Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1015/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 23 ust 3, art. 17 ust 2 pkt 1 lit b, art. 19 ust 4 pkt 2 lit a
journal: Dz.U. 2018 poz 140
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz Sędzia: WSA Urszula Zięba (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Renata Furgalska-Pazdan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. R. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia [...] czerwca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 skargę oddala.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa (działając, jako organ reprezentujący Samorząd Województwa M.) wydał w dniu 17 czerwca 2019r. rozstrzygnięcie o nr [...], którym odmówił przyznania pomocy, o którą ubiegała się M. R. we wniosku z dnia 10 kwietnia 2019r., nr 1/2019/1 o przyznanie pomocy w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego, kierowanego przez społeczność", objętego PROW na lata 2014-2020, dotyczącym operacji: "Infrastruktura relaksacyjno-wypoczynkowa w P., ul. L".

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym; Lokalna Grupa, przekazała Zarządowi Województwa M. wnioski o udzielenie wsparcia wraz z dokumentami, potwierdzającymi dokonanie wyboru operacji. W ramach dokumentacji, potwierdzającej dokonanie wyboru operacji, LG. pismem z dnia 10 kwietnia 2019r. przekazała, m.in. kartę oceny według lokalnych kryteriów wyboru operacji dla ww. wniosku nr [...]. Zgodnie z jej zapisami wskazana operacja w ramach kryterium pn. Gotowość do realizacji operacji/projektu otrzymała maksymalną ilość punktów tj. 4. Rada uzasadniła swoją ocenę następująco: "projekt nieinwestycyjny posiada pełną koncepcję wraz z kosztorysem inwestorskim oraz pełnym rozpoznaniem cenowym - załączono oferty cenowe na każdy planowany zakup w ramach realizacji operacji. Wnioskodawca ma prawo do dysponowania nieruchomością, na której planuje wdrożyć operację".

Pismem znak [...] z dnia 16 maja 2019r. organ decyzyjny LG został wezwany do uzupełnienia braków, poprawy oczywistych omyłek oraz złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzonego naboru, w tym również w zakresie przyznania 4 punktów w ramach ww. kryterium oraz uznania przedmiotowej operacji za projekt nieinwestycyjny. Wątpliwości w tym zakresie wynikały bezpośrednio z zapisów formularza wniosku o przyznanie pomocy (WoPP) oraz dokumentów, stanowiących załączniki do Wniosku, w ramach których, przewidziane zostały koszty modernizacji pomieszczenia, łazienki oraz budowy tarasu. Ponadto poproszono LG o wyjaśnienie, w jaki sposób Wnioskodawca spełnił warunek dla przedmiotowego kryterium w zakresie posiadania pełnej koncepcji z uwagi na brak w ramach dokumentacji aplikacyjnej kompletnych kosztorysów na zakres prac, obejmujących modernizację pomieszczenia oraz brak kosztorysów na pozostałe roboty budowlane.

W odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień, Rada LG pismem znak: L.dz.nr [...]z dnia 16 maja 2019r. przyznała, iż Rada Programowa dokonała błędnej oceny w zakresie kryterium "Gotowość do realizacji operacji". Po zapoznaniu się z treścią uzupełnień i ponownej analizie wniosku 1/2019/1, Rada przystała do argumentacji SWM, że "operacja powinna zostać sklasyfikowana, jako operacja inwestycyjna i tym samym, uzyskać maksymalnie 2 pkt, zgodnie z przedmiotowym kryterium, ze względu na brak kompletnej dokumentacji, wskazującej na gotowość realizacji operacji".

W dniu 17 czerwca 2019r. Zarząd Województwa M. wydał rozstrzygnięcie, o którym mowa na wstępie. W uzasadnieniu powołano się na regulacje prawne, mające zastosowanie w sprawie, m.in. art. 23 ust 3, art. 17 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 19 ust. 4 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2018r., poz. 140 ze zm., dalej: "ustawa RLKS"). Następnie wskazano, że przeprowadzona analiza dokumentacji aplikacyjnej (tj. WoPP wraz załącznikami) wykazała, iż Wnioskodawca w ramach przedmiotowej operacji, oprócz ujętego w tabeli 7.1. w pkt VII. Biznesplanu zakupu inhalatora, wanny z hydromasażem i utworzenia strony internetowej, przewidział również koszty dotyczące robót budowlanych związanych z modernizacją pomieszczenia (poz. 1 tabeli), budową tarasu (poz. 2) oraz łazienką dla klientów (poz. 3). Wobec powyższego stwierdzono, że z uwagi na ww. koszty robót budowlanych, przedmiotowa operacja stanowiła projekt inwestycyjny w rozumieniu opisu kryterium "Gotowość do realizacji operacji/projektu", co potwierdziła Rada LG pismem znak: L.dz.nr [...] z dnia 16 maja 2019r. Nadto, zaznaczono, że w przypadku robót budowlanych, Wnioskodawca zobowiązany jest, zgodnie z Instrukcją wypełniania Wniosku o przyznanie pomocy (Instrukcja) (pkt B.1) do załączenia kosztorysu budowlanego, zawierającego elementy niezbędne do zweryfikowania racjonalności kosztów jednostkowych planowanych do wykonania robót budowlanych oraz spełniającego minimalne wymagania określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego. Jednocześnie, w przypadku, gdy do realizacji robót budowlanych nie jest wymagane opracowanie projektu budowlanego, podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, powinien wraz z wnioskiem dostarczyć opis zakresu planowanych do wykonania robót oraz rysunki zawierające charakterystyczne wymiary, na podstawie których, możliwe będzie określenie lokalizacji robót i weryfikacja przedmiaru (pkt B.2 Instrukcji). Instrukcja przewiduje również konieczność dostarczenia pozwoleń, zezwoleń i innych decyzji oraz dokumentów, których uzyskanie bądź zgłoszenie będzie wymagane przez odrębne przepisy do realizacji Inwestycji objętych operacją, nie później niż na etapie złożenia wniosku o płatność pierwszej transzy (np. pozwolenie na budowę, zgłoszenie zamiaru wykonania budowy lub robót budowlanych). Wyjątkiem od powyższego jest sytuacja, kiedy Wnioskodawca chciałby uzyskać punkty w ramach kryterium, z którego wynika konieczność dostarczenia ww. dokumentów na wcześniejszym etapie tj. na etapie złożenia WoPP. Wnioskodawca, aby otrzymać 4 punkty zobowiązany jest do dostarczenia w ramach pierwotnego WoPP pełnej dokumentacji technicznej, w tym prawomocnego pozwolenia na budowę lub skutecznego zgłoszenia robót budowlanych w przypadku projektu inwestycyjnego lub w przypadku projektu nieinwestycyjnego – pełną koncepcję oraz co najmniej dwie oferty cenowe dla każdego przedmiotu zakupu lub usługi.

Organ, analizując całość dokumentacji aplikacyjnej stwierdził, iż Wnioskodawca w ramach WoPP dla zakresu dotyczącego robót budowlanych (taras wraz z zadaszeniem, łazienka) dostarczył wyłącznie wydruki z Kalkulatorów Budowlanych (kb.pl), natomiast w zakresie modernizacji pomieszczenia niekompletny kosztorys inwestorski (strona tytułowa, tabela wartości elementów scalonych, jedna strona z częściową charakterystyką robót). Wnioskodawca nie załączył żadnych rysunków, szkiców charakteryzujących zaplanowane roboty, projektów oraz zgłoszenia robót budowlanych lub pozwolenia na budowę - co łącznie z poprawnymi kosztorysami, stanowiłoby dokumentację techniczną w rozumieniu przedmiotowego kryterium.

W ocenie ZWM, Rada LG, dokonując oceny wniosku o przyznanie pomocy złożonego przez Wnioskodawcę, w ramach naboru nr 1/2019 nie zastosowała prawidłowo przedmiotowego kryterium pn. "Gotowość do realizacji operacji/projektu", co potwierdziła pismem znak: L.dz.nr [...] z dnia 16 maja 2019r. Podano, że pierwotnie, przedmiotowa operacja tj. Infrastruktura relaksacyjno-wypoczynkowa w P., ul. L. została przez LG umieszczona, ze względu na liczbę przyznanych punktów tj. 17, na liście operacji wybranych do dofinansowania, mieszczących się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze. Jednak, w wyniku ponownej oceny przedmiotowego wniosku w ramach kryterium "Gotowość do realizacji operacji", będącej następstwem wezwania do złożenia wyjaśnień, Rada LG uznała, iż błędnie przyznała operacji maksymalną ilość punktów i w ostatecznej ocenie, ilość punktów, jaka powinna zostać przyznana wynosi 2.

ZWM, po zapoznaniu się z wyjaśnieniami, złożonymi przez LG oraz po przeanalizowaniu dokumentacji złożonej przez Wnioskodawcę stwierdził, iż w ramach ww. kryterium w ogóle nie powinny zostać przyznane punkty z uwagi na brak w ramach WoPP dokumentacji technicznej, pozwalającej na realizację operacji (szkice, rysunki, kompletne kosztorysy, projekt itp.). Podkreślono, iż niezależnie od stanowiska ZWM w kwestii odjęcia większej ilości punktów, niż decyzją Rady, wyrażoną w piśmie z dnia 16 maja 2019r., przytoczonym powyżej, a będącym odpowiedzią na zapytania do niej kierowane w toku prowadzonej oceny A0 (oceny poprawności wyboru operacji), operacja nie uzyskałaby minimalnej liczby punktów tj. 17. Zwrócono uwagę, że Rada LG, odnosząc się do uwag ZWM przyznała, iż na etapie oceny wniosku, popełniła błąd i tym samym przedmiotowa operacja powinna otrzymać 2 punkty mniej. W sytuacji, gdyby taka decyzja została podjęta przez Radę na etapie oceny spełnienia kryteriów lokalnych przez Wnioskodawcę, wniosek nie otrzymałby minimalnej liczby punktów i nie został wybrany do dofinansowania.

Mając na uwadze powyższe, ZWM stanął na stanowisku, iż w toku wyboru operacji do dofinansowania, doszło do naruszenia zapisów art. 17 ust. 2 ustawy RLKS tj. "Wsparcie, o którym mowa w art. 35 ust i lit. b rozporządzenia nr 1303/2013 nie przysługuje, jeżeli podczas dokonywania wyboru operacji nie zastosowano określonych w LSR kryteriów operacji. Tym samym nie były spełnione warunki udzielenia wsparcia i w konsekwencji, odmówiono przyznania pomocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca wskazała na zastrzeżenia, co do oceny dokonanej przez ZWM i przez Radę Programową LG. Podniosła m.in., że zakres robót wykonywanych wewnątrz jej domu, obejmował klasyczny remont łazienki, proste prace, wymianę ceramiki, ocieplenie, malowanie, bez ingerencji w strukturę samego budynku, a to w świetle polskiego prawa nie wymagało zezwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Zadaszony, wolnostojący taras do ćwiczeń na wolnym powietrzu także nie jest obiektem wymagającym pozwolenia lub zgłoszenia. Nie miał to być klasyczny taras przylegający, dobudowany do budynku i tym samym zmieniający jego gabaryty i konstrukcję. W prawie budowlanym brak jest definicji tarasu, ale planowaną przez stronę inwestycję można jej zdaniem, zdefiniować, jako wolnostojącą, zadaszoną wiatę, a taki obiekt zgodnie z art. 29 P.bud. nie wymagał zezwolenia na budowę ani zgłoszenia. Ten fakt także strona potwierdziła w Wydziale Budownictwa Starostwa Powiatowego w N.. W związku z powyższym nie zgodzono się z opinia organu, że projekt był inwestycyjny i uznano, że powinien być oceniony, jako nieinwestycyjny, jak miało miejsce w pierwotnej ocenie LG i powinien mieć przyznane 4 punkty w Karcie Oceny. Zaznaczono też, że w Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy na operację w zakresie podejmowania działalności gospodarczej w ramach poddziałania 19.2 (załącznik nr 2) brak było jakiejkolwiek definicji projektu inwestycyjnego i nieinwestycyjnego, trudno było zatem ocenić, jak organ definiuje każdą z tych operacji. Jeśli kryterium jest konieczność uzyskania zezwoleń na budowę lub zgłoszeń, to żadne z zamierzonych działań nie było inwestycją. Strona zwróciła uwagę, że organ zarzucił jej brak przedstawienia szkiców i rysunków, opisujących zakres robót. Jednakże strona nie załączyła ich, ponieważ dołączyła kosztorys budowlany. Kosztorys został sporządzony, ponieważ gwarantowało to wyższą oceną wniosku. Informację taką strona otrzymała podczas odbytego doradztwa w LG w Rytrze. Zarówno w Instrukcji Wypełniania Wniosku, punkt B. Załączniki dotyczące robót budowlanych (str.16 instrukcji), jak i w samym Wniosku o Przyznanie Pomocy, Arkusz B_IV była informacja, że w przypadku przedłożenie kosztorysu budowlanego, szkice i rysunki nie były wymagane. Jeśli nawet szkice i rysunki były konieczne, to strona powinna być poproszona o ich uzupełnienie (Pkt IV.4 str. 3 Instrukcji Wypełnienia Wniosku). Podano, że organ zarzucił stronie dostarczenie niekompletnego kosztorysu (strona tytułowa, tabela wartości elementów scalonych, jedna strona z częściową charakterystyka robót). Zarzut ten jest dla strony niezrozumiały, gdyż dostarczyła ona kosztorys kompletny, wykonany przez Firmę: Usługi Kosztorysowo-Budowłane "N." B. M. (Roboty Budowlane) z dnia 4 marca 2019r., 5 stron z wszystkimi niezbędnymi elementami (załącznik nr 6). Był on dostarczony z wnioskiem o przyznanie pomocy do LG w Rytrze, tam był wstępnie, pozytywnie weryfikowany i tam też znajduje się jego kopia. Fakt kompletności tego kosztorysu, strona potwierdziła w rozmowie telefonicznej z pracownikiem LG w dniu 12 lipca 2019r. Jeżeli organ otrzymał ten dokument bez wszystkich stron, to w ocenie strony, nie do niej należało wyjaśnienie tego karygodnego niedopatrzenia i ponownie wyrażono zaskoczenie wobec braku wezwania do uzupełnienia. Zdaniem strony, organ nie wykazał należytej staranności podczas podejmowania decyzji, błędnie zinterpretował przepisy, dlatego nie zgodzono się z wydaną decyzją i zawnioskowano o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę, ZWM podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. W zakresie zarzutów skargi, uznał je za bezpodstawne i powołał się na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodatkowo – w odniesieniu do zarzutu, iż zakres robót wykonywany wewnątrz domu, obejmował klasyczny remont łazienki, proste prace, wymianę ceramiki, ocieplenie, malowanie, bez ingerencji w strukturę samego budynku, a to w świetle polskiego prawa nie wymaga zezwolenia na budowę ani zgłoszenia – organ podał, że zgodnie z wnioskiem o przyznanie pomocy, operacja obejmuje oprócz ujętego w tabeli 7.1 w pkt VII Biznesplanu - zakupu inhalatora, wanny z hydromasażem i utworzenia strony internetowej, również koszty dotyczące robót budowlanych, związanych z modernizacją pomieszczenia, budowa tarasu oraz łazienki dla klientów, tym samym mając na uwadze opis kryterium, uznano, iż operacja ta ma charakter inwestycyjny. Ponadto, zgodnie z definicją słownikową, inwestycją jest, m.in. przeznaczenie środków finansowych na powiększenie lub odtworzenie zasobów majątkowych, co również wskazuje, iż przedmiot operacji ma charakter inwestycyjny. Organ podkreślił, mając na uwadze dokumentację aplikacyjną, że strona wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy dla zakresu dotyczącego robót budowlanych, tj. budowy tarasu oraz łazienki dla klientów, dostarczyła wyłącznie wydruki z kalkulatora budowlanego, natomiast w zakresie modernizacji pomieszczenia, niekompletny kosztorys. Strona nie załączyła żadnych wymaganych Instrukcją - rysunków, szkiców charakteryzujących zaplanowane roboty, pozwalających na identyfikację zakresu zaplanowanych prac, określających miejsce realizacji operacji i planowanych robót. Tym samym, ZWM słusznie uznał, iż w ramach kryterium Gotowość do realizacji operacji/projektu, w ogóle nie powinny zostać przyznane punkty z uwagi na brak w ramach wniosku o przyznanie pomocy, dokumentacji technicznej, której posiadanie jest premiowane dodatkowymi punktami w ramach ww. kryterium. Zwrócono też uwagę, że strona w uzasadnieniu skargi podniosła, iż zgodnie z Instrukcją, w przypadku przedłożenia kosztorysu budowlanego, szkice i rysunki nie są wymagane. Organ tego nie kwestionował, niemniej nie są to dokumenty, które w ramach kryterium Gotowość do realizacji operacji/projektu, pozwalają na przyznanie punktów. Ponadto, przedłożony kosztorys budowlany dotyczył wyłącznie modernizacji pomieszczenia, dodatkowo był niekompletny, zawierał jedynie stronę tytułową, tabelę wartości elementów scalonych, jedną stronę z częściową charakterystyką robót. Wnioskodawca nie załączył żadnych rysunków, szkiców charakteryzujących zaplanowane roboty, projektów oraz zgłoszenia robót budowlanych lub pozwolenia na budowę, co łącznie z poprawnymi kosztorysami, mogłoby stanowić dokumentację techniczną w rozumieniu wskazanego wyżej kryterium. Organ zwrócił też uwagę, że w skardze strona podnosiła, iż dostarczyła kosztorys kompletny, z wszystkimi niezbędnymi elementami, tj. 5 stron. Kosztorys obejmujący 5 stron został przekazany przez LG (akta sprawy: strony od 82 do 86), niemniej kosztorys ten obejmuje jedynie remont istniejącej łazienki i adaptację pomieszczenia gospodarczego, dodatkowo nie ma żadnych wymaganych Instrukcją - rysunków, szkiców charakteryzujących zaplanowane roboty, pozwalających na identyfikację zakresu zaplanowanych prac, określających miejsce realizacji operacji i planowanych robót. Z kolei w odniesieniu do zarzutu, że strona była zaskoczona, że nie została poproszona o uzupełnienie braków – organ wyjaśnił w oparciu o treść art. 23 ust. 5 ustawy RLKS, że w przedmiotowej sprawie, wniosek nie zawierał braków, nie został nieprawidłowo wypełniony, ani nie zawierał oczywistych omyłek, a jedynie na podstawie przedłożonej dokumentacji, projekt w ramach kryterium Gotowość do realizacji projektu, które to kryterium jest dodatkowym kryterium premiującym, został oceniony na poziomie 0 pkt, zgodnie z punktacją przyjętą w ramach kryterium i zgodnie z przedłożonymi dokumentami, które jak wynika z wniesionej skargi (str. 3) oraz akt sprawy, zostały przekazane do ZWM w komplecie. W ocenie organu, Rada LG, dokonując oceny wniosku o przyznanie pomocy, nie zastosowała prawidłowo kryterium Gotowość do realizacji projektu. W konsekwencji wniesiono o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018r., poz. 2107 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1- 3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na co wskazuje treść art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 4 p.p.s.a a nadto treść art. 3 § 3 p.p.s.a. wprost wskazuje, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniający skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności.

Aktem normatywnym zawierającym takie rozwiązanie jest ustawa z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. 2018 poz. 140 ze zm.) wskazująca w art. art. 35 ust 1, iż w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b, pkt 4, 5, pkt 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Stosownie do ust 2 powołanego przepisu, podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia sąd stwierdza zatem, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.

Przez "prawo" a zatem sądowy wzorzec kontroli czynności podejmowanych w tego typu sprawach należy uznać ww. ustawę, inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak również regulamin konkursu, w ramach którego zgłoszono wniosek podlegający ocenie w niniejszej sprawie (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z 9 listopada 2016 r., I SA/Sz 1033/16 i WSA w Gdańsku z 23 listopada 2016 r., I SA/Gd 1094/16). Rzeczą sądu jest zatem wyłącznie kontrola prawa, sąd administracyjny nie jest władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych. Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona do kryterium legalności rozumianym stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji.

Reguły przyznawania pomocy publicznej beneficjentom przy realizacji polityki spójności są ściśle sformalizowane dlatego, że jest to polityka reglamentowana i celowa, stąd również kontrola sądu administracyjnego w takich sprawach ma charakter szczególny i została sformalizowana w stopniu większym, niż w innego rodzaju sprawach pozostających w kognicji sądu administracyjnego. Wspomniany przepis art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z zasadą praworządności, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, wyraża ogólną zasadę, że pomoc przyznawana jest wówczas, gdy aplikujący podmiot spełnił wszystkie kryteria wyboru, a jego wniosek jest kompletny, nie zawiera braków, gdyż dalsze procedowanie jest możliwe tylko z kompletnym wnioskiem.

Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie o przyznanie pomocy jest postępowaniem konkursowym. Wynika z tego, że aplikujące o pomoc finansową podmioty muszą spełnić wszelkie wymagane przepisami prawa i procedurą wymagania, w tym wymagania formalne, które równie obowiązują każdy z tych podmiotów. To na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011r. sygn. akt II GSK 1500/11 czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2017r. sygn. V SA/Wa 2099/16, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić wypada także, że skarżąca ubiegając się o przyznanie pomocy winna znać zasady wypełniania wniosku, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik wyraża akceptację dla tych zasad i w dalszych swych działaniach, chcąc uzyskać pomoc, musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjne ciąży zawsze na wnioskodawcy. Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę. Brak jasnej deklaracji lub też sformułowanie deklaracji w sposób niejednoznaczny winny zostać ocenione negatywnie, a organ nie ma obowiązku (ani nawet możliwości) interpretowania niejasności na korzyść wnioskodawcy. Chodzi o to, aby w przejrzysty, a nie w dorozumiany, sposób doszło do wyboru projektów spełniających jasno określone wymagania. Jest to warunek konieczny dla rzetelnego i bezstronnego wyboru projektu do dofinansowania. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia podstawowej zasady prawa wspólnotowego, jaką jest w procedurach konkursowych zasada równego traktowania, niedyskryminacji oraz przejrzystości procedur.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wydanego przez Zarząd Województwa M. w granicach wyżej wskazanych kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, Sąd uznał, że nie narusza ono przepisów prawa materialnego oraz, że przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

ZWM stanął na stanowisku, iż w toku wyboru operacji do dofinansowania, doszło do naruszenia zapisów art. 17 ust. 2 ustawy RLKS tj. "Wsparcie, o którym mowa w art. 35 ust i lit. b rozporządzenia nr 1303/2013 nie przysługuje, jeżeli podczas dokonywania wyboru operacji nie zastosowano określonych w LSR kryteriów operacji". Organ, analizując całość dokumentacji aplikacyjnej stwierdził, iż Wnioskodawca w ramach WoPP dla zakresu dotyczącego robót budowlanych (taras wraz z zadaszeniem, łazienka) dostarczył wyłącznie wydruki z Kalkulatorów Budowlanych (kb.pl), natomiast w zakresie modernizacji pomieszczenia, niekompletny kosztorys inwestorski (strona tytułowa, tabela wartości elementów scalonych, jedna strona z częściową charakterystyką robót). Nie załączył żadnych rysunków, szkiców charakteryzujących zaplanowane roboty, projektów oraz zgłoszenia robót budowlanych lub pozwolenia na budowę - co łącznie z poprawnymi kosztorysami, stanowiłoby dokumentację techniczną w rozumieniu przedmiotowego kryterium, zwłaszcza, że według oceny ZWM projekt miał charakter inwestycyjny skoro wiązał się z poniesieniem wydatków na roboty budowlane. Tym samym nie były spełnione warunki udzielenia wsparcia i w konsekwencji, odmówiono przyznania pomocy.

Skarżąca natomiast, wskazywała na zastrzeżenia, co do oceny dokonanej przez ZWM i przez Radę Programową LG. Podniosła m.in., że zakres robót wykonywanych wewnątrz jej domu, obejmował klasyczny remont łazienki, proste prace, wymianę ceramiki, ocieplenie, malowanie, bez ingerencji w strukturę samego budynku, a to w świetle polskiego prawa nie wymagało zezwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Zadaszony, wolnostojący taras do ćwiczeń na wolnym powietrzu także nie jest obiektem wymagającym pozwolenia lub zgłoszenia. W związku z powyższym nie zgodzono się z opinią organu, że projekt był inwestycyjny i uznano, że powinien być oceniony, jako nieinwestycyjny, jak miało miejsce w pierwotnej ocenie LG i powinien mieć przyznane 4 punkty w Karcie Oceny. Zaznaczono też, że w Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy brak było jakiejkolwiek definicji projektu inwestycyjnego i nieinwestycyjnego, trudno było zatem ocenić, jak organ definiuje każdą z tych operacji. Zarzut niedostarczenia kompletnej dokumentacji jest dla strony niezrozumiały, gdyż dostarczyła ona kosztorys kompletny. Zdaniem strony, organ nie wykazał należytej staranności podczas podejmowania decyzji, błędnie zinterpretował przepisy a przede wszystkim skoro stwierdził występowanie braków w dokumentacji winien wezwać o ich uzupełnienie, tak jak to uczynił co do innych kwestii.

Rozstrzygając powyższy spór, Sąd – w oparciu o dokumentację zalegającą w aktach sprawy i powołane wyżej przepisy i zasady rządzące postępowaniem konkursowym – przyznać musiał rację organowi.

W odniesieniu do charakteru projektu i kwestii czy miał on charakter inwestycyjny czy nieinwestycyjny stwierdzić należy, iż zgodnie z definicją słownikową, inwestycją jest, m.in. przeznaczenie środków finansowych na powiększenie lub odtworzenie zasobów majątkowych, co wskazuje, iż przedmiot analizowanej operacji miał charakter inwestycyjny, jak słusznie podkreślał organ. Zarzut, iż zakres robót wykonywanych wewnątrz domu, obejmował klasyczny remont łazienki, proste prace remontowo-budowlane, wymianę ceramiki, ocieplenie, malowanie, bez ingerencji w strukturę samego budynku, nie czynił z operacji projektu nieinwestycyjnego. Jak wynika bowiem z załączonego Biznesplanu i kosztorysów operacja obejmowała oprócz - zakupu inhalatora, wanny z hydromasażem i utworzenia strony internetowej - również koszty dotyczące robót budowlanych, związanych z modernizacją pomieszczenia, budowę tarasu oraz łazienki dla klientów, tym samym zasadnie uznano, iż operacja ta miała charakter inwestycyjny.

Co istotne, Skarżąca wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy dla zakresu dotyczącego robót budowlanych, tj. budowy tarasu oraz łazienki dla klientów, dostarczyła wyłącznie wydruki z kalkulatora budowlanego, natomiast w zakresie modernizacji pomieszczenia, niekompletny kosztorys. Strona nie załączyła żadnych wymaganych Instrukcją - rysunków, szkiców charakteryzujących całościowo zaplanowane roboty, pozwalających na identyfikację zakresu zaplanowanych prac, określających miejsce realizacji operacji i planowanych robót. Przedłożony kosztorys budowlany dotyczył wyłącznie modernizacji pomieszczenia, dodatkowo był niekompletny, zawierał jedynie stronę tytułową, tabelę wartości elementów scalonych, jedną stronę z częściową charakterystyką robót. Co prawda w skardze strona podnosiła, iż dostarczyła kosztorys kompletny, z wszystkimi niezbędnymi elementami, tj. 5 stron, niemniej kosztorys ten obejmuje jedynie remont istniejącej łazienki i adaptację pomieszczenia gospodarczego, dodatkowo nie ma żadnych wymaganych Instrukcją - rysunków, szkiców charakteryzujących zaplanowane roboty w zakresie stworzenia zewnętrznego tarasu wolnostojącego.

Tym samym, ZWM słusznie uznał, iż w ramach kryterium "Gotowość do realizacji operacji/projektu", w ogóle nie powinny zostać przyznane punkty z uwagi na brak w ramach wniosku o przyznanie pomocy, dokumentacji technicznej, której posiadanie jest premiowane dodatkowymi punktami w ramach ww. kryterium.

Istotnie, zgodnie z Instrukcją, w przypadku przedłożenia kosztorysu budowlanego, szkice i rysunki nie są wymagane. Organ tego nie kwestionował, niemniej nie są to dokumenty, które w ramach kryterium "Gotowość do realizacji operacji/projektu", pozwalają na przyznanie punktów adekwatnych do zakresu okoliczności wykazanych dokumentami. Co jednak istotne, kosztorys i projekt nie obejmował części inwestycji w postaci wzniesienia tarasu do ćwiczeń.

W tym kontekście, nie sposób uznać, że wniosek zawierał "braki, oczywiste omyłki czy został nieprawidłowo wypełniony" a jedynie na podstawie przedłożonej dokumentacji, projekt w ramach kryterium Gotowość do realizacji projektu, które to kryterium jest dodatkowym kryterium premiującym, został oceniony na poziomie 0 pkt, zgodnie z punktacją przyjętą w ramach kryterium i zgodnie z przedłożonymi dokumentami, które jak wynika z akt sprawy, zostały przekazane do ZWM w komplecie znajdującym się w aktach sprawy..

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, iż stosownie do treści art. 34 ust 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b, pkt 4, 5, pkt 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, prowadzonych przez agencję płatniczą i podmioty wdrażające, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 27 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Zastosowanie mają więc zasady sformułowane w przepisach określających zasady wyboru operacji do przyznania finansowania, na które wyżej wskazano a także – w stanie faktycznym niniejszej sprawy – przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2018r., poz. 140 ze zm. "ustawa RLKS").

Według dyspozycji art. 23 ust 3 tej ustawy – w razie stwierdzenia, że wniosek o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zawiera braki, jest wypełniony nieprawidłowo lub zawiera oczywiste omyłki, zarząd województwa wzywa podmiot ubiegający się o wsparcie do usunięcia tych braków lub nieprawidłowości lub poprawienia oczywistych omyłek w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 14 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.

Jest niewątpliwym, że w badanej sprawie nie zachodziła przesłanka "nieprawidłowego wypełnienia wniosku" czy też że zaistniałaby we wniosku "oczywista omyłka". Rozważeniu podlegać może jedynie, czy we wniosku zaistniał "brak".

W ocenie Sądu, o takowym nie można w sprawie mówić skoro wnioskodawczyni w określony przez siebie sposób wykazała spełnienie kryterium "Gotowość do realizacji operacji/projektu" a organ przypisał adekwatną w jego ramach ilość punków, posługując się sformułowaną na potrzeby konkursu Instrukcją. W tej sytuacji organ nie miał podstaw by wzywać wnioskodawczynię o pełniejsze wykazanie spełnienia powyższego kryterium gdyż w istocie nie był to "brak" lecz kwestia merytorycznej zawartości wniosku i sposobu jego zaprezentowania. Wzywając o uzupełnienia w powyższym zakresie organ naruszyłby zasady konkurencji między aplikującymi, podpowiadając niejako jednemu z nich co winien uczynić by otrzymać większą ilość punktów.

W stanie faktycznym sprawy, wnioskodawca zobowiązany był, zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie pomocy (pkt B.1) do załączenia kosztorysu budowlanego, zawierającego elementy niezbędne do zweryfikowania racjonalności kosztów jednostkowych planowanych do wykonania robót budowlanych oraz spełniającego minimalne wymagania określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego. Jednocześnie, w przypadku, gdy do realizacji robót budowlanych nie jest wymagane opracowanie projektu budowlanego, podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, powinien wraz z wnioskiem dostarczyć opis zakresu planowanych do wykonania robót oraz rysunki zawierające charakterystyczne wymiary, na podstawie których, możliwe będzie określenie lokalizacji robót i weryfikacja przedmiaru (pkt B.2 Instrukcji). Instrukcja przewidywała również konieczność dostarczenia pozwoleń, zezwoleń i innych decyzji oraz dokumentów, których uzyskanie bądź zgłoszenie będzie wymagane przez odrębne przepisy do realizacji Inwestycji objętych operacją, nie później niż na etapie złożenia wniosku o płatność pierwszej transzy (np. pozwolenie na budowę, zgłoszenie zamiaru wykonania budowy lub robót budowlanych). Wnioskodawca, aby otrzymać 4 punkty zobowiązany był do dostarczenia w ramach pierwotnego WoPP pełnej dokumentacji technicznej, natomiast dla zakresu dotyczącego robót budowlanych (taras wraz z zadaszeniem, łazienka) dostarczył wyłącznie wydruki z Kalkulatorów Budowlanych, w zakresie modernizacji pomieszczenia niekompletny kosztorys inwestorski natomiast nie załączył żadnych rysunków, szkiców charakteryzujących zaplanowane roboty, projektów dotyczących części inwestycji – w zakresie planowanej budowy tarasu wolnostojącego.

W tej sytuacji w ramach kryterium "Gotowość do realizacji operacji/projektu", przedmiotowa operacja tj. Infrastruktura relaksacyjno-wypoczynkowa w Piwnicznej-Zdrój, ul. Leśna 2, nie mogła otrzymać maksymalnej ilości punktów tj. 4 przez co operacja nie uzyskałaby minimalnej liczby punktów tj. 17 i nie mogła zostać wybrana do dofinansowania. W tej sytuacji nawet bez znaczenia jest czy operacja ta mogła otrzymać dwa czy zero punktów.

Przedstawionej oceny nie może zmienić podnoszone w skardze wzywanie wnioskodawczyni o braki w innych kwestiach czy wzywanie o braki innych aplikujących, zarówno bowiem ocena, jak i późniejsza weryfikacja dokumentacji odbywa się wyłącznie w odniesieniu do charakteru stwierdzonego uchybienia konkretnego wniosku o dofinansowanie i w zależności od oceny przyznaje się adekwatną ilość punktów lub wzywa o uzupełnienie gdy są ku temu podstawy materialnoprawne. Takich podstaw w badanej sprawie nie było. Nie dokonuje się także analizy spełnienia danego kryterium w odniesieniu do innych składanych w ramach danego konkursu wniosków.

Reasumując, badany w niniejszej sprawie akt Samorządu Województwa Małopolskiego wydany został zgodnie z prawem. Stanowisko organu w przedmiocie odmowy przyznania pomocy z uwagi na treść i zawartość merytoryczną wniosku należy uznać za całkowicie słuszne. Postępowanie prowadzące do wydania rozstrzygnięcia było prawidłowe, a uzasadnienie zaskarżone aktu wyczerpujące i przekonywujące co do swojej zasadności. W tej sytuacji prawidłowo wydano w sprawie rozstrzygnięcie oparte na dyspozycji art. 23 ust 3 ustawy RKLS, stanowiącego, iż jeżeli nie są spełnione warunki udzielenia wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zarząd województwa informuje podmiot ubiegający się o wsparcie o odmowie udzielenia tego wsparcia, zgodnie z przepisami regulującymi zasady wsparcia z udziałem poszczególnych EFSI.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.