Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1420/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 1, 2 pkt 3 i ust. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 6-8, art. 77 § 1 i art. 78
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Artur Iwiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. komandytowa w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2021 r. o nałożeniu na [...] sp. z o.o. sp. kom. z siedzibą w [...] (dalej: strona/spółka) kary pieniężnej w wys. [...] zł za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych – ul. [...] i ul. [...] w [...] poprzez umieszczenie reklam bez zezwolenia zarządcy drogi.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w [...] (dalej: ZDM) podczas kontroli przeprowadzonej [...] marca 2018 r. stwierdzili zajęcie przez spółkę bez zgody ZDM, pasa drogowego ulic [...] i [...] w [...] poprzez umieszczenie reklamy o łącznej pow. 164,39 m2. Uprawniony geodeta wykonał pomiary dotyczące zajęcia pasa drogowego przez ogrodzenie terenu o pow. odpowiednio 185 m2 (dz. nr [...]) i 157 m2 (dz. nr [...]), co znalazło odzwierciedlenie w szkicach pomiarów sytuacyjnych i na mapach zasadniczych terenu. Sporządzono dokumentację fotograficzną przedstawiającą umieszczenie reklam. Przy wyliczeniu powierzchni reklamy wzięto pod uwagę, że reklama nie była umieszczona na całej długości ogrodzenia. Geodeta wyliczył długość ogrodzenia na 104,96 m. Powierzchnia reklamy nie obejmowała całego ogrodzenia, co odzwierciedlono na szkicu pomiaru geodety oraz w protokole kontroli jako sumy długości odcinków ogrodzenia, na których umieszczono reklamę: 27,92+1,85+6,62+6,58+1,24+43,76+3,36=91,33m, pomnożonej przez wysokość powierzchni reklamy - 1,8 m. W rezultacie powierzchnia reklamy wyniosła 164,39 m2. Geodeta wykonał pomiar dalmierzem laserowym (świadectwo wzorcowania z [...].07.2017 r.).

ZDM ponowił kontrolę miejsca [...] i [...] maja 2018 r., stwierdzając brak zmiany stanu zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie reklamy.

Po zawiadomieniu [...] maja 2018 r. strony o wszczęciu postępowania, pismem z [...] czerwca 2018 r. (wpływ [...].06.2018 r.) spółka poinformowała, że na ogrodzeniu budowy od strony ul. [...] i [...] nie ma reklam.

ZDM [...] czerwca 2018 r. dokonał oględzin miejsca ustawienia nośników reklam z udziałem kierownika budowy T. B.. Stwierdzono brak zajęcia pasa drogowego, co zostało udokumentowane.

Decyzją z [...] listopada 2018 r. Prezydent Miasta [...] (działający z jego up. ZDM) nałożył na spółkę karę pieniężną w wys. [...] zł za zajęcie ww. pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Na skutek odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO w [...]) decyzją z [...] grudnia 2019 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało za niezasadny zarzut wpływu kwestii zasiedzenia działek nr [...] i [...] na wynik sprawy, ponieważ organy administracji orzekają na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a stan faktyczny oceniany jest w dacie wydania decyzji. Wyraziło jednak wątpliwość odnośnie ustalenia powierzchni reklamy wskazując, że stwierdzona przez organ I instancji powierzchnia zajęcia jest inna niż wskazana przez geodetę.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z [...] marca 2020 r. Prezydent Miasta [...] ponownie nałożył na spółkę z tego samego tytułu karę pieniężną w jednakowej jak uprzednio kwocie.

W wyniku odwołania spółki, SKO w [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie wątpliwość Kolegium wzbudziła kwestia powierzchni reklamy. Wskazano, iż geodeta podał powierzchnię zajęcia pasa drogowego przez ogrodzenie na działce nr [...] – 185 m2, a na działce nr [...] – 157 m2. W protokole kontroli z [...] marca 2018 r. przyjęto zaś, że powierzchnia reklamy wynosi (27,92+1,85+6,62+6,58+1,24+43,76+3,36) x 1,8=91,33x1,8=164,39m2. Nie wyjaśniono, co oznaczają wskazane cyfry i dlaczego wyliczona w ten sposób powierzchnia zajęcia jest inna od tych, które wskazał geodeta.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent [...] decyzją z [...] lutego 2021 r., na podstawie art. 40 ust. 1, 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej: u.d.p.), nałożył na spółkę karę pieniężną w wys. [...] zł za zajęcie ww. pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu wskazał m.in., że ul. [...] i [...] znajdują się w pasie drogowym, którym włada ZDM. Reklamę umieszczono na terenie pobocza stanowiącego część pasa drogowego. Status tychże ulic jako dróg publicznych określiła uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1986 r. nr [...] Na mocy zaś art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracji publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) drogi te jako dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się i z dniem [...] stycznia 1999 r. drogami gminnymi i zostały zaliczone do tej kategorii dróg. Zajęcie pasa drogowego wykazał geodeta A. D., co znalazło odzwierciedlenie na załączonej mapie zasadniczej. Ponieważ reklamy znajdowały się na ogrodzeniu, które wchodziło w pas drogowy, znajdowały się w pasie drogowym, zajmując działki należące do Miasta [...] nr [...]/[...]/[...] i [...]/[...]. Obie działki, jak wynika z ksiąg wieczystych, zostały skomunalizowane (odpowiednio decyzjami Wojewody [...] z [...] października 2000 r. i z [...] stycznia 1997 r.). Z kolei z decyzji z [...] lipca 2015 r. o warunkach zabudowy wynika, że spółka wnioskowała o możliwość budowy nad ww. działkami drogowymi balkonów oraz o lokalizację na nich miejsc postojowych, a we wnioskach składanych do ZDM nie kwestionowała, że działki nr [...] i [...] znajdują się w pasie drogowym. Pismem z [...] kwietnia 2016 r. uzgodniono zaś projekt budowy ogólnodostępnego chodnika w pasie drogowym ww. ulic zgodnie z projektem budowanym wydanym na podstawie ww. decyzji o warunkach zabudowy.

Na gruncie przepisów art. 40 ust. 1, 12 i 13 u.d.p., art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz § 4 ust. 1 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (dalej: uchwała) organ I instancji stwierdził, że w sytuacji zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, powierzchnię zajęcia mnoży się przez liczbę dni, w których nośnik reklamowy zajmował pas drogowy bez zezwolenia (tj[...].03.-[...].05.2018 r.), a następnie przez stawkę opłaty dla ulic gminnych ([...] i [...] powiększa się dziesięciokrotnie. Wyjaśniono, że w sprawie mamy do czynienia z powierzchnią reklamy, czyli rzutem pionowym i wyliczenie zajęcia pasa drogowego odbyło się poprzez zsumowanie długości ogrodzenia pomnożonej przez jego wysokość. Długość ogrodzenia to suma poszczególnych jego elementów przedstawionych graficznie przez geodetę (s. 75 akt). Cała długość ogrodzenia wynosi 104,96 m, a ponieważ reklama nie była umieszczona na całej długości i częściowo była oberwana, to z ostrożności przyjęto, że reklama była umieszczona na długości 91,33 m (o 13% długość mniejsza). Pomiar wysokości ogrodzenia wynoszącego 1,8 m uzyskano dalmierzem laserowym posiadającym aktualne świadectwo wzorcowania. Łączna powierzchnia zajęcia pasa drogowego wyniosła 91,33m x 1,8m = 164,39 m2. Wyliczenie dla powierzchni zajmowanej przez przedmiotową reklamę przedstawia się następująco: 164,39 m2 x 64 dni x [...] zł/m2/dz. x 10 = [...] zł. Dlatego nałożono na spółkę karę w wys. [...] zł.

Spółka w odwołaniu od powyższej decyzji zażądała jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – prawa własności przysługującego skarżącej w postępowaniu toczącym się przed Sądem Rejonowym [...] i [...] w [...] V Wydział Cywilny, sygn. akt V Ns [...] oraz przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków (wymienionych z imienia i nazwiska) na tę okoliczność. Strona zarzuciła organowi naruszenie:

1) przepisów postępowania:

- art. 6-8 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że ulice [...] i [...] znajdują się w pasie drogowym, którego wyłącznym władającym jest ZDM w sytuacji, gdy właścicielami działek nr [...] i [...] są R. i K. H. oraz K. H. bądź ich następcy prawni,

- art. 6-8 w zw. z art. 78 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia tożsamości podmiotu, który umieścił reklamę, a także, iż nieruchomości wchodzące w skład zajętego pasa drogowego nie stanowią własności Miasta [...]

- art. 6-8 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez wybiórczą analizę materiału dowodowego i uznanie, że to spółka umieściła sporną reklamę w obrębie pasa drogowego;

2) przepisów prawa materialnego:

- art. 40 ust. 1 i 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 6-8 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niezasadne nałożenie kary pieniężnej w sytuacji nieustalenia zakresu odpowiedzialności strony, w tym kwestii nieprzysługiwania Miastu [...] prawa własności co do nieruchomości zajętej w związku z wykonywaniem robót budowlanych,

- art. 40 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że pas drogowy obejmujący działki [...] i [...] stanowi część drogi gminnej, gdy działki nr [...] i [...] zostały zasiedziane przez R. i K. H. oraz K. H., a dopuszczalność zasiedzenia działki stanowiącej pas drogowy potwierdza pośrednio: 1) ustawodawca poprzez nieujęcie pojęcia "pasa drogowego" w art. 2a u.d.p., 2) postanowienie Sądu Najwyższego z 7 maja 2004 r. sygn. II CSK 491/13 i z 15 lutego 2012 r. sygn. I CSK 293/11.

Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. SKO w [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.) odmówiło zawieszenia postępowania administracyjnego uznając, że postępowanie dotyczące stwierdzenia zasiedzenia działek stanowiących część pasa drogowego ww. ulic nie stanowi zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależy wynik sprawy.

Następnie decyzją z [...] czerwca 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję (jak wskazano na wstępie). W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postępowania i materialną podstawę rozstrzygania - art. 40 ust. 1, 6, 12 u.d.p. oraz § 4 ust. 1 uchwały. Wskazano, że wątpliwości nie budzi kwestia ustalenia, iż ul. [...] i [...] w [...] są drogami gminnymi. Zagadnienie to wyjaśnił organ I instancji. Zajęcie pasa drogowego wykazał uprawniony geodeta, nanosząc na mapie pas drogowy ww. ulic i miejsce posadowienia płotu, na którym umieszczono sporne reklamy. Ogrodzenie wchodzi w pas drogowy ww. dróg – zajmuje działki nr [...] i [...], które – jak wynika z ich ksiąg wieczystych - stanowią własność Miasta [...] (na podstawie decyzji komunalizacyjnych).

Odnośnie podnoszonej kwestii zasiedzenia działek stanowiących część zajętego pasa drogowego Kolegium zważyło, że prawo własności drogi i pasa drogowego powinno przysługiwać temu samemu właścicielowi. Skutkiem wprowadzenia w 1999 r. przepisu art. 2a u.d.p. stanowiącego o własności dróg publicznych wszystkich kategorii jest nabycie z mocy prawa własności tych dróg przez jednostki samorządu terytorialnego właściwych szczebli. W konsekwencji do dróg publicznych znajdujących się w granicach administracyjnych Miasta [...] kwestia kategorii drogi i prawa własności drogi i pasa drogowego na znaczenie drugorzędne, gdyż podmiotem sprawującym trwały zarząd tymi drogami pozostaje – Prezydent Miasta, a zarządcą jest ZDM (zgodnie z art. 19 i art. 22 ust. 1 u.d.p.). Wyjaśniono, że w przypadku dróg publicznych korzystanie z nieruchomości w pasie drogowym jest niezbędne do wykonywania przez zarząd zadań wyszczególnionych w przepisach u.d.p. oraz w aktach odrębnych. Trwały zarząd nieruchomościami w pasie drogowym stanowi materialną gwarancję sprawowania administracji drogowej. W judykaturze wskazuje się, iż nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 2a u.d.p.). Posiadanie samoistne takiej nieruchomości przez inny podmiot nie może prowadzić do nabycia jej przez zasiedzenie. Ponadto posiadanie jest stanem faktycznym, a nie prawnym, którego dotyczy ograniczenie wynikające z art. 2a u.d.p. Nadto nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, które ma charakter bezwzględny – jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonywania. Skutkiem tego jest wyłączenie możliwości nabycia własności takiej nieruchomości przez zasiedzenie przez inny podmiot. W związku z powyższym sprawa zasiedzenia nie ma wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem Kolegium organ I instancji wyjaśnił, że pomiary wykonane przez geodetę dotyczyły zajęcia pasa drogowego poprzez wygrodzenie terenu o pow. odpowiednio 185 m2 (dz. nr [...]) i 157 m2 (dz. nr [...]), co odwzorowano w aktach (s. 75). Zajęcie pasa drogowego poprzez wygrodzenie stało się przedmiotem odrębnego postępowania, a niniejsze dotyczyło reklamy umieszczonej na płocie. Do wyliczenia przyjęto długość pomnożoną przez jego wysokość. Według geodety długość płotu wyniosła 104,96 m (niebieska linia na s. 75 akt). Z ostrożności, ponieważ reklama nie była umieszczona na całej długości, przyjęto mniejszy obszar o długości 91,33 m. Wysokość płotu wyniosła 1,8 m. W związku z tym łączną powierzchnię reklamy obliczono jako iloczyn 91,33 m x 1,8 m = 164,39 m2. Pomiaru wysokości ogrodzenia dokonano dalmierzem laserowym posiadającym świadectwo wzorcowania (z [...].07.2017 r. – w aktach). Zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem Kolegium organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, przesłuchał świadków, przeprowadził rozprawę administracyjną, zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a strona z możliwości tej nie skorzystała. Zgodnie z przepisami u.d.p,. konsekwencją zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest kara pieniężna przez zarządcę drogi w trybie art. 40 ust. 12 u.d.p. Kara ta wynosi dziesięciokrotność opłaty naliczonej na podstawie art. 40 ust. 6 u.d.p., zgodnie z którym opłata zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn liczby m2 powierzchni pasa drogowego zajętej przez powierzchnię reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz stawki opłaty za zajęcie 1m2. Opłata wyniosła więc następująco: 164,39 m2 x 64 dni x [...] zł/m2/dz. x 10 = [...] zł.

Spółka [...] w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniosła o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto o umorzenie postępowania administracyjnego, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z jednoczesnym wskazaniem organom konieczności zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nadto wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podniosła zarzuty tożsame do przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, akcentując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

W odpowiedzi SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd postanowieniem z [...] października 2021 r. oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej [...] maja 2022 r. występująca za pełnomocnika spółki aplikant adwokacka wniosła i wywiodła jak w skardze, podkreślając, że decyzja jest przedwczesna. Zaakcentowała kwestię toczącego się postępowania o zasiedzenie pasa drogowego, w którym znajduje się reklama. Podniosła, że zagadnienie związanie z zasiedzeniem ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu k.p.a. Na pytanie Sądu oświadczyła, że postępowanie o zasiedzenie na dzień dzisiejszy nie zakończyło się i jest w sądzeniu na wstępnym etapie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. u. z 2022 r. poz. 329), dalej: P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W zakresie tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018, poz. 2068 – dalej: u.d.p.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: K.p.a.

Zgodnie art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie to, jak stanowi art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., dotyczy również umieszczania w pasie drogowym reklam. Ustawodawca w przepisie art. 40 ust. 12 u.d.p. przewidział sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, wymierzanej w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Zgodnie zaś z normą określoną w art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu m.in. umieszczenia reklamy ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Na tle powołanych przepisów nie budzi wątpliwości Sądu, że organy orzekające prawidłowo ustaliły stan faktyczny i trafnie zastosowały powołane wyżej przepisy u.d.p.

W pierwszej kolejności Sąd pragnie odnieść się do głównego zarzutu skargi - nieuprawnionego na gruncie art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 12 i 13 u.d.p. nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, z uwagi na okoliczność, że zajęty teren nie stanowił pasa drogowego, do którego Miastu [...] przysługiwałby tytuł prawa własności. Skarżąca podniosła, że prawo własności działek [...] i [...] nie przysługuje Miastu [...], lecz nieruchomości te zostały w drodze zasiedzenia nabyte przez R. i K. H. oraz K. H.. Wskazano, że skarżąca jest obecnie właścicielem działek nr [...] przy ul. [...] w [...]. Poprzednimi właścicielami działki nr [...] był K. H., a działki nr [...] – R. i K. H.. Nabywając ww. działki od byłych właścicieli spółka objęła je w posiadanie w nienaruszonym i niezmienionym zakresie, a więc także co do części działek nr [...] i [...]. Wskazano, że R. i K. H. oraz K. H. od lat władali działkami nr [...] i [...] jak właściciele i jako tacy działkami tymi rozporządzali. Nie stanowiły one i nie stanowią własności Miasta [...] Jak dowód powołano wniosek spółki z [...] sierpnia 2018 r. skierowany do Sądu Rejonowego [...] i [...] w [...] o stwierdzenie zasiedzenia ww. działek. Wskazano, że części działek nr [...] i [...] stanowią pas drogowy będący w trwałym i nieprzerwanym posiadaniu ww. osób począwszy od l. 60 XX wieku. Granica działek nr [...], obejmująca części działek nr [...] i [...], nie została zmodyfikowana na przestrzeni lat. Zdaniem spółki art. 2a u.d.p., w myśl którego nieruchomości przeznaczone m.in. pod drogi gminne wyłączone są z obrotu, nie znajduje zastosowania do nieruchomości stanowiących jedynie "pas drogowy", a nie "drogę" w rozumieniu tego przepisu. Oznacza to, że skarżąca, K. H., R. i K. H., jak i ich poprzednicy prawni poprzez zawładnięcie gruntami i korzystanie z nich tak, jakby stanowiły one część składową działek nr [...], stali się względem tego gruntu posiadaczami samoistnymi. Nieuprawnionym jest więc nakładanie na nich kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Należało więc – czego organy nie uczyniły – podjąć czynności w postępowaniu dowodowym, które umożliwiłyby ustalenie tej kwestii uznając, że mapy znajdujące się w dyspozycji geodety stanowią wystarczający dowód przysługiwania Miastu [...] prawa własności do ww. działek.

Ze stanowiskiem strony skarżącej nie sposób się zgodzić.

Zważyć należy, że na skarżącą nałożono administracyjną karę pieniężną za dopuszczenie się deliktu administracyjnego polegającego na zajęciu pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządy drogi – ZDM. Deliktu tego spółka dopuściła się w okresie od [...] marca do [...] maja 2018 r., co wynika z protokołów kontroli z [...] marca 2018 r. oraz z [...] i [...] maja 2018 r., sporządzonych przez pracowników zarządcy drogi – ZDM (k. 71-78 i 48-70 akt adm.). Co istotne, organ I instancji wykazał i wyjaśnił na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że na dzień popełnienia ww. deliktu, działki nr [...] i [...] , arkusz 13 obręb [...] na których umieszczono na ogrodzeniu reklamy, stanowiły pas drogowy ulic [...] i [...] w [...] stanowiące własność Miasta [...] Po pierwsze z dołączonych do protokołu kontroli map zasadniczych i szkiców pomiaru sytuacyjnego sporządzonego przez uprawnionego geodetę wynika bezsprzecznie, że przedmiotowe ogrodzenie, na którym skarżąca umieściła reklamę, znajduje się w części na działce nr [...], w części zaś na działce nr [...]. Dokonujący pomiarów uprawniony geodeta A. D. odwzorował na mapie zasadniczej zarówno przebieg granic pasa drogowego działek nr [...] i [...] (kolorem zielonym), jak i miejsce usytuowania reklamy (kolorem czerwonym) – k. 74 akt. Jednocześnie na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków GEOPOZ oraz wypisów z ksiąg wieczystych ustalono, że działki te na podstawie decyzji komunalizacyjnych Wojewody Poznańskiego odpowiednio z [...] października 2000 r. (dz. nr [...]) i z [...] stycznia 1997 r. (dz. nr [...]) stanowią własność Miasta [...] jako klasoużytek (w KW – sposób korzystania) "dr" – droga. Wobec powyższych niespornych ustaleń pełnomocnik skarżącej w piśmie z [...] lipca 2018 r. ograniczył się do podniesienia, że jego wnioski dowodowe zmierzają do ustalenia, że właściciel nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej nie jest rzeczywistym właścicielem, a strona zmierza do obalenia wzruszalnego domniemania wynikającego z treści księgi wieczystej.

Podkreślenia wymaga, że ani przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. sankcjonujący zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządy drogi, ani ustawowo określone pojęcia pasa drogowego (art. 4 pkt 1 u.d.p.) odwołujące się do wydzielonego liniami granicznymi gruntu – wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą nie wprowadzają przesłanki o charakterze prawnorzeczowym w celu wydzielenia pasa drogowego. W konsekwencji nie ma żadnych podstaw prawnych do wymagania od organu administracji (zarządcy drogi) wykazania prawa własności pasa drogowego w postępowaniu o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2021 r., sygn. II GSK 1193/18, Lex nr 3197432, dotyczący udzielenia zgody na zajęcie pasa drogowego). W związku z powyższym w sytuacji, gdy z wypisów ksiąg wieczystych, bazy danych ewidencji gruntów i budynków, a także decyzji komunalizacyjnych, jasno wynikało, że prawo własności do przedmiotowych działek stanowiących pas drogowy dróg gminnych ulic [...] i [...] w [...] posiada Miasto [...], organy orzekające nie miały podstaw do kwestionowania powyższego. Dodać należy, że w takiej sytuacji niedopuszczalne jest w toku postępowaniu administracyjnego kwestionowanie prawidłowości wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zarówno organy administracji, jak i sąd administracyjny są tymi wpisami związane i nie mogą ich podważać ani też dezawuować ich prawidłowości. Zasada wiarygodności ksiąg wieczystych niewątpliwie obejmuje wpisane do ksiąg prawo własności (art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1007 ze zm., dalej: u.k.w.h.). Przy czym rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych i domniemania wynikające z art. 3 ust. 1 i art. 4 u.k.w.h. chronią także nieprawidłowe wpisy w księgach wieczystych. Rękojmia chroni prawa podmiotu ujawnione w księgach, także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości (vide: uchwała SN z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. III CZP 90/10, Lex nr 693990, wyrok TK z dnia 20 kwietnia 2009 r., sygn. SK 55/08, publ. OTK-A 2009/4/50). Tym samym nawet w razie późniejszego potwierdzenia wadliwości wpisów dokonanych w księgach wieczystych, domniemania wynikające z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 i art. 5 u.k.w.h. nie pozwalają w toku postępowania administracyjnego na weryfikowanie ich treści i podważanie ich prawidłowości. Wpisami w księdze wieczystej organy administracji są związane (vide: uchwała siedmiu sędziów SN z dnia 10 lutego 1951 r., I C 741/50, OSN 1951/2; uchwała SN z dnia 20 marca 1969 r., sygn. III CZP 11/69, publ. OSNCP 1977/12/228; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1999 r., sygn. IV SA 2338/98, Lex nr 47173; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2205/14; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2100/14, dostępne w bazie internetowej: [...]).

W kontekście powyższego niezasadne są zarzuty skargi zarówno w zakresie:

- naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 40 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 i art. 4 pkt 1 u.d.p.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że pas drogowy obejmujący działki nr [...] i [...] stanowi część drogi gminnej, która może być własnością wyłącznie Miasta [...], w sytuacji – jak twierdzi skarżąca – działki te zostały zasiedziane przez R. i K. H. oraz K. H.,

- art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez ich zastosowanie i wymierzenie spółce kary pieniężnej w sytuacji, gdy przepisy te nie znajdowały zastosowania, albowiem z uwagi na zlokalizowanie reklamy na terenie, który nie stanowił własności Miasta [...] spółka nie miała obowiązku uzyskania zezwolenia na umieszczenie reklamy zarządcy drogi,

- przepisów postępowania – art. 6-8 w zw. z art. 78 K.p.a. poprzez zaniechanie zbadania okolicznością związanych z przysługiwaniem Miastu [...] prawa własności nieruchomości stanowiącej pas drogowy oraz brak przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę, a także

- przepisów postępowania – art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania administracyjnego, przy jednoczesnym zaniechaniu samodzielnego ustalenia statusu właścicielskiego Miasta [...] pomimo faktu, że przed Sądem Rejonowym [...] i [...] w [...] sygn. akt V Ns [...] toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia, a ustalenie tej kwestii ma kluczowe znaczenie dla możliwości wydania decyzji nakładającej karę pieniężną.

Formułując powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej błędnie założył bowiem, że dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia poprzez umieszczenie reklamy w postępowaniu administracyjnym (art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p.) relewantna prawnie jest przesłanka o charakterze prawnorzeczowym – ustalenia w procesie cywilnym przed sądem powszechnym, czy doszło do zasiedzenia działek stanowiących w okresie stwierdzonego zajęcia – pas drogowy będący własnością Miasta [...] Tymczasem, jak wyżej Sąd wyjaśnił, skoro zgromadzone dowody potwierdziły, że działki nr [...] i [...] stanowią pas drogowy ulic [...] i [...] w [...], które zostały zajęte bez zezwolenia zarządcy drogi (ZDM) przez umieszczenie reklamy, to organy orzekające nie miały podstaw do kwestionowania zapisów ksiąg wieczystych i ewidencji gruntów i budynków. Nie może budzić wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym obejmującym nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego nie ma podstaw do badania prawa własności pasa drogowego będącego przedmiotem decyzji.

Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność ustalenia tytułu prawa własności do działek stanowiących część zajętego pasa drogowego. Organy nie miały bowiem obowiązku prowadzić na tę okoliczność dowodów, skoro z posiadanych urzędowych dokumentów wynikało jasno, że działki nr [...] i [...] stanowią pas drogowy ("dr") dróg gminnych ulic [...] i [...].

W konsekwencji brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na rzekomy prejudykat względem niniejszego postępowania polegający na konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy cywilnoprawnej o stwierdzenie zasiedzenie działek nr [...] i [...]. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowanej jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., sygn. II OSK 3011/20, dostępne w bazie orzeczeń: [...] W sytuacji ustalenia przez organ I instancji na podstawie ksiąg wieczystych i danych z ewidencji gruntów i budynków prawa własności Miasta [...] do działek nr [...] i [...] stanowiących pas drogowy ulic [...] i [...], nie mogło stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego przepisu podniesione po stwierdzonym umieszczeniu reklam w tymże pasie drogowym bez zezwolenia (wniosek z [...] sierpnia 2018 r.), zagadnienie zasiedzenie jednej z tych działek przez R. i K. H..

Stosownie do treści art. 78 § K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Biorąc pod uwagę, że tak wniosek strony o zawieszenie postępowania dotyczący przedstawionego wyżej zagadnienia, jak i wniosek z [...] lipca 2018 r. o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność braku przysługiwania Miastu [...] prawa własności do spornych działek, nie miały znaczenia dla sprawy, stwierdzić należy, że organy orzekające nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w omawianym zakresie.

W ocenie Sądu również prawidłowo organy ustaliły powierzchnię reklamy, która została umieszczona w pasie drogowym ulic [...] i [...]. Tak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w oparciu o zebrane dowody (protokoły kontroli z [...].03.2018 r., [...].05.2018 r. i z [...].05.2018 r., mapy zasadnicze terenu i szkice pomiarów sporządzone przez uprawionego geodety i załączonych do niego wyników pomiaru dokonanych przez uprawnionego geodetę) stwierdzono, że pomiary dotyczyły zajęcia pasa drogowego poprzez wygrodzenie terenu powierzchni odpowiednio 185 m2 (dz. nr [...]) i 157 m2 (dz. nr [...]). Wyjaśniono, że na s. 75 akt sprawy (szkic pomiaru sytuacyjnego geodety) jest to obszar pokolorowany na żółto. Zaznaczono, że zajęcie pasa drogowego polegające na wygrodzeniu (terenu) wyłączono do odrębnego postępowania. Niniejszym postępowaniem objęto zaś reklamy umieszczonej na ogrodzeniu (płocie) i do wyliczenia przyjęto długość płotu pomnożona przez jego wysokość. Geodeta wyliczył długość ogrodzenia na 104,96 m (niebieska linia na s. 75 akt), a organ – zgodnie z zapisami protokołu kontroli z [...] marca 2018 r. oraz wspomnianym szkicem pomiaru ogrodzenia – przyjął, jak podając z ostrożności, ponieważ reklama nie była umieszczona na całej długości ogrodzenia, mniejszy jej obszar. Długość ogrodzenia, na którym umieszczono reklamę wyliczono (przez sumę poszczególnych odcinków ogrodzenia) na 91,33 m, a wysokość – na 1,8 m. W rezultacie, jak wskazano, powierzchnia reklama wyniosła 164,39 m2.

W ocenie Sądu powyższe wskazuje, że organ I instancji wyjaśnił wątpliwości Kolegium wyrażane w uprzednich decyzjach, które de facto – jak wynika z protokołu kontroli z [...] marca 2018 r., szkiców pomiarów ogrodzenia wykonanych przez uprawnionego geodetę - nie stanowiły niezgodności pomiędzy pomiarami geodety a ustaleniami organu I instancji, lecz wynikały ze skrótowego ujęcia w opisie pomiaru obu stwierdzonych deliktów - zajęcia pasa drogowego bez zezwolenie przez ogrodzenie (pow. 185 m2 i 157 m2) i przez reklamę (pow. 164,39 m2). W rezultacie powierzchnia reklamy wyniosła 164,39 m2, która wynika z wyliczenia: długość reklamy (27,92+1,85+6,62+6,58+1,24+43,76+3,36 = 91,33m) pomnożona przez wysokość powierzchni reklamy (1,8 m). Mając na względzie powyższe Sąd uznaje za niemające wpływu na wynik niniejszej sprawy sformułowania zawarte w uzasadnieniu decyzji organów o przyjęciu z ostrożności mniejszej powierzchni reklamy umieszczonej na długości 91,33 m. Jak wyżej wyjaśniono, stwierdzona przez organy powierzchnia reklamy znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym i nie ma charakteru szacunkowego. Ustalenie jej powierzchni nie narusza więc przepisów art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 6 u.d.p. Opłatę ustalono jako iloczyn stwierdzonej powierzchni reklamy (164,39 m2) liczby dni naruszenia ([...] dni – od [...] marca do [...] maja 2018 r.) pomnożonej dziesięciokrotnie. Sąd na marginesie pragnie zauważyć, że na żadnym etapie postępowania administracyjnego strona, choć reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie kwestionowała ustaleń organów co do powierzchni reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zezwolenia, w tym w szczególności nie przedłożyła dowodów przeciwnych ustaleniom organów.

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania (art. 6-8 w zw. z art. 78 K.p.a.) poprzez nierzetelne prowadzenie postępowania dowodowego, w tym naruszające zasadę prawdy obiektywnej, poprzez zaniechanie ustalenia tożsamości podmiotu, który umieścił reklamę w pasie drogowym.

Zważyć należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy (por. m.in. wyroki: z 12 kwietnia 2012 r., sygn. II GSK 410/11; z 29 czerwca 2011 r., sygn. II GSK 694/10; z 17 sierpnia 2011 r., sygn. II GSK 803/10; z 3 grudnia 2008 r., sygn. II GSK 560/08; z 6 marca 2013 r., sygn. II GSK 2408/11, publ.: [...]). Odpowiedzialność za omawiany delikt może zatem ponosić podmiot, którego dotyczyła informacja wizualna umieszczona na nośniku (zob. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., sygn. II GSK 1768/15, [...] ). Oczywiście w konkretnym stanie faktycznym może się okazać, że za zajęcie pasa drogowego nie będzie odpowiadał właściciel reklamy, lecz inny podmiot, np. agencja reklamowa, która zobowiązała się do pozyskania nieruchomości oraz instalacji do eksponowania treści reklamowych dotyczących określonego podmiotu (por. wyrok NSA z 26 września 2017 r., sygn. II GSK 1312/17, dostępne j.w.), jednak musi na to wskazywać zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy.

W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że z załączonych do protokołów kontroli fotografii wynika bezsprzecznie, że głównym przedmiotem reklamy okalającej teren inwestycji określonej w załączonej akt decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2015 r. o warunkach zabudowy dla robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr [...] (w części), [...], [...], [...], [...], [...] (część), ark[...], obr. [...], położonych w [...] przy ul. [...], była przedmiotowa inwestycja realizowana przez "[...]". Przedmiotowa reklama odsyłała do strony internetowej [...], należącej do skarżącej spółki. Nadto, jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, reklamę umieszczono na terenie, którym w części objęto teren ww. inwestycji (dz. nr [...] i [...]), albowiem jak wskazano decyzja o warunkach zabudowy dopuściła od strony elewacji frontowych przed obowiązującą linią zabudowy wysunięcie w postaci balkonów i wykuszy nadwieszonych nad częściami działek nr [...] i [...]. Załączone zdjęcia prezentowały wizualizację ww. inwestycji realizowanej na ogrodzonym terenie ww. działek z różnymi napisami reklamowymi przedmiotowej inwestycji "[...]". Nadto część powierzchni reklamowej inwestor – skarżąca spółka udostępnił innym podmiotom gospodarczym ([...] - główny wykonawca, [...] – z dopiskiem "kredyty hipoteczne dla inwestycji obsługuje", [...] – biuro sprzedaży mieszkań). Z akt wynika również, że skarżąca odpowiedziała na zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, informując pismem z [...] czerwca 2018r. o zdjęciu przedmiotowych reklam, co znalazło potwierdzenie w protokole oględzin z [...] czerwca 2018 r. W świetle powyższych dowodów i okoliczności oraz braku wiarygodnego podważenia ustaleń organy w tym zakresie przez skarżącą spółkę, Sąd uznał ustalenia organów za prawidłowe. Równocześnie zarzut skargi w omawianym zakresie nie został przez skarżący poparty żadną argumentacją, która pozwoliłaby Sądowi powziąć wątpliwości co do prawidłowości ustaleń organów orzekających.

Reasumując Sąd stwierdza, że wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji zostały wydane zgodnie z prawem. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.