Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 455/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono,że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 37 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski Sędzia: WSA Grażyna Firek Sędzia: WSA Piotr Głowacki (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy A. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu I. uwzględniając skargę stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia Instytucji Organizującej Konkurs - Zarządowi Województwa M. - Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020, II. zasądza od Zarządu Województwa M. – Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa M. na lata 2014-2020 na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie [...]zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych)


UZASADNIENIE

I SA/Kr 455/18

UZASADNIENIE

Instytucja Organizująca Konkurs tj. Urząd Marszałkowski Województwa M. , pismem z dnia 8 lutego 2018 roku (znak sprawy: [...]) poinformowała wnioskującą G. A. (nr wniosku [...], złożonego w ramach konkursu nr [...]), że w wyniku oceny formalnej projektu pt. [...], z uwagi na niespełnienie dwóch obligatoryjnych kryteriów, tj. Kompletność oraz poprawność wypełnienia wniosku i załączników oraz Pomoc publiczna, określonych w załączniku nr 1 do Regulaminu konkursu, projekt nie może uzyskać dofinansowania.

Wnioskodawca nie zgadzając z tym rozstrzygnięciem złożył protest, zarzucając iż braki formalne, będące jedną z przyczyn odrzucenia wniosku na etapie oceny formalnej, dotyczą informacji ogólnie znanych, jak data utworzenia czy wielkość podmiotu. Przy odrobinie dobrej woli osoba oceniająca mogła te informacje uzyskać czy to z załączników złożonych do innych wniosków dostępnych w systemie e-RPO, czy też z informacji ogólnie dostępnych w sieci internetowej. Stąd trudno zrozumieć zasadność odrzucenia wniosku za tak banalne uchybienia. Co więcej, wiele tak wypełnionych załączników w innych wnioskach pozytywnie przeszło etap oceny formalnej bez jakichkolwiek uwag.

Nadto, co do zakresu braków kryterium Pomoc publiczna podniesiono, iż w załączniku nr 16 do wniosku przedstawiono szczegółowe zestawienie wszystkich publicznych instytucji, w których planowany jest montaż instalacji fotowoltaicznych. Wyjaśnił wnioskodawca, że na etapie korekty wniosku wyodrębnił budynki, w których prowadzona jest działalność gospodarcza, tj. M. w A. i C. w K. Z. Pawilon Sportowo-Turystyczny oraz objął te inwestycje pomocą de minimis. Wskazał, że w budynkach, w których nie wybrano w kolumnie H załącznika nr [...] opcji "Tak", działalność gospodarcza nie będzie prowadzona, z kolei zaznaczenie opcji "Tak" w kolumnie l tego załącznika nie skutkuje objęciem budynków pomocą publiczną, jako że działalność gospodarcza prowadzona we wskazanych budynkach będzie miała jedynie charakter pomocniczy.

Zarząd Województwa M. pismem z dnia 10 kwietnia 2018r. nr [...], w oparciu o art. 53 - 59 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, zapisów Podręcznika Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa M. na lata 2014-2020- wersja nr 4, stanowiącego zał. do Uchwały Nr 286/18 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 27 lutego 2018 r. oraz Regulaminu konkursu nr [...], 4 Oś Priorytetowa – Regionalna polityka energetyczna, Działanie 4.1 Zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii, Poddziałanie 4.1.1 Rozwój infrastruktury produkcji energii ze źródeł odnawialnych, stanowiącego załącznik do Uchwały Nr 1376/17 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 29 sierpnia 2017 r., zmienionego Uchwałą Nr 1733/17 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 26 października 2017 r. oraz Uchwałą Nr 1781/17 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 31 października 2017 r., protestu nie uwzględnił.

W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 37 ust. 2 w/w ustawy, projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Okoliczność, czy dany projekt spełnia kryteria wyborów projektów czy też nie, ustalana jest w oparciu o treść oraz informacje zwarte we wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonych do niego w formie załączników dokumentów. Właściwa instytucja jest bowiem związana treścią konkretnego wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją, stąd też na wnioskodawcy spoczywa obowiązek należytego i skrupulatnego wypełnienia wniosku o dofinansowanie oraz dołączenia do niego wszystkich wymaganych załączników.

Nadto podstawą dla negatywnej oceny w ramach j przedmiotowego kryterium były nie tylko te błędy, które zostały wskazane przez wnioskodawcę w proteście, ale także inne, ujęte w kracie oceny formalnej w pkt 1-4 i 6, co do których wnioskodawca w żaden sposób się nie odniósł. W zakresie błędów wskazanych w pkt 4 karty oceny formalnej, tj. dotyczących braku przedstawienia precyzyjnego opisu istniejącego majątku trwałego w otoczeniu zaplanowanej do realizacji infrastruktury, IOK aż dwukrotnie wzywała wnioskodawcę do uzupełnienia wzmiankowanych braków formalnych w przedłożonej dokumentacji. Wnioskodawca nie zdołał jednak uzupełnić tych braków oraz doprowadzić dokumentację projektową do stanu zgodnego z wymogami przewidzianymi Regulaminem konkursu oraz Instrukcją wypełniania wniosku, stąd zgodnie z § 5 ust. 8 pkt 1 Regulaminu KOP, osoby oceniające projekt nie mogły postąpić inaczej, niż negatywnie ocenić spełnienie omawianego kryterium. W zakresie drugiego z negatywnie ocenionych na etapie oceny formalnej kryteriów, tj. kryterium pn. Pomoc publiczna, IRP stwierdził, że także to kryterium zostało ocenione poprawnie. Wnioskodawca nie przedstawił dokładnych informacji dotyczących prowadzonej w obrębie każdego z budynków działalności gospodarczej, nie wskazał na czym będzie ona polegać, nie odniósł się również do specyfiki działalności gospodarczej o charakterze pomocniczym, ani nie opisał majątku trwałego, co uniemożliwiło weryfikację prawidłowości dofinansowania wydatków. Zgodnie bowiem z Instrukcją wypełniania wniosku, wnioskodawca winien przedstawić informacje odnośnie istniejącej w otoczeniu projektu infrastruktury i przedstawić powiązania/relacje z planowaną do realizacji inwestycją (s.28). Tymczasem, mimo dwukrotnego wezwania do uzupełnienia wzmiankowanych informacji i pouczeniu go o konsekwencjach związanych z brakiem ich uzupełnienia (wezwanie z dnia 24 stycznia 2018 r., oraz wezwanie z dnia 16 lutego 2018 r.) wymagane dane nie zostały podane. Jak wynika z treści zaktualizowanego wniosku o dofinansowanie, przesłanego wobec drugiego z kolei wezwania do uzupełnienia braków formalnych, wnioskodawca wymienił w sposób enumeratywny posiadany majątek trwały oraz odesłał w szerszym zakresie do załącznika nr 16 pn. "Zestawienie budynków użyteczności publicznej". Zestawienie to oprócz przypisania budynkom wchodzącym w skład majątku trwałego opcji "Tak"/"Nie" przy kolumnie dotyczącej prowadzenia działalności gospodarczej oraz działalności gospodarczej o charakterze pomocniczym (odpowiednio kolumna H oraz l), nie zawiera jednak żadnych innych informacji, które pozwalałyby dokonać niezbędnych ustaleń w zakresie spełnienia omawianego kryterium (w szczególności za takie, z racji swej ogólności i braku odniesienia do prowadzonej działalności gospodarczej, nie mogą zostać uznane informacje wskazane w kolumnie J oraz K). Wnioskodawca nie uzupełnił również w wymaganym, a szczegółowo wskazanym w obydwu wezwaniach, zakresie informacji dotyczących prawidłowości dofinansowania wydatków w oparciu o zasady ogólne, które winny w szczególności znaleźć się w polu E.1. Z przywołanych względów, negatywna ocena realizacji kryterium jest w pełni zasadna.

IRP wskazał, że twierdzenia wnioskodawcy jakoby oceniający wskazywał, że w załączniku nr 16 podano przewidywane roczne zużycie energii, nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji sprawy. Z pisma informującego o negatywnej ocenie formalnej projektu oraz dołączonej do niego karty oceny formalnej bezsprzecznie wynika, że oceniający odniósł się do przewidywanej rocznej produkcji energii, która biorąc pod uwagę treść załącznika nr 16 (por. kolumnę G oraz E) w przypadku O. , Przedszkola nr [...] w A. oraz Przedszkola nr [...] w A. jest większa, niż roczne zużycie energii. Ponadto IRP wyjaśnia, że bez znaczenia dla dokonanej oceny realizacji przedmiotowego kryterium są twierdzenia o szybkiej możliwości policzenia wzrostu zużycia energii w tych budynkach, a także rzekomego braku zauważenia przez oceniającego nieprawidłowości w zakresie dysproporcji występujących między przewidywaną roczną produkcją energii, a rocznym zużyciem energii. Jak wskazano w niniejszym piśmie przy okazji wyjaśnienia niespełnienia przez projekt kryterium pn. Kompletność oraz poprawność wypełnienia wniosku i załączników, to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania w sposób kompletny i jednoznaczny informacji pozwalających na dokonanie ustaleń niezbędnych w zakresie realizacji kryterium, a zatem IZ nie jest zobowiązana do dokonywania swobodnych ustaleń i brania pod uwagę informacji, które w sposób jednoznaczny nie wynikają z dokumentacji projektowej. Wnioskodawca był przy tym dwukrotnie wzywany do uzupełnienia braków formalnych dotyczących zwymiarowania instalacji na potrzeby konkretnego budynku. Po pierwszym wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych przedstawił on co prawda w formie załączników informacje dotyczące zużycia energii m.in. dla budynku O. , Przedszkola nr [...] w A. oraz Przedszkola nr [...] w A., jednak jak wyjaśniono w drugim wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych, wnioskodawca nie skonfrontował tych informacji z danymi dotyczącymi zapotrzebowania danego budynku na energię, tym samym brakowało potwierdzenia, iż instalacja została zwymiarowana na potrzeby konkretnego budynku. Zgodnie z treścią wezwania, informacje te miały zostać uzupełnione w formie tabelarycznej. Z kolei jak wynika z treści pisma przewodniego załączonego przez wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych po drugim wezwaniu, z dnia 21 lutego 2018 roku, wnioskodawca dopiero w wyniku drugiego wezwania przedłożył "w celu łatwej weryfikacji spełnienia przez te budynki wszystkich koniecznych warunków" załącznik nr 16 w postaci "Zestawienia budynków użyteczności publicznej" i dopiero z tego dokumentu, a nie z innych wynikało jednoznacznie, że dla budynku Ośrodka Wspierania Rodziny, Przedszkola nr [...] w A. oraz Przedszkola nr [...] w A. zachodzi dysproporcja pomiędzy przewidywaną roczną produkcją energii, a rocznym zużyciem energii. Mając powyższe na uwadze, równie bezzasadne są zarzuty, że oceniający w "piśmie o uzupełnieniu wysłanym dnia 19.02.2018 r nic nie wspominał o istnieniu tejże dysproporcji. Stąd wychwycenie jej na kolejnym etapie oceny nie wydaje się właściwe". Pomijając bowiem okoliczność, że ocena przeprowadzana była w ramach jednego etapu, tj. oceny formalnej, w sprawie, jak wykazano powyżej, występowały liczne braki formalne uzasadniające negatywną ocenę formalną projektu, a wnioskodawca był już dwukrotnie wzywany do dokonania uzupełnień, zatem nie było zasadne i celowe, a przede wszystkim możliwe z punktu widzenia Regulaminu konkursu ponowne, trzecie już wzywanie do uzupełnienia tych samych braków formalnych. Wreszcie, jako że ani z treści pisma informującego o negatywnej ocenie formalnej wniosku o dofinansowanie ani z treści karty oceny formalnej nie wynika kwestionowanie oświadczenia Burmistrza G. A. będącego zobowiązaniem do poinformowania IZ w przypadku przekroczenia wskaźnika 20% oddania energii do sieci, za nieistotne z punktu widzenia realizacji przez projekt omawianego kryterium oraz bezzasadne jawią się zarzuty dotyczące rzekomego kwestionowania tego oświadczenia.

G. A. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając:

- naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. poprzez nieprzejrzystą, nierzetelną ocenę projektu, niezgodną z dokumentacją konkursową oraz niezapewnienie wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, m.in. poprzez zaniechanie szczegółowej analizy wniosku i protestu skarżącej, a w konsekwencji dokonania oceny projektu również w sposób nierzetelny i nieobiektywny,

- naruszenie art. 53 ust. 1 i 2 w zw. z art. 37 ust. 1 w/w ustawy odnoszone do braku rzetelnej i przejrzystej oceny i następnie rozstrzygnięcia protestu bez podania argumentów przemawiających za taką oceną, bez zachowania zgodności postępowania IZ z obowiązującymi regułami oraz brakiem wszechstronnego uzasadnienia tak dokonanego wyboru,

- brak przejrzystości i prawidłowości rozpoznania protestu polegający na powieleniu argumentów z pierwotnej oceny projektu i nie dostrzeżeniu ewidentnych uchybień w ramach oceny wniosku oraz dokonanie oceny bez należytej i wymaganej wiedzy,

- naruszenie § 33 Regulaminu konkursu poprzez nie wezwanie wnioskodawcy do przedstawienia wyjaśnień/uzupełnień w zakresie wyboru projektów oraz korekty drobnych błędów i uchybień, wskazanych w zał. nr l do Regulaminu.

- naruszenie art. 53 ust. 1 w/w ustawy wdrożeniowej wyznaczającej zakres ponownego sprawdzenia tego wniosku na etapie rozpatrzenia protestu, do zakresu spełnienia kryterium wyboru projektów, poprzez wezwanie do sporządzenie zestawienia w postaci budynków użyteczności publicznej, który to załącznik nie był wymagany regulaminem konkursu, lecz był jedynie syntetycznym zestawieniem wszystkich budynków objętych projektem, które w sposób, szczegółowy zostały opisane w 195 załącznikach wniosku, przez co skarżąca została pozbawiona realnej możliwości odniesienia się do nich w ramach obowiązującej procedury odwoławczej, a także pozbawiona w tym zakresie środka odwoławczego

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2014r., poz. 1146 ze zm. dalej: ustawa wdrożeniowa), które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a., z włączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy z o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.

Wedle art. 61 ust. 1 powyższej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (ust. 8 pkt 1 lit. a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję (ust. 8 pkt 1 lit. b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (ust. 8 pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (ust. 8 pkt 3).

W związku z powyższym kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów, zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi (pośredniczącą lub wdrażającą) w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych.

W rozpoznawanej sprawie procedura odwoławcza została wyczerpana, skarżąca po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie projektu na etapie oceny formalnej wniosła w terminie ustawowym protest, który nie został uwzględniony.

Podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej oceny projektu przez Instytucję Zarządzającą stanowią odpowiednie przepisy prawa powszechnie obowiązującego łącznie z postanowieniami aktów i dokumentów, wchodzących w skład tzw. systemu realizacji programu (art. 6 ustawy wdrożeniowej). Postępowanie w ramach konkursu, którego dotyczy skarga było prowadzone w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej oraz akty wydane przez Instytucję Zarządzającą, składające się na system realizacji programu operacyjnego, w tym m.in. Regulamin Konkursu nr [...] oraz Regulamin prac Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 będący załącznikiem nr 5 do wyżej wymienionego Regulaminu Konkursu.

Zgodnie z art. 9 ust.1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, Instytucją Zarządzającą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest Zarząd Województwa, który na podstawie art. 9 usta. 2 pkt 1 i 2 powyższej ustawy zobowiązany był do przygotowania propozycji kryteriów wyboru projektów, spełniających warunki określone w art. 125 ust. 3 lit a rozporządzenia ogólnego oraz do wyboru projektów do dofinansowania w ramach regionalnego programu operacyjnego.

Stosownie do art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej projekt podlega ocenie pod względem spełniania ww. kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych uprzednio przez komitet monitorujący. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej Instytucja Zarządzająca przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu.

Zgodnie z § 32. Regulaminu Konkursu nr [...] procedura oceny projektów określona jest w Regulaminie prac Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. na lata 2014 – 2020.

Regulaminu prac Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. na lata 2014-2020 w § 1 przewiduje, że oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów przez projekty uczestniczące w konkursie dokonuje KOP.(Komisja Oceny Projektów)

Przebieg oceny formalnej wniosku opisany jest w § 2 Regulaminu prac KOP ocena formalna rozpoczyna proces oceny i dokonywana jest w systemie logicznym (tak/nie) w oparciu o kryteria oceny projektów przy użyciu karty oceny stanowiącej załącznik nr 1 do Regulaminu i listy sprawdzającej. Lista sprawdzająca jest dokumentem pomocniczym dla dokonania oceny. Ocena kryteriów formalnych przeprowadzana jest wyłącznie przez pracowników IZ lub/i Instytucji Pośredniczących RPO WM (IP), zgodnie z ich zakresem czynności. Ocena może się zakończyć: wynikiem pozytywnym (projekt zostaje przekazany do oceny finansowej), albo wynikiem negatywnym (projekt nie zostanie przekazany do oceny finansowej). Pozytywna ocena formalna ma miejsce w przypadku przyznania przez dwie osoby oceniające ocen TAK we wszystkich kryteriach oceny formalnej. Negatywna ocena formalna ma miejsce w sytuacji przyznania przez dwie osoby oceniające oceny NIE w co najmniej jednym kryterium oceny formalnej. W przypadku odznaczenia oceny NIE przez dwie osoby oceniające w określonym kryterium oceny formalnej, nie dokonuje się oceny kolejnych kryteriów odznaczając przy nich opcję "NIE DOTYCZY" w karcie oceny. W przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawcy przekazywana jest informacja z wynikiem oceny wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia protestu oraz kartą oceny formalnej. W przypadku powstania rozbieżności w ocenie projektu, Przewodniczący KOP podejmuje decyzję o wyniku oceny formalnej. Informacja na ten temat odnotowywana jest w protokole z przebiegu oceny w ramach KOP.

W § 10.3 Regulaminu prac KOP wskazano, że ocena formalna oraz merytoryczna (elementem której jest ocena finansowa) projektu dokonywana jest przez dwóch członków KOP (para oceniająca) w odniesieniu do każdego etapu oceny zgodnie z ich zakresem czynności lub przypisaną dziedziną. Pary oceniające dany projekt na poszczególnych etapach tworzą razem skład oceniający projekt.

Ponadto projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.), zgodnie z którym procedury wyboru i kryteria powinny zapewniać, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, są niedyskryminacyjne i przejrzyste oraz są zgodne z zasadą równości płci i niedyskryminacji oraz zasadą zrównoważonego rozwoju.

W odniesieniu do przepisów zamieszczonych w ustawie wdrożeniowej dokonując kontroli zaskarżonego aktu sąd bada czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 tej ustawy w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów.

Wniosek skarżącej został złożony w trybie konkursowym w ramach konkursu nr [...] organizowanego i przeprowadzanego stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez właściwą instytucję. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 39 ust. 2 i art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 41 ust 3 ustawy wdrożeniowej, do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców, przy czym, przepisu tego nie stosuje się, jeżeli konieczność dokonania zmiany wynika z odrębnych przepisów. (art. 41 ust. 4). Jednocześnie w art. 41 ust. 2 przywołanej ustawy wymienione zostały obligatoryjne elementy regulaminu konkursu.

Art. 7 Konstytucji RP zobowiązuje wszystkie organy państwa do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przywołana zasada legalizmu musi być odniesiona do art. 87 Konstytucji RP, ponieważ wynika z niego zamknięty katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co determinuje wniosek, że tylko akty prawne wskazane w powyższym przepisie mogą być uznane za źródła prawa mogące kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Powyższe rozważania mają istotne znaczenie w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, gdyż kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która regulowana jest zarówno normami prawa powszechnie obowiązującego jak i Regulaminem Konkursu, który nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przyjętym przez instytucję przeprowadzającą konkurs czyli Zarząd Województwa. Wspomniany Regulamin dostępny jest jedynie na stronach internetowych właściwej instytucji i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej. Niezależnie od stwierdzenia, że Regulamin konkursu nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, to w ocenie Sądu spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi, jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1033/16; WSA w Gdańsku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1094/16; WSA w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 823/16).

Zgodnie z jasną i utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy przy tym zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. W Skardze Gmina A. nie podniosła zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie oceny projektu przez jedną, a nie dwie osoby, co doprowadziło do naruszenia przepisów odnoszących się do procedury oceny projektu zamieszczonych w załączniku 5 do Regulaminu Konkursu. Tym niemniej zgodnie z art. 134 i 135 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Ponadto sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Paragraf 10 ust. 3 Regulaminu KOP w sposób jasny, stanowczy i precyzyjny wskazuję, że ocena projektu na każdym jego etapie dokonywana jest przez dwóch członków KOP, czyli pary oceniającej.

Powyższe zapisy regulaminu KOP są konsekwencją wdrażania wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 marca 2015 r. (dalej: wytyczne z dnia 31 marca 2015 r.), wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020, w których to w Podrozdziale 7.3.- "Ocena projektów" w pkt 8 wpisano, że ocena spełnienia każdego z kryteriów jest przeprowadzana przez co najmniej dwóch członków KOP. Przeprowadzenie oceny spełnienia kryteriów może w szczególności przyjąć formę przeprowadzenia niezależnej oceny danego projektu przez co najmniej dwóch członków KOP lub wspólną ocenę danego projektu przez co najmniej dwóch członków KOP (panel członków KOP), w ramach której projekt może być porównywany z innymi projektami w ramach danego konkursu.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego, w celu zapewnienia zgodności sposobu realizacji programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej w zakresie wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską w tym zakresie, a także w celu zapewnienia jednolitości sposobu realizacji programów operacyjnych i prawidłowości realizacji zadań i obowiązków określonych ustawą, może wydać wytyczne dotyczące trybu dokonywania wyboru projektów. Z uwagi na treść art. 5 ust. 5 pkt. 1 i 2 minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego: podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej lub portalu, wytyczne oraz ich zmiany, a także termin, od którego wytyczne lub ich zmiany są stosowane; oraz ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" komunikat o adresie strony internetowej oraz portalu, na których zostaną zamieszczone wytyczne oraz ich zmiany, a także o terminie, od którego wytyczne lub ich zmiany są stosowane. Istnieje więc wyraźna delegacja ustawowa dla wydawania przedmiotowych wytycznych oraz tryb ich ogłaszania.

Pomimo powyższych zapisów wytycznych i zapisów regulaminu KOP, w rozpatrywanej sprawie ocena formalna została dokonana tylko przez jedną osobę oceniającą, tym samym instytucja ta nie tylko nie zastosowała się do wspomnianych powyżej zapisów regulaminu KOP, ale w sposób oczywisty naruszyła przepis art. 37 ust.1 ustawy wdrożeniowej, dokonując oceny w sposób nierzetelny, nie przestrzegając ustanowionych przez siebie reguł wyboru projektów. Wskazane uchybienie nie zostało wychwycone przez instytucję rozpoznającą protest, a co za tym idzie nie spotkało się z właściwą reakcją, przez co również podmiot rozpoznający protest dopuścił się naruszenia powyższych przepisów. Bezsprzecznie Skarżąca składając wniosek do konkursu wyraziła akceptację jego zasad i była zmuszona precyzyjnie stosować się do przewidzianych w konkursie zasad. W takim przypadku skarżąca może zasadnie oczekiwać od instytucji organizującej konkurs, że również ona będzie przestrzegać Regulaminu Konkursu, ponieważ ogłoszonym regulaminem związana jest również instytucja organizująca konkurs.

Uzasadnieniem przeprowadzenia oceny przez jedną osobę oceniającą nie mogło być wejście w życie w dniu 30 marca 2017 r. wytycznych Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 6 marca 2017 r. (dalej: wytyczne z dnia 6 marca 2017 r.) w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014 -2020 (M.P. z 2017 r. poz. 291), w których zniesiono obowiązek dokonywania oceny przez dwie osoby. Bowiem w rozdziale 10 powyższych wytycznych, zawarto przepis przejściowy, zgodnie z którym do konkursów ogłoszonych przed terminem stosowania niniejszych wytycznych, czyli przed 30 marca 2017 r. stosuje się wytyczne z dnia 31 marca 2015 r., tym samym Minister Rozwoju i Finansów jednoznacznie rozstrzygnął kwestię, które wytyczne powinny być stosowane przewidując ochronę dla podmiotów przystępujących do konkursu według określonych reguł.

Gdyby nawet przyjąć pogląd odmienny i uznać, że wytyczne z dnia 6 marca 2017 r. nie rozstrzygały jednoznacznie, które zasady oceny należy stosować, to i tak decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miałyby zapisy regulaminu konkursu z dnia ogłoszenia naboru, określający zasady dokonywania oceny wniosków, ponieważ po ogłoszeniu konkursu regulamin oraz załącznik nr 5 nie został zmieniony.

Mając powyższe na uwadze uprawniona jest konstatacja, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, co skutkować musiało przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez instytucje organizującą konkurs.

Ustalona nieprawidłowość co do dokonania oceny formalnej wniosku powoduje, że rozpoznawanie zarzutów dotyczących merytorycznej oceny wniosku byłoby na tym etapie przedwczesne.

Przy ponownej ocenie złożonego projektu instytucja organizująca konkurs będzie zobowiązana, stosownie do brzmienia art. 153 p.p.s.a., uwzględnić przedstawione powyżej oceny prawne.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy o p.p.s.a. i w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej.