Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 763/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 29,  art. 30,  art. 48,  art. 49b
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Inspektora z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Inspektora na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018, poz. 2096 j.t., dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2018 , poz. 1202, dalej jako: Pb. k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia "[...]" nakazującej M. P. rozbiórkę budynku letniskowego parterowego z dachem dwuspadowym o wymiarach zewnętrznych 5,20m x 9m wraz z przyłączem wodno-kanalizacyjnym i elektrycznym, wybudowanego na działce nr "[...]" obr. "[...]’, gm. "[...]’, bez pozwolenia na budowę – utrzymał w całości w mocy zaskarżoną decyzję.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia "[...]" PINB nakazał M. P. rozbiórkę budynku letniskowego parterowego z dachem dwuspadowym o wymiarach

zewnętrznych 5,20m x 9m wraz z przyłączem wodno-kanalizacyjnym i elektrycznym,

wybudowanego na działce nr "[...]" obr. "[...]", gm. "[...]", bez pozwolenia na

budowę. W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia organ wskazał m.in., że w toku

prowadzonego postępowania w sprawie budynku w budowie, zlokalizowanego na

działce nr "[...]" obr. "[...]", gm. ‘[...]" ustalono, że na w/w działce jest

usytuowany w odległości kilkunastu metrów od brzegu jeziora "[...]", budynek

parterowy z dachem dwuspadowym, posadowiony na fundamencie opaskowym o długości 5,20m x 9m. Na dzień kontroli, tj. 4 września 2017 r. w stropie drewnianym

wykonany otwór, przy ścianie drabina stalowa. Dach budynku pokryty

blachodachówką, wewnątrz wykonano pomieszczenia łazienki (kabina prysznicowa, umywalka, sedes, bojler elektryczny), pomieszczenie gospodarcze oraz pokój

dzienny z kominkiem. Na podłodze płytki ceramiczne. Budynek wyposażony w instalację elektryczną, i wod-kan (przyłącze wodociągu wiejskiego i do kanalizacji

wiejskiej). Weranda o wymiarach 2,50m x 5,20m znajduje się pod jednym dachem z budynkiem oraz wykonana na tym samym fundamencie, co część obiektu. Od strony

jeziora wykonana drewniana pergola. Inwestor oświadczył, że roboty rozpoczął wiosną 2016 r. na podstawie zgłoszenia z dnia 18 sierpnia 2015 r. o zamiarze budowy wolnostojącego budynku gospodarczego. Wskazano, że w wyniku poczynionych ustaleń (pismo RDOŚ z dnia 22 grudnia 2017 r.) organ

ustalił brak możliwości legalizacji w/w obiektu i nakazał w związku z tym faktem

rozbiórkę budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr "[...]" obręb "[...]",

gm. "[...]". Jako podstawa powołał się na § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody w sprawie Obszaru chronionego Krajobrazu (dalej jako rozporządzenie) zakazujący lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek i jezior i innych zbiorników wodnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. P., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił jej naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w wyniku czego uznano, że obiekt zlokalizowany na działce będącej przedmiotem postępowania jest budynkiem letniskowym, nie zaś budynkiem gospodarczym oraz, że przekracza swoją powierzchnię zabudowy, w związku z czym wymagał uzyskania pozwolenia na

budowę, co skutkowało zastosowaniem niewłaściwych przepisów dotyczących

rozbiórki tego obiektu. Ponadto, zarzucono naruszenie art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez

brak pełnego i wszechstronnego zbadania sprawy, niewłaściwe ustalenia stanu

faktycznego sprawy i w związku z tym błędne przyjęcie, że obiekt budowlany

posadowiony na przedmiotowej nieruchomości wymagał uzyskania pozwolenia na

budowę. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie

decyzji w sposób lakoniczny, niepełny oraz z pominięciem istotnych dla

rozstrzygnięcia kwestii prawnych. Pełnomocnik w treści odwołania podniosła, że organ w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wskazał, że postępowanie

zostało wszczęte w sprawie budynku będącego w budowie w żadnym zaś piśmie

organ nie sprecyzował, że prowadzi postępowanie w przedmiocie budowy budynku

letniskowego, ponadto w kwestionowanej decyzji organ wskazał na budynek

letniskowy wraz z przyłączem, o którym nie było mowy we wszczęciu postępowania. W ocenie pełnomocnik rozstrzygnięcie wykracza poza zakres prowadzonego

postępowania i nie wynika z niego, dlaczego organ uznał, budynek jest obiektem

letniskowym, skoro nie przeprowadził w tym zakresie żadnych ustaleń. Podkreśliła,

że obiekt został wybudowany na podstawie zgłoszenia z dnia 18 sierpnia 2015 r.

dotyczącego zamiaru budowy budynku gospodarczego o pow. zabudowy do 34m2.

W jej ocenie faktyczna powierzchnia zabudowy budynku wynosi 31,20m2 (liczona

bez werandy), a gdyby zamiarem inwestora było wybudowanie budynku z przekroczeniem powierzchni zabudowy 35m2, nie zmieniałby on zakupionego

projektu budowlanego (w zakresie wymiarów), tylko wybudowałby większy.

Zaznaczyła, że pojęcie powierzchni zabudowy nie jest ustawowo zdefiniowane, w związku z czym inwestor nie powinien ponosić konsekwencji związanych z brakiem

ich regulacji w przepisach prawnych, zdając się ostatecznie na interpretację

dokonaną przez organy administracyjne. W tych okolicznościach pełnomocnik

zasugerowała zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a., który nakazuje wątpliwości co do treści

normy prawnej rozstrzygać na korzyść strony.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" WINB podniósł, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga

budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub

przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do

35m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać

dwóch na każde 500m2 powierzchni działki. Z ustaleń organu I instancji wynika, że sporny obiekt, zlokalizowany na działce nr "[...]" obr. "[...]", gm. "[...]" przekracza w/w wymiary i w związku z tym należało wdrożyć w stosunku do niego procedurę określoną w art. 48 Prawa budowlanego. Z akt wynika, że znajdujący się na działce nr "[...]" budynek ma wymiary 5,20m x 9,0m, co daje powierzchnię zabudowy 46,8m2. W zakresie kwestionowanego w treści odwołania sposobu liczenia

powierzchni zabudowy organ wskazał, że przepisy szeroko rozumianego prawa

budowlanego nie zawierają wskazania sposobu liczenia powierzchni zabudowy

obiektów budowlanych, jednak odsyłają w tym zakresie do regulacji Polskiej Normy

PN-ISO 9836:1997 Właściwości użytkowe w budownictwie-Określanie i obliczanie

wskaźników powierzchniowych i kubaturowych. Zgodnie z Rozdziałem 5.1.2 w/w

normy pt. Powierzchnia zabudowy, przez powierzchnię zabudowy rozumie się

powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym (5.1.2.1).

Powierzchnia zabudowy jest wyznaczana przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi

budynku na powierzchnię terenu (5.1.2.2). Podniesiono, że wbrew stanowisku wyrażonemu w odwołaniu wykonana przez inwestora "weranda" (czy też taras)

jest w istocie integralna częścią obiektu budowlanego, będącego przedmiotem

postępowania. Ma bowiem wspólny z budynkiem dach i fundament, nie stanowi

odrębnej konstrukcyjnie części, co powoduje, że jest wliczana do powierzchni

zabudowy obiektu będącego przedmiotem postępowania. W rzucie pionowym

zewnętrznych krawędzi obiekt zajmuje bowiem 46,8m2. Zmiany poczynione przez

inwestora w zakupionym gotowym projekcie, nie wpłynęły zatem na powierzchnię

zabudowy, która jest wręcz większa niż pierwotnie ujęta w oferowanym na stronie

internetowej gotowym projekcie. Regulacje w tym zakresie są więc jasne, brak jest zatem powodów do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a., jak również do przyjęcia stanowiska jakoby werandy czy też zadaszenia tarasów wchodziły w zakres pojęcia kubatury, a nie powierzchni zabudowy czy też były uznawane jako element tzw. drugorzędny budynku. Odnosząc się do kwestii kwalifikacji spornego obiektu WINB argumentował, że organ wszczął postępowanie w sprawie "budynku będącego w budowie" nie kwalifikując jego

przeznaczenia. W toku postępowania, po zakończeniu przez inwestora budowy

organ uznał, że obiekt ma przeznaczenie letniskowe. Takie działania organu są

dopuszczalne, gdyż często dopiero w trakcie postępowania ujawnia się

przeznaczenie obiektu będącego jego przedmiotem. W badanej sprawie, dla

podjętego rozstrzygnięcia, nie ma znaczenia kwalifikacja spornego budynku, gdyż z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że żaden budynek w tym miejscu nie

może istnieć z uwagi na sprzeczność z zapisami rozporządzenia Wojewody

w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu. Ponadto, działka ta jest, zgodnie z obowiązującym na tym terenie planem zagospodarowania

przestrzennego uchwalonym uchwałą z dnia "[...]" Rady

Gminy "[...]", położona na terenie oznaczonym jako 1 ZN/ZL - Zieleń chroniona i leśna- objęta jest zakazem zabudowy. W sprawie bezsporne jest bowiem, że budynek jest zlokalizowany w odległości mniejszej niż 100m od brzegu jeziora "[...]", w istocie jest to kilkanaście - do 20m. Ponadto obowiązujący plan zagospodarowania

przestrzennego wyłącza działkę nr "[...]" spod zabudowy. Niezależnie zatem czy w sentencji decyzji byłby wskazany budynek gospodarczy, czy też letniskowy, istota

decyzji, czyli nakaz rozbiórki byłby i tak orzeczony. Organ I instancji uznał, że jest to

budynek letniskowy, nie wyjaśnił jakie okoliczności przemawiały za taką kwalifikacją, jednak dla zasadności nakazu rozbiórki nie ma to znaczenia.

Na działce nr "[...]" znajduje się jeden budynek o podanych wymiarach, zatem nie ma

problemu z jego indywidualizacją ani z ewentualnym przeprowadzeniem

postępowania egzekucyjnego. Wbrew stanowisku wyrażonym w odwołaniu, to czy

sporny obiekt zakwalifikowano jako letniskowy czy też jako gospodarczy nie ma też

wpływu na zastosowane przepisy. Zgodnie bowiem z art. 29 ust.1 pkt 2a Prawa

budowlanego na budowę budynków letniskowych o powierzchni zabudowy powyżej

35m2 należy uzyskać pozwolenie na budowę i regulacja ta jest analogiczna jak w przypadku budynku gospodarczego (art. 29 ust. 1 pkt 2). W sprawie nie ma również możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem, gdyż o ile, hipotetycznie, jest możliwe w przypadku uchylenia postanowienia o wstrzymaniu robót (art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), rozebranie przez inwestora części budynku przekraczającej 35m2, o tyle w sytuacji całkowitego zakazu budowy w odległości mniejszej niż 100m od brzegu jeziora oraz zakazu jakiejkolwiek zabudowy wskazanego w planie, nie istnieje rozwiązanie pozwalające na zachowanie budynku na działce objętej postępowaniem. W odniesieniu z kolei do nakazu rozbiórki przyłączy, należy podkreślić, że są one urządzeniem do wzniesionego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego i w związku z tym podlegają rozbiórce razem z obiektem.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję WINB pełnomocnik M. P. zarzucił jej:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego bezzasadne zastosowanie wskutek niewłaściwej oceny, że powierzchnia zabudowy wybudowanego obiektu wynosi 46,8m2, co kwalifikuje obiekt wybudowany na dz. nr ew. "[...]" jako

ten, dla którego niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę; a także uznanie, iż przepis ten należy stosować względem całości obiektu oraz jego bezzasadne

zastosowanie wobec sprzeczności ustaleń organu polegających na stwierdzeniu, że obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę pomimo, iż jak wskazano, nie było

możliwości prawnej uzyskania zgody właściwego organu na budowę na przedmiotowej

działce;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż obiekt budowlany zlokalizowany na działce będącej przedmiotem niniejszego postępowania jest budynkiem letniskowym - nie zaś budynkiem gospodarczym - a nadto, iż obiekt ten przekracza powierzchnię

zabudowy wskazaną w w/w przepisie, w związku z czym wymagał uzyskania pozwolenia na budowę;

- naruszenie przepisu prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik

postępowania, tj. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie istniejących wątpliwości w zakresie niezdefiniowanego w przepisach prawa pojęcia "powierzchni zabudowy" na korzyść strony, mając na uwadze fakt, iż inwestor wybudował obiekt budowlany na podstawie zgłoszenia, co do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nie wskazanie normy prawa materialnego, która została naruszona, nieokreślenie jakiego obiektu dotyczy postępowanie, braku pełnego i wszechstronnego zbadania sprawy, niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez błędne przyjęcie, że obiekt budowlany posadowiony na przedmiotowej nieruchomości wymagał uzyskania pozwolenia na budowę;

- niewłaściwe zinterpretowanie zapisów Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997 poprzez błędne zakwalifikowanie powierzchni tarasu do powierzchni zabudowy, podczas gdy

analiza zapisów Normy wskazuje, iż powierzchnię tarasu wlicza się do pojęcia kubatury

budynku, a nie powierzchni zabudowy.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Argumentował, że organ I instancji w dniu "[...]" zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budynku będącego w

budowie bez pozwolenia na budowę. W toku postępowania organ wskazywał, że obiekt jest już wybudowany, jednakże w żadnym piśmie skierowanym do strony postępowania organ nie sprecyzował, że prowadzi postępowanie w przedmiocie budowy budynku letniskowego. Organ szczebla powiatowego w żadnym miejscu nie

uzasadnił dlaczego uznał, iż budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania, jest budynkiem letniskowym. WINB kwestii tej również nie wyjaśnił. To że art. 29 ust. 1 pkt 2a (dotyczący budynków letniskowych) oraz art. 29 ust. 1

pkt 2 (dotyczący budynków gospodarczych) ma analogiczną treść nie zwalnia organu od rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i sprecyzowania normy prawnej, będącej podstawą rozstrzygnięcia, które w przedmiotowej sprawie jest dotkliwe. Wskazał, że gdyby zamiarem inwestora było wybudowanie budynku z

przekroczeniem powierzchni zabudowy 35m2 nie zmieniałby on zakupionego projektu budowlanego i od razu wybudowałby obiekt większych rozmiarów. Tymczasem, był pewien, że taras jako otwarta przestrzeń nie jest zaliczana do pojęcia

"powierzchni zabudowy". Bezsporne jest, że pojęcie "powierzchni zabudowy" nie jest

ustawowo zdefiniowane, wobec powyższego inwestor nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji związanych z brakiem regulacji w przepisach prawnych, zdając się ostatecznie na interpretację dokonaną przez organy administracyjne - w tym wypadku organ nadzoru budowlanego, który dokonuje interpretacji post factum - w stosunku do obiektu już wybudowanego.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, acz z przyczyn dostrzeżonych prze Sąd z urzędu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018, poz. 2017), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018, poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością jego uchylenia. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie WINB naruszył w sposób istotny przepisy postępowania – art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niedokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., jak również art. 107 § 3 k.p.a.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 Pb, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Na wstępie zauważyć trzeba, że ustawodawca przewidział realizację budowy w dwóch trybach. Pierwszym, podstawowym trybem, jest prowadzenie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, drugim zaś, w sytuacjach ściśle określonych w przepisach ustawy Prawo budowlane - na podstawie zgłoszenia. Z cytowanego zapisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika zatem, że regułą jest konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (przed rozpoczęciem robót budowlanych), a wyjątkiem od tej reguły - prowadzenie robót budowlanych po dokonaniu zgłoszenia. Forma zgłoszenia jest trybem uproszczonym i może mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych w art. 29, 30 ust. 1 i 31 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W świetle przytoczonego już na wstępie art. 48 ust. 1 ustaw Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jedynie w sytuacji, gdy nie zachodzą okoliczności umożliwiające legalizację, określone w art. 48 ust. 2, tj. gdy dokonana samowolnie budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz gdy budowa 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Należy zaznaczyć, że stosownie do ww. przepisu nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu, iż stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie prowadzi wprost do nakazania rozbiórki wzniesionego nielegalnie obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma bowiem obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy). Pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych określonych treścią art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. zbadania czy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego prawem. Natomiast w sytuacji ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a wówczas zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10, dostępny na ww. stronie internetowej). W sytuacji natomiast, gdy nie można stanowczo wykluczyć, iż budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów we wskazanym zakresie, to należy inwestorowi umożliwić zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.

Z kolei zgłoszenie budowlane jest szczególną formą wszczęcia postępowania administracyjnego - z woli ustawodawcy tak szczególnego i uproszczonego, że toczy się tylko z udziałem osoby dokonującej zgłoszenia. Można mówić w tym wypadku o "quasi" postępowaniu administracyjnym, które można rozpocząć i zakończyć jedną czynnością - samym zgłoszeniem, gdy organ nie zgłasza sprzeciwu poprzez niezajęcie stanowiska. Można więc uważać, że to quasi postępowanie administracyjne zostało w ustawie Prawo budowlane uregulowane kompleksowo i w sposób pełny, poprzez określenie wymogów zgłoszenia i zachowań inwestora, a także terminów czynności i form działania organu administracyjnego. W myśl przepisu art. 29 ust. 1 Pb pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (pkt 2), jak również wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki (pkt 2a w/w artykułu). Z kolei art. 30 ust. 1 stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje, że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady przyjęcie, że obiekt budowlany został wybudowany w sposób uzasadniający zastosowanie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, chyba że wprawdzie inwestor zgłasza wykonanie określonych robót budowlanych, ale rzeczywistym jego zamiarem jest ich wykonywanie w sposób zasadniczo odbiegający od zgłoszenia, a z okoliczności sprawy wynika, że celem takiego działania było obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższy pogląd zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04 (dostępnym na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl//), który w całości podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Podkreślenia bowiem wymaga, że przesłanką zastosowania przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane jest całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszeniu, zastosowanie w sprawie znajdują tryb określony w art. 50 i 51 tej ustawy. Art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Powyższy przepis znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy inwestor przekroczy granice dokonanego zgłoszenia, a zatem z istotnym odstępstwem od dokonanego zgłoszenia, chyba że - jak wskazano wyżej - zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Z kolei zgodnie z przepisem art. 49b ust. 1 ww. ustawy, organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast ust. 2 stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Niespełnienie obowiązku, o którym mowa w ust. 2, obliguje do zastosowania przepisu ust. 1 (ust. 3). Z literalnego brzmienia powyższego przepisu wynika, że znajduje on zastosowanie wyłącznie do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazany przepis nie odnosi się natomiast do obiektów budowalnych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Regulacja w tym zakresie zawarta została w art. 48 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego zostało wszczęte z urzędu, a jego przedmiotem była budowa budynku na działce nr "[...]", obręb "[...]", gm. "[...]", bez pozwolenia na budowę. Zatem jego treść nie wskazywała kategorii (rodzaju) wybudowanego budynku, a nadto zaświadczała, że jest on w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe, w szczególności protokół oględzin przedmiotowego budynku z dnia 4 września 2017 r. wykazał, że w przedmiotowym budynku wykonano łazienkę wyposażoną w kabinę prysznicową, umywalkę sedes, bojler elektryczny, znajduje się w niż również pokój dzienny z kominkiem. Wykonana została również instalacja wodociągowa, kanalizacyjna i elektryczna. Z kolei na zewnątrz rzeczonego budynku wykonana została weranda, pergola oraz taras.

PINB decyzją "[...]", podjętą na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pb., nakazał rozbiórkę rzeczonego budynku zdefiniowanego jako letniskowy. Powołał się na niezgodność zabudowy z przepisami odrębnymi, za które uznał uregulowania rozporządzenia. Dostrzec wypada, że nie poddał szczegółowej analizie dopuszczalność zaistnienia w sprawie wyjątków od zakazu zabudowy uregulowanego w § 4 ust. 1 pkt 8 w/w rozprowadzenia, a jedynie powołał się w tym zakresie na pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska PINB uznał, że w sprawie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę z uwagi na powierzchnię zabudowy wybudowanego obiektu, tj. 46,8 m2 . Przypomniał, że M. P. pismem z dnia 18 sierpnia 2015 r. (data wpływu 24 sierpnia 2015 r.) dokonał w Starostwie Powiatowym skutecznego, tj. bez następczego sprzeciwu, zgłoszenia budowy na działce nr "[...]", obręb ‘[...]" budowy wolnostojącego, parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 34 m2 .

Z kolei WINB skarżoną decyzją z dnia "[...]" utrzymującą w całości w mocy decyzję PINB z dnia "[...]". W kwestii rodzaju budynku wybudowanego na działce nr "[...]", obręb "[...]" podał, że w tym zakresie nie ma znaczenia kwalifikacja spornego budynku, gdyż żaden budynek na przedmiotowej działce nie może istnieć z uwagi na sprzeczność z zapisami rozporządzenia (tak jak PINB) oraz z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy "[...]", jako, że rzeczona działa jest zlokalizowana w jednostce planistycznej oznaczonej w w/w planie symbolem 1ZN/ZL – Zieleń chroniona i leśna – objęta jest zakazem zabudowy. Zatem działka działka nr "[...]", obręb "[...]" nie mogła być zabudowana jakimkolwiek budynkiem, abstrahując od jego kategorii (rodzaju) i powierzchni zabudowy.

Oceniając skarżone decyzje, prima facie, należy dostrzec, że PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji tego obiektu uznając, że na rzeczonej działce wybudowany został budynek letniskowy (jak go zdefiniował, bez bliższej analizy), a nie budynek gospodarczy objęty skutecznym (w rozmienieniu bez sprzeciwu), zgłoszeniem dokonanym przez skarżącego 23 sierpnia 2015 r.

Sąd w pełni podziela pogląd PINB, że na działce nr "[...]", obręb "[...]" wybudowany został budynek rekreacji indywidualnej w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2a Pb definiowany przez § 3 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.u.2002, Nr 75, poz. 690) jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Niewątpliwie wybudowany budynek nie jest budynkiem gospodarczym, który przywołane powyżej rozporządzenie definiuje jako budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 ust. 8 w/w rozporządzenia). Jest to okoliczność bezsporna i jako taka nie wymagająca jakiejkolwiek dalszej argumentacji. W takowej sytuacji jedyne, co powinno być przedmiotowej dowodowych dociekań orzekających w sprawie organów to, czy na budowę tak zdefiniowanej kategorii budynku rekreacji indywidualnej M. P. uzyskał pozwolenie na budowę, względnie dokonał skutecznego zgłoszenia, w zależności od powierzchni zabudowy tegoż budynku, co w realiach sprawy sprowadza się do oceny (nie)zasadności uznania tarasu za jego integralną część. Tylko w tym kontekście ma znaczenie powierzchnia zabudowy wybudowanego budynku, gdyż ustalenia w tym zakresie będą determinowały rodzaj postępowania legalizacyjnego (ewentualnego), tj. z wykorzystaniem instytucji z art. 48 Pb., czy art. 49b Pb. W rezultacie powyższego nie ma jakiegokolwiek znaczenia w sprawie fakt dokonania przez skarżącego skutecznego zgłoszenia w dniu 23 sierpnia 2015 r. budowy budynku letniskowego na działce nr ‘[...]", obręb "[...]", gdyż w istocie rzeczy - z uwagi na rodzaj pomieszczeń i ich przeznaczenie – na przedmiotowej działce wybudowany został budynek rekreacji indywidualnej. W konsekwencji nie ma w sprawie żadnego znaczenia kwestia, czy taras stanowi integralną część budynku gospodarczego, jako, że skarżący wybudował o całkowicie odmiennym przeznaczeniu budynek, niż objęty zgłoszeniem. Gdyby wybudował budynek gospodarczy zgodnie z wymogami zgłoszenia, to kwestia jego powierzchni zabudowy (uwzględniającej taras, względnie nie) miałaby znacznie w ewentualnym postępowaniu naprawczym uregulowanym w art. 50 Pb i art. 51 Pb, a nie w postępowaniu legalizacyjnym, gdyż tego rodzaju "eksces"" budowalny można by było co najwyżej porozpatrywać w kontekście (nie)istotnego dostąpienia od warunków zgłoszenia. Natomiast w przypadku wybudowania budynku rekreacji indywidualnej fakt dysponowania przez skarżącego "bezsprzeciwowym"" zgłoszeniem nie ma w sprawie jakiegokolwiek znaczenia, skoro na przedmiotowej działce wybudowany został budynek o odmiennym przeznaczeniu, niż objęty zgłoszeniem. W takowej sytuacji budynek gospodarczy ujęty w zgłoszeniu, w istocie rzeczy, faktycznie nie został wybudowany, czyli rzeczone zgłoszenie nie zostało inwestycyjnie "skonsumowane". Z tej też przyczyny główna oś sporu w sprawie, sprowadzająca się do metodologii obliczeń powierzchni zabudowy budynku gospodarczego nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Reasumując, oczywistym pozostaje, że na działce nr "[...]", obręb "[...]" powstał budynek rekreacji indywidualnej, a nie gospodarczy w kształcie objętym zgłoszeniem z 18 sierpnia 2015 r. W konsekwencji najistotniejszą rzeczą w sprawie jest ustalenie, czy M. P. legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę, względnie dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy na przedmiotowej działce budynku rekreacji indywidualnej, a nie gospodarczego, a negatywny wynik ustaleń w tym zakresie będzie obligował organ do wdrożenia postępowania legalizacyjnego z art. 48 Pb, względnie z art. 49b P.b., w zależności od ustaleń w zakresie powierzchni zabudowy rzeczonego budynku i w tym kontekście powierzchnia zabudowy będzie okolicznością relewantną, ale jako integralna część budynku rekreacji indywidualnej, a nie gospodarczego. Na marginesie rozważań nie sposób podzielić tezy WINB o irrelewantności mogącego być zastosowanym w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 2, czy art. 29 ust. 1 pkt 2b Pb z uwagi na ich identyczne brzemiennie, jako, że w sposób oczywisty przywołane przepisy tegoż nie potwierdzają, skoro wskazana w nich powierzchnia zabudowy jest zrelatywizowana do powierzchni działki.

W konsekwencji odnosząc się do zarzutów skargi koncentrujących się wokół tezy, że na działce nr "[...]", obręb "[...]" wybudowany został budynek gospodarczy, a nie rekreacji indywidualnej i że jego powierzchnia - w świetle prawa – nie przekracza 35 m2 , są bezzasadne (pierwszy z nich) i jednocześnie nie mają jakiegokolwiek znaczenia w sprawie (drugi z nich). Choć z rzetelności odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi dostrzec wypada, że – w kontekście tego, co powyżej podano - zasadny jest zarzut braku ustalenia przez WINB rodzaju wybudowanego budynku, tj. czy w sprawie, przynajmniej potencjalnie, miałby zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2, czy art. 29 ust. 1 pkt 2b Pb., choć z drugiej strony ów zarzut pozostaje w opozycji do głównego motywu skargi, że wybudowany został budynek gospodarczy, a nadto o powierzchni zabudowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Pb. umożliwiającej skuteczne zgłoszenie. W konsekwencji prezentowana przez WINB ocena co do braku istotności rodzaju wybudowanego budynku, jest w sposób oczywisty nie tyle uzasadniona, co niedopuszczalna, jako, że przedmiotem każdego postępowania administracyjnego jest ustalenie relewantnych okoliczności faktycznych z punktu widzenia mającej być zastosowaną norma prawną. Od poczynieni tychże ustaleń WINB bezzasadnie się uchylił, co prezentowaną ocenę ogranicza do interpretacji ustaleń planistycznych i rozporządzenia, czyniąc ją bliższą instytucji zaświadczenia, niż decyzji administracyjnej, której immanentną cechą jest subsumpcja prawotwórczych okoliczności faktycznych pod adekwatną w sprawie normę prawną. Z kolei zarzut o działaniu skarżącego w zaufaniu do instytucji publicznych i przejawów ich działania rozumianych jest całkowicie oderwany od okoliczności faktycznych w sprawie, gdyż mógłby on – co do zasady – być w ogóle rozważny, gdyby skarżący wybudował budynek gospodarczy z ewentualnymi odstępstwami, o nie budynek o zupełne innej kategorii, co do którego realizacji akceptacji (pozwolenie na budowę, vel skuteczne zgłoszenie) organów administracji architektoniczno-budowalnej nie posiadał.

Zatem Sąd uwzględnił skargę, dostrzegając z urzędu, że postępowanie w gruncie rzeczy nie koncentrowało się wokół kategorii obiektu budowlanego rzeczywiście wybudowanego na działce "[...]", obręb "[...]", a zrelatywizowane było do obiektu budowlanego objętego zgłoszeniem, a jedynym punktem sporu była metodologia obliczenia powierzchni zabudowy rzeczonego budynku (w domyśle gospodarczego, objętego skutecznym zgłoszeniem).

Kontynuując postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej organy dokonają szczegółowej analizy powstałej zabudowy w kontekście jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz czy nie narusza ona przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a poczynione ustalenia szczegółowo wyartykułują w uzasadnieniu. Rzetelnej argumentacji przemawiającej za tezą rozstrzygnięcia w badanych decyzjach zabrakło, tj. PINB nie dokonał samodzielnej oceny potencjalnych wyjątków od zakazy zabudowy opierając się w tym zakresie na stanowisku RDOŚ, choć niezgodność z tak rozumianymi przepisani odrębnymi uczynił jedyną przesłanką mającą przemawiać za orzeczeniem rozbiórki obiektu, zaś WINB - uznając kategorię obiektu za nieistotną w sprawie - niedopuszczalność zabudowy (jakiejkolwiek) uzasadnił ustaleniami planistycznymi, których treści, zwłaszcza wyrysu z rysunku planu w odpowiednim zakresie, trudno poszukiwać w aktach sprawy.

Rekapitulując, orzekające w sprawie organy nie zidentyfikowały właściwie kategorii rzeczywiście wybudowanego obiektu budowlanego, czym naruszyły art. 77 § 1 k.p.a., a nie dokumentując własnych tez naruszały także art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji również art. 7 k.p.a., co mogło skutkować przedwczesnym zastosowaniem trybu legalizacji z art. 48 Pb., a braki postępowania dowodowego w tymże zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rezultacie powyższego wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przyczyn uwzględnienia skargi.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz.U.2018, poz. 265 j.t.).