Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1344/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...], 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Stowarzyszenia [...] kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (zwany dalej PINB) na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., zwany dalej kpa) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej w [...] do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to jest wydania ostatecznego rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie wniosku [...] s.a. z dnia 7 sierpnia 2014r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej położonej w [...].

W uzasadnieniu podał, że przed PINB toczy się postępowanie administracyjne w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej w [...], w ramach którego organ nadzoru budowlanego doprowadzi w/w inwestycję do stanu zgodnego z prawem na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w/w stacji.

Wojewoda Wielkopolski stwierdzając nieważność w/w decyzji, uznał że Starosta [...] przed wydaniem pozwolenia na budowę powinien był ocenić zgodność projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej w [...] z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa o ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z uwagi na powyższe PINB w celu przeprowadzenia procedury legalizacyjnej wynikającej z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane wezwał inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej w [...] wydanej przez Wójta Gminy [...]. Pełnomocnik [...] s.a poinformował w dniu [...] sierpnia 2014r. organ nadzoru budowlanego, iż jego mocodawca ponownie wystąpił z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014r. do Urzędu Gminy [...] o wydanie decyzji środowiskowej dla stacji będącej przedmiotem postępowania. Organ wskazał, że zgodnie z art. 97 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony.

Organ podał, że w związku z ponownym złożeniem przez [...] s.a wniosku o wydanie decyzji środowiskowej dla przedmiotowej stacji bazowej i tym samym wyrażeniem woli wypełnienia obowiązku nałożonego przez PINB w przedmiocie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji w świetle art. 97 § 1 pkt 4 kpa zasadnym jest zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego do czasu wydania rozstrzygnięcia w/w wniosku z uwagi na konieczność rozpoznania zagadnienia wstępnego. Organ I instancji wskazał, że zagadnienie wstępne zachodzi wówczas, kiedy istnieje zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem takiego zagadnienia, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji orzekającej co do istoty. Chodzi tu o bezpośredni związek przyczynowy i bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu, nie ma najmniejszej wątpliwości, że od wydania rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy [...] w w/w przedmiocie zależeć będzie dalszy ciąg postępowania w niniejszej sprawie i późniejsze wydanie decyzji w sprawie przez organ nadzoru budowlanego.

Zażaleniem nadanym w dniu 27 sierpnia 2014r. [...] Stowarzyszenie [...] dopuszczone do udziału w sprawie postanowieniem PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] grudnia 2013r. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2014r. zarzucając naruszenie:

1. art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, że nałożenie określonego obowiązku w wyznaczonym terminie podlega zawieszeniu po jego upływie. Ponadto wadliwe przyjęcie, że nałożenie określonych obowiązków jest bezterminowe z jednoczesnym wyznaczeniem inwestorowi terminu w bliżej nie sprecyzowanym terminie,

2. art. 6 kpa w związku z art. 2 oraz 7 Konstytucji poprzez prowadzenie postępowania nie przewidzianego w ustawie albowiem organ może nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane określając termin do jego wykonania.

W uzasadnieniu podał, że nałożenie na inwestora określonych obowiązków winno następować w formie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 ustawy prawo budowlane, gdzie dodatkowo określa się termin jego wykonania. To powoduje, że nie można zawiesić postępowania w sprawie, w której inwestorowi został wyznaczony termin. Sposób sformułowania postanowienia powoduje, że nie da się zrozumieć intencji organu, który nie działa w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. W postanowieniu organ winien był wskazać, na jakiej podstawie zobowiązał inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz jaki termin mu wyznaczył i dlaczego po jego upływie postępowanie winno być zawieszone.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2014r., znak [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej WWINB lub organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 § 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy prawo budowlane utrzymał postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. w mocy.

W uzasadnieniu podał, że decyzją z [...] sierpnia 2011r. nr [...], sygn. [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oraz zjazdu z drogi gminnej na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2012r. sygn. [...] PINB [...] udzielił [...] sp. z o.o pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej oraz zjazdu z drogi gminnej na działce [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2013r., sygn. [...] Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011r., nr [...], sygn. [...] w części dotyczącej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji/ Decyzja ta jest ostateczna.

W związku z tym PINB dla [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r., sygn. [...] na podstawie art. 31 § 2 kpa wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej w [...] oraz dopuścił [...] Stowarzyszenie [...] do tego postępowania, którego celem będzie doprowadzenie w/w inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014r. organ I instancji zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – wniosku [...] s.a do Wójta [...] o wydanie dla przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014r. PINB [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne. Organ podał, że obecnie toczy się postępowanie z wniosku [...] sp. z o.o z dnia [...] października 2014r. W postanowieniu wskazał podstawy prawne do domaganie się przedłożenia przez inwestora decyzji środowiskowej wynikające z ustawy z 3.10.2008r. i rozporządzenia z 9.11.2010r. WWINB podał, że zawieszenie postępowania do czasu wydania decyzji w sprawie uwarunkowań środowiskowych było prawidłowe.

W terminie i formie prawem przewidzianej [...] Stowarzyszenie [...] (zwane dalej: skarżącym) wniosło skargę na postanowienie WWINB z 3 listopada 2014r. domagając się uchylenia obu postanowień i zwrotu kosztów według norm przepisanych zarzucając naruszenie:

1. art. 6 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez zawieszenie postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy prawo budowlanego w sytuacji, w której taki przepis istnieje a ponadto taka procedura nie jest znana w ustawie prawo budowlane, ponieważ obowiązek przedłożenia określonej decyzji można nałożyć decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca,

2. art. 107 § 1 kpa poprzez nie przywołanie w osnowie postanowienia oraz jego uzasadnieniu konkretnych przepisów, z których wynika podstawa prawna prowadzonego postępowania naprawczego oraz nałożonego obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W uzasadnieniu skarżące stowarzyszenie podało, że podstawa prawna decyzji winna być podana dokładnie, a więc ze wskazaniem dokładnie artykułu, ustępu i punktu mającego zastosowanie aktu prawnego, w innym bowiem wypadku nie sposób ustalić w ogóle podstawy prawnej.

Zdaniem skarżącego organ naruszył wymogi wskazania podstawy prawnej tym bardziej, ze może on nałożyć obowiązek przedłożenia określonej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub też art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane. Ponadto inwestycja została rozbudowana o kolejne elementy a organy wydając niniejsze postanowienie nie skonkretyzowały przedmiotu sporu oraz trybu prowadzonego postępowania,

Skarżące stowarzyszenie wskazało, że nie jest w stanie odkodować w jakim trybie toczy się postępowanie oraz na podstawie jakiego przepisu prawa inwestor został wezwany do przedłożenia takiej decyzji. Wnosiło, by organ przesyłając skargę wskazał podstawę prawną na podstawie której jest prowadzone postępowanie naprawcze oraz określił na podstawie jakiego przepisu prawa nałożono obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podał, że z zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika w jakim trybie prowadzone jest postępowanie administracyjne sygn. [...]. W sytuacji wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, które miało miejsce po wykonaniu robót budowlanych organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do dokonania oceny zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych w trybie art. 50 – 51 ustawy prawo budowlane. Wybór konsekwencji prawnych zależy w tym przypadku od przyczyn, z powodu których nastąpiło stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2014r. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. zawieszającego postępowanie administracyjne w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej w [...] do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to jest wydania ostatecznego rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie wniosku [...] s.a. z dnia [...] sierpnia 2014r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej położonej w [...].

Stan faktyczny w sprawie był bezsporny. [...] s.a. jest następca prawnym [...] sp. z o.o., której decyzją z [...] sierpnia 2011r. nr [...], sygn. [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oraz zjazdu z drogi gminnej na działce [...] a decyzją z dnia [...] maja 2012r. sygn. [...] PINB [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej oraz zjazdu z drogi gminnej na działce [...]. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana. Decyzją z dnia [...] maja 2013r., sygn. [...] Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011r., nr [...], sygn. [...] w części dotyczącej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Decyzja ta jest ostateczna. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z [...] maja 2012r. również została wyeliminowana z obrotu. Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nastąpiło z uwagi na brak przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( t.j. Dz.U.2013.1235, zwana dalej ustawą środowiskową) . Obowiązek ten nakłada art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlane (t.j. Dz.U. 2013, poz. 1409, zwana dalej prawo budowlane) w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, który stanowi, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę następuje po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wskazuje przepis art. 59 ust. 1 ustawy środowiskowej. Przy czym dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko obowiązek przeprowadzenia takiej oceny musi być stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej. Zgodnie z ust. 2 art. 63 ustawy środowiskowej postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W przedmiotowej sprawie pozwolenie na budowę została wydane z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, ponieważ organ I instancji nie sprawdził zgodności projektu budowlanego z przepisami ustawy środowiskowej tym bardziej, że równoważna moc promieniowania izotropowo EIRP wyznaczona dla pojedynczej anteny (rozumianej jak suma równoważnych mocy promieniowanych izotropowo systemów anten) wynosi 10534 (W), a więc przeprowadzenie oceny przedsięwzięcia na środowisko było wymagane. Nie stwierdzono nieważności decyzji w części dotyczącej pozwolenia na budowę zjazdu z drogi gminnej, ponieważ zjazd może samodzielnie funkcjonować i pozwolenie w tym zakresie nie jest obarczone wadą naruszenia prawa. Podczas oględzin robót budowlanych w protokole PINB [...] z dnia [...] września 2013r. ustalono, że trwają roboty związane z wymianą urządzeń antenowych na nowszej generacji o tych samych parametrach, na powyższe roboty nie dokonano zgłoszenia. Latem 2013r. dokonano dowieszenia modułów radiowych (protokół z 27 lutego 2014r.)

Zrealizowana inwestycja nie była samowolą budowlaną, w celu doprowadzenia w/w inwestycji do stanu zgodnego z prawem PINB [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r., sygn. [...] na podstawie art. 31 § 2 kpa wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej w [...] oraz dopuścił [...] Stowarzyszenie [...] do tego postępowania.

Dnia [...] lutego 2014r. PINB [...] w sprawie [...] na podstawie art. 50 kpa w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej w [...] wezwał [...] sp. z o.o. do przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji w postaci stacji telefonii komórkowej w [...] wydanej przez Wójta Gminy [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania pod rygorem rozpoznania sprawy na podstawie posiadanego materiału dowodowego. Wezwanie doręczone zostało dnia 14 lutego 2014r.

Dnia [...] maja 2014r. [...] S.a. złożyła w Urzędzie Gminy [...] wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji.. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014r. organ I instancji zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – wniosku [...] do Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2014r. o wydanie dla przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014r. PINB podjął z urzędu zawieszone postępowanie, albowiem wniosek [...] s.a. z [...] maja 2014r. z uwagi na nieuzupełnienie braków został pozostawiony bez rozpoznania. Kolejny wniosek [...] s.a. złożyła w dniu z [...].08.2014. Organ I instancji zawiesił postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014r. postępowanie do czasu rozpoznania tego wniosku. Wniosek ten jednak również z uwagi na nieuzupełnienie braków został pozostawiony bez rozpoznania. Kolejny wniosek o wydanie [...] s.a. złożyła kolejny wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji w dniu [...] października 2014r. W dniu [...] października 2014r. organ wezwał spółkę do uzupełnienia wniosku. Spółka wniosek uzupełniła i sprawie pod sygn [...] nadano bieg. Zaskarżonym postanowieniem z [...].11.2014r. WWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB [...] z [...] sierpnia 2014r. mimo, iż zawieszone zostało nim postępowanie do czasu rozpoznania zagadnienia wstępnego to jest wydania ostatecznego rozstrzygnięcia przez Wójta [...] w przedmiocie wniosku [...] s.a. z [...] sierpnia 2014r., które to postępowanie z uwagi na brak uzupełnienia wniosku nie toczyło się. Zgodnie z art. 97 § 2 kpa gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Skoro zawieszenie postępowanie nastąpiło wyraźnie do czasu rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem [...] s.a z dnia [...] sierpnia 2014r., a wniosek ten został pozostawiony bez biegu bezzasadne było utrzymywanie w mocy postanowienia organu I instancji zawieszającego postępowanie. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek:

1. postępowanie administracyjne jest w toku,

2. rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd,

3. zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

Wydając zaskarżoną decyzję organ II Instancji nie uwzględnił faktu, że postępowanie administracyjne z wniosku z dnia [...] sierpnia 2014r. nie toczyło się. Ustalono, że toczyło się inne postępowanie dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na skutek wniosku z [...] października 2014r. O ile faktycznie, a nie tak jak podawał skarżący na rozprawie postępowanie to się toczy to to postępowanie z wniosku z [...] października 2014r winno być wskazane w postanowieniu o zawieszeniu postępowania.

Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. (por. wyrok NSA z 20 lutego 2014r., I OSK 1789/12). Okoliczności te winny wynikać z treści postanowienia, w którym z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa została zawieszone. Nie jest wystarczające jedynie podanie treści przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, celem wykazania podstawy prawnej zawieszenia postępowania na tej podstawie należy również wskazać przepisy wskazujące na związek przyczynowy wyniku prowadzonego postępowania od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

Prawidłowo organ II instancji wskazał w zaskarżonym postanowieniu, że wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na stwierdzenie jej nieważności z uwagi na brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie pozwala uznać, że doszło do samowoli budowlanej, a tym samym do zastosowania art. 48 prawa budowlanego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2012r. (II OSK 2049/10) "przepis art. 48 prawa budowlanego nie może mieć zastosowania, gdy budowa obiektu została rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz była kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji. Jest to przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., inny niż określony w art. 48 tej ustawy. Konsekwencją jest to, że po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia nakazującego rozbiórkę części budynku na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Tym samym podstawą prawną orzekania przez organy powinny być przepisy art. 50 i 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., które mogą doprowadzić albo do legalizacji wybudowanego obiektu, albo do nakazu rozbiórki (w całości lub w części)".Prawidłowo również organ II instancji wskazał przepisy wskazujące na obowiązek przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, do wydania, której właściwy jest inny organ. Słusznie jednak wskazuje skarżący, że organy w niniejszej sprawie nie wskazały podstawy prawnej prowadzonego postępowania, które pozwoliłoby na ustalenie prawidłowości zawieszenia postępowania. WWINB podał, że toczy się ono w oparciu o treść art. 50 – 51 prawa budowlanego. Zgodnie z tymi przepisami:

Art. 50. 1. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy:

1) podać przyczynę wstrzymania robót;

2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.

3. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

4. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1.

5. Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie.

Art. 51. 1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

2. W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie.

3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

4. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

5. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

6. Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części.

7. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

W zaskarżonych postanowieniach nie wskazano na jakiej podstawie z w/w przepisów prawa budowlanego inwestor został zobowiązany do przedłożenia wymaganej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Jak wynika z w/w przepisów zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego przeprowadzając postępowanie legalizacyjne organ ma obowiązek nałożenia na inwestora w formie decyzji określonych obowiązków ze wskazaniem terminu ich wykonania i po upływie tego terminu ma obowiązek podjęcia decyzji jak w ust. 3 art. 51 prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie dnia 11 lutego 2014r. wezwano inwestora do przedłożenia wymaganej decyzji w określonym terminie 30 dni, który upłynął, bez konsekwencji. Nadto jako podstawę wezwania wskazano art. 50 § 1 kpa, który dotyczy wezwania do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście lub przez pełnomocnika a nie do złożenia wymaganej w sprawie decyzji. W przypadku zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego organ winien w drodze decyzji nałożyć obowiązek wskazany w tym przepisie, określić termin jego wykonania i po upływie tego terminu podjąć decyzje. Po upływie terminu do wykonania obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie ma podstaw do zawieszania postępowania w oparciu o treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organ nie wykazał również podstawy zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy upłynął termin przez niego wskazany w wezwaniu z dnia 11 lutego 2014r. (nie wyjaśnił, czy i z jakich przyczyn uznał, że wezwanie to było nieprawidłowe, czy tez nie wiąże w sprawie). Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. zawsze musi znajdować uzasadnienie w przepisach wskazujących na istnienie tzw. zagadnienia wstępnego. W przedmiotowej sprawie przepisami tymi nie są jedynie przepisy ustawy środowiskowej ale i również przepisy regulujące prowadzone postępowanie legalizacyjne. Tego organy w swoich postanowieniach nie ujęły.

Z uwagi na fakt, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie wyłącza z podstaw obligatoryjnego zawieszenia postępowania spraw, w których strona ma obowiązek wykonania nałożonych obowiązków w określonym terminie uznanie, że w takich sprawach zawieszenie postępowania na w/w podstawie jest niedopuszczalne jest w ocenie Sądu bezzasadne.

Powyższe nieprawidłowości wskazują, iż zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a ponieważ naruszenia te mają istotny wpływ na wynik sprawy, zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB [...] z [...] sierpnia 2014r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 9 kwietnia 2013r., II OSK 2369/11 Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP.(por. wyrok NSA z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1626/08, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1899/10). Nie ma więc podstaw do uchylania jedynie postanowienia organu odwoławczego w sytuacji, gdyby pojawiła się inna podstawa zawieszenia postępowania niż przed organem I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa zasądzając od organu na rzecz skarżącego stowarzyszenia kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu.

Organy ponownie rozpoznając sprawę winny uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, w tym w szczególności ustalić czy postępowanie w zakresie wydania decyzji środowiskowej się toczy, jeżeli tak prawidłowo wskazać do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zainicjowanego jakim wnioskiem postępowanie ma zostać zawieszone. Winny również rozstrzygnąć zasadność zawieszenia postępowania z uwzględnieniem specyfiki prowadzonego postępowania legalizacyjnego, podać pełną podstawę prawną prowadzonego postępowania legalizacyjnego, z wyjaśnieniem czy zawieszenie postępowania nie miało miejsca po upływie wskazanych na wykonanie obowiązku terminie, wskazania dat nałożenia obowiązku na inwestora, czy obowiązek ten został na inwestora prawidłowo nałożony, a jeżeli nie to z jakich przyczyn. art. 97 § 1 pkt 4 kpa.