Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 514/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2008-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 19 ust. 4 i ust. 1, art. 20 ust. 1 a, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1 a,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2008r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odwołania z funkcji przewodniczącego Rady Miejskiej I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 514/08

UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w sprawie stwierdzenia odwołania radnej H. M. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej, jest w całości nieważna.

W uzasadnieniu organ ustalił, że w dniu [...] Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] stwierdzającą, że w wyniku przeprowadzonego w dniu 30 maja 2008 r. tajnego głosowania w trybie art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radna H. M. została odwołana z funkcji przewodniczącego Rady Miejskiej.

Wojewoda podniósł, że w lakonicznym uzasadnieniu Rada Miejska wskazując treść art. 19 ust. 4 i art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdziła, że za odwołaniem H. M. głosowało 10 radnych (przy obecnych na sesji 19 radnych).

Organ nadzorczy wskazał, że w piśmie z dnia 22 lipca 2008 r. Wojewoda zawiadomił Radę o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do wskazanej uchwały i w myśl art. 10 kpa poinformował o możliwości wypowiedzenia się przez Radę Miasta w sprawie objętej postępowaniem.

W odpowiedzi na powyższe, Rada Miejska w piśmie z dnia 28 lipca 2008 r. wyjaśniła, że kwestionowana uchwała została podjęta po usunięciu wad, które stanowiły podstawę stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] z dnia [...] w sprawie odwołania H. M. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej, oraz że przy zwołaniu sesji Rady Miejskiej w dniu [...] zostały zachowane terminy i procedury, o których mowa w § 44 ust. 3 i 4 statutu Miasta i Gminy.

Ponadto Rada przytoczyła pogląd komentatorów ustawy o samorządzie gminnym głoszący, że odwołanie przewodniczącego rady gminy następuje przez akt odwołania w głosowaniu tajnym, a następnie ogłoszenie wyników przez komisję skrutacyjną. Jest to akt podstawowy i decydujący o wyborze, natomiast jego uzewnętrznienie następuje w formie uchwały rady gminy stwierdzającej odwołanie z funkcji i mającej charakter wyłącznie deklaratoryjny. Brak podjęcia na tej samej sesji uchwały stwierdzającej odwołanie osoby, która w głosowaniu tajnym wymagała większości głosów (a tak należy uznać sytuację, w której uchwała z dnia [...] została uchylona rozstrzygnięciem nadzorczym), nie powoduje unieważnienia aktu odwołania. W takiej sytuacji należy w możliwie najkrótszym terminie podjąć brakującą uchwałę rady gminy (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2000r., II SA 762/00 niepubl.), co też uczyniono na sesji Rady Miejskiej w dniu [...].

Organ nadzorczy podkreślił, że porównanie treści uchwały Nr [...], unieważnionej rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z dnia [...] i badanej obecnie uchwały Nr [...] prowadzi do wniosku, że treść § 1 jednej i drugiej uchwały mają identyczne brzmienie.

Ponadto organ wyjaśnił, że we wzmiankowanym wyżej rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w sprawie stwierdzenia odwołania H. M. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej jest nieważna. Rozstrzygnięcie to nie zostało przez Radę zaskarżone i wobec tego uchwała ta została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Skutkiem tego aktu nadzoru była nieważność również procedury przygotowawczej do wydania aktu odwołania jak i samego aktu głosowania. Orzeczenie Wojewody stwierdzające nieważność deklaratoryjnej uchwały stwierdzającej, że przewodnicząca Rady Miejskiej została odwołana oznacza nieważność również samej procedury głosowania nad odwołaniem, czyli odwołania sensu largo.

Wojewoda podkreślił, że mając na uwadze powyższe nie można zgodzić się z przytoczoną przez Radę Miejską tezą, zawartą w wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2000r. II SA 762/00 dotyczącą skutków dualizmu procedury odwoławczej w postaci samego aktu głosowania i stwierdzenia wyników tego aktu. Gdyby tak było koniecznym byłoby wydanie dwóch rozstrzygnięć nadzorczych, z których jedno orzekałoby o nieważności procedury głosowania jako akcie konstytutywnym, a drugie o nieważności uchwały stwierdzającej, że przewodnicząca została odwołana.

W przekonaniu organu niedopuszczalne jest także rozumowanie, iż procedura odwoławcza jako całość może być jednocześnie ważna i nieważna, a takie rozumowanie przyświecało Radzie ponownie stwierdzającej, że przewodnicząca tej Rady pomimo wcześniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody została jednak odwołana. Powoduje to bowiem obejście zakazu ne bis in idem, natomiast przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który ma odpowiednie zastosowanie również w tej sprawie z mocy odesłania zawartego w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, nie pozostawia wątpliwości co do skutków obejścia powyższego zakazu.

Skargę na powyższe orzeczenie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Rada Miejska wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i stwierdzenie, że uchwała Rady Miejskiej nie narusza prawa, a w związku z tym odwołanie radnej H. M. z funkcji Przewodniczącej Rady Miejskiej jest skuteczne.

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że podczas sesji Rady Miejskiej, w dniu [...], po przedstawieniu proponowanego porządku, 11 radnych wniosło o zmianę (poszerzenie) porządku obrad i złożyło projekty uchwał w sprawie:

przyjęcia regulaminu odwołania radnej H. M. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej;

powołania Komisji Skrutacyjnej dla przeprowadzenia głosowania nad odwołaniem Przewodniczącego Rady Miejskiej;

stwierdzenia odwołania radnej H. M. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej.

Wniosek ten pod głosowanie poddała sama zainteresowana Przewodnicząca, prowadząca obrady. Po przeprowadzonym głosowaniu, przy 11 głosach za, 8 głosach przeciw, przy obecności 19 radnych z 21 osobowego ustawowego składu rady (a więc wymaganą bezwzględną większością) poszerzony porządek przyjęto.

Rada Miejska wskazała, że na sesji podjęto m.in. uchwały:

Nr XXIX/228/08 w sprawie przyjęcia regulaminu odwołania radnej H. M. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej w Staszowie,

Nr [...] w sprawie powołania Komisji Skrutacyjnej dla przeprowadzenia głosowania nad odwołaniem Przewodniczącego Rady Miejskiej, a po przeprowadzonym głosowaniu w sprawie tego odwołania

uchwałę [...] w sprawie stwierdzenia odwołania radnej H. M. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej.

Autor skargi podniósł, że w wyniku wszczęcia postępowania, Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] w sprawie stwierdzenia odwołania H. M. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej jest nieważna. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda co prawda zauważył, że uchwałę tę podjęto w zgodzie z art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym i § 44 ust. 6 Statutu Gminy, ale dopatrzył się jej niezgodności z § 44 ust. 3 i 4 tegoż statutu dotyczących obowiązku podawania do publicznej wiadomości informacji o przedmiocie obrad co najmniej na trzy dni przed sesją oraz o obowiązku dołączania do zawiadomień radnych o zwołaniu sesji porządku obrad wraz z projektami uchwał. Ponadto w działalności Rady polegającej na poszerzeniu porządku obrad i podjęciu w tym dodatkowym jego punkcie uchwały, organ nadzorczy dopatruje się nieakceptowanego naruszenia prawa polegającego na godzeniu w wartości konstytucyjne płynące z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Dodatkowo odsyła do uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie o sygn. SA/Kr 783/07.

Rada Miejska podniosła, że uchyleniu Uchwały Nr [...] nie towarzyszyło uchylenie pozostałych uchwał związanych z tą sprawą, tj. uchwał Nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu odwołania oraz Nr [...]w sprawie powołania Komisji Skrutacyjnej dla przeprowadzenia głosowania nad odwołaniem. Uchwały te zachowały więc moc.

Z sentencji oraz z uzasadnienia powyższego rozstrzygnięcia nie wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie stwierdzenia odwołania H.M. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej, skutkuje nieważnością przeprowadzonych w sprawie tego odwołania procedur, w tym głosowania.

Mając na uwadze powyższe oraz orzeczenie WSA w Krakowie, w którym stwierdzono, że art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnia do zakończenia procedury uchwałodawczej na sesji, na której doszło do poszerzenia porządku obrad, Rada Miejska przyjęła, że Wojewoda stwierdził jedynie nieważność uchwały stwierdzającej odwołanie Przewodniczącej M., (mającej jedynie deklaratoryjny charakter) oraz że samo głosowanie w przedmiocie tego odwołania i jego wynik nie zostały zakwestionowane (nie wymagały one przy tym podjęcia uchwał Nr [...] i [...], które podjęto z nadgorliwości, bo procedura odwołania określona w ustawie o samorządzie gminnym i Statucie Gminy była dochowana). Nie było też przeszkód do podjęcia procedury odwoławczej na sesji w dniu [...], gdyż w świetle powoływanego przez Wojewodę orzeczenia WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie o sygn. SA/Kr 783/07, niemożliwe było jedynie podjęcie na tamtej sesji, wieńczącej to odwołanie uchwały.

Skarżąca wskazała, że do zamknięcia procedury przedmiotowego odwołania wystarcza więc samo prawidłowe podjęcie uchwały stwierdzającej jego dokonanie (por."Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" pod red. Pawła Chmielnickego, wyd. 3, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, W-wa 2007, str. 250 i powoływany tam niepublikowany wyrok NSA z 31 sierpnia 2000 r., II SA 762/00).

Rada Miejska podkreśliła, że na sesji w dniu [...] podjęto zgodnie z wszelkimi procedurami ponowną uchwałę o charakterze deklaratoryjnym Nr [...] w sprawie odwołania radnej H. M. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej.

Ubocznie skarżąca podkreśliła, że wybór H. M. na funkcję Przewodniczącego Rady Miejskiej dokonany był w takim samym trybie jak i jej odwołanie, tj. na sesji, na której porządek obrad poszerzono o ten punkt po przyjęciu rezygnacji poprzedniego przewodniczącego.

Autorzy skargi podkreślili, że dopiero w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] Wojewoda stanął na stanowisku, że poprzednie orzeczenie tego organu stwierdzające nieważność deklaratoryjnej uchwały Rady Miejskiej z dnia [..] oznaczało nieważność również samej procedury głosowania nad tym odwołaniem.

Rada Miejska wskazała, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzorczego, kwestionującego tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2000 r. w sprawie o sygn. II SA 762/00 dotyczącą skutków dualizmu procedury odwoławczej w postaci samego aktu głosowania i stwierdzenia wyników tego aktu, polegających na tym, że brak uchwały stwierdzającej odwołanie osoby nie powoduje unieważnienia aktu odwołania. Stanowisko to nie poparte zostało żadnymi argumentami prawnymi, a podyktowane zostało jedynie względami wygody wydającego rozstrzygnięcie nadzorcze. Wbrew twierdzeniu wyrażonemu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie wymagałoby to zresztą wydawania dwóch rozstrzygnięć nadzorczych, z których jedno orzekałoby o nieważności procedury głosowania jako akcie konstytutywnym, a drugie o nieważności deklaratoryjnej uchwały stwierdzającej odwołanie, a jedynie jednego rozstrzygnięcia, które chociażby w swoim uzasadnieniu mówiłoby wyraźnie o obu skutkach. Na adresata rozstrzygnięcia nie można bowiem przerzucić obowiązku domyślania się głębszych skutków wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Skarżąca Rada podkreśliła, że dokonane przez nią rozumowanie nie oznacza, że procedura odwoławcza jako całość miała być jednocześnie ważna i nieważna. W istocie uznano bowiem, że procedura ta ważna jest w swej części konstytutywnej, nieważna zaś jedynie w części deklaratoryjnej, w której to części postępowanie powtórzono i wydano w prawidłowym trybie uchwałę powtórzonej treści w stosunku do uchwały, której uprzednio stwierdzono nieważność z przyczyny naruszenia tego trybu. Co więcej nie doszło do obejścia przez Radę zakazu orzekania o sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną lecz jedynie do wydania nowego, poprawnego aktu deklaratywnego stwierdzającego istniejący stan rzeczy.

Autorzy skargi nadmienili, że po odwołaniu H. M. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej, na następnej sesji w dniu [...] Rada dokonała w przepisanym trybie wyboru nowego przewodniczącego i stwierdziła to uchwałą z dnia [...] Nr [...], która nie została zakwestionowana w trybie nadzoru Wojewody.

W przekonaniu skarżącej, zachodzą wątpliwości co do zasadności poglądu Wojewody przejętego z uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie, dotyczącego niemożności podejmowania przez radę gminy uchwał w sprawach, które zostały wprowadzone do porządku obrad sesji w trybie zmiany jego porządku przewidzianego w art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym na sesji, na której ten porządek zmieniono. Wbrew temu poglądowi, art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy powszechnej sytuacji, gdy porządek obrad ustala przewodniczący rady. Przepis art. 20 ust. 1a ustawy stwarza natomiast możliwość wprowadzania zmian w tym porządku przez samą radę. Zmiana taka wymaga przy tym spełnienia szczególnego wymogu bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady. Nie jest więc zmianą, którą da się wprowadzić na każde zawołanie, a jedynie w szczególnych sytuacjach, kiedy rada uzna to za stosowne i znajdzie się w niej wystarczająca kwalifikowana większość zwolenników takiej zmiany.

Przepis ten, poza wymogiem bezwzględnej większości nie wprowadza żadnych innych wymogów umożliwiających tę zmianę. Nie zawiera też żadnych ograniczeń w zakresie podejmowania uchwał w tych wprowadzonych dodatkowo sprawach.

Oczywiste jest też, że w przypadku wprowadzenia do porządku obrad sesji nowej sprawy niemożliwe byłoby dostarczenie radnym dotyczących jej materiałów. Do sytuacji takiej nie może więc mieć zastosowania wymóg z art. 20 ust. 1, który dotyczy wyraźnie porządku proponowanego przez przewodniczącego.

Autor skargi wskazał, że uznanie, iż przepis art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym może być zastosowany łącznie z art. 20 ust. 1 ustawy, bądź z przepisami statutowymi, oznaczałoby w praktyce niemożność jego zastosowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).

Stosownie zaś do treści art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przytoczony przepis, jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W literaturze przyjmuje się jednak, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., s. 312).

Kontroli sądowej poddane zostało w niniejszej sprawie rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody z dnia [...], stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia odwołania radnej H. M. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej.

Z akt niniejszej sprawy wynika, iż w dniu [...] podczas sesji Rady Miejskiej 11 radnych złożyło wniosek o zmianę porządku obrad poprzez m.in. podjęcie uchwał w sprawie przyjęcia regulaminu odwołania radnej H. M. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej, powołania Komisji Skrutacyjnej dla przeprowadzenia głosowania nad odwołaniem oraz stwierdzenia odwołania radnej H. M. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej.

W wyniku przeprowadzonego głosowania w obecności 19 radnych spośród 21 osobowego składu rady, poszerzony porządek został przyjęty bezwzględną większością głosów (11 głosów za przyjęciem, 8 głosów przeciw). Powołana na tej sesji Komisja Skrutacyjna stwierdziła, że w głosowaniu tajnym przewodniczący Rady Miejskiej H. M. została odwołana z pełnionej funkcji. Za odwołaniem głosowało 10 radnych, 8 radnych było przeciw, 1 radny wstrzymał się od głosowania. Poddany został wówczas pod głosowanie projekt uchwały Nr [...] w sprawie stwierdzenia odwołania H. M. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej, który Rada przyjęła przy 10 głosach – za, 8 głosach – przeciw i 1 głosie wstrzymującym się.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stwierdził, że opisana wyżej uchwała Rady Miejskiej Nr [...] jest nieważna z uwagi na naruszenie § 44 ust. 3 i 4 Statutu Gminy oraz art. 20 ust.1a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 01.142.1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z § 44 ust.3 i 4 Statutu, sesje rady są jawne, a informacje o terminie, miejscu i przedmiocie obrad podaje Przewodniczący Rady do wiadomości publicznej co najmniej na 3 dni przed sesją w sposób zwyczajowo przyjęty. O zwołaniu sesji zawiadamia się radnych co najmniej na 3 dni przed ustalonym terminem sesji. Do zawiadomienia dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ wojewódzki podkreślił, że "w sposób oczywisty zaskakiwanie radnych (chociażby był to tylko jeden z nich), a także mieszkańców niespodziewanymi zmianami stanowi niewątpliwą obrazę w szerokim ujęciu art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a w ujęciu węższym stanowi oczywistą obrazę zasad jawności i informowania radnych z właściwym wyprzedzeniem o terminie, miejscu, przedmiocie i treści proponowanych uchwał."

W dniu [...], na kolejnej sesji, Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...]- odpowiadającą w swej treści uchwale z dnia [...]- stwierdzającą odwołanie radnej H. M. z funkcji Przewodniczącego tej Rady.

Powyższy stan faktyczny, wynikający z przedłożonych Sądowi akt nie jest w sprawie kwestionowany.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy w pierwszym rzędzie podkreślić, że nie można podzielić wyrażonego w nim stanowiska organu wojewódzkiego, iż stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] w sprawie odwołania H. M. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej, powoduje nieważność procedury przygotowawczej do wydania aktu odwołania oraz samego aktu głosowania. Taki pogląd nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach ustawy dotyczących nadzoru nad działalnością gminną (rozdział 10). Stosownie bowiem do treści art. 91 ust. 1, rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczą uchwał lub zarządzeń wydawanych przez organy gminy. Jeśli są one sprzeczne z prawem, organ nadzoru orzeka o ich nieważności. Z przepisu tego w żaden sposób nie można wywieźć, że stwierdzenie nieważności uchwały powoduje automatycznie unieważnienie procedury prowadzącej do jej uchwalenia – jak przyjmuje Wojewoda. Zgodność z prawem tej procedury decyduje natomiast każdorazowo o zgodności z prawem podjętej uchwały lub zarządzenia.

W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych przyjmuje się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79).

Dokonując pod tym kątem oceny zgodności z prawem zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Nr [...] z dnia [...] nie sposób - wbrew stanowisku Wojewody- dopatrzeć się wad powodujących nieważność podjętego przez Radę aktu.

Uchwała podjęta została na podstawie art. 19 ust.4 w zw. z art. 19 ust.1 ustawy, zgodnie z którymi odwołanie przewodniczącego rady gminy następuje na wniosek co najmniej ¼ ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Bezspornym jest, że wymienione wyżej przesłanki warunkujące przyjęcie, że rada odwołała przewodniczącego, zostały w stanie faktycznym sprawy spełnione. Dotyczą one zgłoszenia wniosku, sposobu głosowania oraz jego wyniku. Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, Wojewoda nie zarzucał zresztą Radzie Miejskiej naruszenia przytoczonych wyżej przepisów. Zastrzeżenia organu nadzoru budziła natomiast prawidłowość procedury poprzedzającej głosowanie, opartej o art. 21 ust.1a ustawy, która jego zdaniem jest nieważna z przyczyn podanych już wyżej. Ponieważ – jak wykazano na wstępie rozważań – stanowiska Wojewody o automatycznym "unieważnieniu" postępowania poprzedzającego podjęcie uchwały w stanie faktycznym sprawy podzielić nie można, procedura ta podlegała kontroli sądowej w zakresie zgodności z prawem. Od wniosków wypływających z tej kontroli zależy zaś ocena, czy organ nadzoru miał w oparciu o art. 91 ust.1 ustawy podstawy do tego, aby stwierdzić nieważność uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...].

W tym celu koniecznym staje się wyjaśnienie wzajemnej relacji przepisów art. 20 ust. 1 i art. 20 ust. 1a ustawy oraz art. 44 ust. 3 i 4 Statutu Gminy.

Stosownie do treści art. 20 ust. 1 ustawy rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Rozwinięcie powyższego przepisu nastąpiło w § 44 ust. 2, 3 i 4 Statutu Miasta i Gminy, zgodnie z którym sesje zwołuje Przewodniczący Rady w miarę potrzeby nie rzadziej jednak niż raz na kwartał (§ 44 ust. 2). Sesje rady są jawne. Informacje o terminie, miejscu i przedmiocie obrad podaje Przewodniczący Rady do wiadomości publicznej, co najmniej na trzy dni przed sesją w sposób zwyczajowo przyjęty (§ 44 ust. 3). O zwołaniu sesji zawiadamia się radnych co najmniej na trzy dni przed ustalonym terminem sesji. Do zawiadomienia dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał (§ 44 ust. 4)

Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 1a ustawy rada gminy może wprowadzać zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Odzwierciedleniem tego przepisu w Statucie Miasta i Gminy jest § 44 ust. 6 (zmiana porządku obrad sesji może zostać uchwalona bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady za zgodą wnioskodawcy).

Wskazane wyżej przepisy regulują tryb zwoływania sesji rady jako organu kolegialnego, który uzewnętrznia swą wolę poprzez podejmowanie uchwał. Przepis art. 20 ust. 1a ustawy wprowadza odstępstwo od zasady uregulowanej w art. 20 ust. 1, przy czym nie należy go interpretować w sposób wąski, jak uczynił to Wojewoda wydając rozstrzygnięcie nadzorcze. Ustawodawca wprowadzając bowiem możliwość zmiany porządku obrad już w trakcie sesji (a więc wbrew zasadzie określonej w art. 20 ust.1), obwarował ją wymogiem bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady. Nie można zatem przepisu art. 20 ust. 1a ustawy rozumieć jedynie jako dopuszczalności zmiany porządku obrad z wyłączeniem możliwości zaproponowania treści określonej uchwały i jej podjęcia. Jeśli bowiem radni mogą bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady zmienić porządek obrad, to mogą także w zakresie, jaki wynika z przegłosowanej zmiany, zgłosić projekty i podjąć określone uchwały. Z uwagi na fakt, że rada może wypowiedzieć się tylko w takiej formie, zmiana porządku obrad bez możliwości podjęcia w określonym nią zakresie uchwał czyniłaby możliwość zmiany porządku obrad czynnością pozorną (por. także uzasadnienie wyroku NSA z dnia 1 lipca 2008r. w sprawie II OSK 447/08, w którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2007r. w sprawie II SA/Kr 783/07 – na który to wyrok i zawartą w nim argumentację powołał się Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...]- nie podzielił stanowiska wyrażonego przez Sąd I-szej instancji).

Pogląd przedstawiony przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonego aktu prowadzi zatem do sytuacji, w której przepis art. 21 ust.1a ustawy staje się bezprzedmiotowy i "martwy", a z pewnością nie taki był zamysł ustawodawcy.

Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem Rady Miejskiej, że generalna zasada, iż każdy z radnych powinien dysponować przed sesją porządkiem obrad i projektami uchwał, nie może być stosowana w przypadkach gdy ustawodawca na szczególnych warunkach dopuścił możliwość zmiany porządku obrad.

Z tych względów przeprowadzona procedura poprzedzająca podjęcie uchwały o odwołaniu Przewodniczącego Rady odpowiadała obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa.

Dla ważności uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] nie ma także znaczenia okoliczność, że nie została ona podjęta na tej samej sesji, na której odbyło się głosowanie nad odwołaniem H. M. z funkcji Przewodniczącego Rady. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA (do 31 grudnia 2003r.) w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2000r. w sprawie II SA 762/00 (LEX nr 54151), iż w tym przypadku aktem podstawowym, o zasadniczym znaczeniu jest sam akt głosowania nad odwołaniem, natomiast jego uzewnętrznienie następuje w formie uchwały stwierdzającej taką właśnie wolę Rady. Skoro Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...] z dnia [...], podjętej na sesji odbytej w dniu głosowania, powodując tym samym wycofanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, to – skoro samej procedurze głosowania nie można postawić zarzutu naruszenia prawa – nie było przeszkód, aby uchwałę w przedmiocie stwierdzenia odwołania podjąć na kolejnym posiedzeniu Rady.

Nie do zaakceptowania jest także stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, że podejmując w dniu [...] uchwałę Nr [...] Rada Miejska naruszyła przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa "mający odpowiednie zastosowanie również w tej sprawie z mocy odesłania zawartego w art. 91 ust.5 ustawy". Niezależnie od oceny prawidłowości postawionej wyżej tezy, że w niniejszej sprawie ma odpowiednie zastosowanie powołany wyżej przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa podkreślenia wymaga, że skoro Wojewoda podjętym wcześniej rozstrzygnięciem nadzorczym wyeliminował z obrotu prawnego uchwałę Nr [...] z dnia [...], to nie może wchodzić w grę naruszenie zakazu orzekania po raz drugi w tej samej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ nadzoru nie miał podstaw do zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 91 ust. 1 ustawy, albowiem uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] odpowiada prawu. Tym samym zaskarżony akt podlegał uchyleniu na podstawie art. 148 p.p.s.a.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparte zostało o przepis art. 152 p.p.s.a.