Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1495/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 §1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Artur Kuś (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi B. K., A. K., M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Przedmiotem skargi B. K., M. K. oraz A. K. (dalej: "skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") z [...]czerwca 2020 r., znak [...], wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Pismem z [...] czerwca 2018 r. skarżący wystąpili do Wojewody [...] ("organ I instancji", "Wojewoda") o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z[...] grudnia 1977 r., znak [...], wydanej w sprawie zatwierdzenia pod względem urbanistycznym przebiegu magistrali wodociągowej ⌀ 1200 mm [...] w [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...], wydanej na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] II [...]. We wniosku skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazali na rażące naruszenie prawa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji. Podnieśli, że nie wszystkie strony – współwłaściciele nieruchomości, brały udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z [...] grudnia 1977 r., a także że w decyzji nie zostały wskazane strony postępowania i nie została ona im doręczona. Ponadto we wniosku podkreślono, że decyzja nie zawiera oznaczenia organu, który ją wydał, ponieważ w nagłówku wskazany został "Zarząd Rozbudowy [...]", niebędący organem państwowym. Pełnomocnik skarżących wskazał również, na wadliwość podpisu, którym została opatrzona przedmiotowa decyzja.

Pismem z [...] maja 2019 r. Wojewoda poinformował strony postępowania o wszczęciu, na wniosek skarżących, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] grudnia 1977 r.

Decyzją z [...] lipca 2019 r., znak: [...], organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] grudnia 1977 r., wskazując, że pismo znajdujące się w aktach sprawy, zatytułowane jako "decyzja" i opatrzone datą [...] grudnia 1977 r., decyzją administracyjną nie jest. Decyzja ta została uchylona przez organ II instancji decyzją z [...] października 2019 r., znak: [...], a sprawa została przekazana Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia.

W ramach ponownego rozpoznania sprawy, Wojewoda uzyskał od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji oryginały posiadanych przez ten podmiot dokumentów, w tym kopię odpisu decyzji Prezydenta z [...] grudnia 1977 r.

3. Decyzją z [...] lutego 2020 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a.") i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej: "p.b.") odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] grudnia 1977 r.

Po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy organ I instancji wskazał na okoliczności, które warunkują jego właściwość do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżących. Następnie poinformował, że w okresie, w którym wydano decyzję Prezydenta z [...] grudnia 1977 r., decyzje administracyjne były pisane na maszynie w wielu kopiach jednocześnie przy zastosowaniu kalki maszynowej

Wojewoda wskazał, że w pierwszej kolejności należało ustalić, czy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpił uprawniony podmiot. Na podstawie dokumentów organ I instancji stwierdził, że w wyniku podziału działki [...], wymienionej w treści decyzji Urzędu Dzielnicy [...]-[...] z [...] listopada 1978 r., znak [...](zezwalającej na przeprowadzenie robót w pasie szer. 20-40 m, związanych z budową magistrali wodociągowej ⌀ 1200 [...] – [...] na nieruchomościach położonych w gm. [...], [...], [...], [...]), powstała nieruchomość składająca się z działek [...] i [...], której to właścicielami są skarżący. Wojewoda przyjął, że wnioskodawcy są uprawnionymi stronami postępowania.

Następnie Wojewoda wskazał, że niezasadnym jest zarzut podniesiony przez skarżących, polegający na nieuczestniczeniu w postępowaniu wszystkich stron – współwłaścicieli nieruchomości. Organ I instancji podkreślił, że ta okoliczność może być jako wada proceduralna poddana badaniu w postępowaniu wznowieniowym, nie zaś w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc się do nieoznaczenia organu, wydającego decyzję z [...] grudnia 1977 r., Wojewoda poinformował, że "Zarząd Rozbudowy [...]" widnieje w pozyskanych przez organ I instancji dokumentach (z których żaden nie jest oryginałem decyzji). Istnieje dużo prawdopodobieństwo, że przedmiotowa decyzja zawierała wadę w postaci nieprawidłowego oznaczenia organu, jednakże wyjaśniono, że wydana została w oparciu o przepisy prawa budowlanego, a osoba ją podpisująca działała z upoważnienia Prezydenta [...]. Ponadto Wojewoda wskazał na fakt znany mu z urzędu, zgodnie z którym osoba podpisująca decyzję, pełniła funkcję Zastępcy Głównego Architekta [...]. Wojewoda podkreślił również, że chybionym jest zarzut braku podpisu na dokumencie będącym kopią lub odpisem decyzji.

Następnie organ I instancji przytoczył art. 21 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i § 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. z 1975 r., nr 8, poz. 48) i podkreślił, że w treści decyzji wskazano, że stanowi ona kontynuację decyzji znak [...] z [...] kwietnia 1977 r., ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji magistrali wodociągowej ⌀ 1200 mm [...] – [...] w [...]. W ocenie Wojewody nie można więc zarzucić decyzji, aby była wydana bez podstawy prawnej.

4. W toku postępowania odwoławczego GINB pozyskał wypis i wyrys z uchwały Rady Narodowej m. [...] z [...] czerwca 1977 r., nr [...], w sprawie planu przestrzennego [...] Zespołu Miejskiego dla ww. działe0k o nr ew. [...] i [...] (poprzednio [...]), obr. [...], m. [...] – [...].

5. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymał decyzję Wojewody z [...] lutego 2020 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] grudnia 1977 r., w zakresie lokalizacji spornej inwestycji na działkach o nr ew. [...] i [...] (poprzednio działka [...]), a w pozostałym zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.

Na wstępie uzasadnienia organ II instancji wskazał, że Wojewoda wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1977 r. w części dotyczącej lokalizacji spornej inwestycji na działkach o nr ew. [...] i [...], natomiast decyzją z [...]lutego 2020 r. organ I instancji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta w całości. GINB podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym w stosunku do decyzji wydanej w spawie inwestycji liniowej, koniecznym jest rozróżnienie granic kontroli decyzji w ramach przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. od granic kontroli decyzji wyznaczonych trasą przebiegu inwestycji przez poszczególne nieruchomości, należące do różnych właścicieli i tym, kto złożył wniosek o stwierdzenie nieważności. Jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony, to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy, czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, bez względu na granice zgłoszonego żądania strony. W przypadku inwestycji liniowych, jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony, to zakres postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy. Decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności. Wobec faktu, że skarżący są właścicielami działek o nr ew. [...] i [...], a rozstrzygnięcie powinno odpowiadać zakresowi wszczętego postępowania, GINB stwierdził, że należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji z [...] lutego 2020 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1977 r., w zakresie lokalizacji spornej inwestycji na działkach o nr ew. [...] i [...], a w pozostałym zakresie uchylić decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji.

Następnie, dokonując oceny decyzji Wojewody z [...] lutego 2020 r. w części dotyczącej lokalizacji spornej inwestycji na działkach skarżących, GINB wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, niezależnym od innych postępowań, mającym na celu wyłącznie kontrolę samej decyzji w dniu jej wydania, w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W toku postepowania nieważnościowego organ administracji publicznej nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Jedną z przesłanek skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ II instancji przedstawił, że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. GINB podkreślił, że za rażące naruszenie prawa można uznać tylko takie, w konsekwencji którego wydane rozstrzygnięcia wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

GINB wyjaśnił również, że postępowanie nieważnościowe jest ograniczone do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, a organ nadzorczy, co do zasady, orzeka wyłącznie w oparciu o akta sprawy, którymi dysponował, względnie – którymi powinien dysponować w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego – organ stopnia podstawowego.

Podkreślając, że dwa odpisy decyzji oraz wypis i wyrys z miejscowego planu przestrzennego są jedynymi dokumentami pozyskanymi w toku prowadzonego postępowania, GINB przedstawił, że decyzja ta zatwierdziła pod względem urbanistycznym przebieg magistrali wodociągowej ⌀ 1200 [...] w [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...].

Po przytoczeniu obowiązujących w dniu wydania decyzji przepisów art. 21 Prawa budowlanego oraz § 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, organ II instancji wskazał, że mając na uwadze niepełny materiał dowodowy, nie można w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, czy przedmiotowa inwestycja zlokalizowana na działkach nr ew. [...] i [...] jest zgodna z przepisami. W ocenie GINB, nie można w przedmiotowej sprawie stwierdzić zaistnienia przesłanek, warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy nie można jednoznacznie przesądzić oczywistości naruszenia prawa, nie można mówić iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Brak dokumentu nie może z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym.

Organ II instancji podkreślił, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażonej stanowią zaprzeczenia stanu prawnego w całości lub w części. Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji.

Organ II instancji wskazał, że niepełny materiał dowodowy powoduje, iż nie można w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości stwierdzić, że kontrolowana decyzja w zakresie działek nr ew. [...] i [...] narusza przepisy, a tym samym, że podczas wydania decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1977 r. doszło do rażącego naruszenia prawa.

GINB stwierdził, na podstawie pozyskanego wypisu i wyrysu z uchwały Rady Narodowej m. [...] z [...] czerwca 1977 r., że z pozyskanego wypisu nie wynika bezspornie i w sposób nie budzący wątpliwości, że lokalizacja spornej inwestycji narusza jego ustalenia. Z uwagi na niepełny materiał dowodowy nie można również w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, czy przedmiotowa inwestycja na działkach skarżących narusza w powyższym zakresie ustalenia miejscowego planu.

Następnie organ II instancji wskazał, że aktualnie obszar, na którym znajdują się działki o nr ew. [...] i [...], objęty jest postanowieniami uchwały Rady Miasta [...] z [...] lutego 2014 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Działki te położone są na obszarze oznaczonym symbolem MN/U.3, dla którego zgodnie z § 19 ust. 3 pkt ww. planu ustalonym przeznaczeniem uzupełniającym terenu są m. in. obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. GINB podkreślił, że choć w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie znajduje zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalnym, ale wręcz koniecznym jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa ujawniają się bowiem dopiero od momentu jego wydania. Mając to na uwadze GINB stwierdził, że z uwagi na fakt, że obecnie sporna inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy uznać, iż nawet gdyby lokalizacja spornej inwestycji naruszała w powyższym zakresie ustalenia uchwały Rady Narodowej m. [...] z [...] czerwca 1977 r., to takie naruszenie nie miałoby charakteru rażącego, jako że nie wywoływałoby skutków społeczno–gospodarczych, nie dających się zaakceptować z punktu widzenia państwa prawa.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych przez pełnomocnika skarżących, organ II instancji uznał je za niezasadne. Z treści kontrolowanej decyzji jednoznacznie wynika, że Zarząd Rozbudowy [...] był wnioskodawcą, natomiast pod odpisami decyzji znajduje się wskazanie na działanie z upoważnienia Prezydenta. Ponadto, na odpisie decyzji pozyskanej od MPWiK znajduje się adnotacja o stwierdzenie prawomocności decyzji, opatrzona pieczęcią Urzędu Miasta [...]. Za chybiony uznano również zarzut braku podpisu na pozyskanych odpisach decyzji, ponieważ, jak wskazał GINB, nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy pod oryginałem kontrolowanej decyzji znajduje się podpis osoby upoważnionej do jej wydania przez Prezydenta [...].

Kolejno organ II instancji stwierdził, że decyzja Prezydenta zawiera wskazanie jej adresata, co powoduje, że brak jest podstaw do uznania, że kontrolowane rozstrzygnięcie nie spełnia podstawowych wymogów aby uznać je za decyzję administracyjną. Uchybienie w postaci niepełnego oznaczenia kręgu stron poprzez niewskazanie właścicieli nieruchomości, na których zlokalizowana miała być sporna inwestycja, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a okoliczność pozbawienia stron udziału w postepowaniu mogłoby stanowić ewentualną podstawę wznowienia postępowania. Tym samym GINB za niezasadny uznał zarzut skarżących wskazujący, że kontrolowana decyzja nie jest aktem administracyjnym.

Organ II instancji zgodził się z twierdzeniem skarżących, że w pozyskanych odpisach decyzji brak jest pouczenia o prawie do wniesienia odwołania. Naruszenie to, w ocenie GINB, nie ma jednak charakteru rażącego, ponieważ nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Możliwość zaskarżenie decyzji nie wynika z zawartego w rozstrzygnięciu pouczenia, ale z obowiązujących przepisów k.p.a., tym samym brak pouczenia, czy też błędne pouczenie nie wpływa na możliwość zaskarżenia decyzji.

Na koniec uzasadnienia GINB wskazał, że sporna inwestycja nie była kwestionowana przez okres ponad 40 lat, zaś od wydania pozwolenia na budowę minęło prawie 43 lata. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz NSA organ II instancji zwrócił uwagę na znaczny upływ czasu, który oddziałuje na ocenę skutków społeczno-gospodarczych które wywołuje rozstrzygnięcie, a także wpływa na dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, będącej podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

6. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji z [...] czerwca 2020 r., uchylenie decyzji Wojewody z [...] lutego 2020 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową, niewszechstronną i dowolną ocenę dowodów, dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych lub ich całkowite zaniechanie, w wyniku czego GINB w wadliwy sposób ustalił treść kwestionowanej decyzji i uznał, że występujące w niej wady w istocie się w niej nie znajdowały;

- art. 7a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady in dubio pro libertate pomimo występowania w sprawie licznych i niedających się jednoznacznie rozstrzygnąć wątpliwości;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody pomimo tego, że narusza ona przepisy prawa wskazane w odwołaniu;

b) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowe stwierdzenia nieważności decyzji mimo tego, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa – w tym nie została wydana przez organ administracji publicznej;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 99 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym dnia [...] grudnia 1977 r., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji mimo tego, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa w postaci braku obligatoryjnych elementów decyzji w postaci oznaczenia organu administracji, oznaczenia stron, pouczenia o prawie odwołania oraz podpisu.

7. Odpowiadając na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji i wskazał, że zarzuty podniesione przez pełnomocnika skarżących nie zasługują na uwzględnienie.

8. Pismem z 10 lutego 2021 r. stanowisko w sprawie przedstawił uczestnik postępowania sądowego – Wodociągi Miasta [...] S.A.

Spółka zgodziła się z oceną dokonaną w sprawie przez GINB, a także wniosła o oddalenie skargi. Wskazała na znaczenie przedmiotowej inwestycji dla Miasta [...] i jego mieszkańców, a także podkreśliła, że decyzja organu II instancji z [...] czerwca 2020 r. odpowiada przepisom prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny rozstrzygnięcia organu, który po wszczęciu postępowania w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1977 r. w zakresie lokalizacji spornej inwestycji (magistrali wodociągowej) na działkach o nr ew. [...] i [...] (poprzednio działka o nr ew. [...]) a w pozostałym zakresie uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie organu I instancji.

2. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym. Jest to postępowanie niezależne od innych postępowań administracyjnych. Ma na celu wyłącznie kontrolę samej decyzji, w dniu jej wydania, w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania nieważnościowego organ administracji publicznej nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją. Orzeka jedynie jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym.

Jedną z przesłanek skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji jest wydanie jej z "rażącym" naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Podkreślić więc należy, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności (por. wyrok NSA z 31 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1306/07; wyrok NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 888/07).

Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, zaś organ nadzorczy, co do zasady, orzeka wyłącznie w oparciu o akta sprawy, którymi dysponował, względnie - którymi powinien dysponować w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego - organ stopnia podstawowego. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2886/18). Interpretacji przepisu 156 k.p.a., jak też subsumpcji stanu faktycznego, trzeba dokonywać w sposób zawężający, a nie rozszerzający, a wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa musi być bezsporne i pewne. Nie jest możliwe opieranie się na domniemaniach, wnioskowaniach i przypuszczeniach. Fakt rażącego naruszenia prawa musi być oczywisty i nie podlegający jakimkolwiek wątpliwościom (por. wyrok WSA w Gdańsku z 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 732/19).

3. Ze stanu faktycznego i prawnego wynikają następujące okoliczności, które mają zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy:

- Skarżący są właścicielami powstałych z podziału działki inwestycyjnej o nr ew. [...] działek o nr ew. [...] ([...]) i [...] ([...]);

- Wojewoda [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1977 r. w części dotyczącej lokalizacji spornej inwestycji (magistrali wodociągowej w [...]) na działkach o nr ew. [...] i [...] (poprzednio działka [...]);

- w decyzji z [...] lutego 2020 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1977 r. w całości.

- Skarżący od tej decyzji wnieśli odwołanie;

- organ II instancji utrzymał decyzję Wojewody [...]z [...] lutego 2020 r., w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1977 r. w zakresie lokalizacji spornej inwestycji na działkach o nr ew. [...] i [...] (poprzednio [...]), a w pozostałym zakresie uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. i umorzyć postępowanie organu I instancji;

- w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że projektowane przedsięwzięcie było inwestycją liniową; w takim przypadku, jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony, to zakres postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy; zatem decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności.

Sąd w pełni akceptuje rozstrzygniecie organu II instancji wskazane w pkt 2 zaskarżonej decyzji.

W postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym w stosunku do decyzji wydanej w sprawie inwestycji liniowej należy rozróżnić granice kontroli decyzji w ramach przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. od granic kontroli decyzji wyznaczonych trasą przebiegu inwestycji przez poszczególne nieruchomości, należące do różnych właścicieli i tym, kto złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony, to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, bez względu na granice zgłoszonego żądania strony (zob. wyrok NSA z 6 stycznia 2006 r., sygn. akt ll OSK 364/05). Zatem rozstrzygnięcie GINB wskazane w pkt 2 zaskarżonej decyzji jest w pełni prawidłowe.

4. Kolejną kwestią wymagającą oceny jest kontrola rozstrzygnięcia organu zawarta w pkt 1 zaskarżonej decyzji. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r., w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1977 r. w zakresie lokalizacji spornej inwestycji na działkach o nr ew. [...] i [...] (poprzednio [...]).

Ze względu na szereg czynności, rozstrzygnięć i pism związanych ze sprawą, zdaniem Sądu należy wskazać dotychczasowy sposób procedowania organów i wskazać na wnioski jakie z tego wypływają dla oceny prawidłowości podjętej decyzji:

- wnioskiem z [...]czerwca 2018 r. Skarżący wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1977 r. zatwierdzającej pod względem urbanistycznym przebieg magistrali wodociągowej;

- zawiadomieniem z [...] lipca 2018 r. Wojewoda [...] przekazał na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek o stwierdzenie nieważności - SKO w [...];

- SKO w [...] wystąpiło do Urzędu Miasta w [...] o przesłanie akt sprawy dotyczących decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1977 r.; przy piśmie z [...] sierpnia 2018 r. Urząd Miasta [...] przesłał "dwie teczki wiązane akt: 1) [...] zawierająca 21 ponumerowanych kart (w tym 6 map), 2) [...] zawierająca 57 ponumerowanych kart (w tym 10 map)";

- SKO w [...] wnioskiem z [...] października 2018 r. zwróciło się do NSA o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między tym organem a Wojewodą [...] w przedmiocie właściwości do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności z [...]czerwca 2018 r.;

- postanowieniem z 14 lutego 2019 r. (sygn. akt II OW 220/18) NSA umorzył postępowanie, gdyż w piśmie z 27 grudnia 2018 r. Wojewoda [...] uznał się za organ właściwy do rozpoznania sprawy;

- pismem z [...] maja 2019 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1977 r. w części dotyczącej lokalizacji na działkach o nr ew. [...] i [...] (poprzednio [...]);

- decyzją z [...] lipca 2019 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1977 r.;

- GINB decyzją z [...] października 2019 r., uchylił decyzję Wojewody [...] z 26[...] lipca 2019 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; w decyzji wskazano, że organ I instancji "(...) nie podjął żadnych czynności mających na celu odszukanie akt sprawy zakończonych ww. decyzją Prezydenta [...] z [...] grudnia 1977 r." (...) "Wojewoda [...] zaniechał wystąpienia do innych organów, w tym do PINB w [...], [...] WINB, Archiwum Państwowego w [...], czy do inwestora. W tym miejscu wskazać należy, że MPWiK S.A. w [...] wraz ze swoim odwołaniem nadesłał, niepotwierdzony za zgodność z oryginałem, odpis decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1977 r., znak: [...] na której znajduje się adnotacja "Niniejsza decyzja jest prawomocna. [...] dnia [...] czerwca 1985 r." opatrzona pieczęcią Urzędu Miasta [...], a także pieczątką i podpisem starszego inspektora wojewódzkiego mgr. inż. S. (nazwisko nieczytelne). Przesłany odpis decyzji jest tożsamy pod względem treści z odpisem decyzji znajdującym się w aktach";

- w toku ponownie prowadzonego postępowania Wojewoda [...] pismem z [...] października 2019 r. zwrócił się do PINB w [...] "o udostępnienie, jeśli jest w posiadaniu Inspektoratu do wglądu lub przesłanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1977 r";

- z taką samą prośbą Wojewoda [...] zwrócił się do: a) Wojewódzkiego Inspektoratu w [...] (pismo z [...] października 2019 r.), b) Archiwum Narodowego w [...] (pismo z [...] października 2019 r.) oraz c) MPWiK w [...] (pismo z [...] października 2019 r.);

- w piśmie z [...] października 2019 r. PINB w [...] poinformował, że "organ nie posiada w swoich zasobach decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1977 r. zatwierdzającej pod względem urbanistycznym przebieg magistrali wodociągowej [...] - [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...]";

- w piśmie z [...] listopada 2019 r. WINB w [...] "po dokonaniu sprawdzenia posiadanych rejestrów oraz systemu EZD, informuje, że w zasobach tut. Inspektoratu nie odnaleziono przedmiotowej decyzji";

- w piśmie z [...] listopada 2019 r. Archiwum Narodowe w [...] poinformowało, że "w przechowywanym zasobie nie odnaleziono decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1977 roku (znak: [...]) zatwierdzającej przebieg magistrali wodociągowej [...] - [...], na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...]. Poszukiwania w oparciu o posiadane pomoce ewidencyjne przeprowadzono w niekompletnie zachowanych zespołach: [...] Urząd Miasta [...], [...] Biuro Projektów Budownictwa Komunalnego w [...], [...] [...] Dyrekcja Inwestycji w [...], [...] Prezydium Rady Narodowej m. [...], [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Hydroenergetycznego i Rurociągów Energetycznych [...] w [...]". W poszukiwaniu ww. decyzji proponujemy zwrócić się również do Urzędu Miasta [...]";

- pismem z [...] grudnia 2019 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Urzędu Miasta [...] z prośbą o udostępnienie, jeśli jest w posiadaniu Archiwum, do wglądu lub przesłanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1977 r.;

- dnia [...] grudnia 2019 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo MPWiK S.A. w [...] z [...] listopada 2019 r. przy którym przesłano m.in. niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1977 r.;

- Wojewoda [...] pismem z [...] grudnia 2019 r. zwrócił się do MPWiK S.A. w [...] "o dostarczenie (wypożyczenie na okres prowadzonego postępowania nieważnościowego) dokumentów, które w postaci niepotwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii, zostały przesłane przy piśmie z [...].11.2019 r.";

- w dniu [...] grudnia 2019 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo Urzędu Miasta [...] z [...] grudnia 2019 r.: "Referat Archiwum Urzędu Miasta po przeprowadzeniu kwerendy w zespole archiwalnym byłego Urzędu Dzielnicowego "[...]" w [...] lat 1970 r. do 1994 r. informuje o braku akt sprawy: [...]. Dokumentacja ta pod wskazanym znakiem sprawy nie została przekazana do tut. Archiwum";

- MPWiK S.A. w [...] przy piśmie z [...] grudnia 2019 r. przekazał posiadany odpis decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1977 r.;

- akta, które SKO w [...] uzyskało z Urzędu Miasta [...] dotyczyły decyzji Urzędu Dzielnicy [...] – [...] z [...] sierpnia 1978 r. (zezwalającej na przeprowadzenie robót w pasie szer. 20 - 40 m, związanych z budową magistrali wodociągowej [...] - [...] na nieruchomościach położonych w gm. [...], [...], [...]) oraz decyzji Urzędu Dzielnicy [...] – [...] z [...] listopada 1978 r. (zezwalającej na przeprowadzenie robót związanych z budową magistrali wodociągowej [...] - [...] na nieruchomościach położonych w gm. [...], [...], [...], [...]); w aktach tych znajdował się wyłącznie odpis decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1977 r.;

- od MPWiK S.A. w [...] pozyskano odpis kontrolowanej decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1977 r., który jest tożsamy pod względem treści z odpisem decyzji pozyskanym z Urzędu Miasta;

- w toku postępowania odwoławczego pozyskano ponadto wypis i wyrys z uchwały Rady Narodowej m. [...] z [...] czerwca 1977 r., nr [...], w sprawie planu przestrzennego [...] Zespołu Miejskiego dla ww. działek o nr ew. [...] i [...] (poprzednio [...]), obr. [...], m. [...] - [...]; dwa powyższe odpisy decyzji oraz wypis i wyrys z miejscowego planu były jedynymi dokumentami pozyskanymi w toku prowadzonego postępowania odwoławczego.

5. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzja Prezydenta [...] z [...] grudnia 1977 r., zatwierdziła pod względem urbanistycznym przebieg magistrali wodociągowej [...] - [...] w [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...].

Z ówczesnego stanu prawnego wynikało to, że zgodnie z art. 21 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowalne (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229; dalej: "p.b. z 1974 r.") podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno- budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi (ust. 1). Na obszarach, dla których nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nie wyznaczono terenów budowlanych, ustaleń, o których mowa w ust. 1, dokonuje właściwy terenowy organ administracji państwowej na podstawie posiadanych materiałów do planu, uzupełnionych niezbędnymi danymi, po dokonaniu uzgodnień z zainteresowanymi organami oraz wykonaniu czynności wymaganych przepisami szczególnymi (ust. 2). Plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegają zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej (ust. 3). Ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Termin wystąpienia o pozwolenie na budowę może być w szczególnie uzasadnionych wypadkach przedłużony (ust. 4).

Stosownie natomiast do rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., nr 8, poz. 48) w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego właściwy organ: 1) stwierdza zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenia terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na wsi oraz z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, 2) rozstrzyga pod względem urbanistycznym i architektonicznym o doborze projektów typowych i powtarzalnych oraz o prawidłowości rozwiązań architektonicznych obiektów budowlanych projektowanych indywidualnie, powiązaniu ich z warunkami naturalnymi terenu inwestycji i z zagospodarowaniem otoczenia, 3) zatwierdza pod względem urbanistycznym i architektonicznym rozwiązania i ustalenia, o których mowa w § 13 i 14 (ust. 1). W decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy organ może określić szczegółowe rozwiązania projektowe obiektu budowlanego lub jego części, jakie ze względu na bezpieczeństwo ludzi lub mienia należy przedstawić przy występowaniu o pozwolenie na budowę (ust. 2).

W ocenie Sądu, zgodzić się można z konkluzją organu, że mając na uwadze niepełny materiał dowodowy, nie można w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, czy przedmiotowa inwestycja zlokalizowana na działkach nr ew. [...] i [...] była w pełni zgodna z powołanymi i obowiązującymi wówczas przepisami.

Z drugiej strony należy pamiętać, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje "oczywista" sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Należy zaznaczyć, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05).

Zdaniem Sądu, zasadnie stwierdził GINB w zaskarżonej decyzji, że w przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić zaistnienia przesłanek o jakich mowa powyżej. Na podstawie pozyskanego materiału dowodowego nie można stwierdzić w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja naruszała wskazane przepisy prawa. W sytuacji zaś gdy w okolicznościach konkretnej sprawy nie można jednoznacznie przesądzić "oczywistości" naruszenia prawa, to nie można też mówić iż doszło do "rażącego" naruszenia prawa. Brak dokumentu lub jego niepełna treść nie może z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, domniemań czy też zawiłych dociekań. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażone stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA/Wa 1726/00). Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98, wyrok NSA z 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09, wyrok WSA w Warszawie z 2 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/11).

W ocenie Sądu, niepełny materiał dowodowy - pomimo podjętych wielu prób jego uzupełnienia - powoduje, iż nie można w sposób jednoznaczny, nie budzący żadnych wątpliwości stwierdzić, że kontrolowana decyzja w zakresie działek nr ew. [...] i [...] narusza przepisy prawa. Tym samym nie można przyjąć, że podczas wydania decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1977 r. doszło do "rażącego" naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

6. Zgodnie z uzyskanym wypisem i wyrysem z uchwały Rady Narodowej m. [...] z [...] czerwca 1977 r., nr [...], w sprawie planu przestrzennego [...] Zespołu Miejskiego wynika, że obecna działka o nr ew. [...] była położona na terenach oznaczonych symbolami: a) E2.04.04 ZP, US, UT, tj. na terenach parków i zieleńców, usług sportu, usług turystki; b) E2.04.06 MN, tj. ma terenach mieszkalnictwa o niskiej intensywności zabudowy. Z kolei działka o nr ew. [...] była położona na terenach oznaczonych symbolami: a) E2.04.04 ZP, US, UT, tj. na terenach parków i zieleńców, usług sportu, usług turystki; b) E2.04.08 KNIl, tj. na terenie ulicy ruchu normalnego.

Z pozyskanego wypisu nie wynika bezspornie i w sposób nie budzący wątpliwości, że lokalizacja spornej inwestycji narusza ustalenia miejscowego planu. Z uwagi na niepełny materiał dowodowy, nie można w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, czy przedmiotowa inwestycja na działkach nr ew. [...] i [...] naruszała w powyższym zakresie ustalenia miejscowego planu.

Ponadto zasadnie organ wskazuje, że aktualnie obszar, na którym znajdują się działki o nr ew. [...] i [...] objęty jest postanowieniami uchwały Rady Miasta [...] z [...] lutego 2014 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (dalej: "MPZP"). Ww. działki położone są na obszarze oznaczonym symbolem MN/U.3, dla którego zgodnie z § 19 ust. 3 pkt 5 MPZP ustalonym przeznaczeniem uzupełniającym terenu są m.in. obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej.

Zgodzić się można z organem, że wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stań prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie znajduje zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie dopuszczalnym jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się bowiem dopiero od momentu jego wydania.

Zatem z uwagi na fakt, że w chwili obecnej sporna inwestycja nie narusza ustaleń MPZP można uznać, iż nawet gdyby lokalizacja spornej inwestycji naruszała w powyższym zakresie ustalenia ww. uchwały Rady Narodowej m. [...] z [...] czerwca 1977 r., nr [...], to takie naruszenie nie miałoby charakteru "rażącego", jako że nie wywoływałoby skutków społeczno-gospodarczych nie dających się zaakceptować z punktu widzenia państwa prawa. Nie sposób bowiem uznać za niemożliwą do zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, takiej decyzji, która wprawdzie uchybiała przepisom obowiązującym w dacie jej wydania, ale jest zgodna z przepisami aktualnie obowiązującymi.

7. Inne zarzutu skargi dotyczą naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 99 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym dnia [...] grudnia 1977 r. "poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji mimo tego, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa w postaci braku obligatoryjnych elementów decyzji w postaci oznaczenia organu administracji, oznaczenia stron, pouczenia o prawie odwołania oraz podpisu". Zdaniem Sądu, zarzuty te są bezzasadne.

Zasadnie organ odniósł się do "braku oznaczenia organu administracji wydającego kontrolowaną decyzję" i nie podzielił zarzutu Skarżących, że "jedynie Zarząd Rozbudowy [...] oznaczony jest jako wystawca decyzji na dwóch dostępnych jej egzemplarzach znajdujących się w aktach sprawy".

Zgodzić się można z organem, że na obu uzyskanych odpis decyzji w lewym górnym rogu znajduje się wskazanie: "Zarząd Rozbudowy [...] ul. [...] [...] [...]". Jednak z treści decyzji jednoznacznie wynika, że podmiot ten był wnioskodawcą. Pod odpisami tej decyzji znajduje się wskazanie "z up. Prezydenta /-/ podpis nieczytelny mgr inż. arch. R. I. Z-ca Głównego Arch. m. [...]". Ponadto na odpisie decyzji pozyskanym od MPWiK S.A. w Krakowie znajduje się adnotacja "Niniejsza decyzja jest prawomocna. [...] dnia [...] czerwca 1985 r." opatrzona pieczęcią Urzędu Miasta [...], a także pieczątką i podpisem starszego inspektora wojewódzkiego mgr. inż. S. (nazwisko nieczytelne). Z uwagi na powyższe, zasadnie organ przyjął, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja z [...] grudnia 1977 r. została wydana przez Prezydenta [...].

Organ zasadnie również odniósł się do "braku podpisu na pozyskanych odpisach decyzji". Wskazał, że w toku szczegółowego postępowania nie udało się pozyskać oryginału decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1977 r. a jedynie dwa jej odpisy tożsame pod względem treści. Na odpisach wskazano, że kontrolowana decyzja została wydana "z up. Prezydenta /-/ podpis nieczytelny mgr inż. arch. R. I. Z-ca Głównego Arch. m. [...]". Z uwagi na powyższe nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy pod oryginałem kontrolowanej decyzji znajduje się podpis osoby upoważnionej przez Prezydenta [...]. Jednakże nie można tracić z pola widzenia, że na obu odpisach wskazano "podpis nieczytelny", co wskazywałoby, że oryginał decyzji był opatrzony podpisem.

Inny zarzut Skarżących dotyczył tego, że kontrolowana decyzja nie jest "aktem administracyjnym, bowiem nie zawiera oznaczenia stron". Zasadnie przyjął organ, że wskazanie adresata decyzji (Zarząd Rozbudowy [...]) powoduje, że brak jest podstaw do uznania, że kontrolowane rozstrzygnięcie nie spełnia podstawowych wymogów, aby uznać je za decyzję administracyjną. Wskazane uchybienie w postaci niepełnego oznaczenie kręgu stron poprzez niewskazanie właścicieli nieruchomości, na których zlokalizowana miała być sporna inwestycja, nie stanowi zaś "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Okoliczność pozbawienia stron udziału w postępowaniu mogłoby stanowić ewentualną podstawę wznowienia postępowania a nie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu, prawidłowo organ odniósł się również do zarzutu Skarżących, że w pozyskanych odpisach decyzji "brak jest pouczenia o prawie do wniesienia odwołania". Zarzut ten jest słuszny, aczkolwiek naruszenie to nie ma charakteru "rażącego". Nie wywołuje bowiem skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Brak pouczenia, czy też błędne pouczenie nie wpływa na możliwość zaskarżenia decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że możliwość zaskarżenia decyzji nie wynikała wyłącznie z zawartego w rozstrzygnięciu pouczenia, ale z obowiązujących wówczas przepisów prawa.

8. W ocenie Sądu, zasadnie organ wskazał również na to, że sporna inwestycja nie była kwestionowana przez okres ponad 40 lat, zaś od wydania pozwolenia na budowę minęło prawie 43 lata.

W orzecznictwie wskazuje się, że samowoli budowlanej czy to całkowitej czy to polegającej na odstępstwach od projektu nie można domniemywać, zwłaszcza po niemal 30 latach od wydania decyzji i zrealizowaniu inwestycji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 16/20).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702) uznał za niezgodny z art. 2 Konstytucji, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji wskazuje, że ustawa zasadnicza jest najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją, a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z Konstytucją (por. wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 107/10).

Znaczny upływ czasu, o którym mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14, wyrok z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1603/14, wyrok NSA z 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1871/14, wyrok WSA w Warszawie z 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2822/15).

9. Zdaniem Sądu, niezasadnie są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 772/19). Naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. następuje nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego, albo pomimo rozbieżności istniejących w tym materiale (por. wyrok WSA w Krakowi z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1192/19). Zdaniem Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Dodatkowo należy podkreślić, że zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony postępowania wyrażona w art. 7a k.p.a. nie dotyczy wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego sprawy, ale wątpliwości odnośnie do treści normy prawnej (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1526/18). Zasada in dubio pro libertate ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów prawa a nie stanu faktycznego.

10. Reasumując, należy stwierdzić, że organ zasadnie przyjął w zaskarżonej decyzji, że decyzja Prezydenta [...] z [...] grudnia 1977 r. nie była obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Takich wad decyzji nie można domniemywać, zwłaszcza po niemal 43 latach od wydania decyzji i zrealizowaniu inwestycji, niewątpliwie określanej dziś mianem inwestycji celu publicznego. W tej sytuacji zasadnie organ II instancji (po wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji), utrzymał zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1977 r. w zakresie lokalizacji spornej inwestycji na działkach o nr ew. [...] i [...] (poprzednio działka [...]) a w pozostałym zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.

11. Wobec powyższego skarga została przez Sąd oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.