Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 532/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1 - 3
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 2, art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 291/11 w sprawie ze skargi Z. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz Z. C. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 291/11 oddalił skargę Z. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy i ocenę prawną:

Pismem z dnia 23 maja 2005 r. Gmina Chrzanów wystąpiła do Wojewody Małopolskiego o wydanie decyzji na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej: "ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające", potwierdzającej nabycie z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0149 ha, położonej w obrębie Płaza, jednostka ewidencyjna Chrzanów – obszar wiejski, jako zajętej pod drogę publiczną – gminną ul. [...].

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Chrzanów prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania Z. C., Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] uchylił w/w decyzję Wojewody Małopolskiego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] marca 2009 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Chrzanów własności przedmiotowej nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania Z. C., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po rozpoznaniu skargi Gminy Chrzanów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt ISA/Wa 898/09 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. wskazując, że zaskarżoną decyzją organ naruszył art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Z. C., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że zgromadzone przez organ pierwszej instancji dokumenty są wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, bez konieczności przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...], z której została wydzielona działka nr [...] stanowiła własność Z. C. Władztwo publicznoprawne nad przedmiotową działką sprawowała natomiast gmina, co potwierdza pismo Rady Sołeckiej w Płazie z dnia 13 kwietnia 2004 r., w którym wskazano, że droga (ul. [...]) jest użytkowana i remontowana przez gminę "już od czasów pierwszej wojny światowej". Minister uznał, że w stosunku do przedmiotowej działki zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Z. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury. Zarzuciła błędną wykładnię art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające, w szczególności poprzez niewłaściwą wykładnię pojęć "zajęcia pod drogę publiczną" oraz "pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego", a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania, w tym m.in. art. 153 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie postępowania bez uwzględnienia wytycznych wyrażonych w wyroku z dnia 12 października 2009 r. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

Sąd podniósł, że podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2009 r. stanowił przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (art. 73 ust. 1). Celem wprowadzenia wywłaszczenia z mocy prawa było generalne i jednolite uporządkowanie kwestii własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w różnym okresie i w zróżnicowanych okolicznościach faktycznych. Przepis ten znajduje zastosowanie niezależnie od okoliczności, w jakich nastąpiło zajęcie nieruchomości i wybudowanie drogi publicznej. Potwierdzenie wywłaszczenia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną następuje w drodze decyzji wojewody (art. 73 ust. 3). Decyzja taka nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ma więc charakter deklaratoryjny. Stanowi ona wiążące potwierdzenie ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, co wywołuje skutki ex tunc (od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał). Stosując powołany przepis wojewoda obowiązany jest badać stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie wykazać, iż w odniesieniu do danej nieruchomości zostały spełnione (bądź nie) przesłanki wskazane w tym przepisie.

Sąd stwierdził, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] objęta KW [...] o powierzchni 0,0149 ha położona w obrębie Płaza, jednostka ewidencyjna Chrzanów zajęta jest pod drogę publiczną gminną ulicę [...] i spełnia wszystkie przesłanki wynikające z powyższego przepisu.

Ustawa z 13 października 1998 r. ani w przepisie art. 73, ani w żadnym innym przepisie nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej, w związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy o drogach publicznych. Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 tej ustawy. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające sformułowane "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (tak wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/2000).

Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie organ związany był ustaleniami zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 października 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 898/08) i zdaniem Sądu pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury zastosował się w pełni do zaleceń zawartych w tym wyroku. Dlatego zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a. Sąd uznał za nieuzasadniony. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dokumentacyjny ustalając, że ulica [...] w Płazie została zaliczona na podstawie uchwały Nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz.Urz. Woj. Katowickiego Nr 6, poz. 112) jako droga gminna nr [...]. Natomiast granice części działki nr [...], które znalazły się pod pasem drogowym zostały określone w operacie przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 9 marca 2005 r. pod nr [...], który został sporządzony w celu regulacji stanu prawnego ulicy [...], a wydzielenie z powyższej działki działki o nr [...], zajętej pod tę drogę, zostało wykonane w oparciu o metrykę ulicy, co potwierdza sprawozdanie techniczne dołączone do powyższego operatu. Natomiast dokumentem, z którego wynikają parametry drogi publicznej jest "wykaz stanu drogi gminnej – ulicy [...] w Płazie z 1991 r." Z wykazu tego wynika, że przedmiotowa droga o długości 680 m posiadała w tym czasie nawierzchnię gruntową na całej długości biegnąc do ulicy Wiosny Ludów, przecinając ulicę Gwardii Ludowej, dochodząc do ulicy Racławickiej, stanowiąc jej przedłużenie w kierunku południowo-wschodnim. Powyższe potwierdza oświadczenie Burmistrza Miasta Chrzanowa z dnia 23 maja 2005 r.

Sąd zwrócił uwagę, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, co słusznie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd zaznaczył, że pojęcia "władanie" nieruchomością – w rozumieniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie należy utożsamiać z instytucją "posiadania" uregulowaną w kodeksie cywilnym. Pojęcie "władania" winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawienie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły nawet mieć miejsce wbrew woli właściciela.

Sąd stwierdził, że z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w rozpatrywanej sprawie w sposób dostatecznie przekonujący udokumentowane zostało, że władztwo nad przedmiotową nieruchomością przysługiwało właściwemu podmiotowi publicznoprawnemu (pismo Rady Sołeckiej w Płazie z dnia 13 kwietnia 2004 r.). Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, że w stosunku do przedmiotowej działki spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez gminę Chrzanów własności wskazanej nieruchomości jako zajętej pod drogę publiczną ulicę [...] w Płazie. Zdaniem Sądu, organ nie naruszył także art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ prawidłowo ustalił stan faktyczny w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy i w sposób wyczerpujący uzasadnił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2011 r. wniosła Z. C., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi w całości skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i w zw. z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1998 r. w zw. z art. 72 ust. 1 i 2 i art. 73 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 41, poz. 185 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1988 r. – poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych bez zastosowania tychże przepisów w związku z art. 9 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 72 ust. 1 i 2 i art. 73 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, przez co Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa nieruchomość jest drogą publiczną w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jako spełniająca warunki uznania za drogę publiczną, o których mowa w przywołanych przepisach ustawy o drogach publicznych, w tym w szczególności, że została zaliczona na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach Nr XX/161/87 z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Katowickiego nr 6, poz. 112). Podczas gdy przedmiotowa uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach została ogłoszona bez załączników w postaci wykazów dróg, choć ogłoszenie przedmiotowej uchwały wraz z wykazem dróg, zgodnie z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 9 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1998 r. w . zw. z art. z art. 72 ust. 1 i 2 i art. 73 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1988 r. stanowiło warunek konieczny dla skutecznego uznania, danej nieruchomości za drogę publiczną. Wskutek powyższego uchybienia Sądu I instancji spornej nieruchomości został przydany przymiot drogi publicznej, co nawet w wypadku uznania przyjętego w sprawie stanu faktycznego za prawidłowy, czyni taką dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny subsumcję nieprawidłową. W wypadku bowiem prawidłowego zastosowania przez Sąd I instancji art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i w zw. z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 9 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1998 r. w zw. z art. 72 ust. 1 i 2 i art. 73 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1988 r., to jest w wypadku powiązania pojęcia drogi publicznej, o którym mowa w art. 73 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie tylko z art. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1998 r., w których to mieści się definicja drogi publicznej, w tym wymóg zaliczenia do kategorii dróg gminnych lub lokalnych miejskich w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej (po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego), ale i dalszego powiązania art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych z art. 9 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1988 r. w zw. z art. 72 ust. 1 i 2 i art. 73 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1988 r., tak zastosowana norma skutkowałaby nie zakwalifikowaniem przedmiotowego gruntu skarżącej jako drogi publicznej, a w ślad za tym uznaniem, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. nie spełniał on warunków powodujących nabycie z mocy prawa rzeczonego gruntu przez gminę Chrzanów w myśl art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W wypadku nieuznania przez Sąd powyższej podstawy skargi kasacyjnej za zasadną zarzucono:

2. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i w zw. z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1998 r. w zw. z art. 72 ust. 1 i 2 i art. 73 ust. 2 w zw. z artykułem 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1988 r. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez nierozstrzygnięcie przez Sąd I instancji sprawy ze skargi skarżącej z uwzględnieniem normy wynikającej z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i w zw. z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 9 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1998 r. w zw. z art. 72 ust. 1 i 2 i art. 73 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1988 r., pomimo unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a., z czego wynika obowiązek Sądu I instancji uwzględnienia całokształtu okoliczności prawnych i faktycznych danej sprawy rzutujących na zgodność z prawem decyzji administracyjnej – niezależnie od tego, jakie zarzuty przeciwko takiej decyzji podniosła strona w skardze.

Tym samym Sąd I instancji, nie uwzględniwszy w niniejszej sprawie okoliczności, iż ogłoszenie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii gminnych oraz lokalnych miejskich dokonane zostało w sposób wadliwy, tzn. bez promulgowania również w dzienniku urzędowym załączników w postaci wykazów dróg, jakie miały zostać zaliczone w poczet dróg gminnych lub lokalnych miejskich, co uchybiało wskazanym wcześniej unormowaniom. Bowiem nawet w wypadku przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego ustalonego w sprawie, przeciwko czemu skarżąca oponuje, zważywszy na dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię pojęcia drogi publicznej, o którym mowa w. art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, w ramach której Sąd I instancji odniósł się do regulacji ustawy o drogach publicznych ustalając, iż zostały spełnione konieczne z punktu widzenia art. 1 ustawy o drogach publicznych – przesłanki przewidziane w art. 4 pkt 1 i art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, spostrzeżono, iż jeśliby Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił okoliczność, że przywołana w zaskarżonym wyroku uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach Nr XX/161/87 z dnia 31 marca 1987 r. została wadliwie ogłoszona w Dzienniku Urzędowym, to dokonana przez Sąd I instancji subsumcja byłaby oczywiście przeciwna do faktycznie dokonanej, a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przyjąłby wobec niemożności przypisania spornemu gruntowi przymiotu drogi publicznej, że spełniona została hipoteza art. 73 ust. 1. Co zaś oznacza wadliwość decyzji organu z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] powodującą konieczność uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury.

Ponadto skargę kasacyjną oparto również na podstawach zarzucających:

3. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo istotnego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci uchybienia obowiązkowi zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz wyczerpującego rozpoznania zebranego w ten sposób materiału dowodowego, co zarazem stanowi obrazę, zasad praworządności i prawdy obiektywnej. Nastąpiło to z powodu przeprowadzenia przez organ niepełnego postępowania dowodowego, opartego przede wszystkim na dowodach pochodzących od tylko jednej ze stron postępowania, bezpośrednio zainteresowanej wynikiem sprawy, tj. gminy Chrzanów, przy równoczesnym zignorowaniu uwag zgłaszanych przez skarżącą. Nie przeprowadzono żadnych dowodów na okoliczności posiadania przez rzeczony grunt Skarżącej w dniu 31 grudnia 1998 r. charakteru drogi w ogóle, a tym bardziej czy była na nim urządzona droga publiczna, jak również wykonywania przez gminę Chrzanów władztwa publicznego co do tego gruntu, a nie ul. [...] w ogólności. Powyższe uchybienia organu w zakresie wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego stanowią zarazem naruszenie zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a. Taki sposób zebrania materiału dowodowego pociąga za sobą również istotne naruszenie zasady praworządności. Z przedmiotu kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika obowiązek Sądu do uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej, względnie również decyzji ją poprzedzającej, w wypadku gdy owa decyzja została wydana w ramach postępowania, w toku którego organ administracji uchybił przepisom postępowania administracyjnego, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych), nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji organu stanowi naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W razie prawidłowego zastosowania przez tenże Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynik postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym byłby inny niż oddalenie skargi.

4. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo poważnego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci uchybienia obowiązkowi wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu podstawy rozstrzygnięcia oraz nie odniesienia się w niej do wszystkich zarzutów skarżącej wyrażonych w odwołaniu, co w istocie uniemożliwiło rzeczywistą kontrolę sądowoadministracyjną rzeczonej decyzji ze względu na niemożliwość skontrolowania dokonanej przez organ wykładni pojęcia drogi publicznej, a w ślad za tym terminu zajęcia pod drogę publiczną, gdyż taka w zaskarżonej decyzji w ogóle nie została dokonana, przez co niemożliwa była pełna, kontrola dokonanej przez organ subsumcji prawa materialnego, w oparciu o które stwierdzono nabycie gruntu przez gminę Chrzanów. W wypadku nienaruszenia w powyższym zakresie przez Sąd I instancji wskazanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchyliłby zaskarżoną decyzję ze względu na brak możliwości zweryfikowania wykładni i stosowania prawa dokonanych przez organ. Również obraza przez Ministra Infrastruktury art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutów skarżącej wyrażonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w wypadku poprawnego zastosowania tych przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych skutkowałaby oddaleniem zaskarżonej decyzji organu.

5. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez błędną subsumcję – polegającą na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż stan faktyczny sprawy odpowiada przesłance władania drogą publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Niewłaściwe jest bowiem uznanie, że pojęciu temu odpowiada stan użytkowania i remontowania przez gminę ulicy [...] już od czasów pierwszej wojny światowej, w sytuacji kiedy – jak zresztą sam stwierdza organ I instancji – przeprowadzone w sprawie na tą okoliczność dowody nie odnoszą się bezpośrednio do gruntu będącego przedmiotem postępowania, a nie zostało stwierdzone, by względem rzeczonego gruntu były wykonywane przez gminę Chrzanów jakiekolwiek czynności świadczące o wykonywaniu władztwa publicznoprawnego – takie jak np. odśnieżanie, oczyszczanie, prace konserwacyjne, czy infrastrukturalne.

6. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną przez błędną wykładnię – polegającą na błędnej interpretacji pojęcia drogi, a w ślad za tym pojęcia drogi publicznej i pojęcia zajęcia pod drogę publiczną.

Niewłaściwa jest bowiem wykładnia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pojęcia drogi, w której Sąd I instancji zastępuje je pojęciem pasa drogowego co prowadzi do skutku w postaci uznania istnienia pasa drogowego w warunkach braku ustalenia istnienia samej drogi. Pas drogowy ma bowiem charakter funkcjonalnie podporządkowany drodze, a zatem nie może być mowy o istnieniu pasa drogowego bez drogi, sama droga jest zaś częścią pasa drogowego jako budowla mieszcząca się na gruncie stanowiącym pas drogowy. Nieprawidłowa jest dokonana konsekwentnie przez Sąd I instancji wykładnia drogi jako pasa drogowego, tj. urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. A w ślad za tym wykładnia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego drogi publicznej, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dokonana przez Sąd I instancji w powiązaniu tego przepisu z art. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, jako pasa drogowego, tj. urządzenia technicznego stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, zaliczona następnie do odpowiedniej kategorii dróg publicznych na podstawie ustawy o drogach publicznych, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi .w ustawie o drogach publicznych i przepisach szczególnych. Zdaniem skarżącej, termin drogi publicznej w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające należy rozumieć – w związku z art. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych — jako pewną stanowiącą technicznie zorganizowaną całość budowlą przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jej ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu, o ile może korzystać z niej każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami z wyjątkami określonymi prawem, ponadto zaliczoną zgodnie z obowiązującymi przepisami do odpowiedniej kategorii dróg publicznych przez uprawniony do tego organ w sposób prawem przewidziany – przy czym stan taki musiał istnieć w dniu 31 grudnia 1998 r.

W wypadku nieuznania powyższego zarzutu za uzasadniony zarzucono:

7. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające przez błędną subsumcję – polegającą na błędnym uznaniu, że grunt będący przedmiotem niniejszego postępowania w dniu 31 grudnia 1998 r. spełniał warunki do uznania go za drogę publiczną, w szczególności wobec faktu, że w dacie tej rzeczony szlak komunikacyjny miał postać wyłącznie gruntową – powstałą wskutek wyjeżdżenia i wychodzenia.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w wypadku uznania, że nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik spraw a przyjęty stan faktyczny został ustalony prawidłowo, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi; ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mogły być uznane za uzasadnione.

W myśl art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną: "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem". Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia własności nieruchomości jest – zgodnie z art. 73 ust. 3 tej ustawy – ostateczna decyzja wojewody. Aby taka deklaratoryjna decyzja, stwierdzająca przejście z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego mogła być wydana niezbędne jest szczegółowe wyjaśnienie okoliczności danej sprawy w kontekście spełnienia przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy.

Zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w oparciu o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które dotyczą przedwczesnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, na podstawie którego wydany został, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., zaskarżony wyrok, jest wystarczający by uznać, że sprawa została w postępowaniu administracyjnym należycie wyjaśniona.

Słusznie zarzucono, że mimo iż w postępowaniu naruszony został w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., art. 7, 77 § 2 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd I instancji oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę, zamiast zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Materiał dowodowy sprawy zebrany w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Ministra Infrastruktury nie wyjaśnia w sposób wyczerpujący i przekonujący podstawowej dla rozstrzygnięcia sprawy i nadal spornej kwestii – czy w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], o powierzchni 0,0149 ha, położona w obrębie Płaza, jednostka ewidencyjna Chrzanów, objęta księgą wieczystą KW [...], stanowiąca własność Z. C., zajęta była pod drogę publiczną gminną ulicy [...].

Słusznie skarżąca zarzuca, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie dotyczące tej okoliczności jest niewystarczające.

W każdej sprawie, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające niezbędne jest dokonanie konkretnych, szczegółowych ustaleń dotyczących stanu faktycznego nieruchomości objętej postępowaniem w dniu 31 grudnia 1998 r. Tym bardziej w przypadku, gdy strony zainteresowane zajmują co do tej kwestii rozbieżne stanowiska dokumentacja dowodowa sprawy stanowiąca podstawę decyzji powinna być niewątpliwa.

Przepis zawarty w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające stanowi normę o charakterze wywłaszczeniowym. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmowane jest szerokie rozumienie pojęcia "wywłaszczenie". W wyroku z dnia 14 marca 2000 r. (sygn. akt P 5/99, OTK ZU 2000, nr 2, poz. 60) Trybunał Konstytucyjny potwierdzając zgodność z Konstytucją powyższego przepisu użył pojęcia "wywłaszczenie faktyczne", podobnie co do przejęcia nieruchomości z mocy prawa w tym trybie wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 26 maja 2006 r., sygn. akt III CZP 19/06 (OSN 2006, nr 12, poz. 195).

Odjęcie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa dotychczasowym właścicielom własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowiło w istocie wywłaszczenie ex lege, nie było zależne od okresu władania nieruchomością przez jednostkę publiczną ani od sposobu zachowania uprawnionego. Omawiane unormowanie, mające charakter incydentalny, służyło uporządkowaniu stosunków własnościowych wszystkich nieruchomości zajętych w różnym czasie i okolicznościach pod drogi publiczne, a które nie stanowiły własności Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego.

W toczącym się na wniosek Gminy Chrzanów z dnia 23 maja 2005 r. w sprawie niniejszej postępowaniu w dniu 11 marca 2009 r. Wojewoda Małopolski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Chrzanów własności przedmiotowej nieruchomości, zaś Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2009 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, bowiem podzielił stanowisko Z. C. wyrażone w odwołaniu, że nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 898/09 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. Kwestionując zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wyrażonych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła, jeżeli organ uznał, że pewne kwestie wymagają dodatkowego wyjaśnienia, to mógł to uczynić w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego.

Rozpatrując ponownie sprawę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2009 r., uznając tym razem, że zgromadzone przez organ pierwszej instancji dokumenty są wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia bez konieczności przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy nie wyjaśnił bliżej zmiany stanowiska co do tej kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargi Z. C. podzielił ocenę Ministra Infrastruktury, że w stosunku do przedmiotowej działki spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Sąd stwierdził, że organ nie naruszył w sprawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ prawidłowo ustalił stan faktyczny w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy i w sposób wyczerpujący uzasadnił zaskarżoną decyzję.

W tym stanie sprawy, skoro rozstrzygnięcie oparte zostało na materiale dowodowym zgromadzonym w pierwotnej fazie postępowania, zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji wykonując obowiązki, o których mowa w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 p.p.s.a. i mając na uwadze treść art. 134 § 1 p.p.s.a. powinien wnikliwie rozważyć kwestie związane z należytym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych sprawy. Sąd obowiązany był szczegółowo ustosunkować się do zawartych w skardze zarzutów. Skoro skarżąca konsekwentnie zaprzecza, aby przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną, szczególnie starannie należało ocenić czy zgromadzone w aktach dowody dokumentujące tę okoliczność są wystarczające.

Zauważyć trzeba, że zebrane materiały dotyczą stanu, jaki istniał przed lub po miarodajnej dla rozstrzygnięcia sprawy dacie 31 grudnia 1998 r. Wykaz stanu drogi gminnej – ul. [...] w Płazie sporządzony został 31 grudnia 1991 r., operat podziałowy nr [...]w 2004 r. "Rozprawa terenowa", jaka przeprowadzona została 7 marca 2008 r. nie wyjaśniła spornych kwestii. W sytuacji, gdy właścicielka nieruchomości zaprzecza, by w dacie 31 grudnia 1998 r. nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu Gminy Chrzanów, przedstawiając odmienne informacje, co do stanu zagospodarowania nieruchomości w tej dacie (np. posadowienie na nieruchomości szopy na drewno) należało wyjaśnić okoliczność sprawy za pomocą wszelkich przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego środków dowodowych. Dowody dotyczące władania nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. powinny odnosić się bezpośrednio do przedmiotowej działki. Zajęcie nieruchomości pod drogę, jej urządzenie na tej właśnie nieruchomości musi być w sposób niebudzący wątpliwości udowodnione. Okoliczność ta nie może być udokumentowana pośrednio, z odwołaniem się do "liniowego charakteru obiektu" – ulicy Kościuszkowców. Ustaleń w tym względzie nie może przesądzać pismo Rady Sołeckiej z 13 kwietnia 2004 r. Zawarte tam stwierdzenie, że ulica Kościuszkowców jest użytkowana i remontowana przez Gminę od czasów pierwszej wojny światowej, podobnie jak oświadczenie Burmistrza Chrzanowa z 23 maja 2005 r. nie mogą zastąpić dowodów wykazujących faktyczne zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną i władanie tą nieruchomością przez Gminę Chrzanów w dniu 31 grudnia 1998 r.

Zauważyć trzeba, że w powoływanym przez organy i Sąd I instancji oświadczeniu z dnia 13 kwietnia 2004 r., niezależnie od przytoczonego wyżej stwierdzenia, zwrócono się do Burmistrza o wytyczenie geodezyjne terenu pod drogę, przejęcie gruntu przez Gminę i wyasfaltowanie drogi na spornym odcinku, co potwierdza, że przebieg drogi gminnej – ulicy Kościuszkowców nie jest oczywisty i wymagał w sprawie niniejszej dokładnego wyjaśnienia co do zajęcia pod tę drogę działki nr [...].

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające następuje wyłącznie wówczas, gdy w dniu 31 grudnia 198 r. spełnione są łącznie przesłanki: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego oraz braku przysługiwania praw własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego.

Ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnie zdefiniowanego pojęcia "władanie nieruchomością", dlatego dla uznania, że dana nieruchomość pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym podstawowe znaczenie ma czy zostanie wykazane, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, działając przez swoje jednostki organizacyjne, w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wykonywały faktyczne czynności związane z jej utrzymaniem, konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., I OSK 1471/07).

Słusznie więc, skoro okoliczności te nie zostały w sprawie dostatecznie wyjaśnione, zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe, bo przedwczesne zastosowanie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy. W takim stanie sprawy, gdy jej stan faktyczny nie został bezspornie ustalony niecelowe byłoby szczegółowe rozważanie zarzutów materialnoprawnych, w szczególności dotyczących niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów.

Jednakże, odwołując się do wcześniejszych rozważań, nawiązujących do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego akceptującego w orzeczeniach dotyczących art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. omawianą regulację i akcentującego jednocześnie jej incydentalny charakter jako normy o charakterze wywłaszczeniowym, porządkującej stany prawne nieruchomości zajętych w różnych okolicznościach i czasie pod drogi publiczne, podkreślić należy, że decydujące znaczenie dla zastosowania art. 73 ust. 1 tej ustawy ma stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. Ustalenia w tym względzie przesądzają o przejściu nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

W orzecznictwie bezsporne jest, że skoro ani art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające, ani żaden inny przepis tej ustawy nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej, to należy w tym względzie odwołać się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r., I OSK 1124/10 i powołane tam orzeczenia). Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 1999 r.).

Ulica [...] w Płazie została zaliczona do kategorii dróg gminnych jako droga gminna nr [...] uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach Nr XX/161/87 w dniu 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Katowickiego Nr 6, poz. 112.

Okolicznością bezsporną jest, że działka nr [...] o powierzchni 0,0149 ha położona w Płazie jednostka ewidencyjna Chrzanów – obszar wiejski w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Z. C. Jeżeli ustalenie faktyczne dokonane w sprawie niniejszej pozwolą na uznanie, że spełnione zostały przesłanki, by przyjąć, że nieruchomość ta we wskazanej dacie zajęta była pod drogę publiczną – ul. [...] i pozostawała we władaniu Gminy Chrzanów, to podniesiona w skardze kasacyjnej wadliwość publikacji uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach Nr XX/161/87 z dnia 31 marca 1987 r., polegająca na jej ogłoszeniu bez załączników w postaci wykazu dróg nie może zniweczyć skutków określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Z tych wszystkich względów konieczne stało się uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu związania wynikającego z art. 190 tej ustawy.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.