Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2365/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18  ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi R. C. i C. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie waloryzacji świadczenia odszkodowawczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania U. C., popartego przez R. C. i C. C. oraz odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] i orzekł o: 1) waloryzacji odszkodowania ustalonego na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] za wywłaszczoną nieruchomość położoną w obrębie M. i N., gmina D., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, i nr [...] o pow. [...] ha, określając je na kwotę [...] zł; 2) zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty kwoty zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz R. C. w wysokości [...] zł i na rzecz C. C. w wysokości [...] zł.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na pas drogowy autostrady A-1, nieruchomości położonej w obrębie M. i N., gm. D., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność U. C.

Decyzją z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz U. C. za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości.

W dniu 5 maja 2004 r. [...] Urząd Wojewódzki w B. dokonał polecenia przelewu kwoty [...] zł na rzecz U. C. tytułem odszkodowania ustalonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003r., nr [...].

Pismem z dnia 27 lutego 2009 r., sprecyzowanym pismem z dnia 2 kwietnia 2009 r. U. C. wniosła skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie wykonania prawomocnej decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r.

Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II SAB/Bd 22/09, który stał się prawomocny w dniu 6 listopada 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę U. C. i jednocześnie zobowiązał Wojewodę [...] do wydania w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt sprawy, decyzji w sprawie waloryzacji odszkodowania ustalonego decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł, że wartość waloryzacji kwoty wypłaconego odszkodowania wynosi [...] zł i jest należna na rzecz U. C.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła U. C. oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W uzasadnieniu skargi odwołująca się stwierdziła, iż waloryzacja kwoty odszkodowania została błędnie określona, ponieważ organ wojewódzki bezpodstawnie przyjął okres na który należy zwaloryzować wypłatę odszkodowania od dnia, kiedy decyzja odszkodowawcza stała się ostateczna, tj. 12 marca 2004 r., do dnia kiedy nastąpiła wypłata odszkodowania (5 maja 2004r.), a nie według stanu na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej i według wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w swoim odwołaniu podniósł, że organ wojewódzki błędnie wskazał, iż zobowiązanym do wypłaty kwoty waloryzacji odszkodowania jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, kiedy to na mocy zawartego porozumienia pomiędzy Wojewodą [...], a Prezesem Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad, właściwym do wypłaty odszkodowania jest Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad.

Pismem z dnia 26 lipca 2010 r. R. C. i C.C. powiadomili organ, że U. C. zmarła w dniu 25 maja 2010 r. Z załączonego postanowienia Sądu Rejonowego w S. dnia 21 czerwca 2010 r., sygn. akt: I Ns 307/10 wynika, że spadek po zmarłej U.C. byli mąż R.C.i syn C.C.w 1/2 części każdy z nich. Jednocześnie spadkobiercy podtrzymali stanowisko zawarte w odwołaniu swej poprzedniczki prawnej.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] i orzekł o: 1) waloryzacji odszkodowania określając je na kwotę [...] zł; 2) zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty kwoty zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz R. C. w wysokości [...] zł i na rzecz C. C. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958 ze zm.), dla przedsięwzięć drogowych dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja lokalizacyjna stosuje się przepisy dotychczasowe.

Minister zauważył, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ odwoławczy podniósł, że kwestia sposobu waloryzacji kwoty odszkodowania ustalonego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. została rozstrzygnięta wskazanym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych przewiduje waloryzację odszkodowania według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Oznacza to, że w tej kwestii będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Sąd wskazał, że skoro ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, to waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania, także wymaga tej samej formy.

Organ odwoławczy zaznaczył, że kwota ustalonego odszkodowania może podlegać waloryzacji w razie podwyższenia albo obniżenia siły nabywczej pieniądza w stosunku do innych dóbr majątkowych w okresie między dniem ustalenia jej wysokości w decyzji o odszkodowaniu (tj. dniem, w którym ta decyzja stała się ostateczna) a dniem zapłaty odszkodowania (por. art. 3581 § 3 K.c.). Przy czym waloryzacja należności głównej nie wyłącza żądania zasądzenia odsetek.

Odnosząc się natomiast do zarzutu U. C. organ wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości i jej wartości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ pierwszej instancji. Natomiast zgodnie z art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Zgodnie zaś z ust. 3 tego przepisu wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.

Minister zauważył, że w niniejszej sprawie decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna z dniem 12 marca 2004 r., natomiast wypłata odszkodowania nastąpiła w dniu 5 maja 2004 r. Zdaniem Ministra, waloryzacja odszkodowania, jak poprawnie określił Wojewoda [...], obejmuje okres pomiędzy tymi dwiema datami.

Odnosząc się do zarzutu podnoszonego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad organ odwoławczy wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II SAB/Bd 22/09, wskazał, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Oznacza to, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości z przeznaczeniem jej pod pas drogowy autostrady koszt odszkodowania obciąża właściwego ministra do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego - Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2251 ze zm.). Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2002 r., Nr 25, poz. 253 ze zm.) Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad została zlikwidowana z dniem 31 marca 2002 r, a w jej miejsce z dniem 1 kwietnia 2002 r. powołany został Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który przejął wszystkie zadania należące do tej Agencji (art. 4).

W ocenie Ministra, oznacza to, że do wypłaty wartości waloryzacji kwoty odszkodowania za wywłaszczenie pod drogę publiczną przedmiotowej nieruchomości w niniejszej sprawie zobowiązany jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Mając na uwadze to, że R. C. oraz C. C. są spadkobiercami po zmarłej U. C. organ naczelny uznał, że należy uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009r. i w tym zakresie orzec o ustaleniu waloryzacji wypłaconego odszkodowania w wysokości [...] zł i zobowiązać Generalnego Dyrektora próg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonej kwoty na rzecz R.C. w wysokości [...] zł i C. C. w wysokości [...] zł.

Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r., nr [...] R. C. i C. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury w całości i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych i przeprowadzenie rozprawy pod ich nieobecność. W skardze zarzucili organowi naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) niezastosowanie: - art. 32 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych; - ust. 1 (...) jednolity tekst ustawy o autostradach płatnych, z uwzględnieniem zmian wprowadzonych: - w pkt. 1-16 i w pkt. 10 ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721), - w pkt. 16 ustawą z dnia 27 sierpnia 2004 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym; 2) nieuwzględnienie: - art. 45 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.), - art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958 ze zm.), - art. 2 pkt 5 i 5a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r., Nr 115, poz. 741 ze zm.), - art. 2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. Nr 200, poz. 1323) w związku z jednolitym tekstem ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 19 maja 2010 r. ogłoszonym dnia 11 czerwca 2010 r. Obwieszczeniem Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), - art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.

Ponadto skarżący zarzucili organowi błędne ustalenie przez organ orzekający podstaw faktycznych w sprawie do wydania decyzji, a mianowicie, że: 1) kwestia dotycząca sposobu waloryzacji kwoty odszkodowania ustalonego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. została rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy; 2) skoro art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przewiduje waloryzację tego odszkodowania według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości to w tej kwestii będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), 3) waloryzacja odszkodowania obejmuje okres pomiędzy tymi dwiema datami tj. dniem, gdy stała się ostateczna decyzja o ustaleniu odszkodowania, a dniem, kiedy została dokonana wypłata odszkodowania. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że obowiązująca ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie stanowi podstaw do wydania nowej decyzji, ponieważ istnieje obowiązek stosowania w tej sprawie przepisów dotychczasowych i tego faktu skarżący nie kwestionują. Ich zdaniem, przytoczona treść art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wybiórczo z wykładni art. 18 ust 3, który normuje kwestie waloryzacji nie znajduje zastosowania w zaskarżanej decyzji, bo nie określa - jak stwierdził wskazany wyżej Sąd - jaki charakter prawny należy przypisać waloryzacji odszkodowania? Skarżący uważają, że twierdzenie organu w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji ( str. 3, 4 akapit od góry), że: cyt. "W niniejszej sprawie kwestia dot. sposobu waloryzacji kwoty odszkodowania ustalonego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. została rozstrzygnięcia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.", mija się z prawdą, bo nie znajduje potwierdzenia w tym wyroku. Z uzasadnienia wyroku Sądu zobowiązującego Wojewodę do wydania decyzji administracyjnej w sprawie waloryzacji odszkodowania wynika, że cyt. "W przedmiotowej sprawie istotne jest przede wszystkim rozstrzygnięcie, jaki charakter - cywilnoprawny czy administracyjnoprawny, ma ustalenie wysokości waloryzacji odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną. Przepis art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721; z późn. zm), który jest podstawą decyzji ustalającej odszkodowanie dla skarżącej za wywłaszczoną nieruchomość, w ust. 3 przewiduje waloryzację tegoż odszkodowania. Wskazany przepis stwierdza mianowicie, że odszkodowanie "podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości". Odesłanie do ,,zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości" oznacza, że w tej kwestii mają zastosowanie. określające owe zasady przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a konkretnie art. 140 u.g.n. Ten przepis również nie określa, jaki charakter prawny należy przypisać waloryzacji odszkodowania. Nie czynią tego także inne przepisy ugn, w tym art. 132 ust. 3 u.g.n., wprowadzający, analogicznie jak art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., obowiązek waloryzacji ustalonego odszkodowania, bez jednoczesnego określenia formy rozstrzygnięcia o waloryzacji".

Skarżący podali, że przepis art. 18 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest zbieżny z art. 32 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych.

W ich ocenie, decyzja o waloryzacji ustalonego odszkodowania znajduje podstawę w ustawie o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym w brzmieniu art. 32 ust 3 w związku z art. 32 ust. 1.

Zdaniem skarżących, ustawa ta pokazuje jakie odszkodowanie podlega waloryzacji. Zawiera tylko jedną pewną i konkretną datę (wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady) od której istnieje obowiązek waloryzacji odszkodowania. Powyższa norma prawa przyjmuje jednostronne, autorytatywne skonkretyzowanie normy prawnej i określa charakter prawny, który należy przypisać waloryzacji odszkodowania według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości o których także wspomniał Sąd. Skarżący wskazali, że błędne jest przyjęcie za podstawę wydania przez organ orzekający w decyzji o waloryzacji odszkodowania, okresu między datą ustalenia w ostatecznej decyzji odszkodowania, a datą wypłaty tego odszkodowania, gdyż ta norma nie określa konkretnej pewnej daty. Powszechnie znanym jest natomiast to, że organy orzekającej decyzje wydają w różnym czasie. Fakty te służyłyby pozbawieniu obywateli przez nieokreślony czas, w sposób dowolny prawa do własności. Działanie organów orzekających w tej sprawie jest dowolne i pozostaje w sprzeczności z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.

Skarżący podnieśli, że nieprawidłowe jest odesłanie organu do przepisów Kodeksu cywilnego art. 3581 § 3 K.c., gdyż przepis ten dotyczy waloryzacji sądowej, której zakres jest ściśle związany z zakresem zastosowania zasady nominalizmu i taka waloryzacja jest możliwa tylko w przypadku cywilnoprawnych zobowiązań pieniężnych.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W piśmie z dnia 14 grudnia 2010 r. skarżący nie podzielili stanowiska Ministra zawartego w odpowiedzi na skargę o istnieniu podstaw do oddalenia skargi. W piśmie skarżący podnieśli, że powoływane przez Wojewodę [...] w decyzji przepisy ustawy o wywłaszczeniu nieruchomości pod drogi publiczne, zgodnie z art. 45 ustawy, straciły moc z dniem 31 grudnia 2007 r. i w chwili orzekania już nie obowiązywały, natomiast powoływane przez ten organ przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Wojewódzki Sądu Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie ze skargi U. C. na bezczynność Wojewody [...] nie określają jaki charakter prawny należy przypisać waloryzacji odszkodowania, co podziela strona skarżąca. Skarżący zauważyli, że decyzja Ministra Infrastruktury wydana została tylko w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W tej sytuacji obie te decyzje nie znajdują oparcia w ustawie z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, w tym w art. 30 i 37 tej ustawy.

Zdaniem skarżących, organy pozbawiły U. C. prawa do należnej waloryzacji od wartości rynkowej, ustalonej według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, tj. [...] lutego 1997 r. do dnia wywłaszczenia, tj. [...] listopada 1999 r. W ocenie skarżących przesłankami ustalenia i wypłaty na ich rzecz waloryzacji są: 1) wartość rynkowa nieruchomości według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady ([...] lutego 1997 r.), którą organ pierwszej instancji powinien wypłacić U. C. do dnia 30 listopada 1999 r.; 2) waloryzacja wyliczona za okres od 21 lutego 1997 r. do 30 listopada 1999 r. według zasad obowiązujących w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, o której stanowi art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego przepisu ma także zastosowanie art. 37 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym.

Skarżący podkreślili, że z decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. o wywłaszczeniu i decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. o odszkodowaniu wynika, że doszło do naruszenia reguły konstrukcji czynności prawnej przez Wojewodę [...], a co z tym się wiąże do naruszenia całego porządku prawnego w ogóle, co winno prowadzić do uchylenia decyzji odszkodowawczej z powodu jej nieważności ( art. 58 § 1 K.c., art. 156 § 1 pkt 2) lub do spełnienia nienależnego świadczenia ( art. 410 § 1 K.c.).

Skarżący zaznaczyli, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I SA 1646/01 z dnia 6 lutego 2003 r. wskazał, że skoro wywłaszczenia dokonano na podstawie ustawy o autostradach płatnych, to również odszkodowanie winno być ustalone na podstawie tych samych przepisów. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP nie pozwala organom pozbawiać właściciela prawa do waloryzacji odszkodowania od dnia wydania przez Wojewodę [...] decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 1997 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...], gdyż z tym dniem właścicielowi ograniczono prawo własności, chociażby w zakresie dowolnego rozporządzania przedmiotową nieruchomością. Skoro art. 30 ustawy o autostradach płatnych w dacie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady i wydania decyzji o wywłaszczeniu, stanowiący, że postępowanie wywłaszczeniowe wszczyna i decyzje w jego toku wydaje wojewoda, wyrazem "decyzje" w liczbie mnogiej nałożył obowiązek na wojewodę, to organ obowiązek ten powinien wykonać. Obejście tego konkretnego przepisu prawa było działaniem bezprawnym, naruszającym regułę konstrukcji czynności prawnej, po to, aby pozbawić właścicielkę należnej ustawowo waloryzacji.

Zdaniem skarżących, od dnia 30 listopada 1999 r. powstały przesłanki bezprawności zachowania organu administracyjnego, przez niedołożenie należytej staranności jaka była wymagana przy wywłaszczeniu U. C. z zabudowanej nieruchomości, bo wywłaszczono ją przed wypłatą ustalenia słusznego odszkodowania tj. takiego odszkodowania, o którym stanowiła wówczas ustawa o autostradach płatnych.

W swym piśmie skarżący wnieśli o wydanie przez Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia w przedmiocie waloryzacji za okres od 21 lutego 1997 r. do 30 listopada 1999 r., albowiem toczy się już z ich powództwa przed sądem powszechnym sprawa o naprawienie szkody wyrządzonej U. C. nie dokonaniem wypłaty należnych jej pieniędzy w dniu 30 listopada 1999 r. z tytułu wywłaszczenia, który to obowiązek wynikał z art. 32 ust. 4 ustawy o autostradach płatnych. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie było po stronie Agencji obowiązku wypłaty odszkodowania decyzją ostateczną o wywłaszczeniu lub odszkodowaniu, co nakazywał art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Reasumując skarżący wnieśli o: 1) nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniosku Ministra Infrastruktury zawartego w odpowiedzi na skargę; 2) uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury nr [...] w całości; 3) zobowiązanie Wojewody [...] do wydania w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt administracyjnych decyzji administracyjnej w sprawie waloryzacji odszkodowania ustalonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. za okres od dnia 21 lutego 1997 r. do 30 listopada 1999 r.; 4) zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego; 5) przeprowadzenie rozprawy pod ich nieobecność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa - związany był (podobnie jak Minister Infrastruktury przy wydaniu zaskarżonej decyzji) oceną prawną zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku z dnia 11 sierpnia 2009 r., sygn.. akt II SAB/Bd 22/09. W wyroku tym WSA w Bydgoszczy przesądził, że waloryzacja odszkodowania za wywłaszczenie działek nr [...], o której mowa w art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych – zwanej dalej specustawą w zw. z art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami – zwanej dalej ugn musi być ustalona w formie decyzji administracyjnej. Sąd ten wskazał, że organem właściwym w przedmiocie waloryzacji odszkodowania jest Wojewoda [...] oraz, że koszt odszkodowania, na mocy przepisu art. 22 specustawy w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.), obciąża ministra właściwego do spraw transportu drogowego za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia.

Sąd zauważa, że niniejsza sprawa dotyczy nieruchomości objętej przedsięwzięciem drogowym realizowanym na podstawie decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1997 r., nr [...], zatem mają tu zastosowanie przepisy specustawy i stosowane odpowiednio przepisy ugn, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 września 2008 r. (art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 154, poz. 958). Z przepisu art. 18 ust. 3 specustawy wynika, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Z kolei z przepisu art. 140 ust. 2 ugn wynika, że wysokość odszkodowania po waloryzacji nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Stosownie zaś do treści art. 227 ugn do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".

Analizując zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w kontekście mających zastosowanie przepisów prawa oraz zaprezentowanej w powyższym wyroku WSA w Bydgoszczy oceny prawnej Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które obligowały by Sąd do wycofania tej decyzji z obrotu prawnego.

Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] ustalająca odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz U. C. stała się ostateczna z dniem 12 marca 2004 r., natomiast wypłata odszkodowania na rzecz uprawnionej nastąpiła w dniu 5 maja 2004 r. Wojewoda [...] kierując się obwieszczeniem Prezesa GUS z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych w kwietniu 2004 r. (Dz. Urz. GUS Nr 5, poz. 28) i biorąc pod uwagę to, że wskaźnik wzrostu cen odnosi się do okresów miesięcznych, ustalił wzrost odszkodowania o 0,8 %, co obejmuje kwotę waloryzacji w wysokości 1423,75 zł (177.969 x 0,8 % = 1423,75).

Wobec śmierci U. C. i wstąpienia w jej miejsce, na podstawie art. 30 § 4 Kpa, jej następców prawnych – R. C. i C. C. (prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Ś. z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt [...]) uprawnionymi do odebrania kwoty zwaloryzowanego odszkodowania organ odwoławczy prawidłowo uczynił skarżących. Minister – będąc związany oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku WSA w Bydgoszczy - jako podmiot zobowiązany wskazał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organ administracji drogowej działający w imieniu Ministra Infrastruktury jako właściwego do spraw transportu (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w zw. z § 1 ust. 1 i 2 rozp. Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie zakresu działania Ministra Infrastruktury – Dz. U. Nr 216, poz. 1594), Z akt sprawy, a w szczególności z odwołania GDDKiA z dnia 5 stycznia 2010 r., nie wynika bowiem, aby przedsięwzięcie drogowe dotyczące autostrady A-1 na terenie działek wywłaszczonych od U. C. było realizowane przez drogową spółkę specjalnego przeznaczenia, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia (Dz. U. Nr 23, poz. 136).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że w niniejszej sprawie miały zastosowanie wskazane w skardze przepisy ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Uszło uwadze skarżących, że w dniu 25 maja 2003 r. weszła w życie specustawa. W przepisie art. 44 tej ustawy (według wersji tekstu pierwotnego) wskazano, że w okresie jej obowiązywania do lokalizacji autostrad oraz do nabywania nieruchomości pod autostrady nie stosuje się art. 21-37 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (przepisów normujących m.in. wywłaszczenie nieruchomości pod autostradę oraz ustalenie i waloryzację odszkodowania za wywłaszczenie pod autostradę). Według stanu obowiązującego do dnia 10 września 2008 r., a taki jest miarodajny w niniejszej sprawie, przepis ten brzmi w zasadzie w postaci niezmienionej: "W okresie obowiązywania niniejszej ustawy do lokalizacji autostrad oraz do nabywania nieruchomości pod autostrady nie stosuje się art. 21-37 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 110, poz. 1192, z 2002 r. Nr 25, poz. 253 oraz z 2003 r. Nr 80, poz. 721, Nr 139, poz. 1325, Nr 162, poz. 1568 i Nr 217, poz. 2124).".

Błędny jest także pogląd skarżących, że specustawa wygasła z dniem 31 grudnia 2007 r. Skarżący pomijają to, że w niniejszej sprawie - zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw – zastosowanie ma stan prawny specustawy obowiązujący do dnia 10 września 2008 r. Z przepisu art. 45 tej ustawy wynika zaś, że specustawa traci moc, z wyjątkiem rozdziału 6, z dniem 31 grudnia 2013 r., a zatem w momencie wydania decyzji waloryzacyjnych organów obu instancji ustawa ta obowiązywała.

Bezzasadny jest także zarzut skarżących, że w niniejszej sprawie waloryzacja powinna obejmować okres od dnia 21 lutego 1997 r. do dnia 30 listopada 1999 r. Sąd zwraca uwagę, że waloryzacja odszkodowania oznacza urealnienie sumy pieniężnej należnej z tego tytułu na dzień jej wypłaty, ponieważ w okresie pomiędzy dniem ustalenia odszkodowania (co ma miejsce, gdy skutki decyzji staną się stabilne, tj. stanie się ostateczna decyzja odszkodowawcza – art. 132 ust. 1a ugn w zw. z art. 23 specustawy), a dniem wypłaty odszkodowania mija pewien odstęp czasu. Waloryzując odszkodowanie organ nie może zatem cofnąć się do okresu czasu sprzed daty ustalenia odszkodowania, jak tego chcą skarżący. Waloryzacji odszkodowania nie można bowiem rozpatrywać w odniesieniu do wartości nieruchomości i stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji lokalizacyjnej. Trzeba wskazać, że to w sprawie o ustalenie odszkodowania organ obowiązany był orzec o odszkodowaniu, które winno odpowiadać wartości utraconego prawa i wziąć pod uwagę przy jego ustalaniu stan nieruchomości z daty wydania decyzji lokalizacyjnej (art. 18 ust. 1 specustawy). Sprawa o waloryzację odszkodowania jest sprawą inną i późniejszą, niż sprawa o ustalenie odszkodowania. Organ w sprawie waloryzacyjnej nie może odnosić się do przesłanek ustalenia odszkodowania, ponieważ w tej sprawie organ nie ustala ponownie odszkodowania, lecz je waloryzuje. Jeżeli zaś chodzi o wysokość ustalonego odszkodowania organ w tym zakresie jest związany ostateczną decyzją ustalającą odszkodowanie. Zupełnie inną i obojętną dla niniejszej sprawy kwestią jest natomiast to, że pomiędzy datą wywłaszczenia, a datą ustalenia odszkodowania minęło kilka lat.

Poza przedmiotem niniejszej sprawy pozostają poruszone w skardze zagadnienia dotyczące decyzji wywłaszczeniowej, czy decyzji ustalającej odszkodowanie, ponieważ przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu były decyzje wydane w toku instancji w sprawie o waloryzację odszkodowania, a więc dotyczące zdarzeń późniejszych, niż wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania.

Biorąc to wszystko pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 Ppsa orzekł, jak w sentencji.