Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 601/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 15, art. 76 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3,  art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...]. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.",

w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...], nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie

o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na mocy uchwały nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z dnia [...] w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa terenów budowalnych położonych na obszarze wsi B., gmina R., powiat R., oznaczonych jako część działki nr 275

o obszarze 0,0622 ha, pochodzącej z gospodarstwa J. S. (obecnie część działki

nr 535) i część działki nr 277 o obszarze 0,1018 ha, pochodzącej z gospodarstwa

A. M. (obecnie działka nr 536).

Jak wynika z akt sprawy, po rozpatrzeniu wniosku S. S. z dnia 7 grudnia 2015 r. o ustalenie należnego odszkodowania w wysokości zwaloryzowanej za

ww. nieruchomość Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...]. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne.

Po rozpatrzeniu odwołania strony od tej decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Następnie decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...], wykonujący zadanie

z zakresu administracji rządowej, odmówił wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną od J. S. nieruchomość stanowiącą działkę nr 536 i część działki nr 535, położoną w B., w gminie R.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania strony, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie: 1. zwrotu wywłaszczonych uchwałą

nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z dnia [...] nieruchomości położonych na obszarze wsi B., gmina R., powiat R., oznaczonych jako część działki nr 275 o obszarze 0,0622 ha, pochodzącej z gospodarstwa J. S. (obecnie część działki nr 535) i część działki nr 277 o obszarze 0,1018 ha, pochodzącej

z gospodarstwa A. M. (obecnie działka nr 536), 2. ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone części nieruchomości, o których mowa w punkcie 1. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...]., nr [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Pismem z dnia 28 maja 2019 r. Starosta zawiadomił strony o wyłączeniu do odrębnego postępowania sprawy zwrotu wywłaszczonej od J. S. nieruchomości położonej w obrębie B., gmina R., stanowiącej część działki nr 535 i działkę 536.

Z kolei decyzją z dnia 5 grudnia 2019 r. Starosta [...], wykonujący zadanie

z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 6, art. 16, art. 104, art. 105 § 1, art. 107 k.p.a. oraz art. 128, art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", umorzył postępowanie

w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną dawniej jako działki nr 275 i 277. Organ wskazał, że zgodnie z art. 128 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję

o odszkodowaniu, gdy wcześniej za przeniesienie prawa do nieruchomości nie zostało ustalone stosowne odszkodowanie. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że takie odszkodowanie zostało ustalone, a zatem odpada możliwość jego ponownego ustalenia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając naruszenie przepisów postępowania,

a w szczególności:

- art. 7, art. 77, art. 78, art. 80, art. 81 k.p.a. poprzez uchylenie się od zgromadzenia

i uwzględnienia całego dostępnego materiału dowodowego i wydanie decyzji bez rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy dla potrzeb wyceny kwoty odszkodowania, gdyż w sytuacji przeznaczenia nieruchomości na cel inny, aniżeli opisany w decyzji o wywłaszczeniu oraz niemożności zwrotu nieruchomości stronie należy się odszkodowanie, które powinno być wyliczone

w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego,

- art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli przez wadliwe uznanie przez organ, iż jednocyfrowa kwota może stanowić realną kwotę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość,

- art. 138 § 2 k.p.a. w wyniku uchylenia się od wykonania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wskazówek organu odwoławczego.

Jednocześnie skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego,

w szczególności:

- art. 21 Konstytucji RP w drodze uchylenia się od zastosowania przesłanek konstytucyjnych dotyczących słusznego odszkodowania i wyprowadzenie wniosku,

iż kwota obecnie 0,74 PLN za nieruchomość jest odszkodowaniem słusznym,

- art. 128 u.g.n. w zakresie, w jakim stanowi on, że wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości tych praw,

- art. 119 ust. 1 pkt 1-4 i 7 w związku z art. 136, w związku z art. 129 u.g.n., poprzez ich niezastosowanie zarówno w aspekcie zasady, jak i wysokości, przy całkowitym uchyleniu się od rozpoznania istoty sprawy związanej z podniesionym zarzutem, że decyzja wskazywała rzekomy cel publiczny, a przeznaczenie gruntu w rzeczywistości nastąpiło na cele komercyjne dla osób prywatnych, a tym samym w sytuacji, gdy nieruchomości nie mogą być zwrócone, bowiem grunty zostały sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste, zwrócona winna być ich wartość według stanu z daty zwrotu i cen z tej samej daty, a tym samym stronie winno być wypłacone odszkodowanie obliczone w oparciu o wycenę rzeczoznawcy majątkowego gruntów takich jak obecnie, czyli gruntów budowlanych.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pierwotnie wniosek skarżącego dotyczył ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Podkreślił przy tym, że ostatecznie treść żądania została ustalona na podstawie pism pełnomocnika skarżącego - adw. R. M. z dnia 1 sierpnia 2017 r.,

14 września 2017 r. oraz z dnia 27 czerwca 2018 r. Zdaniem organu, na ich podstawie ustalić można, że S. S. domaga się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr 535 i 536 na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustalenia odszkodowania za ww. teren na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Starosta [...] prowadził dwa odrębne postępowania, wszczęte

w wyniku ww. pism:

dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,

2. dotyczące ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wojewoda stwierdził, że w niniejszym postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania nie mają znaczenia podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące przeznaczenia nieruchomości na cel inny, aniżeli opisany w decyzji o wywłaszczeniu. Kwestia ta może być bowiem przedmiotem ustaleń w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości ustalenia odszkodowania w przypadku, gdy z jakichś przyczyn roszczenie o zwrot nie może zostać zrealizowane. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że z ustaleń organu I instancji wynika, iż nieruchomość oznaczona obecnie jako działka nr 535 powstała z dawnych działek nr 273/4, 275/4 i 276/4, zaś działka nr 536 powstała z dawnej działki nr 277/3. Uchwałą nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z dnia [...] w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa terenów budowlanych położonych na obszarze wsi B., gmina R., pow. R., działając na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r.

o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 27, poz. 216 z 1969 r.) i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przyjmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 16), postanowiono przejąć na własność Państwa grunty położone we wsi B., gmina R., w tym między innymi część działki nr 275 o obszarze 0,0622 ha pochodzącej z gospodarstwa J. S. oraz część działki nr 277 o obszarze 0,1081 ha pochodzącej z gospodarstwa A. M.. Z pozyskanych archiwalnych dokumentów wynika, iż faktycznym użytkownikiem działki nr 277 był J. S.. W pismach Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych z dnia 13 września 1980 r. oraz z dnia 4 grudnia 1980 r. nr [...] wyjaśniono, że na podstawie powołanej wyżej uchwały nr [...] na rzecz Skarbu Państwa przejęto od J. S. działki nr 277/3, 277/4, 277/5, 275/5, 275/3 i 275/4 o łącznej pow. 0,17 ha. S. S. jest - stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia 27 stycznia 2009 r. sygn. akt I Ns 421/08 - spadkobiercą J. S.. Organ wyjaśnił dalej,

że z przeprowadzonego przez Starostę [...] postępowania wyjaśniającego wynika,

iż zostało ustalone odszkodowanie na rzecz J. S. za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Za przejęty grunt ustalono odszkodowanie w decyzjach Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] nr [...] oraz z dnia [...] nr [...] (pismo Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych z 25.05.1981 r. nr [...], karta nr 54). Decyzją z 1977 r. ustalono na rzecz J. S. odszkodowanie za działki nr 277/3, 277/4 i 277/5 o łącznej pow. 0,1081 ha w wysokości 4 548,60 zł (informacja k.37, pismo J. S. k.33, pismo Banku Spółdzielczego z 4.06.1981 r. k.57). Decyzja ta została utrzymana w mocy orzeczeniem Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] (decyzja w aktach sprawy, k. 22). Decyzją z [...] ustalono na rzecz J. S. odszkodowanie za działki nr 275/4, 275/3 i 275/5 o pow. 0,0623 ha w wysokości 2 616,60 zł (informacja k. 37-38, pismo Banku Spółdzielczego z 4.06.1981 r. k.57). Z materiału dowodowego wynika ponadto, iż J. S. odmówił przyjęcia ww. kwot odszkodowań. Zostały one zatem zaksięgowane na rachunku oszczędnościowym. Powyższe potwierdzają: pismo Banku Spółdzielczego w R. z dnia 4.06.1981 r. (k.57) oraz pismo Banku Spółdzielczego w M. z dnia 4 lutego 2016 r. (k. 103).

Organ wskazał przy tym, że decyzje Naczelnika Gminy w R. nie zostały odnalezione. Fakt ich wydania potwierdzają jednak inne - powołane wyżej - dokumenty. Fakt ich wydania, zdaniem organu, potwierdzają jednak inne powołane wyżej dokumenty.

Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego uznał za udowodnioną okoliczność ustalenia w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa od J. S.. Zdaniem organu, nie można zatem w niniejszej sprawie ustalić odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie powołanego we wniosku art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W omawianej sprawie udowodnione zostało bowiem, że nie nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Nie mógł zatem zostać uwzględniony wniosek pełnomocnika strony

o przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego co do aktualnej wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie powołanego wyżej przepisu możliwe jest tylko w sytuacji, w której wcześniej nie wydano orzeczenia o ustaleniu odszkodowania bądź też o przyznaniu nieruchomości zamiennej. Funkcjonowanie w obrocie prawnym orzeczenia przyznającego odszkodowanie za nieruchomości położone we wsi B. powoduje, że kolejne postępowanie w tej samej materii jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł S. S., reprezentowany przez pełnomocnika

w osobie adwokata. Pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

- art. 7, art. 77, art. 78, art. 80, art. 81 k.p.a. poprzez uchylenie się od zgromadzenia

i uwzględnienia całego dostępnego materiału dowodowego i wydanie decyzji bez rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy dla potrzeb wyceny kwoty odszkodowania. W sytuacji przeznaczenia nieruchomości na cel inny, aniżeli opisany w decyzji o wywłaszczeniu oraz niemożności zwrotu nieruchomości stronie należy się odszkodowanie, które winno być wyliczone

w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego dla potrzeb wyceny kwoty odszkodowania, na którego zasadność wskazują wnioski oparte na zasadach logiki

i doświadczenia życiowego wyciągnięte dotychczas z ustalonego stanu faktycznego. Nadto, zdaniem pełnomocnika, w toku procedowania z naruszeniem zasady rzetelności i bezstronności Starosta [...] stara się nie rozumieć, o co chodzi stronie, a z pism pełnomocnika wyrywa z kontekstu fragmenty zdań, po to aby wywodzić swoje stanowisko. Zdaniem pełnomocnika, w konsekwencji Starosta nie zrozumiał,

że w sytuacji przeznaczenia nieruchomości na cel inny aniżeli opisany w decyzji

o wywłaszczeniu, zasadą jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli jednak tak jest, jak w tej sprawie, dla celów komercyjnych grunt został podzielony na działki budowalne, które sprzedano komercyjnie, to wobec niemożności zrealizowania opisanej powyżej zasady, stronie należy się odszkodowanie, które powinno być wyliczone w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego;

- art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli przez wadliwe uznanie przez organ, że jednocyfrowa kwota może stanowić realną kwotę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zaś kwota podawana w decyzji obecnej nie wiadomo, czego dotyczy i czemu ma służyć,

- art. 138 § 2 k.p.a. w wyniku uchylenia się od ustalenia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wszelkich okoliczności wskazanych w dwóch decyzjach Wojewody [...] , uchylających uprzednio wydane w tej sprawie decyzje, ergo uchylania się od wykonania wskazówek organu odwoławczego.

Ponadto, pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

- art. 21 Konstytucji RP w drodze uchylenia się od zastosowania przesłanek konstytucyjnych dotyczących słusznego odszkodowania i wyprowadzenie wniosku, że kwota obecnie 0,74 PLN za nieruchomość jest odszkodowaniem słusznym,

- art. 128 u.g.n., w zakresie w jakim stanowi on, że wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości tych praw,

- art. 119 ust. 1 pkt 1-4 i 7 w związku z art 136, w związku z art. 129 ustawy

o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niezastosowanie zarówno w aspekcie zasady, jak i wysokości, przy całkowitym uchyleniu się od rozpoznania istoty sprawy związanej z podniesionym zarzutem, że decyzja wskazywała rzekomy cel publiczny, a przeznaczenie gruntu w rzeczywistości nastąpiło na cele komercyjne dla osób prywatnych, a tym samym w sytuacji, gdy nieruchomości nie mogą być zwrócone, bowiem grunty zostały sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste, zwrócona winna być ich wartość według stanu z daty zwrotu i cen z tej samej daty, a tym samym stronie winno być wypłacone odszkodowanie obliczone w oparciu o wycenę rzeczoznawcy majątkowego gruntów takich jak obecnie, czyli gruntów budowlanych.

Ponadto, pełnomocnik wskazał na naruszenie "historycznie": art. 2, art. 3,

art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 55, art. 56, art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz art. 136 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie orzeczenia sprzecznego z polskim prawem obowiązującym w takiej sprawie jak rozpoznawana od roku 1958 roku.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że organ lI instancji w ślad za organem l instancji wadliwie przyjmuje, iż materiał dowodowy potwierdza okoliczność wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w sytuacji gdy okoliczność ta nie miała miejsca. Kwota "odszkodowania" przyznana, a obecnie wynosząca po denominacji 0,26 PLN, sama w sobie dowodzi naruszenia art. 21 Konstytucji, bowiem pozostaje poza sferą pojęcia słusznego odszkodowania.

Cel zajęcia nieruchomości rolnych, choć już wówczas położonych w obszarze objętym zabudową mieszkaniową, był daleko niejasny. Można odnieść wrażenie, że cel ten od początku nie pozostawał w zgodzie z prawem. W toku postępowania

z nieznanych powodów nie odnaleziono decyzji Naczelnika Gminy R. nr [...] z dnia [...] o odszkodowaniu, a jedynie dowód opublikowania uchwały nr [...] w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej nr 10 w dniu [...]., tj. z daty przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Co więcej, nieruchomość przeznaczono na cele komercyjne, podzielono na działki pod budownictwo jednorodzinne i sprzedano za bardzo małą cenę. Wprawdzie zgłoszony wniosek z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł być uwzględniony z uwagi na dokonane już sprzedaże działek utworzonych z wywłaszczonej nieruchomości, tym niemniej pozostawiono poza sferą rozpoznania okoliczność normatywną i faktyczną, iż obowiązkiem organu był zwrot nieruchomości, a wobec niemożności zwrotu ustalenie i wypłacenie odszkodowania. Zdaniem pełnomocnika strony, brak jest w decyzji jakichkolwiek wywodów co do art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 69 ustawy z dnia

29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz

art. 136 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarcze nieruchomościami i to ani w zakresie indywidualnych uregulowań odnoszonych do zdarzenia, jak

i ciągłości linii ustawodawczej. W konkluzji pełnomocnik stwierdził, że wobec deliktu Państwa związanego z dokonanym wywłaszczeniem strona nie odebrała kwoty wielokrotnie niższej od wartości nieruchomości, zaś twierdzenie, że odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z prawem i wypłacone jest "puste".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Za całkowicie bezzasadny organ uznał zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach

i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64

z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), które obecnie nie obowiązują i nie mogły stanowić podstawy prawnej orzeczenia wydanego w niniejszej sprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II niniejszą sprawę skierowano do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 28 kwietnia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana

w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana

w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpił organ, zaś pismem

z dnia 9 marca 2021 r. pełnomocnik skarżącego zaaprobował rozpoznanie sprawy

w trybie wnioskowanym przez organ.

W dalszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy

z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U.

z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując w zakreślonych wyżej granicach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, opisaną

na wstępie - stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja

ta narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co tym samym uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w całości.

W tym kontekście Sąd przede wszystkim nie podziela stanowiska Wojewody [...] przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezspornie motywował wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia

i wypłacenia odszkodowania za ww. wywłaszczoną nieruchomość i w związku z tym zachodziły podstawy do utrzymania w mocy tej decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., i że do takiego rozstrzygnięcia bezspornie wiodło stanowisko pełnomocnika wyrażone w powołanych przez organ pismach z dnia:

1 sierpnia 2017 r., 14 września 2017 r. i 27 czerwca 2018 r.), mimo że w pierwotnie skarżący wnioskował o ustalenie należnego odszkodowania w wysokości zwaloryzowanej (wniosek z dnia 7 grudnia 2015 r.).

Jednocześnie podkreślić należy, że na tle art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który organ odwoławczy przyjął za podstawę swego rozstrzygnięcia, zarówno w doktrynie, jak

i orzecznictwie, przyjęto, iż tego rodzaju rozstrzygnięcie zapada wówczas, gdy organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, stosownie do art. 15 k.p.a., uzna, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Innymi słowy – wtedy, gdy podziela stanowisko organu I instancji co do prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy (zob. np. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2016, s. 178).

Zauważyć przy tym należy, że w postępowaniu odwoławczym obowiązują te same zasady co w postępowaniu przed organem I instancji, w zakresie zebrania całego materiału dowodowego i jego pełnej oceny (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), uwzględniającej znaczenie i wartość dowodów dla toczącej się sprawy wskazując, którym dowodom organ przyznał rację, a którym odmówił (art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Jednakże swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze - opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie - ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń, dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten wymaga, by uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne powinno wyjaśniać podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 sierpnia 2012 r., II SA/Łd 426/12, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ zobowiązany jest przy tym odnieść się do zarzutów i argumentacji strony zawartych w odwołaniu. Nieodniesienie się do tych argumentów jest naruszeniem art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 października 2018 r., IV SA/Gl 384/18, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z perspektywy powyższych podstawowych zasad postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, że organy nie sprostały powyższym obowiązkom, w tym zwłaszcza zastrzeżenia Sądu budzi realizacja przez organy obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a w jej następstwie ocena zgromadzonych w sprawie dowodów, leżąca u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Zasadnicze jednak zastrzeżenia Sądu budzi kwestia prawidłowości ustalenia przez organy przedmiotu postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 7 grudnia 2015 r. zakreślającym wszakże granice przedmiotowe sprawy, które – w pierwotnym zamyśle skarżącego - stanowić miało ustalenie należnego odszkodowania w wysokości zwaloryzowanej. Organ nie może bowiem zapominać, że żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot postępowania i tym właśnie żądaniem organ jest związany.

W tym względzie zauważyć należy, że w niniejszej sprawie w okresie od 2016 -2020 roku zapadło kilka rozstrzygnięć szczegółowo wskazanych na wstępie, pośród których szczególnego zwrócenia uwagi wymagają decyzje kasacyjne Wojewody [...] kolejno zapadające w sprawie, tj. decyzja z dnia [...], decyzja z dnia [...], a pośród tych zwłaszcza ostatnia decyzja kasacyjna z dnia [...].

W decyzji z dnia [...] Wojewoda [...] wskazał na konieczność wyjaśnienia

w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym przedmiotu postępowania oraz przymiotu strony postępowania, podkreślając przy tym, że organ I instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające zmierzające do wydania merytorycznej decyzji powinien odnieść się do kwestii, na jakiej podstawie ustalono odszkodowanie za grunt objęty wnioskiem i w jakiej konkretnie wysokości oraz czy kwota ta odpowiada kwocie zaksięgowanej na istniejącym w Banku Spółdzielczym w M. rachunku oszczędnościowym. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie wyjaśnia jednoznacznie, czy kwota, o której mowa w piśmie Banku Spółdzielczego w M. z dnia 4 lutego 2016 r., stanowi odszkodowanie za działkę objętą wnioskiem, wskazaną w uchwale nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R.. W związku z powyższym Wojewoda podkreślił, że organ powinien uzyskać potwierdzenie od banku o wysokości pierwotnie zaksięgowanej kwoty. Ponadto, wiadomym jest, że decyzją Naczelnika Gminy R. nr [...] z dnia [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] nr [...] w wyniku rozpatrzenia odwołania J. S., ustalono dla J. S. odszkodowanie za grunty rolne. Z pisma Urzędu Gminy w R. wynika, że odszkodowanie dotyczyło gruntów przejętych na mocy uchwały nr [...]. Zdaniem Wojewody, organ powinien jednak przeprowadzić również dowód z decyzji Naczelnika Gminy R.

nr [...] z dnia [...] celem potwierdzenia zaistniałych faktów. Niezbędnym będzie też uzyskanie opublikowanej uchwały nr [...], wszak zgodnie z jej punktem 4. uchwała podlegała opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej

i z chwilą ogłoszenia nabierała mocy obowiązującej. Istotnym może okazać się także wskazanie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, w przypadku bowiem, gdy zobowiązanym byłby podmiot inny aniżeli Skarb Państwa, przysługiwał mu będzie również przymiot strony postępowania, a pominięcie strony stanowi, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania, na etapie postępowania odwoławczego musi skutkować zaś uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wydanej na tej podstawie decyzji Starosta [...] – w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - w dniu [...] odmówił wypłaty odszkodowania skarżącemu.

Następnie w kolejnej decyzji kasacyjnej z dnia [...] Wojewoda [...] wskazywał na konieczność potwierdzenia w ponownym postępowaniu faktycznego zakresu żądania, podkreślając, że w przypadku jakichkolwiek wątpliwości organ powinien dążyć do uzyskania jak najbardziej wyczerpującego wyjaśnienia treści żądania, którym jest związany. Wojewoda wskazywał przy tym na konieczność oceny przez organ

I instanacji zasadności legitymacji pozostałych stron postępowania, które dotąd nie składały żądań do organu. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie: 1) zwrotu wywłaszczonych części działek określonych w tej decyzji, 2) ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone ww. części nieruchomości.

W ostatniej zaś decyzji kasacyjnej z dnia [...], mającej kluczowe znaczenie dla oceny poprawności obecnego toku postępowania w kontrolowanej sprawie, organ odwoławczy odwoływał się do pierwszej decyzji kasacyjnej z dnia [...], podkreślając przy tym rolę regulacji zawartej w art. 105 § 1 k.p.a. i wskazując na konieczność wydania merytorycznego orzeczenia załatwiającego sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Wojewoda podkreślił przy tym, że rolą organu administracji publicznej jest wyrażenie w decyzji stanowiska w zakresie konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy co do jej istotny przez wydanie decyzji,

co wynika z art. 104 k.p.a. Jedynie w wyjątkowych przypadkach cel ten nie może być osiągnięty, wówczas organ może wykorzystać przepis art. 105 § 1 k.p.a.

W okolicznościach sprawy, na podstawie dotychczas zebranych materiałów dowodowych, Wojewoda ocenił, że norma ta nie znajduje zastosowania.

W szczególności, zdaniem Wojewody, w omawianym przypadku fakt złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w sytuacji, gdy pozostaje w obrocie prawnym ważna decyzja odszkodowawcza, nie oznacza, że zachodzi tożsamość spraw. Brak jest tożsamości, jeżeli chodzi o strony postępowań i zmianie uległy przepisy regulujące zagadnienie odszkodowań, obecnie bowiem jest ono ustalane zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami z 1997 r., decyzja odszkodowawcza z 1977 r. była podjęta na podstawie przepisów obecnie już nieobowiązujących, a to czyni po stronie organu obowiązek wydania merytorycznego orzeczenia. Wojewoda podkreślił, że w decyzji z dnia [...] organ nie powołał żadnego argumentu mogącego przemawiać za bezprzedmiotowością postępowania i wyjaśnił,

że okolicznością taką nie będzie fakt wydania decyzji odszkodowawczej.

W związku z powołaną w decyzji argumentacją organ I instancji wyłączył następnie do odrębnego postępowania sprawę zwrotu wywłaszczonej od J. S. nieruchomości położonej w obrębie B., gmina R., stanowiącej część działki nr 535 i działkę nr 536. W wyniku zaś ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie, przyjmując że przedmiotem postępowania jest ustalenie i wypłacenie odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość. Utrzymując zaś w mocy tę decyzję Wojewoda [...] podzielił zapatrywanie organu

I instancji w kwestii prawidłowości umorzenia postępowania administracyjnego

w przedmiotowej sprawie.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela zaprezentowanego przez organy stanowiska. W efekcie powyższych rozstrzygnięć zapadła bowiem obecnie kontrolowana przez Sąd decyzja stwierdzająca w istocie bezprzedmiotowość prowadzonego od ponad pięciu lat postępowania, mimo iż z wnioskiem zakreślającym przedmiot postępowania skarżący po zasięgnięciu szeregu konsultacji, w tym również

u Wojewody [...] , wystąpił o ustalenie należnego odszkodowania w wysokości zwaloryzowanej. Podkreślić przy tym należy, że sam skarżący nie kwestionował,

że odszkodowanie zostało ustalone, obaj z pełnomocnikiem posiadają też informację, że wysokość tego odszkodowania nie pozwala uznać je za słuszne w rozumieniu art. 21 Konstytucji RP z 1997 r.

W tej sytuacji już choćby z samego logicznego punktu widzenia nie sposób było przyjąć, że skarżącemu chodzi o ustalenie i wypłacenie odszkodowania w rozumieniu przyjętym przez organy, skoro z pism wysyłanych przez pełnomocnika wynikało, że to odszkodowanie jest ustalone, co więcej, znana jest jego wysokość. Prowadzenie zatem postępowania przy z góry wiadomym założeniu, że postępowanie okaże się bezprzedmiotowe (wszakże do tego prowadziły postępowania wyjaśniające w toku instancji, a w toku "nowego" postępowania organ nie podejmował dodatkowych czynności wyjaśniających mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy), w ocenie Sądu uznać należy za prowadzenie postępowania z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza zasady prawdy obiektywnej uregulowanej w art. 7 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a.

Analiza akt sprawy wskazuje przy tym, że mimo pierwotnie sformułowanego przez skarżącego wniosku, które czyniło jego postępowanie przedmiotowym, na skutek przeprowadzonego kolejnego postępowania organy stwierdziwszy bezprzedmiotowość żądania skarżącego umorzyły postępowanie, wbrew wskazaniom organu odwoławczego zawartym w decyzji z dnia [...]. Szczególnego przy tym usprawiedliwienia organy upatrują w skąpych w istocie wyjaśnieniach pełnomocnika, powołując się na wyrwane fragmenty jego pism, jak to słusznie pełnomocnik zauważa

w skardze, i poglądy prezentowane w orzeczeniach sądów administracyjnych zapadłych na tle innych stanów faktycznych, które miałyby przesądzać o braku kompetencji Starosty do "zajmowania się waloryzacją uprzednio ustalonego odszkodowania".

Jednocześnie uzasadnienie decyzji nie spełnia podstawowych wymogów ustawowych. Organ odwoławczy oprócz przytoczenia w uzasadnieniu decyzji przebiegu postępowania nie poczynił żadnych własnych ustaleń, ograniczając się jedynie do przytoczenia dość lapidarnej argumentacji organu I instancji, w tym zwłaszcza

w zakresie ustaleń poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego przed tym organem, co niewątpliwie nie spełnia przesłanek rozpoznania odwołania zgodnie

z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), a ponadto wskazuje na brak dopełnienia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że przepis ten wymaga, by uzasadnienie faktyczne decyzji, w tym także decyzji organu odwoławczego, w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z kolei uzasadnienie prawne powinno wyjaśniać podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 sierpnia 2012 r., II SA/Łd 426/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie sposób także odnaleźć w tym uzasadnieniu odniesienia się organu do zarzutów i argumentacji strony zawartych w odwołaniu, co przesądza o naruszeniem art. 7 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do wskazań Wojewody [...] zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia [...] dotyczących kwestii spornego odszkodowania, a uprzednio wyjaśni w sposób niebudzący wątpliwości przedmiot postępowania, konfrontując w tym celu pierwotny wniosek skarżącego i intencje mu towarzyszące z przedmiotem dotychczas wskazywanym przez organy jako ustalony w oparciu o pisma pełnomocnika skarżącego.

Na kanwie powyższych rozważań należało stwierdzić, że organy przedwcześnie i niezasadnie wywiodły, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego i zastosowanie powinien znaleźć art. 105 § 1 k.p.a. Brak umotywowania tego stanowiska wbrew wskazaniom organu odwoławczego w decyzji kasacyjnej z dnia [...] przy jednoczesnym nieodniesieniu się do argumentacji pełnomocnika skarżącego nie dawał podstaw do wyrażenia takiego stanowiska,

co powoduje, że decyzja o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie była przedwczesna, a jej utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy nieuprawnione, dokonane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Rozpatrując ponownie sprawę organ obowiązany będzie zastosować się do powyższej oceny prawnej oraz wskazań co dalszego postępowania i podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa znajdującym w niej zastosowanie, wyraźnie przy tym wskazując podstawę prawną decyzji, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z regulacją art. 107 § 3 k.p.a., stosownie do uregulowań zawartych w art. 153 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw.

z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

m. d.