Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 94/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29, art. 30
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 56, art. 262, art. 263, art. 264
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 152
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kowalczyk Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokat A. D. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę [...]zł ([...]), w tym [...] ([...]) podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 stycznia 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium", organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu zażalenia A. K. (dalej jako: "skarżący") utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy T. D. (dalej jako: "Wójt", "organ I instancji") z dnia 14 listopada 2018 r., w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Postanowieniem z dnia 17 listopada 2017 r. Kolegium wznowiło z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wójta G. G. z dnia 1 lutego 2017 r., umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położnych w obrębie G. P., stanowiących działki nr [...] (własność A. i G. K.) z nieruchomościami sąsiadującymi stanowiącymi działki nr [...] ( własność M. W.), nr [...] (własność T. i A. S.) oraz nr [...] (własność G. G.). Podstawę wznowienia stanowił art. 150 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a."). Kolegium wyznaczyło do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego Wójta Gminy T. D., który postanowieniem z dnia 19 grudnia 2017 r. wszczął na wniosek A. i G. małżonków K. postępowanie rozgraniczeniowe mające na celu ustalenie przebiegu granic działek nr [...] z działkami sąsiadującymi nr [...] i [...], upoważniając jednocześnie do ustalenia czynności przebiegu granic uprawnionego geodetę. Postanowieniem z dnia 8 lutego 2018 r. organ I instancji, na wniosek skarżącego rozszerzył postępowanie rozgraniczeniowe o rozgraniczenie działki [...] z działką [...] stanowiącą własność małż. S..

Z uwagi na brak możliwości zawarcia ugody pomiędzy stronami postępowania decyzją z dnia 13 czerwca 2018 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia przedmiotowych działek i przekazał sprawę z urzędu do rozpatrzenia przez sąd. Jednocześnie postanowieniem z dnia 13 czerwca 2018 r. organ ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości w wysokości [...] zł i obciążył tymi kosztami strony postępowania.

Skarżący nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożył zażalenie.

Decyzją z dnia 1 sierpnia 2018 r. Kolegium stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Wójta Gminy T. D. z dnia 13 czerwca 2018 r. z uwagi na wydanie w postępowaniu wznowieniowym rozstrzygnięcia właściwego dla trybu zwykłego, a nie z art. 151 k.p.a., a także z uwagi na brak tożsamości sprawy pod względem przedmiotowym – rozszerzenie rozgraniczenia o działkę nr [...].

Następnie postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2018 r., Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego z uzasadnieniem, że wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. decyzji czyni przedwczesnym ustalenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, którego decyzja dotyczyła.

Mając na względzie powyższe postanowieniem z dnia 4 września 2018 r., Wójt wyłączył z prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego rozgraniczenie działki nr [...] z działką oznaczoną nr [...] i przekazał sprawę rozgraniczenia tych działek do organu właściwego – Wójta G. G.. Rozprawa graniczna została powtórzona, geodeta sporządził opinię dodatkową.

Z uwagi na brak możliwości ustalenia przebiegu granic na podstawie zebranych dowodów, brak zgodnych oświadczeń stron co do przebiegu granic i braku woli do zawarcia ugody, decyzją z dnia 14 listopada 2018 r. organ I instancji po wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wójta G. G. z dnia 1 lutego 2017 r. uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych nr [...] i nr [...] stanowiących własność A. i G. małż. K. z działkami sąsiadującymi: nr [...] będących własnością M. W., nr [...] będącą własnością T. i A. małż. S., nr [...] będącej własnością G. G. i przekazał sprawę z urzędu do rozpatrzenia przez sąd.

W następstwie podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji postanowieniem z tego samego dnia ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości na łączną kwotę [...]zł i zobowiązał do ich poniesienia strony postępowania: skarżącego i G. K. w kwocie [...]zł, T. i A. S. w kwocie [...]zł, M. W. w kwocie [...]zł oraz G. G. w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wójt odwołał się do regulacji art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 k.p.a. oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 (dostępnej na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W ocenie organu I instancji przy podziale kosztów rozgraniczenia należało uwzględnić art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 1145, dalej jako: "k.c.").

Organ I instancji uzasadniał, że zgodnie z wyliczeniami geodety koszty rozgraniczenia działek nr [...] z działką nr [...] wyniosły [...] zł , z działkami [...] - [...] zł, a działki [...] z działką [...] – [...] zł. W tych okolicznościach organ I instancji uznał, że małżonków A. i G. K. należało obciążyć kosztami w łącznej kwocie [...]zł z tym, że za rozgraniczenie działek [...] z działką [...] kwotą [...]zł (1/2 kwoty), za rozgraniczenie działek [...] z działkami [...] kwotą [...]zł (1/2 kwoty) i za rozgraniczenie działek [...] z działką [...] kwotą [...]zł (1/2 kwoty). Pozostałą połówkę kosztów ponieśli właściciele działek sąsiadujących.

Skarżący nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożył zażalenie, w którym wnosząc o uchylenie postanowienia organu I instancji wniósł również o zwolnienie w całości, ewentualnie w części z obowiązku uiszczenia kosztów rozgraniczenia. Zarzucił brak dokumentów związanych z wyborem oferty konkursowej i przyjętymi zasadami ustalania ceny i brak weryfikacji kosztów związanych z czynnościami geodety. Podnosił, że koszty powinny zostać wyliczone odrębnie dla każdej granicy rozgraniczającej dwie nieruchomości, a dopiero później zsumowane w stosunku do poszczególnych właścicieli.

Kolegium zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium odwołało się do art. 263 § 1 k.p.a. stanowiącego przykładowy wykaz kosztów postępowania i podkreśliło, że w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym ma zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c., stanowiąca że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie. Tak jak organ I instancji Kolegium w swojej argumentacji odwołało się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) w sprawie sygn. akt I OPS 5/06. Uzasadniało, że wysokość kosztów przedmiotowego postępowania stanowi wynagrodzenie geodety, które nie odbiega od przyjętej na rynku kwoty wynagrodzenia za czynności rozgraniczeniowe i wynika z zawartej umowy oraz wystawionego przez geodetę rachunku, który został skorygowany o wyłączenie kosztów za wytyczenie granicy działki [...] z działką [...]. W ocenie Kolegium, rozgraniczenie nieruchomości leży w interesie wszystkich właścicieli, gdyż w sprawie zaistniał spór co do przebiegu granic, który w efekcie nie został zażegnany, pomimo przeprowadzenia administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem organu odwoławczego, rozdzielnie kosztów przypadających na uczestników postępowania według przyjętego przez organ I instancji klucza znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym, jak też odpowiada zasadzie wynikającej z art. 152 k.c. i pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w ww. uchwale.

Kolegium dodało, że wniosek o zwolnienie od kosztów może zostać złożony do organu I instancji dopiero po ostatecznym ustaleniu wysokości tychże kosztów i na podjęte w tym przedmiocie rozstrzygniecie przysługiwać będzie stronie zażalenie.

Skargę na postanowienie Kolegium złożył A. K.. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 80 oraz art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 152 k.c. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie dowodów i ich błędną ocenę oraz wadliwe uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie i podział kosztów postępowania, a w konsekwencji dowolne uznanie, że przyjęte przez organ rozdzielenie kosztów postępowania (w oparciu o wyliczenie uprawnionego geodety), znajduje swoje uzasadnienie w materiale dowodowym, jak też odpowiada zasadzie rozdziału kosztów;

- art. 267, art. 262 § 2 oraz 138 § 2 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia przez organ administracji wniosku skarżącego o zwolnienie od ponoszenia kosztów rozgraniczenia, zawartego w zażaleniu przed wydaniem postanowienia rozstrzygającego o kosztach postępowania rozgraniczeniowego.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podkreślił, że w jego ocenie zarówno ustalenia jak i rozdzielenie kosztów narusza zasadę wynikającą z art. 152 k.c. oraz art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. skoro połową kosztów z kwoty [...]zł zostali obciążeni wnioskodawcy postępowania, a druga część tej kwoty została rozdzielona na pozostałe strony. Skarżący podtrzymał argumenty zażalenia, że koszty powinny zostać wyliczone odrębnie dla każdej granicy, a dopiero później zsumowane w stosunku do poszczególnych właścicieli oraz, że w postanowieniu rozstrzygającym kwestię kosztów niezbędne jest wykazanie dokumentów związanych z wyborem oferty konkretnego geodety i przyjętymi zasadami ustalenia ceny, a strony powinny wiedzieć z czego te koszty konkretnie wynikają. W ocenie skarżącego, wniosek o zwolnienie powinien być rozpatrzony przed wydaniem postanowienia rozstrzygającego o kosztach, czyli przed ustaleniem wysokości kosztów i osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia. Skarżący odwołał się w tym przedmiocie do orzeczenia w sprawie sygn. akt II SA/Rz 1243/17.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącego koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały ustalone i rozdzielone prawidłowo.

Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 725, dalej jako: "p.g.k."). Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony jest – stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 p.g.k. – wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy (art. 31 ust. 1 p.g.k.). Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości określają przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453, dalej jako: "rozporządzenie").

Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określają natomiast zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W związku z tym przy ustalaniu kosztów tego postępowania zastosowanie znajdują przepisy Działu IX k.p.a.

Zasadę rozdziału kosztów postępowania administracyjnego określa art. 262 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie.

Stosownie zaś do art. 263 § 1 k.p.a., do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2).

Z przytoczonych przepisów wynika, że koszty postępowania administracyjnego to wyłącznie koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Ustalając wysokość kosztów postępowania administracyjnego, organ zobowiązany jest więc wykazać i uzasadnić nie tylko ogólną wysokość kosztów danego postępowania, ale też wskazać, jakie składniki i na jakiej podstawie zostały zaliczone do kosztów postępowania oraz uzasadnić obciążenie strony kosztami.

W ocenie Sądu organ temu obowiązkowi sprostał. Dokonał prawidłowej wykładni art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie koszty zostały poniesione w interesie wszystkich właścicieli działek objętych rozgraniczeniem oraz prawidłowo, w świetle przytoczonego brzmienia art. 263 k.p.a. do kosztów postępowania rozgraniczeniowego zaliczył koszty wynagrodzenia geodety, bowiem są one koniecznymi kosztami postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.

W tym miejscu już jako niezasadny należy ocenić zarzut skargi wyprowadzany z odwołaniem do orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych (w tym. m.in. w sprawach o sygn. akt: II SA/Op 12/17, czy II SA/Wr 485/13 – CBOSA,) dotyczący braku ujawnienia w aktach sprawy dokumentacji z przebiegu procedury wyboru geodety. Sąd stoi bowiem na stanowisku, że przepisy nie nakładają na organ obowiązku dopuszczenia stron do udziału w procedurze wyboru geodety dokonującego czynności ustalenia przebiegu granic, a zatem brak jest podstaw, aby żądać od organu utrwalenia w aktach sprawy wszelkiej dokumentacji związanej z wyborem wykonawcy rozgraniczenia (zob. orzeczenie w sprawie sygn. akt. IV SA/Po 528/18, CBOSA). Ponadto, nie można pomijać, że przedmiotowe orzeczenia zapadły w indywidualnych sprawach i w odmiennych stanach faktycznych. Sąd zgadza się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, że organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków wystawionych przez upoważnionych geodetów i powinien dokonać weryfikacji kosztów. W okolicznościach analizowanej sprawy z jej akt wynika jednak, w ocenie Sądu, wbrew przekonaniu skarżącego, dokładne wyliczenie kosztów.

Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji i postanowienia organu odwoławczego oraz akt postępowania wynika bowiem jakie koszty zostały poniesione przez organ w związku z prowadzonym postępowaniem rozgraniczeniowym, z czego ta kwota wynikała oraz jakie prace zostały wykonane. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja z wyboru geodety do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic – czyli umowa z dnia 28 grudnia 2017 r. wraz z aneksem oraz wystawiony przez niego rachunek za wykonane czynności i jego korekta. Strona miała dostęp do akt sprawy, a zatem i do treści przedmiotowej umowy. Wiedziała o wysokości ustalonego wynagrodzenia i nie składała sprzeciwu. Ponadto podkreślenia wymaga, że przepisy prawa nie określają wysokości stawek za usługi geodezyjne, lecz są one kształtowane zasadami wolnego rynku. Skarżący natomiast, nie wykazał, aby wynagrodzenie wynikające z zawartej umowy pomiędzy organem I instancji i wyznaczonym geodetą mogłoby być niższe. Nie wykazał aby ustalona kwota wynagrodzenia została ustalona w sposób nieprawidłowy, odbiegający od cen rynkowych. Skarżący de facto nie kwestionował wysokości tych kosztów, a sam brak pełnej dokumentacji z wyboru uprawnionego geodety bez uzasadniania, że miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć przy tym należy, że zwarta umowa opiewała na kwotę [...]zł i dotyczyła rozgraniczenia działek nr [...] z działkami nr [...] oraz z działką nr [...] i z działką nr [...], a zawierając aneks do tej umowy o dodatkowe rozgraniczenie z działką nr [...] - na wniosek skarżącego - wysokość wynagrodzenia pozostała niezmienna, a i tak, co skarżący pomija, geodeta z uwagi na ostateczne wyłączenie z rozgraniczenia działki nr [...] pomimo wykonania czynności skorygował wysokość swojego wynagrodzenia o kwotę [...]zł, co dało w ostateczności ogólną kwotę kosztów w wysokości [...] zł, czyli mniej, niż określono to w umowie. Trudno zatem zakwestionować wynagrodzenie ustalone na rzecz geodety w niniejszej sprawie, a szczególności stwierdzić, by było ono nieadekwatne względem nakładu pracy wykonanej podczas ustalania przebiegu spornych granic.

Poza tym wysokość wynagrodzenia została udokumentowana. Geodeta złożył rachunek, z którego wynika, jakie są koszty dokonania czynności w stosunku do każdej z granic, co czyni zarzut skargi w tym przedmiocie bezpodstawnym. Z przedłożonego przez geodetę rachunku jasno wynika jakie koszty zostały poniesione za poszczególne czynności, tzn. za rozgraniczenie dz. nr [...] z dz. [...] – granica dł. 28 m – [...] zł, za rozgraniczenie dz. [...] z dz. nr [...] – granica dł. [...] m – [...] zł, i za rozgraniczenie dz. nr [...] z dz. nr [...] – granica o długości 63 m. – [...] zł. Ponadto podkreślić też trzeba, że z treści umowy zawartej z geodetą wynika, że strony ustaliły wynagrodzenie ryczałtowe za całość prac rozgraniczeniowych. Geodeta nie był więc zobowiązany do wyszczególniania poszczególnych czynności i ich odrębnej wyceny.

Ponadto w okolicznościach analizowanej sprawy istotne jest to, że organ I instancji dokonał oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic przez geodetę, a dokumentacja rozgraniczeniowa oraz dokumentacja techniczna zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z protokołów z dnia 16 kwietnia 2018 r. i z dnia 8 października 2018 r. (k. 19 i 68 akt administracyjnych) wynika, że sprawdzono zgodność czynności wykonanych przez geodetę oraz sporządzonej przez niego dokumentacji z obowiązującymi przepisami. Poza tym geodeta ustosunkował się do zarzutów skarżącego (k. 23 akt administracyjnych) jeszcze przed wydaniem decyzji w przedmiocie rozgraniczenia.

Zauważyć przy tym należy, że skarżący nie wskazywał aby sporządzona przez geodetę dokumentacja rozgraniczeniowa zwierała jakiekolwiek uchybienia formalne. W sprawie nie było kwestionowane, że czynności techniczne z udziałem geodety zostały wykonane. Zdaniem Sądu sporządzona przez geodetę w niniejszej sprawie dokumentacja rozgraniczeniowa zawiera te istotne elementy o jakich mowa w § 19 rozporządzenia.

W ocenie Sądu, przyznanie geodecie wynagrodzenia za dokonane przy rozgraniczeniu czynności zostało poprzedzone przez organ weryfikacją przedstawionych przez geodetę wyników jego prac oraz przedłożonego rachunku. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że rachunek przedstawiony przez geodetę został przez organ zaakceptowany w sposób bezkrytyczny.

W kwestii natomiast przyjętej przez organ I instancji i zaakceptowanej przez organ odwoławczy zasady obciążenia właścicieli nieruchomości sąsiadujących kosztami postępowania, stwierdzić należy, że wbrew przekonaniu skarżącego organ zastosował zasadę z art. 152 k.c. i stanowisko organów pozostaje w zgodzie z poglądem prawnym zaprezentowanym przez NSA w uchwale w sprawie sygn. akt I OPS 5/06. Z uzasadniania zaś postanowienia organu I instancji wynika, wbrew zarzutom skargi, dokładne wyliczenie kosztów dla każdej ze stron.

W powołanej uchwale NSA wyraził pogląd, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może – uwzględniając normę art. 152 k.c. – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 152 k.c. właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, a koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że kryterium "interesu prawnego" musi dotyczyć interesu prawnego jednostki, musi to być interes własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Należy więc uznać, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny bowiem jest kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które - w jego ocenie - zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Pogląd wyrażony w powołanej uchwale NSA jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek skarżącego i jego małżonki i to skarżący kwestionuje obciążenie go kosztami, a nie właściciele działek sąsiadujących. Zgodzić się jednak należy z organem, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było również w interesie pozostałych właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, a w konsekwencji także i oni powinni być obciążeni kosztami rozgraniczenia.

W niniejszej sprawie niewątpliwie istnieje spór co do przebiegu granic, o czym świadczy przekazanie sprawy sądowi, na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 p.g.k. Istnienie sporu o granicę potwierdziła także sporządzona przez geodetę dokumentacja rozgraniczeniowa.

Zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokości kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Zasada ta ma zastosowanie także w przypadku, gdy sprawa po zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego w trybie administracyjnym w następnej kolejności rozpoznawana jest przez sąd powszechny. Brak jest bowiem przepisu prawa, który nakazywałby inny sposób rozstrzygnięcia o kosztach postępowania administracyjnego. Przytoczony art. 262 k.p.a. stanowi zatem samodzielną podstawę rozstrzygania o kosztach zakończonego postępowania administracyjnego.

Jak wskazano na wstępie, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały ustalone i rozdzielone prawidłowo.

Jak wykazano koszty zostały ustalone odrębnie dla każdej granicy, a po drugie rozdzielono koszty po połowie co do właścicieli poszczególnych działek i potem koszty zostały zsumowane w stosunku do poszczególnych właścicieli. Tym samym zrobiono tak jak argumentował skarżący, natomiast fakt, że w końcowym rozliczeniu skarżącego wraz z małżonką obciążono połówką ustalonych kosztów, a drugą część tej kwoty ponieśli pozostali właściciel działek sąsiadujących nie oznacza że zasada z art. 152 k.c. nie została zastosowana. Taki podział jest racjonalny mając na uwadze, że nieruchomości skarżącego graniczyły z trzech stron, a pozostałych właścicieli działek sąsiadujących tylko z jednej strony. Otóż jak wynika z uzasadnienia organu I instancji małżonków G. i A. K. obciążono kosztami w łącznej kwocie [...]zł, w tym :

- za rozgraniczenie działek [...] z działką [...] – [...] zł (1/2 kwoty z ogólnej sumy [...] zł - pozostałe [...] zł zobowiązana jest uiścić G. G.);

- za rozgraniczenia działek [...] z działkami [...] - [...] zł (1/2 kwoty z ogólnej kwoty [...]zł - pozostałą kwotę [...]zł zobowiązany jest uiścić M. W.);

- za rozgraniczenie działki [...] z działką [...] - [...] zł (1/2 z ogólnej kwoty [...]zł - pozostałą kwotę [...]zł zobowiązani są uiścić małżonkowie T. i A. S..

Z tych też przyczyn niezasadne są zarzuty skargi, co do naduszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 (mającego odpowiednie zastosowanie do postanowień w oparciu o regulację art. 126 k.p.a.) w zw. z 8 i art. 80 k.p.a. oraz art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, organy obu instancji działały na podstawie przepisów prawa, ustaliły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, uwzględniając stan faktyczny sprawy oraz wyjaśniły przesłanki jakimi się kierowały wydając rozstrzygnięcie. Zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jest kompletny dla podjęcia rozstrzygnięcia i został poddany przez organ wszechstronnej analizie, a wyprowadzone wnioski należało uznać za spójne i logiczne. Organ nie naruszył reguł postępowania dowodowego. Natomiast fakt, że skarżący nie zgadza się z oceną materiału dowodowego zaprezentowaną przez organ i podjętym rozstrzygnięciem, nie świadczy o tym, że reguły procedowania zostały naruszone.

Niezasadny również, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, pozostaje zarzut skargi, co do naruszenia art. 267 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuję z zachowaniem przepisów o tych opłatach.

Sąd zgadza się z poglądem wyrażonym w powołanym przez skarżącego wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Rz 1243/17, CBOSA, że przepis ten dotyczy wszystkich należności związanych z tokiem postępowania, oraz, że postanowienie w tym przedmiocie jest jednym z postanowień w sprawie kosztów postępowania, na które służy zażalenie.

Nie można natomiast zgodzić się tezą stawianą przez skarżącego za powoływanym orzeczeniem, że wiosek o zwolnienie powinien zostać rozpatrzony przed wydaniem postanowienia rozstrzygającego o kosztach postępowania, czyli przed ustaleniem wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1502/10, CBOSA, rozpatrywanie wniosku strony o zwolnienie z kosztów na etapie postępowania zażaleniowego, bez wcześniejszego rozstrzygnięcia tej kwestii przez organ właściwy, czyli organ I instancji nie tylko naruszałoby właściwość organu, ale prowadziłoby również do paradoksalnych konsekwencji takiego działania. Jeżeli bowiem strona wnioskowałaby o pełne zwolnienie od kosztów, a organ przyjąłby tylko zwolnienie częściowe), to strona traciłaby prawo do poddania jej sprawy rozstrzygnięciu jednej instancji administracyjnej (odwoławczej). To zaś nie może mieć miejsca z uwagi na zasadę wynikającą z art. 15 k.p.a. Kolegium nie było zatem władne oceniać w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości kosztów, czy zachodzą przesłanki z art. 267 k.p.a. Słusznie zwraca zatem uwagę organ, że wniosek o zwolnienie od kosztów może być rozpoznany po ustaleniu tych kosztów. Właściwym do orzekania w tym przedmiocie będzie organ, który koszty ustalił, a więc organ I instancji. Kwestia przesłanek określonych w art. 267 k.p.a. będzie zatem przedmiotem odrębnego postępowania przed organem I instancji, w którym na wydane postanowienie stronie przysługiwać będzie zażalenie.

W ocenie Sądu, to stanowisko dodatkowo wzmacnia fakt, że dopiero kiedy koszty zostaną ostatecznie ustalone, dopiero wtedy organ będzie miał możliwość skonfrontowania ich wysokości z możliwościami majątkowymi i finansowymi zobowiązanego do ich poniesienia. Pamiętać bowiem trzeba, że zwolnienie strony z obowiązku ponoszenia opłat i kosztów ma charakter uznaniowy, a w związku z tym orzekanie w takim przedmiocie powinno być poprzedzone bardzo starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym prowadzącym do ustalenia rzeczywistej sytuacji majątkowej i życiowej strony. Uznanie administracyjne nie oznacza bowiem dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje organowi większa swobodę co do treści rozstrzygnięcia. To zaś wiąże się z koniecznością dokonania rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy.

Dlatego też Sąd zgadza się z poglądem zaprezentowanym w sprawach sygn. akt.: II SA/Ke 905/16, II SA/Łd 1167/17, III SA/Gd 143/19, czy też II SA/Lu 221/12 – CBOSA, że od kosztów można zwolnić wówczas, gdy zostanie na stronę nałożony obowiązek ich poniesienia. W pierwszej kolejności organ powinien zatem ustalić wysokość kosztów i osoby zobowiązane do ich poniesienia, stosownie do art. 264 k.p.a., a dopiero później, gdy postanowienie to stanie się ostateczne rozstrzygać na podstawie art. 267 k.p.a. o zwolnieniu od obowiązku ich ponoszenia. Sąd zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku w sprawie sygn. akt OSK 1502/10, że nie ma podstaw, by z kompetencji organu prowadzącego postępowanie w sprawie wyłączać kwestię zwalniania strony od obowiązku poniesienia określonych opłat i należności związanych z tokiem tego postępowania. W związku z tym organ wyższego stopnia nie jest właściwy do rozstrzygnięcia tej kwestii w przypadku braku wcześniejszego wypowiedzenia się organu I instancji. W konsekwencji za chybiony w kontekście zarzutu naruszenia art. 267 k.p.a uznać też należy zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., którego organ w sprawie nie stosował.

Sąd ma oczywiście na uwadze, że od tego wyroku i jego uzasadnienia zostało złożone zdanie odrębne oraz, że w orzecznictwie pojawiają się poglądy zbieżne ze stanowiskiem skarżącego, jednakże skład orzekający w niniejszej sprawie ich nie podziela.

Na koniec dla zupełności sądowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze, że w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: "p.p.s.a") – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (...) zauważyć należy, że w aktach sprawy k. 35 znajduje się dokument pełnomocnictwa w kserokopii dla adw. K. R. do reprezentowania skarżącego przed organami administracji (...) w sprawie o rozgraniczenie (wskazano nr sprawy) złożone w trakcie czynności ustalenia przebiegu granicy. Zgodność z oryginałem tego pełnomocnictwa potwierdził geodeta. Obecność pełnomocnika została też odnotowana w protokole granicznym. Organ I instancji tę fakt jednak pominął. Zgodnie natomiast z art. 33 § 3. k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony.

W tych okolicznościach organ I instancji, w ocenie Sądu, powinien był wezwać pełnomocnika do złożenia dokumentu pełnomocnictwa we właściwej formie i stosownie do podjętych przez niego czynności odnotować bądź nie jego udział w postępowaniu. Niemniej jednak to uchybienie pozostaje, w ocenie Sądu, bez wpływu na wynik sprawy. Skarżący brał udział w postępowaniu, osobiście zainicjował postępowanie zażaleniowe i wniósł skargę. Ponadto na żadnym etapie postępowania nie zarzucał organowi pomijania pełnomocnika i nie wykazał negatywnych konsekwencji z tym związanych.

Co do naruszenia art. 262 § 2 k.p.a. (zażądanie zaliczki na pokrycie kosztów), to uznać z kolei należy, że jest on nieadekwatny w okolicznościach analizowanej sprawy. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by organ żądał zaliczki na pokrycie kosztów postępowania.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddalił.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 2 pkt 1 i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18).