Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 708/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48a ust. 1 kt 3 i ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] maja 2021 r. ([...]) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł za naruszenie w dniach [...] marca 2021 r. oraz [...] marca 2021 r. zakazu prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniach [...] i [...] marca 2021 r. upoważnieni pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we W. przeprowadzili kontrolę w "M. " przy ul. [...] z siedzibą we W..

Na podstawie upoważnienia nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. przeprowadzono kontrolę sanitarną interwencyjną, na okoliczność której sporządzono protokół kontroli nr [...] z dnia [...] marca 2021 r.

Na podstawie upoważnienia nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. przeprowadzono kontrolę sanitarną interwencyjną, na okoliczność której sporządzono protokół [...] z dnia [...] marca 2021 r.

W trakcie czynności kontrolnych, stwierdzono, że lokal był otwarty i świadczono w nim usługi gastronomiczne. W wyniku kontroli ustalono, iż w sali restauracyjnej udostępnionych było [...] stolików z przeznaczeniem dla [...] osób na powierzchni około [...] m2.

W dniu [...] marca 2021 r. stwierdzono, że w lokalu przebywał M. S. - osoba zajmująca się prowadzeniem lokalu w imieniu żony K. S., pracownik odpowiedzialny za wpuszczanie osób do lokalu, a także dwóch klientów spożywających napoje przy barze. W dniu [...] marca 2021 r. została przeprowadzona kolejna kontrola lokalu. W trakcie kontroli stwierdzono, że lokal był udostępniony dla gości. Wewnątrz lokalu przebywał M. S. oraz [...] klientów ([...] osób siedziało przy barze w maseczkach, a pozostałe [...] osób przy stolikach). W lokalu udostępniony był płyn do dezynfekcji, a osoby przebywały w maseczkach do momentu zajęcia miejsc przy stolikach. Podczas kontroli w dniu [...] marca 2021 r. przedstawiciel restauracji oświadczył, iż nie zgadza się na wyproszenie klientów z lokalu i jego zamknięcie. Poinformował również, iż osoba odpowiedzialna za wpuszczanie klientów była obecna w lokalu.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. stwierdził, iż właścicielka lokalu K. S. nie zastosowała się do obowiązujących przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 512 ze zm.).

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. zawiadomił K. S. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą "M. " o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. ([...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. nałożył na K. S. administracyjną karę pieniężną w kwocie [...]zł za naruszenie w dniach [...] marca 2021 r. oraz [...] marca 2021 roku zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie [...]) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie [...]). W podstawie rozstrzygnięcia organ wskazał art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 w zw. z art. 46b pkt 2, art. 46a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845, z późn. zm.) oraz w zw. z § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 512 z późn. zm.) oraz art. 104, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 ., poz. 735, zwana dalej także "K.p.a.").

W ustawowym terminie K. S., reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, pismem z dnia [...] maja 2021 r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W., formułując zarzuty naruszenia art. 31 ust. 1 w zw. z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 46 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 10, art. 48 ust. 11 pkt 4, art. 49 ust. 1, art. 49 ust. 6 Prawa przedsiębiorców.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 195).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. (k. 53-58 akt sąd.) K. S. (zwana dalej także "Skarżącą"), reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] maja 2021 r. w przedmiocie wymierzenia Skarżącej kary pieniężnej, zaskarżając ją w całości.

W skardze sformułowano zarzuty naruszenia:

1. art. 49 ust. 1 Prawa przedsiębiorców przez prowadzenie kontroli w dniu [...] marca 2021 r. bez okazania przedstawicielowi kontrolowanego przedsiębiorcy upoważnienia do przeprowadzenia kontroli;

2. art. 49 ust. 6 Prawa przedsiębiorców przez przedłużenie kontroli na kolejny dzień przez udzielenie upoważnienia do prowadzenia kontroli w tej samej sprawie innym pracownikom organu I instancji;

3. art. 46 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 Prawa przedsiębiorców, polegające na przeprowadzeniu kontroli bez wcześniejszego zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli – jednocześnie w protokole kontroli nie znalazło się (obligatoryjne w świetle art. 48 ust. 10 Prawa przedsiębiorców),

4. art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z Art. 22 Konstytucji RP przez interpretację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w sposób sprzeczny z podstawowymi uregulowaniami ustrojowymi (dopuszczalność zakazania prowadzenia działalności gospodarczej jedynie w drodze ustawy) i odczytanie z tego rozporządzenia normy sprzecznej z Konstytucją (zakazu prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej);

5. naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia niezawierającego wskazania podstawy prawnej części twierdzeń - mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

6. naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez dokonanie ustaleń jaskrawie sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, w zakresie stwierdzenia, że "kontrola przeprowadzona w dniu [...] marca 2021 r. wszczęta została na podstawie pisma W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego znak: [...] z dnia [...].03.2021 r. w sprawie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r" poz. 512 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2021 r. W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi w całości, wskazując na obowiązek organu do prowadzenia postępowania w oparciu o obowiązujące przepisy oraz brak uprawnienia do weryfikacji zgodności tych przepisów z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

Pismem z dnia [...] września 2021 r. (k. 71 akt sąd.) pełnomocnik Skarżącej uzupełnił wniosek o przyznanie Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w przypadku uwzględnienia skargi, o dodatkową kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu odwoławczym, których poniesienie było niezbędne dla celowego dochodzenia praw Skarżącej, w rozumieniu art. 200 P.p.s.a., podając, że koszty te należy uznać za konieczne, gdyż niemożliwe byłoby zaskarżenie do Sądu decyzji organu pierwszej instancji bez wcześniejszego złożenia odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Stosownie do art. 151 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia skargi Sąd ją oddala.

Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na wniosek Skarżącego, sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, w składzie 3 sędziów.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm., dalej "u.z.o.z." albo "ustawa o zapobieganiu") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U.2021, poz. 512– dalej jako: "rozporządzenie z 19 marca 2021r.).

Wyjaśniając motywy podjętego, przez Sąd sprawę niniejszą rozpoznający, rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 178 ust. 1 Konstytucji RP uzasadnia przyjęcie stanowiska, że sędziowie nie są związani aktami podustawowymi, w związku z czym są uprawnieni do samodzielnej oceny ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji RP niezawisłość sędziom gwarantuje przede wszystkim przez to, że podlegają oni tylko Konstytucji i ustawom. Dzięki temu, sędzia sądu administracyjnego może w konkretnej sprawie pominąć akt podustawowy sprzeczny z Konstytucją lub ustawą.

Badając niniejszą sprawę Sąd odwoła się również do argumentacji wyroku Sądu Najwyższego z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. IV KK 238/21, podzielając ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu tego orzeczenia i przyjmując ją za swoją, w zakresie dotyczącym działania organów na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, przekroczenia granic delegacji ustawowej i ujemnych konsekwencji za naruszenie przepisów rangi podstawowej.

Sądy, stosując przepis aktu rangi podustawowej, muszą badać, czy organ stanowiący te przepisy działał na podstawie ustawy i w granicach upoważnień ustawowych. Wymierzenie sankcji na podstawie przepisów aktu rangi podustawowej należy uznać za dopuszczalne tylko wtedy, gdy przepisy aktu rangi podstawowej, których naruszenie zarzuca się stronie, nie wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego. Jeżeli natomiast dany przepis normuje sprawy nie przekazane do unormowania w akcie podstawowym, to naruszenie tego przepisu nie może prowadzić do wymierzenia sankcji na jego podstawie. Zaakcentować trzeba, że sądy, stosując przepisy aktu rangi podustawowej, mają również prawo i obowiązek badać, czy przepisy te, są zgodne z Konstytucją RP, a w szczególności, czy zostały ustanowione zgodnie z konstytucyjnymi zasadami stanowienia aktów podustawowych. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji RP, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie to musi być ujęte w sposób odpowiadający wymaganiom szczegółowości podmiotowej (wskazanie konkretnego organu), przedmiotowej (wskazanie zakresu spraw odesłanych do uregulowania) i treściowej (wskazanie podstawowych treści tego uregulowania); a nieprawidłowo sformułowane upoważnienie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i daje podstawę do uznania niekonstytucyjności (więc – uchylenia) przepisu upoważniającego, a niekonstytucyjność przepisu upoważniającego pociąga za sobą niekonstytucyjność rozporządzeń wydanych na jego podstawie (G. Wierczyński, Utrata mocy przez akt wykonawczy jako skutek zmiany upoważnienia ustawowego, PiP 2011, Nr 4, s. 49 i n.), wyr. TK z 9.3.2011 r., P 15/10, OTK-A 2011, Nr 2, poz. 9. [za:] L. Garlicki [w:] R. Hauser, T. Garlicki (red.) System Prawa Administracyjnego, Tom 2, s.(Legalis wyd/El). Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, oba opubl. w CBOSA).

Rozpoznając badaną sprawę Sąd miał na uwadze, że względy poprawności legislacyjnej przemawiają za tym, aby niezbędne wytyczne (rozumiane jako merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu) były zamieszczone w przepisie upoważniającym do wydania rozporządzenia. Jest to standard preferowany przez ustrojodawcę, jednak jego naruszenie nie oznacza niekonstytucyjności przepisu upoważniającego. W orzecznictwie dominuje pogląd, że autor rozporządzenia może poszukiwać wytycznych nie tylko w przepisie upoważniającym, lecz w treści całej ustawy zawierającej upoważnienie (zob. np. wyr. TK z 10.9.2010 r., P 44/09, OTK-A 2010, Nr 7, poz. 68)" [por. M. Wiącek [w:] Konstytucja RP. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016, art. 92 Nb 45]. Taka tez sytuacja ma miejsce w badanej sprawie.

Sąd dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawnych przez pryzmat regulacji konstytucyjnych uznał, że § 9 ust. 10 rozporządzenia z 19 marca 2021r. którego naruszenie de facto zarzucono Skarżącej, co stanowiło uzasadnienie dla wymierzenia jej kary pieniężnej - konstytucyjnym standardom odpowiada.

Zaakcentować trzeba z całą stanowczością, że przepisem § 9 ust. 10 rozporządzenia z 19 marca 2021r wprowadzono ograniczenie, a nie – jak wywodzi Skarżąca - zakaz prowadzenia działalności gospodarczej.

W tym zakresie stanowisko Sądu potwierdza samo już literalne brzmienie przepisu § 9 ust. 10 rozporządzenia z 19 marca 2021r., który stanowił, że "Do dnia 7 maja 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie [...]) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie [...]) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc".

W niniejszej sprawie, nie można nie dostrzec, że karze pieniężnej podlega każdy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8. Sąd zauważa, że przepis § 9 ust. 10 rozporządzenia z 19 marca 2021r został wprowadzony na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Obydwa przepisy zostały dodane do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w marcu 2020 r. Stosownie zaś do art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu, Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).

Powołane w podstawie prawnej decyzji organu I instancji oraz przywoływane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji rozporządzenie z 19 marca 2021r oparto na regulacji art. 46a ustawy o zapobieganiu, zgodnie z którym, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalały zatem ograniczyć prowadzenie określonych zakresów działalności gospodarczej (art. 46b pkt 2) oraz ograniczyć funkcjonowanie określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46 ust. 4 pkt 3).

Taka też sytuacja miała miejsce w okolicznościach badanej sprawy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że - z literalnie wyrażonej woli samego ustawodawcy - organ wykonawczy może ustanowić ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (art.46b pkt 2 ustawy zapobiegawczej) czy też ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46 ust. 4 pkt 3). Stanowisko Sądu, potwierdza przeprowadzona nie tylko przy użyciu dyrektyw językowych wykładnia, znajdujących w sprawie przepisów. Należy zauważyć, że zarówno w art. 46, jak i w art. 46b ustawy o zapobieganiu ustawodawca posługuje się zarówno terminem "ograniczenia", jak i "zakazu" – rozróżniając te dwa terminy (por. art. 46 ust. 4 pkt 4oraz art. 46b pkt 10 i 11 ustawy o zapobieganiu). Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Na mocy § 9 ust. 10 rozporządzenia z 19 marca 2021r wprowadzone zostało ograniczenie działalności gospodarczej. Zaakcentować trzeba, że nie budzi wątpliwości ani judykatury, ani doktryny, że "wymóg ograniczenia wolności działalności gospodarczej w drodze ustawy nie oznacza, że wszystkie ograniczenia wolności działalności gospodarczej muszą być sformułowane w ustawie (por. P. Tuleja [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 22). W piśmiennictwie natomiast zwrócono uwagę, że konieczność zwalczania epidemii mieści się w "kategorii ważnego interesu publicznego" w rozumieniu art. 22 Konstytucji RP, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z 25.07.2006r., P 24/05, OTK-A 2006/7, poz. 87) użyte w art. 22 Konstytucji RP sformułowanie "w drodze ustawy" oznacza, że do ograniczenia może dojść przy wykorzystaniu ustawy, bez której konstruowanie ograniczenia nie może nastąpić. Otwiera to drogę ograniczeniom dokonanym na podstawie ustawy w rozporządzeniu. Z kolei sformułowanie "tylko w ustawie" wyklucza możliwości, które daje użyta w art. 22 Konstytucji RP formuła "w drodze ustawy" (zob. S. Trociuk "Prawa i wolności w stanie epidemii" Wolters Kluwer, Warszawa 2021, str. 84). Dlatego też Sąd stoi na stanowisku, że dopuszczalne było wprowadzanie ograniczenia działalności gospodarczej (a nie ustanawianie zakazu prowadzenia określonych rodzajów działalności gospodarczej), przy czym kluczowy pozostawał zakaz naruszania istoty tej wolności wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok TK z 13.10.2010r., Kp 1/09, OTK-A 2010/8, poz. 74).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu skargi, nie ustanowiono zakazu prowadzenia działalności restauracyjnej, lecz ograniczono jej prowadzenie i to w konkretnie wskazanym zakresie polegającym na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie [...] oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie [...]). Dopuszczalna pozostała natomiast realizacja usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Skoro przepis rozporządzenia z 19 marca 2021 r. stanowiący podstawę prawną do wydania decyzji o nałożeniu kary administracyjnej na Skarżącą ustanawiał jedynie czasowe i przedmiotowe (zakresowe) ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej - jak tego wymaga art. 46 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dopuszczający wszak "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców), to brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że w badanej sprawie wykroczono poza upoważnienie ustawowe.

Odnosząc się do argumentacji skargi należy wskazać, że w ocenie Sądu nie sposób podzielić zarzutu dotyczącego braku podstaw do przeprowadzenia kontroli bez uprzedniego zawiadomienia. Z akt sprawy wynika, że upoważnienie do przeprowadzenia kontroli miało swoją podstawę faktyczną w wysokim prawdopodobieństwie naruszenia przepisów wprowadzających zakazy, nakazy i ograniczenia związane ze stanem epidemii. Skoro, a co do tego Sąd nie ma wątpliwości, ww. zakazy, nakazy i ograniczenia wprowadzono ze względu na troskę o zdrowie publiczne uzasadnioną sytuacją epidemiczną, a więc przesłanką niebezpieczeństwa bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi - to w pełni usprawiedliwione było przeprowadzenie kontroli przedsiębiorcy bez uprzedniego zawiadomienia na podstawie art. 48 ust. 11 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm. - dalej: P.p.). Przepis ten wprowadza wyjątek od zasady z ust. 1 zawiadamiania przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, polegający na możliwości odstąpienia od zawiadomienia w przypadku bezpośredniego zagrożenia życia, zdrowia lub środowiska. Taka też informacja znajduje się w obydwu protokołach kontroli. Wskazanie więc przepisów rozporządzenia z 19 marca 2021 r. w upoważnieniach z 26 marca 2021 r. oraz 27 marca 2021 r. było wystarczające i usprawiedliwione jeśli chodzi o przesłankę bezpośredniego zagrożenia życia, zdrowia lub środowiska. Z kolei "kontrola sanitarno-interwencyjna (...) w sprawie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r." – zważywszy przedmiot działalności przedsiębiorcy wpisuje się w obszar prawa ramach którego kontrole urzędowe bez uprzedniego zawiadomienia mogą być przeprowadzane na podstawie art. 9 ust. 4 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 2017/625 z 15 marca 2017 r. (bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem sytuacji, w których uprzednie zawiadomienie jest konieczne, by kontrola urzędowa mogła się odbyć). Należy zauważyć, że kontrole tak w zakresie prawa żywnościowego jak i przestrzegania ograniczeń epidemicznych mają na celu skuteczną ochronę interesu publicznego w zakresie zdrowia i życia ludzi, co nie może ujść uwadze przy interpretacji podstaw prawnych przeprowadzania kontroli.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wymierzył Skarżącej karę pieniężną w minimalnej wysokości ([...] zł), co w obliczu stwierdzonego i w ocenie Sądu – udokumentowanego, naruszenia prawa, powoduje, że brak szerszego odwołania do dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Zaistniały bowiem przesłanki wymierzenia kary pieniężnej, i została ona wymierzona w minimalnej możliwej kwocie.

Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie mają uzasadnionych podstaw oraz, że Sąd nie dostrzegł z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego - które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, orzekł jak w sentencji