Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 653/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...], nr [...], znak:[...]. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.ś.r.", utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie przyznania J.S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na P.S.

Jak wynika z akt sprawy, ww. decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta B., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 27 marca 2019 r., odmówił wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na P.S.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożyła J.S., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem P.S., w wysokości różnicy między otrzymywaną emeryturą, a tymże świadczeniem. Odwołująca się podniosła, iż z uwagi na stan zdrowia syna zmuszona była przejść na tzw. wcześniejszą emeryturę, której wysokość jest znacznie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego (wysokość emerytury: 874,77 zł, podczas gdy wysokość świadczenia pielęgnacyjnego to 1.583,00 zł). W jej ocenie, w sytuacji, gdy podstawy przyznania jej emerytury, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, są takie same, tzn. rezygnacja z pracy z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, tak znaczna różnica w wysokości świadczeń emerytalnego i pielęgnacyjnego stoi w jaskrawej sprzeczności z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz równości obywateli wobec prawa, wyrażonymi w art.2 i art. 32 Konstytucji RP. Na poparcie swego stanowiska J.S. wskazała wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18, zapadły w analogicznym stanie faktycznym.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, powołując się przy tym na art. 17 ust. 1b i ust. 5 u.ś.r., w tym zwłaszcza pkt 1a, że jak wynika z akt sprawy, J.S., w dniu 27 marca 2019 r. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z rezygnacji z zatrudnienia spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem P.S. Do wniosku załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. nr [...] Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B., z którego wynika, że P.S. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] r., niepełnosprawność istnieje od wczesnego dzieciństwa, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] r.

Następnie organ II instancji wskazał, że organ I instancji ustalił, iż J.S. ma ustalone prawo do emerytury z ZUS (decyzja ZUS o waloryzacji emerytury z dnia [...] r. i informacja z ZUS Oddział w G. z dnia [...] r. znak pisma [...]).

Jednocześnie Kolegium wskazało, że Burmistrz Miasta B., po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o odmowie przyznania J.S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na P.S. i stwierdziło, iż z tym stanowiskiem organu I instancji należy się zgodzić.

Jednocześnie Kolegium, powołując się na art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., podkreśliło, że organy administracji, ze względu na zasadę praworządności, nie mogą działać wbrew obowiązującym i jednoznacznie brzmiącym przepisom prawa. Nie jest dopuszczalne pomijanie przez jakiekolwiek organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej, obowiązujących norm prawnych, stosowanie ich w sposób wybiórczy lub dowolny. Nadto Kolegium dodało, że organy administracji publicznej zobowiązane są do działania w oparciu o obowiązujące przepisy i mogą działać tylko w granicach prawa. Organy administracji publicznej, jak to wynika z art.6 i 7 k.p.a., stoją na straży praworządności, działają wyłącznie zgodnie z przepisami prawa, a sprawy rozstrzygają w oparciu o przedstawiony stan faktyczny. Przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie jest pozostawione uznaniu organów administracji, a wyłącznie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w tejże ustawie. Ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznania świadczeń rodzinnych oraz zasady ich wypłaty. Normy prawne zawarte w powołanej powyżej ustawie są normami bezwzględnie obowiązującymi i organ administracji nie może stosować ich inaczej, niż to wynika wprost z ich literalnego brzmienia.

W odniesieniu do powyższego Kolegium wskazało, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nakładają na organy obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym, co oznacza, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wszystkich przesłanek wynikających z przepisów prawa przy braku przesłanek negatywnych wynikających z art. 17 ust. 5 u.ś.r.

Wychodząc z przesłanek określonych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Kolegium stwierdziło, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

W ocenie Kolegium, bezspornym w sprawie jest, że decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych J.S. ma przyznaną emeryturę, którą pobiera. Jest to przesłanka bezwzględnie wyłączająca możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie organ II instancji podniósł, że pomimo iż strona spełnia pozostałe przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia: z wnioskiem wystąpiła osoba uprawniona, osoba wymagająca opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, niepełnosprawność powstała przed 18 rokiem życia - w okresie wczesnego dzieciństwa, to zaistnienie przesłanki negatywnej - pobieranie emerytury przez osobę sprawującą opiekę, wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na poparcie powyższego stanowiska Kolegium odwołało się do orzeczeń NSA (wyrok z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18; wyrok z dnia 10 marca 2017r., I OSK 2573/15).

W konkluzji Kolegium stwierdziło, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., co skutkowało odmową przyznania J.S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem P.S.

Kolegium dodało również, że w świetle regulacji ustawowej ani organ I instancji, ani też orzekające w niniejszej sprawie Kolegium nie są władne do przyznania świadczenia wbrew obowiązującym regulacjom, nie są też organami uprawnionymi do tego, aby w procesie stosowania prawa dokonywać oceny zgodności z Konstytucją RP bezwzględnie obowiązujących przepisów oraz pominąć ich treść w toku podejmowania decyzji. Żaden organ administracji publicznej nie ma możliwości odstąpienia od stosowania bezwzględnie obowiązującego przepisu prawa bez naruszenia zasady wynikającej dla tych organów z treści art. 6 k.p.a.

Ponadto na marginesie Kolegium wyjaśniło, iż postępowanie w sprawie emerytury jest postępowaniem wszczynanym na wniosek osoby uprawnionej, zatem to J.S. dokonała wyboru świadczenia, z jakiego chce korzystać. Bez wpływu pozostaje również okoliczność, że emerytura jest niższa niż świadczenie pielęgnacyjne, bowiem ustawa o świadczeniach rodzinnych przy zbiegu prawa do świadczenia emerytalnego wprost stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, która ma ustalone prawo do emerytury.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła J.S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 u.ś.r. z tytułu rezygnacji z pracy spowodowanej koniecznością sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawnym synem P.S., ur. 24.08.1979 r. w B., zam. B., w wysokości różnicy między otrzymywaną przez nią emeryturą, a tymże świadczeniem.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że z uwagi na stan zdrowia syna zmuszona była przejść na tzw. wcześniejszą emeryturę (ostatnia decyzja ZUS: [...]). Jej wysokość wynosi obecnie 874,77 zł netto. Dodała również, że zarówno podstawy przyznania emerytury, jak i podstawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, są takie same, tzn. rezygnacja opiekuna osoby niepełnosprawnej z pracy z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podkreśliła przy tym, że obecnie występuje znaczna różnica między otrzymywanym świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielegnącyjnym. Świadczenie emerytalne wynosi 874,77 zł netto (decyzja ZUS: [...]), podczas gdy wysokość świadczenia pielęgnacyjnego to kwota 1.583 zł.

W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że stanowisko organów obu instancji sprowadza się do uznania, że w świetle norm wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, o ile opiekun osoby niepełnosprawnej został objęty świadczeniem wynikającym z szeroko rozumianych przepisów o zaopatrzeniu emerytalno-rentowym. Zatem pozostając w zgodzie z zasadami wyrażonymi w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej nie mogą przychylić się do jej wniosku.

Zdaniem skarżącej, powyższe opiera się na wyłącznym zastosowaniu wykładni językowej. Jednak jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w sprawie II SA/Go 833/18 w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., wykładnia językowa stanowić winna punkt wyjścia do ustalenia woli ustawodawcy, który przepisami niższego rzędu jedynie dookreśla fundamentalne zasady wyrażone przez obywateli w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Dlatego konflikt między wykładniami: funkcjonalną i systemową, a językową daje prymat tym pierwszym.

Następnie skarżąca wskazała, że odwołując się do sytuacji faktycznej z momentu przyjmowania u.ś.r. (tj. rok 2003), należy uznać, że ustawodawca określając świadczenie pielęgnacyjne na poziomie niższym od najniższej emerytury (wówczas wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosiła 420 zł, sytuacja ta zmieniła się 11 lat później, kiedy ustawodawca podniósł świadczenie pielęgnacyjne do wysokości 800 zł, by docelowo osiągnąć pułap ponad 1500 zł przy jednoczesnym ustaleniu najniższej emerytury na poziomie ponad 870 zł) chciał, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji kiedy otrzymuje wyższe świadczenie emerytalne - a nie odwrotnie. Dlatego wskazana istotna zmiana sytuacji faktycznej, stanowiącej przedmiot omawianej regulacji, za którą nie nadąża reakcja ustawodawcy, winna zostać poddana wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej. Reguły wykładni systemowej nakazują interpretację przepisów zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy zasadniczej, zwłaszcza tymi, które traktują o prawach i wolnościach jednostki - art. 2 in fine (zasada sprawiedliwości społecznej) oraz art. 32 ust. 1 (zasada równości wobec prawa i równego traktowania obywateli RP przez władze publiczne) Konstytucji RP.

Nadto skarżąca podniosła, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) powołanej ustawy narusza zasadę równości, albowiem istotną cechą osób, którym świadczenie wynikające z tego przepisu, a także osób, które uzyskały prawo do tzw. wcześniejszej emerytury jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, skutkujące brakiem możliwości zarobkowania. Należy przy tym podkreślić, że sytuacja faktyczna tych osób jest tożsama - w takim samym stopniu ponoszą ciężary wynikające z opieki nad niepełnosprawnymi członkami własnej rodziny, bez względu na to, czy mają prawo do świadczenia emerytalnego, czy też nie. W obu przypadkach osoby de facto zmuszone są do rezygnacji z pracy zawodowej, aby poświęcić cały swój czas podopiecznym. Nie można zatem godzić się na różnicowanie obu tych grup społecznych ze względu na wysokość należnych świadczeń, u podstaw pozyskania których leży tożsama sytuacja faktyczna. Dlatego jedynie słusznym z punktu widzenia przytoczonych zasad konstytucyjnych rozwiązaniem byłoby przyznanie jej świadczenia w wysokości różnicy między świadczeniem pielęgnacyjnym a otrzymywaną emeryturą.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszytskich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej złatwienia.

W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując w tak zakreślonych granicach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik kontrolowanej sprawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.ś.r.".

W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji, poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładni językowej), przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości.

Z takim stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić. Należy bowiem podkreślić, że chociaż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się do nich ograniczać. Dyrektywy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej mają równorzędny charakter i nie można zakładać prymatu określonych reguł nad innymi. Nawet jeżeli rezultat wykładni językowej wydaje się jasny, należy po pierwsze, kontynuować wykładnię i po drugie, w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej (por. M. Zieliński: Wybrane zagadnienia wykładni prawa. PiP 2009 nr 6, s. 6 i nast.; M. Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. W-wa 2012, s. 212 i nast.). Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4, s. 204 i nast.; M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, W-wa 2017, s. 275 i nast. oraz powołane w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 65).

W rozpoznawanej sprawie istotna zmiana sytuacji, skutkująca zmianą trendów orzeczniczych (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19), spowodowała zdaniem składu orzekającego, konieczność weryfikacji jasnych wydawałoby się rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kiedy ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie i była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od otrzymywanej przez skarżącą najniższej emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego - 1583 zł, wysokość najniższej emerytury - 878 zł). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.

Jeżeli chodzi o wykładnię systemową, to współcześnie jej dyrektywy, które odnoszą się do nakazu interpretacji zgodnie z Konstytucją, mają status równorzędny z dyrektywami językowymi i w istocie współokreślają podstawowe reguły wykładni. Szczególną rolę przypisuje się tym regulacjom zawartym w Konstytucji, które określają prawa i wolności jednostki. Reguły te uznawane są za wyrażające zasady prawa, które stanowią jeden z podstawowych elementów wpływających na proces wykładni. Wyznaczają standard, wedle którego w każdym przypadku rezultat wykładni powinien prowadzić do uwzględnienia w największym możliwym stopniu praw i wolności oraz zagwarantować najszerszą ich realizację w procesie stosowania prawa (M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, s. 256 i nast. oraz powołana tam literatura). Z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych praw obywateli szczególnie istotne jest rozważenie, czy wykładnia przepisu nie narusza wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości oraz wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie, choć w istocie przesłanki ubiegania się o każde z tych świadczeń są analogiczne.

Sądowi znane jest przy tym odmienne stanowisko prezentowane w orzecznictwie, które z kolei popiera wykładnię wskazanego wyżej przepisu dokonaną w kwestionowanym rozstrzygnięciu (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18, czy też wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15). Zresztą właśnie na to stanowisko powołało się Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednakże na gruncie kontrolowanej sprawy stanowiska tego Sąd nie podziela z przyczyn wskazanych w niniejszym uzasadnieniu.

W powyższym względzie należy przede wszystkim zauważyć, że jeżeli chodzi o cel świadczenia pielęgnacyjnego to, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie budzi wątpliwości, że jest nim rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego). Przykładem jest skarżąca, która gdyby nie sprawowała opieki nad synem mogłaby "dorobić" do uzyskiwanej emerytury, a nawet normalnie zarobkować, nie korzystając z tego świadczenia.

Mając na uwadze powyższe, należało przyjąć, aprobując pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, że skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o wysokość otrzymywanej emerytury. Jednocześnie Sąd w składzie niniejszym podzielił w pełni pogląd WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyrażony w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 (powołanym w skardze), a także w rozważanym zakresie w wyroku WSA w Łodzi z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt 524/19, dając temu wyraz w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Analogiczny pogląd w rozważanej materii wyraził wcześniej także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 137/19, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zastosują się do oceny prawnej Sądu, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wezmą zatem pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Innymi słowy, organy przyjmą, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez skarżącą, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne). Podjęte w tej sprawie rozstrzygnięcie organ uzasadni w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, a także uznając, iż organy dokonały niewłaściwej wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

E.S.