Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 234/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. M., Z. S. i J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z [...] r. orzekającej w stosunku do A.M., Z.S., J.S. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. A, oznaczonej w obrębie [...] jako działki nr 445 i 446, obecnie oznaczonej jako działki nr 445, 446/1, 446/2, 446/3, 446/4 oraz 446/5.

W uzasadnieniu Wojewoda [...] przypomniał, że wnioskiem z 10 grudnia 2018 r. A.M., Z.S. oraz J.S. wystąpili o zwrot nieruchomości położnej w P. przy ul. A 38, oznaczonej w dacie wywłaszczenia numerami działek 445 i 446, obręb [...].

Wojewoda [...], postanowieniem z [...] r. wyznaczył do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.

Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U . z 2020 r., poz. 65, ze zm.- u.g.n.) orzekł o odmowie zwrotu ww. nieruchomości.

W odwołaniu A.M., Z.S. i J.S. zarzucili naruszenie:

- art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy wywłaszczona nieruchomość nie została zagospodarowana na budownictwo wielorodzinne, jak też w żaden inny sposób;

- art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego nie zastosowanie i przeprowadzenie postępowania w sposób jednostronny, powierzchowny, z pominięciem analizy treści ksiąg wieczystych, jakie były urządzane dla przedmiotowej nieruchomości, a tym samym okoliczności, iż [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa uznała ww. nieruchomość za zbędną dla osiedla mieszkaniowego i wyzbyła się jej ze swoich zasobów, ustalenia w jakich okolicznościach została zbudowana infrastruktura oraz "chodnik" na przedmiotowej nieruchomości, a przede wszystkim czy została wykonana po wywłaszczeniu nieruchomości,

- art. 80 k.p.a., poprzez jednostronną, dowolną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji uznanie, że wywłaszczona nieruchomości została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, podczas gdy: przedmiotowa nieruchomość w ogóle nie została zagospodarowana na zabudowę wielorodzinną, samoczynne porośnięcie nieruchomości roślinnością niską i drzewami

tzw. samosiejkami stanowi wyłącznie o niezagospodarowaniu nieruchomości, a nie o celowym urządzeniu nieruchomości jako terenów zielonych, chodnik z płyt betonowych przebiega wyłącznie na niewielkim fragmencie nieruchomości, a jego wygląd budzi wątpliwość czy został on wybudowany z przeznaczeniem na ciąg pieszy, a tym samym stanowi przypadkowe naniesienie na nieruchomości, budowa infrastruktury w postaci ciepłociągu, kanalizacji sanitarnej nastąpiła na mocy decyzji Urzędu Miejskiego w P. nr [...] z 1984 r., zatem kilka lat przed wywłaszczeniem nieruchomości.

W uzasadnieniu ww. decyzji z [...] r. Wojewoda [...] wyjaśnił, że w sprawie ustalone zostało, że na mocy aktu notarialnego z 31 marca 1987 r. Skarb Państwa nabył nieruchomości położoną w P., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr 445 oraz 446, stanowiącą własność C. M. S. Nieruchomość obecnie oznaczona jest w obrębie [...] jako działki nr 445, 446/1, 446/2, 446/4 i 446/5 oraz jako działka nr 446/3, która stanowi własność Gminy Miasto P. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z 1 marca 2001 r., spadek po C. M. S. nabyli A.M., J.S. oraz Z.K. S. w 1/3 części każde z nich. Decyzją Urzędu Miejskiego w P. z [...] r., po rozpatrzeniu wniosku Biura Projektowo-Badawczego Budownictwa Ogólnego "A" w Ł., zatwierdzono plan ogólny zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego w P. ul. A - B, zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonym uchwałą Nr 160 PWRN w Ł. z 2 czerwca 1964 r. Uchwałą nr XVIII/57/79 Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z 28 maja 1979 r., ogłoszoną w Dz. Urz. W.R.N nr 10, poz. 39, zatwierdzono ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta P., orzekając jednocześnie o utracie mocy uchwały Nr 160 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z 2 czerwca 1964 r. Z kolei decyzją Urzędu Miejskiego w P. Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego, znak: UANI-8381/155/87 z 24 listopada 1987 r. zatwierdzono Spółdzielczemu Ośrodkowi Studialno - Projektowanemu Gospodarki Mieszkaniowej "B" w Ł. plan realizacyjny osiedla B - I i II przedsięwzięcia na terenach położonych w P. przy ul. B - A, zgodnie z planem ogólnym m. P. zatwierdzonym Uchwałą WRN w P. z dnia 28 maja 1979 r. Zgodnie z założeniami techniczno - ekonomicznymi części ogólnej i planu ogólnego zagospodarowania terenu na budowę osiedla mieszkaniowego, z czerwca 1978 r. budynki mieszkalne miały być realizowane w systemie wielkopłytowym "Szczecin - 75". Na osiedlu zaprojektowano trzy typy budynków, tj. budynki pięcioklatkowe, budynek z usługami na parterze, budynki dwuklatkowe. Program podstawowych urządzeń wypoczynku w osiedlu obejmował m.in. międzyblokową zieleń osiedlową z maksymalnym wykorzystaniem istniejącego drzewostanu. Przewidywał również zaopatrzenie w wodę z istniejącej sieci wodociągowej miejskiej. Natomiast dla budynków wysokich zaprojektowano hydrofornię. W osiedlu zaprojektowano także dwie stacje transformatorowe. Sieć rozdzielczą niskiego napięcia zaprojektowano kablową. W osiedlu zaprojektowano przejazd od ul. Aj do ul. B dojazdami do poszczególnych budynków. Przy ul. B zaprojektowano parking osiedlowy dla 180 samochodów, przy budynkach czasowe miejsca postojowe. Drogi dojazdowe i place manewrowe zaprojektowano z asfaltobetonu. Stale miejsca postojowe o nawierzchni betonowej. Dojścia dla pieszych z betonowych płyt chodnikowych. W planie zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego w P. ul. A - B uwzględniono również możliwość budowy stacji redukcyjnej i podłączenia do niej gazociągu rozdzielczego osiedlowego niskiego ciśnienia. Natomiast na terenie nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania zaplanowano budowę bloku mieszkalnego, ciągów komunikacyjnych, położenie kabli energetycznych do oświetlenia terenu, gazociągu, wodociągu oraz kanalizacji sanitarnej. Wojewoda [...], na podstawie zgromadzonych dokumentów przyjął, iż nieruchomość położona w P. przy ul. A 38, oznaczona w dacie wywłaszczenia jako działki nr 445 oraz 446, została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego, przy czym, jako budowę osiedla mieszkaniowego należy rozumieć oprócz realizacji budynków mieszkalnych - także realizację infrastruktury wokół nich (ciągów komunikacyjnych, terenów zieleni i rekreacji, zaplecza technicznego). Organ dodał, że z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, iż najbliższe otoczenie spornej działki to tereny zabudowy osiedlowej, a także, że przez przedmiotową nieruchomość przebiega urządzony ciąg pieszy, w postaci chodnika z płyt betonowych, prowadzący z osiedla do ulicy A. Teren jest porośnięty roślinnością niską i kilkunastoma drzewami. Ponadto zgodnie z fragmentem mapy zasadniczej, przekazanej przez Referat Geodezji, Kartografii i Katastru Urzędu Miasta w P. przez nieruchomość przebiega rozbudowana podziemna infrastruktura w postaci ciepłociągu, gazociągu, wodociągu oraz kanalizacji obsługującej osiedle mieszkaniowe. Nadto, w oparciu o pismo Urzędu Miasta P. Referat Geodezji, Kartografii i Katastru z 3 sierpnia 2020 r., ustalono, że podział działki nr 446 w obrębie [...], położonej przy ul. A 38, na działki nr 446/1, 446/2, 446/3, 446/4 i 446/5, nastąpił w 1989 roku na podstawie operatu technicznego. Wymieniony operat techniczny opracowany został w wyniku pracy geodezyjnej, zrealizowanej na zlecenie Zakładu Obsługi Inwestycji Wojewódzkiego Związku Spółdzielni Mieszkaniowych. Podstawą wykonania ww. opracowania była decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na budowie osiedla budownictwa wielorodzinnego oraz decyzja Urzędu Miejskiego w P., Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z 24 listopada 1987 r., zatwierdzająca plan realizacyjny przedmiotowej inwestycji. Ustalono również, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie jest i nigdy nie była wieczystym użytkownikiem nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: 445, 446/1, 446/2, 446/4 i 446/5 w obrębie [...], zaś użytkowanie wieczyste w stosunku do działki nr 446/3, obręb jw. zostało ustanowione na rzecz spółdzielni aktem notarialnym z 7 sierpnia 1990 r. Przedmiotowa działka została ujawniona w księdze wieczystej. Aktem notarialnym z 16 maja 2014 r. działka przeszła na własność Gminy P. - oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu. Ponadto, w ramach przeprowadzonego, na wniosek organu odwoławczego, postępowania uzupełniającego przez organ pierwszej instancji, w oparciu o informację Prezydenta Miasta P. ustalono, że chodnik przebiegający przez nieruchomość oznaczoną jako działki nr 445, 446/1, 446/2, 446/3, 4464 i 446/5 w obrębie [...] został uwidoczniony po raz pierwszy na mapie zasadniczej w trakcie prac geodezyjnych związanych z wykonaniem mapy do celów projektowych, a dokumentacja ta została przyjęta do zasobu geodezyjnego 17 czerwca 2003 r. Na nieruchomości położonej w P. przy ul. A 38, znajdują się, wybudowane w 1990 r. czynne sieci ciepłownicze w kanałach łupinowych:

a) na działce 446/1 w obrębie [...] - sieć 2 x DN 200,

b) na działce 446/3 w obrębie [...] - sieć 2 x DN 150.

Powyższe sieci są w dzierżawie Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. i są własnością Miasta P.

Na działce nr 446/1, obręb [...] znajduje się odcinek linii kablowej 15 kV, wybudowany w 1991 r., stanowiący własność PGE Dystrybucja S.A. Oddział Ł.

Natomiast na terenie działek nr: 445, 446/1, 446/2, 446/3, 446/4 i 446/5 w obrębie [...] zlokalizowane są: sieć wodociągowa DN 150 mm oraz DN 100 mm, sieć kanalizacji sanitarnej DN 200 mm oraz DN 300 mm, sieć kanalizacji deszczowej 400 mm, stanowiące własność Gminy P.

Na terenie działek nr: 446/2, 446/3, 446/4 z obrębu [...] został wybudowany w 1990 r. stalowy gazociąg niskiego ciśnienia o średnicy DN100.

Nadto pismem z 8 października 2020 r. Prezydent Miasta P. , poinformował, że zlokalizowane na działkach 445, 446/1, 446/2, 446/3, 446/4 i 446/5:

1) sieć wodociągowa DN 150 i DN 100 została zainwentaryzowana w lipcu 1989 r.;

2) sieć kanalizacyjna: sanitarna DN 200 i DN 300 oraz deszczowa DN 200 i DN 400 zostały zainwentaryzowane w październiku 1989 r.;

3) sieć ciepłownicza 2 x DN 150 została zainwentaryzowana w czerwcu 1989 r. Powyższe sieci zostały wybudowano w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie osiedla "B" zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji z [...] r, a inwestorem była [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa.

Prezydent Miasta P., poinformował także, że:

1) sieć ciepłownicza 2xDN200 przebiegająca przez działkę 446/1 została zainwentaryzowana w grudniu 1986 r.;

2) kanalizacja deszczowa 500 mm, przebiegająca przez działkę 446/1 została zainwentaryzowana we wrześniu 1985 r. Sieci te zostały wybudowane w związku z budową "Domu Seniora", a inwestorem była Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli w P.

Pismem z 14 października 2020 r. PGE Dystrybucja S.A. potwierdziło, że przez nieruchomości oznaczoną jako działka nr 446/1 przebiega linia kablowa 15 kV. Jej inwestorem był Wojewódzki Związek Spółdzielni Mieszkaniowych - Zakład Obsługi Inwestycji w P., a celem powstania – zasilenie budynku mieszkalnego nr 10 "Dom Seniora" i hydroforni na osiedlu mieszkaniowym B w P.

W ocenie organu drugiej instancji zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości, w sposób, o którym jest mowa powyżej w całości mieści się w relacji celu wywłaszczenia. Znajdująca się na przedmiotowej działce infrastruktura (poza siecią ciepłowniczą oraz kanalizacją deszczową przebiegającymi przez działkę 446/1), a także wybudowana hydrofornia powstały na potrzeby osiedla mieszkaniowego i są zgodne z założeniami wyżej omawianego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego w P. ul. A - B. Fakt posadowienia zabudowań czy usytuowanie urządzeń infrastruktury w nieco innej lokalizacji, niż ww. planie mieści się w pojęciu modyfikacji pojęciu modyfikacji celu wywłaszczenia. Ponadto, w sąsiedztwie bloków mieszkalnych, powstały planowane parkingi, czasowe miejsca postojowe, a także betonowy chodnik, którego część weszła w granicę nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Budowa chodników betonowych była jednym z założeń planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego w P. ul. A - B. Wojewoda [...] nie podzielił stanowiska odwołujących się, że na przedmiotowej nieruchomości nie została urządzona zieleń (nie wykonano żadnych nasadzeń, nikt nie dba o ten teren pod kątem utrzymywania zieleni). Program podstawowych urządzeń wypoczynku w osiedlu wg planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego w P. ul. A - B obejmował m.in. międzyblokową zieleń osiedlową z maksymalnym wykorzystaniem istniejącego drzewostanu. Sporny teren jest porośnięty roślinnością niską i kilkunastoma wieloletnimi drzewami, co potwierdza realizację wytycznych ww. planu. Zauważył tez, że w sytuacji wykorzystania drzew już rosnących na nieruchomości dla osiągnięcia celu wywłaszczenia nie można mówić o jej zbędności na ten cel. Dokonywanie wycinki drzew istniejących tylko po to, by w ich miejsce nasadzić nowe, byłoby nieracjonalne i sprzeczne z ochroną przyrody. Okoliczności stanu faktycznego i prawnego wskazują zatem jednoznacznie, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a mianowicie pod budowę osiedla mieszkaniowego w P. ul. A - B. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, nie można było uznać jej jako zbędnej na cel wywłaszczenia i orzec o jej zwrocie.

Organ dodał, że z akt sprawy wynika, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła w terminie określonym w art. 137 ust. 1 ustawy i taki cel został zrealizowany na nieruchomości, co do której zgłoszono żądanie zwrotu. Natomiast zaprzestanie wykorzystywania nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie oznacza zbędności nieruchomości na ten cel. W ocenie organu bezcelowy jest podnoszony przez odwołujących fakt, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, zawierającej w sobie działkę 446/3, w roku 2014 miało być przedmiotem sprzedaży na rzecz prywatnego przedsiębiorcy, co maiłoby potwierdzać, że nieruchomość stała się zbędna dla przeznaczenia na cele mieszkaniowe, spółdzielnia nie chciała nią dłużej zarządzać, tym samym na spornej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody w przedmiotowym postępowaniu nie można pominąć, kluczowego dla działki 446/3 faktu, iż aktem notarialnym z 7 sierpnia 1990 r. ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na przedmiotowej działce na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, które następnie w 7 sierpnia 1990 r. wpisano do KW . Na takie stwierdzenie pozwala szczegółowa analiza ksiąg wieczystych, w której ujawniona jest działka 446/3, prowadząca do wniosku, że wpisu prawa użytkowania dla działki 446/3, obręb [...], P., na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w P. dokonano 7 sierpnia 1990 r., czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r. Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, iż w niniejszej sprawie, w zakresie działki 446/3, obręb [...], P. zastosowanie znajduje przepis art. 229 u.g.n., i nie ma możliwości wydania pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że roszczenie o zwrot działki 446/3 nie istniało już w momencie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma przy tym znaczenia czy wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem uzasadniającym jej wywłaszczenie. Niezależnie od tego czy inwestycja celu publicznego powstała na wywłaszczonym gruncie czy też nie, z woli ustawodawcy roszczenie o zwrot zostało wyłączone w stosunku do nieruchomości, które zostały sprzedane albo ustanowiono na nich prawo wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W skardze na powyższą decyzję A.M., Z.S. i J.S. zarzucili naruszenie:

- art. 136 ust. 3, w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że nieruchomość objęta niniejszym wnioskiem nie podlega zwrotowi, gdyż została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, podczas gdy cel ten na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany;

- art. 229 u.g.n., poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że prawo do zwrotu części przedmiotowej nieruchomości - oznaczonej numerem działki 446/3 nie przysługuje, gdyż zostało na niej ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz spółdzielni mieszkaniowej, podczas gdy spółdzielnia mieszkaniowa nie stanowi osoby trzeciej w rozumieniu tego przepisu, (choć faktycznie ostatecznie organ nie zastosował tej normy w niniejszej sprawie, podnosząc jedynie argumentację w tym zakresie);

- art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ drugiej instancji winien uchylić decyzję jako wadliwą i orzec o zwrocie przedmiotowej nieruchomości;

- art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji wskazanie tylko proceduralnej podstawy wydania decyzji, podczas gdy organ winien wskazać całą podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, w tym przepisów merytorycznych, które zastosował w postępowaniu;

- art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nie rozpatrzenie wszystkich istotnych okoliczności i dowodów w sprawie, dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz rozstrzyganie wątpliwości na niekorzyść wnioskodawców, w szczególności poprzez:

a) błędne uznanie, że cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany poprzez urządzenie zieleni miejskiej, ciągu pieszego i posadowienia

mediów, podczas gdy:

- na nieruchomości miał być blok mieszkalny, ale nie został wybudowany,

- zieleń osiedlowa nigdy nie została urządzona,

- "ciąg pieszy" nie był częścią planu realizacji osiedla, został ujawniony na mapie dopiero w roku 2003, a zatem po upływie 10 lat od daty wywłaszczenia oraz ma charakter odmienny, niż pozostałe ciągi piesze zrealizowane w ramach budowy całego osiedla,

- położenie mediów nie stanowiło przesłanki do wywłaszczenia nieruchomości, skoro rok/dwa lata przed wywłaszczeniem - w 1986 r. na nieruchomości zostały wybudowane media pod Dom Seniora bez potrzeby wywłaszczania nieruchomości,

b) wskazanie przez organ, że cel wywłaszczenia winien być określony i zbadany w sprawie o zwrot nieruchomości precyzyjnie przy jednoczesnym wewnętrznie sprzecznym przyjęciu, że realizacja celu może być oceniana ogólnie przez pryzmat funkcjonalnego powiązania z tym celem,

c) błędne uznanie przez organ, że doszło do zmiany sposobu realizacji inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia, mimo, że w materiale dowodowym sprawy nie ma żadnych dokumentów wskazujących na zmianę decyzji o budowie osiedla czy planu jego realizacji, potwierdzając jednoznacznie, że plan realizacji osiedla nie został w całości wykonany, zwłaszcza na przedmiotowej nieruchomości,

d) pominięcie przez organ okoliczności, że pomimo podziału przedmiotowej nieruchomości i przekazania jej części w użytkowanie wieczyste na rzecz spółdzielni mieszkaniowej do wykorzystania na określony cel, cała nieruchomość (w tym działka w użytkowaniu wieczystym) została pozostawiona niezagospodarowana, co świadczy o braku realizacji inwestycji, a co dodatkowo potwierdza zamiar sprzedaży przez spółdzielnię nieruchomości na rzecz dewelopera,

e) błędne uznanie przez organ, że o urządzeniu zieleni osiedlowej świadczy wykorzystanie istniejących drzew, mimo że według planu realizacji osiedla urządzenie zieleni miało polegać sianiu trawy, sadzeniu kwiatów, krzewów i drzew wg projektów zieleni, podczas gdy organ winien podjąć wszelkie czynności niezbędne do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, przy uwzględnieniu słusznego interesu społecznego oraz interesu strony, a także ocenić czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, przy zasadzie rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony postępowania.

W związku z powyższym, wnieśli o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;

- zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów

zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazali m.in., że faktycznie główny cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości - budowa bloku jako części całego osiedla - nie został zrealizowany. Dlatego też nie zostały zrealizowana ani budowa ciągów komunikacyjnych na tym terenie, ani nie ułożono kabli energetycznych do oświetlenia terenu, bo nie było takiej potrzeby. Co więcej, fakt niezrealizowania celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości potwierdza również brak jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o zmianie planu zagospodarowania tego terenu z budowy bloku na zieleń osiedlową, co organ drugiej instancji pominął. Nawet w ówczesnej Polsce, jeżeli następowała zmiana koncepcji, miała ona swoje odzwierciedlenie w dokumentach zmieniających decyzje o planach realizacji osiedla. Także wbrew ocenie organu, samo istnienie osiedla mieszkaniowego nie może oznaczać, że wszystkie tereny wokół niego, niezależnie od tego czy są wykorzystywane czy nie, służą osiedlu. Także nieruchomość taka nie może być bez końca "przetrzymywana", gdyż istnieją jakieś plany na jej faktyczne zagospodarowanie. Zdaniem skarżących bezspornym jest bowiem, że ostatecznie plany takie miała zarówno Spółdzielnia Mieszkaniowa, która planowała najpierw budowę bloku, a następnie sprzedaż użytkowania wieczystego (z działką skarżących nr 446/3) na rzecz dewelopera, jak i Miasto P., które mając odmienną koncepcję skorzystało z prawa pierwokupu i przejęło przedmiotową nieruchomość na własność. Plan faktycznego zagospodarowania tego terenu dopiero zatem powstanie. Po trzecie, o braku realizacji celu świadczy także brak zagospodarowania działki nr 446/3 w odmienny sposób niż pozostałe działki składające się na wywłaszczoną nieruchomość. Podział przedmiotowej nieruchomości nastąpił bowiem w związku z budową osiedla i działka 446/3 została wydzielona do odrębnej księgi wieczystej oraz przekazana w użytkowanie wieczyste na rzecz spółdzielni mieszkaniowej. Na nieruchomości tej miał bowiem powstać blok mieszkalny i nie powstał - działka pozostała niezagospodarowana tak jak pozostałe działki. Trudno zatem przyjąć, w ślad za organem, by w roku 1990, celowo część przedmiotowej nieruchomości przekazano w użytkowanie wieczyste tylko po to, by spółdzielnia na tej części zorganizowała zieleń osiedlową czy też by korzystała z konkretnych mediów posadowionych na tej działce, skoro "zieleń" jest na całej wywłaszczonej nieruchomości, jak i media przechodzą przez wszystkie działki składające się na nią. Ustanowienie zatem użytkowania wieczystego na nieruchomości, składającej się m.in. z działki 446/3, oraz kształt tej nieruchomości (wydzielony wielokąt, oddalony od drogi publicznej oraz bez bezpośredniego dostępu do niej, a także przylegający do innego bloku mieszkalnego) świadczą niezbicie o tym, iż na tej nieruchomości spółdzielnia miała postawić kolejny blok mieszkalny, pociągnąć od niego ciągi piesze oraz prąd. Spółdzielnia jednak tego celu, jak i żadnego innego do dnia wykupu nieruchomości, nie zrealizowała. W tym też zakresie nie można uznać argumentacji organu, że fakt decyzji o sprzedaży w/w nieruchomości w roku 2014 pozostaje bez wpływu na niniejszą sprawę. Wręcz przeciwnie, potwierdza on, że dla spółdzielni nieruchomość ta była całkowicie zbędna, gdyż zrezygnowała z jej zagospodarowania. Organ pominął bowiem fakt, iż spółdzielnia uzyskała [...] r. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z wewnętrznym układem drogowym na w/w nieruchomości, co wynika wprost z § 1 pkt 4 warunkowej umowy sprzedaży zawartej pomiędzy spółdzielnią a deweloperem w formie aktu notarialnego z 16 kwietnia 2014 r. Z materiału dowodowego wynika zatem jednoznacznie, że na powyższej nieruchomości (w części obejmującej przedmiotową nieruchomość) miał być posadowiony blok mieszkalny i spółdzielnia nie wybudowała go ani w terminie 10 lat od wywłaszczenia, ani później, pomimo istnienia planów jego realizacji. Skarżący analizując szczegółowo elementy wskazane przez organ, jako świadczące o realizacji celu wywłaszczenia, wyjaśnili odnośnie:

I. zieleni osiedlowej, że samo koszenie trawy nie jest wystarczające dla uznania urządzenia zieleni osiedlowej, tymczasem na przedmiotowej nieruchomości nie były podejmowane żadne pielęgnacyjne czynności – nie tylko nie koszono trawy, nie sadzono też żadnych roślin, nie sprzątano liści, jak również nie odśnieżano terenu, urządzenie zieleni osiedlowej wymaga widocznej ingerencji człowieka, zresztą kwestia ta wynika także z planu realizacji osiedla, gdzie wskazano, że zieleń ma być zrealizowana poprzez sianie trawy, sadzenie kwiatów, krzewów i drzew wg projektów zieleni, oraz ustawienia ławek wypoczynkowych, przy wykorzystaniu istniejącego drzewostanu, natomiast organ zapisy planu zupełnie pominął w ocenie niniejszej sprawy, arbitralnie i nielogicznie oraz wbrew zapisom planu, przyjmując, że zieleń została urządzona tylko dlatego, że w dacie wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości rosły drzewa;

II. ciągu pieszego, że organ pominął przede wszystkim fakt, iż w/w ciąg pieszy: nie wynika z żadnego dokumentu dotyczącego realizacji osiedla mieszkaniowego, ma odmienną budowę (początek - duże płyty betonowe, dalej po jednej średniej pytce chodnikowej - wąskie przejście dla jednej osoby), niż inne zaplanowane i wybudowane ciągi piesze na przedmiotowym osiedlu, składające się z mniejszych płytek chodnikowych, ułożonych po kilka w rzędzie z krawężnikami po bokach, z przejściem dla kilku osób obok siebie, nikt nie zarządzał tym ciągiem - nie odśnieżał go, nie sypał solą, nie sprzątał liści z niego, w akcie notarialnym warunkowej umowy sprzedaży użytkowania wieczystego nie została zawarta żadna informacja o przebiegającym przez nieruchomość ciągu pieszym, który miałby kolidować z planami realizacji nowej inwestycji, co więcej, największe wątpliwości budzi uznanie przez organ, że w/w przypadkowy ciąg pieszy został zrealizowany przy budowie osiedla, wszak organ nie miał wiedzy, kiedy chodnik ten został wybudowany (Miasto P. wskazało, że nie posiada informacji o dacie jego budowy), nie ma również żadnej dokumentacji projektowej, na podstawie której byłby on wybudowany, a na mapie został uwidoczniony dopiero w roku 2003, a zatem po upływie 10 lat od daty wywłaszczenia, wobec tego organ nie miał żadnych podstaw do przyjęcia, iż w/w ciąg pieszy został zrealizowany jako zaplanowany w ramach budowy osiedla mieszkaniowego, zwłaszcza, że ewentualne wątpliwości w zakresie ustalenia daty jego powstania, organ winien stosownie do treści przepisu art. 7a § 1 k.p.a. interpretować na korzyść skarżących;

III. infrastruktury technicznej, że w niniejszej sprawie, cel wywłaszczenia nie dotyczył bezpośrednio budowy infrastruktury technicznej - lecz budowy bloku mieszkalnego, infrastruktura techniczna była wyłącznie celem pośrednim do obsługi wybudowanych bloków, o czym świadczy chociażby fakt, że wobec braku wybudowania bloku mieszkalnego na wywłaszczonej nieruchomości nie wybudowano ciągów komunikacyjnych do obsługi tego budynku oraz nie poprowadzono kabli energetycznych do oświetlenia terenu wokół budynku, okoliczności, iż sama infrastruktura techniczna nie była sama w sobie celem wywłaszczenia dowodzi również sposób przeprowadzenia budowy innych mediów przebiegających przez przedmiotową nieruchomość, tj. sieci ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej, czy linii kablowej 15 kV - związanych z budową Domu Seniora, która miała miejsce rok-dwa lata przed datą wywłaszczenia - lata 1985-1986, infrastruktura ta, poza ostatnią, została wybudowana na gruntach prywatnych właścicieli przed wywłaszczeniem, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i zainwentaryzowana odpowiednio w roku 1986 oraz w roku 1985, co potwierdzają operaty, nic zatem nie stało na przeszkodzie, by i w przypadku pozostałych mediów do obsługi osiedla zastosowano tożsame rozwiązanie prawne wszak wybudowanie mediów nie prowadziło w niniejszym przypadku do pozbawienia możliwości dalszego zagospodarowania nieruchomości, o czym świadczy przywołana powyżej pozytywna decyzja o warunkach zabudowy dla budowy budynku wielorodzinnego, nie było zatem potrzeby pozbawiania własności nieruchomości ówczesnych właścicieli, gdyż położenie infrastruktury było możliwe przy zachowaniu aktualnych uwarunkowań własnościowych.

Podsumowując, skarżący wskazali, że żadna z przesłanek wskazanych przez organ, mających świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, nie zasługuje na uwzględnienie. Faktem bowiem jest, że na wywłaszczonej nieruchomości miał powstać blok mieszkalny i mimo powtarzających się planów jego wybudowania, do dnia dzisiejszego to nie nastąpiło. Na nieruchomości nie są podejmowane żadne działania pielęgnacyjne, porządkowe. Przedmiotowa nieruchomość jest pozostawiona samej sobie, zarośnięta, zaśmiecona – nie używana. Cel wywłaszczenia nie został zatem zrealizowany, a przedmiotowa nieruchomość winna zostać zwrócona do majątku rodzinnego spadkobierców właścicielki wywłaszczonej nieruchomości, zgodnie z treścią przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z przepisem art. 137 § 1 u.g.n. Powyższego przekonania nie zmienia również treść przywołanego przez organ przepisu art. 229 u.g.n., który nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Po części potwierdza to sam organ, który wskazuje, że w przypadku zaistnienia przesłanek z w/w normy prawnej, tj. ustanowienia użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości (w niniejszej sprawie na jej części - działka nr 446/3) przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed 1 stycznia 1998 r., postępowanie w przedmiocie jej zwrotu winno być umorzone. Organ jednak nie orzekł w tym przedmiocie, traktując w/w działkę jak pozostałe składające się na przedmiotową nieruchomość, tj. nie stosując przepisu art. 229 u.g.n. Norma wynikająca z powyższego przepisu, blokująca możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ograniczona jest bowiem do przypadków sprzedaży lub ustanowienia użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nastąpiły one na rzecz osoby trzeciej. W dacie 7 sierpnia 1990 r. (ustanowienia i wpisu użytkowania wieczystego na działce nr 466/3) [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie mogła być traktowana jak osoba trzecia, gdyż ani jednostka samorządu terytorialnego ani Skarb Państwa nie są osobą trzecią w świetle przywołanego przepisu. Wprowadzenie zasady, iż majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków, nastąpiło dopiero na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 90, poz. 419 ze zm.). Oznacza to, że wszelkie nabycia praw majątkowych spółdzielni przed tą datą stanowiło działanie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w tzw. sferze dominium, wykluczając zastosowanie przepisu art. 229 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 12 stycznia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 7 grudnia 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżąca oraz organ nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 12 stycznia 2022 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) , naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

W tak określonym zakresie kognicji sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Zagadnienie zwrotu nieruchomości reguluje art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – u.g.n.), zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Z tego względu, podstawową okolicznością, jaką organ administracji powinien badać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu na jaki została nabyta.

Stosownie do treści art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu i dopiero wtedy, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Dopiero jednak zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności (por. przykładowo wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 991/18).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy spór dotyczy tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, przy czym strona skarżąca w istocie stoi na stanowisku, że żadna z przesłanek wskazanych przez organ, mających świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ na wywłaszczonej nieruchomości miał powstać blok mieszkalny i mimo powtarzających się planów jego wybudowania, do dnia dzisiejszego to nie nastąpiło. Zdaniem skarżących potwierdza to stan zagospodarowania spornej nieruchomości, przez co, w ich ocenie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a przedmiotowa nieruchomość winna zostać zwrócona do majątku rodzinnego spadkobierców właścicielki wywłaszczonej nieruchomości.

W sprawie poza sporem pozostaje, że na mocy aktu notarialnego z 31 marca 1987 r. Skarb Państwa nabył nieruchomości położoną w P., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr 445 oraz 446 stanowiącą własność C.M.S. Nieruchomość obecnie oznaczona jest w obrębie [...] jako działki nr 445, 446/1, 446/2, 446/4 i 446/5 oraz jako działka nr 446/3 i stanowi własność Gminy Miasto P. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z 1 marca 2001 r., spadek po C.M.S. nabyli A.M., J.S. oraz Z.K.S. w 1/3 części każde z nich.

Dla rozstrzygnięcia sporu kluczowe jest w niniejszej sprawie, iż z akt sprawy wynika jednoznacznie, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego. Dla tego terenu opracowano plan realizacyjny osiedla B - I i II przedsięwzięcia na terenach położonych w P. przy ul. B - A, zgodnie z planem ogólnym m. P. zatwierdzonym Uchwałą WRN w P. z dnia 28 maja 1979 r. Natomiast na terenie nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania zaplanowano budowę bloku, ciągów komunikacyjnych, położenie kabli energetycznych do oświetlenia terenu, gazociągu, wodociągu oraz kanalizacji sanitarnej.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych budynków (bloków mieszkalnych), ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę całego osiedla. Będą to więc obiekty takie jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, przedszkola, boiska sportowe, garaże, także zieleń ogrodowa, czy zieleń izolacyjna, parki, ciągi piesze, chodniki, ścieżki. W przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres czasu, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, orzecznictwo sądowoadministarcyjne od szeregu lat wyraża pogląd, a który to pogląd skład orzekający podziela, iż budowa tego rodzaju założeń uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Zwłaszcza zaś w przypadku osiedli mieszkaniowych orzecznictwo uznaje, że są one pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt, powstał obiekt inny lub by w takim miejscu została pozostawiona przestrzeń mająca charakter rekreacyjny, jeśli takie rozwiązanie było bardziej potrzebne mieszkańcom osiedla (zob. np. wyroki NSA z 20 stycznia 1999 r., IV SA 2033/96; z 20 listopada 2014 r., I OSK 2755/13; z 13 czerwca 2014 r., I OSK 2768/12; z 27 listopada 2014 r., I OSK 850/13; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK1044/14; z 20 stycznia 2016 r., I OSK 1186/15; z 9 marca 2016 r., I OSK 1281/14, z 23 marca 2017 r., I OSK 1554/15). Zatem celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, nie niweczy realizacja innej (niż wcześniej planowana) infrastruktury osiedlowej, którą może stanowić również infrastruktura osiedlowa, a którą może stanowić zarówno infrastruktura podziemna, jak i ta zlokalizowana na powierzchni, np. infrastruktura techniczna, ciągi komunikacyjne, przestrzeń rekreacyjna niezbędna dla mieszkańców. Dodatkowo wyjaśnienia wymaga, że w przeszłości cel wywłaszczenia określany był na ogół ogólnikowo. Tak też należy interpretować to pojęcie obecnie (zob. wyrok NSA z 14 maja 2017 r., I OSK 2625/16). Nie jest koniecznym ustalanie, jakie konkretnie miało być przeznaczenie wywłaszczanego terenu, jeżeli w akcie wywłaszczeniowym wskazywano, że miała być to np. budowa osiedla. Dla uznania, że cel wywłaszczenia zrealizowano wystarczy wykazać, iż dany obszar został zagospodarowany jako przestrzeń osiedlowa czy miejska, także uwzględniając niezbędną do funkcjonowania osiedla infrastrukturę dodatkową – przykładowo zieleń izolacyjną, chodniki, drogi dojazdowe. Raz jeszcze zatem przypomnieć należy, ze realizacja inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego obejmować musi ze swej istoty nie tylko wykonanie samych budynków mieszkalnych, obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę tego osiedla. Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia oznacza natomiast sytuację, w której w okazuje się, że w ogóle nie było powodów do wywłaszczenia. Należy też zauważyć, że jeżeli celem wywłaszczenia było osiedle mieszkaniowe, to ścisłe ustalanie celu wywłaszczenia, w sensie ustalania konkretnych obiektów lub elementów infrastruktury, jakie miały powstać na nieruchomości wywłaszczonej, nie jest konieczne. Dotyczy to zwłaszcza osiedli mieszkaniowych, które są traktowane jako pewny, swego rodzaju, mikroorganizm urbanizacyjny, rządzący się szczególnymi zasadami, to jest uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy lub określony użytek, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualnie potrzeby mieszkańców osiedla (zob. m.in. wyrok NSA z 13 czerwca 2018 r., I OSK 340/18).

Z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że najbliższe otoczenie spornej działki to tereny zabudowy osiedlowej. Przez przedmiotową nieruchomość przebiega urządzony ciąg pieszy w postaci chodnika z płyt betonowych prowadzący z osiedla do ulicy A. Teren jest porośnięty roślinnością niską i kilkunastoma drzewami. Ponadto przez nieruchomość przebiega rozbudowana podziemna infrastruktura techniczna w postaci ciepłociągu, gazociągu, wodociągu oraz kanalizacji obsługującej osiedle mieszkaniowe. Organ ustalił, że podział działki nr 446 na działki nr 446/1, 446/2, 446/3, 446/4 i 446/5, nastąpił w 1989 roku na podstawie operatu technicznego, którego podstawą była decyzja Wojewody [...] z [...] r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na budowie osiedla budownictwa wielorodzinnego oraz decyzja Urzędu Miejskiego w P. z [...] r. zatwierdzająca plan realizacyjny przedmiotowej inwestycji. Ustalono również, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie jest i nigdy nie była wieczystym użytkownikiem nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: 445, 446/1, 446/2, 446/4 i 446/5, natomiast użytkowanie wieczyste w stosunku do działki nr 446/3 zostało ustanowione na rzecz spółdzielni aktem notarialnym z 7 sierpnia 1990 r. Działka ta została ujawniona w księdze wieczystej. Aktem notarialnym z 16 maja 2014 r. działka przeszła na własność Gminy P. Ustalono, że chodnik przebiegający przez nieruchomość oznaczoną jako działki nr 445, 446/1, 446/2, 446/3, 4464 i 446/5 został uwidoczniony po raz pierwszy na mapie zasadniczej w trakcie prac geodezyjnych związanych z wykonaniem mapy do celów projektowych, a dokumentacja została przyjęta do zasobu geodezyjnego 17 czerwca 2003 r. Na nieruchomości położonej w P. przy ul. A 38, znajdują się, wybudowane w 1990 r. czynne sieci ciepłownicze (działki: 446/1, 446/3) będące w dzierżawie Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej, które są własnością Miasta P. Na działce nr 446/1 zlokalizowany jest odcinek linii kablowej, wybudowany w 1991 r., stanowiący własność PGE Dystrybucja S.A. Oddział Ł. Natomiast na terenie działek nr: 445, 446/1, 446/2, 446/3, 446/4 i 446/5 zlokalizowane są: sieć wodociągowa (zainwentaryzowana w lipcu 1989), sieć kanalizacji sanitarnej, sieć kanalizacji deszczowej (zainwentaryzowane w październiku 1989 r.), stanowiące własność Gminy P. Sieci wybudowano w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie osiedla "B" zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji z [...] r, a inwestorem była [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Na terenie działek nr: 446/2, 446/3, 446/4 został wybudowany w 1990 r. stalowy gazociąg niskiego ciśnienia. Powyższa infrastruktura wybudowana (zainwentaryzowana) została zatem w latach 1990 - 1991.

Przypomnieć należy, że w 1987 r. wydane zostały: decyzja Wojewody [...] nr 63/87 o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na budowie osiedla budownictwa wielorodzinnego oraz decyzja Urzędu Miejskiego w P., [...] zatwierdzająca plan realizacyjny osiedla. Powyższe wskazuje, że realizacja osiedla "B" rozpoczęła się nie wcześniej niż w 1987 r. zatem oczywistym jest, że w tym momencie istniała już wskazywana przez skarżących infrastruktura, związana z budową "Domu Seniora", zainwentaryzowana w latach 80 XX wieku. Okoliczność ta nie neguje jednak realizacji celu na który została wywłaszczona sporna nieruchomość. Zarówno wskazywana w skardze sieć ciepłownicza przebiegająca przez działkę 446/1 (zainwentaryzowana w grudniu 1986 r.), jak i kanalizacja deszczowa, przebiegająca przez działkę 446/1 (zainwentaryzowana we wrześniu 1985 r.) zostały wybudowane w związku z budową "Domu Seniora", podobnie jak przebiegająca przez działkę nr 446/1 linia kablowa 15 kV. Jednak jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, nie są to elementy infrastruktury tożsame z elementami infrastruktury powstałymi w trakcie realizacji osiedla. Tym samym ich realizacji przed rokiem 1987 nie może mieć wpływu na ocenę realizacji celu wywłaszczenia.

Wobec powyższego, zdaniem sądu zasadnie organ drugiej instancji stwierdził, że zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości zrealizowane przy budowie osiedla mieszkaniowego mieści się w pojęciu relacji celu wywłaszczenia. Znajdująca się na przedmiotowej nieruchomości infrastruktura (poza wskazanymi wyżej siecią ciepłowniczą oraz kanalizacją deszczową przebiegającymi przez działkę 446/1), a także wybudowana hydrofornia powstały na potrzeby osiedla mieszkaniowego i są zgodne z założeniami wyżej omawianego planu zagospodarowania osiedla. Na działce 446/1 zlokalizowane są bowiem sieć wodociągowa (zainwentaryzowana w lipcu 1989), sieć kanalizacji sanitarnej, sieć kanalizacji deszczowej (zainwentaryzowane w październiku 1989 r.), wybudowane w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie osiedla "B", które stanowią oddzielne elementy infrastruktury, od tych powstałych wcześniej, w związku z budową "Domu Seniora". Podkreślić także należy, iż fakt posadowienia zabudowań czy usytuowanie urządzeń infrastruktury technicznej, nawet w nieco innej lokalizacji, niż przewidzianej w planie mieści się w pojęciu modyfikacji celu wywłaszczenia. Podobnie jak to, że ostatecznie nie powstał planowany blok mieszkalny, a w jego miejscu powstała infrastruktura osiedlowa w postaci infrastruktury technicznej, zieleni i chodnika. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla. Przez instalację osiedlową rozumieć należy, także instalacje podziemne, takie jak na przykład linia komunikacyjna, kabel elektryczny, czy instalacja gazowa i sanitarna (zob. wyroki NSA z 7 września 2009 r., I OSK 1324/06; z 3 września 2010 r., I OSK 1537/09; z 16 kwietnia 2004 r., I OSK 581/08; 27 listopada 2014 r., I OSK 846/13).

Powyższego nie zmienia stanowisko skarżących, odnośnie znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości zieleni i chodnika, bowiem już okoliczność zrealizowania wskazanej infrastruktury osiedlowej wskazuje na realizację celu wywłaszczenia. Słusznie jednak wskazał organ Program podstawowych urządzeń wypoczynku w osiedlu wg planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego w P. ul. A - B obejmował m.in. międzyblokową zieleń osiedlową z maksymalnym wykorzystaniem istniejącego drzewostanu. Sporny teren jest porośnięty roślinnością niską i kilkunastoma wieloletnimi drzewami, a w sytuacji wykorzystania drzew już rosnących na nieruchomości dla osiągnięcia celu wywłaszczenia nie można mówić o jej zbędności na ten cel. Ocena obecnego stanu zagospodarowania nieruchomości dokonana przez skarżących nie może przesądzać o braku realizacji celu wywłaszczenia.

W konsekwencji zdaniem sądu ustalone okoliczności sprawy wskazują, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a mianowicie pod budowę osiedla mieszkaniowego. Tym samym nie można było uznać jej jako zbędnej na cel wywłaszczenia i orzec o jej zwrocie. Sąd w składzie orzekającym stwierdza zatem, że wybudowanie wskazanej wyżej infrastruktury, w połączeniu z zagospodarowaniem spornej nieruchomości oznacza, że cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, wraz z infrastrukturą towarzysząca został zrealizowany.

Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na naruszenia art. 229 u.g.n., w kontekście działki 446/3 zaakcentowania wymaga, iż poza sporem jest okoliczność, że aktem notarialnym z 7 sierpnia 1990 r. ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na przedmiotowej działce na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, które następnie 7 sierpnia 1990 r. wpisano do KW. Na takie stwierdzanie, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, pozwala szczegółowa analiza [...](akta administracyjne organu pierwszej instancji), w której ujawniona jest działka 446/3. Jej treść prowadzi do [...], która następnie kieruje do [...] (obie w aktach organu drugiej instancji). Analiza treści tej ostatniej prowadzi do wniosku, że wpisu prawa użytkowania dla działki 446/3, obręb [...], P., na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w P. dokonano 7 sierpnia 1990 r., czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r. Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, iż w niniejszej sprawie, w zakresie działki 446/3, obręb [...], P. zastosowanie znajduje przepis art. 229 u.g.n., zgodnie z którym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to stało ujawnione w księdze wieczystej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 u.g.n.).

Podkreślić należy, że art. 229 u.g.n został zamieszczony w Dziale VII tej ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest więc przepisem o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Jak wskazuje się w orzecznictwie, art. 229 u.g.n. ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. W takich przypadkach nie dochodzi bowiem do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, w celu ochrony praw osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi (zob. przykładowo wyrok WSA w Krakowie z 31 marca 2021 r., sygn. II SA/Kr 11/21). Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej, bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej (złożenie wniosku o wpis do księgi wieczystej) nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Z chwilą realizacji przesłanek z art. 229 u.g.n. nieruchomość wchodzi bowiem do obrotu cywilnoprawnego i co do zasady jej zwrot nie będzie możliwy, niezależnie od wystąpienia przesłanek zbędności (zob. wyrok NSA z 11 września 2020 r., I OSK 210/20). Wskazać należy również, że art. 229 u.g.n. znosi obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa albo właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, lecz tylko w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest już właścicielem nieruchomości lub nie włada nieruchomością, gdyż została ona oddana w użytkowanie wieczyste innej osobie (osobie trzeciej), której prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej, a stan taki trwał w dniu wejścia ustawy w życie (zob. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., I OSK 1284/18). Przy czym osobą trzecią w rozumieniu przepisu art. 229 u.g.n., na rzecz której na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego jest każda osoba fizyczna, a także każda osoba prawna, niebędącą Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego – zatem także Spółdzielnia Mieszkaniowa, jak w tym przypadku (zob. wyrok NSA 6 listopada 2019 r., I OSK 3013/18).

Przekładając powyższe rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy sąd stwierdza, że jasny i jednoznaczny w swej treści przepis art. 229 u.g.n. wyklucza zwrot wywłaszczonych nieruchomości, bowiem jak wynika z zebranego materiału dowodowego przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r., rozporządzono przedmiotowymi nieruchomościami w ten sposób, że oddano je w użytkowanie wieczyste, a fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej. W sytuacji opisanej w art. 229 u.g.n. organ administracji nie ma zatem obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości, w szczególności bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na spornej nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. (por. wyrok NSA z 11 września 2020 r., I OSK 210/20 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 12 lutego 2020 r., IV SA/Po 764/19).

Składowi orzekającemu znana jest przy tym rozbieżność orzecznictwa i doktryny co do skutków wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 229 u.g.n. w zakresie tego, czy postępowanie administracyjne powinno zakończyć się umorzeniem (wobec jego bezprzedmiotowości, bezskuteczności roszczenia o zwrot) czy też odmową zwrotu - po merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy (zob. szerzej E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, komentarz do art. 229, teza 1 in fine oraz teza 3; wyrok WSA w Kielcach z 8 marca 2018 r., II SA/Ke 21/18). Jednakże pomimo dwóch odmiennych poglądów sąd wskazuje, że bez względu na formę zakończenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie skutek dla skarżącego jest ten sam, gdyż w obu przypadkach nie zostanie mu zwrócona wnioskowana nieruchomość. Co więcej, w istocie merytoryczne rozstrzyganie sprawy, które miało miejsce w niniejszym przypadku i zakończyło się wydaniem decyzji odmownej, de facto zapewniło skarżącym szerszą ochroną prawną niż w przypadku, gdyby postępowanie to zostało umorzone.

W ocenie sądu organy rozpoznające niniejszą sprawę procedowały w zgodzie z przepisami k.p.a., w sposób kompleksowy gromadząc materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia i dokonując jego wszechstronnej oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy stał się podstawą do prawidłowego zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i podjęcia decyzji na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.

ES