Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2051/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 9, art. 12, art. 15, art. 16 § 1, art. 50 § 1, art. 77 § 1, art. 106 § 4, art. 107 § 3, art. 126, art. 127 § 3, art. 144, art. 145 § 1 pkt 5, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: - art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 oraz ust. 5c, art. 54 pkt 2 lit. b, art. 55, art. 61 ust. 1 i 7, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 5 pkt 14 i pkt 29, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 74 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 59 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. S.A z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 127 i 144 K.p.a., utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r., w którym stwierdzono nieważność postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, drogami i elementami zagospodarowania terenu w rejonie ul. [...] w W.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, iż postanowienie z 2009 roku jest dotknięte wadą nieważności, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa. W świetle doktryny i orzecznictwa do przypadków rażącego naruszenia prawa zalicza się m.in. wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego. Zadaniem organu było rozważenie, czy planowana w ramach projektu decyzji inwestycja nie będzie zagrażać rezerwatowi przyrody "J.". Nie dokonał on takiej oceny, bowiem w uzasadnieniu orzeczenia brak stwierdzeń, które wskazywałyby na jakąkolwiek analizę stanu faktycznego i prawnego. Nie można się zgodzić ze stanem prawnym, gdy w obrocie funkcjonuje postanowienie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy wydane bez ustalenia faktów koniecznych dla prawidłowego (zgodnego z prawem) wydania orzeczenia.

Odniesiono się do zarzutu strony postępowania - wnioskującego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestora "M." S.A. - iż wydanie orzeczenia w przedmiocie nieważności nie jest zasadne. Strona wskazywała, iż z uwagi na treść art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie orzeczenia w przedmiocie nieważności, eliminującego rozstrzygnięcie dotyczące uzgodnienia, nie jest zasadne skoro w takiej sytuacji, wobec braku jakiegokolwiek orzeczenia wydanego w terminie wskazanym w ustawie będzie należało przyjąć, iż nastąpiło uzgodnienie przez zaniechanie zajęcia stanowiska. Z kolei w ocenie organu

2

sygn. akt IV SA/Wa 2051/10

stwierdzenie nieważności orzeczenia prowadzi do sytuacji, gdy organ który wydał

wyeliminowane postanowienie jest zobowiązany do rozpatrzenia sprawy ponownie,

postanowienie w przedmiocie nieważności ma wyłącznie charakter deklaratoryjny,

potwierdza, iż wydane orzeczenie zawsze było nieważne.

Z kolei kwestia nieodwracalności skutków prawnych nie mogła być przeszkodą

dla stwierdzenia nieważności postanowienia z 2009 roku, gdyż nie spowodowało ono

samo w sobie takich skutków.

W skardze na postanowienie Ministra Środowiska "M." S.A. zarzuciła: - bezpodstawne zastosowanie art. 156 §1 pkt2 K.p.a. przez przyjęcie, że

doszło do rażącego naruszenia prawa pomimo braku uchybienia

jakiemukolwiek przepisowi prawa materialnego, - nie zastosowanie art. 124 § 1 K.p.a. przez nie wskazanie podstawy prawnej

a to przez nie wskazanie, jaki przepis prawa został rzekomo naruszony, - naruszenie art. 6, 7, 8 i 12 K.p.a., - błędne zastosowanie art. 54 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, iż w przedmiotowej

sprawie w ogóle istniał obowiązek uzgadniania, podczas gdy inwestycja była

planowana w otulinie rezerwatu, która to nie należy do form ochrony przyrody

w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.

U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) - przywołano w tym zakresie wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim o sygn.

akt II SA/Go 471/07 (ogólnodostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy

Orzeczeń Sądów Administracyjnych prowadzonej przez NSA), - nie zastosowanie art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym - wywodzono, jak w toku postępowania, iż eliminacja

orzeczenia z obrotu nie będzie miała skutków procesowych.

W skardze zwrócono także uwagę, iż skoro ustawa o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza wyrażenie stanowiska, poprzez tzw.

"milczącą zgodę", nie można kwalifikować, jako rażące naruszenie prawa

ewentualnych braków, co do szczegółowości uzasadnienia postanowienia

w przedmiocie uzgodnienia.

Zarzucono, iż organ administracji nie przeprowadził żadnej refleksji nad tym

czy wada (o ile istnieje) ma znaczenie ważniejsze niż stabilność decyzji. W świetle

3

sygn. akt IV SA/Wa 2051/10

orzecznictwa konieczne jest by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej (tak wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 251/09 - ogólnodostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych prowadzonej przez NSA).

Wywodzono, iż organ uzgadniający podjął trud oceny, czy inwestycja znajdująca się poza terenem rezerwatu wpłynie na ten rezerwat i wyraził stawisko opisując przy tym obszar zależności (stosunki wodne). Oceny tej dokonał pomimo skąpości materiału, gdyż zarówno wniosek jak i projekt decyzji nie odnoszą się (bo nie muszą) do kwestii konkretnych rozwiązań projektowych, lecz jedynie do kwestii ustalenia wymagań z takiego zakresu jak linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość, geometria dachu.

Użyte w postanowieniu pojęcie pod warunkiem nie oznacza warunkowego jego charakteru, lecz jest językowym wskazaniem kryteriów koniecznych do spełnienia. Organ nie był w stanie stwierdzić, czy dana inwestycja naruszy stosunki wodne, gdyż zależy to od zastosowanej technologii a na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie ma podstaw by żądać od wnioskodawcy przedstawienia informacji w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

W trakcie rozprawy pełnomocnik uczestnika postępowania T. wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, iż w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 74 ust. 2 Konstytucji R.P. Inwestycja jest realizowana w odległości 150 m. od granicy J., stanowiącego rezerwat przyrody i może mieć wpływ na jego zasilanie (prowadzić do wysychania J.). Przedmiotowe przedsięwzięcie stanowi wyłącznie fragment inwestycji (realizowane są kolejne budynku) - należy je kwalifikować, jako wymagające przeprowadzenia procedury ocen oddziaływania na środowisko (wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia).

Pełnomocnik inwestora wyjaśnił, iż budynek został zrealizowany. Odległość od J. wynosi ok. 500 m. Prowadzony monitoring nie wykazał jego wpływu na poziom wód gruntowych.

sygn. akt IV SA/Wa 2051/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione zarzuty są trafne.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego, w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia orzeczenia (art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.), co mogło mieć wpływ na jej wynik.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności ostatecznego orzeczenia administracyjnego (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 K.p.a.).

Przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia określa enumeratywnie art. 156 § 1 K.p.a. Przepisy dotyczące stwierdzania nieważności, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji i orzeczeń, do których prawodawca przewidział możliwość ich eliminacji jedynie w szczególnych trybach (art. 16 § 1 i 126 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku przywoływaną w kwestionowanej decyzji podstawą stwierdzenia nieważności jest art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w świetle którego wadą nieważności dotknięte są orzeczenia wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami.

W kontekście oceny zarzutów skargi istotne znaczenie odgrywa okoliczność, iż rażące naruszenie prawa nie może być wyłącznie domniemane. Musi ono znajdować konkretne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym (tak samo wyrok NSA sygn. akt I OSK 1415/09 - dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych prowadzonej przez NSA).

Z kolei niekwestionowany jest w orzecznictwie obowiązek ważenia racji pomiędzy eliminowaniem z obrotu w praworządnym państwie orzeczeń dotkniętych pewnymi wadliwościami a fundamentalną zasadą stabilności prawa. W tym kontekście wystąpienie przesłanek uzasadniających eliminację z obrotu orzeczenia

sygn. akt IV SA/Wa 2051/10

wyłącznie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania może dotyczyć wyłącznie sytuacji szczególnych.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie było postanowienie wydane z odwołaniem do treści art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tej regulacji wydanie decyzji w przedmiocie zabudowy musi w pewnych przypadkach być poprzedzone dokonaniem określonego uzgodnienia. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż planowana inwestycja w określonej części miała być zlokalizowana na terenie otuliny rezerwatu utworzonej na mocy § 1 pkt 1 lit b rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie uznania za rezerwaty przyrody (Dz.Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]).

Przedmiotem postępowania, zakończonego wydaniem postanowienia z 2009 r., była ocena, czy planowane przedsięwzięcie, zlokalizowane na terenie otuliny rezerwatu, może być w ogóle zrealizowane w ramach zakładanych w projekcie decyzji parametrów, mając na uwadze potrzebę ochrony rezerwatu oraz ewentualnie, czy konieczne jest zachowanie określonych warunków szczególnych, aby ochronę tę zapewnić. Taka konstatacja wynika z treści art. 5 pkt 14 i pkt 29 ustawy o ochronie przyrody. Przepisy te, charakteryzujące cele tworzenia otuliny, nie precyzują konkretnego katalogu zakazów na jej terenie. Jednocześnie z treści art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika obowiązek uzgadniania realizacji przedsięwzięć na terenie otuliny. Przepis ten nie wskazuje bezpośrednio kryteriów dokonywania uzgodnienia. W tej sytuacji trzeba uznać, iż kryteria te wynikają wprost z treści art. 5 pkt 14 i 29 ustawy o ochronie przyrody, w którym wskazano cel tworzenia otuliny. Ma ona służyć zabezpieczeniu określonej formy ochrony przyrody - tu rezerwatu przyrody, przed czynnikami mogącymi wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów, i składników chronionej przyrody walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych. Trafnie wskazuje się w przywołanym w skardze orzecznictwie, iż zakazy dotyczące realizacji przedsięwzięć na terenie objętym określoną formą ochrony - tu rezerwat - nie odnoszą się wprost do terenu jego otuliny, tworzonej na zasadzie art. 13 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Jednak nie wynika stąd, iż realizacja przedsięwzięć na

6

sygn. akt IV SA/Wa 2051/10

terenie otuliny nie jest objęta określonymi ograniczeniami. Wynikają one z samego celu ustanowienia otuliny, choć nie są normatywnie skatalogowane (patrz tak samo wyrok NSA sygn. akt IIOSK 590/08, 720/09 - ogólnodostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych prowadzonej przez NSA). Takie uwarunkowania formalnoprawne nakładają na organ administracji, prowadzący postępowanie w przedmiocie uzgodnienia, obowiązek ustalenia, w konkretnych przypadkach, czy określone przedsięwzięcie o planowanych parametrach i cechach może być zrealizowane w proponowanym miejscu i, gdy jest to dopuszczalne, rozważenia, czy nie muszą być zachowane indywidualnie sprecyzowane warunki realizacji tego przedsięwzięcia. Oceniając wskazane kwestie, organ administracji musi się odnieść do okoliczności faktycznych, które mogą być istotne w konkretnym przypadku. Z pewnością w kontekście ochrony bezpieczeństwa zasobów objętych ochroną na terenie przedmiotowego rezerwatu, istotne znaczenie może mieć m.in. jego oddziaływanie na kwestie stosunków wodnych (zasilanie J. wodą, ochrona przed jego zanieczyszczeniem itp.). Rozważenia wymagają kwestie wynikające z konkretnej lokalizacji przedsięwzięcia w tym oddalenie od granic J., sposób dotychczasowego zagospodarowania terenu realizacji przedsięwzięcia w kontekście ewentualnego zmniejszenia dopływu wód powierzchniowych, infiltracji wód podziemnych czy możliwość przenikania zanieczyszczonych wód opadowych (zakładane kwestie funkcjonowania gospodarki wodościekowej, możliwość zmiany stosunków wodnych na gruncie w wyniku wykonywanych prac budowlanych - powstanie naturalnych przegród do infiltracji wody w wyniku realizacji kondygnacji podziemnych, realizacja drenaży itp.).

Jak wynika z powyższych rozważań, orzeczenie w przedmiocie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia na terenie otuliny ma charakter typowo uznaniowy i wymaga rozważenia szeregu aspektów i uwarunkowań faktycznych sprawy, w myśl art. 7 K.p.a. z uwagi na cel jej ustanawiania. Uzgodnienie to nie może więc mieć charakteru dowolnego. Z jego treści powinno wynikać wprost, jakimi względami kierował się organ administracji orzekając w sprawie (art. 107 § 3 w zw. art. 126 K.p.a.). Zawarte w uzasadnieniu odniesienia do ustaleń faktycznych powinny być potwierdzone w treści zgromadzonego materiału dowodowego. Dotyczy to zwłaszcza takich wcześniej wskazanych uwarunkowań, jak usytuowanie przedsięwzięcia

7

sygn. akt IV SA/Wa 2051/10

względem granic rezerwatu czy zasobów przyrodniczych szczególnie chronionych, oraz innych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę dokonanej oceny.

Dokonując uzgodnienia organ administracji akceptuje zakładane w projekcie decyzji założenia, co do cech przedsięwzięcia (rodzaj, kubatura itp.). Jednocześnie w judykaturze z reguły nie kwestionuje się możliwości dokonywania uzgodnień warunkowych tzn. ze wskazaniem, iż dokonano ich, o ile w treści decyzji o warunkach zabudowy wprowadzone zostaną określone wymagania szczególne, istotne z punktu widzenia ochrony dóbr, których ochrona pozostaje w ramach kompetencji organu uzgadniającego. W rozpoznawanym przypadku podstawą do ustalenia konkretnych wymagań jest art. 54 pkt 2 lit b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie do przyjęcia jest koncepcja

wykładni przepisów ustawy, proponowana przez Stronę skarżącą, jakoby wymagania

we wskazanym zakresie mogły dotyczyć w przypadku wydania decyzji o warunkach

zabudowy wyłącznie kwestii określonych w art. 61 ust. 1 i 7 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy zauważyć, iż gdy chodzi o tereny objęte

ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, etap wydania warunków

zabudowy jest jedynym, gdy przedsięwzięcie podlega uzgodnieniu z organem

wyspecjalizowanym. W wielu przypadkach realizacja inwestycji o określonych

cechach, gdy chodzi o wymagania wskazane w art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, jest możliwa tylko przy spełnieniu określonych

warunków innych niż przesądzane w ramach tzw. dobrego sąsiedztwa (np. oddalenie

zabudowy od obiektu chronionego, gdy nie ma to związku z linią zabudowy od drogi

publicznej, czy zastosowanie określonych konkretnych rozwiązań eliminujących

możliwość zmiany stosunków wodnych). Jednocześnie etap wydania decyzji

o warunkach zabudowy jest jedynym, gdy wyspecjalizowany organ ma ocenić, czy

istnieją rozwiązania projektowe gwarantujące osiągnięcie celu (tu zapewnienie

ochrony ustanowionej formy ochrony przyrody) i winien wskazywać na potrzebę ich

zastosowania poprzez wprowadzenie konkretnych wymagań do decyzji o warunkach

zabudowy, co będzie z kolei wiążące przy wydaniu pozwolenia na budowę (art. 55

w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W tym kontekście wywody Strony skarżącej, jakoby wobec braku obowiązku

przedkładania na etapie ustalania warunków zabudowy rozwiązań technicznych nie

było możliwe ustalanie określonych wymagań w tym zakresie są niezasadne. O ile

8

sygn. akt IV SA/Wa 2051/10

jest to niezbędne w danej sprawie dla oceny, czy dane przedsięwzięcie może być zrealizowane z punktu widzenia celów ustanowienia otuliny, konieczne może być przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego np. po udzieleniu informacji przez inwestora (art. 50 §.1 i art. 106 §4 K.p.a.) i w jego następstwie ustalenie szczegółowych wymagań technicznych, które będą musiały być uwzględnione na etapie sporządzania projektu budowlanego. O ile istnieje szereg równie skutecznych możliwości rozwiązania określonej kwestii (np. w danym przypadku zapewnienia utrzymania zasilania wodą J.) organ administracji powinien uwzględniając słuszny interes strony (art. 7 K.p.a.) zakreślając obowiązek realizacji przedsięwzięcia zgodnie z deklarowaną koncepcją inwestora.

Nie trafne są również wywody skargi, jakoby realizacja przedsięwzięcia na terenie otuliny obszaru chronionego nie wymagała uzgodnień, w myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W regulacji tej prawodawca nie posłużył się pojęciem "formy ochrony przyrody", którego normatywne znaczenie określa art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, lecz użył szerszego pojęcia "obszarów objętych ochroną". Skoro, jak wskazano wcześniej, na obszarach otulin istnieją także ustawowe ograniczenia, co do możliwości prowadzenia działalności inwestycyjnej (choć normatywnie niewymienione, co do rodzaju lecz co do celu) niewątpliwie są one również terenami chronionymi. Konkluzję taką potwierdzają jednoznacznie względy wykładni celowościowej i systemowej, w kontekście treści art. 54 ust. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przepisie tym prawodawca, określając zakres wymaganego uzgodnienia wymienił expressis verbis jedną z form ochrony przyrody oraz jej otulinę. O ile wolą jego byłoby powiązanie obowiązku uzgodnień wyłącznie z lokalizacją przedsięwzięcia na terenie określonych form ochrony przyrody, dałby temu wyraz poprzez użycie określenia normatywnie odzwierciedlającego jego intencje (formuła "dla innych form ochrony przyrody"). Jednocześnie brak racjonalnych przesłanek, które mogłyby przemawiać za przyjęciem rozwiązania opartego na objęciu obowiązkiem uzgodnień przedsięwzięć na terenach otulin parków narodowych a rezygnacja z tego rodzaju uzgodnień np. gdy chodzi o rezerwaty (formy obszarowe wprawdzie mniejsze lecz o analogicznym reżimie ochrony).

sygn. akt IV SA/Wa 2051/10

Natomiast zasadne są zarzuty skargi w tym zakresie, w jakim wywodzi się, iż stwierdzając nieważność orzeczenia organ administracji nie rozważył w wystarczającym stopniu, czy określone wadliwości, gdy chodzi o uzasadnienie orzeczenia (co organ utożsamia z brakiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego) mogą być kwalifikowane, jako rażące naruszanie prawa w kontekście zasady ochrony ostatecznych orzeczeń.

Trafnie wprawdzie w zaskarżonym orzeczeniu zauważono, iż uzasadnienie postanowienia z 2009 roku nie odzwierciedla toku rozumowania, jaki poprzedzał konkluzje o możliwości dokonania uzgodnień. Nie odzwierciedlono przebiegu rozważań, czy przyszłe usytuowanie obiektów i powierzchni utwardzonych jest bez znaczenia dla celów ochrony akwenu (w toku rozprawy przed Sądem uczestnicy wskazywali te odległości odmiennie na 150 i 500 m.), jakie znaczenie może mieć realizacja podziemnych kondygnacji (w tym parkingów) dla problemu zasilania wód J. itd. W końcu użyte w sentencji postanowienia określenie "pod warunkiem nie spowodowania zmian stosunków wodnych, które mogą wpłynąć negatywnie na rezerwat przyrody J.", z uwagi na ogólnikowy charakter tego stwierdzenia, w istocie nie ustanawia dla inwestora żadnego konkretnego warunku, gdy chodzi o przyjęte rozwiązania projektowe, który mógłby być konkretnie egzekwowany na etapie wydania pozwolenia na budowę. Zakreśla natomiast kwestie, które powinny były właśnie być m.in. przedmiotem wnikliwej analizy w postępowaniu przed organem orzekającym w przedmiocie uzgodnień. Wobec takiego uwarunkowania należy uznać, iż w postanowieniu nie określono zasadniczo żadnego wymagania w kontekście inwestycji, której ogólną charakterystykę i pewne cechy wskazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie jednak samo zaniechanie ustalenia określonych warunków nie stanowi o rażącym naruszeniu przepisów, skoro brak jest regulacji wskazujących na obowiązek ich zamieszczenia (jak wskazano praktyka taka wyłącznie ukształtowała się i jest generalnie aprobowana w orzecznictwie sądów). Kluczowe natomiast w sprawie jest wyjaśnienie, czy np. w wyniku nie zamieszczenia warunku zaaprobowano realizację przedsięwzięcia, którego istnienie w otulinie w sposób oczywisty naruszy cel jej ustanowienia, a więc czy doszło do rażącego naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 13 ust. 2 w zw. z art. 5

10

sygn. akt IV SA/Wa 2051/10

pkt 14 ustawy o ochronie przyrody. Jedynie w takim przypadku pozostanie w obiegu postanowienia byłoby nie do pogodzenia z regułami państwa prawnego.

Nie budzi z kolei wątpliwości pewna wadliwość uzasadnienia orzeczenia z 2009 roku w kontekście wymagania art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., jednak także w tym przypadku wnikliwej oceny wymaga czy może być to kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa, szczególnie w kontekście wyjaśnienia, czy pozostanie w obrocie postanowienia jest nie do pogodzenia z regułami państwa praworządnego. W tym celu także kluczowe będzie ustalenie, czy zaaprobowanie realizacji przedsięwzięcia na warunkach wskazanych w projekcie decyzji prowadziło do otwarcia możliwości działań z oczywistym naruszaniem celów ustanowienia otuliny (rażące naruszenie art. 13 ust. 1 w z. z art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody). W tym kontekście konieczne jest zajęcie stanowiska w sprawie, co do meritum przez organ orzekający tzn. ocena, czy postanowienie organu uzgadniającego przy uwzględnieniu, iż nie określił on zasadniczo żadnych warunków, mając jednocześnie na uwadze charakter przedsięwzięcia, jego parametry i jego lokalizację wynikające z przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy prowadzi do realizacji przedsięwzięcia z rażącym naruszaniem wskazanych wcześniej celów ustanawiania otuliny.

W tym kontekście przypomnienia wymaga wskazana wcześniej zasada, iż rażącej wadliwości orzeczenia nie można domniemywać. Przywołany przez uczestnika postępowania na rozprawie art. 74 ust. 2 Konstytucji, R.P. nie może stanowić podstawy do eliminacji z obrotu orzeczeń jedynie na podstawie takiej przesłanki, iż być może nie wyjaśniono (brak odzwierciedlenia w uzasadnieniu), czy nie prowadzą do realizacji przedsięwzięcia naruszającego wymagania ochrony przyrody.

Nie bez znaczenia jest również okoliczność, iż prawodawca ustanowił instytucję domniemanego uzgodnienia, w przypadku nie zajęcia stanowiska w zakreślonym terminie (art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Skoro prawodawca dopuścił sytuację, gdy uzgodnienie nastąpi bez potrzeby sporządzenia jakiegokolwiek uzasadnienia, nie do przyjęcia jest uznanie, iż brak wyczerpującego uzasadnienia stanowi samo w sobie o rażącej wadliwości orzeczenia, która może prowadzić do jego eliminacji z obrotu.

11

sygn. akt IV SA/Wa 2051/10

W kontekście powyższych uwarunkowań, braku wyjaśnienia w świetle właściwych kryteriów, czy postanowienie w przedmiocie uzgodnienia rażąco narusza prawo, przedwczesna byłaby ocena przez Sąd czy orzekając w sprawie organ administracji naruszył przepisy prawa materialnego (art. 156 §1 pkt 2 K.p.a.), natomiast z uwagi na wskazaną wadliwość orzeczenia zasadny jest zarzut naruszenia zasady praworządności (art. 6 K.p.a.) oraz innych zasad ogólnych (art. 7 i 9 K.p.a.).

Z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kontekście ustalenia, czy postanowienie z 2009 roku dotknięte jest kwalifikowaną wadliwością, Sąd uwzględniając generalną zasadę rozpatrywania sprawy w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.), przy czym w przypadku załatwiania sprawy przez organ naczelny zasada ta jest realizowana przez przyznanie środka odwoławczego w formie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a.), uchylił zarówno zaskarżone postanowienie jak i je poprzedzające.

Natomiast niezasadny jest zarzut, jakoby nie było możliwość eliminacji orzeczenia z 2009 roku z obrotu, jako dotkniętego wadą nieważności, z uwagi na wskazany art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu przyjęcie domniemania uzgodnienia w przypadku nie zajęcia stawiska nie oznacza wyłączenia możliwości kontroli w trybach nadzwyczajnych orzeczeń w przedmiocie uzgodnienia. Odnosząc tego rodzaju rozumowanie do zastosowania trybów zwykłych w tego rodzaju sprawach (wniesienia zażalenia) praktycznie w każdym przypadku, o ile organ odwoławczy nie utrzymywałby postanowienia w mocy zasadnym byłoby umorzenie postępowania, wobec wyekspirowania już terminu do zajęcia stanowiska w sprawie, a z dniem uchylenia orzeczenia organu I. instancji uzgodnienie musiałoby być traktowane, jako dokonane. Tego rodzaju wykładnia jest nieracjonalna i trudno przypisywać prawodawcy wolę stanowienia tego rodzaju rozwiązań. W ocenie Sądu skutkiem ewentualnego wyeliminowania orzeczenia z obrotu jest możliwość ponownego zajęcia stanowiska w sprawie w terminie wskazanym w ustawie - rozpoczyna on ponowny bieg. W tym kontekście nie zasadny jest sformułowany w skardze zarzut naruszania art. 12 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutów uczestnika postępowania, iż postanowienie z 2009 r. dotyczyło wyłącznie fragmentu przedsięwzięcia, a gdyby wziąć je pod uwagę w całości to należałoby je zakwalifikować, jako wymagające przeprowadzenia

12

sygn. akt IV SA/Wa 2051/10

procedury ocen oddziaływania na środowisko, w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), która to powinna poprzedzać uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy) to należy wskazać, iż w kontekście wywodzonej nieważności postanowienia okoliczność ta może mieć znaczenie tylko, o ile organ prowadzący postępowanie o niej wiedział (zajmie w tej sprawie stanowisko ponownie, orzekając w przedmiocie nieważności). O ile natomiast okoliczność taka nawet zachodziła, lecz nie była znana organowi uzgadniającemu, mogłoby to wyłącznie stanowić podstawę do wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 126 K.p.a. a więc jest bez znaczenia w niniejszej sprawie.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

Rozpatrując ponownie sprawę organ, orzeknie w przedmiocie nieważności, mając na względzie ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.