Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1591/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 i 4 , art. 12, art. 16 ust. 1 i 6, art. 13
journal: Dz.U. 2019 poz 482
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych.
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 10 poz 33 zał nr 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 70/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy  państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw
article: art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2007 nr 59 poz 404
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 6 ust. 1 i 4, art. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 188 poz 1840
law: Ustawa z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw
article: art. 6 i art. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2020 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z [...] kwietnia 2018 r.; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096, z późn. zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy –Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) w zw. z art 19 ust 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 482, z późn. zm.; dalej: u.s.s.e.), oraz pkt 3 załącznika IV i pkt 5 załącznika XII Traktatu między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej, podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. (Dziennik Urzędowy L 236, 23/09/2003, dalej: Traktat akcesyjny), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. odmawiającą zmiany zezwolenia nr [...] z [...] maja 1999 r na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej: [...]SSE), w części dotyczącej terminu jego obowiązywania, udzielonego spółce: "C." sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: przedsiębiorca, skarżący, spółka), wpisanej do rejestru handlowego Sądu Rejonowego w [...] Dział B nr [...].

Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:

Przedsiębiorca [...] maja 1999 r. uzyskał zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...]SSE. Zezwolenie to zostało udzielone do [...] maja 2017 r.

Następnie zostało ono zmienione decyzją Ministra Gospodarki nr [...] z [...] lutego 2008 r.

Pismem z [...] kwietnia 2017 r. przedsiębiorca zwrócił się Ministra Rozwoju i Finansów o zmianę zezwolenia poprzez wykreślenie pkt I dotyczącego terminu obowiązywania ww. zezwolenia. Uzasadnił wniosek tym, że określony w decyzji okres obowiązywania zezwolenia okazał się niewystarczający dla wykorzystania w pełni przyznanej przedsiębiorcy pomocy publicznej. Uważał, że wydłużenie terminu zezwolenia nie spowoduje zwiększenia pomocy publicznej, a jedynie umożliwi wykorzystanie już przyznanej wysokości pomocy publicznej.

Minister uzyskał od Zarządzającego Strefą pozytywną opinię nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. co do wnioskowanej zmiany zezwolenia.

Pismem z [...] czerwca 2017 r. Zarządzający Strefą przekazał opinię, w której pozytywnie ustosunkował się do wnioskowanej zmiany ww. zezwolenia.

Organ informował przedsiębiorcę jego prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie wniosku o zmianę zezwolenia oraz do pisemnego wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Przedsiębiorca skorzystał z ww. prawa.

Opisaną decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii odmówił zmiany ww. zezwolenia.

Ponownie rozstrzygając sprawę, wskutek wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Oceniając sytuację prawną przedsiębiorców (takich jak spółka), którzy uzyskali zezwolenie do końca 2000 r., Minister wyjaśnił, że kwestia warunków korzystania ze zwolnienia podatkowego była przedmiotem negocjacji z Unią Europejską. Ustalenia negocjacji zostały zawarte w Traktacie akcesyjnym, a następnie implementowane do ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. nr 188, poz. 1840, z późn, zm.; dalej: ustawa z 2.10.2003r.). Nowe zasady udzielania zwolnień podatkowych określone zostały w art. 5 tej ustawy. Przedsiębiorcy duzi zachowali prawo do zwolnień podatkowych do czasu wykorzystania limitu pomocy w okresie ważności zezwolenia. Minister podkreślił, że nie ma żadnych innych przepisów, które pozwalałyby "starym przedsiębiorcom" korzystać ze zwolnienia podatkowego po wykorzystaniu pomocy wynikającej z art. 5 ustawy z 23.10.2003 r.

Minister zauważył, że art. 5 ustawy z 2.10.2003 r. dotyczył jedynie przedsiębiorców działających na podstawie zezwolenia udzielonego przed 1 stycznia 2001 r. Przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane, począwszy od 2001 r., korzystali z pomocy publicznej na zasadach dostosowanych do przepisów unijnych. Było to wynikiem zmiany u.s.s.e., szczególnie jej art. 12 na podstawie ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. nr 117, poz. 1128, z późn. zm.; dalej: ustawa z 16.11.2000 r.) i nowelizacji rozporządzeń dotyczących stref z marca 2001 r. Do "starych przedsiębiorców" nie miały zastosowania nowe regulacje dotyczące pomocy wynikające z wprowadzonego ustawą z 16.11.2000 r. brzmienia art. 12 u.s.s.e. i tym samym ustaw podatkowych. Przedsiębiorcy ci w dalszym ciągu mogli korzystać ze zwolnień podatkowych na zasadach, co do których zastrzeżenia zgłaszała UE i dlatego też kwestia ta była przedmiotem negocjacji akcesyjnych.

W wyniku negocjacji, na mocy art. 5 ust. 2 ustawy z 23.10.2003 r. wprowadzono dla przedsiębiorców dużych nowe zasady, uzależniając wielkość wsparcia od wartości zrealizowanej inwestycji Wprowadzenie do art. 5 ustawy z 26.10.2003 r. nowych, wynegocjowanych z UE zasad udzielania pomocy dla "starych" przedsiębiorców wiązało się z koniecznością uchylenia art 5 ustawy z 16.11.2000 r.

Minister zauważył, że art. 5 ustawy z 23.10.2003 r. przy określaniu zasad korzystania ze wsparcia "strefowego", odwołał się przy tym - w zależności od wielkości przedsiębiorcy - do art. 12 u.s.s.e. w brzmieniu z 31 grudnia 2000 r. lub w brzmieniu nadanym ustawą z 16.10.2003 r., ale nie odnosił się do terminu ważności zezwolenia. W szczególności nie wskazywał, aby do tych przedsiębiorców miał zastosowanie art. 19 ust. 1 u.s.s.e. w brzmieniu nadanym po wydaniu zezwoleń, niezależnie od okresu ważności zezwolenia wskazanego w samym zezwoleniu.

Organ podkreślił, że z uwagi na szereg modyfikacji zasad udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w specjalnych strefach ekonomicznych można wyróżnić kilka grup przedsiębiorców, korzystających z pomocy na różnych zasadach, w tym dużych przedsiębiorców działających na podstawie zezwolenia udzielonego do końca 2000 r. Sytuacja tej grupy różni się od sytuacji inwestorów posiadających zezwolenia wydane po dniu 1 stycznia 2001 r. Do czasu wejścia w życie art. 5 ust. 2 ustawy z 2.10.2003 r. tj. do dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej, przedsiębiorcy ci korzystali ze zwolnienia z podatku dochodowego na zasadach wynikających z art. 12 u.s.s.e. w brzmieniu z 31 grudnia 2000 r. Przedsiębiorcy tacy do końca 2000 r. mogli też korzystać ze zwolnienia z podatku od nieruchomości. W wyniku negocjacji akcesyjnych zasady korzystania z pomocy dla tej grupy uległy zmianie, ale nie oznaczało to, że ich sytuacja została zrównana z sytuacją przedsiębiorców działających na podstawie zezwolenia wydanego po 1 stycznia 2001 r., gdyż przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane do końca 1999 r. mogli skorzystać z pomocy w wysokości 75% kosztów inwestycji. W odniesieniu do dużych przedsiębiorców z zezwoleniem sprzed 2001 r. nie miało zastosowania obniżenie wielkości pomocy w przypadku inwestycji o kosztach kwalifikowanych przekraczających 50 mln euro.

W niniejszej sprawie, skoro przedsiębiorca uzyskał zezwolenie [...] maja 1999r., a więc pod rządzami u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000r., to konsekwencją art. 16 ust. 9 u.s.s.e. wówczas obowiązującego było ustalenie terminu obowiązywania zezwolenia do 28 maja 2017 r. Co do negocjacji akcesyjnych w przedmiocie pomocy publicznej podmiotom jak spółka, toczyły się w czasie, gdy zgodnie z obowiązującym prawem strefy miały zakończyć działalność po 20 latach funkcjonowania, czyli w latach 2015-2017. Wszystkie zezwolenia, których dotyczyły negocjacje zawierały termin ważności zezwolenia nie dłuższy niż końcowa data funkcjonowania danej strefy.

Konsekwencją ww. negocjacji było ustalenie, iż duzi przedsiębiorcy będą mogli kontynuować korzystanie ze zwolnienia podatkowego, ale z uwagi na niezgodność zasad udzielania pomocy tej grupie przedsiębiorców z regułami unijnymi wprowadzono regulacje znacznie ograniczające wielkość dopuszczalnego wsparcia, co znalazło odzwierciedlenie m.in. w przepisie art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy z 2.10.2003 r., który stanowi, że maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie do końca 1999 r. wynosi 75% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. Zatem wielkość pomocy została zdefiniowana dla tego projektu i stanowiła nieprzekraczalny poziom możliwy do wykorzystania w okresie obowiązywania zezwolenia, tj. do dnia 28 maja 2017 r. Według Ministra zmiana zezwolenia nr [...] we wnioskowanym zakresie skutkowałaby wydłużeniem terminu ważności zezwolenia, a w konsekwencji - zwiększeniem pomocy publicznej.

Odnosząc się do zarzutów spółki, Minister dopatrzył się naruszenia art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. W związku z nowelizacją u.s.s.e. na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1854; dalej: ustawa z 28.11.2014 r.), która weszła w życie 6 stycznia 2015 r., przedsiębiorców - bez względu na datę wydania zezwolenia - obowiązuje regulacja zawarta w art. 19 ust. 4 u.s.s.e. określająca warunki zmiany zezwolenia.

W ocenie organu, negatywna przesłanka z art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., brzmiąca, że zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy publicznej, oznacza zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Uznał, że limit udzielonej pomocy to maksymalny limit dopuszczalnej pomocy możliwy do wykorzystania w okresie ważności zezwolenia, tj. do dnia 28 maja 2017 r. Spółka natomiast, oczekując dodatkowego czasu na korzystanie z prawa do pomocy publicznej w określonej wysokości, zmierzała do zwiększenia faktycznego stopnia wykorzystania tej pomocy.

Dlatego, Minister odrzucił interpretację art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. jako zakazującego tylko zmiany maksymalnej wysokości kosztów kwalifikowanych. Przyjmując powyższą wykładnię, ustawodawca odwołałby się do kosztów wskazanych w art 16 ust 2 pkt 4 u.s.s.e. Skoro w art. 19 ust 4 pkt 2 u.s.s.e. mówi się o zakazie zmiany skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej, to dotyczy on dowolnego elementu zezwolenia, umożliwiającego skorzystanie z większej pomocy publicznej.

W świetle powyższego organ nie znalazł podstaw do zmiany zezwolenia.

Zdaniem Ministra prezentowana przez spółkę wykładnia art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. ma charakter instrumentalny polegający na wyprowadzeniu z jego brzmienia nieistniejących treści, bez względu na powołane przez przedsiębiorcę wyroki sądowe. Interpretacja ww przepisu, jak oczekuje spółka, prowadziłaby do konkluzji, że przepis ten byłby niemal martwy.

Minister podkreślił, że maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy, jaką można uzyskać w strefie wynika z trzech czynników, tj. wielkości kosztów kwalifikowanych (kosztów inwestycji lub dwuletnich kosztów pracy), intensywności pomocy w regionie, w którym realizowana jest inwestycja (tzw. mapy pomocy regionalnej) i wielkości samego przedsiębiorcy.

Czynnik mający wpływ na ustalenie maksymalnej dopuszczalnej pomocy, czyli koszty kwalifikowane inwestycji, został wprowadzony jako obligatoryjny element zezwolenia, dopiero na mocy art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118, poz. 746). Tylko zezwolenia wydane po tej dacie zawierają warunek dotyczący maksymalnej wysokości kosztów kwalifikowanych.

Pozostałe czynniki: maksymalna intensywność pomocy, która dla przedsiębiorców dużych działających na podstawie zezwolenia wydanego przed 1 stycznia 2001 r. wynika z art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy z 2.10.2003 r. i wielkość przedsiębiorcy, ustalana o odpowiednie przepisy unijne (w niniejszej sprawie na podstawie załącznika do rozporządzenia nr 70/2001 /WE z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw, opubl.: Dz Urz. WE L 10 z 13.01.2001 r., według stanu na dzień 1 maja 2004 r.) jako nie wynikające z treści zezwolenia, nie podlegają modyfikacji w trybie zmiany zezwolenia.

Organ podkreślił, że zezwolenie na prowadzenie działalności na terenie strefy, nie jest zezwoleniem reglamentującym działalność gospodarczą, lecz stanowi podstawę do korzystania z pomocy publicznej w formie zwolnienia podatkowego. Termin jego ważności determinuje jedynie okres korzystania z pomocy publicznej, która uprzywilejowuje przedsiębiorców strefowych wobec innych działających poza strefą lub w strefie bez zezwolenia, opodatkowanych na zasadach ogólnych.

Organ swoje stanowisko wywodził z tego, że zezwolenie nr [...] zostało wydane pod rządami u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym do końca 2000 r., w której art. 16 ust. 9 stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Ustawa z 16.11.2000r., uchyliła wprawdzie obowiązek wpisywania do zezwolenia terminu jego ważności, ale nie stanowiła podstawy do zmiany ex lege zezwoleń terminowych na bezterminowe.

Pierwotne zasady udzielania zwolnienia podatkowego uznano za niezgodne z acquis i zobowiązaniami Polski wynikającymi z Układu Europejskiego, i dlatego zmieniono przepisy dotyczące zasad wspierania przedsiębiorców działających w strefach. Na mocy ustawy z 16.11.2000 r. i rozporządzeń wydanych na podstawie art 4 ust 1 u.s.s.e. zdefiniowano nowe zasady udzielania pomocy publicznej w strefie. Mając jednak na uwadze ochronę praw nabytych przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r. i przepis art. 13 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym do wejścia w życie ustawy z 16.11.2000 r., stanowiący gwarancję niepogorszenia zwolnienia i preferencji w strefach, w ustawie z 16.11.2000 r. w art. 5 wprowadzono regulację, zgodnie z którą przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane przed 2001 r. zachowują przez okres ważności zezwolenia prawo do zwolnień i preferencji podatkowych określonych w art. 12 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym na koniec 2000 r. i stosuje się do nich art. 12-14 i 19 tej ustawy w dotychczasowym brzmieniu. Zatem zmiana zasad korzystania z pomocy publicznej w strefach będąca wynikiem ww. nowelizacji u.s.s.e. nie miała zastosowania do przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r. W dalszym ciągu istniała grupa przedsiębiorców, którzy posiadali prawo do pomocy niezgodnej z acquis i warunki tej pomocy były przedmiotem negocjacji akcesyjnych. W ich toku strona polska proponowała wprowadzenie okresu przejściowego i zachowanie dotychczasowych zasad do końca 2017 r., a więc do końca funkcjonowania wszystkich stref i do końca ważności wszystkich zezwoleń. Komisja Europejska nie zgodziła się jednak na tę propozycję i ostatecznie wypracowano rozwiązanie, które zostało zawarte w Traktacie akcesyjnym, a następnie implementowane do ustawy z 2.10.2003 r. Właśnie w przedmiotowej sprawie, zdaniem Ministra, co potwierdza również stanowisko UOKiK z dnia 27 października 2017 r. oraz stanowisko Komisji Europejskiej z dnia 16 lipca 2018 r., istotne są uwarunkowania wynikające z unijnych przepisów o pomocy publicznej.

Minister podniósł, że zasady udzielania pomocy zostały określone w załącznikach IV i XII Traktatu akcesyjnego. Zgodnie z załącznikiem IV, który zawiera wykaz pomocy istniejącej, pomoc w u.s.s.e. na podstawie zezwoleń miała obowiązywać do końca 2017 r. Natomiast w pkt 5 ust. 1 załącznika XII do Traktatu akcesyjnego, władze polskie zostały zobowiązane do wprowadzenia w przepisach będących podstawą jej udzielania szeregu zmian dotyczących m.in. określania maksymalnej, dopuszczalnej wartości pomocy oraz skrócenia okresu jej działania. Jakkolwiek w załączniku XII nie określa się daty granicznej korzystania z zezwolenia przez dużych przedsiębiorców, to należy mieć na uwadze, że podstawą negocjacji akcesyjnych były obowiązujące wówczas przepisy określające zasady funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych (strefy miały istnieć do końca 2017r.), natomiast zezwolenia określały termin ich obowiązywania nie dłużej niż do końca istnienia stref. W wyniku negocjacji, zgodnie ze stanowiskiem władz polskich, w załączniku IV do Traktatu akcesyjnego przyjęto pokrywający się z okresem istnienia stref okres przejściowy, do końca którego może być udzielana pomoc dla dużych przedsiębiorców w formie zwolnienia z podatku dochodowego, tj. do 31 grudnia 2017 r.

Konsekwencją ww. negocjacji było ustalenie m.in., że pomoc publiczna dla dużych przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia do końca 1999 r., wynosi 75% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. Oznaczało to, w przypadku spółki, że wielkość pomocy, zdefiniowana dla tego projektu stanowiła nieprzekraczalny poziom możliwy do wykorzystania w okresie obowiązywania zezwolenia, tj. do dnia [...] maja 2017 r. Decyzja polegająca na wykreśleniu z zezwolenia nr [...] obecnego terminu jego obowiązywania skutkowałaby wydłużeniem terminu ważności zezwolenia, a w konsekwencji - zwiększeniem pomocy publicznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. organ uznał za bezprzedmiotowy. Niezależnie od tego, że u.s.d.g. została uchylona z dniem 30 kwietnia 2018 r. na mocy art. 192 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. poz. 650), art. 11 ust. 9 u.s.d.g. nie miał podstaw do zastosowania. Przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. ustanawiający fikcję pozytywnego rozpatrzenia wniosku przedsiębiorcy musi dotyczyć zakresu regulacji ustawy wyrażonego w art. 1. Wniosek spółki nie dotyczył ani podejmowania, ani wykonywania, ani też zakończenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 u.s.d.g., gdyż dotyczył możliwości korzystania z pomocy publicznej w postaci zwolnień podatkowych. Rozpatrzenie wniosku nie wpływało na możliwość wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącego. Choć tego typu zagadnienia dotyczą przedsiębiorców, ale nie w zakresie będącym sprawą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 w związku z art. 1 u.s.d.g.

Ponadto zarzut naruszenia art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w zw. z art. 35 § 3 w zw. z art. 36 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. był nieuzasadniony jako oparty na błędnym założeniu spółki, że w postępowaniu o zmianę zezwolenia ma zastosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Ponadto był niezrozumiały w świetle zarzutu dotyczącego terminowości załatwienia sprawy na gruncie k.p.a. Przedsiębiorca zarzucał naruszenie tych przepisów k.p.a., które dotyczą terminów załatwienia spraw, a z drugiej strony powoływał się na przepis u.s.d.g. stanowiący o terminach rozpatrywania wniosków przedsiębiorców. Norma prawna, którą konstytuuje przepis art. 11 u.s.d.g. nie zawiera odesłania do przepisów postępowania administracyjnego uregulowanych w k.p.a. Prezentowany przez przedsiębiorcę dualizm zarzutów opartych o przepisy k.p.a. i u.s.d.g. prowadziłby do przekonania, że badanie terminowości załatwiania spraw powinno odbywać się jednocześnie w oparciu o przepisy u.s.d.g. oraz k.p.a. Organ zauważył zaś, że na podstawie art. 16 ust. 6 u.s.s.e. do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się przepisy k.p.a., nie wspomina się o art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Wprawdzie art. 18 u.s.s.e. odsyła do art. 57 u.s.d.g. dotyczącego kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców, ale nie daje natomiast podstawy do uznania, że u.s.d.g. może być stosowana w postępowaniach, których przedmiotem jest zmiana zezwolenia.

Minister dostrzegł, że ze względu na szereg modyfikacji zasad udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w specjalnych strefach ekonomicznych można wyróżnić kilka grup przedsiębiorców, którzy korzystają z tej pomocy na różnych zasadach. Jednocześnie wskazał, że stosownie do art. 7 Konstytucji RP organ działa na podstawie i w granicach prawa, nie ma natomiast uprawnień do kontroli konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa. Niemniej mając na uwadze szczególny charakter zezwolenia "strefowego", które jest konieczne, aby móc skorzystać z pomocy publicznej oferowanej w strefie, nie zgodził się Minister, że określenie w zezwoleniu terminu jego obowiązywania na podstawie konkretnego przepisu u.s.s.e. (art. 16 ust. 9 w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r.) stanowi ograniczenie wolności działalności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP. Termin ważności zezwolenia determinuje jedynie okres korzystania z pomocy publicznej, która uprzywilejowuje przedsiębiorców strefowych wobec innych przedsiębiorców działających poza strefą lub w strefie bez zezwolenia, zobowiązanych do opodatkowania swoich dochodów na zasadach ogólnych.

Organ podkreślił, że w trakcie postępowania administracyjnego otrzymał stanowisko Komisji Europejskiej (na prośbę Urzędu Konkurencji i Konsumentów) stanowiące, że przedłużenie okresu płatności powyżej okresu przewidzianego w ramach prawnych obowiązujących w momencie akcesji (tj. do końca 2017 r.) byłoby niezgodne z postanowieniami pkt 5 Załącznika XII Traktatu akcesyjnego.

Organ zwrócił uwagę, na wyjątkowy charakter warunków określonych w punkcie 5 Załącznika XII Traktatu akcesyjnego. Warunki te wykraczały dalece poza warunki mające zastosowanie w Unii Europejskiej dla udzielania pomocy publicznej w zakresie inwestycji regionalnych w czasie akcesji. UE zaakceptowała odejście od jej prawodawstwa w zakresie pomocy publicznej w tych przypadkach na ściśle określonych warunkach, na które składały się te szczególne warunki wyraźnie wymienione w punkcie 5 Załącznika do XII Traktatu akcesyjnego w połączeniu z warunkami ujętymi w polskich krajowych ramach prawnych regulujących ustanawianie specjalnych stref ekonomicznych, jakie obowiązywały w tamtym czasie. Warunki te zostały również zaakceptowane przez beneficjentów, którzy mieli świadomość ograniczenia okresu, w trakcie którego będą mogli otrzymywać płatności w ramach przedmiotowych zezwoleń. Okres ten jest tak czy inaczej bardzo długi (sięga od 18 lat dla zezwoleń udzielonych w 2000 r. do 24 lat dla zezwoleń udzielonych w 1994 r.). Ponadto, dalsze przedłużenie ww. okresu, zdaniem Komisji Europejskiej, nie przyniosłoby żadnych korzyści dla rozwoju regionalnego, gdyż nie miałoby żadnego dalszego motywującego efektu (inwestycje zostały zakończone wiele lat temu).

Minister wskazywał, że ważną funkcją opinii czy stanowisk wydawanych przez instytucje Unii Europejskiej jest przede wszystkim to, że może z nich wynikać kontekst interpretacyjny dla organów krajowych przy dokonywaniu wykładni prawa krajowego. W konsekwencji zarówno sądy, jak również inne organy państw członkowskich mają obowiązek dokonywać interpretacji prawa krajowego zgodnie z prawem Unii Europejskiej.

Odnosząc się do charakteru prawnego opinii prawnych z 25 września 2017 r. oraz z 11 grudnia 2017 r, przedstawionych przez przedsiębiorcę, organ podkreślił, że opinie te nie stanowią opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Nie można bowiem powołać biegłego, który miałby złożyć opinię co do prawa obowiązującego i jego stosowania. Stosowanie prawa należy do organu orzekającego w sprawie. Nie jest zatem dopuszczalny dowód z opinii biegłego w celu ustalenia obowiązującego stanu prawnego oraz zasad stosowania i wykładni obowiązujących przepisów prawa. Przedmiotem opinii biegłego są okoliczności dotyczące stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, wobec tego nie jest dopuszczalne powołanie biegłego co do obowiązywania i stosowania oraz wykładni przepisów prawa.

Organ administracji publicznej nie jest przy tym związany opinią biegłego. Przy tym organ, a nie biegły, decyduje o załatwieniu sprawy. Opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej, ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu.

Przedsiębiorca nie podzielił stanowiska Ministra wyrażonego w zaskarżonej decyzji i wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 50 § 1 w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) zaskarżył w całości kwestionowane rozstrzygnięcie. Zarzucił decyzji naruszenie:

1. art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (dalej: u.s.d.g.) w zw. z art. 196 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej z dnia 6 marca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 650) w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że w mniejszej sprawie w zakresie postępowania prowadzonego przez organ I instancji nie znajduje zastosowania tzw. fikcja pozytywnego rozpatrzenia sprawy i w konsekwencji niezastosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., podczas gdy art. 11 ust. 9 u.s.d.g. znajduje zastosowanie także do spraw przedsiębiorców wszczętych z wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, co skutkuje - w sytuacji, w której organ I instancji wydał decyzję po upływie roku od dnia złożenia wniosku, przekraczając terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a. - rozstrzygnięciem sprawy zgodnie z wnioskiem Spółki, w konsekwencji czego w zaskarżonej decyzji Minister winien był uznać, że zezwolenie posiadane przez spółkę zostało zmienione zgodnie z jej wnioskiem,a organ I instancji wydając inną decyzję (niezgodną z wnioskiem) rozstrzygnął sprawę, która została już raz rozstrzygnięta;

2. art. 19 ust. 4 u.s.s.e. poprzez błędną wykładnię wskazanego przepisu, prowadzącą do wadliwego rozumienia (ustalenia) treści normy w nim zawartej i wskutek tego do wyprowadzenia z art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. treści normy w ogóle w omawianym przepisie niewystępującej, a w konsekwencji błędnego przyjęcia, że w sprawie wywołanej wnioskiem spółki wystąpiła negatywna przesłanka wyłączająca możliwość zmiany zezwolenia obligująca do wydania decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia we wnioskowanym przez spółkę zakresie, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy przesłanka negatywna określona w art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. nie wystąpiła z uwagi na okoliczność, iż wydłużenie okresu obowiązywania posiadanego przez spółkę zezwolenia nr [...] nie będzie skutkowało zwiększeniem pomocy publicznej;

3. art. 22 Traktatu akcesyjnego w zakresie wymienionych środków pomocowych wyrażonych w punkcie 3 "Polityka konkurencji" ustępu pierwszego załącznika IV (Wykaz, o którym mowa w artykule 22 Aktu Przystąpienia: Polska) do Traktatu akcesyjnego, poprzez błędne przyjęcie, iż ten załącznik obejmuje swym zakresem także pomoc przyznaną spółce, i w konsekwencji przyjęcie, że wnioskowana zmiana byłaby niezgodna z Traktatem, podczas gdy w załączniku tym wskazane zostały jedynie programy pomocowe uznane za tzw. istniejące środki pomocowe, które obejmowały swoim zakresem jedynie przepisy u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2001 r. (a w konsekwencji nie obejmowały starych zezwoleń) oraz przyjęcie, że data graniczna korzystania przez dużych przedsiębiorców z zezwolenia to 2017 r.;

4. art. 24 Traktatu akcesyjnego w zakresie zasad Polityki Konkurencji wyrażonych w punkcie 5 załącznika nr XII (Wykaz, o którym mowa w artykule 24 Aktu Przystąpienia) do Traktatu akcesyjnego, poprzez jego błędną, rozszerzającą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż data graniczna korzystania przez dużych przedsiębiorców z zezwolenia to koniec 2017 r., i w konsekwencji przyjęcie, że wnioskowana zmiana byłaby niezgodna z Traktatem pomimo że:

a) jak organ sam przyznał cyt. "Prawdą jest, że Traktat akcesyjny nie wskazuje konkretnego okresu, w trakcie którego beneficjentom wolno otrzymywać płatności w ramach zezwoleń uzyskanych przed dniem 1 stycznia 2001 r ", oraz że

b) na żadnym etapie przedmiotem negocjacji akcesyjnych nie był termin obowiązywania stref ekonomicznych, czy też termin na jaki udzielane są zezwolenia strefowe, oraz że

c) zmiana terminu zezwolenia nie stoi w sprzeczności z ustalonymi w ramach Traktatu akcesyjnego zasadami ograniczeń dotyczących wysokości pomocy udzielanej (tj. maksymalnego jej progu).

Mając na uwadze powyższe zarzuty przedsiębiorca wnosił o: na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a, o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Ministra Przedsiębiorczości i Technologii nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi oraz o zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Wnosił o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z [...] listopada 2020 r. spółka podtrzymała zarzuty skargi, powołała kolejne orzeczenia sądowoadministracyjne na poparcie zasadności skargi oraz podważyła moc pisma Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji Komisji Europejskiej z 16 lipca 2016 r. jako oficjalnego stanowiska Komisji Europejskiej według Ministra.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga przedsiębiorcy jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie.

Należy podnieść, że istota sporu między stronami sprowadzała się do ustalenia czy udzielone spółce zezwolenie nr [...] z 20 maja 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...]SSE, udzielone do [...] maja 2017 r., mogło być zmienione w zakresie terminu jego obowiązywania. Zdaniem organu zmiana taka nie była możliwa, ponieważ umożliwiałby zwiększenie stopnia wykorzystania ustalonego wcześniej limitu dopuszczalnej pomocy publicznej i tym samym skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, co jest niedopuszczalne w myśl art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. W ocenie zaś przedsiębiorcy, zmiana ww. zezwolenia poprzez wykreślenie daty terminu jego obowiązywania była dopuszczalna. Zwiększenie wykorzystania stopnia przysługującej pomocy publicznej nie jest zwiększeniem samej pomocy publicznej (jej limitu) i jego zdaniem, nie jest przesłanką negatywną, mającą wynikać z art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e.

Kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładni zawartego w art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej", negatywnej przesłanki zmiany zezwolenia. W myśl powołanego przepisu minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może skutkować zwiększeniem pomocy publicznej.

Minister nie kwestionował, że limit dopuszczalnej pomocy publicznej dla spółki został już ustalony.

Argumentacja skarżącego znajduje potwierdzenie w przepisach unijnych dotyczących przyznawania pomocy publicznej. Zgodnie z ust 1.2 pkt 20 lit. d Wytycznych w sprawie pomocy regionalnej na lata 2014-2020 (2013/C 209/01) – data przyznania pomocy oznacza datę zobowiązania się w sposób prawnie wiążący przez państwo członkowskie do przyznania pomocy, na którą to datę można powołać się przed sądem krajowym. Wielkość pomocy publicznej została natomiast zdefiniowana w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404) i oznacza "wartość pomocy publicznej wyrażoną w kwocie pieniężnej lub intensywność pomocy publicznej wyrażona jako stosunek wartości pomocy publicznej do kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą publiczna".

Zatem w przypadku spółki, zdefiniowaną wielkością pomocy publicznej będzie wartość 75% kosztów inwestycji poniesionych przez spółkę do 31 grudnia 2006 r., zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 2.10.2003 r. Już z samej definicji wynika, że wysokość pomocy publicznej przyznanej spółce jest wartością stałą i nie może ulec zmianie, ponieważ minął już termin ponoszenia ww. kosztów. Spółka nabyła zatem prawo do wykorzystania pomocy publicznej w formie zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych w wysokości 75% wartości poniesionych kosztów inwestycji. Słusznie przedsiębiorca podnosi, że wartość ta nie ulegnie zmianie, gdyż spółka nie wnosi ani o zmianę terminu ponoszenia kwalifikujących się mkosztów inwestycji (31 grudnia 2006 r), ani o zmianę intensywności pomocy (75%). Intencją wniosku spółki było tylko wydłużenie terminu obowiązywania zezwolenia strefowego, co nie wpływa na zwiększenie pomocy publicznej, a jedynie na czas i stopień jej wykorzystania, czego ustawodawca nie zabrania. Świadczy to o tym, że ustawodawca poprzez wartość pomocy publicznej odnosi się do ogólnej puli pomocy przyznawanej beneficjentowi w momencie udzielenia zezwolenia (w przypadku zezwoleń strefowych ostateczna kwota pomocy znana jest w momencie upływu terminu ponoszenia kosztów inwestycji, tutaj: do dnia 31 grudnia 2006 r.).

Ustawodawca nie odnosi się natomiast do wartości pomocy faktycznie otrzymanej i wykorzystanej przez beneficjenta, ta bowiem nie ma wpływu na przyznaną z góry kwotę, do której uprawnienia beneficjent nabył w momencie udzielenia mu zezwolenia strefowego. To wykorzystanie pomocy publicznej zależy bowiem od wielu czynników, w tym niezależnych od przedsiębiorcy jak np. wysokość dochodu czy straty strefowej, ilość poniesionych wydatków kwalifikowanych w określonym terminie, zakres działalności zwolnionej z opodatkowania według klasyfikacji PKWiU.

Podkreślić należy, że mimo braku definicji pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" podanej wprost w u.s.s.e., znaczenie tego pojęcia można ustalić na podstawie istniejących definicji wskazanych w aktach prawnych w obrębie tej samej gałęzi prawa na podstawie wykładni funkcjonalnej i celowościowej (potwierdzonej w treści uzasadnienia ustawy z 30.05.2008 r.), załącznika XII do Traktatu akcesyjnego, filozofii pomocy publicznej Zgodnie z nią pomoc jest przyznawana z góry i raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania.

W związku z tym nie można zrównywać w skutkach przyznania pomocy publicznej (i zakazu jej zwiększania w formie zmiany zezwolenia) z wykorzystaniem pomocy publicznej (co jest poza zakresem tego ograniczenia i na co organ nie ma żadnego wpływu). Prezentowany przez organ pogląd co do zakresu pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", przekracza granice prawidłowej wykładni i narusza zasady praworządności z art. 6 k.p.a. i pogłębiania zaufania do władzy publicznej z art. 8 k.p.a.

Przedstawiona wykładnia art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. została utrwalona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 5 listopada 2019 r. sygn. akt II GSK 3311/17; 19 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 3905/16; 28 marca 2017 r., II GSK 20/17; 14 lutego 2017 r. II GSK 3851/16, a także WSA w Warszawie z 10 czerwca 2016 r. VI SA/Wa 2944/15; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl), które skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela.

W przypadku przedsiębiorcy odmienne stanowisko Ministra wynikało z faktu, uzyskania przez spółkę w dniu [...] maja 1999 r. zezwolenia na prowadzenie działalności w [...]SSE. Udzielone ono zostało do [...] maja 2017 r. Według art. 12 u.s.s.e. obowiązującego w dacie udzielenia zezwolenia do [...] grudnia 2000 r., dochody uzyskane z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy na podstawie zezwolenia, mogły być całkowicie zwolnione z podatku dochodowego w okresie równym połowie okresu, na jaki ustanowiona została strefa, a po tym terminie w części nie przekraczającej 50% takich dochodów. Przepis ten miał zastosowanie do przedsiębiorców, których zezwolenia zostały wydane przed 2001 r., mimo zmiany brzmienia art. 12 u.s.s.e. na mocy ustawy z 16.11.2000 r. od 1 stycznia 2001 r. Ostatnia cytowana ustawa w art. 5 stanowiła bowiem, że przedsiębiorcy, którzy przed dniem jej wejścia w życie (1 stycznia 2001 r.) uzyskali zezwolenia na podstawie art. 16 ust. 1 u.s.s.e., zachowują przez okres ważności zezwolenia prawo do zwolnień i preferencji podatkowych określonych w art. 12 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 1), a w zakresie zwolnień i preferencji podatkowych przysługujących przedsiębiorcom, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy art. 12-14 i 19 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 2).

W uzasadnieniu projektu ustawy z 16.11.2000 r. (druk sejmowy III.1705.) zapisano, że stanowiła ona realizację przez Polskę zobowiązania harmonizacji zasad udzielania pomocy z prawem obowiązującymi w UE. W świetle standardów UE u.s.s.e. stanowiła podstawę udzielania pomocy publicznej, więc jej nowelizacja musiała być skorelowana z generalnymi rozwiązaniami dopuszczalności i zakresu pomocy publicznej wprowadzonymi do polskiego systemu prawnego. Natomiast zapis art. 5 ustawy z 16.11.2000 r. jednoznacznie definiował prawa nabyte inwestorów wynikające z art. 13 u.s.s.e. (Zwolnienia i preferencje ustalone przez Radę Ministrów na zasadach określonych w art. 12 nie mogą być pogorszone, z zastrzeżeniem art. 19, w okresie, na który ustanowiono strefę.), którzy uzyskali zezwolenie przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

Jednocześnie ustawą z 16.11.2000 r. wykreślono zapis art. 16 ust. 9 u.s.s.e., że zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy udziela się na czas oznaczony i w to miejsce nadano brzmienie art. 19 ust. 1 i 2 u.s.s.e.: "Art. 19. 1. Zezwolenie wygasa z upływem okresu na jaki ustanowiona została strefa, z zastrzeżeniem ust. 2.; Ust. 2 – zezwolenie wygasa w dniu wyczerpania przysługującego przedsiębiorcy zwolnienia, o którym mowa w art. 12 i spełnienia warunków określonych w zezwoleniu.".

Tym samym na mocy ustawy z 16.11.2000 r. do przedsiębiorców (bez względu na ich wielkość), których zezwolenia zostały wydane przed 2001 r., zastosowanie miał art. 12 u.s.s.e. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2001 r. Wprowadzenie w ustawie z 16.11.2000 r. przepisu przejściowego (art. 5) doprowadziło do powstania na terenie stref ekonomicznych dwóch odrębnych reżimów prawnych dla przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń udzielonych przed i po 1 stycznia 2001 r. Jako że była to sytuacja różnicująca sytuację przedsiębiorców, ustawodawca przeprowadzając kolejny etap harmonizacji dążył do ujednolicenia zasad prowadzenia działalności gospodarczej na terenie stref. Dlatego też, w celu ujednolicenia zasad korzystania z pomocy publicznej przedsiębiorcom działającym na terenie specjalnych stref ekonomicznych, ustawą z 2.10.2003 r. dokonano ponownej zmiany przepisów u.s.s.e. Celem nowelizacji było wprowadzenie dla wszystkich przedsiębiorców posiadających zezwolenia wydane przed dniem 1 stycznia 2001 r. nowych zasad korzystania ze zwolnień z podatku dochodowego od dochodu uzyskanego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, zgodnych z warunkami wynegocjowanymi z UE (uzasadnienie projektu ustawy z 2.10.2003 r., druk sejmowy IV.1532). Narzędziem do przeprowadzenia ponownego ujednolicenia przepisów strefowych było m.in.: uchylenie ww. art. 13 u.s.s.e. i uchylenie art. 5 ustawy z 16.11.2000 r. przez art. 3 ustawy z 2.10.2003 r. a równocześnie wprowadzenie art. 5, którego ust. 1 i 2 stanowią: "Ust.1. Z zastrzeżeniem ust. 6, przedsiębiorca, który posiada zezwolenie uzyskane przed dniem 1 stycznia 2001 r., zachowuje prawo do zwolnień podatkowych określonych w art. 12 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r.:

1) w okresie do dnia 31 grudnia 2011 r. - jeżeli był on w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy małym przedsiębiorcą,

2) w okresie do dnia 31 grudnia 2010 r. - jeżeli był on w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy średnim przedsiębiorcą

- w rozumieniu załącznika 1 do rozporządzenia nr 70/2001/WE z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw (Dz. Urz. WE L 10 z 13.01.2001 r.).

Ust. 2.Dochody uzyskane przez przedsiębiorcę innego niż przedsiębiorca, o którym mowa w ust. 1, z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy na podstawie zezwolenia wydanego przed dniem 1 stycznia 2001 r., są zwolnione z podatku dochodowego w zakresie ustalonym w art. 12 ustawy, o której mowa w art. 1, z tym że:

1) maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej wynosi:

a) 30 % kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. - dla przedsiębiorców prowadzących działalność w sektorze motoryzacyjnym,

b) 75 % kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. - dla przedsiębiorców prowadzących działalność inną niż określona w lit. a na podstawie zezwolenia wydanego przed dniem 1 stycznia 2000 r.,

c) 50 % kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. - dla przedsiębiorców prowadzących działalność inną niż określona w lit. a na podstawie zezwolenia wydanego po dniu 31 grudnia 1999 r. (...)".

Ponadto art. 6 ust. 1 ustawy z 2.10.2003 r. umożliwiał przedsiębiorcy, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r. wystąpienie z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 ustawy z 2.10.2003 r. w miejsce przepisów art. 12 u.s.s.e. w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. Dodatkowo do dopuszczalnej w ust. 1 -3 zmiany zezwolenia nie stosowało się jedynie art. 19 ust. 4 u.s.s.e. w brzmieniu wówczas obowiązującym, nadanym ustawą z 16.11.2000 r.: "Minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, z tym że ustalenie dla przedsiębiorcy korzystniejszych niż dotychczasowe warunków prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli niemożność ich dotrzymania jest spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależnymi, rozszerzenie zaś przedmiotu działalności określonej w zezwoleniu może nastąpić tylko z zachowaniem warunków określonych w art. 16 ust. 3. Zmiana warunków zezwolenia nie może dotyczyć obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1.", z mocy art. 6 ust. 4 ustawy z 2.10.2003r.

Potwierdzało to, że w pozostałym zakresie (ust. 1, 2) ustawa z 2.10.2003 r. dała przedsiębiorcom możliwość podjęcia decyzji, według jakich regulacji prawnych zamierzają korzystać z pomocy publicznej.

Należy też zwrócić uwagę, że ustawa z 2.10.2003 r. miała za cel: "Wprowadzenie pakietu rozwiązań, które, zgodnie z obowiązującym prawem w zakresie udzielania pomocy publicznej, rekompensują w pewnym stopniu utracone korzyści. Pakiet jest skierowany do przedsiębiorców, którzy do końca 2003 r. zaakceptują nowe warunki korzystania ze zwolnień podatkowych, a więc w przyszłości nie będą dochodzić roszczeń na drodze sądowej." (druk sejmowy IV.1532).

Należy zauważyć również, że regulacje wprowadzone przez art. 5 ustawy z 2.10.2003r. określały wielkość zwolnień podatkowych przysługujących, zgodnie z wynegocjowanymi warunkami, poszczególnym grupom przedsiębiorców posiadających zezwolenia wydane przed 1 stycznia 2001 r. (druk sejmowy IV. 1532) i były zgodne z zapisami pkt 5 załącznika XII do Traktatu akcesyjnego. W załączniku tym wspomina się o wielkości możliwej do uzyskania pomocy państwa, w tym o okresach, z których koszty kwalifikacyjne mogą być brane pod uwagę przy wyliczaniu omawianej pomocy.

Należy zauważyć, że w pkt 5 ust.1 lit a) załącznika XII mowa jest o możliwości stosowania wspomnianych zwolnień, bez naruszania postanowień art. 87 i art. 88 Traktatu WE. Ponadto w lit. c) pkt 5.1. ww Załącznika nałożono na RP szereg obowiązków informacyjnych, oznaczających konieczność kontroli realizacji omawianych zapisów pkt 5 Załącznika XII.

Organ nie wskazał, na czym miałoby polegać naruszenie art. 87 i 88 Traktatu WE wskutek interpretacji art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. w sposób prezentowany przez spółkę i jak wygląda realizacja lit. c) pkt 5 ust. 1 Załącznika XII.

W tym miejscu należy odnieść się także do pkt 3 i dodatku do Załącznika IV do Traktatu akcesyjnego. W Załączniku tym wymieniono programy pomocowe lub pomoc indywidualną, wprowadzone w życie w nowych Państwach Członkowskich przed dniem przystąpienia i mające nadal zastosowanie po tym dniu, które zostaną uznane w dacie przystąpienia za istniejącą pomoc w rozumieniu art. 88 ust. 1 Traktatu WE. Zgadza się, że w dodatku do Załącznika IV wymieniono programy związane z działalnością w specjalnych strefach ekonomicznych i zakreślono ich okres – 2017 r. (okres, na jaki w dniu akcesji były ustanowione specjalne strefy ekonomiczne). Jednakże termin obowiązywania programu dotyczącego specjalnych stref ekonomicznych (okres ich działania) był już dwukrotnie wydłużony: w 2008 r. do 31 grudnia 2020 r., w 2013 r. do 31 grudnia 2026 r.

Organ nie podał, aby Komisja Europejska wyraziła sprzeciw co do ww. środków pomocowych, przyznany jej na podstawie pkt 3.2., 3.3. Załącznika IV. Stanowiska, Dyrekcji Komisji Europejskiej nie można uznać za opisany środek.

Ponadto w uzasadnieniu projektu późniejszej zmiany u.s.s.e. tj. ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118 poz. 746; dalej: ustawa z 30.05.2008 r.), obowiązującej od 4 sierpnia 2008 r., wprowadzane zmiany skutkujące wydłużeniem okresu działania specjalnych stref ekonomicznych, określeniem warunków uzyskiwania zezwolenia, warunków zmiany zezwolenia, w tym nadaniem art. 19 ust. 4 u.s.s.e. aktualnego brzmienia uzasadniano też tym: "W marcu 1999 r. w ramach negocjacji z Komisją Europejską dotyczących problematyki specjalnych stref ekonomicznych strona polska, oczekując od Komisji Europejskiej zgody na zachowanie w pełni praw nabytych przez inwestorów (okres przejściowy do 2017 r.), zobowiązała się do nie zwiększania obszaru stref ponad wielkość według stanu na dzień 31 grudnia 2000 r., tj. 6325 ha. Zobowiązanie to zostało wykonane przez Polskę w ramach ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 1228, z późn. zm.). Polska nie uzyskała oczekiwanych warunków - okres przejściowy dla małych i średnich przedsiębiorców został znacznie skrócony, natomiast w przypadku dużych przedsiębiorców ustalono obowiązującą w krajach Unii Europejskiej dopuszczalną intensywność pomocy.".

Spółka wnioskiem z [...] grudnia 2007 r. wystąpiła do organu o zmianę zezwolenia oraz zdecydowała się na stosowanie nowych regulacji dotyczących korzystania z pomocy publicznej (zgodnych z regułami unijnymi). Jej wniosek został pozytywnie rozpatrzony i została wydana [...] lutego 2008 r. decyzja zmieniająca nr [...], której skutki Minister pominął w swoich rozważaniach.

Jak już podnoszono, ustawa z 2.10.2003. r. uchylała art. 5 ustawy z 16.11.2000 r. Oznaczało to, że z dniem wejścia w życie ustawy z 2.10.2003 r. przestały obowiązywać przepisy przejściowe ustawy z 16.11.2000 r. Zatem także do tzw. "starych zezwoleń" (wydanych przed 1 stycznia 2001 r.) należało od tej daty stosować wszelkie regulacje ustawy z 16.11.2000 r., w tym przepis dotyczący wygaszania zezwoleń z upływem terminu, na jaki ustanowiona została specjalna strefa ekonomiczna (a więc najpierw do 31 grudnia 2020 r. następnie do 31 grudnia 2026 r.).

Spółka występując z wnioskiem o zmianę zezwolenia nr [...], dobrowolnie zrezygnowała z warunków prowadzenia działalności gospodarczej przyznanych jej w zezwoleniu na "starych zasadach", a wydanie decyzji zmieniającej miało te rezygnacje jednoznacznie potwierdzić. Nie jest w sprawie sporne, że do spółki znalazły zastosowanie zasady ograniczania wysokości zwolnienia (limity dotyczące maksymalnej intensywności tej pomocy). Wobec tego na podstawie wskazanych przepisów prawa powinny mieć do spółki zastosowanie także te regulacje, które wprost w określają (w art. 19 ust. 1), że zezwolenie strefowe wygasa z chwilą upływu terminu na jaki ustanowiona została strefa. Skoro bowiem zezwolenia strefowe wydane przedsiębiorcom przed wejściem w życie ustawy z 16.11.2000 r. przewidywały praktycznie całkowite zwolnienie od podatku dochodowego od osób prawnych i fizycznych na czas równy połowie okresu, na który ustanowiona zostały strefy ekonomiczne, oczywistym jest, że termin ważności zezwoleń stanowił wówczas jedyną przesłankę limitującą wielkość pomocy przyznanej przedsiębiorcom. Nie funkcjonowały wówczas takie pojęcia jak: intensywność pomocy, maksymalna wysokość wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem, czy termin zakończenia realizacji inwestycji.

Na skutek jednak ustawy z 2.10.2003 r. i wprowadzenia maksymalnej kwoty kosztów inwestycji i maksymalnego terminu dla ich poniesienia, pozostawienie w zezwoleniach daty, po której zezwolenie miałoby wygasać, straciło jakiekolwiek racjonalne uzasadnienie (por. wyrok NSA o sygn. akt II GSK 3905/16).

W tej sytuacji wniosek przedsiębiorcy z 21 kwietnia 2017 r. miał w istocie charakter porządkujący i formalnie potwierdzający zaistniały stan faktyczny, a jego celem nie było uzyskanie pomocy publicznej w większym wymiarze niż ten już przyznany, a jedynie usystematyzowanie zasad korzystania z pomocy publicznej na podstawie zezwolenia nr [...].

Dlatego interpretacja przepisów zastosowana w sprawie przez Ministra jest błędna i prowadzi do nierównego traktowania beneficjentów, którzy z jednej strony otrzymują pomoc publiczną na jednakowych zasadach, podczas gdy z drugiej strony tylko niektórzy z nich mają możliwość jej efektywnego wykorzystania w pełnym okresie, na jaki została ustanowiona strefa, zgodnie z art. 19 ust. 1 u.s.s.e. Oznacza to, że kierując się równością wobec prawa, które przewiduje termin obowiązywania specjalnych stref ekonomicznych do 31 grudnia 2026 r., wnioskowana zmiana zezwolenia spółki powinna nastąpić niejako automatycznie, zmierza bowiem do umożliwienia spółce działania na terenie specjalnej strefy ekonomicznej tak długo, jak pozostałym beneficjentom, którym wydano zezwolenia po 1 stycznia 2001 r. i nie spowoduje zwiększenia przyznanej już spółce wysokości pomocy publicznej.

Maksymalna wielkość pomocy w przypadku skarżącej spółki została określona bezpośrednio w treści przepisów – na poziomie 75% kosztów inwestycji poniesionych do 31 grudnia 2006 r. Skoro więc pomoc publiczna – zgodnie z jej istotą – przyznawana jest z góry i odpowiednio raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania, uznać trzeba, że organ w sposób bezpodstawny zrównał w skutkach pojęcie "przyznania pomocy publicznej" z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej". Tym samym uznać należy, że dokonanie zmiany zezwolenia (jego przedłużenie) pozwoliłoby jedynie na wykorzystanie przyznanej już spółce pomocy publicznej, co nie skutkowałoby zmianą (zwiększeniem) pomocy już przyznanej temu przedsiębiorcy. Nadto błędny pozostaje wniosek Ministra, szczegółowo zresztą nieuzasadniony, że zwiększenie stopnia wykorzystania limitu pomocy poprzez rozłożenie go w czasie musi skutkować bezpośrednio zwiększeniem pomocy, podczas gdy wykorzystanie limitu zależy od szeregu okoliczności np. czy spółka osiąga dochód czy stratę, a tego nie można założyć a priori.

Reasumując, zgodnie z art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., przyznana wysokość pomocy publicznej rzeczywiście nie może ulec zwiększeniu, ale jednocześnie należy zauważyć, że nie wpłynie na to zmiana okresu obowiązywania zezwolenia. Ustanowienie daty obowiązywania zezwolenia na koniec roku 2026 r. pozwoli jedynie wykorzystać przyznaną już spółce wysokość pomocy publicznej, nie spowoduje natomiast jej zwiększenia. Intencją przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., nie było bowiem ograniczenie wykorzystania pomocy publicznej, a jedynie uniemożliwienie zmiany wysokości limitu dostępnej puli pomocy publicznej. Tak więc organ dokonał błędnej wykładni pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", uznając, że jest ono równoznaczne z kwestią wykorzystania pomocy publicznej i na tej błędnej podstawie oparł swoje twierdzenie jakoby w sprawę zachodziła przesłanka negatywna wyrażona w art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. uniemożliwiająca wydanie decyzji zgodnej z treścią wniosku spółki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania negatywnej decyzji.

Sąd natomiast nie podzielił zasadności zarzutu naruszenia art. 11 ust. 9 z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 z późn. zm.; dalej: u.s.d.g.) w zw. z art. 196 ustawy z dnia 6 marca 2008 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. poz. 650). Przepis art. 196 tej ostatniej ustawy stanowi, że do postępowań w sprawach przedsiębiorców wszczętych na podstawie przepisów dotychczasowych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy – Prawo przedsiębiorców stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 1), do wniosków przedsiębiorców, o których mowa w art. 11 u.s.d.g. nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie ustawy – Prawo przedsiębiorców stosuje się przepisy dotychczasowe.

Ustawa-Prawo przedsiębiorców weszła w życie, a u.s.d.g. straciła moc z dniem 30 kwietnia 2008 r. (art. 236 w zw. z art. 192 ustawy przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej).

Wniosek spółki został zaś pochodził z [...] kwietnia 2017 r.

Sąd miał bowiem na uwadze zmianę art. 16 ust. 6 wprowadzoną przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 czerwca 2006 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141 poz. 997). Na mocy tego przepisu art. 16 ust. 6 u.s.s.e. otrzymał brzmienie: "Do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego" w miejsce skreślonego: "Do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej".

Zmianę tę uzasadniano: "Obecny przepis dotyczy uchylonej ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, z późn. zm.). Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, z późn. zm.) nie reguluje procedur związanych z wydawaniem zezwoleń, a jedynie procedury dotyczące koncesji. W przypadku powierzenia przez Ministra Gospodarki w trybie art. 20 ust. 1 prawa wydawania zezwoleń przez zarządzających tryb ich udzielania nie jest uregulowany. W związku z tym w projekcie stosownie do art. 1 pkt 2 K.p.a. zaproponowano przepis odsyłający do Kodeksu postępowania administracyjnego." (druk sejmowy: V.532).

Zatem ustawodawca wyraźnie wskazał, które przepisy należy stosować w sprawach w art. 16 ust. 6 u.s.s.e. wymienionych. Przepisy k.p.a. zastosował WSA w Warszawie rozpoznając sprawę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Przedsiębiorczości i Technologii w przedmiocie ponownego rozpoznania sprawy dotyczącej zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej (wyrok WSA z 23 marca 2020 r., sygn. akt VI SAB/Wa 7/20, będąc związany wyrokiem NSA z 5 listopada 2019 r. sygn. akt II GSK 883/19).

Organ, ponownie rozpatrując wniosek przedsiębiorcy uwzględni stanowisko Sądu co do wykładni przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowiących podstawę materialna zło0zonego wniosku.

Z powyższych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Złożyły się nań: wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł) oraz opłata od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).