Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1123/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak–Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Spółki X. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w N. na decyzję Wojewody z dnia 20 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta [...], decyzją z 12 lipca 2017 r. o nr [...], odmówił R. M. i A. G. - współwłaścicielom Przedsiębiorstwa Budowlanego X. Sp. z o.o., Sp. k. w N. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z wewnętrzna instalacja gazową na działce nr ewid. [...], [...], [...] w m. G. , gm. N. .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż kwestia zgodności projektu budowlanego z warunkami określonymi w art. 35 ust.1 Prawa budowlanego stanowi zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego organ postanowieniem z 7 czerwca 2017 r. zobowiązał inwestora do poprawienia przedłożonego projektu budowlanego.

Organ zauważył, iż inwestor na terenie objętym inwestycją nie przewidział 25 % powierzchni działki jako powierzchnia terenu biologicznie czynnego. Działka nr ewid. [...] w części jest działką budowlaną, a w części w obowiązującym planie, jako teren zieleni izolacyjnej "ZI" oraz jako teren zieleni ochronnej "ZO". Urządzenie terenu biologicznie czynnego na terenach innych niż działka budowlana jest zdaniem organu niezgodne z § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Dalej wskazano, iż inwestor przedłożył do zatwierdzenia projekt budowlany budynku pięciokondygnacyjnego w tym piąta kondygnacja została na przekroju oznaczona jako poddasze nieużytkowe. Zdaniem Starosty pomimo wezwania nie przedstawiono rzutu poddasza. Z rzutu więźby dachowej można jedynie odczytać, iż poddasze podzielono kilkoma ścianami. Inwestora nie opisał także warstw stropu nad czwartą kondygnacją. Na rysunku przekroju wpisano sufit podwieszany z płyt gipsowo-kartonowych bez informacji w jaki sposób (do czego) sufit podwieszono. Zdaniem organu zaprojektowanie pięciu kondygnacji jest niezgodne z obowiązującym miejscowym planu zagospodarowania przestrzennego.

Według organu inwestor nieprawidłowo zaplanował ilość miejsc parkingowych. Powinna ona wynosić 1,3-1,5 miejsca na lokal mieszkalny. Ponadto intensywność planowanej zabudowy powoduje, iż brakuje miejsca do wyznaczenia odpowiedniej ilości miejsc postojowych, a także brak rezerwy terenu, aby w przyszłości miejsca postojowe można było wybudować.

Zarzucono także, iż mapa przedłożona do celów projektowych została nieprawidłowo sporządzona – jest niezgodna z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółki X. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w N. podnosząc, iż:

1. Teren inwestycyjny stanowią działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2. Zgodnie z umieszczonym w projekcie bilansem powierzchni zagospodarowania terenu powierzchnia przeznaczona na zieleń wynosi 59,77% powierzchni terenu przewidzianego pod inwestycję;

2. Projektowany budynek posiada cztery kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe. Czwarta kondygnacja jest poddaszem. Przestrzeń mieszkalna została wydzielona od wysokiej części dachu sufitem podwieszonym z płyt gipsowo - kartonowych na podkonstrukcji systemowej (opis sufitu na rysunkach przekrojowych).

3. Na terenie przeznaczonym pod inwestycję zapewniono odpowiednią ilość miejsc parkingowych przeznaczonych dla mieszkańców projektowanego obiektu. Dodatkowo wyznaczono miejsce dla osoby niepełnosprawnej. Plan miejscowy nie określa ilości miejsc parkingowych przypadających na lokal mieszkalny oraz nie odwołuje się do innych przepisów w przedmiotowym zakresie;

4. Mapa do celów projektowych została wykonana przez geodetę posiadającego odpowiednie uprawnienia, określający obszar przeznaczony pod inwestycję. Geodeta nie ma prawa wkreślić na mapie linii rozgraniczających teren o różnych przeznaczeniach wynikający z założeń planu miejscowego.

Odwołanie wniósł także pełnomocnik A. K. i M. K. zarzucając naruszenie:

- Art. 10 § 1 i 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego;

- § 13, § 57 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

- § 2 ust. 2 ust. 5 pkt 3 ustaleń szczegółowych Uchwały nr [...] rady Miejskiej w N. z 26 kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów mieszkalnego: ul. [...] - Obwodnica w N. poprzez jego pominięcie.

Wojewoda decyzja z 20 września 2017 r. o nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 12 lipca 2017 r., w części dyspozytywnej, przywołującej podstawę prawną - art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 t. j.) i w to miejsce przywołał podstawę prawną tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż art. 35 Prawa budowlanego, określa czynności, jakie organ musi podjąć przed wydaniem decyzji o udzieleniu bądź nie udzieleniu pozwolenia na budowę. Zgodnie z ww. przepisem możliwe jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy (względnie o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) oraz wymaganiami ochrony środowiska. Do obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej należy również sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe (w rozumieniu przepisów rozdziału 2 ustawy prawo budowlane) uprawnienia budowlane, a także sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia (art. 35 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego).

W ocenie Wojewody istotą sporu pozostaje ustalenie, czy planowana inwestycja - budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją gazową na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] zlokalizowanych w miejscowości G., gmina N. - jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 26 kwietnia 2002 r.

Organ odwoławczy zauważył, iż planowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (obiekt o wysokości ok. 17,46m, zawierający 23 lokale mieszkalne) wraz z wewnętrzną instalacją gazową. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 ww. planu miejscowego na terenie objętym ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w N. nr [...] z dnia 26 kwietnia 2002 r. projektuje się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, bliźniaczą i szeregową oraz zabudowę wielorodzinną (małe domy mieszkalne), natomiast na podstawie § 2 ust. 1 pkt 12 ww. planu dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem M, ustala się charakter budynków: 4 kondygnacje (w tym poddasze użytkowe), dachy strome, kryte dachówką lub materiałem imitującym dachówkę. Według organu z § 2 ust. 1 pkt 12 wynika wprost, iż maksymalna wysokość obiektu może mieć cztery kondygnacje, zaś czwarta może być poddaszem użytkowym. Zauważono przy tym, iż w świetle § 13 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poddasze użytkowe stanowi również kondygnację w rozumieniu Prawa budowlanego. W ocenie Wojewody ustawodawca rozróżnił pojęcie pełnej, standardowej kondygnacji nadziemnej (kondygnacja regularna) oraz pojęcie poddasza użytkowego. Zdaniem organu odwoławczego kondygnacja nazwana w przedstawionym projekcie jako poddasze (użytkowe) nie spełnia wymogów tego typu poddasza, a stanowi pełną kondygnację. Wskazano, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest mowa o wysokości budynku do czterech kondygnacji (w tym poddasza użytkowego). Sformułowanie "w tym poddasze użytkowe" odczytywać należy jedynie jako doprecyzowanie tej regulacji, wskazujące, iż do ustalonego limitu kondygnacji nadziemnych wlicza się także poddasze użytkowe, o ile inwestor zamierza takie w planowanym budynku realizować. Brak jest uzasadnienia celowościowego dla przyjęcia wykładni powyższego przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, iż przepis ten wprowadza nakaz, by co najmniej ostatnia kondygnacja stanowiła każdorazowo poddasze użytkowe. Zdaniem organu poddasze powinno posiadać pewne cechy charakterystyczne tylko dla tego typu części budynku i odróżniające je od regularnej kondygnacji podstawowym elementem poddasza użytkowego jest bezpośrednie zaprojektowania nad nim połaci dachowych w taki sposób, aby choć część jego stropu nie była wykonana równoległe w stosunku do jego posadzki, w konsekwencji tzw. ściana kolankowa musi być zaprojektowana o wysokości znacznie niższej niż wysokość normalnej kondygnacji. W badanym przypadku na kondygnacji nazwanej poddaszem brak jest ściany kolankowej, zaś strop (nazwany sufitem podwieszonym z płyt gipsowo - kartonowych) został wykonany równolegle do posadzki. Ponadto w świetle sporna kondygnacja będzie posiadać ok. 3,00 m. Takie parametry, zdaniem Wojewody, kondygnacji wypełniają z nawiązką unormowania zawarte w § 72 warunków technicznych dla pomieszczeń zaprojektowanych dla regularnej kondygnacji. Organ odwoławczy zauważył również, przestrzeń określona przez inwestora jako "poddasze nieużytkowe", znajdująca się nad czwartą kondygnacją, bezpośrednio pod połacią dachową w takim znaczeniu funkcjonalnym nie może zostać uznana za kondygnację, gdyż poddasze nieużytkowe nie jest kondygnacją. Jednakowoż, w związku z faktem iż inwestor nie przedstawił rzutu poddasza nieużytkowego, o który był wzywany postanowieniem z dnia 7 czerwca 2017 r. nasuwa się wątpliwość czy przestrzeń ta rzeczywiście będzie pełniła funkcję poddasza nieużytkowego.

W związku z zaistniałymi nieprawidłowościami i rozbieżnościami, których inwestor nie wyjaśnił w sposób niepozostawiający wątpliwości, organ odwoławczy przychyla się do stanowiska organu pierwszej instancji, i wskazuje na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentacji technicznej, że projektowany obiekt nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie wymogu dotyczącego kondygnacji.

Dalej organ wskazał, iż obowiązujący na obszarze inwestycji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie reguluje kwestii dotyczących udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej, dlatego zastosowanie ma § 39 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze względu na fakt, iż teren przeznaczony pod inwestycję, składający się z działek o nr ewid. [...], [...] i [...] położony jest na obszarze o trzech różnych przeznaczeniach, tj. M - zabudowa wielorodzinna, ZI - zieleń izolacyjna, ZO - zieleń ochrona, wyliczenia obejmujące procent terenu powierzchni biologicznie czynnej winien być przedstawiony jedynie w odniesieniu do powierzchni terenu oznaczonego symbolem M, na którym to może powstać obiekt budowlany. Tereny oznaczone symbolami ZI i ZO nigdy nie będą zabudowane, gdyż nie takie jest ich przeznaczenie wynikające z miejscowego planu zagospodarowania terenu. Przepis § 39 ww. rozporządzenia odnosi się natomiast jedynie do działek budowlanych. Zatem, skoro projektowany obiekt wraz z terenem utwardzonym zlokalizowany jest na działce o nr ewid. [...], która to w części przeznaczona jest pod zabudowę wielorodzinną, w części zaś stanowi teren zieleni izolacyjnej (ZI), wyliczenie powierzchni biologicznie czynnej winno odnosić się jedynie do obszaru oznaczonego symbolem M. Wojewoda zaznaczył, iż inwestor był wzywany przez organ pierwszej instancji do usunięcia nieprawidłowości w powyższym zakresie, jednakże stoi on na stanowisku, iż procent powierzchni biologicznie czynnej został wyliczony prawidłowo, z uwzględnieniem całego obszaru inwestycji, tj. działek o nr ewid. [...], [...] i [...]. Takie stanowisko jest niezgodne z treścią § 39 warunków technicznych.

Ponadto Wojewoda podzieli zapatrywanie organu I instancji, że na przedstawionej mapie do celów projektowych zabrakło wrysowania linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Ze względu na specyficzny charakter obszaru, na którym zlokalizowana jest planowana inwestycja wskazanie granic terenów o różnej funkcji umożliwiłoby pełną analizę sprawy. Wymóg taki wynika z § 6 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995, nr 25, poz. 133 ) zgodnie, z którym treść mapy do celów projektowych, poza elementami stanowiącymi treść mapy zasadniczej łącznie z granicami władania (własności) nieruchomości (działek), powinna zawierać m.in. opracowane geodezyjnie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, linie zabudowy oraz osie ulic, dróg itp., jeżeli zostały ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor był wzywany przez Starostę [...] do dokonania uzupełnienia w przedstawionym zakresie postanowieniem z dnia 7 czerwca 2017 r., jednakże w odpowiedzi wskazał, iż mapa do celów projektowych w przedłożonym kształcie została wykonana w sposób poprawny.

Wojewoda podzielił natomiast zarzut inwestora dotyczący ilości miejsc parkingowych wyjaśniając, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na tym obszarze nie wskazuje jaka powinna być zapewniona ilość miejsc parkingowych. W zaistniałym stanie faktyczno-prawnym nie ciąży na inwestorze obowiązek zapewnienia konkretnej liczby miejsc parkingowych lecz odpowiedniej. Wskazany przez organ I instancji współczynnik 1,5 miejsca na jeden lokal mieszkalny jako warunkujący dopuszczalność planowanej inwestycji musiałby być poparty konkretnymi przepisami prawa (w tym lokalnego) bądź przeprowadzoną dogłębną analizą w kontekście wymogu wynikającego z § 18 ww. rozporządzenia, co nie miało miejsca.

Zdaniem organu odwoławczego przywołana przez Starostę [...] w kwestionowanej decyzji podstawa prawna jest wadliwa i nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę Organ pierwszej instancji po dokonaniu analizy dokumentacji złożonej przez inwestora, wydał na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ww. inwestycji wskazując, iż inwestor nie zastosował się do wszystkich wymagań nałożonych na niego postanowieniem. Tymczasem inwestor odpowiadając na postanowienia z dnia 25 kwietnia 2017 r. i 7 czerwca 2017 r. ustosunkował się do zawartych w nich zagadnieniach i udzielił organowi administracji stosownych wyjaśnień. Nawet, jeżeli wyjaśnienia te nie były dla organu odpowiednie, to tego rodzaju okoliczność nie może być uznana za niewykonanie obowiązku. W sytuacji, gdy inwestor wykonał wezwanie organu, okoliczność, że było ono niepełne czy niewłaściwe mogło być podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn merytorycznych. Okoliczność ta przyczyniła się do uchylenia kwestionowanej decyzji w zakresie podstawy prawnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik X. Sp. z o.o., Sp. k. w N. zarzuci naruszenie:

1. art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, w związku z § 2 ust. 1 pkt 12 uchwały nr [...] Rady Miejskiej Gminy N. z dnia 26 kwietnia 2002r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego: ul. [...] - Obwodnica w N. , przez bezzasadne jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie;

2. § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , poprzez błędną ich wykładnię.

W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy jako spełnienie wymogu maksymalnej wysokości do czterech kondygnacji potraktować powinien był zarówno wersję, w której ostatnia kondygnacja byłaby kondygnacją pełną jak i wersję, w której ostatnia kondygnacja stanowiłaby poddasze użytkowe. Podkreślono, iż przestrzeń określona w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym jako "poddasze nieużytkowe" nie jest kolejną, a więc piątą kondygnacją. Wskazano przy tym, iż w świetle art. 35 ust. 3 prawa budowlanego powodem wydania decyzji odmawiającej wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz o udzieleniu pozwolenia na budowę nie może być okoliczność, że "inwestor nie wyjaśnił w sposób nie pozostawiający wątpliwości", lecz jedynie stwierdzona przez organ administracji architektoniczno- budowlanej okoliczność, że inwestor nie usunął w wyznaczonym terminie wskazanych mu nieprawidłowości. Natomiast w świetle § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poddasze nieużytkowe nie może być traktowane jako kolejna kondygnacja, i to niezależnie od jego wysokości. Organy administracji architektoniczno-budowlanej mogłyby potraktować poddasze określone w projekcie budowlanym jako nieużytkowe, gdyby wykazały, że w istocie poddasze to ma cechy poddasza użytkowego. Jednakże w powyższym zakresie sama wysokość takiego pomieszczenia nie przesądza o tym, czy ma ono stanowić kolejną kondygnację.

Dalej skarżący wyjaśnił, że przepis § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych rzeczywiście stanowi, iż na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną (...) co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei definicję legalną działki budowlanej zawiera przepis art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem działki budowlanej należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Cytowana powyżej definicja legalna "działki budowlanej" nie formułuje wymogu, by cała ona musiała być przeznaczona pod zabudowę, lecz jedynie by spełniała wymogi realizacji na niej obiektów budowlanych. A to nie to samo. Działka budowlana - w świetle powyższej definicji legalnej - może składać się częściowo także z terenów nie przeznaczonych pod zabudowę, jeśli oprócz takich terenów składają się na nią tereny spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Stad też organ bezzasadnie przyjął założenie, że określony w § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wskaźnik 25% powierzchni działki budowlanej jako powierzchni biologicznie czynnej winien być przedstawiony jedynie w odniesieniu do powierzchni terenu oznaczonego symbolem M, na którym może powstać obiekt budowlany.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 22 stycznia 2018 r. pełnomocnik uczestników postępowania A. K. i M. K. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż § 2 ust. 1 pkt 12 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego: ul. [...] - Obwodnica w N. zawiera zasadę, iż budynki wielorodzinne muszą mieć 4 kondygnacje w tym poddasze użytkowe, które stanowi kondygnację. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określające sztywno rodzaj ostatniej kondygnacji jako poddasze użytkowe. Ponadto § 2 ust. 4 ustaleń ogólnych powołanego planu miejscowego, który wprowadza ograniczenie zabudowy wielorodzinnej do małych domów mieszkalnych.

Uczestnik postępowania podniósł także, iż projektem inwestycji objęto trzech działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...] tymczasem zgodnie załącznikiem graficznym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tylko część działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] jest oznaczona symbolem M (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna). Pozostała część tej działki stanowi teren oznaczony w planie symbolem ZI (teren zieleni o funkcji izolacyjnej stanowiącej barierę przed zanieczyszczeniami i hałasem). Działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...] opatrzone zostały symbolem ZO (teren zieleni o funkcji ochronnej). Działka budowlana może być złożona z wielu działek ewidencyjnych pod warunkiem spełnienia warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lub decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do uznania nieruchomości gruntowej (działki gruntu) za działkę budowlaną w rozumieniu planistycznym. Za niedopuszczalne należy uznać projektowanie inwestycji w zakresie zabudowany mieszkaniowej wielorodzinnej na terenach o innej niż mieszkaniowa funkcji.

Strona podniosła także, iż wykorzystana przez projektanta mapa nie zawiera linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Dokładna analiza granic i powierzchni działek (w tym przede wszystkim działek powstałych w wyniku podziałów przeprowadzonych po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) prowadzi do jednoznacznego wniosku, że działka [...] tylko w części przeznaczona jest pod zabudowę. Pozostała, znacząca jej część, to teren zieleni o funkcji izolacyjnej. Działki o numerach [...] i [...] stanowią teren zieleni o funkcji ochronnej. W przedmiotowej sprawie tylko część działki [...] przeznaczona jest pod zabudowę wielorodzinną i co najmniej 25% tej powierzchni powinno zostać urządzone jako teren biologicznie czynny. Przepisy prawa nie zezwalają na urządzanie terenów biologicznie czynnych, o których mowa w § 3 pkt 22 i § 39 rozporządzenia, na obszarach o funkcji innej niż zabudowa wielorodzinna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. , poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej: P.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Kontrolowaną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 12 lipca 2017 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją gazową na działce nr ewid. [...], [...], [...] w m. G. , gm. N. .

Jako podstawę wydania decyzji odmawiającej, wskazano na niezgodność przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego : ul. [...] w N. . Ponadto organy uznały, iż przedłożona dokumentacja projektowa, mimo stosownego wezwania, nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995, nr 25, poz. 133 ), a brak ten wraz z brakiem stosownych wyjaśnień inwestora uniemożliwia ustalenie czy planowana inwestycja spełnia wymogi określone w § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

Stosownie do art. 34 ust. 3 ustawy z 14 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ) projekt budowlany powinien zawierać:

1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich;

2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych;

3) stosownie do potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych;

4) w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych;

5) informację o obszarze oddziaływania obiektu.

Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego).

W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zaszły okoliczności uzasadniające wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę i tym samym zaskarżona decyzja jest prawidłowa, aczkolwiek Sąd nie podzielił wszystkich argumentów powołanych przez Wojewodę w swoim rozstrzygnięciu.

W pierwszej kolejności zgodzić się należ z organami obu instancji, iż przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie jest kompletny (art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Praw budowlanego) , a brak ten mimo wezwania (pkt 5 postanowienia Starosty [...] z 7 czerwca 2017 r. ) nie został usunięty. Zgodnie z powołanym wyżej art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Z kolei stosownie do ustaleń rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie ( Dz.U. z 1995 r., nr 25, poz. 133) projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej. Dopuszcza się dwukrotne pomniejszenie lub powiększenie tej mapy ( § 4 ust. 1). Treść mapy do celów projektowych, poza elementami stanowiącymi treść mapy zasadniczej łącznie z granicami władania (własności) nieruchomości (działek), powinna zawierać m.in. opracowane geodezyjnie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, linie zabudowy oraz osie ulic, dróg itp., jeżeli zostały ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ( § 6 ust. 1 pkt 1).

Jak wynika z przedłożonego w projekcie budowlanym projekt zagospodarowania działki lub terenu na kopii aktualnej mapie zasadniczej nie naniesiono linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Tymczasem, z pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż planowana inwestycji położona jest na terenach, które zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego : ul. [...] w N. posiadają zróżnicowane przeznaczenie. W ocenie Sądu, powyższy brak projektu budowlanego, nieuzupełniony przez inwestora, stanowi już samodzielną przesłankę do odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż powyższy brak dokumentacji projektowej uniemożliwia, organowi weryfikację twierdzeń inwestora, iż przedłożony projektu zagospodarowania działki lub terenu zgodny jest z przepisami techniczno-budowlanymi – tj. z § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1244). Zgodnie z tym przepisem na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć należy, iż do 1 stycznia 2018 r. ww. rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zawierało definicji pojęcia "działka budowlana". Definicja ta została wprowadzona rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tą definicją przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Definicja ta jest zbieżna z definicją "działki budowlanej" zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ do 1 stycznia 2018 r. pojęcie "działki budowlanej" nie było zdefiniowane w ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.jak też w ustawie Prawo budowlane do odkodowania znaczenia tego pojęcia (przed 1 stycznia 2018 r.) ujętego § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zasadnym było posługiwanie definicja zawartą w art. 2 pkt 12 powołanej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza, iż ustawa ta reguluje materię prawa mającą istotne znaczenie w procesie budowlanym. Niewątpliwie przepisy regulujące planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz przepisy prawa budowlanego tworzą pewną funkcjonalną całość normatywną (por. wyrok NSA z 1 stycznia 2018 r. o sygn. akt II OSK 734/16 – dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Jak wynika z wniosku o pozwolenie na budowę, strona skarżąca, jako teren inwestycji wskazał trzy działki geodezyjne o [...], [...], [...]. Zauważyć jednak należy, iż działki [...] i [...] zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego (aktu prawa miejscowego) nie są przeznaczone pod zabudowę, zatem nie mogą być uznane za "działkę budowlana" o której mowa w § 39 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Plan miejscowy przewiduje, możliwość zabudowy budynkiem wielorodzinnym jedynie działki [...] (części) zatem tylko ta działka geodezyjnej z uwagi na swoje przeznaczenia w planie miejscowym (akcie prawa miejscowego) może zostać określona jako działka budowlana. Zatem wymóg zapewnienia powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 25 % pow. działki odnosi się wyłącznie do działki [...] i to całej jej powierzchni, a nie tylko jej części oznaczonej na rysunku planu miejscowego symbolem M. Skoro działka nr [...] w świetle powołanej definicji działki budowlanej jest przeznaczona pod zabudowę, a jednocześnie plan miejscowy część tej działki przeznacza pod zieleń izolacyjną to w ocenie Sądu zbyt daleko idąca byłaby taka interpretacja przepisu § 39 powołanego rozporządzenia, która nakazywałaby, aby powierzchnia biologicznie czynna został zapewniona jedynie terenie oznaczonym symbolem M. Jak trafnie podniosła strona skarżącą obowiązek zapewnienia pow. biologicznie czynnej odnosi się do całej działki budowlanej, a nie tylko jej części.

Niemniej, wobec braku w projekcie budowlanym właściwie sporządzonego projektu zagospodarowania terenu oraz brak szczegółowych wyjaśnień inwestora, niemożliwa jest weryfikacja jego ogólnikowych zapewnień, iż "działka ([...] – przypis Sądu) zgodnie z zapisami planu miejscowego posiada powierzchnię przeznaczoną pod zieleń izolacyjną w odpowiedniej ilości określonej przepisami szczegółowymi" – odpowiedź inwestora z dnia 19 czerwca 2017 r. na postanowienie Starosty [...] z 7 czerwca 2017 r. Tym samym zgodzić się należy z organami, iż na gruncie przedłożonej niepełnej dokumentacji i wyjaśnień inwestora nie można ustalić czy projektu zagospodarowania działki lub terenu zgodny jest z § 39 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r.

Zatem powyższe naruszenia –niekompletność projektu budowlanego – nieusunięte przez inwestora mimo stosowego wezwania do ich usunięcia skutkować musiały wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Tym samym zaskarżona decyzja, mimo błędnie wskazanej podstawy prawnej – o czym dalej – była prawidłowa.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Wojewody, iż projektowany budynek wielorodzinny niezgodny jest z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego w zakresie liczby kondygnacji.

Jak wynika z § 2 ustalenia szczegółowe ust. 1 pkt 12 lit. a uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego : ul. [...] w N. , dla terenów zabudowy wielorodzinnej, oznaczonych na rysunku planu symbolem M, ustala się charakter budynków: 4 kondygnacje ( w tym poddasze użytkowe), dachy strome, kryte dachówka lub materiałem imitującym dachówkę. W ocenie Sądu z brzmienia tego przepisu wynika, iż uchwalając plan rada gminy kategorycznie określiła ilość kondygnacji budynków wielorodzinnych na 4 , wskazując, iż ostatnia kondygnacja ma stanowić poddasze użytkowe. Wbrew twierdzeniom organu jak i strony skarżącej zapis planu nie pozostawia swobody czy budynek wielorodzinny będzie składał się z 4 "pełnych" kondygnacji czy też z 3 "pełnych" kondygnacji plus poddasz użytkowe. Przepis § 2 ust. 1 pkt 12 lit a ( ustalenia szczegółowe) powołanego planu miejscowego nie pozostawia swobody w wyborze ilości kondygnacji. Jak trafnie zauważyli uczestnicy postępowania w piśmie procesowym z 22 stycznia 2018 r. zapisy przedmiotowego planu różni się od zapisów planu miejscowego poddawanego analizie w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 października 2016 r. o sygn. II SA/Po [...], w którym to planie pozostawiono inwestorowi swobodę w liczbie kondygnacji określając ich maksymalną ilość.

Analizując przedłożony projekt budowlany Sąd uznał, iż spełnia on wymogi dotyczące ilości kondygnacji. Zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1244) przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. Z definicji tej wynika, iż poddasze posiadające pomieszczenia wydzielone na pobyt ludzi stanowi kondygnację. W rozporządzeniu tym nie ma jednak definicji poddasza użytkowego i nieużytkowego. Z brzmienia § 72 ust. 1 rozporządzenia można jednak wywnioskować, że o poddaszu użytkowym - pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi, można mówić, gdy ma wysokość co najmniej 2,2 m w świetle. Posługując się leksykalnym znaczeniem terminu "poddasze" stwierdzić należy, iż jest to przestrzeń pomiędzy najwyższym stropem, a pokryciem dachowym. Jeżeli zatem w tej przestrzeni zlokalizowane są pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, których wysokość w świetle wynosi min. 2,2 m. to poddasze należy traktować jako kondygnację.

W świetle powołanej definicji kondygnacji stwierdzić należy, iż projektowany przez stronę skarżącą budynek wielorodzinny miał mieć trzy "pełne" kondygnacje - czyli trzy poziome nadziemne części budynku, zawarte pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie, a powierzchnią posadzki na stropie oraz poddasze na którym przewidziano pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Zgodnie z projektem pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi zlokalizowane na poddaszu nie zajmują całej jego objętości, lecz są wydzielone w przestrzeni od góry podwieszanym sufitem z płyt gipsowo-kartonowych, który zgodnie z wyjaśnieniami inwestora nie stanowi stropu, a tym samym nie "wyodrębnia", zgodnie z definicją z § 3 pkt 16 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002r., pomieszczeń położonych na poddaszu jako odrębnej kondygnacji. Tym samym, w ocenie Sądu , przedłożony projekt budowlany w zakresie ilości kondygnacji, spełnia wymogi określone w § 2 ust. 1 pkt 12 lit a ( ustalenia szczegółowe) powołanego planu miejscowego. Niemniej powyższe nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego, bowiem jak wskazano wyżej, w przedmiotowej sprawie zaistniały inne okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust.3 Prawa budowlanego.

W tym stanie sprawy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.