Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1814/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 34 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 13
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. W. i K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 103/12 w sprawie ze skargi C. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz C. W. i K. W. solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 103/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.

Prezydent Miasta K. decyzją z [...] lipca 2010r., działając na podstawie art. 34, w zw. z art. 3 ust. 3 pkt.13 ustawy z dnia 27.04.2001r. o odpadach (Dz. U. z 2007r. Nr 39, póz. 251 ze zm.) i art. 104 kpa, nakazał C. W. i K. W. usunięcie odpadów w postaci takiej, jak: ziemia, gruz budowlany, ziemia zmieszana z gruzem budowlanym i kamieniami - w ilości 8057,9 m3 - składowanych na działkach nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] oraz na działkach nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], zlokalizowanych w K. przy ul. [...] (w pobliżu ulicy [...]) oraz wykonanie decyzji poprzez zawarcie umowy - na usunięcie odpadów i ich transport do uprawnionego miejsca odzysku, zbierania lub unieszkodliwiania odpadów - z wyspecjalizowanym przedsiębiorcą posiadającym odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach na prowadzenie działalności w zakresie zbierania , transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, do 31 kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu wskazano, iż w ramach przeprowadzonego postępowania ustalono, iż w latach 2006-2008 miało miejsce zasypanie starorzecza [...] "K." w obrębie nieruchomości gruntowej, którą stanowią działki o aktualnych nr: [...] obr. [...] jedn. ewiden. [...] oraz działki o nr: [...] obr. [...] jedn. ewiden. [...] - przy użyciu odpadów w postaci takiej jak ziemia, gruz, ziemia zmieszana z gruzem i kamieniami. Przywołano stosowne przepisy ustawy o odpadach. Podkreślono, iż działki na których złożono ziemię nie jest miejscem składowania i magazynowania odpadów, podkreślono, iż Prezydent Miasta K. nie wydał żadnej decyzji wymienionej w art. 63 ust. 6 ustawy o odpadach, która określałaby miejsce magazynowania odpadów na terenie działki ww. nieruchomości. Dodatkowo zaś zakaz zasypywania starorzecza [...] wynika także z rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 roku w sprawie B. (Dz.Urz. Woj. [...]).

Wskazano, iż za posiadaczy odpadów uznano myśl art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy C. W. i K. W. jako władających odpadami. Odpadami w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach są wszelkie substancje lub przedmioty należące do jednej z kategorii określonych w załączniku nr l do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do ich pozbycia się jest obowiązany.

Katalog odpadów stanowiący załącznik do rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27.09.2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, póz. 1206), klasyfikuje ziemię, gruz budowlany, ziemię zmieszaną z gruzem budowlanym i kamieniami - a więc taki "materiał" jaki znajdujące się na terenie "nieruchomości" - do odpadów grupy 17 o rodzajach takich jak: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 170503, kod: 170504 oraz odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, kod: 170101.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tylko niektóre rodzaje odpadów mogą być wykorzystywane przez osoby fizyczne i to w granicach norm wyznaczonych przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19.12.2008r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 235, póz. 1614).

Tak ukierunkowane, a nie przypadkowe, wykorzystanie mas ziemnych i gruzu do formowania nasypu, zdaniem organu, nie mogło odbyć się bez udziału właścicieli nieruchomości.

Prawo do prowadzenia działań polegających na formowaniu drogi dojazdowej przy użyciu odpadów, mogłoby wynikać jedynie ze stosownej decyzji o warunkach zabudowy, a następnie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzje takie nie zostały jednakże wydane.

Odpady, w tym ziemia i gruz, nawiezione na opisaną w sentencji orzeczenia "nieruchomość", zdeponowane zostały zatem w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania, ani też do magazynowania.

"Nieruchomość" przy ul. [...] nie jest miejscem przeznaczonym do składowania odpadów. Miejscem składowania odpadów może być jedynie - zgodnie z przepisami ustawy o odpadach - składowisko odpadów, którego realizacja (jako budowli) może nastąpić jedynie w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy Prawo budowlane i innych, szczególnych przepisów. Przedmiotowa "nieruchomość" nie jest też miejscem magazynowania odpadów. Określenie miejsca magazynowania odpadów może nastąpić w decyzji administracyjnej lub w informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, tj. w jednym z dokumentów wymienianych w art. 63 ust. 6 ustawy o odpadach. Przez Prezydenta Miasta K. nie została wydana żadna decyzja, która określałaby miejsce magazynowania odpadów na terenie "nieruchomości", jak również nie została przyjęta ww. informacja o wytwarzanych odpadach. Organ zobligowany jest zatem nakazać posiadaczowi tych odpadów, ich usunięcie - jak o tym stanowi art. 34 ustawy o odpadach.

Organ uznał za niezbędne pozyskanie dodatkowego materiału dowodowego w postaci ekspertyzy w formie operatu w zakresie odtworzenia historii zmian ukształtowania "nieruchomości" w części nadsypanej.

W decyzji tej wskazano na wykonany przez uprawnionego geodetę Operat pomiarowy z maja 2010r, w którym stwierdzono że stan ukształtowania powierzchni terenu wg operatu z roku 2004r. odpowiada stanowi ukształtowania powierzchni terenu wg map z roku 1978, a stan ukształtowania terenu wg mapy z roku 2007 (załącznik nr 8), odpowiada stanowi wg aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej (załącznik nr 6) z dnia 2 7.05.2010r, wykonanej na podstawie pomiaru terenowego z dnia 12.05.2010r. Dokonano analizy w przedziałach od 1978r. do 2004r., od 2004r. do 2007r. oraz od 2007r. do 2010r. stwierdzając, że ukształtowanie terenu w roku 2004 odpowiada ukształtowaniu terenu z roku 1978, a obecne ukształtowanie wynikające z mapy sytuacyjno-wysokościowej z roku 2010 odpowiada ukształtowaniu z roku 2007. Nagromadzenie materiału nastąpiło w latach 2004 - 2007 w łącznej ilości 8057,9 m3, o czym świadczą dołączone do niniejszego opracowania dokumenty. Obliczenie kubatury nagromadzonego materiału antropogenicznego (tj. nawiezionych odpadów w postaci takiej jak ziemia, gruz itp.) wykonano programem geodezyjnym Power Draft z nakładką MK 2006 3D Power. Wykonany Operat pomiarowy stanowi potwierdzenie informacji Dyrekcji Zespołu J., że zasypanie starorzecza [...] "K.", nastąpiło w roku 2006 (czyli w przedziale czasu wskazanym w w/w Operacie). Wykonany w maju br. Operat pomiarowy określa nagromadzenie materiału antropogenicznego (tj. nawiezionych odpadów takich jak ziemia i gruz) w latach 2004 - 2007, w ilości 8057,9 m3 i taka też ilość odpadów została objęta nakazem usunięcia w orzeczeniu niniejszej decyzji.

Organ wskazał, że odpady, których dotyczy niniejszy nakaz znajdują się na nieruchomości gruntowej, której właścicielami są C. W. i K. W., na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Państwo W. są więc posiadaczem odpadów (w rozumieniu ustawy o odpadach) znajdujących się na terenie ich "nieruchomości", a więc to do nich skierowany został nakaz orzeczony w sentencji niniejszej decyzji. To Państwo W. - jako właściciele "nieruchomości" - mogą rozporządzać rzeczami, w tym przypadku odpadami, znajdującymi się na ich terenie, a zatem to oni sprawują faktyczne władztwo nad tymi odpadami.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli C. W. i K. W..

Decyzją z [...] października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., utrzymało w mocy decyzję organu l instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że w rozważnej sprawie bezspornym jest fakt, iż z dniem 30 czerwca 2006 roku, na mocy umowy sprzedaży nieruchomości C. W. i K. W. stali się współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej działki nr [...] obręb [...] jedn. ewiden. [...]. Zaś na mocy umowy przenoszącej własność z dnia 20 marca 2006 roku C. W. i K. W. stali się także współwłaścicielami działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...]. Z kolei działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] uległa podziałowi na działki nr [...], natomiast działka nr [...] obręb [...] Podgórze uległa podziałowi na działki nr [...], na mocy decyzji Prezydenta Miasta K. zatwierdzającej ww. podziały z dnia 31 marca 2008 roku. Powyższe potwierdzają wpisy w księgach wieczystych. Zatem skarżący są współwłaścicielami ww. nieruchomości od roku 2006 (a konkretnie od dnia 30 czerwca 2006 roku - w stosunku do działek nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] i od dnia 20 marca 2006 roku w stosunku do działki nr [...] obręb [...]).

Skoro zatem w świetle poczynionych przez organ l instancji ustaleń, iż "(...) w latach 2006 -2008 miało miejsce zasypanie starorzecza [...] "K." w obrębie nieruchomości gruntowej, którą stanowią działki o aktualnych nr [...] obr. [...] jedn. ewiden. [...] oraz działki o nr: [...] obr. [...] jedn. ewiden. [...] - przy użyciu odpadów w postaci takiej jak ziemia, gruz, ziemia zmieszana z gruzem i kamieniami" - a więc w czasie w którym współwłaścicielami przedmiotowych nieruchomości byli już Skarżący - to uznać należy, iż przyjęcie przez organ l instancji domniemania, iż posiadaczami odpadów w tym przypadku są współwłaściciele ww. nieruchomości (zgodnie z regulacją zawartą w art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jednolity Dz. U. 2010, nr 185, póz. 1243 ze zm.) jest jak najbardziej uzasadnione. Dodatkowo trafność rozstrzygnięcia w tym zakresie organu l instancji potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy w tym m.in. zdjęcia wykonane dnia 17 października 2008 roku - a więc w czasie kiedy Skarżący byli już współwłaścicielami ww. nieruchomości - dokumentujące wjazd samochodów ciężarowych z odpadami na teren przedmiotowej nieruchomości (k.a. 215- 221, tom l). Jakkolwiek właściciel przedmiotowych samochodów na rozprawie administracyjnej dnia 28 listopada 2008 roku oświadczył, iż "(...) był to przypadek, że ziemia została tam wykierowana" oraz że "ziemia pochodziła z wykopów z budowy na terenie K." (k.a. 245, tom l) - to jednak w świetle całości zgromadzonego materiału dowodowego, w ocenie Kolegium nie są one wiarygodne w zakresie owej "przypadkowości" ich wykierowania akurat na analizowanych nieruchomościach. Co więcej, K. W. przyznał wprost w piśmie z dnia 19 stycznia 2009 roku (k.a. 100, tom l), iż w dniu 23 marca 2006 roku przystąpił do uporządkowania działki "(...) przez rozplantowanie ziemi wynajętym spychaczem (...)" i dalej "(...) a w dniu 24-04-2006 przywiozłem na własny koszt 4 samochody ziemi nawierzchniowej (...)". A dodatkowo z innych materiałów znajdujących się w aktach analizowanej sprawy - w tym z pisma D. z dnia 6 czerwca 2007 roku, (k.a. 183-186, tom l) - wynika wprost, iż na terenie ww. nieruchomości następowały postępujące prace polegające na zasypywaniu odpadami budowlanymi i śmieciami, a następnie wyrównywaniu terenu, co potwierdza dodatkowo załączony materiał fotograficzny, a także przesłuchiwani w sprawie świadkowie. Jak wskazano natomiast wyżej, czynności takie mogłyby być uznane za legalne w sytuacji ich zagospodarowania zgodnie ze sposobami przewidzianymi przez prawo. Strony nie przedstawiły natomiast dokumentów potwierdzających dopełnienie przepisów prawa budowlanego i posiadanie decyzji (wz, pozwolenie na budowę) przewidujących wykorzystania ziemi z inwestycji na cele rolnicze.

Działki nr [...] oraz działki o nr: [...] nie są miejscem składowania i magazynowania odpadów. Zgodnie z ustawą (załącznik Nr 6 do wskazanej wyżej ustawy), składowanie odpadów jest jedną z dopuszczalnych form unieszkodliwiania odpadów, natomiast w art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy ustalono, że magazynowaniem odpadów jest ich czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie przed transportem, odzyskiem lub unieszkodliwieniem. Proces składowania wymaga uzyskania odpowiedniego zezwolenia na prowadzenie takiej działalności (art. 26 ustawy) i niewątpliwe Skarżący nie posiadają takiego zezwolenia. Natomiast na magazynowanie nie jest wymagane odrębne zezwolenie, co nie oznacza, iż czynność ta jest pozbawiona zupełnie regulacji prawnych. Określenie miejsca i sposobu magazynowania odpadów wymagane jest w zezwoleniach wymienionych w art. 63 ust. 6 ustawy którą to regulację przywołał organ l instancji. Powyższych zezwoleń określonych w art. 63 ust. 6 ustawy organ nie wydał również w stosunku do działek nr [...] oraz działek o nr: [...] obr. [...] Prezydent Miasta K..

Zatem zdeponowanie na działkach nr [...] oraz działkach o nr: [...] wydobytej ziemi z wykopów budowlanych w związku z realizacją inwestycji spowodowało wydanie przez organ l instancji zaskarżonej obecnie decyzji. Kolegium nie widzi podstaw do jej zakwestionowania. Nie sposób także uznać za trafny zarzutu skarżących, iż "za władającego odpadami winien być uznany Skarb Państwa, skoro z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż przedmiotowy teren był zasypywany intensywnie w okresie od kwietnia 2006 roku do końca 2008 roku, a więc w czasie kiedy współwłaścicielami nieruchomości byli już Skarżący, a nie Skarb Państwa.

Nie sposób także - w ocenie Kolegium - podzielić argumentu Skarżących jakoby bez ich wiedzy i zgody następowało zasypywanie ich nieruchomości. Albowiem w ww. piśmie K. W. z dnia 19 stycznia 2009 roku (k.a. 100, tom l) przyznał on, iż teren zabezpieczył po dowiedzeniu się, że nie można tam wysypywać odpadów (to jest w kwietniu 2006 roku). Tymczasem teren ten nie był w ogóle zabezpieczony, systematycznie zasypywany i planowany. Zaś zgodnie z regulacją zawartą w art. 548 § l k.c. Z chwilą wydania rzeczy sprzedanej przechodzą na kupującego korzyści i ciężary związane z rzeczą oraz niebezpieczeństwo przypadkowej utraty lub uszkodzenia rzeczy. Innymi słowy to współwłaściciele ww. nieruchomości od momentu powzięcia wiadomości o fakcie, iż przedmiotowy teren nie może być zasypywany - co jak wskazuje K. W. nastąpiło w kwietniu 2006 roku - winni zabezpieczyć swoją nieruchomość w taki sposób, aby ewentualne dokonywanie nielegalnego wysypywania odpadów bez ich wiedzy nie miało miejsca na przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto organ odniósł się w decyzji do przesłanek ustawowych określonych w art. 2 ustawy i dokonał ustaleń, iż w stosunku do mas ziemnych pochodzących z inwestycji nie nastąpiło określenie warunków i sposobu ich zagospodarowania we wskazanych powyżej dokumentach, a zatem że ma do nich zastosowanie ustawa o odpadach i że są one składowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym.

Także ustalenia co do podmiotu zobowiązanego do usunięcia mas ziemnych Kolegium uznało za prawidłowe. Sposób realizacji decyzji także nie budzi wątpliwości. Aby zapewnić prawidłową realizację obowiązków ustawowych, ustawodawca starał się stworzyć mechanizm, który zapewniłby, że odpady będą trafiać tylko do podmiotów zamierzających dokonać ich odzysku lub unieszkodliwiania w sposób zgodny z prawem. Jest przy tym regułą, że powinny one posiadać na te czynności stosowne zezwolenie. Pierwszy posiadacz odpadów (wytwórca) i każdy następny może je przekazywać wyłącznie podmiotom, które posiadają zezwolenie. Odpowiedzialność za odpady przejmuje jednak tylko posiadacz legalny. Zauważyć trzeba, iż posiadaczem odpadów w rozumieniu cyt. ustawy o odpadach jest zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 13 - każdy, kto faktycznie włada odpadami /wytwórca odpadów, inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna/; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W świetle tej definicji należy przede wszystkim wskazać, iż za wytwórcę odpadów uważa się każdego, kto faktycznie odpadami włada (może być to zarówno ich wytwórca jak i każdy inny podmiot). Pojęcie władania odnosi się generalnie do stanu faktycznego. W ustawie założono, iż posiadaczem odpadów jest władający powierzchnią ziemi, przy czym, pod pojęciem tym należy rozumieć właściciela (art. 3 pkt 44 ustawy - Prawo ochrony środowiska).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli C. W. i K. W..

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności tej decyzji w całości, jak też w całości decyzji ją poprzedzającej, a na wypadek nieuwzględnienia tych wniosków o uchylenie w całości obu tych decyzji, a także o zasądzenie solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Stosownie do ust. 2 decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest z urzędu.

Zgodnie zaś z art. 3 pkt 13 tejże ustawy przez posiadacza odpadów - rozumie się każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Sąd podkreślił, że w kontrolowanej sprawie nie było spornym, że substancje, których decyzja dotyczy stanowią odpady. Ponadto skarżący nie kwestionowali również, że miejsce magazynowania odpadów nie zostało ustalone w drodze w decyzji administracyjnej lub w informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, tj. w jednym z dokumentów wymienianych w art. 63 ust. 6 ustawy o odpadach. Przez Prezydenta Miasta K. nie została wydana żadna decyzja, która określałaby miejsce magazynowania odpadów na terenie przedmiotowych nieruchomości, jak również nie została przyjęta w/w informacja o wytwarzanych odpadach.

Sporne natomiast było, kto nawiózł przedmiotowe substancje, kiedy to nastąpiło i w jakiej ilości, przy czym kwestie te miały w ocenie skarżących wpływ na ustalenie, kto jest posiadaczem odpadów w rozumieniu w/w przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły podmiot będący posiadaczem odpadów, za których uznano C. W. i K. W., będących od 2006r. właścicielami wskazanych w treści decyzji nieruchomości, na których przedmiotowe odpady są magazynowane. Organy przeprowadziły w tym celu obszerne postępowanie dowodowe, oparte w szczególności na: dowodach z dokumentów, dotyczących nabycia przez skarżących przedmiotowych nieruchomości; fotografii wykonanych w 2008 r., czy też oświadczenia skarżącego z pisma z dnia 19 stycznia 2009r. o samodzielnym nawiezieniu "czterech samochodów ziemi" (k. 100 akt administracyjnych); dokumentów przedstawionych przez D. (w tym pismo z dnia 06.06.2007r., w którym wskazano, że pierwszy odnotowany fakt zasypywania starorzecza "K." został stwierdzony w czasie wizji terenowej w dniu 24.03.2006 roku) oraz opinii biegłego w postaci operatu pomiarowego z maja 2010r., wykonanego przez M. R., w celu odtworzenie historii zmian ukształtowania przedmiotowych nieruchomości, z której wynika ,iż odpady nagromadzono w latach 2004-2007.

W ocenie Sądu ustalenia te i wyciągane z nich wnioski nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżących, a podnoszone przez nich zarzuty, zmierzające do podważenia precyzyjności ustaleń w zakresie czasu nawiezienia odpadów (także przed zakupem nieruchomości przez skarżących w 2006r.) uznać należy za nieuzasadnione.

W ocenie Sądu organy uczyniły zadość przepisom kpa nakładającym na nie obowiązek przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, w celu ustalenia faktów niezbędnych do wydania decyzji, w oparciu o wskazany art. art. 34 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 13 cyt. ustawy o odpadach. Uzasadnienia decyzji zawierają wszystkie wymagane przez art. 107 elementy. Przeprowadzone dowody pozwoliły na ustalenie wielkości odpadów, co do której należało orzec nakaz usunięcia. W zakresie ustalenia zaś posiadacza odpadów, organy prawidłowo uznały, że w ustalonych okolicznościach sprawy, obowiązek należy nałożyć na C. W. i K. W., będących właścicielami nieruchomości, na których przedmiotowe odpady są składowane. Wskazywany art. 3 pkt 13 ustawy o odpadach w sposób precyzyjny wskazuje bowiem, że posiadaczem odpadów jest podmiot, który faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Zatem istota problemu, który pośrednio wynika z podniesionych w skardze zarzutów dotyczy tego, iż obowiązuje domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Domniemanie to jest obalalne. Władający powierzchnią ziemi może zatem zwolnić się z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Jeżeli władający powierzchnią ziemi taki dostateczny dowód przedstawiłby, to nie byłoby podstaw prawnych do wydawania decyzji w oparciu o art. 34. Do usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania powinien być bowiem zobowiązany obecny lub były posiadacz odpadów. W tym znaczeniu decyzja z art. 34 ustawy o odpadach ma charakter niejako subsydiarny -wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje ją dopiero wtedy, gdy nie ma możliwości precyzyjnego ustalenia "innego posiadacza". Zatem tylko jeśli wiadomo, kto zgromadził odpady w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania, a jest on podmiotem innym niż władający powierzchnią ziemi, to ten władający może uchylić się od przewidzianej w art. 34 odpowiedzialności. Skoro zatem w niniejszej sprawie skarżący wskazują, iż poprzedni właściciel - Skarb Państwa, nawiózł odpady, to powinni takie fakty udowodnić tzn. wskazać, kto konkretnie, kiedy i w jakiej ilości magazynował odpady. Samo oświadczenie w akcie notarialnym z 30 czerwca 2006r. nie obala domniemania z art. 34. Z oświadczenia tego wynika jedynie, że na zakupionej nieruchomości znajduje się nawieziona i nierozplantowana, przez poprzednika prawnego strony, ziemia. Skoro skarżący nabywając przedmiotowe nieruchomości posiadali wiedzę o nawiezionych wcześniej odpadach, to winni doprowadzić do wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego w celu nakazania konkretnemu podmiotowi ich usunięcia. Ze zgromadzonych dowodów w sprawie wynika zaś ponadto, że skarżący dokonywali dalszego nawożenia odpadów, co uniemożliwiło ustalenie kiedy i w jakiej ilości odpady nawożone były wcześniej. Jak wyżej wskazano, aby obalić domniemanie z art. 34 nie wystarczy wskazać inny podmiot, lecz udowodnić, że konkretny podmiot nawiózł odpady, w czasie kiedy władał nieruchomością oraz wykazać ilość tychże odpadów. Brak tych danych oraz opisane okoliczności oznaczają w ocenie Sądu, że skarżący nie obalili domniemania z art. 34 ustawy o odpadach. W związku z tym zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 77 § 1, 107 § 1 i 3 k.p.a. są niezasadne. W szczególności, ze względu na treść domniemania z art. 34 ustawy o odpadach, organy nie miały obowiązku rozstrzygania wątpliwości na korzyść skarżących.

Chybiony jest przy tym zarzut naruszenia art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, jako, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczy ona usunięcia odpadów i w związku z tym stosowane są przepisy ustawy o odpadach jako lex specialis, w stosunku do ustawy Prawo ochrony środowiska.

Chybione są także zarzuty w zakresie stwierdzenia nieważności ze względu na art. 156 1 pkt 6 k.p.a. - wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą, a w szczególności z art. 181 § 1, § 2 i § 3 kodeksu karnego (naruszenie prawa ochrony przyrody poprzez zniszczenie chronionych gatunków fauny i flory). Przepis art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. dotyczy bowiem podjęcia działań bezpośrednio zmierzających do popełnienia czynu zagrożonego sankcja karną. Podstawą stwierdzenia nieważności będą zatem czynności konieczne do wykonania decyzji, a nie jakiekolwiek podejmowane w związku z jej wykonaniem. Ocenie takiej nie mogą podlegać czynności luźno związane z wykonaniem decyzji, czy tylko przy tej okazji podejmowane. Nakaz usunięcia odpadów nie ma bezpośrednio na celu zniszczenia chronionych gatunków. Innymi słowy samo usunięcie odpadów powinno być przeprowadzone w taki sposób, aby takiego ewentualnego naruszenia nie spowodować, ale powyższe nie oznacza, iż wykonanie decyzji wywoła samo z siebie czyn zagrożony karą. Powyższe zarzuty nie mogą zatem doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli C. W. i K. W. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez Organy w toku postępowania administracyjnego prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to :

– naruszenia art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27.04.2001 o odpadach (Dz. U. 07.39.251 t.j. ze zm.) przez przyjęcie, iż określone w rym przepisie domniemanie, że posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości jest władający powierzchnią ziemi - odnosi się również do sytuacji, gdy odpady zostały przywiezione na nieruchomość, zanim władający stał się władającym, jak również, iż odnosi się do sytuacji, gdy postępowanie dowodowe przemawia, wg Organu, za tym, że dokonano przywozu odpadów ale nie można jednoznacznie wskazać kto tego przywozu dokonał, przy czym wiadomo, że były to inne osoby niż Skarżący,

– naruszenia art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2008.25,150 ze zm.) przez przyjęcie, że "[...] posiadaczem odpadów jest władający powierzchnią ziemi, przy czym, pod pojęciem tym należy rozumieć właściciela (....]"

2. art. 145 par. 1 pkt 1 lit., c p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez Organy w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania, które mogło i miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także art. 6 i 7 (nie wskazując aktu prawnego);

3. art.. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez niestwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, mimo iż zaskarżone decyzje w razie ich wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, a w szczególności chodzi tu o czyny, o których mowa w art. 181 § 1, § 2 i § 3 kodeksu karnego - co stanowi przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez niedokonanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowej analizy zarzutów skargi, faktyczne ograniczenie się do powtórzenia stanowiska Organów i stwierdzenia w istocie jedynie, że zarzuty Skarżących były bezzasadne, jak też przez stwierdzenie - niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy - iż w sprawie niespornym było, że substancje, o które chodzi, miały charakter odpadów.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawierała uzasadnione podstawy.

Sąd pierwszej instancji trafnie przytoczył treść art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, według którego wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Stosownie do ust. 2 decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest z urzędu.

Spornym w niniejszej sprawie jest to, czy strona skarżąca kasacyjnie jest posiadaczem odpadów znajdujących się na należącej do nich nieruchomości. Sąd pierwszej instancji przytoczył w tym zakresie przepis art. 3 pkt 13 tejże ustawy wskazujący, że przez posiadacza odpadów - rozumie się każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stosując domniemanie z art. 3 pkt 13 ustawy o odpadach przyjął, że posiadaczem odpadów są skarżący. Sąd uznał przy tym, że mimo, iż domniemanie to można obalić, to w realiach niniejszej sprawy nie nastąpiło zwolnienie skarżących z tego rodzaju ustaleń.

Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w akcie notarialnym z 30 czerwca 2006 r. o nabyciu przez skarżących własności nieruchomości na której znajdują się odpady, zawarte jest oświadczenie wskazujące na to, że na zakupionej ziemi znajduje się nawieziona i nierozplantowana, przez poprzednika prawnego strony ziemia.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że okoliczność powyższa nie stanowi obalenia domniemania, że obecni właściciele nieruchomości są posiadaczami odpadów, o których mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach. Zdaniem Sądu dla obalenia tego domniemania nie wystarczy wskazać innego podmiotu, lecz udowodnić, że konkretny podmiot nawiózł odpady, w czasie kiedy władał nieruchomością oraz wykazać ilość tychże odpadów.

W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska takiego nie podziela. Zasadą jest, że nakaz usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania powinien być skierowany do posiadacza odpadów. Dla ustalenia czy dany podmiot jest posiadaczem odpadów zastosowanie znajduje, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, domniemanie zgodnie z którym władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W okolicznościach tej sprawy nie można podzielić jednak stanowiska, że skarżący domniemania tego nie obalili przynajmniej w części. Jak bowiem wskazał Sąd w akcie notarialnym znajdowało się oświadczenie z którego wynika, że już w chwili nabycia nieruchomości na zakupionej ziemi znajduje się nawieziona i nierozplantowana, przez poprzednika prawnego strony ziemia. Za niedopuszczalne w takiej sytuacji uznać należy przerzucenie na skarżących ciężaru wykazania jaki podmiot i w jakim zakresie odpowiada za odpady, które na nieruchomości znajdowały się w chwili nabycia nieruchomości. Co więcej analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że niespornie skarżący są posiadaczami odpadów nawiezionych na ich nieruchomość w ilości 4 samochodów ciężarowych. Pewna część odpadów, której organ również nie ustalił została nawieziona, jak wynika z akt administracyjnych sprawy poza wiedzą skarżących w czasie gdy teren nieruchomości nie był ogrodzony. Na okoliczność powyższą przesłuchani byli świadkowie – kierowcy ciężarówek, którzy potwierdzili okoliczność wskazującą na to, że odpady zostały nawiezione przypadkowo na tę nieruchomość.

Nieuprawnionym byłoby również nałożenie na stronę obowiązku usunięcia wszelkich odpadów znajdujących się na należącej do niej nieruchomości, mimo, że nie jest ona posiadaczem co najmniej części odpadów, przy jednoczesnym wskazaniu jej prawa do ewentualnego dochodzenia roszczeń regresowych przed sądami powszechnymi. Skoro organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w jakiej części właściciel nieruchomości jest posiadaczem odpadów nie może scedować na stronę obowiązku dostarczenia konkretnych dowodów niejako zastępując organ w wykonywaniu swoich kompetencji.

Ponownie orzekający w sprawie Sąd powinien ocenić postępowanie przeprowadzone przez organy administracji publicznej i wydać stosowne rozstrzygnięcie w sposób należyty je uzasadniając.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.