Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 465/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1 i 4, art. 33 ust. 2, art. 34, art. 35 ust. 1 i 4, art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 285.
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - zwanej dalej Prawem budowlanym, utrzymał w mocy decyzję Starosty Kluczborskiego z dnia [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A S.A. pozwolenia na budowę obiektu handlowo - usługowego wraz z pylonem, infrastrukturą techniczną, zjazdem oraz parkingiem, wewnętrzną instalacją gazu w K. przy ul. [...] na działkach oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków numerami A, B k. m. [...], obręb [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2010 r. pełnomocnik inwestora wystąpił o pozwolenie na budowę obiektu handlowo - usługowego wraz z pylonem, infrastrukturą techniczną oraz parkingiem i zjazdem, wewnętrzną instalacją gazu w K. przy ul. [...] na działkach numer A, B, obręb [...].

W dniu 1 lutego 2010 r. pełnomocnik inwestora uzupełnił ww. wniosek o tom 2 i 4 projektu.

Pismem z dnia 19 lutego 2010 r. Starosta Kluczborski wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o wskazanie właściwego adresu inwestora. Ponadto organ zobowiązał inwestora do przedłożenia: pełnomocnictw do działania dla B. M. i M. C., oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmujące działkę o numerze A, B, C, mapy do celów projektowych, zgody na wycinkę drzew kolidujących z planowaną inwestycją, decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego mgr inż. architekta Z. A., zapewnienia odbioru nieczystości.

W dniu 1 marca 2010 r. pełnomocnik inwestora uzupełnił wniosek o żądane dokumnety.

Pismem z dnia 9 marca 2010 r. Naczelnik Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w Kluczborku zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie przedmiotowego wniosku, jednocześnie informując o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Postanowieniem z dnia 9 marca 2010 r. Starosta Kluczborski zobowiązał inwestora do usunięcia niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. oraz wsi [...], [...] i [...] w zakresie [...] - części północnej uchwalonego uchwałą nr XXVII/348/08 Rady Miejskiej w K. z 30 października 2008 r. (Dz. U.z 2008 r., nr 89, poz. 2094). W dniu 18 marca 2010 r. inwestor złożył uzupełniony projekt zgodnie z treścią ww. postanowienia.

W piśmie z dnia 19 marca 2010 r. R. Z. poinformował, iż nie wyraża zgody na zmianę prawa przejazdu i przechodu zapisanego w Księdze Wieczystej nr Kw [...], działki (numer D k.m. [...]) i zamknięcia wjazdu na ulicę [...] przez działkę nr E.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta Kluczborski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego wraz z pylonem, infrastrukturą techniczną, zjazdem oraz parkingiem, wewnętrzną instalacją gazu na terenach położonych w K. przy ulicy [...] na działkach o nr ewid. A, B, C k.m. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na przepisy Prawa budowlanego mające zastosowanie w sprawie, stwierdził, że złożony projekt odpowiada wymogom prawa oraz odniósł się do zastrzeżeń uczestnika postępowania – R. Z. – współwłaściciela działki nr D ark. m. [...], na której zlokalizowany jest budynek garażowy. W tym zakresie argumentował, iż inwestor A S.A. nabywając od Gminy [...] nieruchomość, obejmującą działkę nr E, przejął obciążenie w/w nieruchomości związane ze służebnością gruntową przejścia i przejazdu przez działkę numer B – objętą księgą wieczystą nr [...] do działki nr D objętej – księgą wieczystą nr [...]. Jednocześnie organ wskazał, iż działka numer E ark. m. [...], na podstawie decyzji numer [...] Burmistrza Miasta [...] została podzielona na działki nr: A ark. m. [...] oraz B ark. m. [...] – objęte obecnie księgą wieczystą numer [...]. W myśl tych zapisów współwłaścicielom działki nr D ark. m. [...], a to między innymi R. Z., zostało zapewnione dojście do jego nieruchomości poprzez projektowany chodnik oraz dojazd (służebność przejazdu) z ulicy [...] poprzez projektowany zjazd. Zmianie uległa jedynie lokalizacja zjazdu, został on, bowiem przesunięty o ok. 60 m. Nadto Starosta podkreślił, iż planowane zmiany zostały przedstawione na projekcie zagospodarowania działki i uwzględniają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny zabudowy usługowej, dla których ograniczono zjazdy z ulic klasy zbiorczej – do jednego z ulicy [...] na teren o przeznaczeniu 2UC, będący własnością inwestora (na podstawie zapisu; "rozdział 2; § 44 ust. 3 pkt 2 lit. a).

Od przedmiotowej decyzji odwołał się R. Z. wnosząc o jej uchylenie w całości. W odwołaniu zarzucił, że zatwierdzony projekt budowlany powoduje zmianę przebiegu dotychczasowej służebności - prawa przechodu i przejazdu, która do tej pory przebiegała przez działkę nr E, a wyjazd odbywał się bezpośrednio na ulicę [...], natomiast obecnie, (po dokonanym podziale działki nr E na działki nr A i B) wyjazd ten ma zostać znacznie przesunięty i wymagać będzie przejazdu przez całą nową działkę nr A. Nadto odwołujący wskazał, iż pomimo istniejącego w jego księdze wieczystej zapisu odnośnie przysługującego mu prawa przechodu i przejazdu przez działkę nr E, organ nie zawiadomił go o fakcie dokonania podziału tejże działki na działki o nr: A i B. Zwrócił uwagę, iż również innych współwłaścicieli działki nr D, którym tak jak i jemu przypisana została przedmiotowa służebność, nie powiadomiono o uzgodnieniu projektu przez Zarząd Dróg Powiatowych.

Pismem z dnia 21 maja 2010 r. organ odwoławczy wezwał R. Z. do uzupełnienia odwołania poprzez przesłanie dokumentów potwierdzających prawo przejścia i przejazdu przez działkę numer E (po podziale działkę numer B).

W dniu 27 maja 2010 r. R. Z. przesłał odpis księgi wieczystej nr [...] obejmującej działkę nr D ark. m. [...], na której położone są pomieszczenia garażowe i gospodarcze, których pozostaje właścicielem wraz z zawartym w dziale I – SP – "Spis praw związanych z własnością" zapisem o przysługującym przez działkę E (obecnie A i B – ark. m. [...]) prawie przejazdu i przechodu.

Jednocześnie R. Z. poinformował organ, że na działkach numer A i B prawdopodobnie zostały rozpoczęte roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę.

Pismem z dnia 11 czerwca 2010 r. Wojewoda Opolski zwrócił Staroście Kluczborskiemu akta sprawy w celu ich uzupełnienia, tj. w szczególności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (oględzin), z którego wynikać będzie, czy nastąpiło rozpoczęcie robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę.

W dniu 18 czerwca 2010 r. Naczelnik Wydziału Budownictwa w Kluczborku zawiadomił strony postępowania o wyznaczonych na dzień 30 czerwca 2010 r. oględzinach. W wyniku przeprowadzonych oględzin nieruchomości, w których uczestniczył m.in. R. Z. ustalono, iż roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę nie zostały rozpoczęte. Jednocześnie do przedmiotowego protokołu wniesione zostały m.in. przez R. Z. uwagi, dotyczące nawiezionej warstwy ziemi wraz z gruzem oraz nie wyrażenia zgody na przesuniecie ok. 60 m zjazdu w kierunku północnym.

W dniu 25 czerwca 2010 r. Naczelnik Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w Kluczborku zwrócił się do Referatu Geodezji i Gospodarki Gruntami Gminy [...] z zapytaniem, czy ustanowiona służebność, prawo przejścia i przejazdu na działce numer E ark. m.[...] (po podziale numer A i B) do działki numer D ark. m. [...] objętej KW nr [...], miała wskazane konkretne miejsce.

W odpowiedzi na pismo z dnia 25 czerwca 2010 r. Kierownik Referatu Geodezji i Gospodarki Gruntami pismem z dnia 28 czerwca 2010 r. poinformował, iż w aktach posiadanych przez Urząd Miejski w K. nie ma dokumentów wskazujących konkretne miejsce ustanowienia służebności prawa przejścia i przejazdu na działce nr E ark. m. [...] (obecnie A, B) do działki numer D.

Pismem z dnia 25 czerwca 2010 r. Naczelnik Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w Kluczborku zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych w Kluczborku z zapytaniem, jakimi przesłankami kierował się ww. organ uzgadniając lokalizację zjazdu z drogi powiatowej Nr [...] (ul. [...] w K.) na teren działek numer A i B, jako dojazd do projektowanego obiektu handlowo – usługowego przez firmę A S.A.

W odpowiedzi na w/w pismo Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Kluczborku, pismem z dnia 30 czerwca 2010 r. poinformował, że obowiązujące przepisy (rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zmianami) nie zezwalają na lokalizację zjazdu publicznego w obrębie skrzyżowania dróg, inwestor przeniósł zatem istniejący wjazd oddalając go możliwie maksymalnie tj. o 60 m od skrzyżowania, co w znacznej mierze ma przyczynić się do poprawy bezpieczeństwa w obrębie skrzyżowania.

Pismem z dnia 1 lipca 2010 r. Starostwo Powiatowe w Kluczborku poinformowało Wojewodę Opolskiego o przeprowadzeniu przez organ w/w czynności, których celem było uzupełnienie akt sprawy o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie organ wskazał, iż współwłaściciele działki nr E ark. m. [...], na której zlokalizowany jest budynek garażowy, obecnie korzystają ze zjazdu zlokalizowanego w obrębie skrzyżowania (ul. [...] w K.) na terenie oznaczonym jako działki nr A; B ark. m. [...] (przed podziałem działka nr E ark. m. [...]).

Starosta podkreślił także, że nowy właściciel – A S.A. – zapewnia współwłaścicielom działki nr D prawo przejścia od ulicy [...] przez projektowany chodnik (działka nr B), zaś przejazd zapewniony został przez projektowany zjazd publiczny (na działkach o nr A i B ark. m. [...].), przesunięty o 60 m. od skrzyżowania. Nadto dodał, iż przejazd ten odbywa się drogą gruntową o szerokości 3,5 m. co zostało oznaczone na projekcie działki.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Kluczborskiego z dnia [...].

W uzasadnieniu Wojewoda Opolski przedstawił stan faktyczny sprawy i powołując się na treść przepisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego stwierdził, że wobec spełnienia wskazanych w nim wymogów: zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, kompletności projektu budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących zmiany prawa przejazdu i przechodu przez działkę numer E, organ odwoławczy wyjaśnił, iż działka ta należała do Gminy [...], natomiast obecnie jest w jej posiadaniu inwestor - A S.A., który nabywając tę działkę przejął wpisane w niej prawo przejścia i przejazdu na rzecz właścicieli sąsiedniej działki numer D. Nadto wskazał, iż po podziale działki nr E, na podstawie decyzji Burmistrza [...], powstały działki numer A i B. Wojewoda wywiódł także, że wykonanie służebności przejazdu w przedmiotowej sprawie nie jest związane z określoną częścią nieruchomości, na której ta służebność istnieje. Kwestia natomiast realizacji uprawnień wynikających z ustanowionego ograniczonego prawa rzeczowego winna być pozostawiona dwustronnym ustaleniom właściciela nieruchomości i osoby wykonującej służebność, a ewentualne spory związane z wykonywaniem służebności mogą zostać rozstrzygnięte jedynie na drodze cywilno - prawnej, sądowej.

Wojewoda zauważył, iż z projektu zagospodarowania terenu załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę wynika, że właścicielom działki numer D zostało zapewnione od ulicy [...]: dojście poprzez projektowany chodnik (działka numer B), dojazd poprzez projektowany zjazd (na działkach o numerze A i B). Zmianie natomiast uległa lokalizacja zjazdu, który został przesunięty o 60 m od poprzedniego, co podyktowane zostało m. in. zwiększeniem bezpieczeństwa w obrębie skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] w K. oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. oraz wsi [...], [...] i [...] w zakresie [...] – części północnej (zatwierdzonego 30 października 2008 r. uchwałą nr XXVII/348/08 przez Radę Miejską w K. - Dz. Urz. Województwa Opolskiego z 2008 r., nr 89, poz. 2094), w którym ogranicza się zjazdy z ulic klasy zbiorczej do jednego - z ulicy [...] na teren 2UC. Mając na uwadze powyższe w ocenie organu odwoławczego wydane w sprawie pozwolenie na budowę nie zmieniło przysługującego skarżącemu prawa przejazdu. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących niezapewnienia udziału w postępowaniu związanym z podziałem działki nr E, Wojewoda skonstatował, iż nie jest ono przedmiotem niniejszego postępowania.

Na powyższą decyzję Wojewody Opolskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył pełnomocnik R. Z. wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej jej decyzji Starosty Kluczborskiego. Podkreślał, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Żądał zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 6 K.p.a., poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji obowiązku A S.A. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, która wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 i nast. Prawa budowlanego; art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nie zebranie w tym zakresie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim nie ustalenie, czy A S.A. posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie, który wynika z projektu budowlanego; art. 8 K.p.a., poprzez nie działanie w sposób budzący zaufanie do organów administracji, z uwagi na pominięcie obowiązku wynikającego z art. 32 ust. 4 pkt 2 i nast. Prawa budowlanego, jak też nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności na które zwracał uwagę skarżący, czyli przede wszystkim to, że A S.A. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością w takim zakresie jaki jest potrzebny do realizacji projektu budowlanego; art. 138 § 2 w związku z art. 6, art. 8 K.p.a. oraz przepisami Prawa budowlanego, poprzez to, że m.in. zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wydane przez Starostwo Powiatowe w Kluczborku, zamiast przez uprawniony organ, tj. Starostę Powiatowego w Kluczborku albo w jego imieniu. Wskazywał nadto na naruszenie prawa materialnego to jest art. 32 ust. 2 pkt 4 i nast. Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie w jakim wynika to z projektu budowlanego jedynie na podstawie złożonego oświadczenia, wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu; art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, bowiem przepis ten jednoznacznie określa, że wnioskodawca powinien spełniać wszystkie wymogi określone, m.in. w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a więc że chodzi tu o faktyczne prawo do dysponowania nieruchomością, a nie spełnienie formalnego warunku (złożenie oświadczenia) co miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Odnosząc się do stanowiska organów pierwszej i drugiej instancji podniósł, iż na podstawie uzasadnień zapadłych decyzji nie można stwierdzić, czy organy w ogóle pomijają stanowisko skarżącego w zakresie ograniczenia prawa A S.A. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy tylko uznają, że wnioskodawca posiada to prawo i to w takim zakresie jaki umożliwia realizację projektu budowlanego. Stąd też w ocenie skarżącego stanowisko organów obu instancji można rozpatrywać zarówno w kontekście naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Skarżący podkreślał, iż w związku z tym, iż na działce nr D ustanowiona została służebność obciążająca działkę nr E (obecnie A i B) w postaci prawa przejazdu i przechodu, z którym to obciążeniem działka ta została zakupiona przez A S.A. - nowy właściciel bez uprzedniej zgody uprawnionego do korzystania ze służebności nie posiada prawa podejmowania żadnych przedsięwzięć mogących kolidować ze służebnością. W konsekwencji nie posiada także uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli projektowane przedsięwzięcie miałoby naruszać treść wykonywanego ograniczonego prawa rzeczowego.

Skarżący podniósł także, że zatwierdzony przez organy obu instancji projekt budowlany likwiduje istniejący dojazd do działki nr D, natomiast proponowane przez inwestora nowe rozwiązanie budowlane nie daje możliwości dojazdu dla samochodów do przedmiotowej działki. Zarzucił, że w zaskarżonych decyzjach organy obu instancji ogólnie stwierdzają, że został zaplanowany dostęp do drogi publicznej z działki nr D poprzez dojście chodnikiem (na działce nr B) oraz dojazd poprzez działkę nr A i B. Także przesunięcie zjazdu o 60 m w ocenie organów nie ma istotnego znaczenia dla wykonywania służebności przynależnej do działki nr D. Tymczasem z map przedstawiających całe zamierzenie budowlane wynika, że do działki D nie doprowadzono żadnej wewnętrznej drogi bądź zjazdu, chodnik, o którym pisze organ pierwszej i drugiej instancji nie przylega do działki nr D, ale do parkingu na działce nr B. W ocenie skarżącego trudno zatem go uznać za służący w pełni dojściu do działki nr D. Nadto skarżący zauważa, iż w/w projekcie istniejący dojazd (częściowo wyasfaltowana droga) podlega fizycznej likwidacji, a działka nr D zostaje otoczona trawnikiem. W konsekwencji "nowy" dojazd do drogi publicznej miałby się odbywać nie tylko przez projektowany parking , który zwrócony jest przeciwnie do wjazdu z garaży ale przede wszystkim przez trawnik i krawężniki, a nie tak jak do tej pory utwardzoną drogą. Skarżący zauważał także, że przy ocenie możliwości przejazdu z drogi publicznej do działki nr D nie można pominąć faktu, że A S.A. już w chwili obecnej dokonało podniesienia terenu, co powoduje, że w ogóle wątpliwe jest, czy w takiej sytuacji dojazd dla samochodów osobowych będzie możliwy, co równoznaczne w jego ocenie jest z tym, że organ pierwszej i drugiej instancji, albo dokonał błędnej wykładni co do obowiązku dysponowania nieruchomością na cele związane z realizacją zamierzenia budowlanego, albo dokonał błędnej oceny tego, że warunek dysponowania nieruchomością w tym zakresie został przez A S.A. spełniony. Zdaniem skarżącego zarówno stan prawno-faktyczny istniejący obecnie (sposób wykonywania służebności), jak i zasady doświadczenia życiowego i logiki wskazują, że zamierzenie budowlane, które chce zrealizować A S.A. w ogóle nie uwzględnia faktu, że taka służebność na działkach nr: A i B istnieje, bowiem planowane zatwierdzonym projektem rozwiązania są sprzeczne z treścią obowiązującego stanu prawnego nieruchomości i nie wskazują, że wzięto pod uwagę możliwość innego dojścia, czy przejazdu do działki nr D. Dodatkowo zaznaczył, że w związku ze spornymi interesami stron postępowania organy mogły przeprowadzić rozprawę administracyjną w celu "Wyjaśnienia spornych interesów". Wytknął także, że organ drugiej instancji podszedł do przedmiotowej sprawy w sposób zupełnie formalny, z jednej strony oświadczając, że przechód i przejazd do działki nr D jest możliwy (zapewniony), z drugiej strony asekuracyjnie skwitował, że podnoszony przez skarżącego problem ma charakter sporu cywilnoprawnego.

Końcowo autor skargi podniósł, że do wniosku o pozwolenie zostały dołączone dokumenty potwierdzające uzgodnienie projektu w Powiatowym Zarządzie Dróg w Kluczborku. Uzgodnienie nastąpiło decyzją z dnia 6 stycznia 2010 r. nr [...], natomiast skarżący mimo, że posiadał oczywisty interes prawny (projekt likwiduje istniejący dojazd do działki nr D) o przedmiotowym postępowaniu nie został zawiadomiony i nie był jego stroną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: ustawą P.p.s.a.. W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy P.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Kluczborskiego z dnia [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A S.A. pozwolenia na budowę obiektu handlowo - usługowego wraz z pylonem, infrastrukturą techniczną, zjazdem oraz parkingiem, wewnętrzną instalacją gazu w K. przy ul. [...] na działkach oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków numerami A, B k.m. [...], obręb [...].

Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją wykazała, że odpowiadają one kryterium legalności. W ocenie Sądu w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie doszło do zarzucanego przez stronę skarżącą naruszenia zasad procedury administracyjnej, wyrażonych w art. 6, 7, 77, 8 i 138 § 2 w zw. z art. 6 i 8 K.p.a., ani też do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 32 ust. 2 pkt. 4 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji przez organ I instancji stanowił przepisy rozdziału 4 "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 .), zwanej dalej Prawem budowlanym.

Analiza akt administracyjnych uprawnia stwierdzenie, że organy administracji architektoniczno-budowlanej zasadnie uznały, że wnioskodawca spełnia warunki formalne do uzyskania pozwolenia na budowę zamierzonej inwestycji. Zaznaczyć należy, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wprost określa warunki jakie inwestor ma obowiązek spełnić, aby uzyskać pozwolenie na budowę.

Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane m.in. po uprzednim:

1) przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska;

2) uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów.

Nadto, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. (art. 32 ust. 4 ustawy Prawa budowlanego).

Zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć, m. in.:

1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu;

2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Art. 34 prawa budowlanego określa natomiast wymogi formalne projektu budowlanego, które inwestor spełnił. Są nimi m.in. spełnienie wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lub w pozwoleniu (ust. 1), złożenie projektu zagospodarowania działki lub terenu, sporządzonego na aktualnej mapie, obejmującego: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich; projektu architektoniczno-budowlanego, określającego funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych.

Stosownie natomiast do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno - budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ sprawdza również kompletność projektu budowlanego, posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, to czy projekt wykonany został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. W przypadku spełnienia przez inwestora tych wymagań oraz w przypadku wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa Budowlanego).

Definicję ustawową "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" zawiera art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Zgodnie z nią prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Z akt administracyjnych wynika bezspornie, że inwestor spełnił wszystkie wymagane prawem budowlanym obowiązki tj. przedłożył m.in. kompletny projekt budowlany sporządzony przez uprawnione osoby, zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego posiadający wymagane opinie i uzgodnienia oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W szczególności zaznaczenia wymaga, iż A S.A. składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomości na cele budowlane z dnia 22 stycznia 2010 r. przedłożył również umowę sprzedaży z dnia 30 listopada 2009 r., Rep A nr [...], czym wykazał swój tytuł prawny do własności działek nr A i B. Ponieważ jednak na w/w działkach ustanowiona została służebność gruntowa przejazdu i przechodu na rzecz współwłaścicieli działki nr D, skarżący zarzucił brak uprawnienia właściciela do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane. Z taką argumentacją skarżącego nie można było się zgodzić.

Wyjaśnić należy, iż ograniczone prawa rzeczowe to prawa na rzeczy cudzej, a polski system prawa cywilnego opiera się na zasadzie zamkniętego katalogu tych praw, do których należy m.in. służebność gruntowa. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska przedstawicieli nauki (por. Prawo budowlane-Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydanie 3, C.H. Beck, Warszawa 2009, str. 70 i n.) służebności gruntowe są prawami, których celem jest zwiększenie użyteczności jednej nieruchomości (władnącej) kosztem nieruchomości obciążonej, będącej własnością innego podmiotu. Jest to prawo związane z nieruchomością, stanowi jej część składową i nie może być wobec tego odrębnym przedmiotem obrotu. Źródłem powstania służebności gruntowych może być umowa, orzeczenie sądu, zasiedzenie lub decyzja administracyjna w przypadkach określonych przepisem szczególnym. Służebność należy zaliczyć do kategorii ograniczonych praw rzeczowych, a wiec do kategorii wymienionych w art. 3 ust. 11 Prawa budowlanego jako potencjalne prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane.

Zgodnie z art. 285 k.c. "nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa)". Służebność taka może mieć na celu jedynie zwiększenie użyteczności nieruchomości władnącej.

Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, iż niezwykle ważnym dla ustanowionej służebności jest jej zakres, przez który należy rozumieć granice i sposób w jakich służebność może być wykonywana, będzie on bowiem nie tylko wpływał na wykonywanie praw podmiotu będącego właścicielem nieruchomości obciążonej, ale także będzie miał kluczowe znaczenie dla wskazania, czy może ona stanowić podstawę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W doktrynie istnieje jednolity pogląd co do tego, że służebność powinna jednoznacznie określać nieruchomość oraz charakter robót i obiektów budowlanych, jakie mają być na niej wykonywane. Konsekwentnie, jeżeli zostanie ustanowiona służebność przejazdu i przechodu bez wskazania zakresu robót budowlanych nie będzie ona stanowiła prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla właścicieli nieruchomości władnącej (taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie). Obowiązek wskazania uprawnienia do wykonania robót budowlanych, jak też zakresu tych robót musi wynikać wprost z treści służebności. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w wyroku z dnia 11 maja 2000 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie SA/Rz 2826/98, zgodnie z którym służebność przechodu i przejazdu przez działkę nie może być utożsamiana z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1994 r. Nr 89 poz. 414 ze zm.), bowiem wykonywanie robót budowlanych na tej działce wykraczałoby poza treść tej służebności i tym samym byłoby bezprawnym naruszeniem cudzej własności. Służebność drogowa (ograniczone prawo rzeczowe) uprawnia właściciela działki uprawnionej tylko i wyłącznie do przechodu i przejazdu przez działkę obciążoną. Fakt posiadania służebności przejazdu przez działki zaplanowane do zabudowy nie może ograniczać inwestora w wykonywaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2003 r., II SA/Kr 331/99).

W tym miejscu zauważyć należy, iż służebność przejazdu i przechodu na działce nr A i B ustanowiona została bez wskazanego na niej zakresu oraz wytyczenia konkretnej trasy przechodu i przejazdu. Zawarty zapis w księdze wieczystej skarżącego Kw nr [...] ogranicza się jedynie do wskazania działki nr E (po podziale A i B) przez którą zapewnione ma być przez właściciela nieruchomości ograniczonej prawo przejazdu i przechodu. Współwłaścicielom działki nr D, w tym również skarżącemu, uprawnionym do korzystania ze służebności gruntowej polegającej na prawie do przechodu i przejazdu przez działki nr A i B przysługuje, zatem jedynie prawo do przechodu i przejazdu przez w/w nieruchomość, nie przysługuje im natomiast prawo dysponowania tą nieruchomością i decydowania o sposobie jej zagospodarowania. Jedynym uprawnionym do dysponowania tą nieruchomością, jako jej właściciel, co jednoznacznie wynika z przedłożonej umowy sprzedaży z dnia 30 listopada 2009 r., Rep A nr [...], pozostaje inwestor A S.A.

Mając na uwadze powyższe niezasadny staje się tym samym zarzut skarżącego, iż inwestor bez uprzedniej zgody współwłaścicieli działki nr D, uprawnionych ze służebności, nie posiada prawa podejmowania żadnych przedsięwzięć mogących kolidować ze służebnością, jak również uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli projektowane przedsięwzięcie miałoby naruszać treść wykonywanego ograniczonego prawa rzeczowego. Skoro bowiem skarżącemu nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością to tym samym nie jest wymagana zgoda współwłaścicieli działki nr D dotycząca zmiany trasy przejazdu i przechodu.

Także podnoszona przez skarżącego kwestia zakwestionowania prawa A S.A. do dysponowania nieruchomością tj. działek nr: A i B przez współwłaścicieli nr D pozostaje całkowicie bezzasadna. Przede wszystkim skarżący w toku całego postępowania w żaden sposób nie podważył przysługującego A S.A. prawa własności do przedmiotowych działek. Nie można również uznać za takowe przedłożenie odpisu księgi wieczystej nr [...], z której wynika obciążenie w/w działek prawem przechodu i przejazdu. Organy obu instancji wobec bezsprzecznego wykazania przez inwestora tytułu prawnego działek nr A i B jak i prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wbrew twierdzeniu skarżącego, dokonały zatem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przy braku wątpliwości przysługującego inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane postępowanie nie wymagało przeprowadzenia dodatkowych środków dowodowych. Ponadto organy procedujące w sprawie uzasadniły zgodnie z wymogami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiska wyrażone w swych rozstrzygnięciach tj. wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, czym uczyniły zadość wymaganiom określonym w art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Wojewoda Opolski zebrał pełny materiał dowodowy dotyczący wszystkich mających znaczenie dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy organ dokonał w oparciu o przepis prawa materialnego tj. art. 35 Prawa budowlanego, który zawiera zakres obowiązków organu przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Organ w skarżonej decyzji szczegółowo zbadał i odniósł się do wszystkich nałożonych prawem kwestii. W szczególności skarżącemu doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania na adres jego zamieszkania, w trybie art. 61 § 4 K.p.a. Skarżący mógł więc brać i brał czynny udział w całym toczącym się postępowaniu, na co wskazuje m.in. fakt jego udziału w dokonanych przez organ I instancji oględzinach. Na marginesie zauważyć należy, że nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, iż skierowane do strony w imieniu Starostwa Powiatowego w Kluczborku i podpisane przez Naczelnika Wydziału Budownictwa zawiadomienie o wszczęciu postępowania wskazuje na to, że pismo to nie może być uznane za pochodzące od organu, tj. Starosty Powiatowego. Naczelnik Wydziału Budownictwa posiadał bowiem ustawowe upoważnienie do działania w imieniu Starosty, a zatem był osobą przez niego upoważnioną i mógł zatem skierować w/w pismo do skarżącego. Wbrew twierdzeniu skarżącego, nie doszło, zatem do naruszenia przepisów art. 6, 8, 7 i 77 K.p.a.

Dodatkowo podkreślenia wymaga okoliczność, iż A S.A. nabywając od Gminy [...], na podstawie umowy sprzedaży z dnia 30 listopada 2009 r., działki nr: A i B, wraz z ustanowionym na nich prawie do przechodu i przejazdu, zapewniła współwłaścicielom działki nr D, przejazd jak i przechód. Z projektu zagospodarowania obu działek wynika, iż właścicielom działki numer D zostało zapewnione od ulicy [...]: dojście poprzez projektowany chodnik (działka numer B), dojazd poprzez projektowany zjazd (na działkach o numerze A i B). Zmiana lokalizacji zjazdu, który został przesunięty przez inwestora o 60 m od poprzednio funkcjonującego podyktowana była natomiast wymogiem zwiększenia bezpieczeństwa w obrębie skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] w K., (przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zmianami, nie zezwalają na lokalizację zjazdu publicznego w obrębie skrzyżowania dróg) oraz z uwzględnieniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. oraz wsi [...] [...] i [...] w zakresie [...] - części północnej zatwierdzonej uchwałą z dnia 30 września 2008 r., nr XXVII/348/08 przez Radę Miejską w K. obejmującego tereny zabudowy usługowej, dla których ograniczono zjazdy z ulic klasy zbiorczej – do jednego z ulicy [...] na teren o przeznaczeniu 2UC – tereny przeznaczone pod kompleksy obiektów usług użyteczności publicznej, głównie centrotwórczych (obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży nie większej niż 400 m 2 ( rozdział 2; § 44 ust. 3 pkt 2 lit. a) - karta - 23 akt administracyjnych).

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących konieczności zmiany wytyczonej przez inwestora trasy mogą one być przedmiotem rozpoznania przez sąd powszechny w oparciu o przepisy prawa cywilnego. Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest ocena zgodności z prawem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Zatem w rozpoznawanej sprawie kwestia zakresu służebności, czy też jej nierespektowania w opisywany przez skarżącego sposób może rodzić roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, dla rozpoznania, których sąd administracyjny nie jest właściwy. Sąd nie ma podstaw do badania czy i w jaki sposób inwestor zakłóca korzystanie ze służebności opisanych w księdze wieczystej. Jednakże naruszanie takich praw może być dochodzone przed sądem powszechnym. Należy zatem zgodzić się z ustaleniami organu odwoławczego, że spory, których przedmiotem jest przebieg służebności i naruszanie tego ograniczonego prawa rzeczowego nie należą do kognicji organów administracji, lecz rozstrzyga je sąd powszechny. Zarzuty w tym zakresie nie mają wpływu na przebieg postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Jak bowiem wyżej wskazano, spełnienie przez inwestora wymogów zawartych w tych przepisach powoduje, że organ administracji nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. Ponownie jedynie na marginesie, gdyż było to już wyżej przedmiotem rozważań Sądu, podkreślić należy, że inwestor złożył oświadczenie o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością, a prowadzone postępowanie administracyjne potwierdziło, że to on jest właścicielem działek nr A i B, które ograniczone są służebnościami opisanymi w księdze wieczystej skarżącego Kw nr [...] . Nadto w ocenie Sądu projektowana inwestycja z nimi nie koliduje, albowiem skarżący ma zapewniony przejazd i przechód przez działki nr A i B.

Z tych względów na zasadzie przepisów art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.