Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 652/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1a, 1c, art. 135, art. 250
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 18 ust. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
article: art. 6, art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1, art. 38
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi J. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego w miesiącach październik - grudzień 2010 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokata A. G., prowadzącego Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, która zawiera należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej J. U.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 652/11

Uzasadnienie

Decyzja z dnia [...]r. Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071), art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) odmówił J. U. przyznania uprawnienia w formie zasiłku okresowego w okresie od października do grudnia 2010 roku z uwagi na brak środków.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezydent Miasta wyjaśnił, iż zaspokojenie potrzeb mieszkańców kwalifikujących się do zasiłku okresowego w 2010 roku wymaga kwoty 20 637 198 zł, tymczasem MOPS otrzymał kwotę 17 930 932 zł, która w całości została wydatkowana co oznacza, iż MOPS nie dysponuje środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację świadczeń w formie zasiłków okresowych.

Odwołując się od powyższej decyzji J. U. wniosła o jej uchylenie, podkreślając, iż zgodnie z art. 147 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż zasiłek okresowy w części określonej w art. 38 ust. 3 tej ustawy jest ustawowo gwarantowany przez Skarb Państwa i z tego względu nie może on przeznaczyć tej celowej dotacji na inne cele, a jednocześnie budżet państwa nie może uchylić się przed tym świadczeniem. Odwołująca wyraziła stanowisko, iż wobec takiej regulacji odmowa przyznania zasiłku okresowego jest niezgodna z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który określa pomoc społeczną jako instytucję polityki społecznej państwa, zdaniem strony oznacza to, iż tylko w przypadku bankructwa państwa pomoc społeczna mogłaby uchylić się od obowiązku przyznania zasiłku okresowego, z uwagi na brak środków.

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 3 ust. 4, art. 8 ust.1, art. 106 ust. 4, art. 147 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wskazując na zasadność utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji Kolegium przytoczyło brzmienie przepisów stanowiących podstawę wydanej decyzji i przypomniał, iż w toku wywiadu środowiskowego ustalono, że strona prowadzi gospodarstwo z mężem, oboje są bezrobotni bez prawa do zasiłku, nie posiadają źródła dochodu. Kolegium podkreśliło, iż wnioskodawczyni spełnia wprawdzie przesłanki, od których uzależnione zostało przyznanie zasiłku okresowego, niemniej jednak z uwagi na brak środków finansowych w budżecie gminy nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego zasiłku okresowego. Wskazując na zasadność argumentacji organ podał, iż w piśmie z dnia 17 sierpnia 2010r. organ I instancji zwrócił się do Wojewody [...] o zwiększenie planu dotacji, gdyż kwota 12 631 964 zł zabezpiecza zaledwie 61,21% potrzeb, a łączne potrzeby miasta według szacunków z miesiąca lipca 2010 roku wynoszą 20 637 198 zł, nadto widoczny jest wzrost liczby świadczeniobiorców. W odpowiedzi Wojewoda, w piśmie z dnia 30 września 2010r., poinformował, iż z uwagi na brak środków, rezerwa została przeznaczona na dofinansowanie dopłat zasiłków stałych. Kolejnym pismem z dnia 6 października 2010r. Prezydent Miasta wystąpił do Ministra Pracy i Polityki Społecznej i Ministra Finansów o rozważenie możliwości zabezpieczenia środków na wypłatę zasiłków okresowych w części gwarantowanej z budżetu państwa. W kilku następnych pismach Prezydent ponawiał swe wnioski, jednakże nie uzyskał dodatkowych środków. Kolegium zwróciło uwagę, iż pomimo trudności finansowych organu strona nie została pozbawiona jakiejkolwiek pomocy, gdyż decyzją z dnia [...]r. otrzymała zasiłek celowy w m-cu październiku, decyzją z dnia [...]r. kolejny zasiłek celowy na zakup żywności i opału, a jednocześnie kolejną decyzją z dnia [...]r. odmówiono stronie zasiłku celowego na zakup żywności z uwagi na ograniczone możliwości finansowe ośrodka. Dalej decyzją z dnia [...]r. przyznano stronie zasiłek celowy na częściowe dofinansowanie do zakupu opału, decyzją z dnia [...]r. zasiłek celowy również na częściowe dofinansowanie do zakupu opału i żywności. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wywodzi, iż pomoc w formie zasiłku okresowego nie ma charakteru obligatoryjnego i ma na uwadze przepisy art. 3 ustawy o pomocy społecznej, art. 7 i 8 k.p.a. po rozważeniu interesu indywidualnego strony i pozostałych do dyspozycji ośrodka środków finansowych w świetle liczby świadczeniobiorców, prawnie dopuszczalna jest odmowa przyznania stronie zasiłku okresowego pomimo, iż spełnia przesłanki wymienione w art. 38 ustawy o pomocy społecznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. U. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2011r. dodała, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formę określa ustawa i tylko ustawa może zmienić ten zakres.

W odpowiedzi na skargę SKO wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o jej oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, iż zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 tej ustawy, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Na mocy art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie może być jednocześnie niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, o czym stanowi art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Natomiast okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy na mocy art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Wskazane przepisy regulują wiec zasadę i sposób przyznawania wymienionego świadczenia.

Treść art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie wskazuje, że warunkiem przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego jest spełnienie przez beneficjenta kryterium dochodowego, a także wymogu szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie tegoż świadczenia, a wymienionych przykładowo w tymże przepisie: min. długotrwała choroba, niepełnosprawność, bezrobocie.

Okoliczności faktyczne, ustalone przez organ w przedmiotowej sprawie jednoznacznie wskazują, że skarżąca spełnia wymogi art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w tym kryteria przewidziane w art. 8 ust. 1 w związku z art. 7 pkt 4 i 6 tej ustawy i zdaje się być to niekwestionowane w sprawie. Organ wskazał, że J. U. prowadzi gospodarstwo z mężem, oboje są bezrobotni bez prawa do zasiłku, nie posiadają źródła dochodu.

Mimo wskazanych okoliczności, organy odmówiły skarżącej przyznania świadczenia uznając, ze decyzja w przedmiocie zasiłku okresowego ma charakter uznaniowy, a za takim rozstrzygnięciem przemawia brak środków finansowych na taki cel przeznaczonych. Kolegium, w uzasadnieniu decyzji wywiodło, że ustawodawca przyznając organowi kompetencję do kształtowania rozstrzygnięcia sprawy według oceny celowości, w ramach uznania administracyjnego może posłużyć się również zwrotami niedookreślonymi, bądź otwartym katalogiem przesłanek rozstrzygnięcia, tak jak wskazuje to przepis art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, co oznacza, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę wyboru sposobu rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku okresowego. Zdaniem organu, za takim ujęciem przemawia również brzmienie art. 3 ustawy o pomocy społecznej, ustanawiającego ogólne kryterium przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, a w szczególności ust. 4 tegoż artykułu stanowiącego, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Tym samym więc możliwości pomocy społecznej, w tym możliwości finansowe, muszą być brane pod uwagę przy ocenie dopuszczalności przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, co świadczy również o uznaniowym, a nie związanym charakterze decyzji w sprawie o zasiłek okresowy. Zaś przedstawione wyliczenia, świadczące o niewystarczającej ilości środków finansowych jakimi organ dysponował, zdaniem Kolegium, determinowały rozstrzygnięcie negatywne w przedmiotowej sprawie.

Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić.

Przede wszystkim wskazać należy na utrwalony, dotychczas nie kwestionowany w orzecznictwie i piśmiennictwie, podział świadczeń według ich charakteru na: świadczenia obligatoryjne – np. co do zasady zasiłek okresowy i świadczenia fakultatywne – np. zasiłek celowy. Świadczenia obligatoryjne tym się cechują, że nie pozostawiają organowi wyboru w sposobie rozstrzygnięcia, o ile podmiot wnioskujący o świadczenie, spełnia warunki prawem przewidziane. W powyższym zakresie mamy do czynienia z aktem administracyjnym związanym. Jako świadczenie fakultatywne ustawodawca ukształtował zaś zasiłek celowy, regulowany art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, że "zasiłek może być przyznany", zatem organ może, lecz nie musi udzielić stronie wnioskowanej pomocy. W tym przypadku mamy więc do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym, istnieje bowiem przepis prawa materialnego, który wyraźnie upoważnia organ do działania na zasadzie uznania, jednocześnie przyznaje temu organowi możliwość kształtowania treści rozstrzygnięcia.

Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zdaniem sądu, nie pozostawia żadnych wątpliwości i wyraźnie wskazuje, że w przypadku spełnienia przesłanek w przepisie tym przewidzianych, zasiłek okresowy przysługuje osobie przesłanki te spełniającej. Świadczy o tym wprost zapis: "zasiłek okresowy przysługuje". Z treści przywołanego przepisu w żadnym razie nie wynika, aby zasada przyznania świadczenia miała, lub mogła mieć charakter uznaniowy. Czym innym jest oczywiście określenie wysokości świadczenia i okresu na jaki ma być ono przyznane. W tym bowiem zakresie ustawodawca przewidział uznaniowość rozstrzygnięcia, ale i tu, co do wysokości świadczenia określił granice ustawowe ( art. 38 ust. 2, 3 i 4). Natomiast uznaniu organu, uzasadnionemu okolicznościami sprawy, pozostawiono jedynie okres, na jaki świadczenie jest przyznawane ( art. 38 ust. 5).

Tym samym również, sąd w pełni podziela te poglądy prezentowane w orzecznictwie, które stanowią, że co do zasady przyznanie zasiłku okresowego nie ma charakteru uznaniowego, bowiem spełnienie warunków do jego przyznania obliguje do jego przyznania. Natomiast uznaniu administracyjnemu pozostawiona jest (w określonych ramach) jego wysokość i okres pobierania, poprzez ustawowo określoną możliwość miarkowania (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 lutego 2011r. sygn. akt II SA/Lu 780/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 maja 2011r. sygn. akt II SA/Gd, oba niepubl., dostępne na stronie internetowej: http://cbois.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zasadniczego argumentu kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. zastosowania art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej dla odmowy przyznania rozpatrywanego świadczenia, zdaniem składu orzekającego, nie sposób go zaaprobować.

Nie budzi wątpliwości, że przepis art. 3 ustawy o pomocy społecznej nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania rozstrzygnięć indywidualnych. Usytuowany jest on bowiem w rozdziale " Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy". Wszelkie świadczenia zaś przewidziane ustawą o pomocy społecznej znajdują uszczegółowienie w dalszych przepisach ustawy, stanowiących wprost podstawę do ich przyznania (w przypadku spełnienia kryteriów), lub odmowy (w przypadku nie spełnienia kryteriów). Przepis art. 3 ustawy o pomocy społecznej, opisujący ogólne zasady działania pomocy społecznej może być i jest stosowany posiłkowo w tych przypadkach, gdy ustawodawca przewiduje tzw. luz decyzyjny, np. przy zasiłku celowym, który może być kształtowany możliwościami finansowymi pomocy społecznej. W przypadku zasiłku okresowego, przepis ten mógłby znaleźć jedynie posiłkowe ( pomocnicze) zastosowanie przy rozstrzyganiu o wysokości przyznanego świadczenia lub okresie jego pobierania, nie zaś w przypadku rozstrzygania o zasadzie. Oczywistym jest, że przepis art. 3 ust. 1 powołanej ustawy nie może być podstawą przyznania jakiegokolwiek świadczenia ( również gdy organ właściwy środki finansowe posiada), tak więc a contrario przepis art. 3 ust. 4 nie stanowi samodzielnej podstawy odmowy przyznania świadczenia, w szczególności z uwagi na brak środków finansowych. Zdaniem sądu, nie ma podstaw prawnych do odmowy przyznania stronie świadczenia o charakterze obligatoryjnym ( w sytuacji spełnienia warunków ustawowych) powołując się na ograniczone możliwości finansowe organów pomocy społecznej, a więc okoliczność faktyczną o charakterze ogólnym. Działanie takie uchybia treści art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 3 ust. 4 tejże ustawy, a nadto podważa jeszcze zasadę budowania zaufania obywateli do organów państwa, określoną w art. 8 k.p.a. stanowiącego, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Tym samym przywołanie przez organ w przedmiotowej sprawie art. 8 k.p.a. w kontekście decyzji odmownej jest nie tylko nadużyciem treści i istoty tegoż przepisu, ale również naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawa.

Nie uzasadnia również odmowy przyznania zasiłku okresowego, przyznanie stronie innego rodzaju świadczeń np. zasiłków celowych, jako że tego rodzaju pomoc nie zwalnia od przyznania świadczenia obligatoryjnego, uzależnionego jedynie od spełnienia wymogów ustawowych.

Z wyżej wymienionych przyczyn należało wyeliminować z obrotu prawnego rozstrzygnięcia wydane w przedmiotowej sprawie, jako że naruszają nie tylko wskazane przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ale również podstawowe zasady procedowania.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ winien uwzględnić przedstawioną argumentację co do wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, istotnych z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia a także procedować z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego zapisanych w art. 6, 7 i 8 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

Zaś w punkcie drugim orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

Z uwagi na treść kwestionowanej decyzji, jej negatywne rozstrzygnięcie, sąd nie orzekał w trybie art. 152 p.p.s.a., uznając wyrokowanie w tym zakresie za zbędne.

ar