Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2508/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156, art, 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 par 1, art. 80, art. 107 par 3 w zw. z art. 11, art. 138 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj, sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant referent stażysta Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta i Gminy [...] kwotę 6 900 (sześć tysięcy dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Miasto i Gmina [...] (dalej: "skarżący") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r. ustalającą odszkodowanie na rzecz S. C. w wysokości 394.518,13 zł i na rzecz M. K. w wysokości 28.179,87 zł – łącznie 422.698,00 zł za działki nr [...] i [...] z obrębu [...].

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z [...] listopada 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...], objętej księgą wieczystą KW Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb [...]. W wyniku podziału powstały m. in. działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha przeznaczone pod drogi publiczne. Niniejsza decyzja stała się ostateczna 12 grudnia 2013 r. Podział nastąpił na wniosek S. C. i M. K..

Po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości Gmina Miasto i Gmina [...] oraz S. C. i M. K. nie doszli do porozumienia w trybie cywilnoprawnym w kwestii odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. W związku z powyższym ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nastąpiło w postępowaniu administracyjnym na wniosek S. C. i M. K. z [...] grudnia 2014 r.

Starosta [...] decyzja z decyzją z [...] stycznia 2016 r. ustalił odszkodowanie w wysokości 422 698,00 zł za ww nieruchomość, zobowiązując do jego wypłaty na rzecz S. C. w kwocie 394 518,13 zł za udział w 14/15 części w ww nieruchomości oraz na rzecz M. K. w kwocie 28 179,87 zł za udział w 1/15 części ww nieruchomości - Gminę Miasto i Gmina [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774z ze zm.), a decyzję oparto na podstawie operatu szacunkowego z 25 lipca 2015 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K..

Odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji wniosło Miasto i Gmina [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, ze zm.) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 130 u.g.n. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi - art. 175 ust. 1 u.g.n.

W związku z powyższym [...] lipca 2015 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K. operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości stanowiącej działki gruntu nr ew. [...] i [...] obręb [...] o łącznej pow. [...] m2, która z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasto i Gmina [...] z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Celem stworzenia stronom postępowania najpełniejszej możliwości zajęcia stanowiska, co do wyników postępowania dowodowego i zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ pierwszej instancji przeprowadził [...] października 2015 r. rozprawę administracyjną, na której M. K. i S. C. nie wnieśli zastrzeżeń do operatu szacunkowego, zaś pełnomocnik Burmistrza Miasta i Gminy [...] stwierdził, że wg jego oceny kwota 80,95 zł/m2 za działkę [...] jest zawyżona, ponieważ w podobnej sprawie gmina wypłaciła odszkodowanie w kwocie 65,36 zł/m2, natomiast w styczniu 2015 r. gmina wypłaciła odszkodowanie na rzecz Państwa C. za działkę nr [...] obręb [...] o powierzchni [...] m2, tj. drogę, która przeszła na własność gminy z mocy prawa w kwocie 45 430 zł, czyli 70 zł/m2, na podstawie protokołu uzgodnień oraz że ceny nieruchomości przyjęte do porównań, tzn. dwie z [...] oraz jedna z miejscowości [...] są o nieporównywalnej lokalizacji. Natomiast obecny na rozprawie rzeczoznawca majątkowy W. K. podtrzymała swoją opinię, stwierdziła że odszkodowanie wypłacone przez gminę w wysokości 65,36 zł/m2 dotyczyło nieruchomości położonej w rejonie ul. [...] wg stanu zagospodarowania z marca 2002 r. jest to inny stan niż przedmiotowej nieruchomości, który jest przyjmowany na dzień 27 listopada 2013 r. Natomiast odszkodowanie ustalone w drodze negocjacji za działkę [...] wypłacone w wysokości 70 zł/m2 dotyczy sąsiedniej działki i nie jest to transakcja rynkowa (sprzedaży) i nie może być wzięta pod uwagę przy wykonaniu operatu szacunkowego. Badaniem cen objęto teren powiatu [...] i sąsiedniego powiatu [...]. Na badanym terenie było zawartych 10 transakcji na nieruchomościach przeznaczonych pod drogi i są one wymienione na stronie 8 operatu szacunkowego. Z transakcji na nieruchomości drogowe z badanego terenu (powiat [...] i [...]) wybrano trzy nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej, tj. [...] i dwie nieruchomości z [...] położone na terenie miasta peryferyjnie. Przedmiotem wyceny jest nieruchomość położona na terenie miasta [...] również peryferyjnie. Cechy różniące nieruchomości przyjęte do porównania zostały wyspecyfikowane i uwzględniono ich wpływ na wartość nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca oświadczyła, że operat szacunkowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie, a wartość została określona na podstawie zawartych transakcji sprzedaży nieruchomościami drogowymi.

Jak wskazała biegła zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - obszar [...] zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2013 r., działka nr [...] przeznaczona jest pod poszerzenie drogi klasy D gminnej, oznaczonej symbolem [...], a działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę publiczną klasy D (drogę gminną) oznaczoną symbolem [...]. W sporządzonym na potrzeby prowadzonego przed Starostą Powiatu [...] postępowania operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2015 r. określono wartość przedmiotowych działek gruntu w oparciu o ceny uzyskane na rynku lokalnym obejmującym teren powiatu [...] i sąsiedni powiat [...], obejmujące nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Autorka operatu do porównania wybrała próbkę 3 nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Po określeniu cech wpływających na wartość wycenianej nieruchomości oraz określeniu wag poszczególnych cech ostatecznie wartość 1m2 działki ewidencyjnej nr [...] ustalono w wysokości 80,95 zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni dało sumę 403 131,00 zł, zaś wartość 1m2 działki ewidencyjnej nr [...] ustalono w wysokości 66,78 zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni dało sumę 19 567,00 zł. Łącznie wartość wycenianej nieruchomości została ustalona na kwotę 422 698,00 zł.

Mając na uwadze, że operat szacunkowy podlega ocenie, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. zwrócił się do Starosty [...] o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego celem zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego W. K. o wyjaśnienie niespójności wewnętrznej operatu oraz kwestii uzbrojenia technicznego działki ew. nr [...]. W odpowiedzi na powyższe, biegła wyjaśniła, iż w tabeli zawierającej przykładowe transakcje gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne został popełniony błąd pisarski polegający na tym, że błędnie wpisano numery kolejne pozycji (nr 7 powinien być zmieniony na 5, 8 na 6 itd.). Ponadto rzeczoznawca stwierdziła, iż cechy rynkowe opisane w tabeli dotyczą konkretnych nieruchomości przyjętych do porównania a nie teoretycznych, wskazując, że w zestawieniu przyjętych transakcji do określenia wartości nieruchomości brak jest transakcji dotyczącej nieruchomości położonej w odległości 30-35 km od centrum [...]. Biegła poinformowała również, iż ocena cech rynkowych nieruchomości wycenianej została dokonana na podstawie zebranych dokumentów i oględzin nieruchomości w terenie oraz że ulica [...] na odcinku od ul. [...] do wycenianej nieruchomości jest drogą gruntową utwardzoną kruszywem (piaskiem i żwirem) i posiada energię elektryczną i wodociąg. Rzeczoznawca stwierdziła, że do porównania wybrano nieruchomości będące przedmiotem sprzedaży najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wybrane nieruchomości spełniają warunek nieruchomości podobnej zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie: położenia, stanu prawnego, przeznaczenia oraz innych cech rynkowych. Cechy różniące zostały wyspecjalizowane na podstawie transakcji przyjętych do porównania i są one wynikiem analizy nieruchomości przyjętych do porównania. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy jest zgodny z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. W kontekście omówionych zastrzeżeń podnoszonych przez skarżącego w stosunku do operatu szacunkowego zauważyć należy, że mógł on skorzystać z możliwości wynikającej z art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten daje możliwość zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Należy zaznaczyć, iż ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Organ może jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Nawiązując natomiast do wyciągu z operatu szacunkowego przedstawionego przez odwołującego organ zauważył, iż skoro art. 157 ust. 2 u.g.n. zawiera zakaz dokonywania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego na podstawie wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, to tym bardziej nie można dokonywać oceny prawidłowości operatu szacunkowego na podstawie wyceny w formie operatu szacunkowego innej nieruchomości, dla innego celu. Ponadto zgodnie z orzecznictwem sądowym wartość nieruchomości należy szacować indywidualnie, gdyż każda nieruchomość charakteryzuje się specyficznymi cechami rynkowymi, stąd sam fakt położenia określonych nieruchomości w pobliżu nie musi powodować ich porównywalnej wartości. Miasto i Gmina [...] w skardze na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zarzucono wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniami:

1) przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art.7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegających na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności ustalenia czy wyceniana nieruchomość posiadała dostępne uzbrojenie techniczne - wodociąg oraz energię elektryczną; art.107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego organ nie wziął pod uwagę treści uzasadnienia odwołania. Zdaniem skarżącego operat szacunkowy będący podstawą ustalenia wysokości odszkodowania obarczony jest nieprawidłowościami, które powodują, że nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie. W tym względzie zarzuty podnoszone w odwołaniu nie zostały dostatecznie wyjaśnione przez organ administracji, gdyż ograniczyły się do potwierdzenia informacji biegłej, która poinformowała, że na podstawie zebranych dokumentów i oględzin nieruchomości w terenie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do wycenianej nieruchomości jest drogą gruntową utwardzoną kruszywem (piaskiem i żwirem) i posiada energię elektryczną i wodociąg, co jest stwierdzeniem nieprawdziwym. Skarżąca nie posiada wiedzy na postawie jakich zebranych dokumentów rzeczoznawca tak stwierdziła, niemniej w dniu [...] lutego 2016 r. dokonała wizji w terenie, gdzie stwierdzono, że ul. [...] i [...] nadal nie posiadają wodociągu. Jest on natomiast w fazie projektu, dlatego też nie jest możliwe, aby był w dniu 27 listopada 2013 r., tj. na dzień, na który określono stan przedmiotu wycen. Na dowód powyższego skarżący przedstawił zaświadczenie Miejsko Gminnego Zakładu Wodociągowego w [...] wraz z częścią projektu budowlano wykonawczego. Z powyższego wynika, że inwestor Miasto i Gmina [...][...] maja 2016 r. uzyskało pozwolenie na budowę nr [...] sieci wodociągowej między innymi w ul. [...] oraz ul. [...]. Na załączniku graficznym uwidoczniony jest również zaopiniowany w 2015 r. przez Zespół Uzgadniania dokumentacji pod nr [...] projekt wodociągu w pozostałej części ul. [...], który obecnie jest w fazie realizacji jak wynika pisma MGZW w [...] (dowód - pismo nr [...] z [...].08.2016 r.). Trudno więc dać wiarę informacji przekazanej przez rzeczoznawcę, której nie potwierdzają przedstawione wyżej dowody. Świadczy to o nierzetelności wykonania operatu szacunkowego, które podnosiła skarżąca, a które nie zostały w dostateczny sposób wyjaśnione. Powyższe ustalenia mają istotny wpływ na określenie wysokości odszkodowania, gdyż obniżają wartości cech rynkowych wycenianej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy nie wskazała na jakiej podstawie stwierdziła, że istnieje wodociąg. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił powyższych okoliczności, a organ odwoławczy nie rozpatrzył w tym zakresie odwołania, gdyż nie zweryfikował tego czy wodociąg i linia energetyczna znajdowały się na przedmiotowej nieruchomości czy też takich urządzeń nie było. Skarżący w odwołaniu od ww decyzji Starosty [...] podnosił w szczególności następujące zarzuty: niewłaściwe ustalenie zagospodarowania nieruchomości wycenianej w odniesieniu do dostępnego uzbrojenia technicznego terenu, co skutkuje zawyżoną ceną nieruchomości wycenianych, w stosunku do nieruchomości porównawczych; bardzo ograniczona charakterystyka rynku w ramach cech rynkowych (położenie i sąsiedztwo), badanie rynku regionalnego ([...]) natomiast pominięcie badania rynku lokalnego ([...] i okolice). Organ odwoławczy utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy nie wyjaśnił w wydanej decyzji dlaczego podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Ocena organu odwoławczego w odniesieniu do sposobu rozstrzygnięcia zarzutu dotyczącego wadliwości operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego polegająca na wskazaniu, że to strona skarżąca mogła skorzystać z możliwości wynikającej z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest właściwa, gdyż to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek takiego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, aby sprawa została w sposób właściwy wyjaśniona. Z tych też względów w związku z tak istotnymi zarzutami w odniesieniu do operatu szacunkowego organy administracji publicznej były zobowiązane podjąć niezbędne czynności z urzędu w celu sprawdzenia czy operat szacunkowy został sporządzony w sposób profesjonalny. W takim przypadku to organ administracji publicznej był zobowiązany skorzystać z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami czego nie uczynił.

Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskrzonej decyzji. Na rozprawie, która odbyła się 19 kwietnia 2017 r., pełnomocnik skarżącego poparł skargę. Podniósł, iż w trakcie trwania postępowania przed organem pierwszej instancji skarżące Miasto i Gmina ustanowiło pełnomocnika (pełnomocnictwo z 16.10.2016 r. - karta 47 akt administracyjnych), pomimo tego decyzja organu pierwszej instancji została doręczona bezpośrednio skarżącemu, nadto udział pełnomocnika pominięto także przed organem drugiej instancji. Prawidłowy udział pełnomocnika w sprawie pozwoliłby na lepsze wyartykułowanie podstawowego zarzutu skarżącego dotyczącego braku sieci elektrycznej i wodociągowej ul. [...] oraz przedstawienie dowodów potwierdzających tę okoliczność. Z kolei uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi. Wskazali, że przed wyceną do nieruchomości zostały doprowadzone prywatne przyłącza sieci elektrycznej i wodociągowej, dopiero po wycenie wykonano sieć wodociągową i gazową miejską od ul. [...]. Wtedy odcięli istniejące przyłącze wodne i przyłączyli się do sieci nowo wybudowanej. Na długości pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w momencie sporządzania operatu tylko uczestnicy posiadali nieruchomość zabudowaną, natomiast pozostała zabudowa powstała w przeciągu 2 lat, już po decyzji podziałowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016r., poz. 718) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionej decyzji – Sąd stwierdził naruszenia przywołanych w zarzutach skargi i z urzędu przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z zasady ogólnej – dwuinstancyjności - postępowania administracyjnego unormowanej w art. 15 K.p.a. wynika, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta, co oznacza, że tak organ pierwszej instancji, jak organ odwoławczy mają obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy przystępując do rozpatrzenia środka zaskarżenia dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego i rozpatrzonego przez organ pierwszej instancji oraz zbadania ustaleń poczynionych przez ten organ (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Zasadniczy cel postępowania odwoławczego sprowadza się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji. Co do zasady rozstrzygnięcie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych organ odwoławczy winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., zatem zawierającym jednoznaczne wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji, tak aby przekonać stronę do swoich racji. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, nadto w sposób wyczerpujący odnieść się do argumentów podnoszonych w środku zaskarżenia. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno zatem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie.

Sąd w wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że wydana decyzja nie czyni zadość powołanym wyżej przepisom prawa procesowego, zwłaszcza w aspekcie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dokonania oceny dowodów w niej przeprowadzonych, w szczególności opinii rzeczoznawcy w postaci operatu szacunkowego i jego wyjaśnień zawartych w piśmie z [...] kwietnia 2016 r., której odzwierciedleniem winno być uzasadnienie rozstrzygnięcia.

W sprawie organy w zakresie ustalenia odszkodowania oparły się na operacie szacunkowym sporządzonym [...] lipca 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K.. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając ów grunt – stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – dokonał wyboru podejścia (zastosował podejście porównawcze) oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (zastosował metodę porównania parami).

Przedmiotowy operat szacunkowy – jako stanowiący dowód z opinii biegłego - stanowił zatem podstawowy dowód w sprawie i wymagał oceny w kontekście zasad ogólnych i przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 października 2006r. (sygn. akt I OSK 417/2006, publ. LEX nr 281387) podkreślił, iż rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny sporządzonej opinii. I chociaż zgodnie z art. 149 u.g.n. operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłączną podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Regulacja ta nie zwalnia jednak organu administracji z oceny operatu szacunkowego, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie w ramach postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006r., sygn. akt OSK 459/05, publ. LEX nr 206473). Organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005, publ. LEX nr 206473). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. W operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, itp.) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). Mając za podstawę powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego, jako dowodu mającego miarodajny wpływ na ostateczny wynik sprawy. W wydanej decyzji Wojewoda najpierw opisał przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji; następnie przytoczył treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie; przedstawił ogólne założenia operatu; wskazał że pismem [...] kwietnia 2016 r. zwrócił się do organu pierwszej instancji – w ramach art. 136 K.p.a. – celem uzyskania wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego związanych z niespójnościami wewnętrznymi operatu i uzbrojeniem działki ew. nr [...]; przytoczył odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego; ostatecznie wskazał, że operat szacunkowy jest zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego i jako taki może stanowić dowód w zakresie określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w myśl art. 80 K.p.a., a w kontekście zastrzeżeń podnoszonych przez odwołującego się w stosunku do operatu wskazał na możliwość skorzystania z możliwości wynikającej z art. 157 ust. 1 u.g.n.

Zatem przedstawiona treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest przedwczesne, nie podjęte po dogłębnej analizie sprawy, przede wszystkim dokonane bez rzetelnego rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji, bez odniesienia się do postawionych w nim zarzutów i przytoczonej na ich uzasadnienie argumentacji. Nawet bez podjęcia próby oceny ich zasadności nie tylko w kontekście treści samego operatu szacunkowego, ale i dodatkowych wyjaśnień rzeczoznawcy sporządzającego ów operat przedstawionych w piśmie z [...] kwietnia 2016 r., mających stanowić niejako odpowiedź na wątpliwości organu - co do wewnętrznych niespójności operatu i kwestii uzbrojenia terenu działki nr [...] - uzewnętrznione w piśmie [...] kwietnia 2016 r. skierowanym do organu pierwszej instancji w trybie art. 136 K.p.a. Po uzupełnieniu postępowania dowodowego na etapie postępowania odwoławczego nie dochodzi więc do oceny tego materiału w jego całokształcie. Sens przeprowadzonych czynności organu odwoławczego w ramach art. 136 K.p.a. zostaje sprowadzona do zacytowania wyjaśnień rzeczoznawcy z pisma z [...] kwietnia 2016r., w tym stwierdzenia, że "ul. [...] na odcinku od ul. [...] do wycenianej nieruchomości [...] posiada energię elektryczną i wodociąg", w efekcie konstatacji organu odwoławczego o zgodności operatu z obowiązującymi przepisami prawa i możliwości skorzystania przez skarżącego z uprawnienia jakie daje art. 157 ust. 1 u.g.n.

Wszystko to dowodzi, że doszło do naruszeń przepisów postępowania wymienionych na wstępie rozważań Sądu, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tak przedstawiającej się wadliwości decyzji organu odwoławczego nie było możliwe skontrolowanie zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda dokona całościowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W wydanej decyzji wyjaśni swoje stanowisko w sposób jasny, niebudzący wątpliwości i przekonywujący. W uzasadnieniu aktu organ nie tylko powoła przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, ale też szczegółowo przedstawi motywy swojego rozstrzygnięcia i odniesie się do całokształtu sprawy: uwzględniając przy tym stanowisko Sądu, biorąc pod uwagę argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej, a dalej i w skardze oraz dokumentach załączonych do skargi (po przedstawieniu tej argumentacji i uzupełniających ją dowodów przez skarżącą w postępowaniu odwoławczym). W szczególności organ doprowadzi do rozwiązania sporu i rozwiania wątpliwości wokół jednej z cech rynkowych charakteryzujących rynek nieruchomości "uzbrojenia", które względem nieruchomości wycenianej nr [...] oceniono jako "dobre" (opis: "w zasięgu nieruchomości WE lub GE"), w kontekście treści operatu, wyjaśnień rzeczoznawcy i zaprzeczających twierdzeń skarżącego popieranych dowodami. Zapobiegając także zarzutom pozbawienia czynnego udziału stron w postępowania, w tym i ustanowionego na etapie postępowania administracyjnego przez skarżącego pełnomocnika, organ dopełni obowiązku zawiadomienia stron w trybie art. 10 § 1 K.p.a. i zastosuje się do dyspozycji art. 40 § 2 K.p.a., a nadto będzie miał na uwadze regulacje wynikającego z art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rzeczą Wojewody jest bowiem rozpoznanie odwołania i ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie w ramach art. 138 K.p.a. W tym stanie rzeczy, Sąd - w punkcie 1 sentencji orzeczenia - uchylił zaskarżoną decyzję na mocy art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a.; w punkcie II postanowił o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.