Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1499/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 16 pkt 2 i ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 191 poz 1371
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz  niektórych innych ustaw.
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 533/13 w sprawie ze skargi M. K. i J. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [..], a także decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody P. solidarnie na rzecz M. K. i J. K. kwotę [....] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 533/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. K. i J. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Prezydent Miasta G. – po rozpatrzeniu wniosków M. i P. J., M. T. J., J. i J. W., A. R., J. i M. B., A. B., S. i K. H., A. U., M. i G. M., I. K., Z. W., M. i J. K., T. i H. W., M. K., H. K., B. K., I. L., J. i R. Z., I.i Z.K., A.T., J. M., K. P., W. F. oraz P. S.A. – decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 1 ust. 1 i 1b pkt 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.; dalej: ustawa o przekształceniu), odmówił przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...] o powierzchni [...] ha, położonej w G. przy ul. H.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że nieruchomość położona w G. przy ul. H. , obejmująca działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], obręb [...] o pow[...] ha, zapisana w księdze wieczystej kw nr [...], stanowi własność Skarbu Państwa – z wpisem użytkowania wieczystego na rzecz osób wymienionych w sentencji decyzji do dnia [...] grudnia 2081 r. Nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym.

Organ przytoczył treść art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu, z których wynika, że uprawnionymi do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie powołanej ustawy są osoby fizyczne i prawne będące w dniu [..] października 2005 r. użytkownikami wieczystymi, a także ich następcy prawni. Jednocześnie ust. 1b tego artykułu zakazuje stosowania powyższego przepisu do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste m.in. państwowym osobom prawnym oraz spółkom prawa handlowego, w odniesieniu do których Skarb Państwa jest podmiotem dominującym. Organ wskazał, że z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że zarówno w dniu 13 października 2005 r. , jak i obecnie, użytkownikiem wieczystym w przedmiotowej nieruchomości jest P. Spółka Akcyjna. Zgodnie z oświadczeniem P. oraz danymi z Krajowego Rejestru Sądowego NR [...] - P. S.A. jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa, a więc nie jest uprawniony do przekształcenia udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu. Przekształcenia bowiem można dokonać wyłącznie na rzecz wszystkich użytkowników wieczystych, o ile spełniają warunki ustawy. Organ ustalił w konsekwencji, że w rozpatrywanej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o przekształceniu.

Wnioskodawcy wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 9, 10, 11, 12 i 97 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1, ust. 1b pkt 2 i ust. 2 pkt 1, art. 2 ust. 2 ustawy o przekształceniu. Odwołujący podnieśli, że zaskarżona decyzja jest błędna, gdyż do rozpatrzenia wniosków organ nie powinien stosować art. 1 ust. 1, lecz art. 1 ust. 2 ustawy, który stanowi, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo wieczystego użytkowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie i na tej podstawie odwołujący wystąpili ze stosownymi wnioskami. Dla interpretacji podstaw prawnych przekształcenia istotne znaczenie ma użyty wyraz również w powoływanym art. 1 ust. 2, wskazujący na odrębność przesłanek do uzyskania przekształcenia. Ustawodawca nie przewidział wyłączeń w stosowaniu art. 1 ust. 2 pkt 1, co wynika z treści samej ustawy.

Podniesiono także, że jak wynika z ustępu 1b art. 1, jedynie przepisu art. 1 ust. 1 nie stosuje się do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom prawa handlowego, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych. Zatem tylko wówczas, gdyby P. S.A. domagał się przekształcenia na podstawie art. 1 ust. 1, jego wniosek nie mógłby zostać uwzględniony.

Wojewoda P. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do treści odwołania Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 1b ustawy o przekształceniu, osoby fizyczne i prawne będące użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Brak jest możliwości wystąpienia z takim żądaniem w przypadku nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z żądaniem przekształcenia występują wszyscy współużytkownicy wieczyści. Nadto, z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. Jeżeli co najmniej jeden ze współużytkowników zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku, właściwy organ zawiesza postępowanie. W takim przypadku przepis art. 199 kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio.

Organ II instancji ocenił, że w sprawie nie ma możliwości zastosowania przepisów ustawy o przekształceniu i podzielił pogląd organu I instancji, że P. jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa, a więc jest to podmiot nieuprawniony do przekształcenia. Wojewoda wskazał, że przekształceniu w prawo własności może podlegać tylko użytkowanie wieczyste jako całość, nigdy zaś udział w prawie użytkowania wieczystego.

W ocenie Wojewody bezzasadne byłoby zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. i wezwanie pozostałych użytkowników wieczystych do wystąpienia w oznaczonym terminie o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny w trybie art. 199 k.c. Przekształcenie może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do całości prawa użytkowania wieczystego. W przedmiotowej sprawie nie jest to możliwe z uwagi na treść art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy o przekształceniu, co wyklucza możliwość zastosowania jej przepisów, w tym art. 2 ust. 2. Reasumując organ II instancji stwierdził, że P. S.A. jest podmiotem nieuprawnionym do przekształcenia, z uwagi na treść art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy o przekształceniu.

M. K. i J. K.wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2013 r., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1b pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 i art. 2 ust. 2 ustawy o przekształceniu oraz art. 138 § 2, art. 7 i 8 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że podobnie jak inni uczestnicy postępowania, jako członkowie wspólnoty mieszkaniowej w G. przy Al. H. złożyli wniosek o wydanie decyzji przekształcającej przysługujący im udział w prawie wieczystego użytkowania gruntu, tj. działki nr [...] obręb [...], w prawo własności. Działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, a skarżący są właścicielem odrębnego lokalu oznaczonego nr [...] i jednocześnie mają udział wynoszący [...] w częściach wspólnych budynku i taki sam udział w prawie użytkowania wieczystego działki. Każdy z członków wspólnoty złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, poza P. S.A., który jest właścicielem [...] lokali we wskazanym budynku i posiada stosowny udział w prawie użytkowania wieczystego działki.

Zdaniem skarżących decyzja Wojewody jest błędna, ponieważ niewłaściwie zinterpretował on i zastosował przepisy ustawy o przekształceniu. W celu wyjaśnienia właściwej wykładni art. 1 ust. 1b pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 i art. 2 ust. 2 ustawy o przekształceniu przywołali te same argumenty, które zostały podane w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., II SA/Gd 533/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zgodnie z art. 1 ust. 1 b pkt 2 ustawy o przekształceniu, przepisu art. 1 ust. 1 nie stosuje się do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych. Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości związanego z własnością wyodrębnionego lokalu mieszkalnego w prawo własności mogłoby nastąpić, jeżeli zostałyby spełnione łącznie następujące warunki:

1) wszyscy współużytkownicy wieczyści (osoby fizyczne i prawne) złożyliby wniosek o przekształcenie,

2) wszyscy użytkownicy wieczyści (osoby fizyczne i prawne) byliby użytkownikami wieczystymi nieruchomości w dniu 13 października 2005 r.,

3) podmiot, któremu nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 1 ust. 1b pkt 1 i 2.

W przypadku spełnienia warunków wymienionych w pkt 2 i 3 i braku wniosku wszystkich użytkowników wieczystych zastosowanie winien znaleźć art. 2 ust. 2 ustawy o przekształceniu, dotyczący m.in. zawieszenia postępowania.

Sąd I instancji uznał, że zarzuty skargi dotyczące błędnej wykładni art. 1 ust. 1b pkt 2 i art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o przekształceniu nie zasługują na uwzględnienie, a organ II instancji poczynił prawidłowe i zgodne z prawem ustalenia.

Z zakresu działania ustawy o przekształceniu wyłączono bowiem państwowe i samorządowe osoby prawne oraz spółki handlowe, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym i to niezależnie, wbrew zarzutom skargi, od rodzaju nieruchomości, której ma dotyczyć przekształcenie. Powoływany art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy stanowi bowiem, że "z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić (...)", a wskazanego ust. 1 nie stosuje się do m.in. do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa jest podmiotem dominującym (art. 1 ust. 1b pkt 2). Zatem podmioty wymienione w art. 1 ust. 1b pkt 2 nie mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, mimo spełnienia przesłanek z art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy. W rozpatrywanej sprawie P. S.A. jest podmiotem, o którym mowa w art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy, do którego nie mają zastosowania przepisy ustawy.

W konsekwencji uznać należy, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących. Nie wszyscy współużytkownicy wieczyści nabyli prawo do przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zgodnie z cytowanymi postanowieniami ustawy. Organ II instancji rozpoznając odwołanie skarżących stosownie do przywołanych zasad nie mógł pominąć więc tego, że w dacie orzekania jeden ze współużytkowników wieczystych ułamkowej części gruntu nie spełnia warunków powoływanej ustawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 marca 2014 r., II SA/Gd 533/13, wnieśli M. K. i J. K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1b pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 i art. 2 ust. 2 ustawy o przekształceniu, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W konsekwencji wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że gdyby ustawodawca w żadnym przypadku nie przewidywałby możliwości przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przez państwowe i samorządowe osoby prawne, a także spółki prawa handlowego, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym, inaczej zredagowałby przepisy ustawy. Tymczasem ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 1 ust. 1a formułuje krąg uprawnionych, jednocześnie wskazując w art. 1 ust. 1b, kogo z tego kręgu uprawnionych wyłącza, wyraźnie stanowiąc w ust. 1b, że przepisu ust. 1 nie stosuje się m. in. do nieruchomości oddanych spółkom prawa handlowego, w odniesieniu do których Skarb Państwa jest dominującym podmiotem.

Jak wynika z ust. 2 art. 1 ustawodawca poza w/w kręgiem uprawnionych przewidział prawo przekształcenia również dla osób fizycznych i prawnych będących właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją. Jak wyżej zostało zarzucone, gdyby wyłączenie miało odnosić się do każdej sytuacji, przepis wyłączający spółki prawa handlowego z dominującym podmiotem Skarbu Państwa musiałby przewidywać także wyłączenie podmiotów mających udział w użytkowaniu wieczystym, a ubiegających się o przekształcenie. Tymczasem treść art. 1 ust. 1 i art. 1 ust. 2 wskazuje, że ustawodawca rozróżnia użytkowników wieczystych nieruchomości z jednej strony jako tych, którzy są użytkownikami wieczystymi całej nieruchomości (art. 1 ust. 1) i w stosunku do nich stosowane są wyłączenia (ust. 1b art. 1), na co wskazuje chronologia poszczególnych przepisów. Ponadto ustawodawca przewidział dodatkowy krąg uprawnionych do żądania przekształcenia, tj. tych którzy mają udział w nieruchomości oddanej w wieczyste użytkowanie. Do tych uprawnionych ustawodawca nie przewidział wyłączeń. Tego nie dostrzegł Sąd Wojewódzki.

W niniejszej sprawie członkowie wspólnoty, którzy wystąpili o przekształcenie swojego udziału w prawie użytkowania wieczystego mają legitymację do tego, aby z tego prawa na podstawie art. 1 ust. 2 skorzystać, a skoro P. S.A. wniósł sprzeciw, organ – jak wyżej zostało podniesione – winien był zawiesić postępowanie do czasu uzyskania przez pozostałych współużytkowników nieruchomości zgody sądu (art. 2 ust. 2 ustawy i art. 199 k.c.).

Zdaniem skarżących kasacyjnie mają oni prawo, podobnie jak pozostali uczestnicy postępowania, żądać przekształcenia swojego udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości, na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu. Wskazany przepis winien zostać zastosowany. Od tego przepisu nie ma w ustawie wyłączeń. W taki sposób winna być przeprowadzona wykładnia powoływanych przepisów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną udzielonej przez uczestnika postępowania P. S.A. wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej. Podniesiono między innymi, że wyłączenie z art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy stanowi wyjątek od zasady uregulowanej w art. 1 ust. 1. Wyłączenie to ma charakter podmiotowy, nie przedmiotowy, a ratio legis jego wprowadzenia było uznanie, że prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające dla wymienionych w nim podmiotów i umożliwia im realizację ich zadań. Ponadto wskazano, że zostały one już raz uwłaszczone, uzyskały prawo użytkowania wieczystego w stosunku do gruntów będących w ich zarządzie i toczą się jeszcze postępowania uwłaszczeniowe, potwierdzające nabycie prawa użytkowania wieczystego. Ustawodawca w uzasadnieniu projektu nie wskazywał na inne cele i motywy, dlatego nie ma podstaw do przyjmowania, że umożliwiając bardzo szerokie wykorzystanie instytucji przekształcenia, jednocześnie jakąś kategorię gruntów zamierzał objąć ochroną przed zmianą właściciela i likwidacją wieczystego użytkowania. W ocenie uczestnika postępowania interpretacja ustawy przyjęta przez organy pomija wyraźnie wskazane przez ustawodawcę cele przeprowadzonej nowelizacji i jak słusznie zauważył skarżący doprowadza do dyskryminacji części obywateli, nie dając równych praw wszystkim osobom fizycznym będącym użytkownikami wieczystymi i współwłaścicielami nieruchomości wspólnej z niektórymi osobami prawnymi. Doprowadza ona do rezultatu sprzecznego z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. W sytuacjach powyższych, kiedy wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 listopada 2001 r., T 33/01 (OTK-B 2002, nr 1, poz. 47), należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem podlegała uwzględnieniu, bowiem zasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1b pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu.

Pierwsza z powołanych norm (art. 1 ust. 1b pkt 2) stanowi, że przepisu ust. 1 (mówiącego o tym, że osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności) nie stosuje się do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu stanowi natomiast, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego.

Istota podniesionego w skardze kasacyjnej problemu sprowadza się więc do tego, czy wyłączenie, o którym mowa w art. 1 ust. 1b pkt 2 odnosi się tylko do roszczenia o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu, czy także do roszczenia, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i czy w ogóle są to dwa osobne żądania, czy też żądanie zawarte w ust. 2 pkt 1 jest tylko doprecyzowaniem "ogólnego" roszczenia, o którym mowa w ust. 1. Innymi słowy, czy zakaz stosowania prawa przekształcenia w stosunku do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym, obejmuje tylko te nieruchomości, w stosunku do których podmioty wymienione w art. 1 ust. 1b pkt 2 są w całości użytkownikami wieczystymi (żądanie z ust. 1), czy również te nieruchomości, w stosunku do których są jedynie współużytkownikami wieczystymi (ust. 2 pkt 1).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dylematu tego nie da się jednoznacznie rozstrzygnąć wyłącznie na płaszczyźnie gramatycznej, a przynajmniej wykładnia gramatyczna w takim przypadku nie może być jedynym punktem odniesienia. Jeśli bowiem założyć, że mamy do czynienia z dwoma rodzajami żądania (w ust. 1 i ust. 2 pkt 1), to wyłączenie, o którym mowa w ust. 1b pkt 2 powinno być powtórzone, np. poprzez odesłanie do odpowiedniego stosowania tego przepisu. Zwrotu zawartego w ust. 2 pkt 1, iż "z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić ..." nie da się odczytać, jako odnoszącego się także do wyłączenia z ust. 1b pkt 2, gdyż zwrot ten odnosi się do żądania przekształcenia użytkowania wieczystego (czyli komu musi przysługiwać takie prawo, aby mogło być przekształcone, kiedy powstałe i.t.d.). Trudno też założyć, że żądanie zawarte w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu jest tylko doprecyzowaniem ogólnej normy z ust. 1, gdyż żądanie z ust. 2 pkt 1 wiąże się z dodatkowymi warunkami, w tym z koniecznością wystąpienia z żądaniem przekształcenia przez wszystkich współużytkowników wieczystych (art. 2 ust. 1 ustawy o przekształceniu), a także dotyczy prawa powiązanego z odrębną własnością lokalu.

Słusznie podnosi się zatem w odpowiedzi na skargę kasacyjną (popierającej zarzuty tej skargi), że kiedy wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych. Z uzasadnienia projektu zmiany do ustawy o przekształceniu dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r., wprowadzającej wyłączenie z art. 1 ust. 1b pkt 2 można wyczytać, że wynika ono z faktu, iż podmioty objęte tym wyłączeniem zostały już raz uwłaszczone, uzyskały prawo użytkowania wieczystego w stosunku do gruntów będących w ich zarządzie, a prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające dla realizacji ich zadań. Powstaje więc pytanie, czy wyłączenie zawarte w art. 1 ust. 1b pkt 2, mające charakter podmiotowy, znajduje jakiekolwiek konstytucyjne uzasadnienie (niezależnie od tego, jak może być ono oceniane wobec podmiotów, do których odnosi się wprost, gdyż nie jest to przedmiotem niniejszej sprawy) w sytuacji, gdy stać może na przeszkodzie realizacji ustawowych uprawnień innych współużytkowników wieczystych.

Podobnym problemem zajmował się już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2000 r., K 10/00, w którym uznał, że "artykuł 1 ust. 5 pkt 2 [poprzedniej] ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jednolity z 1999 r. Dz. U. Nr 65, poz. 746; zm.: z 2000 r. Nr 28, poz. 352) jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" (OTK 2000/8/298). Trybunał stwierdził tam między innymi, że "zasada równości polega na tym, iż "wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" (wyrok z 5 listopada 1997 r., sygn. K. 22/97, OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 370). Z konstytucyjnej zasady równości wynika więc dla ustawodawcy obowiązek równego traktowania obywateli i innych podmiotów. Zasada ta wiąże nie tylko, gdy ustawodawca ogranicza prawa lub obowiązki, ale także gdy przyznaje prawa lub nakłada obowiązki. W każdym przypadku podmioty należące niewątpliwie do tej samej kategorii muszą być traktowane równo, a podmioty należące do istotnie różnych kategorii mogą być traktowane różnie.

Ocena zgodności z zasadą równości wymaga więc ustalenia, czy możliwe jest wskazanie wspólnej istotnej cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej równe traktowanie podmiotów prawa (orzeczenie z 28 listopada 1995 r., sygn. K. 17/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 182). Ustalenie takie musi być dokonane w oparciu o cel i ogólną treść przepisów, w których zawarte są kontrolowane normy, często będzie więc miało relatywny charakter. Nie oznacza też obowiązku ustawodawcy identycznego traktowania w prawie każdego z tych podmiotów i w każdej sytuacji (orzeczenie z 18 marca 1997 r., sygn. K. 15/96, OTK ZU Nr 1/1997, s. 68).

Samo bowiem odstępstwo od równego traktowania nie prowadzi jeszcze do uznania wprowadzających je przepisów za niekonstytucyjne. Trybunał Konstytucyjny zwracał wielokrotnie uwagę, że nierówne traktowanie podmiotów podobnych nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 Konstytucji RP (wyrok z 12 maja 1998 r., sygn. U. 17/97, OTK ZU Nr 3/1998). Odstąpienie od zasady równości ma jednak zawsze charakter wyjątkowy i powinno być dobrze uzasadnione. Jeżeli więc kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano owego zróżnicowania. "Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa" (sygn. K. 17/95, op. cit., s. 183 i cytowane orzeczenia wcześniejsze). Wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach.

Argumenty te muszą, po pierwsze, mieć charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy, wprowadzone zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium (orzeczenie z 12 grudnia 1994 r., sygn. K. 3/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 141).

Po drugie, argumenty te muszą mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych.

Po trzecie, argumenty te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (np. orzeczenie z 23 października 1995 r., sygn. K. 4/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 93). Jedną z takich zasad konstytucyjnych jest zasada sprawiedliwości społecznej (dawniej art. 1 przepisów konstytucyjnych, obecnie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę na związek, jaki zachodzi między zasadą równości wobec prawa a zasadą sprawiedliwości społecznej. Obie zasady w znacznym bowiem stopniu nakładają się na siebie. Zasada sprawiedliwości nakazuje w szczególności równe traktowanie podmiotów prawa charakteryzujących się daną cechą istotną. Różnicowanie podmiotów prawa jest dopuszczalne na gruncie zasady równości, jeżeli jest zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej (np. orzeczenie z 3 września 1996 r., sygn. K. 10/96, OTK ZU Nr 4/1996, s. 280-281; wyrok w sprawie K. 37/97, OTK ZU Nr 3/1998, s. 200), a także innymi zasadami konstytucyjnymi. Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych ma więc znacznie większe szanse uznania za zgodne z konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z innymi zasadami konstytucji lub służy urzeczywistnianiu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (uprzywilejowanie), jeżeli nie znajduje odpowiedniego podtrzymania w takich zasadach."

W niniejszej sprawie istnienie kręgu podmiotów charakteryzujących się istotnymi cechami wspólnymi nie budzi wątpliwości. Do kręgu tego należą wszystkie osoby fizyczne i prawne dysponujące prawem własności lokalu, powiązanym ze współużytkowaniem wieczystym gruntów, powstałym do dnia 13 października 2005 r. Wyodrębnienie tej kategorii osób opiera się na kryteriach prawnych związanych z konstrukcją odrębnej własności lokali. Konstrukcja ta obejmuje dwa powiązane ze sobą prawa: prawo własności lokalu i udział we współwłasności wspólnych części nieruchomości. Nieruchomość wspólna należąca do właścicieli poszczególnych lokali składa się z prawa do gruntu oraz prawa własności części budynku służących do wspólnego użytku. Prawo do gruntu ma w tym wypadku postać współużytkowania wieczystego, które zostało ustanowione do dnia 13 października 2005 r. Ustawodawca wprowadza zróżnicowanie w obrębie tej kategorii podmiotów polegające na tym, że niektóre osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, którym przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej ustanowionym do określonej daty, jako prawie związanym z własnością wyodrębnionego lokalu – jeżeli wszystkie złożyły wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego (art. 2 ust. 1 i 2) – będą mogły przekształcić prawo użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności, natomiast niektóre osoby fizyczne i prawne spełniające powyższe warunki przekształcenia nie będą mogły go dokonać z tego tylko powodu, że jednym ze współużytkowników wieczystych jest państwowa lub samorządowa osoba prawna, a także spółka handlowa, w odniesieniu do której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za takim wyłączeniem nie przemawiają żadne racjonalne argumenty ani wartości konstytucyjne (inne zasady konstytucyjne), które mogłyby takie zróżnicowanie usprawiedliwiać. Nie wchodzi tu bowiem w grę "podwójne" uwłaszczenie podmiotów "wyłączonych" przez art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy o przekształceniu, dlatego że przekształcenie to również dla tych podmiotów co do zasady jest odpłatne, a samo wyłączenie nie pozostaje w żadnej proporcji do ograniczenia ustawowego prawa innych podmiotów. Wyłączenie to nie ma także, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakotwiczenia w żadnej z zasad konstytucyjnych, a zwłaszcza w zasadzie sprawiedliwości społecznej.

Z powyższych powodów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyłączenie, o jakim mowa w art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy o przekształceniu, nie obejmuje żądania opartego na art. 1 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Przemawia za tym zarówno struktura analizowanych przepisów (omówiona wyżej), jak i wykładnia oparta na zgodności z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Sąd I instancji dokonując odmiennej wykładni tych przepisów, w rezultacie zaakceptował, w wyniku kontroli działania administracji, niewłaściwe ich zastosowanie przez organy obydwu instancji. Co do zasady uznać zatem należy, w okolicznościach tej sprawy, że przekształcenie udziałów w użytkowaniu wieczystym nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w G. przy ul. H., w prawo własności jest możliwe, mimo że jednym ze współużytkowników wieczystych jest spółka handlowa, w której Skarb Państwa jest podmiotem dominującym, o ile spełnione zostaną pozostałe przesłanki, zawarte w art. 2 ustawy o przekształceniu. W tym ostatnim przedmiocie (przesłanek z art. 2 ustawy) organy dotychczas się nie wypowiedziały uznając, że prawo współużytkowników wieczystych do przekształcenia we własność swoich udziałów jest wyłączone przez art. 1 ust. 1b pkt 2, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oparte było na błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1b pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.