Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1111/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, art 4, art 7
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. . od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 1018/11 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1018/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 10 lutego 2011 r. R. S. wystąpił z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. We wniosku podał, że zajmuje lokal mieszkalny położony w P. przy ul. [...]. Do wniosku załączył kserokopie wyroków Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2008 r., sygn. akt [...] i Sądu Apelacyjnego w Łodzi I Wydział Cywilny z dnia [...] lutego 2007 r., sygn. akt [...] potwierdzających prawo do wyłącznej dyspozycji i zamieszkiwania w małym pokoju w ww. lokalu. W deklaracji o wysokości dochodów wnioskodawca oświadczył, że pod powyższym adresem prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego średni miesięczny dochód za ostatnie trzy miesiące poprzedzające dzień złożenia wniosku, tj. za listopad i grudzień 2010 r. i styczeń 2011 r. wyniósł 252, 44 zł. W celu weryfikacji danych zawartych we wniosku organ pierwszej instancji uznał za zasadne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego pod adresem P., ul. [...]. Termin przeprowadzenia wywiadu został ustalony z wnioskodawcą i wyznaczony na dzień 24 lutego 2011 r. W wyznaczonym terminie upoważnieni przez Prezydenta Miasta Pabianic pracownicy Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego w P. spotkali się z R. S. na klatce schodowej domu przy ul. [...]. Wnioskodawca oświadczył, że nie posiada klucza do ww. lokalu, ponieważ jego była żona wymieniła zamki w drzwiach wejściowych. Podejmowane przez stronę próby dostania się do mieszkania okazały się bezskuteczne. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. organ pierwszej instancji dołączył do akt niniejszej sprawy dokumentację sprawy dotyczącej wniosku R. S. o przyznanie dodatku mieszkaniowego na okres od 1 września 2010 r. do 28 lutego 2011 r., zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2010 r. orzekającą o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Z akt powyższej sprawy wynika, iż R. S. w przedmiotowym lokalu nie zamieszkuje na stałe i nie gospodaruje. Ponadto z uwagi na złożenie przez skarżącego do akt sprawy kserokopii decyzji Prezydenta Miasta Pabianic przyznających mu zasiłek celowy na dofinansowanie kosztów utrzymania w wysokości 100 zł miesięcznie (odpowiednio za grudzień 2010 r. oraz styczeń i luty 2011 r.) organ pierwszej instancji wystąpił o udostępnienie dokumentów dotyczących ww. spraw. Z przekazanych przez MCPS w Pabianicach kserokopii dokumentów wynika, że wyznaczony na dzień 24 lutego 2011 r. wywiad środowiskowy nie odbył się, bowiem skarżący nie posiadał klucza do drzwi wejściowych, w których była żona zmieniła zamki. Wnioskodawca nie wyraził zgody na wezwanie policji. Oświadczył, że zamierza wystąpić do sądu o podział majątku. Oświadczył również, że pomimo, iż na co dzień przebywa w C., to P. stanowią jego centrum życiowe. Tutaj ma lekarza rodzinnego, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna.

Mając powyższe na uwadze, Prezydent Miasta Pabianic decyzją z dnia [...] maja 2011 roku odmówił R. S. przyznania dodatku mieszkaniowego. Uzasadniając taki kierunek rozstrzygnięcia, organ wskazał, że podany we wniosku adres P., ul. [...] nie jest faktycznym miejscem zamieszkania strony. Natomiast dodatek mieszkaniowy nie może służyć do pokrywania kosztów lokalu, którego strona wnioskująca faktycznie nie zajmuje. Jego centrum życiowe pozostaje poza tym lokalem. Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 606/06, organ pierwszej instancji wskazał, że dodatek mieszkaniowy przysługuje uprawnionej osobie, która nie tylko ma prawo do lokalu, lecz także stale w nim zamieszkuje. Świadczenia tego można odmówić, jeżeli wnioskodawca poda nierzetelne dane. Taka sytuacja w ocenie Prezydenta Miasta Pabianic wystąpiła w niniejszej sprawie.

W odwołaniu z dnia 7 czerwca 2011 r. R. S. wskazał, iż posiada tytuł prawny do lokalu przy ul. [...] w P. Faktycznie na co dzień nie przebywa w przedmiotowym lokalu, jednakże jest to spowodowane działaniami jego byłej żony, która to uniemożliwia. Nie korzysta z dostępnych środków prawnych z uwagi na dobro niepełnosprawnego syna, który mieszka z matką. Ponadto w ocenie odwołującego się organ pierwszej instancji dokonując kontroli na okoliczność jego faktycznego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, podając jednocześnie, iż celem wywiadu jest ustalenie stanu majątkowego wnioskodawcy, przekroczył swoje uprawnienia. Wskazał również, że jego centrum życiowe znajduje się w P., gdzie załatwia wszystkie sprawy życiowe związane ze stałym pobytem. Do odwołania załączył kserokopię skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 544/10, oddalającego jego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2010 r. Oświadczył, że treść skargi kasacyjnej zawiera istotne argumenty oraz że sprawa zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Powołując treść art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych organ odwoławczy wskazał, że dodatek mieszkaniowy przysługuje między innymi najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, a także innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem. Kolegium podniosło, iż z zawartej w art. 4 ustawy definicji gospodarstwa domowego wynika, że termin ten oznacza gospodarstwo domowe prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. W ocenie Kolegium, powołany powyżej przepis art. 4 ustawy stanowi o stałym zamieszkaniu jak i gospodarowaniu w danym lokalu mieszkalnym, co oznacza, że oba te czynniki muszą wystąpić łącznie. W przedmiotowej sprawie wystąpiła zatem przesłanka odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W toku przeprowadzonego postępowania w sposób bezsporny ustalono, iż wnioskodawca nie zamieszkuje na stałe i nie gospodaruje w lokalu położonym w P. przy ul. [...]. W związku z powyższym nie zostały spełnione przesłanki stałego zamieszkiwania oraz ponoszenia wydatków związanych z zamieszkiwaniem w danym lokalu, o których mowa w wyżej powołanych przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy, Kolegium wskazało, iż Prezydent Miasta Pabianic był uprawniony do ustalenia, w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, faktycznej liczby osób zamieszkujących i gospodarujących w lokalu mieszkalnym oraz do odmowy przyznania dodatku z uwagi na stwierdzenie, że jest ona mniejsza niż wykazana w załączonej do wniosku deklaracji. Natomiast co do kwestii załączonej do odwołania kserokopii skargi kasacyjnej Kolegium wskazało, że odstąpiło od ustosunkowania się do zawartej w jej treści argumentacji, bowiem kwestie te będą przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego.

R. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Powołując się na argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, że jego centrum życiowe nie może znajdować się w C., bowiem lokal, który tam zajmuje jest lokalem użytkowym, a nie mieszkalnym. Nie ma tam meldunku, a ponadto został wydany wobec niego sądowy nakaz opuszczenia tego lokalu. Wskazał również, że wystąpił do sądu o podział majątku. Sprawa jest w toku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie jest zasadna,

Badając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego, uzasadniającego jej uchylenie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734 ze zm.).

Stosownie zaś do treści art. 3 ust. 1 powołanej ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Przyznanie przedmiotowego świadczenia uwarunkowane jest również wielkością zajmowanego mieszkania w stosunku do ilości osób (członków gospodarstwa domowego) zamieszkujących w danym lokalu mieszkalnym. W myśli art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby.

Natomiast przepis art. 7 ust. 1 ustawy stanowi, iż dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Organ, o którym mowa w ust. 1, odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że faktyczna liczba wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą jest mniejsza niż wykazana w deklaracji, o której mowa w ust. 1 (art. 7 ust. 3 pkt 2 ustawy).

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej rozpatrujące wniosek R. S. z dnia [...] lutego 2011 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego, na podstawie przeprowadzonego w dniu 24 lutego 2011 r. wywiadu środowiskowego, ustaliły, że skarżący faktycznie nie zamieszkuje w lokalu wskazanym we wniosku, to jest w P., przy ul. [...]. W związku powyższym organy administracji uznały, iż skarżący nie spełnia przesłanek uprawniających do uzyskania wnioskowanego świadczenia.

W ocenie Sądu, organy administracji zasadnie zatem przyjęły, że R. S. nie spełnia przesłanek do przyznania dodatku mieszkaniowego, a prawidłowość takiego rozstrzygnięcia wynika właśnie z definicji pojęcia "gospodarstwa domowe" zamieszczonej w przywołanym powyżej przepisie art. 4 ustawy.

Jednocześnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że głównym celem przyznawania dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie i podwyżki czynszów. Świadczenie to ma zatem pomóc osobie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, a spełniającej wymogi ustawy, w pokryciu kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ta zamieszkuje. Dodatek mieszkaniowy nie może natomiast służyć do pokrywania kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ubiegająca się o dodatek nie zamieszkuje. Jeżeli osoba uprawniona do zajmowania lokalu faktycznie w tym lokalu nie mieszka, to choćby spełniała ustawowe kryteria dotyczące wysokości dochodu oraz przysługującej powierzchni normatywnej, nie może skutecznie ubiegać się o dodatek mieszkaniowy. O stałym zamieszkiwaniu w lokalu można mówić tylko wtedy, gdy w tym właśnie lokalu skoncentrowane zostaną podstawowe sprawy osobiste i majątkowe wnioskodawcy. Kryteria ustawowe, od których uzależnione jest przyznanie dodatku mieszkaniowego są bezwzględne i nie pozwalają na uznaniowe rozstrzygnięcie sprawy.

Tym samym, zdaniem WSA w Łodzi, ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, bezspornie wynika, że skarżący nie zamieszkuje stale w lokalu położonym w P. przy ul. [...] i nie prowadzi w tym lokalu jednoosobowego gospodarstwa domowego.

W tym zakresie Sąd I instancji bezpośrednio odniósł się również do stanowiska skarżącego zamieszczonego w oświadczeniu, odwołaniu oraz w skardze. Skarżący podnosił bowiem, że nadal przebywa w C., a na ograniczony kontakt z lokalem w P. ma wpływ długotrwały konflikt z byłą żoną. Natomiast organ ustalił, że skarżący składa wnioski o zapomogi, ale nie uzyskuje pomocy z powodu niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

Jednakże, wedle Sądu I instancji, podnoszone przez skarżącego okoliczności w postaci zameldowania na pobyt stały w przedmiotowym lokalu, korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej i społecznej, czy też głosowania w miejscu zameldowania pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Jak stwierdził dalej Sąd I instancji, miejsce zameldowania wnioskodawcy nie zawsze stanowi dowód, że wnioskujący o przyznanie dodatku mieszkaniowego prowadzi gospodarstwo domowe w tym lokalu, w którym jest zameldowany. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, na ocenę nieprowadzenia przez skarżącego gospodarstwa domowego w lokalu w P. nie ma wpływu okoliczność, że do lokalu w C. nie posiada tytułu prawnego, oraz że zajmowany przez niego lokal jest lokalem użytkowym i został wydany sądowy nakaz opóźnienia tego lokalu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący R. S., reprezentowany przez adwokata z urzędu.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wystąpił również o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo procesowe wykonane na zasadzie prawa pomocy i jednocześnie złożył oświadczenie, że koszty pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie zostały zapłacone w całości lub w części.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., pełnomocnik sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w zw. z art. 4 i art. 7 tejże ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawo do dodatku mieszkaniowego nie wynika z zajmowania lokalu, lecz ze stałego przebywania i zamieszkiwania w nim.

Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy, jak to zostało wykazane w skardze, organy administracji naruszyły obowiązującą je procedurę. Z kolei, zdaniem skarżącego kasacyjnie, organy naruszyły przepis art. 15 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. wyrażający zasadę dwuinstancyjności. W tym zakresie pełnomocnik wskazał, że rozstrzygnięcie nastąpiło wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji. Nadto, zdaniem pełnomocnika, doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, tj. odstąpienie od wskazania przyczyn odmowy wiarygodności i mocy dowodowej okolicznościom wskazanym przez skarżącego co do zajmowania przedmiotowego lokalu oraz pominięcie tychże okoliczności w jej uzasadnieniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego, jej autor podniósł, iż, zgodnie z art. 4 ustawy, podstawowym kryterium, od którego ustawa uzależnia przyznanie dodatku, jest poziom dochodu przypadającego na jedną osobę w gospodarstwie domowym, liczonego według zasad przyjętych w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy, a dopiero drugą przesłankę stanowi kryterium powierzchni użytkowej lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego (art. 5 ust. 1-4 ustawy).

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, za zasadnością przyjęcia takiej wykładni art. 4 przemawiają także unormowania konstytucyjne – wyrażona w Konstytucji RP zasada sprawiedliwości społecznej i równości praw obywateli (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP).

Natomiast przyjęcie przeciwnego poglądu co do rozumienia art. 2 i art. 4 ustawy prowadziłoby do takiego stanu, w którym w korzystniejszej sytuacji byłyby rodziny, w których jedna z osób gospodarujących w ogóle nie pracuje, ale przebywa stale w lokalu (przy założeniu takich samych dochodów rodziny z jednym pracującym i rodziny z dwoma pracującymi poza miejscem zamieszkania).

Dodatkowo skarżący kasacyjnie wskazał, że praca i przebywanie okresowo w innej miejscowości, wiąże się ze zwiększonymi kosztami zatrudnienia, co Rzeczpospolita Polska, jako Państwo realizujące społeczną gospodarkę rynkową (art. 20 Konstytucji RP), przy polityce zmierzającej do pełnego produktywnego zatrdnienia (art. 10 § 3 Kodeksu pracy) winno wspierać, nie zaś pośrednio karać w drodze odmowy przyania dodatku mieszkaniowego osobom aktywnym (mobilnym) zawodowo.

Skarżący kasacyjnie stwierdził też, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, podstawą do przyznania dodatku mieszkaniowego jest, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną jednoznacznie w przepisie art. 4, sam fakt zajmowania lokalu (art. 2, 4 i 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Nie stanowi natomiast tej podstawy, a tak przyjął Sąd I instancji, posiadanie w tym lokalu centrum interesów życiowych. Tym samym ustawodawca celowo wskazał, że wystarczy zajmowanie lokalu, choćby, jak to ma miejsce w przypadku skarżącego, na podstawie orzeczenia sądu powszechnego o podziale lokalu do używania z prawem wyłącznej dyspozycji.

W odniesieniu do naruszenia przepisu art. 15 k.p.a., który, jak podkreśłił pełnomocnik, stanowi potwierdzenie prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji gawarantowanego w art. 78 Konstytucji RP, pełnomocnik podniósł, że WSA w Warszawie nie dostrzegł nieprawidłowego w tym zakresie sposobu prowadzenia postępowania przez SKO w Łodzi. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, a to z kolei czyni postępowanie drugointancyjne postępowaniem iluzorycznym i godzi w ww. podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela.

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wnoszący skargę podkreślił, że zarówno Sąd I instancji, jak i orzekające w sprawie organy nie wzięły pod uwagę, że mimo ustawicznego utrudniania skarżącemu przez byłą małżonkę korzystania z lokalu, skarżący w możliwie najszerszym zakresie – określonym w orzeczeniu sądu powszechnego – zajmuje ten lokal.

Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji i organy administracji obydwu instancji w sposób nieuprawniony deprecjonują wartość istotnego w sprawie dowodu, którym jest fakt zameldowania skarżącego w lokalu, który z uwagi na utrzymanie obowiązku meldunkowego w polskim porządku prawnym, w dalszym ciągu pozostaje podstawowym dowodem na okoliczność zamieszkiwania pod określonym adresem. Dopiero bowiem faktyczne niezamieszkiwanie skarżącego pod wskazanym na wstępie adresem skutkowałoby wydaniem aktu administracyjnego w przedmiocie jego wymeldowania. W takim zaś przypadku to organ administracji I instancji będący jednocześnie organem meldunkowym obowiązany był przedstawić stosowne dowody i należycie uzasadnić przyczyny, dla których odmówił wiarygodności dowodom przedstawionym przez stronę.

Co więcej, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie wystarczające było oparcie przez organy administracji negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia na materiale dowodym w postaci jednostkowego wywiadu środowiskowego, który nie tylko służy innym celom dowodym niż ustalenie faktu zajmowania lokalu (dochody i liczba osób), ale nie może mieć również większej mocy dowodowej niż bezsporne okoliczności przedstawione przez skarżącego (zameldowanie w lokalu, ponoszenie opłat z nim związanych, korzystanie w miejscu położenia lokalu z opieki zdrowotnej i społecznej, głosowanie w wyborach, przebywanie w lokalu, zamieszkiwanie w lokalu przez syna skarżącego).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Jako pierwsze należy rozpoznać zarzuty naruszenia prawa procesowego, bowiem w sytuacji, gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że został skutecznie podważony, można przejść do kontrolowania dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 października 2011 r., II FSK 775/10, LEX nr 964529).

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 15 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, stwierdzić należy, iż zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z art. 136 i 138 k.p.a, organ odwoławczy nie przeprowadza ponownie dowodów, które zostały przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotycząca stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji uległy zmianie. Dopiero w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ może wydać decyzję z art. 138 § 2 k.p.a. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, nie można podzielić, zawartego w skardze kasacyjnej, poglądu, iż rozstrzygnięcie sprawy przez SKO w Łodzi w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji jest sprzeczne z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje zresztą, jakie dodatkowe dowody miałyby zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, iż jej autor zarzucał Sądowi I instancji zaaprobowanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, a nie braki w postępowaniu dowodowym. Pełnomocnik podnosi bowiem w ramach tego zarzutu deprecjonowanie przez organy administracji i WSA w Łodzi dowodu w postaci zameldowania skarżącego na pobyt stały w przedmotowym lokalu.

Również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez odmowę przyznania wiarygodności i mocy dowodowej faktu zameldowania skarżącego w przedmiotowym lokalu nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. Sam fakt zameldowania w lokalu nie jest równoznaczny ze stałym zamieszkiwaniem i gospodarowaniem, jest bowiem tylko czynnością rejestracyjną, która może stanowić tylko jeden z elementów oceny stanu faktycznego. Tymczasem analiza art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie pozostawia wątpliwości, że uprawnienie do dodatku mieszkaniowego związane jest z gospodarowaniem lokalem. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe wykazało w oczywisty sposób, iż centrum życiowe skarżącego pozostaje poza lokalem, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

Zarzut błędnej wykładni art. 2 w zw. z art. 4 i 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych opiera się na niezrozumieniu przez skarżącego kasacyjnie pojęcia zamieszkiwania czy zajmowania lokalu mieszkalnego, od którego zależy przyznanie dodatku. Dodatek mieszkaniowy nie może służyć do pokrywania kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ubiegająca się o dodatek nie zamieszkuje. Jeżeli osoba uprawniona do zajmowania lokalu faktycznie w tym lokalu nie mieszka, to choćby nawet spełniała ustawowe kryteria dotyczące wysokości dochodu oraz przysługującej powierzchni normatywnej, nie może skutecznie ubiegać się o dodatek mieszkaniowy. Warunkiem uprawniającym do otrzymania dodatku mieszkaniowego jest bowiem faktyczne zamieszkiwanie wnioskodawcy i prowadzenie przez niego gospodarstwa domowego w lokalu, do którego przysługuje mu tytuł prawny. Powyższy obowiązek wynika z literalnej wykładni art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, zgodnie z którym ustawodawca w powyższym przepisie wskazał na konieczność korzystania z danego lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem, bo taki jest cel wspomnianej ustawy, której przepisy mają umożliwić osobom nie mogącym uiścić opłat za zajmowany lokal, pomoc w tym zakresie. Świadczą o tym zwroty "osobom mieszkającym" (art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy), "osobom zajmującym" (art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy). W przekonaniu Sądu, skoro przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie precyzują jak rozumieć pojęcie zamieszkiwania czy zajmowania lokalu, oceniając stan faktyczny i prawny w tym zakresie należy mieć na względzie poglądy doktryny i judykaturę przedmiotu wypracowane na gruncie prawa cywilnego. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O wypełnieniu jego przesłanek świadczą dwie okoliczności – zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu. Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane, świadczące o woli skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości. Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym wnioskodawcy, tj. miejscem gdzie przebywa on z zamiarem stałego pobytu. Pobyt stały zaś oznacza zamieszkiwanie w danej miejscowości pod oznaczonym adresem z wolą koncentracji w tym miejscu swoich spraw życiowych, w tym osobowych i majątkowych interesów. Centrum życiowe oznacza więc miejsce, w którym dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu, gdzie ześrodkowane są wszystkie jej podstawowe sprawy życiowe, gdzie zgromadziła swoje podstawowe przedmioty potrzebne do egzystencji, a więc upraszczając miejsce, w którym stale przebywa, śpi, gotuje, pierze, czyli tam gdzie spełnia swoje podstawowe potrzeby bytowe (tak: NSA w wyroku z 21 września 2011 r., I OSK 581/11, CBOSA).

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że zostały dokonane wiarygodne ustalenia zarówno faktyczne jak i prawne dotyczące kwestii zamieszkiwania przez skarżącego w przedmiotowym lokalu w P. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, aby R. S. stale zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu, ponieważ powyższa okoliczność bezspornie wynika z oświadczenia skarżącego, który sam przyznaje, iż wciąż przebywa w Czarnocinie z uwagi na długotrwały konflikt z byłą żoną. Należy więc uznać, iż tam koncentruje swoje sprawy życiowe. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 w zw. z art. 4 i 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż z przepisów art. 250, art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i art. 260 P.p.s.a. wynika, że orzekanie w przedmiocie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy pozostaje w kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, do którego należy złożyć stosowny wniosek.