Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 204/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 7 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego A. O. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. O. (zwanego dalej również skarżącym lub wnioskodawcą) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej w skrócie: SKO lub Kolegium) z dnia 7 stycznia 2021 r., nr [...] , którą uchylono decyzję Wójta Gminy [,,,] z dnia 6 października 2020 r., nr [...] odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, oraz orzeczono o odmowie przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 stycznia 2020 r. do 30 listopada 2020 r. i jednocześnie przyznano to świadczenie na okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w kwocie 1.830 zł oraz na okres od 1 stycznia 2021 r. bezterminowo w kwocie 1.971 zł.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 4 grudnia 2019 r., nr [...], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej w skrócie: GOPS), działający z upoważnienia Wójta Gminy [...], przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką – T. O. na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r.

W dniu 30 stycznia 2020 r. (data wpływu) skarżący złożył w GOPS wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – T. O., która jest wdową. Do wniosku skarżący załączył m.in. oświadczenie z dnia 28 stycznia 2020 r., w którym wskazał, że na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego na matkę. Skarżący przedłożył też orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 5 lutego 2019 r. zaliczające matkę do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, z którego wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 stycznia 2019 r. Jednocześnie z wnioskiem skarżący złożył pismo z dnia 28 stycznia 2020 r., w którym wyjaśnił, powołując się na art. 27 ust. 5 ustawy świadczeniach rodzinnych, że wybiera świadczenie pielęgnacyjne. W tym zakresie dowodził, że art. 17 ust. 5 pkt 1b ww. ustawy nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego "przymuszając" osobę do uzyskania świadczenia mniej korzystnego, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wnioskodawca podał też, że w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, z dniem jej wydania wnosi o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy.

Decyzją z dnia 6 października 2020 r., nr [...] po dwukrotnym uchyleniu rozstrzygnięć organu pierwszej instancji z dnia 21 lutego 2020 r. i 26 maja 2020 r. odpowiednio decyzjami SKO z dnia 23 kwietnia 2020 r. i 25 sierpnia 2020 r.), Kierownik GOPS, działający z upoważnienia Wójta Gminy [...] , odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1b oraz art. 27 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. oraz od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. w związku z opieką nad T. O. która ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności (w orzeczeniu tym podano, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności). Ustalił dalej, że wnioskodawca nie pracuje zawodowo, gdyż sprawuje opiekę nad matką, a zatem spełniona została jedna z przesłanek warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdził również, powołując się na art. 17 ust. 1b ustawy, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek uprawniających do przedmiotowego świadczenia, bo nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wskazał przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, jednakże uznał, że skutkiem tego wyroku nie jest uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy, a zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Ponadto organ powołał art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy i podał, że skarżący ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz złożył w dniu 28 stycznia 2020 r. oświadczenie, że z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednak, zdaniem organu, wobec rozstrzygnięcia zawartego w decyzji i jego motywów, oświadczenie to pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Organ wskazał także na oświadczenie skarżącego złożone w dniu 20 lutego 2020 r., z którego wynika, że nie rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, oraz na kolejny wniosek z dnia 24 września 2020 r. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W świetle tych dokumentów organ przyjął, że skarżący nie chce zrezygnować ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Końcowo nadmienił, że w toku dodatkowego postępowania wyjaśniającego uzyskał z Powiatowego Urzędu Pracy w [...] informację o tym, że w Aplikacji Centralny Rynek widnieje powód pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej - "pobiera zasiłek stały OPS", ponieważ w systemie, na którym pracuje PUP brak jest zakładki - "przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego".

W kolejnym oświadczeniu z dnia 7 października 2020 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji) skarżący wskazał, że w związku ze złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad matką T. O. rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją z dnia 4 grudnia 2019 r., nr [...] , od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Natomiast w odwołaniu od powyższej decyzji z dnia 6 października 2020 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 17 ust. 1b ustawy poprzez jego zastosowanie bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym uznano niekonstytucyjność części wskazanej normy prawnej, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy przez błędną wykładnię i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;

- art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy przez niezastosowanie i nieuwzględnienie, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 7 stycznia 2021 r., nr [...], uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia 6 października 2020 r. i orzekło o:

1) odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką na okres od 1 stycznia 2020 r. do 30 listopada 2020 r.;

2) przyznaniu skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką na okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w kwocie 1.830 zł;

3) przyznaniu skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką na okres od 1 stycznia 2021 r. bezterminowo, w kwocie 1.971 zł.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium zrelacjonowało przebieg dotychczasowego postępowania, podając, że w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego ustaliło, iż w związku z oświadczeniem skarżącego z dnia 7 października 2020 r. o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego organ pierwszej instancji nie podjął działań, gdyż w dniu 5 października 2020 r. wydał decyzję nr [...] przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy na kolejny okres zasiłkowy 2020/2021, co skutkowało tym, że skarżący nadal pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. Kolegium wskazało również, że przy piśmie z dnia 8 grudnia 2020 r. organ pierwszej instancji przesłał do Kolegium: 1) oświadczenie skarżącego z dnia 2 grudnia 2020 r. wskazujące, że w związku ze złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją z dnia 5 października 2020 r., nr [...] , od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego; 2) decyzję własną z dnia 8 grudnia 2020 r., nr [...] uchylającą od dnia 1 grudnia 2020 r. decyzję z dnia 5 października 2020 r., nr [...] przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy. Organ odwoławczy przytoczył też mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy, w tym art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5, art. 24 ust. 2, ust. 2a i ust. 4 oraz odnotował, że wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020 wynosi 1.830 zł, a w roku 2021 wynosi 1.971 zł. Natomiast kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji od 1 stycznia, stosownie do treści art. 17 ust. 3a ustawy. Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy, w pierwszej kolejności Kolegium nie podzieliło poglądu organu pierwszej instancji, że fakt, iż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność T. O., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 stycznia 2019 r., powoduje, że w sprawie nie został spełniony warunek wynikający z art. 17 ust. 1b ustawy i w związku z tym świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane. W tym zakresie Kolegium powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym stwierdzono niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wywodziło dalej, że art. 17 ust. 1b ustawy nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. od 23 października 2014 r. Nie jest więc dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał uznał dany przepis za niezgodny z Konstytucją RP. Powyższe oznacza, że niezasadna jest ponowna odmowa organu pierwszej instancji przyznania wnioskowanego świadczenia ze wskazaniem, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy. W ocenie Kolegium odpadała także negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Do akt sprawy włączona została bowiem decyzja organu pierwszej instancji z dnia 8 grudnia 2020 r., nr [...] , uchylająca od dnia 1 grudnia 2020 r. decyzję własną z dnia 5 października 2020 r., nr [...] , przyznającą skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy. Zdaniem organu, w sprawie nie zaistniały przesłanki negatywne powodujące brak podstaw do przyznania stronie przedmiotowego świadczenia (art. 17 ust. 5 ustawy), co potwierdzają oświadczenia strony znajdujące się w części II złożonego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz dowody zgromadzone w toku tego postępowania oraz w toku postępowania o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zostały zatem spełnione przesłanki do przyznania tego świadczenia zawarte w art. 17 ust. 1 ustawy, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Następnie Kolegium wyjaśniło, że należało orzec o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2020 r. do 30 listopada 2020 r., gdyż w tym okresie strona miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a to wykluczało możliwość przyznania świadczenia. Należało również orzec o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 grudnia 2020 r. bezterminowo, ustalając jego wysokość w 2020 r. na kwotę 1.830 zł miesięcznie, a w 2021 r. na kwotę 1.971 zł miesięcznie. Jednocześnie Kolegium wskazało, że zobowiązane było do wydania rozstrzygnięcia o prawie strony do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2020 r., gdyż w styczniu 2020 r. został złożony wniosek o przyznanie tego świadczenia, a zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Świadczenie to zostało przyznane bezterminowo, bo orzeczenie o niepełnosprawności T. O. wydano na czas nieokreślony (art. 24 ust. 4 ustawy).

W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie następujących przepisów ustawy:

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b przez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego,

- art. 27 ust. 5 przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 stycznia 2020 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium co do ustalenia okresu, za jaki skarżącemu przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W tej kwestii dowodził, że we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniósł o uchylnie decyzji przyznającej prawo do zasiłku w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym dokonał wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy, a więc nie może zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku, co wynika z treści art. 24 ust. 2 ustawy. Zarzucił też, że organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności, iż nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, mimo iż skarżący mógł dokonać wyboru i wyraźnie oświadczył, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Jeszcze raz podkreślił, że wybór świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego był przez niego wyrażony już w dniu złożenia wniosku do organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko oraz wywody zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten wydano z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nadal zwanej ustawą.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei po myśli art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W przepisie art. 17 ust. 5 ustawy określono natomiast przesłanki wykluczające możliwość uzyskania powyższego świadczenia, w tym w pkt 1 lit. b, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką – T. O., która orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 5 lutego 2019 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Z orzeczenia tego wynika również, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 stycznia 2019 r. W stanie faktycznym sprawy jest również bezsporne, że skarżący nie jest zatrudniony ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, co potwierdza materiał dokumentacyjny sprawy. Nie ulega też wątpliwości, że skarżący - stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. Spełnia zatem przesłanki warunkujące prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy.

W ocenie Sądu za prawidłowe należy uznać stanowisko Kolegium, że w przypadku skarżącego spełniony został warunek ustalony w art. 17 ust. 1b ustawy. Trafnie w tym zakresie przyjęto - stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 - że art. 17 ust. 1b ustawy należy wykładać w ten sposób, iż w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać z pominięciem tego kryterium. Uwzględniając ww. wyrok Trybunału, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istniały uzasadnione podstawy do orzeczenia o odmowie przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia, poczynając od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, tj. od 1 stycznia 2020 r. do 30 listopada 2020 r. Podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez Kolegium za powyższy okres stanowiło ustalenie, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, ponieważ skarżący miał ustalone decyzją organu pierwszej instancji z dnia 5 października 2020 r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę. Dokonując wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, Kolegium uznało, że znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie do chwili wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. 1 grudnia 2020 r.

Zdaniem Sądu, dokonując oceny w powyższym zakresie, zgodzić należy się ze skarżącym, że wnioskowane świadczenie powinno być przyznane począwszy od miesiąca, w którym złożył on wniosek inicjujący postępowanie w sprawie. Podkreślenia wymaga, że do wniosku z dnia 30 stycznia 2020 r. skarżący dołączył, na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy, oświadczenie, iż rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że w piśmie przewodnim do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżący wyraźnie akcentował, odwołując się do treści art. 27 ust. 5 ustawy, że ma prawo wyboru świadczenia bardziej korzystnego, dlatego wybrał świadczenie pielęgnacyjne. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że wprawdzie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednak powyższy przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku nie może być przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. Taka wykładnia uwzględnia aspekty celowościowe i wartości chronione konstytucyjnie, a także funkcję tych świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Przyjęcie stanowiska, według którego w przypadku, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia - w razie zbiegu uprawnień do świadczeń - byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem uprawnienie to miałoby charakter czysto iluzoryczny (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia jeszcze wymaga, że na tle wykładni omawianych przepisów w znacznej części orzecznictwa również przyjmuje się, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy należy wykładać w ten sposób, iż wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Trafnie też akcentuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a., organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy prawo wyboru świadczenia. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza bowiem stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Dlatego dopuszcza się jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 200/19; wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 712/18).

Stosownie do powyższego Sąd uznał, że skarżący składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o jego wyborze w miejsce pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, miał prawo oczekiwać od organów, że podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania mu korzystniejszego świadczenia, zamiast literalnego odczytywania oświadczenia z dnia 28 stycznia 2020 r. i prezentowania stanowiska, że do momentu pozostawania w obrocie prawnym decyzji przyznającej mu zasiłek dla opiekuna nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Niewątpliwie celem omawianych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, a to uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego. W niniejszej sprawie prawu temu skarżący dał wyraz już w momencie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przez złożenie oświadczenia, że rezygnuje z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz korzystniejszego dla niego świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu z powyższego oświadczenia wynika zamiar zachowania przez stronę ciągłości pobierania świadczenia i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie skarżącego, oparte o art. 27 ust. 5 ustawy, wskazuje na świadomość strony co do konieczności zaprzestania pobierania dotychczasowego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W świetle oświadczenia skarżącego trudno przyjąć, że nie dokonał on wyboru świadczenia i oczekiwał od organu, że świadczenie zostanie przyznane dopiero z chwilą uchylenia decyzji o zasiłku. Tymczasem Kolegium pominęło okoliczność, że skarżący dokonał wyboru świadczenia już we wniosku i odnotowało tylko oświadczenie z dnia 7 października 2020 r., w którym skarżący jedynie potwierdził stanowisko w kwestii wyboru oraz wyraźnie sprecyzował, że jego intencją jest otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku. W przekonaniu Sądu pierwszego oświadczenia skarżącego złożonego wraz z wnioskiem z dnia 30 stycznia 2020 r. i kolejnych pism kierowanych do organów nie można odczytywać jako przyzwolenia na przyznanie wnioskowanego świadczenia z opóźnieniem, zwłaszcza że z winy organów postępowanie było prowadzone długo, a strona w tym czasie zmuszona była do korzystania z niższego świadczenia. Poza tym dostrzec trzeba, że skarżący, będąc reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zapewne znał treść art. 24 ust. 2 ustawy, dlatego jego oświadczenie o rezygnacji z zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikało z woli zachowania ciągłości pobieranego świadczeń i obawy przed utratą dochodu nawet przez krótki czas.

Skoro zatem skarżący dokonał już w dniu 30 stycznia 2020 r. wyboru świadczenia, to z uwagi na treść art. 24 ust. 2 ustawy nie mógł zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek. W świetle dokonanego przez stronę wyboru świadczenia - wbrew stanowisku Kolegium - pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie powinno stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od tego terminu. Jak trafnie argumentował NSA w powołanym już wyżej wyroku o sygn. akt I OSK 2508/20, w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia wykluczającego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie art. 24 ust. 2 ustawy, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wpływu na przytoczoną wykładnię przepisów pozostaje fakt, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych, tj. kreujących określone uprawnienie, a nie tylko je potwierdzających. Zauważyć bowiem należy, że decyzje konstytutywne mają co do zasady moc na przyszłość, co nie wyklucza, że mogą one również mieć moc wsteczną. Każdy akt stosowania prawa odnosi się bowiem do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Oznacza to, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 ustawy - od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W kontrolowanej sprawie Kolegium nie uwzględniło oświadczenia skarżącego o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego, biorąc pod uwagę wyłącznie fakt niepobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego od 1 grudnia 2020 r. Takie działanie organu spowodowało, że naruszone zostało prawo skarżącego do przyznania korzystniejszego świadczenia, począwszy od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie. Podkreślić trzeba, że w państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, zwłaszcza gdy tak jak w niniejszej sprawie strona mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne.

W konsekwencji powyższego uznać należy, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, z pominięciem treści przepisu art. 27 ust. 5 ustawy, przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadnia przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia dopiero od momentu, kiedy zaprzestał pobierać zasiłek dla opiekuna, a więc w rozważanym przypadku od 1 grudnia 2020 r.

Sąd uznał również, że organ naruszył art. 24 ust. 2 ustawy, z którego jednoznacznie wynika, iż decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostaje ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ma data złożenia kompletnego wniosku. Natomiast - jak już wcześniej powiedziano - żaden z przepisów ustawy nie przewiduje wyjątków od zasady wynikającej z art. 24 ust. 2 ustawy. Skoro kompletny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został w przedmiotowej sprawie złożony przez skarżącego w dniu 30 stycznia 2020 r., to organ winien - mając na uwadze treść przepisu art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 ustawy - rozważyć przyznanie wnioskowanego świadczenia od stycznia 2020 r., uwzględniając dla zachowania ciągłości świadczeń doprowadzenie do "wygaszenia" decyzji przyznającej zasiłek dla opiekunów. Tymczasem z uwagi na długotrwałość postępowania (dwukrotnie uchylenie przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji) skarżący został pozbawiony prawa do korzystniejszego dla niego świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o jego przyznanie, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, określonej w art. 8 § 1 K.p.a.

Reasumując, stwierdzić przyjdzie, że fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego, w świetle jego oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić w niespornych okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od momentu złożenia wniosku, tj. od stycznia 2020 r.

Z tych wszystkich przyczyn, wobec stwierdzonego naruszenia przez Kolegium przepisów prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c - uchylił zaskarżoną decyzję, o czym rzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej przez Sąd wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 ustawy i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.