Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 73/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono wniosek o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 i § 2 w zw. z art. 166 i w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Zarządu Powiatu w L. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Zarządem Powiatu w L. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej postanawia: oddalić wniosek


UZASADNIENIE

Pismem z 2 kwietnia 2019 r., na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Zarząd Powiatu w L. zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na działkę nr ewid. [...] położoną w miejscowości P., gmina G., poprzez wskazanie jako organu właściwego w sprawie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że właściciel działki [...] wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej do nieruchomości stanowiącej tę działkę.

Pismem z 12 grudnia 2018 r. Zastępca Dyrektora Oddziału GDDKiA w L., działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał wniosek Zarządowi Dróg Powiatowych w L. z siedzibą w B. – jednostce organizacyjnej Zarządu Powiatu w L., motywując to faktem, że nieruchomość przylega do pasa drogowego drogi powiatowej nr [...].

Zarząd Powiatu w L. podniósł, że działka nr [...] nie przylega do pasa drogowego drogi powiatowej, zaś organem właściwym do rozpatrzenia sprawy o zezwolenie na lokalizację zjazdu jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Wynika to z tego, że działka nr [...] graniczy od strony południowej z działką nr [...], stanowiącą działkę drogową drogi krajowej S-17, przy czym planowana lokalizacja zjazdu oznaczona została na linii stanowiącej granicę działek nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] nie przylega do pasa drogi powiatowej, oddziela ją od niego właśnie działka nr [...], zajęta pod drogę krajową S-17.

Powyższe potwierdza uchwała Nr CXCII/3870/2017 Zarządu Województwa L. z 27 czerwca 2017 r. w sprawie nadania numerów drogom powiatowym, zlokalizowanym na terenie województwa l., zgodnie z jej treścią numer 2219L nadany został drodze powiatowej o przebiegu: od granicy z działką drogową drogi S-17 do skrzyżowania z dr. pow. [...]. Z powyższego wynika zatem jednoznacznie, że przebieg drogi powiatowej nr [...] nie obejmuje działki drogowej drogi S-17, w skład której wchodzi działka nr [...].

Działka o nr ewid. [...] powstała w wyniku połączenia działek zajętych pod drogę S-17, w tym m.in. działki nr [...], z którą graniczyła uprzednio działka nr [...]. Działka nr [...] została zaś objęta realizacją inwestycji drogowej pn. Budowa drogi ekspresowej S-17 na odcinku K. – L. – P. w ramach odcinka K. od węzła "S." do węzła "B.", na podstawie decyzji Wojewody L. z [...] stycznia 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, znak: [...].

W myśl art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, dalej: u.d.p.) pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 2 u.d.p. przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zjazd to zgodnie z treścią art. 4 pkt 8 u.d.p. połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie do treści art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Wobec powyższego organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na działkę nr [...] jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – jako zarządca drogi krajowej S-17, do której pasa drogowego przylega działka nr [...].

W odpowiedzi na wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o rozstrzygnięcie, że organem właściwym w sprawie jest Zarząd Powiatu w L.

W uzasadnieniu podał, że przed budową drogi ekspresowej S12/17 oraz po jej wybudowaniu, droga powiatowa miała nr [...], a jej przebieg był określony w następujący sposób: dr. Krajowa [...] – W. – S.– dr. Wojewódzka [...].

W ramach budowy drogi ekspresowej, dokonano korekty usytuowania drogi powiatowej nr [...] w terenie, ponieważ wymogi warunków techniczno- budowlanych, rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), nie pozwalały na jej krzyżowanie się z drogą wyższej kategorii pod takim kątem. Dlatego też w ramach budowy drogi ekspresowej w ciągu drogi S12 wybudowano wiadukt drogowy i skrzyżowanie wielopoziomowe z drogą powiatową nr [...], jako węzeł drogowy o nazwie "N.".

Przy węźle drogowym do drogi powiatowej nr [...] została włączona dodatkowa jezdnia drogi ekspresowej, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2 w związku z § 9 ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Wybudowana droga ekspresowa S12/17 została dopuszczona do użytkowania decyzją L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] maja 2013 r. znak: [...].

Rada Powiatu w L. Uchwałą nr XXVIII/296/2016 z 29 grudnia 2016 r. zadecydowała o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej odcinków drogi nr [...] w granicach administracyjnych Gminy G., pozbawiając tę drogę kategorii drogi powiatowej na następujących odcinkach:

1) od km 0+000 do km 0+515 (od drogi [...] do granicy z działką drogową drogi S-17);

2) od km 5+020 do km 9+773 (od skrzyżowania z drogą [...] – granica Powiatu L.).

W uchwale Rady Powiatu jako podstawę prawną pozbawienia kategorii drogi powiatowej wskazano art. 10 ust. 5c u.d.p., który stanowi, że "Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.".

Następnie Zarząd Województwa L. Uchwałą Nr CXCII/3870/2017 z 27 czerwca 2017 r. w sprawie nadania numerów drogom powiatowym zlokalizowanym na terenie województwa l., odcinkowi drogi powiatowej od granicy z działką drogową drogi S17 do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] nadał numer [...].

Powyższe potwierdza prowadzony przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. wykaz numerów dróg gminnych i powiatowych z których wynikają ww. przebiegi tych dróg – załączniki pisma.

Z argumentacji Zarządu Powiatu w L. przedstawionej we wniosku wynika, że budowa drogi ekspresowej S12/17 przerwała przebieg drogi powiatowej nr [...], obecnie [...], co ma potwierdzać Uchwała Zarządu Województwa L. Nr [...] z 27 czerwca 2017 r. Wszystkie elementy usytuowane na działce nr ewid. [...] stanowią drogę ekspresową S12/17. Początek przebiegu drogi powiatowej nr [...] jest na granicy pasa drogowego drogi ekspresowej S12/17. Taki sposób postrzegania przez zarządcę drogi powiatowej opisanego wyżej stanu faktycznego, że przebieg jego dróg zaczyna się i kończy na granicy własności Skarbu Państwa, jest wadliwy.

Istotnie działka nr [...] powstała w wyniku scalenia działek pozyskanych decyzją Wojewody L. pod potrzeby inwestycji drogowych. Zarządca drogi krajowej budując drogę ekspresową nigdy nie przerwał przebiegu drogi powiatowej nr [...] (obecnie nr [...]) na wysokości krzyżowania się jej z drogą S12, jak również na jej dalszych przebudowanych odcinkach po obu stronach drogi ekspresowej i nie pozbawił drogi powiatowej jej kategorii na odcinku domniemanego przerwania jej przebiegu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jedynie przebudował odcinki drogi powiatowej poprzedzające planowane skrzyżowanie wielopoziomowe, budując węzeł drogowy N.

Droga ekspresowa S12/17 oddana została w roku 2013 do użytkowania i realizowana była w oparciu o przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizując inwestycję budowy drogi ekspresowej, w ramach której m.in. przebudował drogę powiatową nr [...], nie mógł wskazać jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela gruntów zajętych pod drogę niższej kategorii, gdyż ówczesne przepisy ustawy tego nie przewidywały. Grunty pod drogami niższych kategorii, w związku z zaistniałymi kolizjami z drogą ekspresową, były nabywane na rzecz Skarbu Państwa i przekazywane na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

Natomiast w świetle obowiązujących przepisów ustawy art. 11d ust. 1 pkt 3a o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może zawierać w szczególności określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten został zmieniony 27 października 2015 r. i obecnie istnieje możliwość wskazania właściwej jednostki samorządu terytorialnego, jako właściciela gruntów nabytych pod drogę niższej kategorii, która jest przebudowywana w ramach inwestycji drogowej.

Zdarza się niejednokrotnie, że w ramach wybudowanej drogi ekspresowej, zachodziła konieczność przebudowania odcinka drogi niższej kategorii o większej długości np. 500 lub 600 m – (uwarunkowania wysokościowe) i nie jest prawdą, że pas drogowy drogi ekspresowej przebiega w tych odległościach od jezdni zasadniczej drogi ekspresowej.

Kolejnym argumentem, że na działce nr ewid. [...] ma przebieg droga powiatowa nr [...] (obecnie [...]) i krzyżuje się z drogą ekspresową S12/17 na węźle drogowym N., to uchwała podjęta przez Radę Powiatu w L. nr XXVIII/296/2016 z 29 grudnia 2016 r., która na odcinku jej przebiegu po ww. działce nr [...], nie pozbawiła drogi powiatowej jej kategorii. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 3 u.d.p. "Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.".

Twierdzenia Zarządu Powiatu w L., jakoby droga powiatowa nr [...] miała mieć swój początek na granicy pasa drogowego, a koniec na skrzyżowaniu z drogą powiatową nr [...], są pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych. Powyższe oznaczałoby, że uchwała nr XXVIII/296/2016 z 29 grudnia 2016 r. o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej pogwałciła przepis art. 10 ust. 3 u.d.p., gdyż w przypadku nie wskazania innej kategorii tego odcinka drogi, droga powiatowa winna być wyłączoną z użytkowania, co w tym przypadku nie ma miejsca. Ponad wszelką wątpliwość, gdyby uchwała była podjęta z naruszeniem ww. przepisu w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego została by stwierdzona jej nieważność.

Uchwała Zarządu Województwa L. Nr CXCII/3870/2017 z 27 czerwca 2017 r. w sprawie nadania numerów drogom powiatowym, zlokalizowanym na terenie województwa l., która odcinkowi drogi powiatowej nadała numer [...] i wskazała jej przebieg "od granicy z działką drogową drogi S17 – do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...]" może być odczytywana tylko w jeden sposób. Uchwała ta oznacza, że granica z działką drogową drogi S17 dotyczy miejsca, w którym ma swój koniec droga gminna powstała na podstawie uchwały Rady Powiatu w L. nr XXVIII/296/2016 z 29 grudnia 2016 r. o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej odcinków drogi nr [...] w granicach administracyjnych Gminy G. tj. od km 0+000 do km 0+515 (od drogi 17 do granicy z działką drogową drogi S-17), która jednocześnie zaliczyła ten odcinek do kategorii dróg gminnych. Jakakolwiek odmienna interpretacja zapisów uchwały Rady Powiatu w L. w zakresie określenia przebiegu drogi powiatowej nr [...] stałaby w sprzeczności z treścią art. 10 ust. 3 u.d.p.

Argumenty, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad korzysta z wszelkich atrybutów zarządcy tej drogi w odniesieniu do odcinka drogi, do którego przylega działka nr [...], w szczególności pełnił funkcję inwestora tej drogi, zajmuje się utrzymaniem pasa drogowego, w tym nawierzchni drogi, zarządza ruchem drogowym itd. są chybione, gdyż wynikają z chronologii procesu budowlanego oraz zarządzania drogą wyższej kategorii, czynności realizowanych na podstawie obowiązujących przepisów prawa oraz z tytułu udzielonych przez wykonawcę robót drogowych gwarancji jakości wykonanych robót.

Zgodnie z art. 25 ust. 3 i ust. 4 u.o.d.p. do zarządcy drogi wyższej kategorii należy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowania autostrady lub drogi ekspresowej z innymi drogami publicznymi, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania. Zarządca drogi ekspresowej zrealizował zamierzenie inwestycyjne, budując na koszt Skarbu Państwa skrzyżowanie drogi ekspresowej S12/17 z drogą powiatową obecnie nr [...]. Na etapie realizacji drogi ekspresowej wykonał projekt czasowej organizacji ruchu i zabezpieczenia robót na czas ich prowadzenia, natomiast przed zgłoszeniem drogi ekspresowej do użytkowania wprowadził na drogach: ekspresowych, wojewódzkich, powiatowych, gminnych oznakowanie poziome i pionowe na podstawie projektu stałej organizacji ruchu. Oba opracowania projektowe były zatwierdzone przez właściwy organ zarządzający ruchem, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784) i były częścią składową projektu budowlano-wykonawczego budowy drogi ekspresowej.

Wniosek o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego do działki nr [...] dotyczy zatem drogi powiatowej nr [...], której odcinek został przebudowany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w ramach budowy drogi ekspresowej, na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a odcinek ten poprzedza dojazd bezpośrednio do węzła drogowego N. i na nim z drogi powiatowej wnioskowana jest lokalizacja zjazdu publicznego. Odcinek drogi powiatowej usytuowany jest na gruntach Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, które obecnie zostały scalone do jednej działki nr ewid. [...], celem wyodrębnienia pasów drogowym dróg niższej kategorii. O pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje jednak jej kategoria, a nie tytuł prawny do gruntu, na którym droga jest usytuowana (własność Skarbu Państwa w stosunku do działek nr ewid. [...]).

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, że wielokrotnie występował do zarządców dróg niższej kategorii z prośbą o regulację stanów prawnych działek zajętych pod poszczególne kategorie dróg, ponosił również koszty opracowań geodezyjnych, scaleń działek pozyskanych pod pasy drogowe dróg różnej kategorii i próbuje uzgadniać projekty ponownych podziałów określających przyszłe granice pasów drogowych dróg niższych kategorii. Czynności te napotykają bardzo duży opór, gdyż zarządcy tych dróg tkwią w przekonaniu, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad będzie utrzymywał i zarządzał przebudowanymi odcinki dróg niższej kategorii.

Natomiast fakt, że na etapie budowy drogi ekspresowej zachodziła konieczność przebudowy drogi powiatowej, w zakresie niezbędnym dla potrzeb przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, a decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w ówczesnym stanie prawnym nie pozwalała wskazać jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela działek pozyskanych pod drogę powiatową, nie oznacza, że nie doszło faktycznie do przebudowy drogi powiatowej i że w wyniku późniejszych podjętych uchwał pozbawiono ją tej kategorii.

Podobnie sprawę wyjaśnił również Sąd Okręgowy w Lublinie II Wydział Cywilny Odwoławczy, sygn. akt II Ca 529/18 w wyroku z 29 listopada 2018 r. (załącznik pisma), który zapadł na podstawie przepisów ustawy Prawo energetyczne, w przedmiocie wskazania podmiotu odpowiedzialnego za ponoszenie kosztów oświetlenia skrzyżowania drogi krajowej z wojewódzką, gdzie Sąd również w uzasadnieniu odniósł się do kwestii przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie ochrony skrzyżowań dróg różnej kategorii, a co z tym związane, przebiegów poszczególnych kategorii dróg.

Ponad wszelką wątpliwość na węźle drogowym N. tj. skrzyżowaniu wielopoziomowym zapewniającym pełną możliwość wyboru kierunku ruchu, przebiega droga powiatowa nr [...], dlatego też właściwym organem do wydania zezwolenia w trybie art. 29 ust. 1 u.d.p, w przedmiocie zjazdu publicznego z drogi powiatowej (na odcinku jej dojazdu do węzła) jest Zarząd Powiatu w L., niezależnie również od faktu usytuowania jej na działkach będących własnością Skarbu Państwa, które GDDKiA chce podzielić i przekazać właściwemu zarządcy.

W treści odpowiedzi GDDKiA na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zawarte zostały także rysunki obrazujące: przebieg drogi powiatowej przed przebudową drogi ekspresowej, przebieg drogi powiatowej [...] po wybudowaniu drogi ekspresowej (z zaznaczoną lokalizacją planowanego zjazdu), położenie odcinków drogi powiatowej pozbawionych kategorii i zaliczonych do dróg gminnych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy organami jest negatywnym sporem kompetencyjnym, gdyż żaden z organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku strony o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego na działkę.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., warunkiem budowy zjazdu przez właściciela nieruchomości przyległej do drogi jest uzyskanie zezwolenia zarządcy tej drogi na lokalizację zjazdu. Właściwość organu kompetentnego do udzielenia takiego zezwolenia wyznacza, zgodnie z art. 19 u.d.p., co do zasady, charakter drogi. Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad jest zarządcą dróg krajowych, zarządca dróg powiatowych jest zarząd powiatu. Zaliczenie dróg do dróg krajowych następuje na podstawie rozporządzenia właściwego Ministra (art. 5 ust. 2 u.d.p.), a do dróg powiatowych na podstawie uchwały rady powiatu (art. 6a ust. 2 u.d.p.).

W niniejszej sprawie sporne jest, do jakiej drogi należy, po realizacji inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej S-17 na odcinku objętym decyzją Wojewody L. z [...] stycznia 2011 r., teren przyległy do działki [...]. Nie jest przy tym kwestionowane, że działka, na którą planowany jest zjazd publiczny, przylega do drogi i ma już urządzony zjazd indywidualny, poświadcza to w szczególności informacja zawarta w piśmie GDDKiA z [...] grudnia 2018 r., przekazującym wniosek strony w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Zarządowi Dróg Powiatowych w L. Podano w nim, że w toku budowy drogi ekspresowej został wykonany z drogi zjazd indywidualny do działki [...] o nawierzchni bitumicznej.

Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powinno być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co niewątpliwie należy do organów administracji. Przedłożony Sądowi materiał powinien pozwalać na weryfikację twierdzeń organów dotyczących stanu faktycznego i w konsekwencji dokonanie kwalifikacji prawnej ustalonych okoliczności faktycznych. Braki w tym zakresie powodują, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Brak jest możliwości odniesienia się przez Sąd do wzajemnie sprzecznych twierdzeń organów, albowiem przedłożone przez nie materiały nie są koherentne pod względem zakresu i rodzaju zawartych w nich danych. Dołączony do wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu plan operuje wyłącznie numerami geodezyjnymi działek i na jego podstawie można jedynie stwierdzić, że działka [...] przylega do działki [...] oznaczonej symbolem dr. Na mapie tej nie zostały naniesione oznaczenia numeryczne dróg, odpowiadające ich przebiegowi. Natomiast rysunki dołączone do odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego operują wyłącznie numerami dróg. Z tego względu, jak również z powodu skali, w jakiej zostały sporządzone, nie jest możliwe stwierdzenie, jak drogi te przebiegają względem działek o określonych numerach geodezyjnych. Nie jest to możliwe zarówno w przypadku przebiegu drogi powiatowej przed wybudowaniem drogi ekspresowej, jak i po jej wybudowaniu. Ponieważ chodzi o zjazd na konkretną działkę, Sąd nie może przyjąć przebiegu drogi powiatowej na podstawie rysunków, na których lokalizacja tej działki nie jest możliwa do ustalenia.

Dla rozstrzygnięcia tych wątpliwości nie jest również pomocna decyzja Wojewody L. z [...] stycznia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W pkt 6 dotyczącym przebudowy dróg innych kategorii obszary podlegające przebudowie zostały oznaczone numerami geodezyjnymi działek, a nie numerami dróg, w obrębie P. – gmina G. wskazane numery nie pozwalają na stwierdzenie, jaka droga została przebudowana. Wykazy działek podlegających podziałowi, a następnie zajętych pod inwestycję, nie pozwalają na ustalenia, czy planowana przebudowa dotyczyła działek powstałych z podziału, i czy w wyniku podziału dokonanego na potrzeby inwestycji powstała też działka [...]. Także wykaz przebudowanych i budowanych zjazdów na działkach w tej gminie nie wymienia działki [...], co nie jest spójne z twierdzeniami podanymi przez GDDKiA, dotyczącymi faktu przebudowy zjazdu na tę działkę przy budowie drogi ekspresowej. W uzasadnieniu tej decyzji jest mowa o przebudowie istniejącej drogi powiatowej [...], brak mapy nie pozwala jednak ustalić, na czym ta przebudowa miałaby polegać i w konsekwencji, czy jej efektem jest droga, do jakiej planowany jest zjazd publiczny.

Odpowiedzi na wskazane wątpliwości nie mogą usunąć załączone wykazy dróg powiatowych, których przebiegu Sąd względem działki [...] nie może zweryfikować w oparciu jedynie o wykaz. Także załącznik do uchwały nr XXVIII/296/2016 Rady Powiatu w L. nie wykazuje lokalizacji działki [...].

Dołączony natomiast wyrok Sądu Okręgowego w Lublinie z 29 listopada 2018 r., sygn. II Ca 529/18 zawiera zastrzeżenie, że kwestia finansowania oświetlenia dróg publicznych w żaden sposób nie jest powiązana ze sprawowaniem zarządu daną drogą. W przypadku ustalania organu właściwego do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu kwestia podmiotu zarządzającego daną drogą jest zasadnicza. W sferze faktograficznej wyrok ten nie odnosi się natomiast do przebiegu drogi powiatowej [...], obecnie [...] i skutków dokonanej przebudowy.

Skoro Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przedstawionych materiałów nie ma możliwości zweryfikować, do jakiej drogi przylega działka [...], na którą planowany jest zjazd publiczny, w szczególności czy droga ta powstała w wyniku przebudowy drogi powiatowej [...] na podstawie decyzji Wojewody L. nr [...] z [...] stycznia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz czy znajduje się obecnie w ciągu drogi powiatowej [...], to wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podlegał oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a.