Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1650/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2006 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej - Prezes ZUS) na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - powoływanej dalej jako u.s.u.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - określanej dalej jako k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy A. M. (dalej jako "skarżący") umorzenia należności z tytułu odsetek od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy w łącznej kwocie 8.591,20 zł.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że pismem z dnia 20 września 2005 r. skarżący wniósł o umorzenie odsetek od powstałych zaległości z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że po przebytej operacji jest osobą niepełnosprawną, uzyskuje niską emeryturę, z której egzekwowane jest miesięcznie 190 zł. Wskazał także, że zaległości z tytułu składek powstałe w okresie prowadzenia przez niego działalności gospodarczej zostały spowodowane utratą płynności finansowej na skutek braku zapłaty za wykonane przez niego usługi. W uzasadnieniu wniosku podkreślił, iż jego żądanie dotyczy umorzenia odsetek od zaległych składek ubezpieczeniowych.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ("Prezes ZUS") decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. działając na podstawie przepisu art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 32 u.s.u.s. odmówił umorzenia przedmiotowej należności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes ZUS uznał, że niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. ze względu na to, iż ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie zawiera przepisu umożliwiającego umorzenie odsetek w oderwaniu od należności głównej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. i uwzględnienie wniosku. W uzasadnieniu pisma wskazano, iż uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, z którego wynika, iż skarżący nie mógł ograniczyć swego żądania do umorzenia odsetek od zaległych składek jest błędne. W ocenie skarżącego wnioskodawca miał pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domagał. Na poparcie tego stanowiska przywołał orzeczenie Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] października 2004 r. Sygn. Akt[...].

W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, iż jego aktualna sytuacja majątkowa i życiowa, mimo braku całkowitej nieściągalności uzasadnia umorzenie odsetek od należności wobec ZUS na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365 - określanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r."). W skardze podniesiono, iż Prezes ZUS nie zbadał, czy w przypadku skarżącego zaistniała szczególna drastyczna sytuacja, powodująca że ze względu na wiek, stan zdrowia, i inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, nie jest w stanie wywiązać się ze zobowiązań wobec ZUS. Wobec powyższego w ocenie skarżącego organ wydający zaskarżoną decyzję błędnie zastosował przepisy rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., a także nie dokonał weryfikacji twierdzeń skarżącego do czego był zobowiązany.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż przedstawiona przez skarżącego sytuacja finansowa nie miała charakteru stałego. Nie została również wywołana nadzwyczajnymi, niezależnymi od woli zdarzeniami losowymi, którym nie można było przeciwdziałać. Prezes ZUS na poparcie swojego stanowiska wyraził pogląd, iż prowadzenie działalności gospodarczej, której niewątpliwym celem jest osiągnięcie zysku nierozerwalnie związane jest z ryzykiem, które w żaden sposób nie może obciążać ZUS. Podkreślono również, iż każdy podmiot gospodarczy powinien liczyć się z koniecznością ponoszenia nie tylko podatków, ale i składek na ubezpieczenia.

A. M. reprezentowany przez pełnomocnika, pismem z dnia 11 kwietnia 2006 r., złożył na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając skarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nie zachodzą okoliczności pozwalające Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na umorzenie odsetek od zaległych składek na ubezpieczenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżący jest osobą niepełnosprawną, całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji i wymagającą stałej opieki osoby trzeciej. Pełnomocnik wskazując na aktualną krytyczną sytuację finansową skarżącego oraz jego zły stan zdrowia zarzucił Prezesowi ZUS, iż wydając rozstrzygnięcie w ogóle nie dokonał oceny sytuacji skarżącego przez pryzmat przesłanek zawartych w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. do czego był zobowiązany.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

Wyjaśnić również należy, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie były decyzje organów podjęte w przedmiocie umorzenia odsetek od zaległości składkowych wobec ZUS.

Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. jako "należności z tytułu składek" należy rozumieć: składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia, a także dodatkową opłatę.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.

Wyjaśnić należy, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności czy sprawiedliwości. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (powoływanego dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 k.p.a. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa ZUS (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.).

Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpoznawaniu

i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie niniejszej organy orzekające przyjęły, iż przesłanki umorzenia, zarówno wymienione w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. - nie występują. Stanowiska swojego jednakże nie uzasadniły w sposób należyty.

Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie może być uznane za wyczerpujące.

W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące uzasadnienie ograniczające się w istocie do stwierdzenia, że w przedstawiona przez skarżącego sytuacja finansowa nie ma charakteru stałego, nie została również wywołana nadzwyczajnymi, niezależnymi od woli zdarzeniami losowymi, a także wskazanie przez organ, iż prowadzenie działalności gospodarczej związane jest z ryzykiem, które w żaden sposób nie może obciążać ZUS.

Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się w żaden sposób do indywidualnej sytuacji skarżącego, opisanej przez niego w składanych wnioskach, w szczególności jego stanu zdrowia, w tym przewlekłej choroby zobowiązanego powodującej niepełnosprawność w stopniu uniemożliwiającym samodzielną egzystencję oraz faktu braku jakiejkolwiek możliwości poprawy trudnej sytuacji finansowej i życiowej skarżącego. Nie przeanalizowano przedstawionych przez skarżącego dokumentów m.in. decyzji ZUS o przyznaniu skarżącemu dodatku pielęgnacyjnego, w której w uzasadnieniu stwierdzono, iż lekarz orzecznik ZUS orzekł o całkowitej niezdolności skarżącego do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji.

Sąd podzielił również stanowisko skarżącego, iż Prezes ZUS nie dokonał weryfikacji twierdzeń skarżącego oraz przedstawionych przez niego dowodów, nie zbadał także aktualnej sytuacji finansowej i życiowej skarżącego pod kątem istnienia przesłanek uprawniających do umorzenia zaległych należności stosownie do przepisów rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.

Należy także podnieść, iż organ odwoławczy nie mimo obowiązku instancyjnej kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej nie odniósł się do błędnego stanowiska organu pierwszej instancji, z którego wynikało, iż skarżący nie mógł ograniczyć zakresu wniosku o umorzenie wyłącznie do samych należności odsetkowych. W ocenie Sądu określona na potrzeby ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych definicja "należności z tytułu składek", pozwala na pełną swobodę wnioskodawcy w wyborze należności, których umorzenia domaga się strona, w tym także odsetek od zaległości składkowych. Sąd podzielił w tej sprawie stanowisko wyrażone w przedstawionych przez skarżącego orzeczeniach sądów powszechnych, które były uprzednio właściwe w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu składek wobec ZUS.

Sąd zauważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym.

W niniejszej sprawie obowiązek ten nie został dopełniony. Oznacza to, że skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim.

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, odmiennie niż Ordynacji podatkowej, nie precyzują obowiązków organów administracji poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Jednakże, zdaniem Sądu z przepisu tego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się

w związku z tym co do okoliczności wskazanych w art. 10 § 1 k.p.a., a są to przecież okoliczności, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się uzasadnione jest koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji oczekiwać powinien na jej stanowisko w tym względzie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego prawa, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły.

Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez organy z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. ma wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nich okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, jeżeli nawet organ prowadzący postępowanie może przypuszczać, że okoliczności, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, a ustalone w toku postępowania dowodowego, znane są stronie, to nie jest to równoznaczne z jej świadomością, iż będą one uwzględniane przy podejmowaniu decyzji. Także z tego względu istotne jest umożliwienie jej zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania w sprawie niniejszej jest szczególnie istotne z uwagi na fakt, że z obowiązków określonych w art. 10 k.p.a. nie wywiązały się organy obu instancji.

Niewykonanie przez organ obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może skutkować uchyleniem decyzji. Rzeczą Sądu jest ocena, czy w konkretnej sprawie takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. inne niż dające postawę wznowienia naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem decyzji lub postanowienia organu administracji tylko wtedy, gdy wpływ taki mieć mogło.

Jednakże możliwość dokonania takiej oceny przez Sąd w żadnym razie nie zwalnia organu orzekającego z obowiązku wypełnienia dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a.

Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj., art. 10 § 1, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu

o przepis art. 152 p.p.s.a.