Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 71/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Sulimierski Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 602/06 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 31 stycznia 2007 sygn. akt III SA/Wr 602/06 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr SKO [...] w przedmiocie wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego – uchylił zaskarżoną decyzję i określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym.

Prezydent Miasta W., decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. nałożył na Bank Polska Kasa Opieki S.A. z siedzibą w W. - Regionalny Zespół Obsługi Banku Regionu [...] w P. karę pieniężną w łącznej kwocie 2.970, 70 zł. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od dnia 1 stycznia do 7 marca 2006 r. pod dwustronną reklamę. Wysokość kary stanowiła iloczyn: dziesięciokrotnej opłaty od stawki za 1 m2 całkowitej (obustronnej) powierzchni reklamy i liczby dni umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zgody zarządu drogi. Stawkę opłaty za 1 m2 powierzchni reklamy (1,50 zł) zastosowano przy tym na podstawie § 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] października 2004 r. w sprawie zmiany uchwały tego samego organu Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. wydanej w sprawie wprowadzenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych położonych w granicach administracyjnych m. W. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego Nr 68, poz. 1346).

W odwołaniu od wskazanej decyzji Bank przyznał, iż od dnia 1 stycznia 2006 r. przedmiotowe reklamy były używane bez zezwolenia, podniósł jednakże, że było to wynikiem przeoczenia faktu wygaśnięcia zezwolenia udzielonego na wcześniejszy okres. Bank argumentował, iż od wielu lat korzystał we wskazany sposób z pasa drogowego i w niniejszej sprawie nie można mówić o samowolnym zajęciu pasa drogowego, lecz jedynie o opóźnieniu w uiszczeniu opłaty.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] - w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej i w tym zakresie orzekło, iż kara ta powinna wynosić za reklamę "Bankomat" - 460,35 zł, a za reklamę "Centralny Dom Maklerski PEKAO SA Punkt Obsługi Klientów" - 990,00 zł tj. łącznie - 1.450,35 zł. W pozostałej części Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie SKO, sposób wyliczenia opłaty przez organ pierwszej instancji jest sprzeczny z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ) – dalej udp. i § 4 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie wprowadzenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych położonych w granicach administracyjnych miasta W. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Organ odwoławczy stwierdził, że podstawą obliczenia opłaty za reklamę jest wyłącznie jej powierzchnia, niezależnie od tego, czy ma ona charakter jednostronny, czy dwustronny. Zdaniem SKO żaden ze wskazanych przepisów nie przewiduje bowiem podwojenia wysokości należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego z uwagi na dwustronny charakter reklamy, ponieważ kierując się dyspozycją art. 40 ust. 6 udp. ingerencja płaszczyzny obiektu reklamy w pas drogowy jest taka sama przy wykorzystaniu jednej, jak i dwóch stron. SKO uznało, że stawka za 1 m2 ustalona na podstawie § 4 uchwały RM odnosi się do powierzchni reklamy, bez możliwości stosowania przy interpretacji przepisu wykładni rozszerzające, jako niedopuszczalnej w odniesieniu do przepisów regulujących daniny publicznoprawne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniesionej na podstawie art. 50 ust. 1, art. 53 § 3 i art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Prokurator Rejonowy w W. zarzucił istotne naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. art. 40 ust. 6 udp.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje to, czy jest ona widoczna dla użytkowników drogi i nie ma przy tym znaczenia ani metoda jej ekspozycji, ani sposób wyrażenia jej treści. W ocenie skarżącego, interpretacja art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych wskazuje, iż opłatę za zajęcie pasa drogowego pobiera się za powierzchnię reklamy, a nie za treść reklamy ujętej na tej powierzchni. Prokurator podniósł także, iż prezentowane przez niego stanowisko zostało podzielone przez Ministerstwo Infrastruktury — Departament Dróg Publicznych w piśmie z dnia [...] października 2004 r. skierowanym do Zarządu Dróg i Komunikacji w W., z którego jednoznacznie wynika, że za reklamy przestrzenne - w tym reklamy dwustronne - opłata winna być pobierana za każdą ze stron powierzchni reklamowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że podstawą sporu sądowego jest odmienne interpretowanie przez strony art. 40 ust. 6 udp., a zwłaszcza użytego w tym przepisie zwrotu normatywnego "powierzchnia reklamy", jako jednego z czynników decydujących o wysokości opłaty należnej za udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji, uwzględniając dodatkowo przepis art. 40 ust. 12 pkt 2 udp, także na wysokość kary należnej z tytułu przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego wyznaczonego w takim zezwoleniu.

W ocenie Sądu I instancji z przepisu art. 40 ust. 2 pkt 3 udp., wynikają dwa cele których realizacja wymaga uprzedniego zezwolenia: 1) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim "obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego"; 2) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim "reklam" (dla potrzeb reklamowych). Oba te cele, zdaniem Sądu, zostały też inaczej potraktowane w ust. 6 cyt. artykułu, z punktu widzenia sposobu ustalania wysokości opłaty pobieranej za zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji - także ustalenia wysokości kary pieniężnej przewidzianej między innymi w ust. 12 pkt 2 udp. W przypadku obiektu budowlanego jednym z czynników iloczynu jest "liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy" tego obiektu, natomiast w odniesieniu do reklamy czynnikiem tym jest jej "powierzchnia". O takim rozdzielnym sposobie wyliczenia powierzchni zajetego pasa drogowego czy to pod obiekt budowalny, czy pod reklamę przesądza, zdaniem WSA, przepis art. 40 ust. 6 udp. i użyte tam słowo "albo" (stosowane wszak w wypadku alternatywy rozłącznej), a także powtórzenie słowa "powierzchni', choć w innych kontekstach.

Zdaniem Sądu, gdyby legislator zamierzał poddać oba wymienione w tym przepisie obiekty ("budowlany" i "reklamę") tożsamemu reżimowi obliczania opłaty (i kary) przepis ten musiałby mieć inne brzmienie n.p.: "Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub reklamy...". W takim przypadku uzasadnione byłoby twierdzenie organu odnoszone do reklamy - że o konieczności uwzględniania tylko jednej powierzchni reklamy dwustronnej decyduje stopień ingerencji reklamy w pas drogowy. Sąd zwrócił uwagę, że przyjęcie przez ustawodawcę w/w zapisu oznaczałoby w istocie konieczność uwzględnienia nie samej powierzchni treści reklamowej, lecz powierzchni pasa drogowego, jaką zająłby poziomy rzut urządzenia (obiektu), na którym owa treść reklamowa została umieszczona. Sąd I instancji wskazał, że biorąc dodatkowo pod uwagę legalną definicję reklamy zamieszczoną w art. 4 pkt 23) tej samej ustawy, zgodnie z którą pod pojęciem tym należy rozumieć "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę", za powierzchnię reklamy - w rozumieniu art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych - należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Zdaniem Sądu jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w tym przepisie, decydować zatem powinna łączna (dwu lub wielostronna) powierzchnia, którą informacje te w sumie zajmują, ponieważ oczywistym jest, że tzw. reklama "obustronna" (wielostronna) to w istocie suma pojedynczych treści reklamowych, adresowanych do różnych odbiorców, jako że różne są też "pola widzenia" poszczególnych, składowych powierzchni reklamowych przez użytkowników drogi, a okoliczność ta jest przecież istotnym elementem definicji reklamy zawartej w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. W istocie, obie - sporne w niniejsze sprawie - dwustronne reklamy Banku mogły być zainstalowane w postaci czterech jednostronnych reklam, skierowanych parami treścią reklamową w dwu kierunkach. W takiej sytuacji nie budziłoby zaś chyba żadnej wątpliwości istnienie powinności "opłacenia" przez stronę wszystkich tych powierzchni reklamowych.

W konkluzji Sąd I instancji uznał, że przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej wymierzanej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 udp., SKO dokonało błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwie zastosowało przepis art. 40 ust. 6 tej ustawy, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie prawa materialnego.

Skargą kasacyjną na powyższy wyrok Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.. domagało się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi Prokuratora Rejonowego w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonemu wyrokowi SKO zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej interpretacji art. 40 ust. 6 udp. poprzez przyjęcie, że wysokość kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządu drogi, w celu umieszczenia w nim reklamy, ustala się w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalonej jako iloczynu powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z jednoczesnym pominięciem stopnia ingerencji reklamy w pas drogowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO wskazało, że z art. 40 ust. 6 udp. wynika, że opłatę (a także karę pieniężną) ustala się za zajęcie pasa drogowego. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "za zajęcie" wskazuje, zdaniem SKO, na ścisły związek jaki powinien istnieć pomiędzy opłatą, a zakresem ingerencji w tym przypadku powierzchni reklamy w pas drogowy. Ustawodawca jako wyznacznik tej ingerencji wskazał rzut poziomy, który zdaniem Kolegium należy odnieść zarówno do powierzchni reklamy jak i do obiektu budowlanego.

Zdaniem składającego skargę kasacyjną organu, wbrew interpretacji przyjętej przez Sąd, wskaźnik ingerencji w pas drogowy, a więc "rzut poziomy" nie odnosi się tylko do obiektu budowlanego, ale również do powierzchni reklamy, ponieważ gdyby przyjąć interpretację Sądu I instancji polegającą na ustaleniu, iż nie istnieje żaden związek pomiędzy stopniem ingerencji reklamy w pas drogowy, a wysokością opłaty, wówczas opłata ta w przypadku reklamy nie byłaby opłatą za zajęcie pasa drogowego, a opłatą za umieszczenie reklamy w pasie drogowym, gdyż ustawodawca wyraźnie odróżnił te dwa pojęcia "umieszczenie" i "zajęcie" ponieważ używa ich w zupełnie innym znaczeniu w treści art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 40 ust. 6 udp.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, użycie w art. 40 ust. 6 udp. publicznych słowa "albo" tj. alternatywy rozłącznej, nie powoduje, że alternatywą dla powierzchni reklamy jest zapis: powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy obiektu budowlanego. Analizując wskazany przepis, SKO stwierdziło, że wzajemnie wyłączają się tylko dwa pojęcia obiekt budowlany i powierzchnia reklamy, natomiast jeden z elementów składających się na iloczyn decydującego o wysokości opłaty tj. liczba metrów kwadratowych zajęta przez rzut poziomy odnosi się zarówno do obiektu budowlanego jak i powierzchni reklamy. Takie rozumowanie uzasadnione jest ze względu na to, iż przy obliczaniu opłaty za zajęcie pasa drogowego przez urządzenia infrastruktury technicznej (art. 40 ust. 5 udp.) jednym ze składników iloczynu decydującym o wysokości opłaty jest iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia. Także przy obliczaniu opłaty w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót lub zajęcia pasa drogowego na zasadzie wyłączności w innych celach niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1 do pkt 4 ustawy (art. 40 ust. 4 udp.) wysokość opłaty zależy także od liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego.

Przy zastosowaniu rzutu poziomego należy się zastanawiać czy opłacie za zajęcie pasa drogowego podlega powierzchnia "treści reklamowej" czy też powierzchnia "nośnika" treści reklamowej. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że w rozpatrywanym przypadku chodzi o powierzchnię "nośnika", a więc z tego względu jednostronność czy dwustronność nie ma znaczenia dla wysokości opłaty.

Z powyższych względów, zdaniem Kolegium, reklamę nawet dwustronną należy traktować jako jedną całość. Ingerencja w powierzchnię pasa drogowego powierzchni reklamy wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami poprzez jej rzut poziomy jest taka sama, bez względu na to czy wykorzystuje się jedną, czy dwie strony reklamy. Gdyby przyjąć sposób obliczania powierzchni zajęcia pasa drogowego przyjęty przez Sąd wówczas należałoby również dwukrotnie obliczać powierzchnię elementów konstrukcyjnych zamocowań, mimo że służą one jednocześnie do umocowania reklamy dwustronnej, lub wielostronnej. Taki sposób obliczania powierzchni elementów konstrukcyjnych i zamocowań prowadziłby do nieuzasadnionego powiększania powierzchni reklamy przez podwójne obliczanie powierzchni tych elementów i zamocowań, mimo że utrzymują one jednocześnie reklamę np. wielostronną.

Ponieważ, zdaniem Kolegium, art. 40 ust. 6 udp., odnosi się również do obiektu budowlanego, dlatego też obliczając opłatę za zajęcie pasa drogowego, przy przyjęciu sposobu obliczania przyjętego przez Sąd, należałoby podwójnie obliczać powierzchnię tego obiektu. Nie bez znaczenia, gdy idzie o interpretację przepisu art. 40 ust. 6 udp. jest regulacja zawarta w art. 40 ust. 8 tego aktu, który stawkę opłaty odnosi do 1 m2 pasa drogowego, a nie powierzchni reklamy.

Kolegium stwierdziło, że żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie przewiduje podwojenia wysokości należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego z uwagi na dwustronny charakter reklamy. Podstawą obliczenia opłaty za reklamę jest wyłącznie jej powierzchnia, niezależnie czy ma ona charakter jednostronny czy dwustronny.

W związku z tym, że opłata za zajęcie pasa drogowego stanowi swoisty rodzaj daniny publicznej (quasi podatku), dlatego obowiązek podwojenia opłaty w związku z wielostronnym charakterem reklamy powinien wynikać wprost z przepisu, a nie z wykładni celowościowej będącej z natury wykładnią rozszerzającą, dlatego też w ocenie składającego skargę kasacyjną, w przypadku danin publicznych praktyka taka jest niedopuszczalna, bowiem adresat normy prawnej powinien "z łatwością" odczytać swój obowiązek prawny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

- naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię (niewłaściwe odczytanie treści normy prawnej) lub niewłaściwe zastosowanie (dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego),

- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki wskazane zostały wyczerpująco w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nieważności postępowania nie stwierdził.

W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny jest niesporny, a skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej interpretacji przepisu art. 40 ust. 6 udp. przez przyjęcie, że wysokość kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez reklamę z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu właściwego zarządu drogi ustala się jako iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego, z pominięciem stopnia ingerencji reklamy w pas drogowy.

Odnosząc się do tego zarzutu, należy najpierw przypomnieć, że zgodnie z art. 4 pkt 1 udp. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługa ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zajęcie pasa drogowego na cele inne, niż wskazane wyżej, możliwe jest po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 udp.). Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 udp.) i jak przewiduje ust. 3 cyt. artykułu za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłata ta jest podstawą dla ewentualnego wyliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, ponieważ jak stanowi art. 40 ust. 12 udp. kara taka wymierzana jest w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 tego artykułu.

Zgodnie z przepisem, którego naruszenie zarzucono Sądowi I instancji, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Składający skargę kasacyjną uznał, iż na wysokość opłaty winien mieć wpływ "stopień ingerencji reklamy w pas drogowy", a ten można ocenić przez rzut poziomy, który ma zastosowanie zarówno do obiektu budowlanego, jak też do reklamy.

Rozumowanie organu jest błędne i na tle jednoznacznego brzmienia przepisu art. 40 ust. 6 udp. nie znajduje żadnego uzasadnienia. Ustawodawca, wyliczając poszczególne czynniki decydujące o iloczynie stanowiącym ostateczną wartość opłaty za zajęcie pasa drogowego, wskazał, poza liczbą dni zajmowania pasa i stawką opłaty, liczbę metrów dwóch powierzchni – powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub powierzchni reklamy. Każdy z tych dwóch ostatnich czynników brany jest pod uwagę przy wyliczeniu konkretnej opłaty w zależności od tego z jakiego rodzaju zajęciem pasa drogowego mamy do czynienia. Jeżeli umieszczony w pasie zostaje obiekt budowlany, trzecim czynnikiem mającym wpływ na wysokość opłaty jest liczba metrów powierzechni pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy tego obiektu, jeżeli jest to reklama decydujące znaczenie ma liczba metrów jej powierzchni. W przepisie nie ma miejsca na powiązanie powierzchni reklamy z rzutem poziomym, jak to sugeruje składający skargę kasacyjną organ, bowiem rzut poziomy odnoszony jest wyłącznie do obiektu budowlanego i służy umożliwieniu obliczenia liczby metrów kwadratowych zajętego pasa drogowego przez obiekt kubaturowy, podczas gdy liczbę metrów reklamy umieszczonej w pasie drogowym daje wprost jej powierzchnia. Trafnie zatem Sąd I instancji rozgraniczył w zaskarżonym wyroku dwa sposoby liczenia zajęcia pasa drogowego - inny dla obiektów budowlanych i inny dla reklam.

Prawidłowo też WSA uznał, iż obliczając powierzchnię reklamy, należy uwzględnić ją w całości informacji wizualnej, czy to werbalnej, czy graficznej, umieszczonej w pasie drogowym na jakiejkolwiek konstrukcji nośnej.

Reklama definiowana jest jako nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę (art. 4 pkt 23 udp.). Jak wynika z normatywnego pojęcia reklamy, jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane. W przypadku reklamy umieszczonej w pasie drogowym informacje reklamowe adresowane są do użytkowników dróg i jeżeli reklama jest dwustronna, to zamieszczone w taki sposób na nośniku reklamowym treści trafiają do korzystających z chodnika (części drogi) pieszych oraz do kierowców poruszających się pojazdami w obu kierunkach. Takie dwustronne prezentowanie informacji na jednym nośniku reklamowym nie może pozostać bez znaczenia dla wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele z drogą niezwiązane, co znajduje wyraz w treści art. 40 ust. 6 udp. pod którym dla wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego pod reklamę wyniosła jako jeden z czynników jej powierzchnię. Jak już zostało to wyżej powiedziane, sens reklamy zawiera się w jej treści, nie w rodzaju konstrukcji, na której treści reklamowe są podawane, a jeżeli tak, to powierzchnia reklamy nie może być inaczej rozumiana, niż tylko jako całkowita, ogólna powierzchnia wykorzystana na informacje reklamowe na jednym nośniku reklamowym. Powyższe rozumowanie nie przeczy temu, że jak podnosi Kolegium, reklamę nawet dwustronną należy traktować jako jedną całość. Błędne jest natomiast z przyczyn już omówionych wyżej twierdzenie, zgodnie z którym powierzchnię reklamy należałoby oceniać pod kątem jej "ingerencji w powierzchnię pasa drogowego" mierzonej rzutem poziomym reklamy i jej elementów konstrukcyjnych.

Powyższe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzą do wniosku, iż dokonana przez Sąd I instancji wykładnia normy art. 40 ust. 6 udp. w brzmieniu nadanym ustawą jest prawidłowa, co czyni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego za chybiony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną.