Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1498/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 12
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi T.sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 49b ust. 5 pkt 2, art. 59g, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.) nałożył na T. Sp. z o.o. Zakład M., [...] B. ul. O. [...] opłatę legalizacyjną w kwocie 5.000 zł w związku z legalizacją samowolnie wybudowanego tymczasowego obiektu budowlanego tj. hali namiotowej o konstrukcji aluminiowej zlokalizowanej na działce nr. geod. [...] w miejscowości B., gmina B.

Postanowienie stało się ostateczne i zostało wykonane.

II.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z urzędu stwierdził nieważność postanowienia PINB w O. z dnia [...] sierpnia 2015 r. z uwagi na wadę rażącego naruszenia prawa o której mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy T. sp. z o.o. w B. (dalej jako Spółka, Skarżąca)zgłoszeniem z dnia 16 września 2014 r. (uzupełnionym w dniu 19 września 2014r.) notyfikowała Staroście [...] zamiar budowy na okres do 120 dni tymczasowego obiektu budowlanego - hali namiotowej o wymiarach 15mx20mx3m, na działce nr geod. [...] w B. Zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu.

Wobec braku rozbiórki obiektu tymczasowego po upływie 120 dni, Starosta [...] w dniu [...] marca 2015 r. wystawił tytuł wykonawczy nakazujący rozbiórkę hali namiotowej.

Pismem z dnia 23 kwietnia 2015 r. Spółka wystąpiła do PINB o legalizację hali namiotowej (aluminiowej) przedkładając m.in. projekt budowlany. W projekcie tym (na stronie 4) znajduje się zaświadczenie Burmistrza B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] o zgodności lokalizacji budynku magazynowego o nazwie haIa namiotowa, służącego do składowania materiałów i akcesoriów pomocniczych używanych w produkcji mebli (szkło, okucia, opakowania) na działce nr [...] w B. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] czerwca 2005 r. zgodnie z którym przedmiotowa działka znajduje się na rysunku planu oznaczonym symbolem UPS-1 i przeznaczonym na "teren usług wielofunkcyjnych, uciążliwych, przemysłu i składów i niskiej intensywności".

Do powołanego projektu budowlanego (na str. 5) Spółka dołączyła mapę sytuacyjno-wysokościowa z inwentaryzacji powykonawczej budynku magazynowego z dnia 24 marca 2015 r. (odpowiadającej lokalizacji obiektu wskazanej na mapie dołączonej do zgłoszenia z dnia 16 września 2014 r.).

W opisie ogólnym obiektu (na str. 6 projektu budowlanego), zawarta jest informacja, że przedmiotowy obiekt powstał na podstawie zgłoszenia do Starosty Powiatowego w O. na okres 120 dni jako tymczasowy obiekt budowlany, który powinien być rozebrany. "Okres 120 dni minął i Inwestor postanowił pozostawić obiekt z zamiarem przekształcenia go na obiekt budowlany użytkowany w okresie dłuższym i zbliżonym do jego trwałości technicznej. Obiekt ten dla przewidywanego czasu użytkowania definiuje się jako budynek-hala namiotowa wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ściany z blachy trapezowej), dachu z pokryciem plandekowym i posiadający fundament w postaci płyty żelbetowej stanowiącej jednocześnie posadzkę hali. Stopy konstrukcji aluminiowej hali są mocowane trwale kotwami stalowymi rozprężnymi do płyty fundamentowej żelbetowej." W opisie konstrukcji obiektu (na str. 7 projektu budowlanego), podane są "wymiary zewnętrze hali namiotowej: szerokość 15,3 m; długość 20,3 m; wysokość przy okapie 3 m; wysokość w kalenicy 6,09 m; powierzchnia zabudowy 310,59 m2, powierzchnia użytkowa 300 m2; kubatura 1.360 m3.

Starosta Powiatowy w O. pismem z dnia 26 maja 2015r. znak: [...] powiadomił PINB, że czynności kontrolne przeprowadzone w dniu19 lutego 2015r. oraz 12 marca 2015r. wykazały brak rozbiórki obiektu w terminie określonym w zgłoszeniu.

Mając zatem na względzie wszczęcie przez PINB w O. postępowania legalizacyjnego wobec powołanego obiektu, Starosta O. postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. znak [...] umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne w zakresie rozbiórki hali namiotowej.

Po nałożeniu opłaty legalizacyjnej spornym postanowieniem, PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] w trybie art. 51 ust. 4 P.b. zatwierdził projekt budowlany hali namiotowej o konstrukcji aluminiowej zlokalizowanej na działce nr [...] w B.

W dniu 26 października 2015 r. Spółka złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie hali namiotowej.

W dniu 29 października 2015 r. PINB przeprowadził kontrolę obowiązkową obiektu budowlanego- hali namiotowej (kategorii XVIII) i decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] w trybie art. 59 P.b. udzielił pozwolenie na użytkowanie "tymczasowej hali namiotowej" o konstrukcji aluminiowej zlokalizowanej na działce nr geod. [...] w B.

[...] WINB wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. nie wymaga pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia budowa obiektu tymczasowego (zgodnie z art. 3 ust. 5 P.b.).

Jeśli tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia (montażu)w okresie dłuższym niż 120 dni to budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wybudowanie obiektu tymczasowego bez zgłoszenia (przy obiekcie na 120 dni) oraz pozwolenia na budowę (na okres powyżej 120 dni) wywołuje identyczne konsekwencje, bowiem obiekt taki wybudowany jest samowolnie, a skutki samowoli budowlanej rozpatrywane będą wg procedury wynikającej z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego (nie tylko budynku) lub jego części, będącego w budowie, albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Tym samym po upływie 120 dni przedmiotowy obiekt nie mógł zostać zakwalifikowany jako obiekt wymagający zgłoszenia wg art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. Ponadto zarówno w dacie wszczęcia postępowania przez PINB w dniu [...] maja 2015r. jaki i w dacie wydania postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. art. 29 P.b. nie przewidywał wobec budynku magazynowego - hali namiotowej istniejącej dłużej niż 120 dni, zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Pismo Starosty [...] z dnia [...]maja 2015 r., jak i treść projektu budowlanego przedłożonego przez Spółkę (m.in. mapy sytuacyjno-wysokościowe z inwentaryzacji powykonawczej budynku) magazynowego z dnia 24 marca 2015 r. odpowiadające lokalizacji obiektu wskazanej na mapie dołączonej do zgłoszenia Starosty O. oraz oświadczenie Spółki ze str. 6 projektu potwierdza, iż przedmiotowy obiekt budowlany wybudowany na podstawie zgłoszenia na okres 120 dni jako tymczasowy obiekt budowlany, po tym czasie nie został rozebrany ("inwestor postanowił pozostawić obiekt z zamiarem przekształcenia go na obiekt budowlany użytkowany w okresie dłuższym, zbliżonym do jego trwałości technicznej").

Tym samym postępowanie PINB dotyczące legalizacji budynku magazynowego- hali namiotowej, który wbrew zgłoszeniu nie został jako obiekt tymczasowy rozebrany po 120 dniach, winno zostać przeprowadzone w trybie art. 48, a nie art. 49b P.b. jako obiekt zrealizowany bez pozwolenia na budowę.

Zarówno art. 28, art. 29, art. 48 i art. 49b P.b. są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, w związku z powyższym organy nadzoru budowlanego są nimi związane. Zapis redakcyjny tych przepisów w literalnym brzmieniu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych (nie podlegają one wykładni czy uznaniu administracyjnemu).

Przeprowadzenie procedury legalizacyjnej w trybie art. 49b, zamiast w trybie art. 48 P.b. wobec przedmiotowego obiektu budowlanego (który nie został z uwagi na swoje gabaryty oraz okres posadowienia powyżej 120 dni zwolniony w art. 29 P.b. z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymaganego w art. 28), stanowi oczywiste naruszenie powołanych przepisów (bezwzględnie obowiązujących). Skutkiem tego naruszenia jest nie tylko rażące naruszenie prawa (tj. wyżej wymienionych norm), ale także racje ekonomiczne i gospodarcze, albowiem opłata legalizacyjna w trybie art. 48 winna wynosić nie 5.000 zł, a 250.000 zł (w przypadku budynku magazynowego kategorii XVIII obiektu budowlanego).

Biorąc pod uwagę powyższe oczywiste rażące naruszenie powołanych przepisów bezwzględnie obowiązujących, skutkujące nie tylko błędnym zastosowaniem norm Prawa budowlanego, ale także uszczupleniem budżetu państwa (poprzez ustalenie zbyt niskiej opłaty legalizacyjnej), zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. (stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 i art. 126 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a.).

III.

Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] WINB z dnia [...] maja 2020 r.

Z definicji obiektu tymczasowego wynika, że można rozróżnić dwa rodzaje takich obiektów budowlanych. Pierwszy to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki; drugi to obiekt niepołączony trwale z gruntem. Jeżeli zatem obiekt budowlany nie jest połączony trwale z gruntem, to jest tymczasowym obiektem budowlanym niezależnie od tego, czy jest przeznaczony do użytkowania w czasie krótszym od jego trwałości technicznej oraz czy przewiduje się jego przeniesienie lub rozbiórkę. Z drugiej strony tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt, który jest trwale połączony z gruntem, jednakże jest przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk2007, s. 18).

Z opinii technicznej - inwentaryzacji budynek - hala namiotowa (o wymiarach 15,3 m x 20,3 m), wydzielony jest z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ściany z blachy trapezowej), dachu z pokryciem materiałem plandekowym i posiada fundament w postaci płyty żelbetowej, stanowiącej jednocześnie posadzkę hali. Stopy konstrukcji aluminiowej hali mocowane trawle kotwami stalowymi rozprężonymi do płyty fundamentowej.

Konstrukcyjnie przedmiotowy obiekt budowlany nie spełnia powyższej definicji, bowiem został trwale związany z gruntem. Specyfika tego obiektu nie potwierdza, że obiekt ten ma charakter tymczasowy. O tymczasowości danego obiektu mógłby przesądzać jedynie czas jego użytkowania.

W piśmie z dnia 19 września 2014 r., stanowiącym uzupełnienie zgłoszenia budowy hali jako obiektu tymczasowego, inwestor wskazał datę rozpoczęcia robót budowlanych - 20 października 2014 r.

Kontrole organu administracji architektoniczno-budowlanej przeprowadzone [...] lutego 2015 r. i [...] marca 2015 r. potwierdziły, że hala nie została rozebrana.

Skoro przedmiotową halę usytuowano na okres znacząco przekraczający 120 dni, to zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. inwestor miał obowiązek uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub rozebrania i przeniesienia w inne miejsce (jako obiekt tymczasowy). Wówczas przed budową (usytuowaniem) takiego obiektu powinien dokonać zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej w trybie określonym w art. 30 ust. 1 P.b.

Zgłoszenie właściwemu organowi zamiaru przeniesienia tymczasowego obiektu budowlanego będzie stanowiło zgłoszenie jego budowy, a więc wzniesienia w konkretnie wskazanym miejscu. Rzecz jasna musi być to miejsce inne niż miejsce, w którym obiekt ten już się znajduje, albowiem w przeciwnym wypadku zgłoszenie będzie dotyczyło wykonania fikcyjnego działania, polegającego na przeniesieniu istniejącego obiektu z miejsca, w którym jest posadowiony w to samo miejsce (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2959/15).

W piśmie z dnia 19 maja 2015 r. inwestor wskazał, że hala namiotowa o konstrukcji albuminowej została rozebrana i postawiona w nowym miejscu zgodnie ze złożonymi dokumentami (bez powiadomienia Starostwa Powiatowego w O.).

Analiza dokumentów dotyczących dokonanego w 2014 roku zgłoszenia oraz złożonego projektu budowlanego wraz z opinią techniczną - inwentaryzacją wskazuje, że przedmiotowa hala znajduje się w tym samym miejscu. Powyższe potwierdza ww. opinia w której podano: "Pokrycie namiotowe o konstrukcji aluminiowej wzniesiono na podstawie zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w O.na okres 120 dni jako tymczasowy obiekt budowlany, który po okresie tym powinien być rozebrany. Okres 120 dni minął inwestor postanowił pozostawić powyższy obiekt z zamiarem przekształcenia go na obiekt budowlany użytkowany w okresie dłuższym zbliżonym jego trwałości technicznej".

Rozbiórka lub przeniesienie w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego, nie później niż przed upływem 120 dni od dnia określonego w zgłoszeniu rozpoczęcia budowy, jest konstytutywnym elementem normy prawnej wynikającej z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. Obowiązek rozbiórki w określonym terminie tymczasowego obiektu budowlanego wynika również z samego zgłoszenia inwestora i z faktu jego przyjęcia przez właściwy organ bez wnoszenia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 P.b. Nie ulega więc wątpliwości, że obowiązek rozbiórki, bądź przeniesienia w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego wynika bezpośrednio z przepisu prawa. W przypadku niedokonania rozbiórki lub przeniesienia tymczasowego obiektu budowlanego w określonym w zgłoszeniu terminie, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.).

NSA w postanowieniu z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OW 49/13 wskazał, że w przypadku gdy inwestor, który wybudował tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. na podstawie zgłoszenia, nie dokonał rozbiórki tego obiektu przed upływem terminu 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, nie można mówić, iż obiekt taki, po upływie terminu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. stał się obiektem budowlanym wybudowanym bez wymaganego pozwolenia i będzie miał zastosowanie art. 48 ustawy. W takim przypadku nie chodzi przecież o wybudowanie obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów ustawy, ale istota rzeczy sprowadza się do tego, że inwestor legalnie wybudowanego obiektu nie rozebrał, mimo że taki obowiązek spoczywa na nim z mocy art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. w związku z dokonanym zgłoszeniem. Jeżeli zaś jest to obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisów prawa, obowiązek o charakterze niepieniężnym, to wierzycielem i organem egzekucyjnym jest starosta, któremu inwestor zgłosił budowę tymczasowego obiektu budowlanego (por. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 146/15).

Żaden z przepisów, które przewidują możliwość legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego w formie decyzji administracyjnej wydawanej przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego nie miał w sprawie zastosowania. W sprawie nie mamy zdaniem GINB do czynienia z samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48, czy też art. 49b P.b. lecz z niewykonaniem obowiązku wynikającego ze skutecznie dokonanego zgłoszenia (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2739/16). Innymi słowy, nie ma prawnej możliwości zalegalizowania obiektu zgłoszonego w trybie art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. przez organy nadzoru budowlanego.

Nie budzi wątpliwości GINB, że w niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa tj. art. 49b ust. 5 pkt 2 P.b. i to w sposób rażący. W takim przypadku nie do przyjęcia jest istnienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia, które wydane jest z rażącym naruszeniem prawa. Organ powiatowy błędnie zastosował procedurę legalizacyjną uregulowaną w art. 49b, bowiem w rozpoznawanej sprawie, ze względu na przekroczenie przez inwestora okresu 120 dni posadowienia budowli, zastosowanie będą miały przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Należało zatem utrzymać w mocy postanowienie [...] WINB z dnia [...] maja 2020 r. jednakże z innym uzasadnieniem.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu GINB wskazał, że w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających stanowisko Spółki, iż przedmiotowy obiekt budowlany został rozebrany a następnie postawiony w innym miejscu. Ponadto jak już wskazano, ocena aktu administracyjnego pod katem obarczenia wadą nieważności odbywa się w oparciu o materiał zgromadzony przez organ administracyjny do dnia wydania badanego rozstrzygnięcia. Skoro ze zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego nie wynikało, że obiekt został rozebrany, to nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

IV.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł T. Sp. z o.o. w B. zaskarżając je w całości.

Zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. utrzymanie w mocy postanowienia [...] WINB z dnia [...] maja 2020 r. stwierdzającego nieważność postanowienia PINB z [...] sierpnia 2015 r. przy braku przesłanek nieważności określonych powołanym przepisem.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienie oraz poprzedzającego go postanowienia [...] WINB, a także o orzeczenie o kosztach postępowania.

W istocie sprawa dotyczy tego jaki był rzeczywisty stan faktyczny, tj. czy obiekt został rozebrany i postawiony ponownie bez zgłoszenia. Organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne stwierdził, że stan faktyczny jest inny niż ustalony przez PINB. W jego ocenie w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu potwierdzającego fakt rozbiórki hali namiotowej. Twierdzenia takie są oczywiście nieprawidłowe. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie skarżącej Spółki z dnia 19 maja 2015 r. o rozebraniu obiektu. Żaden przepis prawa nie nakłada obowiązku na inwestora, aby dodatkowo udowadniał fakt rozbiórki obiektu tymczasowego. Zgłoszenie jest aktem wystarczającym w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. PINB prowadził postępowania wyjaśniające w tym zakresie, zwracając się w tej sprawie o informację do Starosty [...], który potwierdził, iż umorzy swoje postępowanie egzekucyjne w sprawie obowiązku rozbiórki hali namiotowej, wobec jej rozebrania i ponownego postawienia w innym miejscu. Żaden z powyższych organów nie przeprowadził kontroli na miejscu, jednakże oba uznały informację skarżącej Spółki za wystarczające do potwierdzenia tego faktu. Można się oczywiście zastanawiać czy prowadzone postępowanie zakończone postanowieniem PINB z dnia [...] sierpnia 2015 r.zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, pozwalający na wyczerpujące wyjaśnienie sprawy. Jednakże organ poczynił ustalenia w celu wyjaśnienia czy ma do czynienia z samowolą budowlaną w rozumieniu art. 49b P.b., czy może skarżący nie rozebrał obiektu i uznał je za wystarczające. Nie ma też żadnej analogii pomiędzy cytowanym przez organ orzeczeniem NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt IIOSK 2959/15, dotyczy ono bowiem innego stanu faktycznego. Po pierwsze, sprawa rozstrzygnięta powyższym orzeczeniem dotyczyła zgłoszenia przeniesienia tymczasowego obiektu budowlanego w miejsce, w którym nadal przebywał ten obiekt. Po drugie, sprawa nie dotyczyła postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wbrew temu jak postąpił organ, w postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie pomimo, iż organ co prawda wskazuje, że w przedmiotowym postępowaniu nie czyni samodzielny ustaleń stanu faktycznego, to w rzeczywistości na nowo ocenia zebrany materiał dowodowy i dokonując oceny wyciągnął odmienne wnioski niż organ wydający postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej. W ocenie strony skarżącej, wydanie postanowienia w oparciu o ustalony przez organy stan faktyczny, odmienny od ustalonego przez organ wydający postanowienie, którego została stwierdzona nieważność, jest nieprawidłowe. Jeśli PINB nieprawidłowo ustalił stan faktyczny, czy też niewyczerpująco rozpatrzył materiału dowodowy, to okoliczności te należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają podstaw do stwierdzenie oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu. Nierzetelne wyjaśnienie sprawy, czy też błąd w ustaleniach faktycznych, nie stanowią o kwalifikowanej wadzie decyzji. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym zaskarżone postanowienia naruszają prawo.

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga jest bezzasadna.

Procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (na mocy odesłania z art. 126 k.p.a. również postanowienia) jest nadzwyczajną procedurą weryfikacji tego rodzaju aktu administracyjnego i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji (postanowień) ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny.

Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego toku decyzji (postanowienia), w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej. W postępowaniu tym nie prowadzi się tym samym - co do zasady - nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i istotą trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność mogą budzić wątpliwości wpływające na ocenę wady kwalifikowanej. Konkludując, w trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania.

Jak wskazano, w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej (również postanowienia) z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W niniejszej sprawie chodzi przy tym o analizę przesłanki rażącego naruszenia prawa, na nią bowiem wskazują organy.

Zauważyć w związku z tym trzeba, że przesłanka nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, na co słusznie wskazuje m.in. prof. M. Jaśkowska (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyd. LEX) może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Wskazuje na to również wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86 zwracający uwagę na to, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei w wyroku z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19, WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Na możliwość stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych wskazuje także B. Adamiak (zob. Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54).

VII.

W niniejszej sprawie organy stwierdziły nieważność postanowienia o nałożeniu na Skarżącą opłaty legalizacyjnej w kwocie 5.000 zł na podstawie art. 49b ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 59g P.b. przy czym różne są powody owego unieważnienia. [...] WINB stwierdził bowiem nieważność z uwagi na zastosowanie niewłaściwego trybu postępowania, stosowanego dla legalizacji wzniesienia obiektu tymczasowego bez zgłoszenia lub z jego naruszeniem a nie wobec braku uzyskania pozwolenia na budowę, które w jego ocenie powinno zostać uzyskane. GINB utrzymał natomiast to rozstrzygnięcie w mocy wskazując jednakowoż, że rażące naruszenie prawa wynika w ogóle z faktu zastosowania trybu legalizacji względem budynku, który powinien był zostać w okolicznościach sprawy bezwzględnie rozebrany (inna sprawa czy tak w ogóle się stało).

Sąd podziela stanowisko GINB.

Po pierwsze, jeżeli inwestor korzystał z dobrodziejstwa art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. (w brzmieniu z daty wydania postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r.) zgłaszając organowi (tak jak w sprawie niniejszej) budowę tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, to z mocy prawa, po upływie wskazanym w zgłoszeniu lub wynikającym z treści przepisu zobowiązany jest ten obiekt rozebrać.

W tego rodzaju przypadku, jak słusznie wskazuje GINB, nie stosuje się postępowania legalizacyjnego ani naprawczego, bowiem obowiązek rozbiórki wynika z mocy samego prawa i powinien być wykonany przez inwestora, który - dla podkreślenia - sam z własnej woli sprecyzował, że wznosi swój budynek jako tymczasowy, przewidziany w określonym terminie do likwidacji, pomimo że mógł wnioskować o wydanie pozwolenia na budowę. Brak realizacji tego obowiązku skutkuje zatem wszczęciem postępowania egzekucyjnego w zakresie wykonania obowiązku niepieniężnego.

Po drugie, w sprawie było i jest niewątpliwe to, że Spółka, występując o legalizację obiektu rzekomo rozebranego i wzniesionego ponownie w tym samym miejscu (por. mapy z projektu budowlanego) wprost wskazała, że w związku z pierwotnym zgłoszeniem, podjęła decyzję o pozostawieniu budynku w tym samym miejscu i kontynuowaniu jego użytkowania, dlatego też domaga się jego legalizacji. Wynika to wprost z przedłożonego projektu w którym wskazuje się cyt. "Okres 120 dni minął i Inwestor postanowił pozostawić obiekt z zamiarem przekształcenia go na obiekt budowlany użytkowany w okresie dłuższym i zbliżonym do jego trwałości technicznej. Obiekt ten dla przewidywanego czasu użytkowania definiuje się jako budynek - hala namiotowa wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ściany z blachy trapezowej), dachu z pokryciem plandekowym i posiadający fundament w postaci płyty żelbetowej stanowiącej jednocześnie posadzkę hali. Stopy konstrukcji aluminiowej hali są mocowane trwale kotwami stalowymi rozprężnymi do płyty fundamentowej żelbetowej."

Powyższe oświadczenie zawarte w przedłożonym celem legalizacji obiektu projekcie budowlanym z 2015 roku w oczywisty i jaskrawy sposób podważa obecnie formułowane twierdzenia skargi, że chodziło wówczas o obiekt rozebrany i posadowiony w zupełnie innym miejscu jednakże bez dokonania wymaganego zgłoszenia. Co istotne, nawet gdyby przyjąć, że prawdziwe są twierdzenia o rozebraniu obiektu i przeniesieniu go w inne miejsce (co kłóci się wprost z mapą dołączoną do zgłoszenia z 2014 roku i mapą dołączoną do projektu budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym - ta sama lokalizacja), to owo postępowanie legalizacyjne nie mogło się toczyć w ramach procedury z art. 49b P.b. jak zauważa Wojewoda, a w ramach art. 48 P.b. bowiem obiekt nie dość że nie jest legalizowany jako tymczasowy to dodatkowo pozostaje (zgodnie z opisem zaczerpniętym wprost z projektu) trwale związany z gruntem, a więc w tym przypadku (przyjmując retorykę skargi) należałoby i tak zastosować procedurę likwidacji samowoli budowlanej określoną w art. 48 P.b.

Po trzecie, wbrew zarzutom skargi organy nie dokonują w postępowaniu nieważnościowym jakichkolwiek nowych ustaleń, czy ponownych ocen zgromadzonych dowodów, w sposób właściwy procedurze odwoławczej. Wręcz przeciwnie, analiza GINB skupia się przede wszystkim na ocenie dowodów jakimi dysponował PINB w dacie orzekania i z których wbrew obowiązkowi rzetelnego zbadania sprawy nie wywiódł nie tylko prawidłowych ale jakichkolwiek wniosków, doprowadzając do powstania wady rażącego naruszenia prawa. Jeśliby PINB przeprowadził należycie postępowanie administracyjne to winien był dojść do przekonania, że w kontekście samych tylko twierdzeń Inwestora wyrażonych w przedłożonych dokumentach, w sprawie nie ma możliwości zastosowania trybu legalizacji wobec zgłoszenia budynku tymczasowego, którego zgodnie z oświadczeniem samego inwestora nie rozebrano i nie przeniesiono w inne miejsce. Jest więc oczywiste, że naruszono art. 49b ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. (z daty orzekania PINB) w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzupełniając wywody postanowienia GINB należałoby dodatkowo wskazać, że PINB naruszył rażąco również przepisy postępowania, albowiem nie przeprowadził w ogóle konfrontacji przedkładanych mu dowodów pod kątem obowiązku wyjaśnienia istoty sprawy. W rzeczywistości PINB bezkrytycznie przyjął całość argumentacji Inwestora, nie czyniąc jakichkolwiek własnych ustaleń ani analiz materiału dowodowego. Nie jest to przy tym - jak chce to widzieć Skarżąca - zwykła wada postępowania, która może być zwalczana w drodze zwykłego środka odwoławczego. Brak w tym zakresie jest w ocenie Sądu rażącym naruszeniem przepisów postępowania zobowiązujących organ do ustalenia w każdej sprawie prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Oświadczenie Skarżącej o rozebraniu budynku jest jedynie środkiem dowodowym w sprawie i nie ma mocy równej dokonanemu zgłoszeniu, które nie zostało oprotestowane sprzeciwem.

Po czwarte Sąd wyjaśnia, że wyeliminowanie postanowienia PINB z obrotu w drodze stwierdzenia jej nieważności mieści się w ramach przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i jest konieczne celem realizacji naruszonej zasady praworządności. Rozstrzygnięcie to ma bowiem przywrócić stan zgodności z prawem i stworzyć prawne warunki do gruntownej kontroli legalności obiektu wzniesionego na działce Inwestora, co do którego toczyły się inne postępowania. Pozostawienie spornego postanowienia PINB w obrocie prawnym skutecznie blokowałoby jakiekolwiek działania organów w zakresie możliwości dokonania wskazanej oceny. W innych postępowaniach będzie zatem możliwe zbadanie istoty sprawy jak i prawdziwości twierdzeń Skarżącej podnoszonych obecnie np. poprzez zebranie dowodów w postaci zdjęć lotniczych spornego terenu wykonywanych cyklicznie przez służby geodezyjno-kartograficzne kraju - Głównego Geodetę Kraju, przesłuchanie świadków pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, czy wreszcie przeprowadzenie oceny, czy z uwagi na kształt i zabudowanie nieruchomości Skarżącej (por. [...]) było w ogóle możliwe wskazywane obecnie przez Spółkę rozebranie i przestawienie hali w inne miejsce działki, a jeżeli tak to jakie. Eliminacja postanowienia nakładającego opłatę legalizacyjną ma więc doprowadzić do otwarcia możliwości takiej weryfikacji, czego nie należy na tym etapie i w tej sprawie przesądzać.

W powyższej sytuacji Sąd oddalił skargę orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).