Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 422/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 6, art. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 6a, art. 10 ust. 5c
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Opoczno na uchwałę Rady Powiatu Opoczyńskiego z dnia 29 grudnia 2016 r. nr XXVI/183/16 w przedmiocie pozbawienia kategorii odcinków drogi powiatowej przebiegającej przez teren miasta Opoczno 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Powiatu Opoczyńskiego na rzecz Gminy Opoczno kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 422/17

UZASADNIENIE

Rada Powiatu Opoczyńskiego działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6, ar. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.:Dz.U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.)- dalej: u.s.p.; art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) – dalej: u.d.p., uchwałą z dnia 29 grudnia 2016 r., nr XXVI/183/16 pozbawiła kategorii odcinki drogi powiatowej bez numeru na terenie miasta Opoczno, zaliczonej do tej kategorii w oparciu o uchwałę nr XXVII/332/16 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 30 sierpnia 2016 r. w sprawie pozbawienia kategorii odcinków drogi wojewódzkiej przebiegającej przez teren powiatu opoczyńskiego (Dz.Urz. Woj. Łódzk. Z 2016 r. poz. 3974), stanowiącej odcinek byłej drogi wojewódzkiej bez numeru o przebiegu: ul. Piotrkowska od ronda przy drodze krajowej nr 12, ul. Leśna, ul. Piotrkowska do skrzyżowania z ul. Perzyńskiego i ul. 17 – go Stycznia oraz ul. Kolberga od skrzyżowania z ul. 17- go Stycznia i ul. Waryńskiego do ronda przy drodze krajowej nr 12, o łącznej długości 6, 617 km, zgodnie z mapą stanowiącą załącznik do uchwały. Uzasadniając podjętą uchwałę Rada Powiatu Opoczyńskiego wskazała, iż wyżej wymienione odcinki drogi, zaliczone do kategorii dróg powiatowych, na podstawie powołanej uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 30 sierpnia 2016 r., nie spełniają kryterium drogi powiatowej, o której mowa w art. 6a ust. 1 u.d.p. Odcinki te nie stanowią bowiem połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą, lecz stanowią układ ulic w granicach administracyjnych miasta Opoczna.

Wezwaniem z dnia 23 stycznia 2017 r. Gmina Opoczno reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wezwała Radę Powiatu Opoczyńskiego do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z dnia 29 grudnia 2016 r., nr XXVI/183/16 jako sprzecznej z art. 6a u.d.p. Uzasadniając wskazała, iż podejmując kwestionowaną uchwałę Rada Powiatu Opoczyńskiego, w sposób nieuprawniony, sprzeczny z przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.:Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), określiła nowe zadania dla gminy poprzez nałożenie na nią zadań związanych z utrzymaniem danego odcinka drogi. Podniosła także, iż w następstwie podjęcia przedmiotowej uchwały Gmina Opoczno stała się nowym właścicielem i zarządcą drogi, bez uwzględnienia jej woli, co do powyższej okoliczności. Dalej wskazała, iż przedmiotowe odcinki drogi do niedawna stanowiły fragment drogi krajowej nr 12, a ponadto spełniają one kryteria drogi powiatowej, gdyż stanowią połączenie gminy Opoczno z gminami: Sławno, Inowłódz, Drzewica, Żarnów, czy też Gielniów. Zdaniem Gminy uporządkowany system drogowy z jednoznacznie wskazanym i stabilnym podmiotem odpowiedzialnym za stan drogi jest koniecznością zarówno ze względów komunikacyjnych i dla zapewnienia bezpieczeństwa państwa. Natomiast nieodpowiednie decyzje, do których zaliczyć należy kwestionowaną uchwałę, destabilizują konieczny system czynności związanych z nieprzerwanym utrzymaniem dróg, zapewnieniem ich odpowiedniego stanu technicznego oraz koniecznych napraw.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Powiatu Opoczyńskiego odmówiła uchylenia uchwały z dnia 29 grudnia 2016 r., nr XXVI/183/16. Wskazała, iż przedmiotowe odcinki dróg nie wpisują się w definicję drogi powiatowej, o której mowa w art. 6a ust. 1 u.d.p., gdyż ich znaczenie, po oddaniu do użytkowania obwodnicy Opoczna (drogi krajowej nr 12) ma wyłącznie znaczenie lokalne i stanowią element miejskiego układu dróg. Rada Powiatu nie zgodziła się także z zarzutem nieuprawnionego naruszenia zasady samodzielności gminy, gdyż zastosowane w sprawie rozwiązania, co do pozbawienia przedmiotowych odcinków drogi kategorii drogi powiatowej, przewidziane są obowiązującymi przepisami prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina Opoczno, reprezentowana prze profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie:

- art. 10 ust. 5c u.d.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przekazanie przedmiotowego odcinka drogi skarżącej, z powodu błędnego uznania, że odcinek ten nie spełnia kryteriów drogi powiatowej;

- art. 6a u.d.p. poprzez uznanie, że przedmiotowy odcinek drogi ma wyłącznie charakter lokalny;

- art. 146 Konstytucji RP poprzez nałożenie na gminę nowego zadania, co stanowiło wkroczenie w zakres samodzielności gminy;

- art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez brak merytorycznego uzasadnienia do podjętej uchwały.

Z powyższych względów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając wniesioną skargę pełnomocnik Gminy Opoczno wskazał, iż wprowadzony ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 870) tzw. mechanizm kaskadowego przekazania dróg w drodze stosownych uchwał innym jednostką samorządu terytorialnego, nie może być utożsamiany z tym, że bez względu na przesłanki ustawowe organ jest uprawniony aby dany odcinek drogi "zrzucić w dół" o jedną kategorię, innej jednostce samorządu terytorialnego. Ustawodawca wyznaczył bowiem w tej materii pewne granice polegające na konieczności wykazania wystąpienia zarówno faktycznych, jak i prawnych przesłanek uzasadniających pozbawienie, w drodze uchwały danej kategorii drogi. Wystąpienie tych przesłanek winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podejmowanej uchwały . W niniejszej sprawie zdaniem strony skarżącej, uzasadnienie przedmiotowej uchwały nie zawiera jakiegokolwiek wykazania, czy też udokumentowania istnienia przesłanek uzasadniających pozbawienie wskazanych w zaskarżonej uchwale odcinków drogi kategorii drogi powiatowej. W ocenie skarżącej przedmiotowy odcinek drogi spełnia ustawowe kryterium, o którym mowa w art. 6a ust. 1 u.d.p., pozwalające na jej zaliczenie do dróg powiatowych. Stanowi bowiem połączenie Gminy Opoczno z gminami: Sławno, Inowłódz, Drzewica, Żarnów, Gielniów. Ponadto do niedawna przedmiotowy odcinek drogi stanowił fragment drogi krajowej nr 12. Tym samym za niezasadne uznać należy twierdzenie, że odcinek ten posiada jedynie znaczenie lokalne, obojętne dla obronności kraju. Powyższe oznacza, że Rada Powiatu Opoczyńskiego nie była uprawniona do podjęcia przedmiotowej uchwały, gdyż wskazane w niej odcinki drogi nadal spełniają funkcje drogi powiatowej. W konsekwencji powyższego, zdaniem strony skarżącej, przeprowadzona dekatoryzacja odcinka drogi powiatowej dokonana została w sprzecznie z art. 10 ust. 5c u.t.d., z którego wynika, iż jednostka samorządu terytorialnego nie ma swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii lecz w swoim władztwie winna respektować to aby przekazywany odcinek drogi był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej lub przekazanej, jak również definicję legalną wskazującą na przesłanki zaliczania drogi do określonej kategorii. Dalej strona skarżąca powtórzyła argumentację przedstawioną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, co bezprawne, wkraczające w zakres samodzielności gminy, określenie skarżącej nowych zadań związanych z utrzymaniem przedmiotowego odcinka drogi. Ponadto powołując przepis art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej: k.p.a., skarżąca zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego, jak i niewłaściwie przeprowadzoną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do podjęcia zaskarżonej uchwały w sposób arbitralny, sprzeczny z wyrażonymi w Konstytucji RP zasadami demokratycznego państwa (art. 2) oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7).

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Opoczyńskiego wnosiła o jej oddalenie. Wskazała, iż przedmiotowe odcinki drogi powiatowej o łącznej długości 6,617 km, objęte treścią zaskarżonej uchwały, stanowią cześć dawnej drogi krajowej nr 12 przebiegającej przez teren miasta Opoczno, które z uwagi na oddanie w roku 2012 obwodnicy miasta, zgodnie z obowiązującym wówczas art. 10 ust. 5 u.d.p. stały się drogami kategorii gminnej. W związku z nowelizacją przepisów u.d.p., Rada Miejska w Opocznie uchwała z dnia 5 października 2015 r. podjęła uchwałę w sprawie pozbawienia przedmiotowego odcinka drogi kategorii drogi gminnej, który wymyśl obowiązujących przepisów, w terminie 14 dni od daty publikacji podjętej uchwały, stał się drogi kategorii wojewódzkiej. Dalej organ wskazał, iż korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 10 ust. 5a u.d.p. Sejmik Województwa Łódzkiego, uchwałą z dnia 30 sierpnia 2016 r. pozbawił przedmiotowy odcinek drogi kategorii drogi wojewódzkiej, w następstwie czego stał on się drogą kategorii powiatowej. Uchwala ta nie objęła swoim zakresem części dawnej drogi krajowej nr 12, przebiegającej przez Opoczno (fragment ul. 17 Stycznia o długości 0,994 km), która weszła w skład przebiegającej przez miasto drogi wojewódzkiej nr 726. W następstwie powyższego przedmiotowe odcinki drogi, jako położone w całości w granicach administracyjnych miasta Opoczna, uzyskały wyłącznie charakter lokalny, stanowiący element wewnętrznego układu ulic dla potrzeb ruchu miejskiego, Rada Powiatu Opoczyńskiego, działając na podstawie art. 10 ust. 5d u.d.p., podjęła zaskarżoną uchwałę z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie pozbawienia przedmiotowych odcinków drogi kategorii drogi powiatowej., co oznacza, iż drogi te stały się drogami kategorii gminnej. Odnosząc się do zarzutów skargi organ administracji wskazał, iż zaskarżona uchwała podjęta została w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a co za tym idzie zarzut naruszenia art. 164 Konstytucji RP uznać należało za bezzasadny. Za chybione organ uznał również zarzuty, co do wadliwości uzasadnienia podjętej uchwały, gdyż zawiera ono merytoryczne i prawne podstawy jej podjęcia, a przebieg i położenie przedmiotowych odcinków drogi obrazuje załączony do uchwały załącznik graficzny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Kontroli tej sąd dokonuje według stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Zgodnie a art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 814) – dalej: u.s.p., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanką uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc także naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w tych przepisach przesłanek pojęcia stosownej uchwały.

Dokonując oceny formalnej dopuszczalności skargi Sąd stwierdza, iż przedmiotowa uchwała została zaskarżona w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 p.p.s.a. ( w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r.), a mianowicie w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co jak wynika z załączonych do skargi akt administracyjnych, miało miejsce w dniu 27 lutego 2017 r. Ponadto, co istotne skarżąca posiada legitymację skargową, bowiem zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza bowiem zarówno powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), jak i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Powiatu Opoczyńskiego z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej bez numeru, położonej na terenie miasta Opoczno, zaliczonej do tej kategorii w oparciu o uchwałę nr XXVII/332/16 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 30 sierpnia 2016 r. w sprawie pozbawienia kategorii odcinków drogi wojewódzkiej przebiegającej przez teren powiatu opoczyńskiego (Dz.Urz. Woj. Łódzk. Z 2016 r. poz. 3974), stanowiącej odcinek byłej drogi wojewódzkiej bez numeru o przebiegu: ul. Piotrkowska od ronda przy drodze krajowej nr 12, ul. Leśna, ul. Piotrkowska do skrzyżowania z ul. Perzyńskiego i ul. 17 – go Stycznia oraz ul. Kolberga od skrzyżowania z ul. 17- go Stycznia i ul. Waryńskiego do ronda przy drodze krajowej nr 12, o łącznej długości 6, 617 km.

Natomiast podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440) -dalej: u.d.p.

Wskazać należy również, że przedmiotowa uchwała stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 40 u.s.p., gdyż jej oddziaływanie skierowane jest bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowane do nieokreślonej ilości oraz kategorii osób i podmiotów. Jest ona bowiem aktem zawierającym rozstrzygnięcie generalne – pozbawienie drogi określonej kategorii i skutkuje nadaniem tejże drodze z mocy prawa kategorii drogi gminnej. Zakwalifikowanie drogi do danej kategorii pociąga za sobą skutki prawne między innymi w postaci przejścia prawa własności, konieczności stosowania określonych przepisów prawa o ruchu drogowym. Powyższe oznacza, że tego typu uchwała wywiera skutki zewnętrzne, bowiem odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany.

Regulacje zawarte w art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. dotyczące zagadnienia tzw. kaskadowego przekazywania dróg, stanowią lex specialis w stosunku do art. zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii (dalej dekategoryzacji drogi) w trybie zwykłym. Na taki charakter tych regulacji wskazuje zarówno szczególna przesłanka ich zastosowania jaką jest wybudowanie nowej drogi, jak i przede wszystkim okoliczność, iż odmiennie niż przy zwykłym trybie dekategoryzacji drogi, nie przewidują one współdziałania pomiędzy pozbywającym się drogi i przejmującym drogę organami administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz jedynie jednostronne władcze rozstrzygnięcie podmiotu pozbawiającego drogę określonej kategorii. Z treści tych przepisów wynika nadto, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że wejście w życie z dniem 19 stycznia 2017 r. uchwały Rady Powiatu Opoczyńskiego z dnia 29 grudnia 2016 r., nr XXVI/183/16 (Dz. Urz. Woj. Łódzk. z 2017 r. poz. 452 z 19 stycznia 2017 r.), mocą której Powiat Opoczyński pozbawił kategorii drogi powiatowej stanowiącej odcinek byłej drogi wojewódzkiej bez numeru o przebiegu: ul. Piotrkowska od ronda przy drodze krajowej nr 12, ul. Leśna, ul. Piotrkowska do skrzyżowania z ul. Perzyńskiego i ul. 17 – go Stycznia oraz ul. Kolberga od skrzyżowania z ul. 17- go Stycznia i ul. Waryńskiego do ronda przy drodze krajowej nr 12, o łącznej długości 6, 617 km., co skutkowało tym, że z tą samą datą przedmiotowy odcinek drogi stał się własnością Gminy Opoczno, albowiem zgodnie z zdaniem drugim art. 10 ust. 5c u.d.p. ten odcinek drogi zaliczony zostaje do kategorii drogi gminnej, której właścicielem stosownie do treści art. 2a ust. 2 u.d.p. jest właściwa gmina.

Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały rolą Sądu była ocena, czy przedmiotowa uchwała nie zapadła z naruszeniem przepisów prawa, w tym przede wszystkim z naruszeniem przepisów ustawy o drogach publicznych regulujących przesłanki i tryb wprowadzania zmian w kategoryzacji dróg publicznych w trybie tzw. kaskadowego przekazywania dróg.

Przypomnieć na wstępie należy, że w okresie od 9 grudnia 2003 r. do 8 lipca 2015 r. obowiązywał art. 10 ust. 5 u.d.p. stanowiący, iż odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Regulacja ta została zmieniona ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870), która w art. 1 ust. 2 dokonała zmiany brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, a w art. 1 ust. 2 po ust. 5 dodała ustępy 5a-5f.

W następstwie dokonanej nowelizacji art. 10 ust. 5-5f u.d.p. otrzymał następujące brzmienie:

5. Odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.

5a. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej.

5b. Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

5c. Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

5d. Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

5e. Odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Przepisy ust. 5c i 5d stosuje się odpowiednio.

5f. Odcinek drogi powiatowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej.

Z przepisu art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej wynikało natomiast, że rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, przy czym zgodnie z ust. 2 tegoż artykułu taki odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, a przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio.

Podkreślenia wymaga również, że powołana wcześniej ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych poddana była badaniu przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 26 maja 2015r., sygn. Kp 2/13 orzekł, że:

1. Art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460) w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Art. 2 ust. 1 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publznych w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 Konstytucji.

3. Art. 2 ust. 2 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji.

Wskazanie w sentencji wyroku, że art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie u.d.p. w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oznacza, że Trybunał Konstytucyjny przesądził, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a więc uwzględnia treść tych przepisów. Inaczej rzecz ujmując pomimo braku w art. 10 ust. 5a-5d bezpośredniego odesłania do treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., przepisy te należy wykładać tak, jakby odesłanie takowe zawierały.

Powyższe oznacza, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie u.d.p. nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, lecz także z zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii.

Stwierdzić zatem należy, że podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie u.d.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą oraz na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej.

Jednocześnie wskazać również należy, że choć w ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe sejmiki, bądź rady będą co do zasady stosowały definicje dróg publicznych w sposób negatywny, to zmuszone będą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej, co wynika z faktu, że kompetentne są podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege.

Zauważyć należy także, iż w ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe rady mają obowiązek - co do zasady- stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, a zatem zmuszone są wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji drogi powiatowej, co wynika z faktu, że kompetentne są podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege. Ponadto, co istotne w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej u.d.p. przewidziano tryb "naprawczy" zmierzający do zniwelowania skutków dotychczasowej regulacji, a w ust. 2 wskazano, że taka dotychczasowa droga gminna staje się z mocy prawa drogą wojewódzką, do której zastosować następnie można tryb tzw. "kaskadowego" przekazywania drogi przyjęty w obecnie obowiązujących przepisach. Powyższe wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg za wszelką cenę "w dół", celem unikania wydatków związanych z utrzymaniem dróg i przerzucania tych wydatków na gminy. Inaczej rzecz ujmując, za sprzeczne z normatywną treścią art. 10 ust. 5 c u.d.p. uznać należy pozbawienie w tym trybie kategorii dróg powiatowych odcinków dróg, co do których nie zachodzą przesłanki dla skategoryzowania ich jako drogi gminnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, w sytuacji przekazania dotychczasowych dróg powiatowych gminie w trybie art. 10 ust. 5c u.d.p., rzeczą organów tej jednostki samorządu terytorialnego było poczynienie ustaleń, czy przekazane odcinki dróg faktycznie utraciły charakter dróg powiatowych. Wynikająca bowiem z przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, że organy te, podejmując rozstrzygnięcie, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez radę powiatu, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa. Jeżeli zatem ocena zgodności z prawem ma dotyczyć uchwały, przesłanką przyjęcia, której jest zaistnienie określonego stanu faktycznego – w tym przypadku zaistnienie utraty przez drogę powiatową cech uzasadniających taką jej kategoryzację, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały. Choć z treści samego art. 10 ust. 5c u.d.p. nie wynika obowiązek uzasadniania podejmowanych na podstawie tego przepisu uchwał, to jednak konstrukcja omawianego przepisu rozpatrywanego w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg i przy uwzględnieniu wykładni systemowej, rodzi konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby by bowiem niczym nieograniczone władztwo, dające radzie powiatu prawo do arbitralnego przerzucania na gminy zadań związanych z administrowaniem drogami publicznymi.

W tej sytuacji uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. winno zawierać szczegółowe uzasadnienie spełniania przesłanki zastosowania tegoż przepisu, to jest braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę powiatową, bądź drogę wyższej kategorii, potwierdzające zasadność przyjętego rozwiązania. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały wymogom powyższym nie sprostało, albowiem poza przywołaniem wydanej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 30 sierpnia 2016 r., jak i lakonicznym stwierdzeniem, że przedmiotowe odcinki dróg, jako drogi stanowiące układ ulic w granicach administracyjnych miasta Opoczna, nie spełniają kryteriów drogi powiatowej, określonych w art. 6a ust. 1 u.d.p., nie zawiera ani wskazania materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia poprzez nawiązanie do przepisów art. 7 ust. 1 u.d.p. ani wskazania w oparciu o co Rada Powiatu Opoczyńskiego ustaliła, że przedmiotowy odcinek drogi utracił cechy uzasadniające dalsze uznawanie go za drogę kategorii powiatowej. Okoliczności tych nie wyjaśnia także załącznik graficzny do podjętej uchwały, stanowiący jej integralną część.

W ocenie Sadu faktyczny brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały wyklucza tym samym możliwość dokonania oceny prawidłowości stanowiska Rady Powiatu Opoczyńskiego pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, a tym samym merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały. Wprawdzie Powiat Opoczyński szersze uzasadnienie podjętej uchwały przedstawił w udzielonej skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 21 lutego 2017 r., jak i w przesłanej do sądu odpowiedzi na skargę, nie mniej jednak uzasadnienie motywów w tych pismach, nie może zastąpić prawidłowego uzasadnienia uchwały podjętej przez uprawniony do tego organ kolegialny. Sąd nie ma możliwości zweryfikowania, czy informacje zawarte w odpowiedzi na skargę były znane Radzie Gminy Opoczno w dacie podejmowania uchwały, czy też uchwałę podjęto dlatego że organ stanowiący Powiatu Opoczyńskiego posiada takie uprawnienie ustawowe, które to stanowisko uznać należy, z przyczyn wskazanych powyżej za oczywiście błędne.

Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała, przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo co powodowało konieczność uwzględnienia skargi w całości i stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.