Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2784/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 12, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Banaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]października 2019 r. nr [...] Wojewoda (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy")), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z z 2020, poz. 256ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej jako "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...](dalej jako: "strona skarżąca", "skarżąca", "inwestor") od decyzji Starosty [...] (dalej jako: "organ I instancji", "Starosta") z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę istniejącej infrastruktury budynków magazynowo-produkcyjnych nr [...] i [...] o montaż instalacji fotowoltaicznej 966 kW z urządzeniami instalacji elektroenergetycznej na potrzeby zakładu na działkach nr. ew. [...], obręb [...], w jednostce ew. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 7 maja 2019 r. do Starostwa [...] wpłynął wniosek inwestora o pozwolenie na przebudowę istniejącej infrastruktury budynków magazynowych produkcyjnych nr. [...] i [...] o montaż instalacji fotowoltaicznej 966 kWp z urządzeniami instalacji elektroenergetycznej na potrzeby zakładu na działkach o nr. ew. [...], obręb [...], jedn. ew. [...]. Do wniosku dołączony był odpis z KRS, 4 egzemplarze dokumentacji projektowej, oświadczenie i posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ponadto do wniosku załączono pismo inwestora z dnia 7 maja 2019 r. zatytułowane "Pismo przewodnie" oraz opinię prawną z dnia [...] kwietnia 2019 r., w których wskazano, że ww. inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W opinii podkreślono, że inwestycja będzie zrealizowana w ramach istniejących zabudowań magazynowych usytuowanych w gminie [...] we wsi [...]. Całość wyprodukowanej energii będzie konsumowana jedynie na potrzeby własne zakładu produkcyjnego. Odnosząc się do art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu przestrzennym i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że co prawda wskazanie montażu dachowej instalacji fotowoltaicznej na potrzeby własne inwestora nie znalazło się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże możliwość realizacji takiej inwestycji wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych. Powołano się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 248/16, wyrok WA w Białymstoku z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 155/17, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 630/16, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 158/16. Dodatkowo do opinii załączono pismo Wójta Gminy [...], w którym stwierdzono, że omawiana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], gdyż zgodnie z § 26 pkt 4 planu w odniesieniu do infrastruktury technicznej z zakresu elektroenergetyki plan ustala możliwość korzystania z indywidualnych źródeł energii elektrycznej.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...], powołując się na art. 35 ust. 3 p.b. Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w czterech egzemplarzach przedłożonego projektu budowlanego.

W punkcie 2 postanowienia nałożono na inwestora obowiązek doprowadzenia przedłożonych projektów budowlanych do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części obrębu [...] – część I, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...] z dnia [...] listopada 2013 r., dalej jako "m.p.z.p."), w którym nie wskazano obszarów, gdzie można rozmieścić urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł o mocy większej niż 100 kW, gdyż zgodnie oraz z art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.) jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie, zatem zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na tym terenie jest możliwość realizacji inwestycji tylko do 100 kW. Plan zagospodarowania przestrzennego uchwalono [...] września 2013 r. a przepis art. 10 ust. 2a został wprowadzony do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 155, poz. 1043; dalej jako "ustawa nowelizująca") i weszły w życie z dniem 25 września 2010 r. Zatem planiści winni byli uwzględnić zmiany wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wykazać miejsca, gdzie takie urządzenia mogą być sytuowane. Omawiany plan miejscowy w § 26 pkt 4 stanowi, że: W odniesieniu do infrastruktury technicznej z zakresu energetyki ustala się możliwość korzystania z indywidualnych źródeł energii elektrycznej, jednak mając na uwadze powyższe przepisy należy uznać, że dotyczy to tylko mikro i małych instalacji a nie takich na których wymagana jest koncesja, czyli powyżej 100 kW.

W punkcie 3 postanowienia nałożono obowiązek przedłożenia koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, w związku z wytwarzaniem energii elektrycznej powyżej 100 kW, przywołując art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 755, "p.e.")

Pismem z dnia 29 lipca 2019 r. inwestor, w odpowiedzi na ww. postanowienie wskazał, że montaż przedmiotowej instalacji nie może być zakwestionowany z powodu braku wyznaczenia terenów w m.p.z.p., a także, że nie ma potrzeby przedstawienia koncesji na etapie składania wniosku o pozwolenie na budowę. Jednocześnie stwierdził, że uzupełnił wniosek w pozostałym zakresie.

Następnie zawiadomieniem z 7 sierpnia 2019 r. organ poinformował inwestora, że zalecenia zawarte w postanowieniu nie zostały w całości spełnione, co może skutkować wydaniem decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jako niewypełnione organ wymienił zalecenia dotyczące doprowadzenie projektów do zgodności z m.p.z.p., przedłożenie koncesji, uzupełnienie strony tytułowej BIOZ o adres projektanta, wskazanie prawidłowego adresu inwestora i ponumerowanie stron projektu budowlanego, przedłożenie ekspertyzy technicznej także dla drugiego budynku.

Pismem z 20 sierpnia 2019 r. inwestor uzupełnił wniosek, ponownie negatywnie odnosząc się do konieczności doprowadzenia projektu do zgodności z m.p.z.p. oraz przedstawienia koncesji.

Decyzją z dnia [...]sierpnia 2020 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 2 p.b., Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na rozbudowę istniejącej infrastruktury budynków magazynowo produkcyjnych nr [...] i [...] o montaż instalacji fotowoltaicznej 966 kWp z urządzeniami instalacji elektroenergetycznej na potrzeby zakładu na działkach nr. ew. [...], obręb [...] [...], w jednostce ewidencyjnej [...] [...] z uwagi na niewykonanie w części postanowienia z [...] czerwca 2019 r.

W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że inwestor nie doprowadził przedłożonych projektów budowlanych do zgodności z zapisami m.p.z.p. Projektowana inwestycja jest niezgodna z jego zapisami, plan nie wskazuje obszarów, gdzie można rozmieścić urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł o mocy większej niż 100 kW. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części obrębu [...] w kwestii infrastruktury technicznej z zakresu elektroenergetyki w krótkim zapisie wskazano jedynie na możliwość korzystania z indywidualnych źródeł energii elektrycznej. Natomiast w tym wypadku mamy do czynienia z budową farmy fotowoltaicznej. Ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzono do ustawy art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a. W myśl tych przepisów jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię elektryczną o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniem w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, natomiast granice powyższych terenów, jeżeli są przewidziane w studium, określa się w planie miejscowym. Przepis ten nie oznacza, że w każdym studium gmina jest zobowiązana wyznaczyć takie obszary, jeżeli natomiast planuje ich realizację, powinna to uczynić. Przepis ten powiązany jest także z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w zależności od potrzeb w planie miejscowym określa się granice terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz granicę stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. .

Starosta ponadto stwierdził, że zgodnie z punktem 2 postanowienia inwestor nie przedłożył koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, w związku z wytwarzaniem energii elektrycznej powyżej 100 kW, zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne . Ponadto inwestor nie doprowadził również do zgodności projektu budowlanego z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935), gdyż zgodnie z § 3 ust. 1, adres inwestora na stronie tytułowej projektu budowlanego jest niezgodny z wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Biorąc pod uwagę powyższe, a w szczególności niewykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego na niego postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. w zakresie punktów 1, 2, 4 pkt 1, Starosta stwierdził, iż projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest niezgodny z obowiązującymi przepisami.

Pismem z dnia 17 września 2019 r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przez organ przy jednoczesnym nieuwzględnianiu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w przedmiotowej sprawie,

- art. 7a k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, w szczególności w zaistniałej sytuacji odmiennych opinii dotyczących tej samej sprawy wydanych przez różne organy administracji lokalnej,

- przepisów postępowania administracyjnego poprzez nadużycie uprawnień wynikających z art. 32 p.b. w odniesieniu do nieuwzględnienia lub błędnej interpretacji prawa materialnego, ujętego w art. 33 ust. 1 pkt 3 p.e.

- przepisów prawa materialnego określonych w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez zastosowanie błędnej wykładni rozszerzającej, przy jednoczesnym pominięciu wykładni funkcjonalnej i celowościowej oraz nieuwzględnieniu w interpretacji przepisu jednolitego orzecznictwa sądowego.

W uzasadnieniu zażalenia skarżąca wskazała, że dostarczyła organowi liczne wyroki i postanowienia sądów administracyjnych, określające instalacje fotowoltaiczne jako elementy infrastruktury technicznej zakładu. Organ nie baczył przy tym nawet na opinie, m.in. Wójta Gminy [...], o zgodności inwestycji z m.p.z.p. Nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu, że planowana jest budowa farmy fotowoltaicznej. Podniosła, że inwestor z własnej inicjatywy dostarczył pełną dokumentację techniczną, wraz ze wskazaniem zabezpieczeń prądowych oraz analizy zużycia energii zakładu, które jednoznacznie wskazują, iż celem budowy niniejszej instalacji jest wyłącznie zaspokojenie własnych potrzeb przedsiębiorstwa i nie przewiduje się żadnej sprzedaży energii. Zdaniem skarżącej sformułowanie farma fotowoltaiczna nie jest pojęciem uregulowanym prawnie, a jedynie j potocznym określeniem instalacji fotowoltaicznej o większej mocy. Tym samym, nie ma znaczenia czy przedmiotową inwestycję nazwiemy instalacją solarną, farmą fotowoltaiczną, czy słonecznym źródłem energii to w celu określenia zgodności tej inwestycji z m.p.z.p. mają znaczenie jedynie jej właściwości techniczne oraz przeznaczenie, a te sam organ I instancji uznał za zgodne z zapisami planu.

Zdaniem skarżącej organ na żadnym etapie postępowania nie wziął pod uwagę faktycznego interesu społecznego w rozstrzygnięciu o możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. Wielokrotnie sądy administracyjne w sprawach o podobnym zakresie podnosiły, iż pozyskiwanie energii z farm fotowoltaicznych nie szkodzi środowisku naturalnemu, jest zgodne z prawem krajowym i unijnym a także z ogólnie pojętym interesem społecznym (np. wyrok Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 kwietnia 2017r. w sprawie o sygn. II SA/Bk 155/17).

Skarżąca podkreśliła, że interpretacja przepisów prawa obowiązującego na terenie Gminy [...] dotyczących planowania przestrzennego i lokowania inwestycji jest zupełnie odmienna przez różne organy Administracji lokalnej. Analizując dokładnie ten sam stan prawny i faktyczny, Starosta [...] wydał decyzję o odmowie przyznania pozwolenia na budowę instalacji fotowoltaicznej na dachu budynku wnioskodawcy z uwagi na niezgodność inwestycji z m.p.z.p., gdy dnia [...] kwietnia 2019 r. Wójt Gminy [...] wydał opinię w postępowaniu o sygn. [...] (załączoną do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę) o pełnej zgodności przedmiotowej inwestycji z m.p.z.p.

Nadto, w ocenie skarżącej, błędna interpretacja art. 10 ust. 2 u.p.z.p. doprowadziła organ do wniosku, że skoro w m.p.z.p. nie wyznaczono obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, to nie ma możliwości budowy instalacji fotowoltaicznej na dachu własnego obiektu na własne potrzeby. Zdaniem strony skarżącej przywołany przepis art. 10 ust. 2 u.p.z.p. należy interpretować zawężająco i ma on na celu jedynie wskazanie w jaki sposób należy określać tereny przeznaczone w studium pod inwestycje wytwarzania energii z odnawialnych źródeł energii. Ponadto, o czym świadczy interpretacja literalna, przedmiotowego artykułu, ma on zastosowanie wyłącznie w sytuacji, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenia obszarów. Nie oznaczą to, iż jeżeli na obszarze gminy nie przewiduje się wyznaczania specjalnych obszarów pod inwestycje związane z produkcją energii z odnawialnych źródeł energii, to są one niedozwolone w każdym przypadku.

Strona skarżąca podniosła, że omawiany przepis dotyczy wyłącznie studium uwarunkowań, a nie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej należy w tym przypadku bezwzględnie stosować się do podstawowej zasady lex retro non agit, gdyż w trakcie sporządzania studium dla przedmiotowego obszaru omawiany przepis jeszcze nie istniał. Tym samym, zgodnie z art. 3 ustawy nowelizującej, nawet gdyby przepis odnosił się do planów, a nie tylko studium to nie wprowadziłby żadnych zmian, ponieważ dotychczasowe akty zachowały moc. Na dowód powyższego przekazano organowi pismem z dnia 7 maja 2019 r. wyciąg z dokumentacji planistycznej Gminy [...] dotyczącej procesu sporządzania studium zagospodarowania przestrzennego dla obrębu [...], w którym jednoznacznie wskazano, iż ostateczna wersja studium uwarunkowań dla przedmiotowego obszaru zostało sporządzone przed wejściem w życie nowelizacji, na którą powołuje się organ administracyjny.

Odnosząc się do żądania przedstawienia koncesji skarżąca podniosła, że koncesję mogą otrzymać wyłącznie przedsiębiorcy, którzy zakończyli realizację budowy instalacji objętych wnioskiem koncesyjnym, co wprost wynika z art. 33 ust. 1 pkt 3 Prawa energetycznego

Wreszcie, skarżąca wskazała, że jednorazowe błędne podanie adresu wnioskodawcy w dokumentacji projektowej winno być uznane za oczywistą omyłkę pisarską w sytuacji, gdy nie ma wątpliwości co do lokalizacji inwestycji i danych wnioskodawcy.

W następstwie rozpoznania odwołania skarżącej Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty.

Organ odwoławczy wskazał, że inwestor częściowo nie uzupełnił nieprawidłowości i braków mimo obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r.

Wojewoda nie zgodził się z organem I instancji, że skarżąca winna przedstawić koncesję na wytwarzanie energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii. Wskazał, że Starosta dokonał błędnej wykładni art. 32 ust. 1 pkt 1 p.e., albowiem obowiązkiem uzyskania koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej objęte są wszystkie przedsiębiorstwa energetyczne produkujące energię w odnawialnych źródłach energii, bez względu na wielkość mocy zainstalowanej źródła czy też ilość energii wyprodukowanym w takim źródle, jednak inwestor we wniosku o pozwolenie na budowę podkreślał, że przedmiotowa inwestycja ma służyć wyłącznie na potrzeby zakładu. Co więcej, inwestor nie zajmuje się działalnością z zakresu wytwarzania energii elektrycznej, a więc ww. przepis nie ma w tym przypadku zastosowania.

Przechodząc do oceny zgodności dokumentacji projektowej z m.p.z.p. Wojewoda wskazał, że inwestor nie doprowadził przedłożonej dokumentacji projektowej do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wskazał, że przedmiotowe działki objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części obrębu [...] – część I, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] września 2013 r.

Przedmiotowa inwestycja projektowana jest na obszarze oznaczonym symbolem 1U (teren zabudowy usługowej, składów i magazynów) i ma na celu rozbudowę istniejącej infrastruktury budynków magazynowo-produkcyjnych nr [...] i [...] o montaż instalacji fotowoltaicznej 966 kW z urządzeniami instalacji elektroenergetycznej na potrzeby zakładu.

Zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Ponadto, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Obowiązujący m.p.z.p. ustala możliwość korzystania z indywidualnych źródeł energii elektrycznej, ale nie zawiera obszarów, na których przewiduje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych.

Organ podkreślił, że m.p.z.p. jest źródłem prawa miejscowego, a jego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących. Zarówno orzecznictwo sądowo-administracyjne jak i doktryna są zgodne, że organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane ustaleniami planu.

W tej sytuacji, w ocenie Wojewody, niemożliwe jest zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla zamierzonej inwestycji.

Ponadto, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy ocenił, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Starosta orzekając w przedmiotowej sprawie stosownie do art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, dokonał oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Ponadto w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., wskazał okoliczności faktyczne sprawy, które uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł.

Skargę na tę decyzję wywiodła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], zarzucają naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.:

- art. 35 ust. 1 i 3 p.b. w związku z art. 10 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ustawy nowelicującej, poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, z uwagi na brak wyznaczenia w stadium obszarów odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW a także ich stref ochronnych, podczas gdy powyższe przepisy nowelizujące obowiązują na przyszłość, a plany istniejące w dacie ich wejścia w życie – zachowują moc, co oznacza, że nie odnoszą się do planu zagospodarowania gminy [...] uchwalonego w 2013 r.,

- art. 35 ust. 1 oraz 3 p.b. w związku z art. 9 ust. 2 i 5 oraz art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez niesłusznie odwoływanie się przez organ do studium, które nie jest aktem prawa miejscowego,

- art. 10 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że jeżeli urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu nie zostały wyznaczone w planie zagospodarowania, to na terenach objętych obowiązującymi planami zagospodarowania nie można lokować tego rodzaju urządzeń i ich stref ochronnych,

- art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego przez organ przy jednoczesnym nieuwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w przedmiotowej sprawie,

- art. 7a) k.p.a. poprzez wydanie decyzji wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej w sytuacji, gdy inne decyzje w przedmiotowej sprawie były pozytywne dla skarżącej, gdzie planowana inwestycja była rozpatrywana pod kątem jej zgodności z prawem miejscowym (pismo o zgodności inwestycji z m.p.z.p. wydane przez Wójta Gminy [...]),

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów: opinii Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. na okoliczność zgodności inwestycji skarżącej z m.p.z.p. Gminy [...] oraz projektu układu fotowoltaicznego z kwietnia 2019 r. na okoliczność faktu budowy instalacji w celu zaspokajania potrzeb własnych skarżącej i braku możliwość oddawania energii elektrycznej uzyskanej z instancji do sieci energetycznej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu oraz wcześniejszych pismach składanych podczas postępowania administracyjnego.

Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Do skargi załączono sporządzoną przez mgr inż. M. K. charakterystykę planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego zmodyfikował wniosek dowodowy i wniósł o przeprowadzenie dowodu jedynie z projektu układu fotowoltaicznego. Sąd wniosek ten uwzględnił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, p.p.s.a.).

Skarga należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają przepisom prawa.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę istniejącej infrastruktury budynków magazynowo-produkcyjnych nr [...] i [...] o montaż instalacji fotowoltaicznej 966 kW z urządzeniami instalacji elektroenergetycznej na potrzeby zakładu na działkach nr. ew. [...], obręb [...] [...], w jednostce ew. [...] [...].

Wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 12 ww. ustawy, stanowi decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego.

Przepis art. 35 p.b. wskazuje, jakich niezbędnych czynności i sprawdzeń powinien dokonać organ administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

W myśl art. 35 ust. 1 ww. ustawy organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 w o ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia bez budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. 2017, poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi natomiast art. 35 ust. 3 p.b, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia braków materialno-prawnych, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie organ odmówił wydania pozwolenia na budowę z powodu nieusunięcia przez inwestora – mimo dokonania wezwania postanowieniem Starosty z dnia [...] sierpnia 2019 r. – niezgodności projektu budowlanego z m.p.z.p. Organ oparł się na art. 10 ust. 2a u.p.z.p., który stanowi, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie.

Powyższy przepis został dodany do u.p.z.p. przez art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wszedł w życie 25 września 2010 r. Jednocześnie do art. 15 ust. 3 dodano pkt 3a, stanowiący, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym objęte są uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części obrębu [...] – część I (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...] z dnia [...] listopada 2013 r.) i znajdują się na terenie oznaczonym 1U – teren zabudowy usługowej, składów i magazynów. M.p.z.p. powstał na podstawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2011 r. (opublikowane na stronie https://www.[...]pl/bip.[...]). Studium to w pkt 8.3.1. pn. "Zaopatrzenie w energię elektryczną" zawiera następujące zdanie: "Ponadto proponuje się jako alternatywny dla istniejącej sieci elektroenergetycznej rozwój energetyki odnawialnej". W pkt. 8.3.3. wskazano, że "Na obszarze gminy utrzymany będzie dotychczasowy system ogrzewania budynków z preferencją na proekologiczne systemy ogrzewania, w tym niekonwencjonalne i oparte na odnawialnych surowcach energetycznych".

Biorąc pod uwagę, jak czasochłonnym procesem jest uchwalenie studium, nie należy oczekiwać, aby zmiana w przepisach wprowadzona pod koniec września 2010 r. została wzięta pod uwagę w przedmiotowym studium, skoro od 11 października 2010 r. wpływały do niego uwagi, co oznacza, że wstępna wersja studium była już najpóźniej w tej dacie gotowa.

M.p.z.p. nie reguluje kwestii lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, jednak w § 26 pkt 14 stanowi, że w odniesieniu do infrastruktury technicznej z zakresu elektroenergetyki ustala się możliwość korzystania z indywidualnych źródeł energii elektrycznej, zaś § 27 pkt 16 stanowi, że w odniesieniu do infrastruktury technicznej z zakresu gazownictwa oraz z zakresu ogrzewania budynków ustala się możliwość korzystania z indywidualnych i lokalnych źródeł ciepła, z preferencją dla wykorzystania źródeł energii odnawialnej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni popiera stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wyrażone w wyroku z 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 248/16, zgodnie z którym jeżeli obszary, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, zostaną w studium wyznaczone, to wówczas w treści uchwalonego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania powinny być określone zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. granice terenów pod budowę tego typu urządzeń i ewentualnie ich stref ochronnych. W żadnym wypadku nie oznacza to jednak, że jeżeli takie obszary nie zostały w studium, a następnie w planie zagospodarowania wyznaczone, to na terenach objętych obowiązującymi planami zagospodarowania nie można lokować tego rodzaju urządzeń i ich stref ochronnych. Gdyby taka była wola prawodawcy to zawarłby w tym względzie podobne unormowania jak w odniesieniu do obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2 (art. 10 ust. 36 u.p.z.p.). W konsekwencji, gdy takie obszary nie zostały wskazane to dopuszczalność takiej inwestycji należy ocenić biorąc pod uwagę treść obowiązującego planu zagospodarowania. Gdy w świetle jego unormowań brak jest zakazu lokalizacji takiej inwestycji i ewentualnie wyznaczonej dla niej strefy ochronnej, to brak byłoby podstaw do odmowy wydania (z punktu widzenia unormowań planu) zgody na realizację takiego przedsięwzięcia.

W niniejszej sprawie ocena taka jest tym bardziej uprawniona, że uchwałodawca wyraził w § 26 pkt 14 m.p.z.p. możliwość korzystania z indywidualnych źródeł energii elektrycznej, zaś żadne przepisy nie zabraniają lokalizacji instalacji fotowoltaicznej, przeznaczonej na własny użytek zakładu, na dachach przedmiotowych budynków. Podkreślić należy, że zarówno z projektu budowlanego (vide: str. 146 projektu) jak u załączonej do skargi sporządzonej przez mgr inż. M. K. charakterystyki planowanej inwestycji wynika, że całość produkowanej energii elektrycznej zużyta zostanie na potrzeby własne i pokryje ok. 25% potrzeb zakładu.

Warto zauważyć, że na powyższy wyrok powołała się skarżąca już w piśmie z dnia 7 maja 2019 r., załączając jego zanonimizowaną wersję do tego pisma.

Zwrócić również należy uwagę na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1053/15, który stwierdził, że skoro instalacje fotowoltaiczne nie oddziaływają w żaden sposób na otoczenie, to brak jest podstaw do uznania, że zachodzi konieczność wyznaczenia strefy ochronnej. W sytuacji braku oddziaływania nie wiadomo jakimi kryteriami miałby się kierować organ przy wyznaczeniu takich stref ochronnych. W ocenie składu orzekającego sformułowanie "w zależności od potrzeb" nie odnosi się wyłącznie do decyzji o wyznaczeniu terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, ale również do ich stref ochronnych.

Podkreślić należy, że z przepis art. 10 ust 2a u.p.z.p.. jest skierowany do rady gminy i wynika z niego obowiązek rady gminy wyznaczania tych obszarów i stref ochronnych. Przepis ten nie jest skierowany do inwestora i nie może skutkować wobec negatywnie wobec niewyznaczenia omawianych obszarów i stref.

Zdaniem Sądu uchwała, której przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w świetle przepisów u.p.z.p., które stanowiły podstawę jej podjęcia, weszła do porządku prawnego i jest aktem prawa miejscowego, zawierającym normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy (art. 14 ust. 8 oraz 29 ust. 1 u.p.z.p.). Tym samym uregulowania w niej zawarte , mają charakter bezwzględnie wiążący także dla organu architektoniczno-budowlanego. To gminie - z mocy art. 4 ust. 1 u.p.z.p. - przysługuje niekwestionowane prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie, zasady zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Z racji takiego charakteru planu, dokonując wykładni jego zapisów należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Przy czym, w sytuacji gdy zapisy te nie są jasne i precyzyjne nie można dokonywać ich interpretacji w sposób niekorzystny dla strony.

Z tego też względu dokonywana na podstawie przywołanych powyżej przepisów Prawa budowlanego oraz w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ingerencja organów administracji publicznej w uprawnienia właścicielskie, nie może skutkować wprowadzeniem ograniczeń, ponad wynikające wyraźnie z jego zapisów. Plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści tekstowej i graficznej. Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby naruszenie ustaleń tego planu i art. 37 p.b. W ocenie Sądu nie można domniemywać, że w świetle art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p, jeżeli takie obszary nie zostały w studium, a następnie w planie zagospodarowania wyznaczone, to na terenach objętych obowiązującymi planami zagospodarowania nie można lokować tego rodzaju urządzeń i ich stref ochronnych.

Ponadto podkreślić należy, że skarżąca konsekwentnie w trakcie postępowania administracyjnego, poczynając od pisma z dnia 7 maja 2019 r., opinii prawnej z dnia [...] kwietnia 2019 r., pismach z 29 lipca 2019 oraz 20 sierpnia 2019 r., a także w odwołaniu jak i w skardze podnosili, załączając i przywołując wyroki sądów administracyjnych, że przywołany przepis art. 10 ust. 2 u.p.z.p. należy interpretować zawężająco i ma on na celu jedynie wskazanie w jaki sposób należy określać tereny przeznaczone w studium pod inwestycje wytwarzania energii z odnawialnych źródeł energii. Ponadto podkreślali, celem budowy niniejszej instalacji jest wyłącznie zaspokojenie własnych potrzeb przedsiębiorstwa i nie przewiduje się żadnej sprzedaży energii. Zdaniem skarżącej sformułowanie farma fotowoltaiczna nie jest pojęciem uregulowanym prawnie, a jedynie j potocznym określeniem instalacji fotowoltaicznej o większej mocy. Podniosła także, że omawiany przepis dotyczy wyłącznie studium uwarunkowań, a nie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, natomiast ostateczna wersja studium uwarunkowań dla przedmiotowego obszaru zostało sporządzone przed wejściem w życie nowelizacji, na którą powołuje się organ administracyjny. Przedstawiła także z pismo Wójta Gminy [...], w którym stwierdzono, że omawiana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], gdyż zgodnie z § 26 pkt 4 planu w odniesieniu do infrastruktury technicznej z zakresu elektroenergetyki plan ustala możliwość korzystania z indywidualnych źródeł energii elektrycznej. Organy nie odniosły się do powyższych zarzutów zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w decyzji I instancji. Jedynie Starosta [...] we lakoniczny sposób wskazał, że przedłożone wyroki sądu nie obejmują zamierzenia budowlanego wskazanego we wniosku o pozwolenie na budowę. Jedynie przedłożony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 kwietnia 2017 r. II SA/Bk 155/17 dotyczył podobnej sytuacji, czyli lokalizacji farmy fotowoltaicznej o mocy 900,9 kWp na terenie, gdzie w planie miejscowym ani w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu nie wyznaczono obszarów, na których możliwe byłoby rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Jednakże Sąd rozpatrywał sprawę, gdzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego był uchwalony w 2003 r., czyli przed wprowadzeniem do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 10 ust. 2 lit a, natomiast organ rozpatruje sprawę w oparciu o plan z 2013 r., dlatego nie może oprzeć się na wykładni przepisów przeprowadzonych przez Sąd w ww. wyroku. Odnosząc się pisma Wójta Gminy [...] znak z dnia 3 kwietnia 2019r., Starosta podniósł, że wykładania planu miejscowego dokonana prze Wójta jest wiążąca tylko przez organ obsługujący tegoż Wójta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że organ administracji publicznej zobowiązany jest działać zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.) i rozstrzygać sprawę dopiero po należytym ustaleniu stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) w oparciu o zebrane i właściwie rozpatrzone dowody (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej jest odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Wedle tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza także zasady ogólne postępowania administracyjnego, przede wszystkim określoną w art. 7 k.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej i realizujący tę zasadę szereg przepisów nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Skoro strona postępowania stawia konkretne zarzuty w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to - z uwagi na wymogi stawiane przez ustawodawcę w art. 107 § 3 k.p.a., a także ze względu na zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) i obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej - ma prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji.

Podnieść również w tym miejscu należy, że Sąd nie domniemywa intencji działania organu, ani nie czyni własnych ustaleń w sprawie. Aby ocenić rozstrzygnięcie organu w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować jego stanowiskiem zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów sprawy, dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę oraz okoliczności mających wpływ na ocenę żądania strony zgłoszonego w sprawie. Rola sądu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, a ta z kolei możliwa jest w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznoprawnych, tj. ustaleń co do faktów prawotwórczych, które wywierają skutki prawne oraz ustaleń co do oceny prawnej tych faktów. Te warunki natomiast są spełnione tylko w sytuacji przestrzegania zasad postępowania administracyjnego.

Stwierdzenie wyżej opisanych wad doprowadziło do uznania, że zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez niewłaściwą i niepełną ocenę materiału dowodowego, znajdującego się w aktach sprawy, w tym wyroków sądów administracyjnych przedstawionych przez skarżącą, w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., co skutkowało sporządzeniem uzasadnienia niezgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie przeprowadzając postępowanie wyjaśniające organ I instancji winien mieć na uwadze przedstawione wyżej stanowisko Sądu w zakresie konieczności dokonania prawidłowej interpretacji art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., i dokonania prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Swoje rozstrzygnięcie organ uzasadni w sposób odpowiadający art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 powołanej ustawy.