Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 783/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi A.K., R. K. i Z. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania prac konserwatorskich i robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia z dnia [...] maja 2012r., Nr [...], działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 40 ust. 2 oraz art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 4 pkt 2, 3 i 5 i art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), dalej "ustawy o ochronie zabytków", a także art. 104 § 1, art. 108, art. 127 i art. 129 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "k.p.a.", nakazał współwłaścicielom zabytkowej nieruchomości położonej w przy ul. K. w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ew. nr [...] wykonanie do dnia [...] grudnia 2013 r. prac konserwatorskich i robót budowlanych przy budynku willi przy ul. K. w K., polegających na:

1) wymianie zniszczonych elementów konstrukcyjnych dachu,

2) wymianie drewnianej konstrukcji korpusu wieży,

3) wymianie pokrycia dachu nad całym budynkiem,

4) wymianie rynien i rur spustowych w całym budynku,

5) konserwacji i częściowej wymianie zniszczonych elementów drewnianej konstrukcji budynku,

6) konserwacji i częściowej wymianie szalunku elewacji,

7) wykonaniu izolacji poziomej fundamentów,

8) uzupełnieniu ubytków kamiennej podmurówki,

9) konserwacji i częściowej wymianie stolarki okiennej i drzwiowej,

10) naprawie pozrywanych stropów i podłóg,

11) odbiciu i wymianie tynków wewnętrznych.

Ze względu na istniejące zagrożenie zniszczeniem zabytkowej substancji budynku, decyzji nadał na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ wskazał, że willa przy ul. K. w K. powstała w latach 1898-99 wg projektu nieznanego architekta. Budynek został wybudowany najprawdopodobniej jako dom letniskowy dla zamożnej krakowskiej rodziny urzędniczej. Przed I wojną światową w budynku funkcjonowała poczta konna. W

okresie międzywojennym willa należała do M. J., właściciela jednego z większych składów meblowych na terenie K.. Willa przy ul. K. jest z przykładem tzw "[...] ". Usytuowana przy wjeździe do miasta, na niewielkiej skarpie wyróżnia się na tle architektury K. wyjątkowo malowniczą bryłą, ze strzelistą wieżyczką i bogatym detalem snycerskim. O wartości obiektu decydują zachowane we wnętrzach piece z dekoracyjnymi kaflami i ozdobnymi szczytami. Budynek zachował niezmienioną formę od czasu powstania. Obok podobnej stylistycznie, jednak zmodernizowanej willi "[...]" jest jedynym tego typu obiektem na terenie miasta. Willa wraz z najbliższym otoczeniem w granicach dz. ew. nr [...] została wpisana do rejestru zabytków pod numerem [...] na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., znak [...].

W dniu [...] marca 2012 r. przeprowadzono kontrolę zabytkowej willi przy ul. K. w K., w trakcie której stwierdzono znaczne ubytki w pokryciu dachu, poważne odchylenie korpusu wieży, uszkodzenia lub brak rynien i rur spustowych. W związku z nieszczelnością dachu doszło do częściowego zawalenia drewnianych stropów i znacznego uszkodzenia podłóg. Ponadto stwierdzono liczne v odspojenia, ubytki i spękania tynków wewnętrznych, zawilgocenie fundamentów oraz uszkodzenia stolarki okiennej i drzwiowej. W ocenie pracowników Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. ze względu na wiek obiektu oraz brak systematycznych remontów doszło do korozji biologicznej elementów konstrukcyjnych ścian, stropów oraz więźby dachu czego dowodem jest naruszenie statyki budynku. Budynek zabytkowej willi ze względu na zły stan techniczny nie jest użytkowany od kilku lat. Jak wynika z informacji udzielonej w trakcie kontroli współwłaściciele nie posiadają inwentaryzacji architektonicznej, ekspertyzy o stanie technicznym jak również nie wykonali jakiejkolwiek dokumentacji budowlanej pozwalającej na przeprowadzenie prac zabezpieczających i remontowych budynku. Kontrola wykazała, że stan obiektu zagraża zniszczeniem zabytkowego budynku i znacznie się pogorszył w stosunku do poprzednich wizji, przeprowadzonych na etapie wpisu do rejestru zabytków, tj. w dniu [...] listopada 2006 r. oraz w dniu [...] kwietnia 2008 r. Przede wszystkim powiększyły się ubytki w pokryciu dachu oraz nastąpiło przechylenie wieżyczki.

Organ podkreślił, że właściciele posiadali pełną świadomość o złym stanie technicznym budynku i konieczności podjęcia prac zabezpieczających oraz o zagrożeniu katastrofą budowlaną. Nadto wraz z decyzją o wpisie do rejestru zabytków otrzymali także pisemne pouczenie o skutkach wpisu do rejestru zabytków, mieli więc pełną wiedzę na temat obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zabytków.

Pomimo upływu czterech lat od czasu wydania decyzji w sprawie wpisu do rejestru zabytków ww. willi, nie podjęli jakichkolwiek działań zmierzających do ratowania zabytkowego budynku. Nie zlecono wykonania koniecznej dokumentacji projektowej i nie podjęto czynności zmierzających do uzyskania pozwolenia konserwatorskiego i budowlanego. Jedynie wykonano wzmocnienie balkonu od strony południowej, ale nie były to prace konserwatorskie oraz ich nie udokumentowano. Brak działań w tej kwestii nie gwarantuje, że współwłaściciele w najbliższym czasie zamierzają przeprowadzić remont konserwatorski zabytkowego budynku.

Organ przyznał, że obecni współwłaściciele przez blisko 50 lat nie mieli wpływu na stan techniczny zabytkowego budynku, ponieważ mimo stanu własnościowego Skarb Państwa oraz Gmina K. użytkowała obiekt na mieszkania komunalne, a użytkownicy obiektu zajmowali poszczególne lokale na zasadzie najmu i nie byli zainteresowani udziałem w bieżącym jego utrzymaniu. Współwłaściciele obiekt odzyskali w złym stanie technicznym, w związku z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wyłączeniu budynku z użytkowania, w wyniku której lokatorzy zostali wykwaterowani przez Gminę. Jednak zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie zabytków, obowiązek utrzymania, remontowania i zabezpieczania zabytkowej nieruchomości spoczywa na jego właścicielu. Ewentualne roszczenia w stosunku do Skarbu Państwa lub samorządu za zniszczenie mienia mogą być rozstrzygane wyłącznie na drodze cywilno-prawnej.

W ocenie organu dalsza zwłoka w podjęciu prac remontowych może spowodować nieodwracalne skutki i w efekcie zagrożenie katastrofą budowlaną. Wykonanie prac powinno być poprzedzone sporządzeniem inwentaryzacji architektonicznej, ekspertyzy o stanie technicznym, na podstawie której należy sporządzić projekt budowlany oraz program prac konserwatorskich (dotyczy głównie zachowanej stolarki oraz detali snycerskich). Obecny stan budynku jest spowodowany przede wszystkim wiekiem budynku, niewłaściwym sposobem użytkowania, brakiem systematycznych remontów, w tym również brakiem opieki w ostatnich czterech latach ze strony współwłaścicieli.

Wyjaśniając swoją decyzję organ wskazał, że z uwagi na czas potrzebny na opracowanie dokumentacji projektowej i konserwatorskiej oraz uzyskanie wymaganych pozwoleń konserwatorskich i budowlanych wyznaczono stosunkowo długi termin realizacji prac objętych niniejszym nakazem. Jednocześnie, mając na uwadze realne zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku niniejszej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., I.dz. [...], działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt , 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. K., R. K. i Z. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowe postępowanie oraz uznał, że organ pierwszej instancji miał podstawę do wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych działań przy zabytku, którego stan zachowania zagraża zniszczeniem jego zachowanej autentycznej struktury. Ponadto stan zabytku uzasadnia zakres prac nakazanych decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2012 r., a wykonanie nakazanych prac jest niezbędne dla zahamowania procesu niszczenia zabytku.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że organ I instancji nie przekroczył zakresu prac, jakie był uprawniony nakazać na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Zakres nałożonych na stronę obowiązków jest szeroki, ale mieści się w definicjach robót budowlanych i prac konserwatorskich, zawartych odpowiednio w ustawie Prawo budowlane oraz ustawie o ochronie zabytków. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w decyzji wydanej na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nie jest wymagane określenie, które z nakazanych prac są pracami konserwatorskimi, a które robotami budowlanymi. Przy czym gdy podejmowane przy zabytku roboty budowlane mają na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji stanowią prace konserwatorskie.

Dla rozpatrywanej sprawy bez znaczenia jest fakt wyłączenia budynku z użytkowania, możliwości finansowe współwłaścicieli, czy złożenie wniosku o przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub wykonanie remontu zastępczego, a także ustalenia miejscowego planu zagospodarowania, co do charakteru i przeznaczenia nieruchomości. Stan przedmiotowego budynku niewątpliwie jest wynikiem długoletnich zaniedbań i niewywiązywania się z ciążącego obowiązku opieki nad zabytkiem. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków określił realne terminy wykonania nakazanych prac podyktowane stanem obiektu, a zaskarżonej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Wystąpienie zagrożenia dla ważnego interesu społecznego, jakim jest zachowanie dla przyszłych pokoleń obiektu z uwagi na jego znaczenie dla krajobrazu kulturowego miasta, niezależnie od jego nagłości wystąpienia uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że z akt sprawy nie wynika, czy i jakie działania na przestrzeni 50 lat podejmowali współwłaściciele nieruchomości w celu zabezpieczenia budynku.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. K., R. K. i Z. K., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do zarzutu nieoznaczenia stron w decyzji organu I instancji (adresata decyzji). Na pierwszej stronie decyzji należało wymienić jej wszystkich adresatów. Wskazanie na ostatniej stronie kto decyzję otrzymuje nie stanowi o wypełnieniu normy prawa administracyjnego;

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego decyzji obu instancji zawierającego wskazanie faktów i dowodów służących ich ustaleniu, co powoduje, że zaskarżona decyzja stanowi przejaw niedopuszczalnej ingerencji organów państwa w prawo własności. Protokół z kontroli nieruchomości z dnia 15 marca 2012 r. nie może być jedynym i wyłącznym dowodem w sprawie, tym bardziej, iż kontrola taka została przeprowadzona przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego. Kontroli dokonały osoby nie posiadające stosownych uprawnień na gruncie Prawa budowlanego, a zatem ich stanowisko jest tylko luźną sugestią co do możliwego do przeprowadzenia zakresu prac budowlanych;

- art. 108 § 1 k.p.a., poprzez nieodniesienie się do zarzutu nadania rygoru natychmiastowej wykonalności (brak wykazania wprost spełnienia się przesłanek ustawowych w postaci np. ochrony życia lub zdrowia). Podstawą nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie może być: zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, skoro taka przesłanka ustawowa nie występuje w przepisie;

- brak odniesienia się do zarzutu błędnego oznaczenia nieruchomości, tj. z pominięciem danych o jej księdze wieczystej (art. 46 k.c.), która ją obejmuje. O istnieniu budynku rozstrzyga ewidencja budynków (w powiązaniu z treścią księgi wieczystej), a nie przywołana w decyzji ewidencja gruntów;

- określenie rodzaju robót budowlanych zaleconych do wykonania bez uprzedniego ustalenia, czy roboty takie są faktycznie możliwe do wykonania, w sytuacji konieczności ingerencji w konstrukcję budynku - brak stosownego postępowania dowodowego służącego ustaleniu tych istotnych okoliczności (w tym brak ekspertyzy osób uprawnionych do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie). Całkowite

pominięcie, że budynek wymaga najpierw rozbiórki, a tym samym konieczne jest wykonanie stosownej inwentaryzacji; j

- art. 49 ustawy o ochronie zabytków, poprzez brak rozróżnienia w treści obu decyzji pomiędzy robotami budowlanymi, a pracami konserwatorskimi;

- ustawy o ochronie zabytków poprzez przyjęcie, że do powstania stanu zagrożenia (zniszczenia) doszło po wpisaniu budynku do rejestru, a nie przed jego wpisaniem. Tym samym nałożenie obowiązku odbudowy wbrew prawu. Budynek uległ całkowitemu zniszczeniu zanim został wpisany do rejestru zabytków, a zatem mamy do czynienia z próbą obejścia prawa;

- pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy tego, że brak systematycznych remontów i obecny stan budynku jest wynikiem wyłącznie zaniechania Skarbu Państwa, w imieniu którego działa obecnie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków;

- pominięcie (art. 11 k.p.a.), że budynek do stanu ruiny został doprowadzony jeszcze przed wpisaniem go do rejestru zabytków nieruchomych (decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r.), poprzez wieloletnie zaniechania Skarbu Państwa i Gminy K., a zatem to, że stan obiektu zagraża zniszczeniem zabytkowego budynku jest stanem istniejącym od co najmniej kilkunastu lat, a nie stanem powstałym w ostatnich 4 latach (dopiero po wpisie budynku do rejestru zabytków);

- pominięcie w obu instancjach, że wszelkie roszczenia o odszkodowanie p-ko Skarbowi Państwa lub Gminie uległy przedawnieniu (zasadniczo z końcem 2010 r.), a zatem realizacja takiego roszczenia nie może być obecnie źródłem sfinansowania odbudowy, przy jednoczesnym braku wskazania w decyzji źródeł finansowania odbudowy;

- art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie "słusznego interesu obywatela" i podważenie zaufania do organów państwa, przejawiające się nałożeniem na współwłaścicieli nieruchomości obowiązku niewykonalnego z przyczyn obiektywnych - brak po ich stronie jakichkolwiek środków finansowych i to nawet na zlecenie wykonania dokumentacji - przy równoczesnym braku wskazania źródeł finansowania. Zatem winno dojść do umorzenia postępowania;

- brak odniesienia się do wniosku strony o przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub zastosowania art. 49 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków (wykonanie zastępcze);

pominięcie, że długotrwałe prowadzenie postępowania o wpisanie budynku do rejestru zabytków bezpośrednio przyczyniło się do stworzenia stanu faktycznego uzasadniającego rozbiórkę budynku, a nie jego remont (tak w pismach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kierowanych do Konserwatora); J - pominięcie zapisów planów przestrzennego zagospodarowania Miasta K. dotyczący charakteru i przeznaczenia nieruchomości;

- brak wykazania, że spełniona jest przesłanka z art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków "tytuł prawny do korzystania", skoro na mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. budynek jest "wyłączony z użytkowania", zatem zakazane jest "korzystanie";

- nie przeprowadzenie dowodu z treści dokumentów załączonych do odwołania oraz zgromadzonych w aktach sprawy;

- brak wykazania dokumentem, że A. S. (sporządzająca protokół w dniu [...] marca 2012 r.) posiada jakiekolwiek wymagane prawem uprawnienia zawodowe do określania zakresu i rodzaju prac budowlanych skutkujących ingerencją w konstrukcję budynku (co wymaga uprzedniego przeprowadzenia ekspertyz, których w tej sprawie nie wykonano mimo wniosku stron).

Zdaniem skarżących skoro do istotnego zniszczenia budynku doszło zanim stał się zabytkiem, to konserwator może stosować przepisy ustawy o ochronie zabytków tylko do stanów faktycznych zaistniałych po uprawomocnieniu się decyzji z 2008 r. o wpisaniu dobra kultury do rejestru zabytków nieruchomych. Zatem właściciele mogą być zobowiązani do utrzymania stanu faktycznego budynku-ruiny z 2009 r., a nie do całkowitej odbudowy budynku.

O tym, że w sprawie nie ma zastosowania art. 49 ustawy o ochronie zabytków, świadczą następujące fakty: strony nie mają prawa do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, a korzystanie z budynku zostało zakazane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego już w 2006 r., wykonanie prac nie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku - skoro do uszkodzenia i zniszczenia budynku doszło już w przeszłości i to jeszcze przed jego wpisaniem do rejestru zabytków, nie można stosować tej normy prawa do stanów faktycznych zaistniałych przed wpisaniem budynku do rejestru zabytków.

Skarżący podnieśli, że zakres nakazanych decyzją organu I Instancji prac nie służy zahamowaniu procesu niszczenia zabytku, ale służy jego odbudowie. Tak więc niezbędne będzie uzyskanie pozwolenia na budowę. Ze wstępnej kalkulacji wynika, że koszty sporządzenia dokumentacji niezbędnej do uzyskania pozwolenia na budowę wnoszą ok. 100 000 zł. Skarżących nie stać na taki wydatek, a instytucje państwowe, do których zwrócili się skarżący nie widzą możliwości sfinansowania samej dokumentacji. Z kolei brak takiej dokumentacji uniemożliwia wystąpienie z wnioskiem o dofinansowanie prac budowlanych.

W ocenie skarżących sprawa jest przykładem niedopuszczalnego obciążania obowiązkiem dokonania odbudowy budynku aktualnych właścicieli nieruchomości w sytuacji, w której do całkowitej dewastacji budynku doszło na skutek wieloletnich działań i zaniechań organów Skarbu Państwa, a potem organów Gminy K., tak więc to te podmioty są wyłącznie odpowiedzialne za dewastację budynku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy - administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.".

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są trafne.

Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, był nałożony na współwłaścicieli zabytkowej nieruchomości nakaz wykonania prac konserwatorskich i robót budowlanych enumeratywnie wskazanych w decyzji organu I instancji.

Na wstępie należy wskazać, że podstawę prawną wydanego nakazu stanowił art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków.

W myśl przepisu art. 49 ust. 1 ww. ustawy wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Wyjaśnienia wymagają zatem użyte w tym przepisie terminy, tj. po pierwsze podmiotu, w stosunku do którego nakaz może być wydany, a po drugie co może być przedmiotem nakazu.

I tak w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zobowiązanie do wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych ustawodawca wiąże ze wskazanym w przepisie tytułem prawnym, na mocy którego posiadacz zabytku ma prawo do korzystania z tego obiektu.

Analizowany przepis do ustalenia adresata decyzji zobowiązującej do wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych wymaga ustalenia, kto jest podmiotem korzystającym z zabytku oraz, czy tenże dysponent zabytku posiada jeden z wymienionych w przepisie tytułów prawnych.

W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nakładając obowiązki wskazał w rozstrzygnięciu swojej decyzji, iż "nakazuje ich wykonanie współwłaścicielom w/w nieruchomości". W ocenie Sądu, taki sposób wskazania podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu jest niewystarczający. Koniecznym jest zindywidualizowanie zobowiązanych z decyzji w jej rozstrzygnięciu poprzez podanie imion i nazwisk osób fizycznych, a w przypadku jednostki organizacyjnej jej nazwy i formy organizacyjno-prawnej w której działa, by jasnym było, kto jest adresatem obowiązku. Dodać należy, że także z treści uzasadnienie decyzji organu I - ej instancji nie wynika, kto jest podmiotem zobowiązanym. Dopiero w rozdzielniku decyzji następuje wskazanie adresatów decyzji.

Błąd organu I - ej instancji został częściowo naprawiony w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który w uzasadnieniu podaje czyją własność stanowi przedmiotowy zabytkowy budynek. W ocenie Sądu, takie działanie należy jednak ocenić jako nieprawidłowe. W świetle art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać m. in. oznaczenie strony lub stron. Oznaczenie to musi być dokonane wprost, tak aby nie nasuwało żadnych wątpliwości, co do adresata. Zamieszczenie w treści decyzji nazwisk adresatów, w wyjątkowych sytuacjach może sanować błąd. Jednak w niniejszej sprawie, skoro adresat nakazu nie został wskazany przez organ I - ej instancji, to nie może tego naprawić organ odwoławczy.

Tak więc zarzut skargi dotyczący braku precyzyjnego oznaczenia stron postępowania, Sąd uznał za zasadny.

Mając na uwadze zarzut skargi, odnoszący się do nieprawidłowego zastosowania art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków - w którym Skarżący podnoszą, iż na skutek zakazu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, korzystanie z budynku zostało zakazane, należy wyjaśnić, iż taka sytuacja nie miała miejsca.

W sprawie, jak wynika z ich pisma z dnia [...] marca 2012 r. została w 2007 r. wydana przez PINB decyzja zakazująca użytkowania obiektu. Decyzja ta, wbrew twierdzeniu Skarżących, nie pozbawiła ich uprawnienia do korzystania z budynku. Uprawnienie do korzystania z nieruchomości budowlanej ma bowiem znaczenie szersze niż użytkowanie budynku o jakim mowa w ustawie Prawo budowlane. Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego". W orzecznictwie jednak wskazuje się, że użytkowanie obiektu wiąże się z trwałym zamiarem przebywania w nim. W wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/GI 936/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że "Nie jest użytkowaniem obiektu budowlanego jednorazowe, kilkugodzinne przebywanie w nim nawet wielu osób, które nie wskazuje na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego".

Należy zatem stwierdzić, że zakaz użytkowania budynku prowadzi do sytuacji, w której uprawnienia do korzystania z budynku w praktyce są ograniczone. Jednak nie oznacza to, iż taka sytuacja pozbawia podmioty wymienione w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, posiadanego tytułu prawnego do korzystania z tego zabytku.

Tym samym zarzut, iż wobec wydania decyzji o zakazie użytkowania budynku, Skarżący nie mogą być adresatami decyzji z art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, należy uznać za chybiony.

Rozważając nałożone decyzją na Skarżących obowiązki, należy podkreślić, że przepis art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków wskazuje wyraźnie zakres obowiązków, jakie organ ochrony zabytków może nałożyć na wymienione w nim osoby. Jest to obowiązek przeprowadzenia prac konserwatorskich lub robót budowlanych. Definicję określenia "prace konserwatorskie" zawiera art. 3 pkt 6 powołanej ustawy, który stanowi, że prace konserwatorskie - to działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. Natomiast, co do znaczenia terminu "roboty budowlane" pkt 8 powołanego przepisu odsyła do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Z art. 3 pkt 7 tej ustawy wynika, że przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W ocenie Sądu rodzaj wymienionych w decyzji prac nie narusza zapisu art. 49 ust.1 ustawy o ochronie na zabytków.

Kolejnym elementem istotnym przy określaniu prac jest ich konkretyzacja. Obowiązku nałożonego ogólnie nie sposób jest wykonać, ani wyegzekwować. Oznacza to, że nakładając na zobowiązanych obowiązek wykonania prac konserwatorskich i robót budowlanych organ winien je określić w sposób możliwie dokładny. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie obowiązki te są niedookreślone. Użyte w rozstrzygnięciu sformułowanie "częściowa wymiana zniszczonych elementów drewnianej konstrukcji budynku, częściowa wymiana szalunku elewacji, częściowa wymiana stolarki okiennej i drzwiowej, odbicie i wymiana tynków wewnętrznych." nie pozwala ustalić, wprost, których elementów, czy pomieszczeń zabytkowej willi wymiana taka ma dotyczyć. Nakładając obowiązki na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków organ winien to uczynić w sposób możliwie skonkretyzowany, poprzez wskazanie, jakich części zabytku mają one dotyczyć i jaki mają przynieść skutek.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących prawidłowości kontroli nieruchomości i sporządzonego protokołu, należy wyjaśnić, że sposób przeprowadzenia kontroli regulują art. 38 i 39 ww. ustawy. Wynika z nich, że uprawnionymi do przeprowadzenia kontroli są pracownicy organu, na podstawie stosowanych upoważnień. Wbrew twierdzeniom skarżących w/wym przepisy nie wymagają od kontrolujących posiadania uprawnień budowlanych, o jakich mowa w ustawie Prawo budowlane. Celem kontroli jest opisanie w protokole stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli, poprzez wskazanie dostrzeżonych nieprawidłowości i ewentualnie dokonanie dokumentacji fotograficznej, nie zaś wydanie zaleceń, czy nałożenie obowiązków. Takie uprawnienia bowiem są zastrzeżone dla wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 40 ust. 1), który na podstawie ustaleń wynikających z kontroli zabytków może wydać zalecenia pokontrolne kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub wydać decyzję.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie kontrolne stanowiło w rozpoznawanej sprawie element postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji. Strony miały możliwość uczestnictwa w postępowaniu na zasadach określonych w

kodeksie postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Strony zostały zawiadomione o zakończeniu postępowania administracyjnego i wezwana do zapoznania się z materiałem dowodowym i złożeniem wniosków.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają pozostałe zarzuty skargi związane z datą wpisania obiektu do rejestru zabytków, brakiem ujawnienia stosownych danych z księgi wieczystej, zarzuty dotyczące braku nadzoru nad budynkiem przed przejęciem go przez Skarżących oraz dotyczące nakładów finansowych koniecznych dla ochrony zabytku i sytuacji majątkowej Skarżących.

Rozpoznając ponownie sprawę organy mając na uwadze treść art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków określą możliwie dokładnie zakres obowiązków oraz wskażą w rozstrzygnięciu adresatów zobowiązanych do ich realizacji.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, orzeczenie sformułowane w punkcie II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 tej ustawy.