Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 2115/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Asesor WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2004 r. sprawy ze skargi [...] Centrali Materiałów Budowlanych [...] S. A. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie częściowego stwierdzenia nieważności decyzji. I. Uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] Centrali Materiałów Budowlanych [...] S. A. w [...] kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Na wniosek M. K. wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...].08.2002 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Centrali Materiałów Budowlanych [...] S.A. pozwolenia na budowę obiektu handlowego z aneksem spożywczo-gastronomicznym, przyłączami oraz urządzeniami technicznymi. Zarzucono tej decyzji rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust l pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 tekst jednolity z późn. zm.), a także wydanie pozwolenia niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, m.in. przewidującym zabudowę zwartą oraz zakaz wznoszenia wolno stojących parterowych pawilonów.

Decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. odmówiono stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, podnosząc, że dla organu budowlanego - co do oceny ewentualnej niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - podstawowe znaczenie ma decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a ta pozostaje w obrocie prawnym. W zakresie naruszeń prawa materialnego organ I instancji doszedł do wniosku, że decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] nie narusza przepisu art. 35 ust. l pkt li pkt 2 Prawa budowlanego, zatem nie można uznać słuszności zarzutu o występowaniu przesłanki wskazanej w art. 156 § l pkt 2 i pkt 7 k.p.a.

W odwołaniu od tej decyzji M. K. stwierdził, że pozostająca w obrocie prawnym decyzja Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest właściwa, rażącego naruszenia prawa upatruje zaś w wydaniu pozwolenia na budowę Nr [...] niezgodnie z decyzją nr [...]. Nadto domagał się zbadania pozostałych zarzutów w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zarzucił, że organ I instancji ustalił, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r. o pozwoleniu wodno-prawnym została wydana 4 dni po wydaniu decyzji na budowę a więc, że doszło do naruszenia art. 35 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego, lecz w uzasadnieniu organ uznał, że naruszenia prawa nie było.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2003 r., znak [...] uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] i stwierdził nieważność powołanej decyzji Starosty Powiatu [...] w części udzielającej pozwolenia na budowę obiektu handlowego wraz z zasilaniem, w pozostałej zaś części utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu GINB przyznał, że zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego decyzja zatwierdzająca operat wodno-prawy powinna zostać dołączona do akt przed wydaniem pozwolenia, tymczasem została wydana przez Starostę Powiatu [...] dnia [...] sierpnia 2002 r. a więc po dacie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W ocenie organu II instancji stanowiło to niewątpliwie naruszenie prawa, ale nie może być uznane za rażące naruszenie prawa.

Powodem częściowego stwierdzenia nieważności decyzji jest natomiast to, że z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż na terenie objętym inwestycją istnieje zakaz wznoszenia wolno stojących parterowych pawilonów, tymczasem z projektu zagospodarowania terenu wynika, że w skład projektowanej inwestycji wchodzi parterowy pawilon handlowy. Ta sprzeczność pomiędzy ustaleniami, wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę - w części udzielającej pozwolenia na budowę parterowego pawilonu handlowego - stanowi naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności tej części decyzji.

Na tę decyzję skargę do NSA złożyła [...] Centrala Materiałów Budowlanych [...] S.A., reprezentowana przez radcę prawnego R. P., zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji oraz rażące naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w szczególności poprzez błędne przyjęcie, iż w skład inwestycji wchodzi parterowy pawilon handlowy i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie uchylającym wyżej opisaną decyzję Wojewody [...], i stwierdzającym nieważność wyżej opisanej decyzji Starosty Powiatu [...]. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, iż przedmiotowy budynek ma wysokość 5,6 metra, która zgodnie z normami prawa budowlanego odpowiada wysokości stosowanej przeciętnie dla pierwszego piętra. Ponadto budynek składa się z dwóch kondygnacji, a fakt ten jednoznacznie potwierdzają zgromadzone w aktach rysunki i rzuty. Podniesiono też, iż zapis zarówno w planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mówiący o zakazie wznoszenia wolnostojących, parterowych pawilonów jest zapisem nieprecyzyjnym. Wynika to z faktu, iż polskie prawo nie precyzuje pojęcia pawilon, jak i pawilon parterowy oraz wolno stojący pawilon parterowy. Znaczenia słownikowe zaś nie odpowiadają ocenom organu dokonanym w zaskarżonej decyzji. Nie ma więc sprzeczności pomiędzy decyzjami, co pośrednio potwierdza okoliczność, że w dniu [...] lutego 2003 r. Starosta Powiatowy w [...] wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektów objętych decyzją z [...] sierpnia 2002 r. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Do akt sprawy dołączono opinię dr inż. A. K. oraz akt notarialny z dnia [...] września 2002 r. W wystąpieniu przed Sądem, pełnomocnik skarżącego podniósł m. in., że do zakresu badania zaskarżonego aktu powinny należeć skutki przeniesienia inwestycji na inny podmiot. Zdaniem zaś autora opinii, skutek decyzji GINB dotyka "wyłącznie zamierzenia inwestycyjnego planowanego przez inwestora pierwotnego (tj. [...] Centralę Materiałów Budowlanych [...] S.A.) w wersji objętej pierwotnym projektem budowlanym. Inwestor wtórny (tj. [...] S.A.), który w trybie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. "Prawo budowlane" z 1994 r. uzyskał przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę przyjmując wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (gdyż został właścicielem przedmiotowej nieruchomości), lecz posiadał inny (zamienny) projekt budowlany (zatwierdzony przez organ administracji) może uznać, że jego wtórne i jakościowo inne zamierzenie inwestycyjne nie jest dotknięte stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej przez GINB...".

Sprawa niniejsza na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż zgodnie z treścią tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tej przyczyny analizą należało objąć przede wszystkim kwestię przeniesienia pozwoleniem budowlanego w trybie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 tekst jednolity z późn. zm.)

Jeśli dochodzi do podmiotowej zmiany adresata decyzji w trybie art. 40 Prawa budowlanego, to zmienia się jedynie adresat decyzji, samo zaś pozwolenie budowlane pozostaje tożsame z pozwoleniem wydanym podmiotowi pierwotnemu. Inaczej mówiąc, jest to ta sama decyzja, tyle że obecnie skierowana do innego adresata. Oznacza to, po pierwsze, że podmiot, na którego pozwolenie przeniesiono ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji, po drugie zaś, w razie skierowania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji "pierwotnej", organ ma obowiązek badaniem objąć decyzję wydaną drugiemu podmiotowi. Jest to bowiem ta sama decyzja, tyle że prawa i obowiązki w niej ustalone dotyczą już innego podmiotu. W konsekwencji stroną postępowania o stwierdzenie nieważności będzie ten podmiot, na którego pozwolenie budowlane przeniesiono, rozstrzygnięcie zaś będzie dotyczyło pozwolenia budowlanego, którego adresatem jest nowy podmiot.

W stanie faktycznym badanej sprawy pojawia się jednak informacja, że oprócz zmiany podmiotowej doszło również do zmiany treści decyzji "pierwotnej". Ta kwestia w ogóle nie była przedmiotem analizy organów, gdyż badaniem objęły jedynie decyzję "pierwotną". W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego nie brała udziału uprawniona strona, na którą przeniesiono to pozwolenie, tj. [...] S.A., a praw i obowiązków tej spółki dotyczyło niewątpliwie całe postępowanie administracyjne. Skoro zaś zarzut pominięcia strony w postępowaniu administracyjnym zgłasza pełnomocnik skarżącego i jednocześnie [...] S.A., oznacza to, że zaistniały warunki do uznania przez Sąd, że postępowanie dotknięte było wadą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skarga zaś już z tej przyczyny podlega uwzględnieniu.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w świetle konkretnej normy prawnej. Zastosowanie właściwego przepisu jest więc warunkowane prawidłowym przeprowadzeniem postępowania dowodowego. Ocena postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne w niniejszej sprawie prowadzi zaś do wniosku, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób określony przez art. 7 i 77 k.p.a. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, iż doszło również do naruszenia prawa, a w szczególności przepisów postępowania administracyjnego.

Zadaniem organów administracyjnych w tej sprawie było ustalenie czy badana przez nie decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z okoliczności sprawy wynika, że organ I instancji wad takich nie dopatrzył się, natomiast organ II instancji przyjął, że skoro z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż na terenie objętym inwestycją istnieje zakaz wznoszenia wolno stojących parterowych pawilonów, a projekt zagospodarowania terenu przewiduje wybudowanie parterowego pawilonu handlowego, to sprzeczność pomiędzy tymi decyzjami uzasadnia stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego.

Słusznie przyjął organ I instancji, że organ administracji budowlanej związany jest pozostającą w obrocie prawnym decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takiej sytuacji, jeśli organ budowlany dostrzeże sprzeczności pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a obowiązującym w dacie wydania tej decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to powinien zwrócić się do właściwego miejscowo samorządowego kolegium odwoławczego z informacją o dostrzeżonej wadzie decyzji. Informacja taka nie jest wnioskiem procesowym, kolegium zaś postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może wszcząć z urzędu. Wówczas organ budowlany będzie uprawniony do zawieszenia prowadzonego postępowania, gdyż od ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zależeć będzie wynik postępowania w sprawie pozwolenia budowlanego.

Zasadne też było, jak uczynił to organ II instancji, podjęcie badania zgodności projektów budowlanych podlegających zatwierdzeniu - z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nie da się jednak zaakceptować takiego poglądu, że niezgodność projektu budowlanego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w warstwie nazewniczej będzie decydowała o materialnej niezgodności tych aktów. Jest przeciwnie, aby do ustalenia takiej niezgodności doszło, organ musi wykazać rzeczywiście występującą niezgodność pomiędzy tymi aktami, i to w dodatku rażąco naruszającą prawo. Rażąco to znaczy jednoznacznie i w sposób oczywiście nie dający się pogodzić z prawem.

Skoro decyzja i plan nie przewidywały na tym terenie budowy parterowych wolno stojących pawilonów, a podjęto w postępowaniu analizę tych okoliczności, to zadaniem organu było przede wszystkim ustalenie znaczenia normy prawnej zawartej w prawie lokalnym, a następnie ustalenie czy przedmiotowy obiekt, warunkom tej normy odpowiada. Organy obu instancji nie dokonały jednak ustalenia wzorca semantycznego (znaczeniowego) pojęcia "pawilon parterowy", nie mówiąc już o wzorcu prawnym. Skutkiem tego nie mogły dokonać analizy, czy przedmiotowy obiekt odpowiada temu wzorcowi. Podzielić tu trzeba wywody zawarte w skardze, że brak prawnego określenia tego pojęcia utrudnia dokonanie analizy, szczególnie w świetle gabarytów przestrzennych zamierzenia inwestycyjnego, a także podnoszonych przez skarżącego argumentów dotyczących liczby kondygnacji. Zauważyć też należało, że odnośnie do liczby kondygnacji, z jednej strony, podnoszone były argumenty o istnieniu stropów wewnątrz budynku, z drugiej zaś, w nazwach projektów mówi się o istnieniu antresoli, a kwestie te nie znalazły wyjaśnienia w skarżonej decyzji.

W odniesieniu zaś do ustalenia znaczenia pojęcia "pawilon parterowy", skoro zawodzi interpretacja językowa, rozważać można by było inne rodzaje wykładni, np. wykładni systemowej, przez poszukiwanie w systemie prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego pojęcia "parter" czy pojęcia "pawilon", również w kontekście pozostałych ustaleń planu. Jeżeli jednak w sprawie niniejszej trzeba byłoby dokonywać analiz tak daleko idących, aby ustalić czy istnieje sprzeczność pomiędzy projektem budowlanym a decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to przyjęcie rażącości naruszenia prawa na podstawie takiej sprzeczności nie wchodzi w ogóle w rachubę, gdyż, jak wspomniano, rażącość naruszenia prawa musi być oczywista, a nie wynikać z różnych możliwych interpretacji przepisów prawa lokalnego, a do takich plan miejscowy się zalicza. Porównaj wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r., sygn. akt I SA 1559/93, ONSA 1995/1/51 "Jeżeli organy orzekające w trybie nadzoru odmiennie interpretują przepisy prawa i dochodzą do odmiennych wniosków, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez zastosowanie jednej z tych interpretacji.".

Ujawnienie, a następnie analiza prawna takich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, jak też wyjaśnienie i ustosunkowanie się do dowodów, stanowi bezwzględne wymaganie określone w art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia te w okolicznościach kontrolowanej sprawy powinny prowadzić do jednoznacznych ustaleń w badanym zakresie. W konsekwencji wymienionych wad postępowania administracyjnego i uzasadnienia decyzji Sąd nie miał dostatecznych podstaw do oceny, czy w istocie istnieją przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a.

Podane wyżej uchybienia proceduralne naruszyły przepisy postępowania, wpływając w istotny sposób na treść rozstrzygnięcia administracyjnego. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając wymienione kwestie, jak i przesłankę wznowieniową, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił decyzję organu II instancji.