Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1355/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Komendanta Straży Pożarnej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej działając na podstawie art. 2 pkt 2 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) w związku z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu oświadczenia mieszkaniowego i roszczenia wniesionego pismem z dnia [...]r. – odmówił L. R. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (zwanej dalej ustawą policyjną) w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują m.in. prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Poza wyżej wymienionymi uprawnieniami przysługującymi emerytom w ramach zaopatrzenia emerytalnego ustawodawca nie przewidział innych form pomocy dotyczących lokali mieszkalnych i mieszkalnictwa.

Ustawą z dnia 6 maja 2005r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U Nr 100, poz. 836), która weszła w życie dnia 1 lipca 2005 r. wprowadzone zostały zmiany między innymi przepisów 77 i 79 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r.

o Państwowej Straży Pożarnej. Konsekwencją tych zmian było wydanie nowego aktu wykonawczego tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 241, poz. 2033), które obowiązuje od 24 grudnia 2005 r. Powołując się na treść art. 77 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 5 wyżej wskazanego rozporządzenia, organ wywiódł, że z przepisów tych nie wynika, że uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego przysługują również strażakom emerytom. Nadto Komendant wyjaśnił, że wskazane rozporządzenie z 18 listopada 2005 r. stanowi akt wykonawczy do art.79 ust. 6 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, który swym zakresem podmiotowym nie obejmuje uprawnień strażaków emerytów.

Powyższe stanowisko organ podbudował powołaniem się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2000 r. i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. (sygn.. akt I OSK 953/07).

Organ ustalił, że bezsporne jest, iż L. R. został zwolniony ze służby dnia [...]r. w związku z przejściem na emeryturę "policyjną" i korzysta

z zaopatrzenia emerytalnego.

W świetle przywołanych wyżej przepisów prawnych Komendant uznał zatem, że wnioskodawca nie spełnia warunków do otrzymania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.

L. R. nie zgodził się z powyższą decyzją i w odwołaniu wniósł o jej uchylenie i o przyznanie mu przedmiotowego świadczenia wraz z należnymi odsetkami, podnosząc, że za uchyleniem tej decyzji przemawia jego słuszny interes jako strony oraz fakt wydania zaskarżonego aktu z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu odwołania wnoszący powołał się na decyzję nr [...]z dnia [...]r., którą Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej przyznał mu równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego do corocznej wypłaty, która to decyzja do chwili obecnej nie została uchylona. Zdaniem L. R., powołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji art. 29 ust. 1 "policyjnej ustawy emerytalnej" nie uległ zmianie, a zgodnie z jedną z podstawowych zasad prawa "co nie jest zabronione jest dozwolone". Natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005r., na które powołano się w uzasadnieniu tej decyzji jego nie dotyczą, ponieważ od [...]r. jest emerytem i prawo do takiego równoważnika posiada na podstawie art. 29 i 30 "policyjnej ustawy emerytalnej" w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby, który przewidywał także, że do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy.

W związku z powyższym, zdaniem odwołującego się, odesłanie emeryta

do zasad przyznawania świadczeń dla funkcjonariuszy nie odnosi się do prawa udzielenia tego równoważnika – ponieważ wynika ono "z policyjnej ustawy emerytalnej"- a do warunków jego uzyskania, trybu przyznawania, wysokości itd. Stanowisko takie prezentowane jest między innymi w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego od wielu lat np. w wyrokach I SA 124/00, I SA 986/00, I SA 953/07, I OSK 969/07, jak i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie np. II SA/Wa 1478/06. Wobec tego L. R. wywiódł, że prawo do spornego równoważnika jest jego prawem słusznie nabytym i podniósł, że zgodnie z jednym z kanonów demokratycznego państwa "zawartych umów należy dotrzymywać".

Wobec powyższego zdaniem strony, w aktualnym stanie prawnym, - analogicznie jak zauważył NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. – nowa ustawa

z dnia 5 maja 2005 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 100, poz. 838) - nie uchyliła przepisu artykułu w "policyjnej ustawie emerytalnej" przywołanego w decyzji Komendanta Powiatowego PSP z dnia [...]r. na podstawie, którego został przyznany mu równoważnik. NSA dalej stwierdza, że nawet uchylenie tego przepisu, który był podstawą wydanej decyzji administracyjnej nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Odwołujący się stwierdził, że uprawniająca go do równoważnika pieniężnego decyzja Komendanta Powiatowego PSP nie uległa także wygaśnięciu z powodu jej bezprzedmiotowości- bo takiego stanu prawnego ustawa z dnia 5 maja 2005 r. o zmianie ustawy o PSP nie przewidywała.

Zdaniem strony, powołującej się na zasady wynikające z nauki prawa, jeśli zmieniający przepis nie przewidywał wygaśnięcia mocy prawnej wydanych wcześniej decyzji, to nie powoduje to wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w czasie obowiązywania przepisu uprawniającego do takiego równoważnika. To skutkuje tym, że wcześniejsza decyzja nie jest bezprzedmiotową, gdyż dotyczy ona przyszłościowych uprawnień wcześniej nabytych. Istota tej materii, zdaniem L. R., polega na tym, że ani art. 29 ust. "policyjnej ustawy emerytalnej" nie został zmieniony do chwili obecnej, ani ustawa z dnia 5 maja 2005 r. takiego skutku wygaśnięcia decyzji nie przewidywała.

Dla wzmocnienia powyższej argumentacji autor odwołania powołał się na wyrok NSA

z dnia 19 czerwca 2008 r. (I OSK 969/07) dotyczący emerytowanego funkcjonariusza ABW i zacytował obszerny fragment uzasadnienia tego wyroku oraz do treści pism Rządowego Centrum Legislacji z dnia [...]r. i Departamentu Prawnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]r.

W konkluzji strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i przywrócenie słusznie nabytego prawa do corocznej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz spowodowanie wypłaty tego równoważnika od [...] r. wraz

z odsetkami.

Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku art. 2 pkt 2 lit. c oraz art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, po ustaleniu stanu faktycznego sprawy w sposób nie odbiegający od ustaleń organu I instancji, wskazał, że wszczął postępowanie w sprawie nieważności decyzji z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego na remont mieszkania, na która strona powołuje się w odwołaniu i stwierdził jej nieważność.

Komendant wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 2 lit c policyjnej ustawy emeryckiej- osobom posiadającym uprawnienia do zaopatrzenia emerytalnego, w ramach tego zaopatrzenia przysługują między innymi prawo do lokalu mieszkaniowego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Rozwinięcie tego zagadnienia zawarte jest w art. 29 ust. 1 w/w ustawy, który stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnionym do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby.

Według organu, zawarte w dalszej części tego przepisu sformułowanie

"do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy" należy odnieść wyłącznie do sytuacji dotyczących zajmowania oraz zwalniania przez emerytów lokali mieszkalnych, a więc do przepisów zawartych

w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 241, poz. 2035) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 lipca 1998 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach będących własnością Skarbu Państwa, pozostających w zarządzie Państwowej Straży Pożarnej, oraz zasad obliczania czynszu najmu za te lokale (Dz. U. Nr 88, poz. 559). Organ nie znalazł podstaw aby przez pojęcie "prawo do lokalu" rozumieć także inne uprawnienia związane z lokalami, które przysługują funkcjonariuszom w służbie.

Organ odwoławczy odniósł się również do unormowań zawartych w ustawie

o Państwowej Straży Pożarnej, a zwłaszcza do art. 77 ust. 1 oraz do wyżej wskazanego rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo brak lokalu mieszkalnego stwierdzając, że przepisy tych aktów przyznają prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego funkcjonariuszom w służbie stałej i przygotowawczej, nie przewidując takiego uprawnienia dla emerytowanych funkcjonariuszy. Według organu, w rozporządzeniu nie mógłby znaleźć się przepis nakazujący stosowanie jego przepisów do emeryta i rencisty PSP, gdyż byłoby to przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 79 ust. 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), a także zakresu podmiotowego tych praw.

Komendant podkreślił, że wyrażone stanowisko znajduje oparcie w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. w sprawie o sygn. akt U 4/08, w którym Trybunał stwierdził, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym "nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podstawowym celem art. 29 wymienionej ustawy jest umożliwienie dalszego korzystania przez osoby uprawnione do świadczeń emerytalnych i rentowych z mieszkań przyznanych im w drodze decyzji administracyjnych." Organ wyjaśnił, że wprawdzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ale dokonana analiza przepisów wyjaśnia wątpliwości i nie daje możliwości rozszerzenia katalogu uprawnień związanych z lokalami mieszkalnymi przez emerytowanych funkcjonariuszy.

Reasumując, organ odwoławczy podzielił w pełni stanowisko organu I instancji

i uznał, że emerytowany strażak nie posiada uprawnień do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.

L. R. wniósł na powyższą decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, brak kompleksowego, obiektywnego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie jego roszczenia za zasadne.

Uzasadniając skargę wyjaśnił, że świadczenie pieniężne za remont lokalu mieszkalnego otrzymywał od odejścia na emeryturę to jest od dnia [...]r. do roku [...] włącznie-, ostatnio na podstawie decyzji nr [...]Komendanta Powiatowego w [...]z dnia [...]r. do corocznej realizacji.

Zdaniem strony, zasadnicze znaczenia dla niniejszej sprawy mają przepisy ustawy "o policyjnym zaopatrzeniu emerytalnym" oraz § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 czerwca 1992 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z Nr 51, poz. 235). Z ich interpretacji wynika bowiem, że uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu przysługuje emerytowanemu funkcjonariuszowi. W § 16 rozporządzenia ustawodawca wprost bowiem wyraził stanowisko, że równoważnik "przysługuje strażakom zwolnionym ze służby, mającym ustalone prawo do policyjnej emerytury", przy czym przepis ten nie został do dnia dzisiejszego uchylony.

Ponadto wskazał, że swoje stanowisko w kwestii równoważnika pieniężnego za remont lokalu wyraził szczegółowo w odwołaniu, a znajdujące, w jego przekonaniu, poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in., w sprawach o sygn. akt I OSK 969/07 oraz I OSK 953/07. Podniósł, że powołane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroki sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego dotyczą odmowy przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkaniowego, a zatem nie mają odniesienia do niniejszej sprawy, z uwagi na różny charakter i cel równoważników.

Skarżący naruszenie prawa upatruje również w pominięciu przez organ wskazanych w odwołaniu wyroków NSA, a także interpretacji dokonanej przez Rządowe Centrum Legislacji i Departamentu Prawnego MSWiA

Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na poparcie poglądu zawartego w zaskarżonej decyzji o braku uprawnienia emerytowanego funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego organ powołał dodatkowo: wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 644/99, wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 595/09, z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1513/06 i z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1374/07.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji doprowadziła do stwierdzenia, że akt ten prawa nie narusza.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, w której to odmówiono przyznania emerytowanemu funkcjonariuszowi Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Z uwagi na to, że w przedmiocie uprawnienia skarżącego do równoważnika pieniężnego za remont posiadanego lokalu mieszkalnego były w przeszłości wydawane decyzje administracyjne w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było rozstrzygniecie czy w sprawie nie doszło do naruszenia stanowiącego przyczynę nieważności decyzji administracyjnej, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ze wskazanym w tym przepisie stanem powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) mamy do czynienia wówczas, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja tożsama podmiotowo i przedmiotowo, przy czym tożsamość przedmiotową należy rozumieć szerzej niż tylko jako przedmiot sprawy. Chodzi w tym wypadku zarówno o identyczny przedmiot nowej sprawy w stosunku do sprawy już uprzednio ostatecznie rozstrzygniętej, jak i o tożsamość stanu prawnego tej sprawy przy nie zmienionych jej okolicznościach faktycznych (vide wyroki NSA z 29.04.1999 r. sygn. akt V SA 1942/98 – ONSA 2000, nr 2, poz. 76, z 20.01.1999 r., sygn. akt III SA 6434/97- LEX nr 37852).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że jest poza sporem, iż Wojewódzki Komendant Straży Pożarnej jako organ właściwy ( art. 157 § 1 kpa), wszczął z urzędu (art. 157 § 2 kpa) postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. Nr [...]wydanej przez Komendanta Powiatowego PSP w [...]przyznającej L. R. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i jak wynika to z materiałów zawartych w aktach administracyjnych stwierdził jej nieważność decyzją z dnia [...]r. Nr [...].

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznej i może być wszczęte z urzędu,

a zatem wyrażone w skardze zdziwienie skarżącego takim obrotem sprawy nie ma znaczenia dla wyniku aktualnie sprawowanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Rzecz jednak w tym, że w dacie wydania decyzji ostatecznej w obecnie kontrolowanej sprawie, a to w dniu [...]r. decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...]r. nie była decyzja ostateczną, a zatem nie wywierała skutku jakim jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji co do której stwierdzono nieważność. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...]r. uzyskała walor ostateczności w dniu [...]r., w tym bowiem dniu Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołania L. R. utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...]r. Dlatego, dla wyjaśnienia zarzutu naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej, niezbędne było dokonanie analizy porównawczej decyzji z dnia [...]r. przyznającej równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego i decyzji obecnie zaskarżonej do sądu tj. z dnia [...]r. pod kątem wszystkich, wyżej wskazanych, istotnych cech tożsamości sprawy.

O ile nie ulega wątpliwości tożsamość podmiotowa, o tyle zagadnienie tożsamości przedmiotowej jest w niniejszej sprawie bardziej złożone.

Analiza obu decyzji dowodzi, że wprawdzie występuje tożsamość przedmiotu sprawy wynikającego z roszczenia strony, wnoszącej w obu sprawach o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, to jednak zakres wniosku

z [...] r. nie jest tożsamy z zakresem wniosku z [...]r., skoro dotyczy nie tylko wypłaty równoważnika w przyszłości, ale także domaga się rozstrzygnięcia kwestii tego świadczenia wstecz i jego wypłaty poczynając od [...] r. wraz z odsetkami.

Nie istnieje również tożsamość stanu prawnego. Decyzja z dnia [...]r. wydana była bowiem na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków PSP w związku z art. 77 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości

i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu, a decyzja z dnia [...]r. na podstawie art. 2 pkt 2 lit. c oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), a przy tym przepisy prawa materialnego powołane w podstawie prawnej decyzji późniejszej nie stanowią kontynuacji przepisów stosowanych w decyzji poprzedniej.

Wobec takiego wyniku badania powyższej kwestii, Sąd doszedł do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiło naruszenie stanu res iudicata, a zatem nie zaistniała także przyczyna prowadząca do wynikającego z art. 149 § 1 pkt 2 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obowiązku stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji.

Przed przystąpieniem do omówienia wyniku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji odnośnie do meritum sprawy należy podkreślić, gdyż skarżący tego nie dostrzega, że badanie legalności zaskarżonego aktu nie może odbywać się w kontekście pism

i wyjaśnień ministerstw lub innych organów ponieważ pisma, wyjaśnienia, okólniki itp. nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego wymienionych w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego bezprzedmiotowe dla rozstrzygnięcia jest powoływanie się przez skarżącego na pisma rady legislacyjnej i departamentu prawnego MSWiA.

Bezprzedmiotowy jest również zarzut skargi stwierdzający nieuwzględnienie

w zaskarżonej decyzji wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem

w niniejszej sprawie nie zaistniała przewidziana ustawą- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sytuacja związania organu administracji publicznej zapatrywaniami prawnymi sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 153 wskazanej ustawy, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, co w praktyce odnosi się do konkretnej sprawy przy niezmienionym jej stanie prawnym i stanie faktycznym, a nie dotyczy innych spraw, choćby tożsamych co do przedmiotu żądania strony.

Oczywiście, wyroki zarówno NSA jak i WSA wydane w innych sprawach posiadają znaczenie dla kształtowania się wykładni przepisów prawa, ale same tym prawem nie są, a zatem w wypadku braku związania, o którym mowa w cytowanego art.153 p.p.s.a., na podstawie tylko tych wyroków nie można skuteczne konstruować zarzutu naruszenia prawa.

Mieć też należy na względzie, że wyroki, na które powołuje się skarżący dotyczyły odmiennych stanów faktycznych i prawnych (na przykład wyrok z dnia 19.06.2008 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 969/07).

Przechodząc do istoty badanej sprawy wskazać trzeba, że bezsporny w niej jest fakt, iż skarżący od [...] r. nie pełni służby w Państwowej Straży Pożarnej i korzysta ze świadczenia emerytalnego.

Istota sporu między skarżącym a organami Państwowej Straży Pożarnej dotyczy natomiast kwestii, czy ustawodawca zagwarantował funkcjonariuszom Państwowej Straży Pożarnej pobierającym zaopatrzenie emerytalne prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Zagadnienie zaopatrzenia emerytalnego reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r.

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), zwana dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (określana w zaskarżonej decyzji ustawą emerycka a przez skarżącego nazywana ustawą policyjną), na której skarżący , jak podkreślił to w skardze, opiera swoje roszczenie.

W art. 2 tej ustawy wymienione zostały dwie kategorie świadczeń występujących w ramach zaopatrzenia emerytalnego, tj. świadczenia pieniężne (pkt 1) oraz inne świadczenia i uprawnienia (pkt 2 ). Wśród tej drugiej grupy rozróżniono świadczenia lecznicze (lit. a), świadczenia socjalne (lit. b) oraz prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy w budownictwie mieszkaniowym (lit. c). Wyliczenie to jest wyczerpujące, co oznacza, że ustawodawca innych świadczeń dla emerytów nie przewidział. Ze wskazanego przepisu jednoznacznie wynika, że emerytowany funkcjonariusz swoje potrzeby mieszkaniowe może realizować jedynie poprzez przysługujące mu uprawnienia w formie prawa do lokalu mieszkaniowego lub też pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Sprecyzowania tych uprawnień dokonano w art. 29 (co do prawa do lokalu mieszkalnego) oraz art. 30 (co do pomocy w budownictwie mieszkaniowym).

Jak wynika ze skargi oraz odwołania, skarżący swoje uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkaniowego wywodzi, między innymi, właśnie z wyżej wskazanego art. 29 ust. 1 wskazanej ustawy podnosząc, że przysługujące emerytowi prawo do lokalu obejmuje w swym zakresie również prawo do równoważnika za remont. W ocenie sądu, pogląd ten jest chybiony.

Stosownie bowiem do ust. 1 tego przepisu "funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy".

Powyższe unormowanie wyklucza zatem przyznanie emerytowanemu funkcjonariuszowi PSP pomocy w formie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, albowiem przewidziane w nim prawo do lokalu mieszkalnego, które to należy rozumieć jako uprawnienie do przyznania i użytkowania lokalu z zasobu mieszkaniowego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 2008 r. w sprawie

U 4/08 (publ. OTK-A 2008/8/141), na który zasadnie powołano się w motywach zaskarżonej decyzji, Trybunał opowiedział się za wąskim rozumieniem art. 29 ustawy

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wskazując, że zakres uprawnień emerytów ogranicza się tylko do zajęcia i korzystania z przyznanych im w drodze decyzji mieszkań, nieobejmując uprawnienia do równoważników pieniężnych. Wprawdzie - jak słusznie wskazał organ odwoławczy - rozważania dotyczyły równoważnika za brak lokalu, nie mniej jednak, z uwagi na analogiczną sytuację w kwestii równoważnika za remont lokalu, znajdują odniesienie do niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu, wyżej przedstawione rozumienie interpretowanego przepisu jest zgodne z zasadami wykładni i logiką racjonalnego ustawodawcy. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie emerytowanemu funkcjonariuszowi uprawnienia do równoważnika pieniężnego, to w art. 2 bądź art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wymieniłby ten równoważnik, tak jak to uczynił w art. 77 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Jednakże tego nie dokonano, co świadczy o celowym działaniu ustawodawcy, zmierzającym do ograniczenia uprawnień mieszkaniowych emeryta w porównaniu do uprawnień funkcjonariusza pozostającego w służbie czynnej.

Dodatkowo należy zauważyć, że w przepisach ustawy o Państwowej Służbie Pożarnej, uprawnienie do otrzymania przedmiotowego równoważnika pieniężnego powiązano z pełnieniem służby stałej, a niewątpliwie emerytowany funkcjonariusz nie jest osobą pełniącą służbę, zatem słusznie organ wskazał, że uprawnienie do równoważnika wygasa wraz z chwilą przejścia na emeryturę.

Wbrew przekonaniu skarżącego, z zawartego w art. 29 ust. 1 ustawy

o Państwowej Straży Pożarnej, sformułowania nakazującego "odpowiednie" stosowanie do mieszkań przepisów dotyczących funkcjonariuszy nie można wywieść obowiązku stosowania wszystkich przepisów dotyczących lokali mieszkalnych funkcjonariuszy, a zatem z tej okoliczności nie można wyprowadzić prawa do przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Podzielić należy w tym względzie stanowisko organu II instancji, iż odpowiednie stosowanie odnosi się wyłącznie do sytuacji dotyczącej zajmowania i zwalniania przez emerytów lokali mieszkalnych oraz zasad obliczania czynszu.

Nietrafny jest również wywód skargi wskazujący, że w sprawie znajduje zastosowanie § 16 rozporządzenia z dnia 5 czerwca 1992 r. (Dz. U. z 1992 r. Nr 51, poz. 235 ze zm.). Wprawdzie przepis ten co do strażaków zwolnionych ze służby, mających ustalone prawo do "policyjnej" emerytury, przewidywał uprawnienie do równoważników pieniężnych, w tym równoważniki za brak lokalu jak i za remont lokalu, jednakże chybiona jest argumentacja skargi sugerująca obowiązywanie tego aktu wykonawczego w dalszym ciągu, bowiem rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 24 lipca 1997 r. na mocy ustawy z dnia 8 listopada 1996 r. o zmianie ustawy

o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 1996 r. Nr 152, poz. 723). Wobec tego, organ orzekający nie był uprawniony do zastosowania wskazanego przepisu, bowiem zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego obowiązany był rozstrzygnąć sprawę w oparciu o stan prawny istniejący w dniu orzekania, a w dniu wydania decyzji niewątpliwie powyższy przepis nie obowiązywał.

Poza tym należy wyjaśnić, że uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego przyznane w przeszłości, wbrew wywodom skargi, nie jest prawem nabytym i niewzruszalnym, skoro prawo to przyznawane jest na wniosek, w oparciu o coroczne oświadczenie mieszkaniowe funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej i po spełnieniu przewidzianych ustawą warunków do jego przyznania.

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie dokonały trafnej wykładni przepisów prawa oraz prawidłowo zastosowały te przepisy do istniejącego stanu faktycznego, tak więc stawiany skargą zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie.

Dlatego należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

Nr 153, poz. 1270 ze zm.).