Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 71/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono orzeczenie i umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 24 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 882/05 w sprawie ze skargi K. i W. N., B. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok 2) umarza postępowanie sądowoadministracyjne


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku inwestora, Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla P. sp. z o.o. na zamierzenie budowlane: kino wielosalowe typu Multiplex z wielokondygnacyjnym parkingiem, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną.

W decyzji wskazano, że pozwolenie budowlane wydaje się z zachowaniem określonych warunków wynikającymi m.in. z uwag i zaleceń oraz uzgodnień odpowiednich organów co do warunków przyłączenia do dróg lądowych, obsługi komunikacyjnej inwestycji od ulicy D. oraz przebudowy stacji trafo, a także wykonania robót budowlanych przyłączeniowych zgodnie z warunkami przyłączenia.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wniosek o wydanie decyzji został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 9 marca 2000 r. i z dnia 30 października 2001r., a inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ stwierdził zgodność projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r., warunkami ochrony środowiska oraz wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej wzizt). Prezydent Miasta Krakowa wskazał ponadto, że projekt jest kompletny i zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, posiada wymagane uzgodnienia i opinie i wykonany został przez osobę uprawnioną.

W odwołaniu od tej decyzji W. i K. N. zarzucili, że uzasadnienie decyzji jest ogólnikowe i nie zawiera szczegółowego ustalenia wyników sprawdzeń, jakich organ winien dokonać na podstawie art. 35 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem odwołujących się, postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę nie wyjaśniło kwestii prawidłowości odległości projektowanej inwestycji od budynku będącego ich własnością. Projekt budowlany nie zawierał wskazania, jaki rodzaj zabudowy znajduje się na działce sąsiedniej i nie wykazywał odniesień, co do zakresu przesłaniania sąsiednich budynków. Skarżący zarzucili ponadto, że w swojej decyzji organ nie odniósł się w żadnym zakresie do ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obszaru inwestycji, w szczególności nie wykazał, aby na etapie pozwolenia na budowę ostateczny projekt był zaopiniowany przez organy ochrony zabytków. Dodatkowo skarżący podnieśli, że organ nie dokonał sprawdzenia zgodności projektu z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 kwietnia 2002 r., obowiązującymi od dnia 16 grudnia 2002 r., w szczególności w kwestii minimalnej odległości od budynku przesłanianego.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa złożyła również B. D. podnosząc, że organ nie ustosunkował się do jej zastrzeżeń podnoszonych w pismach z dnia 10 czerwca 2002 r. oraz 16 lipca 2002 r. Zarzuciła ponadto, że w zgromadzonej dokumentacji brak jest wiarygodnych danych w kwestii niekorzystnego wpływu projektowanego obiektu na sąsiadujące działki, w szczególności ograniczenia światła oraz wskazała, że usytuowanie drogi zaopatrzeniowej bezpośrednio przy jej posesji uniemożliwi jej normalne zamieszkanie i użytkowanie ogrodu, a także że projektowany budynek spowoduje całkowite zacienienie mieszkań kamienicy przy ulicy K. 30. Dodatkowo podniosła, że realizacja projektowanej inwestycji spowoduje wzrost emisji hałasu.

Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ustawy - Prawo budowlane, Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa decyzja nie należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia właściwego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 24 września 2002 r.

Organ wskazał, że niezależnie od powyższego, została przeprowadzona analiza pod kątem ewentualnego niekorzystnego wpływu lub natężenia komunikacji, hałasu i zanieczyszczenia powietrza, która nie potwierdziła ponadnormatywnego zwiększenia niekorzystnych oddziaływań spowodowanych przedmiotową inwestycją. Organ stwierdził ponadto, że przedłożona przez inwestora dokumentacja zawiera opracowanie geologiczno-inżynierskie, przyjęte bez zastrzeżeń przez właściwy organ. Projekt budowlany został zaopiniowany pozytywnie pod względem wymagań sanitarno-higienicznych, bezpieczeństwa i higieny pracy, ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przeciwpożarowej.

Organ wskazał, że odległości projektowanych budynków od granic działek oraz istniejących budynków sąsiednich spełnia wymagania określone w obowiązującym w czasie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r.

Zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanianie obiektów na działkach sąsiednich, a usytuowanie projektowanego obiektu uwzględnia wymagania określone w § 13 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., oraz warunki dotyczące nasłonecznienia określone w § 60 tego rozporządzenia.

Wojewoda Małopolski stwierdził również, że na etapie uzyskiwania decyzji wzizt przedmiotowa inwestycja uzyskała akceptację i pozytywną opinię Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków (dalej WOSOZ). Projekt budowlany nie wymagał uzyskania opinii i uzgodnienia przez WOSOZ, bowiem konieczność uzyskania takiego uzgodnienia, opinii lub decyzji wynikać musi z przepisów szczególnych. Organ wskazał, że zatwierdzony obiekt nie obejmuje i nie dotyczy robót budowlanych w obiekcie zabytkowym. Organ wskazał również, że ze względu na konieczną wycinkę drzew w aktach sprawy znajduje się stosowna decyzja Biura Ochrony Środowiska (dalej BOŚ). Ustosunkowując się do zarzutu odwołujących się w kwestii niekorzystnego wpływu drogi technologicznej przebiegającej przy granicy z ich nieruchomościami, organ stwierdził, że nie jest to główna droga dojazdowa i dostawcza, gdyż takowe wraz z drogą pożarową zostały zaprojektowane po drugiej stronie obiektu.

Organ stwierdził ponadto, że proponowana inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich w zakresie przewidzianym w art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję W. i K. N. oraz B. D. podtrzymali zarzuty zgłoszone w odwołaniach.

B. D. w uzupełnieniu skargi podniosła, że proponowana w projekcie technologia ścianki szczelinowej nie zabezpiecza przed destabilizacją poziomu wód gruntowych poza wykopem, że nieprawdziwe jest zawarte w decyzji stwierdzenie, że nie zachodzi przesłanianie obiektów na działkach sąsiednich oraz, że od strony jej nieruchomości został zaprojektowany jedynie ciąg pieszy z dojazdem dostawczym. Jej zdaniem z analizy projektu wynika bezspornie, że planowana od strony północnej rampa wyładowczo-załadowcza jest jedynym tego typu obiektem prowadzącym do części hotelowo-gastronomicznej.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 12 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt II S.A./Kr 882/05) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przed wydaniem pozwolenia na budowę, zgodnie z przepisem art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy- Prawo budowlane, inwestor ma obowiązek uzyskania, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Sąd wskazał, że takie wymagania zawiera m.in. obowiązująca w dacie wydania decyzji ustawa o ochronie dóbr kultury z dnia 15 lutego 1962. WSA podniósł, że z warunku decyzji wzizt z dnia 9 marca 2000 r. dotyczącego stref polityki przestrzennej, jednym z działań podstawowych w strefie 3 jest ochrona i konserwacja zabytkowej substancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że problem wymogów realizacyjnych multikina będzie przedmiotem rozstrzygnięć w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę.

Sąd wskazał, że sprzecznie z przepisem § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, przedmiotowy projekt nie zawierał danych informujących, czy działka lub teren, na którym jest projektowany obiekt budowlany są wpisane do rejestru zabytków oraz czy podlegają ochronie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do przepisu art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury, bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać żadnych innych zmian. Przepis ten stosuje się również do robót mogących przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek. Sąd stwierdził, że obowiązkiem organu było ustalenie, czy w niniejszej sprawie konieczne było wydanie decyzji w przedmiocie takiego zezwolenia. WSA w Krakowie podniósł, że z treści art. 31 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wynika, że obowiązek uzyskania takiego zezwolenia jest adresowany do inwestora i powinien zostać wykonany przed wystąpieniem o pozwolenie budowlane, a zatem kwestia dopuszczalności wykonywania robót budowlanych w obiekcie zabytkowym lub na terenie objętym ochroną zabytków powinna zostać rozstrzygnięta przed udzieleniem pozwolenia na budowę.

Dodatkowo WSA wskazał, że zgodnie z przepisem art. 35 ustawy – Prawo budowlane organ zobowiązany był sprawdzić, czy zostały spełnione zarówno przesłanki zawarte w art. 32, a także warunki określone w art. 35 ustawy

– Prawo budowlane. Dopiero po ustaleniu spełnienia wskazanych przesłanek organ zobowiązany jest do udzielenia pozwolenia na budowę.

WSA stwierdził również, że mimo związania organu wydającego pozwolenie na budowę warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z przepisem art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, sprawdzenie, o którym mowa w art. 35 ustawy – Prawo budowlane dotyczyć może zarówno tego, czy po dacie wydania decyzji przewidzianej w art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaszły zmiany w treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak i tego czy planowana inwestycja zgodna jest z niezmienionym od tej daty wydania decyzji o wzizt planem zagospodarowania przestrzennego.

Sąd stwierdził, że w przedłożonych aktach administracyjnych brak jest tak rysunku planu jak i opisu obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest też innego dokumentu potwierdzającego dokonanie przez organ obowiązkowego sprawdzenia zgodności projektu z planem.

Sąd wskazał również, że z cytowanej przez organ wydający decyzję wzizt uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 17 czerwca 1998 r. Nr CXXII/1092/98 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa wynika, że jednym z jej celów było dopuszczenie możliwości lokalizacji usług komercyjnych (UC) w Obszarach Urządzeń Komunikacyjnych (KU) zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami planu w tej kwestii.

Sąd wskazał, że z powyższych ustaleń planu wynika, że funkcja projektowanego multikina i hotelu mieści się w przeznaczeniu podstawowym usług obszaru UP, a nie usług typu UC, których to lokalizacja została dopuszczona na terenie obszaru KU. Dodatkowo sąd podniósł, że zgodnie z planem lokalizacja usług komercyjnych w parkingach wielopoziomowych możliwa jest wyłącznie pod warunkiem dostosowania obiektu do charakteru i wymagań przeznaczenia podstawowego. Zdaniem Sądu trudno przyjąć, aby lokalizacja hotelu i multikina dostosowana była do wymagań parkingu. Sąd wskazał, że powyższe okoliczności zobowiązywały organ do przeprowadzenia wnikliwej oceny, czy projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu.

WSA podniósł również, że ze względu na fakt uzależnienia wydanego pozwolenia na budowę od spełnienia warunków określonych w decyzji wzizt

z dnia 9 marca 2000 r. i charakter zamierzenia inwestycyjnego, samo stwierdzenie Prezydenta Miasta Krakowa w decyzji z dnia 31 grudnia 2002 r., że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z wymaganiami decyzji o wzizt, należy uznać za niezwykle lakoniczne.

Ponadto WSA wskazał, że nazwa obiektu zawarta w karcie tytułowej projektu i opisach rysunkowej części obiektu zagospodarowania terenu (kino wielosalowe z wielopoziomowym parkingiem i infrastrukturą komunikacyjną) jest niezgodna z opisem tego projektu. Sąd stwierdził, że skoro decyzja wzizt dotyczyła inwestycji pod nazw: kino wielosalowe typu Multiplex z wielokondygnacyjnym parkingiem, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, a pozwolenie na budowę zostało udzielone dla budowy inwestycji "garaż wielopoziomowy dostępny od ulicy D., zespół kinowy oraz zespół gastronomiczny z częścią hotelową, dostępny od ulicy K. – wraz ze stacją trafo" to udzielone pozwolenie na budowę przekracza swym zakresem zakres decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dodatkowo WSA wskazał, ze decyzja wzizt nie obejmowała zamierzenia polegającego na przebudowie ulicy D. i ulicy C. W decyzji o pozwoleniu na budowę wymieniono m.in. działkę nr [...] nie wymienioną w decyzji wzizt. Z kolei w zakresie dotyczącym budowy drogi pożarowej, w pozwoleniu na budowę wymieniono działkę nr [...], której nie objęła decyzja wzizt z dnia 30 października 2001 r. Decyzja wzizt z dnia 9 marca 2000 r. natomiast nie obejmowała działki nr [...], na której zaprojektowano wybudowanie przyłączy.

Ponadto, WSA w Krakowie stwierdził, że w decyzji wzizt z dnia 9 marca 2000 r. w punkcie 4.2. dotyczącym charakterystycznych danych inwestycji wskazano, że projektuje się 480 miejsc postojowych w parkingu wielokondygnacyjnym. W uzasadnieniu decyzji wzizt wskazano, z powołaniem się na zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, że dla tego terenu w przeznaczeniu podstawowym przewidziano urządzenia komunikacji, a jedynie w dopuszczalnym usługi komercyjne. Projektowane zamierzenie przewiduje parkingi dla obsługi Mulitkina oraz dla obsługi komunikacyjnej rejonu lokalizacji. W decyzji określono szczegółowe warunki realizacji przedmiotowej inwestycji, m.in. przeznaczenie na powierzchnię użytkową parkingu około 13 000 m 2 oraz kolejne 13 000 m 2 na powierzchnię użytkową budynku kinowego, zapewnienie obsługi komunikacyjnej wyłącznie od strony ulicy D. oraz spełnienie warunków podanych w opinii Miejskiego Zarządu Dróg z dnia 24 maja 1999 r.

Tymczasem, jak stwierdził WSA, z opisu projektu architektonicznego, w punkcie dotyczącym podstawowych danych technicznych obiektu podano, że powierzchnia użytkowa garażu wielopoziomowego wynosi 4857, 1 m², a powierzchnia użytkowa zespołu kinowego 3 110, 8 m². Dodatkowo w opisie określono powierzchnię użytkową części gastronomicznej z hotelem wynoszącą 8 013 m 2, która to funkcja w ogóle nie była przewidziana w decyzji wzizt.

WSA w Krakowie stwierdził, że powyższe rozbieżności świadczą o rażącym naruszeniu decyzji wzizt.

WSA w Krakowie wskazał również na brak w aktach sprawy wymaganych opinii i stanowisk właściwych organów (m.in. brak postanowienia Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków z dnia 1 czerwca 1999 r., brak zezwolenia Biura Ochrony Środowiska na wycinkę drzew znajdujących się na terenie inwestycji, brak opinii Sanepidu z dnia 5 maja 1999 r., brak dokumentu z którego wynikałby uzgodnienie z Miejskim Zarządem Dróg w kwestii ewentualnego dostosowania parametrów dróg dojazdowych do zwiększonego obciążenia ruchem, brak określenia sposobu postępowania z masami ziemi jeśli będą usuwane lub przemieszczane).

Dodatkowo sąd wskazał na szereg koniecznych sprawdzeń i ustaleń, których nie dokonał organ udzielający pozwolenia na budowę. W tym zakresie WSA w Krakowie podniósł przede wszystkim, że organ nie wyjaśnił czy spełniony został warunek decyzji wzizt dostosowania gabarytu projektu do otaczającej zabudowy. Ponadto zdaniem sądu nie jest wiadome, na jakiej podstawie organ stwierdził, że projekt budowlany posiada wymagane uzgodnienia i opinie. Dodatkowo zdaniem WSA, nie wiadomo czy spełniony został wynikający z decyzji wzizt określający konieczność likwidacji istniejącej na terenie inwestycji zabudowy. Sąd podniósł ponadto, że organy nie ustosunkowały się do warunku wynikającego z decyzji wzizt, że obsługa komunikacyjna będzie odbywać się wyłącznie z ulicy D.

Ponadto WSA stwierdził, że organ przed wydaniem pozwolenia na budowę zobowiązany jest również do dokonania sprawdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami technicznymi. Sąd wskazał, że dacie złożenia pozwolenia na budowę obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z tym organ zobowiązany był do dokonania sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami tego rozporządzenia.

Dodatkowo Sąd podniósł, że projekt zagospodarowania terenu nie jest czytelny oraz, że nie wiadomo kto dokonał poprawek na projekcie zagospodarowania terenu.

Zdaniem Sądu fakt nieustosunkowania się organu drugiej instancji do wniosku dowodowego odwołujących się z dnia 29 stycznia 2001 r. na okoliczność ustaleń co do charakteru budynku i znajdujących się w ścianie budynku przy ul. K. otworów okiennych oraz balkonu miał istotne znaczenie dla sprawdzenia prawidłowości usytuowania projektowanego budynku.

Sąd wskazał, że pismem z dnia 5 września 2005 r. skarżąca B. D., a pismem z dnia 9 września 2005 r. skarżący K. N. i W. N. cofnęli skargę.

WSA wskazał, że zgodnie z przepisem art. 60 ustawy ppsa skarżący może cofnąć skargę, lecz takie cofnięcie sąd uzna za niedopuszczalne jeśli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.

W niniejszej sprawi Sąd uznał cofnięcie skargi za niedopuszczalne, gdyż spowodowałoby ono utrzymanie w mocy decyzji dotkniętych wadą nieważności – a taką wadą dotknięta jest m.in. decyzja rażąco naruszająca prawo.

Sąd stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Ponadto stwierdzone wady muszą być o szczególnym ciężarze gatunkowym i muszą mieć charakter rażący w sensie obiektywnym, a nie subiektywnym.

WSA w Krakowie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie, z przyczyn wskazanych wcześniej, przyczyny te występują. Wobec tego Sąd stwierdził, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono w sposób rażący przepisy art. 32, 34, 35 i 36 prawa budowlanego oraz przepisy prawa procesowego (art. 7 i 77 kpa). W konsekwencji WSA w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

W skardze kasacyjnej na wyrok WSA w Krakowie uczestnik postępowania – spółka P. Sp. z o.o. w W. zaskarżyła wyrok w całości

i wniosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2005 r. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

1. naruszenie art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie konieczne było uzyskanie zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych w zabytku oraz, że uzyskanie takiego zezwolenia powinno nastąpić przed uzyskaniem pozwolenia na budowę;

2. naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że do wydania pozwolenia na budowę konieczne było uzyskanie zezwolenia "Biura Ochrony Środowiska: na wycinkę drzew znajdujących się na terenie inwestycji oraz uzyskanie uzgodnienia z Miejskim Zarządem Dróg i Komunikacji w Krakowie, Wydziałem Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Krakowa w zakresie przyłączenia do dróg lądowych oraz miejsca składowania i sposobu wykorzystania warstwy uprawnej, Miejskim Przedsiębiorstwem Energii Cieplnej w zakresie uzgodnienia dostaw ciepła.

3. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo budowlane i art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że organ wydający pozwolenie na budowę ma obowiązek badać zgodność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

4. naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, że elementem obligatoryjnym pozwolenia na budowę jest określenie terminu rozbiórki obiektów budowlanych znajdujących się na nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę;

5. naruszenie § 12 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że projektowana inwestycja nie zachowuje wymaganych przez ten przepis odległości od granicy działki budowlanej.

Ponadto skarżąca zarzuciła następujące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. naruszenie art. 60 ustawy ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 32, 34, 35 i 36 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego posiada wady skutkujące stwierdzeniem jej nieważności i przyjęcie niedopuszczalności stwierdzenia skargi, a w konsekwencji:

2. naruszenie przepisu art. 161 § 1 ustawy ppsa poprzez jego niezastosowanie, oraz;

3. naruszenie art. 415 par 1 pkt 2 ustawy ppsa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu istnienia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a.;

4. naruszenie art. 60 ustawy ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury poprzez niezastosowanie art. 145 § § 1 kpa wskutek bezpodstawnego przyjęcia, że nieuzyskanie wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, a nie wznowienia postępowania;

5. naruszenie art. 134 § 1 i art. 135 ustawy ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na rozpoznaniu i orzekaniu w zakresie przekraczającym granice sprawy administracyjnej poprzez badanie zgodności decyzji wzizt z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to badanie jest przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej a w konsekwencji odrębnej sprawy sądowoadministracyjnej;

6. naruszenie art. 106 § 3 ustawy ppsa poprzez jego niezastosowanie mimo istnienia poważnych wątpliwości, które Sąd ujawnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że przede wszystkim Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnie uznał, że zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza przepisy art. 32, 34, 35 i 36 Prawa budowlanego oraz przepisy prawa procesowego – art. 7 i 77 k.p.a. Spowodowało to, bezpodstawne zdaniem skarżącego przyjęcie, że w sprawie niedopuszczalne było cofnięcie skargi, mimo wynikającego z art. 161 § 1 pkt 1 ustawy ppsa obowiązku wydania postanowienia o umorzeniu postępowania.

Skarżący powołał się na jednolitą linię orzeczniczą NSA i poglądy doktryny, wskazując, że dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa konieczne jako zjawiska o wyjątkowym charakterze konieczne jest przeprowadzenie szczególnie wnikliwego i rozważnego postępowania. Skarżący powołał się na wskazówkę interpretacyjną zgodnie z którą, niedozwolona jest rozszerzająca wykładnia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, jako wyjątku od jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady stabilności decyzji. Ponadto, zdaniem skarżącego, dla oceny czy decyzja narusza prawo w sposób rażący należy wziąć pod uwagę również ocenę skutków społeczno-gospodarczych jakie ona za sobą pociąga. Skarżący powołał się na poglądy doktryny wskazując, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: naruszenie prawa jest oczywiste, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczno-gospodarcze czyli skutki, które wywołuje decyzja.

Zdaniem skarżącego powyższe przesłanki nie zostały w rozpatrywanej sprawie spełnione, a działanie WSA miało cechy dowolności. Sąd nie wykazał bowiem, że wskazane przezeń uchybienia rzeczywiście miały miejsce, a nawet jeśli istniały to z pewnością nie były oczywiste i bezsporne.

Zdaniem skarżącego stwierdzone przez WSA w Krakowie naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej było nieuprawnione. Sąd wskazał wyłącznie na nieprzeprowadzenie jednego z dowodów co z pewnością nie może skutkować stwierdzeniem o rażącym naruszeniu przepisów postępowania. Podobnie błędnie, zdaniem skarżącego, sąd pierwszej instancji przyjął konieczność stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy w chwili orzekania, na skutek zmiany stanu prawnego, decyzja nie wywołuje negatywnych skutków prawnych. Skarżący powołał się w tym zakresie na poglądy doktryny i judykatury wskazujące na konieczność wzięcia tej okoliczności pod uwagę przy ocenie czy stwierdzone naruszenie ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dodatkowo skarżący wskazał, że niezwiązanie sądu cofnięciem skargi jest wyjątkiem od generalnej zasady wyrażonej w art. 60 ust. 1 ustawy ppsa, a tym samym niedopuszczalne jest rozszerzanie przesłanek nieuwzględnienia cofnięcia skargi, m.in. na przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego. Takie działanie sądu spowodowało bezpodstawne zdaniem skarżącego stwierdzenie wad zaskarżonej decyzji i bezpodstawne nadaniem im przez WSA w Krakowie waloru istotności skutkującego stwierdzeniem nieważności.

Zdaniem skarżącego WSA w Krakowie błędnie przyjął, że zaskarżona decyzja narusza art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury. Skarżący podniósł, że ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie zwracał uwagi na potrzebę rozstrzygnięcia w trybie art. 27 ustawy o ochronie zabytków, a dodatkowo w toku postępowania w sprawie wydania decyzji wzizt organ ten pozytywnie opiniując zamierzenie inwestycyjne nie nałożył obowiązku uzyskania zezwolenia w trybie art. 27 ustawy. Postawiony przez sąd zarzut konieczności ustalenia przez organ czy w niniejszej sprawie konieczne było uzyskanie stosownego zezwolenia nie znajduje w opinii skarżącego oparcia w żadnym przepisie obowiązującego prawa. Dodatkowo skarżący podniósł, że nawet w przypadku przyjęcia, że w sprawie zaistniała konieczność uzyskania zezwolenia konserwatorskiego to z przepisu art. 27 ustawy o ochronie zabytków nie wynika, że zezwolenie takie należy uzyskać przed wydaniem pozwolenia na budowę i że zezwolenie to stanowi pozwolenie w rozumieniu art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skarżący powołując się na orzecznictwo NSA wskazał, że nawet w przypadku przyjęcia, że decyzja taka musiała być uprzednia w świetle art. 32 ust. 1 prawa budowlanego to jej brak może stanowić co najwyżej przesłankę wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

Skarżący wskazał również, że prowadzone przez sąd rozważania na temat zgodności decyzji wzizt z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego było niedopuszczalne w świetle określonych przepisami art. 134 § 1 i art. 135 ustawy ppsa granic rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego.

Skarżący podniósł również, że WSA w Krakowie w sposób niedopuszczalny uznał, że przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi podstawę do prowadzenia przez organ właściwy dla pozwolenia na budowę kontroli zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie, w jakim dokonuje tego organ administracji w postępowaniu o ustalenie wzizt. Zdaniem skarżącego, organ wydający zezwolenie na budowę, przed wydaniem takiego zezwolenia ma obowiązek sprawdzenia zgodności planu zagospodarowania działki lub terenu z planem zagospodarowania przestrzennego, jednak dokonuje tego w celu sprawdzenia, czy plan ten nie uległ zmianie i w związku z tym czy decyzja ta nie wygasła (art. 35 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Skarżący podniósł również, że sąd bezpodstawnie stwierdził niezgodność wydanego pozwolenia na budowę z decyzją wzizt. Zdaniem skarżącego przedmiotem decyzji wzizt jest jedynie koncepcja zabudowy określająca gabaryty całego budynku i jego ogóle przeznaczenie, a przedmiot wydanej w sprawie decyzji wzizt z dnia 9 marca 2000 r. odpowiada warunkom określonym w art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego o niezgodności pozwolenia na budowę z decyzją wzizt nie może świadczyć fakt, że w nazwie inwestycji nie znalazły się takie sformułowania jak "hotel" lub "zespół gastronomiczny", bowiem funkcja projektowanego obiektu mieści się w tej zdeterminowanej zapisem decyzji wzizt, ponieważ zarówno zespół kinowy jak i zespół gastronomiczny z częścią hotelową realizuje funkcję komercyjna obiektu, a parking wielopoziomowy – komunikacyjną. Zdaniem skarżącego linie rozgraniczające inwestycji stanowią jedyny obligatoryjny element decyzji wzizt wyznaczający gabaryty inwestycji, gdyż drugi z możliwych do wystąpienia wskaźników – wskaźnik intensywności zabudowy wynikający z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – nie dotyczy przedmiotowej inwestycji. W opinii skarżącego zachowanie pierwszego z wymienionych warunków powoduje, że wszystkie dalej idące zapisy decyzji wzizt stanowią jedynie wstępne założenia inwestorskie i projektowe planowanej inwestycji.

Podobnie za nieuprawniony uznał skarżący zarzut o niezgodności decyzji wzizt z pozwoleniem na budowę, wynikający z rozbieżności pomiędzy założonymi powierzchniami poszczególnych funkcji planowanego obiektu. Zdaniem skarżącego zmiany powierzchni nie spowodowały, że funkcja obiektu, którego projekt budowy został zatwierdzony pozwoleniem na budowę, wykroczyła poza ramy ustalone decyzją wzizt.

Zdaniem skarżącego nieuprawnione są również twierdzenia Sądu o zbytniej lakoniczności uzasadnienia. Skoro bowiem Prezydent Miasta Krakowa doszedł do wniosku, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z decyzją wzizt, to fakt ten nie wymagał dalszego uzasadnienia, tym bardziej, że żadna ze stron postępowania nie wskazywała na taką niezgodność, co zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. pozwalało organowi na pominięcie szczegółowych wywodów w tym zakresie.

Skarżący nie zgodził się również ze stwierdzeniami WSA w Krakowie nieujęcia w decyzji wzizt niektórych działek objętych pozwoleniem na budowę.

Skarżący podniósł, że zarzut nieumieszczenia 13 stanowisk parkingowych na projekcie sąsiadującej z działkami przeznaczonymi na inwestycję działce 125/4 pomimo, że nie obejmuje tych miejsc decyzja wzizt nr 267 wynika z błędnego odczytania projektu, bowiem miejsca te odwzorowują aktualny stan zagospodarowania działki nr [...] a nowym elementem ma tam być wyłącznie fragment drogi przeciwpożarowej stanowiący dojazd do planowanego budynku, co obejmuje decyzja wzizt.

W kwestii działki nr [...], co do której sąd I instancji stwierdził, że została objęta pozwoleniem na budowę chociaż nie została wymieniona w stosownej decyzji wzizt skarżący wskazał, że działka ta została objęta granicami terenu inwestycji na załączniku graficznym do decyzji. Ponadto z faktu nieujęcia przedmiotowej działki w decyzji wzizt nie można wywodzić wniosku o wystąpieniu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, skoro w obecnym stanie prawnym przebudowa dróg w ogóle nie wymaga zyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 12 prawa budowlanego), a zatem w tym zakresie kwestionowane pozwolenie na budowę stało się bezprzedmiotowe na skutek zmiany stanu prawnego i wygasło z dniem 11 lipca 2003 r.

Podobnie, nieujęcie w części tekstowej decyzji wzizt działki nr [...] w świetle objęcia jej granicami terenu inwestycji na załączniku graficznym do decyzji z 30 października 2001 r. może zostać zakwalifikowane jak oczywista pomyłka usuwalna w trybie art. 113 k.p.a., i nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności.

Zdaniem skarżącego niezasadny jest również zarzut nieujęcia w decyzji wzizt działki nr [...], na której zgodnie z pozwoleniem na budowę mają być zlokalizowane przyłącza, gdyż zgodnie z orzecznictwem NSA wybudowanie takiego przyłącza jako samodzielnego urządzenia budowlanego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla przyłącza oznacza również brak obowiązku wydania decyzji o wzizt zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Niezasadny jest również zdaniem skarżącego zarzut braku w aktach sprawy opinii Wojewódzkiej Służby Ochrony Zabytków, gdyż dotyczyła ona decyzji wzizt a nie pozwolenia na budowę. Podobnie nieuprawniony jest zarzut braku zezwolenia "Biura Ochrony Środowiska". Skarżący wskazał, że organ taki nie istnieje, a ponadto uzyskanie tego typu zezwolenia, zgodnie z art. 47e ustawy o ochronie przyrody wymagane jest przed faktyczną wycinką drzew, a nie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Dodatkowo skarżący wskazał, że z treści uzasadnienia decyzji wzizt z 9 marca 2003 r. wynika, że Biuro Ochrony Środowiska nie przesądziło o konieczności likwidacji istniejących drzew.

Zdaniem skarżącego WSA wykroczył poza granice sprawy administracyjnej zarzucając brak opinii Sanepidu z dnia 5 maja 1999 r. Zdaniem skarżącego istnienie takiej opinii nie wynika z treści decyzji wzizt, gdyż decyzja ta odwołuje się do opinii z dnia 6 maja 1999 r. wskazującej na konieczność zachowania odpowiedniej odległości wjazdu i wyjazdu do parkingu wielopoziomowego od istniejących budynków. Zdaniem skarżącego o spełnieniu tego warunku świadczy uzgodnienie projektu budowlanego przez państwowego inspektora budowlanego.

Zdaniem skarżącego zarzut nieokreślenia terminu rozbiórki jest niezrozumiały, gdyż termin taki stanowi fakultatywny element pozwolenia na budowę, który wynika bądź z wniosku inwestora, bądź z uznania organu. Konieczność rozbiórki istniejących już obiektów budowlanych jest w przedmiotowej sprawie oczywista i może być dokonana na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej albo zgłoszenia.

Skarżący podniósł, że nieuprawnione są także stwierdzenia WSA w kwestii wadliwości opinii i uzgodnień dotyczących dróg. Skarżący wskazał, że w aktach znajduje się uzgodniony projekt organizacji ruchu na ul. D. oraz warunki przyłączenia do dróg lądowych, który stanowi wypełnienie warunku wynikającego z wzizt. Wskazany w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji warunek uzyskania uzgodnień dla sieci branżowych zdaniem skarżącego nie mógł być spełniony na etapie pozwolenia na budowę, albowiem sieci te są przedmiotem projektów wykonawczych, które są sporządzane w trakcie realizacji inwestycji.

Skarżący ponadto wskazał, że zarzut umiejscowienia podjazdu pod hotel od strony ulicy K. wobec przyjęcia w decyzji wzizt wyłącznej dostępności do obiektu od strony ulicy D. jest bezpodstawny, gdyż taki dostęp wynika z zlokalizowania budynku, a ponadto – jak stwierdził WSA w Krakowie – warunek dostępności komunikacyjnej do planowanego parkingu wielopoziomowego wyłącznie od strony ul. D. jest zachowany. Podobnie, umiejscowienie ciągu pieszo-jezdnego po północnej stronie obiektu nie zmienia faktu, że dostęp komunikacyjny zostaje zachowany w dalszym ciągu od strony ul. D.

Skarżący podniósł, że określony w decyzji wzizt wymóg określenia sposobu postępowania z masami ziemi ma charakter warunkowy i brak jakichkolwiek zapisów w projekcie w tym zakresie wynika z braku konieczności usuwania humusu ze względu na jego niewystępowanie na terenie inwestycji. Podobnie, za nieuzasadniony uznał skarżący zarzut nieuzgodnienia projektu z Miejskim Przedsiębiorstwem Energii Cieplnej. Zdaniem skarżącego uzgodnienie takie ma obejmować projekt techniczny (wykonawczy) a nie projekt budowlany, a uzgodnienie na które powołuje się WSA należy uznać za wystarczające.

Ponadto skarżący podniósł, że niezasadne są stwierdzenia WSA odnośnie niezachowania odległości budynku od granic działki. Zdaniem skarżącego minimalne wymogi w zakresie odległości projektowanej zabudowy od granicy sąsiedniej działki wynikające z przepisu § 12 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie została w każdym przypadku zachowana.

Skarżący podniósł również, że w świetle faktu, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego niezrozumiałe są stwierdzenia Sądu, że decyzja miałaby dotyczyć tylko pierwszego etapu inwestycji. Dodatkowo zdaniem skarżącego projekt inwestycji, wbrew twierdzeniom sądu jest wystarczająco czytelny, a dokonane na nim poprawki opatrzone są imiennymi pieczęciami. Ponadto skarżący podniósł, że nawet w przypadku przyjęcia, że projekt nie jest wystarczająco czytelny, okoliczność ta nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności.

Skarżący podniósł ponadto, że stwierdzone przez sąd sprzeczności w opiniach rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych wynikają z faktu dokonanych zmian w projekcie (cofnięcie ściany), zaleconych przez rzeczoznawcę. Z tego względu miarodajna jest jedynie ostania opinia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 27 listopada 2002 r.

Ponadto skarżący podniósł, że stwierdzone przez sąd I instancji nieuwzględnienie wniosku dowodowego odwołujących się nie może stanowić przesłanki nieważności. Skarżący podniósł, że przeprowadzenie wnioskowanego dowodu było zbędne, skoro organy i strony doskonale wiedziały, że sąsiedni budynek jest budynkiem wielomieszkaniowym, i że znajdują się w nim okna oraz balkon położony równolegle do planowanej zabudowy. Zdaniem skarżącego dalsze ustalenia na temat charakteru otworów okiennych i balkonu były bezprzedmiotowe i nie miały żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości usytuowania projektowanego budynku.

Skarżący podniósł również zarzut naruszenia przez WSA w Krakowie art. 106 § 3 i art. 141 § 4 ppsa. Zdaniem skarżącego, sąd posiadając istotne wątpliwości winien, stosownie do przepisu art. 106 § 3 przeprowadzić dowody z dokumentów. Zdaniem skarżącego działanie to powinien podjąć sąd z urzędu, skoro wątpliwości sąd ujawnił dopiero w uzasadnieniu, a nie w toku postępowania. Zdaniem skarżącego takie działanie pozwoliłoby na usunięcie większości zarzutów Sądu i nie przyczyniłoby się do nadmiernego przedłużenia postępowania.

Dodatkowo skarżący wskazał, że w uzasadnieniu WSA w Krakowie nie przedstawił żadnego argumentu na naruszenie art. 34 Prawa budowlanego oraz art. 7 i 77 k.p.a. Tym samym uzasadnienie, sprzecznie do art. 141 § 4 ppsa nie wypełnia swojej funkcji i uniemożliwia kontrolę instancyjną.

Skarżący wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, Dz. U. z 2004 r. Nr 162 poz. 1692), zwanej dalej w skrócie "ppsa", Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uczestnik postępowania spółka P. sp. z o.o. w Warszawie zaskarżyła skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2005 r. wnosząc o uchylenie wyroku w całości i umorzenie postępowania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy oraz na liczne naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie.

W sprawie jest bezsporne, że pismami z dnia 5 września 2005 r. B. D., a pismem z dnia 9 września 2005 r. skarżący K. N. i W. N. cofnęli skargę wniesioną do sądu I instancji. Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena dopuszczalności takiego cofnięcia skargi.

Spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy w istocie możliwości zastosowania przez sąd wyjątku od zasady związania sądu administracyjnego cofnięciem skargi, ze względu na dotknięcie zaskarżonego aktu administracji kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z przepisem art. 60 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący może cofnąć skargę. Uprawnienie przyznane stronie postępowania sądowadministracyjnego stanowi wyraz zasady dyspozycyjności, umożliwiającej stronie rozporządzanie przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego w ramach przysługujących jej na mocy obowiązujących przepisów uprawnień procesowych. Art. 60 wprowadza ogólną zasadę o wiążącym sąd oświadczeniu o cofnięciu skargi. Zgodnie bowiem z art. 60 zd. trzecie ustawy ppsa sąd zobowiązany jest uznać cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Tylko w przypadku ustalenia przez sąd wystąpienia sytuacji określonej w art. 60 zd. trzecie, sąd może odstąpić od obowiązku umorzenia postępowania zgodnie z art. 161 § 1 pkt 1 ustawy ppsa. Jest to regulacja ustanawiająca wyjątek od ogólnej zasady związania sądu cofnięciem skargi, i w związku z tym podlegająca wykładni ścieśniającej. Tym samym uznanie cofnięcia skargi za niedopuszczalne wymaga pozytywnego ustalenia przez sąd istnienia nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, a zatem także i decyzji.

Ustalenie takie wymaga zbadania przez sąd wystąpienia jednej z przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., za nieważną należy uznać decyzję, która narusza prawo w sposób rażący.

W kwestii rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa w orzecznictwie NSA zarysowały się w tej kwestii dwie przeciwstawne koncepcje. Według jednej z nich "decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem" [por. np. H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji w postępowaniu przed NSA, "Nowe Prawo" 1984, nr 1, s. 25]. Według drugiej koncepcji o tym, "czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie prawa za sobą pociąga. Za rażące uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Takie rozumienie rażącego naruszenia prawa wynika przy tym nie tylko z wykładni gramatycznej tego pojęcia, ale również z porównania treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z kierunkiem wykładni analogicznego pojęcia na tle innych przepisów (por. art. 417 k.p.c.), a także z faktu traktowania tego naruszenia przez art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na równi z naruszeniem rodzącym tak poważne konsekwencje, jak wydanie decyzji bez podstawy prawnej." [por. wyrok NSA z dnia z dnia 6 sierpnia 1984 r., GP 1984, nr 20]. Warto również przytoczyć stanowisko W. Chróścielewskiego łączące w sobie elementy wskazanych koncepcji. Zgodnie z tym poglądem o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane decyzją [por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 206].

Za rażące naruszenie prawa należy niewątpliwie uznać te wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Będzie tak w sytuacji, gdy "czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażonej stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części." [por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 730).

Trafnie w tym zakresie wywodzi skarżąca, że WSA w Krakowie stwierdzając niedopuszczalność cofnięcia skargi ze względu na stwierdzone wydanie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązany był w wyczerpujący i nie budzący wątpliwości sposób wykazać wystąpienie kwalifikowanej wady tychże decyzji.

Tymczasem w końcowej części uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia WSA w Krakowie ograniczył się do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów art. 32, 34,35 i 36 prawa budowlanego oraz przepisów prawa procesowego (art. 7 i 77 k.p.a.), bez szczegółowego wykazania istnienia szczególnych wad zaskarżonej decyzji uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. W ocenie WSA w Krakowie, o istnieniu przesłanek stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji świadczą wskazane w uzasadnieniu przyczyny, co jednak nie znajduje uznania w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie.

WSA w Krakowie wskazuje bezpośrednio na wystąpienie rażącego naruszenia warunków decyzji wzizt wyłącznie w jednym z wywodów uzasadnienia. Zdaniem WSA w Krakowie wskazane rażące naruszenie warunków decyzji wzizt polega na odmiennym ujęciu w opisie projektu architektonicznego, w punkcie dotyczącym podstawowych danych technicznych obiektu, poszczególnych funkcji użytkowych elementów planowanej inwestycji. WSA stwierdził, że określone w wzizt z dnia 9 marca 2000 r. w pkt 4.2. dotyczącym charakterystycznych danych inwestycji warunki zabudowy określające m.in. powierzchnię użytkową parkingu oraz powierzchnię użytkową budynku kinowego nie znajdują odzwierciedlenia w opisie projektu architektonicznego, w którym określając podstawowe dane techniczne obiektu znacznie zmniejszono powierzchnię użytkową garażu wielopoziomowego oraz zespołu kinowego w stosunku do zapisów wzizt (odpowiednio z około 13.000 m2 do 4.857,1 m2 oraz z około 13.000 m2 do 3.100 m2) ustalając jednocześnie powierzchnię użytkową części gastronomicznej z hotelem na 8 013 m2 podczas, gdy wzizt w ogóle nie przewidywało takiej funkcji.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, podniesione przez WSA w Krakowie wskazane powyżej rozbieżności postanowień decyzji wzizt z udzielonym pozwoleniem na budowę z pewnością nie mogą stanowić przesłanki stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem prawa. Można tu mówić o naruszeniach prawa, ale stopień tego naruszenia nie może prowadzić do wniosku, że doszło tu do rażącego naruszenia prawa.

Warto również podkreślić, że sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził szereg uchybień prawa procesowego i materialnego przy wydawaniu kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak, nawet zakładając poprawność dokonanej przez WSA oceny wystąpienia takich uchybień, nie wykazano niezbicie, że naruszenia te miały charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stwierdzone przez WSA uchybienia dotyczą m.in. braku załączenia do akt odpowiednich opinii, uzgodnień lub decyzji oraz brak dokonania przez właściwe organy wymaganych przepisami ustawy – Prawo budowlane odpowiednich sprawdzeń (m.in. w zakresie wymagań określonych przepisami art. 32 i 35 ustawy – Prawo budowlane) wynikających z przepisów obowiązującego prawa.

Stwierdzone przez WSA w Krakowie uchybienia w procedurze wydania zaskarżonej decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, mimo swojej istotności, nie mogą zostać uznane za podstawę stwierdzenia niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a co najwyżej mogły stanowić przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie wznowienia postepowania (art. 145 k.p.a.).

Niewątpliwie bowiem wskazane przez WSA w Krakowie zarzuty mają swoje źródło w naruszeniu przez organ administracyjny przepisów postępowania administracyjnego bądź to bezpośrednio (bliżej niesprecyzowany przez WSA w Krakowie zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a.) bądź poprzez wskazanie naruszeń prawa materialnego (art. 32, 34,35 i 36 ustawy – Prawo budowlane), które dotyczą niepodjęcia przez organ wymaganych przepisami prawa materialnego czynności lub braku dołączenia do akt sprawy dokumentów dokumentujących dokonanie takich czynności. Charakter wskazanych przez WSA w Krakowie naruszeń postępowania o wydanie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie wskazuje, że zarzuty te, jakkolwiek istotne, mogą stanowić wyłącznie podstawę uchylenia decyzji, wskutek wznowienia postępowania w przypadku stwierdzenia wystąpienia jednej z przesłanek określonych w art. 145 k.p.a.

Zarówno postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (art. 145) jak

i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156) są przewidzianymi w k.p.a. nadzwyczajnymi trybami weryfikacji decyzji administracyjnych, których celem jest wyeliminowanie decyzji dotkniętej istotnymi wadami kwalifikowanymi.

Stwierdzenie wystąpienia jednej z przesłanek określonych w art. 145 k.p.a. uzasadniających wznowienie postępowanie nie może jednocześnie stanowić przesłanki stwierdzenia niezgodności decyzji stosownie do przepisu art. 156 k.p.a. Wynika to z przyjętej w postępowaniu administracyjnym zasady niekonkurencyjności, oznaczającej niezależność poszczególnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej, które stosowane są do usunięcia określonych rodzajów wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.

Zasada ta stanowi również konsekwencję przyjęcia teorii gradacji wad decyzji administracyjnej, która zakłada konieczność odróżnienia wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność od wad, które powodują jej nieważność. [tak G. Łaszcyca (w:) G. Łaszcyca, C. Martysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005,s.288].

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, WSA w Krakowie nie wykazał w sposób jednoznacznie przekonujący, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób rażący. Tym samym sąd bezpodstawnie stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego posiada wady skutkujące stwierdzeniem nieważności zgodnie z przepisem art. 156 k.p.a., a w konsekwencji błędnie przyjął niedopuszczalność cofnięcia skargi przez skarżących stosownie do przepisu art. 60 zd. trzecie ustawy ppsa i błędnie zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 2 ustawy ppsa.

W świetle powyższego NSA na podstawie art. 189 w zw. z art. 181 ustawy ppsa, orzekł jak w sentencji.

Wobec cofnięcia na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej spółki wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego okazało się zbędne.