Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 857/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2a, art. 64b § 1, art. 64c § 1 i § 6, art. 64e, art. 151a § 1 i § 3, art. 200, art. 205 § 1, art. 210 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 8, art. 12, art. 136, art. 138 § 1 i § 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 103 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 6 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej A. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 06 września 2021 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania J. B., uchyliło w całości decyzję nr [...] z [...] lutego 2021 r. o warunkach zabudowy, wydaną przez Prezydenta Miasta P., i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem datowanym na [...] października 2018 r. (data wpływu do organu: [...] listopada 2018 r.) A. P. (dalej jako "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") wystąpiła do Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem Miasta", lub "organem I instancji") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku gospodarczego, przebudowanego na cele mieszkalne, mieszczącego się w głębi działki nr. ewid. [...] oraz [...] w P. przy ul. [...], obr. G..

Decyzją nr [...] z [...] marca 2019 r. Prezydent Miasta odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Decyzję tę uchyliło SKO – decyzją z [...] września 2019 r. (nr [...]) – i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją nr [...] z [...] lutego 2020 r. Prezydent Miasta ponownie odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Decyzja ta także została uchylona przez SKO – decyzją z [...] sierpnia 2020 r. (nr [...]) – a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Przywołaną na wstępie decyzją nr [...] z [...] lutego 2021 r. (zwaną też dalej "Decyzją WZ") Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], arkusz [...], obręb G., położonych w P. przy ulicy [...] – dla potrzeb postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla m. P. (dalej w skrócie "PINB"). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w związku z postępowaniem prowadzonym przez PINB, w ramach którego organ ten zobowiązał współwłaścicieli do wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odnosząc się do wyrażonej w decyzji kasacyjnej SKO sugestii o "ewentualnej zasadności umorzenia postępowania administracyjnego", Prezydent Miasta stwierdził, że po przeanalizowaniu orzecznictwa uznał, iż postępowanie to – dotyczące obiektu, który, jak ustalił PINB, został wybudowany bez pozwolenia na budowę przed 01 stycznia 1995 r. – prowadzone jest zasadnie i brak podstaw do jego umorzenia jako bezprzedmiotowego. Nadto organ I instancji zauważył, że jeśli zdaniem SKO poprzednia decyzja (odmowna) w zakresie warunków zabudowy była dotknięta błędem natury prawnej, polegającym na wydaniu decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe, to SKO rozpoznając odwołanie winno uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie.

Odwołanie od Decyzji WZ wniosła J. B., która zarzuciła, że przedmiotowy budynek jest samowolą budowlaną, która "rażąco łamie prawo budowlane".

Uchylając Decyzję WZ i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – przywołaną na wstępie decyzją z [...] września 2021 r. – SKO w uzasadnieniu stwierdziło, że jeżeli ustalono, iż obiekt budowlany, w sprawie którego wszczęto postępowanie, został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę przed 01 stycznia 1995 r., to powinny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Jednak żadne z tych przepisów nie pozwalają organom nadzoru budowlanego na nałożenie na właściciela obiektu (inwestora) obowiązku przedstawienia aktualnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czy też wystąpienia do właściwego organu o wydanie takiej decyzji. Powyższe, zdaniem SKO, "powoduje ewentualną zasadność umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy, w ramach tzw. postępowania legalizacyjnego (w trybie Prawa budowlanego z 1974r.)". Następnie, w ramach merytorycznej oceny decyzji Prezydenta Miasta, SKO wskazało, że jego poważne wątpliwości budzi stwierdzenie organu I instancji, iż w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięto wyłącznie o potencjalnej możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji, bez precyzowania dokładnej jej lokalizacji względem granic działek sąsiednich – w odniesieniu do budynku już istniejącego i wobec prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Ponadto zaznaczyło, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. nie jest aktem prawa miejscowego. W ocenie SKO, w toku postępowania organ I instancji naruszył także przepisy prawa procesowego: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego – jak wskazało SKO – "podczas ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji winien uwzględnić treść uzasadnienia nin. decyzji administracyjnej. Nadto organ I instancji winien odnieść się również do wniosku strony o przeprowadzenie mediacji."

Sprzeciw od opisanej decyzji SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła A. P., podkreślając w nim, że od kilku lat usiłuje dopełnić formalności, których jej ojciec (inwestor), L. K., nie dopełnił za życia – co jest źródłem stresu dla niej i członków jej rodziny (brata, mamy). Skarżąca zaznaczyła, że w ostatnim czasie weszła w życie ustawa o uproszczonej procedurze legalizacyjnej. Brak warunków zabudowy sprawia, iż nie może z niej skorzystać. Kolejna ustawa, o budowie do 70 m2, jest aktualnie rozpatrywana przez Sejm. Skarżącej mały domek ma [...] m2. Został zbudowany w [...] roku. Ustawy pomocne obywatelom są uchwalane, a Skarżąca i jej rodzina żyją w strachu, że ich dom zostanie zrównany z ziemią.

Przekazując ww. sprzeciw Sądowi, SKO podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2022 r. skarżąca podkreśliła, że zaistniała sytuacja jest dla niej niezrozumiała i bardzo stresująca, gdyż otrzymuje sprzeczne wiadomości. Warunki zabudowy zostały cofnięte, mimo iż odwołanie sąsiadki zostało przez organ I instancji uznane za bezzasadne, a w PINB skarżąca została powiadomiona o wszczęciu uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

W związku z postanowieniem Sądu z 10 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 857/21, oraz zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z [...] maja 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z [...] maja 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 u-COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a."). Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 06 września 2021 r. (nr [...]), uchylającej decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 2021 r. (nr [...], znak: [...]) o warunkach zabudowy – został wniesiony w niniejszej sprawie przez A. P.. W nawiązaniu do zgłaszanych przez nią obiekcji (zob. pismo procesowe z [...] kwietnia 2022 r.) należy w tym miejscu wyjaśnić, że jest ona określana mianem strony "skarżącej", gdyż w świetle przepisów p.p.s.a. "skarżącym" jest nie tylko podmiot wnoszący skargę, ale również wnoszący sprzeciw (zob. art. 64c § 1 i § 6 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę obu ww. rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 503; w skrócie "u.p.z.p.").

Jednakże w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. – który to przepis stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6".

Przechodząc do oceny stanowiska SKO w kwestii zasadności uchylenia przezeń decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – w kontekście przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w nim wytycznych co do dalszego postępowania – należy zauważyć, że z przywołanego przepisu wynika, iż dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że: (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji SKO w powyższym zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania o zasadności uwzględnienia sprzeciwu z tego względu, że organ II instancji nie wykazał należycie ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Wypada w tym miejscu podkreślić, że cytowany przepis stanowi odstępstwo od przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy wybierając to odstępstwo nie może więc ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz, ewentualnie, z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13.03.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Art. 138 § 2 k.p.a. winien być więc wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Użyty w cytowanym art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest niewątpliwie zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna (kasatoryjna) – jest dopuszczony jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14; dostępne w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) trafnie podkreślił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku ponownego w pełni merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie w kontrolowanej sprawie nie wystąpił tak rozumiany przypadek uzasadniający w sposób niewątpliwy wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W motywach zaskarżonej decyzji nie wykazano bowiem w dostatecznym stopniu ziszczenia się określonych w ww. przepisie przesłanek mówiących o (istotnym) naruszeniu przepisów postępowania oraz, w związku z tym, o pozostawaniu do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie wynika z nich także brak możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Co więcej, z motywów zaskarżonej decyzji nie wynika, aby ta ostatnia kwestia była w ogóle przez SKO badana (znamienne, że przepis art. 136 § 1 k.p.a. nie został w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołany ani razu).

Z zamieszczonych w motywach zaskarżonej decyzji uwag poświęconych ocenie decyzji organu I instancji można zaś wnioskować, że skład orzekający SKO swe kasacyjne rozstrzygnięcie oparł przede wszystkim na stwierdzeniu "ewentualnej zasadności umorzenia prowadzonego postepowania administracyjnego", z uwagi na brak, zdaniem tego organu, podstawy prawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzji w.z.") w ramach postępowania legalizacyjnego prowadzonego w stosunku do budynku powstałego przed 1995 r. Innymi słowy, podstawowe wytyki organu II instancji ogniskowały się wokół kwestii dopuszczalności ("przedmiotowości") prowadzenia postępowania lokalizacyjnego i wydania decyzji w.z. na potrzeby ("w ramach") postępowania legalizacyjnego w stosunku do budynku wybudowanego bez pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r.

W ocenie Sądu nie jest to jednak kwestia faktyczna, wymagająca "wyjaśnienia" przez organ I instancji w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a., lecz kwestia prawna, która powinna była zostać kategorycznie przesądzona przez SKO. Zwrócił już zresztą na to uwagę Prezydent Miasta w swej decyzji z [...] lutego 2021 r. – w nawiązaniu do analogicznego stanowiska zajętego przez SKO w poprzedniej decyzji kasacyjnej tego organu (z [...] sierpnia 2020 r.) – trafnie stwierdzając, że jeśli zdaniem SKO zaskarżona odwołaniem decyzja organu I instancji była dotknięta błędem natury prawnej, polegającym na wydaniu decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe, to SKO powinno, orzekając w II instancji, uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie.

Tymczasem w kontrolowanej sprawie SKO, zamiast, uchyliwszy decyzję organu I instancji, orzec zarazem – konsekwentnie – reformatoryjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., sięgnęło po art. 138 § 2 k.p.a. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Trudno ocenić to inaczej niż jako "unik", mający zdjąć z organu II instancji ciężar merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jest to tym bardziej niezrozumiałe w sytuacji, gdy SKO jednoznacznie stwierdziło w motywach swej decyzji, że przyjmuje za prawidłową tę linię orzeczniczą, zgodnie z którą brak jest podstaw prawnych do żądania wydania decyzji w.z. w przypadku legalizacji samowoli budowlanych, o których mowa w art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.; w skrócie "Prawo budowlane z 1994 r." lub "p.b.1994").

W tym miejscu należy zaznaczyć, że z uwagi na zarysowaną wyżej konstrukcję prawną sprzeciwu od kasacyjnej decyzji administracyjnej oraz wiążące się z tym istotne zawężenie kognicji sądu administracyjnego, a także znaczące odrębności (ograniczenia) proceduralne postępowania sądowego inicjowanego takim sprzeciwem – przede wszystkim w postaci braku udziału pozostałych (oprócz wnoszącej sprzeciw; zob. art. 64b § 3 p.p.s.a.) stron postępowania administracyjnego (tu zwłaszcza: J. B., która skarżyła decyzję Prezydenta Miasta) oraz niezaskarżalności wyroku uwzględniającego sprzeciw (zob. art. 151a § 3 p.p.s.a.) – Sąd w niniejszym postępowaniu nie był władny wypowiedzieć się wiążąco w kwestii zasadności, bądź nie, ww. stanowiska organu II instancji o braku podstaw prawnych do wydawania decyzji w.z. na potrzeby postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. poz. 229, z późn. zm.; w skrócie "Prawo budowlane z 1974 r." lub "p.b.1974"). Dlatego jedynie ubocznie wypada zauważyć, że powyższa kwestia – o charakterze ewidentnie materialnoprawnym (i dlatego też wymykająca się kognicji Sądu w niniejszym postępowaniu) – nie przedstawia się w praktyce tak jednoznacznie, jak to zostało zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego można bowiem spotkać również pogląd prawny odmienny od przyjętego przez SKO. Przykładowo, w wyroku NSA z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2174/15 (CBOSA), stwierdzono, że: "Z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) wynika, że w odniesieniu do samowoli powstałych przed 1 stycznia 1995 r. mają zastosowanie przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego. Kwestia ta nie budzi już żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że ocenę skutków samowoli budowlanej popełnionej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. ocenia się według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. W rozpoznawanej sprawie są to przepisy obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [...]. Wobec tego jeśli istnieje potrzeba ustalenia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. to podstawą tego ustalenia może być albo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albo decyzja o warunkach zabudowy terenu w przypadku nieuchwalenia przez gminę planu miejscowego."

Powracając do głównego nurtu rozważań, należy stwierdzić, że SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazało, aby decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, i to w stopniu wymagającym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie określonym w art. 138 § 2 k.p.a. Takiego dowodu nie stanowią ogólnikowe i li tylko gołosłowne (by nie rzec: "rytualne") twierdzenia SKO o naruszeniu przez organ I instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Gołosłowność tych twierdzeń obnaża treść wytycznych, w których SKO nie skonkretyzowało, jakie to okoliczności faktyczne wymagają wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a jedynie ogólnikowo poruczyło "uwzględnić treść uzasadnienia nin. decyzji". Tymczasem z tego uzasadnienia wynika, że sygnalizowane przez SKO "wątpliwości" i polemika ze stanowiskiem organu I instancji nie dotyczą okoliczności faktycznych, lecz w zasadzie wyłącznie kwestii prawnych – na czele z zagadnieniem istnienia podstaw prawnych do wydawania decyzji w.z. w tej sprawie – których rozstrzygnięcie leży w kompetencjach organu odwoławczego. Taki też charakter mają poruszone ponadto przez SKO zagadnienia: statusu studium (jako nie-aktu prawa miejscowego) oraz dopuszczalności i konieczności sprecyzowania w Decyzji WZ lokalizacji spornego budynku względem granic działek sąsiednich.

Ubocznie wypada zauważyć, że w świetle aktualnych stanowisk stron postępowania sądowego za niewyjaśnioną okoliczność faktyczną może uchodzić doprecyzowanie czasu wzniesienia spornego budynku. Według organów budynek ten istnieje bowiem "co najmniej od [...] r.", podczas gdy skarżąca w sprzeciwie podała jako datę budowy dokładnie rok [...]. W ocenie Sądu kwestia ta nie ma jednak istotnego znaczenia w kontrolowanej sprawie. Albowiem nawet gdyby okazało się, że sporny budynek powstał przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1974 r., to do jego legalizacji i tak znajdowałyby zastosowanie przepisy tej właśnie ustawy. Jak bowiem trafnie zauważa się w orzecznictwie (por. m.in. wyroki NSA: z 29.11.2016 r., II OSK 496/15; z 14.12.2017 r., II OSK 667/16; dostępne w CBOSA), w Prawie budowlanym z 1974 r. (odmiennie niż w p.b.1994) brak jest przepisów przejściowych, z których by wynikało, że do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed wejściem jej w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Stąd wniosek, że do obiektów, które zostały wybudowane przed dniem 1 marca 1975 r., stosuje się p.b.1974, a nie ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46, z późn. zm.).

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał, że przyczyny wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniały wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Z tego względu, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (100 zł).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji uwzględni przedstawione wyżej uwagi, wskazania i oceny prawne, i ponownie rozpatrując sprawę będzie zmierzał do jej merytorycznego (tj. na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) rozstrzygnięcia.