Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1324/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska (spr.) Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek Sędzia: WSA Waldemar Michaldo Protokolant: st. sekr. sąd. Renata Furgalska-Pazdan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 26 stycznia 2018r., znak [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. odmówił T. D. umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie [...]zł z tytułu:

- ubezpieczenia społecznego za okresy od grudnia 2001r. do marca 2002r., od sierpnia 2002r. do września 2003r., od listopada 2003r. do grudnia 2011r., od sierpnia 2012r. do czerwca 2013r., w tym z tytułu: składek-61.787,05 zł, odsetek liczonych na dzień 28 listopada 2017r.-64.796,00 zł, kosztów upomnienia [...] zł,-ubezpieczenia zdrowotnego za okresy od września 2001r. do kwietnia 2002r., od września 2002r. do października 2002r., od grudnia 2002r. do czerwca 2013r., w tym z tytułu: składek-25 357,29 zł, odsetek liczonych na dzień 28 listopada 2017r.-24.399,00 zł, kosztów upomnienia-8,80 zł oraz na Fundusz Pracy za okresy od listopada 2001r. do kwietnia 2002r., od grudnia 2002r. do sierpnia 2003r., od listopada 2003r. do czerwca 2009r., za czerwiec 2013r., w tym z tytułu: składek-3 059,93 zł, odsetek liczonych na dzień 28 listopada 2017r.-3.858,00 zł oraz kosztów upomnienia-8,80 zł.

W uzasadnieniu ZUS omówił zgromadzoną w sprawie dokumentację oraz wskazał, że skarżąca figurowała jako płatnik składek w okresie od co najmniej 31 grudnia 1998r. do 27 czerwca 2013r. W trakcie prowadzenia działalności skarżąca nie wywiązywała się z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, stając się w ten sposób dłużnikiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Od 28 czerwca 2013r. skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej, a w chwili obecnej pobiera świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł brutto - kwota ta po potrąceniach egzekucyjnych w wysokości [...] zł wynosi [...] zł. Organ wskazał, że za 2015r. skarżąca wykazała dochód z tytułu emerytury w wysokości [...] zł i praw autorskich w wysokości [...] zł, natomiast w 2016r. wykazała dochody z tytułu emerytury w kwocie [...]zł. ZUS ustalił, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, który uzyskuje miesięczne dochody w wysokości [...] zł. Miesięczne stałe wydatki związane z utrzymaniem obejmują czynsz-21,60 zł, opłaty eksploatacyjne-450,00 zł, koszty związane z leczeniem-400,00 zł. Jednocześnie organ wskazał na prowadzone przeciwko skarżącej postępowanie egzekucyjne przez komornika sądowego na łączną kwotę [...]zł, w którym organ egzekucyjny dokonuje potrąceń w kwocie [...]zł miesięcznie. Skarżąca nie posiada majątku ruchomego, jest natomiast właścicielką ˝ udziału w nieruchomości-działce o powierzchni 0,1916 ha położonej w K. , objętej księgą wieczystą nr [...] W księdze wieczystej zostały wpisane hipoteki na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości [...] zł oraz na rzecz Urzędu Skarbowego [...] w kwocie [...]zł. Skarżąca ma zdiagnozowaną chorobę kręgosłupa, a jej mąż jest po przebytym zawale mięśnia sercowego z nagłym zatrzymaniem krążenia w mechanizmie migotania komór, ma zaburzenia pamięci i orientacji, cierpi na cukrzycę typu 2, ma atopowe zapalenie skóry oraz grzybicę stóp, ma orzeczoną niezdolność do samodzielnej egzystencji w okresie od 19 listopada 2015r. do 30 kwietnia 2018r. Skarżąca nie figuruje w ewidencji klientów Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. F. nr [...]. ZUS przeanalizował przesłanki umorzenia należności, wynikające z art. 28 ust. 3 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U z 2017r. poz. 1257 ze zm. dalej-u.s.u.s.) oraz z §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U Nr 141, poz. 1365). Wskazał, że nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności. Zdaniem organu skarżący nie wykazał też, aby zachodziły przesłanki, o których mowa w rozporządzeniu wykonawczym, tj. że spłata pozbawiłaby go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, że poniósł straty materialne wskutek klęski żywiołowej albo innego nadzwyczajnego zdarzenia albo że stan jego zdrowia bądź członka rodziny uniemożliwia uzyskiwanie dochodów.

II.

Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę poprzez umorzenie należności. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 7, 77 oraz art. 107§3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące niewyjaśnieniem stanu faktycznego w sposób należyty oraz niezałatwieniem sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, przeprowadzeniem postępowania dowodowego w sposób wybiórczy, a nie wszechstronny oraz wyciągnięcie z materiału dowodowego wniosków sprzecznych z zasadami doświadczenia życiowego;

- art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przedłożonych przez skarżącą dokumentów obrazującą jej aktualną sytuację materialną, zdrowotną i bytową oraz potrzebę opieki nad chorym mężem;

- §3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, polegającą na braku rzetelnej oceny dowodów i nielogicznej argumentacji, skutkującą wadliwą oceną jej sytuacji materialnej;

- naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z §3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, skutkujące odmową umorzenia składek z tytułu ubezpieczeń społecznych, mimo iż ich opłacenie pozbawiłoby skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a więc spełnione zostały przesłanki do umorzenia należności, za czym jednocześnie przemawiają zasady słuszności;

- naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie faktu, iż sytuacja materialna i bytowa skarżącej powoduje oczywistość co do braku możliwości ściągnięcia należności w kwocie, która przekraczałyby wydatki egzekucyjne.

Uzasadniając skargę skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśliła, że organ wadliwie ocenił, że aktualna sytuacja zdrowotna i bytowa, w szczególności konieczność ponoszenia kosztów leczenia skarżącej i jej męża, pozwoli na skuteczną egzekucję należności, bez spowodowania stanu niedostatku, który uniemożliwiałby normalne funkcjonowanie skarżącej i jej rodziny. Skarżąca wskazała, że również w przypadku przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, zobowiązanych do opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, przy umarzaniu składek, niezależnie od badania przesłanki całkowitej nieściągalności, należy oceniać czy prowadzenie egzekucji nie doprowadzi do powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. Skarżąca podniosła, że pomimo iż decyzja w przedmiotowej sprawie ma charakter uznaniowy, to została ona wydana w sposób dowolny, z pominięciem rzetelnej analizy okoliczności sprawy, tj. stwierdzenia czy zostały spełnione przesłanki określone we wskazanych w zarzutach przepisach prawa. Skarżąca wskazała, że utrzymuje się jedynie z emerytury w kwocie [...]zł. Kwota emerytury jej męża wynosi natomiast [...] zł. Mąż skarżącej jest osobą schorowaną, niezdolną do samodzielnej egzystencji, po przebytym zawale. Jego choroba wiąże się ze znacznymi kosztami-około [...] zł miesięcznie. Skarżąca cierpi na schorzenie kręgosłupa, ma niedowład prawej nogi. Jest zmuszona korzystać z pomocy rodziny, a z uwagi na zaległości wobec ZUS nie ma możliwości uzyskania świadczenia z opieki społecznej.

Zdaniem skarżącej, organ wadliwie uznał, że po pokryciu wszystkich wydatków, skarżącej pozostaje kwota [...]zł, podczas gdy z uwagi na swoje schorzenia i stan męża, skarżąca jest zmuszona ponosić dodatkowe koszty leczenia, a specjalna dieta męża skarżącej, znacząco podwyższa koszty wyżywienia. Organ uznał również w sposób nieprawidłowy, że dochody skarżącej są podwyższane o prawa autorskie w wysokości [...] zł. Skarżąca wskazała, że nigdy nie uzyskiwała dochodu z tego tytułu, a wskazana kwota związana była z jednorazowym poborem emerytury ojca skarżącej po jego śmierci.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.

III.

W wyroku z 21 maja 2018r. sygn. akt: I SA/Kr 339/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję.

W pisemnych motywach wyroku, Sąd stwierdził podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w efekcie zbadania jej, poza granicami zarzutów podniesionych w skardze, pod kątem przesłanek określonych w art. 145§1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W decyzji ZUS wskazano, że na łączną kwotę należności składkowych (183.283,07 zł) objętych decyzją odmawiająca zastosowania ulgi w ich spłacie w postaci umorzenia zaległości, składają się m.in. nieuiszczone składki na ubezpieczenie społeczne za okresy od grudnia 2001r. do marca 2002r., od sierpnia 2002r. do września 2003r., od listopada 2003r. do grudnia 2011r. (z tytułu ubezpieczenia społecznego), za okresy od września 2001r. do kwietnia 2002r., od września 2002r. do października 2002r., od grudnia 2002r. do czerwca 2013r. (z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego) oraz za okresy od września 2001r. do kwietnia 2002r., od września 2002r. do października 2002r., od grudnia 2002r. do czerwca 2013r. (Fundusz Pracy). Należy zatem zauważyć, że zaległości skarżącej obejmują składki, co do których można przypuszczać, że w związku znacznym upływem czasu od daty powstania obowiązku ich zapłaty, uległy przedawnieniu.

Niezbędnym warunkiem podjęcia przez ZUS prawidłowej decyzji w sprawie umorzenia (odmowy umorzenia) należności z tytułu składek jest jednoznaczne stwierdzenie, że objęte wnioskiem należności są zgodnie z przepisami prawa wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Kwestia ta ściśle jest więc związana z prawidłowym, wyczerpującym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, dotyczy zatem przestrzegania przez organ przepisów postępowania. Dopiero wyjaśnienie tej wstępnej kwestii pozwala organowi na dokonanie oceny, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, czy opłacenie należności będących przedmiotem postępowania rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności czy pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (por. wyrok WSA z 28 lipca 2016r., sygn. akt: III SA/Łd [...])

Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane w art. 28 u.s.u.s. dotyczyć bowiem może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie tym postępowaniem należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Przepisy u.s.u.s. regulujące kwestie przedawnienia składek były wielokrotnie nowelizowane.

Od 1 stycznia 1999r. kwestię przedawnienia ustawodawca uregulował w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne.

Od 1 stycznia 2003r. ustawą z 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074, ze zm.) dokonano zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ustawa zmieniająca nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych odnośnie do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do 31 grudnia 2002r. - 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed 1 stycznia 2003r. (data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed 1 stycznia 2003r. ulega 10-letniemu przedawnieniu (zob. uchwały SN: z 2 lipca 2008r., sygn. akt: II UZP [...], oraz z 8 lipca 2008r., sygn. akt: I UZP [...], ponadto zob. wyrok NSA z 30 lipca 2009r., sygn. akt: II GSK [...]).

Do nieprzedawnionych do 31 grudnia 2002r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (NSA w wyroku z 30 września 2009r., sygn. akt: II GSK [...], oraz SN w wyroku z 6 kwietnia 2011r., sygn. akt: II UK [...]).

Mocą powołanej ustawy z 18 grudnia 2002r. został także zmieniony art. 24 ust. 5, który otrzymał brzmienie: "nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia".

Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z 16 września 2011r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z treścią art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed 1 stycznia 2012r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od 1 stycznia 2012r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od 1 stycznia 2012r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z 16 września 2011r., stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed 1 stycznia 2012r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (Sąd Apelacyjny w K. w wyroku z 27 czerwca 2013r., sygn. akt: III AUa [...]).

Sąd skonstatował, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie poczynił w zaskarżonej decyzji, żadnej analizy w zakresie ewentualnego przedawnienia przedmiotowych składek. Ograniczył się jedynie do jednozdaniowej konstatacji, że "Zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką nie ulegają przedawnieniu, jednak po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia".

Z akt sprawy wynika, że w księdze wieczystej nr [...] dotyczącej nieruchomości w K. której właścicielką ˝ udziału jest skarżąca, zostały wpisane hipoteki na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości [...] zł oraz na rzecz Urzędu Skarbowego [...] w kwocie [...]zł. Wobec tego należy przyjąć, że brak zbadania przez ZUS kwestii ewentualnego przedawnienia należności, stanowi wynik zastosowania wskazanej wyżej regulacji. Zdaniem Sądu takie stanowisko było nieuprawnione.

Rzeczywiście, literalne brzmienie art. 24 ust. 5 u.s.u.s. wyklucza przedawnienie należności składkowych, w przypadku gdy zostały one obciążone hipoteką. Sąd zwrócił uwagę na tożsamość brzmienia tego przepisu z art. 70§6 ustawy z 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998r. do 31 grudnia 2002r. (Dz. U. Nr 137, poz. 926), który stanowił, iż nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia zaległość podatkowa może być egzekwowana tylko z przedmiotu hipoteki.

Zgodność z Konstytucją RP dawnego art. 70§6 Ordynacji podatkowej była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 8 października 2013r. sygn. akt: SK [...], OTK-A [...]/97, Trybunał stwierdził, że regulacja ta jest niezgodna z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego jej zastosowanie powoduje, że przedawnienie w odniesieniu do podatników, których należności zabezpieczono hipoteką przymusową w toku kontroli podatkowej, staje się instytucją pozorną, naruszającą zasady równości ochrony praw majątkowych oraz godzącą w zaufanie podatnika do państwa i stanowionego prawa. Trybunał Konstytucyjny zakwestionował również ratio legis rozwiązania, że to właściciele nieruchomości mieliby dożywotnio odpowiadać za należności podatkowe, tym bardziej że posiadanie majątku i jego forma najczęściej nie ma związku z genezą zobowiązania podatkowego. Wobec powyższego, Trybunał doszedł do przekonania, że rozwiązanie to różnicuje w istotny sposób zakres czasowy odpowiedzialności podatników w zależności od arbitralnego i przypadkowego kryterium, tj. posiadania lub nieposiadania składników majątkowych pozwalających na ustanowienie zabezpieczenia w formie hipoteki przymusowej. Skoro już ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie instytucji przedawnienia zobowiązań podatkowych przy określaniu zasad działania tej instytucji (w szczególności tych o charakterze gwarancyjnym, takich jak długość terminu przedawnienia, zasady jego zawieszania, przerywania i wyłączania) powinien przestrzegać standardów konstytucyjnych, zwłaszcza że Konstytucja zakłada powszechność i równość opodatkowania.

Sąd wskazał, że wykładnia art. 24 ust. 5 u.s.u.s. powinna zostać dokonana przez pryzmat poglądów zawartych w przytoczonym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, z uwagi na jego analogiczne brzmienie w stosunku do art. 70§6 Ordynacji podatkowej. Skoro na gruncie prawa podatkowego, ustanowienie hipoteki przymusowej nie wyklucza przedawnienia zobowiązań nią zabezpieczonych, a w konsekwencji bieg przedawnienia należy ustalać na zasadach ogólnych, to tożsame spostrzeżenie należy uczynić na gruncie niniejszej sprawy. Wobec powyższego, należy stwierdzić, że zastosowanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych art. 24 ust. 5 u.s.u.s., a w konsekwencji zaniechanie zbadania możliwości przedawnienia składek z uwagi na fakt, że są one zabezpieczone hipoteką, jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu wydanie decyzji na tej podstawie, jest sprzeczne z aktem wyższego rzędu-Konstytucją.

Sąd administracyjny rozstrzygając konkretną sprawę, kontrolując legalność danej decyzji administracyjnej, dokonuje wykładni przepisów prawa materialnego, również stosując dyrektywy wykładni prokonstytucyjnej, tj. bada czy dany akt administracyjny został wydany na podstawie przepisów prawa zgodnych z Konstytucją. Obowiązkiem sądów jest dokonywanie kompleksowej interpretacji prawa, uwzględniającej nie tylko czysto językowe brzmienie danej jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, ale również jego wykładnię systemową i celowościową. W ramach takiej wykładni konieczne jest też zadbanie o to, by rozumienie przepisu było zgodne z hierarchicznie wyższymi aktami prawnymi, w tym przepisami rangi konstytucyjnej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2018r., sygn. akt: I FSK [...]).

Pomimo, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie zapadł w efekcie badania konstytucyjności przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s., to w niniejszej sprawie należy poddać pod rozwagę to, czy wystąpił problem tzw. oczywistej niekonstytucyjności. Zasadniczo sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne. Tego typu założenie występuje również w przypadku gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną jak norma objęta już wyrokiem Trybunału (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 grudnia 2013r. sygn. akt: I FSK [...]). Wskazać również należy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2007r., sygn. akt: SK [...], 6 OTK ZU [...], w którym wskazano, że stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności określonej normy prawnej nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy zamieszczonej w przepisie tożsamym. W takim przypadku dochodzi bowiem do obalenie domniemania konstytucyjności przepisu, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem.

Problem odmowy zastosowania przez Sąd przepisu sprzecznego z Konstytucją w kontekście orzeczonej niezgodności z ustawą zasadniczą przez Trybunał Konstytucyjny przepisu o analogicznym brzmieniu, w podobnych stanach faktycznych, był rozważany m.in. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 22 stycznia 2015r., sygn. akt: I SA/Ke [...], przez Sąd Apelacyjny w G. w wyroku z 30 marca 2017r., sygn. akt: III AUa [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 25 kwietnia 2017r., sygn. akt: I SA/Bd [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 1 marca 2018r., sygn. akt: I SA/Gl [...], Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2018r., sygn. akt: II GSK [...]).

Pomimo, że Sąd odstąpił od badania poprawności przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego w tym zakresie, to jednak stwierdził, że brak ustaleń w zakresie ewentualnego przedawnienia należności, oznacza że ZUS nie dopełnił wymogu pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 i art. 107§3 k.p.a.

Sąd wskazał też, iż przy ponownym prowadzeniu postępowania Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. powinien, uwzględniając wskazane zastrzeżenia co do konstytucyjności art. 24 ust. 5 u.s.u.s. oraz zapatrywania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 8 października 2013r. sygn. akt: SK [...], zbadać kwestię przedawnienia należności składkowych na gruncie obowiązujących w dacie ich powstania przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Bowiem brak jakichkolwiek ustaleń organu w tym zakresie powoduje, że wydanie orzeczenia w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek było przedwczesne.

IV.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Ł., decyzją z 19 października 2018r. nr [...] (nr sprawy [...]) odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w łącznej wysokości [...] zł, obejmujących ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy. Decyzję wydano w oparciu o art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw za rt. 28 ust. 2, ust. 3 , ust. 3a , art. 31 u.s.u.s. oraz §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U Nr 141, poz. 1365).

Organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał zasady przedawnienia składek na ubezpieczenie społeczne wynikające z ustawy z 16 września 2011r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, które weszły w życie w dniu 1 stycznia 2012r. oraz treść art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Organ wyjaśnił, że w stosunku do zaległości od września 2001r. do czerwca 2013r. zostały podjęte czynności skutkujące zawieszeniem biegu terminu przedawnienia. Należności od września 2001r. do listopada 2007r. objęte są postępowaniem egzekucyjnym, należności od grudnia 2007r. do lutego 2008r.-doręczono zobowiązanej upomnienie przedegzekucyjne, należności od marca 2008r. do lipca 2008r. objęte postępowaniem egzekucyjnym, należności od sierpnia 2008r. do grudnia 2008r. objęte postępowaniem egzekucyjnym, należności od stycznia 2009r. do marca 2009r. objęte postępowaniem egzekucyjnym, należności od kwietnia 2009r. do kwietnia 2010r. objęte postępowaniem egzekucyjnym, należności od maja 2010r. do września 2010r. objęte postępowaniem egzekucyjnym, należności od października 2010r. do marca 2011r. objęte postępowaniem egzekucyjnym, należności od kwietnia 2011r. do grudnia 2011r. objęte postępowaniem egzekucyjnym, należności od stycznia 2012r. do czerwca 2013r. objęte postępowaniem egzekucyjnym.

W świetle art. 24 ust. 5bi 5f u.s.u.s. nie upłynął jeszcze termin, w którym zaległości za okres od września 2001r. do czerwca 2013. Mogą być dochodzone.

Organ zaznaczył też, iż zobowiązana domagając się umorzenia należnych składek nie wskazała podstawy prawnej zatem organ stwierdził, że wniosek powinien być rozpatrzony w oparciu o art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. Organ przypomniał treść przepisów podnosząc, że Zakład nie wyczerpał okresu dochodzenia należności, w sprawie prowadzone są postępowania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] i Dyrektora ZUS. Zajęto rachunek bankowy i zajęto świadczenie emerytalne. Egzekucja łącznie jest prowadzona przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...]. W ostatnich sześciu miesiącach wyegzekwowano 704, 13 zł. Nie stwierdzono braku majątku zatem nie ma całkowitej nieściągalności.

Zobowiązana przedłożyła informację o orzeczeniu niezdolności do samodzielnej egzystencji jej męża ale nie przedstawiła dokumentów potwierdzających sytuację materialno-bytową i aktualną sytuację finansową. Zobowiązana mieszka w K. w drewnianym domu jednorodzinnym z 1932r., dom nadaje się do rozbiórki. Miesięczne opłaty wynoszą [...] zł. Rodzina żyje z emerytury zobowiązanej (825,00 zł netto) i jej męża (1.040,84 zł netto). Łączny dochód wynosi [...] zł. Rodzinie pozostaje [...] zł i nie można uznać, iż rodzina nie posiada wystarczających środków finansowych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Zobowiązana ma także inne zobowiązania, których nie spłaca. Sytuacja nie nosi znamion ubóstwa.

Dokonując analizy sprawy w kontekście §3 rozporządzenia, organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki umorzenia należności.

V.

W skardze do Sądu na powyższą decyzję, T. D. zarzuciła:

1/ naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mającego wpływ na wynik sprawy tj.:

-art. 7, art. 77§1 oraz art. 107§3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące niewyjaśnieniem stanu faktycznego w sposób należyty oraz niezałatwieniem sprawy, mając na względzie interesu społeczny i słuszny interes obywatela, przeprowadzeniem postępowania dowodowego w sposób wybiórczy a nie wszechstronny oraz wyciągnięcie z materiału dowodowego wniosków sprzecznych z zasadami doświadczenia życiowego w efekcie czego wydana została zaskarżona decyzja wadliwie,

-art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie znacznego materiału dowodowego w postaci przedłożonych przez skarżącą dokumentów obrazujących jej aktualną sytuację materialną, zdrowotną i bytową i potrzebą opieki nad chorym mężem,

- §3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. poprzez nieumorzenie zaległości względem Zakładu mimo, iż skarżąca wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny,

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

-art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw z §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U Nr 141, poz. 1365) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową umorzenia składek z tytułu ubezpieczeń społecznych, mimo, iż opłacenie prze skarżącą składek na ubezpieczenie społeczne pozbawiłoby skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych a więc spełnione zostały przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne a nadto za umorzeniem przemawiają zasady słuszności,

-art. 28 ust. 2 w zw z art.28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, iż sytuacja materialna i bytowa skarżącej powoduje oczywistość co do braku możliwości ściągnięcia należności w kwotach, które przekraczałyby wydatki egzekucyjne,

-art. 24 ust. 4 u.s.u.s. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy należności objęte decyzją uległy przedawnieniu, minął bowiem okres 5 lat od dnia kiedy stały się wymagalne,

-art. 24 ust. 5b u.s.u.s. poprzez jego wadliwe zastosowanie podczas gdy czynności wskazane co do większości zaległych składek nie powodowały zawieszenia postępowania bowiem nie zmierzały bezpośrednio do wyegzekwowania należności.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji względnie uchylenie i jej zmianę poprzez umorzenie zaległości i zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę jej autor przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.

VI.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych dalej (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 2188) oraz art. 3 i art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm. dalej-p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego), lub mogło mieć istotny wpływ na ten wynik (w przypadku naruszenia przepisów postępowania).

Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może także dotyczyć poprawności skorzystania przez organ administracji z uznania administracyjnego.

Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek, tamże, s. 319). Wskazania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy; nie mogą np. wskazywać, że określone dowody są bardziej wiarygodne od innych (por. wyrok SN z 13 marca 1975r. sygn. akt: III CRN 466/74, OSPiKA 1976, z. 3, poz. 63)-Andrzej Kabat tamże.

Dla organu administracji ponownie rozpatrującego sprawę, jak też każdego innego organu orzekającego w danej sprawie, zawarty w orzeczeniu kasacyjnym pogląd dotyczący wyłożonych i zastosowanych przepisów, jak również ocena co do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych jest wiążąca. Oznacza to, że skutki wydanego orzeczenia sądowego wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, rzutując tak na ponownie prowadzone postępowanie administracyjne w danej sprawie, jak też na ewentualne postępowanie sądowoadministracyjne w razie ponownego zaskarżenia kolejnego rozstrzygnięcia ostatecznego. Jak podkreślał niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, konsekwencją związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku jest to, że stanowisko sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego, powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wcześniejszym poglądem (wyrok NSA z 2 kwietnia 2008r. o sygn. akt: I OSK 886/07, LEX nr 541851).

W prawomocnym wyroku z 21 maja 2018r. sygn. akt: I SA/Kr 339/18, Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien, uwzględniając zastrzeżenia co do konstytucyjności art. 24 ust. 5 u.s.u.s. oraz zapatrywania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 8 października 2013r. sygn. akt: SK 40/12 i zbadać kwestię przedawnienia należności składkowych na gruncie obowiązujących w dacie ich powstania przepisów u.s.u.s.

Zalecenia te nie zostały zrealizowane.

W zaskarżonej decyzji, organ wymienia podjęte czynności skutkujące zawieszeniem biegu terminu przedawnienia. I tak: wymienia, iż należności za dany okres rozliczeniowy zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym, kiedy nastąpiło zawieszenia biegu terminu przedawnienia i podaje, że będzie to trwało do zakończenia egzekucji prowadzonej przez Naczelnika konkretnego Urzędu Skarbowego. Organ nie wskazał jednak żadnych dokumentów potwierdzających to stanowisko.

Podobnie, wobec należności za okres 12.2007r. do 02.2008r. skonstatowano, że zobowiązanej doręczono upomnienie przedegzekucyjne ale nie dołączono go akt sprawy. Nie jest zatem znana jego treść i nie można zweryfikować, czy dokument ten istotnie wywarł skutek w postaci zawieszenia terminu przedawnienia.

W rozpatrywanej sprawie zaległości skarżącej na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy dotyczą okresu lat 2001-2013. Stąd też istotne dla wyniku sprawy było ustalenie, czy i kiedy doszło do przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Tymczasem do akt administracyjnych nie dołączono żadnych dokumentów pozwalających na weryfikację stanowiska organu.

W tym stanie rzeczy Sąd nie miał możliwości weryfikacji, czy w badanej sprawie nastąpił upływ czasu skutkujący przedawnieniem.

Co ważne i co wymaga wyraźnego podkreślenia, w prawomocnym wyroku z 21 maja 2018r. sygn. akt: I SA/Kr 339/18 WSA w Krakowie wyraźnie wskazał na konieczność uwzględnienia art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w aspekcie jego zgodności z konstytucja oraz zapatrywań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z 8 października 2013r. sygn. akt: SK 40/12. Było to niezbędne do zbadania kwestii przedawnienia należności składkowych na gruncie obowiązujących w dacie ich powstania przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Organ zaniechał odniesienia się do tej kwestii.

Zdaniem Sądu, niedostateczne (z pominięciem zaleceń Sądu i brakiem dokumentów) wyjaśnienie kwestii przedawnienia czyni przedwczesnym rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy umorzenia należności skarżącej z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Brak stosownych dokumentów i pominięcie wytycznych Sądu oznacza bowiem, że ZUS nie dopełnił wymogu pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 i art. 107§3 k.p.a., obligującymi organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przytoczenia przepisów i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia. Naruszenia te, w ocenie Sądu, mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i muszą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ponownie rozstrzygając sprawę, powinien przede wszystkim wyjaśnić i wykazać w decyzji to, czy i w jakim zakresie zaległe należności uległy przedawnieniu, czy też nie, w oparciu o jakie konkretne dokumenty to nastąpiło, czy dokumenty te doręczono zobowiązanej a w konsekwencji co w istocie jest przedmiotem sprawy.

Stąd należało w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. c w zw z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.