Wyrok NSA oz. w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1101/97
NSA oz. w Krakowie
Data orzeczenia: 1997-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 i 2, art. 33 ust. 2, art. 42 ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Teza: 1. Prawo zarządu nieruchomością nabytą na rzecz Skarbu Państwa przez państwową jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej powstaje dla tej jednostki ex lege, z mocy art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ i nie jest potrzebna i dopuszczalna decyzja organu administracyjnego o przekazaniu nieruchomości w zarząd tej lub jakiejkolwiek innej państwowej jednostce organizacyjnej.

2. Nie jest dopuszczalne ustalenie ceny gruntów, budynków i innych urządzeń /art. 42 ust. 2 powyższej ustawy/ jeśli nie istnieją przesłanki do wydania decyzji o oddaniu tych nieruchomości w zarząd i tylko łącznie z postanowieniem o oddaniu nieruchomości w zarząd. Dotyczy to w szczególności nieruchomości, w stosunku do których w związku z przepisami art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, państwowe jednostki organizacyjne uzyskały zarząd ex lege, z chwilą zawarcia umowy o nabyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

TEZY

1. Prawo zarządu nieruchomością nabytą na rzecz Skarbu Państwa przez państwową jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej powstaje dla tej jednostki ex lege, z mocy art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ i nie jest potrzebna i dopuszczalna decyzja organu administracyjnego o przekazaniu nieruchomości w zarząd tej lub jakiejkolwiek innej państwowej jednostce organizacyjnej.

2. Nie jest dopuszczalne ustalenie ceny gruntów, budynków i innych urządzeń /art. 42 ust. 2 powyższej ustawy/ jeśli nie istnieją przesłanki do wydania decyzji o oddaniu tych nieruchomości w zarząd i tylko łącznie z postanowieniem o oddaniu nieruchomości w zarząd. Dotyczy to w szczególności nieruchomości, w stosunku do których w związku z przepisami art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, państwowe jednostki organizacyjne uzyskały zarząd ex lege, z chwilą zawarcia umowy o nabyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.


SENTENCJA

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzjącą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie przekazania nieruchomości w zarząd, ustalenia jej ceny, pierwszej opłaty rocznej i opłat rocznych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 maja 1997 r., (...), Wojewoda K. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 4 ust. 4, art. 33 ust. 2, art. 38, art. 40 ust. 3, art. 41 ust. 1 i art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ i par. 20 i par. 23 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311/ - po rozpatrzeniu odwołania Izby Skarbowej w K. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 16 grudnia 1996 r., (...) przekazującej w zarząd Izbie Skarbowej w K. nieruchomość państwową, położoną w K. przy ul. R. 5, stanowiącą zabudowaną działkę gruntową nr 103/22 o powierzchni 1600 m2, ustalającej cenę ww. nieruchomości oraz pierwszą opłatę roczną a także opłaty roczne poczynając od dnia 1 stycznia 1998 r. za zarząd powyższą nieruchomością.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda K. stwierdził, co następuje:

Umową notarialną z dnia 19 kwietnia 1995 r. likwidator Przedsiębiorstwa Państwowego K. Zakładów F. przeniósł na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez p.o. Dyrektora Izby Skarbowej w K. prawo wieczystego użytkowania działki gruntowej nr 103/22 o pow. 16 a oraz własność usytuowanego na niej budynku przy ul. R. nr 5. Jak wynika z pkt IV i V powyższej umowy przeniesienie tych praw nastąpiło w celu wygaśnięcia należności K. Zakładów F. z tytułu zobowiązań podatkowych, a więc w trybie art. 9 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zachodziły zatem przesłanki do wydania decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd. Ponadto w związku z takim celem nabycia nieruchomości, nie znajdują zastosowania postanowienia par. 27 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów (...), który stanowi, że jednostki organizacyjne, które nabyły nieruchomości na podstawie umowy, nie wnoszą pierwszej opłaty z tytułu zarządu.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Izba Skarbowa w K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem art. 9 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 4a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 7, art. 77 i art. 107 par. 4 Kpa. Zdaniem strony skarżącej bez znaczenia dla sprawy jest fakt, że nabycie nieruchomości nastąpiło w celu zwolnienia z należności z tytułu zobowiązań podatkowych K. Zakładów F. Skoro nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa - Ministerstwo Finansów nastąpiło w drodze umowy, zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami (...), jednostka ta z mocy prawa stała się zarządcą nieruchomości. O tym, że nabycie nieruchomości nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa - Ministerstwa Finansów, wskazuje treść pełnomocnictwa udzielonego Teresie D., pełniącej obowiązki dyrektora Izby Skarbowej w K. przez Dyrektora Biura Administracyjno-Budżetowego w Ministerstwie Finansów. O tym, kto nabył, a więc w czyim zarządzie znajduje się nieruchomość, w sposób jednoznaczny rozstrzyga akt notarialny z dnia 10 czerwca 1997 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. pozostawił uznaniu Sądu rozstrzygnięcie sporu stwierdzając, że aczkolwiek zarzuty skargi wydają się być zasadne, to na podstawie obowiązującego prawa wywieść można odmienny pogląd. W wyniku umowy przenoszącej prawo użytkowania wieczystego gruntu, którego właścicielem jest Skarb Państwa na tenże Skarb Państwa doszło do konfuzji, której skutkiem jest wygaśnięcie, a nie przeniesienie prawa użytkowania wieczystego łącznie z przysługującym użytkownikowi prawem własności budynków i innych urządzeń, jako prawem związanym z użytkowaniem wieczystym /art. 235 par. 2 Kc/.

W tej sytuacji mamy do czynienia nie z zapłatą ceny, lecz - stosownie do treści art. 242 Kc - wynagrodzenia za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu. Ponadto, zgodnie z art. 65 par. 2 Kc, uzasadnione jest przyjęcie, że celem stron było przekazanie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Izby Skarbowej, a nie na potrzeby Ministerstwa Finansów, co wyłącza zastosowanie w sprawie przepisu art. 2 ust. 1a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Rozpatrując skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej nabywają nieruchomości w drodze umowy na własność Skarbu Państwa i nieruchomości nabyte w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. W zgodzie z powyższymi postanowieniami pozostaje art. 33 ust. 2 tejże ustawy, który stanowi, że państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej uzyskują grunty stanowiące własność Skarbu Państwa w zarząd na podstawie umowy, o której mowa w art. 9 ust. 2. W świetle powyższych przepisów należy więc przyjąć, że prawo do zarządu nieruchomością nabytą na rzecz Skarbu Państwa przez państwową jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej powstaje dla tej jednostki ex lege, z mocy powyższych przepisów i nie jest potrzebna i dopuszczalna decyzja organu administracyjnego o przekazaniu nieruchomości w zarząd tej lub jakiekolwiek innej państwowej jednostce organizacyjnej.

Umową z dnia 19 kwietnia 1995 r. likwidator Przedsiębiorstwa Państwowego K. Zakłady F. w likwidacji przeniósł na rzecz Skarbu Państwa prawo użytkowania wieczystego działki nr 103/22 oraz własność usytuowanego na niej budynku przy ul. R. 5 w K. /pkt IV umowy/. Umowa ta, zawarta na mocy pełnomocnictwa udzielonego przez Ministra Finansów - wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę - w części przenoszącej na Skarb Państwa własność budynku usytuowanego na działce nr 103/22 spełnia warunki określone w art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami (...). Przepis ten nie ogranicza bowiem zakresu dyspozycji w nim zawartej do jakiejś określonej kategorii umów /np. umów sprzedaży/. Nie ma również znaczenia, dla realizacji jakiego celu umowa taka została zawarta. Tym celem może być więc również zwolnienie zobowiązanego przedsiębiorstwa państwowego z obowiązku uiszczenia na rzecz Skarbu Państwa należności pieniężnej z tytułu zobowiązania podatkowego.

W związku z powyższym należy przyjąć, że nie istniały przesłanki materialnoprawne do wydania decyzji o przekazaniu przedmiotowego budynku w zarząd Izbie Skarbowej w K., o czym - bez dokonania zróżnicowania odmiennego statusu nieruchomości gruntowej i budynku - postanawia pkt 1 decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody K.

2. Stosownie do postanowień art. 42 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami (...) ceny gruntów, budynków i innych urządzeń ustala rejonowy organ administracji ogólnej w decyzji o oddaniu tych nieruchomości w zarząd. Przepis ten a contrario oznacza, że nie jest dopuszczalne ustalenie ceny gruntów, budynków i innych urządzeń jeśli nie istnieją przesłanki do wydania decyzji o oddaniu tych nieruchomości w zarząd i inaczej jak tylko łącznie z postanowieniem o oddaniu nieruchomości w zarząd. Dotyczy to w szczególności nieruchomości, w stosunku do których, w związku z przywołanymi wyżej postanowieniami art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami (...), państwowe jednostki organizacyjne uzyskały zarząd ex lege, z chwilą zawarcia umowy o nabyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Taka interpretacja postanowień art. 42 ust. 2 a contrario ustawy o gospodarce gruntami (...) jest zasadna i logiczna. Ustalenie decyzją administracyjną ceny nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, która - niezależnie od jej rodzaju - winna określać wartość nabywanej nieruchomości, należałoby ocenić jako niczym nieuzasadnione.

W związku z powyższym jako wydane z naruszeniem postanowień art. 42 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości należy ocenić zawarte w pkt 2 decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją ustalenie ceny przedmiotowej nieruchomości w zakresie dotyczącym budynku przy ul. R. 5.

3. W związku z powyższymi ustaleniami jako naruszające postanowienia par. 27 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311 ze zm./ należy ocenić postanowienie zawarte w pkt 3 decyzji organu I instancji, ustalające pierwszą opłatę roczną za zarząd nieruchomością zarówno gruntową, jak i za nabyty na własność Skarbu Państwa budynek. Przepis ten stanowi bowiem, że jednostki organizacyjne, które nabyły zarząd nieruchomością na mocy umowy, nie wnoszą pierwszej opłaty z tytułu zarządu.

4. Izba Skarbowa w K. nie uzasadniła podniesionego w skardze zarzutu iż zaskarżona decyzja Wojewody K. została wydana z naruszeniem "art. 9 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 4a" ustawy o gospodarce gruntami.

Naczelny Sąd Administracyjny niezwiązany granicami skargi stosownie do postanowień art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uznał, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają postanowień art. 4 ust. 4a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Zgodnie z powyższym przepisem, obowiązującym zresztą od dnia 30 grudnia 1996 r. z mocą od dnia 1 stycznia 1997 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ I instancji w dniu 16 grudnia 1996 r., grunty oraz położone na nich budynki i urządzenia trwale związane z gruntem, stanowiące własność Skarbu Państwa, oddawane są w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym, o których mowa w art. 2 ust. 1a tej ustawy, nieodpłatnie. Art. 2 ust. 1a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości określa organ właściwy /Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji/ do gospodarki gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa "na potrzeby" m.in. "ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich".

Nie można ocenić, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta "na potrzeby" jakiegokolwiek ministerstwa, w tym przede wszystkim Ministerstwa Finansów. Pierwszą i podstawową metodą wykładni przepisów prawnych jest wykładnia literalna /dosłowna/. Zgodnie z nią przez "ministerstwo" w rozumieniu art. 2 ust. 1a ustawy o gospodarce gruntami (...) należy - odpowiednio do rozumienia przyjętego w nauce administracji i nauce prawa administracyjnego rozumieć urząd, czyli zorganizowany zespół osób przydany do pomocy naczelnemu, jednoosobowemu organowi administracji państwowej /ministrowi/ /por. J. Boć: Prawo administracyjne, Wrocław 1994 r., str. 77/. Tak rozumianego ministerstwa nie należy utożsamiać z pojęciem resortu administracji, przez który - w ujęciu organizacyjnym - należy rozumieć wyodrębnioną organizacyjnie część aparatu administracyjnego państwa, podporządkowaną jednemu organowi - naczelnemu organowi administracji państwowej /ministrowi/. W skład resortu administracyjnego wchodzą różne typy jednostek organizacyjnych zarówno na szczeblu centralnym /np. ministerstwa/ jak i - najczęściej - terenowe organy resortów administracji /np. izby skarbowe i urzędy skarbowe w resorcie finansów/.

Przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego przez Ministra Finansów. Zgodnie z treścią pkt X umowy z dnia 19 kwietnia 1995 r., który nie uległ zmianie w aneksie do powyższej umowy dołączonym zresztą w dniu 10 czerwca 1997 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji, co oznacza, że jego postanowienia nie mogą mieć wpływu na ocenę przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, przedstawiciel Skarbu Państwa oświadczył, że nabywana nieruchomość "zostanie przeznaczona na siedzibę Urzędu Skarbowego dla K.-P. i D.". Taki cel nabycia wyklucza przyjęcie, że nieruchomość ta jest przeznaczona "na potrzeby" "ministerstwa" np. Finansów, od czego art. 4 ust. 4 w związku z art. 2 ust. 1a ustawy o gospodarce gruntami (...) uzależnia nieodpłatne oddawanie nieruchomości w zarząd. Urzędy skarbowe bowiem, aczkolwiek stanowią jednostki organizacyjne resortu finansów, nie mogą być traktowane jako element struktury organizacyjnej ministerstwa finansów jako urzędu pomocniczego przy ministrze, szefie tego resortu.

W tym więc zakresie skarga Izby Skarbowej nie mogła zostać uwzględniona. Tym niemniej zawarte w pkt 4 decyzji organu I instancji ustalenie opłat rocznych z tytułu zarządu przedmiotową nieruchomością nie mogło zostać ocenione jako zgodne z prawem. Jej wysokość bowiem została ustalona w odniesieniu do ustalonej w pkt 2 tej decyzji ceny nieruchomości, która różni się od wartości nieruchomości określonej w umowie o jej nabyciu.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł jak w sentencji wyroku.