Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 664/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 42 a ust. 5, art. 79 ust. 1, art. 79 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2019 r. sprawy ze skargi Powiatu Lublinieckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr NPII.4131.1.250.2019 w przedmiocie inicjatyw obywatelskich oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 kwietnia 2019 r., nr NPII.4131.1.250.2019, Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru), na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 511, dalej: u.s.p.), stwierdził nieważność uchwały Nr 42/IV/2019 Rady Powiatu w Lublińcu z 20 marca 2019 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, (dalej: uchwała) - w całości, jako sprzecznej z art. 42a ust. 5 u.s.p.

W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan faktyczny oraz argumentację prawną:

W dniu 20 marca 2019 r. Rada Powiatu w Lublińcu przyjęła uchwałę Nr 42/IV/2019 w sprawie określenia szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych. W podstawie prawnej uchwały powołano przepis art. 42a ust. 5 u.s.p.

Wskazana uchwała została doręczona organowi nadzoru 27 marca 2019 r.

W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, że uchwała jest niezgodna z prawem. Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 42a ust. 5 u.s.p., rada powiatu określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.

Organ nadzoru wskazał, że jeżeli organ stanowiący nie zawarł obligatoryjnych elementów upoważnienia ustawowego (lub przekroczył upoważnienie ustawowe), to w sposób istotny naruszył prawo. Pominięcie przez radę powiatu któregoś z wymienionych w upoważnieniu ustawowym elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji tego upoważnienia i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 480/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z art. 42a ust. 5 u.s.p. Rada Powiatu w Lublińcu w treści uchwały nie uregulowała jakichkolwiek unormowań dotyczących zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych. W ocenie organu nadzoru, Rada Powiatu nie określając zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, nie zrealizowała delegacji ustawowej określonej w przepisie art. 42a ust. 5 u.s.p. Takie działanie Rady w sposób istotny narusza prawo, a rodzaj i zakres stwierdzonego naruszenia skutkuje obowiązkiem stwierdzenia nieważności badanej uchwały w całości.

Organ nadzoru zauważył przy tym, że Rada Powiatu nie wypełniając delegacji z art. 42a ust. 5 u.s.p. również naruszyła zasady prawidłowej legislacji, gdyż zgodnie z treścią § 119 ust. 1 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 283) - na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu.

Organ nadzoru stanął na stanowisku, że Rada Powiatu w Lublińcu nie zrealizowała prawidłowo normy kompetencyjnej wynikającej z przepisu art. 42a ust. 5 u.s.p., co oznacza, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

Ponadto, organ nadzoru stwierdził, że Rada Powiatu w § 3 ust. 1 pkt 4, 6 i 7 uchwały, wprowadzając wymogi projektu uchwały poprzez określenie, że ww. projekt powinien zawierać: organ odpowiedzialny za wykonanie uchwały, sposób podania do publicznej wiadomości, wkład własny wnioskodawcy w wysokości minimum 40% całkowitych kosztów zadania, naruszyła przepisy Statutu Powiatu Lublinieckiego (Uchwała Nr 240/XVI/2017 Rady Powiatu w Lublińcu z dnia 21 lutego 2017 r. w sprawie przyjęcia Statutu Powiatu Lublinieckiego; Dz. Urz. Woj. Śl. z 2017 r., poz. 1068), który w § 21 ust. 1 pkt 1- 4 stanowi, że Projekt uchwały powinien zawierać: 1) tytuł uchwały, 2) jej podstawę prawną, 3) przedmiot regulacji, 4) termin jej wejścia w życie. Organ nadzoru podniósł, że Rada nie posiada kompetencji do nałożenia na mieszkańców dodatkowych (większych) obowiązków w postaci wskazania w projekcie uchwały elementów, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 4, 6 i 7 uchwały. Przede wszystkim jednak nie znajduje podstaw prawnych ograniczanie możliwości składania inicjatyw uchwałodawczych poprzez nakładanie na wnioskodawców obowiązku poniesienia części całkowitych kosztów zadania (min. 40%).

Przepis art. 79 ust. 1 u.s.p. stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru.

Wojewoda Śląski w tym stanie rzeczy uznał, że uchwała Nr 42/IV/2019 Rady Powiatu w Lublińcu z dnia 20 marca 2019 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności w całości uzasadnionym i koniecznym.

W skardze na to rozstrzygnięcie Powiat Lubliniecki, reprezentowany przez Zarząd Powiatu zaskarżył w całości Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 26 kwietnia 2019 r., dotyczące stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu w Lublińcu nr 42/IV/2019 z dnia 20 marca 2019 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu, strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to:

a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018. poz. 2096, dalej: k.p.a.), poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie odpowiednich czynności przez organ, mających na celu wyjaśnienie przez skarżącą. Radę Powiatu w Lublińcu, odpowiednich zagadnień poruszanych w uchylonej przez organ uchwale oraz braku wezwania strony do złożenia wyjaśnień, co spowodowało błędną ocenę postanowień uchwały i jej uchylenie przez organ nadzoru;

b) art. 75 § 1 oraz 77 § 1 k.p.a., poprzez brak dopuszczenia przez organ do sprawy wszystkiego, co mogłoby się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, tj. dokumentów, zeznań świadków i opinii biegłych, a przez to rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o niepełny materiał dowodowy;

2. przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, a to art. 79 ust. 1 u.s.p. oraz art. 79 ust. 3 u.s.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu sprzeczności z prawem uchwały o inicjatywie oraz stwierdzeniu jej nieważności, brak rzetelnego uzasadnienia prawnego, poprzez niewystarczającą wykładnię przepisów prawa, na podstawie których organ wydał zaskarżane rozstrzygnięcie.

Wskazując na postawione zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.

W uzasadnieniu skargi, podniosła że w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, pismem z 25 kwietnia 2019 r. złożyła wyjaśnienia odnośnie wszczętego postępowania. Wojewoda nie odniósł się do złożonych przez skarżącą wyjaśnień, nie podjął żadnych innych czynności zmierzających do ustalenia stanu sprawy. Postępowanie organu bezpośrednio narusza zasadę prawdy obiektywnej - porządek prawny, Wojewoda podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nie uwzględnił odpowiedniego udziału skarżącej w postępowaniu, nie zważył na interes prawny strony, która swoim podejmowanym działaniem starała się wyjaśnić wszelkie wątpliwości powstałe w sprawie. Ponadto, w niniejszej sprawie, organ wydając rozstrzygnięcie naruszył przepisy postępowania dowodowego.

Organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał zasadność oraz prawidłowość stanowiska podjętego w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów wskazał i wyjaśnił ich bezzasadność. Zauważył, że organ nadzoru, wbrew stanowisku skarżącej nie jest władny przeprowadzać postępowania wyjaśniającego co do całokształtu sprawy. Może to czynić tylko w ograniczonym zakresie, niezbędnym do oceny czy kontrolowany akt nie narusza prawa obowiązującego w czasie jego wydania. Podstawowym instrumentem przysługującym wojewodzie, jako organowi nadzoru, jest stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały (zarządzenia). Biorąc pod uwagę zakres kompetencji nadzorczych wojewody oraz treść kontrolowanej uchwały, nie było podstaw do prowadzenia w postępowaniu nadzorczym dalszych czynności wyjaśniających, w tym do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Ponadto celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena zgodności z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi uchwały lub zarządzenia organu gminy, a nie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, te bowiem co do zasady nie mają zastosowania w procedurze podejmowania uchwały lub wydawania zarządzenia (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 654/17, wyrok WSA w Rzeszowie z 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 726/17; publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Organ nadzoru wskazał, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego do uchwały objętej przedmiotowym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 kwietnia 2019 r. pouczono stronę o prawie złożenia wyjaśnień w terminie upływającym z dniem 26 kwietnia 2019 r. Wyjaśnienia zostały złożone w ostatnim dniu, o godz. 12.21 (przesłane do organu nadzoru faksem). Natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podpisane w tym samym dniu o godz. 13:15:31. W związku z powyższym organ nadzoru nie miał możliwości odnieść się do złożonych wyjaśnień strony, ale wskazał, że wyjaśnienia były bardzo lakoniczne, zawierały informacje, że zostanie skreślony § 3 ust. 1 pkt 4 i 6 uchwały oraz zawierały twierdzenia strony, co do zgodności z prawem podjętej uchwały, zatem nie miały merytorycznej wartości i nic nie wnosiły do sprawy.

Dalej wskazał, że zagadnienia wymienione w art. 42a ust. 5 u.s.p. stanowią obligatoryjne elementy uchwały, które bezwzględnie powinny zostać w niej uregulowane, co wynika z użytej przez ustawodawcę w treści tego upoważnienia formuły imperatywnej "określi". Oznacza to, z jednej strony, obowiązek realizacji w pełni upoważnienia wynikającego z art. 42a ust. 5 u.s.p., z drugiej zaś strony to, że w treści uchwały nie mogą znaleźć się regulacje nieznajdujące uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową do jej podjęcia.

Rada Powiatu w Lublińcu w uchwale nie uregulowała jakichkolwiek unormowań dotyczących zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych. Rada w § 2 ust. 4 uchwały uregulowała, że czynności związane z przygotowaniem projektu uchwały obywatelskiej, jego rozpowszechnieniem, kampanią promocyjną, zbieraniem podpisów mieszkańców, popierających projekt inicjatywy obywatelskiej wykonuje komitet obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Wskazanie podmiotu uprawnionego do prowadzenia kampanii promocyjnej obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, tj. komitetu, nie stanowi określania zasad promocji ww. inicjatyw.

Obowiązek określenia zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych należy rozumieć, jako obowiązek wskazania sposobu działania, postępowania czy nawet formy w jakiej będzie dokonywana przedmiotowa promocja. Z uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nie można wywieść w jaki sposób, w jakiej formie, czyli według jakich zasad będzie dokonywania promocja obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych. W związku z powyższym organ nadzoru nie mógł dokonać wykładni ww. uchwały w zakresie obligatoryjnego jej elementu, tj. zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, bowiem przedmiotowa uchwała w ogóle go nie zawierała. Rada Powiatu w Lublińcu nie określając zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, nie zrealizowała delegacji ustawowej określonej w przepisie art. 42a ust. 5 u.s.p., co w sposób istotny naruszało prawo, a rodzaj i zakres stwierdzonego naruszenia musiał skutkować obowiązkiem stwierdzenia nieważności badanej uchwały w całości.

Ponadto Rada Powiatu w § 3 ust. 1 pkt 4, 6 i 7 uchwały, wprowadzając wymogi projektu uchwały poprzez określenie, że ww. projekt powinien zawierać: organ odpowiedzialny za wykonanie uchwały, sposób podania do publicznej wiadomości, wkład własny wnioskodawcy w wysokości minimum 40% całkowitych kosztów zadania, naruszyła przepisy Statutu Powiatu Lublinieckiego (Uchwała Nr 240/XVI/2017 Rady Powiatu w Lublińcu z dnia 21 lutego 2017 r. w sprawie przyjęcia Statutu Powiatu Lublinieckiego; Dz. Urz. Woj. Śl. z 2017 r., poz. 1068), który w § 21 ust. 1 pkt 1- 4 stanowi, że Projekt uchwały powinien zawierać: 1) tytuł uchwały, 2) jej podstawę prawną, 3) przedmiot regulacji, 4) termin jej wejścia w życie. Rada nie posiada kompetencji do nałożenia na mieszkańców dodatkowych (większych) obowiązków w postaci wskazania w projekcie uchwały elementów, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 4, 6 i 7 uchwały. Naruszenie § 3 ust. 1 pkt 4, 6 i 7 uchwały nie stanowiło wyłącznej podstawy do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającej nieważność w stosunku do całej uchwały. Podstawą stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały było nieokreślenie zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, co stanowiło niezrealizowanie delegacji ustawowej określonej w przepisie art. 42a ust. 5 u.s.p.

Zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wskazany powyżej przepis Konstytucji RP stanowi jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej czyli zasadę praworządności. Wszelkie działania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego muszą znaleźć oparcie w konkretnych regulacjach prawnych, przyznających jej określone kompetencje, których winna ściśle się trzymać. Działanie organu władzy publicznej bez wyraźnej podstawy prawnej bądź też z przekroczeniem wyrażonego w niej umocowania do dokonania określonych czynności nie może zostać uznane za legalne. Rada Powiatu w Lublińcu nie zrealizowała prawidłowo normy kompetencyjnej wynikającej z przepisu art. 42a ust. 5 ustawy, co oznacza, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Rada Powiatu była zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. W ocenie organu nadzoru, niewypełnienie tego obowiązku musiało skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 26 kwietnia 2019 r., stwierdzające nieważność w całości uchwały Nr 42/IV/2019 Rady Powiatu w Lublińcu z dnia 20 marca 2019 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych.

Na wstępie należy wskazać, że spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu.

Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym rozstrzygnięcia organu nadzoru podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

Do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym).

W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 26 kwietnia 2019 r. zostało doręczone w dniu jego wydania (por. urzędowe poświadczenie doręczenia – w aktach administracyjnych), a skarga Powiatu Lublinieckiego została nadana do Sądu za pośrednictwem Wojewody Śląskiego w dniu 27 kwietnia 2019 r., z tym, że 26 kwietnia 2019 r. jako ostatni dzień przypadał na dzień ustawowo wolny od pracy, a zatem z zachowaniem terminu (por.: data nadania w urzędzie pocztowym – pieczątka na kopercie znajdującej się w aktach sądowych – k. 19). Podstawą do jej wniesienia była uchwała z dnia 20 marca 2019 r. nr 42/IV/2019.

Stwierdzić w tym miejscu należy, że Wojewoda Śląski zachował 30 - dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego liczony, zgodnie z art. 79 ust. 1 zdanie 2 ustawy o samorządzie powiatowym od dnia doręczenia mu uchwały. Uchwała Rady Powiatu została doręczona organowi nadzoru w dniu 27 marca 2019 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 26 kwietnia 2019 r.

Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle zarzutów zawartych w skardze jak i rozstrzygając w granicach sprawy należy stwierdzić, że zaskarżony akt nadzoru jest zgodny z prawem.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie powiatowym stanowi z kolei, że nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 75 u.s.p.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 76 u.s.p.). Ponadto, jak stanowi art. 76 u.s.p., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawami.

Z treści przepisu art. 77 u.s.p. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, to jest sprawności, celowości działania czy gospodarności. Pomimo tego, że nadzór sprawowany nad działalnością powiatu przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ nadzoru może wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Z kolei, zgodnie z art. 79 ust. 3 u.s.p. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W rozstrzygnięciu nadzorczym będącym przedmiotem skargi, wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p., Wojewoda Śląski stwierdzając nieważność uchwały w sprawie szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych i formalnych wymogów, jakimi powinny odpowiadać składane projekty słusznie wskazał, że organ uchwałodawczy ustanawiając przedmiotową uchwałę w istotny sposób naruszył prawo bowiem uchwała jest sprzeczna z art. 42 a ust. 5 u.s.p.

Wojewoda Śląski, w szczególności prawidłowo stwierdził brak unormowań dotyczących zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych. Rada Powiatu nie określając zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, nie zrealizowała delegacji ustawowej określonej w przepisie art. 42a ust. 5 u.s.p.. Takie działanie Rady w sposób istotny narusza prawo, a rodzaj i zakres stwierdzonego naruszenia skutkuje obowiązkiem stwierdzenia nieważności badanej uchwały w całości. Ponadto, Rada Powiatu nie wypełniając delegacji z art. 42a ust. 5 ustawy również naruszyła zasady prawidłowej legislacji, gdyż zgodnie z treścią § 119 ust. 1 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) - na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Konkludując, Rada Powiatu w Lublińcu nie zrealizowała prawidłowo normy kompetencyjnej wynikającej z przepisu art. 42a ust. 5 u.s.p., co oznacza, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Oceniając argumentację organu nadzoru należy stwierdzić, że Wojewoda Śląski zasadnie uznał, że sporna uchwała Rady Powiatu w Lublińcu podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.

Należy podkreślić, że w myśl art. 42a ust. 5 u.s.p. rada powiatu została upoważniona, z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy, do określenia w drodze uchwały czterech odrębnych zagadnień: szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty.

Z treści upoważnienia zawartego w art. 42a ust. 5 u.s.p. nie ma wątpliwości co do dwóch kwestii, że stosowna uchwała musi uwzględniać wszystkie zapisy zawarte w powołanej ustawie oraz, że nie może wykraczać poza powyższe upoważnienie ustawowe. Organ nadzoru słusznie zarzucił, że przedmiotowa uchwała sposób nieuprawniony nie reguluje w pełni obligatoryjnych elementów upoważnienia ustawowego, nie określając zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, a przy tym wprowadza w sposób nieuprawniony dodatkowe obowiązki poniesienia przez wnioskodawców części całkowitych kosztów zadania jako wkładu własnego w wysokości minimum 40%.

Sąd podziela zatem w całej rozciągłości stanowisko organu nadzoru, który zasadnie zakwestionował postanowienia uchwały w kontekście regulacji zawartej w art. 42a ust. 5 u.s.p. Argumentacja strony skarżącej nie może zasługiwać na uwzględnienie. Organ nadzoru nie naruszył reguł postępowania.

Procedura podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych nie jest wyczerpująco uregulowana w ustawie o samorządzie powiatowym. Przepis art. 79 ust. 5 u.s.p. stanowi, że w postępowaniu nadzorczym dotyczącym uchwał organów powiatu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Odpowiednie zastosowanie znajdują zwłaszcza przepisy, które formułują ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym wyrażoną w art. 10 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Jednym z najistotniejszych elementów powołanej zasady jest obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Przy czym, nie chodzi tu jedynie o formalne zawiadomienie, lecz o powiadomienie, że z tą datą organ jest gotowy do przyjmowania dowodów, wniosków i wyjaśnień w sprawie. Wbrew podniesionym w skardze zarzutom, nie było żadnych podstaw do dopuszczenia przez organ z urzędu dowodów z dokumentów, przesłuchania świadków czy też opinii biegłego, a strona skarżąca nie wykazała takiej inicjatywy.

Organ zawiadamiając o wszczęciu postępowania pouczył stronę skarżącą o prawie złożenia wyjaśnień w sprawie. Z tego prawa strona skorzystała wskazując jedynie że zasady promocji obywatelskich inicjatyw będzie wykonywał komitet obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej co określono w § 2 ust. 4 uchwały. Sąd podziela przy tym stanowisko organu nadzoru, że wyjaśnienia strony skarżącej złożone w ostatnim dniu tj. w dniu wydania rozstrzygnięcia, nie miały wpływu na zajęte przez organ nadzoru stanowisko. Zapowiedź skreślenia § 3 ust. 1 pkt 4 i 6 nie usuwała stwierdzonego naruszenia i pozostała bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu z uwagi na treść uchwały stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego koniecznym było objęcie zakresem tego rozstrzygnięcia uchwały w całości. Pozostawienie w obrocie prawnym części zapisów spornej uchwały czyniłoby uchwałę aktem niepełnym i niekompletnym. Stwierdzenie nieważności poszczególnych regulacji zawartych w uchwale powodowałoby pominięcie niektórych elementów procedury wnoszenia inicjatyw obywatelskich, co prowadziłoby do jej niespójności oraz pojawienia się niemożliwych do usunięcia wątpliwości interpretacyjnych.

Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W związku z powyższym Sąd w składzie orzekającym uznał, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez Wojewodę Śląskiego art. 7 k.p.a. i art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. są pozbawione racji. W przedmiotowej sprawie nie doszło również, wbrew podniesionym zarzutom do naruszenia art. 79 ust. 1 u.s.p. i 79 ust. 3 u.s.p. Rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, które Sąd orzekający w całości podziela. Zarzuty podniesione w skardze okazały się zatem bezpodstawne.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.