Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1945/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Bożena Marciniak, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...], [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...],[...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku T. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...],[...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...],[...].

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...],[...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Z. z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], nakazującą G. K., właścicielce budynku mieszkalnego, jednorodzinnego położonego na działce nr ewid. [...] w Z. przy ul. B., w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji,· wykonać obcięcie wystającej części połaci dachowej w samowolnej dobudowie części mieszkalnej i gospodarczej przy istniejącym budynku mieszkalnym do lica ściany,· wykonać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego wzniesionego co najmniej 0,3 m ponad pokrycie dachu, lub zastosować pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E I 60, równolegle do połaci dachu, bezpośrednio pod pokryciem, które na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia oraz· sporządzić i przedłożyć projekt budowlany powykonawczy dobudowanej części mieszkalnej i gospodarczej wraz z kominem do istniejącego budynku mieszkalnego z uwzględnieniem wykonanych zmian i przeróbek mających doprowadzić przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wraz z opinią rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych.

Uzasadniając rozstrzygnięcie podjęte w zaskórnej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że jednym z wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.. W postępowaniu nieważnościowym bada się, czy sporna decyzja była dotkniętą jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. , w chwili jej wydawania. Organ w tym postępowaniu nie orzeka co do istoty sprawy, lecz orzeka jako organ kasacyjny.

Organ stwierdził, że zasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...].

I tak, podczas oględzin przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Z. w dniu 24 czerwca 2005 r. i w dniu 28 kwietnia 2006 r. ustalono, że do istniejącego budynku mieszkalnego, położonego na działce nr ewid. [...] w Z. przy ul. B., w granicy od strony posesji Pani T. K. dobudowano część mieszkalną o wymiarach 3,10 m x 7,04 m i gospodarczą o wymiarach 3,10 m x 4,20 m. Ponadto stwierdzono, że w przedmiotowej dobudówce znajduje się komin murowany, czterokanałowy, w tym jeden kanał spalinowy (o wysokości ok. 7,40 m licząc od poziomu terenu) i trzy kanały wentylacyjne. Powyższe obiekty budowlane zostały wybudowane w latach siedemdziesiątych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W sprawie komina z dwoma przewodami (wentylacyjnym i spalinowym) prowadzone było postępowanie, które zostało zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r., znak: [...], utrzymującą co do meritum decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] marca 1992 r., znak: [...], nakazującą podwyższenie komina posiadającego dwa kanały - przewody dymowe, znajdującego się w ścianie szczytowej przybudówki mieszkalnej położonej w granicy nieruchomości - do wysokości niezbędnej tj. położonej w granicy nieruchomości - do wysokości niezbędnej tj. 7, 00 m (od poziomu terenu do wylotu kanałów), eliminując w ten sposób uciążliwość dla otoczenia, w terminie do dnia 30 kwietnia 1992 r. W dniu 12 września 1997 r., przedstawiciele Urzędu Miasta Z. ustalili, że G. K. wykonała obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] marca 1992 r., tj. nadbudowała komin. Ponadto stwierdzono, że wykonano dodatkowo 2 przewody wentylacyjne.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego, na mocy art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), związane były ustaleniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt II SA/GI 465/07, zapadłym w przedmiotowej sprawie.

Stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), przepis art. 48 nie ma zastosowania do obiektów zrealizowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Do obiektów tych stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229, ze zm.). W przedmiotowej sprawie mają zatem zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. umożliwiające legalizację obiektów po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w przypadku wzniesienia obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami prawa możliwe były dwa sposoby postępowania, normowane przepisami art. 37 i art. 40 ustawy. Pierwsze, najdalej idące rozwiązanie, przewidywało sankcję przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego z naruszeniem przepisów obowiązujących w okresie budowy w razie stwierdzenia, że obiekt budowlany, bądź jego część:1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, bądź 2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Drugie z kolei rozwiązanie regulowane art. 40 ustawy, mające zastosowanie w razie braku okoliczności wskazanych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., przewidywało wydanie decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

W niniejszej sprawie przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie zachodziła. Jak bowiem wskazano w piśmie Urzędu Miejskiego w Z. z dnia 16 sierpnia 2006 r., znak: [...], część działki nr [...] położonej przy ul. B. w Z. (na odcinku o długości około 90 m od linii rozgraniczającej działkę z ul. B. w kierunku północno-zachodnim, w głąb działki), na której wybudowano sporne obiekty budowlane, według zapisów Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego miasta Z. (zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] maja 1964 r. jako Plan Perspektywiczny na 1980 r. - plan obowiązujący po 1970 r. do 13 lutego 1979 r.) przeznaczona był, m.in. pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności (symbol: 020MNb). Zgodnie natomiast z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego miasta Z. (zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1979 r. (z mocą obowiązującą od dnia 14.02.1979 r.)) przedmiotowa działka położona była, m.in. na terenie oznaczonym symbolem: G5MN przeznaczonym jako: teren zabudowy jednorodzinnej wraz z usługami podstawowymi z zakresu oświaty i zdrowia (obszar o długości 750 m od linii rozgraniczającej działkę z ul. B. w kierunku północno-zachodnim, w głąb działki).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z oceny technicznej, sporządzonej przez mgr inż. A. K., wynika, że aktualny stan techniczny budynku pozwalał na jego bezpieczne użytkowanie. Ze względu na niespełnienie przez ściany zewnętrzne budynku norm cieplnych autor opracowania zalecił ocieplenie ściany zewnętrznej 10 cm warstwą styropianu lub wełny. Ponadto, zalecił wykonać ogniomury na ścianie północno-wschodniej nad rozbudowanym budynkiem mieszkalnym i pomieszczeniem gospodarczym.

W związku z ww. okolicznościami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] października 2008 r.; działając na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazał G. K., w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji:· wykonać obcięcie wystającej części połaci dachowej w samowolnej dobudowie części mieszkalnej i gospodarczej przy istniejącym budynku mieszkalnym do lica ściany,· wykonać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego wzniesionego co najmniej 0,3 m ponad pokrycie dachu, lub zastosować pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E I 60, równolegle do połaci dachu, bezpośrednio pod pokryciem, które na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia oraz· sporządzić i przedłożyć projekt budowlany powykonawczy dobudowanej części mieszkalnej i gospodarczej wraz z kominem do istniejącego budynku mieszkalnego z uwzględnieniem wykonanych zmian i przeróbek mających doprowadzić przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wraz z opinią rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał - zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzją nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Przewidziane w art. 40 ustawy wykonanie zmian, przeróbek i robót budowlanych, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Tego rodzaju przeróbki mieszczą się w dyspozycji art. 40 i prowadzą do zachowania obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z prawem.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że na podstawie powyższego przepisu nie jest możliwe nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego powykonawczego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zobowiązując G. K. do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego powykonawczego, dobudowanej do istniejącego budynku części mieszkalnej i gospodarczej wraz z kominem, naruszył prawo. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie to nie ma jednak charakteru rażącego, bowiem nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych, które należałoby uznać za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki, które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony.

Na podstawie powyższej argumentacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że weryfikowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Z. z dnia [...] października 2008 r. nie jest obarczona żadną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. , obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Reasumując - decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...],[...], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], jest prawidłowa, zatem brak podstaw do uwzględnienia wniosku T. K. o stwierdzenie jej nieważności.

Dodatkowo w nawiązaniu do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że argumenty dotyczące fałszywych informacji i dowodów zgromadzonych przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu zakończonym decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., nie stanowią przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie nadzwyczajne, jakim jest stwierdzenie nieważności, organ prowadzi w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zatem nie ma proceduralnej możliwości jego poszerzenia. W postępowaniu tym uwzględnia się stan faktyczny i prawny, obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie można więc dokonywać dodatkowych ustaleń faktycznych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła T. K. dochodząc cyt. " uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Z. z dnia [...] października 2008r., (...) utrzymanej w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008r.,

Stanowisko skarżącej zostało przedstawione w bardzo obszernej skardze.

Skarżąca podniosła w szczególności, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji zapadły bez właściwego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Podkreśliła, że budynek usytuowany na sąsiedniej nieruchomości ale w ostrej granicy z jej działką był realizowany w warunkach samowoli budowlanej w latach 1990 – 1992 oraz w 1997 r., Dla niej kluczowe znaczenie ma kwestia komina, który początkowo dwu kanałowy miał zostać zgodnie z nakazem nadzoru budowlanego z 1992 r., podwyższony ale inwestor w 1997 r., dokonał jego rozbiórki i wzniósł na jego miejsce komin czterokanałowy. Skarżąca zarzuciła – organy nie dostrzegły samowoli z 1997 r., budowy nowego komina.

Skarżąca wskazała na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 października 2007 r., ( chodzi o wyrok w sprawie o sygn.. akt II SA/GI 465/07), podniosła, że Sąd nakazał zbadanie negatywnych przesłanek z art. 37 ust 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Po tym wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie ocenił, że sprawa komina została zakończona decyzją z 1992 r., o nakazie jego podwyższenia tym samym zaakceptował fakt samowolnego pobudowania komina cztero kanałowego. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Z. z dnia [...] października 2008 r., wydana została bez uwzględnienia faktycznego stanu samowoli i bez uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w ww. wyroku. Organ nie miał podstaw do zastosowania art. 40 ww. ustawy z 1974 r., ponieważ nie wykluczył przesłanek, o których mowa w art. 37 tej ustawy.

Skarżąca wskazała, że komin powoduje ciągłe zadymienie jej pomieszczeń mieszkalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadły bez właściwego ustalenia okoliczności sprawy, w zakresie koniecznym dla oceny decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, z punktu widzenia przesłanek opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. .

Usystematyzujmy stan sprawy.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] października 2008 r. opartej na art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ zasadnie objął postępowaniem decyzję organu drugiej instancji, decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., którą utrzymano w mocy ww. decyzją organu pierwszej instancji.

Należy zauważyć, że w związku z wystąpieniem skarżącej T. K. dotyczącym uciążliwości związanych ze sposobem użytkowania budynku na sąsiedniej działce Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wszczął w tej sprawie postępowanie administracyjne. Początkowo zostało ono zakończone decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane 1994 r. .Organ pierwszej instancji nałożył na G. K. obowiązek wykonania określonych robót mających na celu doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa.

Na skutek rozpoznania odwołania T. K., zapadła decyzja [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...], który działając w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ta decyzja była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt II SA/GI 465/07. Sąd, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi T. K. na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], oddalił skargę.

Podkreślmy, kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja organu stopnia wojewódzkiego, zapadła już po tym wyroku - [...] grudnia 2008 r., utrzymała w mocy decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego o w Z. z dnia [...] października 2008 r., która zapadła na skutek ww. decyzji kasatoryjnej kontrolowanej przez Sąd w sprawie zakończonej ww. wyrokiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku wskazał w szczególności na konieczność oceny dopuszczalności inwestycji w świetle art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w pierwszej kolejności należało ustalić, czy sporny obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, w okresie budowy, przeznaczony był pod taką zabudowę. Po wtóre, zbadania wymagało, czy taka inwestycja spowoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Sąd wskazał, że o tym, czy wskutek nowej lub uzupełniającej zabudowy doszło do pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych albo nawet do powstania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia decyduje szereg czynników związanych z oddziaływaniem jednej nieruchomości na drugą. Należało więc ustalić, czy nowa zabudowa odpowiada przepisom, w tym techniczno-budowlanym i to nie tylko w zakresie sytuowania obiektów na działce oraz bezpieczeństwa pożarowego, a następnie przeprowadzić w tym zakresie rozważania. Dopiero jednoznaczne wykluczenie negatywnych przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, przy braku podstaw do zastosowania art. 37 ust.2 umożliwiało kontynuowanie postępowania legalizacyjnego, w tym wydanie decyzji na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. o nakazaniu wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W przeciwnym razie organ nadzoru budowlanego zobligowany byłby do orzeczenia o przymusowej rozbiórce.

Co szczególnie istotne w kontekście stanowiska skarżącej, Sąd odnosząc się do zagadnienia legalności rozbudowy komina, wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę należy uwzględnić treść ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. którą nakazano "podwyższenie komina posiadającego dwa kanały – przewody dymowe znajdującego się w ścianie szczytowej przybudówki mieszkalnej". Zgodnie z wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych, decyzja ta korzysta z domniemania mocy obowiązującej. Gdyby jednak, jak twierdzi skarżąca i co nie zostało jednoznacznie ustalone, doszło do rozbudowy tego komina poprzez wykonanie dwóch dodatkowych kanałów, organ nadzoru budowlanego nie tylko byłby władny, lecz zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Tym bardziej, że w ocenie skarżącej właśnie rozbudowa tego komina doprowadziła do zwiększenia uciążliwości. Istotna z punktu widzenia stosowania właściwych przepisów prawa budowlanego byłaby kwestia daty zakończenia oraz charakteru wykonanych robót. Gdyby organ doszedł do wniosku, że roboty wykonano w 1997 r., jak utrzymuje skarżąca, byłaby to nowa inwestycja, stąd należałoby stosować odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., czego na obecnym etapie postępowania, z uwagi na brak materiału dowodowego w tym zakresie, nie można przesądzić.

W decyzjach kontrolowanych przez Sąd w niniejszym postępowaniu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w nawiązaniu do ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zdawkowo ocenił, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował się do wskazań Sądu.

Ta ocena musi być jednak pogłębiona bowiem ma istotny wpływ na ustalenie zgodności decyzji z przepisami prawa, w tym z możliwym kwalifikowanym naruszeniem art. 153 p.p.s.a.. Zgodnie, z tym przepisem bowiem - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że sprawa budowy przewodów kominowych i ich wpływ na otoczenie była badana w 1997 r, komin został zrealizowany na podstawie decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] marca 1992 r., znak [...]. Inwestor podwyższył istniejący komin a ponadto wykonał dwa przewody wentylacyjne. Tym samym powstał komin z czterema kanałami. Dwa przewody wentylacyjne dobudowane do przewodów spalinowych i dymowych powinny być zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę, brak pozwolenia powinien skutkować prowadzeniem postępowania w oparciu o art. 50, 51 ustawy Prawo budowlane jednak w sytuacji gdy cały budynek jest wybudowany w warunkach samowoli i ta nastąpiła przed styczniem 1995 r., legalizacje tego budynku należy prowadzić w oparciu o przepisy dotychczasowe. Nie można prowadzić legalizacji budynku wyłączając dwa przewody, które są niezbędne do funkcjonowania budynku zgodnie z przepisami.

W ocenie Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie, w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do prawidłowości powyższej argumentacji z punktu widzenia wad nieważnościowych kontrolowanej decyzji, w szczególności wady rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jest to tym bardziej istotne, że organ nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w zakresie nakazu, słusznie ocenionego jako niedopuszczalny w świetle dyspozycji art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przyjmując, że nie powoduje on skutków, których nie można zaakceptować w państwie prawnym.

Podkreślmy - w ramach tego nakazu zobowiązano adresata decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego powykonawczego dobudowanej części mieszkalnej i gospodarczej wraz z kominem z uwzględnieniem wykonanych zmian i przeróbek mających doprowadzić przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wraz z opinią rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych.

W kontekście tak sprecyzowanego nakazu organ musi rozważyć jaka była relacja tej części orzeczenia z wdrożonym trybem legalizacji obiektu. Ocenić czy nałożone nakazy, wynikające z opinii technicznej, były wystarczające dla doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, czy do takiej zgodności był doprowadzony również komin, skoro organ nałożył jeszcze obowiązek przedłożenia opisanego wyżej projektu z podkreśleniem, że dotyczyć ma też zmian i przeróbek komina oraz opinii rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych.

Wreszcie badając kontrolowaną decyzję z punktu widzenia wad nieważnościowych organ powinien ocenić czy kontynuacja samowoli już w 1997 r. - bowiem doszło nie tylko do podwyższenia komina w wyniku działań legalnych ale też jego nielegalnej rozbudowy o dodatkowe przewody (kolejna samowolna nadbudowa o 1m zdaje się, że miała miejsce jeszcze w 2003 r.) - powinna była rzutować na tryb i zakres legalizacji. Czy dopuszczalna była legalizacja samowoli w trybie ustawy Prawo budowlane z 1974 r., czy też zastosowanie powinna mieć już ustawy Prawo budowlane z 1994 r., i w jakim zakresie .

Podkreślmy - normy prawne wynikające z art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. odnoszą się do kwestii zakończenia budowy na datę 1 stycznia 1995 r. To jest moment decydujący o tym, że określony budynek (także w określonej części) podlega legalizacji w trybie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ewentualne nielegalne działania inwestora po 1 stycznia 1995 r. wymagają wdrożenia odpowiedniego trybu legalizacji z ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Rozpoznając sprawę ponownie organ oceni czy okoliczności sprawy uzasadniały procedurę legalizacyjną, czy wykluczono w szczególności przesłanki ,o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zatem czy wydając rozstrzygniecie na podstawie art. 40 ww. ustawy wykluczono, że samowola powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Samo naruszenie warunków dotyczących usytuowania obiektów budowlanych nie może być utożsamiane z niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a które automatycznie skutkują rozbiórką. Konieczne jest zatem ustalenie, czy samowolnie wzniesiony obiekt lub jego część powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków korzystania z działki sąsiedniej.

W przypadku uznania, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa – art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zatem uprawnione było zastosowanie trybu legalizacji opisanego w art. 40 ww. ustawy - organ oceni czy nałożone nakazy wyczerpywały te, które powinny doprowadzić przedmiotową samowolę do stanu zgodności z przepisami prawa, w szczególności w zakresie komina objętego tą procedurą mimo, że jego samowolna przebudowa miała miejsce w 1997 r., a zdaje się w świetle akt sprawy, że następnie w 2003 r., doszło do kolejnej samowolnej jego nadbudowy.

Organ, badając w powyższym zakresie decyzje objęte kontrolą w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, będzie miał na uwadze zamknięty katalog wad, opisany w art. 156 § 1 k.p.a. , w ramach którego kontrola jest dopuszczalna.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c , art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 tj.).