Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 93/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: zobowiązano do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: SWSA Monika Niedźwiedź SWSA Sebastian Pietrzyk SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Organizacji Międzyzakładowej nr [...] w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego z siedzibą w L. na bezczynność [...] Ośrodka Ruchu Drogowego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że [...] Ośrodek Ruchu Drogowego w K. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku Organizacji Międzyzakładowej nr [...] w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 15 marca 2022 r., a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje [...] Ośrodek Ruchu Drogowego w K. do załatwienia wniosku Organizacji Międzyzakładowej nr [...] w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego z dnia 15 marca 2022 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. zasądza od [...] Ośrodka Ruchu Drogowego w K. na rzecz Organizacji Międzyzakładowej nr [...] w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego kwotę 100 (sto) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 4 kwietnia 2022 r. Organizacja Międzyzakładowa nr [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] Ośrodka Ruchu Drogowego w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Podano, że pismem z dnia 15 marca 2022 r. skierowanym drogą elektroniczną do [...] w K. zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1/ Czy jakakolwiek osoba funkcyjna (Dyrektor, Kierownik, Egzaminator nadzorujący, Koordynator itp.) wydała polecenie egzaminatorom zatrudnionym w [...] K. nieoceniania zachowania osoby egzaminowanej podczas przejazdu między zadaniami egzaminacyjnymi na placu manewrowym?

2/ Czy jakakolwiek osoba funkcyjna (Dyrektor, Kierownik, Egzaminator nadzorujący, Koordynator itp.) wydała polecenie egzaminatorom zatrudnionym w [...] K. pomagania osobom egzaminowanym podczas dokonywania przejazdu między zadaniami na placu manewrowym?

Wniosek został uzasadniony dodatkowo tym, iż informacja publiczna jest niezbędna ze względu na zarzuty stawiane J. B., w piśmie z 24 lutego 2022 roku o zamiarze rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor [...] w K. pismem z dnia 24 marca 2022 r. poinformował, iż objęte wnioskiem informacje nie stanowią informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zarówno ze względu na charakter informacji odnoszący się do wewnętrznych kwestii, jak i ze względu na wyraźne wskazania na interes prywatny w uzyskaniu informacji.

Strona skarżąca podniosła, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tychże przepisów informacja publiczna to każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Mając na względzie wszystkie kwestie związane z treścią tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych. Każda wiadomość zatem wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym, samorządowym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną. Zakres informacji, o które wniesiono, dotyczy zadań wykonywanych przez [...] w K. związanych z egzaminowaniem kandydatów na kierowców, tj. zadań nałożonych na ten podmiot ustawą o kierujących pojazdami oraz rozporządzeniem w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach. Jest to zatem zakres spraw związanych z istotą uzyskiwania przez obywateli uprawnień do kierowania pojazdami. Jest to sfera bezpieczeństwa publicznego. Egzaminowanie kandydatów na kierowców jest fundamentalnym zadaniem stawianym Wojewódzkim Ośrodkom Ruchu Drogowego i sensem istnienia tychże instytucji publicznych. Bezspornym jest zatem stwierdzenie, iż prowadzenie egzaminów i związana z tym kontrola prawidłowości ich realizacji, leży u podstaw interesu publicznego ważnego dla dużego kręgu odbiorców, nie tylko potencjalnych ale także realnych. Prawidłowość przeprowadzanego procesu egzaminowania w [...] K., jako instytucji publicznej jest okolicznością, która ma wpływ bezpośrednio na sferę publiczną jaką jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, pozwala nadto na wykonywanie przez społeczeństwo funkcji kontrolnej procesów zachodzących w [...] K. jako instytucji publicznej, w trosce o jej dobro rozumiane jako dobro publiczne, w trosce o przejrzyste państwo i przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, w tym o jawność działania administracji publicznej. Ukrywanie informacji dotyczących sposobu funkcjonowania przez [...] K. w sferze wykonywania zadań ustawowych jest niedopuszczalne.

Nietrafionym jest zatem argument organu, iż informacja o którą wnioskowała Organizacja [...] nie stanowi informacji o sprawach publicznych, albowiem art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przytoczony przez organ stanowi właśnie, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu. Za taką informację należy bezwzględnie uznać zakres wnioskowanej informacji, tj. czy jakakolwiek osoba funkcyjna (Dyrektor, Kierownik, Egzaminator nadzorujący, Koordynator itp.) wydała polecenie egzaminatorom zatrudnionym w [...] K. nieoceniania zachowania osoby egzaminowanej podczas przejazdu między zadaniami egzaminacyjnymi na placu manewrowym oraz czy jakakolwiek osoba funkcyjna (Dyrektor, Kierownik, Egzaminator nadzorujący. Koordynator itp.) wydała polecenie egzaminatorom zatrudnionym w [...] K. pomagania osobom egzaminowanym podczas dokonywania przejazdu między zadaniami na placu manewrowym. Powyższe informacje są związane ze sposobem przeprowadzania przez [...] K. egzaminów państwowych na prawo jazdy oraz adekwatnością ich prowadzenia w odniesieniu do przepisów rozporządzenia w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach. Informacje te mają charakter publiczny, a zatem wgląd w ten obszar funkcjonowania [...] K. powinien być udostępniony na wniosek. Nietrafnym jest także argument organu, iż ze względu na wskazanie interesu prywatnego w uzyskaniu informacji, wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Organ mylnie wiąże cel uzyskania informacji z samym jego charakterem, albowiem nie od celu uzyskania informacji zależy to czy określona informacja ma charakter publiczny. Bez wątpienia informacja o sposobie realizacji przez organ ustawowych zadań (prowadzenie egzaminów na prawo jazdy) jest informacją publiczną, bez względu na to czy wykorzystana będzie ona do celów publicznych czy też prywatnych. Nadmienić przy tym należy, co znamienne dla przedmiotowej sprawy, iż wnioskodawcą jest organizacja związkowa, której celem jest obrona interesów społeczno - ekonomicznych w szerokim znaczeniu. Dotyczy to nie tylko dużego kręgu członków zrzeszonych w organizacji związkowej, lecz także sprowadza się do działań Organizacji Związkowej w odniesieniu do każdego pojedynczego jej członka. Wnioskowanie zatem do [...] K. o informację publiczną w celu obrony praw członka Organizacji [...], nie może być podstawą do administracyjnego uznania przez organ, iż - ze względu na cel - wnioskowana informacja ta nie stanowi informacji o charakterze publicznym. Nie może być to także argument dla bezczynności organu poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji.

W odpowiedzi na skargę [...] Ośrodek Ruchu Drogowego w K. wniósł o jej oddalenie.

Organ podtrzymał stanowisko, zgodnie z którym wnioskowane dane nie stanowią informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej z uwagi na charakter informacji odnoszący się do wewnętrznych kwestii organizacyjnych [...], jak i na wyraźne wskazanie na interes prywatny w uzyskaniu informacji. Treść wszystkich pytań objętych wnioskiem dotyczy wyłącznie kwestii organizacji pracy w relacji pracodawca pracownik. Przede wszystkim jednak we wniosku wyraźne wskazano, że wniosek dotyczy okoliczności związanych z zamiarem rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia z konkretną osobą będą członkiem organizacji związkowej. Jak wskazano w orzecznictwie, tego typu wniosku nie stanowią wniosków o udzielenie informacji publicznej. "Nie budzi wątpliwości, że na podstawie u.d.i.p. niedopuszczalna jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów. Wniosek złożony w takim celu nie dotyczy sprawy publicznej, a żądane informacje nie powinny być udostępniane w trybie u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie" (Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 października 2021 r. Il SAB/Lu 105/21). U.d.i.p. ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lutego 2022 r., II SA/Kr 1311/21). Twierdzenia skarżącego łączące treść jego wniosku z rzekomym interesem publicznym są bezzasadne, skoro sam w treści wniosku powołał się na interes prywatny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.) sprawa ze skargi na bezczynność została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei art. 149 § 1a p.p.s.a. stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie natomiast z art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie Dz. U. 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p) do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a.

Skarga w przedmiotowej sprawie okazała się zasadna.

Prawo dostępu do informacji publicznej wyrażone zostało w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie do art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ww. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Określa ona m.in. podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej (art. 4), jak też określa katalog informacji (otwarty) mieszczących się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji publicznej (art. 6).

Niesporne pozostawało w okolicznościach sprawy, że [...] Ośrodek Ruchu Drogowego w K. stanowi, co do zasady, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Podmioty zobowiązane zostały w ww. ustawie określone bardzo szeroko. W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wskazano mianowicie, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2232, z 2020 r. poz. 568 i 2157 oraz z 2021 r. poz. 2445), oraz partie polityczne. Należy ponadto zaakcentować, za art. 4 ust. 3 u.d.i.p., że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Zgodnie z art. 116 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2022 r., poz. 988, dalej: P.r.d.) wojewódzki ośrodek ruchu drogowego, stanowi samorządową wojewódzką osobę prawną, tworzoną przez na obszarze województwa przez sejmik województwa, po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw transportu, a nadzór nad nim sprawuje zarząd województwa. Do zadań ośrodka, po myśli art. 117 P.r.d., należy wykonywanie zadań z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym m.in.: współpraca z wojewódzką radą bezpieczeństwa ruchu drogowego; współpraca ze starostami przy sprawowaniu nadzoru nad szkoleniem; organizowanie egzaminów państwowych sprawdzających kwalifikacje osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz kierujących pojazdami; organizowanie testów kwalifikacyjnych; prowadzenie szkoleń okresowych. Nie budzi zatem wątpliwości, że wniosek skarżącej został skierowany do pomiotu, o którym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

Sporne pozostawało natomiast to, czy żądanie zawarte we wniosku skarżącej z 15 marca 2022 r. objęte jest pojęciem informacji publicznej. Wniosek ten obejmował dwa pytania: 1/ Czy jakakolwiek osoba funkcyjna (Dyrektor, Kierownik, Egzaminator nadzorujący, Koordynator itp.) wydała polecenie egzaminatorom zatrudnionym w [...] K. nieoceniania zachowania osoby egzaminowanej podczas przejazdu między zadaniami egzaminacyjnymi na placu manewrowym? 2/ Czy jakakolwiek osoba funkcyjna (Dyrektor, Kierownik, Egzaminator nadzorujący, Koordynator itp.) wydała polecenie egzaminatorom zatrudnionym w [...] K. pomagania osobom egzaminowanym podczas dokonywania przejazdu między zadaniami na placu manewrowym?

W piśmie z 24 marca 2022 r. Dyrektor [...] Ośrodka Ruchu Drogowego w K. udzielił odpowiedzi na ww. pismo i wskazał, że objęte wnioskiem informacje nie dotyczą informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zarówno ze względu na charakter informacji odnoszący się do wewnętrznych kwestii, jak i ze względu na wyraźne wskazanie na interes prywatny w uzyskaniu informacji.

W ocenie Sądu stanowisko organu wyrażone w przywołanym piśmie jest błędne.

Przypomnieć warto w tym miejscu, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., w myśl których informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., przy czym wskazany w tym ostatnim przepisie katalog spraw nie jest zamknięty. Jego funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 317/21, LEX nr 3184899 oraz postanowienie NSA z 1 marca 2022 r., III OSK 359/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy mieć również na względzie treść art. 6 ust. 2 u.d.i.p., który dotyczy ustawowej kategorii dokumentu urzędowego, który podlega udostępnieniu: "Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 listopada 2018 r., I OSK 244/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl) "wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie woli lub wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny z 2015 r., nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206–208; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., I OSK 1139/15). Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10; wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r., I OSK 2649/15)."

Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawie, zauważyć należy, że treść pytań dotyczy działań podejmowanych przez "osoby funkcyjne" (dyrektora, kierownika, egzaminatora nadzorującego, koordynatora) w stosunku do egzaminatorów, a zatem dotyczy relacji wewnętrznej. To ustalenie nie przesądza jednak a limine, że działania wewnętrzne same w sobie nie mogą stanowić nośnika informacji publicznej. Istotna jest treść określonych działań. W rozpatrywanej sprawie treść pytań skarżącej dotyczyła zasad przeprowadzania egzaminu państwowego uprawniającego do kierowania pojazdami przez egzaminatorów. Tego rodzaju zasady mogą być rozumiane jako zasady funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, a w szczególności jako określenie trybu działania samorządowej osoby prawnej i sposobu załatwiania przez nią spraw, o czym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b i c u.d.i.p.

Tymczasem z treści lakonicznego pisma organu z 24 marca 2022 r. nie sposób wywieść, do czego konkretnie odnosił się organ, uznając przedmiot wniosku za dotyczący "wewnętrznych kwestii", w szczególności czy odnosił się np. do indywidualnych poleceń służbowych kierowanych do konkretnych egzaminatorów, czy wewnętrznych aktów generalnych, skierowanych ogólnie do egzaminatorów, czy innego rodzaju działalności.

W konsekwencji należało uznać, że pismo z 24 marca 2022 r. nie stanowiło właściwej reakcji na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wskazać należy bowiem, że rozpatrzenie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w u.d.i.p., następuje albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej) albo w formie decyzji (w przypadkach określonych w u.d.i.p. związanych z odmową lub niemożnością udostępnienia informacji publicznej). Jeśli podmiot zobowiązany błędnie informuje o tym, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, naraża się na zarzut bezczynności, który w tej sprawie okazał się uzasadniony.

Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę nie podziela przy tym stanowiska organu, jakoby przywołanie przez skarżącą kontekstu żądanej informacji uzasadniało jej nieudzielenie. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 8 grudnia 2021 r., II SA/Gd 115/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl): "Z punktu widzenia przepisów u.d.i.p. motywy jakie towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania nie mają żadnego znaczenia. Ustawa nie wymaga ich podawania, a co więcej zabrania nawet podmiotowi, do którego został skierowany wniosek domagania się ich ujawnienia. Artykuł 2 ust. 2 u.d.i.p. stanowi bowiem, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Tym bardziej zatem ujawnienie niejako z własnej inicjatywy wnioskodawcy swojego interesu w uzyskaniu żądanej informacji, tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie może pozbawiać jej przymiotu informacji publicznej. Dana informacja obiektywnie albo przynależy do katalogu rodzajów informacji publicznej określonym w art. 6, bądź ma jej cechę (dotyczy sprawy publicznej), albo nie. Klasyfikacja informacji czy jest ona publiczna czy nie, nie zależy zatem od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt czy wiedza albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada. Podobnie jak dokument, albo jest on nośnikiem informacji publicznej, albo nie jest jej nośnikiem. Jest to kwestia obiektywna niezależna od intencji wnioskodawcy, a ich poznania wyraźnie zabrania ustawodawca. Taki pogląd prezentowany jest również w piśmiennictwie prawniczym: "Ocena, czy określona informacja ma walor informacji publicznej, nie może być uzależniona od tego, kto i dla jakich celów ubiega się o jej udostępnienie. Powody, dla których uprawniony podmiot występuje o jej udostępnienie, nie mogą rzutować na tę ocenę. Kryteria uznania za informację publiczną muszą być zobiektywizowane i znajdować podstawę w przepisach komentowanej ustawy" (zob. I. Kamińska i M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Warszawa 2016, s. 131; wyrok NSA z dnia 2 marca 2018 r., I OSK 2160/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl)."

Sąd zauważa, że motywy wykonywania prawa do informacji publicznej bywają uwzględniane w kontekście formułowanej tak w doktrynie jak i w orzecznictwie koncepcji nadużycia prawa do informacji publicznej. Nie przesądzając w okolicznościach sprawy trafności tej koncepcji, trzeba wyraźnie podkreślić, że odzwierciedlone w aktach okoliczności przedmiotowej sprawy, w szczególności skąpa odpowiedź organu na wniosek skarżącej, nie dają żadnych podstaw do rozważania, czy w okolicznościach sprawy można by doszukiwać się przejawów ewentualnego nadużycia prawa do informacji publicznej.

Wobec powyższego Sąd stwierdził w punkcie I sentencji wyroku, że [...] Ośrodek Ruchu Drogowego w K. dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej, orzekając tam również, że bezczynność nie miała z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przyjął, że brak udostępnienia informacji publicznej wynikał jedynie z odmiennych poglądów co do kwalifikacji przedmiotu wniosku. Tymczasem orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, czego w kontrolowanej sprawie Sąd się nie dopatrzył. W konsekwencji powyższego Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W punkcie III wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., co obejmuje kwotę uiszczonego przez skarżącą wpisu w kwocie 100 złotych.