Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 760/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151  par. 1  pkt 1,  art. 145  par. 1  pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2013r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] w przedmiocie wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją ostateczną z dnia [...] Starosta [...] udzielił J. M. pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę części budynku mieszkalnego oraz zmianę sposobu użytkowania jego poddasza na cele mieszkalne w[...], gm. [...] na terenie części działki nr 260/18.

W dniu 7.07.2011 r. D. J., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) wniosła o wznowienie postępowania i uchylenie przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu swojego wniosku wnioskodawczyni podniosła, że nie wyrażała zgody na inwestycję J. M. oraz, że o postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie została w sposób właściwy poinformowana, gdyż nie otrzymała dokumentów adresowanych bezpośrednio do niej, a ponadto inwestycja ograniczy dostęp do światła dziennego.

Decyzją Starosty [...] z [...] r. odmówiono uchylenia decyzji Nr [...]r.

Wojewoda [...] decyzją z [...] r. uchylił decyzję Starosty z [...] r.

W dniu [...] r. Starosta [...] wydał decyzję znak:[...], stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Starosty [...] Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę części budynku mieszkalnego oraz zmianę sposobu użytkowania jego poddasza na cele mieszkalne w[...], na terenie części działki nr 260/18.

Na skutek wniesionego przez D. J. odwołania, została ona uchylona przez Wojewodę [...] i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (decyzja znak: [...]r.).

W związku z powyższym Starosta [...] na podstawie art. 149 § 1 i 2 k.p.a. w dniu 14.02.2013 r. wznowił postępowanie administracyjne.

W dniu 19.02.2013 r. Starosta [...] wezwał D. J. do wykazania indywidualnego, własnego interesu prawnego przez wskazanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego będzie można przyznać jej przymiot strony uprawniający, oprócz zarządu wspólnoty mieszkaniowej przy ul. [...], do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na wezwanie w dniu 5.03.2013 r. do Starosty [...] wpłynęła odpowiedź D. J., w której podtrzymała argumenty dotyczące zacienienia jej lokalu oraz wskazała na następujące naruszenia:

1. art. 21 ust. 3, art. 22 ust. 2 i ust. 3 pkt 5 i 5a w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) poprzez brak umocowania zarządu do działania w imieniu wspólnoty i brak stosownej uchwały, w tym brak możliwości wzięcia udziału w sprawie,

2. art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy o własności lokali poprzez narażenie na zmniejszenie udziałów w nieruchomości wspólnej,

3. art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ograniczenie korzystania z lokalu mieszkalnego przez właściciela,

4. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) poprzez brak określenia obszaru oddziaływania obiektu na lokal mieszkalny wnioskującej.

Decyzją z dnia [...] Starosta [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] w sprawie pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę części budynku mieszkalnego oraz zmianę sposobu użytkowania jego poddasza na cele mieszkalne w [...] na terenie części działki nr 260/18.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż w związku z tym, że wnioskodawczyni w swoim piśmie z dnia 5.03.2013 r. poruszyła kwestię nierzetelnej analizy warunków przeciwpożarowych określonych w projekcie budowlanym, w dniu 14.03.2013 r. zwrócono się z pismem do autora projektu - Zakładu [...] o wyjaśnienie powyższych zarzutów. W dniu 27.03.2013 r. wpłynęła odpowiedź projektanta na powyższe pismo, w której stwierdził on, że obawy dotyczące nierzetelnego opracowania projektu budowlanego w zakresie ochrony p.poż. oraz niezgodnej z obowiązującymi przepisami realizacji budowy i przebudowy lokalu inwestora są nieuzasadnione, ponieważ projektanci, zgodnie z wymaganiami art. 20 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, dołączyli do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Ponadto projektant zapewnił o kontrolowaniu zgodności realizacji budowy z projektem i obowiązującymi przepisami w ramach sprawowanego nadzoru autorskiego. Jednocześnie wskazał również na fakt, że kontrolę nad inwestycją sprawuje Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, a przed przystąpieniem do użytkowania, zgodnie z warunkami przedmiotowej decyzji, konieczne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego uniemożliwiania naturalnego oświetlenia pomieszczeń wnioskodawczyni, zdaniem organu należy uwzględnić przedstawioną przez projektantów opinię techniczną, z której wynika, że projekt spełnia wymagania dotyczące przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi określony w § 13 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zatem nie ma w tym przypadku mowy o nieprawidłowościach w tym zakresie.

Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że ze względu na brak ograniczeń w korzystaniu przez właściciela - p. J. z jej lokalu mieszkalnego, nie został naruszony jej indywidualny interes prawny, tym samym zostały wykluczone podstawowe przesłanki uwzględnienia żądania i ewentualnej możliwości uchylenia wydanej decyzji pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 22 ust. 2 i ust. 3 pkt 5 i 5a w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali i braku umocowania Zarządu wspólnoty do działania w imieniu wspólnoty, braku stosownej uchwały i braku możliwości jej udziału w postępowaniu, organ I instancji wyjaśnił, że inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z którego wynika, że posiada zgodę z dnia 08.05.2009 r. współużytkowników wieczystych działki nr 260/18 na rozbudowę i przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania części strychu na powierzchni około 55m² na cele mieszkalne, przy czym z załączonych dokumentów wynika, iż uzyskana przez inwestora zgoda większości współużytkowników wieczystych jest wynikiem głosowania w drodze indywidualnego zbierania podpisów - art. 23 ust. 1 i ust. 2 ustawy o własności lokali.

Ponadto podkreślono, że na czas składania wniosku, nie było powołanego zarządu wspólnoty, jednak sama wspólnota istniała od chwili wyodrębnienia samodzielnych lokali mieszkalnych zgodnie z art. 6 tejże ustawy, zatem należy uznać, że udzielona zgoda miała podstawy prawne.

W swoim piśmie z dnia 7.12.2011 r. D. J. poinformowała, że na zebraniu członków wspólnoty, które odbyło się dnia 6.12.2011 r. nie udało się powołać zarządu wspólnoty w związku z czym Starosta [...] wystąpił do sądu o ustanowienie kuratora dla osoby niezdolnej do czynności prawnej.

W dniu 28.08.2012 r. Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny postanowił oddalić powyższy wniosek celem wybrania zarządu, który będzie reprezentował mieszkańców budynku przy ul. [...].

W dniu 19.09.2012 r. do Starosty [...] wpłynęło pismo z dnia 7.09.2012 r. informujące, że odbyło się zebranie lokatorów, na którym mieszkańcy większością głosów wybrali zarząd, który zgodnie z art. 21 ustawy o własności lokali kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali, a działania wspólnoty reprezentowanej przez zarząd dotyczą co do zasady nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali.

Od momentu wyboru, zarząd reprezentujący mieszkańców przy ul. [...] został uznany przez organ I instancji jako strona w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wznowienia postępowania w rozpatrywanej sprawie.

W odniesieniu do art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o własności lokali i narażenia na zmniejszenie udziałów w nieruchomości wspólnej orzekający organ stwierdził, że uzyskana zgoda większości współużytkowników, dająca inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla rozbudowy swojego lokalu mieszkalnego i zmiany sposobu użytkowania części strychu na działce nr 260/18 w [...], dawała jednocześnie zgodę na zwiększenie udziałów w nieruchomości wspólnej, a podstawą takiego wnioskowania jest to, że zasady ustalania udziałów w części wspólnej są ściśle określone i związane z powierzchnią użytkową lokalu w stosunku do łącznej powierzchni użytkowej wszystkich lokali (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o własności lokali). A zatem wyrażenie zgody na rozbudowę i nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania wiążące się ze zwiększeniem powierzchni użytkowej lokalu, w sposób dorozumiany daje także zgodę na zmianę wielkości udziałów w części wspólnej.

W odniesieniu do zarzutu strony dotyczącego naruszenia art. 28 ust. 2 i ustawy - Prawo budowlane i braku określenia obszaru oddziaływania obiektu na lokal mieszkalny wnioskodawczyni organ I instancji stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nadbudowy, rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku wielorodzinnego, nie ma konieczności i celowości zapewnienia udziału wszystkim współużytkownikom tzw. części wspólnych nieruchomości, a w przypadku, gdy właściciel lokalu kwestionuje podjętą uchwałę, to może ją zaskarżyć do sądu z powodu jej niezgodności z przepisami prawa w trybie art. 25 ustawy o własności lokali.

Starosta zwrócił uwagę, że instrument prawny przewidziany w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy postępowania administracyjnego uregulowanej w art. 28 u K.p.a. Z punktu widzenia ustalenia kręgu stron na potrzeby postępowania w sprawie pozwolenia na budowę kluczowe znaczenie przypisać należy obszarowi oddziaływania obiektu, czyli kategorii, która w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego posługuje się poprzez odesłanie do pojęcia sformułowanego w słowniczku definicji legalnych w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, natomiast w tym przypadku zdaniem organu nie mamy do czynienia z ograniczeniem w korzystaniu z lokalu mieszkalnego, gdyż nie powodują tego ani ograniczenia w dostępie do światła dziennego, ani tym bardziej wątpliwości dotyczące ochrony p.poż.

Organ I instancji podkreślił również, że stosownie do art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiektem budowlanym w tym rozumieniu jest budynek, budowla, bądź obiekt małej architektury, lecz w żadnym z tych pojęć nie mieści się lokal mieszkalny, a ustawa - Prawo budowlane zupełnie pomija i nie zajmuje się problematyką własności i współwłasności nieruchomości, nie definiuje też pojęć i definicji pojęć przynależnych do innej dziedziny prawa. Z kolei na gruncie prawa cywilnego również trudno doszukać się takich pojęć jak "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", czy "obiekt budowlany".

Wskazano zatem, że D. J. zgodnie z ewidencją gruntów i budynków jest współwłaścicielką samodzielnego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność, lecz w przepisach prawa budowlanego brak jest jakichkolwiek regulacji i odniesień do tzw. "samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących odrębną własność". Jest to wyłączna dziedzina prawa cywilnego uregulowana w odrębnej ustawie o własności lokali, a wszelkie kwestie związane z regulacją odnoszącą się do lokali mieszkalnych jako nieruchomości stanowiących odrębną własność pozostają poza dziedziną materialnego prawa administracyjnego (wyjątek stanowi art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali).

Z powyższego zdaniem Starosty wynika, że pojęcie "właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu" nie obejmuje właścicieli lokali mieszkalnych, znajdujących się w obrębie budynku jako obiektu budowlanego, przez co ustawodawca wprowadzając przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego uprościł procedurę budowlaną.

Starosta [...] uznał zatem, że D. J. nie miała w toku prowadzonego postępowania indywidualnego interesu prawnego i tym samym nie została uznana za stronę postępowania, natomiast inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w toku wznowionego postępowania na podstawie załączonej opinii technicznej projektant wykazał, że przepisy dotyczące naturalnego oświetlenia pomieszczeń skarżącej oraz warunki ochrony przeciwpożarowej nie zostały naruszone.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. J. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zdaniem odwołującej się stanowisko organu I instancji jest błędne, gdyż nie zostały spełnione przesłanki formalne wynikające z art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali, gdyż zgoda większości współużytkowników wieczystych, nie może zostać uznana jako tożsama z uchwałą. Organ wskazał, że w przypadku, gdy właściciel lokalu kwestionuje podjętą uchwałę, to może ją zaskarżyć do sądu, jednak zdaniem strony, z powodu braku stosownego aktu, strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw.

Skarżąca nadmieniła, że w dniu wydania pozwolenia na budowę - 14.08.2009 r. nie było powołanego zarządu, więc zgodę na inwestycję, inwestor powinien uzyskać od wszystkich właścicieli i współwłaścicieli budynku. Natomiast Starosta [...] w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż cyt. "Z załączonych dokumentów wynika, że uzyskana przez Inwestora zgoda większości współużytkowników wieczystych jest wynikiem głosowania w drodze indywidualnego zbierania podpisów -art. 23 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity z 2000 r., Dz. U. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.)".

Zdaniem skarżącej inwestor jak i organ I instancji w sposób nierzetelny ustaliły strony postępowania, ponieważ na liście właścicieli i współwłaścicieli załączonej do oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane widnieją osoby nieżyjące, nie wszyscy mieszkańcy mieli uregulowane postępowania spadkowe, również wszelka korespondencja w tej sprawie wysyłana przez organ, była niewłaściwie adresowana, o czym strona informowała we wcześniejszych pismach, co również Wojewoda [...] wskazał organowi I instancji w decyzji z dnia [...], do której ten organ w ogóle się nie odniósł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w postępowaniu dotyczącym nadbudowy, rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku wielorodzinnego nie ma konieczności i celowości zapewnienia udziału wszystkim współużytkownikom tzw. części wspólnych, lecz zdaniem odwołującej się stanowisko to nie zostało poparte żadną merytoryczną argumentacją, uzasadniającą je. Stwierdzenie, że inwestycja nie spowoduje ograniczenia w korzystaniu lokalu, (bowiem nie nastąpi ograniczenie światła dziennego, a także nie mają wpływu wątpliwości dotyczące ochrony p.poż.), jest lakoniczne i pozbawione jakiejkolwiek analizy stanu sprawy.

Odwołująca się podkreśliła, że zależy jej na posiadaniu przymiotu strony, gdyż to jej lokal mieszkalny graniczy z lokalem, który ma być rozbudowany i zajmie dodatkową powierzchnię działki.

Również stwierdzenie cyt. "pojęcie właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu nie obejmuje właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w obrębie budynku jako obiektu budowlanego, przez co ustawodawca wprowadzając przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego uprościł procedurę budowlaną" jest zdaniem skarżącej wyłącznie interpretacją organu, wysuniętą jedynie dla uzasadnienia własnego stanowiska i wywód ten nie znajduje poparcia ani w orzecznictwie, ani w literaturze przedmiotu, natomiast fakt, że ustawa - Prawo budowlane nie zawiera pojęcia "właściciela lokalu mieszkalnego" nie oznacza, że ustawa ta pomija tychże właścicieli, gdyż właścicielem lokalu mieszkalnego jest także właściciel nieruchomości, bowiem to ostatnie pojęcie jest pojęciem szerszym i dotyczy także m.in. właścicieli gruntów, budynków.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewoda zwrócił uwagę, że w sprawach o charakterze publiczno - prawnym, a takimi są sprawy z dziedziny prawa budowlanego, co do zasady to zarząd wspólnoty mieszkaniowej występuje, wykonując ustawowo powierzone zadania reprezentacji, natomiast ustawowa deklaracja o prawie wspólnoty mieszkaniowej do nabywania i zaciągania zobowiązań oraz do pozywania i bycia pozwaną nie jest realizowana samodzielnie przez każdego spośród członków wspólnoty mieszkaniowej, lecz w tym celu za wspólnotę, której liczba wyodrębnionych lokali wynosi więcej niż siedem, działa jej zarząd. Nie jest wykluczony udział w postępowaniu administracyjnym, obok zarządu wspólnoty, także właścicieli poszczególnych lokali, którym służy prawo współwłasności w częściach wspólnych oraz mają oni udział w gruncie, jednakże pod warunkiem, że wykażą własny zindywidualizowany interes prawny, a więc ich udział jest zakreślony granicami tego właśnie interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., II OSK 2047/10).

Badając, czy skarżąca posiada przymiot strony, zdaniem organu odwoławczego należy odnieść się do art. 28 ust 2 ustawy - Prawno budowlane, następnie zaś konieczne jest wskazanie na zdefiniowany w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane - obszar oddziaływania, który wyznacza się w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Włączenie do obszaru oddziaływania obiektu ma zatem miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, będą się również konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno - budowlane, sanitarne, czy ochrony środowiska, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 1398/10, LEX nr 1145559).

Badając przedmiotową sprawę, organ odwoławczy nie dostrzegł takiego oddziaływania inwestycji, które naruszałoby konkretne normy prawa materialnego, dające skarżącej podstawę do wywodzenia własnego interesu prawnego. Jeżeli bowiem projektowana inwestycja nie powoduje naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, nie wykazuje sprzeczności z normami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego, przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, prawa wodnego, prawa ochrony środowiska itp., to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające interes prawny skarżącej, a ewentualne utrudnienia dotyczyć mogą wyłącznie jej interesu faktycznego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podnoszonych w pismach skarżącej, to jedynie te dotyczące ograniczenia dostępu do światła dziennego oraz związane z warunkami przeciwpożarowymi mogłyby w ocenie Wojewody stanowić o jej interesie prawnym. Jednakże w toku postępowania przed organem pierwszej instancji została przedłożona zarówno opinia specjalistyczna wykazująca, że inwestycja ta nie ograniczy skarżącej dostępu do światła dziennego, jak i informacja z Zakładu Usług Projektowych, iż inwestycja spełnia wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej, dlatego nie można stwierdzić, by skarżącej przysługiwał interes prawny jako stronie postępowania.

Odnosząc się natomiast do kwestii udzielenia inwestorowi zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, organ odwoławczy wyjaśnił, że niesłuszne jest twierdzenie skarżącej, iż inwestor powinien był uzyskać zgodę "wszystkich właścicieli i współwłaścicieli budynku", gdyż przedmiotowa wspólnota mieszkaniowa należy do tzw. dużych wspólnot mieszkaniowych (liczba lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest większa niż siedem), gdzie właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jedno lub kilkuosobowego zarządu.

W rozpatrywanej sprawie w ocenie Wojewody nie była wymagana zgoda "wszystkich właścicieli i współwłaścicieli budynku", lecz konieczna była zgoda na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu podjęta większością głosów właścicieli lokali i zgodą taką inwestor się legitymował, bowiem uchwała w tej sprawie została podjęta w drodze indywidualnego zbierania głosów, którego nie przeprowadził jednak zarząd, lecz sam inwestor.

Wojewoda wskazał, że "podjęcie przez wspólnotę mieszkaniową uchwały w trybie indywidualnego zbierania głosów, dokonanego przez osoby nieuprawnione, może stanowić podstawę jej uchylenia przez sąd, jeżeli uchybienie to miało lub mogło mieć wpływ na jej treść. Niedopełnienie ustawowego obowiązku powiadomienia każdego właściciela o treści uchwały podjętej w tym trybie nie ma wpływu na jej skuteczność" (wyroku SN z dnia 8.07.2004 r., IV CK 543/03, OSNC 2005, Nr 7-8, poz. 132) w związku z czym skarżąca mogła taką uchwałę zaskarżyć do sądu powszechnego z przyczyn i w trybie wskazanym w art. 25 ustawy o własności lokali, lecz skoro uchwała wyrażająca zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji nie została zaskarżona do sądu, to nie mogła być kwestionowana w postępowaniu administracyjnym, co oznacza, że uchwała ta mogła stanowić dowód stwierdzający prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na budowlane.

W skardze do sądu D. J. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżąca podniosła, że swój interes prawny niejednokrotnie wykazywała w pismach składanych do Starosty [...] m.in. w piśmie z dnia 1.03.2013 r., natomiast Wojewoda [...] w decyzji z dnia[...] wskazał, że w toku wydawania decyzji organ I instancji zaprzeczył sam sobie, najpierw uznając skarżącą za stronę postępowania, a następnie wyjaśniając, iż nie posiada w toku prowadzonego postępowania interesu prawnego.

W dalszym ciągu skarżąca podtrzymała, iż nie wyrażała zgody na prowadzenie przedmiotowej inwestycji.

Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że w dniu wydania pozwolenia na budowę tj. [...] r. nie było powołanego zarządu wspólnoty, więc zgodę inwestor powinien uzyskać od wszystkich właścicieli i współwłaścicieli, gdyż to wspólnota powinna podjąć uchwałę uprawniającą zarząd do reprezentowania właścicieli oraz udzielającą zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu i to do niego inwestor powinien wystąpić o wydanie zgody na planowaną inwestycję, lecz żadna uchwała nie została podjęta, natomiast Wojewoda twierdząc, iż inwestor legitymował się takową zgodą, zupełnie pomija fakt, iż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] r. zostało błędnie wypełnione przez inwestora (co wskazał Wojewoda w decyzji z dnia [...]).

Skarżąca nadmieniła ponadto, że od dnia powołania zarządu tj. 7.09.2012r., do dnia sporządzenia skargi, nie została podjęta żadna uchwała wyrażająca zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji, co błędnie stwierdził Wojewoda w decyzji z dnia[...] mylnie uznając, że w trakcie wydawania pozwolenia na budowę był powołany zarząd i podjęta uchwała w tej sprawie.

Strona skarżąca zwróciła również uwagę, że na wykazie współużytkowników wieczystych załączonym do oświadczenia, pod pozycją 13 wpisano zmarłą w styczniu 2008 r. I. D. i fakt, że osoba ta zmarła, skarżąca zgłaszała Staroście [...] w piśmie z dnia [...] r., lecz organ ten w decyzji z dnia [...] wyjaśnił, iż "z korespondencji organu architektoniczno-budowlanego wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania odebrała S. M. - wnuczka (dorosły domownik zgodnie z art. 43 k.p.a.) natomiast decyzję nr [...] Starosty [...] Pani I. D. odebrała osobiście".

Zdaniem skarżącej inwestor jak i Starosta [...] w sposób nierzetelny ustaliły strony postępowania, ponieważ na liście właścicieli i współwłaścicieli, załączonej do oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane widnieją osoby nieżyjące, nie wszyscy mieszkańcy mieli uregulowane postępowania spadkowe, również wszelka korespondencja w sprawie wysyłana przez Starostę była niewłaściwie adresowana np. decyzja nr [...] r. Pisma były kierowane i wysłane do skarżącej i jej męża wspólnie, do innych stron podobnie, a także do osób zmarłych, o czym skarżąca na bieżąco informowała orzekające w sprawie organy.

Zwróciła też uwagę, że Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...]r. wskazał, że "pisma w postępowaniu administracyjnym, kierowane do strony winny być imienne, wymieniające stronę jako indywidualnie określonego adresata. Zatem doręczenie jednego egzemplarza pisma obojgu małżonkom uznać należy za sprzeczne z treścią art. 40 k.p.a. (wyrok WSA w Łodzi z dnia 9.06.2011r., III SA/Łd 505/07, LEX nr 516800)", natomiast Starosta [...] w ogóle nie odniósł się do tej kwestii podczas wydawania i wysyłania późniejszych decyzji. Jako przykład skarżąca wskazała na pismo kierowane do wspólnoty z dnia 29.11.2011 r., którego rozdzielnik zawiera osoby zmarłe: J. G. oraz Z. Sz.

Ponadto skarżąca podniosła, że jej wątpliwości budzi też kształt przedmiotowej inwestycji, który jej zdaniem w żaden sposób nie harmonizuje z istniejącym budynkiem, gdyż jest to budynek szeregowy, wielorodzinny o regularnej bryle prostopadłościanu z dobudowanymi altankami pełniącymi funkcję wejścia do mieszkania, natomiast projekt zakłada, że 45 cm od jej okna zostanie dobudowana ściana pomieszczenia o długości 6 m i wysokości ok. 3,5 m., przy czym owa dobudowa pomieszczenia została już wykonana i ściana zamiast w odległości 45 cm od okna skarżącej jest wybudowana w odległości ok. 40 cm, co w ocenie skarżącej oznacza, że nie można stwierdzić, iż nie ma przesłaniania pomieszczeń, bowiem przed wybudowaniem parteru miała rozległy widok z okien swojego mieszkania, a w chwili obecnej z lewej strony okna widok przesłoniła ściana powstającej rozbudowy i z tego powodu pogorszył się komfort jej życia.

Ponadto skarżąca zauważyła, że zamierzona inwestycja w znacznym stopniu spowoduje spadek wartości i atrakcyjności jej mieszkania.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1 - 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "ppsa"). Powołana regulacja oznacza, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, nie ocenia też decyzji organu pod kątem jej słuszności, zgodności z zasadami współżycia społecznego czy celowości, a jedynie bada czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w sposób o którym mowa w art. 145 ppsa tj. stopniu mającym (w odniesieniu do naruszenia prawa materialnego), czy mogącym mieć (w odniesieniu do naruszenia prawa procesowego) wpływ na wynik sprawy. Nadto wskazania wymaga, iż zgodnie z art. 133 § 1 i 134 § 1 ppsa sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy; nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie w sprawie toczyło się w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, która to instytucja stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, wydaną w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania.

Wznowienie postępowania może jednak nastąpić po spełnieniu ściśle określonych warunków.

Rozstrzygając sprawę na skutek wniosku o wznowienie postępowania organ bada, czy podanie wniesiono w terminie i czy powołano się na ustawową podstawę wznowienia określoną w art. 145 kpa. Jeśli podane warunki są spełnione, organ wznawia postępowanie i przystępuje do oceny przyczyn wznowienia postępowania i rozstrzygnięcia istoty sprawy.

W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie może stwarzać pewne wątpliwości powołanie jako podstawy wznowienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż z jednej strony przepis ten dotyczy "strony", co sugeruje na konieczność ustalenia statusu wnioskodawcy na etapie złożenia wniosku a z drugiej, powołaną podstawę wznowienia bada się po wznowieniu postępowania. Obecnie orzecznictwo jest jednak w tym względzie zgodne, że w odniesieniu do oceny statusu prawnego podmiotu zgłaszającego wniosek przy powołaniu się na tę podstawę wznowienia tj. określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ocena czy ktoś jest stroną dokonywane jest już po wznowieniu postępowania.

We wznowionym zatem postępowaniu organ zobowiązany jest ustalić, czy wnioskodawcę można uznać za stronę a przy pozytywnej odpowiedzi, czy bez własnej winy strona nie brała udziału w postępowaniu, którego wniosek dotyczy.

W przypadku ustalenia, że wnioskodawczyni przysługiwałyby status strony z uwagi na posiadanie interesu prawnego w postępowaniu, o którego wznowienie wniosła oraz, że strona nie brała w nim udziału bez swej winy, organ ocenia okoliczności podane jako wadliwe w prowadzonym postępowaniu, którego wniosek dotyczył i wydaje jedno z rozstrzygnięć zawartych w art. 151 § 1 kpa chyba, że w przypadku, gdy w grę miałoby wchodzić uchylenie decyzji, lecz w wyniku uchylenia miałaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, tj. gdyby wystąpiła negatywna przesłanka o której mowa w art. 146 § 2 organ stosownie do art. 151 § 2 kpa ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazuje na okoliczności, z powodu których decyzji nie uchylił, gdyż także negatywną przesłanką do uchylenia decyzji mógłby być termin o którym mowa w art. 146 § 1 kpa.

Organ I instancji w związku z powołaniem się na jedną z podstaw wznowienia określonych w art. 145 § 1 kpa wznowił postępowanie i wezwał wnioskodawczynię do wykazania interesu prawnego dla ustalenia czy skarżącej przysługiwał status strony. W odpowiedzi uzyskał informację, że przez wydanie pozwolenia na budowę, naruszono interes prawny wnioskodawczyni, polegający na akceptacji projektu, którego zrealizowanie spowoduje zacienienie jej mieszkania. Źródłem interesu w ocenie wnioskodawczyni był też brak umocowania zarządu wspólnoty mieszkaniowej do działania w imieniu wspólnoty i brak stosownej uchwały, oraz naruszenia powodujące zmniejszenie udziałów w nieruchomości wspólnej a także brak określenia obszaru oddziaływania inwestycji na lokal mieszkalny skarżącej. Ponadto zainteresowana wskazała na nierzetelną analizę warunków przeciwpożarowych określonych w projekcie budowlanym.

Jak słusznie wskazał organ, ustalenie czy skarżącej przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, wymagało oceny czy posiadała ona interes prawny, którego bez swojej winy jako strona nie mogła reprezentować w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Aby pozytywnie odpowiedzieć na to zagadnienie wymagane było ustalenie indywidualnego interesu prawnego skarżącej.

Jedynym kryterium w oparciu o które należało ocenić czy skarżącej mógł przysługiwać status strony jest regulacja określona w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy.

Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa odbywa się wyłącznie na wniosek i wnioskodawca uzasadniając wniosek nie może powoływać na naruszenie interesu prawnego innego podmiotu lecz musi wykazać swój własny interes, który przez pozbawienie go udziału w postępowaniu naruszono. Jest to uwaga istotna ze względu na zarzut skarżącej, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę jako strony tego postępowania wskazano osoby nieżyjące. Podany zarzut nie mógł stanowić podstawy do przyznania skarżącej statusu strony. Ewentualne naruszenie postępowania w takim zakresie dotyczy innych podmiotów. Należy też wyraźnie oddzielić uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej od uprawnień właścicieli odrębnych lokali. Uprawnienia i interes wspólnoty mieszkaniowej oraz właścicieli odrębnych lokali są odrębnymi uprawnieniami, gdyż w pierwszym przypadku odnoszą się do części nieruchomości wspólnej, zaś w drugim, do własności odrębnej. Występując z wnioskiem o wznowienie postępowania, skarżąca zobowiązana była wykazać swój własny interes, a okoliczności dotyczące wspólnoty nie dotyczyły jej indywidualnego interesu w sprawie o pozwolenie na budowę. W tym znaczeniu, na etapie oceny wniosku, zarzuty dotyczące braku właściwej reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej nie były źródłem bezpośredniego, indywidualnego interesu prawnego skarżącej, stąd słusznie organ nie miał podstaw brać ich pod uwagę i uznał, że brak stosownej uchwały i umocowania zarządu wspólnoty do działania nie wpływa na zasadność wniosku skarżącej i przedstawioną przez nią podstawę wznowienia postępowania.

Nie stanowi też uzasadnionego interesu prawnego skarżącej w postępowaniu o pozwolenie na budowę skutek będącym następstwem rozbudowy obiektu w postaci zmiany wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej w związku ze zwiększeniem powierzchni zabudowy należącej do innego członka wspólnoty. Te okoliczności nie wynikają z normy administracyjnoprawnej, której ewentualne naruszenie mogłoby świadczyć o posiadaniu interesu prawnego, stanowiącego o konieczności przyznania właścicielowi lokalu, przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla innego właściciela lokalu odrębnego.

Przesądzające znaczenie miało natomiast ustalenie czy w obszarze oddziaływania obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę był lokal mieszkalny należący do skarżącej. Konsekwencją tego ustalenia byłoby uznanie, że skarżącej powinien przysługiwać status strony. W efekcie zaś tego ustalenia mogłaby ona powoływać się we wznowionym postępowaniu na te okoliczności, które dotyczyły bezpośrednio jej lokalu jak również mogłaby wskazywać na wady prowadzonego postępowania, w którym jako strona nie uczestniczyła, w tym na wadliwe oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Oceniając kwestię bezpośredniego oddziaływania inwestycji na lokal skarżącej, organ zbadał czy spełnione zostały normy dotyczące przesłaniania pomieszczeń i bezpieczeństwa pożarowego. Analizując przedstawioną przez projektantów opinię techniczną organ ustalił, że projekt spełniał warunki określone w § 13 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tj. dotyczące przesłaniania)

Nie ma też naruszenia wymagań dotyczących właściwej ochrony przeciwpożarowej opisanych w projekcie budowlanym.

Nie wystąpiły zatem okoliczności, które pozwoliłyby na uznanie, że doszło do naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącej a więc, że skarżąca powinna uczestniczyć jako strona w postępowaniu o pozwolenie na budowę, gdyż tylko w takim przypadku skarżąca mogłaby powoływać się na wadliwość oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie mogło być przedmiotem oceny na etapie badania podstaw do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż jest to zarzut odnoszący się do prowadzonego postępowania o pozwolenie na budowę i mógł być on podnoszony tylko przez stronę tego postępowania, a więc podmiot, który posiada indywidualny interes prawny pozwalający na udział w tym postępowaniu.

Jeśli skarżąca nie wykazała własnego indywidualnego interesu prawnego pozwalającego na przyznanie jej statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę to także powoływanie się na wadliwość w procesie podejmowania uchwał w ramach wspólnoty, w przedmiocie zgody na inwestycję nie świadczy o istnieniu interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Źródłem interesu prawnego, jak wcześniej wskazano jest norma administracyjnoprawna, nie zaś wzajemne relacje między wspólnotą, a właścicielami lokali.

Ewentualne naruszenie wewnętrznych procedur dotyczących funkcjonowania wspólnoty nie tworzy bezpośredniej zależności z art. 28 prawa budowlanego, który określa kto jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są podmioty wymienione wprost w przytoczonym przepisie a także te, które pozostają w sferze oddziaływania inwestycji. Po wykluczeniu, że projektowana inwestycja negatywnie oddziałuje na lokal mieszkalny skarżącej, inne okoliczności nie mogły decydować o poszerzeniu ustawowo określonego kręgu podmiotów postępowania o pozwolenie na budowę.

Organ słusznie wskazał, że skoro doszło do wyodrębnienia i przeniesienia własności samodzielnego lokalu mieszkalnego, powstała wspólnota mieszkaniowa.

Stosownie do art. 6 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, wspólnota powstaje niejako z mocy prawa w chwili, gdy w nieruchomości pojawia się lokal stanowiący odrębną własność innej osoby niż dotychczasowy właściciel lub gdy pojawia się większa liczba właścicieli różnych lokali. Wspólnota posiada zdolność sądową. Jest ona odrębnym podmiotem prawa. W przypadku tzw. małej wspólnoty, gdy liczba wyodrębnionych lokali jest nie większa niż 7, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednio zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Przy tzw. dużej wspólnocie - wyodrębnieniu więcej niż 7 lokali, właściciele obowiązani są podjąć uchwałę o wyborze zarządu (art. 20 ustawy). Zarząd kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz. Czynności zwykłego zarządu, zarząd podejmuje samodzielnie, natomiast do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest uchwała właścicieli wyrażająca zgodę na dokonanie takiej czynności. Do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu należy m.in. udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzanie tym lokalem oraz na zmianę wielkości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego (art. 22 ust. 2 i 3 pkt 5 ustawy). Stosownie do art. 23 ustawy, uchwały właścicieli lokali mogą być podejmowanie w drodze indywidualnego zbierania głosów przez zarząd. Wadliwe podjęcie uchwały w tym przedmiocie np. zbieranie głosów przez osoby nieuprawnione może stanowić podstawę uchylenia uchwały przez sąd, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na jej treść. Tak jak wskazał organ, ewentualne niedopełnienie obowiązku powiadomienia każdego właściciela o treści uchwały nie ma wpływu na jej skuteczność.

W tym znaczeniu przedstawione przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowiło podstawy do uznania istnienia interesu prawnego skarżącej. Przede wszystkim jednak nie jest to interes prawny pozwalający na przyznanie statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż źródłem tego interesu jest wykazanie, że projektowane zamierzenie inwestycyjne bezpośrednio oddziałuje na nieruchomość skarżącej, a więc okoliczności zawarte w przepisie szczególnym - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego.

Badanie czy oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było prawidłowe mogło być prowadzone wyłącznie po przesądzeniu, że skarżącej przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Nie ma wpływu na wynik postępowania zarzut, że organ wadliwie adresował pisma, skoro skarżąca z tego tytułu nie poniosła negatywnych konsekwencji procesowych związanych z udziałem w prowadzonym obecnie postępowaniu.

Reasumując należy stwierdzić, że decyzja nie narusza przepisów prawa i z tego względu Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.