Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1152/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64e, art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu J. A. od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 listopada 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J. A. z dnia 16 września 2016 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 14 września 2016 r. (znak [...]), którą organ zatwierdził projekt budowlany zamienny budowy chodnika przy drodze powiatowej nr 4926P Koszkowo- Zimnawoda wieś Z. na działkach nr ewid. gruntów 118, 121, 66, [...], [...] położonych w Z., przedłożony przez Powiat G. oraz udzielił wnioskodawcy pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji tej inwestycji i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. chodnika – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozparzenia przez organ pierwszej instancji.

Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W związku ze stwierdzeniem w dniu 26 marca 2013 r. przez Wojewodę W. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 7 listopada 2006 r. o pozwoleniu na budowę chodnika przy drodze powiatowej nr 4929P Koszkowo-Zimnowoda na terenie położonym w miejscowości Z., dz. nr [...] oraz 109 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (w skrócie: PINB w G.) w dniu 16 maja 2013 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy chodnika we wsi Z. przy drodze powiatowej nr 4926P Koszkowo-Zimnawoda.

Decyzją z dnia 4 lutego 2015 r. PINB w G. odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych związanych z realizacją przez Starostwo w G. wskazanej inwestycji. Inspektor Nadzoru Budowlanego (w skrócie: WWINB) decyzją z dnia 20 kwietnia 2015 r. uchylił ww. decyzję PINB w G. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r. r., sygn. akt II SAB/Po 155/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał PINB w G. do wydania w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, decyzji kończącej postępowanie dotyczące budowy chodnika we wsi Z., w ciągu drogi powiatowej nr 4929P Koszkowo – Zimnawoda, stwierdzając, że bezczynność PINB w G. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę.

W dniu 13 maja 2015 r. pracownicy PINB w G. przeprowadzili kontrolę w sprawie chodnika w m. Z., a w dniu 20 maja 2015 r. organ I instancji wydał postanowienie, którym zobowiązał Zarząd Powiatu Gostyńskiego do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych dot. budowy przedmiotowego chodnika, w terminie 120 dni od dnia otrzymania postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 6 października 2015 r. (sygn. II SAB/Po 97/15) zobowiązał PINB w G. do wydania w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne w sprawie budowy chodnika we wsi Z., w ciągu drogi powiatowej nr 4929P Koszkowo-Zimnawoda i stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa.

W dniu 10 listopada 2015 r. PINB w G. przeprowadził kontrolę dot. wskazanej inwestycji. Decyzją z dnia 3 lutego 2016 r. organ zobowiązał Zarząd Powiatu Gostyńskiego do przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, przedłożenia ostatecznej decyzji rozszerzającej decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

PINB G. decyzją z dnia 14 września 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany zamienny budowy chodnika przy drodze powiatowej nr 4926P Koszkowo-Zimnowoda wieś Z. na działkach nr ewid. gruntów 118, 121, 66, [...], [...] położonych w Z., przedłożony przez Powiat G.; udzielił wnioskodawcy pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji ww. budowy chodnika oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. chodnika.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że inwestor przedkładając prawidłowo sporządzony projekt zamienny wypełnił obowiązek nałożony w decyzji z dnia 3 lutego 2016 r. W związku ze złożeniem kompletu wymaganych dokumentów, stosownie do art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, należało wydać decyzję zatwierdzającą przedłożony projekt. W związku z faktem, iż przedmiotowa inwestycja nie została zakończona, a zakres robót do wykonania został wskazany w projekcie budowlanym zamiennym, zasadne było udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Jednocześnie stosownie nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji na użytkowanie chodnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Po 82/16, uwzględniając skargę J. A. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w przedmiocie legalności budowy, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, przy czym bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że organ naruszył przepis art. 35 § 3 k.p.a., albowiem miesięczny termin do wydania decyzji PINB G. decyzją z dnia 14 września 2016 r., upłynął w dniu 29 sierpnia 2016 r., tymczasem wskazana wyżej decyzja została wydana 16 dni później – 14 września 2016 r. W tym też czasie organ pozostawał w bezczynności.

Inspektor Nadzoru Budowlanego (w skrócie: WWINB) decyzją z dnia 25 listopada 2016 r. (znak [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) zatwierdził Powiatowi Gostyńskiemu projekt budowlany zamienny budowy chodnika przy drodze powiatowej nr 4926P Koszkowo- Zimnawoda wieś Z. na działkach nr ewid. gruntów 118,121, 66, [...], [...] położonych w Z.; udzielił Powiatowi Gostyńskiemu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji chodnika przy drodze powiatowej nr 4926P Koszkowo- Zimnawoda wieś Z. na działkach nr ewid. gruntów 118, 121, 66, [...],[...] położonych w Z. oraz nałożył na Powiat G. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

J. A. pismem z dnia 30 listopada 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję WWINB z dnia 25 listopada 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1037/16, uchylił zaskarżoną decyzję WWINB z dnia 25 listopada 2016 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że w zakresie prowadzonej procedury i przepisów prawa materialnego stosowanego w stanie faktycznym niniejszej sprawy zarówno Sąd, jak i organy zobowiązane były do uwzględnienia stanowiska sądów wyrażonego w wyrokach: z dnia 5 lutego 2015 r. (sygn. akt II SAB/Po 155/14), z dnia 6 października 2015 r. (sygn. akt II SAB/Po 97/15) oraz z dnia 16 listopada 2016 r. (sygn. akt II SAB/Po 82/16).

W powyższym wyroku z dnia 9 marca 2017 r. Sąd zwrócił uwagę, że organ drugiej instancji wydał decyzję o charakterze kasacyjno–reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.); podzielił w całości zasadność decyzji organu pierwszej instancji, z tym że wskazał adresata decyzji – Zarząd Powiatu Gostyńskiego. Na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. zatwierdził projekt budowlany zamienny chodnika, udzielił pozwolenie na wznowienie robót budowlanych ( zostały one wstrzymane) i nałożył na adresata obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W niniejszej sprawie budowa chodnika nie została zakończona, co wymagało pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Słusznie organ podał, że w takiej sytuacji winien ocenić projekt zamienny analogicznie jak organ administracji architektoniczno–budowlanej przy udzielaniu pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych). Działkami ostatecznie objętymi inwestycją zostały działki nr ewid.[...], 118, [...], 121 i [...]. Nie wykraczają one poza działki wskazane w decyzji lokalizacyjnej. Skoro inwestycja nie była zakończona, a wykonane roboty nie spełniały wymogów użytkowych dla wspomnianej inwestycji, uzyskanie nowej decyzji lokalizacyjnej i sporządzenie projektu zamiennego było uzasadnione.

Sąd stwierdził, iż rację miał jednak skarżący twierdząc, że skoro nie jest to nowa inwestycja, lecz inwestycja, co do której toczy się postępowanie legalizacyjne, którego celem jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, to organ nie może nie uwzględniać robót faktycznie wykonanych. W toku postępowania naprawczego organ winien przede wszystkim ustalić, na jakim odcinku objętym pierwotnym, a następnie wyeliminowanym z obrotu pozwoleniem na budowę roboty zostały wykonane i w jakim zakresie, na jakim odcinku chodnik został zrealizowany w całości, na jakim prace zostały rozpoczęte, a nie zakończone, a na jakim nie zostały w ogóle podjęte. Uznając, że wykonano roboty, które nie znajdą się w granicach inwestycji, winien ustalić, jakie działania powinien podjąć inwestor w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem, czy one zostały wskazane w projekcie. Oceniając zaś zgodność projektu z decyzją lokalizacyjną powinien ustalić nie tylko zgodność terenu zainwestowania, ale i zgodność funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu, w tym zakresie organ nie poczynił stosownych ustaleń, co powodowało, że wydana decyzja była przedwczesna.

W powołanym wyroku Sąd stwierdził, że wątpliwości konieczne do wyjaśnienia związane są z działkami, które – jak wynikało z decyzji stwierdzającej nieważność pierwotnego projektu budowlanego – były objęte poprzednim projektem, a nie są objęte projektem zamiennym. Dotyczyło to działek [...] (działka skarżącego) i 109. Pojawiły się konieczne do wyjaśnienia wątpliwości, czy nasyp ziemny nadal istnieje, a jeżeli tak, to czy znajduje się na działce skarżącego, czy na innej działce, ale jedynie wzdłuż działki skarżącego; czy po aktualizacji map nasyp usytuowany jest na innej niż skarżącego działce. Jeżeli istnieje na działce skarżącego, organy nie wyjaśniły, w jaki sposób nastąpi doprowadzenie wykonania tych robót do stanu zgodnego z prawem. Nie wyjaśniły, z jakich przyczyn – przy podobnym zapisie, jak wyżej odnośnie dwóch działek, tj. nr [...] i [...] – tylko działka [...] została w projekcie wyłączona z inwestycji. Na stronie 36 i 46 projektu zamiennego wskazano, że w ramach projektu przewidziano wykonanie rozbiórki istniejącej nawierzchni chodnika i zjazdów wraz z krawężnikami i obrzeżami, a więc bez odcinka wykonanego chodnika bez nawierzchni utwardzonej. W protokole kontroli z 10.11 2015 r. wskazano, że na wysokości działek [...] i [...] został wykonany odcinek chodnika bez nawierzchni utwardzonej w zakresie wyrównania i wyprofilowania pobocza, które stanowi część podbudowy niewykonanej nawierzchni utwardzonej chodnika, co budzi wątpliwości w zakresie ustalenia czy oznacza to wykonanie robót na działce skarżącego, czy też obok, ale jedynie wzdłuż jego działki. W projekcie budowlanym na k. 36 i 46 wskazano, że na odcinku od km 0+260 do km 0+304 ze względu na niewystarczającą szerokość istniejącego pasa drogowego zaprojektowano ustawienie muru oporowego z balustradą dla pieszych. Organ winien te okoliczności odnieść do ustaleń decyzji lokalizacyjnej i ocenić, czy tak zrealizowany obiekt liniowy spełnia swoją funkcję, tj. zapewnia całość komunikacji ruchu pieszego, co w decyzji zostało wskazane jako pewnik, bez odniesienia do konkretnych zapisów projektu wobec treści decyzji lokalizacyjnej. Na rysunku projektu budowlanego odcinek od km 0+260 do km 0+304 znajduje się wzdłuż działki skarżącego nr [...]. C. przerywaną linią wskazano linię rozgraniczającą zakres inwestycji, która przy działce skarżącego stanowi uskok. Jednocześnie w tym miejscu poprowadzona jest – nad niżej położoną w stosunku do innych działek linią rozgraniczającą inwestycję (czerwona przerywana linia) – linia ciągła szara, w legendzie oznaczona jako krawężnik betonowy, co wskazywać by mogło, że mimo części tekstowej planu na terenie działki skarżącego, wyeliminowanej z projektu zamiennego i nad linią rozgraniczającą inwestycję planowane jest wykonanie krawężnika. W decyzji organ nie wyjaśnił w żaden sposób pominięcia działki nr [...], która jak wynika z decyzji Wojewody W. z dnia 20 marca 2013 r. była objęta poprzednim projektem budowlanym. Według Sądu, wyjaśnienie powyższych okoliczności jest niezbędne w niniejszej sprawie.

W konsekwencji w przywołanym wyroku Sąd uznał, że trafne okazały się zarzuty naruszenia przez organy przepisów postępowania, bowiem zostały naruszone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – i to w stopniu niewątpliwie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skoro w konsekwencji nie jest możliwe stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowany został art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i czy trafne jest wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany z wyłączeniem działek [...] i 109.

Ponadto Sąd stwierdził, że ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz brzmienie art. art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 136 k.p.a., wystarczające dla zapewnienia należytego załatwienia sprawy w toku administracyjnym było uchylenie tylko zaskarżonej decyzji. Sąd pokreślił przy tym, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego ograniczone jest do swego rodzaju ostateczności, która może być zastosowana tylko w razie stwierdzenia, iż zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy merytoryczne orzeczenie przez organ odwoławczy jest zgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania, gdyż zapewnia ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej w drugiej instancji. Wobec tego jedynie w razie ustalenia w toku przeprowadzanego przez organ odwoławczy postępowania uzupełniającego, że rozmiar dowodów i okoliczności podlegających ustaleniu w drugiej instancji jednoznacznie przekracza ramy określone w art. 136 k.p.a., WWINB mógłby być ewentualnie uprawniony do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę, WWINB powinien uwzględnić rozważania i wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku – zwłaszcza dotyczące zbadania, czy na działkach wyłączonych z projektu zamiennego były wcześniej prowadzone roboty budowlane, w jakim zakresie i w jaki sposób doprowadzono do zgodności z prawem tych robót, a także – czy pominięcie wykonania chodnika na odcinku wskazanym w projekcie nie spowoduje utraty funkcji przez chodnik związanej z zapewnieniem całości komunikacji ruchu pieszego. Te ustalenia pozwolą dokonać sprawdzenia projektu budowlanego z wymogami art. 35 § 1 Prawa budowlanego oraz ustalić, czy zasadnie działki [...] i [...] zostały wyłączone z projektu budowlanego (co do nich inwestor nie dysponuje oświadczeniami o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane), czyli uznać, czy zasadne jest rozstrzygnięcie w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Wskazania Sądu co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego sprowadzały się zatem do uzupełnienia materiału dowodowego, umożliwiającego poczynienie ustaleń dotyczących prawidłowego zakresu prowadzonego postępowania naprawczego.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, w uzasadnieniu przytoczonej na wstępie decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. WWINB stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania merytorycznego orzeczenia, a zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a.

Odnosząc się do kwestii ustalenia ścisłego przebiegu granicy pomiędzy dz. [...] a dz. nr [...] w terenie, organ odwoławczy wskazał, iż mając na uwadze uwidocznioną w projekcie budowlanym lokalizację słupa energetycznego przy działce nr [...] oraz zgromadzoną dokumentację fotograficzną przypuszczalnie nasyp pod chodnik wykonano na dz. [...]. Ponadto WWINB mając na uwadze sporządzony projekt budowlany zamienny powziął wątpliwości co do tego, czy projektowany mur oporowy w formie prefabrykatów jest możliwy do wykonania bez choćby tymczasowego naruszenia dz. [...] (np. poprzez wykonanie wykopu dla posadowienia prefabrykatów, tj. przygotowanie: podłoża, ułożenie elementów, zasypki, zagęszczenia, odbudowy skarpy), tym bardziej że możliwe byłoby inne rozwiązanie (np. zastosowanie ścianki stalowej z grodzie zwieńczonej oczepem żelbetowym).

Po dokonaniu oceny przedłożonych dokumentów organ drugiej instancji stwierdził, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego jest przedwczesne. Organ odwoławczy wskazał, iż ponownie rozpatrując sprawę PINB w G. powinien ustalić przede wszystkim, czy na działce nr [...] (wyłączonej z projektu zamiennego) były wcześniej prowadzone roboty budowlane, w jakim zakresie i w jaki sposób doprowadzono do zgodności z prawem tych robót, a także czy pominięcie wykonania chodnika na odcinku wskazanym w projekcie nie spowoduje utraty funkcji przez chodnik związanej z zapewnieniem całości komunikacji ruchu pieszego. Następnie PINB powinien ocenić, czy ustalenia pozwolą dokonać sprawdzenia projektu budowlanego z wymogami art. 35 § 1 ustawy Prawo budowlane i rozstrzygnięcie w trybie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Należy przy tym w sposób precyzyjny wskazać adresata decyzji.

J. A. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od decyzji WWINB z dnia 13 listopada 2017 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w G..

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie brak było przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ nadzoru budowlanego sprawdza jedynie wykonanie obowiązku, o którym mowa jest w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie ów obowiązek został zawarty w decyzji ostatecznej z dnia 3 lutego 2016 r. A zatem WWINB kontrolując decyzję z dnia 14 września 2016 r. powinien wyłącznie ograniczyć się do sprawdzenia wykonania obowiązków nałożonych decyzji ostateczną z dnia 3 lutego 2016 r. W przypadku ustalenia, że obowiązek został wykonany WWINB powinien utrzymać decyzję z dnia 14 września 2016 r. w mocy. W przypadku zaś ustalenia, że obowiązek nie został wykonany, powinien uchylić ww. decyzję PINB w całości i orzec w tym zakresie co do istoty.

Według stanowiska strony skarżącej, zakres spraw rzekomo koniecznych do wyjaśnienia wskazany w zaskarżonej decyzji, a obejmujący ustalenie czy na działce nr [...] (wyłączonej z projektu zamiennego) były wcześniej prowadzone roboty budowlane, w jakim zakresie i w jaki sposób doprowadzono do zgodności z prawem tych robót, a także czy pominięcie wykonania chodnika na odcinku wskazanym w projekcie nie spowoduje utraty funkcji przez chodnik związanej z zapewnieniem całości komunikacji ruchu pieszego, nie ma żadnego wpływu na stwierdzenie wykonania obowiązków pozwalających na zatwierdzenie projektu budowlanego.

Niezależnie od tego, zdaniem skarżącego, wydając po raz kolejny decyzję w niniejszej sprawie, WWINB naruszył w sposób rażący art. 12 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie podniesione w niej argumenty mogły zostać uwzględnione na obecnym etapie postępowania.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b §1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Jak bowiem wskazano kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstnacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e p.p.s.a.).

W rozpoznawanym przypadku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z powodu istotnego naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tych "nowości", chyba że prowadzą one do nowej sprawy. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej ostatniej sytuacji powinien jednak szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., II OSK 860/07, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym organ odwoławczy powinien wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw.

Należy podkreślić, że na powyższe uwarunkowania prawnoprocesowe wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wydanym w niniejszej sprawie, prawomocnym wyroku z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1037/16, w którym wyraźnie stwierdzono, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego ograniczone jest do swego rodzaju ostateczności, która może być zastosowana tylko w razie stwierdzenia, iż zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Sąd podkreślił, że jedynie w razie ustalenia w toku przeprowadzanego przez organ odwoławczy postępowania uzupełniającego, że rozmiar dowodów i okoliczności podlegających ustaleniu w drugiej instancji jednoznacznie przekracza ramy określone w art. 136 k.p.a., WWINB mógłby być ewentualnie uprawniony do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zaznaczył, że wskazania co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego sprowadzają się do uzupełnienia materiału dowodowego, umożliwiającego poczynienie ustaleń dotyczących prawidłowego zakresu prowadzonego postępowania naprawczego.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ odwoławczy związany był oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w ww. wyroku z dnia 9 marca 2017 r. Związanie organów administracji publicznej oraz sądów oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym, i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie (zob. wyrok NSA z 19 października 2007 r., II FSK 1128/06, http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Równocześnie na mocy art. 153 p.p.s.a. związanie sądu w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. wyrok NSA z 18 maja 2016 r., I OSK 2003/14, publ. jw.). Wskazania zawarte w prawomocnym wyroku stanowią więc konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (zob. wyrok wyr. NSA z 5.7.2013 r., I OSK 345/12, publ. jw.).

W realiach analizowanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał również, iż to organ odwoławczy powinien rozważyć i szczegółowo uzasadnić, czy rozmiar dowodów i okoliczności podlegających ustaleniu w drugiej instancji przekracza ramy określone w art. 136 k.p.a. Co do zasady – jak wyjaśnił Sąd – wskazania co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego sprowadzają się do uzupełnienia materiału dowodowego, umożliwiającego poczynienie ustaleń dotyczących prawidłowego zakresu prowadzonego postępowania naprawczego. Jak zaznaczono powyżej, zadaniem organu jest odwoławczego jest jednoznaczne wykazanie, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty.

Rację ma zatem strona skarżąca, że w innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że to na organie odwoławczym spoczywał obowiązek ponownego wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy, biorąc pod uwagę ocenę prawną oraz wytyczne Sądu.

Organ odwoławczy powinien mieć na uwadze, że spoczywa na nim obowiązek działania z urzędu w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w tym ustalenia powyższych okoliczności samodzielnie w trybie art. 136 k.p.a. lub w drodze zlecenia określonych czynności organowi pierwszej instancji. Wyłącznie w wyjątkowej sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – a nie jest możliwe dokonanie samodzielnych ustaleń przez organ odwoławczy lub nie jest wystarczające zlecenie czynności dowodowych organowi pierwszej instancji w trybie art. 136 § 1 k.p.a. – a ponadto nie jest możliwe wydanie orzeczenia co do meritum sprawy i nie zachodzi podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego – dopuszczalne jest zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym zasadność zastosowania tego ostatniego przepisu wymaga szczegółowego uzasadnienia w decyzji odwoławczej.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dlatego Sąd uchylił w punkcie I. zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w punkcie II. w oparciu o art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając zwrot wpisu i zwrot wynagrodzenia pełnomocnika.

W toku ponownego badania sprawy Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględni ocenę prawną oraz wskazania zawarte w niniejszym wyroku oraz w wyrokach uprzednio wydanych w niniejszej sprawie, przywołanych w treści uzasadnienia niniejszego wyroku.

Odnosząc się do twierdzenia strony skarżącej jakoby wskazany przez WWINB w decyzji z dnia 13 listopada 2017 r. zakres spraw rzekomo koniecznych do wyjaśnienia nie miał żadnego wpływu na stwierdzenie wykonania obowiązków pozwalających na zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane zauważyć należy, iż okoliczności te pozostawały poza zakresem kontroli sprawowanej w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał bowiem nie skargę lecz sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym sprzeciwem nie stosuje się art. 33 p.p.s.a. (art. 64b § 3 p.p.s.a.), co oznacza, iż w postępowaniu tym uczestniczy tylko strona, która wniosła sprzeciw, oraz organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję, a prawa do udziału w postępowaniu sądowym pozbawione są pozostałe strony postępowania administracyjnego. Jednocześnie wyrok zapadły w następstwie rozorania sprzeciwu zaskarżalny jest tylko w przypadku jego oddalenia, co oznacza, że od orzeczenia uwzględniającego sprzeciw i uchylającego zaskarżona nim decyzję jakikolwiek środek zaskarżenia nie przysługuje (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Co za tym w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem ograniczenia doznają takie konstytucyjnie chronione wartości jak prawo obywatela do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz zawarta w art. 176 ust. 1 Konstytucji zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego.

Jednocześnie jakakolwiek regulacja nie wyłącza w stosunku do orzeczeń sądów administracyjnych wydawanych w następstwie rozpoznania sprzeciwu stosowania art. 170 p.ps.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Dla uniknięcia ewentualnej oceny przepisów p.p.s.a. ustanawiających instytucję sprzeciwu od decyzji jako sprzecznych z Konstytucją należy je zatem wykładać w taki sposób by nie naruszały one wprost, czy tez pośrednio wskazanych wyżej regulacji rangi konstytucyjnej.

W szczególności dotyczy to art. 64e p.p.s.a., w którym ustawodawca wskazał, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. nie może zatem dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania czy organ odwoławczy powołał się uchylając decyzje na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., w tym wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem postępowania oraz wykazał, że konieczny w jego ocenie do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Sąd nie może zaś rozpoznając sprzeciw weryfikować czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli nakładane sąd administracyjny dokonywać bowiem może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że dokonując w niniejszym postępowaniu oceny czy okoliczności, na potrzebę wyjaśnienia których wskazał organ II instancji faktycznie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy, czy też jak twierdzi autor sprzeciwu nie mają one żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane Wojewódzki Sąd Administracyjny wpłynąłby na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, przez co wykroczyłby poza granice wskazane w art. 64e p.p.s.a.. Jednocześnie stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa do sądu pozostałych stron postępowania jak i prawa do rozpoznania sprawy w co najmniej dwóch instancjach sądowych wnoszącego sprzeciw.