Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2317/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c,  art. 200,  art. 205  par. 2 i  art. 209
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant referent stażysta Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz B. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej "Ministrem") decyzją z [...] marca 2021r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec B. K. (zwana dalej "Skarżącą") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020r., poz. 723; zwana dalej "u.z.e.f."), w podstawie pranej podając art. 8a u.z.e.f.

Minister w uzasadnieniu decyzji wskazał, że Skarżąca wnioskiem z [...] maja 2018r. wystąpiła do Ministra o zastosowanie art. 8a u.z.e.f., podnosząc, że organ emerytalny, wydając decyzję obniżającą jej świadczenie emerytalne, błędnie uznał, że pełniła ona służbę na rzecz totalitarnego państwa. Skarżąca pełniła jedynie służbę jako funkcjonariusz Milicji Obywatelskiej, będąc na etacie [...] w Wydziale [...] MO, który zajmował się obsługą biurową innych wydziałów. Skarżąca powołała się też na wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] Wydział [...] z [...] lipca 2014r. sygn. akt [...], w którym stwierdzono, że nie została nigdy przyjęta w szeregi Służby Bezpieczeństwa.

Minister, po analizie sprawy i po odwołaniu się do art. 8a u.z.e.f., wskazał, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może decyzją, wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. wobec osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. i 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przesłanki wskazane w art. 8a u.z.e.f. muszą być spełnione łącznie.

Skarżącą zwolniono ze służby [...] maja 2009r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość określono z uwzględnieniem art. 15c u.z.e.f. Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał za służbę Skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., okres od [...] grudnia 1985r. do [...] maja 1990r. - 4 lata, [...] miesięcy i [...] dni, zaś całkowity okres jej służby wynosi 23 lata, [...] miesięcy i [...] dni. Skoro Skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 4 lata, [...] miesięcy i [...] dni, co stanowiło prawie 19% ogółu jej służby, nie może być mowy o krótkotrwałości, ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym, tym samym nie spełniono pierwszej z ww. przesłanek. Minister nie może więc zastosować uprawnienia z art. 8a u.z.e.f., gdyż znaczna część okresu służby Skarżącej pełniona była na rzecz totalitarnego państwa. Przesłanka krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990r. odnosi się do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak i do stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby – który winien wykazywać przewagę, bowiem tylko wówczas można uznać "krótkotrwałość".

Minister stwierdził też, że skoro obie przesłanki z art. 8a u.z.e.f. muszą być spełnione łącznie i uprawdopodobnione niespełnienie jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, zasadnym jest odmówienie wyłączenia zastosowania wobec Skarżącej art. 8a ust. 1 u.z.e.f. Minister w tym zakresie przywołał m.in. wyrok NSA z 14 października 2020r. sygn. akt I OSK 3208/19, w którym zauważono, że błahy, epizodyczny, bez znaczenia dla pozostałego okresu (służby), jest właśnie takim zaznaczeniem krótkotrwałości, które jest adekwatne dla celów ustawy. Powinien to być taki okres służby, który nie pozwala potraktować byłego funkcjonariusza jako zaangażowanego, aktywnie służącego totalitarnemu ustrojowi. Jak słusznie zauważył organ, to taki okres, w którym funkcjonariusz nie zdoła zaznajomić się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem, a co więcej, nie zdoła wykorzystać ich w praktyce. NSA podniósł też, że całkowicie błędne jest stwierdzenie Sądu I instancji, co do tego, że organ mylnie zakwalifikował okres trzech lat służby na rzecz totalitarnego państwa, jako niebędący krótkotrwałym, gdy funkcjonariusz sumiennie pełnił obowiązki przez 24 lata. Zamieszczona w art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. przesłanka w postaci krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa nie jest tożsama pod względem znaczeniowym, z przesłanką w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., a więc przesłanką związaną z wymogiem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków pod 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do zastosowania wobec strony art. 8a u.z.e.f. wymagane jest spełnienie obu przesłanek wymienionych w tym przepisie, stąd też brak spełnienia jednej z nich przesądza automatycznie o braku możliwości zastosowania odstępstwa wynikającego z tegoż przepisu.

Minister przywołał również prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 19 czerwca 2019r. sygn. akt II SA/Wa 424/19, w którym podzielono wykładnię Ministra co do rozumienia "krótkotrwałej służby" i uznano, że gdy były funkcjonariusz realizował zadania na rzecz totalitarnego państwa przez ponad 4 lata, co stanowiło więcej niż 15% całego okresu służby, to ów czas nie może być uznany za "krótkotrwały", zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego czasu służby. Sąd wskazał też, że za "krótkotrwałą" służbę przed 31 lipca 1990r. uznać można jedynie służbę "niedługą" czy "epizodyczną". Ponad czteroletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charaktery tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego. Sąd w związku z tym uznał, że nie zaszła jedna z przesłanek z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. i podniósł, że obligatoryjności łącznego spełnienia obu wskazanych na wstępie warunków, powoduje, że zaskarżona decyzja odmawiająca wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f., nie narusza prawa i mieści się w granicach uznania administracyjnego, bowiem nie została podjęta w sposób dowolny.

Minister wskazał, że podobne refleksje można też odnaleźć w innych orzeczeniach sądowych, w tym m.in. w wyrokach: NSA z 12 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 2125/19, WSA w Warszawie z 28 września 2018r. sygn. akt II SA/Wa 376/18 i z 8 października 2018r. sygn. akt II SA/Wa 392/18.

Minister, odnosząc się do przedstawionych we wniosku argumentów dotyczących negowania pełnienia przez Skarżącą służby na rzecz totalitarnego państwa, podkreślił, że u.z.e.f. przewiduje tryb ustalania pełnienia przez daną osobę służby na rzecz totalitarnego państwa, przypisując te kompetencje wyłącznie IPN. Minister nie jest właściwy do rozstrzygania wątpliwości w tym zakresie. Jeżeli strona nie zgadza się z informacją o przebiegu służby, wydaną przez IPN, na podstawie ww. przepisów, z uwagi na błędne, jej zdaniem, zapisy dotyczące przebiegu służby, jak i dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem, na podstawie art. 8a u.z.e.f., ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Zgodnie z art. 13a ust. 1 u.z.e.f. na wniosek organu emerytalnego IPN - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. Informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna, stosownie do art. 13a ust. 5 u.z.e.f., z zaświadczeniem o przebiegu służby, sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb. W myśl art. 13a ust. 6 u.z.e.f. do informacji, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów k.p.a. Od decyzji o ponownym ustaleniu wysokości świadczenia, wydanej przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA służy prawo do wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...], zatem wszelkie zastrzeżenia odnośnie tej decyzji, z uwagi na fakt jej niezgodności z obowiązującymi przepisami lub stanem faktycznym, Skarżąca mogła zgłosić w ww. postępowaniu odwoławczym. Postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 8a u.z.e.f. jest postępowaniem odrębnym i mający odmienną podstawę prawną, bo nie dotyczy ustalenia osobie zainteresowanej prawa do określonego świadczenia, a jedynie wyłączenia stosowania przepisów decydujących o jego obniżeniu w danych okolicznościach. Minister jest związany informacją o pełnieniu służby sporządzoną przez IPN - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

Minister uznał za bezcelowe przesłuchanie w charakterze świadków osób wskazanych we wniosku i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, określonych przez Skarżącą, na okoliczność wykazania braku podstaw do zastosowania art. 13b u.z.e.f. i wyjaśnił, że na mocy art. 78 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256, ze zm., zwana dalej "k.p.a."), żądania nie uwzględniono, bo dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Ww. wyrok Sądu Apelacyjnego, na który powołała się Skarżąca, wydano na podstawie art. 15b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2013r., poz. 667 ze zm.) i nie wiąże ono przy realizacji przez uprawnione podmioty nowych zapisów u.z.e.f., która stworzyła nowe ramy prawne do ponownego przeliczenia i ustalenia świadczeń przez odpowiedni organ emerytalno-rentowy, zgodnie ze stanem obowiązującym. Podobnie ocenił korespondencję strony z Biurem [...] IPN, bo to nie ww. Biuro, ale Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu IPN wystawia informację o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o którym mowa w art. 13b u.z.e.f.

Minister, odnosząc się do wniosku Skarżącej o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej wskazał, że organ postępowanie wyjaśniające prowadzi - co do zasady - poza rozprawą, a w sprawie nie zachodzą, przesłanki wymienione w art. 89 § 1 i § 2 k.p.a., do przeprowadzenia rozprawy, która nie doprowadziłaby do uproszczenia lub też przyśpieszenia postępowania, a przepisy prawa nie nakładają na organ obowiązku przeprowadzenia rozprawy.

2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o wniosła o uchylenie ww. decyzji i o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych i o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: a) ww. wyroku Sądu Apelacyjnego sygn. akt [...] z uzasadnieniem, na okoliczności w nim zawarte dotyczące zatrudnienia Skarżącej od [...] grudnia 1985r. do [...] maja 1990r.; b) pisma Dyrektora Biura Lustracyjnego IPN z [...] marca 2017r. - na okoliczność usunięcia wpisu dotyczącego Skarżącej z katalogu funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa; c) zeznań świadków: M. U., J. J., A. K., L. P. - na okoliczność zatrudnienia Skarżącej w Milicji Obywatelskiej Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], powierzonych jej funkcji i stanowisk, przebiegu zatrudnienia oraz zakresu obowiązków.

Skarżąca zarzuciła:

- jednostronną i krzywdzącą ocenę okoliczności faktycznych, leżących u podstaw zaskarżonej decyzji, a w szczególności pominięcie ww. wyroku Sądu Apelacyjnego sygn. akt [...], na skutek czego doszło do błędnej wykładni prawa i obrazy prawa materialnego - art. 13b ustawy u.z.e.f., które miało wpływ na wynik sprawy i wydania wadliwej decyzji;

- bezzasadne uznanie, że Skarżąca od [...] grudnia 1985r., do [...] maja 1990r., pełniła służbę w organach bezpieczeństwa, o których mowa w art. 2 ustawy z 18 października 2006r. o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 -1990 oraz treści tych dokumentów (Dz.U. z 2007r., Nr 63, poz. 425 ze zm.), gdyż żaden z dokumentów dotyczących przebiegu służby Skarżącej nie może stanowić dowodu, że Skarżąca była funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa, a jej weryfikacja, jako funkcjonariuszki Służby Bezpieczeństwa była bezzasadna i wynikała prawdopodobnie z rażącej pomyłki;

- bezkrytyczne danie wiary informacji o przebiegu służby Skarżącej, zawartej w piśmie IPN - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] czerwca 2017r. nr [...], gdy IPN - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w piśmie z [...] marca 2017r., skierowanym do Skarżącej wskazał, że po ponownym zapoznaniu się z materiałami archiwalnymi z zasobu [...], podjęto decyzję o usunięciu jej z katalogu funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa i zaniechaniu wyjaśnienia tych oczywistych sprzeczności.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi powołała się na ww. wyrok Sądu Apelacyjnego sygn. akt [...], w którym stwierdzono, że materiał dowodowy sprawy i jego ocena zgodnie z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego, nie dają podstaw do stwierdzenia, że Skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej od 1 grudnia 1985r. do 27 maja 1990r., a ponadto zgodnie z art. 2 ust. 3 "ustawy lustracyjnej" z 18 października 2006r. (Dz.U. z 2006r. nr 218, poz. 1592), jednostkami Służby Bezpieczeństwa w rozumieniu tej ustawy były te jednostki Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, które z mocy prawa podlegały rozwiązaniu w chwili zorganizowania Urzędu Ochrony Państwa oraz te jednostki, które były ich poprzedniczkami, a Milicja Obywatelska nie została z mocy prawa rozwiązana z chwilą likwidacji Służb Bezpieczeństwa i utworzenia UOP, a więc służba w MO nie może zostać uznana za służbę w organie bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 2 ust. 3 "ustawy lustracyjnej". Tym samym okres służby Skarżącej, bez względu na czas jej trwania, nie może powodować obniżenia świadczenia według zasad z art. 15 b u.z.e.f. Minister znał treść ww. wyroku, ale nie wziął go pod uwagę, chociaż wyrok zawiera istotne ustalenia w sprawie i zmienia w sposób zasadniczy decyzję Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z [...] listopada 2009r., w sprawie ponownego ustalenia wysokości emerytury policyjnej Skarżącej. Minister znał też treść pisma IPN - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] marca 2017r. skierowanego do Skarżącej, w którym wskazano, że po ponownym zapoznaniu się z materiałami archiwalnymi z zasobu [...], podjęto decyzję o usunięciu jej z katalogu funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa. Zestawienie treści tego pisma z treścią pisma IPN - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] czerwca 2017r. nr [...], które stanowi informację o przebiegu służby i z którego wynika, że Skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. od [...] grudnia 1985r., do [...] maja 1990r., wskazuje na istnienie oczywistych sprzeczności w stanowisku IPN. Organ nie mógł więc ww. pisma z [...] czerwca 2017r., uznać za wiarygodną podstawą do wydania zaskarżonej decyzji, bez wyjaśnienia dlaczego istnieją tak oczywiste sprzeczności w stanowisku IPN i z czego one wynikają.

Skarżąca stwierdziła, że błędne jest twierdzenie Ministra, że Skarżąca mogła odnieść się do faktu, że nie była funkcjonariuszem SB, jeżeli nie zgadzała się z informacją o przebiegu służby, wdaną przez IPN i powinna podnieść tę kwestię. Skoro Skarżąca miała już korzystne stanowisko IPN z [...] marca 2017r. i nie miała wiedzy o tym, że: [...] czerwca 2017r., IPN na wniosek Ministra wystawił Informację o przebiegu jej służby Nr [...], całkowicie niekorzystną i odmienną od poprzedniej, że informację tą przesłano bezpośrednio Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, co skutkowało wydaniem decyzji o obniżeniu jej emerytury. Decyzję tą zaskarżono i zawisła przed Sądem Okręgowym w [...] [...] i [...] od [...] sierpnia 2017r., w sprawie [....], który aktualnie oczekuje na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności u.z.e.f z Konstytucją RP.

Minister ponadto nie wskazał, na jakiej podstawie uznał, że Skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b u.z.e.f., wskazując jedynie, że nie spełniła ona łącznie przesłanek do wyłączenia wobec niej stosowania art. 15c u.z.e.f.

3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

4. Pełnomocnik Skarżącej na rozprawie przed WSA w Warszawie cofnął wnioski dowodowe wskazane w skardze.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mogły być uwzględnione.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie decyzję administracyjną, którą zaskarżyła Skarżąca, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.

3. Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję Ministra w świetle wskazanych wyżej kryteriów uznał, że naruszała ona przede wszystkim przepisy prawa procesowego: art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f., przez nierozpatrzenie w sposób wszechstronny, bezstronny i wnikliwy materiału dowodowego sprawy z punktu widzenia wszystkich wskazanych w art. 8a u.z.e.f. przesłanek oraz sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy i nieodpowiadający wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 8a u.z.e.f. w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy.

Sąd podkreśla, że uzasadnienie decyzji uznaniowej (a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie) powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno też z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyroki NSA z: 17 marca 2010r. sygn. akt II GSK 491/09; 20 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 2006/10 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach podlega szczególnym ograniczeniom (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 – dostępny na www.nsa.gov.pl). Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji RP wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości), a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. (przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków") wykazanie kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi kierował się organ, odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach uznania administracyjnego nie może być więc rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi" (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2021r. sygn. akt II SA/Wa 1898/2, niepublikowany).

Sąd zgadza się również ze Skarżącą, że Minister, uwzględniając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji starsze poglądy prezentowane judykaturze, pominął ugruntowaną już, zgoła odmienną linię orzeczniczą NSA, która znana jest doskonale organowi, gdyż została zapoczątkowana wyrokami NSA z 11, 12 i 13 grudnia 2019r., w zakresie interpretacji u.z.e.f. (por. m.in. wyroki NSA z: 12 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1976/19; 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19, 21 maja 2020r. sygn. akt OSK 1669/19; 19 stycznia 2021r. sygn. akt III OSK 3026/21; 12 maja 2021r. sygn. akt III OSK 2168/21 i III OSK 1895/21; 25 maja 2021r. sygn. akt III OSK 1861/21 i III OSK 3816/21; 26 maja 20021r. sygn. akt III OSK 2174/21 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Składy orzekające Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wielokrotnie, w wyrokach uchylających decyzję Ministra, w analogicznych stanach faktycznych i prawnych do rozpoznawanej sprawy, powoływały się na ww. poglądy NSA, w szczególności na te zaprezentowane w wyroku z 13 grudnia 2019r. o sygn. akt I OSK 1895/19. Stwierdzono w nim m.in., że art. 8a u.z.e.f. nie zawiera w sobie trzech odrębnych przesłanek warunkujących wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f., a jedynie jedną tzw. "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważyć z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990r. i rzetelności realizowania zadań służbowych po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem życia. NSA w ww. wyroku stwierdził też, że unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 u.z.e.f. nie obejmują sytuacji takich osób, wymienionych w art. 13b w zw. z art. 13c u.z.e.f., których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego. Jednocześnie brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 u.z.e.f. nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki", obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Zdaniem Sądu, pominięcie w zaskarżonej decyzji ww., powszechnie znanego, jednolitego i ugruntowanego orzecznictwa Sądów administracyjnych przez Ministra, bez uzasadnionej przyczyny nie budzi zaufania do organu administracji publicznej, a ponadto wskazuje na nierzetelne rozpatrzenie stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", o której mowa w art. 8a u.z.e.f., jak też pominięcie analizy "rzetelności wykonywanych zadań i obowiązków po 12 września 1989r." przez Skarżącą.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister będzie zobowiązany wadliwości te naprawić, uwzględniając też uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020r. sygn. akt III UZP 1/20. W orzeczeniu tym, podobnie, jak w ww. wyrokach NSA, uznano, że samo formalne kryterium przynależności do jednostek wyróżnionych w art. 13b u.z.e.f., to za mało. Ocena służby na rzecz totalitarnego państwa powinna uwzględniać wszystkie okoliczności i indywidualne czyny. Zdaniem Sądu Najwyższego warunkiem utraty świadczenia emerytalnego przez funkcjonariusza pełniącego służbę w tzw. okresie państwa totalitarnego jest wykazanie, że funkcjonariusz w służbie naruszył podstawowe prawa i wolności innych osób, zwłaszcza walczących o niepodległość, suwerenność i wolną Polskę. Tych ustaleń próżno szukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co nie może być zaakceptowane przez Sąd, z uwagi na art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a., który ma obowiązek uwzględnić organ, w szczególności, gdy wydaje decyzję uznaniową w rozumieniu art. 8a u.z.e.f.

Warto wskazać, że Skarżąca we wniosku o zastosowanie wobec Niej art. 8a u.z.e.f., podniosła, że pracując Milicji Obywatelskiej w Wydziale [...] zajmowała się obsługą biurową innych wydziałów i była zatrudniona na etacie sekretarki-maszynistki.

Minister powinien w związku z tym zastanowić się przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak również przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, mając na względzie całokształt okoliczności faktycznych sprawy, w tym znajdujący się w aktach administracyjnych m.in. ww. wyrok Sądu Apelacyjnego z [...] lipca 2014r. sygn. akt [...] oraz pismo IPN z [...] marca 2017r., czy Skarżąca mogła pełnić służbę funkcjonariusza służb operacyjnych, i czy wykonywała jakiekolwiek czynności charakteryzujące się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też czynności te nie miały takiego charakteru i były, np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych.

Minister, wydający decyzję uznaniową w trybie art. 8a u.z.e.f., powinien ponadto zastanowić się - choć uznał, że w sprawie nie zachodziła przesłanka "krótkotrwałości", o której mowa w art. 8a u.z.e.f. – czy w odniesieniu do Skarżącej nie zaszła przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". Minister powinien też ocenić, jaki rodzaj czynności wykonywała Skarżąca po 12 września 1989r. i czy spełniały one przesłankę "rzetelności" w rozumieniu art. 8a u.z.e.f. Należało więc zbadać okoliczności dotyczące charakteru i specyfiki służby Skarżącej oraz okoliczności i faktów dotyczących "rzetelnego" wykonywania obowiązków służbowych po 12 września 1989r. Było to niezbędne z punktu należytej realizacji zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również reguły przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., jak również zasady zaufania do organów administracji państwowej, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a.

Należy przypomnieć, że Minister oparł zaskarżoną decyzję na stwierdzeniu, że służba Skarżącej na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała, ale szerzej nie wyjaśnił, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy prawie 24-letniej służby, 4 lata, [...] miesięcy i [...] dni, to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. Sąd dodaje, że w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2019r.) przyjmuje się, że w określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. W tym zakresie warto przypomnieć, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a u.z.e.f., że 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. zapis posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b u.z.e.f. jest stosunkowo krótki do okresu całej służby Skarżącej można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 u.z.e.f., a z całą pewnością decyzję w tym zakresie należy w sposób pełny i odnoszący się do okoliczności wynikających z akt uzasadnić.

4. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister, na mocy art. 153 P.p.s.a., uwzględni oceny prawne i wskazania co dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.

5. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (punkt pierwszy sentencji wyroku). Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Skarżącej ma uzasadnienie w art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800 i 1801 ze zm.), gdyż Skarżącą reprezentowała adwokat.