Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 977/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Gabriela Jyż (spr.) Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 sierpnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 646/09 w sprawie ze skargi C. K. – P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz C. K. – P. kwotę 600 (sześćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 646/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej: 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.

Decyzją z dnia [...] września 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej WITD) nałożył na C. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. T. "D." karę pieniężną w łącznej kwocie 10.350 zł., za skrócenie dziennego czasu odpoczynku i przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego. Od powyższej decyzji C. K. złożył odwołanie, w którym wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wobec niego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał ww. decyzję WITD w mocy w części nakładającej karę w wysokości 9.400 złotych, a w pozostałej części - 950 złotych, decyzję uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WITD. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia GITD wskazał m.in. art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Odnosząc się do części uchylonej, organ odwoławczy wskazał, że WITD winien w swoje decyzji wskazać fakty, które uznał za udowodnione; dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponieważ, zdaniem GITD organ I instancji tego nie uczynił, to przy ponownym rozpoznaniu sprawy, po ponownym przeanalizowaniu sprawy i zgromadzonego w niej materiału dowodowego, winien zadość uczynić powyższym wymogom i w sposób odpowiadający dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnić swoją decyzję. GITD uzasadniając natomiast utrzymanie w mocy decyzji WITD w pozostałej części uznał, że organ I instancji w sposób prawidłowy ocenił materiał dowodowy i na tej podstawie wymierzył słuszną i zgodną z prawem karę pieniężną.

Na powyższą decyzję C. K złożył do WSA w W skargę, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wobec niego, zarzucił naruszenie art. 19 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i Rady (WE) nr 2135/98, jak również uchylającego Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE L 102/1/ z dnia 11 kwietnia 2006 r.). Zdaniem skarżącego w wyniku jednej kontroli drogowej zostało nałożonych więcej kar pieniężnych niż jedna. Nadto w jego odczuciu nie może on ponosić winy za naruszenia, jakich dopuścił się jego pracownik - kierowca. Skarżący uznał także, że przesłuchanie kontrolowanego kierowcy, w chwili kontroli, bez jego udziału było niezgodne z prawem i stanowiło naruszenie art. 79 k.p.a. a ponadto organ niewłaściwie ustalił stan faktyczny w sprawie.

GITD wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

WSA w W wydając zaskarżony tu wyrok, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Zaskarżona decyzja GITD została wydana na podstawie przepisu art. 138 k.p.a. Analizując treści tego przepisu k.p.a. i odnosząc go do stanu przedmiotowej sprawy Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem postanowień art. 138 k.p.a., co stanowi naruszenie przepisów procesowych. GITD w niniejszej sprawie wydał bowiem decyzję, nie mieszczącą się w katalogu określonym w art. 138 k.p.a., ponieważ uchylił decyzję WITD tylko w części i tylko w tym zakresie - uchylonym, przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W pozostałej części zaś utrzymał decyzję WITD w mocy. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GITD stwierdził, że powodem przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WITD jest jedynie niedochowanie przez organ I instancji należytej staranności w zbadaniu i ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, którego nie uznał za niewystarczający.

Z powołanego przepisu art. 138 k.p.a. wynika zaś, że GITD, w sytuacji gdy doszedł do wniosku, że tylko część rozstrzygnięcia WITD jest wadliwa mógł je w tej części uchylić, orzekając jednocześnie w tej części co do istoty sprawy. W sytuacji gdyby uznał natomiast, że sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, mógł uchylić decyzję WITD w całości i w całości przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Nie mógł natomiast jednocześnie orzec w części o utrzymaniu w mocy decyzji WITD, a w części o jej uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia, bowiem takie rozstrzygnięcie nie jest znane k.p.a.

Dodatkowo Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt 29/08) uznał, że podkreślenia wymaga fakt, że w trakcie jednej kontroli jest nakładana zawsze jedna kara pieniężna. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów, będzie to jedna sprawa administracyjna, załatwiana jedną decyzją administracyjną, określającą jedną karę pieniężną, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia (suma kar).

W tej sytuacji ocena zarzutów skargi, pod względem naruszenia prawa materialnego była bezprzedmiotowa. Powyższe okoliczności spowodowały, w ocenie Sądu I instancji, konieczność uchylenia decyzji, w oparciu o art. 145 § 1pkt 1 lit c) p.p.s.a.

Skarga kasacyjna na powyższy wyrok została wniesiona przez pełnomocnika Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1, art. 12 § 1, art.104 oraz art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 136 i art. 15 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna oraz, że organ odwoławczy wydając decyzję w drugiej instancji podjął rozstrzygnięcia nie przewidziane w art. 138 k.p.a., czym dopuścił się naruszenia tego przepisu, a także, że sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ II instancji wskutek nieprzeprowadzenia przezeń postępowania, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności, podczas gdy organ w ramach jednej decyzji rozstrzygnął o kilku sprawach i w ramach każde ze spraw podjął rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że zaskarżona decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem przepisowi

postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zawarcie w jednym akcie administracyjnym kilku rozstrzygnięć (decyzji) odnoszących się do tej samej strony, nie daje samoistnej podstawy do sformułowania pod adresem takiego aktu zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż można przyjąć, że ww. rozstrzygnięcie administracyjne, pomimo nadania mu formy jednego aktu administracyjnego, stanowi w istocie odrębne rozstrzygnięcie kilku spraw.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W kasacji. zauważono, że organ odwoławczy w zakresie stwierdzonych naruszeń, co do których rozstrzygnął o uchyleniu i przekazaniu organowi I instancji do ponownego rozpoznania, uzasadnił w dostateczny sposób konieczność takiego rozstrzygnięcia potrzebą ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W pozostałym zaś zakresie wskazane było utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jako, że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał w sposób jednoznaczny podzielić prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji..

Kasator stwierdził, że węzłowym punktem charakterystyki każdego postępowania jest określenie "sprawy", która stanowi jego przedmiot. Zdaniem kasatora przedmiotem sprawy administracyjnej na gruncie stwierdzonych naruszeń określonych w art. 92 u.t.d. nie jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie stwierdzone naruszenia, ale nałożenie kar pieniężnych za poszczególne odrębne rodzajowo naruszenia konkretyzujące normy prawa materialnego w konkretnym stanie faktycznym. W związku z powyższym decyzja organu odwoławczego wydawana na podstawie art. 138 k.p.a. może zawierać rozstrzygnięcia co do wielu przedmiotów, tj. wielu kar pieniężnych za poszczególne rodzajowo określone naruszenia (grupy naruszeń lub pojedyncze naruszenia).

Przedmiot postępowania administracyjnego, który stanowią kary pieniężne określone w załączniku do u.t.d. nakładane za poszczególne rodzaje naruszeń stwierdzonych podczas kontroli drogowej, o których mowa w art. 92 u.t.d. oznacza to, iż organ może rozstrzygać kolejno co do istoty o kilku dających się wyodrębnić elementach (grupach naruszeń, pojedynczych naruszeniach). W konsekwencji organ może co do tych poszczególnych elementów (grup naruszeń lub pojedynczych naruszeń, z którymi wiążą się ściśle określone kary pieniężne) zastosować w wyniku rozpoznania odwołania poszczególne z przewidzianych w katalogu określonym w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. rozstrzygnięcia.

Każde z rozstrzygnięć mieści się w granicach wyznaczonych przez wskazane w decyzji normy, przybiera jedynie procesową formę jednej, a nie wielu decyzji administracyjnych. Zabieg polegający na rozstrzygnięciu jedną decyzją administracyjną kilku spraw administracyjnych, mimo iż nie poprzedzony postanowieniem o wyłączeniu tych spraw do odrębnego rozpoznania, nie może być uznany za sprzeczny z art. 138 k.p.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjna wniósł pełnomocnik C. K., w której domaga się: 1) oddalenia skargi kasacyjnej jako nie zasługującej na uwzględnienie, 2) zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

W przedmiotowej skardze kasacyjnej znalazły się tylko zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej GITD zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1, art. 12 § 1, art. 104 oraz art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 136 i art. 15 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna oraz, że organ odwoławczy wydając decyzję w drugiej instancji podjął rozstrzygnięcia nie przewidziane w art. 138 k.p.a., czym dopuścił się naruszenia tego przepisu, a także, że sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ II instancji wskutek nieprzeprowadzenia przezeń postępowania, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności, podczas gdy organ w ramach jednej decyzji rozstrzygnął o kilku sprawach i w ramach każdej ze spraw podjął rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W związku z tak sformułowanym zarzutem kasacyjnym należy zauważyć, że kontroli kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 9/09 (LEX nr 552773) z "treści tego przepisu wynika, że Sąd I instancji nie miał obowiązku wykazania, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczające było uznanie, że uchybienie mogło mieć taki wpływ." W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 458). Oznacza to, że kwestionowanie orzeczenia wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., aby w postępowaniu kasacyjnym było skuteczne, musi opierać się na uzasadnionym poglądzie, że jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W sprawie, w której Sąd I instancji uchylił rozstrzygnięcie administracyjne z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., autor skargi kasacji zobowiązany jest do wykazania, że bądź w ogóle nie doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania, bądź też do uprawdopodobnienia, w sytuacji gdy doszło do uchybień proceduralnych, że uchybienia te nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego.

W ramach zarzutu sformułowanego w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej GITD zakwestionował pogląd Sądu I instancji co do wykładni art. 138 k.p.a., zgodnie z którym powołany przepis zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć i dlatego nadanie mu treści innej niż wynikająca z jego literalnego brzmienia stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy w wypadku wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem, więcej niż jednego z warunków, określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) lub przepisach wymienionych w art. 92 ust. 1 tej ustawy, organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone naruszenia załatwia w drodze decyzji jedną sprawę administracyjną czy wiele takich spraw.

W doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe podejście do pojęcia decyzji administracyjnej. Pojęcie decyzji administracyjnej w znaczeniu procesowym można wywieźć z treści art. 104 k.p.a. w zw. z art. 105 i art. 107 k.p.a. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami wydanie decyzji jest formą załatwienia konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Decyzja jako czynność procesowa kończy postępowanie w danej instancji rozstrzygając sprawę co do jej istoty.

Materialnoprawne pojęcie decyzji można ustalić zgodnie z poglądami doktryny i judykatury. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z 5 lutego 1988 r. (sygn. akt III AZP 188, OSPiUA 1989, nr 3, poz. 59), decyzja w ujęciu materialnym to: "kwalifikowany akt administracyjny stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne." (por. też: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 444-449 i powołane tam poglądy).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy rozstrzygnąć, czy postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym za więcej ni z jedno naruszenie jest postępowaniem rozstrzygającym w jednej, czy też kilku sprawach, w zależności od ilości stwierdzonych naruszeń. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela w tym względzie pogląd wyrażony we wcześniejszych wyrokach NSA: z 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i z 27 sierpnia 2007 r. (sygn. akt II GSK 9/08 – LEX nr 552773), iż "w przepisie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym chodzi o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją określająca karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Treść unormowań zawartych w art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wskazuje, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. Bez znaczenia jest tu okoliczność, że w art. 92 ust. 1 tej ustawy ustawodawca odwołuje się do różnych przepisów, zawartych w różnych aktach prawnych, w sytuacji gdy z treści ust. 4 art. 92 tej ustawy jednocześnie wynika, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia została określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym; zatem nie wynika z tych innych aktów prawnych. Za przyjęciem takiej wykładni przepisu art. 92 ust. 1 przemawia także ust. 2 tego przepisu, który ogranicza sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli." Jak słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku zauważył: "zważywszy, iż ustawodawca nie przewidział żadnego trybu ustalania <<łącznej kary pieniężnej>>, to przy założeniu wielości spraw administracyjnych załatwianych odrębnymi decyzjami przestrzeganie zakazu przekroczenia określonej w art. 92 ust. 2 tej ustawy sumy kar pieniężnych byłoby w praktyce niemożliwe. Odmiennego stanowiska nie może uzasadniać fakt, iż organy monitorują z urzędu kwestie związane z możliwością przekroczenia maksymalnej kary pieniężnej jaka może być nałożona podczas jednej kontroli. W kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Takiej możliwości ustawodawca nie dopuścił także w przepisie szczególnym - ustawie o transporcie drogowym, jak również nie stworzył instrumentu pozwalającego na ograniczenie stosowania do art. 92 ust. 2 tej ustawy sumy kar pieniężnych nałożonych decyzjami podjętymi w odrębnych sprawach; należy zatem przyjąć, że jego wolą było takie ukształtowanie postępowania, aby nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej."

Ponieważ w orzecznictwie NSA pojawiał się także inny pogląd w tej kwestii, wskazywany również w skardze kasacyjnej, należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 55/08 oraz z 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 65/08 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponieważ w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja dotycząca nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków załatwia co do istoty jedną sprawę administracyjną, trafnie uznał Sąd I instancji w tej sprawie, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nadał rozstrzygnięciu treść nieprzewidzianą w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać ją do ponownego rozpoznania jedynie w całości. Nie może natomiast jednocześnie orzec o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, a w części o jej uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W punkcie drugim skargi kasacyjnej GITD zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4, art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 . – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako p.u.s.a ). W uzasadnieniu tego zarzutu stwierdzono, iż Sąd I instancji naruszył te przepisy poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem przepisowi postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zawarcie w jednym akcie administracyjnym kilku rozstrzygnięć (decyzji) odnoszących się do tej samej strony, nie daje samoistnej podstawy do sformułowania pod adresem takiego aktu zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tak skonstruowanym zarzucie autor skargi kasacyjnej powołał jako naruszone przez Sąd I instancji przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy ustrojowej, nie konkretyzując bliżej sposobu naruszenia poszczególnych norm prawnych. Treść zarzutu nie wskazuje, aby kasator podnosząc zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. wskazywał, że uzasadnienie wyroku nie posiada przewidzianych tym przepisem elementów, a więc że uzasadnienie wyroku uniemożliwia stronie podjęcie obrony przed niekorzystnym dla niej rozstrzygnięciem, bądź nie poddaje się kontroli instancyjnej. Z przepisów zawartych w art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie, uwzględniając przy tym materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, a zatem sprawuje wymiar sprawiedliwości. Skoro Sąd władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego, to tym samym wymierzył sprawiedliwość. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie dokonał oceny tego zarzutu, zawartego w punkcie drugim petitum skargi kasacyjnej i uznał, iż nie jest on zasadny.

Końcowo stwierdzić należy, że wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, aby w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym w ogóle nie doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych przez Sąd I instancji. Kontrola kasacyjna wykazała bowiem, że trafnie Sąd I instancji uznał, iż organ odwoławczy naruszył powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej nie uprawdopodobnił, że stwierdzone uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego. Zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji w tej sprawie, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., który pojawił się w obu punktach skargi kasacyjnej jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuprawniony.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 2 p.p.s.a.