Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 729/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Rumia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 90/18 w sprawie ze skargi D. Z., E. Z. i E. F. na uchwałę Rady Miejskiej w Rumi z dnia 24 listopada 2016 r. nr XXX/337/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w Rumi zwanego "Centrum" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Rumia na rzecz D. Z., E. Z. i E. F. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r. sygn. II SA/Gd 90/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. Z., E. Z.i E. F. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Rumi z dnia 24 listopada 2016 r., nr XXX/337/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w Rumi zwanego "Centrum" (dalej plan miejscowy), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 7 karty terenu nr 38 – strefy 85.ZP, oraz zasądził od Rady Miejskiej w Rumi na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji stwierdził, że organ planistyczny nie wykazał, by ustalone w planie przeznaczenie nieruchomości skarżących było uzasadnione interesem zbiorowości gminnej. Organ nie wskazał, jaki dokładnie charakter miał mieć planowany teren zielony. Organ nie przeprowadził argumentacji potwierdzającej, że konieczność zaplanowania terenu zielonego właśnie na tym obszarze jest uzasadniona jakimikolwiek czynnikami, a co do zasady, teren położony bezpośrednio przy torach nie jest obszarem atrakcyjnym z punktu widzenia spędzania czasu wolnego przez mieszkańców miasta. Przeznaczenie obszaru oznaczonego jako 85.ZP na tereny zielone mogło znajdować uzasadnienie w sytuacji realizacji planowanego wcześniej na pobliskim terenie węzła komunikacyjnego. W toku długotrwałej procedury planistycznej zrezygnowano z tego zamiaru i przeniesiono planowany węzeł komunikacyjny w inne miejsce (na terenie Rumi J.). Brak jest zatem obecnie przekonywujących argumentów przemawiających za umiejscowieniem terenu zielonego na obszarze nieruchomości skarżących.

Zdaniem Sądu I instancji skarżący zasadnie podnoszą, że tereny sąsiadujące z ich nieruchomością przeznaczono w planie pod zabudowę, w tym zabudowę mieszkaniową, mimo takiego samego położenia przy torach kolejowych. Jako właściciele nieruchomości winni, podobnie jak właściciele pozostałych nieruchomości położnych przy torach kolejowych, mimo uciążliwości związanych z sąsiedztwem linii kolejowej, mieć prawo do jej zabudowy, a organ planistyczny nie może uzasadniać zakazu zabudowy działki ochroną interesów przyszłych mieszkańców tej nieruchomości. Z okoliczności sprawy nie wynika, by interes publiczny lub chroniona przez ustawodawcę wartość wysoko ceniona, przemawiały za tak daleko idącym, jak dokonane w planie, ograniczeniem prawa własności skarżących.

Przyjęte w planie miejscowym rozwiązanie planistyczne prowadzi do wniosku, że Rada Gminy uchwalając zaskarżony plan w części dotyczącej nieruchomości skarżących przekroczyła granice władztwa planistycznego. Organ uchwałodawczy nie dokonał prawidłowego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżących. Naruszenie to musi zostać ocenione jako istotne w świetle art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej upzp), czyli takie, które prowadzi do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby zasady sporządzania planu miejscowego nie zostały naruszone.

2. Gmina Rumia wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada Miejska w Rumi uchwalając zaskarżony plan w części dotyczącej nieruchomości skarżących, przekroczyła granice władztwa planistycznego, poprzez nie dokonanie prawidłowego wyważenia interesu publicznego i indywidulanego interesu skarżących, czym w konsekwencji Sąd I instancji naruszył art. 147 Ppsa, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżących.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. Z., E. Z. i E. F. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

4.3. Istota sprawy sprowadza się do oceny czy ustalenia planu miejscowego i przeznaczenie nieruchomości skarżących pod zieleń urządzoną z zakazem zabudowy stanowiło naruszenie władztwa planistycznego. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Jednym z kluczowych elementów tego władztwa jest uprawnienie do przeznaczania nieruchomości na cele publiczne, w tym poprzez kreowanie centralnych placów i przestrzeni publicznych. Jednakże wykonywanie w tym zakresie władztwa planistycznego nie może mieć znamion przypadkowości. Winno być wyrazem głębokiego kompromisu wszystkich zainteresowanych stron z uwzględnieniem zastosowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

4.4. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych. Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasbourgu, podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX).

4.5. W świetle powyższego należy w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie takiego wyważenia zabrakło, a tym samym doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Organ gminy nie wyjaśnił dlaczego z uwagi na interes publiczny, konieczne było ustalenie przeznaczenia nieruchomości skarżących jako terenu zieleni urządzonej, objętego zakazem zabudowy. W odniesieniu do przedmiotowego terenu nie sposób stwierdzić, że pozostawienie wzdłuż torów kolejowych jako enklawy pasa terenu wolnego od zabudowy stanowi przejaw kształtowania ładu przestrzennego, skoro inne nieruchomości, mimo że też są położone przy torach kolejowych, przeznaczono w planie pod zabudowę. Jak zasadnie wskazuje Sąd I instancji, organ w ogóle nie wskazał, jaki dokładnie charakter miał mieć planowany teren zielony.

4.6. Również wskazana w skardze kasacyjnej okoliczność, że w dawnych planach ogólnych przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod zieleń i komunikację, a zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Rumi z 1990 r. w przeważającej części znajdowała się w obszarze oznaczonym 20 KL 1/2 tzn. lokalne połączenie z węzłem integracyjnym Rumia-Janowo, w dwóch fragmentach znajdowała się odpowiednio w strefie F26 ZP - teren zieleni izolacyjnej w strefie uciążliwości kolei i ochrony rzeki Zagórskiej Strefy oraz w strefie J2 MN - tereny istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, nie może legitymizować w świetle art. 31 ust. 3 oraz 64 ust. 2 Konstytucji wprowadzenia w nowym planie uchwalonym w 2016 r. przeznaczenia całego terenu jako zieleni urządzonej. Zatem w planie ogólnym z 1990 r. dopuszczono na części nieruchomości zabudowę a przed uchwaleniem planu, nieruchomość przez ponad 12 lat nie była przecież w ogóle objęta ustaleniami planu. Trudno więc mówić o przemyślanej kontynuacji jakiegoś konkretnego założenia planistycznego.

4.7. Gmina w skardze kasacyjnej wskazuje, że niewłaściwym i nieracjonalnym byłoby przeznaczenie działki [...] pod tereny zabudowy wielorodzinnej, godzącym w interes osób trzecich, w tym przypadku zarówno hipotetycznych przyszłych mieszkańców, jak i osób i podmiotów funkcjonujących w oparciu o lokalny układ komunikacyjny. Należy jednak wyjaśnić, że przedmiotem zaskarżonego wyroku nie było określenie jakie powinno być przeznaczenie nieruchomości lecz ocena legalności planu miejscowego. Dlatego też ta część uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w której stwierdza się, że za prawidłową należy uznać argumentację skarżących, iż jako właściciele nieruchomości winni, podobnie jak właściciele pozostałych nieruchomości położnych przy torach kolejowych, mimo uciążliwości związanych z sąsiedztwem linii kolejowej, mieć prawo do jej zabudowy jest błędna. Jednak uchybienie to nie miało jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. W żadnym razie stwierdzenie nieważności planu miejscowego w zaskarżonym wyroku nie jest równoznaczne z koniecznością np. przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną. Kwestia ustalenia przyszłego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości musi być efektem wyważenia interesu właścicieli i interesu publicznego, a ewentualna ingerencja w sferę prawa własności pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

4.8. Reasumując ochrona prawa własności skarżących gwarantowana Konstytucją została przez organy Gminy naruszona. W całości należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że żaden z przytoczonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji warunków ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności oraz praw nie znajduje swojego uzasadnienia w stanie faktycznym. Ograniczenie w zakresie korzystania z prawa własności przez skarżących nie zostało uzasadnione bezpieczeństwem lub porządkiem publicznym, ani potrzebą ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ani tym bardziej wolnością i prawami innych osób.

W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.