Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 470/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 346/19 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2019 r., Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 346/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lutego 2019 r., Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta K. decyzją z [...] grudnia 2018 r., Nr [...] ustalił dla T. S.A. z siedzibą w K. lokalizację inwestycji celu publicznego dla projektowanego przedsięwzięcia - ziemnej linii kablowej SN/nN oraz kontenerowej stacji transformatorowej przy ulicy [...] w K., w ramach przedsięwzięcia mającego na celu wymianę napowietrznej linii kablowej SN "[...]" na linię ziemną SN/nN wraz z wymianą stacji transformatorowych słupowych na stacje kontenerowe.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K.K. zarzucając naruszenie: art. 54 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), naruszenie art. 54 pkt 2d u.p.z.p. oraz naruszenie art. 7, 77, 80, 107 §3 w zw. z art. 76 § 1 K.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wymienioną na wstępie decyzją z [...] lutego 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zajęte w sprawie przez organ I instancji, wskazując, że w decyzji wskazano istotne elementy planowanej inwestycji w postaci: sieci kablowej SN, linii kablowej nN oraz stacji transformatorowej., którą zakwalifikowano jako budowlę. Przeanalizowano gabaryty wnioskowanej stacji oraz możliwość lokalizacji na terenie objętym wnioskiem i stwierdzono że istnieje możliwość jej lokalizacji w odległościach zgodnych z wymogami § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2015r., poz. 1422). Parametry związane z długością, szerokością i wysokością stacji kontenerowej zawarto w decyzji w rozdziale I "Podstawowe dane charakteryzujące inwestycje" pkt. 3. Parametry stacji kontenerowej. Przeanalizowano wpływ wnioskowanej stacji transformatorowej na istniejące zagospodarowanie przestrzenne, wyniki analizy zawarto w rozdziale II "Warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego". Organ II instancji podkreślił, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tak jak decyzja o warunkach zabudowy, powinna określać wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na odpowiedniej mapie, a nie wskazywać w sposób szczegółowy usytuowania planowanego obiektu w terenie. O konkretnym usytuowaniu projektowanego obiektu decyduje dopiero organ architektoniczno-budowlany, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Rozstrzyganie tej kwestii już w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy o warunkach zabudowy byłoby sprzeczne z istotą postępowania i naruszałoby przepis art. 54 u.p.z.p. oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 dalej Pr. bud.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało wreszcie, iż nie doszło do naruszenia chronionego prawem interesu odwołującej się do prawidłowego korzystania z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, dochowaniem tajemnicy handlowej, niezakłóceniem pracy przedsiębiorstwa znajdującego się na działce. W trakcie postępowania dokonano bowiem analizy wymagań jakie powinna spełniać wnioskowana inwestycja w odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich, a wynik analizy zawarto w rozdziale VII - Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła K.K., zarzucając naruszenie art. 54 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak wskazania istotnych elementów rodzaju planowanej inwestycji, w tym typu stacji kontenerowej, jej umiejscowienia, mocy, norm jakim ma odpowiadać, stopienia ochrony obudowy, jej wytrzymałości na mechaniczne narażenia, ochrony środowiska przed skutkami wewnętrznych uszkodzeń, rodzaju fundamentów, ochrony przeciwłukowej i przeciwpożarowej. Wskazane okoliczności powinny być podstawą dla wydania zaskarżonej decyzji; naruszenie art. 54 pkt 2 d u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem chronionego prawem interesu skarżącej do prawidłowego korzystania z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, dochowaniem tajemnicy handlowej oraz niezakłócaniem pracy przedsiębiorstwa znajdującego się na działce ze względu na brak wskazania wnioskodawcy konkretnych ograniczeń w inwestowaniu na wskazanym terenie, związanych z ochroną uzasadnionych interesów osób trzecich; naruszenie art. 7, 77, 80, 107 § 3 w zw. z art. 76 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, iż inwestor dopełnił wszelkich formalności, co spowodowało nadanie dalszego biegu sprawie oraz naruszenie art. 30 § 1, § 3, art. 33 § 2, § 3 K.p.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. poprzez uznanie inwestora za stronę postępowania, podczas gdy pełnomocnik Spółki T. S.A. działał bez należytego umocowania w sprawie, co spowodowało nieważność postępowania.

WSA w Gliwicach po rozpoznaniu skargi stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i skargę oddalił.

Zdaniem Sądu brak było podstaw do zakwestionowania istnienia stosunku pełnomocnictwa i co za tym idzie istnienia umocowania osoby działającej w imieniu inwestora – Spółki T. S.A. z siedzibą w K. do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego., albowiem w tej dacie upoważnionym do działania w imieniu Spółki T. S.A. był prokurent, podpisany pod pełnomocnictwem, ujawniony w załączonym wypisie z KRS, pochodzącym z 31 sierpnia 2018 r.

Odnośnie pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji wyjaśnił, iż Przepis art. 54 pkt 1 u.p.z.p. nie wymaga szczegółowego wskazania takich elementów (danych) planowanej inwestycji jak typ stacji kontenerowej, jej umiejscowienie, moc, normy jakim ma odpowiadać, stopień ochrony obudowy, jej wytrzymałość na mechaniczne narażenia, ochrona środowiska przed skutkami wewnętrznych uszkodzeń, rodzaj fundamentów, ochrona przeciwłukowa i przeciwpożarowa. We wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego należy podać jedynie "rodzaj inwestycji". Użycie przez ustawodawcę takiego określenia, a nie np. "parametry inwestycji" czy "charakterystyczne parametry", prowadzi do wniosku o potrzebie jedynie rodzajowego, a więc ogólnego określenia inwestycji. WSA w Gliwicach wskazał także, iż zaskarżona decyzja, poza określeniem rodzaju inwestycji, wskazuje także "linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1", a więc nie "umiejscawia" jej konkretnie, ale zakreśla granice umiejscowienia. Konkretne umiejscowienie wynikać będzie z projektu budowlanego (projektu zagospodarowania). Powyższe zdaniem Sądu pozwoliło uznać za niezasadny zarzut nieprecyzyjnego umiejscowienia inwestycji w wydanej decyzji, co miało pozwalać inwestorowi na dowolne działanie w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K.K., zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię:

a) art. 54 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 55 u.p.z.p., art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nietrafne przejęcie, że przepis określa jedynie wymóg wskazania ogólnikowych cech inwestycji, a do rodzaju inwestycji nie wliczają się elementy jej integralnej specyfikacji takie jak typ stacji kontenerowej, jej umiejscowienie, moc, normy jakim ma odpowiadać, stopień ochrony obudowy, jej wytrzymałość na mechaniczne narażenia, ochrona środowiska przed skutkami wewnętrznych uszkodzeń, rodzaj fundamentów, ochrona przeciwłukowa i przeciwpożarowa;

b) art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez niewłaściwe uznanie, że przepis nie określa na obecnym etapie konieczności choćby wstępnej analizy wymagań ochrony osób trzecich, a rozważanie tych kwestii wedle Sądu byłoby nieuprawnione i przedwczesne;

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy:

a) w postaci art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1360 ze zm., dalej "P.p.s.a.) w zw. z art. 30 § 1, § 3, art. 33 § 2, § 3 K.p.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a., art. 156 § 1 ust. 4 P.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dostrzegł naruszenia art. 30 § 1, § 3, art. 33 § 2, § 3 K.p.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a., art. 156 § 1 ust. 4 P.p.s.a. i nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że decyzja została nie będącą stroną w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie wniosła nadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 1 P.p.s.a., a żadna z pozostałych stron postępowania się temu nie sprzeciwiła, w związku z czym przedmiotowa skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzecznicza, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz z dnia 26 marca 2010 r., sygn. II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Wobec powyższego rozpoznania w pierwszej kolejności wymagał najdalej idący zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr II lit. a dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 30 § 1, § 3, art. 33 § 2, § 3 K.p.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a., art. 156 § 1 ust. 4 P.p.s.a.

Odnosząc się do tegoż zarzutu stwierdzić należy, iż nie zasługiwał on na uwzględnienie, albowiem w sprawie nie zachodziły przesłanki dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, co oznacza, iż brak było przesłanek dla orzekania przez Sąd I instancji na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 2 stanowiącego, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Odniesienie się do tego zarzutu jest przy tym o tyle utrudnione, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał w niej na odpowiedni przepis art. 156 ustanawiający przesłankę stwierdzenia nieważności, która w jego ocenie w sprawie zachodziła, a jednocześnie jako wzorzec kontroli kasacyjnej dwukrotnie w zarzucie i raz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał art. 156 § 1 ust. 4 P.p.s.a., który to artykuł takiej jednostki redakcyjnej w ogóle nie zawiera i dotyczy zupełnie innych zagadnień, to jest sprostowania przez sąd administracyjny w wyroku niedokładności, błędów pisarskich albo rachunkowych lub innych oczywistych omyłek. Rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej wyznaczanymi przez wskazane jako naruszone przepisy nie jest zaś uzupełnianie skargi i domyślanie się jakie przepisy autor skargi kasacyjnej mógł mieć na myśli, względnie zastępowanie go i poszukiwanie przepisów, które odpowiadałyby przedstawianej przez niego argumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy też stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie może domniemywać intencji strony albo wyręczać autora skargi kasacyjnej w prawidłowym stawianiu zarzutów, czy też poszukiwać za nią (albo wręcz wskazywać) naruszeń prawa, których mógł dopuścić się (dopuścił się) sąd pierwszej instancji, a które nie zostały zarzucone w skardze kasacyjnej od wyroku, z którym strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14, dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Już tylko powyższa okoliczność przesądzała o bezzasadności omawianego zarzutu kasacyjnego wiążącego naruszenia wskazanych w nim przepisów K.p.a. wyłącznie z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i sprowadzającego się do zarzucenia temuż Sądowi braku stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji.

Niezależnie od powyższego i niejako na marginesie powyższych rozważań o charakterze zasadniczym zauważyć należy, iż oczywista nietrafność tego zarzutu skargi kasacyjnej wynika także z faktu, iż opiera się on na utożsamieniu ewentualnych uchybień co do prawidłowości reprezentacji strony postępowania administracyjnego ze skierowaniem decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie.

Tego rodzaju rozumowanie jest zaś błędne, albowiem reprezentowanie strony w postępowaniu przez pełnomocnika ustanowionego wadliwie (z naruszeniem odpowiednich przepisów K.p.a.), oceniane być może jedynie w kontekście pozbawienia tejże strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, a więc zaistnienia przesłanki wznowieniowej o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie przesłanki stwierdzenia nieważności polegającej na skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Stroną postępowania jest bowiem podmiot określony w art. 28 K.p.a., to jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Posiadanie przymiotu strony ma charakter obiektywny i jest niezależne od uznania, czy też jakichkolwiek innych działań organu. Co za tym idzie przymiotu tego nie pozbawia danego podmiotu okoliczność, iż w postępowaniu reprezentował go niewłaściwie ustanowiony pełnomocnik.

Powyższe jest szczególnie wyraźnie widoczne na gruncie kontrolowanej sprawy, gdzie przedmiotem rozstrzygnięcia było ustalenie dla T. S.A. z siedzibą w K. lokalizacji inwestycji celu publicznego dla projektowanego przedsięwzięcia - ziemnej linii kablowej SN/nN oraz kontenerowej stacji transformatorowej przy ulicy [...] w K., w ramach przedsięwzięcia mającego na celu wymianę napowietrznej linii kablowej SN "[...]" na linię ziemną SN/nN wraz z wymianą stacji transformatorowych słupowych na stacje kontenerowe.

Z treści tegoż rozstrzygnięcia w sposób jednoznaczny wynika, iż dotyczyło ono praw i obowiązków T. S.A. z siedzibą w K. i w związku z tym zostało skierowane do tego podmiotu jako strony postępowania, a na ocenę tą nie ma jakiegokolwiek wpływu badanie prawidłowości ustanowienia pełnomocnika T. S.A. z siedzibą w K., który między innymi złożył wniosek o wydanie tej decyzji.

Zauważyć trzeba, iż otwartą pozostaje ocena czy w takiej sytuacji procesowej jak podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie potencjalnie nie doszło do wydania decyzji lokalizacyjnej bez skutecznego wniosku inwestora i jakie są prawne następstwa tego rodzaju sytuacji, jednakże wobec braku odpowiednich zarzutów skargi kasacyjnej zagadnienie to nie mogło być w ogóle badane przez orzekający w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie skargą kasacyjną oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13).

Odnosząc się do wskazania w zarzucie nr II lit. a jako naruszonych art. 30 § 1, § 3, art. 33 § 2, § 3 K.p.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. zauważyć należy, iż jak wykazano już powyżej, nawet naruszenie tych przepisów procesowych nie mogło prowadzić do skutku w postaci skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, zaś w skardze kasacyjnej nie wykazano jakiegokolwiek innego wpływu tych naruszeń na wynik sprawy.

Powyższe zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku szczegółowego odnoszenia się do zarzutu naruszenia tych przepisów, albowiem zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek wykazania powyższego wpływu obciąża zaś skarżącego kasacyjnie, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się i uzupełniać w tym zakresie argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. I FSK 51/14, z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11). Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym i z tego właśnie powodu prawodawca wprowadził wymóg sporządzania jej przez profesjonalistę. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest zatem sporządzenie jej w sposób zgodny z regułami ją normującymi, a w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia, czego odnośnie wskazanych wyżej zarzutów procesowych zabrakło.

Nie zasługiwały także na uwzględnienie zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do oznaczonego nr I lit. a zarzutu naruszenia art. 54 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 55, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zupełnie niezrozumiałym jest wskazanie w tym zarzucie jako wzorca kontroli art. 64 ust. 1 u.p.z.p.. Przepis ten dotyczy bowiem odpowiedniego stosowania do decyzji o warunkach zabudowy regulacji dotyczących decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, co oznacza, że nie znajdzie on jakiegokolwiek zastosowania w kontrolowanej sprawie dotyczącej przecież ostatniej z wyżej wskazanych decyzji, do której przepisy art. 54 pkt 1 u.p.z.p. i art. 55 u.p.z.p. stosuje się wprost.

Zgodnie z pozostałymi wskazanymi jakom wzorce kontroli kasacyjnej przepisami decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa rodzaj inwestycji (art. 54 pkt 1 u.p.z.p.) oraz wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 u.p.z.p.).

Z żadnej z wskazanych wyżej regulacji nie sposób wyprowadzić postulowanego przez kasatora wymogu by decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ziemnej linii kablowej SN/nN oraz kontenerowej stacji transformatorowej musiała obejmować tak szczegółowe rozstrzygnięcia jak typ stacji kontenerowej, jej umiejscowienie, moc, normy jakim ma odpowiadać, stopień ochrony obudowy, jej wytrzymałość na mechaniczne narażenia, ochrona środowiska przed skutkami wewnętrznych uszkodzeń, rodzaj fundamentów, ochrona przeciwłukowa i przeciwpożarowa.

Wskazać bowiem należy, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest podobnie jak decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jedynie jednym z etapów szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego prowadzącego do wzniesienia danego obiektu, co oznacza, iż w zakresie swoich rozstrzygnięć nie może ona wkraczać w kompetencje organów rozstrzygających chociażby o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Co za tym idzie decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tak jak decyzja o warunkach zabudowy, powinna określać jedynie rodzaj inwestycji.

Organ jest zatem obowiązany sprecyzować, jakiej kategorii obiekt stanowi przedmiot decyzji, czy jest to np. budowa budynku mieszkalnego (jednorodzinnego, wielomieszkaniowego), obiektu przemysłowego, inwestycji liniowej, inwestycji z zakresu łączności publicznej, inwestycja infrastrukturalna itp.

Jednocześnie biorąc pod uwagę szereg ułatwień dla inwestora jakimi charakteryzuje się uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego względem decyzji ustalającej warunki zabudowy, w tym chociażby okoliczność, iż nie stosuje się do niej określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 zasady dobrego sąsiedztwa oraz nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 56 u.p.z.p.), zasadnym jawi się przyjęcie, iż określenie rodzaju inwestycji musi obejmować na tyle dokładne wskazanie cech inwestycji, aby pozwoliło ono nie tylko na określenie przeznaczenia inwestycji, lecz także na precyzyjne zakwalifikowanie jej do kategorii inwestycji celu publicznego.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała innych niż art. 54 pkt 1 u.p.z.p. i art. 55 u.p.z.p. regulacji, z których wyprowadza dla inwestycji w postaci ziemnej linii kablowej SN/nN oraz kontenerowej stacji transformatorowej wymóg szczegółowego określania parametrów technicznych planowanej stacji transformatorowej już na etapie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a jedynie odwołuje się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego lokalizowania innego rodzaju inwestycji, to jest stacji bazowych telefonii komórkowej.

Wskazanie na istniejące w ocenie skarżącej kasacyjnie podobieństwo pomiędzy tymi inwestycjami jest zaś niewystarczające, dla ustalenia, iż wymogi odnoszone w orzecznictwie do lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej winny być, wprost i bez powołania się na odpowiednie przepisy, stosowane do decyzji o lokalizacji stacji transformatorowej stanowiącej element ziemnej linii kablowej SN/nN.

Powyższe jest tym bardziej widoczne, iż także w przywoływanym przez stronę skarżącą kasacyjnie jako główny element jej argumentacji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2019 r., sygn. II OSK 2157/17 nie wskazano w oparciu o jakie przepisy orzekający w tej sprawie Sąd wyprowadził pogląd, iż w sprawie w decyzji dokonującej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wystarczające określenie samego rodzaju inwestycji, lecz konieczne jest także precyzyjne wskazanie: z ilu anten może składać się planowana wieża telekomunikacyjna, jakiego typu i mocy anteny mogą być montowane na wieży – ze wskazaniem konkretnej charakterystyki anteny, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwościach i równoważnej mocy promieniowana izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny i wreszcie w jaki sposób anteny powinny być skierowane.

Podsumowując tą część rozważań stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie wymóg szczegółowego ustalenia w decyzji lokalizacyjnej dotyczącej przedmiotowej linii kablowej i stacji transformatorowej specyfikacji technicznej tejże stacji w tym typu stacji kontenerowej, jej umiejscowienia, mocy, norm jakim ma odpowiadać, stopnia ochrony obudowy, jej wytrzymałości na mechaniczne narażenia, ochrony środowiska przed skutkami wewnętrznych uszkodzeń, rodzaj fundamentów, ochrony przeciwłukowej i przeciwpożarowej mógłby być uzasadniony tylko w sytuacji, gdyby od tego rodzaju ustaleń zależała treść rozstrzygnięcia (w tym kwalifikacja inwestycji jako inwestycji celu publicznego), albo zakres niezbędnego postępowania (czyli chociażby istnienie bądź brak obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), jednakże w skardze kasacyjnej nie wskazano na jakiekolwiek regulacje prawne dotyczące tych zagadnień, co wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami tejże skargi uniemożliwiało mu przeprowadzenie kontroli zaskarżonego orzeczenia w tym zakresie.

Odnosząc się w tym miejscu do zasygnalizowanego powyżej zagadnienia ewentualnej konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zauważyć należy, iż choć decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie została wymieniona w art. 72 ust. 1 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, niewątpliwie należy ją ocenić jako decyzję wymagającą wcześniejszego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (o ile przepisy szczególne wskazują na taką konieczność). Powyższe wynika ze zbliżonego charakteru decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz z wykładni systemowej i celowościowej ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...). Brak bowiem jakiejkolwiek racjonalnej przesłanki dla przyjęcia założenia, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje w określonych w ustawie przypadkach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jednocześnie z wymogu tego miałoby być co do zasady zwolnione uzyskiwanie wszelkich decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, rodzących przecież tego samego rodzaju skutki prawne jak decyzje o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2015 r., sygn. II OSK 96/14, dostępny w CBOSA).

Jak się wydaje właśnie potrzeba zweryfikowania spełnienia przez planowaną inwestycję telekomunikacyjną tego rodzaju wymogów wynikających z ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stała za przyjęciem, że w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wystarczające określenie samego rodzaju inwestycji, lecz konieczne jest także precyzyjne wskazanie: z ilu anten może składać się planowana wieża telekomunikacyjna, jakiego typu i mocy anteny mogą być montowane na wieży – ze wskazaniem konkretnej charakterystyki anteny, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwościach i równoważnej mocy promieniowana izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny i wreszcie w jaki sposób anteny powinny być skierowane.

Powyższe rozważania mają jednakże w realiach kontrolowanej sprawy, gdzie nie zgłoszono jakiegokolwiek zarzutu kasacyjnego związanego z ewentualną potrzebą uzyskania dla przedmiotowej inwestycji przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego także decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, względnie z oceną, czy też brakiem oceny czy planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, charakter jedynie teoretyczny i nie mają wpływu na wynik przeprowadzanej kontroli kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej kasacyjnie w zakresie braku wskazania w decyzji umiejscowienia inwestycji na działce nią objętej wskazać nadto należy, iż choć kwestia dokładnego ustalenia lokalizacji inwestycji objętej decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest o tyle istotna, że zgodne z art. 55 jej postanowienia wiążą nie tylko organ, który ją wydał, ale także organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a projekt budowlany musi być zgodny w postanowieniami tej decyzji (art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.), to jednak wbrew twierdzeniom kasatora nie oznacza to konieczności dokładnego wskazywania miejsca posadowienia inwestycji na gruncie. W treści rozstrzygnięcia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy wymagane jest dokładne określenie jedynie położenia terenu nią objętego, a nie precyzyjnego położenia inwestycji na tym terenie.

Z art. 54 u.p.z.p. wynika bowiem, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tak jak decyzja o warunkach zabudowy, powinna określać wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na odpowiedniej mapie, a nie określać w sposób szczegółowy usytuowanie planowanego obiektu w terenie. Rozstrzygnięcie o konkretnym usytuowaniu projektowanego obiektu może podjąć dopiero organ architektoniczno-budowlany, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy o warunkach zabudowy byłoby sprzeczne z istotą postępowania i naruszałoby przepis art. 54 u.p.z.p. oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany teza 4 do art. 53, dost. w Lex).

Podsumowując jedynie błędne określenie położenia terenu inwestycji stanowić będzie naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 54 pkt 1 u.p.z.p. polegające na niewłaściwym określeniu rodzaju inwestycji. Nie będzie zaś stanowił naruszenia prawa tego rodzaju brak konkretnego wskazania w rozstrzygnięciu decyzji miejsca lokalizacji inwestycji na terenie decyzją tą objętym. Wręcz rozstrzygnięcie w tym zakresie przez organ w sposób sugerowany przez stronę kasacyjną stanowiłoby naruszenie wyżej wskazanych przepisów.

Jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy nie miały także zgłoszone odnośnie tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty co od braku kontynuacji przez przedmiotową inwestycję funkcji i parametrów zabudowy występujących w terenie, albowiem jak wskazywano już wyżej w przypadku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania – odmiennie niż w przypadku ustalania warunków zabudowy - zasada dobrego sąsiedztwa przewidująca wymóg spełnienia przez planowaną zabudowę warunku, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Odnosząc się do argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej zauważyć nadto trzeba, iż żaden z wskazywanych jako wzorce kontroli przepisów nie uzależnia dopuszczalności wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego od zbadania, czy przedmiotowa inwestycja celu publicznego nie uniemożliwi, bądź nie utrudni w przyszłości powstania nowych budynków na nieruchomości nią objętej.

Nie zasługiwał wreszcie na uwzględnienie zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr I lit. b, a dotyczący naruszenia art. 54 pkt 2 d u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez niewłaściwe uznanie, że przepis nie określa na obecnym etapie konieczności choćby wstępnej analizy wymagań ochrony osób trzecich, a rozważanie tych kwestii wedle Sądu byłoby nieuprawnione i przedwczesne.

Wskazać bowiem należy, iż tego inkryminowanego poglądu prawnego nie przedstawiono w ogóle w zaskarżonym wyroku ograniczając się jedynie do sformułowania w przedostatnim zdaniu uzasadnienia stanowiska iż cyt. "Przytoczone argumenty odnoszą się także do drugiego z zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, a więc art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p."

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż powyższego nie wynika w sposób jednoznaczny i pewny jakie wcześniej przedstawiane argumenty Sąd I instancji odnosi do zgłoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p.

Taki sposób skonstruowania uzasadnienia Sądu I instancji budzi wątpliwości co do spełnienia przez nie wymogów wynikających z art. 141 § 4 P.p.s.a. jednakże kwestia ta nie może być zbadana przez Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku zgłoszenia w skardze kasacyjnej odpowiedniego zarzutu.

Niezależnie od powyższego stwierdzić jednakże należy, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2018 r. zawiera w swojej rozstrzygnięciu także postanowienia odnoszące się do wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (pkt VII rozstrzygnięcia decyzji). W wymaganiach tych wskazano, iż inwestycja winna być projektowana w sposób, który zapewnia między innymi osobom trzecim dostęp do drogi publicznej, możliwość korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, nie pozbawiać dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także zapewnić ochronę przed zanieczyszczeniami powietrza wody lub gleby.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Inwestor przed rozpoczęciem budowy musi uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i ocenia, czy w świetle prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, w tym przepisów techniczno-budowlanych, możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji – także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich.

Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Organ wydający taką decyzję nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania oraz jego zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie postanowienia dotyczące ochrony interesów osób trzecich zawarte w przedmiotowej decyzji o lokalizacji celu publicznego odpowiadają wskazanym wyżej wymogom albowiem wskazują uwzględnienie jakich interesów osób trzecich winien zweryfikować organ orzekający w przyszłości w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Powyższe oznacza, iż decyzja ta nie narusza art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., a wyrok Sądu I instancji, mimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia odpowiada prawu.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego kasacyjnie stwierdzić należy, iż podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie oddziaływania planowanej inwestycji na wykonywanie prawa własności wobec nieruchomości na której inwestycja ta ma być zlokalizowana, w tym utrudnienia w dalszym jej zabudowywaniu przez skarżącą kasacyjnie oraz utrudnienia w prowadzeniu na niej działalności gospodarczej w związku z koniecznością zapewnienia przedsiębiorstwu energetycznemu dostępu do nieruchomości skarżącej w związku z montażem i eksploatacją, w tym usuwaniem awarii i konserwacją planowanych urządzeń przesyłowych nie wskazują, by doszło w tym zakresie do nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżącej.

Zauważyć bowiem trzeba, iż tak w skardze kasacyjnej, jak i wcześniejszych pismach procesowych ograniczono się w tym zakresie do gołosłownego powołania się na tajemnicę handlową przedsiębiorstwa skarżącej kasacyjnie, bez nawet próby wykazania, że ze względu na charakter czy przedmiot prowadzonej działalności gospodarczej montaż, konserwacja, czy też naprawy ziemnej linii kablowej SN/nN oraz kontenerowej stacji transformatorowej skutkować będą naruszeniem tej tajemnicy. Wskazać nadto należy, że są to standardowe obciążenia ciążące na każdym właścicielu nieruchomości, na jakiej zlokalizowane są linie i urządzenia energetyczne służące zapewnieniu powszechnego zaopatrzenia w energię elektryczną.

W skardze kasacyjnej nie wykazano zatem, by realizacja przedmiotowej inwestycji celu publicznego pozostawała w dysproporcji do potencjalnych skutków wynikających z ingerencji w prawo własności skarżącej i przez to naruszała przepisy dotyczące ochrony własności i możliwości wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z uprawnień właścicielskich, w szczególności wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przypomnieć bowiem trzeba, iż zgodnie z tym przepisem dopuszczalne jest w określonych sytuacja ograniczanie konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, jednakże ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W skardze kasacyjnej nie wykazano zaś by lokalizacja przedmiotowej inwestycji celu publicznego między innymi na działce skarżącej kasacyjnie godziła w istotę przysługującego jej prawa własności.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 P.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej, bowiem zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu.