Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1673/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: § 33 ust. 2 i § 40
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: § 8 ust. 3, § 9
journal: Dz.U. 1956 nr 19 poz 97
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Poznań od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 130/10 w sprawie ze skargi Miasta Poznań na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Miasta Poznań kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 130/10, oddalił skargę Miasta Poznania na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na skutek odwołania Prezydenta Miasta Poznania od decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gruntu położonego w Poznaniu, nadanego J. K. dokumentem nadania ziemi nr [...] z dnia [...] listopada 1947 r. Decyzją tą Starosta Poznański ustalił, że grunt będący przedmiotem aktu nadania ziemi obecnie stanowi nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy 03, jako działka nr [...] o pow. 56.216 m², zapisaną w księdze wieczystej nr [...], jako własność Miasta Poznania, stanowiącą grunty rolne klasy Lz-ŁV o pow. 13.441 m², klasy Lz-RV o pow.16.195 m², klasy RIV o pow. 7.628 m², klasy RV o pow. 11.333 m² oraz klasy RVI o pow. 7.619 m². W decyzji określono cenę nieruchomości na kwotę 1407 zł., zobowiązując do jej uiszczenia K. K.

Rozpoznając sprawę wskutek złożonego przez Miasto Poznań odwołania Wojewoda Wielkopolski wskazał, że decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie klasyfikacji i szacunku przedmiotowego gruntu nie ma wpływu na stan prawny tej nieruchomości, gdyż nie przenosi prawa własności do niej, a jedynie ustala jej klasyfikację i szacunek. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z treścią § 33 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 ze zm.), to dokument nadania ziemi stanowi tytuł własności nadanej działki, a zatem własność przedmiotowego gruntu przenosi wymieniony dokument nadania ziemi, który jest decyzją ostateczną i nie kwestionowaną przez skarżącego. Tym samym decyzja w sprawie klasyfikacji i szacunku gruntu nie wpływa na sytuację prawną odwołującego. Wojewoda Wielkopolski stwierdził brak interesu prawnego Miasta Poznania w prowadzonym postępowaniu. Podkreślono, że posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy od jego subiektywnej oceny w tym zakresie, a okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 k.p.a. W związku z tym, subiektywne przekonanie Prezydenta Miasta Poznania o przysługujących mu uprawnieniach strony w niniejszym postępowaniu nie nadaje mu takich uprawnień. Stwierdziwszy brak interesu prawnego Prezydenta Miasta Poznania, a co za tym idzie brak prawa do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony, Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego, jako bezprzedmiotowego.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Miasto Poznań, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 28 k.p.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej z prawem. Strona skarżąca podkreśliła, że nieruchomość będąca przedmiotem klasyfikacji i szacunku jest własnością Miasta Poznania, zatem czynność ta (klasyfikacja i szacunek), dotyczy interesu prawnego Miasta Poznania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Swój interes prawny Miasto Poznań wywodzi z faktu, iż tytułem do wpisania w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nadanej działki na rzecz nabywcy jest dokument nadania wraz z odpisem wykonalnej decyzji właściwego organu w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki łącznie z oszacowaniem przydzielonego nabywcy inwentarza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Miasta Poznania. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd wskazał, że w myśl wytycznych zawartych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego organy prowadzące postępowanie administracyjnej są obowiązane prawidłowo ustalić krąg stron postępowania. Sąd przypomniał, że pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane w kodeksie postępowania administracyjnego, jednak jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu musi być on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać, jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Sąd uznał zatem, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Miasto Poznań swój interes prawny w postępowaniu w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gruntu wywodzi z treści art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości na cele reformy rolnej, zgodnie z którym tytułem do wpisania w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nadanej działki na rzecz nabywcy jest dokument nadania wraz z odpisem wykonalnej decyzji właściwej władzy w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki. Sąd zauważył jednak, że decyzja w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gruntu nie służy ochronie praw właścicieli, bądź innych podmiotów władających gruntami. Samo postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów nie narusza natomiast praw i obowiązków właściciela, a skutkiem wydania decyzji Starosty Poznańskiego w rozpoznawanej sprawie nie będzie, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, pozbawienie Miasta Poznania praw do przedmiotowej nieruchomości. Argumentację strony skarżącej Sąd uznał w tym zakresie za nieuprawnioną tym bardziej, że w myśl § 33 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, sam tylko dokument nadania stanowi tytuł własności działki i jest podstawą wpisu prawa własności w księgach hipotecznych. Ponadto podnoszona w odwołaniu, a następnie w skardze do sądu administracyjnego argumentacja dotycząca dokonania wpisu do księgi wieczystej nie jest sprawą administracyjną. Wszelkie bowiem kwestie sporne dotyczące prawa własności do nieruchomości nie leżą - w kompetencji organów administracji publicznej, ale sądów powszechnych. Stąd też wobec jednoznacznego brzmienia § 33 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej brak podstaw do tego, aby z zaprezentowanej w skardze argumentacji wywieść interes prawny Miasta Poznania w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w świetle zebranego w niniejszej sprawie materiału i ustalonego na jego podstawie stanu faktycznego Miasto Poznań nie legitymowało się w tej sprawie interesem prawnym. Wojewoda prawidłowo zatem orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Poznań reprezentowane przez pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1. naruszenie art. 28 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w postępowaniu w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gruntu stanowiącego własność komunalną Miasto Poznań nie ma interesu prawnego, a tym samym statusu strony i w związku z tym nie mogło skutecznie wnieść odwołania;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 20002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r., pomimo naruszenia przepisów postępowania i niewłaściwe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ drugiej instancji zasadnie uznał brak interesu prawnego Prezydenta Miasta Poznania w postępowaniu w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gruntu stanowiącego własność komunalną, a w związku z tym brak prawa do wniesienia przez Miasto Poznań odwołania od decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] czerwca 2009 r.

Mając na uwadze powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną właściciel nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby być traktowany jako strona we wszystkich postępowaniach dotyczących jego nieruchomości. Nie można się zatem zgodzić z poglądem Sądu pierwszej instancji, iż interes Miasta Poznania sprowadza się wyłącznie do tego, że jego intencją jest jedynie zapobieżenie utracie prawa własności nieruchomości. W przedmiotowej sprawie udział Miasta Poznania w postępowaniu w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gruntu służy ochronie prawa własności tabularnego właściciela. Ponadto decyzja w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gruntu ma wpływ na korzystanie z nieruchomości (wycena nieruchomości, opis gruntu – kształtu granic, powierzchni, jego stanu obecnego i charakteru jego użytkowania), czyli na wykonywanie przez Miasto prawa własności nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie podniósł również, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji Miasto Poznań występowało jako strona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do treści art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej, jako " P.p.s.a.", rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności wyliczonych w art. 183 §2 powołanej ustawy, a zatem sąd odwoławczy mógł ograniczyć się do zbadania zasadności zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w postępowaniu w przedmiocie ustalenia klasyfikacji i szacunku nieruchomości, stanowiącego konsekwencję wydania aktu nadania ziemi w ramach reformy rolnej aktualny właściciel nieruchomości ma legitymację do bycia stroną tego postępowania.

Rozstrzygnięcie tej kwestii w pierwszej kolejności wymaga przypomnienia stosownych regulacji prawnych związanych z przeprowadzoną reformą rolną.

Podstawowe znaczenie dla przeprowadzenia reformy rolnej miały trzy akty prawne: dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz.U. 1945, Nr 3, poz. 13 ze zm.), dekret z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych ( gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej ( Dz.U. Nr 39, poz. 233 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz.U.1945 r., Nr 10, poz.51 ze zm.). Ten ostatni akt określał szczegółowe zasady podziału ziemi uzyskanej w wyniku reformy rolnej i wprowadzania nabywców w jej posiadanie. Przewidywał on w § 33 ust.2, że dokument nadania ziemi stanowi tytuł własności nadanej działki i jest podstawą dla dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej. W myśl dalszych przepisów wskazanego rozporządzenia powiatowe urzędy ziemskie powołają dla oszacowania przydzielonych działek gruntów i inwentarza komisje klasyfikacyjno – szacunkowe, które po klasyfikacji i oszacowaniu sporządzały protokół zawierający m.in. szkic rozparcelowanych gruntów z naniesioną klasyfikacją. Następnie powiatowy urząd ziemski wydawał decyzję w przedmiocie klasyfikacji i szacunku, od której stronom i osobom zainteresowanym przysługiwało odwołanie ( § 34 - § 40 ). Z kolei wspomniany wyżej dekret o wpisywaniu w księgach hipotecznych ( gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej z dnia 8 sierpnia 1946 r. w art.2 ust.1 stanowił, że tytułem do wpisania w księdze hipotecznej ( gruntowej) prawa własności nadanej działki na rzecz nabywcy jest dokument nadania ziemi wraz z odpisem wykonalnej decyzji właściwej władzy w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki łącznie z oszacowaniem przydzielonego nabywcy inwentarza. Niewątpliwe z treści art.2 ust.1 wymienionego dekretu wynikała konieczność wydania decyzji w sprawie klasyfikacji i szacunku gruntów, co było też warunkiem do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Natomiast z regulacji przewidzianej w §33 ust.2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej wynika wprost, że dokument nadania stanowił tytuł własności i podstawę wpisu tego prawa w księdze wieczystej. Z przepisów tych należy wywieść, że dokument nadania ziemi stanowił tytuł własności, lecz dla ujawnienia tego tytułu w księdze wieczystej konieczne było wydanie decyzji w sprawie klasyfikacji i szacunku gruntu. Za takim też stanowiskiem przemawia treść aktu nadania ziemi J. K. ze stosowną adnotacją stanowiącą powtórzenie treści art.2 dekretu z 24 sierpnia 1945 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej.

Tak też interpretując przepisy K. K., jako spadkobierca J. K., wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gruntu oraz dokonanie geodezyjnego podziału nieruchomości, zgodnie ze stanem prawnym z roku 1949 .

Po ustaleniu powyższego należy zwrócić uwagę, że decyzja ustalająca klasyfikację i szacunek gruntów określa rodzaj gruntów, ich klasę oraz powierzchnię. Jeśli zatem określono w tej decyzji grunt, jako rolny czy leśny, to takie określenie użytku określa też sposób korzystania z gruntu przez właściciela. W prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu przeprowadzono również podział ewidencyjny nieruchomości stanowiącej własność Miasta Poznania, który polegał na wydzieleniu określonego obszaru, a tym samym postępowanie to miało wpływ na kształt granic. Z gruntu o powierzchni 9.8390 ha, który stanowi własność Miasta Poznania na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody Poznańskiego z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...] została wydzielona działka nr [...] o powierzchni 5.6216 ha. W tych okolicznościach nie można się zgodzić z prezentowanym przez Sąd I instancji stanowiskiem, że prowadzone postępowanie w sprawie klasyfikacji i szacunku gruntu nie ma wpływu na sytuację prawną aktualnego, wpisanego do księgi wieczystej właściciela nieruchomości.

Niewątpliwie prawo własności traktowane jest w naszym systemie prawnym, jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami, jest prawem najsilniejszym w stosunku do rzeczy. Na treść prawa własności składają się dwa podstawowe uprawnienia – do korzystania z rzeczy i do rozporządzania rzeczą.

Bez wątpienia zakres korzystania z nieruchomości wyznaczony jest określonym charakterem – rodzajem użytków ( rolny, leśny, łąki, pastwiska itd.), a więc decyzja w sprawie klasyfikacji gruntu oddziałuje na prawa i obowiązki właściciela. We wszystkich regulacjach prawnych dotyczących podejmowanych decyzji w sprawie klasyfikacji i szacunku gruntu właściciel, jako strona postępowania, ma prawo odwołania się od takiej decyzji (por. §40 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej). Tak samo stanowi §8 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów ( Dz.U. Nr 19, poz. 97 ze zm.). Wedle zaś § 9 tego rozporządzenia: " Prawomocne orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów stanowi podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków ".

W tym stanie rzeczy trafnie w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego art.28 k.p.a. przez przyjęcie, że Miasto Poznań nie ma legitymacji do bycia stroną w postępowaniu zakończonym decyzją w sprawie klasyfikacji i szacunku gruntu. Naruszenie tego przepisu przez organ odwoławczy skutkowało zastosowaniem przez ten organ art.138 § 1 pkt 3 k.p.a., zaś innych naruszeń przepisów postępowania w skardze kasacyjnej nie zarzucono. To pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, zgodnie dyspozycją art.188 P.p.s.a., rozpoznać skargę Miasta Poznań skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i uznając ją za uzasadnioną, co do zarzutu naruszenia art.28 k.p.a. orzec o uchyleniu wadliwiej decyzji organu odwoławczego.

Dostrzec należy, że w toku postępowania kasacyjnego ujawniła się istotna okoliczność dotycząca wszczęcia przez Wojewodę Wielkopolskiego postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nadania ziemi z dnia [...] listopada 1947 r. na rzecz J. K. na tej podstawie, że w dacie aktu nadania ziemi J. K. już nie żył. Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 czerwca 2011 r. zawiesił postępowanie ze skargi Miasta Poznań na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Poznańskiego z dnia [...] grudnia 1991 r., w części dotyczącej nieodpłatnego przekazania na własność Miasta Poznań działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] ( sygn. akt I SA/Wa 595/11). Niewątpliwie wynik postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nadania ziemi będzie oddziaływał na postępowanie w sprawie klasyfikacji i szacunku gruntów.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art.203 pkt 1 P.p.s.a.