Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 544/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 9a ust. 3 , 5 i 15, art. 9b ust. 7 i 10
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 91 ust. 1, art. 42
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 119 pkt 2 i art. 147 par. 1.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Moskorzew z dnia 25 lutego 2011 r. nr V/22/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Dnia 25 lutego 2011 r. Rada Gminy Moskorzew podjęła uchwałę nr V/22/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. W § 2 uchwały postanowiono, że zespół liczy 7 członków, w jego skład wchodzi: Przedstawiciel Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Moskorzewie, Przedstawiciel Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Przedstawiciel policji, Przedstawiciel oświaty, Przedstawiciel ochrony zdrowia, Przedstawiciel organizacji pozarządowych i Kuratorzy sądowi. W § 4 ust. 3 uchwały postanowiono, że posiedzenia Zespołu odbywają się w miarę potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. W myśl § 5 ust. 2 tiret drugie uchwały, wójt odwołuje członka Zespołu przed upływem kadencji w przypadku skazania członka Zespołu prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione umyślnie. Zgodnie z

§ 6 ust. 1 uchwały, zespół może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Stosownie do § 6 ust. 3 uchwały, grupa robocza liczy co najmniej 5 członków w jej skład wchodzi co najmniej przedstawiciel: Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Policji, Oświaty i Ochrony Zdrowia. W § 8 uchwały postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wywiódł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zarzucając temu aktowi, że został wydany z istotnym naruszeniem prawa, a to:

- art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz.U. z 2019 poz. 1461), art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 506) w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 8 uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie;

- art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2020 poz. 218 zwanej dalej “u.p.p.r.") w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 1 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy ww. ustawy nie upoważniają rady gminy do określania katalogu tych podmiotów, a dodatkowo przez zmodyfikowanie treści przepisu ustawy poprzez pominięcie możliwości udziału prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w ust. 3 art. 9a u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie,

- art. 9a ust. 7 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 283) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 4 ust. 3 uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r. wskazującego częstotliwość posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego;

- art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w

§ 5 ust. 2 uchwały przesłanki materialnej uzasadniającej odwołanie członka zespołu w postaci skazania członka zespołu prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione umyślnie w sytuacji, gdy rada gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu jego odwoływania,

- art. 9a ust. 10 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 6 ust. 1 uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r. dotyczącego możliwości tworzenia przez Zespół Interdyscyplinarny grup roboczych, ,

- art. 9a ust. 11-12 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 6 ust. 3 uchwały kategorii podmiotów, których przedstawiciele mogą wchodzić w skład grup roboczych, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania kategorii tych podmiotów a nadto zmodyfikowanie zapisu ustawowego poprzez pominięcie możliwości wejścia w skład grupy roboczej kuratorów sądowych, a także przedstawicieli innych podmiotów, specjalistów w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

W oparciu o te zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator zarzucił, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Artykuł 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Z art. 13 ust. 2 wskazanej ustawy wynika, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ rady gminy podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest więc warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej.

W związku z tym wskazanie w § 8 zaskarżonej uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, zdaniem skarżącego, narusza prawo w sposób istotny. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi dłuższy termin.

Niezależnie od powyższego Prokurator podniósł, że wskazane w zarzutach skargi uregulowania zawarte w zaskarżonej uchwale przekraczają zakres delegacji ustawowej, istotnie naruszają normę kompetencyjną wskazaną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., jak również inne przepisy tej ustawy, art. 7 i 94 Konstytucji RP, a także § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z § 137 w związku z § 143 tego rozporządzenia w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Tym bardziej sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w zapisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko uregulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już umieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

W § 2 ust. 1 uchwały Rada Gminy określiła katalog podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, dodatkowo modyfikując treść art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. poprzez pominięcie możliwości udziału prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Zdaniem skarżącego, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do określania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, gdyż kwestia ta została wyczerpująco uregulowana w ustawie. Ponadto postanowienia uchwały nie stanowią dosłownego przytoczenia treści art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., lecz je w sposób niedopuszczalny modyfikują. Rada Gminy tym samym istotnie naruszyła art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

W § 4 ust. 3 uchwały wskazano, że posiedzenia zespołu odbywają się w miarę potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Uregulowanie takie stanowi zmodyfikowane i przytoczenie treści art. 9a ust. 7 u.p.p.r. W ten sposób, w ocenie skarżącego, Rada Gminy nie tylko wykroczyła poza upoważniane zawarte w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., ale także naruszyła § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Uzasadniając kolejny zarzut skargi, Prokurator podniósł, że art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważnia radę gminy do określenia wyłącznie trybu i sposobu odwoływania członków zespołu, nie zezwala jednak na sformułowanie przez nią przesłanek materialnych uzasadniających ich odwołanie. Zatem Rada Gminy Moskorzew wskazując w § 5 ust. 2 uchwały, że wójt odwołuje członka zespołu przed upływem kadencji w przypadku skazania członka zespołu prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione umyślnie, w sposób oczywisty przekroczyła zakres delegacji ustawowej.

Prokurator wyjaśnił, że w § 6 ust. 1 uchwały Rada Gminy przewidziała możliwość tworzenia przez zespół grup roboczych w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach.

W ten sposób Rada nie tylko powieliła treść aktu rangi ustawowej, tj. art. 9a ust. 10 u.p.p.r., ale także przekroczyła zakres upoważnienia z art. 9a ust. 15 ust. 10 u.p.p.r., naruszając po raz kolejny § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej’’.

Jak końcowo wskazał skarżący, w § 6 ust. 3 uchwały Rada Gminy określiła katalog podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład grup roboczych. Jak już wskazywano art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do określania podmiotów wchodzących w skład grup roboczych, gdyż kwestia ta została wyczerpująco uregulowana w ustawie. Rada Gminy tym samym istotnie naruszyła art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. oraz art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Nadto organ dokonał modyfikacji treści zapisu ustawowego poprzez pominięcie możliwości wejścia w skład grupy roboczej kuratorów sądowych, a także przedstawicieli innych podmiotów, specjalistów w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość na podstawie att. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., albowiem na mocy uchwały nr XX/144/2020 Rady Gminy Moskorzew z dnia 29 maja 2020 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, Rada Gminy Moskorzew uchwalono, że traci moc uchwała nr V/22/2011 Rady Gminy Moskorzew z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga Prokuratora Okręgowego w Kielcach okazała się zasadna, bo doprowadziła do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości, niemniej nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała nr V/22/2011 Rady Gminy Moskorzew z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (na datę podjęcia uchwały - Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej jako "u.p.p.r."). Zgodnie z tym przepisem rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Trafnie podniósł skarżący, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Może być więc adresowany do określonej kategorii podmiotów. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz który został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 489/19, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl i tam powołane: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006r., sygn. akt I OSK 669/06, Lex 275445, ale też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2016r., sygn. II OSK 221/16, Lex nr 2066405). Uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stanowi akt prawa miejscowego z uwagi na swój charakter, zróżnicowany skład osobowy, wyspecyfikowany zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11, publ. NZS 2012/1/10 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 marca 2019 r., II SA/Ol 124/19, Lex nr 2641148).

Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 17, poz. 95 ze zm.) oraz w związku z art. 88 Konstytucji RP zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (zob. art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy).

W niniejszej sprawie będąca przedmiotem skargi uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Zgodnie z § 8 uchwały, weszła ona w życie z dniem pojęcia.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Nie może być wątpliwości, że niepublikowanie zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; publ. ONSAiWSA z 2009 r., nr 6, poz.118 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyrok NSA z 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1213/10, Lex nr 744957, wyrok WSA w Poznaniu z 14 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 486/16, Lex nr 2355401). Powyższa okoliczność stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 punkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Nie miało znaczenia dla wyniku tej sprawy podjęcie przez Radę Gminy Moskorzew uchwały, mocą której zaskarżona w tej sprawie uchwała utraciła moc, a więc również wniosek o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie. Utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały wywołuje bowiem skutek na przyszłość - ex nunc i przerywa działanie skutków prawnych poprzedniej uchwały jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej, jednocześnie pozostawiając w mocy skutki powstałe od wejścia uchylanej uchwały do obrotu prawnego, do dnia jej uchylenia. Z kolei stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części wywołuje skutki prawne od daty jej podjęcia - ex tunc. Dlatego też w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego zastosować wyłącznie sankcję nieważności, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Stanowisko takie potwierdza również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (sygn. W 5/94) wskazał, że zmiana lub uchylenie uchwały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem, co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia , sygn. akt III SA/Kr 317/20, lex nr 2978852 i tam postanowienie NSA z 12 listopada 2019 r., II OZ 1022/19).

Zasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z powyższych powodów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Mając na uwadze powyższe, jedynie ubocznie należy odnieść się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze.

Zgodzić należy się z Prokuratorem, kwestionującym zapis zawarty w § 2 ust. 1 uchwały, że w analizowanym postanowieniu uchwały - z naruszeniem art. 9a ust. 5 u.p.p.r. - pominięto prokuratorów i przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. - jako podmiotów, które mogą wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego. Poza tym - co istotne - już przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zawierają regulacje odnośnie tego, jakie podmioty wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, stąd z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej organ uchwałodawczy określił skład tego zespołu.

Słusznie także Prokurator podnosi, że z powtórzeniem regulacji ustawowej, dodatkowo w niewielkim zakresie zmodyfikowanej, doszło do wskazania w § 4 ust. 3 uchwały częstotliwości posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego, a w § 6 ust. 1 uchwały - do wskazania możliwości utworzenia grup roboczych, co nastąpiło z istotnym naruszeniem odpowiednio art. 9b ust. 7 i ust. 10 u.p.p.r. oraz art. 94 Konstytucji RP, ale stanowi też naruszenie zasad techniki prawodawczej – § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. nr 100 poz. 908, w przypadku którego błędnie w skardze - formułując jej zarzuty - Prokurator wskazuje na naruszenie artykułów, nie zaś paragrafów z pominięciem wskazania, że przepisy te zawarte są w załączniku do ww. rozporządzenia). Modyfikacja przepisu rangi ustawowej przez wskazany przepis uchwały w sposób istotny narusza porządek prawny. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zgodzić się należy także, w ocenie Sądu, z zarzutem skargi odnośnie § 6 ust. 1 uchwały, który stanowi powtórzenie regulacji ustawowej.

Niemniej odnośnie zarzutu dotyczącego § 5 ust. 2 uchwały Sąd nie podziela argumentacji skarżącego, że zakres upoważnienia ustawowego przyznanego radzie gminy w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie uprawniał tej rady do podjęcia uchwały, w której określi dla wójta dodatkowe przesłanki o charakterze materialnym powodujące odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego. Zdaniem Sądu, taka regulacja mieści się w pojęciu "trybu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego".

Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora w zakresie § 6 ust. 3 uchwały, skoro z treści tego przepisu wynika, że grupa robocza liczy co najmniej 5 członków, w jej skład wchodzi co najmniej przedstawiciel: Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia. Użycie w tym przepisie uchwały słów "co najmniej" oznacza, że w skład grupy roboczej mogą wchodzić nie tylko wymienione w nim podmioty.

Niemniej, jak wyjaśniono wyżej, zaistniały powody przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy.