Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 589/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 13a, art. 72a
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi Gminy (...) na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2022 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 589/22

UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji", "[...]WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zawiązku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2021 r. poz. 2351, dalej: "p.b.") po rozpatrzeniu zażalenia Gminy P. (dalej: "skarżąca") od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB w P.", "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie P. w samowolnej zmiany przeznaczenia budynku gospodarczo-składowego na budynek inwentarski, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 23 listopada 2021 r. do PINB w P. wpłynęło pismo Gminy P. zawiadamiające o samowoli budowlanej, polegającej na samowolnej zmianie przeznaczenia budynku gospodarczo-składowego na budynek inwentarski – chlewnię, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości G. gmina P.

Po analizie złożonego pisma organ I instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w w/w sprawie na wniosek skarżącej. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po jego rozpatrzeniu [...]WINB postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB w P.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że podstawę wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., z którego treści wynika, że samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępnej oceny podmiotowej i przedmiotowej dopuszczalności wykorzystania instytucji procesowej. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że do przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania zalicza się przesłanki podmiotowe, przedmiotowe, a także "inne uzasadnione przyczyny", do których doktryna zalicza, m. in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie.

[...]WINB wskazał na fakt, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5a p.b.. Powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Znowelizowane przepisy Prawa budowlanego dotyczące postępowania w przedmiocie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych wyłączyły możliwość wszczynania postępowania w tych sprawach na wniosek strony, przewidując w takich wypadkach działanie organu z urzędu. Zgodnie z powyższym, zdaniem [...]WINB odmowa wszczęcia postępowania była właściwa z uwagi na brzmienie art. 53a ust. 1 p.b. W odniesieniu do cytowanych w zażaleniu orzeczeń sądów administracyjnych [...]WINB podkreślił, iż postanowienie oparte na tożsamej argumentacji co niniejsze podlegało ocenie WSA w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem oddalił skargę podmiotu żądającego wszczęcia postępowania na wniosek, (wyrok z 7 września 2021 r., sygn. akt VII SA/WA 975/21).

Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina P., domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu:

- naruszenie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 28 ust 2 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy wnioskująca o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na samowolnej zmianie przeznaczenia budynku gospodarczo-składowego, posadowionego na działce nr [...] w G., na budynek inwentarski, stanowiący część budynku inwentarskiego o łącznej powierzchni zabudowy 772,16 m2 (w stosunku do innej części tego samego obiektu budowlanego, stanowiącego również samowolę budowlaną PINB w P. prowadzi uproszczone postępowanie legalizacyjne znak [...], ma interes prawny w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej jako właściciel dwóch sąsiadujących z nieruchomością na której popełniono samowolę budowlaną nieruchomości, tj., działki nr [...] i działki nr [...] (droga gminna), niezależnie od tego, że obydwie gminne nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania samowoli budowlanej, co również na podstawie art. 28 p.b. dawałoby Gminie P. status strony postępowania,

- naruszenie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 53a ust 1 p.b., poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy przepis art. 53a p.b., ani też przepisy następne dotyczące postępowania naprawczego nie normują kwestii trybu wszczęcia tego postępowania, a w szczególności nie ograniczają dopuszczalności jego prowadzenia wyłącznie z urzędu i co za tym idzie odmowa wszczęcia postępowania z powołaniem wyłącznie na art. 53a ust 1 p.b., bez badania statusu wnioskującej oraz bez przedstawienia ustaleń dotyczących samowoli na działce nr [...] w G., gmina P., była przedwczesna;

-naruszenie art. 53a ust 1 p.b. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na samowolnej zmianie przeznaczenia budynku gospodarczo-składowego, posadowionego na działce nr [...] w G., na budynek inwentarski z powołaniem się na zasadę oficjalności wyrażoną w tym artykule, podczas gdy art. 53a ust 1 p.b. nie stanowi samodzielnej podstawą odmowy wszczęcia postępowania, a żądanie Gminy P. domagającej się prowadzenia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, która powołuje się na swój interes prawny w takim postępowaniu, powinno być rozpatrzone pod kątem istnienia tego interesu oraz w kontekście zarzucanych przez nią naruszeń prawa w zakresie prowadzonych robót budowlanych, nieruchomością na której dokonano samowoli budowlane;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia PINB w P., w sytuacji gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego;

- naruszenie art 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i oparciu się wyłącznie na przekonaniu, że pogląd o braku możliwości wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej na skutek interwencji zewnętrznej, o czym ma przesądzać wydany w innej sprawie nieprawomocny bez uzasadnienia, niedostępny nie tylko dla stron, ale nawet dla organu, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 975/21.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2022r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2021r., odmawiające wszczęcia postępowania na wniosek Gminy P., w przedmiocie samowolnej zmiany przeznaczenia budynku gospodarczo – składowego na budynek inwentarski , położonego w miejscowości G., gmina P. na działce nr ew. [...].

W pierwszej kolejności Sąd sygnalizuje, że organy nie określiły jednoznacznie jak należy zakwalifikować żądanie strony, co do którego kategorycznie przyjęły, że nie może ono uruchomić postepowania. Nie określono bowiem czy chodzi o samowolę budowlaną zaistniała na działce nr ew. [...] w miejscowości G., gmina P. ( art. 48, 50- 51 Prawa budowlanego) czy też o samowolną zmianę sposobu użytkowania istniejącego na tej nieruchomości budynku inwentarskiego ( art. 71 a Prawa budowlanego). To uchybienie nie ma jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej, ale może mieć znaczenie dla przyszłego, prowadzonego z urzędu postepowania w ramach nadzoru budowlanego.

W rozpatrywanej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stwierdza, że jeśli skierowane do organu żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną lub jeśli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wówczas organ administracji publicznej wydaje postanowienie

o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że odmowa wszczęcia z przyczyn przedmiotowych (innych uzasadnionych przyczyn) występuje chociażby wówczas, gdy sprawa ma status res iudicata, bądź w ogóle nie może być rozstrzygana w oparciu o określone przepisy prawa materialnego. Jak się podnosi w orzecznictwie przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 kpa, "należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1161/12 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że art. 61a § 1 k.p.a. odnosi się do spraw, w których z wnioskiem o wszczęcie postępowania występuje określony podmiot. Odwołuje się on bowiem wprost do art. 61 regulując sytuację, w której pomimo wniesienia żądania postępowanie nie może być wszczęte (z przyczyn podmiotowych tj. braku interesu prawnego lub przedmiotowych). Z kolei art. 61 k.p.a., który stwierdza w § 1, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu powinien być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które zarówno wyznaczają zakres spraw rozstrzyganych w drodze decyzji, jak i regulują inicjatywę wszczęcia danego postępowania. Jeżeli zatem przepis prawa materialnego wprost ogranicza inicjatywę rozpoczęcia postępowania do jego wszczynania z urzędu, organy są taką regulacją związane.

Podstawowy problem wymagający rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, niezależnie od dodatkowych zarzutów skargi – sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wprowadzenie do Prawa budowlanego nowej normy zawartej w art. 53a powoduje, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ("Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" tj. tzw. postępowania legalizacyjne i naprawcze) prowadzone przez organy nadzoru budowlanego mogą być wszczynane i prowadzone wyłącznie z urzędu, czy też dopuszczalna jest sytuacja, w której mogą one być inicjowane również wnioskami podmiotów legitymowanych tj. posiadających interes prawny. Sąd rozpatrujący skargę doszedł do przekonania, że prawidłowym jest stanowisko wskazujące na możliwość prowadzenia postępowania w oparciu o art. 53a Prawa budowlanego (podobnie zresztą jak analogiczny art. 72a Prawa budowlanego) wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek strony.

Postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 kontrole obiektów budowlanych w czasie ich użytkowania ust. 3, art. 66 decyzja nakazująca usunięcie nieprawidłowości ust. 1, art. 67 nakaz rozbiórki obiektu ust. 1, art. 68 nakaz opróżnienia budynku lub wyłączenia z użytkowania oraz art. 71a zmiana sposobu użytkowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia ust. 4, wszczyna się z urzędu.

Sąd wziął pod uwagę, że art. 72a p.b. został wprowadzony do porządku prawnego na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471). W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że "przedmiotowa zmiana polega na dodaniu przepisu wskazującego, które postepowania przewidziane przepisami ustawy – Prawo budowlane są wszczynane z urzędu. Doprecyzowanie tej kwestii było konieczne ze względu na brak jednolitego orzecznictwa w tym zakresie oraz różne praktyki organów nadzoru budowlanego w przypadku wymienionych w przepisie postępowań". Ponadto projektodawca zauważył, że "wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie.

Z uzasadnienia nowelizacji z dnia 13 lutego 2020 r. wynika, że jej celem było uproszczenie i przyspieszenie procesu inwestycyjno-budowlanego oraz zapewnienie większej stabilności podejmowanych rozstrzygnięć, natomiast wprowadzenie art. 53a i 72a miało w intencji ustawodawcy przesądzić o tym, że postępowania prowadzone przez organy nadzoru budowlanego są wszczynane z urzędu, gdyż taka konieczność wynikała z pojawiających się wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie. Projektodawca w uzasadnieniu wskazał, że: "Rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy – Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek. W związku z prowadzeniem postępowań administracyjnych na wniosek pojawiają się liczne problemy, np. w zakresie ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania.(...)" (vide uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121). Z treści uzasadnienia projektowanej, a następnie wprowadzonej w życie zmiany wynika wprost, że intencją ustawodawcy było jednoznaczne rozstrzygnięcie wątpliwości co do inicjatywy wszczęcia postępowania legalizacyjnego i naprawczego poprzez wskazanie, że jest ono prowadzone z urzędu. Nie można również twierdzić, że stanowi to wyłącznie doprecyzowanie przepisów, bez jakiejkolwiek doniosłości prawnej, skoro już na etapie legislacyjnym projektodawcy dostrzegali problemy związane z koniecznością ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania, a które to problemy miały zostać wyeliminowane właśnie w drodze analizowanej nowelizacji.

Nie można się również zgodzić z twierdzeniem (jak wskazano to w części orzecznictwa sądowoadministracyjnego, vide wyroki: WSA w Warszawie z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1220/21, WSA w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 317/21 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że skoro art. 53a ust. 1 oraz art. 72a Prawa budowlanego nie stanowią, że postępowania prowadzi się "wyłącznie z urzędu", to nie można obywatela pozbawiać prawa dochodzenia jego praw do złożenia wniosku o jego wszczęcie. Zgodnie z powszechnie przyjętą techniką legislacyjną ustawodawca powinien co do zasady unikać wyrażeń podkreślających jedynie już wyrażoną myśl, a zatem stanowiących swoiste powtórzenia i służących podkreśleniu (wyeksponowaniu) myśli już wcześniej wyrażonej. Z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 poz. 283 ze zm.) wynika wprost, że przepisy ustawy redaguje się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych tą ustawą (§ 5), tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (§ 6), a także nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm (§ 11). W rezultacie trudno było oczekiwać od prawodawcy, że do jednoznacznego stwierdzenia w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu" konieczne było dodanie określenia typu: "wyłącznie", "jedynie", "tylko", które nie mają już charakteru informacyjno-legislacyjnego, lecz stanowią element wartościujący i akcentujący już wyrażoną myśl.

W świetle powyższego należy uznać, że zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia omawianego przepisu wskazują, że postępowania prowadzone w oparciu o przepisy zawarte w rozdziale 5a Prawa budowlanego prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu.

Należy podzielić stanowisko zaprezentowane przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 442/21, że ewentualny wniosek o uruchomienie postępowania przez organ nadzoru budowlanego należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować. W tym znaczeniu wniosek nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 k.p.a. Rozważenia wymaga, czy w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest w ogóle zobowiązany do wydawania postanowień o odmowie wszczęcia postępowania, czy też jedynie informowania o braku podstaw do prowadzenia postępowania organ w piśmie o charakterze informacyjnym. Skoro bowiem art. 61a § 1 k.p.a. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której postępowanie wszczynane jest na wniosek strony, to brak jest podstaw do wydawania na jego podstawie postanowienia o odmowie wszczęcia. Niezależnie od powyższego zgodzić się należy z poglądem, że skoro przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania (wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 442/21, w Białymstoku: z 27 lutego 2020 r., sygn. II SA/Bk 90/20, z 18 września 2019 r., sygn. II SA/Bk 559/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analogiczny pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym skarg na bezczynność organów nadzoru budowlanego w sprawach, które prowadzone są przez te organy z urzędu. W takich sprawach wniosek zawierający żądanie przeprowadzenia czynności jest traktowany jako pismo o charakterze interwencyjnym (skargowym), który nie wywołuje po stronie podmiotu wnioskującego uprawnienia do domagania się wydania rozstrzygnięcia administracyjnego (zob. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 14 września 2021 r. II SAB/Kr 74/21 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sądowi rozpatrującemu skargę znane jest orzecznictwo prezentujące odmienny pogląd, niż wyrażony w niniejszym uzasadnieniu. Wykładnia art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego doczekała się już rozbieżności w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, zaś samo ograniczenie inicjowania postępowania przed organami nadzoru budowlanego wywołuje wątpliwości. Wynikają one przede wszystkim z obaw dotyczących zamykania drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 oraz art. 71a Prawa budowlanego. Obawy dotyczą zatem naruszenia gwarancyjnej funkcji ochronnej, jaką powinny spełniać przepisy wobec osób, których interes prawny został naruszony. Jako przykład wskazuje się chociażby sytuację, w której właściciel sąsiedniej nieruchomości składa wniosek o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych w sposób zagrażający konstrukcji budynku mieszkalnego użytkowanego na działce będącej jego własnością albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 357/21 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wejście w życie art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie niweczy dorobku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś przepis ten należy wykładać w taki sposób, że dookreśla on, iż postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba) wszczynać i prowadzić z urzędu. W orzecznictwie tym podkreśla się jednocześnie, że ww. przepis ten nie reguluje sytuacji, w której wszczęcia tego rodzaju postępowania żąda osoba mająca w tym interes prawny. Oznacza to zaś, że wniosek strony o wszczęcie postępowania naprawczego powinien albo prowadzić do wszczęcia takiego postępowania albo do wydania art. 61a § 1 k.p.a. (zob. również wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 846/21 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, nie podziela wyżej zaprezentowanego poglądu. Należy przede wszystkim mieć na uwadze zmianę stanu prawnego, która nie ma znaczenia wyłącznie doprecyzowującego, lecz wywołuje doniosłe skutki procesowe dla prowadzonych postępowań administracyjnych. Taka była zresztą intencja ustawodawcy. W tej sytuacji dorobek orzeczniczy dotyczący inicjowania postępowań w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego nie zostaje oczywiście zniweczony, jednakże odwoływanie się do prezentowanych w nim poglądów musi ulec modyfikacji, adekwatnej do zakresu dokonanej zmiany ustawowej. Przyjęcie stanowiska, że art. 53a i art. 72a Prawa budowlanego jedynie precyzują, że organy nadzoru budowlanego prowadzą co do zasady postępowanie z urzędu, jednakże nie pozbawia to organów możliwości prowadzenia takich postępowań również na wniosek strony prowadzi wprost do zanegowania powyższej zmiany prawa i uznania, że obecny stan prawny w istocie nie uległ żadnej zmianie, pomimo wprowadzenia art. 53a i art. 72a Prawa budowlanego i jasno wyrażonej intencji ustawodawcy.

Podsumowując art. 53a oraz art. 72a Prawa budowlanego stanowią lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z prawem wykonanej inwestycji wszczynane są z urzędu, to znaczy że PINB nie może prowadzić takiego postępowania na wniosek, będąc związany żądaniem wnioskującego podmiotu.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem choć organ jasno powinien wskazać w jakim trybie należałoby zakwalifikować żądanie Gminy ( samowola budowlana- art. 53 a , czy samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu – art. 72a Prawa budowlanego), jednak nie wpływa to na treść rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do statusu Gminy jako strony w rozumieniu art. 28 k.p.a w postępowaniu którego przedmiotem miałoby być samowola budowlana czy też samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku na działce nr ew. [...] w miejscowości G., gmina P., to wskazać trzeba, że przymiot strony Gmina zasadnie wywodzi z własności dwóch działek bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestycyjną, a mianowicie działek nr ew. [...] oraz działki drogowej nr ew. [...].

Podkreślenia ponownie wymaga, że stwierdzenie nieprawidłowości budowlanej powoduje konieczność wszczęcia właściwego postępowania jurysdykcyjnego, w którym organ nadzoru określa krąg stron (kierując się ich interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.) zawiadamiając je o tym w trybie art. 61 § 4 k.p.a. Oczywiście we wspomnianym kręgu powinien się znaleźć również podmiot, który złożył stosowne zawiadomienie o nieprawidłowościach w stosowaniu Prawa budowlanego, o ile ma indywidualny interes prawny w takim postępowaniu. Korzysta ona ze wszelkich praw przysługujących stronie, w tym również z możliwości zaskarżenia wydanych rozstrzygnięć administracyjnych. Niewłaściwe wykluczenie takiego podmiotu jako strony postępowania otwiera przed nią szereg możliwości procesowych, włącznie ze złożeniem wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Należy podzielić stanowisko zaprezentowane przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 442/21, że ewentualny wniosek o uruchomienie postępowania przez organ nadzoru budowlanego należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować. W tym znaczeniu wniosek nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 k.p.a.

Zauważyć bowiem trzeba, iż przesłanki przyznania jednostce statusu strony wyznacza art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną w sprawie jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślenia wymaga, iż art. 28 k.p.a. nie zawiera normy prawnej samoistnej, co oznacza, iż każdorazowa znajdzie zastosowanie łącznie z normą materialnego prawa administracyjnego, która jest podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której jednostka żąda udzielenia jej ochrony prawnej przez jej rozstrzygnięcie na drodze prawa, a następnie na drodze prawa poddania weryfikacji.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.