Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 93/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  28,  art. 29,  art. 30,  art. 105 par. 1,  art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52,  art. 59
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skarg A Sp. z o.o. we [...] oraz A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 1 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 21 stycznia 2010 r. inwestor, oznaczony jako Konsorcjum osób prawnych i fizycznych w składzie: A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością we [...], M. S. oraz A. S., wystąpiło o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania terenu z dotychczasowej funkcji – fermy trzody chlewnej w [...] na Zakład [...] na działce nr A, k.m., obręb [...]. Wniosek został podpisany przez J. M., M. S. i A. S. Do wniosku została dołączona umowa konsorcjum, zawarta w dniu [...] we [...] pomiędzy A Spółka z o.o. we [...], reprezentowaną przez prokurenta w osobie J. M. a M. S. i A. S. W umowie tej, w paragrafie pierwszym, postanowiono, że partnerzy zawiązują pomiędzy sobą konsorcjum, którego celem jest wspólna realizacja przedsięwzięcia gospodarczego w zakresie otwarcia i prowadzenia Zakładu [...] na terenie [...], gmina [...], powiat [...], do którego to terenu M. S. posiada tytuł prawny w postaci umowy dzierżawy z dnia 12 kwietnia 2006 r., zawartej z Agencją Nieruchomości Rolnych – Oddział Terenowy w [...]. W paragrafie drugim umowy partnerzy Konsorcjum postanowili, że sprawy Konsorcjum na zewnątrz będą prowadzone przez jednego partnera, określonego jako Lidera Konsorcjum. Funkcję tę powierzono A Spółka z o.o. we [...]. Paragraf 2 pkt 5 umowy konsorcjum zawierał zapis upoważniający lidera Konsorcjum do występowania o wszelkie niezbędne zgody, pozwolenia i uzgodnienia w imieniu Konsorcjum przed wszelkimi urzędami, organami władzy oraz organizacjami samorządowymi.

Decyzją z dnia 31 maja 2010 r., nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił na rzecz Konsorcjum osób prawnych i fizycznych w składzie:

1) A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością we [...],

2) M. S.,

3) A. S.,

warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania terenu i obiektów byłej fermy trzody chlewnej na Zakład [...] na działce nr A, k.m. [...] w [...].

Organ I instancji ww. decyzję skierował do wnioskodawcy tzn. Konsorcjum osób prawnych i fizycznych w składzie określonym w sentencji oraz stron postępowania, niewymienionych imiennie w rozdzielniku, umieszczając listę tych podmiotów w notatce służbowej sporządzonej przez pracownika Urzędu Gminy w [...] dnia 15 czerwca 2010r.

Od decyzji tej odwołanie w terminie wnieśli następujący uczestnicy: T. K., M. K., S. T., J. B., H. G., J. G., M. S., Z. J., A. J., A. M., S. M., Z. S., M. K., A. S., Z. R., K. R., W. S., K. S., J. T., A. P., M. S., R. K., U. K., T. O., E. O., U. B., Z. Z., C. B. i Z. B.

Odwołujący domagali się uchylenia decyzji, wywodząc, że obawiają się ogólnego nazwania przedmiotu inwestycji "[...]". Według wnoszących odwołanie takie sformułowanie "pozostawia lukę, tj. nie określa, w jaki sposób będzie pozyskiwany materiał do produkcji ziemi ogrodniczej", w szczególności, czy będzie to ziemia zdegradowana (pochodząca nie z wysypisk śmieci), czy też będzie to ziemia pochodzenia biologicznego, pozyskiwana z naturalnego obornika zwierzęcego, ferm drobiu, hodowli trzody chlewnej lub bydła. Zarzucili, że istnieje dla mieszkańców [...] potencjalne ryzyko "powstania uciążliwego fetoru, towarzyszącego rozkładowi materiału do produkcji." Zwrócili uwagę na problem związany z dojazdem do planowanej inwestycji, który przewidziano nieutwardzoną drogą gruntową, biegnącą przy gruntach rolnych. Obawiali się w związku z tym, że transport będzie przebiegać przez wioskę, przyczyniając się "do nadmiernej eksploatacji głównej drogi dojazdowej do wsi". Odwołujący obawiali się także, że otrzymana przez inwestora zgoda na użytkowanie zdewastowanych, "nadszarpniętych zębem czasu", pokrytych azbestem budynków wraz z infrastrukturą techniczną, która nie spełnia z uwagi na wieloletni brak użytkowania, swoich pierwotnych funkcji, powoduje, że może istnieć zagrożenie zarówno dla mieszkańców, jak i środowiska. Nadto zaplanowany sposób odprowadzania ścieków do zbiorników bezodpływowych, a następnie wywóz do punktu zlewnego na oczyszczalni ścieków, naraża sporządzających odwołanie, jako najbliższych sąsiadów spornej inwestycji, na "potencjalny fetor związany ze składowaniem w zbiornikach gnojowicy poprodukcyjnej."

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 1 grudnia 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy zważył, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż w nim wywiedziono.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności od organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjaśniło, że stronami postępowania mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej (art. 29 K.p.a.). Podkreślając, że przywołany przepis art. 29 K.p.a. określa podmioty, które mają zdolność uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strony. Zdolność bycia stroną w postępowaniu administracyjnym posiadają wszystkie osoby fizyczne i osoby prawne bez żadnych ograniczeń. Przywołując wyroki sądów administracyjnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło istotę interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.

W dalszej kolejności Kolegium zaznaczyło, że stosownie do art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz ustalenie warunków zabudowy, następuje na wniosek inwestora. Zatem jest on stroną tego postępowania. Przy czym stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być, w zależności od okoliczności sprawy – także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji, a poza tym właściciele (użytkownicy wieczyści) inwestycji, na które inwestycja oddziałuje.

Zdaniem Kolegium, nie budzi wątpliwości, że Konsorcjum osób prawnych i fizycznych, w składzie A z o.o. we [...] oraz M. S. i A. S. wystąpiło 21 stycznia 2010 r. do właściwego organu (Wójta Gminy [...]) o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie ulega również wątpliwości, zdaniem Kolegium, iż Wójt uznał Konsorcjum osób prawnych i fizycznych w podanym składzie za stronę postępowania, jako inwestora, doręczając temu podmiotowi swoją decyzję. Wobec powyższego Kolegium uznało za konieczne wytłumaczenie, na podstawie Słownika Języka Polskiego pojęcia "konsorcjum". Zaznaczyło, że w postanowieniu z 27 maja 2010 r. (sygn. akt III CZP 25/10, LEX 602808) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, iż konsorcjum nie posiada podmiotowości prawnej, a tym samym nie posiada zdolności sądowej. Stroną w znaczeniu procesowym są wyłącznie podmioty wchodzące w skład konsorcjum.

Reasumując, organ odwoławczy skonstatował, że konsorcjum to nowy podmiot utworzony przez dwa lub więcej podmiotów w wyniku zwartej pomiędzy nimi umowy, realizujący cele określone w umowie. Status strony przysługuje wyłącznie podmiotom wchodzącym w skład konsorcjum ( np. osobom fizycznym, bankom, spółkom itp.). Na poparcie tego stanowiska organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2010 r. (sygn. akt GSK 747/10).

Na zakończenie swojego wywodu Kolegium podniosło, że art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, pozwalając organowi na ograniczenie się tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji. Wskazując, że będzie to możliwe w takiej sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej lub, jeżeli skierowano ją do osoby, która nie jest stroną postępowania w sprawie (tak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, 6 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, str. 597-598). Skoro zatem Wójt Gminy [...] doręczył decyzję podmiotowi, który nie jest i nie mógł być stroną postępowania Kolegium przyjęło, że należało postanowić o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wywiodło A z o.o. we [...], wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] i utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy [...] nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania terenu z dotychczasowej funkcji: ferma trzody chlewnej w [...] na Zakład [...], przy jednoczesnym wskazaniu, że organ winien dokonać zmiany mylnego oznaczenia strony, zgodnie z wnioskiem skarżącej z 12 stycznia 2011 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie nie mamy do czynienia ze skierowaniem decyzji do osoby, która nie była stroną w sprawie. Konsorcjum osób fizycznych i prawnych wystąpiło z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na podstawie art. 64 w zw. z art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tą regulacją z wnioskiem występuje inwestor, a ustawa nie określa bliżej warunków, jakie musi spełniać inwestor, nie stawia ograniczeń podmiotowych, co do osoby wnioskodawcy. Może to być zarówno podmiot prawa publicznego, jak i prawa prywatnego, będący osobą fizyczną lub prawną, a także jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Z wnioskiem wystąpili wszyscy członkowie Konsorcjum, zatem organ prowadził postępowanie w stosunku do podmiotu, który spełniał materialnoprawne przesłanki wyznaczone w art. 28 K.p.a., tj. do członków Konsorcjum, którzy osobiście złożyli i podpisali wniosek o wydanie decyzji. Wobec powyższego, skarżąca Spółka zarzuciła, że adresat decyzji został jedynie nieprecyzyjnie oznaczony, z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. Omyłkowe, nieprecyzyjne oznaczenie strony, którą można było z łatwością zidentyfikować, jest podstawą do sprostowania decyzji w trybie art. 113 K.p.a., a nie do uchylenia decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, popierając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 8 czerwca 2011 r., skarżąca Spółka w uzupełnieniu skargi, wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 marca 2011 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z 2 lutego 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Zakład [...]". Jednocześnie w decyzji tej stwierdzając, że umieszczenie wyrazu "Konsorcjum" w komparacji decyzji, obok nazwy (firmy) spółki i nazwisk osób fizycznych wchodzących w skład konsorcjum i dysponujących interesem prawnym nie może być utożsamiane z wadliwością, o której mowa w art. 156 pkt 4 K.p.a., czyli skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Oznacza to, w ocenie skarżącego, że w decyzji z 30 marca 2011 r. dotyczącej tej samej nieruchomości i tego samego przedsięwzięcia ekonomicznego i tych samych stron, organ wyraził pogląd identyczny z poglądem skarżącej, zaprezentowanym w odwołaniu w niniejszej sprawie, a diametralnie odmienny od własnego stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu decyzji z dnia 1 grudnia 2010 r.

A. S., składając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 grudnia 2010 r., nr [...], podniósł zarzut naruszenia art. 28 K.p.a., poprzez błędne zidentyfikowanie stron przedmiotowego postępowania administracyjnego oraz art. 138 § pkt 2 K.p.a., poprzez zastosowanie tego przepisu do niniejszej sprawy.

W uzasadnieniu swego pisma wywodził, że SKO uchyliło się od merytorycznego rozpoznania sprawy, stwierdzając, że decyzja organu I instancji nie została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie. Zdaniem skarżącego, stanowisko organu jest błędne i wynika z mylnej interpretacji zarówno wniosku o wszczęcie postępowania, jak i samej decyzji Wójta Gminy [...]. Zaznaczył, że wniosek o wszczęcie postępowania złożyły trzy podmioty tam wskazane, a dodatkowo zaznaczono, że podmioty te wiąże umowa konsorcjum, w celu realizacji wspólnego przedsięwzięcia gospodarczego. Skarżący dodatkowo nadmienił, że w razie omyłkowego oznaczenia strony, decyzja winna być sprostowana w trybie art. 113 § 1 K.p.a., co oznacza, że brak było podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skarga A. S., która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została zarejestrowana w Repertorium A pod numerem II SA/Op 94/11.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 marca 2011 r., podjętym na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zarządzono połączenie spraw o sygnaturze II SA/Op 93/11 i II SA/Op 94/11 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalsze prowadzenie sprawy pod sygnaturą II SA/Op 93/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu było skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też zarzuty skarżącego są uzasadnione, mając na względzie zasadę wynikającą z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. stanowiącą, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny Sądu poddana została decyzja organu odwoławczego, podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylająca decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania terenu i obiektów byłej fermy trzody chlewnej na Zakład [...] w [...] – i umarzająca postępowanie organu I instancji.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była więc decyzja stwierdzająca bezprzedmiotowość postępowania w sprawie warunków zabudowy, którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję wydaną w I instancji i umorzył postępowanie. Z uwagi na zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były zatem kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem w podanym wyżej zakresie, lecz zagadnienia dotyczące stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego przed organem I instancji.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazać w pierwszym rzędzie należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy odwołanie od decyzji organu I instancji jest dopuszczalne i wniesione zostanie w terminie, organ odwoławczy obowiązany jest do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie jednak, przepis art. 138 K.p.a. wskazuje, jakie decyzje organ II instancji może wydać w postępowaniu odwoławczym.

Odnosząc się do regulacji przepisu art. 138 K.p.a., określającego sposoby zakończenia postępowania odwoławczego dostrzec przyjdzie, iż przepis ten przyznaje organowi II instancji obok kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy również kompetencje kasacyjne. Stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. organ odwoławczy może bowiem uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie I instancji, bądź też zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zauważyć również należy, iż decyzje określone w art. 138 § 1 pkt 2 in fine i art. 138 § 2 K.p.a. mają charakter wyjątkowy. Ponieważ, stanowią one wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, swoboda organu odwoławczego w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania administracyjnego jest w znacznym stopniu ograniczona, a decyzje te nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest stwierdzenie, iż istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w formie decyzji i jednocześnie, z uwagi na istnienie wątpliwości co do istotnych okoliczności, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. organ odwoławczy wydaje natomiast decyzję, jeżeli w danej sprawie nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną.

W niniejszej sprawie, postępowanie sądowoadministracyjne dotyczyło decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., w związku ze stwierdzeniem, iż osoba, na wniosek której wszczęte zostało postępowanie, nie posiadała legitymacji do bycia stroną postępowania.

Odnotować w związku z tym przyjdzie, iż ograniczenie swobody organu odwoławczego w wyborze zakończenia postępowania odowławczego wydaniem decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., wypływa z kryterium umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 K.p.a.. Zgodnie zatem z art. 105 § 1 K.p.a., umorzenie postępowania administracyjnego może nastąpić jedynie w przypadku, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. O bezprzedmiotowości postępowania możemy z kolei mówić wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy, a więc wówczas, gdy brak jest jednego z elementów stosunku materialnoprawnego. Zaakcentować należy, że bezprzedmiotowość może dotyczyć każdego z elementów stosunku administracyjno-prawnego, tj. podmiotu, przedmiotu, a także sytuacji, gdy stosunek, którego ustalenie jest przedmiotem wszczętej sprawy administracyjnej, nie jest stosunkiem administracyjnoprawnym.

Decyzja, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., może zostać zatem wydana jedynie w przypadku, gdy pomimo braku podstaw prawnych organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne i wydał w sprawie merytoryczne rozstrzygnięcie.

Podstawę materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji zawierały przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.

Zgodnie z art. 59 u.p.z.p. wskazanej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Decyzja o warunkach zabudowy jest drugą z przewidzianych w art. 4 ust. 2 u.p.z.p., obok decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji wydawanych w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem przewidzianym w art. 86 u.p.z.p. oraz w sytuacjach, gdy zmiana zagospodarowania nie wiąże się z realizacją inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p.

Decyzja o warunkach zabudowy jest, tak jak decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a. Z tego też względu w zakresie zasad i trybu załatwiania sprawy ustalenia warunków zabudowy mają odpowiednie zastosowanie unormowania K.p.a., chyba że przepisy u.p.z.p. wprowadzają w tym względzie szczególne rozwiązania.

Z uregulowań komentowanego artykułu wynika wyraźnie, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana zarówno wtedy, gdy zmiana zagospodarowania terenu polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, z wyłączeniem sytuacji przewidzianych w art. 50 ust. 2 u.p.z.p., jak i na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, tak jak i wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod rządami u.z.p. może złożyć każdy, niezależnie od przysługujących mu uprawnień do nieruchomości (zob. wyroki NSA z dnia 28 stycznia 1998 r., IV SA 661/96, LEX nr 4574; z dnia 30 listopada 1999 r., II SA/Gd 2343/97, LEX nr 44150; z dnia 13 czerwca 2000 r., II SA/Gd 1034/98, LEX nr 44251).

Przepis art. 52 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, z procesowego punktu widzenia oznacza to, iż postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego jest uruchamiane na żądanie strony (zob. art. 61 § 1 K.p.a.). Datą wszczęcia takiego postępowania, zgodnie z przepisem art. 61 § 3 K.p.a., jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy ww. artykułu mają odpowiednie zastosowanie do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest podaniem w rozumieniu art. 63 K.p.a. Zatem oprócz elementów merytorycznej treści określonych w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. powinien zawierać elementy formalne, którymi zgodnie z art. 63 § 2 K.p.a. są: wskazanie osoby, od której pochodzi wniosek, oraz adres wnioskodawcy.

W przedmiotowej sprawie wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania terenu z dotychczasowej funkcji, jaką była ferma trzody chlewnej, na Zakład [...] na działce nr A w [...], złożył podmiot, który sam określił się jako – inwestor: "Konsorcjum osób prawnych i fizycznych w składzie: A Sp. z o.o. z siedzibą we [...], M. S. i A. S.".

Ponownie wskazać warto, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana każdemu, bez względu na to, czy przysługuje mu jakiekolwiek prawo do terenu, którego dotyczy wniosek.

Jak wyżej powiedziano postępowanie o wydanie warunków zabudowy jest postępowaniem administracyjnym. Stosownie do art. 29 K.p.a. stronami w postępowaniu administracyjnym mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne- również jednostki nieposiadające osobowości prawnej . Art. 29 K.p.a. określa zatem krąg podmiotów, które w postępowaniu administracyjnym mogą być stronami, gdy mają w sprawie administracyjnej indywidualny interes prawny lub obowiązek, o którym trzeba rozstrzygnąć na podstawie prawa powszechnie obowiązującego.

Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawa, zważywszy, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalna na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadza się ze stwierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja Wójta Gminy [...] została skierowana do Konsorcjum osób prawnych i fizycznym w składzie w rozstrzygnięciu tym wymienionym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ I instancji uznał za stronę postępowania, jako inwestora, Konsorcjum, skoro doręczył temu podmiotowi decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Nadto zauważyć przyjdzie, że sam wnioskodawca składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy określając się jako Konsorcjum, zaznaczył, że kopia umowy konsorcjum w załączeniu.

Niewątpliwie tak oznaczony inwestor nie posiada osobowości prawnej i nie należy do kręgu podmiotów, które – w świetle przepisu art. 29 K.p.a. – mogą być stronami postępowania administracyjnego.

Podkreślić należy ugruntowane stanowisko doktryny, iż kwestii zdolności administracyjnoprawnej nie można rozpatrywać jedynie w oparciu o art. 29 K.p.a., bez analizy związków tego przepisu z art. 30 § 1 K.p.a., uważając za istotne również związki art. 29 K.p.a. i art. 28 K.p.a. W istocie przyjmuje się, że zdolność administracyjno-prawna ma charakter służebny wobec kategori interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego (porównaj G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005, komentarz do art. 29).

W tej sytuacji skierowanie przez organ decyzji rozstrzygających kwestię zezwolenia o jakie podmiot się ubiega w oparciu o normy prawa materialnego – do podmiotu nie mającego zdolności administracyjnoprawnej, czyli nie mogącego być adresatem prawa i obowiązków, powoduje, że decyzja ta zawiera wadę powodującą konieczność jej eliminacji z obiegu prawnego.

Powtórzyć przyjdzie, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy zostało zapoczątkowane wnioskiem z 21 stycznia 2010 r., złożonym przez Konsorcjum osób fizycznych i prawnych w składzie: A Sp. z o.o. we [...], M. S. oraz A. S. Przez całe postępowanie administracyjne przed organem I instancji, zakończone decyzją z 31 maja 2010 r. jako stronę postępowania wskazywano Konsorcjum. Na żadnym etapie postępowania nie kierowano pism do członków tego Konsorcjum, lecz adresowano pisma do Konsorcjum.

Rozważając natomiast kwestię, czy konsorcjum przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym, w pierwszej kolejności należy powiedzieć, że zasady działania konsorcjum nie są w polskich przepisach odrębnie uregulowane. Umowa konsorcjum to umowa cywilna z zakresu prawa prywatnego, w której strony mogą ułożyć stosunek prawny według własnego uznania. Pogląd taki wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r., (sygn. akt VI SA/Wa 1526/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych – http://cbois.nsa.gov.pl) i skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd taki aprobuje.

Dopuszczalność zawierania umów typu konsorcjum wynika z obowiązującej w prawie cywilnym zasady swobody zawierania umów. Stąd samo konsorcjum to organizacja zrzeszająca kilka podmiotów gospodarczych na określony czas w konkretnym celu. Celem zawiązania konsorcjum jest najczęściej wspólne działanie w realizacji konkretnego przedsięwzięcia gospodarczego, które ze względu na potencjał finansowy przekracza możliwość jednego podmiotu. Utworzenie konsorcjum ma najczęściej charakter tymczasowy, czyli po osiągnięciu celu, do którego zostało powołane jest rozwiązywane. Podmioty tworzące konsorcjum są niezależne w swoich dotychczasowych działaniach, a w działaniach związanych z konsorcjum realizują zazwyczaj wspólną politykę finansową, objętą porozumieniem.

Z powyższych wywodów wynika, że konsorcjum nie jest podmiotem gospodarczym, nie musi być rejestrowane, nie musi mieć odrębnej nazwy ani siedziby i nie zawsze stanowi odrębny, od składających się na nie podmiotów, byt organizacyjny. Konsorcjum nie jest więc przedsiębiorcą, to zaś przedsiębiorcy wchodzący w skład konsorcjum powinni posiadać zezwolenie na prowadzenie określonej działalności, czy realizację przedsięwzięcia. W przedmiotowej sprawie, jak wyżej zauważono, taki charakter ma decyzja o warunkach zabudowy.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na ustalony stan faktyczny w sprawie, nie ulega wątpliwości Sądu, że prowadząc przedmiotowe postępowanie organ administracji publicznej I instancji dopuścił się błędu, którym było uznanie za stronę postępowania Konsorcjum osób fizycznych i prawnych, a więc podmiotu niemającego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Błąd powyższy może i uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 31 maja 2010 r., w oparciu o treść art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.(powyższej kwestii jednak w niniejszej sprawie Sąd nie rozważą), nie może jednak być usunięty, tak jak by tego chcieli skarżący, w drodze sprostowania oczywistej omyłki i to w postępowaniu odwoławczym. Wymienienie jako adresata decyzji podmiotu niemającego w sprawie przymiotu strony nie może zostać zakwalifikowane jako omyłka w rozumieniu art. 113 § 1 K.p.a., nadająca się do sprostowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1124/04, LEX 165928). Sprostowanie błędów i oczywistych omyłek dokonuje tylko organ, który wydał decyzję dotkniętą taką wadą. Oznacza to jednocześnie, że organ odwoławczy nie jest władny do sprostowania błędu zawartego w decyzji organu I instancji.

Reasumując, zgodzić się przyjdzie z poglądem organu odwoławczego, że status strony przysługuje wyłącznie podmiotom wchodzącym w skład konsorcjum (tu: spółce prawa handlowego i osobom fizycznym), dlatego organ ten uprawniony był do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., stwierdziwszy, że decyzja pierwszoinstancyjna została skierowana do osoby, która nie jest stroną w sprawie.

Mając na uwadze wyżej przedstawione rozważania Sąd nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skarg i skargi tę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekając jak w sentencji.