Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1345/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
odrzucono sprzeciw 4 skarżących
Powołane przepisy: article: art 138 par2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu J. O., M. W., M. T., M. K., J. K., E. S., W. S., A. S., S. S., I. K., E. B., I. Z., M. O., T. D. i E. M. od decyzji Wojewody z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania scaleniowego I. odrzuca sprzeciw W. S., I. K., T. D. i E. M. II. w uwzględnieniu sprzeciwu J. O., M. W., M. T., M. K., J. K., E. S., A. S., S. S., E. B., I. Z. i M. O. uchyla zaskarżoną decyzję III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących: J. O., M. W., M. T., M. K., E. S., A. S., S. S., E.* B. i M. O. po 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 26 czerwca 2018 r. znak: [...] Starosta [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U.2017 r., poz. 1257) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 26 marca 1982r. - o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 908), po rozpatrzeniu wniosku właścicieli gruntów położonych we wsi L. W. o scalenie gruntów wsi L. W., umorzył postępowanie scaleniowe wszczęte z wniosku z 24 września 1984 r.

Odwołania od ww. decyzji Starosty [...] wnieśli: H. D., T. D., J. K., M. K., W. M., I. M., H. S., I. S., A. S., F. W., M. W., J. K., M. S., W. S., I. K., S. S., E. B., I. Z., J. J., I. J., E. M., M. M., K. B., M. O., T. D., K. D., M. K., E. G., E. M., J. M., K. M., E. S., M. S., D. S., M. T., E. T., E. K., E. Ż., L. I. K., S. M., F. M., W. B., J. O., G. H., J. J..

Wojewoda decyzją z 29 października 2020 r., znak sprawy: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zmianami - dalej jako K.p.a.) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności przypomniał, że kwestia scalenia gruntów we wsi L. W. była przedmiotem decyzji Wójta Gminy N. T. z 14 września 2006 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi L. W. na obszarze 4536 ha. W wyniku rozpoznania odwołania od wydanej przez organ l instancji decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S., decyzją z 21 maja 2008 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, która następnie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wyrokiem z 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 842/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 października 2013 r. sygn. akt II OSK 698/13 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W związku z powyższym omawiana sprawa stała się przedmiotem rozpoznania przez właściwy w sprawie organ l instancji tj. Starostę N., wskazany jako organ właściwy do załatwienia sprawy scaleniowej w L. W. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy N. T. a Starostą N. postanowieniem z 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OW 209/14. W treści postanowienia wskazano m.in., iż: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Kr 842/09 (pkt 3a, pkt 5a i pkt 9 uzasadnienia) stwierdził, iż wniosek o wszczęcie postępowania scaleniowego nie spełniał wymogów ustawowych, gdyż nie został złożony przez wymaganą większość właścicieli gospodarstw rolnych. Sąd zakwestionował więc prawidłowość wszczęcia postępowania scaleniowego w tej sprawie, co również przemawia za tym, że postępowanie scaleniowe powinno być prowadzone od nowa przez organ obecnie właściwy w tego rodzaju sprawach.

Decyzją z 30 czerwca 2016 r. znak: [...] Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania scaleniowego z wniosku z 24 września 1984r., wskazując w uzasadnieniu wydanej decyzji, iż ww. wniosek nie spełnia wymogów określonych w art. 3 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów.

Po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Starosty [...] z 30 czerwca 2016r. Wojewoda decyzją z 10 listopada 2016 r. znak: [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu l instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Powołując na dyspozycję art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), organ wskazał, że w powołanym wyżej, a wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 842/09 skład orzekający sądu wskazał na szereg błędów jakie dopuściły się organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne dotyczące scalenia gruntów w L. W. . Wśród błędów tych wskazano m.in.: niezgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa doręczenie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, a w konsekwencji brak doręczenia jej stronom postępowania, wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o dokumentację zawierającą istotne braki, brak skuteczności czynności przeprowadzonych z udziałem rady uczestników scalenia wybranej niezgodnie z przepisami ustawy, naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 ustawy przy ustaleniu zasad przeprowadzenia szacunku porównawczego na terenie wsi L. W. poprzez przyjęcie częściowo odrębnych zasad bez uchwały uczestników scalenia, naruszenie zasady aktualności poprzez wydanie decyzji scaleniowej na podstawie szacunku gruntów dokonanego w 1989 r., w oderwaniu od przeznaczenia terenu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W punkcie 5 uzasadnienia wyroku, dotyczącym analizy przedłożonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokumentów i oceny spełnienia wymogów formalnych, skład orzekający sądu poddał także w wątpliwość przeprowadzenie całego postępowania scaleniowego wskazując, iż: "Opisana w punkcie 3.a, uzasadnienia treść wniosku z 24 września 1984 r. o przeprowadzenie scalenia może wskazywać na fakt, że wniosek został złożony przez mniejszość właścicieli gospodarstw rolnych wsi L. W. (...) Z uwagi na wyżej opisane nieprawidłowości nie wiadomo zatem, czy wniosek o wszczęcie postępowania scaleniowego złożyła wymagana liczba właścicieli gospodarstw rolnych. Stosownie do treści art. 3 ustawy o scaleniu gruntów w jej brzmieniu pierwotnym, postępowanie scaleniowe wszczyna się na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych lub właścicieli gruntów, których obszar przekracza połowę całej wsi. Brak precyzyjnego wyjaśnienia tej kwestii, stanowiący o naruszeniu art. 7, 77 i 107 K.p.a., czyni wątpliwym przeprowadzenie całego postępowania scaleniowego". Dalej zauważono, iż: "wniosek dotyczył scalenia całej wsi, której obszar wynosił 6580 ha. Organ ustalił, że podpisy pod wnioskiem złożyły osoby posiadające 2386 ha gruntów. Oznacza to - wbrew ustaleniom organu - że nie podpisały go osoby będące właścicielami 52,6% powierzchni ogólnej gruntów wsi L. W.. (...) w ocenie skuteczności złożonego wniosku o scalenie (tak według pierwszego, jak i drugiego kryterium wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy) znaczenie ma liczba wszystkich właścicieli gospodarstw rolnych wsi L. W. (w tym sołectwa K.) i obszar gruntów całej wsi L. W. (w tym sołectwa K.)." Zwrócono także uwagę na okoliczność, iż: "przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego co do ustalenia podstawowego dla rozstrzygnięcia sprawy faktu, a mianowicie, czy wniosek o przeprowadzenia scalenia pochodzi od właściwej liczby właścicieli gospodarstw rolnych w L. W. , mogłoby prowadzić do innego zupełnie rozstrzygnięcia - uchylenia decyzji organu l instancji i umorzenia postępowania w sprawie".

W toku ponownie przeprowadzonego przez organ l instancji postępowania wyjaśniającego Starosta [...], zgodnie z wytycznymi sądu, dokonał szczegółowej analizy złożonego w 1984 r. wniosku o wszczęcie postępowania scaleniowego. Analiza ta została przeprowadzana w oparciu o przepis art. 3 ust. 1 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku.

Jak ustalono, złożony w dniu 24 września 1984 r. wniosek o scalenie gruntów wsi L. W. nie spełniał wymogów zawartych w art. 3 ust. 1 ustawy scaleniowej w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku, ponieważ został złożony tylko przez 29,6% ogólnej liczby właścicieli gospodarstw rolnych, a powierzchnia gruntów stanowiących własność osób podpisanych pod wnioskiem - pozytywnie zweryfikowanych przez organ l instancji - wynosi zaledwie 8,6% gruntów wsi L. W.. Z uwagi na powyższe, uwzględniając przy tym okoliczność, iż mimo braku podstaw do wszczęcia postępowania, zostało ono jednak wszczęte i prowadzone, organ l instancji, powołując się na bezprzedmiotowość postępowania, umorzył je w oparciu o przepis art. 105 § 1 K.p.a. W tym też zakresie, w ocenie Wojewody, za niezasadne uznać należy zarzuty podniesione w odwołaniach dotyczące błędnie wydanego przez organ l instancji rozstrzygnięcia - zamiast decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, decyzji o jego umorzeniu. Zauważono, iż w sytuacji w której organ wszczął a następnie prowadził postępowanie administracyjne (w tym także wydał decyzję zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi L. W.), a następnie doszedł do przekonania, iż brak było podstaw do jego wszczęcia zobowiązany jest do jego umorzenia jako bezprzedmiotowego w trybie art. 105§ 1 K.p.a.

Dokonując oceny wydanego przez Starostę N. rozstrzygnięcia organ II instancji podkreślił, że z formalnego punktu widzenia jest ono zgodne z oceną prawną zawartą w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i w związku z tym co do zasady mogłoby zostać utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z 26 czerwca 2018 r. znak: [...] w ocenie organu odwoławczego nie jest jednak możliwe bowiem wiązałoby się z koniecznością przywrócenia stanu sprzed scalenia, co z uwagi na skalę dotychczasowych bezpośrednich oraz pośrednich skutków zarówno w sferze prawa publicznego jak i prywatnego wynikających z przeprowadzonego postępowania, jest niestety praktycznie niemożliwe.

W ocenie organu odwoławczego istotne jest, aby na potrzeby przedmiotowej sprawy rozróżnić instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, która wywiera skutek ex tunc, i konsekwencją czego jest restitutio in integrum, tzn. przywrócenie do stanu pierwotnego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono od uchylenia decyzji, co miało miejsce w niniejszej sprawie na skutek wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zarówno w doktrynie jak i judykaturze przyjmuje się, że uchylenie decyzji administracyjnej wywołuje skutki tylko na przyszłość (ex nunc). Skutki prawne decyzji uchylonej wyrokiem sądu administracyjnego trwają od chwili uzyskania przez nią przymiotu ostateczności do dnia poprzedzającego datę uprawomocnienia się tego wyroku. Przez cały ten czas decyzja administracyjna ma w obrocie charakter wiążący. O wiele dalej sięgają natomiast skutki orzeczenia, w którym sąd administracyjny stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Taki wyrok eliminuje dany akt z porządku prawnego ze skutkiem wstecznym. Powoduje to stan prawny, jak gdyby nigdy nie doszło do wydania decyzji - eliminowane są również te związane z nią skutki, które miały miejsce po uzyskaniu przez nią ostateczności. Decyzja scaleniowa obowiązywała jako ostateczna przez okres ponad trzech lat (od 21 maja 2008 do 23 sierpnia 2011 r. a zatem od wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze aż do dnia uchylenia wydanych rozstrzygnięć przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie). Co więcej przez okres sześciu miesięcy obowiązywała jako akt nieostateczny, jednak z rygorem natychmiastowej wykonalności (od 24 sierpnia 2006 do 27 lutego 2007 r.). Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności oznaczało, że z chwilą jego nadania decyzja scaleniowa, chociaż nie miała cech ostateczności, wywołała skutki prawne czy to w postaci zmian własnościowych, czy też geodezyjnych i w konsekwencji podlegała wykonaniu co znalazło swój wyraz chociażby przez wprowadzenie uczestników postępowania w posiadanie. W wyniku wydanych rozstrzygnięć organu l i II instancji dotychczasowy, obowiązujący przed scaleniem operat ewidencyjny dla wsi L. W. został zastąpiony nową ewidencją gruntów uwzględniającą stan prawny powstały po scaleniu. Dokonano również zamknięcia starych ksiąg wieczystych dla nieruchomości istniejących przed scaleniem oraz utworzono nowe księgi dla około 95% nieruchomości objętych obszarem scalenia. Stan posiadania gruntów nie jest jednak zgodny z uchylonym projektem scalenia. Tylko 493 działki użytkowane są rolniczo według stanu poscaleniowego. Pozostałe działki albo użytkowane są zgodnie ze stanem sprzed scalenia, albo pozostają nieużytkowane. Za zgodą organu prowadzącego postępowanie scaleniowe przez 19 lat prowadzony był obrót nieruchomościami, który został uwzględniony w projekcie scalenia. Obrót cywilnoprawny był dokonywany również po wprowadzeniu do ewidencji operatu scalenia. W latach 2010-2016 na obszarze scalenia doszło do zmian własnościowych wskutek zawarcia ponad siedmiuset umów sprzedaży, darowizny, działów spadku. Wydawano pozwolenia na budowę, dokonywano podziałów nieruchomości. Zmiany dotyczyły łącznie 3490 działek stanowiących 16% obszaru scalenia. W wielu przypadkach nieruchomości, dla których po scaleniu założono nowe księgi wieczyste posiadają oznaczenia w dziale I-O księgi wieczystej (nr działki, powierzchnia) na podstawie uchylonej decyzji organu l instancji. Natomiast dane dotyczące stanu prawnego tych nieruchomości zostały ujawnione w działach II ksiąg wieczystych na podstawie późniejszych zdarzeń cywilnoprawnych (umów sprzedaży, darowizn). W działach III ksiąg wieczystych co do zasady brak jest wpisów ostrzeżenia o niezgodności treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym. Wszystkie zmiany własnościowe, dokonane w czasie obowiązywania nowego stanu własnościowego czy to z mocy prawa, czy też w drodze umów, dodatkowo wspierane rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych są skuteczne co oznacza, że de facto nie ma możliwości powrotu do stanu ewidencyjnego sprzed wydania decyzji scaleniowej. Stan wynikający z decyzji scaleniowej stał się także podstawą orzekania w sprawach administracyjnych jak chociażby pozwoleń na budowę, podatku od nieruchomości, zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Bezpośrednie konsekwencje wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 842/09, w którym to wyroku orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji scaleniowej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a zarazem nie stwierdzono jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. muszą zatem prowadzić do utrzymania w obrocie wynikających z nich następstw.

Wojewoda zaznaczył, że z jednej strony należy docenić wysiłki organu l instancji, który z niezwykłą starannością i skrupulatnością realizował wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczące analizy wniosku inicjującego postępowanie scaleniowe i z formalnego punktu widzenia wydane rozstrzygnięcie uznać należałoby za prawidłowe, z drugiej jednak strony z uwagi na zakres skutków jakie wywołała decyzja scaleniowa stwierdzić należy, iż wszczęcie postępowania scaleniowego niewątpliwie nastąpiło i jest to niezaprzeczalny fakt, zaś umorzenie całego postępowania w oparciu o przepis art. 105 kpa, w sytuacji braku możliwości powrotu do stanu przedscaleniowego jest obecnie niemożliwe.

Właśnie z powodu nieodwracalnych skutków prawnych, jakie wywołała uchylona decyzja scaleniowa należy przyjąć założenie, że obecnie możliwa jest w ramach ponownie prowadzonego postępowania weryfikacja decyzji scaleniowej na dzień jej wydania, nie zaś umorzenie postępowania administracyjnego - jak uczynił to organ l instancji czy przeprowadzanie postępowanie scaleniowego na nowo. Z istoty postępowania scaleniowego wynika iż chodziłoby raczej o ponowne zatwierdzenie już istniejącego, co najwyżej zmodyfikowanego projektu scalenia, a nie o przeprowadzanie postępowania na nowo.

W ocenie organu odwoławczego powyższe mogłoby być przeprowadzone w oparciu o sporządzone nowe opracowanie geodezyjne, które zostanie ponownie przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na zasadach przewidzianych w aktualnie obowiązującymi rozporządzeniu w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Opracowanie to przyjmowałoby jedynie za punkt wyjścia stan przedmiotowy istniejący przed dokonaniem scalenia, przy uwzględnieniu koniecznych modyfikacji wynikających z obrotu cywilnoprawnego. Chodziłoby nie tylko o zmiany podmiotowe (np. zmiany wynikające ze spadkobrania), ale także zmiany o charakterze przedmiotowo-podmiotowym związane z powstaniem w obrocie cywilnym nowych nieruchomości przewidzianych w pierwotnym projekcie scalenia. W trakcie ponownych czynności związanych z prowadzeniem postępowania scaleniowego organ I instancji może w najszerszym możliwym zakresie korzystać z projektu scalenia przyjętego już do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Powtórzenie pierwotnego projektu scalenia bez wątpienia okaże się niemożliwe, jednak w niektórych przypadkach mogą zachodzić sytuacje w których odwzorowanie pierwotne konfiguracji poscaleniowej będzie możliwe. Trzeba też, zdaniem organu II instancji, mieć na uwadze fakt, iż na podstawie zatwierdzonego projektu scalenia nastąpiło wprowadzenie uczestników scalenia w stan posiadania nowo utworzonych nieruchomości. Przyjęcie w nowym operacie scalenia zmienionej konfiguracji tych nieruchomości mogłoby rodzić dla tych uczestników negatywne skutki prawne i to zarówno w zakresie prawa cywilnego jak i prawa administracyjnego. Wszelkie rozwiązana przyjmowane przez organ l instancji, a zmierzające do wydania aktu administracyjnego, zatwierdzającego projekt scalenia gruntów wsi L. W. winny także uwzględniać wszelkie przypadki w których dokonano już administracyjnego podziału tych nieruchomości, w odniesieniu do których wydane zostały pozwolenia na budowę lub inne zezwolenia administracyjne, w granicach których nastąpiło wzniesienie przez ich posiadaczy budynków czy też dróg dojazdowych.

Organ odwoławczy zaznaczył, że niewątpliwie sytuacja mieszkańców wsi L. W., będąca konsekwencją wieloletniego wadliwie prowadzonego postępowania administracyjnego nie jest łatwa, zwłaszcza jeśli chodzi o obawy mieszkańców związane z niepewnym stanem prawnym nieruchomości położonych na tym obszarze. Tym bardziej nie można tracić z pola widzenia skutków materialnoprawnych wywołanych obowiązywaniem decyzji scaleniowej, a przyjęte rozwiązanie musi objąć ochroną prawną interes większości uczestników scalenia, którzy w zaufaniu do litery prawa podejmowali próby odnalezienia się w tej trudnej dla nich rzeczywistości dokonując zakrojonych na szeroką skalę zmian własnościowych czy geodezyjnych.

Sprzeciw od ww. decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli: J. O., M. W., M. T., M. K., J. K., E. S., W. S., A. S., S. S., I. K., E. B., I. Z., M. O., T. D. i E. M..

Skarżący wskazywali, że organ II instancji obowiązany był zmienić zaskarżone rozstrzygnięcie w ten sposób, że winien odmówić wszczęcia postepowania scaleniowego i uznać, że począwszy od dnia 21 maja 2008 r. dokonane zmiany scaleniowe są prawnie nieskuteczne. Skoro bowiem wniosek z 1984 roku o wszczęcie postępowania nie zawierał wymaganej liczby podpisów osób uprawnionych to tym samym wszelkie czynności podjęte w sprawie są nieważne z mocy prawa.

Dodatkowo- na wezwanie referendarza sądowego z 14 grudnia 2020 r. (sprzeciw zarejestrowany do sygn. II SA/Kr 1345/20) i 15 grudnia 2020 r. (sprzeciw zarejestrowany do sygn. II SA/Kr 1347/20) skarżący J. K., E. S., M. W., M. K., M. T., J. O., sprecyzowali, że żądają uchylenia zaskarżonej decyzji, natomiast M. O. wskazał, że żąda zmiany zaskarżonej decyzji.

W. S. zarządzeniem referendarza sądowego z 15 grudnia 2021 r. została wezwana do uzupełnienia braków formalnych sprzeciwu poprzez: podanie numeru PESEL, wskazanie, czy żąda uchylenia zaskarżonej decyzji, prawidłowe oznaczenie nazwiska jednej ze skarżących (E. S. czy E. S.). Zarządzeniem z tego samego dnia skarżąca została wezwana do uiszczenia wpisu od sprzeciwu w kwocie [...]zł. Pisma zawierały pouczenie, że brak uzupełnienia braków w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, skutkował będzie odrzuceniem sprzeciwu.

I. K. zarządzeniem referendarza sądowego z 14 grudnia 2021 r. została wezwana do uzupełnienia braków formalnych sprzeciwu poprzez podanie numeru PESEL. Zarządzeniem przewodniczącego wydziału z 15 grudnia 2020 r. skarżąca została wezwana do uiszczenia wpisu od sprzeciwu w kwocie [...]zł. Pisma zawierały pouczenie, że brak uzupełnienia braków w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, skutkował będzie odrzuceniem sprzeciwu.

T. D. i E. M. zarządzeniem referendarza sądowego z 14 grudnia 2021 r. zostali wezwani do uzupełnienia braków formalnych sprzeciwu poprzez: podanie numeru PESEL oraz wskazanie, czy żądają uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem przewodniczącego wydziału z 15 grudnia 2020 r. skarżący zostali wezwani do uiszczenia wpisu od sprzeciwu w kwocie [...]zł. Pisma zawierały pouczenie, że brak uzupełnienia braków w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, skutkował będzie odrzuceniem sprzeciwu.

Wezwania zostały doręczone skarżącym dniu 30 grudnia 2020 r. Mimo upływu zakreślonego terminu, zarządzenia sądu nie zostały wykonane.

Pozostali skarżący uzupełnili braki sprzeciwu, co umożliwiło jego merytoryczne rozpoznanie.

Ponadto postanowieniami z 30 czerwca 2021 r. sprzeciwy zarejestrowane do sygn. II SA/Kr 1346/20 i II SA/Kr 1347/20 zostały połączone na podstawie art. 111 § 1 ze sprawą o sygn. II SA/Kr 1345/20 celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 1345/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprzeciwy wniesione przez W. S., I. K., T. D. i E. M. podlegały odrzuceniu. Stosownie bowiem do art. 220 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej p.p.s.a. skarga, od której mimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlega odrzuceniu przez sąd. W myśl art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę gdy w nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków skargi. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Sprzeciw wniesiony przez J. O., M. W., M. T., M. K., J. K., E. S., A. S., S. S., E. B., I. Z. i M. O. jest uzasadniony.

W myśl wprowadzonego ustawą nowelizującą (ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. 2017 r., poz. 935), art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Zgodnie zaś z art. 151a p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1) W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy (§3).

Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnej był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnej wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. W uzasadnieniu projektu ustawy silnie zaakcentowano potrzebę rozpoznawania przez organ odwoławczy sprawy merytorycznie, wskazując że "wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., powinno bowiem stanowić absolutny wyjątek – następować jedynie w sytuacji, gdy wydanie decyzji in meriti godziłoby w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.)."

Zaskarżona decyzja została wydana zatem na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Przenosząc powyższe rozważana na grunt przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że sprzeciw jest uzasadniony, bowiem w niniejszej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a. Jak już wyżej wskazano, na podstawie tego przepisu organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wyłącznie wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Tymczasem u podstaw uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania legło przekonanie organu II instancji o konieczności kontynuowania postępowania scaleniowego ze względu na skutki jakie wywołała poprzednio wydana w tej sprawie decyzja, uchylona następnie wyrokiem WSA w Krakowie z 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 842/09. Powodem umorzenia postępowania scaleniowego przez Starostę N. było ustalenie, że złożony w dniu 24 września 1984 r. wniosek o wszczęcie postępowania scaleniowego we wsi L. W. nie spełniał wymogów zawartych w art. 3 ust. 1 ustawy scaleniowej w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku, ponieważ został złożony tylko przez 29,6% ogólnej liczby właścicieli gospodarstw rolnych a powierzchnia gruntów stanowiących własność osób podpisanych pod wnioskiem - pozytywnie zweryfikowanych przez organ l instancji - wynosi zaledwie 8,6% gruntów wsi L. W.. Powyższe doprowadziło organ do wniosku, że skoro mimo braku podstaw do wszczęcia postępowania, zostało ono jednak wszczęte i prowadzone, postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.

Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały dwukrotnie podzielił ustalenia organu I instancji, wskazując: na stronie 5: "Dokonując oceny wydanego przez Starostę N. rozstrzygnięcia podkreślić należy, iż z formalnego punktu widzenia jest ono zgodne z oceną prawną zawartą w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i w związku z tym co do zasady mogłoby zostać utrzymane w mocy przez organ odwoławczy." oraz na stronie 6 "z jednej strony należy docenić wysiłki organu l instancji, który z niezwykłą starannością i skrupulatnością realizował wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczące analizy wniosku inicjującego postępowanie scaleniowe i z formalnego punktu widzenia wydane rozstrzygnięcie uznać należałoby za prawidłowe (...)".

Innymi słowy, Wojewoda nie zakwestionował ustaleń dokonanych przez Starostę N., a zatem nie wykazał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa. Uzasadnienia dla wydania decyzji kasatoryjnej poszukiwał natomiast w skutkach prawnych funkcjonowania w obrocie prawnym przez kilka lat decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi L. W. i potrzebie dokonania "weryfikacji decyzji scaleniowej". Argumenty wykazujące celowość dalszego prowadzenia postępowania w sprawie wykraczały więc w sposób oczywisty poza ramy wyznaczone regulacją zamieszczoną w art. 138 § 2 K.p.a.

Nie negując wyjątkowo trudnej sytuacji w jakiej znaleźli się mieszkańcy Gminy L. W. na skutek szeregu zaniedbań i błędów ze strony organów prowadzących na wcześniejszym etapie postępowanie scaleniowe, należy jednak podkreślić, że poszukiwanie rozwiązania problemu poprzez podejmowanie decyzji z naruszeniem prawa nie może zasługiwać na aprobatę. Względy słusznościowe nie powinny mieć decydującego znaczenia przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej, albowiem ta musi znajdować oparcie w obowiązujących przepisach. Tym samym nie można uzasadniać nakazu dalszego procedowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem z 1984 r. - który jak stwierdził organ I instancji, prowadząc postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zgodnie z wiążącymi organ oceną prawną i wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, naruszał art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku - w samym fakcie, że postępowanie to wywołało daleko idące skutki prawne. Należy poszukiwać takich rozwiązań zaistniałej sytuacji, które będą pozostawały w zgodzie z przepisami prawa materialnego i postępowania.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Oznacza to, że kontrola sądów administracyjnych ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w trakcie rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oparcie jej na innym kryterium jest niedopuszczalne (por. J.P. Tarno komentarz – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi LexisNexis Warszawa 2004 r, str 14). W odniesieniu do decyzji kasatoryjnej sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64 p.p.s.a.). Wobec powyższego Sąd nie może oceniać zaskarżonej decyzji w oparciu o "względy słusznościowe". Z tego też powodu, wobec oczywistego naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art.151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b §1 p.p.s.a. Od Wojewody zasądzono na rzecz skarżących kwotę po [...] zł, która to kwota została uiszczona przez skarżących tytułem wpisu od skargi.