Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 452/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Zbigniew Rausz Barbara Skrzycka – Pilch (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Po 794/04 w sprawie ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2005r. sygn. akt II SA./Po 794/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...], którą to decyzją ustalono na rzecz K. N. odszkodowanie za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 104 kpa, art. 129 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9b1 i art. 98 ust. 3 oraz art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U z 2000r. Nr46, poz. 543 ze zm. -dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami) ustalił na rzecz K. N. odszkodowanie w wysokości 3.212.875,00 zł za wydzieloną pod drogę publiczną - planowaną III ramę komunikacyjną- nieruchomość z księgi wieczystej Kw nr 165.261, położoną w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy 24, działka 6/10 0 powierzchni 11,829 m2, zaś w punkcie II decyzji orzekł, że do zapłaty odszkodowania w wysokości 3.212.875,00 zł zobowiązane jest Miasto [...], odszkodowanie należy wypłacić jednorazowo, w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, na rachunek K. N.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z przepisami art. 129 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9b1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w miastach na prawach powiatu odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości ustala prezydent miasta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Organ podniósł, że prowadzenie spraw z tego zakresu przekazano Zarządowi Geodezji 1 Katastru Miejskiego [...] uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 12 stycznia 1999r. Nr VI/46/lll/99 zmieniającą uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 25 czerwca 1991r. Nr XXXII/177/91 w sprawie przekształcenia [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego [...] w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...]. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z przepisem art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuję po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Na podstawie opinii z maja 2004r., sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego, ustalono, że wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi 3.212.875,00 zł. Organ pierwszej instancji uznał metodę i sposób oszacowania nieruchomości za prawidłowe. W związku z tym strony zostały zawiadomione o sporządzeniu opinii, o możliwości zapoznania się z nią oraz o rozprawie administracyjnej. Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 23 czerwca 2004r. K. N. oświadczył, że nie wnosi uwag do opinii rzeczoznawcy majątkowego i że akceptuje wartość nieruchomości w niej podaną oraz poinformował, iż odszkodowanie należy wpłacić na wskazany rachunek bankowy. Przedstawiciel Miasta [...] oświadczył, że wydzielona pod drogę działka nr 6/10 nie przeszła na własność Miasta [...], ponieważ decyzja z dnia 28 lutego 2003r., zatwierdzająca projekt podziału, nie powołała przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a działka przeznaczona była w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę ekspresową zaliczającą się do dróg krajowych finansowanych ze środków Skarbu Państwa. Organ pierwszej instancji podniósł, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło argumentacji przedstawiciela Miasta [...].

Powyższa decyzja została przesłana do K. N., Działu Nabywania Gruntów - jednostki organizacyjnej Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] oraz Miasta [...] reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Miasto [...] składając je w dniu 16 lipca 2004r. w Zarządzie Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...] (podpisane przez Zastępcę Prezydenta Miasta [...] – M. K.) oraz nadając w dniu 16 lipca 2004r. w urzędzie pocztowym (pismo podpisane przez pełnomocnika Prezydenta Miasta [...] – M. S.).

Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 134 kpa, po przeprowadzeniu postępowania wstępnego w sprawie odwołania M. S., działającego w imieniu Miasta [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w dniu 20 lipca 2004r., odwołanie w imieniu Miasta [...], wniósł M. S. - umocowany przez Prezydenta Miasta [...] do reprezentowania interesów Miasta [...] w postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości stanowiących mienie Miasta oraz w postępowaniach odszkodowawczych za wywłaszczone nieruchomości przed Zarządem Geodezji i Katastru Miejskiego [...], Wojewodą Wielkopolskim oraz sądami administracyjnymi. Wojewoda Wielkopolski wskazał, że decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] doręczono do Urzędu Miasta [...] w dniu 1 lipca 2004r. - zwrotne potwierdzenie odbioru. Na potwierdzeniu tym widnieje przekreślona, urzędowa pieczęć Urzędu Miasta [...] Wydziału Gospodarowania Mieniem Miasta, jak również pokwitowanie odbioru w dacie 1 lipca 2004r. przez pracownika wydziału, do którego skierowana była decyzja, tj. Działu Nabywania Gruntów, o inicjałach U.S. (U. S.). Odwołanie od tej decyzji złożone zostało przez pełnomocnika – M. S. w dniu 20 lipca 2004r. Wojewoda Wielkopolski, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że w procedurze administracyjnej, podobnie jak w innych procedurach, obowiązuje zasada, że strona posługująca się inną osobą do dokonywania czynności procesowych ponosi odpowiedzialność za uchybienia tej osoby. Ponadto wskazał, że skutek prawny doręczenia pisma jednostce organizacyjnej powstaje przez sam fakt jego odbioru dokonanego przez osobę upoważnioną. Doręczenie następuje w dacie potwierdzenia przez tę osobę odbioru pisma. Na jej ustalenie nie ma wpływu to, czy osoba ta przekazała następnie pismo osobom powołanym do dokonania czynności, których pismo dotyczyło. Jest to już sprawa wewnętrznej organizacji pracy jednostki będącej adresatem pisma. Gdy organ drugiej instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 kpa. Organ drugiej instancji podał dalej, że zgodnie z treścią art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, o czym strona została pouczona w zaskarżonej decyzji. Skarżący zatem winien wnieść odwołanie do dnia 15 lipca 2004r. Skoro odwołanie zostało złożone przez pełnomocnika strony w dniu 20 lipca 2004r., Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że wniesione zostało z uchybieniem terminu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie Wojewody Wielkopolskiego wniosło Miasto [...]. Skarżący wniósł w skardze o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu naruszenie przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 134 kpa. W ocenie skarżącego odwołanie sporządzone przez pełnomocnika Miasta [...] – M. S. zostało wniesione w dniu 16 lipca 2004r, nie zaś 20 lipca 2004r., jak błędnie podaje w piśmie z dnia 22 lipca 2004r. zastępca dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] – B. S. W ocenie Skarżącego nieustalenie przez organ drugiej instancji prawidłowego terminu wniesienia odwołania stanowi naruszenie przepisu art. 7 i art. 77 kpa. Następnie skarżący podniósł, że organ drugiej instancji nie zauważył, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, że decyzja ta adresowana była do Działu Nabywania Gruntów Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...]. Skarżący wskazał, że jest rzeczą bezsprzeczną, iż do Wydziału Gospodarowania Mieniem Miasta Urzędu Miasta [...] w dniu 1 lipca 2004r. pracownik Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] przyniósł decyzję w przedmiotowej sprawie, jednak decyzja ta miała być doręczona do Działu Nabywania Gruntów ZGiKM [...]. Zgodnie z §6 ust. 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gminy i związków międzygminnych (Dz.U. Nr 112, poz. 1319 ze zm.) korespondencję mylnie doręczoną (adresowaną do innego adresata) zwraca się bezzwłocznie do urzędu pocztowego lub punktu wymiany korespondencji. Skarżący podniósł, że sekretarka Wydziału Gospodarowania Mieniem Miasta – I. S. po stwierdzeniu, iż na druku potwierdzeń odbioru EMS Pocztex jako adresat wskazany jest Dział Nabywania Gruntów ZGiKM [...] niezwłocznie, tego samego dnia, zwróciła pismo do ZGiKM [...]. W ocenie skarżącego sekretarka zachowała się zgodnie z §6 ust. 10 cytowanego wyżej rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. Skarżący wskazał, że Prezydent Miasta [...] jako strona postępowania miał możliwość zapoznania się z decyzją Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...] z dnia [...] nr [...] dopiero w dniu 2 lipca 2004r., tj. w dniu, kiedy mu ją doręczono. Zdaniem skarżącego Wojewoda Wielkopolski powinien ustalić, iż w dniu 1 lipca 2004r. nie nastąpiło doręczenie powyższej decyzji do Wydziału Gospodarowania Mieniem Miasta Urzędu Miasta [...], zaś brak tego ustalenia narusza przepis art. 7 i art. 77 kpa. W ocenie skarżącego potwierdzeniem zasadności powyższych twierdzeń jest postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 sierpnia 2004r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez M. K. - Zastępcę Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia bowiem wskazano, że przedmiotową decyzję doręczono dwukrotnie: w dniu 1 lipca 2004r. do Działu Nabywania Gruntów Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] oraz w dniu 2 lipca 2004r. Prezydentowi Miasta [...]. Zdaniem skarżącego wiążącym dla Miasta [...] dniem doręczenia decyzji był dzień 2 lipca 2004r., a zatem odwołanie z dnia 16 lipca 2004r. zostało wniesione w terminie. Ponadto skarżący zarzucił nieustalenie przez organ odwoławczy, czy odbiór decyzji w dniu 1 lipca 2004r. został dokonany przez osobę upoważnioną oraz czy odbierająca była U. S. Skarżący wskazał, że zgodnie z oświadczeniem U. S. z dnia 31 sierpnia 2004r. podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie jest jej podpisem, widnieje na nim zaś podpis B. Ś.

Skarżący stwierdził ponadto, że postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2004r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski odmówił wyłączenia Prezydenta Miasta [...] jako prezydenta miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej i podległych mu pracowników od udziału w przedmiotowym postępowaniu. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, Wojewoda Wielkopolski powinien odróżnić działania pracowników Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] jako pracowników organu i jako pracowników strony postępowania. W ocenie skarżącego skoro organ doręczył decyzję kilku pełnomocnikom, albo pełnomocnikowi i stronie to dla każdego z nich terminy do dokonania czynności powinny liczyć się samodzielnie. Zdaniem skarżącego decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] została doręczona w dniu 1 lipca 2004r. do Działu Nabywania Gruntów Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] i dla tego pełnomocnika termin złożenia odwołania upłynął w dniu 15 lipca 2004r., natomiast stronie postępowania - Prezydentowi Miasta [...] przedmiotowa decyzja została doręczona w dniu 2 lipca 2004r., co powoduje, iż termin złożenia odwołania w tym przypadku upływał w dniu 16 lipca 2004r. Złożenie odwołania przez pełnomocnika Miasta [...] – M. S. w dniu 16 lipca 2004r. zostało dokonane zatem z zachowaniem terminu. Skarżący, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał, że organ orzekający, wydając postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania ma obowiązek poprzedzić wydanie orzeczenia dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący przekroczył termin określony w art. 129 § 2 kpa, w przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7 i art. 77 kpa. W ocenie skarżącego Wojewoda Wielkopolski, wydając zaskarżone postanowienie takich ustaleń nie dokonał, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 i art. 134 kpa.

Pismem za dnia 12 grudnia 2005r. skarżący, w uzupełnieniu skargi, podniósł, że za uchyleniem zaskarżonego postanowienia, jak też decyzji organu pierwszej instancji przemawia także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego

0 właściwości, albowiem w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący ją na zewnątrz oraz jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że w przedmiotowej sprawie, organem właściwym do przeprowadzenia uzgodnień co do wysokości odszkodowania za przejętą pod drogę publiczną nieruchomość położoną w [...], jest Prezydent Miasta [...]. Wskazał dalej, że w aktach sprawy znajduje się pismo Działu Nabywania Gruntów Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia 3 czerwca 2003r., którym w związku z odmową podjęcia przez ZGiKM [...] negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotowa, działkę, Kierownik Działu Nabywania Gruntów przekazał powyższą sprawę do Działu Zwrotu Nieruchomości, Wywłaszczeń

1. Odszkodowań Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...], Zastępca Dyrektora ds. Gospodarki Nieruchomościami Miejskimi odpowiada za całokształt polityki i realizację zadań z zakresu gospodarowania nieruchomościami miejskimi. Powyższe zadania realizuje przy pomocy Głównego Specjalisty ds. Gospodarki Nieruchomościami Miejskimi oraz podległych komórek organizacyjnych, w tym Działu Nabywania Gruntów, który realizuje zadania w zakresie prowadzenia spraw związanych ze zwrotem nieruchomości - reprezentuje Miasto [...] w tych postępowaniach. Ponadto z protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przed organem pierwszej instancji w dniu 23 czerwca 2004r. wynika, że uczestniczył w niej pracownik Działu Nabywania Gruntów ZGiKM [...] jako przedstawiciel Miasta [...]. Z uwagi na powyższe Wojewoda Wielkopolski uznał, że dla Miasta [...], termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg w dniu 2 lipca 2004r., tj. dnia następnego po doręczeniu jej odpisu do Działu nabywania Gruntów ZGiKM [...]. Organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji doręczył odpisy przedmiotowej decyzji Prezydentowi Miasta [...], reprezentującemu Miasto [...] jako organ (w dniu 2 lipca 2004r.) oraz do Działu Nabywania Gruntów Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...], który reprezentuje Miasto [...] w sprawach związanych ze zwrotami nieruchomości (w dniu 1 lipca 2004r.), a zatem bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczął bieg w dniu następnym po dacie skutecznego doręczenia odpisu decyzji temu ostatniemu podmiotowi. Na poparcie tego stanowiska powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2000r. sygn. akt I SA 1071/99.

Ponadto organ odwoławczy przyznał, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia błędnie podano, że M. S. wniósł odwołanie w dniu 20 lipca 2004r. Odwołanie to bowiem zostało złożone w dniu 16 lipca 2004r. Błędnie również podano, że odbioru odpisu decyzji w Dziale Nabywania Gruntów Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] dokonał U. S., co było skutkiem niewłaściwego odczytania symboli widniejących na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W ocenie organu odwoławczego wyżej wskazane okoliczności pozostają bez wpływu na stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez pełnomocnika strony – M. S..

Na rozprawie w dniu 21 grudnia 2005r. uczestnik postępowania wniósł o odrzucenie skargi, bowiem Prezydent Miasta [...] nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, ewentualnie ojej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że zgodnie z art. 45 kpa, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia, jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym pisma doręcza się w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przepis ten reguluje zatem doręczanie pism osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Pismo uważa się za doręczone jednostce organizacyjnej w dacie potwierdzenia przez osobę upoważnioną do odbioru pisma. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wójt (burmistrz, prezydent) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Powierzone zadania wójt wykonuje przy pomocy urzędu gminy, którego organizację i zasady funkcjonowania określa regulamin organizacyjny nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w chwili wydania zaskarżonego postanowienia organizację i zasady funkcjonowania Urzędu Miasta [...] określał Regulamin Organizacyjny nadany Zarządzeniem Nr617/2003/K Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 sierpnia 2003r. Zgodnie z §14 regulaminu w skład Urzędu wchodzą wyliczone wydziały, w tym m.in. Wydział Mienia Komunalnego. Zarządzeniem z dnia 22 grudnia 2003r. Nr 966/2003/K wydział ten został przekształcony na dwie jednostki: Biuro Nadzoru Właścicielskiego i Wydział Gospodarowania Mieniem Miasta, do którego należą m.in. sprawy z zakresu gospodarowania mieniem Miasta niezastrzeżone dla innych jednostek organizacyjnych. Z kolei art. 9 ustawy o samorządzie gminnym umożliwia gminie tworzenie jednostek organizacyjnych w celu wykonywania zadań. Gminne jednostki organizacyjne mogą przybierać różne formy prawne. W szczególności jednostkami organizacyjnymi gminy mogą być wszelkie dopuszczalne przez prawo formy organizacyjne, jak wszelkiego rodzaju spółki cywilne i handlowe, fundacje, jednostki i zakłady budżetowe. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego taką właśnie gminną jednostką budżetową Miasta [...] jest Zarząd Geodezji i katastru Miejskiego [...], co wynika z jego statutu stanowiącego załącznik do Uchwały Nr 108/99 Zarządu Miasta [...] z dnia 30 marca 1999r. Do zadań ZGiKM [...] należy m.in. prowadzenie gospodarki nieruchomościami miejskimi. Strukturę organizacyjną jednostki tworzą m.in. działy, w tym Dział Nabywania Gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że z powyższego wynika, że Urząd Miasta i Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] stanowią dwie odrębne jednostki organizacyjne Gminy Miasto [...], nieposiadające osobowości prawnej. W związku z powyższym, do doręczenia im pism należy stosować art. 45 kpa, a nie przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych, bowiem rozporządzenie powyższe reguluje obieg korespondencji wewnątrz danej jednostki organizacyjnej gminy, a nie pomiędzy jednostkami organizacyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w niniejszej sprawie Miasto [...] otrzymało odpis decyzji z dnia [...] w dniu 2 lipca 2004r., o czym świadczy prezentata Sekretariatu Zastępcy Prezydenta Miasta [...] na potwierdzeniu odbioru. Przesyłka skierowana do Działu nabywania Gruntów ZGiKM [...], jak wynika z potwierdzenia odbioru została najpierw złożona mylnie do Wydziału Gospodarowania Mieniem Miasta Urzędu Miasta [...] w dniu 1 lipca 2004r. Przesyłka ta następnie, tego samego dnia, została przekazana do adresata (Dział Nabywania Gruntów), który potwierdził jej otrzymanie w dniu 1 lipca 2004r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nietrafnym okazał się pogląd organu odwoławczego, iż Miasto [...] otrzymało przesyłkę w dniu 1 lipca 2004r., skoro przesyłka która wpłynęła do Urzędu Miasta [...] w dniu 1 lipca 2004r. była skierowana do innego adresata, różnej od Urzędu Miasta jednostki organizacyjnej Gminy Miasto [...]. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powołującego się na wyrok NSA z dnia 11 maja 1994r., SA/Gd 2813/93, stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 kpa winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stan faktycznego, co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 kpa, w przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7 i art. 77 kpa. Naruszenie tych przepisów prowadziło do uchylenia postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi, bowiem Miasto [...] ma interes prawny w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. do wniesienia skargi, skoro to właśnie Gmina Miasto [...] jest zobowiązana do wypłacenia odszkodowania za wydzieloną pod drogę publiczną nieruchomość.

Od powyższego wyroku złożył skargę kasacyjną K. N. W skardze kasacyjnej uczestnik postępowania wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że Miasto [...] posiada interes

prawny w złożeniu skargi do sądu administracyjnego od postanowienia organu

drugiej instancji, stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania

od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], wskazując,

że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości

do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza

możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie

postępowania sądowoadministracyjnego;

2. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez przyjęcie do rozpoznania skargi, która

powinna podlegać odrzuceniu, z racji wniesienia jej przez osobę nie posiadającą

skutecznego pełnomocnictwa do występowania przed Wojewódzkim Sądem

Administracyjnym w Poznaniu w imieniu Miasta [...], wskazując, iż podpis

pod pełnomocnictwem nie jest własnoręczny, albowiem umieszczono na nim

wyłącznie fascymile podpisu Prezydenta Miasta [...] – R. G., a ponadto, że pełnomocnictwo traktuje o umocowaniu M. S. do występowania w charakterze strony, a nie jej pełnomocnika;

3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego postanowienie Wojewody Wielkopolskiego, co w konsekwencji spowodowało pozbawienie uczestnika postępowania istotnych informacji o przesłankach podjętego rozstrzygnięcia, wskazując, że sąd pierwszej instancji nie wykazał, w jaki sposób Wojewoda Wielkopolski naruszył przepisy art. 7 i art. 17 kpa, a ponadto, że sąd pierwszej instancji nie uzasadnił w jasny sposób dlaczego uznał, iż w zakresie oceny skuteczności doręczenia decyzji administracyjnej należy oprzeć się na art. 45 kpa, eliminując jednocześnie możliwość zastosowania przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych, dla wyjaśnienia prawidłowości przekazywania tej decyzji pomiędzy jednostkami organizacyjnymi miasta.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] wniosło o jej oddalenie.

W ocenie Miasta [...] sąd pierwszej instancji precyzyjnie wskazał, iż skoro Gmina Miasto [...] jest zobowiązana do wypłacenia odszkodowania za wydzieloną pod drogę publiczną nieruchomość, to z tego tytułu ma interes prawny. Zdaniem strony - Miasta [...], skarżący nie rozróżnia działania Prezydenta Miasta [...], jako prezydenta miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z którego upoważnienia działał Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru miejskiego [...] jak organ postępowania oraz Prezydenta Miasta [...], jako reprezentanta gminy - strony postępowania. Trudno bowiem uznać, iż delegowanie prezydenta miasta na prawach powiatu do wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej miałoby odebrać temu prezydentowi, jako reprezentantowi gminy, możliwość wywiązania się z prawem nałożonego obowiązku obrony interesów gminy. W ocenie Miasta [...] bardziej właściwe wydaje się stwierdzenie, iż w sprawie o wypłatę odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prezydent miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. Ponadto Miasto [...] podniosło, że wielość czynności podjętych przez pełnomocnika – M. S. i ich akceptacja przez organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu świadczy o uznaniu za skuteczne pełnomocnictw a udzielonego temu pełnomocnikowi. W ocenie Miasta [...] uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi prawem przewidziane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przyczyny nieważności postępowania zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wystąpienie jednej z wymienionych w tym przepisie przyczyn nieważności postępowania skutkuje uchyleniem orzeczenia nawet wtedy, gdy zarzut nie został podniesiony w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarżący jako jeden z zarzutów skargi kasacyjnej wskazał, że pełnomocnik strony, której działanie wywołało postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, nie był należycie umocowany.

Z akt sprawy wynika, że skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w imieniu skarżącego - Miasta [...], wniósł M. S., powołujący się na znajdujące się w aktach administracyjnych pełnomocnictwo udzielone przez Prezydenta Miasta [...]. Przedmiotowe pełnomocnictwo nie mogło stanowić podstawy do uznania, że M. S. został należycie umocowany przez stronę skarżącą tj. Miasto [...]. Pełnomocnictwo nie zostało bowiem podpisane przez organ uprawniony do występowania w imieniu Miasta [...], a opatrzone zostało jedynie pieczęcią zastępującą odręczny podpis Prezydenta Miasta [...], tzw. facsimile podpisu.

Zgodnie z art. 34 p.p.s.a. strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Z art. 37 § 1 p.p.s.a. wynika, że pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Z unormowania zawartego w art. 37 § 1 p.p.s.a. wynika, że w zasadzie pełnomocnictwo procesowe powinno być udzielone w formie pisemnej. Należy przyjąć, że pełnomocnictwo procesowe jest jednostronną czynnością prawną zawierającą oświadczenie woli, w którym mocodawca upoważnia oznaczoną osobę do zastępowania go przed sądem. Zgodnie z art. 78 § 1 k.c. do zachowania pisemnej formy czynności prawnej wystarcza złożenie własnoręcznego podpisu na dokumencie obejmującym treść oświadczenia woli. Jedną z cech charakteryzujących podpis jest to, że znak ten powinien być postawiony własnoręcznie (a nie pismem maszynowym lub w postaci tzw. Facsimile). Dokument obejmujący czynność prawną może być sporządzony na maszynie do pisania lub za pomocą innej techniki, jednakże podpis musi być własnoręczny. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 17 kwietnia 1967r. w sprawie o sygn. akt II PZ 22/67 (Lex nr 6142) wyraził pogląd, że nie ma żadnych uzasadnionych powodów, aby podpis w rozumieniu przepisów procesowych rozumieć inaczej niż podpis w rozumieniu przepisów prawa cywilnego materialnego oraz że odtworzony mechanicznie na piśmie procesowym wzór podpisu nie czyni zadość wymogowi przewidzianemu w art. 126 § 1 pkt 4 k.p.c. Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając przywołany pogląd Sądu Najwyższego, uznał, że znajduje on zastosowanie również do podpisu w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem przepisy tej ustawy nie zawierają szczególnych przepisów dotyczących podpisu.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że postępowanie sądowo-administracyjne jest nowym postępowaniem, po którego zakończeniu akta administracyjne są zwracane organowi administracji publicznej. Od obowiązku dołączenia przy pierwszej czynności procesowej do akt sprawy pełnomocnictwa nie zwalnia fakt, że pełnomocnictwo zostało złożone w postępowaniu administracyjnym. W takiej sytuacji obowiązkiem pełnomocnika jest dołączenie do akt sprawy drugiego egzemplarza pełnomocnictwa albo sporządzenie uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa z dokumentu znajdującego się w aktach administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2001 r., V SA 2663/00, Lex nr 50112).

Z powyższych rozważań wynika, że pełnomocnik strony skarżącej - Miasta [...], wnoszący w jej imieniu skargę, nie był należycie umocowany. Zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Z art. 46 § 3 p.p.s.a. wynika zaś, że do pisma w postępowaniu sądowym należy dołączyć pełnomocnictwo, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który przedtem nie złożył pełnomocnictwa. Skarga wniesiona do wojewódzkiego sądu administracyjnego może być wniesiona przez samą stronę. Strona zatem może w pełnym zakresie uzupełnić braki tej skargi. Prawo do zastępstwa procesowego jest ściśle związane z prawem do sądu. Wykładnia przepisów dotyczących działania pełnomocnika nie powinna ograniczać realizacji tego prawa. Podpisanie skargi przez pełnomocnika, który nie był należycie umocowany, jest zatem brakiem formalnym, który powinien podlegać usunięciu poprzez wezwanie strony do podpisania skargi albo do przedłożenia należytego pełnomocnictwa na podstawie art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 i art. 46 § 3 p.p.s.a.

Brak formalny skargi polegający na nie przedłożeniu należytego pełnomocnictwa do zastępowania strony skarżącej nie został usunięty w opisanym wyżej trybie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zatem należało uznać, że rozpoznanie sprawy nastąpiło w wyniku przeprowadzenia postępowania dotkniętego wadą nieważności określoną w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Ustalenie, iż w sprawie zachodziła jedna z przyczyn nieważności postępowania, oznaczało że Naczelny Sąd Administracyjny nie był obowiązany odnieść się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,poz.1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.