Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 785/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6062 Ruch i likwidacja zakładu górniczego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 § 1, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 598/15 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wstrzymania ruchu zakładu górniczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 września 2015 r. oddalił skargę Zakładu Górniczego "A" sp. z o. o. w D. G. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia (...) stycznia 2015 r. nr w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wstrzymania wykonania robót geologicznych.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Decyzją z (...) sierpnia 2014 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K., na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r. poz. 613 z pózn. zm.; dalej: "P.g.g."), wstrzymał "ruch zakładu wykonującego roboty geologiczne - Zakładu Górniczego "A" Sp. z o.o. w D. G., w zakresie prowadzenia robót geologicznych w obszarze "K." w S..

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że (...) sierpnia 2014 r. przeprowadzono kontrolę doraźną w zakresie prowadzenia robót geologicznych w obszarze "K." w S. Kontrola ta, udokumentowana protokołem nr (...) z (...) sierpnia 2014 r., wykazała, że roboty te prowadzone są niezgodnie z koncesją nr (...), udzieloną przez Ministra Środowiska (...) listopada 2013 r. oraz Projektem robót geologicznych na prowadzenie rozpoznania złoża węgla kamiennego w obszarze "K.".

Zdaniem organu, z koncesji Ministra Środowiska z (...) listopada 2013 r. oraz projektu robót geologicznych na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego w obszarze "K." wynika, że jedynym połączeniem projektowanych podziemnych wyrobisk z powierzchnią miała być upadowa badawcza o długości ok. 150 m. Innymi słowy, w koncesji i projekcie robót geologicznych przewidziano wykonanie tylko jednego wyrobiska łączącego powierzchnię z pokładem 510, tzn. wymienionej upadowej. Lokalizacja upadowej badawczej została przy tym dokładnie określona w projekcie robót geologicznych poprzez podanie współrzędnych w układzie 2000.

Tymczasem w trakcie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że na działce nr (...) zlokalizowanej w S. (miejsce wykonania wlotu upadowej badawczej wskazane w projekcie robót geologicznych) nie były prowadzone żadne roboty geologiczne oraz wskazano, że Zakład Górniczy "A" Sp. z o.o. nie dokonał rozpoznania zagrożeń związanych z ruchem zakładu wykonującego roboty geologiczne (z wyjątkiem zagrożenia metanowego), w szczególności zagrożenia wodnego ze strony rzeki B., której koryto zlokalizowane było powyżej dna wkopu.

Strona od tego rozstrzygnięcia nie wniosła odwołania, natomiast pismem z (...) września 2014 r. Zakład Górniczy "A" Sp. z o.o. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora OUG w K. z (...) sierpnia 2014 r., twierdząc, że decyzja ta obarczona jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 oraz art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), tzn. decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, decyzją z (...) października 2014 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora OUG w K., wstrzymującej ruch zakładu. Następnie, Zakład Górniczy "A" Sp. z o.o. zwrócił się do Prezesa WUG z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes WUG, decyzją z (...) stycznia 2015 r., utrzymał w mocy własną decyzję z (...) października 2014 r.

W jej uzasadnieniu stwierdził, że w sierpniu 2014 r., czyli w czasie podjęcia przez Dyrektora OUG w K. rozstrzygnięcia w sprawie wstrzymania ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne, Zakład Górniczy "A" Sp. z o.o. prowadził roboty polegające na wykonaniu upadowej badawczej, że roboty te były wykonywane poza miejscem wskazanym w projekcie robót geologicznych, bez zatwierdzonego planu ruchu, bez zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót geologicznych właściwemu organowi nadzoru górniczego, bez wymaganego projektu technicznego oraz bez rozpoznania zagrożeń naturalnych związanych z prowadzeniem ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne (z wyjątkiem zagrożenia metanowego), w szczególności bez rozpoznania zagrożenia wodnego ze strony rzeki B. przepływającej w sąsiedztwie miejsca prowadzonych robót. Zdaniem Prezesa WUG, wykonywanie robót geologicznych w warunkach i w sposób, w jaki Zakład Górniczy "A" Sp. z o.o. prowadził roboty z powierzchni działki nr (...), urąga podstawowym wymaganiom dotyczącym wykonywania robót geologicznych wynikającym z przepisów P.g.g. i aktów wykonawczych do tej ustawy. Prowadzenie robót geologicznych w takich warunkach i w taki sposób stwarzało bezpośrednie zagrożenie dla zakładu wykonującego roboty geologiczne, pracowników zatrudnionych przy prowadzeniu wymienionych robót, bezpieczeństwa powszechnego i środowiska. Organ nie miał też wątpliwości, że w sierpniu 2014 r. Zakład Górniczy "A" Sp. z o.o. nie wykonywał z powierzchni działki nr (...) dowierzchni wentylacyjnej, lecz upadową badawczą. Nadto stwierdził, że projekt robót geologicznych na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego w obszarze "K." nie przewiduje możliwości zmiany określonej w pkt 4a tego projektu lokalizacji wlotu upadowej badawczej. W szczególności nie sposób przyjąć, że taka możliwość wynika z fragmentu projektu robót geologicznych. Dlatego, w ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki umożliwiające wstrzymanie ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne, określone w art. 171 ust. 1 pkt 2 P.g.g.

Na to rozstrzygnięcie skarżąca Spółka wniosła skargę do WSA w Gliwicach.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz.1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Sąd I instancji przypomniał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad stanowiących przesłankę stwierdzenia nieważności. Podkreślił także, że dla stwierdzenia powołanej przez stronę przesłanki nieważności konieczne jest aby objęta wnioskiem decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ale nie jakimkolwiek naruszeniem, lecz jedynie rażącym.

Odwołując się do poglądów doktryny i orzecznictwa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że "rażące naruszenie prawa" następuje, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż treść decyzji Dyrektora OUG wstrzymującej ruch zakładu górniczego nie narusza prawa, a tym bardziej nie narusza go w sposób rażący, zatem zaskarżona decyzja Prezesa WUG utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie tegoż organu odmawiające stwierdzenia jej nieważności jest zasadna i nie narusza prawa. Nie jest bowiem tak, że decyzja Dyrektora OUG pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i wada ta tkwi w samej decyzji, a tylko taki stan mógłby skutkować uwzględnieniem skargi.

Odwołując się do dyspozycji art. 171 ust. 1 pkt 2 P.g.g., który stanowił podstawę prawną decyzji nakazującej wstrzymanie ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne, Sąd I instancji wskazał, że przy wykonywaniu nadzoru i kontroli właściwy organ nadzoru górniczego w przypadku bezpośredniego zagrożenia dla zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska, może w całości lub w części wstrzymać ruch tego zakładu lub jego urządzeń, określając warunki wznowienia ruchu tego zakładu lub urządzeń.

Sąd I instancji uznał, że decyzja o wstrzymaniu ruchu nie narusza prawa, gdyż stan faktyczny sprawy uzasadniał jej podjęcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że stosownie do art. 105 ust.1 P.g.g. ruch zakładu górniczego prowadzi się w sposób zgodny z przepisami prawa, w szczególności na podstawie planu ruchu zakładu górniczego, a także zgodnie z zasadami techniki górniczej.

W trakcie kontroli przeprowadzonej (...) sierpnia 2014 r. organ stwierdził, że minimalna odległość pomiędzy rejonem prowadzonych robót a przewidzianym w projekcie robót geologicznych wlotem upadowej z powierzchni do pokładu 510 wynosiła 313 m. Stwierdzono również, że skarżący nie posiadał zatwierdzonego planu ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne (art. 108 w związku z art. 86 P.g.g.), nie zgłosił zamiaru rozpoczęcia robót geologicznych właściwemu organowi nadzoru górniczego (art. 81 ust. 1 pkt 3 P.g.g.), nie posiadał projektu technicznego obejmującego prowadzone roboty (§ 42 w związku z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w podziemnych zakładach górniczych (Dz. U. Nr 139, poz. 1169, z 2006 r. Nr 124, poz. 863 oraz z 2010 r. Nr 126, poz. 855), nie posiadał zezwolenia kierownika ruchu zakładu na oddanie do ruchu maszyn i urządzeń, za pomocą których prowadzone były roboty geologiczne (art. 114 ust. 1 w związku z art. 86 P.g.g.), nie posiadał planu ratownictwa górniczego (art. 122 ust. 6 pkt 2, ust. 10, ust. 11 i ust. 12 w związku z art. 86 P.g.g.), nie przedstawił umowy zawartej z podwykonawcą robót, określającej sposób organizacji pracy wraz ze schematem organizacyjnym i dodatkowymi ustaleniami zapewniającymi bezpieczne wykonywanie robót (art. 121 ust. 3 w związku z art. 86 P.g.g.). Ponadto przedsiębiorca poza "Prognozą metanowości pokładu 510 złoża «K.» w S." nie posiadał dokumentów dotyczących zagrożeń naturalnych (art. 117 pkt 1 i art. 118 ust. 1 w związku z art. 86 P.g.g.). Poza tym w protokole z kontroli z (...) sierpnia 2014 r. wskazano, że na północ od wykonywanego wkopu znajduje się rzeka B. Wykop znajdował się w odległości ok. 11,5 m od górnej krawędzi skarpy koryta rzeki oraz w odległości ok. 14,5 m od lewego brzegu rzeki.

Sąd I instancji stwierdził zatem, że z treści protokołu wynika, iż stwierdzony przez organ zakres uchybień popełnionych przez skarżącego w związku z podjętymi pracami, stanowiących podstawę faktyczna wydania zakazu był znaczny.

Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącą zarzutu, że organ nie wskazał w decyzji, wystąpieniem jakich zagrożeń skutkowały stwierdzone nieprawidłowości, a zatem jakie były konkretne przyczyny wstrzymania ruchu –zagrożenie dla zakładu albo dla pracowników albo dla środowiska. Sąd I instancji stwierdził, że celem przepisów dotyczących ruchu zakładu górniczego jest organizacja zakładu górniczego zapewniająca bezpieczny ruch zakładu i minimalizacja możliwych zagrożeń (zezwolenie na eksploatację maszyn, plan ratownictwa górniczego, analiza zagrożeń naturalnych). Zatem skoro brak jest takich zezwoleń i opracowań, mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa, to a contrario zaniedbanie ich sporządzenia musi skutkować powstaniem zagrożeń dla dóbr tymi przepisami chronionych. Fakt, że w organ w decyzji o wstrzymaniu nie wskazał konkretnie, czy podstawą faktyczną wydania decyzji jest bardziej zagrożenie zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego czy środowiska nie wskazuje jeszcze na taką jej wadliwość, która uzasadniałaby uchylenie decyzji, tym bardziej, że określone zdarzenie może powodować skutki zarówno dla zakładu górniczego, jego pracowników jak i środowiska naturalnego.

Tytułem przykładu Sąd I instancji wskazał, że w ramach oceny zagrożeń naturalnych skarżący m.in. nie dokonał analizy zagrożenia wodnego ze strony rzeki B. (położonej w odległości ok. 14,5 m od krawędzi wkopu), której koryto zlokalizowane było powyżej dna wkopu. Zdaniem Sądu i instancji jest rzeczą oczywistą, że ewentualne przerwanie ściany wykopu spowodowałoby daleko idące skutki zarówno dla zakładu, jego pracowników (jeśli by się tam znajdowali) i środowiska naturalnego. Faktem jest, że nie sposób oszacować prawdopodobieństwa wystąpienia takiego zdarzenia, ale temu właśnie miało służyć sporządzenie analizy zagrożeń naturalnych, czego skarżący nie dopełnił.

Odnośnie obowiązku sporządzenia planu ruchu zakładu górniczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zauważył, że zgodnie z art. 105 ust. 2 pkt 2 P.g.g., planu ruchu zakładu górniczego nie sporządza się, jeżeli roboty geologiczne służące poszukiwaniu lub rozpoznawaniu złóż kopalin są wykonywane bez użycia środków strzałowych na głębokości do 100 m poza obszarem górniczym - w takim przypadku ruch zakładu górniczego prowadzi się na podstawie warunków określonych w koncesji albo decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych. Redakcja tego przepisu nie budzi wątpliwości co do tego, że aby możliwe było odstąpienie od sporządzenia planu ruchu, muszą być łącznie spełnione wszystkie wskazane warunki.

Strona podnosiła, że nie była zobowiązana do sporządzenia planu ruchu, jako że roboty przez nią prowadzone sięgały do głębokości mniejszej niż 100 m, były wykonywane poza obszarem górniczym i bez użycia środków strzałowych, a więc nie wymagały zatwierdzenia planu ruchu.

Sąd I instancji zauważył jednak, że w projekcie robót geologicznych (pkt 4b, str. 12) określono, że rozpoznanie złoża prowadzone będzie w przedziale głębokości od ok. 20 m do ok. 600 m. W ocenie Sądu I instancji prace związane z rozpoznaniem złoża stanowią kompleks działań, pewną całość. Oznacza to, że zatwierdzenie planu ruchu winno nastąpić przed przystąpieniem do tych prac, a nie dopiero wówczas, gdy czynności związane z rozpoznaniem złoża będą prowadzone na głębokości 100 m lub większej, jak to jest wskazane w przepisie. Nawet fakt, że plan ruchu może obejmować roboty częściowe nie zmienia okoliczności, że w niniejszej sprawie plan takich częściowych robót nie został zatwierdzony.

Na marginesie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zauważył, że możliwość sporządzania planów częściowych potwierdza powyższą tezę, że zatwierdzenie planu ruchu musi nastąpić przed przystąpieniem do realizacji prac, dla których jest wymagany, rozumianych jako całość. Wskazuje bowiem na fakt, że nawet jeśli przedsiębiorca górniczy nie zamierza realizować od razu całości planowanych prac, to jednak musi posiadać zatwierdzony plan co najmniej na taki zakres robót, jaki zamierza wykonać.

Sąd I instancji podniósł też, że kwestionowane roboty prowadzone były na innej działce, niż przewidywała koncesja, co podkreślił organ w decyzji o wstrzymaniu ruchu zakładu górniczego (str. 2 decyzji). W szczególności organ zauważył, że w czasie kontroli wykonano obmiar terenu robót przy użyciu urządzenia GPS, który wykazał, że wykonywany wykop znajduje się na działce (...), tj. w odległości ok. 310-460 m na północny-zachód od wlotu upadowej badawczej, ustalonego w projekcie robót geologicznych. Natomiast na działce (...), wskazanej w tym projekcie jako miejsce wykonania wlotu upadowej badawczej, nie są prowadzone żadne roboty geologiczne. Zgodnie bowiem z projektem robót geologicznych na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego w obszarze "K." rzeka Bobrek miała przepływać w odległości ok. 30 m na północ, podczas gdy w rzeczywistości – jak wskazał pełnomocnik organu na rozprawie - obszar objęty pracami oddalony był od rzeki Bobrek o ok. 10-12 m, co groziło niebezpieczeństwem zatopienia.

Odnosząc się do zarzutu strony, że decyzja o wstrzymaniu – wbrew treści art. 171 ust. 1 pkt 2 in fine P.g.g. – nie określała warunków wznowienia ruchu tego zakładu lub urządzeń, po spełnieniu których możliwe będzie podjęcie przerwanych prac, Sąd I instancji uznał, że brak wskazania takich warunków stanowi uchybienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zauważył jednak, że powodem wstrzymania ruchu zakładu było prowadzenie prac niezgodnie z ustaleniami koncesji nr (...) oraz Projektu robót geologicznych. Z takiego brzmienia decyzji a contrario wynika, że warunkiem wznowienia ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne, jest doprowadzenie do zgodności prowadzonych prac z koncesją oraz projektem robót geologicznych. Sąd orzekający podzielił zatem stanowisko organu co do tego, że brak wyraźnego wskazania w decyzji z (...) sierpnia 2014 r. warunków wznowienia ruchu zakładu nie stanowi istotnego naruszenia prawa i nie może być kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem nie wskazuje na wadliwość zaskarżonej decyzji, która odmówiła stwierdzenia jej nieważności.

Nadto naruszenie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy wstrzymania robót, bo to rozstrzygnięcie w każdym przypadku (tzn. ze wskazaniem warunków podjęcia prac czy bez tego wskazania) byłoby analogiczne i sprowadzało się do niemożności ich legalnej kontynuacji.

Uwzględniając wszystkie te okoliczności, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że decyzja o wstrzymaniu ruchu zakładu górniczego była zasadna i znajdowała oparcie w stanie faktycznym sprawy. Nie można zatem zarzucić, że naruszała prawo, w tym podnoszony przez stronę w skardze art. 105 ust.1 P.g.g., (co do którego zachodzi spór czy istotnie obliguje stronę do sporządzenia planu ruchu zakładu górniczego czy też nie), a tym bardziej, że naruszała je rażąco.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 7-9 i 77 k.p.a., wskazał, że nie można zarzucić, iż organ prowadził postępowanie w sposób niebudzący zaufania. Podjął on działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym przy udziale strony, a sama strona wniosków dowodowych nie składała. Pouczał także stronę o przysługujących jej prawach procesowych, w szczególności o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia co do niego. Dlatego, w ocenie Sądu I instancji, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut podjęcia decyzji z rażącym naruszeniem prawa polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, albowiem organ poczynił stosowne ustalenia, w tym w trakcie kontroli na miejscu, a strona nie przedstawiła co do nich przeciwdowodu ani nie złożyła wniosków dowodowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał też za niezasadny zarzut pominięcia jako strony właściciela nieruchomości, na której prowadzone były przez skarżącą prace. Odwołując się do art.28 k.p.a. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że skoro postępowanie toczyło się w przedmiocie wstrzymania ruchu zakładu górniczego oczywistym jest, że przymiot strony przysługuje tylko zakładowi górniczemu, którego działalność ma być wstrzymana, albowiem decyzja wywrze skutki w sferze jego uprawnień, a nie właściciela terenu. Nadto zauważył, że interes prawny musi wynikać z wyraźnego przepisu prawnego, który przyznaje uprawnienie określonemu podmiotowi. Brak jest zaś takiego przepisu, który przyznawałby uprawnienie do prowadzenia działalności górniczej jedynie w związku z własnością terenu, a bez związku z posiadaniem koncesji na taką działalność.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 79 ust.1 i 82 ust.1 pkt 1 P.g.g. Sąd I instancji uznał, że przepisy te nie wskazują na wadliwość decyzji Dyrektora OUG, a w konsekwencji także Prezesa WUG. Zamieszczoną w nich normę prawną Sąd I instancji odczytał w ten sposób, że wskazane w nich obowiązki ciążą na prowadzącym prace geologiczne w każdym przypadku, gdy stan faktyczny wypełnia hipotezy tych norm. Nie oznacza to jednak, że są to powinności wyczerpujące obowiązki przedsiębiorcy górniczego w sytuacji, gdy charakter robót jest tego rodzaju, że wymaga (także albo już) innych formalnych działań. Innymi słowy, obowiązek posiadania projektu robót geologicznych i dokumentowania przebiegu robót nie uchybia innym obowiązkom przedsiębiorcy, o ile wynikają one z właściwych przepisów w odniesieniu do rodzaju wykonywanych prac (prowadzonej działalności). Skoro prowadzone przez stronę prace geologiczne były elementem poszukiwania i rozpoznawania złoża kopaliny (węgla kamiennego), to znajduje tu zastosowanie art. 86 w zw. z art. 105 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 P.g.g.

Uwzględniając powyższe, Sąd I instancji zaaprobował pogląd Prezesa WUG co do tego, że decyzja Dyrektora OUG z (...) sierpnia 2014 r. o wstrzymaniu ruchu zakładu nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Tym samym uznał, że rozstrzygnięcia tego organu wydane w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności również są prawidłowe.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Zakład Górniczy "A" Spółka z o.o. w S., żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). W petitum skargi kasacyjnej wskazano, że dotyczy to w szczególności:

1) art. 6, art. 7 oraz art. 77 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a,

2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a,

3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a,

4) art. 105 ust. 2 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego w zw. z art. 86 pr.g.g. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.,

5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a,,

6) art. 106 § 3 p.p.s.a.,

7) art. 171 § 1 pkt 2 pr.g.g. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.,

8) art. 158-159 pr.g.g. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.,

9) art. 1 ustawy o sądach administracyjnych w z w. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a-c" p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie tak sformułowanych zarzutów. W podsumowaniu skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że organ nadzoru górniczego podjął decyzję z dnia 29 sierpnia 2014 r. z rażącym naruszeniem art. 171 ust. 1 pkt 2 P.g.g. polegającym na tym, że nie:

• wykazał stanu zagrożenia, jako kluczowej przesłanki uprawniającej do podjęcia takiej decyzji,

• wykazał, dlaczego wstrzymał ruch w całości, chociaż w ogóle nie miał obowiązku wydawania decyzji wstrzymującej, a wydając ją mógł wstrzymać ruch tylko w części,

• nie określił warunków podjęcia ruchu.

Autorka skargi kasacyjnej podnosiła, że Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, pomimo iż wspomniane naruszenia muszą zostać ocenione jako rażące naruszenie prawa, bezpodstawnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wstrzymującej. Uchybienie Sądu I instancji polegało zaś na tym, że dokonał on błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania cyt. przepisu bezpodstawnie przyjmując, że opisane braki nie stanowią kwalifikowanej (uzasadniającej nieważność) wady zaskarżonej decyzji, a w dodatku z rażącym naruszeniem przepisów o postępowaniu przeprowadził niedopuszczalne postępowanie dowodowe, w dodatku bezpodstawnie przyjmując, że skoro decyzja wstrzymująca ruch została podjęta, to widocznie istniały ku temu przesłanki, a ewidentny brak decyzji da się uzupełnić rozumowaniem a contrario.

Skarżąca kasacyjnie podnosiła, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przesłanką wznowienia przez skarżącą wstrzymanej działalności ma być (w ocenie sądu I instancji) "doprowadzenie do zgodności prowadzonych prac z koncesją oraz projektem robót geologicznych". Wypowiadając ten pogląd sąd administracyjny wkroczył w kompetencje organu administracji. W świetle prawa geologicznego i górniczego badanie zgodności robót z koncesją i projektem robót geologicznych jest natomiast zadaniem organów administracji geologicznej, co wykracza poza zakres przedmiotowej sprawy.

Wskazywała też, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podano, że przyczyną wstrzymania ruchu były wymienione tam uchybienia, co a contrario powinno oznaczać, że przesłanką wznowienia robót powinno stać się ich usunięcie. Wspomniane rozbieżności oznaczają że sąd administracyjny naruszył kompetencje organów administracji geologicznej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 158-159 P.g.g., co oznacza naruszenie zasady wypowiedzianej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w z w. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, należy zatem dojść do wniosku, że zaskarżony wyrok oparty został na przesłankach pozaprawnych, a zatem z obrazą art. 6 k.p.a. oraz art. 1 prawa o ustroju sądów administracyjnych polegającą na przyjęciu, że sąd administracyjny może orzekać wbrew prawu, co oznacza spełnienie przesłanki określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W szczególności zaś wbrew ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja obarczona jest brakami pozostającymi w wyraźnej i oczywistej sprzeczności w treścią przepisów prawa, a charakter tych naruszeń powoduje, że nie może ona być akceptowana jako akt organu praworządnego państwa prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały kompleksowo wymienione w § 2 powołanego artykułu. Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która mogłaby stanowić o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadza się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga zatem prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych wyżej regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne ze względu na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie. Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., nie odróżniając jednak, które z zarzucanych naruszeń stanowią naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, które poprzez niewłaściwe zastosowanie, a które stanowią naruszenie norm prawa procesowego.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał jednak, że tego typu nieścisłość w konstruowaniu podstawy kasacyjnej - w zestawieniu z jej uzasadnieniem - nie wyklucza możliwości odniesienia się do postawionych zarzutów, choć nie pozostaje bez wpływu na ich ocenę.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych tak jak zostały one postawione należy przypomnieć, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji była skarga na decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wstrzymującej ruch zakładu wykonującego roboty geologiczne. W zakresie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, w skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej).

Na wstępie przypomnieć zatem należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, zatem wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (tak: m.in. Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1578/09, LEX nr 746660).

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności, musi być oczywiste. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa, wskazać trzeba, że treść spornej decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, przy czym należy pamiętać o tym, iż naruszenie prawa musi mieć charakter niedwuznaczny.

Z uwagi na fakt, że instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji, stanowiący odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach k.p.a., należy przyjąć, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może stanowić skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 402/10, LEX nr 952029).

W przepisach procedury administracyjnej nie znajduje oparcia oczekiwanie, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji sprawa zakończona ostateczną decyzją zostanie po raz kolejny rozstrzygnięta co do jej istoty. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem postępowaniem nowym, w którym rzeczą organu jest jej zbadanie i rozstrzygnięcie wyłącznie co do nieważności decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności spornej decyzji, objęte przepisem art. 156 § 1 k.p.a., dotyczą wyłącznie prawa, a nie faktów. (tak: m.in. Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08; publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sytuacji uznać należy, że zakres rozstrzygania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie ograniczał się wyłącznie do zbadania i oceny, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji w trybie zwykłym i taki też był zakres kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (tak: B. Adamiak /w:/ Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP z 2001 r., zeszyt nr 8, s. 31).

Przypomnieć też trzeba, że stosownie do przepisu art. 16 § 1 k.p.a., statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w k.p.a. i w przypadkach przewidzianych w przepisach. Zasada trwałości decyzji administracyjnych, zawarta w art. 16 § 1 k.p.a., jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takich decyzji nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej, a wręcz przeciwnie - muszą być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco. Tak więc, zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez k.p.a., trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, a organ dokonujący nadzoru nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Warto zauważyć, że takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 1996 r. (sygn. akt III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258), w którym uznał, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Należy wyraźnie zaznaczyć, że skoro postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych jest wyjątkowym środkiem ich weryfikacji i stanowi odstępstwo od ustanowionej w przepisie art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. zasady stabilności decyzji ostatecznych, to przedmiotowe postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, albowiem nie zastępuje ono postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Takiej weryfikacji, m.in. co do prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, służy postępowanie odwoławcze, a nie tryb stwierdzenia nieważności, na co słusznie wskazywał Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach.

Podkreślenia wymaga ponadto, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu normowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia.

Z kolei naruszenie prawa, o którym mówi przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć szeroko, bo na zakres tego pojęcia składają się zarówno przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Podkreślenia przy tym wymaga, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji. Oznacza to, że z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli treść decyzji odpowiada prawu (tak: np. NSA /w:/ wyrok z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 27/05, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sankcję nieważności może pociągać tylko takie naruszenie norm postępowania, które wprost godzi w samą decyzję, nie zaś naruszenie przepisów, które może, lecz nie musi mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Postępowanie szczególne, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, zmierzającym do ustalenia okoliczności sprawy i nie ma w nim miejsca na weryfikowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, w przeciwieństwie do odwołania, nie pozwala na ponowne rozpoznanie sprawy, a tylko podczas takiego rozpatrywania można zbadać zasadność zarzutów związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego i jego oceną (zob. wyrok NSA z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I FSK 104/06, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ewentualne wady postępowania mogą więc być korygowane na etapie odwołania w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym mogłyby być skuteczne tylko wtedy, kiedy prowadziłyby do wykazania rażącego naruszenia prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, co zasadnie stwierdził Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, którego rozstrzygnięcie zostało zaaprobowane zaskarżonym wyrokiem.

Decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K.z (...) sierpnia 2009 r. o wstrzymaniu ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne w związku z prowadzeniem tych prac niezgodnie z ustaleniami koncesji oraz projektu robót geologicznych na rozpoznanie złoża węgla kamiennego została wydana na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 P.g.g.

Zgodnie z tym przepisem przy wykonywaniu nadzoru i kontroli właściwy organ nadzoru górniczego w przypadku bezpośredniego zagrożenia dla zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska, może w całości lub w części wstrzymać ruch tego zakładu lub jego urządzeń, określając warunki wznowienia ruchu tego zakładu lub urządzeń.

W uzasadnieniu decyzji z dnia (...) sierpnia 2014 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. wskazał liczne uchybienia przepisom dotyczącym ruchu zakładu górniczego, które zostały stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organy nadzoru górniczego w tym: brak projektu technicznego obejmującego prowadzone roboty, brak zezwolenia kierownika ruchu zakładu na oddanie do ruchu maszyn i urządzeń, za pomocą których prowadzone były roboty geologiczne, brak planu ratownictwa górniczego, brak umowy zawartej z podwykonawcą robót, określającej sposób organizacji pracy wraz ze schematem organizacyjnym i dodatkowymi ustaleniami zapewniającymi bezpieczne wykonywanie robót, brak dokumentów dotyczących zagrożeń naturalnych. Ponadto wskazano też, że na północ od wykonywanego wkopu znajduje się rzeka B. Wykop znajdował się w odległości ok. 11,5 m od górnej krawędzi skarpy koryta rzeki oraz w odległości ok. 14,5 m od lewego brzegu rzeki.

Sąd I instancji stwierdził, że celem przepisów dotyczących ruchu zakładu górniczego jest organizacja zakładu górniczego zapewniająca bezpieczny ruch zakładu i minimalizacja możliwych zagrożeń (zezwolenie na eksploatację maszyn, plan ratownictwa górniczego, analiza zagrożeń naturalnych). Zatem skoro ustalono brak takich zezwoleń i opracowań, mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa, to zaniedbanie ich sporządzenia musi skutkować powstaniem zagrożeń dla dóbr tymi przepisami chronionych. Zdaniem Sądu I instancji fakt, że organ w decyzji o wstrzymaniu ruchu nie wskazał konkretnie, czy podstawą faktyczną wydania decyzji jest bardziej zagrożenie zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego czy środowiska nie wskazuje jeszcze na taką jej wadliwość, która uzasadniałaby uchylenie decyzji, tym bardziej że określone zdarzenie może powodować skutki zarówno dla zakładu górniczego, jego pracowników, jak i środowiska naturalnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest słuszne. Ocena zagrożeń, pod kątem stopnia ich intensywności, mogłaby być kwestionowana w zwykłym postępowaniu odwoławczym od decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K., jednak strona takiego odwołania nie wnosiła.

Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo nie dopatrzył się po stronie organu orzekającego w przedmiocie nieważności decyzji o wstrzymaniu ruchu zakładu górniczego naruszenia przepisów art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. Nadto dodać należy, że art. 77 k.p.a. posiada jednostki redakcyjne (paragrafy), a autorka skargi kasacyjnej nie sprecyzowała, którego konkretnie przepisu dotyczy zarzut skargi kasacyjnej, co stanowi istotną wadę wniesionej skargi kasacyjnej i ogranicza zakres przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli. W tym miejscu jeszcze raz należy przypomnieć, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest jednoznaczne podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10 – publik.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jednak obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Opisanych komplikacji można byłoby uniknąć, gdyby strona wnosząca skargę kasacyjną zastosowała się do wymogów konstruowania podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 i art. 176 p.p.s.a.

Naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie upatruje w zaakceptowaniu przez Sąd I instancji braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów stawianych decyzji z 29 sierpnia 2014 r. Odnosząc się do tego zarzutu ponownie trzeba podkreślić, że przedmiotem sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją było stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie wstrzymania ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne, nie zaś rozpatrzenie odwołania od tej decyzji. Postępowanie to ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane jako postępowanie odwoławcze. W przepisach procedury administracyjnej nie znajduje oparcia oczekiwanie, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji sprawa zakończona ostateczną decyzją zostanie po raz kolejny rozstrzygnięta co do jej istoty. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem postępowaniem nowym, w którym rzeczą organu jest jej zbadanie i rozstrzygnięcie wyłącznie co do nieważności decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności spornej decyzji, objęte przepisem art. 156 § 1 k.p.a., dotyczą wyłącznie prawa, a nie faktów. (tak: m.in. Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08; publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem rozważania organu ograniczone do przesłanek stwierdzenia nieważności słusznie zostały zaakceptowane przez Sąd I instancji jako nienaruszające art. 107 § 3 k.p.a.

Naruszenie art. 105 ust. 2 pkt 2 P.g.g. w zw. z art. 86 P.g.g. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. miało polegać na błędnym zastosowaniu art. 105 ust. 2 pkt 2 P.g.g. poprzez przyjęcie, że roboty geologiczne obejmujące wyłącznie rozpoznanie, wykonane do głębokości 4 m p.p.t. wymagają sporządzenia planu ruchu.

Zgodnie z art. 105 ust. 2 pkt 2 P.g.g., planu ruchu zakładu górniczego nie sporządza się, jeżeli roboty geologiczne służące poszukiwaniu lub rozpoznawaniu złóż kopalin są wykonywane bez użycia środków strzałowych na głębokości do 100 m poza obszarem górniczym - w takim przypadku ruch zakładu górniczego prowadzi się na podstawie warunków określonych w koncesji albo decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych. Redakcja tego przepisu nie budzi wątpliwości co do tego, że aby możliwe było odstąpienie od sporządzenia planu ruchu, muszą być łącznie spełnione wszystkie wskazane warunki.

Wojewódzkim Sąd Administracyjny w Gliwicach zauważył, że w projekcie robót geologicznych (pkt 4b, str. 12) określono, że rozpoznanie złoża prowadzone będzie w przedziale głębokości od ok. 20 m do ok. 600 m. W ocenie Sądu I instancji prace związane z rozpoznaniem złoża stanowią kompleks działań, pewną całość. Oznacza to, że zatwierdzenie planu ruchu winno nastąpić przed przystąpieniem do tych prac, a nie dopiero wówczas, gdy czynności związane z rozpoznaniem złoża będą prowadzone na głębokości 100 m lub większej, jak to jest wskazane w przepisie, a fakt, że plan ruchu może obejmować roboty częściowe nie zmienia okoliczności, że w niniejszej sprawie plan takich częściowych robót nie został zatwierdzony. Naczelny Sad Administracyjny podziela to stanowisko.

Z kolei wywód dotyczący skutków prawnych użycia spójnika "i" w art. 86 P.g.g. jest nieprawidłowy. Zgodnie z tokiem rozumowania autorki skargi kasacyjnej należałoby przyjąć, że dotyczy on (w pierwszej części przepisu) robót geologicznych, które (z powodu dwukrotnego użycia spójnika "i" i jednokrotnego użycia spójnika "oraz", a także jednokrotnego użycia wyrazu "służących") służą jednocześnie czterem celom: (1) poszukiwaniu złóż kopalin, (2) rozpoznawaniu złóż kopalin, (3) poszukiwaniu kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz (4) rozpoznawaniu kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, co w sposób oczywisty zaprzecza logice i nie stanowi prawidłowej wykładni tego przepisu. Nie można zatem zarzucić wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach błędnej wykładni prawa materialnego,.

Co do zarzutu naruszenia art.158-159 P.g.g. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.. należy wskazać, że art. 158 P.g.g. zawiera dwie jednostki redakcyjne (punkty), zaś art. 159 P.g.g. dwa ustępy, przy czym pierwszy z nich zawiera trzy punkty. Autorka skargi kasacyjnej nie podała jednostki redakcyjnej tych przepisów, których dotyczy naruszenie. Niesprecyzowanie, którego przepisu dotyczy zarzut skargi kasacyjnej, sprawia, że zarzut ten nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym miejscu jeszcze raz należy przypomnieć, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest jednoznaczne podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 171 ust. 1 pkt 2 P.g.g. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a., którego skarżąca upatruje w zaakceptowaniu rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji o wstrzymaniu ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne, w której nie określono warunków wznowienia ruchu tego zakładu, stwierdzić należy, że również ten zarzut nie jest usprawiedliwiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stanął na stanowisku, że brak wyraźnego wskazania w decyzji z 9...) sierpnia 2014 r. warunków wznowienia ruchu zakładu nie stanowi istotnego naruszenia prawa i nie może być kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem powodem wstrzymania ruchu zakładu było prowadzenie prac niezgodnie z ustaleniami koncesji nr (...) oraz Projektu robót geologicznych, a z takiego brzmienia decyzji wynika, że warunkiem wznowienia ruchu zakładu jest doprowadzenie do zgodności prowadzonych prac z koncesją oraz projektem robót geologicznych. Nadto zdaniem Sądu I instancji naruszenie to pozostawało bez wpływu na wynik sprawy dotyczącej wstrzymania robót, bo to rozstrzygnięcie w każdym przypadku (tzn. ze wskazaniem warunków podjęcia prac czy bez tego wskazania) byłoby analogiczne i sprowadzało się do niemożności ich legalnej kontynuacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotę rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z 29 sierpnia 2014 r. stanowiło wstrzymanie ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie dokonał niedopuszczalnego uzupełnienia tej decyzji administracyjnej lecz jedynie podzielając stanowisko organu orzekającego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wstrzymaniu ruchu zakładu wskazał na przyjętą wykładnię tej decyzji. Sama decyzja z (...) sierpnia 2014 r. nie została bowiem w żaden sposób uzupełniona czy zmieniona. Nadto, jeżeli w ocenie strony decyzja w przedmiocie wstrzymania ruchu zakładu nie zawierała pełnego rozstrzygnięcia, to stosownie do dyspozycji art. 111 § 1 k.p.a. służył jej wniosek o uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia. Zatem, skoro strona mogła skorzystać ze "zwykłego" środka celem uzyskania rozstrzygnięcia w zakresie wskazywanego przez siebie braku co do rozstrzygnięcia, to nie można uznać za trafne stwierdzenia, że brak ten stanowi kwalifikowaną wadę prawną decyzji i przesądza o jej nieważności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. przez zaakceptowanie braku udziału w postępowaniu jako strony właściciela nieruchomości, na której skarżąca prowadziła prace. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że skoro postępowanie główne toczyło się w przedmiocie wstrzymania ruchu zakładu górniczego, to przymiot strony przysługiwał tylko zakładowi górniczemu, którego działalność została wstrzymana, albowiem decyzja wywierała skutki w sferze jego uprawnień, a nie właściciela terenu. Nadto interes prawny musi wynikać z wyraźnego przepisu prawa, który przyznaje uprawnienie określonemu podmiotowi. Brak jest natomiast przepisu, który przyznawałby uprawnienie do prowadzenia działalności górniczej jedynie w związku z własnością terenu. Zaś w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stronami są podmioty, które były stronami w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją oraz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała jednak, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji lub odmowy jej stwierdzenia mogły dotyczyć interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu, w szczególności właściciela gruntu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył też art. 106 § 3 p.p.s.a. wbrew temu zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie przeprowadzał żadnych dowodów na rozprawie. Z protokołu rozprawy wynika, że strony stosownie do dyspozycji art.106 § 2 p.p.s.a. przedstawiły swoje wyjaśnienia w sprawie, co niesłusznie zostało przez skarżącą kasacyjnie utożsamione z przeprowadzeniem dowodów. Wyjaśnienia nie są dowodami, gdyż są jedynie oświadczeniami stron prezentującymi ich stanowisko w sprawie.

Podsumowując stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola działalności administracji publicznej była prawidłowa, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty ocenić należało jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.