Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2237/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15, 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2880/17 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Bulkowo z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Gminy Bulkowo kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2880/17 oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Bulkowo z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Bulkowo dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości Dobra i Krubice Nowe.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Wojewoda Mazowiecki w dniu 7 października 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2016 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2221/14 stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Gminy Bulkowo z dnia [...] czerwca 2014 r. w całości.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Gminy Bulkowo, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1178/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym we wstępie wyrokiem na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę Wojewody Mazowieckiego oddalił, wskazując w uzasadnieniu, że skarga została wniesiona do przez Wojewodę w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym po upływie terminu 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie art, 90 u.s.g., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na gruncie przepisów wyżej powołanej ustawy przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, polegające na naruszeniu przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał. Będą to więc naruszenia w postaci podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Sąd podzielił również pogląd, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2017 r. w sprawie II OSK 2884/16, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Ponadto wskazał, że na mocy nowelizacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dokonanej ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015, poz. 1777), wskazano na wymóg istotności naruszenia zasad sporządzania planu dla stwierdzenia jego nieważności. Nowelizacja ta nie zawiera przepisów przejściowych, a zatem znajduje zastosowanie również, na zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, do planów miejscowych uchwalonych przed jej wejściem w życie, co znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie NSA (wyrok NSA z 13 czerwca 2017r., II OSK 75/17). Wobec powyższego nie można uznać za zasadne stanowisko Wojewody, iż każde naruszenie, jak i wszelkie wątpliwości co do legalności planu miejscowego należy rozstrzygać na rzecz nieważności tego aktu prawnego. A wręcz przeciwnie, zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 1 czerwca 2016 r. w sprawie II OSK 2345/14, w pierwszej kolejności należy poszukiwać

w drodze wykładni takiego znaczenia zaskarżonego studium lub planu miejscowego, które może być uznane za zgodne z prawem.

Sąd wyjaśnił, że sprawa jest rozpoznawana w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 12 września 2017 r.

w sprawie II OSK 1178/16 Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, jednoznacznie wskazał, że przepisy obowiązujące w chwili podjęcia zaskarżonego planu nie wprowadzały zakazu uchwalenia planu miejscowego, którego celem byłoby jedynie wskazanie lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolnych - art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt. 3a ustawy z dnia 27 marca 2004 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), i w ocenie NSA zaskarżony plan w sposób kompleksowy i racjonalny określa zagospodarowanie terenów w związku z wyznaczeniem miejsc usytuowania elektrowni wiatrowych, albowiem określa ich strefy ochronne, przewiduje na gruntach sąsiednich usytuowanie niezbędnych elementów infrastruktury, takich jak drogi i linie energetyczne. Uwzględnia więc takie aspekty planowania przestrzennego jak krajobraz, ład architektoniczny, czy kształtowanie linii zabudowy w aspekcie koniecznym dla wyznaczenia terenów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych na terenach rolnych. Również w powołanym powyżej wyroku NSA przesądził brak podstaw do stwierdzenia nieważności planu z uwagi na treść § 3 ust. 3 zaskarżonego planu i wyraził wiążącą ocenę, że wewnętrzne sprzeczności planu miejscowego przede wszystkim powinny być usuwane w drodze wykładni jego przepisów, a jeżeli nie byłoby to możliwe to należałoby stwierdzić nieważność jedynie tego przepisu. Sąd orzekający w sprawie uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postanowień § 3 ust. 3 planu. Zgodnie z tym przepisem, na rysunku planu następujące oznaczenia graficzne są obowiązującymi ustaleniami planu: 1) granice obszaru objętego ustaleniami planu, 2) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, 3) przeznaczenie terenu, 4) klasy techniczne dróg. Przyjmując pogląd o hierarchicznej równoważności przepisów tekstu i przepisów mających postać elementu graficznego rysunku planu, jak również mając na uwadze usytuowanie przepisu § 3 ust. 3 w rozdziale poświęconym przepisom ogólnym zasadne jest zastosowania reguły kolizyjnej lex specjalis derogat legi generali. Należy podzielić koncepcję zaprezentowaną przez NSA, że przepisami szczególnymi byłyby § 9 ust. 15, § 11 ust. 2 pkt 9 oraz § 12 ust. 2 pkt 10 zaskarżonego planu, których szczególność wynikałaby z tego, że dotyczą tylko linii zabudowy, zaś przepisem ogólnym byłby § 3 ust. 3 zaskarżonego planu, z tego względu, że jest umieszczony w rozdziale poświęconym przepisom ogólnym oraz obejmuje kilka elementów graficznych rysunku planu. Tym samym wymienione powyżej przepisy tekstowe i narysowane w części graficznej tego planu linie zabudowy, niezależnie od treści § 3 ust. 3 mają charakter normatywny i stanowią źródło prawa. W ocenie Sądu nie zachodzi sprzeczność pomiędzy zakresem oznaczeń graficznych z części tekstowej planu, a zakresem określonym w legendzie rysunku planu albowiem wymienione w legendzie oznaczenia wynikają

z postanowień planu (innych niż § 3 ust. 2) i stanowią jej treść normatywną. Sam fakt niewymienienia ich w § 3 ust. 2 części tekstowej nie pozbawia tych oznaczeń obowiązującego charakteru. Użyte na rysunku nazewnictwo i oznaczenia umożliwiają jednoznaczne powiązanie rysunku z tekstem planu, a zatem spełniają wymogi § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Taki pogląd wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2884/16, rozpoznając skargę kasacyjną

w analogicznej sprawie, dotyczącej uchwały w sprawie miejscowego planu dotyczącego obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w gminę Bodzanów, sąsiadującej z gminą Bulkowo, gdzie treść powziętej uchwały była zbieżna z treścią uchwały Rady Gminy Bulkowa z dnia [...] czerwca 2014 r., a Wojewoda sformułował tożsame zarzuty w skardze zwykłej.

W rozpoznawanej sprawie NSA w wyroku z dnia 12 września 2017 r.

w sprawie II OSK 1178/16 przesądził również o zgodności § 9 zaskarżonego planu, w którym określono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, z wymogami art. 15 ust. 2 pkt. 10 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. NSA wskazał, że ustalenia planu są wystarczające zważywszy, że celem tego planu było wskazanie obszarów przeznaczonych do obsługi elektrowni wiatrowych, a dopuszczalna zabudowa to właśnie te elektrownie, urządzenia do obsługi elektrowni wiatrowych, zabudowa zagrodowa oraz gospodarcza związana z zabudowa zagrodową, a także urządzenia infrastruktury. Wskazano, że brak jest postaw do negowania legalności dopuszczenia budowy linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia (§ 9 ust. 7 pkt. 6 planu) bez wydzielenia terenu o określonej szerokości do przeprowadzenia linii, albowiem - jak wskazał NSA - brak jest regulacji prawnej, z której wynikałby taki obowiązek. Tak więc za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące § 9 ust. 7 pkt 5 i 6 uchwały.

Sąd stwierdził, że w myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. projekt planu miejscowego zawiera część tekstową i graficzną. Z treści przepisu wynika jednoznacznie, że część graficzna stanowi integralną część planu. Mając to na uwadze, wskazał, że należy rozpatrywać postanowienia części graficznej w ścisłym związku z brzmieniem części tekstowej. Zatem rysunek nie jest "lustrzanym" odbiciem części tekstowej,

a dopełnieniem i zobrazowaniem jej treści, toteż wskazanie dokładnej i konkretnej lokalizacji linii energetycznych na rysunku planu nie jest konieczne. Postanowienia planu zamieszczone zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, czynią zadość obowiązkowi ustalenia i oznaczenia przeznaczenia terenów, określonemu

w przepisach u.p.z.p. i rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. NSA potwierdził powyższe podejście w odniesieniu do sytuacji, gdy plan przewiduje mieszane przeznaczenie terenów oraz nie wyznacza ścisłego miejsca położenia terenów, które mogą być faktycznie przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych (wyrok z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 94/12). W świetle tego wyroku, dopuszczalne jest nawet niewskazanie precyzyjnej lokalizacji turbin, a za wystarczające uznano wskazanie przeznaczenia terenu pod takie zagospodarowanie. Jednocześnie Sąd wskazał, że żaden przepis u.p.z.p. i rozporządzenia w sprawie projektu planu nie wskazuje na wymóg precyzyjnego ustalenia lokalizacji linii energetycznych w planie miejscowym. Co więcej, nałożenie takiego obowiązku na władze gminy jest niedopuszczalne, gdyż wkracza we władztwo planistyczne gminy. Sąd tym samym podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku w sprawie II OSK 2884/16 na tle analogicznych § 10 ust. 7 pkt 5 i pkt 6 uchwały będącej przedmiotem kontroli

w tamtej sprawie. Uzupełniająco dodał, że również z powołanego przez Wojewodę § 314 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinni odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nie wynikają obowiązki dla organu gminy w postaci określenia w planie miejscowym dokładnego przebiegu linii energetycznych (przepis ten dotyczy wznoszenia budynków w procesie budowlanym - zob. § 2 ust. 1 tego rozporządzenia). Inwestor będzie mógł uzyskać pozwolenie na budowę, w tym linii energetycznych, tylko jeżeli będzie to zgodne z przeznaczeniem danego terenu z planem. Wskazuje on rodzaj zabudowy dopuszczalnej na danym terenie, a nie konkretną inwestycję mogącą być na nim zlokalizowaną. Taka konkretyzacja następuje na kolejnym etapie inwestycyjnym tj. w fazie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Zatem wymóg precyzyjnego określenia usytuowania linii energetycznych w rysunku planu narusza zakres władztwa planistycznego gminy.

Sąd wyjaśnił, że w odniesieniu do § 11 ust. 2 pkt. 2 zaskarżonego planu to również NSA w wyroku z dnia 12 września 2017. w sprawie II OSK 1178/16 przesądził o braku podstaw do stwierdzenia sprzeczności z prawem tego przepisu. Zgodnie z tym przepisem dopuszczono lokalizację zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie Bulkowo na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu. NSA uznał, że nie ma żadnych przeszkód prawnych aby stosować odstępstwo od wymogu dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. tylko do gospodarstw rolnych o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, a takie kryteria mogą znaleźć się w planie miejscowym. Tak więc zarzut naruszenia art. 61 ust. 5 u.p.z.p, 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia Sąd uznał za niezasadny.

W zakresie pozostałych zakwestionowanych przepisów planu wskazanych w pkt. I skargi Sąd wskazał, że w tym przedmiocie wypowiedział się NSA w powołanym powyżej wyroku w sprawie II OSK 2884/16 i Sąd orzekający w sprawie podzielił wyrażoną tam ocenę. Mianowicie NSA wskazał, "że w judykaturze panuje ugruntowany pogląd, iż rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną

w części, w jakiej zawiera takowe regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki, musi, więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07). Powyższe stanowisko znajduje dodatkowe oparcie w treści § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.

w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych

i rozporządzeń. Zakaz powtarzania określony w tym przepisie nie jest bezwzględny. Dopuszcza się bowiem możliwość powtórzenia w akcie niższego rzędu przepisu ustanowionego w akcie wyższego rzędu w sytuacji, kiedy ma on niejako charakter przepisu "zapowiadającego" dalsze uregulowania. Innymi słowy, chodzi o sytuację,

w której bez zastosowania tego powtórzenia dalsze przepisy aktu normatywnego "sprawiają wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nie tworzą zamkniętej całości czy nie są wystarczająco komunikatywne" (D. Szafrański, Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego. Komentarz praktyczny z wzorami oraz przykładami, Legalis/el.). Powtórzenia dokonywane w planie mają na celu ułatwienie czytelności przyjętych regulacji". W kontekście powyższego Sąd uznał, że nawet uznanie danego przepisu planu za zbędny, z uwagi na powielanie takiego uregulowania, nie oznacza jednocześnie, że taki przepis istotnie narusza prawo, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Zgodził się z argumentem, że niezasadne jest stwierdzenie nieważności w sytuacji odesłania, bądź przypomnienia o obowiązujących przepisach albowiem powołane przepisy mają odrębny byt prawny i wiążą niezależnie od tego, czy plan o nich wspomina. Uznaje się również za dopuszczalne tworzenie definicji, na przykład, gdy brak takich w aktach rangi powszechnie obowiązującej, bądź też definicji, które pojęciowo (znaczeniowo) nie są wyraźnie odmienne od definicji ustawowych. W zakresie § 4 pkt 7 planu Sąd wskazał, że definicja farmy wiatrowej umieszczona w zaskarżonym planie zawiera się w definicji z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623, ze zm.) i nie odbiega od niej normatywnie. Rozporządzenie określa ją, jako jednostkę wytwórczą lub zespół tych jednostek wykorzystujących do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru, przyłączonych do sieci w jednym miejscu przyłączenia. Zatem czytając łącznie definicje elektrowni wiatrowej i farmy wiatrowej użyte w planie nie można mieć wątpliwości, że mamy do czynienia

z urządzeniem technicznym (budowla techniczna) wykorzystującym (przetwarzającym) energię wiatru w celu wytworzenia energii elektrycznej. Zdaniem Sądu brak jest więc postaw do uznania, że pojęcie to uregulowano w sposób wyraźnie odmienny niż uczynił to ustawodawca. W odniesieniu do przepisu planu wskazanego w § 7 pkt 8 lit. g Sąd wskazał, że pojęcie najlepszych dostępnych technik jest pojęciem ustawowym określonym w art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.). Najlepsze dostępne techniki (tzw. BAT - "Best Available Technique" art. 2 pkt 11 Dyrektywy Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli) to najefektywniejszy i najbardziej nowoczesny stopień rozwoju danej działalności i metod jej prowadzenia, wskazujący na praktyczną możliwość zastosowania danych technik do zapewnienia, co do zasady podstaw dla określania granicznych wartości emisji ustalonych w celu zapobiegania

i - tam gdzie to nie jest w praktyce możliwe - w celu generalnego obniżenia emisji (np. pola elektroenergetycznego) i jej oddziaływania na środowisko jako całość. Zalecenie stosowania BAT jest przyjmowane w planach zagospodarowania przestrzennego i ma na celu generalnie wymuszenie na inwestorach stosowania na terenie objętym planem, przy budowie oraz eksploatacji instalacji (nie tylko tych wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego), takich technik, które w jak największym stopniu chronić będą środowisko. Taki cel jest jak najbardziej zgodny

z dyrektywą wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., nakazującą w planie określać zasady ochrony środowiska, a które zgodnie z § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia mają przybierać postać m.in. nakazów wynikających z potrzeb ochrony środowiska określonych w p.o.ś. Rada Gminy miała prawo - w ramach swego władztwa planistycznego - wprowadzić wymóg ich stosowania, zgodnie z art. 72 ust. 1 p.o.ś.

W zakresie § 9 ust. 7 pkt 1 w zakresie sformułowania: "(...) zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny (...)"); § 9 ust. 7 pkt 7; § 9 ust. 8 pkt 4; § 9 ust. 12 pkt 2, § 10 ust. 3 pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 6; § 6 ust. 1 pkt 7; § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b, postanowienia planu odsyłają, bądź przypominają o przepisach szczególnych i mają charakter informacyjny. Zdaniem Sądu brak jest również podstaw do uznania, że dokonując takiej regulacji Rada Gminy przekroczyła swoje kompetencje przy sporządzeniu aktu planistycznego, co mogłoby być kwalifikowane jako istotne naruszenie. Tym bardziej, że nie doszło do żadnej modyfikacji norm obecnych innych aktów prawnych.

W szczególności w odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 6 ust. 1 pkt 6 uchwały to zgodnie z tym przepisem, w ramach ogólnych ustaleń Planu Miejscowego co do zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, na terenie objętym uchwałą obowiązuje utrzymywanie obiektów oraz stosownego do funkcji obiektu zagospodarowania działki we właściwym stanie technicznym i estetycznym. Wojewoda zarzucił, że regulacja ta związana jest z eksploatacją zrealizowanej inwestycji i wynika m.in. z regulacji zawartych w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Zdaniem Sądu, brak jest jednak podstaw do stwierdzania nieważności powołanego przepisu uchwały, gdyż postanowienie planu stanowi tylko przypomnienie o obowiązkach użytkownika nieruchomości wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa i służy ochronie ładu przestrzennego. Norma ta koresponduje z regulacjami zawartymi m. in. w prawie budowlanym i nie jest w żaden sposób z nimi sprzeczna. Odgrywa ona również istotną rolę informacyjną i wychowawczą w sferze ochrony ładu przestrzennego. Rada nie przekroczyła swoich kompetencji przyjmując kwestionowane postanowienie uchwały. Te same argumenty, które powołano wyżej w odniesieniu do § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały, przemawiają za nie stwierdzaniem nieważności § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały. Zgodnie z tym przepisem, w ramach ogólnych zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, obowiązuje odpowiednie zabezpieczenie obiektu elektrowni wraz z urządzeniami towarzyszącymi przed dostępem osób postronnych. Sąd nie podzielił także zarzutów Wojewody co do § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały. Zgodnie z tym przepisem, w celu minimalizacji potencjalnego negatywnego oddziaływania realizacji elektrowni wiatrowych na środowisko przyrodnicze i krajobraz ustala się przeprowadzenie badań geotechnicznych terenu przeznaczonego do posadowienia fundamentu obiektu. Zdaniem Wojewody, zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności tego postanowienia uchwały, albowiem nakładanie na inwestora obowiązku wykonania stosownych badań gruntu, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zostało już uregulowane przepisem art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, z kolei zaś m.in. w art. 32 ust. 1-3 ww. ustawy, uregulowane zostały kwestie dotyczące konieczności uzyskania przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Przepis ten potwierdza tylko ogólny obowiązek przeprowadzenia badań geotechnicznych terenu, na którym ma być posadowiony fundament elektrowni wiatrowej. Tego typu obiekt zaliczony jest bowiem do obiektów budowalnych trzeciej kategorii geotechnicznej w rozumieniu rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., Nr 463). Zdaniem Sądu tego typu postanowienie w żaden sposób nie godzi ani w zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), ani zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Wprowadzenie tego postanowienia koresponduje również z powołanym wyżej art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., ma bowiem na celu ochronę, w ramach planowania przestrzennego, bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Sąd nie stwierdził również istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności § 9 ust. 7 pkt 1 uUchwały, w zakresie sformułowania: "(...) zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny (...)". Przepis ten ma następujące brzmienie: "zaopatrzenie w energię elektryczną turbin wiatrowych z sieci elektroenergetycznej

z zachowaniem następujących warunków: 1) zabezpieczenie zapotrzebowania mocy elektrycznej dla elektrowni wiatrowej według bilansu zapotrzebowania mocy zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny. Wojewoda zarzucił, że czynności dotyczące zaopatrzenia w energię elektryczną elektrowni wiatrowych

z sieci elektroenergetycznej zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny lub na podstawie odrębnych projektów w oparciu o warunki przyłączenia wydane przez zarządcę sieci, uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059

z późn. zm.), o których mowa m.in. w Rozdziale 2 pn. Dostarczanie paliw i energii,

w szczególności zaś w jej art. 7 i art. 9 ust. 3 i 4 oraz w rozporządzeniach wykonawczych do tej ustawy. Sąd stwierdził, że nie są to wystarczające powody do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały. Kwestionowany przepis potwierdza tylko ogólny obowiązek szczegółowo uregulowany przede wszystkim w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U z 2007, Nr 93, poz. 623). Przepis ten nie wprowadza zatem nowych obowiązków nieznanych ustawie lub rozwiązań sprzecznych z aktami wyższego rzędu. Z tych samych powodów brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności § 9 ust. 7 pkt 7 uchwały ("w przypadku wzrostu zapotrzebowania mocy, potrzeby rezerwowego zasilania odbiorców wymagających zwiększonej pewności zasilania oraz odbioru energii elektrycznej wytworzonej przez poszczególne elektrownie, powiązania projektowanej sieci z istniejącą realizować na podstawie odrębnych projektów w oparciu o warunki przyłączenia wydane przez zakład energetyczny") oraz § 9 ust. 8 pkt 4 uchwały ("budowę i przebudowę sieci oraz budowę urządzeń elektroenergetycznych należy prowadzić na warunkach określonych w przepisach odrębnych").

W ocenie Sądu bezzasadne są zarzuty Wojewody skierowane wobec § 9 ust. 12 pkt 2 uchwały. Zgodnie z tym przepisem, "(...) w obszarze objętym planem występują urządzenia melioracyjne - w przypadku kolizji z urządzeniami melioracyjnymi obowiązuje przestrzeganie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.): "na terenach zmeliorowanych wykonać projekt techniczny przebudowy sieci drenarskiej przed realizacją inwestycji". Wojewoda zarzucił, że nakładanie na inwestora obowiązków związanych z wykonywaniem urządzeń wodnych, zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.). Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 a ww. ustawy, drenowanie zalicza się do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Na wykonanie urządzeń wodnych, wymagane jest, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne (art. 122 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy). Stosownie do dyspozycji art. 131 ust. 1 ww. ustawy, pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek. Zgodnie z art. 131 ust. 4 ww. ustawy, pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych może być wydane na podstawie projektu tych urządzeń, jeżeli projekt ten odpowiada wymaganiom operatu, o którym mowa w art. 132. Zdaniem Sądu, kwestionowany przepis, zwłaszcza czytany łącznie z jego początkową częścią, tylko informuje o ogólnych obowiązkach związanych z przebudową sieci drenarskiej. Nie wprowadza on, ani nie modyfikuje, rozwiązań ustawowych, a w szczególności nie kreuje nowych kompetencji dla organów władzy publicznej.

Także Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących § 10 ust. 3 pkt 7 planu. Zgodnie z tym postanowieniem, dotyczącym zasad zagospodarowania terenu elektrowni wiatrowych (Ew1 i Ew2), obiekty o wysokości równej i większej od 50 m npt. należy zgłaszać i uzgadniać z powołanymi do tego organami i instytucjami zgodnie z przepisami odrębnymi. Wojewoda zarzuca, że ustalony w § 10 ust. 3 pkt 7 uchwały, obowiązek zgłaszania i uzgadniania z powołanymi do tego organami, obiektów o wysokości równej i większej od 50 m npt, wynika z przepisów odrębnych (tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych - Dz. U. Nr 130, poz. 1193 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393 z późn. zm.). Zdaniem Sądu, kwestionowany przepis uchwały nie wprowadza jakichkolwiek nowych lub sprzecznych z aktami wyższego rzędu obowiązków (zob. zwłaszcza § 2 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r.). Przepis ten informuje ogólnie

o obowiązkach wynikających z przepisów odrębnych dla danego rodzaju inwestycji budowlanych.

Natomiast w zakresie zarzutu sformułowanego wobec § 4 pkt 2 planu, to Sąd wskazał, że faktycznie zapis przepisu planu jest nieprecyzyjny w tym sensie, że niewątpliwie decyzje administracyjne oraz przepisy normatywne nie są przepisami odrębnymi i szczególnymi. Przepis prawa nie jest decyzją administracyjną, ale samodzielną jednostką redakcyjną tekstu prawnego, którego budowę i nazewnictwo regulują zasady techniki prawodawczej określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Jednocześnie Sąd zauważył, że brak jest definicji przepisów szczególnych i odrębnych. Mając również na uwadze zamieszczenie tego przepisu

w akcie, jakim jest plan miejscowy, w części dotyczącej ustaleń ogólnych planu

i odniesienie w treści zapisu do ograniczeń w dysponowaniu terenem wynikających

z prawomocnych decyzji administracyjnych oraz przepisów normatywnych, to uznać należy, że zakwestionowany przepis ma charakter informacyjny.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu określonych w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p w zw.

z § 3, 4 i 7 rozporządzenia, tym bardziej, że zakwestionowane przepisy planu powołane w pkt. I skargi nie pozostają w sprzeczności z obowiązującymi przepisami.

W zakresie przepisów planu wskazanych w pkt II skargi to Sąd podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 12 września 2017. w sprawie II OSK 1178/16, w którym wskazano na tle analogicznego stanu faktycznego i prawnego, że nie istniała konieczność uzyskania zgody z uwagi na fakt, że plan nie przewiduje zmiany przeznaczenia tych gruntów w odniesieniu do linii energetycznych oraz dróg dojazdowych (tj. sieci infrastruktury technicznej i komunikacyjnej), ani też nie dopuszcza zabudowy niezwiązanej z gospodarką leśną na terenach ZL. Sąd podzielił pogląd, że lokalizacja podziemnego kabla energetycznego i światłowodowego na gruncie rolnym, poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie powoduje obowiązku zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze ani wyłączenia tego gruntu

z produkcji. Jeśli planowana inwestycja, ze względu na zlokalizowanie kabli pod ziemią poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów ani nie zakłóci tego użytkowania, to nie można jej potraktować jako przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Wskazane stanowisko znajduje potwierdzenie orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyroku NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1432/09, LEX nr 7465360, wyroku NSA z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II OSK 567/08,). Sąd wskazał również, że zgodnie z art. 3 pkt. 2 ustawy o lasach z 28 września 1991 r., lasem są tereny pod liniami energetycznymi. Zgodnie też z definicją lasu teren pozbawiony zalesienia, ale nadal przeznaczony do produkcji leśnej lub związany z gospodarką leśną pozostaje gruntem leśnym. Zatem także położenie linii kablowej (podziemnej) nie oznacza automatycznie zmiany przeznaczenia terenu leśnego na teren nieleśny. Mając powyższe na uwadze, Sąd przyjął, że przewidziana w planie infrastruktura techniczna w postaci sieci kablowych lub napowietrznych, nie zmieni dotychczasowego sposobu użytkowania terenów rolnych ani charakteru terenów leśnych. Tym samym nie wymagała uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia tychże terenów na cele nierolnicze i nieleśne. Powyższe dotyczy również uzyskiwania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych przeznaczonych w planie pod drogi. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - gruntami rolnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Odpowiednio w myśl art. 2 ust 2 pkt 3 tej ustawy, gruntami leśnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Zgodnie z ujęciem funkcjonalnym dróg, definicja dróg dojazdowych obejmuje swoim zakresem drogi, które faktycznie spełniają także (poza innymi funkcjami komunikacyjnymi) funkcję dojazdową do gruntów rolnych (por. M. Miemiec, Prawne pojęcie "drogi dojazdowe do gospodarstw rolnych", NZS 2000, Nr 6, s. 67). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Oznacza to, że grunty zajęte pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych w dalszym ciągu pozostają gruntami rolnymi i w razie ich zajęcia pod tego typu drogę uznaje się, że w takim wypadku nie dochodzi do ich wyłączenia z produkcji rolnej. Zatem wystarczy, że planowane drogi m.in. będą służyć za ciągi komunikacyjne użytkownikom gruntów rolnych lub leśnych, aby uznać je za drogi dojazdowe do tychże gruntów

z możliwością skorzystania z dobrodziejstwa art. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r.

o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Taka właśnie sytuacja ma miejsce

w przedmiotowej sprawie, co jednoznacznie wynika z rysunku planu. Nie ma przy tym znaczenia, że korzystać z tych dróg mogą też inne podmioty, gdyż nie zmienia to pierwotnego przeznaczenia. Wskazać również należy, że uzyskano zgodę Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi decyzją z dnia 9 stycznia 2014 r. na zmianę przeznaczenia terenów oznaczonych na planie symbolami: KDZ, KDL, 2KDW, 3 KDW i 2Ew, a więc m.in. na drogi służące dotarciu do gruntów, na których posadowione będą elektrownie wiatrowe. Takie teoretyczne "mieszane" przeznaczenie dróg dojazdowych byłoby jednak również dopuszczalne i zupełnie naturalne w sytuacji,

w której grunty przeznaczone pod turbiny otoczone są gruntami rolnymi i leśnymi. Sąd wskazał że budowa masztów do pomiaru siły wiatru służących rolnikom

w związku prowadzoną gospodarką rolną (np. w związku z wykonywaniem oprysków), nie może być w ogóle uznane za zamianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, tak samo jak zabudowa zgodna z funkcją określonego terenu. Jeśli dopuszczalna jest budowa obiektów służących odpowiednio gospodarce rolnej lub leśnej, to musi istnieć również w planie miejscowym możliwość zaopatrzenia tych obiektów m. in. w media niezbędne do ich funkcjonowania.

Z uwagi na powyższe w ocenie Sądu niezasadne są zarzuty wobec § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 9 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 7 pkt 6, § 9 ust. 11 pkt 2, §11 ust. 1 pkt 2, §11 ust. 2 pkt 6, § 12 ust. 1 pkt. 2 lit b, § 12 ust. 2 pkt 7, § 13 ust. 2 pkt 1, § 14 ust. 2 pkt 4 albowiem nie doszło do naruszenia trybu i zasad sporządzania planu.

W odniesieniu natomiast do § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c planu, to Sąd wskazał, że przepis planu odnosi się do zasad ochrony środowiska. Został zamieszczony

w rozdziale II "Ogólne ustalenia Planu" oraz zawartym, w paragrafie "Zasady ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego i krajobrazu kulturowego", jest to przepis ogólny, natomiast szczegółowe zasady określające warunku zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem R1 znajdują się w § 12 planu. Tam też zostało sprecyzowane w sposób jednoznaczny, że wprowadzono zakaz wszelkiej zabudowy na terenach R1, za wyjątkiem obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej

i elementów układu komunikacyjnego związanych z obsługą terenu oznaczonego Ew. W ocenie Sądu poszczególne postanowienia planu należy odczytywać łącznie

z innymi przepisami planu i na tej zasadzie je interpretować. Tym bardziej, że akt prawa miejscowego jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego powinien

w sposób kompleksowy regulować zasady zagospodarowania przestrzennego

i dokonywanie interpretacji poszczególnych przepisów z pominięciem pozostałych nie znajduje żadnego uzasadnienia. § 12 ust. 3 jednoznacznie wskazuje na zakaz wszelkiej zabudowy na terenach R1 i dopuszcza tylko realizowanie przedsięwzięć infrastruktury technicznej (linii podziemnych i naziemnych) i komunikacyjnych związanych z obsługą terenu oznaczonego Ew, co nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Dopuszczenie realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko na terenie R1 należy odczytywać w aspekcie właśnie ust. 3, który precyzuje dopuszczalną zabudowę, a zabudowa ta nie wymaga wyłączenia gruntów rolnych z produkcji.

W zakresie zakwestionowanego § 13 ust. 2 pkt 3 planu dotyczącego zasad zagospodarowania terenu ZL, to Sąd wskazał, że punkt ten należy czytać łącznie

z pozostałymi jednostkami redakcyjnymi (punktami) składającymi się na ustęp 2. Przepis ten ma klarowną budowę - dwa pierwsze punkty wskazują, co jest dopuszczalne, punkt trzeci podkreśla, co jest zakazane (budowa np. gajówki lub leśniczówki - czyli zabudowa przeznaczona na pobyt stały ludzi, ale związana ewidentnie z gospodarką leśną). Na terenie ZL nie dopuszczono innej zabudowy niż ta określona w punkcie 1 i 2. Ta zabudowa, jako służąca gospodarce leśnej, nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, a tym samym uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska (art. 3 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. w zw. z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r.). Taki pogląd został wyrażony również w wyroku NSA w sprawie II OSK 2884/16.

Sąd podzielił również ocenę wyrażoną w powyżej powołanym wyroku

w zakresie dopuszczalności przypisania danemu terenowi różnego przeznaczenia. Takie postanowienia planu są dopuszczalne, o ile przeznaczenia terenu dla danej jednostki wzajemnie się nie wykluczają, tylko w takiej sytuacji przeznaczenia muszą być wyodrębnione za pomocą linii rozgraniczających, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11). Nie ma natomiast potrzeby rozgraniczania funkcji podstawowej od uzupełniającej, gdyż dotyczą one tego samego terenu, a nie terenów znajdujących się obok. Inne rozumowanie wykluczałoby bowiem możliwość stosowania funkcji uzupełniających/alternatywnych. Orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza tzw. mieszane przeznaczenie gruntów bez konieczności oddzielania ich liniami rozgraniczającymi (wyrok NSA z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 168/13). Sąd wskazał, że w ramach jednostki terenowej oznaczonej symbolem Ew dopuszczono użytkowanie rolnicze - § 10 ust. 1 pkt 3. Natomiast zgodnie z § 10 ust. 1 podstawowe przeznaczenie ternu zostało określone jako teren elektrowni wiatrowej, w pkt. 2 wskazano funkcje uzupełniające - obiekty i urządzenia związane z funkcją podstawową, a w pkt. 3 wskazano zakaz realizacji innych funkcji za wyjątkiem użytkowania rolniczego. W ocenie Sądu z powyższego nie można wywieść, że podstawowe przeznaczenie terenu wyklucza możliwość użytkowania rolniczego,

a tym samym lokalizowania również budynków służących produkcji rolnej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu.

Zaskarżony plan w § 7 ust. 2 pkt 2 nakazuje wykorzystanie istniejących drobnych kompleksów leśnych w zagospodarowaniu. Z uwagi na, jak to wyraźnie wskazano w treści planu, "drobne" obszary leśne, niecelowym było rozgraniczanie ich na rysunku planu, gdyż byłoby to zupełnie nieczytelne. Wprost obowiązująca regulacja załącznika graficznego jest dopełnieniem regulacji zawartej w części opisowej, a nie jej wykładnią. Dopełnienie to może oznaczać łączne spełnianie przesłanek przepisu zawartego w części opisowej planu z przesłanką wskazaną

w załączniku graficznym. Skoro rysunek stanowi jedynie dopełnienie części tekstowej i może zawierać też treści, które z pewnych względów nie mogły znaleźć się w części tekstowej, to per analogia można wnosić, że nie wszystko z części tekstowej musi pojawić się w załączniku graficznym. Rysunek planu powinien być czytelny i co do zasady dawać generalny obraz zasad zagospodarowania. Ich szczegółowe zasady zawiera część tekstowa. Obie części czytane łącznie dają dopiero pełny obraz intencji przestrzennych organu planistycznego.

W ocenie Sądu niezasadny jest również zarzut w zakresie § 11 ust. 2 pkt 4 uchwały. Sąd nie zgodził z oceną Wojewody, że plan dopuszcza na terenie R zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Postanowienie § 11 ust. 2 pkt 4 uchwały, zgodnie z którym na terenie R obowiązuje "zakaz realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w odległości mniejszej niż 100 m od terenów oznaczonych symbolem R2" należy odczytywać przez pryzmat § 11 ust. 1 oraz części graficznej uchwały. Otóż teren ten nie jest w ogóle przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Co ważniejsze, NSA w wyroku w sprawie II OSK 2896/15,

w następujący sposób zinterpretował postanowienia uchwały w odniesieniu do dopuszczonej przez nią zabudowy (s. 9): "(...) dopuszczalna zabudowa to właśnie te elektrownie, urządzenia do obsługi elektrowni wiatrowych, zabudowa zagrodowa oraz gospodarcza związana z zabudową zagrodową, a także urządzenia infrastruktury". Natomiast wspomniany zakaz z § 11 ust. 2 pkt 4 należy interpretować w ten sposób, że odnosi się on do lokalizacji budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi w ramach zabudowy zagrodowej (obejmującej przecież budynki o rożnym przeznaczeniu). W ocenie Sądu z tych względów niezasadny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p i § 4 pkt. 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia.

Ponadto Sąd wskazał, że bezzasadne są również zarzuty w zakresie zakwestionowanego § 10 uchwały w odniesieniu do terenu 2E i części graficznej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2Ew. Faktycznie w części tekstowej plan zawiera ustalenia co do terenu oznaczonego symbolem 2E, które to oznaczenie nie występuje na rysunku planu, natomiast na rysunku planu występuje teren 2Ew, dla którego brak jest ustaleń w części tekstowej. Powyższe jednak, jest

w ocenie Sądu zwykłą omyłką pisarską, w tekście planu sformułowano bowiem ustalenia dla obszarów terenów 3Ew - 2E, i nie budzi wątpliwości, że ustalenia te dotyczą terenów 3Ew-2Ew. Na rysunku planu arkusz ½ oznaczony jest teren 3Ew,

a na rysunku arkuszu 2/2 teren 2Ew. Powyższa nieścisłość nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Podobnie Sąd odniósł się co do zarzutu dotyczącego części graficznej uchwały w odniesieniu do części działki ewidencyjnej o nr [...] w obrębie 0007. Z rysunku planu, arkusza ½ wynika bowiem w sposób jednoznaczny, że

w wyniku zwykłej omyłki nie wpisano symbolu R jako przeznaczenia tego terenu. Sąd nie miał żadnych wątpliwości w tym zakresie, biorąc pod uwagę rysunek planu, umiejscowienie tej części działki, która graniczy z wydzielonymi terenami ZL, R2, Z

i KDZ, jak również usytuowaniami pobliskich terenów oznaczonych symbolem R, tworzących pełną całość wydzieloną proporcjonalnie na rysunku planu z obszaru

o kształcie koła. Z tych względów Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p i § 4 pkt. 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia.

W odniesieniu do zapisów planu dotyczących sformułowań powierzchni wydzielonego terenu i powierzchni wydzielonego siedliska, to zarzuty Wojewody

z pkt. V Sąd uznał są niezasadne. Zgodnie bowiem z treścią § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu, ustalenia dotyczące wskaźników zagospodarowania terenu określa się w stosunku do "powierzchni działki lub terenu." W związku z brzmieniem § 4 pkt 6 rozporządzenia, nie może być wątpliwości co do dopuszczalności zastosowania odnośnika w postaci "powierzchni wydzielonego terenu." Termin "powierzchni wydzielonego terenu" został użyty w planie, w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe oznaczonych Ew. W tym przypadku nie powinno budzić wątpliwości, że termin ten należy rozumieć, jako właśnie działkę budowlaną. Niewątpliwie przy określaniu dopuszczalnego sposobu i stopnia zainwestowania w dany teren istotne jest to, aby z postanowień planu wynikało, jakiego rodzaju, o jakim charakterze i jakiej wielkości zabudowa może powstać na danym terenie i jaką może zająć maksymalnie powierzchnię danej nieruchomości. Ujęcie wskaźnika zagospodarowania terenu w odniesieniu do "powierzchni wydzielonego terenu" czy też "powierzchni siedliska" pozwala na jednoznaczne ustalenie w praktyce, jaką maksymalną powierzchnię danej nieruchomości może zająć zabudowa. Termin "powierzchni siedliska" odnosi się do terenów oznaczonych symbolem R, R1 oraz R2, czyli terenów o funkcji rolniczej. Żaden akt prawny nie definiuje pojęcia siedliska. Przyjmuje się natomiast za Sądem Najwyższym, że siedliskiem jest działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego (uchwała SN z dnia z 13 czerwca 1984 r., Ill CZP 22/84, OSN 1985, Nr 1, poz. 8).

W związku z tym, że na gruntach rolnych nie można wznosić budowli oprócz zabudowy zagrodowej, to termin "działka budowlana" jest terminem nieadekwatnym. Nieruchomość rolna nie spełnia bowiem przesłanek definicji zawartej w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. w myśl, której przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zatem po pierwsze siedlisko jest działką, po drugie jest pojęciem znanym i powszechnie używanym, a tym samym spełnia swoją rolę odnośnika w kwestii wskaźnika zagospodarowania takiego terenu. Nie można przy tym zapominać, jaką funkcję ma pełnić wskaźnik zabudowy. Ma on bowiem na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu. Zatem określenie wskaźnika zagospodarowania terenu w sposób określony w planie spełnia funkcję, wynikającą

z przepisów u.p.z.p. "Wskaźnik intensywności zabudowy to wskaźnik stosowany

w urbanistyce i budownictwie. Może być obliczany w różny sposób w zależności od charakteru zabudowy. Jako wskaźnik intensywności zabudowy przyjmuje się stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku (liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu działki. Ustalanie wskaźnika minimalnego ma na celu m.in. racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i infrastruktury technicznej. Ustalenie zaś wskaźnika maksymalnego ma na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu" (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 162/12). NSA w tym wyroku stwierdził ponadto, że parametry i wskaźniki wymienione w komentowanym przepisie są jedynie przykładowe, a tym samym rada gminy może w planie ukształtować zabudowę oraz zagospodarowanie terenu przez użycie innych jeszcze parametrów

i wskaźników niż wymienione w tym przepisie. "Nie stanowi zatem przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6, o ile będą one pozostawały w zgodzie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz istotą planowania przestrzennego". Świadczy to o tym, że rada gminy ma dość dużą swobodę

w kształtowaniu wskaźników zagospodarowania terenu, o ile realizują one cele m.in. ochrony środowiska przyrodniczego. W związku z powyższym, w przypadku zastosowania jedynie innej terminologii, przy spełnieniu celu przewidzianego

w u.p.z.p. (w tym przypadku ustalenia wskaźnika zagospodarowania), nie można uznać tego za przesłankę nieważności regulacji planu. Taki właśnie pogląd wyraził NSA w wyroku II OSK 2884/16 i Sąd orzekający go podzielił. Wobec powyższego uznał, ze brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p.

Podobnie w odniesieniu do zakwestionowanego przepisu § 10 ust. 3 pkt 2 Sąd również podzielił wyrażony tam pogląd. Mianowicie uznał, że zasady kształtowania zabudowy na terenach oznaczonych jako Ew należy odczytywać jako całość

z uwzględnieniem także uwarunkowań technologicznych instalacji takich jak, elektrownie wiatrowe, jak również przy uwzględnieniu faktu notoryjnego, że działki, na których posadowione są elektrownie wiatrowe oraz działki okoliczne są użytkowane, co do zasady, rolniczo. Nie mogą też być na nich posadowione inne budowle oprócz, w praktyce, urządzeń infrastruktury technicznej, a te nigdy nie osiągają wysokości wyższej niż kilka metrów. Stąd wysokość maksymalna określona dla elektrowni wiatrowej jest też jednocześnie maksymalną wysokością zabudowy terenu oznaczonego w planie jako Ew i tym samym spełnia wymagania wynikające

z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Również Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisu § 14 ust. 2 pkt 1 planu dotyczącego zasad zagospodarowania terenu Z w zakresie sformułowania "za wyjątkiem urządzeń i obiektów bezpośrednio związanych z użytkowaniem terenu". Wojewoda wywiódł, że dopuszczono do sytuowania urządzeń i obiektów bezpośrednio związanych z użytkowaniem terenu, w tym również budynków innych przeznaczonych na stały pobyt ludzi, ale nie określono dla tej jednostki terenowej żadnych zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenów, w tym wysokości zabudowy, naruszając w ten sposób art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie planu. W ocenie Sądu ten punkt planu należy czytać łącznie z pozostałymi jednostkami redakcyjnymi (punktami) składającymi się na ust. 1 i 2, jak również innymi postanowieniami planu. W ust. 1 ustalono funkcję podstawową - tereny upraw rolnych i zieleni nieurządzonej typu: zadrzewienia, zakrzaczenia, użytki zielone, nieużytki, funkcję uzupełniającą wody powierzchniowe. W ust. 2 wskazano zasady zagospodarowania terenu i tak w pkt 1 - tereny bez prawa zabudowy za wyjątkiem urządzeń i obiektów bezpośrednio związanych z użytkowaniem terenu, zakaz wszelkiej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, w pkt. 5 dopuszczono budowlę budowli i urządzeń piętrzących, upustowych i regulacyjnych, w pkt. 6 dopuszczono rozwój małej retencji poprzez odbudowę, modernizację funkcjonujących przedsięwzięć oraz realizację nowych. W ocenie Sądu postanowienia planu z pkt. 5, 6 ust. 2 wskazują typy budowli odnoszące się do funkcji uzupełniającej terenu. Z literalnego brzmienia tekstu planu wynika, że przepisy te dotyczą małych obiektów, a więc nie ma potrzeby określania ich parametrów albowiem wynikają one z funkcji technicznych pełnionych przez te urządzenia. Natomiast w odniesieniu do funkcji podstawowej - tereny upraw rolnych, to dopuszczono urządzenia i obiekty bezpośrednio związane z użytkowaniem terenu, dla których analogiczne wskaźniki zagospodarowania zostały określone w § 12 planu odnoszącym się do terenów o analogicznej funkcji podstawowej - terenów upraw rolnych.

Zdaniem Sądu niezasadny jest również zarzut skargi zawarty w punkcie VII w odniesieniu do § 10 ust. 3 pkt 1 a § 4 pkt 1 u.p.z.p., dotyczącej sposobu liczenia maksymalnej wysokości całkowitej budowli. Zdaniem Wojewody, istnieje sprzeczność ustaleń planu w stwierdzeniach, że maksymalna wysokość elektrowni wiatrowej liczona jest od jej podstawy, a maksymalna wysokość innych budowli od istniejącego poziomu terenu (§ 4 pkt 12 uchwały). Sąd wskazał, że po pierwsze nie ma przepisu, który nakazywałby ustalanie wysokości wszystkich budowli w ten sam sposób. Takie uregulowanie tej kwestii mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy. Trudno także przyjąć, że wszystkie budowle należy mierzyć od ich podstawy, gdyż istnienie podstawy jest charakterystyczne właśnie dla budowli jakimi są elektrownie wiatrowe. Powszechne zaś i właściwe jest mierzenie budowli o innym charakterze od poziomu terenu. Nie ma tu zatem mowy o sprzeczności postanowień planu. Taki też pogląd NSA wyraził w wyroku w sprawie II OSK 2884/16 na tle analogicznego § 11 ust. 3 lit. a uchwały będącej przedmiotem kontroli w tamtej sprawie.

Sąd wskazał również, że bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące niezgodności uchwały ze studium, w tym niezgodności § 3 ust. 1 pkt 5 i w § 8 uchwały. Okoliczność, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bulkowo, uchwalonego przez Radę Gminy Bulkowo w dniu

[...] lutego 2012 r., uchwałą Nr [...]w sprawie: zmiany Studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bulkowo, nie wyznaczono obszarów przestrzeni publicznych nie oznacza, że wyznaczenie takich obszarów nie jest możliwe w planie miejscowym. Definicję tych obszarów zawartą w art. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy odczytywać w powiązaniu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, wyznaczenie takiego obszaru w studium determinuje obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po upływie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie studium. Jednak nie oznacza, że studium zakazuje lokalizowania takich obszarów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, określenie przestrzeni publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy obszar przestrzeni publicznej nie został określony w studium. Zgodnie z tym przepisem, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zatem w sytuacji,

w której w studium nie wyklucza się ustalenia obszarów przestrzeni publicznej na danym terenie (a z taką sytuacją mamy do czynienie w niniejszej sprawie), to ustalenie takich obszarów (drogi KDZ, KDL - § 8 ust.1 pkt 1 planu), nie można mówić o sprzeczności ze studium. Zdaniem Sądu ocena, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium (art. 9 ust. 4 i oraz 20 ust. 1 u.p.z.p.) musi być dokonana przy uwzględnieniu charakteru studium i różnic występującymi pomiędzy tym aktem

a planem miejscowym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Zatem nie można utożsamiać określonych

w studium obszarów o różnym przeznaczeniu z określonymi w planie miejscowym terenami o różnym przeznaczeniu, w takim znaczeniu, że muszą się one w pełni pokrywać. Rozumienie w ten sposób zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowiłoby zaprzeczenie uchwalania planu miejscowego w zakresie określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Plan miejscowy w tym zakresie nie byłby potrzebny skoro można by ustalić przeznaczenie terenów określone już w studium. W studium określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium (por. wyrok NSA z 29 listopada 2016 r., II OSK 440/15). Ponadto, należy mieć na uwadze różnice skali, w jakiej jest sporządzane studium (§ 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) oraz plan miejscowy (art. 16 ust. 1 u.p.z.p.). Podstawowy kierunek zmian określony w studium dla obszaru objętego Planem Miejscowym został zachowany, tj. zlokalizowano na nim elektrownię wiatrową. Określono także również strefę ochronną, przy czym już w studium podkreślono, że rysunek w studium co do granic strefy ma charakter tylko orientacyjny (studium sporządzono w skali 1:20 000). W obrębie strefy ochronnej znajdują się tereny R1 i R2, co do których w Planie Miejscowym (§ 12 ust. 1) jako funkcję podstawową wskazano tereny upraw rolnych (otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej), zaś jako funkcję uzupełniającą przyjęto zabudowę gospodarczą związaną z zabudową zagrodową i obsługą produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, budowle rolnicze ograniczone tylko do terenów oznaczonych R2, a także obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej

i komunikacyjnej, w tym maszty do pomiaru siły wiatru. Co więcej, w § 12 ust. 2 pkt 1 uchwały wprowadzono, na terenach R1 i R2, zakaz wszelkiej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi. Uchwała, wbrew stanowisku Wojewody, nie narusza zatem przewidzianego w studium zakazu zabudowy mieszkaniowej w strefie ochronnej. Jeżeli chodzi o tereny R (zgodnie z rysunkiem planu są to tereny upraw rolnych z zabudową zagrodową), to w Planie Miejscowym (§ 11 ust. 1) jako funkcję podstawową wskazano tereny upraw rolnych (otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej) z zabudową zagrodową, zaś jako funkcję uzupełniającą: zabudowę gospodarczą i obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, budowle rolnicze, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej

i komunikacyjnej. Takie przeznaczenie terenu odpowiada kierunkom zmian dla terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Z kolei obszar trwałych użytków zielonych został ujęty w Planie Miejscowym w ramach terenu Z. Na tych terenach obowiązuje m. in. zakaz zabudowy (§ 14 ust. 2 pkt 1 uchwały). Zdaniem Sądu nie ma racji Wojewoda, że plan dopuszcza na terenie R zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co ma naruszać ustalenia studium. Postanowienie § 11 ust. 2 pkt 4 uchwały, zgodnie z którym na terenie R obowiązuje "zakaz realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w odległości mniejszej niż 100 m od terenów oznaczonych symbolem R2" należy odczytywać przez pryzmat § 11 ust. 1 oraz części graficznej uchwały. Otóż teren ten nie jest w ogóle przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Postanowienia Studium, na które powołał się Wojewoda nie wprowadzają zakazu zabudowy mieszkaniowej (inaczej niż w strefie ochronnej),

a dopuszczają m. in. gospodarstwa agroturystyczne, które są prowadzone właśnie

w ramach zabudowy zagrodowej.

W odniesieniu do żądania zawartego w ostatnim piśmie procesowym skarżącego w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały jako sprzecznej z celami wynikającymi z ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, to w ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia nieważności postanowień planu z uwagi, że nie realizują celów innej ustawy. Sąd zwrócił uwagę, że przepis art. 15 ust. 2 ustawy w sposób jednoznaczny reguluje powyższą kwestię. Zgodnie z tym przepisem, plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc. Przepis ten wyłącza również (jako lex specialis) przewidziany w art. 33 u.p.z.p. obowiązek dostosowania postanowień Uchwały do zmienionego przez ustawę z 20 maja 2016 r. stanu prawnego. Ponadto zauważył, że kontrola legalności planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., następuje poprzez ocenę danej uchwały w świetle stanu prawnego obowiązującego w dniu jej podjęcia (por. np. W. Jaroszyński, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod. red. R. Hausera praz Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, teza 16 do art. 91). W niniejszej sprawie chodzi o uchwałę podjętą w dniu 3 czerwca 2014 r., czyli w okresie, kiedy nie obowiązywała powołana wyżej ustawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a/ art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.), w związku z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię,

a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że uchwałę podjętą w dniu 3 czerwca 2014 r. Sąd rozpoznał stosując przepisy w brzmieniu

z dnia orzekania, zamiast zastosować przepisy obowiązuje w dniu podjęcia uchwały;

b/ art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że tylko istotne naruszenie prawa skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności w sprawie planu miejscowego;

c/ art. 15 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 i 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania, w związku z uznaniem przez Sąd I instancji, iż ustalenia zawarte w: § 4 pkt 2 i pkt 7; § 6 ust. 1 pkt 6 i pkt 7; § 7 ust.

1 pkt 8 lit. b; § 9 ust. 7 pkt 1 i pkt 7; § 9 ust. 8 pkt 4; § 9 ust. 12 pkt 2; § 10 ust. 3 pkt 7 uchwały stanowić mogą ustalenia planu, które nie wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot ustaleń planu miejscowego oraz nie naruszają przepisów odrębnych;

d/ art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych

i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) oraz art. 3 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy

z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788 z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania, w związku

z uznaniem przez Sąd I instancji, że ustalenia zawarte w: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c i d; § 9 ust. 1 pkt 1; § 9 ust. 7 pkt 6; § 9 ust. 11; § 11 ust. 1 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 6; § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b § 12 ust. 2 pkt 3 i pkt 7; § 13 ust. 2 pkt 1, § 13 ust. 2 pkt 3 i § 14 ust. 2 pkt 4 uchwały, które dopuszczają m.in. do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej, przedsięwzięć drogowych na terenach: R, R2 i Z na gruntach rolnych klasy III i gruntach leśnych (ZL), nie wymagają przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

e/ art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania poprzez zawarcie w planie ustaleń naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bulkowo, uchwalonego przez Radę Gminy Bulkowo w dniu

[...] lutego 2012 r., uchwałą Nr [...]w sprawie: zmiany Studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bulkowo, w zakresie ustaleń,

o których mowa w dotyczących przestrzeni publicznych, zawartych w: § 3 ust. 1 pkt

5 i § 8 uchwały oraz w zakresie, w jakim plan dopuszcza do realizacji zabudowy kubaturowej na gruntach rolnych klasy III;

f/ art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 3 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, o której mowa w § 11 ust. 2 pkt 4 uchwały oraz na rysunku planu uznana została za budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej, co oznacza, że stanowi ona teren rolniczy;

g/ art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 9 i 10 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 9 ust. 7 pkt 5 i 6 uchwały;

h/ art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku

z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 10 ust. 3 pkt 1 i § 4 pkt 12 uchwały;

i/ art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku

z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 10 ust. 3 pkt 2 uchwały ;

j/ art. 2 pkt 12, art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię

a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że ustalenia, o których mowa w: § 10 ust. 2 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...)", § 10 ust. 2 pkt 6 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...)"; § 10 ust. 3 pkt 2 uchwały; § 11 ust. 2 pkt 13 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)", § 11 ust. 2 pkt 14 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)"; § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)", § 12 ust. 2 pkt 5 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)"; § 14 ust. 2 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem urządzeń i obiektów bezpośrednio związanych z użytkowaniem terenu, zakaz wszelkiej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi (...)";

k/ art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 1, w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię;

l/ art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP, w związku z art. 28 ust.

1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie prowadzące do uznania, iż część ustaleń o charakterze warunkowym nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego w stopniu wskazującym na konieczność stwierdzenia ich nieważności;

m/ art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., § 4 pkt 1, § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że brak określenia przeznaczenia terenu w części graficznej, dla której brak ustaleń w części tekstowej stanowi zwykłą omyłkę pisarską , zaś brak określenia na rysunku planu symbolu przeznaczenia jest zwykłą omyłką, która nie stanowi istotnego naruszenia prawa;

n/ art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 9, 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, 6 i 9 oraz

§ 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 28 ust.

1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że uchwała w sprawie planu miejscowego zamiast formułować jednoznaczne ustalenia, w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń

i ograniczeń, może wprost naruszać ww. przepisy i podlegać wielokrotnym, często sprzecznym wzajemnie interpretacjom, tylko i wyłącznie w celu utrzymania w mocy wadliwych ustaleń;

2. zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez naruszenie:

a/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188

z późn. zm.) oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do braku stwierdzenia nieważności części uchwały, o której mowa w pkt III niniejszej skargi;

b/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie jako kryterium oceny kryteriów pozaprawnych, w tym dotyczących zastosowania terminologii i definicji własnych w miejsce jednoznacznych definicji ustawowych;

c/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo

o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zbadania we własnym zakresie i uzasadnienia odnoszącego się do badanej uchwały, a użycie w ich miejsce orzeczenia zapadłego w innej sprawie, pomiędzy innym stronami oraz w odniesieniu do innego aktu prawa miejscowego, konsumującego ustalenia faktyczne na konkretnym terenie;

d/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 190 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wyroku NSA w sprawie II OSK 2896/15 w zakresie ponownej oceny wszystkich zarzutów złożonych przez organ nadzoru wraz z ich pełnym wyjaśnieniem, z uwzględnieniem wykładni prawa, która dokonana została jedynie w odniesieniu do ustaleń § 3 ust.

3 i § 11 ust. 2 pkt 3 uchwały;

3.Wskazując na powyższe, na podstawie: art. 181 § 1, art. 176 § 2, art. 188, art. 185 § 1 i art. 203 ustawy p.p.s.a. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł

o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2925/17 z 5 lutego 2018 r., w całości i stwierdzenie nieważności uchwały, na zasadzie określonej w art. 188 ustawy p.p.s.a., w zakresie:

- § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały;

- § 4 pkt 2 uchwały;

- § 4 pkt 7 uchwały;

- § 6 ust. 1 pkt 6 uchwały;

- § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały;

- § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c uchwały w odniesieniu do gruntów rolnych klasy II

i III, w ramach jednostek terenowych R1;

- § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d uchwały w odniesieniu do gruntów rolnych klasy II

i III oraz gruntów leśnych, w ramach jednostek terenowych R, R1, R2, Z

i ZL;

- § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały;

- § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały;

- § 8 uchwały;

- § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) lub poza liniami rozgraniczającymi dróg, przy zachowaniu przepisów szczególnych"

w odniesieniu do gruntów rolnych klasy II i III oraz gruntów leśnych,

w ramach jednostek terenowych R, R1, R2, Z i ZL;

- § 9 ust. 7 pkt 1, 5, 6 i 7 uchwały;

- § 9 ust. 8 pkt 4 uchwały;

- § 9 ust. 11 uchwały w zakresie sformułowania: " (...) oraz rozbudowę (...)" w odniesieniu do gruntów rolnych klasy II, III, R, R2 i Z;

- § 9 ust. 12 pkt 2 uchwały;

- § 10 uchwały w odniesieniu do terenu 2E;

- § 10 ust. 1 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) za wyjątkiem użytkowania rolniczego (...)";

- § 10 ust. 2 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni wydzielonego terenu (...)";

- § 10 ust. 2 pkt 6 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni wydzielonego terenu (...)",

- § 10 ust. 3 pkt 1 uchwały w zakresie sformułowania "(...) liczona od podstawy";

- § 10 ust. 3 pkt 2 uchwały;

- § 10 ust. 3 pkt 7 uchwały;

- § 11 ust. 1 pkt 2 uchwały: "(...) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej (...)" w odniesieniu do gruntów rolnych klasy II i III, w ramach jednostek terenowych R;

- § 11 ust. 2 pkt 4 uchwały;

- § 11 ust. 2 pkt 6 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy II i III, a ramach jednostek terenowych R;

- § 11 ust. 2 pkt 13 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)";

- § 11 ust. 2 pkt 14 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)";

- § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klas II i III, w ramach jednostek terenowych R1 i R2;

- § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i elementów układu komunikacyjnego związanych z obsługą terenu oznaczonego Ew(...)"w odniesieniu do gruntów rolnych klas II i III, w ramach jednostek terenowych R1;

- § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)",

- § 12 ust. 2 pkt 4 i 5 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)",

- § 12 ust. 2 pkt 7 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy II i III, w ramach jednostek terenowych R1 i R2;

- § 13 ust. 2 pkt 1 i 3 uchwały;

- § 14 ust. 2 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem urządzeń i obiektów bezpośrednio związanych z użytkowaniem terenu, zakaz wszelkiej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi (...)";

- § 14 ust. 2 pkt 4 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy II i III, w ramach jednostek terenowych Z;

- części graficznej w zakresie oznaczenia "granic strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej";

- części graficznej uchwały, w odniesieniu do części działki ewidencyjnej o nr 158w obrębie Dobra 007 (obszar znajdujący się w południowej części arkusza ½, graniczący z terenami ZL, R2, Z i KDZ) pozostających w granicach obszaru objętego planem miejscowym;

- części graficznej uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2Ew;

- części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy kubaturowej na terenach gruntów rolnych klasy III.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie opcjonalnie, w przypadku oddalenia wniosku, o którym mowa w pkt 2, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2902/17 z 6 lutego 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Bulkowo reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie na rzecz Gminy Bulkowo kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przedstawiła kontrargumentację względem zarzutów podniesionych przez skarżącego kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane

w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Przechodząc do rozpoznania sprawy przypomnieć należy, że zgodnie

z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Nie można też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA.

W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie "wykładnia prawa", użyte w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć wąsko, tj. jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że Sąd

I instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez NSA. W przypadku, gdy Sąd I instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez NSA, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku podniesienia

w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1290/07). Sąd I instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez NSA. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego. W judykaturze wskazuje się, że moc wiążąca wykładni NSA przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego. Można odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a. również z uwagi na podjęcie uchwały przez NSA w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku NSA, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny. Podkreślić trzeba, że żadna z takich sytuacji nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, co oznacza, że Sąd

I instancji związany był wykładnią prawa dokonaną przez NSA. Nie można było też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Dodać należy, że z uwagi na art. 190 p.p.s.a., nie może budzić wątpliwości, iż obowiązkiem NSA rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy, a następnie ocenić zarzuty skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu, nie mogą być uwzględnione.

Sprawa trafiła do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1178/16, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lutego 2016 r., sygn. IV SA/Wa 2221/14. Rozpatrując ponownie sprawę Sąd I instancji musiał zatem mieć na względzie treść art. 190 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1178/16, Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie swoich rozważań wyraził ogólną dyrektywę wykładni wskazując, że zgadza się ze skarżącą kasacyjnie Radą Gminy, że tereny objęte planem są terenami rolnymi niezabudowanymi, a celem uchwalenia planu była właśnie lokalizacja farmy wiatrowej (cel zgodny z prawem). W piśmiennictwie wskazuje się, że racjonalna działalność prawodawcza opiera się na założeniu wartości celu. Zarówno ocena, jak i dyrektywa dotycząca celu może być uzasadniona przez odwołanie się do określonych założeń aksjologicznych. W tym sensie wybór celu jest zrelatywizowany systemowo. Wybór celów prawodawcy jest uzależniony od założeń aksjologicznych. Wyznaczają one wartościowanie prawodawcy w różnym stopniu, w zależności od charakteru celu np. ogólne cele prawodawstwa, cele jakiejś części systemu prawnego, aktu normatywnego, czy też jego części (zob. J. Wróblewski, Teoria racjonalnego tworzenia prawa, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź, Wydawnictwo Polskiej Akademii Nauk 1985, s. 141-142). NSA

w wyroku z 12 września 2017 r., sygn. II OSK 1178/16 dokonał wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Bulkowo dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości [...], wskazując na główny cel tej regulacji zrelatywizowany przez wartość

w postaci władztwa planistycznego gminy.

W powyższym wyroku NSA wskazał, że przepisy obowiązujące w chwili podjęcia zaskarżonego planu miejscowego nie wprowadzały zakazu uchwalenia planu miejscowego, którego celem byłoby jedynie wskazanie lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolnych. Wręcz przeciwnie, z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2004 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) pośrednio wynika, że dopuszczalne jest wyznaczenie obszarów, na których przewiduje się rozmieszczenie elektrowni wiatrowych. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi bowiem, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to ich rozmieszczenie ustala się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, w drugim zaś, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu

i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Zauważyć też należy, że w zaskarżonym planie miejscowym nie tylko wskazano miejsca usytuowania elektrowni wiatrowych, ale także określono ich strefy ochronne, w których przewidziano ograniczenia w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w tym ustalono zakazy zabudowy obiektami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi (tereny oznaczone symbolami R1 i R2). Ponadto przewidziano takie elementy infrastruktury, jak drogi wewnętrzne.

Sąd I instancji kierując się taką dyrektywą wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Bulkowo dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości [...], przedstawioną przez NSA przeprowadził prawidłową kontrolę skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Bulkowo z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia dokonana przez Sąd I instancji jest zgodna z wykładnią dokonaną przez NSA oraz znajduje potwierdzenie w przepisach ogólnych uchwały Nr [...]Rady Gminy Bulkowo z [...] czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Bulkowo dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości [...]. Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 uchwały, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w gminie Bulkowo został uchwalony dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych

w miejscowości [...]. Taki cel uchwały został wyraźnie określony przez Radę Gminy Bulkowo. NSA stwierdził, że jest to cel zgodny z prawem.

Dokonując wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

w pierwszej kolejności należy ustalić cele danej regulacji prawnej. Oznacza to, że należy dążyć do tego, aby poszczególnym przepisom nadać znaczenie, które będzie w największym stopniu odzwierciedlało cele regulacji prawnej. Wykładnia celowościowa może zatem służyć do zweryfikowania wykładni językowej

i systemowej przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniając cechy prawa administracyjnego oraz jego funkcje i cele, wykładnia oparta wyłącznie na samym brzmieniu przepisów części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być zawodna. Wykładnia celowościowa pozwala na szerokie rozumienie treści normatywnej planu. Dzięki temu uzupełnia ona wykładnię językową.

Podkreślić należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem władztwa planistycznego gminy, które pozwala gminie decydować o stopniu szczegółowości pewnych postanowień planu. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne regulacje, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Stąd też, jeżeli ogólny przepis planu nie uniemożliwia zagospodarowania danego terenu, to w oparciu o ten przepis, w procedurze uzyskiwania decyzji administracyjnych takich jak decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych, czy też pozwolenie na budowę, nie ma podstaw do uznania go za wadliwy. Według NSA, nie wszystkie przepisy art. 15 ust. 2 u.p.z.p. należy odczytywać, jako źródło nakazu. Niektóre z nich mają charakter jedynie dopuszczający. Z postanowień art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., wykładanych razem z częścią wstępną wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Jednakże przepisu tego nie można odczytywać jako nakazu zamieszczenia w każdym planie, nawet takim, w którym przewidziano tereny pod zabudowę, także zakazów zabudowy.

W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ w pkt 1 lit. n, zarzucił naruszenie art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 9, 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, 6 i 9 oraz § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 28 ust.

1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że uchwała w sprawie planu miejscowego zamiast formułować jednoznaczne ustalenia, w formie nakazów, zakazów dopuszczeń i ograniczeń, może wprost naruszać ww. przepisy i podlegać wielokrotnym, często sprzecznym wzajemnie interpretacjom, tylko w celu utrzymania w mocy wadliwych ustaleń.

W tym miejscu przypomnieć należy, że uchylając poprzednie rozstrzygnięcie Sądu I instancji, NSA wskazał, że zasadne są podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w zaskarżonym planie miejscowym nie określono dla terenów, na których jest możliwa zabudowa, rozwiązań w zakresie dostępu do mediów i dróg oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie, że na terenach przeznaczonych pod zabudowę obowiązkowo należało ustalić linię zabudowy.

W ocenie NSA w § 9 zaskarżonego planu określono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, czym spełniono wymóg zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Ustalenia zawarte

w powołanym przepisie zaskarżonego planu są wystarczające, jeżeli się uwzględni, iż celem tego planu było wskazanie obszarów przeznaczonych do sytuowania elektrowni wiatrowych, zaś dopuszczalna zabudowa to właśnie te elektrownie, urządzenia do obsługi elektrowni wiatrowych, zabudowa zagrodowa oraz gospodarcza związana z zabudową zagrodową, a także urządzenia infrastruktury. Zauważyć przy tym należy, że w odniesieniu do zabudowy zagrodowej ustalono

w § 11 ust. 2 pkt 2 zaskarżonego planu dopuszczalne sytuowanie tego rodzaju zabudowy na terenach mających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenów.

Nie należy utożsamiać zakazu naruszenia zasad sporządzania planu

z bezwzględną koniecznością zawarcia w planie wszystkich ustaleń przewidzianych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Obowiązek określony w tym przepisie nie jest absolutny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. W konsekwencji niezamieszczenia w planie ustaleń w związku

z niezaistnieniem okoliczności faktycznych uzasadniających dokonanie takich ustaleń nie będzie oznaczać naruszenia zasad sporządzania aktu planistycznego

i nie będzie skutkować nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2500/14).

Także zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie może zostać rozpatrzony z uwagi na sprzeczność z wykładnią dokonaną przez Sąd II instancji, który wprost stwierdził, że jeżeli chodzi o obowiązek określenia linii zabudowy na terenach, na których przewidziano zabudowę zagrodową, to w ocenie NSA nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fakt, iż na rysunku planu wskazano linie zabudowy jedynie wzdłuż drogi. Nie można np. przyjąć, że w planie przewidującym tylko zakaz zabudowy lub sporządzanym jedynie w celu przeznaczenia gruntów na zalesienie obowiązkowo należy określić parametry wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Niezasadny jest również zarzut wskazany w pkt 1 lit. d skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisu art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c i d; § 9 ust. 1 pkt 1; § 9 ust. 7 pkt 6; § 11 ust. 1 pkt 2; § 11 ust. 2 pkt 6; § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b; § 12 ust. 2 pkt 3; § 12 ust. 2 pkt 3, § 14 ust. 2 pkt 4, uchwały, które dopuszczają m.in. do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej na terenach: R, R2 i Z na gruntach rolnych klasy III i gruntach leśnych. Podkreślić należy przede wszystkim na specyfikę kontrolowanego planu miejscowego. Sąd I instancji słusznie wskazał, że lokalizacja podziemnego kabla energetycznego i światłowodowego na gruncie rolnym, poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie powoduje obowiązku zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, ani wyłączenia tego gruntu z produkcji. Jeśli planowana inwestycja, ze względu na zlokalizowanie kabli pod ziemią, poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów, ani nie zakłóci tego użytkowania, to nie można jej potraktować jako przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Z kolei kwestię charakteru gruntów leśnych, w omawianym kontekście rozstrzyga art. 3 ustawy o lasach z 28 września 1991 r. W myśl art. 3 pkt 2 ustawy lasem są tereny pod liniami energetycznymi. Zgodnie też z definicją lasu teren pozbawiony zalesienia, ale nadal przeznaczony do produkcji leśnej lub związany z gospodarką leśną pozostaje gruntem leśnym. Zatem także położenie linii kablowej (podziemnej) nie oznacza automatycznie zmiany przeznaczenia terenu leśnego na teren nieleśny.

Biorąc pod uwagę poczynione rozważania, należy przyjąć, że przewidziana

w planie infrastruktura techniczna w postaci sieci kablowych lub napowietrznych, nie zmieni dotychczasowego sposobu użytkowania terenów rolnych ani charakteru terenów leśnych. Tym samym nie wymagała uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia tychże terenów na cele nierolnicze i nieleśne. Również nie istniał również obowiązek uzyskiwania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych przeznaczonych w planie pod drogi. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych

i leśnych - gruntami rolnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Odpowiednio w myśl art. 2 ust 2 pkt 3 ustawy, gruntami leśnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych.

Odnosząc się do argumentów zawartych na str. 29 i 32 skargi kasacyjnej wskazujących, że Rada Gminy w ramach ustaleń planu miejscowego nie jest uprawniona do stosowania powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawy np. w § 4 pkt 7 planu definiując pojęcie farmy wiatrowej to wskazać należy, że definicja farmy wiatrowej umieszczona w zaskarżonym planie zawiera się w definicji

z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623, ze zm.) i nie odbiega od niej normatywnie. Rozporządzenie określa ją, jako jednostkę wytwórczą lub zespół tych jednostek wykorzystujących do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru, przyłączonych do sieci w jednym miejscu przyłączenia. Zatem czytając łącznie definicje elektrowni wiatrowej i farmy wiatrowej użyte w planie nie można mieć wątpliwości, że mamy do czynienia

z urządzeniem technicznym (budowla techniczna) wykorzystującym (przetwarzającym) energię wiatru w celu wytworzenia energii elektrycznej (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16).

Ponadto wskazać należy, że zasadniczo akty prawa miejscowego nie powinny tworzyć definicji sprzecznych z już istniejącymi ustawowymi definicjami czy też

w znaczący sposób je modyfikować. Dopuszczalne jest jednak tworzenie definicji, na przykład, gdy brak takich w aktach rangi powszechnie obowiązującej, bądź też definicji, które pojęciowo (znaczeniowo) nie są wyraźnie odmienne od definicji ustawowych. Dopóki jednak definicja użyta w planie miejscowym mieści się

w definicji ustawowej - nie ma podstaw do uznania jej za wadliwą, a tym samym stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności postanowień planu do niej się odwołujących.

Skoro zatem Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w całości zastosował się do wykładni prawa dokonanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 września 2017 r., sygn. II OSK 1178/16, to zasadnie oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Bulkowo

z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie naruszył art. 190 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego kasacyjnie organu dotyczącego naruszenia art. 28 u.p.z.p. w zakresie niewłaściwego jego zastosowania prowadzące do uznania, że uchwałę podjętą [...] czerwca 2014 r. Sąd I instancji rozpoznał stosując przepisy w brzmieniu z dnia orzekania, zamiast zastosować przepisy obowiązujące

w dniu podjęcia uchwały wskazać należy, że w wyroku z 7 marca 2012 r., sygn. akt K/10 TK stwierdził, że milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw zastosowaniu go przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Wyjaśnić należy, że według ogólnej zasady prawa intertemporalnego, w razie wątpliwości czy należy stosować ustawę dawną czy nową pierwszeństwo ma nowa ustawa. Dokonując wykładni nowego brzmienia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wprowadzonego przez ustawodawcę w ustawie z 9 października 2015 r.

o rewitalizacji (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1023 ze zm.) wskazać należy, że celem tej zmiany było zapewnienie większej pewności (stabilności) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z uzasadnienia projektu ustawy

o rewitalizacji wynika, że największy zakres zmian obejmuje ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to z uwagi na ścisłe powiązanie programowania i realizacji rewitalizacji z procesami zarządzania przestrzenią, regulowanymi m. in. tą ustawą. Zwiększenie pewności i stabilności miejscowego planu zagospodarowania poprzez nowe brzmienie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest konsekwencją powiązania programowania i realizacji rewitalizacji z procesami zarządzania przestrzenią, regulowanymi u.p.z.p.

Zastosowanie nowego brzmienia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed zmianą tego przepisu potwierdza orzecznictwo NSA. W wyroku z 7 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2079/16 NSA stwierdził, że w sytuacji, gdy zmiana art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nastąpiła już po podjęciu uchwały w przedmiocie planu miejscowego, do jej oceny przez sąd administracyjny zastosowanie będzie miał art. 28 ust. 1 w nowym brzmieniu, wprowadzonym ustawą o rewitalizacji. Wprawdzie sądy administracyjne przeprowadzając kontrolę działalności administracji publicznej badają zgodność

z prawem aktów wg prawa obowiązującego w dacie ich podjęcia, jednak zasada ta aktualizuje się przede wszystkim wobec tych przepisów, które stosowane są przez organy administracji. Tymczasem artykułu 28 ust. 1 u.p.z.p. nie stosują organy planistyczne, lecz właśnie sądy administracyjne bądź organy wykonujące uprawnienia nadzorcze przewidziane w art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.). Zdaniem NSA, skoro ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu nowego wzorca oceny uchwał planistycznych podejmowanych przez gminę łagodząc obowiązujące wcześniej kryteria, to - z racjonalnego punktu widzenia - trudno mu przypisać zamiar objęcia aktów podjętych przed wejściem w życie ustawy o rewitalizacji (czyli przed 18 listopada 2015 r.) kontrolą sprawowaną wedle wzorca uznanego za zbyt rygorystyczny, który nie obowiązywał już w dacie przeprowadzania tej kontroli. NSA wyraził pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że nie ulega przy tym wątpliwości, że założeniem prawodawcy było wyeliminowanie z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. możliwości stwierdzania nieważności tych aktów planistycznych gminy, które dotknięte były jedynie nieistotnymi wadliwościami. W tej sytuacji nie można przyjąć, aby konsekwencją takiego założenia było dokonywanie oceny zgodności z prawem dotychczasowych planów miejscowych według innych reguł niż wprowadzone nowymi regulacjami. Za słusznością takiego stanowiska przemawia także brak w ustawie o rewitalizacji przepisów przejściowych regulujących kwestie stosowania art. 28 ust. 1 do uchwał planistycznych podjętych przed nowelizacją. Odejście od zasady bezpośredniego działania ustawy nowej powinno bowiem znaleźć odzwierciedlenie w stosownych regulacjach intertemporalnych, których ustawa nowelizująca w omawianym zakresie nie zawiera. Konieczności stosowania nieobowiązujących kryteriów kontroli do aktów planistycznych podjętych przed 18 listopada 2015 r. nie można również wywieść z celu i charakteru wprowadzonych zmian, które - jak powiedziano już wyżej - zostały ukierunkowane na zliberalizowanie przesłanek powodujących stwierdzenie nieważności uchwał w przedmiocie planu miejscowego, a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym aktów niezawierających istotnych wadliwości.

Podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania m.in. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 są niezasadne, ponieważ wskazane przepisy należą do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym. Powyższe przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zaznaczyć należy, że przepisy te mogłyby zostać naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż określone w art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a Nie ma natomiast żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Sąd I instancji dokonał bowiem weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, uzasadnił także, dlaczego podjął w sprawie określone rozstrzygnięcie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.