Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1636/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 2, art. 238 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, art.18 pkt 19 lit. f, art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 7, ust. 3, art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
Teza: 1) uchwalenie przez Sejmik Województwa statutu urzędu marszałkowskiego, mającego obowiązywać obok statutu województwa, stanowi wkroczenie Sejmiku w obszar kompetencji przypisanych zarządowi województwa przez art.41 ust.2 pkt 7ustawy o samorządzie województwa

2) urząd marszałkowski nie jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych w rozumieniu art.45. 1. u.s.w. i art.238 ustawy o finansach publicznych

TEZY

1) uchwalenie przez Sejmik Województwa statutu urzędu marszałkowskiego, mającego obowiązywać obok statutu województwa, stanowi wkroczenie Sejmiku w obszar kompetencji przypisanych zarządowi województwa przez art.41 ust.2 pkt 7ustawy o samorządzie województwa

2) urząd marszałkowski nie jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych w rozumieniu art.45. 1. u.s.w. i art.238 ustawy o finansach publicznych


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 244/09 w sprawie ze skargi Sejmiku Województwa Lubelskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 30 marca 2009 r. nr NK.II 0911/49/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXIX/514/09 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 23 lutego 2009 r. w sprawie zmiany statutu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubelskiego w Lublinie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r., II SA/Lu 244/09 oddalił skargę Sejmiku Województwa Lubelskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 30 marca 2009, nr NK. II 0911/49/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXIX/514/09 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 23 lutego 2009 r. w sprawie zmiany statutu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubelskiego w Lublinie. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał następujący stan sprawy:

a) Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 marca 2009 r., nr NK. II. 0911/49/09, Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność uchwały nr XXIX/514/09 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 23 lutego 2009 r. w sprawie zmiany Statutu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubelskiego w Lublinie.

Aktualnie obowiązujące przepisy nie dają sejmikowi upoważnienia do wydania uchwały nadającej urzędowi marszałkowskiemu statut. Organ stanowiący nadaje statut jednostkom budżetowym w przypadku ich tworzenia, łączenia, przekształcania w inną formę organizacyjno-prawną oraz ich likwidowania (art.21 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz.U. nr 249, poz.2104 ze zm.). Urzędy marszałkowskie utworzone zostały z mocy samego prawa, w wyniku zmian, zainicjowanych ustawą z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz.872 ze zm.), a zatem nie wymagają uchwalania statutów. W przypadku urzędu marszałkowskiego wystarczającą podstawą jego funkcjonowania będzie regulamin organizacyjny nadawany przez Zarząd Województwa.

W świetle przepisów art.4, art.19, art.20, art.21, art.22 i art.238 ustawy o finansach publicznych, jednostkami budżetowymi są te jednostki organizacyjne województwa, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu województwa. Skoro ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001, nr 142, poz.1590 ze zm.) nie nadaje urzędowi marszałkowskiemu status jednostki organizacyjnej sektora finansów publicznych, a czyni go jedynie aparatem pomocniczym organów samorządu województwa, to nie ma podstaw prawnych by przyjąć, że urząd marszałkowski jest jednostką budżetową, która winna funkcjonować w oparciu o swój statut – art.238 ust.3 ustawy o finansach publicznych nie ma w tej sytuacji zastosowania.

Ustawa o samorządzie województwa nie uległa zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. W artykułach 215 - 236 ustawy o finansach publicznych wskazane zostały ustawy, które zostały zmienione ustawą o finansach publicznych. Nie wykazano w niej ustawy o samorządzie województwa. Oznacza to, że art.238 ustawy o finansach publicznych nie dotyczy jednostek budżetowych, które utworzone zostały z mocy ustawy. Nie zmienił się więc przepis stanowiący, iż urząd marszałkowski funkcjonuje w oparciu o regulamin, a nie statut.

b) Województwo Lubelskie w skardze zarzuciło, że Wojewoda naruszył, art.78 ust.2 i art.82 ust.1 ustawy o samorządzie województwa, granice dozwolonej ingerencji organu nadzoru w sferę uchwałodawczych kompetencji sejmiku województwa.

Zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy uchwały zmieniającej statut Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubelskiego nadany wcześniejszą uchwałą Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 10 lipca 2006 r., nr XLVIII/755/06 która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Podstawą nadania statutu był przepis art.238 ust.3 ustawy o finansach publicznych. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (sejmiki, rady powiatów, rady gmin) są zobowiązane do nadania statutów jednostkom budżetowym (art.21 ust.1 pkt 2 w związku z art.238 ust.3 ustawy o finansach publicznych). Zobowiązanie do nadania statutu, wynikające z art.238 ust.3, nie jest uzależnione od tego czy powstała ona w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, czy też w drodze ustawy.

Urząd marszałkowski będąc jednostką budżetową jest ex definitione samorządową jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych (art.20 ust.1 ustawy o finansach publicznych), nadzorowaną przez województwo, a w związku z tym podlegającą art.20 ust.2 ustawy.

2. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r., II SA/Lu 244/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Sejmiku Województwa Lubelskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 30 marca 2009 r.

Uchwała Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 23 lutego 2009 r. została przyjęta bez podstawy prawnej. Jeżeli organ jednostki samorządu terytorialnego nie tworzy jednostki budżetowej, to brak jest normatywnych podstaw do nadania takiej jednostce statutu, czy też do wprowadzania w nim zmian (art.21 ust.1 pkt 2 i ust.2 ustawy o finansach publicznych). Ustawa o samorządzie województwa oraz ustawa o finansach publicznych nie zawiera przepisu upoważniającego sejmik województwa do nadania urzędowi marszałkowskiemu statutu. Upoważnienie w tym zakresie nie wynika z art.18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa, przewidującego wyłączną właściwość sejmiku do podejmowania uchwał w sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa. Urząd marszałkowski działa w oparciu o regulamin ustalany przez zarząd województwa.

Urząd marszałkowski ma realizować ustawowo wyznaczone zadania (przedmiot działalności). Natomiast nadanie statutu polega w szczególności na określeniu przedmiotu działalności jednostki.

Nadaniu statutu musi towarzyszyć określenie mienia przekazywanego w zarząd jednostce budżetowej (art.21 ust.2 ustawy o finansach publicznych). Zakwestionowany statut nie zawiera żadnych postanowień na temat mienia przekazywanego Urzędowi Marszałkowskiemu w Lublinie.

3. Sejmik Województwa Lubelskiego w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi w trybie art.188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm. z późn. zm. dalej powoływanej jako P.p.s.a. ), zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w obydwu instancjach według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz.2104 z późn. zm.), przez ich błędną wykładnię:

— art.20 ust.2 - poprzez uznanie, że przepis ten nie stosuje się do urzędu marszałkowskiego, będącego jednostką budżetową;

— art.21 ust.2 oraz art.238 ust.3 - poprzez uznanie, że przepis daje możliwość nadania statutu samorządowej jednostce budżetowej utworzonej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ale z wyłączeniem urzędu marszałkowskiego tylko dlatego, że powołany został od do życia przez ustawę oraz poprzez przyjęcie, że tylko statut, a nie akt założycielski jednostki budżetowej powinien określać mienie przekazywane tej jednostce w zarząd;

Urząd marszałkowski będąc jednostką budżetową (zdefiniowaną w art.20 ust.1 ustawy o finansach publicznych) jest samorządową jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych i w całej rozciągłości podlega regulacjom ustawy o finansach publicznych, w tym także art.20 ust.2 ustawy o finansach publicznych, co oznacza, że powinien działać na podstawie statutu.

Określenie mienia przekazywanego w zarząd nowo tworzonej jednostce budżetowej nie musi następować w statucie tej jednostki (art.21 ust.2 ustawy o finansach publicznych). W przypadku urzędu marszałkowskiego rolę aktu erekcyjnego pełni ustawa z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zaś statut nadawany jest odrębnym aktem, w drodze uchwały sejmiku.

Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (sejmiki, rady powiatów, rady gmin) są zobowiązane do nadania statutów jednostkom budżetowym nieposiadającym statutów (art.21 ust.1 w związku z art.238 ust.3 ustawy o finansach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

A. Pierwszy spór, jaki musi być w tym miejscu rozstrzygnięty, dotyczy charakteru prawnego urzędu marszałkowskiego. Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji błędną interpretację art.20 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem strony Skarżącej "Urząd marszałkowski będąc jednostką budżetową (zdefiniowaną w art.20 ust.1 ustawy o finansach publicznych) jest samorządową jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych i w całej rozciągłości podlega regulacjom ustawy o finansach publicznych, w tym także art.20 ust.2 ustawy o finansach publicznych, co oznacza, że powinien działać na podstawie statutu." Naczelny Sąd Administracyjny uważa taką wykładnie za nieprawidłową.

Oczywiście można krytycznie ocenić terminologię zastosowaną przez organ nadzoru. Określenie w rozstrzygnięciu nadzorczym urzędu marszałkowskiego terminem "struktura pracownicza" niczego nie wyjaśnia, gdyż nie nawiązuje do terminologii ustawowej. Nie znaczy to jednak, że zakwestionowanie tego określenia rozwiewa wątpliwości. Stwierdzenie przez skarżącą, że urząd marszałkowski jest jednostką budżetową, wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych – też nie oddaje precyzyjnie obowiązującej regulacji ustawowej, w sposób rozstrzygający powyższy spór.

B. Uzasadniając swoje stanowisko skarga kasacyjna akcentuje konieczność zastosowania w sprawie ustawy o finansach publicznych. Błąd w rozumowaniu polega na tym, że strona Skarżąca koncentruje się na tej ustawie, odsuwając z pola widzenia ustawę o samorządzie województwa. Tymczasem nie wymaga żadnego wyrafinowanego dowodu stwierdzenie, że w szczegółowych sprawach organizacji wewnętrznej samorządu województwa - przepisem szczególnym jest właśnie ustawa o samorządzie województwa, mającym w tym punkcie pierwszeństwo przed ustawą o finansach publicznych. Podczas gdy art.238 ust.3 ustawy o finansach publicznych (eksponowany przez stronę skarżącą) ustala generalną regułę dla całego polskiego porządku prawnego ["Jednostkom budżetowym nieposiadającym statutów, organy, o których mowa w art.21 ust.1, nadają statuty w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy"], to lex specialis jest z natury rzeczy bardziej drobiazgowy.

C. "Zarząd województwa wykonuje zadania województwa przy pomocy urzędu marszałkowskiego i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych lub wojewódzkich osób prawnych." (art.45. ust.1. u.s.w.). Ze względu na użyty w tym przepisie spójnik "i" trzeba przyjąć, że urząd marszałkowski jest szczególną wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną, a dokładniej — w ogóle nie jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych w rozumieniu nadanym temu terminowi przez zacytowany art.45. ust.1. u.s.w. Dlatego ewentualne objęcie urzędów marszałkowskich regułą zapisaną w art.238 ustawy o finansach publicznych nie jest tak łatwe, jak próbuje to przedstawić skarga kasacyjna.

D. Ustawy nie dają wprawdzie wyraźnego nakazu, ani zakazu uchwalania statutu urzędu marszałkowskiego, ale odtworzenie reguły prawnej obowiązującej w tym zakresie jest możliwe na podstawie dokładnej analizy obu ustaw.

Przystępując do tej wykładni trzeba uznać, że respektowane muszą być dwie dyrektywy interpretacyjne: (1) przepisy prawa powinny być wydawane tylko w takim zakresie, w jakim jest to absolutnie konieczne, (2) obowiązujące nakazy są zarazem zakazami działań przeciwnych.

Wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne tworzy wyłącznie sejmik województwa (art.18 pkt 19 lit.f: u.s.w.). Jednostki te powoływane są do życia celem wykonywania zadań województwa przez zarząd województwa. (art.8 ust.1 w związku z art.45. ust.1. u.s.w.).

Statut województwa określa ustrój województwa jako jednostki samorządu terytorialnego, w tym także — zasady i tryb działania zarządu województwa. (art.7 ust.1 w związku z art.41 ust.3. u.s.w.). Służebny charakter urzędu względem ustawowych obowiązków zarządu województwa czyni zrozumiałą kompetencję zarządu województwa do uchwalenia regulaminu organizacyjnego urzędu marszałkowskiego (art.41 ust.2 pkt 7) u.s.w.).

E. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej problem nie może być zredukowany wyłącznie do kolizji ustawy o finansach publicznych (art.21 ust.2 w związku z art.238 ust.3) z ustawą o samorządzie województwa (art.7 ust.1, art.8 ust.1 art.18 pkt 19 lit.f:; art.41 ust.3., art.41 ust.2 pkt 7, art.45 ust.1. u.s.w.). Jest to w równej mierze problem ustroju wewnętrznego jednostki samorządu województwa.

Zacytowane tu przepisy zastosowały zasadę właściwości i podziału kompetencji w obrębie każdej jednostki samorządu województwa pomiędzy sejmik i zarząd województwa. Część spraw została zastrzeżona do wyłącznej właściwości sejmiku województwa (art.18 u.s.w.), a w pozostałym zakresie — na rzecz zarządu województwa ("Zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych", art.41 ust.1 u.s.w.).

Dlatego uchwalenie przez Sejmik Województwa statutu urzędu marszałkowskiego, mającego obowiązywać obok statutu województwa, stanowi wkroczenie Sejmiku w obszar kompetencji przypisanych zarządowi województwa przez art.41 ust.2 pkt 7ustawy o samorządzie województwa.

F. Można zgodzić się ze stroną skarżącą że zaskarżone przez nią rozstrzygnięcie nadzorcze ma charakter precedensowy. Nie kwestionując różnic dzielących ustawę o samorządzie gminnym od ustawy o samorządzie województwa, urząd marszałkowski od urzędu gminy, można rzeczywiście stawiać pytanie o skuteczność i prawidłowość działania nadzoru administracyjnego nad samorządem terytorialnym, który nie zakwestionował i opublikował w wojewódzkich Dziennikach Urzędowych około 600 statutów urzędów gmin na ogólną liczbę niemal 3.000 urzędów gmin w Polsce. Co więcej zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze kwestionuje nowelizację statutu Urzędu Marszałkowskiego z 23 lutego 2009 r., a nie podważyło pierwotnego tekstu statutu tego samego Urzędu Marszałkowskiego uchwalonego przez Sejmik Województwa Lubelskiego w dniu 23 lutego 2009 r.

Natomiast oczywiście nietrafny jest posiłkowy zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji był niekonsekwentny ograniczając swój wyrok do nowelizacji statutu z roku 2009 r., a pozostawiając w obrocie prawnym pierwotny tekst statutu z 2006 r., mimo że art.134 P.p.s.a. zobowiązywał Sąd do objęcia swym rozstrzygnięciem obu regulacji. Wystarczy w tym miejscu powiedzieć, że przedmiotem skargi i co za tym idzie – przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnej nie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 30 marca 2009, nr NK. II 0911/49/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXIX/514/09 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 23 lutego 2009 r. w sprawie zmiany statutu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubelskiego w Lublinie.

G. Mając powyższe na uwadze orzekając na podstawie art.184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną