Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SAB/Ke 108/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu (art. 149 § 1a p.p.s.a.)
Powołane przepisy: article: art. 149a par. 1a, i par. 1 pkt 1, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 14 ust. 2, art. 13 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi F. K. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku F. K. z dnia [...] marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz F. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

W dniu 28 października 2022 r. wpłynęła do Urzędu Miasta i Gminy S. skarga Fundacji [...] z siedzibą w K. (zwanej dalej "Fundacją") na bezczynność Burmistrza Miasta w zakresie rozpatrzenia wniosku z 30 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącego udzielenia informacji, cyt.:

"1. Czy Państwa Urząd oferował szczególne formy udzielania pomocy przedsiębiorcom prowadzącym działalność na podległym Państwu terenie? Jeśli tak to jakie formy pomocy były oferowane?

2. Ile wniosków o udzielenie takiej pomocy wpłynęło w roku 2020 oraz 2021?

3. W jakiej wysokości mają Państwo zabezpieczony budżet na podobne działania w 2022 roku?"

Fundacja zarzuciła Burmistrzowi Miasta naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022r., poz. 902) zwanej dalej "u.d.i.p." lub "ustawą", poprzez brak odpowiedzi na wniosek. Wyjaśniła, że wniosek ten został złożony drogą elektroniczną na adres: gmina@szydlow.pl, wskazany zarówno na stronie internetowej, jak i w Biuletynie Informacji Publicznej organu. Skarżąca podniosła, że nie została powiadomiona w ustawowo określonym terminie zarówno o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim organ udostępni informacje, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.

Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 30 marca 2022 r. oraz zasądzenie na swoją rzecz od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o umorzenie postępowania, wyjaśniając, że po wpłynięciu skargi, tj. pismem z 9 listopada 2022 r. załatwił wniosek skarżącej. Wobec bezprzedmiotowości postępowania organ wniósł również o oddalenie wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z 5 grudnia 2022 r. pełnomocnik Fundacji potwierdził, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej po wpłynięciu skargi na bezczynność. Wniósł zatem o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z 30 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i dalej powołane orzeczenia).

Ponadto stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa niniejsza mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność organu, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie tej skargi w trybie uproszczonym nie była wymagana.

Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej wówczas, gdy są w jej posiadaniu. W przeciwnym przypadku obowiązek taki nie występuje, a dla uchylenia się od zarzutu bezczynności w tym przedmiocie wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji. Natomiast, jeśli organ posiada określoną informację publiczną, powinien rozpoznać wniosek na zasadach uregulowanych w ustawie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Przy czym ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i jej udostępnienie jest czynnością materialno-techniczną. W art. 16 ust. 1 ustawy przewidziana została forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

W świetle powyższych uregulowań przyjąć należy, że bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa bezczynność zaistnieje zarówno wtedy, gdy nie zostanie dotrzymany termin załatwienia sprawy, jak i w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od takiego obowiązku.

W niniejszej sprawie Fundacja wnioskiem z 30 marca 2022 r. na adres poczty elektronicznej Urzędu Miasta i Gminy S. zwróciła się o udostępnienie następujących informacji:

"1. Czy Państwa Urząd oferował szczególne formy udzielania pomocy przedsiębiorcom prowadzącym działalność na podległym Państwu terenie. Jeśli tak to jakie formy pomocy były oferowane?

2. Ile wniosków o udzielenie takiej pomocy wpłynęło w roku 2020 oraz 2021?

3. W jakiej wysokości mają Państwo zabezpieczony budżet na podobne działania w 2022 roku?".

W kontrolowanej sprawie nie było sporne, że Burmistrz Miasta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. takimi podmiotami są organy władzy publicznej.

W związku z tym należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie wniosek został skierowany do organu zobowiązanego na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej.

Nie jest w sprawie kwestionowane, że żądania zawarte we wniosku z 30 marca 2022 r. dotyczą udostępnienia informacji publicznej. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca wymienił rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje publiczne. Z treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną podlegającą udostępnieniu jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust, 1 ustawy, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć.

W świetle powyższego Burmistrz Miasta, do którego skierowano wniosek Fundacji z 30 marca 2022 r., winien go rozpoznać w terminie wynikającym z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że wniosek powinien zostać rozpoznany w terminie do 13 kwietnia 2022 r.

Z akt sprawy wynika, że termin ten upłynął bezskutecznie, a organ udzielił wnioskowanych informacji dopiero po wniesieniu do sądu skargi, tj. 9 listopada 2022r. Przy czym, przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ, a sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie orzekania.

Należy wyjaśnić, że skarżąca Fundacja wykazała w skardze, że skierowała wniosek na prawidłowy, publicznie dostępny adres poczty elektronicznej organu. Wobec tego nie były wystarczające twierdzenia Burmistrza Miasta, że przedmiotowy wniosek nie wpłynął do organu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 2022 r. sygn. III OSK 4374/21 (dostępny w bazie orzeczeń CBOIS) stwierdził, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - również gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyroki NSA z 16 marca 2009 r. sygn. I OSK 1277/08, z 14 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 2154/16, z 9 listopada 2018 r. sygn. I OSK 283/17 i z 16 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 88/18). Osoba kierująca wniosek drogą elektroniczną, nieposługująca się podpisem elektronicznym może przedstawić jedynie komputerowy wydruk świadczący o tym, że wniosek skierowany został do określonego adresata (zob. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 750/17, Lex nr 2449245). W takiej sytuacji ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie skarżącego (por. wyrok NSA z 19 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2589/15, Lex nr 2336558). Z orzecznictwa wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od woli organu. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji (zob. też wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1890/18, Lex nr 2774331). Do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (por. postanowienia NSA z 10 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1968/15, Lex nr 1918536 i z 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1940/15, Lex nr 1915448). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (por. postanowienie NSA z 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OZ 1414/15, Lex nr 1915487, wyrok NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2186/14, Lex nr 2036018).

Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie zachował ustawowego terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skoro Fundacja wykazała, że złożyła wniosek do organu na jego oficjalny adres poczty elektronicznej, co oznacza, że skarga na bezczynność jest zasadna. Ponieważ ostatecznie organ udzielił odpowiedzi na wniosek strony co do udostępnienia ww. informacji publicznych, z tego względu oczywistym pozostaje, że zawarte w skardze żądanie zobowiązania organu do załatwienia wniosku z 30 marca 2022 r. stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W związku z tym Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku Fundacji z 30 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a (pkt I wyroku). Nie można zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r. o sygn. akt I OSK 1789/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl i zob. też uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, publ. ONSAiWSA 2009/4/63).

Udostępnienie informacji publicznej przed rozpoznaniem skargi nie zwalnia jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu ww. przepisu, będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).

W ocenie Sądu, z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia na gruncie kontrolowanej sprawy. Podkreślić bowiem należy, że po wniesieniu skargi organ udzielił odpowiedzi na wniosek i to w zakresie wyczerpującym żądanie Fundacji, co miało miejsce bez zbędnej zwłoki po wpłynięciu skargi do organu, tj. 9 listopada 2022r.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, choć organ podjął przewidziane prawem czynności dopiero po wniesieniu skargi, to z okoliczności sprawy nie wynika, aby bezczynność organu była wynikiem celowego i niezgodnego z prawem działania, a nadto opóźnienie nie było nadmierne.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku).

O kosztach postępowania, na które składają się koszty zastępstwa procesowego skarżącej przez pełnomocnika (240 zł), uiszczony wpis od skargi (100 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) – pkt III wyroku. Sąd ustalił wysokość należnego skarżącej zwrotu kosztów wynagrodzenia reprezentującego Fundację pełnomocnika poniżej stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia. Sąd uznał bowiem, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 p.p.s.a., który stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności, jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. W niniejszym przypadku Sąd wziął pod uwagę, że jednocześnie wniesione zostało kilkanaście skarg Fundacji na bezczynność organów administracji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i skargi te są bardzo zbliżonej treści, przygotowane według określonego wzoru. Tym samym czynności pełnomocnika miały charakter powtarzalny, co odpowiednio pomniejszyło jego nakład pracy. Z tego względu w tym przypadku zasądzone zostało wynagrodzenie równe połowie wysokości wynagrodzenia określonego w ww. rozporządzeniu.