Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 154/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 5 ust.1, art.4, uts. 1i ust.3, art. 6 ust.5 pkt 1, art. 1 ust.2, art.13 ust.1, art. 14 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 1, art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 8, art. 8a ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 1997 nr 121 poz 770
law: Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność L. P. G. K. S. z o. o. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje L. P. G. K. S. z o. o. z siedzibą w [...] do załatwienia wniosku K. J. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w części obejmującej żądanie udostępnienia kopii umów kredytów/pożyczek aktualnie spłacanych (tiret czwarte) oraz żądanie wskazania przeznaczenia poszczególnych kredytów/pożyczek (tiret trzecie), w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność L. P. G. K. S. z o. o. z siedzibą w [...] polegająca na niezałatwieniu wniosku K. J. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w części opisanej w punkcie I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od L. P. G. K. S. z o. o. z siedzibą w [...] na rzecz K. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia [...] września 2015 r. (nadanym za pośrednictwem poczty elektronicznej) K. J. zwrócił się do L. Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

"- Czy spółka posiada zaciągnięte kredyty krótkoterminowe i/lub długoterminowe oraz pożyczki w bankach lub firmach pożyczkowych?

- Jeśli tak, kiedy zostały zaciągnięte, na jaką kwotę, ile wynosi oprocentowanie i miesięczna rata? /oddzielnie dla każdej pożyczki/kredytu

- Jakie jest przeznaczenie poszczególnych kredytów/pożyczek?

- Wnoszę o udostępnienie kopii umów kredytów/pożyczek aktualnie spłacanych.

- Wnoszę o udostępnienie kopii sprawozdania finansowego spółki za ostatnio zakończony rok obrotowy.

- Czy Rada Nadzorcza wnioskowała w tym roku o przyznanie nagród dla zarządu spółki? Jeśli tak, wnoszę o udostępnienie treści uchwały/wnioski o nagrody wraz z uzasadnieniem."

Widomością mailową z dnia [...] września 2015 r. K. J. zwrócił się do Spółki o potwierdzenie, czy otrzymała ona powyższy wniosek z dnia [...] września 2015 r., przesyłając go jednocześnie po raz kolejny.

Odpowiedzi na wskazany na wstępie wniosek Prezes Zarządu L. Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. udzielił w piśmie z dnia [...] września 2015 r. Odnosząc się do żądania udostępnienia kopii sprawozdania finansowego Spółki za ostatnio zakończony rok obrotowy - wyjaśnił, że rozpatrzone i zatwierdzone przez Zwyczajne Zgromadzenie Wspólników Spółki sprawozdanie, stosownie do przepisów ustawy z dnia [...] września 1994 roku o rachunkowości, składane jest do właściwego sądu rejestrowego. Zgodnie zaś z art. 8 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 roku o Krajowym Rejestrze Sądowym, rejestr jest jawny i każdy ma prawo dostępu do danych zawartych w rejestrze za pośrednictwem Centralnej Informacji, jak również każdy ma prawo otrzymać poświadczone odpisy, wyciągi, zaświadczenia i informacje z rejestru. Przepis art. 8a ust. 1 pkt 5 tej ustawy wskazuje, iż sprawozdania finansowe mieszczą się w katalogu dokumentów, których kopie poświadczone może otrzymać każdy (art. 8a ust. 2 ustawy o KRS). W związku z powyższym poinformowano wnioskodawcę, że żądane przez niego sprawozdanie finansowe jest powszechnie dostępne, a Spółka nie jest zobowiązana do jego indywidualnego udostępniania.

Odnośnie pytania K. J. o nagrody dla Zarządu Spółki wskazano, że Rada Nadzorcza [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. nie wnioskowała w 2015 roku o jej przyznanie prezesowi zarządu.

Z kolei w kwestii wniosku o udostępnienie umów kredytowych/pożyczek, poinformowano wnioskodawcę, że dane o ich wysokości znajdują się w sprawozdaniu finansowym, do którego dostęp posiada każdy w sposób opisany powyżej.

Odpowiedzi na pozostałe pytania zawarte we wniosku z dnia [...] września 2015 r. - zdaniem Prezesa Zarządu Spółki - stanowią natomiast tajemnicę przedsiębiorcy i jako takie nie podlegają udostępnieniu na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji, konieczne jest wszczęcie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji. Niezbędne jest zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej zawierającego dane wskazane w art. 63 § 2 k.p.a. oraz opatrzonego podpisem, stosownie do dyspozycji § 1 tego przepisu. Mając to na uwadze Prezes Zarządu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. wezwał wnioskodawcę do podpisania wniosku w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania we wskazanym wyżej zakresie.

W dniu [...] października 2015 r. (data nadania – k. 11 akt sądowych) K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. w sprawie wniosku z dnia [...] września 2015 r., zarzucając jej naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i niewyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie Spółki do wykonania powyżej opisanego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej (zgodnie z wnioskiem), a nadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Spółka, odsyłając go do akt Krajowego Rejestru Sądowego, nie uwzględniła, że przepisy ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym nie tworzą procedury udostępnienia informacji publicznej dla podmiotu jakim jest L. Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. z siedzibą w L., w sytuacji rzeczywistego posiadania wnioskowanych informacji. Podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej Spółka zawsze jest podmiotem zobowiązanym (spełnienie warunku podmiotowego), a obowiązek wykonania wniosku (pozytywnego, czy też negatywnego) ciąży na niej zawsze, gdy jest w posiadaniu wnioskowanych informacji publicznych. Ustawa o Krajowym Rejestrze Sądowym nie ma więc - zdaniem skarżącego - podmiotowego zastosowania w sytuacji złożenia wniosku do podmiotu określonego w art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy. Skarżący podkreślił jednocześnie, że z art. 10 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym nie sposób wyinterpretować normy prawnej, zgodnie z którą złożenie dokumentów w Krajowym Rejestrze Sądowym wyłącza udostępnianie tej informacji na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy art. 8-10 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym nie regulują bowiem w sposób wyczerpujący i kompleksowy trybu dostępu do określonych informacji publicznych.

Ponadto skarżący podniósł, że Spółka "myli miejsce ogólnodostępne z aktami rejestrowymi". Miejsce takie musi być bowiem związane z podmiotem zobowiązanym - siedziba. Ponadto jakiekolwiek upublicznienie zgodne z art. 11 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zwalania z obowiązku udostępnienia na wniosek.

W ocenie K. J. uznanie, że ustawa o Krajowym Rejestrze Sądowym jest ustawą odmiennie regulującą zasady i tryb dostępu do określonych informacji i wówczas nie będzie mogła być zastosowana ustawa o dostępie do informacji publicznej, naruszałoby uprawienie wyrażone w art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W jego ocenie dla rozwiązania tej kwestii istotne znaczenie ma uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, podjęta na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich w kwestii: "Czy nałożenie na N. Fundusz Zdrowia obowiązku zamieszczania na stronie internetowej wyłącznie informacji, o których mowa w art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oznacza, że do informacji niewymienionych w tym przepisie nie stosuje się ustawy o dostępie do informacji publicznej?". Skarżący wskazał, że w uchwale tej przyjęto, iż istnienie odrębnego trybu udostępniania informacji wyłącza stosowanie u.d.i.p. wtedy, gdy wyraźnie jest ten tryb uregulowany ustawami, a stosowania u.d.i.p. nie da się pogodzić z realizowaniem przepisów ustaw szczególnych. Naczelny Sąd Administracyjny w konsekwencji uznał, że obowiązek publikowania na stronach określonych informacji o umowach zawartych przez NFZ jest jedynie dodatkowym sposobem urzędowego upubliczniania niektórych informacji, ujętych w umowach zawieranych przez NFZ, a zasady jawności tych informacji nie można sprowadzać tylko do obowiązku, wynikającego z art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach. Przepis ten ma bowiem charakter uzupełniający w stosunku do u.d.i.p.

Podsumowując skarżący podniósł, że przepisy ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym nie ograniczają uprawnienia do korzystania z trybu uregulowanego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, bowiem przepisy obu tych ustaw "nie są nie do pogodzenia", a zatem należy je stosować "uzupełniająco, komplementarnie".

Odnosząc się do pozostałych pytań wskazanych we wniosku skarżący wskazał, że Spółka nie udostępniła żądanych informacji w zakresie: kopii umów kredytów/pożyczek, daty ich zaciągnięcia, kwoty, oprocentowania, miesięcznej raty oraz przeznaczenia.

W odpowiedzi na skargę L. Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. wniosło o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi Spółka wskazała, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez skarżącego w dniu [...] września 2015 r., a odpowiedzi na wniosek udzielono w dniu [...] września 2015 r. Nie przekroczono zatem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zachodziła także konieczność powiadomienia wnioskującego o innym terminie, w którym wniosek zostanie rozpoznany.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. podniosła, że wbrew twierdzeniom skargi nie odmówiła udzielenia informacji, a jedynie poinformowała wnioskodawcę, iż część informacji, których udostępnienia się domaga, jest ze względu na treść przepisów ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym jawna i dostępna we właściwym sądzie rejestrowym. Skoro zaś Spółka nie dokonała odmowy udostępnienia informacji publicznej, to nie istniała konieczność, aby jej odpowiedź miała formę decyzji.

Spółka podkreśliła, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. Samo bowiem powoływanie się na tę ustawę nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że zainteresowany ma zapewniony dostęp do danych informacji w oparciu o przepisy innych ustaw (tak NSA w wyroku z dnia [...] października 2011 r., sygn. akt I OSK 1987/11).

Końcowo Spółka wskazała, że wbrew treści skargi udzieliła odpowiedzi na jedno z postawionych pytań (w przedmiocie podjęcia przez Radę Nadzorczą Spółki uchwały dotyczącej nagród dla członków zarządu), dając w tym względzie odpowiedź negatywną.

W pozostałym zakresie, mimo wezwania skarżącego do uzupełniania wniosku celem wydania decyzji w przedmiocie informacji, których udostępnienie podlega ograniczeniu w myśl przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżący wniosku nie uzupełnił, stąd też wydanie decyzji było niemożliwe.

Wobec powyższego, zdaniem Spółki, nie sposób przyjąć, iż była ona bezczynna poprzez odmowę udzielenia informacji bez zachowania formy decyzji i jej niewysłanie w formie elektronicznej, bowiem Spółka nie dokonała odmowy udostępnienia informacji publicznej, a skoro tak to nie zachodziła potrzeba wydania decyzji o odmowie, ani też konieczność i prawna dopuszczalność jej wysłania drogą elektroniczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jedynie częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta - w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") - obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od [...] sierpnia 2015 r., mającym zastosowanie do spraw wszczętych po tej dacie, do których należy już sprawa niniejsza) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a):

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Należy również podkreślić, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, s. 109).

W niniejszej sprawie przedmiotem zarzucanej L. Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. bezczynności skarżący K. J. uczynił załatwienie jego wniosku z dnia [...] września 2015 r. (ponowionego na skutek wątpliwości co do skuteczności jego doręczenia w ww. dacie w dniu [...] września 2015 r.) złożonego za pośrednictwem poczty elektronicznej, dotyczącego udostępnienia w trybie przepisów ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej informacji (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") w następującym zakresie:

"- Czy spółka posiada zaciągnięte kredyty krótkoterminowe i/lub długoterminowe oraz pożyczki w bankach lub firmach pożyczkowych?

- Jeśli tak, kiedy zostały zaciągnięte, na jaką kwotę, ile wynosi oprocentowanie i miesięczna rata? /oddzielnie dla każdej pożyczki/kredytu

- Jakie jest przeznaczenie poszczególnych kredytów/pożyczek?

- Wnoszę o udostępnienie kopii umów kredytów/pożyczek aktualnie spłacanych.

- Wnoszę o udostępnienie kopii sprawozdania finansowego spółki za ostatnio zakończony rok obrotowy.

- Czy Rada Nadzorcza wnioskowała w tym roku o przyznanie nagród dla zarządu spółki? Jeśli tak, wnoszę o udostępnienie treści uchwały/wnioski o nagrody wraz z uzasadnieniem."

W ocenie Sądu podniesiony przez stronę skarżącą zarzut bezczynności ma uzasadnione podstawy, jednak jedynie w zakresie odnoszącym się do żądania udostępnienia kopii umów kredytów/pożyczek aktualnie spłacanych (tiret czwarte) oraz żądania wskazania przeznaczenia poszczególnych kredytów/pożyczek (tiret trzecie). W pozostałym zakresie przedmiotowy wniosek został przez Spółkę prawidłowo załatwiony, a tym samym skarga na bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. w tej części podlega oddaleniu.

Przed przystąpieniem do uzasadnienia powyższej oceny wypada w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę, iż dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z [...] maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545). Powyższy pogląd determinuje uznanie, iż skarga K. J. - pomimo, że nie została poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia - jest dopuszczalna.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej zasadniczym obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr [...], s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).

[...] podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych określony został w art. 4 u.d.i.p. i obejmuje on władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W myśl ust. 1 pkt 5 tego przepisu obowiązek ten ciąży w szczególności na osobach prawnych, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia [...] lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331 ze zm.), a także na podmiotach reprezentujących inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne.

Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pozycję taką ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników, czy też w uprawnieniu do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej.

Jak wynika z załączonego do akt sprawy odpisu z KRS L. Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. (k. 15-18 akt sądowych, Rubryka 7 – Dane wspólników), właścicielem całości udziałów tej Spółki jest Gmina M. L.. Gmina ta dysponuje zatem bezpośrednio całością głosów na zgromadzeniu wspólników [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. i tym samym całkowicie w jej gestii pozostaje powoływanie lub odwoływanie wszystkich członków Rady Nadzorczej tej Spółki, która z kolei uprawniona jest do powoływania Zarządu Spółki. W konsekwencji nie może budzić żadnych wątpliwości, że Spółka ta jest osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

Jednocześnie wskazać należy, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L., będąc gminnym przedsiębiorstwem [...], została powołana przez Gminę M. L. w celu realizacji określonych zadań z zakresu użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Zasady i formy prowadzenia [...] jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, określa natomiast ustawa z dnia [...] grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 236). Zgodnie z art. 1 ust. 2 i art. 2 tej ustawy, gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych i może być ona prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego.

Powyższe ustalenia prowadzą w konsekwencji również do uznania, że żądanie wyrażone przez skarżącego we wniosku z dnia [...] września 2015 r. dotyczy informacji publicznej. W istocie bowiem każda poszczególna informacja objęta tym wnioskiem odnosi się do majątku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. (jego obciążeń). Skoro zaś jednostka samorządu terytorialnego (Gmina M. L.) zaangażowała w Spółkę środki publiczne w wysokości 100% jej kapitału, to majątek Spółki ma niewątpliwie charakter publiczny, a sposób jego wykorzystania związany z wykonywaniem zadań o charakterze użyteczności publicznej nie może być wyłączony spod społecznej kontroli (por. wyroki WSA w Olsztynie: z dnia [...] stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Ol 68/11 oraz z dnia [...] marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Ol 8/14 – dostępne w CBOSA). Słuszność powyższej oceny potwierdza przykładowy katalog informacji publicznej przedstawiony przez ustawodawcę w art. 6 u.d.i.p. W ust. 5 pkt 1 tego przepisu wskazano bowiem, że informacją publiczną są w szczególności informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz osób prawnych samorządu terytorialnego (lit. "c"), a także o pochodzącym z dysponowania tym majątkiem majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, osiąganych z niego pożytkach oraz jego obciążeniach. Należy przy tym podkreślić, że w literaturze funkcjonuje pogląd, iż informacje w tym zakresie powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem (por. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, W. 2005, str. 186-187). Zatem również treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego stanowi informację publiczną. Pojęcie majątku publicznego powinno być przy tym rozumiane w szerokim znaczeniu, co oznacza, że obejmuje on nie tylko aktywa, lecz także pasywa podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka–Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydanie 2, W. 2012, str. 125-126).

Skoro zatem [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych będących w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), a wniosek skarżącego dotyczył właśnie takich informacji, należy stwierdzić, że Spółka zobowiązana była załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przepisów u.d.i.p. Ustawa ta w art. 1 ust. 2 zawiera jednak normę kolizyjną, według której jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Z powołanego unormowania wynika, iż stosowanie przepisów u.d.i.p. jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznej, są dla wnioskodawcy osiągalne w innym trybie. Nie tylko bowiem sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie uchybia w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie.

W konsekwencji samo zakwalifikowanie określonej informacji do zbioru informacji publicznych nie skutkuje automatycznie koniecznością zastosowania przepisów u.d.i.p. Jeżeli bowiem osoba zainteresowana ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2784/12, LEX nr 1354080).

W ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy należy częściowo podzielić stanowisko [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L., albowiem ze względu na powołaną wyżej normę kolizyjną art. 1 ust. 2 u.d.i.p. część z informacji objętych wnioskiem z dnia [...] września 2015 r., pomimo posiadania waloru informacji publicznej, nie mogła zostać udostępniona w trybie wnioskowego dostępu do takich informacji (art. 10 u.d.i.p.). Dotyczy to żądania udostępnienia treści sprawozdania finansowego Spółki za ostatnio zakończony rok obrotowy (tiret piąte).

Wskazać bowiem należy, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L., będąc spółką prawa handlowego, jest stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 330 ze zm.) zobowiązana do składnia we właściwym rejestrze sądowym m.in. rocznego sprawozdanie finansowego, w ciągu 15 dni od dnia jego zatwierdzenia. Z art. 8 i art. 8a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1142 ze zm.) wynika, że Rejestr ten jest jawny i każdy ma prawo dostępu do danych zawartych w Rejestrze (w tym rocznych sprawozdań finansowych) za pośrednictwem Centralnej Informacji. Każdy ma też prawo otrzymać (również drogą elektroniczną), poświadczone odpisy, wyciągi, zaświadczenia i informacje z Rejestru.

Oznacza to, że K. J. ma możliwość uzyskania żądanego sprawozdania finansowego [...] Sp. z o.o. w L. w trybie przepisów ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym. Powołana ustawa, wbrew twierdzeniu skarżącego, w sposób kompleksowy reguluje dostęp do danych zgromadzonych w tym Rejestrze i stanowi lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p. W związku z tym uprawnienia dostępu do danych zgromadzonych w Krajowym Rejestrze Sądowym nie można dochodzić powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, gdyż jej zastosowanie jest w takim wypadku wyłączone (por. wyrok NSA z dnia [...] września 2014 r., sygn. akt I OSK 31/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] września 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 520/14; a także wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 390/11, odnoszący się do danych zamieszczonych w Krajowym Rejestrze Karnym - wszystkie dostępne w CBOSA).

Z powyższych względów uznać należy, że w części dotyczącej żądania udostępnienia sprawozdania finansowego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. wniosek skarżącego został przez tę Spółkę załatwiony prawidłowo. Podmiot ten, wobec wypełnienia hipotezy normy prawnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., nie był bowiem zobowiązany do udostępnienia skarżącemu wskazanej informacji w trybie tej ustawy, a przy tym nie był również zobowiązany do wydania w tym zakresie, na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., rozstrzygnięcia o odmowie udostępniania informacji publicznej. Zgodnie bowiem z przyjętym w doktrynie poglądem, jeżeli wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ ma obowiązek jedynie zawiadomić wnoszącego, że ze względu na odmienne tryby dostępu przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania co do jego wniosku (por. I. Kamińska, M. Rozbicka –Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydanie 2, W. 2012, str. 206 oraz powołane tam orzecznictwo). Spółka zawiadomienie takie skierowała do wnioskodawcy w piśmie z dnia [...] września 2015 r. Jednocześnie należy stwierdzić, że wobec braku potwierdzenie skuteczności doręczenia Spółce wniosku skarżącego w dniu [...] września 2015 r. oraz wskazania przez Spółkę, że wniosek ten został jej skutecznie doręczony dopiero po jego ponownym nadaniu w dniu [...] września 2015 r., brak jest również podstaw, by [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. zarzucić uchybienie przy tej czynności 14 - dniowego terminu, przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Odesłanie skarżącego na grunt konkurencyjnego w stosunku do u.d.i.p. trybu dostępu do informacji w ramach ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, nie mogło jednak dotyczyć żądania udostępnienia kopii umów kredytowych i umów pożyczkowych zawartych przez Spółkę, a również ta informacja - co wymaga podkreślenia - była przedmiotem wniosku skarżącego (tiret czwarte). Pomimo bowiem, że sprawozdanie finansowe zawiera informacje o stanie zadłużenia Spółki, to jednak oczywistym jest, że kompletna treść poszczególnych umów kredytowych nie jest elementem (częścią) sprawozdania finansowego. Tym samym treść umowy kredytowej nie może być uznana za informację tożsamą ze sprawozdaniem finansowym Spółki, a w konsekwencji posiadanie dostępu do takiego sprawozdania w ramach Krajowego Rejestru Sądowego nie zapewnia jednocześnie dostępu do tych pierwszych informacji. Należy natomiast zwrócić uwagę, że w myśl art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek co do zasady następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, a zatem to wnioskodawca określa formę udostępnienia żądanych informacji, a udzielenie informacji w formie nieadekwatnej do wskazanej we wniosku oznacza stan bezczynność (por. wyroki NSA: z [...] kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 161/12, LEX nr 1264582 oraz z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, LEX nr 1356989, a także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 35/13, LEX nr 1352000).

Z powyższych względów w części dotyczącej żądania udostępnienia umów kredytów/pożyczek Spółka zobowiązana była załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przepisów u.d.i.p., tj. albo - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) podjąć czynność materialno-techniczną polegającą na udostępnieniu stronie skarżącej tych informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, albo w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie ich udostępnienia, gdyby uznała, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, o których mowa w art. 5 u.d.i.p., jak choćby prywatność osoby fizycznej, bądź tajemnica przedsiębiorcy. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, w formie odpowiadającej decyzji administracyjnej, obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p. Krąg podmiotów określonych w tym przepisie jest bowiem szeroki, wobec czego konieczny jest jednolity, obowiązujący wszystkie te podmioty tryb załatwiania wniosków na podstawie przepisów komentowanej ustawy (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydanie 2, W. 2012, str. 210-211, jak również powołane tam orzecznictwo).

W kontekście ewentualnej odmowy udostępnienia skarżącemu żądanych umów z powołaniem się na ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p. wypada jednak ubocznie wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego już kilkukrotnie wyrażany był pogląd, iż nie jest możliwe wyłączenie jawności umowy kredytu (pożyczki), zważywszy że za niezastrzeżone uważa się klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych (por. m.in. wyroki: z dnia [...] lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14, z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt I OSK 564/14 oraz z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt I OSK 267/14 - dostępne w CBOSA).

O braku bezczynności [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. w załatwieniu wniosku skarżącego w części dotyczącej ww. umów kredytów/pożyczek, nie może świadczyć fakt, iż Spółka uzależniała wydanie w tym zakresie decyzji odmownej od usunięcia przez skarżącego braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, a następnie - wobec niewykonania wezwania w tym przedmiocie - pozostawiła wniosek w tej części bez rozpatrzenia. Działanie to nie znajduje bowiem oparcia w przepisach prawa. Przepisy u.d.i.p. nie przewidują bowiem jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi przy tym mieć nawet formy pisemnej, lecz może również zostać złożony ustnie (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, W. 2010, str. 137-138).

. Nie sposób zgodzić się z poglądem w kwestii żądania od wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej podpisania wniosku, a nawet podania w nim swojego adresu z kodem pocztowym, miejscowości i nr domu, stosownie do art. 63 § 2 i § 3 k.p.a. Wnioskodawca może bowiem złożyć wniosek drogą elektroniczną, podając adres swojej poczty e-mailowej. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakazują zachowania szczególnej formy wniosku. Oznacza to, że podmiotom obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej powołana ustawa nie nadała uprawnień do żądania ww. danych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] września 2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 57/09, LEX nr 527024).

W związku z powyższym uznanie przez Spółkę, że brak podpisu na wniosku jest jego brakiem formalnym, który wymaga uzupełniania w trybie art. 64 § 1 k.p.a., by wnioskowi temu mógł być nadany właściwy bieg, było całkowicie pozbawione racji i świadczy o bezczynności Spółki w części obejmującej ten zakres żądania, który został przez nią pozostawiony bez rozpatrzenia. Dlatego też zasadne jest zobowiązanie Spółki do załatwienia przedmiotowego wniosku w części dotyczącej udostępnienia kopii umów kredytów/pożyczek aktualnie spłacanych (tiret czwarte) oraz żądania wskazania przeznaczenia poszczególnych kredytów/pożyczek (tiret trzecie). Sąd odstąpił natomiast od odrębnego zobowiązania Spółki do udzielenia odpowiedzi na dwa pierwsze pytania zawarte we wniosku ("czy spółka posiada zaciągnięte kredyty krótkoterminowe i/lub długoterminowe oraz pożyczki w bankach lub firmach pożyczkowych?", a "jeśli tak, kiedy zostały zaciągnięte, na jaką kwotę, ile wynosi oprocentowanie i miesięczna rata? /oddzielnie dla każdej pożyczki/kredytu), albowiem informacje te będą wprost wynikać z zawartych umów o kredyty/pożyczki, a tym samym wraz z ewentualnym uzyskaniem treści tych umów wnioskodawca uzyska również informacje w tym zakresie. Sąd dodatkowo nałożył na Spółkę jedynie obowiązek wskazania przeznaczenia poszczególnych kredytów/pożyczek (tiret trzecie wniosku), albowiem te dane nie zawsze są zawarte w treści umowy kredytu/pożyczki.

Odnosząc się natomiast końcowo do żądania wskazania, czy Rada Nadzorcza [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. wnioskowała w 2015 r. o przyznanie nagród dla Zarządu Spółki (tiret szóste), wskazać należy, że Spółka udzieliła w tym zakresie jednoznacznej odpowiedzi negatywnej w piśmie z dnia [...] września 2015 r., a więc również co do tej części wniosku (podobnie jak w części żądania przekazania kopii sprawozdania finansowego), nie pozostawała bezczynna. Udzielona w tym zakresie odpowiedź negatywna konsumowała również ewentualne żądanie udostępnienia kopii uchwał/wniosków o wskazane nagrody wraz z uzasadnieniem, wskazując, że dokumenty takie nie istnieją. Poinformowanie wnioskodawcy, o nieposiadaniu żądanej informacji również natomiast nie wymaga formy decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki co do części wniosku wskazanej w pkt I sentencji, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy u.d.i.p., lecz błędnego przekonania o koniczności uzupełniania wniosku o podpis wnioskodawcy.

W zakresie, w jakim skarga dotyczyła pozostałej części wniosku z dnia [...] września 2015 r., Sąd - w pkt III sentencji - orzekł natomiast o jej oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt IV sentencji, znajduje z kolei uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 154/15.

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 154/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie między innymi zobowiązał L. Przedsiębiorstwo [...] spółkę z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w L. do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w części obejmującej żądanie udostępnienia kopii umów kredytów/pożyczek aktualnie spłacanych (tiret czwarte) oraz żądanie wskazania przeznaczenia poszczególnych kredytów/pożyczek (tiret trzecie), w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy.

Sąd uznał, że informacja, której udzielenia zażądał skarżący, stanowi informację publiczną, udostępnianą na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej zwanej: "u.d.i.p.").

Tego stanowiska nie sposób podzielić w takim zakresie, w jakim Sąd uznał, że Spółka pozostawała w bezczynności, jak i co do kwestii, że dane powyższe są bezsprzecznie danymi publicznymi, co do których istnieje publicznoprawny obowiązek ich udostępnienia.

Zauważyć należy, że żądanie skierowane do Spółki zostało sformułowane następująco: "Wnoszę o udostępnienie kopii umów kredytów/pożyczek aktualnie spłacanych". Tak określony zbiór dokumentów, w mojej ocenie, nie może zostać zakwalifikowany do kategorii dokumentów zawierających dane publiczne, a tylko wtedy – co do zasady – kopie takich dokumentów powinny być udostępniane. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit d i e u.d.i.p. danymi o majątku publicznym obejmują dane o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach oraz dane o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Oznacza to, że informacja publiczna o majątku publicznym tych podmiotów – także więc i Spółki, którą Sąd zaliczył do tej kategorii (osoba prawna, w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów) – winna obejmować dane przedstawione przez Spółkę, co skarżący otrzymali, bądź mogli otrzymać w drodze wglądu do zbiorów dokumentów w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS).

Inaczej przedstawia się, w mojej ocenie, zagadnienie dostępu do dokumentów, określonych przez skarżących jako "kopie umów kredytów/pożyczek aktualnie spłacanych". Z istoty rzeczy są to dokumenty, które nie zawierają żadnych danych publicznych, zaś jedyny związek z kategoria majątku publicznego wynika z ujęcia w nich kwot zobowiązań, a więc wartości kredytów bądź pożyczek udzielonych Spółce. Dane te są jednak udostępniane w innym trybie, gdyż istnieje obowiązek ich umieszczania w sprawozdaniu finansowym, składanym w KRS, który to rejestr jest jawny i dostępny także dla skarżącego.

Jakkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w swoim wyroku odwołał się – uzasadniając nałożony na Spółkę obowiązek – do poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonych w wyrokach w trzech sprawach (I OSK 759/14; I OSK 564/14; I OSK 267/14), uznać jednak należy, że poglądy tam zawarte nie są adekwatne do rozstrzygnięcia problemu występującego w niniejszej sprawie. W omawianych orzeczeniach NSA chodziło bowiem o kwestie związane z umowami (pożyczek), zawieranymi przez podmioty, które udzielały pożyczek innym podmiotom, a stosowne sumy pochodziły ze środków publicznych. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie pominął w swoich rozważaniach.