Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 702/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12a ust.1
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: § 71
journal: Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant: asystent sędziego A.T. po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 702/16 w sprawie ze skargi J.L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji stanowiącej wynik zgłoszonej pracy geodezyjnej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od J.L. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 702/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji stanowiącej wynik zgłoszonej pracy geodezyjnej, oddalił skargę w całości.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. wykonawca prac geodezyjnych J.L. zawiadomił Starostę [...] , dalej jako "Starosta", o zakończeniu prac objętych zgłoszeniem [...], dotyczącym wykonania pomiarów geodezyjnych i przetworzenia rezultatów tych pomiarów związanych z tyczeniem obiektów budowlanych na działce nr [...],[...] w W. Do zawiadomienia dołączone zostało sprawozdanie techniczne, z którego wynikało, że ww. prace geodezyjne polegające na wytyczeniu na gruncie obiektu budowlanego zostały zakończone.

W dniu [...] lipca 2015 r. dostarczona dokumentacja została zweryfikowana negatywnie przez organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i wraz z protokołem przekazana w dniu [...] lipca 2015 r. wykonawcy prac geodezyjnych. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. wykonawca prac geodezyjnych ustosunkował się do wyników weryfikacji stwierdzając, że zarzuty postawione w tym protokole są chybione.

Wskutek uznania przez Starostę, że wykonawca prac geodezyjnych pismem z dnia [...] lipca 2015 r. odmówił uzupełnienia swojego opracowania, organ ten wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyżej opisanej dokumentacji.

Wykonawca prac geodezyjnych odwołał się od ww. decyzji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dalej jako "WINGK" decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] uchylił ww. decyzję Starosty i umorzył postępowanie uznając, że protokół weryfikacji został sporządzony nieprawidłowo, co mogło doprowadzić do przedwczesnego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odmowy przyjęcia do zasobu. Organ odwoławczy ponadto wskazał, że możliwe jest w tym przypadku zakończenie procedury związanej z przyjęciem operatu do zasobu w trybie zwykłym (materialno-technicznym), bowiem sprawa dotyczy przede wszystkim wyegzekwowania od wykonawcy dokumentów wynikających z przepisów prawa.

W dniu [...] września 2015 r. Starosta podjął ponownie próby wyegzekwowania dokumentacji technicznej. W piśmie z dnia [...] października 2015 r. J.L. poinformował, iż nie zgadza się z uwagami, ponieważ sprawa została rozstrzygnięta decyzją WINGK z dnia [...] września 2015 r. i prosi o włączenie operatu do zasobu.

Wobec powyższego Starosta wydał decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych przez J.L. - w ramach pracy zgłoszonej w celu wytyczenia budynku na przedmiotowej działce.

Również od tej decyzji wykonawca prac geodezyjnych złożył odwołanie.

Rozpatrując odwołanie WINGK decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję starosty i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie odmowy przyjęcia operatu geodezyjnego do zasobu.

W wyniku skargi do WSA we Wrocławiu wniesionej na przytoczoną decyzję WINGK przez J.L., wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 144/16 WSA we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy WINGK decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzje organu I instancji z dnia [...] listopada 2015 r. o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dokumentacji stanowiącej wynik zgłoszonej pracy geodezyjnej pod nr [...] - wytyczenie budynku na działce nr [...],[...] w W. - wykonanej przez I..

Organ uznał bowiem, że wykonawca prac geodezyjnych winien raz jeszcze dokonać weryfikacji dokumentów, które obligatoryjnie powinny się znaleźć w przekazywanym operacie z tyczenia obiektu budowlanego i wraz z zawiadomieniem o zakończeniu prac dostarczyć do właściwego organu prowadzącego zasób geodezyjny i kartograficzny.

Na powyższą decyzję J.L. wniósł skargę do WSA we Wrocławiu i wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie od WINGK na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie (1) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, dalej jako "p.g.k."; (2) art. 6 k.p.a. z wz. z art. 12a ust. 1 ustawy; (3) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 12a ust. 1 p.g.k.; (4) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 2 oraz art. 48 ust. 1 pkt 1) p.g.k.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że nowelizacja ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016.1629 t.j.), dokonana ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2014, poz. 897) wprowadziła nowe regulacje, poprzez dodanie m.in. przepisów art. 12a-12d. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. (druk nr 2364) odnośnie tych regulacji wskazano w sposób lakoniczny, że "w art. 12 oraz w dodawanych art. 12a-12d określono zakres prac geodezyjnych lub prac kartograficznych podlegających zgłoszeniu, zawartość takiego zgłoszenia oraz zasady przyjmowania materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego."

Następnie Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 p.g.k., zasadą jest, iż wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem właściwemu organowi. Z kolei na podstawie przepisu art. 12a ust. 1 ustawy wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiadamia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac, przekazując: (1) zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1 a pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1 b; (2) dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnione kopie. Zwolnienia z obowiązku zgłoszenia prac geodezyjnych lub prac kartograficznych określone zostały z kolei enumeratywnie w art. 12c tej ustawy.

Wobec powyższego WSA wskazał, że dokonana w 2014 r. zmiana przepisów spowodowała, iż wytyczanie budynku na gruncie jest pracą geodezyjną podlegającą zgłoszeniu do starosty. Ponadto poza samym tyczeniem budynku, w myśl tych przepisów, geodeta musi zgłosić do PZGiK, zakończenie pracy, załączając do zawiadomienia dokumentację lub ich uwierzytelnione kopie zgodnie z art. 12a ust. 1 ustawy. W ocenie WSA przepis art. 12a ust. 1 pkt 2 ustawy p.g.k. wyraźnie wskazuje, że wymagane dokumenty lub ich uwierzytelnione kopie sporządza się a następnie dołącza do zawiadomienia o zakończeniu prac geodezyjnych na podstawie przepisów wydanych w oparciu o art. 19 ust. 1 pkt 11 p.g.k. WSA wskazał także, że na podstawie wskazanej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. 2011 nr 263 poz. 1572), dalej jako "rozporządzenie". W przepisach § 55, § 56, § 59, § 63 i § 71 ust. 1 rozporządzenia określono jakie dokumenty powstają w trakcie wykonywania pracy tyczenia obiektu budowlanego. Przepisy wymienionego rozporządzenia uchwalone zostały w 2011 r., zaś zmiana p.g.k. w zakresie dodania art. 12a-12d miała miejsce w 2014 r., zatem jak wskazał WSA, zastosowanie stosownych przepisów rozporządzenia w sprawie standardów jako aktu wykonawczego do ustawy, musi odbywać się - w badanej sprawie - poprzez pryzmat wymogów art. 12a-12d jako przepisów nie tylko późniejszych ale przede wszystkim hierarchicznie usytuowanych wyżej w źródłach prawa powszechnie obowiązującego, w stosunku do przepisów wymienionego rozporządzenia.

Sąd I instancji uznał, iż skoro w art. 12a ust.1 pkt 2 p.g.k. sam ustawodawca zobowiązał wykonawcę prac geodezyjnych do przekazania dokumentów wymaganych rozporządzeniem, powstałych w trakcie realizacji pracy geodezyjnej, które to dokumenty, zgodnie z art. 12b ust. 1-3 podlegać będą weryfikacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji "w szczególności" w zakresie wykonania pomiarów oraz opracowania wyników tych pomiarów, kompletności przekazanych wyników wykonanych prac geodezyjnych, to uprawnionym i koniecznym jest żądanie od wykonawcy robót geodezyjnych dotyczących tyczenia obiektu budowlanego dostarczenia organowi wszystkich dokumentów lub uwierzytelnionych ich kopii powstałych w trakcie realizacji wykonanej pracy. W niniejszej sprawie żądane przez organ I instancji dokumenty, tj. szkic tyczenia, szkic dokumentacyjny i wyniki pomiarów niewątpliwie powstały w trakcie realizacji wykonanej pracy geodezyjnej i nie wymagają - wbrew twierdzeniu autora skargi - wykonania przez geodetę - wykonawcę robót, dodatkowych czynności o jakich mowa w treści zarzutu nr 3 skargi. Zatem WSA uznał, iż dołączenie ich do zawiadomienia o zakończeniu pracy tyczenia obiektu było wymagane. Wobec tego, zgodnie z § 71 ust. 2 pkt 5 i pkt 6 rozporządzenia, żądanie organu dołączenia sporządzonych w trakcie wykonanej pracy geodezyjnej z tyczenia budynku dokumentów było w pełni zasadne.

Sąd I instancji podkreślił, iż skoro skarżący dokumentów tych nie dołączył organ zobligowany był do wydania decyzji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych i innych materiałów sporządzonych przez J.L. w ramach zgłoszonej pracy. WSA wskazał, że nie jest przy tym istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że p.g.k. nakłada określone obowiązki związane z aktualizacją danych ewidencyjnych na inne podmioty (art. 23). Zgodnie bowiem z § 44 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

W ocenie WSA aby utrzymać w aktualności operat ewidencyjny, ustawodawca miał prawo i z tego prawa skorzystał wprowadzając dodatkowe unormowania prawne, które w tym wypadku nakładają na wykonawcę robót geodezyjnych nowe obowiązki określone w z art. 12a ust. 1 p.g.k.

Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego, tj:

1. art. 12a ust. 1 p.g.k. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż przedmiotowy przepis z uwagi na zobowiązanie przez ustawodawcę wykonawcy prac geodezyjnych do przekazania dokumentów, powstałych w trakcie realizacji pracy geodezyjnej, uzasadnia żądanie od wykonawcy prac geodezyjnych dotyczących tyczenia budynku dostarczenia organowi wszystkich dokumentów lub uwierzytelnionych ich kopii powstałych w trakcie realizacji wykonanej pracy:

a) w sytuacji gdy sposób sformułowania obowiązku z art. 12a ust. 1 pkt 1 p.g.k. jednoznacznie wskazuje na zakres danych podlegających przekazaniu do PZGiK - są to nowe, zmodyfikowane lub zweryfikowane dane należące do zakresu informacyjnego baz danych. Danymi tymi nie są wyniki pracy geodezyjnej, której celem jest wytyczenie budynku, gdyż tyczenie - zgodnie z definicją zawartą w§ 2 pkt 24 rozporządzenia "to zespół czynności pomiarowych (geodezyjnych) mających na celu wskazanie w terenie lub na realizowanym obiekcie budowlanym punktów o założonym położeniu w przyjętym układzie odniesienia oraz oznaczenia tych punktów w sposób trwały lub tymczasowy". Zatem tyczenie nie wyznacza numerycznego konturu budynku, stanowiącego zgodnie z § 63 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dane ewidencyjne dotyczące budynków, podlegające przekazaniu do PZGiK. Mając na uwadze powyższe wykładnia przepisu art. 12a ust. 1 pkt 1 p.g.k. dokonana przez WSA we Wrocławiu prowadząca do uznania, iż wynika z niego bezpośrednio obowiązek przekazania współrzędnych punktów określających kontur budynku, jako stanowiących wynik pracy geodezyjnej polegającej na wytyczeniu budynku jest błędna,

b) poprzez błędną i rozszerzającą wykładnię art. 12a ust. 1 pkt 1 p.g.k. w związku z § 71 rozporządzenia, prowadzącą do stwierdzenia, iż materiały sporządzone w trakcie prac geodezyjnych, których obowiązek opracowania formułują akty wykonawcze do p.g.k., a które nie wchodzą w skład operatu technicznego w rozumieniu § 71 rozporządzenia są objęte obowiązkiem przekazania do PZGiK;

2. art. 12a ust. 1 punkt 2 p.g.k. w zw. z § 56, § 59, § 63 w zw. z § 71 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż szkic dokumentacyjny, szkic tyczenia oraz wyniki pomiarów (wykaz współrzędnych punktów określających kontur budynku), podlegają po zakończeniu prac obejmujących wytyczenie budynku na gruncie obowiązkowi przekazania do PZGiK;

3. § 71 rozporządzenia w zw. z art. 12a ust. 1 p.g.k. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż wynikający z rozporządzenia obowiązek sporządzenia w toku prac geodezyjnych dokumentów niezbędnych do prawidłowego wykonania tych prac skutkuje nałożeniem na ich wykonawcę obowiązku przekazania do PZGiK przedmiotowych dokumentów bez względu na brzmienie § 71 rozporządzenia;

4. § 44 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 12a ust. 1 p.g.k. poprzez jego błędną wykładnię prowadząca do uznania, iż nałożony przez § 44 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi nakłada na wykonawcę prac geodezyjnych nowe obowiązki określone w art. 12a ust. 1 p.g.k., których zakres został błędnie określony przez WSA we Wrocławiu, jako obowiązek przekazania do PZGiK wszelakiej dokumentacji powstałej w toku prac obejmujących tyczenie budynku na gruncie;

II. przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez wadliwe i niepełne uzasadnienie wyroku.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA we Wrocławiu, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny rozprawy w celu rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną WINGK wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził, że w sprawie nie doszło, w jego ocenie, do naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy w pierwszej kolejności, że zarzuty te zostały wadliwie sformułowane. Wskazując na naruszenie przepisów u.p.g.k. z przepisami rozporządzenia skarżący kasacyjnie nie określa precyzyjnie jednostek redakcyjnych powołanych paragrafów rozporządzenia. Na przykład powołany w zarzucie skargi kasacyjnej § 71 rozporządzenia składa się z dziewięciu ustępów. Z kolei powołany w zarzucie § 59 rozporządzenia składa się czterech ustępów o różnej treści normatywnej. Nie jest rzeczą sądu kasacyjnego uszczegóławianie zarzutów skargi kasacyjnej. Nieprecyzyjnie sformułowane zarzuty uniemożliwiają szczegółowe odniesienie się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako niepowiązanej ze sformułowanymi zarzutami. Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1): "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

Według przepisu art. 12a ust. 1 p.g.k. wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiadamia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac, przekazując:

1) zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1b;

2) dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnione kopie.

Natomiast według art. 12c ust. 1 p.g.k. "Obowiązek zgłoszenia prac geodezyjnych lub prac kartograficznych oraz przekazania wyników tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie obejmuje prac geodezyjnych oraz prac kartograficznych dotyczących:

1) terenów zamkniętych, jeżeli przedmiotem tych prac nie są obiekty objęte ewidencją gruntów i budynków;

2) zobrazowań lotniczych, ortofotomapy lub numerycznego modelu terenu, a także map tematycznych i specjalnych wykonywanych na zamówienie innych podmiotów niż podmioty, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne."

Z kolei według art. 12c ust. 2 "Obowiązek zawiadomienia o zakończeniu prac geodezyjnych oraz przekazania wyników tych prac nie dotyczy prac geodezyjnych związanych z wytyczaniem obiektów budowlanych, jeżeli w okresie nie dłuższym niż 30 dni od dnia wytyczenia tych obiektów zostaną przekazane do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumenty zawierające wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej tych obiektów."

Zatem wytyczanie budynku na gruncie jest pracą geodezyjną podlegającą zgłoszeniu do starosty (PZGiK). Ponadto poza samym tyczeniem budynku, w myśl tych przepisów, geodeta musi zgłosić do PZGiK zakończenie pracy, załączając do zawiadomienia dokumentację lub ich uwierzytelnione kopie zgodnie z art. 12a ust. 1 p.g.k.

Według art. 12a ust. 1 pkt 2 p.g.k. wymagane dokumenty lub ich uwierzytelnione kopie sporządza się a następnie dołącza do zawiadomienia o zakończeniu prac geodezyjnych na podstawie przepisów wydanych w oparciu o art. 19 ust. 1 pkt 11 p.g.k.

W powołanym rozporządzeniu określono jakie dokumenty powstają w trakcie wykonywania czynności tyczenia obiektu budowlanego. W § 55 rozporządzenia jest mowa o pomiarach z tyczenia, § 56 odnosi się do szkicu dokumentacyjnego, § 59 dotyczy szkicu tyczenia, natomiast § 63 stanowi o opracowaniu wyników geodezyjnych pomiaru oraz utworzenie plików danych, z kolei według § 71 ust. 1 całość dokumentacji zawierającej rezultaty geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz wyniki opracowania tych pomiarów kompletuje się w postaci operatu i przekazuje do PZGiK.

Jak trafnie wskazuje Sąd I instancji przepisy wymienionego rozporządzenia uchwalone zostały w 2011 r., zaś zmiana ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez dodanie art. 12a–12d miała miejsce w 2014 r. Zatem zastosowanie przepisów rozporządzenia w sprawie standardów jako aktu wykonawczego do ustawy, musi odbywać się – w badanej sprawie - poprzez pryzmat wymogów art. 12a-12d u.p.g.k., jako przepisów nie tylko późniejszych ale przede wszystkim hierarchicznie usytuowanych wyżej w źródłach prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do przepisów wymienionego rozporządzenia. Hierarchiczność źródeł prawa oznacza między innymi zgodność treściową aktów prawotwórczych niższej rangi z aktami prawotwórczymi usytuowanymi wyżej w hierarchii źródeł prawa. W procesie wykładni i stosowania prawa musi być uwzględniana dyrektywa poszukiwania treściowej zgodności aktów wykonawczych względem regulacji ustawowej, bo to rozporządzenie jako akt wykonawczy jest dopełnieniem ustawy. Zatem regulacja zwarta w rozporządzeniu oprócz zgodności z zakresem upoważnienia ustawowego i wytycznymi musi być koherentna treściowo z ustawą.

Skoro w art. 12a ust.1 pkt 2 p.g.k. ustawodawca zobowiązał wykonawcę prac geodezyjnych do przekazania dokumentów wymaganych rozporządzeniem, powstałych w trakcie realizacji pracy geodezyjnej, które to dokumenty (zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych) – zgodnie z art. 12b ust. 1-3 podlegać będą weryfikacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji "w szczególności" w zakresie wykonania pomiarów oraz opracowania wyników tych pomiarów, kompletności przekazanych wyników wykonanych prac geodezyjnych, to uprawnionym i koniecznym jest żądanie od wykonawcy robót geodezyjnych dotyczących tyczenia obiektu budowlanego dostarczenie organowi wszystkich dokumentów lub uwierzytelnionych ich kopii powstałych w trakcie realizacji wykonanej pracy.

W niniejszej sprawie żądane przez organ I instancji dokumenty, tj. szkic tyczenia, szkic dokumentacyjny i wyniki pomiarów (wykaz współrzędnych punktów określających kontur budynku) powinny powstać w trakcie realizacji wykonanej pracy geodezyjnej. Zatem dołączenie ich do zawiadomienia o zakończeniu pracy tyczenia obiektu było wymagane. W § 63 ust. 1 rozporządzenia nałożony został obowiązek opracowania wyników geodezyjnych każdego rodzaju pomiarów (w tym odnośnie współrzędnych punktów określających kontur budynku) oraz utworzenia plików danych wchodzących w skład roboczej bazy danych. Oznacza to, jak trafnie wskazuje Sąd I instancji, że zgodnie z § 71 ust. 2 pkt 5 i pkt 6 cyt. rozporządzenia żądanie organu dołączenia sporządzonych w trakcie wykonanej pracy geodezyjnej z tyczenia budynku dokumentów było w pełni zasadne. Skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać treści art. 12a ust. 1 pkt 2 p.g.k., który to przepis jest dopełnieniem art. 21a ust.1 pkt 1 p.g.k. Według powołanego art. 12a ust. 1 pkt 2 p.g.k wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych oprócz zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych ma dostarczyć także dokumenty wymagane na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11, czyli dokumenty wymieniowe w § 71 ust. 2 rozporządzenia, to jest między innymi: dokumenty zawierające wyniki pomiaru (§ 71 ust. 2 pkt 5) inne dokumenty lub ich uwierzytelnione kopie pozyskane i wykorzystane przez wykonawcę (§ 71 ust. 2 pkt 8).

Skoro skarżący dokumentów tych nie dołączył to organ zasadnie odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych i innych materiałów sporządzonych przez J.L. w ramach zgłoszonej pracy w celu wytyczenia budynku na działce nr [...][...] w W., gmina W.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.