Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1539/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7 ust. 2 a
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy C. decyzją z dnia 20 lipca 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku K. K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym w bryle budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczna i urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] w miejscowości R.". W uzasadnieniu organ wskazał, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku spełnienia wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie wskazano, iż w toku postępowania stwierdzono, że planowana zabudowa nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ stanowi użytek rolny (błędnie określony w uzasadnieniu decyzji jako RUIb) w odniesieniu do którego nie została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia na cel nierolniczy i nieleśny, a nadto nie spełnia on łącznie przesłanek z art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a to dlatego, że jak wskazano w uzasadnieniu decyzji obszar zwartej zabudowy obejmuje 15 % powierzchni zwartej części gruntów RHIa wyznaczonych konturami klas bonitacyjnych", przy czym - jak zaznaczono w decyzji - "teren planowanej inwestycji jest położony w odległości 3 m od najbliższej działki budowlanej (dz. nr [...]), najbliżej położona droga publiczna względem terenu inwestycji to droga gminna biegnąca po działce nr [...], która przebiega wzdłuż południowo-zachodniej granicy terenu inwestycji, a powierzchnia gruntów rolnych klasy Rllla w liniach rozgraniczających teren inwestycji wynosi 0,28 ha.

Od tej decyzji odwołanie złożył K. K. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, ze w sprawie nie zachodzi przesłanka ujęta w art. 7 ust. 2 a pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na brak wyjaśnienia faktycznych okoliczności mających wpływ na wydanie decyzji oraz wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Uzasadniając powyższe wskazano, że więcej niż połowa każdej zwartej części gruntu przewidzianego do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. Rozwijając powyższe wskazano, że ustawodawca nie zdefiniował terminu "zwartej części gruntu", przy czym jego interpretacja dokonana w przedmiotowej decyzji organu I instancji jest niezgodna z prawem, gdyż w art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych mowa o gruntach, które są przedmiotem planowanej inwestycji, o której mowa w decyzji lokalizacyjnej. Nadto wskazano, że kwestionowana decyzja została wydana po uprzednim uchyleniu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 listopada 2017 r., decyzji Wójta Gminy C. z dnia 13 lipca 2017 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym w bryle budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] w miejscowości R." i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, przy czym organ I instancji pominął wytyczne ujęte w przywołanej powyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 listopada 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 września 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że istotą postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie przez właściwy organ zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z porządkiem prawnym. Celem tego badania jest - o czym mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zarówno stwierdzenie możliwości wydania decyzji lokalizacyjnej, jak i ustalenie, wynikających z przepisów prawa, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. W związku z powyższym w celu określenia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy analizie poddaje się – jak wskazano w art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny terenu, na którym przewiduje się realizację przedsięwzięcia. Na potrzeby określenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyniki przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, a treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Informacje zawarte w analizie stanowią więc istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia w sprawie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Analiza ma bowiem wskazywać parametry planowanej zabudowy, a to: linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu, przy czym ich określenie powinno wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na wyliczeniach matematycznych. Podkreślenia wymaga, że parametry te nie mogą być wyznaczone w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Uzupełniając powyższe wskazać należy, że określone we wniosku o ustalenie warunków zabudowy parametry inwestycji nie są wiążące dla organu orzekającego w sprawie. Opisane we wniosku zamierzenie poddawane jest bowiem ocenie z punktu widzenia właściwych przepisów prawa. Jeśli przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie sprzeciwiają się realizacji planowanego przedsięwzięcia, organ jest zobligowany określić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym parametry przyszłej zabudowy określa są na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem ograniczeń zawartych w przepisach innych aktów normatywnych. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie niniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z powołanym przepisem granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1 :2000. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w odległości 279 m od granicy działki stanowiącej teren planowanej inwestycji, a odległość ta jest - mając na uwadze, iż front terenu planowanej inwestycji wynosi ok. 93 m - minimalną odległością wskazaną w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to zatem, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości odpowiadającej regulacji § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w tym zakresie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym uwzględniono wytyczne ujęte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 listopada 2017 r. Nadto analizę przeprowadzono z uwzględnieniem zagospodarowania terenów znajdujących się w całym obszarze analizowanym, co również odpowiada wskazaniom ujętym w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 listopada 2017 r. W ocenie Kolegium przedmiotowa analiza urbanistyczno- architektoniczna narusza regulację art. 4 pkt 30 w zw. z pkt 29 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 30 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez obszar zwartej zabudowy rozumie się obszar wyznaczony przez obwiednię czyli w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m, przy czym jak wynika z regulacji art. 4 pkt 29 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - zwartą zabudowę tworzy zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. W niniejszej sprawie obszar zwartej zabudowy został wyznaczony w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę mimo, iż ich odległość od granic działek jest mniejsza niż 50 m, co oznacza, iż obszar ten powinien zostać wyznaczony po granicy działek, na których posadowione są te obiekty. W związku z tym naruszona została regulacja art. 4 pkt 30 w zw. z pkt 29 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przy czym uchybienie to nie uzasadnia uchylenia decyzji Wójta Gminy C. z dnia 20 lipca 2018 r. Zebrany materiał dowodowy wskazuje bowiem, że żadna z części terenu planowanej inwestycji nie znajduje się obszarze zwartej zabudowy. To zaś oznacza, że w sprawie nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którą co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu powinna zawierać się w obszarze zwartej zabudowy. W związku z tym, a także mając na uwadze okoliczność, że teren planowanej inwestycji jest gruntem rolnym RIIIa, a odniesieniu do którego nie została uzyskana zgoda na przeznaczenie na cel nie rolny lub nieleśny przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w niniejszej sprawie nie jest spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jej regulacją wydanie decyzji o warunkach zabudowy - co do zasady - jest możliwe wówczas, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z regulacją art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym w ust. 2 pkt 1 wskazano grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III. Wskazać należy jednak, że zgodnie z regulacją art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: (pkt 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; (pkt 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; (pkt 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach; (pkt 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie spełnione są wyłącznie przesłanki określone w art. 7 ust. 2 a pkt 2 – 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co potwierdzono w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Teren planowanej inwestycji znajduje się bowiem w odległości ok. 3 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przylega do drogi zlokalizowanej na działce nr [...], która jest drogą publiczna, a teren planowanej inwestycji obejmuje obszar o powierzchni 0,2800 ha. Nie zachodzi natomiast przesłanka, o której mowa w art. 7 ust. 2 a pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędne przyjęcie, ze inwestycja na działce nr [...] nie spełnia wymogów określonych w ustawie;

2/ art. 4 pkt 30 ustawy poprzez uznanie, że teren objęty planowaną inwestycją położony jest poza obszarem zwartej zabudowy;

3/ art. 7 K.p.a. poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i tym samym uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia w sposób łączny warunków określonych w art. 7 ust. 2 a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

4/ art. 77 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a przez to naruszenie podstawowej zasady postępowania jaką jest prawda obiektywna.

W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO w K..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest ocena legalności decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie organów obu instancji, zamierzenie inwestycyjne, z uwagi na lokalizację, nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm. tj. teren ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jako użytek rolny klasy bonitacyjnej RIIIa. Organy obu instancji oceniając przedmiotowe zamierzenie przez pryzmat art. 7ust 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 (dalej; ustawa) uznały, iż zamierzenie inwestycyjne jedynie w 15% zwartej części gruntów zawiera się w zwartej powierzchni zabudowy. Stanowisko to w ocenie sądu nie znajduje uzasadnienia w opisie inwestycji zawartej w części graficznej wyników analizy.

Zgodnie z dyspozycja art. 59 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa urbanistyczno-architektoniczne ramy, w jakich dane przedsięwzięcie może być realizowane. Nadrzędnym celem dla jakich decyzje tego rodzaju w procesie inwestycyjnym są wymagane, jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy (art. 3 ust 1 ustawy) i dążenie do zachowania ładu przestrzennego rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

Wymogi od spełnienia których uzależniona jest prawna możliwość ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego określone są w art. 61 ust 1 ustawy. O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tą regulacją wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednym z warunków od których spełnienia uwarunkowana jest możliwość ustalenia warunków zabudowy jest to, by teren którego wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, chyba że jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Przepisami regulującymi kwestię dopuszczalnej zmiany przeznaczenia gruntów z rolnych lub leśnych na grunty o przeznaczeniu na cele nierolnicze i nieleśne są przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust 2 pkt 1 tej ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Z kolei art. 7 ust 1 przesądza, iż przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Regułą jest więc, że rolne przeznaczenie gruntu jest negatywną przesłanką ustalenia dla tego gruntu warunków zabudowy. Regułą jest też, że zmiany przeznaczenia gruntu z rolnego na cele nierolnicze (np. budowlane) dokonuje się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W końcu regułą też jest, że zmiana przeznaczenia użytków rolnych klas I-III na cele nierolnicze wymagaj uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju. Wyjątek od tych reguł zawiera regulacja zamieszczona w art. 7 ust 2a ustawy. Przepis ten stanowi, iż nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191).

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Dz. U. z 2015 r. poz. 1338. W uzasadnieniu do projekty tej ustawy wskazano, iż "projektowane zmiany wpłyną pozytywnie na prowadzenie inwestycji budowlanych na terenach wiejskich i podmiejskich, poprzez zniesienie istotnego ograniczenia o charakterze administracyjnym w postaci konieczności uzyskania zgody ministra właściwego ds. rozwoju rolnictwa na każdorazową zmianę przeznaczenia gruntów stanowiących użytki rolne klas I -III na cele nierolnicze i nieleśne, niezależnie od powierzchni gruntów wobec których planowana jest zmiana". Zmiana ta miała na celu umożliwienie zainwestowania budowlanego w terenach wiejskich, bez konieczności uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego. Po dokonaniu tej nowelizacji stan prawy jest taki, że, jeżeli grunt rolny spełnia warunki o których mowa w art. 7 ust 2a ustawy, nie wymaga on uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, co za tym idzie grunt taki może być terenem (jeżeli spełnia pozostałe warunki) dla którego organ ustala warunki zabudowy.

Zdaniem organów teren przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego spełnia warunki, o których mowa w art. 7 ust 2a pkt 2-4 ustawy, ale nie spełnia warunku o którym mowa w pkt 1. Redakcja tego przepisu (art. 7 ust 2a pkt 1) nie jest jasna. Wprowadza on dwa pojęcia - "zwartej części gruntu" oraz "obszaru zwartej zabudowy". Tylko ten drugi termin jest definiowany ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z 4 pkt 30 ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze zwartej zabudowy - rozumie się przez to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m.

Termin "zwarta część gruntu" w ocenie sądu należy wykładać z uwzględnieniem art. 7 ust 2a pkt 4 ustawy (przepis ten określa maksymalną powierzchnię gruntu – 0,5 ha oraz przesądza, iż grunt ten nie musi tworzyć całości, mogą być to zatem działki ze sobą nie połączone). Jeżeli zatem zamierzenie inwestycyjne obejmuje więcej niż jedną działkę, a działki te nie graniczą ze sobą tj. nie tworzą zwartego obszaru gruntu, to warunek z art. 7 ust 2a pkt 1 jest spełniony, kiedy co najmniej połowa każdego z tych obszarów (działki lub zespołu działek) zawiera się w obszarze zwartej zabudowy tj. w obszarze wyznaczonym przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m. od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę (pojęcie także definiowane przez art. 4 pkt 29 ustawy).

Termin obwiednia nie jest definiowany ustawą ani innymi regulacjami planistycznymi. Jest to pojęcie matematyczne oznaczające w uproszczeniu krzywą styczną. Takie też znaczenie należy temu terminowi nadać odkodowując zapis ustawy tj. art. 4 pkt 30. Jeżeli zatem wyznaczyć krzywą, której "promień" wynosi 50 m. od skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę, to warunek o którym mowa w art. 7 ust 2a pkt 1 ustawy jest spełniony wówczas jeżeli co najmniej połowa (50%) gruntu objętego zamiarem inwestycyjnym lub (jeżeli nie tworzą zwartej powierzchni) każda część tych gruntów, zawiera się (jest objęta) tak wyznaczonym obszarem.

W ocenie organów obu instancji (stanowisko takie wyrażone jest także w części tekstowej analizy) tylko 15 % gruntu objętego zamiarem inwestycyjnym zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. W ocenie sądu ocena ta nie znajduje potwierdzenia w części graficznej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Na dokumencie tym oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji (tworzą one jeden zwarty obszar), granicę obszaru zwartej zabudowy (jest to krzywa – obwiednia, przecinająca, w przybliżeniu, w połowie teren inwestycji) oraz obszar stanowiący grunt rolny RIIIa zawierające się w obszarze zwartej zabudowy oraz obszar stanowiący grunt rolny RIIIa zawierające się poza tym obszarem. Bez konieczności dokonania dokładnych pomiarów, z uwagi na kształt działki – szeroki od strony terenów objętych obszarem zwartej zabudowy, i zwężający się po stronie terenów położonych poza tym obszarem, uznać należy, iż teren zamierzenia inwestycyjnego zabierający się w obszarze zwartej zabudowy wielkością przekracza wyraźnie 50 % terenu położonego poza obszarem zwartej zabudowy. Stanowisko organów jest zatem wadliwe o ile przyjąć, że część graficzna analizy jest sporządzona prawidłowo.

Ponownie rozpoznając sprawę organy dokonają kontroli analizy urbanistyczno-architektonicznej w części graficznej przy uwzględnieniu uwag, o których mowa wyżej.

Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.