Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1073/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6336 Pożyczki   na   sfinansowanie kosztów szkolenia, zorganizowanie   dodatkowych   miejsc  pracy oraz   podjęcie   działaln
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 4a
journal: Dz.U. 2003 nr 58 poz 514
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Leszek Włoskiewicz, Ludwik Żukowski /spr./, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Iwony B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 marca 2004 r. sygn. akt 3/II SA/Lu 783/03 w sprawie ze skargi Iwony B. na decyzję Wojewody L. z dnia 15 maja 2003 r. (...) w przedmiocie umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem 31 marca 2004 r. /3/II SA/Lu 783/03/ oddalił skargę Iwony B. na decyzję Wojewody L. z dnia 15 maja 2003 r. (...) w przedmiocie umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujące okoliczności: decyzją z dnia 15 maja 2003 r. Wojewoda L., po rozpatrzeniu odwołania I. B. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty Ś. z dnia 8 kwietnia 2003 r. (...) w sprawie umorzenia pożyczki utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że dnia 16 kwietnia 1999 r. zawarta została umowa pożyczki pomiędzy P.H. "E.", reprezentowanym przez I. B. a Kierownikiem Powiatowego Urzędu Pracy w Ś., na podstawie której pożyczkobiorca otrzymał jedno dodatkowe miejsce pracy dla bezrobotnego na stanowisku sprzedawcy. Umowa pożyczki została poręczona. Wobec niewywiązywania się z warunków umowy przez I. B. /naruszenia planu spłaty pożyczki/ Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w Ś. wypowiedział umowę pożyczki i przedstawił do wykupienia weksel gwarancyjny wypełniony na kwotę 12.539,57 zł odpowiadający kwocie pożyczki. Przychylając się do prośby I. B. Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w Ś. zawarł w dnia 29 czerwca 2000 r. porozumienie, mocą którego zadłużenie wynikające z umowy rozłożono na 18 rat. Dnia 20 grudnia 2000 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w Ś. wpłynął wniosek o umorzenie w całości lub w części pożyczki. Urząd Pracy zwrócił się do ośrodków pomocy społecznej, właściwych dla miejsca zamieszkania dłużników /w rzeczywistości chyba chodziło poręczycieli/ o przeprowadzenie wywiadów środowiskowych i wydania opinii w przedmiocie zasadności udzielenia ulg w spłacie pożyczki. Żaden z dłużników /tym razem chyba też chodziło o poręczycieli/ nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Powiatowa Rada Zatrudnienia w Ś. dnia 1 kwietnia 2003 r. wyraziła negatywną opinię odnośnie umorzenia pożyczki wskazując na brak niezbędnych wywiadów środowiskowych pozwalających ustalić sytuację materialną pożyczkobiorcy i poręczycieli. Decyzją z dnia 8 kwietnia 2003 r. (...) Starosta Ś. orzekł o odmowie umorzenia pożyczki udzielonej I. B. Wskutek złożonego przez I. B. odwołania Wojewoda L. nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, uznał, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /wedle tekstu jednolitego Dz.U. 2000 nr 58 poz. 514/. Decyzję Wojewody L. z 15 maja 2003 r. (...) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Lublinie I. B. z wnioskiem o jej uchylenie, wskazała przy tym na znaczną część kwoty spłaconej pożyczki. Jako przyczynę opóźnienia spłat wskazała na niekorzystną sytuację na rynku w zakresie handlu detalicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 31 marca 2004 r. /3/II SA/Lu 783/03/ skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił w dacie jej wydawania cyt. wcześniej przepis art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Stosownie do powołanego przepisu Starosta mógł odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli:

1/ w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności;

2/ w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania;

3/ pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności;

4/ przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne.

Stosownie do art. 4b. powołanej wcześniej ustawy umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik, może nastąpić gdy okoliczności uzasadniające umorzenie zachodzą co do wszystkich zobowiązanych. W rozpoznawanej sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły, że zarówno skarżąca jak i poręczyciele nie wyrazili zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co uniemożliwiło ocenę ich sytuacji materialnej. Trafne też było stanowisko Wojewody kwalifikujące decyzje o umorzeniu należności jako podejmowane w granicach uznania. Ocena całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wobec obowiązujących regulacji "(...) art. 18 ust. 4a, 4b 7", dosłowny cytat z uzasadnienia wyroku/ cyt. wcześniej ustawy oraz treści zawartej umowy pożyczki nie dawały podstaw do stwierdzenia o przekroczeniu granic uznania administracyjnego. Celem ustawodawcy było umarzanie pożyczki osobom znajdującym się rzeczywiście w trudnej sytuacji majątkowej, po drugie, nie byłoby uzasadnione aby interes dłużnika każdorazowo traktować w sposób preferencyjny i w ten sposób uszczuplać środki wpływające do Funduszu Pracy. Uzasadnionym interesem wierzyciela są cele i zadania Funduszu Pracy w zakresie zwalczania bezrobocia i łagodzenia jego skutków. Podniesiono również, że źródłem powstania zobowiązania była cywilnoprawna umowa pożyczki, cechująca się dobrowolnością i równorzędnością stron stosunku obligacyjnego.

Opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 marca 2004 r. zaskarżył skargą kasacyjną pełnomocnik Iwony B. W podstawach kasacji wskazał na naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wskutek braku analizy wszystkich przesłanek wskazanych w tym przepisie, a w szczególności w pkt 5 oraz nieuzasadnionym przyjęciu, że wywiad środowiskowy jest jedynym środkiem prowadzącym do ustalenia sytuacji materialnej pożyczkobiorcy i osób poręczających pożyczkę i "(...) zmierzającym do ustalenia, że istnieją określone w wymienionym przepisie przemawiające za umorzeniem szczególne względy gospodarcze i społeczne, a ponadto jednoczesnym zaniechaniu zbadania, czy (...) istnieją szczególne względy społeczne". Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1, art. 3 oraz art. 145 par. 5 i art. 151 -Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak zbadania, czy Wojewoda L. w toku rozpoznania odwołania i wydania decyzji nie naruszył prawa w stopniu mającym mieć wpływ na wynik sprawy, a w rezultacie oddalenie skargi warunkującej utrzymanie niezgodnej z prawem, decyzji w mocy. W konkluzji wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Wojewody L. z dnia 15 maja 2003 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zarzucono motywom wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powierzchowną interpretację przepisu art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Art. 18 ust. 4 pkt 5 ustawy wymaga wykazania w toku przeprowadzonego postępowania, że za umorzeniem w części lub w całości pożyczki z Funduszu Pracy jest wykazanie, że przemawiają za tym szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Sąd zwrócił jedynie uwagę na przesłankę szczególnych względów gospodarczych, pomijając zupełnie zbadanie szczególnej przesłanki względów społecznych. Tymczasem już z samej treści przepisu wynika, że umorzenie pożyczki przez starostę wynika, po uprzednim zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia. Skarżąca spełniła formalne wymogi ubiegania się o umorzenie udzielonej jej z Funduszu Pracy pożyczki; w toku postępowania powoływała się na istniejące w jej przypadku szczególne względy społeczne. Podnosiła, że utworzone za środki finansowe, pochodzące z pożyczki, stanowisko pracy nadal funkcjonuje, co pozwala na dalsze zatrudnianie pracownika. Cele działania Funduszu Pracy legły u podstaw udzielenia skarżącej pożyczki i utworzenia nowego miejsca pracy dla bezrobotnego w celu jego aktywizacji. Sąd nie rozważył kwestii nałożenia na skarżącą dodatkowych niekorzystnych odsetek, powodujących jej dodatkowe zadłużenie.

Sąd nie wywiązał się ze spoczywającego na nim na mocy art. 1 i art. 3 -Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązku kontroli legalności zaskarżonej decyzji, skupił się na weryfikacji czynności faktycznych podjętych przez organ administracji publicznej, pominął analizę ich zasadności i oparcia w przepisach prawa materialnego, doprowadziło to do naruszenia przez organ art. 7 i 77 Kpa i w rezultacie do obrazy przepisu art. 145 par. 1 oraz art. 151 - Prawa o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi warunkujące utrzymanie w mocy sprzecznej z prawem decyzji Wojewody L.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, unormowana przepisami Działu IV, Rozdziału 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a./ stawia wysokie wymagania formalne temu środkowi zaskarżenia. Dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego w sprawach cywilnych i karnych stwarza podstawę do oceny, że związanie sądu granicami kasacji oznacza konieczność wskazania w kasacji w sposób dokładny jej podstaw, precyzyjnego określenia naruszonych przepisów prawa materialnego z jednoczesnym wykazaniem na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1 p.p.s.a./. To samo dotyczy precyzyjnego określenia naruszenia konkretnych przepisów prawa procesowego wraz z precyzyjnym uzasadnieniem, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2 p.p.s.a./. Wysokie wymagania stawiane skardze kasacyjnej są powodem ustanowienia w art. 175 par. 1 p.p.s.a. tzw. przymusu adwokackiego w sporządzeniu skargi, który ma na celu zapewnienie jej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego. Od adwokata czy radcy prawnego należy oczekiwać i egzekwować znajomość przepisów prawa materialnego i procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym /zob. motywy wyroku NSA z 20 lipca 2004 r., GSK 589/04 - ONSAiWSA 2004 Nr 3 poz. 56 oraz powołane tam orzecznictwo Sądu Najwyższego/.

Zawarte w petitum skargi kasacyjnej zarzuty sformułowane zostały ogólnikowo; nie wskazano precyzyjnie jej podstaw wynikających z przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Podstawowy zarzut dotyczył naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 18 ust. 4a ustawy z 14 grudnia 1994 r., o zatrudnieniu i bezrobociu, pominięto przy tym fakt, iż powołany przepis składa się z pięciu punktów, dotyczących rodzajowo innych sytuacji. Dopiero z uzasadnienia skargi można przyjąć, że skarżącemu chodziło o art. 18 ust. 4a pkt 5 powołanej ustawy. Błędna wykładnia prawa materialnego przejawiać się może w nieprawidłowym odczytaniu treści prawa względnie na zastosowaniu prawa nieobowiązującego. Nieprawidłowe odczytanie treści prawa może polegać na mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego lub na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega też i na tym, że sąd podciąga pod ustalony stan faktyczny niewłaściwy przepis /błąd w subsumpcji/. Ogólnikowo i w istocie bez rzetelnego uzasadnienia, a nawet nietrafnie, podniesiono w skardze naruszenie przez Sąd przepisów art. 1, 3, 145 par. 1 oraz 151 p.p.s.a. Formułując ten zarzut nie powołano przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zasadnicza argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi dotyczyła błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu. Nie było podstaw do takiej oceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, polegającego na oddaleniu skargi Iwony B. prawidłowo ustalony stan faktyczny oraz jego właściwą kwalifikację prawną. Nie ulega wątpliwości, iż I. B. zawarła umowę pożyczki na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu; pożyczka została udzielona I. B. jako pracodawcy na zorganizowanie dodatkowego miejsca pracy. Poza sporem również jest fakt, iż I. B. nie wywiązywała się z powinności wynikających z zawartej umowy, nie spłacała terminowo jej rat, spłata pożyczki była zabezpieczona poprzez zdeponowanie w siedzibie Powiatowego Urzędu Pracy weksla gwarancyjnego in blanco wystawionego przez pożyczkobiorcę wraz z oświadczeniami wekslowymi pożyczkobiorcy oraz trzech poręczycieli. Organ, z którym I. B. zawarła umowę pożyczki /Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w Ś./ biorąc pod uwagę trudności w jej spłacie w drodze porozumienia z I. B. rozłożył spłaty na 18 rat. W dalszej kolejności I. B. wystąpiła do Starosty Ś. z wnioskiem o umorzenie pożyczki (...); swój wniosek motywowała trudną sytuacją na rynku w zakresie handlu detalicznego co powodowało dla niej oznaczone trudności płatnicze, wynikające z konieczności opłacania składek ubezpieczeniowych oraz zobowiązań podatkowych, słowem artykułowane były we wniosku szczególne względy gospodarcze przemawiające za umorzeniem pożyczki. Wniosek I. B. wypełniał kryteria określone w art. 18 ust. 4a pkt 5 w zw. z art. 18 ust. 4b. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Powołany przepis art. 18 ust. 4a pkt 5 cyt. ustawy stwarza staroście, po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia, kompetencję do wydania uznaniowej decyzji o umorzeniu w części lub w całości pożyczki udzielonej na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy m.in. w przypadku, gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Dodatkowe obostrzenie kryteriów wydania uznaniowej decyzji o umorzeniu pożyczki wynika z art. 18 ust. 4b. ustawy, zgodnie z którym umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiadają solidarnie więcej niż jeden dłużnik, może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie /m.in. określone w art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy/ zachodzą co do wszystkich zobowiązanych. Odpowiedzialność solidarna poręczycieli wekslowych pożyczki udzielonej I. B. wynikała z 31 w zw. z art. 47 ustawy z dnia 28 kwietnia 1936 r. - Prawo wekslowe /Dz.U. 1936 nr 37 poz. 282/. Żaden z poręczycieli nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego dotyczącego ich sytuacji majątkowej zaś Powiatowa Rada Zatrudnienia w Ś. wydała negatywną opinię odmawiającą odstąpienia od żądania zwrotu pożyczki. Nie ma powodów do kwestionowania stanowiska, iż I. B. w sposób mało przekonywujący wykazała istnienie szczególnych względów gospodarczych uzasadniających umorzenie pożyczki stąd organy orzekające w sprawie mogły wydać decyzję odmowną zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny miał podstawy do oddalenia jej skargi. Argument w postaci braku dobrej koniunktury gospodarczej mógł być oceniony jako mało przekonywujący, taki element zawsze mieści się w granicach ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej.

W skardze kasacyjnej zarzucono brak uwzględnienia przez Sąd względów społecznych przemawiających za umorzeniem pożyczki /art. 18 ust. 4a pkt 5 in fine ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu/. Powołany przepis traktuje o "szczególnych względach gospodarczych lub społecznych". Wedle zasad wykładni gramatycznej spójnik "lub" łączący zdania lub ich człony wyraża możliwą wymienność albo wzajemne wyłączanie się zwrotów równorzędnych. Przyjęcie zatem istnienia względów gospodarczych nie zobowiązywało do równoległej oceny względów społecznych przemawiających za umorzeniem pożyczki. W świetle przedstawionego wywodu nie można zatem przyjąć by Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się w konkretnym przypadku naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie a szczególności popełnił błąd w subsumpcji.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, jakie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym wspomniano już wcześniej. Zarzuty te nie zostały poparte rzeczową argumentacją jurydyczną, ograniczone zostały do przywołania w sposób przypadkowy i dowolny niektórych przepisów p.p.s.a. Polemika z tymi zarzutami nie znajduje zatem prawnie umocowanych podstaw. Na uwagę wszelako zasługuje zawarcie w skardze kasacyjnej kuriozalnego w istocie wniosku o zmianę zaskarżonego wyroku, żądanie takie nie znajduje wsparcia w standardach orzekania kasacyjnego określonych w p.p.s.a. /art. 185 w zw. z art. 188 p.p.s.a./.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zaskarżony skargą kasacyjną wyrok, co do zasady, odpowiada prawu, co dotychczas starano się wykazać. Wszelako uzasadnienie zaskarżonego wyroku zasługuje na krytyczną ocenę z następujących przyczyn: w ostatnim akapicie na str. 1 uzasadnienia napisano dwukrotnie o "dłużnikach" choć w rzeczywistości powinno użyć zwrotu "poręczycieli". Na str. 3 uzasadnienia w trzecim akapicie powołano przepis art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, prawidłowo zaś należało zacytować art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy. Przytoczona w tymże akapicie treść art. 18 ust. 4a ustawy podana została z pominięciem pkt 4 art. 18 ust. 4a ustawy. W pierwszym akapicie na str. 4 uzasadnienia powołano "art. 18 ust. 4a, 4b 7" ustawy. Zupełnie niewiadomo co oznacza podana w uzasadnieniu liczba "7". Przy powoływaniu przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie zachowano zgodnych z ustawą znaków interpunkcyjnych. Wreszcie pominięta została analiza przepisu art. 18 ust. 4b powołanej ustawy.

Wyłożone dotychczas powody są podstawą konkluzji, iż skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw zaś w takim przypadku należało skargę oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a., nie było też podstaw do zastosowania przepisu art. 204 p.p.s.a.