Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 33/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Jacek Fronczyk, Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2006 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 1 lipca 2005 r. Skarżąca A. G. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS"), przedstawiając swoje stanowisko w zakresie bieżącego stanu jej rozliczeń wobec organu rentowego. Powołując się na swoje pismo z dnia 9 maja 2005 r. wskazała, że zwróciła się do ZUS o wyjaśnienie kilku istotnych kwestii, dotyczących rozliczenia umów o rozłożenie na rat należności

z tytułu składek i podniosła, że jej wniosek został przez organ zignorowany. Skarżąca zarzuciła, że organ w nieprawidłowy sposób dokonał zestawienia rat opłaconych,

w jego ocenie, po terminie, gdyż daty wskazane w tym zestawieniu nie pokrywają się z faktycznym terminem wpłat. Ponadto w ocenie Skarżącej zestawienie rat opłaconych zdaniem ZUS po terminie nie zawiera opóźnień we wpłatach za 1999 rok, w związku

z czym Skarżąca kwestionuje istnienie zaległości za ten okres. Skarżąca podkreśliła przy tym, że spłat należności ratalnych dokonała z uchybieniem jedynie niektórych terminów i, wbrew twierdzeniom ZUS, bez naruszenia warunków określonych

w układach ratalnych. Wyjaśniła, że przyczyną opóźnień była jej wyjątkowo trudna sytuacja materialna i osobista.

Podsumowując swoją argumentację Skarżąca w ostatnim akapicie pisma zawarła wniosek o umorzenie wszystkich istniejących należności z tytułu ostatecznego rozliczenia umów ratalnych. Wniosek uzasadniła względami osobistymi, podnosząc, że jest w wyjątkowo trudnej sytuacji finansowej i wyjaśniając, że samotnie wychowuje małoletnią córkę oraz że nie posiada stałego zatrudnienia. Oświadczyła, że jej były mąż - ojciec jej córki - od wielu miesięcy zalega z zasądzonymi na rzecz dziecka alimentami, zaś ona sama nie posiada żadnych dochodów. Zdaniem Skarżącej poniesienie jakichkolwiek kosztów bez uszczerbku dla utrzymania małoletniej córki

i siebie jest niemożliwe.

Decyzją z dnia [...] września 2005 r. ZUS odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od marca do grudnia 1998 r. oraz od lipca 1999 r. do sierpnia 2000 r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 1999 r. do sierpnia 2000 r. i na Fundusz Pracy za okres od czerwca 1999 r. do lipca 2000 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść art. 28 ust. 2 ustawy

z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." i stwierdził, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. w razie zajścia okoliczności, wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Nadto wskazał, że należności

z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Odnosząc się do okoliczności, przedstawionych przez Skarżącą we wniosku o umorzenie należności, ZUS stwierdził, że nie uzasadniają one przyznania ulgi. Wskazał, że Skarżąca utrzymuje się z pracy dorywczej i pobiera zasiłek rodzinny na dziecko, a także że jest współwłaścicielką nieruchomości. Ponadto podniósł, że nie wykorzystał wszystkich środków, dotyczących wyegzekwowania powstałych zaległości, a w rezultacie stwierdził, że brak jest możliwości stwierdzenia całkowitej nieściągalności na podstawie art. 28 u.s.u.s.

Pismem z dnia 26 września 2005 r. Skarżąca zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS") z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. Jako okoliczność uzasadniającą zawarte w piśmie ponowne żądanie umorzenia należności wskazała sytuację określoną w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., tj. ważny interes osoby zobowiązanej, polegający na tym, że w aktualnej sytuacji Skarżąca nie jest w stanie ponieść jakichkolwiek kosztów bez uszczerbku dla utrzymania małoletniej córki i siebie. Następnie powtórzyła argumentację, zawartą we wniosku

o umorzenie należności, w zakresie uzyskiwanego zasiłku rodzinnego, braku zatrudnienia oraz niewywiązywania się przez byłego męża z obowiązku alimentacyjnego wobec córki.

Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję ZUS z dnia [...] września 2005 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 83 ust. 4 i art. 30 u.s.u.s. Powołując się na ponowną analizę sprawy organ stwierdził brak przesłanek do umorzenia Skarżącej zadłużenia. Odnosząc się do dokonanych w toku postępowania ustaleń, Prezes ZUS wskazał, że od kwietnia 2005 r. Skarżąca zatrudniona jest na umowę zlecenie w firmie "T." J. C., lecz przez cały okres świadczonej pracy nie otrzymywała żadnego wynagrodzenia, a nadto, że pobiera świadczenie rodzinne na córkę. Stwierdził też, że Skarżąca jest osobą zdrową i zdolną do pracy. Z powyższego organ wnioskował, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż Skarżąca nie znajdzie w najbliższym czasie zatrudnienia lub nie uzyska innego dochodu, pozwalającego jej uregulować zaległości względem ZUS. Dodał, że miejscem zamieszkania Skarżącej jest W., gdzie rynek pracy jest większy. Podniósł także okoliczność, że Skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości, położonej w centrum stolicy i, powołując się na ustalenia dokonane w toku postępowania wyjaśniającego, zaznaczył, że z w/w nieruchomości prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, do którego może przyłączyć się ZUS poprzez dokonanie zabezpieczenia niespłaconej należności. W rezultacie Prezes ZUS uznał, że stopniowe regulowanie przez Skarżącą należności wobec ZUS jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, uzasadniające umorzenie powstałego na jej koncie zadłużenia.

Na powyższą decyzję Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa, mające wpływ na wynik sprawy, polegające przede wszystkim na niewyłączeniu od udziału w postępowaniu odwoławczym osób, które brały udział w wydaniu pierwotnej decyzji, a zatem na naruszeniu dyspozycji art. 24 k.p.a. Ponadto zarzuciła organowi naliczenie kwoty należności na rzecz ZUS w sposób niezgodny ze stanem faktycznym i prawnym, tj. wskutek przyjęcia nieprawidłowych dat, w jakich regulowane były należne kwoty. Skarżąca podniosła również, że jej interes prawny został naruszony poprzez przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nieuprawnionego, błędnego przekonania, dotyczącego jej stanu zdrowia, niepopartego żadnymi dowodami ani ustaleniami

w toku postępowania. Wskazała przy tym, że wbrew bezzasadnym twierdzeniom organu, przewlekle choruje na jaskrę, zaś choroba jej jest zaawansowana w stopniu wymagającym hospitalizacji. Na poparcie tego twierdzenia dołączyła do skargi kartę informacyjną ze szpitala. Dalej w skardze Skarżąca stwierdziła, że w trakcie postępowania odwoławczego naruszono podczas przeprowadzenia w dniach 3-4 listopada 2005 r. w stosunku do niej kontroli przepisy art. 89-91 u.s.u.s. Podkreśliła przy tym, że protokół z kontroli zawiera nieuprawnione, szkalujące i naruszające jej dobra osobiste oceny, dotyczące podjętych prze nią legalnych czynności prawnych.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów prawa w zakresie zaniechania wyłączenia od udziału

w postępowaniu odwoławczym osób, które brały udział w wydaniu pierwotnej decyzji. Analizując zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] listopada 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS z dnia [...] września 2005 r. Sąd stwierdził, że istotnie obie decyzje podpisane zostały przez tę samą osobę, tj. przez Dyrektora [...] Oddziału ZUS w W. mgra S. A. J., działającego z upoważnienia ZUS.

W tym miejscu poczynić należy kilka uwag natury ogólnej, dotyczących organizacji i struktury Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz przysługujących mu kompetencji. Zgodnie z art. 66 u.s.u.s. ZUS jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (ust. 1), któremu w zakresie prowadzonej działalności przysługują środki prawne, właściwe organom administracji państwowej (ust. 4). Organami ZUS są, zgodnie z art. 72 u.s.u.s., Prezes Zakładu, Zarząd oraz Rada Nadzorcza, przy czym działalnością ZUS kieruje Prezes, który reprezentuje Zakład na zewnątrz (art. 73 ust. 1 u.s.u.s.). W wykonaniu działalności, o której mowa wyżej, ZUS stosuje - zgodnie z art. 123 u.s.u.s. - przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Potwierdza tę zasadę treść art. 180 § 1 k.p.a., odsyłającego do przepisów kodeksu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa ZUS

w przedmiocie odmowy umorzenia Skarżącej należności, z tytułu składek ubezpieczeniowych, wydana na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., a zatem po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem, uprawnienie do wydania decyzji w sprawach o umorzenie należności

z tytułu składek po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje Prezesowi ZUS. Z kolei decyzje w tym przedmiocie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wydaje - zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. - ZUS. Zaznaczyć przy tym należy decyzje te w imieniu ZUS podpisuje - co do zasady - Prezes ZUS, zgodnie z zasadą reprezentacji, określoną w cytowanym wyżej art. 73

ust. 1 u.s.u.s.

Skoro jednak - jak stanowią przywołane wyżej przepisy art. 123 u.s.u.s.

i art. 180 k.p.a. - w postępowaniu w sprawie ubezpieczeń społecznych zastosowanie mają przepisy k.p.a., to Prezes ZUS miał prawo upoważnić pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej ZUS - a zatem np. dyrektora oddziału - do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym przez siebie zakresie, w tym do wydawania decyzji. Uprawnienie takie przewiduje bowiem art. 268a k.p.a.

Analiza akt sprawy niniejszej wskazuje jednoznacznie, że Prezes ZUS w toku prowadzonego postępowania z powyższego uprawnienia skorzystał. Świadczy o tym fakt, że decyzję ZUS z dnia [...] września 2005 r., a następnie decyzję Prezesa ZUS

z dnia [...] listopada 2005 r. podpisał, powołując się na upoważnienie Prezesa ZUS, Dyrektor [...] Oddziału ZUS w W. mgr S. A. J. Jakkolwiek działanie Dyrektora [...] Oddziału ZUS w W. z upoważnienia Prezesa ZUS co do zasady nie budzi zastrzeżeń Sądu - mieści się ono bowiem w zakresie dopuszczalnego przekazania ustawowych kompetencji w trybie określonym wyżej cytowanymi przepisami - Sąd oceniał je również przez pryzmat art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu przepis ten miał w sprawie niniejszej zastosowanie, a pominięcie przez organ jego dyspozycji, którego wyrazem był opisany wyżej fakt podpisania decyzji wydanych w sprawie w obu instancjach przez Dyrektora [...] Oddziału ZUS w W., stanowiło istotne naruszenie prawa. Sądowi znane są przy tym kontrowersje, jakie powyższa kwestia wywołała w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 291/99, w którym skład orzekający opowiedział się przeciwko stosowaniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do postępowania w trybie art. 127 § 3 k.p.a. oraz wyrok NSA z dnia 11 września 2002 r., sygn. akt V SA 2535/01, w którym zaprezentowano stanowisko przeciwne). Sąd stwierdził jednak, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - co podkreśla się także w literaturze (por. np. A. Wróbel w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005) - ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, która została zaskarżona do tego organu w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Sąd miał jednocześnie na uwadze, że wprawdzie ZUS nie jest naczelnym organem administracji publicznej, w rozumieniu art. 18 k.p.a., to art. 83 ust. 4 u.s.u.s. expressis verbis określa tryb zaskarżenia decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydanych przez ZUS na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., stanowiąc iż od decyzji tych przysługuje stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kierowany do Prezesa ZUS. Sąd nie znajduje przy tym podstaw do wyłączenia zastosowania dyspozycji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do postępowania wszczętego na wniosek, o którym mowa w przywołanym wyżej art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Należy mieć przy tym na uwadze ratio legis instytucji wyłączenia pracownika organu, tj. dążenie do zagwarantowania realizacji konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności, potwierdzonej art. 15 k.p.a. W rezultacie Sąd stwierdził, że dla zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do postępowania wszczętego na wniosek

o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma znaczenia, czy prawo złożenia tego wniosku wynika z zasad ogólnych k.p.a. (art. 127 § 3), czy też z przepisów szczególnych innej ustawy.

Tym samym Sąd za słuszny uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji przez Prezesa ZUS z pominięciem obowiązku wyłączenia z postępowania odwoławczego pracownika, który brał udział przy wydawaniu decyzji zaskarżonej, tj. Dyrektora [...] Oddziału ZUS w W. Na podkreślenie zasługuje w tym miejscu pogląd, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 1983 r., sygn. akt I SA 1714/82, zgodnie

z którym upoważnienie szczególne do rozstrzygnięcia w imieniu Prezesa Rady Ministrów sprawy spornej nie może być udzielone osobie, która podpisała decyzję pierwotną, gdyż podlega ona, z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wyłączeniu od udziału

w ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, rozpatrującego skargę, powyższy pogląd jest w pełni trafny, a nadto daje się on odnieść odpowiednio do stanu faktycznego sprawy niniejszej.

Reasumując Sąd stwierdził, że Prezes ZUS był uprawniony do udzielenia Dyrektorowi [...] Oddziału ZUS w W. S. A. J. upoważnienia do podpisania decyzji, wydanej po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż uprawnienie takie wynikało z art. 268a k.p.a. Dyrektor [...] Oddziału ZUS w W. nie mógł jednak skorzystać z tego upoważnienia w sytuacji, gdy skorzystał z niego przy wydawaniu decyzji w pierwszej instancji. Korzystając z niego naruszył bowiem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd podkreślił przy tym, że powyższe naruszenie miało charakter kwalifikowany i stanowiło podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a skoro tak, to uznać należało, że w sprawie zachodziła przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.".

Przechodząc do oceny drugiego z podniesionych w skardze zarzutów,

tj. nieuwzględnienia w postępowaniu odwoławczym zarzutu niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym wyliczenia należności Skarżącej względem ZUS oraz bezpodstawnego zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzeń dotyczących zdrowia Skarżącej, Sąd uznał rację Skarżącej jedynie w części.

Przystępując do dalszych rozważań Sąd zważył, że przesłanki do wydawania przez ZUS, a następnie przez Prezesa ZUS jako organ drugiej instancji, rozstrzygnięć w przedmiocie umorzenia należności składkowych, określone zostały w art. 28 u.s.u.s. (trafnie przywołanym przez ZUS w decyzji z dnia [...] września 2005 r.) oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia

31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365) - dalej: "Rozporządzenia". Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej,

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W myśl natomiast ust 3a cytowanego przepisu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (Art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Rozporządzeniem z dnia

31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny,

w szczególności zaś w przykładowo wymienionych przypadkach.

Analizując brzmienie powyższych przepisów, Sąd podkreślił, że prawodawca, stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach.

Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy

w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95 (Orz. Pod. 1997/3

str. 14), w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95 (LEX nr 26643),

w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku

z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95 (Serwis Podatkowy 1997/7 str. 51, POP 1997/2 poz. 49, Glosa 1997/7 str. 32), czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95 (niepubl.).

Jak już wskazano wyżej, ZUS w wykonaniu swoich kompetencji działa

w oparciu o przepisy k.p.a. Oznacza to, że wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu

o przepisy "k.p.a.", o czym stanowi przywołany już wyżej art. 180 § 1. W myśl natomiast art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługującego stronie niezadowolonej z wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia, zastosowanie mają zawarte w k.p.a. przepisy dotyczące postępowania odwoławczego.

Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym m.in. zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., a zatem ma obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego.

Przechodząc na grunt sprawy niniejszej i przywołanych wyżej zarzutów skargi Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem że wypełniona została przesłanka uchylenia tej decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału, organ drugiej instancji nie dopatrzył się przesłanek umorzenia zaległości, a tym samym nie stwierdził, że zachodzą przesłanki uchylenia decyzji ZUS. Swojego stanowiska w tej mierze nie uzasadnił jednakże w sposób należyty. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które stanowią, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne

w szczególności wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd stwierdził, że uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ, co wskazała Skarżąca, zawarł bezzasadną ocenę jej sytuacji zdrowotnej, która - jak wynika z akt sprawy - w ogóle nie była przedmiotem postępowania wyjaśniającego. Takie działanie Sąd uznał za naruszenie ustanowionej w art. 7 k.p.a. zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w szczególności wobec faktu uznania przez organ przyjętej bezpodstawnie powyższej okoliczności za uzasadniającą wydane rozstrzygnięcie odmowne. W efekcie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowego wskazania co do stanu faktycznego, na gruncie którego organ wydał swoje rozstrzygnięcie, co w ocenie Sądu stanowi również naruszenie cytowanego powyżej art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzone powyżej naruszenia przepisów postępowania miały,

w ocenie Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym spełniały przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji, wskazaną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Sąd nie uznał natomiast za zasadny zarzutu Skarżącej, dotyczącego braku odniesienia się w zaskarżonej decyzji do przedstawionej w piśmie z dnia 1 lipca

2005 r., zawierającego wniosek o umorzenie należności, argumentacji Skarżącej

w zakresie wadliwego ustalenia wysokości zaległej należności. Okoliczności tej Prezes ZUS nie mógł badać w toku postępowania w przedmiocie umorzenia należności, gdyż działając w sprawie jako organ odwoławczy obowiązany był zbadać całość sprawy i na podstawie tej analizy wydać rozstrzygnięcie, zgodne z dyspozycją art. 138 k.p.a., ale jedynie w zakresie, wyznaczonym materialnoprawną podstawą decyzji pierwszoinstancyjnej. Skoro zatem przedmiotem rozstrzygnięcia ZUS była odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, orzeczona na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., to przedmiotem rozważań Prezesa ZUS, działającego jako organ drugiej instancji w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. nie mogło być, wykraczające poza materialnoprawny zakres przedmiotowy sprawy ustalenie wymiaru składek. Byłoby to także sprzeczne z dyspozycją wskazanego wyżej art. 83 ust. 4 u.s.u.s., który - stanowiąc lex specialis względem przepisu ustępu 2 tego artykułu, określającego ogólne zasady trybu odwoławczego od decyzji wydawanych przez ZUS - wymienia enumeratywnie rozstrzygnięcia Zakładu, które podlegają zaskarżeniu do Prezesa ZUS w trybie wznowienia postępowania. Wśród nich nie zostało wymienione ustalanie wymiaru składek. Oznacza to, że chcąc kwestionować ustalenia organu

w tym zakresie, Skarżąca powinna skorzystać z przysługujących jej ogólnych środków zaskarżenia, wskazanych w art. 83 ust. 2 u.s.u.s.

Ponadto, mając na uwadze treść art. art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd z urzędu dopatrzył się dalszych naruszeń przepisów postępowania, które również miały istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem również spełniały przywołaną wyżej przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.. Jak już Sąd wskazał, na organie odwoławczym ciąży obowiązek ponownego rozpatrzenia całości sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym, który powinien zostać gruntownie przeanalizowany. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy w tym stanie faktycznym organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. Sąd zwrócił nadto uwagę na fakt, że badając stan faktyczny w celu rozpoznania wniosku o umorzenie należności organ rentowy winien mieć na uwadze wszystkie przesłanki umorzeniowe, wymienione w art. 28 u.s.u.s., a zatem także przesłanki określone w ust. 3a, które muszą jednak być rozpatrywane łącznie ze wskazaniami, zawartymi w § 3 Rozporządzenia. Powołanie się przez organ okoliczność prowadzonej względem Skarżącej egzekucji z posiadanej przez nią nieruchomości każe sądzić, że organ swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na stwierdzonym braku przesłanki całkowitej nieściągalności zaległości, tj. przesłanki określonej w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Żaden

z elementów zaskarżonej decyzji nie wskazuje natomiast na dokonanie przez organ oceny stanu faktycznego również w zakresie ewentualnego wystąpienia przesłanek umorzeniowych, określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Brak jest też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakichkolwiek odniesień do treści wskazywanego wyżej przepisu § 3 Rozporządzenia. W ocenie Sądu takie działanie organu dotknięte jest wadą naruszenia zasady praworządności, wyznaczonej art. 6 k.p.a. Jest ono również sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organu, wyrażoną w art. 8 k.p.a.

Prawidłowość uzasadnienia decyzji Prezesa ZUS oceniać należy również przez pryzmat zawartej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W powyższym kontekście nie mogą zasługiwać na aprobatę Sądu zawarte

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zdawkowe twierdzenia Prezesa ZUS. Organ nie może, zasłaniając się instytucją uznania administracyjnego, opierać wydawanych rozstrzygnięć i budować uzasadniającej je argumentacji wyłącznie na ogólnikach

o charakterze prognostycznym. Za takie Sąd uznał natomiast zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia Prezesa ZUS: "nie można zatem stwierdzić, że nie znajdzie Pani w najbliższym czasie zatrudnienia, bądź nie uzyska innego dochodu" oraz "Zamieszkuje Pani w Warszawie, gdzie rynek pracy jest większy niż gdzie indziej". Obowiązkiem organu było tymczasem przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacji, opartej na rzetelnej analizie zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i stosownych norm prawnych. Istotne jest przy tym powiązanie obu tych sfer badania - faktycznej i prawnej - poprzez wskazanie ich wzajemnego odniesienia i wyprowadzenia stosownych wniosków. Innymi słowy, chcąc przekonać stronę o słuszności wydanego rozstrzygnięcia, organ powinien wykazać, że wynikało ono w sposób jasny z subsumpcji obowiązujących przepisów do stanu faktycznego sprawy, ustalonego m.in. w oparciu o argumentację podnoszona przez stronę w toku postępowania.

Bez znaczenia dla powyższej oceny Sądu pozostaje fakt sformułowania przez organ w odpowiedzi na wniesioną w sprawie skargę obszernego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. W żaden sposób nie sanuje on bowiem wykazanych powyżej naruszeń przepisów postępowania, których dopuszczono się na etapie wydawania zaskarżonej decyzji. Na marginesie Sąd wyraża brak zrozumienia dla powyższej praktyki organu, który - formułując wyczerpujące uzasadnienie decyzji dopiero na etapie jej zaskarżenia do sądu administracyjnego - dopuszcza się niedbalstwa oraz braku szacunku dla strony toczącego się przed tym organem postępowania, nie licujących z powagą tej instytucji. W efekcie dochodzi też do przedłużania postępowania w sprawie.

Kolejnym naruszeniem przepisów, którego dopatrzył się Sąd w sprawie niniejszej jest niedopełnienie wymogu zapewnienia Skarżącemu czynnego udziału

w każdym stadium postępowania przez ZUS, w szczególności poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia. Wymóg ten ciąży na organach na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z § 2 powyższego przepisu organ może odstąpić od zasady czynnego udziału stron wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny tego odstąpienia organ powinien utrwalić w aktach sprawy. W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził, aby którakolwiek z przesłanek odstąpienia od zasady miała miejsce. Żadna taka okoliczność nie została również udokumentowana przez organ. Z uwagi jednak na to, że w postępowaniu odwoławczym Prezes ZUS obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. dopełnił, Sąd uznał, że naruszenie to nie miało istotnego wpływu na ostateczny wynik sprawy.

Za bezzasadny Sąd uznał też podniesiony w skardze zarzut dotyczący sposobu przeprowadzenia w stosunku do niej kontroli. Jakkolwiek istotnie niektóre stwierdzenia, zawarte w sprawozdaniu z kontroli, sporządzonym w dniu 8 listopada 2005 r., nie zasługują na aprobatę jako zawierające zbyt daleko idącą ocenę sytuacji Skarżącej, Sąd stwierdził, że nie znalazły one odzwierciedlenia w wydanym rozstrzygnięciu, wobec czego naruszenie to także nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania przedwczesne są jakiekolwiek rozważania Sądu w przedmiocie treści wydanego rozstrzygnięcia

w zakresie jego zgodności z dyspozycją art. 28 oraz przepisami Rozporządzenia.

Mając na uwadze całość powyższej argumentacji i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pik 1 lit "c" p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także na podstawie 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak

w sentencji.