Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SAB/Lu 7/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono beczynność i przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8; art. 3 § 2 pkt. 1; art. 149 § 1 i § 2; art. 154 § 6; art. 55 § 1; art. 54 § 2; art. 119 pkt 4;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 187 pkt 6; art. 109 ust. 1 i 2;
journal: Dz.U. 2020 poz 35
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 12;  art. 8; art. 35 § 1  3; art. 36 § 1;
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 15 zzs
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kosowska Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. O. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącej w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. umarza postępowanie w części dotyczącej wniosku o wymierzenie organowi grzywny; V. oddala skargę w pozostałej części; VI. zasądza od Wojewody na rzecz J. O. kwotę [...]zł ([...]) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie Wojewody L. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w sprawie w terminie trzech dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego orzeczenia;

2) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. z uwagi na rażące przekroczenie terminu do rozpoznania sprawy;

3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdyby organ nie zastosował się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu [...] stycznia 2021 r. złożyła do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na okoliczność, że na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zamieszkuje jej syn A. K., który ją utrzymuje i jest jej jedyną rodziną. Na wezwanie organu skarżąca uzupełniła braki formalne wniosku oraz wniosła opłatę. Złożyła także akty stanu cywilnego potwierdzające okoliczności, na jakie się powoływała. W toku postępowania przeprowadzono dowód z przesłuchania syna skarżącej A. K.. Następnie organ wezwał skarżącą do złożenia kolejnych dokumentów, to jest umowy najmu lokalu, w którym zamieszkuje, umowy zlecenia, na podstawie której zatrudniony jest jej syn, dokumentów dotyczących potwierdzenia posiadania środków finansowych przez jej syna. Skarżąca podniosła, że organ nie wezwał do złożenia tych dokumentów niezwłocznie po przesłuchaniu syna skarżącej. Organ wzywał do złożenia każdego z dokumentów oddzielnie, w znacznych odstępach czasowych, każdorazowo wyznaczając kolejny termin załatwienia sprawy.

W ocenie skarżącej od czasu złożenia wniosku organ nie podejmował czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym skarżąca w dniu [...] marca 2021 r. za pośrednictwem Wojewody wniosła ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Skarżąca podniosła, że organ pismem z dnia [...] lutego 2021 r. wyznaczył kolejny termin rozpoznania sprawy – na dzień [...] kwietnia 2021 r. z uwagi na wznowienie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dla syna skarżącej. Zdaniem skarżącej takie działanie organu jest bezzasadne, bowiem nie ma znaczenia dla postępowania w sprawie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy. Jednocześnie zaznaczyła, że do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji kończącej postępowanie w jej sprawie.

Skarżąca podkreśliła, że postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w oparciu o przesłankę ochrony życia rodzinnego różni się od innych postępowań o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zgodnie z art. 187 pkt 6 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 z późn. zm.) zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na inne okoliczności można udzielić cudzoziemcowi, jeżeli jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niezbędny z uwagi na konieczność poszanowania prawa do życia rodzinnego, a cudzoziemiec przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie. Cudzoziemiec nie musi wykazywać żadnych przesłanek poza wskazanymi w wyżej wymienionym przepisie. Regulacja art. 187 ustawy o cudzoziemcach powinna być odczytywana łącznie art. 98 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemcowi udziela się albo - w przypadkach, o których mowa w art. 160, art. 181 i art. 187 - można udzielić na jego wniosek, jeżeli spełnia wymogi określone ze względu na deklarowany cel pobytu.

Wskazując na powyższe przepisy, skarżąca zauważyła, że jedynymi okolicznościami, jakie winny podlegać ustaleniom w toku postępowania wszczętego na skutek jej wniosku, są istnienie więzi rodzinnych, fakt nielegalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w chwili składania wniosku oraz brak przesłanek negatywnych określonych w art. 99 i art. 100 ustawy o cudzoziemcach. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ powinien dokonać oceny czy pobyt cudzoziemki jest niezbędny z uwagi na konieczność poszanowania prawa do życia rodzinnego.

W ocenie skarżącej nieuzasadnione jest wstrzymanie postępowania w związku ze wznowieniem postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę synowi skarżącej. Skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja administracyjna o udzieleniu A. K. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, to wywołuje ona określone w niej skutki prawne do czasu, aż nie zostanie uchylona w stosownym trybie. Zatem organ powinien opierać się na tej decyzji, a nie oczekiwać na zakończenie nadzwyczajnego postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia A. K. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Prowadzenie postępowania nadzwyczajnego w stosunku do wymienionej decyzji może jedynie skutkować późniejszym wszczęciem kolejnego postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji wydanej w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej.

Skarżąca zwróciła uwagę, że złożone przez nią dokumenty umożliwiały niezwłoczne wydanie przez Wojewodę decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Postępowanie w tym przedmiocie, jako oparte o przesłankę ochrony życia rodzinnego, nie jest sprawą szczególnie skomplikowaną, a jej rozstrzygnięcie opiera się na materiale dowodowym obejmującym akty stanu cywilnego oraz przesłuchanie jedynego członka rodziny – syna skarżącej. W ocenie skarżącej całość materiału dowodowego została zgromadzona niespełna pół roku przed dniem złożenia ponaglenia, a dalsze czynności Wojewody prowadziły do przewlekłości postępowania, która ostatecznie skutkowała bezczynnością organu. Ponadto wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął od organu w dniu [...] stycznia 2020 roku, zaś organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w tym złożenia odcisków palców, dopiero w czerwcu 2020 r. Nawet uznanie, że sprawa nie mogła być rozstrzygnięta niezwłocznie, nie może skutkować sanowaniem uchybień związanych z czasową nieefektywnością prowadzonego postępowania, albowiem załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżącej bezczynność Wojewody w niniejszej sprawie ma charakter rażący, nie znajduje racjonalnego wyjaśnienia i wynika wyłącznie z zaniechań organu, a do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się skarżąca, które przedłożyła komplet dokumentów i ma prawo oczekiwać od organu wydania decyzji. Właściwa organizacja wykonywania zadań i zapewnienie odpowiedniej liczby pracowników należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla interesów jednostki.

W piśmie z dnia 29 września 2021 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wniesioną skargę, przy czym cofnął wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz wniósł o:

1) zobowiązanie organu do wydania aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a jeżeli w dniu wyrokowania stan bezczynności ustał, o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;

2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości (do) pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie stosownych przepisów;

4) wydanie postanowienia sygnalizacyjnego, o jakim mowa w art. 155 p.p.s.a.

5) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

6) zobowiązanie organu do dołączenia otrzymanego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2021 r., zarejestrowanego w L. Urzędzie Wojewódzkim w L. pod sygnaturą [...] oraz odpowiedzi na ten wniosek z dnia [...] sierpnia 2021 r.;

7) zobowiązanie organu do pisemnego udzielenia Sądowi informacji o wszystkich okresach czasowych:

a) faktycznego niefunkcjonowania Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w L. z powodu pandemii COVID-19 ze wskazaniem podstawy prawnej (aktów prawa wewnętrznego) wprowadzenia tego ograniczenia,

b) ograniczonego funkcjonowania Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w L. z powodu pandemii COVID-19, ze wskazaniem na poszczególne ograniczenia i okres ich obowiązywania, ze wskazaniem podstawy prawnej (aktów prawa wewnętrznego) wprowadzenia tych ograniczeń,

8) przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów uzupełniających z:

a) wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 30 lipca 2021 r., zarejestrowanego w L. Urzędzie Wojewódzkim w L. pod sygnaturą [...],

b) odpowiedzi [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. na wyżej wskazany wniosek,

c) wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2021 r., zarejestrowanego w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w L. pod sygnaturą [...],

d) odpowiedzi [...] 2021 z dnia [...] września 2021 r. na wyżej wskazany wniosek – na okoliczność niewystępowania w dniach 19-26 marca 2021 r. w placówce L. Urzędu Wojewódzkiego w L. ogniska [...], co oznacza, że w znajdującym się w aktach administracyjnych dokumencie urzędowym z dnia [...] czerwca 2021 r. (znak. [...]) poświadczono nieprawdę co do tego, że rzekome ognisko COVID-19 w budynku w L. przy ul. [...] miało być przyczyną nieprzekazania ponaglenia do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców w ustawowym terminie,

e) pisma A. K. z dnia [...] września 2021 r. z jego załącznikiem nr 116, wraz z potwierdzeniem jego nadania z dnia [...] maja 2019 r. - na okoliczność uzupełnienia przez syna skarżącej wszystkich brakujących dokumentów, w tym ponownego złożenia do akt zgubionego przez organ oświadczenia z dnia 20 maja 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, jako oczywiście bezzasadnej, ewentualnie o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. .

W ocenie organu zarzuty podniesione w skardze skargi są niezasadne, gdyż sprawa nie jest sprawą typową, ale ma skomplikowany charakter, w związku z czym organ podejmował szereg działań w celu ustalenia stanu faktycznego. Wojewoda zaznaczył, że w żadnym momencie postępowania nie prowadził go w sposób przewlekły ani nie pozostawał w stanie bezczynności. Zdaniem organu, wpływ na prowadzone postępowanie ma wynik wznowionego postępowania w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę syna skarżącej. W sytuacji bowiem, gdy syn skarżącej A. K. nie będzie miał prawa legalnego pobytu na terytorium RP, tym samym wniosek jego matki o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy staje się bezprzedmiotowy.

W oparciu o akta kontrolowanego postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ustalił, że skarżąca J. O. w dniu [...] stycznia 2020 r. wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy.

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku: okazania oryginału dokumentu podróży oraz dostarczenia kserokopii jego wszystkich stron, dołączenia czterech fotografii biometrycznych, uzupełnienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz dołączenia dowodu opłaty skarbowej. Tym samym pismem skarżąca została na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wezwana do osobistego stawiennictwa w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców L. Urzędu Wojewódzkiego w L., w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma, w celu pobrania odcisków linii papilarnych. P. zostało doręczone skarżącej w dniu [...] czerwca 2020 r. w siedzibie Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców L. Urzędu Wojewódzkiego w L.. Tego samego dnia skarżąca uzupełniła braki formalne wniosku. W dniu [...] czerwca 2020 r. skarżąca złożyła w urzędzie odciski linii papilarnych.

Kolejnym pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. powiadomiono skarżącą, że z uwagi na tryb postępowania wynikający z przepisu art. 109 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach rozpatrzenie sprawy nie może nastąpić w terminie miesiąca przewidzianym w art. 35 k.p.a. Dodatkowo wskazano, że na wydłużenie okresu prowadzenia postępowania wpłynęło zawieszenie biegu terminów postępowania wynikające z przepisów ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568 z późn. zm.) w związku z wprowadzeniem stanu epidemii. Powołując się na powyższe okoliczności organ zawiadomił, że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie trzech miesięcy.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Wojewoda poinformował Komendanta Oddziału Straży Granicznej w C., Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. oraz Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w L. o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy oraz zwrócił się do wymienionych organów o przekazanie informacji, czy wjazd skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ponadto organ poinformował, że nieprzekazanie żądanych informacji w terminie 30 dni spowoduje uznanie za spełniony wymogu uzyskania informacji. Dyrektorowi Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w L. pismo zostało doręczone w dniu [...] lipca 2020 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Wojewoda zwrócił się do Komendanta Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w C. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.

Pismem przesłanym organowi w dniu 22 lipca 2020 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w L. poinformował, że w dniu [...] lipca 2020 r., na podstawie art. 302 ust. 1 pkt. 1 i 6 ustawy o cudzoziemcach wydał w stosunku do skarżącej decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. do Wojewody wpłynęło sprawozdanie z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 31 lipca 2020 r. przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej w L.. W ramach wywiadu środowiskowego przeprowadzono rozmowę z S. S. - współwłaścicielem lokalu mieszkalnego, w którym pobyt deklarowała wnioskodawczyni.

Następnie w dniu [...] września 2020 r. przesłuchano A. K. oraz skarżącą. Skarżąca oraz świadek podali, że A. K. przyjechał do Polski w 2015 r., a skarżąca w 2016 r. i od tego czasu pozostaje na utrzymaniu syna.

Wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się do organu o przedłużenie postępowania do dnia 30 października 2020 r. W dniu [...] września 2020 r. organ uwzględnił wniosek pełnomocnika i przedłużył postępowanie administracyjne do dnia 30 października 2020 r. Jednocześnie organ poinformował, że od dnia [...] maja 2020 r. w L. Urzędzie Wojewódzkim w L. przywrócona została bezpośrednia obsługa interesantów z zachowaniem odpowiednich rygorów sanitarnych.

W dniu [...] października 2020 r. skarżąca uzupełniła materiał dowodowy o akty stanu cywilnego na potwierdzenie pokrewieństwa między J. O. a A. K. oraz dokumenty na potwierdzenie posiadania przez A. K. wystarczających środków na utrzymanie skarżącej.

Pismem z dnia [...] października 2020 r., nadanym w dniu [...] listopada 2020 r. i doręczonym pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] grudnia 2020 r., organ wezwał skarżącą do dostarczenia dokumentu, z którego wynika, że zamieszkuje wspólnie z synem A. K.. Jednocześnie organ poinformował stronę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...] stycznia 2021 r.

W dniu [...] grudnia 2020 r. skarżąca uzupełniła materiał dowodowy o umowę najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w L., a także formularz ZUS ZCNA - na okoliczność posiadania przez skarżącą ubezpieczenia.

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. organ wezwał J. S. do osobistego stawiennictwa w dniu 18 stycznia 2021 r. w celu złożenia zeznań w charakterze świadka.

Pismem z dnia 11 stycznia 2021 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] lutego 2021 r.,

W dniu 18 stycznia 2021 r. przeprowadzono przesłuchanie świadka J. S..

Postanowieniem nr [...] z dnia 11 lutego 2021 r. Wojewoda wznowił postępowanie o udzielenie A. K. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 11 lutego 2021 r. organ wezwał A. K. do osobistego stawiennictwa w charakterze strony w tym postępowaniu.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. organ poinformował skarżącą, że sprawa z jej wniosku nie może być załatwiona w terminie określonym w piśmie z dnia 11 stycznia 2021 r. z uwagi na wznowienie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę syna skarżącej. Organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] kwietnia 2021 r.

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. skarżąca wniosła ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, powołując się na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Wojewoda poinformował skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2021 r.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie wniesione przez skarżącą za uzasadnione, wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia [...] sierpnia 2021 r., zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części, w jakiej odnosi się do zawartego w niej żądania stwierdzenia bezczynności i przewlekłości prowadzonego przez Wojewodę postępowania w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy oraz żądania zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Według art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeżeli skarga dotyczy – tak jak w niniejszej sprawie – bezczynności oraz przewlekłości organu administracji, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wniesienie ponaglenia w trybie przewidzianym w art. 37 k.p.a. Rozpoznanie ponaglenia i sposób rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie ma wpływu na rozpoznanie skargi wniesionej do sądu administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie skarżąca spełniła formalne warunki wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a. Skarżąca pismem z dnia [...] marca 2021 r. wniosła ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, który postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. uznał ponaglenie za uzasadnione.

Wobec spełnienia wymogów formalnych, skarga wniesiona przez skarżącą na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP) oraz elementem prawa do dobrej administracji. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). Przepis art. 35 § 1 - 3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jednocześnie, stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Istotne jest również, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.).

Naruszenie powyższych reguł może stanowić o bezczynności organu lub przewlekłym prowadzeniu postępowania.

Pojęcie bezczynności wyrażone jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o ich treści. Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które spowodowały zwłokę organu, jego działania oraz zaniechania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów, mają wpływ na ocenę czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z kolei pojęcie przewlekłości zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i obejmuje sytuację, w której postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd, że pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Zatem przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie można mu zarzucić niezachowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie albo prowadzenie czynności pozbawionych dla sprawy znaczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12 oraz z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. II OSK 3274/14). Ponadto do przewlekłości postępowania dochodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnie usprawiedliwionych okolicznościach sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje również przypadki prowadzenia przez organ czynności w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. III SAB/Gd 75/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. II SAB/Ol 109/18).

Uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości, przyjąć trzeba, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, jednakże w ocenie Sądu bezczynność oraz przewlekłość nie miały charakteru rażącego.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na inne okoliczności można udzielić cudzoziemcowi, jeżeli jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niezbędny, z uwagi na konieczność poszanowania prawa do życia rodzinnego w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., a cudzoziemiec przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie.

Przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wskazują terminów załatwienia sprawy o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Zatem w omawianym zakresie należy odwołać się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (ust. 1). Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach w terminie 60 dni od dnia otrzymania wniosku (ust. 2 i 3). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust.4).

Mając na względzie powyższe uznać należy, że przepisy k.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw powinny być przestrzegane przez organ orzekający w przedmiotowej sprawie.

Jak to już zostało wyjaśnione wcześniej, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko.

Niewątpliwie postępowanie w sprawie o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy w oparciu o art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach wiązało się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jednakże analiza akt niniejszej sprawy wyraźnie wskazuje, że postępowanie administracyjne prowadzone było dłużej, niż było to konieczne do załatwienia sprawy i pomimo upływu określonego prawem terminu właściwego do jej załatwienia sprawa nie została rozstrzygnięta ani w dacie wniesienia skargi, ani w okresie trwania postępowania przed Sądem administracyjnym. Taki stan rzeczy wyczerpuje znamiona bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy skarżąca złożyła w dniu [...] stycznia 2020 r. Natomiast organ swoje pierwsze czynności zmierzające do rozpatrzenia sprawy podjął dopiero kilka miesięcy po upływie ustawowego terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Dopiero bowiem w dniu [...] czerwca 2021 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku, uiszczenia opłaty oraz osobistego stawiennictwa w siedzibie organu w celu pobrania linii papilarnych. Wcześniej jedynie na karcie 10 wniosku umieszczona została adnotacja urzędowa pracownika L. Urzędu Wojewódzkiego, jako osoby przyjmującej wniosek. Czynności tej dokonano w dniu 6 marca 2020 r., a zatem po upływie blisko półtora miesiąca od wpływu wniosku. Powołane okoliczności jednoznacznie przemawiają za uznaniem, że już w pierwszej fazie postępowania wystąpiła nieuzasadniona zwłoka w działaniu organu.

Oceny tej nie wyłączają przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm., dalej jako "ustawa Covid-19"). Przepis art. 15 zzs tej ustawy, obowiązujący w okresie od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2020 r., przewidywał w ust. 1, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w: postępowaniach administracyjnych (pkt 6) nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie w myśl ust. 10 art. 15zzs powołanej ustawy w okresie, o którym mowa w ust. 1: przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (pkt 1); organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Zgodnie z art. 15zzs ust. 11 ustawy Covid-19, zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433) w okresie od dnia 14 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Powołane rozporządzenie zostało uchylone z dniem 20 marca 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 490) i następnie rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Powyższe przepisy oznaczają brak możliwości przypisania organowi bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania w sytuacji niepodejmowania czynności przez organ w związku ze stanem zagrożenia epidemicznego oraz stanem epidemii. W konsekwencji, dokonując oceny, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości, Sąd nie uwzględnił okresu od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2020 r.

Zaznaczyć jednak należy, że przepis art. 15zzs ustawy Covid-19 nie dotyczy bezczynności organu i stanu przewlekłości postępowania powstałego i trwającego do dnia 14 marca 2020 r., to jest do daty ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego. Z kolei od dnia 16 maja 2020 r. przestały obowiązywać ograniczenia w stosowaniu przepisów o bezczynności organów oraz przewlekłości prowadzonych przez nie postępowań. Od tego dnia, mimo trwającego stanu epidemii, jest możliwe składanie środków mających na celu zwalczenie przewlekłości postępowania lub bezczynności organu.

Nie budzi natomiast wątpliwości, że w stanie faktycznym kontrolowanego postępowania organ od wniesienia wniosku w dniu 28 stycznia 2020 r. do dnia 24 czerwca 2020 r. nie podejmował żadnych czynności, nie dokonał również zawiadomienia skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki oraz wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy i pouczeniem o prawie wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 i § 2 k.p.a.). Tak znaczne opóźnienie organu w podjęciu czynności, trwające zarówno w okresie od dnia 28 stycznia 2020 r. do dnia 13 marca 2020 r., jak również w okresie od dnia 17 maja 2020 r. do dnia 24 czerwca 2020 r. nie może być pominięte i świadczy o niesprawności postępowania organu. W terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a. sprawa nie została załatwiona i nie został przedłużony termin do jej załatwienia, gdyż dopiero w piśmie z dnia 24 czerwca 2020 r. poinformowano skarżącą o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy, wyznaczając go tym razem na dzień 24 września 2020 r. Podjęte w tym dniu działanie organu nie mogło jednak sanować stanu bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Ponadto po uzupełnieniu przez skarżącą materiału dowodowego w dniu [...] października 2020 r., organ dopiero w dniu [...] listopada 2020 r. wysłał do pełnomocnika skarżącej pismo z dnia [...] października 2020 r. wzywające stronę do dostarczenia dokumentu potwierdzającego okoliczność zamieszkiwania skarżącej wspólnie z synem A. K.. Także więc w tym zakresie wystąpiło nieuzasadnione okolicznościami sprawy opóźnienie w prowadzeniu postępowania.

Zauważyć również należy, że organ bezpośrednio po przesłuchaniu w dniu [...] września 2020 r. skarżącej i jej syna, mógł wezwać skarżącą do złożenia dokumentu potwierdzającego okoliczność wspólnego zamieszkiwania skarżącej z synem w określonym lokalu i następnie, stosownie szybciej, dokonać przesłuchania w charakterze świadka osoby wynajmującej lokal, podczas gdy faktycznie czynność przesłuchania świadka miała miejsce dopiero w dniu [...] stycznia 2021 r. Zatem czynności organu nie zmierzały do koncentracji materiału dowodowego i zgromadzenia go w możliwie szybkim terminie.

Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. Wojewoda wznowił odrębne postępowanie w przedmiocie udzielenia A. K. – synowi skarżącej, zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt sprawy, a także z treści odpowiedzi na skargę oraz pisma organu z dnia [...] lipca 2021 r., zdaniem organu wynik wznowionego postępowania ma bezpośredni wpływ na rozpoznawaną sprawę, bowiem w przypadku odmowy udzielenia synowi skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP, wniosek skarżącej w niniejszej sprawie stanie się bezprzedmiotowy. W związku z tym organ przedłużał postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej powołując się na okoliczność wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę udzielonego A. K.. W odpowiedzi na skargę organ podnosił, że wznowione postępowanie nie może się zakończyć, ponieważ będący stroną tego postępowania A. K. nie stawia się na żądanie organu w celu złożenia wyjaśnień.

W ocenie Sądu argumentacja organu powołująca się na równolegle toczące się postępowanie wznowieniowe w sprawie udzielenia synowi skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie wyłącza stanu bezczynności i przewlekłości postępowania zaistniałych w sprawie z wniosku skarżącej. W sytuacji, gdy organ przyjmował, że rozpoznanie sprawy z wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej zależy od toczącego się równolegle postępowania wznowieniowego w sprawie udzielenia synowi skarżącej pozwolenia na pobyt czasowy i pracę, aby nie dawać podstaw do zarzutu bezczynności i przewlekłości organ powinien był traktować wskazane drugie postępowanie jako zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie uzasadniałoby zawieszenie postępowania w sprawie z wniosku skarżącej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania pozwoliłoby, z uwagi na jego zaskarżalność, na poddanie kontroli sądowej prawidłowości stanowiska organu, w szczególności z uwagi na kwestionowanie go przez stronę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. II GSK 977/21).

Z ustalonego stanu sprawy wynika, że przed wniesieniem skargi postępowanie z wniosku skarżącej trwało około czternastu miesięcy, co nawet przy pominięciu okresu pomiędzy 14 marca 2020 r., a 16 maja 2020 r. stanowi wielokrotność terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. i w dniu złożenia skargi postępowanie nie zostało jeszcze zakończone. Wydłużenie postępowania administracyjnego przekraczało zatem rozsądne granice i dawało podstawę do zarzucenia organowi zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania. Bezsprzecznie także w okresie postępowania przed Sądem administracyjnym organ nie zakończył postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

W konsekwencji oraz działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku, zobowiązując Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącej w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dnia od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz w punkcie II wyroku, stwierdzając, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Sąd uznał jednak, że bezczynność i przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego niestosowania przepisów prawa, czy jawnego lekceważenia i braku woli organu do załatwienia sprawy objętej wnioskiem. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. II SAB/Op 19/16).

W niniejszej sprawie stwierdzona bezczynność i przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem niezałatwienie sprawy w terminie nie wynikało z oczywistego lekceważenia przez organ obowiązków nałożonych przepisami regulującymi problematykę udzielania cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Należało uwzględnić stan faktyczny sprawy, związany między innymi z koniecznością jednoznacznego wyjaśnienia wątpliwości organu co do zamieszkania skarżącej z synem. Czynności w postępowaniu, aczkolwiek podejmowane z opisanymi opóźnieniami i niekiedy bez należytej koncentracji, wskazują, że celem organu było przeprowadzenie i zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Przy ocenie, iż bezczynność oraz przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa nie można także pominąć wystąpienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, z czym wiązały się występujące utrudnienia w pracy organu wynikające chociażby z nieobecności poszczególnych pracowników, objętych kwarantanną albo izolacją. Występowanie takich utrudnień w działaniu organów administracji we wskazanym okresie ma charakter okoliczności powszechnie znanej i w ocenie Sądu nie wymagało dodatkowego dowodzenia w niniejszej sprawie.

Z omówionych przyczyn Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie III wyroku stwierdził, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Z uwagi na cofnięcie przez skarżącą wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w tej części, jako bezprzedmiotowe.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej, mając na względzie kompensacyjny charakter tej instytucji. Przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd stronie skarżącej sumy pieniężnej od organu dopuszczającego się bezczynności lub przewlekłości postępowania stanowi bowiem formę zadośćuczynienia za doznaną szkodę. Wniosek skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej nie został jednak w ogóle uzasadniony, a skarżąca nie wykazała, że na skutek bezczynności i przewlekłości w załatwieniu jego wniosku poniosła jakąkolwiek szkodę. Ponadto w ocenie Sądu przyznanie sumy pieniężnej, jako środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, powinno być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach, gdy działania organu noszą znamiona rażącego naruszenia prawa.

Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą w piśmie z dnia [...] września 2021 r. W świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów i to tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie nie występowały określone w art. 106 § 3 p.p.s.a. wątpliwości, które wymagałyby wyjaśnienia i uwzględnienia w tym celu wniosków zgłoszonych przez skarżącą. Wymaga podkreślenia, że ocena zasadności skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania dokonywana jest na dzień wniesienia skargi (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19). Dlatego wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącą na okoliczności zaistniałe po wniesieniu skargi, w sytuacji, gdy bezsprzecznie nie nastąpiło zakończenie kontrolowanego postępowania administracyjnego przez wydanie stosownego rozstrzygnięcia organu, nie miały istotnego znaczenia dla oceny zasadności skargi.

Wobec uwzględnienia skargi w opisanej wyżej części, Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.