Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 927/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Asesor WSA Alicja Palus (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2005r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wykonanie przyłącza gazowego wraz z wewnętrzną instalacją gazu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Prezydent W. działając na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 28. art. 33 ust. 4, art. 36, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla B. i S. S. na wykonanie przyłącza gazowego wraz z wewnętrzną instalacją gazu w budynku mieszkalnym przy ul. S. [...] we W..

Jednocześnie organ określił szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz orzekł, że inwestor nie jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent W. podał, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym uproszczonym planem zagospodarowania przestrzennego miasta W., uchwalonym przez Miejską Radę Narodową uchwałą Nr XXI/104/1988 z dnia 10 czerwca 1988r. (Dz. Urz. Woj. Wrocł. Nr 11/88, poz. 165) oraz decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...]z dnia [...]r.

Od opisanej decyzji wniosła odwołanie W. B. oświadczając w nim, że wyraziła zgodę B.i S. S. na podłączenie przyłącza gazu przed podziałem działki (nr [...]oraz po podziale na działce [...]) wskazując na to, aby nie została naruszona jej własność.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda D. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], stosując art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ orzekający opisał czynności procesowe podjęte w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a następnie wyjaśnił, że chcąc uzgodnić interesy stron w przedmiotowej sprawie, zarządził przeprowadzenie rozprawy wyznaczając jej termin na dzień [...]r.

Podczas rozprawy ustalono, że W. i B. B. współwłaściciele działki nr [...]i [...]przy ul. S. [...] potwierdzają wyrażoną zgodę na budowę wewnętrznej instalacji gazowej oraz przyłącza gazu na omawianej posesji. Taką zgodę potwierdzili również J. i B. N., współwłaściciele działki nr [...]i [...]przy ul. S., przez które przechodzić będzie projektowane przyłącze gazu.

Następnie organ II instancji podał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością terenu na cele budowlane.

Wskazał przy tym, że w przedmiotowej sprawie inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę planowanej inwestycji wraz z dokumentacją projektową w dniu [...]r., a termin ważności decyzji Prezydenta W. Nr [...]z dnia [...]r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu został określony na dzień [...]r.

Organ wyjaśnił też, że w aktach sprawy znajdują się oświadczenia W.i B. B. oraz J. i B. N. stanowiące dowód potwierdzający prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przy ul. S. [...] (działki [...]oraz [...]) we W. na cele budowlane.

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta W. oraz właściwą decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskaną dla przedmiotowej inwestycji, a przedstawiony przez inwestora projekt - odpowiednio do przepisu art. 34 ustawy - Prawo budowlane - zawiera wszystkie wymagane elementy do zatwierdzenia projektu budowlanego oraz uzyskania pozwolenia na budowę.

Skargę na opisaną powyżej decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu wniosła W. B., zarzucając w niej, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, a w sprawie zaistniała jakaś pomyłka i sprawa potoczyła się na jej niekorzyść.

Oświadczyła też, że nie wyraża zgody "na powiększenie działki nr [...]".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi i powołał argumenty tożsame z przedstawionymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą, zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku prowadzonych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu lub czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia.

Ocena tej zgodności odbywa się w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego, okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Dla prawidłowego realizowania tej zasady, wymagającej bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności organu, ustawodawca stworzył - poprzez odpowiednie zapisy normatywne - gwarancje procesowe oraz instrumenty prawne o różnym charakterze i zakresie stosowania.

W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy.

Gwarancją prawidłowego (tj. zgodnego z prawem) dokonania tej czynności jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z rygorem nałożonym wpisaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Przestrzeganie tej zasady ze względu na jej istotę warunkuje właściwe dokonanie subsumcji, dlatego pozostaje ona w ścisłym i bezpośrednim związku z zasadą praworządności. Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwego przepisu prawa powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym m.in. w art. 77 i art. 80 kpa.

Z akt sprawy wynika, że czynności organów orzekających w administracyjnym postępowaniu instancyjnym w omawianym powyżej zakresie dokonane zostały w sposób wadliwy.

Zważyć przede wszystkim należy, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy było zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę na wykonanie przyłącza gazowego wraz z wewnętrzną instalacją gazu w budynku mieszkalnym przy ul. S. [...]we W., co wymagało uwzględnienia przy czynnościach procesowych m.in. art. 32 ust. 4 pkt 2 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane, w którym określony został obowiązek inwestora wykazania - przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę - prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że okoliczność wskazana w tym przepisie była rozważana w postępowaniu jurysdykcyjnym, mimo niepowołania go w podstawie prawnej. Istotne przy tym jest, że nieruchomość, na której realizowane miały być zamierzone przez inwestorów roboty budowlane, mające na celu wykonanie przyłącza gazowego, stanowi przedmiot współwłasności. Stan ten w bardzo ograniczonym zakresie, nie mającym wpływu na okoliczności istotne w tej sprawie, został zniesiony umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...]r. Rep. a nr [...], której stronami byli wszyscy współwłaściciele nieruchomości tj. W. i B. B., B. i S. S. oraz J. i B. N.. W tych warunkach i wobec treści art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane uzyskanie pozwolenia na budowę przez inwestorów B. i S. S. uzależnione było od wyrażenia zgody na zrealizowanie planowanych robót budowlanych przez wszystkich pozostałych współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. S. [...] we W. (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1990r. III ARN 15/90, OSP 1991, Nr 6, poz. 163).

Oświadczenie w tym przedmiocie powinno być wyrażone w sposób konkretyzujący zakres udzielanej zgody i nie budzący wątpliwości co do treści. Istota obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności uprawnia też podmiot składający oświadczenie do zmiany jego treści, czy wycofania się ze złożonej poprzednio deklaracji do czasu ostatecznego załatwienia sprawy, na potrzeby której oświadczenie było składane, czyli w toku instancyjnego postępowania administracyjnego. Takie działania wywołują skutek w sferze oceny dokonywanej co do spełnienia przez inwestora wymogu wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W rozpoznawanej sprawie wątpliwości w tym zakresie powodują czynności podejmowane przez W. B. - współwłaścicielkę nieruchomości, której dotyczą zamierzenia inwestorów przedmiotowych robót budowlanych. Treść odwołania oraz treść złożonych przez nią w toku postępowania odwoławczego pism z dnia [...]r. i z dnia [...]r. (po rozprawie przeprowadzonej przez organ II instancji) wywołują wątpliwość co do tego, czy W. B. wyraziła zgodę na przeprowadzenie przedmiotowych robót budowlanych w tym zakresie, jaki jest konieczny dla zrealizowania zamierzonej inwestycji, czyli w odniesieniu do tych wspólnych części nieruchomości, które tymi robotami będą objęte. Wprawdzie organ odwoławczy nie poprzestał - jak uczynił to organ I instancji - na oświadczeniu B. i W. B. złożonym w dniu [...]r., a więc rok przed wniesieniem przez inwestorów wniosku o pozwolenie na budowę i podjął działania zmierzające do jego sprecyzowania i zaktualizowania, zarządzając rozprawę. Jej celem było również uzgodnienie interesów stron w przedmiotowej sprawie, ale poczynionych w efekcie tego ustaleń nie można - w ocenie Sądu - uznać za prawidłowe i wystarczające dla przyjęcia, że W. B. jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości wyraziła zgodę na przeprowadzenie robót budowlanych, objętych wnioskiem inwestorów, a w konsekwencji, że inwestorzy spełniają warunek wskazany w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, stanowiący bezwzględną przesłankę pozytywnego dla nich załatwienia sprawy.

Zamieszczony w pkt 6.5. protokołu zapis brzmi "W. B. twierdzi, że udzieliła zgody na budowę przyłącza w przedmiotowej sprawie i zgody tej nie wycofuje", a w pkt 8 brzmi "Państwo B. potwierdzili, że wyrażają zgodę na wykonanie wew. i zewn. instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. S. [...]we W.", ale odmowa podpisania protokołu przez W. B. (co samo sobie przy zamieszczonej adnotacji nie stanowi wady protokołu) i treść skierowanego do organu odwoławczego po rozprawie (w dniu [...]r.) pisma, powodują, że nie jest oczywisty zakres udzielonej przez nią zgody.

Jednocześnie oświadczenia W. i B. B. składane w toku postępowania (na rozprawie i w pismach z dnia [...]r. i [...]r.) zawierają zastrzeżenia dotyczące "nie naruszania przez inwestora ich własności". W ocenie Sądu należy uznać, że inwestorzy uzyskali zgodę na zrealizowanie zamierzonych robót budowlanych J. N., B. N. i B. B. oraz, że W. B. wyraziła zgodę na przeprowadzenie robót na działce nr [...], powstałej w wyniku podziału w trybie rolnym działki nr [...]. Istotne też jest, że udzieloną zgodę niejako konkretyzuje wskazując na budynek mieszkalny (pismo z dnia [...]r. oraz zapis w pkt 8 protokołu rozprawy z dnia [...]r.). Treść pkt 8 protokołu rozprawy zawiera dodatkowe określenie budynku mieszkalnego poprzez zapis "... przy ul. S. [...] we W.", wskazując tym samym wyraźnie na lokal mieszkalny nr [...], wyodrębniony z nieruchomości wspólnej i stanowiący własność B. i S. S.. Zważyć zatem należy, że z własnością tego lokalu związany jest jedynie udział we wspólnych częściach budynku (usytuowanego na działkach nr [...]i nr [...]) i w prawie własności działek o numerach [...],[...],[...]i [...].

Natomiast z akt sprawy nie wynika, czy roboty wymagające wykazania przez skarżących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w okolicznościach tej sprawy oznacza uzyskanie zgody współwłaścicieli na ich realizowanie, będą przeprowadzane wyłącznie na działce nr [...], której dotyczy zgoda udzielona przez W. B. i w lokalu mieszkalnym nr [...], stanowiącym odrębną własność inwestorów, czy też obejmą również inne części nieruchomości, pozostające we współwłasności.

Uznać zatem należy, że organy orzekające w tej sprawie w postępowaniu instancyjnym nie wyjaśniły, czy zakres uzyskanej zgody jest odpowiedni do zakresu w jakim robotami budowlanymi prowadzonymi w celu zrealizowania przedmiotowej inwestycji, objęte będą te części nieruchomości położonej przy ul. S. [...] we W., które stanowią przedmiot współwłasności. W początkowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji znajduje się wprawdzie wzmianka o działce nr [...], ale w kontekście wniosku złożonego przez inwestorów i stanowi powtórzenie jego treści. Zdaniem Sądu nie można na tej podstawie uznać, że zamierzenie inwestorów dotyczy wspólnych części nieruchomości tylko w tym - wskazanym we wniosku - zakresie bez jednoczesnej oceny tej okoliczności w postępowaniu instancyjnym. Z dalszej części uzasadnienia wynika natomiast, że roboty budowlane prowadzone będą również na działce nr [...]

Stwierdzając zatem, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły zasadniczej kwestii, warunkującej udzielenie inwestorom pozwolenia na budowę, naruszając przez to przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej regulacji.

KK/19.08.05