Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1271/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 183 § 1-2, art. 185 § 1, art. 193, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki partnerskiej w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1165/14 w sprawie ze skargi [A.] Spółki partnerskiej w D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz [A.] Spółki partnerskiej w D. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [A.] sp.p. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w R. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w R. (dalej: Dyrektor POW NZF) ogłoszeniem nr [...], podał do publicznej wiadomości informację o konkursie ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie: świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej.

Oferty złożyło 8 oferentów, z czego 1 ofertę odrzucono, a 7 przyjęto do dalszego postępowania. Do zawarcia umowy wybrano 4 oferty. Ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania w trybie konkursu ofert podano do wiadomości w dniu 15 maja 2014 r.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniosła [A.] Spółka Partnerska [...] w S. (dalej: Spółka [A.] lub skarżący).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor POW NFZ oddalił ww. odwołanie uznając je za niezasadne. W podstawie prawnej organ podał art. 152, art. 154 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwana dalej ustawą oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że do zawarcia umowy zakwalifikowano podmioty, których oferty uzyskały ocenę pomiędzy 60 a 54,231 pkt. Oferta odwołującego się uzyskała notę 53,846 pkt i nie została zakwalifikowana do zawarcia umowy. W toku postępowania odwoławczego nie ma możliwości dokonania ponownej oceny złożonej oferty, jako że leży to w gestii komisji konkursowej. Komisja przy ocenie ofert stosowała jednakowe dla wszystkich kryteria. Uczestnictwo w konkursie ofert nie gwarantowało natomiast wyboru złożonej oferty.

Spółka [A.] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. POW NFZ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., podtrzymując w całości dotychczas wyrażone stanowisko.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej też WSA lub Sąd I instancji) wniosła Spółka [A.]

W odpowiedzi na skargę Dyrektor POW NFZ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 18 października 2014 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów w postaci pism jako niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Pełnomocnik organu w piśmie z dnia 26 stycznia 2015 r. poinformował, że skarżący dołączył do swojej oferty świadectwo pracy z dnia 15 sierpnia 2004 r. podpisane przez M. B., a wystawione w D. na rzecz R. B., w którym stwierdzono, ze ta w okresie od dnia 1 maja 2002 r. do dnia 1 sierpnia 2004 r. wykonywała pracę w charakterze pielęgniarki środowiskowej w niepełnym wymiarze czasu pracy na rzecz [A.]. Ponadto POW NFZ dysponuje informacją Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych z siedzibą w R., że R. B. nie ma uprawnień do realizowania świadczeń zdrowotnych, a skarżący wskazał ją w złożonej do Funduszu ofercie jako personel, który będzie realizował świadczenia.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że analiza akt administracyjnych pozwala na przyjęcie, że organ procedując w sprawie nie naruszył zasad postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co nie oznacza, że w sprawie nie nastąpiło naruszenie przepisów procesowych. Akta administracyjne są kompletne, zawierają wszystkie złożone oferty przez oferentów i pozwoliły na weryfikację pracy komisji konkursowej.

WSA zwrócił uwagę na treść art. 139 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu I instancji z przepisu tego należy wyprowadzić wniosek, że strony przystępujące do konkursu są związane warunkami umowy, które podlegały ocenie przy wyborze oferty. Oznacza to, że informacje podane przez stronę w formularzu ofertowym muszą być aktualne i prawdziwe zarówno w dacie składania oferty jak i przez cały czas postępowania zmierzającego do zawarcia umowy z wybranym świadczeniobiorcą. Komisja konkursowa ma za zadanie ocenę ofert oraz warunków zawartych w ofertach i na tej podstawie rozstrzyga konkurs. Zadaniem komisji konkursowej nie jest ustalenie zdarzeń przyszłych, które mogą (ale nie muszą) nastąpić, lecz ocena spełnienia przez oferenta kryteriów i warunków danego postępowania zarówno pod względem warunków formalnych jak i merytorycznych właściwych dla danego rodzaju świadczenia pielęgnacyjnego i opiekuńczego, co do których jest prowadzone postępowanie.

Sąd I instancji wskazał, że z dokumentacji złożonej przez skarżącego wynika, iż jako personel medyczny do wykonywania świadczeń zdrowotnych została zgłoszona R. B. (str. 9 i 10 formularza ofert - podpisane przez M. B.) i zawierająca oświadczenie, że dysponuje stażem pracy w zawodzie co najmniej 6 lat z uwzględnieniem czasu trwania stażu podyplomowego). Z informacji Funduszu uzyskanej od Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w R. wynika, że w dacie złożenia oferty deklarowana, jako pielęgniarka do wykonywania świadczeń zdrowotnych nie miała uprawnień do ich realizowania, gdyż posiada przerwę w wykonywaniu zawodu dłuższą niż 6 lat.

WSA wskazał też, że obecny na rozprawie skarżący oświadczył, że dołączone do oferty świadectwo pracy R. B. zostało sfałszowane i objęte jest stosownym postępowaniem prokuratorskim, a o dokonaniu sfałszowania dokumentu świadczy fakt, że w dacie jego wystawienia w 2004 r. nie istniała spółka [A.]. Spółka ta istnieje od 2006 r.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że problem ewentualnego sfałszowania świadectwa pracy wykracza poza granice niniejszej sprawy i nie ma wpływu na jej wynik. Sąd jest związany oceną legalności oferty na dzień jej złożenia, a w dacie złożenia oferty przez skarżącego zadeklarowana pielęgniarka nie miała uprawnień do realizacji świadczeń zdrowotnych.

Sąd I instancji odwołał się do art. 7 ustawy z dnia o zawodach pielęgniarki i położonej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1435 ze zm.), zgodnie z którym zawód pielęgniarki lub położnej może wykonywać osoba posiadająca prawo wykonywania zawodu stwierdzone albo przyznane, przez właściwą okręgową radę pielęgniarek i położnych. Przez wykonywanie zawodu pielęgniarki lub położnej należy rozumieć udzielanie świadczeń zdrowotnych (art. 5 ).

W ocenie WSA, powyższe świadczy o tym, że komisja konkursowa odstąpiła od kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach, co skutkowało niezastosowaniem art. 149 pkt 2 ustawy, gdyż oferty zawierające nieprawdziwe informacje podlegają odrzuceniu. Sąd I instancji stwierdził, że nieprawdziwe dane oferty nie stanowią braków formalnych oferty, możliwych do usunięcia w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty.

WSA wskazał, że dopuszczenie przez komisję konkursową oferty, która winna być odrzucona na zasadzie art. 149 ust. 1 ustawy do dalszego postępowania, stanowi naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców (art. 134 ustawy). Zawarcie umowy z oferentem, którego ofertę należało odrzucić wywołuje skutek przewidziany w art. 155 ust. 2 ustawy, to jest nieważność umowy o świadczenia zdrowotne.

Sąd I instancji wskazał też, że z art. 149 ust. 3 ustawy należy wyprowadzić wniosek, iż odrzucić ofertę z przyczyn wymienionych w ust. 1 pkt 1 - 8 może tylko komisja. W rozpoznawanej sprawie wadliwa oferta została dopuszczona do kręgu podmiotów, z których w drodze konkursu wybierano podmioty do zawarcia umowy na realizację świadczeń zdrowotnych. W tej fazie postępowania w wyniku rozpatrzenia odwołania organ wydaje decyzje o treści określonej w art. 154 ust. 3 ustawy to jest albo uwzględnia odwołanie albo oddala odwołanie. Przepis art. 154 ust. 3 zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć w postępowaniu wszczętym odwołaniem oferenta.

W ocenie WSA z analizy wskazanych przepisów, w przypadku wniesienia odwołania przez podmiot, którego oferta winna była zostać odrzucona przez komisję konkursową, to jedynym rozstrzygnięciem, jakie może wydać organ jest oddalenie odwołania z przyczyn formalnych z uwagi na ustawowe ograniczenia orzecznicze organu wynikające z art. 154 ust. 3 ustawy. Te ograniczenia orzecznicze organu w fazie administracyjnego postępowania na skutek wniesienia odwołania spowodowały, że Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w wyniku powtórnie prowadzonego postępowania mogłaby zapaść decyzja o tej samej treści. WSA podkreślał, że jedynym kryterium kontroli jest legalność, a tej nie można odmówić zaskarżonej decyzji pomimo zauważonych przez Sąd naruszeń przepisów postępowania, które jednak per saldo nie miały wpływu na wynik sprawy.

Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie było przesłanek do zastosowania art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż stan faktyczny sprawy uzasadniał odrzucenie oferty skarżącego.

Z tych względów Sąd I instancji uznał za zasadne rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji.

Sąd wskazał też, że z uwagi na to, że oferta skarżącego powinna była zostać odrzucona przez komisję konkursową, w ocenie Sądu niecelowym było w ramach postępowania odwoławczego porównywanie ustaleń dotyczących kwalifikacji wartościującej poszczególne oferty i konieczności oceny przez organ całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy, o której to konieczności wypowiada się jednoznacznie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podobnie Sąd nie odniósł się do zarzutu skargi o nieprzeprowadzeniu kontroli lokalu wszystkich oferentów, bo w stanie faktycznym uwzględnionym do orzekania nie miało to wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [A.] spółka partnerska w D.

Na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego niezastosowanie, to jest:

art. 19 ust. 2 i 3 oraz art. 43 w zw. z art. 44 ust. 1 oraz art. 46 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. - o zawodach pielęgniarki i położnej skutkujące wydaniem wyroku i oddaleniem skargi Skarżącego w oparciu o informację Organu otrzymaną od Okręgowej Izby Pielęgniarek i Możnych z dnia 31 lipca 2014 r., a sporządzoną na podstawie niekompletnych danych, tj. w oparciu o informację, iż R. B.(wskazana przez Skarżącego w ofercie konkursowej o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej, jako pielęgniarka posiadająca prawo wykonywania zawodu) posiada przerwę w wykonywaniu zawodu powodującą utratę prawa jego wykonywania.

Na podstawie art.174 pkt 2) p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

I. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a.:

1) w zw. z art. 149 ust. 1 i 3 oraz art. 152 oraz art. 155 ust. 2 oraz art. 154 ust. 1- 3 ustawy- o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków Publicznych 27 sierpnia 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 210, poz. 2135 - zwana dalej "u.ś.o.z.") poprzez przyjęcie, iż mimo naruszenia przez Organ przepisów postępowania nie nastąpiło naruszenie interesu prawnego Skarżącego, przez co skarga Skarżącego winna być oddalona - w razie uwzględnienia skargi, w powtórnie przeprowadzanym postępowaniu przed Organem zostałaby bowiem wydana decyzja odpowiadająca decyzji uchylonej z uwagi na podanie przez Skarżącego nieprawdziwych informacji w zakresie posiadania przez R. B. prawa wykonywania zawodu pielęgniarki, kiedy:

a) sąd I instancji oparł zaskarżony wyrok na twierdzeniu Organu złożonym w piśmie z dnia 26 stycznia 2015 r., a odwołującym się do stanowiska Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w R. dnia 31 lipca 2014 r., nie przeprowadzając przy tym na tę okoliczność uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów oraz nie stosując art. 19 ust. 2 i 3 oraz art. 43 w zw. z art. 44 ust. 1 oraz art. 46 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. - o zawodach pielęgniarki i położnej (wcześniej art. 11 pkt 20) w zw. z art. 11 d ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. - o samorządzie pielęgniarek i położnych - akt uchylony), co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż z ww. przepisów wynika, iż źródłem danych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych o wykonywaniu bądź zaprzestaniu wykonywania zawodu jest sama pielęgniarka, co również oznacza, iż zaniedbanie obowiązków informacyjnych przez pielęgniarkę (co miało miejsce w przypadku R. B.) nie powoduje utraty prawa do wykonywania zawodu, a jedynie brak danych w Okręgowej Izbie Pielęgniarek i Położnych skutkujący wydaniem nieodpowiadającego prawdzie stanowiska w oparciu o niekompletną dokumentację,

b) R. B. po zakwestionowaniu przez Organ w postępowaniu przed sądem I instancji prawa do wykonywania zawodu, dopełniła względem Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 19 ust. 23 oraz art. 43 w zw. z art. 44 ust. 1 oraz art. 46 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. - o zawodach pielęgniarki i położnej (wcześniej art. 11 pkt 20) w zw. z art. lid ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. - o samorządzie pielęgniarek i położnych - akt uchylony) przez co zaświadczeniem z dnia 26 marca 2015 r. Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych z siedzibą w R. potwierdziła, iż R. B. posiada aktualny dokument prawa wykonywania zawodu pielęgniarki nr [...] wydany dnia 06.06.2001 r., a tym samym Skarżący w postępowaniu konkursowym przed Organem złożył ofertę zawierającą prawdziwe informacje i jego oferta na tej podstawie nie mogła być odrzucona;

2) w zw. z art. 6, 7 oraz art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz.U. z 2000 r. poz. 1071 z późniejszymi zmianami, zwana dalej "k.p.a.") w zw. z art. 134 ust. 1 oraz art. 152 ustawy- o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze lodków publicznych 27 sierpnia 2004 r. (Dz.U. 2004 Nr 210 poz. 2135 - zwana dalej "u.o.ś.z") polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi Skarżącego, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji Organu, pomimo iż nie rozpatrzono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, nie zebrano i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego i nie poddano go ocenie we wzajemnej łączności, w tym nie wyjaśniono:

a) czy oferent B. B. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] posiada pomieszczenia i sprzęt pozwalające na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej uznając, iż obligatoryjna kontrola dotyczy jedynie świadczeniodawców, którzy dotychczas nie mieli zawartej umowy z P. Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia w R. w zakresie objętym konkursem, kiedy:

wśród świadczeniodawców objętych kontrolą znajdował się świadczeniodawca W. H., który (co wynika wprost z rankingu i przyznanych mu punktów za kryterium ciągłości) miał już zawartą umowę z P. Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia w R.,

w dokumentacji postępowania brak jest jakichkolwiek dokumentów, w tym protokołów potwierdzających, że B. B. był kiedykolwiek wcześniej kontrolowany przez P. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w R. pod kątem jakości, w tym pod adresem "[...]", "[...]", "[...]" czy "[...]",

b) czy oferent E. P. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...] posiada pomieszczenia i sprzęt pozwalające na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej uznając, iż obligatoryjna kontrola dotyczy jedynie świadczeniodawców, którzy dotychczas nie mieli zawartej umowy z P. Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia w R. w zakresie objętym konkursem, kiedy:

wśród świadczeniodawców objętych kontrolą znajdował się świadczeniodawca W. H., który (co wynika wprost z rankingu i przyznanych mu punktów za kryterium ciągłości) miał już zawartą umowę z P. Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia w R.,

w dokumentacji postępowania brak jest jakichkolwiek dokumentów, w tym potwierdzających, że E. P. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...], była kiedykolwiek wcześniej kontrolowana przez P. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w R. pod kątem jakości,

w odpowiedzi na skargę Skarżącego Organ oświadczył, że kontrolę przeprowadza się u podmiotów, u których pod danym adresem kontrola nie była przeprowadzana w poprzednich postępowaniach konkursowych, przyznając jednocześnie, że E. P. nigdy nie była kontrolowana w żądanym postępowaniu, skąd można wywieść, iż Organ bezpodstawnie przyznał temu oferentowi punkty za jakość,

c) czy poprzez uznanie w postępowaniu konkursowym, iż B. B. oraz E. P. spełniają kryteria jakości, mimo niezweryfikowania czy posiadają pomieszczenia i sprzęt pozwalające na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w stosunku do Skarżącego naruszono zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz czy prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji,

co skutkowało nieprawidłowym i sprzecznym z zasadami logiki przyjęciem przez sąd I instancji, że nie doszło do uszczerbku interesu prawnego Skarżącego oraz nie naruszono zasad postępowania mających wpływ na ocenę możliwości zawarcia ze Skarżącym umowy o świadczenie usług zdrowotnych, w tym że komisja konkursowa Organu prawidłowo oceniła spełnienie przez wszystkich oferentów kryteriów i warunków danego postępowania, mimo iż uznano B. B. oraz E. P. za spełniających kryteria jakości przy jednoczesnym braku weryfikacji spełnienia tych kryteriów, a zatem w razie prawidłowego przeprowadzenia postępowania, oferty te mogłyby otrzymać inną punktację i de facto doprowadzić do przyjęcia oferty Skarżącego;

3) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w z w. z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 160 w związku z art. 162 p.p.s.a. polegające na:

a) dokonaniu oceny na podstawie faktów i dowodów nie wynikających z akt sprawy, a przez to wykroczenie poza materiał zebrany w postępowaniu przed Organem i przyjęcie przez sąd I instancji, iż:

zarzut Skarżącego odnoszący się do nieprawidłowości postępowania konkursowego w zakresie negocjowania ceny dotyczył prowadzenia negocjacji z oferentem E. P., kiedy Skarżący w stosunku do postępowania konkursowego względem oferenta E. P. zarzucił brak weryfikacji czy jej oferta spełnia kryterium jakości, tj. czy posiada pomieszczenia i sprzęt pozwalający na świadczenie usług zdrowotnych oraz czy poprzez uznanie bez kontroli, iż E. P. spełnia kryterium jakości, w stosunku do Skarżącego naruszono zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz czy prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a tym samym bezpodstawnym rozstrzyganiem z przekroczeniem granic rozpoznania sprawy,

R. B. w dacie złożenia przez Skarżącego oferty konkursowej nie posiadała prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki, a przez to Skarżący w ofercie konkursowej zawarł nieprawdziwe informacje dotyczące uprawnień ww. osoby, kiedy Organ w prowadzonym przez niego postępowaniu nie dokonywał takich ustaleń i w aktach sprawy brak było jakichkolwiek dowodów potwierdzających ww. stanowisko (przy czym za podstawę takiego ustalenia stanu faktycznego przez sąd I instancji nie można uznać twierdzeń Organu w piśmie skierowanym do sądu I instancji z dnia 26 lutego 2015 r. oraz załączonego doń stanowiska Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych z dnia 31 lipca 2014 r., bowiem nie tylko powstały one po zakończeniu postępowania przed Organem, ale były oczywiście błędne z uwagi na art. 19 ust. 2 i 3 oraz art. 43 w zw. z art. 44 ust. 1 oraz art. 46 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. - o zawodach pielęgniarki i położnej [wcześniej art. 11 pkt 20) w zw. z art. 11 d ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. - o samorządzie pielęgniarek i położnych - akt uchylony]), co skutkowało wzięciem przez sąd I instancji przy ocenie legalności decyzji pod uwagę okoliczności, które z akt tych nie wynikają i które nie legły u podstaw zaskarżonego aktu i ostatecznie przyjęciem, że w razie uchylenia zaskarżonej decyzji zostałoby wydane rozstrzygnięcie tej samej treści - co w ocenie sądu I instancji uzasadniało oddalenie skargi Skarżącego;

b) naruszeniu istoty i celu postępowania dowodowego poprzez podjęcie ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy prowadzonej przed Organem, zamiast oceny czy Organ ustalił ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, przy jednoczesnym braku formalnego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie, tj. ustalenie na podstawie samych informacji Organu wynikających z przedłożonego pisma z dnia 26 stycznia 2015 r., iż R. B. w dacie złożenia oferty konkursowej przez Skarżącego nie posiadała prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki, a zatem oferta Skarżącego w razie ponownego rozpoznania przez Organ winna być oddalona z uwagi na podanie przez Skarżącego w ofercie konkursowej nieprawdziwych informacji, co skutkowało oddaleniem skargi, kiedy:

sąd I instancji nie wydał żadnego postanowienia w przedmiocie dopuszczenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, który pozwoliłby mu dokonać powyższych ustaleń okoliczności faktycznych, w tym nie wydał postanowienia w przedmiocie dopuszczenia dowodu uzupełniającego z dokumentu stanowiącego załącznik do pisma Organu z dnia 26 stycznia 2015 r. stanowiska Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych z dnia 31 lipca 2014 r., a zatem nie mógł na podstawie żadnego dokumentu przedłożonego przez Organ w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonać ustaleń faktycznych ani wydawać rozstrzygnięcia w oparciu o stan faktyczny z niego wynikający,

samo pismo procesowe strony postępowania nie stanowi dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., a zatem nie tylko nie może być przedmiotem uzupełniającego postępowania dowodowego, ale przede wszystkim nie można na jego podstawie dokonywać ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz wydawać rozstrzygnięcia sprawy,

ustalony przez sąd I instancji stan faktyczny, iż R. B. w okresie od złożenia oferty do dnia orzekania nie posiadała prawa wykonywania zawodu pielęgniarki, nie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonej decyzji, a jedynie mógł służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej decyzją administracyjną;

II. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na:

1) całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej (w tym nieustosunkowania się w zaskarżonym wyroku) podniesionego przez Skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 6, 7 oraz art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 1 u.ś.o.z., w zakresie w jakim nie rozpatrzono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, nie zebrano i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego i nie poddano go ocenie we wzajemnej łączności, w tym nie wyjaśniono:

a) czy B. B. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] posiada pomieszczenia i sprzęt pozwalające na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

b) czy E. P. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...] posiada pomieszczenia i sprzęt pozwalające na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

c) czy poprzez uznanie w postępowaniu konkursowym, iż B. B. oraz E. P. spełniają kryteria jakości, mimo niezweryfikowania czy posiadają pomieszczenia i sprzęt pozwalające na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w stosunku do Skarżącego naruszono zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz czy prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji,

2) braku wyjaśnienia przez sąd I instancji na jakiej podstawie ustalił, iż R. B. nie posiada prawa wykonywania zawodu pielęgniarki, a Skarżący podał w związku z tym w ofercie konkursowej przed Organem nieprawdziwe informacje, skoro nie tylko okoliczności takie nie zostały stwierdzone żadnym dowodem w postępowaniu przed Organem, ani na tę okoliczność nie zostało przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe przez sąd I instancji, mimo, że ustalenia te w sposób bezpośredni stanowiły podstawę do oddalenia skargi Skarżącego, a które to naruszenie znacznym stopniu utrudnia również przeprowadzenie właściwej kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku;

III. art. 133 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 2 w zw. z art. 113 §1 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na nieotwarciu na nowo rozprawy mimo ujawnienia się istotnych okoliczności dopiero po jej zamknięciu, tj. nieotwarcia na nowo rozprawy mimo poinformowania sądu I instancji przez Skarżącego w piśmie z dnia 12 lutego 2015 r., iż R. B. po zakwestionowaniu przez Organ w postępowaniu przed sądem I instancji prawa do wykonywania zawodu, podjęła działania zmierzające do dopełnienia względem Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 19 ust. 2 i 3 oraz art. 43 w zw. z art. 44 ust. 1 oraz art. 46 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. - o zawodach pielęgniarki i położnej, co mogło doprowadzić do zmiany stanowiska Izby w zakresie posiadania przez nią prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki, a w konsekwencji odmiennego rozstrzygnięcia skargi przez sąd I instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący żądał uchylenia w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wedle norm przepisanych.

Na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. skarżący wniósł o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentu:

- zaświadczenia z dnia 26 marca 2015 r. Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych z siedzibą w R. potwierdzającego, iż R. B. posiada aktualny dokument prawa wykonywania zawodu pielęgniarki nr [...] wydany dnia 06.06.2001 r. które załączył do skargi kasacyjnej, wskazując, że jest on niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Skarżący w piśmie z dnia 22 lipca 2015 r. stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną podtrzymał dotychczasowe stanowisko i na podstawie art.106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentu:

1) Zaświadczenia z dnia 29 maja 2015 r. Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych z siedzibą w R. potwierdzającego, iż R. B. nie posiada 5 – letniej przerwy w wykonywaniu zawodu pielęgniarki określonej w ustawie z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej;

2) oświadczenia R. B. w przedmiocie posiadania prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki z dnia 17 czerwca 2015 r., które dołączono do pisma wskazując, że są one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a nadto nie mogły być powołane przed sądem I instancji ani w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na podstawach usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz.U.2016.718 j.t.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Podobnie nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a.

W zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyroku Sąd I instancji samodzielnie poczynił ustalenie, że komisja konkursowa odstąpiła od kontroli prawdziwości danych przedstawionych w ofercie strony skarżącej i również samodzielnie w oparciu o materiał przedstawiony przez organ w postępowaniu sądowym w postaci informacji uzyskanej od Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w R. ustalił, że w dacie złożenia oferty osoba deklarowana przez skarżącego, jako pielęgniarka do wykonywania świadczeń zdrowotnych nie miała uprawnień do ich realizowania, gdyż posiada przerwę w wykonywaniu zawodu dłuższą niż 6 lat.

W oparciu o te ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że dopuszczenie przez komisję konkursową oferty, która winna być odrzucona na zasadzie art. 149 ust. 1 ustawy do dalszego postępowania, stanowi naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców (art. 134 ustawy).

Na podstawie tak przyjętych ustaleń WSA, w oparciu o art. 154 ust.3 ustawy wyprowadził wniosek, że w wyniku powtórnie przeprowadzonego postępowania mogłaby zapaść decyzja o tej samej treści wobec czego Sąd I instancji uznał, że zaskarżonej decyzji nie można odmówić legalności pomimo zauważonych przez Sąd naruszeń przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota najdalej idących zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zakresie stwierdzenia podstaw do odrzucenia oferty skarżącego.

W tym zakresie zasadny jest zarzut naruszenia art.133 § 1 p.p.s.a. w z w. z art. 106 § 3 p.p.s.a., który został powiązany z naruszeniem art. 160 w zw. z art.162 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a., jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Obowiązkiem sądu, który przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem.

Należy jednak wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ustawodawca przewidział zatem możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających, co oznacza, że również te dowody są brane pod uwagę przy orzekaniu.

Jednak w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. dokonał samodzielnych ustaleń faktycznych, w oparciu o które wydał wyrok.

Takie procedowanie stanowi naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w z w. z art. 106 § 3 p.p.s.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania norm prawa do określonego stanu faktycznego. Tak więc postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń, celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a ustalił istnienie podstaw do odrzucenia oferty złożonej przez skarżącego w postępowaniu konkursowym. To ustalenie legło u podstaw wydanego w sprawie wyroku. Jednocześnie Sąd odstąpił od całościowej oceny wydanych w sprawie decyzji i odniesienia się do zarzutów skargi uznając, iż w stanie faktycznym uwzględnionym przy wydawaniu wyroku nie było to istotne.

Wobec uwzględnienia najszerszego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutu skargi kasacyjnej, pozostałe jej zarzuty nie mogły podlegać rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny bo dotyczą kwestii nierozpoznanych przez Sąd I instancji.

Dodać jeszcze należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków dowodowych zawartych w skardze kasacyjnej i piśmie procesowym z 22 lipca 2015 r. bowiem w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów dotyczących postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się wprost art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie jego zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01).

Mając na uwadze, co omówiono już wyżej, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną, jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić, wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 26/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokona ponownej oceny wydanych w sprawie decyzji administracyjnych z uwzględnieniem powyższych wskazań.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1) p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.