Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3414/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4739/15 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od P. K. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2016r., sygn. akt V SA/Wa 4739/15 oddalił skargę P.K. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Kierownik Biura ARiMR w P. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 2 221,50 zł. Wskazał, że podstawą przyznania pomniejszonej kwoty płatności rolnośrodowiskowej w przedmiotowej sprawie, w stosunku do złożonego wniosku, było wykluczenie z pomocy działek rolnych Nr A,D,G o łącznej powierzchni 8,09 ha oraz zastosowanie kodów sankcjonujących spowodowane całorocznym wypasem danieli, w szczególności w stosunku do działek rolnych Nr B,C i E, przy czym kod sankcjonujący zastosowano także do działek A, D i G.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją z dnia [...] września 2013 r., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura ARiMR z [...] dnia lipca 2013 r. Wskazał, że z ustaleń wynika, iż działki rolne: A o powierzchni 4,08 ha, D - 0,97 ha oraz G - 3,04 ha, nie spełniają warunków definicji trwałego użytku zielonego, o którym mowa w art. 2 ust 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (EWG) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE nr L 141 z 30.04.2004 r., dalej: "rozporządzenie Nr 796/2004"). Wobec tego działki rolne o łącznej powierzchni 8,09 ha zostały wykluczone z płatności zarówno z pakietu Nr 2 (wariant 2.3), jak i z pakietu Nr 3 (wariant 3.1). Organ wyjaśnił, że działki rolne A, D, G w momencie rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania rolnośrodowiskowego, tj. w dniu 1 marca 2008 r. były włączone do płodozmianu, o którym mowa w definicji trwałego użytku zielonego.

Organ wyjaśnił ponadto, że skarżący w zastrzeżeniach do raportu z czynności kontrolnych wskazał, że zwierzęta (daniele) przez cały rok przebywają na pastwiskach i kwaterze zimowej. Odnosząc się do sposobu hodowli danieli organ wskazał, że powyższe informacje zostały uwzględnione podczas ponownej weryfikacji raportu z czynności kontrolnych. Dyrektor Oddziału ARiMR podał, powołując się na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33 poz. 262 ze zm.), że wypasając na pastwiskach daniele przez cały rok skarżący naruszył przepisy wskazujące daty, w których taki wypas jest dopuszczalny, co uzasadniało zastosowanie kodów nieprawidłowości E4 i L13 oraz przekroczył limit obsady zwierząt i obciążenia pastwiska, co uzasadniało zastosowanie kodu nieprawidłowości L14. Dlatego też zasadnie wykluczono z przyznanej płatności grunty o powierzchni 8,09 ha poprzez zmniejszenie w stosunku do tych gruntów 100 % przysługującej płatności.

Organ odwoławczy wskazał, że skarżący w odwołaniu podał, iż nie jest prawdą, że daniele pasą się na pastwiskach przez cały czas. Zwierzęta w okresie jesienno - zimowym przebywają w swojej kwaterze zimowej na działce Nr 70/1 w kompleksie B i C, w tym okresie "odpoczywa" kwatera letnia. Poza pastwiskami daniele przebywają również w lesie, który nie jest zgłoszony do dopłat, lecz wchodzi w skład kompleksów. Organ uznał przedstawione wyjaśnienia za niewiarygodne, gdyż składane były w zależności od postanowień wykonawcy kontroli i organu I instancji.

Wyrokiem z dnia z dnia 10 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2423/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję ze względu na naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że Dyrektor Oddziału ARiMR utrzymując w mocy decyzję organu I instancji naruszył art. 6, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 173, dalej również jako ustawa o wspieraniu rozwoju). Sąd podkreślił, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, dlaczego jedno zdanie dotyczące wypasu danieli, cyt. "Zwierzęta przez cały rok przebywają na pastwiskach i kwaterze zimowej", posłużyło do zastosowania kodów sankcjonujących, skoro skarżący wskazuje, że zwierzęta przez cały rok przebywają na pastwiskach i kwaterze zimowej, a w innej części zastrzeżeń wyjaśnia, że jego gospodarstwo rolne posiada trzy kompleksy składające się z działek rolnych A+G, B+C (kwatera zimowa) i D+ E. W decyzji organ odwoławczy w żaden sposób do powyższego się nie odniósł przyjmując za kontrolującymi ich wadliwe, a co najmniej przedwczesne ustalenia. Wobec powyższego zobowiązał organ do przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego w sposób zapewniający jego prawidłowe ustalenie i sporządzenia uzasadnienia decyzji w sposób umożliwiający ocenę prawidłowości dokonanych ustaleń.

Wyrokiem z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1812/14 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora M. Regionalnego ARiMR, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie wskazując, iż Sąd I instancji wyraził błędną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, ponieważ na organach nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę.

Na wstępie Sąd wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowią m.in. przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Sąd I instancji stwierdził, że na mocy art. 21 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Natomiast strony oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ww. ustawy). Zatem obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Jest to regulacja odmienna od zawartej w art. 77 § 1 K.p.a. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w omawianym trybie szczególnym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Rozpatrzenie materiału dowodowego następuje w ramach zasady swobodnej oceny dowodów.

Z treści art. 80 k.p.a. wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Zdaniem Sądu I instancji organ dokonał wyczerpującej oceny dowodowej wyjaśnień strony, tym samym nie naruszył art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd wskazał, że spór w sprawie dotyczy m.in. prawidłowej wykładni art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, definiującego "trwałe użytki zielone". Art. 2 lit. c rozporządzenia Nr 1120/2009, stanowi, że "trwałe użytki zielone" oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 2078/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005; a w tym celu "trawy lub inne pasze z roślin zielonych" oznaczają wszelkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (wykorzystywanych bądź nie do wypasania zwierząt). Państwa członkowskie mogą uwzględnić rośliny uprawne wyszczególnione w załączniku I.

Trwałym użytkiem zielonym w rozumieniu tego przepisu, jest zatem użytek zielony wówczas, gdy przez określony przepisem czas, co najmniej pięciu lat, jest wyłączony z płodozmianu. Tak rozumianego trwałego użytku zielonego dotyczy 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Użytki zielone zgłoszone do płatności muszą być trwałymi użytkami zielonymi, w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia 1120/2009, w dacie deklarowania podjęcia się zobowiązania rolnośrodowiskowego, czyli w dacie składnia wniosku o płatności rolnośrodowiskowe.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że działki ewidencyjne Nr A,D i G (o pow. 8,09 ha) były włączone do płodozmianu, o którym mowa w definicji trwałego użytku zielonego, wobec tego organ prawidłowo wykluczył je z pomocy.

Sąd I instancji podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 133/12 wyraził pogląd, który tutejszy Sąd aprobuje, że "dla potrzeb płatności rolnośrodowiskowej, nie każdy grunt zajęty pod uprawy zielone stanowi trwały użytek zielony, lecz jedynie taki, który spełnia wszystkie warunki określone w przytoczonej wyżej definicji, tj. oprócz tego, że jest zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych naturalnych dodatkowo przez okres pięciu lat lub dłużej, nie był włączony do płodozmianu w gospodarstwie, a więc grunty te służyły do upraw traw lub innych upraw zielonych naturalnych, co najmniej przez pięć kolejnych lat, po ich przekształceniu."

Odnosząc się do kwestii zastosowania kodów sankcjonujących określonych w załączniku Nr 7 do powołanego rozporządzenia "Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów", w wysokości 100 %, w związku z całorocznym wypasem danieli przez skarżącego na działkach rolnych Nr B, C, E (działki A,D,G, zostały wykluczone w związku z niespełnieniem warunku użytku zielonego) Sąd I instancji stwierdził, że również w tym zakresie działanie organu miało oparcie w przepisach prawa. Zastosowanie kodów nieprawidłowości dla wariantu 3.1.1. Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach: L13 – niewypasanie lub wypasanie w nieodpowiednim terminie, L14 – producent rolny przekroczył limit obsady zwierząt i obciążenia pastwiska (dotyczy użytkowania pastwiskowego lub kośno-pastwiskowego) oraz dla wariantu 2.3 – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) kodu E4 – brak koszenia lub wypasu, lub koszenie lub wypas w niewłaściwym terminie, znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Organy poddały analizie wyjaśnienia strony dotyczące sposobu zagospodarowania kompleksów pastwiskowych w ramach realizowanych pakietów, a w uzasadnieniach decyzji szczegółowo wykazały wyniki tej analizy. W załączniku Nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego określono wymogi dla Pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone, m.in. wskazano, iż wypasanie można realizować wyłącznie w sezonie pastwiskowym trwającym od dnia 1 maja do dnia 15 października – na obszarach poniżej 300 m n.p.m. oraz od dnia 20 maja do dnia 1 października – na obszarach powyżej 300 m n.p.m., przy obsadzie zwierząt wynoszącej 0,5-1,0 DJP/ha i obciążeniu pastwiska wynoszącym nie więcej niż 5t/ha (10 DJP/ha), przy czym wypasanie na terenach zalewowych rozpoczyna się nie wcześniej niż w terminie 2 tygodni po ustąpieniu wód.

Sąd I instancji przypomniał, że w odwołaniu od decyzji pełnomocnik skarżącego stwierdził, że "...zwierzęta w okresie jesienno-zimowym przebywają w swojej kwaterze zimowej na działce nr 70/1 w kompleksie B i C, w tym czasie "odpoczywa" kwatera letnia." Jednakże te informacje stoją w sprzeczności z oświadczeniem skarżącego P.K. W zastrzeżeniach do raportu z czynności kontrolnych (pismo z dnia 11 lutego 2013 r.) skarżący stwierdził, że "...system utrzymania danieli jest bezściółkowy. Zwierzęta przez cały rok przebywają na pastwiskach i w kwaterze zimowej." (...) zwierzęta wypróżniają się wprost na powierzchnię, na której przebywają w danym okresie".(...) "Zwierzęta mając swobodny dostęp do pastwiska w obrębie większego kompleksu np. D+E same sobie wybierają z której działki w danej chwili korzystają.". Odnosząc się do tych twierdzeń organ uznał, iż zwierzęta znajdują się na pastwiskach przez cały rok, a w tych okolicznościach produkcja azotu odbywa się w warunkach zbliżonych do chowu na płytkiej ściółce. Wymóg kontroli poziomu azotu wynika z treści załącznika Nr 2 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego ustanawiającego minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin. Ustalenia poczynione przez inspektorów terenowych w trakcie kontroli, zważywszy na to, że zwierzęta przez cały rok znajdują się na pastwiskach, a co za tym idzie produkcja azotu w związku z realizowanym chowem odbywa się w warunkach zbliżonych do chowu na płytkiej ściółce, wykazują przekroczenie dopuszczalnego poziomu azotu pochodzącego z nawozów naturalnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.K., domagając się uchylenia wyroku Sądu I instancji i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. obrazę prawa materialnego mającą wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a w szczególności art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – polegające na procedowaniu w niniejszym postępowaniu w oparciu o protokoły z kontroli na miejscu, które są nieczytelne, zawierają liczne nieopisane skreślenia i poprawki, które nie powstały podczas kontroli na miejscu,

2. obrazę prawa materialnego mającą wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a w szczególności art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu dostępnego materiału dowodowego, w szczególności oświadczeń pełnomocnika P.K. zawartych w jego pismach z dnia 11 lutego i 25 lipca 2013 r., przeprowadzenie tej oceny w sposób fragmentaryczny, z pominięciem znajdującego się aktach materiału fotograficznego i w sposób daleki od obiektywizmu,

3. obrazę przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie za organem administracji dowolnej i błędnej interpretacji oświadczeń pełnomocnika wnioskodawcy w zakresie wypasu danieli zawartych w pismach z dnia 11 lutego i 25 lipca 2013 r. oderwaniu od całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zdjęć wykonanych podczas kontroli prowadzonej w gospodarstwie skarżącego,

4. obrazę przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne jego zastosowanie w niniejszej sprawie i niewyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi – WSA w Warszawie ograniczył się do zacytowania stosowanych przepisów oraz oświadczenia, iż tok rozumowania organu jest zbieżny z tokiem rozumowania Sądu,

5. obrazę przepisów postępowania – art. 151 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie – skutkujące oddaleniem skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej.

Z zasady związania granicami skargi kasacyjnej wynika, że sąd uprawniony jest jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy zostały naruszone. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Zarzuty skargi kasacyjnej, zostały oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mimo, że autor skargi kasacyjnej zakwalifikował art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu do przepisów o charakterze materialnoprawnym, to jest to przepis o charakterze procesowym, który w pkt 1 wskazuje na ogólną zasadę postępowania – obowiązek stania na straży praworządności, natomiast pkt 2 stanowi, zawężająco w stosunku do zasady przewidzianej w art. 77 § 1 k.p.a., że organ – w miejsce obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego - obowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wadliwe zakwalifikowanie tego przepisu, co do zasady, nie uniemożliwia rozpatrzenia opartych na nim zarzutów, zwłaszcza, że autor skargi kasacyjnej wskazał jako naruszony również art. 151 p.p.s.a. uznając, że błędnie oddalono skargę. Zdaniem kasatora WSA w Warszawie przeszedł do porządku dziennego nad naruszeniem zasady praworządności i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego przez organy ARiMR, co prowadziło w rezultacie do oddalenia skargi.

Przystępując do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej wypada zauważyć, iż Sąd I instancji na mocy art. 190 p.p.s.a. był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1812/14. Nadto, stosownie do tego przepisu, skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyroku z dnia 17 września 2015r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że WSA w Warszawie w kontrolowanym rozstrzygnięciu wyraził błędną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, gdyż na organie nie ciążył obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności, uznał też, że organ nie dopuścił się innego naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeanalizował pełne wyjaśnienia beneficjenta składane w toku sprawy, zwłaszcza jego pismo z dnia 11 lutego 2013 r., w kontekście całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu. Skarżący stwierdził bowiem, że "...system utrzymania danieli jest bezściółkowy. Zwierzęta przez cały rok przebywają na pastwiskach i w kwaterze zimowej.(...) Zwierzęta mając swobodny dostęp do pastwiska w obrębie większego kompleksu np. D i E same sobie wybierają z której działki w danej chwili korzystają." W konsekwencji Sąd uznał, że ocena dokonana przez organy była zasadna, przyjąwszy bowiem, że zwierzęta przez cały rok znajdują się na pastwiskach, a co za tym idzie produkcja azotu w związku z realizowanym chowem odbywa się w warunkach zbliżonych do chowu na płytkiej ściółce, wykazuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu azotu.

Skarga kasacyjna zarzuca wadliwość takiej oceny wskazując, że nie została ona oparta o cały materiał dowodowy, gdyż w szczególności w piśmie z dnia 25 lipca 2013r. pełnomocnik uszczegółowił stanowisko w zakresie wypasu i oświadczył, że prowadzony jest on w miesiącach wiosenno – letnich.

Z takim postawieniem sprawy nie można się zgodzić. Ww. pismo (stanowiące odwołanie od decyzji wydanej w I instancji) zostało ocenione przez organ orzekający w II instancji. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR wziął pod uwagę, że stanowisko takie zostało przedstawione dopiero po otrzymaniu skorygowanego (o wyjaśnienia strony) raportu z czynności kontrolnych, w którym dodano kody nieprawidłowości oraz decyzji o pomniejszeniu żądanych płatności. Uznano, zatem, że wyjaśnienia pełnomocnika strony uznać należało za niewiarygodne, gdyż były składane w zależności od postanowień wykonawcy kontroli i organu pierwszej instancji. Z kolei Sąd I instancji ocenił działanie organu nie stwierdzając naruszenia art. 80 ani 107 § 1 k.p.a. i uznając ostatecznie, że organ wykonał swój obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego należycie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można tym ocenom odmówić trafności, a odmienne stanowisko skrzącego kasacyjnie jest tylko polemiką z tymi trafnymi ocenami i nie uzasadnia przyjęcia w tym względzie naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą również dokonania niewłaściwej oceny przez Sąd I instancji w zakresie protokołu z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniu 20 listopada 2012r. Kasator podnosi, że zawiera on skreślenia i przeróbki, w konsekwencji posłużenie się takim protokołem narusza zasadę praworządności (art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu). Zastanawiające jest według niego, że wszystkie kody nieprawidłowości znalazły zastosowanie dopiero po nadesłaniu przez beneficjenta pełnomocnika pisma z 11 lutego 2013r.

Również i ten zarzut nie jest uzasadniony. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnych konkretnych warunków, których nie spełnia przedmiotowy raport z czynności kontrolnych. Jak wyjaśnił organ w skarżonej decyzji, kwestionowane kody zostały nałożone z uwzględnieniem informacji przekazanych właśnie przez pełnomocnika strony. Każdy raport jest w normalnej procedurze weryfikowany przez odpowiednich pracowników ARiMR, w ramach tej weryfikacji są również rozpatrywane zastrzeżenia i uwagi kontrolowanego rolnika do raportu, zatem dopuszczalne jest dokonywanie zmian z nich wynikających.

W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że działanie organów co do zastosowania właściwych kodów sankcjonujących w kwestionowanym raporcie miało oparcie w przepisach prawa.

Stwierdzić należy, że stawianie zarzutu naruszenia zasady praworządności przez posługiwanie się ww. raportem w postępowaniu, bez wskazania jakie przepisy zostały naruszone w związku ze sposobem sporządzenia tego raportu, nie może zostać uznane za skuteczne.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie. Zarzut ten skarżący wiąże z niewyjaśnieniem przyczyn oddalenia skargi.

Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.

W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09). Taki stan rzeczy w sprawie nie występuje.

Ponadto o tym czy przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej czy też winien być powiązany z innymi uchybieniami sądu decyduje istota sformułowanych zarzutów. Jeśli zarzuty uzasadniają twierdzenie, że motywy zaskarżanego wyroku nie pozwalają stronie na skuteczne wdanie się w spór i uniemożliwiają dokonanie kontroli przez sąd kasacyjny, wystarczającym jest - w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania - oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Również taka sytuacja nie ma miejsca – strona sformułowała zarzuty skargi kasacyjnej i była w stanie wdać się w spór, inną rzeczą jest natomiast sposób sformułowania tych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza również, aby niemożliwa była kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt. 1 p.p.s.a.