Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 203/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 pkt 5 i 8
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 80, art. 138 § 1 pkt 2, art. 144, 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 § 1, 183 § 1, 141 § 4, 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Spółki z o.o. w Międzyzdrojach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 705/10 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. w Międzyzdrojach na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 705/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. Sp. z o.o. w Międzyzdrojach na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 119, art. 122 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) - po rozpatrzeniu zażalenia M. Sp. z o.o. - utrzymał w mocy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamieniu Pomorskim z dnia [...] stycznia 2010 r.

Postanowieniem tym organ I instancji nałożył na M. Sp. z o.o. w Międzyzdrojach grzywnę w celu przymuszenia, w wysokości 10.000 zł, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB w Kamieniu Pomorskim z dnia [...] lutego 2008 r. nakazującej doprowadzenie budynku przy ul. Gryfa Pomorskiego [...] w M. do odpowiedniego stanu technicznego. W zażaleniu na to postanowienie strona skarżąca podniosła, że z uwagi na konieczność poniesienia znacznych nakładów finansowych, którymi nie dysponuje zobowiązany, właściciel nieruchomości (Gmina M.) podjął decyzję o wykwaterowaniu wszystkich najemców, przeznaczeniu budynku do rozbiórki i sprzedaży nieruchomości.

Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w celu przymuszenia do wykonania nakazu określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] stycznia 2010 r., wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamieniu Pomorskim z dnia [...] lutego 2008 r., tj. doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem poprzez: naprawę tynków zewnętrznych, naprawę izolacji poziomej murów, wymianę zniszczonej stolarki okiennej i drzwiowej, naprawę pokrycia dachowego oraz drewnianych podbić okapów, naprawę schodów wewnętrznych drewnianych i podłóg, uszczelnienie systemu kanalizacyjnego w budynku, spowodowanie przestrzegania przez lokatorów bezwzględnego wietrzenia wszystkich pomieszczeń w terminie do dnia 30 czerwca 2009 r. Przed przystąpieniem do egzekucji administracyjnej, stosownie do art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przesłano dnia 30 listopada 2009 r. zobowiązanemu pisemne upomnienie. W myśl art. 121 cyt. ustawy grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Ustalona wysokość grzywny jest zgodna z przepisami i adekwatna do egzekwowanego obowiązku. Organ odwoławczy zaznaczył, iż do obowiązków właściciela nieruchomości należy utrzymywanie obiektu we właściwym stanie technicznym. Sytuacja finansowa zobowiązanego oraz decyzja o przeznaczeniu budynku do rozbiórki nie ma wpływu na wydane rozstrzygnięcie, gdyż obecny stan techniczny obiektu stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia i wymaga natychmiastowej zmiany.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie M. Sp. z o.o. w Międzyzdrojach wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 80 k.p.a., art. 33 pkt 5, 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 105 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie jako podstawy uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem strony skarżącej stanowisko organu odwoławczego, iż inne okoliczności nie mają wpływu na wydane rozstrzygnięcie – co jest równoznaczne z wyrażeniem poglądu prawnego, iż przedmiotem zarzutu zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji może być wyłącznie brak doręczenia upomnienia bądź wysokość grzywny, nie odpowiada prawu i jest nietrafne. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie organ powinien odnieść się do całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, do wszystkich okoliczności sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia powinno również zawierać merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów skarżącej zawartych w zażaleniu. Wbrew błędnemu poglądowi organu II instancji przedmiotem zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji może być więcej okoliczności niż te, które zostały opisane przez organ, co wynika wprost z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ administracji prowadzący postępowanie egzekucyjne powinien rozważyć w okolicznościach konkretnej sprawy, czy nakładanie grzywny w celu przymuszenia jest celowe oraz czy nie stanowi zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, a także czy niewykonanie obowiązku jest wynikiem złej woli zobowiązanego, czy też okoliczności o charakterze obiektywnym. Organ powinien badać również zamiar zobowiązanego, spełnienia obowiązku, a mianowicie powinien ustalić czy i w jaki sposób obowiązany zmierza do wykonania tego obowiązku.

Strona skarżąca wskazała, że poza sporem jest fakt złego stanu technicznego budynku oraz istnienie w obiegu prawnym decyzji nakazującej doprowadzenie budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Skarżąca zmierza w tym kierunku, jednak z uwagi na skomplikowaną materię techniczną, budowlaną, a także konstrukcję budynku wzniesionego w XX - Leciu międzywojennym w technologii tradycyjnej z cegły i drewna, w wyjątkowo małym zakresie ze stali, doprowadzenie budynku do odpowiedniego stanu technicznego nie może przesądzać kwestii technicznych oraz tego w jaki sposób, jaką metodą ma zostać osiągnięty cel w postaci doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Wybór właściwej metody należy do zarządcy nieruchomości, inwestora. W związku ze skomplikowanym stanem technicznym budynku należało uzyskać opinię osoby posiadającej wiadomości specjalne z zakresu budownictwa, co pozwoli na stwierdzenie koniecznego zakresu remontu, kolejności czynności, wartości prac remontowych. Określenie tych danych jest niezbędne ze względu na zasady sztuki budowlanej oraz prawo zamówień publicznych i procedury, którym podlega strona. Ze sporządzonej ekspertyzy technicznej dotyczącej oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego wynika, że cząstkowe remonty budynku czy poszczególnych lokali są nie tylko niewskazane, ale i niedopuszczalne z technicznego punktu widzenia. Rzeczoznawca dopuszcza wyłącznie remont kapitalny, a z uwagi na niezbędną rozległość remontu jego prowadzenie musiało by się odbywać bezwzględnie po wykwaterowaniu lokatorów. Według rzeczoznawcy bardziej celowym byłoby rozebranie budynku i wzniesienie nowego.

Niemożliwość wykonania nałożonego obowiązku bez wykwaterowania mieszkańców budynku oznacza, że po stronie zobowiązanego istnieją obiektywne trudności w wykonaniu nałożonego obowiązku, brak złej woli, a więc zastosowana grzywna w celu przymuszenia, jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym. Strona skarżąca zamiast przeznaczyć środki na kolejne ekspertyzy niezbędne do wykonania obowiązku, będzie musiała wydać je na grzywnę, co wypacza sens zastosowania tego środka w celu przymuszenia. Nadto strona skarżąca nie dysponuje środkami prawnymi do wykwaterowania mieszkańców w trybie natychmiastowym w celu przeprowadzenia remontu kapitalnego nieruchomości, a co za tym idzie zachodzi niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę, uznając zarzuty strony skarżącej za niezasadne. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało poprzedzone innym postępowaniem zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamieniu Pomorskim z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], nakazującą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, wykonanie przez zarządcę przedmiotowego budynku określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu. Decyzja ta została stronie doręczona i zakres ustalonych powinności był jej znany. Następnie w związku z niewykonaniem przez stronę wskazanych obowiązków, skierowano upomnienie z dnia [...] listopada 2009 r., a w dniu [...] stycznia 2010 r. wydano postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Sąd podniósł, iż na obecnym etapie postępowania, zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. A zatem, nie mogą być badane kwestie przesądzone w powołanej wyżej decyzji organu nadzoru budowlanego, w tym także jej celowości i zasadności. Dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna, będąca tytułem wykonawczym w danym postępowaniu egzekucyjnym, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji.

Zarzuty skarżącej – w ocenie Sądu - nie świadczą o niemożliwości wykonania nałożonych obowiązków, a jedynie o trudnościach jakie wiążą się z ich wykonaniem. Nie można zatem twierdzić, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem prawa. Sąd zaznaczył, że strona miała prawną możliwość poddania kontroli decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamieniu Pomorskim z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], a także wniesienia zarzutów na podstawie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym. O tych środkach została pouczona, lecz z nich nie skorzystała.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło M. Sp. z o.o. w Międzyzdrojach, reprezentowane przez adw. P. K.

Strona zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 80 k.p.a., art. 33 pkt 5 i 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 138 § 1 pkt 2 infine k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i w związku z art. 105 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwej oceny zgodności postanowienia z prawem i niedostrzeżenie, że organ II instancji błędnie nie zastosował przywołanych wyżej przepisów formalnych i nie uchylił postanowienia organu I instancji oraz nie umorzył postępowania, a w konsekwencji przez uznanie, iż postanowienie organu II instancji jest zgodne z prawem;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego sprawy, który organ I i II instancji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, a w konsekwencji ustalenie, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności świadczące o niemożliwości wykonania nałożonych na skarżącego przez organ I instancji obowiązków i uznanie, iż postanowienie organu II instancji, utrzymujące w mocy postanowienie organu II instancji jest zgodne z prawem.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie organ II instancji powinien odnieść się do całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, do wszystkich okoliczności sprawy. Strona wskazała, iż zgodnie z przepis art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być m. in. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, czy też zastosowanie zbyt uciążliwego środka. Zdaniem strony organ prowadzący postępowanie egzekucyjne winien zatem rozważyć w okolicznościach konkretnej sprawy czy nakładanie grzywny w celu przymuszenia jest celowe oraz czy nie stanowi zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, a także czy niewykonanie obowiązku jest źródłem złej woli obowiązanego czy też okoliczności o charakterze obiektywnym. Organ powinien badać również zamiar spełnienia obowiązku, a mianowicie powinien ustalić czy i w jaki sposób zobowiązany zmierza do wykonania tego obowiązku. Organy obu instancji zaniechały ustalenia rzeczywistego stanu technicznego budynku, którego sprawa dotyczy. Z ekspertyzy wynika, że cząstkowe remonty budynku czy poszczególnych lokali są niewskazane i niedopuszczalne z technicznego punktu widzenia. Rzeczoznawca dopuszcza wyłącznie remont kapitalny, a z uwagi na niezbędną rozległość remontu jego prowadzenie musiałoby się odbywać bezwzględnie po wykwaterowaniu lokatorów. Rzeczoznawca wprost wskazuje, że bardziej celowym byłoby rozebranie budynku nr [...] i wzniesienie obiektu nowego. Oznacza to, że niemożliwym jest wykonanie obowiązku nałożonego decyzją bez wykwaterowania wszystkich mieszkańców budynku, a skarżąca spółka nie dysponuje środkami prawnymi do wykwaterowania mieszkańców w trybie natychmiastowym w celu przeprowadzenia remontu kapitalnego nieruchomości, nie może "zmusić" mieszkańców budynku do zamieszkania w nowym miejscu, które zobligowany byłby osobom tym zapewnić. Zdaniem strony okoliczności te jednoznacznie przesądzają, że po stronie obowiązanego istnieją obiektywne trudności w wykonaniu nałożonego obowiązku, brak złej woli, a co za tym idzie zastosowana grzywna w celu przymuszenia jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym.

W ocenie strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjmując stan faktyczny, który został przez organ II i I instancji ustalony bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, naruszył art. 141 § 4.p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie jest usprawiedliwiona, a to z poniższych względów.

Zarzuty podniesione przez stronę skarżącą odnoszą się w istocie do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamieniu Pomorskim z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], nakazującej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) doprowadzenie budynku mieszkalnego przy ul. Gryfa Pomorskiego [...] w M. do odpowiedniego stanu poprzez: naprawę tynków zewnętrznych, naprawę izolacji poziomej murów, wymianę zniszczonej stolarki okiennej i drzwiowej, naprawę pokrycia dachowego oraz drewnianych podbić okapów, naprawę schodów wewnętrznych drewnianych i podłóg, uszczelnienie systemu kanalizacyjnego w budynku, spowodowanie przestrzegania przez lokatorów bezwzględnego wietrzenia wszystkich pomieszczeń - w terminie do dnia 30 czerwca 2009 r.

Kwestie dotyczące nałożenia na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego podlegają rozpatrzeniu w toku postępowania administracyjnego – strona może kwestionować decyzję nakładającą obowiązki w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a następnie w skardze do sądu administracyjnego i skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zasadność wydania decyzji podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane mieści się w zakresie kontroli legalności decyzji nakładającej ten obowiązek. Przypomnieć należy, iż decyzje ostateczne - zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. - mogą być uchylane lub zmieniane tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów sprawa dotycząca oceny legalności decyzji nakładającej obowiązek usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości nie może być przedmiotem postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków, o których mowa art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane. Ewentualna wadliwość tytułu wykonawczego może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej – nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z trybami postępowania administracyjnego.

Z tego też względu argumenty strony, poparte sporządzoną ekspertyzą, nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy.

Okoliczność, iż rzeczoznawca dopuszcza wyłącznie remont kapitalny, a z uwagi na niezbędną rozległość remontu jego prowadzenie musiało by się odbywać po wykwaterowaniu lokatorów nie oznacza, że wykonanie obowiązku nałożonego na stronę decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamieniu Pomorskim z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] jest niemożliwe, a jedynie świadczy o konieczności przeprowadzenia szeregu robót budowlanych celem usunięcia nieodpowiedniego stanu budynku. Także okoliczność, iż rzeczoznawca budowlany – jak wynika z przedłożonej przez stronę ekspertyzy technicznej z dnia [...] lipca 2010 r. – stwierdza, iż można pod uwagę inwestora poddać rozwiązanie alternatywne polegające na rozebraniu budynku i wzniesieniu nowego, nie podważa dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Podobnie, ewentualna niemożność wykonania nałożonego obowiązku bez wykwaterowania mieszkańców budynku i brak środków finansowych nie mogą wpłynąć na ocenę legalności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i nie świadczą o zbytniej uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego.

Przypomnieć należy, iż celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Stosowanie egzekucji administracyjnej ma miejsce wówczas, gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki, a zobowiązany tych obowiązków nie wykonuje dobrowolnie. Organ egzekucyjny obciąża obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym.

Organ egzekucyjny - stosownie do art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - zwanej dalej u.p.e.a. - bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Badanie, o którym mowa w art. 29 u.p.e.a. obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny. W toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej te obowiązki. Zasadą jest bowiem, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Ta jedna z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego obowiązuje także wówczas, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem. - Jak przyjmuje się w judykaturze i w doktrynie, w sytuacjach, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem ( egzekwuje własne decyzje ), mógłby zbadać decyzję pod względem merytorycznym, ale już nie jako organ egzekucyjny, lecz jako organ wydający decyzję ( por. Z. Leoński [w:] R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2003, s. 94 ).

Organ może wówczas dokonać weryfikacji decyzji w przypadkach i w trybach przewidzianych przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy pozwalają zaś na weryfikację decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych ustanowionych w k.p.a., a zatem w odrębnych postępowaniach od postępowania egzekucyjnego.

Sąd administracyjny kontrolując postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, podobnie jak organ egzekucyjny, nie może kontrolować merytorycznych podstaw wydania decyzji nakładającej obowiązek na zobowiązanego (art. 29 u.p.e.a. ), gdyż to nie należy do tego postępowania. A taki, niedopuszczalny prawnie w postępowaniu egzekucyjnym, skutek chciałaby osiągnąć strona podważając celowość wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamieniu Pomorskim z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...].

Decyzja ta - jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji - znajduje się w obrocie prawnym, jest ostateczna, a obowiązek nałożony tą decyzją nie został wykonany dobrowolnie przez stronę zobowiązaną. To zaś oznacza, iż przedmiotem niniejszej sprawy może być wyłącznie postępowanie egzekucyjne dotyczące nałożenia na M. Sp. z o.o. w M. grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w powyższej decyzji. Sytuacja może ulec zmianie, jeśli w wyniku działań prawnych zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego.

Skoro w niniejszej sprawie istnieje w obrocie prawnym decyzja ostateczna, z której można wywieść ciążący na stronie skarżącej obowiązek wskazany w tytule wykonawczym i obowiązek ten został określony zgodnie z tą decyzją to tym samym nie zachodzi przesłanka do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Nadto, powołany przez stronę przepis art. 105 k.p.a. nie może stanowić podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Kwestie umorzenia postępowania egzekucyjnego reguluje w sposób odrębny ustawa z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – art. 59 tejże ustawy.

Umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Są to z reguły przyczyny, które uzasadniają wniesienie zarzutów w trybie art. 33 ustawy. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić także z przyczyny wskazanej w art. 59 § 2 ustawy. Postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego wydaje się na żądanie zobowiązanego lub wierzyciela albo z urzędu.

Jak stanowi art. 59 § 3 u.p.e.a. organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego w przypadkach, o których mowa w art. 59 § 1 i 2 u.p.e.a., chyba że umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje na podstawie art. 34 § 4. Przepis art. 34 § 4 u.p.e.a. normuje kwestie dotyczące zgłaszania zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej i przewiduje, iż organ egzekucyjny, wydaje - jeżeli zarzuty są uzasadnione - postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Przedmiotem postępowania przed Sądem pierwszej instancji było postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a nie postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów. M. Sp. z o.o. w M. wniosło zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a następnie skargę do Sądu administracyjnego na postanowienie organu II instancji w tej materii, do której dołączyło wskazaną wyżej ekspertyzę. Kwestie dotyczące sugerowanej przez ekspertyzę alternatywy w postaci rozbiórki przedmiotowego budynku pozostają poza oceną tegoż postępowania. W postępowaniu egzekucyjnym organ nie może bowiem oceniać, czy budynek winien być remontowany czy strona powinna dokonać jego rozbiórki.

Z powyższych względów chybione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 80 k.p.a., art. 33 pkt 5, 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 105 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia przez postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może zaś stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli uzasadnienie sądu administracyjnego I instancji nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tego rodzaju przypadku bowiem, wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji odniósł się do istotnych kwestii objętych zaskarżonym postanowieniem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.