiej, jednolitą płatność obszarową.

W omawianej uchwale skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego doszedł do wniosku, że prawodawca celowo dokonał pominięcia ustawodawczego nie wymieniając wśród form aktywności zawodowej, prowadzenia gospodarstwa rolnego przez rolnika. Pominięcie ustawodawcze może dotyczyć rozmaitych treści odnoszących się do przedmiotu regulacji: kwestii materialnoprawnych, procedury, czy zakresu normowania. Jedna z postaci takiego pominięcia polega na tym, że ustawodawca, regulując jakąś sytuację prawną, nie uwzględnia w niej określonej grupy, czy określonego przedmiotu, bądź zakresu działania. Mając na względzie cel i istotę instytucji świadczenia pielęgnacyjnego, przy założeniu racjonalności i konsekwencji preferencji prawodawcy, Sąd uznał, że nie ma powodu dla rozszerzenia, w drodze wykładni, zakresu definicji "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" na rolników prowadzących gospodarstwo rolne.

Powyższe stanowisko nie godzi w zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z której wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących.

Podstawowe znaczenie dla oceny zgodności przepisów ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP ma ustalenie «cechy istotnej», która przesądza o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne lub odmienne (zob. L. Garlicki, komentarz do art. 32, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 3, Warszawa 2003, s. 7). Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, wziąwszy pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (zob. wyrok TK z dnia 20 października 1998 r., sygn. K 7/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 96).

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że charakter zasady równości nie wyklucza możliwości uznania za zgodne z Konstytucją odmiennego traktowania podmiotów podobnych. Jednak warunkiem koniecznym wprowadzenia wyjątków jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego dokonywane jest zróżnicowanie. Kryterium różnicujące powinno mieć «uzasadniony charakter» albo «znajdować podstawę w przekonujących argumentach». Argumenty te muszą mieć charakter relewantny, proporcjonalny i pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. np. orzeczenia TK z dnia: 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33; 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216).

W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące, określone w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, formy aktywności zawodowej. Są bowiem w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej, aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Ponadto należy zauważyć, że wszystkie formy aktywności wymienione w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu określonemu w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). W wypadku rolników ich odmienne szanse i możliwości zarobkowe oraz różny tytuł ubezpieczenia wynikają zarówno z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak i z odmiennego reżimu zabezpieczenia społecznego określonego w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ubezpieczenie społeczne rolników, jeżeli nie podlegają oni obowiązkowi ubezpieczeń społecznych na podstawie ustawy systemowej, regulują odrębne przepisy, to jest ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników. Jest to celowe działanie ustawodawcy, który dostosował system ubezpieczeń m.in. do charakteru pracy i warunków panujących na wsi.

Dodatkowo podkreślono, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest finansowe zrekompensowanie osobie rezygnującej z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe.

Opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne jest formą świadczeń niepieniężnych. Należy ono do nielicznych form wsparcia z pomocy społecznej, które poddano kazuistycznej regulacji. W myśl art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych: "Za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne wójt, burmistrz lub prezydent miasta opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od podstawy odpowiadającej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych przez okres niezbędny do uzyskania okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego) odpowiednio 20-letniego przez kobietę i 25-letniego przez mężczyznę, jednak nie dłużej niż przez 20 lat". Zgodnie z art. 16 ust. 6b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne finansuje w całości wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Wprawdzie przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń wskazują, że organ wykonawczy gminy nie opłaca składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy systemowej lub na podstawie odrębnych przepisów (art. 6 ust. 2b), ale nie znosi to warunku całkowitej rezygnacji z aktywności zawodowej, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zatem opłacanie ze środków publicznych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe także może stanowić uzasadnione kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wziął pod uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne uregulowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest świadczeniem, które podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w trybie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1 ). Rozporządzenia Rady nr 883/2004 i nr 987/2009 zawierają normy kolizyjne stosowane w przypadku konfliktów narodowych systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy w nich zawarte mają na celu wyłącznie zapewnienie koordynacji między krajowymi ustawodawstwami zabezpieczenia społecznego, z których każde określa warunki objęcia ochroną i przystąpienia do określonego systemu zabezpieczenia społecznego włącznie z warunkami, w których obowiązek ochrony lub pozostawania w systemie ustaje. Ustalając reguły koordynacji krajowych ustawodawstw państw członkowskich w tych rozporządzeniach, Rada kierowała się fundamentalną zasadą wpisaną w materię Traktatu o UE, według której prawo unijne musi gwarantować pracownikom przemieszczającym się w obrębie Unii całość świadczeń nabytych z tytułu zatrudnienia w różnych państwach członkowskich, w granicach najwyższego poziomu tych świadczeń.

Powołane rozporządzenia stosuje się do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek lub do studentów, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich i są obywatelami jednego z Państw Członkowskich lub są bezpaństwowcami, bądź uchodźcami, zamieszkałymi na terytorium jednego z Państw Członkowskich, jak i do członków ich rodzin. Pod pojęciem pracy najemnej w ujęciu postanowień rozporządzenia należy rozumieć wszelkie formy aktywności zawodowej, przy czym, należy dodać, że chodzi o formy zatrudnienia niesamodzielnego. Pojęcie pracownika ma zatem szerokie znaczenie (por. G. Uścińska, Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, "Polityka Społeczna" 2010, nr 11–12, s. 2). Za pracownika należy również uważać każdą osobę, która wykonuje czynności rzeczywiste i efektywne, przy czym bez znaczenia są czynności wykonywane na tak niewielką skalę, że można je uznać za marginalne i pomocnicze. Zgodnie z orzecznictwem cechą charakterystyczną stosunku pracy jest to, że przez pewien okres jedna osoba wykonuje świadczenia na rzecz innej osoby pod jej kierownictwem, w zamian za co otrzymuje wynagrodzenie. Pracownikiem w rozumieniu prawa UE jest osoba fizyczna, która świadczy na rzecz innego podmiotu określoną pracę, mającą wymiar ekonomiczny, pozostając pod kierownictwem tego podmiotu i otrzymując w zamian wynagrodzenie (zob. np. wyroki ETS: z dnia 3 lipca 1986 r. w sprawie 66/85, Lawrie-Blum, a także z dnia 11 września 2008 r. w sprawie C-228/07, Petersem; por. też K. Ślebzak, Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Komentarz, Wolters Kluwer, LEX 2012 r.).

Postanowienia o koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego oraz ich wykładnia dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości UE, niewątpliwie wzmacniają argumentację przemawiającą za tym, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne nie jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Z punktu widzenia koncepcji zatrudnienia przyjętej w rozporządzeniu, za wykonującego pracę najemną należy bowiem uznać każdego, kto z racji podejmowania aktywności zarobkowej podlega systemowi zabezpieczenia społecznego danego państwa i nie może być uznany za osobę wykonującą pracę na własny rachunek. Rolnik prowadzący gospodarstwo rolne do takiej kategorii nie należy.

Kierując się przedstawionymi wyżej względami, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.