Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1789/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 39 ust. 1 i 2, art. 41, art. 55
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 lipca 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 99/10 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 lipca 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 99/10, po rozpatrzeniu skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu [...] lipca 2009 r. A. S. wniósł o przyznanie mu zasiłku celowego na leki. W uzasadnieniu podał, że jest mieszkańcem Domu Pomocy Społecznej w K. i utrzymuje się z renty w wysokości [...] zł (brutto) oraz zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł, przy czym 70% renty przelewane jest na pokrycie jego kosztów utrzymania w Domu Pomocy Społecznej. Wnioskodawca wyjaśnił, że we wrześniu ma mieć przeprowadzony zabieg chirurgiczny związany z [...] i prawdopodobnie, zdaniem lekarzy, wzrosną jego koszty leczenia farmaceutycznego, które i obecnie są bardzo wysokie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta K. odmówił przyznania wnioskowanej pomocy finansowej na zakup leków. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że sytuacja materialna wnioskodawcy pozwala mu na zakup leków, gdyż w związku z pobytem w Domu Pomocy Społecznej ponosi on opłaty w wysokości [...] zł, a z dokumentacji przedłożonej do akt wynika, że w związku ze stanem zdrowia na leczenie farmakologiczne przeznacza miesięcznie około [...] zł, przy czym wnioskodawca przedłożył rachunek "pro forma" z dnia [...] lipca 2009 r. ustalający koszt leków w wysokości [...] zł, z tym że sam ponosi z tego tytułu kwotę [...] zł a pozostała kwota w wysokości [...] zł jest dofinansowana ze środków Domu Pomocy Społecznej. Organ podkreślił, że "zgodnie z zapisem art. 58 ustawy o pomocy społecznej dom pomocy społecznej pokrywa w całości wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki pensjonariuszom, a także pokrywa opłaty ryczałtowe i częściową odpłatność do wysokości limitu cen za m.in. wykup niezbędnych leków." Zdaniem organu, wnioskodawca jest w stanie ze środków, które pozostają w jego dyspozycji współfinansować zakup leków, albowiem w związku z pobytem w domu pomocy społecznej nie obciążają go żadne inne niezbędne wydatki. Nadto organ zaznaczył, że "wyznacznikami przyznania i ustalenia wysokości zasiłku jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, lecz także możliwości finansowe Ośrodka."

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. S. złożył odwołanie. W jego uzasadnieniu wyjaśnił, że nie zwracał się o comiesięczne wsparcie finansowe na zakup leków, ale o środki pieniężne na leczenie pooperacyjne związane z mającą się odbyć w dniu [...] września 2009 r. operacją usunięcia [...] i w sytuacji nieprzyznania mu tych środków nie będzie w stanie "pójść na powyższy zabieg operacyjny", co z kolei zagraża jego życiu. Odwołujący się podniósł, że w przeszłości oddał ponad 124 litrów krwi ratując życie wielu ludziom.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] września 2009 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że A. S. jest osobą prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji i utrzymuje się z renty i zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł, a więc jego dochód przekracza wskazane w ustawie o pomocy społecznej kryterium dochodowe, które nie może przekraczać kwoty [...] zł, jednakże w aktach brak jest dowodu, który jednoznacznie wskazywałby, jaka była wysokość świadczenia z tytułu renty w miesiącu poprzedzającym zgłoszenie wniosku, a więc w czerwcu 2009 r. Organ odwoławczy podniósł, że z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego i na treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej organ I instancji powinien zbadać i ustalić, czy sytuacja wnioskodawcy może być uznana za "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w tym przepisie ustawy. W szczególności w ocenie organu odwoławczego organ I instancji powinien ustalić, jakich leków wnioskodawca potrzebuje w celu zapewnienia prawidłowego leczenia i jaki jest koszt tych leków.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] ponownie odmówił A. S. przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego specjalnego na leki. Organ ustalił, że wnioskodawca wymaga leczenia farmakologicznego, którego koszt wynosi ok. [...] zł, co stanowi kwotę zakupu koniecznych leków w przypadkowo wybranej aptece, przy czym sam wnioskodawca dołączył rachunek "pro forma" ustalający koszt leków na kwotę [...] zł, w tym opłata ciążąca na wnioskodawcy wyniosłaby [...] zł, a dofinansowanie ze środków domu pomocy społecznej - [...] zł, albowiem dom pomocy społecznej pokrywa w całości wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki pensjonariuszom, a także pokrywa opłaty ryczałtowe i częściową odpłatność do wysokości limitu cen za wykup niezbędnych leków. Mając na względzie powyższe ustalenia i przepisy ustawy o pomocy społecznej organ I instancji nie znalazł okoliczność szczególnie uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy finansowej.

Z powyższą decyzją nie zgodził się A. S., jednak w odwołaniu nie przedstawił konkretnych zarzutów, a wyraził jedynie swoje niezadowolenie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że dochód A. S. przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej ([...] zł). Z ustaleń dokonanych w postępowaniu wynika, że odwołujący się, który przebywa w domu opieki społecznej, gdzie ma zapewnione pełne utrzymanie i całodobową opiekę i któremu po potrąceniu wydatków takich jak potrącenia egzekucyjne i opłata za pobyt w domu pomocy społecznej pozostaje kwota, z której tylko część powinien przeznaczyć na zakup leków, nie jest w sytuacji określonej jako "szczególnie uzasadniony przypadek", o której mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji organ odwoławczy podzielił w pełni stanowisko organu I instancji nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył A. S. W jej uzasadnieniu skarżący nie przedstawiając konkretnych zarzutów wyraził ogólne niezadowolenie, zwłaszcza z sytuacji panującej w domu opieki społecznej, gdzie jego zdaniem brakuje leków, porcje śniadaniowe i kolacje są niewielkie, a jedynie "obiady są do wytrzymania". Do skargi dołączył zaświadczenie Domu Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] stycznia 2010 r. na okoliczność, że w miesiącach listopadzie i grudniu 2009 r. oraz w styczniu 2010 r. dopłacił do pobytu w Domu Pomocy Społecznej po [...] zł, co stanowi różnicę między kwotą [...] zł ustaloną przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K., a kwotą [...] zł wpłacaną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w K. ze świadczenia rentowego skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że mimo dodatkowo wpłaconej kwoty sytuacja życiowa skarżącego nie wskazuje na zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku, który uzasadniałby przyznanie wnioskowanego zasiłku specjalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 lipca 2009 r. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę prawną przyznawania pomocy społecznej stanowi ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362). Przywołał treść art. 39 tej ustawy, który określa podstawę prawną przyznania zasiłku celowego, który może mieć formę pomocy finansowej na zakup leków. Uznał, że z treści przywołanego przepisu wynika, że organ "może", ale nie musi przyznać żądane świadczenie i jednocześnie wskazuje on na to, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie tzw. uznania administracyjnego, a to oznacza, że uznaniem administracyjnym objęta jest nie tylko wysokość przyznawanego świadczenia, ale i ocena przez organ administracyjny warunków uzasadniających przyznanie pomocy. Przyznając zasiłek celowy organ sprawdza na wstępie, czy osoba starająca się o pomoc finansową spełnia kryterium dochodowe, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł miesięcznie. Kryterium tego nie spełnia wnioskodawca A. S., albowiem jego dochody przekraczają kryterium dochodowe o około [...] zł miesięcznie. W tej sytuacji skarżącemu nie może być przyznany jakikolwiek zasiłek celowy z art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, organy administracyjne obu instancji słusznie zatem rozważyły możliwość przyznania skarżącemu zasiłku celowego specjalnego, o którym mówi art. 41 powołanej ustawy, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Mając na względzie treść powyższego przepisu Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na konieczność zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w tym przepisie. Podkreślił, że w pełni podziela stanowisko zawarte w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, że z treści przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że decyzja wydawana w oparciu o tenże przepis prawa ma charakter decyzji uznaniowej, a zgłoszona potrzeba, o zaspokojenie której ubiega się wnioskodawca, winna być oceniana przez organ pomocy społecznej przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. W ocenie Sądu orzekającego o tym, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" każdorazowo rozstrzyga organ orzekający w sprawie, po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1910/07 opubl. LEX nr 569575). Sąd wyjaśnił, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1416/07 opubl. LEX nr 489088). Sąd zauważył, że skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie mu zasiłku celowego na leki w dniu [...] lipca 2009 r. motywując go tym, że we wrześniu ma mieć przeprowadzony zabieg chirurgiczny związany z tętniakiem aorty wstępującej i prawdopodobnie wzrosną koszty jego leczenia farmakologicznego. Skarżący nigdy nie wykazał, o jaką kwotę mogłyby wzrosnąć koszty leków po przebyciu takiej operacji, która, jak wynika z zaświadczenia [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] w K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. (k. 412 akt. adm.) i skierowania do tego szpitala z dnia [...] sierpnia 2009 r. (k. 416 akt adm.) była planowana na dzień [...] września 2009 r. Z karty informacyjnej z leczenia szpitalnego [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] w K. z dnia [...] września 2009 r. (k. 441 akt adm.) wynika, że A. S. przebywał w tym szpitalu od dnia [...] do dnia [...] września 2009 r., jednak zabieg chirurgiczny nie został przeprowadzony "z uwagi na brak progresji wady [...] i wymiarów [...]". Skarżący został zakwalifikowany do grupy obserwacyjnej z kontrolą echokardiograficzną co 6 miesięcy.

Zdaniem Sądu nie sposób nie zauważyć, że przez odsuniecie bezterminowo zabiegu operacyjnego cel, którym miały być zwiększone koszty pooperacyjnego leczenia skarżącego, na pokrycie których starał się o pomoc finansową w niniejszej sprawie, przestał istnieć i to już przed dniem wydania zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji ją bezpośrednio poprzedzającej. Niezależnie od powyższego Sąd orzekający uznał, że wobec tego, że zabieg operacyjny nie został całkowicie wykluczony w przyszłości (skarżący pozostaje pod obserwacją lekarską), to skarżący starając się o zasiłek celowy specjalny w późniejszym czasie powinien wykazać nie tylko brak możliwości pokrycia potrzeby we własnym zakresie, z własnych środków, ale (przy ewentualnej pomocy pracowników ośrodka pomocy społecznej) orientacyjne koszty tej potrzeby. Niewątpliwie, w ocenie Sądu, do takich potrzeb należałoby zaliczyć leczenie pooperacyjne, jeśli jego koszt wykraczałby poza zakres ubezpieczenia. Tak więc skarżący zaświadczeniami lekarskimi o konieczności zakupu konkretnych leków, zaświadczeniami Domu Pomocy Społecznej, w którym przebywa, o braku możliwości pokrycia tego rodzaju leczenia przez placówkę w konkretnej wysokości, fakturami "pro forma" itp. powinien wykazać, jaki powstałby orientacyjny koszt leczenia pooperacyjnego, którego nie byłby w stanie ponieść z uwagi na wysokość środków pieniężnych pozostałych do jego dyspozycji. Sąd zwrócił także uwagę na to, że ośrodki pomocy społecznej zajmujące się pomaganiem osobom i rodzinom w trudnych sytuacjach życiowych otrzymują na ten cel środki finansowe z budżetu państwa i wydatkowanie tych środków podlega dyscyplinie budżetowej i ustawowym kontrolom, niezależnym od osób, które korzystają lub chcą skorzystać z tej pomocy społecznej. Środki te z reguły są ograniczone i ośrodki pomocy społecznej muszą nimi dysponować w taki sposób, aby wystarczyły dla jak największej liczby osób i w jak najszerszym zakresie. Może to prowadzić do sytuacji, że niektóre osoby otrzymają mniejszą pomoc na zaspokojenie swoich potrzeb niż w rzeczywistości potrzebują, a niektóre w ogóle takiej pomocy nie otrzymają pomimo tego, że spełniają ustawowe kryteria do jej przyznania. W przypadku skarżącego Sąd stwierdził, że A. S. nie spełnia jakichkolwiek ustawowych kryteriów do przyznania mu świadczenia finansowego, o które się ubiegał.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. S. W złożonej skardze skarżący, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało wpływ na wynik postępowania oraz

2) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, tj. art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej,

3) naruszenie prawa materialnego przez jego pominięcie jako podstawy prawnej wyroku, tj. art. 55 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej,

Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 185 § 1 ustawy Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia za udzieloną z urzędu pomoc prawną według norm przepisanych oraz wydatków poniesionych w związku z niniejszą sprawą oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Między innymi podniosła, że zarzut naruszenia przez Sąd art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polega na tym, że Sąd ten nie odniósł się do istotnego, a wykazanego w aktach sprawy celu, na który skarżący potrzebuje zasiłku celowego. W odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2009 r. od decyzji organu I instancji skarżący wskazał, że na koszty jego leczenia po operacji składają się nie tylko koszty poszczególnych leków, ale również kupno specjalistycznego pasa żebrowego. Oznacza to, w ocenie skarżącego kasacyjnie, że w świetle ustaleń stanu faktycznego poczynionego przez organ odwoławczy podstawą faktyczną żądania przyznania zasiłku przez skarżącego były dwie potrzeby: zakup odpowiednich leków oraz zakup pasa żebrowego. Cena takiego pasa wynosi według wiedzy skarżącego około [...] zł, natomiast cena leków została ustalona przez organ odwoławczy na kwotę [...] zł. Organ odwoławczy nie zauważył drugiej z potrzeb skarżącego, która stanowi istotną część podstawy żądania przyznania zasiłku oraz warunek konieczny przeprowadzenia operacji. Do pominięcia podstawy żądania zasiłku w postaci potrzeby zakupu pasa żebrowego nie odnosi się z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny, co stanowi naruszenie przepisów postępowania w postaci przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydał zaskarżony wyrok pomijając znajdujące się w aktach sprawy żądanie skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, identycznie jak organy administracyjne obu instancji, przyjął za podstawę przyznania zasiłku celowego tylko potrzebę w postaci zakupu leków. Koszt pasa żebrowego przewyższa przynajmniej parokrotnie ustaloną przez organ miesięczną cenę leków. Nadto skarżący kasacyjnie uznał, że organy administracji publicznej zobowiązane są na podstawie art. 7 oraz 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego. W ocenie skarżącego żaden z organów w postępowaniu administracyjnym nie odniósł się w najmniejszym stopniu do wskazanej przez skarżącego potrzeby zakupu specjalistycznego pasa żebrowego, naruszając w ten sposób wskazane powyżej przepisy. Do tego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów procesowych nie odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny, czym naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżący kasacyjnie podniósł także, że Sąd niezasadnie uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi szczególny przypadek o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył w uzasadnieniu fakt, że skarżący w przeszłości oddał 124 litry krwi, ratując życie wielu ludziom. W ocenie skarżącego fakt ten powinien zostać uwzględniony przy interpretacji art. 41 pkt 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej. Sąd Wojewódzki zaskarżonym wyrokiem niewłaściwie zatem przyjął, że norma wynikająca z tego przepisu nie znajduje zastosowania w sytuacji skarżącego, co stanowi w ocenie skarżącego, przesłankę uchylenia tego wyroku w całości. Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że w chwili wydania zaskarżonego wyroku oraz obecnie wciąż wymaga zabiegu kardiochirurgicznego. Nie wyraził woli poddania się zabiegowi wcześniej, gdyż bez otrzymania zasiłku celowego nie będzie w stanie pokryć kosztów operacji, które poza lekami wymagają zakupu specjalistycznego pasa żebrowego. Skarżący zakwestionował również wskazanie przez Sąd Wojewódzki konieczności wykazania prze niego choćby orientacyjnych kosztów leczenia. W ocenie skarżącego obowiązek taki został ustalony przez Sąd bez wskazania podstawy prawnej. W toku postępowania zostało ustalone, że skarżący jest osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji. Nakładanie na niego obowiązku dostarczenia dowodów w specjalistycznej materii związanej ze stosowanymi po skomplikowanej operacji kardiochirurgicznej lekami jest zupełnie zatem bezpodstawne, a wręcz niemożliwe. W opinii skarżącego z przepisu art. 55 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że w trakcie ewentualnego rozpatrywania sprawy administracyjnej, to odpowiedni pracownicy domu pomocy społecznej, którzy wydają decyzję w imieniu organu samorządu terytorialnego, są zobowiązani do choćby orientacyjnego ustalenia kosztów, na pokrycie których osoba całkowicie niezdolna do samodzielnej egzystencji, a przebywająca jednocześnie w takim domu, wnosi o zasiłek celowy.

W związku z powyższym, żądania niniejszej skargi kasacyjnej skarżący uznał za uzasadnione, a w jego ocenie zaskarżony wyrok winien być uchylony w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wobec tego, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności oceny wymagały zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok narusza art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Naruszenia tych przepisów prawa skarżący upatruje przede wszystkim w tym, że zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny rozpatrywanej sprawny, na którym oparły swoje rozstrzygnięcia. Nieprawidłowość ta miałaby polegać na tym, że żaden z organów w postępowaniu administracyjnym nie odniósł się w najmniejszym stopniu do wskazanej przez skarżącego potrzeby zakupu specjalistycznego pasa żebrowego, naruszając w ten sposób przepisy art. 7 i 77 kpa. Natomiast do tego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów procesowych nie odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny, czym naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa zarzut ten uznać należy za nieuzasadniony. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego. Podkreślić należy, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący kasacyjnie, że we wniosku z dnia [...] lipca 2009 r. skarżący wyraźnie zwrócił się jedynie o przyznanie "zasiłku celowego na leki". Także z treści "Kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego" podpisanego przez skarżącego w dniu [...] lipca 2009 r. wynika, że skarżący wnosi po przyznanie mu "zasiłku celowego na leki". W tej sytuacji za prawidłowe należy uznać postępowanie organów orzekających, które rozpatrywały sprawę zgodnie z żądaniem skarżącego zawartym w złożonym wniosku i potwierdzonym w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym. Kwestię zwiększonych wydatków jakie miałby ponieść skarżący z powodu konieczności zakupu po ewentualnej operacji poza lekami również pasa żebrowego, skarżący zawarł dopiero w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2009 r. od decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2009 r., czyli dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Zatem kwestia ta, wbrew obecnym twierdzeniom skarżącego zawartym w skardze kasacyjnej, nie stanowiła przedmiotu jego wniosku w sprawie przyznania zasiłku celowego specjalnego. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według tego przepisu właściwy sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy administracyjnej, zgromadzony w toku postępowania administracyjnego. Sąd bierze również pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów, przeprowadzone w postępowaniu sądowym oraz nie wymagające dowodu fakty powszechnie znane (art. 106 § 3 i § 4 powołanej wyżej ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny, wbrew zarzutowi autora skargi kasacyjnej, nie naruszył wymienionego przepisu, kontroli sądowej dokonał bowiem biorąc pod uwagę stan faktyczny prawidłowo ustalony w toku postępowania administracyjnego wszczętego na skutek wniosku skarżącego.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należało przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny również tym zarzutom odmówił trafności.

Przyznanie świadczenia, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza pewną swobodę organu w podejmowaniu decyzji w tym przedmiocie. Podejmowanie decyzji na zasadzie uznania wymaga jednak uzasadnienia racjonalnymi argumentami znajdującymi potwierdzenie w faktach, których ocena rodzi możliwość podjęcia rozstrzygnięcia o treści mieszczącej się w granicach swoistego luzu decyzyjnego. Wskazać należy, że zakres pomocy udzielonej w oparciu o art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej uzależniony jest nie tylko od potrzeb uprawnionego ale i od realnych możliwości podmiotów, które pomoc świadczą. Przy podejmowaniu decyzji w tej materii ważyć więc należy z jednej strony słuszny interes obywatela, z drugiej zaś interes społeczny determinowany zakresem posiadanych uprawnień i środków. Ograniczone możliwości finansowe budżetu Państwa, a w ślad za tym ośrodków pomocy społecznej są natomiast faktem powszechnie wiadomym.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy uzyskiwany przez skarżącego dochód przekraczał kryterium dochodowe, które w dniu wydania kwestionowanych decyzji wynosiło 477 zł. Dlatego też wniosek skarżącego dotyczący przyznania pomocy finansowej mógł być rozpatrzony wyłącznie na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przepis ten stwarza zatem organowi pomocy społecznej możliwość (nie obowiązek) przyznania osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe m.in. specjalnego zasiłku celowego. Istota pomocy, o jakiej mowa w powyższym przepisie sprowadza się do przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony. Wyjątkowość przyznania tego świadczenia jest uzasadniona przede wszystkim tym, że osoby ją otrzymujące co do zasady nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania takiej pomocy. Ich sytuacja materialna jest bowiem na tyle dobra, że powinny one samodzielnie przezwyciężyć zaistniałe trudności. Przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji bardzo ograniczonych środków finansowych i dużej liczby wnioskodawców oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Dlatego też w każdej z takich spraw organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego". Świadczenia unormowane w art. 41 powinny być zatem traktowane jako szczególna, wyjątkowa pomoc o charakterze doraźnym, ukierunkowana na realizację konkretnego celu. W rozpatrywanej sprawie prawidłowo organy uznały, że w sytuacji, w której skarżący ma możliwość we własnym zakresie pokryć ewentualne zwiększone wydatki, jakie mogą wyniknąć z planowanej operacji, to brak jest podstaw do przyznania skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego specjalnego. W szczególności, że w okolicznościach niniejszej sprawy planowanej operacji nie można uznać za zdarzenie nagłe i nadzwyczajne. W rozpatrywanej sprawie jest to bowiem zdarzenie przyszłe, planowane, wynikające ze stanu zdrowia skarżącego, które w realiach niniejszej sprawy w ogóle nie doszło do skutku. Jak bowiem wynika z karty informacyjnej z leczenia szpitalnego [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] w K. z dnia [...] września 2009 r. A. S. przebywał w tym szpitalu od dnia [...] do dnia [...] września 2009 r., jednak zabieg chirurgiczny nie został przeprowadzony "z uwagi na brak progresji wady aortalnej i wymiarów tętniaka". Skarżący został zakwalifikowany do grupy obserwacyjnej z kontrolą echokardiograficzną co 6 miesięcy.

Podkreślić należy, że zasiłek celowy specjalny ma charakter wyjątkowy. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że rozpatrując wniosek skarżącego organy orzekające prawidłowo ustaliły jego sytuację materialną, życiową i rodzinną oraz zgłoszone potrzeby życiowe pod kątem przesłanek określonych w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, a z drugiej strony możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Zgodnie z wolą ustawodawcy ocena warunków i możliwości udzielenia określonego rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy, należy do organu administracji, któremu w tym zakresie pozostawiono określony zakres swobody, który w rozpatrywanej sprawie został zachowany. Trzeba mieć na względzie, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanej i wnioskowanej przez te osoby wysokości. Podkreślić należy, że uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną. Istotnym bowiem w tej sprawie jest fakt, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Powyższe oznacza, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do samodzielnego podejmowania działań zmierzających do przezwyciężania we własnym zakresie swoich problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, może jej zostać przyznana pomoc społeczna w określonej postaci. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że w niniejszej sprawie zachowane zostały zasady pomocy społecznej określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j. t. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.).

Za nieporozumienie i niezrozumienie treści uzasadnienia wydanego orzeczenia należy uznać zawarty w skardze kasacyjnej zarzut, dotyczący nałożenia bez wskazania podstawy prawnej na skarżącego przez Sąd Wojewódzki obowiązku wykazania przez niego w przyszłości ewentualnych, orientacyjnych kosztów leczenia pooperacyjnego. Rozważania, jakie w końcowej części uzasadnienia w tej materii Sąd pierwszej instancji poczynił, stanowią jedynie informację dla skarżącego, jakie ewentualnie działania mógłby podjąć, aby w przypadku konieczności poddania się zabiegowi operacyjnemu uprawdopodobnić konieczność poniesienia w najbliższej przyszłości określonych kosztów. Należy bowiem podkreślić, że podjęcie takich działań samodzielnie lub wspólnie z pracownikami domu opieki społecznej zależy jedynie od decyzji skarżącego, choć trudno nie podzielić przekonania Sądu pierwszej instancji, że podjęcie takich działań leżałoby w interesie skarżącego.

Za całkowicie nietrafny uznać należy również zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego pominięcie jako podstawy prawnej wyroku, tj. art. 55 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten dotyczy zakresu usług świadczonych przez dom pomocy społecznej jego mieszkańcom. Przepis ten nie miał w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd nie mógł zaś naruszyć przepisów ustawy, których prawidłowo nie stosował rozpatrując przedmiotową sprawę.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.