Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3317/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 200 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 153/18 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności znajdujących się na tym gruncie budynków i urządzeń oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 153/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności znajdujących się na tym gruncie budynków i urządzeń.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2011 r. P. S.A. z siedzibą w W. zwróciły się o wydanie decyzji stwierdzającej, że P. z siedzibą w W. stały się użytkownikiem wieczystym gruntu oznaczonego w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Wrocławia, w obrębie [...], jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha oraz prawa własności znajdujących się na tym gruncie urządzeń.

Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu oraz prawa własności znajdujących się na tym gruncie urządzeń.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał, aby w dniu 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe P. z siedzibą w W. dysponowało indywidualnym aktem, w formie decyzji, umowy lub protokołu zdawczo-odbiorczego w stosunku do nieruchomości objętej postępowaniem. Stwierdzono zatem brak dokumentu potwierdzającego, że przedsiębiorstwu państwowemu P. przysługiwało w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu lub użytkowania ww. nieruchomością.

W ocenie organu wnioskodawca tym samym nie spełnia przesłanek ustawowych zawartych w art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] października 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. z siedzibą w W., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w sprawie uwzględniono m.in. treść decyzji wydanych w postępowaniach prowadzonych przez Wojewodę Dolnośląskiego oraz Krajową Komisję Uwłaszczeniową oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o stwierdzenie nabycia przez Gminę Wrocław, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, bowiem rezultat postępowania "komunalizacyjnego" stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania uwłaszczeniowego, a skutki tego pierwszego następują z dniem 27 maja 1990 r., zaś tego drugiego z dniem 5 grudnia 1990 r.

Podkreślono, że kwestia legitymowania się przez P. tytułem prawnym do gruntu rozważana była także w postępowaniu "komunalizacyjnym", prowadzonym przez Wojewodę Dolnośląskiego, które zostało zakończone decyzją z dnia [...] września 2003 r., utrzymaną w mocy, wskutek wniesionego na decyzję odwołania przez P. S.A. decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2003 r. W postępowaniu "komunalizacyjnym" ustalono, że w dniu 27 maja 1990 r., czyli w dniu wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ww. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa we władaniu P. w W. bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej. W tej sytuacji dysponentem nieruchomości był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, zatem nieruchomość ta podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy Wrocław. Jedynie istniejący po stronie P. tytuł prawny świadczyłby, że wskazana w podaniu strony nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa.

Kolegium stwierdziło, że strona nie podważyła faktu, że Gmina Wrocław nabyła opisany grunt z dniem 27 maja 1990 r., w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. O przynależności składników mienia do tzw. terenowych organów administracji państwowej, po myśli art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, świadczy - między innymi - brak oddania gruntu w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste innym podmiotom. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że przepisy art. 16 ust. 2 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP - definiując mienie P. i sposób gospodarowania nim - nie stanowią podstawy do kreowania tytułu prawnorzeczowego do konkretnych składników majątkowych. Powołana ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. nie mogła dowodzić prawa zarządu, użytkowania, czy innego prawa do spornej nieruchomości, bowiem jej przepisy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji P. przysługują temu przedsiębiorstwu uprawnienia prawnie wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przekazane mienie służyło tylko do określonej działalności, którym P. dysponowały i go używały. W związku z powyższym zasadne jest twierdzenie, że w dniu 27 maja 1990 r. P. nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości gruntowej, ponieważ jedynie istniejący po stronie P. tytuł prawny świadczyłby, że wskazana nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa.

Skoro zatem w dniu 27 maja 1990 r. P. nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w konsekwencji w tej dacie sporna nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa. Uznanie bowiem, że przedsiębiorstwo państwowe P. zarządzało we wskazanym przez ustawodawcę czasie gruntami Skarbu Państwa, stanowiącymi mienie ogólnonarodowe (ich wydzieloną część) uniemożliwiłoby komunalizację ustawową tych nieruchomości.

Poza tym Kolegium dodało, że art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym. W ustępie 2 powołanego art. 11 zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów, do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Dnia 9 lipca 1990 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), ale P. nie zostało w tym wykazie ujęte.

Nie zgadzając się z ww. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu P. S.A. z siedzibą w W. wniosły skargę, zarzucając naruszenie: 1) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1-3 oraz art. 11 ust. 1 pkt ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych; 2) art. 7, 15, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 200 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wskazał, że dla rozstrzygnięcia jedynie istotne znaczenie miał stan faktyczny i prawny istniejący w dacie 27 maja 1990 r. Skoro zatem w dniu 27 maja 1990 r. P. nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w tej dacie nieruchomość ta należała do terenowych organów administracji państwowej i podlegała komunalizacji z mocy prawa. Innymi słowy warunkiem skomunalizowania mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. było nieobjęcie go zarządem państwowych osób prawnych. Natomiast mienie w faktycznym władaniu P. nie jest wyłączone spod komunalizacji.

Zdaniem Sądu uprawnień do spornej nieruchomości skarżąca spółka nie może też wywodzić z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2014 r., poz. 1160). Zgodnie bowiem z tymi przepisami grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których Koleje nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP (art. 34 ust. 1). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. (art. 34a). Uwłaszczenie P. dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03, nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej, niż możliwe stało się uwłaszczenie P. na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wyraźnie też Trybunał stwierdził, że art. 34a przywołanej ustawy nie dotyczy mienia objętego art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Następnie Sąd stwierdził, że rozważenia wymagała kwestia czy przedstawione przez skarżącą dokumenty pozwalają przyjąć, że wykazane zostało prawo zarządu do nieruchomości. Skarżąca na dowód istnienia prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości przedstawiła decyzję Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w Urzędzie Miejskim Wrocławia z dnia [...] kwietnia 1988 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu "zarządu (użytkowania) gruntu nie zabudowanego, przekazanego decyzją wg prowadzonej ewidencji gruntów". W ocenie Sądu przedstawiona decyzja mieści się w katalogu wymienionym w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., lecz jej treść nie potwierdza prawa zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r. Sąd podzielił przy tym pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zapoczątkowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia prawa zarządu (użytkowania), gdy jest wydany w nawiązaniu do powołanej w jego treści decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu.

Zatem w przypadku wywodzenia prawa zarządu z decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania lub zarządu nieruchomości, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania. Dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat nie może być bowiem uznany za samoistną podstawę stwierdzenia prawa zarządu lub użytkowania.

Zdaniem Sądu przedstawiony przez skarżącą spółkę dokument o ustaleniu opłaty rocznej został przez organy administracji publicznej oceniony prawidłowo. W dokumencie tym nie ma wzmianki o istnieniu decyzji o przekazaniu objętej nią nieruchomości w zarząd, bądź o innym dokumencie będącym źródłem prawa zarządu ustanowionego na rzecz poprzednika prawnego skarżącej. Wobec tego – uwzględniając, że istnienia zarządu nie można domniemywać oraz mając na uwadze powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego – Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że decyzja o aktualizacji opłaty rocznej z tytułu zarządu świadczy jedynie o sprawowaniu faktycznego władztwa w odniesieniu do przedmiotowego gruntu. Faktyczne władztwo nad nieruchomością nie jest jednak wystarczającą przesłanką dla wydania decyzji na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n., skoro treść powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje na konieczność wykazania zarządu na podstawie konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

W konsekwencji decyzja o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu (użytkowania) nie jest wystarczającym dowodem świadczącym o istnieniu prawa do nieruchomości, chociaż mieści się w katalogu dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 6 powołanego rozporządzenia. Wskazano, że decyzja o ustaleniu opłaty za zarząd (użytkowanie) dowodzi tego, że do uiszczenia takiej opłaty zobowiązano poprzednika prawnego skarżącej spółki. Jednak przedstawiona decyzja nie pozwala na udowodnienie, czy i na jakiej podstawie prawnej prawo zarządu (użytkowania) do nieruchomości służyło poprzednikowi prawnemu strony skarżącej.

Sąd podkreślił, że stanowisko w sprawie niniejszej koresponduje z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły P. S.A. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

a) art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że:

- dla rozstrzygnięcia sprawy jedynie istotne znaczenie miał stan faktyczny i prawny istniejący w dacie 27 maja 1990 r.;

- decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2003 r. stwierdzająca nabycie ex lege przez Gminę Miejską Wrocław z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności przedmiotowego gruntu uniemożliwia wydanie decyzji uwłaszczeniowej na rzecz przedsiębiorstwa państwowego P. w trybie art. 200 u.g.n., pomimo że przedstawione przez Spółkę dowody w sprawie stanowiły wystarczającą podstawę uwłaszczenia;

- o ile P. nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji przedmiotowej działki, a może być nią wyłącznie tytuł prawnorzeczowy przysługujący spółce do nieruchomości, o tyle nie można twierdzić, że nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie poprzednika prawnego P.;

- brak jest podstaw do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez skarżącą w przypadku, gdy zaistniały wszystkie przesłanki wymienione w powyższych przepisach warunkujące wskazany skutek prawny, co stanowiłoby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

b) § 4 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzja zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego Wrocławia z dnia [...] kwietnia 1988 r. zobowiązująca D. do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem nie stanowi potwierdzenia prawa zarządu P. do nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., pomimo że decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci prawa zarządu P. do nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.;

2) naruszenie przepisów postępowania. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zasadnicze wadliwości motywacyjne zaskarżonego wyroku - polegające na sformułowaniu tylko ogólnych stwierdzeń o braku podstaw do stwierdzenia uwłaszczenia wobec skomunalizowania gruntu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, bez szczegółowego ustosunkowania się do meritum sprawy, z zaniechaniem wymaganego wnikliwego odniesienia się do jej istoty, w szczególności założenie a priori, że wydanie decyzji komunalizacyjnej niweluje możliwość uwłaszczenia się przez P. co do tego samego gruntu;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., to jest naruszenie zasady iegainości poprzez uznanie, wbrew jednoznacznej treści przepisu z § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia, że do wykazania prawa zarządu gruntu nie jest wystarczająca sama decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością.

Wskazując na powyższe okoliczności skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym opłaty od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Ponadto wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie procesowym z dnia 28 października 2020 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że wyraża zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne oraz podtrzymał stanowisko w sprawie, wskazując że kwestia zależności pomiędzy postępowaniem komunalizacyjnym a uwłaszczeniowym była już badana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 701/18 wyraźnie stwierdził, że komunalizacja mienia nie stanowi przeszkody dla uwłaszczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu również wyraziło zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Wrocławia obrębu [...] jako działki gruntu nr [...] o pow. [...]ha z [...] oraz prawa własności znajdujących się na tym gruncie budynków i urządzeń.

Przed wydaniem powyższej decyzji wskazana działka była przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. Mianowicie Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] września 2003 r. stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. mienie państwowe obejmujące nieruchomość położoną we Wrocławiu o nieurządzonej księdze wieczystej, oznaczoną w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] jako działki na [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha stanowiące drogę stało się z mocy prawa własnością Gminy Wrocław. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2003 r. W księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka [...] Obręb [...] jako właściciel wpisana jest Gmina Wrocław, a sposób korzystania określono jako droga. Z ustaleń poczynionych przez organy wynika, że część działki nr [...] zabudowana jest fragmentem obiektu budowlanego stanowiącego zespół garaży, który znajduje się na działce sąsiedniej oznaczonej jako działka nr [...] stanowiącej własność Gminy Wrocław we współużytkowaniu właścicieli garaży.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. a) art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię, b) § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1988 r. zobowiązująca do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu zarządu, nie stanowi potwierdzenia prawa zarządu P.

Odnosząc się zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. poprzez błędna wykładnię polegającą m.in. na uznaniu, że: dla rozstrzygnięcia sprawy jedynie istotne znaczenie miał stan faktyczny i prawny istniejący w dacie 27 maja 1990 r. oraz że wydanie decyzji komunalizacyjnej uniemożliwia w stosunku do tego gruntu wydanie decyzji uwłaszczeniowej na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. należy stwierdzić, że zarzut naruszenia powyższych przepisów jest niezasadny, aczkolwiek w uzasadnieniu wyroku można wskazać na pewną niekonsekwencję Sądu. Mianowicie na s. 14 uzasadniania Sąd pierwszej instancji odwołując się do decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2003 r., stwierdza, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne znaczenie miał stan faktyczny i prawny istniejący w dacie 27 maja 1990 r., ale w dalszej części uzasadniania na s. 18 stwierdza, że wobec nie przedłożenia przez skarżącą spółkę dokumentów, które w sposób jednoznaczny potwierdzałyby przysługiwanie jej poprzednikowi prawnemu istniejącemu w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu w stosunku do wskazanej na wstępie nieruchomości, prawidłowo w sprawie stwierdzono, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. nie została spełniona omawiana przesłanka uwłaszczenia przewidziana w art. 200 ust. 1 (uprzednio art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r.). Analiza całego uzasadniania, a szczególnie rozważania dotyczące oceny przedłożonej przez skarżącą decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w Urzędzie Miejskim Wrocławia z dnia [...] kwietnia 1988 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu (użytkowania) gruntu nie zabudowanego, opartej o dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzą do wniosku, że Sąd dokonywał oceny stanu prawnego i faktycznego na dzień 5 grudnia 1990 r., a nie na dzień 27 maja 1990 r.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że decyzja z dnia 25 lipca 1988 r. zobowiązująca do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu zarządu, nie stanowi potwierdzenia prawa zarządu P., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do dotychczasowego stanowiska wynikającego z orzecznictwa. Mianowicie Trybunał Konstytucyjny analizując w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. w sprawie o sygn. akt U 6/1999 przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowania (Dz. U. Nr 23, poz. 120) w świetle art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawiera upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia wskazał, że prawo użytkowania (zarządu) nieruchomości można stwierdzić w oparciu o decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, lecz jedynie przy spełnieniu określonych warunków. W ocenie Trybunału dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, jeżeli był wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać jednoznacznie tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji prawo na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. Wprawdzie rozważania Trybunału dotyczyły stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni (badano konstytucyjność § 6 rozporządzenia), ale zdaniem składu orzekającego zawarte w wyroku uwagi można odnieść w pełni także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych (§ 4 ust. 1 pkt 6 w zw. z § 5 rozporządzenia). Takie stanowisko jak przedstawione wyżej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego prezentowane jest również w wyrokach NSA: z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 570/07, z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 651/11, z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 204/13, z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2469/13, z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1764/15, z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 130/17, z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 987/16, z dnia 16 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2385/17, z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1773/18 oraz z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2182/19). Przedłożona decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we Wrocławia z dnia [...] kwietnia 1988 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu (użytkowania) gruntu nie zabudowanego, nie zawiera żadnego nawiązania do decyzji o ustanowieniu zarządu, z decyzji tej wynika, że w miejscu zawierającym odnośnik do decyzji przekazującej w zarząd (użytkowanie), wpisano dane z ewidencją gruntów. Tym samym organ wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 1988 r. w sprawie ustalenia opłaty nie dysponował decyzją o przekazaniu nieruchomości w zarząd, bądź innym dokumentem potwierdzającym powstanie zarządu w formie dozwolonej przepisami, stąd też odwołał się do danych ewidencyjnych. Nadmienić tylko należy - wobec braku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a tym samym niekwestionowania poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie – że organy w prowadzonym postępowaniu zwracały się do szeregu instytucji w poszukiwaniu dokumentów dotyczących powstania zarządu, w tym dokumentów będących podstawą wpisu do ewidencji gruntów, jednak żadnych dokumentów nie uzyskano.

Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej należało ocenić jako niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. to w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi formalne, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Zasadność zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w taki sposób, który uniemożliwia jego kontrolę instancyjną. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Tymczasem wymagane elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku należy odwołać się do uwagi sformułowanej wyżej, a dotyczącej zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. w której zwrócono uwagę na pewną niekonsekwencje Sądu. Mianowicie na s. 14 uzasadniania Sąd odwołując się do decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2003 r., stwierdza, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne znaczenie miał stan faktyczny i prawny istniejący w dacie 27 maja 1990 r., a w dalszej części uzasadniania na s. 18 stwierdza, że wobec nie przedłożenia przez skarżącą spółkę dokumentów, które w sposób jednoznaczny potwierdzałyby przysługiwanie jej poprzednikowi prawnemu istniejącemu w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu, prawidłowo w sprawie stwierdzono, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. nie została spełniona omawiana przesłanka uwłaszczenia przewidziana w art. 200 ust. 1 (uprzednio art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r.). Jak już uprzednio wskazano, analiza całego uzasadnienia wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd dokonywał oceny stanu prawnego i faktycznego na dzień 5 grudnia 1990 r. Powyższe okoliczności, aczkolwiek bardziej związane z problematyką materialnoprawną niż formalnymi wymogami uzasadniania nie powodują niemożności przeprowadzenia kontroli instancyjnej. Nadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. połączono z art. 6 k.p.a. Odnosząc się do powyższej kwestii zauważyć należy, że przedmiotem kontroli instancyjnej jest wyrok Sądu pierwszej instancji, a więc ewentualne naruszenie przez sąd przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania stosowanych przez sąd, czyli przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego z których wskazano tylko art. 141 § 4 p.p.s.a., a który dotyczy formalnych wymogów uzasadnienia wyroku, powiązanie zatem tego przepisu z art. 6 k.p.a. stosowanym w postępowaniu administracyjnym nie jest zasadne.

Odnosząc się do powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku NSA z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 701/18, to zauważyć należy, że NSA uchylając wyrok i decyzje organu wskazał, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż pozostawanie w obrocie decyzji komunalizacyjnej stoi na przeszkodzie uwłaszczeniu P. co do tego samego gruntu, nie uzasadniając powyższego stanowiska, a w konsekwencji zaniechał rozpoznania zarzutów podniesionych w skardze. Tym samym Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organów, o zbędności prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego zmierzającego do wykazania przez P., że stosownie do art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., że w dniu 5 grudnia 1990 r. posiadało przedmiotowy grunt w zarządzie. Z tym stanowiskiem nie zgodził się NSA wskazując, że fakt pozostawania w obrocie decyzji komunalizacyjnej nie wyłącza możliwości stwierdzenia nabycia z mocy prawa na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego, ale to wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego.

Natomiast odmienna jest sytuacja w rozpoznawanej sprawie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł do zarzutów podnoszonych w skardze w tym do art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. jak również przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" i ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Tym samym Sąd pierwszej instancji nie poprzestał na odwołaniu się do decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] września 2003 r., i nie zaniechał przeprowadzenia pełnej kontroli zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy może mieć znaczenie rozstrzygnięcie pytania prawnego w sprawie I OPS 4/17. W sprawie I OPS 4/17 Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2019 r. odmówił podjęcia uchwały.

Sprawa została rozpoznana naposiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o możliwości wyznaczenia posiedzenia niejawnego i wyrażeniu przez wszystkie strony zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.