Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1801/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 77 § 1, art. 80, art. 85, art. 105 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 916/14 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 916/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę D. P. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności części budynku i przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie za pomoc prawną udzieloną z urzędu.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Na wniosek skarżącego Prezydent Miasta B. wszczął postępowanie w sprawie nadbudowy budynku gospodarczego znajdującego się na nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], należącej wówczas do U. Ś.–R. i A. R.. Organ w trakcie oględzin dokonanych dnia 7 lipca 1998 r. stwierdził prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i decyzją z dnia [...] lipca 1998 r., nr[...] nakazał wspomnianym inwestorom rozbiórkę wykonanej nadbudowy z bloczków silikatowych nad budynkiem gospodarczym zlokalizowanym po granicy należącej do skarżącego działki nr [...] oraz dwóch słupów murowanych o wysokości 2,80 m w części parteru.

Decyzją z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...]Prezydent Miasta B. zatwierdził jednak projekt budowlany i udzielił U. Ś.-R. i A. R. pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego o pomieszczenie gospodarcze stanowiące 79,80 m2 powierzchni użytkowej i 199,50 m3 w kubaturze. W uzasadnieniu organ nie uwzględnił argumentów podniesionych przez skarżącego, wskazując, że nadbudowa usytuowana jest w odległości 3,20 m od granicy jego działki ścianą bez otworów i tym samym nie narusza obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. W świetle kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w dniu 5 października 2012 r. nadbudowa została wykonana zgodnie z tym pozwoleniem.

Również z wniosku skarżącego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wszczął postępowanie w sprawie innego budynku znajdującego się na nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] (budynku mieszkalnego). Organ ustalił, że budynek ten usytuowany był ścianą obitą szalówką i z wykonanymi otworami okiennymi po granicy m.in. z działką skarżącego (nr [...]) i decyzją z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...] nakazał U. Ś.- R. i A. R. zamurowanie tych okien luksferami lub cegłą szklaną oraz rozebranie szalówki i wykonanie w jej miejsce ściany oddzielenia pożarowego, a także przedłożenie projektu inwentaryzacyjnego budynku mieszkalnego wraz z łącznikiem. Zobowiązani przedłożyli ten projekt w dniu 7 kwietnia 2000 r. Pozostałe obowiązki, jak ustalił organ, wykonali w 2007 r. nowi właściciele działki nr [...]– E. G. i J. G..

Skarżący wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 1999 r., a po tym jak w większej części została ona utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...]– wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji. Ten ostatni wniosek został w całości uwzględniony przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] ze względu na niewłaściwą podstawę prawną rozstrzygnięć podjętych w postępowaniu zwyczajnym.

W konsekwencji dnia 5 października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził, że ściana budynku mieszkalnego obłożona jest wełną mineralną, częściowo pokrytą klejem na siatce, a otwory okienne zostały zamurowane luksferami. Dlatego ze względu na brak naruszenia przepisów techniczno-budowlanych organ ten decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]odmówił nakazania E. i J. G. czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem ściany granicznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji, lecz Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]. Skarga wniesiona przez skarżącego na decyzję organu odwoławczego została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 180/13.

W uzasadnieniu przywołanego wyroku Sąd skonstatował, że kwestia legalizacji spornej ściany była już przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nakładającą na ówczesnych inwestorów wykonanie określonych obowiązków celem doprowadzenia do stanu zgodnego z warunkami technicznymi. Podkreślił, że skoro sporna ściana w wyniku dopełnienia tych obowiązków odpowiada obecnie tym przepisom, to brak podstaw do nakładania na inwestora dalszych takich obowiązków. Ustosunkowując się do stanowiska wyrażonego w skardze, sprowadzającego się do żądania nakazu rozbiórki ściany z uwagi na stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji, Sąd zaznaczył, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie miała skutku unieważniającego proces legalizacji ściany granicznej budynku. Unieważniono nią wszak nie ten proces, lecz tylko rozstrzygnięcie podjęte w jego ramach, co pozostawiało nadal otwartą kwestię oceny zgodności ściany z prawem budowlanym.

Wspomniana już kontrola z dnia 5 października 2012 r. została przeprowadzona po tym, jak na wniosek skarżącego w dniu 27 września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynków gospodarczych znajdujących się przy ul. [...] w B.. Ustalono podczas niej, że na nieruchomości znajduje się jeden tego rodzaju budynek o konstrukcji murowano-drewnianej, który w murowanej części parterowej przylega do granicy z działką skarżącego. Odnotowano, że skarżący domagał się rozbiórki tego budynku jako wybudowanego samowolnie w 1996 r. "oraz łącznika i kominów."

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynków gospodarczych, a wskutek odwołania złożonego przez skarżącego Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy. Organy obu instancji, powołując się m.in. na decyzję z dnia [...] lutego 1999 r. udzielającą pozwolenia na nadbudowę budynku gospodarczego oraz wyniki kontroli dokonanej dnia 5 października 2012 r., uznały, że stan prawny tego budynku jest uregulowany, a jego stan techniczny odpowiedni.

Decyzje z dni [...] listopada 2012 r. i [...] stycznia 2013 r. zostały jednak uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 181/13, który uwzględnił skargę złożoną przez skarżącego, przyznając, iż nie jest w stanie zidentyfikować przedmiotu jego żądań kierowanych do organu nadzoru budowlanego i zobowiązał organy do dokonania czynności wyjaśniających w tej materii.

W trakcie ponownie prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu 27 lutego 2014 r. dokonał kolejnych oględzin, opisując oraz przedstawiając na szkicu oba przylegające do siebie budynki znajdujące się na działce nr [...], tak mieszkalny, jak gospodarczy. Na wezwanie organu skarżący, który mimo zawiadomienia nie był obecny podczas oględzin, w piśmie z dnia 22 kwietnia 2014 r. oświadczył, że żąda nakazania rozbiórki ściany "chlewka" i jej przedłużenia po granicy jako łącznika z dwoma kominami oraz zamurowania luksferami okna ściany drewnianej poddasza.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ponownie umorzył postępowanie, podtrzymując pogląd, że stan prawny obu budynków został już uregulowany. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji, lecz została ona utrzymana w mocy przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2014 r.

Organ odwoławczy szczegółowo omówił przebieg postępowania legalizacyjnego dotyczącego budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w B., podkreślając, że w następstwie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 180/13, oddalającego skargę na decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] sprawa ściany granicznej tego budynku została rozstrzygnięta ostatecznie i prawomocnie. W efekcie żądania nakazania rozbiórki ściany granicznej łącznika wraz z kominami, będących integralną częścią rozpatrywanego budynku, oraz zamurowania okna na poddaszu, odnoszą się do sprawy załatwionej tą decyzją. Podobnie wniosek o nakazanie rozbiórki ściany granicznej chlewka dotyczy w istocie budynku gospodarczego, który został nadbudowany na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. Decyzja ta oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie miał zastrzeżeń co do legalności tego budynku w stanie sprzed rozbudowy. Ponadto nie stwierdzono, by któryś z tych budynków był w nieodpowiednim stanie technicznym. Tym samym postępowanie w każdym z tych dwóch zakresów było bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu stosownie do art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.).

Skarżący złożył skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, ponawiając żądanie nakazu rozbiórki wyrażone w piśmie z dnia 22 kwietnia 2014 r. Zaakcentował, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. sprawiła, iż poprzednie decyzje organów nadzoru budowlanego w sposób bezprawny zalegalizowały kwestionowaną przez niego samowolę budowlaną.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, nawiązując do swojej wcześniejszej argumentacji.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na wstępie uznał, że organy nadzoru budowlanego zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 181/13. Przeprowadziły bowiem oględziny i ustaliły jednoznacznie, że żądanie skarżącego dotyczy rozbiórki tzw. chlewika, tj. części ścian znajdujących się w obrębie parteru budynku gospodarczego o konstrukcji murowano – drewnianej, oraz łącznika z dwoma kominami w granicy i drewnianego poddasza, które stanowią część budynku mieszkalnego, znajdujących się na nieruchomości położonej przy ul. [...]. Jego zdaniem organy prawidłowo przeanalizowały też legalność poszczególnych części tych budynków.

Rozwijając tę myśl Sąd omówił przebieg postępowania w przedmiocie legalizacji budynku mieszkalnego, podzielając konkluzję, że sprawa ściany granicznej tego budynku została rozstrzygnięta ostatecznie i prawomocnie. Dlatego żądanie nakazania rozbiórki ściany granicznej łącznika wraz z kominami, który jest integralną częścią tego budynku, oraz zamurowania okna na poddaszu, nie zasługiwało na uwzględnienie, a postępowanie prowadzone w tym zakresie należało umorzyć.

Sąd przychylił się również do stanowiska, że dokonanie rozbudowy obiektu gospodarczego na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. oznaczało, że cały ten budynek został wybudowany zgodnie z prawem i nie można domagać się rozbiórki jego ściany granicznej.

W końcowym fragmencie uzasadnienia Sąd zaznaczył, że organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły, by kontrolowane przez nie obiekty budowlane były w nieodpowiednim stanie technicznym, zagrażającym życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, nie były natomiast właściwe do oceny kwestii wynikających ze stosunków cywilnoprawnych, związanych z ochroną własności oraz odpowiedzialnością odszkodowawczą.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargę oddalił zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowany przez adwokata z urzędu, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r., zaskarżając to orzeczenie w części oddalającej skargę.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i procesowe.

Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 48 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1, 2 i 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) poprzez "ich (finalne) niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) w odniesieniu do meritum przedmiotowej sprawy dotyczącej legalności części obiektów budowlanych posadowionych na działce [...]".

Kolejny zarzut materialnoprawny podnosił błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy polegającą na przyjęciu, że decyzja nienakładająca obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przesądza o legalności obiektu budowlanego.

Z kolei pierwszy zarzut procesowy został odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a. W tych ramach pełnomocnik podkreślił, że Sąd pierwszej instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na:

– rażącą niezgodność decyzji organów obu instancji z normatywnymi przesłankami umorzenia postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości, co skutkowało odstąpieniem od ustosunkowania się do istoty sprawy;

– niedopełnienie przez organy wymogu zebrania oraz wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego "w jego obiektywnie zasadniczych zakresach", w tym okoliczności o podstawowym znaczeniu, wynikających z pism skarżącego;

– naruszenie reguł swobodnej (nie dowolnej) oceny dowodów;

– niedostrzeżenie przez organ odwoławczy faktu przeprowadzenia oględzin w sposób wadliwy i niepełny, bez dokonania w trakcie tej czynności (pod nieobecność skarżącego) dalszych, wnioskowanych przez niego uprzednio koniecznych ustaleń faktycznych na gruncie, umożliwiających ocenę, czy doszło do samowoli budowlanej.

Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. "w zw. z przepisami Prawa budowlanego wskazanymi w zarzucie I 1-2" poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia tych norm materialnoprawnych przez organy nadzoru budowlanego.

Ostatni zarzut dotyczył art. 141 § 4 P.p.s.a. Pełnomocnik podniósł zasadniczą wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie przedstawienia stanu sprawy oraz uzasadnienia faktycznego, warunkującego dokonanie prawidłowych ocen prawnych, w tym pominięcie zasadniczych zarzutów i twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu oraz innych pismach przedłożonych do akt.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił stanowisko Sądu pierwszej instancji i nie zgodził się z oceną o uregulowanej sytuacji prawnej obiektu określonego przez skarżącego mianem chlewka. Zwrócił uwagę, że decyzja z dnia [...] lutego 1999 r. dotyczy literalnie nadbudowy obiektu gospodarczego, który nadto jest obiektem odrębnym od chlewka. Chlewek powstał bowiem w wyniku "doklejenia" do tego obiektu poprzez nielegalne wzniesienie ściany granicznej i następcze jej zadaszenie. Tym samym "decyzja z dnia [...] lipca 1998 r. nakazywała rozbiórkę samej tylko nadbudowy nad ową (de facto nielegalnie wzniesioną) ścianką, nie została natomiast dotychczas zbadana zasadnicza kwestia legalności wymienionej ścianki granicznej w kształcie istniejącym (od poziomu gruntu)". Organ uznał więc za samowolę budowlaną samą nadbudowę, nie ustalając, czy znajdujący się pod nią chlewek również takiej samowoli nie stanowi.

Z tych względów pełnomocnik analogicznie ocenił legalizującą nadbudowę decyzję z dnia [...] lutego 1999 r. Zaznaczył, że "była to decyzja wydana w sprawie o odmiennym przedmiocie, na zupełnie innej podstawie prawnej i z innymi przesłankami rozstrzygnięcia" oraz że odnosiła się ona "bezpośrednio jedynie do kwestii nadbudowy ściany tego budynku znajdującej się w odległości 3,20 m od granicy, a nie do kwestii charakteru zabudowy gospodarczej na pasie 3,20 m od granicy". Podał w wątpliwość integralność rozpatrywanych obiektów, zwracając uwagę, iż w projekcie budowlanym w sprawie nadbudowy konstrukcja zadaszonego chlewika o szerokości 3,20 m została wyodrębniona i nazwana ogólnie: "istniejący dach". Odwołując się do wielokrotnych twierdzeń skarżącego, w świetle których ścianka graniczna została posadowiona bez fundamentów, pierwotnie jako rzekome ogrodzenie, zakwestionował też możliwość kwalifikowania jej jako części legalnego obiektu budowlanego. W efekcie należało ustalić, czy ścianka graniczna posiada fundament, "a w obrębie parteru istnieje (niewidoczna z zewnątrz) ściana budynku gospodarczego w odległości 3,20 m od granicy, mająca fundament ziemny". Pełnomocnik, przywołując orzecznictwo, wyraził przekonanie, że brak odniesienia się do tych kwestii przez Sąd pierwszej instancji świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a.

W kolejnej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor zaakcentował z kolei, że również decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. nie była wydana w sprawie łącznika pomiędzy budynkami gospodarczym oraz mieszkalnym czy nawet legalności tego drugiego obiektu budowlanego, lecz jedynie robót budowlanych polegających na wykonaniu w nim otworów okiennych, zamurowanych później luksferami, i obłożenia szalówką ściany, następnie obłożonej wełną mineralną. Decyzję tę podjęto na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, a nie jej art. 48 ust. 1, w celu "zapewnienia zgodności stanu owej ściany (przy tym nie w zakresie łącznika) z odpowiednimi wymogami prawa budowlanego, co było materią zupełnie inną niż aspekt legalności wzniesienia łącznika i kominów". Pełnomocnik przedstawił różnicę pomiędzy zakresami zastosowania każdego ze wskazanych przepisów. Jego zdaniem zakresy te wzajemnie się wykluczają, a nadto nie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, przesądzająca o tym, czy dana sprawa została już załatwiona decyzją ostateczną. Organy nie mogły się więc uchylić od merytorycznego rozpatrzenia sprawy legalności wzniesienia łącznika i kominów.

Pełnomocnik przytoczył następujące okoliczności podniesione przez skarżącego: "łącznik zaistniał wtedy, gdy ówczesny właściciel działki [...] zrobił ze ściany granicznej chlewek i zaczął on tę ścianę rozbudowywać. Wtedy też zaczął ciągnąć wzdłużnie także i łącznik oraz postawił dwa kominy. Decyzja z dnia [...].07.

1998 r. poza nakazem rozebrania nadbudowy ściany granicznej dotyczyła również usunięcia kominów (mylnie nazwanych słupami). Nie dotyczyła natomiast łącznika stanowiącego podobną samowolę budowlaną co poprzednio wymienione obiekty. Owa decyzja z 1998 r. w zakresie rozbiórki kominów nigdy nie została wykonana, a pod koniec 1998 r. zostały one jeszcze podwyższone i podwyższony też został łącznik".

W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor nawiązał do poglądów doktryny i orzecznictwa na temat bezprzedmiotowości postępowania uzasadniającej jego umorzenie, w szczególności jako stanu wykluczającego jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, także odmawiające uwzględnienia żądania strony. Stwierdził, że stan ten wypada traktować jako wyjątek od zasady podejmowania tego rodzaju rozstrzygnięć.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do jej rozpoznania w punkcie wyjścia odnotować należy, że prezentowane w niej stanowisko z jednego zasadniczego powodu stara się podważyć pogląd Sądu pierwszej instancji, że postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku skarżącego w dniu 27 września 2012 r., domagającego się po raz kolejny podjęcia interwencji wobec budynków zlokalizowanych na sąsiedniej nieruchomości, położonej w B. przy ulicy [...], było bezprzedmiotowe, ponieważ dotyczyło ono kwestii już wcześniej rozstrzygniętych ostatecznymi decyzjami. Sprowadza się ono mianowicie w istocie do swoistej fragmentaryzacji przedmiotów postępowań, w których te inne decyzje wydano, czy wydzielenia materii nienależącej do spraw nimi rozstrzygniętych, celem wykazania, że wniosek ten odnosił się do kwestii, jakie nie były rozpatrywane w tych postępowaniach i jako takie wymagają merytorycznego rozpoznania w niniejszym postępowaniu.

Ta próba wyodrębnienia zagadnień mogących stać się przedmiotem kolejnego postępowania polega zaś na sięgnięciu po argumentację dwojakiego rodzaju.

Po pierwsze, w ramach zarzutów materialnoprawnych pełnomocnik dąży do maksymalnego zawężenia skutków prawnych wspomnianych decyzji wydanych wcześniej w stosunku do obiektów budowlanych znajdujących się na wskazanej nieruchomości do okoliczności wprost rozstrzygniętych w ich sentencjach. Podnosi, że pozostałe okoliczności wciąż mogą być oceniane przez organ nadzoru budowlanego, zwłaszcza gdy wcześniej prowadził on postępowanie w innym trybie niż ten, którego uruchomienia domaga się skarżący obecnie. Już w tym miejscu, przed szczegółowym odniesieniem się do stanu faktycznego sprawy, stwierdzić jednak trzeba, że założenie to jest błędne i wypacza sens decyzji, będących zresztą następstwem wniosków czy środków prawnych, z których skarżący często korzysta, od lat kwestionując zabudowę na działce sąsiedniej. Przykładowo to, że w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. była mowa tylko o pewnych robotach budowlanych, nie oznacza, że przedmiot postępowania, w którym tę decyzję podjęto, ograniczał się wyłącznie do takich fragmentów budynku, jakie mogły być objęte tymi robotami, i że w pozostałej części budynek może być nadal kontrolowany. Niepodobna przecież z góry wykluczyć możliwości wprost przeciwnej – że decyzja ta wymieniała jedynie te elementy kontrolowanego budynku, które budziły zastrzeżenia podczas kontroli przeprowadzonej w znacznie szerszym zakresie, wynikającym z wniosku skarżącego. Wówczas ponowny wniosek o dokonanie takiej kontroli byłby żądaniem o powtórzenie działań kontrolnych, jakie doprowadziły do wydania decyzji ostatecznej, co powoduje konieczność umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie tego wniosku jako bezprzedmiotowego. Jest tak również w wypadku, gdy decyzja ta była wydana na podstawie przywołanych w skardze kasacyjnej art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy, a skarżący w kolejnym wniosku domaga się wydania decyzji przewidzianej w art. 48 ust. 1 ustawy, czyli nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (zgłoszenia). Skoro bowiem, jak zauważył pełnomocnik skarżącego, art. 50 ust. 1 ustawy znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 ustawy, to ostateczna decyzja rozstrzygająca o naruszeniu prawa odpowiadającym hipotezie art. 50 ust. 1 ustawy wyklucza możliwość usunięcia tego samego naruszenia jako tzw. samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy.

Poza tym wywody pełnomocnika skarżącego mające wpierać zarzuty naruszenia prawa materialnego pozostają w sprzeczności z zasygnalizowaną wyżej drugą grupą powołanych przez niego argumentów, które uzasadniają podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe, podważające przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy. Formułując pierwszy zarzut materialnoprawny wyraźnie przyznał on wszak, że meritum sprawy dotyczy legalności części obiektów budowlanych posadowionych na działce nr [...], podczas gdy zwalczając ustalenia faktyczne, wyraził pogląd, że przedmiotem postępowania w sprawie są obiekty odrębne od znajdujących się na tej działce budynków mieszkalnego i gospodarczego (łącznik) oraz obiekt zwany chlewkiem. Niemniej sedno tego poglądu sprowadza się do wskazania, że w sprawie nie dokonano właściwej kwalifikacji obiektów znajdujących się na tej działce, uznając obiekty zwalczane we wniosku skarżącego za integralną część zlokalizowanych tam budynków mieszkalnego i gospodarczego, których stan prawny został wcześniej uregulowany. To świadczyć ma o niedostatkach zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jego niewłaściwej ocenie, pominięciu istotnych okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i wreszcie o bezpodstawnym umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, czyli o naruszeniach stanowiących treść procesowych zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej.

W świetle dotychczasowych spostrzeżeń konieczne staje się precyzyjne odniesienie do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W tym zakresie w całości podzielić zaś trzeba stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Sąd ten słusznie rozpoczął swoje rozważania od oznaczenia treści żądania skarżącego inicjującego postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie. To ono przecież determinuje przedmiot postępowania, wyznaczając granice sprawy, której załatwienia strona się domaga. W tej sprawie jednak wniosek skarżącego budził tak poważne wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 181/13 przyznał, iż nie jest w stanie tego przedmiotu zidentyfikować i polecił poczynić stosowne wyjaśnienia w tej materii. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności zbadał, czy organy zastosowały się do tych wiążących wskazań wynikających z prawomocnego wyroku uchylającego ich wcześniejsze rozstrzygnięcia. Zgodzić się należy z jego pozytywną oceną tego aspektu sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ przeprowadził wszak dnia 27 lutego 2014 r. oględziny, dokonując bardzo dokładnych ustaleń. Pełnomocnik skarżącego bezzasadnie podważa rezultat i przebieg tej czynności, nie zważając, że były to już kolejne oględziny na nieruchomości, a skarżący tym razem nie uczestniczył w nich, mimo iż był o nich zawiadomiony. Nie można więc skutecznie zarzucać organowi, że oględziny odbyły się bez udziału skarżącego, który nie mógł na bieżąco weryfikować czynionych podczas nich ustaleń, zwłaszcza iż z tego powodu organ wezwał go do złożenia wyjaśnień. Skądinąd odpowiedź na to wezwanie, zawartą w piśmie z dnia 22 kwietnia 2014 r., trafnie przyjęto jako miarodajną podstawę do sprecyzowania wniosku skarżącego. Co więcej, wyciągnięte później konkluzje co do stanu faktycznego odpowiadają w rzeczywistości oświadczeniom skarżącego. Potwierdzają to m.in. jego wyjaśnienia przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, o czym niżej. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika w postępowaniu nie zignorowano więc pism skarżącego.

Powtórzyć należy, że interpretacja tych pism oraz zajęcie wobec nich procesowego stanowiska nie jest zadaniem łatwym. W efekcie stale składanych przez skarżącego wniosków o podjęcie interwencji wobec zabudowy znajdującej się na sąsiedniej działce oraz wszelkich środków zaskarżenia, tak odwołań i wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, jak i skargi do sądu administracyjnego, powstała sytuacja, gdy w związku z tą zabudową nawet równolegle toczyły się różne postępowania. Bezsprzecznie rozgraniczenie przedmiotów tych postępowań może nastręczać trudności, Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął je wszelako prawidłowo, w ślad za organami wyodrębniając postępowania dotyczące budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego.

W sprawie budynku mieszkalnego wydano dnia [...] listopada 1999 r. decyzję nakazującą inwestorom nie tylko dokonanie robót budowlanych odnoszących się do jego ściany graniczącej z działką skarżącego oraz otworów okiennych, ale i – co wymaga szczególnego podkreślenia – przedłożenia dokumentacji inwentaryzacyjnej budynku wraz z łącznikiem. Wprawdzie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. stwierdzono nieważność tej decyzji, lecz następnie odmówiono nałożenia na inwestorów kolejnych obowiązków decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Odnotowania przy tym wymaga, że w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 180/13, którym oddalono skargę na tę ostatnią decyzję, wyjaśniono sytuację procesową, jaka powstała wskutek wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Otóż Sąd podkreślił, że decyzja ta nie unieważniła procesu legalizacyjnego, lecz jedynie rozstrzygnięcie podjęte w jego ramach i co za tym idzie pozostawiała otwarty wynik tego procesu. Skarżący nie przyjął tego do wiadomości, skoro jeszcze w skardze wszczynającej postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie utrzymywał, że decyzja ta oznacza, iż poprzednie decyzje organów nadzoru budowlanego bezprawnie zalegalizowały zwalczaną przez niego samowolę budowlaną. Tymczasem zgodnie z poglądem wypowiedzianym w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku powodowała ona konieczność podjęcia niejako na nowo postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 1999 r., której nieważność stwierdzono. W efekcie kolejne wydane w tym postępowaniu decyzje, z dnia [...] listopada 2012 r. i z dnia [...] stycznia 2013 r., które przeszły kontrolę sądowoadministracyjną przeprowadzoną wyrokiem z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 180/13, rozstrzygały dokładnie ten sam przedmiot, co decyzja z dnia [...] listopada 1999 r. Ten zaś obejmował budynek mieszkalny wraz z łącznikiem, co wynika jednoznacznie z tej ostatniej decyzji i znajduje niezbicie potwierdzenie w przedłożonej w tym postępowaniu przez inwestorów dokumentacji powykonawczej (w sprawie nr [...]). Zasadnie więc Sąd pierwszej instancji uznał ten łącznik za integralną część budynku mieszkalnego, która nie może być przedmiotem postępowania z innego wniosku skarżącego. Drugorzędne znaczenie ma to, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 180/13 Sąd nie rozważał w ogóle kwestii łącznika, koncentrując się na zarzutach skarżącego, które wówczas ogniskowały się wyłącznie wokół ściany budynku mieszkalnego. Taki stan rzeczy nie uzasadnia przecież wniosku, że analizowany łącznik, jako element stanu faktycznego, do którego bezpośrednio się nie odniesiono, został z tego powodu wyłączony z przedmiotu sprawy.

Z kolei w sprawie budynku gospodarczego najpierw decyzją dnia [...] lipca

1998 r. nakazano inwestorom rozbiórkę nie tylko wykonanej na nim nadbudowy, lecz także dwóch słupów murowanych, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 1999 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorom pozwolenia na wykonanie tej nadbudowy. W tym kontekście można interpretować stanowisko skarżącego przytoczone w skardze kasacyjnej. Jednoznacznie wynika z niego, że kominy, których rozebrania domaga się on obecnie, to właśnie wspomniane słupy, które jego zdaniem zostały błędnie tak nazwane w decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. Bezzasadnie podnosi on zarazem, że kominy te wciąż funkcjonują, a nawet zostały podwyższone, skoro uczyniono to zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] lutego 1999 r., czego w skardze kasacyjnej nie podważono. Przyznano w niej natomiast, że w projekcie tym uwzględniono już wcześniej istniejącą część tego budynku, określaną przez skarżącego jako chlewek. Wedle stanowiska skarżącego przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej chlewek powstał w tym samym czasie co łącznik i kominy, czyli jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. Skądinąd także podczas kontroli przeprowadzonej dnia 5 października 2012 r. skarżący stwierdził, że obiekty te wzniesiono w 1996 r. W konsekwencji istniały one już wtedy, gdy wydawano decyzje w sprawie nadbudowy. W związku z tym pozostaje jedynie podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, który wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego odniósł się do tego zagadnienia, konstatując, że pozwolenie na rozbudowę obiektu budowlanego jest równoznaczne z akceptacją tego obiektu w stanie wyjściowym, sprzed rozbudowy, jako odpowiadającego prawu. W przeciwnym razie nie byłoby pewności co do tego, czy obiekt, jaki powstanie w wyniku tej rozbudowy, nie będzie tego prawa naruszał. Innymi słowy, pozwolenie na rozbudowę obiektu nie ogranicza się do oceny samej rozbudowy, lecz ma wymiar szerszy, uwzględniając ten obiekt w jego całokształcie. Zgodnie z prawem można przecież rozbudować wyłącznie taki obiekt, którego legalność nie budzi zastrzeżeń.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, skargę kasacyjną oddalił, stosownie do art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego, który został wyznaczony do reprezentowania skarżącego w ramach przyznanego mu prawa pomocy. Należy to bowiem do Sądu pierwszej instancji, który udzielił prawa pomocy i jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie na zasadzie art. 250 P.p.s.a. oraz przepisów w sprawie opłat za czynności adwokatów w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z uwzględnieniem czynności dokonanych w toku postępowania kasacyjnego.