Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 807/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 par.1,art. 106 par.4 art. 141 par.4, art. 145 par.1 pkt 1 lit.b art. 185 par.1, art. 203 par.2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 9 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1379/05 w sprawie ze skargi Spółdzielni L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Spółdzielni L. na rzecz J. i A. K. solidarnie kwotę 530 (pięćset trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1379/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – po rozpoznaniu skargi R. w [...] - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2005 r., nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] września 2005 r. znak: [...] Starosta [...] - po ponownym rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 3 września 2002 r., zmienionym w dniu 29 grudnia 2003 r. w zakresie wyłączenia z wniosku przyłączy - zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i A. K. pozwolenia na budowę inwestycji p.n. "Obiekt usługowy wielofunkcyjny wraz z infrastrukturą towarzysząca (bez przyłączy)" zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w [...], zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym. Organ I instancji podkreślił, że decyzja ta nie obejmuje pozwolenia na budowę przyłączy wszystkich mediów, a jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. Nr 207 z 2003r. poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu tej decyzji Starosta podał, iż inwestycja jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 2002 r. znak: [...]. Kompletny projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. Inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane i uzyskał wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia, pozwolenia lub opinie innych organów. Wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego należało udzielić pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: R. w [...] oraz Burmistrz Miasta [...]. Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście [...]emu, względnie o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Spółdzielnia podniosła, iż postanowienie o jego podjęciu postępowania w niniejszej sprawie zaskarżono do sądu administracyjnego, a więc po rozstrzygnięciu tej sprawy przez sąd może się okazać, że brak było podstaw do podejmowania jakichkolwiek działań przez organy administracji, w tym do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Nadto zarzuciła, że zaskarżona decyzja narusza art. 33 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego - podczas, gdy zaskarżona decyzja wyraźnie wyłącza przyłącza do obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Kolejny zarzut dotyczy niedoręczenia Spółdzielni załączników składanych przez inwestora, a stanowiących podstawę do wydawanych decyzji, w szczególności map z usytuowaniem obiektu, odpisów decyzji i uzgodnień, o których mowa w decyzji z dnia [...] września 2005 r., co czyni postępowanie nieważnym w świetle k.p.a. Spółdzielnia podtrzymała wniosek, że projektowana inwestycja wpłynie negatywnie na warunki zamieszkiwania w pobliskich budynkach, a utworzony parking pogorszy warunki środowiska.

Burmistrz Miasta [...] w odwołaniu zarzucił naruszenie całego szeregu przepisów Prawa budowlanego. Część działek, które obejmuje planowana inwestycja stanowi własność gminy. Burmistrz Miasta [...] nie wydawał inwestorom oświadczenia w zakresie prawa do dysponowania nimi na cele budowlane, a wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę możliwe jest wyłącznie po udokumentowaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Zaskarżona decyzja narusza art. 35 ust. 1 - 3 Prawa budowlanego, gdyż bez oświadczenia o prawie do dysponowania działkami gminy na cele budowlane przedłożony przez inwestorów projekt nie był kompletny. Burmistrz stwierdził, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest tożsame z decyzją administracyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 06.2005 r. w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdów na działkach gminy. Nadto zaskarżoną decyzją objęto mur oporowy, mimo, że elementu tego nie zawiera decyzja WZiZT. W pozwoleniu na budowę, inaczej niż w decyzji WZiZT, wyłączono przyłącza, a funkcję poddasza budynku opisano jako "(...) mieszkanie służbowe z wewnętrzną instalacją gazową", mimo nieuzgodnienia przyłącza gazowego z zakładem gazowniczym. Burmistrz podkreślił, że budynek wraz z przyłączami stanowi całość techniczno – użytkową i dlatego pozwolenie na budowę winno obejmować całą inwestycję tzn. obiekt wraz z przyłączami, o czym stanowi art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego oraz § 11 ust. 1 pkt 7 i § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120 poz. 1133).

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy powołał się na decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002 r. znak: [...] - utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2002 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji. Wskazał, iż postępowanie zostało wszczęte w dniu 30 września 2002 r. na wniosek J. i A. K. o pozwolenie na budowę obiektu usługowego wielofunkcyjnego wraz z przyłączami sieci infrastruktury technicznej, budowę dwóch zjazdów z ul. O. i ul. P., zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...], [...], [...], [...], położonych w [...]. Wniosek ten w trakcie postępowania administracyjnego został ograniczony w zakresie lokalizacji do działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z równoczesnym wyłączeniem z niego sieci i przyłączy zewnętrznych. Wojewoda Małopolski zaznaczył, że przedmiotowej sprawie zostały wcześniej wydane następujące decyzje administracyjne: decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2002 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę, uchylona decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2003 r. znak: [...] z równoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, następnie decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2003 r., znak: [...] odmawiająca udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, uchylona decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2003 r. znak: [...] z równoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie z uwagi na wygaśnięcie z dniem 31 grudnia 2003 r. porozumienia zawartego na realizację zadań wynikających z ustawy Prawo Budowlane, postępowanie przed organem I instancji zostało, zgodnie z kompetencjami, przejęte przez Starostę [...].

W ocenie Wojewody Małopolskiego w sprawie spełnione zostały wszystkie wymagania wymienione w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego i organ I instancji nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W trakcie ponownego postępowania inwestor skorygował dokumentację projektową w zakresie nieprawidłowości i braków wskazanych przez Wojewodę Małopolskiego w decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r., w szczególności uzyskał postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2004 r. znak: [...], uzgadniające włączenie do ulic O. i P. ruchu drogowego spowodowanego zlokalizowaniem obiektu usługowego wielofunkcyjnego, na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], położonych w [...] oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2005 r. znak: [...] zezwalającą na lokalizację, na czas nieokreślony, zjazdów z ul. P. i ul. O. w [...] na powyższe działki do obiektu usługowego wielofunkcyjnego zgodnie z załączonym projektem organizacji ruchu. Wydana dla przedmiotowej inwestycji decyzja WZiZT Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002 r. znak: [...] posiada datę ważności 31 lipca 2003 r., a więc złożony w dniu 30 września 2002 r. wniosek o pozwolenie na budowę spełnił warunek z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. W aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające, że inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Nadto zdaniem Wojewody złożona przez R. w [...] skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewody Małopolskiego o podjęciu zawieszonego postępowania nie wstrzymuje wykonania tego postanowienia, gdyż jest ono ostateczne. W ocenie organu II instancji bezzasadny jest zarzut wyłączenia przyłączy z udzielonego pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, gdyż nowelizacja ustawy - Prawo budowlane wprowadza możliwość realizacji przyłączy odmiennymi trybami. A zatem inwestor mógł wyłączyć przyłącza z wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, planując ich realizację w oparciu o art. 29 a lub art. 30 ust. 1 pkt 1 "a" aktualnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane. Za chybiony organ uznał również zarzut niedoręczenia Spółdzielni wszystkich niezbędnych dokumentów. Z akt sprawy wynika, że odwołujący był na każdym etapie postępowania informowany o jego przebiegu, doręczane mu były wydawane przez organ decyzje, postanowienia, zawiadomienia. Jako strona postępowania odwołujący posiadał też prawo wglądu do akt sprawy. Kwestia zaś dotycząca niezgodnej wysokości części pomieszczeń użytkowych obiektu z normami nie należy do kompetencji organu administracji architektoniczno - budowlanej. Projekt został wykonany przez osobę legitymującą się wymaganymi uprawnieniami, nadto projekt budowlany branży architektonicznej został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę ds. bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przez rzeczoznawcę ds. sanitarno - higienicznych.

Również zarzuty odwołania złożonego przez Burmistrza Miasta [...] organ odwoławczy ocenił jako bezzasadne. Wojewoda podał, że inwestor dysponuje ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. znak: [...] o zezwoleniu na lokalizację zjazdów z ulic P. i O. na teren inwestycji. Mocą tej decyzji zostały inwestorowi nadane uprawnienia do wykonania zjazdów z wymienionych ulic na teren inwestycji. Zdaniem Wojewody w sprawie nie mają zastosowania przepisy dotyczące oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż ze względu na datę złożenia wniosku, sprawę rozpatrzono zgodnie z ustawą - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2000 Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Bezzasadny jest też zarzut, że zaskarżona decyzja przekracza ustalenia zawarte w decyzji WZiZT, gdyż mur oporowy, o którym mowa w odwołaniu, nie jest dodatkowym elementem inwestycji, a ścianą zewnętrzną, podziemną projektowanego obiektu, na którym oparta jest płyta stropowa nad parterem. Mur ten nie musiał być wyrzeczony w decyzji jako osobna pozycja. Nadto Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja udziela pozwolenia na budowę wszystkich instalacji wewnętrznych, nie tylko gazowej, gdyż nie figurują one w wykazie zawartym w art. 29 ustawy - Prawo budowlane, określającym jakie inwestycje budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Osobne wyrzeczenie w zaskarżonej decyzji instalacji gazowej nie było konieczne, ale też nie stanowi naruszenia prawa. Instalacje obiektu są w projekcie zsynchronizowane z przyłączami, które zostaną wykonane odmiennym trybem. Projekt budowlany jest zgodny z § 11 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zawiera wszystkie projekty instalacyjne branżowe, w których przedstawiono sposób powiązania instalacji z zaprojektowanymi przyłączami, naniesionymi na planie zagospodarowania terenu.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R. wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Spółdzielnia podniosła, iż w toku postępowania część stron biorących udział w postępowaniu zmarła, w związku z czym brak było podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie. Nadto powołane przez Wojewodę art. 29 a lub art. 30 ust. 1 pkt 1 "a" Prawa budowlanego weszły w życie z upływem 30 dni od ogłoszenia w Dzienniku Ustaw w dniu 26 sierpnia 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 163 poz. 1364 - art. 1 pkt 7 i 8 "b"). Tymczasem decyzja Starosty [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji p.n. obiekt usługowy wielofunkcyjny wraz z infrastrukturą towarzyszącą (bez przyłączy) wydana została 1 września 2005 r. Wyłączenie przyłączy z kompleksowej realizacji inwestycji, o czym mówi art. 33 Prawa budowlanego, nastąpiło zatem bez podstawy prawnej, co czyni nieważną całą decyzję o pozwoleniu na budowę ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Spółdzielnia ponownie wskazała na brak doręczenia zgromadzonych załączników ( np. projektu budowlanego), co stanowi naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu, jednak z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd zaznaczył, iż zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli po wydaniu pozwolenia na budowę decyzja WZiZT zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego np. przez sąd administracyjny, to okoliczność ta stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Sąd wskazał, iż zarówno decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002 r. znak: [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2002 r. znak: [...] zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2823/02, a tym samym zaistniała podstawa do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu zaistniała także przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z zawiadomienia z dnia 4 października 2004 r. wynika, że początkowo właścicielem działki graniczącej z planowaną inwestycją była Spółdzielnia w [...], która reprezentowała swoich członków tj. lokatorów bloków nr [...], [...] i [...] przy ul. O. w [...]. W trakcie postępowania zmieniły się strony, gdyż w tych blokach doszło do wyodrębnienia własności lokali. Powyższe zawiadomienie skierowane było do właścicieli wykupionych lokali i współwłaścicieli terenu przyległego do inwestycji, lecz krąg właścicieli nie został ustalony prawidłowo. Zawiadomienie wysłano do osób, które według wypisu z rejestru gruntów były współwłaścicielami działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Przesyłka adresowana do K. W. powróciła z adnotacją "adresat nie żyje". Na k. 243 znajduje się notatka służbowa z dnia 19.11.2004 r., że zmarła miała syna W. W. oraz córkę B. o nieznanym nazwisku. Organ I instancji wystosował pismo do W. W. z prośbą o potwierdzenie, czy jest spadkobiercą po zmarłej K. W. oraz o wskazanie, czy jest więcej spadkobierców i podanie ich adresów (k. 454), jednak nie otrzymał odpowiedzi. Mimo to decyzję I instancji i decyzję organu odwoławczego wysłano na adres W. W. uznając go za stronę postępowania. Zawiadomienie wysłano m. in. do A. J. - właścicielki lokalu przy ul. O. [...] (k. 218). Pismem z dnia 27 października 2004 r. Spółdzielnia poinformowała organ I instancji, że A. J. zmarła, co uzasadnia zawieszenie postępowania. Mimo to postanowienie z dnia [...] grudnia 2004 r. wysłano na nazwisko .A. J. Ze zwrotnego poświadczenia odbioru pismo to odebrała sąsiadka podpisująca się jako "B.". Kolejne pismo - postanowienie z dnia 17.06.2005 r. wysłano również na nazwisko A.J., a odebrała je B. B., która została określona jako córka adresatki (k. 377). Organ I instancji wystosował do niej pismo z prośbą o potwierdzenie, czy jest on spadkobiercą po zmarłej A. J. oraz o wskazanie, czy jest więcej spadkobierców i o podanie ich adresów. Pismo to pozostało bez odpowiedzi, a mimo to organy obu instancji decyzje doręczyły B. B. na adres zmarłej A. J. Nadto jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego przesyłki zawierające zaskarżoną decyzję wysłane do M. K. (k. 184) i A. M. powróciły z adnotacją "adresat zmarł". Sąd, powołując się na art. 30 § 4 k.p.a., uznał, iż organy administracji w niniejszym postępowaniu nie dopełniły obowiązku ustalenia kręgu spadkobierców i zapewnienia wszystkim udziału w toczącym się postępowaniu.

Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się wniosek o pozwolenie na budowę podpisany przez A. K. z dnia [...] kwietnia 2003 r. Organ I instancji rozpoznał go decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. (uchyloną następnie przez organ II instancji), ale już w kolejnej decyzji organ I instancji oparł się na "wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] września 2002 r., zmienionym w dniu [...] grudnia 2003 r.". Pominięcie tego wniosku Sąd uznał za naruszenie przepisów postępowania tzn. niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.). Wobec tego, iż uchybienia stanowiące podstawy do wznowienia postępowania zostały stwierdzone w postępowaniu przed organem I i przed organem II instancji, Sąd uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "b" p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. i A. K., reprezentowani przez radcę prawnego M. S.

Skarżący, zaskarżając wyrok w całości, zarzucili naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie za podstawę wyroku stanu sprawy nie istniejącego w aktach sprawy administracyjnej, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

- art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez dopuszczenie dowodu w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2006 r. II SA/Kr 2823/02, który wydany został po zakończeniu postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego pod znakiem [...], przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 168 § 1 oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2823/02 nie uzyskał waloru prawomocności, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

- art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy nie zgodne z istniejącym stanem faktycznym oraz oparcie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia na błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. oraz nie dokonanie analizy czy w ustalonym stanie faktycznym zachodzą przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a., które mogłyby uzasadnić zastosowanie w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

2) przepisów prawa materialnego, tj.: art. 75 § 1 w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ I instancji orzekający w sprawie nie mógł na podstawie rozmowy telefonicznej i sporządzonej na tą okoliczność notatki służbowej ustalić kręgu spadkobierców po zmarłej jednej ze stron postępowania oraz krąg właścicieli nie został prawidłowo ustalony przez organy orzekające, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Ponadto skarżący wnieśli, na podstawie art. 193 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 2823/02 na okoliczność braku waloru prawomocności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2006 r., II SA/Kr 2823/02.

W oparciu o powyższe zarzuty J. i A. K. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący, odnośnie zarzutu dotyczącego art. 133 § 1 p.p.s.a., podnieśli, że Sąd wskazując jako podstawę prawną orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. powołał się na inny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2823/02, uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2002 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzji organu I instancji. Wyrok ten wydany został w dniu 8 czerwca 2006 r., a więc po ponad 8 miesiącach od dnia uzyskania przez zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2005 r. znak: [...] waloru ostateczności. Skarżący, przywołując orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzili, iż Sąd nie był uprawniony do uwzględnienia w swoim orzeczeniu wyroku WSA z dnia 8 czerwca 2006 r. II SA/Kr 2823/02. Naruszenie powyższych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego dnia [...] października 2005 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r.

Zdaniem skarżących Sąd naruszył także art. 106 § 3 p.p.s.a., chociaż przepis ten nie został przez WSA wskazany jako podstawa prawna uwzględnienia w niniejszej sprawie wyroku WSA z dnia 8 czerwca 2006 r. II SA/Kr 2823/02. Skoro jednak jedyną formalną podstawą uwzględnienia tego wyroku mógł być art. 106 § 3 p.p.s.a., to Sąd naruszył ten przepis poprzez dopuszczenie dowodu w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2006 r. II SA/Kr 2823/02, który wydany został po zakończeniu postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego pod znakiem [...]. Miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego dnia [...] października 2005 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r.

Skarżący upatrują zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 168 § 1 oraz art. 170 p.p.s.a. w tym, że Sąd powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2823/02 uznając, że wyrok ten uzyskał walor prawomocności. W uzasadnieniu Sąd nie określił jednak daty uzyskania tej prawomocności. Zdaniem skarżących ustalenie WSA jest błędne. Zgodnie bowiem z art. 168 § 1 p.p.s.a. orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy. Tymczasem dokonana przez skarżących analiza akt sprawy II SA/Kr 2823/02 wskazuje, że wyrok, na który powołuje się Sąd nie uzyskał waloru ostateczności, gdyż do dnia wniesienia niniejszej skargi kasacyjnej nie zostało rozpatrzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zażalenie pełnomocnika skarżącego adw. M. W. z dnia [...] stycznia 2007 r. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w przedmiocie odrzucenia skargi kasacyjnej. Obowiązek rozpatrzenia przedmiotowego zażalenia wynikał z postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie odrzucenia zażalenia A. K. zastąpionego przez radcę prawnego P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu tego postanowienia WSA wskazał, że w sprawie tej mamy do czynienia z sytuacją, gdy na jedno orzeczenie wpłynęły dwa środki odwoławcze tej samej strony, tyle że zastąpionej przez dwóch różnych pełnomocników. Przyznając błąd sekretariatu Sąd uznał, że istnieją dwa zażalenia i obu należy nadać bieg. Mimo takiego stanowiska, WSA do dnia wniesienia niniejszej skargi kasacyjnej nie rozpatrzył zażalenia pełnomocnika skarżącego adw. M. W. z dnia [...] stycznia 2007 r. Zdaniem skarżącego do dnia rozpatrzenia tego zażalenia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2823/02 jest nieprawomocny i nie może wiązać Sądu w myśl art. 170 p.p.s.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pełnomocnik skarżących podniósł, że z uwagi na brak w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odpowiedników art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., skarżący zmuszeni są sformułować zarzuty naruszenia przepisów postępowania w oparciu o naruszenie przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. W takich przypadkach istota błędu sądu polega na przyjęciu błędnego stanu faktycznego, który w postępowaniu administracyjnym został ustalony z naruszeniem procedury. Naruszenia art. 75 § 1 w związku z art. 7 i 77 k.p.a. skarżący upatrują w tym, iż WSA uznał, że krąg stron postępowania nie został ustalony w sposób prawidłowy. Skarżący zaznaczyli, że ustalenia organu nie zostały podważone przez żadną ze stron postępowania. Dopiero ewentualne podważenie przeprowadzonego dowodu przez stronę postępowania i nie uzyskanie nowego dowodu w zamian za podważony przez stronę dowód mogłoby stanowić o naruszeniu przez organ orzekający art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżących, żaden przepis k.p.a. nie zakazuje przeprowadzania dowodu za pomocą środków porozumiewania się na odległość i sporządzania na tą okoliczność notatek służbowych. Skarżący powołali się na przepis art. 75 § 1 k.p.a. stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Żaden przepis k.p.a. nie wymaga od organu orzekającego poszukiwania dodatkowych środków dowodowych w sytuacji uzyskania już określonego dowodu, który w uznaniu tego organu nie budzi żadnych wątpliwości. Nie ustanawiają takiego obowiązku w szczególności normy zawarte w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W takich warunkach uznanie przez WSA, że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego należy uznać za niezasadne.

W ocenie skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., winien dokonać analizy czy w ustalonym stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. Takiej analizy, jak wykazuje uzasadnienie wyroku, WSA nie przeprowadził, co narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżących, jeżeli art. 146 § 2 k.p.a. zawiera przesłanki warunkujące brak podstaw do uchylenia decyzji, pomimo zaistnienia wad określonych w art. 145 § 1 k.p.a., to Sąd winien w pierwszej kolejności zbadać te przesłanki zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a dopiero przy ustaleniu braku ich istnienia zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. J. i A. K. podkreślili, że wobec tego, iż uchylone zaskarżonym wyrokiem decyzje były doręczone właściwym stronom postępowania, a także nie zarzucono uchylonym decyzjom jakichkolwiek uchybień natury merytorycznej, w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 146 § 2 k.p.a. Uchybienie Sądu miało zatem istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia decyzji organu I i II instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie jest usprawiedliwiona, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty kasacyjne są zasadne.

Na wstępie należy przypomnieć, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej polega na badaniu zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a rozstrzygnięcie sprawy wyrokiem ma miejsce "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jak bowiem stanowi przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyjątek od zasady orzekania na podstawie akt sprawy stanowi sytuacja określona w art. 55 § 2 p.p.s.a., tj, gdy organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 - wówczas sąd, na żądanie skarżącego, może rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Zawarty w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet w przypadku niepowołania się na nie przez strony ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2004/09, LEX nr 953001, z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt II FSK 1113/05, LEX nr 261997). Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Pojęcie "akta sprawy" o jakim mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może być zatem ograniczone tylko do akt sprawy zebranych przez organ i przedstawionych Sądowi pierwszej instancji wraz ze skargą ( zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a.), gdyż obejmuje również materiał dowodowy zebrany przez sąd i załączony do akt w sposób formalny przez wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 160 p.p.s.a. ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 września 2005 r., sygn. akt FSK 1925/04, LEX nr 173085; z dnia 20 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1772/04, LEX nr 186599; z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt II FSK 1113/05, LEX nr 261997; podobnie: J.P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa, s. 311). Skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów, należy do sądu administracyjnego zgodnie z art. 62 pkt 1 p.p.s.a.

Z naruszeniem przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. mamy do czynienia, gdy Sąd administracyjny wychodzi poza materiał znajdujący się w aktach sprawy oraz uwzględnia fakt nie znajdujący żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy.

Rozważając kwestie objęte art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można pomijać uregulowania prawnego zawartego w art. 113 § 2 p.p.s.a. Wprawdzie, zgodnie z ogólną zasadą ustanowioną w art. 113 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, to jednak przepis art. 113 § 2 p.p.s.a. pozwala na zamknięcie rozprawy również w przypadku, gdy ma być przeprowadzony jeszcze uzupełniający dowód z dokumentów.

Zamknięcie rozprawy co do zasady kończy fazę rozpoznawczą postępowania przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. Warunkiem zamknięcia rozprawy jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Po zamknięciu rozprawy jedynie w wyjątkowych wypadkach można przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów i to pod warunkiem spełnienia dwóch wymogów ustanowionych w art. 113 § 2 p.p.s.a. A mianowicie, - po pierwsze, dotyczy to wyłącznie dowodów z dokumentów znanych stronom, - po drugie, przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu sąd uzna za zbyteczne.

Ustanowienie powyższych warunków ma na celu zagwarantowanie stronie możliwości wypowiedzenia się co do takiego dowodu przed zamknięciem rozprawy, mimo że fizycznie tego dowodu nie ma jeszcze w aktach sprawy, a jednocześnie umożliwienie składowi orzekającemu zapoznanie się z dokumentem bez konieczności odraczania rozprawy. Najczęściej chodzi w tym przypadku o dokument urzędowy, który znajduje się w innych aktach.

A zatem, zawarty w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy" nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości wzięcia przez Sąd pod uwagę faktów powszechnie znanych i to także wówczas, gdy strony nie powołują się na te fakty jak i przeprowadzenia przez Sąd - wbrew sugestiom skarżących - uzupełniającego postępowania dowodowego i to nawet po zamknięciu rozprawy. Wynikający z art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Nadto, skoro materiał dowodowy zebrany przez Sąd winien być – jak już wyżej wskazano - załączony do akt w sposób formalny, to w aktach sądowych danej sprawy winien pozostać "ślad" przeprowadzenia określonego dowodu. Jest to tym bardziej istotne w przypadkach dopuszczenia określonego dowodu z dokumentów po zamknięciu rozprawy.

Należy pamiętać, że jeśli Sąd dopuszcza w określonej sprawie dowody z dokumentów, to dowody te – niezależnie od tego, czy zostały dopuszczone z urzędu czy na wniosek stron - tworzą akta sprawy. Z tego też względu nie może być wątpliwości co do materiału dowodowego na jakim opierał się Sąd wydając orzeczenie.

W niniejszej sprawie w aktach sądowoadministracyjnych brak jest śladu (postanowienie, zarządzenie ) wskazującego na dopuszczenie dowodu z dokumentów zawartych w aktach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2823/02 – tak do dnia zamknięcia rozprawy jak i po zamknięciu rozprawy.

Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2002 r. znak: [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2002 r. znak: [...] zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2823/02. Z tych względów Sąd pierwszej instancji uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzje organów obu instancji wydane w sprawie pozwolenia na budowę uznając, że zaistniała podstawa do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prezentując powyższe stanowisko nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do rozstrzygnięcia tegoż Sądu zawartego w postanowieniu z dnia [...] marca 2007r., sygn. akt II SA/Kr 2823/02 i jego uzasadnieniu, a więc postanowienia wydanego w sprawie, na którą powołał się Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie.

Postanowieniem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowił "odrzucić zażalenie A. K. zastąpionego przez radcę prawnego P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2006 r." Zaznaczyć należy, iż postanowieniem z dnia 22 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę kasacyjną A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2823/02, którym uchylono zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2002 r. znak: [...] oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2002 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Rozstrzygnięcie Sądu z dnia 14 marca 2007r., sygn. akt II SA/Kr 2823/02 i jego uzasadnienie jest jednoznaczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 14 marca 2007r., sygn. akt II SA/Kr 2823/02 odrzucił jedynie zażalenie wniesione przez radcę prawnego P. K. ( w imieniu A. K.) na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2006r. stwierdzając wyraźnie, że istnieją dwa zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2006 r. i obu zażaleniom należy nadać bieg.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji winien odnieść się do powyższych okoliczności, postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2007.r, sygn. akt II SA/Kr 2823/02 a także kwestii objętych dyspozycją art. 168 § 1 p.p.s.a. (orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy.) i art.170 p.p.s.a. ( orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby ).

Brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do powyższych kwestii czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie od przesądzenia kwestii prawomocności postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2823/02 o odrzuceniu skargi kasacyjnej uzależniona jest ocena prawomocności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2823/02 - wydanego w sprawie ze skargi na decyzję o ustaleniu warunków zabudowy - który stanowił podstawę do uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę

Nadmienić należy, iż orzeczenie sądowe nie uzyskuje waloru prawomocności, jeżeli stwierdzenie prawomocności nastąpiło w sposób wadliwy (wyrok SN z dnia 5 lipca 2002 r., III CKN 657/00, OSP 2004, z. 2, poz. 18). Nadto prawomocność orzeczenia może być uchylona na skutek przywrócenia terminu: do wniesienia środka zaskarżenia od tego orzeczenia, do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia, do dokonania czynności polegającej na usunięciu braków środka zaskarżenia, a także na skutek uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania (por. M. Sychowicz, Z problematyki prawomocności orzeczeń w procesie cywilnym, PS 1996, nr 11-12, s. 52).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2823/02.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.

Należy przypomnieć, że jeżeli w określonej sprawie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi rodzaj promesy uprawniającej do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę, to niedopuszczalne jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę podmiotowi, który nie dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku zaś, gdy inwestor przedstawi ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która następnie po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, wystąpi przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Ostateczne ( prawomocne ) wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy stanowi przesłankę wznowienia postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, o jakiej mowa art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Jak bowiem stanowi art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Pomiędzy decyzją organu administracji a inną decyzją ( lub orzeczeniem sądu ) musi istnieć związek przyczynowy, na który wskazuje zwrot "w oparciu", tj. wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2006 r., II GSK 156/06, LEX nr 276701).

Skoro uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2823/02, decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczą inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie, to okoliczność prawomocności tego wyroku ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Z powyższych względów podzielić należy zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. , art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 168 § 1 oraz art. 170 p.p.s.a. i art. 141 § 1 p.p.s.a.,

Jednocześnie zaznaczyć należy, iż przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a., że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego ustalonego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności), zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Tym samym zmiany stanu faktycznego, zaszłe po wydaniu ostatecznej decyzji, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności lub uchylenia tej decyzji przez sąd administracyjny. Wyjątek od tej zasady stanowią jednak zdarzenia przewidziane w art. 145 § 1 pkt 7 i pkt 8 k.p.a. oraz art. 145a k.p.a. Nie można bowiem pojęcia "naruszenia prawa" o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., art. 145a k.p.a. Tak więc w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 638/06, LEX nr 329945; z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1321/05, LEX nr 317405; M. Jaśkowska, M.Masternak, E.Ochendowski, "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wydawnictwo LexisNexis 2004, s. 150 )..

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela poglądu zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2000 r., sygn. akt III SA 4728/97, OSP 2000, z. 1, poz. 16, i glosie J. Zimmermann do tego wyroku - OSP 2000, z. 1, s. 51 i n.).

Usprawiedliwiony jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Okoliczność, że określona osoba nie brała udziału w postępowaniu jako strona, nie uzasadnia sama przez się uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu administracyjnego. Strona, która nie brała udziału w postępowaniu bez swej winy ma prawo żądania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślić należy, iż na tę przesłankę wznowieniową może powoływać się wyłącznie strona, która nie brała udziału w postępowaniu - art. 147 k.p.a. Nadto wznowienie postępowania administracyjnego na tej podstawie wymaga wykazania, iż strona nie brała udziału bez swojej winy oraz zachowała termin do złożenia wniosku (art. 148 k.p.a.)

Naczelny Sąd Administracyjny, rozważając powyższą kwestię na tle obowiązującej regulacji prawnej, tj. p.p.s.a., podkreśla, iż oparcie na zasadzie rozporządzalności prawami procesowymi w postępowaniu administracyjnym (art. 147 k.p.a.) przez stronę ma znaczenie dla wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W przypadku gdy decyzja jest rozstrzygnięciem zgodnym z żądaniem stron, wywodzenie podstaw uchylenia decyzji z naruszenia praw procesowych strony stanowi naruszenie prawa w zakresie podstaw uwzględnienia skargi. Interes prawny w kwestionowaniu naruszenia praw procesowych w zakresie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym ma podmiot, którego prawa zostały naruszone. W postępowaniu administracyjnym prawami procesowymi rozporządza strona postępowania. Do jej oceny ustawodawca pozostawił podjęcie obrony. Według art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, podstawą wznowienia postępowania jest: jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Na tej podstawie wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie na żądanie strony - art. 147 k.p.a.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, OSP 2011, z. 2, s. 141 i n., z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 911/05, LEX nr 266267 ). J. Borkowski w aprobującej glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08 (OSP 2011, z. 2, s. 146 i n.) wskazał, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. nie może być wykładany jako samodzielna podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, bo jest to jedynie norma odsyłająca, a "naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego" muszą być ustalane na podstawie regulacji zawartych w ustawach odrębnych. Art. 147 zdanie drugie k.p.a. stanowi integralny element konstrukcyjny tych podstaw wznowienia postępowania.

Mając powyższe na uwadze bezprzedmiotowe w niniejszej sprawie jest odnoszenie się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 75 § 1 w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i ustalania kręgu spadkobierców po zmarłej jednej ze stron. Nadmienić jedynie należy, iż przepis art. 75 k.p.a. używa pojęcia dowodu w znaczeniu środka dowodowego, który pozwala na przekonanie się organu o istnieniu lub nieistnieniu danych faktów, ewentualnie prawdziwości lub fałszywości twierdzenia o faktach. W innym ujęciu środek dowodowy (dowód w ścisłym znaczeniu) jest określany w piśmiennictwie jako "źródło informacji" (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 353) bądź "źródło prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie" (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1996, s. 353). Przepis art. 75 § 1 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dopuszczenia jako dowodu nie tylko środków dowodowych wymienionych w zdaniu drugim, lecz "wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Z brzmienia tego przepisu wynika, że przez pojęcie dowodu należy rozumieć także inne dowody niewymienione wyraźnie w tym przepisie. W tym sensie trafnie stwierdza się w piśmiennictwie, że art. 75 § 1 nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, lecz że jest to jedynie wyliczenie przykładowe, na co wskazuje użycie zwrotu "w szczególności" w zdaniu drugim tego przepisu (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1989, s. 160).

W tej sytuacji należało uznać, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie ma uzasadnione podstawy zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.