Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 251/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30  ust. 6  pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 10 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 roku sprawy ze skargi T. P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2017 r. [...] [...] S.A. w W. zgłosiła Staroście Włocławskiemu zamiar budowy tymczasowego obiektu tj. stacji bazowej telefonii komórkowej [...] [...] S.A. nr [...] N. M. na działce o nr ewid.[...] w obrębie ewidencyjnym [...] Stare, gm. C.. Do zgłoszenia załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosowne pełnomocnictwo, 2 egz. projektu technicznego, 2 egz. opisu technicznego kwalifikacji przedsięwzięcia.

Po sprawdzeniu załączonych do zgłoszenia dokumentów Starosta W. ustalił, że inwestor zamierza wykonać roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę i w związku z tym, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] wniósł sprzeciw.

W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, iż przedmiotem zgłoszenia w niniejszej sprawie jest zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie tymczasowego obiektu tj. stacji bazowej telefonii komórkowej [...] [...] S.A., z zakresem planowanych prac, jako: rozstawienie masztu [...], kratowego h = 28,00 m: instalacja jednej anteny radioliniowej (1 xD = 0,6 m) i trzech anten sektorowych na maszcie; montaż płyt drogowych dla podpór masztu; montaż urządzeń teletechnicznych na ramie masztu [...], montaż pionowej drogi kablowej w trybie art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego.

Starosta W. wskazał jednocześnie, że z uwagi na konieczność trwałego posadowienia konstrukcji, nie mamy w przedmiotowym zamierzeniu inwestycyjnym do czynienia z obiektem podlegającym tylko zgłoszeniu.

Nadto, przytaczając orzecznictwo, organ I instancji podniósł, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1999/14) budowa stacji bazowej telefonii komórkowej zawsze wymaga pozwolenia na budowę, co wynika jednoznacznie także z § 3 ust. 2 z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2010 r., nr 115, poz. 773 z późn. zm.), w świetle którego maszt telekomunikacyjny jest obiektem budowlanym.

Organ I instancji zwrócił również uwagę, że z samego faktu emisji pola elektromagnetycznego o mocy wskazanej w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwziąć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 t.j.), wymagane jest przeprowadzenie w sprawie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] [...] S.A. zarzuciła naruszenie:

. art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego poprzez uznanie, że posadowienie obiektu budowlanego na gruncie w sposób stabilny stanowi "trwałe połączenie z gruntem" uniemożliwiające wykonanie planowanej tymczasowej [...] stacji bazowej jedynie na podstawie zgłoszenia robót budowlanych,

. art. 6 oraz art. 7 w związku z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem Starosta W. w żaden sposób nie wyjaśnił, z czego wynikać miałoby prawdopodobieństwo uchylenia decyzji lokalizacyjnej, co uzasadnia zarzut braku działania na podstawie przepisów prawa oraz braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W obszernym uzasadnieniu, wzbogaconym orzecznictwem, inwestor zakwestionował stanowisko Starosty [...] wskazując przede wszystkim, że przedmiotowa inwestycja nie będzie trwale, a po prostu statecznie połączona z gruntem. Podniesiono, że nie jest konieczne przeprowadzanie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ tymczasowy obiekt budowlany, objęty regulacjami w zakresie zgłoszenia, może być jednocześnie i budowlą i telekomunikacyjnym obiektem budowlanym, co nie ma przełożenia na konieczność pozyskiwania pozwolenia na budowę.

Wojewoda K. – P. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewoda wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że stacja bazowa telefonii komórkowej, zgodnie z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego może podlegać wydaniu pozwolenia na budowę, jeśli jest to niezbędne w przypadku przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405, t.j.). Powyższy przepis (art. 29 ust. 3) stanowi wyjątek od uregulowań zawartych w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, które określają budowy i roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Brzmienie art. 29 ust. 3 jest więc takie, że jeżeli budowy lub roboty budowlane wymienione w dwóch poprzednich ustępach art. 29 są przedsięwzięciami wymagającymi przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub na obszar Natura 2000, wówczas konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Dotyczy to również instalacji urządzeń antenowych i radiokomunikacyjnych na budynkach.

Organ odwoławczy na podstawie posiadanej dokumentacji, w tym kwalifikacji przedsięwzięcia i załącznika mapy nr [...] stwierdził, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jak też jej zasięg i oddziaływanie nie leżą na obszarze Natura 2000, wobec czego nie jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko i uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wojewoda zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie inwestor zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na posadowieniu tymczasowej [...] stacji bazowej operatora [...] S.A. z siedzibą w W. na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, który zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie budowę tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Stosownie do dyspozycji przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady przewidziane zostały m.in. w art. 29 Prawa budowlanego, ustalającym katalog budów oraz robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę.

Wojewoda podkreślił, że przypadki wymienione w art. 29 Prawa budowlanego są wyjątkami od zasady wyrażonej w art. 28 tej ustawy. W systemie prawa wyjątki od zasady, z uwagi na swój charakter, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Stosownie do treści art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy wskazał, iż ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę mogą korzystać jedynie obiekty zaliczone w definicji art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego pod warunkiem, że okres ich użytkowania nie przekracza 180 dni, co oznacza, że ustawodawca nie przewidział takiego zwolnienia w odniesieniu zarówno do obiektów niezwiązanych trwale z gruntem, ale użytkowanych przez czas dłuższy, jak i obiektów tymczasowych związanych trwałe z gruntem, nawet jeśli okres ich użytkowania nie przekracza 180 dni. W niniejszej sprawie inwestor w zgłoszeniu z dnia [...] września 2017 r. wskazał, iż stacja zostanie ustawiona na 180 dni, dlatego też w ocenie organu II instancji sprawdzenia wymagało, czy przedmiotowa stacja nie jest trwale związana z gruntem. W uzupełnieniu zgłoszenia z dnia [...] listopada 2017 r. inwestor wskazał, że termin rozpoczęcia robót budowlanych planowany jest na dzień [...] listopada 2017 r., a termin rozbiórki na dzień [...] maja 2018 r. Stosownie do art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei przez budowę zgodnie z definicją zawarta w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W myśl natomiast art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak obiekty przykładowo tam wymienione m.in. wolno stojące maszty antenowe. Stosownie do treści § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864) przez "wolno stojące maszty antenowe" należy rozumieć wolno stojącą konstrukcję wsporczą anten i urządzeń radiowych, z odciągami. Natomiast treść § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia kwalifikuje wolno stojący maszt antenowy do telekomunikacyjnego obiektu budowlanego.

Z uwagi na powyższe, budowę wolnostojącego masztu antenowego w przekonaniu Wojewody należy zakwalifikować jako realizację obiektu budowlanego (budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego).

Ponadto analizując przedstawione wyżej normy prawne Wojewoda stwierdził, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce, a jak wskazał inwestor w uzupełnieniu z dnia [...] listopada 2017 r.: "Przed montażem masztu należy przygotować miejsce pod instalację masztu. Należy wykonać podsypkę z piasku drobnego (...). Po wykonaniu tych czynności należy wytyczyć miejsca posadowienia stóp masztu. W celu ustabilizowania masztu należy zastosować pod każdą stopą narożną płytę drogową (...). W wytyczonych miejscach należy ustawić podpory masztu oraz ułożyć balast w postaci bloczków betonowych." To, że dany obiekt jest przestawny i zawiera typowe bloczki betonowe, zdaniem organu odwoławczego nie oznacza jeszcze, że można przyjąć, iż nie jest on trwale związany z gruntem. Bloczki takie, przenosząc na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, mają zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. O tym czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia stacji bazowej w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2558/10; z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08).

Wskazano również, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie podstawowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa jego konstrukcji. W złożonej przez inwestora dokumentacji dotyczącej przedmiotowej stacji bazowej zawarto opis montażu masztu oraz geotechniczne warunki posadowienia. Wynika z niego, że dodatkowo dla prawidłowego stabilizowania masztu oraz właściwej pracy podpór zastosowano płyty drogowe, które są układane symetrycznie pod każdą narożną stopą. Przedstawiony przez inwestora opis wskazuje zdaniem Wojewody na to, że wykonanie przedmiotowego masztu w określonym miejscu na gruncie wymaga nie tylko sprawdzenia, ale i dostosowania gruntu do realizowanych prac, poprzez jego zagęszczenie np. podsypką z piasku drobnego o Is - 0,95, o grubości min 15 cm. Następnie stopy masztu należy zakotwić w płycie za pomocą 4 kotew wklejanych HILTI M16x125 HIT RE 500 (w sumie 16 kotew). Te cechy inwestycji w przekonaniu organu odwoławczego świadczą o tym, że mamy do czynienia z obiektem budowlanym solidnym, trwale związanym z gruntem w sposób zapewniający mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy swobodne przemieszczenie w inne miejsce. Pojęcie "trwałego związania z gruntem" poza aspektem technicznym zawiera w sobie jeszcze powiązanie z aspektem czasowym. Tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12) Prawa budowlanego z tej racji, że są przeznaczane do czasowego użytkowania, nie wymagają trwałego połączenia z gruntem w przeciwieństwie do tych obiektów, o których mowa w art. 3 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, których użytkowanie nie zostało ograniczone czasowo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1005/10).

Z faktu, że planowana inwestycja stacji bazowej ma charakter rozbieralny i składa się z typowych elementów składowych montowanych ze sobą w jedną całość, zdaniem Wojewody nie wynika, że obiekt budowlany jest tymczasowym obiektem budowlanym, do którego odnosi się art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, a fakt, że fundament jest płytko, albo i wcale nie jest zagłębiony w ziemi nie przesądza tego, iż dany obiekt nie jest trwale związany z gruntem.

W ocenie Wojewody podzielić należy pogląd w myśl, którego wielkość konstrukcji i jej parametry techniczne determinujące trwałość obiektu budowlanego, przesądzają o tym, iż obiekt ten należy traktować jako trwale związany z gruntem (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1302/10). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że ustawiane na gruncie urządzenie budowlane, ze względu na swoje rozmiary oraz sposób połączenia z gruntem, wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Należy również podkreślić, iż zamiarem Inwestora jest posadowienie masztu [...] z odciągami linowymi, a więc konstrukcji o znacznych rozmiarach. Rozmiar przedmiotowej inwestycji w przekonaniu organu II instancji przesądza więc o konieczności uwzględnienia w tym zakresie kwestii bezpieczeństwa i zastosowania się do wymagań rozporządzeń wykonawczych. Zgodnie zaś z § 3 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2001 r., w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. z 2001 r., Nr 138, poz. 1554), wśród inwestycji obowiązkowo wymagających ustanowienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej inspektora nadzoru inwestorskiego wymieniono m.in. obiekty budowlane zawierające elementy konstrukcyjne o wysokości jednej kondygnacji 6 m i większej. W niniejszej sprawie inwestor zgłosił zamiar posadowienia masztu [...] o wysokości 28 m, dlatego też już sama wysokość planowanego zamierzenia przesądza o obowiązku ustanowienia przez organ inspektora nadzoru inwestorskiego, co jest możliwe wyłącznie w decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto zgodnie z § 6 pkt 1 b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2003 r., w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2003 r., Nr 120 poz. 1126) roboty, przy których wykonywaniu występuje ryzyko upadku z wysokości ponad 5,0 m stanowią szczególnie wysokie ryzyko powstania zagrożenia życia i zdrowia ludzi, co uzasadnia również konieczność nadzorowania przedmiotowej inwestycji przez kierownika budowy oraz sporządzenia planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Z przepisu tego w związku z art. 21a ust. 1 i ust. 1a pkt 1) pr. bud. wynika, że objęte zgłoszeniem roboty budowlane są robotami, przy których wykonywaniu występuje szczególnie wysokie ryzyko zagrożenia bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Uzasadnia to nadzorowanie inwestycji przez kierownika budowy, którego obowiązek ustanowienia występuje jedynie w związku z robotami realizowanymi w oparciu o pozwolenie na budowę.

W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, w pełni uprawnione jest stwierdzenie, że wielkość przedmiotowego obiektu budowlanego, jak i jego konstrukcja oraz sposób posadowienia, świadczą o tym, że jest to wolno stojący maszt antenowy, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Maszt bezspornie jest trwale związany z gruntem - jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy tymczasowego obiektu budowlanego, gdy nie jest on trwale połączony z gruntem, natomiast opisana w załączonej do zgłoszenia dokumentacji projektowej stacja bazowa, z racji swojej konstrukcji, nie jest obiektem niepołączonym trwale z gruntem, a co za tym idzie nie jest zwolniona z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę.

W skardze do sądu [...] S.A. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jak również poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], ewentualnie skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm ustawowo przepisanych

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

. art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe uznanie, że posadowienie tymczasowej stacji bazowej na gruncie w sposób stabilny stanowi "trwałe połączenie z gruntem" uniemożliwiające wykonanie planowanej inwestycji jedynie na podstawie zgłoszenia robót budowlanych,

. art. 6, art. 7 oraz art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego na skutek braku działania na podstawie przepisów prawa i stania na straży praworządności oraz wobec braku ustosunkowania się przez Wojewodę do zarzutów Skarżącego podniesionych w odwołaniu przy wyjaśnianiu przesłanek, którymi kierował się Wojewoda przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca zwróciła uwagę, że każdy obiekt budowlany, w tym również obiekt budowlany nietrwale połączony z gruntem musi być bezwarunkowo realizowany w taki sposób, aby "zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce". Dotyczy to także tych obiektów, które przez samego ustawodawcę zostały wskazane jako przykładowe tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem tj. strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego). Oczywistym jest, że wszystkie te obiekty muszą być w taki sposób posadowione, aby na skutek działania czynników atmosferycznych nie doszło do uszkodzenia ich samych bądź też, aby nie wyrządziły szkody (czy to w mieniu czy też na osobie).

Obowiązek stabilnego posadowienia obiektów zdaniem skarżącej wynika wprost z Prawa budowlanego jako, że w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a) wyraźnie wskazano, iż obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5. z późn. zm.), dotyczących m.in. nośności i stateczności.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie skarżącej bezspornie uznać należy, że prawodawca unijny wprowadzając powyższe wymagania zmierzał do tego, aby obiekty budowlane były projektowane i wykonywane właśnie w taki sposób, aby było możliwe "przeciwdziałanie czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce". To z kolei oznacza, że zacytowane kryteria nie mogą w żaden sposób przesądzać tego, czy dany obiekt wymaga pozwolenia na budowę, czy też wystarczające jest jedynie zgłoszenie jego posadowienia, skoro każdy obiekt budowlany kryteria te winien spełniać, w tym również obiekty budowlane tymczasowe, trwale połączone z gruntem jak i obiekty budowlane tymczasowe nietrwale połączone z gruntem.

Skarżąca podkreśliła również, że odnosząc się jedynie do jednego z ww. wymagań, poprzez wskazanie przez ustawodawcę otwartego katalogu tymczasowych obiektów budowlanych nietrwale połączonych z gruntem można wnioskować, iż warunek nośności i stateczności konstrukcji, czyli przeciwdziałanie czynnikom zewnętrznym mogącym zniszczyć, przesunąć lub przemieścić obiekt w inne miejsce może być realizowane różnorako, w zależności od cech konstrukcyjnych obiektu i jego przeznaczenia.

Dlatego też skarżąca stanęła na stanowisku, że za trwale związane z gruntem należałoby uznać obiekty budowlane, dla których w toku projektowania i budowy obiektu taki trwały związek został zapewniony (stworzony) poprzez wykonanie badań gruntu, wykonanie obliczeń geotechnicznych warunków posadowienia oraz takie ukształtowanie konstrukcji obiektu (fundamentów) aby takowe założenia geotechniczne spełniały, posadowionych za pomocą fundamentu przekazującego obciążenia od konstrukcji obiektu na nośne warstwy gruntu, realizowanych z użyciem specjalistycznego sprzętu budowlanego i wykonaniem prac ziemnych, a którego demontaż wiąże się z użyciem ciężkiego sprzętu budowlanego i zazwyczaj zniszczeniem elementów konstrukcyjnych podczas demontażu.

Natomiast za nietrwale związane z gruntem, zdaniem skarżącej winny być uznane obiekty budowlane posadowione za pomocą elementów konstrukcyjnych, których posadowienie nie wymaga wykonania badań geotechnicznych i obliczeń statycznych przeniesienia obciążeń z konstrukcji obiektu na grunt, realizowanych zazwyczaj na wierzchnią warstwę gruntu (a nie na warstwy nośne), zaprojektowanych do użytkowania w jednym miejscu na okres krótszy niż 180 dni, realizowanych bez użycia specjalistycznego sprzętu budowlanego, którego demontaż nie prowadzi do uszkodzenia elementów obiektu budowlanego przekazujących obciążenie na grunt i które są wielokrotnie wykorzystywane w innych miejscach.

Skarżąca dodatkowo wskazała, że ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego posługuje się sformułowaniem "niepołączonych trwale z gruntem", lecz jej zdaniem takiemu zwrotowi nie należy przypisywać znaczenia takiego, jakie przypisał Starosta i Wojewoda tj. stabilności połączenia z gruntem, albowiem ustawodawca wyraźnie odniósł się do trwałości, a nie do stabilności. Skarżąca stoi na stanowisku, że planowany obiekt budowlany będzie stabilnie posadowiony na gruncie (rozumiany jako w sposób bezpieczny), co nie oznacza, że z tym gruntem połączony będzie trwale. Co więcej, w przekonaniu skarżącej ustawodawca nie posługuje się pojęciem jakiegokolwiek połączenia z gruntem, a tylko takie połączenie (jakiekolwiek, a nie trwałe) mogłoby wskazywać na możliwość łatwego przesunięcia lub przeniesienia obiektu. Innymi słowy, gdyby zamiarem ustawodawcy było to, aby pozwolenie na budowę było wymagane w każdym przypadku posadowienia obiektu odpornego na czynniki atmosferyczne, to wyraźnie by to wskazał, odnosząc możliwość posadowienia obiektu budowlanego na zgłoszenie wyłącznie do obiektów "niepołączonych z gruntem" - wszak każde połączenie, w przeciwieństwie do położenia czy też posadowienia, zmierza do uniemożliwienia łatwego przesunięcia lub przeniesienia.

Podniesiono również, że w Prawie budowlanym nie wyjaśniono precyzyjnie na czym trwałość związania z gruntem polega, co umożliwia skorzystanie z interpretacji tego zapisu poczynionych na gruncie innych ustaw np. Kodeksu cywilnego, który to z kolei odnosi się do trwałości związania z gruntem przy definiowaniu nieruchomości oraz części składowych gruntu, a możliwość powoływania się na powyższe cywilistyczne pojmowanie omawianego pojęcia zostało potwierdzone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2009 r., III SA/Wa 114/09. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 września 2008 r., I SA/Ol 294/08. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 marca 2006 r., I SA/Bd 226/06. W okolicznościach niniejszej sprawy w ocenie skarżącej jak najbardziej będzie możliwe odłączenie obiektu bez jego uszkodzenia (i wykorzystanie go w innym miejscu i to wielokrotnie), a nadto obiekt wznoszony miałby być jedynie do przemijającego użytku.

Konieczność ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego wynikać ma z tego, że w ocenie Wojewody zgłoszeniem objęta jest inwestycja zawierająca elementy konstrukcyjne o wysokości jednej kondygnacji 6 m i większej (§ 3 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 roku w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego), jednak skarżąca zwróciła uwagę, że maszt antenowy nie jest rodzajem obiektu, który posiada kondygnacje. Tym mianem określa się bowiem część budynku zawartą między bezpośrednio nad sobą położonymi stropami - maszt stropów nie posiada, zatem nie może być mowy o jakiejkolwiek kondygnacji. Konieczność nadzorowania inwestycji przez kierownika budowy oraz sporządzenia planu bezpieczeństwa i ochrony środowiska Wojewoda wywiódł z kolei z tego, że roboty wykonywane na podstawie zakwestionowanego zgłoszenia powodują ryzyko upadku z wysokości ponad 5 metrów. W ocenie Wojewody okoliczność ta przesądza, iż planowane przedsięwzięcie nie może być traktowane jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Niemniej jednak identyczny obowiązek co do nadzoru kierownika i sporządzenia planu bezpieczeństwa i ochrony środowiska dotyczy montażu i demontażu elementów prefabrykowanych o ciężarze powyżej 1 t, a takowymi są wszak obiekty kontenerowe wymienione przez ustawodawcę jako przykład tymczasowego obiektu budowlanego. Mając to na uwadze, w ocenie skarżącej stanowisko Wojewody jest w tej mierze nieuzasadnione.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że Wojewoda dopuścił się także naruszenia zasady wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wyjaśnieniu sprawy, albowiem Wojewoda mimo, że przedstawił swoje stanowisko, to w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów skarżącej, całkowicie je pomijając, a powyższe działanie jest dalece nieprawidłowe i jako takie nie może się ostać - wszak wymusza to kierowanie skargi administracyjnej w oparciu o te same zarzuty, gdyż dotychczas nie zostały one w żaden sposób przez organ administracji publicznej rozważone.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ocena, czy przedsięwzięcie, którego dotyczy zgłoszenie może być zrealizowane na podstawie zgłoszenia, czy też koniecznym jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Jeżeli inwestor miał zamiar realizować określone roboty budowlane na podstawie dokonanego zgłoszenia, a wymagały one pozwolenia na budowę, to organ powinien wnieść sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r., poz. 1332 ze zm.)

Wykonanie robót budowlanych co do zasady poprzedza konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ustawy – Prawo budowlane stanowiąc w ust. 1, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 m. in. budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b.

Wyjątkiem zatem od zasady jest m. in. art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Przedmiotem zgłoszenia w niniejszej sprawie jest zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie obiektu tj. stacji bazowej telefonii komórkowej [...] [...] S.A., z zakresem planowanych prac, jako: rozstawienie masztu [...], kratowego h = 28,00 m: instalacja jednej anteny radioliniowej (1 xD = 0,6 m) i trzech anten sektorowych na maszcie; montaż płyt drogowych dla podpór masztu; montaż urządzeń teletechnicznych na ramie masztu [...], montaż pionowej drogi kablowej.

W ocenie Sądu, samo wykonanie masztu [...] o wys. 28 m jest już budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że obiektem budowlanym jest budowla wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym m.in. wolno stojące maszty antenowe. Obiektem budowlanym o charakterze budowli jest zatem również całość techniczno-użytkowa wraz z instalacjami i urządzeniami. Dodatkowe potwierdzenie, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest obiektem budowlanym można zaleźć w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219 poz. 1864 ze zmianami), który stanowi, że pod tym pojęciem telekomunikacyjnego obiektu budowlanego należy rozumieć linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, wieże antenowe, maszty i konstrukcje wsporcze, kontenery telekomunikacyjne oraz szafy kablowe. Takie telekomunikacyjne obiekty budowlane nie zaś jako urządzenia funkcjonujące samodzielnie, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Nie odpowiadają one definicji urządzeń budowlanych - zwłaszcza ze względu na zastosowaną konstrukcję, o których mowa w art. 3 pkt 9 p.b, tj. urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem jak przyłącza i urządzenia instalacyjne. Należy podkreślić, że urządzenia budowlane mają zapewnić możliwość użytkowania określonych obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem. Istotną cechą urządzenia jest zatem związek funkcjonalny z obiektem budowlanym.

Nie ma wątpliwości, co do faktu, że stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi całość techniczno-użytkową wraz z jej instalacjami i urządzeniami. Niezależnie od sposobu jej umieszczenia - czy to na istniejącym budynku, czy na innym obiekcie budowlanym, czy jest obiektem wolnostojącym - jest ona obiektem budowlanym w rozumieniu prawa budowlanego i stanowi całość techniczno-użytkową. Wymagana jest zatem ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Nie ma na to wpływu powoływanie się przez inwestora na nietrwałe jego powiązanie z gruntem, czy kwestie tymczasowości obiektu.

Spór pomiędzy inwestorem, a organami administracji architektoniczno – budowlanej sprowadza się do oceny, czy objęte zgłoszeniem roboty budowlane stanowią budowę tymczasowego obiektu budowlanego, mieszczącego się w hipotezie art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego wynika z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane).

Definicję tymczasowego obiektu budowlanego zawiera art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Pod pojęciem tym należy rozumieć "obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe".

Powyższa definicja zawiera dwa kryteria decydujące o tym, czy mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym:

. przeznaczenie do czasowego użytkowania (krótszego niż jego trwałość techniczna), a następnie do przeniesienia go w inne miejsce lub rozbiórki

. brak trwałego połączenia z gruntem.

Czasowość użytkowania obiektu tymczasowego sprowadza się do tego, że okres jego użytkowania w danym miejscu będzie krótszy niż jego trwałość techniczna. Założenie to nie może jednak mieć charakteru subiektywnego. Taka cecha obiektu budowlanego wynika bowiem z projektu budynku (tu obiektu budowlanego), jego konstrukcji, zastosowanych materiałów i technologii (wyrok NSA z 27 maja 2008 r. sygn. II OSK 566/07). Należy zgodzić się z Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie (wyrok z dnia 14 października 2008 r., sygn. II OSK 299/08 dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), że o kwalifikacji danego obiektu budowlanego jako tymczasowego nie może rozstrzygać wyłącznie zamiar inwestora czasowego (tj. nie dłużej niż 180 dni od rozpoczęcia budowy) użytkowania takiego obiektu. Jest to niewątpliwie warunek konieczny do zastosowania procedury zgłoszeniowej, lecz z pewnością niewystarczający.

W ocenie Sądu nie można również stwierdzić, że objęty zgłoszeniem maszt antenowy stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z systemem anten nie posiada cechy trwałego związania z gruntem. W ocenie Sądu przykładowe wyliczenie w art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane obiektów zakwalifikowanych przez ustawodawcę, jako niepowiązane z gruntem w sposób trwały (strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe) stanowi pewną wskazówkę przy dokonywaniu wykładni omawianego przepisu. Cechą charakterystyczną tych obiektów jest ich stosunkowo niewielki rozmiar. Nie sposób więc porównać sposobu związania z gruntem masztu o wysokości 28 m wraz z systemem anten do technicznych rozwiązań związania z gruntem przykładowo wymienionych w definicji obiektów tymczasowych. W ocenie Sądu dla trwałego połączenia obiektu budowlanego z gruntem nie jest konieczne wybudowanie fundamentów, lecz trwałość posadowienia takiego obiektu.

Przedstawiony przez inwestora sposób posadowienia obiektu wskazuje, że wymaga on wcześniejszego sprawdzenia i dostosowania gruntu do realizowanych prac, poprzez jego zagęszczenie np. podsypką z piasku drobnego o Is - 0,95, o grubości min 15 cm. Ponadto stopy masztu należy zakotwić w płycie za pomocą 4 kotew wklejanych HILTI M16x125 HIT RE 500 (w sumie 16 kotew). Te cechy inwestycji i jej montażu jak słusznie zauważa organ odwoławczy świadczą o tym, że mamy do czynienia z obiektem budowlanym solidnym, trwale związanym z gruntem w sposób zapewniający mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy swobodne przemieszczenie w inne miejsce.

Choć jak słusznie zwraca uwagę skarżący, również obiekty wymienione w art. 3 pkt 5 mające cechę tymczasowości muszą być budowane, czy też instalowane w sposób zapewniający ich stabilność, odporność na warunki atmosferyczne i przede wszystkim bezpieczne użytkowanie to w ocenie Sądu gabaryty niektórych obiektów budowlanych, takich jak objęty niniejszym postępowaniem, wykluczają możliwość zakwalifikowania ich jako tymczasowe, niezależnie od tego w jakim okresie miałyby być wykorzystywane. Inwestor odwołuje się do przyjmowanego na gruncie przepisów cywilnoprawnych definiowania trwałego związania z gruntem jako takiego, które nie pozwala na odłączenie bez uszkodzenia takiego obiektu. Masztu o wysokości 28 m nie sposób usunąć bez jego demontażu zatem jego odłączenie wymaga podjęcia szeregu czynności pozwalających na odłączenie obiektu od gruntu. Ponadto bezpieczne użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z systemem anten wymaga tak samo "mocnego" związania z gruntem w przypadku jego użytkowania w okresie krótszym niż 180 dni, jak i przez dłuższy czas. Innymi słowy w obu tych sytuacjach technologia budowy takiego obiektu budowlanego jest taka sama – a zatem fakt deklarowanego czasowego użytkowania obiektu i możliwości jego usunięcia nie może przesądzać, że mamy do czynienia z obiektem nietrwale związanym z gruntem. Usunięcie takiego masztu bez demontażu nie byłoby bezpieczne i możliwe bez naruszenia konstrukcji. W tej sytuacji uznanie, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria obiektu tymczasowego w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane jest niewłaściwe.

Należało zatem uznać, że prawidłowo w zaskarżonej decyzji odmówiono zamierzeniu inwestycyjnemu cechy tymczasowego obiektu budowlanego, przedstawiając również kolejne argumenty (konieczności sprawdzenia i oceny oddziaływania na środowisko, wymogów formalnych sytuowania i realizacji inwestycji), które Sąd w pełni podziela. W konsekwencji słusznie organ wniósł sprzeciw od zgłoszenia.

Jeżeli inwestor miał zamiar realizować określone roboty budowlane na podstawie dokonanego zgłoszenia, a wymagały one pozwolenia na budowę, to organ powinien wnieść sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b.

Uznając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.