Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 779/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 174 pkt. 1 i 2, art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i 2, art. 1 w zw. z art. 151, art. 153, art. 184, art. 209, art. 210, art. 258-262
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia del NSA Roman Ciąglewicz Protokolant st. asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1310/12 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej na wypoczynek letni oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012r., sygn. akt I SA/Wa 1310/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej na wypoczynek letni.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 30 czerwca 2010 r. R.S. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy o sfinansowanie wyjazdu wakacyjnego dla jego dzieci.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Prezydent m. st. Warszawy odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej na wypoczynek letni. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego w dniu 14 lipca 2010 r. pracownik socjalny zaproponował sfinansowanie specjalistycznego obozu sanatoryjnego dla dzieci R.S. w Zakładzie Leczenia Uzdrowiskowego Borkowo w Połczynie Zdroju, jednak przedstawiona oferta nie spotkała się z zainteresowaniem strony. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zgromadzonej w sprawie dokumentacji ustalono, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną Katarzyną oraz dziećmi: Patrykiem lat 18, Dominiką lat 13 i Sandrą lat 11. Ponadto ustalono, że głównymi problemami rodziny jest niepełnosprawność R.S. oraz wieloletnie bezrobocie jego żony. W trakcie postępowania ustalono również, że na dochód rodziny w maju 2010 r., miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku składał się zasiłek stały w kwocie 280,40 zł oraz świadczenia rodzinne wraz z dodatkami w kwocie 353,00 zł. Łączny dochód rodziny wynosił 633,40 zł. Dochód na osobę w rodzinie wynosił 126,68 zł. Rodzina korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej nieprzerwanie od grudnia 2003 r. i praktycznie pozostaje na utrzymaniu pomocy społecznej. Od stycznia do czerwca br. średnia wysokość pomocy finansowej dla rodziny wyniosła 1312,38 zł miesięcznie. Dalej organ podniósł, iż strona systematycznie co roku zwracała się o pomoc finansową w opłaceniu indywidualnego wyjazdu wypoczynkowego w wakacje dla dzieci i do tej pory pomoc tę otrzymywała. Od 2007 r., kiedy po raz pierwszy udzielono pomocy na zorganizowanie wakacyjnego wyjazdu indywidualnego dla dzieci, strona nie przedstawiła nigdy żadnej faktury lub rachunku potwierdzających wydatkowanie przyznanej pomocy zgodnie z jej przeznaczeniem. Organ podkreślił także, że w ramach pomocy w aktywizacji zawodowej zaproponował K.S. szereg form takiej aktywizacji, jednak z żadnej z tych propozycji nie skorzystała. Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał za zasadne odmówić przyznania wnioskowanej pomocy. Dlatego też organ uznał za zasadne odmówienie przyznania wnioskowanej pomocy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższą decyzję strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2325/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, w ocenie Sądu, nie ustalił, czy twierdzenia skarżącego dotyczące udokumentowania jego wypoczynku letniego znajdują potwierdzenie w rzeczywistości. Dodatkowo Sąd podniósł, że organ odwoławczy nie dysponował pełnymi aktami administracyjnymi, ponieważ organ I instancji nadesłał jedynie dokumenty od numeru 1414 do numeru 1476, brak było natomiast akt sprawy od numeru 1 do numeru 1414, które w ocenie Sądu prawdopodobnie przynajmniej w części obejmowały okres od 2007 r. do 2010 r. W aktach sprawy brakowało również dokumentów od numeru 1477 do 1501. W efekcie przeprowadzonego postępowania Sąd zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a."), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2010 r. wskazując, że instytucja pomocy społecznej ma na celu udzielanie wsparcia w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o pomoc nie może przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Wypełniając zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 22 marca 2012 r. wystąpiło do organu I instancji o uzupełnienie akt sprawy o brakujące dokumenty. Akta sprawy zostały uzupełnione w dniu 10 kwietnia 2012 r. Dodatkowo organ I instancji przesłał informację dotyczącą sytuacji rodziny S., a także informację na temat wielkości środków finansowych, którymi dysponuje OPS na wypłatę świadczeń, w szczególności zasiłków celowych. Kolegium zapoznało się również z przedstawionymi przez skarżącego kopiami biletów wstępu oraz przejazdów dokumentującymi wydatki poniesione w trakcie pobytów wakacyjnych, powyższe nie wpłynęło jednak na ogólną ocenę sprawy oraz przychylenie się do wniosku strony o sfinansowanie wyjazdu wakacyjnego. Organ zauważył, że pomoc, o której mowa w art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, jest przyznawana w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, a zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ustawy). Jej przyznanie jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny ubiegającej się o jej przyznanie, a także zakresu środków przeznaczonych na ten cel. Nie oznacza to jednak zdaniem organu, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby spełniającej wymogi do jego przyznania jest prawem bezwarunkowym i wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będące dysponentami środków publicznych przeznaczonych na realizację zadań pomocowych. Dla przyznania pomocy społecznej istotna jest kwestia współdziałania osoby spełniającej warunki do przyznania świadczenia z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji bytowej. Obowiązek w tym zakresie ustawodawca wyraził w art. 4 ustawy stanowiącym, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Celem ustanowienia tego wymogu jest aktywizacja osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Organ I instancji w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., wyjaśnił, że rodzina składająca się z R.S., jego żony K.S. oraz trójki dzieci, z których jedno jest pełnoletnie objęta jest pomocą ośrodka nieprzerwanie od grudnia 2003 r. Rodzina utrzymuje się ze świadczeń rodzinnych oraz świadczeń otrzymywanych z pomocy społecznej. Od stycznia do czerwca 2010 r. średnia wysokość pomocy finansowej przyznanej przez Ośrodek Pomocy Społecznej wyniosła 1.312,38 zł. Rodzinie udzielana jest pomoc w formie zasiłku stałego, zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych. W roku 2012 r. średnia miesięczna pomoc finansowa udzielona rodzinie wynosiła łącznie 1.174,57 zł. Dodatkowo, co potwierdza pismo organu z dnia 10 kwietnia 2012 r., środki, którymi dysponuje organ pomocowy wystarczają jedynie na zaspokojenie najbardziej pilnych i niezbędnych potrzeb bytowych swoich podopiecznych. Zatem rozstrzygając o przyznaniu świadczenia organ musi mieć na względzie również interes innych korzystających z pomocy społecznej. Ośrodek świadczy pomoc osobom zamieszkałym na terenie Dzielnicy Bemowo, których standard życia oraz sytuacja życiowa i materialna jest obciążona skrajnie dużym brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb i potrzeby takie w pierwszej kolejności muszą być zaspokojone. Organ podniósł, że w czerwcu 2010 r. wypłacono 391 zasiłków celowych dla 197 osób. Średnia kwota wypłaconego zasiłku celowego wyniosła 296,44 zł, w przeliczeniu na jedną osobę świadczenie wyniosło 588,36 zł. W lipcu 2010 r. wypłacono 420 zasiłków celowych dla 200 osób. Średnia kwota zasiłku celowego w przeliczeniu na jedną osobę wyniosła 611,02 zł, w tym średnio jedno świadczenie wyniosło 290,96 zł. Wobec rodziny skarżącego ciągle podejmowane są próby jej aktywizacji. K.S. jest osobą zdolną do pracy, długotrwale bezrobotną. Mimo składanych przez pracownika socjalnego ofert pracy czy propozycji udziału w projektach unijnych skierowanych do osób długotrwale bezrobotnych K.S. nigdy z tych ofert nie skorzystała. Państwo S. zachowują bierną postawę wobec propozycji działań w zakresie pokonywania trudności życiowych rodziny, a pomoc ze środków publicznych udzielana jest ze względu na dobro nieletnich dzieci pozostających w rodzinie. W ocenie organu odwoławczego sfinansowanie indywidualnego wyjazdu wakacyjnego nastoletnich dzieci skarżącego nie jest zasadne a nawet sprzeczne z podstawowymi zasadami pomocy społecznej, bowiem to rodzice powinni w pierwszej kolejności zadbać zarówno o podstawowe potrzeby bytowe swoich dzieci jak i o zorganizowanie im wypoczynku. Ponieważ rodzina nie wykazuje żadnej aktywności w zakresie pokonywania trudnej sytuacji życiowej odmowa przyznania świadczenia jest zdaniem organu odwoławczego w pełni uzasadniona. Decyzja o przyznaniu zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy, ma charakter uznaniowy a organ pomocowy ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia zarówno pozytywnego jak i negatywnego dla strony oraz decyduje o rozmiarze przyznanego świadczenia, które powinno być dostosowane do okoliczności konkretnej sprawy. Organ odwoławczy natomiast bada czy nie zostały naruszone przepisy prawa oraz przekroczone granice uznania administracyjnego. Analizując materiał dowodowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego i dlatego utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2010r. odmawiającą przyznania pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej na wypoczynek letni.

Na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie skargę do WSA w Warszawie złożył R.S. podnosząc, że on leczy się neurologicznie i psychiatrycznie i nie może podjąć żadnej pracy, wymaga opieki, a jedyną osobą która może się nim opiekować jest jego żona. Z tego powodu nie mogą oni sami przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dodatkowo wyjaśniając, że środki podatników nie mogą być przeznaczane na zaspokajanie wszelkich zgłaszanych do organu pomocowego potrzeb nawet jeśli dana osoba lub rodzina legitymuje się dochodem nieprzekracząjącym ustawowego kryterium dochodowego.

Z pisma procesowego złożonego na rozprawie przez pełnomocnika z urzędu skarżącego wynika, że wnosi on o uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ zdaniem skarżącego organ dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2325/10, pomimo iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie było związane oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania wyrażonymi w powyższym wyroku, oraz naruszenie przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakładający na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez niezwrócenie się do skarżącego o nadesłanie materiałów, które by wykazywały podejmowane przez jego małżonkę działania mające na celu jej aktywizację zawodową, oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto zdaniem skarżącego organ naruszył art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 11 ust. 1 i ust 2 tej ustawy, poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu pomocy poprzez dofinansowanie wypoczynku letniego dla jego rodziny, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, jego zdaniem, aby zaszły przesłanki określone w art. 11 ust. 1 i w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a wypoczynek letni mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej, o której mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zwłaszcza że w poprzednich latach skarżącemu taka pomoc (tj. sfinansowanie wypoczynku letniego) była przyznawana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r. oddalił skargę. Sąd podkreślił, że sprawa ta była już przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2325/10 uchylił zapadłą w tej sprawie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2010 r., a wytyczne w nim zawarte wiązały zatem organ administracji na mocy art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania, a co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 23 października 1998 r., I SA 1663/96), co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, iż ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, oraz do oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały juz po jego wydaniu, natomiast te kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu i co do których Sąd dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą. Sąd I instancji stwierdził, że organ wydając zaskarżoną decyzję wykonał zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia

8 listopada 2011 r. Materiał dokumentacyjny został uzupełniony, organ ponownie go ocenił, zapoznał się także z kopiami biletów wstępu oraz przejazdów podczas wyjazdów wakacyjnych rodziny skarżącego dofinansowanych z opieki społecznej, jednak ocena tych dokumentów nie wpłynęła na wynik sprawy, ze względu na ograniczoną kwotę środków jakimi dysponuje opieka społeczna na zaspokojenie podstawowych potrzeb innych ludzi uprawnionych do skorzystania z różnych form zasiłków celowych. Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo uznał, że organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając przyznania dotacji na wypoczynek letni dla rodziny skarżącego. Sąd podzielił pogląd organu, że wypoczynek letni nie należy do podstawowych potrzeb bytowych, tym bardziej że członkowie rodziny skarżącego, żona oraz pełnoletni studiujący syn nie zrobili nic aby rodzina mogła skorzystać z wypoczynku letniego. Nie budzi także żadnych wątpliwości, że rodzina skarżącego objęta jest kompleksową opieką z urzędu ze względu na małoletnie dzieci nieprzerwanie od 2003 r., a w 2012 r. średnia pomoc miesięczna udzielona tej rodzinie wynosiła 1.174,57 zł. Natomiast średnia kwota zasiłku celowego wynosi w tej dzielnicy 296,44 zł. Żona skarżącego jest osobą zdrową, ale bierną zawodowo nie współpracującą z organem w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji rodziny. Natomiast skarżący wbrew jego twierdzeniom nie jest osobą wymagającą opieki innej osoby, co potwierdza orzeczenie o stopniu jego niepełnosprawności znajdujące się w aktach sprawy. Zdaniem Sądu I instancji stanowisko organu znajduje także potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Sąd wyjaśnił, iż aby móc przyznać żądaną pomoc organ musi uwzględnić ilość posiadanych środków finansowych oraz liczbę osób i rodzin potrzebujących pomocy. Przyznawanie i wypłata zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym, dlatego też gminy muszą w sposób odpowiedni gospodarować ograniczonymi środkami finansowymi, aby zachować zdolność wywiązywania się z nałożonych na nie obowiązków. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj i forma świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu tej pomocy udzielającego. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R.S. reprezentowany przez radcę prawnego (pełnomocnika z urzędu). Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że SKO w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę na skutek uchylenia decyzji przez WSA w Warszawie prawidłowo wykonało wytyczne i wskazania tego Sądu i zastosowało się do wyrażonej przez ten Sąd oceny prawnej w wyroku sygn. I SA/Wa 2325/10 w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło Sąd I instancji do bezzasadnego oddalenia skargi;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i 2, art. 1 w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego skutkujący rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez dokonania prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, a przez to z zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów: art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób naruszający słuszny interes stron, art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ administracji publicznej obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło Sąd I instancji do bezzasadnego oddalenia skargi.

Nadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj,:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 11 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu pomocy poprzez dofinansowanie wypoczynku letniego dla dzieci, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby zaszły przesłanki określone w art. 11 ust. 1 i w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a wypoczynek letni mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej, o której mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zwłaszcza że w poprzednich latach skarżącemu taka pomoc (tj. sfinansowanie wypoczynku letniego) była przyznawana.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 250 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od SKO w Warszawie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą we wskazanych wyżej zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i 2, art. 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego skutkujący rozstrzygnięciem sprawy bez dokonania prawidłowej kontroli decyzji i zaakceptowania naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy, które są niezbędne, uzasadnienie wyroku zawiera: zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd oddalił skargę. Wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia. Dlatego też nie ma podstaw do przyjęcia, by Sąd I instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. Z faktu, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z ocenami prawnymi Sądu, nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w tym przepisie.

Materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych sprawy nie budzi wątpliwości i w pełni uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Z tego względu zarzut uchybienia przez Sąd I instancji przepisom art. 151 w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo nie zastosowania się przez organ do wytycznych i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2011r., sygn. akt I SA/Wa 2325/10 jest nieusprawiedliwiony. Nie są trafne argumenty skargi kasacyjnej dotyczące ustaleń, jakie poczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 8 listopada 2011r., zapadłym na gruncie niniejszej sprawy. Bowiem organ odwoławczy zgodnie z zaleceniami zwartymi w ww. wyroku uzupełnił materiał dowodowy o dokumenty sprawy od numeru 1 do 1414 oraz od numeru 1477 do 1501, które obejmowały okres od 2007 r. do 2010 r. pozwalające wyjaśnić wątpliwości w zakresie rozliczenia się przez skarżącego z pobranych środków z pomocy społecznej na letni wypoczynek dzieci w latach ubiegłych. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż organ odwoławczy dokonał ponownej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie z uwzględnieniem kopii biletów PKP oraz zaświadczeń o opłaconym noclegu. Jednakże ocena tych dokumentów nie wpłynęła na ocenę organu odwoławczego ze względu na ograniczone środki jakimi dysponuje opieka społeczna.

Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Taką potrzebą jest m.in. dofinansowanie wypoczynku letniego dla dzieci, na realizację której skarżący wnioskował do organu pomocy społecznej o przyznanie zasiłku celowego. Należy mieć na względzie, że istnienie niezbędnej potrzeby bytowej nie jest jedyną przesłanką uwzględnianą przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie zasiłku celowego. Zasiłek ten jest bowiem świadczeniem nieobowiązkowym, a jego przyznanie, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, pozostawione jest uznaniu organu administracji publicznej. Powyższe stwierdzenie jest zgodne ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w powołanym wyżej wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. Tym samym, spełnienie przez skarżącego kryteriów przyznania zasiłku celowego nie oznacza, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie niniejszego świadczenia.

Należy zauważyć, że organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby strony wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z treścią tego przepisu koresponduje art. 7 k.p.a., w świetle którego, organ administracji publicznej działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia obowiązany jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (zob. wyrok NSA z 11.06.1981 r., sygn. akt SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57).

Wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 omawianej ustawy zasadą pomocniczości (subsydiarności). Jak już wskazano, decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy w rozpoznawanej sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Należy mieć na względzie, że skarżący korzysta ze świadczeń pomocy społecznej i w związku z tym, uwzględniając wielkość dostępnych dla organu pomocy społecznej środków finansowych, organy uprawnione były do odmowy przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów wypoczynku letniego dzieci skarżącego. Powyższej oceny nie mogła zmienić argumentacja zawarta w uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego, że w poprzednich latach skarżącemu taka pomoc była przyznawana. Powyższa okoliczność, świadczy o tym, że organy uwzględniają złą sytuację materialną skarżącego i jego rodziny. Nie można natomiast przyjąć tezy, iż taka pomoc ma być przyznawany co roku. Tym bardziej, że rodzina skarżącego kasacyjnie jest objęta kompleksową opieką urzędu nieprzerwanie od 2003 r., a w roku 2012 średnia pomoc miesięczna udzielana tej rodzinie wynosiła 1.174,57 zł, podczas gdy średnia kwota zasiłku celowego wynosi w tej dzielnicy 296,44 zł. W tej sytuacji zgodzić się należy z twierdzeniem organu odwoławczego, iż sfinansowanie indywidualnego wyjazdu wakacyjnego małoletnich dzieci skarżącego było by sprzeczne z podstawowymi zasadami pomocy społecznej, gdyż to rodzice powinni w pierwszej kolejności zaspokoić potrzeby bytowe swoich dzieci, zwłaszcza, że jak wynika z akt administracyjnych wobec żony skarżącego są podejmowane próby jej aktywizacji zawodowej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia z funduszy Skarbu Państwa dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu rozpoznany będzie przez wojewódzki sąd administracyjny wg zasad określonych w art. 258-262 p.p.s.a.