Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2299/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
657
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 84; art. 217;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 34 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2018 poz 646
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
article: art. 86a;
journal: Dz.U. 2020 poz 944
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2656/20 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Spółki z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Ministra Zdrowia 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2656/20, oddalił skargę A. Spółki z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] września 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Pismem z [...] czerwca 2020 r. skierowanym do Ministra Zdrowia ("Minister", "organ") A. Spółka z o.o. z siedzibą w K. ("Spółka", "skarżąca", "strona") złożyła wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej przepisu art. 86a ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 944 ze zm., dalej: "u.p.f."). We wniosku strona wskazała, że pojęcie daniny publiczne obejmuje swoim zakresem nie tylko daniny pieniężne, ale również wszelkie obowiązki niepieniężne, jeżeli ich ponoszenie wynika z ustawy i wiąże się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących podmiotowi praw ze względu na potrzeby ochrony interesu publicznego. Strona podniosła, że art. 86a u.p.f. wprowadza istotne ograniczenie przedmiotowe (dostępny asortyment) oraz podmiotowe (kategorie nabywców, na rzecz których można zbywać produkty lecznicze) w zakresie zbywania produktów leczniczych z apteki. Ograniczania te stanowią poważne odstępstwo od generalnej zasady swobody działalności gospodarczej i w związku z tym pozostają w zakresie przedmiotowym art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.).

Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Minister Zdrowia odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej na podstawie wniosku strony. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Minister wskazał, że żądanie przedstawione we wniosku nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, ponieważ przepisy art. 86a u.p.f. nie niosą za sobą obowiązku uiszczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składki na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2020 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2020 r. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, że nie kwestionuje poprawności formalnej wniosku strony – w ocenie organu prawidłowo przedstawiony został zarówno stan faktyczny, jak również stanowisko wnioskodawcy. Organ jednakże wskazał, że wniosek dotyczył przepisu niepodlegającego interpretacji indywidualnej w trybie art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. Ustawodawca ograniczył bowiem zakres przedmiotowej instytucji do wyłącznie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z których wynika obowiązek świadczenia daniny publicznej lub składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne. W ocenie Ministra Zdrowia art. 86a u.p.f. nie można uznać za taki przepis.

Zdaniem organu pojęcie daniny publicznej nie jest tożsame z pojęciem ciężaru publicznego i rozszerzenie zakresu przedmiotowego pierwszego z pojęć przez odniesienie go do definicji drugiego jest nieuzasadnione. Dlatego Minister Zdrowia uznał, że pojęcie "danina publiczna" zawarta w art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.). Natomiast przepis u.p.f., którego interpretacja była przedmiotem wniosku o udzielenie interpretacji indywidualnej, nie mieści się w tej definicji i nie podlega interpretacji w trybie przywołanej ustawy. Brak jest więc materialnoprawnej podstawy do wydania rozstrzygnięcia na podstawie wniosku strony, co skutkowało koniecznością odmowy wszczęcia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę Spółki. W uzasadnieniu wyroku, przywołując treść m.in. art. 34 ust. 1 - 3 Prawa przedsiębiorców, Sąd wskazał, że wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych. Przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej przedstawia zaistniały stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie. Wobec faktu, że Minister nie kwestionował poprawności formalnej wniosku strony, spór w niniejszej sprawie dotyczy charakteru prawnego zakazu wynikającego z art. 86a u.p.f., w szczególności czy stanowi on rodzaj daniny publicznej w rozumieniu art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców.

Sąd zaznaczył, że pojęcie daniny publicznej nie jest tożsame z pojęciem ciężaru publicznego ani świadczenia publicznego, nawet w języku potocznym. Wykładnia językowa tych pojęć, nawet bez uwzględnienia ich obecności w Konstytucji RP, wskazuje, że "ciężar publiczny" czy "świadczenie publiczne" mają szerszy zakres przedmiotowy niż "danina publiczna". Tym samym rozszerzenie zakresu przedmiotowego daniny publicznej przez zrównanie go z definicją świadczenia czy ciężaru publicznego jest, zdaniem Sądu, nieuzasadnione. Prawo przedsiębiorców nie posługuje się bowiem pojęciem ciężaru publicznego czy świadczenia publicznego, ale daniny publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadnie zatem Minister uznał, że przepis, którego interpretacja była przedmiotem wniosku o udzielenie interpretacji indywidualnej, to jest 86a u.p.f., nie mieści się w tej definicji i nie podlega interpretacji w trybie Prawa przedsiębiorców. Brak jest więc materialnoprawnej podstawy do wydania rozstrzygnięcia na podstawie wniosku strony, co skutkowało koniecznością odmowy wszczęcia postępowania.

Skargą kasacyjną spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zakazy zachowania się jednostki wynikające z odrębnych przepisów prawa są osobistymi świadczeniami publicznymi i tym samym nie zawierają się w pojęciu danin publicznych podczas, gdy przy prawidłowej wykładni przepisu ww. ograniczenia stanowią daniny publiczne, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie wniosku o wydanie interpretacji przepisów prawa.

Przedstawiając przytoczony wyżej zarzut Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości w całości oraz rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2020 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i pozostawienie Sądowi pierwszej instancji rozstrzygnięcia w zakresie zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zrzekła się rozprawy.

Argumentację na poparcie zarzutów Spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Żadna z przyczyn nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka wprawdzie na wstępie powołała obydwa punkty art. 174 p.p.s.a. ale ostatecznie skarga kasacyjna została oparta tylko na jednym zarzucie określonym w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 34 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców polegającą na przyjęciu, że zakazy zachowania się jednostki wynikające z odrębnych przepisów prawa są osobistymi świadczeniami publicznymi i tym samym nie zawierają się w pojęciu danin publicznych podczas gdy przy prawidłowej wykładni przepisu wyżej wymienione ograniczenia stanowią daniny publiczne, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie wniosku o wydanie interpretacji przepisów prawa. Zarzut ten zakreślił zakres niniejszego postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została uwzględniona.

W rozpoznawanej sprawie spór prawny dotyczył relacji pomiędzy ustawą Prawo przedsiębiorców a ustawą Prawo farmaceutyczne w zakresie dopuszczalności złożenia przez skarżącą Spółkę na podstawie art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców wniosku o interpretację wprowadzonych w art. 86a u.p.f. ograniczeń swobody działalności gospodarczej w korzystaniu z przysługujących podmiotom prowadzącym apteki ogólnodostępne praw, które w ocenie skarżącej stanowią niepieniężny obowiązek wynikający z ustawy, co w konsekwencji pozwala uznać to za daninę publiczną. Natomiast Minister Zdrowia zaskarżonym postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie interpretacji indywidualnej w zakresie wskazanym we wniosku, uznając, że nie dotyczy on interpretacji przepisu, z którego wynika obowiązek świadczenia przed przedsiębiorcę daniny publicznej. Sąd pierwszej instancji zaakceptował w całości stanowisko organu. Po dokonaniu szczegółowej analizy pojęcia "danina publiczna" jednoznacznie stwierdził, że przepis art. 86a u.p.f. będący przedmiotem wniosku o udzielenie interpretacji indywidualnej określa zasady wykonywania reglamentowanej działalności gospodarczej. Regulacji tej nie można przypisać charakteru daniny publicznej. Sąd przyjął, że skoro wniosek dotyczy przepisu nie mieszczącego się w definicji daniny publicznej organ prawidłowo na podstawie art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania.

Ogólnie rzecz ujmując, wykładnia prawa to nic innego jak wyjaśnienie, objaśnienie, ustalenie znaczenia, sensu interpretowanej normy prawa, to osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy. Wykładnia prawa to wypowiedź odnoszącą się do sposobu interpretacji przepisów prawnych, co do ustalenia jednoznacznego rozumienia określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego, przypisywania im odpowiedniego znaczenia.

Wyjaśnić należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wykazania przy postawieniu zarzutu błędnej wykładni, że sąd mylnie zrozumiał treść lub znaczenie stosowanego przepisu prawa albo nie zrozumiał intencji prawodawcy bądź też zastosował nieobowiązujący przepis (por. wyroki NSA: z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 294/14, z 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13 – te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy zarzucie błędnej wykładni prawa materialnego należy wskazać, w czym strona upatruje wadliwości interpretacji dokonanej przez sąd, np. czy błąd tkwi w treści zrekonstruowanej normy, przebiegu procesu wykładni, sposobie wykorzystania poszczególnych dyrektyw wykładni (wyroki NSA z 20 lipca 2011r., sygn. akt II FSK 335/10, z 15 marca 2011r., sygn. akt II OSK 540/10), a także przedstawić własną wykładnię przepisu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców stwierdzić należy, że zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna). Cytowany przepis stanowi jedynie fragment całości regulacji ujętej w ramach przepisów Prawa przedsiębiorców, które odnoszą się do materii interpretacji indywidualnych. Dotyczy on w przeważającej mierze kwestii proceduralnych określających zasady składania przez przedsiębiorców wniosków o wydanie interpretacji. Ustawodawca przewidział możliwość przygotowania interpretacji indywidualnych w dwóch zakresach przedmiotowych. Po pierwsze, wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego, z którym przyszło zetknąć się przedsiębiorcy i który wzbudził jego wątpliwości. Wniosek może również dotyczyć zdarzeń przyszłych, czyli przedstawiać organowi jedynie hipotetyczną prognozę sytuacji faktycznej i prawnej, która może mieć miejsce. Udzielenie interpretacji indywidualnej następuje w drodze decyzji, od której służy odwołanie. Interpretacja indywidualna zawiera wyczerpujący opis przedstawionego we wniosku zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego oraz wskazanie prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym oraz z pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia (ust. 5). Do postępowań o wydanie interpretacji indywidualnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Artykuł 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców określa właściwy organ, do którego przedsiębiorca powinien złożyć wniosek o indywidualną wykładnię. W celu określenia organu właściwego w konkretnej sprawie przedsiębiorcy należy mieć na uwadze zakres przedmiotowy interpretacji, czyli określenie przepisów, z których wynika zobowiązanie świadczenia daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne. Przez organ właściwy należy tu rozumieć podmiot egzekwujący obowiązek określony w tych przepisach.

Dla podkreślenie proceduralnego charakteru wyżej wymienionego przepisu przywołać należy kolejne jego ustępy. I tak ust. 3 i 4 art. 34 Prawa przedsiębiorców, które określają obligatoryjne elementy wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej, a które przedsiębiorca powinien zawrzeć w jego treści. Wniosek musi identyfikować przedsiębiorcę, który zwraca się do organu ze swoją wątpliwością prawną poprzez uwzględnienie informacji o firmie przedsiębiorcy, numerze identyfikacji podatkowej (NIP) oraz ewentualnie adresie do korespondencji, w przypadku gdy jest on inny niż adres siedziby albo adres zamieszkania przedsiębiorcy.

Wydanie interpretacji indywidualnej podlega opłacie w wysokości określonej wprost w art. 34 ust. 6. W kolejnych jednostkach redakcyjnych znajdują się szczegółowe regulacje dotyczące opłaty ( ust. 8,9,10,11).

Jeżeli wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej nie spełnia wymogów określonych w ust. 1, 3, 4 lub 6, wzywa się przedsiębiorcę do usunięcia braków w terminie 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Jeżeli braki nie zostaną usunięte w tym terminie, wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia. W sprawie pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia wydaje się postanowienie, na które służy zażalenie ( ust. 7 ).

Interpretację indywidualną wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia wpływu do organu lub państwowej jednostki organizacyjnej kompletnego i opłaconego wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej. W razie niewydania interpretacji indywidualnej w terminie uznaje się, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji indywidualnej, została wydana interpretacja indywidualna stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej.

Ustawodawca w art. 34 ust. 7 Prawa przedsiębiorców wprost wskazuje, że wymogi określone w ust. 1 tego przepisu stanowią wymogi formalne, których niespełnienie wymaga podjęcia przez właściwy organ postępowania naprawczego i wezwania strony do ich uzupełnienia pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Tymczasem organ wydając zaskarżone postanowienie odmawiające wydania interpretacji indywidualnej, nie zakwestionował poprawności formalnej wniosku, rozstrzygnął sprawę merytorycznie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ uznał, że wniosek skarżącej nie dotyczy interpretacji przepisu, z którego wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Przepis art. 86a u.p.f. określa zasady wykonywania reglamentowanej działalności gospodarczej w zakresie obrotu produktami leczniczymi, jednak przedmiot tej normy w żadnym zakresie nie odnosi się do daniny publicznej, a więc wniosek skarżącej Spółki nie mieści się w zakresie art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców.

W związku z powyższym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Minister Zdrowia odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania interpretacji indywidualnej art. 86a u.p.f. a Sąd pierwszej instancji w całości podzielił powyższe stanowisko organu.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który wprowadza związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. W związku z tym profesjonalny pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną zobowiązany jest do prawidłowego konstruowania nie tylko samych zarzutów kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienia w sposób korespondujący z jej zarzutami. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zasadniczo zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przedstawionych w petitum. Przy zarzucie błędnej wykładni autor skargi kasacyjnej oprócz wykazania, na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, musi wykazać ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Zauważyć trzeba, że uzasadnienie skargi kasacyjnej jest lakoniczne i powiela dotychczasową argumentację skarżącej, zawartą w odwołaniu jak również w skardze. Argumentacja skarżącej jest cały czas taka sama, a ta zaprezentowana w skardze kasacyjnej sprowadza się jedynie do polemiki z uzasadnieniem orzeczenia Sądu pierwszej instancji, który podzielił stanowisko organu. Autor skargi kasacyjnej odrzucił wykładnię pojęcia "danina publiczna" zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podnosząc, że "w przeważającej części, nauka i judykatura wskazują na bardzo szerokie rozumienie pojęcia "danina publiczna", które nie ograniczają się jedynie do świadczeń pieniężnych jak błędnie wskazał Sąd". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano żadnego poglądu prawnego doktryny, wymieniono tylko jedno orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (z 29 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3556/15), które dotyczyło interpretacji art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1190 ze zm.), przewidującego obowiązek tworzenia rezerwy paliwa lotniczego. Skarżąca kasacyjnie powołała się zatem na wyrok NSA, w którym przedmiotem interpretacji była inna norma prawna niż w rozpoznawanej sprawie.

Autor skargi kasacyjnej wskazał na potrzebę ujednolicenie stanowiska w zakresie przedmiotu wniosku o interpretację to jest art. 86a u.p.f., poprzestając na wyrażeniu poglądu, że powyższy przepis, "będący niepieniężnym obowiązkiem", wynikającym z ustawy, wiążący się z ograniczeniami swobody w korzystaniu z przysługujących praw ze względu na potrzebę ochrony interesu publicznego dla przedsiębiorcy, powinien być uznany za daninę publiczną. Z jednej strony pogląd ten nie zawiera bliższego uzasadnienia, natomiast z drugiej stanowisko skarżącej kasacyjnie spółki nie przybrało postaci zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Opisana na wstępie istota spornego zagadnienia dotyczy wzajemnej relacji art. 86a u.p.f. i art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców i polega na określeniu charakteru prawnego nakazów zawartych w art. 86a u.p.f. w powiązaniu z zwrotem użytym w art. 34 ust. Prawa przedsiębiorców: zakres i sposób zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne. Innymi słowy chodzi o interpretację tych wszystkich przepisów prawa, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę. Zakres i przedmiot sprawy o udzielenie pisemnej interpretacji przepisów prawa konstytuuje treść wniosku wszczynającego postępowanie, a rolą organu prowadzącego to postępowanie jest ocena stanowiska strony w spornej kwestii, nie zaś przedstawienie poglądów i wykładni przepisów odnoszących się do różnych sytuacji faktycznych. Istotą tego postępowania jest uzyskanie przez stronę wyjaśnienia treści przepisów prawa i ich zastosowania w odniesieniu do indywidualnej sytuacji wskazanej we wniosku. Analiza treści wniosku o wydanie pisemnej interpretacji wskazuje, że skarżąca twierdzi, że z art. 86a u.p.f., wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej w jej indywidualnej sprawie. Natomiast w treści zarzutu kasacyjnego skarżąca w ogóle nie wskazała tego przepisu prawa, który w jej ocenie budził uzasadnione wątpliwości co do jego zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do wskazywania za stronę wad zaskarżonego orzeczenia. Nie jest też rzeczą tego Sądu domyślanie się intencji skarżącej.

Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców dla jego skuteczności powinien być powiązany z naruszeniem art. 86a u.p.f., dopiero takie połączenie stanowiłoby pełne odzwierciedlenie poglądu reprezentowanego przez skarżącą kasacyjnie i oddawałoby istotę sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie.

Z powodu związania granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny oceniał zaskarżony wyrok tylko w granicach zarzutu kasacyjnego, a nie w całokształcie okoliczności sprawy.

W związku z powyższym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców zawiera istotną wadę konstrukcyjną, gdyż autor skargi kasacyjnej wadliwie zaliczył ten przepis do przepisów prawa materialnego, zamiast do przepisów proceduralnych. Zauważyć też należy, że podział przepisów na przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania może nasuwać pewne trudności, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepisy prawa materialnego to przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określające zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a przepisy postępowania to normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r., sygn. akt II OPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r., Nr 5, poz. 80, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1603/06).

Przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej ma istotne znaczenie dla spełnienia wymogów formalnych środka odwoławczego, wskazanych w art.176 p.p.s.a. W przypadku zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. niezbędne jest określenie, w jaki sposób przepisy zostały naruszone i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisu lub przepisów postępowania obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wykazanie, że sąd pierwszej instancji popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię lub tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA z 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2387/12, z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2313/12).

Przede wszystkim skarga kasacyjna nie zawiera wymaganego prawem wykazania wpływu naruszenia przepisu postępowania (art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców) na wynik sprawy. Nie sposób więc domniemywać, w jaki sposób naruszenie tego przepisu rzutowało na treść zaskarżonego wyroku. Nie każde bowiem naruszenie przepisu prawa procesowego, skutkuje uchyleniem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, lecz tylko takie, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co wyraża się w przypuszczeniu, że gdyby nie doszło do naruszenia tych przepisów w sprawie mogłoby zapaść rozstrzygnięcie innej treści niż wyrażone w skarżonym wyroku. Wpływ ten w sposób jednoznaczny musi wykazać strona, zaniechanie zaś tego obowiązku powoduje, że niemożliwa staje się merytoryczna ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Celem tego przepisu jest bowiem wykluczenie sytuacji, w której przeprowadzana kontrola instancyjna miałaby w istocie pozorny charakter w tym sensie, że wprawdzie prowadziłaby do usunięcia z obrotu prawnego kwestionowanego aktu, jednak po to tylko, aby powtórzyć określone działania z tym samym co poprzednio wynikiem.

Autor skargi kasacyjnej, konstruując zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców powinien wykazać, że następstwa wadliwej wykładni tego przepisu dokonanej przez Sąd pierwszej instancji były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Jakkolwiek istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy nie musi mieć charakteru realnego, nie zawsze jest oczywiste, jednakże autor skargi kasacyjnej musi uzasadnić istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Brak wskazania takiej relacji między naruszeniem a rozstrzygnięciem jest istotnym brakiem skargi kasacyjnej i powoduje niemożność jej uwzględnienia w tym zakresie.

W związku z powyższym nie można uznać zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców za uzasadniony.

Opisana wyżej wadliwość skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego (por. uchwałę NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, jednakże w stopniu pozwalającym na jego ocenę w ramach podstawy kasacyjnej.

Podkreślić także należy, że nawet wadliwe przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie dezawuuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09, z 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 223/07, z 11 lipca 2012 r., sygn. akt II FSK 2670/10).

Poza tym wskazać należy na pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), a sprowadzający się do stanowiska, że w opisanej wyżej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny może, na postawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Istnieje zatem możliwość rozpoznania skargi kasacyjnej, która nie wskazuje wyraźnie podstaw i zarzutów kierowanych pod adresem skarżonego wyroku, jeżeli na podstawie uzasadnienia tej skargi daje się jednoznacznie ustalić jakie naruszenia podnosi autor skargi kasacyjnej.

Przyjmując liberalne stanowisko dopuszczające objęcie przedmiotem kontroli sądowej każdego przepisu wskazanego w skardze kasacyjnej i jej uzasadnieniu (por. B. Dauter, Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, Wolters Kluwer, Warszawa 2018, s. 487 ), wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powołał treść przepisu art. 86a u.p.f., który można powiązać z zarzutem kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do zasadniczego zagadnienia w rozpoznawanej sprawie, w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wniosek skarżącej nie dotyczy interpretacji przepisu, z którego wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, w jej indywidualnej sprawie.

Akceptując motywy rozstrzygnięcia przedstawione przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje także na niżej przedstawione argumenty.

Przepis art. 86a u.p.f. określa zasady wykonywania reglamentowanej działalności gospodarczej w zakresie obrotu produktami leczniczymi, jednak przedmiot tej normy w żadnym zakresie nie odnosi się do daniny publicznej.

Zauważyć należy, że w stanie prawnym od 12 lipca 2015 r., ustawodawca nowelizując art. 86 u.p.f. wprowadził bezwzględny zakaz tzw. odwróconej dystrybucji leków, czyli prowadzenia przez apteki sprzedaży na rzecz hurtowni czy innych aptek ogólnodostępnych produktów leczniczych. Zakaz ten wynikał z całej systematyki u.p.f. jednakże nie został w sposób wyraźny wskazany (art. 68 ust. 1 u.p.f. i art. 87 ust. 2 pkt 1 u.p.f). Wymieniony przepis wprowadzono w celu rozwiązania problemu polegającego na zwiększaniu się skali prowadzenia przez apteki sprzedaży leków na rzecz hurtowni, które następnie eksportowały leki za granicę. Zjawisko wywozu produktów leczniczych powodowało ich deficyt na polskim rynku farmaceutycznym. Występowanie tych niedoborów stanowiło przedmiot dezaprobaty zarówno ze strony społeczeństwa, jak i organów administrujących.

W orzecznictwie uznano, że dystrybucja leków w innym kierunku niż do pacjenta co do zasady wchodzi w zakres obrotu hurtowego, zastrzeżonego wyłącznie dla hurtowni farmaceutycznych. Prowadzenie obrotu z innymi podmiotami - uczestnikami obrotu produktami leczniczymi - naruszyło fundamentalne zasady działania apteki ogólnodostępnej i obligowało właściwy organ administracyjny do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (por. wyroki NSA: z 21 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 374/13, z 13 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 2066/12, z 13 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1923/12, z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 168/06). Obecne brzmienie przepisu obowiązujące od dnia 12 lipca 2015 r. zakłada, że zakazana jest nie tylko sprzedaż takich produktów, jak miało to miejsce w pierwotnej wersji przepisu, lecz także ich "zbywanie". Jak przyjmuje się w doktrynie, termin "zbycie" ma szerszy zakres niż sprzedaż i obejmuje wszystkie formy przeniesienia władania, w tym np. przez darowiznę lub zamianę, niezależnie nawet od tego, czy nastąpiło fizyczne przekazanie przedmiotu (por. A. Kidyba, Prawo handlowe, Warszawa 2005, s. 132; M. Kalitowski, komentarz do art. 274 (w:) Kodeks Karny. Komentarz, red. M. Filar, LEX/el. 2014; wyrok SA w Katowicach z 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt II AKa 73/06, KZS 2006, z. 11, poz. 62). Zmieniła się też treść art. 103 ustawy Prawo farmaceutyczne. W ust. 1 pkt 2 tego artykułu przyjęto, że jeżeli apteka naruszyła przepis art. 86a to wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie na jej prowadzenie.

W art. 36z u.p.f. nałożono na podmiot odpowiedzialny oraz przedsiębiorców zajmujących się obrotem hurtowym produktami leczniczymi obowiązek zapewnienia w celu zabezpieczenia pacjentów, nieprzerwanego zaspokajania zapotrzebowania podmiotów uprawnionych do obrotu detalicznego produktami leczniczymi i przedsiębiorców zajmujących się obrotem hurtowym produktami leczniczymi w ilości odpowiadającej potrzebom pacjentów. Z kolei w art. 78a u.p.f. wprowadzono procedurę kontrolowanego wywozu leków. Naruszenie zakazu zbycia produktów leczniczych z apteki ogólnodostępnej lub punktu aptecznego do hurtowni farmaceutycznej, innej apteki ogólnodostępnej lub innego punktu aptecznego, zgodnie z art. 126b u.p.f. podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. Natomiast przepis art. 127 u.p.f. sankcjonuje przestępstwo prowadzenia bez wymaganego zezwolenia obrotu hurtowego.

Wprowadzone zmiany podyktowane były konkretnymi potrzebami. Ustawodawca uznał, że konieczne jest zapewnienie skutecznego nadzoru organów państwowych nad procesem dystrybucji produktów leczniczych, który osiągnął "nieakceptowany społecznie poziom patologii" i uniemożliwia zapewnienie stałego dostępu do ważnych produktów leczniczych, których brak może spowodować trwałe i niekorzystne następstwa zdrowotne. Zmiany legislacyjne zmierzały m.in. do ograniczenia zjawiska tzw. "dystrybucji odwróconej" produktów leczniczych, gdyż dotychczasowe środki, które miały mu przeciwdziałać okazały się niewystarczające Za niezbędne do realizacji zamierzonych celów uznane zostało wyposażenie Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej w kompetencje monitorowania, nadzoru i kontroli rozmieszczenia w łańcuchu dystrybucji produktów leczniczych, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (zob.: Sejm RP VII. Kadencji, druk sejmowy nr 2997).

Art. 86 ulegał też dalszym modyfikacjom. I tak, w ustawie z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 959) nadano art. 86a brzmienie, zgodnie z którym apteka lub punkt apteczny mogą zbyć produkty lecznicze wyłącznie w celu bezpośredniego zaopatrywania ludności, w tym nieodpłatnie pacjentowi - wyłącznie na potrzeby jego leczenia lub na podstawie zapotrzebowania wystawionego przez podmioty wykonujące działalność leczniczą - na zasadach określonych w relewantnych przepisach prawa powszechnie obowiązującego (przede wszystkim Prawa farmaceutycznego i regulacji dotyczących cen urzędowych produktów leczniczych objętych refundacją). Ponadto, w art. 86a ust. 1 pkt 3 u.p.f. przewidziano, że apteki lub punkty apteczne będą mogły nieodpłatnie przekazywać produkty lecznicze (nieobjęte refundacją) jedynie w trzech enumeratywnie wymienionych przypadkach, to jest na rzecz domów pomocy społecznej - w zakresie zadań ustawowych związanych z pomocą w organizowaniu farmakoterapii, organowi władzy publicznej - w przypadku wystąpienia konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych, oraz podmiotom wykonującym działalność leczniczą - wyłącznie w celu ich zaopatrzenia. W uzasadnieniu do projektu tej nowelizacji ustawodawca wskazał, że wprowadzenie omawianej regulacji ma przede wszystkim na celu usunięcie luk prawnych, które były w dotychczasowym stanie prawnym wykorzystywane do nielegalnego obrotu produktami leczniczymi. Zapewnia ona konieczne środki kontroli nad niestandardowymi przypadkami rozporządzenia produktem leczniczym (zob.: Sejm RP VIII. Kadencji, druk sejmowy nr 3303). Warto jednak zwrócić uwagę, że wprowadzając kolejne zmiany ustawy Prawo farmaceutyczne ustawodawca podkreślał, że dostosowuje kształt regulacji do zmieniającej się rzeczywistości obrotu lekami. W zależności od potrzeb na danym etapie swych działań rozszerza zakazy albo eliminuje ograniczenia zbyt daleko idące w kontekście celu ustawy, to jest przeciwdziałania nieprawidłowościom w obrocie produktami leczniczymi (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne, Sejm RP VIII. Kadencji, druk sejmowy nr 3653).

W świetle art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców warunkiem wstępnym udzielenia pisemnej interpretacji jest więc ustalenie, że wniosek przedsiębiorcy, złożony w jego indywidualnej sprawie, dotyczy zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne. W rozpoznawanej sprawie należało ustalić, czy ze wskazanego przez skarżącą spółkę przepisu art. 86a u.p.f. wynika obowiązek świadczenia daniny publicznej.

Na wstępie tej części rozważań należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do pojęcia "danina publiczna". Dodatkowo zauważyć trzeba, że w przepisach ustawy Prawo przedsiębiorców ustawodawca nie wyjaśnił znaczenia pojęcia "danina publiczna". Zostało ono natomiast zdefiniowane w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Daniny publiczne to podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Cechami danin publicznych są przede wszystkim: przymusowość, bezzwrotność, oparcie obowiązku ich ponoszenia o przepisy ustawowe. Daniny publiczne są ustanawiane jednostronnie przez właściwe organy państwa wyposażone we władztwo publiczne (por. Z. Ofiarski (w:) Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2019). W literaturze podnosi się, że warunkiem sine qua non określenia danego świadczenia pieniężnego mianem daniny jest wykazanie, że sprzyja ono realizacji przez państwo celów publicznych oraz określenie związku między ustanowieniem daniny a dążeniem do uzyskiwania wpływów budżetowych, które są konieczne dla prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej (por. A. Krzywoń, Podatki i inne daniny publiczne – podstawowe pojęcia konstytucyjne, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2011 r., zeszyt nr 2, s. 47 – 58). Podstawową funkcją realizowaną przez daniny publiczne jest więc funkcja fiskalna, gdyż ich celem jest dostarczanie państwu środków niezbędnych do realizacji zadań publicznych. Przyjęcie takiego rozumienia terminu "danina publiczna" oznacza, że nie obejmuje on kar pieniężnych i grzywien, których cele i funkcje są inne.

Podkreślenia wymaga, że istotą sankcji pieniężnej jest pogorszenie sytuacji prawnej adresata przez nałożenie obowiązku zapłaty określonej kwoty. Sankcje pieniężne są wymierzane jako dolegliwość za działania bez wymaganego prawem zezwolenia organu administracji publicznej, za naruszenie zakazu lub nakazu określonego przepisami prawa, a także za spowodowanie stanu bezprawia administracyjnego trwającego w określonym przedziale czasu. Sankcje pieniężne (kary pieniężne) pełnią funkcje: prewencyjną, restytucyjną, kompensacyjną, a także represyjną.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 marca 2010 r. sygn. akt P 9/08 (OTK-A z 2010 r., Nr 3, poz. 26) stwierdził, że administracyjne kary pieniężne stanowią środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Kary te, stosowane automatycznie z mocy ustawy, mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywuje adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków. Podstawą zastosowania tego typu kar jest samo obiektywne naruszenie prawa. Administracyjna kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa, a organ administracyjny musi posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne. Przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, chociaż wyrażone na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, odnosi się do administracyjnych kar pieniężnych w ogólności.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że uwzględniając cele ustanowienia sankcji administracyjnych i funkcje jakie pełnią, brak jest podstaw do zaliczenia kar pieniężnych do kategorii danin publicznych (por. wyroki NSA: z 24 października 2019 r., sygn. akt II GSK 792/19, z 22 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 991/19 ).

Zdaniem A. Krzywonia, z aksjologicznego punktu widzenia trudno zaakceptować tezę, "(...) że prawodawca w demokratycznym państwie prawnym wprowadza sankcjonowane normami prawa publicznego nakazy i zakazy po to, by czerpać dochody z ich naruszenia. Oznaczałoby to, że ustawodawca przyjmuje założenie, iż państwo może być utrzymywane z niegodziwości obywateli, a nie powszechnych obciążeń finansowych, wynikających z legalnych czynności prawnych i faktycznych jednostek". Autor ten zauważa, że w ostatecznym rozrachunku wszelkie grzywny i kary pieniężne stanowią dochód władzy, lecz pod uwagę musi być brany przede wszystkim cel ustanowienia danej normy prawnej, a nie tylko późniejsze wydatkowanie zebranych środków na cele publiczne.

Niewątpliwie wpływy z kar pieniężnych są środkami publicznymi, stanowiącymi dochody publiczne, lecz nie ma uzasadnionych podstaw do zaliczenia ich do kategorii danin publicznych.

Kierując się przedstawionymi wyżej poglądami na temat kar pieniężnych należy uznać, że skoro kar pieniężnych nie można zaliczyć do danin publicznych, to tym bardziej nie można do tej kategorii zaliczyć nakazów lub zakazów zawartych w normach prawnych wytyczających pożądane zachowanie osób fizycznych i prawnych, których naruszenie wywołuje skutek w postaci nałożenia kar administracyjnych. Pamiętać bowiem należy, że sankcje administracyjne, w tym kary pieniężne są dolegliwościami skierowanymi do uprawnionego podmiotu na podstawie norm prawnych przynależnych do tej części prawa za naruszenie danej normy. Zatem samych obowiązków wynikających z regulacji prawnych zawierających zakazy, nakazy skierowanych do określonych podmiotów, które kształtują ich sytuację prawną w przypadkach naruszenia norm tego prawa nie można uznać za " daninę publiczną".

Naczelny Sąd Administracyjny, z podanych wyżej przyczyn, stwierdza, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 86a u.p.f. przyjmując, że w pojęciu "danina publiczna" nie mieszczą się ograniczenia związane z funkcjonowaniem aptek ogólnodostępnych, faktycznie ograniczające swobodę działalności gospodarczej.

Należy zauważyć, że wyrażona w art. 20 Konstytucji wolność (swoboda) działalności gospodarczej jest zasadą ustroju gospodarczego i stanowi publiczne prawo podmiotowe. Z zasady tej wynikają dla władzy publicznej określone obowiązki, w tym zakaz wydawania aktów sprzecznych z zasadą wolności gospodarczej oraz zakaz dokonywania rozszerzającej interpretacji wyjątków od zasady wolności gospodarczej. Wolność gospodarcza, deklarowana w art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, traktowana jest jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania podmiotów gospodarczych w sferze prowadzonej przez nie działalności gospodarczej (por. A. Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej, Kraków 1994, s. 12; Z. Leoński, Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, Poznań 1998, s. 97). Należy ono do kategorii praw negatywnych "wolnościowych", do istoty których należy posiadanie przez uprawnionego roszczenia do państwa zarówno o zaniechanie przez nie ingerencji w sferę uprzednio uznanej wolności, jak i o udzielenie ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę wolności jednostki (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 269).

Przy definiowaniu zasady wolności działalności gospodarczej przyjmuje się, że obejmuje ona możliwości podejmowania decyzji gospodarczych, w tym przede wszystkim wyboru rodzaju (przedmiotu) działalności i wyboru prawnych form ich realizacji, oraz z natury rzeczy podejmowania różnego rodzaju działań faktycznych (prowadzenie produkcji, handlu, usług itp.) czy też dokonywania w sposób "zawodowy" określonych czynności (zob. wyrok TK z 29 kwietnia 2003 r., sygn. akt SK 24/02 ).

Niekwestionowanym elementem tej wolności jest też swoboda umów, jak i konkurencji.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie już w swoim orzecznictwie stwierdzał, że gwarantowana w art. 22 Konstytucji wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, a zatem może podlegać ograniczeniom (wyroki TK z: 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 10/97; 28 stycznia 2003 r., sygn. akt K 2/02; 17 grudnia 2003 r., sygn. akt SK 15/02; 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; 7 maja 2001 r., sygn. akt K 19/00; 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01; 28 stycznia 2003 r., sygn. akt K 2/02; 17 grudnia 2003 r., sygn. akt SK 15/02; 18 marca 2010 r., sygn. akt K 8/08; 27 lutego 2014 r., P 31/13, a także A. Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej, Kraków 1994, s. 49 i n.; Z. Witkowski, Zasada..., s. 10-11, L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wydawnictwo Sejmowe 2016, Komentarz do art. 22). Zgodnie z art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Trzeba też przypomnieć, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego został wyrażony pogląd, że art. 22 Konstytucji reguluje wprost w sposób wyczerpujący i kompleksowy zarówno formalne, jak i materialne przesłanki ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Trybunał wyjaśnił, że jeżeli uznać, że wolność działalności gospodarczej należy do konstytucyjnych praw i wolności jednostki, to art. 22 Konstytucji, stanowiąc lex specialis w stosunku do art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyłącza jego stosowanie jako adekwatnego wzorca kontroli ustawowych ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Trybunał dopuścił również przyjęcie, że, z jednej strony, każdy wypadek konieczności ochrony dóbr wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji mieści się w klauzuli "ważnego interesu publicznego" w rozumieniu art. 22 Konstytucji. Uznał przy tym, że "patrząc z drugiej strony, stwierdzić należy, że w zakresie "ważnego interesu publicznego" mieszczą się również wartości niewymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji". W konsekwencji zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności działalności gospodarczej jest, przynajmniej pod kątem materialnych podstaw (przesłanek) ograniczeń, szerszy od zakresu dopuszczalnych ograniczeń tych wolności i praw, do których odnosi się art. 31 ust. 3 Konstytucji (wyroki TK z: 29 kwietnia 2003 r., sygn. akt SK 24/02; 19 stycznia 2010 r., sygn. akt SK 35/08 ). Nie oznacza to jednak zupełnego wyłączenia stosowania art. 31 ust. 3 Konstytucji przy ocenie ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Przepis ten pozostaje bowiem adekwatnym wzorcem kontroli w zakresie, w jakim statuuje zasadę proporcjonalności, która mieści w sobie postulat niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto wprowadzanych ograniczeń (wyrok TK z 11 maja 1999 r., sygn. akt K 13/98 ).

Naczelny Sąd Administracyjny, z przyczyn już podanych wyżej podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji i zauważa, że przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd jest prawidłowy. Autor skargi kasacyjnej tego poglądu w skuteczny sposób nie podważył. Powołany przez skarżącą Spółkę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3556/15, w którym przyjęto, że pojęcie daniny publicznej, na które wskazuje art. 10 ust. 1 nieobowiązującej obecnie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.) uprawniające do uzyskania interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów prawa, obejmuje nie tylko daniny o charakterze pieniężnym, ale także wszelkie obowiązki o charakterze niepieniężnym, jeżeli ich ponoszenie wynika z ustawy i wiąże się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących podmiotowi praw ze względu na ochronę interesu publicznego, dotyczy interpretacji art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem interpretacji był natomiast art. 86a u.p.f.. Mając na uwadze indywidualny charakter interpretacji podniesione w niej wywody prawne nie można w żaden sposób automatycznie odnosić do innych spraw. W powołanym wyroku NSA rozważał inny problem, stąd też nie ma on zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Dodać należy, o czym była już mowa, że celem wprowadzenia normy prawnej zawartej w powołanym wyżej przepisie jest wymuszenie na jej adresatach zachowań oczekiwanych przez ustawodawcę. W przypadku naruszenia ustanowionych w art. 86a up.f. nakazów i zakazów reakcją właściwego organu jest nałożenie sankcji administracyjnej to jest cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej lub punktu aptecznego. W związku z tym należy przyjąć, że nakazy i zakazy określone w art. 86a p.f. nie mieszczą się w pojęciu "daniny publiczne".

Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego, który nie prowadził sprawy przed Sądem pierwszej instancji.