Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 7/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję tego samego organu
Powołane przepisy: article: art. 42, 44, 232
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 12 listopada 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w S. kwotę 470 zł (czterysta siedemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 28 września 2005 r. ([...] ) na podstawie art. 26 ust. 1 i 28 ust. 1 oraz art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. nr62, poz. 628 ze zm.), § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. nr 112, poz. 1206) Starosta T. zezwolił A. Spółkce z o. o. w M. na odzysk wymienionych w decyzji odpadów innych niż niebezpieczne na warunkach wskazanych w decyzji oraz zezwolił A. Spółka z o.o. w M. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów na warunkach wskazanych w decyzji.

Termin ważności decyzji ustalono na dzień 28 września 2015 r.

Ww. decyzja została zmieniona decyzjami z dnia 3 lutego 2006 r., 30 maja 2006 r., 14 listopada 2006 r., 27 czerwca 2008 r. i 16 października 2009 r. – w zakresie katalogu odpadów.

Decyzją z dnia 15 listopada 2013 r. ([...] ) na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21), art. 155 kpa Starosta T. : w punkcie I. uchylił decyzję z dnia 28 września 2005 r. w części dotyczącej odzysku odpadów, w punkcie II. zezwolił wnioskującej Spółce na przetwarzanie odpadów wedle zamieszczonego katalogu określającego rodzaj i ilość odpadów, określił miejsce prowadzenia działalności, metody odzysku dla poszczególnych odpadów, a także technologie przetwarzania.

Termin ważności decyzji ustalił na dzień 12 listopada 2023 r.

Pismem z dnia 18 lipca 2014 r., które do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wpłynęło dnia 21 lipca 2014 r. B. S.A. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 listopada 2013 r. na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa z uwagi na rażące naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) w zw. z art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) poprzez brak uprzedniego (przed udzieleniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów) uzyskania dla instalacji firmy A. Sp. z o. o. w S. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także naruszenie § 3 ust. 1 pkt 2 Uchwały Nr[...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 27 lutego 2012 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Strona wnioskująca wniosła również o ewentualne stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 1 kpa z uwagi na naruszenie art. 41 ust. 3 pt 1 lit a ustawy o odpadach, gdyby doszło do naruszenia właściwości organu wydającego zezwolenie na przetwarzanie odpadów.

Po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania, decyzją z dnia 29 września 2014 r. ([...] ) wydaną na podstawie art. 158 §1 oraz art. 156 §1 pkt 2 w zw. z art. 155 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło nieważność decyzji Starosty T. z dnia 15 listopada 2013 r. ([...] ).

Organ administracji podał, co następuje:

W rozpatrywanej sprawie rozważenia wymaga przesłanka określona w art. 156 §1 pkt 2 kpa- wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzja Starosty T. z dnia 15 listopada 2013 r. wydana została w trybie art. 155 kpa. Powyższe rozstrzygnięcie nastąpiło wskutek wniosku A. Sp. z o.o. o zmianę pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu, zbierania, magazynowania i odzysku odpadów. Wniosek o zmianę decyzji uzasadnion zmianą układu własnościowego w związku z upadłością likwidacyjną [...] S.A. i sprzedażą udziałów w A. Sp. z o.o. przez Syndyka Masy Upadłościowej [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej, zmianą siedziby spółki, zmianą w instalacjach wykorzystywanych w procesie odzysku i recyklingu odpadów, zmniejszeniem ilości odpadów przewidzianych do odzysku oraz rozszerzeniem grup odpadów. Jednocześnie wniesiono o uchylenie decyzji dotychczasowej w zakresie odzysku odpadów i wydanie nowego zezwolenia.

Prowadzone w oparciu o art. 155 kpa postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym, ograniczonym pod względem zakresu, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzyganie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia tj. czy za zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ może jedynie zmienić decyzję lub ją uchylić, co oznacza, iż nie jest władny na jej podstawie do orzekania na nowo i w nowych kwestiach. Konsekwencją powyższego jest prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego (por. II OSK 405/05). Natomiast gdy nastąpi zmiana sytuacji faktycznej zamknięta zostaje możliwość zastosowania art. 155 kpa. Organ rozstrzygający sprawę nie może więc przeprowadzać postępowania w kierunku ustalenia merytorycznego sprawy, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (por. III SA 2468/99, III SA 1854/99, III SA 1388/99, III SA 5695/98).

Z wniosku A. Spółka z o.o. z dnia 24 października 2013 r. wynika, że zmiana dotychczasowej decyzji miałaby polegać na "wprowadzeniu" nowych rodzajów odpadów do ostatecznej decyzji Starosty T. z dnia 28 września 2005 r., zezwalającej na odzysk odpadów. Odpady nie uwzględnione w dotychczasowym zezwoleniu oznaczone są kodami: [...] ,[...] ,[...] itd... . Zatem, skoro A. Spółka z o.o. wniosła o zmianę decyzji poprzez dopisanie nowych rodzajów odpadów, a więc w istocie o zezwolenie na przetwarzanie innych rodzajów odpadów niż te, co do których posiadała zezwolenie, to wnioskowana zmiana w powyższym zakresie powodowała konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy.

Z powyższego wynika, że decyzja Starosty T. z dnia 15 listopada 2013 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 155 kpa, bowiem organ administracji w rzeczywistości zezwolił "A. " Spółka z o.o. na przetwarzanie odpadów, których przetwarzanie z uwagi na brak dotychczasowego zezwolenia wymaga udzielenia zezwolenia zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Skoro zmiana decyzji Starosty T. z 28 września 2005 r. w rzeczywistości dopuszcza przetwarzanie odpadów, które nie zostały objęte dotychczasowym zezwoleniem, to oczywiście stanowi ona zezwolenie na przetwarzanie tych - nowych - odpadów. Wydanie takiego zezwolenia powinno więc zostać poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwoleń, o którym mowa w ust. 1 pkt 21, nie stosuje się jedynie w przypadku, gdy zezwolenie dotyczy odzysku polegającego na przygotowaniu do ponownego użycia (art. 72 ust. 2a cyt. ustawy). Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w analizowanej sprawie.

Brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów stanowi naruszenie prawa tj. art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Naruszenie to kwalifikowane jest jako "rażące" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Nadto działka nr [...] w Ł. która w ww. decyzji wskazana została jako miejsce prowadzenia rzeczonej działalności znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, ustanowionego Uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 27 lutego 2012 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W uchwale tej, w § 3 ust. 1 pkt 2 wprowadzono zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jednocześnie przepis § 3 ust. 2 tego aktu stanowi, iż zakaz ten nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na ochronę przyrody Obszaru lub dla których nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Przedmiotowa inwestycja kwalifikowana jest w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397) jako instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsce retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk i stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Pomimo, iż jak podaje Inwestor we wniosku, w skład całej linii technologicznej wchodzą już urządzenia wykorzystywane obecnie przez [...] S.A. w produkcji kruszyw naturalnych, chudych betonów stosowanych do stabilizacji gruntu, betonów towarowych i konstrukcyjnych oraz elementów betonowych stosowanych w budownictwie, to wykorzystanie już istniejącej instalacji do przetwarzania nowych odpadów podlega regulacjom wskazanego rozporządzenia.

Przepis § 3 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 27 lutego 2012 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu prowadził zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz odstępstwo od tego zakazu uzależniające dopuszczalność inwestycji od wyników postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Rozpatrywane zezwolenie rażąco narusza również przepis § 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 cyt. Uchwały, dopuszczono bowiem realizację przedsięwzięcia pomimo istniejącego zakazu, a bez przeprowadzenia wymaganej procedury.

Również z odpowiedzi podsekretarza stanu w Ministerstwie Środowiska na interpelację Poselską nr [...] w sprawie interpretacji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. dotyczącego przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w zakresie uzyskiwania pozwoleń na działalność punktów skupu surowców wtórnych, nie wynika aby w sytuacji "dodania nowych odpadów do istniejącej decyzji" nie było wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i wydanie decyzji środowiskowej.

Wnioskiem z dnia 14 października 2014 r., który do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wpłynął w dniu 20 października 2014 r. A. Sp. z o.o. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy.

Podniosła spółka, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać, jak to uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności. Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności.

Podała, że zgodnie z art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz., U. z 2012 r., poz. 21) do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów należy dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o ile w danym przypadku jest ona wymagana. Uzyskanie decyzji środowiskowej jest wymagane wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki: planowana jest realizacja "przedsięwzięcia"; przedsięwzięcie to należy do jednego z przedsięwzięć wymienionych w art. 71 ust. 2 tej ustawy w związku z przepisami rozporządzenia (mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko); realizacja tego przedsięwzięcia wymaga uzyskania jednej z decyzji wymienionej w art. 72 ust. 1 ww. ustawy. Czynnikiem przesądzającym o zakwalifikowaniu danego działania jako przedsięwzięcia jest zamierzenie budowlane lub przekształcenie/zmiana sposobu wykorzystania terenu (inna ingerencja w środowisko). Natomiast przedsięwzięcia, których realizacja wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, szczegółowo wymienione zostały w § 3 ust. 1 pkt 7. 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Wedle spółki, sytuacja przedstawia się inaczej w odniesieniu do przedsięwzięć już zrealizowanych, tj. istniejących (wybudowanych) instalacji, co ma miejsce w niniejszym przypadku. Nie każda czynność podejmowana wobec takiej instalacji wymaga uzyskania nowej decyzji środowiskowej. Jednak i w tym przypadku należy kierować się również przepisami rozporządzenia. Określa ono bowiem przypadek, w którym zmiany dokonywane w obiektach (instalacjach) są kwalifikowane jako przedsięwzięcia mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem sytuacje, kiedy wymagane jest wystąpienie o decyzję środowiskową. Jest to konieczne w sytuacji rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia. Tylko taka zmiana w instalacji traktowana jest jako "przedsięwzięcie". Uzyskanie decyzji środowiskowej przed zmianą zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub przed wystąpieniem o nowe, kolejne zezwolenie będzie wymagane jedynie w przypadku, gdy jednocześnie wiąże się to z dokonaniem zmian w instalacji, w której prowadzi się odzysk odpadów, polegających na jej rozbudowie, przebudowie, montażu urządzeń. Takie stanowisko wyrażone zostało w odpowiedzi podsekretarza stanu w Ministerstwie Środowiska na interpelacje poselską nr [...] z dnia 2 maja 2012 r.

W związku z powyższym składając wniosek o wydanie zaskarżonej decyzji spółka nie miała obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ decyzja ta nie obejmowała nowych-planowanych przedsięwzięć. Nadto prowadzone przez spółkę działania nie mają znaczącego oddziaływania na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] z dnia 27 lutego 2012 r. i jest ono prowadzone w niezmiennym charakterze od 2005 r. zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Decyzją z dnia 12 listopada 2014 r. ([...] ) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 127 §3, art. 156§1 pkt 2 i art. 158 §1 i art. 155 kpa, art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ administracji przedstawił przebieg postępowania i powtórzył motywy rozstrzygnięcia decyzji własnej z dnia 29 września 2014 r.

Podał nadto, że z wniosku A. Sp. z o.o. wynika, że poza rozszerzeniem grupy odpadów obejmuje on również "zmiany w instalacjach tj. maszynach i urządzeniach wykorzystywanych w procesie odzysku i recyklingu odpadów" - "zmianę technologii w związku ze zmianą węzła krusząco - sortowniczego stanowiącego własność upadłego, na instalację stanowiącą własność A. sp. z o. o.", a więc ingerencję w instalację do przetwarzania odpadów wymagającą uzyskania decyzji środowiskowej.

Wyjaśnił również organ, że z mocy § 3 ust. 3 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się także przedsięwzięcia niezwiązane z przebudową, rozbudową lub montażem realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia, powodujące potrzebę zmiany uwarunkowań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; przepis stosuje się, o ile ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie wyłącza konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz o ile potrzeba zmian w zrealizowanym przedsięwzięciu nie jest skutkiem następstw wynikających z konieczności dostosowania się do wymagań stawianych przepisami prawa lub ustaleń zawartych w analizie porealizacyjnej, przeglądzie ekologicznym lub podsumowaniu wyników monitoringu oddziaływania na środowisko zrealizowanego przedsięwzięcia (§ 3 ust 3 rozporządzenia).

Na powyższe rozstrzygnięcie A. Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisu art. 156 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zmiana decyzji z dnia 28 września 2005 r. na podstawie art. 155 kpa wydana została z rażącym naruszeniem prawa i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej.

Strona skarżąca powtórzyła argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wskazała nadto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezpodstawnie przyjęło, że doszło do rażącego naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia

3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Wedle strony skarżącej również uwzględniony przez organ administracji zarzut naruszenia §3 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] z dnia 27 lutego 2012 r. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Prowadzone przez skarżącą działania nie oddziałują znacząco na środowisko w rozumieniu przepisów § 3 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały. Działalność ta jest prowadzona od 2005 r. w niezmienionym charakterze i zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W ocenie spółki, w związku z tym, że instalacja jest już eksploatowana od dawna, na obecnym etapie nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i wydanie decyzji środowiskowej, nawet jeżeliby w zakwestionowanej decyzji dopisano nowe kategorie odpadów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

W wyniku tak przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził istnienie podstaw do jej uchylenia.

Decyzja zaskarżona – to decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, a więc w szczególnych, określonych odpowiednimi przepisami, uwarunkowaniach. Sądowa kontrola takiej decyzji uwarunkowania te musi uwzględniać.

Punktem odniesienia dla oceny kwalifikowanych wad decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, jest stan rzeczy istniejący i stan prawny obowiązujący w chwili jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania wad decyzji i nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy.

Naruszenie prawa może polegać bądź na błędnej jego wykładni, czyli błędnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumcji). Inaczej mówiąc błąd w subsumcji polega na wadliwym uznaniu , że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Art. 16 kpa stanowi ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności takich decyzji oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wyliczone w art. 156 § 1 kpa. Z tego względu nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniające. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi bowiem wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej. Dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest wystarczające bezsporne ustalenie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu będącego podstawą prawną decyzji administracyjnej, lecz niezbędna jest również ocena tego naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych.

Zasady państwa prawa wymagają, aby nieuchronne ryzyko pomyłek, błędów lub nawet celowych - bo podjętych w interesie ogólnym - lecz niekorzystnych dla jednostki działań administracji nie było przerzucane na tę jednostkę. Decyzja jest wtedy wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyrażonym i nie budzącym wątpliwości przepisem. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być identyfikowane z naruszeniem podstawy prawnej decyzji. Na tle wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" ścierają się jednakże dwa stanowiska. Występują one zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie.

Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to znaczy oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. l, s. 69 i n.).

Podobne stanowisko zajmuje J. Borkowski, według którego rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym .

Drugie stanowisko reprezentują ci, którzy uważają, iż przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki. "Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 737/84, i z dnia 30 listopada 1999 r., V S.A. 876/99, Lex nr 50137. Wyrażono w nich pogląd, że o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga. Za rażące uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony".

Należy odnotować także stanowisko łączące w sobie oba wskazane wyżej. Wedle niego o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane decyzją (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne...,s. 206).

W rozpoznawanej sprawie organ dopatrzył się rażącego naruszenia zarówno przepisu formalnego tj. art. 155 kpa, jak i przepisu prawa materialnego tj. art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko

Rażące naruszenie art. 155 kpa ma polegać na tym, że w istocie zezwolono na przetwarzanie nowych rodzajów odpadów ponad te, co do których skarżąca Spółka zezwolenie już posiadała. Cytowany zaś przepis może stanowić podstawę jedynie do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, a nie do orzekania na nowo i w nowych kwestiach. Z takim rozumieniem cytowanego przepisu co do zasady należy się zgodzić. Dokonana jednak w kontekście tej zasady sądowa ocena decyzji z dnia 15 listopada 2013 r. nie pokrywa się z oceną organu.

Istotą decyzji z dnia 28 września 2005 r. było zezwolenie na odzysk odpadów innych niż niebezpieczne i zezwolenie na zbieranie i transport odpadów. Elementem decyzji był, stosownie do przepisu art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, m. in. katalog odpadów oznaczonych odpowiednimi kodami ze wskazaniem ich ilości i metody odzysku. Poszerzenie tego katalogu wcale nie musi oznaczać wykroczenia poza przedmiot rozstrzygnięcia zmienianej decyzji ostatecznej. Proste porównanie spisu kodów odpadów nie jest absolutnie wystarczającą, a tym bardziej oczywistą przesłanką dla formułowania zarzutu rażącego naruszenia art. 155 kpa. Taka, mechaniczna operacja, nie odnosi się do istoty decyzji z dnia 28 września 2005 r. i jej uwarunkowań, nie uwzględnia tego, jakiej kategorii, przy pomocy jakich instalacji i w jaki sposób odpady były i mają być przetwarzane. Wbrew poglądowi organu, dodanie do zawartego w decyzji ostatecznej katalogu także innych odpadów i modyfikacja metod odzysku nie musi być "orzekaniem na nowo i w nowych kwestiach". W rozpoznawanej zaś sprawie nowego pozwolenia nie wydano, zmodyfikowano jedynie pozwolenie poprzednie. Istota pozwolenia pozostała ta sama: odzyskiwanie odpadów nieszkodliwych służących do produkcji materiałów budowlanych przez ten sam podmiot, w tym samym miejscu i w tej samej instalacji.

Prawdą jest, że decyzja z dnia 15 listopada 2013 r. nie została poprawnie skonstruowana. Przepis art. 155 kpa wyraźnie wskazuje, że wydane w tym trybie rozstrzygnięcie to zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej. Tymczasem Starosta uchylił decyzję ostateczną w części i zezwolił na przetwarzanie wskazanych odpadów. Błąd powyższy nie ma jednak doniosłego charakteru, w rzeczywistości bowiem jest oczywiste, że chodzi o zmianę decyzji, a jedynie organ nie posłużył się precyzyjnie sformułowaniem ustawowym.

Tak więc w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może być mowy o rażącym wykroczeniu poza uprawnienia określone przepisem art. 155 kpa.

Nie można także stwierdzić, aby decyzja z dnia 15 listopada 2013 r. rażąco naruszała wskazany przepis prawa materialnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przyjąwszy założenie, że omawiana decyzja jest "nowym" zezwoleniem, stwierdziło, że jako takie winno być poprzedzone uzyskaniem decyzji środowiskowej, bo tak nakazuje przepis art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235).

Po pierwsze jednak, jak wskazano wyżej, przyjęte założenie jest błędne, po wtóre, dla przypisania inwestorowi obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej nie jest wystarczające odwołanie się tylko do treści art. 72 ust.1 ustawy. W przepisie tym zamieszczono jedynie rodzajowy katalog aktów, których wydanie uzależnione jest od uzyskania przez wnioskującego decyzji środowiskowej. Dopiero zaś dalsze przepisy określają przedsięwzięcia (i precyzują ich cechy) podlegające, czy też mogące podlegać ocenie środowiskowej. Tak jak nie każde pozwolenie na budowę, tak też nie każde zezwolenie na przetwarzanie odpadów wymaga wydania decyzji środowiskowej. Katalog przedsięwzięć zaś, a więc przedmiotów oceny środowiskowej, został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (D.U.2010.213.1397). Zgodnie z jego § 3 ust 1 pkt 80 do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów.

W rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwe, że skarżąca Spółka prowadziła i miała zamiar dalej prowadzić działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów w tej samej instalacji. Nie mogło być więc mowy o przypadku opisanym w § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia , zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1. Nie wskazano zaś i nie wykazano, aby zamierzona działalność w istniejącej instalacji objętej już wydanym pozwoleniem powodowała potrzebę zmiany uwarunkowań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a to - stosownie do ust. 3 § 3 rozporządzenia - stanowi warunek zaliczenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko także przedsięwzięcia niezwiązanego z przebudową, rozbudową lub montażem realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia.

Tak więc decyzji z dnia 15 listopada 2013 r. można by zarzucić rażące naruszenie prawa materialnego polegające na jej wydaniu bez uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, gdyby obowiązek taki wynikał w sposób jasny i oczywisty z tych przepisów. Jak wyżej wskazano stan taki w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca.

Uwagi powyższe odnieść należy też do relacji decyzji 15 listopada 2013 r. do zapisów § 3 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 27 lutego 2012 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, na terenie którego znajduje się instalacja skarżącej Spółki. Przepisem tym wprowadzono zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz odstępstwo od tego zakazu uzależniające dopuszczalność inwestycji od wyników postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skoro nie wykazano, aby decyzja 15 listopada 2013 r. miała dotyczyć "realizacji przedsięwzięcia", to o rażącym naruszeniu w/w przepisu w ogóle mowy być nie może.

Z ustaleń i ocen organu nie wynika też, aby decyzja z dnia 15 listopada 2013 r. wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Wskazane zatem w zaskarżonej (jak i ją poprzedzającej ) decyzji powody nieważności decyzji z dnia 15 listopada 2013 r., w kontekście każdej z koncepcji prezentowanych w ramach wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa".

Z powyższych powodów stwierdzić należało, że zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzje wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa i jako takie podlegają, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ppsa.

W ponownym postępowaniu organ winien uwzględnić powyższe uwagi. Winien też zwrócić uwagę na okoliczność, której nie objął swymi rozważaniami, a mianowicie tę część decyzji z dnia 15 listopada 2013 r., którą określono termin zezwolenia. Decyzją podstawową z dnia 28 września 2005 r. termin ważności decyzji określono na dzień 28 września 2015 r. Decyzja ta wydana była na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Decyzja z dnia 15 listopada 2013 r. wydana została w dacie obowiązywania nowej ustawy o odpadach - z dnia 14 grudnia 2012 r. W obu ustawach zezwolenia ( w starej – na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów – art. 26 ust. 2, w nowej - na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie art. 44) zostały ograniczone czasowo : można było i można obecnie udzielić ich maksymalnie na lat 10.

Zgodnie zaś z art. 232 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na odzysk lub unieszkodliwianie odpadów, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowują ważność na czas, na jaki zostały wydane, nie dłużej jednak niż przez trzy lata od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Przypomnieć należy, że decyzją z dnia 15 listopada 2013 r. określono termin "ważności" decyzji na dzień 12 listopada 2023 r. W rzeczywistości więc przesunięto okres obowiązywania zezwolenia ponad termin wynikający z cytowanego przepisu. To rozstrzygnięcie decyzji z 15 listopada 2013 r. w powinno być zbadane w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.