Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2238/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 4 ust. 9
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Łukowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II SA/Lu 85/16 w sprawie ze skargi Powiatu Łukowskiego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 7 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskie na rzecz Powiatu Łukowskiego kwotę 448 (czterysta czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2015 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, po rozpatrzeniu zażalenia Zarządu Powiatu Łukowskiego (dalej: także: Zarząd Powiatu) na postanowienie Burmistrza Łukowa z dnia 29 grudnia 2014 r., znak: [...], o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 3 września 2013 r., znak: [...], w sprawie podziału nieruchomości położonej w Łukowie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 10816/1 i 10816/2, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że na wniosek Spółki [...] (dalej także: Spółka) z dnia 8 lipca 2013 r., organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w sprawie podziału dwóch działek nr 10816/1 i 10816/2, który to podział miał polegać na podzieleniu każdej z działek na dwie kolejne działki. We wniosku Spółka nie podała celu podziału ani trybu, w jakim podział miałby nastąpić, lecz wskazała, że wnosi o podział zgodny z planem miejscowym. Spółka wykazała się przy tym tytułem prawnym do gruntu, przedkładając wypis z księgi wieczystej Nr [...]. Opiniując projekt podziału organ pierwszej instancji powołał się na art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wskazał przyszłe przeznaczenie nowo wydzielanych działek - dwie z nich: nr 10816/4 i 10816/6 będą przeznaczone na poszerzenie pasa drogowego ulicy P. (drogi powiatowej), oznaczonej w planie miejscowym symbolem KDG9, zaś dwie – nr 10816/5 i 10816/7 - na "usługi handlu" oznaczone w planie miejscowym symbolem UH2. Plan miejscowy obowiązujący na tym terenie to "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Łuków dla terenu położonego w Łukowie pomiędzy granicami administracyjnymi miasta od strony wschodniej, ul. Cieszkowizna, ul. Partyzantów, ul. doktora Andrzeja Rogalińskiego, ul. Warszawską, terenem PKP" zatwierdzony został uchwałą Nr VI/34/2011 Rady Miasta Łuków z dnia 8 marca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 76, poz.1469).

Postanowienie z dnia 10 lipca 2013 r. opiniujące zgodność projektu podziału z planem miejscowym, organ doręczył wnioskodawcy oraz Zarządowi Dróg Powiatowych w Łukowie, a także wspólnocie mieszkaniowej i innej Spółce z o.o.

Decyzję z dnia 3 września 2013 r. zatwierdzającą projekt podziału poprzedziła czynność przyjęcia granic (protokół graniczny z dnia 12 sierpnia 2013 r.), o której geodeta powiadomił Zarząd Dróg Powiatowych, ale też Skarb Państwa z adnotacją, że dotyczy to działki nr 7843/8, czyli – według mapy – fragmentu ul. P. Decyzja zatwierdzająca podział z dnia 3 września 2013 r. została doręczona Zarządowi Powiatu, choć w aktach sprawy brak jest dowodu jej doręczenia, jak też Zarządowi Dróg Powiatowych (w dniu 4 września 2013 r.).

W dniu 26 listopada 2013 r. Zarząd Powiatu złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego opisaną decyzją Burmistrza Łukowa z dnia 3 września 2013 r.

Po dwukrotnych kasacyjnych postanowieniach Kolegium organ pierwszej instancji po raz trzeci opisanym wyżej postanowieniem z dnia 29 grudnia 2014 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie podziału opisanych wyżej działek. Kolegium wskazało przy tym, że poprzednie postanowienia organu pierwszej instancji uchylało z powodu rozstrzygnięcia, już we wstępnym etapie wznowienia, istoty sprawy (postanowienie z dnia 14 kwietnia 2014 r.), a następnie z powodu niewyjaśnienia, czy wnioskujący o wznowienie postępowania zachował przepisany termin (postanowienie z dnia 28 lipca 2014 r.).

Odmawiając wznowienia postępowania po raz trzeci organ pierwszej instancji stwierdził, że Zarząd Powiatu nie ma statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dodając, że w dniu wydawania decyzji nieruchomość stanowiła własność Spółki.

Utrzymując w mocy to postanowienie Kolegium stwierdziło, że wykonywanie zadań zarządcy dróg powiatowych powiatu łukowskiego jest przypisane do zadań Zarządu Dróg Powiatowych w Łukowie, a zatem to ta jednostka posiada legitymację procesową w sprawach dotyczących wspomnianych dróg i gruntów już zajętych i nabywanych pod pasy drogowe tych dróg. Tym samym wyklucza to legitymację Zarządu Powiatu do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie podziału opisanych wyżej nieruchomości. Z tego powodu Kolegium doszło do przekonania, że Zarząd Powiatu nie mógł skutecznie domagać się wznowienia postępowania w sprawie podziału nieruchomości, której część jest faktycznie zajęta przez pas drogowy, choć formalnie grunt nie pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych w Łukowie. Legitymację taką miał Zarząd Dróg Powiatowych, który zresztą uczestniczył w postępowaniu podziałowym, z tym, że – jak podniosło Kolegium – sama ta okoliczność nie stanowi wystarczającego warunku do skutecznego wznowienia postępowania administracyjnego.

Mając to na uwadze Kolegium stwierdziło, że zaskarżone postanowienie, choć oparte na błędnym założeniu, że stroną postępowania podziałowego była tylko Spółka, nie narusza prawa, gdyż stroną postępowania podziałowego był Zarząd Dróg Powiatowych w Łukowie i to ten podmiot, a nie Zarząd Powiatu Łukowskiego, mógłby, o ile dochowałby pozostałych wymogów, składać wniosek o wznowienie postępowania. Korygując zatem argumentację zaskarżonego postanowienia Kolegium postanowiło utrzymać je w całości w mocy.

W skardze na powyższe postanowienie Zarząd Powiatu Łukowskiego wniósł o jego uchylenie, zarzucając Kolegium naruszenie:

- art. 7 k.p.a., wskutek braku zebrania i wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy faktów i okoliczności, w tym ustalenia stanu faktycznego w odniesieniu do ul. P. w Łukowie w zakresie sprawowania nad nią zarządu, a także wyjaśnienia, dlaczego Burmistrz Miasta Łuków w postanowieniu z dnia 27 maja 2014 r., znak: [...], uznawał Zarząd Powiatu za stroną postępowania, a już w kolejnym postanowieniu z dnia 29 grudnia 2014 r., znak: [...], zmienił swoje stanowisko w tym zakresie oraz wyjaśnienia, czy ul. P. w Łukowie pozostawała w zarządzie jednostki organizacyjnej Powiatu Łukowskiego – Zarządu Dróg Powiatowych w Łukowie;

- art. 28 k.p.a. w związku z art. 2a ust. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) i art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn.zm.), poprzez błędne ustalenie, że Zarządowi Powiatu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia podziału działek nr 10816/1 i nr 10816/1 położonych w Łukowie, gdyż swoje prawa scedował on na utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną – Zarząd Dróg Powiatowych w Łukowie, w sytuacji gdy art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest materialnoprawną podstawą interesu prawnego Powiatu, w imieniu którego działa jego Zarząd, do udziału we wskazanym wyżej postępowaniu w charakterze strony postępowania, od dnia 1 stycznia 2016 r. obok Zarządu Dróg Powiatowych w Łukowie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II SA/Lu 85/16 oddalił skargę. Zdanie odrębne zgłosił sędzia WSA Bogusław Wiśniewski.

Jak wskazał Sąd, w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest stwierdzenie, czy Zarządowi Powiatu Łukowskiego przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia podziału działek nr 10816/1 i nr 10816/2 położonych w Łukowie. Zarząd Powiatu wywodzi swój interes prawny, uzasadniający uznanie go za stronę wskazanego wyżej postępowania, z przepisów art. 73 i art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Zdaniem Zarządu Powiatu, regulacja ta jest źródłem interesu prawnego, z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przed dniem 1 stycznia 1999 r. na działkach prywatnych była zbudowana asfaltowa droga wojewódzka, a taki stan rzeczy potwierdzają akta sprawy – mapy i oświadczenia świadków. Droga ta, ul. Przemysłowa, z mocy prawa przeszła na własność Powiatu Łukowskiego, a więc na podstawie art.19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogą tą zarządza Zarząd Powiatu. Decyzję podziałową z dnia 3 września 2013 r. Burmistrz Łukowa doręczył również Zarządowi Powiatu Łukowskiego, co – zdaniem Zarządu Powiatu – oznacza, że uznawał tym samym jego status strony postępowania. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego Zarząd ten był uznawany za stronę w postępowaniu zwykłym, a nie był uznawany za stronę w postępowaniu nadzwyczajnym.

Przechodząc do wyjaśnienia tego zagadnienia Sąd podniósł, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten stanowi, że żądanie o którym mowa w art. 61 k.p.a. nie może być wszczęte, gdy zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn i wówczas organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Musi zatem istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Jak wyjaśnił WSA w Lublinie, od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Gdy składający wniosek nie może swego zainteresowania poprzeć przepisami prawa materialnego, to jego interes należy traktować jako faktyczny, a nie prawny. Interes faktyczny nie tworzy zaś legitymacji procesowej.

Sąd za prawidłowe uznał stanowisko Kolegium, które stwierdziło, że skarżący Zarząd nie posiada interesu prawnego uprawniającego go do bycia stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Sąd podkreślił, że podmiot, który powołuje się na swoje prawo do gruntu, wynikające wprost z przepisu prawa, w tym z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym podziału tego gruntu. Z powyższego nie wynika jednak, by przymiot strony postępowania w omawianej sprawie przysługiwał Zarządowi Powiatu.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przed Wojewodą Lubelskim toczy się postępowanie o potwierdzenie, że Powiat Łukowski, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nabył z mocy prawa własność nieruchomości, która po części stanowi obecną działkę nr 10816/6. Wniosek w tej sprawie, datowany na 27 kwietnia 2015 r., nie został jednak rozpatrzony do dnia wydania zaskarżonego postanowienia. Niezależnie od tego, jak zasadnie zdaniem Sądu wskazało Kolegium, istotne znaczenie dla ustalenia legitymacji procesowej (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) Zarządu Powiatu Łukowskiego w sprawie dotyczącej podziału omawianych nieruchomości, ma kwestia rozdziału kompetencji w zakresie zarządzania drogami publicznymi pomiędzy tym podmiotem a Zarządem Dróg Powiatowych w Łukowie.

Sąd stwierdził, że zasadniczo, stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu. Ustawodawca wyposażył jednak zarządcę dróg powiatowych, a także zarządców innych kategorii dróg, w uprawnienie do wykonywania swoich obowiązków poprzez jednostki organizacyjne będące zarządem drogi, utworzone przez odpowiedni organ stanowiący samorządu, w tym wypadku radę powiatu. Zauważyć przy tym trzeba, że uprawnienie, o którym mowa w art. 21 ust. 1 powołanej ustawy, stanowi uprawnienie o charakterze fakultatywnym, o czym świadczy brzmienie tego przepisu, wskazujące, że "zarządca drogi [...] może". Sąd pierwszej instancji zaznaczył, ze skorzystanie z tego uprawnienia ma skutek imperatywny. Wskazuje na to, interpretowane a contrario ostatnie zdanie ustępu pierwszego artykułu 21, z którego wynika, że jeżeli jednostka, jaką jest zarząd drogi, nie została utworzona, to wówczas zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Z powyższego wynika więc, że w przypadku, gdy rada powiatu utworzyła jednostkę organizacyjną będącą zarządem drogi, oczywiste jest, że zadania zarządu drogi wykonuje tylko ta jednostka. Nie można zdaniem Sądu przyjąć przy tym, by owa jednostka wykonywała jedynie niektóre zadania zarządu drogi, tak jak wskazuje na to skarżący Zarząd Powiatu, ponieważ wspomniany przepis w tym zakresie w sposób jednoznaczny przesądza, że "zadania zarządu drogi" oznaczają wszystkie zadania, a nie tylko niektóre z nich.

WSA w Lublinie przyjął, że treść pojęcia "zadań zarządu drogi" należy ustalić w oparciu o stosowne przepisy ustawy o drogach publicznych. Zakres zadań rzeczowych zarządu drogi wyznacza zwłaszcza art. 20 tej ustawy, a zawarte w nim wyliczenie ma niewątpliwie charakter przykładowy ("do zarządcy drogi należy w szczególności"). Natomiast kwestie dotyczące charakteru władania, to jest tytułu prawnego do gruntu, uregulowane zostały w art. 22 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Trwały zarząd jest zaś instytucją unormowaną w przepisach art. 43 - art. 50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W świetle przywołanych przepisów nie budziło wątpliwości WSA w Lublinie, że w sytuacji, gdy określona jednostka samorządu terytorialnego bądź organ administracji rządowej utworzyli opisaną jednostkę organizacyjną w celu wykonywania obowiązków, jakie na zarządców dróg nałożyła ustawa o drogach publicznych, zadania te wykonuje właśnie ta jednostka organizacyjna. Nie ma zatem podstaw prawnych by uznać, jak tego chce strona skarżąca, że zadania zarządu drogi mogą wykonywać jednocześnie zarówno jednostka organizacyjna, utworzona na podstawie art. 21 ustawy o drogach publicznych, jak i organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego – w tym przypadku Zarząd Powiatu. W ocenie tego Sądu, nie ma przy tym znaczenia, o jakiego rodzaju zadania z zakresu zarządzania drogami chodzi, nie wyłączając zagadnienia nabywania gruntów pod drogi, a więc występowania z roszczeniami w stosunku do gruntów, które jeszcze nie stanowią własności odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (Skarbu Państwa). Za powyższym stanowiskiem ma przemawiać treść art. 22 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w świetle którego zarząd drogi może wystąpić z wnioskiem o podział albo scalenie i podział nieruchomości, jeśli w grę wchodzi nabywanie gruntów przeznaczonych pod pas drogowy. Przepis ten wyraźnie w ocenie Sądu wskazuje, że legitymację procesową czynną, o jakiej mowa w art. 28 K.p.a., przysługuje zarządowi drogi, a zatem w przypadku, gdy utworzona została w celu sprawowania tego zarządu stosowna jednostka organizacyjna, legitymacja ta przysługuje wspomnianej jednostce. Przepis art. 22 ust. 3 ustawy o drogach publicznych należy traktować jako przepis szczególny w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, na co wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 29 czerwca 2011 r., IV CSK 509/10, w którym wypowiedział się również w dalej idącej kwestii – nabywania ex lege prawa trwałego zarządu gruntami w pasie drogowym.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że uzupełnieniem wskazanych wyżej rozwiązań ustawowych są przepisy uchwalone przez Radę Powiatu i Zarząd Powiatu w Łukowie. Uchwałą nr 2/3/99 z dnia 25 stycznia 1999 r. Zarząd Powiatu w Łukowie powołał jednostkę organizacyjną – Zarząd Dróg Powiatowych w Łukowie, zaś Rada Powiatu uchwałą nr XXXVI/341/2006 z dnia 30 czerwca 2006 r. nadała tej jednostce statut. Statut Zarządu Dróg Powiatowych w Łukowie w sposób jednoznaczny stanowi, że jednostka ta jest uprawniona do: nabywania nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości (§ 4 ust. 2 pkt 18), nabywania nieruchomości innych niż wymienione w pkt 18 na potrzeby zarządzania drogami i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego do nich prawa (§ 4 ust. 2 pkt 19), sprawowania nieodpłatnego trwałego zarządu gruntami w pasie drogowym (§ 4 ust. 2 pkt 20). Zgodnie ze statutem, Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych reprezentuje Zarząd wobec osób trzecich (§ 6 ust. 1 pkt 2) i jest upoważniony do dokonywania czynności prawnych, w tym do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie udzielonego przez zarząd powiatu upoważnienia i pełnomocnictwa (§ 6 ust. 2).

Mając zatem powyższe na względzie, za prawidłowe Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko organu odwoławczego, że wykonywanie zadań zarządcy dróg powiatowych powiatu łukowskiego należy do kompetencji Zarządu Dróg Powiatowych w Łukowie, a więc to ta jednostka ma legitymację procesową w sprawach dotyczących dróg i gruntów już zajętych i nabywanych pod pasy drogowe dróg powiatowych. Wyklucza to tym samym legitymację Zarządu Powiatu w tym zakresie.

Sąd podkreślił, że jedną z naczelnych zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji organu władzy publicznej, którą wywodzi się z unormowanej w art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. zasady legalności. Konsekwencją tej zasady jest obowiązek interpretowania w sposób ścisły, literalny norm kompetencyjnych, a tym samym zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej tych norm oraz zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Skoro zatem wykonywanie zadań zarządcy dróg powiatowych powiatu łukowskiego stanowi zadanie Zarządu Dróg Powiatowych w Łukowie, to nie może być ono zarazem zadaniem Zarządu Powiatu Łukowskiego. W przeciwnym bowiem razie należałoby przyjąć, że przepisy prawa dopuszczają sytuację, w której zadania zarządu drogi mogą wykonywać – jednocześnie i naprzemiennie – dwa odrębne podmioty: jednostka organizacyjna utworzona na podstawie art. 21 ustawy o drogach publicznych oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Taką sytuację, jak wskazano wyżej, wyklucza zaś wspomniana zasada prawa administracyjnego.

W zdaniu odrębnym do ww. wyroku sędzia Bogusław Wiśniewski zaznaczył, że nie podziela przekonania o braku podstaw do uznania Zarządu Powiatu Łukowskiego jako strony postępowania w rozpoznawanej sprawie, co w efekcie stało się przesłanką oddalenia skargi. Jak wskazał, z akt sprawy wynika, że decyzją dnia 3 września 2013 r. Burmistrz Miasta Łuków zatwierdził projekt podziału działek nr 10816/1 i 10816/2 na cztery nowe działki z których dwie oznaczone nr. 10816/4 i 10816/6 miały zostać przeznaczone na utrzymanie i realizację drogi powiatowej oznaczonej na rysunku planu symbolem KDG9 – jako poszerzenie ulicy Przemysłowej. Według art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (gminne, powiatowe , wojewódzkie, krajowe) z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast art. 98 ust 3 ustawy stanowi, że za działki przejęte pod drogi publiczne, o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio tj. w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być za jego zgodą przyznana nieruchomość zamienna). Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, to na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego ustala się odszkodowanie i wypłaca je według zasad i trybu obowiązywania przy wywłaszczaniu nieruchomości. Taki tez zapis znajduje się we wspomnianej decyzji. Biorąc pod uwagę treść wspomnianego przepisu w ocenie sędziego WSA w Lublinie Bogusława Wiśniewskiego nie może ulegać wątpliwości, że wydzielenie drogi z nieruchomości objętej podziałem przesądza losy prawne gruntu zajętego pod drogę. Jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość, o której podział wystąpił jej właściciel, to z dniem, w którym decyzja administracyjna o zatwierdzeniu podziału staje się ostateczna, własność gruntu stosownie do wspomnianego już art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przechodzi z mocy prawa odpowiednio na gminę, powiat, województwo albo Skarb Państwa, w zależności od tego, na jaką kategorię drogi dokonano podziału, a wynikającą z prawa miejscowego.

Zdaniem sędziego Bogusława Wiśniewskiego nie może być wątpliwości, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Powiat Łukowski ma własny interes prawny do udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomość, albowiem decyzja ta wywołuje skutki nie tylko dla uprawnionego do otrzymania odszkodowania (za wywłaszczoną w istocie w ten sposób nieruchomość), ale również dla wypłacającego to odszkodowania, w tym wypadku dla Powiatu Łukowskiego. Bez wątpienia ma on zatem interes prawny w postępowaniu podziałowym, spełnia zatem kryterium strony z art. 28 kpa. Zdaniem tego sędziego odmiennego poglądu nie można wyprowadzić z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Rzeczywiście według art. 21 ust.1 tej ustawy zarządca drogi, którym stosownie do kategorii drogi jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (drogi krajowe), zarząd województwa (drogi wojewódzkie), zarząd powiatu (drogi powiatowe), wójt, burmistrz, prezydent miasta (drogi gminne), może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Ponadto zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (art. 21 ust. 1a powołanej ustawy). Jak wskazał ww. sędzia, w żadnym jednak razie nie oznacza to, jak przyjął Sąd, że w przypadku powołania takiej jednostki (zarządu drogi) "zadania zarządu drogi wykonuje tylko ta jednostka" i to jej przysługuje "legitymacja procesowa czynna". Zarząd drogi nie jest organem administracji publicznej, lecz jednostką organizacyjna powołaną do obsługi takiego organu administracji, którym zawsze pozostaje zarządca drogi. Przedmiotem działalności zarządu drogi w świetle powołanej normy jest realizacja obowiązków zarządcy drogi, może on zatem wykonywać wyłącznie takie zadania, które zostały określone dla zarządcy drogi i swoje wszystkie kompetencje zarząd wywodzi od zarządcy drogi, przy czym utworzenie zarządu drogi nie jest obligatoryjne, a w razie jego braku zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Przyjęty został przy tym pogląd, iż żaden z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przyznaje jednostkom organizacyjnym będącym zarządami dróg osobowości prawnej. Ponadto utworzenie zarządu dróg samorządowych nie powoduje automatycznego uzyskania przez tę jednostkę organizacyjną zadań i kompetencji zarządcy. Z chwilą powstania zarządu organy wykonawcze gmin, powiatów i województw nie tracą przypisanych im kompetencji do prowadzenia spraw normowanych przez ustawę o drogach publicznych. Przeniesienie zadań zarządcy na zarząd dróg publicznych powstaje z chwilą udzielenia pracownikom zarządu upoważnienia do prowadzenia w imieniu zarządcy spraw administracji drogowej. Wynika to z art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, który statuuje pełnomocnictwo administracyjne udzielane przez zarządcę drogi. Tego typu pełnomocnictwo obejmuje załatwianie spraw w imieniu zarządcy drogi, w ściśle ustalonym w nim zakresie, a w szczególności wydawanie decyzji administracyjnych. Jak wskazano w zdaniu odrębnym, jest to zatem w istocie forma przeniesienia uprawnień przysługujących zarządcy i scedowanie ich na pracowników zarządu dróg. Jednocześnie sędzia Bogusław Wiśniewski podkreślił, że udzielenie upoważnienia na podstawie art. 21 ust. 1a ww. ustawy nie oznacza powstania nowego organu administracji publicznej, a zadania wykonywane przez upoważnionych pracowników są nadal zadaniami zarządcy. Rozwiązanie przewidziane w powołanym przepisie jest zatem instytucją zbliżoną do tej uregulowanej w art. 268a kpa, pozwalającą na cedowanie uprawnień władczych organu na rzecz wyznaczonego pracownika urzędu przydatnego do pomocy organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Powiatu Łukowskiego reprezentujący Powiat Łukowski. Postawił w niej zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 4 ust. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) przez przyjęcie, że przepis art. 28 k.p.a. wyklucza po stronie Zarządu Powiatu Łukowskiego przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie podziału działek o nr 10816/1 i 10816/2 położonych w Łukowie, z których po podziale dwie działki o nr 10816/4 i nr 10816/6 przeszły na własność Powiatu Łukowskiego na utrzymanie i realizację drogi publicznej powiatowej, w sytuacji gdy przed dokonanym podziałem ww. działek na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych została powołana uchwałą Rady Powiatu Łukowskiego jednostka organizacyjna powiatu – Zarząd Dróg Powiatowych, przy pomocy której Zarząd Powiatu Łukowskiego wykonuje swoje obowiązki.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podzielił stanowisko SKO w Białej Podlaskiej, że Zarząd Powiatu nie jest stroną postępowania podziałowego dlatego, że swoje prawa scedował w tym celu na utworzoną jednostkę – Zarząd Dróg Powiatowych w Łukowie, jednak zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ocenił faktu, że decyzja Burmistrza Miasta Łuków z dnia 3 września 2013 r. [...], została wydana na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co czyniło Powiat Łukowski stroną postępowania podziałowego, z racji:

1) przejścia prawa własności części dzielonych działek na Powiat Łukowski;

2) obowiązku wypłacenia wnioskodawcy podziału odszkodowania przez Powiat Łukowski na podstawie art. 98 ust. 3 ww. ustawy.

Jak zaznaczono w skardze kasacyjnej, praw i obowiązków z art. 98 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 9 ww. ustawy Powiat Łukowski nie mógł przekazać i nie przekazał Zarządowi Dróg Powiatowych. Skarżący kasacyjnie powołał się także na wyrok NSA z dnia 20 lutego 2009 r. o sygn. akt I OSK 345/08.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Analizowaną pod tym kątem skargę kasacyjna uznać należy za zasadną.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu, jednak w sytuacji wykonywania przez niego na podstawie art. 21 ust. 1 tej ustawy obowiązków zarządcy przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę powiatu, to ta jednostka organizacja występuje jako strona w postępowaniu, a nie zarząd powiatu, gdyż jednostka ta stosownie do interpretowanego a contrario zdania drugiego tego przepisu wykonuje wszystkie zadania zarządu drogi, w tym w postaci uczestnictwa jako strona w odpowiednich postępowaniach. Za taką wykładnią przemawia także systemowo art. 22 ust. 3 przywołanej ustawy. Nie ma zatem podstaw, aby w postępowaniu występował na tej samej podstawie materialnoprawnej jako strona zarówno zarząd powiatu, jak i utworzony przez radę powiatu zarządca. Szczegółowe rozumowanie w tym zakresie przedstawia uzasadnienie zaskarżonego wyroku i podziela je w tej części Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym. Co ważne, nie kontestuje go również skarżący kasacyjnie.

Istota zarzutu skargi kasacyjnej sprowadza się jednak do tego, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył, czy Powiatowi Łukowskiemu (reprezentowanemu przez Zarząd Powiatu) nie przysługuje przymiot strony oparty na interesie prawnym wynikającym z innych przepisów – tj. na art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 4 ust. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.). Uznać należy go za zasadny. Mimo bowiem tego, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Zarząd Powiatu postawił zarzut naruszenia przez postanowienie organu "art. 28 k.p.a. w związku z art. 2a ust. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) i art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn.zm.), poprzez błędne ustalenie, że Zarządowi Powiatu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia podziału działek nr 10816/1 i nr 10816/1 położonych w Łukowie, gdyż swoje prawa scedował on na utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną – Zarząd Dróg Powiatowych w Łukowie, w sytuacji gdy art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest materialnoprawną podstawą interesu prawnego Powiatu, w imieniu którego działa jego Zarząd, do udziału we wskazanym wyżej postępowaniu w charakterze strony postępowania" – to Sąd pierwszej instancji do wskazanej podstawy materialnoprawnej, z której skarżący wywodzi swój interes prawny w sprawie, nie odniósł się w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Sąd ten skupił się bowiem tylko na kwestii tego, czy interes prawny Zarządu Powiatu może być wywiedziony z norm dotyczących zarządu drogi, na czym skoncentrowało się także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Pominął zaś odmienne podstawy, wskazywane przez skarżący Zarząd Powiatu Łukowskiego, dotyczące kwestii majątkowych. Rozważania w ich przedmiocie zawiera wyłącznie zdanie odrębne sędziego WSA w Lublinie Bogusława Wiśniewskiego.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji powinien był zatem ocenić, czy ze wskazanych przepisów w stanie faktycznym sprawy wynika dla Powiatu Łukowskiego reprezentowanego przez jego Zarząd interes prawny do skutecznego żądania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Łukowa z dnia 3 września 2013 r., znak [...] – i również pod tym kątem ocenić postanowienie SKO w Białej Podlaskiej z dnia 7 grudnia 2015 r. nr [...]. Lektura zaskarżonego wyroku, jak wyżej wskazano, nie zawiera jednak wywodów w tym przedmiocie, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustosunkował się do jednego z zarzutów skargi Zarządu Powiatu Łukowskiego. Tymczasem, co akcentuje się od lat w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek przeanalizować i ustosunkować się do wszystkich zarzutów skargi (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r., OSK 1468/04; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., II OSK 1185/14). Uchybienie to uznać należy za mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż kontrola zaskarżonego postanowienia pod kątem pominiętego zarzutu skargi mogłaby potencjalnie doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Kwestia zasadności tego zarzutu będzie dopiero przedmiotem rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, merytorycznie nie przesądza jej zatem Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku, gdyż Sąd pierwszy nie wyjaśnił dotychczas istoty sprawy, wobec czego jej merytoryczne rozstrzygnięcie przez NSA godzić mogłoby w zasadę dwuinstancyjności.

Mając wszystko powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zaś o kosztach rozstrzygnął na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.