Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 909/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 w zw. z
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2008 r. sprawy ze skargi G. Z. na uchwalę Rady Gminy z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi K. w Gminie [...] skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 14 sierpnia 2008 r. G. Z., działający przez pełnomocnika radcę prawnego S. K., złożył skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] 2007 roku w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi K. w gminie [...], na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego, a to:

- art. [...] ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niezachowanie ustawowego trybu dokonywania zmian obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. [...] ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak sporządzenia analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium,

- art. [...] ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez podjęcie przez Radę Gminy uchwały z dnia [...] maja 2006 roku w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi K., niezawierającej załącznika graficznego,

- art. [...] ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 pkt. 2, 3 i 4, § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak zamieszczenia w projekcie planu załącznika graficznego określającego granice obszaru objętego uchwałą o zmianie planu oraz przedstawiającego rysunek planu,

- art. [...] ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określającego formę, miejsce i termin składania wniosków do planu,

- art. [...] oraz [...] ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak uzyskania wszystkich opinii i uzgodnień wymaganych przepisami ustawy,

- art. [...] ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. [...] ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez brak sporządzenia aktualnej prognozy oddziaływania zmiany planu na środowisko.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż skarżona uchwała dokonała zmian w tekście pierwotnym planu w § 6 ust. 2 pkt 6, 7, 8, § 8 ust. 2 pkt 6, 7, 8 i ust. 3 pkt 5, 6, 7, § 9 ust. 2, 3, 4, 5, 6, 7, § 10, które polegały przede wszystkim na wprowadzeniu ograniczeń dotyczących dopuszczalnej kubatury budynków, przy jednoczesnym uściśleniu dopuszczalnej intensywności zabudowy na działkach budowlanych, uszczegółowieniu ustaleń dotyczących terenów usług oraz usług turystycznych oraz zmianie ustaleń w zakresie ilości miejsc [...].

Skarżący podał, iż jest współwłaścicielem działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości K. Działki te znajdują się na terenie objętym przedmiotową uchwałą o zmianie planu miejscowego, a wprowadzone ustalenia bezpośrednio wpływają na sposób wykonywania prawa własności przedmiotowych nieruchomości, znacząco ograniczając możliwość ich zabudowy i zmniejszając ich wartość.

Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalony, co oznacza to, że do procedury zmiany planu zastosowanie mają wszystkie przepisy, które przewidziane są dla uchwalenia planu tj. art. 14 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skrzący powołał się w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2006 roku, sygn. akt II SA/Wr 204/06, opubl. NZS 2007/4/64, w którym stwierdzono, iż pominięcie czynności przewidzianych w art. 17 pkt 1, 3, 5 oraz 10-14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania zmian planu, powodujące nieważność uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy. Skarżący przytoczył w tym względzie również stanowisko doktryny. Skarżący wywodził, iż odstąpienie od ustawowo określonej procedury zmiany planu powoduje wadliwość całej procedury zmiany planu, co wynika z art. 28 ust. 1 ustawy, Zdaniem skarżącego procedura uchwalenia zmiany planu miejscowego zakończona podjęciem uchwały z dnia [...] października 2007 roku w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi K. w gminie [...], nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący wskazał na brak załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego, przedstawiającego granice obszaru objętego projektem zmiany planu. Skarżący podniósł, iż w przedmiotowej sprawie Rada Gminy [...] w sposób opisowy określiła zakres przedmiotowy, a przez to i terytorialny, planowanych zmian (w § 2 uchwały), ale nie przedstawiła zakresu terytorialnego dokonywanych zmian na załączniku graficznym, stosownie do treści art. 14 ust. 2 ustawy. W § 3 uchwały stwierdzono jedynie, że rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi K. stanowiący załącznik do uchwały, o której mowa w § 1 pozostaje bez zmian. Zdaniem skarżącego takie rozwiązanie należy uznać za całkowicie nieprawidłowe, bowiem zakres wprowadzanych zmian nie dotyczy całego obszary objętego regulacją zmienianego planu. Zmiana planu nie dotyczy terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami [...], [...], [...[ i [...]. Nadto, brak załącznika graficznego utrudnia zapoznanie się z treścią oraz zakresem terytorialnym podjętej uchwały, co należy ocenić negatywnie z punktu widzenia możliwości ochrony własnych interesów przez osoby posiadające nieruchomości na obszarze objętym zmianą planu. Ustalenie obszarów, których wprowadzana zmiana dotyczy jest bowiem w takiej sytuacji znacznie utrudnione.

Dalej skarżący wskazał na naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, wójt wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Skarżący podał, iż w wyłożonych materiałach brak jest dokumentu potwierdzającego, iż analiza taka została sporządzona. Brak jest zatem dokumentu potwierdzającego zasadność przystąpienia do zmiany planu, brak jest potwierdzenia zgodności ze studium, nie zostały przygotowane materiały geodezyjne do opracowania planu. Skrzący podkreślił, że powyższe czynności mają bardzo istotne znaczenie dla wdrożenia procedury zmiany planu miejscowego, a ich pominięcie lub pobieżne potraktowanie może skutkować uchyleniem uchwały o zmianie planu miejscowego. Opinię tę skarżący poparł wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2005 roku, sygn. akt II OSK 64/05, LEX nr 194989, w którym stwierdzono, że przed wszczęciem postępowania kończącego się uchwaleniem planu Rada winna zapoznać się z wynikami następujących czynności dopełnionych (przygotowanych) przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego tj.: analizą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, analizą stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, materiałami geodezyjnymi służącymi do opracowania planu oraz ustaleniami dotyczącymi zakresu prac planistycznych. Skarżący podkreślił, iż brzmienie art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że wójt obowiązany jest "wykonać" analizy i materiał, a zatem wymaga się od niego "sporządzenia", "przedłożenia", "udostępnienia" Radzie Gminy dokumentów odzwierciedlających sposób realizacji nałożonych zadań planistycznych.

Skarżący podał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną. Sporządzony w przedmiotowej sprawie i wyłożony do publicznego wglądu projekt zmiany planu miejscowego nie zawierał części graficznej, która powinna być jego obligatoryjną częścią. Oznacza to, że przedmiotowy projekt zmiany planu nie spełnia wymogów, określonych przepisami prawa.

Okoliczność ta w ocenie skarżącego stanowi również naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plan miejscowy sporządza się w skali 1: 1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do procedury zmiany planu miejscowego. Tym samym w przedmiotowej sprawie projekt zmiany planu powinien zawierać załącznik graficzny w odpowiedniej skali, na którym w sposób wyraźny i precyzyjny zostaną wskazane obszary objęte zmianą planu oraz pozostałe elementy określone w § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Fakt, że zmiana planu nie dotyczy rysunku planu nie zwalnia organu z ustawowego obowiązku przedstawienia wprowadzonych zmian w formie graficznej, zgodnie z przepisem art. 16 ustawy.

W dalszej części uzasadnienia skarżący wskazał również na wadliwe sporządzenie prognozy oddziaływania zmiany planu na środowisko. W przedmiotowej sprawie wójt odstąpił od sporządzenia całościowej prognozy i ograniczył się jedynie do wykonania "aneksu" do prognozy przygotowanej w 2000 roku na potrzeby postępowania planistycznego w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi K. (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2001 roku). Zdaniem skarżącego, działanie to narusza przepisy art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż wójt sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Natomiast przepis § 10 ust. 2 w/w rozporządzenia stanowi, że materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu. Nie ulega natomiast wątpliwości, że prognoza oddziaływania na środowisko należy do materiałów planistycznych sporządzanych na podstawie przepisów odrębnych. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wójt oparł się na prognozie oddziaływania na środowisko, która jest nieaktualna zarówno pod względem faktycznym jak i prawnym. Skarżący podniósł, że prognoza z roku 2000 została wykonana w oparciu o nieobowiązujące obecnie przepisy prawa, tj. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Trudno zatem przyjąć, że sporządzony aneks wraz z wykonaną w 2000 roku prognozą jest zgodny z wymogami obecnie obowiązujących przepisów. Zdaniem skarżącego sporządzenie aneksu do nieaktualnej prognozy nie powoduje jej aktualizacji.

Skarżący zwrócił uwagę, iż zgodnie z przepisem art. 41 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska organ administracji wprowadzający zmiany do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązany jest sporządzić prognozę oddziaływania na środowisko, którego treść szczegółowo reguluje przepis art. 41 ust. 2 w/w ustawy. Przepis ten nie przewiduje zatem możliwości sporządzenia aneksu do poprzednio sporządzanych prognoz. Ponadto skarżący powołał się na art. 41 ust. 2a ustawy, zgodnie z którym, w prognozie oddziaływania na środowisko, o której mowa w ust. 1, uwzględnia się informacje zawarte w prognozach oddziaływania na środowisko sporządzonych dla przyjętych dokumentów powiązanych z projektem dokumentu, o którym mowa w art. 40 ust. 1. Takie działanie wójta, zdaniem skarżącego, należy uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, uzasadniające stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały.

Skarżący wskazał z kolei na naruszenie także art. 17 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2007 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o formie, miejscu i terminie składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Skarżący podał, że informacja o możliwości składania wniosków podana została dopiero po wyłożeniu projektu planu, wraz z informacją o możliwości składania uwag do projektu planu, co powoduje, że na etapie przygotowywania projektu planu wyłączony został zagwarantowany ustawowo udział czynnika społecznego. Stanowi to istotne naruszenie trybu oraz podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujący nieważnością podjętej uchwały. Wywód ten skarżący poparł orzeczeniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku z dnia 11 października 2007 roku, sygn. akt II SA/Bk 381/07, LEX nr 340417, w który sąd uznał, iż zaniechanie poinformowania społeczeństwa danej miejscowości w sposób zwyczajowo w tej miejscowości przyjęty o wszczętej procedurze planistycznej, dotyczącej określenia zasad zagospodarowania części obszaru miejscowości, należy uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Istotność naruszenia wynika z ograniczenia lokalnej społeczności możliwości składania uwag do projektu planu i pozbawienia jej wiedzy co do możliwości uczestnictwa w publicznej dyskusji nad projektem planu.

Skarżący zgłosił również zarzut naruszenia art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wójt rozpatruje uwagi do projektu planu, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wójt w żadnej przewidzianej prawem formie nie ustosunkował się do zgłoszonych w trakcie trwania procedury planistycznej uwag, dotyczących m. in. działek będących współwłasnością skarżącego. Rozpatrzenie uwag nastąpiło dopiero na etapie uchwalania zmiany planu miejscowego. Zdaniem skarżącego w odniesieniu do rozstrzygnięć wójta załącznik ten ma funkcję wyłącznie informacyjną i nie może zastępować obowiązku oficjalnego ustosunkowania się przez wójta do zgłoszonych uwag. Przemawia za tym chociażby fakt, że uchwałę, której elementem jest przedmiotowy załącznik podjęła Rada Gminy [...], a nie wójt. Rozpatrzenie uwag przez wójta powinno nastąpić przed przedstawieniem projektu zmiany planu miejscowego radzie gminy do uchwalenia i powinno nastąpić w formie zarządzenia. Wskazuje na to również treść art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, wraz z projektem planu, wójt przekazuje radzie gminy listę nieuwzględnionych uwag do projektu planu.

Na zakończenie skarżący podniósł, że gmina wprawdzie może samodzielnie kształtować politykę przestrzenną niemniej zasady oraz tryb realizowania tej polityki nie są już od gminy zależne. Wynika to m. in. z treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to ustawa (a nie gmina) określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Tym samym, wprowadzając ograniczenia w zakresie zagospodarowania określonego terenu, organy gminy są zobowiązane do przestrzegania zasad i wiążących ich reguł określonych przepisami prawa. Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 listopada 2006 roku, sygn. akt II SA/Bk 46/06. Zdaniem skarżącego w ramach procedury planistycznej zakończonej podjęciem skarżonej uchwały nr [...] z dnia [...] 2007 roku w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wójt oraz Rada Gminy [...] nie dopełniły podstawowych obowiązków wynikających z przepisów prawa, w sposób rażący naruszając procedurę uchwalania zmiany obowiązującego planu miejscowego.

Pismem z dnia 3 listopada 2008 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz dodatkowo zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez podjęcie przez Radę Gminy [...] uchwały z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi K. bez uchylenia poprzednio podjętej w tym samym przedmiocie uchwały z dnia [...] maja 2006 r. oraz naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 cyt. ustawy poprzez brak określenia stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o odrzucenie skargi w zakresie wykraczającym poza działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz o oddalenie skargi odnośnie wymienionych działek, albo o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy [...] kosztów postępowania wg norm przepisanych. Strona skarżąca podnosi, że ze względu na fakt, iż skarżący wezwał do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wyłącznie w odniesieniu do działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], skarga dotycząca ustaleń planu w pozostałym zakresie jest niedopuszczalna i powinna być odrzucona.

W uzasadnieniu organ podał, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wschodniej wsi K. w gminie [...] przyjęta Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] 2007 roku, wykonana została w granicach ustalonych w uchwale o przystąpieniu do jego opracowania, tj. uchwale Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 roku, która posiadała załącznik graficzny. Rada Gminy zaznaczyła, że rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. została stwierdzona nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2006 roku w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi K. - w całości. Zatem nie zachodziła potrzeba uchylenia tej uchwały uchwałą z dnia [...] sierpnia 2006 r., bowiem w obrocie prawnym istnieje tylko ta ostatnia uchwała. Dalej organ wskazał, że granice, w których opracowywany był wspomniany plan były analizowane na etapie podejmowania uchwały o przystąpieniu do jego opracowywania na podstawie wykonanej analizy zasadności przystąpienia do jego sporządzania i stopnia zgodności przewidywanych w nim rozwiązań z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oraz po uzgodnieniach z Wojewodą.

Zdaniem organu w toku przeprowadzania omawianej zmiany planu miejscowego zachowano warunki określone w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzano je z zachowaniem trybu sporządzania i uchwalania planu miejscowego, spełniając w pełni wymagania określone w art. 14 i 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymagania określone w art. 15 i 16 spełniono w zakresie odnoszącym się do zakresu zmian wprowadzanych do planu (określonego w uchwale nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru wschodniej części wsi K.).

Organ odnosząc się do zarzutu skarżącego podał, iż w art. 14 ust. 2 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest mowa o tym, że integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (w danym przypadku o przystąpieniu do zmiany tego planu) jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego planem. Taki załącznik był dołączony do ww. uchwały, przedstawiony obszar był tożsamy z obszarem objętym planem miejscowym z 2001 roku. Zgodnie z przepisami art. 14 ust. 5, przed podjęciem uchwały w sprawie przystąpienia do zmian planu miejscowego, została wykonana analiza zasadności przystąpienia do sporządzania zmian planu oraz zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Zgodność zamierzonych zmian planu miejscowego z ustaleniami studium była oceniana w stosunku do obowiązującego studium gminy z 1996 r. Stwierdzono, że zmiany wprowadzane do planu dotyczą zagadnień szczegółowych, które nie są przedmiotem ustaleń studium i w żaden sposób nie mogą ich naruszyć. Ustalono też niezbędny zakres prac planistycznych, określając go w uchwale (zmianie podlegały jedynie wybrane fragmenty ustaleń planu wymienione w tej uchwale). W sytuacji pozostawiania rysunku planu bez zmian, nie było potrzeby przygotowania nowych materiałów geodezyjnych. Zgodnie z treścią uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego, obszar planu obejmował wschodnią część wsi K., zgodnie z rysunkiem załączonym do tej uchwały. Zaznaczono przy tym, że rysunek planu uchwalonego w 2001 r. nie ulega zmianie. Organ podał, iż możliwość przeprowadzenia zmiany planu o zakresie ograniczonym do części ustaleń w tekście planu bez zmiany rysunku planu oraz sposób postępowania w tej specyficznej sytuacji, był konsultowany w Urzędzie Wojewódzkim - pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...].12.2005 r., znak: [...] w sprawie rozstrzygnięcia wątpliwości prawnej dotyczącej załącznika graficznego do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i odpowiedź Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...].12.2007 r. Zdaniem organu zarzut naruszenia art. 14 ust. 2 i 5 jest więc nieuzasadniony.

Organ wyjaśnił, iż prace nad zmianą planu objęły wyłącznie ustalenia tekstowe, w paragrafach i punktach wymienionych w ww. uchwale. Zgodnie z wynikami analizy zasadności przystąpienia do zmian planu, zmiany te polegały głównie na doprecyzowaniu ustaleń w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, wyłącznie na terenach przeznaczonych w planie do jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej (o symbolu [...]), mieszkaniowo-wypoczynkowej i mieszkaniowo-usługowej ([...] i [...]), a także przeznaczonych pod usługi ([...]) i usługi turystyczne ([...]). Ustalenia wprowadzone w ramach przeprowadzonej zmiany planu, wraz z niezmienioną częścią ustaleń planu miejscowego z 2001 roku opracowane w formie tekstu jednolitego, wraz z niezmienionym rysunkiem tego planu, tworzą całość odpowiadającą wymaganiom przepisów art. 15. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 15 ustawy jest bezpodstawny.

Organ wskazał, że w sytuacji fragmentarycznej jedynie zmiany wybranych ustaleń w tekście planu i pozostawienia rysunku planu bez zmian, nie było potrzeby przygotowywania nowych materiałów geodezyjnych; tym samym nie miał w tym przypadku zastosowania art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sprawa ta była konsultowana w Urzędzie Wojewódzkim.

Nie naruszono też - w ocenie organu - przepisów § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; tekst planu zawiera elementy wymienione w pkt 1, 2 i 3 tego rozporządzenia, a także ustalenia, o których jest mowa w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie zgodnym z zakresem zmian wprowadzanych do planu. Zarzuty dotyczące naruszenia § 7 i § 8 rozporządzenia są bezprzedmiotowe w sytuacji pozostawienia rysunku planu bez zmian.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów § 10 organ stwierdził, że materiały planistyczne sporządzone na potrzeby omawianego projektu zmian do planu miejscowego oraz sporządzone na podstawie przepisów odrębnych wykorzystywane na potrzeby tego projektu - były aktualne w rozumieniu obowiązujących przepisów.

Organ podniósł, iż projekt zmian planu uzyskał wymagane opinie, o których mowa w pkt 6a i 6b ustawy, a także wszystkie wymagane uzgodnienia wymienione w pkt 7 ustawy. Dowody na przeprowadzenie tych czynności są zawarte w dokumentacji planistycznej przygotowanej zgodnie z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Co do dalszych zarzutów skarżącego, organ wskazał, że zarzut pominięcia opiniowania i uzgodnień jest nietrafiony, bowiem stosownie do przepisów art. 17 pkt 10, do publicznego wglądu wykłada się jedynie projekt planu z prognozą oddziaływania na środowisko. Nieudostępnienie omawianych dokumentów w tym trybie nie oznacza więc pominięcia omawianych czynności. W danym przypadku, do wglądu publicznego był wyłożony tekst zmian planu, tekst jednolity (pełny zapis tekstu obejmujący ustalenia planu z 2001 r. które pozostały niezmienione i nowe, zmienione ustalenia), a także nie zmieniany rysunek planu z 2001 r. - co mogli stwierdzić wszyscy, którzy zapoznali się z projektem w toku jego wyłożenia do publicznego wglądu oraz ci, którzy wzięli udział w publicznej dyskusji.

W toku prac nad zmianą planu nie naruszono również, zdaniem organu, przepisów art. 17 pkt 4. W związku z ograniczonym zakresem zmian planu, sposób ujęcia prognozy oddziaływania na środowiska był konsultowany z Urzędem Wojewódzkim. Uznano, że w danym przypadku należy sporządzić aneks do prognozy wcześniejszej. Prognoza ta odnosi się do całości planu uchwalonego w 2001 roku, z kolei aneks - do zmian wprowadzanych do tego planu oraz ewentualnego wpływu tych zmian na sytuację całego obszaru objętego planem miejscowym. Ani sposób ujęcia prognozy, ani jej szczegółowe treści przedstawione wraz z prognozą zasadniczą, nie zostały zakwestionowane w toku uzgadniania i opiniowania projektu oraz w toku oceny zgodności z przepisami prawnymi. Organ podkreślił, że wszystkie materiały planistyczne, które były uwzględniane w pracach nad projektem zmian planu, spełniały warunki określone w § 10 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również i w tym przypadku obowiązujące przepisy nie zostały naruszone.

Organ podał, że ogłoszenia i obwieszczenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmian planu określały formę, miejsce i termin składania wniosków do planu i każdy zainteresowany mógł zgłosić taki wniosek. Organ zauważył, iż rozpatrzenie wniosków, o którym jest mowa w art. 17 pkt 3 nie skutkuje obowiązkiem pisemnej odpowiedzi wnioskodawcom; jest to bowiem czynność o charakterze roboczym, wewnętrznym, poprzedzająca sporządzenie projektu planu. Nadto organ zaznaczył, że procedura sporządzania planu miejscowego i studium gminy jest wyłączona z kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza m.in., że sposób postępowania z pismami w sprawach tych opracowań (wnioski, uwagi) jest określony w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie w Kodeksie Postępowania Administracyjnego.

Zarzut skarżącego dotyczący art. 17, w tym punktów dotyczących rozpatrywania uwag zgłoszonych w trybie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu również jest zdaniem organu chybiony. Nie odpowiada prawdzie stwierdzenie o "braku możliwości wnoszenia uwag do projektu zmiany planu". W tym zakresie w pełni zachowano wymagania określone w art. 17 pkt 10 i 11 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast co do formy rozpatrzenia zgłoszonych uwag, organ podaje, iż w tym zakresie obowiązuje zamieszczony w rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego załącznik nr [...] przedstawiający wzór wykazu uwag wniesionych do projektu planu. Ma on formę tabeli. Zawiera m. in. rubryki nr 7 i 8, w które wpisuje się rozstrzygnięcia wójta gminy oraz rubryki nr 9 i 10, w które wpisuje się rozstrzygnięcia Rady Gminy podejmowane na sesji, na której uchwalany jest plan (uwagi uwzględnione - nieuwzględnione). Wykazy takie zostały sporządzone i w określonym w ustawie terminie odpowiednie rozstrzygnięcia zostały przez Wójta podjęte. Uwagi nieuwzględnione przez Wójta zostały, stosownie do wymagań art. 17 pkt 14 przedłożone Radzie Gminy na sesji w dniu [...] października 2007 r. wraz z projektem zmian planu do przedstawianym do uchwalenia. Uwagi zgłoszone zostały szczegółowo przeanalizowane i uznane jako bezzasadne. Licząc się jednak z możliwością popełnienia pomyłki stwierdzono jednocześnie, że "ocena zgodności z prawem jest dokonywana przez wojewodę po uchwaleniu planu" - co stanowiło wskazanie na kompetencje wojewody (a nie gminy) w kwestii oceny zgodności z przepisami prawa. Wojewoda nie zgłosił żadnych zastrzeżeń w kwestiach proceduralnych (stwierdzając jedynie nieważność ustaleń zawartych w § 1 pkt. 4 ppkt. 17 oraz w odniesieniu do fragmentu tekstu w § 2 ust. 1 - co nie ma żadnego związku z rozpatrywanymi tu kwestiami).

Reasumując organ zauważył, iż czymś innym jest tryb przeprowadzania zmian planu, a czymś innym treść ustaleń planu. Jak już wspomniano, ustawa wymaga, w przypadku zmian planu (niezależnie od tego jaki jest ich zakres), zachowania pełnego trybu sporządzania planu. Natomiast treści zmian są zależne od zakresu tych zmian; dotyczą więc tych zagadnień wymienionych w art. 15 ustawy, które wynikają z tego zakresu.

Ustosunkowując się do zawartego w skardze twierdzenia powoda o ograniczeniu prawa własności w skarżonej uchwale, stwierdzono, że prawo własności, w tym własności nieruchomości gruntowej, nie jest tożsame z prawem do dowolnego i niczym nieograniczonego korzystania z niego, również w sensie dowolnego zagospodarowania terenu. Zasady wykonywania prawa własności są określone w ustawie Kodeks Cywilny w art. 140 k.c, 143 k.c., a przepisy Kodeksu Cywilnego rozróżniają prawo własności od sposobu korzystania z tego prawa, które może być wykonywane jedynie w granicach określonych przez ustawy, nie może naruszać zasad współżycia społecznego, ma być zgodne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Ustawą, na podstawie której określa się granice korzystania z nieruchomości gruntowych jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy ustalanie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy tereny następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera żadnych przepisów ograniczających zakres zmian planu, tym samym nie uniemożliwia przeprowadzenia wyżej wspomnianej zmiany. Wymaga jedynie (w przepisach art. 27) zachowania pełnego trybu uchwalania planu, tj. przeprowadzenia wszystkich czynności proceduralnych, składających się na ten tryb. Organ podkreślił, że i w tych przepisach jest mowa o ograniczonym prawie korzystania ze swojej własności. W szczególności zagospodarowanie terenu ma być zgodne z ustaleniami planu miejscowego, nie może przy tym naruszać interesu publicznego ani interesów osób trzecich.

Zdaniem organu nie można uznać za słuszne twierdzenia, że ustanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego samo w sobie ograniczyło prawa własności właściciela gruntu; ustaliło jedynie sposób korzystania z tego prawa w postaci przeznaczenia oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że określony w skardze przedmiot zaskarżenia obejmuje całą uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi K. w gminie [...].

Należy zauważyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie zasadnie podkreślono, że w przypadku zaskarżenia tylko części uchwały, sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52).

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Gminy [...] pismem z dnia [...] maja 2008 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy [...] w dniu [...] czerwca 2008 r. Wprawdzie skarżący wnosił o uchylenie zapisów planu w stosunku do działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości K., jednakże z uzasadnienia wezwania wynika, że kwestionował on m.in. procedurę uchwalania całego planu i w nieprawidłowej procedurze uchwalania planu upatrywał naruszenia swojego interesu prawnego. Nie można zatem przyjąć, że skarga jest niedopuszczalna z powodu braku wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego w zakresie ustaleń planu wykraczających poza działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga została złożona w terminie. Jak bowiem wynika z akt sprawy G. Z. wystąpił w dniu [...] czerwca 2008 r. z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, w konsekwencji czego Rada Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W skardze skarżący podał, iż nie otrzymał dotąd odpowiedzi Rady Gminy. W aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia skarżącemu przedmiotowej uchwały, chociaż znajduje się pismo z dnia [...] sierpnia 2008 r. Rady Gminy przekazujące odpowiedź na wezwanie do zaniechania naruszeń prawa. Składając skargę w dniu [...] sierpnia 2008 r. (data stempla pocztowego) skarżący zachował termin przewidziany do złożenia skargi do sądu administracyjnego, co wynika z porównania dat.

W niniejszej sprawie skarżący twierdzi, iż kwestionowana uchwała bezpośrednio wpływa na sposób wykonywania prawa własności należących do niego nieruchomości o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości K., znacząco ograniczając możliwość ich zabudowy i zmniejszając ich wartość. Skarżący koncentrując się na zarzutach dotyczących prawidłowości uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego nie wykazał jednakże, iż ustalenia tego planu naruszają jego interes prawny lub uprawnienia.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Jak podkreśla NSA, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. Regulacje te jednak nie muszą jednocześnie naruszać interesów prawnych lub uprawnień wynikających z prawa własności.

Skarżący G. Z. jest wprawdzie właścicielem szeregu działek położonych w miejscowości K. i wymienionych w skardze, a zatem zaskarżona uchwała może potencjalnie wkraczać w sferę uprawnień rzeczowych skarżącego, jednakże sama ta okoliczność nie legitymuje jeszcze skarżącego do złożenia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konieczne było jeszcze wykazanie, iż zaskarżona uchwała narusza interesy prawne i uprawnienia oparte na prawie własności nieruchomości. Skarżący nie wykazał takiego naruszenia. W treści skargi - sporządzonej przez fachowego pełnomocnika - poza stwierdzeniem, iż ustalenia uchwały "bezpośrednio wpływają na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości skarżącego, znacząco ograniczając możliwość ich zabudowy i zmniejszając ich wartość", nie podniesiono żadnych okoliczności wykazujących, iż doszło i w jaki konkretnie sposób do naruszenia interesów prawnych lub uprawnień właścicielskich skarżącego. Wskazano jedynie na uchybienia zaskarżonej uchwały, sygnalizując przy tym zwłaszcza uchybienia w postępowaniu planistycznym poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały. Kwestię przekroczenia granic władztwa planistycznego sąd administracyjny może zbadać dopiero po stwierdzeniu, iż skarżący jest legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dodatkowo skarżący nie wykazał w jaki sposób cała zaskarżona uchwała miałaby naruszać jego interesy prawne lub uprawnienia jako właściciela działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości K., w sytuacji, gdy należące do niego działki położone są tylko w niektórych obszarach objętych zmianą planu, tj. tylko w obszarze o symbolu [...] (w zespole "[...]" przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, pensjonatową, związaną z nieuciążliwą działalnością usługową i gospodarczą, w tym rolniczą oraz niezbędne, wewnętrzne drogi dojazdowe i towarzyszącą infrastrukrture techniczną, [...] (tereny leśne), [...] (tereny zieleni o wysokim reżimie ochrony) i [...] (ulice dojazdowe, jednojezdniowe z dwoma lub jednym pasem ruchu). Zaskarżona uchwała dotyczy natomiast obszarów [...], [...], [...] [...] [...] i [...]. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest trafny pogląd, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego skarżącego w sytuacji, gdy kwestionuje on zmianę przeznaczenia działki, której nie jest właścicielem ani też nie ma do niej innych praw (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Na gruncie niniejszej sprawy skarżący zaskarżając w całości uchwałę w przedmiocie zmiany planu kwestionuje tym samym ustalenia przyjęte w stosunku do wszystkich nieruchomości objętych zakresem planu, tj. również tych nieruchomości, których nie jest właścicielem.

Również w doktrynie i najnowszym orzecznictwie wskazuje się na obowiązek wykazania przez skarżącego, w jaki sposób doszło do naruszenia jego interesu prawnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 89, P. Chmielnicki (red.): Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 581). W najnowszym orzecznictwie NSA podkreśla się z kolei, że warunkiem skuteczności skargi opartej o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest wykazanie przez stronę naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia mającego umocowanie w określonej normie prawnej (wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt: II OSK 133/08). Warunkiem uznania legitymacji skarżącego nie może być sam fakt posiadania przez niego interesu prawnego czy bezpośrednie zaangażowanie w sprawie tego interesu, ale niebudzące wątpliwości naruszenie jego interesu prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 grudnia 2007 r., III SA/Łd 535/07, Lex nr 365371). W przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie k.p.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym opartym na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym podmiotowość uczestnika postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym toczonym w trybie przepisów k.p.a., obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 30 maja 2008 r., II OSK 1762/07)

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że skarżący nie wykazał zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu takiego związku między tą uchwałą a jego własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną, który uzasadniałby twierdzenie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z samego tylko faktu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można wyprowadzać wniosku o legitymacji do jego zaskarżenia przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym ustaleniami planu. Na marginesie należy dodać, że chociaż - jak wynika z ugruntowanego już i cytowanego wyżej orzecznictwa - w skardze do sądu administracyjnego skarżący jest obowiązany wykazać naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą, to również analiza wezwania, które wpłynęło do organu planistycznego w dniu [...] czerwca 2008 r. nie pozwala przyjąć, iż w sprawie wykazane zostało naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Wzywający wskazywał jedynie, że na skutek uchwalenia zmiany planu doszło do obniżenia wartości jego nieruchomości, albowiem zmieniony plan uniemożliwi uzyskanie pozwolenia na budowę w oparciu o dokumentację sporządzoną na podstawie ustaleń planu sprzed jego zmiany. Należy jednakże stwierdzić, że wcześniejsza decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2006 r. został uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 2007 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jeszcze przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały, co miało miejsce z dniem [...] marca 2008 r. Nie można zatem opierać twierdzenia o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą na argumentacji, iż będzie ona stanowiła podstawę prawną przyszłej decyzji administracyjnej determinując treść rozstrzygnięcia w kierunku nieakceptowanym przez skarżącego. Jak bowiem wyżej wskazywano źródłem interesu prawnego może być wyłącznie norma prawa materialnego, a sam interes prawny powinien być bezpośredni i realny, a jego naruszenie musi mieć miejsce w chwili składania skargi.

Skoro skarżący nie wykazał, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia jego interesu prawnego - nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Jak ponosi się w orzecznictwie NSA brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482).

Skoro skarżący nie ma legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.