Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1688/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 11 pkt 1-3 i 7, art. 12 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Rady Izby Notarialnej w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2010 r. M. S. (dalej uczestnik postępowania) złożonym w trybie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1158 ze zm., dalej pn) wystąpił do Ministra Sprawiedliwości (dalej organ) o powołanie na stanowisko notariusza.

W toku postępowania organ pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. zwrócił się do Prezesa Izby Notarialnej w K. o wydanie opinii przez Radę Izby Notarialnej (dalej Rada, skarżąca) w sprawie tego wniosku.

W dniu [...] lutego 2011 r. notariusz w C. – K. P. przeprowadziła lustrację lokalu, który uczestnik postępowania wskazał jako siedzibę przyszłej kancelarii. Z lustracji został sporządzony protokół, w którym w podsumowaniu stwierdzono, że lokal oraz jego położenie mogłyby spełniać warunki umożliwiające zorganizowanie w nim kancelarii notarialnej, jednakże pod warunkiem spełnienia wymogów dotyczących zapewnienia bezpieczeństwa przechowywanych dokumentów i usytuowania pomieszczeń biurowych w sposób uniemożliwiający osobom oczekującym usłyszenie treści umawianych czynności. Natomiast w dniu [...] lutego 2011 r. Rada przeprowadziła rozmowę z uczestnikiem postępowania celem wydania opinii. Z rozmowy tej sporządzony został protokół (por. akta administracyjno-osobowe).

Następnie uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Rada na podstawie art. 10 w zw. z art. 35 pkt 1 pn oraz art. 106 § 5 w zw. z art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa), negatywnie zaopiniowała wniosek uczestnika postępowania o powołanie go na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w K.

W uzasadnieniu uchwały podniesiono w szczególności, że uczestnik podejmując decyzję o lokalizacji przyszłej kancelarii nie rozpoznał w sposób dostateczny istniejących potrzeb społecznych i warunków ekonomicznych, w jakich przyszłoby mu działać.

Dokonując wyboru siedziby kancelarii, należy mieć na uwadze ilość kancelarii na danym terenie, w odniesieniu zarówno do liczby ludności, jak i do ilości spraw załatwianych przez te kancelarie. Na terenie K. funkcjonuje 17 kancelarii notarialnych, w tym 5 w formie spółki (łącznie 22 notariuszy), przy czym kolejna kancelaria oczekuje na otwarcie. Zatem na dzień dzisiejszy potrzeby społeczne w zakresie dostępności usług notarialnych na terenie K. "są zaspokojone ponad miarę". Nadto lokal wskazany na siedzibę kancelarii nie spełnia wymogów prywatności dostępu do notariusza, a uczestnik postępowania, mimo iż jest osobą wszechstronnie wykształconą "to jednak jego dotychczasowa droga zawodowa nie zapewniła mu dostatecznego przygotowania do zawodu notariusza". Pracował bowiem na stanowiskach: dyrektora licznych banków, jako członek i prezes zarządu w spółkach prawa handlowego, a także jako radca prawny. Jak sam podkreślał, zdobył doświadczenie w zakresie zarządzania dużymi grupami ludzkimi, strategicznych analiz spółek, prawa pracy, procedur podatkowych, prawa handlowego i prawa zamówień publicznych. Jednak w pracy notariusza przyda się ono w bardzo ograniczonym stopniu.

Poza tym uczestnik dopiero ma zamiar odbyć szkolenie dotyczące obowiązków publicznoprawnych, w sytuacji gdy obowiązki te musi realizować od pierwszego dnia prowadzenia kancelarii.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Minister Sprawiedliwości (organ), na podstawie art. 10, art. 11 ust. 1 pkt 1-3, 7 i art. 12 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (pn) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 kpa, powołał M. S. (uczestnika) na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w K.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ wskazał na wstępie, iż z wniosku oraz dołączonych dokumentów wynika, że uczestnik w 1987 r. ukończył z wynikiem bardzo dobrym studia na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] w K. W latach 1987-1989 odbywał aplikację sądową, a w 1989 r. złożył egzamin sędziowski z wynikiem ogólnym dostatecznym. Uchwałą Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. z dnia [...] września 2005 r. został wpisany na listę radców prawnych. Zawód radcy prawnego wykonuje od [...] marca 2006 roku w Kancelarii Radcy Prawnego M. S. [...] w L. Posiada także wyższe wykształcenie ekonomiczne (w 1985 r. ukończył studia na Wydziale Przemysłu Akademii Ekonomicznej w K.) i doświadczenie w biznesie – jako radca prawny współpracował z wieloma podmiotami gospodarczymi w zakresie prawa podatkowego i prawa handlowego. W 2006 r. ukończył z wynikiem bardzo dobrym Studia Podyplomowe w zakresie rachunkowości i finansów w Szkole Głównej Handlowej w W. Uczestniczył też w wielu kursach z zakresu bankowości i rachunkowości. Z opinii dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. wynika, że wobec uczestnika nie toczyło się i obecnie nie jest prowadzone żadne postępowanie dyscyplinarne, jak również brak informacji świadczących o nienależytym wykonywaniu przezeń zawodu radcy prawnego. Organ wskazał też na złożone przez uczestnika opinie kierownictwa podmiotów, z którymi uczestnik współpracował, a to Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w L., C. Drukarni Wydawniczej, Fabryki Opakowań Blaszanych w Z. oraz I. M. – z których wynika, że uczestnik wykazywał się dużą wiedzą, profesjonalizmem i najwyższą starannością.

Uczestnik wskazał, iż zamierza prowadzić kancelarię notarialną w K. przy ul. G. [...]. Opinia rady izby notarialnej w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii jest opinią w rozumieniu art. 106 § 1 kpa i nie jest dla organu wiążąca. Organ uznał za nieprzekonywujące argumenty zawarte w ww. uchwale Rady negatywnie opiniującej wniosek uczestnika. Uczestnik postępowania spełnia bowiem wymogi określone w art. 11 pkt 1-3, 7 i art. 12 § 1 pkt 3 pn, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty. Przepisy pn przewidują dwie równorzędne drogi dostępu do zawodu notariusza. Jedna polega na odbyciu aplikacji notarialnej, zdaniu egzaminu notarialnego i odbyciu asesury. Drugą drogą jest (pomijając uprawnienia profesorów i doktorów habilitowanych nauk prawnych) przejście z innego zawodu prawniczego: sędziego i prokuratora oraz adwokata i radcy prawnego, którzy wykonywali ten zawód przez co najmniej 3 lata. Zwolnienie z odbycia aplikacji notarialnej, egzaminu notarialnego i pracy w charakterze asesora przewidziane w art. 12 § 1 pkt 3 pn jest jednoznaczne i nie zostało obwarowane żadnymi wyjątkami ani procedurami weryfikacyjnymi. Przepisy pn nie przewidują możliwości weryfikowania przygotowania merytorycznego do wykonywania zawodu notariusza osoby spełniającej warunki określone w tych przepisach.

Stwierdzenie przesłanki rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, przewidzianej w art. 11 pkt 2 pn, w stosunku do osób, o których mowa w art. 12 § 1 pkt 3 pn następuje w wyniku oceny dotychczasowej pracy zawodowej, a nie przez weryfikację wiedzy prawniczej "w żadnej formule, choćby to była rozmowa informacyjno-rozpoznawcza". Według organu w stosunku do osoby, która przez czas określony w art. 12 § 1 pkt 3 pn nienagannie wykonywała inny zawód prawniczy istnieje domniemanie, że osoba ta daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Uczestnik postępowania nienagannie wykonując zawód radcy prawnego nie utracił rękojmi prawidłowego wykonywania tego zawodu, zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Wskazując na zwiększone zapotrzebowanie na usługi notarialne w K. (wynikające m.in. z nieuniknionego ekonomicznego i społecznego rozwoju miasta) organ podkreślił, że przepisy pn nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów notarialnych są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia ustawowe warunki do powołania go na stanowisko notariusza.

W ocenie organu lokal przeznaczony przez uczestnika postępowania na kancelarię notarialną jest odpowiedni na ten cel. Odnosząc się do argumentu Rady, iż lokal, który uczestnik postępowania wybrał na swą siedzibę nie spełnia w sposób optymalny wymogów prywatności dostępu do notariusza, z uwagi na konieczność okazywania przez klientów dowodu tożsamości portierowi, organ podniósł, że taka procedura nie tylko nie utrudni dostępu do notariusza, ale zwiększy bezpieczeństwo lokalu oraz przechowywanych w nim dokumentów. Również nie jest uzasadniony argument dotyczący niedostatecznego zapewnienia tajemnicy notarialnej w lokalu, z uwagi na połączenie w jednym pomieszczeniu sekretariatu oraz poczekalni. Sekretariat nie jest pomieszczeniem, w którym dokonuje się czynności notarialnej i w którym notariusz pozyskuje dane, co do których obowiązuje go tajemnica notarialna. Czynności takie dokonywane są w biurze notariusza, stanowiącym osobne pomieszczenie niż poczekalnia i sekretariat. Organ uznał za słuszny, akcentowany przez skarżącą, wymóg przechowywania dokumentów notarialnych w siedzibie kancelarii. Zaznaczył jednak, że stawianie warunku, by lokal przewidywany do prowadzenia kancelarii był całkowicie przygotowany już w momencie trwania postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów pn. Zgodnie z art. 14 § 1 pn notariusz ma dwa miesiące na uruchomienie kancelarii od momentu zawiadomienia go o powołaniu go na to stanowisko, natomiast przepis art. 4 § 2 pn nakłada na notariusza (a nie na kandydata na notariusza) obowiązek zatrudnienia pracowników kancelarii, zapewnienia warunków lokalowych i wyposażenia kancelarii.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącej (Rady) o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją, akcentując, że "tworzenie kolejnych kancelarii w tej samej miejscowości nie powinno prowadzić do załamania rentowności istniejących kancelarii (...)" oraz podnosząc, że działające kancelarie w K. oraz w miastach ościennych zaspokajają całkowicie potrzeby społeczne, organ decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 10, art. 11 pkt 1-3 i 7, art. 12 § 1 pkt 3 pn, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 roku.

W uzasadnieniu tej decyzji (ostatecznej) organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Podkreślił, że weryfikowanie przez skarżącą wiedzy i przygotowania zawodowego kandydata - osoby wymienionej w art. 12 § 1 pkt 3 pn - poza tym, że nie znajduje żadnej podstawy prawnej, jest również niezgodne z art. 7 kpa. Ocena spełnienia warunku rękojmi dotyczy prognozowania przyszłych zachowań kandydata, o tych zaś nie sposób wnioskować inaczej niż z prezentowanej przez kandydata na notariusza postawy etycznej i moralnej, a także z dotychczasowego sposobu jego postępowania, zwłaszcza oceny wykonywania dotychczasowego zawodu prawniczego. Z załączonych do wniosku dokumentów (w tym dyplomu ukończenia studiów, opinii dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych w O., pozostałych opinii) wynika, że uczestnik postępowania jest osobą legitymującą się wysokim poziomem wiedzy prawniczej oraz doświadczeniem zawodowym. Jego praca została oceniona pozytywnie; uzupełniał też wykształcenie kończąc studia podyplomowe i kursy – jest specjalistą w zakresie prawa gospodarczego i podatkowego. Zwłaszcza wiedza w tej ostatniej dziedzinie będzie niewątpliwie cenna przy wykonywaniu obowiązków notariusza. Zatem brak jest dowodów, w oparciu o które należałoby przyjąć, że uczestnik nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza bądź nie jest osobą o nieskazitelnym charakterze.

Mając na względzie treść art. 10 § 3 pn, w myśl którego Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby zainteresowanej tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 pn, organ w wyniku oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, że uczestnik postępowania spełnia wszystkie przesłanki do powołania na stanowisko notariusza. Odnosząc się do kwestii siedziby, stwierdził, iż skarżąca nie przedstawiła żadnych zasługujących na uwzględnienie argumentów, które przemawiałyby przeciwko wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w K. W K. działa 22 notariuszy. Zważywszy na ogólna liczbę ludności – 307 699, na jednego notariusza przypada 13 986,32 mieszkańców. Mimo takiej liczby notariuszy, zapotrzebowanie na usługi notarialne jest nadal duże, skoro liczba dokonywanych przez nich czynności nie odbiega znacząco od średniej w Izbie K., a niekiedy wręcz tę średnią przekracza. Według danych statystycznych Ministerstwa Sprawiedliwości, w 2010 r. średnio miesięcznie jeden notariusz w K. sporządzał 64,3 aktów notarialnych (przy średniej w Izbie 67,3) oraz dokonał średnio miesięcznie 334,08 innych czynności notarialnych (przy średniej w Izbie 260,5).

Na powyższą decyzję Rada (skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie tej decyzji w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w K., z uwagi na naruszenie przez organ administracji publicznej, wydający decyzję w sprawie, prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie interesu prawnego organu samorządu notarialnego.

Skarżąca podniosła następujące zarzuty:

1. Naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- niewypełnienie ciążącego na organie administracji publicznej, zawartego w art. 7 i 77 Kpa, obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zwłaszcza poprzez:

a) nieuwzględnienie w toku postępowania istotnego materiału dowodowego, tj. opinii przedstawionej przez skarżącą,

b) brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w zakresie oceny celowości utworzenia kolejnej kancelarii na terenie miasta K.,

c) brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w zakresie oceny przydatności utworzenia kancelarii notarialnej na terenie miasta L.;

- niewypełnienie wynikającego z art. 7 kpa in fine obowiązku uwzględnienia przez organ w toku postępowania administracyjnego interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, zwłaszcza poprzez brak uwzględnienia interesu społecznego przy ocenie zapotrzebowania na utworzenie kolejnej kancelarii notarialnej – zarzut ten jest ściśle powiązany z zarzutem braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy;

- naruszenie przepisów art. 75-78 kpa poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, jak również naruszenie art. 80 kpa poprzez nieprawidłową ocenę całokształtu materiału dowodowego;

- naruszenie art. 106 kpa w zw. z art. 7 i 77 kpa poprzez brak pełnego i prawidłowego odniesienia się w treści uzasadnienia decyzji do ustaleń poczynionych przez organ współdziałający, tj. skarżącą;

- naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niepełne i nieprawidłowe uzasadnienie decyzji przez organ administracji publicznej;

- naruszenie art. 127 § 2 kpa w zw. z art. 136 i art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie przez organ administracji publicznej w toku postępowania, po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, istotnych okoliczności, które zobowiązywały organ do poszerzenia zakresu zastosowanych środków dowodowych służących wyjaśnieniu istotnych okoliczności dla przedmiotowej sprawy.

2. Naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy poprzez:

- nieuwzględnienie przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie konieczności powiązania przy wydaniu rozstrzygnięcia aspektu podmiotowego oraz przedmiotowego sprawy administracyjnej, poprzez brak jednoczesnego wykazania spełnienia przesłanek umożliwiających radcy prawnemu, na podstawie art. 12 ust. 2 w zw. z art. 11 ustawy pn, powołanie na stanowisko notariusza, z przesłanką rzeczywistej celowości utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej w K., co wynika z art. 10 pn.

3. Naruszenia interesu prawnego strony postępowania – organu samorządu notarialnego poprzez:

- nieuwzględnienie, jak również co najmniej brak odniesienia się do stanowiska skarżącej co do braku przydatności, konieczności i możliwości utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej na terenie miasta K.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła w szczególności, że rada izby notarialnej powinna mieć możliwość wypowiedzenia się co do celowości i przydatności utworzenia kancelarii w danej miejscowości. Z danych posiadanych przez skarżącą wynika wyraźnie, że nie istnieje konieczność tworzenia kolejnej kancelarii notarialnej na terenie miasta K. Lokalizacja kolejnej kancelarii notarialnej w K. przeczy zasadom celowego i racjonalnego rozmieszczenia kancelarii notarialnych w sytuacji, gdy kancelarie dotychczas działające w K. oraz kancelarie działające w miastach ościennych takich jak T., C., S. [...], S., Cz. i innych miejscowościach całkowicie zaspokajają potrzeby społeczne. W tym kontekście skarżąca podniosła, iż w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko notariusza, oprócz aspektów dotyczących osoby kandydata należy jednocześnie oceniać celowość utworzenia kancelarii notarialnej w danej miejscowości. Podstawowym kryterium, branym pod uwagę przy wyznaczaniu siedzib kancelarii notarialnych powinno być przede wszystkim zapotrzebowanie społeczne na usługi notarialne. Podana przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji liczba czynności dokonywanych przez notariuszy w K. dotyczy roku 2010, podczas gdy obecnie w roku 2011 liczba aktów notarialnych i dokonywanych czynności notarialnych ulega stałemu zmniejszeniu. Zaskarżona decyzja narusza zatem wymóg równomiernego rozmieszczenia kancelarii notarialnych. Z przepisu § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188) wynika, że do czynności nadzorczych Ministra Sprawiedliwości należy ustalenie planu siedzib kancelarii notarialnych. Zdaniem skarżącej brak takiego planu powoduje dowolność i przypadkowość nominacji na stanowisko notariusza, co kłóci się z interesem społecznym, jak również narusza prawidłową realizację zadań, jakie ciążą na samorządzie notarialnym. Samorząd notarialny posiada interes prawny w tym, ażeby siedziby kancelarii notarialnych były wyznaczone w sposób uporządkowany i racjonalny – dogodny dla obywateli. Naruszeniem tego interesu jest pominięcie rzeczowych argumentów przedstawionych Ministrowi Sprawiedliwości w opinii skarżącej, bowiem skarżąca, jako terenowy organ samorządu, posiada dokładniejsze informacje o zapotrzebowaniu na utworzenie kolejnej kancelarii notarialnej na obszarze jej właściwości.

Odnosząc się do podanych w zaskarżonej decyzji danych statystycznych, w szczególności dotyczących liczby mieszkańców K. przypadających na jednego notariusza (13 986,32 osób), skarżąca zwróciła uwagę, że uczestnik postępowania mieszka w L., w którym mieszka 24 558 osób, a w całym Powiecie L. zamieszkuje 76 758 osób, według danych GUS za rok 2010. W mieście L. funkcjonują dwie kancelarie notarialne prowadzone przez dwóch notariuszy, a zatem średnio na jednego notariusza przypada 38 379 osób. Uczestnik natomiast rozważał na początku lokalizację swojej kancelarii w L. Skarżąca zwróciła też uwagę, iż podana w zaskarżonej decyzji liczba notariuszy w K. jest niezgodna ze stanem faktycznym, bowiem na dzień 12 lipca 2011 r. liczba ta wynosiła 24, a zatem liczba mieszkańców przypadających na 1 notariusza wynosiła 12 824. Skarżąca podkreśliła, że wydający decyzję organ administracji publicznej dokonuje prawidłowej realizacji normy oprawa materialnego tylko i wyłącznie poprzez jednoczesne wykazanie spełnienia przesłanek umożliwiających radcy prawnemu, na podstawie art. 12 § 1 pkt 3 w zw. z art. 11 pn, powołanie na stanowisko notariusza z przesłanką wykazania celowości utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej na danym terenie, co wynika z art. 10 pn.

W niniejszym przypadku organ nie wywiązał się z powyższego obowiązku, ograniczając się do pobieżnego i nietrafnego wskazania przyczyn podjętego rozstrzygnięcia.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy ww. decyzja organu z [...] kwietnia 2011 r. nie naruszają prawa.

W świetle stanowiącego materialnoprawną podstawę podjętego przez organ rozstrzygnięcia w tej sprawie art. 10 ww. ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (pn) notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej (por. § 1 tego przepisu), przy czym organ ten może odmówić powołania na to stanowisko osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 ustawy (por. § 3 art. 10). Przepis art. 10 pn w § 1 kształtuje zatem tryb wydawania decyzji administracyjnej o powołaniu na stanowisko notariusza, a w § 3 stanowi o okolicznościach, w jakich organ może dokonać powołania na to stanowisko.

W decyzji o powołaniu notariusza wyodrębnia się więc dwa elementy – personalny (podmiotowy), który dotyczy powołania na to stanowisko i przedmiotowy, tj. tworzący kancelarię przez wyznaczenie jej siedziby. Przesłanki oceny powołania kandydata na notariusza w aspekcie jego kwalifikacji podmiotowych są inne niż brane pod uwagę przez organ pod kątem wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Z merytorycznego punktu widzenia są to de facto dwie sprawy, rozstrzygane w jednej decyzji administracyjnej, jednak ściśle ze sobą powiązane/nierozerwalne (tj. powołaniu notariusza musi towarzyszyć jednoczesne wyznaczenie siedziby jego kancelarii).

Skarżąca Rada Izby Notarialnej w K. ostatecznie nie kwestionuje w skardze spełnienia przez uczestnika M. S. przesłanek uzasadniających powołanie go na stanowisko notariusza, przewidzianych w przepisach art. 11-13 pn; w szczególności faktu, iż wykonywał on zawód radcy prawnego przez okres co najmniej 3 lat (art. 12 § 1 pkt 3 ustawy) i czyniąc zadość przesłance nieskazitelnego charakteru, daje też rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza (art. 11 pkt 2 ustawy). Korzysta więc przed powołaniem na to stanowisko ze zwolnienia z odbycia aplikacji notarialnej, zdania egzaminu notarialnego i pracy w charakterze asesora (por. art. 12 § 1 pkt 3 w zw. z art. 11 pkt 4, 5, 6 ustawy), przy czym merytoryczne/zawodowe kwalifikacje kandydata nie podlegają już na użytek przedmiotowego powołania żadnej weryfikacji sprawdzającej, a to wobec założenia (uzasadnionego też całą logiką przepisów ustawy), iż z racji zajmowanego wcześniej stanowiska spełnia on wymogi konieczne do powołania na stanowisko notariusza w zakresie wiedzy i przygotowania zawodowego.

Na bazie zebranych w tej sprawie materiałów dowodowych i przeprowadzonego postępowania, ustalenia i oceny organu co do elementu personalnego zaskarżonej decyzji (m.in. kwalifikacje i rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu notariusza) nie budzą zastrzeżeń i ostatecznie, jak wynika z treści skargi, nie są przez skarżącą podważane. Zarzuty skargi sprowadzają się bowiem wyłącznie do kwestionowania wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej uczestnika w K.; w tym też zakresie rozstrzygnięcie organu zostało zaskarżone do Sądu.

Jednakże w ocenie Sądu również element przedmiotowy tego rozstrzygnięcia, to jest tworzący kancelarię przez wyznaczenie siedziby, został przez organ – Ministra Sprawiedliwości, oparty na prawidłowo ustalonych przesłankach. Wbrew zarzutom skargi ustalenia organu w tym zakresie są wyczerpujące i wynikają z zebranego na użytek tej sprawy materiału dowodowego, na który składają się m.in. przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji informacje statystyczne na temat liczby mieszkańców K., działających tam notariuszy/kancelarii notarialnych oraz średniej miesięcznej sporządzanych przez nich aktów notarialnych i wykonywanych innych czynnościach notarialnych – na tle średniej tych aktów i innych czynności sporządzanych/wykonywanych w skali całej Izby Notarialnej w K. Zestawiając te dane organ zasadnie zauważył, że liczba aktów/innych czynności notarialnych wykonywanych przez notariuszy w K. nie odbiega znacząco od średniej w Izbie, a niekiedy ją przewyższa, co oznacza nadal duże zapotrzebowanie na usługi notarialne, mimo działających tam w 2010 r. 22 notariuszy. Oceny tych danych, w kontekście analizy potrzeb utworzenia w K. nowej kancelarii, nie zmienia podnoszony w skardze argument, że na dzień 12 lipca 2011 r. liczba notariuszy w K. wynosiła 24, co oznacza mniejszą odpowiednio liczbę mieszkańców przypadających w tej dacie na 1 notariusza, gdyż nawet liczba wynikająca z wyliczeń skarżącej – 12 824 mieszkańców na 1 notariusza w 2011 r., przy 13 986,32 mieszkańców na 1 notariusza wskazanych przez organ według danych z 2010 r., nie uzasadnia wniosku o istotnym zmniejszeniu się potrzeb na usługi notarialne na terenie K., gdyż w analizowanej skali tych potrzeb nie jest to różnica duża, zwłaszcza przy uwzględnieniu nieuniknionego – jak słusznie zauważył organ – ekonomicznego i społecznego rozwoju miasta w przyszłości. Z tego powodu również argument skarżącej na temat zmniejszania się liczby aktów i innych czynności notarialnych w 2011 r. nie jest przekonywujący, gdyż uwzględniając tendencje rozwojowe miasta (także jego przemysłową konotację i aglomeracyjny charakter) nie sposób przesądzać o utrwaleniu się takiego zjawiska na przyszłość. Wręcz odwrotnie, w okolicznościach ekonomiczno-społecznych, w jakich miasto jest osadzone, należy przewidywać rozwój/wzrost potrzeb na usługi notarialne.

Trzeba pamiętać również o tym, że decyzja organu o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby jego kancelarii ma cechy decyzji uznaniowej. Do Ministra Sprawiedliwości należy zarówno wybór/powołanie kandydata na to stanowisko, jak i wyznaczenie siedziby kancelarii. Przy uwzględnieniu uznaniowego charakteru decyzji organu, kontrola jej przez Sąd sprowadza się do sprawdzenia, czy wydanie decyzji było poprzedzone postępowaniem obejmującym wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Jak już wzmiankowano, Sąd nie dopatrzył się na tym tle nieprawidłowości, w tym co do uzasadnienia decyzji, które odpowiada kryteriom art. 107 § 1 i 3 kpa, zaś zarzuty skargi niczym zaskarżonej decyzji (i poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2011 r.) nie podważają. Przede wszystkim z ww. art. 10 § 1 pn wynika, że powołanie notariusza i wyznaczenie siedziby jego kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody, rady właściwej izby notarialnej (tu Rady Izby Notarialnej w K.). Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu, który wydał tę opinię. Wydanie takiej opinii następuje w ramach współdziałania przewidzianego w art. 106 § 1 kpa. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ" należy rozumieć wyłącznie w sensie procesowym, to znaczy, że stanowisko innego organu jest jedynie formalną przesłanką wydania decyzji w sprawie głównej w tym sensie, że organ prowadzący postępowanie obowiązany jest uzyskać to stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający obowiązany jest przed tym dniem je przedstawić.

Opinia wydana w trybie art. 10 § 1 ustawy (w zw. z art. 106 § 1 kpa), nie wiążąc Ministra Sprawiedliwości, podlega ocenie przez ten organ, przed wydaniem decyzji, na takiej samej zasadzie jak pozostałe dowody składające się na materiał będący przedmiotem oceny organu. Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznoprawnych tej sprawy, uwzględniając całość materiału dowodowego, którym organ dysponował, miał on prawo powołać uczestnika na stanowisko notariusza, wyznaczając kancelarię notarialną w K., mimo negatywnej ww. uchwały (opinii) Rady z dnia [...] lutego 2011 r. w tym względzie.

W szczególności, w związku z argumentacją tej opinii akcentującą zaspokojenie na terenie K. potrzeb społecznych w zakresie dostępności usług notarialnych przez funkcjonujące kancelarie (i powołanych już notariuszy) wskazać należy, że ilość czynności notarialnych i liczba kancelarii notarialnych na danym terenie, nie mogą być uznawane za decydujący argument przy decydowaniu o utworzeniu tam kolejnej kancelarii. Jak zasadnie podniósł organ, przepisy ustawy Prawo o notariacie (pn) nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej ich liczby w danej miejscowości, a liczba notariuszy oraz ilość sporządzonych przez nich aktów (i innych czynności) notarialnych są jedynie wskazówką (interpretacyjną) określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii (czyli zapotrzebowanie ludności na usługi notarialne), nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby kancelarii zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia ustawowe warunki/kryteria powołania na stanowisko notariusza. Odmienny pogląd narażałby organ na zarzut naruszenia zasady ochrony słusznego interesu strony.

Odnosząc się do zarzutów skargi związanych z celowością utworzenia i przydatnością "kolejnej kancelarii notarialnej na terenie miasta K.", wskazać należy, że organ okoliczności te prawidłowo rozważył, posługując się w tym względzie cytowanymi w zaskarżonej decyzji danymi statystycznymi (por. część wstępną niniejszego uzasadnienia) oraz bacząc na perspektywy rozwojowe K. Poza tym prawo odmowy powołania kandydata na stanowisko notariusza (które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii) art. 10 pn przyznaje organowi tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów/kryteriów z art. 11-13 ustawy. Uczestnik spełnia te wymogi, jak również skarżąca nie stawia w skardze zarzutów odnośnie parametrów lokalu wskazanego na kancelarię, co czyniła w toku sprawy przed organem.

Powyższe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie także z tego powodu, że większa liczba kancelarii notarialnych na danym terenie (w tym na terenie K.) leży w interesie społecznym, rozpatrywanym przez pryzmat ochrony interesów osób w przyszłości korzystających z usług notarialnych, gdyż każda nowa kancelaria zwiększa dostępność do tych usług. Zwiększenie tej dostępności jest zatem realizacją tego interesu.

Przepisy ustawy Prawo o notariacie (pn) nie przewidują natomiast, aby warunkiem wyznaczenia siedziby, a następnie utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej, było zapewnienie jej odpowiedniego poziomu rentowności. Tak samo nie wynika z tych przepisów wymóg zadbania o to, żeby nowoutworzona kancelaria nie wpłynęła negatywnie na rentowność kancelarii już istniejących na terenie, gdzie wyznaczono jej siedzibę.

Co do argumentacji skargi podnoszącej brak planu siedzib kancelarii, którego ustalenie jest czynnością Ministra Sprawiedliwości z zakresu nadzoru nad notariatem – stosownie do § 11 pkt 4 ww. rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego, należy odnotować, że z przepisów ustawy i rozporządzenia nie wynika, żeby plan ten miał w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii charakter bezwzględnie wiążący. Zatem nawet jego sporządzenie nie mogłoby determinować w sposób ostateczny stanowiska organu w takim postępowaniu, gdyż postępowanie to winno w każdym przypadku jego prowadzenia uwzględniać przede wszystkim kryterium zapewnienia dostępności korzystania z usług notariuszy, skoro powołując notariat przewidziano równocześnie instytucję przymusu notarialnego.

W kwestii zarzutu skargi podnoszącego brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie oceny przydatności utworzenia spornej kancelarii na terenie miasta L., Sąd zauważa, że zapotrzebowanie na usługi notarialne w innym mieście nie może stać na przeszkodzie ustaleniu siedziby kancelarii notarialnej w mieście wskazanym przez kandydata na notariusza, w którym również celowe jest powstanie nowej kancelarii. Należy przy tym zwrócić uwagę na treść art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa (jeżeli chodzi o notariat, por. przepisy działu I rozdz. II i art. 19 ustawy Prawo o notariacie), które jednak nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający z naruszeniem interesu zainteresowanego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia powołanych w skardze, wyżej szczegółowo przytoczonych, przepisów prawa. Dlatego oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.