Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 590/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. i E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargi.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 sierpnia 2015 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta z dnia 16 marca 2015 r. o przekształceniu na rzecz A. oraz R. G. i E. G., przysługującego im w udziałach (odpowiednio 68/100 części i 32/100 części) prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w postaci działki nr [...], położonej w G., o powierzchni 12 405 m2 (KW [...]), w prawo własności, i odmówiono dokonania przekształcenia. Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 590/15.

Skargę na powyższą decyzję wniósł również E. G. Skargę tę zarejestrowano pod sygnaturą akt II SA/Gd 591/15.

Postanowieniem z dnia 19 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 16 marca 2015 r. Prezydent Miasta orzekł o przekształceniu na rzecz A. oraz R. G. i E. G., przysługującego im w udziałach (odpowiednio 68/100 części i 32/100 części) prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w postaci działki nr [...] położonej w G., o pow. 12 405 m2 (KW [...]), w prawo własności. Organ I instancji ustalił wysokość jednorazowej opłaty z tytułu przekształcenia na rzecz A. na kwotę 552 160 zł oraz na rzecz R. G. i E. G. na kwotę 259 840 zł i rozłożył wskazane opłaty na 20 równych rat rocznych.

E. G., w odwołaniu od powyższej decyzji, zakwestionował ustaloną wysokość opłaty za przekształcenie, kwestionując wartość nieruchomości stanowiącą podstawę ustalenia opłaty oraz brak zastosowania 50 % bonifikaty, w związku z wpisem nieruchomości do rejestru zabytków.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 sierpnia 2015 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności.

Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia organ wskazał, że krąg podmiotów uprawnionych do przekształcenia prawa wieczystego użytkowania nieruchomości w prawo własności określa art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012, poz. 83), który stanowi, że

1. Osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.

1a. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały:

1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.;

2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

1b. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do:

1) nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców;

2) nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129);

3) nieruchomości, wobec których toczy się postępowanie administracyjne, mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego.

2. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić:

1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego;

2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży.

3. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2.

4. Przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r.

Organ stwierdził, ż wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. (sygn. akt K 29/13), Trybunał Konstytucyjnyo orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji.

Odnosząc wyrok Trybunału do rozpatrywanej sprawy wskazano, że prawo własności działki nr [...] przysługuje Gminie Miasta. Oprócz R. G. i E. G., współużytkownikiem wieczystym tejże działki jest także osoba prawna A., która nabyła swój udział w dniu 21 maja 2012 r., a więc po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz.1110), co miało miejsce w dniu 9 października 2011 r. Art. 6 ustawy zmieniającej stanowił, że ustawa ta wchodziła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, które miało miejsce w dniu 8 września 2011 r. A., nie przysługiwało prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110), w związku z czym nie było możliwe dokonanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tejże działki w prawo własności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

1. W przypadku współużytkowania wieczystego z żądaniem przekształcenia występują wszyscy współużytkownicy wieczyści, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. Z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. Jeżeli co najmniej jeden współużytkownik wieczysty zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie, właściwy organ zawiesza postępowanie. W takim przypadku przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio.

Organ pokreślił, że nie jest możliwe dokonanie przekształcenia wszystkich udziałów w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności (a wiec także udziału przysługującego R. G. i E. G.), albowiem przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest możliwe jedynie przy jednoczesnym przekształceniu wszystkich istniejących udziałów w użytkowaniu wieczystym danej nieruchomości. Przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności dla jednego ze współużytkowników wieczystych skutkowałoby tym, że pozostali użytkownicy posiadaliby swoje prawo użytkowania wieczystego na prywatnej własności, co nie jest dopuszczalne w świetle art. 232 Kodeksu cywilnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27.05.1999r. I SA 2058/98). Podkreślono, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Organ wskazał, że wskutek wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz Spółki a także na rzecz R. G. i E. G., utraciło podstawę prawną i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art.139 w związku z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję A. zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, poprzez przyjęcie, iż użytkownik wieczysty domagający się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności musiał legitymować się tytułem prawnym w postaci prawa użytkowania wieczystego w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy wystarczającą przesłanką podmiotową do ubiegania się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności było posiadanie statusu użytkownika wieczystego w dniu 13 października 2005 r. lub bycie następcą prawnym takiego użytkownika wieczystego.

Skarżący zarzucił nadto, ż w dacie orzekania przez organ I instancji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. nie był jeszcze opublikowany i nie miał mocy obowiązującej, zatem stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja organu I instancji rażąco naruszającej prawo jest niezasadne.

E. G. podniósł w skardze zarzuty rażącego naruszenia prawa poprzez naruszenie art. 139 k.p.a. oraz art. 89, art. 90, art. 114 i art. 136 k.p.a.

Z uzasadnienia skargi wynika, że odwołując się od decyzji organu I instancji, skarżący zmierzał wyłącznie do zweryfikowania wysokości ustalonej opłaty za przekształcenie, albowiem kwestionował zarówno wartość nieruchomości, jak i brak zastosowania bonifikaty w wysokości 50%. Skarżący stwierdził, że nie kwestionował istoty dokonanego przekształcenia, natomiast wskutek zaskarżonej decyzji skarżący został pozbawiony możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. E. G. stwierdził, że organ odwoławczy w rażący sposób naruszył wynikającą z art. 139 k.p.a. zasadę zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się. Skarżący podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego zaczął obowiązywać z dniem 17 marca 2015 r., a więc po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Wobec tego decyzja pierwszoinstancyjna była zgodna z prawem. Nadto skarżący wskazał na uchybienia procesowe, brak rozprawy administracyjnej i nieprawidłowe zawiadomienie wszystkich stron o toczącym się postępowaniu.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącej Spółki na poparcie stanowiska zawartego w skardze przedłożył odpis wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2981/14,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., tj. w przypadku istnienia wad postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja nie zawiera wad uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, rozstrzygnięcie to z częściowym uzupełnieniem uzasadnienia, odpowiada bowiem prawu.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012, poz. 83 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Przy rozstrzyganiu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uwzględniło skutki prawne wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., K 29/13, (OTK-A 2015/3/28, Dz.U. z 2015, poz. 373, Lex 1652950).

Przepis art. 190 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Określenie "moc powszechnie obowiązująca" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy powinni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji). Zmiana w stanie prawnym wynikająca z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uzasadnia konieczność przełamania zasady tempus regit actum i w konsekwencji rodzi potrzebę ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem niekonstytucyjnej regulacji - mimo że regulacja taka była objęta domniemaniem konstytucyjności w dniu wydania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 2296/12, LEX nr 1484827).

Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z konstytucyjnie umocowanej zasady praworządności wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są, co do zasady, stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w tym też dniu. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, przy czym kompetencje organu II instancji nie ograniczają się do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. V SA 721/92, ONSA 1992, nr 304, poz. 95).

Wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia stwierdzającego niezgodność przepisu prawa z Konstytucją, spowodowało utratę jego mocy obowiązującej. Organ II instancji ponownie rozpoznający sprawę już po opublikowaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie mógł oprzeć swojego rozstrzygnięcia na przepisie, który utracił moc wskutek stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją, lecz musiał uwzględnić stan prawny obowiązujący w chwili orzekania.

Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie od decyzji z dnia 16 marca 2015 r., mając na względzie art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, zobligowane było do uwzględnienia stanu niekonstytucyjności istniejącego wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. o niezgodności z Konstytucją RP przepisów art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, na podstawie którego została wydana ta decyzja.

We wskazanym wyroku Trybunału Konstytucyjny uznał, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji,

Zgodnie z tym wyrokiem przepis art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy stracił moc we wskazanym wyżej zakresie z dniem ogłoszenia, czyli z dniem 17 marca 2015 r.

Trybunał Konstytucyjny zajął się w powołanym wyroku badaniem konstytucyjności zmian wprowadzonych do ustawy ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110), zwanej dalej ustawą nowelizującą z 2011 r.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu z 2005 r., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2011 r., osoby fizyczne i prawne będące 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogły wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogły również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu z 2005 r.

Oznaczało to, że ustawa nowelizująca z 2011 r. znacząco rozszerzyła krąg podmiotów uprawnionych do skorzystania z przekształcenia, obejmując uwłaszczeniem wszystkie osoby prawne, podczas gdy do tej pory - co do zasady - uprawnionymi były spółdzielnie mieszkaniowe.

Ponadto istotnie rozszerzono krąg osób fizycznych, które mogą skorzystać z przekształcenia. Przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., uprawnienie do przekształcenia przysługiwało osobom fizycznym, wskazanym przez ustawodawcę według dających się zidentyfikować, obiektywnych kryteriów. Po nowelizacji uprawnienie objęło wszystkie osoby fizyczne, niezależnie od sposobu nabycia prawa użytkowania wieczystego i korzystania z tego prawa.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że rozszerzenie przedmiotowe polega na tym, że ustawodawca całkowicie oderwał uwłaszczenie od celu, na jaki przeznaczona jest nieruchomość. Uwłaszczenie objęło zatem wszystkie nieruchomości (niezależnie od ich przeznaczenia) i ogół podmiotów prawnych (osoby fizyczne i osoby prawne), pod warunkiem przysługiwania im (ich poprzednikom prawnym) użytkowania wieczystego 13 października 2005 r. Według Trybunału ustawa nowelizująca z 2011 r. nadała uwłaszczeniu charakter powszechny, a jedynym warunkiem decydującym o powstaniu uprawnienia jest przysługiwanie danemu podmiotowi prawa użytkowania wieczystego we wskazanym dniu.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dokonane mocą przepisów ustawy nowelizującej z 2011 r. rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności narusza samodzielność prawną gmin, w szczególności konstytucyjnie zagwarantowaną im pozycję właściciela nieruchomości. Rozwiązanie przyznające znacznie rozszerzonemu kręgowi podmiotów możliwość przekształcenia rażąco narusza interesy gospodarcze jednostek samorządu terytorialnego, które - oddając nieruchomości w użytkowanie wieczyste - nie mogły spodziewać się, że drugiej stronie umowy zostanie przyznane uprawnienie do jednostronnego zakończenia stosunku prawnego przez przekształcenie przysługującego jej prawa we własność. W wypadkach objętych nowelizacją następuje ustawowa ingerencja w umownie ukształtowane stosunki prawne. Ustawodawca narzucił gminom, z pominięciem ich woli, rozporządzenie nieruchomościami stanowiącymi ich własność. Powyższe argumenty zadecydowały o stwierdzeniu, że kwestionowany przepis, rozszerzając wcześniej określony w ustawie zakres uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jest niezgodny z m.in. z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP.

Skutkiem stwierdzenia przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. z art. 2 Konstytucji oraz - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego - z art. 165 ust. 1 Konstytucji, jest brak podstawy prawnej dla przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skutek ten jest ograniczony do tych sytuacji, w których - do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów - użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia.

Wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmuje przede wszystkim osoby prawne, z wyjątkiem: 1) spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste i 2) tych osób prawnych, którym - jako właścicielom lokali mieszkaniowych - służył związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. Tylko te dwie kategorie osób prawnych znalazły się bowiem w kręgu beneficjentów uwłaszczenia w ustawie o przekształceniu z 2005 r., w jej pierwotnym kształcie (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Pozostałe osoby prawne uzyskały ten przywilej na mocy przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją.

Ponadto, na skutek powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wyłączona została ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. nie przyznał możliwości żądania przekształcenia, a więc nabywców użytkowania wieczystego nieruchomości, które nie były zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych.

Przenosząc opisane wyżej skutki prawne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego na okoliczności rozpoznanej sprawy wyjaśnić należy, że zarówno w odniesieniu o A., jak i do E. G. podstawa prawa ich uwłaszczenia z dniem 17 marca 2015 r. przestała istnieć, albowiem przepisy, na mocy których przekształcono przysługujące im prawo użytkowania wieczystego w prawo własności z tym dniem utraciły moc prawną z powodu ich niekonstytucyjności. Wobec tego sytuację prawną obu wskazanych podmiotów z punktu widzenia ich uprawnienia do uwłaszczenia należało oceniać według brzmienia przepisów ustawy sprzed wejścia w życie nowelizacji z 2011 r.

Wówczas, przepis art. 1 ust. 1 ustawy stanowił, że osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1a ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogły wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały:

1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.;

2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Z brzmienia przepisów ustawy obowiązujących przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 2011 r. wynika, że ani osobom prawnym (z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych), ani osobom fizycznym, które były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele niemieszkaniowe bądź nieprzeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę lub rolnych, nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia.

Z ujawnionych w sprawie okoliczności wynika, że nieruchomość położona w G. przy ul. B., oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...] oddana została w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy z dnia 13 września 1988 r. na cele ośrodka jeździeckiego. Działka ta zabudowana była budynkami po byłej odlewni żeliwa, które miały zostać przeznaczone na urządzenie ośrodka jeździeckiego (dowód: operat szacunkowy sporządzony na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, w aktach administracyjnych organu |I instancji). Wywieść z tego należy kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy wnioski, a mianowicie, że żadna z osób fizycznych – użytkowników wieczystych działki nr [...] nie miała przed wejściem w życie nowelizacji z 2011 r. prawa do przekształcenia z tego powodu, że działka ta nie była wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Nieruchomość byłą bowiem przeznaczona na cele usługowe - sportu i turystyki.

Wobec tego brak było podstawy prawnej do uwłaszczenia skarżącego E. G.

Pozostawienie całkowicie poza kręgiem podmiotów uprawnionych do uwłaszczenia osób prawnych, z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych, czyniło niezasadnym wniosek A. Dotyczy to również poprzednika prawnego skarżącej Spółki, którym był B., od której w dniu 21 maja 2012 r. skarżąca nabyła udziały w prawie użytkowania wieczystego. Ze względu na formę prawną i przypisaną jej osobowość prawną poprzednik skarżącej również nie był według ówczesnych przepisów uprawniony do przekształcenia. Z tego powodu skorzystanie z dobrodziejstwa następstwa prawnego po B., o którym mowa w art. 1 ust. 3 ustawy nie było możliwe. Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku stwierdził niekonstytucyjność nie tylko art. 1 ust. 1 ustawy, lecz także art. 1 ust. 3 ustawy w zakresie w jakim jego zastosowanie prowadziłoby do nabycia prawa przez osoby będące następcami podmiotów, które nie posiadały tego uprawnienia przed wejściem w życie ustawy nowelizacyjnej.

Podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego nie jest uzasadniony.

Przepis art. 139 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten nie znajduje zastosowania w razie zmiany stanu prawnego. Wskutek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności podstawy prawnej decyzji z dnia 16 marca 2015 r. z Konstytucją, utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji doprowadziłby do zastosowania przez organ odwoławczy przepisów niekonstytucyjnych, które z dniem 17 marca 2015 r. utraciły moc obowiązującą. Orzekanie na ich podstawie przez organ II instancji doprowadziłoby do wydania orzeczenia bez podstawy prawnej, skutkującego zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważnością decyzji organu II instancji. Organ ten nie mógł bowiem orzekać na podstawie przepisu, który nie obowiązywał w dacie orzekania.

Nadto wskazać należy, że zgodnie z art. 145a k.p.a. w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, strona postępowania może żądać wznowienia postępowania, a skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Nawet zatem w sytuacji uostatecznienia się decyzji organu I instancji istniała możliwość wzruszenia decyzji organu I instancji wydanej na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją.

Zarzuty skarżącego E. G. co do zaskarżenia decyzji organu I instancji jedynie w części odnoszącej się do ustalonej opłaty za przekształcenie nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Abstrahując od tego, że z treści samego odwołania nie wynika wyraźnie, aby zostało ono wniesione od punktów 2 i 5 decyzji, wskazać należy, że nie jest możliwe wniesienie odwołania od decyzji jedynie w zakresie wysokości ustalonej opłaty. Orzeczenie o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, następuje z jednoczesnym ustaleniem odpłatności. Przedmiot postępowania administracyjnego w tej sprawie nie ma więc charakteru podzielnego, co oznacza nie tylko, iż organ nie może rozstrzygać kolejno, co do istoty o kilku elementach, lecz także w wypadku wniesienia odwołania sprawa będzie podlegać ponownemu rozpatrzeniu w całości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2002 r., I SA 864/01, Lex nr 156822).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie był zobligowany do uwzględnienia treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2015 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2891/14. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. jedynie sąd, któremu sprawa została przekazana po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Kluczową dla oceny związania Sądu orzekającego wskazanym przez skarżącą wyrokiem jest tożsamość sprawy, w której wyrok ten wydano ze sprawą rozstrzyganą w niniejszym postępowaniu. Rozstrzygana w niniejszym postępowaniu sprawa ze względów przedmiotowych i podmiotowych jest sprawą całkowicie odrębną od sprawy o sygn. akt I OSK 2891/14. Wskazać nadto należy, że stan faktyczny niniejszej sprawy jest odmienny od sprawy rozstrzygniętej tym wyrokiem. Przyjęcie stanowiska o podzielności decyzji przekształceniowej doprowadziłoby w niniejszej sprawie do sytuacji, w której organ II Instancji, przy zachowaniu prawa strony do dokonania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie mógłby orzec o wysokości opłaty z uwagi na brak podstawy prawnej w tym zakresie.

Podniesione w skardze zarzuty dotyczące braku rozprawy oraz nieprawidłowego powiadomienia stron o prowadzonym postępowaniu nie zasługują na uwzględnienie. W niniejszej sprawie organ Ii instancji nie miał obowiązku obligatoryjnego wyznaczenia rozprawy, a jej wyznaczenie nie doprowadziłoby do wydania orzeczenia odmiennej treści. Ewentualna wadliwość powiadomień o postępowaniu innych osób nie może być skuteczni zarzucana przez skarżącego. Osobom tym przysługiwało bowiem niezależne prawo do ewentualnego wystąpienia z wnioskiem o wznowieni postępowania.

Wobec prawnego wykluczenia możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności w odniesieniu do osób prawnych, w tym do skarżącej A., oraz w odniesieniu do osób fizycznych nie wykorzystujących tej nieruchomości na cele mieszkaniowe, w tym do skarżącego E. G. i jego żony R. G., Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W związku z powyższym obie skargi podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako niezasadne.