Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1254/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1a, art. 203 pkt 1,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 22 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1768/13 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; 2) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz G. M. kwotę 1400 (tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. VII SA/Wa 1768/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], Starosta P., działając na podstawie m.in. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. S.A. z siedzibą w Warszawie pozwolenia na budowę stacji bazowej sieci S. S.A. Odwołanie od ww. decyzji wniósł G. M. zarzucając jej naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne ustalenie stron postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego2012 r. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że G. M. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 614/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję.

W wyniku ponownego rozpoznania odwołania, Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, wydał opisana na wstępie decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu, przywołując treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, stwierdził, że skarżący, mimo iż jest właścicielem działki nr ew. [...] obręb [...] w miejscowości B., to nie można przyznać mu statusu strony w niniejszym postępowaniu, gdyż położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Wysokość umieszczenia osi promieniowania – 36,0 m n.p.t., przesądza o tym, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie będzie ograniczała możliwości zabudowy nieruchomości należącej do skarżącego.

Organ II instancji powołując się na dołączone do dokumentacji projektowej opracowanie "Kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko", wyjaśnił, że dla planowanej inwestycji nie jest wymagane sporządzenie raportu i uzyskanie decyzji środowiskowej. Nie można więc przyjąć, że przedmiotowa inwestycja emitowała będzie pole magnetyczne, które spowodowałoby objęcie nieruchomości sąsiedniej obszarem oddziaływania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie ewentualnego obniżenia wartości działek sąsiadujących z planowaną inwestycją, organ wyjaśnił, że spadek wartości nieruchomości, problemy powstające w trakcie realizacji inwestycji, czy też eksploatacji już wybudowanych obiektów budowlanych nie mają żadnego związku z interesem prawnym w sprawie o wydanie decyzji pozwalającej na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. M. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 10 § 1 Kpa oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 28 ust. 2 oraz innych Prawa budowlanego a także ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu podniósł, że jego działka sąsiaduje bezpośrednio z działką, na której miałby powstać maszt antenowy. Tym samym znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Zaznaczył, że w sprawie nie została wydana decyzja środowiskowa, a zatem nie można definitywnie wykluczyć negatywnego wpływu planowanych do zainstalowania anten, na sąsiednią działkę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę przywołał treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane wskazując, że ustalenie kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę łączy się nierozerwalnie z ustaleniem obszaru oddziaływania inwestycji. Przytoczył pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w sprawie II OSK 1321/06, zgodnie z którym wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Organ powinien więc każdorazowo ustalić przepisy odrębne, które wprowadzają przewidujące w konkretnej sytuacji ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dają tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy zasadnie wskazały na brak przepisów prawa materialnego, które w związku z planowaną inwestycją ograniczałyby sposób zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżącego. Ograniczenia te nie wynikają w szczególności z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobu sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883). Dalej wskazał, że planowana inwestycja polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, która składać się będzie z wieży antenowej, na której zostanie zainstalowane 12 anten sektorowych, tworzących 3 sektory skierowane na azymuty: 350°, 140°, 240°, każdy z sektorów będzie stanowił anteny typu K 800 10306. Na stacji zostanie zainstalowana także antena radiolinii. Powyższa stacja będzie emitowała pola elektromagnetyczne w paśmie częstotliwości 850 i 900 [MHz] dla anten sektorowych oraz 23 [GHz] dla anten linii radiowej. Oba rodzaje anten emitują pola elektromagnetyczne o częstotliwości mieszczącej się w przedziale od 300 MHz do 300 GHz. Specyfikacje techniczne dotyczące grup anten przewidzianych do instalowania na ww. stacji bazowej zawiera załącznik nr 1 opracowania "Kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko".

W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, organy słusznie przyjęły, na podstawie danych zawartych w opracowaniu (tabelach), że równoważna moc promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny sektorowej planowanej stacji bazowej zawiera się w przedziale od 2000 W do 4999 W. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. nr 257, poz. 257 ze zm.) dla inwestycji dla których moc dla pojedynczej anteny sektorowej zawiera się w przedziale od 2000 W do 4999 W. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być wymagany w przypadku gdy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 151 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. W omawianym przypadku środek anten jest na poziomie + 36,0 i 39,0 npt.

Dla planowanej inwestycji nie było wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko, ponieważ odległość pionowa pomiędzy osiami głównymi wiązek promieniowania, a miejscami dostępnymi dla ludzi dla wszystkich rozpatrywanych oddzielnie pojedynczych anten sektorowych wynosi co najmniej 3,1 [m]. Również w odległości 151 m wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi (wektor nie przecina tych miejsc). Zdaniem Sądu jedynie przekraczająca dopuszczalną normę gęstość poziomu tych pól emitowanych przez planowaną stację bazową, może w niniejszej sprawie ograniczyć w jakikolwiek sposób zagospodarowanie jego nieruchomości. Aktualnie nieruchomość strony skarżącej stanowi działkę rolną – niezabudowaną.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego również przepis § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nie może stanowić przepisu odrębnego, którego treść umożliwiłaby skarżącej uzyskanie przymiotu strony. Stanowi on, że budynek z pomieszczeniami na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Sąd nie dopatrzył się także naruszeń wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 2019, poz. 1864) w kontekście powodowania ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. Sąd podkreślił, że nie każde oddziaływanie obiektu budowlanego na teren znajdujący się w jego otoczeniu może mieć wpływ na to, że teren ten będzie można zaliczyć do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 jest formą kwalifikowaną oddziaływania, o której można mówić dopiero wtedy, kiedy to oddziaływanie będzie na tyle znaczne i uciążliwe dla otoczenia, że będzie to wymagało wprowadzenia na podstawie odrębnych przepisów pewnych ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu.

Co do zarzutów dotyczących kwestii emitowania przez anteny sektorowe promieniowania, Sąd podkreślił, że przedmiotowa inwestycja, o wskazanych w projekcie budowlanym i we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę parametrach technicznych, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), nie jest zaliczana do takich przedsięwzięć. Rozporządzenie to określa, w zależności od równoważnej mocy promieniowanej izotropowo emitowanej przez pola elektromagnetyczne o wskazanych częstotliwościach, jakie instalacje mogą zawsze, a jakie mogą potencjalnie oddziaływać na środowisko. Dokumentacja przedstawiona przez inwestora wykazuje, że w każdym z azymutów w odległości do 150 m od anten, niezależnie od stopnia pochylenia wiązki promieniowania (tilt) nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Skoro zatem inwestycja nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wydania następnie decyzji środowiskowej, a tylko w ramach tych postępowań bierze się pod uwagę powiązania z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowanie się oddziaływań (art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku), to argumenty przemawiające za nieuznaniem skarżącego za stronę postępowania, przedstawione w zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, zasługują zdaniem Sądu na pełną aprobatę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut sprowadzający się do stwierdzenia, że skoro decyzja środowiskowa nie została wydana to tym samym, nie można definitywnie wykluczyć negatywnego wpływu planowanych do zainstalowania anten na sąsiednią działkę. Autor skargi nie przedstawił bowiem żadnego argumentu na poparcie swojej teorii. Również kwestia obniżenia wartości działki skarżącego nie prowadzi do wykazania interesu prawnego.

Za nietrafne Sąd uznał zarzuty w przedmiocie naruszenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego szczegółowo się do nich odnosząc w uzasadnieniu wyroku. Wskazał mi.in., że przedmiotowa inwestycja przewidziana jest do realizacji na nieruchomości oznaczonej w planie miejscowym symbolem U2, dla którego jako przeznaczenie podstawowe ustalono lokalizację budynków usługowych. W zakresie uzupełniającym ustalono możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Plan miejscowy nie określa natomiast szczegółowych warunków lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej, nie określa minimalnej powierzchni nieruchomości.

W skardze kasacyjnej G. M. zarzucił powyższemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

• art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez brak przyznania skarżącemu przymiotu strony postępowania;

• art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) poprzez błędne zakwalifikowanie inwestycji jako niewymagającej sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko;

II. przepisów postępowania, tj.:

• art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i art. 10 § 1 Kpa poprzez brak zapewnienia skarżącemu udziału w postępowaniu na zasadzie strony;

• art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8 i art. 11 Kpa poprzez brak sprawdzenia wszystkich przesłanek mogących mieć wpływ na określenie inwestycji, jako mającej znaczący wpływ na środowisko.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że miejsc dostępnych dla ludzi nie należy szukać w osiach (na osiach) głównych wiązek promieniowania, ponieważ prawo nie określa, że miejsca te muszą znajdować się w osi lub na osi. W ustawie o ochronie środowiska używa się pojęcia "wzdłuż osi", co oznacza – równolegle do tej osi. Określenie "wzdłuż osi" odnosi się do położenia miejsc dostępnych dla ludności, Gdyby bowiem przyjąć, że wyrażenie to odnosi się do odległości jako odcinka, to odcinek ten musiałby dokładnie znajdować się w osi głównej wiązki promieniowania, czyli wtedy, gdyby miejsca dostępne dla ludności znajdowały się dokładnie w osi ( na osi) głównej wiązki promieniowania anteny, co jednak nie jest wymogiem prawnym.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, gdyby istotnie było tak, że wiązka promieniowania i cała energia skupia się wysoko nad terenem dostępnym dla ludzi, to nie byłoby żadnej łączności zapewnianej przez stację bazową. Należy więc założyć, że główna wiązka promieniowania i prawie cała emitowana energia pokrywa okoliczny teren. Na potwierdzenie, że działka skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji przywołano wyroki NSA w sprawach II OSK 936/05 oraz II OSK 208/06. Ponadto, decyzji organu I instancji zarzucono niezgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej K. z dnia [...] czerwca 1998 r. Wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy również kontenera żelbetowego wraz z urządzeniami sterującymi o powierzchni 9,10 m², który stosownie do art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane powinien być zakwalifikowany jako budynek, ponieważ jest trwale związany z gruntem, posiada ściany oddzielające, ławy fundamentowe oraz dach. Plan miejscowy dopuszcza w § 25 zabudowę usługową na działkach o minimalnej powierzchni 3000 m², tymczasem działka inwestora ma powierzchnię 2000 m². W konsekwencji, zdaniem skarżącego plan miejscowy nie dopuszcza budowy obiektu zwanego przez inwestora kontenerem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Analizowana w opisanym zakresie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy.

W skardze kasacyjnej jako jej podstawę wskazano tylko art. 174 pkt 1 Ppsa, tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, choć część zarzutów skargi kasacyjnej (pkt II) dotyczy również naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Ppsa). W istocie jednak wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku o braku przesłanek do uznania skarżącego za stronę postępowania w sprawie o wydanie S. S.A. z siedzibą w Warszawie pozwolenia na budowę stacji bazowej sieci S. S.A., dlatego zostaną rozpoznane właśnie w tym zakresie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej "uPb.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 uPb (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ II instancji), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 uPb, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Powyższy przepis nie definiuje zatem pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m. in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. W sytuacji, gdy z przepisów tych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (por. R. Dziwiński, Komentarz do zmian w prawie budowlanym, Prawo i Życie - dodatek do Gazety Prawnej z dnia 16 – 18 maja 2003 r.). Takimi przepisami są m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

W świetle powyższego, jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji musi mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone.

Rację ma Wojewoda Mazowiecki twierdząc w zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji, że położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Jednak z okoliczności niniejszej sprawy – charakteru planowanej inwestycji i bezpośredniego sąsiedztwa działki skarżącego z działką inwestora wynika, że w tej sprawie nie można mu odmówić przymiotu strony.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Niekwestionowaną okolicznością jest i co wynika ze specjalistycznego opracowania pt. Kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedłożona przez inwestora , że w odległości 151 m wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi – wektor nie przecina tych miejsc, a odległość pionowa między osiami głównymi wiązek promieniowania, a miejscami dostępnymi dla ludzi dla wszystkich rozpatrywanych oddzielnie pojedynczych anten sektorowych wynosi co najmniej 3,1 m. Jednak określone konsekwencje wynikają z cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, które określa dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc niedostępnych dla ludności.

Zgodnie z metodą sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, celem wyznaczenia miejsc występowania pól elekromagnetycznych o poziomach dopuszczalnych oraz wyznaczenia granic obszarów ograniczonego użytkowania, pomiary w otoczeniu instalacji wytwarzających częstotliwości od 300 MHz do 300 GHz (w niniejszej sprawie 850 i 900 MHz dla anten sektorowych, 23 GHz dla anten linii radiowej), w punktach i pionach pomiarowych, wykonuje się m.in. wzdłuż kierunku maksymalnego zasięgu oddziaływania pól elektromagnetycznych. To oznacza, że tego rodzaju badania powinny być wykonane w tej sprawie na działce skarżącego nr [...], znajdującej w kierunku - azymut 240 st. anten sektorowych. Trudno w takiej sytuacji odmówić właścicielowi działki nr [...] posiadania interesu prawnego w tej sprawie , skoro w związku z funkcjonowaniem planowanej inwestycji przedmiotem badań w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest jego działka, nad której częścią znajduje się oś główna wiązki promieniowania anten sektorowych (azymut 240 st.), co wynika z rysunku nr 2 i 3 w/w opracowania, na których przedstawiono zasięgi osi głównych promieniowania dla stacji bazowej : zasięgi ponadnormatywne - główne kierunki promieniowania anten i zasięg PEM >0,1 w/m2 - łącznie cała stacja.

W ramach ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, właściciel takiej działki powinien mieć możliwość wypowiedzenia się w postępowaniu o prawidłowości złożonej dokumentacji projektowej, co zasadniczo kreuje po jego stronie legitymację procesową, a więc interes prawny. W innym wypadku istnienie interesu prawnego wymagałoby wykazania ponadnormatywnego oddziaływania, co świadczyłoby o konieczności wykazania takich wad, które w zasadzie wskazywałyby na nielegalność wydanego pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe ustawa Prawo budowlane nie utożsamia obszaru oddziaływania inwestycji z ponadnormatywnym oddziaływaniem inwestycji. Właściciel nieruchomości powinien mieć prawo do poddania kontroli legalności inwestycji, która oddziałuje na jego działkę, właśnie w zakresie ewentualnego ponadnormatywnego oddziaływania. Co do tego organ administracyjny powinien z kolei dokonać oceny, która związana jest już z merytorycznym rozpoznaniem sprawy, tj. czy inwestycja jest zgodna z przepisami prawa. W innym wypadku mogłyby dojść do naruszenia innych podstawowych zasad postępowania m.in. praworządności i budowania zaufania obywateli do organów państwa (art.6, art. 8 Kpa).

Podsumowując, nawet wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności na sąsiedniej nieruchomości, przy uwzględnieniu konkretnych parametrów planowanej inwestycji.

Pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 uPb), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 uPb, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r., sygn. II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1613/11; z 23 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2148/13; z 21 maja 2015 r., sygn. II OSK 2562/13).

Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią (art. 143 zdanie 1 Kc). Pamiętać przy tym należy, że społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r., III CK 129/04, Prok. i Pr. 2005, nr 7-8, s. 52). Ani organ odwoławczy, ani Sąd pierwszej instancji nie wzięły pod uwagę w/w unormowań Kodeksu cywilnego oraz tego, że jak to wynika z mapy zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania tej inwestycji sporządzonej w skali 1:1000 - planowana wieża składająca się z 12 anten sektorowych tworzących trzy sektory oraz z anteny radiolinii ma być usytuowana w odległości około 10 m od granicy z działką skarżącego, co nie pozostaje bez znaczenia dla jej zagospodarowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 Ppsa. w zw. z art. 145 §1 pkt 1a Ppsa. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Uchylenie zaskarżonej decyzji oznacza rozpoznanie odwołania przez organ odwoławczy, ponieważ w świetle przedstawionych wyżej wywodów, skarżący G. M. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

O kosztach postępowaniach kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.