Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 761/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a, 9, art 29 ust. 1 pkt 10, art. 30 ust,. 1 pkt 1, 2, art. 48 ust. 1 pkt 2, art. 49 ust. 5, art. 49b ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Fornalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. M.K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2013 r. nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] 2013 r., znak [...], działając na podstawie art.49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz.1623 ze zm. – dalej Prawo budowlane) nakazał M. M. K.. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi placu postojowego zlokalizowanego na działce nr. ewid. gruntów [...] przy ul. S. 10 w K.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w trakcie postępowania ustalono, iż na opisanej wyżej działce w/w inwestor wykonał plac postojowy z kostki betonowej o wymiarach 10,07 m x 24,5 m bez wymaganego zgłoszenia. PINB wskazał przy tym na art. 29 ust.1 pkt 10 Prawa budowlanego, który zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. W takim przypadku w myśl art. 30 Prawa budowlanego wymagane jest jedynie zgłoszenie. Inwestor wyłożył kostką brukową powierzchnię ok. 292 m2, co jest równoważne miejscom postojowym dla mniej niż 10 pojazdów. Tak więc zrealizowany obiekt jest objęty dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego, lecz na mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymagał zgłoszenia właściwemu organowi przed terminem rozpoczęcia robót, czego inwestor nie wykonał. Organ nie podzielił poglądu inwestora, iż zakres wykonanych w 2002 r. robót dotyczył jedynie remontu utwardzenia podwórza ze zmianą materiału z bruku kamiennego na bruk betonowy i przyjął, że wykonany plac postojowy należy traktować jako obiekt budowlany. Dalej organ zauważył, iż wprawdzie przepisy Prawa budowlanego nie definiują pojęcia placu postojowego ani utwardzenia terenu, jednakże wynika z nich jednoznacznie, że pojęć tych nie można utożsamiać. Pokrycie powierzchni terenu kostką brukową wykracza bowiem poza utwardzenie terenu, gdyż jest to wykonanie nowej nawierzchni.

Organ I instancji wskazał, że w myśl art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo – w przypadku jego braku – z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów (w tym techniczno – budowlanych) właściwy organ przeprowadza procedurę legalizacyjną.

W rozpatrywanej sprawie PINB ustalił, że dla terenu na którym zrealizowano plac postojowy istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i przedmiotowa inwestycja nie jest z nim sprzeczna. Jednocześnie jednak ustalił, iż zewnętrzne obrysy wykonanego placu postojowego znajdują się w odległości sprzecznej z obowiązującymi przepisami zarówno od okien sąsiedniego budynku mieszkalnego (4,70 m), jak i granicy działki sąsiedniej (1,22 m). Stanowi to naruszenie przepisów § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm. - dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Wobec powyższego organ I instancji przyjął, że w rozpatrywanym przypadku nie znajduje zastosowania art.49 b ust. 2 Prawa budowlanego, a więc nie można było wszcząć procedury legalizacyjnej. W konsekwencji w ocenie tegoż organu zastosowanie znajdował art.49 b ust. 1 Prawa budowlanego nakazujący rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika M. M. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania względnie nakazanie dostosowania obszaru położonej kostki brukowej do obowiązujących przepisów, a także z ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wraz ze zobowiązaniem go do przeprowadzenia postępowania w sposób wskazany w art. 35 K.p.a.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 10 maja 2013 r. zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, poprzez przeprowadzenie kontroli nieruchomości położonej w K., przy ul. S. 10, dz. nr. ewid. gruntów [...] w celu ustalenia czy utwardzenie części przedmiotowej działki stanowi "plac postojowy" czy też parking w znaczeniu określonym w ustawie Prawo budowlane oraz w przepisach szczególnych, czy posiada odpowiednie oznakowania. Na tą okoliczność nakazał sporządzić dokładne szkice oraz dokumentację fotograficzną, w celu ustalenia czy dokonano wyłącznie utwardzenie działki.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wraz z pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. przesłał do WWINB protokół kontroli wraz z załącznikami oraz pismo stron postępowania.

Następnie Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] 2013 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego utwardzenie gruntu kostką brukową zakwalifikował jako plac postojowy. Przede wszystkim PINB nie wyjaśnił celu w jakim zrealizowano rzekomy plac postojowy i na jakiej podstawie przyjął, iż jest to plac postojowy. WWINB zauważył, że sam fakt parkowania pojazdów na prywatnej działce nie świadczy o tym, że utwardzenie gruntu kostką brukową stanowi plac postojowy. Ponadto z dokumentacji fotograficznej tego terenu wynika, że jest on oznakowany jako teren prywatny, a nadto oznakowano go zakazem parkowania. Brak też dowodów, by był on wyposażony w infrastrukturę związaną z wyznaczeniem miejsc postojowych, jak np. słupki, linie itp.

Organ odwoławczy wskazał również, że plac postojowy to jednopoziomowy parking naziemny dla pojazdów, na którym znajduje się co najmniej 10 miejsc postojowych. Dalej WWINB zalecił, by organ I instancji ustalił cel w jakim zostało wykonane utwardzenie przedmiotowej działki, a także w jaki sposób jest ono użytkowane. W razie ustalenia, że jest to plac postojowy organ I instancji winien wdrożyć procedurę naprawczą określoną w art.49b Prawa budowlanego. Natomiast jeśli uzna, że wykonane utwardzenie to roboty budowlane określone w art. 29 ust.2 pkt 5 Prawa budowlanego winien wdrożyć postępowanie naprawcze wskazane w art.50-51 Prawa budowlanego. Nadto organ odwoławczy wskazał, że brak jest w aktach dokumentów, z których wynika, kto jest właścicielem przedmiotowej działki. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji naruszył zasady określone w art. 7 i 77 K.p.a., co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji bez ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła uczestniczka postępowania E. P..

Uchylając zaskarżoną decyzję wyrokiem z 15 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 937/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, iż niedopuszczalnym jest uchylenie się przez organ odwoławczy od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Ustalenie statusu wykonanych prac (parking – utwardzenie terenu) nie przekracza bowiem zakresu uzupełniającego postępowania dowodowego i nie wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Powyższe jest tym bardziej uzasadnione, iż jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie stosownego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, co też organ I instancji uczynił. Organ odwoławczy nie poddał jednak ocenie zgromadzonego w ten sposób dodatkowego materiału dowodowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na konieczność wykazania czy wykonane prace powodują postanie parkingu czy też utwardzenie terenu. Ponadto w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku, WSA w Poznaniu wskazał, iż strony w trakcie postępowania odwoławczego składały pisma w sprawie, które organ odwoławczy powinien poddać ocenie celem ustalenia charakteru wykonanych prac czego jednak nie uczynił, co stanowi naruszenie art. 15 K.p.a. W analizowanej sprawie Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle nie odniósł się również do zarzutów podniesionych w odwołaniu w tym istotnych dla sprawy kwestii możliwości zastosowania dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy powinien odnosząc się do tego zarzutu, uwzględniając czas wykonania przedmiotowych prac, ustalić czy przepis ten wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Uchybienia organu odwoławczego w powyższym zakresie stanowią naruszenie zasady dwuinstancyjności, która nie ma charakteru wyłączenie formalnego, sprowadzającego się do obowiązku wydania w sprawie dwóch rozstrzygnięć (przez właściwe organy różnego stopnia). Wyrok powyższy uprawomocnił się wobec niezaskarżenia go przez którąkolwiek ze stron.

Rozpoznając ponownie sprawę WWINB decyzją z dnia [...] 2014 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu, iż sam fakt parkowania na prywatnej działce pojazdów nie świadczy o tym, że utwardzenie gruntu kostką brukową stanowi plac postojowy. Tym bardziej, że jak wynika z dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w K. w dniu 3 czerwca 2013 r. na wyżej wskazanej posesji znajduje się oznakowanie: "teren prywatny" i "zakaz parkowania". Ponadto jak wynika z zebranego materiału dowodowego nie wynika by "plac postojowy" był wyposażony w jakąkolwiek infrastrukturę związaną z wyznaczeniem miejsc postojowych, np. linie albo słupki". Parkowanie samochodów będących własnością właściciela nieruchomości nie zmienia przeznaczenia tego terenu, a także faktu, że jest to utwardzenie działki budowlanej. Żaden przepis, w oparciu o które działają organy nadzoru budowlanego nie zabrania właścicielowi działki aby na własnym terenie nie mógł postawić aut będących jego własnością. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jednocześnie zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wykonanie tego typu robót budowlanych wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno budowlanej. M. M. K. nie dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania tej inwestycji. PINB winien zatem w toku postępowania naprawczego zastosować przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego. To uchybienie skutkowało zdaniem organu odwoławczego, koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli: E. K. i J. D., M. M. K. oraz E. P..

W swoich skargach E. K.i J. D. oraz E. P. zarzucili, iż organ odwoławczy błędnie ocenił przedmiotową inwestycję, gdyż zdaniem tych skarżących stanowiła ona pobudowanie parkingu samochodowego dla klientów sklepu inwestora. Parking pobudowany jest z kostki brukowej o wysokości 8 cm, na suchym betonie o powierzchniowym odprowadzeniu wody opadowej, zalewającej przez to teren sąsiedni. Parking posiadał oznaczenie, iż jest przeznaczony dla klientów sklepu. E. P. wskazała nadto, że strony dołączyły do akt postępowania administracyjnego materiał fotograficzny wskazujący na istnienie linii rozgraniczających miejsca parkingowe i istnienie tabliczki informującej o istnieniu parkingu dla klientów, a w związku z tym wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji są niezrozumiałe.

Z kolei M. M. K. w swojej skardze podniosła, iż w istocie jako inwestor dokonała jedynie remontu urządzenia budowlanego – zmieniła nawierzchnię utwardzającą jej podwórze. Utwardzony teren nie był biologicznie czynny, gdyż uprzednio też był utwardzony. Teren działki zajętej uprzednio pod budynek był niewątpliwie także utwardzony, zatem organ odwoławczy nie miał racji uznając, że zmieniła się powierzchnia utwardzenia terenu. Nie ma zdaniem skarżącej w tej sytuacji zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt. 5 Prawa budowlanego. W roku 2002 remont utwardzenia powierzchni działki budowlanej nie wymagał zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno budowlanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu powyższych skarg, wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., sygn. II SA/Po 874/14, uchylił decyzję WWINB z dnia [...] 2014 r., znak [...].Wyrok ten wobec niezaskarżenia go przez którąkolwiek ze stron uzyskał przymiot prawomocności.

W uzasadnieniu wyroku sad wskazał, że podzielić należy stanowisko orzekających w sprawie organów, iż wykonana w 2002r. inwestycja jest samowolą budowlaną. Rację miał bowiem organ odwoławczy wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wykonanych w 2002 r. prac nie można zakwalifikować jako remontu utwardzenia nawierzchni. Dalej Sąd wskazał, że gdyby prawdziwą okazała, się sygnalizowana przez sąsiadów inwestora okoliczność, ze położona w 2002 r. nawierzchnia z kostki brukowej spowodowała podwyższenie terenu, to taka zmiana nie mogłaby być kwalifikowana nie tylko jako remont tego obiektu, ale nawet jako przebudowa

Dalej Sąd wskazał, że aż do 11 lipca 2003 r. wybudowanie miejsc postojowych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Po zmianach art. 29 Prawa budowlanego wprowadzonych w życie przez art. 1 ustawy 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu do grupy istotnych dowodów zmierzających do wykazania, iż rzekome utwardzenie terenu było w istocie wybudowaniem obiektu budowlanego w postaci placu postojowego dla klientów sklepu znajdującego się na tej samej nieruchomości. Do tych istotnych dowodów sad zaliczył dowody osobowe oraz znajdujące się na k. 21 akt organu I instancji fotografie obrazujące fakt usuwania pasów rozdzielających miejsca parkingowe na posesji skarżącej M. M. K., a także protokół kontroli obiektu budowlanego, wraz z załączonymi do niego fotografiami, a w szczególności z fotografią umiejscowionej przed placem tabliczki z oznaczeniem, iż plac jest parkingiem "tylko dla klientów", (k. 36 akt organu I instancji). Zdaniem Sądu dowody te stały w opozycji do zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosków, iż "sam fakt parkowania na prywatnej działce pojazdów nie świadczy o tym, że utwardzenie gruntu kostką brukową stanowi plac postojowy". W ocenie Sądu skoro organ odwoławczy zawarł w uzasadnieniu wydanej decyzji takie stwierdzenie, przesądzające w istocie o wyniku sprawy, to znaczy, że uznał za niewiarygodne złożone przez strony postępowania dowody wskazujące, że w istocie utwardzenie terenu było placem postojowym, przy czym WWINB wbrew art. 107 § 3 K.p.a. nie wskazał dlaczego odmówił wiarygodności tym dowodom, co stanowiło naruszenie tego przepisu proceduralnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd podkreślił, że jakkolwiek w czasie kontroli dokonanej w dniu 3 czerwca 2013 r. wykonano fotografie na których widoczny jest plac wykonany z kostki brukowej, bez wyznaczonych poziomymi pasami miejsc parkingowych, przed którym znajduje się tabliczka informująca, że jest to teren prywatny, organowi odwoławczemu nie mogło umknąć, iż wcześniej wygląd placu uległ zmianie, a zmiana ta – zdaniem sąsiadów inwestora nastąpiła w związku z przedmiotowym postępowaniem administracyjnym. Zasady logiki, w powiązaniu z bogatym materiałem dowodowym uprawdopodobniły tę tezę, a oceniając jakie intencje towarzyszyły inwestorowi w momencie układania na przedmiotowej nieruchomości kostki brukowej i jaką inwestycję w istocie przeprowadzono, istotne będzie w szczególności jednoznacznie przeanalizowanie wskazanych powyżej dowodów, które obrazują jak nieruchomość wyglądała bezpośrednio po ułożeniu kostki brukowej. Zdaniem Sądu najbardziej miarodajne w tej kwestii będą dowody, które powstały w czasie najbardziej zbliżonym do daty powstania inwestycji.

Nadto Sąd wskazał, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji popadł w sprzeczność, bowiem z jednej strony powołał się na stanowisko zawarte przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. II OSK 1283/11, a z drugiej wbrew temu stanowisku dokonał oceny wykonanej inwestycji w oparciu o ostatni sposób użytkowania, zbadany przez organy w 2013 r. a więc jedenaście lat po wykonaniu inwestycji.

Sąd nie przesądził jednocześnie z jaką inwestycją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wskazując, że zadanie to należy do organu II instancji lub do organów obu instancji, w zależności od sposobu załatwienia sprawy przez WWINB na dalszym jej etapie. Dopiero bowiem po dokonaniu ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego z uwzględnieniem wniosków Sądu możliwe będzie jednoznaczne przesądzenie czym w istocie jest będąca przedmiotem niniejszej sprawy inwestycja, a więc czy jest wyłącznie utwardzeniem terenu, czy też placem postojowym dla pojazdów na dziesięć lub mniej stanowisk, czy też placem postojowym na więcej niż dziesięć stanowisk.

Decyzją z dnia [...] 2015 r., znak [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2013 r., znak: [...], którą organ I instancji nakazał Pani M. M. K. rozbiórkę wybudowanego, bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi, placu postojowego zlokalizowanego na działce nr ewid. gruntów [...] przy ul. S. 10 w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu orzeczenia WWINB wskazał, że jak wynika z oświadczenia Inwestora oraz zebranego materiału dowodowego M. M. K. utwardzenia kostką brukową działki położonej w K. przy ul. S. 10, wykonała w 2002 r.

Dalej organ wyjaśnił, że z treści art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), obowiązującej w dacie wykonania tegoż utwardzenia nie wynikało, że pozwolenia na budowę nie wymagało wykonanie utwardzenie działki budowlanej, czy też wykonanie placu postojowego, a zatem wyżej wskazane roboty budowlane wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) do ustawy Prawo budowlane wprowadzono art. 29 ust. 1 pkt 10, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie oraz art. 29 ust. 2 pkt 5, w myśl którego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych.

Dalej organ wyjaśnił że przedmiotowe roboty budowlane nie stanowiły "remontu urządzenia budowlanego", bowiem jak wynika z samego oświadczenia inwestora zawartego w piśmie z dnia 15 lutego 2013 r. M. M. K. dokonała również utwardzenia terenu, na którym uprzednio stał budynek gospodarczy, który został rozebrany, zatem utwardziła obszar większy, aniżeli obszar, który był utwardzony pierwotnie. W tym zakresie organ powołał się na rozważania zawarte w uzasadnieniu zapalnego w sprawie wyroku tut. Sądu z dnia 5 marca 2015 r., sygn. II SA/Po 874/15.

Dalej organ stwierdził – również powołując się na uzasadnienie wskazanego wyżej wyroku, że wykonanie przedmiotowych robót budowlanych polegających na położeniu kostki brukowej, spowodowało podwyższenie terenu co oznacza, iż zmiana ta nie może być kwalifikowana nie tylko jako remont ale i nawet jako przebudowa.

Uzasadniając przyjętą kwalifikację zrealizowanych robót WWINB wskazał, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego w orzecznictwie najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9) a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego z natury swej pozostaje więc w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Jednak w przypadku kiedy to co miało spełniać funkcję urządzenia budowlanego staje się samo w sobie obiektem o funkcji dominującej, ważniejszym niż obiekt budowlany, w stosunku do którego miało zapewniać możliwość jego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, można mieć wątpliwości, czy jest to dalej urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.

Organ wskazał, że przedmiotowy plac ma powierzchnię 10,04 m x 24,57 m i 6,8 m x 7,8 m, a zatem trudno tu mówić o funkcji służebnej utwardzenia względem budynku na dz. nr [...], gdy utwardzenie działki sięga ok. 50% jej powierzchni i część działki sąsiedniej. Jednocześnie organ odwoławczy przypomniał, że z ustaleń organu powiatowego wynika, iż realizując przedmiotową inwestycję inwestor miał na celu utworzenie parkingu dla klientów sklepu znajdującego się na tej nieruchomości. O fakcie tym świadczyły: znak postoju z napisem "tylko dla klientów" jak i pasy wykonane z kostki betonowej wydzielające miejsca postojowe (usunięte w grudniu 2012 r. - dowód zdjęcia przesłane przez E. P. w dniu 12.03.2013 r.).

Zdaniem organu za miarodajne nie można natomiast uznać dowodów przedłożone przez M. K., gdyż dokumentują one zmiany dokonane już po roku 2012 r., zatem nie dokumentują intencji inwestora przy realizacji inwestycji. Ponadto zdjęcia i dokumenty przedłożone przez wszystkie strony postępowania (w tym skarżącą) jak i przez PINB dowodzą, iż podstawowym przeznaczeniem przedmiotowego placu jest parking dla samochodów osobowych. Organ wskazał, że mimo, iż przed wjazdem na teren nieruchomości nie istnieją oznaczenia informujące o istnieniu parkingu, to jednak sam znak z informacją o zakazie parkowania umieszczony jest dopiero na terenie wewnętrznym, bezpośrednio przy utwardzeniu. Natomiast na wjeździe na nieruchomość (brama przejazdowa w budynku) nie umieszczono informacji o: zakazie wjazdu, terenie prywatnym czy w inny sposób nie uniemożliwiono wjazdu na posesję (np. przez zastosowanie blokady parkingowej).

Reasumując organ II instancji uznał, że przedmiotowe utwardzenie stanowi z uwagi na wielkość placu miejsca postojowe dla samochodów osobowych do 10 stanowisk, a inwestor na jego realizację nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę, a także nie dokonał zgłoszenia do odpowiedniego organu.

Dalej organ przytoczył § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż:

1. 7 m - w przypadku 4 stanowisk włącznie,

2. 10 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie,

3. 20 m - w przypadku większej liczby stanowisk, z uwzględnieniem § 276 ust. 1.

Organ powołał się także na ust. 2 tego samego § rozporządzenia sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wmyśl którego odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż:

1. 3 m - w przypadku 4 stanowisk włącznie,

2. 6 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie,

3. 16 m - w przypadku większej liczby stanowisk.

W ocenie WWINB z uwagi na to, iż przedmiotowe miejsca postojowe, to jest cały plac - stanowiska wraz z strefą manewrową, znajdują się w strefie 6 m od granic działek budowlanych (granicy miedzy działkami nr [...] i nr [...] oraz nr [...] i nr [...]) oraz w odległości 4,55 m od budynku mieszkalnego (okien w tym budynku), to nie może zostać zastosowana procedura legalizacji i konieczne staje się zastosowanie przepisu art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi.

Powyższe zdaniem organu odwoławczego oznaczało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prawidłowo prowadził postępowanie na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, a ze względu, że w/w obiekt budowlany jest niezgodny z przepisami zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na podstawie art. 49b ust. 1 Prawo budowlane wydał zaskarżoną decyzję.

Organ wskazał także, iż co prawda w dniu 28 czerwca 2015 r. weszła zmiana do ustawy Prawo budowlanego, zgodnie z którą na wykonanie miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, nie jest wymagane uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia do odpowiedniego organu, niemniej jednak zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 443) - do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.

Skargę na powyższą decyzję w terminie prawem przepisanym wywiodła M. M. K. zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w. zw. z art. 107 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak ustosunkowania się przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów i argumentacji podniesionych przez skarżącą w odwołaniu z dnia 15 lutego 2013 roku i późniejszych pismach;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 10 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak umożliwienia skarżącej, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania odwoławczego dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 104 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak rozstrzygnięcia w decyzji przez organ II instancji o istocie sprawy;

4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w. zw. z art. 107 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedostateczną analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością i wadliwego przyjęcia, że skarżąca zobowiązana jest dokonać rozbiórki wybudowanego, bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi placu postojowego na działce nr [...] przy ul. S. 10 w K.;

5. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 stycznia 2013 roku (znak PINB/7355/15/2012-2013) w przedmiocie nakazu rozbiórki pomimo braku ku temu podstaw.

Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ II instancji nie odniósł się w sposób wyczerpujący do zarzutów i argumentacji podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu z dnia 15 stycznia 2013 roku od decyzji organu I instancji. Organ II instancji nie ustosunkował się przede wszystkim merytorycznie do podnoszonej przez skarżącą niewłaściwej kwalifikacji robót wykonanych w 2002 roku na spornym podwórzu.

Dalej skarżąca podniosła, że WWINB w uzasadnieniu decyzji nie wskazał dowodów na których oparł swoje stwierdzenie, iż skarżąca usunęła utwardzenie podwórza (wykop do 50-60 cm głębokości), a następnie wykonała je ponownie zgodnie z wymogiem o jakim mowa w art. 29 ust 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Skarżąca podała, iż nigdy nie dokonała usunięcia utwardzenia podwórza sięgającego głębokości 50-60 cm. Takie ustalenie faktyczne organu II instancji należy uznać za dowolne. Skarżąca zdjęła jedynie nierówną wierzchnie, warstwę bruku kamiennego i położyła równy bruk betonowy. Dokonała tym samym "kosmetycznej" zmiany cienkiej warstwy (ok.12 cm z 50-60 cm utwardzenia ) nawierzchni.

Skarżąca podniosła, iż dokonując w 2001 r. zgłoszenia rozbiórki budynku gospodarczego, dowiedziała się w organie administracji architektoniczno-budowlanej, że remont - wyrównanie nawierzchni podwórza nie wymaga zgłoszenia. Wskazała, iż w roku 2002 remont urządzenia budowlanego nie był objęty wymogiem zgłoszenia i do katalogu robót reglamentowanych remont urządzeń budowlanych został wprowadzony nowelą z ustawy - Prawo budowlane z 2005 r., a której to okoliczności organ II instancji bezzasadnie nie wziął pod uwagę.

Zakwestionowała także jako dowolne ustalenie organu odwoławczego, iż wykonanie wyżej skazanego remontu przez skarżącą spowodowało podwyższenie terenu co oznacza, iż zmiana ta nie może być kwalifikowana nie tylko jako remont ale i nawet jako przebudowa. W tym zakresie organ II instancji nie wskazał bowiem dowodów na których dokonał tego ustalenia faktycznego naruszając przepis art. 107 § 3 K.p.a. Skarżącą przedstawiła przy tym okoliczności i dowody, które w jej ocenie przemawiają przeciwko przyjęciu, iż doszło do podwyższenia terenu na jej działce.

Dalej wskazała, że nieprawdą jest również twierdzenie WINB, iż sporne utwardzenie działki sięga około 50% powierzchni działki, gdyż powierzchnia wskazana przez organ to około 30% jej nieruchomości.

Nadto podniosła, że organ II instancji nie dokonał analizy stanowiska właścicieli sąsiednich nieruchomość odnośnie "oświetlenia parkingu" i "wyposażenia parkingu w wodę" uznając tym samym bezzasadnie zgłoszone przeze nią dowody za niewiarygodne.

Skarżąca zauważyła, iż organ II instancji ustalając, że grunt pod budynkiem gospodarczym nie był utwardzony, nie odniósł się do odmiennego stanu prawnego części podwórza uprzednio zajętego budynkiem gospodarczym traktując całość podwórza jako samowolę budowlaną. Rozebrany budynek gospodarczy (komórki lokatorskie na opał - dawniej chlewiki) miał bowiem konstrukcję mieszaną - drewniano-murowaną i nie był fundamentowany, a jedynie posadowiony na utwardzonym podłożu podwórza. W obrębie podwórza, a zwłaszcza jego części uznanej przez PINB za plac postojowy/wydzielone miejsca postojowe, są zatem obszary o różniących się stanach faktycznych (mimo analogicznej podbudowy) i wymagające odrębnej kwalifikacji.

Skarżąca podkreśliła, iż po wybudowaniu kamienicy (powstała przed 1882 r.) podwórze obsługujące ją wraz ze znajdującą się na nim kuźnią, drwalnią było utwardzone aż do pomieszczeń sanitarnych i śmietnika. Jak wynika z map z 1941 r. utwardzenie podwórza sięga ok. 38 m od tylnej ściany budynku frontowego. W 2002 r. podwórze obsługiwało trzy nieruchomości i pełniło oraz pełni obecnie funkcje: komunikacyjną jako dojazd do budynku gospodarczego, dojazd do śmietnika, dostawa towaru do pomieszczeń usługowych, gospodarczą, albowiem znajdują się na nim budynek gospodarczy, śmietnik, studzienki rewizyjne instalacji, stają samochody i rekreacyjną, jako miejsce zabaw wnuków skarżącej.

Podniosła wreszcie, że WWINB będąc związany oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawartą w wyroku z dnia 5 marca 2015 r. miał jednak obowiązek merytorycznej weryfikacji wszystkich dowodów zebranych przez organ I instancji i dostarczonych przez strony, a ponadto miał obowiązek przeprowadzenia w drugiej instancji własnego postępowania i zebrania własnych dowodów zgodnie z art. 138 K.p.a., czego zaniechał ograniczając się do przepisania do uzasadnienia decyzji uzasadnienia wyżej wskazanego wyroku. Poprawnie realizując ten obowiązek organ II instancji ustaliby zdaniem skarżącej, że wbrew twierdzeniom uczestników w kwietniu i maju 2015 r. część nawierzchni na styku z działką skarżących sąsiadów na ich żądanie została rozebrana oraz to, iż powstało szczelne ogrodzenie uniemożliwiające przedostanie się nawet kropli wody odbitej od nawierzchni.

Dalej w skardze podniesiono, że zaskarżona decyzja organu II instancji nie rozstrzyga o istocie sprawie nie nadaje się do wykonania. Postępowanie pierwszoinstancyjne wszczęte zostało w przedmiocie wybudowania miejsc postojowych bez wymaganego zgłoszenia, natomiast decyzje PINB i WWINB wydano w sprawie placu postojowego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. W ocenie skarżącej miejsca postojowe i plac postojowy nie są terminami tożsamymi i kwestię ich budowy regulują odrębne przepisy prawa budowlanego.

Nadto zdaniem skarżącej zwrócić należy uwagę na to, iż sentencja zaskarżonej decyzji nie określa jednoznacznie przedmiotu podlegającego nakazowi rozbiórki, bowiem nie wynika z niej, który fragment podwórza należącego do M. M. K. został objęty nakazem.

Oznacza to, iż zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania w postępowaniu egzekucyjnym. Jednocześnie w decyzji organ II instancji nie wskazuje jednoznacznie jaki obiekt lub urządzenie budowlane (jaka część podwórza skarżącej) podlega nakazowi rozbiórki - wprawdzie w sentencji jako przedmiot rozbiórki wskazano plac postojowy jednak w uzasadnieniu jest mowa o wydzielonych miejscach postojowych oraz zamiennie o robotach budowlanych polegających na utwardzeniu działki budowlanej.

Użyte w sentencji i uzasadnieniu decyzji WINB terminy stosowane są do różniących się sytuacji formalno-prawnych i dotyczą ich różne przepisy prawa - organ w sposób nieprawidłowy zamiennie operuje określeniami nie tożsamymi ze sobą. Plac postojowy jest zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. M. M. K. wskazała, że w 2002 r., gdy wykonywała remont swojego podwórza, remont urządzeń budowlanych takich jak place postojowe, miejsca pod śmietniki, przejazdy nie podlegał obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia co wykazała w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a której to okoliczności organ II instancji bezpodstawnie nie wziął pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy w postępowaniu odwoławczym.

Zdaniem skarżącej jedynie dla wykonania wyznaczonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych obowiązuje i obowiązywało w zależności od ilości miejsc postojowych uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia oraz obowiązują przepisy dotyczące zachowania odpowiednich odległości od granicy działki i od okien budynków przeznaczonych na pobyt ludzi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeszcze inną robotą budowlaną, która w tym przypadku nie była wykonana - podwórze było i pozostało utwardzone na głębokość 50-60 cm, mimo wymiany wierzchniej 12 cm warstwy, było wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych.

Reasumując powyższe rozważania skarżąca wskazała, że plac postojowy jako urządzenie budowlane w żadnym wypadku nie jest wyznaczonym miejscem postojowym i nie podlega przepisom dotyczącym odległości od granicy działki czy też okien w budynku mieszkalnym. Mimo iż WWINB w sentencji decyzji nakazuje rozbiórkę placu postojowego, a więc de facto urządzenia budowlanego, to w uzasadnieniu decyzji stara się wykazać, że jej podwórze nie ma funkcji służebnej w stosunku do kamienicy, tzn. nie jest urządzeniem budowlanym i stanowi wyznaczone miejsca postojowe dla samochodów osobowych co oznacza, że uzasadnienie decyzji zaskarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności z jej sentencją. Organ II instancji nie wyjaśnił bowiem na jakiej podstawie nakazując rozbiórkę placu postojowego (sentencja decyzji) powołuje się na przepisy dotyczące wydzielony miejsc postojowych (uzasadnienie). Skoro bowiem nie każdy bowiem plac na którym może wylądować helikopter jest lądowiskiem, to nie każde podwórze na którym stoi samochód jest parkingiem.

Dalej skarżąca podniosła, że wymiary podlegającego nakazowi rozbiórki placu postojowego podane w uzasadnieniach decyzji organu I i II instancji różnią się oraz obejmują całą część mojego podwórza z nawierzchnią z kostki betonowej, co oznacza, że do placu postojowego zaliczono drogę dojazdową do budynku gospodarczego, placyk śmietnikowy i dojazd/dojście do śmietnika i część podwórza służącą rekreacji (stolik, parasol, fotele, rośliny w donicach).

W skardze zakwestionowano wreszcie przypisane organowi II instancji stanowisko jakoby wyremontowane podwórze nie miało funkcji służebnej względem budynku, wskazując, iż organ ten pominął okoliczność, iż podwórze to w 2002 r. pełniło funkcję służebną dla trzech nieruchomości. Stanowiło jedyny dojazd do oficyny i budynków gospodarczych E. P., do posesji państwa D., do zabudowań skarżącej usytuowanych w głębi działki oraz było jedynym dojazdem pojazdów specjalnych do tych trzech posesji.

Zdaniem skarżącej WWINB bezzasadnie uznał (na podstawie zdjęć, wykonanych w 2012 r. tj. 10 lat po przedmiotowym remoncie, przedstawionych przez sąsiadów) za dowiedzione, że wykonując remont podwórza w 2002 r. moją intencją było wybudowanie wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych.

W skardze zakwestionowano także dokonana przez organ ocenę osobowych źródeł dowodowych wskazując, iż istotnym dowodem dla organu II instancji są nieprawdziwe twierdzenia uczestników postępowania (sąsiadów), którzy wykorzystują swoje podwórze faktycznie do parkowania całodobowego furgonetek, pojazdów nauki jazdy itp., przejeżdżających w dodatku do nich przez podwórze skarżącej, uniemożliwiając jej zamknięcie podwórza bramą.

Za uzasadniony uznała skarżąca argument organu II instancji o nie zamknięciu bramy wjazdowej w sytuacji, gdy jej propozycje zamontowania bramy i zamknięcia w ten sposób podwórza zostały wyśmiane przez skarżącego sąsiada z zapewnieniem, że brama zniknie, bo dla niego jest przeszkodą a na jego własny teren i tak wjeżdżają tylko ci którym on pozwoli.

Skarżąca wskazał wreszcie, że przy dokonaniu zgłoszenia w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawodawca nie wymaga od inwestora wyjaśnienia, w jakim celu i z jakim przeznaczeniem ten chce wykonać roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu działki budowlanej Ustawodawca w art. 25 ust. 2 pkt 5 nie ograniczył w żaden sposób, celów jakim ma służyć utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, jakie ma być przeznaczenie tak utwardzonego gruntu, Zatem organ nie powinien wprowadzać ograniczeń w tym zakresie. W ocenie M. M. K. organ nie wykazał, że w odniesieniu do 120 lat funkcjonowania podwórza zmieniła w 2002 r. sposób jego użytkowania. Podwórze pełniło i pełni funkcją obsługi budynku mieszkalno-usługowego skarżącej wraz z budynkiem gospodarczym. Organ, nie wykazał by wymieniając wierzchnią warstwę podwórza skarżąca dokonała zmiany sposobu użytkowania podwórza, nie powstało inne urządzenie budowlane, nie zostało naruszone ani wymienione głębokie (50-60 cm) utwardzenie działki w obrębie podwórza, nie zostało zmienione ukształtowanie terenu oraz nie zmieniono wysokości warstwy nawierzchni i nie odprowadzono wód opadowych na sąsiednie działki.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. M. M. K. wskazała, że przed wydaniem zatem zaskarżonej decyzji organ II instancji winien umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych w toku postępowania odwoławczego dowodów i zarzutów, czego jednakże zaniechał.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że roboty polegające na wybudowaniu placu postojowego wiązały się ze zlikwidowaniem wcześniej istniejącego bruku oraz rozbiórką budynku gospodarczego o powierzchni 87,12 m2, a następnie położeniu na warstwie piasku nowej kostki brukowej (betonowej) między innymi w miejscu rozebranego budynku, co w sumie spowodowało podwyższenie terenu utwardzenia, zmieniło wielkość terenu utwardzonego jak i wejście z inwestycją na działkę sąsiednią (której inwestor nie jest właścicielem), co oznacza iż zmiana ta nie może być kwalifikowana nie tylko jako remont ale i nawet jako przebudowa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 05.03.2015r. sygn. akt II SA/Po 874/14).

Przebudowa to w myśl art. 3 pkt 7a Prawo budowlane wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

WWINB podkreślił w odpowiedzi na skargę, że organy nie twierdziły nigdy aby inwestor wykonała wykop 0,5 - 0,6 m. Po wykonaniu placu postojowego trudne byłoby nawet udowodnienie tego faktu jak również twierdzenie, iż wszystkie elementy podziemne budynku gospodarczego zostały usunięte. Na podstawie map znajdujących się w aktach sprawy można na pewno stwierdzić wykonanie instalacji wodnej i elektrycznej pod przedmiotowym terenem (między innymi pod placem). Niemniej jednak przeprowadzenie tej instalacji jak i wykonanie "oświetlenia" nie było przedmiotem niniejszego postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 17 sierpnia 2015 r. uczestnicy postępowania E. K. o i J. D. opisali aktualny stan działki nr [...] której właścicielem jest skarżąca, wskazując, że decyzja WWINB nie jest w dalszym ciągu wykonywana, a nielegalny parking został w okresie od 22 kwietnia do 8 lipca 2015 r. dodatkowo rozbudowany o 110 m2. Nowy parking jest przedłużeniem istniejącego, powstał na zgłoszenie do Wydziału Budownictwa i Architektury w Starostwie Powiatowym w K. mimo złożonego przez nich zastrzeżenia z uwagi na sporną granicę między działkami nr [...] i nr [...].

Uczestniczka postępowania E. P. przedstawiła aktualny stan przedmiotowej nieruchomości wskazując, że już w trakcie trwania sprawy nielegalnie pobudowany przez skarżącą parking został rozbudowany. Wskazała także na istniejący spór co do przebiegu granic i ustanowienia służebności drogi koniecznej, na pobudowanie przez skarżącą płotu w granicy z jej nieruchomością przez co pozbawiono nieruchomość uczestniczki postępowania możliwości dojazdu straży pożarnej, pogotowia i innych służb oraz na nielegalne pobudowanie przez skarżącą wiaty przy spornej granicy ze spadkiem dachu skierowanym na nieruchomość uczestniczki postępowania.

Przy piśmie procesowym z dnia 25 sierpnia 2015 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącej dołączył do akt sprawy dokumenty w postaci:

- zdjęć (sztuk 4) jako dowód na okoliczność ustalenia aktualnego stanu technicznego działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej,

- mapki z 1941 roku, mapki z 1969 roku, mapki zasadniczej z 1969 roku, mapki z 1978 roku oraz mapki z 2013 roku jako dowód na okoliczność na okoliczność ustalenia pierwotnego stanu nawierzchni działki nr [...], w tym widocznego zagospodarowania kubaturowego podwórza kamienicy,

- kserokopii zdjęcia (zał. nr 5) jako dowód na okoliczność na okoliczność ustalenia stanu nawierzchni działki po usunięciu około 12-centymetrowej warstwy bruku kamiennego,

- kserokopii zdjęć (sztuk 5 - zał. nr 6 i 7) jako dowód na okoliczność na okoliczność ustalenia sposobu korzystania z sąsiednich działek stanowiących własność uczestników postępowania,

- kserokopii zdjęć (zał. nr 8 i 8b) jako dowód na okoliczność na okoliczność ustalenia stanu działki nr [...] stanowiącej własność uczestnika postępowania E. P. po rzekomym zalaniu na skutek spływających z działki skarżącej wód opadowych oraz na okoliczność faktycznej przyczyny zalewania ww. działki uczestniczki postępowania,

- kserokopii zdjęcia (zał. nr 9) jako dowód na okoliczność na okoliczność ustalenia stanu działki nr [...] stanowiącej własność uczestnika postępowania J. D. po rzekomym zalaniu na skutek spływających z działki skarżącej wód opadowych oraz na okoliczność faktycznej przyczyny zalewania ww. działki uczestnika postępowania,

- zawiadomienia o kontroli z dnia 28 lipca 2015 r., protokołu kontroli z dnia 4 sierpnia 2015 r., skargi z dnia 5 sierpnia 2015 r. oraz zawiadomienia z dnia 5 sierpnia 2015 r. i protokołu z dnia 19 sierpnia 2015 r. jako dowody na okoliczność ustalenia, iż kontrola z dnia 4 sierpnia 2015 r. została przeprowadzona przez organy administracji publicznej z naruszeniem przepisów postępowania oraz na okoliczność ustalenia nieścisłości w ww. protokołach kontroli dot. przedmiotu rozbiórki.

Występujący na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. Nadto wskazał, iż cześć spornego utwardzenia znajdująca się na nieruchomości stanowiącej własność E. P. został przez skarżącą rozebrana.

Występująca na rozprawie skarżąca wnosiła i wywodziła jak w skardze, a nadto podkreśliła, że aktualnie utwardzenie znajduje się tylko na jej nieruchomości, a w granicy z działką uczestniczki E. P. postawiła betonowy płot.

Uczestnik postępowania J. D. wniósł na rozprawie o oddalenie skargi oraz wskazał, że granica pomiędzy jego nieruchomością, a nieruchomością skarżącej jest sporna, tak samo jak granica z nieruchomością E. P., w której to granicy skarżąca postawiła płot.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zauważyć bowiem należy, iż przedmiotowa inwestycja zrealizowana została przez skarżącą w roku 2002 r. Powyższe ustalenie faktyczne jest niesporne w sprawie i wynika zarówno z twierdzeń samej skarżącej, jak i uczestników postępowania, a także zostało przyjęte zarówno przez uprzednio orzekające w sprawie sądy, jak i organ odwoławczy. Postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej samowoli wszczęte zaś zostało w 16 października 2012 r. (k. 12 akt organu I instancji).

Powyższe jest o tyle istotne, że kwestie oceny naruszenia Prawa budowlanego organy dokonują według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1974/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13 dostępna jak wyżej). Z treści zarówno art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1, jak i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wynika, że inaczej sformułowane są przesłanki stwierdzenia samowoli budowlanej, odnoszące się do przepisów obowiązujących w czasie budowy obiektu budowlanego (na co wskazuje użycie czasu przeszłego i sformułowania, iż regulacje te dotyczą obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, względnie robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, które zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1), a inaczej przesłanki likwidacji samowoli, które wskazują, że rozbiórkę można orzec jeżeli inwestycja jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, względnie narusza przepisy, w tym techniczno budowlane w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Redakcja tych przesłanek rozbiórki, które zostały sformułowane w czasie teraźniejszym, wskazuje, że ich zaistnienie powiązane jest z oceną stanu faktycznego i prawnego, której dokonuje organ w chwili orzekania. Za powyższym przemawia nadto wykładnia historyczna przepisów: art. 380 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, art. 52 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane, art. 37 ust. 1 ab initio Prawa budowlanego z 1974 r., jak również brzmienie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. wskazuje, że istotą samowoli budowlanej jest wybudowanie obiektu budowlanego bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Ustalenia czy na budowę danego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę należy co za tym idzie dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie realizacji tego obiektu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż z dniem 11 lipca 2003 r., a więc w okresie pomiędzy zrealizowaniem spornych robot budowlanych, a wszczęciem postępowania naprawczego weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo budowlane wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań przypomnieć należy, iż zasadą w polskim prawie budowlanym było i jest, iż wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego).

Stąd też przepisy art. 29 i 30 Prawa budowlanego jako dotyczące wyjątków od zasady generalnej interpretować należy ściśle i nie dopuszczalnym jest dokonywanie rozszerzającej ich wykładni.

Pamiętać przy tym trzeba, iż to art. 29 Prawa budowlanego określa budowa jakich obiektów i wykonywanie jakich robót budowlanych jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zaś art. 30 tej samej ustawy w stosunku do niektórych rodzajów robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wprowadza obowiązek zgłoszenia zamiaru ich podjęcia.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2001 r. do 10 lipca 2003 r., a więc w okresie realizacji spornych robót budowlanych pozwolenia na budowę nie wymagała budowa:

1) obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej:

a) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m,

b) płyt do składowania obornika,

c) szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę o pojemności do 25 m3,

d) obiektów do neutralizacji ścieków o wydajności do 5 m3 na dobę,

e) naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 4,50 m,

2) obiektów budowlanych piętrzących wodę i upustowych o wysokości piętrzenia poniżej 1 m poza rzekami żeglownymi oraz poza obszarem parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin,

3) obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych,

4) obiektów małej architektury,

5) tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe, bez pełnienia jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel,

5a) tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu; zwolnienie to nie dotyczy obiektów związanych z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska,

6) altan i obiektów gospodarczych na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich,

7) ogrodzeń,

8) znaków geodezyjnych, a także obiektów triangulacyjnych, poza obszarem parków narodowych i rezerwatów przyrody,

9) obiektów gospodarczych przeznaczonych wyłącznie na cele gospodarki leśnej, położonych na gruntach leśnych Skarbu Państwa,

10) opasek brzegowych oraz innych sztucznych, powierzchniowych lub liniowych umocnień brzegu morskiego, względnie brzegu morskich wód wewnętrznych, nie stanowiących konstrukcji oporowych.

Jednocześnie w myśl art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na:

1) remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast,

2) instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym,

3) remoncie obiektów regulacji rzek,

4) wykonaniu i remoncie urządzeń melioracji szczegółowych, poza obszarami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin,

5) wykonaniu i remoncie ujęć wód śródlądowych powierzchniowych o wydajności poniżej 50 m3/h oraz obudowy ujęć wód podziemnych,

6) remoncie sieci telekomunikacyjnych oraz napowietrznych sieci elektroenergetycznych, prowadzonych po dotychczasowych trasach,

7) remoncie dróg, torów i urządzeń kolejowych,

8) instalowaniu krat na obiektach budowlanych,

9) instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych,

10) wykonywaniu podczyszczeniowych robót czerpalnych polegających na usunięciu spłyceń dna, powstałych w czasie użytkowania basenów i kanałów portowych oraz torów wodnych, w stosunku do głębokości technicznych (eksploatacyjnych) i nachyleń skarp podwodnych akwenu, objętych uprzednio uzyskanym pozwoleniem wodnoprawnym i pozwoleniem na wykonywanie robót czerpalnych.

Dalej przypomnieć należy, iż art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 6 marca 1998 r. do 10 lipca 2003 r. stanowił, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga:

1) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 5a, 9 i 10, oraz wykonywanie robót budowlanych wymienionych w art. 29 w ust. 2 pkt 1-7 i 10,

2) budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m i wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu:

a) krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektach zabytkowych,

b) urządzeń na obiektach budowlanych, o wysokości powyżej 3 m.

Dopiero nowelizacja ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., a więc już po zrealizowaniu przez inwestora przedmiotowych robót związanych z realizacją placu postojowego na działce nr [...] przy ul. S. w K., wprowadziła brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 10, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych.

Znowelizowany z tą samą datą art. 30 ust. 1 pkt 1 przesądził, że budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie wymaga zgłoszenia, zaś art. 30 ust. 1 pkt 2, iż zgłoszenia wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych.

Reasumując stwierdzić należy, iż w kontekście przywołanej już powyżej zasady generalnej, zgodnie z którą o ile ustawa nie stanowi inaczej wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego czy inwestycję zrealizowaną w roku 2002 przez skarżącą nazwiemy budową placu postojowego (co jest kwalifikacja właściwą – o czym w dalszej części niniejszego uzasadnienia), budową miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, czy też utwardzeniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych, oczywistym jawi się, że w momencie ich realizacji przedmiotowe roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia właściwemu organowi.

Powyższe oznacza, iż skoro istota samowoli budowlanej polega na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, to niewłaściwym był przyjęty przez organy tryb postępowania naprawczego w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego regulujący postępowanie naprawcze prowadzone w stosunku do obiektów zrealizowanych bez wymaganego zgłoszenia, skoro przedmiotowy obiekt jako wymagający w czasie jego realizacji uzyskania pozwolenia na budowę zrealizowany został bez takowego pozwolenia.

Już tylko powyższa okoliczność samodzielnie uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. Błędne określenie przez organy podstawy prawnej prowadzonego postępowania legalizacyjnego miało bowiem ten skutek, iż nie zastosowały one w sprawie właściwych przepisów i doszły do wadliwego (a co najmniej przedwczesnego) wniosku co do braku możliwości legalizacji zrealizowanego przez skarżącą w warunkach samowoli placu postojowego.

Odnosząc się do problemu właściwej kwalifikacji prawnej robót budowlanych zrealizowanych przez inwestora, która to okoliczność ma znaczenie zarówno dla ustalenia czy zaistniała w sprawie samowola budowlana, a jeśli tak to w jakim trybie winna być ona poddana postępowaniu naprawczemu (w oparciu o art. 48, czy też art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego) wskazać w pierwszym rzędzie trzeba, iż nie można podzielić wyrażonego zarówno w skardze, jak w we wcześniejszych pismach procesowych skarżącej stanowiska, iż przeprowadzone prace stanowiły niewymagający pozwolenia na budowę remont i co za tym idzie prowadzone w sprawie postępowanie naprawcze jest bezprzedmiotowe.

Zauważyć bowiem należy, iż w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który w prawomocnym wyroku z dnia 5 marca 2015 r., sygn. II SA/Po 874/15 przesądził, że wykonanych w roku 2002 prac nie można zakwalifikować jako remontu nawierzchni.

Należy w tym miejscu przypomnieć, iż zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei art. 170 powołanej powyżej ustawy przewiduje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 P.p.s.a oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. II FSK 1328/10, Baza NSA).

Pojęcie remontu jest na gruncie prawa budowlanego pojęciem mającym określoną treść normatywną i co za tym idzie, w sytuacji gdy w sprawie nie zaistniała juz po wydaniu wyroku z dnia 5 marca 2015 r., sygn. II SA/Po 874/15 zmiana prawa, względnie zmiana istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zarówno orzekający w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd, jak i organy administracji związany są kwalifikacją prawną zrealizowanych przez inwestora robót budowlanych przyjętą w tym wyroku, w którym przesądzono że roboty te nie stanowiły remontu.

Dalej wskazać należy, iż w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie prawidłowym jest poczynione przez organ ustalenie faktyczne, iż inwestor realizując przedmiotową inwestycję miał na celu utworzenie parkingu, a nie tylko utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Stanowisko swoje w tym zakresie organ przekonująco udokumentował wskazując dowody na jakich się oparł, to jest wyjaśnienia uzyskane od skarżącej przy pierwszej kontroli, wyjaśnienia uzyskane od sąsiadów i przedłożone przez uczestniczkę postępowania E. P. fotografie. Jednocześnie organ realizując wymogi o jakich mowa w art. 107 § 3 K.p.a. przekonująco wyjaśnił dlaczego odmówił wiarygodności dowodowym przeciwnym, w tym w szczególności dowodom przedłożonym przez skarżącą. Trafnie organ zauważył bowiem, iż dowody te nie dokumentują inwestycji zrealizowanej w roku 2002, lecz jej aktualny kształt. Niezasadnymi okazały się przy tym twierdzenia skarżącej jakoby WWINB powyższych ustaleń faktycznych dotyczących pierwotnie zrealizowanej w roku 2002 inwestycji dokonał jedynie w oparciu o zdjęcia wykonane w roku 2012 r., to jest 10 lat po przeprowadzeniu spornych prac. Jak wynika zarówno z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i akt sprawy, ustalenia swoje organ poczynił w oparciu o znacznie obszerniejszy i kompletny materiał dowodowy obejmujący nie tylko szereg zrealizowanych przez różne podmioty i w różnych okresach zdjęć, lecz także protokoły kontroli i wyjaśnienia uczestników postępowania administracyjnego, w tym samej skarżącej.

Oczywiście bezzasadne są przy tym zarzuty skarżącej jakoby organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania polegającego na bezpodstawnym (bez wskazania dowodów) ustaleniu jakoby skarżąca usunęła utwardzenie podwórza (wykop do 50-60 cm głębokości), a następnie wykonała je ponownie. W decyzji WWINB nie ma bowiem takich ustaleń faktycznych jak wskazywane przez skarżącą.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż dla oceny charakteru robót budowlanych zrealizowanych przez inwestora w roku 2002 nie miała znaczenia okoliczność ewentualnego podniesienia poziomu gruntu na działce skarżącej, co skutkuje bezzasadnością tych zarzutów skarżącej, które dotyczą błędów w ustaleniach faktycznych organu odnoszących się do tej okoliczności.

Podkreślić bowiem trzeba, iż za przyjęciem że skarżąca zrealizowała plac postojowy, a nie utwardzenie gruntu przemawia okoliczność, iż plac ten został zrealizowany w części na terenie uprzednio brukowanego podwórza oraz istniejącego wcześniej na tym podwórzu budynku gospodarczego, na placu tym znalazły się wydzielone za pomocą ułożenia odpowiedniego wzoru z stanowiącej nową nawierzchnię kostki betonowej stanowiska postojowe, a wjazd oznaczony został jako parking dla klientów prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej, a nie ewentualny fakt podniesienia poziomu gruntu na jej podwórzu.

Zauważyć należy, że okoliczność dotycząca podniesienia poziomu gruntu w wyniku zrealizowanych prac wskazana została przez Sąd w wyroku z dnia 5 marca 2015 r., sygn. II SA/Po 874/15 jedynie jako potencjalnie mogąca mieć wpływ (w przypadku procesowego potwierdzenia jej zaistnienia) na niemożność zakwalifikowania zrealizowanych prac jako przebudowy utwardzenia terenu, podczas gdy jak wynika z definicji legalnej (art. 3 pkt 7a prawa budowlanego), przez przebudowę rozumieć należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Jak wynika zaś z akt sprawy przed zrealizowaniem prac z roku 2002 nie istniał obiekt budowlany, który mógłby zostać przebudowany, albowiem w miejscu, gdzie wykonano utwardzony kostką betonową plac postojowy, uprzednio istniały dwa rożne obiekty, to jest budynek gospodarczy i brukowane podwórze. W świetle art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Nie sposób zatem przyjąć, że wybudowanie między innymi w miejscu budynku gospodarczego placu postojowego mogło stanowić przebudowę, a nie budowę obiektu budowlanego lub jego części. Wybudowanie całkiem innego obiektu budowlanego nie może zostać kwalifikowane jako przebudowa w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego.

Dalej zauważyć należy, iż definicja obiektu budowlanego podana w art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter zamknięty i wyczerpujący. Wyodrębniono tam trzy kategorie obiektów budowlanych.

a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami,

c) obiekt małej architektury.

W wyczerpującej definicji legalnej nie występuje odrębna kategoria urządzeń budowlanych. Jest ona zawsze powiązana albo z budynkiem, albo z budowlą. W obu tych przypadkach wymieniono bowiem obok wskazanego tam obiektu budowlanego instalacje i urządzenia.

W dalszej części słownika w art. 3 pkt 9 znalazła się definicja urządzeń budowlanych, zgodnie z którą należy przez nie rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

Z zestawienia przytoczonych definicji w świetle przedmiotu regulacji Prawa budowlanego określonego w art. 1 tej ustawy wypływają następujące wnioski:

Przedmiotem regulacji ustawowej są jedynie obiekty budowlane, a zatem wszelkie formy tych obiektów muszą mieścić się w definicji określonej w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

Urządzenia budowlane stanowią część obiektu budowlanego (wymienionego w art. 3 pkt 1) pełniąc wobec niego, technicznie rzecz ujmując, rolę służebną, albo też w pewnych przypadkach, jeśli budowane są jako obiekty odrębne, mieszczą się również w pojęciu obiektu budowlanego (w kategorii budowli).

To, że zdefiniowano urządzenia budowlane oddzielnie, w dalszej części art. 3 (podobnie jak inne obiekty) nie oznacza, że posiadają one samodzielny byt prawny wykraczający poza granice określone w pkt 1 art. 3, gdyż urządzenia budowlane ze swojej istoty, wynikającej z przytoczonej definicji - jak powiedziano wcześniej - stanowią cześć obiektu budowlanego.

W ocenie Sądu z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika zaś w sposób nie budzący wątpliwości, iż zrealizowanie przedmiotowego placu postojowego miało zapewnić możliwość użytkowania budynku skarżącej poprzez zapewnienie parkowania pojazdów i co za tym idzie winien on być kwalifikowany jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Za przyjęciem takiej kwalifikacji inwestycji skarżącej przemawia nadto wzgląd na usytuowanie nieruchomości skarżącej względem drogi publicznej powodujące, iż brak jest faktycznej możliwości parkowania pojazdów skarżącej i jej domowników oraz klientów jej sklepu na publicznych miejscach parkingowych w pobliżu. Wbrew stanowisku organu II instancji nie ma zasadniczego znaczenia dla oceny przedmiotowego placu jako odrębnego, samodzielnego obiektu budowlanego jego wielkość w proporcji do powierzchni całej nieruchomości, albowiem w przeciwieństwie do pozostawania w funkcjonalnym związku z głównym obiektem budowlanym nie jest to kryterium wskazane w definicji ustawowej.

Jeśli zatem przyjąć, że plac postojowy, w przypadku istnienia budynku pozbawionego, jak w tej sprawie, innych możliwości parkingowych, stanowi urządzenie budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (w kontrolowanej sprawie mieszkalnym i handlowym), to konsekwentnie trzeba przyjąć, że jest ono częścią obiektu budowlanego. Nie ma bowiem znaczenia fizyczne połączenie struktury placu postojowego z bryłą budynku, gdyż definicja urządzenia budowlanego wymaga tylko, aby było ono związane z obiektem budowlanym funkcjonalnie, zapewniając możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem.

Reasumując w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż skarżąca w roku 2002 w warunkach samowoli budowlanej (bez wymaganego pozwolenia na budowę) zrealizowała urządzenie budowlane w postaci placu postojowego.

Dalej zauważyć należy, iż niezależnie jednak od tego, czy plac postojowy był budowany jako część obiektu budowlanego, czy też jako odrębny obiekt budowlany, mieścił się zawsze w definicji obiektu budowlanego lub jego części, co oznacza, iż istnieje podstawa do przyjęcia, że jego budowa została zrealizowana w warunkach art. 48 Prawa budowlanego, stanowiącego aktualnie w ust. 1 pkt 1, a uprzednio w art. 48 ust. 1 iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a uprzednio w art. 48 ust. 1. Z treśći przytoczonego przepisu wynika, że tak art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w aktualnym brzmieniu, jak i art. 48 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania legalizacyjnego w sprawie odnosił się zarówno do całości jak i części obiektu budowlanego pobudowanych bez wymaganego pozwolenia.

Powyższe oznacza, iż w przypadku zrealizowania bez wymaganego pozwolenia urządzenia budowlanego stanowiącego część obiektu budowlanego nie znajdzie w sprawie zastosowania procedura określona w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem dotyczy ona wyłącznie przypadków samowoli innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1.

Uwzględniając uargumentowany już powyżej pogląd, że zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji, stwierdzić należy, iż zastosowanie w procedurze legalizacyjnej w sprawie winien znaleźć przepis art. 48 w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego (co wynika z z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, stanowiącego że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe).

Zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w jego ówczesnym brzmieniu jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Dalej ust. 3 tego samego artykułu stanowił, iż w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W myśl art. 48 ust. 4 w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, zaś zgodnie z ust. 5 przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, w tym w szczególności oceny dopuszczalności legalizacji przedmiotowej samowoli ma przy tym art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem z przepisy tego wynika, iż negatywną przesłanką legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest jedynie takie naruszenie przepisów, w tym techniczno-budowlanych, które uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. A contrario przesłanki takowej nie stanowi naruszenie o charakterze usuwalnym.

W realiach niniejszej sprawy co najmniej przedwczesnym okazał się pogląd organów administracji o niemożności przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, ze względu na niemożność usunięcia naruszeń przepisów techniczno-budowlanych w postaci § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś błędnym pogląd strony skarżącej, iż regulacja zawarta w tym przepisie rozporządzenia wykonawczego nie znajdzie zastosowania do jej inwestycji.

Dla oceny tego czy naruszenie ma charakter usuwalny istotne znaczenie ma ustalenie jakiego rodzaju obiekt budowlany, względnie urządzenie budowlane zostało samowolnie zrealizowane i co za tym idzie jakie przepisy się do tej inwestycji stosują.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że redakcja tych przesłanek rozbiórki, które zostały sformułowane w czasie teraźniejszym, wskazuje, że ich zaistnienie powiązane jest z oceną stanu faktycznego i prawnego, której dokonuje organ w chwili orzekania, co oznacza, że zastosowanie w niniejszej sprawie znajdą przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązujące na dzień 2 lipca 2015 r.

Jak wskazywano już powyżej prawidłową kwalifikacja inwestycji skarżącej jest uznanie jej za budowę placu postojowego.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w ustawie Prawo budowlane brak jest legalnej definicji pojęcia placu postojowego, co oznacza, iż w tym zakresie odwołać się należy do wykładni językowej.

Zgodnie z zasadniczym znaczeniem słowa plac oznacza ono dużą wolną przestrzeń w mieście powstała najczęściej przy zbiegu ulic, zwykle otoczoną budynkami. Inne znaczenie pojęcia placu to teren wydzielony pod zabudowę oraz teren wokół zabudowy. W języku potocznym słowo plac w połączeniu z odpowiednim przymiotnikiem odnosi się także do różnych wydzielonych, w różny sposób zagospodarowanych, miejsc, takich jak na przykład plac budowy, czy plac zabaw. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie właśnie w ten ostatni sposób rozumieć należy określenie plac postojowy zawarte w ustawie Prawo budowlane, to jest jako wydzielony zagospodarowany plac przeznaczony do postoju pojazdów. Oczywistym jawi się przy tym, że plac przeznaczony do postoju pojazdów (plac postojowy) składać się może nie tylko ze stanowisk postojowych dla samochodów (których istnienie jest warunkiem uznania danego placu za plac postojowy), lecz nadto z dojazdów manewrowych umożliwiających parkowanie pojazdów na poszczególnych stanowiskach, względnie dodatkowych urządzeń takich jak oświetlenie, oznakowanie, ogrodzenie, bramy wjazdowe itp., których istnienie nie jest jednakże warunkiem uznania danego obiektu za plac postojowy.

Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą wątpliwości dotyczących rozróżnienia pomiędzy placem postojowym, a miejscami postojowymi o jakich mowa w art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego i wydzielonymi miejscami postojowymi o jakich mowa w Rozdziale 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazać należy, iż pojęcia te nie wykluczają się wzajemnie. Kategoria miejsc postojowych została bowiem wprowadzona przez ustawodawcę do art. 29 ust. 1 pkt 10 prawa budowlanego dla uproszczenia procesu inwestycyjnego, zaś do przepisów rozporządzenia dla ochrony praw osób zamieszkujących, względnie będących właścicielami nieruchomości sąsiadujących z realizowanymi wydzielonymi miejscami postojowymi. Zbiory desygnatów tych pojęć nie mają przy tym charakteru rozłącznego, bowiem każdy plac postojowy stanowiący pewną wyodrębnioną całość z definicji zawierać musi miejsca postojowe dla samochodów, a nadto może zawierać dojazdy manewrowe i inne urządzenia jak ogrodzenia, bramy itp. Na danym placu postojowym może dojść także do ustanowienia dwóch lub więcej wydzielonych miejsc postojowych, oddzielonych od siebie i wyodrębnionych. Jednocześnie wyobrazić sobie można sytuację faktyczną, gdy miejsca postojowe funkcjonują poza placem postojowym, na przykład w przypadku zlokalizowania ich bezpośrednio przy drodze publicznej, względnie w pasie tej drogi pojedynczo równolegle lub prostopadle do jej jezdni.

Z regulacji zawartych w § 19 i 20 rozporządzenia wynika nadto, iż od miejsc postojowych dla samochodów odróżnić należy stanowiska postojowe dla samochodów. Wydzielone miejsca postojowe dla samochodów to wyodrębnione zespoły stanowisk postojowych lub wyodrębnione pojedyncze stanowiska, przy czym w przypadku wyodrębnienia pojedynczego stanowiska dojść może do sytuacji, w której dane wydzielone miejsce postojowe odpowiada stanowisku postojowemu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż w sytuacji gdy skarżąca zrealizowała na swojej działce (a częściowo na działce sąsiedniej), plac postojowy, to do placu tego i znajdujących się na nim wydzielonych miejsc postojowych i stanowisk postojowych niewątpliwie stosują się przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Biorąc pod uwagę, iż ratio legis § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia jest ochrona mieszkańców i właścicieli nieruchomości sąsiednich przed niedogodnościami związanymi z postojem pojazdów (niedogodności te mają charakter notoryjny i wiążą się chociażby z zanieczyszczeniem powietrza spalinami w trakcie rozruchu pojazdów, szczególnie w okresie zimowym) oczywistym jawi się w ocenie Sądu, że podjęte przez skarżąca juz w toku postępowania legalizacyjnego działania polegające na zmianie ułożenia kostki betonowej, w ten sposób by nie wyodrębniać wizualnie poszczególnych stanowisk postojowych są ewidentnym obejściem prawa i nie zasługują na ochronę prawną.

Co za tym idzie w takiej sytuacji faktycznej, gdy skarżąca na zrealizowanym placu postojowym nie wyodrębniła w sposób wyraźny dojazdów manewrowych i stanowisk postojowych zasadnym jest uznanie całego placu postojowego za wydzielone miejsca parkingowe, albowiem inwestor dopuszcza postój pojazdów w każdym punkcie tego placu, czyli każdy punkt placu jest elementem miejsc parkingowych.

Powyższe oznacza, iż trafne jest stanowisko organu, iż w obecnym kształcie przedmiotowy plac postojowy nie może zostać zalegalizowany, albowiem niewątpliwie jego odległość, a wiec odległość wydzielonych miejsc parkingowych go tworzących względem granic działek sąsiednich jest mniejsza niż wynikająca z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Jednakże zauważyć należy, iż przedmiotem samowoli nie była budowa wydzielonych miejsc parkingowych, którego to pojęcia brak było w ustawie w czasie realizacji samowoli, lecz budowa placu postojowego. Organy przyjęły wprawdzie, iż tenże plac przewidziany był przez inwestora jako miejsce postojowe dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, jednakże uczyniły to w następstwie wadliwego zastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego w brzmieniu nie obowiązującym w dacie pobudowania samowoli. Jednocześnie organy swoje ustalenia w tym zakresie oparły jedynie na ogólnym stwierdzeniu, iż przyjęcie powyższego ustalenia wynika z wielkości placu, w żaden bliższy sposób tego nie argumentując.

Orzekające w sprawie organy w żaden sposób nie oceniły jednakże, czy możliwym jest takie zorganizowanie przedmiotowego placu postojowego, na przykład poprzez wyodrębnienie dojazdów manewrowych, w tym prowadzących do budynku gospodarczego skarżącej i tej części placu, która spełnia rolę placu pod śmietniki oraz wydzielonych miejsc parkingowych, w mniejszej być może niż 10 ilości, by spełniły one kryteria określone w § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Nawet zupełnie wstępna (i co należy podkreślić w żadnym razie nie stanowiąca wiążącego poglądu prawnego sądu) analiza materiału dowodowego sprawy, zdaje się zaś sugerować, iż potencjalnie możliwym byłoby wydzielenie miejsc postojowych, spełniających kryteria określone w § 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 w formie rzędu stanowisk parkingowych usytuowanych pośrodku placu, wzdłuż działki skarżącej.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wykonując wynikający z art. 141 § 4 P.p.s.a. obowiązek udzielenia przez Sąd wskazań co do dalszego postępowania zauważyć w tym miejscu trzeba, że choć z brzmienia art. 48 ani art. 49 Prawa budowlanego nie wynika, kiedy i w jakiej formie organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, o czym mowa w ust. 2 pkt 2 art. 48 Prawa budowlanego, bowiem przepisy art. 48 i 49 Prawa budowlanego nie zawierają w tym zakresie przepisów podobnych, jak w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, to jednak ustalenia w powyższym zakresie powinny wynikać z decyzji administracyjnej ewentualnie z załącznika do niej, a więc z zatwierdzonego projektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2013 r., sygn. II OSK 2577/10, dostępny LEX nr 1145618).

Powyższe oznacza, iż w realiach niniejszej sprawy w ramach postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego winien postanowieniem nałożyć obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Na etapie weryfikacji przedłożonych dokumentów możliwym byłoby także dokonanie przez organ oceny spełniania przez inwestora przesłanki posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wątpliwości odnośnie której podnoszone były w toku postępowania sądowoadministracyjnego przez uczestników postępowania.

W takiej sytuacji inwestor mógłby, o ile zamierzałby zalegalizować zrealizowany w warunkach samowoli plac postojowy, przedłożyć projekt budowlany obejmujący nie tylko roboty budowlane już wykonane, lecz także niezbędne dla doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, który to projekt podlegałby badaniu przez organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, a wydanie decyzji o jego zatwierdzeniu byłoby równoznaczne z udzieleniem zezwolenia na przeprowadzenie wskazanych w nim robót budowlanych niezbędnych dla usunięcia istniejących naruszeń przepisów, w tym techniczno-budowlanych i doprowadzenia obiektu obejmującego przedmiotowe urządzenie budowlane w postaci placu postojowego do stanu zgodnego z prawem. Weryfikacja wykonania tychże prac i faktycznego doprowadzenia placu postojowego do stanu zgodnego z prawem odbywałaby się natomiast w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, obowiązek przeprowadzenia którego wynika z art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego. Zauważyć bowiem trzeba, iż postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 48 i 49 Prawa budowlanego zmierza ostatecznie do wydania decyzji pozwalającej użytkować obiekt.

Powyższe uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych na naruszeniem prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W świetle powyższych rozważań nie okazał się istotnym dla sprawy zarzut skarżącej, że sentencja zaskarżonej decyzji nie określa jednoznacznie przedmiotu podlegającego nakazowi rozbiórki, bowiem nie wynika z niej, który fragment podwórza należącego do M. M. K. został objęty nakazem, aczkolwiek podzielić należy pogląd strony, iż nakazując rozbiórkę organ winien w sposób jednoznaczny określić jej przedmiot poprzez wskazanie jego lokalizacji i wymiarów, a te podstawowe wskazania winny zostać ujęte w sentencji decyzji. Powyższe jest szczególnie wyraźnie widoczne w realiach niniejszej sprawy, gdzie organy obu instancji poczyniły nieco odmienne ustalenia co do wymiarów przedmiotowego placu postojowego, co rodzić może wątpliwości co do zakresu nakazanej rozbiórki.

Trafnym, aczkolwiek z tych samych przyczyn nieistotnym dla zapadłego rozstrzygnięcia sądowego, okazał się także zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym tego czy cały zrealizowany przez skarżącą plac miał charakter placu postojowego, w sytuacji, gdy jak wskazuje skarżąca jego część służyła i służy umiejscowieniu śmietników, a więc może być oceniana jako inne urządzenie budowlane, to jest plac pod śmietniki.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wprost podniesionych w skardze wskazać natomiast należy, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie.

W szczególności niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez organy w toku postępowania art. 10 K.p.a., albowiem zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powodem uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny może być tylko takie naruszenie przepisów postępowania (niestanowiące przesłanki wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności orzeczenia), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takowego chociażby potencjalnego wpływu na wynik sprawy naruszenia procedury polegającego na braku umożliwienia skarżącej przez organ II instancji wypowiedzenie się co do zebranych w toku postępowania odwoławczego dowodów i zarzutów, skarżąca nie wykazała, a orzekający w sprawie Sąd nie dopatrzył się go także z urzędu.

Bez znaczenia dla sprawy okazały się także argumenty podnoszone przez uczestników postępowania E. K. i J. D. oraz E. P., albowiem dotyczyły one nie inwestycji zrealizowanej samowolnie przez skarżącą w roku 2002 i będącej przedmiotem postępowania, lecz aktualnie prowadzonych przez nią robót budowlanych, takich jak budowa ogrodzenia i powiększenie przedmiotowego placu.

Reasumując uznać należy, iż stwierdzone uchybienia miały wpływ na wynik sprawy administracyjnej, co na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Charakter stwierdzonych uchybień obligował sąd do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, albowiem koniecznym jest przeprowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o inna podstawę prawną niż dotąd przyjmowana przez organy, co oznacza, że w przypadku uchylenia jedynie decyzji WWINB i orzekania tylko przez ten organ doszłoby do naruszenia prawa strony do rozpoznania jej sprawy w dwóch instancjach administracyjnych.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru budowlanego winien uwzględnić oceny prawne zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

W szczególności organ winien postępowanie naprawcze przeprowadzić na podstawie art. 48 Prawa budowlanego oraz dokonać oceny czy naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, do jakich doszło przy realizacji przedmiotowej samowoli uniemożliwiają doprowadzenie części obiektu budowlanego w postaci będącego urządzeniem budowlanym placu postojowego do stanu zgodnego z prawem, czy też mają charakter usuwalny.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.