Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 835/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 7 poz 84
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Jerzy Dudek Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 29/09 w sprawie ze skargi A. I. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia równowartości kosztów poniesionych w czasie studiów żołnierza zawodowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2009r. sygn. akt II SA/Wa 29/09 oddalił skargę w sprawie ze skargi A. I. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia równowartości kosztów poniesionych przez wojsko w okresie studiów żołnierza zawodowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. Komendant Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Zegrzu ustalił równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych przez wojsko w czasie studiów A. I. w Wojskowej Akademii Technicznej w latach 1993-1998, w kwocie 30.212,04 zł, które zobowiązany był zwrócić w związku z wypowiedzeniem przez niego stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej w okresie służby obowiązkowej.

Dowódca Wojsk Lądowych po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanego, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na tę decyzję A. I. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dowódca Wojsk Lądowych, na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368), decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając sprawę ponownie Komendant Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2003 r., na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, póz. 55 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. Nr 7, póz. 84 ze zm.) ustalił równowartość kosztów poniesionych na kształcenie w czasie studiów, które A. I. był obowiązany zwrócić, na kwotę 68.381,19 zł.

W dniu [...] stycznia 2006 r. A. I. wystąpił do Dowódcy Wojsk Lądowych z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z. nr [...] z dnia [...] września 2003 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa poprzez zastosowanie w jego sprawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r., gdy tymczasem dotyczy ono osób, które zwolniły się z zawodowej służby wojskowej w 2002 roku.

Dowódca Wojsk Lądowych decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji uznając, że nie zachodzą przesłanki nieważności, o których mowa w art. 156 §1 K.p.a. Organ wskazał, że zawarte w treści art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych upoważnienie dla Ministra Obrony Narodowej do określenia równowartości omawianych kosztów nie zawierało kryteriów, według których ta równowartość ma być ustalana, zatem każdy sposób ustalenia mieści się w tym upoważnieniu. Stosownie zaś do § 5 powołanego rozporządzenia, do spraw wszczętych przed jego wejściem w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tego rozporządzenia. Organ orzekający w pierwszej instancji miał zatem prawo ustalić równowartość poniesionych kosztów w oparciu o przepisy kwestionowanego rozporządzenia.

Minister Obrony Narodowej, po rozpatrzeniu odwołania A. I., decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lipca 2006 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w decyzji organu pierwszej instancji stwierdzające brak zaistnienia przesłanek wynikających z art. 156 § 1 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. I. zarzucił wydanie decyzji naliczającej równowartość kosztów kształcenia z rażącym naruszeniem prawa, na skutek oparcia rozstrzygnięcia na rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r., które określało równowartość tych kosztów na 2002 rok i na lata następne, podczas gdy on zakończył służbę wojskową w dniu [...] grudnia 2000 r., a więc w czasie, kiedy przepisy rozporządzenia jeszcze nie obowiązywały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 386/07 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lipca 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej równowartość kosztów poniesionych przez wojsko w czasie studiów A. I.. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że sposób ustalenia równowartości tych kosztów nie został bliżej określony w ustawie z dnia 30 czerwca 1970 r., natomiast na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 tej ustawy Minister Obrony Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 9 stycznia 2003 r., w którym określił jedynie równowartość kosztów kształcenia za jeden rok studiów lub nauki, która wynosiła w 2002 r. 18.235,00 zł. oraz sposób, w jaki sposób ma być wyliczona równowartość tych kosztów w latach następnych. Rozporządzenie nie objęło żołnierzy zwolnionych z zawodowej służby wojskowej, którzy ukończyli naukę w latach poprzedzających 2002 rok. Sąd zwrócił uwagę, że upoważnienia ustawowego ustawodawca nie ograniczył do określenia równowartości kosztów wyłącznie do roku 2002 i lat następnych, dlatego brak jest unormowania prawnego w stosunku do osób, które ukończyły naukę w latach wcześniejszych. Sąd podkreślił, że obowiązek zwrotu kosztów kształcenia powstaje w momencie zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby. Dlatego legalność decyzji o obowiązku zwrotu kosztów kształcenia należy oceniać z perspektywy jej zgodności ze stanem prawnym obowiązującym w chwili powstania tego obowiązku, a więc w chwili zwolnienia żołnierza ze służby. Przyjęcie możliwości wydania decyzji w oparciu o akt prawny nieobowiązujący w chwili zdarzenia stanowiłoby naruszenie zasady nieretroakcji i zaufania do prawa obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania z wniosku strony.

Na skutek skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1742/07 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że brak było podstaw do uznania, iż decyzja Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z. z dnia [...] września 2003 r. ustalająca równowartość kosztów poniesionych na kształcenie, które A. I. obowiązany jest zwrócić, winna podlegać stwierdzeniu nieważności z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Słusznie też podniesiono w skardze kasacyjnej, że w zaskarżonym wyroku nie przedstawiono w sposób jednoznaczny, czy - zdaniem Sądu I instancji - decyzja ta jest wadliwa z tego powodu, że została wydana bez podstawy prawnej, czy też przyczyną jej wadliwości jest rażące naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa, przy czym naruszenie prawa ma charakter oczywisty i dotyczy przepisu prawnego, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest prawidłowy pogląd, iż brak jest podstaw do ustalenia równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, o jakich mowa w art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poniesionych w czasie studiów lub nauki pobieranej w latach wcześniejszych niż rok 2002, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega rozbieżność w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, która wynika z rozbieżnych poglądów w odniesieniu do kwestii, czy przepisy ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej mogą stanowić podstawę prawną decyzji ustalającej równowartość takich kosztów z tytułu nauki pobieranej przed 2002 rokiem. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należało to mieć na uwadze w postępowaniu w przedmiotowej sprawie.

Za prawidłowy w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny uznał pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1350/05 (publik. w Lex nr 221847), w którym wskazano, że ratio legis art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 19790 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych sprowadza się do zrelatywizowania (na moment wydawania decyzji o zwrocie należności) wyłożonych przez MON wydatków na kształcenie konkretnej osoby, które - jeśli opuszcza ona służbę w wojsku - podlegają zwrotowi. Takiemu relatywizowaniu ma służyć ustalona w roku poprzedzającym wydanie rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2003 r. równowartość za jeden rok studiów lub nauki. Wynika to z gramatycznej wykładni tego przepisu. Minister określił w rozporządzeniu równowartość kosztów kształcenia za jeden rok studiów lub nauki ustalając, że w 2002 r. wynosiła ona 18.235,00 zł (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Równowartość jednego roku studiów na uczelni wojskowej dla wszystkich, których dotyczy obowiązek zwrotu, kształtuje się właśnie na takim poziomie. Zatem od chwili wejścia w życie rozporządzenia, zarówno w sprawach nowych, jak i dotychczas nierozstrzygniętych ostateczną decyzją, przyjmuje się taką równowartość jednego roku studiów, ze wskazaniem sposobu ustalania równowartości kosztów podlegających zwrotowi w latach następnych (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Naczelny Sąd Administracyjny wyraził też pogląd, że nie narusza zasady lex retro not agit regulacja przyjęta w § 5 rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2003 r., zgodnie z którą w sprawach wszczętych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tego rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę wziął pod uwagę związanie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). W pierwszej kolejności, Sąd I instancji podkreślił, że sprawa nie sprowadza się do zwykłej kontroli legalności zaskarżonej przez A. I. decyzji Ministra Obrony Narodowej, utrzymującej w mocy decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych, ale dotyczy oceny decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym, którego przedmiotem jest decyzja Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z. z dnia [...] września 2003 r. nr [...]. wydanej na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, póz. 55 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r., w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki.

Zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji rozważył, czy różnica poglądów w zakresie wykładni przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. co do zastosowania jego uregulowań do zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki także przed 2002 rokiem, może stanowić zarzut rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dokonując takiej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął pod uwagę, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. pozwala na wzruszenie decyzji administracyjnych mających już walor trwałości, tylko w szczególnych przypadkach, a mianowicie gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej albo jeżeli rażąco narusza prawo. Ponadto nie każde naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, a jedynie naruszenie rażące. Z rażącym zaś naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie można jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową. Wszelkie rozluźnienie powyższej tezy powodowałoby nieuzasadnione naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.). Dlatego też rozbieżność wykładni nie pozwalała ocenić przedmiotowej decyzji Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z. z dnia [...] września 2003 r. pod kątem rażącego naruszenia prawa. Stan taki, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, prowadzi do uznania skargi za niezasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. I., reprezentowany przez radcę prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego przez przyjęcie, że rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. nr 7 z 2003 r., poz. 84) ma zastosowanie w przypadku skarżącego, na zasadzie § 5 tego rozporządzenia;

2) przepisów postępowania, tj.:

- art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., a także art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7-9 oraz 35-36 K.p.a., przez stwierdzenie braku podstaw do stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 145 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. przez wydanie wadliwego orzeczenia w wyniku błędnych ustaleń, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2009 r. w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz nakazanie Ministrowi Obrony Narodowej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r., expressis verbis określa wysokość kosztów nauki poniesionych w 2002 r., zaś § 5 rozporządzenia reguluje, że ma ono zastosowanie do spraw wszczętych przed wejściem w życie rozporządzenia, a niezakończonych decyzją ostateczną. Zdaniem pełnomocnika, twierdzenia NSA, że rozporządzenie może stanowić źródło prawa dla skarżącego, nie można przyjąć jako bezwzględnego nakazu stosowania tego rozporządzenia w jego sytuacji. Stanowisko NSA jedynie zobowiązywało WSA w Warszawie do dokonania subsumcji przepisów rozporządzenia z 2003 r. do rozpatrywanego stanu faktycznego, a nie do bezkrytycznego ustalania obowiązków skarżącego na podstawie przepisów tego rozporządzenia, bez uwzględnienia całokształtu sprawy. Zgodnie z § 5 wskazanego rozporządzenia, przepisy tego rozporządzenia stosuje się w sprawach wszczętych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, a niezakończonych decyzją ostateczną. Tymczasem sprawa skarżącego została wcześniej zakończona decyzją ostateczną, tj. decyzją Dowódcy Wojsk Lądowych z [...] marca 2001 r., później uchyloną w trybie autokontroli sądowoadministracyjnej na zasadzie art. 38 ust. 2 ówczesnej ustawy o NSA, którą uchylono dopiero w trybie sądowoadministracyjnym. Przedmiotowa sprawa powinna zostać zatem rozpatrzona w oparciu o stan prawny z daty wydania decyzji ostatecznej, zgodnie z § 5 rozporządzenia z 2003 r.

Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważał, czy różnica poglądów w zakresie wykładni prawa może stanowić zarzut rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 §1 k.p.a. Zdaniem pełnomocnika, teoretyczne rozważania Sądu I instancji w zaskarżonym wyroku były w rzeczonej sytuacji bezprzedmiotowe, wobec niedopełnienia przez Sąd podstawowego obowiązku subsumcji, a w konsekwencji nietrafnego przyjęcia, że przepisy rozporządzenia z 2003 r. mają zastosowanie do skarżącego. Paragraf 5 tego rozporządzenia prowadzi do całkowicie odmiennych wniosków.

Pełnomocnik wskazał, że granice niniejszej sprawy określone są zarzutem nieważności decyzji z [...] września 2003 r. oraz decyzji późniejszych jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, należało więc rozważyć wszelkie okoliczności i argumenty wskazujące na nieważność skarżonej decyzji, także te, które nie zostały uwzględnione na wcześniejszych etapach postępowania, na co wskazuje art. 183 §1 zd. drugie ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Istotne naruszenie prawa miało miejsce w związku z decyzją Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., co powinno skutkować nieważnością wszelkich decyzji podjętych w dalszym toku postępowania. Decyzja ta została wydana w trybie autokontroli na zasadzie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, przy czym Dowódca Wojsk Lądowych wbrew utrwalonej linii orzecznictwa nie wziął pod uwagę, że decyzja wydana w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym może tylko zadośćuczynić skardze, nie może natomiast skutkować powrotem sprawy na drogę administracyjną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do sądu. Łączne korzystanie z trybów autokontroli określonych w przepisach art. 38 ust. 2 ustawy o NSA i 138 § 2 K.p.a. nie jest możliwe (wyrok NSA z dnia 1 marca 2002 r. sygn. akt VSA 7/01, a także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 1018/06). Zatem decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lipca 2002 r. powinna zostać uznana za nieważną na zasadzie art. 156 §1 pkt 2 K.p.a., jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż mocą tej decyzji sprawa została bezprawnie przywrócona na drogę zwykłego postępowania administracyjnego.

Ponadto decyzja z [...] września 2003 r. jest nie tylko dotknięta nieważnością wynikającą z nieważności decyzji ją poprzedzającej. Należy bowiem zważyć, że decyzja ta zapadła ponad 18 miesięcy po przekazaniu sprawy organowi I instancji, a jednocześnie skarżący nie był w żaden sposób informowany ani o przyczynach zwłoki, ani o orientacyjnym terminie załatwienia jego sprawy. Stanowi to, zdaniem pełnomocnika, rażące naruszenie art. 35 i art. 36 K.p.a. Półtoraroczne "przetrzymanie" sprawy doprowadziło do wydania decyzji bardziej niekorzystnej dla skarżącego, niż pierwsza w sprawie decyzja z [...] grudnia 2000 r. Ta bowiem nakazywała skarżącemu zapłacić kwotę 36.212,04 zł, zaś na mocy decyzji z [...] września 2003 r. skarżący musiałby zapłacić 68.381,19 zł. Takie prowadzenie sprawy nie tylko urąga podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 - 9 K.p.a., a także art. 139 K.p.a. (zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się). Tym samym decyzje z [...] września 2003 r., z [...] lipca 2006 r. oraz [...] grudnia 2006 r., zdaniem pełnomocnika skarżącego, należało uznać za nieważne na zasadzie art. 156 §1 pkt 2 K.p.a., jako że są następstwami decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Reasumując pełnomocnik stwierdza, że wyrażone w wyroku z 5 listopada 2008 r. stanowisko NSA, że rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. może być stosowane wobec osób, które zakończyły naukę przed wejściem tegoż rozporządzenia w życie, nie zwalniało Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z obowiązku analizy sprawy skarżącego, która została zakończona decyzją ostateczną w 2001 r., a zatem - jak wynika z § 5 rozporządzenia z 2003 r. - należało ją rozpatrzyć zgodnie z wcześniejszym porządkiem prawnym. Co więcej, rażące naruszenia prawa, jakich się dopuszczano przy wydawaniu kolejnych decyzji, przede wszystkim niedopuszczalna kumulacja trybów autokontroli określonych w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA i art. 138 § 2 k.p.a. przy decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., każą przyjąć, że wszelkie kolejne decyzje, wydane w wyniku tejże decyzji, również obarczone są wadą rażącego naruszenia prawa i jako takie powinny zostać uznane za nieważne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzuty zgłoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2, tj. odnoszącej się do naruszeń przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że są one nieprawidłowo postawione. Nie stanowi to jednak wady skargi kasacyjnej na tyle, by nie było możliwe jej merytoryczne rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem sprawy rozstrzygniętej decyzją zaskarżoną przez A. I. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest stwierdzenie, czy zakwestionowania przez skarżącego decyzja Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z. z dnia [...] września 2003 r. ustalająca równowartość kosztów poniesionych na kształcenie w czasie studiów, w kwocie 68.381,19 zł, jest obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Postępowanie nadzorcze wszczęte wnioskiem A. I. z dnia [...] stycznia 2006 r. nie obejmowało decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lipca 2002 r. wydanej w wyniku przeprowadzonej w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. autokontroli decyzji własnej tego organu z dnia [...] marca 2001 r. Nie ma żadnych podstaw pogląd prezentowany przez kasatora, że decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lipca 2002 r. jest dotknięta nieważnością skutkującą bezpośrednio nieważnością zakwestionowanej przez A. I. decyzji z dnia [...] września 2003 r. Rozumowanie w tym zakresie zaprezentowane w skardze kasacyjnej jest zbyt uproszczone. Nieważność decyzji administracyjnej, aby wywoływała skutki prawne, musi być stwierdzona w sposób określony w art. 158 § 1 K.p.a. Pozbawiony racji jest więc pogląd, jakoby nieważność decyzji z dnia [...] września 2003 r. ustalającej równowartość kosztów poniesionych na kształcenie w czasie studiów wynikała wprost z kwalifikowanej wadliwości decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. wydanej przez organ odwoławczy w trybie autokontroli,.

Z tego względu za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 156 §1 pkt 2 w związku z art. 138 § 2 K.p.a. oraz w związku z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Skutku nieważności decyzji z dnia [...] września 2003 r. nie można wywieść także z zarzutu opieszałego załatwiania sprawy przez organy wojskowe. W postępowaniu administracyjnym strona miała w swojej dyspozycji odrębne środki zwalczające zwłokę organu, wynikające zarówno z Kodeksu postępowania administracyjnego (zażalenie z art. 37 K.p.a.) jak i z przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (skarga na bezczynność uregulowana poprzednio w art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a obecnie w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W żaden sposób natomiast nie można skutku nieważności decyzji wiązać z niezałatwieniem przez organ sprawy w terminach określonych w art. 35 i 36 K.p.a.

Pozbawiony uzasadnienia i niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 145 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, w jaki sposób Sąd I instancji mógł naruszyć 145 § 2 P.p.s.a. będący normą odsyłającą do stosowania § 1 tego artykułu w innych postępowaniach, niż prowadzone na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, a także w jakim związku pozostaje art. 145 § 2 P.p.s.a. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Przede wszystkim jednak należy wziąć pod uwagę, że przy wydaniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był związany, zgodnie z art. 190 P.p.s.a, oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1742/07. Przesądzające znaczenie miało w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że niewątpliwie, w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy brak było podstaw do uznania, że decyzja z [...] września 2003 r. winna podlegać stwierdzeniu nieważności z uwagi na zaistnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, wynika to z utrwalonego w doktrynie i w orzecznictwie poglądu, że o rażącym naruszeniu prawa, jako kwalifikowanej wadzie decyzji można mówić tylko wówczas, gdy treść tego prawa nie budzi wątpliwości skutkujących możliwością różnej jego interpretacji. Tymczasem niezaprzeczalnym jest faktem, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczących ustalenia równowartości kosztów poniesionych na kształcenie w czasie studiów żołnierza zawodowego wykładnia § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki, nie jest jednolita. Czyni to niemożliwym stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o zarzut rażącego naruszenia tego przepisu. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie mógł orzec odmiennie, niż wynikało to z wiążącej go oceny prawnej.

Nieskuteczny okazał się także zarzut dotyczący naruszenia § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r., który - zdaniem strony skarżącej - nie pozwalał na ustalenie według jego przepisów równowartości kosztów, jakie obowiązany jest zwrócić A. I..

Zarzut ten został oparty na błędnym założeniu, że w dniu wejścia w życie powołanego rozporządzenia (6 lutego 2003 r.) postępowanie w sprawie ustalenia równowartości kosztów było już zakończone decyzją ostateczną. Pogląd ten jest błędny, ponieważ w tym czasie pozostawała w obiegu prawnym i wywoływała skutki prawnoprocesowe decyzja nr[...] Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lipca 2002 r. uchylająca zarówno ostateczną decyzję tego organu z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji ustalającą równowartość kosztów, jakie obowiązany był zwrócić A. I.. W dniu wejścia w życie rozporządzenia postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia równowartości kosztów podlegających zwrotowi było więc w toku. Stosownie zatem do treści § 5 w przedmiotowej sprawie miały zastosowanie przepisy powołanego rozporządzenia.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione zarzuty okazały się niezasadne, brak jest usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.