Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 57/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności
stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 35,36,217
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. T. i B. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowalnego z planem zagospodarowania przestrzennego I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Burmistrza [...] N. do wydania aktu lub dokonania czynności; II. stwierdza, że Burmistrz Miasta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie oddala skargę; IV. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżących E. T.-S. i B. S. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. T. i B. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie datowaną na 24 lutego 2020 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta N w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowalnego lub jego części z planem zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wnieśli o:

1) stwierdzenie, że Burmistrz Miasta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (znak sprawy: [...]) z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.";

2) zobowiązanie Burmistrza Miasta do wydania w terminie 3 dni od uprawomocnienia się orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przedmiotowego zaświadczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.;

3) wymierzenie Burmistrzowi Miasta grzywny w wysokości maksymalnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.;

4) przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.;

5) zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 34 zł według norm prawem przepisanych.

Zarzucili naruszenie w niniejszym postępowaniu przepisów prawa procesowego, a to art. 7, art. 8, art. 12, art. 36 § 1 i art. 217 § 3 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej "K.p.a."

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że B. S. wystąpił 9 maja 2019 r. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wniosek został uzupełniony 22 maja 2019 r.).

Burmistrz Miasta stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał go 27 czerwca 2019 r., zgodnie z właściwością, do Starosty [...], argumentując, że z wniosku skarżącego oraz załączonej do niego dokumentacji wynika, że powinien on złożyć wniosek o pozwolenie na budowę do Starosty [...], a inwestycja obejmuje przebudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Skarżący nadmienili, że będący razem z E. T. inwestorami dysponowali już w tamtym czasie decyzją nr [...] Starosty [...] z 9 lutego 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującego inwestycję pn.: przebudowa, rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowo-ekspozycyjno-magazynowego na budynek gospodarczo-garażowy oraz budowa budynku warsztatu rzemieślniczego z salą ekspozycyjną z wewnętrznymi instalacjami (znak: [...]) oraz decyzją nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu rzemieślniczego z salą ekspozycyjną (zakład kamieniarski) oraz rozbudowanej części budynku gospodarczo-garażowego wraz z infrastrukturą techniczną (znak: [...]). Przedmiotowe zaświadczenie było im niezbędne do uzupełnienia zgłoszenia zamiaru dokonania zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatu rzemieślniczego z salą ekspozycyjną (zakład kamieniarski) oraz rozbudowanej części budynku z częścią gospodarczo-garażową na pomieszczenia sali pożegnań i zaplecza sali pożegnań.

Starosta [...] w odpowiedzi na przekazane pismo Burmistrza Miasta (do którego załącznik stanowił wniosek skarżącego z 9 maja 2019 r.) wskazał, że jest organem właściwym, ale tylko wtedy, gdy zamierzeniem inwestycyjnym jest przebudowa, rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania obiektu) budowlanego. Kiedy zamierzeniem jest samo uzyskanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organem właściwym jest Burmistrz Miasta N. Starosta w piśmie tym wskazał także na toczące się już postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru dokonania zmiany sposobu użytkowania budynku (o którym mowa powyżej).

Skarżący ponowili przedmiotowy wniosek 15 lipca 2019 r. Burmistrz Miasta dopiero postanowieniem z 9 sierpnia 2019 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy do 31 sierpnia 2019 r. i było to pierwsze postanowienie w tym zakresie. Od wpływu wniosku do wydania tego postanowienia upłynęły więc już 3 miesiące.

Burmistrz argumentował, że przyczyną wydłużenia terminu jest skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność szczegółowej analizy akt sprawy i zwrócenia się do innych organów (do innych organów po wydaniu tego postanowienia jednak się nie zwracał). 12 sierpnia 2019 r. skarżący wystąpili z pierwszym ponagleniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. Zostało ono przekazane 19 sierpnia 2019 roku. Tą samą datą opatrzone jest postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Na postanowienie to skarżący wywiedli do SKO w N. zażalenie.

SKO postanowieniem z 7 października 2019 r. uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta o odmowie wydania zaświadczenia i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania ([...]). Burmistrz Miasta zaskarżył to rozstrzygnięcie do WSA w Krakowie, który jednak wyrokiem (właściwie – postanowieniem, przypis Sądu) z 14 stycznia 2020 r. w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 1380/19 skargę odrzucił z uwagi na brak uprawnienia organu I instancji do zaskarżania rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Wcześniej jeszcze, bo 7 stycznia 2020 r. skarżący wywiedli kolejne ponaglenie do SKO w N. . 13 stycznia 2020 r. Burmistrz Miasta wydał postanowienie o przesunięciu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2020 r., w którym zaznaczył, że podstawą rozstrzygnięcia będzie wyrok WSA i jeśli zostanie on wydany wcześniej, to sprawa zostanie niezwłocznie załatwiona.

Dnia 29 stycznia 2020 r. skarżący skierowali do Burmistrza Miasta pismo, w którym zawarli wezwanie do niezwłocznego rozpoznania sprawy i wydania zaświadczenia, wskazując jednocześnie, że podstawą dla jego wydania jest stanowisko SKO w N. zawierające wskazówki, jakie organ ma wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy. Do pisma tego pełnomocnik skarżących załączył uwierzytelnione kopie postanowienia WSA z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt: II SA/Kr 1380/19. Treść postanowienia była więc Burmistrzowi znana już wcześniej niż dopiero po doręczeniu odpisu przez WSA w Krakowie. Burmistrz Miasta nie ustosunkował się do tego pisma. 18 lutego 2020 roku wpłynęło do pełnomocnika skarżących pismo, w którym Burmistrz Miasta N wzywa do wyjaśnienia wniosku w zakresie przedmiotu i zakresu projektowanej zmiany sposobu użytkowania. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że na działce posadowione są dwa budynki, a z wniosku skarżących, że jeden, co należy uznać za sprzeczne z postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia i przedstawionej tam argumentacji organu. Taki wniosek jest całkowicie sprzeczny z przedłożoną w sprawie dokumentacją i stanowiskiem SKO. Do chwili złożenia przedmiotowej skargi, Burmistrz Miasta nie wydał przedmiotowego zaświadczenia.

Pierwszą czynnością, jaką organ podjął w sprawie, było przekazanie jej do Starosty [...] i to dopiero 27 czerwca 2019 r., czyli niespełna dwa miesiące od złożenia wniosku. Dla Starosty treść wniosku nie budziła jednak wątpliwości, wobec czego sprawę zwrócił do Burmistrza Miasta. Kolejną czynnością, jaka została podjęta przez Burmistrza Miasta, ale dopiero 9 sierpnia 2019 r. było wydanie postanowienia o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy na 31 sierpnia 2019 r. Po tym, jak skarżący wnieśli pierwsze ponaglenie 12 sierpnia 2019 r., organ przekazał je do SKO w N. w ostatnim dniu terminu, tj. 19 sierpnia 2019 r. i jednocześnie wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Nie można pominąć, ponieważ okoliczność ta jest obecnie ujmowana odmiennie przez organ, że w postanowieniu o odmowie wydania zaświadczenia Burmistrz Miasta dokonał zakwalifikowania budynków, których inwestorami są skarżący, jako jednego, a nie dwóch budynków i na tej podstawie stwierdził niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W najnowszym piśmie datowanym na 14 lutego 2020 r. organ wskazuje, że z akt sprawy wynika, iż budynki są dwa, a to z wniosku skarżących wypływa wniosek, że budynek jest jeden.

Zdaniem skarżących czynności Burmistrza Miasta N w sprawie wydania zaświadczenia były i są ewidentnie podejmowane wyłącznie dla pozoru, na dodatek opieszale oraz bez przełożenia na załatwienie sprawy i w celu uchronienia się przed zarzutami bezczynności i przewlekłości oraz w celu przerzucenia ewentualnej odpowiedzialności za długość okresu prowadzenia sprawy na okoliczności "niezależne od organu", czyli między innymi rozpoznawanie sprawy przez WSA. Świadczy o tym fakt, że postanowienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy wydawane są niejako losowo.

Nie ma pomiędzy nimi ciągłości czasowej, a przecież w myśl art. 36 § 1 K.p.a. organ ma obowiązek zawiadomić strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie. Daje się zauważyć prawidłowość, że organ wydaje je zawsze po tym, jak skarżący występują z ponagleniem do organu wyższego stopnia lub podejmą jakieś inne próby uzyskania odpowiedzi od organu.

Skarżący podkreślili, że na wcześniejszym etapie sprawy, organ nie widział potrzeby wyjaśniania, uzupełniania, ani sprecyzowania wniosku skarżących, jak czyni to obecnie. Samo zaś wniesienie skargi do WSA, przy jednoczesnej powszechnej wiedzy w zakresie braku legitymacji organu I instancji do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, należy zdaniem skarżących uznać za działanie celowo podjęte dla odsunięcia w czasie terminu załatwienia sprawy oraz uwolnienia siebie od odpowiedzialności.

Nadto w ostatnim piśmie organ zdaje się tworzyć pozór, że cała procedura trwa tak długo za przyczyną skarżących, a nie jego. Taki sposób prowadzenia przez organ postępowania nosi znamiona celowego działania organu podjętego dla zablokowania skarżącym prowadzenia przez nich inwestycji i godzi w zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organu z art. 8 K.p.a. oraz szybkości postępowania skonkretyzowaną w art. 12 K.p.a.

Kontynuując argumentację skarżący wskazali na regulacje zawarte w art. 217 § 3 i art. 35 § 5 K.p.a. podkreślając, że w przedmiotowej sprawie trudno uznać, by którakolwiek z okoliczności wymienionych w tym drugim przepisie zaistniała. Ani bowiem skarżący nie pozostawali w bezczynności, ani też nie mieli żadnych obowiązków do spełnienia, ani nie byli wzywani do dokonania jakichkolwiek czynności przez organ. Burmistrz Miasta nie mógłby także przerzucić odpowiedzialności na inny organ, np. na Starostę Powiatu Nowotarskiego, bowiem zanim przekazał sprawę do niego już dopuścił się i bezczynności, i przewlekłości w postępowaniu, a jak już wspomniano powyżej, później nie zwracał się o pozyskanie informacji do innych organów.

Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podnieśli, że postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może mieć wyłącznie charakter wąski, a nie szeroki. Samo zaś nawet wyznaczanie nowych terminów załatwienia sprawy nie stanowi o tym, że organ nie dopuszcza się przewlekłości w postępowaniu. Jedyne, przed czym może chronić, to przed zarzutem bezczynności, co i tak trudno uznać za zasadne w tej sprawie, skoro postanowienia te były wydawane bez ciągłości czasowej. Ponadto, organ po wydaniu postanowienia przez WSA w Krakowie o odrzuceniu jego skargi, wskazywał skarżącym, że nie może rozpoznać sprawy ze względu na brak akt spowodowany przekazaniem ich do Sądu. Trudno uznać ten argument za uzasadniony, bowiem przyjmuje się i jest to pogląd ugruntowany, że brak akt nie stanowi przeszkody do rozpoznania sprawy, a to organ ma za zadanie tak zorganizować swoją pracę, by być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwania na zwrot akt jest bezczynnością.

Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ zaś swoim postępowaniem w sprawie zdaje się to pomijać.

Podsumowując skarżący podnieśli, że powyżej opisane okoliczności oraz fakt, że sprawa o wydanie zaświadczenia trwa już 9 miesięcy, stanowi o tym, że przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym, że sprawa dotyczy wydania zaświadczenia, a dla tej kategorii spraw ustawodawca przewidział wyjątkowo krótki termin, co można także uzasadniać tym, iż zaświadczenie zazwyczaj potrzebne jest dla prowadzenia innej sprawy i jej sfinalizowania (co także ma miejsce w przypadku skarżących), zasadne jest żądanie nałożenia na organ grzywny. Grzywna ta powinna być dla organu dotkliwa, ponieważ w przeciwnym razie nie zmobilizuje go do podjęcia działań i nie spełni swojej funkcji represyjnej. Wobec tego, iż brak wydania zaświadczenia przez organ uniemożliwia skarżącym dalsze prowadzenie inwestycji i działalności gospodarczej i naraziło ich i nadal naraża na niepowetowane straty i koszty, zasadnym jest także żądanie zasądzenia na ich rzecz sumy pieniężnej. Żądana kwota nadal nie odzwierciedla jednak poniesionych przez nich strat i kosztów, lecz może stanowić przynajmniej niewielką rekompensatę za uciążliwości, jakie z powodu organu ich dotknęły.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta N wyjaśnił, że:

1) wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wpłynął do organu 15 lipca 2019 r.;

2) wniosek dotyczy istniejącego budynku tj. "warsztat rzemieślniczy z salą ekspozycyjną (zakład kamieniarski) z częścią gospodarczo-garażową";

Zmiana sposobu użytkowania, zgodnie z wnioskiem ma polegać na przeniesieniu części warsztatowej zakładu kamieniarskiego do pomieszczenia garażowego i pomieszczenia gospodarczego a w ich miejsce powstanie część usługowa (wynajem pomieszczenia na salę pożegnań) wraz z częścią gospodarczą (zaplecze sali pożegnań). Pozostałe pomieszczenia w tym socjalne i wystawiennicze pozostają bez zmian. Po zmianie sposobu użytkowania budynek będzie pełnił funkcję "warsztatu rzemieślniczego z salą ekspozycyjną wraz z wbudowanymi usługami komercyjnymi";

3) w dniu 26 lipca 2019 r. wpłynęło pismo wnioskodawców, bez wcześniejszego wezwania, w którym wyjaśniają sposób prowadzenia działalności polegającej na świadczeniu usług pogrzebowych w odniesieniu do obiektu, którego dotyczy wniosek o zmianę sposobu użytkowania. Wnioskodawcy domagają się również wydania zaświadczenia w terminie przewidzianym w K.p.a.;

4) w dniu 9 sierpnia 2019 r. organ wydał postanowienie w trybie art. 36 K.p.a. o przesunięciu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2019 r.;

5) w dniu 12 sierpnia 2019 r. wnioskodawcy złożyli ponaglenie do SKO w N. w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a.;

6) w dniu 19 sierpnia 2019 r. Burmistrz Miasta wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia;

7) w dniu 29 sierpnia 2019r. wnioskodawcy złożyli zażalenie do SKO w N. na ww. postanowienie Burmistrza o odmowie wydania zaświadczenia;

8) w dniu 7 października 2019 r. SKO w N. wydało postanowienie, którym uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

9) w dniu 30 października 2019 r. Burmistrz Miasta wniósł skargę do WSA w Krakowie na ww. postanowienie SKO;

10) SKO w N. postanowieniem z 21 października 2019 r. orzekło, że Burmistrz Miasta nie dopuścił się bezczynności w sprawie;

11) w dniu 7 stycznia 2020 r. wnioskodawcy złożyli do SKO w N. ponaglenie na bezczynność Burmistrza Miasta w związku z naruszeniem terminów wydania zaświadczenia;

12) w dniu 13 stycznia 2020 r. Burmistrz Miasta wydał postanowienie o przesunięciu terminu załatwienia przedmiotowej sprawy;

13) w dniu 5 lutego 2020 r. wpłynęło postanowienie WSA w Krakowie z 14 stycznia 2020 r., sygn. II SA/KR 1380/19, którym odrzucono skargę Burmistrza na postanowienie SKO w N. z 7 października 2019 r. znak: [...];

14) w dniu 14 lutego 2020 r. Burmistrz Miasta przesłał pismo do wnioskodawców o wyjaśnienie wniosku o wydanie przedmiotowego zaświadczenia;

15) w dniu 21 lutego 2020 r. wnioskodawcy złożyli odpowiedź na ww. wezwanie wyjaśnienia wniosku;

16) SKO w N. , po rozpatrzeniu ponaglenia z 30 grudnia 2019 r., wydało postanowienie z 14 lutego 2020 r., (wpłynęło do urzędu 27 lutego 2020 r.), w którym stwierdziło, że organ dopuścił się bezczynności, bez cech rażącego naruszenia prawa i zobowiązało organ do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia postanowienia;

17) w dniu 28 lutego 2020 r. wpłynęło postanowienie PINB w N. z 28 lutego 2020 r. znak: [...], w którym wstrzymano dalsze użytkowanie budynku z zakładem [...] pn. "[...]", zlokalizowanego na działkach nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w N. przy ul. [...];

13) w dniu 27 marca 2020 r., Burmistrz Miasta wydał postanowienie, znak: [...], o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania części budynku warsztatu rzemieślniczego z salą ekspozycyjną (Zakład [...]) położonego w N. przy ul. [...] (z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – przypis Sądu).

Dalej Burmistrz Miasta podał w szczególności, że wniosek z 9 maja 2019 r. (uzupełniany 14 i 22 maja 2019 r.), o którym na wstępie skargi piszą skarżący, z uwagi na swoją treść rzeczywiście został przekazany do załatwienia zgodnie z kompetencjami do Starosty [...] pismem z 27 czerwca 2019 r., znak: [...] Natomiast wniosek ten nie został zwrócony Burmistrzowi, jak można by domniemywać z treści skargi, ale został przesłany wnioskodawcom wraz ze stanowiskiem Starosty.

Właściwy wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpłynął do Urzędu Miasta 15 lipca 2019 r.

Burmistrz Miasta N postanowieniem z 19 sierpnia 2019 r. odmówił wydania zaświadczenia dla zamierzonej inwestycji ze względu na brak jej zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Szczegóły rozstrzygnięcia zawarte są w uzasadnieniu ww. postanowienia.

W dniu 29 sierpnia 2019 r. wnioskodawcy złożyli zażalenie od ww. postanowienia Burmistrza Miasta, które SKO w N. postanowieniem z 7 października 2019 r. uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Burmistrz Miasta działając zgodnie z otrzymanym pouczeniem co do trybu i terminu wniesienia skargi w powyższym postanowieniu SKO, złożył skargę do WSA w Krakowie za pośrednictwem SKO w N. Wydanie wyroku przez WSA stanowić miało podstawę do rozstrzygnięcia przez Burmistrza Miasta przedmiotowej sprawy. WSA w Krakowie postanowieniem z 14 stycznia 2020 r. odrzucił skargę Burmistrza Miasta na postanowienie SKO wskazując, że Burmistrz nie jest stroną upoważnioną do wniesienia skargi.

Wzywając 14 lutego 2020 r. wnioskodawców o wyjaśnienie wniosku o wydanie przedmiotowego zaświadczenia Burmistrz kierował się wytycznymi SKO zawartymi w postanowieniu z 7 października 2019 r. uchylającym postanowienie Burmistrza o odmowie wydania zaświadczenia. W ocenie SKO faktycznie w treści wniosku i dołączonych do niego załączników (rzutów parterów obu budynków oraz opisu technicznego) w sposób mylący i sprzeczny z treścią decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego, budynki objęte wnioskiem zostały opisane jako jeden obiekt budowlany.

Wnioskodawcy nie skorzystali z możliwości skorygowania wniosku zgodnie ze stanem faktycznym tylko w odpowiedzi na pismo z 14 lutego 2020 r. podtrzymali w całości wniosek o wydanie zaświadczenia.

Burmistrz Miasta wskazał również, że sprawa bezczynności Burmistrza w tej sprawie była dwukrotnie badana przez SKO w związku z dwukrotnym ponagleniem złożonym przez wnioskodawców 12 sierpnia 2019 r. i 7 stycznia 2020 r.

W pierwszym przypadku SKO w postanowieniu z 21 października 2019 r. stwierdziło, że Burmistrz nie dopuścił się bezczynności w sprawie.

Natomiast w drugim przypadku, SKO w postanowieniu z 14 lutego 2020 r. stwierdziło, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w sprawie ale bez rażącego naruszenia prawa i zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od dnia otrzymania postanowienia. Termin ten mija 27 marca 2020 r.

Przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie zaświadczenia istotnym jest fakt, że sprawa nie jest tak oczywista jak wynika to z treści uzasadnienia skargi. Przepis planu miejscowego owszem w terenie objętym wnioskiem, który jest oznaczony symbolem MN.23, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dopuszcza lokalizację warsztatu czy usług komercyjnych jako wbudowanych, ale zdaniem Burmistrza planowana działalność zgodnie z wnioskiem nie odpowiada ustaleniom planu.

Wnioskodawcy, nie czekając na decyzje stosownych organów, rozpoczęli samowolnie działalność zakładu pogrzebowego w obiekcie objętym wnioskiem już w czerwcu ubiegłego roku, na co wyraźnie wskazuje postanowienie PINB w N. z 28 lutego 2020 r.

Sprawa prowadzonej działalności zakładu pogrzebowego w budynku objętym wnioskiem budzi również duże emocje społeczne. Mieszkańcy i właściciele działek przy ulicy [...] wielokrotnie w swoich wystąpieniach kierowanych do różnych organów samorządowych i państwowych protestowali przeciw lokalizacji zakładu pogrzebowego w tym miejscu. Termin załatwiania tej sprawy wynika z jej wyjątkowo skomplikowanego charakteru, co potwierdza dotychczasowy przebieg całego postępowania.

W piśmie procesowym z 24 czerwca 2020 r. skarżący zarzucili powtórnie zaistniały stan niezgodności z prawem, mimo wniesienia skargi na przewlekłość, tym razem polegający na bezczynności organu, m.in. w kwestii przekazania zażalenia (data wpływu do organu 8 kwietnia 2020 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 precyzuje, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji ma na celu ochronę praw strony, przez doprowadzenie do wydania w sprawie w rozsądnym czasie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Stosownie do art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Akta sprawy potwierdzają sekwencję zdarzeń, czynności, wydawanych aktów i wnoszonych pism procesowych opisaną w skardze i w odpowiedzi na skargę.

Przedmiotem kontroli Sądu jest zarzucane przez skarżących przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta N w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowalnego lub jego części z planem zagospodarowania przestrzennego.

Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie wnioski w niej zawarte zasługiwały na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, że w niniejszej sprawie w żadnej mierze nie podlega kontroli Sądu merytoryczna prawidłowość wydawanych w sprawie postanowień o odmowie wydania zaświadczenia.

W sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd mógł badać jedynie należyte przestrzeganie przez organ przepisów prawa regulujących sprawne i terminowe załatwienie wniosku skarżących.

Następnie trzeba zauważyć, że skarżący kilkukrotnie występowali do organu z wnioskami o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowalnego lub jego części z planem zagospodarowania przestrzennego, m.in. wnioskami z 15 czerwca 2019 r. (wpływ do organu 15 lipca 2019 r. – sprawa oznaczona przez organ znakiem [...]) oraz wnioskiem z 28 sierpnia 2019 r. (wpływ do organu 2 września 2019 r. - sprawa oznaczona przez organ znakiem [...]).

Załatwiając pierwszy z ww. wniosków Burmistrz Miasta postanowieniem z 19 sierpnia 2019 r. odmówił wydania zaświadczenia. SKO w N. postanowieniem z 7 października 2019 r. uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z kolei załatwiając drugi z ww. wniosków Burmistrz Miasta postanowieniem z 30 września 2019 r. odmówił wydania zaświadczenia. SKO w N. postanowieniem z 21 listopada 2019 r. uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie dotyczącej załatwienia wniosku z 28 sierpnia 2019 r. została rozstrzygnięta przez WSA w Krakowie wyrokiem z 3 lipca 2020 r. sygn. II SAB/Kr 58/20.

Natomiast niniejsza sprawa sądowoadministracyjna dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej załatwienia wniosku z 15 czerwca 2019 r.

Należy zaznaczyć, że Burmistrz Miasta postanowieniem z 27 marca 2020 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku z 15 czerwca 2019 r., odmówił wydania zaświadczenia.

Zauważyć trzeba, że ww. postanowienie zostało wydane po wniesieniu skargi, lecz przed jej rozpoznaniem przez Sąd. W świetle powołanych przepisów taki stan rzeczy spowodował, że wprawdzie nie było już podstaw do orzekania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności (w związku z czym Sąd w tym zakresie postępowanie sądowe umorzył w pkt I wyroku), ale postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe w całości – wciąż zachodziła konieczność rozstrzygnięcia co do tego, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i – jeżeli tak – czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W tym zakresie stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę należało ocenić jako nie mające usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 217 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie stanowi zatem urzędowe potwierdzenie, w formie pisemnej, okoliczności faktycznych lub prawnych. Jest ono aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego - nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego.

Postępowanie prowadzone z wniosku podmiotu zainteresowanego uzyskaniem zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowalnego lub jego części z planem zagospodarowania przestrzennego ma charakter administracyjny. Do postępowania tego zastosowanie mają przepisy działu VII K.p.a. regulujące postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń (art. 217-220). Celem uzyskania zaświadczenia była legalna zmiana sposobu użytkowania rozbudowanego budynku (budynków) – zakończenie inwestycji rozwijającej działalność gospodarczą.

Jak słusznie podnosili skarżący, zgodnie z art. 217 § 3 K.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Ustanowiony tym przepisem termin jest terminem szczególnym wobec ogólnych terminów załatwiania spraw, które zostały określone w dziale I rozdział 7 K.p.a. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że dopuszczalne jest przekroczenie terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a., jeżeli jest to uzasadnione wymogami postępowania wyjaśniającego. Niezachowanie tego terminu, a nawet jego wielokrotne przekroczenie może być bowiem uzasadnione koniecznością podejmowania określonych czynności przez organ.

Jednakże w przypadku niemożności załatwienia sprawy w określonym terminie, stosownie do treści art. 36 K.p.a., organ winien wyznaczyć dodatkowy termin, podając przyczyny zwłoki (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2019 r., sygn. IV SAB/Po 64/19 – powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W postępowaniu o wydanie zaświadczenia takiego rodzaju jak w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie ma też art. 35 § 5 K.p.a., wedle którego do odnośnego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Podkreślić należy, że termin do załatwienia przedmiotowej sprawy o wydanie zaświadczenia rozpoczął bieg od dnia otrzymania przez Burmistrza Miasta kasatoryjnego postanowienia SKO w N. z 7 października 2019 r., znak [...] – tj. od 9 października 2019 r. Termin ten upłynął zatem z dniem 16 października 2019 r. Sprawa nie została w tym terminie załatwiona, organ nie podjął również żadnych czynności zmierzających do jej załatwienia.

Trzeba zauważyć przy tym, że w uzasadnieniu ww. postanowienia SKO zawarło jednoznaczne wskazania dotyczącego dalszego postepowania organu I instancji. Tymczasem organ I instancji bez żadnych uzasadnionych przyczyn zaniechał dalszych czynności procesowych w kierunku załatwienia sprawy.

Postanowieniem z 13 stycznia 2020 r. Burmistrz Miasta przedłużył termin do załatwienia sprawy do 30 czerwca 2020 r., powołując się na brak akt, które zostały przesłane wraz ze skargą do WSA w Krakowie. To przedłużenie należy ocenić jako spóźnione, nastąpiło bowiem po upływie pierwotnego terminu. Przedłużenie nastąpiło także, co najważniejsze, bez uzasadnionej przyczyny.

Taką przyczyną zdecydowanie nie może być bowiem brak oryginalnych akt sprawy – tym bardziej w sytuacji, gdy zostały one przekazane do Sądu ze skargą samego organu (nota bene sporządzoną przez profesjonalistę – adwokata), której niedopuszczalność jest w takiej sprawie oczywista.

Jedyną czynnością podjętą przez organ było wezwanie wnioskodawców pismem z 14 lutego 2020 r. o wyjaśnienie złożonego wniosku w zakresie przedmiotu i zakresu projektowanej zmiany sposobu użytkowania.

Zestawiając datę tej czynności z terminem na rozpoznanie wniosku po przekazaniu sprawy po uchyleniu przez organ odwoławczy - 16 października 2019 r., przewlekłość postępowania nie budzi żadnych wątpliwości.

Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia zostało wydane wprawdzie przed upływem wyznaczonego terminu – w dniu 27 marca 2020 r. – ale mimo wszystko po upływie znacznego czasu, przy czym nie były w toku postępowania podejmowane żadne czasochłonne czynności warunkujące jego zakończenie.

W świetle powyższego należało stwierdzić przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta.

Mając na względzie ogół okoliczności wynikających z akt sprawy, w tym opisane w pierwszej części niniejszego uzasadnienia wyjaśnienia organu, a także specyficzny charakter przedmiotowego zaświadczenia, które pod pewnymi względami upodabnia się do deklaratywnego aktu jurysdykcji administracyjnej – Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, a w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się znamion takiego przypadku.

Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków stron i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty.

Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie.

Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Z podobnych przyczyn Sąd uznał, że nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny ani do przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej.

Stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku stwierdzenia bezczynności, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności.

Zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy to uzasadniają (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 listopada 2019 r., sygn. IV SAB/Po 207/19, LEX nr 2745318).

Istotne jest przy tym zarówno zwalczanie stanów bezczynności i przewlekłości mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia, jak i funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 179/19, LEX nr 2721630).

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny na wniosek, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Przemawiają za tym wyżej wskazane okoliczności dotyczące braku rażącego charakteru przewlekłości.

Sąd podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 490/17, że decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu.

Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie wniesienie skargi przerwało stan przewlekłego postępowania organu, a także biorąc pod uwagę opisane wyżej okoliczności dotyczące treści wniosku (wniosków), wydanie postanowienia stanowiło o zmobilizowaniu się organu.

Zdaniem Sądu brak było zatem podstaw do wymierzenia grzywny, o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Podkreślić należy, że przedmiotem rozpoznania i orzekania Sądu w niniejszym postepowaniu sądowoadministracyjnym nie mogły być wcześniejsze etapy postępowania administracyjnego w sprawie wydania zaświadczenia (etapy poprzedzające kasatoryjne rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z 7 października 2019 r., w tym kwestia wniosku z 9 maja 2019 r. przekazanego Staroście Powiatu [...]), ani działania organu po wniesieniu skargi i odpowiedzi na skargę, tudzież działania organu po zakończeniu postępowania postanowieniem odmownym (np. podnoszone przez skarżących w piśmie procesowym z 24 czerwca 2020 r.).

Okoliczności następcze liczą się tylko o tyle, o ile determinują przedmiotowość postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta N do wydania aktu lub dokonania czynności (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). W pkt III sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł oddaleniu skargi w pozostałym zakresie.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt IV sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone od organu solidarnie na rzecz skarżących koszty postępowania składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł (bowiem złożono do akt jeden dokument pełnomocnictwa podpisany przez obu skarżących) oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna, na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2017 r. poz. 1797).