Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 62/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie: WSA Włodzimierz Kowalczyk WSA Tomasz Wykowski Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

S. wniosła skargę na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty G. nr [...] wydaną dnia [...] czerwca 2013r., orzekającą na rzecz S. Z. i W. J. zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W., [...] w rejonie ulic [...], projektowanej jako działka nr [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1978r. Naczelnik Dzielnicy W. odjął za odszkodowaniem K. C. własność nieruchomości o powierzchni [...], położonej w W. Nieruchomość oznaczoną jako osada włościańska w tabeli likwidacyjnej wsi W., przeznaczono pod budowę osiedla mieszkaniowego U, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej inwestycji nr [...] z [...] czerwca 1973r. O wywłaszczenie wnosił Urząd W. dla [...] Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych. Zastosowano ustawę z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity Dz.U. z 1974r., Nr10, poz.64, ze zm.). Tytuł prawny do nieruchomości uznano na podstawie aktu notarialnego Rep. nr [...]. zawierającego darowiznę na rzecz K. C.. Ustalono odszkodowanie w kwocie [...] zł.

Dnia 8 lutego 1998r. córki poprzedniego właściciela, M. C. i W. B. wniosły o zwrot nieruchomości liczącej [...], położonej w W., odjętej [...] czerwca 1978r. decyzją [...] (karta 1/5 akt). Jednak 25 września 2000r. ograniczyły wniosek do "części działki nr [...], stanowiącej obszar położony między [...]"- do części z odjętych [...].

Decyzją nr [...] z [...] listopada 2000r. Starosta Powiatu W. zwrócił [...] tj. część działki [...], pochodzącej z odjętej działki nr[...], położonej przy ul. [...].

Dnia 27 lipca 2006r. M. C. i W. B. wniosły o zwrot kolejnej części wywłaszczonej nieruchomości przy ul.[...]. Odrębnym podaniem zażądały też zwrotu części działki nr [...]. Prezydent W., któremu przekazano wnioski zwrotowe ustalił, że działki nr [...] są własnością W. Dlatego postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2006r. przekazał Wojewodzie [...] wniosek o zwrot działek nr [...], o których nie mógł orzec. Postanowieniem nr [...], dnia [...] grudnia 2006r., Wojewoda [...] wyznaczył Starostę G. jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w W., stanowiącej działkę nr [.,..].

Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2009r. Starosta G. orzekł zwrot projektowanej działki nr [...] i zobowiązał beneficjentów zwrotu do wpłacenia W. części zwaloryzowanego odszkodowania ([...]zł.).

Na wydzielanej działce nr [...] znajduje się trawa, słup wysokiego napięcia z linią przesyłową i mała skarpa, a na pozostałej części działki nr [...], boisko do koszykówki, zieleń, chodniki i bloki mieszkalne. Dlatego poza obszarem do zwrotu pozostawiono osiedlowe boisko do koszykówki i chodnik.

Decyzją nr [...] z [...] lutego 2010r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję w zakresie zwrotu [...] m2, a ustalił nową kwotę zwaloryzowanego odszkodowania. Nie uwzględnił więc odwołań W. i S. Organ II instancji podzielił ocenę, że działka zajęta pod trawę i linię wysokiego napięcia stała się zbędna. Budowa infrastruktury technicznej nie koliduje bowiem z roszczeniem zwrotowym.

Wyrokiem z 29 października 2010r. (I SA/Wa 579/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skarg Miasta W. i S., oddalił skargę. Sąd podkreślił, że odnośnie zwróconego terenu nie wydano jakichkolwiek decyzji zezwalających na budowę i nie urządzono zieleni osiedlowej lub parkingu - jako możliwych form nie kolidujących z linią energetyczną. Pozostały zaś drzewa owocowe z sadu sprzed wywłaszczenia. Linia energetyczna obsługuje też inne osiedla, a samo posadowienie infrastruktury technicznej nie wyklucza zwrotu, tylko ogranicza korzystanie z działki. Sąd podkreślił kontrast między zwróconą i pozostałą częścią działki nr [...] zainwestowaną pod osiedle. Wytknął, że S. przedłożyła projekt zagospodarowania innej działki.

Wyrokiem z 28 października 2011r. (sygn.. akt IOSK620/11) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskutek skarg kasacyjnych W. i S.

Wyrokiem z 29 lutego 2012r. (I SA/Wa 2388/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje orzekające zwrot, wydane przez Wojewodę [...] i Starostę G. wskazując, że obowiązkiem organów było "jednoznaczne ustalenie jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust.1 u.g.n. Jedynie precyzyjne określenie przez organ celu wywłaszczenia daje możliwość badania i ustalenia czy przedmiotowy cel został zrealizowany, ewentualnie czy rozpoczęto prace związane z jego realizacją. Istotny jest przy tym pierwotny cel wywłaszczenia, bez znaczenia jest natomiast stan nieruchomości w dacie orzekania przez organ".

Sąd wskazał, że osiedle mieszkaniowe mogła też wyrażać infrastruktura służącą mieszkańcom, funkcjonalnie związana z osiedlem (w tym zieleń i parking). Szczegółowe przeznaczenie działki pod poszczególne elementy inwestycji określał plan realizacyjny osiedla. Organom nie wolno było poprzestać na stwierdzeniu braku realizacji osiedla mieszkaniowego w ogólności. "Możliwe bowiem jest, że objęta zaskarżoną decyzją część nieruchomości przeznaczona właśnie została pod pas zieleni, nad którym przebiegać miała linia wysokiego napięcia i że ten cel został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust.1 ugn". Sąd nakazał jednoznacznie wyjaśnić ścisły cel i termin realizacji ("organ wyjaśni należycie jaki był konkretnie cel wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] i czy został zrealizowany w terminach określonych w art.137 ust. 1 ugn").

Starosta G. decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...], orzekł na rzecz W. J. i S. Z. zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., przy ul. [...] proj. jako działka nr [...].

Organ I instancji wykonał wskazania zawarte w wyroku Sądu, pozyskując plan realizacyjny osiedla [.,..] z 1977r. zakładający budowę parkingów, wewnętrznego ciągu komunikacyjnego oraz infrastruktury osiedla.

Decyzją z 1982r. zmieniono ww. plan realizacyjny osiedla, przeznaczając działkę na boisko sportowe i teren zielony.

Wskutek oględzin ustalono na działce trawę, słup wysokiego napięcia z linią przesyłową i małą skarpę. Z osiedlem na reszcie działki nr [...], wydzielana dz. nr [...] graniczy przez boisko do koszykówki i chodnik. Starosta G. podkreślił, że wywłaszczenia dokonano w 1978r., dlatego zbadał cel i przeznaczenie terenu według planu realizacyjnego zatwierdzonego w 1977r., a nie według wersji zmienionej w 1982r. (po wywłaszczeniu).

Przyjął, iż dokumenty wydane po dacie decyzji ostatecznej nie mogą uściślać celu wywłaszczeniu. Według organu, cel osiągnięto tylko na małej części działki ([...]m2) budując chodnik i boisko do koszykówki, a na wydzielonych [...]m2 nie powstał planowany parking, ciągi komunikacyjne oraz infrastruktura osiedla.

Organ zwrot rozliczył w oparciu o operat szacunkowy z [...] lutego 2013r. Organ I instancji decyzję skierował także do S., gdyż użytkuje działkę i oraz wniosła roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego z art.204 i 208 ugn.

Od ww. decyzji odwołanie złożyło Miasto W., reprezentowane przez Prezydenta W.. Odwołujący się wnosi o uchylenie decyzji w całości, wywodząc zrealizowanie celu wywłaszczenia w terminie. Podnosił, że plan realizacyjny z 1977r. zastrzegał odrębną i szczegółową (późniejszą) lokalizację budynków. Dlatego decyzją nr [...] z [...] września 1982r., zmieniono założenia koncepcyjne planując zieleń na działce. Według W., pracą związaną z realizacją celu byłby każdy akt i czynność nawet przygotowawcza. Dlatego odwołujący się uznał decyzję zwrotową za przedwczesną, przed ustaleniem, czy na działce w ogóle realizowano jakiś cel inwestycyjny (zwłaszcza pas zieleni celowo oddzielający budynki od ul.[...]). Odwołujący podnosił, że osiągnięcie celu wywłaszczenia wyklucza zwrot niezależnie od terminu realizacji, a art.137ust.1 pkt 1 ugn dotyczy całej odjętej nieruchomości, a nie tylko wydzielonej działki.

Odwołanie złożyła też S., wnosząc o uchylenie decyzji w całości. Odwołujący podnosił, że trawnik urządzono budując osiedle i użytkowano jako część przedsięwzięcia inwestycyjnego. Przyznaje, że w 1977r. projektowano parking i uliczki, jednak w decyzji ujęto cel ogólnie ("budowa osiedla"), zakładając modyfikacje w projekcie poszczególnych zadań, bez konieczności zmian decyzji o wywłaszczeniu. Projektowanie szczegółowe przyniosło zmianę koncepcji zadania VII/3 osiedla - zaplanowano trawnik. Zaprojektowaną zieleń osiedlową urządzono i jest administrowana, koszona i sprzątana przez Spółdzielnię. Odwołująca wskazywała, że zieleń, parkingi, ciągi piesze są strukturą osiedla mieszkaniowego i nie ma znaczenia, który obiekt ostatecznie zrealizowano, gdyż każdy zachowuje funkcję i realizuje cel osiedla mieszkaniowego. Modyfikacja celu nie jest zmianą, gdy zachowuje funkcję i mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenie. Dlatego zieleń osiedlowa mogła zastąpić parkingi i ciągi pieszo-jezdne, realizując ten sam cel wywłaszczenia Zarówno parking z dojazdem, jak i zamiennie wykonana zieleń stanowią integralną część osiedla oddanego jej do użytkowania i administrowania - zadania inwestycyjnego "U.".

Decyzją nr [...], z dnia [...] listopada 2013r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty G. nr [...] wydaną dnia [...] czerwca 2013r., orzekającą na rzecz S. Z. i W. J. zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W. w rejonie ulic [...], projektowanej jako działka nr [...].

Organ wojewódzki podzielił wniosek organu I instancji o legitymacji strony, ale z innych przyczyn. Wskazał, że kluczowe znaczenie ma związanie w sprawie prawomocną oceną prawną wyrażoną przez Sądy. Zgodnie z art. 153,170 i 190 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst, Dz.U. z 2012r. poz.270 ze zm.) ocena prawna i wykładnia prawa wyrażone prawomocnie w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny wiążą podmioty tejże sprawy przy dalszym jej rozpoznawaniu. Sądy trzykrotnie aprobowały legitymację S., choć jej status prawny był kwestionowany. Ponadto, podstawą kasatoryjnego wyroku NSA był właśnie brak rozpoznania skargi i pominięcie Spółdzielni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sądy musiałyby z urzędu stwierdzić nieważność decyzji, gdyby zaszła przesłanka określona w art.156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. gdyby decyzję skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Organ wskazał, że skoro trzykrotna obligatoryjna weryfikacja ewentualnej nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zdyskwalifikowała S. jako strony. Organ podkreślał, że w prawomocnym wyroku z dnia 29 lutego 2012r. (ISA/Wa 2388/11) WSA w Warszawie nie stwierdził nieważności decyzji skierowanej do S., jako nie-strony, kontrolując aspekt podmiotowy sprawy, uchylając decyzję z przyczyn przedmiotowych, nie miał wątpliwości co do legitymacji Spółdzielni.

Organ wskazywał, że legitymację Spółdzielni uzasadniało również przekazanie działki w użytkowanie jako inwestorowi (art. 138 ugn), a później decyzja o ustanowieniu użytkowania wieczystego (choć bez umowy i wpisu do księgi wieczystej).

Organ podkreślił, że bezspornie celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu z [...] czerwca 1978r. [...] była budowa osiedla mieszkaniowego U. Organ II instancji podzielił ocenę, iż ścisłym celem wywłaszczenia był parking dwupoziomowy-etażerkowy, ciąg pieszo-jezdny, myjnia, trzepak ulokowane między zespołem drobnych wydm oraz ulicami [...].

Zdaniem organu prawidłowo cel wywłaszczenia trzeba było uszczegółowić według dokumentacji poprzedzającej 1978r., którą stanowi plan [...] z listopada 1977r., będący kartą 101 tomu III akt. Plan przygotował wywłaszczenie i przyporządkował przestrzennie jego cel, referując szczegółowe przeznaczenie nieruchomości pod poszczególne elementy składowe inwestycji osiedla. Plan ten jednoznacznie wykluczał, że część nieruchomości przeznaczona była właśnie pod pas zieleni, nad którym przebiegać miała linia wysokiego napięcia i że to zamierzony cel zrealizowano w terminach z art.137 ugn. Precyzując cel, wykonano wskazania prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 29 lutego 2012r. (I SA/Wa 2388/11), którymi każdy podmiot sprawy pozostaje bezwzględnie związany według art.153 i 170 ppsa.

Organ podkreślił, że wprawdzie trzykrotnych oględzin dokonano bez udziału geodety, to charakterystyczne granice działki, znaczny jej obszar i brak zastrzeżeń którejkolwiek strony, pozwoliły na bezsporne jej odnalezienie w terenie i zgodną ocenę aktualnego stanu zainwestowania. Na zwróconej działce ustalono trawnik, słup i linię wysokiego napięcia, skrzynkę energetyczną i kilka drzew. Zdjęcia lotnicze, późniejsze plany wykorzystania działki, dokumentacja i pisma odwołujących się wykluczają, aby na zwróconym obszarze kiedykolwiek zorganizowano parking i inne zaprojektowane przejawy osiedla. Przeciwnie, dopiero w 1997r. (po 19 latach) zamierzano urządzić tymczasowy parking (zresztą zaniechany), manifestując, że parkingu przewidzianego w 1978r. nie urzeczywistniono (teren pozostał dostępny "wolny"). Eksponowane w odwołaniach formy osiedlowe (chodnik, alejki, boisko do koszykówki, budynki mieszkalne) są poza granicą zwracanej działki nr [...] (na sąsiednich albo znacznie oddalonych częściach działki nr [...], z której roszczeniowy teren pochodzi), stąd nie niweczą zbędności [...]m2 wydzielonych trafnie i z umiarem. Organ wskazał, że nie wolno na konkretną działkę rozciągać skutków ogólnego osiągnięcia celu wywłaszczenia (zbudowania wielohektarowego osiedla U.), gdyż wówczas zwrot częściowy, terminy ustawowe i zasada adekwatności wywłaszczenia nie miałyby żadnego znaczenia, a roszczenie zwrotowe byłoby fikcyjne. Kluczowa zaś argumentacja odwołania S. jest niedozwolona, wobec wiążących, jasnych wskazań prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 29 lutego 2012r. ("Obowiązkiem jest jednoznaczne ustalenie jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust.1 ugn. Przy czym zaznaczyć należy, że jedynie precyzyjne określenie przez organ celu wywłaszczenia daje możliwość badania i ustalenia czy przedmiotowy cel został zrealizowany, ewentualnie czy rozpoczęto prace związane z jego realizacją. Istotny jest przy tym pierwotny cel wywłaszczenia, bez znaczenia jest natomiast stan nieruchomości w dacie orzekania przez organ.").

Organ zaznaczył, że Sąd w wyroku wiążąco zakazał uogólniania celu i przenoszenia jego dowolnej realizacji z innych działek, wskazując "wyjaśnić jaki był konkretnie cel wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] i czy został on zrealizowany w terminach określonych w art.137 ust. 1 ugn." Zarzut S. zawiera zatem niedopuszczalną (spóźnioną) polemikę z prawomocnym stanowiskiem Sądu, którym podmioty są bezwzględnie związane zgodnie z treścią art.153 i 170 ppsa.

Dlatego weryfikacja terminowej realizacji uściślonego celu wyłącznie na wnioskowanej konkretnej działce, obliguje zwrot tej działki, niezależnie od stanu nieruchomości sąsiednich i zrealizowania osiedla w ogólności.

S. złożyła skargę na decyzję nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Starosty G. z dnia [...] czerwca 2013 r., orzekającą na rzecz S. Z. i W. J. zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], projektowanej jako działka nr [...].

Skarżący wnosił o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. zarzucając ww. decyzji naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. 2010, Nr 106, poz. 675 ze zm. ) poprzez przyjęcie, że cel wywłaszczenia określany ogólnie w decyzji wywłaszczeniowej, a skonkretyzowany w planie realizacyjnym osiedla obowiązującym w dniu wydania decyzji wywłaszczenia, nie może ulec modyfikacji w następnym planie realizacyjnym, nawet wtedy gdy ta modyfikacja mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenie określonym w decyzji wywłaszczeniowej, co spowodowało przyjęcie przez organ, że spełniona została przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości.

Skarżący podnosił, że bezpodstawny jest zarzut próby pominięcia prawomocnego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartego w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2388/11, czy też prowadzenia polemiki ze stanowiskiem Sądu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że cel wywłaszczenia w tej sprawie "określony został w sposób bardzo ogólny - budowa osiedla mieszkaniowego [...]". "Szczegółowe przeznaczenie nieruchomości pod poszczególne elementy składowe inwestycji powinien ... określać plan realizacyjny osiedla" ( str. 7 uzasadnienia ). Dalej Sąd wskazuje, że "rozpoznając ponownie sprawę organ powinien wyjaśnić należycie jaki był konkretny cel wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] (....) i czy został on zrealizowany w terminach określonych w powołanym powyżej art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami" ( str. 8 uzasadnienia ). Tylko te ustalenia wiążą Sąd i inne organy stosownie do ar t. 153 w zw. z art. 170 p.s.a.

Sąd wskazuje na plan realizacji osiedla jako na źródło ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowej działki gruntu w ramach osiedla mieszkaniowego. Nie przesądza, że nie można w tym planie dokonać żadnych zmian w ramach celu wywłaszczenia jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego. Nie wyklucza modyfikacji tego planu, jak również nie wskazuje jakie ewentualne zmiany są dopuszczalne, a jakie są niezgodne z celem wywłaszczenia.

Przyjęcie przez organy I i II instancji, że istotny jest "pierwotny cel wywłaszczenia" i nie można wprowadzać żadnych modyfikacji jest nadinterpretacją. Sąd nie dokonał takiej wykładni prawa materialnego art. 137 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 153 p.s.a.

Skarżący podnosił również, iż fakt, że uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1998r. III AZP 11/87, wydana została w innym stanie prawnym nie znaczy, że wyrażony w niej pogląd prawny stracił aktualność. Zarówno art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, jak i art. 137 ust. 1 u.g.n. posługują się taką samą przesłanką warunkującą możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jaką jest zbędność takiej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W obecnym stanie prawnym dodano jedynie czasookres w jakim cel wywłaszczenia powinien być zrealizowany. Natomiast co do samego pojęcia celu wywłaszczenia, sposobu jego ustalenia zadaniem skarżącego różnic nie ma. Uchwała jest więc aktualna i w obecnym stanie prawnym. Skoro więc orzecznictwo dopuszczało modyfikację celu wywłaszczenia to i obecnie można tak uczynić. Istotnym w niniejszej sprawie jest także to, ze cel wywłaszczenia jest taki sam jak przed modyfikacją.

Skarżący podkreślał, że zmianie uległo jedynie przyporządkowanie przestrzenne jednego z elementów infrastruktury wchodzącej w skład osiedla mieszkaniowego. Ponadto, zmiany pierwotnego planu w 1982 r. dotyczyły prawie wszystkich obiektów objętych zadaniem VII/3. Skarżący zaznacza, że gdyby więc przyjąć interpretację celu wywłaszczenia wskazaną przez organy I i II instancji, to w konsekwencji tego należało by uznać, że w przeważającej części osiedle U. wybudowane jest niezgodnie z celem wywłaszczenia i grunt podlega zwrotowi. Wykonanie trawnika osiedlowego stanowiącego integralną część przedsięwzięcia VII zatwierdzonego w 1977 r., zamiast zaprojektowanego tam parkingu nie może stanowić zmiany celu wywłaszczenia bowiem obie te inwestycje stanowią składniki osiedla mieszkaniowego. Nastąpiło jedynie przestrzenne przesuniecie zieleni i parkingu. Na objętym postępowaniem zwrotowym terenie został również zaprojektowany i ułożony doziemny kabel energetyczny. Ułożenie ww. kabla stanowi oczywistą ingerencję w strukturę nieruchomości (glebę) i świadczy o realizacji zmodyfikowanego celu wywłaszczenia. Kabel ten nie stanowi części sieci przesyłowej będącej własnością przedsiębiorstwa przesyłowego. Jest to kabel należący do osiedlowego systemu oświetleniowego. Zasila latarnie na terenach zielonych i parkingu. Jest on składnikiem nieruchomości. Oświetlenie oraz trawnik stanowią strukturę towarzyszącą i zostały oddane do użytkowania razem z budynkiem mieszkalnym. Skarżący podnosił, że dokumentacja dotycząca kabla została przekazana do akt sprawy 30 sierpnia 2012 r. Natomiast w tej sprawie organy I instancji i II instancji nie wypowiedziały się.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu w całości.

Sąd w pierwszej kolejności musiał się odnieść do legitymacji S. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sądy musiałyby z urzędu stwierdzić nieważność decyzji, gdyby zaszła przesłanka określona w art.156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. gdyby decyzję skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie. Podzielić należało stanowisko organu II instancji, że wystąpiło w tym przedmiocie związanie prawomocną oceną prawną wyrażoną przez Sądy. Sądy administracyjne przyjmowały legitymację S., choć jej status prawny był kwestionowany. Ponadto, podstawą kasatoryjnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego był właśnie brak rozpoznania skargi i pominięcie Spółdzielni. Następnie, w prawomocnym wyroku z dnia 29 lutego 2012r. (ISA/Wa 2388/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził nieważności decyzji skierowanej do S.

Kolejnym przedmiotem rozważań było związanie stanowiskiem zawartym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 lutego 2012r.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2012 r., II OSK 1261/10, ONSA WSA 2013, nr 1, poz. 7, stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W powołanym wyroku podkreślono, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań.

Skarżący podnosił, że bezpodstawny jest zarzut próby pominięcia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartego w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2388/11, czy też prowadzenia polemiki ze stanowiskiem tego Sądu. Zdaniem skarżącego, Sąd wskazał, że cel wywłaszczenia w tej sprawie "określony został w sposób bardzo ogólny - budowa osiedla mieszkaniowego U.". "Szczegółowe przeznaczenie nieruchomości pod poszczególne elementy składowe inwestycji powinien (...) określać plan realizacyjny osiedla". Dalej Sąd wskazuje, że "rozpoznając ponownie sprawę organ powinien wyjaśnić należycie jaki był konkretny cel wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] (....) i czy został on zrealizowany w terminach określonych w powołanym powyżej art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami". W ocenie skarżącego, Sąd wskazuje na plan realizacji osiedla jako na źródło ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowej działki gruntu w ramach osiedla mieszkaniowego. Nie przesądza, że nie można w tym planie dokonać żadnych zmian w ramach celu wywłaszczenia jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego. Nie wyklucza modyfikacji tego planu, jak również nie wskazuje jakie ewentualne zmiany są dopuszczalne, a jakie są niezgodne z celem wywłaszczenia.

Stanowisko skarżącego, co do zakresu związania wskazaniami i wykładnią zawartymi w wyroku z dnia 29 lutego 2012r. było błędne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 2012r. wskazał, że w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości obowiązkiem organu administracji publicznej jest jednoznaczne ustalenie jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, Sąd zaznaczył, że: "(...) jedynie precyzyjne określenie przez organ celu wywłaszczenia daje możliwość badania i ustalenia czy przedmiotowy cel został zrealizowany, ewentualnie czy rozpoczęto prace związane z jego realizacją. Istotny jest przy tym pierwotny cel wywłaszczenia, bez znaczenia jest natomiast stan nieruchomości w dacie orzekania przez organ".

Sąd podkreślił zatem, że istotny jest pierwotny cel wywłaszczenia. Jest to stwierdzenie jednoznaczne, sformułowane w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Pierwotny cel wywłaszczenia należało jednocześnie badać po jego doprecyzowaniu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 tej ustawy, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (ust. 1). W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 tej ustawy (ust. 3). Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3 tej ustawy (ust. 4). W przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa (ust. 5). Zgodnie zaś z treścią art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1).

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2009r. I OSK 1462/08 wskazał, iż: z przepisu tego wynika, że zbędność przejętej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne, precyzyjne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe staje się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany, w aspekcie jego zgodności z celem, na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Dopiero wówczas powstaje zatem możliwość dokonania prawidłowej oceny zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenie celu wywłaszczenia, co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał przy tym, że doprecyzowanie (nie zaś jego samodzielne ustalanie) celu wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej, może nastąpić jedynie w oparciu o analizę dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem. Dokumenty, dowody, opinie, pisma, czy inne dowody, które powstały po dacie wywłaszczenia nie mogą być same w sobie przydatne dla uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczenia.

W przedmiotowej sprawie, celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] była budowa osiedla mieszkaniowego U. Natomiast, ścisłym celem wywłaszczenia był parking dwupoziomowy-etażerkowy, ciąg pieszo-jezdny, myjnia, trzepak ulokowane między zespołem drobnych wydm oraz ulicami [...]. Prawidłowo cel wywłaszczenia trzeba było uszczegółowić według dokumentacji poprzedzającej 1978r., którą stanowi plan [...] z listopada 1977r., będący kartą 101 tomu III akt. Plan przygotował wywłaszczenie i przyporządkował przestrzennie jego cel, określając szczegółowe przeznaczenie nieruchomości pod poszczególne elementy składowe inwestycji osiedla. Plan ten (doprecyzowany przed datą wywłaszczenia) jednoznacznie wykluczał, że część nieruchomości przeznaczona była pod pas zieleni, nad którym przebiegać miała linia wysokiego napięcia i że zamierzony cel zrealizowano w terminach z art.137 ugn.

Organ na przedmiotowej działce dokonywał trzykrotnie oględzin i ustalił, że znajduje się na niej trawnik, słup i linia wysokiego napięcia, skrzynka energetyczna i kilka drzew. Ponadto, zdjęcia lotnicze, późniejsze plany wykorzystania działki, dokumentacja i pisma odwołujących się wykluczają, aby na zwróconym obszarze kiedykolwiek zorganizowano parking (ścisłym celem wywłaszczenia był: parking dwupoziomowy-etażerkowy, ciąg pieszo-jezdny, myjnia, trzepak) lub inne zaprojektowane elementy infrastruktury osiedla. Należy przyjąć za słuszne rozważania organu, który wskazał, że trawnik i drzewa (zieleń) nie modyfikuje lecz stanowi inny cel wywłaszczenia niż parking czy infrastruktura osiedla (brak cech subsydiarności). Ponadto, znajdująca się na spornej działce zieleń, mająca charakter trawnika i drzew pozbawiona jest cech zorganizowania. Przypadkowość tego układu przestrzennego wyklucza przyjęcie założenia, że ma on charakter właściwy dla architektury zieleni. Koszenie trawy i utrzymywanie na trawniku względnego porządku nie nadaje bowiem samodzielnie takiej cechy.

Odnosząc się do końcowego zarzutu skargi należy wskazać, że podziemna infrastruktura techniczna nie stanowi przeszkody do zwroty nieruchomości, jeżeli nie była konkretnym celem wywłaszczenia. Zatem kabel podziemny nie wyklucza zwrotu nieruchomości nawet jeśli zasila oświetlenie parkingu położonego poza przedmiotową działką.

Organy w przedmiotowej sprawie nie naruszyły zatem dyspozycji art.137 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zgadnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012r. oraz prawidłową wykładnią, przyjęły bowiem, że cel wywłaszczenia określony ogólnie w decyzji wywłaszczeniowej i skonkretyzowany w dacie sprzed wywłaszczenia nie może ulec zmianie. Organy dokonały przy tym właściwego rozróżnienia pojęć "zmiana" i "modyfikacja" takiego celu.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.