Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2135/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 30 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Peczkowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi D. G. i T. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz skarżących D. G. i T. O. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...](SKO) postanowieniem z [...] lipca 2021r. [...], na podstawie art. 127 § 2 Kpa w zw. z art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 1 i art. 2 ustawy z o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018, poz. 570 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia D. G. i T. O. – utrzymał w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] marca 2021 r. [...]odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją własną z [...] listopada 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - Centrum [...], na terenie [...] S.A. w [...] przy ul. [...]na dz. nr [...] i nr [...] z obr.[...].

SKO wskazało, że 23 grudnia 2020 r. pp. O. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją wskazując jako podstawę art. 145 § 1 ust. 4 i 5 kpa.

Organ wyjaśnił zasady postępowania wznowieniowego wskazując na dwie jego fazy: wstępną, w której badaniu podlega: czy wskazano podstawy wznowienia określone w art. 145 § 1 kpa i art. 145a kpa i czy zachowano termin przewidziany w art. 148 kpa i art. 145a § 2 kpa. Przytoczył art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. podnosząc, że interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ocenia się na mocy art. 28 k.p.a. Aby strona mogła być pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu, musi posiadać interes prawny na etapie postępowania. Natomiast wnioskodawcy nabyli nieruchomość nr ew. [...] dnia 25 stycznia 2019 r. (umowa sprzedaży rep. A nr [...]KW nr [...]). Nie mogli być zatem być stroną ww. postępowania. Tym samym nie było też podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Organ dodał, że sam fakt nabycia praw do ww. nieruchomości nie uzasadnia interesu prawnego. Z akt sprawy nie wynika, aby taki interes mieli właściciele nieruchomości położonych poza strefą bezpieczeństwa (obszarem oddziaływania). Wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę też nie przesądza, że obszar ten zawężono i istnieją podstawy do wznowienia postępowania, tym bardziej, że nie podważono założeń inwestycji. Projekt decyzji uzgodnił Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska i Marszałek Województwa [...]. Natomiast okoliczności zaistniałe na etapie procesu budowlanego - niezwiązane z funkcją i cechami inwestycji - nie mogą być postawą interesu prawnego w tej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję złożyli D. G. i T. O. zarzucając naruszenie:

1. Przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7, 7a, 7b, 8, 10 § 1, 11 k.p.a., art. 30 § 4 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, merytorycznej zasadności postanowienia organu I instancji, co uniemożliwiło skarżącym – i mieszkańcom [...] zaangażowanym w sprawę - weryfikację bezpieczeństwa inwestycji w dacie wyjścia na jaw nieprawidłowości i znacznego zmniejszenia stref zabezpieczających przed skutkami niekontrolowanego wybuchu materiałów w ilości nawet do 7000 kg.

2. Przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 5a u.s.g. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieprzeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, skutkujące bezkrytycznym wydaniem decyzji i brakiem woli wznowienia pomimo istnienia ku temu podstaw;

- art. 28 ust 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez ich niezastosowanie, skutkujące brakiem uznania skarżących za strony postępowania;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1a w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 7412 ze zm.) w zw. z rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z 18 lipca 2003 r. w sprawie terenów zamkniętych niezbędnych dla obronności państwa (Dz.U. Nr 141, poz. 1368) poprzez ich niezastosowanie skutkujące nieważnością decyzji, tj. brak analizy okoliczności i materiału dowodowego polegający na ogólnym i bezkrytycznym przyjęciu, że Burmistrz Miasta [...] był organem właściwym do wydania decyzji lokalizacyjnej bez zbadania, czy teren inwestycyjny nie powinien posiadać statusu zamkniętego, niezbędnego dla obronności państwa, przeznaczonego do produkcji materiałów i środków służących do celów obrony kraju, co wiąże się z tym, że decyzja powinna być wydana przez Wojewodę.

Skarżący wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy skarżący wskazali m.in., że wybudowano magazyny materiałów wybuchowych w bezpośrednim sąsiedztwie osiedla mieszkaniowego (180 m), od Szkoły Podstawowej nr [...] (200 m), od przedszkola przy ul. [...] i przedszkola nr [...] przy ul. [...] (ok 480 m). Mieszkańców nie poinformowano. Obszar oddziaływania określono na podstawie Ekspertyzy rozmieszczenia materiałów niebezpiecznych, opracowanej przez [...] S.A. w sierpniu 2018 r., której nie było w aktach. Obszar ten na mapach oznaczono brązową linią przerywaną z kropkami wzdłuż drogi i nieruchomości Skarbu Państwa.

W związku z tym skarżący, uczestnicy i inni mieszkańcy złożyli 64 wnioski o wznowienie postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę (grudzień 2019 r. i styczeń 2020 r.) i liczba ta jest większa. Starosta [...] postanowieniem z [...] września 2020 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją z [...].02.2019 r. o pozwoleniu na budowę. Mieszkańcy zarzucili nie uznanie ich za strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wobec braku w aktach ekspertyzy, na podstawie której inwestor ten obszar określił. Działanie to rażąco narusza prawo, jest sprzeczne z zasadą prawny obiektywnej, narusza interes stron i przeczy konstytucyjnej zasadzie równości i działania organów na podstawie i w granicach prawa. Wobec odmowy udostępnienia "Ekspertyzy rozmieszczenia materiałów niebezpiecznych" inni mieszkańcy [...] złożyli do WSA skargi.

Zdaniem skarżących, inwestor zmniejszył obszar oddziaływania inwestycji uwzględniając obwałowania i szacunkowe wielkości materiałów wybuchowych w trzech magazynach. Nie uwzględniono obszaru oddziaływania inwestycji związanego ze skutkami ewentualnego wybuchu (zgodnie z informacjami inwestora w mediach - teren będzie wykorzystywane de facto jako fabryka amunicji, co zwiększa zagrożenie). Odległość najbliższego magazynu "C" od budynków [...] S.A. to ok. 150 m. i nie jest zabezpieczona wałem. Przy wybuchu fala uderzeniowa nie napotka zatem żadnej przeszkody. Ludzie będą narażeni na śmierć, a budynki i pojazdy na zniszczenie zważywszy, że w 3 magazynach będzie 1720 kg, 2320 kg oraz 4040 kg materiałów wybuchowych i 1000 I paliwa w budynku technicznym B.

Mieszkańcy [...] dowiedzieli się o inwestycji już po jej zrealizowaniu. Burmistrz wydał decyzję lokalizacyjną otwierającą drogę do pozwolenia na budowę, bez konsultacji z mieszkańcami. Dopiero po nagłośnieniu w Internecie uzyskania pozwolenia zorganizowano 8 stycznia 2020 r. spotkanie.

Skarżący zaznaczyli, że strefa ochronna w dokumentacji wskazuje, że w magazynach nie nastąpi wybuch masowy, a więc nie są konieczne obostrzenia jak przy klasie ADR 1.1. Inwestor wskazał, że klasę niższą ADR niż wymagana dla magazynów objętych ryzykiem wybuchu masowego, podał norweski producent broni. Przedstawiciele [...] S.A. nie potrafili odpowiedzieć na żadne pytania specjalistów w pisanym przez skarżących zakresie. Dlatego budzi zdziwienie i obawę sposób prowadzenia postępowania przez Burmistrza [...] i brak zainteresowania sprawą SKO, na co wskazuje bezkrytyczne i bezmyślne przekopiowanie postanowienia organu I instancji. Weryfikacja argumentów skarżących o zagrożeniu zdrowia i życia okolicznych mieszkańców, w związku z ewentualnym wybuchem materiałów wybuchowych w magazynach - wobec zbyt bliskiej odległości od zabudowań mieszkalnych - powinna być priorytetowa dla urzędników Burmistrza Miasta [...]. Z analizy obszaru oddziaływania inwestycji wynika, że linia ta załamuje się na granicy drogi i przechodzi wzdłuż ogrodzenia [...] w kierunku osiedla [...]. Powstała po wybuchu fala uderzeniowa rozchodzi się sferycznie wzdłuż promieni od miejsca wybuchu i może odbijać się od przeszkód znajdujących się wzdłuż jej przemieszczania. Świadczą o tym podstawowe prawa fizyki. W wyniku eksplozji w magazynach, rozrzucane będą odłamki ciężkie, mogące spowodować uszkodzenia ciała i zagrożenie życiu, zatem strefa bezpieczeństwa powinna wynosić co najmniej kilkaset metrów.

Zaniechania organów wynikające z decyzji jak i pozostałych dokumentów naruszają art. 7 k.p.a. Zignorowano zagrożenia kosztem życia i zdrowia ludzkiego.

Skarżący wskazali na nieracjonalność i brak ekonomicznego uzasadnienia dla lokalizacji serwisowni rakiet na terenach [...] S.A.

Według skarżących, obszar oddziaływania inwestycji jest większy niż wyznaczony i obejmuje ich nieruchomość. Powołując się na orzecznictwo wskazali m.in., że do obszaru oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawo budowlane zalicza się także teren, na którym uciążliwości mieszczą się granicach dopuszczalnych, określonych przez prawo. Zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie przekracza normy, lecz wynika z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości.

Zaznaczyli, że z art. 30 § 4 k.p.a. wynika, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa, lub śmierci strony "w toku postępowania" na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Nie zapewniono czynnego udziału reprezentacji społecznej. Obwieszczenie jedynie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim, czy stronie internetowej nie jest wystarczającym źródłem informacji zważywszy, że nie wszyscy mieszkańcy mają potrzebę załatwiania codziennie spraw w Urzędzie. Zgodnie zaś z art. 5a u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy.

Burmistrz wydał decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zastanawiając się nad właściwością. Tereny zamknięte, to tereny o zastrzeżonym charakterze ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Prawo do określania w drodze decyzji tego typu terenów i ustalania ich granic uzyskali ministrowie i kierownicy urzędów centralnych. Tereny zamknięte tworzone są na obszarach, które ze względu na położenie lub infrastrukturę są szczególnie ważne ze względu na bezpieczeństwo kraju (co wielokrotnie podkreśla [...] S.A.). Rodzaje takich stref wymienia rozporządzenie MON z 18 lipca 2003 r. w sprawie terenów zamkniętych niezbędnych dla obronności państwa i są to m.in. tereny zajęte pod stanowiska kierowania państwem oraz dowodzenia wojskiem w razie zagrożenia bezpieczeństwa i wojny, a także obiekty telekomunikacyjne służące do przekazywania informacji niejawnych. Terenem zamkniętym są także np. porty wojenne, lotniska wojskowe, składy i magazyny amunicji oraz uzbrojenia, a ponadto obiekty przeznaczone do produkcji materiałów i środków obronnych. Przykładami decyzji dotyczących ustalania terenów zamkniętych mogą być decyzje ministra właściwego do spraw transportu, który nadaje tego typu status obszarom, przez które przebiegają linie kolejowe, decyzje ABW czy Komendanta Głównego Straży Granicznej. Część takich kompleksów uzyskuje klauzulę niejawności. Zgodnie z art. 50 ust. 1a w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. art. 61 ust. 1 pkt 4 nie stosuje się do inwestycji celu publicznego w przypadkach uzasadnionych potrzebami obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony granicy państwowej, a także do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, natomiast w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych - wojewoda. Decyzji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 ust. 1 kpa).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2021r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] marca 2021 r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją własną z [...] listopada 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - Centrum [...] na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, na terenie [...]S.A. przy ul. [...] w [...].

W świetle wymienionych na wstępie kryteriów, skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań podkreślić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie, w którym została ona wydana dotknięte jest którąś z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Odstępstwo od zasady ne bis in idem i od zasady trwałości decyzji ostatecznej w tym postępowaniu nie dotyczy zatem wadliwości samego rozstrzygnięcia, ale poprzedzających je czynności procesowych.

Jednak, zanim dojdzie do wznowienia postępowania muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności – a więc warunki, od których zależy samo uruchomienie omawianego trybu nadzwyczajnego. Kształtują się one różnie w zależności od tego, czy wznowienie ma nastąpić z urzędu, czy na żądanie strony. W każdym przypadku należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio k.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania. W tej drugiej sytuacji trzeba mieć również na uwadze: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie podstawy wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., II OSK 2598/10, LEX nr 1083642). Niespełnienie którejkolwiek z ww. trzech przesłanek skutkuje odmową wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 k.p.a. Gdyby jednak organ wadliwie wznowił postępowanie podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., II OSK 176/10, CBOSA).

Zaznaczyć również należy, że - co do zasady - w sytuacji, gdy wniosek wskazuje przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wnioskodawca twierdzi, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja jego twierdzeń następuje dopiero w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (zob. wyrok NSA z 20 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1332/09, LEX nr 737704). Tylko w przypadku, gdy już z samego wniosku o wznowienie w sposób ewidentny, niebudzący wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ odmawia wznowienia postępowania (wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06, LEX nr 510752).

Ostatnia z opisanych sytuacji nie zachodziła w niniejszej sprawie. Uszło bowiem uwadze organów obu instancji – na co zasadnie wskazali skarżący - że na mocy art. 30 § 4 k.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych w razie zbycia prawa w toku postępowania wstępują jej następcy prawni. W konsekwencji, zbywca prawa traci uprawnienia strony w takim postępowaniu na rzecz nabywcy.

zakończonej decyzją własną z [...] listopada 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego

Skoro wnioskodawcy nabyli nieruchomość nr ew. [...] w dniu 25 stycznia 2019 r. (umowa sprzedaży rep. A nr [...] - KW nr [...]), to - po wykluczeniu udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2018 r. zbywców ww. nieruchomości – organy miały obowiązek zbadać, we wszczętym postępowaniu, czy skarżącym, jako następcom prawnym przysługiwał przymiot strony. Postępowanie wznowieniowe nie może się bowiem toczyć z udziałem osób, którym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwykłym, a nie może budzić żadnej wątpliwości, że zmiana podmiotu w postępowaniu następuje z mocy prawa. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. odczytywać trzeba łącznie z art. 28 k.p.a., według którego przymiot strony postępowania administracyjnego przysługuje wyłącznie temu, kto ma interes prawny. Innymi słowy, w sytuacji przejścia osobistego prawa podmiotowego, na przykład skutkiem przeniesienia własności rzeczy (nieruchomości), dana osoba traci w postępowaniu administracyjnym swój interes prawny wypływający z prawa własności, natomiast ten interes prawny uzyskuje następca prawny takiej osoby, o ile posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Łodzi z 8 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1047/17, LEX nr 2486263).

W świetle przedstawionej wyżej argumentacji, przymiot strony skarżących – w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z [...] listopada 2018 r. wydaną w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego - organy winny ocenić po wznowieniu postępowania, w oparciu o art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., we wszczętym postępowaniu. W przypadku ustaleń negatywnych postępowanie winny zakończyć decyzją o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej.

Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem ww. oceny Sądu.

Kończąc Sąd podkreśla, że - zważywszy na przedmiot w jakim została wydana decyzja ostateczna - nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skierowane do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, a w konsekwencji również argumentacja dotycząca obszaru oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawo budowlane.

Ponadto, skoro tylko podmiot posiadający przymiot strony jest uprawniony do podnoszenia zarzutu braku udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to nie może on skutecznie powoływać się na okoliczność, że inne podmioty również nie brały udziału w tym postępowaniu. Dotyczy to również sądu, który z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny, czy inny podmiot, który nie wniósł skargi, został pominięty w postępowaniu administracyjnym.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.