Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 345/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 121 par. 5 art. 121 par. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 155 poz 1515
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie odsetek wyrównawczych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjne J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 940/12 w sprawie ze skargi J. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 940/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] października 2011 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz przyznał wynagrodzenie za pomoc prawną udzieloną J. N. z urzędu.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z [...] października 2011 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art.121 § 4 i 5, art. 122 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej p.e.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. N. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...] września 2011 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 11847 zł, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] września 2011 r., tj. rozbiórki przybudówki o wymiarach 3,90 x 4,00 m, dobudowanej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego w miejscowości R. w gm. B., na działce nr [...], wybudowanej bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że PINB w C. decyzją [...] lutego 2007 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał J. N. rozbiórkę przybudówki dobudowanej do budynku mieszkalnego bez pozwolenia właściwego organu, z uwagi na nie wywiązanie się inwestora z obowiązku nałożonego postanowieniem z [...] listopada 2006 r..

Z uwagi na fakt, że inwestor nie wykonał rozbiórki przedmiotowego obiektu, organ powiatowy upomnieniem z [...] sierpnia 2011 r. wezwał J. N. do wykonania tego obowiązku. Pomimo upomnienia, obowiązek nie został wykonany.

W związku z powyższym, PINB w C., działając jako organ egzekucyjny, 16 września 2011 r. doręczył J. N. tytuł wykonawczy, zawierający pouczenie o przysługującym jej prawie do wniesienia zarzutów w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, wraz z przytoczonym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Na postanowienie o nałożeniu grzywny J. N. wniosła zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wskazując, że dla niej - jako osoby bardzo schorowanej – jest ono krzywdzące. Podkreśliła, że skazana jest wyłącznie na siebie, ponieważ jej syn odbywa karę pozbawienia wolności. Podniosła również, że przedmiotową przybudówkę, zamierza przekształcić na składzik drewna opałowego.

ZWINB w S. postanowieniem z [...] października 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Rozpatrując zażalenie powołał się na przepis art. 119 § 1 p.e.a. oraz stwierdził, że niewykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z [...] lutego 2007 r. nie budzi wątpliwości.

W ocenie organu II instancji przybudówka objęta nakazem rozbiórki stanowi część budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i z tego powodu przy ustalaniu wysokości grzywny organ zobowiązany był zastosować art. 121 § 5 p.e.a.. ZWINB odwołał się do przepisu regulującego sposób obliczania grzywny oraz podniósł, że art. 121 § 5 powołanej ustawy nie pozostawia organowi swobody przy ustalaniu jej wysokości. Stwierdził również, że PINB grzywnę obliczył prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują możliwości odstąpienia od nakazu wykonania rozbiórki ze względu na trudną sytuację materialną, rodzinną, czy zły stan zdrowia osoby zobowiązanej.

J. N. pismem z 2 grudnia 2011 r. zakwestionowała powołane wyżej postanowienie, które to pismo organ jako skargę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. W powyższym piśmie skarżąca podniosła, że przybudówka wybudowana została w latach 1991-1993 przez jej brata, a organ powiatowy nie dał jej możliwości przedstawienia świadków, którzy potwierdziliby treść pism złożonych przez nią w toku postępowania.

W uzupełnieniu skargi w piśmie procesowym z 2 maja 2012 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił :

- naruszenie przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 122 w zw. z art. 27 §1 i 3 p.e.a., poprzez brak doręczenia skarżącej wraz z postanowieniem PINB z [...] września 2011 r. tytułu wykonawczego spełniającego wymogi nałożone przepisem art. 27 p.e.a., w szczególności nie zawierającego wskazania, że obowiązek jest wymagalny (art. 27 ust. 1 pkt 3 p.e.a.), braku klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej (art. 27 ust. 1 pkt 10 p.e.a.) oraz braku dołączenia do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia skarżącej upomnienia;

- naruszenie art. 119 p.e.a. poprzez nałożenie grzywny, która jest niecelowa w świetle sytuacji majątkowej skarżącej, która nie jest w stanie jej uiścić z uwagi na wiek i schorzenia, nie jest także w stanie wykonać obowiązku nałożonego postanowieniem o rozbiórce, w sytuacji gdy wskazany obiekt wzniosła osoba trzecia, gdy tymczasem grzywna winna być nakładana w sytuacji, gdy koszty wykonania zastępczego przekroczą możliwości finansowe zobowiązanego i konieczne jest przymuszenie go do osobistego działania w sprawie;

- naruszenie art. 121 § 5 p.e.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe obliczenie wysokości grzywny oraz uznanie, że obiekt, którego dotyczy postanowienie jest budynkiem;

- naruszenie art. 122 § 3 p.e.a. poprzez brak zbadania, czy skarżąca pismem z 20 września 2011 r. wniosła zażalenie na postanowienie PINB (co sugeruje jego tytuł), czy też także zarzuty do postanowienia (co może sugerować jego uzasadnienie).

W związku z powyższym pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnikowi wyznaczonemu z urzędu według norm przepisanych.

Dodatkowo podniósł, że brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części jest nieweryfikowalne. Ponadto żaden z organów nie wskazał, dlaczego uznał przybudówkę za część budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie dopatrzył się naruszenia prawa w kontrolowanej sprawie i skargę oddalił.

Wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm. - zwanej dalej "p.e.a."), w tym art. 119 i art. 122 § 1 i 2. Sąd I instancji przytoczył treść art. 119 i art. 122 § 1 p.e.a oraz wskazał, że w myśl art. 29 § 1 p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu nie mogą być badane kwestie przesądzone w decyzji organu nadzoru budowlanego nakazującej rozbiórkę, w tym także dotyczące jej celowości i zasadności. Dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna będąca tytułem wykonawczym w danym postępowaniu egzekucyjnym podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania jej treści. Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej rozbiórkę może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję.

Nakaz rozbiórki przybudówki, wybudowanej bez zgody właściwego organu, został orzeczony ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...] lutego 2007 r.. Pomimo otrzymanego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania nakazu rozbiórki, skarżąca nie wykonała powyższego obowiązku.

Z przepisów powołanej ustawy, odnoszących się do zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 (zasada niezbędności), wynika dla organu obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały wyboru właściwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły wysokość tej grzywny.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego zakwalifikowania przez organy nadzoru budowlanego obiektu, którego dotyczy postanowienie jako budynku i ustalenia na tej podstawie wysokości grzywny Sąd I instancji wskazał, że ustalenia organu w tym względzie nie są dowolne, bowiem ustaleń tych dokonał PINB w C. w decyzji z [...] lutego 2007 r., nakazującej rozbiórkę, wskazując między innymi, że budowa, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega przepisom zawartym w art. 48 Prawa budowlanego. W tym przypadku o kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego przesądza wynik postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów Prawa budowlanego.

W przypadku gdy w postępowaniu administracyjnym takiej kwalifikacji dokonano, ponowna ocena w zakresie kategorii obiektu budowlanego i określenie jej w sposób odmienny, niż przyjęto to w decyzji jest niedopuszczalne, godzi bowiem w jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, wyrażoną w art. 16 k.p.a. A zatem w trakcie postępowania egzekucyjnego nie jest dopuszczalna zmiana treści uprawnienia, czy obowiązku (nakazu, zakazu) objętego decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu II instancji, że zastosowanie art. 121 § 5 p.e.a. do obliczenia wysokości grzywny było uzasadnione. Zgodnie z tym przepisem wysokość grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W rozpatrywanej sprawie matematyczny sposób obliczenia wysokości grzywny został szczegółowo przedstawiony przez organ pierwszej instancji w postanowieniu z [...] września 2011 r. i nie budzi on wątpliwości Sądu I instancji. W takiej sytuacji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają argumenty skarżącej dotyczące jej niewątpliwie trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej, albowiem art. 121 § 5 p.e.a. nie uzależnia możliwości zastosowania tego środka od sytuacji finansowej i osobistej osoby zobowiązanej.

Odnośnie zarzutów dotyczących wymogów formalnych tytułu wykonawczego stwierdził Sąd I instancji, że zawiera on zarówno klauzulę, że wykazany w tytule wykonawczym obowiązek jest wymagalny i podlega egzekucji w trybie administracyjnym na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 p.e.a., jaki i klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji, a także podano w nim datę doręczenia zobowiązanej w dniu 29 sierpnia 2011 r. upomnienia z [...] sierpnia 2011 r.. W aktach sprawy znajduje się również wskazane upomnienie wraz z potwierdzeniem jego odbioru oraz zwrotne potwierdzenie odbioru przez skarżącą w dniu 16 września 2011 r. postanowienia z [...] września 2011 r. wraz z tytułem wykonawczym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. ., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania.

W skardze sformułowane zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym wskazano:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 oraz art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi i brak uchylenia orzeczenia organu administracji I i II instancji, w związku z art. 121 § 5 i § 2 p.e.a., pomimo niezastosowania przepisu art. 121 § 2 p.e.a. i oparcia orzeczenia na podstawie prawnej określonej przez art. 121 § 5 p.e.a. oraz art. 29 §1 p.e.a. poprzez uznanie, że nie jest dopuszczalne badanie w postępowaniu egzekucyjnym jakiego rodzaju obowiązku nie wykonał obowiązany, szczególnie gdy od tego obowiązku zależy rodzaj środka egzekucyjnego stosowanego w celu przymuszenia oraz jego wysokość i sposób obliczenia;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i brak uchylenia zaskarżonego orzeczenia organu administracji w związku z naruszeniem:

art. 141 § 4, 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, 80 i 107 §1 i 3 k.p.a., z uwagi na niedokładne zbadanie i brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zgromadzonego materiału dowodowego, przedstawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, błędne ustalenie przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy w zakresie rodzaju obiektu, którego brak rozbiórki przez pozwaną stanowił podstawę do nałożenia na nią grzywny;

art. 141 § 4 i art. 134 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie się przez WSA od zbadania i rozstrzygnięcia czy obiekt, którego rozbiórka była podstawą do nałożenia grzywny w celu przymuszenia, rzeczywiście stanowi budynek lub jego część, a w konsekwencji podtrzymanie błędnego stanowiska jakoby obiekt nazywany "przybudówką" stanowił budynek lub jego część, a także brak odniesienia się i zbadania podnoszonych przez skarżącą w skardze kwestii związanych z wniesieniem przez nią zarzutu do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a nie tylko zażalenia,

Powyższe uchybienia prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły, niezależnie od siebie, do oddalenia skargi zamiast uchylenia orzeczeń organów.

Skarżąca kasacyjnie wysunęła pod adresem zaskarżonego wyroku także zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, zarzucając naruszenie: art. 121 § 5 w zw. z art. 7 p.e.a. oraz art. 3 pkt 2, 3, 4, 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że może mieć on zastosowanie do nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu nie będącego budynkiem lub jego częścią, co doprowadziło do zastosowania tego przepisu w celu nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu innego niż budynek lub jego część, a tym samym do zawyżenia wysokości nałożonej na skarżącą grzywny oraz określenia jej wysokości w sposób nieznany ustawie i zastosowania błędnej podstawy prawnej nałożenia tego obowiązku oraz art. 121 § 2 w zw. a art. 7 p.e.a. oraz art. 3 pkt 2, 3, 4, 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie, bowiem obiekt, którego dotyczy postępowanie nie jest budynkiem ani jego częścią, zatem winien stanowić podstawę prawną zarówno do nałożenia grzywny jak i ustalenia jej wysokości.

W ocenie skarżącej kasacyjnie organy wadliwie uznały, że przybudówka stanowi część budynku i w konsekwencji błędnie zastosowały art. 121 § 4 i 5 p.e.a. Przepisy te stosuje się wyłącznie w sytuacji, kiedy egzekucja ma na celu spełnienie przez zobowiązanego obowiązku rozbiórki budynku lub jego części. Do obiektów, których nakazano rozbiórkę, a które nie są budynkami w rozumieniu Prawa budowlanego, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można zatem stosować przepisu art. 121 § 5 p.e.a., bowiem nie można dopuścić tutaj do stosowania wykładni rozszerzającej, szczególnie, że wykładnia dotyczy przepisu o charakterze egzekucyjnym, gdyż mogło by to doprowadzić także do sytuacji, ze wysokość grzywny byłaby wyższa niż np. wartość obiektu budowlanego. W ocenie skarżącej kasacyjnie zastosowanie w sprawie winien znaleźć przepis art. 121 § 2 p.e.a., który określa maksymalną wysokość grzywny na poziomie niższym niż nałożona w niniejszej sprawie. Nałożenie grzywny opartej na błędnie określonej podstawie prawnej oraz w niewłaściwej wysokości skutkuje jej bezprawnością.

Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała poczynione przez WSA ustalenia dotyczące przyjętego stanu faktycznego sprawy, związane z rodzajem wzniesionego obiektu. Wskazała także na brak w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących rodzaju obiektu, którego rozbiórkę nakazał PINB, a także fakt, że WSA nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej, w tym związanych z zarzutem do postępowania egzekucyjnego. W sprawie ustalono i przyjęto także błędny stan faktyczny. WSA uznał, w ślad za organami administracji, że obiekt, którego dotyczył nakaz rozbiórki stanowi budynek lub jego część. Z takim ustaleniem nie zgodziła się skarżąca kasacyjnie bowiem obiekt, którego dotyczy nakaz rozbiórki nie jest budynkiem ani jego częścią.

Podkreślono, że decyzja PINB z [...] lutego .2007 r. w swoim rozstrzygnięciu i sentencji nie przesądza o charakterze obiektu, który ma zostać rozebrany przez skarżącą. Decyzja wskazuje ogólnikowo, że nakaz rozbiórki dotyczy przybudówki dobudowanej do budynku mieszkalnego. W żaden sposób z treści tej decyzji nie można wyinterpretować, by obiekt ten mógł zostać uznany za budynek lub część budynku ani jaka jest jego powierzchnia. Nawet gdyby uznać, że w postępowaniu egzekucyjnym rzeczywiście organy nie mogą badać rodzaju obiektu, to sama decyzja nie pozwala na przyjęcie, że obiekt ten stanowi budynek czy też część budynku. W takim przypadku organy miały obowiązek przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe w celu ustalenia jaki charakter ma obiekt, którego brak rozbiórki w terminie był przedmiotem nałożenia grzywny.

Przybudówka nie jest bowiem częścią budynku a wyłącznie do niego przylega. Tak samo nie jest częścią budynku np. wiata garażowa wybudowana przed garażem bowiem budynkiem mogą być wyłącznie obiekty trwale związane z gruntem, posiadające fundamenty oraz wydzielone z przestrzeni przegrodami lub obiekty trwale połączone z budynkami. Obiekt objęty postępowaniem tych cech nie spełnia, a zatem nie może zostać uznany za budynek. Samo "dobudowanie" obiektu, jak to określa organ w decyzji o rozbiórce, nie stanowi także o możliwości uznania go za część budynku, szczególnie, że nie jest on połączony z nim w sposób trwały, a służy za skład opału. Decyzja nie stanowi także o sposobie jego wydzielenia z przestrzeni. Tym samym brak jest możliwości uznania wskazanej przybudówki za budynek.

Błędne ustalenie stanu faktycznego ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem wprost decyduje o podstawie prawnej do nałożenia grzywny i w ogóle możliwości jej nałożenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty materialne i proceduralne, w pierwszej kolejności należy odnieść się do procesowej podstawy kasacji (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120).

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że Sąd I instancji zaakceptował sytuację, w której organ egzekucyjny nie dokonał ustaleń co do kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu, który, zdaniem skarżącej, nie jest budynkiem lub częścią budynku, czym naruszono wyrażoną w art. 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej oraz niewyjaśniono, czy do takich obiektów ma zastosowanie art. 121 § 5 ustawy p.e.a.. W konsekwencji skarżąca upatruje wadliwego zastosowania art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów k.p.a. przez Sąd I instancji. Zarzuty te, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, są uzasadnione i bez wątpienia uchybienia te maja wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie prowadzone jest w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w dniu [...] września 2011 r., w związku z niewykonaniem decyzji PINB w C. z [...] lutego 2007 r., którą nakazano J. N. rozbiórkę przybudówki o wymiarach 3,90 x 4,00 m, dobudowanej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego w miejscowości R. w gm. B., na działce nr [...], bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę.

Co do zasady Sąd II instancji podziela oparte na treści art. 29 p.e.a. stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym na etapie postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. O kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego przesądza bowiem wynik postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów Prawa budowlanego.

Jednakże w przypadku, gdy w postępowaniu tym organ administracyjny nie dokonał kwalifikacji prawnej z jakim konkretnie obiektem budowlanym mamy do czynienia, organ prowadzący egzekucję, z uwagi na treść art. 121 § 5 p.e.a. jest zobowiązany do dokonania takiej kwalifikacji. W każdym innym wypadku dokonywanie ponownej oceny w zakresie kategorii obiektu budowlanego i określenie jej w sposób odmienny niż przyjęto w decyzji jest niedopuszczalne bowiem godzi w jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.).

Należy w tym miejscu przypomnieć, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawierają definicji pojęcia "budynek". Z tych względów dla prawidłowej wykładni tego pojęcia użytego w art. 121 § 5 p.e.a. należy stosować definicje ustawowe zawarte w innych przepisach. W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w art. 3 pkt 2 ustawodawca wskazał, że pod pojęciem "budynku" należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 u.p.a., która to regulacja dotyczy wyłącznie budynków (części budynków). Przepis ten ustanawia sposób obliczania wysokości grzywny, przy czym wysokość ta nie jest przez ustawodawcę ograniczona górnymi granicami, jak to przewidziano w innych przypadkach (§ 2 i 3), nie można więc tu dopuścić do stosowania wykładni rozszerzającej. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy w konsekwencji stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W przedmiotowej sprawie z treści decyzji z [...] lutego 2007 r., nakazującej rozbiórkę wynika, że organ nadzoru budowlanego nie dokonał kwalifikacji przedmiotowego obiektu zgodnie z przepisami p.e.a., wskazując jedynie, że rozebrana ma zostać "przybudówka". Nie zostało określone, czy przybudówka ta stanowi budynek (część budynku) czy też jest to inny rodzaj obiektu budowlanego. Dyspozycja przepisu art. 48 Prawa budowlanego, stanowiącego postawę przedmiotowej decyzji, obejmuje nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt. 1 Prawa budowlanego przez "obiekt budowlany" należy rozumieć a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami c) obiekt małej architektury. Budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Nie ulega wątpliwości, że oceny, jaki charakter ma przeznaczony do rozbiórki obiekt budowlany, co jest niezbędne dla właściwego zastosowania przepisu art. 121 p.e.a., nie dokonały orzekające w sprawie organy egzekucyjne. Na podstawie akt sprawy nie sposób określić, czy istotnie słusznie przyjął Sąd I instancji za organami egzekucyjnymi, że przedmiotowa przybudówka jest częścią budynku. Nie jest tam bowiem opisana konstrukcja tego obiektu oraz sposób jego związania z gruntem. Znane są jedynie jego wymiary. Zasadnie skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd I instancji nie dokonał właściwej kontroli legalności wydanych w sprawie postanowień, gdyż nie dostrzegł, że brak jest wystarczających podstaw do uznania, że przedmiotowa przybudówka stanowi część budynku. W konsekwencji wadliwie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, które wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia ustaliły w oparciu o art. 121 § 5 p.e.a., wskazujący sposób obliczania wysokości grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części.

Z tych samych względów za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeżeli zarówno postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jak i utrzymujące je w mocy postanowienie organu drugiej instancji nie zawierają uzasadnienia co do okoliczności, jakimi kierowały się organy określając wysokość orzeczonej grzywny, to już z tego względu trafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skoro Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku tę istotną kwestię pominął. Nie ulega wątpliwości, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone uchybienia skutkowały więc koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut braku zbadania podnoszonych przez skarżącą w skardze kwestii związanych z wniesieniem przez nią zarzutu do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a nie tylko zażalenia. Przedmiotem oceny Sądu I instancji było postępowanie w przedmiocie nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego. Ewentualne zarzuty podlegają natomiast rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu.

Z uwagi na konieczność dokonania ustaleń co charakteru obiektu, objętego postępowaniem egzekucyjnym, niemożliwe jest wypowiedzenie się przez Sąd II instancji co do podniesionych naruszeń prawa materialnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku ustanowionego w ramach prawa pomocy pełnomocnika, o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii