Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1134/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], znak [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2019r utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z [...] sierpnia 2019r. nakazującą Spółce A. z siedzibą w P. doprowadzenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb J.) do stanu poprzedniego, poprzez zamurowanie otworu drzwiowego wykonanego w ścianie wymienionego wyżej budynku, usytuowanej bezpośrednio przy granicy z nieruchomością przy ul. [...] (działka nr [...], arkusz [...], obręb J.).

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w P. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. o wykonaniu przez Spółkę A. z siedzibą w P., właściciela nieruchomości przy ul. [...] w P., otworu drzwiowego w ścianie, znajdującego się na tej nieruchomości budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanej bezpośrednio przy granicy z nieruchomością przy ul. [...]. Z pisma Wspólnoty Mieszkaniowej wynika ponadto, że na nieruchomości przy ul. [...] ustanowiona jest służebność drogi koniecznej na rzecz nieruchomości przy ul. [...]. Wymienione wyżej nieruchomości graniczą ze sobą podwórzami. Do pisma z dnia [...] stycznia 2019 r. Wspólnota Mieszkaniowa dołączyła kopię protokółu rozprawy cywilnej z dnia [...] września 2018 r., przeprowadzonej w Sądzie Rejonowym [...] w P. [...] Wydział Cywilny w sprawie zniesienia służebności drogi koniecznej. W protokóle tym znajduje się zeznanie wskazujące, że istniejący obecnie otwór drzwiowy został wykonany we wrześniu 2018 r. Otwór ten miał ułatwić remont piwnicy ze względu na utrudniony do niej dostęp wąskimi schodami o konstrukcji drewnianej. Zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej otwór drzwiowy został wykonany w stanie samowoli budowlanej.

W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych dnia [...] marca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. ustalił, że otwór drzwiowy będący przedmiotem niniejszego postępowania ma wymiary około 0,9 m x 1,37 m i wykonany jest w ścianie usytuowanej bezpośrednio przy granicy nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...]. Ustalenie dokładnych wymiarów nie było możliwe ze względu na nieregularne krawędzie ościeży. Dolna krawędź otworu znajduje się poniżej poziomu terenu, na głębokości odpowiadającej [...] wysokości tego otworu. Obecny w trakcie kontroli pracownik "Spółki A potwierdził, że otwór drzwiowy został wykonany w dacie wskazanej przez Wspólnotę Mieszkaniową. Oświadczył również, że otwór ten został wykonany bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia, wyjaśniając przy tym, że został on wykonany w celu "przywrócenia komunikacji z drogą konieczną".

Nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] znajdują się na terenie objętym ochroną konserwatorską, jako zespół urbanistyczno-architektoniczny najstarszych dzielnic miasta (nr rejestru [...]).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z [...] sierpnia 2019r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019r., poz. 1186) nakazał Spółce A z siedzibą w P. doprowadzenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb J.) do stanu poprzedniego, poprzez zamurowanie otworu drzwiowego wykonanego w ścianie wymienionego wyżej budynku, usytuowanej bezpośrednio przy granicy z nieruchomością przy ul. [...] (działka nr [...], arkusz [...] obręb J.). Wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, w tym robót budowlanych o charakterze przebudowy, bez wymaganego pozwolenia wypełnia hipotezę normy prawnej zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i skutkuje wydaniem przedmiotowego nakazu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka A wnosząc o uchylenie w całości decyzji organu I instancji. Spółka wskazał, że otwór drzwiowy został wykonany po uniemożliwieniu korzystania z drogi koniecznej przez Wspólnotę Mieszkaniową budynku ul. [...]. Sporne drzwi o odporności przeciwpożarowej umieszczone w ścianie zewnętrznej umożliwiające wyjście na drogę konieczną wykonano z wyższej konieczności – stanowi to jedyne połączenie z nieruchomością. Odwołująca wskazała, że drzwi nie zostaną zamurowane do czasu usunięcia przez Wspólnotę pergoli i rozebrania schodów zewnętrznych zlokalizowanych na wjeździe na teren nieruchomości. Wykonany tymczasowy otwór drzwiowy zostanie zamurowany po rozbiórce powyższych elementów, tj. pergoli i schodów zewnętrznych.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2019r utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia przytoczył dotychczasowy stan faktyczny sprawy i stwierdził, że w świetle art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, które określają jakich obiektów budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, a które w ogóle nie podlegają reglamentacji. W świetle powyższych przepisów samowolą budowlaną jest nie tylko prowadzenie budowy bez pozwolenia na budowę, ale również prowadzenie przebudowy obiektu budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z wykonaniem otworu drzwiowego o wymiarach ok. 0,9m x 1,37m, zlokalizowanego w ścianie usytuowanej bezpośrednio przy granicy nieruchomości, które to roboty zostały zakwalifikowane przez organ pierwszej instancji jako przebudowa obiektu budowlanego.

Powołując się na obowiązujące orzecznictwo sądowe organ odwoławczy wskazał, że za przebudowę uznawana jest zarówno likwidacja otworów w ścianie zewnętrznej, jak i wykuwanie takowych otworów. Przy czym orzecznictwo to odnoszące się do otworów okiennych znajduje zastosowanie także do otworów drzwiowych.

Odwołując się do przepisu art. 29 ust. 2 pkt 1aa Prawa budowlanego, organ stwierdził, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na "przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych". Oznacza to, iż przebudowa mająca na celu ingerencję w przegrody (ściany) zewnętrze budynku musi zostać dla swojej legalności poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Brak takowego pozwolenia skutkuje uznaniem wykonanych robót za samowolę budowlaną.

Z uwagi na fakt, iż roboty wykonane przez inwestora, a polegające na wykuciu otworu drzwiowego o wymiarach ok. 0,9m x 1,37m, zlokalizowanego w ścianie usytuowanej bezpośrednio przy granicy nieruchomości, nie zostały poprzedzone uzyskaniem stosownego pozwolenia, należy je bezwzględnie uznać za samowolę budowlaną. Oznacza to, iż występuje konieczność zastosowania procedury wskazanej w art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Celem postępowania naprawczego, prowadzonego w oparciu o powyższe przepisy, jest doprowadzenie robót budowlanych (zarówno prowadzonych jak i już zakończonych) do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z warunkami technicznymi oraz innymi przepisami administracyjnego prawa materialnego.

Organ odwoławczy podkreślił, że jakkolwiek możliwe jest przeprowadzenie postępowania naprawczego wobec robót wykonanych samowolnie, bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia, całkowicie wykluczona jest legalizacja robót stojących w oczywistej, niemożliwej do naprawienia sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Przedmiotowy otwór wykonany został w ścianie zewnętrznej, zlokalizowanej przy granicy nieruchomości. Zgodnie z treścią § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy. Wobec powyższego lokalizacja przedmiotowej ściany zewnętrznej definitywnie wyklucza możliwość legalizacji wykonanych w niej robót, odległość między wykonanym otworem a granicą działki budowlanej jest bowiem dużo mniejsza, niż 4 m. Z uwagi na fakt, iż żadne dodatkowe czynności lub roboty (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) nie doprowadziłyby dokonanej samowoli do stanu zgodnego z prawem, działaniem koniecznym i w pełni uzasadnionym po stronie PINB było nałożenie na inwestora obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Na marginesie organ wskazał, że tymczasowość samowolnego rozwiązania budowlanego nie czyni go legalnym. Fakt ewentualnej niemożności korzystania z uprawnień natury cywilnej (np. służebności drogi) nie uprawnia również do działania sprzecznego z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego.

Dodatkowo odnosząc się do pisma Spółki A siedzibą w P. z dnia [...] maja 2019 r., zwierającego wniosek o rozszerzenie postępowania w sprawie otworu drzwiowego "o nieprawidłowe zagospodarowanie drogi koniecznej przez Wspólnotę Mieszkaniową ul [...] w P.", gdzie mowa jest o elemencie małej architektury (pergoli), sposobie urządzenia zieleni oraz schodach zewnętrznych na terenie innej nieruchomości, organy stwierdziły, że żądanie to jest objęte niniejszym postępowaniem administracyjnym, dotyczącym nieruchomości przy ul. [...] w P., o czym wnioskodawca został poinformowany pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r.

Skargę na powyższą decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego wniosło Spółka A z siedzibą w P. zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez brak kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności pominięcie okoliczności, że sporny otwór drzwiowy został odtworzony w celu umożliwienia komunikacji z drogą konieczną, nie stanowi on przebudowy i został wymuszony bezprawną zabudową schodami zewnętrznymi wjazdu na nieruchomość skarżącego.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła ponadto naruszenie interesu prawnego skarżącego, polegające na naruszeniu prawa skarżącego do wykonywania przysługującej mu służebności drogi koniecznej ustanowionej postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] grudnia 2004r. (II Ns [...]), której wykonywanie jest obecnie możliwe jedynie dzięki odtworzonemu otworowi drzwiowemu.

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do pisma oraz dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 405/16, na okoliczność bezprawnej zabudowy schodami zewnętrznymi i wjazdu na nieruchomość skarżącego, co wymusiło odtworzenie otworu drzwiowego, w celu zapewnienia komunikacji z drogą konieczną.

Skarżąca podnosiła, że zaskarżona decyzja opiera się na błędnym założeniu, iż wybudowany otwór drzwiowy jest zwykłą przebudową, a przy tym samowolą budowlaną, wykonaną bez pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia. Tymczasem wspomniany otwór drzwiowy jest otworzeniem wcześniej istniejącego otworu, istniejącego zgodnie z prawem. Otwór drzwiowy został odtworzony do wysokości poziomu gruntu i jest niezbędny, w celu przywrócenia komunikacji z drogą konieczną.

Podkreślić należy, że odtworzenie otworu drzwiowego wynikało z konieczności w jakiej znalazł się skarżący; zostało wymuszone poprzez bezprawną zabudowę wjazdu schodami zewnętrznymi na nieruchomości sąsiedniej; jest następstwem wcześniejszej bezprawności. Przywrócenie stanu zgodnego z prawem, usunięcie schodów i umożliwienie korzystania z wjazdu - czego od lat domaga się skarżący - spowoduje, że zbędne stanie się korzystanie z otworu drzwiowego, będącego wyłącznie koniecznym rozwiązaniem tymczasowym.

Skarżąca zarzuciła, że wbrew obowiązkowi ustawowemu organ bardzo jednostronnie i formalnie podszedł do kwestii powstania otworu, bez uwzględnienia całokształtu okoliczności sprawy i ustosunkowania się do wątpliwości i pytań zgłaszanych przez skarżącego, a mających wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie.

W szczególności organ nie zajął żadnego stanowiska w kwestii zabudowy schodami otworu wjazdowego na nieruchomość skarżącego mimo, że właśnie owa bezprawna zabudowa wjazdu wymusiła odtworzenie otworu drzwiowego, którego dotyczy zaskarżona decyzja. Tym bardziej organ powinien uwzględnić kwestię zabudowy wjazdu na nieruchomość skarżącego schodami zewnętrznymi, że wyrokiem z dnia [...].11.2018r. (II OSK [...]) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie utrzymał w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2016r. (IV SA/Po 405/16) uchylający wcześniejsze decyzje o zmianie pozwolenia na budowę na nieruchomości przy ul. [...] w P..

Wykonanie zaskarżonej decyzji całkowicie pozbawi skarżącego możliwości korzystania z drogi koniecznej. Chcąc doprowadzić istniejący stan faktyczny na nieruchomości do stanu zgodnego z prawem, organ w pierwszej kolejności powinien umożliwić skarżącemu korzystanie z wjazdu obecnie zabudowanego schodami, a następnie nakazać zabudowę spornego otworu drzwiowego, którego istnienie wynika z konieczności, a nie dobrowolnej decyzji skarżącego. Zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna, a co za tym idzie rażąco niesprawiedliwa dla skarżącego; dopiero po umożliwieniu prawidłowego korzystania z drogi koniecznej i korzystania z wjazdu, organ mógłby domagać się usunięcia tymczasowego otworu drzwiowego.

Wydając zaskarżoną decyzję organ nie odniósł się do kwestii zgodności z prawem składowania śmieci na sąsiedniej nieruchomości, co jest skutkiem zabudowania wjazdu schodami zewnętrznymi. Podobnie organ pominął sprawę konieczności zatrzymywania się na ulicy [...] w P., w miejscu objętym zakazem zatrzymywania się, przez samochody dostawcze, karetki pogotowania - co również jest skutkiem bezprawnej zabudowy schodami wjazdu na nieruchomość skarżącego. Wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje, że owe bezprawne sytuacje w dalszym ciągu będą miały miejsce; w żadnym stopniu nie rozwiąże istniejących problemów. Zaskarżona decyzja jedynie pozornie zdaje się przywracać stan zgodny z prawem, faktycznie w dalszym ciągu będzie sankcjonować bezprawność.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru budowlanego II instancji wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z [...] marca 2020r. pełnomocnik uczestnika postępowania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w P. złożył odpowiedź na skargę wnosząc o jej oddalenie w całości. Zgodził się z oceną organów nadzoru budowlanego, że w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości legalizacji wykonanych robót z uwagi na brzmienie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Jednocześnie pełnomocnik uczestnika podkreślał, że przedmiotowe postępowanie nie ma na celu rozstrzygania wszelkich spraw związanych z korzystaniem z nieruchomości, w tym także wykonywania ustanowionej służebności drogi koniecznej.

Na rozprawie pełnomocnik uczestnika postępowania wnosił i wywodził, jak w piśmie z [...] marca 2020r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się w części zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] października 2019r. utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z [...] sierpnia 2019r. w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu drzwiowego wykonanego w ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. (działka [...], art. [...], obręb J.), usytuowanej bezpośrednio przy granicy z nieruchomością przy ul. [...] (działka nr [...], ark. [...], obręb J.) - Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzjo organu I instancji nie mogą się ostać. Słusznie podnosi Skarżąca Spółka, że zostały wydane przedwcześnie, bez kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed przystąpieniem do rozważań merytorycznych Sąd wskazuje, że na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. oddalono wniosek Skarżącej Spółki o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy o sygn. akt IV SA/Po 405/16. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Przepis artykułu 106 § 3 P.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r. I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. II FSK 1306/08, LEX nr 558886), a tym bardziej ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane, lecz odmiennie oceniane, przy tym zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r. II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r. II OSK 2501/15). Akta sprawy IV SA/Po 405/16 dotyczyły innej sprawy w przedmiocie zmiany decyzji o pozowaniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową i parkingiem podziemnym wraz z rozbiórką istniejącego budynku gospodarczego oraz odtworzeniem schodów i nie zawierały dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w przedmiocie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu drzwiowego.

W ocenie Sądu organ I instancji, a za nim organ odwoławczy bez wnikliwego wyjaśnienia sprawy poprzestały jedynie na oświadczeniu uczestnika postępowania (inicjatora niniejszego postępowania), że przedstawiciel Spółki w odrębnym postępowaniu prowadzonym przed sądem powszechnym w toku zeznań w charakterze świadka stwierdził, że sporny otwór został wykonany we wrześniu 2018r. W oparciu o to stwierdzenie organy bez dalszej weryfikacji i wyjaśnień przyjęły, że otwór drzwiowy powstał we wrześniu 2018r.

Tymczasem, wczytując się w treść przedłożonego do pisma z [...] stycznia 2019r. przez Wspólnotę protokołu z rozprawy cywilnej jaka miała miejsce przed Sądem Rejonowym P. – [...] Wydział Cywilny w dniu [...] września 2018r. - na stronie 5 protokołu – świadek: I. M. (przewodniczący rady nadzorczej Spółki A") zeznał, że "otwór powtórny wybiliśmy 7 dni temu, czyli otworzyliśmy stary otwór.". Dalej świadek wskazał, że "kiedyś poziom gruntu na naszej nieruchomości był niższy, na co wskazują zdjęcia (k. 145-146), zasypane były otwory okienne, które się ujawniły po wyjęciu ziemi w celu izolacji fundamentów. W miejscu założonych drzwi (k. 147) były kiedyś drzwi większe, bo o skrzydle metrowym. My założyliśmy węższe." (k. 9 akt adm. I inst.). Nadto jeszcze w toku postępowania przed organem I instancji Skarżąca Spółka w piśmie z [...] maja 2019r. wskazywała na odtworzenie przejścia do piwnicy (stare drewniane nadproże) i zamontowanie drzwi przeciwpożarowych (k. 48 akt I inst.).

Wobec powyższego organy co najmniej przedwcześnie zaakceptowały wykucie przedmiotowego otworu we wrześniu 2018r. bez weryfikacji, czy otwór w tym miejscu nie istniał już wcześniej, czy następnie nie został zamurowany i w istocie ponownie odtworzony we wrześniu 2018r. - bez uprzedniego sprawdzenia i jednoznacznego wykluczenia ewentualności, że do wykonania spornego otworu doszło już wcześniej i kiedy, czy w związku z tym pierwotny otwór nie istniał już w czasie budowy przedmiotowego budynku, a w konsekwencji zgodnie z jego zatwierdzonym projektem budowlanym, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Dla wykluczenia takiej ewentualności niezbędne było zaś ustalenie, kiedy ów budynek powstał oraz podjęcie przez organy próby pozyskania pierwotnej dokumentacji tego budynku. Gdyby zaś to ostatnie okazało się niemożliwe, to powinnością organów było przeanalizowanie przepisów budowlanych obowiązujących na obszarze inwestycji w czasie budowy przedmiotowego budynku, pod tym kątem, czy dopuszczały one umieszczanie otworów drzwiowych o parametrach i charakterystyce spornego otworu, w granicznej ścianie szczytowej budynku. Nie można przy tym wykluczyć konieczności sięgnięcia do przepisów państw zaborczych (por. wyrok NSA z 23.05.2019 r., II OSK 1707/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA") – w przypadku Poznania: przepisów zaborcy pruskiego – w celu wyjaśnienia ww. kwestii, jak na zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 15 stycznia 2020r. (sygn. akt IV SA/Po 557/19, dostępne CBOSA). Historia reglamentacji prawnobudowlanej na ziemiach polskich nie datuje się bowiem dopiero od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216, z późn. zm.) lecz sięga wcześniej, czego dowodzi w szczególności lektura literatury przedmiotu (por. np. C. Krawczak, Prawo budowlane na ziemiach polskich od połowy XVIII wieku do 1939 roku, Poznań 1975, zwłaszcza ss. 63-83 i 117-129). Przedwczesne jest zatem odniesienie się tylko do treści § 12 ust. 1 pk 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.).

Z tych powinności organy obu instancji nie wywiązały się w sposób należyty. Organ I instancji nie zebrał żadnych dokumentów i informacji w tym przedmiocie, z pominięciem istotnego – zdaniem Sądu – wątku, kiedy i w oparciu o jaką dokumentację doszło do wzniesienia samego budynku, i czy w owej pierwotnej dokumentacji sporne drzwi lub inny otwór (okienny) nie były już ujęte. Przedstawiciel Skarżącej wskazał bowiem, że w czasie prac przy zabezpieczaniu ścian i fundamentów budynku odkryto otwory okienne.

Zwrócić należy uwagę, że przedmiotowy budynek, znajduje się w ścisłej zabudowie miejskiej centrum miasta P.. Nadto nie ustalono, czy to na skutek podziałów nieruchomości ściana, w której wykuto otwór aktualnie znalazła się w granicy działek. Co więcej, jednoznacznie organy nie wykazały, że ściana budynku, od daty jego wybudowania, znajdowała się w granicy działek nr [...] i [...]. Dopiero ustalenia w tym zakresie, że ściana budynku od daty jego powstania posadowiona była w granicy działek, mogłyby prowadzić do stwierdzenia, że niedopuszczalne było wykucie otworu w ścianie szczytowej przedmiotowego budynku.

Pomimo tych uchybień – stanowiących naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – organ II instancji zaakceptował takie niepełne ustalenia organu I instancji, nie podejmując nawet próby ich uzupełnienia w ww. zakresie, przez co w istocie powielił wszystkie błędy organu I instancji (w zw. z art. 140 k.p.a.), uchybiając nadto jeszcze dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a.

Nadto, Sąd podkreśla, że przedmiotowy budynek należy do zespołu urbanistyczno-architektonicznego kolebki miasta, najstarszego przedmieścia i najstarszych dzielnic XIX-wiecznego P. z budynkami użyteczności publicznej, sakralnymi, założeniami parkowymi i willowymi, zabytkami architektury przemysłowej i kamienicami wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 1982r.

W ocenie Sądu organy obu instancji – uchybiwszy w istotnym stopniu wymogom z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w kontekście przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2018 r. poz. 2067, z późn zm.) – w ogóle nie rozważyły, czy przed wydaniem zaskarżonego nakazu zamurowania otworu drzwiowego nie należało uzyskać stanowiska właściwego konserwatora zabytków w tym przedmiocie.

Jest to uchybienie istotne, jako że już z dokumentacji zgromadzonej dotychczas w aktach sprawy (zob. np. k. 11 akt adm. I inst.) wynika, iż przedmiotowy budynek jest usytuowany na terenie zabytkowego układu urbanistycznego miasta wpisanego do rejestru zabytków. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko, że za zasadę należy uznać, iż przed wydaniem decyzji co do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w odniesieniu do budynku mającego charakter zabytkowy należy uzyskać opinię (a precyzyjniej: stanowisko wyrażone we właściwej formie) konserwatora zabytków w tym zakresie – i to także w sytuacji, gdy ów zabytkowy charakter budynku wynika z takiego tzw. wpisu obszarowego, a same roboty mają dotyczyć wykucia, zmiany wymiarów lub położenia (układu), bądź zamurowania otworu okiennego (por. np. wyrok NSA z 12.04.2018 r., II OSK 1404/16, wyr. WSA w Poznaniu z 10 marca 2016r., sygn. akt IV SA/Po 848/15 i powołane tam orzecznictwo, CBOSA).

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przedmiotowy budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, znajduje się jedynie w układzie urbanistycznym wpisanym do takiego rejestru. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego w skład którego wchodzi przedmiotowy budynek oznacza zatem, że również on objęty jest ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie układu urbanistycznego. Konieczność ochrony układu, rozumianej jako ochrona "przestrzennego założenia miejskiego lub wiejskiego, zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg" (art. 3 pkt 12 ustawy) powoduje zaś konieczność zastosowania sankcji z art. 45 do budynków i innych budowli nie będących zabytkami "indywidualnymi", ale posadowionych na terenie układu objętego ochroną konserwatorską, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zastosowania tych sankcji, co podlega ustaleniu każdorazowo na gruncie indywidualnej sprawy administracyjnej. Przedmiotem decyzji wydawanej przez konserwatora na podstawie ww. art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest ochrona przestrzeni zabytkowej - układu urbanistycznego objętego ochroną, co w praktyce oznacza, że zabudowa tej przestrzeni, co do zasady zawsze będzie ingerowała w zabytkowy układ urbanistyczny. Nie można zatem sposobu zagospodarowania tej przestrzeni zmienić, chyba, że konserwator wyrazi zgodę na taką zmianę. Niezależnie zaś od tego w jaki sposób charakter tej przestrzeni został zaburzony, jest prawem i obowiązkiem konserwatora doprowadzić ją albo do stanu pierwotnego (co w praktyce oznacza usunięcie zmian lub naniesień obiektów budowlanych), albo też, nakazanie doprowadzenia zabytkowego układu urbanistycznego do jak najlepszego stanu. Nakaz konserwatora o określonej treści nie wynika z normy Prawa budowlanego, lecz z kompetencji wynikającej z ustawy o ochronie zabytków i nie ma na celu doprowadzenie obiektu do zgodności z Prawem budowlanym lub jego rozbiórkę, lecz doprowadzenie zabytku do właściwego stanu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2014r., sygn. akt II SA/Kr 575/14, wyrok NSA z 18 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 427/12 - CBOSA).

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, także na gruncie sprawy dotyczącej nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu, bez możliwości jego legalizacji - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego - wymagane jest stanowisko Konserwatora Zabytków chociażby co do określenia sposobu i zakresu, jak prace te należy wykonać w celu doprowadzenia zabytku do właściwego stanu.

Mając wszystko to na uwadze organy administracji ponownie rozpoznając sprawę, winny uwzględnić przedstawione wskazania i oceny prawne Sądu, a w szczególności wyjaśnić, kiedy powstał budynek, w którym znajduje się sporny otwór, oraz poczynić starania o pozyskanie pierwotnej dokumentacji budowlanej tego budynku celem ustalenia (ew. wykluczenia), czy do wykonania ww. otworu nie doszło już w czasie wznoszenia tego budynku, w sposób zgodny z jego dokumentacją. Gdyby zaś pozyskanie tej dokumentacji okazało się niemożliwe, to organy winny przeanalizować odnośne przepisy prawa budowlanego, które obowiązywały na obszarze inwestycji w czasie budowy przedmiotowego budynku, pod kątem ustalenia, czy dopuszczały one umieszczanie tego rodzaju otworu, jak sporny otwór, w ścianie szczytowej budynku.

Nadto wyjaśnić należy, czy w dacie budowy budynku jego ściana, w której wykuto sporny otwór znajdowała się już w granicy, czy znalazła się w tej granicy w okresie późniejszym na skutek następczych podziałów działek aż do aktualnego stanu ewidencyjnego działek o numerze [...] i [...].

Dopiero ewentualne ustalenie, że pierwotna dokumentacja budynku nie przewidywała wykonania spornego otworu względnie stwierdzenie – w razie niemożności pozyskania ww. dokumentacji – że odnośne, ówcześnie obowiązujące przepisy wykluczały dopuszczalność wykonania takiego otworu w rozpatrywanej lokalizacji, oraz ustalenie, że ściana szczytowa znajdowała się zawsze w granicy działek, pozwoli na uprawnione zobowiązanie Skarżącej Spółki do przywrócenia stanu poprzedniego. W dalszej części organ wnikliwie rozważy konieczność uzyskania uprzedniego stanowiska właściwego konserwatora zabytków w przedmiocie orzekanego nakazu.

Należy zaznaczyć, że nałożenie na organ nadzoru budowlanego powinności poczynienia wskazanych wyżej ustaleń, nie zwalnia stron postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza Skarżącej, od aktywnego udziału w dalszym wyjaśnianiu istotnych okoliczności sprawy.

Jak się bowiem trafnie przyjmuje w utrwalonym orzecznictwie sądowym, nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia, mimo wezwania, środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. np. wyroki NSA: z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1605/96; z 10.10.2007 r., II GSK 172/07; z 21.12.2007 r., II OSK 1783/06; z 07.12.2010 r., II OSK 1677/10; z 28.06.2011 r., II GSK 631/10; z 27.07.2011 r., II OSK 1560/10; z 09.09.2011 r., II OSK 1700/10; z 08.11.2013 r., II OSK 1291/12; z 08.12.2015 r., II OSK 910/14; z 11.04.2017 r., II OSK 2045/15; z 25.09.2018r., II OSK 2406/16 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Niezasadny natomiast jest zarzut Spółki, że jej działanie było uzasadnione i wymuszone bezprawną zabudową schodami zewnętrznymi wjazdu na nieruchomość skarżącej zapewnionego ustanowioną na jej rzecz służebnością drogi koniecznej.

Słusznie podnosi zarówno organ, jak i uczestnik postępowania, że granice przedmiotowego postępowania wyznaczają w istotnym zakresie przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlane. Brak wśród nich przesłanek uzasadniających podejmowanie czynności w zakresie robót budowlanych w celu usunięcia ograniczeń w korzystaniu z drogi koniecznej nawet ustanowionej zgodnie z prawem. Przedmiotowe postępowanie nie służy rozstrzygnięciu wszelkich sporów związanych z korzystaniem z nieruchomości, w tym także wykonywania ustanowionej służebności drogi koniecznej. Skarżący nie może w szczególności usprawiedliwiać swoich działań powoływaniem się na rzekome bezprawne działania innych podmiotów. Także tymczasowość rozwiązania budowlanego nie czyni go legalnym, a fakt niemożności korzystania z uprawnień służebności drogi koniecznej nie uprawnia do działań na gruncie prawa budowlanego. Przy czym organy wskazały, że zagadnienie wybudowania pergoli i schodów na drodze koniecznej jest przedmiotem odrębnego rozpoznania przez organy nadzoru budowlanego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi w wysokości [...] zł (§ 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Dz.U. z 2003r. Nr 221, poz. 2193), jak w punkcie 2 wyroku.