Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2049/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6221 Kary pieniężne z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 399 par. 1, art. 401 par. 1, art. 404 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 94 poz 1037
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych.
article: art. 6, 7, 8, 77 par. 1, 80, art. 127 par. 3, art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 189 ust. 2, art. 212 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 124 poz 1151
law: Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2010 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu zakładu ubezpieczeń 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącego W. K. kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] Komisja Nadzoru Finansowego utrzymała w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia

[...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia na W. K., pełniącego funkcję prezesa zarządu P. S.A. z siedzibą w W. (dalej P.), kary pieniężnej w wysokości jednokrotnego wynagrodzenia w kwocie 40.000 złotych.

Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 z późn. zm.), art. 212 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151 z późn. zm., dalej jako: "u.o.d.u."), art. 399 § 1 w związku z art. 400 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 z pó zm.), zwanej "k.s.h." oraz § 23 ust. 3 Statutu P. Zgodnie

z art. 11 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym Komisja w zakresie swojej właściwości podejmuje uchwały, w tym wydaje decyzje administracyjne

i postanowienia, określone w przepisach odrębnych. W myśl zaś art. 11 ust.

5 wspomnianej ustawy do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 212 ust. 1 pkt

1 u.o.d.u., jeżeli zakład ubezpieczeń nie wykonuje w wyznaczonym terminie decyzji, o której mowa w art. 209 ust. 2 u.o.d.u., lub wykonuje działalność z naruszeniem przepisów prawa, statutu, zawartych umów ubezpieczenia lub planu działalności lub nie udziela informacji lub wyjaśnień, organ nadzoru może, w drodze decyzji nakładać na członków zarządu zakładu ubezpieczeń lub prokurentów kary pieniężne do wysokości odpowiadającej trzykrotnemu przeciętnemu miesięcznemu wynagrodzeniu z ostatnich 12 miesięcy. W świetle powołanego w decyzji art. 399 § 1 k.s.h. walne zgromadzenie zwołuje zarząd. Zgodnie zaś z art. 400 § 1 k.s.h. akcjonariusz lub akcjonariusze reprezentujący co najmniej jedną dziesiątą kapitału zakładowego mogą żądać zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia, jak również umieszczenia określonych spraw w porządku obrad najbliższego walnego zgromadzenia. Żądanie takie należy złożyć na piśmie do zarządu najpóźniej na miesiąc przed proponowanym terminem walnego zgromadzenia.

Organ nadzoru ustalił, że w dniu [...] sierpnia 2007 r. do P. wpłynęło pismo spółki T., zwanej dalej Sspółką", będącej akcjonariuszem, reprezentującej [...] % kapitału zakładowego, zawierające żądanie zwołania przez zarząd P. nadzwyczajnego walnego zgromadzenia. Jako podstawę prawną żądania wskazano art. 400 k.s.h. oraz § 23 ust. 3 statutu P.

W piśmie spółki określono następujący porządek obrad:

1. Otwarcie Walnego Zgromadzenia.

2. Wybór Przewodniczącego Walnego Zgromadzenia.

3. Stwierdzenie prawidłowości zwołania Walnego Zgromadzenia.

4. Podjęcie uchwały w sprawie zmiany § 10 ust. 1 Statutu P. z obowiązującego brzmienia: "Kapitał zakładowy może być podwyższony w drodze emisji akcji imiennych wydawanych za wkłady pieniężne i niepieniężne" na projektowane: "Kapitał zakładowy może być podwyższony w drodze emisji akcji imiennych wydawanych za wkłady pieniężne".

5. Podjęcie uchwały w sprawie zmiany § 24 ust. 4 Statutu P. z obowiązującego brzmienia: "Walne Zgromadzenie podejmuje uchwały większością 3/4 głosów, o ile Kodeks spółek handlowych nie ustanawia surowszych warunków powzięcia uchwał" na projektowane: "Walne Zgromadzenie podejmuje uchwały bezwzględną większością głosów, jeżeli przepisy Kodeksu spółek handlowych lub statut nie stanowią inaczej".

6. Zmiany w składzie Rady Nadzorczej.

7. Rozpatrzenie i zatwierdzenie Sprawozdania Zarządu z działalności Spółki w 2006r.

8. Rozpatrzenie i zatwierdzenie sprawozdania finansowego Spółki za rok obrotowy 2006.

9. Podjęcie uchwały w sprawie podziału (pokrycia) wyniku finansowego.

10. Przedłożenie Sprawozdania Rady Nadzorczej z działalności w 2006 r.

11. Podjęcie uchwał w sprawie udzielenia/nieudzielenia Członkom Rady Nadzorczej absolutorium z wykonania przez nich obowiązków w 2006 r.

12. Podjęcie uchwał w sprawie udzielenia/nieudzielenia Członkom Zarządu absolutorium z wykonania przez nich obowiązków w 2006 r.

13. Zamknięcie obrad.

W dniu [...] września 2007 r. zarząd P., w składzie W. K. - prezes zarządu, L. G. i P. C. - członkowie zarządu, jednomyślnie podjął uchwałę nr [...] o niecelowości zwołania kolejnego nadzwyczajnego walnego zgromadzenia P. z porządkiem określonym we wniosku spółki. Wprawdzie, jak stwierdzono w uzasadnieniu uchwały, zaproponowany porządek obrad wychodzi naprzeciw wszystkim oczekiwaniom G., jednakże nie jest celowe zwołanie nadzwyczajnego walnego zgromadzenia P. z wyżej podanym porządkiem. Wskazano na możliwość niewybrania po raz kolejny przewodniczącego walnego zgromadzenia. W wykonaniu przywołanej uchwały nr [...] pismem z dnia [...] września 2007 r. zarząd P. powiadomił spółkę o niecelowości zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia. Jednocześnie poinformowano spółkę o możliwości zwrócenia się do sądu rejestrowego, w trybie określonym w art.

401 k.s.h., w celu upoważnienia do zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia P. W myśl § 1 powołanego wyżej artykułu, jeżeli w terminie dwóch tygodni od dnia przedstawienia żądania zarządowi nadzwyczajne walne zgromadzenie nie zostanie zwołane, sąd rejestrowy może, po wezwaniu zarządu do złożenia oświadczenia, upoważnić do zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia akcjonariuszy występujących z tym żądaniem. Sąd wyznacza przewodniczącego tego zgromadzenia.

T. Spółka z o.o. pismem z dnia [...] września 2007 r., działając w trybie art. 401 k.s.h., złożyła do Sądu Rejonowego [...] Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego wniosek o udzielenie jej upoważnienia do zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia P. i takie upoważnienie zostało spółce tej udzielone przez sąd rejestrowy postanowieniem z dnia

[...] października 2007 r.

Komisja Nadzoru Finansowego, w trybie art. 61 § 4 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., zawiadomiła prezesa zarządu P. i T. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu P. Jako podstawę prawną podano przepis art. 212 ust. 1 pkt 1 u.o.d.u. Uzasadniono tym, iż w związku ze złożeniem przez akcjonariusza P. w trybie art. 401 § 1 k.s.h. do Sądu rejestrowego wniosku o udzielenie spółce upoważnienia do zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia akcjonariuszy P., zachodziła uzasadniona wątpliwość, czy zarząd P. nie złamał przepisów prawa, w szczególności art. 399 § 1 k.s.h., jak i § 23 statutu P.

W dniu [...] października 2007 r. do organu nadzoru wpłynęły pisma W. K. i P., w których wniesiono o umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej lub wydania innego orzeczenia skutkującego stwierdzeniem braku przesłanek do nałożenia kary pieniężnej oraz przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu pisma. Podniesiono, że zarząd P. nie jest zobowiązany do zwoływania walnego zgromadzenia na każde żądanie uprawnionego akcjonariusza (reprezentującego przynajmniej [...]% kapitału zakładowego). W sytuacji, gdy sąd rejestrowy może oddalić wniosek akcjonariusza o upoważnienie do zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia, które nie zostało zwołane przez zarząd pomimo żądania akcjonariusza, to także zarząd posiada takie uprawnienia. Oznacza to, iż nie w każdym przypadku niezwołania walnego zgromadzenia przez zarząd spółki dochodzi do naruszenia przepisów prawa. Zarząd nie jest zobowiązany do zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia wówczas, gdy żądanie akcjonariusza stanowi nadużycie prawa lub jest niecelowe, czy nieuzasadnione. Zauważono, że w okresie [...] miesięcy (październik 2006 r. - sierpień 2007 r.) zarząd P. zwołał [...] walnych zgromadzeń, w trakcie których akcjonariusze nie byli w stanie, przy obowiązujących regulacjach statutowych, podjąć nawet uchwały w przedmiocie wyboru przewodniczącego walnego zgromadzenia. Zarząd P. nie dysponował żadnymi informacjami o prowadzeniu jakichkolwiek rozmów przez akcjonariuszy w przedmiocie porozumienia się w kwestii wyboru przewodniczącego walnego zgromadzenia. Równocześnie przywołano wypowiedzi prezesa C. S.A. (podmiotu pośrednio dysponującego akcjami reprezentującymi ok. [...] % kapitału zakładowego P.) z dnia [...] lipca 2007 r., iż wówczas nie były prowadzone żadne rozmowy pomiędzy akcjonariuszami P., mające na celu zakończenie konfliktu istniejącego w P.

Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] października 2007 r. nałożyła na skarżącego karę pieniężną w kwocie 40.000 zł za odmowę zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 399 § 1 w związku z art. 400 § 1 k.s.h. oraz wbrew obowiązkowi wynikającemu z

§ 23 ust. 3 Statutu P. Według Komisji zarząd nie ma uprawnienia do oceny celowości zwołania walnego zgromadzenia na wniosek akcjonariusza reprezentującego co najmniej jedną dziesiątą kapitału zakładowego. Stąd, odmawiając uwzględnienia wspomnianego wniosku akcjonariusza, naruszono wskazane wyżej przepisy prawa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie w całości decyzji nakładającej karę pieniężną skarżący zakwestionował stanowisko organu, jakoby zarząd nie miał uprawnienia do oceny celowości zwołania walnego zgromadzenia na wniosek akcjonariusza reprezentującego co najmniej jedną dziesiątą kapitału zakładowego. Powołano się również na dobrą wiarę zarządu P., uzasadniającą odmowę zwołania walnego zgromadzenia z uwagi na niemożność wyboru przewodniczącego walnego zgromadzenia, co wielokrotnie wcześniej miało miejsce. Ponadto odmowa zwołania walnego zgromadzenia pozwoliła spółce skorzystać z procedury przewidzianej w art. 400 k.s.h., co w następstwie sądowego upoważnienia spółki do zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia P. doprowadziło do jego odbycia i rozwiązania konfliktu między akcjonariuszami.

Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymała w mocy wcześniejszą swoją decyzję, uznając, iż decyzja ta nie naruszała prawa. Podnoszone przez skarżącego wyjaśnienia, wskazujące na niecelowość zwoływania po raz kolejny nadzwyczajnego walnego zgromadzenia, nie stanowią w ocenie organu podstawy dla niezastosowania się zarządu do przepisu art. 400 § 1 k.s.h. Komisja Nadzoru Finansowego powołała się w tym zakresie na poglądy zawarte w piśmiennictwie. Natomiast intencje jakimi kierował się zarząd P. uzasadniają nałożenie na skarżącego kary pieniężnej ograniczonej do wysokości jednokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia.

W. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] października 2007 r.

Sąd ten wyrokiem z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 958/08, oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej stanowi art. 212 ust. 1 pkt 1 u.o.d.u. Przepis ten przewiduje możliwość nakładania przez organ nadzoru na członków zarządu zakładu ubezpieczeń lub prokurentów kar pieniężnych do wysokości odpowiadającej trzykrotnemu przeciętnemu miesięcznemu wynagrodzeniu tych osób z ostatnich

12 miesięcy w razie niewykonania w wyznaczonym terminie decyzji, o której mowa w art. 209 ust. 2 u.o.d.u. lub w sytuacji wykonywania działalności z naruszeniem przepisów prawa, statutu, zawartych umów ubezpieczenia lub nieudzielenia informacji lub wyjaśnień. Z przepisu tego wynika, że Komisja Nadzoru Finansowego – jako organ nadzoru - rozstrzyga o zastosowaniu kar pieniężnych w ramach uznania administracyjnego. Zakres sądowej kontroli takiej decyzji jest ograniczony, gdyż sąd administracyjny nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Sprawdza jedynie, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc, czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz, czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Zdaniem Sądu I instancji Komisja przeprowadziła postępowanie administracyjne zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie naruszając zasady prawdy obiektywnej, a zaskarżoną decyzję wydała w granicach uznania administracyjnego, co uzasadniało oddalenie skargi.

W ocenie WSA, podzielającego stanowisko Komisji, organ nadzoru zasadnie nałożył na skarżącego (wówczas członka zarządu P.) karę pieniężną. Było to skutkiem odmowy zwołania przez zarząd nadzwyczajnego walnego zgromadzenia wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 399 § 1 w zw. z art. 400 § 1 k.s.h., jak i § 23 ust. 3 Statutu P., którego brzmienie powiela powołane regulacje k.s.h. Na podstawie art. 399 § 1 k.s.h. obowiązkiem zarządu było zwołanie nadzwyczajnego walnego zgromadzenia zgodnie z wnioskiem spółki z dnia [...] sierpnia 2007 r., bez względu na okoliczności dotyczące konfliktu akcjonariuszy P., jak i wszczętego dnia [...] sierpnia 2007 r. przez organ nadzoru postępowania administracyjnego w przedmiocie ustanowienia zarządu komisarycznego w P. W świetle art. 399 § 1 k.s.h., odczytywanego łącznie z art. 400 § 1 k.s.h., zarząd nie był uprawniony do jakiejkolwiek oceny zasadności żądania spółki w przedmiocie zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia P. Uregulowania art. 399 k.s.h. oraz 400 k.s.h. nie stoją w sprzeczności z rozwiązaniem przyjętym w art. 401 k.s.h. Przepis art. 401 k.s.h. daje możliwość swobodnej oceny okoliczności uzasadniających ewentualne zwołanie walnego zgromadzenia, ale jedynie sądowi, który w razie wystąpienia przesłanek z art. 400 k.s.h., przed wydaniem postanowienia wzywa zarząd, aby złożył wyjaśnienie. Natomiast motywy, którymi kierował się zarząd odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącego, mogły być wzięte przez organ pod uwagę co najwyżej przy ustaleniu wysokości kary, a nie jako podstawa uwolnienia się od zarzutu naruszenia powołanych przepisów Kodeksu spółek handlowych oraz postanowienia § 23 ust. 3 statutu P.

Sąd I instancji nie podzielił również poglądu skarżącego, jakoby z art. 398 k.s.h. wynikało prawo zarządu do oceny celowości zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia. Stosownie do tego przepisu nadzwyczajne walne zgromadzenie zwołuje się w przypadkach określonych w niniejszym dziale lub w statucie, a także gdy organy lub osoby uprawnione do zwoływania walnych zgromadzeń uznają to za wskazane. Przepis ten nakłada bowiem obowiązek zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia w przypadkach określonych w niniejszym dziale lub w statucie, co w rozpoznawanej sprawie należy odnieść do prawa spółki wynikającego z art. 400 § 1 k.s.h. czytanego łącznie z art. 399 § 1 k.s.h. oraz § 23 ust. 3 Statutu P., którego brzmienie powiela powołane regulacje k.s.h.

Zdaniem WSA skarżący nie wykazał, aby żądanie ww. akcjonariusza nie czyniło zadość wymaganiom formalnym zawartym w art. 400 k.s.h., co ewentualnie mogłoby skutkować odmową zwołania walnego zgromadzenia. Taka sytuacja nie miała miejsca. Wniosek spółki odpowiadał wymogom formalnym, gdyż na dzień złożenia wniosku dysponowała ona akcjami P. reprezentującymi [...] % kapitału zakładowego. We wniosku wskazano, jakie sprawy powinny być umieszczone w porządku walnego zgromadzenia oraz zaproponowano termin jego odbycia. Sąd I instancji przyjął za prawidłowe stanowisko organu o naruszeniu przez skarżącego i pozostałych dwóch członków zarządu art. 399 § 1 w zw. z art. 400 § 1 k.s.h., a także § 23 ust. 3 statutu P. w wyniku podjęcia w dniu [...] września 2007 r. uchwały nr [...] o niecelowości zwołania walnego zgromadzenia. Sąd I instancji stanął na stanowisku, iż nie do podważenia jest argumentacja Komisji Nadzoru Finansowego, że w interesie ubezpieczonych leży przestrzeganie przez zarząd zakładu ubezpieczeń przepisów prawa, a interes ubezpieczonych jest chroniony wówczas, gdy organy zakładu ubezpieczeń działają zgodnie z przepisami prawa. W niniejszej sprawie wniosek spółki po raz pierwszy zawierał propozycję, aby zmianę statutu głosować przed punktami dotyczącymi sprawozdania finansowego oraz absolutorium. Powyższa propozycja stwarzała możliwość zawarcia kompromisu i przywrócenia możności działania organów w P., co skutkowałoby bezprzedmiotowością toczącego się postępowania w przedmiocie wprowadzenia zarządu komisarycznego. Skarżący nie podważył przedstawionej oceny organu. Sąd nie znalazł podstaw, aby zanegować pogląd organu, iż wobec istniejącego konfliktu akcjonariuszy działanie zarządu prowadziło do utrzymywania się stanu niepewności wokół P., który pogłębiało niezatwierdzenie sprawozdania finansowego za rok 2006 i nieudzielanie absolutorium organom P.

Zdaniem WSA organ nie naruszył także przysługujących skarżącemu gwarancji procesowych, gdyż zapewniono mu czynny udział w postępowaniu, pouczono o możliwości składania wniosków dowodowych, a także o prawie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jak również udzielono terminu do zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji. Ponadto, w jego ocenie, organ odniósł się w decyzji do wszystkich twierdzeń i zarzutów skarżącego podniesionych w toku postępowania. Natomiast odmienne od skarżącego stanowisko organu w zakresie wykładni przepisów Kodeksu spółek handlowych (w szczególności art. 399 § 1, 400, 401 § 1) nie może być poczytywane za naruszenie gwarancji procesowych strony.

Sąd Wojewódzki wskazał, że dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków, nie budzi wątpliwości, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2). Przyjął, że odpowiedzialność skarżącego ma charakter obiektywny, niezależny od stopnia zawinienia. Z tych względów organ nie mógł uwzględnić "stopnia zawinienia członków zarządu" czego domagał się skarżący. Nadto "stopień zawinienia" prawidłowo został oceniony przez organ przy ustaleniu wysokości nałożonej kary, a więc w aspekcie motywów jakimi kierował się skarżący przy podejmowaniu uchwały nr [...]. Komisja Nadzoru Finansowego rozpatrzyła całość materiału dowodowego oraz wyważyła interes społeczny z interesem indywidualnym, dając temu wyraz w motywach zaskarżonej decyzji. Organ ocenił także stopień zagrożenia interesu ubezpieczonych, gdyż wziął pod uwagę fakt, iż niezwołanie walnego zgromadzenia spowodowało utrzymanie stanu niepewności wokół P., który był związany z konfliktem pomiędzy jego akcjonariuszami. Nakładając karę organ również wziął pod uwagę, zarówno interes społeczny, jak i interes członków zarządu. Przy wymiarze kary organ dał prymat jej funkcji prewencyjnej, polegającej na zapobieżeniu powstawaniu w przyszłości analogicznych naruszeń prawa, co ma szczególne znaczenie w przypadku zakładu ubezpieczeń, jako instytucji zaufania publicznego. Sąd ocenił argumentację organu jako spójną i logiczną. Stanowisko skarżącego nie mogło podważać podstawowych zasad, że zarząd towarzystwa ubezpieczeń powinien dbać o przejrzystość i efektywność systemu zarządzania spółką oraz prowadzić jej sprawy zgodnie z przepisami prawa i dobrą praktyką. Powinien więc wnikliwie analizować podejmowane działania i decyzje w sprawach spółki, zaś członkowie zarządu swoje obowiązki winni wypełniać z najwyższą starannością, z wykorzystaniem posiadanej wiedzy oraz doświadczenia zawodowego.

Argumenty skarżącego, który zarzucając nadmierną surowość nałożonej kary, odwoływał się do wysokości kar nakładanych przez Komisję Nadzoru Finansowego za naruszenie przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, nie mogły być uwzględnione. Sąd, nie jest uprawniony do oceny decyzji wydanych w innych postępowaniach, aniżeli to będące przedmiotem kontroli, zwłaszcza, że adresatem wskazywanych decyzji nie jest skarżący a materia spraw nie jest tożsama.

Od powyższego wyroku W. K. wniósł skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 399 § 1 w zw. z art. 400 § 1 k.s.h. oraz § 23 ust. 3 statutu P. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż zarząd krajowego zakładu ubezpieczeń wykonującego działalność ubezpieczeniową w formie spółki akcyjnej jest bezwzględnie związany żądaniem akcjonariusza lub akcjonariuszy reprezentujących co najmniej jedną dziesiątą kapitału zakładowego zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia, bez względu na okoliczności.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi również zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 Iit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1 u.o.d.u. poprzez błędne niezastosowanie, a także art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi pomimo przesłanki do jej uwzględnienia, tj. przesłanki naruszenia przy wydaniu decyzji przez Komisję Nadzoru Finansowego art. 212 ust. 1 pkt 1 u.o.d.u., polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 212 ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w związku z błędnym ustaleniem faktycznym, iż P. wykonuje działalność z naruszeniem przepisów prawa lub statutu,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.), poprzez błędne niezastosowanie, a także art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi pomimo przesłanki do jej uwzględnienia, tj. przesłanki błędnego ustalenia faktycznego w decyzji Komisji Nadzoru Finansowego, że P. wykonuje działalność z naruszeniem przepisów prawa lub statutu,

3. art. 133 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dokładnego zapoznania się z całością akt sprawy, w szczególności całkowite pominięcie treści wniosku skarżącego z dnia

[...] października 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy,

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na całkowitym braku wyjaśnienia, z jakich przyczyn nie uwzględnił treści wniosku skarżącego z dnia [...] października 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy (pkt II uzasadnienia tego wniosku), uwzględnił zaś w powyższym zakresie stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] października 2007 r.,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1 u.o.d.u., poprzez błędne niezastosowanie, a także art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi pomimo przesłanki do jej uwzględnienia, tj. przesłanki naruszenia przy wydaniu decyzji przez Komisję Nadzoru Finansowego art. 212 ust. 1 pkt 1 u.o.d.u., polegającego na nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości nieadekwatnej do okoliczności sprawy (przekroczenia granic uznania administracyjnego),

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art.

80 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, poprzez błędne niezastosowanie, a także art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi pomimo przesłanki do jej uwzględnienia, tj. przesłanki przekroczenia przez Komisję Nadzoru Finansowego przy wydaniu decyzji granic uznania administracyjnego i nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości nieadekwatnej do okoliczności sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, skarżący alternatywnie wniósł, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.

Wyrokiem z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt II GSK 53/09 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone orzeczenie, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

W przedmiocie wykładni art. 399 § 1 i 400 § 1 k.s.h. podzielił stanowisko Sądu I instancji, a tym samym Komisji. Stwierdził, iż art. 399 § 1 w związku z art. 400 § 1 k.s.h. nakłada na zarząd obowiązek zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia, jak również umieszczenia określonych spraw w porządku obrad najbliższego walnego zgromadzenia, na żądanie akcjonariusza reprezentującego co najmniej jedną dziesiątą kapitału zakładowego spółki, bez względu na okoliczności związane z konfliktem akcjonariuszy. W kwestii ciążącego na zarządzie obowiązku zwołania walnego zgromadzenia powyższe przepisy nie pozostawiają zarządowi w tej mierze swobody, a w szczególności nie wymieniają przesłanek, które mogły by usprawiedliwiać niewywiązanie się przez zarząd z obowiązku uwzględnienia żądania akcjonariusza. Okoliczności, na które wskazywał zarząd P., odmawiając uwzględnienia wniosku spółki w przedmiocie zwołania walnego zgromadzenia, władny był ocenić wyłącznie sąd rejestrowy, stosownie do art. 401 § 1 k.s.h., a nie zarząd P.

Dokonując kontroli wyroku pierwszoinstancyjnego pod kątem zarzutu naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym i art. 212 ust. 1 pkt 1 u.o.d.u. podkreślił, że decyzja Komisji Nadzoru Finansowego nakładająca na członków zarządu zakładu ubezpieczeń karę pieniężną na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 1 u.o.d.u., jest decyzją wydawaną według administracyjnego uznania. Zatem zastosowanie normy prawnej jest uzależnione od uznania organu. Jednakże swoboda organu w zakresie administracyjnego uznania, przynajmniej na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego, ograniczona jest tym, że organ stosujący prawo zobowiązany jest w toku postępowania mieć na względzie interes społeczny lub słuszny interes obywateli. Przepisy k.p.a. dotyczące decyzji, m. in. art. 104 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, jak i art. 107 k.p.a., wymieniający elementy decyzji mają zastosowanie zarówno do decyzji związanej, jak i decyzji wydanej w ramach administracyjnego uznania. Jednakże w przypadku decyzji wydanej w ramach administracyjnego uznania wymogi co do jej uzasadnienia są wyższe, aniżeli w decyzji związanej. Zwiększona też jest kontrola sądów wykonywana z punktu widzenia legalności. Tam bowiem, gdzie większe są możliwości naruszenia lub nadużywania prawa, tam również kontrola sądowa musi być dokładniejsza i bardziej rygorystyczna, a uzasadnienie orzeczenia sądowego - jasne i nie budzące wątpliwości co do wyraźnie sprecyzowanych motywów (prawnych i nawet ocenianych w świetle prawa przesłanek pozaprawnych, jeśli tego rodzaju przesłanki legły u podstaw poddanej kontroli decyzji administracyjnej). Przywołał w tym zakresie wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93, LEX nr 10913.

Zatem decyzja wydana w ramach administracyjnego uznania powinna nie tylko spełniać wymóg zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, ale także uwzględniać szeroko rozumiane kryterium racjonalności ingerencji organu w sferę prawną obywatela, czy innego podmiotu prawa z punktu widzenia celów jakie swym działaniem organ zamierza osiągnąć. W odniesieniu do decyzji o charakterze uznaniowym, nakładającej określoną sankcję, należałoby oczekiwać, aby powyższe względy, znajdujące wyraz w uzasadnieniu decyzji, były ukierunkowane na efektywne, ekonomiczne i najmniej uciążliwe dla otoczenia, a w szczególności adresata decyzji, urzeczywistnienie ustawowego zadania organu za pośrednictwem instrumentu prawnego będącego w jego dyspozycji dla osiągnięcia zamierzonego i wymiernego rezultatu działania organu, przy uwzględnieniu interesu społecznego i rozważeniu słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), a także oddziaływania organu na świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Zamieszczenie w takiej decyzji powyższych ustaleń podyktowane jest w pierwszej kolejności potrzebą wyjaśnienia stronie przesłanek jakimi kierował się organ, ingerując w sferę jej praw i obowiązków w sytuacji, gdy przepis prawa nie obliguje do tego organu, lecz uprawnia go. Ponadto winna uwzględniać zasadę obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.). Niezależnie od realizacji powyższych reguł zamieszczenie w decyzji omawianych kwestii jest niezbędne do sądowej kontroli rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że mimo niekwestionowania przez Sąd I instancji uznaniowego charakteru kontrolowanej przez niego decyzji, w konsekwencji stanął na stanowisku, że naruszenie przez zarząd P. przepisów ustrojowych, przewidzianych w Kodeksie spółek handlowych, tj. niewywiązanie się zarządu P. z obowiązku zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia, stosownie do przepisu art. 400 § 1 k.s.h. było wystarczające do nałożenia kary pieniężnej, choć art. 212 ust. 1 pkt 1 u.o.d.u. uprawnia, a nie obliguje organ nadzoru do nałożenia takiej kary. Wywiódł to przede wszystkim ze stanowiska Sądu I instancji podnoszącego, że odpowiedzialność skarżącego jest niezależna od stopnia zawinienia i tym samym organ nadzoru nie mógł uwzględnić stopnia zawinienia członków zarządu, czego domagał się skarżący.

W omawianym zakresie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, mimo że Komisja Nadzoru Finansowego nie odniosła się wystarczająco do działań skarżącego z punktu widzenia zagrożenia interesów ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia. Te zaś interesy są szczególnie mocno chronione przepisami ustawy o działalności ubezpieczeniowej (por. art. 35 ust. 4 pkt 1, art. 87 pkt 3, art. 98 ust. 1 pkt 4, art. 119 ust. 2 pkt 3, art. 180 ust. 1 pkt 2, art. 182 ust. 2, art. 185 pkt 3, art. 186 ust. 2, art. art. 186b ust. 2, art. 187 ust. 7-8, art. 189 ust. 2 i 10, art. 192 ust. 3, art. 202 ust. 2 pkt 1, art. 203 ust. 3 u.o.d.u.).

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również stanowisko skarżącego w kwestii niewyjaśnienia, czy w okolicznościach faktycznych sprawy zachodziła rzeczywiście podstawa do podjęcia wobec W. K. decyzji nakładającej karę pieniężną na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 1 u.o.d.u, a jeżeli już, to dlaczego w wysokości jednokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. Uzasadnienie Komisji w tym zakresie było lakoniczne. Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji naruszyło art. 212 ust. 1 pkt 1 u.o.d.u. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art.

80 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że akceptując uznaniowy charakter decyzji nakładającej karę pieniężną na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 1 u.o.d.u. organ, jak i Sąd I instancji swoje rozważania sprowadzili wyłącznie do elementu wysokości kary pieniężnej, z pominięciem zasadności jej nałożenia. Zatem, w zasadzie Komisja Nadzoru Finansowego, a za nią Sąd I instancji, nie rozważyli, czy w ogóle w sprawie zachodziła podstawa dla wydania decyzji w ramach administracyjnego uznania, jaką jest decyzja nakładająca karę pieniężną, oparta na przepisie art. 212 ust. 1 pkt 1 u.o.d.u. Przeanalizowanie tej właśnie kwestii powinno być dokonane w pierwszej kolejności, przy wszechstronnym uwzględnieniu wyżej wskazanych kryteriów racjonalności ingerencji organu nadzoru w sferę prawną skarżącego, z punktu widzenia celów jakie tym sposobem organ zamierza osiągnąć, w szczególności z uwzględnieniem interesów ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia. Powinno się również uwzględnić kwestię konfliktu wartości wynikającą z naruszenia przez zarząd wspomnianych przepisów Kodeksu spółek handlowych w celu – jak twierdzi skarżący - rozwiązania długotrwałego konfliktu między akcjonariuszami i dalszego prawidłowego funkcjonowania P.

W dalszej kolejności nie została skontrolowana przez Sąd I instancji zaskarżona decyzja z punktu widzenia wysokości kary pieniężnej, pod kątem adekwatności tej sankcji finansowej do stopnia i skutków stwierdzonego naruszenia prawa, który zaakceptował jej wysokość, pomimo braku w tym zakresie wyczerpującego uzasadnienia ze strony organu.

Komisja Nadzoru Finansowego nie wyjaśniła również swego stanowiska, a Sąd I instancji tego nie dostrzegł, dlaczego za nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej przemawiać miałyby względy prewencyjne w sytuacji, gdy w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżący nie pełnił już funkcji w zarządzie P. (prezesa zarządu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga W. K. zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest przy tym według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić wówczas, gdy zostanie spełniona przynajmniej jedna z przesłanek wskazanych w art. 145 ust.

1 p.p.s.a.

Należy przede wszystkim zauważyć, iż na podstawie art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem Sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z 6 października 2009 r., sygn. akt II GSK 53/09. Dodać należy, że związanie dokonaną przez NSA wykładnią ma szeroki zasięg. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Sąd, któremu sprawa została przekazana, może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Może to nastąpić w szczególności wówczas, gdy stan faktyczny danej sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny.

Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że nie uległ zmianie stan faktyczny sprawy. Nie zmienił się także stan prawny, na podstawie którego można byłoby zastosować nowe przepisy do starego stanu faktycznego. Zatem wykładnia prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 października 2009 r., sygn. akt II GSK 53/09 wiąże skład sądzący ponownie rozpoznający sprawę. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na W. K. jako prezesa zarządu P., Sąd obowiązany jest zatem dostosować treść swojego rozstrzygnięcia do oceny prawnej dokonanej przez NSA.

Należy zauważyć, że NSA dokonał wykładni art. 399 § 1 k.s.h. w zw. art. 400 § 1 k.s.h. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania skarżonej decyzji. Przyjął, że na zarządzie ciąży obowiązek zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia oraz umieszczenia określonych spraw w porządku obrad najbliższego walnego zgromadzenia na żądanie akcjonariusza reprezentującego co najmniej jedną dziesiątą kapitału zakładowego spółki, bez względu na okoliczności związane z konfliktem akcjonariuszy. Przepisy nie pozostawiają swobody w tym zakresie zarządowi. Nie może on dokonywać oceny wniosku akcjonariusza z powołaniem się na art. 401 § 1 k.s.h. Przepis ten uprawnia jedynie sąd rejestrowy do oceny wniosku w przedmiocie zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia akcjonariuszy. Sąd przedstawioną interpretacją jest związany.

W świetle powyższego, zarząd P., w tym i W. K., jako prezes zarządu tej Spółki, miał obowiązek realizacji wniosku spółki T. z dnia

[...] sierpnia 2007 r. i zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia P. Zatem uchwała zarządu P. nr [...] z dnia [...] września 2007 r. odmawiająca w rzeczywistości zwołania kolejnego nadzwyczajnego walnego zgromadzenia P. została podjęta z naruszeniem art. 399 § 1 k.s.h. w zw. z art. 400 § 1 k.s.h., jak i § 23 ust. 3 Statutu P., którego treść jest powtórzeniem powołanych przepisów Kodeksu spółek handlowych.

Komisja Nadzoru Finansowego stanęła na stanowisku, że skoro zarząd P.wykonywał działalność z naruszeniem przepisów prawa i statutu, to w myśl art.

212 ust. 1 pkt 1 u.o.d.u. zaistniały przesłanki do nałożenia na członków zarządu, w tym na skarżącego kary pieniężnej. Taki sposób interpretacji powołanego przepisu zaaprobował Sąd I instancji, równocześnie akcentując, że decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej ma charakter uznaniowy. Na okoliczność tę zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny.

Jednakże Sąd ten podkreślił, iż decyzja uznaniowa musi spełniać nie tylko wymóg zgodności z prawem materialnym oraz regułami procesowym zawartymi w k.p.a., ale dodatkowo uwzględniać szeroko rozumiane kryterium racjonalności ingerencji organu w sferę prawną obywatela bądź innego podmiotu z punktu widzenia celów, jakie swoim działaniem organ zamierza osiągnąć. Szczególnie ten ostatni element winien być rozpatrywany w decyzjach uznaniowych nakładających sankcję. Z kolei rola sądu przy badaniu legalności decyzji uznaniowej nie może ograniczyć się tylko do kontroli czy wydał ją właściwy organ, czy ma ona oparcie w przepisach prawa materialnego oraz czy organ nie przekroczył uznania administracyjnego czyli czy decyzja nie ma cech dowolności, a rozstrzygnięcie organ uzasadnił przesłankami dotyczącymi strony. Winna także kontrola sądu obejmować celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny Komisja Nadzoru Finansowego przy wydawaniu decyzji nie odniosła się wystarczająco do działań skarżącego z punktu widzenia zagrożenia interesów ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych czy uprawnionych z umów ubezpieczenia i czy w konsekwencji zachodziła podstawa do wydania decyzji w oparciu o art. 212 ust. 1 pkt 1 u.o.d.u.

Z jednej strony Komisja Nadzoru Finansowego pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. poinformowała P. o wszczęciu postępowania w sprawie ustanowienia nadzoru komisarycznego w spółce na mocy art. 189 ust. 2 u.o.d.u. Przepis ten pozostaje w niezmienionym brzmieniu od chwili uchwalenia i stanowi, że organ nadzoru może ustanowić zarząd komisaryczny w przypadku zaistnienia w zakładzie ubezpieczeń sytuacji niemożności wykonywania przez organy tego zakładu ubezpieczeń powierzonych im zadań, co może w istotny sposób zagrozić interesom ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia, a także gdy organy zakładu ubezpieczeń wykonują powierzone im zadania z rażącym naruszeniem interesów zakładu ubezpieczeń, ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia w szczególności przez doprowadzanie do sytuacji, w której zakład ubezpieczeń nie będzie w stanie wypłacać należnych świadczeń. Następnie na dzień [...] października 2007 r. na wniosek tejże Komisji zostało zwołane nadzwyczajne walne zgromadzenie Spółki o porządku obrad takim, jaki zaproponował T. w piśmie z dnia

[...] sierpnia 2007 r. W ocenie skarżącego zgromadzenie to doszło do skutku jedynie, dlatego że po raz pierwszy funkcję jego przewodniczącego pełnił przedstawiciel Komisji. Mimo tego na zgromadzeniu nie udało się osiągnąć porozumienia między skłóconymi akcjonariuszami, co skutkowało wydaniem w dniu [...] października 2007r. przez Komisję Nadzoru Finansowego natychmiast wykonalnej decyzji o ustanowieniu nadzoru komisarycznego w P. Skarżący podnosił, że zarząd P. wcześniej wielokrotnie występował do organu nadzoru o oddelegowanie na zgromadzenie kandydata z pełnomocnictwem do przewodniczenia, a nie tylko "biernego" uczestnictwa. Apele te pozostawały bez odpowiedzi. Organ nie odniósł się do tego zarzutu, który miał świadczyć, iż zarząd spółki podejmował działania w celu doprowadzenia do prawidłowych stosunków spółce i zapobiegających ustanowieniu nadzoru komisarycznego.

Z drugiej zaś strony w P. w okresie od października 2006 r. do sierpnia 2007 r. zostało zwołanych dziesięć walnych zgromadzeń, na których akcjonariusze nie byli w stanie przy obowiązujących regulacjach statutowych i z uwagi na sprzeczność ich interesów podjąć nawet uchwały w przedmiocie wyboru przewodniczącego walnego zgromadzenia. T. wystąpił o zwołanie kolejnego walnego zgromadzenia w dniu [...] sierpnia 2007 r. czyli w momencie, gdy na dzień [...] sierpnia 2007 r. zostało wcześniej zwołane walne zgromadzenie. Należy przy tym zauważyć, że porządek obrad proponowany przez T. obejmował te same sprawy, co porządek obrad walnego zgromadzenia zaplanowanego na dzień [...] sierpnia 2007 r. W sytuacji, gdyby była zgoda akcjonariuszy na rozwiązanie konfliktu i zapobieżenie ustanowienia zarządu komisarycznego, na mocy art. 404 § 1 i 2 k.s.h. można było w drodze uchwały zmienić kolejność spraw w porządku obrad zgromadzenia wyznaczonego na dzień [...] sierpnia 2007 r. Do takiej sytuacji nie doszło. Zatem należałoby rozważyć zasadność działania zarządu, który odmówił zwołania kolejnego walnego zgromadzenia w drodze uchwały nr [...] z dnia [...] września 2007 r., nie w celu sparaliżowania działalności P., a wręcz odwrotnie – do przeprowadzenia walnego zgromadzenia, dyskusji i głosowania nad merytorycznymi punktami porządku obrad, a w konsekwencji - zlikwidowania przesłanek do ustanowienia zarządu komisarycznego. Do argumentów powyższych, jak i dotyczących dalszych zachowań zarządu, w tym skarżącego organ nie odniósł się. Nie rozważał kwestii, czy w sytuacji konfliktu interesów akcjonariuszy, który mógł doprowadzić (i w rezultacie doprowadził) do ustanowienia nadzoru komisarycznego, podejmowanie przez zarząd działań niezgodnych z przepisami art. 399 i 400 k.s.h. oraz § 23 ust.

3 Statutu miało na celu zapobieżenie ustanowieniu nadzoru komisarycznego i w konsekwencji ochronę interesów ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych czy uprawnionych z umów ubezpieczenia.

Organ nie odniósł się do sytuacji, gdy zarząd P. uchwałą nr [...] odmówił zwołania zgromadzenia, jednocześnie informując T. o możliwości złożenia wniosku do Sądu w przedmiocie zwołania zgromadzenia, a organ o zajętym w tej sprawie stanowisku, a następnie na wniosek T. Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. upoważnił wnioskodawcę do zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia z porządkiem obrad takim, jak w piśmie tej Spółki z dnia [...] sierpnia 2007 r. i wyznaczył przewodniczącego zgromadzenia. T. w dniu [...]października 2007 r. podjęło czynności w celu zwołania walnego zgromadzenia na dzień [...] listopada 2007 r., o czym poinformowało zarząd P. w dniu [...] października 2007 r., a ten z kolei organ, również w tym samym dniu. Mimo tego, nie czekając na wyniki postępowania sądowego i zgody Sądu na zwołanie zgromadzenia, które termin T. niezwłocznie wyznaczył na dzień [...] listopada 2007 r., Komisja Nadzoru Finansowego zażądała, aby na dzień [...] października 2007 r. zwołano walne zgromadzenie akcjonariuszy P., którego przebieg był bezpośrednią przyczyną ustanowienia w dniu [...] października 2007 r. zarządu komisarycznego przez organ.

O ile organ przy podejmowaniu decyzji w dniu [...] października 2007 r. nie mógł znać całego przebiegu opisanych zdarzeń, o tyle w chwili podejmowania kolejnej decyzji w dniu [...] lutego 2008 r., wskutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, dysponował już pełną wiedzą w tym zakresie, zwłaszcza że aktywnie uczestniczył i miał istotny, a na końcowym etapie decydujący wpływ na przebieg zdarzeń. Zgodnie zaś z art. 127 §3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. na organie, przy ponownym rozpatrywaniu wniosku ciążył obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy czyli uwzględnienia zmiany stanu faktycznego po wydaniu wcześniejszej decyzji. Nadto powinien był ocenić wcześniejszą decyzję nie tylko z punktu zgodności z prawem, ale także w kontekście jej celowości i słuszności, dysponując wiedzą, że w P. nie można było efektywnie przeprowadzić walnego zgromadzenia, bez względu na podmiot występujący z wnioskiem o jego zwołanie. Ponadto podobnie, jak w decyzji z dnia [...] października 2007 r. nie ocenił zachowań zarządu, a tym i skarżącego w kontekście konfliktu wartości – bezwzględnego przestrzegania art. 400 § 1 k.s.h. i § 23 ust. 3 Statutu, zapewniających akcjonariuszowi swobodę każdorazowego żądania zwołania walnego zgromadzenia z koniecznością dbałości o interesy ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia w sytuacji długotrwałego konfliktu między akcjonariuszami.

Opisane stanowisko organu naruszało zasady wynikające z art. 6, 7, 8, 77 § 1

i art. 80 k.p.a., na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny.

Dopiero wszechstronne rozważenie przedstawionych wyżej okoliczności pozwoli ocenić zachowanie skarżącego, a w konsekwencji - celowość nałożenia kary pieniężnej w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 1 u.o.d.u.

W dalszej kolejności, po przesądzeniu, iż rzeczywiście zachodziły uzasadnione podstawy dla nałożenia kary pieniężnej z mocy art. 212 ust. 1 pkt 1 u.o.d.u., organ powinien rozstrzygnąć kwestię wysokości kary pod kątem adekwatności tej sankcji do stopnia i skutków stwierdzonego naruszenia prawa, odrzucając cel prewencyjny, z uwagi, iż skarżący z dniem [...] października 2007 r. przestał być prezesem zarządu P. Nadto u.o.d.u. nie określa minimalnego progu kary pieniężnej. Na okoliczności te zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając na uwadze powyższe i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).