Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 59/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 29, art. 48 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WWINB) po rozpatrzeniu zażalenia M. W. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2018 r., nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych.

W uzasadnieniu postanowienia organ przytoczył następujące ustalenia faktyczne.

Na skutek pisma K. B. z dnia [...] marca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. (dalej: PINB w [...].) pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. ([...]) zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie prawidłowości budowy obiektu inwentarskiego nr [...] (oznaczenie wg mapy do celów projektowych z lipca 2016 r.) zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w m. J. P., gm. P. .

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. ([...]) wyłączył PINB w [...]. i wyznaczył do załatwienia wskazanej sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB w P.).

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. ([...]) PINB w P. zawiadomił o terminie przeprowadzenia kontroli i wezwał właściciela do udziału w czynnościach kontrolnych, umożliwienia dostępu do obiektu i przedłożenia w czasie kontroli dokumentów technicznych i geodezyjnych. Wskazaną kontrolę przeprowadzono w dniu [...] czerwca 2018 r., z której sporządzono protokół ([...]) i dokumentację fotograficzną. Podczas kontroli ustalono, iż na terenie wskazanej nieruchomości nie są prowadzone roboty budowlane. Przedmiotowy obiekt, oznaczony w dokumentacji jako nr [...] (dalej: nr [...]) o powierzchni zabudowy ok. 11m x 4,3m jest obiektem inwentarskim - bukaciarnia. Z wyjaśnień właściciela obiektu wynika, iż obiekt był wybudowany w latach 70-tych XX w. przez poprzednich właścicieli. Właściciel nie posiada żadnej archiwalnej dokumentacji dotyczącej obiektów zlokalizowanych na terenie działki nr [...] w m. J. P., jedynie przedstawił do wglądu decyzję (bez przedstawienia zatwierdzonego projektu) Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] ([...]) o pozwolenia na przebudowę części budynku gospodarczego na bukaciarnię (dotyczącą obiektu oznaczonego w dokumentacji nr [...]; dalej: nr [...]). W protokole z kontroli wskazano, iż budynek nr [...] został dobudowany do istniejącego budynku składowo-inwentarskiego z otworem przejściowym do części inwentarskiej.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. ([...]) PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego, Wydział Rozwoju Powiatu, Referat Architektury i Budownictwa o udostępnienie do wglądu akt dotyczących wydanego pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2017 r. nr [...] ([...]) oraz o informacje z rejestrów archiwalnych, dotyczące postępowań i pozwoleń na budowę dla obiektów gospodarczych oznaczonych nr [...] i nr [...] zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w J. P. , na co otrzymał odpowiedź pismem z dnia [...] lipca 2018 r. ([...]), iż posiadane rejestry pochodzą od 1993 roku, a z lat wcześniejszych nie zostały przekazane do zasobu archiwalnego przez Gminę [...].

Również pismem z dnia [...] lipca 2018 r. ([...]) organ powiatowy zwrócił się do Starostwa Powiatowego, Wydział Geodezji o udostępnienie informacji dotyczących obiektów gospodarczych nr [...] i nr [...]- klasyfikacji, rodzaju obiektu, danych technicznych obiektów przyjętych do zasobu geodezyjnego oraz kiedy obiekty te zostały zinwentaryzowane i naniesione na mapy, na co otrzymał odpowiedź pismem z dnia [...] lipca 2018 r. ([...]), w którym poinformowano o dokonanych pomiarach budynku gospodarczego nr [...] w 1976 r. oraz w 1979 r. W bazie danych na podstawie operatu dotyczącego sporządzenia mapy do celów projektowych z 2016 r. zostały ujawnione budynki znajdujące się na działce nr ew. [...] w J. P. . Wskazano, iż budynki zlokalizowane na ww. działce zostały ujawnione w bazie danych na podstawie pomiarów związanych z opracowaniem mapy do celów projektowych a nie na podstawie geodezyjnej inwentaryzacji obiektów budowlanych, a podstawowe informacje o budynkach pochodzą z operatu technicznego (tj. szkicu polowego) o identyfikatorze materiałów zasobu [...]

Na przekazanej kopii szkicu geodezyjnego sporządzonego w kwietniu 1976 r. ([...]) budynek gospodarczy nr [...] został ujawniony o wymiarach rzutu 23,20 m x 11,05m. Także budynek ten zaznaczony został na szkicu geodezyjnym do celu mapy zasadniczej z listopada 1979 r. o wymiarach rzutu 23,23m x 11,04m.

Natomiast na szkicu polowym z czerwca 2016 r. sporządzonym dla mapy do celów projektowych- do budynku o wymiarach rzutu (4,96+18,31)m x 11,01m widoczny jest obiekt nr [...] oznaczony jako "g"- budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa, o wymiarach dł. 11,01m x szer. min.4,14m- max. 4,33 m.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. ([...]) wezwał właściciela nieruchomości do przedłożenia stosownych dokumentów i informacji mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności dokumentów potwierdzających datę wykonania przedmiotowego obiektu nr [...] i podstawę wykonania tej budowy.

W dniu [...] lipca 2018 r. do siedziby PINB wpłynęło pismo M. W. z dnia [...] lipca 2018 r. wraz ze zdjęciem, według wskazanych informacji wykonanym w 1988 r., mający stanowić dowód istnienia obiektu nr [...]. Kolejne pismo wraz ze 2 zdjęciami wpłynęło [...] sierpnia 2018 r. PINB w P. wskazał, iż na zdjęciach datowanych 94.8.10 oraz 97.5.8 widoczny jest wschodni szczyt budynku inwentarsko-składowego nr [...] przy którym znajduje się zadaszenie (wsparte prawdopodobnie na tej ścianie szczytowej i na słupkach stalowych).

Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. PINB zwrócił się do Urzędu Gminy P. o sprawdzenie posiadanych rejestrów archiwalnych dotyczących postępowań i pozwoleń na budowę- w celu ustalenia czy dla obiektów gospodarczych nr [...] i nr [...] zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w J. P. , gm. P. były wydawane pozwolenia na budowę lub prowadzono inne postępowania i przekazanie informacji i dokumentów w tym zakresie, na co otrzymał odpowiedź pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., iż organ nie posiada dokumentacji potwierdzającej budowę obiektu nr [...].

PINB wydał postanowienie z dnia [...] października 2018 r. ([...]), którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową obiektu inwentarskiego (nr [...]), stanowiącego rozbudowę budynku inwentarsko-składowego (nr [...]) o część inwentarską na terenie działki nr ew. [...] obręb J. P., gm. P., zaś postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. ([...]) sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w ww. postanowieniu z dnia [...] października 2018 r., w ten sposób, że zamiast sygn. [...] powinna zostać podana sygn. [...]

Zażalenie na postanowienie PINB w P. z dnia [...] października 2018 r. [...]) w ustawowym terminie wniósł Pan M. W..

W dalszej części uzasadnienia WWINB podniósł, że przedmiotem dokonywanej kontroli instancyjnej jest prawidłowość budowy obiektu inwentarskiego nr [...] (oznaczenie wg mapy do celów projektowych z lipca 2016 r.) zlokalizowanego w m. J. P., gm. P. (dz. nr ew. [...]).

WWINB wskazał, że zgodnie z podstawową zasadą wskazaną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: Prawo budowlane) "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Natomiast art. 29 ww. ustawy zawiera zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei w art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wskazano obiekty, których wykonanie wymaga zgłoszenia do właściwego organu.

Prawo budowlane wprowadza legalną definicję "robót budowlanych", zgodnie z którą są nimi: "budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Z kolei "budowa" to: "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego" (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Pod pojęciem "przebudowy" należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie nie wymagającym zmiany granic pasa drogowego"(art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Tak w orzecznictwie, jak i doktrynie panuje przekonanie, że zawarta w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego definicja legalna "przebudowy" stanowi podstawę do rekonstrukcji znaczenia pojęcia "rozbudowy" - na zasadzie wnioskowania a contrario. W rezultacie przyjmuje się powszechnie, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/OL 81/12, LEX nr 1138675) w konsekwencji stwierdza się, że chodzi w tym przypadku o "zmianę" charakterystycznych parametrów w kierunku ich "powiększenia", w szczególności skutkującą powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 3 września 2008 r., sygn. akt II SA/BD 398/08, LEX nr 526413).

Natomiast ze względu na brak definicji legalnej wiaty należy odwołać się do potocznego rozumienia tego terminu. Przez wiatę zazwyczaj rozumie się konstrukcję składającą się z dachu i wspierających go podpór, która nie posiada przegród budowlanych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 596/13, \MX nr 1395453).

W wyroku z dnia [...] listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że cechą rozróżniającą budynki od budowli do których zaliczyć należy wiaty, jest między innymi wydzielenie pewnej przestrzeni przez przegrody budowlane, a funkcjonalnie za takie przegrody należy uznać ściany danego obiektu budowlanego. Zwrócił dodatkowo uwagę, że za przegrodę taką może być uważana również ściana bezpośrednio sąsiadującego innego budynku (sygn. akt II OSK 365/16, LEX nr 2406259). Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] czerwca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wiatą jest obiekt posiadający lekką konstrukcję, z dachem i nieposiadającego ścian, zaś w sytuacji, gdy obiekt posiada ściany z trzech stron, natomiast z jednej graniczy ze ścianą budynku znajdującego się na sąsiadującej działce, to należy go zakwalifikować do kategorii budynków (sygn. akt II OSK 575/17, LEX nr 2343319; podobne wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 340/10, LEX nr 953068).

WWINB wyjaśnił, że podczas przeprowadzonej kontroli przez pracowników PINB w P. w dniu [...] czerwca 2018 r. stwierdzono, iż przedmiotowy obiekt stanowi budynek inwentarski przeznaczony do chowu bydła. Od strony północnej na całej szerokości obiektu znajdują się stalowe wrota rozwierane montowane w konstrukcji stalowej - kształtowniki wzmacniające zewnętrzną ścianę podłużną murowaną z pustaków żużlobetonowych typu ˝ Alfa. Stropodach płaski ze spadkiem w kierunku wschodnim pokryty blachą trapezową montowaną na kształt stalowych dwuteowych i drewnianych, wspartych na podciągu dwuteowym biegnącym w linii ściany podłużnej, opartym na kształtownikach stalowych i ścianie zewnętrznej. Konstrukcja stalowa skorodowana o różnych przekrojach kształtowników. Pokrycie dachowe z dociepleniem od spodu pianką poliuretanową. W części elewacji wschodniej pozostawiono otwór z zamontowanymi wrotami stalowymi przesuwnymi, posadzka betonowa. Wysokość obiektu minimalna ok. 3,3 m, maksymalna ok. 4,2 m. Poprzez połączenie jakim jest otwór drzwiowy przejściowy i wspólna ściana konstrukcyjna z budynkiem nr [...] stanowi w istocie rozbudowę tego budynku, również z objęciem funkcji inwentarskiej, na co wskazuje doprowadzona instalacja wodna i elektryczna, urządzone kojce dla zwierząt. Podczas kontroli właściciel nieruchomości oświadczył, iż obiekt przy szczycie wschodnim budynku nr [...] powstał już w latach 70-tych XX w. i wraz ze wschodnią częścią budynku nr [...] były wykorzystywane na cele inwentarskie.

Organ podniósł, iż fotografie przesłane przez M. W., załączone do akt sprawy przedstawiają fragmenty zabudowy dz. nr ew. [...] w J. P. wraz z istniejącym wówczas zadaszeniem (otwartą wiatą) przy ścianie wschodniej budynku nr [...]. Powyższe dowodzi, iż obiekt inwentarski nr [...] powstał po 1997 r., a więc pod rządami obowiązującej obecnie ustawy Prawo budowlane. Zatem zarzuty odwołującego, iż budynek istniał w latach 70-tych XX w. są niezasadne. Owszem, nawet jeśli wówczas istniała wiata to obecnie w tym miejscu jest budynek inwentarski (posiadający ściany, posadzkę betonową), a tym, co różni w zasadniczy sposób wiatę od budynku, jest nieposiadanie ściany (ścian), brak wydzielenia z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych.

Dokonana rozbudowa spowodowała zmianę podstawowych parametrów istniejącego obiektu nr [...], tj. zwiększeniu uległa powierzchnia zabudowy budynku oraz jego kubatura. Takie roboty budowlane nie zostały wyłączone spod ogólnej zasady wyrażonej w cytowanym wyżej art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Z uwagi na fakt, iż niniejsza rozbudowa budynku nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestor wykonał roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej, gdyż jak ustalił Organ I instancji na ww. rozbudowę przedmiotowego budynku nie zostało wydane pozwolenie na budowę ani nie dokonano zgłoszenia tych robót do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, zatem zasadne było - wbrew zarzutom odwołania - wszczęcie postępowania umożliwiającego legalizację tegoż obiektu, w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

W tym miejscu należy wskazać, iż legalizacja obiektu budowlanego przebiega dwustopniowo. Wstępnie o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej rozstrzyga organ nadzoru budowlanego, który musi zbadać, czy w ogóle zachodzą przesłanki wydania postanowienia na podstawie ust. 2 komentowanego artykułu. Jeśli takie przesłanki zachodzą, organ musi stwierdzić, że legalizacja jest dopuszczalna, i wydać postanowienie nakładające określone obowiązki na inwestora. W dalszej kolejności inicjatywę przejmuje inwestor, który musi wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków, pod rygorem nakazania rozbiórki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2011 r., II SA/Po 571/10, LEX nr 953362).

Niemniej należy wskazać, iż uzyskana przez inwestora decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. o warunkach zabudowy nie dotyczy przedmiotowej rozbudowy.

Na gruncie niniejszej sprawy organ wskazał, iż działka na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, aby procedura legalizacji była dopuszczalna, wymagana jest zgodność z decyzją o warunkach zabudowy oraz nienaruszenie przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, co powoduje, że organ powiatowy prawidłowo nałożył na inwestora w zaskarżonym postanowieniu obowiązki, których treść jest zgodna z ustawą. Wbrew zarzutom odwołania, aby rozpocząć procedurę legalizacji należało wydać postanowienie u przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, co wynika wprost z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. W. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz przepisów prawa materialnego, to jest:

1) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. — Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38,poz. 229 ze zm.) oraz

2) § 44 ust. 1 pkt 4 lit a) rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48), określanego dalej jako "rozporządzenie z 20 lutego 1975",

3) art. 3 pkt. 6 i pkt 7 Prawa budowlanego przez pominięcie jego zastosowania;

4) art. 29 ust. 2 pkt 1a i pkt 1aa Prawa budowlanego przez pominięcie ich zastosowania;

5) art. 48 Prawa budowlanego przez bezzasadne jego zastosowanie w niniejszej sprawie;

6) art. 50-51 Prawa budowlanego przez bezzasadne pominięcie ich zastosowania w niniejszej sprawie.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie obu zaskarżonych postanowień w całości oraz umorzenie postępowania legalizacyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż obecny budynek nr [...] powstał w latach 70' XX w. jako wiata, co przyznał zaskarżony organ. Skarżący wyjaśnił, że w latach 70' XX. w. jako wiata obiekt ten. powstał legalnie. Na okoliczność tę powołał on argumentację prawną odwołującą się do treści § 44 ust. 1 pkt 4 lit, a) rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (D

. U. Nr [...], poZ 48). W owym czasie, a więc przed dniem [...] stycznia 1995r. wybudowanie tego rodzaju obiektu budowlanego na terenie zagrody rolniczej nie wymagało ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Wniosek taki płynie z treści obowiązujących w owym czasie przepisów budowlanych.

Zdaniem skarżącego organy nie dysponują żadnymi dowodami na to, że przebudowa wiaty na budynek nr [...] nastąpiła pod rządami obecnie obowiązującej ustawy — Prawo budowlane.

Skarżący podkreślił, iż budynek nr [...] nie jest rezultatem robót budowlanych stanowiących rozbudowę budynku nr 2y a więc robót budowlanych stanowiących rodzaj budowy, lecz budynek ten jest rezultatem przebudowy pierwotnie istniejącej, a przy tym legalnie wybudowanej, wiaty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] maja 2019 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz dodatkowo zarzucił naruszenie art. 81a Kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., mocą którego organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową obiektu inwentarskiego (nr [...]), stanowiącego rozbudowę budynku inwentarsko-składowego (nr [...]) o część inwentarską na terenie dz. nr ew. 28 w miejscowości J. P., gm. P. oraz ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń obiektu, a także nałożył na Pana M. W. obowiązek przedstawienia w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania wskazanego postanowienia:

- decyzji Wójta Gminy P. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku inwentarsko-składowego (nr [...]) o część inwentarską (nr [...]);

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego- na rozbudowę budynku inwentarsko-składowego o część inwentarską- wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie projektantów na listę właściwej izby samorządu zawodowego; projekt architektoniczno-budowlany należy poddać sprawdzeniu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane;

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Rozpoznając niniejszą sprawę, mając również na uwadze zarzuty skargi, w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć, jaki charakter miały ww. roboty budowlane oraz w jakim czasie do nich doszło.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Sąd podziela stanowisko organu, że do przedmiotowych robót budowlanych doszło pod rządami obecnie obowiązującego Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie skarżący stoi na stanowisku, iż sporny obiekt powstał już w latach 70-tych XX w. i wraz ze wschodnią częścią budynku nr [...] były wykorzystywane na cele inwentarskie. Na dowód czego skarżący załączył fotografię z 1988 r. (k.58 akt) oraz fotografię z 1994 r. (k. 68) i 1997 r. (k. 68).

Fotografie te przedstawiają fragmenty zabudowy dz. nr ew. 28 w J. P. wraz z istniejącym wówczas zadaszeniem (otwartą wiatą) przy ścianie wschodniej budynku nr [...].

Powyższe dowodzi, jak słusznie wskazał to organ, iż obiekt inwentarski nr [...] w obecnym kształcie powstał niewątpliwie po 1997 r., a więc pod rządami obowiązującej obecnie ustawy Prawo budowlane. Tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. — Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38,poz. 229 ze zm.) oraz § 44 ust. 1 pkt 4 lit a) rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48) nie mogły zostać uwzględnione.

W tym miejscy wskazać należy, iż przedmiotem zainteresowania w niniejszej sprawie nie jest legalność wykonania wiaty uwidocznionej na zdjęciach przesłanych przez skarżącego, ale legalność wykonania budynku inwentarskiego.

Z powyższych względów szeroka argumentacja skargi odnosząca się do legalności posadowienia wiaty nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Odnosząc się natomiast do charakteru wykonanych robót budowlanych skład Sąd podziela w pełni stanowisko organu, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rozbudową obiektu.

W myśl art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należało rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Natomiast art. 29 ww. ustawy zawiera zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei w art. 30 Prawa budowlanego wskazano obiekty, których wykonanie wymaga zgłoszenia do właściwego organu.

W niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 1a i 1aa Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, co wskazuje, że zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z przebudową.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż "budowa" to: "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego" (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Pod pojęciem "przebudowy" należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie nie wymagającym zmiany granic pasa drogowego"(art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego).

Tak w orzecznictwie, jak i doktrynie panuje przekonanie, że zawarta w art. 3 pkt 7a p.b. definicja legalna "przebudowy" stanowi podstawę do rekonstrukcji znaczenia pojęcia "rozbudowy" – na zasadzie wnioskowania a contrario. W rezultacie przyjmuje się powszechnie, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (zob.: T. Asman, Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane..., art. 3, Nb 7; W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, uw. 10 do art. 3; wyrok WSA z 21.11.2006 r., II SA/Bk 428/06; wyrok WSA z 09.02.2012 r., II SA/Wr 870/11; wyrok WSA z 05.04.2012 r., II SA/Ol 81/12 – orzeczenia dostępne w CBOSA).

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, a przede wszystkim z protokołu kontroli, przedmiotowy obiekt stanowi budynek inwentarski przeznaczony do chowu bydła. Od strony północnej na całej szerokości obiektu znajdują się stalowe wrota rozwieralne montowane w konstrukcji stalowej- kształtowniki wzmacniające zewnętrzną ścianę podłużną murowaną z pustaków żużlobetonowych typu ˝ Alfa. Stropodach płaski ze spadkiem w kierunku wschodnim pokryty blachą trapezową montowaną na kształt stalowych dwuteowych i drewnianych, wspartych na podciągu dwuteowym biegnącym w linii ściany podłużnej, opartym na kształtownikach stalowych i ścianie zewnętrznej. Pokrycie dachowe z dociepleniem od spodu pianką poliuretanową. W części elewacji wschodniej pozostawiono otwór z zamontowanymi wrotami stalowymi przesuwnymi, posadzka betonowa. Wysokość obiektu minimalna ok. 3,3 m, maksymalna ok. 4,2 m. Budynek jest połączony z budynkiem nr [...] przez otwór drzwiowy przejściowy i wspólną ścianą konstrukcyjną.

Z powyższych względów zgodzić należy się z organem, że wykonane prace w istocie stanowią rozbudowę budynku nr [...]. O powyższym świadczy również objęcie budynku nr [...] tą samą funkcją, co budynek nr [...], na co wskazuje doprowadzona instalacja wodna i elektryczna oraz urządzone kojce dla zwierząt.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż dokonana rozbudowa spowodowała zmianę podstawowych parametrów istniejącego obiektu nr [...], tj. zwiększeniu uległa powierzchnia zabudowy budynku oraz jego kubatura. Takie roboty budowlane nie zostały wyłączone spod ogólnej zasady wyrażonej w cytowanym wyżej art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, co oznacza, że skarżący powinien uzyskać pozwolenie na budowę.

Wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia przebudową o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1a i pkt 1aa Prawa budowlanego. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1a i pk 1aa Prawa budowlanego nie zasługiwał na uwzględnienie.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, i co nie jest kwestionowane przez skarżącego, nie uzyskał on stosownego pozwolenia na rozbudowę budynku inwentarskiego.

W tym miejscu wskazać należy, iż wykonanie robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną która podlega likwidacji w odpowiednim, przewidzianym przepisami, trybie.

Zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2".(art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego)

W tym miejscu godzi się zauważyć, że tryb likwidacji samowoli budowlanej wynikający z art. 48 Prawa budowlanego nie jest jedynym, przewianym w Prawie budowlanym. Ustawodawca wyraźnie rozróżnia tryby likwidacji samowoli budowlanej w art. 48, art. 49b, art. 50-51. Przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei regulacja zawarta w art. 49b odnosi się do budowy obiektu budowlanego lub jego części wymagających zgłoszenia. Tryb likwidacji samowoli wdrażany w oparciu o ww. przepisy, w doktrynie i orzecznictwie powszechnie określa się mianem postępowania legalizacyjnego. Postępowanie to wymaga przeprowadzenia takich czynności, które przewidziane są w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (lub zgłoszenia). Z tego też względu, legalizacja prowadzona na podstawie art. 48 i 49b niejednokrotnie będzie miała inny przebieg aniżeli legalizacja pozostałych rodzajów samowoli budowlanych.

Przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczą natomiast innych przypadków w których wykonywane są roboty budowlane, niż określone w art. 48 i 49b przywołanej ustawy (tzw. procedura naprawcza). Ustawodawca wskazuje tu na samowolnie realizowane roboty budowlane (bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia) oraz te wszystkie roboty, które wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska, albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przepisach prawa, bądź wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia. W orzecznictwie trafnie przyjmuje się zatem, że w hipotezie art. 50 mieszczą się obiekty budowlane nie wymagające ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia oraz, że art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, tj. np. rozbudową, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego organy zasadnie uznały, że właściwym trybem likwidacji zaistniałej w niniejszej sprawie samowoli budowlanej jest przepis art. 48 Prawa budowlanego.

Tym samym za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 50-51 Prawa budowlanego.

W tym miejscu należy wskazać, iż z konstrukcji omówionych wyżej przepisów jasno wynika, że każdy przypadek samowoli budowlanej podlega mniej lub bardziej rygorystycznym przepisom prawa, mającym zasadniczo doprowadzić do jej legalizacji. Istotne także jest, że w przypadku stwierdzenia, że wzniesienie obiektu budowlanego lub jego części nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej, na organie nadzoru budowlanego, zawsze, w pierwszej kolejności ciąży obowiązek zbadania czy istnieje prawna i techniczna możliwość legalizacji danego obiektu. Dopiero gdy postępowanie wykaże, że z określonych przyczyn legalizacja nie jest możliwa, organ orzeka rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego lub jego części.

Z powyższych względów zasadnie organ w pierwszej kolejności podjął działania mające na celu legalizację dokonanej rozbudowy.

Jak wynika z akt sprawy działka, na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany, nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Tym samym, aby dokonać legalizacji dokonanej rozbudowy -nmusi być ona zgodna z decyzją o warunkach zabudowy jak również nie powinna naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych.

Z powyższych względów organ mając na uwadze treść wyżej przytoczonego art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia:

- decyzji Wójta Gminy P. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku inwentarsko-składowego (nr [...]) o część inwentarską (nr [...]);

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego- na rozbudowę budynku inwentarsko-składowego o część inwentarską- wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie projektantów na listę właściwej izby samorządu zawodowego; projekt architektoniczno-budowlany należy poddać sprawdzeniu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane;

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Treść powyższych obowiązków jasno wynika z treści art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 48 Prawa budowlanego nie zasługiwał na uwzględnienie.

Za niezasadny należało również uznać postawiony na rozprawie zarzut naruszenia art. 81a Kpa. Zgodnie z tym przepisem jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły żadne wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy stąd powyższy przepis w niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.