Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1171/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 103 ust. 2, art. 104 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędzia WSA del. Monika Nowicka Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 30/09 w sprawie ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości podlegających zwrotowi należności z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę W. za pobyt w domu pomocy społecznej i zobowiązanie do ich zwrotu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od A. Ł. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 30/09 w sprawie ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że powołaną decyzją z dnia [...] września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] ustalającą wysokość należności podlegającej zwrotowi w kwocie 4073, 74 zł. z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę W. w okresie od 1 marca 2008 r. do 31 maja 2008 r. za pobyt A. Ł. w domu pomocy społecznej i zobowiązującą jej córkę A. Ł. do zwrotu tej kwoty. Organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy, z którego wynika, że (według stanu w dniu przeprowadzenia wywiadu) A. Ł. mieszka w części wynajętego domu jednorodzinnego nie ponosząc kosztów jego wynajmu oraz utrzymania, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, osiąga miesięczny dochód z zatrudnienia na stanowisku dyrektora sklepu w kwocie 7030,73 zł. oraz ponosi stałą opłatę z tytułu pobytu córki w rodzinie zastępczej w kwocie 988,20 zł. miesięcznie. W dniu 18 kwietnia 2008 r. organ pierwszej instancji doręczył A.Ł. do podpisania umowę dotyczącą określenia zasad ponoszonej przez nią odpłatności za pobyt matki A. Ł. w domu pomocy społecznej. W odpowiedzi A. Ł. pismem z dnia 24 kwietnia 2008 r. zwróciła się do organu o zwolnienie od wnoszenia opłat uzasadniając swoją prośbę tym, że jest w ósmym miesiącu ciąży, utrzymuje córkę, nie pozostaje w związku małżeńskim, a matka nie zajmowała się jej wychowaniem, gdyż na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Wrocławia - Śródmieścia z 25 maja 1999r. sygn. akt R III Nsm 82/99 miała względem niej ograniczoną władzę rodzicielską.

NSA podstawie powyższych ustaleń decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. zobowiązano A. Ł. do zwrotu kwoty 4073,74 zł wniesionej zastępczo przez Gminę W. za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej.

W odwołaniu od tej decyzji A. Ł. zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów ustawy przez zobowiązanie jej do odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej w sytuacji, gdy przed wydaniem zaskarżonej decyzji występowała o zwolnienie jej z obowiązku wnoszenia opłaty. Poinformowała, że jej sytuacja rodzinna, dochodowa i majątkowa uległa zasadniczej zmianie, bowiem 6 czerwca 2008 r. urodziła syna, a ponadto z dniem 31 lipca 2008 r. jej stosunek pracy uległ rozwiązaniu, zaś wynajmowane mieszkanie może zajmować nie ponosząc kosztów najmu tylko do dnia 31 stycznia 2009 r. Podniosła także, iż na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Wrocławia Śródmieścia z dnia 30 czerwca 2008 r. sygn. akt R III Nsm 298/08 została jej przywrócona władza rodzicielska w stosunku do córki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na treść art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728) stanowiącego, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 58 ust. 1 tej ustawy dom pomocy społecznej pokrywa w całości wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańcom oraz zaspokojeniem ich niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych. Stosownie do art. 60 ust. 1 pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Koszt ten ustalany jest przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa, w zależności od zasięgu domu pomocy społecznej i ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do 31 marca każdego roku (art. 60 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3, do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W myśl art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2, jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 oraz art. 103 ust. 2, gdy koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej ponoszone są przez małżonka, zstępnych lub wstępnych, ich wysokość obligatoryjnie jest ustalana w umowie, którą zawierają te osoby z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej.

Z powyższych uregulowań organ wywiódł, że opłata zostaje obligatoryjnie ustalana po zawarciu stosownej umowy. Dopiero udokumentowana odmowa zawarcia takiej umowy przez osobę zobowiązaną, uzasadnia obciążenie tą odpłatnością właściwej gminy, a następnie uzasadnia wydanie decyzji określającej wysokość wydatków poniesionych zastępczo przez gminę i zobowiązującej do ich zwrotu osobę, która odmówiła zawarcia umowy.

W dniu 18 kwietnia 2008 r. A. Ł. otrzymała do podpisania umowę dotyczącą określenia zasad ponoszonej przez nią odpłatności za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej. Wobec tego, że A. Ł. nie podpisała umowy, pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] zawiadomiono ją o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia zwrotu wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę W. za pobyt A. Ł. w domu pomocy społecznej w okresie od 1 marca 2008 r. do 31 maja 2008 r., a następnie w dniu 1 lipca 2008 r. wydano na podstawie art. 104 ust. 3, w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy decyzję, którą zobowiązano A. Ł. do zwrotu kwoty 4073,74 zł tytułem poniesionych wydatków.

Kolegium wskazało, że art. 64 ustawy, na który powołuje się A. Ł., pozwalający na zwolnienie częściowo lub całkowicie z opłaty może znaleźć zastosowanie jedynie wówczas, gdy odpłatność została już określona w umowie zawartej przez osobę zobowiązaną z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej. Dlatego organ pierwszej instancji, ustalając w umowie wysokość odpłatności za pobyt A. Ł. w domu pomocy społecznej, do której ponoszenia odwołująca się była zobowiązana, nie był zobligowany do wzięcia pod uwagę wniosku strony z dnia 24 kwietnia 2008 r. o zwolnienie jej z opłaty oraz zastosowania wobec niej art. 64 ustawy. Do czasu podpisania umowy, a następnie wydania zaskarżonej decyzji, odwołująca się nie miała statusu osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. Z kolei zmiana sytuacji rodzinnej, dochodowej i majątkowej odwołującej się, ustalona w aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego, może zostać uwzględniona zasadniczo dopiero wówczas, gdy organ przystąpi do ustalania wysokości opłaty ponoszonej przez A. Ł. za dalsze okresy pobytu jej matki w domu pomocy społecznej.

W skardze na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zdaniem skarżącej, Kolegium bezzasadnie przyjęło, że warunkiem umożliwiającym zastosowanie art. 64 ustawy o pomocy społecznej jest uprzednie zawarcie umowy z gminą w przedmiocie ustalenia zasad ponoszenia przez nią kosztów związanych z pobytem matki w domu pomocy społecznej. Stanowisko to stoi w sprzeczności z doktryną, zgodnie z którą art. 64 ustawy o pomocy społecznej nie wprowadza żadnych kryteriów różnicowania, co oznacza, że skorzystać z niego może zarówno osoba będąca adresatem decyzji nakładającej obowiązek zwrotu kosztów poniesionych przez gminę kosztów jak i osoba, która dobrowolnie zobowiązała się - w drodze umowy zawartej z gminą - do zwrotu poniesionych kosztów. Przedstawiając odmienny pogląd Kolegium nie wskazało żadnej podstawy prawnej uzasadniającej zajęcie przeciwnego od istniejącego w doktrynie stanowiska, zaś argumentacja wynikająca z zastosowanej przez ten organ wykładni jest wyraźnie niespójna oraz wewnętrznie sprzeczna. Niezrozumiałe jest również dla skarżącej, że podnoszone przez nią okoliczności, wskazujące na pogorszenie sytuacji materialnej, będą możliwe do ewentualnego uwzględnienia w przypadku decyzji w przedmiocie zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę za przyszłe okresy pobytu matki w domu pomocy społecznej, gdy tymczasem argumenty te dotyczą także okresu, które obejmuje zaskarżona decyzja. Wyrażając taki pogląd Kolegium zaprzecza swojemu stanowisku w przedmiocie wykładni art. 64 ustawy o pomocy społecznej, kiedy najpierw twierdzi, że musi być umowa, by osoba zobowiązana mogła skorzystać z art. 64, a następnie twierdzi, że jak będą decyzje na przyszłe okresy, to strona może ubiegać się o zwolnienie od obowiązku zwrotu kosztów w trybie przewidzianym w przedmiotowym przepisie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skarga jest zasadna, jednakże o jej zasadności przesądzają inne przyczyny niż te, które zostały w niej podniesione. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływana jako "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale wadliwości kontrolowanego aktu może podnosić z urzędu.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 kpa. Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja dotknięta jest sankcją nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ wydana została bez podstawy prawnej, którą w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej. W myśl postanowień art. 61 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy zobowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są: mieszkaniec domu, a jeśli nie jest w stanie samodzielnie ponosić opłaty, to małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Treść cyt. przepisu wskazuje, że ustawodawca przewidział wyłącznie formę umowy cywilnoprawnej do ustalenia wysokości opłaty na pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Świadczy o tym formuła "ustala", co w języku przepisów prawnych wyraża nakaz dokonania takiej właśnie czynności prawotwórczej ze skutkiem wiążącym dla każdej ze stron. Inaczej przyjął ustawodawca w art. 103 ust. 1, gdzie jest mowa o umowie, jako fakultatywnej formie ustalania wysokości świadczonej pomocy na rzecz osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Umowy wskazane w analizowanym przepisie należy zaliczyć do czynności cywilnoprawnych z odpowiednim zastosowaniem przepisów Kodeksu cywilnego. Wprawdzie ustawa o pomocy społecznej w art. 14 nakazuje w sprawach nieuregulowanych stosować odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ale w sytuacji określonej w art. 103 ust. 2 mamy do czynienia z odesłaniem do instytucji prawa cywilnego.

Przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wskazuje, że m.in. zstępni mieszkańca domu pomocy społecznej wnoszą opłatę zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 tej ustawy. Ustalenie opłaty w drodze umowy jest obligatoryjne, w związku z czym dopóki umowa taka nie zostanie zawarta, dopóty po stronie owego zstępnego nie istnieje wymagalny obowiązek ponoszenia opłaty. Zdaniem Sądu, w razie odmowy podpisania umowy przez małżonka lub krewnego mieszkańca domu pomocy społecznej, właściwy podmiot może wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem w trybie art. 64 kc. Sąd może wydać takie orzeczenie na żądanie osoby uprawnionej (kierownika ośrodka pomocy społecznej) zainteresowanej dokonaniem określonej czynności prawnej.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że skarżąca otrzymała do podpisania umowę dotyczącą określenia zasad ponoszonej przez nią odpłatności za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej. W chwili, kiedy odmówiła podpisania tej umowy, organ administracji wydał decyzję w sprawie ustalenia zwrotu wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę W. za pobyt matki skarżącej w domu pomocy społecznej, mocą której zobowiązał skarżącą do zwrotu kwoty 4073,74 zł tytułem poniesionych wydatków. Organy orzekające w sprawie uznały, że udokumentowana odmowa zawarcia umowy przez osobę zobowiązaną, uzasadnia obciążenie tą odpłatnością właściwej gminy, a następnie wydanie decyzji określającej wysokość wydatków poniesionych zastępczo przez gminę i zobowiązanie do ich zwrotu osoby, która odmówiła zawarcia umowy, na podstawie przepisów art. 61 ust. 3 i art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

W ocenie Sądu I instancji stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest sprzeczne z prawem. Z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wynika, że w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Obowiązki gminy dotyczące opłacania pobytu w placówce mają charakter dwojaki. Po pierwsze, gmina wnosi opłatę, jeżeli nie można tego obowiązku nałożyć na mieszkańca placówki lub osoby mu bliskie. Wówczas gmina ponosi bezzwrotne koszty, które mogą nawet w całości pokrywać opłatę pobytową. Jeżeli w opłacie partycypują inne osoby, to gminę obciąża jedynie kwota, która po dodaniu do pozostałych opłat zrównoważy średni koszt utrzymania mieszkańca. Po drugie, gmina zastępczo ponosi koszty pobytu w domu za osoby, które nie wywiązują się z wykonania umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2. W tym przypadku gminie "przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków".

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, przepis art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi materialnoprawną podstawę do dochodzenia przez gminę zwrotu poniesionych wydatków, lecz tylko w sytuacji, gdy osoby, które podpisały umowę nie wywiązują się z jej realizacji. Roszczenie o zwrot wydatków poniesionych przez gminę ma cywilnoprawny charakter, a jako taki może być przedmiotem sporu cywilnego między równoprawnymi stronami. Spory takie rozstrzygać mogą natomiast sądy powszechne. Nie może zatem przepis ten stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych wydatków wniesionych zastępczo przez gminę za pobyt w domy pomocy, w sytuacji odmowy podpisania umowy przez osobę zobowiązaną, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy.

Zdaniem Sądu, art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który organy orzekające w sprawie uznały za podstawę do wydania decyzji ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu wydatków poniesionych przez oraz obowiązek jej zwrotu odnosi się do wydatków na określone w formy pomocy (art. 96) oraz do świadczeń pobranych nienależnie. W ocenie Sądu, art. 104 ust. 3 nie może stanowić podstawy prawnej dla decyzji zobowiązującej do zwrotu określonej kwoty wniesionej zastępczo przez gminę za pobyt małżonka lub krewnego w domu pomocy społecznej. W przypadku, gdy małżonek lub krewny mieszkańca domu pomocy społecznej, odmawia podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, to organ pomocy społecznej winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem z art. 64 kc. Wydanie na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej decyzji administracyjnej określającej wysokość poniesionych wydatków z tytułu opłaty wniesionej zastępczo przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej, w odniesieniu do osób zobowiązanych na podstawie umowy do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy ich członka rodziny, jest niedopuszczalne. Prowadzi to do wniosku, że taka decyzja musi być oceniona jako wydana bez podstawy prawnej.

W tym kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na zasadę wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, w myśl której organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa, co oznacza, że nie można domniemywać władczej ingerencji organu w prawa i obowiązki jednostki. W każdym przypadku taka ingerencja musi znajdować podstawę konkretnej w normie ustawowej. Oznacza to konieczność wskazania wyraźnego przepisu prawa jako podstawy podjęcia decyzji administracyjnej i ten konkretny przepis stanowić może wyłączny "punkt odniesienia" do oceny dopuszczalności zastosowania formy decyzji przez organ administracji (por. J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z 14 czerwca 1985 r., III SA 327/85, OSPiKA 1987, nr 7-8, poz. 160, s. 326 i 327).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. prawidłowo reprezentowane. Zaskarżając wyrok w całości Kolegium zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie naruszenie:

1) art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przez przyjęcie, że przepis ten nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej określającej wysokość wydatków poniesionych zastępczo przez gminę za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i zobowiązanie do ich zwrotu osoby, która odmówiła zawarcia umowy, określonej w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej;

2) art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przez twierdzenie, że przepis ten jest podstawą do dochodzenia przez gminę zwrotu poniesionych wydatków jedynie w sytuacji gdy osoby, które podpisały umowę, jej nie wykonują, podczas gdy na podstawie tego przepisu istnieje możliwość dochodzenia zwrotu wydatków poniesionych przez gminę także w odniesieniu do osób, które nie zawarły umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy;

3) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez błędne zastosowanie tego przepisu na skutek przyjęcia, że decyzja dotknięta jest nieważnością, podczas gdy tę podstawę stanowi art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z treści art. 61 ust 1 ustawy wynika obowiązek skarżącej wnoszenia choćby częściowej opłaty za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej. Istota sporu polega na tym, że Kolegium uznaje kompetencję organów administracji do wydania decyzji ustalającej wysokość oraz termin zwrotu należności wniesionej zastępczo przez Gminę za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, podczas gdy Sąd stwierdził, że brak podstawy prawnej do wydania takowej decyzji. Kolegium nie podziela stanowiska Sądu, że w sprawie zawarcia i wykonania umowy, określonej w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, jedynie dopuszczalną jest droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Potwierdzeniem, że problematyka dotycząca zawierania umów na podstawie art. 103 ust 2 ustawy o pomocy społecznej jest złożona i budzi szereg wątpliwości, może być fakt powstania w związku ze stosowaniem tej normy prawnej istotnych niekonsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładem takiej niekonsekwencji jest załączony do skargi kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 26/06, niepubl., gdzie w uzasadnieniu zawarto zdanie: "dopiero w sytuacji niezawarcia umowy (o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy - dop. autor skargi kasacyjnej) powinna być wydana decyzja administracyjna ustalająca wysokość kwoty poniesionych wydatków na świadczenie z pomocy społecznej, tj. pobytu w domu pomocy społecznej.". Kolegium powołało się na orzeczenia sądów powszechnych, które zaprzeczają poglądowi wyrażonemu przez Sąd Wojewódzki. Z orzeczeń tych wynika, że sprawa o ustalenie obowiązku zwrotu kwot wydatkowanych przez gminę na utrzymanie osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej nie jest sprawą cywilną. To oznacza, że droga sądowa jest niedopuszczalna, co skutkowało odrzuceniem pozwów gminy domagającej się zwrotu należności, jakie poniosła zastępczo za pobyt w domach pomocy społecznej członków rodziny pozwanych. Opierając się na stanowisku sądów powszechnych prezentowanym w powołanych orzeczeniach, przy jednoczesnym uwzględnieniu zaskarżonego wyroku, należałoby wysnuć wniosek, że gmina, która zastępczo wnosi opłaty za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej, jest pozbawiona instrumentów prawnych zmierzających do odzyskania wydatkowanych kwot od osób zobowiązanych do uiszczania tych opłat. W ocenie Kolegium, sytuacja taka jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz wynikającą z niej zasadą praworządności, o której mowa zarówno w Konstytucji (art. 7), jak i w art. 6 i art. 7 kpa. Chodzi zaś o to, aby prawo było przestrzegane nie tylko przez organy państwa, ale i przez obywateli. Dlatego też, skoro obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, to w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do wnoszenia takich opłat uchylają się od tego obowiązku, uchybiający praworządności byłby stan, w którym ani organ administracji publicznej, ani właściwy sąd powszechny, nie mogłyby skonkretyzować tego obowiązku. Z tego powodu Kolegium uważa, że gmina, która wnosi zastępczo opłatę za osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, nie może zostać pozbawiona możliwości dochodzenia zwrotu poniesionych wydatków. Właściwą drogą wyegzekwowania powyższych należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2, jedynie określa wysokość opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, zaś obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z samej umowy.

W rozpatrywanej sprawie podstawę prawną do wydania decyzji stanowi przepis art. 104 ust. 3 ustawy i nie można zgodzić się z podglądem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że przepis ten nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej, określającej wysokość wydatków poniesionych zastępczo przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej. Przepis ten stanowi jednoznacznie, iż wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności ustala się, także w odniesieniu do przedmiotowej opłaty, w drodze decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Ł. podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od organu administracji na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwioną podstawę kasacyjną.

W skardze kasacyjnej wskazano na podstawę kasacyjną odnoszącą się do naruszeń prawa materialnego, tj. podstawę określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., w ramach której jednak podniesiono zarówno zarzuty dotyczące naruszenia materialnych przepisów ustawy o pomocy społecznej, jak również zarzut naruszenia przepisu postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny poddał ocenie w pierwszej kolejności zarzut procesowy, który jednak okazał się chybiony. Wskazać należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej; określa on bowiem tylko sposób rozstrzygnięcia sprawy, a nie poprzedzający go proces dochodzenia przez sąd do tego rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia tego przepisu można podnieść jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem kodeksu postępowania administracyjnego, którym w tym przypadku jest art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W przedmiotowej sprawie, podejmując rozstrzygnięcie w trybie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., Sąd I instancji ustalał istnienie przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a zatem w celu podważenia zaskarżonego wyroku instancji nie jest wystarczające wskazanie wyłącznie na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. jako na samodzielną podstawę kasacyjną. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., bez wskazania na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, należało więc uznać za chybiony.

Zasadne natomiast okazały się zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że Sąd I instancji przyjął błędne rozumienie zarówno art. 61 ust. 3 jak i art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przede wszystkim na skutek uchybienia regułom wykładni systemowej.

Wskazać należy, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 powołanej ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej – na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Istotne w tym rozwiązaniu jest to, że wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie.

Drugą istotną cechą rozwiązania przyjętego w zakresie obowiązku wnoszenia opłat za pobyt osoby w domu pomocy społecznej jest nie pierwotny – jak w stosunku do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 – ale zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę. Wynika on z art. 61 ust. 3 ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę akcentuje zdanie drugie powołanego przepisu przyznający gminie prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot.

W świetle przedstawionego wywodu błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że obowiązek gminy, o jakim mowa w art. 61 ust. 3 ustawy, należy pojmować jako świadczenie z pomocy społecznej, którego gmina ma udzielać bezzwrotnie zawsze wtedy, kiedy z obowiązku tego nie wywiązują się osoby zobowiązane w pierwszej kolejności.

Nie można podzielić także przyjętego przez Sąd i instancji sposobu rozumienia art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Wprawdzie przepis ten zawarty został w rozdziale ustawy dotyczącym trybu postępowania i ma z istoty charakter procesowy, jednak w kontekście niniejszej sprawy jego znaczenie nabiera charakteru normy materialnej wobec ścisłego związania stosowania tego przepisu z materialnymi uregulowaniami dotyczącymi zasad odpłatności za świadczenia z pomocy społecznej.

W art. 96 ustawy o pomocy społecznej ustalono, że obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń, małżonku, zstępnych przed wstępnymi takiej osoby. Zgodnie z art. 104 ust. 3 wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Z powyższych uregulowań wynika zasada, iż w przypadku poniesienia wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, do których zobowiązane są osoby wymienione w ustawie o pomocy społecznej - w pierwszej kolejności sam świadczeniobiorca, a w razie niemożności ich poniesienia małżonek, zstępni przed wstępnymi takiej osoby - można obowiązek zwrotu poniesionych wydatków, w tym opłat określonych przepisami ustawy o pomocy społecznej, egzekwować od tych osób na drodze administracyjnej określonej w art. 104 ust. 1 – 3 tej ustawy.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można było pominąć tych systemowych rozwiązań ustawowych przy ocenie dopuszczalności określenia w drodze decyzji administracyjnej wysokości oraz terminu zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę W. za pobyt A. Ł. w domu pomocy społecznej. Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, że przepis art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej wysokość podlegającej zwrotowi przez osoby zobowiązane należności z tytułu wydatków wniesionych zastępczo przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej, gdyż obowiązek taki może wynikać tylko z umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, podpisanej z osobą zobowiązaną, a roszczenie o zwrot wydatków poniesionych przez gminę ma cywilnoprawny charakter i jako taki może być przedmiotem sporu przed sądem powszechnym.

Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Na takim stanowisku stoi również orzecznictwo sądów powszechnych uznające, iż niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 29 października 2009 r. III CZP 77/09, Biul. SN 2009/10/11).

W świetle powyższych wywodów w pełni uzasadnione są materialnoprawne zarzuty skargi kasacyjnej, które Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, uchylając zaskarżony wyrok na zasadzie art. 188 P.p.s.a. oraz oddalając skargę A. Ł. wniesioną na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2008 r.

W sprawie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.