Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4965/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1 pkt 1, art. 92c, art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 151, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 872/15 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Spółki z o.o. w Z. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 lipca 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 872/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Spółki z o.o. w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2015 r. przedmiocie kary pieniężnej w za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] czerwca 214 r. w S. na drodze krajowej nr [...] przeprowadzono kontrolę drogową samochodu marki Scania o nr rej. [...] wraz z naczepą marki Stokota o nr rej. [...]. Kontrolujący uznali, że pojazdem w imieniu A. Spółki z o.o. w Z. (dalej: skarżąca, spółka) kierował M. S..

Na skutek uchylenia wcześniejszej decyzji organu I instancji przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) decyzją z [...] listopada 2014 r., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za naruszenie polegające na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi.

Decyzją z [...] lipca 2015 r. GITD utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ zaakceptował ustalenia, że kierowca w momencie kontroli prowadził pojazd wraz z podłączonym niedozwolonym urządzeniem zakłócającym pracę impulsatora (magnesu). Spowodowało to nierejestrowanie aktywności kierowcy na karcie kierowcy i w pamięci urządzenia rejestrującego. W związku z powyższym, zdaniem GITD, organ I instancji prawidłowo stwierdził zaistnienie naruszenia, a tym samym zasadnie nałożył na spółkę karę w wysokości 5.000 zł.

Organ uznał, że spółka nie może zostać zwolniona z ponoszenia odpowiedzialności na tej podstawie, że kierowca nie jest zatrudnionym przez nią pracownikiem, a jedynie zostało mu zlecone wykonanie przewozu. Organ stwierdził, że przewóz był wykonywany w imieniu i na rzecz spółki, co ustalono na podstawie protokołu przesłuchania kierowcy w charakterze świadka z [...] czerwca 2014 r., dokumentu przewozowego okazanego przez kierowcę w trakcie kontroli, zaświadczenia o działalności za dni od [...] do [...] czerwca 2014 r. oraz pisma Starostwa Powiatowego w Z. z [...] lipca 2014 r.

Zdaniem organu, skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie twierdzeń, że kierowca w momencie kontroli był zatrudniony u W. M., a pojazd o nr rej. [...] był również własnością ww. osoby. Biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy oraz bierność strony w udowodnieniu stawianych przez siebie zarzutów, GITD stwierdził, że w dniu kontroli kierowca wykonywał przewóz drogowy w imieniu i na rzecz spółki. W związku z powyższym zasadne było wszczęcie postępowania wobec strony.

GITD uznał, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, wypełniając obowiązek wynikający z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.).

W ocenie organu, strona nie wykazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu, o jakich mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej: u.t.d.). Okoliczności sprawy wyraźnie wskazują, że do naruszenia doszło w związku ze zleceniem przewozowym przekazanym kierowcy przez przedsiębiorcę. W trakcie wykonywania zlecenia, kierowca wykonywał pracę w imieniu i na rzecz strony. W tym zakresie pozostawał w ciągłej dyspozycji przedsiębiorcy i podlegał jego nadzorowi. Ponadto powyższe okoliczności wskazują, że naruszenie miało miejsce w wyniku złej organizacji przewozu przez stronę.

Organ odwoławczy nie znalazł powodu, dla którego kierowca użyłby magnesu w celu nierejestrowania wskazań na urządzeniu cyfrowym, jeżeli zadanie przewozowe zlecone i zaplanowane przez przedsiębiorcę mogłoby zostać zrealizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jeżeli przedsiębiorca zorganizowałby w sposób prawidłowy realizację przedmiotowego przewozu, to kierowca nie musiałby narażać się na otrzymanie kary finansowej w przypadku kontroli. Tym samym strona nie może wskazywać na brak odpowiedzialności po swojej stronie, w sytuacji gdy zleca kierowcy zadania o takim charakterze, które wymuszają na nim łamanie przepisów o transporcie drogowym. Przedsiębiorca nie może wskazywać, że odpowiednio szkoli pracowników oraz prowadzi nad nimi nadzór, w sytuacji gdy nie prowadzi bieżącego i stałego nadzoru nad wykonywaną przez nich pracą. Przedsiębiorca powinien kontrolować kierowcę, aby ten wykonywał pracę w zgodzie z obowiązującymi przepisami, nawet jeżeli użycie niedozwolonego urządzenia było samodzielną decyzją kierowcy. W ocenie organu strona nie może podnosić, że awaria zasilania stanowiła okoliczność wyłączającą odpowiedzialność przedsiębiorcy. Spółka dysponowała bowiem szeregiem innych środków technicznych, przy pomocy których mogła sprawować nadzór nad kierowcą.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd zgodził się organami, że przeprowadzona przez nie analiza materiału dowodowego była wystarczająca do uznania przewozu jako wykonywanego w imieniu i na rzecz skarżącej. Powyższe wynika przede wszystkim z podstawowego dowodu w sprawie, tj. protokołu przesłuchania kierowcy M. S. w charakterze świadka z [...] czerwca 2014 r. Świadek ten zeznał bowiem, że jest zatrudniony przez skarżącą jako kierowca od [...] czerwca 2014 r. Nadto zeznał, że nie podpisywał żadnych umów zlecenie u innego przedsiębiorcy na wykonanie przedmiotowego przewozu, nie jest to jego prywatny przewóz, zadanie przewozowe wykonuje na rzecz swojego pracodawcy, a polecenie wyjazdu wydał mu szef W. M..

Za istotne WSA uznał, że w trakcie kontroli kierowca okazał wypis z licencji wydanej na skarżącą oraz dokument przewozowy, według którego przewoźnikiem była skarżąca, a kierowcą M. S.. Pojazd, którego, jak podnosi skarżąca, nie jest ona jego właścicielem, został jednak przez nią zgłoszony do licencji. Powyższe potwierdza pismo Starostwa Powiatowego w Z. z [...] lipca 2014 r., z którego wynika, że zatrzymany do kontroli pojazd znajduje się w wykazie pojazdów objętych licencją od [...] sierpnia 2012 r. Ponadto, skarżąca nie wykazała, że kierowca w momencie kontroli był zatrudniony u W. M., a sporny pojazd był również jego własnością.

Biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy oraz bierność skarżącej w udowodnieniu zarzutów, Sąd stwierdził, że w dniu kontroli kierowca wykonywał przewóz drogowy w imieniu i na rzecz spółki. Tym samym, nie doszło do naruszenia art. 28 k.p.a. Zasadne było bowiem wszczęcie postępowania wobec skarżącej jako strony, a w konsekwencji powyższych ustaleń wydanie w stosunku do niej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Sąd nie podzielił więc zarzutu skarżącej, że decyzje są nieważne z mocy prawa czy też wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu organy prawidłowo też ustaliły stan faktyczny sprawy, wypełniając, , obowiązek wynikający z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. Z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. wynikała zaś konieczność wymierzenia skarżącej kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł za sporny przejazd.

Sąd uznał, że strona nie wskazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu, a w konsekwencji powyższego brak jest podstaw zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

W ocenie WSA, okoliczności sprawy wyraźnie wskazują, że do naruszenia doszło w związku ze zleceniem przewozowym przekazanym kierowcy przez skarżącą. W trakcie wykonywania zlecenia, kierowca wykonywał pracę w imieniu i na rzecz skarżącej. W tym zakresie pozostawał w ciągłej dyspozycji skarżącej i podlegał jej nadzorowi. Powyższe okoliczności wskazują zaś, że naruszenie miało miejsce w wyniku złej organizacji przewozu przez skarżącą.

Zdaniem Sądu sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów, obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które dyscyplinować będą osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), tj. przepisów:

a) art. 93 ust. 3 w zw. z art. 92c ust. 1 u.t.d. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy mając na uwadze stan faktyczny sprawy ziściły się wszystkie przesłanki do ich zastosowania, a Sąd I instancji w ślad za organami inspekcji transportu drogowego bezzasadnie pominął podnoszone fakty i okoliczności, które w jednoznaczny sposób potwierdzały, że skarżąca spółka nie miała żadnego wpływu na powstanie naruszenia;

b) art. 92a ust. 1, ust. 6 i ust. 7 u.t.d. poprzez jego zastosowanie, mimo iż nie było ku temu podstaw.

II. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.;

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a, przez odmowę ich zastosowania, wskutek niedostrzeżenia przez Sad I instancji, iż organy administracji naruszyły przepisy postępowania, tj. następujące przepisy:

a) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez odmowę jego zastosowania i w konsekwencji przeprowadzenie przedmiotowego postępowania w sposób niepogłębiający zaufania do organów Państwa i w sposób pomijający konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego;

b) art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. bezzasadne uznanie, iż to spółka A. Sp. z o.o. powinna być stroną niniejszego postępowania, a w konsekwencji nałożenie kary na tę właśnie spółkę, w sytuacji gdy nie była ona ani właścicielem pojazdu ani też nie była pracodawcą kierowcy wykonującego przedmiotowy przewóz;

c) art. 77 §1 k.p.a. poprzez odmowę jego zastosowania, przejawiającą się brakiem rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, o czym szczegółowo poniżej w uzasadnieniu niniejszej skargi;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez odmowę jego zastosowania, wskutek niedostrzeżenia przez Sąd, iż organy obu instancji naruszyły przepis prawa materialnego, tj. przepis art. 92c ust. 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy były podstawy do jego zastosowania, albowiem skarżący nie miał żadnego, nawet hipotetycznego wpływu na powstanie naruszenia;

3) art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, co z kolei było wynikiem błędnego przyjęcia, iż zaskarżone decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy – w sytuacji, gdy z ww. względów jest odwrotnie, albowiem mamy do czynienia z naruszeniem całego szeregu przepisów prawa, a w konsekwencji zasadne jest stanowisko, iż Sąd I instancji winien był skargę uwzględnić.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania za nieuzasadniony NSA uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek wykładni tego przepisu i konsekwencje jego obowiązywania z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie to spełnia określone przywołanym przepisem warunki uznania go za prawidłowe. WSA przedstawił bowiem stanowiska stron postępowania, a także wyraził swoją ocenę odnośnie do przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych, jak i zastosowanej przez organ administracji podstawy prawnej rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności zezwolenia w części. Stanowisko Sądu I instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia poddaje się kontroli instancyjnej. Podnoszona w zarzucie wskazanym w pkt II.1 a i b petitum skargi kasacyjnej okoliczność niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że organy naruszyły przepisy art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji oraz art. 77 § 1 k.p.a. nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić należy, że zarzucane przez skarżącą kasacyjnie spółkę przyjęcie wadliwego stanu faktycznego nie może być traktowane jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy, a przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia jest w pełni możliwe. Kwestionowanie poprawności przyjętych przez Sąd ustaleń faktycznych powinno nastąpić poprzez zgłoszenie odpowiednich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Inaczej mówiąc, nawet błędne stanowisko Sądu we wskazanym zakresie nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w ww. przepisie. To natomiast, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji, nie może stanowić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 20 maja 2014 r., sygn. akt II FSK 1503/12, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji odniósł się do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc do takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne, co znalazło pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku.

Nie można uznać za trafny zarzut oparty na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zakresie sformułowanym w pkt II.3 petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim należy zauważyć, że naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby sąd oddalił skargę pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez sąd określonych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2011 r. (sygn. akt II GSK 1387/10, zbiór LEX nr 952790) przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi – wskazując na naruszenie art. 151 p.p.s.a. – nie powiązał tej normy prawnej z innymi przepisami, w szczególności w tym wypadku z przepisami procesowymi.

Odnosząc się natomiast do kwestii niewłaściwego zastosowania art. 28 k.p.a., co zdaniem autora skargi kasacyjnej polega na bezzasadnym uznaniu spółki A. za stronę postępowania i nałożeniu na nią kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów u.t.d., NSA wskazał, że zarzut w tej materii należało umieścić w podstawie naruszenia prawa materialnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie jednolicie wskazuje się, że przepis art. 28 k.p.a., mimo umieszczenia w ustawie procesowej, jest przepisem prawa materialnego, mogącym stanowić podstawę skargi kasacyjnej z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. (wyroki NSA z: 12 lipca 2005 r., I OSK 1261/04, Lex nr 190713; 27 czerwca 2006 r., I OSK 641/05, Lex nr 266347, z 21 marca 2013 r. II OSK 266/12, z 26 listopada 2013r. II OSK 1497/12 akceptowane przez H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010 s. 222 przypis 20).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. "Z rozwiązania przyjętego w art. 104 k.p.a. wynika, że autorytatywna konkretyzacja normy prawa materialnego, dotycząca interesu prawnego lub obowiązku prawnego, następuje w toku postępowania. W razie, gdy w wyniku wykładni przepisów prawa ustalono w sprawie interes (obowiązek) prawny strony, organ rozstrzyga sprawę merytorycznie (pozytywnie lub negatywnie). W sytuacji zaś, gdy organ nie stwierdził w sprawie interesu (obowiązku) prawnego strony żądającej wszczęcia postępowania albo wobec której wszczął postępowanie z urzędu, nie przechodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie kończy wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie – art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a." (B. Adamiak, Państwo prawa a koncepcja legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, [w:] Administracja publiczna w państwie prawa. Księga jubileuszowa dla profesora Jana Jendrośki, Wrocław 1999, s. 18-19; wyrok NSA z 25.9.2008 r., II OSK 1058/07, Lex nr 508475, akceptowany przez G. Łaszczycę [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2010, t. II s. 31, 33-34 uw. 1 lit. i).

Jednocześnie w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że o skuteczności zarzutu dotyczącego naruszenia interesu prawnego strony – w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a – decyduje przywołanie obok art. 28 k.p.a. także konkretnego przepisu prawa materialnego, w którym znajdowałby oparcie interes prawny skarżącego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 883/10). Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek generalnie o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego (może też należeć do innej gałęzi prawa), a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11, z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1220/11 i z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 176/11).

Skoro, jak stwierdzono wyżej, art. 28 k.p.a. pomimo umieszczenia go Kodeksie postępowania administracyjnego, jest przepisem prawa materialnego w rozumieniu art.174 pkt.1 p.p.s.a., to jego naruszenie może uzasadniać uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji organu wyłącznie na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. a p.p.s.a. Tymczasem w skardze kasacyjnej jej autor zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. powiązał z art.145 § 1 pkt.1 lit. c oraz z art. 141 § 4 p.p.s.a. W związku z powyższym tak skonstruowany zarzut należy uznać za nieuzasadniony.

Kwestia ewentualnego uznania skarżącej kasacyjnie za podmiot, który ani nie był właścicielem pojazdu zatrzymanego do kontroli, ani nie był pracodawcą kierowcy i przyjęcia, że nie może być stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, nie jest kwestią prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, tylko kwestią prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Tymczasem w skardze kasacyjnej takiego zarzutu jej autor nie sformułował, ograniczając się do zarzutu nierozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Słusznie organy przyjęły, a Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował, że z dowodów zebranych w sprawie wynika, że w dniu [...] czerwca 2014 r. na drodze krajowej nr [...] podczas kontroli drogowej pojazdu marki Scania z naczepą ustalono, że jego kierowca M. S. za pomocą magnesu doprowadził do tego, że tachograf nie rejestrował wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Ustalono również, w oparciu o zeznania M. S., że był on zatrudniony przez skarżącą spółkę od [...] czerwca 2014 r., a w oparciu o dokument przewozowy, że przewoźnikiem była skarżąca Spółka. Natomiast z wypisu z licencji wynikało, że zatrzymany pojazd był zgłoszony do licencji udzielonej skarżącej spółce. Powyższe znalazło potwierdzenie w piśmie Starostwa Powiatowego w Z. z [...] lipca 2014 r.

Powyższy stan faktyczny nie został skutecznie podważony przez skarżącą kasacyjnie, stąd też należy przyjąć, że zasadnie organ uznał, że M. S., wykonując [...] czerwca 2014 r. przewóz zespołem pojazdów, działał w imieniu i na rzecz skarżącej spółki.

Głównym przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie, oprócz kwestii wskazanych wyżej, jest odpowiedzialność skarżącej kasacyjnie spółki jako przedsiębiorcy za zaniechania lub działania zatrudnionego przez niego kierowcy.

Przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. stanowi podstawę wymierzenia skarżącej kary pieniężnej ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną, podmiotów wykonujących transport drogowy, a odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11, LEX nr 1337143). Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy. Powoduje to, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Jej istotę stanowi "wymuszenie" na przedsiębiorcach przestrzegania przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu – zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy ustawy o transporcie drogowym stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Należy wskazać, że nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Wskazać należy, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (wyrok NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10). Dlatego też, co do zasady, bez znaczenia są okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przedsiębiorcy. Powyższy przepis ustanawia domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy.

Ustawodawca umożliwił przedsiębiorcy obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92c ust. 1 u.t.d. – jako stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., NSA wskazał, że w myśl tego przepisu nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 pkt 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Treść tego uregulowania nie pozostawia wątpliwości, że za stwierdzone naruszenia odpowiada podmiot wykonujący przewozy, chyba że okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot ten nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.

Wymieniony przepis ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Należy zauważyć, że kwestie związane z okolicznościami wyłączającymi możliwość nałożenia kary administracyjnej art. 92c u.t.d. były już przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych, w tym – Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle tego orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że okolicznościami, o których mowa w przywołanych przepisach mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem w normujących tę sferę przepisach ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się, jak już wskazano wyżej, jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i takich rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. wyrok NSA z 17 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 967/09 opubl. LEX 746376 oraz powołany tam wyrok TK z 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06 opubl. OTK-A 2008/2/30).

W wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że art. 92c ust. 1 u.t.d. – jako wyjątek od zasady odpowiedzialności przedsiębiorcy także za działania swoich kierowców – nie tylko odnosi się do wyjątkowych sytuacji, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć, ale i dotyczy okoliczności, istnienia których organ – bez wskazania strony – nie zna. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest natomiast wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia. Przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. także wyroki NSA: z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14, z 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 262/14, z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14 , opubl. w bazie Lex).

Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca, nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1027/13).

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w powyższych wyrokach oraz przywołanym w nich orzecznictwie Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w całości podziela.

Podsumowując, NSA stwierdził, że wykładnia przepisu art.92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa, zgodna ze wskazanym wyżej orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego – co trzeba jeszcze raz podkreślić – przepis ten dotyczy okoliczności wyjątkowych i nadzwyczajnych oraz niezależnych od przedsiębiorcy. Sam fakt, że skarżący kasacyjnie z taką wykładnią przepisu nie zgadza się, nie może stanowić uzasadnionego powodu do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Z bezspornych okoliczności sprawy, a w szczególności z dokumentu urzędowego, jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli, wynikało, że przewóz drogowy wykonywany był pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące, do którego podłączony został magnes, wpływający na niewłaściwe funkcjonowanie urządzenia rejestrującego, czego skutkiem było nierejestrowanie przez to urządzenie na karcie kierowcy i tachografie wskazań co do prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Powyższe okoliczności wskazują, że zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że brak było podstaw do uznania, że ww. okolicznościach sprawy zachodzą podstawy do zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia przepisów u.t.d. określone w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Dodać należy, że to na skarżącej kasacyjnie spółce spoczywał ciężar wykazania, że dołożyła należytej staranności organizując przewóz i nie miała wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę, przy czym brak takiego wpływu musiałby istnieć realnie. Nie ulega wątpliwości, że to na skarżącej Spółce ciążył obowiązek ustalenia, czy zatrudnieni przez nią kierowcy dopuszczają się naruszeń i to ją obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub działań świadomych, konsekwencją których jest poniesienie odpowiedzialności finansowej. Wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych przezeń kierowców polega przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Wskazane w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przesłanki egzoneracyjne odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Nie można więc skutecznie powoływać się na treść tego przepisu w sytuacji, gdy to pracownik przedsiębiorcy, działający w ramach powierzonych mu zadań, dopuszcza się działań, za które ustawa przewiduje nałożenie kary. W świetle powyższego podnoszone przez skarżącego kasacyjnie argumenty dotyczące szkolenia i instruktażu wewnątrzzakładowego w dziedzinie obsługi i działania tachografów cyfrowych nie są wystarczające do tego, by uwolnić się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia na zasadzie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. To skarżąca kasacyjnie spółka jako przewoźnik organizuje pracę kierowców i sprawuje nad nimi nadzór. Ponosi ona również ryzyko związane z zatrudnieniem kierowców, którymi się posługuje prowadząc przedsiębiorstwo transportowe oraz posiada instrumenty prawne i faktyczne, aby zapewnić należyte wykonywanie obowiązków przez kierowców, przeciwdziałając naruszeniom prawa.

Skarżąca kasacyjnie nie wykazała wystąpienia okoliczności ujętych przepisem art. 92c ust. 1 u.t.d. – nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonych naruszeń, a których doświadczony i profesjonalny podmiot, organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie byłby w stanie przewidzieć. Bez wątpienia w zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd na drodze, gdzie trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże okoliczności tej nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu" czy "okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć", bowiem, zgodnie z przepisem art. 11 umowy AETR, która miała zastosowanie do przewozu objętego kontrolą, obowiązkiem pracodawcy jest przeprowadzanie kontroli i organizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń. Celem sankcji określonych w u.t.d. jest wymuszenie na podmiocie wykonującym przewóz drogowy takich działań organizacyjnych, które zagwarantują bezpieczeństwo innych użytkowników dróg (poprzez właściwy dobór kierowców i ułożenie planu ich pracy). Podmiot wykonujący transport drogowy jako pracodawca ponosi ryzyko osobowe, to znaczy obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników do danego zadania i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich działań. To on zobowiązany jest do przeprowadzania bieżących kontroli, czy kierowcy przestrzegają przepisów i powinien w taki sposób organizować i nadzorować ich pracę, aby jednocześnie umożliwić sobie wypełnianie ciążących na nim obowiązków.

Strona skarżąca nie wykazała, że zgodnie ze starannością właściwą dla profesjonalnego podmiotu podjęła takie działania, które zapobiegłyby tego rodzaju sytuacjom (w niniejszej sprawie korzystanie przez kierowców z magnesu zakłócającego prawidłowe wskazania tachografu) w praktyce. Jest rzeczą aktualnie powszechnie wiadomą możliwość zakłócania przez kierowców zapisów tachografów poprzez zamontowanie magnesu. Wynika to z m.in. z wielości spraw tego rodzaju toczących się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i sądami administracyjnymi. Zadaniem przedsiębiorców w takiej sytuacji jest wprowadzenie takich rozważań, które to zjawisko skutecznie eliminują z uwagi na rodzaj niebezpieczeństw, jakie za sobą niesie. Nie zmienia w tym wypadku oceny nawet zastosowanie wobec kierowcy po ujawnieniu zdarzenia kary np. nagany czy też wypowiedzenia umowy o pracę. Niewątpliwie system kar faktycznie w takich okolicznościach stosowany w przedsiębiorstwie powinien być taki, aby wymuszał na kierowcach przestrzegania zakazu używania urządzeń zakłócających wskazania tachografu. Bez zastosowania realnego, bieżącego nadzoru nad wykonywaniem przewozów, w sytuacji gdy zdarzały się już podobne zdarzenia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób wykazać, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Zamontowania przez kierowcę magnesu nie można uznać za okoliczność, której podmiot wykonujący transport (w niniejszej sprawie skarżąca spółka) nie mógł przewidzieć, na którą nie miał wpływu, a samo naruszenie, tj. założenie magnesu, za zdarzenie, którego nie mógł przewidzieć przy zachowaniu należytej staranności, jaką w skarżąca kasacyjnie spółka powinna się wykazać przy zawodowym świadczeniu usług transportowych w oparciu o u.t.d.

Stąd też zarzuty określone w pkt I.1 a i b petitum skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804). NSA, zasądzając na rzecz organu 900 zł, uwzględnił stawiennictwo pełnomocnika organu, niewystępującego na wcześniejszym etapie postępowania, na rozprawie przed Sądem II instancji.