Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 17/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, art. 149, art. 154 § 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 12 § 1, art. 28, art. 35, art. 36 § 1, art. 37 § 1, art. 52, art. 136, art. 157
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W.S. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do załatwienia wniosku skarżącego W.S. z dnia [...]r. o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]r., nr [...] wydanej przez Burmistrza - w terminie 7 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w kwocie 1 000 (jeden tysiąc) złotych, V. przyznaje skarżącemu W.S. sumę pieniężną 500 (pięćset) złotych, VI. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 17 lutego 2016 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., przekazana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, skarga z dnia [...] grudnia 2015 r., złożona przez W.S. na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie, że SKO dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa;

2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku;

3. zwrot kosztów postępowania;

4. wymierzenie SKO grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2014;

5. przyznanie na jego rzecz odszkodowania - sumy pieniężnej w kwocie pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2014.

W uzasadnieniu skarżący wywodził, iż w dniu 10 grudnia 2014 r. złożył do SKO wniosek z dnia [...] grudnia o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i do dnia złożenia skargi SKO nadal prowadzi postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalenia stron postępowania nieważnościowego, będących spadkobiercami zmarłej W.M.. Mimo, że kwestia ta pozostaje prosta do ustalenia, gdyż spadkobiercami zmarłej są dwie córki, przy czym dane jednej z nich są już Kolegium znane i chodzi tylko o dane drugiej z nich to SKO przez prawie rok wyręcza się organem I instancji zamiast samodzielnie ustalić niezbędne fakty. W konsekwencji inwestor rozpoczął budowę na podstawie pozwolenia na budowę, które może zostać już wkrótce unieważnione z powodu stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której wydano to pozwolenie, czego skutkiem może być nawet nakaz rozbiórki. Z winy SKO inwestor o nieważności pozwolenia dowie się więc po rozpoczęciu budowy, co narazi go na znaczne koszty w przypadku rozbiórki wybudowanych obiektów. W ocenie skarżącego przewlekłe postępowanie Kolegium narusza jego interes prawny, uniemożliwiając skuteczne wyeliminowanie z obrotu decyzji niezgodnej z prawem. W ocenie skarżącego SKO swym działaniem naruszyło przepisy art. 12 § 1 oraz 36 Kpa. W piśmie z dnia [...] października 2015 r. zawiadomiło, że przedłuża termin załatwienia sprawy do czasu uzyskania informacji od organu I instancji o sposobie załatwienia zleconych zadań, nie podając konkretnego terminu załatwienia sprawy Zdanie skarżącego bezpodstawne jest tez poszukiwanie informacji o W.M. w sytuacji gdy nie był on strona postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie strony niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie , niewyznaczenie nowego terminu jej zakończenia oraz podejmowanie działań pozornych nie mających znaczenia dla sprawy świadczy o rażącym naruszeniu prawa przez organ, uzasadniając żądanie wymierzenia grzywny oraz przyznanie odszkodowania w maksymalnie dopuszczalnych kwotach.

Do skargi dołączył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] października 2015 r., doręczone SKO w dniu 21 października.

W odpowiedzi na skargę ( pismo z dnia [...] stycznia 2016 r. ) Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga w swej fazie wstępnej ustalenia stron tego postępowania, a pochopne czynności w tej kwestii mogą skutkować jego wadliwością. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji muszą być bowiem doręczone wszystkim stronom postępowania. Kolegium przedstawiło też przebieg postępowania wg stanu na dzień [...] stycznia 2016 r.

Odnosząc się - w piśmie z [...] marca 2016 r. - do odpowiedzi na skargę W.S. w kwestii terminowości czynności podejmowanych przez SKO wskazał, iż suma ewidentnych okresów bezczynności organu lub pozornego działania wynosi co najmniej 8 miesięcy, co jednoznacznie wskazuje na prowadzenie postępowania przewlekle z rażącym naruszeniem prawa.

Kolegium, wezwane zarządzeniem z dnia 18 kwietnia 2016 r. o przedstawienie aktualnego stanu sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nadesłało kopię skierowanego do stron zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 2016 r. o zakończeniu postępowania z pouczeniem o prawach wynikających z art. 10 § 1 Kpa oraz z informacją o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 4 maja 2016 r.

Na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. skarżący podtrzymał skargę. Wywodził, że ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani złożenie skargi na przewlekłość ( przekazanej zresztą sądowi z ponad miesięcznym opóźnieniem ) nie spowodowało przyśpieszenia postępowania SKO. Bez wątpienia zatem stan przewlekłości istniał na dzień złożenia skargi. Wywodził, iż do lekkiego przyśpieszenia postępowania doszło dopiero po otrzymaniu przez SKO w dniu 16 marca 2016 r. postanowienia Sądu Rejonowego o wyznaczeniu skarżącego kuratorem dla nieznanej z miejsca pobytu U.F.-M.. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej wskazywał, że będąc właścicielem działek w obrębie fermy wiatrowej, ze względu na tę inwestycję, nie może dokonać sprzedaży swych nieruchomości i ponosi realne straty finansowe.

Obecny na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Z przedstawionych Sądowi przez organ akt administracyjnych wynikał następujący stan faktyczny sprawy:

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. (data wpływu 10 grudnia 2014r.) W.S., powołując się na fakt, iż był strona postępowania, wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. (znak: [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych pod nazwą: "B" położonych na działkach o nr ewid.: [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż nie tylko w dacie wydawania decyzji, ale również w momencie wszczęcia postępowania zakończonego tym rozstrzygnięciem - jedna ze stron postępowania – W.M. nie żyła.

Pismem z [...] grudnia 2014 r. ([...]) Kolegium wystąpiło do Burmistrza o nadesłanie akt sprawy oraz ustosunkowanie się do wniosku w terminie 14 dni.

31 grudnia 2014r. wpłynęły żądane akta sprawy oraz informacja Burmistrza o przyczynach uznania W.M. za stronę postępowania (zapis w ewidencji gruntów dotyczący właściciela działki nr [...], opłacanie podatków ) ze wskazaniem, iż złożone zostały też wnioski o wznowienie postępowania.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015r. (przekazanym do wiadomości dotychczasowym stronom postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy) SKO wezwało Burmistrza do "uzupełnienia dowodów w sprawie" w terminie 7 dni poprzez podanie nazwisk i imion wraz z dokładnymi adresami osób, które są stronami postępowania w miejsce zmarłej W.M. wraz ze stosowną dokumentacją w sprawie ( np. postępowania spadkowego ) lub oświadczeń tych osób o wstąpieniu i na jakiej podstawie prawnej w prawa zmarłej W.M.. Jednocześnie SKO wyznaczyło termin załatwienia sprawy do 25 marca 2015 r.

Odpowiadając na to wezwanie, pismem z dnia [...] marca 2015 r. Burmistrz poinformował SKO ( data wpływu 9 marca ), że spadkobiercami W.M. są A.M. i U.M., których adresy zamieszkania nie są znane. Do pisma dołączył kopie dokumentów potwierdzających podejmowane działania, w tym w tym też pismo do Sądu Rejonowego o wskazanie spadkobierców zmarłej W.M. oraz oświadczenia członka rodziny zmarłej, iż jej córki zamieszkują prawdopodobnie za granicą.

W związku z informacją Burmistrza, pismem z dnia [...] marca 2015r. SKO poinformowało strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 20 maja 2015 r.

Zawiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy wysłane zostały stronom w dniu 22 kwietnia 2015 r.

21 kwietnia 2015r. do SKO wpłynęło pełnomocnictwo udzielone W.S. przez A.M. do reprezentowania jej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2015 r. SKO poinformowało strony, że "w związku z podjęciem czynności Burmistrza w celu ustalenia spadkobierców W.M. i ich adresów przedłuża się termin załatwienia sprawy do 31 lipca 2015 r."

3 czerwca 2015 r. do Kolegium wpłynęło pismo Burmistrza, przekazujące informację z Sądu Rejonowego, iż nie było prowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym w dniu [...] sierpnia 2002 r. W.M..

Kolejnym zawiadomieniem z [...] sierpnia 2015 r. Kolegium poinformowało strony, w związku z brakiem nowych informacji, o wystąpieniu do Burmistrza o przedstawienie informacji co do aktualnego stanu sprawy i przedłużeniu w związku z tym terminu jej załatwienia do dnia 30 września 2015 r. Zawiadomienia te do stron zostały wysłane w dniu 20 sierpnia.

W dniu 28 sierpnia 2015 r. Burmistrz poinformował Kolegium, że w sprawie spadku po zmarłym W.M. nie było prowadzone postępowanie, w związku z powyższym należy przyjąć, że spadkobiercami po zmarłym W.M. są jego córki tj. A.M. U.F. – M., które są zameldowane - [...], ale według informacji J.K. (ciotka) przebywają poza granicami kraju.

Pismem z dnia [...] października 2015r. (dotyczącym także wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy oraz decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań) SKO wezwało Burmistrza do podjęcia niezwłocznych działań mających na celu ustalenie ewentualnych następców prawnych W.M. lub, w razie ich braku, do wystąpienia do sądu o ustanowienie kuratora spadku nieobjętego. Zawiadomieniem z tej samej daty poinformowało strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do czasu uzyskania od organu I instancji informacji o sposobie załatwienia zleconych działań.

W dniu 21 października 2015 r. W.S. wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa stwierdzając, że organ administracji prowadzi postępowanie w sposób przewlekły.

Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. ( wysłanym w dniu 30 grudnia ) SKO wystąpiło do W.S. o oświadczenie w terminie 14 dni czy wyrazi zgodę na ustanowienie go przez sąd kuratorem dla nieznanej z miejsca pobytu U.F.- M..

Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. W.S. oświadczył, że wyraża zgodę na ustanowienie go pełnomocnikiem dla nieznanej z miejsca pobytu U.F.- M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2012 r, poz. 270. ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez te organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do sądu administracyjnego przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazać przy tym należy, iż stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być co do zasady poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. takim środkiem zaskarżenia, służącym zwalczaniu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ właściwy w sprawie, jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie wymóg poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., został dochowany, albowiem skarżący w dniu [...] października 2015 r. wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa stwierdzając, że organ administracji prowadzi postępowanie w sposób przewlekły.

Przechodząc do rozważenia czy doszło do przewlekłego prowadzenia przez Kolegium postępowania, wskazać należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W powołanym przepisie art. 36 Kpa nie zostały określone kryteria, jakimi powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu załatwienia sprawy. W konkretnym przypadku rozpatrywanej sprawy uprawnione jest odwoływanie się do zasad wyrażonych w art. 12 Kpa. Nowy termin musi być określony obiektywnie w takim znaczeniu, że jego upływ może być kontrolowany przez stronę i organ. Nie ma przy tym przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Za każdym razem nowy termin musi być jednak konkretnie określony poprzez wskazanie okresu, do którego nastąpi załatwienie sprawy ( vide: wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 1090/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Odnosząc się do pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania" to nie zostało ono zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy ( vide: teza czwarta wyroku NSA z dnia 17 lutego 2014 r., II GSK 1804/12, LEX nr 1497869). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny ( vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, LEX nr 1228235, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., I OSK 2704/13, LEX nr 1557241, wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II OSK 549/13, wyrok NSA 7 marca 2013r., II OSK 34/13 – oba w bazie orzeczeń nsa.gov.pl). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, w świetle ustanowionej w art. 12 Kpa zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

Stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ będzie możliwe wtedy, gdy będzie mu można skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić mu zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia ( vide: wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Analizując sprawę pod kątem przewlekłości w jej prowadzeniu nie można pominąć charakteru danej sprawy czyli jej złożoności, stopnia skomplikowania, ilości i rodzaju czynności prawnych koniecznych do przeprowadzenia przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. Charakter sprawy i stopień jej skomplikowania determinuje bowiem przebieg postępowania administracyjnego.

W sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zadaniem sądu administracyjnego jest skontrolowanie prowadzonego przez organ postępowania pod kątem jego sprawności i efektywności, czyli zbadanie, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to działania pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze podejmowane przez organ działania, w konsekwencji sąd zobligowany jest ocenić, czy wyznaczanie kolejnych, nowych terminów zakończenia sprawy było uzasadnione.

Analiza akt postępowania administracyjnego, w oparciu o które orzeka sąd administracyjny ( art. 133 § 1 p.p.s.a.) skłaniała do uznania, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniał stan przewlekłości postępowania.

Badana sprawa zainicjowana została wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych "B" zlokalizowanych na działkach nr [...].

Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji wpłynął do SKO jako organu właściwego do jego rozpatrzenia w dniu [...] grudnia 2014 r. Do dnia rozpatrzenia przez Sąd na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. skargi na przewlekłe prowadzenie tej sprawy, wniosek nie został rozpatrzony, czyli sprawa nie została zakończona. W zawiadomieniu z dnia [...] kwietnia 2016 r., skierowanym do wnioskodawcy oraz pozostałych osób wymienionych w rozdzielniku pisma, SKO wyznaczyło kolejny termin załatwienia sprawy - do dnia 4 maja 2016 r.

Stosownie do treści art. 157 § 1 i § 2 k.p.a właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Status strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym determinowany jest - co do zasady - normami prawa materialnego (administracyjnego lub cywilnego), które decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnej osoby w konkretnej sytuacji faktycznej w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść (art. 28 k.p.a.). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego wydaniem decyzji, o której legalności ma orzec organ nadzoru, ale dotyczy tego samego stosunku materialnoprawnego co decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Co do zasady, krąg osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym pokrywa się z kręgiem osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym z tego właśnie powodu, że u podstaw postępowania nadzwyczajnego leży decyzja wydana w trybie zwykłym, a zatem i stosunek materialnoprawny nią ukształtowany. W pewnych sytuacjach może się jednak zdarzyć, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym wezmą udział inne osoby niż występujące w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Jak już wskazano sprawa administracyjna w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną w stosunku do sprawy zakończonej weryfikowaną decyzją. Stronami postępowania nieważnościowego są zatem nie tylko strony postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia jej nieważności. Uznanie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności za nową sprawę administracyjną oznacza, że organ rzeczowo właściwy do jej rozpatrzenia ( w niniejszej sprawie samorządowe kolegium odwoławcze ) działa jako organ I instancji.

Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przez podmiot, który posiadał przymiot strony w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją powoduje wszczęcie postępowania nieważnościowego. Zatem kwestia legitymacji prawnej skarżącego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza, pozostawała poza sporem. Z treści decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. wynika jednoznacznie, że był on stroną postępowania zakończonego tą decyzją.

Wobec wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zasadne pozostawało uznanie, iż w pierwszej kolejności konieczne było prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania nieważnościowego, w szczególności następców prawnych W.M., właściciela nieruchomości – działki nr [...]. Ustalając krąg stron postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji SKO napotkało przeszkody w ustaleniu spadkobierców uznanej wówczas za stronę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – W.M. (zmarła w dniu [...] sierpnia 1995 r.). Organ ustalił, że spadkobiercami są jej córki - A.M. oraz U.F. – M., zamieszkałe poza granicami kraju, których adresy pobytu pozostawały nieznane. Dokonanie wszystkich ustaleń dotyczących spadkobierców W.M., adresów ich faktycznego zamieszkania czy pobytu, SKO zleciło Burmistrzowi. Ostatecznie w dniu [...] marca 2015 r. A.M. udzieliła W.S. stosownego pełnomocnictwa do reprezentowania jej w sprawie, co wobec organu wykazane zostało w dniu [...] kwietnia 2015 r. natomiast dla nieznanej z miejsca pobytu U.F. – M. Sąd Rejonowy ustanowił W.S. kuratorem, o czym organ powziął wiadomość w dniu 14 marca 2016 r. ( co wynika z pisma procesowego organu z dnia [...] marca 2016 r., złożonego w sprawie II SAB/Go 19/16 k. 13,14 akt sądowych tej sprawy).

Zdaniem Sądu, w okolicznościach badanej sprawy - na rozpatrywanym jej etapie - kwestia ustaleń następców prawnych W.M. nie miała na tyle skomplikowanego charakteru prawnego, by uzasadniać tak znaczny okres trwania czynności wyjaśniających.

Analiza czynności podjętych przez organ, do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wskazuje, że polegały one w istocie jedynie na kierowaniu do stron postępowania kolejnych zawiadomień o wyznaczanych terminach załatwienia sprawy, natomiast konkretne czynności wyjaśniające podejmował Burmistrz. Przyjęty tryb postępowania miał oczywisty wpływ na czas załatwienia sprawy, skutkując naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów (art. 12 i art. 35 oraz 36 Kpa). Wskazać należy, iż przytaczane przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie

Nadto budzi wątpliwość podstawa prawna "zlecenia" Burmistrzowi przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w danym zakresie. Użycie w wezwaniu z dnia [...] stycznia 2015r. sformułowania, iż SKO "wzywa organ administracji do uzupełnienia dowodów w sprawie" wskazuje, że posiłkowało się ono instytucją uregulowaną w art. 136 k.p.a. Także treść zawiadomień kierowanych do stron oraz pozostałej korespondencji wskazuje na traktowanie Burmistrza przez SKO jako "organu I instancji".

Potwierdza to też jednoznacznie oświadczenie procesowe pełnomocnika SKO złożone na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. w sprawie II SAB/Go 18/16 ze skargi W.S. na przewlekłość postępowania SKO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy tj. w sprawie o tożsamym z niniejszą stanie faktycznym.

Stosownie do treści art. 136 k.p.a organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przytoczony przepis znajduje zastosowanie w postępowaniu odwoławczym, gdyż jego adresatem jest organ odwoławczy, nadto świadczy o tym jego systematyka (Dział II rozdział 10 k.p.a – "Odwołania"). W badanej sprawie organ do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, czyli SKO - nie był organem odwoławczym w stosunku do Burmistrza, lecz po myśli art. 157 § 1 k.p.a – organem I instancji. Dlatego w analizowanym zakresie, przepisy odnoszące się do kompetencji organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, nie mogły stanowić podstawy czynności podejmowanych przez SKO.

Kwestię możliwości posiłkowania się przez organ prowadzący postępowanie administracyjne "pomocą" innego organu administracji rządowej lub organu samorządu terytorialnego reguluje art. 52 k.p.a. Z instytucji pomocy prawnej Kolegium jednak nie korzystało. Dotyczy ona zresztą zasadniczo takich sytuacji gdy charakter czynności procesowej bezwzględnie wymaga osobistego udziału strony lub innego uczestnika, a którzy nie mogą być wezwani przez organ prowadzący postępowanie z uwagi na ograniczenia wypływające z art. 50 i 51 Kpa lub dokonania oględzin np. z uwagi na miejsce położenia ich przedmiotu. Czynności "zlecone" Burmistrzowi przez Kolegium tym samym nie odpowiadały charakterowi czynności jakich przeprowadzeniu służy instytucja pomocy prawnej, u podstaw której leży zasada nieuciążliwości ( art. 50 i 51 k.p.a ) i szybkości postępowania ( art.12 k.p.a ).

Reasumując przyjdzie stwierdzić, że zakres sprawy wymagający wyjaśnienia oraz charakter czynności wyjaśniających i procesowych koniecznych do przeprowadzenia nie uzasadniał tak znacznego przekroczenia terminów wynikających z art. 35 kpa. Wadliwe posiłkowanie się regulacją art. 136 k.p.a doprowadziło nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy, albowiem przez prawie rok czynności SKO ograniczały się do wymiany korespondencji z Burmistrzem i informowania stron o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Przy czym w przypadku zawiadomienia z dnia [...] października 2015 r. termin ten w ogóle nie został określony konkretna datą.

Z perspektywy przedmiotu rozpoznawanej skargi, jakim pozostawała przewlekłość zwrócić należy też uwagę, że poinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, zaistniałych przyczynach tego stanu rzeczy i o wyznaczeniu nowego następuje z momentem dotarcia do niej pisma organu. W sprawie zwrócić należy uwagę na zaistniałe ewidentne opóźnienia zważywszy na daty widniejące na zawiadomieniach i daty wyekspediowania ich do stron postępowania ( w stosunku do zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2015 – wysłano je 20 sierpnia 2015 r., zawiadomienie z dnia [...] maja 2015 r. wysłano 1 czerwca 2015 r., zaś zawiadomienie z [...] marca 2015 r. wysłano dopiero 22 kwietnia 2015 r. ).

W okolicznościach sprawy niewątpliwie więc zlecenie Burmistrzowi czynności związanych z ustaleniem kręgu spadkobierców po W.M., dokonane z naruszeniem art. 136 k.p.a., spowodowało nieuzasadnione wydłużenie postępowania. Do ustalenia kręgu spadkobierców po W.M. wystarczające bowiem byłoby zwrócenie się przez SKO do Burmistrza o ewentualną informację w kwestii następców i już bezpośrednio do sądu spadku o stosowne informacje dotyczące postępowania spadkowego po W.M. lub także bezpośrednie wystąpienie z odpowiednimi wnioskami procesowymi do sądu powszechnego.

Powyższe stwierdzenie uprawniało Sąd do przyjęcia, że postępowanie prowadzone przez SKO na etapie kontrolowanym przez sąd w dacie orzekania nacechowane było przewlekłością.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. ( w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 286 p.p.s.a., należało zobowiązać SKO do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia z dnia [...] grudnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] o warunkach zabudowy w terminie 7 dni, przy czym termin ten należy liczyć od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Na takie ustalenie terminu wpływ miała ocena stopnia zaawansowania sprawy administracyjnej, jak też dokonane już przez organ zawiadomienie o terminie jej rozstrzygnięcia.

Natomiast stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że SKO dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość nosi cechy rażącego naruszenia prawa.

Jak wskazuje się w orzecznictwie cechą rażącego, czyli nie zwykłego lecz kwalifikowanego naruszenia prawa, jest jego oczywistość i niewątpliwość już na pierwszy rzut oka. Tak jednoznaczna negatywna ocena musi jednak zostać osadzona w kontekście okoliczności konkretnej sprawy ( vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12 baza orzeczeń nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 11 lutego 2015 r. w sprawie II GSK 1164/14 NSA stwierdził, że dopuszcza się rażącej bezczynności organ, który z wydaniem decyzji zwleka 10 miesięcy od wszczęcia postępowania administracyjnego, jeśli nie potrafi przedstawić poważnych przyczyn tak długiego czasu trwania postępowania. Z kolei w wyroku z dnia 12 sierpnia 2014 r., II SAB/Wr 42/14 ( Lex nr 1502647 ) WSA we Wrocławiu stwierdził, że dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy, przekroczenie tych terminów musi być znaczne. W wyroku z dnia 11 czerwca 2014 r. II SAB/Gd 27/14, ( Lex nr 1486033) WSA w Gdańsku stwierdził, że za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej.

Oceniając tę okoliczność w rozpoznawanej sprawie Sąd miał na względzie fakt, iż wniosek skarżącego pozostaje niezałatwiony przez prawie półtora roku, z czego przez prawie rok organ podejmował czynności nieefektywne, prowadzące do ustaleń, których można było dokonać w czasie dużo krótszym.

Uwzględniając rażący charakter naruszenia prawa Sąd na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 złotych. Wymierzając grzywnę w tej wysokości Sąd miał na uwadze okres przewlekłości oraz fakt, iż grzywna ta ma przede wszystkim pełnić funkcję prewencyjną, dyscyplinującą organ i mobilizującą go do sprawnego działania. Celem jej wymierzenia jest zmobilizowanie organu do załatwienia danej sprawy oraz ugruntowania w nim przekonania o konieczności przestrzegania terminów procesowych na przyszłość. O potrzebie wymierzanie grzywny oraz jej ewentualnej wysokości decyduje sąd, opierając rozstrzygnięcie w tym zakresie na całokształcie okoliczności danej sprawy. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, że grzywna w wymierzonej wysokości spełni zarówno cele o charakterze prewencyjnym jak i represyjnym. Dla wymiaru grzywny znaczenie miał również fakt orzeczenia grzywien w innych sprawach dotyczących przewlekłości postępowań prowadzonych przez SKO ( II SAB/Go 18/16, II SAB/Go 19/16 i II SAB/Go 20/16 ).

Na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną 500 złotych. Przyznając odpowiednią sumę skarżącemu Sąd miał na uwadze znaczenie sprawy dla skarżącego oraz jego zachowanie w trakcie postępowania administracyjnego, które w żaden sposób nie przyczyniło się do przedłużenia czasu jego trwania. W kontekście kwoty żądanej przez skarżącego oraz jego wywodów na rozprawie wskazać należy, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje sądowi administracyjnemu kompetencji do orzekania o odszkodowaniu na rzecz osoby wnoszącej skargę na przewlekłość. Suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego tak jak grzywna ma bowiem również charakter prewencyjny. Ma bowiem przeciwdziałać przewlekłości. Pełni wprawdzie również funkcję kompensacyjną ale nie jest ona odnoszona do kwestii ewentualnych szkód jakie, zdaniem skarżącego, ponosi on w wyniku pozostawania w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy, ale do charakteru zawinionych działań organu, uznanych za przewlekłe.

Zachowując wynikającą z regulacji ustawowych ( art. 149 § 2 p.p.s.a.) proporcję wysokości grzywny do sumy pieniężnej, Sąd uznał za właściwe przyznanie skarżącemu kwoty pieniężnej w wysokości połowy kwoty wymierzonej organowi grzywny.

Wobec uwzględnienia skargi na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, to jest uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł. Zwrot kosztów dojazdu na rozprawę – 90 zł skarżący uzyskał bowiem w sprawie rozpoznawanej w tym samym dniu tj. w sprawie II SAB/Go 18/16.