Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 830/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie zaskarżonego aktu z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 58,  art. 90
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 147
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. G. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie założenia Publicznego Przedszkola I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; II. zasądza od Gminy na rzecz skarżącej kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

K. G. - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - wniosła o stwierdzenie nieważności, ewentualnie orzeczenie o niezgodności z prawem, uchwały Nr "[...]" Rady Gminy Nowe "[...]" (dalej jako uchwała Rada Gminy) z dnia "[...]" w sprawie założenia Publicznego Przedszkola w "[...]" (dalej jako Przedszkole). Rada postanowiła, że Przedszkole będzie prowadziło gospodarkę finansową w formie jednostki budżetowej (§ 1 ust. 2 uchwały). Przedszkolu przekazane zostało mienie (załącznik nr 2 do uchwały), akt założycielski Przedszkola stanowi załącznik nr 2 do uchwały (§ 2 ust. 1 uchwały), Przedszkolu nadany został statut (§ 2 ust. 2 uchwały). Postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 4 uchwały).

Pełnomocnik podał, że skarżąca prowadzi Niepubliczne Przedszkole w "[...]", i z powyższego tytułu – zgodnie z ustawą z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U.2016, poz. 1943 j.t. – dalej jako u.s.o) - otrzymuje dotacje podmiotowo-celowe od Gminy. Dodał, że Raga Gminy "[...]" uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie włączenia Publicznego Przedszkola w "[...]" w Zespół Szkół "[...]" postanowiła z dniem 1 września 2013r. włączyć Przedszkole w do Zespołu Szkół "[...]" (dalej jako Zespół Szkół). Zespół Szkół przejął wszelkie należności i zobowiązania Przedszkola (§ 2 ust. 1 uchwały), majątek Przedszkola stał się majątkiem Zespołu Szkół (§ 2 ust. 2 uchwały), a pracownicy przedszkola z dniem 1 września 2013r. stali się pracownikami Zespołu Szkół (§ 2 ust. 3 uchwały). Rada Gminy zobowiązała Wójta Gminy "[...]" do przedłożenia aktu założycielskiego Zespołu Szkół Radze Pedagogicznej Zespołu Szkół oraz Radzie Pedagogicznej Publicznego Przedszkola w celu wyrażenia przez te Rady opinii (2 ust. 5 uchwały).

Pełnomocnik nadmienił, że K. G. 2 sierpnia 2017r. wystąpiła do Rady Gminy o usuniecie stanu niezgodności z prawem, tj. uchwały Nr "[...]" z dnia "[...]", a uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" Rada Gminy "[...]" wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uznała za nieuzasadnione.

Pełnomocnik analizując charakter prawny uchwały Nr "[...]" Rady Gminy uznał ją za akt prawa miejscowego, gdyż wywołuje ona skutki na zewnątrz wobec podmiotów określonych w sposób generalny, jako, że zmienia się w wyniku jej podjęcia sieć placówek oświatowych w gminie. Także statut przedszkola zawiera normy abstrakcyjne i generalne dotyczące praw i obowiązków beneficjentów opieki przedszkolnej. Zatem, w jego ocenie, skarżona uchwała, zwiera normy o charakterze generalnym, a jej postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów, a uregulowania statutu skierowane są do podmiotów organizacyjnie nie podporządkowanych organowi wydającemu ten akt. Ostatecznie pełnomocnik wniósł - alternatywnie - o orzeczenie niezgodności z prawem skarżonej uchwały w przypadku, gdyby Sąd nie podzielił jej normatywnego charakteru. W kategorii wad prawnych rzeczonej uchwały pełnomocnik podniósł, że wprawdzie Przedszkolu przekazane zostało mienie określone w załączniku nr 1 do uchwały, lecz jest to tylko mienie ruchome, z pominięciem lokalu. Podał, że wyposażenie jednostki budżetowej w majątek, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2017, poz. 1875 j.t. – dalej jako u.s.g.) powinno nastąpić z dniem jej utworzenia, a nie dopiero w trakcie funkcjonowania. W rezultacie powyższego Przedszkole rozpoczęło funkcjonowanie w budynku Zespołu Szkól, a zatem w oparciu o składnik majątkowy innej jednostki organizacyjnej. Tymczasem, w ocenie pełnomocnika, powinność wyposażenia jednostek organizacyjnych, z dniem ich utworzenia, w nieruchomości niezbędne do ich działalności wynika z art. 51 w zw. z art. 56 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2016, poz. 2147 j.t. – dalej jako u.g.n.). Przedszkole, wywodził, bez lokalu nie może pełnić swej zasadniczej funkcji.

W kategorii naruszenia interesu prawnego pełnomocnik podał, że uchwała Nr "[...]" Rady Gminy skutkowała zmianą sposobu naliczania należnej skarżącej dotacji podmiotowo-celowej na jednego ucznia w ramach prowadzonego przez nią Niepublicznego Przedszkola w "[...]", jako, że przed podjęciem uchwały, zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty wysokość należnej dotacji, w przypadku, gdy na terenie gminy nie funkcjonowało żadne przedszkole, obliczona była na podstawi dotacji otrzymywanych w najbliższej gminie, czyli w Gminie "[...]". Zatem skarżona uchwała narusza konkretny, indywidualny interes skarżącej, gdyż doprowadziła do rażącego zaniżenia kwot należnej jej dotacji. W uzupełnieniu argumentacji odnośnie naruszenia interesu prawnego skarżącej jej pełnomocnik w piśmie procesowym z dnia 13 listopada 2017r. argumentował, że wskutek podjęcia uchwały Nr "[...]" o utworzeniu publicznego przedszkola z naruszeniem prawa, tj. bez wyposażenia go w lokal, a zatem oparciu jego funkcjonowania o składnik majątkowy innej jednostki organizacyjnej (Zespołu Szkół) skutkuje tym, że wydatki ponoszone w Przedszkolu Publicznym w "[..]" są zanizane. Wynika to z faktu, że Przedszkole nie ma wyodrębnionych wydatków bieżących obejmujących koszt utrzymania lokalu ( np. remonty), nie ponosi kosztu personelu technicznego, czy dostaw mediów. W rezultacie jednostka budżetowa, Przedszkole Publiczne, ma wypełniać swe ustawowe i statutowe zadania bez substratu majątkowego, a właściwie o substrat majątkowy innej jednostki i koszty jego utrzymania i funkcjonowania obciążają w/w jednostkę (zespół Szkół), a nie Przedszkole Publiczne. W konsekwencji skarżąca nie ma prawidłowo naliczanych dotacji, albowiem część wydatków związanych z funkcjonowaniem Przedszkola "ukryta" jest w kosztach funkcjonowania Zespołu Szkół. Powyższe skutkowało zmniejszeniem dotacji dla skarżącej z ok. 400,00 zł na dziecko do poziomu ok. 200,00 zł na dziecko. Reasumując pełnomocnik uznał, że skarżona uchwała ogranicza wydatki naliczane zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. poprzez wyłączenie z nich istotnej pozycji, jaką są koszty utrzymania i funkcjonowania substratu majątkowego innej jednostki (Zespołu Szkól), z którego Przedszkole Publiczne "korzysta".

W odpowiedzi na skargę Zastępca Wójta wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że uchwała w sprawie utworzenia Publicznego Przedszkola nie stanowi aktu prawa miejscowego. Podała, że z stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia art. 58 i art. 70 u.s.o., wespół z art. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U.2016, poz. 1870 j.t. – dalej jako u.f.p.), nie wynika wprost obowiązek wyposażenia publicznego przedszkola w nieruchomość, a właściwie zadania w tej mierze wykonuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, a nie jego organ stanowiący. Nadto – jak dodała – Przedszkole zostało włączone do Zespołu Szkół w "[...]", którego Dyrektor był uprawniony do wskazania pomieszczeń niezbędnych do jego funkcjonowania. Przywołała także wyroki sądów powszechnych, które nie podzieliły żądania skarżącej, identycznego, jak będący przedmiotem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem.

W świetle prezentowanych powyżej kryteriów oceny legalności aktu administracyjnego skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. u każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie a zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa, która określona jest w tym przepisie stanowi lex specialis wobec ogólnej normy wynikającej z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a. ); art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2017 r., poz. 953), co oznacza, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, to w tym postępowaniu stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Nie budzi wątpliwości, tak jak przyjął to również organ, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Natomiast w art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga się wykazania naruszenia interesu prawnego. Trafnie podnosi się zatem, że to strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie tego przepisu musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. Skargę do sądu administracyjnego może wnieść na podstawie omawianego przepisu tylko ten, kto wykaże, że ma konkretne, indywidualnie mu przysługujące uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i te jego uprawnienia lub obowiązki zostały naruszone konkretnym aktem organu gminy. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu.

Z dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie poniższe przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi:

1/ zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej;

2/ skarżący uprzednio wezwał organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia;

3/ zachowany został termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a.;

4/ skarżący wykazał swój interes prawny we wniesieniu skargi i jego naruszenie unormowaniami zaskarżonej uchwały.

W niniejszej sprawie wskazane wyżej warunki formalne dopuszczalności skargi na uchwałę Rady Gminy "[...]" zostały spełnione. Skarga została wniesiona w terminie i poprzedzona prawidłowym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czym skarżąca wypełniła wymóg, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżąca naruszenie swego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. wywodzi z art. 90 ust. 2b u.s.o. stanowiącym – na datę podjęcia skrążonej uchwały, w brzemieniu nadanym przez art. 1 pkt 24 lit. a) ustawy z dnia 11 kwietnia 2007 r. (Dz.U.07.80.542) zmieniającej nin. ustawę z dniem 24 maja 2007 r. – że dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego.

Celem weryfikacji interesu skarżącej ustalenia wymaga charakter prawny jednostki powołanej uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy "[...]", tj. czy jest ona przedszkolem publicznym w rozumieniu przywołanego powyżej art. 90 ust. 2b u.s.o., gdyż negatywna odpowiedź na powyższe pytanie czyniłaby aktualnym dotychczasowej ustawowe uprawnienie skarżacej do otrzymywania dotacji podmiotowo-celowej na każdego ucznia na zasadzie wskazanej w zd. 2 powyższego przepisu, tj. w oparciu o wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, tj. o wydatki ponoszone przez Gminę Wiejską "[...]". Jednocześnie w tej opcji interes prawny skarżącej nie zostałby naruszony, skoro uchwała Nr "[...]" Rady Gminy "[...]" w ogóle nie wpłynęłaby na podstawę do ustalenia należnej jej wysokości dotacji. Z kolei przesądzenie, że badaną uchwałą ustanowione zostało przedszkole publiczne w dalszej kolejności wymagałaby ustalenia, że wydatki bieżące ponoszone w Przedszkolu Publicznym w "[...]" są niższe niż w Przedszkolu Publicznym funkcjonującym w najbliższej gminie, tj. Gminie Miejskiej "[...]". Na rażąco niższe wydatki ponoszone w Przedszkolu Publicznym, a przeto rzutujące na wysokość otrzymywanej przez skarżącą dotacji podmiotowo-celowej o tej samej skali pomniejszenia, wskazuje skarga oraz istota żądania pozwu w postępowaniu cywilnym zakończonym wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 17 maja 2016. Przywołanym wyrokiem wspomniany Sąd uznał, że Przedszkole Publiczne w ‘[...]" cechuje się samodzielnością organizacyjną, o czym świadczy fakt podsiadania oddzielnego stanowiska dyrektora oraz zarezerwowania oddzielnej pozycji w budżecie gminy przez te jednostkę, a zatem nie jest ono oddziałem przedszkolnym. Powyższy pogląd podzielił Sąd Okręgowy oddalając wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016r. apelacje. Przywołane wyroki cywilne nie wiążą – po myśli art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. kodeks postępowania cywilnego (Dz.U.2016, poz. 1822 j.t. dalej jako k.p.c.) - Sądu w niniejszej sprawie w zakresie oceny charakteru prawnego Publicznego Przedszkola w "[...]" (przedszkole, oddział przedszkolny), jako, że miały charakteru wyroku zasądzającego, a nie ustalającego istnienie lub nieistnienie (w tym przypadku) prawa, jak stanowi art. 189 k.p.c., choć charakter prawny rzeczonego przedszkola stanowił przesłankę materialnoprawną oceny żądania tegoż pozwu. Niemiej Sąd w składzie orzekającym prezentowany pogląd w pełni podziela, przy czym ten dowód na kanwie charakteru Przedszkola w "[...]" ma charakter posiłkowy. Przesądzającym bowiem dowodem na charakter prawny rzeczonego Przedszkola jest sama treść uchwały Nr "[...]", której nazwa własna, treść § 1 ust. 1 i 2 uchwały, akt założycieli oraz statut jednoznacznie przesadzają o publicznym charakterze placówki (przedszkola). O takowym charakterze świadczy także art. 5 ust. 3 u.s.o. (w brzemieniu na datę podjęcia skarżonej uchwały) stanowiący, że szkoły (art. 3 pkt 1 u.s.o.) i placówki publiczne mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły i placówki publiczne.

Skoro Przedszkole w ‘[...]" ma status publiczny, a wydatki bieżące ponoszone w nim w przeliczeniu na jednego ucznia są niższe niż ich odpowiednik w przedszkolu w Gminie Miejskiej "[...]", to niewątpliwie interes skarżącej uchwała Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie założenia Publicznego Przedszkola w "[...]" został naruszony, skoro otrzymuje ona w prowadzonym przez siebie niepublicznym przedszkolu dotację na każdego ucznia w mniejszym rozmiarze, niż dotychczas, której podstawa ustalona była w trybie art. 90 ust. 2b zd. 2 u.s.o. Sąd w składzie orzekającym naruszenie interesu prawnego skarżącej upatruje nie tyle w wymiarze fiskalnym, powyżej zdefiniowanym, lecz w bezpośrednim zagrożeniu realizacji celu przedszkola niepublicznego, jakim – po myśli art. 6 ust. 5 u.s.o. w brzemieniu na datę podjęcia skarżonej uchwały – jest realizacja programu wychowania przedszkolnego uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zatrudnianie nauczycieli posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli przedszkoli publicznych. Zatem wprawdzie naruszony interes skarżącej ma także wymiar fiskalny i może być przyczyną zagrożenia realizacji celów niepublicznego przedszkola, to jednak nie on sam w sobie świadczy o naruszeniu interesu skarżącej, gdyż jest tylko jego przyczyną. Samym zaś interesem prawnym jest standard realizacji ustawowego celu niepublicznego przedszkola, a obniżenie tegoż standardu jego naruszeniem, wywołanym zmniejszeniem dotacji na jednego ucznia wskutek mniejszych wydatków bieżących ponoszonych w utworzonym skarżoną uchwałą Przedszkolu Publicznym w "[...]", niż w będącym jego odpowiednikiem Przedszkolu w "[...]".

Przesadzenie, że interes prawny skarżącej został naruszony warunkuje merytoryczną ocenę kwestionowanej uchwały Nr "[...]" Rady Gminy "[...]" w sprawie utworzenia Publicznego Przedszkola w "[...]".

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 usg. Zgodnie z art. 93 ust. 1 usg, po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2).

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, Nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (vide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK997/12, baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Z kolei z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej, co zaskarżona.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły m. in. art. 58 ust. 1 u.s.o. (w brzmieniu na datę podjęcia skarżonej uchwały) stanowiący, że szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę i art. 79 ust. 1 w/w ustawy (w wersji obowiązującej w dacie podjęcia rzeczonej uchwały), w myśl którego przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi. Zasady gospodarki finansowej tych szkół, przedszkoli i placówek określają odrębne przepisy, z zastrzeżeniem ust. 1c. W podstawie prawnej badanej uchwały przywołany został także art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. stanowiący, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Stosownie zatem do przywołanego przepisu rada gminy jako organ stanowiący ma wyłączną kompetencję do tworzenia gminnych jednostek organizacyjnych gminy. Przywołane przepisy nie wyjaśniają, czy wraz z utworzeniem jednostki budżetowej winna być ona wyposażona w substrat majątkowy, w tym nieruchomości (gruntowe z częścią składową substratu budynkowego, względnie budynkowe z niezbywalnym prawem do gruntu), a jeśli tak, to jaki organ, w jakim trybie, jakie prawo (i na jakich warunkach) i do jakich nieruchomości (z jakiego zasobu) winien w takowe prawo jednostkę budżetową wyposażyć. Odpowiedź w powyższym zakresie, acz tylko w nieznacznej części, znajdziemy w odpowiednio stosowanym, a przywołanym w skardze art. 56 u.g.n. stanowiącym, że przy tworzeniu lub powoływaniu samorządowych jednostek organizacyjnych są one wyposażane w nieruchomości niezbędne do ich działalności, że wyposażenie polega na przeniesieniu na rzecz tychże jednostek własności nieruchomości albo oddaniu jej (nieruchomości gruntowej) w użytkowanie wieczyste lub w trwały zarząd, z tym, że – o czym już wprost stanowi art. 56 tej ustawy – na wyposażenie tych jednostek organ wykonawczy m. in. gminy przeznacza nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości. Z przywołanych uregulowań wypływają trzy istotne wnioski. Po pierwsze, że wraz z utworzeniem (powołaniem) m. in. gminnej jednostki organizacyjnej jest ona obligatoryjnie wyposażana w nieruchomości (niezbędne do jej działalności), po wtóre, przepis określa prawne formy jej władania (w tym trwały zarząd) i wreszcie po trzecie określa źródło (zasób) nieruchomości, z którego pochodzi nieruchomość niezbędna dla funkcjonowania nowo tworzonej (powołanej) samorządowej jednostki organizacyjnej. Natomiast analizowany przepis nie identyfikuje organu wyposażającego ową jednostkę w nieruchomości, ani też rodzaju prawa jej przynależnego, nie stanowi też o trybie rzeczonego wyposażenia. Zapis art. 56 u.g.n. stanowiący, że organ wykonawczy gminy "przeznacza nieruchomości" z gminnego zasobu nieruchomości nie oznacza, że jest to organ wyposażający samorządową jednostkę organizacyjną w nieruchomości niezbędne do jej funkcjonowania (pomijając tryb), a tyle tylko, że wskazuje zasób nieruchomości, z którego rzeczona jednostka ma być wyposażoną. Powyższe uprawnienie organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta) stanowi emanację jego uprawnienia do gospodarowania mieniem komunalnym, o czym stanowi art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.

Odpowiedź w brakującym zakresie daje art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p. stanowiąc, że tworząc jednostkę budżetową, organ stanowiący jednostek samorządu terytorialnego – gminne, powiatowe lub wojewódzkie, nadaje je statut oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd. W realiach niniejszej sprawy utworzenie publicznego przedszkola, jako jednostki budżetowej (art. 79 ust. 1 u.s.o.) obligowało Radę Gminy "[...]" do wyposażenia tworzonego Publicznego Przedszkola w mienie (także w nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości – art. 56 u.g.n.), a właściwie w prawo zarządu do tegoż mienia. Potwierdza to wprost art. 43 ust. 5 u.g.n stanowiący, że nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego oddaje się w trwały zarząd samorządowej jednostek organizacyjnej. Trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną (ust. 1 w/w artykułu). Instytucję trwałego zarządu normuje rozdział 5 oddawanie w trwały zarząd – art. 43 i nast. u.g.n. Treść prawa trwałego zarządu definiuje art. 43 ust. 2 tej ustawy podając, iż jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do

1) korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania;

2) zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu lub rozbiórki obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego;

3) oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd ( pod pewnymi warunkami ) oraz do szczegółowych warunków korzystania z nieruchomości ustalonych przez radę w drodze uchwały ( ust. 6 w/w przepisu ).

Z przywołanych unormowań wynika, że jednostce budżetowej przysługują szerokie uprawnienia wobec nieruchomości pozostającej w jej zarządzie, gdyż odnoszą się tak do sfery budowy i robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U.2017, poz. 1332. J.t. – dalej jako p.b.), dysponowania nią w drodze czynności cywilnoprawnych oraz wykonywania ( odpowiednio ) innych uprawnień według przepisów Kodeksu cywilnego o użytkowaniu ( art. 50 u.d.n. ). W reasumpcji instytucja trwałego zarządu zbliżona jest do ograniczonego prawa rzeczowego (art. 50 w/w ustawy), choć nim nie jest (art. 244 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny – Dz.U.2017, poz. 459 j.t.). Z przywołanych przepisów w powiązaniu z art. 12 ust. 2 u.f.p. wynika, że po pierwsze władanie przez gminną jednostkę budżetową nieruchomościami gminnymi może przybrać tylko formę trwałego zarządu, a po wtóre jego ustanowienie jest obligatoryjne, gdyż żadna jednostka budżetowa nie może wypełniać swych ustawowych i statutowych zadań bez substratu majątkowego, który powinien być jej przekazany przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Taki też ogląd sprawy – jak można domniemać – prezentuje także Rada Gminy "[...]", skoro art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p. przywołała w komparycji skarżonej uchwały Nr "[...]".

Tymczasem Rada Gminy "[...]" uchwałą Nr "[...]" z dnia ‘[...]" w sprawie założenia Publicznego Przedszkola w ‘[...]" wyposażyła je tylko w mienie ruchome, czego załącznik nr 2 do uchwały jest dowodem.

W rezultacie powyższego Rada Gminy "[...]" tworząc Publiczne Przedszkole w "[...]" i nie wyposażając go w prawo trwałego zarządu do zabudowanej nieruchomości (gruntowej wraz z częścią składową budynku, względnie budynkowej – w sytuacji jej prawnego wyodrębnienia na mocy przepisów szczególnych – wraz z związanym z nim prawem do gruntu) naruszyła art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g., art. 43 ust. 5 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p. Jako, że są to przepisy prawa ustrojowego (pierwszy z nich) i materialnego (następne), to ich naruszenie niewątpliwie należy uznać za istotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g.

Uchwała o utworzeniu gminnej jednostki budżetowej nie jest aktem prawa miejscowego. W tej mierze skład orzekający Sądu podziela tezę uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010r., sygn.. akt I OPS 2/10, w której przesądzono, że uchwała likwidacyjna (podobnie intencyjna) szkoły ma charakter aktu prawnego i jest aktem generalnym zawierającym normy prawne. Jednak nie jest ona aktem prawa miejscowego, ale generalnym aktem normatywnym. Powyższe wywody mutatis mutandis należy odnieść do uchwały o założeniu publicznego przedszkola. W tej sytuacji Są, po myśli art. 147 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jako, że upłynął jedne rok od daty jej podjęcia.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.