Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 277/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33, 83 i 89
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras(spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubuskiego Kuratora Oświaty w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Go 736/10 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Lubuskiego Kuratora Oświaty w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia szkoły z ewidencji szkół i placówek niepublicznych przedszkola niepublicznego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Go 736/10 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Lubuskiego Kuratora Oświaty w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych przedszkola niepublicznego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] określając, że wyżej wskazane decyzje nie podlegają wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...], wykreślił z dniem [...] sierpnia 2010 roku z ewidencji szkół i placówek niepublicznych Przedszkole Niepubliczne "[...]" prowadzone przez M. T. wskazując, że wykreślenie jest równoznaczne z likwidacją placówki. W uzasadnieniu stwierdził, że powyższe przedszkole zostało zarejestrowane w dniu [...] grudnia 2004 r. pod numerem [...] na wniosek skarżącej, zaś postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto na podstawie pisma Lubuskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2009 r. (organu sprawującego nadzór pedagogiczny nad tym przedszkolem). Wskazano w nim, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2008 r. kontroli w przedszkolu stwierdzono następujące nieprawidłowości w jego funkcjonowaniu:

1) niezgodność treści statutu przedszkola z art. 84 ustawy o systemie oświaty,

2) zatrudnianie nauczycieli nieposiadających kwalifikacji do pracy na stanowisku nauczyciela przedszkola,

3) brak osoby sprawującej nadzór pedagogiczny w przedszkolu,

4) nieinformowanie rodziców o planach pracy dydaktyczno-wychowawczej.

W związku z powyższym wydano w przedmiotowym zakresie zalecenia, do których dyrektor przedszkola M. T. nie wniosła zastrzeżeń. W wyniku kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2008 r. stwierdzono, że zalecenia pokontrolne Lubuskiego Kuratora Oświaty nie zostały wykonane w całym zakresie. Protokół z kontroli został przekazany [...] stycznia 2009 r., który M. T. otrzymała [...] stycznia 2009 roku i do dnia [...] marca 2009 roku nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających

wykonanie zaleceń. Następnie organ polecił skarżącej usunięcie wskazanych nieprawidłowości do dnia 30 czerwca 2009 r., a wymieniona w dniu [...] lipca 2009 r. przedłożyła dokumenty dotyczące funkcjonowania przedszkola, które – zdaniem kuratora – nie potwierdziły spełnienia wymagań wynikających z ustawy o systemie oświaty i w dnia września 2009 r. Lubuski Kurator Oświaty przeprowadził kolejną kontrolę, która potwierdziła brak realizacji w zakresie:

1) zatrudniania nauczycieli posiadających wymagane kwalifikacje do pracy na stanowisku nauczyciela przedszkola;

2) prowadzenia zajęć w przedszkolu w oparciu o dopuszczony przez dyrektora przedszkola do użytku w przedszkolu program wychowania przedszkolnego.

W dalszej części wskazał, że szkoły i placówki niepubliczne powinny funkcjonować zgodnie z organizacją roku szkolnego określoną rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie organizacji roku szkolnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 46, poz. 432 ze zm.), które określa czas rozpoczynania i zakończenia roku szkolnego, a we wszystkich szkołach rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku i kończy 31 sierpnia następnego roku. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), ilekroć w przepisach ustawy jest mowa o szkole bez bliższego określenia, to należy przez to rozumieć także przedszkole. Szkoły niepubliczne powinny zapewnić uczniom w odpowiednich terminach kontynuowanie dalszej nauki, otrzymywanie świadectw, dyplomów oraz realizowanie zajęć edukacyjnych uwzględniając podstawy programowe. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624, ze zm.) w § 6 ust. 1 precyzuje, iż praca wychowawczo – dydaktyczna i opiekuńcza prowadzona jest na podstawie podstawy programowej. Przedszkola zapewniają dzieciom możliwość wspólnej zabawy i nauki w warunkach bezpiecznych i dostosowanych do ich potrzeb. Wskazano także, iż przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17) w § 1 ust. 1 określają podstawę programową ustaloną dla przedszkoli. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że celem wychowania przedszkolnego jest realizowanie podstawy programowej, która stanowi podstawę do dalszego kształcenia i kontynuowania nauki w szkole podstawowej. Organ wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, wpis do ewidencji szkół podlega wykreśleniu w przypadku stwierdzenia w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub placówki jest sprzeczna z przepisami ustawy, jeżeli osoba prowadząca szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy o systemie oświaty wykreślenie z ewidencji następuje w drodze decyzji, w terminie określonym w decyzji i jest równoznaczne z likwidacją szkoły lub placówki.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając jej naruszenie art. 7 oraz 77 k.p.a. i w uzasadnieniu stwierdziła, że organ nie potwierdził czy zalecenia Lubuskiego Kuratora Oświaty (w zakresie zatrudniania w przedszkolu nauczycieli bez kwalifikacji oraz czy zajęcia w przedszkolu prowadzone są w oparciu o dopuszczony przez dyrektora przedszkola program wychowania przedszkolnego dopuszczony do użytku w przedszkolu) zostały przez nią wykonane. Natomiast w postępowaniu przed organem I instancji nie dokonano żadnych nowych ustaleń, a czynności kontrolne zapowiedziane na dzień 3 lipca (sobota, kiedy przedszkole ma przerwę wakacyjną) w ogóle się nie odbyły. W ocenie skarżącej sankcja wykreślenia placówki z rejestru, jaką przewiduje ustawa o systemie oświaty, jest środkiem zbyt daleko idącym, zaś wykreślenie placówki z rejestru nie będzie służyć rozwojowi uczęszczających do niej dzieci (są one zżyte zarówno z rówieśnikami, jak i z nauczycielkami, w przedszkolu panuje atmosfera sprzyjająca dobrym warunkom wychowania dzieci), a likwidacja przedszkola wobec braku miejsc w przedszkolach publicznych jest społecznie niepożądana.

Lubuski Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podkreślił, że przyczyną wykreślenia niepublicznej szkoły lub placówki (w tym przedszkola) z ewidencji niepublicznych szkół i placówek na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty jest stwierdzenie, w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub placówki jest sprzeczna z przepisami ustawy o systemie oświaty lub statutem, a w szkole podstawowej lub gimnazjum są także niewypełniane zobowiązania, o których mowa w art. 82 ust. 2 pkt 6 ustawy o systemie oświaty (zobowiązanie do przestrzegania wymagań określonych w art. 7 ust. 3 ustawy o systemie oświaty). Dla spełnienia przesłanki wykreślenia z ewidencji szkół lub placówek niepublicznych, o której mowa we wskazanym powyżej przepisie jest ustalenie, czy organ sprawujący nadzór pedagogiczny wydał osobie prowadzącej niepubliczną szkołę lub przedszkole polecenie oraz czy osoba prowadząca niepubliczną szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie zastosowała się do wydanego polecenia. Wskazał, iż w piśmie z dnia [...] października 2009 r. (znak: [...]) organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad Przedszkolem Niepublicznym "[...]" Gorzowie Wielkopolskim, tj. Lubuski Kurator Oświaty, poinformował Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego o wydanym stronie poleceniu w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r., wyznaczając termin jego realizacji do dnia [...] czerwca 2009 r. Podczas kontroli, którą przeprowadzono w dniu [...] września 2009 r. wizytatorzy Kuratorium Oświaty w Gorzowie Wielkopolskim stwierdzili niewykonanie polecenia w części dotyczącej: zatrudnienia w przedszkolu nauczycieli posiadających wymagane kwalifikacje do pracy na stanowisku nauczyciela przedszkola (2 nauczyciele nie posiadali kwalifikacji), a także prowadzenia zajęć w przedszkolu w oparciu o dopuszczony przez dyrektora przedszkola do użytku w przedszkolu program wychowania przedszkolnego. Zatem przesłanka, o której mowa w art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty została spełniona, bowiem polecenie zostało wydane i w wyznaczonym terminie nie zostało wykonane, a o wystąpieniu wskazanych przesłanek organ sprawujący nadzór pedagogiczny poinformował organ właściwy w pierwszej instancji do wydania decyzji o wykreśleniu przedszkola z ewidencji niepublicznych szkół i placówek, tj. Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego w piśmie z dnia [...] października 2009 r. ([...]). Organ właściwy w pierwszej instancji do wydania decyzji o wykreśleniu przedszkola z ewidencji niepublicznych szkół i placówek nie jest organem wyższego stopnia nad organem sprawującym nadzór pedagogiczny nad szkołą, zatem nie jest uprawniony do oceny czy polecenie zostało wydane i czy nie zostało wykonane w wyznaczonym terminie. Wskazany organ związany jest ustaleniami organu sprawującego nadzór pedagogiczny (w przedmiotowej sprawie Lubuskiego Kuratora Oświaty). W odniesieniu do zarzutów skarżącej stwierdzono, iż zebrany przez organ l instancji w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do rozpatrzenia sprawy, a czynności kontrolne, jak wyjaśnił organ I instancji w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. ([...]), dotyczyły ustalenia faktycznej liczby dzieci zapisanych do przedszkola, nie dotyczyły natomiast sprawy wykreślenia z ewidencji przedmiotowego przedszkola. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej, że wykreślenie prowadzonego przez nią przedszkola z ewidencji niepublicznych szkół i placówek jest sankcją zbyt daleko idącą, nie leży w interesie społecznym (z uwagi na brak miejsc w placówkach publicznych) oraz że nie będzie służyć rozwojowi uczęszczających do niej dzieci, bowiem – zdaniem organu – jest wprost przeciwnie, gdyż prowadzone jest ono z rażącym naruszeniem ustawy o systemie oświaty, w szczególności przez pozostawianie dzieci pod opieką niewykwalifikowanych pracownic, bez zapewnienia im realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego (w programie wychowania przedszkolnego uwzględnia się podstawę programową wychowania przedszkolnego, która stanowi zestaw celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisanych w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać wychowanek po zakończeniu przedszkola), co może negatywnie wpłynąć na proces ich kształcenia nie tylko na poziomie przedszkola, ale także na dalszych etapach kształcenia. Odnosząc się do określonego w zaskarżonej decyzji terminu wykreślenia z ewidencji niepublicznych szkół i placówek Przedszkola Niepublicznego "[...]" organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia organu I instancji. Przedszkola (zarówno publiczne, jak i niepubliczne) powinny funkcjonować przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący, celem realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty, podstawą programową wychowania przedszkolnego są obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń (wychowanek) po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego oraz zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Przerwanie realizacji programu wychowania przedszkolnego przez wychowanka przedszkola stanowiłoby naruszenie prawa wychowanka przedszkola do wychowania i opieki, o którym mowa w art. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Skoro, zgodnie z art. 63 ustawy o systemie oświaty, rok szkolny we wszystkich szkołach i placówkach rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku, a kończy z dniem 31 sierpnia następnego roku, wykreślenie z ewidencji niepublicznych szkół i placówek Przedszkola Niepublicznego "[...]" przed dniem 31 sierpnia 2010 roku, tj. końcem roku szkolnego 2009/2010 prowadziłoby do przerwania realizacji programu wychowania przedszkolnego przez wychowanków przedszkola.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącej i niepodanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącej odmówiono wiarygodności. W uzasadnieniu podniosła okoliczności dotyczące niewyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięcia interesu społecznego w utrzymaniu przedszkola, a do przedszkola o charakterze niepublicznym nie można stosować także rygorów przewidzianych dla przedszkola publicznego. W jej ocenie przedmiotowe przedszkole spełniało warunki wymagane przez ustawę, w szczególności dotyczące przydziału zajęć oraz dodatkowych zadań, planu nadzoru pedagogicznego oraz harmonogramu pracy przedszkola. Ponadto nie dano jej też szansy, by wykonać wszystkie zalecenia pokontrolne i z góry założono, iż nie podoła nałożonym obowiązkom, gdy tymczasem podjęła ona działania w celu nawiązania współpracy z osobami posiadającymi wykształcenie wymagane przez organ w toku kontroli, dostosowała program przedszkolny oraz wykonała inne zalecenia. Faktu tego nie uwzględniono jednak przy wydawaniu kolejnej, niekorzystnej dla niej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 tej ustawy o systemie oświaty, wpis do ewidencji podlega wykreśleniu w przypadku stwierdzenia w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub placówki jest sprzeczna z przepisami ustawy lub statutem, a w szkole podstawowej lub gimnazjum są także niewypełniane zobowiązania, o których mowa w art. 82 ust. 2 pkt 6 – jeżeli osoba prowadząca szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny i zgodnie z ust. 2 tego przepisu, wykreślenie z ewidencji następuje w drodze decyzji, w terminie określonym w decyzji i jest równoznaczne z likwidacją szkoły lub placówki. Wszczęcie na skutek informacji organów nadzoru pedagogicznego postępowania w przedmiocie wykreślenia szkoły z ewidencji, zgodnie z art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, należy do organów prowadzących ewidencję, które w pierwszej instancji rozstrzygają sprawę. Odwołanie od tej decyzji przysługuje do właściwego miejscowo kuratora oświaty, zgodnie z przepisem art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o systemie oświaty, stanowiąc odstępstwo od wyrażonej w art. 17 pkt 1 k.p.a. zasady, że organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Przepis ten w pkt 3 wyznacza pośród spraw rozstrzyganych w drugiej instancji przez kuratora oświaty, jako organ wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego: wykreślenie szkoły lub placówki niepublicznej z ewidencji (art. 83 ust. 2 ustawy o systemie oświaty). W myśl art. 31 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy, kurator sprawuje w szczególności nadzór pedagogiczny nad szkołami oraz realizuje politykę oświatową państwa oraz współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w zakresie kształtowania i rozwoju bazy materialnej szkół i placówek publicznych, a nadzór pedagogiczny polega m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli. Kompetencja kuratora oświaty do inicjowania postępowania w zakresie nadzoru pedagogicznego nad szkołami, w tym także niepublicznymi wynika z faktu, że pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (art. 31 pkt 6 ustawy), aby ta ostatnia pozostawała w zgodzie z polityką oświatową państwa. Z kolei według art. 89 ustawy, nadzór pedagogiczny nad szkołami i placówkami niepublicznymi sprawują właściwi kuratorzy oświaty i przepisy art. 33 stosuje się odpowiednio, który normuje m.in. uprawnienie organów nadzoru pedagogicznego do wydawania tzw. doraźnych zaleceń, a także zgłaszania dyrektorowi szkoły uwag i wniosków wynikających z przeprowadzonych czynności (art. 33 ust. 4). Ponadto organ sprawujący nadzór pedagogiczny może wydawać organowi prowadzącemu zalecenia, o których mowa w art. 33 ust. 8, a od obu rodzajów zaleceń dyrektor szkoły bądź osoba prowadząca mogą wnieść do organu sprawującego nadzór pedagogiczny zastrzeżenia (art. 33 ust. 5 – 6). W przypadkach dotyczących szkół i placówek publicznych, stwierdzenie przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy następuje w postępowaniu odrębnym w stosunku do postępowania w przedmiocie wykreślenia szkoły lub placówki i kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej w oparciu o odpowiednio stosowany art. 34 ust. 1 ustawy, nakazującej usunięcie w wyznaczonym terminie uchybień, które mogłyby uzasadniać żądanie wykreślenia szkoły lub placówki. W takiej sytuacji niewątpliwie organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wykreślenia znajduje się – na skutek wydania decyzji z art. 34 ust. 1 ustawy, w sytuacji związania, jednak inaczej kwestia ta przedstawia się w stosunku do szkół i placówek niepublicznych, co było zresztą przedmiotem istotnych wątpliwości dostrzeżonych także w niniejszej sprawie (por. pismo Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. z dnia [...] grudnia 2009 r.). Mianowicie w wyroku z dnia 5 stycznia 2010 r., wydanym w sprawie o sygnaturze I OSK 943/09 wyrażono podzielane tu stanowisko, iż z treści przepisu art. 34 ustawy o systemie oświaty wynika, że ma on zastosowanie tylko do szkół publicznych, prowadzonych m.in. przez jednostki samorządu terytorialnego, dla których jest to zadanie własne obowiązkowe. Zgodnie z ust. 3 wskazanego przepisu – w przypadku szkoły prowadzonej przez osobę prawną lub fizyczną, z wyjątkiem szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, niewykonanie polecenia, o którym mowa w ust. 1 lub 2, może stanowić podstawę cofnięcia, w drodze decyzji, zezwolenia na założenie tej szkoły. Cofnięcie zezwolenia na założenie szkoły jest równoznaczne z postawieniem jej w stan likwidacji. Zezwolenie, o którym mowa, to zezwolenie uprawniające osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego lub osobą fizyczną do prowadzenia szkoły publicznej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny jest to sytuacja odmienna od tej, gdy szkołę niepubliczną z uprawnieniami szkół publicznych prowadzi – w oparciu jedynie o wpis do ewidencji – osoba prawna lub fizyczna. Likwidacja szkół publicznych prowadzonych przez podmioty publiczne nie następuje w trybie decyzji wydawanych przez organ nadzoru pedagogicznego, ale aktów organów prowadzących szkoły podejmowanych w szczególnym trybie. W przypadku szkół niepublicznych prowadzonych w oparciu o wpis do ewidencji likwidacja może, w określonych w art. 83 ustawy o systemie oświaty przypadkach, nastąpić w drodze decyzji organu prowadzącego ewidencję o wykreśleniu wpisu albo, w przypadku szkoły publicznej prowadzonej przez inną niż jednostka samorządu terytorialnego osobę prawną lub fizyczną, likwidacja może nastąpić poprzez cofnięcie udzielonego wcześniej zezwolenia w drodze decyzji przez właściwy organ samorządu terytorialnego lub ministra w przypadkach szczegółowo określonych w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 58 ust. 5 i w art. 34 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka wykładnia nie prowadzi do sprzeczności pomiędzy przepisem art. 83 ust. 1 pkt 3, a przepisem art. 34 ustawy o systemie oświaty ani nie narusza zasady równości i innych przepisów Konstytucji. Sytuacja podmiotów prowadzących szkoły lub placówki niepubliczne i podmiotów prowadzących szkoły publiczne nie jest jednakowa i nie wymaga stosowania w stosunku do nich jednakowych rozwiązań prawnych. Podmioty prowadzące szkoły niepubliczne nie są przy tym pozbawione ochrony sądowej, bowiem decyzje o wykreśleniu wpisu z ewidencji, podlegają kontroli sądowej. Stwierdzenie w trybie nadzoru pedagogicznego przez właściwy organ to jest kuratora oświaty, że niepubliczna szkoła prowadzi działalność sprzeczną z prawem lub statutem, nie wymaga zatem wydania decyzji, którą wydaje się dopiero w razie wykreślania odpowiedniego wpisu z ewidencji. Przyjęcie prezentowanej koncepcji prowadzi jednak do istotnych konsekwencji mających znaczenie dla zakresu prowadzonego postępowania. Skoro w przypadku szkoły lub placówki niepublicznej nie jest wymagane wydanie odrębnej decyzji stwierdzającej określone naruszenia prawa, w trybie nadzoru pedagogicznego konieczne jest zapewnienie szkole lub placówce niepublicznej prawnej możliwości kwestionowania wyników przeprowadzonych czynności nadzorczych. Następuje to zatem w postępowaniu w przedmiocie wykreślenia danej szkoły lub placówki z ewidencji, bowiem w tym przypadku organ zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego i wydania decyzji określającej faktyczne i prawne przesłanki wykreślenia z ewidencji. Prezentowane przez organy stanowisko sprowadzające się z jednej strony do przyjmowania "niedecyzyjnego" trybu nadzoru pedagogicznego, z drugiej zaś do przypisywania jego wynikom charakteru wiążącego dla postępowania w przedmiocie wykreślenia z ewidencji jest konsekwencją błędnej wykładni prawa materialnego, prowadzącą do pozbawienia strony możliwości kontroli legalności stwierdzonych w trybie nadzoru uchybień. Jeśli bowiem da się uzasadnić pod względem konstytucyjnym odrębności trybu nadzoru pedagogicznego nad szkołami i placówkami niepublicznymi, to nie może odbywać się to w sposób prowadzący do istotnego ograniczenia ich podstawowych zasad i gwarancji procesowych oraz materialnych. Decyzja o wykreśleniu z ewidencji jest bowiem aktem głęboko oddziaływującym na sferę praw i obowiązków strony. Przyjęcie przez organy w niniejszej sprawie określonej w art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty podstawy wykreślenia wpisu do ewidencji wymaga zatem rozważenia w postępowaniu oraz uzasadnieniu wydanej decyzji, skonkretyzowanej do stanu faktycznego podstawy materialnoprawnej stwierdzenia w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły jest sprzeczna z przepisami ustawy, a w następstwie osoba prowadząca szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny. W szczególności zaś stwierdzenia konkretnych uchybień w stosunku do wymogów stawianych przez ustawę i wydanych do niej przepisów wykonawczych. Należy zatem przyjąć, że w sprawach wykreślenia wpisu do ewidencji istnieje możliwość dwuinstancyjnego orzekania w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowa kontrola wszelkich podstaw wydanych decyzji na drodze dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego, co odpowiada w pełni wymogom konstytucyjnym, określonym art. 2 i art. 78 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W rozpoznawanej sprawie z akt postępowania administracyjnego oraz treści decyzji wynika, że ustalenie stanu faktycznego odbyło się wyłącznie w oparciu o pisma Lubuskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2009 r. oraz [...] grudnia 2009 r., gdy tymczasem w aktach sprawy nie znajdują się materiały, na podstawie, których zostało ono sporządzone. Braki w zakresie argumentacji decyzji są tu przede wszystkim konsekwencją pominięcia w przedmiotowym postępowaniu materiału dowodowego umożliwiającego kontrolę (także sądową) stwierdzenia określonych uchybień w trybie nadzoru pedagogicznego. Podkreślić także należy, iż powołane w ślad za pismem uchybienia nie zostały zindywidualizowane, bowiem ani treść decyzji organu pierwszej instancji ani też drugiej ich nie precyzuje. Nie wskazano ponadto, którzy zatrudnieni w przedszkolu nauczyciele nie posiadali wymaganych kwalifikacji do pracy na stanowisku nauczyciela w przedszkolu oraz o jakie dokładnie materialnoprawne kwalifikacje chodzi, a w szczególności odnoszone do przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674 ze zm.). Nie zostało także wskazane, które to przepisy statutu są niezgodne z art. 84 ustawy o systemie oświaty i na czym niezgodność ta polega. Ponadto nie skonkretyzowano, na czym oparto stwierdzenie o "braku osoby sprawującej nadzór pedagogiczny w przedszkolu" oraz "nieinformowaniu rodziców o planach pracy dydaktyczno – wychowawczej". Braki te zresztą zawierają pisma wydane w trybie nadzoru, do których odwołały się organy w przedmiotowej sprawie i poza tymi pismami nie ma w aktach żadnych źródeł, z których wynikać mają przyjęte ustalenia. W tej mierze tak autorytatywne stwierdzenia organu odwoławczego, że placówka prowadzona jest z rażącym naruszeniem ustawy o systemie oświaty, w szczególności przez pozostawianie dzieci pod opieką niewykwalifikowanych pracownic, bez zapewnienia im realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego, co może negatywnie wpłynąć na proces ich kształcenia, nie ma oparcia w przedstawionym materiale dowodowym, co uniemożliwia ich weryfikację. Powyższe uchybienia zatem mają wpływ na wynik sprawy bowiem w istocie nie doszło do wymaganej przepisami kodeksu konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego uzasadniającego podjęcie zaskarżonej decyzji. W myśl art. 7 k.p.a., obowiązkiem organów administracji publicznej, zarówno I instancji, jak i odwoławczego (w związku z art. 140 k.p.a.), jest podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Powyższa ogólna zasada prawdy obiektywnej zakreśla zatem szerokie granice postępowania dowodowego, w ramach którego, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz odpowiednio uzasadnić przyjęty na jego podstawie stan faktyczny i prawny (art. 107 § 3 k.p.a.). W świetle wyżej przedstawionej odrębności postępowania w przedmiocie wykreślenia placówki niepublicznej z ewidencji niezbędne było powołanie i odniesienie się do uchybień stwierdzonych w ramach nadzoru pedagogicznego w tym postępowaniu i na tym tle rozpoznania zarzutów skarżącej kierowanych przeciwko ustaleniom nadzorczym, co będzie konieczne do przeprowadzenia w ponowionym postępowaniu.

Od powyższego wyroku w całości, Lubuski Kurator Oświaty w Gorzowie Wlkp. wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu, w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.:

1. Naruszenia prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., poprzez błędną wykładnię przepisu art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. 2004 r. Nr 256 poz. 2572, ze zm.), zwanej dalej u.s.o. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegającą na przyjęciu, iż organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wykreślenia z ewidencji szkoły lub placówki niepublicznej nie jest związany stwierdzeniem przez właściwy organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad szkołami lub placówkami oświatowymi przesłanek, o których mowa w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o. Tymczasem z treści wskazanego wyżej przepisu jednoznacznie wynika, iż w przypadku stwierdzenia, w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub placówki jest sprzeczna z przepisami ustawy lub statutem, a w szkole podstawowej lub gimnazjum są także niewypełniane zobowiązania, o których mowa w art. 82 ust. 2 pkt 6 u.s.o. - jeżeli osoba prowadząca szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny, wpis do ewidencji niepublicznych szkół i placówek podlega wykreśleniu.

2. Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o., poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że w postępowaniu w przedmiocie wykreślenia z ewidencji niepublicznych szkół i placówek danej szkoły lub placówki niepublicznej konieczne jest zapewnienie tej szkole lub placówce prawnej możliwości kwestionowania wyników przeprowadzonych czynności nadzorczych przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny oraz

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że organy administracyjne w toku postępowania (zarówno w I, jak i II instancji) nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (pomijając akta postępowania nadzorczego Lubuskiego Kuratora Oświaty), a zatem w niniejszej sprawie nie doszło do wymaganej przepisami k.p.a. konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego uzasadniającego podjęcie zaskarżonej decyzji. Nadzór pedagogiczny dotyczący szkół i placówek niepublicznych nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu k.p.a., jest odrębnie i kompletnie uregulowany w art. 33 w zw. z art. 89 u.s.o., a także w pełni niezależny od postępowania w przedmiocie wykreślenia z ewidencji danej szkoły lub placówki niepublicznej. Co więcej, rezultaty czynności nadzorczych determinują wynik postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o. W tym stanie rzeczy, wbrew zapatrywaniom Sądu, zarzuty skarżącej kierowane przeciwko ustaleniom nadzorczym nie mogły być rozpoznane w II instancji przez organ administracyjny zwłaszcza, że oznaczałoby to dopuszczenie zaistnienia wręcz kuriozalnej sytuacji, w której organ ten rozpoznawałby zarzuty na czynności nadzoru pedagogicznego, do którego sprawowania on sam był właściwy z mocy art. 89 u.s.o. Powyższe stanowisko organu koresponduje z treścią przepisów art. 33 ust. 4-6 u.s.o. regulujących właściwy tryb kwestionowania czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego poprzez prawo wniesienia zastrzeżeń co do zaleceń, uwag i wniosków wynikających z tych czynności, a ponadto z treścią art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., który gwarantuje i zapewnia szkole lub placówce niepublicznej możliwość sądowej kontroli legalności ewentualnych uchybień popełnionych w trybie nadzoru pedagogicznego.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Natomiast w uzasadnieniu podał, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku błędnej wykładni przepisu art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o. Sąd przyjął bowiem, iż organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wykreślenia z ewidencji szkoły lub placówki niepublicznej nie jest związany stwierdzeniem przesłanek z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o. przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad niepublicznymi szkołami lub placówkami (w trybie nadzoru pedagogicznego) i może dokonywać kontroli ustaleń organu sprawującego nadzór pedagogiczny, czego następstwem jest sądowoadministracyjna kontrola postępowania pod tym kątem. Tymczasem z treści wskazanego wyżej przepisu jednoznacznie wynika, iż w przypadku stwierdzenia, w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub placówki jest sprzeczna z przepisami ustawy lub statutem, a w szkole podstawowej lub gimnazjum są także niewypełniane zobowiązania, o których mowa w art. 82 ust. 2 pkt 6 – jeżeli osoba prowadząca szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny, wpis do ewidencji podlega wykreśleniu. Powyższa regulacja dotyczy zarówno szkół lub placówek publicznych, jak i niepublicznych i odnosi się do stwierdzeń poczynionych w trybie nadzoru pedagogicznego, niezależnie od tego czy postępowanie nadzorcze kończy się wydaniem decyzji administracyjnej czy też nie. Wyżej prezentowane stanowisko organu administracyjnego znajduje pełne potwierdzenie w powoływanym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyroku NSA z dnia 5.01.2010r., sygn. I OSK 943/09, gdzie stwierdzono, iż "w przypadku szkoły niepublicznej prowadzonej przez osoby prawne lub fizyczne wystarczy samo stwierdzenie – w trybie nadzoru pedagogicznego – że działalność szkoły jest sprzeczna z przepisami lub statutem – jeżeli osoba prowadząca szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Wykreślenie z ewidencji następuje w drodze decyzji, w terminie określonym w decyzji i jest równoznaczne z likwidacją szkoły." Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy strona skarżąca kasacyjnie wskazała, iż stwierdzenie w trybie nadzoru pedagogicznego sprzeczności działalności przedszkola prowadzonego przez skarżącą z przepisami niewątpliwie miało miejsce, o czym zaświadcza pismo Lubuskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2009 r. Ustawa o systemie oświaty precyzuje pojęcie nadzoru pedagogicznego stanowiąc, że polega ono m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006 r. I OSK 1377/2006). Takich uprawnień, jak i merytorycznych kompetencji do weryfikowania ustaleń organu sprawującego nadzór pedagogiczny. nie posiada organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie wykreślenia szkoły lub placówki z ewidencji. Niezależnie od powyższego w ocenie skarżącego kasacyjnie organ, o którym mowa powyżej, nie jest organem wyższego stopnia nad organem sprawującym nadzór pedagogiczny (w przedmiotowej sprawie Lubuskim Kuratorem Oświaty), zatem w żadnym razie nie może być uprawniony do oceny czy polecenie zostało wydane i czy nie zostało wykonane w wyznaczonym terminie. Odnośnie zaś naruszenia przez Sąd przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący kasacyjnie organ zarzucił, że Sąd błędnie ustalił, iż organy administracyjne w toku postępowania (zarówno w I jak i II instancji), nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (pomijając akta postępowania nadzorczego Lubuskiego Kuratora Oświaty), a zatem w niniejszej sprawie nie doszło do wymaganej przepisami k.p.a. konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego uzasadniającego podjęcie zaskarżonej decyzji. Sąd bezpodstawnie i w całkowitym oderwaniu od treści art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o. stwierdził, iż w postępowaniu w przedmiocie wykreślenia z ewidencji danej szkoły lub placówki niepublicznej konieczne jest zapewnienie tej szkole lub placówce prawnej możliwości kwestionowania wyników przeprowadzonych czynności nadzorczych. Nadzór pedagogiczny dotyczący szkół i placówek niepublicznych jest postępowaniem specyficznym, odrębnie i kompletnie uregulowanym w art. 33 w zw. z art. 89 u.s.o. i w pełni niezależnym od postępowania w przedmiocie wykreślenia z ewidencji danej szkoły lub placówki niepublicznej. Co więcej, rezultaty czynności nadzorczych determinują wynik postępowania prowadzonego na podstawie art. 83 u.s.o. Jak podkreślił NSA w uzasadnieniu cytowanego już wyżej orzeczenia z dnia 5 stycznia 2010r., sygn. I OSK 943/09, "postępowanie poprzedzające to, w którym dochodzi do ewentualnego wydania decyzji o wykreśleniu szkoły z ewidencji (...) jest w przypadku szkół niepublicznych w sposób odrębny i pełny uregulowane." W tym stanie rzeczy, wbrew zapatrywaniom Sądu I instancji, zarzuty skarżącej kierowane przeciwko ustaleniom nadzorczym nie mogły być rozpoznane w II instancji przez organ administracyjny zwłaszcza, że oznaczałoby to dopuszczenie zaistnienia wręcz kuriozalnej sytuacji, w której organ ten rozpoznawałby zarzuty na czynności nadzoru pedagogicznego, do którego sprawowania on sam był właściwy z mocy art. 89 u.s.o. Powyższe stanowisko koresponduje z treścią przepisów art. 33 ust. 4-6 u.s.o. regulujących właściwy tryb kwestionowania czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego poprzez prawo wniesienia zastrzeżeń co do zaleceń, uwag i wniosków wynikających z tych czynności, a ponadto z treścią art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., który gwarantuje i zapewnia szkole lub placówce niepublicznej możliwość sądowej kontroli legalności ewentualnych uchybień popełnionych w trybie nadzoru pedagogicznego. Zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kończąc podkreślił, iż skarżąca nie zakwestionowała czynności nadzorczych w odpowiednim trybie, bowiem nie złożyła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie można zatem zasadnie twierdzić, iż w przypadku prowadzonego wobec skarżącej nadzoru pedagogicznego doszło do, jak ujął to Sąd "istotnego ograniczenia (...) podstawowych zasad i gwarancji procesowych i materialnych." Należy wręcz stwierdzić, że to skarżąca poprzez własne zaniedbania pozbawiła się możliwości skutecznego zakwestionowania ustaleń nadzorczych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów i stwierdzić należy, że skarga owa analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Skoro zaś skargę oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., przeto w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Stąd też analizując zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 83 ust 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Wskazać bowiem należy, że – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim prawidłowo uznał, iż w postępowaniu w przedmiocie wykreślenia z ewidencji placówki niepublicznej konieczne jest zapewnienie możliwości weryfikacji czynności nadzorczych. Nieprawidłowe są w tym zakresie wywody skarżącego kasacyjnie organu, jakoby weryfikacja czynności nadzorczych przeprowadzonych na podstawie art. 33 ustawy o systemie oświaty dotyczących przedszkoli niepublicznych, mogła być przeprowadzana w drodze skargi na nie w trybie art 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jako na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, do sądu administracyjnego. Należy bowiem podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny już w postanowieniu z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 39/10 wskazał, że nie można traktować uwag, wniosków czy doraźnych zaleceń, o których mowa w art. 33 ust. 4, czy też stanowiska organu sprawującego nadzór pedagogiczny nieuwzględniającego zastrzeżeń dyrektora szkoły lub placówki, jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Dopiero bowiem wtedy, gdy w konsekwencji braku realizacji tych zaleceń uwag czy wniosków zostanie wydana decyzja administracyjna, po wyczerpaniu toku instancji sprawa będzie mogła być przedmiotem sądowej kontroli legalności działania administracji. Zupełnie nieracjonalne byłoby, aby w tej samej sprawie można było dwa razy składać skargę do sądu administracyjnego traktując owe uwagi, wnioski czy zalecenia jako akty dotyczące obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a następnie skarżyć do sądu wydaną na podstawia art. 34 ust. 1 ustawy decyzję nakazującą usuniecie uchybień w wyznaczonym terminie. Powyższą tezę w pełni podziela skład rozpoznający niniejszą sprawę.

Podobnie całkowicie nietrafnie zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim naruszenie art. 145 § 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Skoro, o czym była już mowa wyżej, przedszkolu niepublicznemu nie przysługuje skarga od zaleceń, wniosków czy stanowiska organu sprawującego nadzór pedagogiczny, natomiast może formułować w stosunku do nich zarzuty składając środki odwoławcze w administracyjnym toku instancji, czy skargę do sądu administracyjnego, to przyjęcie założenia, że ich podejmowanie nie podlega jakiejkolwiek weryfikacji, uniemożliwiłoby w istocie kontrolę przez sąd administracyjny decyzji o wykreślaniu placówek z ewidencji, jeśli stanowisko organu nadzoru miałoby być i dla organu i dla sądu wiążące.

Odnosząc się do stwierdzenia zawartego w skardze kasacyjnej dotyczącego faktu, że przyjęcie powyższych wywodów spowoduje, że kurator oświaty będzie jednocześnie wnoszącym zalecania i wnioskującym o wszczęcie postępowania o wykreślenie z rejestru placówki niepublicznej oraz rozpoznającym odwołanie od bazującej na powyższych zaleceniach i wnioskach decyzji organu I instancji to należy wskazać, że kwestia ta również była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2005 r. sygn. akt I OSK 945/09) który stwierdził, że zgodnie bowiem z art. 31 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, kurator sprawuje w szczególności nadzór pedagogiczny nad szkołami oraz realizuje politykę oświatową państwa oraz współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w zakresie kształtowania i rozwoju bazy materialnej szkół i placówek publicznych. Ustawa precyzuje też pojęcie nadzoru pedagogicznego stanowiąc, że polega ono m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1377/06, LEX nr 320841).

Kompetencja kuratora oświaty do inicjowania postępowania w zakresie nadzoru pedagogicznego nad szkołami, w tym także niepublicznymi wynika z faktu, że pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (art. 31 pkt 6 ustawy o systemie oświaty), aby ta ostatnia pozostawała w zgodzie z polityką oświatową państwa. Taka pozycja kuratora oświaty musi być brana pod uwagę przy określaniu jego relacji z jednostkami samorządu terytorialnego, odpowiedzialnymi za prowadzenie szkół. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 8 maja 2002 r. sygn. K 29/00, polski system oświatowy jest integralną całością, na którą składa się suma różnych zadań i kompetencji wielu jednostek organizacyjnych i organów publicznych. Suma tych zadań i kompetencji rozpisana została na działania wielu podmiotów, z których każdy ma zadania i kompetencje określone i przypisane mu przez przepisy prawa. Oczywistym jest, że zasada państwa prawa wyklucza możliwość dublowania kompetencji przez ten sam organ i z tej perspektywy należy spojrzeć na problem kompetencji kuratora jako organu wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach wykreślenia z ewidencji szkól i placówek niepublicznych – sprawowanie bowiem nadzoru pedagogicznego jest podstawowym, choć nie jedynym, zadaniem kuratora oświaty. Zgodnie zaś z art. 89 ustawy o systemie oświaty, nadzór pedagogiczny nad szkołami i placówkami niepublicznymi sprawują właściwi kuratorzy oświaty (...). Przepisy art. 33 stosuje się odpowiednio. Przepis ten normuje m.in. uprawnienie organów nadzoru pedagogicznego do wydawania tzw. doraźnych zaleceń, a także zgłaszania dyrektorowi szkoły uwag i wniosków wynikających z przeprowadzonych czynności (art. 33 ust. 4). Ponadto organ sprawujący nadzór pedagogiczny może wydawać organowi prowadzącemu zalecenia, o których mowa w art. 33 ust. 8. Od obu rodzajów zaleceń dyrektor szkoły bądź osoba prowadząca mogą wnieść do organu sprawującego nadzór pedagogiczny zastrzeżenia (art. 33 ust. 5 – 6). Jednocześnie stwierdzić z całą stanowczością należy, że nie ma żadnych podstaw prawnych do stosowania trybu przewidzianego w art. 34 ustawy o systemie oświaty w zakresie sprawowania nadzoru pedagogicznego, ponieważ z mocy cyt. wyżej art. 89, dotyczy on jedynie postępowania wobec szkół publicznych. Regulacja ta jest wystarczająco precyzyjna i trudno znaleźć uzasadnienie dla różnych prób jej pominięcia i zastąpienia inną tj. przewidzianą art. 34 ustawy o systemie oświaty. Ten zabieg ustawodawcy ma swoje racjonalne uzasadnienie, ponieważ postępowanie poprzedzające, w którym dochodzi do ewentualnego wydania decyzji o wykreśleniu szkoły z ewidencji, jak już wyżej wskazano, jest w przypadku szkół niepublicznych w sposób odrębny i pełny uregulowane. Wszczęcie zaś, na skutek informacji organów nadzoru pedagogicznego postępowania w przedmiocie wykreślenia szkoły z ewidencji, zgodnie z art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, należy do organów prowadzących ewidencję (jednostek samorządu terytorialnego), które w pierwszej instancji rozstrzygają sprawę. Odwołanie od tej decyzji przysługuje do właściwego miejscowo kuratora oświaty, zgodnie z przepisem art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy o systemie oświaty, stanowiąc odstępstwo od wyrażonej w art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego zasady, że organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Przepis ten w pkt 3 wyznacza pośród spraw rozstrzyganych w drugiej instancji przez kuratora oświaty jako organ wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego: wykreślenie szkoły lub placówki niepublicznej z ewidencji (art. 83 ust. 2). Oczywiście ostateczne rozstrzygnięcie organów administracji wydane w tym trybie podlega kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne. Należy zatem przyjąć, że w sprawach wykreślenia wpisu do ewidencji istnieje możliwość dwuinstancyjnego orzekania w postępowaniu administracyjnym jak i sądowa kontrola tych decyzji na drodze dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego, co odpowiada w pełni wymogom konstytucyjnym, określonym art. 2 i art. 78 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Nie ma również racji skarżący kasacyjnie zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim błędną wykładnię art. 83 ust 1 pkt. 3 ustawy o systemie oświaty polegającą na przyjęciu, iż możliwa jest weryfikacja prawidłowości stwierdzenia w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub placówki jest sprzeczna z przepisami ustawy lub statutem, a w szkole podstawowej lub gimnazjum są także niewypełniane zobowiązania, o których mowa w art. 82 ust. 2 pkt 6 – jeżeli osoba prowadząca szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Należy bowiem podkreślić, iż skoro ust. 2 cytowanego wyżej przepisu stanowi, iż rozstrzygnięcie na podstawie analizowanego przepisu następuje w formie decyzji, to brak jest podstaw do tego, aby pozbawić jej adresata gwarancji dotyczących prawidłowego procesu jej wydawania, zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym wyrażonej w art. 77 k.p.a., a dotyczącym zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.