Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 774/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący, Sędziowie, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi L. L. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.300 zł (słownie: tysiąc trzysta) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej L.L. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi L. L. jest bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy.

Jak wynikało z akt sprawy skarżąca 30 lipca 2018 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (pobyt z cudzoziemcem).

Pismem z tego samego dnia organ administracji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania i wskazał przewidywany termin jego zakończenia na 30 stycznia 2019 r.

Pismem z 8 sierpnia 2018 r. organ administracji, powołując się na art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1990 r. ze zm.), wystąpił do właściwych służb o podanie informacji czy wjazd i pobyt strony na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony i bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W tym samym dniu organ administracji, powołując się na art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) poinformował o przewidywanym terminie rozpoznania sprawy wyznaczając go na 30 stycznia 2019 r. Ponadto wezwał o przedstawienie dokumentów potwierdzających posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania.

W dniu 9 października 2018 r. skarżąca przedstawiła dokumentację.

W dniu 8 września 2020 r. strona złożyła wniosek o przyspieszenie rozpoznana sprawy i wyznaczenie inspektora. W uzasadnieniu wskazywała, że była zmuszona do wyjazdu i obecnie wobec braku wnioskowanych dokumentów nie może wjechać na teren Polski. Pismo tożsamej treści złożyła 28 września 2020 r. Zaś w dniu 26 października 2020 r. wnosiła o przyspieszenie rozpoznania sprawy i wydanie decyzji.

W dniu 5 października 2020 r. skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji.

Pismem datowanym na 24 listopada 2020 r. organ administracji przekazał ponaglenie skarżącej zgodnie z właściwością, zaznaczając, że jest ono uzasadnione, jednakże zwłoka w rozpoznaniu sprawy wynika z ogromnej ilości wpływających podań oraz niedoborów kadrowych.

Pismem z 25 listopada 2020 r. organ administracji wyznaczył termin rozpoznania sprawy na 25 stycznia 2021 r. Ponadto wezwał o przedłożenie wskazanych w piśmie dokumentów.

W dniu 19 listopada 2020 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D., w której zarzucała naruszenie: art. 8; art. 12 § 1; art. 35 § 1 i § 3; art. 26 § 1 i art. 37 § 5 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, tj. pozostawanie w bezczynności i przewlekłość prowadzonego postępowania. Wnioskowała o stwierdzenie bezczynności i niezałatwienia sprawy w terminie: zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji w odpowiedzi na wniosek strony w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; zasądzenie kosztów postępowania oraz przyznanie od organu administracji na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.).

W uzasadnieniu wywodziła, że sprawa winna być procedowana najwyżej dwa miesiące, zaś organ administracji termin ten przekroczył. Opisała przebieg postępowania podkreślając, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała decyzji organu administracji. Stwierdziła, że wyczerpała drogę administracyjną, co uprawnia ją do złożenia skargi. Powołując się na poglądy doktryny opisała cechy bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, podkreślała obowiązującą organy administracji zasadę szybkości, terminy rozpoznania spraw, które przekroczono zaś organ administracji był bezczynny i działał przewlekle. Podkreślała, że sprawa nie została rozpoznana przez okres ponad dwóch lat, co należy postrzegać jako rażąco niewłaściwe i lekceważące skarżącą. Skutku nie odniosły składane przez stronę monity. Bezczynność organu administracji nie ma jakiegokolwiek usprawiedliwienia i jest rażąca. Skarżąca domagała się od organu administracji zapłaty na jej rzecz sumy pieniężnej wynikającej z art. 154 § 7 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w pełnej wysokości.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ma to istotne znaczenie dla sprawy. Organ administracji przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków w latach 2018 – 2020, wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności czy też przewlekłości. W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania. Sprawy wpływające do organu administracji są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej stwierdził, że środek ten nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. W ocenie organu administracji wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej nie jest zasadny i powinien być oddalony.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału rozdzielono skargi na przewlekłość i bezczynność organu administracji, każdą rejestrując pod odrębną sygnaturą akt.

Pismem z 23 lutego 2021 r. skarżąca złożyła replikę na odpowiedź na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zwracała uwagę na konieczność indywidualnego spojrzenia na sprawę i brak podstaw do obarczania strony konsekwencjami wadliwego działania organów administracji. Każde opóźnienie winno mieć racjonalne granice, zaś sprawa skarżącej leżała na półce przez dwa lata, gdyż prowadzący ją inspektor odszedł z pracy. Dowodzi to rażącej bezczynności i lekceważenia skarżącej. Powoływane przez organ administracji orzecznictwo znakomicie wspiera racje strony. Zwracała też uwagę na przekroczenie terminów wyznaczonych przez sam organ administracji, obecnie sprawa jest procedowana trzeci rok.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda D. jest bezczynny w rozpoznaniu wniosku strony i to w sposób rażący.

Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym.

Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.

Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji.

Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności. Art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018r., sygn. akt I OSK 2936/16; z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18; publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te niewątpliwie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z akt sprawy organ administracji procedował (na moment wniesienia skargi nie wydano jeszcze decyzji i do chwili obecnej Sąd nie ma wiedzy o tym aby została ona wydana) w sumie 28 miesięcy. Niewątpliwe opisane na wstępie rozważań ustawowe terminy zastrzeżone na rozpoznanie sprawy zostały rażąco przekroczone. Koniecznym jest zatem zważenie argumentacji organu administracji publicznej zawartej w odpowiedzi na skargę wskazującej na okoliczności od niego niezależne, takie jak ogromny wpływ wniosków i problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby wskazane okoliczności mieściły się w zakresie opisanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w niewątpliwe istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe stosunkowo szybko, bo tydzień po wpływie wniosku skarżącej. Na tym etapie wystosował pismo w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1990 r. ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) oraz wezwał skarżącą do przedstawienia niezbędnych dokumentów, co strona uczyniła. Po tym czasie organ administracji milknie, nie podejmuje działań aż do złożenia skargi, kolejne bowiem czynności podjęte przez organ administracji datowane są na 24 i 25 listopada 2020 r., a zatem już po wniesieniu skargi. Jakkolwiek zatem po złożeniu wniosku podjęto niezwłoczne czynności w sprawie, to po uzupełnieniu przez stronę dokumentacji organ administracji popadł w bezczynność. Na moment złożenia skargi sprawa była bowiem procedowana już przez 28 miesięcy. Co istotne organ administracji nie reagował na pisma skarżącej wzywające do szybkiego rozpoznania jej sprawy ani też na złożone przez nią ponaglenie. Jakkolwiek w sprawie organ administracji zastosował art. 36 k.p.a., wyznaczając nowy termin rozpoznania sprawy, to terminu tego nie dochował.

O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności dotyczące problemów kadrowych i napływu spraw nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter ma dostrzeżony przez Sąd z urzędu fakt powiązany z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń niewątpliwe miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. Te zatem okoliczności będą niewątpliwe wpływały na ocenę działania organu administracji publicznej w tej sprawie (bezczynność). Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych, bowiem czas rozpoznawania wniosku wyniósł dwadzieścia trzy miesiące. Od 30 lipca 2018 r. do 31 marca 2020 r. dwadzieścia miesięcy oraz od 24 maja do 19 listopada 2020 r. prawie sześć miesięcy. Nie ulega zatem wątpliwości, że pomimo wyłączenia okresu zawieszenia biegu terminów na rozpoznanie sprawy organ administracji pozostawał bezczynny, gdyż procedowanie w sprawie trwało 26 miesięcy.

Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12; z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, publ. w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy o Cudzoziemcach mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy. W opinii Sądu taka bezczynność musi być oceniona jako rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych.

Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez skarżącą kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, adekwatną będzie tu suma 1.300 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu bezczynności, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II, IV sentencji wyroku.

Jednocześnie wobec stwierdzonej bezczynności organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).