Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2376/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2016r. nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - zwanej dalej "k.p.a.", utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2014r. nr [...], wymierzające Wójtowi Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 32.500 zł za wydanie decyzji Nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie schroniska dla bezdomnych zwierząt, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...].

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Wójt Gminy [...], w wyniku rozpatrzenia wniosku Gminy [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2011 r. decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie schroniska dla bezdomnych zwierząt.

Postanowieniem z [...] lipca 2014 r. Wojewoda [...] nałożył na Wójta Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 32 500 zł, za wydanie wskazanej decyzji z [...] sierpnia 2011 r. z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p.", wskazując, że decyzja lokalizacyjna została wydana z 65-dniową zwłoką.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Wójt Gminy [...] (dalej zwany także "skarżącym") wniósł o jego uchylenie i umorzenie niniejszego postępowania zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

- art. 61 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wszczęcie postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nastąpiło na podstawie wniosku z dnia 30 marca 2011 r., podczas gdy określenie przedmiotu postępowania i jego wszczęcie nastąpiło w dniu 20 czerwca 2011 r.;

- art. 51 ust. 2 u.p.z.p. poprzez obliczenie terminu załatwienia sprawy od daty wniosku z dnia 30 marca 2011 r., w sytuacji gdy termin załatwienia sprawy winien być liczony od dnia 20 czerwca 2011 r., a w konsekwencji niesłuszne przyjęcie, że decyzja została wydana z naruszeniem ustawowego terminu;

- art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie czasu trwania postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego bez wyłączenia terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień powstałych z winy strony i przyczyn niezależnych od organów;

- art. 7 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. wskutek braku wszechstronnego rozważenia i uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które należycie rozpatrzone przemawiają za odstąpieniem od nałożenia kary.

Skarżący zaznaczył, że w dniu 30 marca 2011 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie schroniska dla bezdomnych zwierząt, a dopiero w dniu 20 czerwca 2011 r. "z urzędu dokonano zmiany przedmiotowego wniosku zaliczając budowę projektowanego schroniska do katalogu inwestycji wymagających uzyskania decyzji lokalizacyjnej". Stąd Wójt Gminy [...] uznał za początek terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. dzień 20 czerwca 2011 r.

Rozpoznając zażalenie wskazanym na wstępie postanowieniem, Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Minister stwierdził, że regulacja przyjęta w art. 51 ust. 2, 2b i 2c u.p.z.p. jest co do zasady zbieżna z treścią art. 35 ust. 6 pkt 1, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), zwanej dalej "Prawem budowlanym", co powoduje, iż w procesie wykładni art. 51 ust. 2, 2b i 2c u.p.z.p. można posiłkować się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, a także tezami doktryny, które powstały na gruncie prawa budowlanego..

Zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Postanowienie ma charakter związany, a wymierzenie kary jest obligatoryjne.

Minister przypomniał, że organ I instancji ustalił, iż postępowanie prowadzone przez Skarżącego toczyło się przez 145 dni. Rozpoczęło się następnego dnia po dniu wpływu wniosku inwestora do Urzędu Gminy [...], tj. w dniu 31 marca 2011r., a zakończyło się w dniu, w którym została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. w dniu 22 sierpnia 2011 r. Od czasu trwania przedmiotowego postępowania lokalizacyjnego Wojewoda [...] odliczył okres uzgodnienia projektu decyzji, liczony od dnia 21 lipca 2011 r. do dnia 4 sierpnia 2011 r., tj. 15 dni. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, odliczeniu od biegu terminu postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega okres od dnia następującego po dniu nadania pisma o uzgodnienie projektu decyzji do dnia wpływu postanowienia w sprawie uzgodnienia do organu (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 888/12). Jeżeli w danej sprawie występuje kilka organów uzgadniających, odliczeniu podlega okres od dnia następującego po dniu najwcześniejszego nadania pisma o uzgodnienie do dnia wpływu ostatniego postanowienia uzgadniającego, bądź jeśli takowe nie zapadło - do dnia jego uzgodnienia w trybie tzw. "milczącej zgody".

Wobec powyższego zdaniem Ministra wyłączeniu z biegu ustawowego terminu podlega okres od dnia następującego po dniu nadania pisma z dnia 12 lipca 2011 r., zawierającego prośbę o uzgodnienie projektu decyzji, tj. od dnia 21 lipca 2011 r., do dnia, w którym projekt decyzji został uzgodniony w trybie tzw. "milczącej zgody" przez Starostę Powiatu [...], tj. do dnia 4 sierpnia 2011 r. (czyli 15 dni). Zwłoka organu zatem wynosi 65 dni (145 dni – 15 dni – 65 dni wynosi 65 dni).

W kwestii zarzutów zażalenia Minister wskazał, co następuje.

Organy administracji publicznej kształtują stosunki administracyjnoprawne na zasadzie oficjalności, tj. z urzędu, jak również na zasadzie skargowości, tj. na wniosek strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż w przypadku wątpliwości co do treści żądania strony, należy zastosować procedurę określoną w art. 64 § 2 K.p.a.

Postępowanie lokalizacyjne jest postępowaniem wnioskowym. Zatem to inwestor jest dysponentem złożonego wniosku i to on określa kwalifikację planowanego przedsięwzięcia. Organ administracji jest wprawdzie związany wnioskiem inwestora, lecz związanie to nie ma charakteru bezwzględnego i nie pozbawia organu możliwości działania. W toku postępowania wniosek może być bowiem modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. W konsekwencji, w razie wątpliwości co do charakteru przedsięwzięcia, którego dotyczy wniosek, organ obowiązany jest do jednoznacznego ustalenia treści podania złożonego przez inwestora.

W niniejszej sprawie Wójt Gminy [...] pismem z dnia 30 marca 2011 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie schroniska dla bezdomnych zwierząt, następnie pismem z dnia 20 czerwca 2011 r., zgodnie z art. 61 § 4 Kpa zawiadomił strony postępowania o zmianie z urzędu kwalifikacji wniosku z dnia 30 marca 2011 r. Organ prowadzący postępowanie wskazał, że "błędnie zakwalifikował przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jako inwestycję dotyczącą ustalenia warunków zabudowy".

Tymczasem z treści wniosku z dnia 30 marca 2011 r. wcale nie wynika jednoznacznie, aby dotyczył on ustalenia warunków zabudowy. W nagłówku wniosku złożonego w dniu 30 marca 2011 r. w Urzędzie Gminy [...] widnieje co prawda zapis "wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy", jednak w treści wniosku inwestor wskazał, że: "zgłaszam wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (...)". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że to nie nagłówek, lecz treść pisma determinuje jego charakter, co w sytuacji zaistnienia wątpliwości powinno być przez organ wyjaśnione.

Zdaniem Ministra organ gminny, mając wątpliwości odnośnie podania wnioskodawcy, zamiast wyjaśnić przedmiot i zakres żądania inwestora zawartego we wniosku z dnia 30 marca 2011 r., niesłusznie uznał treść wniosku za jednoznaczną, traktując go jako wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ocenie Ministra treść złożonego wniosku oraz charakter wskazanej w nim inwestycji nie dawały żadnych podstaw do arbitralnego uznania, że wniosek z dnia 30 marca 2011 r. stanowił wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Stąd brak jest podstaw do przyjęcia, że w dniu 30 marca 2011 r. inwestor nie wniósł o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a co za tym idzie - że 65-dniowy termin nie rozpoczął swojego biegu z chwilą złożenia wniosku z dnia 30 marca 2011 r. (z zastrzeżeniem art. 57 § 1 Kpa).

W kwestii złożenia w dniu 12 lipca 2011r. mapy sytuacyjno-wysokościowej organ zauważył, iż na pierwszej stronie przedmiotowego wniosku widnieje adnotacja sporządzona przez pracownika Urzędu Gminy [...]: "30.03.2011 r. wniosek kompletny". Niezależnie od powyższego jeżeli Skarżący stwierdził, iż wniosek inwestora zawiera braki uniemożliwiające prowadzenie postępowania, obowiązany był zastosować procedurę określoną w art. 64 § 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W aktach sprawy natomiast brak jest jakiegokolwiek wezwania, informującego inwestora o brakach we wniosku o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Zdaniem organu do opóźnień spowodowanych z winy strony co do zasady należy zaliczyć konieczność podjęcia przez organ czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości wniosku. Kompletność wniosku nie jest bowiem rzeczą przez organ przewidywalną. W okresie wyznaczonym na uzupełnienie braków wniosku organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podjęcia żadnych działań zmierzających do wydania decyzji. Opóźnienie w postępowaniu związane z tym okresem jest niezawinione przez organ i powinno podlegać odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Zatem od ustawowego terminu 65 dni na wydanie decyzji należy odliczyć czas związany z wezwaniem inwestora, w oparciu o art. 64 § 2 Kpa, do usunięcia tych braków, tj. okres od dnia wezwania przez organ do dnia uzupełnienia wniosku (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt Il OSK 136/08). Z powyższego wynika, iż odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega okres związany z pisemnym wezwaniem inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku na podstawie art. 64 § 2 Kpa, nie zaś np. poprzez ustne/telefoniczne powiadomienie o zaistniałych brakach. Zgodnie bowiem z art. 14 § 1 Kpa, sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r., poz. 1114, z późn. zm.), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej.

Tym samym, z uwagi na fakt, iż Wójt Gminy [...] nie powiadomił wnioskodawcy w sposób przewidziany przepisami Kpa o nieprawidłowościach we wniosku, brak jest podstaw do odliczenia od ustawowego terminu, w trybie art. 51 ust. 2c u.p.z.p., okresu związanego z uzupełnieniem podania o mapę sytuacyjno-wysokościową. Jak przyjmuje się bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, niedochowanie prawidłowej procedury wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych podania nie pozwala na odliczenie od 65-dniowego terminu okresu związanego z ewentualnym uzupełnieniem wniosku (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2655/14).

Ponadto warto dodać, że ewentualne uzupełnienie braków we wniosku pozostaje bez wpływu na początek 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mając na uwadze treść art. 51 ust. 2 u.p.z.p. należy stwierdzić, że przy ustalaniu początku biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego kluczowe znaczenie ma dzień wpływu wniosku, choćby niekompletnego. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Organ zaznaczył, że jakkolwiek w niniejszej sprawie organ zaniedbał dochowania prawidłowej procedury wezwania wnioskodawcy do uzupełniania braków podania, to w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiera braki formalne, od okresu trwania postępowania należy odliczyć okres związany z wezwaniem inwestora do usunięcia braków we wniosku (tj. od dnia następującego po dniu nadania wezwania do dnia jego uzupełniania), bowiem jest to okres opóźnienia powstały z winy strony.

Organ wymierzający karę za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej ma obowiązek zbadać zachowanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) po wpływie do urzędu wniosku pod kątem szybkości w podejmowaniu działań służących zapewnieniu właściwego toku postępowania. Prowadzona korespondencja pomiędzy organem prowadzącym postępowanie lokalizacyjne a Nadleśnictwem [...], jedną ze stron postępowania, w zakresie usytuowania projektowanego schroniska względem lasu, nie stanowi czynności o charakterze nadzwyczajnym, a tym samym nie wstrzymuje biegu terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

Organ nie zgodził się z argumentem skarżącego jakoby Wojewoda [...] naruszył art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niezbadanie przyczyn zaistniałego opóźnienia. W zaskarżonym postanowieniu organ I instancji dokonał prawidłowego wyliczenia zwłoki Wójta Gminy [...] w wydaniu decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] sierpnia 2011 r., poprzez arytmetyczne obliczenie okresu od dnia następującego pod dniu wpływu wniosku do Urzędu Gminy [...] do dnia wydania decyzji lokalizacyjnej, biorąc przy tym pod uwagę okres podlegający wyłączeniu z biegu 65-dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. tj. 15-dniowy okres przewidziany na uzgodnienie projektu decyzji. Powyższe świadczy o wnikliwym rozpatrzeniu przez organ wojewódzki zebranego materiału dowodowego oraz o ustaleniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Wójt Gminy [...].

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

- art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a.. poprzez wadliwe przyjęcie, że dotknięty brakami formalnymi wniosek inwestora zainicjował postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w konsekwencji termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczął swój bieg od dnia następnego po złożeniu przedmiotowego wniosku, tj. od dnia 31 marca 2011 r., podczas gdy termin załatwienia sprawy winien być liczony po dokonaniu właściwej kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego (w dniu 20 czerwca 2011 r.), od dnia następnego po usunięciu braków formalnych wniosku, tj. od dnia 13 lipca 2011 r., względnie:

- naruszenie przepisu art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez wadliwe zaniechanie wyłączenia z 65 - dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego okresu uzupełniania przez inwestora wniosku o kopię mapy sytuacyjno - wysokościowej, który stanowił okres opóźnienia powstały z winy strony;

- naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. wskutek braku uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności pominięcie, że w okresie od dnia 31 marca 2011 r. do dnia 20 czerwca 2011 r. prowadzone w sprawie postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy, a nie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a tym samym wymieniony okres nie podlega zaliczeniu do czasu trwania postępowania lokalizacyjnego zagrożonego sankcją finansową.

Skarga wnosi o uchylenie w całości postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa i poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie przez Sąd i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu - decyzji Nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieterminowe wydanie ww. decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego, jak również norm procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie trzeba wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest w pierwszej kolejności zasadność nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w drugiej jej wysokość.

Z przepisu art. 51 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wynika, że wójt (burmistrz lub prezydent miasta) powinien wydać decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku. Przekroczenie tego terminu jest przesłanką wymierzenia organowi kary administracyjnej na podstawie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do biegu tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2 c u.p.z.p.).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że termin 65 dni na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, rozpoczyna bieg od chwili złożenia wniosku, niezależnie od tego, czy wniosek jest kompletny. Natomiast okres potrzebny na uzupełnienie braków nie podlega wliczeniu do biegu tego terminu, jeżeli strona została prawidłowo wezwana do uzupełnienia wniosku. Według Ministra nie ma zatem podstaw prawnych do tego, aby w rozpatrywanej sprawie termin liczyć od dnia 12 lipca 2011r. tj. od dnia w którym inwestor dołączył do wniosku mapę, a więc usunął brak formalny wniosku, ponieważ wezwanie do uzupełnienia braku wniosku nie odpowiadało wymogom prawa (nie było na piśmie).

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza w ślad za organem, że wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej, nawet nie spełniający wszystkich wymogów wynikających z przepisów prawa materialnego – wszczął postępowanie administracyjne.

Jeden bowiem z problemów podnoszonych w skardze sprowadza się do wykładni pojęcia "w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku". Jak wynika z ustalonego i niespornego stanu faktycznego wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie schroniska dla bezdomnych zwierząt wpłynął do Urzędu Gminy [...] w dniu 30 marca 2011 r. Wniosek ten co prawda został zatytułowany jako wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, niemniej jego treść oraz rodzaj inwestycji od samego początku wskazywał na lokalizację inwestycji celu publicznego. Nie sposób zatem zaakceptować stanowiska skarżącego, że dopiero z chwilą formalnego przekwalifikowania tego wniosku tj. dopiero z dniem 20 czerwca 2011r. rozpoczął bieg terminu do wydania decyzji lokalizacyjnej. Wniosek bowiem wbrew stanowisku skarżącego wszczął postępowanie w sprawie decyzji lokalizacyjnej, choć nie był kompletny (chodzi o mapę).

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 57 § 1 k.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. W niniejszej sprawie zatem od dnia następnego, czyli 31 marca 2011 r. rozpoczął bieg terminu na załatwienie sprawy i nie zaistniały żadne przesłanki, aby w inny sposób oceniać wpływ przedmiotowego wniosku.

Jak się przyjmuje w orzecznictwie zmiana przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może w określonych sytuacjach uzasadniać zastosowanie art. 51 ust. 2c u.p.zp. Zmianę przez inwestora wniosku o wydanie decyzji można uznać za okoliczność powodującą w rozumieniu art. 51 ust. 2c u.p.z.p. niezależne od organu opóźnienie w wydaniu decyzji, jeśli na skutek dokonanej przez inwestora zmiany organ właściwy do wydania decyzji będzie zmuszony przeprowadzić lub powtórzyć czynności konieczne do wydania decyzji i jednocześnie wykaże, że czynności takich faktycznie dokonał i czynności te w istocie wpłynęły na przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. (vide wyrok NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 2004/14). W sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Od samego początku nie powinno budzić wątpliwości, że przedmiotem postępowania była lokalizacja inwestycji celu publicznego.

Natomiast w kwestii uzupełnienia braku formalnego wniosku tj. złożenia przez inwestora kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej.

Zdaniem Sądu termin niezbędny na uzupełnienie wniosku podlega odliczeniu od owych 65 dni, nie oznacza jednak, że ten okres 65 dni rozpoczyna bieg od dnia następnego po dniu wpływu uzupełnionego wniosku, czyli jak twierdzi skarżący od dnia 13 lipca 2011r. Natomiast od terminu 65 dni zakreślonego dla wydania decyzji o warunkach lokalizacji należy odliczyć okres od dnia wezwania strony do uzupełnienia wniosku do dnia wykonania przez stronę tej czynności (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt Il OSK 136/08; por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015 ., sygn. akt IV SA/Wa 2623/14, CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie jednak taki tryb postępowania nie został zastosowany, a organ w ogóle nie zastosował art. 64 § 2 k.p.a. W sytuacji gdy bieg terminu rozpocznie się od dnia następnego po dniu złożenia nieuzupełnionego wniosku działania organu będą decydować w jaki sposób będzie on dysponować ustawowym terminem. Powinien zatem jak najszybciej, aby nie biegł ów termin zbędnie, dokonać wstępnej oceny wniosku i w wypadku uzasadnionym okolicznościami wezwać do usunięcia jego braków. Tego natomiast zabrakło w niniejszej sprawie. Jeśli organ zadecydował, że wniosek nie jest kompletny miał obowiązek zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. Wówczas bieg terminu 65 dni rozpocząłby się następnego dnia po wpłynięciu wniosku, ale czas wyznaczony od dnia wysłania tego wezwania do dnia wpływu do organu uzupełnionego wniosku podlegałby wyłączeniu z owego terminu 65 dni. Stosownie bowiem do art. 51 ust. 2c u.p.z.p. do terminu, o którym mowa w ust. 2 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Skoro organ zaniechał tej czynności tj. wezwania do usunięcia braków formalnych nie można nawet ustalić okresu jaki podlegałby wyłączeniu od terminu 65 dni. Jak bowiem wynika z akt postępowania lokalizacyjnego inwestor nie został wezwany do złożenia kopii mapy. W aktach natomiast znalazła się - po piśmie z 4 lipca 2011r. skierowanym do Państwowego Gospodarstwa Leśnego - mapa z adnotacją o zgodności tej mapy z oryginałem przyjętym do zasobu geodezyjnego z daty 12 lipca 2011r. Nie jest wiadomym w jakim trybie mapa ta została złożona oraz jaki w związku z tym okres odliczyć od terminu 65 dni., nawet gdyby uznać racjonalność argumentu skarżącego, że nie było konieczności dokonywania wezwań do usunięcia braków formalnych w inny sposób aniżeli przez bezpośrednie przekazanie informacji w ramach uzgodnień między referatowych. Zdaniem Sądu ten ostatni argument przemawia za tym, że w ogóle nie byłoby podstaw do odliczania jakiegokolwiek terminu skoro w ramach jednej instytucji zostały przekazane informacje.

Z tych powodów słusznie organ uznał, że nie jest możliwe - po pierwsze liczenie terminu 65 dni od dnia złożenia mapy sytuacyjnej, po drugie - odliczenie terminu na złożenie tej mapy od ustawowego okresu na wydanie decyzji lokalizacyjnej.

Nie doszło również do naruszenia wskazywanych przepisów procesowych. Organ uwzględnił wszystkie istotne okoliczności sprawy, prawidło ustalił stan faktyczny sprawy, jak również w oparciu o ten stan dokonał prawidłowej reasumpcji norm prawa materialnego.

Rozważając najdalej idący zarzut skargi, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej jest bezprzedmiotowe wobec uchylenia decyzji lokalizacyjnej, Sąd uznaje tenże zarzut za bezzasadny.

Aby odpowiedzieć na powyższe zagadnienie należy rozważyć cel jaki legł u podstaw uchwalenia omawianych przepisów, jak również skutki, które przy interpretacji zaprezentowanej przez skarżącego mogłyby dewaluować owe normy. Jak słusznie twierdzi Minister wniosek winien być załatwiany bez zbędnej zwłoki, czyli takiej która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu między poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ. Aby ten stan pożądany zagwarantować ustawodawca zdecydował się na zastosowanie sankcji administracyjnej dla organu wydającego decyzję, uprzednio określając jako racjonalny i uzasadniony maksymalny termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej. O sankcji tej decyduje inny organ administracyjny, na którego nałożono obowiązek kontrolowania procesu decyzyjnego organów właściwych do wydawania decyzji lokalizacyjnych. Konstrukcja tych przepisów za swój cel stawia przyśpieszenie postępowań lokalizacyjnych i tym samym skrócenie procesu inwestycyjnego, czyli nakłada na organ konkretne obowiązki. Przy czym pozostaje bez znaczenia czy decyzja lokalizacyjna została wykorzystana w procesie inwestycyjnym, czy też została wyeliminowana z obrotu prawnego. Otóż przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu jest etap postępowania lokalizacyjnego od dnia złożenia wniosku do daty wydania decyzji lokalizacyjnej. Dalszy byt prawny tej decyzji nie podlega badaniu w sprawie o wymierzenie kary. Celem omawianych przepisów jest bowiem dyscyplinowanie organu w ramach czasowych danego postępowania lokalizacyjnego, zatem poza jego kompetencją znajdują się dalsze akty administracyjne dotyczące tej decyzji. Sam fakt wszczęcia postępowania lokalizacyjnego i wydanie decyzji lokalizacyjnej nakłada na organ nadzoru obowiązek zbadania zachowania terminu 65 dni i w razie stwierdzenia jego przekroczenia – nałożenie kary pieniężnej.

Z powyższych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.