Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1262/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98, art. 93 ust. 1 i 3, art. 99
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2022r. sprawy ze skargi Ł. Ł. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 14 lipca 2022 r. nr NWXIV.7581.2.17.2022 w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 23 maja 2022 r. Starosta [...] (dalej: organ", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") oraz art. 104, art. 107 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku L.L. (dalej: "Strona", "Skarżący") orzekł odmówić ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. na rzecz Strony za nieruchomość usytuowaną w jednostce ewidencyjnej B., obręb[...]., oznaczoną numerem geod. [...] o pow. 904m2, objętą decyzją z dnia 24 października 2018 r. nr [...] Wójta Gminy B.

Na wstępie organ przytoczył treść wniosku inicjującego niniejsze postępowanie, przywołał podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 98, art. 131, art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., a następnie przedstawił poczynione w sprawie ustalenia w oparciu o dokumentację dotyczącą podziału nieruchomości przekazaną do sprawy przez Wójta Gminy B.:

- wnioskiem z dnia 27 września 2017 r. Strona zwróciła się do Wójta Gminy B. o zaopiniowanie zgodności wstępnego podziału nieruchomości oznaczonej nr działki [...], dla której w Sądzie Rejonowym w B. prowadzona jest księga wieczysta nr [...] , z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B., sołectwo M.,

- postanowieniem z dnia 7 listopada 2017 r. nr [...] Wójt Gminy B. pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości jako zgodny z planem miejscowym,

- decyzją z dnia 24 października 2018 r. nr [...] Wójt Gminy B. zatwierdził podział geodezyjny nieruchomości oznaczonej nr [...] jedn. ewid B., obręb[...],

- zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy B., sołectwo M., zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...]r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...]r., poz.[...] ) działka o nr [...] położona była na terenach oznaczonych symbolami: M-16KDD – Tereny dróg publicznych klasy dojazdowej, M-15MN i M-17MN – Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, M-8R – Tereny rolnicze,

- zgodnie z treścią uzasadnienia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej nr[...] , działki oznaczone na projekcie jako [...], [...], [...] , [...], [...], [...], [...],[...] wydziela się w terenie oznaczonym w planie symbolem M-17MN, [...],[...] - wydziela się w terenie oznaczonym M-15MN, [...] - wydziela się w terenie oznaczonym M-15MN oraz M-8R, natomiast [...] - wydzielana jest pod drogę projektowaną w planie oznaczoną M-16KDD.

W dalszej części uzasadnienia organ zwrócił uwagę, że decyzja o podziale z dnia 24 października 2018 r. została wydana na wniosek właściciela i jest decyzją ostateczną. Podstawą prawną jej wydania był m.in. art. 93 ust. 1, 3, 4, 5 u.g.n., a nie art. 98 ust. 1 u.g.n. Działka oznaczona jako [...] została wydzielona pod drogę projektowana w planie miejscowym oznaczona symbolem planu M-16KDD, jednak zapisy planu nie przesądzają, że grunty które znajdują się na terenie dróg publicznych automatycznie stają się drogami publicznymi oraz przechodzą z mocy prawa na własność gminy. Plan określa przeznaczenie danej nieruchomości, lecz nie powoduje zmian własnościowych, fakt ten musi być potwierdzony w decyzji podziałowej, bowiem nie każda z nich rodzi skutki prawne przewidziane w art. 98 ust. 1 u.g.n. Organ zauważył również, iż we wniosku z dnia 27 września 2017 r. właściciel jednocześnie stwierdził, że podziału nieruchomości dokonuje się w celu wydzielenia działek budowlanych oraz drogi dojazdowej do nich, którą ma stanowić działka nr[...]. Konstrukcja decyzji podziałowej powoduje, że podział nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] ma charakter podziału ewidencyjnego, bez zmian ich dotychczasowego właściciela. Do chwili wydania decyzji na skutek wydania decyzji z dnia 24 października 2018 r. nie zmienił się stan własnościowy przedmiotowej działki, zgodnie z zapisem w rejestrze gruntów oraz wpisem w księdze wieczystej działka nr [...] stanowi własność Strony. W ocenie organu wydana decyzja podziałowa nie rodzi skutków odjęcia własności, zatem Strona nie może zatem skutecznie domagać się odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Skarżący złożył odwołanie od w/w decyzji podnosząc następujące zarzuty:

1. błędu w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że Stronie nie przysługuje odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. za nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną w sytuacji, gdy w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne,

2. naruszenia art. 98 ust. 3 w zw. z ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie, w wyniku której organ I instancji uznał, że Stronie nie przysługuje odszkodowanie za w/w nieruchomość, pomimo, że w świetle art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

W uzasadnieniu rozwinął zarzuty odwołania. Zaakcentował, iż działka o nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną projektowaną w planie miejscowym oznaczoną symbolem M-16KDD, a z treści decyzji z dnia 24 października 2018 r. wprost wskazano, że działka została wydzielona pod drogę publiczną. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. wprowadza istotne skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi publiczne. Przejście prawa własności następuje z mocy samego prawa, a wpis prawa własności w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny. Powyższego nie zmienia nieprzywołanie w decyzji podziałowej podstawy prawnej art. 98 ust. 1 u.g.n., ani to, że w rozstrzygnięciu decyzji nie wskazano o wydzieleniu działki pod drogę publiczną. Strona zwróciła również uwagę, na brak podstaw by mówić o dwóch trybach postępowania w sprawie podziału nieruchomości w odniesieniu do podziału dokonywanego na podstawie art. 93 ust. 1 oraz art. 98 ust. 1 u.g.n. przywołując w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2019 r. I OSK 159/18. Ponadto w ocenie Strony, okoliczność, że Wójt Gminy B. nie podjął żadnych działań w celu ujawnienia w księdze wieczystej praw gminy do tej nieruchomości nie stanowi podstawy do przyjęcia, że działka ta nie została wydzielona pod drogę publiczną.

Wojewoda Śląski (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z dnia 14 lipca 2022 r. nr NWXIV.7581.2.17.2022, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a, art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 98 ust. 3 u.g.n., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przywołał podstawę prawnomaterialną rozstrzygnięcia, a następnie wyjaśnił, że aby uzyskać odszkodowanie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. konieczne jest wypełnienie przesłanek z ust. 1 tego przepisu, tj. przejścia prawa własności lub wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. Ustalenie odszkodowania może powstać dopiero, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela dojdzie do wydzielenia określonych działek gruntu pod drogi publiczne, jak i przejścia wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Dalej wskazał, iż o tym czy do takiego wydzielenia doszło rozstrzyga tylko i wyłącznie decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości wydawana na podstawie art. 96 ust. 1. O charakterze wydzielonej drogi nie przesądza organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie, ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości. Na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania nie można już skutecznie podnosić zarzutu, że dana działka nie została wydzielona pod drogę publiczną, ani też skutecznie wywodzić, że inny jest charakter dróg wydzielonych w toku podziału niż wynika to z samej decyzji zatwierdzającej projekt podziału. W powołaniu na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 986/11 oraz z dnia 15 września 2020 r. sygn. I OSK 292/20, wskazał, że podstawowe znaczenie w sprawie ma treść decyzji podziałowej, z której musi wynikać, czy działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, iż co do zasady brak zawarcia w decyzji podziałowej art. 98 u.g.n. nie przesądza jeszcze o tym, że podział nie został dokonany w tym trybie. Jednakże z treści przedmiotowej decyzji podziałowej nie wynika, aby działka nr [...] z mocy prawa miała przejść na własność gminy B. W decyzji nałożono bowiem obowiązek na Stronę ustanowienia na przedmiotowej działce służebności drogowej w przypadku zbycia pozostałych działek wydzielonych w wyniku podziału nieruchomości nr [...] w celu zapewnienia im dostępu do drogi publicznej. Zatem z treści rozstrzygnięcia wynika, że organ administracji zastosował art. 99 u.g.n. który koresponduje z art. 93 ust. 3 u.g.n., a nie unormowanie z art. 98 u.g.n. Zwracając uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wyjaśnił, że wydzielona działka, na której istnieje możliwość, czy też wręcz obowiązek ustanowienia służebności gruntowej, nie może mieć charakteru drogi publicznej. Powyższe wyklucza twierdzenie o przejściu własności tych działek na gminę z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Oceny tej nie zmienia fakt, że w uzasadnieniu decyzji podziałowej podano, że zgodnie z zapisami planu miejscowego teren ten w całości jest zlokalizowany w zasięgu obszaru funkcyjnego stanowiącego rezerwę pod realizację i utrzymanie pasa drogowego. W ocenie Wojewody w sprawie brak jest zatem podstaw materialnoprawnych do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., ponieważ działka nr [...] nie przeszła z mocy prawa na własność gminy B. Jednocześnie brak podstaw do wystąpienia z wnioskiem o wpis nowego właściciela w księdze wieczystej.

Końcowo organ odwoławczy zauważył, że podział jest zgodny z zapisami planu miejscowego, a wydzielone działki mają zapewniony pośredni dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. Działka nr [...] stanowi bez wątpienia drogę wewnętrzną, a powołanie w podstawie prawnej decyzji podziałowej art. 99 u.g.n., bezpośrednio odwołującej się do art. 93 ust. 3 u.g.n., w zupełności uzewnętrznia wolę organu orzekającego w sprawie.

Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze, podniósł w znacznej części zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu wraz z ich uzupełnieniem, mianowicie zarzut:

1. błędu w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że nieruchomość przeznaczona w planie miejscowym pod drogę publiczną nr [...] objęta decyzją Wójta Gminy B. z dnia 24 października 2018 r. nie została przeznaczona pod drogę publiczną i nie przeszła z mocy prawa na własność gminy B., a jest jedynie drogą wewnętrzną, w sytuacji gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, że działka ta jest przeznaczona pod drogę publiczną i jako taka przeszła z mocy prawa na własność Gminy B,

2. błędu w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że Skarżącemu nie przysługuje odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. z uwagi na fakt, że przedmiotowa działka nie została przeznaczona pod drogę publiczną i nie przeszła z mocy prawa na własność Gminy B., a jest jedynie droga wewnętrzną, a także na podstawie decyzji podziałowej nałożono na Skarżącego obowiązek ustanowienia na w/w działce służebności drogowej lub zbycia udziałów w tej działce, w przypadku zbycia pozostałych działek wydzielonych w wyniku podziały nieruchomości nr [...] w celu zapewnienia im dostępu do drogi publicznej, w wyniku czego organ błędnie zastosował unormowanie zawarte w art. 99 u.g.n. zamiast regulacji z art. 98 tej ustawy, w sytuacji gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, że działka ta nie jest drogą wewnętrzną, lecz jest przeznaczona pod drogę publiczną i przeszła z mocy prawa na własność Gminy B., z kolei na mocy decyzji podziałowej nie nałożono na Skarżącego obowiązku ustanowienia na tej konkretnej działce służebności drogowej lub zbycia udziałów w tej działce, w przypadku zbycia pozostałych działek wydzielonych w wyniku podziały nieruchomości nr [...]w celu zapewnienia im dostępu do drogi publicznej, zatem w sprawie winna znaleźć zastosowanie regulacja z art. 98 u.g.n. i tym samym Skarżącemu przysługuje odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.,

3. błędu w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że Wójt Gminy B. nie był zobowiązany do dokonania właściwego wpisu w księdze wieczystej dotyczącej przedmiotowej działki i tym samym nie był w sprawie bezczynny w sytuacji, gdy działka została przeznaczona pod drogę publiczną i przeszła z mocy prawa na własność Gminy B., a okoliczność braku wpisu w księdze wieczystej była spowodowana bezczynnością organu.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację podnoszoną na etapie postępowania odwoławczego. Ponadto zakwestionowano uznanie przez organ odwoławczy, że działka nr [...]jest drogą wewnętrzną oraz że ma na niej zostać ustanowiona służebność drogowa, gdy powyższe nie wynika z treści decyzji podziałowej. Z decyzji podziałowej wynika bowiem, że działka nr [...]została wydzielona z przeznaczeniem pod drogę publiczną, projektowaną w planie miejscowym oznaczoną symbolem M-16KDD-Tereny dróg publicznych klasy dojazdowej. Zdaniem Skarżącego, skoro wydzielono działkę nr [...]z przeznaczeniem pod drogę publiczną, projektowaną w planie miejscowym, to brak jest podstaw, aby uznać, że jest to droga wewnętrzna. Nadto działka nr [...]jest fragmentem większej drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zauważył, że zarzuty skargi stanowią powtórzenie zarzutów podnoszonych uprzednio w odwołaniu. Podkreślił dodatkowo, że organy orzekające w niniejszej sprawie są związane treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji podziałowej, a tylko treść tej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości przesądza o charakterze wydzielonej drogi. Wydzielona działka, na której istnieje możliwość, czy też obowiązek ustanowienia służebności gruntowej, nie może mieć charakteru drogi publicznej, które są zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. A jedyną dopuszczalną formą obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Droga nie może być zatem jednocześnie drogą publiczną i drogą wewnętrzną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wskazana kontrola nie oznacza jednak przejęcia przez Sąd sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej, Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji publicznej jest zgodne z prawem. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści odpowiedzi na skargę wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez Skarżącego w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku w tym przedmiocie wraz z pouczeniem (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 14 lipca 2022 r. nr NWXIV.7581.2.17.2022 utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji – Starosty [...] nr [...] z dnia 23 maja 2022 r. w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi natomiast art. 98 u.g.n., w myśl którego działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (ust. 2). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3).

Natomiast stosownie do brzmienia art. 93 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (ust. 1). Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 (ust. 3). Zgodnie natomiast z treścią art. 99 u.g.n., jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2022 r. I OSK 1204/21 dla wykazania przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego, konieczne jest łączne spełnienie dwóch warunków: z treści decyzji podziałowej jednoznacznie wynikać musi, że konkretna działka gruntu na wniosek właściciela, została wydzielona pod drogę publiczną; decyzja podziałowa stała się ostateczna i stanowi dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia prawa własności gruntu przez podmiot publiczny z mocy prawa, z dniem w którym owa decyzja stała się ostateczna i może wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2018 r. I OSK 748/16). To z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę jako ciąg komunikacyjny która nie ma charakteru publicznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2014 I OSK 2681/12; z dnia 27 czerwca 2012 r. I OSK 986/11; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 532). Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz literaturze przedmiotu, w tym drugim przypadku wydzielone pod drogę działki gruntu nie przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa i nie przysługuje za nie odszkodowanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1688/15, E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lex el. 2022). Decyzja ta powinna także zawierać informacje o skutkach prawnych wydzielenia działki lub działek pod drogę publiczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r., IV SA/Po 1079/19). O charakterze wydzielonej drogi nie przesądza zatem organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie, ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r. I OSK 1810/16, z dnia 27 czerwca 2012 r. I OSK 986/11).

W rozpoznawanych okolicznościach faktycznych i prawnych organy administracji publicznej rozstrzygające w sprawie trafnie wywiodły, że brak jest podstaw do zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. Z decyzji podziałowej z dnia 24 października 2018 r. wynika bowiem, że działka nr [...] o powierzchni 0,0904ha została wydzielona pod drogę projektowaną w planie miejscowym oznaczoną symbolem M-16KDD. Jednocześnie w decyzji wskazano, iż "nowo wydzielone działki oznaczone na mapie z projektem podziału nieruchomości jako[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...]] będą miały zapewniony pośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...]w M. zgodnie z art. 99 u.g.n.: jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną". Nadto jak wynika zarówno z sentencji decyzji jak i jej uzasadnienia decyzja o zatwierdzeniu podziału przedmiotowej nieruchomości została wydana w oparciu o art. 93 ust. 1, 3, 4, 5 oraz art. 99 u.g.n.

Podział nieruchomości uwarunkowany był ,nie tylko stosownie do art. 93 ust. 1 u.g.n., zgodnością z ustaleniami planu miejscowego (zatwierdzonego Uchwałą nr [...]Rady Gminy B. z dnia [...] r., Dz. Urz. Woj. Śl. z [...]r., poz.[...]), ale także dostępem do drogi publicznej (art. 93 ust. 4, art. 99 u.g.n.). Pośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...] został zapewniony właśnie poprzez działkę nr [...] (stosownie do uzasadnienia decyzji podziałowej z dnia 24 października 2018 r. jak również zgodnie z wnioskiem Skarżącego z dnia 1 października 2018 r.).

W decyzji podziałowej nie zostało wskazane, by działka [...] przeznaczona została pod drogę publiczną. Ze stwierdzeniem tym koresponduje wskazanie w decyzji podziałowej, że przy zbywaniu działek budowlanych należy zapewnić dostęp do drogi publicznej – służebność dojazdu, względnie sprzedaż udziału w prawie do w/w działki. Jeżeli działka nr 339/12 stanowiłaby rzeczywiście jak twierdzi Skarżący, działkę przeznaczoną pod drogę publiczną, zapis mówiący o konieczności ustanowienia służebności dojazdu byłby zbędny (podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 marca 2022 r. I OSK 1204/21).

Działka [...]nie przeszła na podstawie decyzji podziałowej z mocy prawa na własność Gminy B.. Fakt ten potwierdzają również zapisy w księdze wieczystej [...]prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B.

Stosownie do treści ostatecznej decyzji podziałowej, podziału dokonano pod warunkiem ustanowienia, dla wydzielanych tą decyzją działek, służebności drogowej działce nr [...]lub ich zbycia wraz z udziałem w prawie do drogi wewnętrznej, na podstawie art. 99 w zw. z art. 93 u.g.n. Z treści rozstrzygnięcia wynika więc, że organ administracji zastosował wobec działki [...] unormowanie z art. 99 u.g.n., które koresponduje z art. 93 ust. 3 tej ustawy, a nie z unormowaniem z art. 98. Skoro zaś przedmiotowa decyzja dopuszcza możliwość zbywania działek nią objętych, a dodatkowo nakłada na Skarżącego obowiązek ustanowienia służebności drogowej, to brak jest podstaw do uznania, że na jej mocy działka objęta przedmiotem niniejszego postępowania została wydzielona pod drogę publiczną, która z mocy prawa przeszła na własność gminy. Działka nr[...], na której istnieje możliwość czy też wręcz obowiązek ustanowienia służebności gruntowej, nie może mieć bowiem charakteru drogi publicznej. Tym samym wyklucza to twierdzenie o przejściu własności tych działek na gminę z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2021 r. I SA/Wa 2168/20).

Z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy wynika ponadto, że złożony przez Skarżącego wniosek o zatwierdzenie projektu podziału z dnia 1 października 2018 r. zawiera wskazanie, iż podział dokonywany jest w celu "wydzielenia działek budowlanych oraz drogi dojazdowej", a "dojazd do wydzielonych działek odbywać się będzie przez wydzieloną działkę drogową [...]i[...]". Zauważenia wymaga na marginesie, iż również w/w wniosek nie zawiera w swej treści wskazania co do wydzielenia działki o nr [...]pod drogę publiczną.

Przy tym zauważyć należy, że Skarżący nie zakwestionował w trybie odwołania decyzji podziałowej, a w związku z tym decyzja ta stała się ostateczna. Ewentualne wątpliwości w tym zakresie winny natomiast zostać rozstrzygane w odrębnym postępowaniu. Odnotowania wymaga bowiem, iż ani organ orzekający w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania, ani obecnie Sąd orzekający nie mogą weryfikować i badać ostatecznej decyzji podziałowej. Przyjąć należało zatem, że skoro podział nieruchomości został dokonany z zastrzeżeniem ustanowienia służebności (ewentualnie sprzedaży udziału w prawie do działki), w wyniku decyzji podziałowej doszło do wydzielenia działki nr [...] pod drogę, która nie posiada charakteru drogi publicznej, a która nadal pozostaje we władaniu Skarżącego, zatem brak jest podstaw do domagania się przez Skarżącego odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Odmowa ustalenia odszkodowania przez organy administracji publicznej nie narusza przywołanej regulacji.

W takiej sytuacji nie sposób było postawić zarzutu naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. Powyższe stanowi jednocześnie odniesienie się do zarzutów skargi. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów postępowania mogących uzasadniać zastosowanie kompetencji kasatoryjnych. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał motywy, którymi kierował się przy jej podejmowaniu, w zaskarżonej decyzji odwoływał się do stanu faktycznego sprawy i do norm prawnych mających w niej zastosowanie, na tym tle również Sąd nie dopatrzył się naruszeń.

Kontrola sądowo-administracyjna doprowadziła do wniosku, iż w sprawie nie doszło do naruszenia prawa przez organ odwoławczy wydający zaskarżoną decyzję.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.