Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 6/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2004-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 103 par.2
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 a i c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie NSA Krystyna Sidor (spr.), Bogusław Wiśniewski asesor WSA, Protokolant st. insp. Elżbieta Czarnecka, po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2004 r. sprawy ze skargi M. i S. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. znak: [...], które nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M . i S. M. 10 / dziesięć / zł. kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity: w Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ - po rozpatrzeniu odwołania M. i S.M. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...], nakazującą M. i S.M. dokonanie rozbiórki samowolnie pobudowanego doziemnego przyłącza telefonicznego o długości 53 mb, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w H. oraz w części pasa drogowego ulicy [...] wraz z uporządkowaniem terenu działki na koszt zobowiązanych.

W motywach podano, że decyzją ostateczną z dnia [...] r. znak: [...] organ II instancji utrzymał decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , nakazującą M. i S.M. rozbiórkę doziemnego przyłącza telefonicznego o długości 53 mb samowolnie wykonanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w H. oraz w części pasa drogowego ulicy [...]

Po rozpoznaniu skargi M. i S.M. na powyższą decyzję ostateczną Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 28 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Lu 443/00 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w świetle zgromadzonych w aktach sprawy materiałów nie budzi wątpliwości ustalenie, iż przedmiotowe przyłącze telefoniczne skarżący wybudowali bez wymaganego pozwolenia na budowę. Istotną, a sporną między stronami okolicznością jest natomiast to, czy obiekt ten został wybudowany przed czy po 1 stycznia 1995 r. Wyjaśnienie tej kwestii ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zależy od niej zastosowanie /lub nie/ nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./.

W ocenie Sądu skarga M. zasługiwała na uwzględnienie, albowiem z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa zaskarżona decyzja została wydana bez zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w następstwie czego nie wyjaśniono należycie istotnych okoliczności sprawy. Dokonana ocena materiału dowodowego naruszyła zasadę swobodnej oceny dowodów /art. 80 kpa/, a uzasadnienie faktyczne decyzji nie odpowiadało wymogom art. 107 § 3 kpa.

W rozpatrywanej sprawie zachodzi bowiem sprzeczność między twierdzeniami skarżących oraz świadków S.C. i W.I. iż przyłącze było wykonane w 1994 r., a zainteresowanej A.S. i zgłoszonych przez nią świadków J.Z. oraz J.S., według których miało to miejsce 13 listopada 1999 r. Zdaniem Sądu w przypadku ujawnionej sprzeczność w zeznaniach świadków należało rozważyć, czy osoby te nie powinny być przesłuchane bezpośrednio przez organ po uprzedzeniu ich o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania /art. 83 § 3 kpa/. to samo odnosi się do przesłuchania stron /art. 86 kpa/.

Ponadto Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji nie zostało wyjaśnione, z jakich przyczyn nie uwzględniono wniosków dowodowych zawartych w piśmie skarżących z dnia 27 stycznia 2000 r. o zażądanie stosownych informacji z Rejonu Telekomunikacji odnośnie wykonanej usługi instalacyjnej na nieruchomości inwestorów, nadesłania kart pracy z tej usługi i ewentualne przesłuchanie w charakterze świadków wykonujących ją monterów.

Zaskarżona decyzja nie wyjaśniła również czy istotnie przez Prokuraturę Rejonową zostało wszczęte postępowanie karne przeciwko pracownikom PINB . Gdyby tak było i gdyby to postępowanie było wszczęte z powodu niniejszej sprawy, w czasie gdy toczyło się w niej postępowanie administracyjne, pracownicy organu I instancji podlegaliby wyłączeniu od udziału w postępowaniu z mocy art. 24 § 1 pkt 6 kpa.

Mając na uwadze wymóg art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74, poz. 368/, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia – organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę samowolnej budowy przyłącza telefonicznego przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające.

Wypełniając jedno z zaleceń Sądu organ II instancji wezwał strony i zgłoszonych przez nie świadków do osobistego stawienia się w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu 17 kwietnia 2002 r. celem złożenia zeznań w sprawie terminu realizacji doziemnego przyłącza telefonicznego o długości 53 mb, wybudowanego samowolnie na działce nr [...] przy ul. [...] w H. oraz w części pasa drogowego ulicy [...]

J.Z. i J.S. pouczeni o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań potwierdzili złożone wcześniej oświadczenia, że budowa omawianego przyłącza miała miejsce późną jesienią 1999 r., precyzując przy tym dokładnie przebieg realizowanej trasy przyłącza. Swoje oświadczenie potwierdziła również A.S..

S.C., jedyny świadek ze strony wnioskodawców M. który stawił się na wezwanie zeznał, że pisząc oświadczenie z dnia 11 stycznia 2000 r. w sprawie budowy w 1994 r. przyłącza telefonicznego myślał o budowie przyłącza do starego budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] w H. W budynku tym wówczas mieszkał, a na potwierdzenie tego faktu załączył do protokołu przesłuchania świadka kopię 6 i 7 strony dowodu osobistego, wydanego przez Burmistrza Miasta. S.C. zeznał również, że w miejscu gdzie obecnie został pobudowany przez małżonków M. nowy budynek mieszkalny był sad, stał kurnik i inne budynki gospodarcze.

Na przesłuchanie nie stawił się natomiast i nie złożył zeznań drugi świadek zgłoszony przez wnioskodawców – W.I., który pokwitował odbiór prawidłowo doręczonego wezwania 4 kwietnia 2000 r. /zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach II instancji/. Wyjaśnić przy tym należy, że w dniu wskazanym przez WINB, tj. 17 kwietnia 2002 r. około godz. 9,00 W.I. zgłosił się osobiście w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego i oświadczył, iż nie będzie mógł uczestniczyć w przesłuchaniach, ponieważ jest chory i idzie do lekarza. Nie przedłożył jednak organowi odwoławczemu żadnych dowodów potwierdzających jego chorobę.

Przy przesłuchaniach świadków nie uczestniczyli M. i S.M., którym zgodnie z przepisami art. 79 § 1 i § 2 kpa organ II instancji zapewnił prawo wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań świadom i składania wyjaśnień, wysyłając zawiadomienie o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu na czternaście dni przed terminem.

Ponadto uzupełniając materiał dowodowy organ odwoławczy wystąpił do Prokuratury Rejonowej z zapytaniem, czy w rozpatrywanej sprawie prowadzone było postępowanie karne przeciwko pracownikom Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Z przekazanej przez Prokuraturę informacji wynika, że postępowania o numerach [...] i [...], wskazanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, nie były prowadzone przez Prokuraturę Rejonową. Wszczęte było tylko postępowanie przygotowawcze nr [...] w sprawie M. przekroczenia uprawnień oraz naruszenia danych osobowych na szkodę M. i S.M.. przez miejscowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a więc o czyn z art. 231 § 1 kk i inn. oraz art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych /Dz.U. Nr 133, poz. 883/.

Jednakże wobec braku ustawowych znamion czynów zabronionych postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] dochodzenie zostało umorzone.

Po rozpoznaniu zażalenia S. i M. małżonków M. na powyższe postanowienie Sąd Rejonowy I Wydział Karny postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...]utrzymał w mocy postanowienie o umorzeniu dochodzenia. Oba ww. postanowienia Prokuratura Rejonowa przekazała organowi odwoławczemu przy piśmie z dnia 16 września 2002 r. sygn. akt [...]

Na podstawie otrzymanych dokumentów organ II instancji stwierdził, że w sprawie niniejszej nie wystąpiła przesłanka określona w art. 24 § 1 pkt 6 kpa, uzasadniająca wyłączenie od udziału w postępowaniu pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego.

Wypełniając kolejne zalecenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy wystąpił do [...] o udzielenie informacji odnośnie usługi instalacyjnej wykonanej na nieruchomości inwestorów, na którą powołują się małż. M. w piśmie z dnia 27 stycznia 2000 r. Wprawdzie Biura Obsługi [...] nie udzieliły jasnych i wyczerpujących odpowiedzi na pytania stawiane przez organ nadzoru budowlanego II instancji, to jednak na podstawie pism z dnia 5 lipca 2002 r. i 27 listopada 2002 r. o wspólnym znaku: [...] oraz zeznań świadków można było stwierdzić, że doziemne przyłącze telefoniczne o długości 53 m, zlokalizowane na działce nr [...]przy ul. [...] oraz w części pasa drogowego ulicy [...] w H., zostało wykonane po 1 stycznia 1995 r., tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./.

Dokonana przez M. i S.M. samowola budowlana podlega więc sankcjom art. 48 cyt. ustawy Prawo budowlane, który nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek wydania wyłącznie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

W świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów organ odwoławczy uznał, iż nie mógł podjąć innej decyzji niż utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji nakazującej rozbiórkę przyłącza telefonicznego.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. i M.M. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego /art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane/ oraz zasad postępowania administracyjnego. Skarżący wywodzili, że wbrew zaleceniom zawartym w wyroku NSA w sprawie II SA/Lu 443/00 z dnia 26 listopada 2001 r. organy administracji nadal nie ustaliły daty zakończenia budowy przyłącza telefonicznego, a które – zdaniem skarżących – było zrealizowane przed 1 stycznia 1995 r. Dowolne przyjęcie, że budowa przyłącza miała miejsce jesienią 1999 r. pozostaje w sprzeczności z pismem Rejonu Telekomunikacji z 7 grudnia 1999 r., iż w kwietniu 1999 r. uruchomione zostały po już istniejącym przyłączu dwa łącza telefoniczne.

Ponadto skarżący podnosili, że nie byli zawiadomieni o terminie przesłuchania świadków, przez co nie mogli zadawać pytań świadkom ani też sami złożyć zeznań.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – uchwałę 7 z dnia 15 maja 2000 r. w sprawie OPS 20/99 skarżący uważają, że przyłącze telefoniczne jest urządzeniem budowlanym w stosunku do którego nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Zwrócono uwagę, że przeprowadzono dodatkowe postępowanie wyjaśniające w trakcie którego wysłano skarżącemu a także świadkom wezwania do osobistego stawiennictwa w dniu 17 kwietnia 2002 r. celem złożenia zeznań. Wezwanie skarżący odebrali dopiero w dniu 18 kwietnia 2002 r., choć przesyłka była do nich awizowana po raz pierwszy w dniu 4 kwietnia 2002 r., a zatem zdaniem organu należało uznać, iż doręczono ją z datą 11 kwietnia 2002 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana bez wyjaśnienia sprawy, a zatem z naruszeniem zasad postępowania, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją tego uchybienia jest naruszenie prawa materialnego – art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./.

Mimo przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego organ administracji nadal nie ustalił w sposób niewątpliwy daty budowy przedmiotowego przyłącza telefonicznego o długości 53 mb.

Szczegółowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji opisuje czynności wykonane przez organ po uchyleniu przez NSA poprzedniej decyzji z dnia [...]r., jednakże poczynione przez organ ustalenia są oparte jedynie na części zebranych dowodów, a pomijają dowody przeciwne przez co ustalony stan faktyczny sprawy należy uznać za dowolny.

Bezsporne jest w sprawie, że przyłącze telefoniczne na działce skarżących zostało wykonane bez pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek A.S. z dnia 15 listopada 1999 r. Na podstawie późniejszych zeznań A.S. oraz świadków J.Z. i J.S., którzy potwierdzili budowę przez skarżących przyłącza telefonicznego do nowego budynku mieszkalnego – jesienią 1999 r. – organ administracji ustalił iż budowa ta miała miejsce po 1 stycznia 1995 r.

Tymczasem wskazana przez w/w świadków data realizacji przyłącza pozostaje w oczywistej sprzeczności z dowodem jakim jest pismo z [...] – Biuro Obsługi Klientów z dnia 5 lipca 2002 r. z załącznikami /k.42/ potwierdzające wykonanie na rzecz skarżących usługi zainstalowania urządzenia abonenckiego w dniach 9 kwietnia 1999 r. i 21 kwietnia 1999 r. oraz faktury za usługi telekomunikacyjne na rzecz S.M. za okres od 1 kwietnia 1999 r. do 31 maja 1999 r. /k. 7/.

Oczywistym jest zatem, że jakieś przyłącze telefoniczne musiało istnieć na działce skarżących przed zainstalowaniem stacji telefonicznej w kwietnia 1999 r. Organ nie wyjaśnił, którędy przebiegało wówczas przyłącze – czy w miejscu na jakie wskazuje A. S. czy prowadzone było od starego domu mieszkalnego.

Nie można wykluczyć, że było to przyłącze, o którym mówi skarżący przeprowadzone w 1994 r., a którego realizację potwierdza świadek S. C.

Organ administracji nadal kwestii tej nie wyjaśnił. Próba przesłuchania stron i świadków w dniu 17 kwietnia 2002 r. nie dała odpowiedzi na istotne w sprawie pytanie i nie wyjaśniła zagadnień na jakie zwracał uwagę Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] r. wskazując zwłaszcza na potrzebę przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków S. C. i W. I. a także stron. Jeśli w dniu 17 kwietnia 2002 r. skarżący i świadek W. I. nie stawili się na wyznaczony termin, należało wyznaczyć nowy termin przesłuchania, aby dowód przeprowadzić zwłaszcza, że do skarżących nie dotarło przed dniem 17 kwietnia 2002 r. zawiadomienie o dacie przesłuchania.

Powyższe oznacza, że decyzje organów obu instancji wymagają uchylenia jako wydane z naruszeniem zasad postępowania, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w kontekście zastosowania właściwego przepisu prawa materialnego. Data budowy przedmiotowego przyłącza rozstrzygać bowiem będzie o tym, czy w sprawie będą miały zastosowanie i które przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 106, poz. 1126 ze zm./.

Gdyby organ ustalił, że przyłącze zostało zrealizowane po dniu 1 stycznia 1995 r., i doprowadzono je do już istniejącego nowego budynku mieszkalnego – to wówczas stanowiłoby ono urządzenie budowlane, a jego wykonanie nie byłoby realizacją obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego /uchwała 7s z 15 maja 2000 r. OPS 20/99 /ONSA 4/2000 p. 133/.

Budowa przyłącza po dniu 1 stycznia 1995 r. lecz przed realizacją nowobudowanego domu mieszkalnego – uzasadniałaby zastosowanie w sprawie art. 48 Prawa budowlanego, natomiast realizacja przyłącza przed dniem 1 stycznia 1995 r. – wykluczałaby wydanie nakazu rozbiórki, na podstawie tegoż przepisu, co wynika z art. 103 § 2 tegoż prawa budowlanego.

Z tych względów i na mocy art. 145 § 1 pkt 1a i c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 132 poz. 1270/ orzeczono jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 tejże ustawy.