Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1518/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i 2, art. 176, art. 174 pkt 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie NSA Wojciech Mazur (spr.) del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1253/11 w sprawie ze skargi R.O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1253/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę R.O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z dnia 15 września 2011 r. R.O. zwróciła się do Burmistrza Złocieńca o wydanie zaświadczenia o posiadaniu i prowadzeniu gospodarstwa rolnego w Starym Worowie podając, iż w skład gospodarstwa wchodzi działka nr A, za którą podatek rolny opłaca właściciel [...] Sp. z o.o., od której wnioskodawczyni gospodarstwo to dzierżawi. Brak wpisu wnioskodawczyni w rejestrze podatników - jej zdaniem - nie zmienia faktu prowadzenia przez nią gospodarstwa, które otrzymuje dopłaty z ARiMR.

Postanowieniem z dnia [...] września 2011r. znak [...] wydanym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."), Burmistrz Złocieńca odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawczynię stwierdzając, że nie wskazała ona swego interesu prawnego uzasadniającego wydanie zaświadczenia.

Kwestionując powyższe postanowienie R.O. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, w którym podniosła, że odmowa wydania jej żądanego zaświadczenia jest bezpodstawna, bowiem Kodeks postępowania administracyjnego nie wymaga sprecyzowania jej interesu prawnego. Skoro zwróciła się z wnioskiem o potwierdzenie stanu faktycznego, to ma określony interes prawny, a organ nie ma prawa żądać informacji dla kogo i w jakim celu zaświadczenie będzie wykorzystane.

Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w Koszalinie postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. znak [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postanowienie Burmistrza Złocieńca o odmowie wydania R.O. zaświadczenia w sprawie posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego jest prawidłowe. Wprawdzie organ I instancji rozpatrzył wniosek w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ale są one w tym zakresie zgodne z treścią mających faktyczne zastosowanie w sprawie przepisów Ordynacji podatkowej. Postanowienie nie narusza zatem przepisów procesowych. Częścią zbiorów danych, gromadzonych w urzędzie gminy, jest ewidencja podatkowa, w której znajdują się dane o jakie chodzi we wniosku, stąd sięgnięcie do niej w postępowaniu ogólnoadministracyjnym nie jest wykluczone. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Jednak obowiązek ten należy odczytywać z uwzględnieniem art. 218 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany wydać zaświadczenie, jeżeli chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu. Dane o gospodarstwach rolnych, ich powierzchni i właścicielach lub posiadaczach zawiera prowadzona w urzędzie gminy ewidencja podatkowa. Ewidencja ta prowadzona jest na podstawie art. 7a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Gospodarstwo rolne zdefiniowane jest w art. 2 ust. 1 ustawy o podatku rolnym, zgodnie z którym grunty, stanowiące gospodarstwo, wyodrębnia się na podstawie tego, kto jest ich właścicielem lub posiadaczem w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej ustawy. Organ wyjaśnił, że gospodarstwo rolne to takie grunty, za które podatnikiem jest ich właściciel lub posiadacz wymieniony w art. 3 ustawy o podatku rolnym. Wszelkie dokumenty urzędowe, a zwłaszcza ewidencja gruntów i budynków oraz księga wieczysta nr KW [...] zaświadczają o tym, że w Starym Worowie K.O. nie posiada gospodarstwa rolnego, a działka nr A o powierzchni 19,88 ha jest od 15 września 2009 r. własnością Spółki z o.o. [...] z Zielonej Góry. W ewidencji prowadzonej przez urząd gminy R.O. nie figuruje jako osoba posiadająca gospodarstwo rolne, wobec czego gmina poświadczyć tego nie może. Pojęcie "prowadzenie gospodarstwa" w rozumieniu prawa cywilnego i podatkowego odnosi się do osób posiadających gospodarstwo, a nie takich, które wykonują czynności związane z działalnością rolniczą na nie swoich gruntach. Takie czynności wykonywać może osoba wynajęta czy zatrudniona przez właściciela lub używająca gruntu jako posiadacz zależny. R.O. jest dzierżawcą gospodarstwa, czyli posiadaczem zależnym, a taki posiadacz ani w świetle prawa cywilnego, ani w świetle prawa administracyjnego (podatkowego), nie jest traktowany jako osoba posiadająca gospodarstwo w sposób trwały. Posiadacz zależny (dzierżawca) na zewnątrz może się legitymować jedynie dochodem z działalności gospodarczej prowadzonej na dzierżawionym gruncie. Organ administracji publicznej nie prowadzi ewidencji ani rejestru dochodów z działalności gospodarczej wykonywanej przez mieszkańców gminy. W tej sytuacji odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści jest prawidłowa.

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez R.O., działającą przez radcę prawnego, skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawierającą żądanie jego uchylenia i przyznania skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej zaskarżone postanowienie oparte jest w sposób rażący na mylnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa cywilnego i administracyjnego. Skarżąca zarzuciła organom nieumiejętność odróżnienia prawa własności od stanu fatycznego, jakim jest posiadanie, oraz zanegowanie istoty dzierżawy, czyli posiadania zależnego, jest - w ocenie skarżącej - karygodne i niedopuszczalne. Fakt, iż skarżąca jest posiadaczką zależną - dzierżawcą nieruchomości rolnej - stanowi o tym, że jest posiadaczką gospodarstwa rolnego. Organ administracji publicznej powinien w pierwszej kolejności rozpatrzyć wniosek skarżącej w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, nie zaś w oparciu o przepisy podatkowe.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wydanego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r. oddalając skargę wskazał, iż sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia nie dała podstaw do uznania, iż wydane ono zostało z naruszeniem prawa. Sąd I instancji wskazał, iż przedmiotem sprawy nie jest spór o prawną definicję pojęcia "gospodarstwa rolnego", czy też "posiadania", na co wskazywałaby część skargi. Przesłanką wydania zaskarżonego postanowienia odmawiającego wydania żądanego przez skarżącą zaświadczenia, iż posiada ona i prowadzi na terenie gminy Złocieniec gospodarstwo rolne było – jak wynika z treści wydanego przez organ I instancji postanowienia – niewskazanie przez wnioskodawczynię interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia o żądanej treści, oraz brak w ewidencji gminy danych, które potwierdzałyby fakt posiadania i prowadzenia przez skarżącą wskazanego we wniosku gospodarstwa rolnego. Sąd I instancji zaznaczył, iż podstawę wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy działu VII (art. 217 – art. 220 k.p.a.) regulujące postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń. Postępowanie to jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym, które obowiązuje organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno – technicznych, polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Sąd I instancji wskazał, iż z treści art. 217 k.p.a. wynika, że zaświadczenie, o którym mowa w tym przepisie, jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, która posiada oparty na prawie interes w uzyskaniu zaświadczenia. Zaświadczenia są więc aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień lub obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Sąd I instancji wyjaśnił, iż w sytuacji, kiedy to określony podmiot ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie tylko wtedy, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Sąd I instancji zaznaczył, że organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym (a więc ograniczonym) zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Prowadzenie takiego postępowania, wyjaśniającego indywidualny stan prawny, opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza bowiem do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Organ może zatem wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych, bez potrzeby ich kreowania lub uzyskania od strony zainteresowanej. Sąd I instancji wyjaśnił, że w pierwszej kolejności podlega ustaleniu, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się natomiast do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, oraz czy stwierdzają stan faktyczny lub prawny, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. W ocenie Sądu I instancji organ administracji publicznej może zatem odmówić wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu (art. 218 a contrario) albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy. Jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony, jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Treścią zaświadczenia może być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego. W sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia (tak m.in. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2000r., sygn.akt I SA/Wr 2709/98, niepubl.). Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły dwie przesłanki przemawiające za odmową wydania przez Burmistrza Złocieńca żądanego przez skarżącą zaświadczenia, albowiem skarżąca ani we wniosku, ani w odwołaniu nie wskazała swego interesu prawnego w wydaniu jej takiego zaświadczenia. W odwołaniu stwierdziła wręcz, iż kwestia ta nie powinna organu w ogóle interesować, bowiem sam fakt, iż wystąpiła o wydanie jej takiego zaświadczenia wskazuje, iż posiada w tym interes prawny. W ocenie Sądu I instancji jest to stwierdzenie nieuprawnione i już z tego względu organ uprawniony był do odmowy wydania żądanego zaświadczenia. Wskazanie takiego interesu w skardze do sądu administracyjnego nie może mieć wpływu na dokonywaną przez sąd ocenę zgodności wydanego postanowienia, odmawiającego wydania zaświadczenia, z prawem. Sąd bada bowiem ową zgodność w oparciu o ustalony stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu. Nadto organ stwierdził, iż nie jest w posiadaniu danych, z których wynikałoby, że skarżąca posiada i prowadzi gospodarstwo rolne w Starym Worowie. Sąd I instancji zaznaczył, iż Burmistrz gminy prowadzi ewidencję gospodarstw rolnych na terenie gminy, zgodnie z wymogami ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 2006r. Nr 136, poz. 969 ze zm.). Sąd I instancji wskazał, iż w ewidencji organu posiadaczem i prowadzącym przedmiotowe gospodarstwo rolne jest inny podmiot, wobec czego wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą oznaczałoby poświadczenie nieprawdy. Organ trafnie wskazał, iż podstawą do wydania zaświadczenia mogą być jedynie dane posiadane już przez organ. Nie może on wydawać zaświadczenia w oparciu o dane przedkładane mu przez wnioskodawcę, np. zawartą umowę dzierżawy. Umową tą skarżąca może bowiem legitymować się wprost, a nie przez dodatkowe zaświadczenie wydane przez burmistrza gminy. Sąd I instancji uznał, iż argument skargi, iż skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków rozwiązań ww. ustawy o podatku rolnym, która nie przewidziała ujęcia w prowadzonym przez gminę ewidencji gospodarstw rolnych, gospodarstw prowadzonych przez posiadaczy zależnych, jest całkowicie bezpodstawny. To właśnie przepisy prawa określają jakie rodzaje ewidencji, rejestrów, bądź innych mogą prowadzić organy administracji. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny Sąd I instancji, mimo pewnych zastrzeżeń do treści uzasadnienia orzeczenia SKO, uznał, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła R.O. reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269, dalej jako "p.u.s.a.") oraz art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowy stan faktyczny i prawny ustalony przez organ administracyjny, a za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku którego przyjęto, że osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia ma obowiązek wskazania interesu prawnego w jego uzyskaniu we wniosku, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, iż zaświadczenie jest wydawane ze względu na interes prawny wnioskodawcy;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie uchybienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego polegającego na niezbadaniu okoliczności czy organ gminy przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym w sprawie wydania wnioskowanego zaświadczenia zakresie;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 k.p.a., poprzez uznanie za prawidłowy stan faktyczny i prawny ustalony przez organ administracyjny, a za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku którego przyjęto, że fakt że wnioskodawczyni nie figurowała w żadnym z rejestrów prowadzonych przez organ jako posiadacz gospodarstwa rolnego jest wystarczającym do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 k.p.a., poprzez uznanie za prawidłowy stan faktyczny i prawny ustalony przez organ administracyjny a za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku którego przyjęto, iż organ nie posiadał danych wystarczających do wydania wnioskowanego zaświadczenia;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 75, art. 76, art. 77, art. 78 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie uchybienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego polegającego na pominięciu naruszenia przez organ gminy ww. przepisów polegające na:

- bezprawnym przeniesieniu ciężaru udowodnienia interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia na wnioskodawczynię wbrew normie wyrażonej w art. 77 k.p.a.,

- niedopuszczeniu w sprawie dowodu z dokumentu, w tym z dokumentu urzędowego, mimo iż przedmiotem dowodu była okoliczność mająca znaczenia dla sprawy wbrew normom wyrażonym w przepisach art. 75, art. 76, art. 78 k.p.a.,

- ocenie okoliczności faktycznych na podstawie niepełnego materiału dowodowego wbrew normie wyrażonej w art. 80 k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach wskazując, iż skarżąca nie zaprzecza, że nie figuruje w żadnym z rejestrów prowadzonym przez organ gminy, nie zmienia to fakt jednak, że nie jest to tożsame z nieposiadaniem przez nią gospodarstwa rolnego. Nieprawdą jest jednak twierdzenie organu a za nim SKO i ostatecznie Sądu I instancji, dotyczące faktu, iż organ nie posiadał danych wystarczających do wydania zaświadczenia zgodnego z prawdą. Skarżąca przedłożyła organowi umowę dzierżawy nieruchomości stanowiącej działkę nr A, obręb Stare Worowo zawartą dnia [...].01.2008 roku ze spółka z o.o. "[...]" . Ponadto umowa dzierżawy ujawniona jest w księdze wieczystej nieruchomości dla której Sąd Rejonowy w Drawsku Pomorskim prowadzi księgę wieczysta numer: [...], którą również skarżącą przedłożyła organowi wraz z wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Wskazano, iż zgodnie z zasadą domniemania zgodności ze stanem prawnym - domniemywa się, że stan prawny ujawniony w księdze wieczystej jest zgodny z rzeczywistym. Domniemanie to chroni prawo skarżącej przed zarzutem nieważności lub nieistnienia umowy dzierżawy. Ponadto jest skuteczna erga omnes. Niezrozumiałym jest zatem dla skarżącej twierdzenie, iż dokumentu takiego nie można uznać za wystarczający do wydania żądanego zaświadczenia. Na potwierdzenie powyższego stanowisko przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, iż "Do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 661/10) oraz "Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. W jego toku można wykorzystać środki dowodowe, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego" (NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1227/06). Zdaniem skarżącej organ nie dopuszczając ww. dokumentów nie rozpatrzył sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego zatem dokonał jednoznacznego naruszenia przepisów art. 75-78 i art. 80 k.p.a., powyższe nie podlegało także kontroli Sądu I instancji. Skarżąca kasacyjnie podniosła, iż przedmiotowe zaświadczenie jest niezbędnym elementem każdego wniosku o przyznanie pomocy z programu pomocowego przeznaczonego dla rolnictwa w całej Unii Europejskiej. Przedstawienie zaświadczenia warunkuje także uzyskanie kredytów na cele związane z posiadaniem i prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Wskazano, iż postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej z UE jest ściśle sformalizowane i jako dowód posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego uznaje wyłącznie zaświadczenie wydane przez Wójta, Burmistrza, Prezydenta Miasta gminy, w której położone jest owe gospodarstwo rolne. Nieprawidłowym jest zatem stwierdzenie Sądu I instancji, że skarżąca może w razie konieczności legitymować się umową dzierżawy nieruchomości wprost, a nie przez dodatkowe zaświadczenie wydane przez Burmistrza Gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, którego przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił Sąd I instancji i uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia. Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do ograniczenia swych rozważań do analizy postawionych w skardze zarzutów.

Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 217 § 2 oraz art. 218 § 1 i 2 k.p.a., przez brak dokonania przez Sąd I instancji kontroli działań administracji publicznej i zaakceptowanie ustaleń organu, co miało wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 1 p.u.s.a., określa podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania. Z art. 1 § 1 p.u.s.a. wynika, że sąd administracyjny został powołany do kontroli działalności administracji publicznej oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a. podstawowe kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej stanowi jej zgodność z prawem, a więc kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Polega ona na ocenie czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy dokonał właściwej jej interpretacji oraz czy ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, iż artykuł 1 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną.

Skarżąca kasacyjnie oprócz zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. postawiła zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a., lecz nie wskazała jaką konkretną jednostkę redakcyjną miała na myśli formułując ten zarzut. W konsekwencji nie wykazała też, iż wskazane naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takie sformułowanie zarzutu nie spełnia stawianych prawem wymogów, bowiem prawidłowe powołanie przepisu wymaga podania konkretnej jednostki redakcyjnej, naruszenia której dopuścił się sąd oraz wykazania w nawiązaniu do realiów rozpoznawanej sprawy na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może prowadzić w tym zakresie własnych poszukiwań ani też opierać się na domysłach.

Stosownie bowiem do art. 176 p.p.s.a. przytoczenie podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem należy do elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, co w konsekwencji, w przypadku stwierdzenia istnienia w tym zakresie wad, może prowadzić (w skrajnych przypadkach) do odrzucenia skargi kasacyjnej.

W przypadku postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, jak w rozpoznawanym przypadku, strona skarżąca jest obowiązana wykazać, iż mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Bezspornym jest, że złożona w sprawie skarga kasacyjna, pomimo że została podpisana przez radcę prawnego, nie wypełnia wymagań dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) i przywołanym tam orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, uznać trzeba, że zauważone uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a., dyskwalifikować takiej skargi. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych zarzutów.

Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu, zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub: pkt 2 - gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli chodzi o drugi przypadek, który ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego opierać się jednak może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Zatem postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym.

Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11, Lex nr 1311429; z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12, Lex nr 1369011).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać.

Z powyższych względów Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy, że do wykazania interesu prawnego w uzyskaniu żądanego zaświadczenia i uwierzytelnionych kopii niezbędne jest powołanie się przez wnioskodawcę na przepis prawa, z którego zastosowaniem, wiąże on, w odniesieniu do siebie, uzyskanie zaświadczenia. Akcentując zatem, że interes prawny powinien być skonkretyzowany a nie ewentualny, organ odwoławczy przyjął, że przedmiotowe żądanie nie mogło zostać uwzględnione. Argumentacja skarżącej, iż zaświadczenie o wydanie którego wnosiła jest niezbędnym elementem każdego wniosku o przyznanie pomocy na podstawie każdego programu pomocowego przeznaczonego dla rolnictwa w całej Unii Europejskiej jest niewystarczające i gołosłowne. Skarżąca nie wskazała bowiem przepisu prawa, który wskazywałby na konieczność wydania zaświadczenia, nie wykazała tym samym swojego interesu prawnego. Podkreślić należy, iż skarżąca jest w posiadaniu umowy dzierżawy nieruchomości stanowiącej działkę nr A, obręb Stare Worowo zawartej w dniu [...] stycznia 2008 r. ze Spółką z o.o. "[...]", którą może się legitymować jako posiadacz zależny. Natomiast z dokumentów urzędowych będących w posiadaniu Gminy zwłaszcza ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej o nr [...] nie posiada gospodarstwa rolnego, a przedmiotowa działka od dnia [...] września 2009 r. jest własnością Spółki z o.o. "[...]" w Zielonej Górze. Zatem skoro w ewidencji będącej w posiadaniu Urzędu Gminy Złocieniec skarżąca kasacyjnie nie figuruje jako osoba posiadająca gospodarstwo rolne, wobec czego organ mógł odmówić wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.