Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1074/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, uchylono zaskarżoną decyzję organu i poprzedzającą ją decyzję organu
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2099/14 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2013 r. znak [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 1.400 (tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 grudnia 2014 r. oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] maja 2013 r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

[...] Sp. z o.o. [...], wynajęła od [...] Sp. z o.o. przy ul. [...] w B., na okres 5 lat, część komina od wys. 47,50 m do wys. 50,00 m i w lutym 2009 r. zainstalowała 9 anten i 3 szafy sterujące wraz z okablowaniem. Przedmiotowa stacja telefonii komórkowej zrealizowana została na podstawie zgłoszenia zamiaru jej wykonania z [...] lipca 2008 r. do Starostwa Powiatowego B., wobec którego organ przyjmujący zgłoszenie, nie wniósł w drodze decyzji sprzeciwu.

W wyniku prowadzonego wobec tej inwestycji postępowania wydano rozstrzygnięcia, które poddane zostały kontroli sądów administracyjnych. Wyrokiem z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 677/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] czerwca 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy stacji telefonii komórkowej. Wyrokiem tym Sąd uchylił również postanowienie Starosty B. z [...] sierpnia 2008 r., wydane w toku rozpatrywania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, nakładające na inwestora obowiązek dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy, jako uzupełnienie braków dokonanego zgłoszenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 734/10, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez inwestora od powyższego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że błędne było stanowisko organu I instancji, który z uwagi na ustalenie, że inwestor dokonał zgłoszenia i nie wniesiono sprzeciwu, uznał, iż to samo przez się oznacza, że postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Organ winien był przeprowadzić postępowanie celem ustalenia w szczególności, czy inwestycja została wydana z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ nie mogła być objęta zgłoszeniem (art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), czy może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 30 ust. 1 pkt 2). Z kolei zaś wyrokiem z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 104/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w B. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] grudnia 2011 r., którą uchylona została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] sierpnia 2011 r. nakazująca rozbiórkę stacji bazowej. Sąd potwierdził, że organ I instancji wydał decyzję na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, przy zaniechaniu dokonania ustaleń wymaganych w postępowaniu naprawczym.

Decyzją z [...] maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wykonanie w terminie do dnia [...] lipca 2013 r. następujących czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem: dokonania pomiarów natężenia pola elektromagnetycznego stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. [...] w B. wraz z oceną czy rzeczywiście jego natężenie spełnia warunki bezpieczeństwa ludzi i mienia określone w przepisach, podania mocy urządzeń zainstalowanych w lipcu 2008 r. oraz ekspertyzy uprawnionego rzeczoznawcy, z której wynikać będzie czy przedmiotowa inwestycja wymagała pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Powyższa decyzja nie została zaskarżona przez żadną ze stron postępowania i stała się ostateczną w administracyjnym toku postępowania.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] lipca 2013 r., działając na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stwierdził wykonanie nałożonego ww. decyzją obowiązku. Decyzja ta została uchylona decyzją Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego w B. z [...] września 2013 r., sprawa zaś przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku postępowania odwoławczego organ wojewódzki stwierdził, iż zachodzi potrzeba wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...] maja 2013 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku, i w tym celu podjął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności.

Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] maja 2013 r. Powołując się na wytyczne zawarte w wyrokach organ stwierdził, że weryfikowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] maja 2013 r., obarczona jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mianowicie wydana została z rażącym naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania dokonano ustaleń, iż przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej jest budową obiektu budowlanego, składającego się z 9 anten, 3 szaf sterujących, ustawionych na płytach żelbetowych, wraz z okablowaniem. Zatem wykonano budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, która wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie art. 28 w związku z art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego. Wobec powyższego dokonane przez inwestora zgłoszenie z [...] lipca 2008 r. do Starostwa Powiatowego w B. zamiaru rozpoczęcia budowy, należy uznać za nieskuteczne, w związku z tym niezbędnym jest wdrożenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Uznano, że powyższe wypełnia sytuację, określoną w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. przedmiotową stację bazową telefonii komórkowej wykonano na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Dalej organ wojewódzki zaznaczył, że zgodnie z wytycznymi Sądów w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji ustalił, iż zakres inwestycji, będący przedmiotem decyzji Burmistrza Miasta B. z [...] marca 2007 r. odmawiającej [...] Sp. z o.o. ustalenia lokalizacji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji, nie jest tożsamy z zakresem objętym projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do zgłoszenia robót budowlanych do Starostwa Powiatowego w B. z dnia [...] lipca 2008 r., zatem decyzja dotyczyła innej inwestycji od tej objętej niniejszym postępowaniem. Następnie organ odwoławczy podkreślił, że pomimo wyraźnych wskazań w uzasadnieniu wyroku WSA w Bydgoszczy z 3 listopada 2009 r., że budowa rzeczonej stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717, ze zm.), gdyż budowa stacji telefonii komórkowej powoduje zmianę w sposobie zagospodarowania terenu, zmianę w sposobie użytkowania komina i zmianę jego formy architektonicznej oraz, że inwestor powinien uzyskać dla przedmiotowej inwestycji stosowne postanowienie (pozytywne lub negatywne), w oparciu o art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz.1227, ze zm.), organ I instancji, w powyższym zakresie nie poczynił ustaleń. Biorąc pod uwagę powyższe organ wojewódzki wskazał, że do zakończenia postępowania naprawczego w sprawie budowy przedmiotowej stacji telefonii komórkowej niezbędnym jest dokonanie ustaleń w ww. kwestiach, poprzez nałożenie na inwestora obowiązku (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) przedłożenia wymaganych ww. decyzji i postanowienia. Zaznaczył, że decyzja PINB w B. z [...] maja 2013 r., którą organ nakazał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wykonanie w wyznaczonym terminie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, na tle stanu faktycznego i prawnego ustalonego w przedmiotowej sprawie są niewystarczające i nie dają podstaw do stwierdzenia doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła [...] S.A z siedzibą w W.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że organ powiatowy nie wypełnił wszystkich wskazań wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Nie nałożył na inwestora m.in. obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz uzyskania stanowiska (pozytywnego lub negatywnego) w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, na podstawie art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] maja 2013 r. w sposób rażący narusza przepis art. 153 p.p.s.a, co wypełnia przesłankę zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] S.A z siedzibą w W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną.

Charakteryzując tryb nieważności decyzji Sąd podkreślił, że jest on wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Sąd zaznaczył też, że w sprawie dotyczącej przedmiotowej stacji telefonii komórkowej orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 734/10 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 677/09. Powyższe, zdaniem Sądu, jest istotne w kontekście wynikającej z art. 170 p.p.s.a. zasady prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe.

Wytyczne zawarte w orzeczeniach sądów zawierały wskazanie, iż:

- organy nadzoru budowlanego winny dokonać właściwej kwalifikacji, czy w sprawie mamy do czynienia z montażem urządzenia czy budową stacji bazowej telefonii komórkowej, trwale połączonej z gruntem (pobudowano fundamenty), co mogłoby skutkować koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę;

- budowa rzeczonej stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zgodnie z art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż budowa stacji telefonii komórkowej powoduje zmianę w sposobie zagospodarowania terenu, zmianę w sposobie użytkowania komina i zmianę jego formy architektonicznej;

- dla inwestycji inwestor powinien uzyskać od właściwego organu stosowne postanowienie (pozytywne lub negatywne), w oparciu o art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko,

Ponadto NSA dodatkowo nakazał zbadanie:

- czy inwestycja została wykonana z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego ponieważ nie mogła być objęta zgłoszeniem (art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), i czy może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego);

- jakie znaczenie prawne ma w tej sprawie decyzja Burmistrza Miasta B. z [...] marca 2007r., odmawiająca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego;

- czy i jakie rozstrzygnięcia zostały już wydane na podstawie przepisów z zakresu ochrony środowiska.

Wobec powyższego ocena nałożonych decyzją z [...] maja 2013 r. obowiązków wymagała uwzględnienia powyższych wytycznych. W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że zadaniem organów nadzoru budowlanego jest ocena, czy dane roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę czy też są z tego obowiązku zwolnione. Nakładanie zatem na inwestora obowiązku przedstawienia ekspertyzy uprawnionego rzeczoznawcy, z której wynikać będzie czy przedmiotowa inwestycja wymagała pozwolenia na budowę czy zgłoszenia nie tylko rażąco narusza normę art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego bowiem nie zmierza do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, ale także art. 83 ust. 1 tej ustawy określającego kompetencje organu nadzoru budowlanego. Nadto, jak wskazał Sąd, obowiązkiem tym został obciążony organ co wynika z uzasadnień wyroków sądów wskazujących na konieczność ustalenia czy inwestycja została wykonana z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego ponieważ nie mogła być objęta zgłoszeniem (art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego).

Dalej Sąd wskazał, że art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w wersji obowiązującej również w dacie realizowania inwestycji, zawiera legalną definicję obiektu budowlanego, przez który należy rozumieć także budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W ocenie Sądu budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w opisanej sytuacji stanowi całość techniczno-użytkową. Poszczególne elementy składające się na stację bazową telefonii komórkowej nie mogą działać oddzielnie, a zatem budowla ta wymagała pozwolenia na budowę, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Odnosząc się do nałożonego obowiązku dokonania pomiarów natężenia pola elektromagnetycznego stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z oceną czy rzeczywiście jego natężenie spełnia warunki bezpieczeństwa ludzi i mienia określone w przepisach, podania mocy urządzeń zainstalowanych w lipcu 2008 r., w ocenie Sądu, w żadnym razie nie realizuje wytycznych zawartych w wyrokach sądów. Organ nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie uzyskania przez inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego zgodnie z art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak jest także jakiegokolwiek rozstrzygnięcia organu w przedmiocie wskazania, czy inwestor powinien uzyskać od właściwego organu stosowne postanowienie (pozytywne lub negatywne), w oparciu o art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, zasadnie organy prowadzące postępowanie nadzorcze wskazały, że kontrolowana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem art. 153 p.p.s.a., bowiem w żaden sposób nie realizuje ona wytycznych sądów.

Dodatkowo Sąd wywiódł, że decyzja z [...] maja 2013 r. została także wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że decyzje wydawane na podstawie art. 51 ust. 4 i 5 ustawy - Prawo budowlane są kolejnym etapem w postępowaniu legalizacyjnym i w zależności od zachowania inwestora, są konsekwencją wykonania, bądź nie, obowiązków nałożonych decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Z tego wynika, że decyzja opisana w art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy powinna być wydana w taki sposób, aby w następnej kolejności organ nadzoru budowlanego mógł wydać decyzje stosownie do art. 51 ust. 4 albo ust. 5 tej ustawy i zakończyć postępowanie w sprawie legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Nieprawidłowe określenie obowiązków w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy może spowodować, że albo inwestor nie będzie w stanie ich wykonać, albo po ich wykonaniu organ nadzoru budowlanego nie będzie mógł wydać decyzji pozwalającej zakończyć postępowanie legalizacyjne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem decyzją z [...] maja 2013 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek wykonania czynności polegających na dokonaniu pomiarów natężenia pola elektromagnetycznego stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. [...] w B. wraz z oceną czy rzeczywiście jego natężenie spełnia warunki bezpieczeństwa ludzi i mienia określone w przepisach, podania mocy urządzeń zainstalowanych w lipcu 2008 r. Analizując treść tego rozstrzygnięcia należy mieć na uwadze, iż podstawą nałożenia powyższych obowiązków stał się przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, który wszak nie ma charakteru procesowego i nie służy celom dowodowym. Nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu powyższego przepisu musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi. Natomiast ewentualne wątpliwości co do stanu robót (obiektu) i zakresu koniecznych czynności, jak również w ogóle samej możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, winny być rozstrzygnięte na etapie postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji, z zastosowaniem środków o charakterze dowodowym. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż obowiązek "wykonania określonych czynności" w rozumieniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie może być utożsamiany z obowiązkiem sporządzenia pomiarów i ocen. Jeśli organom nadzoru budowlanego niezbędne jest do wydania rozstrzygnięcia w sprawie uzyskanie materiału dowodowego, to organ ten może nałożyć na inwestora stosowny obowiązek dostarczenia odpowiednich ekspertyz technicznych i ocen, ale wówczas podstawą działań organów może być chociażby przepis art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Dopiero uzyskany w wyniku realizacji takiegoż postanowienia materiał dowodowy może być podstawą do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Powyższe - zdaniem Sądu - pozwala postawić tezę, iż już na wczesnym etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji wydane zostało rozstrzygnięcie, które w aspekcie proceduralnym determinowało dalsze losy niniejszej sprawy. Rozstrzygnięcie to jednak ze względu na skutek jaki wywołało należy zakwalifikować jako rażąco naruszające art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] S.A. z siedzibą w W. podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na skutek uznania, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją wydaną na ww. podstawie nie mógł zobowiązać skarżącej do przedłożenia pomiarów natężenia pola elektromagnetycznego oraz ekspertyzy;

II. naruszenie prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1. niewłaściwe zastosowanie art. 153 i art. 170 p.p.s.a. na skutek braku uwzględnienia, że z uwagi na zmianę stanu prawnego mającej miejsce po wydaniu wyroków przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z 3 listopada 2009 r. oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny z 20 kwietnia 2011 r. ocena prawna dokonana w oparciu o poprzednio obowiązujący stan prawny nie jest wiążąca w ramach następnie przeprowadzonych przez organy postępowań;

2. niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. i:

- rozpoznanie sprawy poza jej granicami poprzez przesądzenie, że inwestycja objęta niniejszym postępowaniem wymagała pozwolenia na budowę,

- brak rozpoznania istoty sprawy na skutek braku ustalenia, czy stan prawny w sprawie od momentu wydania uprzednich rozstrzygnięć przez sądy administracyjne uległ zmianie i czy w związku z tym organy administracji publicznej nadal są związane tymi rozstrzygnięciami,

3. niewłaściwe zastosowanie art. 156 k.p.a. na skutek uznania, że w tej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] maja 2013 r., podczas gdy należyta analiza stanu prawnego i faktycznego prowadzi do przeciwnych wniosków.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przede wszystkim należy podkreślić, że ocena kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji wymagała w szczególności uwzględnienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności decyzji. Powołany w tej mierze w skardze kasacyjnej art. 156 k.p.a. w § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwia stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kluczową w tej sprawie kwestią pozostawało rozważenie możliwości uznania za rażące naruszenia prawa, jakie stwierdzono w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] maja 2013 r. o nałożeniu na inwestora obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

W doktrynie podkreśla się, że naruszenia prawa mają charakter rażący, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy (patrz: J.Borkowski (w:) B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. C.H.Beck, 2011, s. 631). Wywodzi się również, że rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Wśród takich sytuacji wymienia się oczywiste lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych z ograniczeniem prawa stron; oczywistą sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu; naruszenie podstawy prawnej decyzji niegodzące z systemem prawa; oczywistą sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa; proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazujące na jawną sprzeczność.

Dokonana przez Sąd I instancji ocena motywów, jakie były podstawą wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] maja 2013 r., budzi uzasadnione wątpliwości w kontekście opisanych powyżej kryteriów.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji przyjął, że decyzja organu nadzoru z [...] maja 2013 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 153 p.p.s.a., jako że nie realizuje w żaden sposób wytycznych zawartych w wyrokach wydanych w sprawach związanych z tą inwestycją. W żaden jednak sposób Sąd nie wyjaśnił, ani też nie próbował wyjaśnić, do czego był zobowiązany, że doszło do takiego naruszenia powołanego przepisu, które przez samo swoje istnienie czyni koniecznym wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. Sąd pominął, iż istotne dla stwierdzenia zaistnienia przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest odniesienie wady rażącego naruszenia prawa do stanu prawnego sprawy wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu sprawy. Celem rozważenia rażącego naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a., w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, istotne było dokonanie zestawienia charakteru i zakresu wytycznych zawartych w wyrokach z ich realizacją, uwzględniając charakter spraw i treść przepisów znajdujących zastosowanie. W tym zakresie należało przyjąć, że udzielone przez Sądy wskazówki należało rozumieć jako konieczność wyjaśnienia z jakimi robotami budowlanymi wiązała się inwestycja i jak będzie ona oddziaływać na środowisko. Powyższe miało prowadzić do możliwości dokonania oceny wykonanej inwestycji pod kątem podjęcia czynności naprawczych. Ustalenia te warunkować zatem miały kwestię zastosowania odpowiedniego środka określonego w art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Zauważyć przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2011 r. oddalającym skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 3 listopada 2009 r. dokonał wykładni przepisów ustawy - Prawo budowlane przed zmianą tej ustawy dokonaną ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675). Wejście jednak w życie tej zmiany, która obowiązywała już w dacie wydawania przez organ nadzoru decyzji o nałożeniu obowiązków, czyniła koniecznym rozważenie w jakim zakresie nowelizacja przepisów wpłynęła na aktualność udzielonych wytycznych. W powyższe wpisuje się treść powoływanego przez autora skargi kasacyjnej art. 47 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, który zwalnia z obowiązku przedstawienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego budowę infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Nadto, uwagę zwraca możliwość zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, który zwalnia z obowiązku pozyskania pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych. Wobec powyższego budzi poważne wątpliwości przyjęcie, że wytyczne, jakimi związany był organ nie utraciły swej aktualności w dniu [...] maja 2013 r., kiedy to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nakazującą inwestorowi wykonanie określonych czynności celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W tej sytuacji warunek rażącego naruszenia prawa nie mógł być spełniony, bowiem po pierwsze, wskazówki udzielone przez Sądy nie były dostatecznie precyzyjne, po drugie, rozwiązania prawne, jak też ich nowelizacja, wymagały dokonania ustalenia czy w istocie doszło do zmian w sytuacji prawnej odnoszącej się do inwestycji powodujących utratę aktualności wskazówek Sądów. Tym samym naruszenie przepisów postępowania (art. 153 i art. 170 p.p.s.a.) nie mogło mieć charakteru oczywistego, z czym można było wiązać istnienie rażącego naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji.

W tym miejscu należy zgodzić się ze skargą kasacyjną, że wytyczne dla prowadzenia w tej sprawie postępowania zostały również zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 104/12, co nie zostało wystarczająco uwypuklone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wyrok ten odwołując się do poprzednich orzeczeń sądów dotyczących przedmiotowej inwestycji, tak jak poprzednie akcentował konieczność dokonania ustaleń faktycznych, również w kontekście wydawanych w odniesieniu do tej inwestycji odrębnych, cząstkowych rozstrzygnięć.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] maja 2013 r. nakładająca na inwestora obowiązki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - wbrew argumentacji Sądu I instancji - nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego.

Zgodzić się również należy ze skargą kasacyjną, iż doszło do naruszenia

art. 134 § 1 p.p.s.a. Nieuprawnionym było bowiem dokonanie przez Sąd I instancji oceny charakteru przeprowadzonej inwestycji. Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku o potrzebie uzyskania pozwolenia na budowę przez inwestora wykraczało poza zakres sprawy, której przedmiotem nie była przecież kwestia prawidłowości niezgłoszenia sprzeciwu od dokonanego zgłoszenia.

Końcowo, odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy zauważyć, że wywodzona w skardze kasacyjnej błędna wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane upatrywana jest przez skarżącego kasacyjnie w nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie mógł na podstawie tego przepisu zobowiązać inwestora do przedłożenia pomiarów natężenia pola elektromagnetycznego oraz ekspertyzy czy rzeczywiście jego natężenie spełnia warunki bezpieczeństwa ludzi i mienia. W tym względzie należy podkreślić, że o rażącym naruszeniu prawa możemy mówić w sytuacji jednoznacznego przepisu, którego naruszenie wprost koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej. Należy wskazać, że powołany przepis budził wątpliwości nie tylko w orzecznictwie, ale i w doktrynie. Problematykę w tym zakresie przybliżył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 640/15 (dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), przyjmując końcowo tezę, że na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego upoważnione są do nałożenia w drodze decyzji obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Brak jednoznaczności tego przepisu sprawia zatem, że nie sposób mówić o rażącym naruszeniu prawa, które mogło prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na jego podstawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i rozpoznał skargę, ponieważ sprawa jest dostatecznie wyjaśniona w zakresie koniecznym do rozpoznania skargi w rozumieniu art. 188 p.p.s.a.

Z przytoczonych wyżej względów należało uwzględnić skargę i uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a, ponieważ zostały one wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a.