Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1795/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant spec. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2020 r. sprawy ze skargi T. N. i S. B. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę S. B.; 2. ze skargi T. N. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przebiegu drogi publicznej [...] przez działkę nr ewidencyjny [...] oraz przebiegu drogi publicznej [...] przez działki nr ewidencyjny [...] i [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez T. N. i S. B. (dalej także jako: "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obejmującego fragment miejscowości [...] oraz fragment miejscowości [...], dalej także jako "plan".

Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący:

Rada Miejska w [...] podjęła w dniu [...] listopada 2018 r. uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego dla obszaru wyżej wskazanego. Skarżący S. B. jest właścicielem działki nr ew. [...] o obszarze 2,80 ha i działka ta uzyskała przeznaczenie MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, a jednocześnie część działki wzdłuż jej granicy została przeznaczona pod drogę 2KD/D - tereny dróg publicznych kategorii gminnej, klasy dojazdowej. Natomiast T. N. pozostaje właścicielem trzech działek o nr ew. [...], [...] i [...] (zabudowana nieruchomość rolna o powierzchni 1,30 ha). Działki te także uzyskały w planie przeznaczenie pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Przy czym poprzez działkę nr ew. [...] została poprowadzona projektowana droga 2KD/D, natomiast przez nieruchomość obejmująca działki nr ew. [...], [...] i [...] projektowana droga 4KD/D.

Skarżący pismem z 7 maja 2019 r. zwrócili się do Burmistrza Gminy [...] i przewodniczącego Rady Gminy o usunięcie "zaistniałego naruszenia interesu prawnego" ustaleniami tego planu. Zarzuty dotyczyły ustalenia przebiegu planowanych dróg dojazdowych na działkach skarżących. Skarżący wnieśli o uwzględnienie propozycji właścicieli podjętych na zebraniu w szkole z udziałem przedstawicieli gminy, według załączonej mapki. Propozycja ta dotyczy takiego ustalenia przebiegu drogi, że nie przechodzi ona przez działkę skarżącego S. B., a także w inny sposób przecina działkę nr [...] (T. N.) i biegnie po granicy działek stanowiących kompleks zabudowanej nieruchomości T. N., nie kreując podziału tych działek na mniejsze.

Następnie skarżący złożyli skargę do WSA w Warszawie. Skarga przytacza szereg aktów prawnych rangi ustawowej, przy czym główne stanowisko skarżących dotyczy zarzutów opartych na art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie podziałów działek wskutek takiego ustalenia przebiegu dróg dojazdowych, które powoduje podział działek skarżących na działki nienormatywne i trudne do zagospodarowania. Skarga podkreśla, że skoro ewidencyjny podział nieruchomości umożliwia dokonanie w przyszłości podziału prawnego nieruchomości, w wyniku którego wyodrębnione działki staną się odrębnymi nieruchomościami, to przy braku zapewnienia na etapie planu odpowiedniej powierzchni i konfiguracji okaże się, że powstałe odrębne nieruchomości nie będą mogły być zagospodarowane wedle postanowień planu.

Skarżący powołują się na art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), dalej u.p.z.p. i twierdzą, że rada gminy nie ma kompetencji, aby wprowadzać dalej idące ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności, aniżeli ograniczenia literalnie wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Twierdzą, że nie uwzględniono ich uzgodnień i propozycji odnośnie przebiegu drogi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podniesiono, że przystąpiono do uchwalenia planu ze względu na wnioski właścicieli, którzy występowali o przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Skarżący nie zgłaszali żadnych wniosków do planu, ani nie złożyli uwag do wyłożonego projektu planu. Nie skorzystali z uprawnień, które przewiduje u.p.z.p. Pisma składane po podjęciu uchwały traktowane są jako wnioski do zmiany planu i rozpatrywane są przy aktualizacji obowiązujących planów.

Organ przytacza normę art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) dalej jako: "u.s.g." i twierdzi, że skarżący nie wykazali, aby ich interes prawny został naruszony poprzez zaskarżoną uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie w zakresie jednego ze skarżących tj. T. N., co skutkowało stwierdzeniem nieważności planu w zakresie przebiegu dwóch planowanych dróg publicznych w części objętej jego interesem prawnym.

Została ona wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem. Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że obydwaj skarżący posiadają interes prawny bowiem przysługuje im prawo własności działek położonych na terenie objętym planem. Regulacje planu odnoszą się do wskazanych nieruchomości leżących w obszarze planistycznym odpowiednio: 1MN/U, 2 MN/U i 4MN/U w ten sposób, że przewidują przebieg przez działkę nr [...] drogi dojazdowej 2KD/D, przez działkę nr [...] tej samej drogi dojazdowej oraz przez nieruchomość obejmującą działki zabudowane skarżącego N. drogę dojazdową 4KD/D. Oznacza to, że skarżący mają interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. do wystąpienia ze skargą na ten plan, ale także interes ów został jednocześnie w ocenie Sądu naruszony. Naruszenie interesu prawnego następuje bowiem wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). W rozpatrywanej sprawie nastąpiło pozbawienie skarżących prawa do korzystania z dotychczasowego charakteru i powierzchni oraz funkcjonalności działek poprzez przeprowadzenie przez ich teren dróg publicznych. Skarżący co prawda nie zostali pozbawieni regulacjami planu prawa własności, niemniej w razie realizacji zamierzenia przewidzianego tym planem, w następstwie dalszych aktów administracyjnych, tego prawa zostaną pozbawieni. Tytułem do dalszych takich czynności, zmierzających do pozbawienia prawa własności, jest umiejscowienie w planie dróg w przebiegu przez działki skarżących. Ponadto wskutek zaplanowanego przebiegu dróg działki skarżącego N. zostaną podzielone w taki sposób, że wydzielone w ten sposób działki będą kształtem i powierzchnią niefunkcjonalne, jeśli chodzi o ich przeznaczenie tj. mieszkaniowo-usługowe. Nie ma zatem racji organ, twierdząc w odpowiedzi na skargę, że skarżący nie wykazali naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego.

Skarżący konsekwentnie zwalczają przebieg dróg dojazdowych przez ich działki, a dodatkowo na rozprawie obydwaj stwierdzili, że nie wnioskowali o zmianę dotychczasowego przeznaczenia rolnego na mieszkaniowo-usługowe. Chcą zachować dotychczasowe rolne przeznaczenie swoich działek i prowadzić na nich uprawy rolne.

Jeśli chodzi o drugi zarzut, to jest on bezzasadny. Po pierwsze w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania sporne tereny zostały przeznaczone pod obszary zabudowy mieszkaniowo-usługowej (teren oznaczony w studium MU3). Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781). W tej sytuacji, skoro studium przewiduje funkcję mieszkaniowo-usługową dla tego obszaru, nie było dopuszczalne przyjęcie w planie zasadniczo odmiennego przeznaczenia, gdyż gmina naraziłaby się na zarzut istotnego naruszenia zasad uchwalania planu miejscowego.

Przy czym nie oznacza to, że skarżący mają obowiązek skonsumowania ustaleń planu i zmiany funkcji rolnej na mieszkaniową i usługową. Otóż zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Potwierdza to § 28 planu, który ustala się, że tereny, których przeznaczenie zostało zmienione planem mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z ustaleniami niniejszego planu. Tym samym skarżący mogą korzystać z działek w sposób dotychczasowy i prowadzić na nich produkcję rolną.

Odnośnie natomiast głównego zarzutu skargi, jakim jest przebieg dróg dojazdowych należy zróżnicować sytuację obydwu skarżących. Nieruchomość skarżącego B. została obciążona drogą 2KD/D w linii granicy działki, natomiast w przypadku drugiego skarżącego przebieg dróg ingeruje w działki w ten sposób, że wydziela nowe działki, o trudnych do zagospodarowania na cele mieszkaniowe parametrach i kształtach. Istota zatem sporu sprowadza się do oceny, czy ustalenie przebiegu dróg zgodnie z załącznikiem graficznym do planu powodując naruszenie interesu prawnego każdego indywidualnie ze skarżących, jednocześnie nastąpiło w zgodzie z przepisami prawa oraz czy nie doszło przy tym do nadużycia ustawowych kompetencji Rady. Jednocześnie należy stwierdzić, że bez decydującego znaczenia pozostaje kwestia, czy skarżący składali wnioski i uwagi do projektu planu, czy też procedura odbyła się bez ich aktywności jako właścicieli nieruchomości. Nie warunkuje bowiem przy badaniu planu przez Sąd uprzednie zgłaszanie wniosków oraz uwag do projektu planu.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie "władztwem planistycznym" czy też "samodzielnością planistyczną gminy" nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego przekroczenia tych uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych.

Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz Konstytucji. Jak jednak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowiących, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) - w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności. Taką ustawą w obowiązującym porządku prawnym jest m.in. u.p.z.p. Przy czym za zgodne z prawem naruszenie prawa własności można uznać jedynie takie naruszenie, które pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (vide wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 240/13). W przypadku skarżącego B. zasada ta nie została naruszona. Otóż skoro przeznaczono cały ten obszar pod funkcję mieszkaniowo-usługową konieczne było zapewnienie skomunikowania wydzielonych terenów przeznaczanych pod zabudowę z drogami publicznymi, o czym stanowi art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. W § 20 ust. 1 pkt 2c) planu ustalono zasady komunikacji i włączono w ten system projektowane drogi dojazdowe. W tym celu prawodawca zaplanował drogę publiczną kategorii gminnej 2KD/D i ustalił jej przebieg poprzez połącznie dwóch istniejących dróg gminnych przez środkową część planu [...]. Fragment drogi poprowadzony przez działkę skarżącego B. nie dzieli jej na działki, lecz biegnie po granicy, przeznaczając proporcjonalnie jedynie pasek wzdłuż granicy pod drogę, jednocześnie obciążając tym przebiegiem inne działki w obszarze 2MN/U. Taki sposób zaprojektowania przebiegu projektowanej drogi jest racjonalny i równomiernie obciąża kilku właścicieli i nie dzieli działek na mniejsze. Jednocześnie Sąd nie jest władny narzucać konkretnego przebiegu drogi, albowiem jest to wyłączna kompetencja gminy. Bada jedynie, czy nie została naruszona zasada proporcjonalności.

Natomiast jako odmienną należało uznać sytuację skarżącego N.. Wskutek zaproponowanego przebiegu dróg publicznych powstała sytuacja, gdzie po wprowadzeniu ustaleń planu w zakresie realizacji dróg, nastąpi podział działek skarżącego poprzez wydzielenie działek o kształcie trójkątów (działka nr [...]) i równoległoboku (w tym wypadku działka o małej powierzchni). Ważenie interesów publicznego i jednostki prowadzi do konkluzji, że nadany prymat interesowi społecznemu spowodował nadużycie władztwa planistycznego przez Gminę. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08 - LEX nr 490102). Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. W takiej sytuacji zachodzić będzie konieczność rozważenia kolizji interesów - interesu jednostki i interesu społecznego. I tak, np. interesem społecznym może być przeznaczenie określonych nieruchomości pod drogi – jak stanowi art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. - podczas gdy interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej działki chce mieć możliwość zagospodarowania swojej działki według własnego uznania i zachowania możliwości użytkowania swoich nieruchomości gruntowych i budynków, bez tolerowania interwencji organów polegających na zaplanowaniu dróg przez nieruchomość w taki sposób, że doprowadzi to do podziałów działek ewidencyjnych na mniejsze, o mniejszej przydatności i funkcjonalności, czy wręcz bez możliwości ich dotychczasowego i planowanego wykorzystania. W niniejszej sprawie Rada nie dokonała wyważenia interesów, jak również nie wykazała, aby ze względu na interes publiczny konieczny był przyjęty w zaskarżonym planie przebieg dróg 2KD/D i 4KD/D w części działek skarżącego N. i aby połączenia dróg nie można było zaplanować w inny sposób, nie godzący tak drastycznie w jego interesy. Wskutek bowiem ustalonego przebiegu dróg dojazdowych podziałowi ulegną jego działki w sposób zupełnie nieracjonalny i nadmiernie naruszający prawo własności. Takie zaś uregulowania nie podlegają ochronie prawnej. Najlepiej oczywiście, gdy przeznaczenie w planie określonych terenów pod drogi jest skonfrontowane z oczekiwaniami zainteresowanych. Jednak z reguły trudne jest do realizacji pogodzenie wszystkich oczekiwań. W takiej sytuacji rolą organu jest znalezienie optymalnego przebiegu drogi, aby maksymalnie zniwelować negatywne skutki wprowadzonych w planie rozwiązań.

Skoro ustalenia planu odnośnie działek skarżącego N. nadmiernie ingerują w prawo własności, konieczne było stwierdzenie nieważności tej części planu, która dotyczy przebiegu drogi 2KD/D i 4 KD/D w granicach prawa własności tego podmiotu, co nastąpiło w pkt 2. wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a Skarga natomiast S. B. została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono ze względu na brak wniosku w tym przedmiocie uprawnionego podmiotu.