Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1152/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.3 ust.1, art.5 ust.3, art.10 ust.1, art. 41 ust2
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art.156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2099/14 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego w sprawie wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz D. C. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2099/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Orzeczeniem z dnia [...] lipca 1963 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w B. przy ul. G., oznaczonej jako działki [...] o pow. 0,8310 ha, z całości o powierzchni 3,0553 ha, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w B., stanowiącej własność K. C.

Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. D. C. (następca prawny K. C.) wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia 23 lipca1963 r.

Decyzją z dnia 13 września 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1963 r. nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu wskazał że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Organ stwierdził, że spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Podał, że z archiwalnych akt wywłaszczeniowych wynika, iż celem wywłaszczenia było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości położonej w B., w części dotyczącej nieruchomości o powierzchni 7948 m2 pod budowę Technikum Ekonomicznego w B., natomiast nieruchomości o pow. 362 m2 pod poszerzenie ulicy, co mieściło się w pojęciu użyteczności publicznej. Niezbędność przedmiotowego wywłaszczenia potwierdzała decyzja o lokalizacji szczegółowej wydana przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] kwietnia 1962 r. Jak wynika z jej treści, inwestycja obejmująca budowę Technikum Ekonomicznego w B. oraz dokonanie inwestycji budowlanych, była ujęta w ówcześnie obowiązującym wieloletnim planie gospodarczym. Z treści wniosku wywłaszczeniowego Miejskiej Dyrekcji [...] w B. z dnia 25 stycznia 1963 r. wynika, że inwestycja ta ujęta była w planie inwestycyjnym instytucji. Organ stwierdził, że spełniona została także przesłanka z art. 6 ustawy, tj. wystąpienia przez ubiegającego się o wywłaszczenie, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Minister podał, że pismem z dnia 3 listopada 1962 r. Miejska Dyrekcja [...] w B. wystąpiła do K. C. z propozycją nabycia przedmiotowej nieruchomości obejmującej powierzchnię 835l m2. W aktach archiwalnych brak jest odpowiedzi na powyższą ofertę, jednakże z treści wniosku wywłaszczeniowego jak również protokołu rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej wynika, że K. C. nie zgadzał się na wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, ani jej sprzedaż po zaproponowanej cenie. Brak w ocenie organu podstaw do twierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia prawa przy rokowaniach. Wobec niepowodzenia rokowań, Miejska Dyrekcja [...] w B. pismem z dnia 25 stycznia 1963 r. wystąpiła do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z wnioskiem o wywłaszczenie części nieruchomości należącej do K. C. pod budowę Technikum Ekonomicznego oraz poszerzenia ulic. Wniosek spełniał wymogi formalne określone w przepisach ustawy. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. pismem z dnia 13 lutego 1963 r. poinformowało strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, natomiast pismem z dnia 9 marca 1963 r. wyznaczyło termin rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej na dzień 30 marca 1963 r. Organ stwierdził, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego spełniało wymogi określone w art. 16 ustawy. Z tych względów brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1963 r. w części dotyczącej wywłaszczenia.

Badając kontrolowaną decyzję w zakresie orzeczenia ustalającego odszkodowanie organ odwołał się do treści art. 21 ustawy i wskazał, że z treści protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu 30 marca 1963 r. wynika, że wzięli w niej udział m. in. K. C. oraz B. Ł. - biegły z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B.. K. C. wystąpił o przyznanie nieruchomości zamiennej motywując, iż prowadzi gospodarstwo rolne, które jest jego jedynym źródłem dochodu, zatem uszczuplenie powierzchni uprawianej ziemi znacznie uszczupli zyski, a ponadto zakwestionował kwotę odszkodowania za zasiewy. Odnosząc się do kwestii przyznania jako odszkodowania nieruchomości zamiennej, Minister przytoczył treść art. 10 ust. 1 ustawy. Wskazał, że ustawa z dnia 12 marca 1958 r. jako zasadę przyjmowała przyznawanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (art. 7), a dopiero w dalszej kolejności dostarczenie nieruchomości zamiennej (art. 10). Nieruchomość zamienna przyznawana była "w miarę możliwości", co oznacza, że od uznania organu zależało ewentualne przyznanie nieruchomości zamiennej. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 30 marca 1963 r. organ udzielił K. C. wyjaśnień, iż wywłaszczeniu podlega tylko część nieruchomości i po jego dokonaniu pozostanie mu grunt o obszarze 2,2243 ha, zatem w świetle art. 10 ustawy z 1958 r. nieruchomość zamienna nie przysługuje. W rozprawie wziął udział biegły z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. - rzeczoznawca rolny, który w dniu 4 marca 1963 r. sporządził wycenę przedmiotowej nieruchomości w części przeznaczonej pod budowę szkoły, na podstawie przepisów art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 1958 r. oraz przepisów wykonawczych, w tym zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 72, poz. 335 ze zm.). Opinia ta stanowiła faktyczną podstawę rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. w przedmiotowej sprawie. Przepisy szczegółowo regulowały zasady przyznawania odszkodowań - ceny gruntów o określonych klasach gleb i rodzaju użytku rolnego, położonych w określonych okręgach gospodarczych i strefach ekonomicznych, miały charakter cen sztywnych

Odnosząc się do braku odszkodowania za działki wywłaszczone pod ulicę, Minister powołując art. 8 ust. 7 ustawy wskazał, że jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następowało na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywało się bez odszkodowania. Odszkodowanie należało się według zasad określonych w ust. 6 ustawy tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekraczała 25% obszaru nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, pod ulicę wywłaszczono grunt o powierzchni 362 m2, z całości wynoszącej 30.553 m2, co stanowi 1,18 % całości. Wywłaszczenie nastąpiło pod budowę ulicy, a zatem na cel, o którym mowa w art. 8 ust. 7 ustawy.

Odszkodowanie za uprawy zostało ustalone przez biegłego mgr inż. K. J., który – wobec wcześniejszego zakwestionowania na rozprawie wysokości odszkodowania za zasiewy – sporządził ponowną wycenę upraw znajdujących się na wywłaszczonym gruncie. Biegły ustalił wartość zasiewów na kwotę 974,24 zł. Zatem odszkodowanie zostało ustalone w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutu strony, iż odszkodowanie zostało ustalone na drastycznie zaniżonym poziomie w stosunku do cen wolnorynkowych organ wskazał, że obowiązujące ówcześnie przepisy nie przewidywały ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości według cen wolnorynkowych. Także zarzut, iż odszkodowanie nie zostało odebrane przez K. C. organ uznał za niezasadny, uznając że kwestia odebrania odszkodowania nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości jego przyznania. Z tych względów Minister uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1963 r. również w części dotyczącej odszkodowania.

Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. stała się przedmiotem skargi D. C. do WSA w Warszawie. W jej uzasadnieniu skarżący podniósł, że w postępowaniu wywłaszczeniowym nie wywiązano się z obowiązków nałożonych art. 6 ustawy o ugodowym załatwieniu sprawy kupna nieruchomości na warunkach korzystniejszych dla właściciela aniżeli w przypadku wywłaszczenia. Wskazał, że poprzednik prawny nie mógł przystać na dobrowolne odstąpienie nieruchomości za kilkunastokrotnie niższą cenę aniżeli ustalana w ówczesnym okresie. Skarżący podniósł, że K. C. nie pokwitował odbioru kwoty 28 612, 90 zł za wywłaszczoną nieruchomość. O tym, że poprzednik prawny nie pobrał pieniędzy świadczy kopia uwierzytelnionego postanowienia z dnia [...] maja 1964 r., sygn. akt [...] Sądu Powiatowego w B.. Z dokumentu tego wynika, że Miejska Dyrekcja [...] w B. złożyła pieniądze do depozytu sądowego z uwagi na to, iż właściciel nieruchomości odmówił jej przyjęcia. W dokumentacji, jaka istnieje w Archiwum Państwowym w B., jak również w Sądzie Rejonowym Wydział Ksiąg Wieczystych, są między innymi potwierdzenia odbioru wezwań, a nie ma pokwitowania odbioru pieniędzy za wywłaszczone nieruchomości. Niesłuszne było również wywłaszczenie gruntów pod ulicę bez odszkodowania, a także nieprzyznanie nieruchomości zamiennej. K. C. uważał, iż odszkodowanie jest stanowczo za niskie w stosunku do rzeczywistej wartości przedmiotów wywłaszczonych. Żądał, aby wywłaszczeniem objąć całą nieruchomość posiadaną i przydzielić nieruchomości zamienne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r., jak również poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] września 2013 r. odpowiadają prawu. Prawidłowo organ stwierdził, iż w sprawie tej nie wystąpiły kwalifikowane wady uzasadniające wyeliminowanie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1963 r. z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Sąd w całości podzielił ocenę prawną dokonaną w tym zakresie przez organ, który w sposób wszechstronny i prawidłowy rozważył cały materiał dowodowy. WSA uznał, że uzasadnienie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w pełni odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Postępowanie nieważnościowe przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, w sprawie orzekał właściwy organ. Sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D. C. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie - o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) niezastosowanie art. 5 ust.3 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wywłaszczenia części nieruchomości poprzednika prawnego skarżącego nie dokonano z rażącym naruszeniem prawa, mimo dokonanego w postępowaniu wywłaszczeniowym ustalenia, że nieobjęta wywłaszczeniem część nieruchomości nie będzie mogła być racjonalnie użytkowana jako gospodarstwo rolne, a także na nieprzyznaniu nieruchomości zastępczej, pomimo zaistnienia obiektywnych przesłanek do spełnienia tego żądania,

2) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 poprzez przyjęcie, że wywłaszczenia części nieruchomości poprzednika prawnego skarżącego nie dokonano z rażącym naruszeniem prawa, pomimo nieprawidłowego wskazania celu wywłaszczenia i uzasadnienia konieczności nabycia, pomimo braku wskazania powierzchni całkowitej nieruchomości, wbrew wyraźnemu obowiązkowi zawartemu w wyżej wskazanych normach prawnych,

3) niezastosowanie art. 18 ust.2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wywłaszczenia części nieruchomości poprzednika prawnego skarżącego nie dokonano z rażącym naruszeniem prawa, pomimo że K. C. nie został prawidłowo powiadomiony o rozprawie,

4) niezastosowanie art. 6 ust. 2 ustawy o przekazaniu państwowym biurom notarialnym prowadzenia ksiąg wieczystych z dnia 16 listopada 1964 r. (Dz.U. Nr 41, poz. 278 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wywłaszczenia części nieruchomości poprzednika prawnego skarżącego nie dokonano z rażącym naruszeniem prawa, pomimo że K. C. nie został prawidłowo powiadomiony o treści wpisu do księgi wieczystej i możliwości złożenia rewizji,

5) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wywłaszczenia części nieruchomości poprzednika prawnego skarżącego nie dokonano z rażącym naruszeniem praw, pomimo że norma ta została zastosowana pomimo braku zrealizowania przesłanek określonych w art. 41 ust. 1 oraz brak jest zatwierdzenia odpowiedniego ministra.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że K. C. był właścicielem nieruchomości przy ul. G. o powierzchni nieco powyżej 3 hektarów. Z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że nieruchomość ta funkcjonalnie stanowiła gospodarstwo rolne, które było jedynym źródłem utrzymania K. C.. Organy Państwa na początku lat 60-tych powzięły kroki, które w pierwszej kolejności spowodowały wydzielenie działek w wyżej wymienionej nieruchomości, a następnie w dwóch osobnych postępowaniach doprowadzono do częściowego wywłaszczenia. Najpierw, orzeczeniem z dnia [...] lipca 1963 r. wywłaszczono z nieruchomości położonej przy G., specjalnie w tym celu utworzone działki [...] o pow. 0,8310 ha, po czym, orzeczeniem z dnia [...] października 1963 r. dokonano wywłaszczenia kolejnej części z tej samej nieruchomości, tym razem oznaczonej już jako G. Specjalnie utworzoną w celu wywłaszczenia działkę oznaczono numerem [...]. Wszczęto również kolejne postępowanie wywłaszczeniowe do ostatniej z pozostałej części pierwotnej nieruchomości, gdzie znajdowała się zabudowa pierwotnego gospodarstwa rolnego. Tym razem jednak okoliczności i niepowodzenia w dochodzeniu swych praw przed organami administracji zmusiły K. C. do jego sprzedaży w dniu 23 czerwca 1967 r. Pierwotny wniosek obejmował obie nieruchomości, w późniejszym czasie z nie do końca jasnych powodów organy administracji podzieliły te postępowanie na dwa różne. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w opisanym stanie faktycznym winien zostać zastosowany art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Gospodarstwo rolne, które prowadził K. C. nie było duże, ale w pełni wypełniało swoje funkcje i zaspokajało potrzeby rodziny wywłaszczonego. Poprzez dokonanie wywłaszczenia pierwszej części tego gospodarstwa, zmniejszyło się ono prawie o 1/3. Sam ten fakt, biorąc pod uwagę niewielki rozmiar gospodarstwa rolnego, świadczy o tym, że w wyniku wywłaszczenia części, pozostała dla właściciela część nie nadawała się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe, w szczególności że znajdował się tam żywy inwentarz. K. C. składał wyraźne żądania dotyczące wywłaszczenia go z całości nieruchomości, o czym świadczy protokół sporządzony na rozprawie wywłaszczeniowej przy wywłaszczeniu działki nr [...]. Takie samo stanowisko zajmował w niniejszej sprawie; świadczy o tym choćby fakt nieodebrania przyznanego odszkodowania. Stan utraty racjonalnego użytkowania pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości pogłębił się, gdy doszło do wywłaszczenia przedmiotowej działki, ponieważ wywłaszczony utracił w przybliżeniu kolejną 1/3 powierzchni pierwotnej nieruchomości. Skarżący kasacyjnie podniósł, że ten sam organ prowadził odrębne postępowania pomimo, że działał w tym samym celu, realizując ten sam plan. Z tego względu nasuwają się jednoznaczne przypuszczenia, że organ celowo wszczął dwa postępowania, a następnie trzecie, aby ominąć przepisy ustawy, które nakazywały wywłaszczenie nieruchomości w całości oraz dostarczenie nieruchomości zastępczej, a nie jedynie wypłacenie odszkodowania jak to miało miejsce. W odniesieniu do możliwości zastosowania w tej sprawie art. 10 ust. 1 ustawy, skarżący kasacyjnie podniósł, że w omawianym przypadku doszło do wywłaszczenia gospodarstwa rolnego, ponieważ w taki sposób nieruchomość przy G. była użytkowana. Podkreślił, że żadne przepisy nie normowały tego czym jest gospodarstwo rolne i jakich powinno być rozmiarów, co oznacza, że należało dokonać wyłącznie obiektywnej oceny z punktu widzenia funkcjonalności. Gospodarstwo o powierzchni 3 ha nie jest dużym gospodarstwem ale takie gospodarstwa powszechnie funkcjonowały w okresie PRL-u i funkcjonują również w dzisiejszych czasach. W odniesieniu do pozostałych zarzutów, skarżący kasacyjnie podniósł, że podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zawiadomienia o terminie rozprawy nie należy do K. C.. Wskazał również, że K. C. nie otrzymał informacji odnośnie możliwości złożenia rewizji do Sądu od wpisów do księgi wieczystej, gdyż dokument ten został błędnie zaadresowany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się trafne.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przedmiotem kontroli WSA w Warszawie była decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] września 2013 r. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w której odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1963 r. nr [...]. Orzeczeniem tym rozstrzygnięto o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w B. przy ul. G., oznaczonej jako działki [...] o pow. 0,8310 ha, z całości o powierzchni 3,0553 ha, stanowiącej własność K. C.. Celem wywłaszczenia części tej nieruchomości była budowa Technikum Ekonomicznego w B. a część przeznaczono na poszerzenie ulicy.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, dalej też jako ustawa z 1958 r.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Istota zarzutów dotyczy tego, czy w sprawie o wywłaszczenie nieruchomości w B. przy ul. G., oznaczonej jako działki [...] o pow. 0,8310 ha, należącej do K. C., spełnione zostały wymogi odjęcia własności unormowane w art. 5 ust. 3 oraz w art. 10 ust. 1 ustawy z 1958 r. W każdym z tych przepisów określono inną okoliczność, którą organ orzekający o wywłaszczeniu winien obligatoryjnie wziąć pod uwagę. Według skarżącego kasacyjnie, wymogi te nie zostały spełnione, co stanowi kwalifikowaną wadę orzeczeń dotyczących wywłaszczenia spornej nieruchomości, czego nie dopatrzył się organ nadzoru, ani Sąd I instancji.

W pierwszej kolejności celowym jest ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. przez jego niezastosowanie w kontekście standardów rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że organy orzekające o wywłaszczeniu w niniejszej sprawie błędnie zinterpretowały normę zawartą w art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r., i w konsekwencji jej nie zastosowały, nie wyjaśniając rzetelnie powodów, dla których uznały, że w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w w/w przepisie. Wady tej nie zauważył organ nadzoru, ani Sąd.

W myśl art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r.: "Wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe." Wyjaśnienia w postępowaniu dowodowym wymagała zatem okoliczność, czy pozostała nieruchomość po wywłaszczeniu części, nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe. Uwzględnić przy tym trzeba, że w sprawie bezsporne jest, iż wywłaszczona nieruchomość wykorzystywana była na uprawę żyta i kultywację (tak w orzeczeniu o wywłaszczeniu spornej nieruchomości, w Protokole objęcia nieruchomości i Elaboracie szacunkowym). Dodać należy, że właściciel nieruchomości do Protokołu rozprawy z dnia 30 marca 1963 r. złożył oświadczenie, że dochód z upraw rolnych "stanowi podstawowe źródło utrzymania jego i jego rodziny". W związku z utratą tego źródła dochodu wniósł o przyznanie mu nieruchomości zamiennej. Zatem skarżący jednoznacznie wypowiedział się co do dotychczasowego użytkowania całej nieruchomości – na cele rolnicze, oraz co do braku możliwości dalszego użytkowania w ten sam sposób pozostałej, po wywłaszczeniu części, nieruchomości.

Tymczasem, organ orzekający o wywłaszczeniu części nieruchomości nie zajmował się ustaleniem, czy pozostała - po wywłaszczeniu części – nieruchomość nadawałby się do "racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe", jak wymagała norma zawarta w art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. Ani organ wywłaszczający ani organ nadzoru i Sąd nie zauważyli pominięcia ustaleń dotyczących wystąpienia bądź nie przesłanki określonej w w/w przepisie, warunkującej wywłaszczenie części nieruchomości.

Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że w postępowaniu o wywłaszczenie spornej nieruchomości nie zbadano, czy możliwe było dokonanie wywłaszczenia części nieruchomości, należącej do K. C.. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, poza stwierdzeniem dopuszczalności (niezbędności) wywłaszczenia na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., ustalenie - w przypadku zamiaru wywłaszczenia części nieruchomości – czy spełniona jest przesłanka określona w art. 5 ust. 3 w/w ustawy, stanowi kolejny, obligatoryjny element postępowania wywłaszczeniowego. Wymieniony przepis stanowi bowiem o bezwzględnym warunku prawidłowego wywłaszczenia części nieruchomości. Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 17 marca 1986 r, sygn.. akt I SA Wa 1455/85, GAP.1986/3.44; z dnia 18 listopada 1982 r., sygn.. akt I SA W-wa 982/82, ONSA 1982/2/108; z dnia 14 stycznia 1982 r., sygn.. akt SA 748/80 W-wa, ONSA 1981/1/5). W niniejszej sprawie wymóg spełnienia przesłanki dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości nie został zbadany. Zatem, trafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez organ wywłaszczający art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. przez błędną jego wykładnię i niezastosowanie. Organ nadzoru do takiego wniosku jednak nie doszedł. Tym samym, nie oceniał orzeczenia w/s wywłaszczenia spornej nieruchomości pod kątem rażącego naruszenia prawa, co umknęło też uwadze Sądu I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku rozstrzygania o wywłaszczeniu części nieruchomości, pominięcie ustaleń w zakresie przesłanki określonej w art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. stanowi rażące naruszenie prawa, a więc kwalifikowane, tj. o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Jak stwierdził NSA m. in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07 (cbois), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą; charakter tego naruszenia powoduje, że iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 5 ust 3 ustawy z 1958 r. odniósł zamierzony skutek. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe naruszenie stanowi wystarczający powód uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, niezależnie od trafności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy z 1958 r., skarżący kasacyjnie wskazał, że - orzekając o wywłaszczeniu spornej nieruchomości i ustaleniu odszkodowania za jej przejęcie - nie dostarczono mu, zamiast odszkodowania pieniężnego, nieruchomości zamiennej, co przewiduje norma zawarta w w/w przepisie. W uzasadnieniu orzeczenia o wywłaszczeniu organ nie podniósł tej kwestii. Podkreślić jednak należy, że w tej sprawie skarżący nie sformułował w sposób wyraźny żądania dostarczenia mu nieruchomości zamiennej (jak to miało miejsce w późniejszym postępowaniu o wywłaszczenie drugiej części nieruchomości należącej do K. C. o ogólnej powierzchni 3,0533 ha (wywłaszczenie w tym zakresie było przedmiotem oceny przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2109/13, ocenionym przez NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2523/14, CBOSA), co zwalniało organ od rozważanie tej kwestii. Zgodnie bowiem z normą zawartą w art. 10 ust. 3 ustawy z 1958 r.: "Za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest na żądanie właściciela dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego w miarę możności nieruchomość zamienną odpowiednią ze względu na jej charakter, wyposażenie i położenie (...)". Wobec braku inicjatywy ze strony właściciela, nie można uznać zarzutu naruszenia art. 10 ust. 3 ustawy z 1958 r. za trafny.

Na marginesie natomiast wskazać warto, iż w czasie prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie obwiązywał Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (t. j. Dz. U.2013.267 ze zm.), który w art. 9 w brzmieniu wówczas obowiązującym określał zasadę informowania stron postępowania przez organ administracji publicznej. W myśl tego przepisu: "Organy administracji państwowej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu." Zgodnie z jednolitym orzecznictwem, które w tym zakresie nie zmienia linii, chodzi zarówno o okoliczności faktyczne jak i okoliczności prawne, a celem takiego informowania ma być "czuwanie nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (por. m. in. komentarz do art. 9 K.p.a. A. Wróbla, Lex - stan prawny na 20.07.2015 r.). Poczynienie tej uwagi w niniejszej sprawie ma umocowanie w wyjaśnieniach do zarzutów skargi, w tym zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy z 1958 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił działania organu wywłaszczeniowego (tego samego w obu sprawach, o których poniżej) skierowane na pozyskanie jego nieruchomości o ogólnej powierzchni 3,0533 ha, która to relacja znajduje potwierdzenie w aktach tej sprawy oraz sprawy I OSK 2523/14. W pierwszej kolejności nieruchomość należąca do K. C. o ogólnej powierzchni 3,0533 ha została dla celów wywłaszczeniowych podzielona (pismo w/s planu podziału z dnia 19 stycznia 1963 r.). Pierwsza decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] lipca 1963 r. (przedmiot ocen w niniejszej sprawie) objęła część nie ruchomości "niezbędnej" dla budowy Technikum Ekonomicznego i poszerzenia ulicy, drugie postępowanie mające za przedmiot wywłaszczenie następnej części nieruchomości na budowę piekarni i ciastkarni zostało wszczęte 13 lutego 1963 r., tj. zanim poprzednie się skończyło; decyzja zapadła w dniu [...] października 1963 r. (patrz wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016 r, sygn. akt I OSK 2523/14, CBOSA). W tym stanie rzeczy przekonywujące jest stwierdzenie skarżącego kasacyjnie, iż kolejność w/w zdarzeń wskazuje na zamiar organu ominięcia przepisów ustawy z 1958 r., w tym art. 10 ust. 1, nakazujących wywłaszczenie nieruchomości w całości oraz dostarczenie nieruchomości zastępczej w okolicznościach, o których mowa w w/w przepisie. Przypomnieć jednak należy, że po pierwsze, w skardze kasacyjnej nie wskazano takich podstaw kasacji, które pozwoliłyby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenić prawidłowość działań organu w ramach niniejszej sprawy w szerszym kontekście faktów, a po drugie, że w niniejszej sprawie kryterium oceny decyzji organu nadzoru podjętej w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania, jest rażące naruszenie prawa. Skuteczność podniesionych zarzutów wymaga zatem wskazania na wady kwalifikowane, których istotę Sąd Odwoławczy przedstawił wyżej.

Odnosząc się do kolejnych podstaw kasacji, stwierdzić należy przede wszystkim, że w ramach żadnego z zarzutów (tak jak i w ramach wyżej omówionego zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy z 1958 r.) skarżący kasacyjnie nie wykazał rażącego naruszenia podanych przepisów prawych. A tylko według tego kryterium oceniana winna być zaskarżona decyzja przez WSA w Warszawie, i w konsekwencji – zaskarżony wyrok. Z tego względu zarzuty te nie mogą być uznane przez Sąd Odwoławczy za trafne. Dla porządku zostaną one jednak przedstawione wraz z odniesieniem się do meritum zarzutu.

Zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. został uzasadniony w ten sposób, że nieprawidłowo wskazano cel wywłaszczenia i uzasadniono konieczność nabycia spornej nieruchomości. W myśl wskazanego przepisu " Wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych." W niniejszej sprawie sporną nieruchomość wywłaszczono na potrzeby budowy Technikum Ekonomicznego i poszerzenia ulicy, który to cel organ nadzoru uznał za "mieszczący się w pojęciu użyteczności publicznej". Zdaniem skarżącego kasacyjnie, na podstawie materiału dowodowego trudno jednoznacznie stwierdzić, czy dana nieruchomość była "niezbędna" na cele użyteczności publicznej czy dla wykonania zadań określonych w planach gospodarczych. Zdaniem Sądu Odwoławczego, nie ma to żadnego wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., który wymaga wskazania na jeden z podanych celów.

Rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że we wniosku o wywłaszczenie nie podano ogólnej powierzchni nieruchomości, z której odjęto część na w/w cele, a także nie uzasadniono konieczności nabycia tej nieruchomości, naruszając tym art. 15 ust. 2 pkt 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy. Nie są to jednak wady kwalifikowane w rozumieniu wyżej podanym, a co za tym idzie, mogłyby być skutecznie powołane jedynie w postępowaniu zwykłym, a nie w postępowaniu nadzorczym.

Ta sama uwaga dotyczy kolejnego zarzutu, dotyczącego nieprawidłowego powiadomienia właściciela o terminie rozprawy, czym naruszono art. 18 ust. 2 w/w ustawy. Dodać należy, że K. C. był obecny na rozprawie i brał w niej czynny udział.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że wniosek o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uzyskane przez inwestora nie został zatwierdzony przez właściwego ministra; pismo sygnowane prze Ministra Oświaty nosi datę 16 marca 1963 r i znajduje się w aktach sprawy (teczka III, k- 31). Zatem nie został naruszony art. 41 ust. 2 ustawy z 1958 r. Nie został też naruszony art. 41 ust. 1 w/w ustawy, jako że w uzasadnieniu zezwolenia wyjaśniono, iż zajęcie spornej nieruchomości jest "pilną koniecznością objęcia w zagospodarowanie zawnioskowanego terenu z uwagi na konieczność rozpoczęcia prac budowlanych" w związku z planem oddania do użytku zamierzonej inwestycji. Art. 41 ust. 1 w/w ustawy wymaga uzasadnienia wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie, i ten warunek został spełniony.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy o przekazaniu państwowym biurom notarialnym prowadzenia ksiąg wieczystych powiązany z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Okoliczność, że K. C. nie został powiadomiony o treści wpisu do księgi wieczystej pozostaje bowiem poza zakresem rozpatrywanej sprawy i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Ze względu na wykazaną wyżej zasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 5 ust 3 ustawy z 1958 r. Naczelny Sąd administracyjny uwzględnił jednak skargę kasacyjną i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.