Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 557/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 517/15 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez J. B., jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2015 roku, którym oddalono skargę w/w na decyzję [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 roku w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej PINB), w związku z decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2010 roku, odmawiającej wydania J. B. pozwolenia na budowę gospodarstwa pszczelarsko - ogrodniczego, w skład którego wchodzi budynek mieszkalny jednorodzinny i bezodpływowy zbiornik na ścieki, zlokalizowanego na działce nr [...] z powodu rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowe przed organem administracji architektoniczno - budowlanej, pismem z dnia 10 czerwca 2010 roku, wszczął postępowanie w sprawie samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], stanowiącej własność J B.

W trakcie czynności dowodowych ustalono, że na ww. działce zlokalizowany jest obiekt budowlany o wymiarach około 8,80 m x 5,0 m z tarasem o wymiarach 2,0 m x 5,0 m, o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym, pokryty blachodachówką posadowiony na blokach betonowych o wysokości około 40 cm. Według oświadczenia J. B. budynek ma być wykorzystywany jako pracownia pszczelarska w okresie od marca do października.

Postanowieniem z dnia [...] 2010 roku PINB w [...] zawiesił z urzędu, na podstawie art 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie w ww. sprawie do czasu rozpoznania odwołania z dnia 15 czerwca 2010 r. J. B. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2010 roku, by je podjąć postanowieniem z dnia [...] 2013 roku.

W dniu 24 lutego 2014 r. przeprowadzono dowód z oględzin obiektu budowlanego na nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. Potwierdzono dotychczasowe ustalenia w zakresie daty jego budowy - rok 2010 oraz dokonano pomiarów wymiarów obiektu budowlanego i odległości do ogrodzenia.

Postanowieniem z dnia [...]2014 roku, PINB w [...], na podstawie art. 58 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora J. B., obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego obiektu budowlanego (kategoria III) - pracownia pszczelarska, wykorzystywanego dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa pszczelarskiego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego wydanym przez tę izbę z określeniem w nim terminu ważności, aktualnym na dzień opracowania projektu budowlanego; zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności budowy obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wraz z projektem zagospodarowania działki w terminie dudnią 30 lipca 2014 r. W wyznaczonym terminie, J. B. nie przedłożył wymaganych dokumentów.

W związku z powyższym decyzją z dnia [...] 2014 roku, PINB w [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.), nałożył na inwestora J. B., obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego o wymiarach 7,06 m x 5,04 m x 1,09m wraz z tarasem o wymiarach 3,17 m x 2,54 m i 2,50 m x 2,08 m, zlokalizowanego na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego z uwagi na jego powierzchnię zabudowy wynoszącą 38,30 m2, nie mieści się w katalogu obiektów budowlanych i robót budowlanych zawartych w art. 29 ustawy Prawo budowlane, zwolnionych od wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też wymogu dokonania zgłoszenia do organu administracji architektoniczno - budowlanej, o którym mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane. Zasadniczy wpływ na kierunek rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wywarła okoliczność zmiany przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące terenu objętego postępowaniem. W dniu 5 czerwca 2014 roku została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (poz. 3118) uchwała nr XLI/280/2014 Rady Miejskiej w Żarkach z dnia 19 maja 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], dla obszaru sołectw [...]. Weszła ona w życie z dniem 20 czerwca 2014 r. Teren działki nr [...] zlokalizowany jest na obszarze oznaczonym symbolem [...] - tereny lasów i [...] - teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oraz zabudowy agroturystycznej. Jak wynika z pomiaru dokonanego w terenie, który został naniesiony na wyrys z ewidencji gruntów, sporny obiekt budowlany zlokalizowany jest w części działki nr [...] w obrębie terenu oznaczonego symbolem [...]. Podstawowym przeznaczeniem terenu to lasy, a przeznaczenia dopuszczalne to obiekty i urządzenia turystyczne oraz parkingi leśne dopuszczone w przepisach dotyczących lasów; ścieżki rowerowe; sieci i urządzenia infrastruktury technicznej w przypadkach braku innych możliwości ich realizacji. Zgodnie z treścią przepisów ww. planu zagospodarowania przestrzennego budynek nie odpowiada charakterowi obiektów budowlanych, których realizacja dopuszczalna jest na terenie z przeznaczeniem podstawowym - lasy.

W konsekwencji organ I instancji uznał, że o zasadności orzeczenia nakazu rozbiórki przesądza nie tylko fakt nieprzedłożenia żądanej dokumentacji, ale przede wszystkim niezgodność zrealizowanej inwestycji budowlanej z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie części działki, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany.

Od decyzji organu I instancji J. B. wniósł odwołanie, podnosząc w nim, że realizacja spornego obiektu budowlanego nie wymagała żadnego pozwolenia na budowę bądź też zgłoszenia.

W toku postępowania toczącego się przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru budowlanego w [...] ustalono, iż sprawa dotycząca wydania zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności budowy spornego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została ostatecznie zakończona postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]2015 roku utrzymującym w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...]2014 roku odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej treści w związku z brakiem zgodności budowy drewnianego budynku gospodarczego istniejącego na działce nr [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] 2015 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że niniejszej sprawie organ powiatowy w sposób prawidłowy ustalił, iż sporny obiekt budowlany może podlegać legalizacji, bowiem nie wystąpiły negatywne przesłanki przewidziane w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przedmiotowy budynek nie naruszał bowiem przepisów techniczno-budowlanych, ani obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr XIII/85/2007 z dnia 28 grudnia 2007r. Rady Miejskiej w Żarkach (Dz. U. Woj Śl. nr 44, poz. 95 z dnia 11 marca 2008r.) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru sołectw [...]. Tym samym organ ten zobowiązany był zastosować przepis art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wydając postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w terminie do 30 lipca 2014 r. W rozpoznawanej sprawie inwestor nie przedłożył w określonym terminie wszystkich wymaganych dokumentów. Organ odwoławczy zgodził się również ze stanowiskiem organu I instancji, że na legalizację spornego budynku nie pozwolił także aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 19 maja 2014 r., nr XLI/280/2014 Rady Miejskiej w Żarkach Mianowicie sporny budynek zlokalizowany jest na obszarze oznaczonym symbolem [...] - tereny lasów, a budynek ten nie jest wykorzystywany dla potrzeb gospodarki leśnej. W konsekwencji uznano, że nałożenie na inwestora – J. B. obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu było zasadne.

Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowienie SKO z dnia [...] 2014 roku uchylające postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 2014 roku, na które wskazano w odwołaniu, nie uchyliło powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz uchyliło wyłącznie ww. postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 2014 roku.

W ustawowym terminie J. B. wniósł skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podnosząc, iż ustalając sposób zagospodarowania działki stanowiącej jego własność organy samorządowe nie zwracały się o wyrażenie przez niego na powyższe zgody. Natomiast na budowę na niej budynku musiał mieć zgodę odpowiedniego organu, co jest jego zdaniem sprzeczne z prawem.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 roku oddalił skargę.

W ocenie Sądu bezspornym w sprawie pozostaje fakt wybudowania obiektu budowlanego o wymiarach około 8,80 m x 5,0 m z tarasem o wymiarach 2,0 m 5,0 m, o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym, pokrytego blachodachówką, posadowionego na blokach betonowych o wysokości około 40 cm., który zgodnie z oświadczeniem inwestora J. B. miał być wykorzystywany jako pracownia pszczelarska w okresie od marca do października. Bezsporne jest również to, że przedmiotowy budynek z uwagi na jego powierzchnię wynoszącą 38,30 m2, nie mieści się w katalogu obiektów budowlanych, wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego, zwolnionych od wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też wymogu dokonania zgłoszenia do organu administracji architektoniczno - budowlanej, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego. W konsekwencji słusznie organy uznały, że na gruncie przedmiotowej sprawy należało zbadać przesłanki umożliwiające legalizację obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia, określonej w art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawa budowlanego. Zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu jeżeli budowa bez wymaganego pozwolenia jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów. W sytuacji, gdy zobowiązany nie spełni nałożonych na niego obowiązków, o których mowa w ust. 3, organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego przed wydaniem ww. postanowienia w sposób prawidłowy ustalił, iż sporny obiekt budowlany może podlegać legalizacji, bowiem nie wystąpiły negatywne przesłanki przewidziane w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Przedmiotowy budynek nie naruszał bowiem przepisów techniczno-budowlanych, ani też obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Żarkach nr XIII/85/2007 z dnia 28 grudnia 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru sołectw [...]. W konsekwencji organ powiatowy zobowiązany był zastosować przepis art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wydając postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, co też uczynił wydając w tym przedmiocie postanowienia noszące datę 12 marca 2014 roku. W wyniku uchybienia terminu do złożenia wymaganych dokumentów strona utraciła prawo do legalizacji samowoli budowlanej. Sąd jednocześnie stwierdził, że słusznie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że termin ten ma charakter procesowy co oznacza, że może być on przedłużany, skracany i zawieszany przez organ, jeżeli są ku temu powody. Jednak w rozpoznawanej sprawie inwestor nie tylko nie przedłożył wszystkich wymaganych dokumentów, ale także nie złożył wniosku o przedłużenie ww. terminu. W konsekwencji w ocenie Sądu słusznie organy obydwu instancji uznały, że sam fakt nie przedłożenia przez skarżącego w wyznaczonym ww. postanowieniem z dnia 12 marca 2014 r. terminie dokumentów, zobowiązywał organ powiatowy do wydania nakazu rozbiórki.

W dalszej części uzasadnienia Sąd podzielił pogląd wyrażany przez zarówno organ I, jak i II instancji, że na legalizację spornego budynku nie pozwala również obowiązujący aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podjęty uchwałą Rady Miejskiej w Żarkach z dnia 19 maja 2015 r., nr XLI/280/2014. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w postępowaniu legalizacyjnym podstawę oceny zgodności wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. z daty przeprowadzenia postępowania naprawczego. Generalną zasadą jest, iż przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli budowlanej, to jest w dacie orzekania przez organ administracji. Powyższe wynika z uzasadnienia uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 roku sygn. akt II OPS 2/13.

Aktualnie obowiązująca uchwała Rady Miejskiej w Żarkach z dnia 19 maja 2015 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], dla obszarów sołectw [...] została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (poz. 3118) w dniu 5 czerwca 2014 r. i weszła w życie z dniem 20 czerwca 2014 r. Zgodnie z tym planem sporny budynek zlokalizowany jest na obszarze oznaczonym symbolem [...] - tereny lasów. Podstawowym przeznaczeniem tego terenu to lasy; przeznaczenia dopuszczalne: ścieżki rowerowe; sieci i urządzenia infrastruktury technicznej w przypadkach braku innych możliwości ich realizacji; obiekty oraz urządzenia turystyczne i parkingi leśne dopuszczone w przepisach dotyczących lasów. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 2014r., poz. 1153) lasem w rozumieniu ustawy jest grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. W konsekwencji uznać należy, że przedmiotowy budynek gospodarczy - pracownia pszczelarska nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż budynek ten nie jest wykorzystywany dla potrzeb gospodarki leśnej.

Tym samym skoro przedmiotowy obiekt niezgodny jest z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to przyjąć należy, że organy nadzoru budowlanego, w związku z dyspozycją art. 48 Prawa budowlanego zasadnie wydały decyzję nakazującą rozbiórkę tego obiektu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2015 roku złożył J. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach poprzez przyjęcie, iż budynek wzniesiony przez stronę skarżącą - budynek gospodarczy będący pracownią pszczelarską nie jest wykorzystywany dla potrzeb gospodarki leśnej, oraz pominięcie przy jego wykładni, iż budynek ten stanowi równocześnie urządzenie turystyczne, o którym mowa w powołanym tu przepisie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania powołując się na art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach strona podniosła, że definiuje on przesłanki, od których spełnienia danemu gruntowi przyznaje się przymiot lasu. Grunt nosi miano lasu w sytuacji, gdy związany jest z gospodarką leśną, jest zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Określając te przesłanki, przepis ten jednocześnie definiuje możliwe sposoby wykorzystania tego terenu. A zatem każde wykorzystanie lasu w inny sposób ocenić należy jako niedopuszczalne. Jednocześnie art. 6 ust. 1 ustawy o lasach wskazuje, iż pod pojęciem gospodarki leśnej należy rozumieć działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Ustawodawca nie precyzuje jednak zakresu, w jaki działalność człowieka prowadzona na terenie lasu winna na niego wpływać. Nie ma, bowiem w treści ustawy doprecyzowania, co należy rozumieć chociażby poprzez urządzanie, ochronę czy wreszcie zagospodarowanie lasu. Wskazówki interpretacyjne w tym zakresie przynosi natomiast orzecznictwo. Wyroki sądów administracyjnych wskazują, iż związek danego budynku z gospodarką leśną nie musi być bezpośredni. Pracownia pszczelarska w sposób pośredni związana jest z gospodarką leśną. Skarżący wybudował na gruncie przeznaczonym pod lasy nie obiekt służący zamieszkaniu, ani prowadzeniu działalności gospodarczej, ale wybudował - co każdy z organów biorących udział w toku postępowania administracyjnego przyznaje - pracownię pszczelarską. Zatem, aby odpowiedzieć sobie na pytanie, czy działalność pszczelarza jest związana z gospodarką leśną koniecznym jest przeanalizowanie -odniesienie się do - funkcji, jaką ten budynek pełni. Niewątpliwie w budynku tym będą prowadzone prace zmierzające do opieki nad rojem pszczół, dbanie o zapewnienie im prawidłowych warunków życia i funkcjonowania. Rój pszczół jest częścią szeroko pojętego ekosystemu leśnego. Przenosząc pyłki roślin będzie prowadził do rozrostu roślinności w lesie, a zatem będzie miał bezpośredni wpływ na stan drzewostanu. Skoro, zatem ustawodawca nie wymaga, aby budynek był związany bezpośrednio z gospodarką leśną, a wystarczającym jest nawet pośredni związek to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku błędnie dokonał wykładni treści art. 3 pkt 2 ustawy o lasach odmawiając pracowni pszczelarskiej braku związku z gospodarką leśną, a w konsekwencji odmawiając skarżącemu prawa do legalizacji tego obiektu.

Zdaniem skarżącego Sąd I instancji pominął jeszcze jeden istotny aspekt przepisu art. 3 pkt 2 ustawy o lasach. Jest nim to, iż element wykorzystywania gruntu na cele związane z gospodarką leśną nie jest jedynym stanowiącym, iż dany sposób korzystania z gruntu jest zgodny z korzystaniem z lasu. Kolejnym dopuszczonym przez ustawodawcę sposobem korzystania z gruntów leśnych jest wykorzystywanie ich na cele związane z urządzeniami turystycznymi. Dokonując wykładni przepisu art.3 pkt 2 ustawy o lasach Sąd całkowicie pominął tą kwestię. Brak jest definicji ustawowej pojęcia urządzeń turystycznych. Urządzeniem będzie niewątpliwie wszystko, co jest materialne i zostało wykonane technicznie, aby ułatwiać dane działanie. W analizowanym przypadku działaniem tym będzie turystyka. Urządzeniami takimi należy uznać budynki, czy też budowle służące relaksowi i realizacji swojego hobby. Będą nimi również wszelkie wiaty, wieże widokowe, miejsca przeznaczone na spożywanie i przygotowywanie posiłków, etc. Jednocześnie strona podniosła, że ustawodawca nie wymaga, aby wznoszone w lasach urządzenia były powszechnie dostępne. Jest to zgodne z treścią art. 2 ustawy o lasach, który to przepis wskazuje, iż ustawę tą stosuje się do lasów bez względu na formę ich własności, a zatem nie ma znaczenia to, że dane urządzenie będzie wykorzystywane tylko przez właściciela działki, czy też zamkniętą grupę osób. Zatem urządzeniami turystycznymi będą również te urządzenia, które znajdują się na terenach lasów będących własnością osób fizycznych, jak w niniejszej sprawie. Wskutek tego, że budynek wzniesiony przez skarżącego nie tylko wpływa na gospodarkę leśną, ale z uwagi na to, że umożliwia realizację hobby skarżącego, co istotne powiązanego z gospodarką leśną, posiada również przymiot urządzenia turystycznego, gdyż do takich celów również może być wykorzystywany.

Podsumowując strona podniosła, iż Sąd, wydając zaskarżony wyrok dokonał wadliwej wykładni treści art.3 pkt 2 o lasach, który to przepis ma decydujące znaczenie dla niniejszej sprawy. Od jego prawidłowej wykładni zależy bowiem, czy uznana zostanie za dopuszczalną legalizacja pracowni pszczelarskiej skarżącego, a w konsekwencji czy zasadnym jest decyzja o jej rozbiórce.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut ten jest oparty na błędnej i niewłaściwym zastosowaniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach poprzez przyjęcie, iż budynek gospodarczy wzniesiony przez skarżącego będący pracownią pszczelarską nie jest wykorzystywany dla potrzeb gospodarki leśnej oraz pominięcie przy jego wykładni, iż budynek ten stanowi równocześnie urządzenie turystyczne, o którym mowa w powołanym przepisie. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że podstawę prawną nakazu rozbiórki stanowiły przepisy art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Z art. 48 ust. 4 tej ustawy wynika, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, tj. nakazuje rozbiórkę. W niniejszej sprawie, postanowieniem z dnia 12 marca 2014 r., na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożono na skarżącego obowiązek przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku uzyskania pozytywnego zaświadczenia przedłożenie także czterech egzemplarzy projektu budowlanego i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie zakreślonym w tym postanowieniu. Bezsporne jest, że obowiązku tego skarżący nie wykonał. Nie uzyskał bowiem zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego na terenie obejmującym działkę zainwestowaną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie przedłożył również pozostałych dokumentów wymienionych w tym postanowieniu.

Postępowanie legalizacyjne prowadzone w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest wieloetapowe. Początek jego stanowi zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy wstępna ocena organu nadzoru budowlanego, czy budowa stanowiąca przedmiot postępowania jest zgodna z przepisami o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor – sprawca samowoli budowlanej nie może być pozbawiony możliwości legalizacji obiektu w przypadku stwierdzenia przez organ, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Porządek ten wyznaczają albo przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są aktem prawa miejscowego, albo jeżeli rada gminy planu takiego nie uchwaliła, przepisy ustaw, w tym art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (decyzja o warunkach zabudowy). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy. Obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Tym samym nie jest możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego. Jeżeli na terenie, na którym samowolnie wzniesiono obiekt budowlany, obowiązuje plan miejscowy - tylko ten plan może być podstawą oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że grunt na którym strona wzniosła sporny budynek zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego w życie uchwałą Rady Miejskiej w Żarkach z dnia 19 maja 2014 roku, jest położona na obszarze oznaczonym symbolem [...] – tereny lasów. Podstawowe przeznaczenie tego terenu to lasy, z możliwością budowy ścieżek rowerowych, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w przypadku braku innych możliwości ich realizacji, obiekty i urządzenia turystyczne i parkingi leśne dopuszczone w przepisach dotyczących lasów. Budynek stanowiący przedmiot postępowania legalizacyjnego nie należy do żadnych obiektów i urządzeń wyżej wymienionych. Budynek wzniesiony w ramach samowoli budowlanej przez stronę nie jest w szczególności obiektem ani też urządzeniem turystycznym. Mając na uwadze położenie budynku (na nieruchomości stanowiącej własność inwestora), przeznaczenie (pszczelarnia), możliwość korzystania z tego obiektu właściwie tylko przez stronę wyklucza możliwość uznania go z obiekt turystyczny. Z istoty swej obiekty turystyczne służą zaspokojeniu zbiorowych potrzeb danej społeczności w zakresie rekreacji, wypoczynku, a z uwagi na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie lokujące je na terenie leśnym charakteryzują się powszechna dostępnością. Takich cech nie posiada sporny budynek.

Z uwagi na charakter aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów prawa miejscowego tj. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach. Przepis ten zawiera legalną definicję lasu tj. jakie grunty tworzą lasy w ujęciu przedmiotowym. Przepis ten nie zawiera regulacji prawnych dotyczących możliwości zabudowy gruntów wchodzących w skład lasów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.