Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 363/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 963
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Kozłowska, Sędziowie WSA Beata Machcińska ( spr.), Teresa Randak, Protokolant specjalista Beata Kuziel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi U. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi U.S. (dalej: strona lub skarżąca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. (dalej: ZUS lub organ) z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. W dniu [...] strona wystąpiła do ZUS z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne ze względu na trudną sytuację materialną i rodzinną.

Oświadczyła, że nie pracuje, nie ma ofert pracy, a mąż jest osobą bezrobotną – bez prawa do zasiłku i wymaga opieki lekarskiej po przebytym zawale serca. Jest zadłużona (opłaty za media, pożyczki od znajomych), korzysta z pomocy MOPS w formie programu żywnościowego PEAD 2009 i zakupów celowych oraz zasiłku okresowego. W jej ocenie powyższe dowodzi, że nie posiada środków finansowych na bieżące koszty utrzymania, a tym bardziej na spłatę zaległych należności. Na wezwanie organu strona przedłożyła obszerną dokumentację obrazującą jej sytuację majątkową i rodzinną. Podkreśliła, że od [...] nie prowadzi już działalności gospodarczej (baru – obiadów domowych). Jest współwłaścicielką nieruchomości z domem o powierzchni [...] m2, ale jest to jedyny jej majątek i jednocześnie miejsce zamieszkania.

2. ZUS nie uznał powyższych argumentów za wystarczające do umorzenia zaległych należności w łącznej kwocie [...] zł, czemu dał wyraz w decyzji z dnia [...].

3. ZUS, rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z dnia [...]: 1) uchylił decyzję organu w części dotyczącej należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą i umorzył kwotę [...] zł, 2) w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję ZUS o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika.

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez stronę, wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 72/10 uchylił decyzję ZUS z dnia [...] w części utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] o odmowie umorzenia składek.

5. Ponownie rozpatrując sprawę, ZUS decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] w części odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz odsetek za zwłokę od składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie [...] zł.

6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 306/11 wydanym po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez skarżącą, uchylił decyzję ZUS z dnia [...].

W uzasadnieniu Sąd stwierdził m.in., że organ nie wykonał należycie zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 72/10 dotyczących rozważenia ewentualnego wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s.

7. W ponownym postępowaniu ZUS decyzją z dnia [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu z dnia [...].

8. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r. (sygn. akt SA/Gl 771/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez skarżącą, uchylił decyzję ZUS z dnia [...].

W uzasadnieniu Sąd stwierdził m.in., że organ wbrew art. 153 p.p.s.a. nie wykonał należycie zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 306/11, ponieważ: 1) nie uwzględnił dodatkowego materiału dowodowego złożonego przez stronę, w szczególności związanego z sytuacją zdrowotną męża i orzeczonym stopniem niepełnosprawności oraz bezrobociem strony; 2) dokonując oceny zebranego materiału dowodowego, nie kierował się oceną prawną sformułowaną przez Sąd, jako że poza zakresem zainteresowania organu pozostała okoliczność – wskazana przez Sąd - że celem przepisów o ulgach w spłacie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie było doprowadzenie do bezdomności zobowiązanych i stosowanie tych przepisów powinno uwzględnić wskazane uwarunkowania aksjologiczne; 3) organ stwierdził, że w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności, ponieważ strona posiada tytuł prawny do nieruchomości, z której można prowadzić egzekucję.

9. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy, ZUS decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] w części odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz odsetek za zwłokę od składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że ponownie przeanalizował sytuację majątkową strony, uwzględniając przy tym całość zgromadzonej dokumentacji. Wskazał (odmiennie niż w poprzednich decyzjach), że w sprawie wystąpiła przesłanka "całkowitej nieściągalności" określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., ponieważ postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w C. trzykrotnie zakończono postanowieniem "o stwierdzeniu całkowitej nieściągalności". Dodał jednakże, że to stwierdzenie nie obliguje ZUS do umorzenia należności z tytułu składek, a jedynie tworzy taką możliwość w ramach uznania administracyjnego. W tym kontekście, organ zauważył, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w C. przy ul. [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym o powierzchni [...] m2. Organ uznał, że kwota pozyskana z ewentualnej egzekucji skierowanej do tej nieruchomości pozwoli na pokrycie wydatków egzekucyjnych, zaspokoi roszczenia ZUS oraz pozwoli na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych strony. Organ oparł swoje stanowisko "o aktualną wiedzę na temat cen nieruchomości w C. oraz przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r., nr 31, poz. 266)." Organ podkreślił, że w szczególności przeanalizował "definicję lokalu zamiennego wyrażoną w art. 2 ust. pkt 6 w/w ustawy". Okoliczność ta, zdaniem ZUS, przemawia za słusznością wdrożenia egzekucji wobec nieruchomości skarżącej.

Organ podkreślił, że w związku z tym, iż zaległości będące przedmiotem niniejszego postępowania są zabezpieczone hipoteką przymusową, będzie mógł ich dochodzić wobec aktualnego właściciela nieruchomości.

Organ wskazał na następujące okoliczności faktyczne: Skarżąca jest zatrudniona w firmie handlowej C.Z. na podstawie umowy o dzieło z wynagrodzeniem w wysokości [...] zł; dodał, że z umowy nie wynika, czy jest to dochód miesięczny, gdyż w umowie jedynie określono, iż wynagrodzenie płatne jest po wykonaniu dzieła. Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem Z.S., który obecnie nie pracuje i nie posiada statusu osoby bezrobotnej. W piśmie uzupełniającym z dnia [...] skarżąca podniosła, że nie widzi perspektyw na poprawienie jej bytu, mąż pozostaje bez pracy z powodu nieprzedłużenia umowy o pracę. Skarżąca posiada zaległości w opłatach za wodę i prąd, nie ma środków finansowych na pokrycie kosztów leczenia - swojego i małżonka. Nie posiada ruchomości, jednakże dysponuje nieruchomością - składnikiem majątku, z którego można wyegzekwować należności. ZUS zestawił wartość zadeklarowanych wydatków miesięcznych z kwotą uzyskiwanych dochodów i stwierdził, że dochód jakim dysponuje skarżąca jest niemożliwy do obliczenia z powodu nadwyżki wydatków nad przychodami. Zdaniem ZUS, dowodzi to tego, że skarżąca nie przedstawiła swojej sytuacji finansowej w sposób spójny i logiczny, a fakt opłacania (choćby z opóźnieniem) ciążących na niej zobowiązań nie pozwala przyjąć, iż skarżąca nie posiada środków na ich spłatę. Wskazał również, iż skarżąca korzystała z pomocy MOPS od [...] do [...], która to pomoc udzielana jest osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Otrzymała pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup odzieży w łącznej kwocie [...] zł (za [...] i [...]), zasiłku celowego na zaspokojenie innych potrzeb - w łącznej kwocie [...] zł (za [...]), pomocy rzeczowej w postaci 1 tony opału wraz z zabezpieczeniami transportu (za [...]), zasiłku okresowego z powodu bezrobocia na łączną kwotę [...] zł (za [...] i [...] oraz [...] i [...]). Aktualnie skarżąca nie korzysta z pomocy MOPS.

Organ podkreślił, że przeanalizował również sytuację zdrowotną skarżącej oraz jej męża. Zauważył, że skarżąca powołała się na fakt posiadania przez męża orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jednak nie podniosła, że wymaga on stałej opieki, która uniemożliwia skarżącej wykonywanie pracy zarobkowej.

Reasumując, ZUS stwierdził, że wszystkie powyższe okoliczności, w świetle możliwości wszczęcia egzekucji z nieruchomości skarżącej w celu wyegzekwowania zaległych składek oraz pierwszeństwa zaspokajania należności publicznoprawnych, uzasadniają podjęcie decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek w kwocie [...] zł. Argumentował, że należności te dotyczą zatrudnionych pracowników (a nie samej skarżącej), które zasługują na szczególną ochronę, a to, że istnieje możliwość ich wyegzekwowania uprawnia organ do odmowy ich umorzenia, pomimo że sytuacja finansowa skarżącej jako osoby zobowiązanej do ich opłacenia jest trudna.

10. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r. (sygn. akt I SA/Gl 1162/13) WSA w Gliwicach oddalił skargę skarżącej, nie stwierdzając naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

11. Rozpoznając skargę kasacyjną strony od tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1502/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach.

12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r. (sygn. akt I SA/Gl 1148/15) uchylił decyzję ZUS z dnia [...].

13. ZUS, po otrzymaniu odpisu wyroku WSA z dnia 8 grudnia 2015 r. decyzją z dnia [...] uchylił decyzję tego organu z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia uprzedniego postępowania wyjaśniającego w kwestii rozliczenia konta i ustalenia wysokości zadłużenia. W toku analizy rozliczenia ustalono bowiem, że należności zawarte w decyzji z dnia [...] dotyczące zatrudnionych pracowników zostały podane nieprawidłowo.

14. ZUS, kolejną decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm., dalej również: u.s.u.s.), odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek za zatrudnionych pracowników finansowanych przez płatnika składek w łącznej kwocie [...] zł, w tym na:

- Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 05/2004-07/2004, 04/2005-11/2005, 02/2006-06/2006, 09/2006-06/2008 w kwocie [...] zł,

- Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 04/2004-07/2004, 05/2005-11/2005, 02/2006-06/2006, 09/2006-04/2007, 07/2007, 09/2007-06/2008 w kwocie [...] zł,

- odsetki liczone na dzień 25 maja 2009 r. w kwocie [...] zł.

15. Skarżąca pismem z [...] zwróciła się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu składek.

16. ZUS decyzją z [...] (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej również: k.p.a.) oraz z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., utrzymał w mocy decyzję z [...].

W ocenie ZUS, zebrane w sprawie dokumenty nie przemawiają za zmianą decyzji o odmowie umorzenia.

Ustalił, że: 1) skarżąca nie prowadzi obecnie działalności gospodarczej, 2) pobiera emeryturę w kwocie [...] zł netto miesięcznie, 3) prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, który nie osiąga dochodu i jest osobą schorowaną. 4) stałe wydatki skarżącej na utrzymanie gospodarstwa domowego wynoszą około [...] zł miesięcznie.

Wskazał również, że wobec skarżącej prowadzone było postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w C., które zostało zakończone postanowieniami o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z dnia: [...], [...] oraz [...] i okoliczność ta pozwala na stwierdzenie, iż egzekucja okazała się nieskuteczna, co wyczerpuje przesłankę opisaną w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Jednak w ocenie ZUS podjęcie w niniejszej sprawie decyzji umarzającej byłoby przedwczesne z uwagi na fakt, iż skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], która to nieruchomość nie była dotychczas przedmiotem egzekucji. Zdaniem ZUS, wysokość zadłużenia w ZUS oraz dysponowanie przez skarżącą majątkiem znacznie przekraczającym jego wartość przemawia za słusznością wdrożenia egzekucji do wskazanej wyżej nieruchomości w celu odzyskania należności z tytułu składek, szczególnie w sytuacji kiedy chodzi o należności za zatrudnionych pracowników, które podlegają szczególnej ochronie.

Zdaniem ZUS, biorąc pod uwagę kryteria dotyczące powierzchni lokalu mieszkalnego określone w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 150 ze zm.), możliwe jest przeprowadzenie egzekucji z przedmiotowej nieruchomości, która pozwoli na pokrycie nieopłaconych składek, kosztów egzekucyjnych oraz zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżącej.

Dlatego w ocenie ZUS umorzenie zaległości na obecnym etapie byłoby przedwczesne. Dopiero bezskuteczność egzekucji z nieruchomości, będącej współwłasnością skarżącej, stanowiłaby dla organu wydającego decyzję przesłankę rozważenia ewentualnego umorzenia należności.

Argumentował, że jako organ publiczny w ramach gospodarowania środkami publicznymi nie może pozwolić sobie na odstąpienie od dochodzenia należnych mu kwot, poprzez skorzystanie z instytucji umorzenia zaległości, w sytuacji gdy zobowiązany ma obiektywną możliwość spłacania tychże kwot - choćby w systemie ratalnym.

ZUS poinformował skarżącą, że może udzielić pomocy w spłacie należności z tytułu składek w postaci rozłożenia ich spłaty na raty, dając skarżącej możliwość negocjowania okresu spłaty i wysokości rat układu.

16. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji ZUS z [...] i o umorzenie należności z tytułu składek, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3 pkt 5 i ust. 3a u.s.u.s. przez błędne ich zastosowanie polegające na uznaniu, że w ustalonym przez organ stanie faktycznym wymienione przepisy prawa materialnego nie znajdują zastosowania, tj. że istnieje majątek nieruchomy, z którego można egzekwować należność, podczas gdy nie wyjaśniono, czy składniki tego majątku są wystarczające do przeprowadzenia egzekucji, zaspokojenia należnych składek i uzyskania środków koniecznych do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącej, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy, a w szczególności z ustalonej sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącej i jej męża, a także z postanowień Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w C. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu nieściągalności, wynika, że w sprawie zaistniały przesłanki w pełni uzasadniające umorzenie należności,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 80, art. 77 ust. 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie słusznego i uzasadnionego interesu skarżącej, brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez lakoniczne stwierdzenie, iż nie zachodzi podstawa do umorzenia należności, albowiem egzekucja z nieruchomości należącej do skarżącej w postaci działki z domem o pow. [...] m2 doprowadzi do uzyskania kwoty wystarczającej na pokrycie wydatków związanych z egzekucją, zaspokoi roszczenia ZUS i pozwoli na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżącej, podczas gdy twierdzenie to nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym,

3) sprzeczność ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na błędnym ustaleniu, że skarżąca posiada nieruchomość (dom) o pow. [...] m2, podczas gdy faktycznie jego powierzchnia wynosi [...] m2, dom wymaga generalnego remontu i jest jedyną nieruchomością służącą do zamieszkania przez skarżącą i jej męża.

17. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie, sądy administracyjne orzekały już kilkukrotnie – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydał cztery wyroki, a NSA jeden – z dnia 8 lipca 2015 r. (sygn. akt II GSK 1502/14). Tym ostatnim orzeczeniem NSA uchylił wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 lutego 2014 r. (sygn. akt I SA/Gl 1162/13) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach, który z kolei wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Gl 1148/15 uchylił decyzję ZUS z dnia [...], stwierdzając, że na mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) związany jest wykładnią dokonaną przez NSA w wyżej powołanym wyroku z dnia 8 lipca 2015 r. Uznał, że zaskarżona "decyzja narusza prawo w sposób opisany w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż naruszała prawo materialne (przepis art. 28 ust. 2 pkt 5 omawianej ustawy) co miało wpływ na wynik sprawy (lit.a), powodowała naruszenie prawa (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a), stanowiące podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (lit.b), a nadto przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania (m.in. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.) co miało istotny wpływ na wynik sprawy." Sąd ten zalecił ZUS, by rozpoznając sprawę ponownie, uwzględnił poczynione w wyroku wywody i oceny prawne w zakresie interpretacji i stosowania wskazanych przepisów prawa, dokonał ponownej analizy okoliczności sprawy i wydał rozstrzygnięcie wolne od wad, o których mowa w wyroku sądu kasacyjnego, dokonując odpowiednich ustaleń faktycznych i prawnych aktualizujących stan sprawy. W uzasadnieniu wyroku wskazał m.in.: "NSA, w wyżej powołanym wyroku zauważył, że Sąd pierwszej instancji trafnie podzielił stanowisko ZUS, iż w przypadku skarżącej zachodzi przesłanka "całkowitej nieściągalności", o jakiej mowa w art. 28 ust. 2 i 3 umawianej ustawy, gdyż Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w C. stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy). W takim przypadku NSA uznał za całkowicie niezrozumiały pogląd Sądu pierwszej instancji, iż skarżąca posiada jednak majątek w postaci współwłasności nieruchomości o pow. [...] ha zabudowanej domkiem o pow. [...]m2, z której to nieruchomości może być prowadzona egzekucja pozwalająca na zaspokojenie należności oraz wydatków egzekucyjnych. NSA wyraził przy tym pogląd, że w sytuacji gdy Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy), to ZUS nie mógł podważać tych ustaleń, gdyż kwestia ta z woli ustawodawcy została pozostawiona do wyłącznej kompetencji naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego. Sąd kasacyjny nie podzielił również stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia przedmiotowej należności. Stwierdził, że skarżąca wyjaśniła okoliczności dotyczące niemożności obliczenia dochodu, którym dysponuje podając, że wraz z mężem żyją bardzo skromnie z dnia na dzień i mają zaległości z płatnościami za prąd i wodę. Zauważył, że także w przypadku przedmiotowych zaległości ustawodawca przewidział możliwość ich umorzenia, o czym świadczy treść art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 omawianej ustawy. Sąd kasacyjny podkreślił, że żaden z tych przepisów nie daje podstaw do przyjęcia dowolności rozstrzygnięcia, a wydanie decyzji na podstawie tych przepisów musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą z zachowaniem wymogów proceduralnych. W tej mierze, zauważa się między innymi, że w sytuacji wykazania przez stronę spełnienia ustawowej przesłanki umorzenia wnioskowanej należności składkowej, uznaniowy charakter decyzji ZUS mógłby tylko wówczas prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyby żądaniu strony organ się przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu społecznego, który przemawia za odmową uwzględnienia wniosku strony, mimo wykazania przez nią spełnienia ustawowej przesłanki umorzenia, co oznacza, że bez wykazania przez organ ważnego interesu, który przemawiałby za odmową uwzględnienia należycie umotywowanego wniosku strony, obarczone dowolnością jest powoływanie się przez ZUS jedynie na uznaniowy charakter omawianej decyzji, jako podstawy odmowy uwzględnienia wniosku strony o umorzenie należności składkowych. Sąd kasacyjny stwierdził, że sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa nie jest zgodne tak z interesem zobowiązanego jak i interesem publicznym, zaś argument wskazujący na szczególną ochronę należności pracowniczych i brak swobody dysponowania przez ZUS należnością publicznoprawną skutkowałoby tym, że norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w przypadku ich całkowitej nieściągalności, nie mogłaby znaleźć w praktyce żadnego zastosowania, co byłoby sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej. Na marginesie swoich rozważań NSA zauważył, że zaskarżona decyzja ZUS została wydana (podpisana) przez tego samego pracownika (dyrektora Oddziału ZUS), który wydał uprzednią decyzję (z dnia [...]), a w tej sytuacji pracownik ten podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym zakresie Sąd kasacyjny przypomniał stanowisko NSA zawarte w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lipca 2007 r., sygn. akt II GSP 2/06."

Sąd orzeka w niniejszej sprawie, będąc związany powołanym powyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Gl 1148/15 uchylającym decyzję ZUS z dnia [...] wydaną po raz kolejny w sprawie, zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie oceną prawną wyrażoną w treści orzeczenia oraz wskazaniami co do dalszego postępowania dotyczy zarówno organów administracji publicznej, jak i sądów. Między oceną prawną a wskazaniami istnieje ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r. I GSK 2395/05, Legalis). Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom popełnionym przez organy administracji i wytyczenie kierunku postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Art. 153 p.p.s.a. ma zastosowanie tylko w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., I FSK 1466/06, Legalis). Organ ponownie rozpatrujący sprawę związany jest sentencją i uzasadnieniem orzeczenia. Związanie wyrażonymi wskazaniami co do dalszego postępowania zobowiązuje organ do ich wykonania, przy czym nie ogranicza organu do wykonania tylko i wyłącznie zaleceń zawartych w orzeczeniu (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., II GSK 95/10, Legalis). Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania dotyczy również sądów i oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., I OSK 426/08, Legalis). Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Zasadniczym kryterium legalności zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania.

W kontekście przedstawionych rozważań Sąd stwierdza, że decyzja ZUS z dnia [...] jest wadliwa – pomija bowiem ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powołanym wyżej wyroku WSA w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2015 r., a tym samym narusza art. 153 p.p.s.a. W wyroku tym WSA Gliwicach zobowiązał ZUS do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej przez NSA w wyroku z 8 lipca 2015 r. Zatem jako sprzeczne z tą oceną prawną należy uznać stanowisko ZUS, że dopiero bezskuteczność egzekucji z nieruchomości będącej współwłasnością skarżącej stanowiłaby dla organu wydającego decyzję przesłankę rozważenia ewentualnego umorzenia należności objętych wnioskiem skarżącej. NSA jednoznacznie wskazał, że gdy Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (art. 28 ust. 3 pkt 5 u.p.e.a.), to ZUS nie może podważać tych ustaleń, gdyż kwestia ta z woli ustawodawcy została pozostawiona do wyłącznej kompetencji naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (przepisem mającym zastosowanie w sprawie, przedmiotem sporu są bowiem należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników) należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy czym całkowita nieściągalność, zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 3 u.s.u.s., zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233 i 978, 1166, 1259 i 1844 oraz z 2016 r. poz. 615);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Sąd nie neguje, że decyzja ZUS w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Jednak uznaniowość takiej decyzji nie polega na uznaniowości stwierdzenia jednej z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Istnienie takiej przesłanki pozostaje poza wolą organu, zaś jej stwierdzenie otwiera możliwość rozważenia przez ZUS zasadności żądania osoby wnioskującej o przedmiotową ulgę.

Pogląd ZUS, który z jednej strony stwierdza, że wobec wydanych postanowień o umorzeniu postępowania egzekucyjnego spełniona została przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. (przesłanka umorzenia z powodu stwierdzenia braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję), a z drugiej stawia tezę, że dopiero bezskuteczna egzekucja z nieruchomości, której skarżąca jest współwłaścicielką, jest tą właściwą przesłaną uprawniającą do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, narusza przepis prawa materialnego - art. 28 ust. 1 i 2 i u.s.u.s.

Rozpatrując sprawę ponownie, ZUS zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 8 grudnia 2015 r. (sygn. akt I SA/Gl 1148/15) oraz podporządkuje się wytycznym co do dalszego postępowania zawartym w tym orzeczeniu.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza z urzędu, iż ZUS zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w decyzji organu pierwszej instancji nie rozważył kwestii przedawnienia składek objętych wnioskiem o ich umorzenie, a winien, zważywszy jakiego okresu one dotyczą. Tym samym naruszył art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ewentualne stwierdzenie przedawnienia określonych należności powoduje z kolei konieczność umorzenia postępowania w tym zakresie, ponieważ prowadzenie postępowania o umorzenie należności składkowych, które uległy przedawnieniu jest bezprzedmiotowe. Jak trafnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 3945/16): skoro kwestia przedawnienia płatności składek mieści się w granicach sprawy o umorzenie tych należności, to organ zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy w tym zakresie i stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. ustalenia poczynione na podstawie zebranego materiału dowodowego zawrzeć w uzasadnieniu decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd nie orzekł, ponieważ skarżąca nie wykazała, że, działając osobiście i będąc zwolniona ustawowo od uiszczenia wpisu (art. 239 § 1 pkt 1 lit. e. p.p.s.a.), poniosła wydatki wskazane w art. 205 § 1 p.p.s.a.