Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 620/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8 ust 3a
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi J. J. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wynagrodzenie w kwocie [...]zł ([...] złotych) podwyższone o kwotę [...]zł ([...] [...] złotych) stanowiącą podatek od towarów i usług - łącznie [...] zł ([...] [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta K. (zwany dalej: Prezydent), na podstawie art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz. U z 2015 r. poz. 163 z późn. zm., zwanej dalej: dalej: Ups) oraz § 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1058, zwanego dalej: Rozporządzenie) oraz art. 104 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanego dalej: Kpa), po ponownym rozpatrzeniu sprawy M. S. (zwanego dalej: skarżący), w związku z uchyleniem decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: SKO, Kolegium) z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...], odmówiło pomocy w formie zasiłku celowego.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w związku z uchyleniem wcześniejszej decyzji organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, po ponownej wnikliwej analizie dokumentów oraz przeanalizowaniu sytuacji materialno-życiowej skarżącego ustalono, że w dniu [...] listopada 2015 r. skarżący złożył wniosek o zasiłek celowy na zakup żywności, energii elektrycznej oraz napełnienie butli z gazem. Podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu [...] grudnia 2015 r. ustalono, że prowadzi on samodzielne gospodarstwo domowe oraz ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności od [...] października 2010 r. do [...] lutego 2016 r.

Przytoczywszy art. 39 ust. 1 i 2 Ups oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy organ wskazał na kryterium dochodowe w wysokości [...] zł dla osoby samotnie gospodarującej obowiązujące przy przyznawaniu rzeczonych świadczeń.

Kolejno organ wskazał, że zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego ustalono dochód z miesiąca, w którym wniosek został złożony. Wskazano w tej mierze, że źródłem utrzymania strony w miesiącu złożenia wniosku, tj. listopadzie 2015 r. był zasiłek stały przyznany decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. od [...] kwietnia 2014 r. do [...] lutego 2016 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie, zmieniony decyzją z dnia [...] października 2015 r. na kwotę [...]zł miesięcznie. W miesiącu styczniu 2016 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (pismem z dnia [...] grudnia 2015 r.) poinformował organ, że skarżący w okresie od [...] października 2015 r. do [...] listopada 2015 r. wykonywał umowy agencyjne. O powyższej okoliczności skarżący nie poinformował organu, który badając w konsekwencji jego sytuację dochodową ustalił, że skarżący pracował w [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o.; [...]; [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o.

Organ wskazał, że w miesiącu listopadzie 2015 r. (tj. od [...] listopada 2015 r. do [...] listopada 2015 r.) wynagrodzenie strony za pracę z tytułu wykonywania pracy na umowę zlecenie w firmie [...] Sp. z o.o. wyniosło [...] zł (po potrąceniu składki na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i zaliczki na podatek dochodowy) oraz wynagrodzenie za pracę z tytułu wykonywania umowy zlecenie w firmie [...] Sp. z o.o. (od [...] listopada 2015 r. do [...] listopada 2015 r.) wyniosło [...] zł ( po odliczeniu składki na ubezpieczenie zdrowotne, społeczne oraz zaliczki na podatek dochodowy), natomiast z tytułu umowy zlecenie [...] Sp. z o.o. nie osiągnął przychodu. Łączny dochód strony w miesiącu złożenia wniosku tj. listopadzie 2015 r. wyniósł zatem, według organu, [...] zł i przekroczył kryterium dochodowe.

Organ powołał się następnie na art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4 Ups przeprowadzając wywód na temat celów pomocy społecznej i form działania organów pomocowych. Organ wskazał także, że decyzje dotyczące zasiłków celowych są decyzjami wydanymi w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza konieczność wyważenia potrzeb wnoszącego o pomoc i możliwości finansowych organu, na które składają się określony budżet i liczba mieszkańców, którym pomocy należy udzielić. Organ bowiem obowiązany jest również mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących trudnej sytuacji materialnej. Podkreślono, że musi się kierować wytycznymi zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 Ups, co oznacza, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. A ponadto, że rozstrzygające w sprawach pomocy społecznej organy działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą ustawowe cele, z uwzględnieniem ilości wniosków i sytuacji życiowej osób ubiegających się o pomoc.

Kolejno wskazano, że skarżący wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. zwrócił się o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego, jednak z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego organ rozpatrzył wniosek również pod kątem przyznania specjalnego zasiłku celowego, tj. w kontekście art. 41. pkt 1 Ups, którego treść organ przytoczył. Wywodzono jednak, że w toku czynności administracyjnych oraz na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego nie stwierdzono aby sytuacja skarżącego wyczerpywała treść zapisu ustawowego "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wskazano, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, ale jednocześnie osobą podejmującą zatrudnienie. Sytuacja, w jakiej się znalazł nie jest więc sytuacją nagłą. Tymczasem przyznanie pomocy ze środków pomocy społecznej powinno być w pierwszej kolejności ukierunkowane na te osoby i rodziny, które ze względu na całkowity brak dochodu nie byłyby w stanie same egzystować. Reasumując organ skonstatował, że ustalono, iż dochód strony przekracza kryterium dochodowe, a całość okoliczności w sprawie nie kwalifikuje do uznania sytuacji strony za szczególną, wymagającą i uzasadniającą udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Nadmieniono, że skarżący miał możliwość zabezpieczenia wszystkich potrzeb zgłoszonych we wniosku z własnych posiadanych środków finansowych, tj. zasiłku stałego i wynagrodzenia za pracę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący zarzucając organowi naruszenia art. 106 ust. 3a Ups w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy oraz art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz wskazując, że zasiłku stałego nie wlicza się do dochodu, jak to uczynił organ.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ opisał stan faktyczny i zważył, że z akt sprawy - w szczególności z zaświadczenia [...] Sp. z o.o. z dnia [...] lutego 2016 r. wynika, że skarżący w okresie od dnia [...] października 2015 r. do [...] października 2015 r. wykonywał w w/w spółce umowę zlecenie, za co otrzymał wynagrodzenie netto w kwocie [...]zł. Ponadto, zgodnie z zaświadczeniem Agencji "[...]" Sp. z o.o. w tym samym okresie Skarżący wykonywał w spółce umowę zlecenie, za co otrzymał wynagrodzenie netto w kwocie [...]zł. Zgodnie z zaświadczeniem [...] Sp. z o.o. sp. k. z dnia [...] lutego 2016 r. Skarżący był zatrudniony na podstawie umowy zlecenia w tej spółce w okresie od dnia [...] listopada 2015 r. do [...] listopada 2015 r. i otrzymał wynagrodzenie netto w wysokości [...] zł. Z zaświadczenia z dnia [...] lutego 2016 r. [...] Sp. z o.o. wynika, że Skarżący w miesiącu listopadzie 2015 r. osiągnął dochód netto [...] zł. Kolejno organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 Ups w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Kolejno organ powoła się na art. 8 ust. 1 pkt 1 Ups w związku z §1 pkt 1 lit. b Rozporządzenia i wywodził, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty [...]zł. Natomiast zgodnie z przepisem art. 8 ust. 3 cyt. ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony.

Na tle powyższych rozważań organ wskazał, że umowy z [...] i "[...]" oraz z [...], a także [...] zostały zawarte na czas określony - odpowiednio do dnia [...] października 2015 r. oraz do dnia [...] listopada 2015 r., a także do [...] listopada 2015 r. Stanowią one zatem dochód utracony, w związku z czym należało przy rozpatrywaniu wniosku M. S. ustalić dochód z miesiąca w którym strona złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej. Dalej organ wskazał, że na dochód skarżącego w miesiącu złożenia wniosku, a więc w listopadzie 2015 r. złożyły się kwoty: [...] zł (z tytułu zasiłku stałego) oraz powyższe kwoty z tytułu wynagrodzenia w [...], [...], [...] oraz [...], w wysokości odpowiednio [...] zł, [...] zł, [...] zł oraz [...] zł. Łączny dochód M. S. w miesiącu listopadzie wyniósł zatem, w ocenie organu, [...] zł. SKO wskazało, że kwota ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe, w związku z czym wnioskowane świadczenie nie przysługuje stronie.

Następnie organ wywodził, że organ II instancji słusznie rozważył możliwość przyznania stronie specjalnego zasiłku celowego. Organ odwoławczy w pełni podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, że w przypadku skarżącego nie ziściły się przesłanki do przyznania takiego świadczenia. Strona posiada bowiem, zgodnie z oświadczeniem majątkowym z dnia [...] grudnia 2015 r., dom usytuowany na działce o powierzchni [...] m2, a ponadto w miesiącu złożenia wniosku o pomoc finansową osiągnęła dochód w wysokości [...] zł. W konsekwencji, zdaniem organu, sytuacji materialno-bytowej strony nie sposób uznać za wyjątkowo trudną, tak by stanowiła podstawę do przyznania specjalnego zasiłku celowego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, podtrzymując zarzuty odwołania, w szczególności upatrując nieprawidłowości decyzji w niezastosowaniu art. 106 ust. 3a Ups, oraz w zaliczeniu do dochodu kwoty zasiłku stałego. Skarżący zwrócił uwagę na rozbieżność w decyzji organu I i II instancji w zakresie wyliczonej kwoty dochodu i argumentował, że znaczenie dla wyliczenia dochodu ma kiedy pobrał wynagrodzenie, nie zaś sam fakt zatrudnienia. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 Kpa, art. 80, art. 81, art. 16 § 1 w zw. z art. 146 § 2, art. 140 oraz art. 25 § 1 Kpa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2016 r. ustanowiony w sprawie profesjonalny pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi, a jednocześnie zarzucił naruszenie art. 8 ust. 3 Ups poprzez jego niewłaściwą interpretacją i błędne przyjęcie, że przychody uzyskane z umów zawartych przez Skarżącego z [...] sp. z o.o., Agencją "[...]" sp. z o.o., [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o. stanowią dochód utracony, w związku z czym za dochód przyjęto sumę miesięcznych przychodów z miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie zasiłku celowego, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka utraty dochodu oraz zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na niesłusznym zaliczeniu do dochodu Skarżącego w listopadzie 2015 r. kwot [...]zł oraz [...] zł, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych w przedmiocie wysokości dochodu Skarżącego. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskrzonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa oraz o zastosowanie art. 135 Ppsa i uchylenie w całości decyzji Prezydenta. Zdaniem pełnomocnika prace wykonywane przez Skarżącego na podstawie wyżej wymienionych umów zlecenia mają charakter dorywczy, a jedynie w wypadku stałych dochodów można stwierdzić jego utratę. Pełnomocnik wskazał, że zgodnie art. 8 ust. 3 pojęcie "dochód" łączy się z miesięcznym wymiarem przychodów. Tymczasem, w jego ocenie, z uzasadnienia stanowiska organu odwoławczego "zawartego w odpowiedzi na skargę", organ ten ustalając dochód uzyskany przez Skarżącego w listopadzie 2015 r. zliczył kwoty wynikające z umów zawartych zarówno w październiku, jak i listopadzie 2015 r., otrzymując kwotę [...]zł. Końcowo, na marginesie pełnomocnik wskazał, że organ I instancji również mylnie określił, iż w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc finansową, tj. październiku 2015 r. dochód M. S. wynosił "[...] zł" i przekroczył kryterium dochodowe, które wynosi [...] zł. Zdaniem pełnomocnika wskazana przez organ kwota nie znajduje odzwierciedlenia w dowodach zgromadzonych w przedmiotowym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej: Ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa, uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 Ppsa), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 Ppsa.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz objętej oceną Sądu - z mocy art. 135 Ppsa - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 Ppsa

W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymująca w mocy decyzję orzekającą o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Decyzja pierwszoinstnacyjna w niniejszej sprawie zapadała w konsekwencji uchylenia przez Kolegium wcześniejszej decyzji Prezydenta. W decyzji kasacyjnej SKO wskazało w wytycznych, że w myśl art. 8 ust. 3 Ups należało ustalić dochód z miesiąca, w którym wniosek został złożony, a więc za miesiąc listopad. Powyższe wynikało z tego, że zdaniem organu odwoławczego, umowy-zlecenia z [...] i [...] zostały zawarte na czas określony – do dnia [...] października 2015 r., w związku z czym organ winien je uznać za dochód utracony.

Sąd podziela ocenę dokonaną w kasacyjnej decyzji organu II instancji w zakresie konieczności ustalenia wysokości stałego dochodu skarżącego w miesiącu złożenia wniosku. Zdaniem Sądu uznać należało, że podejmując kontrolowane obecnie rozstrzygnięcie organ I Instancji uwzględnił wcześniejszą ocenę organu odwoławczego i wykonał zawarte w decyzji kasacyjnej wytyczne.

Kontynuując rozważania, wskazać trzeba, że organ pierwszej instancji - stosując się do zaleceń SKO - ponownie przeprowadził analizę sprawy, a zebrany przezeń materiał dowodowy był kompletny i pozwalał na dokonanie oceny merytorycznej wniosku. Rozpoznając sprawę, organy dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego i w sposób właściwy oceniły zebrany materiał dowodowy w kontekście zaspokojenia niezbędnych potrzeb skarżącego. Z uzasadnień decyzji wynika, że organy rozważyły zarówno sytuację, w jakiej znajduje się strona, jak również wszystkie zgłoszone przez nią potrzeby. Ponadto wyczerpująco wyjaśniły, jakimi kryteriami kierowano się przy ocenie okoliczności uzasadniających odmowę przyznania pomocy.

Odnosząc się do merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie oraz przedstawionych w decyzjach przesłanek na jego uzasadnienie, odnotować należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej, która w art. 2 ust. 1 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). W myśl art. 3 ust. 2 ustawy, zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Na zasadzie art. 7 ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom m.in. z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej.

Z powołanych przepisów, ustalających ogólne zasady pomocy, wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny, a także od zakresu środków publicznych przeznaczanych na ten cel. Oznacza to, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z okolicznością mieszczącą się w katalogu określonym w art. 7 ustawy, nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej, będące dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej. Zaakcentowania ponadto wymaga, że omawiana pomoc przewidziana jest w ustawie o pomocy społecznej jako wsparcie o charakterze subsydiarnym, co wynika jednoznacznie z treści art. 2 ust. 1 ustawy ustanawiającego podstawową zasadę, zgodnie z którą każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Dopiero gdy środki te są niewystarczające, zachodzi przesłanka udzielenia pomocy ze środków publicznych.

W myśl art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie tego rodzaju zasiłku, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, w każdym przypadku uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu nieprzekraczającego kwoty kryterium dochodowego, ustalonego na dzień orzekania przez organ odwoławczy w § 1 pkt 1 powołanego już wyżej Rozporządzenia. Oznacza to, że stwierdzenie, iż uzyskiwany przez wnioskodawcę dochód jest wyższy od kryterium dochodowego ustalonego w ww. rozporządzeniu, bezwzględnie wyłącza możliwość przyznania pomocy w tej formie, niezależnie od zaistniałych trudności życiowych i istnienia "niezbędnej potrzeby bytowej", co obliguje organ do odmowy przyznania tego rodzaju świadczenia.

Odnosząc się do powyższej przesłanki wskazać przyjdzie, że skarżący jest w rozumieniu ustawy osobą samotnie gospodarującą. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia, prawo do zasiłku celowego przysługuje natomiast osobie samotnie gospodarującej wówczas, gdy jej dochód nie przekracza kwoty [...]zł. Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (pkt 1); składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (pkt 2); kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (pkt 3). Na zasadzie art. 8 ust. 4 ustawy, do tak ustalonego dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego (pkt 1); zasiłku celowego (pkt 2); pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty (pkt 3); wartości świadczenia w naturze (pkt 4); świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (pkt 5); świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia [...] marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (pkt 5a); dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (pkt 6).

Na tle tych przepisów odnotować trzeba, że konstruując pojęcie "dochodu" na użytek ustawy, prawodawca precyzyjnie wskazał składniki, jakie podlegają odliczeniu od dochodu stanowiącego podstawę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, jak i te, które nie są do niego wliczane. [...] wyłączeń jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że wszystkie inne składniki - poza enumeratywnie wymienionymi przez ustawodawcę - podlegają wliczeniu do dochodu. Ponadto, zasadą jest ustalanie dochodu w oparciu o przychody uzyskane w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, a jedynie utrata źródła dochodu uzasadnia przyjęcie dochodu z miesiąca złożenia wniosku. W świetle zacytowanych przepisów prawidłowa kwalifikacja składników, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu dochodu dla celów przyznawania świadczeń z ustawy o pomocy społecznej, nie powinna, zdaniem Sądu, nasuwać wątpliwości interpretacyjnych. Z całą pewnością do dochodu w rozumieniu tej ustawy zalicza się zasiłek stały i zasiłek pielęgnacyjny, a takie świadczenia zostały uwzględnione przez organy w niniejszej sprawie.

Biorąc pod uwagę dokumentację zgromadzoną w aktach administracyjnych sprawy należy uznać, że prawidłowo organ pierwszej instancji przyjął, iż w listopadzie 2015 r., czyli w miesiącu złożenia wniosku, źródłem dochodu skarżącego był zasiłek stały w kwocie [...]zł miesięcznie, wynagrodzenie strony za pracę z tytułu wykonywania pracy na umowę zlecenie w firmie [...] Sp. z o.o. - [...] zł oraz wynagrodzenie za pracę z tytułu wykonywania umowy zlecenie w firmie [...] Sp. z o.o. w kwocie - [...] zł.

Łączna kwota dochodu wynosiła [...] zł, zatem w niniejszej sprawie organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił, że dochód skarżącego przekraczał wymagane kryterium dochodowe.

W przypadku organu II instancji nie sposób nie przyznać częściowej racji skarżącemu, który – poprzez pełnomocnika – wskazał, że organ ten ustalając dochód uzyskany przez Skarżącego w listopadzie 2015 r. błędnie zliczył kwoty wynikające z umów zawartych zarówno w październiku, jak i listopadzie 2015 r., otrzymując kwotę [...]zł. W tej mierze jednak, pomimo oczywistości tego uchybienia, sąd stoi na stanowisku, że nie miało ono wpływy na wynik sprawy. Niewątpliwie organ omyłkowo zaliczył do dochodu dochody skarżącego z miesiąca października, jednak po pierwsze – wyraźnie wskazał, utrzymując wszak rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy, że Prezydent ustalił dochód skarżącego na kwotę [...]zł i uczynił to prawidłowo. Po wtóre – SKO wyraźnie wskazało, iż za dochód należało przyjąć – zgodnie z art. 8 ust. 3 a Ups – dochód z miesiąca, w którym strona złożyła wniosek o przyznanie prawa pomocy, tj. listopad 2015 r. Organ zatem wprawdzie w sposób nieprawidłowy dokonał wyliczenia tego dochodu, jednak niewątpliwym jest, że miało miejsce przekroczenie kryterium dochodowego. Uchybienie powyższe, w całokształcie okoliczności niniejszej sprawy, pozwala przyjąć, że nie mogło mieć ono wpływu na wynik sprawy, a w konsekwencji nie dawało podstaw do uchylenia decyzji organu II instancji.

Z tego też względu, Sąd uznał, że skarżący nie spełnił warunku koniecznego przyznania zasiłku celowego, w postaci uzyskiwania dochodu w wysokości nieprzekraczającej kwoty [...]zł.

Z uwagi na stwierdzone przekroczenie kryterium dochodowego, złożony wniosek mógł więc zostać rozpatrzony wyłącznie pod kątem przyznania specjalnego zasiłku celowego, czyli formy pomocy uregulowanej w art. 41 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przyznawanie świadczenia w tej formie ma charakter wyjątkowy, gdyż nie muszą zostać spełnione ogólne kryteria otrzymania pomocy, w tym nie obowiązują limity dochodu określone w art. 8 ustawy. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje jedynie zaistnienie wyjątkowych okoliczności w sytuacji życiowej strony. Organ pomocy społecznej jest więc zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc pod kątem wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Zgodzić trzeba się ze stanowiskiem, iż z tej formy pomocy społecznej nie można wyprowadzać wniosku, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego jest obowiązkiem organu - tak jak ma to miejsce w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że szczególne przypadki, o których mowa w art. 41 pkt 1 ustawy, muszą być wyraziste i odmienne od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Specjalny zasiłek celowy powinien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód wnioskodawcy przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a jednocześnie nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia: [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK [...]). Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela. W konsekwencji, uznanie istnienia przesłanek uzasadniających przyznanie specjalnego zasiłku celowego prowadzi do zrównania sytuacji osób osiągających dochody przekraczające przyjęty przez ustawodawcę próg dochodowy z sytuacją osób, które takich dochodów nie uzyskują.

Odnotowania ponadto wymaga, że decyzja o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w art. 41 ustawy zapis, że tego rodzaju zasiłek "może być przyznany" w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Uznanie administracyjne daje zatem organowi prawo do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. Jednocześnie uznanie administracyjne oznacza, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie takie otrzyma, a także, że otrzyma je w oczekiwanej formie i wysokości. Jak zasadnie wskazano w orzecznictwie, uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia. Organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 407/12).

Działanie organu w sferze uznania administracyjnego powoduje również, że dokonywana przez Sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, natomiast nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej (por. wyroki NSA z dnia: 8 maja 2015 r., sygn. akt OSK 2886/13; 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 115/12; 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10).

Dokonując kontroli w tak określonych granicach, Sąd uznał, że rozstrzygając o odmowie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego organy obu instancji dokonały wystarczających ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Na tej podstawie trafnie uznały, że ustalone i uwzględnione okoliczności, mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu tego świadczenia. Zaskarżone decyzje, wydane w ramach uznania administracyjnego, znalazły oparcie w materiale dowodowym sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 Kpa Stwierdzić bowiem trzeba, że organy szczegółowo przeanalizowały zarówno sytuację osobistą, jak i majątkową skarżącego. W tym celu zgromadzone zostały konieczne dowody, na podstawie których prawidłowo ustalono, że skarżący ma zaspokojone podstawowe potrzeby bytowe. Skarżący jest objęty systematyczną pomocą społeczną przez Ośrodek Pomocy Społecznej w postaci zasiłku stałego.

Podzielić należy stanowisko organu, że z własnych funduszy (zasiłek stały oraz wynagrodzenie uzyskiwane na podstawie umów zlecenia) skarżący jest w stanie samodzielnie zabezpieczyć swoje potrzeby. W świetle przedstawionej argumentacji nie sposób zgodzić się z zarzutami skargi, iż organy nie wyjaśniły i nie rozważyły w sposób dokładny i wszechstronny sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący. Organowi pomocy społecznej jest przy tym doskonale znana sytuacja życiowa skarżącego, który objęty jest stałą opieką w postaci świadczeń udzielanych z urzędu. Ponadto subiektywne przekonanie, że potrzeby skarżącego są tego rodzaju, iż winny być zaspokojone w całości ze środków publicznych, nie oznacza, że organ jest zobowiązany uwzględnić każdy wniosek. Decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego nie można podjąć z pominięciem ogólnych zasad wynikających z art. 2-4 ustawy. Organ administracyjny w tym zakresie nie jest powołany do świadczenia pomocy społecznej tylko wybranym jednostkom, lecz wszystkim potrzebującym osobom. Muszą zatem być wzięte pod uwagę możliwości finansowe organu i w związku z tym nie w każdym przypadku będzie możliwe uwzględnienie w całości wniosków strony. Istotnym elementem działalności organu jest w tym zakresie dokonanie wyważenia różnych grup interesów pomiędzy samymi potrzebującymi obywatelami z uwzględnieniem celów, zadań i funkcji, jakie ma do zrealizowania organ powołany do świadczenia pomocy społecznej. Bezspornym jest, że organ powinien świadczyć pomoc jak najszerszej grupie osób potrzebujących, a w takim przypadku zawsze będzie posiadał zbyt ograniczone środki finansowe, by w każdym przypadku odpowiedzieć pozytywnie na zapotrzebowanie wymagających pomocy obywateli (por. wyroki NSA z dnia: 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1847/13 i sygn. akt I OSK 1846/13). Za nieuprawniony zatem trzeba uznać zarzut prowadzenia postępowania w sposób pozbawiający skarżącego zaufania do władzy publicznej.

Na tle powyższych rozważań stwierdzić należy, że realiach rozpoznawanej sprawy nie można było uznać za szczególnie uzasadnioną sytuacji skarżącego, który na skutek działań organu pomocy społecznej ma w sposób pełny zabezpieczoną egzystencję i nie ponosi podstawowych kosztów utrzymania, a jednocześnie dysponuje własnymi środkami, które winien wykorzystać w pierwszej kolejności na pokrycie zgłaszanych potrzeb. Należało mieć też na uwadze powszechnie znany fakt, że o świadczenia z pomocy społecznej na terenie działania organu pomocy społecznej ubiega się znaczna liczba osób spełniających kryterium dochodowe, w zestawieniu z ograniczoną wielkością środków pozostającą w dyspozycji tegoż organu. W efekcie, Sąd uznał, że nie wystąpiły żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy, z przeznaczeniem na potrzeby zgłoszone we wniosku.

Końcowo należy odnieść się od zarzutu niezastosowania, czy tez naruszenia przez organ art. 106 ust. 3a Kpa. Zgodnie z tym przepisem zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Sąd stwierdza, że powyższy przepis nie ma w sprawie zastosowania, albowiem dotyczy zmiany wysokości dochodu w okresie pobierania świadczenia. Tymczasem skarżący nie ma przyznanego świadczenia, ale dopiero się o nie ubiega.

Z przedstawionych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego uznać należało za bezzasadne. Odmawiając skarżącemu przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego, organ odwoławczy, stosownie do art. 107 § 3 Kpa, wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy. Nie zostały jednocześnie ujawnione jakiekolwiek okoliczności mogące podawać w wątpliwość ustalony stan faktyczny. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zapadłe rozstrzygnięcia odpowiadają prawu, stąd orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 Ppsa.