Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 64/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 191
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. L. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. II SA/Rz 64/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi Z. L. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia [...] września 2010 r., nr [...], uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] i nakazująca Z. L. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego o wymiarach 5,10 x 6,10 m wraz z tarasem o wymiarach 0,85 x 5,50 m, pełniącego funkcję użytkową budynku letniskowego, usytuowanego na działce nr 33 w T., stanowiącej własność Skarbu Państwa (w trwałym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe", Nadleśnictwo [...]).

Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej P.b. z 1974 r.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. dalej P.b. z 1994 r.).

Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie w sprawie legalności opisanego na wstępie domku letniskowego w T. toczy się od 2005 r. W tymże postępowaniu organy nadzoru budowlanego ustaliły, że w 1989 r. Z. L. wzniósł wolnostojący domek letniskowy (5,6 x 5,70 x 4,10 m), niepodpiwniczony, na elementach betonowych (trylinkach), z poddaszem użytkowym i tarasem (0,85 x 5,5 m), pokryty dachem dwuspadowym, blaszanym. Z. L. posadowił obiekt na nieruchomości dzierżawionej na mocy umowy dzierżawy zawartej w 1995 r. z A. sp. z o.o. Część, na której znajduje się obiekt stanowi działkę nr 33 oddaną w trwały zarząd Lasom Państwowym. Obiekt został wzniesiony bez pozwolenia na budowę. Z uwagi na datę jego wzniesienia organy uznały, iż zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

W tej sytuacji PINB decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane lub ich części, wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania, gdy obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Organ I instancji stwierdził, że na terenie, na którym znajduje się obiekt, w dacie jego budowy obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego dla Miasta i Gminy [...], zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia 13 marca 1981 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1985 r., Nr 10, poz. 225, ze zm.), a teren ten oznaczony był symbolem "02 RL" i stanowił "tereny leśne, zadrzewione, na których ustalony był zakaz zabudowy za wyjątkiem tworzenia wiat na karmę dla dzikich zwierząt leśnych, budowy urządzeń do hodowli sadzonek drzew do zalesień i szkółek drzew leśnych". W związku z tym usytuowanie domku Z. L. jest niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wyklucza podjęcie kroków mających na celu zalegalizowanie samowoli budowlanej.

Na skutek odwołania Z. L. WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wyrażając pogląd prawny, iż przepisami właściwymi dla oceny skutków samowoli budowlanej są przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie wydania decyzji a nie w czasie popełnienia samowoli.

Decyzja WINB z dnia [...] kwietnia 2008 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 380/08 uchylił ją wskazując, że na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, ocena przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego winna być dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy tego obiektu.

WINB, ponownie rozpoznając odwołanie Z. L., powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2010 r. uchylił decyzję PNB z dnia [...] listopada 2007 r. w całości i jednocześnie nakazał Z. L. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego pełniącego funkcję użytkową budynku letniskowego, usytuowanego na działce nr 33 w T., stanowiącej własność Skarbu Państwa (w trwałym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe", Nadleśnictwo [...]). W uzasadnieniu podkreślił swoje związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA

w Rzeszowie z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 380/08. Wskazał, że oceniając kwestie samowoli budowlanej na podstawie przepisów z daty budowy, obiekt będący przedmiotem postępowania ze względu na rodzaj konstrukcji i zastosowane materiały należy zakwalifikować jako budynek tymczasowy, którego wykonanie, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm. – dalej też jako Rozporządzenie), wymagało pozwolenia na budowę. Inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał, więc stosownie do art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlega przymusowej rozbiórce, jeżeli znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę albo powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia lub pogorszenie warunków zdrowotnych bądź użytkowych dla otoczenia.

Teren, na którym posadowiono obiekt nie był przeznaczony pod zabudowę obiektami letniskowymi, co wynika z uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] z dnia 13 marca 1981 r., nr [...] w sprawie Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 1985 r., Nr 10, poz. 225 ze zm.). Dla obszaru wsi T. (objętej symbolem 1R i 2RL) w okresie wznoszenia obiektu "obowiązywał zakaz zabudowy kubaturowej trwałej i tymczasowej". Wzniesienie obiektu odbyło się zatem wbrew wymogom przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym wyczerpane zostały przesłanki przymusowej rozbiórki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy. Organ odwoławczy stwierdził również, że sentencję decyzji organu I instancji należało zreformować na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na konieczność określenia rodzaju obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot postępowania; domek nie jest budynkiem ale powinien być traktowany jako obiekt budowlany pełniący funkcję użytkową budynku. Należało również wskazać usytuowanie obiektu na działce nr 33 zgodnie z dokonanymi ustaleniami w tym zakresie.

W skardze Z. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 37 i art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W ocenie pełnomocnika skarżącego art. 7 k.p.a. został naruszony, gdyż przy wydawaniu decyzji organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie uwzględniono słusznego interesu strony. Pomimo wydania w tym zakresie prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 380/08", pełnomocnik skarżącego twierdził, że wyrażone w nim stanowisko jest sprzeczne z linią orzecznictwa NSA, czego dowodem jest wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1893/06. Skutki samowoli budowlanej należało oceniać z punktu widzenia przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji, a nie obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Tym samym błędnie zastosowano art. 3 pkt 2 nowego Prawa budowlanego, przyjmując, że przedmiot postępowania jest obiektem budowlanym – budynkiem. Przepis ten pozwala na stwierdzenie, że jeżeli obiekt nie jest związany z gruntem (jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie), nie może być traktowany jako obiekt, do którego miało zastosowanie Prawo budowlane wymagające aktualnie pozwolenia na budowę. Art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. naruszono poprzez przyjęcie, że wzniesienie obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę oraz musiało być zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, że skutki samowoli budowlanej należy oceniać z punktu widzenia przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wzniesienia obiektu, a nie w dacie wydania decyzji o rozbiórce. Nieprawidłowo też przyjęto, że do ustalonego stanu faktycznego w kwestii likwidacji skutków samowoli ma zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszono natomiast poprzez przyjęcie, że obiekt budowlany nie ma możliwości otrzymania decyzji o warunkach zabudowy umożliwiającej jego legalizację. Zgodnie z oceną zawartą w wyroku WSA, rolą organu było zbadanie, czy obecnie obowiązujące regulacje planistyczne pozwalają na zagospodarowanie terenu poprzez ulokowanie na nim obiektu stanowiącego przedmiot postępowania. Podobne stanowisko zawarł NSA w wyroku z dnia 6 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1454/06 oraz WSA w Lublinie w wyroku z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 229/09. Skoro skutki samowoli są likwidowane obecnie, to również ocena zgodności zabudowy z planem zagospodarowania przestrzennego powinna dotyczyć daty podejmowania przez organ nadzoru budowlanego decyzji. Odmienne rozumienie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. mogłoby prowadzić do rezultatów trudnych do pogodzenia z poczuciem sprawiedliwości, np. uprawniać rozbiórkę budynku jednorodzinnego wzniesionego na gruncie, który aktualnie jest przeznaczony pod taką zabudowę, ale w dacie jego wznoszenia grunt posiadał inne przeznaczenie. Skoro organ odwoławczy oparł swoją decyzję na ocenie zawartej w wyroku WSA, która okazała się sprzeczna z "aktualnym orzecznictwem", jego decyzja zasługuje na uchylenie. Dodatkowym argumentem przemawiającym za legalizacją samowoli budowlanej jest fakt, że obiekt jest swoistą "altaną służącą schronieniu na wypadek niekorzystnych warunków atmosferycznych" i pełni tę funkcję już ponad 20 lat. Poza tym wzniesiony został za zgodą podmiotu, który w chwili wzniesienia był właścicielem gruntu (Zakładu [...]), na podstawie stosownej umowy dzierżawy. Został ponadto posadowiony w miejscu przeznaczonym na cele turystyczno-rekreacyjne, nad Zalewem [...]. Teren ten nie posiada aktualnie uchwalonego planu miejscowego, a zatem istnieje konieczność ustalenia, czy właściciel otrzyma zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

WINB w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011 r. WSA w Rzeszowie oddalił skargę powołując się na związanie wyrokiem tut. Sądu z dnia 28 października 2008 r.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Z. L. NSA wyrokiem z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II OSK 916/11 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie.

NSA po analizie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podkreślił, że nie jest związany wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 28 października 2008 r. i przy tym nie podziela wyrażonego tam poglądu prawnego, iż na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ocena przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego winna być dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy tego obiektu. Uznając za zasadny zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy P.b. z 1974 r. NSA wskazał, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie w/w przepisu oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania przez organ decyzji. Jednocześnie za chybiony został uznany zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 103 ust. 2 ustawy P.b. z 1994 r. Data wzniesienia spornego obiektu budowlanego (1989 r.) i data wszczęcia postępowania w sprawie legalności tego obiektu (2005 r.) przesądza bowiem o tym, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Stosownie więc do art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowania administracyjne stosuje się przepisy dotychczasowe.

NSA wskazał, iż o tym natomiast, czy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę decyduje prawo budowlane obowiązujące w czasie budowy.

NSA podkreślił, iż obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym. W tym aspekcie należy mieć na uwadze obowiązujący porządek prawny, przede wszystkim stanowiony przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także (m.in. ) ustawę o ochronie przyrody, Prawo ochrony środowiska, ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Prawo wodne, a także przepisy wykonawcze do tych ustaw. Dotyczy to także wyznaczenia obszarów Natura 2000 oraz takich aktów prawnych jak rozporządzenia w sprawie utworzenia parków narodowych, aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej o utworzeniu rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu i innych obszarowych form ochrony przyrody, jak i określonych decyzji (np. decyzja wojewódzkiego konserwatora zabytków o wpisaniu do rejestru zabytków).

Jeśli obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy o planowaniu przestrzennym przewidują na danym terenie możliwość budowy takiego obiektu, jaki znajduje się na tym terenie (tożsamość obiektu budowlanego), to odwoływanie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy (w niniejszej sprawie do Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego dla Miasta i Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia 13 marca 1981 r. - Dz. Urz. Woj. [...] z 1985 r., Nr 10, poz. 225, ze zm.) i orzekanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej.

NSA wskazał, że na skutek przyjęcia błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. poza rozważaniami Sądu pierwszej instancji pozostała ocena spełnienia przez organy obowiązku wynikającego z art. 7 k.p.a. w zakresie należytego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd pierwszej instancji nie zwrócił bowiem uwagi, iż w decyzjach organów nadzoru budowlanego i dokumentach zawartych w aktach administracyjnych przewijają się różne gabaryty spornego obiektu. Poza rozważaniami pozostały także (m.in.) okoliczności podniesione przez Nadleśnictwo [...], iż działka, na której wykonana została inwestycja (nr 33 w T.) stanowi las chroniony, a ochrona ta została nałożona decyzją Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 10 września 1999 r.; ponadto na terenie tym wykryto stanowiska roślin gatunków chronionych i zwierząt chronionych, które są ujęte w Dyrektywie Unijnej obszar "Natura 2000" w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory (Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r.).

NSA zaznaczył, iż celem art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej powinien mieć zastosowanie jedynie w sytuacji zgodnej z prawem i w pełni uzasadnionej. Pamiętać bowiem należy, iż nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, a nie represyjny – karzący.

NSA podkreślił, że przy interpretacji przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy mieć na uwadze tak wykładnię celowościową jak i wykładnię funkcjonalną a nadto przepisy art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantujące konstytucyjną ochronę własności i innych praw majątkowych oraz zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji R.P.). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie także w zasadach racjonalnej gospodarki i racjonalnego sposobu wykorzystywania terenów. Sąd II instancji nadmienił, iż ochronę występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, zapewniają przepisy prawa budowlanego i wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze, w tym techniczno - budowlane. Natomiast o tym, czy możliwa jest określona zabudowa na danym terenie decyduje "generalny" porządek planistyczny i ta kwestia pozostała poza oceną Sądu pierwszej instancji.

NSA za niezasadny uznał zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm. – zwanej dalej u.p.z.p.), albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie wypowiedział się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie możliwości otrzymania przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym Sąd nie mógł naruszyć tego przepisu w zarzucanej mu formie.

Z tych samych względów NSA ocenił, że Sąd pierwszej instancji nie mógł dopuścić się także naruszenia art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118 ze zm.) jak i art. 3 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji, mając na względzie powyższe rozważania, w tym pogląd prawny wyrażony w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Dodatkowo jeszcze należy przytoczyć przepis art. 190 P.p.s.a., według którego Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty na tym etapie mogą być rozstrzygnięte.

Bezsporne jest, że obiekt budowlany pełniący funkcję użytkową budynku letniskowego usytuowany na działce nr 33 w T., stanowiącej przedmiot prawa własności Skarbu Państwa został wzniesiony przez skarżącego w 1989 roku.

Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż stosownie do art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy P.b. w 1974 r., w tym w szczególności art. 37 tej ustawy z tym, że kwestia czy obiekt wymagał pozwolenia na budowę czy też nie, w świetle art. 37 ust. 1 P.b. z 1974r. musi być oceniana według przepisów obowiązujących w dacie jego budowy, zaś zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie wydawania decyzji przez organ.

Nie budzi wątpliwości prawidłowość ustalenia przez organy, że stosownie do art. 28 ust. 1 P.b. z 1974 r. oraz § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego wykonanie i rozbudowa budynku tymczasowego wymagała pozwolenia na budowę. Prawidłowa jest kwalifikacja obiektu będącego przedmiotem postępowania jako obiektu budowlanego pełniącego funkcję budynku letniskowego – z uwagi na rodzaj konstrukcji oraz zastosowane materiały.

Aktualnie obowiązująca ustawa P.b. z 1994 r. zawiera dość szczegółowe definicje ustawowe obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1), budynku (art. 3 pkt 2) i tymczasowego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 5).

Natomiast ustawa p.b. z 1974 r. w art. 2 ust. 1 definiowała, że przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle. Nie zawierała definicji bardziej szczegółowych budynku i tymczasowego budynku, ale w świetle opisu spornego obiektu nie ulega wątpliwości, że obiekt wzniesiony na działce nr 33 w T. należy uznać za budynek tymczasowy właśnie dlatego, że nie ma on fundamentów. Jednakże P.b. z 1974 r. nie formułowało takich wymogów. W ocenie Sądu niewątpliwie jest to więc obiekt budowlany w rozumieniu art. 2 ust. 1 P.b. z 1974 r., do którego będzie miał zastosowanie przepis art. 37 tej ustawy.

Prawidłowo przy określaniu obiektu będącego przedmiotem postępowania organu II instancji zastosował aktualne nazewnictwo.

Przepis art. 3 p.b. z 1974 r. w świetle faktu, że obiekt został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę i wobec stanowiska NSA, nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

Według aktualnie obowiązującej u.p.z.p. o przeznaczeniu decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), a w przypadku braku tego planu sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na wcześniejsze związanie organów prowadzących postępowanie poglądem prawnym wyrażonym w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 380/08 nie została wyjaśniona kwestia czy w dacie wydania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji na terenie, na którym znajduje się sporny obiekt budowlany obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego czy też nie, chociaż wydaje się, że bezsporne jest, iż taki plan nie obowiązywał. Nie zostało też wyjaśnione stosownie do zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. czy skarżący – w razie braku obowiązującego planu – uzyskałby decyzję ustalającą warunki zabudowy. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw.

Obowiązujący poprzednio pogląd, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy może być wydana wyłącznie dla inwestycji zamierzonej, nie zaś samowolnie zrealizowanej, stał się nieaktualny w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 grudnia 2007 r. P 37/2006, (Dz. U. 2007 r. Nr 247 poz. 1844). W wyroku tym Trybunał stanął na stanowisku, iż możliwe jest również badanie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Trybunał stwierdził, że skoro (na gruncie kontrolowanego art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.) zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego (bo nie istnieje prawny wymóg uzyskania takowego zaświadczenia wcześniej), to niezgodne z zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna w dniu wszczęcia wymienionego postępowania.

Tak więc badanie zgodności samowolnie zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, winno odbywać się przez właściwy organ w odrębnym postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje bowiem w stosunku do indywidualnie oznaczonego podmiotu wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw warunki zabudowy.

Stanowisko powyższe prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2010 r. sygn. II OSK 234/2009, z dnia 23 października 2009 r. sygn. II OSK 1648/08 (wyroki dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. II OSK 1454/2006 (Lex Nr 425375), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 czerwca 2008 r. II SA/Gd 109/08 (Lex Nr 516721). Sąd w niniejszym składzie podziela zawarte w powołanych wyrokach tezy i przywołaną na ich poparcie argumentację. W wyroku z dnia 3 lutego 2010 r. sygn.II OSK 234/2009 Naczelny Sąd Administracyjny, na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, wskazał, iż aktualnie legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r. II SA/Gd 109/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, iż art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, który wraz z art. 40 tej ustawy, dopuszczał legalizację samowolnie pobudowanego obiektu budowlanego lub jego części powinien być wykładany w ten sposób, że warunkiem tej legalizacji, winna być ocena czy taki obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, dokonana według stanu prawnego aktualnego w chwili decydowania o rozbiórce, a nie w chwili wybudowania obiektu budowlanego.

Jak wynika z powyższego, w tym przede wszystkim z uzasadnienia wyroku NSA wydanego w niniejszej sprawie, brak więc było podstaw do badania zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie budowy obiektu, jeżeli plan ten nie ma mocy obowiązującej w dacie orzekania przez organ. Decyzja organów obu instancji narusza zatem prawo materialne - art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Z akt sprawy nie wynika, by strona wystąpiła z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla opisanej wyżej działki i by wydana została w tym zakresie decyzja właściwego organu.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 71/10 przez WSA w Gdańsku (Lex nr 643702) dotyczący możliwości uzyskania takiej decyzji także wówczas, gdy postępowanie legalizacyjne już jest w toku i w zakresie zastosowania wyżej omawianego poglądu Trybunału Konstytucyjnego analogicznie do samowoli zrealizowanej pod rządami P.b. z 1974 r. Za przyjęciem takiej linii orzecznictwa przemawiają zdaniem Sądu ochrona konstytucyjnych zasad: sprawiedliwości społecznej wynikającej z art. 2 Konstytucji oraz zasada równości wynikająca z art. 32 Konstytucji RP. Nie ma bowiem racjonalnych podstaw do traktowania w inny sposób analogicznych stanów faktycznych zaistniałych tj. po wejściu w życie P.b. z 1994 r., jak i przed wejściem w życie tej ustawy i zamykania co do zasady możliwości legalizacji obiektów wzniesionych z naruszeniem przepisów.

To w ewentualnym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zbadane zostanie czy na terenie, na którym znajduje się obiekt budowlany z uwagi na fakt, że znajduje się na niej las ochronny ustanowiony w decyzji Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 10 września 1999 r. czy wykrycie tam stanowisk roślin i gatunków chronionych i zwierząt chronionych, które są ujęte w Dyrektywie Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. możliwa jest tego rodzaju zabudowa. Na kwestie te, podnoszone przez Nadleśnictwo zwracał również uwagę NSA.

Wobec wcześniej wyrażonego poglądu prawnego przez tut. Sąd, organy będąc nim związane nie wyjaśniły więc wszystkich istotnych w aspekcie art. 37 ust. 1 i 2 P.b. z 1974 r. okoliczności, co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skutek wiążącej dla organów błędnej wykładni prawa materialnego (art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r.), naruszone więc zostały przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co dawało podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organy wyjaśnią w pierwszej kolejności, czy działka nr 33, na której znajduje się sporny budynek znajduje się na terenie, który został objęty aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie gdy taki plan nie obowiązuje umożliwi inwestorowi złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Przy uwzględnieniu wymogów wynikających z art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów Państwa), art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji) nakłada na organ nadzoru budowlanego, który prowadzi sprawę samowoli budowlanej na terenie, na którym nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego obowiązek dokładnego wyjaśnienia inwestorowi kwestii możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli i wezwania do jej przedstawienia lub przedstawienia zawiadomienia o wszczęciu takiego postępowania albo nawet wniosku o jego wszczęcie w realnym do wykonania terminie. Udzielenie informacji o możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy ma szczególne znaczenie, bowiem we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych, a co za tym idzie i w praktyce organów nadzoru budowlanego i organów gminy właściwych w sprawie ustalania warunków zabudowy zgodnie przyjmowano, iż po zakończeniu budowy obiektu bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania. Z kolei ustalenie realnego terminu przedstawienia przez inwestora informacji wskazanych wyżej wymaga wzięcia pod uwagę okoliczności, że z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717, ze zm.) wynika, iż złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi być poprzedzone zebraniem dokumentów wymaganych przepisami tej ustawy, które do wniosku należy dołączyć (art. 52 z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Należy także ustalając ów termin wziąć pod uwagę, że w postępowaniu administracyjnym o warunkach ustalenia zabudowy wymagane są czynności uzgodnieniowe (art. 53 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy) prowadzone na podstawie projektu decyzji opracowanego przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i architektów.

W toku dalszego postępowania zostaną wyjaśnione także nieścisłości, na które wskazywał NSA w uzasadnieniu swego wyroku, a dotyczące wymiarów obiektu budowlanego.

O bezzasadności pozostałych zarzutów skargi przesądził Naczelny Sąd Administracyjny.

W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego stosowne do § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).