Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1329/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi M. K., F. K. i W. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej również: "organ II instancji" lub "Minister") z [...] kwietnia 2017 r., znak [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister, po rozpoznaniu odwołania M. K., W. K. oraz F. K. (zwanych dalej "skarżącymi" lub "wnioskodawcami"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ I instancji") z [...] lutego 2017 r. (znak [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Z. z [...] sierpnia 1979 r. (znak [...]) orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz Z. K. w wysokości 10 728 zł za nieruchomość położoną we wsi Z., oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,61 ha oraz umarzającą postępowanie w stosunku do Spółdzielczego Banku Ludowego w Z..

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Zarządzeniem nr [...] z [...] października 1978 r. w sprawie ustalenia granic i powierzchni terenów budowlanych podlegających przejęciu na własność Skarbu Państwa we wsi Z. Naczelnik Gminy w Z. przejął między innymi nieruchomość położoną we wsi Z., oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,61 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...]. Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1978 r., Nr [...], poz. [...]. Podstawę wydania tego zarządzenia stanowiły art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216; dalej: "Ustawa z 1961 r."). Decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r., znak [...] Naczelnik Gminy w Z. orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz Z. K., w wysokości 10 728 zł za nieruchomość położoną we wsi Z., oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,61 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], stanowiącą własność Z. K., przejętą na własność Państwa na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] października 1978 r. w sprawie ustalenia granic i powierzchni terenów budowlanych podlegających przejęciu na własność Skarbu Państwa we wsi Z.

II.2. Pismem z 17 listopada 2015 r. M. K., W. K. oraz F. K., reprezentowani przez adwokata K. N. wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r. W uzasadnieniu podania wskazano w szczególności na rażące naruszenie art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64; dalej: "Ustawa z 1958").

II.3. Wojewoda [...] odmawiając stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Naczelnika Gminy w Z. wskazał w szczególności, że podjął próbę odnalezienia akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją i zwrócił się ze stosownymi zapytaniami do Archiwum Państwowego w [...], Archiwum Państwowego w [...] - Oddziału w [...] oraz do Wójta Gminy Z., jednakże poszukiwania tych akt w zasobach archiwalnych ww. instytucji zakończyły się niepowodzeniem. Dodatkowo Archiwum Państwowe w [...] - Oddział w [...] poinformowało, że zgodnie z jednolitym rzeczowym wykazem akt dla urzędów terenowych organów administracji państwowej wydanym w grudniu 1975 r. akta oznaczone numerem [...] należały do kategorii B5, a więc mogły być brakowane po upływie pięciu lat ich przechowywania. Wojewoda [...] podjął również czynności mające na celu ustalenie prawidłowości wysokości ustalonego przez Naczelnika Gminy w Z. odszkodowania. W tym celu pozyskał od Starosty Z. informację o rodzaju i klasie gruntów stanowiących działki nr [...] oraz [...]. Ponadto organ I instancji zgromadził w aktach sprawy dokumentację będącą źródłem tej informacji. Wojewoda przedstawił szczegółowo sposób ustalenia odszkodowania w kwocie 10 728 zł i stwierdził, że ustalenie to odpowiadało ówcześnie obowiązującym zasadom.

II.4.Odwołanie od decyzji Wojewody wnieśli skarżący reprezentowani przez adwokata.

II.5. Minister wydając zaskarżoną decyzję wskazał w szczególności, że decyzja Naczelnika Gminy w Z. z [...] sierpnia 1979 r. została wydana na podstawie art. 9 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1973 r. nr 20, poz. 117) wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 i z 1972 r. Nr 49, poz. 312) oraz sposób wypłaty ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zdaniem organu nadzoru użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Tak również rozumiały ww. przepis organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowań za przejęte grunty, co wynika z innych postępowań nadzorczych prowadzonych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Należy zauważyć, że przepisy Ustawy z 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W myśl art. 16 Ustawy z 1961 r. Minister Rolnictwa w porozumieniu z Ministrem Finansów miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot zgodnie z art. 15 ust. 2 oraz ponadto w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń w przypadkach określonych w art. 13-15. Należy zwrócić uwagę, że w ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. wskazano, iż wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w Ustawie z 1958 r. Wbrew twierdzeniom skarżących z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. odnoszącego się do wywłaszczenia nieruchomości tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy. Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy i sporządzenie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wspomnieć należy, że problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywany był w orzecznictwie w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), która zawierała podobne rozwiązania prawne, co badana w przedmiotowej sprawie ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1534/13). Wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeku postępowania administracyjnego nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy. Stosownie do art. 70 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu, jako dowód należało dopuścić wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zaś na podstawie art. 74 k.p.a. organ administracji oceniał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Opinia biegłego była wymagana tylko jeżeli w sprawie konieczne było posiadanie wiadomości specjalnych (art. 78 § 1 k.p.a.). W przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów. Nie sposób uznać w tych warunkach, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalnej. Należy również wskazać, że rozprawa (zgodnie z ówczesnym oraz obecnym brzmieniem k.p.a.) nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 k.p.a.). Skoro w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych (tzn. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r.), to należało stosować przepisy k.p.a. Powyższe oznacza, iż brak rozprawy odszkodowawczej oraz przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie należy zauważyć, że stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. znajduje również poparcie w aktualnie kształtującym się orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1740/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt IV Sa/Wa 2686/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt IV Sa/Wa 2691/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt 2747/16). Natomiast odnosząc się do zarzutu skarżących naruszenia ówcześnie obowiązującego art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia stron a tym samym pozbawienia możliwości wypowiedzenia się w sprawie wskazać należy, iż nawet gdyby organ pozbawił strony czynnego udziału w postępowaniu uchybienie to można było by rozpatrywać w kategorii uchybienia proceduralnego, a więc jako wadę postępowania, a nie decyzji. A zatem powyższe uchybienie mogłoby być ewentualnie rozpatrywane w postępowaniu wznowieniowym określonym w art. 145 k.p.a., a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji art. 156 § 1 k.p.a.. Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości odszkodowania należy wskazać, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r., znak [...] Naczelnik Gminy w Z. przyznał na rzecz Z. K. odszkodowanie w wysokości 10 728 zł. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie. Art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. stanowił, że właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Cena za grunt o jakim mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r., Nr 7, poz. 54). Z powyższego wynikało, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Zgodnie z ww. zarządzeniem z dnia 22 stycznia 1974 r. cena nieruchomości uzależniona była od rodzaju użytku rolnego i klasy gruntu, którą ustalało się w myśl przepisów w sprawie klasyfikacji gruntów, a także od grupy powiatów i strefy ekonomicznej - ustalanych w myśl przepisów w sprawie podatku gruntowego. Jak wynika z załącznika nr 1 i nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz. U. z dnia 26 listopada 1971 r.) powiat z. został zaliczony do IV grupy powiatów, natomiast miejscowość Z. została zaliczona do strefy ekonomicznej wiejskiej. Wobec braku wskazania w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r., znak [...] jaką klasę gruntu posiadała przedmiotowa nieruchomość, organ wojewódzki przeprowadził postępowanie wyjaśniające pozyskał ze Starostwa Powiatowego w Z. rejestr pomiarowo-klasyfikacyjny terenu budowlanego, zgodnie z którym w dacie orzekania o odszkodowaniu nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,5691 ha składała się z klasy gruntów RV - 0,4093 ha oraz klasy gruntów RIV - 0,1598 ha. Natomiast nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0437 ha w całości stanowiła grunt klasy RIV. Ponadto zgodnie z załącznikiem nr 2 do zarządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1976 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty na obszarze województwa [...] (Dz. Urz. z dnia [...] lipca 1976 r., Nr [...], poz. [...]) stawki odszkodowawcze wynikające z § 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. zostały w przypadku gdy wywłaszczone grunty były wyłącznym źródłem utrzymania właściciela podwyższone trzy i pół krotnie między innymi dla wsi Z.. W oparciu o wymienione powyżej zasady dotyczące ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa, wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ustalono dokonując następującego przeszacowania:

Dla działki nr [...] o pow. 0,5691 ha, w tym:

- 0,4093 ha klasy RV x 5500 zł/1 ha x 3,5 = 7879 zł

- 0,1598 ha klasy RIV x 4000 zł/1 ha x 3,5 = 2237 zł

Dla działki nr [...] o pow. 0,0437 ha:

- 0,0437 ha klasy RIV x 4000 zł/1 ha x 3,5 = 611,8 zł

Razem: 10 728 zł

Powyższe oznacza, iż organ odszkodowawczy ustaliwszy, że grunty były wyłącznym źródłem utrzymania właściciela zastosował wyższy, korzystniejszy dla właściciela przedmiotowej nieruchomości mnożnik stawki odszkodowania. Oczywistym jest przy tym, iż brak przytoczenia w decyzji podstawy prawnej, błędne wskazanie podstawy prawnej, bądź nie przytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, jakkolwiek jest uchybieniem przepisów prawa procesowego, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy podstawa prawna do wydania decyzji istniała. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących przyznania odszkodowania jedynie na rzecz Z. K. pomijając przy tym jego żonę F. K., będącą współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości wskazać należy, iż zgodnie z pozyskanym z innych akt sprawy pismem Starostwa Powiatowego w Z. z dnia [...] sierpnia 2016 r., w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości jako właściciel działki nr [...] i nr [...] na dzień [...] października 1978 r. ujawniony został jedynie Z. K. Ponadto, ze znajdującego się aktach rejestru pomiarowo- klasyfikacyjnego terenu budowlanego w Z. wynika, iż jako jedyny właściciel przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...] wpisany był Z. K. Należy zauważyć, iż zgodnie z ówczesnym art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1975, Nr 45, poz. 234) odrębny majątek każdego z małżonków stanowią między innymi przedmioty majątkowe nabyte przez dziedziczenie, zapis lub darowiznę, chyba że spadkodawca lub darczyńca inaczej postanowił. Jak wynika natomiast z akt przedmiotowej sprawy Z. K. nabył przedmiotową nieruchomość na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] września 1959 r., Rep. A Nr [...] na mocy którego A. K. darował swojemu bratu – Z. K. między innymi przedmiotową nieruchomość. Ponadto z treści ww. umowy darowizny z dnia [...] września 1959 r. nie wynika aby darczyńca – A. K. złożył przed notariuszem oświadczenie, iż darowana nieruchomość będzie wchodziła w skład majątku wspólnego Z. K. i jego żony F. K. Powyższe oznacza, iż wbrew ustaleniom organu wojewódzkiego nieruchomość darowana Z. K. przez jego brata nie weszła do majątku wspólnego jego oraz jego żony (majątku małżeńskiego), a stanowiła wyłączną własność Z. K. Tym samym organ odszkodowawczy prawidłowo orzekł o przyznaniu odszkodowania za przejętą na własność Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] i nr [...] jedynie na rzecz Z. K. pomijając przy tym jego żoną F. K. Ponadto wskazać należy, iż pomimo prawidłowego pouczenia stron o przysługujących im środkach odwoławczych, co wynika z treści decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r., Z. K. nie zaskarżył ww. decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] sierpnia 1979 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na jego rzecz w wysokości 10 728 zł, a zatem nie kwestionował wysokości przyznanego odszkodowania jak i pominięcia w decyzji jego żony – F. K. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż decyzja Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] lipca 1984 r., znak [...], nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

III.1. Z powyższą decyzją Ministra nie zgodził się skarżący reprezentowany przez adwokata K. N. W skardze wniósł o uchylenie jej w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

(i) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie zobowiązuje organu do stosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, a w konsekwencji uznanie, że niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie narusza rażąco prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...].08.1979 r. nr [...];

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 23 ust. 1 pkt 3) oraz art. 24 ustawy wywłaszczeniowej, który nakazywał wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania a taką osobą była niewątpliwie, ze względu na ówcześnie obowiązujący art. 32 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.), małżonka właściciela nieruchomości Z. K., której dorobek stanowiło odszkodowanie za nieruchomość męża.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddalaniu (art. 151 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postepowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie zgodności z prawem opisanej wyżej decyzji Naczelnika Gminy w Z. z [...] sierpnia 1979 r., a jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Ministra. W realiach niniejszej sprawy chodzi przede wszystkim o to, czy decyzja odszkodowawcza nie została wydana z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa, przy czym skarżący upatruje tego kwalifikowanego naruszenia prawa w nieprzeprowadzeniu rozprawy oraz niesporządzeniu operatu szacunkowego, a także w przyznaniu odszkodowania tylko Z. K., a nie również jego żonie F. K .

IV.3. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, to należy na wstępie przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje, jeśli nie domniemanie, to założenie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2131/14 - CBOSA). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3148/13, CBOSA). Następnie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). Wymóg ten, tzn. wpływ rażących wad proceduralnych na wynik sprawy, ma silne oparcie w wartościach konstytucyjnych. Chodzi tu nie tylko o zasadę stabilności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. np. por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Należy mieć m. in. na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane roszczenia odszkodowawcze realizowane ze środków publicznych (art. 417¹ § 2 k.c.). Zatem przyjętą wykładnią przemawia również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Odszkodowania te wypłacane są przecież kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone). Warto dodać, że w aktualnym piśmiennictwie coraz częściej zwraca się uwagę na potrzebę uwzględnienia rzeczonych wartości wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji RP w sprawach, w których chodzi o wypłatę odszkodowania w związku z naruszeniem prawa przez organy administracji publicznej mającym miejsce przed wieloma laty (zob. np. materiały z konferencji "Reprywatyzacja w orzecznictwie sądów", Studia i Analizy Sądu Najwyższego, 2016, tom 3). Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

IV.4.1. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim stwierdzić, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, korespondujący z podanymi wyżej założeniami ogólnymi instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, że w sytuacji, w której przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa nawet w razie stwierdzenia uchybień proceduralnych w działaniu organów (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2380/15, CBOSA oraz cyt. tam wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., I SA 1834/00, LEX nr 81757; por. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 - CBOSA). W niniejszej sprawie oba orzekające organy przedstawiły rzeczowo i wyczerpująco sposób ustalenia odszkodowania na kwotę 10 728 zł i Sąd uznaje rozważania organów w tej kwestii za prawidłowe. Skarga nie kwestionuje zresztą rzeczonego wyliczenia. Ubocznie tylko należy podnieść, odnosząc się do uwag zawartych w odwołaniu, że strona nie może domagać się stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy kwestionowana decyzja przyznaje jej więcej praw niż może to wynikać z zebranego materiału. Trudno w takim przypadku przyjąć, że kwestionowana w postpowaniu nadzorczym decyzja administracyjna wywołuje skutki, którym nie można zaakceptować w demokratycznym państwie. W niniejszej sprawie chodzi o to, że zastosowanie mnożnika 3,5 z Zarządzania Wojewody [...] z [...] lipca 1976 r. Nr [...] było korzystniejsze dla poprzednika prawnego skarżących niż mnożnika 3,0. Ponadto, brak kompletnych akt archiwalnych nie pozwala na poczynienie jednoznacznych ustaleń faktycznych co do tego, czy wywłaszczone grunty były wyłącznym źródłem utrzymania właściciela. Kwestionowana decyzji Naczelnika Gminy w Z. korzysta tu z omówionego wyżej domniemania prawidłowości.

IV.4.2. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 22 Ustawy z 1958 r. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy oraz niesporządzenie opinii biegłych. Punktem wyjścia do rozważań, czy dany przepis został naruszony, jest ustalenie, że dana norma miała rzeczywiście w sprawie zastosowanie. Wbrew zarzutom skargi, zakres zastosowania ustawy z 1958 r. do procedury ustalania i wypłaty odszkodowań w związku z przejęciem nieruchomości na podstawie Ustawy z 1961 r. nasuwa poważane wątpliwości interpretacyjne. Chodzi tu przy tym o kluczowe w niniejszej sprawie kwestie, takie właśnie jako ewentualny obowiązek wyznaczenia rozprawy oraz sporządzenia opinii biegłych. Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ustawy z 1961 r., za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Otóż uchodzi uwadze skarżącego, że rozdział III ustawy z 1958 r. dotyczył nie tylko procedury ustalenia i wypłaty odszkodowania, ale przede wszystkim samej zasadności wywłaszczenia. Stąd też rozdział ten nosił tytuł "Postępowanie wywłaszczeniowe". Natomiast kwestie wysokości odszkodowania uregulowane były w rozdziale II, zatytułowanym "Odszkodowania". Tymczasem na gruncie Ustawy z 1961 r. sama kwestia wywłaszczenia była rozstrzygana w odrębnym akcie prawnym (uchwale prezydium powiatowej rady narodowej). Obowiązek wyznaczenia rozprawy na gruncie Ustawy z 1958 r. uzasadniony był m. in. tym, że chodziło o podjęcie decyzji o odjęciu własności, czyli najdalej idącej ingerencji w prawa majątkowe obywateli. Ten cel rozprawy był nieaktualny na gruncie Ustawy z 1961 r. (por. np. nieprawomocne wyroki WSA w Warszawie: z dnia 21 listopada 2016 r., IV SA/Wa 1740/16; z dnia 24 marca 2017 r., IV SA/Wa 2990/16, z dnia 12 maja 2017 r., IV SA/Wa 803/17; z dnia 22 września 2017 r., IV SA/Wa 1089/17 - CBOSA). Warto dodać, że zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ogólnego postępowania administracyjnego, zasadą było rozpoznawanie spraw administracyjnych w tzw. trybie gabinetowym, tj. bez przeprowadzania rozprawy (art. 82 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1979 r.). Obowiązek wyznaczenia rozprawy, jako wyjątek od zasady, musiał zatem mieć wyraźną podstawę ustawową. Sąd nie podziela przy tym stanowiska skarżącego, że w kwestii ustalenia zakresu zastosowania rozdziału III Ustawy z 1958 r. nie można się pomocniczo odwołać do dorobku orzecznictwa wypracowanego na gruncie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Przepis ten stanowił, że iż za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Na gruncie tych przepisów zaprezentowano stanowisko, że obowiązek stosowania trybu z art. 22 Ustawy z 1958 r. budził kontrowersje, a ostatecznie przyjęto, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w przypadku ustalania odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (por. np. wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13, CBOSA). Reasumując, nie jest kwestią oczywistą, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi, przy ustalaniu odszkodowania, jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości zasad procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy. Dopuszczalna jest wykładania, że tryb wywłaszczenia oznacza sekwencje czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do wywłaszczenia nieruchomości i przyznania za nią odszkodowania. Natomiast pojęcie zasady ustalania i wypłaty odszkodowania odnosi się do zasad, określonych w rozdziale II ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w szczególności do sposobu określania stawek za przejmowane poszczególne nieruchomości i ich podwyższania. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego, że bezsprzecznie z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania za niezabudowaną działkę po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej i uzyskaniu opinii biegłego, stosownie do art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, znajdującego się w rozdziale III tej ustawy. Należy w końcu podkreślić, że sam brak rozprawy w realiach niniejszej sprawy nie mógł w sposób zasadniczy wpłynąć na treść decyzji ustalającej odszkodowanie, skoro odszkodowanie to było ustalane w oparciu o odgórnie ustalone wskaźniki, a nie w oparciu o materiał porównawczy. Ubocznie warto podkreślić, że również w orzecznictwie na gruncie art. 22 Ustawy z 1958 r. można spotkać poglądy, że brak rozprawy nie zawsze przesądza per se o zaistnieniu wady w postaci rażącego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15, CBOSA).

IV.4.3. Bezzasadne są również zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłych na okoliczność wysokości odszkodowania. Po pierwsze, brak archiwalnych akt administracyjnych nie pozwala na poczynienie jednoznacznych ustaleń faktycznych co do tego, czy operat taki został sporządzony. Po drugie, w realiach niniejszej sprawy brak opinii biegłego nie mógł być oceniony jako rażące naruszenie prawa. W przepisach prawa brak było jednoznacznej normy nakazującej sporządzenie takiego operatu dla celów ustalenia odszkodowania w związku z wywłaszczeniem dokonanym na podstawie Ustawy z 1961 r. Ponadto, odszkodowanie za grunty rolne było ustalane na gruncie tej ustawy w sposób uproszczony, w oparciu o urzędowe stawki i odgórnie określone przeliczniki (por. np. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r., I OSK 2400/15, CBOSA). Szczegółowy sposób wyliczenia odszkodowania należnego poprzednikowi prawnemu skarżących przedstawiły orzekające organy w uzasadnieniach decyzji. Sąd uznaje te wyliczenia za zgodne z prawem, zaś skarżący nawet nie podjął w skardze próby ich zakwestionowania. Warto dodać, że decyzja Naczelnika Gminy w Z. nie była kwestionowana przez spadkodawcę skarżących w drodze odwołania (stosowne pouczenie zawarto w decyzji). Reasumując, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że odszkodowanie należne Z. K. zostało ustalone w sposób rażący naruszający prawo.

IV.5. Bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 3) oraz art. 24 Ustawy z 1958 r. w zw. z art. 32 § 2 pkt 2 k.r.o. w zw. z art. 33 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL przez pominięcie w decyzji odszkodowawczej żony Z. K., tj. F. K. Po pierwsze, nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 23 i 24 Ustawy z 1958 r. już z tego powodu, że w ogóle zastosowanie tych przepisów do postępowania o ustalenie odszkodowania prowadzonego na podstawie Ustawy z 1961 r. budzi poważne wątpliwości interpretacyjne. W każdym razie odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, jako ekwiwalent za utraconą własność (zob. art. 7 ust. 1 Ustawy z 1958 r.), przysługuje ze swej istoty osobie będącej właścicielem rzeczy na dzień odjęcia własności. Po drugie, w świetle akt sprawy nie można przyjąć w sposób nie budzący wątpliwości, że właścicielem działek nr [...] i nr [...] była również F. K. Otóż podstawowe znaczenie miał tutaj stan ujawniony w księgach wieczystych na dzień orzekania o odszkodowaniu. Przypomnieć należy o domniemaniu zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawym. Źródłem tego domniemania na dzień wydania kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy w Z. był art. 18 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. poz. 319) w zw. z art. III pkt 3 oraz art. XVII ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz. U. poz. 94 oraz z 1974 r. poz. 142). Według poczynionych przez Wojewodę ustaleń, które nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżących, wyłącznym właścicielem tych nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej nr [...] był Z. K. na podstawie umowy darowizny objętej aktem notarialnym z 1959 r. (na podstawie umowy z 1959 r. Z. K. nabył sporną nieruchomość w drodze darowizny od swojego brata A. K.). Przyznanie odszkodowania wyłącznie Z. K. nie mogło być zatem uznane za rażąco naruszające prawo. W postepowaniu nadzorczym nie można w każdym razie prowadzić postępowania dowodowego w celu wykazania, że dana nieruchomość weszła w rzeczywistości do majątku wspólnego. Jest to sprawa cywilna, która może być rozpoznana przez sąd powszechny, a nie przez organ administracji publicznej. Ubocznie warto dodać, że powołane przez adwokata reprezentującego skarżących skarżącego przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jako składnik majątku odrębnego wymieniały m. in. przedmioty nabyte w drodze darowizny oraz przedmioty uzyskane w zamian za te składniki majątku odrębnego (art. 33 pkt 2 i 3 k.r.o. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2005 r.). Warto dodać, że również w świetle art. 21 § 2 ustawy z 27 czerwca 1950 r. kodeks rodzinny (Dz. U. Nr 34, poz. 308) nie były objęte wspólnością ustawową przedmioty nabyte przez spadek, zapis lub darowiznę, przedmioty osobistego użytku oraz przedmioty potrzebne do wykonywania zawodu. Należy w końcu zauważyć, że w świetle przedłożonego przez pełnomocnika skarżących postanowienia Sądu Rejonowego w [...]. z dnia [...] września 2015 r. ([...]), spadek po Z. K. nabyła żona F. K. wraz z dziećmi M. K., W. K. oraz F. K. Dzieci te, będące równocześnie skrzącymi w niniejszej sprawie, nabyły z kolei cały spadek po F. K. (pkt 2 postanowienia z [...] września 2015 r.). W takim układzie, niezależnie od braku podstaw do przyjęcia, że odszkodowanie winno być przyznane również F. K., w realiach niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, że kwestionowana decyzja Naczelnik Gminy w Z. wywarła skutek, który nie może być zaakceptowany w demokratycznym państwie. Bezzasadne jest przy tym odwoływanie się przez skarżących do zasady równości kobiety i mężczyzn. Z akt sprawy nie wynika, aby kwestia płci miała jakikolwiek znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując, w świetle akt sprawy oraz obowiązujących ówcześnie przepisów brak podstaw do przyjęcia, że przyznanie odszkodowania Z. K. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

IV.6. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.