Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 884/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Beata Łomnicka Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 kwietnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego W. S. kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2015 r. Nr [...] , znak: [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej - k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej - p.b.), po rozpatrzeniu odwołania W.S. , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z dnia 13 czerwca 2014 r. Nr [...], znak: [...] którą na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. nałożono na inwestora W.S. obowiązek doprowadzenia części obiektu budowlanego, tj. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. do stanu poprzedniego poprzez: 1. demontaż pieca gazowego dwufunkcyjnego; 2. demontaż sufitów podwieszanych i ścianek wykonanych w systemie suchej zabudowy; 3. demontaż wykonanych instalacji wod-kan, elektrycznej, gazowej oraz c.o.

Orzekając w ten sposób [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej – WINB) ustalił, powołując stosowne dowody, że w związku z przekazaną Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki ( dalej – PINB) informacją dotyczącą prowadzenia robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w K. , dnia 20 lutego 2012 r. zostały przez ten organ przeprowadzone czynności kontrolne, jednakże inspektorom nie został udostępniony lokal nr [...] , w którym wspomniane roboty budowlane były prowadzone.

Ze względu na powyższe dnia 22 marca 2012 r. została przeprowadzona przez PINB w obecności J.S. - pełnomocnika inwestora wykonywanych robót oraz równocześnie najemcy lokalu nr [...] w K. , kolejna kontrola, w rezultacie której stwierdzono, iż zakres prowadzonych robót obejmuje rozprowadzenie wewn. instalacji: elektrycznej, wod-kan, gazowej, c.o., aranżację ścianek działowych. Ponadto wymieniono stolarkę okienną, położono nowe posadzki, wybudowano 3 piece kaflowe oraz ściągnięto płyty kamienne ze ścian korytarza. Stwierdzono, iż obecnie lokal składa się z 3 pomieszczeń z wydzielonymi węzłami sanitarnymi za pomocą ścianek działowych, prowadzenie robót jest w toku.

Dnia 6 września 2012 r. ponownie przeprowadzono czynności kontrolne w przedmiotowym lokalu. W protokole kontroli zanotowano, że zostały wykonane roboty wykończeniowe : wykonano podłogi, zamontowano biały montaż, ściany sanitariatów oraz przy aneksach kuchennych obłożono płytkami ceramicznymi. W wyniku przeprowadzonych robót budowlanych w lokalu wydzielono 3 pomieszczenia (pokoje) z węzłami sanitarnymi (łazienkami) z aneksami kuchennymi . W lokalu prowadzona jest działalność hostelu .

Dnia 10 września 2012r. PINB skierował do stron zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] , usytuowanego w poziomie II. piętra budynku oficyny na posesji przy ul. [...] w K. , dokonanej bez stosownej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, oraz o możliwości wypowiedzenia się co do przedmiotu postępowania, udziału w czynnościach dokonywanych przez organ prowadzący postępowanie, żądania przeprowadzenia dowodu i zapoznania się z treścią materiału dowodowego.

Postanowieniem PINB z dnia 10 września 2012 r., znak: [...] wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz art. 77 k.p.a. wstrzymano W.S. prowadzenie robót, nakazano mu zabezpieczenie obszaru wykonywanych robót przed dostępem osób trzecich oraz nałożono na niego obowiązek przedłożenia w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia ekspertyzy technicznej oraz inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej.

Decyzją Nr [...] z dnia 9 listopada 2012 r., znak: [...] nałożono na W.S. , na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. obowiązek, wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez przedłożenie ekspertyzy technicznej oraz inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej do dnia 30 stycznia 2013 r. Decyzja ta została zaadresowana na adres odmienny niż podała pełnomocnik, wobec czego nie została odebrana. Dopiero dnia 27 marca 2013 r. J.S. odebrała kserokopię decyzji. Pismem z dnia 6 kwietnia 2013 r. pełnomocnik inwestora zawnioskowała o przedłużenie terminu wykonania obowiązku do czasu upływu przynajmniej 3 miesięcy od daty 27 marca 2013 r.

W związku z zawiadomieniem z dnia 28 lutego 2014 r. wystosowanym w trybie art. 10 k.p.a., w dniu 12 marca 2014 r. J.S. zapoznała się z aktami sprawy oraz przedłożyła część umowy najmu lokalu nr [...] przy ul.[...] w K . W dniu 13 czerwca 2014 r. PINB wydał zaskarżoną decyzję, którą wraz z odwołaniem W.S., przesłał organowi odwoławczemu za pismem z dnia 14 lipca 2014 r. z informacja o braku podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a.

Uwzględniając powyższe WINB podał, że przeprowadził merytoryczne rozpoznanie przedmiotowej sprawy w oparciu o akta sprawy organu pierwszej instancji, a także zbadał prawidłowość decyzji oraz poprzedzających jej wydanie czynności. Dokonując analizy kręgu stron postępowania przyjętego przez organ pierwszej instancji stwierdził, iż pozostaje on tożsamy w postępowaniu odwoławczym, a przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zasadności nałożenia na W.S. obowiązku doprowadzenia lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. do stanu poprzedniego poprzez demontaż pieca gazowego dwufunkcyjnego, sufitów podwieszanych, ścianek wykonanych w systemie suchej zabudowy oraz wykonanych instalacji: wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej, gazowej, centralnego ogrzewania. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia jest art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. Artykuł 51 p.b. wraz ze ściśle powiązanym z nim art. 50 p.b. regulują tzw. postępowanie naprawcze w sytuacjach innych, niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wykonane przez inwestora roboty budowlane ze względu na swoją specyfikę należy traktować jako przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b., wobec czego zasadnym było prowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania w tym trybie. Jak wskazano wyżej, dnia 9 listopada 2012 r. została przez PINB wydana decyzja Nr [...] nakładająca na W.S. , na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej oraz inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych robót w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Ze względu na niezgodne z oświadczeniem pełnomocnika zaadresowanie decyzji nie została ona stronie doręczona, a za dzień zakomunikowania jej treści stronie należy uznać 27 marca 2013 r. czyli dzień, w którym J.S. osobiście stawiła się w siedzibie PINB oraz odebrała kserokopię decyzji. Decyzja ta nie została zaskarżona do organu odwoławczego i jako ostateczna nie podlega weryfikacji. W orzecznictwie dominuje pogląd podzielny przez WINB, w myśl którego postępowanie zakończone wydaniem decyzji w oparciu o art. 51 ust. 3 p.b. ma na celu wyłącznie sprawdzenie wykonania obowiązku nałożonego decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., bowiem kwestia zasadności i prawidłowości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją nakładającą obowiązek, do której zastosowanie ma zasada trwałości decyzji ostatecznej określona w art. 16 § 1 k.p.a. Wobec powyższego w niniejszym postępowaniu odwoławczym rzeczą organu jest jedynie zbadanie wykonania przez W.S. obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia 13 czerwca 2014 r. Nr [...] , znak: [...] . Zastosowany obecnie przez PINB artykuł 51 ust. 3 pkt 2 p.b. stanowi jedną z możliwych podstaw do wydania decyzji kończącej postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50-51 p.b. Stosowany jest on w sytuacjach, gdy po upływie terminu określonego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. organ z urzędu lub też na wniosek inwestora sprawdza wykonanie nałożonego w niej obowiązku i w razie stwierdzenia jego niewykonania wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że W.S. nie wywiązał się z obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej oraz inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej nałożonego decyzją Nr [...] z dnia 9 listopada 2012 r., znak: [...] . Wskazać należy, iż pełnomocnik inwestora J.S. osobiście zapoznała się z treścią tej decyzji w dniu 27 marca 2013 r. Zaskarżona decyzja nakazująca przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego została wydana około 15 miesięcy po zapoznaniu się J.S. z treścią decyzji z dnia 9 listopada 2012 r. Ze względu na znaczny upływ czasu pomiędzy powyższymi wydarzeniami, jak również prawidłowe oraz zgodne z zasadą zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu zawiadomienie inwestora przed wydaniem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 10 k.p.a., o prawie zapoznania się z treścią materiału dowodowego oraz wypowiedzi co do całości tego materiału i zgłoszonych żądań, należy uznać, że organ pierwszej instancji zapewnił inwestorowi realny okres czasu, w którym mógł on pozyskać oraz przedstawić wymaganą dokumentację, wywiązując się tym samym z obowiązku nałożonego decyzją Nr [...] z dnia 9 listopada 2012 r., znak: [...] Pełnomocnik inwestora opiera wnoszone odwołanie na zarzucie, iż ze względu na brak odpowiedzi PINB na wniosek z dnia 6 kwietnia 2013 r. w sprawie wydłużenia terminu na złożenie wymaganych dokumentów strona nie wiedziała, że pomimo jego upływu ma w dalszym ciągu możliwość ich przedłożenia. W tym miejscu należy podnieść, iż zgodnie z orzecznictwem strona może wywiązać się z obowiązku nałożonego na nią w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. również po terminie w decyzji określonym, co uniemożliwia organom nadzoru budowlanego zakończenie postępowania w drodze decyzji opartej na art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. Upływ terminu zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego nie powoduje, że wygasa obowiązek i uprawnienie inwestora do wykonania takich czynności (np. złożenia dokumentów, których żądał organ) lub robót budowlanych. A zatem jeżeli inwestor uchybi wprawdzie wyznaczonemu przez organ terminowi, ale wykona nałożony na niego obowiązek przed wydaniem przez organ decyzji podejmowanej w trybie art. 51 ust. 3 p. b., to wówczas samo niedochowanie terminu procesowego z art. 51 ust. 1 pkt 2 nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Termin ten jest bowiem terminem procesowym, może być ustalany stosownie do okoliczności danej sprawy oraz podlegać wydłużeniu. Organ nadzoru budowlanego dysponuje w powyższym zakresie tzw. luzem administracyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć i udzielić odpowiedzi na złożony przez pełnomocnika strony wniosek o wydłużenia terminu na spełnienie obowiązków orzeczonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., zgodnie z art. 9 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego brak udzielenia odpowiedzi nie jest jednak w niniejszej sprawie uchybieniem procesowym mającym istotny wpływ na wynik postępowania oraz spełniającym przesłanki warunkujące uchylenie zaskarżonej decyzji albowiem organ pierwszej instancji zapewnił stronie wystarczający okres czasu na wywiązanie się z nałożonych obowiązków. Tym samym nie zostały przez PINB naruszone przepisy postępowania uniemożliwiające inwestorowi legalizację wykonanych robót.

W końcowych wywodach WINB wskazał, że w uzasadnieniu niniejszej decyzji przedstawione zostały motywy faktyczne i prawne, którymi kierował się organ drugiej instancji przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy i stanowią one też odpowiedź na uwagi zawarte w odwołaniu. Wobec stwierdzenia, że organ pierwszej instancji w sposób wystarczający do wydania rozstrzygnięcia zebrał materiał dowodowy, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu należało orzec o utrzymaniu jej w mocy w całości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [...] z dnia 30 kwietnia 2015 r., znak: [...] W.S. domagał się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucał wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa procesowego, a to:

1. art. 156§ 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. wobec wszczęcia postępowania i skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną,

2. art. 48 ust. 2 pkt 1 oraz pkt 2 p.b., art. 48 ust. 3 p.b. w zw. z art. 52 p.b. poprzez nałożenie w drodze decyzji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego przy ul. [...] w K. , wybudowanego bez wymaganego pozwolenia, na inwestora W.S.

Uzasadniając pierwszy z zarzutów skarżący kwestionował prawidłowość uznania przez organy obu instancji, że jest on inwestorem zobowiązanym do spełnienia obowiązku doprowadzenia do stany poprzedniego części obiektu budowlanego, tj. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. Jak wyjaśniał, w toku tego postępowania skarżący był reprezentowany przez pełnomocnika J.S. W ramach udzielonego pełnomocnictwa z dnia 1 lipca 2011 r. J.S. była uprawniona do reprezentowania skarżącego przed wszystkimi władzami, sądami, organami administracji rządowej i samorządowej, instytucjami, osobami fizycznymi i prawnymi względem osób trzecich i podmiotów gospodarczych, a także dochodzenia roszczeń w imieniu skarżącego i na jego rzecz, wystawienia i podpisywania faktur oraz odbioru korespondencji. Skarżący nie upoważnił natomiast J.S,. do prowadzenia remontu w wynajętych pomieszczeniach położonych w K. przy ul. [...] Miała ona jedynie wynajmować je gościom w ramach hostelu, który stanowi przedmiot działalności prowadzonej przez skarżącego. Pomieszczenia te były w dobrym stanie technicznym i nie było potrzeby prowadzenia w nich jakichkolwiek prac remontowych. J.S. tym samym naraziła skarżącego na zbędne koszty i szkodę, polegającą na czasowej niemożliwości wynajmowania pokoi gościom hostelu. Przed przystąpieniem do prac remontowych J.S. nie poinformowała o tym skarżącego i nie miał on świadomości, że prace takie odbywają się w lokalu, będącym w jego posiadaniu. Skarżący pracuje na terenie [...] i rzadko przebywa w lokalach, które są przedmiotem prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. O fakcie przeprowadzenia prac remontowych w przedmiotowym lokalu skarżący dowiedział się dopiero z treści decyzji WINB z dnia 30 kwietnia 2015 r. Skarżący nie potwierdził żadnej z czynności J.S. obejmujących czynności faktyczne związane z prowadzonymi pracami budowlanymi w lokalu. Skoro mocodawca nie potwierdził czynności dokonanych przez pełnomocnika, który przekroczył zakres pełnomocnictwa, to tym samym czynności faktyczne polegające na prowadzeniu prac budowlanych w lokalu nie rodzą żadnych skutków po stronie skarżącego. Wszelkie czynności faktyczne polegające na prowadzeniu prac budowlanych w lokalu należy traktować, jako czynności dokonane w imieniu i na rzecz J.S . Tym samym inwestorem dokonanych czynności budowlanych w lokalu położonym w K. , ul. [...] jest J.S. , a nie skarżący. J.S. działając we własnym imieniu i na swoją rzecz, bez wiedzy skarżącego, wykonała prace remontowe w lokalu wynajmowanym przez skarżącego wymienione w decyzji PINB z dnia 13 czerwca 2014 r. przekraczając zakres pełnomocnictwa udzielonego jej 1 lipca 2011 r. , działała na swoją rzecz, we własnym imieniu, dlatego też jej działań nie należy traktować, jako działania pełnomocnika skarżącego w niniejszym postępowaniu administracyjnym, a działania inwestora. Zgodnie z powszechną definicją za inwestora uważa się osobę fizyczną lub prawną albo inną jednostkę organizacyjną, która inicjuje podjęcie działalności budowlanej niezbędnej do realizacji zamierzonej inwestycji, przeznacza odpowiednie środki na realizację tej działalności, wykonuje lub zapewnia wykonanie opracowań i czynności wymaganych prawem budowlanym w celu przygotowania danej budowy, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację, a w końcowym etapie danej działalności wykonuje czynności niezbędne do podjęcia użytkowania obiektu lub obiektów wykonanej inwestycji albo przekazuje je podmiotowi, który przystąpi do ich użytkowania. J.S. wykonując prace remontowe we własnym imieniu i na swoją rzecz w lokalu [...] mieszczącym się przy ul. [...] w K. zgodnie z treścią powyższej definicji stała się inwestorem i tak powinna być traktowana. Wydanie decyzji przez WINB w K. dnia 30 kwietnia 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w K. Powiat Grodzki z dnia 13 czerwca 2014 r., nakładającej na inwestora skarżącego obowiązek doprowadzenia części obiektu budowlanego, tj. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. do stanu poprzedniego, doprowadziło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ postępowania administracyjnego zostało skierowane wobec podmiotu nie będącego stroną. Zaskarżona decyzja powinna zatem zostać uchylona w całości.

W motywach drugiego z zarzutów skarżący wskazywał, że zaskarżona decyzja powinna zobowiązać inwestora J.S. do spełnienia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego tego lokalu mieszkalnego [...] w budynku przy ul. [...] w K . W związku z tym, że MWINB i PINB prowadzili niniejsze postępowanie administracyjne wobec niewłaściwej osoby, doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. Dalszą konsekwencją prowadzenia postępowanie wobec niewłaściwej osoby jest naruszenie art. 48 ust. 2 pkt 1 oraz pkt 2 p.b. oraz art. 48 ust. 3 p.b. Na mocy tych przepisów PINB w K. Powiat Grodzki jest zobowiązany do wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych w stosunku do obiektów budowlanych lub jego części, które zostały wybudowane lub są w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji regulacji z art. 48 ust. 2 p.b. organ pierwszej instancji jest zobowiązany zwrócić się do strony postępowania o uzupełnienie dokumentacji w zakresie legalizacji obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zezwolenia budowlanego. PINB wyznaczył odpowiedni termin skarżącemu do przedłożenia dokumentacji wymienionej w art. 48 ust. 3 p.b, jednakże z racji tego, iż skarżący nie jest stroną postępowania wymóg przewidziany w art. 48 ust. 3 p.b. nie został spełniony, naruszając w ten sposób przepisy art. 48 ust. 2 p.b. oraz art. 48 ust. 3 p.b. PINB powinien wyznaczyć odpowiedni termin inwestorowi J.S. do przedstawienia dokumentacji wymienionej w art. 48 ust. 3 p.b. Zgodnie z art. 52 p.b., wszelkie czynności nakazane w decyzji, o których mowa w art. 48 p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany dokonywać na własnych koszt. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie panuje przekonanie, że obowiązkiem dokonania czynności nakazanych jest obciążony w pierwszej kolejności inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. W związku z powyższym doszło do naruszenia przepisów art. 48 ust. 2 pr. P.b. oraz art. 48 ust. 3 p.b.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazując dodatkowo na bezzasadność zarzutów skargi akcentował, że decyzją PINB Nr [...] z dnia 9 listopada 2012 r., znak: [...] nie tylko określono obowiązki, które należy wykonać, ale również inwestora. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, nie była przez skarżącego kwestionowana, a na obecnym etapie postępowania organ sprawdza jedynie wykonanie nałożonych nią obowiązków. Niezależnie od tego ze zgromadzonego materiału wynika niewątpliwie, że inwestorem był skarżący, a J.S. występowała jako pełnomocnik inwestora. Rozstrzygnięcie kwestii stosunków cywilnoprawnych pomiędzy pełnomocnikiem inwestora a inwestorem nie należy do kompetencji organu. Zarzut naruszenia art. 48 p.b. jest nieuzasadniony albowiem przepisy te nie miał w sprawie zastosowania. Postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 51 p.b.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych, niż będące przedmiotem zarzutów. Postawę do uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowi naruszenie przepisów postępowania, nie będące żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156§ 1 k.p.a., które to naruszenie mogło jednakże mieć wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty skargi nie są zasadne. W szczególności, w decyzji PINB z dnia 13 czerwca 2014 r. Nr [...] , znak: [...] , oraz po części w zaskarżonej decyzji ustalono prawidłowo dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie realizacji robót budowlanych w lokalu nr [...] , znajdującym się budynku nr [...] w K. Lokal mieszkalny albo użytkowy, względnie o innym przeznaczeniu jest częścią obiektu budowlanego jakim jest budynek ( art. 1 pkt 1 a oraz art. 2 p.b.) , zaś definicja robót budowlanych określa takie prace szeroko, jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego ( art. 3 pkt 7 p.b.)

Słusznie uznały organy obu instancji, że fakt wydania w sprawie ostatecznej decyzji PINB Nr [...] z dnia 9 listopada 2012 r., znak: [...] , którą nałożono na W.S. , na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. obowiązek, wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez przedłożenie ekspertyzy technicznej oraz inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej do dnia 30 stycznia 2013 r., ma zasadnicze znaczenia obecnie, tj. na kolejnym etapie postępowania prowadzonego na podstawie przepisów art. 50 - 51 p.b. z uwagi na związanie tą decyzją po myśli art. 16 k.p.a statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych.

W ramach kontroli nie budzi też zastrzeżeń stanowisko organów obu instancji, które uznają W.S. za inwestora przedmiotowych robót budowlanych i adresata decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b., mającej stanowić prawem przewidziany skutek niewykonania obowiązków nałożonych na niego poprzednią decyzją, skoro tak adresowana ostateczna decyzja jest wiążąca, a poprzedziło ją również oparte na analogicznych ustaleniach postanowienie PINB z dnia 10 września 2012 r., znak: [...] , wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. Niezależnie od tego należy mieć na uwadze, że W.S. w postępowaniu administracyjnym od dnia 30 października 2012 r. był skutecznie reprezentowany matkę J.S. na postawie pełnomocnictwa z dnia 1 lipca 2011 r., które zawiera w tym zakresie skuteczne umocowanie. Powołane pełnomocnictwo przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zostało wypowiedziane, a zatem to skarżący ponosi konsekwencji ewentualnych niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy oświadczeń pełnomocnika, względnie innych jego działań lub zaniechań. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że zakres pełnomocnictwa z dnia 1 lipca 2011 r. został zakreślony bardzo szeroko. Umocowanie do czynności prawnych ma z zasady ścisły związek z działaniami faktycznymi, na co naprowadza ostatnie zdanie tegoż pełnomocnictwa.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 1 oraz pkt 2 p.b., art. 48 ust. 3 p.b., albowiem w przedmiotowej sprawie nie stosowano tych przepisów. Istotny stan faktyczny jest różny od określonego w hipotezie art. 48 ust. 1 p.b., który uwzględniając definicje legalne dotyczy budowy obiektu budowlanego, a więc wykonywania takiego obiektu w określonym miejscu lub jego odbudowy, rozbudowy, nadbudowy ( art. 3 pkt 6 p.b.).

Pomimo powyższych pozytywnych dla organów nadzoru budowlanego uwag zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji budzą jednak zastrzeżenia, jako wydane z naruszeniem niżej podanych przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obowiązek zawarcia w uzasadnieniu podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Ponadto zgodnie z zasadą art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W myśl art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z art. 10 § 2 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, przy czym stosownie do § 3 tego artykułu, organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 13 czerwca 2014 r. Nr [...] , znak: [...] , wydana przedwcześnie. Zważyć bowiem należy, że w aktach administracyjnych zalega nierozpoznany wniosek pełnomocnika inwestora o zmianę wcześniejszej decyzji Nr [...] z dnia 9 listopada 2012 r., znak: [...] w zakresie terminu wykonania przez inwestora obowiązków, co do którego odniesiono się dopiero w kolejnej decyzji. Z wywodów zawartych w decyzji z dnia 13 czerwca 2014 r. Nr [...] znak: [...] , wynika że PINB w istocie uwzględnił ten wniosek, tyle że nie formalnie albowiem ani nie zastosował trybu zmiany decyzji ostatecznej z art. 155 k.p.a., ani też nie udzielił na wniosek odpowiedź po myśli art. 9 k.p.a. W opisanej sytuacji bez znaczenie pozostaje fakt prawie półtorarocznej bezczynności organu w sprawie mogącej służyć zgromadzeniu przez inwestora żądanych dokumentów, po której zastosowano art. 10 §1 k.p.a., skoro nawet w tym ostatnim zawiadomieniu nie zasygnalizowano faktu uwzględnienia umotywowanego wniosku z dnia 6 kwietnia 2013 r. Na marginesie tych uwag nie można nie dostrzegać, że już wcześniej, tj. na początkowym etapie postępowania w okresie od pierwszych kontroli 20 lutego 2012 r. i 22 marca 2012 r. aż do daty zawiadomienia inwestora o wszczęciu postępowania i wydania postanowienia dnia 10 września 2012 r., znak: [...] , PINB pozostawał w bezczynności, a wstrzymanie robót budowlanych nastąpiło już po ich zakończeniu.

W opisanej sytuacji błędne jest również stanowisko organu drugiej instancji, który bezzasadnie nie uwzględnił zarzutu odwołania dotyczącego uchybienia polegającego na nierozpoznaniu przed wydaniem decyzji wniosku inwestora, tym bardziej, że WINB uznaje za dopuszczalne wykonanie przez W.S. obowiązków nałożonych decyzją Nr [...] z dnia 9 listopada 2012 r., znak: [...] , już po upływie zakreślonego w niej terminu.

Konieczność formalnego rozpoznawania wniosków składanych przez strony przed wydaniem decyzji jest obowiązkiem organu administracji publicznej, którego nie wykonanie ma wpływ na wynik spraw.

Zaskarżona decyzja budzi zastrzeżenia także z tego powodu, że zawiera błędne ustalenia co do wadliwości doręczenia pełnomocnikowi skarżącego decyzji Nr [...] z dnia 9 listopada 2012 r., znak: [...] . Wskazane doręczenie zastępcze nastąpiło bowiem na właściwy adres i było doręczeniem skutecznym. Uchybienia w doręczeniu wiążą się z natomiast z doręczeniem inwestorowi zawiadomieniem o wszczęciu postępowania i postanowienia PINB z dnia 10 września 2012 r., znak: [...] Wskazane postanowienie weszło jednak do obrotu prawnego albowiem zostało doręczonej innej stronie, za którą jest uznawana [...] Kongregacja Kupiecka. Inwestor otrzymał tę korespondencję dopiero dnia 30 października 2012 r., po zgłoszeniu się jego pełnomocnika wraz z wykazaniem umocowania.

Błędne są również ustalenia organu drugiej instancji o wybudowaniu pieców w przedmiotowym lokalu skoro zarówno z decyzji PINB poprzedzającej zaskarżoną, jaki protokołu kontroli wynika, jaki protokołu wynika, że istniejące w lokalu piece wyburzono, przy czym nie jest wiadomym czy były to urządzenia działające.

Kolejne wady obu kontrolowanych aktów wiążą się uchybieniami, jakie zaistniały przy gromadzeniu w sprawie niniejszej materiału dowodowego, a czynią określone ustalenia dowolnymi.

I tak w aktach administracyjnych brak dokumentów pozwalających na ustalenie kręgu stron postępowania, do którego poza inwestorem zaliczyć należy niewątpliwie właściciela budynku przy ul. [...] oraz lokalu nr [...] , o ile został on wyodrębniony jako nieruchomości.

W aktach administracyjnych brak również dowodów dotyczących statusu prawnego lokalu nr [...] , jako lokalu mieszkalnego albo użytkowego przed data realizacji zakwestionowanych robót budowlanych.

W aktach tych brak także dokumentów, czy innych dowodów pozwalających na ustalenie stanu lokalu nr [...] przed rozpoczęciem przez inwestora przedmiotowych robót budowlanych, jak również bardziej szczegółowego opisu wykonanych w nim prac w celu dokonania właściwej ich kwalifikacji. Zważyć bowiem należy, że takie okoliczności powinny być uwzględnianie na każdym etapie postępowania albowiem wydane wcześniej akty nie są wiążące w zakresie brakujących ustaleń. Dotąd zgromadzony materiał może zaś budzić wątpliwości co do tego, czy lokal [...] był przed kwestionowanymi pracami lokalem mieszkalnym – jak zupełnie dowolnie ustalają organy nadzoru budowlanego, czy też lokalem użytkowym - jak twierdził pełnomocnik inwestora oraz jak wskazano w niekompletnym dokumencie mającym stanowić umowę najmu.

Podobna negatywna uwaga dotyczy rodzaju prac, jakie faktycznie w zrealizowano w lokalu [...] , ku czemu w szczególności niezbędnym jest znajomość stanu i wyposażenia lokalu [...] przed rozpoczęciem prac. Okoliczności te maja bowiem znaczenie pod kątem kwalifikacji robót budowlanych jako przebudowy, albo remontu, a także odróżnienia ich od bieżącej konserwacji.

Na koniec rozważań należy mieć na uwadze, że pozostająca w obrocie prawnym ostateczna decyzja PINB Nr [...] z dnia 9 listopada 2012 r., znak: [...] którą nałożono na W.S. , na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez przedłożenie ekspertyzy technicznej oraz inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej do dnia 30 stycznia 2013 r., jest specyficzna. Dopuszczalność takiego orzekania organ pierwszej instancji poparł poglądami orzecznictwa, zaś jeżeli nawet nie są one jednolite, to zważyć należy, że brzmienie stosownego przepis nie jest oczywiste. Wskazana decyzja jest przy tym korzystna dla inwestora albowiem nie wiąże się z jej wydaniem obowiązek realizacji robót budowlanych, natomiast wykazanie tymi dokumentami rzeczywistego zakresu i prawidłowości zrealizowanych prac może uzasadniać ich legalizację.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a rzeczą organów nadzoru budowlanego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

Podstawę prawna orzeczenia o kosztach postępowania zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 200 p.p.s.a oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.