Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1890/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 48 par. 5, art. 106 par. 3, art. 133 par. 1, art. 98 par. 1, art. 101 par. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 58 par. 1 i 2, art. 64 par. 2, art. 43, art 42 par. 1.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2723/10 w sprawie ze skargi D. W. na postanowienie Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę D. W. na postanowienie Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie odmowy przewrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji podał, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówił skarżącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Decyzja doręczona została na adres wskazany we wniosku w dniu 17 maja 2010 r., a w dniu 1 czerwca 2010 r. skarżąca złożyła odwołanie. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2010 r. stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, albowiem termin do jego wniesienia upływał z dniem 31 maja 2010 r. Postanowienie doręczono stronie w dniu 10 sierpnia 2010 r..

W dniu 3 września 2010 r., skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania do decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. postanowieniem Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił przywrócenia uchybionego terminu. W ocenie organu skarżąca nie spełniła przesłanek, o których mowa w art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.). Wniosek o przywrócenie terminu nie został zdaniem organu wniesiony w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przeszkody uniemożliwiającej dochowanie terminu, która ustąpiła, co najmniej 1 czerwca 2010 r.. Ponadto, zdaniem organu skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy.

II

Sąd I instancji oddalając skargę na postanowienie Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w pierwszej kolejności odniósł się do podnoszonego przez stronę braku w aktach sprawy oryginału zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji, oraz braku ustaleń, czy osoba odbierająca przesyłkę, oznaczona, jako kuzyn była dorosłym domownikiem. Sąd stwierdził, że zwrotne potwierdzenie odbioru zostało poświadczone przez pracownika organu zaś przekreślenie adresu nie oznaczało niedoręczenia przesyłki pod wskazany adres. Z oświadczenia skarżącej złożonego do protokołu rozprawy z dnia 26 maja 2011 r., wynikało, że odbierającym przesyłkę był dorosły domownik – syn prowadzący ze skarżącą wspólne gospodarstwo domowe. Przemawiało to, zdaniem Sądu I instancji, za prawidłowością doręczenia zaskarżonej decyzji w dniu 17 maja 2010 r., tj. zgodnie z art. 43 k.p.a..

Bezspornym było, w stanie faktycznym sprawy, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji. Zasadnie, zatem Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2010 r., doręczonym skarżącej w dniu 10 sierpnia 2010 r., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W odniesieniu do zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu Sąd I instancji uznał, że organ trafnie stwierdził, że skarżąca nie spełniła dwóch z czterech przesłanek koniecznych do przywrócenia uchybionego terminu do złożenia odwołania, określonych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a.. W odniesieniu do przesłanki uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminowi, Sąd wskazał, że nawet gdyby przyjąć, iż skarżąca wnosząc odwołanie 1 czerwca 2010 r. z uwagi na wiek i stan zdrowia nie była świadoma uchybienia terminowi, to odbierając 10 sierpnia 2010 r. osobiście postanowienie z dnia 2 sierpnia 2010 r. stwierdzające uchybienie terminowi, musiała się o tym fakcie dowiedzieć. Wobec tego siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu liczony do dnia 10 sierpnia 2010 r., również nie został dotrzymany, albowiem skarżąca wniosek taki złożyła dopiero w dniu 3 września 2010 r.. Sąd zauważył przy tym, że skarżąca na rozprawie nie potrafiła wyjaśnić przyczyn, dla których wniosku o przywrócenie terminu nie złożyła od razu. Z tego powodu Sąd podzielił stanowisko organu, co do nieuprawdopodobnienia zawinienia, szczególnie, że skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów na poparcie tezy o długotrwałej hospitalizacji, którą wskazywała, jako przyczynę uchybienia terminowi. Sąd nie dopatrzył się również w zaskarżonym postanowieniu naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

III

Skargą kasacyjną D. W. zaskarżyła wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 106 § 3 oraz art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach faktycznych wynikających z przesłuchania skarżącej na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r., a nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach administracyjnych sprawy, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem prowadziło do ustalenia stanu faktycznego w sposób różniący się od stanu wynikającego z akt administracyjnych sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 48 § 5 p.p.s.a. polegające na niewystąpieniu do organu administracyjnego pomimo żądania skarżącej o przedłożenie oryginału potwierdzenia odbioru decyzji z 30 kwietnia 2010 r. przez skarżącą, pomimo, że kwestia prawidłowości doręczenia jest sporna w sprawie, powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem prawidłowość doręczenia wpływa na dopuszczalność wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który przysługuje tylko w przypadku decyzji doręczonych prawidłowo;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 43 i 42 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, ze doręczenie zastępcze do rąk dorosłego domownika może się odbyć także poza miejscem jego wspólnego zamieszkania z adresatem pisma oraz, że znaczenie w sprawie ma czy skarżąca ostatecznie otrzymała przesyłkę, gdy podmiotem badania powinna być jedynie prawidłowość doręczenia zastępczego do rąk dorosłego domownika, powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem prawidłowość doręczenia wpływa na dopuszczalność wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który przysługuje tylko w przypadku decyzji doręczonych prawidłowo;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że odebranie przez skarżącą 10 sierpnia 2010 r. postanowienia z dnia 2 października 2010 r. o uchybieniu terminu do złożenia dowołania rozpoczyna bieg siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem prowadziło do uznania, że prośba o przywrócenie terminu złożona przez skarżącą 3 września 2010 r. była złożona bez zachowania siedmiodniowego terminu;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 i art. 63 § 2 k.p.a. wobec wadliwego nieuwzględnienia skargi w sytuacji, gdy organ administracji, który dostrzegł braki wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania polegające na niewykazaniu faktu pobytu w szpitalu oraz przebywania pod opieką medyczną przez skarżącego nie wezwał jej do usunięcia tych braków poprzez dostarczenie dokumentacji medycznej, powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem Sąd utrzymał w obrocie prawnym decyzję wydaną z naruszeniem przepisów k.p.a. i wprowadzając elementy kontradyktoryjności do tego postępowania.

Podnosząc te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w ramach przyznanego skarżącej prawa pomocy.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż usprawiedliwione są jej zarzuty podniesione w punktach 4 i 5 petitum środka odwoławczego. Przedmiotem kontroli legalność dokonanej przez Sąd I instancji było postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Z treści postanowienia oraz z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że odmowa przywrócenia terminu nastąpiła na skutek przyjęcia, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, o czym stanowi art. 58 § 1 k.p.a., oraz, że prośba o przywrócenie terminu nie została wniesiona w terminie określonym w art. 58 § 2 k.p.a.. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ocena niespełnienia obu przesłanek wymienionych odpowiednio w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. jest, co najmniej przedwczesna, a twierdzenie, o braku naruszenie "jakichkolwiek przepisów postępowania" zawarte w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku nie znajduje podstaw.

Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przytoczony przepis określa zasadę, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić tylko na wniosek zainteresowanego, oraz przesłankę przywrócenia terminu – uprawdopodobnienie braku winy. W literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że osoba zainteresowana "ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna - uwiarygodnić stosowną argumentacją - swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna" - (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 284). Uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce. Jednakże sam fakt występowania w przepisie instytucji uprawdopodobnienia - nie zwalnia organu - z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie, przez osobę wnioskującą, wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia wskazuje, że organ wydając je utożsamia przesłankę "uprawdopodobnienia" z udowodnieniem okoliczności wskazanych we wniosku. Podano, bowiem, że wskazując, jako przyczynę uchybienia terminu "problemy zdrowotne oraz pobyt w szpitalu" skarżąca nie uprawdopodobniła, że wskazane zdarzenia uniemożliwiły jej podjęcia stosownych działań w określonych w przepisach terminie "nawet nie wskazując, w jakim terminie przeszkody wystąpiły". Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że "problemy zdrowotne" zostały dookreślone we wniosku – udar i złamanie nogi. Natomiast faktycznie w treści prośby nie wskazano terminów hospitalizacji, czy też dat, w których skarżąca przeszła udar. W sytuacji, gdy strona, w dodatku będąca w podeszłym wieku, powołuje się na takie okoliczności jak podane w tej sprawie we wniosku o przywrócenie terminu, obowiązkiem organu było wezwać ją do wykazania tych okoliczności. Raz jeszcze, bowiem należy powtórzyć, że występowanie w art. 58 § 1 k.p.a. przesłanki uprawdopodobnienia braku winy nie zwalnia organu od podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy i potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności i okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych (por. wyroki: NSA z dnia 6 października 2006 r., sygn. I OSK 1330/05, z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1431/10).

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z 64 § 2 k.p.a. postawiony w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej.

Jak już wcześniej wskazano odmowa przywrócenia terminu nastąpiła również z przyczyn określonych w art. 58 § 2 k.p.a.. Przepis ten określa siedmiodniowy termin do złożenia prośby o przywrócenie terminu biegnący od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W rozpoznawanej sprawie organ, którego działanie było przedmiotem skargi wniesionej do Sądu I instancji przyjął, że termin do złożenia prośby o przywrócenie terminu rozpoczął swój bieg, "co najmniej 1 czerwca 2010 r., kiedy to skarżąca wniosła odwołanie od decyzji". Z kolei Sąd I instancji uznał, że "nawet gdyby przyjąć, iż skarżąca wnosząc odwołanie 1 czerwca 2010 r. z uwagi na wiek i stan zdrowia, nie była świadoma uchybienia terminu, to odbierając 10 sierpnia postanowienia z dnia 2 sierpnia 2010 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, musiała się o tym fakcie dowiedzieć", a to oznacza, że termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu, liczony od daty doręczenia postanowienia o jego uchybieniu "również nie został dochowany".

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że termin do złożenia prośby biegnie od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Wskazanie w jakiej dacie nastąpiło ustanie tej przyczyny należy do wnoszącego podanie, co oczywiście nie pozbawia organu możliwości oceny tej okoliczności. We wniosku o przywrócenie terminu skarżąca nie podała daty w jakiej ustała przyczyna w jego uchybieniu. Obligowało to organ do wezwania do usunięcia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a.. Zaniechanie tego niedostrzeżone przez Sąd I instancji czyni usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 58 § 2 k.p.a..

Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał natomiast zarzuty skargi kasacyjnej postawione w punktach 1 - 3. Zarzuty te zmierzają w istocie do wykazania, że decyzja organu I instancji w przedmiocie płatności nie została prawidłowo doręczona skarżącej, a tym samym nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia od niej odwołania. Pozostają one w sprzeczności zarówno z sekwencją zdarzeń w tej sprawie, jak i kolejnymi a wcześniej omówionymi zarzutami dotyczącymi postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. Przypomnieć i podkreślić, zatem należy, że w tej sprawie organ odwoławczy postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2010 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to nie było kwestionowane w drodze przysługujących skarżącej środków prawnych. Reakcją na jego wydanie było złożenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Skarżąca nie kwestionowała, więc, że doszło do uchybienia terminu, a złożenie wniosku o jego przywrócenie wskazuje, wprost, że podzieliła pogląd organu, iż uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Nie jest logiczne i konsekwentne wykazywanie, że postanowienie odmawiające przywrócenia terminu zostało wydane z naruszeniem art. 58 § 1 i 2 w związku z art. 64 § 2 k.p.a. i równoczesne kwestionowanie uchybienia terminu do wniesienia odwołania poprzez podnoszenie zarzutów dotyczących prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji w przedmiocie płatności. Z tego powodu zarzut obejmujący naruszenia art. 43 w związku z art. 42 § 1 k.p.a. jak i zarzut dotyczący naruszenia art. 48 § 5 p.p.s.a. uznać należało za nieusprawiedliwiony w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. Przepis art.174 pkt 2 p.p.s.a. stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stawiając omawiane zarzuty skarżąca nie naprowadziła żadnych okoliczności świadczących o istnieniu potencjalnego związku pomiędzy uchybieniem tym przepisom a oceną legalności postanowienia o odmowie przywrócenia terminu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu autora skargi kasacyjnej, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego doszło do przeprowadzenia dowodu z "przesłuchania" skarżącej, co w jego ocenie stanowiło naruszenia art.106 § 3 p.p.s.a. oraz art.133 § 1 p.p.s.a.. Sąd na rozprawie nie przeprowadził żadnego dowodu w rozumieniu art.106 § 3 k.p.a., czy też z naruszeniem tego przepisu przez "przesłuchanie" strony. Obowiązkiem Sądu jest udzielenie głosu stronom, a uprawnieniem zadawanie im pytań. Wynika to wprost z art. 98 § 1 p.p.s.a.. Z kolei art. 101 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wskazuje, w zakresie istotnym dla rozważanego zarzutu, że protokół powinien zawierać "w szczególności wnioski i twierdzenia stron". Protokół z rozprawy stanowi element akt sprawy, o których mowa w art.133 § 1 p.p.s.a..

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego wykonanego na zasadzie prawa pomocy zostanie rozpoznany w trybie określonym w art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a..