Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 13/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 4 ust. 2 pkt 1, par. 39 ust. 2 pkt 2a
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 28 ust. 1-3. art. 29
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 29
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5 ust. 1-3, art. 18 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska- spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 13 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. L., zwany także skarżącym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej w skrócie: ARiMR) w Opolu z dnia 13 listopada 2015 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu z dnia 15 września 2015 r., nr [...], o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 5.875,20 zł, za rok 2012 i 2013.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

W dniu 15 maja 2012 r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w Opolu wniosek A. L. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.

Decyzją z dnia 3 grudnia 2012 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 14.868 zł, w tym: za pakiet 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami natura 2000, w wariancie 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - kwotę 13.068 zł do powierzchni 10,89 ha oraz kwotę 1800 zł, tytułem kosztów transakcyjnych do powierzchni 10,89 ha. Wskazaną płatność wypłacono 17 grudnia 2012 r.

Kolejnym wnioskiem - z dnia 15 maja 2013 r., skierowanym do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu – A. L. wniósł o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 .

Decyzją z dnia 28 października 2013 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w wysokości 13.068 zł, za pakiet 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami natura 2000, w wariancie 4.1, Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, do powierzchni 10,89 ha. Przyznane środki finansowe wypłacono 13 listopada 2013 r.

Wnioskiem z dnia 15 maja 2014 r. A. L. zwrócił się o przyznanie kolejnej płatności, czyli na rok 2014.

W dniach 24.07 - 5.08.2014 r. przeprowadzono w gospodarstwie rolnym strony kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W ramach kontroli inspektorzy terenowi ustalili m.in., że działka rolna a użytkowana jest jako łąka trwała na areale 4,26 ha (powierzchnia deklarowana 4,44 ha), natomiast działka rolna b obejmuje areał 0,73 ha, wobec deklaracji na poziomie 0,68 ha.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 10 marca 2015 r., nr [...], przyznał wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości na rok 2014, w łącznej kwocie 10.310,40 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że z uwagi na zmniejszenie powierzchni TUZ, zastosowano pomniejszenie płatności o 20%, zgodnie z § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, z późn. zm.). Wynikająca z decyzji płatność została zrealizowana 30 marca 2015 r.

Zawiadomieniem z dnia 28 sierpnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych mocą ww. decyzji z dnia 3 grudnia 2012 r. oraz z dnia 28 października 2013 r., a następnie - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z udziałem strony - wydał w dniu 15 września 1015 r. decyzję o numerze [...], którą ustalił A. L. nienależnie pobrane płatności w wysokości 5.875,20 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał m.in. art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634, z późn. zm.), art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427, z późn. zm.), art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasad wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, s. 8, z późn. zm., zwane dalej rozporządzeniem nr 65/2011), § 38 ust. 6 i § 39 ust. 2 pkt 2 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dalej "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"), a także art. 3 ust. 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312, s. 1, z późn. zm. - zwane dalej rozporządzeniem nr 2988/95). Organ wyjaśnił, że łączna powierzchnia wykluczona z płatności rolnośrodowiskowej w roku 2014 wyniosła 0,15 ha, a tym samym zaniechanie zobowiązania rolnośrodowiskowego nastąpiło na powierzchni 0,15 ha. W związku ze stwierdzeniem w roku 2014 błędu oznaczonego kodem O6 (producent nie zachował występujących w gospodarstwie trwałych użytków zielonych), powstał obowiązek zwrotu 20% płatności rolnośrodowiskowej naliczonej w roku 2012 i 2013. Na wskazaną kwotę nienależnie pobranych płatności składa się kwota do zwrotu wynikająca z nieprawidłowości O6 za rok 2012 - 2.973,60 (winno być: 2.937,60 - dop. Sądu), a za rok 2013 - 2.577,60 zł, oraz kwota 360 zł (2 x 180 zł) z tytułu różnicy w powierzchni. Ponadto organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności, ani przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu tych płatności.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji A. L. wskazał na nieprawidłowości, jakich - jego zdaniem - dopuścili się inspektorzy terenowi wykonujący czynności sprawdzające. Dowodził, że każdego roku zwiększa powierzchnię koszoną. Kontrolujący podali błędne dane geodezyjne, zaś sama kontrola została przeprowadzona przed terminem koszenia łąk. A. L. nie został poinformowany o terminie kontroli, zatem nie uczestniczył w niej, natomiast kontrolujący nie mogli samodzielnie dokładnie określić powierzchni użytkowanych działek, gdyż znajdują się w ciągu łąk leśnych. Ponadto na zdjęciach z kontroli sfotografowano tereny należące do Lasów Państwowych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 13 listopada 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu z dnia 15 września 2015 r. Organ odwoławczy przypomniał, że odnośnie płatności na rok 2014 stwierdzono, iż producent zmniejszył areał objęty zobowiązaniem do poziomu 10,74 ha oraz nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych (kod błędu O6). W związku z tym naliczono płatność odpowiednio do wskazanego areału, natomiast na podstawie § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zastosowano zmniejszenie płatności o 20% kwoty przyznanej płatności. Dalej, organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie istnieją dwie podstawy powstania obowiązku zwrotu płatności za lata 2012-2013. Pierwsza wynika z faktu zmniejszenia areału, na którym realizowane było zobowiązanie wieloletnie z 10,89 ha do 10,74 ha w roku 2014, co stanowi podstawę do dokonania zwrotu płatności pobranych w latach 2012-2013, zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z kolei, przyczynę zastosowania pomniejszenia płatności o 20% stanowi norma prawna wyrażona w art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, wedle którego w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Z uwagi na powyższe należało ustalić kwotę nienależnie pobranych przez A. L. płatności rolnośrodowiskowych na rok 2012 i 2013, w łącznej wysokości 5.875,20 zł. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu zaznaczył, że pobrane przez stronę środki pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie, tzn. z funduszu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Stwierdził też, że w odwołaniu nie zostały podniesione żadne merytoryczne zarzuty odnoszące się do skarżonej decyzji. Wskazano bowiem jedynie na uchybienia, których dopuszczono się podczas wykonywania czynności kontrolnych. W niniejszym postępowaniu, które wszczęto w sytuacji, gdy decyzja związana z przyznaniem płatności w zmniejszonej wysokości stała się ostateczna, podnoszenie takich zarzutów jest spóźnione. Rzeczą organu odwoławczego była bowiem ponowna analiza i ocena materiału dowodowego mającego wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj. dotyczące ustalenia nienależnie pobranych płatności. Natomiast w sprawie bezspornym jest, że strona w kampanii roku 2012 rozpoczęła wieloletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, które kontynuowała w roku 2013 oraz 2014. W ostatnio wskazanym roku strona nie zachowała na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych (obowiązek w tym zakresie wynika wprost z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego) i dlatego w decyzji o przyznaniu płatności na rok 2014 zastosowano z tego tytułu pomniejszenie. Z kolei, stosownie do regulacji zawartych w art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, opisane zmniejszenie należało także zastosować w odniesieniu do wypłaconych stronie płatności na rok 2012 i 2013. Odnosząc się do określonej decyzją kwoty nienależnie pobranych płatności, organ odwoławczy uznał, że jest ona prawidłowa, choć też zauważył, że przedstawiając szczegółowe wyliczenie, organ pierwszej instancji podał błędnie jedną wartość, jednak błąd ten nie miał wpływu na ostateczną wysokość ustalonej kwoty. Dalej, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu uznał, że w sprawie nie mają zastosowania przesłanki ograniczające obowiązek zwrotu i określone w przepisach art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Podobnie jak organ pierwszej instancji przyjął, że nie doszło do dokonania płatności wskutek pomyłki organu, a nadto akcentował obowiązek dochowania przez stronę znanych jej obowiązków. Wskazał również, że ustalona kwota nienależnie pobranych płatności nie uległa przedawnieniu i nie zaktualizowały się okoliczności uzasadniające całkowite odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności (art. 28a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich), ponieważ przedmiotowa kwota znacznie przekracza równowartość 100 euro.

W skardze na powyższą decyzję A. L. zarzucił, że organ naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał również na niedopełnienie obowiązków przez osoby prowadzące kontrolę oraz nieuwzględnienie działania 4.1 (siedliska lęgowe ptaków) na kontrolowanych działkach rolnych i nieujęcie wszystkich okoliczności faktycznych. W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu A. L. powtórzył argument o nieprawidłowych pomiarach i przedwczesnym skontrolowaniu wykoszenia łąk. Dodał, że podczas kontroli działki b zakwestionowano powierzchnie podane do dopłat, chociaż działka ta znajduje się w zespole kilku działek użytkowanych w jednym systemie oraz z corocznym wyłączeniem od 5 do 10 procent, które nie są koszone. Skarżący za niedopuszczalne uznał stosowanie prawa wstecz i potrącanie kwoty z dwóch ubiegłych lat. Nadto podniósł, że decyzja organu odwoławczego jest zawiła i niezrozumiała.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte. Akcentował, że w kontroli nie uwzględniono tego, że realizował program, w ramach którego część zwartego obszaru nie jest koszona do 30 września. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że nie skarżył decyzji dotyczącej pomniejszenia płatności za rok 2014. Z kolei, pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona przepisom prawa.

Na wstępie rozważań przypomnienia wymaga, że postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2012 i 2013. Zostało ono wszczęte na skutek stwierdzenia przez organ błędu oznaczonego kodem O6, polegającego na niezachowaniu występujących w gospodarstwie trwałych użytków zielonych, co skutkowało pomniejszeniem o 20% płatności rolnośrodowiskowych na 2014 r. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków publicznych. Natomiast z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, w tym działania "Program rolnośrodowiskowy", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego przez cały wymagany okres, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Oznacza to, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącego w roku 2012 i 2013 nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznających pomoc i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostają ostateczne decyzje przyznające płatności za poszczególne lata.

W rozpoznawanej sprawie bezsporna jest okoliczność, że skarżący na skutek wniosku złożonego na rok 2012 zobowiązał się do realizacji pięcioletniego programu rolnośrodowiskowego w pakiecie 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków. W obrocie prawnym funkcjonuje również ostateczna decyzja z dnia 10 marca 2015 r., nr [...], przyznająca skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe za rok 2014 w pomniejszonej wysokości (o 20%), ponieważ przeprowadzona kontrola wykazała nieprawidłowości na działkach rolnych zgłoszonych we wniosku do płatności (m.in. nieprawidłowość oznaczona kodem O6 - rolnik nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych, pomimo obowiązku wynikającego z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Łączna powierzchnia wykluczona z płatności wyniosła 0,15 ha. Tym samym o taką też wartość zmniejszyła się powierzchnia trwałych użytków zielonych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Wskazana decyzja stała się ostateczna, a więc - jako wiążąca - winna być uwzględniona zarówno przez organy, jak i Sąd, a w toku kontrolowanego obecnie postępowania obowiązkiem organów było ustalenie, czy treść tej decyzji miała znaczenie dla ustalenia kwoty nienależenie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.

W związku z tym wskazać trzeba, że utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji stanowi konsekwencję wiążących ustaleń zawartych w decyzji stwierdzającej nieprawidłowości w realizacji programu i odmawiającej płatności na 2014 r. Zasada, wedle której beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności wynika zarówno z przepisów prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Stosownie do art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w ust. 3 (o czym jeszcze poniżej). Odnośnie płatności rolnośrodowiskowych, słusznie zauważyły organy, że w myśl art. 18 ust. 1 tego rozporządzenia, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono obowiązków i kryteriów m.in. w zakresie odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. Natomiast w akapicie drugim tej regulacji postanowiono, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że wprawdzie rozporządzenie nr 65/2011 zostało z dniem 1 stycznia 2015 r. uchylone na mocy art. 43 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181, s. 48), jednak nie oznacza to, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania podanych regulacji w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem ze wskazanym art. 43 rozporządzenia nr 64/2014, rozporządzenie to stosuje się nadal do: wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r. (lit. a), wniosków o płatność złożonych w odniesieniu do roku 2014 (lit. b) oraz systemu kontroli i kar administracyjnych w odniesieniu do obowiązków rolników w zakresie zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 85t i 103z rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 (lit. c). Co więcej, na podstawie art. 44 rozporządzenia nr 64/2014, rozporządzenie to stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2015 r. Tym samym, przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, jako dotyczącej płatności za lata 2012 i 2013 r., prawidłowo organy uwzględniły przepisy rozporządzenia nr 65/2011.

Wskazane rozporządzenie nr 65/2011 wprowadza jednak jedynie ogólne zasady w zakresie sankcji zwrotu kwot nienależnie pobranych płatności. Kwestie szczegółowe dotyczące trybu postępowania oraz metod określania kwot podlegających zwrotowi w odniesieniu do programów rolnośrodowiskowych regulowane są natomiast przepisami krajowymi, dla których powołane powyżej regulacje rozporządzenia nr 65/2011 stanowią normę kompetencyjną.

W krajowym porządku prawnym obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 173, z późn. zm.), według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z ust. 2 tej regulacji, pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie, jest w szczególności pomoc:

1) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem;

2) wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;

3) wypłacona bez podstawy prawnej lub w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji;

4) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy technicznej.

Stosownie zaś do art. 28 ust. 3 wskazanej ustawy, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej. Niewątpliwie zatem podstawę prawną do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie nienależnie pobranych płatności stanowią przepisy art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438, z późn. zm.). Po myśli ust. 1 tego przepisu, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 ww. ustawy z dnia 7 marca 2007 r., szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa prawidłowo zastosowane - jako obowiązujące w czasie wszczęcia postępowania i orzekania w niniejszej sprawie - cyt. wyżej rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (nadal zwane w skrócie: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"), które w § 39 wskazuje sytuacje, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi. I tak, wedle treści § 39 ust. 2 pkt 2a tego rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania przez organ drugiej instancji), płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. Podobnie, w dacie sprzed zmiany rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dniem 15 marca 2014 r., przepis § 39 ust. 2 pkt 2 (wskazany w decyzji) stanowił, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi m.in. w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej lub jej części objętych zmniejszeniem.

W świetle powiedzianego dotąd stwierdzić należy, że dla określenia obowiązku zwrotu płatności istotna jest ocena całego okresu zobowiązania, zaś stwierdzenie uchybień w realizacji programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i skutkuje obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych płatności za wszystkie lata. Powtórzyć przyjdzie, że przytoczony wcześniej art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011 stanowi podstawę do nakazania zwrotu płatności w odniesieniu do programów wieloletnich, tj. płatności udzielonych za lata wcześniejsze, przy czym § 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. wskazuje na konieczność zwrotu płatności, w tym w określonych przypadkach jej części, a także określa, w jakich sytuacjach nie nakazuje się zwrotu wypłaconych płatności. Odnośnie skarżącego przypomnienia wymaga, że nie dopełnił on wynikającego z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego warunku w postaci zachowania występujących w gospodarstwie i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, a od którego to warunku zależała płatność za dany rok. W efekcie tego organ zastosował sankcję w wysokości 20% i decyzją z dnia 10 marca 2015 r., która stała się ostateczna, przyznał skarżącemu płatności za 2014 r. w pomniejszonej wysokości. Powyższe skutkowało powstaniem obowiązku zwrotu części płatności rolnośrodowiskowych przyznanych skarżącemu w roku 2012 i 2013 r., jako nienależnie pobranych, w łącznej wysokości 5.875,20 zł. Zgodzić się również należało z organem, że z treści ww. art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 wynika, że zwrot za lata 2012 i 2013 powinien odpowiadać wysokości zmniejszeń płatności określonych w decyzji za rok 2014 (20%).

Jeszcze raz powiedzieć trzeba, że zastosowanie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011 oznacza, że w razie stwierdzenia po raz pierwszy nieprzestrzegania przez rolnika wymogu, oprócz zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczącej działek rolnych, na których uchybienie stwierdzono, zastosowanie będzie miał zwrot płatności w stosunku do tych płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach do owych działek rolnych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 70/15; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 449/15). Tym samym, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące nieuprawnionego "zastosowanie prawa wstecz".

W świetle powyższych wywodów oraz przytoczonych i omówionych przez Sąd przepisów, uznać należy, że orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły okoliczności stanowiące o nienależnym pobraniu przez skarżącego płatności rolnośrodowiskowych w latach 2012-2013, a także właściwie określiły kwoty tych nienależnych płatności, jako podlegające zwrotowi wraz z odsetkami obliczonymi zgodnie z art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011. W kwestii wysokości ustalonej kwoty nienależnie pobranych płatności dodać trzeba, że organ odwoławczy słusznie odnotował, iż w decyzji pierwszoinstancyjnej, podczas przedstawiania szczegółowego wyliczenia tej kwoty, odnośnie roku 2012 błędnie wskazano jedną z wartości. Mianowicie, zamiast ostatecznej kwoty do zwrotu wynoszącej 2.937,60 zł, podano kwotę 2.973,60 zł. Ten błąd, zapewne pisarski, nie wpłynął jednak na końcową wartość nienależnie pobranych płatności wynoszącą prawidłowo 5.875,20 zł, łącznie za rok 2012 i 2013.

Na powyższą ocenę nie mogły mieć wpływu zarzuty skarżącego zmierzające do podważenia ustaleń z przeprowadzonej w gospodarstwie kontroli, co słusznie dostrzegł organ odwoławczy. Wyjaśnić przyjdzie, że postępowanie związane z ustaleniem nienależnie pobranych płatności jest odrębną sprawą od sprawy, w której przyznano płatność w pomniejszonej wysokości. W postępowaniu dotyczącym tej drugiej sprawy organ oceniał zgromadzony materiał dowodowy, w tym prawidłowość ustaleń protokołu z kontroli. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji, która - jak już wspomniano - wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna. W obecnie prowadzonym, odrębnym postępowaniu ani orzekające organy, ani też Sąd nie są uprawnieni do kwestionowania legalności ostatecznej decyzji wydanej w innej przedmiotowo sprawie. W aktualnie ocenianej sprawie nie bada się ponownie przesłanek związanych z przyznaniem za dany rok płatności. Z tego powodu zasadnie wywodził organ, że zarzuty skarżącego w tym zakresie są spóźnione, bo nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Ponadto z akt sprawy nie wynika, by w sprawie zakończonej decyzją z dnia 10 marca 2015 r. toczyło się postępowanie nadzwyczajne zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji. Poza tym, zdaniem Sądu, analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ przedstawił i wyjaśnił podstawę prawną w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego. Odniósł się również do zarzutów odwołania, podając przyczyny braku możliwości uwzględnienia żądań i zarzutów strony. Wbrew stanowisku A. L., nie można więc organowi zarzucić, że decyzja ta jest nieczytelna. Sąd przyznaje, że poruszana w decyzjach problematyka może wydawać się zawiła, ponieważ w sprawie zastosowanie znajdowały zarówno przepisy unijne, jak i krajowe, których wykładnia i ustalenie na ich podstawie obowiązujących norm wymaga uwzględnienia wielu kwestii. Jednak uważne odczytanie treści decyzji pozwala na zapoznanie się z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami i odniesienie ich do stanu faktycznego. Zdaniem Sądu, z decyzji organu pierwszej i drugiej instancji wyraźnie jednak wynika, jakie okoliczności, tj. jakie nieprawidłowości w zakresie realizacji warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego, stanowiły podstawę ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

W ocenie Sądu, zgodzić się nadto trzeba z organami, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przesłanki ograniczające obowiązek zwrotu pobranych płatności, wymienione w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Stosownie do tego przepisu, obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1 (cyt. na wstępie rozważań), nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W kontekście wskazanych przesłanek za słuszną należało uznać argumentację organu, że wypłata płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012 nie wynikała z pomyłki ARiMR. Płatności te stały się płatnościami nienależnymi w wyniku ujawnienia, że skarżący nie dotrzymał zobowiązania w zakresie przestrzegania wymogu uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, wynikającego z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a ujawnienie tego faktu miało miejsce już po wydaniu decyzji przyznających płatności i po wypłacie tych płatności. Nie można też uznać, że skarżący działał w dobrej wierze, skoro nie zachował powierzchni trwałych użytków zielonych z powodu powiększenia się na działce terenów nieuprawnionych do płatności. Słusznie również organ zwrócił uwagę, że to wnioskodawca decyduje o treści wniosku, który podpisuje i wnosi do ARiMR. Składając zaś własnoręczny podpis na formularzu wniosku oświadcza, że zna zasady przyznawania za nie płatności oraz zobowiązuje się do przestrzegania nałożonych na rolnika obowiązków, m.in. w zakresie zachowania powierzchni TUZ. Zatem, nieprzestrzeganie tych zasad i obowiązków wiąże się z koniecznością poniesienia za to odpowiedzialności.

Za znajdujące oparcie w prawie Sąd uznał także stanowisko organów obu instancji, że w sprawie nie wystąpiły określone w art. 54 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013 podstawy do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależenie pobranych płatności, ponieważ sankcjonowane nieprawidłowości znacznie przekraczają kwotę 100 euro. Prawidłowo wskazano w decyzjach organów obu instancji, że na kwotę nienależnie pobranych płatności składają się kwoty płatności rolnośrodowiskowej w wysokości: 3.117,60 zł - przyznanej za rok 2012 oraz w wysokości 2.757,60 zł - przyznanej za rok 2013, co łącznie daje kwotę 5.875,20 zł. Kwota ta, rozbita na poszczególne kwoty z kolejnych lat, przekracza kwotę 100 euro wolną od dochodzenia jej zwrotu. Skoro więc kwoty nienależnych płatności przyznanych w ramach jednej kampanii przekraczają równowartość 100 euro, to nie zaistniały warunki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Podkreślić także należy, że zasadnie organ odwoławczy stwierdził, powołując się na art. 3 ust. 1 akapit drugi, zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312, s. 1), iż ustalona kwota nienależnie pobranych płatności nie uległa przedawnieniu, ponieważ w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie od momentu ostatecznego zakończenia programu. Dodać można, że z dniem doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.