Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1306/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Wojciech Chróścielewski Sędziowie Andrzej Jurkiewicz Anna Łuczaj (spr.) Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. i B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 2550/03 w sprawie ze skargi E. S. i B, S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2005 roku, sygn. akt II SA/Wr 2550/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę E. i B. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2003 roku nr [...] w przedmiocie nakazania S. M. wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia samowolnie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 23 grudnia 2003 roku nakazał S. M. zamieszkałej we W. przy ul. Z. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych, związanych z przebudową wewnętrznej instalacji gazowej oraz podłączeniem pieca gazowego dwufunkcyjnego w miejsce wcześniej zamontowanego junkersa w lokalu nr 2 w budynku mieszkalnym przy ul. Z.

Od powyższej decyzji S. M. wniosła odwołanie.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2003 roku uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego były przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zdaniem organu odwoławczego przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wymaga uzupełnienia, zwłaszcza w części dowodowej. Pewne kwestie, zwłaszcza bezsprzeczne ustalenie, czy i w jakim zakresie zostały przez inwestora wykonane roboty budowlane a zatem, czy w konsekwencji zostały naruszone przepisy Prawa budowlanego, wymagają jednoznacznego wyjaśnienia. Na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz ustaleń poczynionych przez organ I instancji nie można stwierdzić, czy stan faktyczny występujący w sprawie odpowiada przewidzianemu przez ustawodawcę w przywołanych przepisach. Z tych względów rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy uznać za przedwczesne. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na zbyt lakoniczne uzasadnienie decyzji organu I instancji, nie wskazujące przesłanek podjętego rozstrzygnięcie.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. i B. S. zarzucili, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję organu I instancji naruszył wszelkie standardy wymienione w Kodeksie postępowania administracyjnego, a posiłkował się wyłącznie własną opinią, ignorując w całości prawa skarżących, a także rygory postępowania administracyjnego. Skarżącym odmówiono nie tylko prawa do rzetelnej procedury ale i ochrony prawnej wobec istniejącej samowoli. Wskazano, że organ I instancji nakazał S. M. (lokatorce w domu jednorodzinnym stanowiącym współwłasność skarżących), inwestorowi samowolnych robót związanych z przebudową instalacji gazowej oraz podłączenia pieca gazowego – doprowadzenie instalacji gazowej do stanu zgodnego z Prawem budowlanym, nakładając w treści określone obowiązku na inwestora. W postępowaniu przed organem I instancji skarżący przedłożyli opinię kominiarską z dnia 11 lutego 2002 roku, z której wynikało, że w czasie kontroli stwierdzono nieprawidłowe podłączenie oraz odprowadzenie spalin gazowych z gazowego podgrzewacza ciepłej wody typu "Junkers" z łazienki, z jednoczesnym powiadomieniem skarżących o zagrożeniu ich życia i bezpieczeństwa. W dniu 13 września 2002 roku dokonano ponownej kontroli na wniosek skarżącej i wskazano, że gazowy podgrzewacz ciepłej wody typu "Junkers" został zlikwidowany, a w to miejsce podłączono kratkę grawitacyjną zamykaną żaluzjami. Jednocześnie wskazano, że w pomieszczeniu łazienki mieszkania nr 2 znajduje się dwufunkcyjny kocioł gazowy podłączony zgodnie z opinią kominiarską nr [...]. W toku postępowania przed organem I instancji S. M. okazała dowód zakupu pieca c.o. dwufunkcyjnego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał inwestora m. In. do uzyskania zgody współwłaścicieli budynku na wykonanie robót budowlanych związanych z przebudową instalacji i montażem pieca gazowego dwufunkcyjnego. Pismem z dnia 26 lutego 2003 roku organ I instancji przekazał akta sprawy do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego we W. wskazując, że zakończył postępowanie administracyjne, a inwestor wykonał nałożony wydaną decyzją obowiązek. Na tę czynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając, że S. M. nie wykonała żadnego obowiązku. Wskazali także, że decyzją z dnia 27 maja 1998 roku udzielono pozwolenia S. M. (która wówczas była współwłaścicielką udziałów w lokalu nr 2) na rozbudowę instalacji gazu w celu podłączenia pieca gazowego. Już z przedłożonego w 1998 roku projektu przebudowy wynikało, że w łazience lokalu nr 2 nie ma żadnego przewodu kominowego.

S. M. w ciągu dwóch lat od daty doręczenia decyzji nie wykonała przebudowy, a nadto decyzja wydana została z pominięciem skarżących, jako współwłaścicieli pozostałej części budynku oraz tego lokalu. W wyniku wznowienia postępowania na wniosek skarżących Prezydent W. decyzją z dnia 22 września 2003 roku stwierdził, że decyzja Prezydenta W. z dnia 27 maja 1998 roku wydana została z naruszeniem prawa. Dodatkowo skarżący podnieśli, że od listopada 2000 roku są jedynymi współwłaścicielami tego domu, a opinia kominiarska wydana w 1997 roku dotyczyła innego stanu prawnego i faktycznego. Obowiązkiem organu było dokonanie dokładnych oględzin instalacji i wykonania obowiązków nałożonych na S. M. w treści decyzji. W piśmie z dnia 18 marca 2003 roku organ wskazał, że roboty objęte były samowolą budowlaną ze względu na fakt, iż decyzja Prezydenta W. z dnia 27 maja 1998 roku straciła ważność.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił skarżącym wydania odpisu odwołania S. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 grudnia 2002 roku., a w szeregu pismach pouczał skarżącą, że po dniu 23 września 2002 roku inwestor samowolnych robót już nie przeprowadzał żadnych robót, zatem nie musiał pozyskiwać zgody skarżących. Na ten sposób procedowania skarżący wnieśli skargę w dniu 11 marca 2003 roku do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu - sygn. akt II SA/Wr 1092/02.

Skarżący podnieśli, iż organ odwoławczy rozpoznał odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 23 grudnia 2002 roku, gdyż stwierdził, że S. M. nie cofnęła skutecznie wniesionego odwołania. Organ odwoławczy wskazał także, iż organ I instancji pominął treść decyzji Prezydenta W. z dnia 27 maja 1998 roku o pozwoleniu na budowę, że w lipcu 1998 roku odbył się odbiór instalacji gazowej oraz że zgodnie z opinią kominiarską został zlikwidowany Junkers, a w to miejsce podłączono kratkę, a nie piec dwufunkcyjny. A zatem istnieje możliwość ustalenia błędnego stanu faktycznego przez organ I instancji, co stanowiło postawę uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie strony skarżącej powyższa decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Przepisy art. 129 – 133 k. p. a. wykluczają możliwość rozpoznania odwołania w taki sposób, w jaki uczynił to organ odwoławczy - przy okazji wypożyczenia akt z NSA do innej sprawy. Skarżący zostali w sposób rażący pozbawieni swych praw, a organ odwoławczy w sposób rażący uchybił prawu, jeśli zważyć, że skarżący przez organy obu instancji byli pouczani, że S. M. cofnęła odwołanie, a skarżący nie mają interesu otrzymać odpisu odwołania. Także doręczenie decyzji nastąpiło w sposób sprzeczny z treścią art. 29 i nast. k. p. a. Było to konsekwencją niezawiadomienia skarżących o przekazaniu odwołania do rozpoznania przez organ I instancji, a czynność ta w ogóle nie miała miejsca. Takie postępowanie organów winno podlegać ocenie w trybie art. 156 k. p. a. Zaskarżona decyzja została wydana w sposób sprzeczny z treścią z art. 136 i 138 k. p. a. Skarżący nie są w stanie odnieść się do twierdzeń dotyczących odbioru technicznego instalacji gazowej znajdującej się wewnątrz lokalu zajmowanego przez S. M. w 1998 roku, bowiem dokumenty te nie są im znane. Bezpodstawne jest powoływanie się przez organ odwoławczy na decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia 27 maja 1998 roku skoro S. M nie wykonała jej w okresie dwóch lat od doręczenia, a piec c.o. nabyła w dniu 13 lutego 2002 roku. Nadto żaden organ dotąd nie sprawdził, czy piec ten podłączony został legalnie. Skarżący niezmiennie podnoszą, że włączenie pieca dwufunkcyjnego w łazience, którą w domu skarżących zajmuje S. M. jest sprzeczne z prawem budowlanym i zagraża ich życiu i zdrowiu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 18 marca 2003 roku podał, że dokonana przez S. M. przebudowa instalacji po dniu 11 lutego 2002 roku wskazuje, że próby szczelności instalacji dokonała osoba posiadająca uprawnienia. Jednakże takich dokumentów nie okazano skarżącym, a nadto – samowola szczególnie w zakresie instalacji gazowej nie polega na próbie szczelności, lecz przede wszystkim na uzyskaniu zgody właścicieli na wpięcie tej instalacji do przewodów kominowych oraz wentylacyjnych oraz prawidłowe z punktu widzenia bezpieczeństwa innych osób i mienia podłączenie tej instalacji do przewodów w budynku.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty skargi zostały wyjaśnione w zaskarżonej decyzji i pozostają bez wpływu na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę stwierdził, iż brak jest podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oceniając poprawność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 23 grudnia 2003 roku nakazującej S. M. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych, związanych z przebudową wewnętrznej instalacji gazowej oraz podłączeniem pieca gazowego dwufunkcyjnego w miejsce wcześniej zamontowanego Junkersa organ odwoławczy uznał, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji wymaga uzupełnienia, zwłaszcza w części dowodowej. Nie wyjaśniono bowiem, czy i w jakim zakresie zostały przez inwestora wykonane przedmiotowe roboty oraz czy zostały naruszone przepisy Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zasadnie zarzucił, iż uzasadnienie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zbyt lakoniczne, nie wskazuje przesłanek, na których oparte zostało rozstrzygnięcie. Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 7 i 77 § 1 k. p. a. Podniósł nadto, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie odpowiada dyspozycji art. 107 k. p. a. Organ odwoławczy zasadnie zakwestionował decyzję organ I instancji, jako naruszającą powyższe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Załatwianie spraw administracyjnych w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi w szczególności w przepisach art. 7, 10 i 77 k. p. a. a to musi skutkować wyeliminowaniem wadliwej decyzji z obrotu prawnego.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wnieśli E. i B. S.

Skarżący zaskarżyli wyrok w całości, zarzucając:

- naruszenie art. 134 § 1 p. p. s. a. poprzez nierozpoznanie skargi w granicach jej zaskarżenia,

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 3 i art. 151 p. p. s. a. w związku z art. 131 – 137 k. p. a. przez pominięcie, że zaskarżona decyzja wydana została przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego bez zachowania trybu odwoławczego oraz z naruszeniem art. 138 § 2 k.p. a. a także z rażącym naruszeniem praw skarżących oraz zasad wyrażonych w art. 78 Konstytucji RP.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu w innym składzie (art. 185 § 1 i 2 p. p.s. a.) oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego a także o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej łącznie ze skargą kasacyjną wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lipca 2005 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 1092/03.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że pogląd wyrażony w motywach zaskarżonego wyroku jest wadliwy i sprzeczny z art. 138 § 2 k. p. a. Przepis ten stanowi podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej jedynie wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je wadliwie. Nie stanowi natomiast takiej przesłanki konieczność dokonania ponownej oceny prawnej postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji ani też dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu. W tym wypadku obowiązkiem organu II instancji jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Skarżący powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważyli, że pogląd przeciwny nie daje stronie szans na zakończenie postępowania w rozsądnym terminie i umożliwia uchylenie decyzji organu I instancji pod byle pretekstem.

Skarżący przedstawili stan faktyczny sprawy i podnieśli, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a okoliczności te zostały przez Sąd pierwszej instancji całkowicie pominięte, choć mają zasadnicze znaczenie dla realizacji praw skarżących. Wniesienie i rozpoznanie odwołania podlega trybowi z art. 129 – 133 k. p.a. Przepisy te wykluczają możliwość rozpoznania odwołania w taki sposób, jak uczynił to WINB. Jeżeli S. M. uznałaby wbrew ocenie organu I instancji, że wniosła odwołanie, przysługiwałyby jej środki prawne (w tym zażalenie na bezczynność) zmierzające do rozpoznania jej odwołania. Taki tryb gwarantuje udział drugiej stronie (w tym wypadku skarżącym) do udziału w postępowaniu przed organem II instancji, zgłaszania wniosków dowodowych. Pominięcie praw skarżących, a przy tym rozpoznanie odwołania, przy okazji wypożyczenia akt z NSA do innej sprawy stanowi naruszenie prawa. Sąd pierwszej instancji pominął też, że decyzja została wydana w sposób sprzeczny z art. 136 i 138 k. p. a. Skarżący nie byli w stanie odnieść się do twierdzeń dotyczących przeprowadzonego w 1998 roku odbioru technicznego instalacji gazowej znajdującej się wewnątrz lokalu zajmowanego przez S. M., gdyż dokumenty te nie są im znane. Organ bezpodstawnie organ powołuje się na decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia 27 maja 1998 roku. Nadto żaden organ nie sprawdził, czy piec podłączono legalnie. Obowiązkiem organu było ustalenie, jaki jest stan sprawy. Można to było uczynić w drodze jednorazowej wizji lokalnej.

Zdaniem skarżących samowola w zakresie instalacji gazowej polega nie tylko na próbie szczelności, lecz na uzyskaniu zgody właścicieli na wpięcie tej instalacji do przewodów kominowych oraz wentylacyjnych oraz prawidłowe z punktu bezpieczeństwa innych osób i mienia podłączenie tej instalacji do przewodów w budynku. Te natomiast istotne okoliczności nie leżą dotąd w kręgu zainteresowania ani organów nadzoru budowlanego ani Sądu pierwszej instancji. Powyższy stan powoduje zagrożenie dla skarżących i stanowi naruszenie ich praw własności. Zaskarżony wyrok sankcjonuje nieprawidłowe postępowanie organu II instancji w niniejszej sprawie, a także w sprawie rozstrzygniętej pod sygn. akt II SA/Wr 1092/03 będącej przedmiotem odrębnej skargi kasacyjnej. W ocenie skarżących zaskarżony wyrok doprowadził do pozostawienia w obrocie dwóch wzajemnie wykluczających się rozstrzygnięć. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowił skarżących ukarać w związku z wniesieniem przez nich skargi w sprawie o sygn. akt Ii SA/Wr 1092/03.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów procesu wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana na skutek odwołania złożonego przez stronę postępowania administracyjnego. Okoliczność ta jest bezsprzeczna. S. M. złożyła odwołanie od decyzji z dnia 23 grudnia 2002 roku, które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 17 stycznia 2003 roku.

Gruntowna analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoliła na stwierdzenie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego posiada uchybienia powodujące konieczność eliminacji z obrotu prawnego. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie nie zostało poprzedzone dostatecznym postępowaniem wyjaśniającym, gdyż faktycznie organ decyzyjny nakładając na stronę określone obowiązku nie wykazał czy istotnie, a jeżeli tak to jakie roboty budowlane zostały wykonane. Taki stan rzeczy powoduje brak możliwości jednoznacznego wskazania naruszenia norm prawa materialnego. Przesłanki zasadności uchylenia decyzji organu I instancji zostały wyspecyfikowane w uzasadnieniu decyzji nr [...], jak też w odpowiedzi na skargę.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą w zasadzie innego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 1092/03. Wbrew twierdzeniom skarżących nie funkcjonują w obrocie prawnym dwa wykluczające się rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy na skutek wydania przez organ I instancji rozstrzygnięcia oddalił zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie w trybie odwoławczym uchylił decyzję nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż naruszenie prawa procesowego może następować w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a zatem może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Wnoszący skargę kasacyjną, powołując się jednocześnie na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucają zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 134 § 1 p. p. s. a. oraz art. 145 § 1 pkt 3 i art. 151 p. p. s. a. w związku z art. 131 – 137 k.p.a. przez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja WINB została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. a także rażącym naruszeniem praw skarżących i art. 78 Konstytucji RP.

W tym miejscu podkreślić należy, iż przepis art. 174 p.p.s.a. nie zawiera tak określonej jednostki redakcyjnej to jest paragrafu 1, lecz jedynie punkt 1 i punkt 2. Nadto skarżący powołali się na pkt 1 art. 174 p.p.s.a. tj. podstawę kasacyjną dotyczącą naruszenia prawa materialnego bez wskazania jaki przepis prawa materialnego naruszył Sąd pierwszej instancji, w jakiej formie i na czym polegało to naruszenie prawa.

Niezależnie od sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa w powyższym zakresie.

Na gruncie przepisu art. 174 pkt 2 p. p. s. a. należy przyjąć, iż skarga kasacyjna zmierzała do wykazania, iż Sąd pierwszej instancji niezasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p. p. s. a. zamiast wydać orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p. p. s. a.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Podkreślić należy, iż stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji (postanowienia) stanowi szczególny typ orzeczenia sądu administracyjnego. Powyższy typ orzeczeń sądu administracyjnego z orzeczeniami wydanymi na skutek uwzględnienia skargi łączy ta okoliczność, że zostaje wydane po przeprowadzeniu przez sąd kontroli legalności rozstrzygnięcia organu, w trakcie której stwierdzona została wadliwość uzasadniająca pozbawienie mocy obowiązującej. Różnica zaś polega na tym, że zaskarżony akt pozostaje w mocy i będzie wiązał nadal. Skarżący nie osiągnie więc celu zaskarżenia, czyli skarga będzie nieskuteczna. Sytuacja jest zatem podobna, jak w przypadku oddalenia skargi (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2005, s. 459 – 460 ).

Uwzględnienie skargi przez stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa następuje w wypadku ustalenia, że zachodzi przyczyna określona w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Będą to więc sytuacje, w których istnieją podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, jednakże jego wzruszenie w takim trybie nie może nastąpić ze względu na upływ czasu (art. 146 § 1 i 156 § 2 k.p.a.), a w wypadku stwierdzenia nieważności - również z uwagi na powstanie w wyniku decyzji nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 zdanie ostatnie k.p.a.).

( por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005)

Skarżący nie wykazali, aby w niniejszej sprawie zachodziły takie okoliczności. Tym samym nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 151 p. p. s. a. i art. 131 – 137 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a.

Nie można także skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, iż nie dostrzegł, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu dopuścił się rażącego naruszenia art. 138 § 2 i art. 131 – 137 k.p.a. lub też naruszenia stanowiącego podstawę wznowienia postępowania.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzję Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy może z mocy art. 138 § 2 k.p.a. wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy zachodzą przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie tj., gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Decyzja kasacyjna jest wydawana zatem wtedy, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja ta ma miejsce wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego bądź przeprowadził je w nieznacznej części albo zaistniała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego.

Jeżeli więc organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części to wówczas zachodzą przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. W przypadku zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy winien w sposób jednoznaczny wskazać wadliwości postępowania przed organem I instancji i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 1999 roku, SA/Rz 280/98, LEX 42014). Jak podkreślił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 16 stycznia 1997 roku, III ZP 5/96, w przeciwieństwie do decyzji organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1 k.p.a., który nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ może decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2, wydać wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły ( por. OSNAPiUS 1997 Nr 15, poz. 262). Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż organ II instancji zasadnie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., albowiem zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a nadto w decyzji pierwszoinstancyjnej organ nie wskazał przesłanek, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu jednoznacznie podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż z uwagi na zbyt skąpy materiał dowodowy nie można stwierdzić, czy stan faktyczny w niniejszej sprawie odpowiada dyspozycji przepisów prawa powołanych w decyzji organu I instancji i wyraźnie wskazał, jakie okoliczności winny zostać wyjaśnione w toku ponownego postępowania przed organem I instancji. W szczególności nie wyjaśniono, czy i w jakim zakresie inwestor wykonał roboty budowlane, czy działanie inwestora nosi znamiona samowoli budowlanej i na jakiej podstawie organ I instancji przyjął, że pozwolenie na rozbudowę instalacji gazowej wygasło, a tym samym, czy zostały naruszone przepisy Prawa budowlanego. Nie może odnieść zamierzonego skutku ogólny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 131 – 137 k.p.a. Uzasadnienie zarzutów kasacyjnych sprowadza się w zasadzie do przedstawienia stanu faktycznego sprawy i przebiegu postępowania administracyjnego.

Z brzmienia art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy – oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 roku, sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 roku, sygn. akt III CKN 760/00, LEX nr 53138; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 roku, sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 roku, sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9). Jednocześnie podkreślić należy, iż akta administracyjne nie zawierają - jak wskazał organ odwoławczy i czego nie zakwestionował Sąd pierwszej instancji - pisma S. M., które można by uznać za oświadczenie o cofnięciu odwołania od decyzji organu I instancji. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 78 Konstytucji RP podkreślić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą ograniczać się do ogólnikowych twierdzeń o naruszeniu norm konstytucyjnych, bez podania, kto je naruszył, w jakim postępowaniu i w jaki konkretnie sposób (por. wyrok z dnia 8 września 2004 roku, sygn. akt FSK 363/04, ONSAiWSA 2005/2/41). W skardze kasacyjnej brak jest wskazania, na czym polegało naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zasady dwuinstancyjności, zagwarantowanej w art. 78 Konstytucji RP. Tym samym brak jest możliwości ustosunkowania się do tak określonego zarzutu skargi kasacyjnej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.