Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2431/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska /spr./ Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 73/14 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz [...] Sp. z o.o. w K. kwotę 1250 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 73/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] sp. z o.o. w K. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej także SKO) z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego (z garażem podziemnym).

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez sąd I instancji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej w skrócie "u.p.z.p."), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie") oraz art. 7, art. 77 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie "k.p.a."), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego (z garażem podziemnym, w granicy z działką nr [...]) wraz z budową dojść i dojazdów na działkach nr [...] obr. [...] oraz budową zjazdu z części działki nr [...] na działkach nr [...] obr. [...] w rejonie ul. [...] i [...] w K." i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Sąd wojewódzki omawiając tok postępowania administracyjnego zwrócił uwagę na następujące kwestie. W dniu [...] lipca 2012 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanego powyżej zamierzenia inwestycyjnego. Uzyskano wymagane uzgodnienia. Przeprowadzono analizę urbanistyczną i w konsekwencji organ I instancji wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora przyjmując, że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskutek odwołania wniesionego przez M. W. decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję organu I instancji, przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności nie podzielił zawartych w analizie poglądów o możliwości uznania za działki sąsiednie działek, które nie są dostępne z tej samej drogi publicznej. Teren inwestycji leży przy drodze gminnej (publicznej) - ul. [...] i z tej drogi planowany jest wjazd na teren inwestycji. Jednocześnie w tekście analizy brak jest stwierdzenia, że działka objęta wnioskiem pozostaje dostępna także od strony ul. [...] (np. od strony tej ulicy posiada wjazd, lub wjazd taki jest planowany). W związku z tym SKO zakwestionowało uznanie za działkę sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. działki ewid. nr [...] wraz z działkami nr [...] i [...].

Następnie SKO zakwestionowało przyjęty w decyzji organu I instancji sposób ustalenia niektórych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Mianowice zdaniem organu odwoławczego bardzo ogólnikowo scharakteryzowana została istniejąca zabudowa w zakresie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, zaś opis nieruchomości sąsiednich w tym zakresie pozostaje lakoniczny. Tylko w jednym przypadku analizator odniósł się do konkretnego numeru działki ewidencyjnej (tj. do zabudowy na działce nr [...]), natomiast w pozostałych przypadkach opisał wysokości istniejącej zabudowy operując numerami budynków, bez przypisania konkretnych numerów działek. Ponadto analizator w swych ustaleniach pominął wysokość elewacji frontowej budynku nr [...], położonego na nieruchomości znajdującej się w bardzo bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji tj. na działkach nr [...] i [...], nie podając przyczyn takiego zabiegu.

Dalej organ II instancji zwrócił uwagę na nieprawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie ustalonych warunków zabudowy w załączniku nr [...] do decyzji. Odstąpienie od ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy od strony ul. [...] nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Jeżeli stwierdzono, że brak jest wyraźnie zdefiniowanej linii zabudowy przy ul. [...], do której mogłaby nawiązać planowana inwestycja, to ustalenia takie winny skłonić organ do rozważenia zastosowania § 4 pkt 4 rozporządzenia.

Ponadto jak stwierdził Sąd Wojewódzki – zdaniem organu odwoławczego – ustalone w decyzji warunki zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej na poziomie do 15 m, z dopuszczeniem zwiększenia tej szerokości do 28 m, nie znajdują odzwierciedlenia w wynikach analizy. Dopuszczona w decyzji taka rozpiętość w kształtowaniu tego parametru nowej zabudowy stanowi na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia znaczne odstępstwo od zaobserwowanej w obszarze analizowanym średniej wartości tego parametru (12,11 m - średnia szerokość elewacji frontowej przy ul. [...]). Żadna z nieruchomości położonych w obszarze analizowanym (ani też przy ul. [...]) nie pozostaje zagospodarowana budynkiem posiadającym szerokość elewacji frontowej o tak dużych rozmiarach.

SKO zwróciło także uwagę, że na obecnym etapie postępowania utraciły ważność warunki przyłączenia do sieci infrastruktury technicznej wydane przez właściwe podmioty.

Odnosząc się do formułowanych w odwołaniu zarzutów dotyczących zacienienia oraz braku wskazania w decyzji konkretnej ilości miejsc parkingowych, organ II instancji wskazał, że na etapie ustalania warunków zabudowy brak jest podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, a kwestie te są badane na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie. Skarga zarzuca naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego tj. art. 2 pkt 14 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 rozporządzenia, a także przepisów procesowych tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 73/14) oddalił skargę [...] sp. z o.o. na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd wojewódzki nie podzielił stanowiska SKO w K. odnośnie rozumienia pojęcia działki sąsiedniej, o czym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przedstawiając szeroki wywód w tym zakresie stwierdził na wstępie, że wada ta nie jest tak istotna, aby konieczne było uchylenie decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Omawiając istotę regulacji zawartej we wskazanym przepisie skonkludował, że nie został on naruszony. Przede wszystkim zdaniem Sądu I instancji istnieje konieczność ponownego przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, gdyż jej wadliwość przełożyła się na treść decyzji organu I instancji.

W kwestii wady uzasadnienia w części oraz tym samym błędnego poglądu co do rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej" i wobec tego zakwestionowania, że działka bezpośrednio sąsiadująca z terenem inwestycji tj. działka ewid. nr [...] wraz z działkami [...] i [...] nie stanowi działki "sąsiedniej" Sąd wojewódzki stwierdził, że niekonsekwencja Kolegium w tym zakresie nie ma wpływu na wynik sprawy. Ostatecznie organ na str. 5 uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia stwierdził, że wymaganie w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy, wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. można odnosić w określonych przypadkach także do innych działek sąsiednich niż działki przyległe do terenu planowanej inwestycji bądź znajdujące się w bliskim sąsiedztwie. W ocenie Sądu wojewódzkiego pojęcie "działki sąsiedniej", użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. rozumieć należy szeroko jako obszar tworzący pewną urbanistyczną całość, co oznacza, że SKO nie eliminuje potraktowania działek ewid. nr [...] wraz z działkami [...] i [...] jako działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej.

Niemniej Sąd ten podzielił stanowisko organu, że analiza urbanistyczno-architektoniczna nie powinna skupiać swojego zainteresowania i uwagi na działkach zajętych pod zabudowę wielorodzinną, ale w tym samym stopniu powinna brać pod uwagę działki zajęte pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne tym bardziej, że usytuowanie planowanej inwestycji jest nietypowe - na narożniku dwóch ulic [...] i [...], przy czym wjazd na teren planowanej inwestycji jest od strony ul. [...].

Odnosząc się do zakwestionowanych przez SKO parametrów planowanej zabudowy Sąd wojewódzki zaakceptował stanowisko SKO, że w postępowaniu wyjaśniającym organu I instancji naruszono art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., a braki dotyczyły analizy urbanistyczno-architektonicznej, która jest opracowywana na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO uchybienia organu I instancji przepisom rozporządzenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż zdaniem Sądu doprowadziły do ustalenia wymogów nowej zabudowy w oderwaniu od dających się ustalić cech istniejącej zabudowy, sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji.

Sąd na zakończenie zawarł wskazówki jakimi powinien kierować się organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

[...] sp. z o.o. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 73/14) skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że organ II instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez niespójne i niejasne uzasadnienie decyzji, w którym z jednej strony organ II instancji wskazuje, że niedopuszczalne byłoby przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej z pominięciem działek bezpośrednio przyległych do terenu inwestycji, a z drugiej kwestionuje przyjęty w analizie katalog działek i wskazuje na konieczność jego ograniczenia poprzez wyłączenie sąsiedniej działki ewidencyjnej nr [...] wraz z działkami nr [...] i [...], a w konsekwencji również niejasne wskazanie organowi I instancji okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, z którego wynika, że organ I instancji powinien pominąć przy analizie bezpośrednio przyległą działkę nr [...], a które to wady winny skutkować uchyleniem decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a.,

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 14 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi pomimo, że organ II instancji naruszył przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a to poprzez błędną wykładnię pojęcia drogi publicznej i przyjęcie, że o dostępie do drogi publicznej decyduje zaplanowany wjazd na teren działki od strony danej ulicy, a także że do uznania działki za sąsiednią konieczne jest bezwzględne spełnienie kryterium jej dostępności z tej samej drogi publicznej, które to naruszenia winny skutkować uchyleniem decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a.,

- art. 58 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że pismo W. B. z dnia [...] grudnia 2013 r. stanowiło skargę i podlegało odrzuceniu, a w konsekwencji odrzucenie pisma niestanowiącego skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podkreśla przede wszystkim, że Sąd wojewódzki pomimo stwierdzenia istotnych wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które w konsekwencji mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez odrzucenie działki nr ew. [...] jako działki "sąsiedniej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - skargę na tę decyzję oddalił. Tymczasem organ II instancji wyraźnie odrzucił tę działkę z materiału porównawczego przy ustalaniu parametrów planowanej inwestycji. W zaleceniach Sąd I instancji podzielił ten pogląd, co oznaczałoby, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy istniałaby wykluczenia z analizy owej działki, co prowadziłoby do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 P.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione, przy czym skarga kasacyjna jako podstawę kasacyjną przywołuje jedynie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów prawa procesowego przez WSA w Krakowie, przy czym zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. pozostaje poza interesem prawnym skarżącej kasacyjnie i jako taki pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny natomiast podziela zarzuty naruszenia przepisów procesowych przez Sąd wojewódzki, wskazane w skardze kasacyjnej. Przede wszystkim doszło do błędnego oddalenia skargi na decyzję SKO uchylającą decyzję ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji i w konsekwencji zamiast uchylenia decyzji kasatoryjnej ze względu na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez organ odwoławczy - WSA w Krakowie błędnie skargę oddalił stosując art. 151 p.p.s.a. Tymczasem doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie wystąpiły – wbrew wywodowi zawartemu w zaskarżonym wyroku – przesłanki do zastosowania tej normy. Co prawda Sąd wojewódzki zawarł obszerne rozważania w tym zakresie, ale Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podziela. Otóż Sąd wojewódzki konieczność oddalenia skargi na decyzję kasatoryjną SKO wykazywał naruszeniem przepisów procesowych w powiązaniu z normami prawa materialnego - zarówno u.p.z.p., jak nade wszystko regulacjami rozporządzenia wykonawczego - stwierdzonymi w decyzji organu odwoławczego. Otóż SKO zakwestionowało ustalenia faktyczne przyjęte przez Prezydenta Miasta K. w oparciu o przeprowadzoną analizę, że działka bezpośrednio przyległa do terenu inwestycyjnego stanowi działkę sąsiednią, której zabudowa może stanowić odnośnik do ustalenia funkcji oraz parametrów inwestycji planowanej na działce przyległej, acz dostępnej z innej drogi publicznej. Dalej – podważyło w związku z powyższym - sposób przeprowadzenia oraz wyniki owej analizy urbanistycznej, a tym samym ustalenia co do konkretnych warunków technicznych inwestycji zawarte w decyzji organu I instancji. Konkretne zarzuty co do analizy zostały dokładnie przedstawione w decyzji SKO, a tymczasem Sąd wojewódzki zreasumował tę zasadniczą część rozstrzygnięcia ogólnymi rozważaniami, nie dotykającymi istoty sporu. Gdyby natomiast Sąd I instancji dokładnie przeanalizował zarówno treść decyzji Prezydenta (w tym jej załączniki), jak również niezwykle obszerną i wyczerpującą analizę urbanistyczną niewątpliwe doszedłby do odmiennych wniosków, podważających stanowisko SKO.

Jako natomiast trafne należało uznać stanowisko Sądu I instancji, że jako działkę sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należało uznać również działkę nr ew. [...], bezpośrednio graniczącą z terenem inwestycyjnym. W tym zakresie wywody skargi kasacyjnej są nietrafne gdyż kwestia dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. ma charakter wtórny przy rozumieniu zasady dobrego sąsiedztwa statuowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Otóż przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zgodnie z tą zasadą zmiana w zagospodarowaniu terenu jest uzależniona od dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech urbanistycznych i architektonicznych zagospodarowania terenu sąsiedniego. Przez pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej. W literaturze prawa administracyjnego i orzecznictwie sądów administracyjnych pojęciu temu nadaje się szersze znaczenie. Oznacza to, że przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Przy czym w każdym wypadku konieczne jest indywidualne zbadanie tej kwestii, bowiem w niektórych sytuacjach jako działkę sąsiednią należy uznać działkę, która nie ma bezpośredniego dostępu do tej samej drogi publicznej, łączy się natomiast w układzie komunikacyjnym z ulicą, do której teren inwestycyjny ma dostęp w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.pz.p. Tak szerokie rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej" należy uznać za dominujące w aktualnym orzecznictwie (vide wyroki NSA: z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 984/11, z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 31/13, z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 502/13, z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2089/12).

Zatem zasadnie WSA w Krakowie skonkludował, że pojęcie "działki sąsiedniej", użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. rozumieć należy szeroko jako obszar tworzący pewną urbanistyczną całość, co oznacza, że sporna działka - wykluczona przez SKO – jednak winna stanowić odniesienie do ustalenia zarówno funkcji, jak i cech oraz parametrów planowanej nowej zabudowy. Powyższy tok rozumowania powinien doprowadzić do weryfikacji przez WSA w Warszawie zarzutów SKO odnoszących się do znajdującej się w aktach analizy urbanistycznej oraz rozstrzygnięć zawartych w decyzji organu I instancji.

Tymczasem Sąd wojewódzki zaakceptował, że w analizie została scharakteryzowana ogólnikowo istniejąca zabudowa w zakresie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, zaś opis nieruchomości jest nieprecyzyjny. Taka konkluzja nie może się bronić w świetle części tekstowej w powiązaniu z graficzną owej analizy. Otóż faktem jest, że analiza naprzemiennie posługuje się numerami ewidencyjnymi działek oraz numerami budynków, które stanowiły materiał porównawczy. Niemniej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uważna lektura tego dokumentu nie pozostawia żadnych wątpliwości co do zindywidualizowania przedmiotu analizy. Na części graficznej analizy dokładnie i czytelnie opisano na mapie zarówno numery działek, jak i numery budynków (od frontu budynku). Tym samym wskazana wadliwość analizy nie mogła prowadzić do stwierdzenia przez SKO, że decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i należy dokonać dodatkowych ustaleń poprzez przeprowadzenie nowej analizy. Konieczna jest natomiast ocena sporządzonej już analizy, której Kolegium nie dokonało w ramach własnych kompetencji procesowych. Organ ten dokonuje bowiem ponownego rozpatrzenia sprawy, nie zaś wyłącznie oceny prawidłowości decyzji wydanej przez organ I instancji. W ramach tego postępowania SKO powinno wziąć pod uwagę wysokość elewacji frontowej budynku posadowionego na sąsiedniej działce tj. na działce nr ew. [...] zgodnie z analizą urbanistyczną. Jak wynika z analizy budynek ten posiada wysokość ok. 19 m do kalenicy.

Zgodnie z art. 54 pkt 1 i 2 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa m.in. rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. powołany wyżej przepis stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten zatem stanowi jakie rozstrzygnięcia powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy. Jeśli chodzi o warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu to zgodnie z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zostało przekazane ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, który w drodze rozporządzenia, powołanego na wstępie, ustalił te elementy, które winna zawierać decyzja o warunkach zabudowy. Jednym z wymogów jest ustalenie linii zabudowy (art. 61 ust. 7 pkt 1 u.p.z.p.). Słusznie zatem twierdzi Sąd I instancji akceptując stanowisko SKO, że taka linia zabudowy (wyznaczana od drogi publicznej) musi być wskazana w decyzji o warunkach zabudowy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie wbrew twierdzeniem SKO. W załączniku nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy (część tekstowa) pkt II ppkt 1a) ppkt 2 oraz w części graficznej linia zabudowy została ustalona. Znajduje ona oparcie w § 4 ust. 4 rozporządzenia, który przewiduje możliwość wyznaczenia linii zabudowy w taki sposób, aby zrealizować cel art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jakim jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Decyzja organu I instancji we wskazanym punkcie stanowi, że wyznacza się linię zabudowy od strony ul. [...] w odległości 4,5 m od granicy działki drogowej nr [...].

Tymczasem Sąd wojewódzki nie zanegował niezgodnego ze stanem faktycznym ustalenia SKO, że decyzja organu I instancji nie ustala obowiązującej linii zabudowy od strony ul. [...], a tym samym doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W oparciu bowiem o błędne własne ustalenia faktyczne Kolegium zastosowało art. 138 § 2 k.p.a., a Sąd I instancji nie zauważył tego błędu.

Następne zagadnienie, które zostało zanegowane przez Kolegium dotyczy ustalenia w decyzji szerokości elewacji frontowej na poziomie do 15 m, z dopuszczeniem zwiększenia tej szerokości do 28 m. Stosownie do § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji, jeśli wynika to z analizy urbanistycznej. Okolicznością bezsporną i wynikającą z analizy funkcji oraz cech zabudowy jest stwierdzenie, że średnia szerokość występujących w obszarze analizy zabudowań jest dużo niższa. Tym niemniej analizator, co zostało przeniesione do decyzji organu I instancji, wykorzystał możliwość ustalenia wartości tego parametru przy zastosowaniu odstępstwa, które normatywne uzasadnienie znajduje w § 6 ust. 2 rozporządzenia. Jeśli natomiast chodzi o uzasadnienie faktyczne nawiązano do gabarytów budynku znajdującego się na owej działce nr ew. [...]. Co prawda szerokość elewacji frontowej tego budynku od strony drogi publicznej ul. [...] jest niższa, niemniej ze względu na posadowienie planowanego budynku u zbiegu ul. [...] oraz ul. [...] nie można wykluczyć nawiązania szerokości frontowej planowanego budynku do ściany bocznej istniejącego budynku na działce nr [...]. Z perspektywy ul. [...] zachowana zostałaby harmonia szerokości budynków. Warunkiem jednak takiego zabiegu jest przyjęcie owej działki [...] jako działki, której zabudowa może stanowić źródło nawiązania gabarytami do planowanego przedsięwzięcia. Tymczasem SKO nie zakwalifikowało tej działki jako sąsiedniej, mogącej stanowić element oceny ładu przestrzennego tej okolicy. Błędna wykładnia przepisu prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia przyjęta przez SKO przełożyła się na wadliwe zastosowanie normy procesowej przez SKO, czego nie zauważył Sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku.

Jako ostatnią kwestię uzasadniającą uchylenie decyzji organu I instancji, SKO przyjęło brak aktualnych warunków przyłączenia inwestycji do sieci infrastruktury technicznej. Nie kwestionując tego faktu należy jedynie stwierdzić, ze w tym zakresie organ powinien zastosować art. 136 k.p.a. i uzupełnić w tej części postępowanie dowodowe, nie zaś stosować z art. 138 § 2 k.p.a.

Wywód powyższy prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji naruszył przepisy procesowe wskazane w skardze kasacyjnej oddalając skargę, tymczasem winien uchylić zaskarżoną decyzji zarówno z racji naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżony wyrok, jak i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a

Rozpoznając skargę [...] sp. z o.o. na decyzję SKO dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja naruszyła wskazane powyżej przepisy zarówno procesowe, jak i materialne. W szczególności organ częściowo błędnie ustalił stan faktyczny sprawy. Taki stan rzeczy uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.