Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 71/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant asystent sędziego Aleksandra Galla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia [...] września 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. T. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO"), na podstawie m.in. art. 25 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej powoływanej także jako "u.ś.r."), uchyliło decyzję Wójta Gminy Ś. nr [...] z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na troje dzieci I. , J. i J. T. na okres od [...] listopada 2016 r. do [...] października 2017 r. i odmówiło prawa do tego świadczenia ww. dzieciom od dnia [...] września 2017 r. oraz utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałej części.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy po rozpatrzeniu złożonego przez skarżącą B. T. wniosku oraz w wyniku przeprowadzonego postępowania, Wójt Gminy Ś. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], przyznał skarżącej świadczenie rodzinne w formie: zasiłku rodzinnego na dziecko w wieku 5-18 lat w wysokości [...] zł miesięcznie i jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości [...] zł – przyznanych na I., J. i J. T. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości [...] zł miesięcznie – przyznanego na J. T., na okres świadczeniowy od [...] listopada 2016 r. do [...] października 2017 r.

W wyniku dostarczenia do organu I instancji zaświadczenia pracodawcy o uzyskaniu zatrudnienia przez męża skarżącej A. T. na podstawie umowy o pracę od [...] lutego 2017 r. na czas określony do [...] września 2019 r., organ I instancji po przeliczeniu dochodu rodziny skarżącej, decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] orzekł o zmianie decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w części dotyczącej świadczenia, w ten sposób, że od dnia [...] kwietnia 2017 r. odmówił prawa do zasiłku rodzinnego oraz ww. dodatków do zasiłku rodzinnego przyznanych na dzieci skarżącej. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że strona przekroczyła kryterium dochodowe uprawniające do przyznania wnioskowanych świadczeń.

Po rozpatrzeniu wniesionego od powyższej decyzji odwołania – w którym to skarżąca wskazała, że dochód przekraczający ustalone kryterium dochodowe stanowi diety męża, który pracuje jako kierowca i dochód ten przeznacza na zakwaterowanie i wyżywienie w czasie podróży służbowej, wobec czego rodzina nie ma z tego tytułu korzyści finansowych – SKO, decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja wydana na podstawie art. 32 u.ś.r. w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, jest decyzją konstytutywną. Wobec tego, organ I instancji dokonując zmiany decyzji własnej, przyznającej wnioskowane świadczenia poprzez jej uchylenie, wadliwie określił datę, od której odmówił wnioskowanego świadczenia. Jak wskazało SKO, odmowa winna, bowiem, obowiązywać od daty decyzji zmieniającej, tj. [...] września 2017 r.

Po rozpatrzeniu sprzeciwu skarżącej wniesionego od powyższego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1300/17, uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu, iż organ odwoławczy był władny orzec w sprawie bez konieczności uzupełniania postępowania dowodowego, ponieważ wszystkie dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały zgromadzone przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] SKO uchyliło decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia [...] listopada 2016 r. w stosownej części, jednak po weryfikacji tego rozstrzygnięcia – w którym organ odwoławczy dostrzegł błędne określenie uchylanej decyzji, tj. wpisanie w sentencji ww. rozstrzygnięcia "decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]" zamiast "decyzji z dnia [...] września 2017 r. nr [...]" – decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], SKO stwierdziło nieważność ww. decyzji własnej z [...] lutego 2018 r.

Następnie powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., SKO uchyliło decyzję Wójta Gminy Ś. nr [...] z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na troje dzieci I. , J. i J. T. i odmówiło prawa do tego świadczenia ww. dzieciom od dnia [...] września 2017 r., a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku weryfikacji dochodów rodziny skarżącej, po uzyskaniu zatrudnienia przez A. T., ustalono przekroczenie kryterium dochodowego. Jak wskazał organ, mąż skarżącej z dniem [...] lutego 2017 r. uzyskał zatrudnienie i z tego tytułu osiągnął wynagrodzenie zasadnicze za pierwszy pełen miesiąc marzec 2017 r. w wysokości [...] zł i środki pieniężne w postaci ryczałtowej diety w łącznej kwocie [...]zł. Wobec tego, jako dochód rodziny organ uwzględnił: dochód A. T. za miesiąc marzec 2017 r. w kwocie [...]zł, dietę z tytułu podróży służbowych w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie B. T. w wysokości [...] zł, co po zsumowaniu i podzieleniu przez 5 osób w rodzinie dało kwotę [...]zł na osobę w rodzinie i przekroczyło tym samym kryterium dochodowe ustalone w wysokości [...] zł na osobę w rodzinie. Ponadto SKO powołując się m.in. na art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 u.ś.r. oraz inne przepisy obowiązującego prawa, wyjaśniło, iż należności wypłacone mężowi skarżącej ze stosunku pracy uzyskiwane w postaci diet na pokrycie kosztów związanych z podróżami służbowymi, zasadnie zakwalifikowane zostały jako składnik dochodu rodziny. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, iż w zaświadczeniu pracodawcy z dnia [...] sierpnia 2017 r. jednoznacznie określono, że wynikającą z tego dokumentu kwotę stanowią oprócz wynagrodzenia miesięcznego ze stosunku pracy, także diety z tytułu podróży służbowych. W związku z powyższym, SKO wskazało, że skarżąca nie spełnia przesłanki warunkującej uzyskanie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na ww. dzieci, gdyż nie spełnia wymaganego kryterium dochodowego, ustalonego w art. 5 ust. 1 u.ś.r. – 674,00 zł.

Kolegium wyjaśniło również, że organ I instancji dokonując zmiany decyzji własnej, przyznającej wnioskowane świadczenia poprzez jej uchylenie, wadliwie określił datę, od której odmówił wnioskowanego świadczenia. Odmowa winna, bowiem obowiązywać od daty decyzji zmieniającej, tj. [...] września 2017 r. Organ poinformował również, że za okres poprzedzający tę datę, w którym strona nie posiadała już uprawnień do przedmiotowych świadczeń, musi być wydana w odrębnym postępowaniu decyzja o nienależnie pobranych świadczeniach i ich ewentualnym zwrocie.

Na ostateczne rozstrzygnięcie SKO, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. T., zaskarżając je w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7, 7a, 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako "k.p.a."), poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej,

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe i niewyczerpujące uzasadnienie wydanej decyzji;

II. naruszenie przepisów u.ś.r., poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu, przy obliczaniu dochodu przypadającego na członka rodziny, diet wypłacanych mężowi skarżącej jako kierowcy w związku z wyjazdami w trasy międzynarodowe.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że organ II instancji pominął w treści zaskarżonej decyzji część postępowania – w zakresie stwierdzenia nieważności własnej decyzji – oraz nie odniósł się do wielu istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii. Ponadto podniosła ponownie, iż do dochodu jej rodziny nie powinny być wliczane diety męża, który wykonuje obecnie zawód kierowcy w ruchu międzynarodowym. Wskazała przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne, popierające stanowisko, iż art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 u.ś.r. nie znajduje zastosowania w przypadku diet otrzymywanych przez kierowców transportu międzynarodowego, ponieważ diety te stanowią rekompensatę dla pracownika w związku z poniesionymi, zwiększonymi wydatkami w podróży zagranicznej, związanymi z wyżywieniem, noclegami itp. Skarżąca wskazała jednocześnie, że nawet gdyby uznać przedmiotową dietę za dochód w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.ś.r., to w niniejszej sprawie, miał on charakter jednorazowy i nie może być traktowany, tak jakby dochód ten uzyskiwany był regularnie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Kontrola ta dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonej do Sądu decyzji.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa, co tym samym uzasadnia ich uchylenie w całości.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 z późn. zm. – dale zwana jako: "ustawa o świadczeniach rodzinnych". Zgodnie z art. 2 pkt 1 tej ustawy, jednym ze świadczeń rodzinnych jest zasiłek rodzinny oraz wymienione w art. 8 - dodatki do tego zasiłku. Istotne jest przy tym wskazanie, że podstawowym warunkiem przyznania zasiłku rodzinnego jest kryterium dochodowe, nieprzekraczające w realiach rozpatrywanej sprawy kwoty 674 zł w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust. 1 ustawy). Co istotne, okres zasiłkowy obejmuje okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10 ustawy). Wskazana powyżej ustawa reguluje szczegółowo takie pojęcia jak: dochód rodziny i dochód członka rodziny oraz określa, w jaki sposób kategorie te należy obliczać. W myśl art. 3 pkt 2 i 2a ustawy, dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny a dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy - co istotne - z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 - 4c ustawy. Zgodnie z regulacją art. 3 pkt 24 lit. c ustawy jako "uzyskanie dochodu" postrzegać należy uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 tej ustawy, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uregulowany w powołanym przepisie katalog przesłanek weryfikacji ostatecznych decyzji przyznających świadczenia rodzinne ma charakter zamknięty. Wystąpienie chociażby jednej z wymienionych przesłanek stwarza organowi administracji publicznej możliwość uruchomienia z urzędu stosownego postępowania w celu weryfikacji decyzji ostatecznej. Wzruszenie decyzji na podstawie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonuje się przez wydanie decyzji konstytutywnej (uchylającej lub zmieniającej weryfikowaną w tym trybie decyzję). Decyzja taka wpływa bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony. W piśmiennictwie stwierdza się przy tym, że przewidziany w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej ma zastosowanie do sytuacji faktycznych, gdy w trakcie wypłaty świadczenia wystąpiła jedna z okoliczności, o których mowa w tym przepisie, czyli zmianie uległ "pierwotny" stan sprawy (z chwili ustalania prawa do świadczenia), a która spowodowała konieczność zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji (vide: K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta, Komentarz do art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, System Informacji Prawnej Lex).

W rozpoznawanej sprawie organy prowadzące postępowanie za podstawę weryfikacji ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., przyznającej skarżącej prawo do zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków, w powyższym trybie przyjęły przesłankę zmiany sytuacji dochodowej rodziny skarżącej, wynikającą z faktu, iż mąż skarżącej podjął zatrudnienie od lutego 2017 r. i uzyskał w marcu 2017 r. dochód w kwocie [...]zł. W rezultacie, po uwzględnieniu tak ustalonej przez organy nowej sytuacji dochodowej rodziny skarżącej, tj. dochodu uzyskanego w przeliczeniu na osobę w rodzinie od [...] kwietnia 2017 r., organy przyjęły, że nastąpiło przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego w kwocie 674 zł, uprawniającego do pobierania świadczeń rodzinnych.

Na wstępie Sąd chciałby podkreślić, że uznaje za prawidłowe generalne twierdzenie organów, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała podstawa ponownego zweryfikowania dochodów rodziny skarżącej z uwagi na uzyskanie dochodu spowodowane podjęciem zatrudnienia przez męża skarżącej od [...] marca 2017 r. Sąd zauważa ponadto, że okres na który przyznano skarżącej świadczenia decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., w dacie rozstrzygania przez organ I instancji o jej zmianie jeszcze nie upłynął, co też upoważniało do zastosowania przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Jednakże za nieprawidłowe należało uznać orzeczenie organu I instancji o zmianie pierwotnej decyzji w omawianym trybie od dnia [...] kwietnia 2017 r. Z uwagi na konstytutywny charakter decyzji wydanej w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną. Pogląd ten uznać należy za dominujący w orzecznictwie. Poza tym, aby możliwe było wydanie w konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, upoważnienie takie musiałoby wyraźnie być przewidziane przepisem prawa. Ustawa o świadczeniach rodzinnych takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim w szczególności art. 32 ust. 1 tej ustawy, który umożliwia jedynie zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym - ex nunc (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 196/16, z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1099/12, z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1280/12, z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 945/12, z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08, z dnia 10 lipca 2009 r., sygn. I OSK 1501/08, z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. I OSK 1208/09, I OSK 1035/11, z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 134/18 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naruszenie przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w powyższym zakresie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy, który w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., skorygował błąd organu I instancji wskazując, iż odmowa przyznania prawa do świadczeń rodzinnych winna obowiązywać od daty wydania rozstrzygnięcia zmieniającego. W tym zakresie stanowisko organu odwoławczego uznać należało za trafne.

W ocenie Sądu organ II instancji nie dostrzegł jednakże, że poddana jego ocenie decyzja z [...] września 2017 r. wydana została bez należytego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Postępowanie, w którym wydano zaskarżoną do Sądu decyzję, zostało wszczęte w związku z powzięciem przez organ (na skutek dostarczenia do organu zaświadczenia z zakładu pracy męża skarżącej z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz jego uzupełnienia na żądanie organu z [...] września 2017 r.) informacji, że mąż skarżącej uzyskał w marcu 2017 r. wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia podjętego od dnia [...] lutego 2017 r. Pracodawca zaświadczył, że na kwotę przysługujących z tego tytułu należności złożyła się kwota wynagrodzenia zasadniczego – [...] zł netto oraz [...] zł z tytułu podróży służbowych. Okoliczność ta, zdaniem organów obu instancji, spowodowała wzrost dochodu rodziny i przekroczenie określonego ustawowo kryterium dochodowego.

W ocenie Sądu powyższe stanowisko organów uznać należy za co najmniej przedwczesne.

Weryfikacja prawa do zasiłku rodzinnego winna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności mające wpływ na ustalenie prawa do tych świadczeń w sposób nie budzący wątpliwości. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych zaświadczeń wynika, że poza pensją zasadniczą mężowi skarżącej przysługuje też prawo do diet z tytułu podróży służbowych. Zaświadczenia te wskazują na kwotę należnych diet jedynie za jeden miesiąc. Brak jest natomiast informacji, czy mąż skarżącej odbywał także po [...] marca 2017 r. podróże służbowe oraz jakie one miały charakter – tj. czy mąż skarżącej odbywał podróże zagraniczne, czy także po kraju, a także czy należności z tytułu podróży służbowych były wypłacane w kolejnych miesiącach w stałej wysokości.

W ocenie Sądu orzekającego powyższe okoliczności jako budzące określone wątpliwości nie zostały wyjaśnione przez organy orzekające, a ich wyjaśnienie jest w ocenie Sądu bardzo istotne.

Zauważyć bowiem w tym względzie należy, że stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 złotych. Dochód ustalany jest z uwzględnieniem instytucji uzyskania i utraty dochodu (art. 5 powołanej ustawy). Jednocześnie z definicji "dochodu członka rodziny" (art. 3 pkt 2a ww. ustawy) wynika, że jest nim wynik podzielenia rocznego dochodu przypadającego na członka rodziny przez liczbę miesięcy w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, czyli uśredniony arytmetycznie, w takiej samej wysokości w każdym miesiącu, definiowany przez ustawodawcę jako "przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c ustawy". Jednocześnie w świetle art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Przy czym to zastrzeżenie zawarte w/w przepisie powinno być rozumiane jako uzyskiwanie dochodu w okresie długotrwałym i w orzecznictwie przyjmuje się, że nie wystarczy osiągnięcie dochodu w okresie jednego lub dwóch miesięcy (vide: wyroki NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2474/14, z 28 stycznia 2014 r., I OSK 2094/13 – dostępne na stronie jak wyżej). Aby zatem można było mówić o doliczeniu do dochodu rodziny dochodu opisanego w przepisie art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych musi on być także uzyskiwany w okresie na jaki ustalone lub weryfikowane jest prawo do świadczenia. Musi zatem wystąpić kontynuacja uzyskiwania dochodu. Wobec powyższego, w realiach rozpoznawanej sprawy, uwzględnienie diet z tytułu podróży służbowych będzie możliwe w sytuacji ustalenia, że ten składnik dochodu, był uzyskiwany w okresie na jaki zostało ustalane lub weryfikowane prawo do świadczenia rodzinnego. Celem szeregu unormowań zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest bowiem ustalenie dochodu osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne oraz jej rodziny w sposób jak najbardziej odzwierciedlający realny poziom dochodu takiej osoby oraz członków jej rodziny.

W ocenie Sądu (przy zastosowaniu art. 5 ust. 4b w/w ustawy i dokonaniu jego funkcjonalnej wykładni) okresem, który winien być zatem brany pod uwagę w sprawie, jest okres od miesiąca po uzyskaniu dochodu do końca okresu zasiłkowego. Dopiero analiza uzyskiwanych dochodów (w tym należności z tytułu podróży służbowych), bądź ich braku w tym okresie, będzie miała wpływ na prawidłowe ustalenie dochodu dla potrzeb ustalenia uprawnień zasiłkowych. Organy rozpoznające sprawę ograniczyły się zaś do analizy dochodowej rodziny skarżącej do jednego miesiąca, tj. marca 2017 r. W ocenie Sądu, przyjęcie do wyliczenia dochodu rodziny skarżącej kwot diet przysługujących jej mężowi z tytułu podróży służbowych tylko z jednego miesiąca, w sytuacji gdy nie wyjaśniono, czy ten składnik dochodu w kwocie ujawnionej w zaświadczeniach pracodawcy był uzyskiwany w stałej i niezmiennej wysokości, może spowodować, że przyjęty w zaskarżonej dochód jest nieadekwatny do sytuacji finansowej rodziny. W sytuacji skarżącej, dochód męża w marcu 2017 r. wynosił [...] zł, ale - jak podaje skarżąca w skardze - wypłata diet z tytułu podróży służbowej miała charakter jednorazowy.

Wyjaśnienie tej kwestii jest w ocenie Sądu bardzo istotne z uwagi na brzmienie art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych

W świetle poczynionych powyżej uwag stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisu prawa materialnego określonego w art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w sprawie. Ta nieprawidłowość spowodowała, że w sprawie nie zostały w sposób zgodny z prawem ustalone wszystkie istotne okoliczności związane z elementami wchodzącymi w skład dochodu uzyskanego przez męża skarżącej, a w efekcie w skład dochodu rodziny - co spowodowało naruszenie także przepisów postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd podzielił zatem zarzuty skargi formułowane w zakresie naruszenia przepisów procesowych. Odmiennie jednak Sąd ocenił zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Nie zasługuje bowiem na akceptację pogląd wyrażony w skardze, zgodnie z którym diety z tytułu podróży służbowych przysługujące kierowcom w transporcie międzynarodowym nie są wliczane do dochodu w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Definicja dochodu została zawarta w art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i skonstruowana jest przez wyliczenie konkretnych składników wchodzących w jego zakres. Wśród nich (art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10) wymieniono, jako dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych – należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą – w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie Kodeksu pracy.

Sąd zauważa, że na tle interpretacji przedstawionego unormowania orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite. Wyłoniły się dwa odmienne stanowiska. Jedno, prezentowane jest np. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie (wyroki z: 7 kwietnia 2011r. II SA/Go 77/11 oraz z 13 kwietnia 2011r., II SA/Go 147/11 powołane w skardze). Zgodnie z tym poglądem należałoby uznać, że art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie znajduje zastosowania w przypadku diet otrzymywanych przez kierowców transportu międzynarodowego. Wykonując bowiem polecenia służbowe pracodawcy kierowca taki przebywa za granicą jedynie w związku i przez czas konieczny do jego wykonania. To "przebywanie" za granicą ma przy tym charakter podróży, a nie pobytu połączonego z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy. Z tych przyczyn kierowcy transportu międzynarodowego, wykonującego podróż służbową, nie można uznać za osobę przebywającą czasowo za granicą.

Zgodnie z drugim poglądem diety wypłacone kierowcy transportu międzynarodowego zaliczają się do należności, o których mowa w/w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 u, jako uzyskane w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni ten pogląd prawny aprobuje i zwraca uwagę, że jest on aktualnie dominujący w judykaturze, a przede wszystkim znalazł on akceptację Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. I OSK 2410/15, wyrok z 17 maja 2018 r. I OSK 1531/16 – dostępne na stronie jak wyżej).

Różnica stanowisk prezentowanych w orzecznictwie sprowadza się do zasadniczo odmiennej interpretacji użytego w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcia "przebywający czasowo za granicą". Kwestia ta wymaga poczynienia wstępnie uwagi, że ustawa o świadczeniach rodzinnych stanowi autonomiczną regulację prawną, a interpretacja użytych w niej pojęć posiadających znaczenie nadane na użytek tego aktu, przede wszystkim uwzględniać musi cele, dla których akt został przyjęty do porządku prawnego. W związku z tym warto w tym miejscu odnieść się do treści uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym przedstawiono podstawowe jej cele i założenia. Stwierdzono tam, że celem projektu ustawy jest budowa nowego, wyraźnie odrębnego systemu świadczeń rodzinnych, a w ramach założeń zostało wskazane, że przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych będą brane pod uwagę dochody rodziny uzyskiwane ze wszystkich źródeł (druk sejmowy nr 1555 z 2003 r.). Jeśli więc wolą ustawodawcy było, aby przy ustalaniu prawa do świadczeń wzięto pod uwagę dochody ze wszystkich źródeł, a w tym także niepodlegające obowiązkowi podatkowemu, to pojęcie "należności ze stosunku pracy (...) osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" należy potraktować równie szeroko, przyjmując, że są to wszystkie uzyskiwane przez pracownika, w ramach stosunku pracy, płatności. Odnosząc się zaś do określenia "przebywający czasowo za granicą" Sąd uznaje za bezpodstawną argumentację strony skarżącej, która ogranicza to określenie wyłącznie do pojęcia pobytu czasowego za granicą w wymiarze większym niż podróż służbowa. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze ustawodawca nie wskazał, że przebywanie czasowe za granicą ma łączyć się z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 17 maja 2018 r. (I OSK 1531/16 ): "diety z tytułu zagranicznych podróży służbowych (w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej) wchodzą w zakres należności ze stosunku pracy, ponieważ uzyskiwane są w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju. Stanowisko takie nie tylko odpowiada standardowi wyznaczonemu w art. 71 ust. 1 Konstytucji, lecz wynika też z powszechnie przyjętych reguł wykładni. Przeciwne rozwiązanie byłoby wątpliwe pod kątem zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) ze względu na istnienie cechy relewantnej między osobami uzyskującymi diety z tytułu zagranicznych podróży służbowych i osobami uzyskującymi "należności ze stosunku pracy osób fizycznych przebywających czasowo za granicą w związku z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodu ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy".

Należy też zwrócić uwagę na brzmienie art. 2 pkt 7 ustawy z [...] kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (t.j. Dz. U.z 2012 r., poz. 1155), zgodnie z którym podróż służbowa to każde zadanie służbowe polegające na wykonywaniu, na polecenie pracodawcy: a) przewozu drogowego poza miejscowość, o której mowa w pkt 4 lit. a (czyli poza siedzibę pracodawcy, na rzecz którego kierowca wykonuje swoje obowiązki, oraz inne miejsce prowadzenia działalności przez pracodawcę, w szczególności filie, przedstawicielstwa i oddziały) lub b) wyjazdu poza miejscowość, o której mowa w pkt 4 lit.a, w celu wykonania przewozu drogowego. Kierowcy przebywają zatem w podróży służbowej. Ustawa o czasie pracy kierowców nie normuje jednak bezpośrednio zasad rozliczania podróży służbowej. Reguły te zostały określone w art. 775 kodeksu pracy (dalej "k.p")., który to przepis ma również zastosowanie do kierowców w transporcie międzynarodowym w oparciu o art. 5 k.p. w zw. z art. 4 ustawy o czasie pracy kierowców. Na podstawie powołanego art. 775 § 2 k.p. wydane zostało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 167) regulujące wysokość oraz warunki ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej – w tym podróży poza granicami kraju. Zgodnie z § 2 w/w rozporządzenia, z tytułu podróży odbywanej w terminie i w państwie określonym przez pracodawcę, pracownikowi przysługują diety i zwrot kosztów. Zwrot kosztów obejmuje przejazdy, dojazdy, noclegi oraz inne wydatki, określone przez pracodawcę odpowiednio do uzasadnionych potrzeb. Z kolei dieta jest przeznaczona na pokrycie kosztów wyżywienia i na inne drobne wydatki (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Analiza brzmienie powołanych przepisów pozwala zauważyć, że to zwrot kosztów, o których mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r., a nie diety, stanowią należności przeznaczone na realizację zadania służbowego. W związku z powyższym nie można zgodzić się ze skarżącą, że istota diet sprowadza się do "rekompensaty z tytułu zwiększonych wydatków w podróży zagranicznej". Na podstawie § 12 pkt 1 w/w rozporządzenia, który reguluje kwestię liczenia czasu podróży zagranicznej, przyjąć natomiast należy, że okres liczony od chwili przekroczenia granicy państwowej w drodze za granicę do chwili jej przekroczenia w drodze powrotnej do kraju odpowiada "czasowi przebywania poza granicami kraju". Uznać w związku z tym trzeba, że przebywanie kierowcy międzynarodowego za granicą, w związku i przez czas konieczny do wykonania zadania służbowego, odpowiada w pełni wskazanemu w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy "przebywaniu czasowemu za granicą".

Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności i biorąc pod uwagę dostrzeżone wady postępowania administracyjnego Sąd skargę uwzględnił i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pominięte ustalenia dotyczyły podstaw rozstrzygnięcia, a zatem naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania, dotyczące przeprowadzenia przez organ ustaleń w sprawie, zostały zawarte w powyższych rozważaniach. Zwrócić jedynie należy uwagę, że w ponownym postępowaniu organ I instancji będzie zobowiązany do pozyskania od pracodawcy męża skarżącej zaświadczenia, z którego wynikać będzie, czy mąż skarżącej uzyskiwał należności z tytułu wykonywania pracy za granicą, w jakim okresie, w jakiej wysokości i czy należności te odpowiadają wysokości równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju, ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy Kodeks pracy.