Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1506/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 93  ust. 4,  art. 94  ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. K., M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 9 stycznia 2008 r., adresowanym do Urzędu Miasta B., M. K. i M. K. wnieśli o dokonanie podziału nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej działki oznaczone geodezyjnie nr [...] i nr [...], obręb nr [...], wydzielone decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej z dnia [...], nr [...], celem realizacji zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie drogi krajowej nr 5 ([...]). Wnioskodawcy wskazali, iż ich słuszny interes przemawia za koniecznością oddzielenia części gruntu na działkach nr [...] i nr [...] faktycznie zajętego pod drogę (chodnik), który miałby zostać geodezyjnie oznaczony jako działki nr [...] i nr [...], od niezagospodarowanej części gruntu w obrębie tych działek, który miałby zostać geodezyjnie oznaczony jako działki nr [...] i nr [...]. Zgodnie z projektem wnioskodawców niezagospodarowane części działek objętych podziałem zostałyby przyłączone do stanowiących ich własność sąsiednich działek nr [...] i nr [...], wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej w postaci płatnego parkingu.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta B. (dalej jako "Prezydent"), na podstawie art. 93 ust. 4 i 5, art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.g.n.") zaopiniował negatywnie zgodność wnioskowanego projektu podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] z warunkami określonymi w decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej z dnia [...], nr [...].

Prezydent wskazał, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze, gdzie brak jest planu miejscowego i nie ma obowiązku sporządzenia tego planu oraz gmina nie przystąpiła do sporządzenia planu. Wydana została natomiast decyzja Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...], nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, gdzie ustalone zostały linie rozgraniczające inwestycję. Zdaniem organu nie można traktować żadnej części pasa drogowego, którego granice zostały określone w tej decyzji, jako części zbędnej po zrealizowaniu inwestycji. Zwracając uwagę, że decyzja Wojewody została wydana w oparciu o art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (w skrócie "specustawa") oraz na treść definicji drogi zawartej w art. 4 ustawy z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115; z późn. zm.) - Prezydent stwierdził, że brak jest podstaw do dokonania podziału pasa drogowego, który w sensie technicznym odpowiada parametrom opisanym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).

W zażaleniu skarżący podnieśli, że wobec zakończenia realizacji inwestycji drogowej, w przypadku której, jak wykazała inwentaryzacja powykonawcza, faktyczny zakres wykonania pasa drogowego był mniejszy niż zakładano na etapie wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, nie ma przeszkody dla dokonania podziału działek niewykorzystanych w pełnym zakresie przez inwestora. Podkreślono, iż z samego tylko faktu, że dana nieruchomość była objęta decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, nie wynika, iż taka nieruchomość nie może być już później przedmiotem dalszych podziałów. Przyjęcie bowiem założenia, że decyzja lokalizacyjna pozostaje wiążąca w całości pomimo zrealizowania danej inwestycji, spowodowałoby, że obszar objęty tą decyzją musiałby pozostać bezterminowo w stanie prawnym ustalonym w celu realizacji inwestycji drogowej.

Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (w skrócie "SKO" lub "Kolegium") w B. uchyliło postanowienie Prezydenta z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podzielając stanowisko skarżących, że możliwy jest podział niewykorzystanej części nieruchomości na zasadach ogólnych określonych w przepisach u.g.n., organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie jest to jednoznaczne. Nie ustalono bowiem dlaczego działki objęte decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nie zostały zajęte pod inwestycję i czy faktycznie stały się zbędne na cel, dla którego decyzja ta została wydana. Ponadto organ I instancji winien ustalić, czego dotyczyła inwentaryzacja powykonawcza - drogi czy pasa drogowego.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Prezydent ponownie stwierdził niezgodność wnioskowanego projektu podziału nieruchomości - działek nr [...] i nr [...] - z warunkami określonymi w decyzji Wojewody Kujawsko - Pomorskiego o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej z dnia [...], jak również sprzeczność z przepisami odrębnymi. Organ I instancji wskazał, iż z wyjaśnień udzielonych przez Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej wynika, że działki nr [...] i nr [...] stanowią część pasa drogowego ulicy [...]. Organ wskazał, iż zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie szerokość ulicy w liniach rozgraniczających dla dróg ekspresowych i głównych ruchu przyspieszonego, czyli takich jak ul. [...], nie powinna być mniejsza niż 40 m. Tymczasem na wysokości objętych wnioskiem działek szerokość ul. [...] została wyznaczona w minimalnym zakresie, a w związku z tym dokonanie wnioskowanego podziału spowodowałoby zwężenie pasa drogowego do szerokości niespełniającej wymogów rozporządzenia. Tym samym dokonanie podziału byłoby sprzeczne z przepisami odrębnymi w postaci ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, czyli brak jest pozytywnej przesłanki do uwzględnienia wniosku dotyczącego podziału, o której mowa w art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Organ I instancji podkreślił również, iż ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydana w trybie specustawy, stanowiąca jednocześnie ostateczną decyzję podziałową, wywołała taki skutek, że nieruchomość nią objęta stała się pasem drogowym drogi publicznej. Zatwierdzenie zaś wnioskowanego podziału spowodowałoby zmianę linii rozgraniczających drogi publicznej, a to oznacza, że decyzja zatwierdzająca podział byłaby sprzeczna z decyzją lokalizacyjną. Ponadto Prezydent stwierdził, że droga została wybudowana w zakresie całkowitym i uzyskała pozwolenie na użytkowanie w zakresie wynikającym z linii rozgraniczających wyznaczonych w decyzji lokalizacyjnej. W związku z tym nieuzasadnione są twierdzenia, iż jakaś część pasa drogowego jest zbędna po wybudowaniu przedmiotowej drogi.

W zażaleniu na postanowienie Prezydenta z dnia [...] skarżący podnieśli, że organ I instancji przed wydaniem skarżonego postanowienia nie zawiadomił stron o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, wskutek czego pozbawił ich w toku postępowania uprawnień wynikających z art. 10 i art. 81 k.p.a. Wskazali także, iż Prezydent nie odniósł się w żaden sposób do reprezentowanego przez nich stanowiska, zgodnie z którym nieruchomość objęta decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej może być później przedmiotem dalszych podziałów dokonywanych na podstawie decyzji wydawanych w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podobnie nie wypowiedział się co do argumentu, iż objęte wnioskiem działki nie zostały w całości wykorzystane w sposób wskazany w decyzji lokalizacyjnej, jak również nie rozważył kwestii "skonsumowania" decyzji lokalizacyjnej poprzez wydanie w oparciu o nią decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie drogi. Zdaniem żalących się organ I instancji nie wziął także pod uwagę ich słusznego interesu, związanego z własnością działek sąsiednich, przemawiającego za dokonaniem wnioskowanego podziału. Odnośnie wskazanej przez organ sprzeczności proponowanego podziału z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, skarżący podnieśli, iż Prezydent nie wskazał, jaką szerokość ma ulica w miejscu, w którym znajdują się mające podlegać podziałowi działki, jak również nie ustalił, jaką szerokość miałaby ulica w tym miejscu po przeprowadzeniu wnioskowanego podziału.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], SKO w B. uchyliło postanowienie Prezydenta z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organu odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego przez Prezydenta materiału dowodowego wynika, iż droga została wybudowana i uzyskała pozwolenie na użytkowanie; nie wynika natomiast, że nastąpiło to w zakresie wynikającym z linii rozgraniczających wyznaczonych w decyzji ustalającej lokalizację drogi. Zdaniem Kolegium należy w sposób jednoznaczny ustalić, czy sposób zagospodarowania działek mieści się w definicji pasa drogowego, o której mowa w art. 4 ustawy o drogach publicznych. Konieczne jest także ustalenie klasy ulicy [...] w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta B. wydał w dniu [...] postanowienie nr [...], którym po raz kolejny zaopiniował negatywnie wnioskowany projekt podziału nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] i nr [...], stwierdzając jego niezgodność z warunkami określonymi w decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, jak również sprzeczność z przepisami odrębnymi.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził, że opiniowany podział jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, tj.

– z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz

– z § 3 pkt 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wskazujących, że przez linie rozgraniczające drogę rozumie się granice terenów przeznaczonych na pas drogowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Tym samym, zdaniem organu, proponowany podział nie jest dopuszczalny w świetle przepisu art. 94 ust. 1 u.g.n.

Ponadto Prezydent wskazał, iż za pozostawieniem objętej wnioskiem nieruchomości w stanie określonym w decyzji lokalizacyjnej przemawia art. 12 ust. 3 specustawy, zgodnie z którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanowi podstawę do dokonywania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości.

Odnosząc się do podniesionych przez Kolegium wątpliwości dotyczących klasy ulicy [...], Prezydent wyjaśnił, iż [...] są częścią drogi krajowej nr 5, co wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U. z 2010 r., Nr 59, poz. 371), zaś w chwili wydawania wcześniejszych postanowień w przedmiocie wniosku o podział nieruchomości wynikało to z rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim (Dz. U. z 2007 r., Nr 227, poz. 1679). W odniesieniu zaś do poruszonej przez Kolegium kwestii zakresu udzielonego pozwolenia na użytkowanie drogi organ I instancji wyjaśnił, iż decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego nr [...] z dnia [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla zadania: "przebudowa układu komunikacyjnego w rejonie ulic: [...] (...)", obejmuje w swojej sentencji między innymi działki nr [...] i nr [...], zaś w jej uzasadnieniu podano, że została stwierdzona zgodność projektu zagospodarowania terenu z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. Na mapie przedstawiającej projekt zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do tej decyzji, nie zaznaczono wprawdzie działek nr [...] i nr [...], jednak linia oznaczona symbolem UW, która zgodnie z legendą stanowi granicę inwestycji realizowanej na podstawie decyzji lokalizacyjnej Wojewody, przebiega w miejscu, w którym winna być usytuowana granica tych działek. Natomiast Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...], nr [...], po przeprowadzeniu kontroli obowiązkowej budowy, udzielił inwestorowi – C. P. sp. z o.o. - pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego układu komunikacyjnego z warunkiem zakończenia pozostałych robót budowlanych polegających na uformowaniu skarp, nasypów i wykopów, uporządkowaniu terenów wraz z obsadzeniami zieleni na całym obszarze objętym pozwoleniem na budowę. W uzasadnieniu tej decyzji organ nadzoru budowlanego zaznaczył, iż roboty budowlane wykonano na podstawie decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Następnie Dyrekcja Wykonawcza C. P. sp. z o.o. pismem z dnia 30 kwietnia 2007 r. zgłosiła Kujawsko - Pomorskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. zakończenie robót polegających na formowaniu skarp i nasypów, porządkowaniu terenu budowy i wykonaniu trawników, zgodnie z zapisami zawartymi w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...]. Powołując się na te dokumenty Prezydent skonkludował, iż droga została wybudowana i uzyskała pozwolenie na użytkowanie w zakresie wynikającym z linii rozgraniczających wyznaczonych w decyzji lokalizacyjnej.

W zażaleniu na postanowienie Prezydenta z dnia [...] skarżący zarzucili naruszenie:

– art. 94 ust.1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym nie ma możliwości dokonania podziału działek należących do skarżących;

– art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie w toku sprawy interesów właścicielskich skarżących;

– art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie w sposób dostateczny przesłanek, mających wpływ na wydanie rozstrzygnięcia;

– art. 12 k.p.a. (w szczególności w związku z art. 3 pkt 14, art. 43 ust. 1, art. 57 ust. 1 pkt 5, art. 60 ustawy Prawo budowlane) poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, jako podstawy wydania postanowienia, błędnej interpretacji zaistniałych faktów;

– art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez niewskazanie, z jakiego powodu organ, który wydał postanowienie, odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innym niż stanowiące podstawę wydania postanowienia dowodom i twierdzeniom, w szczególności pomijając stanowisko strony, która wnosi zażalenie;

– art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę zaleceń i okoliczności wskazanych przez organ odwoławczy w postanowieniu z dnia [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący stwierdzili, iż przyczyną negowania przez Prezydenta możliwości dokonania wnioskowanego podziału jest błędna wykładnia art. 94 ust. 1 u.g.n. Organ przyjmuje bowiem, iż podział nieruchomości dopuszczalny jest wyłącznie w przypadku, gdy spełnione są obie przesłanki określone w tym przepisie. Tymczasem, zdaniem skarżących, dla przeprowadzenia podziału nieruchomości wystarczające jest spełnienie się jednej z tych przesłanek, tj. wystarczy, że podział nie będzie sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo że będzie zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego).

Skarżący zauważyli, iż § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, którego regulacje organ brał pod uwagę rozważając kwestię sprzeczności podziału z przepisami odrębnymi w dotychczasowym toku postępowania, stanowi o możliwości przyjęcia w określonych wypadkach mniejszych szerokości ulic niż te, które zostały podane w tabeli zamieszczonej w ust. 1 tego paragrafu. Tymczasem organ nie badał, czy w rozpatrywanym przypadku takie odstępstwo jest dopuszczalne. Ponadto twierdzenie organu, że na wysokości nieruchomości objętej wnioskiem szerokość ulicy [...] została wyznaczona w minimalnym zakresie, w związku z czym dokonanie podziału powodującego zwężenie pasa drogowego byłoby sprzeczne z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, żalący się uznali za błędne, wskazując, iż przepis rozporządzenia odnosi się do szerokości ulicy, a nie pasa drogowego. Poza tym zauważyli, że ze znajdującego się w aktach postępowania załącznika graficznego do pisma Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej z dnia 18 marca 2010 r. jednoznacznie wynika, że na wysokości przedmiotowych działek szerokość pasa drogowego ul. [...] jest znacznie większa niż na wysokości np. działki [...]. Podkreślono również, iż skarżony organ nie zastosował się do wskazówek Kolegium i nie ustalił, jaki obszar przedmiotowych działek został faktycznie wykorzystany jako pas drogowy, tj. czy sposób zagospodarowania działek mieści się w definicji pasa drogowego. Skoncentrował się bowiem na analizie dokumentów dotyczących wykonania inwestycji drogowej, pomijając najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia wynikające z dokumentacji powykonawczej tej inwestycji, w szczególności z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Tymczasem zdaniem żalących się wnioskowany przez nich projekt podziału odzwierciedla faktyczne wykorzystanie działek nr [...] i nr [...] pod pas drogi publicznej, czyli służy jedynie usankcjonowaniu stanu istniejącego. Zadania pasa drogowego spełnia bowiem faktycznie tylko część nieruchomości mającej podlegać podziałowi, co potwierdza chociażby znajdujące się w aktach sprawy pismo Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w B. z dnia 26 stycznia 2010 r., w którym stwierdza się, że na działkach nr [...] i nr [...] w pasie o szerokości ok. 2,3 m znajduje się fragment jezdni (szer. ok. 1,35 m), pobocze (szer. 0,75 m) oraz pas zieleni (szer. zmienna 0,0 - do 0,3 m.). W opinii skarżących z pisma tego wynika, że pozostała część przedmiotowych działek nie jest wcale wykorzystywana jako pas drogowy, a w związku z tym nie można mówić o sprzeczności wnioskowanego podziału z przepisami odrębnymi, gdyż ma on na celu wydzielenie działek faktycznie zajętych pod pas drogowy.

Nawiązując do stanowiska organu I instancji, zgodnie z którym wnioskowany podział byłby niezgodny z decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, skarżący po raz kolejny podnieśli, że decyzja lokalizacyjna została już "skonsumowana", gdyż w oparciu o nią inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, a po zrealizowaniu robót budowlanych - pozwolenie na użytkowanie układu komunikacyjnego. Decyzja lokalizacyjna utraciła więc swoją moc, w związku z czym jej zapisy dotyczące linii rozgraniczających nie stanowią przeszkody dla dokonania podziału nieruchomości znajdującej się w obrębie tych linii. Podkreślili, iż wnioskowany podział nie może zmienić lokalizacji drogi wynikającej z decyzji Wojewody, skoro inwestycja drogowa została już w całości zrealizowana, zaś ewentualne kolejne inwestycje drogowe w ciągu ul. [...] wymagałyby uzyskania całkiem nowej decyzji lokalizacyjnej.

Żalący się zauważyli również, iż stan prawny działek objętych wnioskiem nie został dotychczas uregulowany, ponieważ zarządca drogi nie podjął z nimi żadnych rozmów dotyczących nabycia faktycznie zajętej pod drogę publiczną części nieruchomości, w stosunku do której nie przysługuje mu obecnie żadne prawo rzeczowe czy obligacyjne. W związku z tym proponowany przez nich podział ma jedynie na celu doprowadzenie do zgodności stanu prawnego ze stanem faktycznym

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta z dnia [...].

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania stwierdziło, iż w świetle faktu, że inwestycja drogowa objęta decyzją lokalizacyjną Wojewody została w całości zrealizowana – zrealizowano obiekt budowlany w pełnym zakresie objętym pozwoleniem na budowę.

Niezrozumiałe jest wobec tego, że teren będący przedmiotem postępowanie nie tylko nie został w żaden sposób zajęty pod inwestycję, ale nadal znajduje się w użytkowaniu dotychczasowych właścicieli. Sugeruje to, że został wydzielony niejako na zapas. Takiej możliwości nie daje ustawa o realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż ma ona na celu umożliwienie realizacji inwestycji drogowych, a nie pozyskiwanie gruntów na przyszłość. Nie zmienia to jednak faktu, że wydaną decyzją określono linie rozgraniczające pas drogowy, a decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Kolegium podzieliło pogląd skarżących, że podział nieruchomości nie wymaga łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 94 ust. 1 u.g.n., tym niemniej powinien być on zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W skardze do Sądu na postanowienie Kolegium z dnia [...] M. K. i M. K. zarzucili:

– naruszenie prawa procesowego, tj. art. 15, art. 11 oraz art. 124 § 2 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stronie w sposób dostateczny przesłanek mających wpływ na wydanie rozstrzygnięcia i tym samym doprowadzenie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

– naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 94 ust. 1 u.g.n., polegającą na przyjęciu, że wcześniejsze wydanie decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...], nr [...], o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej stanowi przeszkodę do późniejszego podziału nieruchomości objętej tą decyzją lokalizacyjną.

Skarżący zwrócili uwagę na lakoniczność rozważań organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniu objętego skargą postanowienia. Podkreślono, iż Kolegium nie odniosło się do zarzutów powołanych w zażaleniu oraz nie wyjaśniło, jakie przesłanki zdecydowały o wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżących organ odwoławczy uchybił wynikającemu z art. 124 § 2 k.p.a. obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia, na które służy skarga do sądu administracyjnego, wskutek czego naruszył również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a., oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Ponadto skarżący, odnosząc się do meritum sprawy, podtrzymali swoją argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie Prezydenta z dnia [...] Podkreślili, że decyzja Wojewody z dnia [...] o lokalizacji drogi krajowej została "skonsumowana" poprzez uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, a następnie, po realizacji inwestycji – poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Tym samym decyzja ta utraciła swoją moc obowiązującą o tyle, że ewentualne ponowne przeprowadzenie inwestycji drogowej wymagałoby nie zmiany dotychczasowej decyzji, ale uzyskania nowej decyzji lokalizacyjnej. Analogicznie zapisy ww. decyzji dotyczące linii rozgraniczających nie stanowią przeszkody dla dokonania podziału nieruchomości, pierwotnie objętych tą decyzją (kolejny podział nieruchomości nie dokonuje się poprzez zmianę poprzedniej decyzji podziałowej, ale poprzez wydanie nowej decyzji podziałowej). Przeszkodą dla podziału mogłyby być tylko przepisy odrębne dotyczącej dróg publicznych i fakt zajęcia całego obszaru dzielonej nieruchomości pod pas drogowy.

Skarżący podkreślili także, że żaden z organów nie ustalił (pomimo wcześniejszych orzeczeń SKO), jaki faktycznie obszar przedmiotowych działek został wykorzystany jako pas drogowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 (art. 93 ust. 4 u.g.n.).

W kontrolowanej sprawie proponowany przez skarżących podział dotyczy nieruchomości położonych na obszarze, dla którego brak jest planu zagospodarowania przestrzennego. Opinia prezydenta winna zatem dotyczyć spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 u.g.n. Stosownie do tego przepisu w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli:

1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo

2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że w przypadku braku planu miejscowego punktem odniesienia dla opinii dotyczącej proponowanego podziału nieruchomości powinny być warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w braku takiej decyzji – przepisy odrębne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 585/07, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 489585).

Z treści zaskarżonego postanowienia Kolegium z dnia [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta z dnia [...] wynika, że organy uznają, iż w przedmiotowym postępowaniu decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. jest decyzja Wojewody Kujawsko - Pomorskiego o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej z dnia [...] nr [...]. Zdaniem Sądu stanowisko to jest błędne. Decyzji o lokalizacji drogi wydawanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...]) nie można utożsamiać z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, o którym mowa w powoływanym przez Prezydenta art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie "p.z.p"). Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest jednym z rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 p.z.p.), która jest wydawana w trybie i na zasadach ustalonych w rozdziale 5 p.z.p. Natomiast decyzja o lokalizacji drogi jest wydawana w trybie i na zasadach ustawy szczególnej, tj. ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (tj. "specustawy"). Wyraźnie na tą odrębność wskazuje art. 24 ust. 2 specustawy, stanowiący, iż ilekroć w przepisach Prawa budowlanego jest mowa o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi. To zastrzeżenie ustawodawcy byłoby zbędne, jeżeliby decyzję o lokalizacji drogi można by utożsamiać z decyzją o warunkach zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego). Jednocześnie mając na względzie, iż art. art. 24 ust. 2 specustawy, podobnie jak cała ustawa, ma charakter przepisu lex specialis, należy uznać, że możliwość utożsamienia decyzji o lokalizacji drogi z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu istnieje tylko w przypadku stosowania przepisów Prawa budowlanego, w ramach procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę zlokalizowanej drogi, przewidzianej w rozdziale 4 specustawy (w brzmieniu obowiązującym w momencie wydanie ww. decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego nr [...]). Owo utożsamienie nie może być zatem przeniesione na grunt przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie punktem odniesienia przy formułowaniu opinii dotyczącej dopuszczalności podziału nieruchomości powinny być przepisy odrębne.

W tym względzie zdaniem Sądu nie można uznać, że przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. są przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – które to stanowisko przyjął wyraźnie organ I instancji. Należy bowiem zwrócić uwagę na upoważnienie ustawowe, stanowiące podstawę wydania ww. rozporządzenia oraz zakres jego regulacji. Podstawą wydania ww. rozporządzenia jest mianowicie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej – dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń lub właściwi ministrowie – dla pozostałych obiektów budowlanych, określają warunki, o których mowa w ust. 1 pkt 1 artykułu 7 tj. "warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5". Stosownie zaś do § 2 ww. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie "przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę". Podział nieruchomości nie mieści się zatem w zakresie ww. rozporządzenia, gdyż nie stanowi projektowania, wykonywania, odbudowy, rozbudowy, przebudowy czy remontu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych. Tym samym przepisy rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, określające szerokość drogi (ulicy) w liniach rozgraniczających (§ 7 rozporządzenia – nie mogą stanowić przeszkody do pozytywnego zaopiniowania wstępnego podziału nieruchomości zabudowanej drogą publiczną (por. analogicznie w przypadku warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1802/09, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz wskazane tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1333/05 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 111/08).

Należy przy tym zwrócić uwagę na rozróżnienie "drogi" od "pasa drogowego". Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115; z późn. zm.) "droga" oznacza "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym", natomiast stosownie do art. 4 pkt 1 cytowanej ustawy "pas drogowy" oznacza "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". W istocie zatem droga – to obiekt budowlany, natomiast pas drogowy – to grunt, na którym ów obiekt się znajduje. Stwierdzenie przez ustawodawcę, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (art. 2a ust. 1 ustawy o drogach publicznych) oznacza tym samym, że własnością Skarbu Państwa jest obiekt budowlany (droga), przepis ten natomiast nie ma charakteru przepisu wywłaszczeniowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 470/06, opubl. LEX pod nr 258365, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1930/06, LEX nr 506625), ograniczającego właściciela w jego prawach względem nieruchomości (w tym co do decyzji, na ile działek geodezyjnych ma być ona podzielona). Ograniczenia takie mogą natomiast wynikać z dalszych przepisów ustawy o drogach publicznych, regulujących m.in. możliwość sytuowania obiektów budowlanych na nieruchomościach w pasie drogowym (art. 38 i art. 39 ustawy o drogach publicznych).

W powoływanej ustawie o drogach publicznych, w art. 34, ustawodawca wskazał na sposób wyznaczenia granicy pasa drogowego, stwierdzając, iż "odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m." W przypadku zatem, jeżeli linie graniczne pasa drogowego nie zostały ustalone przepisami prawa (np. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), ustalenie granic pasa drogowego możliwe jest przy uwzględnieniu definicji pasa drogowego (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) oraz zasad określonych w art. 34 ustawy o drogach publicznych. W tak wyznaczonych granicach pasa drogowego właściciel jest ograniczony w swoim władaniu, a ograniczenia te, wynikające m.in. z usytuowania w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu rzutują na możliwość podziału nieruchomości.

W rezultacie należy uznać, że w przypadku zagadnienia, czy istnienie drogi nie sprzeciwia się pozytywnej opinii dotyczącej wstępnego podziału nieruchomości – to przepisy ustawy o drogach publicznych, a nie przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - są przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n.

W kontekście powyższych rozważań za zasadny należy uznać zarzut skarżących odnośnie błędnego przyjęcia przez organ, iż wcześniejsze wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej stanowi przeszkodę do późniejszego podziału nieruchomości objętej tą decyzją – w sytuacji kiedy istnieją wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście obiekt budowlany (droga) zajął całość przeznaczonej pod jego budowę nieruchomości, która pozostaje własnością skarżących (art. 12 specustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o lokalizacji drogi krajowej z dnia [...] nie przewidywał przejścia nieruchomości z mocy prawa odpowiednio na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego).

Powyższe prowadzi do wniosku, że organy dopuściły się naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 94 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i błędne zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez nieuzasadnione negatywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości w oparciu o treść decyzji o lokalizacji drogi oraz w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę, biorąc pod uwagę treść przepisów odrębnych, według powyższych wskazań Sądu, tj. ustalając w szczególności położenie granic pasa drogowego z uwzględnieniem przepisów ustawy o drogach publicznych.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.,) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy.

O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.