Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 360/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi K. W., B. W. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzja z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB, organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania K. i B. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej: "Na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 52, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 1186 ze zm.)" i w to miejsce orzekł: "Na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 52, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.)", a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu WWINB wskazał, że pismem z dnia [...] września 2019 r. R. W. zwróciła się do PINB o "ustalenie zgodności prawa postawienia budynków gospodarczych (garaży) (...) (nr działki [...] graniczących z moją działką o nr [...]). ".

PINB pismem z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], zawiadomił, że w dniu [...] października 2019 r. na terenie nieruchomości zlokalizowanej w G. przy ul. [...] zostanie przeprowadzona kontrola z przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego w zakresie legalności wzniesionych obiektów budowlanych. W wyznaczonym terminie pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na w/w nieruchomości, w wyniku których ustalono, że: "na terenie działki nr [...] ok. [...] m od granicy dz. nr [...] i [...] (...) zlokalizowany jest obiekt gospodarczo-garażowy o dł. ok. 6, ,3 m i szer. ok. [...] m (...). Obiekt zrealizowany z prefabrykatów ogrodzeniowych - płyty montowane do żelbetonowych słupków posadowionych w gruncie - stopy fundamentowe. Stropodach płaski jednospadowy, kryty blachą trapezową na membranie paroprzepuszczalnej. W ścianie frontowej umocowane słupki do umieszczenia bram garażowych o przekrojach 0,42 x 0,33, 0,45 x 0,33, 0,42 x 0,33. Zamontowana została metalowa ościeżnica wys. otworów 1,96 m szer. 2,50 m zdemontowano wrota garażowe. Część gospodarcza wydzielona ścianą z prefabrykatów ogrodzeniowych, zamontowano drzwi wejściowe 0,9 x 2,00 m w elewacji wschodniej. (...) Ściany obiektu podłużne zach. i wsch. docieplone styropianem i wykończone tynkiem cienkowarstwowym. Frontowa ściana z otworami otynkowana, tylna ściana nietynkowana. Max. wys. 2,9 m, min. wys. 2,3 m od strony sąsiada. Okapy wykończone sylingiem winylowym. Od strony ogrodzenia sąsiada rynna i rura spustowa PCV z odprowadzaniem wody na dz. [...] (...) Wewnątrz cz. garażowej ściany nie są tynkowane, na suficie suchy tynk z płyt gipsowo- kartonowych. Wnętrze cz. gospodarczej nietynkowane. Posadzki betonowe. Do bud. doprowadzono instalację elektryczną, oświetleniową i gniazda wtykowe".

W toku kontroli K. i B. W. wyjaśnili, że: "zrealizowali obiekt gospodarczy wspólnie w miejscu istniejącej drewnianej szopy. Budowę rozpoczęli ok. 2008 r., a w obecnej formie zakończyli wiosną 2018 r.". Organ I instancji jednocześnie ustalił, że Państwo W. nie posiadają żadnych dokumentów formalno-prawnych związanych z budową tj. nie wystąpili o pozwolenie na budowę ani nie dokonali zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w P.. Pracownicy PINB w czasie kontroli ustalili, że: "obiekt służy na cele gospodarczo- garażowe - garaż dwustanowiskowy w cz. frontowej i pomieszczenie gospodarcze w tylnej części. "

W dniu [...] października 2019 r. PINB na podstawie rozmowy telefonicznej z pracownikiem Referatu Nieruchomości Środowiska i Planowania Przestrzennego Urzędu Gminy G., ustalił, iż dla terenu działki nr [...] położonej przy ul. [...] (obręb G. ) nie występowano o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego obiektu gospodarczo-garażowego, "tym samym Wójt nie wydał decyzji ws. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na którym obiekt jest posadowiony." Jednocześnie PINB ustalił, że w rejestrze zgłoszeń budowy w Starostwie Powiatowym w P. Wydział Budownictwa i Architektury nie stwierdzono dokonania zgłoszenia budowy lub robót budowlanych w okresie od 2008 - 2018 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], PINB nakazał inwestorom K. i B. W. wykonanie na własny koszt rozbiórki obiektu budowlanego: całości budynku gospodarczo- garażowego o wymiarach szer. ok. [...] m i dł. ok. [...] m - wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] (obręb G. ) zlokalizowanej w G. przy ul. [...] nr [...].

W ustawowym terminie, odwołanie od w/w decyzji złożyli K. i B. W.. Odwołujący w uzasadnieniu podania wskazują m.in., że: "tak jak wskazano w decyzji budynek został usytuowany w miejscu szopy, która w części została rozebrana. Jednak w trakcie budowy budynku wykorzystana została część elementów szopy, w tym posadzka w budynku i część fundamentów. W związku z tym można nam zarzucić, że dokonaliśmy przebudowy istniejącego obiektu budowlanego, a nie jako określono w decyzji budowy nowego budynku. Dlatego w sprawie powinien być zastosowany art. 51 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., a nie najbardziej restrykcyjny art. 48 tej ustawy. Ponadto organ powiatowy nakazując rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy, uniemożliwił nam legalizację mimo, że taką możliwość przewiduje art. 48 ust. 2 (...) Uważamy, że istnieje możliwość doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Ponadto ważne jest też ustalenie, że budynek powstał na miejscu istniejącej szopy i z wykorzystaniem jej elementów. Ponieważ szopa była budowana w okresie, gdy przepisy techniczno-budowlane dopuszczały lokalizację budynków w pobliżu granicy działki sąsiedniej (...).".

WWINB, po zapoznaniu się z treścią odwołania oraz zebranym materiałem dowodowym, zważył co następuje:

Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej: p.b.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 p.b.. i art. 30 p.b., które określają jakich obiektów budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, oraz które spośród wymienionych można wybudować dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, jeżeli organ ten w określonym terminie nie zgłosi sprzeciwu.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b.: "Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolnostojących budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2. przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki;". Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b., budowa o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., należy dokonać zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Mając na uwadze powyższe, oraz powierzchnię zabudowy budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działce nr [...], organ II instancji wskazał, że inwestorzy powinni posiadać pozwolenie na budowę, natomiast w przedmiotowej sprawie inwestorzy nie legitymują się stosownymi dokumentami.

PINB zastosował właściwą procedurę legalizacyjną opartą na podstawie art. 48 p.b. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.: " organ nadzoru budowlanego nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę." Zgodnie z art. 48 ust. 2 p.b.: "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. ".

Z ustaleń organu I instancji wynika, że dla miejscowości G. nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy także sprawdzić, czy w/w obiekt budowlany nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065; dalej: rozporządzenie). Zgodnie z § 12 ust. 1-4 rozporządzenia: "1. Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36. 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.

3. Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

4. W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się:

1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej;

2) nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi;

3) budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. ".

Budynek gospodarczo-garażowy zlokalizowany na działce nr [...], wg ustaleń organu powiatowego posadowiony został ścianą zachodnią i północną przy granicy działek nr [...] i [...] - w odległości około 0,6 m od ogrodzeń tych działek wykonanych z prefabrykatów betonowych, a zatem nie spełnia on warunków określonych w § 12 rozporządzenia, na co też prawidłowo zwrócił uwagę PINB.

Natomiast art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 266 z późn. zm.; dalej: ustawa o wyrobach budowlanych) stanowi, że: " Wyrób budowlany może być wprowadzony do obrotu lub udostępniany na rynku krajowym, jeżeli nadaje się do stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych, w zakresie odpowiadającym jego właściwościom użytkowym i zamierzonemu zastosowaniu co oznacza, że jego właściwości użytkowe umożliwiają prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym, w których ma on być zastosowany w sposób trwały, spełnienie podstawowych wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.". PINB ustalił, iż konstrukcja nośna obiektu została wykonana z betonowych prefabrykatów ogrodzeniowych. Wskazać należy, że inwestorzy obiektu budowlanego nie posiadają dokumentów potwierdzających dopuszczenie w/w wyrobów budowlanych do obrotu i potwierdzających właściwości użytkowe wyrobów zastosowanych do wzniesienia obiektu budowlanego. Zatem należy wskazać, iż budynek gospodarczo-garażowy narusza przepisy ustawy o wyrobach budowlanych.

Mając na uwadze powyższe okoliczności PINB prawidłowo w przedmiotowej sprawie odstąpił od wdrożenia postępowania legalizacyjnego. Zatem nie można podzielić zarzutów podnoszonych przez skarżących, iż organ powiatowy uniemożliwił legalizacji samowoli budowlanej, mimo że taką możliwość przewiduje art. 48 ust. 2 pr. bud. WWINB wskazał że, aby można zastosować art. 48 ust. 2 p.b. i art. 48 ust. 3 p.b., dany obiekt budowlany nie może naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, natomiast budynek gospodarczo-garażowy zlokalizowany na działce nr [...], jak już wskazano powyżej narusza § 12 rozporządzenia MI poprzez naruszenie odległości od granicy działki sąsiedniej, oraz art. 4 ustawy o wyrobach budowlanych z uwagi na brak potwierdzenia właściwości użytkowych użytych wyrobów (prefabrykatów ogrodzeniowych), które zostały użyte jako elementy konstrukcyjne ścienne.

Z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów, organ I instancji był zobligowany do zastosowania art. 48 ust. 1 p.b. tj. nakazać w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, bez wdrożenia procedury legalizacyjnej, zatem prawidłowo zastosował art. 48 ust. 1 p.b. PINB wskazał jednak niepełną podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, dlatego też w ocenie WWINB należało ją doprecyzować i uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej.

Odnoście zarzutu odwołujących, iż "budynek został ustawiony w miejscu szopy która w części została rozebrana. Jednak w trakcie budowy budynku wykorzystana została część elementów szopy, w tym posadzka w budynku i część fundamentów. W związku z tym można nam zarzucić, że dokonaliśmy przebudowy istniejącego obiektu a nie jak określono w decyzji budowy nowego budynku. ", WWINB wskazał, że użycie materiałów z rozebranego obiektu budowanego (tj. szopy) nie jest przesłanką do stwierdzenia, iż dokonano przebudowy istniejącego obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 7a p.b. pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonanie robót budowlanych "w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego;". Natomiast w przedmiotowej sprawie na działce nr [...] powstał nowy obiekt budowlany w miejscu lokalizacji szopy na co wskazują odwołujący, a obecny obiekt pełni funkcję gospodarczo-garażową. Obiekt został zatem odbudowany z wykorzystaniem pozostałych elementów.

W odniesieniu do zarzutu odwołujących dot. poniesienia kosztów związanych z rozbiórką, WWINB wskazał, że zgodnie z art. 52 p.b. "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. ", wobec czego to na inwestorach ciąży w pierwszej kolejności obowiązek wykonania obowiązku wynikającego z decyzji. Inwestorzy obiektu gospodarczo-garażowego są jednocześnie właścicielami działki.

K. W. i B. W. (dalej: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję WWINB. Wskazali, że obiekt nikomu nie zagraża, nie zacienia działki sąsiedniej i jest obrynnowany. Wykonany został z powszechnie używanego materiału. Skarżący zwrócili także uwagę na swój wiek, sytuacje rodzinną i stan zdrowia.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie, kontroli sądowej podlega zgodność z prawem decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwana dalej "p.p.s.a."). Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem poddana ocenie decyzja narusza prawo.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 kpa, stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach

z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość.

W odwołaniu podniesiono wprost kwestię umożliwienia legalizacji samowoli budowlanej. WWINB podzielił stanowisko organu I instancji, że jest ona niemożliwa, poglądu tego jednak w przekonujący sposób nie uzasadnił.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r. w sprawie II OSK 770/20 (CBOSA): "Niewątpliwie, po noweli ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r., w sprawie samowoli budowlanej należy w pierwszej kolejności doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Ocena ta jest wynikiem nie tylko całościowej regulacji art. 48 ust. 2 – art. 49 Prawa budowlanego. Zamiar ustawodawcy został wprost wyrażony także w formie przepisu prawnego, tj. art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (po noweli z dnia 16 grudnia 2016 r. chodzi o przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). Ponadto, jeśli już mimo wszystko konieczne jest wydanie decyzji o rozbiórce, jej zakres powinien być ograniczony do części obiektu budowlanego, której nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Wynika to wprost z art. 48 ust. 1 oraz art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (...) przepisy art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego umożliwiają przyjęcie stanowiska, według którego, w razie zgodności samowolnej budowy z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz sprzeczności określonych parametrów obiektu z planem, o ile jest możliwe doprowadzenie tych parametrów do zgodności z ustaleniami planu, organ powinien, na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożyć obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie. Dopiero po bezskutecznym upływie terminu organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1."

"Z treści art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego wynika wprost, że brak pełnej zgodności z przepisami – w tym techniczno-budowlanymi – nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że legalizacja obiektu nie jest możliwa (...) taką podstawę mogą stanowić wyłącznie naruszenia, które w ogóle uniemożliwiają doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Co za tym idzie także w przypadku stwierdzenia, że przepisy techniczno-budowlane oraz inne przepisy zostały naruszone, organ nadzoru budowlanego powinien dokonać pełnej i rzetelnej oceny, czy stwierdzone naruszenie umożliwia, czy też uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego lub choćby jego części do stanu zgodnego z prawem. Inaczej rzecz ujmując jeżeli samowolnie pobudowane obiekty budowlane naruszają przepisy techniczno-budowlane, to legalizacja będzie uzależniona od możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z tymi przepisami, a jedynie w braku takiej możliwości będzie definitywnie wykluczona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 299/16, CBOSA).

Poglądy te w pełni podziela Sąd orzekający w sprawie niniejszej.

Tym samy przyjąć należy, że obowiązkiem organu było rozważenie możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodności z przepisami rozporządzenia (np. przez jego częściową rozbiórkę). Organ II instancji przyjął, że taka możliwość nie istnieje, w uzasadnieniu decyzji nie przedstawiono jednak argumentacji co do tej kwestii, nie zaprezentowano toku rozumowania, który do takiego wniosku miałby doprowadzić.

Odnośnie do naruszenia przepisów ustawy o materiałach budowlanych, Sąd stwierdza, że konkluzja WWINB jawi się jako przedwczesna. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, by użycie do budowy spornego obiektu betonowych prefabrykatów ogrodzeniowych stanowiło naruszenie art. 4 ustawy o materiałach budowlanych. Przepis ten dotyczy zresztą warunków wprowadzenia wyrobu budowlanego do obrotu, kwestia spełniania przez sporny obiekt budowlany wymogów określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 p.b. pozostaje zaś otwarta. W wypadku uznania przez organ, że możliwe jest doprowadzenie budynku do zgodności z przepisami rozporządzenia, będzie ona podlegać ocenie przez osobę sporządzającą projekt budowlany na potrzeby postępowania legalizacyjnego.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd nie orzekł wobec braku wniosku w tym przedmiocie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie przede wszystkim odniesienie się do podniesionego w odwołaniu twierdzenia, że możliwe jest doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami. Organ winien też zwrócić uwagę na rozbieżność co do wymiarów obiektu w protokole kontroli (k. 24-19 akt adm.) – ze szkiców (k. 20 i 19) wynika szerokość [...] m i długość [...] m, podczas gdy treść protokołu wskazuje te wartości odwrotnie (podobnie jak następnie decyzja PINB).