Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2698/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka sędzia WSA Katarzyna Golat Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] - Wydziału [...] znak [...] z dnia [...] lutego 1973 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o pow. 1 318 m2 położonej w [...] przy ul. [...] - z przeznaczeniem pod budowę domów Spółdzielni [...], w oparciu o przepisy art. 1, 2, 3 ust. 3, art. 20, 22 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości od ówczesnej właścicielki – N. B. (z ogólnej pow. 2771 m2), za odszkodowaniem. Nieruchomość ta zapisana była w wykazie hipotecznym księgi wieczystej "[...] " jako część działki [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 1971 r. wydaną przez Wydział [...] Prezydium Rady Narodowej [...] ustalono lokalizację inwestycji, tj. budowy domów Spółdzielni [...] na terenie przylegającym do południowej strony istniejącego osiedla mieszkaniowego oraz ulicy [...] ca. 0,7 ha. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło zgodnie z wymienioną decyzją lokalizacyjną, w celu budowy domów Spółdzielni [...], na wniosek Wydziału [...] Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1972r.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 1999 r. spadkobierca N.G.-W. (z domu [...]) A. [...] wystąpił o zwrot przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka ew. nr [...] o pow. 1318 m2 z obr. [...].

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że następcą prawnym właścicielki nieruchomości N.G.-W. (z domu [...]) jest obecnie J.M.G.

Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wniosła o oddalenie wniosku A.G. w związku ze zrealizowaniem celu wywłaszczenia oraz faktem, że nieruchomość objęta wnioskiem została przekazana Spółdzielni w użytkowanie wieczyste. Starosta [...] wydał w dniu [...] września 2004 r. decyzję nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu powyższej nieruchomości wskazując, że nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Od niniejszej decyzji odwołanie złożył A.G. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając stanowisko Starosty [...] wyrażone w decyzji nr [...].

W związku ze skargą A.G. na decyzję Wojewody [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 910/05 uchylił zaskarżoną decyzji oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2004r.

WSA w Warszawie wskazał, że w aktach sprawy znajdują się dowody, które prowadzą do rozbieżnych wniosków, zaś dokonana przez organy ocena, że pod ziemią znajduje się infrastruktura techniczna, nie znajduje oparcia na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto sąd wskazał, że organ rozpatrujący wniosek strony o zwrot nieruchomości powinien odnieść się do zagadnienia dopuszczalności roszczenia wynikającego z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121) – u.g.n. w zw. z treścią art 229 ustawy, mając na uwadze, że ujawnienie prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] nastąpiło w trakcie toczącego się postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz fakt, że wpis prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej nastąpił po dniu [...] stycznia 1998 r. Rozpoznając ponownie sprawę, organ powinien ustalić czy istnieją przesłanki zwrotu nieruchomości. Jeżeli zaś takie przestanki zaistniałyby, należy wyznaczyć stronie termin do ewentualnego wystąpienia do sądu z powództwem o unieważnienie aktu notarialnego lub o uzgodnienie treści księgi wieczystej ze stanem faktycznym.

Po wyroku WSA w Warszawie Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. ponownie odmówił zwrotu powyższej nieruchomości z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia.

Wskutek odwołania A.G. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r. wskazując, że nie zostały podjęte wszystkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Organ pierwszej instancji stwierdził, że nie jest możliwy zwrot przedmiotowej działki, ponieważ na nieruchomości znajduje się sieć podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej, tj.: sieć c.o., sieć elektryczna NN (podziemna), słup betonowy oświetleniowy. Infrastruktura ta została zrealizowana przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] wraz z budynkami sąsiadującymi na ul. [...] i [...]. Powyższe ustalenia wraz z archiwalnymi egzemplarzami map (w tym mapa do celów projektowych [...]) uzbrojenia terenu, będącymi integralną częścią dokumentacji wymaganej przy realizacji inwestycji na nieruchomościach świadczą zdaniem Starosty [...] o tym, że infrastruktura techniczna została wybudowana przed 1976 r. Ustalenia te zostały również dokonane w oparciu o pismo Delegatury Biura [...] w Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Sąsiadujący z działką nr [...] teren jest użytkowany przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...]. Na powyższej nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Zdaniem Starosty budowa osiedla mieszkaniowego była inwestycją o charakterze kompleksu obiektów i urządzeń, a zatem konsekwentnie realizacja celu wywłaszczenia musi być analizowana w powiązaniu z całością przedsięwzięcia. Wywłaszczona działka została funkcjonalnie wykorzystana na potrzeby osiedla. Powyższe w opinii Starosty [...] świadczyło o uznaniu, iż cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany, a zatem należało zdecydować o odmowie zwrotu działki nr [...] z obr. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J.M.G. – następca prawny A.G., wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła w szczególności:

\

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. w ten sposób, że niesłusznie przyjęto jakoby w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzez uznanie, że nie stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej pomimo, że cel wywłaszczenia nie został na niej zrealizowany i na nieruchomości nie zostały posadowione żadne budynki Spółdzielni Mieszkaniowej [...];

- naruszenie przepisów postępowania poprzez uchybienie treści art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. polegające na błędnej ocenie stanu faktycznego sprawy;

- zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8, 9 i 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie dlaczego organ przyjął, że brak jest przesłanek do zwrotu nieruchomości, jak też poprzez nieodniesienie się do dowodów znajdujących się w aktach sprawy i wynikających z nich rozbieżności.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik strony podniósł, że organ I instancji niesłusznie uznał, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany został cel wywłaszczenia i tym samym nie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. Ponadto w jego ocenie ustalenie w toku postępowania administracyjnego, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się podziemna infrastruktura techniczna związana z budynkami Spółdzielni Mieszkaniowej [...] oraz sąsiednimi nieruchomościami nie uniemożliwia zwrotu nieruchomości.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda [...] na wstępie stwierdził, że badając przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, zgodnie z którym nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że wpis prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni [...] nastąpił na jej wniosek z dnia [...] października 2002 r., stąd w sprawie nie ma zastosowania art. 229 u.g.n. który stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Zatem w tej sytuacji należało zbadać, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na działce objętej wnioskiem o zwrot w dacie złożenia wniosku o zwrot tj. [...] stycznia 1999 r., lub najpóźniej w dniu [...] września 2004 r., tj. wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Organ odwoławczy w oparciu o akta sprawy stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka ew. nr [...] o pow. 1318 m2 z obr. [...] została przeznaczona na budowę domów mieszkalnych Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w oparciu o pismo z dnia [...] marca 2003 r. Spółdzielni Mieszkaniowej [...]; notatkę z wizji w terenie sporządzoną w dniu [...] marca 2004 r.; pismo Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia [...] października 2006 r. l.dz. [...]; pismo Delegatury Biura [...] w Dzielnicy [...] znak [...] z dnia [...] lutego 2007 r.; mapę do celów projektowych [...]; ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się sieć podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej, tj.: sieć c.o., sieć elektryczna NN (podziemna), słup betonowy oświetleniowy. Część spornej nieruchomości jest ogrodzona siatką na słupkach stalowych, znajduje się na niej plac zabaw dla dzieci - boisko, huśtawka, zjeżdżalnia dla dzieci - domek o wys. 2,5 m. Infrastruktura ta została zrealizowana przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] wraz z budynkami sąsiadującymi tj. [...] i [...]. Ponadto na nieruchomości znajduje się dąb, który zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] lipca 1971 r. nr [...] miał zostać zachowany.

Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się pismo Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia [...] października 2006 r. l.dz. [...], z którego wynika, że opisana powyżej infrastruktura techniczna została wybudowana przed 1976 r., o czym świadczą dołączone do pisma załączniki tj. mapa do celów projektowych [...] uzbrojenia terenu, będące integralną częścią dokumentacji wymaganej przy realizacji inwestycji na nieruchomościach. Ponadto ustalono, że instalacje podziemne biegnące przez działkę nr [...] zostały wybudowane i służą nie tylko Spółdzielni Mieszkaniowej [...], lecz również innym odbiorcom np. Instytutowi [...] w [...]. Informacje te ustalono w oparciu o pismo Delegatury Biura [...] w Dzielnicy [...] znak [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Również pismem z dnia [...] marca 2003 r. l.dz. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] przedstawiła dokumenty, potwierdzające stan działki [...] oraz zrealizowanej na jej terenie infrastruktury tj. nawierzchni asfaltowej boiska, ogrodzenia boiska (słupki stalowe oraz siatka o wysokości 3 m.), sieci c.o., sieci elektrycznej NN - podziemnej, huśtawek, zjeżdżalni dla dzieci - domek 2,5 m.

Nieruchomość objęta wnioskiem strony oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 1318 m2 z obr. [...] nie ma bezpośredniego dojścia i dojazdu do drogi publicznej. Sąsiadujący z nią teren jest użytkowany przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...].

Jak ustalono w toku postępowania cel na który została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość, tj. budowa osiedla mieszkaniowego był inwestycją o charakterze kompleksu obiektów i urządzeń, a zatem konsekwentnie realizacja celu wywłaszczenia musi być analizowana w powiązaniu z całością przedsięwzięcia. Wywłaszczona działka została funkcjonalnie wykorzystana na potrzeby osiedla. Dla osiedla, obok budynków mieszkalnych, niezbędna jest cała infrastruktura powiązana z funkcją osiedla mieszkaniowego. W jej skład wchodzą drogi, infrastruktura techniczna, szkoły, obiekty ochrony zdrowia, obiekty sportowe zieleń osiedlowa i ciągi piesze.

Tym samym, realizacja inwestycji nastąpiła w okresie przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości w roku 1999 r.

Zdaniem Wojewody [...], skoro budynki mieszkalne Spółdzielni Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] i [...] powstały przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości i w tej dacie istniały, to wniosek o zwrot działki [...] nie mógł zostać uwzględniony i to nie zależnie od tego, jaka infrastruktura osiedlowa na spornym terenie powstała, czy też, w jaki sposób teren ten został zagospodarowany. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w związku z wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] lipca 1971 r. na budowę osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] tj. dwóch budynków trzykondygnacyjnych położonych na terenie o powierzchni ca. 0,7 ha. W skład przedmiotowego terenu wchodzi działka nr [...]. Do decyzji dołączono mapę nr [...] -wsch. stanowiącą jej integralną część.

Wywłaszczona działka o pow. 1318 m2 z obrębu [...] została funkcjonalnie wykorzystana na potrzeby osiedla zrealizowanego przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda [...] stwierdził, że taki cel wywłaszczenia nie oznacza, że działki muszą być zabudowane wyłącznie domami mieszkalnymi. Dla osiedla, obok budynków mieszkalnych, niezbędna jest cała infrastruktura powiązana z funkcją osiedla mieszkaniowego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.M.G., reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 137 ust 1 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że:

a) cel wywłaszczenia został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego i został zrealizowany, podczas gdy cel wywłaszczenia w decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] - Wydziału [...] znak: [...] z dnia [...] lutego 1973 r. został wskazany jako budowa domów Spółdzielni [...], a na nieruchomości nie zostały posadowione żadne domy Spółdzielni;

b) nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] - Wydziału [...] z dnia [...] lutego 1973 r. pomimo, że cel wywłaszczenia nie został na niej zrealizowany;

c) ewentualna budowa podziemnej infrastruktury technicznej uniemożliwia zwrot nieruchomości, podczas gdy ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że brak jest przeszkód do zwrotu nieruchomości z podziemną infrastrukturą techniczną, a nadto w niniejszym postępowaniu nie zostało ustalone w sposób niebudzących żadnych wątpliwości, że rzeczona infrastruktura techniczna znajduje się na działce, jak też, że została zrealizowana w związku z budową bloków mieszkalnych znajdujących się na sąsiedniej działce;

d) w sprawie znajduje zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2004 r. sygn. P 38/11, podczas gdy poprzednik prawny skarżącego podnosił, że na dzień złożenia wniosku na nieruchomości nie były dokonane żadne inwestycje naziemne, nie była ona używana na potrzeby osiedla, a w konsekwencji przedmiotowy wyrok nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

2. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez:

a) przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów i wywiedzenie z materiału dowodowego wniosków z niego nie wynikających, że infrastruktura techniczna i plac zabaw na działce zostały dokonane wraz z budową domów Spółdzielni, nie później jednak niż przed datą złożenia wniosku o zwrot nieruchomości;

b) wybiórczą ocenę materiału dowodowego poprzez pominięcie dowodów wskazujących na niewykonanie żadnych inwestycji, w tym huśtawek i zjeżdżalni na przedmiotowej nieruchomości do dnia złożenia wniosku o zwrot nieruchomości;

c) zaniechanie należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy polegające na:

- nieustaleniu ponad wszelką wątpliwość istnienia podziemnej infrastruktury na spornej nieruchomości,

- niewyjaśnieniu, kiedy doszło do ewentualnej realizacji infrastruktury technicznej, oraz innych urządzeń, tj. dwóch huśtawek i zjeżdżalni,

- niewyjaśnieniu wątpliwości związanych z różnym stanowiskiem Urzędu [...] w zakresie realizacji urządzeń i infrastruktury na spornej nieruchomości,

d) zaniechanie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego z pominięciom stanowiska Urzędu [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., w którym organ stwierdza brak uzbrojenia przedmiotowej nieruchomości w infrastrukturę techniczną, jak również nieodniesienie się przez organ do stanowiska Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia [...] marca 2004 r., z którego wynika, że nie jest ona w stanie wskazać daty zrealizowania infrastruktury, jak również do oświadczenia A.G. z kwietnia 2007 r., w którym wskazał, iż na przedmiotowej działce brak było urządzonego boiska i placu zabaw na dzień złożenia wniosku o zwrot działki,

art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 910/05, poprzez zaniechanie ustalenia ponad wszelką wątpliwość jakie i w jakich datach inwestycje miały miejsce na działce objętej decyzją o zwrot, jak też niewyjaśnienie wątpliwości związanych z różnym stanowiskiem [...];

art 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8, 9 i 11 k.p.a. poprzez:

- niewyjaśnienie stronie dlaczego organ przyjął, że brak jest przesłanek do zwrotu nieruchomości,

- nieodniesienie się do dowodów znajdujących się w aktach sprawy i wynikających z nich rozbieżności,

- powoływanie się na dowody, które nie znajdują się w aktach sprawy,

- niewyjaśnienie dlaczego organ odstąpił od swojego stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie oceny dowodów, w tym realizacji celu wywłaszczenia, jak również wskazania, że budowa podziemnej infrastruktury technicznej nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości,

- nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

art. 10 k.p.a. w zw. z art. 73 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z częścią dokumentów mających istotny wpływ na wynik sprawy, na które powołują się organy odmawiając zwrotu nieruchomości, a których to dokumentów brak w aktach postępowania, co w istocie oznacza, że dokumenty te nie stanowią dowodu w sprawie, a zatem organy orzekające w sprawie zwrotu nieruchomości nie mogły na ich podstawie dokonać jakichkolwiek ustaleń.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej również: "P.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze wyżej wskazane kryteria kontroli sądowoadministracyjnej Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione były trafne.

Oceniając zgodność z prawem decyzji Wojewody [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja zapadła bez należytego ustalenia stanu faktycznego, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu naruszenie powyższych norm prawa procesowego mogło mieć wpływ na wadliwe (niepełne) ustalenie stanu faktycznego. Tym samym przedwczesne jest stwierdzenie, czy doszło do naruszenia przez organy wskazywanych w skardze przepisów materialnych u.g.n. czy to poprzez ich błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie. Dopiero przeprowadzenie postępowania przy zastosowaniu się do wskazań zawartych w niniejszym wyroku pozwoli na ocenę zasadności podnoszonych naruszeń norm materialnych.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Ustawodawca w art. 229 u.g.n. ograniczył termin dochodzenia tego rodzaju roszczeń wskazując, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Innymi słowy roszczenie wygasa gdy nowe prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy (księgi wieczystej nr [...]), wpis prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] nastąpił na jej wniosek z dnia [...] października 2002 r. Zatem przepis art. 229 u.g.n., jak prawidłowo stwierdził to organ w zaskarżonej decyzji, nie miał w niniejszej sprawie zastosowania i w tej sytuacji zależało zbadać czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Dla ustalenia spełnienia przesłanki "realizacji celu" o czym stanowi art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. i samego "celu" istotne jest to czy cel publiczny wskazany w decyzji wywłaszczeniowej został spełniony tzn. czy została wybudowana w określonym czasie, przez uprawniony podmiot, inwestycja ze względu na którą dokonano wywłaszczenia. Zwrócić należy uwagę, że przy ocenie tej przesłanki organ musi mieć na uwadze treść art. 137 u.g.n., który wskazuje w jakich okolicznościach uznaje się, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Oceniając tę kwestię należy bowiem mieć na uwadze całe przedsięwzięcie inwestycyjne, które miało być zrealizowane na wywłaszczonym gruncie.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z treści decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lipca 1971 r. ustalono lokalizację 2 budynków trzykondygnacyjnych na terenie położonym w [...], przylegającym do południowej strony osiedla mieszkaniowego oraz ulicy [...] o pow. ok. 0,7 ha. Przedmiotową decyzją nakazano również zachowanie warunków: usytuowania budynków w sposób gwarantujący zachowanie istniejącego zadrzewienia; istniejący na tym terenie od strony kotłowni stary dąb należy zabezpieczyć przed dewastacją; po sporządzeniu bilansu potrzeb parkingowo-garażowych dla osiedla w ramach planu zagospodarowania, należy przedstawić ich rozmieszczenie i uzgodnić z odpowiednim organem.

W ocenie Sądu, z treści wymienionej decyzji lokalizacyjnej nie wynika, jak twierdzi skarżąca - że przedmiotowe dwa budynki muszą być zlokalizowane na działce [...], a skoro nie zostały na tej działce zrealizowane, to nie został zrealizowany cel inwestycji. Działka będąca przedmiotem niniejszej sprawy stanowiła część terenu objętego decyzją lokalizacyjną - działka ta miała powierzchnię 1318 m2, zaś decyzja lokalizacyjna określała lokalizację inwestycji na terenie o pow. 7027 m2. Jak już wyżej wskazano decyzja ta nakazywała takie usytuowanie budynków, by zachować istniejące zadrzewienie, w tym stary dąb, znajdujący się właśnie na działce będącej przedmiotem niniejszego postępowania, zabezpieczyć przed dewastacją oraz nakazywała rozmieszczenie parkingów i garaży osiedla uzgodnić z odpowiednim organem. Powyższe wskazuje, że przedmiotowa decyzja lokalizacyjna dotyczyła jednak budowy całego osiedla jako pewnej zorganizowanej całości.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że jeżeli realizacja celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, obejmuje nie tylko budowę na wywłaszczonych gruntach budynków mieszkalnych, ale też niezbędnych mieszkańcom, dróg, chodników, parkingów, zieleńców, placów zabaw oraz budowli, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Generalnie w orzecznictwie najczęściej traktuje się te wszystkie elementy jako mieszczące się w celu wywłaszczenia, pod warunkiem że stanowią element niezbędny do prawidłowego funkcjonowania osiedla.

W wyroku z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13, LEX nr 1658642 NSA zwrócił uwagę, że budowa osiedla jest złożonym i wieloetapowym procesem. Teren zajęty pod inwestycję nie musi być także w całości pokryty różnego rodzaju inwestycjami budowlanymi. "W szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłości powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom". Zgodnie z utrwalonym od wielu lat na gruncie podobnych spraw orzecznictwem sądów administracyjnych, należy jednoznacznie stwierdzić, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1537/09, publ. LEX nr 745074, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Po 648/07, publ. LEX nr 365373, wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, publ. LEX nr 383797). Zatem przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla (ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zieleni osiedlowej) niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania.

W ocenie Sądu uzasadniony jest pogląd, że budowa każdej infrastruktury technicznej, o ile jest ona funkcjonalnie powiązana z celem wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla, realizuje cel tego wywłaszczenia. Bez znaczenia pozostaje, czy ta infrastruktura to infrastruktura podziemna czy naziemna, gdyż istotne jest to czy jest ona funkcjonalnie powiązana z realizacją celu wywłaszczenia.

W ramach oceny czy doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia konieczne jest zatem ustalenie na podstawie konkretnych dowodów (a nie domniemań) kiedy budynki zostały wybudowane i z jaką infrastrukturą towarzyszącą, bo tylko w takiej sytuacji możliwe jest porównanie zamierzeń wywłaszczeniowych z tym co faktycznie zostało wybudowane. Ocena czy tak pojmowany cel wywłaszczenia został zrealizowany, musi odnosić się do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie jej części.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczne dokonanie ustaleń kiedy powstały budynki, o których mowa w decyzji lokalizacyjnej z [...] lipca 1971r. W aktach sprawy znajduje się m. in. pismo z Urzędu [...] Wydziału [...] dla Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2009 r., z którego wynika, że decyzją z dnia [...] października 1976 r. [...] wydaną przez Kierownika Oddziału [...] – zatwierdzony został plan realizacyjny dot. usytuowania budynków mieszkalnych nr 1 i nr 2 w osiedlu [...] przy ul. [...] w [...] na działce o pow. 7027 m2. Powołano się także na decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i wydane zostało pozwolenie na budowę budynku plombowego wielorodzinnego przy ul. [...] i [...] w [...]. Przedmiotowych decyzji brak jest jednak w aktach sprawy, zatem nie sposób stwierdzić, czy mogą one choćby pośrednio potwierdzać realizację celu wywłaszczenia określonego w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lipca 1971 r. Ponadto nie tyle przesądza o realizacji celu wywłaszczenia przygotowanie dokumentacji inwestycyjnej, a takowymi są decyzje lokalizacyjne, lecz zrealizowanie przedsięwzięcia w terenie (decyzje potwierdzają jedynie legalność zrealizowanej inwestycji). I ta kwestia powinna zostać w sposób nie budzący wątpliwości ustalona w toku niniejszego postępowania. W tym celu organ może korzystać nie tylko ze środków dowodowych jakimi są dokumenty, lecz także z innych przewidzianych przez procedurę administracyjną.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ustalenie, iż przedmiotowa działka została funkcjonalnie wykorzystana na potrzeby osiedla zostało dokonane m. in. na podstawie informacji zawartych w piśmie Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z [...] października 2006 r. Jednakże należy mieć na uwadze, że twierdzenia Spółdzielni zawarte w tym piśmie, że infrastruktura techniczna (kanał ciepłowniczy, sieć energetyczna, słupy oświetleniowe, boisko betonowe wraz z ogrodzeniem) na działce nr [...] powstała przed 1976 r. miały zostać poparte załączonymi do tego pisma dokumentami:

- mapą z sierpnia 1976 r. – Szczegółowym planem zagospodarowania terenu, z oryginalną pieczęcią Urzędu Miasta [...],

- mapą z września 1976 r. – Planszą bezkolizyjnej sieci, z oryginalną pieczęcią Urzędu Miasta [...];

- mapą z kwietnia 1976 r. – Założenia techniczno-ekonomiczne instalacje sanitarne, z pieczęcią Urzędu Miasta [...];

- mapą z czerwca 1984 r. – Plan trasy linii kablowych.

Sąd stwierdza, że na datę orzekania przez organ w aktach sprawy nie było przedmiotowych załączników powołanych w piśmie z dnia [...] października 2006 r. Potwierdza tę okoliczność pismo Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. Na okoliczność tę zwrócił także uwagę pełnomocnik strony skarżącej. Dokumenty te zaś mają priorytetowe znaczenie dla ustaleń faktycznych, gdyż z nich (datowanych przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości) wynikałby zarówno fakt istnienia konkretnych urządzeń infrastruktury, jak również ich przebieg pod ziemią (zwłaszcza mapa z 1984 r.).

W ocenie Sądu samo pismo Spółdzielni z [...] października 2016 r. zawierające jej stanowisko co do istnienia infrastruktury nie może przesądzać o tym, że takowa znajduje się pod powierzchnią spornej działki. Otóż należało je potraktować jako stanowisko procesowe jednej ze stron postępowania administracyjnego, zainteresowanej wynikiem sprawy. Nie stanowi ono natomiast dowodu źródłowego wskazującego jednoznacznie i bezpośrednio na wystąpienie elementu stanu faktycznego.

Wezwanie wystosowane przez Starostę [...] w dniu [...] października 2016 r. przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, potwierdza, że organ miał świadomość niekompletności materiału dowodowego w rozpatrywanej sprawie. Wezwaniem tym skierowanym do Spółdzielni Mieszkaniowej [...] oraz Urzędu [...] Dzielnica [...] zwrócono się z prośbą o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwów znajduje się dokumentacja projektowa osiedla oraz wezwano do nadesłania uwierzytelnionych kopii lub wskazania do jakiego archiwum akta zostały przekazane. Poinformowano jednocześnie, że powyższa dokumentacja nie znajduje się w aktach toczącego się postępowania, a niezbędna jest celem rozpoznania wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi, a mimo to organ rozpoznał sprawę i wydał decyzję.

Zdaniem Sądu podane wyżej okoliczności sprawy wskazują, że w zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, nie dokonano jednoznacznych ustaleń, popartych dowodami, kiedy dokładnie zostały wybudowane budynki na nieruchomości objętej decyzją lokalizacyjną z dnia [...] lipca 1971 r. oraz czy, kiedy oraz w jakim przebiegu powstała towarzysząca im infrastruktura techniczna.

Należy stwierdzić, że w wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 maja 2006 r., wiążącym zarówno orzekające w sprawie organy, jak i Sąd w obecnym składzie, sąd stwierdził, że organy nie podjęły wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a ocena, że pod ziemią znajduje się infrastruktura techniczna nie znajduje oparcia na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Mimo zaleceń sądu organy ponownie wskazały na istnienie na przedmiotowej działce infrastruktury technicznej, nie popierając jednak tego twierdzenia wiarygodnymi dowodami. Przyjęły apriori, że skoro wybudowano budynki to rzeczą oczywistą jest konieczność wyposażenia ich w konkretne media, to tym samym infrastruktura techniczna dostarczająca te media musiała zostać wybudowana jednocześnie z tymi budynkami do ich obsługi. Postawiona teza jest w pełni logiczna, ale postawione domniemanie nie może zastępować konkretnych ustaleń faktycznych. Zwrócił uwagę na to uprzednio WSA, bowiem przesądził, że istnienia infrastruktury technicznej nie dowodzi ani wizja w terenie (notatka z wizji z dnia [...] marca 2004 r.) ani mapa uzbrojenia i infrastruktury na działce sporządzona przez J.D. Tymczasem w zaskarżonej decyzji (str. 6 i 7) ponownie powołano się m. in. na zakwestionowane jako niewystarczające owe dokumenty podnosząc, że na ich podstawie ustalono, iż na przedmiotowej nieruchomości znajduje się sieć podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej. Skoro organ nie dysponował innymi dowodami i ponownie odniósł się do uprzednio zakwestionowanych przez sąd, to tym samym doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Za nieuzasadniony natomiast Sąd uznał zarzut skargi naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8, 9 i 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dlaczego organ odstąpił od swojego stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie oceny dowodów, w tym realizacji celu wywłaszczenia, jak również wskazania, że budowa podziemnej infrastruktury technicznej nie stanowi przeszkody zwrotu nieruchomości. Powołaną decyzją kasatoryjną organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji orzekającą o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, podnosząc m. in., że budowa infrastruktury technicznej nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, oraz że z akt sprawy nie wynika, aby właśnie na tej nieruchomości, której dotyczy wniosek o zwrot - o pow. 1318 m2, zostały wybudowane budynki. Zdaniem skarżącego, odstąpienie od wyjaśnienia zmiany tego stanowiska w zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8, 9, 11 k.p.a. Odnosząc się do tej kwestii należy podkreślić, że organ odwoławczy, przekazując na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może narzucać temu organowi treści przyszłego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy może co prawda wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jednakże zalecenia te wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nim wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu zgromadzonych, a także zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. W wyroku z dnia 10 października 2007 r. (IV SA/Po 309/07, Legalis) WSA w Poznaniu stwierdził, że: "w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1270 ze zm.) brak odpowiednika art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Tym samym ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie były związane błędnym poglądem prawnym wyrażonym w poprzedniej decyzji kasacyjnej". Uwagi te pozostają aktualne w obecnym stanie prawnym, tj. po nowelizacji k.p.a. dokonanej w latach 2010-2011. Zatem organ obecnie rozpoznający sprawę nie był związany stanowiskiem wyrażonym w ww. decyzji kasatoryjnej, a tym samym nie musiał tłumaczyć dlaczego od niego "odstąpił" co do oceny dowodów, w tym od wyrażonej tam oceny realizacji celu wywłaszczenia i wskazania, że budowa infrastruktury technicznej nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości.

Odnosząc się natomiast do tej ostatniej kwestii, należy stwierdzić, że w orzecznictwie zarysował się pogląd, że budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Niemniej jednak, jeżeli zrealizowana infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, to wybudowaną infrastrukturę należy uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla. Wówczas nie ma podstaw do orzeczenia o zwrocie, z uwagi na ustalenie, iż ta właśnie infrastruktura techniczna była elementem realizacji celu wywłaszczenia.

Jak wskazano na wstępie Sąd dopatrzył się naruszenia szeregu przepisów procesowych w zakresie ustalenia stanu fatycznego. Z tych też powodów przedwczesne jest przesądzenie, czy w sprawie znajduje zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, skoro w sprawie nie zostało ustalone kiedy powstały budynki, o których mowa w decyzji lokalizacyjnej oraz czy i kiedy powstała towarzysząca im infrastruktura techniczna (w tym infrastruktura podziemna). Przy czym do odmowy zwrotu nieruchomości wystarczające byłyby ustalenia co do samej infrastruktury podziemnej, jeżeli zostanie potwierdzone, że została ona wybudowana przed dniem złożenia wniosku o wywłaszczenie i stanowiła ona element realizacji celu wywłaszczenia. Wówczas zbędne byłoby prowadzenie postępowania co do daty powstania budowli naziemnych (boisko i urządzenia na placu zabaw).

Podsumowując, Sąd stwierdza, że wskazane wyżej uchybienia prawa procesowego zadecydowały o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wyżej powołanej ustawy i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na koszty postępowania w łącznej kwocie 697 zł składają się: wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, wpis od skargi w kwocie 200 zł.