Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5262/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Szef Służby Cywilnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 44 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 227 poz 1505
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 3 § 1 i § 2 pkt 4, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 157/20 w sprawie ze skargi T. G. na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie stwierdzenia nieprawidłowości w przebiegu postępowania kwalifikacyjnego dla pracowników służby cywilnej oraz usunięcia naruszenia prawa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. G. na rzecz Szefa Służby Cywilnej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 157/20 oddalił skargę T. G. na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie stwierdzenia nieprawidłowości w przebiegu postępowania kwalifikacyjnego dla pracowników służby cywilnej oraz usunięcia naruszenia prawa.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 7 czerwca 2020 r. T. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w zakresie braku nakazania Krajowej Szkole Administracji Publicznej im. Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Lecha Kaczyńskiego (dalej: KSAP) usunięcia naruszenia prawa w postępowaniu kwalifikacyjnym w służbie cywilnej w 2009 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w zainicjowanych przez siebie w latach 2010-2013 postępowaniach sądowoadministracyjnych sądy administracyjne odrzuciły lub oddaliły jego skargi wniesione w przedmiocie wadliwego przeprowadzenia przez KSAP i Szefa Służby Cywilnej postępowania kwalifikacyjnego dla pracowników służby cywilnej lub na bezczynność ww. organu w zakresie braku mianowania na urzędnika służby cywilnej (postanowienie NSA z 19 grudnia 2012 r. sygn. I OSK 2899/12; postanowienie NSA z 19 grudnia 2012 r. sygn. I OSK 2867/12; postanowienie NSA z 22 marca 2013 r. sygn. I OSK 2981/12). Po wyczerpaniu drogi wskazanej sądowej w sprawie z powództwa skarżącego przeciwko KSAP Sąd Rejonowy dla [...] wyrokiem z 12 marca 2018 r. sygn. [...] ustalił, że zakończył on postępowanie kwalifikacyjne dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie na urzędnika służby cywilnej w 2009 r. z wynikiem pozytywnym. Skarżący wskazał, że na skutek apelacji KSAP Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z 26 września 2019 r. sygn. [...] zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że oddalił jego powództwo, niemniej sporządzona w toku postępowania przed sądem I instancji opinia biegłego stwierdzająca, że pytanie nr 46 użyte w sprawdzianie wiedzy w postępowaniu kwalifikacyjnym w służbie cywilnej nie było skonstruowane zgodnie z założeniami testu jednokrotnego wyboru i odpowiedź udzielona przez powoda była poprawna oraz powinna pozostawać dowodem na fakt użycia podczas postępowania kwalifikacyjnego testu wiedzy obarczonego wadliwością prawną. Powoduje to, że Szef Służby Cywilnej w świetle art. 44 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 265 ze zm.), dalej: u.s.c. był zobowiązany do nakazania usunięcia ww. naruszenia prawa. Takiego nakazania, pomimo wezwań skarżącego, Szef Służby Cywilnej do dnia wniesienia skargi nie dokonał. W tych warunkach skarżący wniósł w skardze o zobowiązanie Szefa Służby Cywilnej do nakazania KSAP usunięcia naruszenia prawa w postępowaniu kwalifikacyjnym w służbie cywilnej w 2009 r. przy jednoczesnym uznaniu, że bezczynność organu ma charakter rażący oraz o wymierzenie organowi grzywny.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Cywilnej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę uznając, że organ nie pozostawał w bezczynności.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie skarżący wystąpił z pismem, któremu można przypisać charakter ponaglenia (pismo z 8 marca 2020 r.), co jest warunkiem złożenia skargi na bezczynność stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. W myśl art. 44 ust. 1 u.s.c., Szef Służby Cywilnej sprawuje nadzór nad zgodnym z przepisami prawa przebiegiem postępowania kwalifikacyjnego. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w przebiegu postępowania kwalifikacyjnego Szef Służby Cywilnej nakazuje usunięcie naruszenia prawa (art. 44 ust. 2 u.s.c.). O ile realizacja kompetencji nadzorczych Szefa Służby Cywilnej w odniesieniu do przebiegu postępowania kwalifikacyjnego dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie zasadniczo polega na podejmowaniu różnego rodzaju czynności faktycznych, o tyle powołany przepis nie wskazuje jaką formę, uwzględniając prawne formy działania administracji, przypisać trzeba środkowi nadzoru przewidzianemu w art. 44 ust. 2 u.s.c., którym organ powinien posłużyć się w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w postępowaniu kwalifikacyjnym, mającym na celu zdeterminowanie działania organu nadzorowanego (KSAP), aby nadać mu cechę legalności (zgodności z prawem). Jeżeli skargę na bezczynność organu postrzegać jako środek dyscyplinujący organ administracji publicznej do terminowego załatwienia sprawy, do niewątpliwie skarżący nie mógł tym środkiem posłużyć się w niniejszej sprawie, uwzględniając, że w odniesieniu do żądania ujawnionego w piśmie z 18 grudnia 2019 r. polegającego na wystąpieniu do Szefa Służby Cywilnej o nakazanie KSAP usunięcia naruszenia prawa, do jakiego doszło w związku z wadliwym sformułowaniem pytania testowego w toku postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej w 2009 r. organ wiążąco już wypowiedział się, odmawiając podjęcia żądanej czynności nadzorczej w ramach przysługującej mu kompetencji do nadzoru nad zgodnym z przepisami prawa przebiegiem postępowania kwalifikacyjnego na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 u.s.c. W piśmie z 5 marca 2020 r. znak DP.3620.1.2019.JK Szef Służby Cywilnej jednoznacznie odmówił nakazania KSAP usunięcia naruszenia prawa i wyjaśnił powody prawne takiego stanowiska. Wskazane pismo podpisane zostało przez piastuna organu (Szefa Służby Cywilnej), powołując podstawę prawną i zawierając wypowiedź rozstrzygającą o zasadności żądania skarżącego wraz z zindywidualizowanym wyjaśnieniem podstaw takiego działania. Wbrew stanowisku skarżącego, Szefowi Służby Cywilnej nie można z tego powodu postawić zarzutu pozostawania w kontrolowanej przez Sąd sprawie w dacie wniesienia skargi w bezczynności, skoro odnośnie do żądania skarżącego w przewidzianej prawem formie organ wiążąco wypowiedział się.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, procesowemu rozróżnieniu na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. musi podlegać zagadnienie braku uwzględnienia żądania skierowanego do Szefa Służby Cywilnej w zakresie wydania wnioskowanego aktu lub podjęcia czynności określonej treści (oczekiwanego przez skarżącego nakazania KSAP usunięcia naruszenia prawa wynikającego z posłużenia się wadliwym kluczem odpowiedzi podczas postępowania kwalifikacyjnego w 2009 r.) od braku wypowiedzenia się przez Szefa Służby Cywilnej odnośnie do skierowanego żądania podjęcia aktu lub czynności. O ile w tym ostatnim przypadku podstawę wniesienia skargi stanowić powinien art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., o tyle we wskazanej jako pierwsza sytuacji przedmiotem skargi powinien bezpośrednio pozostawać odmowny akt lub czynność, jeżeli w podjęciu ich w sposób sprzeczny ze zgłoszonym żądaniem strona upatruje naruszenia prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Kierując się powyższym, skarżący nie zgadzając się z zapatrywaniem wyrażonym przez Szefa Służby Cywilnej w doręczonym mu piśmie z 18 grudnia 2019 r. powinien był wnieść skargę na tenże akt odmawiający zastosowania przez organ wnioskowanego środka nadzoru, zamiast bezczynność organu błędnie wiązać z utrzymującym się brakiem usunięcia przez organ naruszenia prawa w postępowaniu kwalifikacyjnym, gdyż niemożność konwalidacji tego stanu rzeczy zgodnie z wnioskiem skarżącego została formalnie (wiążąco) stwierdzona w powołanym wyżej piśmie organu i to ono z punktu widzenia przyjętych przez ustawodawcę środków prawnych na gruncie przepisów p.p.s.a. mogło było zostać zakwestionowane.

Sąd I instancji zaznaczył, że w kontrolowanej sprawie skarżący nie powinien art. 44 ust. 1 i 2 u.s.c. stanowiącemu podstawę wystąpienia do Szefa Służby Cywilnej o podjęcie wnioskowanego działania przypisywać dowolnego znaczenia, a zatem przyjmować, że przepis ten bezsprzecznie upoważnia Szefa Służby Cywilnej do zakwestionowania zastosowanego przez KSAP klucza odpowiedzi przy spornym zadaniu testowym będącym elementem sprawdzianu sprawdzającego wiedzę i w konsekwencji nakazania zmiany uchwały podjętej przez zespół sprawdzający. Jest to wynikiem nie tyle odwołania się do stanowiska Sądu Okręgowego w [...] wyrażonego w przedłożonym przez skarżącego wyroku z 26 września 2019 r. sygn. [...] oddalającym jego powództwo, w którym Sąd na zasadzie uogólnionych wniosków wyraźnie wskazał dwie płaszczyzny kontroli egzaminów państwowych, ile uwzględnienia, że w odniesieniu do wykładni art. 44 ust. 1 i 2 u.s.c. i jego zastosowania w spornym zakresie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 2013 r. sygn. I OSK 2981/12 oddalającym skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącego od wyroku Sądu I instancji oddalającego jego skargę na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie mianowania na urzędnika służby cywilnej. Naczelny Sąd Administracyjny w tym orzeczeniu stwierdził, że w ramach kompetencji określonych w art. 44 u.s.c. uprawnienia Szefa Służby Cywilnej ograniczają się do czynności faktycznych mających na celu zagwarantowanie zgodnego z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej (Dz. U. Nr 218, poz. 1695) przebiegu postępowania kwalifikacyjnego, np. kontroli zachowania terminu i prawidłowości zgłoszenia do postępowania kwalifikacyjnego, czy opublikowania wyników postępowania w Biuletynie Kancelarii. Uprawnienia nadzorcze, jak wskazał NSA, nie mogą natomiast wkraczać w sferę ocen zastrzeżonych dla zespołu sprawdzającego KSAP. Jakkolwiek w piśmie z 18 grudnia 2019 r. skarżący ten pogląd interpretacyjny odrzucił, podnosząc, że wszelkie nieprawidłowości działania zespołu sprawdzającego podjęte w ramach postępowania kwalifikacyjnego w 2009 r. powinny prowadzić do nakazania ich usunięcia, to pogląd ten stanowi ocenę prawną, której Szef Służby Cywilnej nie mógł pominąć (art. 170 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł T. G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 o służbie cywilnej (Dz.U. 2008 Nr 227 poz. 1505, dalej: u.s.c.), polegające na nieprawidłowym uznaniu, że Szef Służby Cywilnej nie pozostawał w bezczynności co do stwierdzenia nieprawidłowości w przebiegu postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej w 2009 roku i nakazania usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy bezczynność Szefa Służby Cywilnej polegała na niezastosowaniu przepisów art. 44 ust 1 i 2 u.s.c., czyli braku stwierdzenia i reakcji na szereg naruszeń prawa w przebiegu postępowania kwalifikacyjnego oraz na braku nakazania usunięcia tych naruszeń,

2) naruszenie przepisów prawa postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 Nr 153 poz. 1259 ze zm.), polegające na niewykonaniu prawidłowo kontroli legalności i błędnej ocenie, że w niniejszej sprawie Szef Służby Cywilnej nie pozostawał w bezczynności w zakresie nadzoru nad postępowaniem kwalifikacyjnym w służbie cywilnej w 2009 roku i tym samym nie dał podstaw do usunięcia naruszenia prawa w ww. postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i zobowiązanie Szefa Służby Cywilnej do nakazania Krajowej Szkole Administracji Publicznej usunięcia naruszenia prawa w postępowaniu kwalifikacyjnym w służbie cywilnej w 2009 roku oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Służby Cywilnej wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów prawa postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 Nr 153 poz. 1259 ze zm.) uznać należy, że jest on nieuzasadniony.

Artykuł 3 § 1 p.p.s.a. ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Podobnie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy. Nie stanowi on podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104). Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli działania organu w pełnym zakresie. Fakt, że Sąd I instancji oddalił skargę (zamiast ją uwzględnić jak żądał tego skarżący kasacyjnie) nie oznacza, że uchybił temu przepisowi.

Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Całkowicie nieuprawniony jest także naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Otóż, pomijając fakt, że artykuł ten dzieli się na dwa paragrafy, a pełnomocnik skarżącego nie wskazał dokładnie, o który paragraf mu chodzi, to przepis art. 1 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że fachowy pełnomocnik skarżącego nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.

W konsekwencji nie zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 44 ust. 1 i 2 u.s.c., "podczas gdy bezczynność Szefa Służby Cywilnej polegała na niezastosowaniu przepisów art. 44 ust 1 i 2 u.s.c., czyli braku stwierdzenia i reakcji na szereg naruszeń prawa w przebiegu postępowania kwalifikacyjnego oraz na braku nakazania usunięcia tych naruszeń".

W odniesieniu do powyższego zarzutu powtórzyć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07 postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). Zgodnie jednak z innym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, iż Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12).

Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wykazał błędnej wykładni art. 44 ust. 1 i 2 u.s.c. zastosowanej przez Sąd I instancji, ale również nie wskazał jak w jego ocenie powinien być rozumiany ten przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Co więcej w zasadzie argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnosi się nie do błędnej wykładni tych przepisów, a w zasadzie art. 44 ust. 2 u.s.c., gdyż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w ogóle nie wskazuje art. 44 ust. 1 u.s.c., lecz do jego nieprawidłowego zastosowania/niezastosowania. Jednocześnie ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Nadto jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący "wydaje się interpretować nadzór Szefa Służby Cywilnej jako instytucję tożsamą z rozpoznaniem odwołania od wyników postępowania, gdzie Szef Służby Cywilnej jest organem odwoławczym, a przedmiotem rozpoznania jest wynik postępowania w kontekście zarzutów związanych z jego przebiegiem. Takie postrzeganie analizowanego nadzoru nad przebiegiem postępowania kwalifikacyjnego jest całkowicie chybione. Ustawodawca nie przewidział trybów odwołań od rozstrzygnięcia KSAP, a z pewnością też roli tej nie pełni bieżący nadzór nad samym postępowaniem."

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.