Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 4635/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 39 ust. 1 i 2 oraz 40 ust. 1 pkt1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 922/20 o odrzuceniu skargi M. J. na uchwałę Rady Gminy Zławieś Wielka z dnia 12 sierpnia 2020 r., nr XX/156/2020 w przedmiocie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych postanawia: 1. sprostować z urzędu sentencję postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 922/20, w ten sposób, że w miejsce błędnego numeru uchwały Rady Gminy Zławieś Wielka "nr XIX/156/2020" wpisać "nr XX/156/2020"; 2. oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Pismem z 24 sierpnia 2020 r. M. J. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Zławieś Wielka nr XX/156/2020 z 12 sierpnia 2020 r. zmieniającą uchwałę

w sprawie ustalenia planu sieci szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Zławieś Wielka oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych. Na mocy zaskarżonej uchwały, z dniem 1 września 2020 r., określono granice obwodów publicznych szkół podstawowych – z uwzględnieniem brzmienia dwóch uchwał Rady Gminy Zławieś Wielka podjętych 17 czerwca 2020 r. Zaskarżona uchwała poprzedzona została uchwałą nr XIX/154/2020 w sprawie likwidacji (z dniem 31 sierpnia 2020 r.) Szkoły Podstawowej w Siemoniu oraz uchwałą nr XIX/155/2020 w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w Rzęczkowie poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w Siemoniu (z dniem 31 sierpnia 2020 r.).

W uzasadnieniu skargi M. J. wskazał, że jest legitymowany do wniesienia skargi, gdyż jest rodzicem uczennicy likwidowanej szkoły w Siemoniu oraz ucznia Punktu Przedszkolnego "[...]". Skoro zaskarżona uchwała wprowadza reorganizację, obejmującą jego dzieci – ma on interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Skarżący upatruje nadto naruszenia jego interesu prawnego w tym, że jako mieszkaniec sołectwa Siemoń został pozbawiony możliwości uczestnictwa w sesji Rady Gminy zwołanej z naruszeniem przepisów o dokonaniu obwieszczenia o sesji, co uczynił przedmiotem zarzutów formułowych wobec zaskarżonego aktu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zławieś Wielka wniósł o jej oddalenie, ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi.

W piśmie procesowym z 4 listopada 2020 r. skarżący podniósł dodatkowo, że zmiany wprowadzone zaskarżoną uchwałą w sieci szkół podstawowych poprzez utworzenie w Siemoniu filii Szkoły Podstawowej w Rzęczkowie w miejsce zlikwidowanej Szkoły Podstawowej w Siemoniu w praktyce oznaczają również pozbawienie uczniów zlikwidowanej szkoły możliwości edukacji na etapie klas IV-VI szkoły podstawowej w miejscowości Siemoń z uwagi na brak tych klas w utworzonej filii. Zmiana ta, w przekonaniu skarżącego, dotyka bezpośrednio jego sytuacji, gdyż jego córka uczęszczała w poprzednim roku szkolnym (2019/2020) do [...] klasy zlikwidowanej Szkoły Podstawowej w Siemoniu.

W dalszej części ww. pisma skarżący podniósł zarzuty naruszenia prawa przy podejmowaniu uchwały w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w Rzęczkowie poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w Siemoniu, tj. uchwały Rady Gminy Zławieś Wielka nr XIX/155/2020 z 17 czerwca 2020 r.

Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarżący nie ma interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Gminy z 12 sierpnia 2020 r., a przywołana w skardze argumentacja nie stanowi okoliczności świadczących o posiadaniu przez niego interesu prawnego, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą.

Wskazał, że zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej powoływanej jako "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, w związku z czym do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego.

Podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawiając go pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację. O zasadności skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków, a następstwo to musi wystąpić w dacie wniesienia skargi.

Przenosząc powyższe rozważenia na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżenia uchwały Rady Gminy Zławieś Wielka z 12 sierpnia 2020 r., a powołana w skardze argumentacja nie świadczy o posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą. Nie przedstawił on okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że kwestionowana uchwała narusza jego aktualny i indywidualny interes prawny lub uprawnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że jest rodzicem uczennicy klasy [...] (w roku szkolnym 2019/2020) zlikwidowanej Szkoły Podstawowej w Siemoniu oraz mieszkańcem sołectwa [...]. Zmiana granic odwodów, w przekonaniu skarżącego, wpływa bezpośrednio na sytuację jego córki z uwagi na brak możliwości zapewnienia jej realizacji obowiązku szkolnego na etapie klas IV-VI w Szkole Filialnej w Siemoniu. Niedochowanie zaś terminu dla ogłoszenia z wyprzedzeniem komunikatu o zwołaniu sesji Rady ograniczyło mieszkańcom gminy możliwość uczestniczenia w posiedzeniu Rady.

Odnosząc się do powyższej argumentacji Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi podstawy do wniesienia skargi powszechnej, przysługującej każdemu mieszkańcowi danej gminy. Fakt zamieszkiwania na terenie gminy nie stanowi samoistnej podstawy do zaskarżania uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego. Zawarte w ustawie o samorządzie gminnym normy odnoszące się do zapewnienia możliwości czynnego uczestniczenia w kierowaniu sprawami wspólnoty gminnej (art. 11 u.s.g.) oraz stanowiące zasadę jawności głosowania przy podejmowaniu uchwał (art. 14 u.s.g.), czy też przepisy Statusu Gminy zapewniające jawność posiedzeń Rady Gminy nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań. Tym samym nie legitymują do zaskarżania aktów wydawanych przez organ uchwałodawczy gminy. Skarżący nie wykazał zaś, że naruszenie wskazanych w skardze ww. norm wpłynęło na jego indywidualną sytuację prawną.

W ocenie Sądu pierwszej instancji również okoliczność uczęszczania córki skarżącego do Szkoły Podstawowej w Siemoniu zlikwidowanej z dniem 31 sierpnia 2020 r. na skutek wcześniej podjętej uchwały z 17 czerwca 2020 r., nr XIX/154/2020, nie kreuje interesu prawnego skarżącego do zaskarżenia uchwały podjętej w sprawie planu sieci publicznych szkół podstawowych.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 ww. ustawy sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2, w myśl którego droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać:

- 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych;

- 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych.

Zgodnie z treścią art. 39 ust. 5 Prawa oświatowego rada gminy, z uwzględnieniem ust. 1 i 2, ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 (niemającego znaczenia w przedmiotowej sprawie).

Żaden z przepisów zawartych w zaskarżonej uchwale nie ustala dla skarżącego jakichkolwiek nakazów czy zakazów, ani nie pozbawia jakichkolwiek uprawnień. Nie nakłada nadto żadnych obowiązków, jak i ich nie zmienia. Bezpośrednio nie wpływa na aktualnie realizowany obowiązek szkolny przez jego córkę, która od 1 września 2020 r. zachowała możliwość uczęszczania do szkoły położonej w tym samym miejscu. Zmiana zatem granic obwodów publicznych szkół podstawowych na terenie gminy nie spowoduje wydłużenia drogi córki skarżącego do szkoły. Od 1 września 2020 r. droga do szkoły nadal nie przekroczy wymaganej odległości określonej w art. 39 ust. 2 Prawa oświatowego. Ewentualne przyszłe i niepewne (na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały – z uwagi na chociażby ewentualną zmianę miejsca zamieszkania skarżącego) zdarzenie związane z koniecznością odbywania dłuższej drogi do szkoły na etapie klas IV-VIII nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego skarżącego.

W tej sytuacji nie sposób uznać, aby zaskarżona uchwała ingerowała w aktualną sytuację prawną skarżącego.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie wykazał, by poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego, a tym samym by mógł on skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Wskazał, że z powodu braku po stronie skarżącego legitymacji skargowej w niniejszej sprawie nie miał podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Podał, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Wobec braku w niniejszej sprawie legitymacji procesowej skarżącego, nie było możliwe – zdaniem Sądu pierwszej instancji - rozpoznanie zarzutów skargi dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. skargę odrzucił (pkt 1 postanowienia).

O zwrocie wpisu orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 postanowienia).

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł M. J. reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając je w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1) art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie wskutek błędnego uznania, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego i w konsekwencji odrzucenie skargi w sytuacji, kiedy brak było podstaw do zastosowania tego przepisu, gdyż skarżący powołał w toku postępowania przed WSA okoliczności uzasadniające naruszenie jego interesu prawnego skarżoną uchwałą, a ponadto takie okoliczności wynikały ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także jego przedwczesne zastosowanie w sytuacji, kiedy istniały niewyjaśnione okoliczności wymagające przeprowadzenia rozprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zamknęło skarżącemu drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia wniesionej przez niego skargi na uchwałę Rady Gminy, pomimo faktu, że w wyniku wydania ww. uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego;

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. poprzez wydanie skarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o niepełne i częściowo błędne - w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - ustalenia, pomimo obowiązku rozpatrzenia sprawy w jej granicach, niezależnie od zarzutów

i wniosków skargi oraz powołanych w niej podstaw prawnych, a także brak odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia do wszystkich okoliczności powołanych przez skarżącego w toku postępowania przed WSA oraz wynikających z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, uzasadniających naruszenie interesu prawnego skarżącego skarżoną uchwałą, a w szczególności:

a) brak odniesienia się w uzasadnieniu orzeczenia co do okoliczności naruszenia uprawnienia skarżącego do ochrony zdrowia jego samego i członków jego rodziny w kontekście zwiększonego ryzyka transmisji wirusa SARS-CoV-2;

b) brak odniesienia się w uzasadnieniu orzeczenia co do okoliczności naruszenia uprawnienia skarżącego do opieki i troski nad wychowywaniem jego dziecka; co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ poczynienie niepełnych i częściowo błędnych ustaleń, jak również brak ich prawidłowego i pełnego opisania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przełożył się na niezasadne odrzucenie skargi przez WSA, mimo faktu istnienia naruszenia interesu prawnego skarżącego legitymującego go do wniesienia skargi w niniejszej sprawie;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie:

1) art. 68 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.);

2) art. 40 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 130 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 910 ze zm.) w związku z art. 70 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 95 § 1, 96 § 1 oraz 98 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, zwana dalej: "k.r.o.");

3) art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.);

4) art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji w związku z art. 11b ust. 1 i ust. 2 oraz art. 14 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.)

wszystkich ww. przepisów w związku z art 101 ust 1 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy z przepisów tych wynikają uprawnienia skarżącego, do naruszenia których doszło wskutek wydania zaskarżonej uchwały, uzasadniające fakt zaistnienia naruszenia interesu prawnego skarżącego legitymującego go do wniesienia skargi w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął powyższe zarzuty.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W piśmie procesowym z 26 kwietnia 2021 r. skarżący uzupełnił stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

W związku ze sposobem sporządzenia skargi kasacyjnej, konieczne jest przypomnienie, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, o czym świadczy właśnie wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej, podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy, skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie.

Zgodnie z art 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i - co istotne - szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Konieczność należytego uzasadnienia podstaw kasacyjnych oznacza, że autor skargi kasacyjnej obowiązany jest wskazać konkretny przepis prawa, który w jego ocenie został naruszony, a także uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być zatem sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które wnoszący skargę kasacyjną uznaje za naruszone. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyroki NSA: z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2702/16). Zarzuty te skierowane powinny zostać pod adresem wojewódzkiego sądu administracyjnego i wykazywać uchybienia w jego argumentacji odnoszącej się do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, bądź błędnego przeprowadzenie kontroli postępowania przez organy, których działanie lub zaniechania było przedmiotem zaskarżenia.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów postępowania wskazać należy, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku.

Podniesiony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. został sformułowany w sposób opisowy. Zgodnie z owym przepisem prawa, sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Podnosząc zarzut naruszenia ww. przepisu prawa należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego, z którego ma wynikać interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., który to interes klub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą lub aktem, a którego to naruszenia Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, nie dostrzegł. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. z jakimkolwiek przepisem prawa materialnego, z którego miałby jego zdaniem wynikać interes prawny skarżącego kasacyjnie do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Zławieś Wielka z 12 sierpnia 2020 r. nr XX/156/2020 zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Zławieś Wielka oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie może doprecyzowywać jej zarzutów. W tej sytuacji zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych decyzji. Podany przepis mógłby zostać naruszony w przypadku, gdyby przykładowo sąd przesłuchał świadków lub oparł rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie kompletnych akt administracyjnych, w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie podjęcia uchwały. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia ww. przepisu.

Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Z unormowania tego wynika, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Natomiast granice sprawy wyznacza przede wszystkim, jak ma to miejsce w tym przypadku, treść zaskarżonego aktu. Oznacza to, że o naruszeniu przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, względnie nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono oczywiste i istotne uchybienia, które sąd powinien dostrzec i uwzględnić. W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych sytuacji nie miała miejsca, bowiem Sąd pierwszej instancji nie wykroczył poza granice sprawy a i nie było w sprawie takich naruszeń, które należałoby ujawnić jako oczywiste i istotne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Ponadto naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi określone w tym przepisie. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawił stan faktyczny sprawy przyjęty za jego podstawę, a także podał, z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie orzeczenia nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1329/15, LEX nr 2399286). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego postanowienia, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn nie podzielił stanowiska skarżącego o naruszeniu zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego.

Za niezrozumiałe uznać należy podniesienie w ramach omawianego zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutu naruszenia art. 166 p.p.s.a. i art. 58 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 166 p.p.s.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przepis zaś art. 58 § 3 p.p.s.a. stanowi, że: "Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym." W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę postanowieniem, a odrzucenie to nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Podnosząc zarzut naruszenia ww. przepisów prawa, skarżący kasacyjnie nie wykazał, na czym naruszenie to miałoby polegać.

Nieusprawiedliwiony także okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego. W ramach ww. zarzutu skarżący kasacyjnie podniósł naruszenie: art. 68 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 40 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 130 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe w związku z art. 70 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 95 § 1, 96 § 1 oraz 98 § 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy; art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. oraz art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji w związku z art. 11b ust. 1 i ust. 2 oraz art. 14 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym - wszystkich ww. przepisów w związku z art 101 ust 1 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie w sprawie.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W wyrokach z 13 sierpnia 2013 r., sygn. II GSK 717/12 (lex 1408530) oraz z 4 lipca 2013 r., sygn. I GSK 934/12 (lex nr 1372091) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa i jednocześnie wskazać, jak w ocenie strony skarżącej kasacyjnie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie jest tożsamy z zarzutem niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego dotyczy błędu subsumcji, czyli kwestii prawidłowości uznania, czy stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada, bądź nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy."

Poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych nie można zwalczać w drodze zarzutów sformułowanych w ramach podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 23 września 2020 r., lex nr 3066824). W wyroku z 26 maja 2020 r. , sygn. I GSK 2021/19 (lex nr 3036806) - wyrok z dnia 26 maja 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a."

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji naruszył wymienione w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego przez ich niewłaściwe niezastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego w petitum skargi nie wykazał, na czym jego naruszenie miałoby polegać. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podjął próbę wykazania, w czym upatruje naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Uzasadnienie owych zarzutów sprowadza się do zacytowania szeregu orzeczeń podjętych na podstawie przepisów, których zarzut dotyczy, w sprawach pozostających bez związku z przedmiotem niniejszej sprawy i bez powiązania ich ze stanem faktycznym niniejszej sprawy. Powyższe uchybienie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tak postawionego zarzutu i przeprowadzenie prawidłowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji, w świetle tego, co powiedziano wyżej, zarzuty te uznać należało za nieskuteczne.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Rozpatrując skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 166 p.p.s.a. dokonał sprostowania z urzędu oczywistej omyłki pisarskiej popełnionej przez Sąd pierwszej instancji w sentencji zaskarżonego postanowienia w ten sposób, że w miejsce błędnego numeru zaskarżonej uchwały Rady Gminy Zławieś Wielka: "nr XIX/156/2020", wpisał: "nr XX/156/2020".