Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2472/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 49/18 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 8 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 49/18, oddalił skargę P. J. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. P. J. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej oraz płatności dla młodych rolników na rok 2016, deklarując powierzchnię działek rolnych o łącznej powierzchni 8,86 ha. W załączonym materiale graficznym zaznaczył położenie działek rolnych zadeklarowanych we wniosku.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kościerzynie przyznał rolnikowi płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016.

Dokonując ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że powierzchnia ewidencyjno - gospodarcza na rok 2016 działek ewidencyjnych: nr [...] na których znajduje się działka rolna B oraz działki ewidencyjnej nr [...], na której znajdują się działki rolne A oraz AA stwierdzona w oparciu o aktualny PEG wynosi 7,32 ha. Wyjaśnił jednocześnie, że organ I instancji w trakcie kontroli administracyjnej dokonał poprawnego podziału działki rolnej A o zadeklarowanej przez stronę powierzchni 2,62 ha, na działkę rolną A oraz AA ze względu na stwierdzoną powierzchnię największego spójnego obszaru przypisanego dla działki ewidencyjnej nr [...], która wynosi 2,24 ha. Powyższe ustalenia wynikają z faktu, że powierzchnia PEG na rok 2016 wyznaczona dla działek ewidencyjnych o nr [...] oraz [...] jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku. Powierzchnia deklarowana przez producenta działek rolnych do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 wynosiła bowiem 8,86 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona działek rolnych kwalifikująca się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 wynosi 7,32 ha i jest zgodna z powierzchnią stwierdzoną przez organ I instancji.

W związku z powyższymi ustaleniami organ, związany przepisami prawa, nie mógł przyznać przedmiotowej płatności do powierzchni większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar (powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza - PEG).

W ocenie Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni organ I instancji prawidłowo przyznał wnioskodawcy płatność do działki rolnej A oraz AA położonych na działce ewidencyjnej nr [...], do łącznej powierzchni 2,55 ha oraz przyznał płatność do działki rolnej B położonej na działkach ewidencyjnych: nr [...], do powierzchni 0.42 ha, nr [...], do powierzchni 3,35 ha, nr [...] do powierzchni 1,00 ha, tj. do łącznej powierzchni wynoszącej 4,77 ha, gdyż w trakcie kontroli administracyjnej, o której mowa w art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r., system informacji geograficznych (GIS) sprawdza m. in. czy powierzchnie deklarowane na danej działce ewidencyjnej nie przekraczają maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego dla działki ewidencyjnej. Powyższych ustaleń organ I instancji dokonał na podstawie ortofotomapy sporządzonej na podstawie wykonanych zdjęć w dniu 5 maja 2016 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji prawidłowo zastosował pomniejszenia wynikające z art. 19a ust. 1 rozporządzenia 640/2014. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosiła 21,04%. Różnica między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną), a powierzchnią stwierdzoną wynosi 1,54 ha. Zgodnie bowiem z art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy.

W odniesieniu do płatności za zazielenienie organ wskazał, że w ramach jednolitej płatności obszarowej obszar zgłoszony przekroczył obszar zatwierdzony, a zatem do obliczenia płatności za zazielenienie przyjęto powierzchnie stwierdzoną w toku postępowania w ramach jednolitej płatności obszarowej (7,32 ha).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę skarżącego wskazał, że istotą sporu w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 była prawidłowość ustalenia przesłanki zmniejszenia płatności jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności redystrybucyjnej i płatności dla młodych rolników w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami skutkującymi różnicą pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Konsekwencją ustalenia przez organ różnicy pomiędzy obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym było proporcjonalne zmniejszenie kwot przyznanych płatności. Kontrola administracyjna wniosku była prowadzona w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno – gospodarczej (PEG) sporządzany w elektronicznym systemie LPIS.

Zaoferowany przez skarżącego, dołączony do odwołania wydruk mapy z systemu elektronicznego ARiMR z 2017 r. oraz złożone w sprawie oświadczenia o przywróceniu obszarów do użytku rolnego zostały w sprawie poddane ocenie.

Organ zasadnie uwzględnił niespójność twierdzeń skarżącego o czasie wykonywania prac polegających na usunięciu niepożądanej roślinności w postaci samosiejek sosny oraz innego rodzaju zadrzewień.

Wniosek o przyznanie płatności dotyczył roku 2016. W sprawie okolicznością bezsporną jest, że prace polegające na zrywaniu i usuwaniu zadrzewień (samosiejek) trwały we wskazanych miesiącach 2016 r., wobec czego nie zostało potwierdzone spełnienia jednego z warunków wynikających z art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia systemów wsparcia bezpośredniego dotyczącego utrzymania gruntów zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności.

Skarżący wbrew zasadom wynikającym z przepisu art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy o płatnościach determinującym kształt i charakter postępowania wyjaśniającego w sprawie, nie przeciwstawił w postępowaniu o przyznanie płatności żadnego dowodu, na podstawie którego skutecznie można byłoby podważyć ustalenia organów administracji stanowiące faktyczną podstawę wydanej w sprawie decyzji.

Wbrew zarzutom zgłoszonym w skardze złożone przez skarżącego wnioski dowodowe na potwierdzenie faktu prowadzenia prac rekultywacyjnych oraz prowadzenia w 2016 r. działalności rolniczej na spornych działkach nie dotyczyły okoliczności kwestionowanych przez organy w sprawie.

Organy nie stwierdziły, aby prace nie były wykonywane, nie stwierdziły również, że po lipcu 2016 r. skazany przystąpił do rolniczego użytkowania spornych działek. Wskazane dowody nie zostały zgłoszone dla podważenia ustalenia, że nie została spełniona przesłanka rolniczego wykorzystywania gruntów przez cały 2016 r.

P. J. złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

I. naruszenie prawa procesowego

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w zw. z art. 6 oraz 80 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, a także w oparciu o dowolną, a nie swobodną jego ocenę co skutkowało przyjęciem, iż:

a) będące przedmiotem sporu części działek należących do skarżącego nie spełniają wymogu "kwalifikującego się hektara" w myśl przepisów art. 32 ust. 1 i 2 rozporządzenia PE i Rady nr 1307/2013,

b) skarżący nie prowadził na nich działalności rolniczej w myśl art. 4 ust. 1 lit c) rozporządzenia nr 1307/2013 przez cały rok 2016 ,

c) powierzchnia działek rolnych przyjęta do płatności w roku 2016 wyniosła 7,32 ha

d) prace prowadzone przez skarżącego na spornych fragmentach działek stanowiły prace porządkowe inne niż działalność rolnicza wskazana w art. 32 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013

e) skarżący nie przeciwstawił żadnego dowodu, na podstawie którego skutecznie można byłoby podważyć ustalenia organu stanowiące faktyczną podstawę wydanej w sprawie decyzji.

2) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w zw. z art. 6 oraz 80 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, w tym nie wyjaśniono czy działania prowadzone przez skarżącego na spornych fragmentach działek stanowiły działania przygotowawcze wykraczające poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 1307/2013,

II. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 32 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia PE i Rady nr 1307/2013 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia, bezpośredniego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zgodność z definicją kwalifikującego się hektara przez cały rok kalendarzowy oznacza brak możliwości prowadzenia przez skarżącego działań przygotowawczych polegających na usunięciu drzewek,

2) art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia PE i Rady nr 1307/2013 w związku z art. 4 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2013 roku oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż działania skarżącego prowadzone na spornych fragmentach działek wykraczają poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 8 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 49/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni. Wnioskiem z 13 czerwca 2016 r. P. J. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kościerzynie o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej oraz płatności dla młodych rolników na rok 2016, deklarując powierzchnię działek rolnych o łącznej powierzchni 8,86 ha. Po przeprowadzeniu postępowania przyznano jednolitą płatność obszarową w wysokości 2.314,87 zł, do powierzchni 7,32 ha, płatność za zazielenienie w wysokości 2.269,93 zł, do powierzchni 7,32 ha, płatność redystrybucyjną w wysokości 347,31 zł, do powierzchni 2,01 ha, płatność dla młodych rolników w wysokości 1.162,17 zł, do powierzchni 7,32 ha. Ustalono, że powierzchnia ewidencyjno - gospodarcza na rok 2016 działek ewidencyjnych: nr [...] na których znajduje się działka rolna B oraz działki ewidencyjnej nr [...], na której znajdują się działki rolne A oraz AA stwierdzona w oparciu o aktualny PEG wynosi 7,32 ha. Dyrektor wyjaśnił jednocześnie, że organ I instancji w trakcie kontroli administracyjnej dokonał poprawnego podziału działki rolnej A o zadeklarowanej przez stronę powierzchni 2,62 ha, na działkę rolną A oraz AA ze względu na stwierdzoną powierzchnię największego spójnego obszaru przypisanego dla działki ewidencyjnej nr [...], która wynosi 2,24 ha. Powyższe ustalenia wynikają z faktu, że powierzchnia PEG na rok 2016 wyznaczona dla działek ewidencyjnych o nr [...] oraz [...] jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku. Powierzchnia deklarowana przez producenta działek rolnych do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 wynosiła bowiem 8,86 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona działek rolnych kwalifikująca się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 wynosi 7,32 ha i jest zgodna z powierzchnią stwierdzoną. W trakcie kontroli administracyjnej, o której mowa w art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r., system informacji geograficznych (GIS) sprawdza się, czy powierzchnie deklarowane na danej działce ewidencyjnej nie przekraczają maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego dla działki ewidencyjnej. Powyższych ustaleń dokonano na podstawie ortofotomapy sporządzonej na podstawie wykonanych zdjęć w dniu 5 maja 2016 r. Ortofotomapa wskazuje na to, że znaczna część gruntu położonego na działce ewidencyjnej nr [...] oraz na działce ewidencyjnej nr [...], na której strona zadeklarowała działkę rolną B, przylegająca do drogi, była zadrzewiona lub zakrzaczona, a tym samym nie była użytkowana rolniczo od początku roku 2016. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

Z kolei, prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego.

W ramach Podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., tj. przepisów normujących postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, a także naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Natomiast przepisy ustrojowe, jakimi są art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej) sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Natomiast "powołana podstawa prawna", o jakiej mowa w tym przepisie to określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego ze sformułowaniem zarzutu naruszenia prawa procesowego lub materialnego oraz określeniem formy tego naruszenia. Powołanie podstawy prawnej skargi nie jest jej elementem koniecznym (za wyjątkiem skargi o jakiej mowa w art. 57a p.p.s.a.).

Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej w istocie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej. Jest to zarzut nietrafny, ponieważ Sąd I instancji badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniał również prawidłowość ustaleń faktycznych z uwzględnieniem regulacji prawnej z art. 9 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1306/2013 stanowiącej, że warunkiem ustalenia, że działki rolne z elementami krajobrazu i drzewami podlegają dopłatom jest wykazanie, że działalność rolniczą można prowadzić w sposób podobny, jak na działkach bez drzew położonych w tym samym obszarze, gdyż znajduje to oparcie w tradycyjnych praktykach uprawy, warunkach naturalnych i względach środowiskowych. Sąd I instancji stwierdził, że stan gruntów rolnych wykluczał uprawy rolne i wypas (samosiejki sosny), co potwierdza opisany przez skarżącego zakres prac wykonanych w 2016 r. Ponadto Sąd podkreślił, że działania związane z usuwaniem samosiejek i zakrzewień, opisanych przez skarżącego jako rośliny niepożądane, odpowiadają standardom polskich praktyk uprawy, gdyż uniemożliwiają prowadzenie działalności rolnej w sposób odpowiadający na działkach pozbawionych takiej roślinności.

Według art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu tym organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności.

Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do naruszenia zasady praworządności oraz naruszenia obowiązku w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować zarzuty dotyczące naruszenia zasad dowodzenia zawartych w art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tymczasem zarzuty podniesione w pkt I. 1) i pkt I. 2) petitum skargi kasacyjnej sprowadzają się do stwierdzeń: "decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, a także w oparciu o dowolną, a nie swobodna jego ocenę"; "decyzja została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, w tym nie wyjaśniono czy działania prowadzone przez skarżącego na spornych fragmentach działek stanowiły działania przygotowawcze wykraczające poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy", kiedy to organ administracji publicznej nie zbiera materiału dowodowego, lecz jedynie rozpatruje cały materiał dowodowy przedstawiony przez stronę. Autor skargi kasacyjnej nie skonkretyzował, na czym polegało naruszenie art. 6 k.p.a. (Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa) oraz art. 80 k.p.a. (Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona). Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania akceptując przy wyrokowaniu stan faktyczny ustalony przez Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni, który przeprowadzając dodatkowe postępowanie w celu weryfikacji kwalifikowalności do płatności powierzchni działek ewidencyjnych nr [...] wezwał stronę do złożenia wyjaśnień przez dostarczenie kompletu dokumentacji w zakresie faktur dotyczących zakupu maszyn użytych do usunięcia niepożądanej roślinności występującej na działce ewidencyjnej nr [...] oraz [...] oraz przywrócenia wskazanego gruntu do użytku rolniczego oraz decyzji wydanej przez właściwy organ w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Ponadto zobligował stronę do podania dokładnego terminu, w którym zostały przeprowadzone prace polowe wskazane w odwołaniu oraz wskazanie świadków wykonywanych zabiegów agrotechnicznych na przedmiotowych działkach. W odpowiedzi strona złożyła fakturę VAT z dnia 31 maja 2016 r. dot. zakupu rębaka STILER DW30, cztery faktury z dnia: 31 maja 2016 r., 22 czerwca 2016 r., 2 lipca 2016 r., 8 lipca 2016 r. dotyczące zakupu dodatkowego sprzętu, faktury z dnia 10 czerwca 2016 r. oraz 2 lipca 2016 r. dotyczące usługi serwisowej sprzętu. Jednocześnie dołączyła trzy faktury wystawione przez stację benzynową. Jednocześnie strona wskazała listę osób, które mogły poświadczyć wykonywanie zabiegów agrotechnicznych na wskazanych działkach ewidencyjnych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie naruszył przepisów postępowania.

Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w pkt II.1), pkt II.2) petitum skargi kasacyjnej pozostają w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego przez co nie mogły być skuteczne. Zostały one wadliwie sformułowane, ponieważ kasator zarzucając błędną wykładnię prawa materialnego używając zwrotu: "polegającą na przyjęciu" kwestionuje ustalenia faktyczne dokonane w sprawie przez organ odwoławczy i zaakceptowane przez Sąd I instancji. Prawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do precyzyjnie wskazanego przepisu. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych podniesionych w ramach omawianej podstawy kasacyjnej może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej powołując podstawę prawną decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie naruszył prawa materialnego akceptując zastosowanie przez organ administracji publicznej przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz jej uzasadnienie prawne, w którym wyjaśniono podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd I instancji wskazał, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Stosowanie przepisów prawa przez sąd administracyjny polega również na uczynieniu przepisu wzorcem kontroli legalności decyzji administracyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.