Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 510/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 134 ust. 2, art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 oraz ust. 5, art. 143 ust. 2 pkt 2, art. 134 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 134 ust. 2, art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 oraz art. 143 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm. – dalej także: "p.g.g.") - utrzymało w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia J. L. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny (piasku) bez wymaganej licencji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Okręgowy Urząd Górniczy w W. poinformował Starostę Powiatowego w O., że w dniu [...] października 2011 r. przeprowadzono kontrolę doraźną na terenie wyrobisk z widocznymi śladami prowadzenia bieżącej eksploatacji, zlokalizowanych na gruntach działek położonych w okolicach miejscowości C. i G., powiat o., województwo [...]. Jednocześnie Okręgowy Urząd Górniczy w W. poinformował, ze nie została udzielona skarżącemu decyzja koncesyjna na eksploatację kruszywa naturalnego z gruntów będących przedmiotem kontroli. Organ ten stwierdził ponadto, że widoczne są ślady prowadzącej bieżącej eksploatacji w czterech wyrobiskach. Eksploatacja prowadzona była jednym piętrem eksploatacyjnym. Okręgowy Urząd Górniczy w W. poinformował jednocześnie, że w trakcie kontroli zauważył, iż wysokość ścian eksploatacyjnych może powodować powstanie zagrożenia osuwiskowego. Wskazał także, iż widoczne jest podkopywanie drzew i osunięcia się drzew, a teren wyrobisk nie został ogrodzony, ani oznaczony tablicami informującymi o niebezpieczeństwie.

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Starosta O. zawiadomił skarżącego J. L. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydobywania kopaliny bez wymaganej licencji, o której mowa w art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g., na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej na gruntach wsi C., gmina K., stanowiącej własność skarżącego.

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. skarżący, ustosunkowując się do otrzymanego zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego - wyjaśnił, że wydobycie piasku bez wymaganej licencji było jednorazowe, a wydobyta ilość kopaliny była niewielka. Skarżący oświadczył ponadto, że nie dokonywał eksploatacji kopaliny w sposób ciągły, ani zorganizowany. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o odstąpienie od nałożenia na niego opłaty eksploatacyjnej w podwyższonej wysokości oraz o umorzenie postępowania.

W dniu [...] marca 2012 r. dokonano oględzin wyrobiska przy udziale skarżącego. W toku oględzin stwierdzono występowanie wyrobiska po bieżącej eksploatacji piasku o długości 100 m., szerokości do 5 m, oraz głębokości około 2 m, o dość stromych skarpach. W toku przeprowadzanej czynności skarżący wyjaśnił, że wyrobisko powstało we wrześniu 2011 r., a eksploatację kopaliny prowadziło P.H.U. M. G. z L. Strona skarżąca oświadczyła ponadto, że we wrześniu 2011 r. wydobyto 1000 m3 piasku, który został sprzedany ww. podmiotowi (na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] września 2011 r.).

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżący przedstawił swoje stanowisko. Skarżący wyjaśnił m. in., że kopalina wydobywana była przez M. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.H.U. M. G. w L.. W tej sytuacji skarżący stwierdził, że postępowanie administracyjne winno było być wszczęte przeciwko wskazanemu przedsiębiorcy, a nie w stosunku do skarżącego. Skarżący podniósł, że cała wydobyta kopalina została spożytkowana przez M. G. w ramach prowadzonej działalności i na nim spoczywał obowiązek zdobycia koncesji na wydobywanie kopalin. Zdaniem skarżącego, nie można wymierzyć opłaty o charakterze represyjnym właścicielowi gruntów, na których prowadzone było wydobycie niezgodne z warunkami ustawy. Skarżący zaznaczył, że przedmiotowe wydobycie miało charakter jednorazowy i nie miało przymiotu działalności zorganizowanej i ciągłej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Starosta O. ustalił opłatę podwyższoną za wydobywanie kopaliny z terenu omówionej powyżej działki bez wymaganej prawem koncesji w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej pomnożonej przez ilość wydobytej kopaliny, co łącznie dało kwotę 32.640,00 złotych. Organ zakazał jednocześnie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji.

Powyższa decyzja Starosty O. została przez stronę zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które decyzją z dnia [...] września 2012 r. uchyliło ją w całości i przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2012 r. SKO w [...] wskazało, że podstawą uchylenia w/w decyzji Starosty O. z dnia [...] lipca 2012 r. był fakt, iż z materiału dowodowego nie wynikało, w jakich okolicznościach doszło do wydobycia piasku z terenu przedmiotowej działki oraz kto zainicjował wydobycie tej kopaliny oraz kto ją faktycznie wydobywał. Do akt sprawy nie została załączona umowa sprzedaży z dnia [...] września 2011 r. zawarta pomiędzy J. L. a M. G..

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Starosta O., działając na podstawie art. 140 ust. 1, ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 3, art. 134 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, obciążył skarżącego J. L. opłatą podwyższoną za wydobywanie kopaliny z terenu działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej na gruntach wsi C., gmina K., bez wymaganej prawem koncesji, w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej pomnożonej przez ilość wydobytej kopaliny w kwocie: 32.640,00 złotych (pkt I decyzji) i jednocześnie zakazał wydobywania kopaliny (piasku) bez wymaganej koncesji na wspomnianej powyżej działce (pkt II decyzji).

W uzasadnieniu decyzji Starosta O. zauważył, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie kwestionował faktu wydobycia kopaliny z terenu w/w działki. w ilości 1000 m3, którą następnie sprzedał za kwotę 5.000 zł.

W związku z powyższym, Starosta O., mając na uwadze poczynione ustalenia oraz działając zgodnie ze stosownymi regulacjami prawnymi zawartymi w dziale VII "Opłaty" ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, ustalił opłatę podwyższoną za wydobycie kopaliny na działce we wskazanej lokalizacji. Organ I instancji wskazał, że do obliczeń ustalających opłatę podwyższoną przyjęto ilość wydobytej kopaliny i obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania stawki opłaty eksploatacyjnej, określone w poz. 33 załącznika do ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Organ stwierdził, że Ilość wydobytej kopaliny w tonach, ustalono mnożąc ilość wydobytej kopaliny przez gęstość objętościową dla piasków drobnych i pylastych mało wilgotnych w stanie luźnym, ustaloną na podstawie polskiej normy PN-81/B-03020 (Grunty budowlane. Posadowienie bezpośrednie budowli. Obliczenia statyczne i projektowanie). Organ wyjaśnił, że do obliczeń przyjął wartość z tabeli nr 2 w/w polskiej normy, tj.: 1,60 tony/m3, ilość wydobytej kopaliny 1000 m3 x 1,60 tony/m3 = 1600 t. Organ wskazał, że przyjęto stawkę opłaty eksploatacyjnej dla piasków i żwirów - 0,51 zł za tonę pomnożoną przez 40. Organ stwierdził, że wyliczona w ten sposób opłata podwyższona wynosi 32.640,00 złotych.

W uzasadnieniu decyzji Starosta O. wskazał ponadto na znajdujący się w aktach administracyjnych wyrok Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 2011 r., wydany w sprawie sygn. akt. [...], który uznał skarżącego J. L. za winnego nielegalnego wydobywania kopaliny w postaci piasku na działce nr [...] w miejscowości C. bez wymaganej koncesji.

Organ podniósł, że nie podziela stanowiska, "iż tylko za prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopalin bez wymaganej koncesji, przewidziana jest sankcja w postaci opłaty podwyższonej, o której mowa w przepisach al. 140 ust. 3 ustawy", zawartego w uzasadnieniu decyzji nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r. Zdaniem organu I instancji, takie rozumienie przepisów prowadzi do nierówności podmiotów prowadzących wydobywanie kopalin, albowiem - jak zauważył organ - pomioty prowadzące legalną działalność są zobowiązane do wnoszenia opłaty eksploatacyjnej oraz ponoszą koszty związane z udokumentowaniem złoża kopaliny i uzyskania decyzji koncesyjnej, zaś podmioty prowadzące wydobycie bez koncesji nie ponoszą takich kosztów oraz nie wnoszą opłaty eksploatacyjnej, która stanowi w 60% dochód gminy, a w 40% dochód NFOŚiGW.

Starosta O. wyjaśnił, że art. 4 p.g.g. reguluje wydobywanie piasków i żwirów na potrzeby własne osób fizycznych w ilości do 10 m3 w roku kalendarzowym. Organ podkreślił ponadto, że nieprzestrzeganie wymagań zawartych w w/w przepisach skutkuje naliczeniem przez starostę opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 140 ust. 3 pkt 3 cyt. ustawy. Zdaniem organu I instancji, osoby fizyczne, które wydobywają piasek i żwir na własne potrzeby, jeśli nie przestrzegają przepisów zawartych w art. 4 p.g.g., podlegają opłacie podwyższonej, choć nie prowadzą działalności gospodarczej.

Starosta O., mając na uwadze przepis art. 46 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), który stanowi, że wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie: wydobywania kopalin ze złóż wymaga uzyskania koncesji - stwierdził, że bez koncesji nie można prowadzić legalnej działalności polegającej na eksploatacji piasków. Według organu, wydobywanie kopalin bez koncesji nie jest działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów w/w ustawy.

Organ I instancji, powołując się na przepisy art. 21 ust. 2, art. 134 ust. 1, art. 139 ust. 1 i ust. 3, a także na art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze - stwierdził, że opłata eksploatacyjna i opłata dodatkowa dotyczy podmiotów prowadzących wydobywanie kopalin na podstawie udzielonej koncesji. Natomiast opłata podwyższona jest związana z prowadzeniem wydobywania kopaliny przez podmioty (także osoby fizyczne) nieposiadające koncesji. Zdaniem organu, działalność gospodarcza polegająca na wydobywaniu kopalin może być rozpoczęta dopiero po uzyskaniu koncesji, wydanej przez stosowny organ administracji geologicznej.

W ocenie Starosty O., dla naliczenia opłaty podwyższonej nie ma znaczenia, czy podmiot prowadzący wydobycie prowadzi działalność gospodarczą, czy też jej nie prowadzi, a także, czy wydobycie kopaliny było działalnością zorganizowaną ciągłą i miało charakter zarobkowy, a także, w jakim celu i okolicznościach doszło do eksploatacji kopaliny.

W konsekwencji organ uznał, że skarżący J. L. w pełni odpowiada za prowadzenie nielegalnego wydobywania kopaliny, pomimo nieprowadzenia przez niego działalności gospodarczej.

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. skarżący wniósł odwołanie od w/w decyzji Starosty Powiatowego w O. z dnia [...] października 2012 r.

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji i umorzenie postępowania strona skarżąca zarzuciła organowi I instancji:

1) naruszenie art. 143 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze - poprzez wymierzenie opłaty podwyższonej osobie niebędącej przedsiębiorcą i nieprowadzącej działalności wydobywczej, a nie wymierzenie jej osobie, która dokonywała eksploatacji kopaliny, mimo posiadania informacji na jej temat;

2) naruszenie art. 140 ust. 1 p.g.g. - poprzez ustalenie opłaty podwyższonej, mimo braku spełnienia przesłanek wykonywania działalności w sposób zorganizowany i ciągły, co stoi w sprzeczności z utrwalonym w sprawie orzecznictwem;

3) naruszenie art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g. - poprzez brak udowodnienia ilości wydobytej kopaliny, a przyjęcie jej ilości jedynie na podstawie oświadczenia skarżącego, w dodatku w znacznym przybliżeniu, podczas gdy to na organie ciąży obowiązek udowodnienia ilości wydobytej kopaliny, albowiem opłata w istocie ma charakter represyjny, a co za tym idzie stan faktyczny musi być całościowo i dokładnie wyjaśniony;

4) naruszenie art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g. - poprzez zastosowanie do dokonania obliczeń gęstości gruntów normy PN-81/B-03020, którą stosuje się do gruntów budowlanych, podczas gdy grunty, z których wydobywana była kopalina, nie są gruntami budowlanymi;

5) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. - poprzez wyciągnięcie niekorzystnych dla strony skutków skorzystania z uprawnienia do złożenia zarzutów w trybie art. 10 k.p.a., albowiem z projektu decyzji, który skarżący otrzymał, udając się na zaznajomienie z aktami - wynikało, że opłata podwyższona wynosić będzie nieco ponad 20 tysięcy złotych, a po wniesieniu przez stronę zarzutów opłata została podwyższona w zaskarżonej decyzji do ponad 32 tysięcy złotych, przy braku zmiany którejkolwiek z przesłanek faktycznych i prawnych wydania decyzji;

6) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do argumentów podnoszonych pismem z zarzutami, a w szczególności co do braku legitymacji biernej i wydania decyzji ustalającej opłatę innemu podmiotowi;

7) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. - poprzez niewzięcie pod uwagę istotnych okoliczności sprawy, w szczególności nie zbadania faktu, że działalność strony nie była prowadzona w sposób zorganizowany i ciągły i nie może podlegać podwyższonej opłacie eksploatacyjnej w świetle utrwalonego orzecznictwa i poglądów doktryny;

8) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez niezastosowanie się do obowiązków wyznaczonych poprzednią decyzją organu odwoławczego, a nakładającą na organ obowiązki zbadania dalszych istotnych elementów stanu faktycznego, co nie zostało przez organ I instancji wykonane.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 134 ust. 2, art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 oraz art. 143 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze - utrzymało w mocy w/w decyzję Starosty O. z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie ustalenia skarżącemu opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny (piasku) bez wymaganej licencji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przypomniał na wstępie, iż przyczyną wydania w rozpatrywanej sprawie poprzedniej decyzji kasacyjnej tego organu z dnia [...] września 2012 r. były wyłącznie wady formalne polegające na niedostatecznym zgromadzeniu materiału dowodowego. SKO w [...] stwierdziło, że zgromadzony wówczas przez organ I instancji materiał dowodowy nie dawał jeszcze jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, w jakich to okolicznościach doszło do wydobycia piasku z terenu przedmiotowej działki ewidencyjnej nr [...], w tym m.in., kto zainicjował wydobycie tej kopaliny i kto ją faktycznie wydobywał. Ponadto w aktach sprawy brak było powołanej w zaskarżonej decyzji umowy kupna-sprzedaży z dnia [...] września 2011 r. dotyczącej wydobytej kopaliny, zawartej pomiędzy skarżącym J. L. a M. G.. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że nie miał wówczas wiedzy, czy zakończyło się postępowanie przeciwko skarżącemu o wykroczenie, a jeśli - tak, to jakim orzeczeniem zakończyła się ta odrębna sprawa.

Zdaniem SKO w [...], ponowna analiza powołanych przepisów prawa oraz przedstawionego przez organ I instancji materiału dowodowego skłania do postawienia tezy, iż na terenie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej na gruntach wsi C., gmina K., a stanowiącej własność skarżącego J. L., skarżący dokonywał nielegalnego wydobywania kopaliny w postaci piasku, w ilości co najmniej 1.000 m3 w sposób zorganizowany i ciągły, w celu osiągnięcia korzyści finansowych - mimo, że na działalność tego rodzaju nie posiadał koncesji. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe ustalenia znajdują wystarczające potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Według SKO w [...], świadczy o tym m. in. treść wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w O., [...] Wydział Karny z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...], uznającego obwinionego J. L. za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu, a polegającego na wydobywaniu w miesiącu wrześniu 2011 r. na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości C. kopaliny w postaci piasku bez wymaganej koncesji i wymierzającego mu karę grzywny. Ponadto, zdaniem organu II instancji, dowodem na powyższe ustalenie jest zarówno treść kopii umowy kupna-sprzedaży zawartej pomiędzy sprzedającym J. L. a kupującym PHU [...] M. G. z siedzibą w L., na podstawie której to skarżący sprzedał piasek w ilości 1.000 m3 za cenę 5 zł za 1 m3, jak również dokumentacja fotograficzna miejsca wydobywania kopaliny na płycie CD.

SKO w [...] zwróciło ponadto uwagę, że z brzmienia powołanych w decyzji przepisów wynika, że zabronione jest wydobywanie kopalin ze złóż wykonywane inaczej niż w sposób zarobkowy, zorganizowany i ciągły, tj. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej oraz bez uzyskania koncesji na tego rodzaju działalność. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, dokonany przez skarżącego J. L. wykop piasku i jego sprzedaż, w sytuacji braku koncesji na taką działalność, stanowi nielegalne wydobycie kopaliny, naruszające warunki określone w cytowanych przepisach prawa. Charakter zaś tych działań (osiągnięcie zarobku, jej zorganizowanie oraz powtarzalność) pozwala - według organu - przyjąć, że czynności te wykonane były przez skarżącego w ramach działalności gospodarczej. Organ odwoławczy uznał jednakże, iż bez znaczenia w takim przypadku pozostaje fakt niezachowania warunków formalnych, takich jak uzyskanie przez stronę wpisu od ewidencji działalności gospodarczej, numeru REGON, itp. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1429/11).

W konsekwencji organ odwoławczy uznał, iż Starosta O. nie naruszył przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, albowiem podjął wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.

Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, według norm prawem przepisanych, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji SKO w [...]:

1) naruszenie art. 143 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze - poprzez wymierzenie opłaty podwyższonej osobie niebędącej przedsiębiorcą i nieprowadzącej działalności wydobywczej, zamiast wymierzenia tej opłaty osobie, która faktycznie dokonywała eksploatacji kopaliny, mimo posiadania informacji na jej temat;

2) naruszenie art. 140 ust. 1 p.g.g. - poprzez ustalenie opłaty podwyższonej, mimo braku spełnienia przesłanek wykonywania działalności w sposób zorganizowany i ciągły, co stoi w sprzeczności z utrwalonym orzecznictwem;

3) naruszenie art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g. - poprzez nieudowodnienie ilości wydobytej kopaliny, a przyjęcie jej przybliżonej ilości jedynie na podstawie oświadczenia strony skarżącej, podczas gdy to na organie ciąży obowiązek udowodnienia ilości wydobytej kopaliny, tym bardziej, że opłata w istocie ma charakter represyjny, a co za tym idzie stan faktyczny musi być całościowo i dokładnie wyjaśniony;

4) naruszenie art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g. - poprzez zastosowanie przy dokonywaniu obliczeń wspomnianej opłaty podwyższonej gęstości gruntów według normy PN-81/B-03020, którą stosuje się do gruntów budowlanych, podczas gdy grunty, z których wydobywana była kopalina, nie są gruntami budowlanymi;

5) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do argumentów i zarzutów podnoszonych przez skarżącego, a w szczególności nieustosunkowanie się do zarzutu braku legitymacji biernej i wydania decyzji ustalającej opłatę niewłaściwemu podmiotowi;

6) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. - poprzez niewzięcie pod uwagę istotnych okoliczności sprawy, w szczególności niezbadanie faktu, że działalność strony skarżącej nie była prowadzona w sposób zorganizowany i ciągły i nie może podlegać podwyższonej opłacie eksploatacyjnej w świetle utrwalonego orzecznictwa i poglądów doktryny;

7) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie pomimo występowania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych przemawiających za wadliwością decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżący w pierwszej kolejności podniósł zarzut braku legitymacji biernej, twierdząc, że to nie on winien być adresatem obu spornych decyzji i stroną postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej, albowiem to nie on dokonywał wydobycia kopaliny. Zdaniem skarżącego, w omawianej sprawie jedyną osobą prowadzącą taką działalność był M. G., prowadzący działalność gospodarczą w L.. Według skarżącego, to na M. G. spoczywał obowiązek zdobycia koncesji, tym bardziej, że jest on profesjonalistą, prowadzącym taką działalność od lat i powinien on nie tylko znać wszystkie wymagane w zakresie swojej działalności przepisy, ale także poinformować skarżącego o wszystkich skutkach z tym związanych. Skarżący zarzucił, że nie można wymierzać opłaty o charakterze represyjnym właścicielowi gruntów, na których prowadzone było wydobycie kopaliny niezgodnie z warunkami ustawy. Przyjmując bowiem takie stanowisko, organ musiałby - zdaniem skarżącego - wymierzać takie opłaty także Skarbowi Państwa, na którego gruncie dokonuje się nielegalnej eksploatacji, bądź gminom, których grunty również są w ten sposób eksploatowane. Zdaniem strony skarżącej, wymierzenie opłaty eksploatacyjnej w podwyższonym wymiarze wobec właściciela gruntu, który nie prowadził w żadnym wypadku działalności wydobywczej jest nieuzasadnione, albowiem stoi w sprzeczności z dyspozycją przepisów art. 140 i art. 143 p.g.g.

Ponadto skarżący podkreślił, że kopalina nie była wydobywana w sposób zorganizowany i ciągły. Według skarżącego, sporne wydobycie miało charakter jednorazowy i nie posiadało przymiotów zorganizowania i ciągłości, niezbędnych, aby przydać im przymiot działalności gospodarczej, z którą ustawa o swobodzie działalności gospodarczej wiąże obowiązek uzyskania koncesji na wydobycie kopaliny. Reasumując, skarżący stwierdził, że nie wystąpiły przesłanki umożliwiające ustalenie opłaty podwyższonej za wydobywanie kopalin.

W ocenie skarżącego, Starosta O. nie udowodnił ponadto w sposób niebudzący wątpliwości ilości wydobytej kopaliny. Skarżący zauważył, że ilość kopaliny organ ustalił jedynie na podstawie oświadczenia strony skarżącej, które składane było w znacznym przybliżeniu. Zdaniem strony skarżącej, Starosta O., wymierzając opłatę o charakterze represyjnym, winien przeprowadzić wizję i szczegółowe badania ilości wydobytej kopaliny, a nie opierać się jedynie na niedokładnym oświadczeniu strony.

Skarżący zarzucił ponadto, że stosowanie przez organy normy dotyczącej gruntów budowlanych do gruntów, które budowlanymi nie są, nie może być uznane za prawidłowe. Skarżący zauważył, że grunty rolne, czy też pastwiska, jako grunty nieprzygotowane pod zabudowę, są luźniejsze i wobec nich nie powinno się stosować norm, które przygotowane są do obliczeń gęstości na potrzeby zabudowy. W konsekwencji skarżący uznał, że podstawa wyliczenia nie została prawidłowo przyjęta.

Skarżący zarzucił, że organy obu instancji nie odniosły się do zarzutu braku legitymacji procesowej skarżącego. W ocenie skarżącego, w uzasadnieniach obu spornych decyzji organy pominęły kwestię udziału w postępowaniu M. G..

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organy art. 7 i art. 77 k.p.a. skarżący stwierdził, że organy obu instancji stan faktyczny ustaliły w sposób wybiórczy, uwzględniając tylko okoliczności korzystne dla uzasadnienia konieczności wymierzenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej.

Skarżący podniósł także, że przesłanką konieczną do wymierzenia opłaty podwyższonej jest wydobywanie kopalin w sposób ciągły i zorganizowany. Wyjaśnił jednocześnie, że nie prowadzi wykopalisk ani w sposób zorganizowany, ani też w sposób ciągły.

Skarżący wskazał, że w dniu dokonywania eksploatacji przez M. G. nie miał żadnej świadomości obowiązywania regulacji, na które powołała się Starosta O..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy, powołując się na stosowne przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze - wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, że zarzut pominięcia wyjaśnień dotyczących legitymacji procesowej skarżącego jest chybiony, bowiem to skarżący był podmiotem prowadzącym wydobycie kopaliny w postaci piasku bez wymaganej koncesji, co zostało - w ocenie SKO - wykazane. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że potwierdzeniem tego, iż to skarżący był podmiotem prowadzącym wydobycie kopaliny w postaci piasku bez wymaganej koncesji – jest wyrok nakazowy Sądu Rejonowego w O. [...] Wydział Kamy z dnia [...] grudnia 2011 r., wydany w sprawie sygn. akt [...], uznający skarżącego J. L. za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu polegającego na wydobywaniu w miesiącu wrześniu 2011 r. na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości C. kopaliny w postaci piasku bez wymaganej koncesji i wymierzającego mu karę grzywny.

Organ odwoławczy zauważył ponadto, że ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy kopii umowy kupna-sprzedaży zawartej w dniu [...] września 2011 r. pomiędzy sprzedającym J. L. a [...] M. G. z siedzibą w L. - wynika, że skarżący sprzedał piasek w ilości 1.000 m3 za cenę 5 zł za 1 m3. Organ II instancji wskazał hipotetycznie, że inaczej rzecz by się przedstawiała, gdyby została zawarta pomiędzy skarżącym J. L. a [...] M. G. z siedzibą w L. umowa dzierżawy, czy też użyczenia gruntu w celu prowadzenia robót wydobywczych. Organ podkreślił jednakże, iż takiej umowy jednak nie zawarto.

Organ odwoławczy uznał, że zabronione jest wydobywanie kopalin ze złóż wykonywane inaczej, niż w sposób zarobkowy, zorganizowany i ciągły, tj. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej oraz bez uzyskania koncesji na tego rodzaju działalność. W tej sytuacji organ uznał, że dokonany przez skarżącego J. L. wykop piasku i jego sprzedaż, w sytuacji braku koncesji na taką działalność, stanowi nielegalne wydobycie kopaliny, naruszające warunki określone w cytowanych przepisach prawa.

W ocenie SKO w [...], nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g. Organ odwoławczy zauważył, że w trakcie oględzin wyrobiska przeprowadzonych w dniu [...] marca 2012 r. przy udziale strony skarżącej, stwierdzono na omawianej działce występowanie wyrobiska po bieżącej eksploatacji piasku, o długości 100 m, szerokości do 5 m oraz głębokości około 2 m, o dość stromych skarpach. Organ odwoławczy przypomniał, że skarżący oświadczył do protokołu z oględzin, iż zgodnie z powołaną wyżej umową sprzedaży z dnia [...] września 2011 r. wykopano piasek w ilości 1.000 m3. W związku z tym, że opłata podwyższona jest naliczana za tonę kopaliny, organ wyjaśnił, że dokonano przeliczenia ilości kopaliny w m3 na tony posługując się danymi co do gęstości objętościowej piasku, z literatury i norm polskich, ponieważ na tym terenie nie była wykonana dokumentacja geologiczna złoża pisaku, a co za tym idzie nie była określona gęstość objętościowa piasku.

Ponadto, organ odwoławczy uznał za niezasadne wskazane w skardze zarzuty naruszenia procedury administracyjnej.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga J. L. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], jak również utrzymana nią w mocy decyzja Starosty O. z dnia [...] października 2012 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia stronie skarżącej opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny (piasku) bez wymaganej licencji - nie naruszają prawa.

Zdaniem Sądu, wydając obie sporne decyzje administracyjne, organy nie naruszyły zarówno przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim wskazanych przez stronę skarżącą unormowań ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Starosta O., ustalając opłatę podwyższoną za wydobywanie przez skarżącego J. L. kopaliny (piasku) bez wymaganej licencji, nie dopuścił się przede wszystkim jakiejkolwiek obrazy przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 134 ust. 2 oraz art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze.

Jak wynika z treści obu spornych decyzji, materialnoprawną podstawą ich wydania stanowią m. in. przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 134 ust 2, art. 140 ust. 1 i ust.3 pkt 3 oraz art. 143 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze.

Stosownie do treści przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, przepisów jej działu III-VIII oraz art. 168-174 nie stosuje się do wydobywania piasków i żwirów, przeznaczonych dla zaspokojenia potrzeb własnych osoby fizycznej, z nieruchomości stanowiących przedmiot jej prawa własności (użytkowania wieczystego), bez prawa rozporządzania wydobytą kopaliną, jeżeli jednocześnie wydobycie nie będzie większe niż 10 m3 w roku kalendarzowym.

Istotne, zdaniem Sądu, jest przede wszystkim to, że w świetle ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, może być wykonywana jedynie po uzyskaniu koncesji (vide: art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g.).

Zgodnie z przepis art. 140 ust. 1 cyt. ustawy, działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny, o czym stanowi przepis art. 140 ust 3 pkt 3 p.g.g.

Stosownie zaś do unormowania zawartego w przepisie art. 143 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, w sprawach określonych działem VII, stroną postępowania jest między innymi podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji.

W ocenie Sądu, z analizy zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że na terenie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej we wsi C., gmina K., stanowiącej własność J. L., skarżący dokonał nielegalnego wydobycia kopaliny w postaci piasku, w ilości co najmniej 1.000 m3 w sposób zorganizowany i ciągły, w celu osiągnięcia korzyści finansowych, mimo, że na działalność tego rodzaju nie posiadał stosownej koncesji.

Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie zarówno w znajdującej się w aktach administracyjnych dokumentacji fotograficznej miejsca wydobycia kopaliny (piasku), jak i z treść kopii umowy kupna-sprzedaży zawartej pomiędzy sprzedającym J. L. a [...] M. G. z siedzibą w L., na podstawie której to J. L. sprzedał piasek w ilości 1.000 m3 za cenę 5 zł za 1 m3.

Sąd uznał, że wskazane powyżej ustalenia znajdują swoje potwierdzenie również w treść wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w O., [...] Wydział Karny, wydanego w dniu [...] grudnia 2011 r. w sprawie sygn. akt [...], w którym to orzeczeniu sąd karny uznał obwinionego J. L. za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu polegającego na wydobywaniu w miesiącu wrześniu 2011 r., na działce o numerze ewidencyjnym [...], w miejscowości C., kopaliny w postaci piasku bez wymaganej koncesji i wymierzającego mu karę grzywny.

Analizując powyższe ustalenia faktyczne w kontekście zastosowanych przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 134 ust 2, art. 140 ust. 1 i ust.3 pkt 3 oraz art. 143 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, należy - zdaniem Sądu - uznać, że dokonany przez skarżącego wykop piasku w ilości przekraczającej dozwoloną wartość, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 p.g.g., a następnie jego sprzedaż, w sytuacji braku koncesji na wydobywanie tej kopaliny, stanowi nielegalne wydobycie kopaliny, naruszające warunki określone w cyt. przepisach ustawy - Prawo geologiczne i górnicze.

W ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób prawidłowy przyjęły, że z brzmienia powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, iż zabronione jest wydobywanie kopalin ze złóż wykonywane inaczej, niż w sposób zarobkowy, zorganizowany i ciągły, a więc w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a także bez uzyskania stosownej koncesji na tego rodzaju działalność.

W tej sytuacji dokonane przez stronę skarżącą nielegalne wydobycie kopaliny (piasku) i jego sprzedaż, w warunkach opisanych szczegółowo w uzasadnieniach obu spornych decyzji, dokonane zostało z ewidentnym naruszeniem powołanych przez organy przepisów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze.

Zdaniem Sądu, bez znaczenia w takim przypadku pozostaje podnoszony przez stronę skarżącą fakt, iż po pierwsze - strona ta nie prowadzi sformalizowanej działalności gospodarczej (nie posiada wpisu od ewidencji działalności gospodarczej, numeru REGON, itp.), a po drugie - że wydobycia piasku de facto dokonała osoba (lub jej pracownik), z którą skarżący zawarł umowę kupna-sprzedaży tej kopaliny.

Sąd uznał bowiem, że w świetle dyspozycji przepisu art. 143 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, unormowania tej ustawy dotyczące zarówno obostrzeń (warunków), jak i sankcji publicznoprawnych (administracyjno-karnych) w zakresie wydobywania kopalin, nie są skierowane wyłącznie do przedsiębiorców, jak sugerowała strona skarżąca, ale także do każdego innego podmiotu (a więc również do osoby fizycznej nieprowadzącej sformalizowanej działalności gospodarczej), który prowadzi działalność (wydobycie kopaliny) bez wymaganej koncesji.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu strony skarżącej dotyczącego naruszenia art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g., należy - zdaniem Sądu - uznać, że zarzut ten jest nieuzasadniony. Z akt sprawy wynika bowiem w sposób jednoznaczny, że w trakcie oględzin wyrobiska, przeprowadzonych w dniu [...] marca 2012 r. przy udziale strony skarżącej - wyraźnie stwierdzono, że na spornej działce ewidencyjnej nr [...] występowało wyrobisko po bieżącej eksploatacji piasku, o długości 100 m, szerokości do 5 m oraz głębokości około 2 m, o dość stromych skarpach. Ponadto z akt sprawy wynika, że obecny przy w/w czynnościach (oględzinach) skarżący J. L. oświadczył jednoznacznie do protokołu, iż zgodnie z umową kupna-sprzedaży zawartą z M. G. w dniu [...] września 2011 r. wykopano piasek w ilości 1.000 m3. Z wyjaśnień organu odwoławczego wynika jednocześnie, że w związku z tym, że opłata eksploatacyjna, jak i opłata podwyższona - są naliczane za tonę kopaliny, w niniejszej sprawie przeliczono ilość kopaliny w m3 na tony posługując się danymi co do gęstości objętościowej piasku, z literatury i norm polskich, ponieważ na tym terenie nie była wykonana dokumentacja geologiczna złoża pisaku, a co za tym idzie nie była określona gęstość objętościowa piasku.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, należy uznać, że organu obu instancji nie naruszyły zarówno powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, albowiem podjęły wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy.

Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących obrazy przepisów postępowania, należy - zdaniem Sądu - stanowczo podkreślić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz Starosta O., wydając obie sporne decyzje administracyjne w sprawie nałożenia na stronę skarżąca opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny (piasku) bez wymaganej licencji, uwzględnili wszelkie rygory procedury administracyjnej, określające obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

Niewątpliwie, związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organy obu instancji były obowiązane m. in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu, organ administracji publicznej, uwzględniając powyższą zasadę, zobowiązany jest dokładnie wyjaśnić okoliczności sprawy, konkretnie ustosunkować się do żądań i twierdzeń strony skarżącej oraz uwzględnić w decyzji zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe zasady, Sąd stwierdził, że zarówno w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty O., brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, których Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaś wcześniej - Starosta O., dopuścili się w toku postępowania spornego, a które uniemożliwiłyby Sądowi dokonanie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do legalności (zasadności) podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty O. z dnia [...] października 2012 r., spełniają ponadto wymogi stawiane przez przepis art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w swej decyzji organy te wyraźnie wskazały, dlaczego obciążyły skarżącego opłatą podwyższoną za wydobywanie kopaliny (piasku) bez wymaganej licencji, kierując się przesłankami zawartymi w przepisie art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 oraz ust. 5 w zw. z art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.