Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2473/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2553/14 w sprawie ze skargi S.T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2553/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadziły organy nadzoru budowlanego w związku z wnioskiem o jego wszczęcie, który w dniu 5 maja 2011r., złożył S.T., zwany dalej: "skarżącym", wskazując, że na sąsiedniej działce w budynku usytuowanym w ostrej granicy z jego nieruchomością usytuowane zostały drzwi w odległości mniejszej niż 4m od granicy z działką sąsiednią.

W sprawie początkowo doszło do umorzenia postępowania w oparciu o przepis art. 105 k.p.a., lecz wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2012 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 209/12, decyzję organów obu instancji zostały uchylone. WSA w Warszawie wskazał na niedopuszczalność umorzenia postępowania wszczętego na wniosek strony oraz na konieczność ustalenia, kiedy i w jakich prawnych warunkach powstały drzwi, czy w ramach samowoli budowlanej czy też legalnie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Przasnyszu, zwanego dalej: "P.I.N.B. w Przasnyszu" lub "organem I instancji" z dnia 12 marca 2013 r., znak: [...] na podstawie art. 105 k.p.a. ponownie umorzono postępowanie prowadzone w sprawie wykonania drzwi. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej: "M.W.I.N.B." lub "organem II instancji", decyzją z dnia 13 czerwca 2013r., Nr [...], uchylił w całości w/w decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1798/13 uchylił decyzję organu wojewódzkiego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ orzekł z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ zobowiązany był do jej merytorycznego rozpoznania, przy czym powinien ocenić kwestię prawidłowości lokalizacji spornych drzwi wejściowych w kontekście dopuszczalnych odległości od granicy z działką sąsiednią, określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 2002r.

M.W.I.N.B. decyzją z dnia 28 sierpnia 2014r., nr [...], uchylił w całości decyzję P.I.N.B. w Przasnyszu z dnia 12-03-2013r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.) – zwanej dalej: "Prawem budowlanym", orzekł: o odmowie nałożenia na uczestników obowiązku wykonania robót budowlanych w sprawie dotyczącej wykonania drzwi zewnętrznych w ww. budynku

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ powołał się na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p p s a.", zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Organ, odnosząc się do kwestii lokalizacji w/w drzwi w kontekście dopuszczalnych odległości od granicy z działką sąsiednią określonych w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015, poz. 1422), zwanym dalej: "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych", stwierdził , ze zawarte tam regulacje odnoszą się do ścian zwróconych do granicy z nieruchomością sąsiednią. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy sporny otwór drzwiowy usytuowany jest w ścianie zwróconej w kierunku działki uczestników, co prowadzić musi do wniosku, że przepisy ww. rozporządzenia pozostają bez wpływu na lokalizację w/w drzwi.

Ponadto, organ wskazał, że drzwi powstały przed datą zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w tym budynku, co wynika z rysunków załączonych do zgłoszenia, a roboty te nie dotyczyły przedmiotowych drzwi. Tym samym za sprzeczne ze stanem faktycznym uznał zapis znajdujący się w protokole z kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 13 czerwca 2011r., z którego wynika, iż wykonanie spornych drzwi było zgodne z dokonanym zgłoszeniem. Jak wskazał organ odwoławczy, oświadczenia uczestnika, które w świetle powyżej przedstawionego wywodu uznać należy za wiarygodne (notatka służbowa organu pierwszej instancji z dnia 25 stycznia 2013r.) - sporne drzwi istniały już w chwili przekazania w/w osobie gospodarstwa rolnego na podstawie darowizny tj. w 2009r.

Organ ten wskazał także, że nie ma podstaw do ustalenia, czy drzwi przewidziane były w pierwotnej dokumentacji projektowej na podstawie, której obiekt powstał. Dokumenty zostały zniszczone po upływie 5 lat, a właściciel odpisami nie dysponuje. Organ stwierdził, ze w tych okolicznościach dokonane zostały aktualnie oględziny drzwi, które potwierdziły, że zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną.

Dodatkowo organ wskazał, ze gdyby nawet przyjąć, że drzwi powstały w warunkach samowoli w 2011r., to postępowanie nadzoru budowlanego musiało by, jak przy poczynionych ustaleniach, prowadzone być na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, skarżący wniósł o jej chylenie, wskazując na naruszenie (niesprecyzowanych) przepisów procesowych, które doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, stwierdził, że organ drugiej instancji w pełni zastosował się do wytycznych zawartych w ww. wyroku z dnia 8 stycznia 2014r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1798/13, prawidłowo przeprowadził w sprawie postępowanie uzupełniające i podjął prawidłowe rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji stwierdził, że w okolicznościach mniejszej sprawy postępowanie organu nadzoru budowlanego, prowadzone zasadnie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, nie wymagało nałożenia na uczestników - właścicieli obiektu żadnych nakazów wynikających z przepisów prawa, w szczególności z rozporządzenia w sprawie ww. rozporządzenia.

Sąd ten wyyjaśnił, że jak zostało to dodatkowo i szczegółowo opisane przez obecnego na rozprawie pełnomocnika skarżącego, drzwi są usytuowane w ścianie budynku, która leży prostopadle do granicy z działką sąsiednią. Tym samym nie ma do nich zastosowania wymóg ulokowania ich w odległości 4 m od granicy. Ponadto, co nie było kwestionowane w sprawie ich stan techniczny ustalony przez organ nie budzi zastrzeżeń. Sąd podziela również argumentację organu - bez względu na to, kiedy drzwi zostały ulokowane, ich byt prawnych należało badać na podstawie art. 51 Prawa budowlanego.

Kierując się powyższą argumentacją Sąd I instancji, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej: "p.p.s.a.".

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane, w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż zasadna jest odmowa nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych w budynku inwentarsko - składowym zlokalizowanym na działce uczestników.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w 2011 r. bez wymaganego pozwolenia podczas remontu budynku inwentarsko - składowego na nieruchomości stanowiącej własność uczestnika zostały wykonane drzwi zewnętrzne poprzez przerobienie znajdującego się uprzednio okna w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Na powyższe wskazuje znajdujące się w aktach sprawy przedłożone przez niego, oświadczenie kierownika budowy J.M. z dn. 22.10.2013 r. z którego wynika iż otwór okienny w trakcie przebudowy budynku inwentarskiego przez uczestników, został zastąpiony otworem drzwiowym i zostały zamontowane drzwi, a powyższe prace nie zostały objęte zgłoszeniem dokonanym przez uczestnika zamiaru dokonania robót budowlanych w tym budynku. Wywodzono, że w świetle powyższego niewiarygodne jawi się oświadczenie złożone przez uczestnika, iż sporne drzwi istniały już w chwili przekazania w/w osobie gospodarstwa rolnego na podstawie umowy darowizny zawartej w 2009 r., co oznacza, że w sprawie występuje samowola budowlana.

Zacytowano pełne brzmienie przepisu art. 51 Prawa budowlanego.

Podniesiono, że prawidłowa interpretacja art. 51 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie powinna prowadzić do wniosku, iż organ administracyjny winien na uczestnika K. T. nałożyć obowiązek dokonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego zgodnego z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera jedynie jeden zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż zasadna jest odmowa nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych w budynku inwentarsko - składowym zlokalizowanym na działce uczestników.

Zarzut ten został jednakże wadliwie skonstruowany, co uniemożliwia jego merytoryczną analizę. Przepis art. 51 ust. 1 składa się z trzech punktów, lecz nie został wskazany żaden z nich, co sprawia, że nie jest wiadomym, jaki w istocie przepis został zaskarżony. Ponadto sposób naruszenia tak określonego przepisu sformułowano jedynie, jako błędną jego wykładnię.

W orzecznictwie przyjmuje się, że aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), powinien wskazywać nie tylko konkretny przepis naruszony przez sąd (prawidłowo zresztą określony), ale również wskazanie na czym, zdaniem skarżącego, polega niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. FSK 11/04, nie publ.). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zawarty w niej zarzut naruszenia prawa materialnego został sformułowany w sposób nieprawidłowy, ponieważ nie wskazano w nim, nie tylko już właściwej jednostki redakcyjnej, ale też nie dookreślono na czym polega właściwa jego wykładnia. Tymczasem związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesienie się do tak wskazanego zarzutu. W tym miejscu należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. A zatem warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepisów postępowania i w jaki sposób miał doznać naruszenia ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96).

Na marginesie należy też zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytaczano okoliczności faktyczne mające świadczyć o odmiennym momencie powstania kwestionowanych drzwi, niż moment przyjęty przez organy. Należy więc stwierdzić, że twierdzenia co do wadliwie ustalonego zdaniem strony skarżącej kasacyjnie stanu faktycznego, nie mogą odnieść skutku bez jednoczesnego postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie w podstawie skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalono skargę kasacyjną.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 207 § 2 p.p.s.a., zważając na trudną bytowo sytuację skarżącego.