Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1932/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 77  par. 2,  art. 134 i  art. 144
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 48  ust. 2  i  ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r., nr [...],[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020r. poz. 1333 z późn. zm.), po zapoznaniu się z zażaleniem [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] maja 2020 r., nr [...]– stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

Do wydania zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej także "[...]WINB", bądź "organem II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej także "PINB" bądź "organ I instancji") postanowieniem z [...] maja 2020 r., nr [...] uchylił z urzędu własne postanowienie z [...] listopada 2016 r., nr [...], zmienione postanowieniem z [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także "Spółka" lub "skarżąca") obowiązku przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, dotyczących wolnostojącego dwutablicowego nośnika reklamowego (obecny nr ident. [...]) o wymiarach 3,0 m x 6,0 m, umieszczonego na słupie przytwierdzonym do betonowego fundamentu na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...].

Spółka wiosła zażalenie na powyższe postanowienie.

Dokonując oceny dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia [...]WINB wskazał, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne.

[...]WINB przypomniał, że stosownie do ogólnych zasad proceduralnych ustawodawca enumeratywnie, tj. w sposób zamknięty, wymienił przypadki, kiedy na postanowienie wydane w I instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne.

Organ II instancji podkreślił, że podstawę prawną postanowienia PINB z [...] maja 2020 r., nr [...], nie stanowi art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (na które to zażalenie przysługuje), lecz art. 77 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 77 § 2 k.p.a., organ może zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Przepis ten nie przewiduje natomiast możliwości zaskarżenia takiego postanowienia. Zdaniem [...]WINB, organ powiatowy prawidłowo pouczył zatem stronę w treści ww. postanowienia, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wniesienia zażalenia na to postanowienie.

Dalej [...]WINB wyjaśnił, że linia orzecznictwa sądowo-administracyjnego jest jednolita pod względem uznania, iż rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. należy do grupy postanowień o charakterze niezaskarżalnym, na które nie przysługuje zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego w myśl art. 124 § 2 k.p.a. Jednocześnie nadmienił, że zgodnie z dyspozycją art. 142 k.p.a. prawidłowość postanowienia PINB z [...] maja 2020 r., nr [...], jako niepodlegającego na obecnym etapie postępowania odrębnemu zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, może być przez stronę kwestionowana wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji, wydanej w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z systemu elektronicznego zarządzania dokumentacją, pełnomocnik Spółki złożyła w imieniu skarżącej odwołanie od tej decyzji nr [...] wraz z zażaleniem, m.in. na ww. postanowienie nr [...].

W rozpatrywanym przypadku [...]WINB uznał zatem, że zastosowanie znajdzie przepis art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., który stanowi, że organ stwierdza w drodze postanowienia m.in. niedopuszczalność zażalenia.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca naruszenie prawa, w szczególności następujących przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 134 ustawy k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie organu I instancji pomimo, że na postanowienie organu I instancji przysługuje zażalenie;

- art. 142 k.p.a. przez stwierdzenie, że postanowienie organu I instancji może być zaskarżone jedynie w odwołaniu od decyzji;

- art. 77 § 2 k.p.a. przez błędne zastosowanie;

- art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane przez jego niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") pomimo, że według ww. przepisów przysługuje zażalenie na postanowienie w sprawie obowiązku przedstawienia dokumentów nałożonego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, a w niniejszej sprawie ww. przepisy stanowiły podstawę prawną postanowienia PINB;

- art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców przez niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ponieważ od dnia 1 stycznia 2017 r. obowiązują przepisy art. 48 Prawa budowlanego, według których w niniejszej sprawie przysługuje zażalenie na postanowienie w sprawie obowiązku przedstawienia dokumentów nałożonego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego.

Zważywszy na uprawnienia sądu administracyjnego, wynikające z przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 13 § 5 p.p.s.a., w skardze podniesione zostały także zarzuty, które – zdaniem jej autora – wykazują także na rażące naruszenie prawa przez postanowienie organu I instancji, tj.:

- naruszenie art. 77 § 2 k.p.a. przez błędne zastosowanie;

- naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. przez wskazanie, jako podstawy prawnej uchylenia postanowienia PINB: "art. 48 ust. 3" - bez wskazania, w jakim akcie prawnym znajdują się powołane przepisy prawa;

- naruszenie art. art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 124 § 2 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, m.in. przez bezpodstawne ustalenie, że obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2018 r., pominięcie Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń oraz pominięcie art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu;

- naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2018 r. przez jego zastosowanie pomimo, że wg. art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2018 r. obowiązywał do dnia [...] kwietnia 2020r. (do daty wejścia w życie Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń);

- naruszenie Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, przez niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art.174 pkt 1 p.p.s.a.);

- naruszenie art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywateli) oraz art. 8 k.p.a., (zasada pogłębiania zaufania).

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia [...]WINB z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z [...] maja 2020 r., nr [...], ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia [...]WINB oraz zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniesionego zażalenia na ww. postanowienie PINB z [...] maja 2020 r. W skardze złożono również wniosek o zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w art. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, wprowadzono m.in. zmianę przepisów art. 48 Prawa budowlanego, nadając mu brzmienie: "2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie."

Powyższa treść przepisów art. 48 Prawa budowalnego obowiązuje od dnia 1 stycznia 2017 r. także w niniejszej sprawie, ponieważ według art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców: "2. W sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i ark 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą."

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed [...] stycznia 2017 r., nadal toczy się, zaskarżone postanowienie [...]WINB i poprzedzające je postanowienie PINB zostały wydane po [...] stycznia 2017 r., a więc według art. 48 Prawa budowlanego skarżącej przysługuje zażalenie na postanowienie organu I instancji z dnia [...] maja 2020 r., w którym uchylono z urzędu postanowienie PINB z 2016 r. nakładające na skarżącą obowiązek przedstawienia dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane w sprawie spornej tablicy reklamowej.

Skarżąca uważa, że postanowienie [...]WINB stwierdzające niedopuszczalność zażalenia opiera się wyłącznie na art. 77 § 2 k.p.a. i nie uwzględnia art. 48 Prawa budowlanego, obowiązującego od [...] stycznia 2017 r., który ma zastosowanie w sprawie niniejszej, ponieważ postanowienie PINB z 2016 r. nakładające obowiązek przedstawienia dokumentów zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego i od [...] stycznia 2017 r. przysługuje na nie zażalenie.

Postanowienie PINB z 2016 r. i postanowienie PINB o uchyleniu tego postanowienia nie dotyczą wyłącznie przeprowadzenia dowodu, o którym mowa w art. 77 § 2 k.p.a., ponieważ postanowienie PINB z 2016 r. nadaje stronie uprawnienie do legalizacji samowoli budowlanej i ustala obowiązek o charakterze materialnoprawnym, to jest ustala obowiązek przedstawienia dokumentów, a postanowienie PINB uchylające je pozbawia skarżącą uprawnienia do legalizacji samowoli budowlanej, zaś zaskarżone postanowienie [...]WINB pozbawia skarżącą uprawnienia do kontroli instancyjnej.

Skarżąca powołuje się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i 49b tej ustawy. Jednocześnie zauważa, że orzeczenia powołane przez PINB dotyczą innych spraw, niż sprawa skarżącej.

Ponadto, według autora skargi nie został rozpatrzony przez [...]WINB zgłoszony w zażaleniu wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania w formie wymaganej, tj. w formie postanowienia. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji, skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ zagadnieniem wstępnym jest kwestia, czy obowiązującą Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń została skutecznie zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. Postępowanie w tej sprawie toczy się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt IV SA/Wa 899/20.

Obecnie nie obowiązuje w odniesieniu do reklam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ponieważ w dniu [...] kwietnia 2020 r. weszła w życie ww. Uchwała Rady Miasta [...]. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. nie jest prawomocne, nie eliminuje z obrotu prawnego ww. Uchwały, ze względu na art. 92 ust. 1 i art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym.

Na skutek stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, zarzuty skarżącej zgłoszone w zażaleniu na postanowienie PINB nie zostały wyjaśnione, co stanowi naruszenie art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 140, art. 124 § 1 i § 2 k.p.a., i co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca przytoczyła wszystkie zarzuty z zażalenia i stwierdziła, że ww. Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] stycznia 2020 r. ustala termin do 28 kwietnia 2022 r. na dostosowanie istniejących w dniu jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych (czyli 2 - letni okres od dnia wejścia w życie, wg. § 14 pkt 2 Uchwały).

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. nie jest prawomocne, nie eliminuje z obrotu prawnego ww. Uchwały z uwagi na treść art. 92 ust. 1 i art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym:

Jak zatem stwierdza się w skardze, "zaistnieje przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w przypadku wydania w niniejszej sprawie dalszych orzeczeń opartych na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2018 r. i w przypadku późniejszego orzeczenia WSA/NSA uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r., ponieważ w ww. przypadku od dnia [...] kwietnia 2020 r. należy stosować ww. Uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. (...), a nie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2018 r. powołany w Postanowieniu PINB".

Zdaniem skarżącej, postanowienie PINB narusza również art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywateli) oraz art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania), a zaskarżone postanowienie [...]WINB nie zawiera kontroli powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Skarżąca w piśmie procesowym datowanym na dzień 19 grudnia 2020 r., podjęła polemikę z odpowiedzią na skargę organu, podtrzymując skargę i przedstawione w niej zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie [...]WINB z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżącej Spółki na postanowienie PINB z [...] maja 2020 r., nr [...], którym organ I instancji uchylił z urzędu własne postanowienie z [...] listopada 2016 r., nr [...], zmienione postanowieniem z [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na skarżącą obowiązku przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, dotyczących wolnostojącego dwutablicowego nośnika reklamowego (obecny nr ident. [...]) o wymiarach 3,0 m x 6,0 m, umieszczonego na słupie przytwierdzonym do betonowego fundamentu na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...].

Wobec powyższego, przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest formalnoprawne rozstrzygnięcie [...]WINB, oparte na art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdzające, że od postanowienia organu I instancji wydanego w trybie art. 77 § 2 k.p.a. nie służy środek zaskarżenia w postaci zażalenia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowisko procesowe organu II instancji było prawidłowe z następujących przyczyn.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że postanowienie PINB z [...] listopada 2016 r. nr [...] (zmienione postanowieniem z [...] grudnia 2016 r., nr [...]), o nałożeniu na skarżącą obowiązku przedstawienia oznaczonych w sentencji dokumentów – zostało wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i ma charakter stricte dowodowy. Inwestor jest bowiem zobowiązany do udowodnienia określonymi w tym postanowieniu dokumentami, że możliwa jest legalizacja danego obiektu budowlanego, a wówczas przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego).

Istotne znaczenie w sprawie ma fakt, że w dniu wydawania ww. postanowienia PINB takie orzeczenie nie było zaskarżalne. Jak bowiem podkreśla sama skarżąca – dopuszczalność wniesienia zażalenia na tego rodzaju postanowienie wprowadzona została art. 5 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw, w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców od [...] stycznia 2017 r.

Zawarta w postanowieniu wydawanym w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego teza dowodowa, termin i inne elementy postanowienia mogą być zmieniane. Co więcej, postanowienia dowodowe mogą być zmienione, uzupełnione bądź uchylone w każdym czasie w toku postępowania. Zasady dotyczące postępowania dowodowego, określonego w k.p.a. doznają jednak ograniczenia zawsze wtedy, gdy zastosowanie znajdzie przepis szczególny. Jeżeli zatem przeprowadzenie dowodu wiąże się z wynikającą z prawa materialnego koniecznością zastosowania przepisu szczególnego, to znaczy, że to ten przepis szczególny determinuje sposób postępowania organu. Jeżeli przepis ten przewiduje możliwość zaskarżenia postanowienia wydanego w tym przedmiocie, to również zmiana takiego postanowienia podlega zaskarżeniu.

A contrario, jeżeli zmieniane postanowienie nie podlegało zaskarżeniu (a postanowienie PINB z [...] listopada 2016 r. zaskarżalne nie było), to jego zmiana, a zwłaszcza uchylenie, co do zasady również zaskarżeniu podlegać nie może. Takiego postanowienia nie można również – wobec braku możliwości zaskarżenia – uznać za ostateczne.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, powyższa sytuacja prawna nie uległa zmianie w związku ze zmianami, wprowadzonymi art. 5 pkt. 11 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r., poz. 2255 ze zm.). Zmiana ust. 2 art. 48 Prawa budowlanego, która weszła w życie od 1 stycznia 2017 r., poprzez wprowadzenie możliwości zaskarżenia postanowienia wydawanego w trybie tego przepisu w żadnej mierze nie zmieniła tego, że postanowienie PINB wydane przed tą datą nie było zaskarżalne.

Jak zasadnie wyjaśnił WSA w Warszawie w wyroku z 17 października 2019 r., (sygn. akt VII SA/Wa 1003/19), art. 26 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców "może być przypisywany tak wąski, jak i szerszy skutek. Ten pierwszy wyraża się w stwierdzeniu, że konieczność stosowania art. 36a, art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego w nowym ich brzmieniu w postępowaniu wszczętym i niezakończonym do dnia wejścia w życie nowej ustawy jedynie potwierdza, że wolą ustawodawcy jest stosowanie w sprawach pozostających w toku nowego prawa. Co przekłada się wyłącznie na obowiązek nadania postanowieniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, cechy zaskarżalnego zażaleniem, jeżeli akt tego rodzaju organ nadzoru budowlanego w postępowaniu wszczętym przed dniem 1 stycznia 2017 r. wyda po tym terminie. W dotychczasowym orzecznictwie wskazuje się równocześnie, że "wydanie" postanowienia odnosić trzeba do jego doręczenia stronom, gdyż w dacie doręczenia lub ogłoszenia wchodzi ono do obrotu prawnego, wobec czego, jeżeli postanowienie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wydane przed 1 stycznia 2017 r. zostanie po tym dniu doręczone stronie, także wtedy otwiera się jej termin do wniesienia na nie zażalenia (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 790/18). Szersze znaczenie należy z kolei przypisać wnioskowi interpretacyjnemu, zgodnie z którym zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego w nowym jego brzmieniu nakłada na organ obowiązek wydania nowego postanowienia o treści i cechach wynikających z ww. przepisu. To ostatnie stanowisko interpretacyjne przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w nieprawomocnym wyroku z 12 września 2018 r. sygn. II SA/Kr 598/18, wskazując, że skoro wolą ustawodawcy do spraw wszczętych i niezakończonych przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego należy stosować w nowym brzmieniu, a to brzmienie w zasadzie sprowadza się do wprowadzenia zaskarżalności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, to w ocenie Sądu, zwłaszcza w postępowaniu przed organem I instancji, organ ten powinien ponowić tę czynność - to jest wydać nowe postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych i umożliwić kontrolę zasadności wszczęcia postępowania i zastosowania przyjętego trybu postępowania".

Jak wynika z powyższego, również postanowienie PINB z [...] grudnia 2016 r. nr [...] (o zmianie postanowienia tego organu z [...] listopada 2016 r.) nie podlegało zaskarżeniu. Natomiast – na co należy zwrócić uwagę – przedmiotem postanowienia PINB z [...] maja 2020 r. nr [...] uchylającego postanowienie PINB z [...] listopada 2016 r., nr [...] nie było ani wstrzymanie prowadzonych przez inwestora robót budowlanych, ani nałożenie na niego żadnych obowiązków w zakresie dokumentacyjnym, jak też nie zmieniało ono obowiązków już nałożonych. Wyłącznym przedmiotem tego rozstrzygnięcia była eliminacja z obrotu postanowienia dowodowego, wydanego w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.

O ile – w kontekście ww. zmiany art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego – można rozważać zaskarżalność postanowienia zmieniającego treść lub zakres już nałożonych na stronę obowiązków, jak również termin złożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (nawet postanowieniem, które w dacie wydania nie było zaskarżalne), o tyle uchylenie postanowienia dowodowego (niezależnie od podstawy prawnej jego wydania) za wyłączną podstawę prawną ma art. 77 § 2 k.p.a. Takie postanowienie nie jest bowiem orzeczeniem administracyjnym, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a jego przyczyną prawną nie jest wykonywanie przez organ obowiązków w zakresie wstrzymania nielegalnych robót budowlanych i ewentualnie zmierzających do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, a wyłącznie uznanie organu o zbędności określonych dowodów.

Jak wynika z art. 48 Prawa budowlanego, ustawodawca nie przewidział wniesienia zażalenia na postanowienie o uchyleniu postanowienia, o którym mowa w ust. 2 tego przepisu - możliwość zaskarżenia takiego orzeczenia znalazłaby bowiem swoje odzwierciedlenie w treści omawianej regulacji. Tym samym, kwestie te pozostawił do regulowania przez przepisy ogólne postępowania administracyjnego. Oznacza to, że jeżeli ustawa - Prawo budowlane nie wskazuje środka zaskarżenia postanowienia w postaci zażalenia, to na takie postanowienie zażalenie nie przysługuje.

Zgodnie zaś z art. 141 k.p.a., postanowienie może być zaskarżone tylko, jeśli możliwość taka została bezpośrednio wskazana w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisach prawa materialnego. Wszystkie inne postanowienia są niezaskarżalne. Zażalenie na postanowienie przysługuje zatem wyłącznie w następujących przypadkach przewidzianych w k.p.a.: art. 31 § 2, art. 59 § 1, art. 61 § 2, art. 66 § 3, art. 74 § 2, art. 88 § 1 i 2, art. 96, 101 § 3, art. 106 § 5, art. 108 § 2, art. 113 § 3, art. 119 § 1, art. 122f § 2, art. 149 § 4, art. 152 § 2, art. 159 § 2, art. 261 § 3, art. 264 § 2 i art. 219.

Niedopuszczalność zażalenia powoduje zaś jego bezskuteczność i wyklucza merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu zażaleniowym. W przypadku wniesienia tego środka zaskarżenia na postanowienie, co do którego zażalenie nie przysługuje, organ odwoławczy prawidłowo więc stwierdził niedopuszczalność zażalenia, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. gdyż nie jest możliwa instancyjna kontrola prawidłowości wydania postanowienia na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., a jego kwestionowanie możliwe będzie dopiero w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w danej sprawie. Z art. 142 k.p.a. wynika bowiem, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 602/06, LEX nr 258270). W tym też postępowaniu – które, jak wynika z akt sprawy skarżąca zainicjowała – badane będą zarzuty, ujęte w skardze, a dotyczące "rażącego naruszenie prawa" i uzasadniające "wniosek o wyeliminowanie Postanowienia organu I instancji niezgodnego z prawem, w celu końcowego załatwienia sprawy" (s. 2 i 3 skargi).

Powyżej dokonana przez tutejszy Sąd ocena prawna zawęża więc granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. w odniesieniu do przedmiotu kontroli sądowej. Powoduje jednocześnie, że zarzuty podnoszone wobec zaskarżonego postanowienia naruszenia art. 134, 142, 77 § 2 k.p.a. oraz art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz art. 26 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (zwłaszcza "przez ich niezastosowanie") nie były zasadne.

Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.