Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 204/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w R., zwanej dalej "Spółdzielnią" jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej SKO lub Kolegium z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] wydana w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] ustalił jednorazową opłatę w wysokości 1 105, 00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie zbycia przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w R. własności udziałów części działek nr 1301, 1302, 309/3 oraz 310/2 obr. [..] położonych w R. W uzasadnieniu podano, że powyższe udziały w prawie własności Spółdzielnia zbyła w dniu [...] kwietnia 2013 r.

Na skutek zmiany ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" działki nr 1301, 1302, 309/3 oraz 310/2 objęte są konturem o symbolu 9 MW z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o wysokości od 3 do 5 kondygnacji. W poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren działki nr 1301 przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o wysokości od 2 do 3 kondygnacji oraz niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej. W części objętej konturem o symbolu 6MN przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinna wolnostojącą oraz niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej. Teren działki nr 1302 przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. Teren działek nr 310/2 i 309/3 objęty był konturem o symbolu 6MN z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą oraz niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej. Powyższe zmiany dokonane zostały na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R., która wnioskowała o zmiany przeznaczenia terenów o symbolach 6MN, 8MN, 9MN z dotychczasowego jednorodzinnego pod budownictwo wielorodzinne z budynkami od 3 do 5 kondygnacji oraz w konturze 9MW podwyższenie poziomu zabudowy wielorodzinnej z 2 do 3 do 3 do 5 kondygnacji. W konsekwencji, w wyniku powyższej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, łącznie wartość tych działek wzrosła o kwotę 3 683 zł. Ponieważ w stosownej uchwale Rady Miasta ustalono stawkę procentową, na podstawie której określa się jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany planu, w wysokości 30%, opłata za zbyte części działek wynosi 1 105 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w R., zarzucając naruszenie przez tę decyzję prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą" poprzez określenie wzrostu wartości nieruchomości niezgodnie z tym przepisem oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zmianami), zwanej dalej "K.p.a.", polegające na wadliwej ocenie zebranych w sprawie dowodów bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienia polegają min. na pochopnej akceptacji ustaleń poczynionych przez biegłego w operacie szacunkowym. Biegły bowiem uznał, że wzrost wartości nieruchomości ma mieć rzekomy związek ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podczas, gdy wynika on z leżących u podstaw wartościowania błędnych założeń. Operat szacunkowy nie uwzględnia bowiem różnicy przyjętych do porównania nieruchomości związanych z różnym ich położeniem, tj. działki nr 208 o pow. 287 m2, która położona jest w zupełnie innej części miasta, dużo bardziej atrakcyjnej z punktu możliwości inwestowania, niż te objęte opłatą.

W realiach rozpatrywanej sprawy brak było podstaw do ustalenia opłaty bowiem, w ocenie skarżącej, przeniesienie udziału we własności nieruchomości w następstwie wykonania umowy spółdzielczej umowy o budowę lokalu nie może być potraktowane jako zbycie nieruchomości pociągające za sobą obowiązek poniesienia przewidzianej w przepisie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opłaty. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia względnie o jej zmianę poprzez umorzenie przedmiotowego postępowania lub nieobciążanie Spółdzielni tą opłatą.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją wymienioną na wstępie Kolegium działając na zasadzie 138 § 1 pkt K.p.a. w związku z art. 36 ust. 4 ustawy utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy

W uzasadnieniu wyjaśniło, że jednym ze skutków prawnych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy poprzez zmianę przeznaczenia nieruchomości wzrasta jej wartość, jest obowiązek poniesienia opłaty o charakterze publicznoprawnym, tj. tzw. renty planistycznej. Sytuację taką przewiduje art. 36 ust. 4 ustawy nakładając na wójta, burmistrza albo prezydenta miasta obowiązek ustalenia, w drodze decyzji jednorazowej opłaty, określonej, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie więcej niż 30% wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4, zd. ost.). Warunkiem niezbędnym ustalenia takiej opłaty jest "zbycie nieruchomości" przez właściciela lub użytkownika wieczystego przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwały dotyczącej uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w następstwie, której wartość nieruchomości uległa wzrostowi. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy wskazuje, że wzrost wartości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że w wyniku podjęcia Uchwały Nr [...] Rady Miasta [..] z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie uchwalenia zmiany Nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] "[...]" przy al. [...] w R., miała miejsce zmiana obowiązującego wcześniej planu i wyliczenia opłaty dokonano biorąc pod uwagę przeznaczenie terenu w każdym z planów. Bezsporna jest również, że odwołująca się Spółdzielnia przed upływem 5 lat od daty wejścia w dokonanej zmiany planu, przeniosła udziały we własności przedmiotowych nieruchomości na rzecz swoich członków.

Co do kwestii określenia wysokości opłaty w rozpatrywanej sprawie przeprowadzono wymagany prawem dowód w postaci opinii rzeczoznawcy majątkowego. Znajdujący się w aktach operat szacunkowy spełnia wszystkie wymogi wynikające z przepisów prawa, aby można było go uznać za prawidłowy. Operat zawiera opis nieruchomości, sposób wyceny, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości mającego wpływ na określenie wartości szacowanych nieruchomości. Określenie wartości nieruchomości oparto na założeniach, co do obszaru rozpatrywanego rynku. Wartościowanie odniesiono bowiem do nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną nabywane na terenie miasta R. Zastosowano przy tym metodę porównawczą, która polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano na rynku za nieruchomości podobne. Przedstawiono obliczenia wskazujące na wartość poszczególnych działek przed oraz zmianie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wywody biegłego cechuje spójność oraz logika wypowiedzi. W efekcie różnicę wartości nieruchomości obliczono na kwotę 3 683, 00 zł.

Ewentualne podważenie takiej opinii i w konsekwencji wydanej na jej podstawie decyzji, wymagałoby przedłożenia równoważnego dowodu, a więc opinii innego biegłego. Tego rodzaju dowodu skarżąca Spółdzielnia jednak nie przedstawiła, Kolegium nie podziela również poglądu strony odwołującej się, że przeniesienie udziału we własności nieruchomości na rzecz członka spółdzielni jest czynnością pozostającą bez wpływu na możliwość ustalenia renty planistycznej, bowiem zbycie takiego udziału następuje w zasadzie pod tytułem darmym, bez konieczności świadczenia ekwiwalentu. Taka argumentacja, w świetle obowiązujących uregulowań, nie jest uprawniona. Umowa o budowę lokalu jest jednocześnie umową zobowiązującą do zawarcia, po wybudowaniu lokalu, umowy o ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu. Umowa ma zobowiązać członka do pokrywania kosztów zadania inwestycyjnego w części przypadającej na jego lokal, co oznacza, że ustanowienie odrębnej własności lokalu i zbycie udziału we własności nieruchomości ma przede wszystkim charakter odpłatny. Jak natomiast wskazuje się w orzecznictwie sądowym, użyty w art. 36 ustawy termin "zbycie nieruchomości" obejmuje każdą czynność prawa cywilnego, na mocy której zmienia się właściciel lub użytkownik wieczysty tej nieruchomości, z wyłączeniem umowy darowizny na rzecz osoby bliskiej

W skardze na wymienioną na wstępie decyzję złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółdzielnia zarzuciła naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to m.in.: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 K.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a to m.in: art. 36 ust. 4 ustawy.

Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz umorzenie przedmiotowego postępowania co doprowadzi do stanu zgodnego z prawem poprzez nieobciążanie Spółdzielni przedmiotową opłatą planistyczną, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Strona skarżąca odwołała się do zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6 i art. 8 K.p.a. oraz do art. 77 i art. 80 K.p.a. nakładające na organy prowadzące postępowanie administracyjne określone obowiązki w zakresie postępowania dowodowego. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego jakoby operat szacunkowy będący środkiem dowodowym w niniejszej sprawie, został sporządzony w sposób prawidłowy. Brak jest jednoznacznych podstaw do niewątpliwego stwierdzenia, iż wartość działek objętych niniejszym postępowaniem rzekomo wzrosła w związku z przedmiotową zmianą planu zagospodarowania uchwaloną zmianą nr [...] Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] "[...] w R. Ponadto biegły stosując metodę porównawczą dokonał wyboru działek położonych w R. w sposób dowolny, zwłaszcza że działki przyjęte do porównania położone są w zupełnie innej części miasta dużo bardziej atrakcyjnej z inwestycyjnego punktu widzenia, co przedkłada się na cenę 1 m² powierzchni gruntu. Działka w obrębie [...] opow. 287 m² położona w centrum inwestycyjnym miasta jest w pełni uzbrojona, a na dodatek znacznie odbiega od powierzchni działek objętych w operacie, przez co cena 1 m² jest dużo wyższa co z kolei bezpodstawnie zwiększa wartość działek przedmiotowych wyliczoną w operacie. Oceny tej nie mogą zmienić wyjaśnienia biegłego, który sugeruje, że wartość ta została skorygowana cechą położenia albowiem wskaźnik taki nie zniweluje w sposób rzeczywisty rażącej dysproporcji wartości 1 m² jaka zachodzi pomiędzy działkami przyjętymi do porównania. Biegły miał możliwość przyjęcia do porównania działek z tego samego obrębu lub z obrębów sąsiednich, a nie jak wynika z operatu, działek z innej części miasta, których ceny w sposób rażący odbiegają od działek objętych przedmiotowym postępowaniem. Nie można zatem uznać, że szacowany wzrost wartości nieruchomości w oparciu o przyjętą metodę porównawczą został określony w sposób prawidłowy, w szczególności biegły nie uwzględnił cech różniących nieruchomości przyjęte do porównania do czego zobowiązywał go art. 153 ust. 1 oraz art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się w sposób należyty i wystarczający do pojęcia "zbycia" użytego na gruncie ustawy, co ma zasadnicze znaczenie w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Zasadniczą kwestią w ustaleniu tzw. renty planistycznej jest uzyskanie korzyści finansowych przez zbywcę nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź jego zmianą a do czego w żaden sposób nie odniósł nie na gruncie niniejszej sprawy organ odwoławczy. Skarżąca zwróciła uwagę, że ramach prowadzonej działalności gospodarczej buduje lub nabywa budynki w celu ustanawiania na rzecz członków praw odrębnej własności lokali lub lokali o innym przeznaczeniu. W wykonaniu obowiązków nałożonych ustawą o spółdzielniach mieszkaniowych (art. 18 ust. 1) oraz w celu realizacji zadań statutowych spółdzielnia zawiera z członkami umowy o budowę lokali, która zobowiązuje strony do zawarcia po wybudowaniu lokalu umowy o ustanowieniu odrębnej własności lokalu po uzgodnionej cenie. Cena ta obejmuje wartość lokalu wraz z ułamkową częścią działki na której posadowiony jest budynek. Po wybudowaniu lokalu, Spółdzielnia na podstawie art. 18 ust. 4 ww. ustawy zobowiązana jest do rozliczenia kosztów budowy oraz dokonania zwrotu nadwyżki wniesionego wkładu do czego zobowiązuje ją art. 6 ust. 1 ww. ustawy wprowadzający zasadę tzw. bezwynikowej działalności gospodarczej Spółdzielni, a więc mającej niezarobkowy charakter (por. wyrok SN z 11.01.2006, sygn. II CSK 30/05).

Należy zatem podkreślić, że pierwotne nabycie nieruchomości przez spółdzielnię mieszkaniową następuje w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków oraz ich rodzin. Niewątpliwie tego typu nabycie ma charakter wykonania obowiązków ustawowych i umownych na mocy których Spółdzielnia zobowiązuje się nabyć we własnym imieniu dla swoich członków/prawo własności nieruchomości, na której później zobowiązana jest wybudować budynki z lokalami, do których to lokali odrębną własność ustanawia w drodze stosownych umów w formie aktów notarialnych, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że samo pierwotne nabycie nieruchomości gruntowych może być wykonane ze środków Spółdzielni, które stanowią majątek jej członków lub bezpośrednio ze środków wpłaconych przez członków. Spółdzielnia ponosi koszty związane z realizacją lokali na rzecz członków, którzy mają obowiązek zwrócenia (pokrycia) wydatków wyłącznie w wysokości w jakiej Spółdzielnia je poczyniła w celu należytego wykonania zadania na ich rzecz oraz wykonania innych obowiązków Spółdzielni - wynikających ze stosownych przepisów - co z kolei wynika z faktu, że skoro Spółdzielnia wykonała czynności dla członków, to wykonała je na ich rachunek (koszt).

W realiach przedmiotowej sprawy brak jest zatem podstaw prawnych do obciążenia skarżącej dodatkowa opłatą, w ramach prowadzonej inwestycji na rzecz swoich członków, w sytuacji gdy inwestycja ta zgodnie z obowiązującymi przepisami została już w całości rozliczona. Jeśli po nabyciu przez Spółdzielnię nieruchomości nastąpiłby - jak w tej sprawie - wzrost jej wartości spowodowany zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, to okoliczność ta nie ma wpływu na warunki, na jakich prawo własności do tej nieruchomości nabędą członkowie ponieważ jak wykazano - nawet jeśli nabycie nieruchomości nie nastąpiło za ich pieniądze - obowiązani są oni zwrócić Spółdzielni jedynie wydatki, jakie ta poczyniła nabywając na ich rzecz nieruchomość gruntową, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Członek nie płacił bowiem w tym przypadku ceny nabycia, która jest pieniężnym wyrazem wartości rzeczy lecz - jak stanowi ustawa - zwracał Spółdzielni poniesione wydatki na kupno nieruchomości. Nie ma tu zatem dla Spółdzielni przysporzenia majątkowego, jakie uzyskuje właściciel nieruchomości zbywając ją - sprzedając - po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego, która spowodowałaby wzrost jej wartości. Bezsporne jest, że w niniejszej sprawie analogicznie, jak przy każdej inne umowie, w której właściciel rzeczy przenosi własność na nabywcę pod tytułem darmym lub jedynie po cenie równej cenie nabycia, jako wynik istniejących wcześniej zobowiązań brak jest jakiejkolwiek korzyści która uzasadniałaby nałożenie renty planistycznej. Nałożenie takiej opłaty jest szczególnie niezasadne w stosunku do Spółdzielni mieszkaniowych, które o czym była mowa wyżej są zobowiązane na podstawie zawartej umowy o budowę lokalu do ustanowienia odrębnej własności lokalu a tym samym przeniesienia prawa własności części nieruchomości na którym posadowiony jest budynek.

Skarżąca odwołała się do uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r. II OPS 3/2009 ( ONSA i WSA 2010/2 poz. 22 ), które należy uznać za swego rodzaju wskazówkę interpretacyjną art. 36 ust. 4 ustawy. W uchwale tej Sąd stwierdził, że "jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pobiera się w wypadku darowizny, udziału we współwłasności na rzecz osób bliskich. Zajmując takie stanowisko Sąd podkreślił, że ustawodawca posługując się w ustawie terminem - zbycie - zamierzał nadać mu treść swoistą, adekwatną do materii regulowanej tą ustawą. Należy z powyższego wyciągnąć wniosek, że przeniesienie własności nieruchomości pod tytułem darmym, nie rodzi obowiązku zapłaty opłaty planistycznej mimo iż w cywilistycznym pojęciu umowa darowizny zalicza się do jednej z form zbycia nieruchomości, oznacza to, że pojęcie "zbycia" użyte w ustawie nie ma jednolitego charakteru i powinno być rozpatrywane w stosunku do każdego przypadku odrębnie.

Opłata planistyczna, mimo iż związana z przysporzeniem majątkowym, które następuje w dacie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, jest wymagalna dopiero wówczas, gdy to przysporzenie staje się przedmiotem obrotu, a więc wówczas, gdy owo przysporzenie się materializuje. Jeżeli przysporzenie majątkowe, o którym mowa, nie staje się przedmiotem korzyści z tytułu zbycia nieruchomości, to opłata planistyczna nie jest wymierzana. Tak rozumiana funkcja owej opłaty odpowiada celom dla jakich jest ustanawiana: po pierwsze "podzielenia się" przez właściciela nieruchomości zyskiem jaki osiąga, a po drugie przeciwdziałania "spekulacyjnemu" obrotowi nieruchomościami bezpośrednio po uchwaleniu lub zmianie planu. Tak więc przeniesienie udziału we własności nieruchomości w następstwie wykonania spółdzielczej umowy o budowę lokalu, jak w rozpatrywanej sprawie nie może być traktowane jako zbycie nieruchomości pociągające obowiązek poniesienia opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269z z.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność decyzji objętej skargą Sąd dopatrzył się naruszenia prawa procesowego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd rozpoznając skargę nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami, rozpoznaje ją w granicach sprawy – art. 134 P.p.s.a.

Ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości i sprawa nadaje się do wyrokowania.

W dniu [...] stycznia 2013 r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty w związku ze wzrostem wartości zbytych udziałów w prawie własności działek nr 1301, 1302, 307/9, 3074/7, 307/8, 309/3, 310/2.

Wzrost wartości nieruchomości spowodowany został zmianą planu przestrzennego zagospodarowania Nr [...] "[...]", a działki objęte wnioskiem położone są w konturze oznaczonym na planie symbolem 9MW z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (wysokości 3 do 5 kondygnacji) a także niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej.

W poprzednio obowiązującym planie Nr [...] "[...]" teren działki nr 1301 objęty był konturem 9MW z przeznaczeniem pod zabudowę wielorodzinną, wysokość kondygnacji 2 – 3 wraz z infrastrukturą techniczną oraz konturem 6MN z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą.

Teren działki nr 1302 objęty był konturem o symbolu 8 MN z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą.

Teren działek nr 307/9, 307/7, 307/8 objęty był konturem o symbolu 9 MW z przeznaczeniem pod zabudowę wielorodzinną – wysokość kondygnacji 2 – 3.

Natomiast teren działek nr 310/2 i 309/3objęty był konturem o symbolu 6 MN z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. Po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny o symbolach 6 MN, 8 MN, 9 MN – przeznaczone zostały pod budownictwo wielorodzinne z budynkami 3 – 5 kondygnacji.

Operat szacunkowy sporządzony został w dniu 8 marca 2013 r.

Jednorazowa opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z woli ustawodawcy, jest pobierana wyłącznie od wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego. Zatem obowiązkiem organów prowadzących postępowanie zmierzające do pobrania jednorazowej opłaty jest przekonywujące i nie budzące żadnych wątpliwości wykazanie, że wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Ustalając wzrost wartości nieruchomości należy uwzględniać wyłącznie okoliczności, które powodują wzrost wartości nieruchomości, które mają bezpośredni związek i są następstwem uchwalenia miejscowego planu.

Podstawą ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowi opinia rzeczoznawcy w formie operatu szacunkowego – art. 156 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sporządzony operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem planu i jaką wartość ma szacowana nieruchomość teraz po jego zmianie. Różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/2006 podkreślił, że rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości opłaty decyduje organ. To na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny sporządzonej opinii.

Chociaż zgodnie z art. 149 u.g.n. operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłączną podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Regulacja ta nie zwalnia jednak organu administracji z oceny operatu szacunkowego, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie w ramach postępowania dowodowego (patrz: wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt OSK 459/05).

Organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego.

Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109).

W operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości (patrz wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06).

Organ oceniając sporządzony operat szacunkowy przytoczył jedynie liczby określające wzrost wartości każdej z działek po zmianie planu.

Problematyka ustalenia renty planistycznej unormowana została w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia opłaty planistycznej gdy spełnione zostały łącznie dwa warunki, a to nastąpił wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po drugie nastąpi zbycie nieruchomości przez jej właściciela lub użytkownika przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż w sprawie ustalenia renty planistycznej niezbędnym jest ustalenie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło na skutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc że zachodzi bezpośredni związek między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego bądź zmienionego planu. Chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości, związany z jej przekwalifikowaniem.

Wzrost wartości nieruchomości ma nastąpić na skutek uchwalenia planu, a nie w związku z popytem na rynku nieruchomości. "Opłata planistyczna wiąże się z obiektywnym wzrostem wartości nieruchomości, nie zaś z ceną nieruchomości stanowiącą wynik relacji popyt – podaż" (patrz wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1244/06).

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie dokonały prawidłowej oceny podstawowego dowodu, którym jest operat szacunkowy,

W decyzji Prezydenta Miasta [...] jedynie wskazano na kwoty wzrostu poszczególnych działek i ocenę, że mogą one stanowić podstawę ustalenia opłaty planistycznej.

Natomiast organ odwoławczy w swym rozstrzygnięciu również nie zawarł wypowiedzi, na czym polega wzrost wartości nieruchomości. Wg. Kolegium podważenie wartości operatu szacunkowego możliwe jest jedynie po przedłożeniu "równoważnego dowodu".

W ocenie Sądu także uzasadnienie rozstrzygnięcia organów obu instancji jest niewystarczające i narusza dyspozycję art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

W przedmiotowej sprawie brak wykazania bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy wykazanym w operacie szacunkowym a dokonaną zmianą planu zagospodarowania przestrzennego.

Wymaga to szczegółowej, porównawczej analizy ustaleń z ustaleniami planu poprzednio obowiązującego. Jest to konieczne zwłaszcza w sytuacji gdy ustalenia planu poprzednio obowiązującego jak i wg. planu nowego przeznaczone są pod budownictwo mieszkaniowe. Uzasadnienie rozstrzygnięcia musi wykazywać na czym polega wzrost wartości nieruchomości, gdy przeznaczenie nieruchomości uprzednio było na budownictwo wielomieszkaniowe 2 – 3 kondygnacji, a obecnie 3 - 5.

Wykazanie związku przyczynowego jest niezbędne do prawidłowego zastosowania przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Prowadząc ponownie postepowanie należy dokonać prawidłowej oceny operatu szacunkowego.

Zwrócić należy również uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 302/08 i wyczerpująco odnieść się do pojęcia "zbycie".

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]".

Na podstawie art. 152 P.p.s.a. orzeczono o tymczasowej ochronie rozstrzygnięcia.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.