Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2033/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi E. F. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 5 pkt 4 a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) nie stwierdził u E. F. choroby zawodowej przewlekłej choroby narządu głosu, spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym, co najmniej 15 lat, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115, zwanym dalej rozporządzeniem z 2002 r.).

Organ pierwszej instancji wskazał, że rozstrzygnięcie oparł na ostatecznym orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy w L. nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z dnia [...] maja 2009 r. oraz w oparciu o ocenę narażenia zawodowego przeprowadzoną w dniach [...] i [...] października 2008 r. oraz [...] listopada 2008 r. przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w W.

Dochodzenie epidemiologiczne potwierdziło wieloletnią pracę głosem E. F. na stanowisku nauczyciela, wychowawcy świetlicy. Natomiast Instytut Medycyny Pracy w L. w oparciu o przeprowadzone badania lekarskie, analizę dokumentacji dołączonej do skierowania oraz analizę oceny narażenia zawodowego w trybie odwoławczym nie stwierdził zmian w obrębie strun głosowych, wymienionych w pkt 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu z 2002 r. i nie znalazł podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu.

Odwołanie od powyższej decyzji organu wniosła E. F. zarzucając, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę warunków, w jakich pracowała w ostatnim miejscu pracy, badań lekarskich z jednostki orzeczniczej I stopnia i dokumentacji lekarskiej przez nią dostarczonej. Podniosła, że nie otrzymała odpowiedzi na złożone w dniach [...] grudnia 2008 r. i [...] stycznia 2009 r. odwołanie od orzeczenia lekarskiego nr [...] [...] Ośrodka Medycyny Pracy w P. Oddział w W.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W., decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. F., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869, zwanym dalej rozporządzeniem z 2009 r.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, iż E. F. była zatrudniona: w Przedszkolu Nr [...] w W. na stanowisku nauczyciela (od września 1977 do sierpnia 1989 r.), w Liceum Ogólnokształcącym im. [...] w W. na stanowisku wychowawcy w internacie (od września 1989 do sierpnia 1992 r.), w Szkole Podstawowej Nr [...] w W. na stanowisku nauczyciela-wychowawcy świetlicy (od września 1992 do grudnia 2007 r.). Obecnie przebywa na emeryturze. Według ostatniego zaświadczenia lekarskiego z dnia 6 lutego 2007 r., wystawionego przez lekarza medycyny pracy, E. F. była zdolna do pracy. Nie korzystała z urlopu dla poratowania zdrowia.

W 2008 r. E. F. była badana w [...] Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w P. Oddział w W., który wydał orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz w Instytucie Medycyny Pracy w L., który wydał orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Obydwie jednostki orzecznicze orzekły o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Organ drugiej instancji stwierdził, że w oparciu o art. 2351 znowelizowanego Kodeksu Pracy, za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".

Lekarze-orzecznicy z uprawnionych do orzekania jednostek orzeczniczych I i II stopnia, kierując się ściśle określonymi kryteriami diagnostyczno-orzeczniczymi, po przeprowadzeniu badań laryngologicznych, foniatrycznych, w tym po dokonaniu oceny wydolności głosowej krtani metodą videostroboskopową, nie potwierdzili zawodowej etiologii występujących u pacjentki schorzeń narządu głosu.

Organ przyjął, że zgodnie z poz. 15 obowiązującego wykazu chorób zawodowych zawartego w rozporządzeniu z 2009 r., za przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym, co najmniej 15 lat uznaje się: guzki głosowe, twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych lub niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Zatem w przypadku E. F. nie został spełniony warunek konieczny do stwierdzenia choroby zawodowej, bowiem schorzenia narządu głosu rozpoznane u niej i wymienione w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] maja 2009 r. nie są zawarte w wykazie chorób zawodowych.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że rzeczą niekwestionowaną jest fakt wieloletniego zatrudnienia E. F. w warunkach narażenia na wzmożony wysiłek głosowy, jednakże praca w warunkach usposabiających do powstania choroby zawodowej jest warunkiem koniecznym, lecz niewystarczającym do rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej. Decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] została wydana na podstawie ostatecznego orzeczenia lekarskiego, wydanego przez Instytut Medycyny Pracy w L. Opinia orzecznicza została wydana w oparciu o całą zebraną w sprawie dokumentację medyczno-lekarską, ocenę narażenia zawodowego i przebieg pracy zawodowej.

Organ również podkreślił, że organa Inspekcji Sanitarnej są związane ostatecznym orzeczeniem lekarskim wydanym w sprawie i nie mają prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia, jeżeli zostało ono wydane z zachowaniem norm zamieszczonych w cytowanym na wstępie rozporządzeniu. Co się tyczy zarzutu E. F., że nie otrzymała odpowiedzi na złożone w dniach [...] grudnia 2008 r. i [...] stycznia 2009 r. odwołanie od orzeczenia lekarskiego nr [...] [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w P. Oddział w W. to wniesienie wymienionego odwołania skutkowało skierowaniem pacjentki na ponowne badania lekarskie w jednostce odwoławczej, w wyniku, którego zostało wydane nowe orzeczenie lekarskie z dnia [...] maja 2009 r.

Na powyższą decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2009 r. E. F. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że przy rozpatrywaniu sprawy nie wzięto pod uwagę, że przez cały okres 2000 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, ponadto 6 miesięcznego zwolnienia lekarskiego w 2007 r., jak również i innych okresów zwolnień lekarskich.

Skarżąca podniosła, że warunki pracy miała fatalne, co bardzo odbiło się na jej ogólnym stanie zdrowia, a przede wszystkim na głosie. Podniosła, że nadal jest pod stałą opieką lekarzy: rodzinnego, gastrologa, ginekologa, foniatry, lekarza dietetyka, onkologa, a ostatnio także pod opieką lekarza otolaryngologa, alergologa i lekarza zajmującego się leczeniem osteoporozy.

W jej ocenie, niezrozumiałe jest, dlaczego żadna z komisji nie chciała uznać zdjęcia jak i dokumentacji, którą dołączyła od lekarza foniatry, dlaczego opinie lekarzy orzeczników tak drastycznie odbiegają od tego, co stwierdził lekarz foniatra oraz skąd się biorą tak znaczne różnice w ocenie stanu jej zdrowia przez lekarzy podstawowej opieki zdrowotnej i lekarzy orzeczników sanepidu.

Ponadto w orzeczeniu lekarskim nie ma wzmianki o chorobach współistniejących, skoro zebrano na ten temat obszerną dokumentację.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. wydaną na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115).

W oparciu o te przepisy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe między innymi z orzeczeń lekarskich dotyczących choroby zawodowej (ostatnie z tych orzeczeń lekarskich II stopnia zostało wydane przez Instytut Medycyny Pracy w L. w dniu [...] maja 2009 r.) oraz z oceny narażenia zawodowego pracownika. W oparciu o tak zgromadzony materiał poczynił ustalenia, że u skarżącej nie występuje choroba zawodowa ujęta pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2002 r., tj. przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym, co najmniej 15 lat: guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.

Organ drugiej instancji utrzymując w mocy powyższą decyzję, wskazał, jako podstawę rozstrzygnięcia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869) oraz art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm., zwanej dalej K.p.). Utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji i również stwierdził, że u skarżącej nie występuje choroba zawodowa ujęta pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych obowiązującego wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., tj. przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym, co najmniej 15 lat: guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.

Czyniąc powyższe ustalenia oparł się na orzeczeniach lekarskich I i II stopnia, wydanych w dniach [...] grudnia 2008 i [...] maja 2009 r., czyli pod rządami rozporządzenia z 2002 r. Organ drugiej instancji nie przeprowadził żadnego nowego postępowania dowodowego. W całej rozciągłości oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji. Nie zwracając uwagi na okoliczność, że uległ zmianie punkt 3 pozycji 15 wykazu stanowiący załącznik do rozporządzenia z 2009 r. w porównaniu z punktem 3 pozycji 15 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia z 2002 r. Organ do powyższych zmian się nie odniósł i nie wyjaśnił czy u skarżącej nie występuje tego typu schorzenie. Zwrócić należy uwagę, że taki obowiązek miał. Bowiem zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. do postępowań w sprawie zgłoszenia, rozpoznania chorób zawodowych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie powyższego rozporządzenia, tj. w dniu 3 lipca 2009 r. stosuje się przepisy nowego rozporządzenia, z tym, że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Nie oznacza to jednak, że nie organ nie ma obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w oparciu o nowe przepisy, tym bardziej, że zmieniły się postanowienia dotyczące choroby zawodowej ujęte w punkcie 3 poz. 15 wykazu. Poza tym, obowiązkiem organu było rozważenie, czy lekarze orzecznicy w pełnym zakresie uwzględnili wymagania stawiane orzeczeniom lekarskim. Ponieważ orzeczenie lekarskie powinno być wydane nie tylko na podstawie wyniku przeprowadzonych badań, ale również pomocniczej dokumentacji lekarskiej pracownika. Skarżąca zarzuca, że wszystkie wyniki badań oraz cała jej historia choroby nie została wzięta pod uwagę przez jednostki orzecznicze, wydające orzeczenia lekarskie o chorobie zawodowej. Do powyższego zarzutu organ Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. się nie odniósł. Ze znajdujących się w aktach orzeczeń lekarskich nie wynika, aby w nich odniesiono się do całości dokumentacji lekarskiej przedłożonej przez skarżącą. Powyższe stanowi o tym, że orzeczenia te są nie w pełni miarodajne, bowiem naruszały § 6 ust. 1 rozporządzenia zarówno z 2002 r., jak i z 2009 r. Zwrócić również organowi uwagę należy, że orzeczenia lekarskie nie są decyzjami administracyjnymi, nie korzystają z żadnego przymiotu ostateczności, jak na to wskazuje organ. Są one szczególnym dowodem, podlegającym ocenie, czy spełnia on wszystkie wymagania, które przewidziane są w przepisach rozporządzenia. Jeżeli zostały wydane z naruszeniem tych przepisów, to podlegają powtórzeniu tak, aby mogły prowadzić do należytego wyjaśnienia sprawy, w sposób przewidziany w art. 235¹ K.p. w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z 2009 r.

W niniejszej sprawie występuje jeszcze inna bardzo ważna kwestia, związana z tym, że § 11 rozporządzenia z 2009 r. przewidywał, że czynności dokonane w toku pod rządami rozporządzenia z 2002 r. pozostają skuteczne, co budzi poważne wątpliwości, bowiem wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygnatura P 23/07, opublikowano: OTK-A 2008/5/82, Dz. U. RP 2008/116/740). stwierdził, iż art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm., zwaną dalej K.p.) w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115) są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a jednocześnie orzekł, że powyższe przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Tak, więc w czasie orzekania przez organ pierwszej instancji normy prawne, tj. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. formalnie obowiązywały.

Istota problemu sprowadza się do tego, jakie znaczenie prawne ma stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że przepis ustawy będący podstawą wydania rozporządzenia stanowiącego z kolei podstawę materialnoprawną utrzymanej zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, jak i samo rozporządzenie są niezgodne z Konstytucją, a to, że przepisy te tracą moc obowiązującą nie z dniem ogłoszenia wyroku, ale z dniem późniejszym określonym w wyroku przez Trybunał Konstytucyjny.

Trzeba stwierdzić, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli legalności aktu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07). Należy też zwrócić uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczone w wyroku z dnia 26 maja 2009 r., II OSK 290/09 oraz na stanowisko Sądu Najwyższego przyjęte w wyroku z dnia 23 marca 2007 r. (publ. OSNP 2008, z. 5- 6, poz. 61), które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał Konstytucyjny.

Na problemy, jakie wiążą się z odroczeniem utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu zwracał uwagę także Trybunał Konstytucyjny podnosząc między innymi, że obowiązywanie przez określony czas niekonstytucyjnego przepisu stawia "wyzwanie i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04).

W tej sytuacji po ogłoszeniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. należy uwzględnić fakt, że przepisy na podstawie, których wydano decyzję organu pierwszej instancji i dokonano czynności w toku tego postępowania utraciły domniemanie konstytucyjności, co stworzyło nową sytuację prawną. Odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest, bowiem tak, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym. Nie mogły one, mimo odroczenia obowiązywania ich mocy, stanowić podstawy prawej wydania decyzji pierwszej instancji i przyjęcia, że przeprowadzone w oparciu o te przepisy postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej, może być podstawą do wydania decyzji przez organ drugiej instancji. Z tych względów należało je uchylić.

Ponownie rozpoznając sprawę orany obu instancji powinny ją rozstrzygnąć na podstawie przepisów, które weszły w życie po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869). Powinno dojść do wydania nowych orzeczeń lekarskich, o która mowa w § 6 przedmiotowego rozporządzenia, z tym, że orzeczenie lekarskie powinno uwzględniać również dokumentację medyczną przedłożoną przez pracownika.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz.433 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) oraz art. 152 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.