Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 541/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5, art. 14 ust. 1. art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 703
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska Sędziowie WSA Grzegorz Panek / spr./ WSA Piotr Popek Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. spraw ze skarg Wspólnoty "A" na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] czerwca 2017 r. - nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 r., - nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ONW na 2015 r. 1) uchyla zaskarżone decyzje, 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. na rzecz skarżącej Wspólnoty "A" kwotę 1394 (słownie tysiąc trzysta dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg "A" (dalej określanej także jako "Wspólnota" lub "skarżąca") są decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej określanego jako "Dyrektora POR ARiMR") z dnia [...] czerwca 2017 r.

1) [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 r. (sprawa o sygn. I SA/Rz 541/17),

2) [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2015 r. (sprawa o sygn. I SA/Rz 542/17),

które wydano w następujących okolicznościach:

"A" złożyła w dniu 26 maja 2015 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wnioski o przyznanie płatności na 2015 r. w zakresie dotyczącym: jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności dodatkowej oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (płatność ONW). Do płatności zadeklarowano powierzchnie działek o nr ewid. [...], [...] i [...].

W piśmie z dnia 7 kwietnia 2016 r. wezwano Wspólnotę do wyjaśnienia nieścisłości dotyczącej sumy powierzchni zadeklarowanej do płatności działki rolnej o nr ewid. [...], a w toku postępowania administracyjnego podejmowano dalsze czynności wyjaśniające z tym związane, w tym prowadzono rozprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił Wspólnocie przyznania jednolitej płatności obszarowej na 2015 r. i przyznał jej płatność za zazielenienie i płatność redystrybucyjną oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Odrębną decyzją z tego dnia o nr [...] odmówił zaś przyznania płatności ONW dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami - strefa nizinna I.

Na skutek odwołań Wspólnoty decyzjami z dnia [...] września 2016 r. nr [...] i nr [...], Dyrektor POR ARiMR uchylił obie ww. decyzje pierwszej instancji i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [.], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił Wspólnocie przyznania jednolitej płatności obszarowej na 2015 r. i przyznał jej płatność za zazielenienie i płatność redystrybucyjną oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Odrębną decyzją z tego dnia o nr [...] odmówił zaś przyznania płatności ONW dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami - strefa nizinna I.

Z ustaleń organu przeprowadzonych w sprawie rozstrzygniętej decyzją nr [...] wynika, że do jednolitej płatności obszarowej zgłoszono obszar działek wynoszący 39,48 ha, podczas gdy powierzchnia działek stwierdzona w toku postępowania wyniosła 27,13 ha, a zatem różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną i stwierdzoną wyniosła 45,52 %. Zgodnie zatem z art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014 r.), skoro stwierdzona rozbieżność mieściła się w przedziale 20-50 %, jednolitej płatności obszarowej w danym roku nie przyznaje się. Jeżeli chodzi o płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska, czyli płatności za zazielenienie, to jej wysokość ustalono przyjmując do wyliczeń obszar 27,13 ha oraz obowiązującą w 2015 r. stawkę 304,31 zł do jednego hektara. Początkowa kwota płatności za zazielenienie wyniosła zatem 8 255,93 zł, przy czym została ona pomniejszona poprzez zastosowanie współczynnika korygującego wynoszącego 1,393041%. Pomniejszenie wyniosło 29,26 zł, a kwota ostatecznej płatności 8 226,67 zł. Jeżeli chodzi o płatność redystrybucyjną, to jej wartość obliczono przyjmując powierzchnię 21,30 ha. Wspólnota zadeklarowała do tej płatności powierzchnię 39,48 ha, podczas gdy powierzchnia stwierdzona wyniosła 27,13 ha. Wobec stwierdzonej rozbieżności, zastosowano współczynnik korygujący określony w art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 640/2014, a otrzymana w ten sposób powierzchnię 21,39 ha pomniejszono jeszcze o 3 ha, stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wobec tego tę płatność obliczono dla powierzchni 18,39 ha przy stawce 170,22 zł za hektar. Początkowa kwota dla płatności dodatkowej wyniosła 3 130,35 zł i pomniejszono ją jeszcze o współczynnik korygujący wynoszący 1,393041%, tj. o kwotę 11,09 zł. Płatność z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej wyniosła 35,43 zł.

Organ wyjaśnił, że do jednolitej płatności obszarowej zadeklarowano ogółem obszar 39,48 ha. Podczas kontroli terenowej ustalono jednak, że obszar działek spełniający warunki do przyznania płatności powinien wynieść 35,04 ha. W toku kontroli krzyżowej ustalono dodatkowo, że działka nr [...] jest użytkowana także przez innych producentów rolnych. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wykluczono z jednolitej płatności obszarowej grunty o pow. 12,35 ha, co spowodowało, że ogólna powierzchnia kwalifikująca się do płatności wyniosła ogółem 27,13 ha. W ocenie Kierownika Biura Powiatowego, konieczne było w sprawie ustalenie osoby faktycznie posiadającej działkę nr [...]. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało zaś, że poza Wspólnotą działka ta znajduje się także w posiadaniu innych osób, a to A. Ż., R. S. i M. K., którzy na jej części prowadzili działalność rolniczą przed dniem 31 maja 2015 r., co z kolei uprawniało ich do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności we własnym imieniu, a nie w imieniu Wspólnoty, której są również członkami.

Jeżeli chodzi natomiast o płatność ONW dla ww. działek (objętą decyzją nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego podał, że wniosek dotyczył płatności dla obszaru 39,48 ha, podczas gdy stwierdzona podczas kontroli powierzchnia wyniosła 27,13 ha. Wyliczona różnica procentowa wyniosła 45,52 %. A zatem, zgodnie z art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, przekroczyła próg 20 % i z tego powodu płatności tej nie przyznano. Działka nr [...] nie była użytkowana tylko przez Wspólnotę, ale znajdowała się także w posiadaniu innych osób (członków Wspólnoty), a to A. Ż., R. S. i M. K., którzy zgłosili jednak wnioski o płatność do części tej działki w imieniu własnym, a nie Wspólnoty.

W odwołaniach Wspólnota zakwestionowała prawidłowość dokonanych ustaleń faktycznych i zarzuciła niezebranie pełnego materiału dowodowego oraz błędną ocenę materiału zgromadzonego poprzez przyjęcie, że A. Ż., R. S. i M. K. użytkowali część działki nr [...] jako podmioty niezależne od Wspólnoty, podczas gdy grunt ten pozostawał we wspólnym użytkowaniu określonej grupy mieszkańców wsi T., w ramach powołanej Wspólnoty, w imieniu której działa Spółka. Wymienione osoby nie miały zgody Wspólnoty na gospodarowanie działką, co z kolei miało istotny wpływ na ustalenie powierzchni przyjętej do obliczenia płatności. Okoliczność ta nie została jednak wyjaśniona. Nie jest dla niej także jasne określenie przez organ pierwszej instancji tak znacznie niższej powierzchni działek w stosunku do zadeklarowanej przez nią. Nie było bowiem podstaw do przyjęcia tak znacznego zawyżenia.

Opisanymi na wstępie decyzjami Dyrektor POR ARiMR utrzymał zaskarżone decyzje w mocy, podzielając ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji.

Jak przyjęto, Wspólnota zadeklarowała do płatności obszar, którego powierzchnię zawyżyła. W toku czynności kontrolnych ustalono, że część działki nr [...] została zgłoszona do płatności także przez innych producentów rolnych. Na skutek przeprowadzonych czynności wyjaśniających wykluczono z wniosku powierzchnię 12,35 ha (w tym 7,91 ha w działce nr [...], z której to powierzchni 1,91 ha użytkowane było przez A. Ż., 2,90 ha przez M. K., a 3,10 ha przez R. S., zaś 4,44 ha wykluczono w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości weryfikacji terenowej), przez co powierzchnia kwalifikujących się hektarów wyniosła 27,13 ha. Podkreślono, że celem systemów wsparcia bezpośredniego jest finansowe wspieranie producentów rolnych uprawiających grunty rolne, choćby nie byli ich właścicielami, ale je faktycznie posiadali. Faktycznego posiadania nie można utożsamiać z własnością, lecz odnosi się ono do rzeczywistego władania gruntem. Brak tytułu prawnego nie pozbawia automatycznie rolnika prawa otrzymania pomocy. Ważne jest bowiem to, kto uprawia grunt zgłoszony do płatności. Jak ustalono, posiadaczami części działki nr 321 na dzień 31 maja 2015 r. byli, poza Wspólnotą, także A. Ż., M. K. i R. S., którzy nie działali w imieniu tejże Wspólnoty, lecz swoim własnym. Wspólnota nie wykazała w toku postępowania, aby użytkowała całą działkę nr [...] samodzielnie. Skoro zaś różnica w powierzchni zadeklarowanej i ustalonej przez organ wyniosła 45,52 %, to należało odmówić jednolitej płatności obszarowej za 2015 r., jak i płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Pozostałe płatności określono zaś od powierzchni 27,13 ha. Zarzuty odwołania uznano za niezasadne. Jeżeli chodzi zaś o przedłożony wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 2017 r. sygn. [...] uwzględniający powództwo posesoryjne Wspólnoty stwierdzono, że pozew w tej sprawie wniesiono 30 marca 2016 r., podczas gdy postępowanie o płatności dotyczy roku 2015.

W skargach Wspólnota, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji oraz orzeczenia o kosztach postępowania sądowego, zarzuciła naruszenie przez organy:

1) art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej określanego skrótem: "k.p.a.") poprzez działania Dyrektora POR ARiMR powodujące podważające zaufanie do organów państwa, w szczególności poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału i przyjęcie, że to A. Ż., R. S. oraz M. K. użytkują części działki nr [...] jako podmioty niezależne od Wspólnoty w sytuacji, gdy grunt ten pozostaje we wspólnym użytkowaniu określonej umownie grupy mieszkańców wsi T., w ramach Wspólnoty Pastwiskowej, będącej specyficznym podmiotem prawa w postaci Wspólnoty Gruntowej, a nadto pominięcie tego, że Wspólnota Gruntowa rządzi się innymi prawami i grunty przyznane do użytkowania jej udziałowcom są w rzeczywistości gruntami użytkowanymi przez Wspólnotę, a odmienne stanowisko prowadziłoby do sytuacji, że każdy z udziałowców, któremu przypadła w udziale określona część gruntu, miałby prawo wystąpić z wnioskiem o dopłatę, co pozbawiałoby takiego prawa samej Wspólnoty,

2) art 80 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego poprzez pominięcie dowodów, z których wynika, że udziałowcy Wspólnoty nie mogą działać "na własną rękę", a do zarządzania gruntami należącymi do Wspólnoty powołana jest specjalna spółka, która m.in. przyznaje poszczególnym udziałowcom prawo uprawiania konkretnych gruntów, tym samym udziałowcy nie mogą samodzielnie, we własnym imieniu, wystąpić o dopłaty, płatności etc. do gruntów,

3) art 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny faktów podanych przez Wspólnotę, że części działki [...] są użytkowane przez Wspólnotę Pastwiskową a nie przez trzech innych wnioskodawców, którzy nie mieli jej zgody na gospodarowanie tą działką, a tym samym bezpodstawne zakwestionowanie zadeklarowanej przez nią we wniosku o płatności powierzchni gruntów rolnych, co doprowadziło do błędnego obliczenia różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, skutkującego odmową przyznania płatności,

3) art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia i odmiennego orzeczenia co do istoty sprawy albo przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu strona skarżąca zwróciła uwagę na szczególny charakter prawny wspólnoty gruntowej, gospodarującej przydzielonymi jej nieruchomościami na zasadzie współwłasności grupowej. Wspólnoty nie mogą być przedmiotem podziału pomiędzy uprawnionych do udziału w nich, co wynika wprost z art. 5 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 703). Błędnie zatem miały przyjąć organy, że część działki nr 321 mogła być użytkowana przez trzech członków Wspólnoty we własnym imieniu. Grunt ten pozostawał bowiem we wspólnym użytkowaniu udziałowców (członków) Wspólnoty, a zatem to jej przysługiwało prawo ubiegania się o płatności bezpośrednie. Członkowie Wspólnoty mieli zaś obowiązek podporządkować się uchwałom ogólnego zebrania członków spółki, powołanej do zagospodarowania danej wspólnoty gruntowej, stosownie do postanowień statutu. Stanowisko Wspólnoty wzmacnia również regulamin zagospodarowania gruntów, zgodnie z którym to zebranie wspólników uchwala szczegółowy zakres prac dla każdego wspólnika i podział pożytków uzyskiwanych z zagospodarowania gruntów pomiędzy poszczególnych członków wspólnoty. Do obowiązków uprawnionych (członków) należy zaś m. in. wspólne wykonywanie prac związanych z zagospodarowaniem i użytkowaniem gruntów, świadczenie pracy we właściwych terminach. Nie było zatem uprawnione proste przyjęcie, że ten, kto zajmuje się gospodarowaniem danego gruntu należącego do Wspólnoty, jest posiadaczem takiego gruntu. Wymienione w decyzjach osoby użytkowały grunt w imieniu Wspólnoty, a ich władztwo nad częściami działki nr [...] wynikało jedynie z podziału prac zaordynowanych przez Wspólnotę. Stanowisko organów jest ponadto o tyle niekonsekwentne, że przyznano Wspólnocie, a nie poszczególnym jej członkom, dopłaty do pozostałej części gruntów. Gdyby nie zarzucane naruszenie ewentualna różnica w powierzchni przyjętej do płatności nie przekroczyłaby 20 %.

W odpowiedzi na skargi Dyrektor POR ARiMR wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawach, podkreślając że nie jest rolą organu rozpoznającego wniosek o przyznanie płatności rozstrzyganie sporów własnościowych między wnioskodawcami, lecz ustalenie tylko, któremu z nich przysługuje dana płatność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz podstawą prawną. W ramach tej kontroli Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji Sąd uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem decyzji są płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...], oraz pomoc finansowa z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania - decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...].

Podstawy materialnoprawne przyznania płatności zostały uregulowane między innymi w art. 7 ust. 1 pkt 1 - 2 i art. 8 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 278 ze zm.) - w przypadku płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - w przypadku płatności ONW.

Jednym z warunków przyznania każdej z wnioskowanych pomocy jest posiadanie działek rolnych na dzień 31 maja 2015 r. W rozpoznawanej sprawie przeprowadzona kontrola wykazała, że wniosek o przyznanie dopłat w stosunku do tej samej działki - części działki ewidencyjnej nr [...] - złożyły różne podmioty: skarżąca - Wspólnota oraz: A. Ż., M. K. i R. S.

Organ powołując się na treść wyżej powołanych przepisów wskazał, że rozstrzygające jest, kto faktycznie użytkował te działki rolniczo. W jego ocenie przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wykazało, że działki użytkowali: A. Ż., M. K. i R. S. Skarżąca nie wykazała by na spornych działkach wykonywała jakiekolwiek czynności. Powołała się między innymi na prawo zarządzania gruntami wchodzącymi w skład wspólnoty gruntowej i prawo reprezentowania wspólnoty na zewnątrz, wynikające zarówno z ustawy o wspólnotach gruntowych jak również podjętej uchwały.

W ocenie Sądu oceniając wymóg posiadania, jako warunek konieczny przyznania wnioskowanych płatności organ nie uwzględnił w wystarczającym stopniu szczególnego charakteru wspólnot gruntowych.

Istota i charakter wspólnot gruntowych podlega regulacjom zawartym w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych: wspólnoty gruntowe nie mogą być dzielone pomiędzy uprawnionych do udziału w tych wspólnotach. Podział wspólnoty gruntowej następuje wyłącznie w razie objęcia jej gruntów scaleniem, za zgodą bezwzględnej większości osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie (ust. 2).

Na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty.

Spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu (art. 15 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych).

Członkami spółki są osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej (art. 16 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych).

Specyfika tych wybiórczo wskazanych uregulowań powoduje, że w orzecznictwie Sądów jak i literaturze przedmiotu podkreśla się, że nie jest możliwe w odniesieniu do wspólnot gruntowych stosowanie bezpośrednio pojęć i instytucji Kodeksu cywilnego. Przepisy Kodeksu cywilnego stosuje się do wspólnot gruntowych tylko odpowiednio tzn. o ile ustawa nie stanowi inaczej i jeżeli nie byłoby to niezgodne z materią prawną wspólnoty gruntowej. W uchwale z dnia 23 sierpnia 1968 r. III CZP 73/68 (OSNC 1969/5/90 ) Sąd Najwyższy wskazał, że wspólnota gruntowa zbliża się do współwłasności, lecz jest to wspólnota szczególna. Wspólnoty gruntowe w świetle przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. obejmują wspólne nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne, należące do jednej z grup szczegółowo w ustawie wymienionych (art. 1 ustawy). Mają one służyć zaspokajaniu wspólnych potrzeb uprawnionych do udziału w tych wspólnotach (art. 6). Ustawa, co zresztą wynika z jej nazwy kładzie decydujący nacisk na zagospodarowanie tych wspólnot, a dla realizacji tego celu nakłada na osoby uprawnione do udziału we wspólnocie obowiązek utworzenia spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą i (co szczególnie istotne w niniejszej sprawie) do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (art. 14 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). Spółkę powołują uprawnieni z własnej inicjatywy (art. 14 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych) gdyby jednak jej nie powołali, a wspólnota obejmuje grunty użytkowane rolniczo i nadające się do zagospodarowania rolniczego, to spółkę tworzy się z urzędu (art. 25 ust. 1) a więc przymusowo. Powołana spółka ma charakter osoby prawnej (art. 15), działa na podstawie statutu, jej zadaniem jest sprawowanie zarządu nad wspólnotą oraz zagospodarowanie gruntów wchodzących w jej skład. Z kolei w uchwale z dnia 25 października 1995 r. III CZP 149/95 (OSNC 1996/2/26) Sąd Najwyższy podkreślił, specyfikę tych przyjętych w ustawie rozwiązań, odbiegających od uregulowań zawartych w Kodeksie cywilnym dotyczących stosunków prawnorzeczowych, gdzie sprawowanie zarządu rzeczami i majątkiem wspólnym pozostawiono podmiotom praw (art. 199-201 Kodeks cywilny, art. 36 Kodeks rodzinny i opiekuńczy). Rozwiązanie przyjęte w ustawie polega na stworzeniu korporacji, której substratem są osoby uprawnione. Mają one w stosunku do wspólnoty (rozumianej rzeczowo) uprawnienia i obowiązki ekonomiczne, natomiast w obrocie prawnym, jako podmiot sprawujący zarząd występuje spółka działająca przez swoje organy. Przyznanie wymienionych kompetencji spółkom wyłącza indywidualne działanie w tym zakresie osób uprawnionych.

W niniejszej sprawie zarządzeniem Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] utworzono przymusową spółkę dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej "A", której nadano statut. Zgodnie z postanowieniami statutu zawartymi w rozdziale 2 członkami Spółki są osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej. Mają oni prawo uczestniczyć we wszystkich korzyściach osiąganych przez Spółkę, brać udział w obradach ogólnych zebrań członków Spółki i współdecydować w zarządzaniu Spółką w granicach zakreślonych statutem, oraz obowiązek uczestniczenia w ogólnych zebraniach członków Spółki, podporządkować się uchwałom ogólnego zebrania członków Spółki, jak również postanowieniom zarządu Spółki wydanym w granicach zakreślonych statutem, wspólnie dokonywać prac związanych z zagospodarowaniem i użytkowaniem gruntów Spółki, świadczyć we właściwych terminach robociznę, dostarczać materiały i środki transportowe w rozmiarze odpowiadającym wielkości udziału, a w razie niemożności wykonania tych świadczeń w naturze wpłacać kwoty pieniężne na pokrycie zastępczego ich wykonania, jak również uczestniczyć w kosztach związanych z działalnością Spółki.

Uwzględniając specyfikę powyższych regulacji w orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazywano, że uczestnikami postępowania o zasiedzenie własności nieruchomości wchodzącej w skład wspólnoty gruntowej jest spółka (uchwała SN z 25 października 1995 r. III CZP 149/95 OSNC 1996/2/26), spółka jest legitymowana czynnie do wytoczenia powództwa windykacyjnego co do działki gruntu stanowiącego część gruntu wspólnoty (uchwała SN 23.08.68 III CZP 73/68 OSNC 1969/5/90), spółka jest również podmiotem legitymowanym czynnie w postępowaniu sądowym w sprawie o zasiedzenie nieruchomości przez wspólnotę (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 29 kwietnia 1997 r. II CKU 28/97).

W ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie ma przepisu, który stanowiłby, że grunty wspólnot są własnością lub znajdują się w posiadaniu spółki, przy interpretacji tego pojęcia odnieść należy się do art. 336 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą.

W ocenie Sądu należy przyjąć, że w przypadku wspólnoty gruntowej będzie to przypadek posiadania zależnego, gdzie podmiot, który rzeczą faktycznie włada ma "inne prawo" o którym mowa w art. 336 Kodeksu cywilnego z którym to prawem łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Tym "innym prawem" będą zawarte w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, przepisy regulujące zagospodarowanie wspólnot gruntowych, nakładające na spółkę utworzoną obligatoryjnie przez członków wspólnoty obowiązek zarządzania i właściwego zagospodarowania gruntów wspólnoty. Nie narusza to uprawnień członków wspólnoty do korzystania w sposób przewidziany w statucie spółki oraz ustawie z gruntów wchodzących w skład wspólnoty.

Z istoty i charakteru wspólnoty gruntowej na tle przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, wynika więc po pierwsze, że uprawnienie do działania na zewnątrz w imieniu i na rzecz członków wspólnoty należy do spółki działającej za pośrednictwem statutowych organów, po drugie zaś że spółka jest posiadaczem gruntów rolnych wchodzących w skład wspólnoty, uprawnionym, a zarazem zobowiązanym do zarządzania tymi gruntami i należytego ich zagospodarowania (art. 25 ust. 2 ustawy). Zagospodarowanie to wiąże się w sposób naturalny z fatycznym władztwem spółki nad rzeczą (gruntami wspólnotowymi), które z istoty rzeczy nie może oznaczać wykonywania czynności przez samą wspólnotę lecz przez poszczególnych jej członków, zobowiązanych do tego na podstawie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz na podstawie statutu.

Nie oznacza to oczywiście, że do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie dopłat uprawniona jest wyłącznie Wspólnota. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 4159/16, w sytuacji bezprawnego, faktycznego wejścia w posiadanie gruntów Wspólnoty i rolniczego rzeczywistego ich użytkowania oraz czerpania pożytków nie ma przeszkód by można było przyjąć, że w tej części faktycznie użytkowanej rolniczo przez jednego z udziałowców Wspólnoty lub osobę trzecią, działka rolna stanowi gospodarstwo rolne, w którym prowadzona jest działalność rolnicza uprawniająca do przyznania dopłat temu podmiotowi.

Jednakże przyjęcie, że innemu podmiotowi niż Wspólnocie przysługują dopłaty do gruntów wchodzących w jej skład wymaga ustalania, że doszło do faktycznego wejścia w posiadanie gruntów Wspólnoty i rolniczego rzeczywistego ich użytkowania oraz czerpania pożytków. W przypadku członka Wspólnoty jest to zadanie o tyle utrudnione, że w jego przypadku w stosunkach zewnętrznych trudno jest ustalić, czy działa on jako członek Wspólnoty czy też jego działania noszą cechy wejścia w posiadanie gruntów Wspólnoty.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organy w uzasadnieniu decyzji nie wskazują na jakiej podstawie ustaliły, że doszło do faktycznego wejścia w posiadanie gruntów Wspólnoty i rolniczego rzeczywistego ich użytkowania oraz czerpania pożytków przez A. Ż., R. S .i M. K. Innymi słowy Sąd uznał, że nie została wykazana w sposób dostateczny okoliczność, że Wspólnota nie była posiadaczem, części spornego gruntu w dniu 31 maja 2015 r. ponieważ skutecznie została pozbawiona posiadania działaniami podjętymi przez A. Ż., M. K. i R. S., którzy dziali w imieniu własnym a nie jako członkowie Wspólnoty, do czego dochodziło w bliżej nieustalonych okresach 2015 r., skoro w istocie zasadniczą przesłanką przyznania płatności jest posiadanie spornej nieruchomości na dzień 31 maja 2015 r. i jedynie negatywne ustalenia w tym zakresie mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania Wspólnocie płatności.

Z faktu użytkowania gruntu przez A. Ż., M. K. i R. S. w 2015 r. nie można bowiem, wywodzić braku podstaw do przyjęcia, że Wspólnota nie była posiadaczem spornej części działki na dzień 31 maja 2015 r., zaś atrybuty "posiadania" i "prowadzenia działalności rolniczej" na działce nr [...] skupione były w tym czasie w ręku wskazanych osób, co uprawniało by je do występowania z wnioskami o przyznanie płatności.

Przyznać tutaj trzeba, że w sprawie zgromadzono obszerny materiał dowodowy. Jednakże w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji organ w zasadzie relacjonuje przebieg postępowania, w tym w szczególności rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 10 stycznia 2017 r. Organ odwoławczy uznał w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, że zeznania zawarte w protokole z wskazanej rozprawy administracyjnej wskazują, że posiadaczami części działki ewidencyjnej nr [...] byli A. Ż., M. K. i R.S. Na potwierdzenie takiego stanu rzeczy organ powołuje się na zaznania L. H. - skarbnika zarządu Wspólnoty, która wskazała między innymi, że wymienione osoby wykonywały zadania statutowe Wspólnoty "wykonywali prace zgodnie ze statutem i uchwałami jak każdy inny wspólnik". Nie wiadomo przy tym dlaczego w ocenie organu z tych zeznań miałaby wynikać okoliczność, że posiadaczami części działki ewidencyjnej nr [...] byli A. Ż., M.K. i R. S.

Należy tutaj zauważyć, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ, aby zapewnić prawidłową podstawę do orzekania, musi opierać się na zebraniu wszystkich niezbędnych dowodów dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Nie chodzi tutaj przy tym o zgromadzenie wszystkich możliwych dowodów, ale dowodów niezbędnych. Dowody te muszą następnie zostać poddane kompleksowej i wyczerpującej ocenie w aspekcie ich wiarygodności. Organ musi więc wskazać, jakie dowody zostały zgromadzone, jaka jest ich treść i wskazać, które z nich są wiarygodne, zaś które wiarygodne nie są i w tym drugim przypadku wskazać, dlaczego dania wiary im odmówił. Następnie ustalając, które dowody są wiarygodne - w oparciu o nie, dokonać ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych, koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wszystkie swoje rozważania musi także przedstawić w uzasadnieniu decyzji.

W ocenie Sądu o ile nie można kwestionować kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego o tyle zastrzeżenie musi budzić jego ocena a w zasadzie jej brak - co uniemożliwia dokonanie weryfikacji sposobu rozumowania dokonanego przez organ.

W sprawie niniejszej - obszernej, skomplikowanej i wielowątkowej, ocena poszczególnych dowodów musiała być bardzo wnikliwa i dokładna, bowiem materiał dowodowy wielokrotnie nie był jednostronny, ale zawierał fragmenty zarówno niekorzystne dla Wspólnoty, jak również dla niej korzystne i dopiero rozważenie poszczególnych dowodów w ich całokształcie w kontekście spełniania przesłanek uprawniających do przyznania płatności mogło stanowić podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia.

Należy przy tym dodatkowo wskazać, że obowiązek oceny wszelkich zgromadzonych dowodów przez organy nie może zostać zastąpiony przez sądową ocenę tych dowodów. Sąd bowiem nie prowadzi własnej oceny dowodów, nie ustala stanu faktycznego. Sąd dokonuje jedynie kontroli procedowania przez organy podatkowe, zarówno w zakresie prawa procesowego, jak też materialnego. W ramach tej kontroli zawiera się również obowiązek dokonania kontroli przestrzegania przez organy zasad określonych w powyżej wskazanych przepisach. Jeżeli więc dokonana przez organy ocena dowodów jest niepełna a w zasadzie jej brak to sąd nie jest uprawiony do dokonywania swojej oceny dowodów - w miejsce organu, lecz jest zobowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji - tak aby to organy dokonały tej oceny, która będzie podlegała kontroli przez sąd przy ewentualnym kolejnym postępowaniu skargowym.

Orzekając ponownie organ weźmie pod uwagę zaprezentowane wyżej stanowisko.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów postępowania sądowego składają się: wpisy od skarg w wysokości 400,00 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 34,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 960 zł - na podstawie § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).