Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 480/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 27 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.), , Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2019 roku sprawy ze skargi H. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w części dotyczącej wykonania otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] H. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję [...] wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] w przedmiocie umorzenia postepowania administracyjnego w części dotyczącej wykonania otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), umorzył postepowanie administracyjne w części dotyczącej wykonania otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w D. od strony działki sąsiedniej nr [...].

H. N. pismem z 25 kwietnia 2018 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z prośbą o wydanie decyzji w przedmiocie zamurowanie otworów okiennych w budynku mieszkalnym znajdującym się na działce geodezyjnej nr [...] położonej w miejscowości [...]. Podczas oględzin 14 czerwca 2018 r. na działce nr [...] w miejscowości [...] stwierdzono, że na ww. działce znajduje się budynek mieszkalny usytuowany przy granicy z działką nr [...] w odległości 30 cm od linii widocznego fragmentu ogrodzenia między posesjami oraz w odległości o 40 cm od krawędzi budynku gospodarczego na działce zgodnie ze szkicem załączonym do protokołu. Budynek jest dwukondygnacyjny, częściowo podpiwniczony z poddaszem nieużytkowym, o konstrukcji murowanej z cegły silikatowej z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej i pokryciem z blachy, przy czym dach od strony działki nr [...] jest wysunięty poza obrys budynku o 30cm (brak możliwości pomiaru w dniu oględzin). Jednocześnie spadki dachu są skierowane na własną działkę. W ścianie budynku od strony działki nr [...] są wykonane dwa otwory okienne (na 1 i 2 kondygnacji) o wymiarach 0,76m x 1,40m. Są to okna od pomieszczeń łazienki. M. R. oświadczył, że jest właścicielem działki nr [...] wraz z obiektami od 5 października 2016r. na podstawie aktu notarialnego, zaś R. R. ojciec M. R. oświadczył, że budynek mieszkalny w swoim pierwotnym obrysie powstał ok. 1978r., a inwestorem jego budowy byli jego rodzice - małżonkowie W. i L. R., którzy już nie żyją, przy czym rodzice przy przekazywaniu działki nie pozostawili żadnych dokumentów dotyczących legalności powstania budynku. R. R. oświadczył nadto, że okna w ścianie budynku od strony działki nr [...] (pomieszczenia łazienki) powstały w latach 80-tych (ok. 1984r.) i on sam był inwestorem ich wykonania oraz, że zostały wykonane za zgodą sąsiadów. H. N. oświadczyła natomiast, że jest jedyną właścicielką działki nr [...] od 16 marca 2018r. i wnioskuje o zamurowanie okien powstałych w 1989 r. i znajdujących od strony jej działki, a także doprowadzenie dachu, który wystaje poza obrys budynku do stanu zgodnego z przepisami.

Pismem z 19 czerwca 2018r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości [...] od strony działki sąsiedniej nr [...] oraz w sprawie przebudowy więźby dachowej i wysunięcia dachu poza obrys budynku w stronę działki nr [...].

Pismem z 11 lipca 2018r. Kierownik Oddziału w S. Archiwum Państwowego w Ł. poinformował organ I instancji, że poszukiwania przeprowadzone w zasobie Urzędu Gminy w P. oraz Prezydium Powiatowej Rady Narodowej i Urzędu Powiatowego w W. nie doprowadziły do odnalezienia pozwolenia na budowę oraz dokumentacji projektowej budynku zlokalizowanego w miejscowości [...]. Następnie pismami z 18 lipca oraz 12 września 2018r. Urząd Gminy w P. poinformował, że nie odnaleziono żadnych dokumentów w sprawie pozwoleń na budowę, zgłoszeń budowy lub robót budowlanych dla nieruchomości nr [...] w D., gm. P..

Pismem z 6 listopada 2018 r. M. R. przesłał organowi I instancji potwierdzone notarialnie za zgodność z oryginałem postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z [...]., znak: [...] zatwierdzające ugodę zawartą 30 kwietnia 1991r. pomiędzy R. R. zam. [...] nr [...], a H. N., zam. [...] nr [...] spornej sprawie, a także pismo Urzędu Wojewódzkiego w S. z 18 czerwca1990r. oraz pismo Urzędu Gminy w P. z 21 maja 1990r., znak:[...]. Pismem z dnia 05.11.2018r. Kierownik Oddziału w S. Archiwum Państwowego w Ł. poinformował organ I instancji, że poszukiwania przeprowadzone w zasobie Urzędu Rejonowego w W. oraz Urzędu Wojewódzkiego w S. nie doprowadziły do odnalezienia postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z 6 maja 1991 r., pozwoleń na budowę, zgłoszeń budowy lub robót budowlanych, pozwoleń na użytkowanie dotyczących budynku mieszkalnego na działce nr [...] w D.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji wydając decyzję z [...]. uznał za zasadne na podstawie art. 105 K.p.a. umorzenie postępowania w sprawie w części dotyczącej wykonania otworów okiennych ze względu na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu organ podkreślił, że zatwierdzona ugoda kształtuje stosunek administracyjnoprawny pomiędzy jej stronami i kończy postępowanie w sprawie.

Po rozpatrzeniu odwołania H. N. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazaną na wstępie decyzją z [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że iż ocena przesłanki określonej w art. 105 § 1 Kpa, wymaga przeprowadzenia dokładnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, prowadzącego do uznania, że istnieją faktyczne bądź prawne przeszkody do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego.

W niniejszej sprawie organ I instancji prowadził postępowanie w przedmiocie wykonania otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości [...] od strony działki sąsiedniej nr [...]. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. ustalił, że budynek mieszkalny na działce nr [...] w miejscowości [...] powstał ok. 1978r. w swoim pierwotnym obrysie.

Jak wynika z treści pisma Naczelnika Gminy P. z 21 maja 1990r. w maju 1990r. Urząd Gminy w P. dokonał kontroli przedmiotowego budynku mieszkalnego i stwierdził, że budynek należący do E. R. zlokalizowany jest w odległości ok. 30 cm od granicy sąsiedniej nieruchomości należącej do E. N., w którym to wykonano dwa otwory okienne łazienkowe. Budynek ten jest zasiedlony i przekazany do użytku od około 10-12 lat.

W aktach sprawy znajduje się postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z[...]., znak: [...], którym w oparciu o art. 118 § 1 Kpa zatwierdzono ugodę zawartą 30 kwietnia 1991r. pomiędzy R. R. zamieszkałym [...] nr [...], a H. N. zamieszkałą [...] nr [...]. Z uzasadnienia ww. postanowienia wynika, iż w ugodzie sporządzonej w formie pisemnej przed przedstawicielami organu administracji rządowej, strony porozumiały się w przedmiotowej sprawie. H. N. wyraża zgodę na pozostawienie istniejących otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego R. R. zlokalizowanego ok. 30cm od granicy działki pod warunkiem wyrażenia zgody przez R. R. na lokalizację budynku mieszkalnego przy granicy działki H. N. Lokalizacja taka możliwa jest przy połączeniu obiektów na co strony wyraziły zgodę.

Organ podkreślił, że zasadniczym celem ugody jest przyczynienie się do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania. Strony idąc względem siebie na pewnego rodzaju ustępstwa kształtują w sposób zgodny i trwały dany stosunek administracyjny. Warunkiem wejścia ugody do obrotu prawnego jest jej zatwierdzenie przez organ, przed którym została zawarta (art. 118 Kpa). Postanowienie o zatwierdzeniu ugody ma charakter procesowy, gdyż uruchamia skutki materialnoprawne dla zatwierdzonej jego mocą ugody. Ma ponadto charakter kontrolny, bowiem do obrotu prawnego wchodzi ugoda jako akt merytorycznie kończący sprawę. Artykuł 118 § 3 Kpa określa kryteria odmowy zatwierdzenia ugody, wśród nich jest zawarcie ugody z naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa obejmuje zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego. Naruszenie przepisów prawa materialnego przejawiać się będzie w takim ukształtowaniu treści ugody, która jest sprzeczna z tymi przepisami, np. gdy przepisy prawa materialnego nie dopuszczają takich następstw prawnych w danym stanie faktycznym. Naruszenie przepisów prawa procesowego przejawia się w naruszeniu trybu formy zawarcia ugody i elementów jej struktury.

Organ zatwierdzający ugodę bada także, czy ugoda nie narusza interesu społecznego lub słusznego interesu stron. Organ kontroluje również, czy przyszła ugoda stron nie jest sprzeczna z interesem podmiotów ją zawierających. Gdyby się bowiem okazało, że ugoda nie spełnia wyżej wymienionych wymogów, a przede wszystkim prowadzi do pogorszenia sytuacji prawnej jednej ze stron, organ stojąc na straży praworządności będzie zobligowany do odmowy jej zatwierdzenia.

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy wskazał, że Kierownik Urzędu Rejonowego w W. przed zatwierdzeniem ww. ugody obowiązany był ocenić treść ugody z punktu ewentualnego naruszenia przepisów prawa materialnego. Nie znajdując takowych postanowieniem z[...], znak: [...] zatwierdził ugodę a zatem stwierdził, iż przedmiotowa ugoda zgodna jest z obowiązującymi przepisami.

W toku prowadzonego postępowania odwoławczego pismem z[...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. poinformował organ wojewódzki, iż prowadzi jedno postępowanie dotyczące działki nr [...] w miejscowości [...], gm. P. gdyż wykonane roboty budowlane związane z wykonaniem otworów okiennych oraz przebudową więźby dachowej dotyczyły tego samego budynku mieszkalnego. Dokonując analizy zebranego materiału dowodowego w tym przedłożonych przez M. R. potwierdzonych notarialnie za zgodność z oryginałem dokumentów w tym postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z 6 maja 1991r., zatwierdzającego ugodę 30 kwietnia 1991r. zawartą pomiędzy R. R. a H. N., w ocenie organu odwoławczego zasadnie organ I instancji, korzystając z dyspozycji art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej wykonania otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w m. [...] od strony działki sąsiedniej nr [...]. Natomiast postanowieniem z[...] , Nr [...] organ I instancji nałożył na M. R. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej robót budowlanych wykonanych przy przebudowie więźby dachowej i wysunięcia dachu poza obrys budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], w stronę działki nr [...], w terminie do 29 marca 2019r. W dniu 28.03.2019r. Zobowiązany przedłożył w/w ekspertyzę techniczną 28 marca 2019r. Biorąc powyższe pod uwagę organ stanął na stanowisku, że w sprawie nie było podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie otworów okiennych i na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. należało umorzyć postępowanie prowadzone w tym przedmiocie. Jednocześnie organ wskazał, że nadal prowadzi postępowanie w części dotyczącej przebudowy więźby dachowej i wysunięcia dachu poza obrys budynku mieszkalnego. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii, iż w aktach sprawy znajdują się jedynie kserokopie dokumentów poświadczone za zgodność z oryginałem organ wyjaśnił, że strona może również przedstawić, zamiast oryginałów dokumentów, odpis dokumentu potwierdzony za zgodność przez notariusza lub przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Przyjmuje się, iż fakt, że osoby takie wykonując zawody zaufania publicznego są jednocześnie uprawnione do występowania w postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych pozwala uznać, iż poświadczenie na kopii dokumentu oznacza istnienie oryginału dokumentu o treści zawartej w odpisie. W takim wypadku to pełnomocnik i notariusz bierze na siebie odpowiedzialność za złożone poświadczenie. Aby poświadczenie było wiarygodne, należy umieścić na odpisie przede wszystkim podpis i datę sporządzenia odpisu. Przy czym nie budzi wątpliwości, że podpis musi być uwiarygodniony, co oznacza, że powinien on być czytelny i identyfikowalny, a w przypadku pełnomocnika niezbędne jest również wcześniejsze lub co najmniej równoczesne umocowanie taj osoby do działania. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie M. R. przekazał PINB w W. kserokopie: postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z[...], znak: [...], pisma Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia[...]. oraz pisma Urzędu Gminy w P. z dnia[...], znak: [...], które zostały poświadczone za zgodność z oryginałem przez notariusza.

W skardze do sądu administracyjnego H. N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji [...]WINB z [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, a także zobowiązanie M. R. do przedłożenia oryginałów: postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z [...] o zatwierdzeniu ugody z 30.04.1991 r, pisma Urzędu Gminy w P. z 21 maja 1990r. pisma Urzędu Wojewódzkiego w S. z 18 czerwca 1990 r. z uwagi na ich posiadanie przez stronę w celu weryfikacji prawdziwości przedstawionych dokumentów. Ponadto w uzasadnieniu skargi skarżąca podważa w ogóle okoliczność zawarcia ugody, a w każdym razie prawidłowość ustalenia przez organ, czy została ona zawarta skutecznie.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje;

Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.

Kontroli Sądu poddana została decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] utrzymująca mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] umarzającą na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne w części dotyczącej wykonania otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości [...] od strony działki sąsiedniej.

Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego można mówić wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a zatem bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu. Bezprzedmiotowość może zachodzić zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy.

Dodatkowo wypada zaznaczyć, że ocena przesłanki art. 105 § 1 K.p.a. wymaga, jak trafnie podkreślił organ w zaskarżonej decyzji, przeprowadzenia wyczerpującego i dokładnego postępowania dowodowego, zgodnie z treścią art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a.

Konfrontując powyższe z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania należy podzielić stanowisko organów obu instancji, iż w zaistniałym stanie faktycznym brak było podstaw prawnych do działania organów nadzoru budowlanego, co uzasadniało jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Wszczęte na skutek wniosku H. N. z [...] postępowanie należało ocenić jako bezprzedmiotowe, ponieważ objęte częścią tego wniosku otwory okienne w budynku mieszkalnym znajdującym się na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] powstały, jak ustalono w 1989 r. i zostały wykonane za zgodą sąsiadów w drodze ugody administracyjnej zawartej między stronami 30 kwietnia 1991r. i potwierdzonej następnie postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z 6 maja 1991 r.

W toku postępowania ustalono, że skarżąca oświadczyła, iż jest jedyną właścicielką działki nr [...] w D. i wnioskuje o zamurowanie ww. otworów okiennych od strony jej działki oraz doprowadzenie dachu, który wystaje poza obrys budynku do stanu zgodnego z przepisami. PINB w W. wskazał, że budynek mieszkalny na działce nr [...] w miejscowości [...] powstał ok. 1978 r. w swoim pierwotnym obrysie. Jak ustalono na podstawie pisma Naczelnika Gminy P. z 21 maja 1990 r. – 16 maja 1990 r. dokonano kontroli ww. budynku mieszkalnego stwierdzając, że budynek należący do E. R. zlokalizowany jest w odległości w odległości ok. 30m od granicy sąsiedniej nieruchomości należącej do E. N., w którym to wykonano dwa otwory okienne łazienkowe. Budynek ten był zasiedlony i przekazany do użytku ok. 10-12 lat wcześniej. Ponadto w aktach sprawy znajduje się nadesłana przez M. R. potwierdzona notarialnie za zgodność kserokopia postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z 6 maja 1991 r. zatwierdzającego ugodę zawartą między H. N. a R. R. Z uzasadnienia wskazanego postanowienia wynika, że w ugodzie sporządzonej w formie pisemnej przed przedstawicielami organu administracji rządowej, strony porozumiały się w przedmiotowej sprawie. H. N. wyraziła zgodę na pozostawienie istniejących otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego R. R. zlokalizowanego ok. 30cm od granicy działki pod warunkiem wyrażenia zgody przez R. R. na lokalizację budynku mieszkalnego przy granicy działki H. N. Lokalizacja taka możliwa była przy połączeniu obiektów na co strony wyraziły zgodę.

W tym miejscu wypada przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 114 K.p.a. w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, strony mogą zawrzeć ugodę, jeżeli charakter sprawy na to pozwala i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż ugodę definiuje się jako zawarte przed organem administracyjnym porozumienie stron, regulujące ich wzajemne prawa i obowiązki w indywidualnej sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Zawarta ugoda stanowi przejaw zasady dyspozytywności (autonomii woli stron), jak również zasady oficjalności, przy czym ugoda administracyjna nie może być interpretowana dosłownie jako wspólne działanie organu administracji i podmiotu zewnętrznego, ale jest działaniem podejmowanym przez dwa podmioty zewnętrzne wobec administracji publicznej. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że prawa i obowiązki określone ugodą administracyjną wynikają nie wyłącznie z woli stron, lecz przede wszystkim z woli organu administracji, który ugodę zatwierdza, co przesądza o jej zakwalifikowaniu do prawnych form działania administracji (Z. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 362). oraz (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, w: Wierzbowski, Prawo administracyjne 2011, s. 287, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2018 wym. autorów do art.114 k.p.a., Legalis).

Zgodnie zaś z treścią art. 118 § 1 K.p.a. warunkiem wejścia do obrotu prawnego zawartej ugody jest jej zatwierdzenie przez organ, przed którym została zawarta, natomiast zgodnie z § 3 powołanego przepisu organ administracji publicznej odmówi zatwierdzenia ugody zawartej z naruszeniem prawa, nie uwzględniającej stanowiska organu, o którym mowa w § 2, albo naruszającej interes społeczny bądź słuszny interes stron. Wskazane naruszenie należy przy tym rozumieć zarówno jako dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego. Badając zgodność z prawem zawartej ugody organ bierze także pod uwagę interes zawierających ją podmiotów, w tym możliwość pogorszenia sytuacji prawnej jednej ze stron.

Jak trafnie podkreślił organ w okresie zawarcia ugody między H. N. a R. R. obowiązywały warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03.07.1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Zgodnie z § 12 pkt 1 określającym zasady sytuowania budynków - budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Natomiast zgodnie z pkt 2 § 12 przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Wydając zatem postanowienie z 6 maja 1991 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. oraz zatwierdzając ugodę stwierdził, iż jest ona zgodna za obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności nie narusza interesów żadnej ze stron ją zawierających.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących braku w aktach sprawy oryginałów: postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z [...] o zatwierdzeniu ugody oraz pisma Urzędu Wojewódzkiego w Sieradzu z 18 czerwca 1990 r. i pisma Urzędu Gminy w P. z 21 maja 1990 r. należy wskazać, że w myśl art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ocena zasadności dowodów i ich znaczenia dla postępowania pozostaje w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne (art. 76 K.p.a.), podobnie jak i ocena wiarygodności i mocy dowodowej zebranych w sprawie materiałów (art. 80 K.p.a. - zasada swobodnej oceny dowodów) w świetle normy prawa materialnego. Podstawowym zadaniem organu jest zatem ustalenie, które fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia oraz jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 507/95, LEX nr 27107). Przypomnieć również należy, że ustawą z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy w zakresie uwierzytelniania dokumentów (Dz. U. Nr 216, poz. 1676) wprowadzony został art. 76a k.p.a., który wprawdzie ma odniesienie do stron postępowania, ale niewątpliwie powinien też rzutować na ocenę obowiązków organów administracji w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i jego formy. Skoro bowiem z przepisu tego wynika obowiązek stron w zakresie przedstawiania jako dowodu z dokumentu urzędowo poświadczonego przez organ odpisu lub wyciągu z dokumentu, to brak jest podstaw, by uznać, że takie same obowiązki w tym zakresie nie ciążą na organie. Przy tym nie budzi zastrzeżeń, iż niepoświadczone urzędowo kserokopie dokumentów w zdecydowanej większości nie mogą stanowić dowodu na to, co jest w nich zapisane (Komentarz do art. 76a.k.p.a., C. Martysz, tom I, Lex 2010, wydanie II). W orzecznictwie powszechnie uznaje się, że kopie dokumentu są uznawane za dowód wyłącznie wtedy, gdy są uwierzytelnione. Jednak status dokumentów mają jedynie ich oryginały i to one stanowią właściwy środek dowodowy (por. uchwała SN z dnia 29 marca 1994 r., III CZP 37/94, OSNC z 1994 r. Nr 11, poz. 206, wyrok NSA z dnia 21 września 1999 r., III SA 7375/98, LEX nr 40052, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 czerwca 2005 r., II SAB/Bk 32/05, LEX nr 173673).

W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie wyrażony został pogląd, że kserokopia dokumentu urzędowego może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że dokument taki musi być oceniony w świetle całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2012 r., II GSK 1016/11, wyrok WSA z dnia 6 października 2010 r., II OSK 1508/09, wyrok WSA z dnia 31 stycznia 2014 r., I SA/Kr 1821/13, wyrok WSA z dnia 11 marca 2009 r., IV SA/Wa 1936/08, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Również na gruncie procedury administracyjnej takie podejście jest uzasadnione zwłaszcza w sytuacji, gdy stwierdzony został brak możliwości odnalezienia oryginału decyzji administracyjnej lub akt sprawy administracyjnej, a przepisy k.p.a. nie zawierają regulacji w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, analogicznej jak w przepisach K.p.c. W takich przypadkach, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Przepis art. 98 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo notariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 z późn. zm.) stanowi, że notariusz stwierdza zgodność odpisu, wyciągu lub kopii z okazanym dokumentem. Jeżeli okazany dokument zawiera cechy szczególne (dopiski, poprawki, uszkodzenia), notariusz stwierdza to w poświadczeniu. Notariusz, dokonując potwierdzenia za zgodność z oryginałem nadesłanych przez M. R. dokumentów nie poczynił jednak żadnych uwag wskazujących na wątpliwości co do istnienia w nich jakichkolwiek cech szczególnych. Złożenie w tej sytuacji przez M. R. potwierdzonych notarialnie odpisów ww. dokumentów nakazuje przyjęcie domniemania, że odpisy te pozostają zgodne z oryginałem.

Ponadto w ocenie Sądu skarżąca w żaden sposób nie wykazała też, by zawarta przez nią w 30 kwietnia 1991 r. ugoda była czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu majątkiem wspólnym, zgodnie z treścią art. 37 Kodeksy rodzinnego i opiekuńczego (Dz.U. z 1964, poz. 9, nr 59 ze zm.), co czyni zarzuty w tym zakresie całkowicie nieuzasadnionymi. Poza tym, jak wyjaśniono wyżej prawidłowość zawarcia ugody z 30 kwietnia 1991 r. potwierdzono znajdującą się w aktach sprawy poświadczoną notarialnie za zgodność kserokopią postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z 6 maja 1991 r.

W ocenie Sądu organowi administracji nie można postawić również zarzutów naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 K.p.a). Organ administracji w toku prowadzonego postępowania nie oczekiwał wszak biernie na zgłoszenie dowodów przez strony, ale w związku z zasadą oficjalności podejmował wszelkie kroki niezbędny do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, w tym również do zebrania dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy (wezwania skierowane do Starostwa Powiatowego w W., Archiwum Państwowego w Ł., Urzędu Gminy P., Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. oraz Starostwa Powiatowego w W.). W konsekwencji postawione w skardze zarzuty naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. należy uznać za bezzasadne.

Z powyższych względów wobec braku uzasadnionych podstaw skargi z mocy art. 151 art. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.

MR