Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 171/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 171/16 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , Dnia 29 września 2016 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , Sędziowie, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka -Ostrowska, Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), , , Protokolant, sekretarz sądowy Katarzyna Leśniowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 września 2016 r., sprawy ze skargi Burmistrza Miasta B., na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D., z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta B., nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu [...] w B., , , oddala skargę w całości.,


UZASADNIENIE

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Burmistrz Miasta B. – G., działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., zwanej dalej u.s.o.) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm., zwanej dalej u.s.g.), odwołał bez wypowiedzenia z dniem 21 grudnia 2015 r. B. W. z funkcji Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w B. – G..

W uzasadnieniu organ prowadzący szkołę wskazał, że zachodzą szczególne przesłanki do odwołania dyrektora, które w orzecznictwie określane są jako zdarzenia wyjątkowe, mające przy tym charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem, powodujące destabilizację w realizacji funkcji dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej szkoły i z tej przyczyny dalsze piastowanie stanowiska godzi w interes szkoły oraz interes publiczny.

W ocenie organu prowadzącego szkołę pozostawienie dyrektora na dotychczasowym stanowisku do dnia 31 sierpnia 2016 r. zagraża interesowi publicznemu, gdyż dyrektor m.in.:

– dopuścił się poświadczenia nieprawdy w pięciu dziennikach lekcyjnych poprzez wpisanie do nich zajęć, które miał przeprowadzić w ramach obowiązkowego pensum, a które w rzeczywistości zlecił innym nauczycielom jako godzinny dodatkowe, sam pobierając z tego tytułu wynagrodzenie;

– naruszył prawa pracownicze nauczycieli oraz dopuścił się niepożądanych zachowań takich jak: nierówne traktowanie, zastraszanie, upokarzanie, dyskredytowanie, ośmieszanie, stosowanie szantażu emocjonalnego, wykorzystywanie hospitacji do innych celów niż wynika to z nadzoru pedagogicznego – co znajduje potwierdzenie w ustaleniach komisji powołanej w celu wyjaśnienia ewentualnych przejawów mobbingu lub dyskryminacji;

– doprowadził do podziału grona pedagogicznego oraz przyczynił się do powstania i zaognienia konfliktu z wicedyrektorem;

– nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia zdarzenia polegającego na pozostawieniu ucznia w wieku 8 lat samego w zamkniętej klasie bez opieki przez ok. 5 godzin i nie powiadomił właściwych organów (prokuratury, Kuratorium Oświaty) celem obiektywnego wyjaśnienia sprawy;

– nie uznaje zmian organizacyjnych wynikających z uchwały Rady Miejskiej powołującej Miejski Zespół Ekonomiczno – Administracyjny Szkół od dnia 1 stycznia 2012 r. i likwidującego etaty głównych księgowych w poszczególnych szkołach, albowiem konsekwentnie składa oświadczenia woli, że posiada zatrudnionego głównego księgowego.

Organ prowadzący szkołę podkreślił, że przedstawione działania dyrektora spowodowały konieczność jego niezwłocznego odwołania w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, ponieważ zaistniały szczególnie uzasadnione przypadki, które godzą w dobro szkoły – interes publiczny. Organ dodał również, że D. Kurator Oświaty nie wyraził opinii w sprawie odwołania dyrektora w przewidzianym terminie, co było równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] Wojewoda D., działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność opisanego na wstępie zarządzenia, gdyż zostało ono podjęte z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Organ nadzoru stwierdził, że tryb odwołania dyrektora określony w/w przepisem art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. ma wyjątkowy charakter i może być wykorzystywany jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole, ma wprawdzie pewną swobodę w ustaleniu, czy zachodzi szczególny przypadek, nie może on jednak w tym zakresie uciekać się do czysto subiektywnej oceny rzeczywistości, lecz zobligowany jest do jej obiektywizacji, opierając się na faktach i unikając argumentacji emocjonalnej, moralnej lub ideologicznej.

Wojewoda podkreślił, że pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku powinno być rozumiane nie tylko ściśle, ale musi także być interpretowane na tle określonego stanu faktycznego. Fakty, na podstawie których opierał się organ wydając zarządzenie o odwołaniu dyrektora, powinny zaś znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu.

W ocenie organu nadzoru żadna spośród okoliczności wskazanych w uzasadnieniu kwestionowanego zarządzenia nie stanowiła szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

I tak poświadczenie nieprawdy w dziennikach lekcyjnych nie zostało w żaden sposób uprawdopodobnione. Uzupełniająco organ prowadzący wskazał jedynie, że w okresie wrzesień – grudzień 2015 r. zostało wszczętych kilka postępowań prokuratorskich związanych z zarządzaniem zespołem przez dyrektora. Powzięto również wiadomość o podobnych nieprawidłowościach w roku szkolnym 2012/2013. Zdaniem Wojewody, niewypełnienie pensum dyrektorskiego nie spowodowało destabilizacji w funkcjonowaniu szkoły w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Wyznaczono bowiem innych nauczycieli do przeprowadzenia zajęć. Wskazane zdarzenie miało charakter jednorazowy, nie wywołujący długotrwałych skutków i nie miało negatywnych konsekwencji dla dalszego wykonywania obowiązków przez dyrektora. Nie stanowiło więc ono zagrożenia dla interesu publicznego.

Organ nadzoru nie stwierdził również, aby ustalenia komisji powołanej przez Burmistrza w celu zbadania zgłoszenia wicedyrektora dotyczącego ewentualnego naruszenia praw pracowniczych i niepożądanego zachowania mogły stanowić podstawę do niezwłocznego odwołania dyrektora. Sprowadzały się one bowiem do przedstawienia metod zarządzania placówką oraz sposobu traktowania pracowników przez dyrektora. Ponadto cechują się ogólnością i brakiem konkretnych, niepodważalnych dowodów zaistnienia podnoszonych zarzutów oraz dowodzą negatywnych relacji pomiędzy dyrektorem a wicedyrektorem. Nie opisują natomiast wpływu jaki relacje te mogłyby mieć na dalsze spełnianie zadań przez placówkę oświatową oraz nie wyjaśniają dlaczego należy je uznać za przypadek szczególnie uzasadniony.

Podobnie zdaniem organu nadzoru należy ocenić przesłankę odnoszącą się do wywołania przez dyrektora konfliktu oraz podziałów w gronie pedagogicznym.

Na dalszą działalność zespołu szkolno – przedszkolnego nie miały także wpływu okoliczności związane z pozostawieniem w świetlicy ucznia przez jednego z nauczycieli.

Za szczególnie uzasadniony przypadek odwołania dyrektora nie można było również uznać zdarzeń trwających nieprzerwanie od 2012 r. Istotą tego trybu jest bowiem zapobieżenie dalszemu pełnieniu funkcji przez dyrektora w sytuacji nagłej, która wpływa na realizację przez szkołę jej podstawowych zadań. Wyjątkowy charakter tej instytucji oznacza, że powinna ona zostać zastosowana niezwłocznie, gdy tylko organ dowie się o okoliczności będącej podstawą odwołania.

Zdaniem Wojewody, organ prowadzący zespół szkolno – przedszkolny nie wykazał przyczyn stanowiącym szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Wskazane okoliczności albo pozbawione są cechy wyjątkowości, albo ich wyjątkowość nie została dostatecznie uzasadniona i uprawdopodobniona.

Przepis będący podstawą odwołania dyrektora szkoły tworzy pewnego rodzaju gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli, wobec czego musi być traktowany ze szczególną uwagą.

W związku z powyższym Burmistrz był zobowiązany do szczególnie wyczerpującego uzasadnienia przesłanek odwołania dyrektora. Organ nadzoru analizując przedmiotową sprawę stwierdził, że Burmistrz nie uczynił zadość temu obowiązkowi, nie wykazując tym samym, że opisywany przypadek jest szczególnie uzasadniony. I choć przesłanka ujęta w punkcie drugim rozstrzygnięcia mogłaby stanowić podstawę do skorzystania z tego trybu, to brak należytego jej uzasadnienia ze wskazaniem jej wpływu na dalszą realizację zadań placówki oświatowej nie pozwolił na zachowanie w obrocie prawnym zakwestionowanego aktu.

Organ nadzoru podzielił również stanowisko D. Kuratora Oświaty, że choć istnieje możliwość uznania wskazanych we wniosku okoliczności za uzasadniające odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, to nie zostało wykazane, że naruszenia jakich dopuścił się dyrektor obligują do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., zwłaszcza że istnieją również inne podstawy ustawowe odwołania dyrektora ze stanowiska.

Z tych przyczyn organ nadzoru stwierdził nieważność przedmiotowego zarządzenia

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Burmistrz Miasta B. – G. zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

– naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., polegające na przejęciu, że wskazane w podważonym zarządzeniu przyczyny odwołania ze stanowiska dyrektora nie stanowiły (ani każda z nich odrębnie, ani ich suma) na tyle istotnych naruszeń prawa, które można by zakwalifikować jako przypadki szczególnie uzasadnione w rozumieniu powyższego przepisu;

– naruszenie przepisów postępowanie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na naruszeniu obowiązku zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz nie odniesienie się do części argumentacji i twierdzeń zawartych w uzasadnieniu unieważnionego zarządzenia.

Na wstępie skarżący wskazał, że zarządzenie zostało wydane po wyczerpaniu trybu konsultacji z D. Kuratorem Oświaty, który nie wyraził w ustawowym terminie opinii w sprawie odwołania dyrektora, co było jednoznaczne z opinią pozytywną.

Dalej organ prowadzący placówkę oświatową stwierdził, że wbrew stanowisku Wojewody w niniejszej sprawie zachodzą szczególne przesłanki do odwołania dyrektora. Pozostawienie go na tej funkcji do końca okresu kadencji (31 sierpnia 2016), zagrażało interesowi publicznemu, bezpieczeństwu zdrowia i życia uczniów oraz nauczycieli, a jedyną możliwości zapobiegnięcia takiej sytuacji było odwołanie go z tej funkcji w trakcie roku szkolnego.

W ocenie Burmistrza organ nadzoru nie odniósł się do jego ustrojowej kompetencji własnej polegającej na możliwości zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz nie poruszył problematyki związanej z pismem D. Kuratora Oświaty z dnia 11 grudnia 2015 r.

Skarżący nie podzielił oceny Wojewody sformułowanej w odniesieniu do poszczególnych przesłanek przemawiających za odwołaniem dyrektora.

Jego zdaniem, nie zostało dostrzeżone, że niezrealizowanie obowiązkowego wymiaru godzin przez dyrektora i poświadczenie nieprawdy nie było jednorazowe, lecz dotyczyło okresu od 8 do 11 września 2015 r. Dyrektor przyznał się do nierzetelnego wypełnienia dzienników lekcyjnych i został za to ukarany karą nagany. Sam fakt poświadczenia nieprawdy w dziennikach lekcyjnych pozwalał organowi prowadzącemu szkołę na natychmiastowe zwolnienie dyrektora, gdyż jego działanie było niedopuszczalne i zostało szeroko komentowane w środowisku lokalnym. Organ nadzoru pominął również okoliczność ścisłego powiązania funkcji dyrektora z realizacją zadań oświatowych (kształcenie, wychowanie i opieka). Odwołany dyrektor – nauczyciel dopuścił się zatem ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych, czym naruszył art. 9 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela.

Kolejne dwie przesłanki odwołania (naruszanie praw pracowniczych oraz niedopuszczalne metody zarządzania) również nie zostały prawidłowo rozpatrzone przez organ nadzoru, który zarzucił im nadmierną ogólnikowość. Wskazane w uzasadnieniu zarządzenia powody odwołania dyrektora są oparte wyłącznie na ustaleniach faktycznych, a organ nadzoru zbyt pobieżnie lub wcale nie przeanalizował opinii sporządzonej przez komisję prowadzącą postępowanie wyjaśniające w sprawie ewentualnych przejawów mobbingu i dyskryminacji w działaniu dyrektora. Rezultaty prac tego zespołu zostały oparte włącznie na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym obejmującym poufne wyjaśnienia składane przez pracowników. Jeśli zaś organ nadzoru doszedł do przekonania, że opinia komisji jest zbyt ogólna mógł zwrócić się o przesłanie dokumentów, na podstawie których została ona sporządzona. Poza telefoniczną prośbą o nadesłanie samej opinii, Wojewoda nie podjął jednak innych czynności w tej sprawie, co może oznaczać na brak jego zainteresowania tą kwestią i wskazuje na naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Ze wskazanej opinii wynika natomiast, że sytuacja w zespole szkolno – przedszkolnym była nieprawidłowa. Konflikt w łonie dyrekcji, podziały wśród pracowników, atmosfera strachu i niepokoju oraz poniżające traktowanie innych pracowników powodowały brak koncentracji na podstawowych celach dydaktycznych i wychowawczych placówki. Placówka oświatowa nie powinna – zdaniem skarżącego – być miejscem tak ostrego konfliktu lub występowania znamion mobbingu w jakiejkolwiek postaci. Nie mógł on tym samym dopuścić do pozostawienia sytuacji bez stosownej reakcji, zwłaszcza że powodowało ona realne zagrożenie, czego dowodem było pozostawienie ucznia przez blisko pięć godzin w zamkniętej klasie. Podjęte działania spotkały się przy tym z aprobatą społeczną (grona pedagogicznego oraz rodziców), czego wyrazem są pisma skierowane do organu nadzoru oraz organu prowadzącego placówkę.

Wojewoda nie odniósł się również do przesłanek zawartych w punkcie trzecim uzasadnienia odwołania, kwitując je jedynie stwierdzenie, że jest on podobny do poprzedniego zarzutu.

Organ nadzoru nie odniósł się także do nieprawidłowości wskazanych w punkcie czwartym uzasadnienia zarządzenia. Nie zostało wzięte pod uwagę, że przypadek zagrożenia zdrowia, a nawet życia dziecka pozostawionego bez opieki nie jest przypadkiem szczególnym. Nie wyciągnięto również wniosków z zaniechania dyrektora przekazania tej sprawy do kompetentnych organów, czego nie omieszkał zrobić w innej sprawie.

Również w stosunku do argumentów wskazanych w punkcie piątym uzasadnienia zarządzenia organ nadzoru odniósł się jedynie ogólnikowo. Nie pozostaje bez znaczenia, że dyrektor szkoły działał na szkodę reprezentowanej przez siebie jednostki i wbrew obowiązującemu prawu miejscowemu w zakresie prowadzenia księgowości. Potwierdzeniem tego faktu – zdaniem Burmistrza – był obowiązek zapłaty na rzecz byłego pracownika kwoty 15.000,00 złotych oraz wystawienie pracownikowi świadectwa pracy z oznaczeniem stanowiska, którego w rzeczywistości nie pełnił. Wskazane okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu od 2012 r., lecz dopiero od IV kwartału 2015 r.

Dodatkowo skarżący podkreślił, że w stosunku do byłego już dyrektora prowadzone są postępowania pod nadzorem prokuratora, czego Wojewoda nie uwzględnił.

Reasumując swoje stanowisko organ prowadzący szkołę stwierdził, że odwołanie dyrektora zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającymi w zakresie zgłaszanych naruszeń praw pracowniczych oraz zasad prawidłowego zarządzania placówką oświatową. Umożliwienie pełnienia funkcji do dnia 31 sierpnia 2016 r. godziłoby w interes szkoły (interes publiczny) oraz oznaczałoby przyzwolenie na nieprzestrzeganie prawa oświatowego, prawa pracy oraz prawa karnego. Wydane zarządzenie mieściło się w granicach uprawnienia do natychmiastowego odwołania dyrektora na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., a wskazane w jego uzasadnieniu okoliczności stanowiły szczególnie uzasadnione przypadki, o których mowa w tym przepisie. Organ nadzoru, dokonując kontroli wydanego aktu, nie wykazał, że Burmistrz istotnie naruszył prawo niewłaściwie stosując art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., czym przekroczył granice ingerencji w działalność samorządu gminnego wskazane w art. 91 ust. 1 u.s.g.

Organ prowadzący szkołę nadmienił również, że nie została naruszona stabilność zatrudnienia byłego dyrektora, który w placówce w dalszym ciągu świadczy swoją pracę jako nauczyciel dyplomowany.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym oraz wniósł o oddalenie skargi.

Odwołany dyrektor, będący w niniejszej sprawie uczestnikiem postępowania, podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślił, że powołane przez Burmistrza okoliczności nie uzasadniały jego odwołania w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Dodał również, że w wyniku toczących się postępowań prokuratorskich nie przedstawiono mu żadnych zarzutów.

Z kolei za nieprzeprowadzenie pięciu lekcji we wrześniu 2015 r. został już ukarany karą porządkową.

Nie zostało potwierdzone stosowanie mobbingu w stosunku do pracowników, a kwestia pozostawienie dziecka bez opieki została wyjaśniona po powrocie dyrektora ze zwolnienia lekarskiego i zakończyła się ukaraniem karą porządkową winnego nauczyciela.

Odnosząc się zaś do kwestii nierespektowania uchwały w sprawie nowej organizacji księgowości oświatowej uczestnik wskazał, że akt ten nie zawierał informacji o likwidacji stanowisk głównych księgowych i został przekazany do wykonania Burmistrzowi, który nie wydał w tym przedmiocie żadnego zarządzenia skierowanego do kierowników jednostek organizacyjnych. Poza tym organy gminy zatwierdzały plany finansowe w latach 2012 – 2015, które przewidywały środki finansowe na wynagrodzenie dla głównej księgowej.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 22 września 2016 r. strony podtrzymały swoje stanowiska. Pełnomocnik strony skarżącej oświadczył ponadto, że w lipcu 2016 r. prokurator umorzył postępowanie w przedmiocie poświadczenia nieprawdy z uwagi na dobrowolne i nieodpłatne wykonanie obowiązków przez nauczycieli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz.1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, badając czy organ wydający rozstrzygniecie nadzorcze właściwie zastosował przepisy prawa materialnego oraz czy przestrzegał przepisów prawa proceduralnego.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów prawa w zakresie wskazanym w art.145 p.p.s.a.

Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego są wyznaczone w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jego doręczenia organowi nadzoru (ust. 1), a rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Istotne jest przy tym, że powołany przepis, wyróżniając kategorie wad zarządzeń organu gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa rodzaju wad, które należą do istotnego naruszenia prawa. Wymaga to dokonania wykładni polegającej na ustaleniu, jaki stopień naruszenia prawa można zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do podjęcia przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustawa o samorządzie gminnym, w art.91 ust. 5 stanowi, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Zatem ustalenie pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego.

I tak w oparciu o te rozwiązania do tzw. istotnych naruszeń przepisów prawa należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania zarządzeń, przepisów regulujących hipotetyczną ich treść – przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania i ogłaszania zarządzeń.

Oznacza to tyle, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ obowiązany jest, zatem wykazać naruszenie prawa, zawierające w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale, bądź innym akcie uprawnionego organu gminy.

W niniejszym postępowaniu – zdaniem Wojewody – istotnie został naruszony art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. W myśl tego przepisu organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Jak stanowi zaś ust. 2 powołanego przepisu, opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1. Niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że użyte w tym przepisie pojęcie szczególnie uzasadnionych przypadków odwołania dyrektora jest pojęciem ogólnym, które powinno podlegać zawężającej wykładni, a o ich wystąpieniu można mówić w sytuacji konkretnych i doniosłych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też przez niego zawinionych, gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, bowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

Należy także podkreślić, że przesłanki odwołania wskazane w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. mają kwalifikowany charakter. Ustawodawca bowiem odwołał się nie tylko do uzasadnionych przypadków, lecz podkreślił ich wyjątkowość poprzez wskazanie, że muszą być one szczególnie uzasadnione. Przedmiotowa regulacja znajduje zatem zastosowanie w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych. Przy czym nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora, muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Zatem szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne w stosunku do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających.

Reasumując, można więc stwierdzić, że za przypadki szczególnie uzasadnione należy uznać:

1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne),

2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela – dyrektora szkoły,

3) przy czym stwierdzone uchybienie są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3053/01, z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1615/12, z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1584/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 924/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1047/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 681/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 535/10 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z drugiej jednak strony nawet zaistnienie szczególnie uzasadnionych przypadków nie nakłada na organ prowadzący szkołę obowiązku każdoczesnego odwołania dyrektora. Decyzję w tym zakresie pozostawiono uznaniu organu. Sfera jego uznania jest, co prawda znaczna, jednak niepełna, bo musi on uwzględniać ograniczenia wynikające z prawa oświatowego, a także respektować szczególne i dość rygorystyczne gwarancje ustanowione dla grupy zawodowej nauczycieli. Oznacza to, że stanowisko organu prowadzącego szkołę, wynikające z jego uznania, nie może mieć dowolnego lub arbitralnego charakteru, lecz powinno zostać szczegółowo umotywowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1386/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 57/14 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy okoliczności faktyczne wskazane w zarządzeniu Burmistrza z dnia 21 grudnia 2015 r. mogą stanowić szczególnie uzasadnione przypadki do odwołania dyrektora zespołu placówek oświatowych w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

W ocenie Sądu organ nadzoru dokonał prawidłowej wykładni wskazanego przepisu w świetle przesłanek zawartych w uzasadnieniu badanego zarządzenia. Podniesione bowiem okoliczności faktyczne nie stanowiły przypadków szczególnie uzasadnionych, które uprawniałyby organ prowadzący zespół szkolno – przedszkolny do odwołania dyrektora z zajmowanej funkcji w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W pierwszej kolejności należy przyznać rację Wojewodzie, że uzasadnienie badanego w toku postępowania nadzorczego zarządzenia - nie miało wystarczającego waloru konkretności i szczegółowości. Organ prowadzący placówkę powołał się bowiem na pięć grup okoliczności, które – co istotne – wskazał jedynie przykładowo, posługując się sformułowaniem, że dyrektor "(...) popełniła między innymi następujące działania przeciwko interesowi publicznymi (...)". Oznacza to, że wyliczenie naruszeń, jakich miał się dopuścić dyrektor nie było wyczerpujące, gdyż poza przypadkami ujętymi w uzasadnieniu musiały istnieć również inne, które nie zostały wskazane i brak było wyjaśnienia, dlaczego tak się stało.

Analiza poszczególnych sytuacji – ujętych w zakwestionowanym przez Wojewodę zarządzeniu, pozwala na przyjęcie, że Burmistrz odwoływał się do bliżej nieokreślonych naruszeń praw pracowniczych, nieprawidłowości w zarządzaniu zasobami ludzkimi i finansowymi, poświadczeń nieprawdy, czy też niewykonywania przepisów prawa miejscowego. We wszystkich sytuacjach brak było przedstawienia wiarygodnych informacji zawierających choćby podstawowe dane jak daty zdarzeń lub imiona i nazwiska ich uczestników. Zamiast tego organ prowadzący zawarł w uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia wyłącznie wnioski jakie wyciągnął z analizy dostępnych dla niego dokumentów, czego nie można było uznać za postępowanie prawidłowe i mieszczące się w granicach dopuszczalnego uznania.

W tym miejscu stwierdzić należy, że nie zasługiwał więc na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., odnoszący się do niewykorzystanej możliwości pozyskania dodatkowych dokumentów stanowiących podstawę do wydania kontrolowanego aktu. Rolą organu nie było bowiem ponowne rozstrzyganie sprawy odwołania dyrektora ze stanowiska, lecz zbadanie legalności działania organu nadzorowanego w zakresie argumentacji zaprezentowanej w zarządzeniu. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest co prawda aktem indywidualnym, ale nie jest aktem jurysdykcji administracyjnej. Organ nadzoru nie ma obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie. Jego działania winny ograniczyć się zaś do ustalenia jedynie najważniejszych kwestii związanych z przedmiotem nadzoru i to tylko wówczas, gdy taka konieczność występuje (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2015r., sygn. akt III SA/Kr 88/15 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji nie można było oczekiwać, żeby Wojewoda pozyskał dodatkowe materiały we własnym zakresie oraz zapoznał się z nimi, aby poznać rzeczywistą skalę problemu.

Ustalenia zespołu powołanego przez Burmistrza w celu zbadania zawiadomienia wicedyrektora placówki o możliwościach nieprawidłowego działania dyrektora, nawet uwzględniając konieczność zachowania ich anonimowości, winny znaleźć się w treści uzasadnienia zarządzenia Burmistrza nie tylko w formie ogólnych wniosków, ale w postaci udokumentowanych stwierdzeń.

Także i podniesione przypadki niewywiązywania się przez dyrektora z obowiązkowego pensum, co skutkować miało poświadczaniem nieprawdy w pięciu dziennikach lekcyjnych, winny zawierać większą liczbę informacji szczegółowych. Podobnie należy ocenić zarzut wskazany w punkcie trzecim uzasadnienia zarządzenia, który wskazuje na bliżej niesprecyzowany podział grona nauczycielskiego oraz konflikt z wicedyrektorem, wywołany jednak z winy dyrektora. W uzasadnieniu brak jest jednak informacji na podstawie jakich danych organ prowadzący szkołę oparł swoje stwierdzenie.

Nie można zaaprobować również stanowiska strony skarżącej, że organ nadzoru nie odniósł się do części argumentacji i twierdzeń zawartych w uzasadnieniu unieważnionego zarządzenia. Zdaniem Sądu, Wojewoda wykonał czynności nadzorcze w pełnym zakresie uwzględniając również takie okoliczności jak zaopiniowanie odwołania dyrektora przez D. Kuratora Oświaty (co nie stanowiło istotnej kwestii w niniejszej sprawie), czy też ocenę ustrojowej kompetencji organów gminy do zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, któremu to stanowisku została przecież przeciwstawiona koncepcja ograniczonego uznania w podejmowaniu tych decyzji, zwłaszcza w stosunku do nauczycieli.

W tym miejscu podkreślić również należy, że organ jednostki samorządu terytorialnego nie może następczo uzasadniać podjętego przez siebie zarządzenia lub uchwały i naprawiać w ten sposób dostrzeżone wadliwości. Okoliczności powołane w pismach skierowanych do organu nadzoru, czy też w skardze nie mogły więc konwalidować uzasadnienia podjętego już zarządzenia.

Po drugie, zakwestionowane w toku postępowania nadzorczego zarządzenie powoływało się na sytuacje niestanowiące szczególnie uzasadnionych przypadków prowadzących do natychmiastowego odwołania dyrektora. Każda z tych okoliczności nie powodowała nadzwyczajnego zakłócenia pracy placówki oświatowej na płaszczyźnie dydaktycznej, wychowawczej oraz opiekuńczej i wbrew twierdzeniom zawartym w skardze nie stanowiła naruszenia interesu publicznego.

Naruszenia natury administracyjnego – organizacyjnej (niezrealizowanie dyrektorskiego pensum, zlecenie prowadzenia lekcji innym nauczycielom bez zapewnienia stosownego wynagrodzenia, niedostosowanie się do nowej struktury księgowości oświatowej, wystawianie nierzetelnych świadectw pracy, czy nawet konieczność zapłaty kwoty 15.000,00 złotych dla byłego pracownika) nie miały charakteru sytuacji nadzwyczajnej, wymagającej podjęcia natychmiastowej decyzji o odwołaniu dyrektora. Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ ją prowadzący w tym zakresie nie mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków, umożliwiających odwołanie dyrektora ze stanowiska na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 851/14 wraz z powołanym orzecznictwem – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobnej ocenie należy poddać również eksponowany przez stronę skarżącą styl zarządzania placówką skutkujący: konfliktem z wicedyrektorem oraz z częścią kadry pedagogicznej, atmosferą strachu i niepokoju wśród pracowników, a nawet prowadzący do ewentualnych przejawów mobbingu oraz naruszeniu praw pracowniczych. Powiązanie tych zarzutów z wykazaną już ich ogólnikowością również nie mogło prowadzić do uznania ich za szczególnie uzasadniony przypadek odwołania dyrektora w trakcie roku szkolnego. Organ prowadzący szkołę nie przedstawił bowiem w uzasadnieniu w/w zarządzenia, żadnych dowodów, bądź przekonującego uzasadnienia, że na skutek konfliktu w szkole oraz nagłośnienia tego faktu w środowisku lokalnym, szkoła nie może funkcjonować i pełnić swoich podstawowych funkcji.

Poświadczenie nieprawdy w pięciu dziennikach lekcyjnych również nie mogło stanowić nadzwyczajnego zdarzenia powodującego konieczność odwołania dyrektora ze stanowiska z dniem 21 grudnia 2015r.. Jak nadto wynika z oświadczenia uczestniczki postępowania, na co zwraca również uwagę sam skarżący, postępowanie prowadzone przez prokuraturę nie wiązało się z przedstawieniem dyrektorowi żadnych zarzutów i w lipcu 2016 r. zostało umorzone.

Dodatkowo należy zauważyć, że również zarzut dotyczący braku stosownej reakcji dyrektora na pozostawienie ucznia w zamkniętej świetlicy szkolnej okazał się nieuzasadniony. Sytuacja bowiem miała miejsce w czasie przebywania dyrektora na zwolnieniu lekarskim i została przez niego wyjaśniona po powrocie do pracy (6 października 2015 r.), czego dowodem była kara porządkowa nałożona w dniu 26 października 2015 r. na nauczyciela winnego zaniedbania.

Podkreślić jednak należy, że ocena Sądu nie zmierza do bagatelizowania dostrzeżonych sygnałów o nieprawidłowościach płynących z niewłaściwego sposobu postępowania dyrektora szkoły. Jednakże potwierdzone oraz nie budzące wątpliwości konflikty, czy nawet uzasadnione skargi pracowników na zachowanie dyrektora to elementy mające wpływ na ocenę jego pracy, które mogły zostać wzięte pod uwagę przez organ prowadzący szkołę i w rezultacie prowadzić do odwołania dyrektora w trybie zwyczajnym, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.s.o. Poza tym, w razie dostrzeżenia uchybień natury pedagogicznej, które nie zostałyby uwzględnione przez dyrektora placówki oświatowej, mogły stanowić podstawę do odwołania ze stanowiska po złożeniu stosownego wniosku przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, o czym stanowi z kolei art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 34 ust. 2a u.s.o. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1157/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1566/13 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po trzecie w końcu, przyznać należy rację organowi nadzoru, który wskazuje na rozległą perspektywę czasową całej sprawy. Jest to problem o tyle istotny, że zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. powinno stanowić niejako natychmiastowy skutek niepożądanego zachowania dyrektora. Brak zaś szybkiej i zdecydowanej reakcji organu prowadzącego szkołę osłabia, a z upływem czasu nawet znosi możliwość odwołania dyrektora na podstawie powołanego przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnie 14 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1584/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 88/15 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie odstęp czasowy pomiędzy stwierdzonymi uchybieniami, a podjętymi czynnościami Burmistrza zmierzającymi do odwołania dyrektora był dość znaczny. Co więcej w niektórych przypadkach organ podjął przed odwołaniem dyrektora innego rodzaju kroki związane z jego działalnością.

I tak poświadczenie nieprawdy w pięciu dziennikach lekcyjnych miało miejsce w okresie od 8 do 11 września 2015 r., zgłoszenie wicedyrektora o niepokojącym zachowaniu dyrektora nastąpiło w dniu 10 września 2015 r., pozostawienie ucznia w zamkniętej świetlicy dokonało się 21 września 2015 r., zaś niezastosowanie się do nowej struktury księgowości oświatowej odbywało się w okresie od stycznia 2012 r. do października 2015 r.

Zestawienie wskazanych daty i okresów z dniem odwołania dyrektora (21 grudnia 2015 r.) jednoznacznie ilustruje brak ścisłego związku czasowego między nimi.

Organ prowadzący szkołę nie podejmując stosownych działań w krótkich odstępach czasu od zaistniałych zdarzeń pozbawił się tym samym możliwości odwołania dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Na uwzględnienie nie zasługiwały twierdzenia organu o tym, że przez dłuższy czas nie wiedział o wskazanych sytuacjach. W większości bowiem przypadków (poza pozostawieniem dziecka w świetlicy) wiedzę tę skarżący powziął w momencie, który pozwalał na podjęcie stosownych działań w celu natychmiastowego odwołania dyrektora. W międzyczasie organ prowadzący placówkę oświatową zastosował w stosunku do dyrektora szkoły karę porządkową już na początku października 2015 r. za niezrealizowanie pensum i poświadczenie nieprawdy w dziennikach lekcyjnych. Jednocześnie Burmistrz pozostał bierny w stosunku do istniejących od 2012 r. nieprawidłowości w zakresie struktury księgowości oświatowej mimo, że mógł o tym wiedzieć, skoro akceptował kolejne plany finansowe przewidujące stanowisko głównego księgowego w strukturze zespołu szkolno – przedszkolnego.

Reasumując powyższe rozważania należało przyjąć, że zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta B.– G. z dnia [...] grudnia 2015 r. zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odwołania dyrektora nie stanowiły bowiem szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w powołanym przepisie. W takiej sytuacji organ nadzoru zasadnie stwierdził nieważność wskazanego zarządzenia.

Kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego – do czego ograniczają się kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – nie wykazała zatem, by zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi przepis art. 145 p.p.s.a.

Nie było zatem uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi w związku z czym Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.