Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1655/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Próchniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego W. D. kwotę 457 (słownie czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 127 § 3 oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku W. D. (dalej "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej oraz ustalenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym pawilonu handlowego.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym:

Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2004 r. W. D. zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w [...] o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej - ul. [...] w rejonie ul. [...] i umieszczenie w nim obiektu – pawilonu handlowego o powierzchni 55,25 m2 oraz altany o powierzchni 90 m2, w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 marca 2005 r.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...], działający w imieniu Prezydenta [...], powołując się na art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3 oraz 40 ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 8, art. 13, art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1895 r. o drogach publicznych(Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., nazywanej dalej "u.d.p.") oraz zgodnie z uchwałą Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.), zezwolił Panu W. D. na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w rejonie [...] o pow. 145,25 m2 (kiosk handlowy - 55,25 m2, altana - 90 m) od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 marca 2005 r. oraz ustalił opłatę za umieszczenie w pasie drogowym kiosku handlowego w wysokości 6.961,50 zł i altany w wysokości 11.340,00 zł, łącznie: 18.301,50 zł.

W związku z wniesieniem przez skarżącego odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także jako "SKO w [...]") postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], odmówiło skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2004 r.

W. D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od tej decyzji. Sąd postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1107/05 odrzucił przedmiotową skargę.

Pismem z dnia 27 lipca 2010 r. skarżący skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Zdaniem skarżącego decyzja została wydana bez podstawy prawnej, ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając swój wniosek skarżący wskazał, że na podstawie decyzji władz architektoniczno-budowlanych [...] z dnia [...] grudnia 1978 r., z własnych środków wybudował przy ul. [...] róg [...] w [...], na terenie należącym do Miasta, murowany pawilon gastronomiczny. W dniu 17 sierpnia 1980 r. uzyskał od stosownych władz potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia o oddaniu do użytkowania ww. obiektu budowlanego, po czym rozpoczął w nim działalność gastronomiczną.

Jednocześnie skarżący zawarł z władzami miasta umowę dzierżawy terenu, na którym zlokalizowany był przedmiotowy pawilon, na okres do dnia 31 grudnia 1990 r. Następnie zawierał kolejne umowy dzierżawy w/w terenu na kilkuletnie okresy. W 1999 r. skarżący uzyskał decyzję zezwalającą na rozbudowę istniejącego pawilonu, dokonując kolejnych nakładów na nieruchomość. W dniu 16 maja 2000 r. skarżący zawarł z Gminą [...] kolejną umowę dzierżawy, na okres 3 lat, obowiązującą do dnia 31 grudnia 2003 r. Przed upływem terminu obowiązywania ostatniej umowy dzierżawy wnioskodawca zwrócił się do władz miasta o przedłużenie dzierżawy użytkowanego terenu na dalszy okres. Wówczas został poinformowany, że zarząd przedmiotowego terenu przeszedł w ręce Zarządu Dróg Miejskich, do którego powinien zwrócić się w sprawie dalszego użytkowania pawilonu. Po wystąpieniu do Zarządu Dróg Miejskich o dalsze wydzierżawienie użytkowanego od 1980 r. terenu, pismem z dnia 14 kwietnia 2004 r. otrzymał odpowiedź, że przepisy nie pozwalają na zawarcie z nim kolejnej umowy dzierżawy, natomiast może on ubiegać się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ulicy [...], mającej charakter drogi krajowej. Skarżący mimo ponoszenia bardzo wysokich opłat przewidzianych za zajęcie pasa drogowego, zmuszony był składać kolejne wnioski w sprawie dalszej lokalizacji pawilonu handlowego i altany w pasie drogowym ul. [...], rej. [...], gdyż była to, jak informowano skarżącego, jedyna możliwość dalszego prowadzenia dotychczasowej działalności gastronomicznej w przedmiotowym obiekcie, stanowiącej podstawowe źródło utrzymania jego rodziny. Zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez skarżącego były wydawanie na kolejne, następujące po sobie okresy.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący ponadto wskazał, iż zgodnie z zasadą wynikającą z ustawy o drogach publicznych obowiązuje zakaz lokalizacji w pasie drogowym wszelkich obiektów budowlanych niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.), jednakże zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. usytuowanie określonych obiektów w pasie drogowym może nastąpić po uzyskaniu stosownego zezwolenia, w formie decyzji administracyjnej zarządcy drogi. Jeżeli takie zezwolenie na lokalizację obiektu budowlanego zostanie wydane, a następnie dojdzie do wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego pod taki obiekt , w trybie art. 40 ust. 1 u.d.p., obowiązkiem zarządcy jest ustalenie w zezwoleniu stosownej opłaty. Opłata za zajęcia pasa drogowego jest nieodłącznym elementem udzielenia zezwolenia na zajęcie takiego fragmentu terenu, mającym źródło w art. 40 ust. 3 u.d.p..

Powyższa regulacja zdaniem skarżącego odnosi się do podmiotów, które chcą w przyszłości zająć pas drogowy. Nie ma zatem zastosowania do obiektów budowlanych jakie znalazły się wcześniej w pasie drogowym bez konieczności uzyskania w tym zakresie zezwolenia. W praktyce występują bowiem przypadki, o czym najlepiej świadczy sytuacja skarżącego, w których obiekt budowlany zaistniał przed uznaniem danego terenu gruntu za pas drogowy. Stąd też ustawodawca, w art. 38 ust 2 u.d.p. zawarł szczególną regulację, która sytuację tych obiektów i podmiotów je użytkujących określiła w sposób odmienny od tych wymagających stosownego zezwolenia. Możliwość pozostawienia w pasie drogowym tych obiektów, w myśl przywołanego przepisu art. 38 ust 2 u.d.p., nie ma charakteru wyjątkowego, ani też okresowego, o ile obiekty te nie utrudniają ruchu i nie zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego, to zgodnie z art- 38 ust. 1 u.d.p., mogą pozostać w pasie drogowym bezterminowo.

W ocenie skarżącego regulacja ta legalizuje przypadki istnienia w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jednocześnie jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie. Jeżeli zatem przywołane wyżej przepisy określają, że ustalenie opłaty za zajęcia pasa drogowego jest możliwe tylko w warunkach wydania decyzji zezwalającej, to w sytuacji gdy zezwolenie nie jest wydawane, nie można ustalić opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zatem wydanie zezwolenia za zajęcia pasa drogowego, dla osoby, która dysponuje prawem nabytym do zajęcia takiego pasa, celem usprawiedliwienia obciążenia jej odpłatnością za zajęcia takiego terenu, należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa przez organ administracji.

W rozpatrywanej sprawie jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji wskazano przepisy art. 40 w zw. z art. 38 u.d.p. W konsekwencji, sytuację objętą hipotezą art. 38 pkt 1 tejże ustawy, kiedy to wskazane obiekty budowlane znajdowały się już w pasie drogowym, uznano za zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1u.d.p. Decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., tak w zakresie zezwalającym na zajęcie pasa drogowego, jak i ustalającym opłatę wydana zatem została w sprawie, w której żaden przepis prawa nie stanowi dla niej podstawy prawnej. Decyzja ta została więc wydana bez podstawy prawnej w sprawie, w której uprawnienie wnioskującego o zajęcie pasa drogowego wynikało wprost z przepisu rangi ustawy. W konsekwencji zdaniem skarżącego kwestia ta nie mogła być w ogóle przedmiotem decyzji administracyjnej.

Dodatkowo skarżący podniósł, że w innym postępowaniu, w którym SKO w [...] rozpoznawało jego odwołanie od analogicznej decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] marca 2009r., znak: [...], dotyczącej zajęcia przez wnioskującego tego samego pasa drogowego w związku z funkcjonowaniem w nim pawilonu handlowego i altany oraz ustalającej opłatę za to zajęcie, obejmującej jedynie inny okres zajmowania pasa przez wnioskodawcę, SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa (sygn. sprawy: [...]).

Rozpoznając powyższy wniosek, SKO w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Organ wskazał, że okoliczności na które wskazuje skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji mogą dotyczyć tylko pawilonu gastronomicznego, gdyż do altany tj. obiektu wybudowanego po wejściu w życie ustawy o drogach publicznych, nie będzie miała zastosowania regulacja określona w art. 38 ust 1 u.d.p.. Organ przyznał, że obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest, pogląd, na który wskazuje skarżący, jednakże pogląd ten i orzecznictwo ukształtowało się dopiero w roku 2007. We wcześniejszych wyrokach (zacytowano m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 426/06) wskazywano, że w przypadku, gdy obiekt istnieje już w pasie drogowym – wydaje się decyzję w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz nalicza się z tego tytułu opłatę. Organ wskazał, że nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji zmiana interpretacji przepisów prawa. Również zarzut wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej pozostaje nieuzasadniony, wynika bowiem w sposób bezpośredni z odmiennej interpretacji omawianych przepisów.

Skarżący pismem z dnia 25 lipca 2011 r. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazał w nim, że błędne jest rozumowanie organu w zakresie uznania, że odmienna jest sytuacja pawilonu i altany, gdyż altana została wybudowana po wejściu w życie ustawy o drogach publicznych. Zarzucono błędną wykładnię art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazując, że przepis ten nie ma charakteru intertemporalnego i nie odnosi się tylko do sytuacji, w której określone obiekty zostały zlokalizowane w danym miejscu przed 1 października 1985 r. tj. wejściem w życie ustawy o drogach publicznych, lecz odnosi się do wszystkich sytuacji, w których wybudowane obiekty w rejonie pasa drogowego znajdą się w pewnym momencie w pasie drogowym. Tym samym Skarżący stoi na stanowisku, że zarówno w sytuacji pawilonu, jak i altany nie było wymagane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, gdyż zastosowanie znajdował przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Odnosząc się do kwestii zmiany interpretacji przepisów dotyczących zajęcia pasa drogowego tj. art. 38, 39 i 40 skarżący wskazał, że obowiązująca przejściowo w tym zakresie wadliwa linia orzecznicza sądów administracyjnych nie może łagodzić oceny prawnej decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa bądź bez podstawy prawnej, gdyż pozbawia obywatela ochrony prawnej oraz sankcjonuje nierówność traktowania wartości, którym odmówiono ochrony. Skarżący dodatkowo wskazał, że w analogicznej sprawie organ decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. sygn. akt [...]stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2007 r. i decyzji SKO z dnia [...] września 2007 r.

SKO w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., podtrzymując argumentację w niej zawartą. Podkreśliło, że odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo wskazało, że omawiana decyzja Prezydenta m. st. Warszawy została wydana zgodnie z wnioskiem strony.

Pismem z dnia 15 maja 2013 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 § 1 u.d.p. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, ma miejsce kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga jest uzasadniona, gdyż w trakcie przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia procedury administracyjnej, która uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W niniejszej sprawie ocenie Sądu podlegało postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 27 lipca 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w rej. [...], w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 marca 2005 r., i umieszczenie w nim pawilonu handlowego wraz z altaną oraz ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego, w kwocie 18.301,50 zł.

Wniosek z dnia 27 lipca 2010 r. o stwierdzenie nieważności wspomnianych decyzji oparto na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Na wstępie wywodów prawnych należy zauważyć, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Stanowi odstępstwo od wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Istota stwierdzenia nieważności sprowadza się do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi, wymienionymi w sposób wyczerpujący w art. 156 § 1 k.p.a., które powodują nieważność tych decyzji od chwili ich wydania (ex tunc). Są to:

1. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości,

2. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3. wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4. skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5. niewykonalność decyzji (istniejąca w dniu jej wydania oraz mająca charakter trwały),

6. wywołanie czynu zagrożonego karą w razie wykonania decyzji,

7. wada decyzji powodująca jej nieważność z mocy prawa.

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego, zgodności z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej (materialnej), a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych. W postępowaniu tym organ nie dokonuje jednak merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w znaczeniu procesowym (tak: B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP z 2001 r., zeszyt nr 8, s. 31).

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności, musi być oczywiste. Oczywistość błędnego rozstrzygnięcia organu administracji dla spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, oznacza, że jego treść musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste porównanie, zaś charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja lub inny akt administracyjny nie może zostać zaakceptowany, jako wydany przez organ praworządnego państwa, w związku z czym powinien ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, ze względu na przekroczenie prawa w jednoznaczny sposób.

Z uwagi na fakt, iż instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji, stanowiący odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach k.p.a., należy przyjąć, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może stanowić skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt: I OSK 402/10).

W przepisach procedury administracyjnej nie znajduje oparcia oczekiwanie, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji sprawa zakończona ostateczną decyzją zostanie po raz kolejny rozstrzygnięta co do jej istoty. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem postępowaniem nowym, w którym rzeczą organu jest jej zbadanie i rozstrzygnięcie wyłącznie kwestii nieważności decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, objęte przepisem art. 156 § 1 k.p.a., dotyczą wyłącznie prawa, a nie faktów. Tak więc prowadzenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności na nowo postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym, nie jest możliwe (tak: m.in. Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08).

Należy wyraźnie zaznaczyć, że skoro postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych jest wyjątkowym środkiem ich weryfikacji i stanowi odstępstwo od ustanowionej w przepisie art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, to postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, albowiem nie zastępuje ono postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Takiej weryfikacji, m.in. co do prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, służy postępowanie odwoławcze, a nie tryb stwierdzenia nieważności.

Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu normotwórczego. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia.

Wskazaną przez skarżącego przesłanką stwierdzenia nieważności ww. decyzji o dnia [...] stycznia 20005 r. którą skarżący wskazał we wniosku, jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Nie może być uznana za decyzję wydaną "bez podstawy prawnej" decyzja, w której nie wskazano podstawy prawnej w rzeczywistości istniejącej albo niewłaściwie powołano podstawę prawną (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2011 r. str. 890).

Ponadto w orzecznictwie przyjęty jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki NSA z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, oraz z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza wadliwość aktu administracyjnego skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV SA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318).

Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237; także: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1992 r., s. 228 i nast. oraz Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Zb. Janowicz, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995 r., s. 380 i nast.).

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Jako rażące naruszenia prawa kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego lecz także przepisów kompetencyjnych, jak również przepisów procesowych. Podkreślenia wymaga jednak, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego

Sąd w niniejszej sprawie dopatrzył się zaistnienia przesłanki, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazać należy, że w myśl art. 38 ust. 1 u.d.p. istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie, zaś przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, o których mowa w ust. 1, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego (art. 38 ust. 2 ud.p.).

Natomiast zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ust. 3 tego artykułu dopuszcza, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, może to jednakże nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zezwolenia takiego, zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., udziela się w drodze decyzji administracyjnej i, jak wskazuje ust. 2 pkt 3 powołanego artykułu, dotyczy ono umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Zdaniem Sądu z brzmienia przytoczonych wyżej przepisów wynika, iż przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. z istoty rzeczy nie dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które zostają zlokalizowane w pasie drogowym po uprzednim uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi, w trybie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Ratio legis tego przepisu sprowadza się do zalegalizowania istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela np. na skutek zmiany przepisów, zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmiany przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z powyższym zastosowania do stanów faktycznych obejmujących umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych, na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest bowiem decyzją czasową, gdyz po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenia wynika również to, iż po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie (usunięcie) obiektu.

Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1595/07, oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 lutego 2007 r. sygn.. akt I OSK 400/06; z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1369/06; z dnia 6 maja 2008 r. sygn.. akt II GSK 96/08; z dnia 7 maja 2008 r. sygn.. akt II GSK 101/08; z dnia 9 lipca 2008 r. sygn.. akt II GSK 215/08; z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. II GSK 254/08; z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 253/08).

Z analizy obowiązujących przepisów i związanego z nimi orzecznictwa wynika, że ustawodawca różnicuje obiekty, które istnieją już w pasie drogowym od tych, które zostaną tam zlokalizowane po uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. stanowi, iż istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą w nim pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również jest konieczne uzgodnienie projektu budowlanego. Wykładnia ww. przepisu prowadzi zatem do wniosku, że uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym, nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu. Regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie.

W przedmiotowej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji z dnia 24 stycznia 2005 r. stanowiły m.in. przepisy art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1-3 u.d.p.. Stosownie do art. 39 ust. 3 tej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wypada zauważyć, że z art. 39 ust. 3a cytowanej ustawy wynika, że decyzja co do lokalizacji obiektu budowlanego w pasie drogowym ma być wydana przed rozpoczęciem robót budowlanych. W świetle tego przepisu lokalizacja, a więc usytuowanie obiektów budowlanych w przyszłości w pasie drogowym wymagają uzyskania zezwolenia na jego zajęcie.

Powyższe rozważania upoważniają zatem do stwierdzenia, że przepis ten nie dotyczy obiektów budowlanych znajdujących się już w pasie drogowym, o których mowa w art. 38 ust. 1 u.d.p.

Zauważyć trzeba, że przepis art. 40 ust. 1 u.d.p. posługuje się pojęciem "zajęcie", a to oznacza, że w tym przypadku jest mowa o zdarzeniu przyszłym, mającym dopiero mieć miejsce w obrębie pasa drogowego. Również przepis art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. w podobny sposób określa sytuację uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w przypadku umieszczenia w nim obiektów budowlanych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami. Sformułowanie "umieszczanie" dotyczy niewątpliwie sytuacji mających dopiero mieć miejsce w przyszłości. Wskazać ponadto należy, iż organ w obu decyzjach przyznaje, że obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd odnośnie brzmienia dyspozycji art. 38 ust. 1 u.d.p., na który wskazuje skarżący i który podziela także Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

W ocenie organu powyższy pogląd ukształtował się w wyniku wykładni prawa i sporów w orzecznictwie, a odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe stwierdzenie organu w ocenie Sądu jest jednak błędne albowiem przepisy prawa materialnego są jednoznaczne i nie wymagają dogłębnej wykładni.

Nieuzasadnione jest także twierdzenie organu, że decyzja z dnia 24 stycznia 2005 r. jest prawidłowa, albowiem skarżący sam złożył wniosek i wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Podkreślić należy, że organ w żaden sposób nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż skarżący po wystąpieniu do Zarządu Dróg Miejskich o dalsze wydzierżawienie użytkowanego od 1980 r. terenu, w piśmie z dnia 14 kwietnia 2004 r. otrzymał odpowiedź, że przepisy nie pozwalają na zawarcie z nim kolejnej umowy dzierżawy, natomiast może on ubiegać się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...], mającej charakter drogi krajowej. Dodatkowo Prezydent [...], po wpłynięciu wniosku skarżącego, mając świadomość brzmienia art. 38 ust. 1 u.d.p., miał możliwość innego sposobu rozpoznania wniosku skarżącego, niż wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Takie zachowanie organu narusza w ocenie Sądu sformułowaną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę rozważania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu, dokonując ponownej oceny występowania w sprawie przesłanki, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przepisami ustawy o drogach publicznych (art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 i art. 40 u.t.d.), mając na uwadze, że stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji rażącego naruszenia prawa nastąpi wtedy, gdy czynności postępowania lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej.

W tych okolicznościach sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zostało wydane w oparciu o treść art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 tej ustawy.