Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 344/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.24 § 1 pkt 5, art.127 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) NSA Jerzy Solarski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 503/04 w sprawie ze skargi Zarządu Województwa Pomorskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 503/04 po rozpoznaniu skargi Zarządu Województwa Pomorskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Zarząd Województwa Pomorskiego złożył wniosek o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważności decyzji Burmistrza Pruszcza Gdańskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o uchyleniu na skutek wznowienia postępowania decyzji ostatecznej Burmistrza Pruszcza Gdańskiego z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] oraz zatwierdzeniu podziału nieruchomości stanowiącej własność K. Z. położnej w Pruszczu Gdańskim przy ul. [...], obręb [...] działka nr [...]. Wnioskodawca podniósł zarzut, iż decyzja ta rażąco narusza prawo – art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem niezasadnie przewiduje przeznaczenie wydzielonej działki nr [...] pod drogę wojewódzką.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 93 ust. 1 i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji, wskazując, iż wydana decyzja nie narusza prawa, a przeznaczenie działki pod drogę wojewódzką znajduje podstawę w treści planu zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku Zarządu Województwa Pomorskiego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 93 ust. 1 i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami utrzymało w mocy swą wcześniejszą decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, podtrzymując stanowisko, iż o przeznaczeniu nowo powstałych działek pod drogi publiczne rozstrzyga wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Zarząd Województwa Pomorskiego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję. Skarżący wskazał, iż działka nr [...] zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego stanowi fragment ulicy zbiorczej w ciągu drogi krajowej nr [...] o przeznaczeniu regionalnym. Teren ten jest zbędny na poszerzenie drogi krajowej, służy on utworzeniu ciągu komunikacyjnego dla obsługi terenu sąsiedniego, jest zatem potrzebny na poprawienie infrastruktury gminnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku orzekało jako organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka ta stanowi także podstawę wyłączenia członka organu kolegialnego, zgodnie bowiem z art. 27 § 1 K.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 K.p.a.

Sąd I instancji podniósł przy tym, że w niniejszej sprawie, w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku przy wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. brała udział ta sama osoba – K. M. W ocenie Sądu, w składzie organu kolegialnego wydającego decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uczestniczyła zatem osoba podlegająca wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 27 § 1 K.p.a. oraz z art. 127 § 3 K.p.a.

Art. 127 § 3 K.p.a. stanowi, iż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W treści art. 127 § 3 K.p.a. nie wprowadzono żadnego wyłączenia stosowania określonych przepisów dotyczący odwołań do postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z mocy art. 127 § 3 K.p.a., do postępowania tego znajdują zatem co do zasady odpowiednie zastosowanie wszystkie przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisy dotyczące odwołań, za wyjątkiem tych unormowań, których stosowanie z uwagi na charakter tego środka jest niemożliwe lub niecelowe, jak art. 129 § 2, 132, 133, 138 § 2 i § 3 K.p.a. (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydawnictwo C.H. Beck 2003, s. 563; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 222).

Nakaz "odpowiedniego" stosowania do danej instytucji prawnej przepisów regulujących inną instytucję, stanowi dyrektywę stosowania norm prawnych z uwzględnieniem celu, specyfiki i odmienności tej instytucji. W ocenie Sądu, brak jest uzasadnionych podstaw do wyłączenia stosowania w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy odpowiedniego stosowania art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 27 § 1 K.p.a.

Zdaniem Sadu pierwszej instancji, w szczególności interpretacji takiej nie stoi na przeszkodzie językowe brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., w którym jest mowa o wyłączeniu pracownika organu administracji od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji. Odpowiednie stosowanie przepisów, w przeciwieństwie do stosowania przepisów wprost, zakłada taką interpretację ich treści, która uwzględnia odmienność instytucji, do której przepisy te znajdują zastosowanie. Preferowanie bądź ograniczenie w tym przypadku procesu interpretacji do wykładni wyłącznie językowej jest niezasadne i może prowadzić do wniosków sprzecznych z założonym przez ustawodawcę celem. Celem postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zapewnienie stronie możliwości kontroli wydanego przez organ administracji orzeczenia w toku postępowania administracyjnego. Cel ten jest zatem tożsamy z celem zwykłego postępowania odwoławczego, wywołanego wniesieniem odwołania. Złożenie przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a., przewidziane jest w sytuacjach gdy od decyzji organu I instancji nie przysługuje stronie odwołanie, co dotyczy decyzji ministra i samorządowego kolegium odwoławczego. Wniosek ten stanowi zatem w istocie środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem cechy dewolutywności, nie jest bowiem przekazywany do rozpoznania organowi wyższej instancji, co wynika z powodu braku w strukturze organów administracji organów wyższego stopnia nad organem właściwym do rozpatrzenia sprawy po raz pierwszy, jak ma to miejsce w przypadku ministra lub jest uzasadnione dążeniem do zagwarantowania szerokiej samodzielności organom samorządu terytorialnego. (vide: B. Adamiak. J. Borkowski, op.cit., s. 562)

Brak cechy dewolutywności postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie uzasadnia w ocenie Sądu zaniechania stosowania w niniejszym postępowaniu przepisów dotyczących wyłączenia od rozpatrzenia sprawy osób biorących udział w wydaniu decyzji podlegającej kontroli. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jako szczególny środek prawny stanowi surogat odwołania. W uchwale z dnia 9 grudnia 1996 r. sygn. OPS 4/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 44) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż środek ten stanowi środek odwoławczy, o jakim stanowi art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) W uzasadnieniu tej uchwały powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 1983 r. sygn. akt I SA 1714/82 (ONSA 1983, nr 1, poz. 35), wyrok w sprawie sygn. akt I SA 1296/95, uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996 r. sygn. akt III AZP 23/95 (OSNAPiUS 1996, nr 15, poz. 205), wskazano, iż w orzecznictwie sądowym nie ma zasadniczych wątpliwości, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy spełnia w istocie rzeczy taką rolę jak odwołanie. W przypadku środka odwoławczego punkt ciężkości spoczywa bowiem na prawnej możliwości ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast kwestią drugorzędną jest, czy do kolejnego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest organ wyższego stopnia, czy też ten sam organ administracji państwowej, który rozstrzygnął sprawę w pierwszej instancji, a dwuinstancyjność rozumieć należy jako pojęcie procesowe, a nie ustrojowe.

Ponadto Sąd wskazał, że fakt zamieszczenia art. 127 § 3 K.p.a. dotyczącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozdziale dotyczącym odwołań, nakaz odpowiedniego stosowania do postępowania wywołanego tym wnioskiem przepisów dotyczących odwołań i wprowadzenie tego środka w sytuacjach gdy stronie nie przysługuje przewidziane w art. 78 Konstytucji prawo zaskarżenia decyzji wydanej w I instancji, świadczy o woli ustawodawcy by tryb ten zastąpił zwykły tryb odwoławczy. W tej sytuacji, odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniach do tego postępowania winno zapewnić stronie gwarancje rozpatrzenia sprawy w warunkach, jak najbardziej zbliżonych do warunków obowiązujących w zwykłym postępowaniu odwoławczym. W wyroku z dnia 7 marca 2005 r. sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005, nr 3, poz. 20) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy procedury administracyjnej dotyczące wyłączenia od rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym pracownika (lub członka organu kolegialnego) wydającego decyzję w I instancji odgrywają istotną rolę i mają na celu zapewnienie stronom gwarancji obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy. Gwarancje te powinny być zapewnione w najwyższym możliwym do osiągnięcia stopniu także stronie postępowania prowadzonego ponownie przez ten sam organ, wskutek złożenia wniosku opartego na treści art. 127 § 3 K.p.a. Normy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 27 § 1 K.p.a. sprowadzają się do zakazu udziału w ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonywanym wskutek wniesienia odwołania, pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który brał udział w wydaniu decyzji, od której wniesiono odwołanie. Odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pozwala na przyjęcie, że na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz ewentualnie art. 27 § 1 K.p.a. złożenie takiego wniosku uniemożliwia także udział pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego) w tej fazie postępowania, którą czynność ta zainicjowała. Zaniechanie stosowania w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., prowadzi do uszczuplenia praw stron postępowania administracyjnego i skutkuje pozbawieniem tej instytucji charakteru środka odwoławczego.

W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa stanowisko, w myśl którego, w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. wyłączeniu podlega także pracownik organu administracji (lub członek organu kolegialnego) biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (vide: wyrok NSA z 11 września 2002 r. sygn. V SA 2535/01, Baza Orzeczeń Lex nr 149513; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2003 r. sygn. akt V SA 1313/02; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r. sygn. akt V SA 2701/03; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2003 r. sygn. akt SA/Bd 2288/03, niepubl.) Z uwagi na wskazaną wyżej argumentację, Sąd w niniejszym składzie nie podziela natomiast wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu przeciwnego, w myśl którego przepis art. 24 § 1 K.p.a. nie znajduje zastosowania w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwagi na brak cechy dewolutywności tego postępowania (vide: wyroki NSA z 22 listopada 1999 r. sygn. akt II SA 699/99 i z 15 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 291/99, niepubl.).

Fakt, iż w niniejszej sprawie, w składzie rozpoznającego sprawę ponownie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku brał udział członek Kolegium uczestniczący w składzie, w którym wydana została poprzednia decyzja, skutkuje naruszeniem przepisów prawa – art. 27 § 1 K.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 127 § 3 K.p.a. Wydanie decyzji przez pracownika lub organ, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a. stanowi zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. podstawę wznowienia postępowania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) przez błędne uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku jest dotknięta wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego,

2) naruszenie przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że członkowie samorządowego kolegium odwoławczego orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu gminy są wyłączeniu od udziału w wydaniu decyzji na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu wywołanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a.

W konkluzji skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku,

2) zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Podjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze będącej przedmiotem zaskarżenia decyzji nastąpiło w trybie art. 127 § 3 K.p.a.

W myśl tego przepisu, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Skoro od decyzji wydanej w I instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to decyzja wydana w trybie art. 127 § 1 K.p.a. staje się decyzją wydaną w II instancji. Stwierdzenie to potwierdza wskazanie przez ustawodawcę, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, a w tym m.in. art. 138 K.p.a. z kompetencjami kasacyjno-reformatoryjnymi włącznie.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że do postępowania związanego z rozpoznaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy winny mieć zastosowanie przepisy dotyczące wyłączenia pracownika, o których mowa w art. 24 K.p.a. Przemawia za tym potrzeba urzeczywistnienia zasady gwarantującej stronie prawo do bezstronnego, dwukrotnego rozpoznania jej sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.).

W uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego (ąrt. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zdanie pierwsze K.p.a.) mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a., wskazując, że zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla stron gwarancję procesową, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Ponieważ rozważana kwestia, pomimo wskazanej wyżej uchwały z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. II GPS 2/06 powodowała rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 12 czerwca 2007 r. przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów pytanie: czy art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 2 K.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego (dalej: SKO) w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Konsekwencją przedstawienia tego zagadnienia było postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 5 listopada 2007 przedstawiające Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: czy art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 90, poz. 1071, ze zm.) w związku z art. 27 § 1 K.p.a. i art. 127 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim ogranicza wyłączenie członka SKO w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do członka kolegium, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest zgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. P 57/07, OTK-A 2008, nr 10, poz. 178, Dz. U. Nr 229, poz. 1539, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brał udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Istotne jest to, że z dwóch elementów, które składają się na istotę dwuinstancyjności, większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostek przypisane zostało dwukrotnemu rozpatrzeniu sprawy, a nie okoliczności, iż dokonują tego dwa różne organy (por. R. Karczmarczyk, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r. II GPS 2/06, GSP – Prz.Orz. 2008/1/53). Względy prawdy obiektywnej nakazują zatem wyłączyć członka SKO od udziału w postępowaniu, gdy brał wcześniej udział wydaniu zaskarżonej decyzji.

Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. II GPS 2/06 odwołując się do przepisu art. 2 Konstytucji RP stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza, według tej zasady, jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście, w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny.

Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zdaniem Trybunału zgodnie z zasadą exceptiones non sum extentendae, wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika lub członka organu kolegialnego. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Samorządowe kolegium odwoławcze orzeka nie w pełnym składzie, lecz w trzyosobowych składach orzekających, co znaczy, że istnieje możliwość takiego ukształtowania osobowego składu SKO orzekającego ponownie w danej sprawie, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, który wydał pierwsze rozstrzygnięcie w tej sprawie.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art. 127 § 3 K.p.a. wydana została ona z udziałem K. M., która brała udział w wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r., a zatem podlegała wyłączeniu z mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 27 § 1 K.p.a.

Procesowe skutki naruszenia przepisu art. 24 określa art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., stanowiąc przesłankę wznowienia postępowania. Uchybienie to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiło podstawę chylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ww. ustawy oraz art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. są nieuzasadnione, co na podstawie art.184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej.