Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 671/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par 38 i par 39
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 18 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego S. J. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. po rozpatrzeniu odwołania S. J. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 5 ust. 3, art. 18 ust. 1 akapit drugi Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE.2011.L.25.8) w zw. z art. 44 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.2014.L. 181.48), art. 80 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE.2009.L.316.65), art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.2006.L.368.15), art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz.UE.1995.L.312.1), art. 47 § 1, art. 51 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U z 2005r. Nr 8 poz. 60 ze zm.), art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 maja 2008 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1438 z późn. zm.), art. 20 ust. 4 i 5, art. art. 28, 28a ust. 7, art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.), § 39 ust. 2 pkt 2, § 45, § 46, § 50 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013r. poz. 361 ze zm.), § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2014 r. poz. 324), uchylił zaskarżoną decyzję i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 22 655,48 zł.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

W dniu 27 maja 2010r. S. J. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2010 w wysokości 14 042,88 zł. Decyzja została doręczona stronie w dniu 27 stycznia 2011r. Kwota wsparcia wynikająca z ww. decyzji została przekazana na rachunek bankowy strony w dniu 16 lutego 2011r.

W dniu 9 maja 2011r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2011 w wysokości 15 318,00 zł. Decyzja została doręczona stronie w dniu 14 grudnia 2011r., a kwota wsparcia została przekazana na rachunek bankowy strony w dniu 29 grudnia 2011r.

W dniu 14 maja 2012r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w wysokości 15 264,00 zł. Decyzja została doręczona zgodnie z art. 20 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a kwota wsparcia została przekazana stronie w dniu 18 kwietnia 2013r.

W dniu 4 kwietnia 2013r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w wysokości 13 059,20 zł. Decyzja została doręczona zgodnie z art. 20 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a kwota wsparcia została przekazana w dniu 8 stycznia 2014r.

W dniu 12 maja 2014r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014.

W dniu 4 lipca 2014r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy przeprowadzona została kontrola na miejscu w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości na działce rolnej B, położonej na działce ewidencyjnej nr 59. Z raportu z czynności kontrolnych wynika, że na przedmiotowej działce zamiast zadeklarowanego we wniosku w plonie głównym sadu wiśni znajduje się trawa. Ponadto stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem El tj. "nieodpowiednie przeznaczenie plonu (dla zobowiązań podjętych przed 15 marca 2014r.) ", oraz nieprawidłowość oznaczoną symbolem E7 tj. "nieutrzymanie minimalnej obsady drzew i krzewów (granica błędu do 5 % wymaganej obsady dla zobowiązań podjętych przed 15 marca 2014 roku).

W dniu 7 sierpnia 2014r. S. J. złożył zastrzeżenia do raportu z kontroli i wniósł o wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania działki objętej zobowiązaniem rolno środowiskowym.

Wykonawca kontroli podtrzymał ustalenia zawarte w protokole kontroli z dnia 4 lipca 2014r., informując jednocześnie, że zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego we wskazanym przez stronę zakresie jest niedopuszczalna.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2014 w pomniejszonej wysokości. Decyzja została doręczona stronie w dniu 19 lutego 2015r.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W dniu 10 listopada 2015r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 22 655,48 zł.

Od powyższej decyzji S. J. złożył odwołanie, uzupełnione pismem z dnia 14 marca 2013r., w którym podkreślił, że przez cały czas trwania planu rolnośrodowiskowego wywiązywał się z obowiązków, jakie na nim spoczywały, pomimo, że warunki jakie panowały na ternie działek nie pozwoliły na wyhodowanie drzewek owocowych. Podał, że co roku informował prawników Agencji o gniciu sadzonek, a w ostatnich dwóch latach zgniło 80% sadzonek o czym informował i występował z wnioskiem zmianę upraw. Wskazał, że w toku kontroli stwierdzono brak czteroletnich sadzonek, ponieważ z powodu zgnicia sadzonek co roku dosadzał nowe. Po zakończeniu planu zrezygnował z uprawy ziemi z powodu złego stanu zdrowia.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że przyczyną uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia było nie wskazanie w decyzji, na podstawie których przyznano płatność ustaloną później jako nienależną.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 29 ustawy o ARiMR, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej .

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych o których mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. O ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych organ, o którym mowa w ust. 2, może rozstrzygnąć również w decyzji w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Jeżeli kwota nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, która została ustalona w decyzji, o której mowa w ust. 3, nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego dla danego funduszu Unii Europejskiej zgodnie z odrębnymi przepisami, kwota przyznanych płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1, jest wypłacana w wysokości pomniejszonej o ustaloną kwotę nienależnie lub nadmiernie pobraną; przepisu ust. 10 nie stosuje się. Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, z późn. zm.) oraz art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, póz. 427, z późn. zm.). W przypadku, o którym mowa w ust. 4, odwołanie od decyzji nie wstrzymuje jej wykonania. Do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. póz. 749, z późn. zm.), z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § l ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni.

Zgodnie art. 28 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie, jest w szczególności pomoc:

1) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem;

2) wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;

3) wypłacona bez podstawy prawnej lub w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji;

4) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy technicznej.

Właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

Przyznane na rzecz strony płatności rolnośrodowiskowe za poszczególne lata, stanowią jedną z form pomocy realizowaną w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich (art. 1 pkt 2 lit. a w związku z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) i to pomocy, która przyznawana jest w sposób jednostronny i władczy przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej (art. 20 cyt. ustawy).

Postępowanie, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest samodzielnym postępowaniem, w którym także w drodze decyzji administracyjnej następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie obowiązek zwrotu nienależnie pobranych powstał na skutek zmniejszenia powierzchni, na której jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, oraz nieprzestrzegania wymogów ustanowionych dla realizowanego wariantu.

Zasady i tryb przyznawania oraz zwrotu płatności rolnośrodowiskowych reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z § 46 rozporządzenia, do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami:

1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia,

2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia

- stosuje się przepisy rozporządzenia, o którym mowa w § 58.

Niniejsze postępowanie dotyczące zwrotu nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej zostało wszczęte z urzędu w dniu 10 listopada 2015r., a zatem w okresie obowiązywania rozporządzenia z 2013r. Strona złożyła wniosek o przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w dniu 27 maja 2010r. i zobowiązała się do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne, w wariancie 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawienia), na powierzchni 8,48 ha. Zobowiązanie zostało powzięte na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262 ze zm.). i tym samym rolnik zobowiązał się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego obejmującego wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Organ odwoławczy podkreślił, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest "definiowane" w znacznym stopniu przez samego rolnika, który we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej deklaruje w ramach jakiego pakietu lub wariantu to zobowiązanie będzie realizowane oraz na jakim obszarze (lub w odniesieniu do jakich zwierząt) będzie realizowane. Te elementy określają zakres zobowiązania rolnośrodowiskowego danego rolnika. Takim elementem jest również deklaracja dotycząca rośliny, jaką rolnik zamierza uprawiać w celu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. W niniejszej sprawie decydując się na przystąpienie do programu rolnośrodowiskowego i składając w dniu 27 maja 2010r. wniosek o przyznanie pierwszej płatności S. J. zobowiązał się m.in.: do prowadzenia na działce rolnej B, położonej na działce ewidencyjnej nr 59, uprawy porzeczki czarnej i realizacji na przedmiotowym gruncie pakietu 2.10. Składając wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w kolejnych latach tj. w roku 2011, 2012, 2013 i 2014, na przedmiotowej działce strona deklarowała sad wiśni (od roku 2014 w wariancie 2.9 w związku z uzyskanym przez stronę certyfikatem). Natomiast w toku postępowania w sprawie z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił, że na przedmiotowej działce znajduje się wyłącznie trawa. Powyższa okoliczność została w opinii organu odwoławczego jednoznacznie potwierdzona w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy w dniu 4 lipca 2014r.

Zgodnie zatem z § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2013r., zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany. W niniejszej sprawie, z uwagi na realizowane przez stronę zobowiązanie podjęte na podstawie rozporządzenia z 2009 r. w wariancie 2.10, a od roku 2014 w wariancie 2.9, wskazać należy na zapis § 50 ust. 2 rozporządzenia z 2013r., zgodnie z którym zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego realizowanego w zakresie, o którym mowa w ust. 1, jest niedopuszczalna, z wyjątkiem zmiany wariantu dziewiątego lub dziesiątego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne realizowanych na gruntach, na których są uprawiane truskawki lub poziomki, na wariant pierwszy, drugi, piąty, szósty, siódmy lub ósmy pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, chyba że dalsze przepisy rozporządzenia stanowią inaczej. W związku z powyższym zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego w realizowanym przez stronę wariancie, którą niewątpliwie jest stwierdzona w toku czynności kontrolnych zmiana rośliny uprawnej na działce rolnej B, położonej na działce ewidencyjnej nr 59, z uprawy porzeczki czarnej na trawę, jest niedopuszczalna. Zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane od 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, i od tej daty rolnik jest obowiązany realizować to zobowiązanie zgodnie ze swoją deklaracją w odniesieniu do uprawianej rośliny. Może to zobowiązanie zmienić, ale tylko w zakresie przewidzianym w rozporządzeniu, a dokonanie zmiany, która nie została przewidziana przepisami rozporządzenia, oznacza, że rolnik nie realizuje programu rolnośrodowiskowego zgodnie z podjętym zobowiązaniem. W związku z powyższym stwierdzona w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 4 lipca 2014r. zmiana rośliny uprawnej, która w świetle § 50 ust. 2 rozporządzenia z 2013r. jest niedopuszczalna, oznacza, że S. J. zaprzestał realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na działce rolnej B, położonej na działce ewidencyjnej nr 59, o powierzchni 1,09 ha, i tym samym zmniejszył powierzchnię gruntów, na których realizowany jest wariant 2.9.

Niedozwolone zmniejszenie powierzchni, na której realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, pociąga za sobą konsekwencję w postaci obowiązku zwrotu płatności rolnośrodowiskowej pobranej do powierzchni, na której to zobowiązanie nie jest już realizowane. Powyższe wynika wprost z zapisów § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r., przy czym w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną w dniu 15 marca 2014r., zgodnie bowiem z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2014 r. poz. 324), w przypadku zobowiązań podjętych przed 15 marca 2014r., zwrot płatności rolnośrodowiskowej odbywa się na podstawie przepisów w brzmieniu obowiązującym do 15 marca 2014r. W związku z powyższym, zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: (...) zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem; (...) "

W związku z powyższym organ I instancji prawidłowo ustalił, że płatność została rolnośrodowiskowa została pobrana nienależnie na podstawie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013r., w związku ze zmniejszeniem powierzchni, na której powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowego, wynikające ze zmiany rośliny uprawnej na działce rolnej B, położonej na działce ewidencyjnej nr 59. Prawidłowa jest również ustalona przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR kwota nienależnie pobranej płatności z tego tytułu. Na podstawie bowiem decyzji nr [...] z dnia [...] kończącej postępowanie w sprawie z wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, stronie została przyznana płatność do powierzchni 8,48 ha, na realizację wariantu 2.10, i ta powierzchnia została objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Natomiast w wyniku postępowania przeprowadzonego na podstawie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 stwierdzono, że powierzchnia, na której rolnik realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe wynosi 7,39 ha, co w konsekwencji spowodowało powstanie nienależnie pobranych środków finansowych w wysokości 7 461,64 zł.

Odrębnym przepisem od art. 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013r. jest art. 18 ust. 1 akapit drugi Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011. Zgodnie z którym pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub

b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie maja zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. ".

Z uwagi na powyższe w sprawie konieczne było także zastosowanie ww. przepisu prawa i ustalenie jako nienależnie pobranej płatności kwoty odpowiadającej 40 % płatności przyznanej do całego wariantu z powodu stwierdzenia w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 4 lipca 2014 roku nieprawidłowości oznaczonej kodem El tj. nieodpowiednie przeznaczenie plonu (dla zobowiązań podjętych przed 15 marca 2014 roku)". Powyższą kwotę należało ustalić obliczając 40 % od pozostałej kwoty przyznanej w pakiecie 2.10 po uwzględnieniu zmniejszeń wynikających z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r. W związku z powyższymi powstała kwota nienależnie pobranej płatności w łącznej wysokości 15 197,84 zł.

W ocenie organu odwoławczego art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 stanowi samoistną przesłankę do wystąpienia z żądaniem zwrotu płatności. Nie można jej łączyć z przepisem art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011. W przedmiotowej sprawie nieprawidłowość w przestrzeganiu wymogu (nieodpowiednie przeznaczenie plonu) stwierdzona w 2014r. nie może skutkować jedynie obowiązkiem pomniejszenia płatności w danym roku, w którym stwierdzono nieprawidłowość, na podstawie § 27 ust. 1 rozporządzenia z 2009r. W przedmiotowej sprawie obowiązek zwrotu za lata 2011, 2012 i 2013 konieczny jest na podstawie odrębnej i samoistnej przesłanki ustanowionej w art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011. W ocenie organu nawet stwierdzenia użyte w kolejnych ustępach § 27 rozporządzenia z 2009r. stanowiące o zmniejszeniu płatności czy jej zwrocie "w danym roku", a rok poprzedzający rok", "w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie" nie wykluczają konieczności ustalenia kwoty do zwrotu za lata wcześniejsze na podstawie art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z racji niespełnienia obowiązków i kryteriów.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA Warszawie z dnia 6 sierpnia 2015r. sygn. akt VIII SA/Wa 70/15, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2015r. sygn. akt l SA/Bk 667/15, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2016r. sygn. l SA/Gd 582/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2015r. sygn. akt V SA/WA 2808/14, wyrok z dnia 17 listopada 2015 w sprawie o sygn. akt II SA/Op 394/15). Organ nie podzielił tym samym stanowiska wyrażonego w wyroku z dnia 27 stycznia 2016r. w sprawie o sygn. l SA/Gd 582/15.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Zgodnie art. 28a ust. 7 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wymaga od organu zbadania, czy kwota nienależnie pobranych płatności nie przekracza 100 euro według kursu na dzień wypłaty płatności. Zgodnie ze wskazanym przepisem, w przypadku określonym w art. 33 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr J290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z 11.08.2005, str. l, z późn. zm.) (obecnie art. 54 i 56 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013) organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, póz. 634, z późn. zm. V), odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności z tytułu pomocy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jeżeli kwota, o której mowa w art. 5a rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 23.06.2006, str. 90, z późn. zm.), nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 23.06.2006, str. l, z późn. zm.). " Tym samym organ odstępuje od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, jeżeli kwota nienależnie pobranych płatności nie przekracza 100 euro według kursu ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 883/2006 tj. w innych przypadkach niż przypadki określone w ust. 1, w szczególności w odniesieniu do operacji, dla których nie jest określony termin operacyjny w sektorowych przepisach rolnych, stosowany kurs wymiany walut jest przedostatnim kursem wymiany walut ustanowionym przez Europejski Bank Centralny przed miesiącem, w odniesieniu do którego wydatki i dochody przeznaczone na określony cel zostają zadeklarowane. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności na podstawie wskazanych przepisów.

Nie zaistniały również przesłanki, o których w art. 80 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 i art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez producenta nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Zgodnie z art. 80 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1 122/2009, który będzie miał zastosowanie w sprawie dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za 2010 rok: "Obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. l, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności. Natomiast w myśl art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, który będzie miał zastosowanie w sprawie dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za 2011, 2012 i 2013 rok, obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.

Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Na podstawie wskazanych przepisów obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej oraz jeśli błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności w rozumieniu tego przepisu wymaga spełnienia jednocześnie obu tych przesłanek, tj. płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika. W analizowanej sprawie, płatność rolnośrodowiskowa przekazana na rachunek bankowy nie wynikała z pomyłki ARiMR. Obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowej za rok 2010, 2011, 2012 i 2013, wynika ze zmniejszenia powierzchni, na której powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe oraz z powodu nieprzestrzegania przez rolnika wymogów obowiązkowych związanych z realizacją programu, przy czym nieprawidłowości te stwierdzone zostały w toku kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy w dniu 4 lipca 2014r., a zatem po wydaniu decyzji przyznających płatność rolnośrodowiskowa na lata 2010, 2011, 2012 i 2013. Przyznając płatność w latach 2010-2013 organ opierał się na deklaracji strony, nie ma bowiem ani prawnej ani organizacyjnej możliwości sprawdzania w toku kontroli na miejscu wszystkich rolników podejmujących zobowiązanie rolnośrodowiskowe celem np. ustalenia czy przestrzegają wymogów związanych z realizacją podjętego zobowiązania. Dlatego tak istotnego znaczenia nabiera znajomość przez wnioskującego o pomoc, schematu z którego chce on skorzystać. Znajomość ta jest obligatoryjnym i konstytutywnym wymogiem przystąpienia do programu i otrzymania pomocy.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na podstawie art. 28a ust. 7 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 80 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 i art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, co jest zgodnie ze stanowiskiem organu I instancji. Dodać natomiast należy, iż zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie zostały również spełnione przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności w przypadku wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 47 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 oraz § 45 rozporządzenia z 2013r.

Przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Zdaniem organu odwoławczego niewątpliwie przedstawione przez stronę okoliczności, na skutek których doszło do wyginięcia sadzonek tj. podmokłość terenu, nie kwalifikują się do kategorii siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych zwalniających rolnika z obowiązku zwrotu pobranego wsparcia. Ustosunkowując się natomiast do argumentacji strony, że zaprzestanie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego jest konsekwencją choroby, organ wskazał, że wprawdzie w art. 47 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 wskazano, że jedną z okoliczności, w przypadku których wystąpienia zwrot nienależnie pobranych płatności nie jest wymagany, jest długookresowa niezdolność do pracy, niemniej jednak nie jest to warunek wystarczający. Zgodnie bowiem z ust. 2 wskazanego przepisu, przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności." W aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających, że w wyznaczonym w tym przepisie terminie S. J. dokonał zgłoszenia wystąpienia okoliczności nadzwyczajnych uniemożliwiających mu realizację programu zgodnie z podjętym zobowiązaniem. W ocenie organu odwoławczego za spełniające ww. warunek nie można uznać zgłoszenia wystąpienia okoliczności nadzwyczajnych tj. choroby, dokonanego w treści odwołania z dnia 7 stycznia 2016r. czyli ponad półtora roku po stwierdzeniu przez organ nieprawidłowości w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 4 lipca 2014r. Tym samym brak jest podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego na podstawie wskazanych powyżej przepisów.

W niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy wyznaczające okres przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranej płatności z tytułu realizacji rolnośrodowiskowego. W odniesieniu do płatności za lata 2010, 2011, 2012, 2013 badając okres przedawnienia należy mieć na uwadze art. 3 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 cyt. przepisu, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 7. Zgodnie z akapitem drugim zdanie drugie cytowanego przepisu, w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przepis ten powinien być interpretowany w ten sposób, że upływ terminu przedawnienia nie może nastąpić przed ostatecznym zakończeniem programu (por. wyrok Trybunału w sprawie C-465/10, pkt 10). Oznacza to, że termin przedawnienia wynikający z art. 3 ust. l Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 lub dłuższy termin stosowany na mocy prawa krajowego zgodnie z ust. 3 tego przepisu, będzie mógł trwać nawet po zakończeniu programu. Z drugiej strony, termin przedawnienia czynności, do której odnosi się art. 3 ust. 1, nie może zakończyć się przed momentem ostatecznego zakończenia programu. Nienależnie pobrana przez stronę płatność rolnośrodowiskowa objęta była Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a zatem mamy do czynienia z programem wieloletnim. Z art. 28 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1290/2005, zatytułowanego "Wypłaty i salda zamknięcie programu" wynika, że datą ostatecznego zamknięcia programu PROW 2007-2013 jest data 30 czerwca 2016r. przewidziana dla przekazania przez Państwo Członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu budżetowego. Zatem w odniesieniu do płatności w ramach PROW 2007-2013 okres przedawnienia ulega przedłużeniu do dnia zamknięcia programu wynikającego z deklaracji zamykającej program wysyłanej do Komisji Europejskiej, a więc co najmniej do dnia 31 grudnia 2015r. jednakże nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2016r. W analizowanej sprawie nienależnie pobrana płatność wypłacona została w ramach PROW 2007-2013, a zatem nie doszło do przedawnienia przedmiotowych należności, gdyż do chwili obecnej program ten nie został zamknięty.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podkreślił, że nie zgadza się z treścią zaskarżonej decyzji, ponieważ nigdy nie zgłaszał na działce rolnej B nr 59 plantacji porzeczki tylko uprawę wiśni, które wygniwały i co roku uzupełniał o nowe sadzonki. Podał, że obecnie z powodu choroby i złego stanu zdrowia nie uprawia ziemi, a zwrot należności objętych zaskarżoną decyzją jest dla niego niemożliwy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

W dniu 6 października 2016r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe skarżącego z dnia 28 września 2016r., stanowiące uzupełnienie skargi. Zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

-§ 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z wyraźnie sformułowaną przez ustawodawcę, na okoliczność sytuacji faktycznej jaka miała bezspornie miejsce w sprawie, dyspozycją tegoż przepisu,

- § 39 i § 40 rozporządzenia z 2013 r. poprzez ich niezastosowanie, jako jedynych norm właściwych do ustalenia, czy okoliczności faktyczne sprawy odpowiadają przesłankom zwrotu płatności otrzymanych w roku 2011. 2012 i 2013,

-art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez samowolne podważanie zakresu zawartej w tym przepisie delegacji ustawowej, wskazującej, że to Minister właściwy do spraw rozwoju wsi w drodze rozporządzenia, a nie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR lub Dyrektor Oddziału Regionalnego tejże Agencji w drodze jednostkowej decyzji administracyjnej jest organem uprawnionym do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich 2007-2013, w tym w ramach działania program rolno środowiskowy

wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Podkreślił, że zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zwrot "całego zobowiązania" w przypadku pobieżnej, oderwanej lektury tego przepisu może nasuwać nieprawidłowy wniosek, że konsekwencję w postaci zwrotu płatności uprzednio uzyskanych ustawodawca wiąże z sytuacją, gdy rolnik w którymś z kolejnych lat 5-letniego programu nie realizuje łącznie wszystkich elementów składających się na zakres jego zobowiązania, tak iż przesłanką zwrotu byłby brak realizacji któregokolwiek z tych elementów, np. jednego z wymogów określonych dla danego Wariantu programu w Załączniku nr 3 do Rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Tymczasem skutki prawne takiej sytuacji, tzn. braku realizacji jednego spośród wymogów przewidzianych w Załączniku nr 3 dla danego Pakietu -tak, jak miało to miejsce w przypadku skarżącego - określone zostały w § 38 ust. 1 Rozporządzenia. Zdaniem skarżącego zawarty w § 39 ust. 1 zwrot "nie realizuje całego zobowiązania" ustawodawca rozumie przede wszystkim jako brak niezbędnych działań o charakterze administracyjnym, takich jak sporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej. W przypadku nierealizowania przez rolnika żadnego spośród wymogów obowiązujących w ramach podjętego Wariantu zastosowanie znajduje z kolei norma § 39 ust. 2 rozporządzenia, która analogicznie przewiduje w takim przypadku obowiązek zwrotu płatności. Sytuacja, jaka miała miejsce w sprawie niniejszej odpowiada natomiast okolicznościom wskazanym w hipotezie normy § 38 ust. 1 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego. zgodnie z którym "Jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości (...).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 718), dale p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie sprecyzowania wymaga, że postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2009 -2013. Zostało ono wszczęte na skutek ustalenia przez organ, że w roku 2014 skarżący dokonał zmniejszenia powierzchni, na której jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe i nie przestrzegał wymogów ustanowionych dla realizowanego wariantu.

Postępowanie powadzone było w trybie art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji restrukturyzacji.

Należy zauważyć, że postępowanie, o którym mowa w art. 29 ust. 1 wskazanej ustawy, jest samodzielnym postępowaniem, w którym w drodze decyzji następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, warunkiem koniecznym wydania w omawianym trybie decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest przy tym uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., II GSK 96/12 oraz z 15 listopada 2012 r., II GSK 1518/11, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, jak zarzucają stronie organy.

W niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361, z późn. zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z dnia 13 marca 2013 r." Do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie ma bowiem zastosowania przepis § 46 tego aktu, który odsyła do stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262, z późn. zm.), które obowiązywało do dnia 15 marca 2013 r., czyli do dnia wejścia w życie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie, jako odrębne od postępowania w sprawie przyznania pomocy, wszczęte zostało pod rządzami aktualnego rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r., które zgodnie z jego § 59 weszło w życie z dniem 15 marca 2013 r. Przepis § 46 tego rozporządzenia przewiduje natomiast stosowanie przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia jedynie do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia oraz zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. W niniejszej sprawie żadna z tych okoliczności nie zaistniała.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r., koniecznymi warunkami przyznania płatności rolnośrodowiskowej - obok wymogów określonych w pkt 1 i 2 - jest realizacja przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L z 2005 r. nr 277, s. 1, z późn. zm.), zwanego nadal rozporządzeniem nr 1698/2005. Powyższe "zobowiązanie rolnośrodowiskowe", obejmuje wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (pkt 3) oraz spełnienie warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu. W przypadku przedmiotowej sprawy - Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone.

Realizując 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe skarżący zobowiązany był realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne, w wariancie 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawienia), na powierzchni 8,48 ha. W dniu 4 lipca 2014r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy przeprowadzona została kontrola na miejscu w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości na działce rolnej B, położonej na działce ewidencyjnej nr 59. Z raportu z czynności kontrolnych wynika, że na przedmiotowej działce zamiast zadeklarowanego we wniosku w plonie głównym sadu wiśni znajduje się trawa. Ponadto stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem El tj. "nieodpowiednie przeznaczenie plonu (dla zobowiązań podjętych przed 15 marca 2014r.) ", oraz nieprawidłowość oznaczoną symbolem E7 tj. "nieutrzymanie minimalnej obsady drzew i krzewów (granica błędu do 5 % wymaganej obsady dla zobowiązań podjętych przed 15 marca 2014 roku).

Zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności uregulowana została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Słusznie zauważyły organy, że w myśl art. 18 ust. 1 zdanie drugie tego rozporządzenia, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Uznać jednak należy, że wskazane regulacje mają charakter kompetencyjny i określają ogólne zasady, które nie są bezpośrednio stosowane do ustalenia nienależnie pobranych płatności, lecz podlegają implementacji do krajowego porządku prawnego, a więc wymagają szczegółowego uregulowania w przepisach krajowych. Wyrazem ich realizacji są przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, która w art. 1 pkt 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 omawianej ustawy, szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa rozporządzenie rolnośrodowiskowe, które w § 39 określa sytuacje, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi.

W świetle powyższego dostrzec trzeba, że zarówno ustawa, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie rolnośrodowiskowe z dnia 13 marca 2013 r., przewidują, stosownie do art. 5 i art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Obowiązek ten realizowany jest na zasadach określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z dnia 13 marca 2013 r. Zgodnie z § 38 ust. 1 ww. rozporządzenia, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa dotycząca tego pakietu przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o tyle procent, ile odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni:

1) trwałych użytków zielonych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach tego pakietu, lub

2) gruntów ornych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów ornych, na których powinny być przestrzegane te wymogi w ramach tego pakietu.

W ocenie sądu powołany przepis stanowi podstawę zmniejszenia płatności, m.in. jeżeli zostanie stwierdzone zmniejszenie powierzchni, na której jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe i nieprzestrzeganie wymogów ustanowionych dla realizowanego wariantu, ale jedynie w roku, w którym uchybienie to stwierdzono.

W niniejszej sprawie ustalono, że ww. nieprawidłowości zaistniały w roku 2014. Nie wskazano natomiast dowodów – poza deklaracjami strony - aby istniała one w latach 2009-2013. Skoro w przedmiotowej sprawie, samoistną podstawą prawną rozstrzygnięcia nie może być przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji nr 65/2011, z uwagi na to, iż stanowi normę kompetencyjną, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie, to należy zwrócić uwagę na okoliczność, że szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., który to przepis w zaskarżonej decyzji nie został poddany analizie.

Nie kwestionując, co do zasady, obowiązku zwrotu przyznanych płatności w oparciu m.in. o art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 trzeba zaznaczyć, że przepis ten ma charakter ramowy i wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego.

W związku z powyższym nie można automatycznie przy stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów odnosić stwierdzonych uchybień do lat poprzednich, lecz należy zbadać, czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach.

Sąd podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 761/14 oraz w wyrokach NSA z dnia 19 lipca 2016r., sygn. akt II GSK 385/15 oraz z dnia 26 maja 2015r., sygn.. akt II GSK 2918/14, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, określonych wymagań, podlegać powinna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, której nie dokonano.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, i art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargę uwzględnił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

d.j.