Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1890/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W., Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. , Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] września 2015r nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 § 2, art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015r., poz. 1659 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r., poz. 1515 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania T.P., K.W., T. i M.B., Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" i Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z dnia [...] września 2015r. nr [...] orzekającej o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych z usługami, garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i wjazdem na działkach o nr ew. [...] w obrębie [...] oraz nr ew. [...] z obrębu [...] i dz. nr ew [...] z obrębu [...] (wjazd i infrastruktura) przy ul. [...] i ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] w [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.

Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] decyzją z dnia [...] września 2015r. nr [...] orzekł o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych, z usługami, z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i wjazdem na działkach o nr ew. [...] w obrębie [...] oraz nr ew. [...] z obrębu [...] oraz dz. nr ew [...] z obrębu [...] (wjazd i infrastruktura) przy ul. [...] i ul. [...] na terenie Dzielnicy [...], w [...].

Pismem z dnia 5 października 2015r. odwołanie od ww. decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w [...]. Pismem z dnia 14 października 2015r. odwołanie od ww. decyzji wnieśli T. i M.B. Pismem z dnia 12 października 2015r. odwołanie od ww. decyzji wniosła I.A. Pismem z dnia 5 października 2015r. odwołanie od ww. decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w [...]. Pismem z dnia 19 października 2015r. odwołanie od ww. decyzji wniósł M.K. Pismem z dnia 22 października 2015r. odwołanie od ww. decyzji wniósł T.P. Pismem z dnia 27 października 2015r. odwołanie od decyzji wniosła K.W.

Postanowieniem znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło uchybienie przez I.A. terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło uchybienie przez M.K. terminu do wniesienia odwołania.

W związku z powyższym do rozpoznania pozostały, złożone z zachowaniem ustawowego terminu, odwołania T.P., K.W., T. i M.B., Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" i Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]". Powyższe odwołania miały taką samą treść oraz podnoszone były w nich tożsame zarzuty. W uzasadnieniu odwołań wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów, w szczególności:

- naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wydanie decyzji o warunkach zabudowy w dotychczasowej treści narusza zasadę "dobrego sąsiedztwa", a ponadto nie wszystkie wskazane w ww. przepisie przesłanki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy zachodzą w niniejszym postępowaniu,

- naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art 9, art. 10 § 1, art. 73 § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez:

a) pominięcie odwołujących się jako strony w udziale w całości postępowania,

b) wprowadzenie w błąd co do zakresu przeprowadzanych czynności analizy urbanistycznej i treści samej docelowej decyzji poprzez przygotowanie i zamieszczenie w dokumentacji projektu decyzji przewidującej znacznie mniej uciążliwe skutki dla bezpośredniego sąsiedztwa oraz naruszenia moich praw,

c) wprowadzenie w błąd przez organ administracyjny poprzez załączenie do projektu decyzji pism wskazujących na wyznaczenie obszaru badań przy analizie urbanistycznej w bezpośrednim sąsiedztwie, gdy tymczasem dopiero w załączniku do decyzji obszar ten znacząco zmieniono bez uzasadnienia, a sama zmiana dotyczyła terenów odbiegających znacząco od zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą decyzją,

d) nieodniesienie się przez organ prowadzący postępowanie do wniosku o uznanie za stronę postępowania oraz innych wniosków składanych pisemnie w trakcie postępowań,

e) pominięcie wniosku o udostępnienie w formie kopii całości akt niniejszego postępowania (w szczególności kompletnego wniosku inwestora) i dokonania ich szczegółowej analizy celem zajęcia stanowiska i zgłaszania ewentualnych wniosków,

f) nieudzielenie pouczenia o sposobie/możliwości zapoznania się z aktami postępowania, które to informacje miały na celu ustalenie i wykorzystanie prawa do aktywnego udziału w postępowaniu,

g) pominiecie wniosku o pouczeniu o sposobie/możliwości wykonania prawa do sporządzenia kopii akt, w szczególności czy pracownik organu wyda akta do samodzielnego wykonania kopii i gdzie w lokalu organu znajduje się urządzenie kopiujące umożliwiające skorzystanie z ww. uprawnienia, jak również czy taki pracownik będzie uczestniczył w czynności sporządzania kopii, które to informacje miały na celu ustalenie i wykorzystanie prawa do sporządzania kopii akt, a ponadto prawa do aktywnego udziału w postępowaniu,

h) pominięcie lub odmowę wyznaczenia terminu, w którym skarżący mogliby skorzystać z uprawnienia w zakresie sposobu wykonania prawa do kopii akt w świetle ww. braków organizacyjnych i technicznych organu administracyjnego.

W tych okolicznościach, w wyniku rozpatrzenia odwołań stron, została wydana opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 199 ze zm. - dalej "u.p.z.p.") wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie uchwalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 ustawy). Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 ustawy p.z.p.

Organ podał, że przepisy ustawy p.z.p. oraz rozporządzenia wymagają od organu ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów, jak: obwiązująca linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu. Podkreślił, iż należy mieć na względzie, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada zaś konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy.

Ponadto, zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ustawa określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Stosownie zaś do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Z cytowanych przepisów wywieść zatem można dwie fundamentalne zasady w planowaniu przestrzennym, tj. zasadę zachowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju.

Aby zatem sprostać powyższym wymaganiom, ustawodawca w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ustanowił w przepisie art. 53 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych. Sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Na mocy § 3 ust. 1 rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną wspomnianej wyżej analizy, sporządza się w myśl § 9 ust. 3 rozporządzenia - na kopiach opisanej wyżej mapy.

Organ wskazał, że zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o obszarze analizowanym, należy przez to rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Aby zatem określić wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania, należy wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wyznaczyć granice obszaru analizowanego przy zachowaniu odległości minimalnej o jakiej mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Nie ma natomiast żadnego ograniczenia co do maksymalnej wielkości obszaru analizowanego. Nie ma również zakazu wyznaczenia takiego obszaru w innej formie niż w formie okręgu, bądź tak, że z jednej strony działki objętej wnioskiem znajduje się większy obszar zaś z innej mniejszy, pod warunkiem, że tak ustalony obszar analizowany spełnia wymogi określone w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia.

Organ podkreślił, że granice obszaru analizowanego winny zostać ustalone z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy z poszanowaniem przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, w tym m.in. prawa własności i prawa do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 ustawy).

Organ wskazał, że do właściwego wyznaczenia granic obszaru analizowanego wystarczające jest zatem, aby znajdowały się one w minimalnej, wyznaczonej przepisami rozporządzenia, odległości od działki zainwestowania, natomiast ich określenie przez organ zależy od okoliczności konkretnej sprawy.

Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie można uznać, aby obszar analizowany został wyznaczony w sposób niezgodny z ww. § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ zauważył, że w części tekstowej analizy wskazano, iż wyznaczono obszar analizowany w odległości 3 frontów działki (z niewielkimi przekroczeniami, aby nie wyłączać części budynków) objętej wnioskiem (...). Za front działki przyjęto wymiar działki od strony ul. [...], z której przewidziano główny wjazd na teren nieruchomości. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy w skali 1:1000 - załącznik graficzny nr 2a, 2b, 2c i 2d do decyzji.

W ocenie organu odwoławczego, powyższe ustalenie obszaru analizowanego nie narusza § 3 ust. 2 rozporządzenia, bowiem nie nastąpiło nieuprawnione poszerzenie obszaru. Wbrew zarzutom skarżących, ustalenie obszaru analizowanego nie może ograniczać się jedynie do działek i zabudowy bezpośrednio graniczących z nieruchomością, na której planowana jest zabudowa. Jak bowiem wyżej wskazano, obszar analizowany nie może być mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Z mapy sporządzonej w skali 1:1000 stanowiącej załącznik analizy urbanistycznej wynika, że front działki to odcinek położony od strony ul. [...], który na mapie wynosi 8 cm. Zatem teren objęty analizą powinien wynosić na tej samej mapie 24 cm wokół działki, na której planowana jest inwestycja, co w rzeczywistości odpowiada 800 m. Jak wynika z załączonych dokumentów, prawidłowo został ustalony obszar, który podlegał analizie urbanistycznej. Brak jest zatem podstaw do uznania, że analiza zabudowań położonych w odległości nawet 700 metrów od inwestycji jest niezgodna z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. Również niewielkie rozszerzenie obszaru analizowanego nie stanowi naruszenia ww. przepisu, tym bardziej, iż jak wskazano w części tekstowej, w analizie uwzględniono działki wprawdzie znajdujące się poza wyznaczonym obszarem, ale zabudowane budynkami, które fizycznie częściowo znajdują się na terenie analizowanym, a częściowo poza nim.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz zasady kontynuacji funkcji i cech zabudowy, organ wskazał, że powołany przepis wymienia jeden z niezbędnych warunków, którego spełnienie jest konieczne, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wynika z niego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że ustalanie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego jest możliwe jedynie wtedy, gdy spełniony jest warunek dostępności do tej samej drogi publicznej działki zabudowanej w sposób gwarantujący kontynuację funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ podał, że w orzecznictwie dominuje taka wykładnia przepisu art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., która kładzie nacisk na umożliwienie realizacji prawa do zabudowy nieruchomości, które jest immanentnie związane z własnością nieruchomości. W myśl tej wykładni, interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Kładzie się przy tym nacisk na zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa w odniesieniu nie tyle do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, ale do działek znajdujących się w obszarze analizowanym.

Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie na obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane typowym budownictwem wielorodzinnych, a zatem projektowana przez inwestora zabudowa nie będzie odbiegać od zastanego w tym rejonie sposobu zagospodarowania terenu. Funkcja mieszkaniowa na przedmiotowym terenie realizowana jest poprzez zabudowę mieszkaniową domami wielorodzinnymi. Nie ma zatem przeszkód, aby na przedmiotowej nieruchomości powstały budynki wielorodzinne, bowiem nie można dopatrzeć się tu sprzeczności w funkcji terenu. Zdaniem organu, brak jest również podstaw do uznania, że inwestycja polegająca na budowie budynków mieszkalnych będzie prowadziła do "naruszenia kontynuacji dotychczasowej funkcji nieruchomości jako parku, a więc celów rekreacyjno-wypoczynkowych". Jak wynika z zebranych dokumentów, przedmiotowa nieruchomość nigdy nie stanowiła i nie stanowi - wbrew twierdzeniom skarżących - parku ani terenu rekreacyjno-wypoczynkowego. Przedmiotowy teren pozostaje w użytkowaniu wieczystym Towarzystwa [...], jest terenem ogrodzonym, zamkniętym i niedostępnym dla ogółu. Istniejące na tym terenie zadrzewienia i krzewy są jedynie samosiejkami i nie stanowią ukształtowanego ogrodu, tym bardziej, iż brak jest na nim urządzonych alei spacerowych. Powyższy teren nie wypełnia zatem przesłanek określonych w art. 5, w szczególności zaś w art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015r. poz. 1651 ze zm.), nie stanowi bowiem terenu urządzonego wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nim związanymi, pokrytego roślinnością, pełniącego funkcje publiczne. Brak jest również - wbrew zarzutom skarżących - podstaw do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie naruszono art. 51 ust. 1 pkt 3, 4, 10 oraz art. 52. ust. 1 pkt 7, 8, 9, i 15 ww. ustawy, skoro nieruchomość, na której planowana jest inwestycja nie stanowi żadnej z form ochrony przyrody wymienionej w art. 6 ust. 1 ustawy. Nie każdy bowiem teren zielony należy utożsamiać terenem ustawowo chronionym. Aby zastosowanie miały przepisy o ochronie przyrody wymienione w odwołaniach (tj. ww. art. 51 i art. 52), spełnione muszą być przesłanki dotyczące form ochrony środowiska ściśle określone w art. 6-50 ww. ustawy, co w niniejszej sprawie nie zaistniało.

Ponadto, zgodnie z definicją zawartą w "Małej encyklopedii leśnej" R. Andrzejewskiego (Wyd. PWN; Warszawa 1991r.) starodrzew jest to jedna z ostatnich faz rozwoju drzewostanu obejmująca drzewa powyżej 100 lat, o średniej pierśnicy powyżej 50 cm. Drzewostan w tej fazie stopniowo traci zdolność przyrostu wysokości i grubości oraz przejawia oznaki starzenia się. Faza ta charakteryzuje się obumieraniem pojedynczych drzew oraz tym, że w lukach drzewostanu pojawia się obfity nalot. Wbrew twierdzeniom skarżących, z portalu internetowego www.google.pl/maps (widok satelitarny nieruchomości) nie wynika, aby na przedmiotowym terenie występowały drzewa odpowiadające powyższej definicji. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że zostały naruszone przepisy dotyczące ochrony przyrody.

Organ odwoławczy wskazał również, że organ I instancji ustala warunki zabudowy, biorąc pod uwagę istniejącą zabudowę oraz charakter wnioskowanej inwestycji - przy czym ustalenia te wymagają szczegółowego uzasadnienia. Stwierdził, że wykonana w przedmiotowej sprawie analiza spełnia warunki wskazane w ww. rozporządzeniu. Z analizy tej wynika, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ stwierdził, iż w granicach obszaru analizowanego zabudowa jest zróżnicowana. Występuje bowiem zarówno zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z towarzyszącymi usługami, zespół zabudowy sakralnej, zabudowa oświatowo-sportowa, a także budynek usług leczniczych. W świetle powyższego, organ I instancji zasadnie ustalił, że planowana inwestycja jest dopuszczalna z punktu widzenia ww. przepisów.

Organ odwoławczy dodał również, że parametry projektowanej analizy zostały ustalone prawidłowo i wynikają z przeprowadzonej analizy przez organ I instancji. Prawidłowo została ustalona linia zabudowy, zgodnie z którą ustalono jako nieprzekraczalną linię zabudowy od ul. [...]: "w przedłużeniu linii zabudowy budynku "[...]", w odległości od krawędzi jezdni zgodnej z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych" (tj. co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni). Takie usytuowanie projektowanego budynku wykształci i uzupełni pierzeję ul. [...]. Z uwagi na fakt, iż planowany drugi budynek usytuowany ma być przy granicy działki od strony ul. [...], organ zasadnie ustalił drugą linię zabudowy. Organ ustalił, iż nieprzekraczalna linia zabudowy wynosi min. 6 m od krawędzi jezdni (niewykraczająca poza działkę nr ew. 28), zgodnie z ww. art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, iż linia nieprzekraczalna oznacza tylko tyle, że linia zabudowy jest nieprzekraczalna w kierunku drogi publicznej (pasa drogowego), natomiast nie jest obowiązująca w tym znaczeniu, że elewacja frontowa budynku musi zostać posadowiona ściśle w tej właśnie, wyznaczonej analizą, linii. Gdyby tak przyjąć, to na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nastąpiłoby rozstrzygnięcie właściwe dla decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest właściwym momentem, w którym ustala się konkretne parametry położenia budynku na działce - również wobec nieruchomości sąsiednich. Brak jest zatem podstaw do uznania za zasadny zarzut skarżących, iż ustanowiona linia zabudowy od ul. [...] narusza przepisy rozporządzenia, tym bardziej, iż główny front przygotowywanej inwestycji stanowi część nieruchomości położony od ul. [...], na której usytuowany jest wjazd. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wprawdzie nie został wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika występującego na terenie analizowanym (44%), jednak jego odmienne ustalenie (do 45%) jest uzasadnione w dokonanej analizie, skoro wskaźnik dla terenu analizowanego wynosi od 11% do 100%, a więc nie narusza § 5 ust. 2 rozporządzenia.

W ocenie organu, za prawidłowe należy uznać również ustalenie wysokości budynku na max 6 kondygnacji nadziemnych, tj. max. 20 m do kalenicy (ostatnia kondygnacja wycofana z lica budynku), jak również wysokość górnej krawędzi elewacji (do gzymsu) - do 16 m. Takie ustalenie wysokości budynku znajduje uzasadnienie w przeprowadzonej analizie, bowiem na terenie analizowanych znajdują się budynki o od 1 do 11 kondygnacji o wysokości elewacji od 9 do 115 m, przy czym na działkach sąsiednich umiejscowiono budynki o wysokości elewacji od 14 do 49 m, a więc jest dopuszczalne na podstawie § 7 pkt 4 rozporządzenia. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono na min. 23 m - max. 35 m. Jak wynika z analizy, średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 29 m, zatem dopuszczalna szerokość z tolerancją do 20%, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia wynosi właśnie określony w decyzji przedział od 23 m do 35 m. Wbrew twierdzeniom skarżących, wszelkie wyliczenia dotyczące szerokości elewacji frontowej znajdują się w aktach sprawy. Wymieniono poszczególne działki znajdujące się na terenie objętym analizą wraz ze wskazaniem poszczególnych wartości takich, jak: powierzchnia działki, powierzchnia zabudowy, ilość kondygnacji, czy szerokość elewacji frontowej. Tym samym spełnione zostały warunki wskazane w § 6 rozporządzenia.

Zdaniem organu, nie można również uznać zarzutu podniesionego w odwołaniach, iż szerokość elewacji frontowej budynku położonego od strony ul. [...] powinna być dostosowana do szerokości elewacji budynków istniejących przy tej samej ul. [...]. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej od frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Nieuzasadnione i niezgodne z ww. przepisem byłoby zatem ograniczanie ustaleń jedynie do działek bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją, z pominięciem pozostałych działek znajdujących się w określonym terenie analizowanym. Organ dodał, że zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, za front działki należy rozumieć jedynie część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Nie można zatem ustalić, iż jedna planowana inwestycja posiada dwa lub więcej frontów. W przedmiotowej sprawie nie jest zatem możliwe ustalenie, że budynek usytuowany przy ul. [...] będzie posiadał odrębny front od tej ulicy. Zgodnie bowiem z ww. § 2 pkt 5 rozporządzenia fronty obu budynków usytuowane będą jedynie od ul. [...] , bowiem od tej ulicy będzie wjazd na teren inwestycji. Od ul. [...] widoczne będą jedynie ściany boczne obu budynków, dla których jednak nie ma podstaw do ustalania szerokości elewacji.

Geometrię dachu ustalono odpowiednio do geometrii dachów z obszaru analizowanego wskazując, że w obszarze analizowanym przeważają dachy o niewielkich spadkach połaci. Mając jednak na uwadze istniejące sąsiedztwo, ustalono kąt nachylenia do 30%, zaś wysokość kalenicy do 20 m. Organ podkreślił, iż geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, a nie jedynie w odniesieniu do budynków bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją, na co wskazują odwołujący się. Takie rozumienie § 8 rozporządzenia stanowiłoby jego nadmierne i nieuzasadnione ograniczenie. W związku z powyższym organ stwierdził, iż planowana inwestycja zapewnia kontynuację, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ dodał, że planowana inwestycja, jak wynika z przeprowadzonej analizy, ma dostęp do drogi publicznej zarówno do ul. [...] , na której usytuowany jest główny wjazd na teren inwestycji, jak i do ul. [...] . Również sąsiednie działki posiadają bezpośredni dostęp do tej samej drogi publicznej. Teren inwestycji znajduje się w zasięgu istniejącej sieci infrastruktury technicznej, jak również inwestor uzgodnił możliwość przyłączenia energii elektrycznej, ciepła z sieci ciepłowniczej i kanalizacji miejskiej zgodnie z wymogami planowanej inwestycji. Tym samym, została wypełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto, zaskarżona decyzja spełnia wszystkie wymogi wskazane § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia, zawiera bowiem niezbędne załączniki, tj. mapę w skali 1:1000 z określeniem granic terenu objętego wnioskiem (załącznik nr 1) oraz wyniki analizy obszaru (część opisową i część graficzną w skali 1:500).

Organ zwrócił uwagę na zasadę wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. polegającą na prawie do zabudowy, jak też wystrzegania się zachowań nadmiernie formalistycznych, nieproporcjonalnych do potrzeb interesu publicznego. Z przepisu tego wynika, że właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu terenu, nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej (określonej we wniosku) inwestycji wówczas, gdy brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny, jak też chroniony prawem interes osób trzecich. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie brak jest ustawowej regulacji jednoznacznie wskazującej, że przedmiotowa inwestycja może naruszać prawem chroniony interes osób trzecich. Brak jest zatem podstaw do uznania zarzutów wskazanych w odwołaniach, że planowana inwestycja narusza zasady współżycia społecznego i podstawowe interesy osób trzecich. Trudno bowiem przedkładać interes właścicieli lokali mieszkalnych budynków położonych przy ul. [...], [...] oraz [...] nad interesem właściciela lub użytkownika wieczystego terenu, na którym planowana jest inwestycja. Brak jest podstaw do uznania, aby przedmiotowa nieruchomość kiedykolwiek stanowiła lub obecnie stanowi ogólnodostępny teren, w szczególności park.

Ponadto, wbrew zarzutom skarżących, organ I instancji podjął wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności i stanu faktycznego, a szczegółowe uzasadnienie znajduje się zarówno w aktach sprawy, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i jej załącznikach. Zaskarżona decyzja została podjęta po dokonaniu wszechstronnej analizy przedstawionego materiału dowodowego, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że organ I instancji naruszył przepisy art. 6, 7, 8, 9, 11, 12 § 2, 77 § 1, 78 § 1, 80, 81, 85 § 1, 89 § 1 i 2, 106 § 1 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. W szczególności, organ oparł decyzję na podstawie map geodezyjnych i analizy wykonanych przez mgr inż. arch. R.B. - członka [...] Okręgowej Izby Architektów (uprawnienia nr [...]). Szczegółowa zaś informacja w powyższym zakresie znajduje się w aktach sprawy. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że organ naruszył art. 84 § 1 k.p.a. Organ stwierdził, iż brak jest podstaw do sporządzania kolejnej analizy sporządzonej przez innego biegłego, o co wnieśli skarżący, a tym bardziej brak jest podstaw do żądania złożenia do akt sprawy oryginałów dokumentów poświadczających posiadane przez biegłego uprawnienia, wykształcenie i doświadczenie. Składanie takich dokumentów, do tego w oryginałach, nie wynika z żadnych przepisów obowiązującego prawa.

Odnosząc się do zarzutów skarżących, iż nie zapewniono wszystkim stronom udziału w postępowaniu, jak również nie udostępniono akt sprawy i nie poinformowano o możliwości kopiowania akt sprawy, co uniemożliwiło wypowiedzenie się w sprawie i sporządzenie prywatnych opinii, organ wskazał, iż są one niezasadne. Z akt sprawy wynika, że zawiadomieniami z dnia 30 kwietnia 2014r. oraz z dnia 18 grudnia 2014r. Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] poinformował m. in. Wspólnotę Mieszkaniową "[...]", Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" i Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" o prowadzonym na wniosek B. Sp. z o.o. postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Następnie zawiadomieniem z dnia 19 czerwca 2015r. organ ponownie zawiadomił o zebraniu dowodów i uzgodnień w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do posiadanych materiałów. Powyższe zawiadomienie zostało skierowane zarówno do ww. Wspólnot Mieszkaniowych, jak również do właścicieli poszczególnych lokali (w tym do wszystkich skarżących). Powyższe oznacza, że strony zostały prawidłowo poinformowane o toczącym się postępowaniu, jego przedmiocie, a także mogły zapoznać się z aktami sprawy. Tym samym nie można uznać, aby nie zapewniono stronom czynnego udziału w postępowaniu. O czynnym udziale w przedmiotowym postępowaniu świadczą również pisma składane przez właścicieli poszczególnych lokali w trakcie jego prowadzenia.

Odnosząc się do zarzutu, iż strony nie zostały poinformowane o możliwości i sposobie sporządzania kopii z akt sprawy, organ wskazał, iż zasady udostępniania do wglądu akt sprawy wskazane są w art. 73 k.p.a. Na organie ciążą dwa obowiązki: umożliwienie stronie przeglądania akt sprawy oraz umożliwienie stronie sporządzania notatek, kopii lub odpisów z akt sprawy. Ponadto, z art. 73 § 2 k.p.a. należy wyprowadzić również obowiązek organu uwierzytelnienia sporządzonych przez stronę odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Przepisy prawa nie nałożyły na organ obowiązku sporządzenia odpisów z akt. Z tych przepisów wynika, że to strona sama sporządza odpisy. Brak jest zatem podstaw do uznania, że w powyższym zakresie organ naruszył obowiązujące przepisy prawa.

Zdaniem organu odwoławczego, należy uznać, że organ wyczerpująco zbadał okoliczności sprawy, zaś wszystkich wniosków składanych przez liczne strony w toku postępowania nie można uznać za zasadne, bowiem prowadziłoby to do nadmiernego przedłużania postępowania, a tym samym naruszyłoby zasadę wskazaną w art. 12 k.p.a. Organ wskazał, że część podnoszonych w sprawie zarzutów, takich jak obniżenie atrakcyjności i wartości lokali, ewentualne zaciemnienie lokali czy brak intymności nie ma znaczenia na obecnym etapie decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. Dopiero w następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w [...], Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w [...] i Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w [...], reprezentowane przez pełnomocnika będącego adwokatem. Kwestionowanej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne uznanie, że wszystkie wskazane w nim przesłanki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy zachodzą w niniejszym postępowaniu, a w szczególności naruszenie elementarnej zasady "dobrego sąsiedztwa", gdyż zaskarżona decyzja:

- prowadzi do naruszenia kontynuacji dotychczasowej funkcji nieruchomości jako parku, a więc celów rekreacyjno-wypoczynkowych,

- nie uwzględnia istniejącego ładu przestrzennego,

- została poprzedzona analizą nieadekwatnie dużego obszaru, z tym, że obszar ten znacząco rozszerzono od czasu przygotowania projektu decyzji do czasu wydania samej decyzji,

- jest niezgodna z odrębnymi przepisami prawa.

b) art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo że organ orzekający w sprawie nie pozyskał należytych uzgodnień z innymi organami lub zaniechał pozyskania uzgodnień w zakresie wnioskowanym przez skarżącego, w szczególności nienależycie uzyskał uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, bowiem faktyczny stan zadrzewienia nieruchomości jest sprzeczny przedstawionym mu jej stanem (na nieruchomości faktyczne istnieje intensywne zadrzewienie, w tym starodrzewiem, a do uzgodnienia organ administracyjny powołuje się na nieaktualne mapy i oświadczenia o pojedynczych drzewach i krzewach),

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez:

- pominięcie lub odmowę udostępnienia akt niniejszego postępowania skarżącemu celem wykonana kopii wszystkich kart (w szczególności kompletnego wniosku inwestora) i dokonania ich szczegółowej analizy celem zajęcia stanowiska i zgłaszania ewentualnych wniosków,

- pominięcie lub odmowę wydania akt postępowania skarżącemu poza pomieszczenie, w którym udostępniono do wglądu akta, celem dokonania kopii w najbliższym punkcie świadczącym takie usługi.

- nieudzielenie skarżącemu pouczenia o sposobie/możliwości wykonania praw sporządzenia kopii akt, w szczególności czy pracownik organu wyda akta do samodzielnego wykonania kopii i gdzie w lokalu organu znajduje się urządzenie kopiujące umożliwiające skorzystanie z ww. uprawnienia jak również czy taki pracownik będzie uczestniczył w czynności sporządzania kopii, które to informacje miały na celu ustalenie i wykorzystanie przez skarżącego prawa do sporządzania kopii akt, a ponadto prawa do aktywnego udziału w postępowaniu,

- pominięcie lub odmowę wyznaczenia terminu, w którym skarżący mógł skorzystać z uprawnienia w zakresie sposobu wykonania prawa do kopii akt w świetle ww. braków organizacyjnych i technicznych organu administracyjnego,

- sporządzenia projektu decyzji wskazującej na planowane wydanie decyzji o znacząco odmiennej treści niż zaskarżona decyzja, przykładowo: znacznie rozszerzono zakres działek poddanych analizie urbanistycznej, w tym o odległą o ponad 700 m zabudowę wyższą niż bezpośrednio granicząca z nieruchomością, co znacząco zmieniało przedmiot analizy; pismo mające stanowić analizę urbanistyczną w projekcie decyzji - uwzględniające część postulatów skarżącego w postępowaniu - różni się od pisma mającego stanowić analizę urbanistyczną w zaskarżonej decyzji - która nie uwzględnia zarzutów skarżącego, co po zapoznaniu się z planowanym rozstrzygnięciem przez skarżącego wpłynęło na ograniczenie zakresu wypowiedzenia się skarżącego co do zebranych dowodów, materiałów i żądań, bowiem oczekiwał na wydanie decyzji w treści określonej w projekcie (i na podstawie pisma mającego stanowić analizę urbanistyczną, która w decyzji uległa znacznej zmianie na niekorzyść skarżącego),

b) art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz nieudzielenie skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w szczególności wyrażające się w:

- nieudzieleniu pouczenia o sposobie/możliwości wykonania praw sporządzenia kopii akt, w szczególności czy pracownik organu wyda akta do samodzielnego wykonania kopii i gdzie w lokalu organu znajduje się urządzenie kopiujące umożliwiające skorzystanie z ww. uprawnienia jak również czy taki pracownik będzie uczestniczył w czynności sporządzania kopii, które to informacje miały na celu ustalenie i wykorzystanie przez skarżącego prawa do sporządzania kopii akt, a ponadto prawa do aktywnego udziału w postępowaniu, ii. pominięciu lub odmowie wyznaczenia terminu, w którym Skarżący mógł skorzystać z uprawnienia w zakresie sposobu wykonania prawa do kopii akt w świetle ww. braków organizacyjnych i technicznych organu administracyjnego,

c) art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które w znikomym stopniu wyjaśnia zasadność przesłanek, którymi kierował się organ wydający decyzję przy załatwianiu sprawy,

d) art. 12 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności mających na celu uzgodnienie wzajemnie spornych interesów stron i ewentualnego zawarcia ugody, wyrażające się w szczególności na zaniechaniu przeprowadzenia w sprawie rozprawy administracyjnej wnioskowanej przez skarżącego, w trakcie której strony mogłyby uzgodnić ugodowy sposób załatwienia sprawy w postaci akceptowalnych przez wszystkie strony warunków zabudowy nieruchomości,

e) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób wybiórczy i jego rozpatrzenie w sposób niewszechstronny, w szczególności poprzez:

- nieuwzględnienie (bez jakiegokolwiek uzasadnienia) znakomitej większości wniosków skarżącego mających na celu wyjaśnienie stanu sprawy i dopuszczalności lub ograniczeń w wydaniu zaskarżonej decyzji,

- nieustalenie stanu faktycznego, w szczególności stanu zalesienia (jedynie zdawkowe wskazanie o występowaniu "zieleni pospolitej" - nie wiadomo nawet co organ administracyjny przez to rozumie) i występujących na nieruchomości fauny i flory,

- brak badań organu administracyjnego: czy na nieruchomości istnieją drzewa mające walory pomników przyrody; czy nieruchomość stanowi las w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.); czy na nieruchomości zamieszkują chronione gatunki zwierząt i roślin,

- zaniechanie przeprowadzenia dowodów i czynności wnioskowanych przez Skarżącego i inne Strony zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy i właściwości Nieruchomości oraz działek sąsiednich,

f) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie dowodów żądanych przez skarżącego i inne strony w zakresie okoliczności mających istotne znacznie dla sprawy,

g) art. 80 k.p.a. poprzez ocenę udowodnienia okoliczności mających istotne znacznie dla sprawy z pominięciem dowodów wnioskowanych przez skarżącego,

h) art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, choć skarżący nie miał możliwości należytego wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów poprzez uniemożliwienie mu dokonanie kopii akt sprawy celem kompleksowej analizy sprawy jak również braku należytych pouczeń, co najmniej w zakresie wnioskowanym wprost przez skarżącego,

i) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu urbanistyki i architektury, biegłego z zakresu ochrony przyrody i biegłego z zakresu leśnictwa, co najmniej w zakresie wnioskowanym przez skarżącego, choć rozstrzygnięcie sprawy wymagało wiadomości specjalnych w zakresie specjalizacji ww. biegłych,

j) art. 85 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z oględzin co najmniej w zakresie wnioskowanym przez skarżącego, choć okoliczności sprawy, zwłaszcza szereg spornych faktów powoływanych przez strony, wymagały lub mogły być bezspornie ustalone w trakcie przeprowadzenia właśnie tego dowodu,

k) art. 89 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia w trakcie postępowania rozprawy, choć okoliczności sprawy, zwłaszcza szereg spornych faktów powoływanych przez strony, wymagały lub mogły być bezspornie ustalone w jej trakcie,

l) art. 106 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie pomimo niepozyskania należytych stanowisk innych organów lub niewystąpieniu o wydanie stanowiska przez takie organy,

m) art. 107 §1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego w zaskarżonej decyzji, zwłaszcza wnioskowanych przez skarżącego dowodów, na których organ administracyjny nie oparł swej decyzji oraz przyczyn, z powodu których dowodom tym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań.

Zgodnie z art. 59 ust.1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 60 i nast. ustawy określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W tym miejscu należy podkreślić, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Z § 2 pkt 5 rozporządzenia wynika, że frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszej sprawie wjazd, zgodnie z decyzją, ma odbywać się od ulicy [...]. Prawidłowo zatem za front działki przyjęto jej część od strony tej ulicy.

Oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę zauważyć należy, iż zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia analiza, jako integralna część decyzji o warunkach, składa się z części opisowej i z części graficznej sporządzonej na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. W niniejszej sprawie w sposób prawidłowy został wyznaczony obszar analizy i choć rzeczywiście, mając na względzie mapę stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, widać że obszar analizy został powiększony (świadczą o tym zamalowane korektorem poprzednie określenie terenu analizy), to jednak ostatecznie ukształtowany obszar analizowany mieści się w 3 krotnej szerokości frontu działki. Niewielkie odchylenia, jak wskazała osoba dokonująca analizy, wynikały z konieczności ujęcia w tym obszarze całości budynków. Tę argumentację Sąd w pełni podziela.

Czyni to niezasadnym zarzut wadliwe określenia obszaru analizowanego.

O ile więc obszar ten został określony w sposób prawidłowy to jednak, w ocenie Sądu, ustalenie warunków zabudowy nastąpiło z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa.

Z określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa wynika, że przez działkę sąsiednią należy rozumieć nieruchomość zabudowaną która położona jest w najbliższym otoczeniu nieruchomości inwestycyjnej, a przede wszystkim dostępną z tej samej drogi publicznej. Oczywiście nie oznacza to, że należy w sposób całkowity podporządkować planowaną inwestycję do zabudowy sąsiedniej tj. przyjąć identyczną funkcję, takie same parametry, cechy i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jak wskazał NSA w wyroku z 1 lipca 2016 r., sygn.. akt II OSK 1931/14 "Kontynuacja tych wskaźników o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego)", por. też wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2622/14 – wszystkie w CBOSA. Jak trafnie wskazuje NSA nowa zabudowa nie może godzić w zastany stan rzeczy. W każdym wypadku chodzi przecież o to aby nowa zabudowa nie odbiegała w sposób istotny od zabudowy istniejącej i tworzyła z nim spójną całość urbanistyczną.

Analiza przyjętego do wyznaczania parametrów nowej zabudowy obszaru wskazuje, tak jak to wywodzą skargi, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji przy tej samej ulicy [...] znajdują się niskie budynki, od I do IV kondygnacji. Budynki wyższe, powyżej IV kondygnacji, znajdują się w znacznej odległości od planowanej inwestycji, są dostępne z zupełnie innej drogi publicznej (ulica [...], [...] czy [...]). Działki te znajdują się w zupełnie innym kwartale ulic niż ten w którym położony jest teren inwestycyjny. W ocenie Sądu zezwolenie na wybudowanie w takim otoczeniu budynku VI kondygnacyjnego narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, gdyż tak wysoka zabudowa będzie godzić w zastany stan rzeczy ponieważ budynek dwoma piętrami przewyższać będzie znacznie istniejącą na sąsiednim terenie zabudowę tworząc niczym nie uzasadnioną dominantę. Tę dominantę tymczasem tworzy Bazylika.

Nie podziela natomiast Sąd oceny skarżących, że działka na której planowana jest inwestycja powinna zostać niezabudowana z uwagi to, że jest zadrzewiona starodrzewiem, jest obszarem leśno-parkowym, unikatowym w obszarze miejskim, z występującymi na niej zwierzętami.

Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka inwestycyjna ma charakter działki budowlanej w związku z tym jej właściciel ma prawo do jej zabudowy zgodnie ze społeczno gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości (art. 140 kodeksu cywilnego). Skarżący, poza wydrukiem ze strony internetowej urzędu, nie przedstawili żadnych dowodów na okoliczność że przedmiotowa nieruchomość stanowi teren publiczny o szczególnym znaczeniu przyrodniczym. Z żadnego wiarygodnego dokumentu urzędowego nie wynika aby teren ten stanowił park a więc teren utworzony dla celów rekreacyjno-wypoczynkowym. Nawiasem mówiąc organ ustalił, że jest to teren ogrodzony a więc ograniczony w korzystaniu dla ludzi, czemu strony skarżące nie zaprzeczyły. W związku z tym okoliczność tę należy uznać za udowodnioną. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia przepisów o ochronie przyrody.

Przechodząc w dalszej kolejności do oceny legalności decyzji w zakresie przyjętych parametrów inwestycji stwierdzić należy, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dalej "rozporządzenie" organ na podstawie analizy urbanistycznej ma obowiązek ustalenia parametrów zabudowy: linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu – co wynika z §4 do 8 tego rozporządzenia.

Zgodnie z § 4. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W pkt 2 przewidziano odstępstwo od tej zasady wskazując, że w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

W pkt 3 natomiast ustalono, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

W niniejszej sprawie dopuszczono 2 linie zabudowy – jedna od ulicy [...] , druga od ulicy [...] – co jest prawidłowe bowiem planowana inwestycja to 2 budynki które mają być położone wzdłuż 2 ulic. Możliwość określenia 2 linii zabudowy jest w takiej sytuacji dopuszczalna gdyż teren przylega do więcej niż jednej drogi (por. wyrok NSA z 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1987/13 w CBOSA). Trafnie organ II instancji wskazał, że nie jest możliwe ustalenie 2 frontów działki, gdyż front dla działki inwestycyjnej musi być jeden i jest nim ten od którego następować będzie wjazd na nieruchomość z drogi. -§ 2 pkt 5 rozporządzenia.

Inna natomiast jest kwestia wyznaczenia przebiegu tych linii. W decyzji określono linię od strony ulicy [...] nieprzekraczalną min 6 m od krawędzi jezdni nie wykraczająca poza granice działki o nr ew. [...] – więc linia ta jest zgodna z linią zabudowy na działce [...] i niezgodna z linią zabudowy na działce [...] oraz niezgodna z linią zabudowy na działce [...] (zabudowanej Bazyliką). Od ulicy [...] również ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w przedłużeniu budynku "[...]" w odległości od krawędzi jezdni zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Należy się raczej domyśleć, że chodzi o działkę o nr ew. [...]. Z tym, że z załącznika graficznego do decyzji wynika, że działka ta jest zabudowana budynkiem wieloelementowym z którego część jest usytuowana bliżej ulicy [...] a część wsunięta w głąb działki. W ocenie Sądu z ustaleń organu I instancji nie wynika więc czy linia zabudowy została wyznaczona wg zasad o jakich mowa w § 4 ust. 1 czy 3 lub 4 rozporządzenia. Kwestia ta nie została także wyjaśniona przez organ II instancji. Stanowi to o naruszeniu przez organ wyżej wskazanych przepisów rozporządzenia. Przy czy, należy pamiętać, że każde odstępstwo od zasad musi być w sposób przekonujący uzasadnione w analizie urbanistycznej.

Ustalając linię zabudowy należy w pierwszej kolejności ustalić ją zgodnie z zasadą wyrażoną w pkt 1 a dopiero gdyby nie jest to możliwe zastosować wyjątek. Zastosowanie wyjątku musi znajdować uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Organ nie może w tym wypadku zastąpić w tym zakresie ustaleń analizy. Może natomiast ocenić czy przyjęte przez urbanistę rozwiązanie jest prawidłowe.

Podobne zarzuty należy podnieść w stosunku do ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Z § 5. 1. rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Z pkt 2, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W ocenie Sądu analiza w zakresie tego wskaźnika w ogóle nie wskazuje w jaki sposób wyliczono ten wskaźnik. Podano tylko parametr do 45%. Z k 524 c wynika, że średni wskaźnik dla terenu analizowanego wynosi 52,98 % ale sugeruje się przyjęcie niższego gdyż w sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się obiekty wolnostojące usytuowane niepierzejowo o niższym wskaźniku. Argumentacja ta jest generalnie przekonująca gdyż w tym wypadku uwzględnia zastany ład architektoniczny i to, co powinno zostać wzięte pod uwagę przy ocenie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Jednakże z drugiej strony stanowi to opozycję do przyjęcia możliwości zabudowy budynkiem VI kondygnacyjnym, biorąc za podstawę budynki znacznie dalej położone.

Sąd w związku z tym dostrzega w tym wypadku niekonsekwencję osoby sporządzającej analizę która z jednej strony zwraca uwagę na specyfikę zabudowy w sąsiedztwie działki inwestycyjnej (niskie budynki) i wskazuje to jako powód do przyjęcia 45% powierzchni nowej zabudowy a z drugiej strony proponuje wysokość budynku który tego uwarunkowania nie uwzględnia. Niespójność wywodów w tym zakresie ostatecznie stanowi podstawę do nie podzielenia koncepcji powierzchni zabudowy w wariancie przyjętym przez urbanistę.

Wadliwość wynikająca z naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa uzasadnia wadliwość przyjętych parametrów wysokości budynków ( ilość kondygnacji jest powiązana z wysokością budynku).

Kolejny parametr – szerokość elewacji frontowej został w obu przypadkach ustalony na 23-35 m. Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W tym przypadku z analizy urbanistycznej nie wynika czy przyjęte parametry są średnią szerokością elewacji frontowych na działkach sąsiednich a z decyzji organu II instancji i analizy wynika, że średnia szerokość wynosi 29 m. Tym samym ustalona szerokość mieści się w 20 % tolerancji – na co zezwala § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Górna krawędź elewacji frontowej została wyznaczona "do 16 m.n.p.t". W ocenie sądu takie wyznaczenie tego parametru jest niedopuszczalne. Należy wskazać albo jej minimum i maksimum albo jedną wartość. (por. wyrok NSA z 28 lipca 2011 r, sygn. akt II OSK 1955/10, LEX nr 1083627, wyrok NSA z 15 kwietnia 2011 r, sygn. akt II OSK 679/10, wyrok WSA w Łodzi z 16 grudnia 2015 r, sygn. akt II SA/Łd 959/15 w CBOSA). Poza tym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jest związana z wysokością a zatem nie można uznać tego parametru jako prawidłowo ustalonego.

Zgodnie z § 7. 1. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. (§ 7.2).

Jeżeli natomiast wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7.3).

W pkt 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.§ 7.1 przy jednoczesnym stwierdzeniu, że na analizowanym terenie budynki posiadają różne wysokości. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ma stanowić przedłużenie wysokości na działkach sąsiednich. Nowy budynek ma się bowiem wkomponować w istniejącą zabudowę. Z analizy wynika, że budynki są różnej wysokości a zatem prawdopodobnie (choć niekoniecznie) mogą tworzyć uskok. Wtedy powinno się zastosować § 7. 3 lub § 7 .4 rozporządzenia. W ocenie Sądu analiza w tym zakresie także jest błędna tym bardziej, że nie wynika z niej w jaki sposób ustalono wskaźnik 16 m.n.p.t.

Zatem organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 7 i 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz § 3-7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. we wskazanym wyżej zakresie.

Powyższych uchybień nie dostrzegło i nie wyeliminowało SKO, wydając w efekcie bezzasadnie rozstrzygnięcie na podstawie 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarg Sąd uznał je za niezasadnie.

Brak było podstaw do uzgodnienia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 (parki narodowe) obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r o ochronie przyrody (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2134). Takimi obszarami są, poza parkami narodowymi: rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, obszary Natura 2000, pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne użytki ekologiczne, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe, ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów – art. 6 ust. 1 pkt 2-10 tej ustawy. Ustanowienie formy ochrony wymaga, zgodnie z art. 44 tej ustawy podjęcia stosownej uchwały lub rozporządzenia. W niniejszej sprawie teren działki inwestycyjnej nie został objęty żadną z form ochrony przyrody. Fakt, że na nieruchomości, jak twierdzą skarżący występują ptaki czy inne zwierzęta czy rzadka roślinność nie powoduje samo przez się konieczności uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W związku z tym brak było podstaw do przeprowadzania oględzin nieruchomości, zasięgania opinii biegłego z zakresu ochrony przyrody czy leśnictwa, tym bardziej, że planowana inwestycja nie znajdowała się na terenie leśnym. Czyni to niezasadnymi zarzuty naruszenie art. 106 § 1, 84 § 1, 85 § 1, 89 § 1 i 2 K.p.a

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące odmowy udostępniania akt do kserowania poprzez wydanie ich poza pomieszczenia organu, nieudzielenia pouczenia o sposobie udostępniania akt, odmowy wyznaczenia terminu na skorzystanie z prawa zapoznania się z aktami. Zgodnie z art. 73 kpa strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii, odpisów a czynności te mogą być wykonywane wyłącznie w lokalu organu administracji (art. 73 § 1a). Brak jest zatem podstaw prawnych do domagania się przez stronę wydania akt poza siedzibę organu. Kwestie związane ze sposobem udostępniania akt pozostawione są organowi. Z akt sprawy nie wynika aby skarżący zostali pozbawieni możliwości zapoznania się z aktami czy sporządzenia kserokopii dokumentów z tych akt. Czyni to niezasadnymi zarzuty naruszenia art. 9 i 81 kpa.

Powoływany w skardze art. 12 § 2 kpa wyraża zasadę szybkości i ograniczonego formalizmu. Nie oznacza w żadnym razie, tak jak wywodzi skarga prowadzenia postępowania ugodowego pomiędzy stronami postępowania administracyjnego. Ustawodawca nie powierzył organowi roli mediatora. Nakłada natomiast na organ obowiązek podejmowania czynności zmierzających do jak najsprawniejszego zakończenia postępowania. W zakresie nie rozpoznania wniosków dowodowych skarżących, odmienności decyzji z którą strona się zapoznała z tą która stanowiła ostateczną wersję decyzji sąd nie może się odnieść gdyż zarzuty te zostały w sposób ogólnikowy sformułowane. Nie wskazano w skargach tych różnic w treści decyzji ani nie wykazano że do rozszerzenia granic obszaru analizowanego doszło, po zapoznaniu się przez strony z projektem decyzji. Nawet gdyby jednak tak było to i tak obszar analizowany został ustalony zgodnie z przepisami prawa. Była o tym mowa we wcześniejszej części uzasadnienia. Czyni to niezasadnymi zarzuty naruszenia przez organ art. 77 § 1, 78 § 1 80 K.p.a. w wyżej wskazanym zakresie.

Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien zastosować się do wszystkich wytycznych zawartych w uzasadnieniu, w szczególności winien zlecić sporządzenie nowej analizy z prawidłowym ustaleniem obszaru analizowanego, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej z podaniem podstawy prawnej z rozporządzenia i stosownych wyliczeń uzasadniających przyjęte parametry i przekonującym uzasadnieniem przyjęcia wyjątków od zasad kształtowania tych parametrów (o ile takie zostaną przyjęte). Wyjątki od ustalonych w rozporządzeniu zasad ustalania parametrów można stosować tylko w sytuacjach kiedy nie można zastosować ust. 1 danego § (4-7) i tylko wtedy kiedy rozwiązanie takie wynikałoby z potrzeb zachowania ładu przestrzennego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie ani z uzasadnienia decyzji, ani z analizy nie wynika w ogóle aby organ dokonywał oceny inwestycji pod kątem zachowania ładu przestrzennego.

Analiza powinna zawierać szczegółowe zestawienie parametrów działek na obszarze analizowany, z uwzględnieniem wskaźników powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowych dla zabudowanych działek z obszaru analizowanego, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (lub górnej krawędzi gzymsu, attyki) dla tych nieruchomości. Dopiero tak sporządzona analiza może być podstawą do wydania prawidłowej decyzji. Dokonane przez organ na podstawie prawidłowo sporządzonej analizy ustalenia, powinny być należycie uzasadnione. Uzasadnienie dla przyjętych wielkości winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o racjach, które były powodem takiego a nie innego rozstrzygnięcia.