Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 162/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6251 Warunki techniczne nadawania programów radiowych i telewizyjnych (częstotliwość)
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 114 ust. 3 pkt 1, art. 116 ust. 1-6, art. 116 ust. 7, art. 206 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Maciej Nawrocki po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych P. S.A. w W., P.T. C. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1703/07 w sprawie ze skargi P. T. C. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej rezerwację częstotliwości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz P. S.A. w W. 380 (trzysta osiemdziesiąt) zł oraz na rzecz P. T. C. Spółki z o.o. w W. 380 (trzysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. T. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. Minister Łączności RP przydzielił P. T. K. Sp. z o.o. do użytkowania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej 180 następujących po sobie kanałów dupleksowych, tj. trzysta sześćdziesiąt częstotliwości, z odstępem międzykanałowym równym: 25 kHz, usytuowanych w przedziałach częstotliwości, określonych następującymi częstotliwościami kanałów skrajnych: - przedział dolny: - kanał nr 1: 452.525 MHz, - kanał nr 180: 457.000 MHz, - przedział górny:- kanał nr 1: 462.525 MHz,- kanał nr 180: 467.000 MHz. W punkcie 3 decyzji podano, że przydzielone częstotliwości strona może wykorzystywać na całym obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, do realizacji łączności (świadczenia usług) wyłącznie pomiędzy urządzeniem abonenckim: ruchomym bądź stacjonarnym, a stacją bazową, pracującymi wyłącznie w sieci radiokomunikacji ruchomej lądowej typu komórkowego określanej dalej nazwą: sieć NMT 450 działającej w analogowym systemie NMT 450 w paśmie częstotliwości 450 MHz, zgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu na działalność telekomunikacyjną. Prezes Regulacji Telekomunikacji i Poczty decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił pkt 3 decyzji Ministra Łączności nadając mu następujące brzmienie:

"Zarezerwowane częstotliwości Strona może wykorzystywać na całym obszarze RP do świadczenia usług telekomunikacyjnych w:

a) służbie stałej, z wykorzystaniem technologii CDMA oraz NMT450i,

b) służbie ruchomej z wykorzystaniem technologii NMT450i".

W pozostałym zakresie decyzja pozostała bez zmian.

P. T. C. Spółka z o.o. złożyła w dniu 24 kwietnia 2007 r. wniosek do obecnie właściwego organu – Prezesa UKE o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r. wydanej w trybie art. 155 k.p.a., zwanej dalej decyzją zmieniającą. Prezes UKE decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że z wnioskiem o wszczęcie nadzwyczajnego trybu wystąpił podmiot nieposiadający legitymacji, gdyż brak jest normy prawa materialnego uzasadniającego interes prawny spółki w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej. Zgodnie, bowiem z art. 114 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawa telekomunikacyjnego (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 zwanej dalej Prawem Telekomunikacyjnym lub Pt) rezerwacji częstotliwości dokonuje się na rzecz podmiotu, który spełnia wymagania określone ustawą oraz jeżeli częstotliwości objęte wnioskiem są dostępne. Częstotliwość 450 MHz nie jest dostępna, gdyż rezerwacja tej częstotliwości została dokonana na rzecz P.T.K. decyzją Ministra Łączności z dnia [...] grudnia 1991 r. Natomiast decyzja zmieniająca nie stanowiła w swej istocie nowej rezerwacji częstotliwości, albowiem w wyniku jej wydania nie doszło do rezerwacji nowego zakresu częstotliwości, a jedynie zostały zmienione warunki wykorzystania już zarezerwowanego zakresu częstotliwości. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2007 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes UKE podkreślił, iż przepisy art. 114 i 116 Pt nie statuują w przedmiotowej sprawie interesu prawnego P.T.C., gdyż dostępność częstotliwości jest warunkiem koniecznym, by rezerwacja mogła być dokonana na rzecz innego podmiotu. Zarzut Spółki, iż w istocie decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. stanowiła nową rezerwację, nie znajduje uzasadnienia. Zmiana nie dotyczyła, bowiem rozszerzenia zakresu częstotliwości, co w przypadku wystąpienia drugiej z przesłanek ustawowych - niedostatku częstotliwości - uzasadniałoby obowiązek przeprowadzenia przetargu.

Wyjaśniając podstawę prawną orzeczenia Sąd I instancji wskazał najpierw, że podstawowym zagadnieniem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w sprawie była kwestia interesu prawnego skarżącej Spółki pozwalającego na uczestnictwo w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r. W przedmiotowej kwestii Sąd przyznał rację Prezesowi UKE, iż przepisy art. 114 ust. 3 pkt 1 i art. 116 ust. 1 Pt nie konstytuują interesu prawnego P.T.C. Sp. z o.o. w tej sprawie. Określają one jedynie sposób postępowania Prezesa UKE w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości. Z art. 114 ust. 3 pkt 1 Pt wynika, że dostępność częstotliwości jest warunkiem dokonania ich rezerwacji, natomiast w braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmiot, dla którego zostanie dokonana rezerwacja, jest wyłaniany w drodze przetargu, o czym stanowi art. 116 ust. 1 Pt. Prawidłowe jest zatem stanowisko Prezesa UKE, zgodnie, którym nie wchodzi w grę zmiana sytuacji prawnej skarżącej Spółki na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r., gdyż nawet w takim przypadku nie doszłoby do "uwolnienia" spornych częstotliwości. Rezerwacja częstotliwości w paśmie 450 MHz została bowiem dokonana uprzednio na rzecz P.T.K. C. na mocy decyzji Ministra Łączności z dnia [...] grudnia 1991 r. z mocą obowiązywania do dnia 31 grudnia 2016 r. (vide: pkt 1 i 3 decyzji z 1991 r.). Zmiany decyzji dotyczące sposobu wykorzystania częstotliwości, wynikające z postępu technicznego, nie wymagają trybu przetargowego, gdyż zostały zastrzeżone na rzecz uprawnionej na mocy powołanej decyzji. Sąd nie podzielił poglądu pełnomocnika skarżącej, że zmiana rezerwacji dokonana decyzją Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r. stanowiła w istocie nową rezerwację, co skutkować miało obowiązkiem przeprowadzenia przetargu. Z porównania postanowień decyzji Ministra Łączności z dnia [...] grudnia 1991 r. oraz decyzji Prezesa URTiP z dnia 4 listopada 2005 r. wynika, iż zmiana ma charakter jakościowy, wynikający z postępu techniki. Dopuszczalność tego rodzaju zmian w ramach częstotliwości przyznanych na rzecz P.T.K. Sp. z o.o. (obecnie: P.T.K. C.) została przewidziana w pkt 7 decyzji z 1991 r., znajdując następnie odzwierciedlenie w decyzji zmieniającej z 2005 r. - ingerującej wyłącznie w pkt 3 decyzji z 1991 r., który dotyczy częstotliwości 450 MHz. Jest rzeczą oczywistą, zdaniem Sądu, iż wobec faktu, iż zmiana decyzji z 1991 r. mieści się w granicach zmian przedmiotowych zastrzeżonych jej treścią (pkt 7 decyzji), to procedura przetargowa nie może być zastosowana z powodu braku dostępności spornej częstotliwości, zastrzeżonej na rzecz strony, w wiążącej decyzji Ministra Łączności z dnia 16 grudnia 1991 r. Oddalając skargę Sąd powołał u podstaw orzeczenia art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.).

II

Wyrok Sądu I instancji został zaskarżony w całości odrębnymi skargami kasacyjnymi skarżącej – P. T. C. Sp. z o.o. i uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego – P. S.A.

Skarżąca spółka P.T.C. zarzuciła wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 190 zd. 1 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, wbrew obowiązkowi, wykładni prawa zaprezentowanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy dopuszczenia P. S.A. do udziału w postępowaniu toczącym się w niniejszej sprawie przed WSA w W. w charakterze uczestnika (postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. II GZ 53/08);

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a-c p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a. i art. 206 ust. 1 Pt. w związku z art. 116 ust. 1 p.t. i art. 116 ust 7 Pt. poprzez przyjęcie, że P.T.C. i P. S.A. nie służy interes prawny i tym samym przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] listopada 2005 roku, dotyczącej zmiany rezerwacji częstotliwości dokonanej uprzednio na rzecz P.T.K. C. i bezzasadne oddalenie skargi;

II. przepisów prawa materialnego, a to:

3) art. 28 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a. i art. 206 ust. 1 Pt. oraz art. 116 ust. 1 Pt. i art. 116 ust. 7 Pt. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że P.T.C. i P. S.A. nie służy interes prawny i tym samym przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] listopada 2005 roku, dotyczącej zmiany rezerwacji częstotliwości dokonanej uprzednio na rzecz P.T.K. C.;

4) art. 116 ust. 1 p.t. w związku z art. 116 ust. 7 p.t. oraz art. 1 ust. 2 pkt. 1 p.t. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty nie miał obowiązku przeprowadzenia przetargu w związku z wnioskiem P.T.K. C. o zmianę przyznanej rezerwacji częstotliwości, czym naruszono również cel ustawy polegający na wspieraniu równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych.

Podnosząc te zarzuty spółka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zachodzą przesłanki określone w art. 188 p.p.s.a., uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2007 roku, a także poprzedzającej ją decyzji Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2007 roku, w każdym przypadku zaś zasądzenia na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Natomiast uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego – P. S.A. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 116 ust. 7 Prawa telekomunikacyjnego poprzez błędną wykładnię, a w wyniku powyższego - niewłaściwe zastosowanie art. 116 ust. 1-6 powyższej ustawy - w zw. z art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 k.p.a., których naruszenie - poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie równocześnie zarzuciła - skutkujące uznaniem, iż P.T.C. Sp. z o.o. nie miała statusu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] wydanej bez przeprowadzenia przetargu, pomimo istnienia takiego ustawowego wymogu, a w wyniku powyższego - odmową wszczęcia na wniosek P.T.C. Sp. z o.o. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Prezesa URTiP,

b) art. 114 ust. 3 pkt 1 Pt. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do stanu faktycznego wymagającego zastosowania - w jego miejsce - art. 116 ust. 1-6 w zw. z art. 116 ust.7 przedmiotowej ustawy,

2) przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nieprawidłowe przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów P. T. C. Sp. z o.o. podniesionych w skardze oraz niewłaściwe przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie pozostającej w bezpośrednim związku z zarzutami podniesionymi przez P. T. C. Sp. z o.o.,

b) art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) poprzez błędne zastosowanie tegoż ostatniego przepisu - poprzez nierozstrzygnięcie sprawy, co do istoty z uwagi na nieuzasadnione i niewyjaśnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pominięcie okoliczności wskazujących na istnienie po stronie P.T.C. Sp. z o.o. interesu prawnego w udziale w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...]

c) art. 190 zdanie 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. poprzez orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w oparciu o wykładnię przepisów sprzeczną z wykładnią zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakie zapadło w niniejszej sprawie w dniu 12 czerwca 2008 r.,

d) art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez orzeczenie poza granicami sprawy wyznaczonej zaskarżoną przez PTC Sp. z o.o. decyzją Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], tj. rozstrzyganie, jakie byłyby ewentualne skutki stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, (pomimo, iż organ nie rozstrzygał powyższej kwestii), zamiast o tym, czy P.T.C. Sp. z o.o. przysługuje interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności owej decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej,

e) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) - c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 28 w zw. z art. 157 § 12 i 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia przesłanek do uznania P.T.C. Sp. z o.o. za stronę postępowania oraz do uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2007 r.,

f) art. 151 p.p.s.a. - poprzez jego zastosowanie pomimo istnienia przesłanek do uwzględnienia skargi złożonej przez P.T.C. Sp. z o.o.

W oparciu o tak postawione zarzuty uczestnik postępowania domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 188 p.p.s.a. uchylenia wyroku w całości oraz uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2007 r., oraz orzeczenia o kosztach postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według właściwych przepisów prawa.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne Prezes UKE domagał się ich oddalenia wskazując na przyczyny, dla których należało uznać postawione w nich zarzuty za nieusprawiedliwione.

III

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy stron skarżących oraz pełnomocnicy Prezesa UKE podtrzymali stanowiska zawarte odpowiednio w skargach kasacyjnych oraz w odpowiedziach na skargi kasacyjne. Natomiast pełnomocnik spółki P.T. K. C. wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontroli instancyjnej, sprawowanej w granicach zakreślonych podstawami skarg kasacyjnych, poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję wydaną w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. W myśl natomiast art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Istota problemu w tej sprawie odnosząca się do podstaw prawnych decyzji sprowadza się do ustalenia, czy istniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia decyzji zmieniającej. Odmowa wszczęcia postępowania wydana w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. kończąca postępowanie wstępne, oznacza, że wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności decyzji jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Niedopuszczalność wszczęcia z przyczyn podmiotowych zachodzi wówczas, gdy występuje brak zdolności prawnej czy też oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. W wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r, o sygn. akt I OSK 725/05 (publ. Lex 209119) Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, że art. 157 § 3 k.p.a. ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Z kolei w wyroku z dnia 17 czerwca 2005 r. o sygn. akt OSK 1534/04 Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, że zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych można dopuścić tylko, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie wywodzi własnego interesu prawnego. W razie, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni nie można prowadzić tej wykładni poza postępowaniem administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni podziela zapatrywania prawne wyrażone w obydwu przywołanych wyrokach i uważa, że tylko w sytuacji, gdy podmiot domagający się wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji niebędący stroną postępowania zwykłego, nie wskaże elementów określających jego legitymację do złożenia wniosku, lub gdy wskazane elementy w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego dopuszczalne jest wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 157 § 2 k.p.a. Natomiast w sytuacji, gdy przesłanki istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego wymagają dokonania szeregu ustaleń, obejmujących ustalenie ewentualnego wpływu decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, na sferę jego praw lub obowiązków, odmowa wszczęcia postępowania narusza art.157 § 3 k.p.a. w związku z art.157 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie pozostawało poza sporem, że skarżąca spółka PTC we wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wskazała przesłanki istnienia jej interesu prawnego w żądaniu wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji zmieniającej. Ustalenie interesu prawnego wnioskodawcy wymagało złożonego procesu wykładni, na co wskazuje wprost zarówno kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja jak i uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Za naruszające przepis art. 157 § 2 i 3 k.p.a. należy uznać przeprowadzenie tej wykładni poza postępowaniem administracyjnym (w postępowaniu wstępnym). Z tych powodów zarzuty obydwu skarg kasacyjnych obejmujących art. 157 § 2 i 3 k.p.a. należało uznać za uzasadnione.

Kontrolując decyzje wydaną na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. sąd administracyjny zobligowany jest do oceny zgodności tej decyzji z przepisami prawa. Ta oczywista konstatacja oznacza, że działając w granicach sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a sąd jest uprawniony jedynie do oceny czy istniała przesłanka niedopuszczalności wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sprawie organ uznał, że zachodzi ona z przyczyn podmiotowych, a to oznacza, że kontrola legalności decyzji dotyczyła ustalenia istnienia po stronie wnoszącego wniosek legitymacji do jego skutecznego wniesienia (z uwzględnieniem uwag dotychczasowych). Poza granicami postępowania zarówno administracyjnego, (które wszak nie zostało wszczęte) jak i postępowania sądowoadministracyjnego pozostawały kwestie związane z istnieniem ewentualnych wad kwalifikowanych decyzji, której stwierdzenia nieważności dotyczył wniosek. Tymczasem Sąd I instancji, nie zważając na to, że nie zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej, w zaskarżonym wyroku przesądził, że decyzja ta nie posiadała kwalifikowanej wady prawnej wskazanej we wniosku, bo "zmiany decyzji dotyczące sposobu wykorzystania częstotliwości, wynikające z postępu technicznego nie wymagają trybu przetargowego, gdyż zostały zastrzeżone na rzecz uprawnionej na mocy powołanej decyzji (pkt 7)". Taki osąd Sądu narusza art. 134 § 1 p.p.s.a, a to czyni zarzut naruszenia tego przepisu postawiony w skardze kasacyjnej P. S. A. usprawiedliwionym.

W przepisie art. 157 § 2 k.p.a. ustawodawca posłużył się pojęciem strony. Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a. stanowiącym, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na gruncie tego przepisu ukształtował się trafny pogląd, że o istnieniu interesu prawnego decyduje to, czy istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Zgodzić należy się też z tym, że postępowanie dotyczy interesu prawnego nie tylko wtedy, gdy w wyniku postępowania wydaje się decyzję rozstrzygającą o prawach lub obowiązkach danego podmiotu, ale także wówczas, gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu.

W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (np. wyrok II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32). Nie ma przy tym jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dobitnie o tym świadczy orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do art. 157 § 2 k.p.a. Kwestie te należy rozważyć zatem indywidualnie przy przyjęciu kryterium ewentualnych skutków stwierdzenia nieważności decyzji dla praw i obowiązków podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności decyzji. Niekiedy ustalenie istnienia interesu prawnego w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. wymaga dokonania ustaleń, czy objęta postępowaniem nadzwyczajnym decyzja posiada zarzucaną jej kwalifikowaną wadę prawną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, w której dopiero odpowiedź na pytanie, czy zmiana rezerwacji częstotliwości wymagała uruchomienia procedur, o których stanowi art. 116 ust. 1 w związku z ust. 7 Prawa telekomunikacyjnego pozwoli na ustalenie czy skarżąca spółka legitymowała się interesem prawnym żądając uruchomienia trybu nadzwyczajnego. Odpowiedzi na tak postawione pytanie nie można było udzielić w decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd też wszystkie te zarzuty skarg kasacyjnych, które obejmują przepisy prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał co najmniej za przedwczesne, zauważając przy tym, iż stanowią one reakcje na motywy przyjęte w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji jak i wyroku Sądu I instancji.

W myśl art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z treści tego przepisu w powiązaniu z art. 197 § 2 p.p.s.a, który stanowi, że do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, autorzy obydwu skarg kasacyjnych wywodzą, iż wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II GZ 53/08 wiązała Sąd I instancji przy rozpoznaniu sprawy sądowoadministracyjnej. Wskazać przy tym należy, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego na skutek skargi P. T. C., Sąd I instancji postanowieniem z dnia 29 listopada 2008 r. odmówił dopuszczenia P. S.A. do udziału w sprawie. Na skutek zażalenia P. S.A. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 czerwca 2008 r. uchylił zaskarżone postanowienie i dopuścił P. S.A. do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Opierając się na fragmentach uzasadnienia tego postanowienia kasatorzy budują tezę, iż Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o istnieniu ich interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji, a wyrażony pogląd wiązał Sąd I instancji i w tym upatrują naruszenie art.190 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. Zarzuty te są nieusprawiedliwione i to z wielu powodów. Po pierwsze, postępowanie zażaleniowe dotyczy kwestii incydentalnych, nie może zatem w jego toku dojść do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Po wtóre, ewentualne związanie Sądu I instancji poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu wydanym na skutek zażalenia, dotyczy danej kwestii incydentalnej. Po trzecie, przepis art. 190 p.p.s.a. obejmuje sytuacje, w których "sprawa została przekazana" a zatem nie te, gdy Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął daną kwestię merytorycznie, tak jak w tym przypadku – orzekł o dopuszczeniu P. S.A. do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349) i § 18 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348), orzekł jak w sentencji.