Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1920/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Mienie zabużańskie
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1090
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami  Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3374/14 w sprawie ze skargi Z. M.Ś., Z. S.Ś. oraz K. R. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji solidarnie na rzecz Z. M.Ś., Z. S.Ś. i K. R. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3374/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. M. Ś., Z. S. Ś. i K. R. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2014 r. nr [...] ([...]) w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w pkt 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody M. z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; w pkt 2/ stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; w pkt 3/ zasądził od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżących Z. M. Ś., Z.S. Ś. i K. R. solidarnie kwotę 440 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. (data wpływu) O. N., załączając stosowne pełnomocnictwo udzielone J. B., wystąpił do Wojewody M. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości m.in. przez S. K., J. G., M. N. z domu G.i O. W. z domu G. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości O., powiat z., woj. t.

W odpowiedzi na wezwanie Wojewody M. do uzupełnienia braków wniosku, pismem z dnia [...] czerwca 2009 r., J. B. załączył pełnomocnictwa od Z. M. Ś. oraz Z. S. Ś., a także kserokopie dowodów osobistych oraz oświadczeń o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty, wskazując, że dokumenty te stanowią uzupełnienie wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r.

W piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. pełnomocnik stron wskazał natomiast, że wniosek z dnia [...] czerwca 2009 r. jest rozszerzeniem wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, złożonego w dniu [...] grudnia 2008 r. przez O. N. w imieniu własnym i innych spadkobierców S. K., J. G., M. z G. N., O. z G. W. Do akt sprawy dołączone zostały stosowne pełnomocnictwa udzielone przez D. N. oraz dokumenty stwierdzające nabycie przez nią spadku po zmarłym O.N.

Z kolei wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. adw. L. P., załączając stosowne pełnomocnictwo, wystąpiła w imieniu K. R. o dopuszczenie do toczącego się postępowania w charakterze strony.

W pismach z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda M. wyjaśnił, że z wniosku O. N. jednoznacznie wynika, iż został on złożony wyłącznie w jego własnym imieniu. Potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje bowiem wyłącznie na wniosek osoby uprawnionej, czego ww. osoby do tej pory nie uczyniły.

W odpowiedzi na powyższe pełnomocnicy stron wskazali, że w ich ocenie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1090), zwana dalej: "ustawą zaburzańską", nie wymaga składania wniosków jednocześnie przez wszystkich uprawnionych. Wystarczającym jest złożenie stosownego podania wyłącznie przez jedną osobę w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. To na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek ustalenia pozostałych stron postępowania i zapewnienie im możliwości wzięcia w nim czynnego udziału.

W dniu [...] marca 2014 r. z akt sprawy o sygn. [...]dotyczącej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. K., M. N. i O. W. udziału w prawie własności nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP w miejscowości O. wydzielono wnioski Z. M. Ś., Z. S. Ś. oraz K. R. do odrębnego postępowania i zarejestrowano pod sygn. [...].

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Wojewoda M. odmówił potwierdzenia Z. M. Ś., Z. S. Ś. oraz K. R. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. K., M. N. oraz O. W. udziału w prawie własności ww. nieruchomości wskazując, że wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożone przez Z. M.Ś. i Z. S. Ś. pismem z dnia [...] czerwca 2009 r., a przez K. R. w dniu [...] września 2011 r., złożone zostały z naruszeniem terminu wskazanego w art. 5 ust. 1 ustawy zaburzańskiej. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z. M. Ś. i Z. S. Ś. zarzucając naruszenie art. 3 ust. 2 ww. ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, a także naruszenie art. 8 kpa, 28 kpa oraz 61 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. oraz podnosząc, że Wojewoda M. nieprawidłowo zakwalifikował pisma wnioskodawców jako wnioski o wszczęcie postępowania, zamiast wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu prowadzonym z wniosku O. N., co skutkowało stwierdzeniem naruszenia terminu prawa materialnego. Wprawdzie pierwotny wnioskodawca oświadczył, że jest jedyną osobą uprawnioną do rekompensaty, jednak wynikało to z braku wiedzy o istnieniu innych osób uprawnionych do rekompensaty. Dopiero dalsze poszukiwania doprowadziły do ustalenia następców prawnych współwłaścicieli pozostawionego majątku.

Minister Skarbu Państwa, decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] ([...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że za daty żądania wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie należy uznać w stosunku do Z. M. Ś. i Z. S. Ś. dzień [...] czerwca 2009 r., zaś wobec K. R. dzień [...] września 2011 r., odpowiadają bowiem one datom złożenia przez wnioskodawców pism, z treści których wynika, iż zgłaszają oni swój udział w sprawie toczącej się z wniosku O. N. złożonego z zachowaniem terminu ustawowego.

Zdaniem Ministra twierdzenie stron postępowania, że ich wolą było przystąpienie do toczącego się postępowania z wniosku O. N. nie znajduje potwierdzenia w aktualnym stanie prawnym, albowiem każdy ze spadkobierców winien złożyć samodzielnie wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Czym innym jest bowiem pojęcie osoby uprawnionej do rekompensaty, a czym innym osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa. Organ wskzał, że pawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP lub niektórym z nich wskazanym przez pozostałych spadkobierców, natomiast prawo to może zostać potwierdzone przez właściwego wojewodę jedynie w stosunku do tych spadkobierców, którzy złożyli wnioski o potwierdzenie tego prawa w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1107/12).

Minister Skarbu Państwa zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie żaden z wnioskodawców nie złożył wniosku w terminie wynikającym z art. 5 ust. 1 ustawy zaburzańskiej, tj. do dnia 31 grudnia 2008 r. Wprawdzie wniosek, o którym mowa powyżej można złożyć w imieniu własnym, jak również w imieniu innych osób uprawnionych, lecz musi to wynikać w sposób niebudzący wątpliwości z treści wniosku czy dołączonych pełnomocnictw. Wnioskodawców nie można domniemywać, bowiem możliwość domagania się rekompensaty jest prawem, a nie obowiązkiem osoby uprawnionej.

Zdaniem organu odwoławczego z odwołania, jak i z wcześniejszych pism stron wyraźnie wynika, że w chwili składania wniosku przez jednego ze spadkobierców majątku, tj. O. N. pozostałe osoby nie miały wiedzy, iż rekompensata z tego tytułu może im przysługiwać. O. N. złożył wniosek wyłącznie w imieniu własnym, a nie w imieniu pozostałych spadkobierców.

Zdaniem organu bezzasadne są zarzuty dotyczące kwalifikacji pism z dnia [...] czerwca 2009 r. i [...] września 2011 r. jako żądań wszczęcia postępowania, a nie jak chcieli wnioskodawcy przystąpienia do toczącego się postępowania z wniosku O. N.

Zdaniem Ministra Skarbu Państwa w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie może znaleźć zastosowania art. 62 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r poz. 267), dalej zwanej: "k.p.a.", ponieważ w dacie złożenia wniosków przez skarżących nie istniała jeszcze wielość spraw administracyjnych, lecz prowadzone było jedno postępowanie administracyjne z wniosku O. N. Ponadto potwierdzenie prawa do rekompensaty wymaga wniosku strony złożonego przed upływem ściśle określonego terminu.

Organ zaznaczył, że w ustawie zaburzańskiej brak jest przepisu, z którego wynikałoby, iż złożenie w ustawowym terminie wniosku przez choćby jednego ze spadkobierców skutkuje względem pozostałych.

Minister Skarbu Państwa zaznaczył, że przewidziany w ww. ustawie termin do złożenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, tj. 31 grudnia 2008 r., jest terminem prawa materialnego, który ogranicza w czasie dochodzenie praw podmiotowych. W przypadku uchybienia temu terminowi organ I instancji jest zobowiązany zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy zaburzańskiej, do wydania decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty, co potwierdza stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne (np. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1550/11).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. M. Ś., Z. S. Ś. i K. R. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy zaburzańskiej, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w sprawach, w których przedmiotem rozpoznania jest przyznanie prawa do rekompensaty, niedopuszczalne jest przystąpienie do już toczącej się sprawy przez dalszych uprawnionych do rekompensaty, podczas gdy ustawa zaburzańska, a w szczególności ww. przepisy nie wyłączają takiej możliwości oraz naruszenie prawa procesowego, tj. a) art. 28 k.p.a., poprzez niedopuszczenie skarżących do udziału w sprawie toczącej się z wniosku pierwotnego wnioskodawcy, tj. O. N. pod sygn. akt [...] mimo wykazania przez ww. interesu prawnego dotyczącego sprawy; b) art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i 3 k.p.a., poprzez błędne zakwalifikowanie pism z dnia [...] czerwca 2009 r. i z dnia [...] września 2011 r. jako wniosków o wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, podczas gdy pisma te były wnioskami o dopuszczenie do udziału w charakterze strony do sprawy toczącej się pod sygn. akt [...]; c) art. 62 k.p.a., poprzez uznanie, że do współuczestnictwa w sprawie może dojść jedynie w przypadku złożenia stosownych wniosków przez wszystkich zainteresowanych i następczego połączenia kilku spraw do jednego postępowania, podczas gdy przepis ten odnosi się wyłącznie do charakteru technicznego współuczestnictwa, nie zaś do współuczestnictwa o charakterze materialnym, a tym samym zaniechaniu przez organ ustalenia kręgu uprawnionych do ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty; d) art. 6 k.p.a., i 8 k.p.a., poprzez odmowę dopuszczenia skarżących do toczącego się postępowania, mimo iż złożyli oni stosowne wnioski i wykazali swój interes prawny w sposób należyty, jak i poprzez zaniechanie ustalenia kręgu osób zainteresowanych udziałem w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę, stwierdził, że z przepisu art. 5 ust. 1 i ust 2 ustawy zaburzańskiej wynika, że złożenie w terminie wniosku przez jednego z legitymowanych podmiotów wszczyna postępowanie administracyjne, co do wszystkich uprawnionych. W takiej sytuacji obowiązkiem organu administracji jest w pierwszej kolejności prawidłowe ustalenie wszystkich stron postępowania, a następnie, zgodnie z zasadą wyrażoną w art 10 i przepisem art. 61 § 4 k.p.a., zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Sąd ten wskazał, że w sprawach dotyczących tzw. mienia zabużańskiego zachodzi jedność stosunku materialnoprawnego, wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2993/12. Sąd I instancji stwierdził, że zaakceptowanie poglądu, wyrażonego przez organy, skutkowałoby tym, że - przy wielości osób uprawnionych do rekompensaty – należałoby wielokrotnie dokonywać tych samych ustaleń, co nie byłoby uzasadnione z punktu widzenia ekonomiki prowadzenia postępowania administracyjnego, a stanowisko takie znajduje swoje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1770/12; z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2993/12, z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 682/13; z dnia 29 maja 2014 r., sygn.. akt I OSK 2722/12 – opubl. CBOSA).

Sąd ten stwierdził, że błędnie Wojewoda M. i Minister Skarbu Państwa odmówili Z. M. Ś., Z. S. Ś. oraz K. R. (poprawne nazwisko R. – pełnomocnictwo Rep. [...] Nr [...]) prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. K. i M.N. oraz O. W. udziału w prawie własności nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP w miejscowości O. (poprawna nazwa O. – tłumaczenie z języka ukraińskiego zaświadczenia Archiwum Państwowego Obwodu T. w T. z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...]).

Zdaniem Sądu, rację mają organy, że wniosek z dnia 29 grudnia 2008 r. nie był złożony w imieniu Z. M. Ś., Z. S. Ś. i K. R. Z wniosku tego wynika wyraźnie, że wnioskodawcą jest O. N.

Dopiero w piśmie z dnia [...] czerwca 2009 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] listopada 2009 r. Z. M. Ś. i Z. S. Ś. (powołując się na swe prawa spadkowe po M. N. – współwłaścicielce nieruchomości w O.) przystąpili do toczącego się postępowania, wyrazili wolę uczestniczenia w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty i przyznania tego prawa także na ich rzecz. Jednocześnie w piśmie z dnia [...] września 2011 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. K. R. (powołując się na swe prawa spadkowe po O. W. – współwłaścicielce nieruchomości w O.) przystąpiła do toczącego się postępowania, wyraziła wolę uczestniczenia w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty i przyznanie tego prawa także na jej rzecz.

Jak wskazał ten Sąd, wniosek złożony przez O. N. w 2008 r. wszczął postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty za pozostawione mienie w miejscowości O., także w stosunku do Z. M. Ś., Z. S. Ś. i K. R.

Sąd ten uznał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 62 k.p.a., albowiem niniejsza sprawa administracyjna w sensie materialnym jest jedna, natomiast występuje w niej kilka osób twierdzących, że są spadkobiercami po współwłaścicielach nieruchomości w O. Sprawa winna zatem zostać – co do zasady – zakończona jedną decyzją administracyjną.

W zaleceniach co do ponownie prowadzonego postępowaniu, Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda M. weźmie pod uwagę to, iż poza D. N., także Z. M.Ś., Z. S. Ś. oraz K. R. domagają się przyznania prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez S. K. i M. N. oraz O. W., we wszczętym i toczącym się już postępowaniu o przyznanie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione w O. Wojewoda M. będzie prowadzić w tej sprawie jedno postępowanie. Jednocześnie organ winien podjąć czynności wyjaśniające, mające na celu ustalenie wszystkich stron postępowania – spadkobierców nie tylko po S. K., M. N. i O. W., ale też po J. G., celem zapewnienia im udziału w postępowaniu. Organ będzie miał także na uwadze to, że w aktach sprawy zalega nierozpoznany wniosek D. N. z dnia [...] maja 2012 r. o zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uwzględnił skargę, a o zwrocie skarżącym kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).

Minister Skarbu Państwa wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutów co do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik postępowania, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto, z uwagi na rozbieżne stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do wykładni art. 5 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy zaburzańskiej wniósł o rozważenie, stosownie do art. 187 p.p.s.a., przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia w formie tzw. uchwały konkretnej, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. następującego zagadnienia prawnego: "Czy z interpretacji art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ww. ustawy należy wywodzić pogląd, iż złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez jednego ze spadkobierców właścicieli pozostawionej nieruchomości odnosi skutek wobec pozostałych".

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...].10.2014 r., pomimo, że została wydana zgodnie z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym i prawnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy zaburzańskiej poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów polegającą na interpretacji, że złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że stronami postępowania prowadzonego na podstawie ustawy zaburzańskiej są osoby wskazane w jej art. 3 ust 1 oraz 2, jeżeli złożą stosowny wniosek (art. 5 ust. 1 i 2) i powołano się w zakresie powyższego twierdzenia na stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 12 października 2012 roku, sygn. akt I SA/Wa 1107/12 oraz WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2012 roku, sygn. akt: I SA/Wa 2461/11, . dodając, że potwierdzenie prawa do rekompensaty może nastąpić jedynie, jeżeli wniosek ten został złożony do 31 grudnia 2008 r. Wywodzono, że z przepisów ustawy zaburzańskiej wynika, iż każdy spadkobierca, po spełnieniu koniecznych wymogów może uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty w zależności od przysługującego mu udziału spadkowego, niezależnie od tego co postanowią pozostali spadkobiercy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2014 roku, sygn. akt: I OSK 2372/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2014 roku, sygn. akt: I OSK 1481/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2011 roku, sygn. akt: I OSK 1988/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 roku, sygn. akt I SA/Wa 497/13). .

Argumentowano, że postępowanie prowadzone na podstawie ustawy zaburzańskiej jest postępowaniem wnioskowym, w którym wniosek musi złożyć każdy uprawniony do otrzymania rekompensaty (art. 5 ust. 2). Brak więc wniosku uniemożliwia wszczęcie postępowania, dopiero złożenie wniosku powoduje przyznanie danej osobie statutu strony w toczącym się postępowaniu.

Jak wywodzono, wobec złożenia przez skarżących Z. M. Ś., Z. S. Ś. oraz K. R. wniosku po terminie wynikającym z art. 5 ust. 1 ustawy zaburzańskiej, uniemożliwiło potwierdzenie ich prawa do rekompensaty.

Podniesiono, że wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w sytuacji gdy brak jest wniosku złożonego w terminie wynikającym z art. 5 ust. 1 ustawy zaburzańskiej, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 1948/14.

Wywodzono, że postępowanie w zakresie potwierdzenia prawa do rekompensaty jest postępowaniem wnioskowym, nie jest zaś wszczynane z urzędu, o czym świadczy brzmienie art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy. gdzie ustawodawca wskazał, że potwierdzenie tego prawa następuje na wniosek.

Jeżeli przepis prawa materialnego nie upoważnia organu do działania z urzędu, nie jest on do niego uprawniony (patrz wyroki: WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2010 roku, sygn. akt: ISA/Wa 230/10; WSA w Krakowie z dnia 23 października 2009 roku, sygn. akt: IISA/Kr 1299/09).

Stwierdzono, że Sąd I instancji dopuścił naruszenia prawa materialnego, to znaczy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy zaburzańskiej, poprzez niewłaściwą wykładnię przejawiającą się w bezzasadnym ustaleniu, że złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych.

Podsumowując należy podnieść, iż wyrok WSA na skutek naruszenia przepisów prawa wskazanych powyżej jawi się jako wadliwy i z tej racji powinien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego.

Skarżący, Z. M. Ś., Z. S. Ś. oraz K. R., złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od Ministra Skarbu Państwa kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną, stwierdzono, że skarżący stoją na stanowisku, iż Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, a wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Przystępując do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej, na wstępie zauważyć należy, że zostały one w jej treści podzielone na dwie grupy, mianowicie na zarzuty naruszenia przepisów postępowania (tylko procedury sądowej) i zarzuty materialnoprawne. Zatem najpierw należy rozważyć zarzuty dotyczące przepisów postępowania, ponieważ ocena poprawności stosowania przepisów prawa materialnego może być dokonana tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu przed sądem odwoławczym nie zostaną stwierdzone uchybienia w zakresie zarzutów proceduralnych.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten reguluje sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonych tam sytuacji. Zatem jego zastosowanie jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto naruszenie go może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd bądź zastosował formę rozstrzygnięcia, sprzeczną z poczynionymi rozważaniami do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji czy postanowienia, je uchylił. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu nie dostrzeże, że narusza on przepisy, bądź odnajdując jago błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu musi skutkować możliwością` istotnego wpływu na wynik sprawy. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to (najprawdopodobniej) zapadłaby decyzja (postanowienie) o innej treści. W przeciwnym wypadku dochodzi do oddalenia skargi na mocy art. 151 p.p.s.a. Zatem uznanie tego zarzutu za zasadny wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA), czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Jest to bowiem przepis tzw. wynikowy, wymagający powiązania go z innym przepisem, tu należącym do kategorii przepisów procesowych. Podniesienie w skardze samego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. nie mogło zatem odnieść skutku.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że jest on nietrafny. W myśl art. 2 pkt 1 i 2 ustawy zabużańskiej prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi - był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy oraz posiada obywatelstwo polskie. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 powołanej ustawy, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 ustawy (posiadają obywatelstwo polskie). Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej. Stosownie natomiast do treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty.

Wykładnia przytoczonych przepisów prowadzi do następujących wniosków:

Po pierwsze, przepis art. 3 ust. 2 ww. ustawy wyraźnie stanowi, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli posiadają obywatelstwo polskie.

Po drugie, z przepisu art. 5 ust. 2 tej ustawy wynika, że kiedy uprawnienie do realizacji prawa do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom (lub niektórym wskazanym przez pozostałych uprawnionych), wniosek składa spadkobierca lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. To, że ustawodawca użył liczby pojedynczej określając podmiot uprawniony do wystąpienia z wnioskiem – "spadkobierca lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty" - nie oznacza, że dla zachowania prawa do potwierdzenia prawa do rekompensaty każda z tych osób musi złożyć stosowny wniosek w terminie wskazanym w ustępie 1 art. 5. Z konstrukcji powołanych przepisów wynika, że złożenie w terminie wniosku przez jednego z legitymowanych podmiotów wszczyna postępowanie administracyjne co do wszystkich uprawnionych. Wystarczy zatem, że jeden ze spadkobierców złożył wniosek przed 31 grudnia 2008 r., aby pozostali uprawnieni, którzy takich wniosków nie złożyli zachowali swoje roszczenia, stosownie do posiadanych udziałów w spadku.

Po trzecie, od zasady, że w przypadku śmierci właściciela, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom posiadającym polskie obywatelstwo, ustawodawca wprowadził tylko jedno odstępstwo. Mianowicie w art. 3 ust. 2 ustawy zaburzańskiej, przewidział możliwość zrzeczenia się przez spadkobierców swoich roszczeń na rzecz pozostałych spadkobierców. Następuje to poprzez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo oświadczenia w polskiej placówce konsularnej. Należy w tym miejscu zauważyć, że termin, o którym mowa w art. 5 ust. 1 określa jedynie datę końcową na złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Nie odnosi się zaś do wskazania osób uprawnionych do rekompensaty. Zatem oświadczenie o przeniesieniu swoich praw na pozostałych spadkobierców w tym zakresie nie jest ograniczone datą 31 grudnia 2008 r. Osoby uprawnione do rekompensaty, które chcą zrzec się swoich uprawnień na rzecz pozostałych mogą więc tego dokonać po wszczęciu postępowania na wniosek jednego ze spadkobierców złożony do 31 grudnia 2008 r. Natomiast w przypadku braku takich oświadczeń - jak w przedmiotowej sprawie - wszyscy współuprawnieni spadkobiercy powinni brać udział w postępowaniu w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty. W takiej sytuacji obowiązkiem organu administracji jest w pierwszej kolejności prawidłowe ustalenie wszystkich stron postępowania, a następnie, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 kp.a., zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazać w tym miejscu trzeba ponadto na treść art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy zabużańskiej, który przewiduje, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP do wniosku należy dołączyć: postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku oraz oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej w przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 2 tej ustawy. Niedołączenie wskazanego oświadczenia stanowi natomiast brak formalny wniosku, który podlega usunięciu na stosowane wezwanie organu w trybie art. 6 ust. 6 cytowanej ustawy. Z powołanego przepisu wynika, że co do zasady już od momentu złożenia wniosku przez jedną z uprawnionych osób, znani są organowi pozostali spadkobiercy, którzy również posiadają uprawnienie do żądania potwierdzenia prawa do rekompensaty. Zaprezentowana wykładnia znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego., a przede wszystkim w uchwale 7 sędziów z dnia 9 października 2017 r., w której Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. - obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy".

Nie ulega wątpliwości, że w świetle tej uchwały zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą zostać uwzględnione. Ta uchwała ma w sprawie charakter wiążący. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Tym samym nieprzedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w drodze kolejnej uchwały składowi całej izby oznacza nie tylko, że Sąd ów powinien mieć na względzie pogląd wyrażony w powołanej uchwale z dnia 9 października 2017 r., ale także to, że jest on tym poglądem związany. Przepis art. 269 § 1 p.p.s.a. nie pozwala wszak żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 254/07 LEX nr 453451).

Biorąc więc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody M. z dnia [...] września 2014 r., dostrzegając naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej. Ze wskazanych wyżej przyczyn podnoszone przez skarżący kasacyjnie organ zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły zostać uwzględnione.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku autora skargi kasacyjnej o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia w formie tzw. uchwały konkretnej, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. opisanego w skardze kasacyjnej zagadnienia prawnego, z uwagi na okoliczność, że po wniesieniu skargi kasacyjnej, uchwała w tym zakresie, zagadnienie to uczyniła przedmiotem rozstrzygnięcie, co przedstawiono w powyżej poczynionych rozważaniach.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.