Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 284/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 § 1, 146 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: ar. 165 a ust. 6
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 1 pkt 24 lit b
journal: Dz.U. 2007 nr 80 poz 542
law: Ustawa z dnia 11 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 90 ust 3 a i ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Maria Myślińska Protokolant Agnieszka Warso po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 9 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Bk 456/07 w sprawie ze skargi S. Ośrodka Wychowawczego im. św. J. B. w R. na czynność Zarządu Powiatu S. w przedmiocie dotacji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w sprawie o sygn. akt I SA/Bk 456/07 ze skargi S. Ośrodka Wychowawczego im. św. J. B. w R. na czynności Zarządu Powiatu S. w przedmiocie obliczenia i przyznania dotacji z budżetu państwa stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności i zasądził na rzecz skarżącego od Zarządu Powiatu S. kwotę 2000 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy:

S. Ośrodek Wychowawczy im. św. J. B. w R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na czynności Zarządu Powiatu S. w przedmiocie obliczenia i przyznania dotacji na rzecz Ośrodka za okres styczeń-czerwiec 2007 r. Czynnościom organu zarzucono naruszenie art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. systemie oświaty, poprzez nieprawidłowe obliczenie wysokości dotacji na rzecz Ośrodka i przekazanie jej w zaniżonej wysokości. W związku z powyższym skarżący wniósł o:

- uznanie bezskuteczności czynności obliczenia i przyznania dotacji na rzecz Ośrodka w okresie styczeń-maj 2007 r. oraz zobowiązanie Zarządu Powiatu S. do zgodnego z prawem obliczenia i przekazania dotacji na rzecz S. Ośrodka Wychowawczego w R. w wysokości, przypadającej na jednego wychowanka Ośrodka, równej średnim wydatkom bieżącym ponoszonym na jednego wychowanka w MOW "P." w G. tj. kwoty 2.010,59 zł miesięcznie, w miesiącach styczeń-maj 2007 r., poprzez jej skorygowanie i uzupełnienie,

- uznanie bezskuteczności czynności obliczenia i przyznania dotacji na rzecz Ośrodka w miesiącu czerwcu oraz zobowiązanie Zarządu Powiatu S. do zgodnego z prawem obliczenia i przekazania dotacji na rzecz S. Ośrodka Wychowawczego w R. w wysokości, kwoty przewidzianej na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego, tj. kwoty 2.991,79 zł miesięcznie, w miesiącu czerwcu 2007 r., poprzez jej skorygowanie i uzupełnienie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w okresie od stycznia do maja 2007 r. dotacja przyznana została w wysokości zaniżonej, wskutek wadliwej wykładni art. 90 ust 3a ustawy systemie dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), którego brzmienie nakazywało przyznać placówce oświatowej dotację w wysokości odpowiadającej "średnim wydatkom bieżącym ponoszonym na jednego wychowanka tego samego rodzaju placówki publicznej". Zgodnie z pisemnym oświadczeniem właściwego organu tj. Zarządu Powiatu S., jako podstawę ustalenia dotacji na każdego wychowanka przyjmuje się średnie bieżące wydatki ponoszone na jednego wychowanka w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w G. Zdaniem autora skargi dotację w miesiącu czerwcu 2007 r. przyznano pomijając fakt, że ustawa o systemie oświaty uległa istotnej zmianie w zakresie regulacji podstaw ustalania wysokości dotacji. Dotychczasowe brzmienie art. 90 ust 3a uległo radykalnej zmianie wskutek nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 11 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i zmianie niektórych ustaw. Ustawa nowelizująca art. 90 ust 3a została opublikowana w Dzienniku Ustaw Nr 80 z dnia 9 maja 2007 r. pod pozycją 542. Nowy stan prawny obowiązywał, więc już od 24 maja 2007 r. Oznacza to, że przy obliczaniu części dotacji na miesiąc czerwiec, obwiązywał zupełnie nowy stan prawny, który wymagał uwzględnienia w czynności ustalania wysokości dotacji na rzecz Ośrodka. Obliczenie "kwoty przewidzianej na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego" jest wynikiem czynności rachunkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć kwestię legitymacji Ośrodka do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na czynność Zarządu Powiatu S. związane z obliczeniem i przyznaniem dotacji dla skarżącego Ośrodka. Zarząd Powiatu S. kwestionując uprawnienia Ośrodka do wniesienia skargi wskazał, że umowę o udzielenie dotacji z dnia [...] stycznia 2006 r. zawarło z nim – Towarzystwo S. I. Św. S. K. z siedzibą w W., a nie S. Ośrodek Wychowawczy w R., który wniósł skargę do sądu. Ponadto, powołując się na statut Ośrodka, wskazał, że wszystkie sprawy związane z egzystencją i działalnością Ośrodka wymagają potwierdzenia Inspektora. Wskazując na treść art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, Sąd I instancji stwierdził, że wynika z niego wyraźnie, iż ustawodawca wprowadził obligatoryjne dofinansowanie niepublicznych placówek, które realizują zadania opiekuńcze i wychowawcze oraz wspomagają realizacje obowiązku szkolnego tj. posiadają szczególny status w porównaniu z innymi placówkami niepublicznymi. Dodał, że poza sporem w sprawie pozostaje fakt, że S. Ośrodek Wychowawczy w R. im. Św. J. B. jest niepubliczną placówką oświaty, o której mowa w art. 2 pkt 5 ustawy o systemie oświaty, przeznaczoną dla młodzieży męskiej niedostosowanej społecznie, wpisaną do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, uprawnioną do otrzymywania na każdego wychowanka dotacji z budżetu Powiatu S. Powyższe potwierdza również Statutu S. Ośrodka Wychowawczego w R. Ze statutu Ośrodka wynika również, że jego organami są: Dyrektor, który m.in. reprezentuje Ośrodek na zewnątrz (§ 15) i Zespół Diagnostyczno-Resocjalizacyjny oraz to, że każdy z organów ma możliwość podejmowania decyzji w granicach swoich kompetencji (§ 13). Towarzystwo S. I. Św. S. K. z siedzibą w W., jest natomiast właścicielem wspomnianej placówki niepublicznej. W związku, z powyższym w ocenie Sądu I instancji, nie powinno budzić wątpliwości, że Ośrodek, jako podmiot uprawniony do otrzymania w/w dotacji miał interes prawny we wniesieniu skargi [art. 50 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.] na czynności związane z jej przyznaniem.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spór w niniejszej sprawie sprowadza się ponadto do ustalenia wysokości otrzymywanej przez skarżący Ośrodek dotacji. Jeżeli chodzi o dotację przyznaną stronie za okres od stycznia do maja 2007 r., Sąd wskazał, że w art. 90 ust. 3a (w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 maja 2007 r.), przy obliczaniu wysokości dotacji, ustawodawca wyraźnie odwołał się do wydatków bieżących tj. teraźniejszych; przypadających na chwilę obecną (Słownik PWN CD 2000), a więc wydatków ponoszonych na jednego wychowanka w roku kalendarzowym, na który przyznawana jest wspomniana dotacja, dla placówki niepublicznej a nie do wydatków ponoszonych w roku poprzednim. Dodał, że w doktrynie wskazuje się, że pod pojęciem "średnich wydatków bieżących", o których mowa we wspomnianym przepisie należy rozumieć średnią arytmetyczną wydatków, które przewidziano w budżecie danego powiatu na prowadzenie placówek publicznych tego samego rodzaju. Jednoznaczne brzmienie wspomnianego przepisu nie pozwala na jego odmienną interpretację. Kontynuując stwierdził, iż z treści odpowiedzi na skargę wynika, że za miesiące styczeń-marzec 2007 r. dotacja została udzielona w oparciu o planowaną kwotę 2.025 zł. Natomiast od miesiąca kwietnia 2007 r. dotację udzielano po skorygowaniu uchwały budżetowej na podstawie wyliczonej w oparciu o wykonanie na dzień 31 grudnia 2006 r. wysokości średnich miesięcznych wydatków bieżących wykazanych w 2006 r. w MOW "P." w G. w kwocie 1981.82 zł. Powyższe, w ocenie Sądu I instancji potwierdza słuszność zarzutu o nieprawidłowym naliczeniu i wypłacie dotacji dla niepublicznej placówki, jaką jest S. Ośrodek Wychowawczy w R. im. Św. J. B.

Jeżeli zaś chodzi o dotację przyznaną Ośrodkowi za czerwiec 2007 r., Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty uległ zmianie na mocy nowelizacji tejże ustawy wprowadzonej ustawą z dnia 11 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 542.) Znowelizowany art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty wszedł w życie na podstawie art. 10 ustawy zmieniającej, po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. 24 maja 2007 r. Zgodnie z brzmieniem tegoż znowelizowanego przepisu, placówki niepubliczne, otrzymują na każdego wychowanka dotacje z budżetu powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem, w ocenie Sądu I instancji, od miesiąca czerwca 2007 r. obliczenie dotacji otrzymywanych przez placówki niepubliczne rządziło się nowymi zasadami, wynikającymi z cytowanego znowelizowanego uregulowania art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty. Organ tymczasem dotację za ten miesiąc wypłacił na podstawie zasad obowiązujących przed nowelizacją wspomnianego przepisu. Zdaniem Sądu nie znajduje przy tym uzasadnienia stanowisko Zarządu Powiatu S., iż charakter omawianej zmiany nakazuje przyjąć, iż fakt jej dokonania w trakcie roku budżetowego przesądza, iż odnosi się ona do dotacji udzielanych w 2008 r.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zarząd Powiatu S. wniósł skargę kasacyjną, którą zaskarżył przedmiotowy wyrok, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, polegająca na:

1. przyjęciu, iż użyte w art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) pojęcie "wydatków bieżących" odnosić się może wyłącznie do "wydatków teraźniejszych przypadających na chwilę obecną", a więc wydatków ponoszonych na jednego wychowanka w roku kalendarzowym, na który przeznaczona jest wspomniana dotacja dla placówki niepublicznej, a nie do wydatków ponoszonych w roku poprzednim, który to wniosek zdaniem skarżącego można wyprowadzić z treści art. 165 a ust. 6 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) tj. naruszenie ww. art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty,

2. przyjęciu, iż zmiana art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty dokonana ustawą z dnia 11 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 542) w jej art. 1 pkt 24 lit b określająca wysokość należnej dotacji jako " nie niższą niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego", jako że obowiązuje od dnia 24 maja 2007 r. ma zastosowanie do dotacji już przysługujących, a nie do dotacji przysługujących od 2008 r., o co wnosił Zarząd Powiatu S. tj. naruszenie ww. art. 90 ust. 3 a ustawy o systemie oświaty w brzmieniu ustalonym w art. 1 pkt 24 lit. b ustawy o zmianie tej ustawy (Dz. U. z 2007 r. nr 80, poz. 542)

3. przyjęciu, iż według art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnienie do wniesienia skargi może być przyznanie każdemu, kto ma w tym interes prawny, bez uwzględnienia zależności podmiotowych jakim podlega wnoszący skargą S. Ośrodek Wychowawczy w R. i wynikających z tego ograniczeń o charakterze organizacyjnym, mających swe źródło w Statucie S. Ośrodka Wychowawczego w R. – w jego § 14 rozpatrywanego w kontekście bycia stroną umowy z dnia 24 stycznia 2006 r. o udzielenie dotacji, tj. naruszeniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.,

4. przyjęciu, iż niniejszą sprawę wbrew treści art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) można rozpatrywać jako skargę na czynności Zarządu Powiatu, zamiast na będącą w istocie czynność Rady Powiatu, polegającą na faktycznym ustaleniu wysokości dotacji w uchwale budżetowej i w uchwałach zmieniających budżet Powiatu S., w zależności od wystąpienia okoliczności wpływających na zmianę wysokości dotacji, tj. naruszeniu art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o:

1. uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 9 listopada 2007 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi,

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał m.in., że WSA dokonał błędnej wykładni pojęcia "bieżący", nie odnosząc pojęcia "wydatków bieżących" do dyspozycji art. 165 a ust. 2, 5 a w szczególności ust. 6 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. W przepisie tym ustawodawca sprecyzował, iż przez "wydatki bieżące" rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi, które w odniesieniu do średnich wydatków bieżących, zdaniem skarżącego, określić można po zamknięciu okresu, za który określa się te wydatki. Ponadto, zdaniem skarżącego Sąd błędnie przyjął, iż nowelizacja art. 90 ust. 3a o systemie oświaty, która weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia tj. 24 maja 2007 r. oznaczała, że od czerwca 2007 r. obliczanie dotacji otrzymywanych przez placówki niepubliczne rządzi się nowymi zasadami wynikającymi ze znowelizowanego przepisu. W ocenie skarżącego charakter powyższej zmiany nakazuje przyjąć, iż ze względu na fakt jej dokonania w trakcie roku budżetowego odnosi się ona do dotacji udzielanych od 2008 r.

Skarżący wskazał także, iż Sąd dokonał błędnej wykładni art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że uprawnienie do wniesienia skargi może być przyznane każdemu, kto ma w tym interes prawny, bez uwzględnienia w konkretnej sprawie zależności podmiotowych jakim podlega wnoszący skargę i wynikających z tego ograniczeń o charakterze organizacyjnym. Wbrew ustaleniom Sądu Towarzystwo S. – I. Św. S. K. z siedzibą w W. nie jest wyłącznie "właścicielem wspomnianej placówki", ale jak wynika ze Statutu Ośrodka (§14) ma uprawnienia do zatwierdzania wszystkich spraw związanych z egzystencją i działalnością Ośrodka, a także, co wynika z umowy z dnia [...] stycznia 2006 r. o udzielenie dotacji, wszelkie sprawy związane z wysokością dotacji powinny być przedmiotem uzgodnień dokonywanych wyłącznie pomiędzy stronami tej umowy. Zdaniem skarżącego, brak zatwierdzenia, czyli zgody Towarzystwa jako podmiotu akceptującego wysokości dotacji, na wniesienie skargi, której celem było doprowadzenie do zmiany jej wysokości stoi na przeszkodzie do uznania, jakoby Ośrodek miał interes prawny we wniesieniu skargi.

Ponadto, ponieważ skarga dotyczyła obliczenia jak i przyznania dotacji ww. Ośrodkowi, które to czynności znajdują się w kompetencji Rady Powiatu, a nie Zarządu Powiatu (którego czynności w tym przypadku sprowadzały się wyłącznie do kwestii technicznych tj. propozycji wysokości dotacji a nie jej ostatecznej wysokości), stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok WSA wskazuje błędnie podmiot, którego czynność została zaskarżona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. Ośrodek Wychowawczy w R. wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 2 września 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozprawę odroczyć i na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. przedstawić do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości tj.: "Czy obliczanie wysokości i przekazanie dotacji placówce niepublicznej, o jakiej mowa w art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) następujące po podjęciu przez radę powiatu uchwały na podstawie art. 90 ust 4 ustawy o systemie oświaty, stanowią podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego, akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?"

Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GPS 7/08 postanowił odmówić podjęcia uchwały, w przedmiocie przedstawionego mu zagadnienia prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w samej ustawie procesowej określony jest jako wynikający z trzech źródeł. Pierwszym z nich jest skarga kasacyjna, w której strona swoją wolą określa granice wiążące sąd. Pod tym względem działań strony dotyczy daleko posunięty rygoryzm formalny. Drugim jest ocena sprawy pod względem występowania podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Trzecie źródło to konieczność oceny czy skarga do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe (art. 189 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie zwykłym powziął natomiast wątpliwości czy nie występowały przyczyny odrzucenia skargi. Z tej też przyczyny przedstawił do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące jego zdaniem poważne wątpliwości. Przedstawienie zagadnienia prawnego było działaniem wynikającym z rozważania trzeciego z wymienionych na wstępie źródeł zakresu badania sprawy w postępowaniu drugoinstancyjnym. Odpowiedź na przedstawione wątpliwości prawne mogłaby stanowić podstawę do oceny czy przedmiot zaskarżenia stanowi podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego, akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odmawiając podjęcia uchwały w przedmiocie przedstawionego mu zagadnienia prawnego skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraził stanowisko, że ustalenia jakimi kierował się Sąd I instancji oraz brak należytych działań zmierzających do wyjaśnienia kształtu przedmiotu zaskarżenia nie dają możliwości wyjaśnienia wątpliwości prawnej składu zwykłego. W konsekwencji przyjąć należy, że w obecnym stanie sprawy nie jest możliwe podważenie dopuszczalności skargi z efektem w postaci zastosowania art. 189 p.p.s.a., to jest uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi.

W przedstawionych okolicznościach zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wynikać może jedynie z pierwszego z wymienionych źródeł, to jest skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie.

Przedstawione uwagi dotyczące zakresu badania sprawy na podstawie skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej są o tyle istotne, że żaden z zarzutów składających się na podstawy kasacyjne nie dotyczy materii, do której odniósł się skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W żadnym z zarzutów nie wymienia się przepisów postępowania regulujących materię ustaleń faktycznych czy też odtwarzanie przedmiotu zaskarżenia, w szczególności poprzez usuwanie braków formalnych skargi. W tej sytuacji poprzez badanie zasadności zarzutów skargi kasacyjnej nie jest możliwe doprowadzenie sprawy do stanu pozwalającego na ocenę czy zachodzą podstawy uznania przedmiotu zaskarżenia za zaskarżalne akty lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że oparta ona została na pierwszej z wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Mimo tego jako naruszone wymienił art. 50 § 1 i art. 146 § 1 p.p.s.a., to jest przepisy postępowania sądowoadministracyjnego. Przedstawiona wada skargi kasacyjnej nie zwalniała jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od rozpatrzenia zarzutów naruszenia przepisów postępowania błędnie określonych jako zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z a art. 50 § 1 p.p.s.a. "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". W tej sytuacji bezpodstawne jest zarzucanie Sądowi I instancji we wstępnej części zarzutu, że błędnie przyjął, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Nie jest podważana okoliczność, że S. Ośrodek Wychowawczy w R. im. Św. J. B. jest niepubliczną placówką oświaty, o której mowa w art. 2 pkt 5 ustawy o systemie oświaty, przeznaczoną dla młodzieży męskiej niedostosowanej społecznie, wpisaną do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, uprawnioną do otrzymywania na każdego wychowanka dotacji z budżetu Powiatu S. Jest więc beneficjentem dotacji, o jakiej mowa w art. 90 ust. 3 a ustawy o systemie oświaty, której wysokość kwestionuje. Wobec tego legitymacja skargowa S. Ośrodka Wychowawczego w R. im. Św. J. B., oparta na wywodzonym z przepisów ustawy o systemie oświaty interesie prawnym nie może być skutecznie kwestionowana. Stosunki pomiędzy tą placówką wychowawczą a Towarzystwa S. – I. Św. S. K. z siedzibą w W. są w tym zakresie obojętne. W skardze kasacyjnej brak przy tym zarzutów pozwalających na podważenie przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, zgodnie z którymi ze statutu Ośrodka wynika, że jego organami są: Dyrektor, który m.in. reprezentuje Ośrodek na zewnątrz i Zespół Diagnostyczno-Resocjalizacyjny oraz to, że każdy z organów ma możliwość podejmowania decyzji w granicach swoich kompetencji a Towarzystwa S. I. Św. S. K. z siedzibą w W., jest jedynie właścicielem wspomnianej placówki niepublicznej. Wobec tego nie mogą być uwzględnione odnoszące się do sfery ustaleń faktycznych wywody zmierzające do wykazania, że ze statutu Ośrodka wynika, że wszelkie jego czynności wymagają zatwierdzenia organu Towarzystwa.

Zarzut naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty jest wręcz niezrozumiały. Art. 146 p.p.s.a. określa jakiej treści rozstrzygnięcia może zapaść w sprawie ze skargi na akt lub czynność o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z zasadą skargowości nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia uchylającego względnie stwierdzającego bezskuteczność aktu lub czynności organu innego niż wskazany w skardze. Wobec tego nie do przyjęcia jest stanowisko, że skarga powinna być rozpatrywana jako środek zaskarżenia czynności Rady Powiatu a nie, jak to wskazano w skardze, czynności Zarządu Powiatu.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 90 ust. 3 a ustawy o systemie oświaty polegającego na przyjęciu, że pojęcie "wydatków bieżących" odnosić się może wyłącznie do "wydatków teraźniejszych przypadających na chwilę obecną", a więc wydatków ponoszonych na jednego wychowanka w roku kalendarzowym, na który przeznaczona jest wspomniana dotacja dla placówki niepublicznej, a nie do wydatków ponoszonych w roku poprzednim, który to wniosek zdaniem skarżącego można wyprowadzić z treści art. 165 a ust. 6 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy wyrażone w wyrokach NSA z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 319/07 i II GSK 320/07. Pojęcie wydatków bieżących odnieść należy do terminologii stosowanej w ustawie o finansach publicznych, w szczególności w art. 165 a ust. 5 i 6 tej ustawy, z których wynika, że wydatkami bieżącymi są wydatki budżetu jednostek samorządu terytorialnego niebędące wydatkami majątkowymi określonymi w art. 165 a ust. 5 ustawy o finansach publicznych. Z tego względu, nie można podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, że ustawodawca rozumie wydatki "bieżące" jako wydatki "teraźniejsze", zgodnie z potocznym czy słownikowym znaczeniem tego przymiotnika. Takie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie miało jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Konkluzja, że punktem odniesienia dla ustalania wysokości dotacji na każdego wychowanka powinny być średnie wydatki bieżące ponoszone w tym samym czasie na jednego wychowanka w tego samego rodzaju placówki publicznej, tj. Ośrodku w G. od stycznia do maja 2007 r., wynika z wykładni celowościowej art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty. W przepisie tym została wyrażona zasada zrównania dofinansowania ze środków budżetowych analogicznych placówek oświatowych, publicznych i niepublicznych. Cel ten nie zostałby osiągnięty, gdyby placówki niepubliczne były dotowane stosownie do planowanych, niższych od rzeczywistych wydatków placówek .

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia naruszenie ww. art. 90 ust. 3 a ustawy o systemie oświaty w brzmieniu ustalonym w art. 1 pkt 24 lit. b ustawy o zmianie tej ustawy (Dz. U. z 2007 r. nr 80, poz. 542) poprzez przyjęcie, że zmiana art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty dokonana ustawą z dnia 11 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw w jej art. 1 pkt 24 lit b określająca wysokość należnej dotacji jako " nie niższą niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego", jako że obowiązuje od dnia 24 maja 2007 r. ma zastosowanie do dotacji już przysługujących, a nie do dotacji przysługujących od 2008 r. Z żadnego przepisu ustawy zmieniającej ustawę o systemie oświaty nie wynika by w stosunku do zmiany art. 90 ust 3 a ustawy o systemie oświaty przewidziano inny termin wejścia w życie niż 24 maja 2007 r. Jeśli dodać, że względy natury celowościowej przemawiają za bieżącym zapewnieniem placówkom wychowawczym środków finansowych w zapewniającej należyte funkcjonowanie placówki wysokości zgodnej z zamysłem ustawodawcy, stanowisko jakoby nowe brzmienie przepisu wywoływało skutki dopiero w następnym roku budżetowym nie znajduje podstaw.

Z wymienionych powodów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.