Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 810/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Stanisław Marek Pietras Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku J. B. z dnia [...] maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów 3, 4, 5, 6 i 7, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz J. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r. J. B. zwrócił się do Urzędu Gminy w [...] na podstawie art. 61 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie:

1. Kopii (scanu) skonsolidowanego bilansu Gminy na koniec roku 2013 i 2014;

2. Informacji o skonsolidowanej wysokości wszystkich zobowiązań pozabilansowych Gminy na koniec oku 2013 i 2014;

3. Kopii (scanu) umowy przedwstępnej (umów) użytkowania gruntu stanowiącego część działki nr ewidencyjny [...] oraz działki numer ewidencyjny [...] zawartej z firmą [...] (bądź z innym podmiotem);

4. Kopii (scanu) umowy przedwstępnej użytkowania gruntu (działki nr ew. [...],[...],[...] zawartej z firmą [...] (bądź z innym podmiotem);

5. Kopii (scanu) umowy przedwstępnej użytkowania gruntu (część działki [...] zawartej z firmą [...] S.A. (bądź z innym podmiotem);

6. Kopii (scanu) Umowy dzierżawy działki nr ew. [...] (tereny po [...]);

7. Kopii (scanów) innych umów przedwstępnych użytkowania (dzierżawy) gruntów o powierzchni większej niż 1000 m2 innych niż te wymienione w punktach 7-10 powyżej a dotyczące gruntów jakie gmina otrzymała po [...];

8. Numerów uchwał Rady Gminy wraz z datami ich podjęcia będących podstawą (zgodą) podpisania umów o których mowa w punktach 1-5 niniejszego wniosku;

9. Kopii (scanów) ofert firm:

a) [...] (załącznika nr 3 do protokołu Nr [...] z posiedzenia Komisji Polityki Gospodarczej w dniu [...] września 2014 r.;

b) firmy [...] (załącznika nr 4 do protokół Nr [...] z posiedzenia Komisji Polityki Gospodarczej w dniu [...] września 2014 r.);

10. Kopii (scanów) uzasadnień merytorycznych będących podstawą wydania przez Komisję Polityki Gospodarczej Rady Gminy [...] i całej Rady Gminy zgód na podpisanie umów, o których mowa w punktach poprzednich.

W odpowiedzi z dnia [...] maja 2015 r. na powyższy wniosek Wójt Gminy [...] wyjaśnił, co następuje:

1. Gmina jako jednostka finansów publicznych nie sporządza skonsolidowanych bilansów oraz skonsolidowanych informacji o wysokości zobowiązań pozabilansowych (pkt 1 i 2 wniosku;

2. Przedwstępne umowy nie stanowią informacji publicznej (pkt 3, 4 ,5, 7 wniosku);

3. Wszystkie uchwały, które podjęte zostały przez Radę Gminy [...], zamieszczone są w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...] (pkt 8 wniosku);

4. Oferty osób prawnych, nie będących jednostkami finansów publicznych, nie stanowią informacji publicznej (pkt 9 wniosku);

5. Protokoły z posiedzeń komisji Rady Gminy [...] oraz protokoły z sesji Rady Gminy [...] zamieszczone są w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...] (pkt 10 wniosku).

Ponadto zwrócił się do wnioskodawcy o wyjaśnienie, jaka umowa dzierżawy jest przedmiotem pkt 6 wniosku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wójta Gminy [...] J. B. zarzucił organowi naruszenie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądaniem. Wniósł w związku z tym o zobowiązanie organu do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu w pierwszej kolejności podniósł, powołując się na orzecznictwo, że w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie organu do naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie Kpa. Następnie wskazał, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie precyzuje dokładnie, co jest informacją publiczną, jednakże z orzecznictwa jednoznacznie wynika, iż umowy przedwstępne podpisane przez organ (istniejące w sferze faktów), jak i oferty firm nie będących jednostkami finansów publicznych są informacją publiczną. Oferty dotyczyły bowiem umów przedwstępnych, które następnie zostały popisane, a przychody z tych umów zostały uwzględnione przez organ jako przychody gminy, stanowiące źródło finansowania realizowanych zadań publicznych.

W świetle orzecznictwa, jak stwierdził skarżący: "Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą od nich." (wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1192/12).

Skarżący nie zgodził się z udzieloną informacją w odniesieniu do pkt 1 i 2 wniosku, iż organ nie sporządza skonsolidowanego bilansu oraz nie posiada informacji na temat skonsolidowanych wysokości zobowiązań pozabilansowych. Wskazał, że skonsolidowany bilans jest częścią sprawozdawczości finansowej jednostki samorządu terytorialnego, o czym świadczy przepis § 21 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 128, poz. 861).

Tym samym organ musi dysponować przedmiotowym bilansem za rok 2013 i 2014 oraz informacja o skonsolidowanych wartościach swoich zobowiązań finansowych. Jeśli zaś ich nie posiada, to powinien wyjaśnić przyczyny tego stanu rzeczy, co wynika z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do udzielonej odpowiedzi w zakresie pkt 8 i 10 wniosku skarżący podniósł, iż wnosił o podanie numerów uchwał i dat ich uchwalenia, gdyż nie był w stanie ich odnaleźć w BIP Gminy [...].

Wreszcie stwierdził, że żądanie doprecyzowania, jakiej działki dotyczy pkt 6 wniosku jest niezrozumiałe, gdyż podał numer działki. W oświadczeniu pisemnym złożonym na rozprawie skarżący wniósł dodatkowo o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego winnego niezałatwienia sprawy w terminie.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 6 zawiera otwarty katalog informacji publicznej, a w jego ust. 2 została zawarta definicja dokumentu urzędowego, który taką informację stanowi. Przywołane w uzasadnieniu skargi orzeczenia sądów administracyjnych odwołują się właśnie do dokumentów urzędowych. Nie są zaś takimi dokumentami oferty złożone przez podmioty zewnętrzne.

W ocenie organu informacji publicznej nie stanowi również treść przedwstępnych umów użytkowania części nieruchomości gruntowych. Umowy te nie mają bowiem charakteru definitywnego i nie skutkują zmianami właścicielskimi.

Organ stwierdził również, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego sporządza sprawozdania finansowe zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych, ustawy o rachunkowości oraz wydanymi na ich podstawie przepisami wykonawczymi, w tym powołanym w skardze rozporządzeniu. Natomiast odpowiedź udzielona została skarżącemu w związku z treścią pkt 1 i 2 wniosku, które dotyczą bilansu na koniec roku 2013 i 2014 (a taki nie jest sporządzany) oraz "informacji o skonsolidowanej wysokości wszystkich zobowiązań pozabilansowych Gminy na koniec roku 2013 i 2014 (a taka również nie jest sporządzona).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j. t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), dalej "udip" ma zastosowanie do udostępnienia informacji wyłącznie w sytuacji, kiedy spełniony jest jej zakres przedmiotowy i podmiotowy, czyli żądana informacja posiada walor informacji publicznej, a adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym w jej rozumieniu.

Informacją publiczną jest w myśl art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności informacja wymieniona w otwartym katalogu informacji kwalifikowanych jako informacje publiczne, zawartym w art. 6 ust. 1 udip. W świetle powyższego w orzecznictwie przyjmuje się, iż za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowaniu mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia jest przy tym, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jest jedynie to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 45/14, Lex nr 1664475).

Stosownie zaś do przepisu art. 4 ust. 1 i 3 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1. organy władzy publicznej,

2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że Wójt Gminy [...], tj. organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jakim jest gmina, jest organem władzy publicznej, a tym samym podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej na zasadzie art. 4 ust. 1 pkt 1 udip.

Natomiast odnośnie kwalifikacji żądanych przez skarżącego informacji jako informacji publicznej, sytuacja jest bardziej złożona.

Jako informację publiczną należy zakwalifikować informacje żądane przez skarżącego w punktach 1, 2, 3,4, 5, 6, 7, 8 i 10 wniosku.

Skonsolidowany bilans na koniec roku 2013 i 2014 oraz informacja o skonsolidowanej wysokości wszystkich zobowiązań pozabilansowych na koniec roku 2013 i 2014 Gminy [...] (pkt 1 i 2 wniosku) zawiera bowiem informacje o majątku publicznym, którym jest majątek jednostek samorządu terytorialnego oraz osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c udip).

Za informację publiczną trzeba też uznać informację żądaną przez skarżącego w punktach 8 i 10 wniosku. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 pkt 4 lit. b udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Niewątpliwie uchwały Rady Gminy [...] będące podstawą podpisania umów dzierżawy działek, czy też umów przedwstępnych użytkowania gruntu, jak również uzasadnienie merytoryczne będące podstawą wydania przez Komisję Polityki Gospodarczej Rady Gminy [...] i Radę Gminy [...] zgód na ich zawarcie, są takimi stanowiskami. Skoro zatem informacją publiczną są uchwały Rady Gminy [...] w całości, to tym samym informację taką stanowią ich elementy składowe w postaci daty podjęcia uchwały lub jej numeru.

Jako informację publiczną z tego samego powodu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b udip) należy zakwalifikować informacje żądane w punktach 3-7 wniosku, tj. umowy dzierżawy działek lub umowy przedwstępne użytkowania gruntu. Umowy te stanowią ze strony organów gminy przejaw zajęcia określonych stanowisk w sprawach publicznych, bo dotyczą przecież dysponowania majątkiem publicznym.

Nie stanowią natomiast informacji publicznej informacje żądane w pkt 9 wniosku skarżącego. Oferty firm [...] oraz [...] są dokumentami prywatnymi i nie zawierają żadnej informacji o sprawach publicznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r., sygn.. akt II OSK 812/05, LexPolonica nr 2144853).

Postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Udzielenie informacji publicznej w sprawie indywidualnej następuje poprzez podjęcie przez podmiot zobowiązany do czynności materialno-technicznej, której treścią jest właśnie żądana informacja (zob. J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji, ZNSA 2010, nr 5-6, s. 106).

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 14 ust. 1 udip, w myśl której winno ono nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem w terminie określonym w art. 13 udip. W tym terminie powinien być więc załatwiony bądź prze udostępnienie informacji, bądź też ewentualnie wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 udip.

Z bezczynnością organu mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności.

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wynika z przeświadczenia, że dany akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność nie powinna zostać dokonana.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w zakresie żądań zawartych w punktach 3-7 wniosku skarżącego, pozostając w błędnym przeświadczeniu, że informacje te nie stanowią informacji publicznej i nie dokonując czynności materialno-technicznej udostępnienia informacji, bądź ewentualnie odmowy ich udostępnienia, jeśli dopatrzyłby się podstaw do ograniczenia prawa do informacji, zawartych w udip. W takiej sytuacji zobowiązał organ w tym zakresie do rozpatrzenia wniosku skarżącego na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa".

W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W istocie wynika ona bowiem ze wspomnianego błędnego uznania, że wymienione informacje są informacją publiczną, a nie z lekceważącego podejścia do wniosku skarżącego. Podkreślić ponadto należy, że odpowiedź na wniosek nastąpiła w dniu [...] maja 2015 r., a więc z nieznacznym przekroczeniem terminu.

Oddalając skargę w pozostałym zakresie Sąd miał na uwadze – w odniesieniu do żądania z pkt 9 wniosku - , iż żądana informacja nie jest informacją publiczną, zatem nie ma do niej zastosowania udip. Natomiast w odniesieniu do żądań z pkt 8 i 10 wniosku należy wskazać, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 udip, na wniosek udostępniana jest informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej.

W sprawie nie jest zaś kwestionowana okoliczność, iż wszystkie uchwały Rady Gminy [...], jak również protokoły z posiedzeń komisji Rady Gminy i sesji, zamieszczane są w Biuletynie Informacji Publicznej. Nie ma podstaw do żądania podania numerów oraz dat uchwał, a także protokołów posiedzeń komisji tylko dlatego, że skarżący ma trudności z ich odnalezieniem w BIP.

Wreszcie oddalenie skargi w zakresie pkt 1 i 2 wniosku nastąpiło z uwagi na fakt, że organ takich dokumentów nie sporządza i nimi nie dysponuje. Adresat wniosku ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej tylko wtedy, gdy żądaną informacją dysponuje. (art. 4 ust. 3 udip).

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i art. 151 Ppsa, orzekł jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Ppsa.