Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 397/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 145 par. 1 pkt. 5, art. 151 par. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 września 2010 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę /-/ T. Świstak /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Zieliński


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia (...) września 2008 r. B. B., na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) wniosła o wznowienie postępowania z wniosku z dnia (...) czerwca 2000 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowanie terenu dla działki nr (...) przy ul. (...) w P. Wniosek złożony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia (...) czerwca 2005 r. nr (...) znak (...), działając na wniosek B. B., na podstawie art. 40 ust. 1 i 3, art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z zapleczem gospodarczym, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr (...) ark. (...), obr. (...), położonej w P. przy ulicy (...).

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu (...) października 2004 r. B. B. oświadczyła, że podtrzymuje swój wniosek z dnia (...) czerwca 2000 r. oraz, że planowana zabudowa będzie służyła produkcji rolnej. Wnioskodawczyni w dniu (...) stycznia 2005 r. przedstawiła oświadczenie, że prowadzi gospodarstwo rolne wspólnie z synem. W trakcie postępowania ustalono, że jedynym właścicielem działki nr (...) przy ulicy (...) w P. jest B. B. Działka powyższa znajdowała się na obszarze obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla działki tej obowiązywały zapisy, z których wynikało, że jest to obszar objęty ochroną przyrodniczo – krajobrazową, przeznaczonym wyłącznie pod uprawy rolne, z wykluczeniem zabudowy budynkami mieszkalnymi. W dacie wydawania decyzji na przedmiotowym obszarze nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym podano, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana być musi na podstawie przepisów szczególnych. Odwołano się w tym zakresie do przepisu art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) i wskazano, że przedmiotowa działka jest działką rolną, a strona nie posiada zgody udzielonej w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych na cele nierolnicze. Dokonując analizy wniosku B. B. precyzującego przedmiot inwestycji jako budynek mieszkalny z zapleczem gospodarczym o powierzchni zabudowy łącznie 120 m2, przybliżonej kubaturze 500 m3, liczbie kondygnacji 1 + poddasze i podano, że charakterystyka wnioskowanej zabudowy nie wskazuje na zamiar lokalizacji budynków i urządzeń związanych z produkcją rolniczą, lecz zabudowy charakterystycznej dla przeciętnej zabudowy jednorodzinnej. Dalej w uzasadnieniu podano, że w uchwalonym przez Radę Miasta "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta" przedmiotowa działka znajduje się w granicach terenów wyłączonych z zabudowy o preferowanej funkcji "tr" - tereny żywicielskie - na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Ponadto działka ta znajduje się na obszarze, dla którego opracowywany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z koncepcją tego planu przedmiotowa działka znajduje się na terenie przewidzianym do wyłączenia z zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. B. i podnosząc, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem przedmiotowy wniosek miał dotyczyć wydania warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego z zapleczem gospodarczym w związku z użytkowaniem rolnym gruntu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpatrując odwołanie B. B., decyzją z dnia (...) października 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 40, 43, 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie art. 59, 60 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła B. B., która podniosła, że przedmiotowa inwestycja związana jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Skarżąca zarzuciła nierówne traktowanie obywateli, polegające na odmownym załatwieniu jej wniosku i jednocześnie pozytywnym załatwieniu wniosku jej siostry, a dotyczącym sąsiedniej działki nr (...).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 30 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 1529/06 skargę oddalił. Sąd podał w uzasadnieniu wyroku, że wniosek skarżącej z dnia (...) czerwca 2000 r. był już załatwiony odmownie decyzjami z 2000 i 2001 r., które podlegały kontroli sądowej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2004 r. W wyroku tym, uwzględniającym skargę i uchylającym zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania, Sąd wyraził wiążący organy pogląd, iż na obszarze, na którym jest położona przedmiotowa działka, dopuszczalna jest wyłącznie zabudowa zagrodowa. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta ustalił, że zamierzenie inwestycyjne wnioskodawczyni dotyczy budowy domu jednorodzinnego, a nie rolniczej zabudowy zagrodowej. Wnioskodawczyni we wniosku z czerwca 2000 r. określiła, iż wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego z zapleczem gospodarczym o pow. 120 m2 i nigdy tego wniosku nie zmieniła przez określenie, że dotyczy on zabudowy siedliskowej czy zagrodowej. Organ był związany żądaniem zawartym w tym wniosku i nie mógł wykraczać poza jego granice. Obecne twierdzenia skarżącej, iż planowana przez nią budowa jest związana z produkcją rolną Sąd I instancji uznał za zmierzające do obejścia zakazu budowy budynków mieszkalnych na obszarze, na którym budowa taka jest niedopuszczalna. Planowana inwestycja powinna być zgodna zarówno z przepisami ustawy z dnia 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jak i ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Ponieważ nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa działka jest gruntem rolnym, a inwestor nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego, planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami obowiązującego prawa. Sąd wskazał, że podstawą wydania decyzji była sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami, a nie zapisami Studium, które określiło, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie obszaru przyrodniczo-krajobrazowego - wyłączonego z zabudowy mieszkalnej.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżyła skargą kasacyjną B. B. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania poprzez: uznanie że planowana inwestycja ma być zrealizowana na gruncie rolnym, którego przeznaczenie na cele niewolne wymaga zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; uznanie, że wnioskodawczyni nie prowadzi gospodarstwa rolnego, a planowana zabudowa nie stanowi zabudowy zagrodowej; uznanie, że na przedmiotowym terenie istnieje zakaz budowy budynków mieszkalnych; oparcie ustaleń stanu faktycznego na ustaleniach organów, pomimo braku do tego podstaw w materiale sprawy. Ponadto w skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie: art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego przez przyjęcie, że wnioskowana zabudowa nie jest zgodna z przepisami tej ustawy; przepisów art. 3 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, że planowana zabudowa narusza obowiązujące prawo i istniały podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej; przepisów art. 553 Kodeksu cywilnego w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 oraz art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez wadliwe przyjęcie definicji "gospodarstwa rolnego" oraz art. 11 ust. 1, 3 i 4 ostatnio wymienionej ustawy przez ich nieuwzględnienie; naruszenie § 3 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez uznanie, że wniosek nie dotyczy zabudowy zagrodowej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1529/06 oddalił skargę kasacyjną B. B. uznając zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w dacie rozpoznawania sprawy przez organy administracyjne na terenie, gdzie jest położona nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji wniosek mógłby być uwzględniony wówczas, gdyby organy ustaliły, że zamierzenie, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zgodny z przepisami obowiązującego prawa (art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym zmianą z Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 124). Odmawiając uwzględnienia wniosku B. B. organy ustaliły, że teren, którego dotyczy ten wniosek ma charakter rolny, dopuszczalne na nim jest tylko sytuowanie zabudowy zagrodowej związanej z produkcją rolniczą zaś wnioskodawczyni chce pobudować dom mieszkalny. Ustalenia te zostały dokonane zgodnie z zebranym w sprawie materiałem, co nastąpiło w postępowaniu przeprowadzonym zgodnie z obowiązującą procedurą. W dalszej części podkreślono, iż wnioskodawczyni w 2000 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego z zapleczem gospodarczym i wniosku tego nie zmieniła w toku trwającego kilka lat postępowania administracyjnego. Organy były związane treścią tego wniosku, nie mogły wyjść poza jego granice i ustalić warunki zabudowy dla innej inwestycji, niż żądała wnioskodawczyni. Podnoszone, w późniejszym okresie twierdzenie, że zabudowa jest związana z produkcją rolną była, w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego gołosłowne, sprzeczne z zebranym materiałem i zmierzało do obejścia zakazu wznoszenia budynków mieszkalnych na tym terenie. Wskazano, iż dokonana zmiana pierwotnego brzmienia § 3 rozporządzenia z dnia 07 kwietnia 2004 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2004 r. Nr 109, poz. 1156) wyraźnie odróżniała budynki mieszkalne od zabudowy zagrodowej. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia zawierają w § 1 pkt 2 przeciwstawne definicje zabudowy zagrodowej i budynku mieszkalnego. Przez zabudowę zagrodową - zgodnie z § 1 pkt 2 należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwa rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych albo w gospodarstwach leśnych. Natomiast przez budynek mieszkalny przepisy rozumieją budynek mieszkalny wielorodzinny lub jednorodzinny. Skoro więc skarżąca domagała się ustalenia dla jej nieruchomości warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy domu mieszkalnego a nie zabudowy zagrodowej, to bezprzedmiotowe są wywody skargi kasacyjnej na temat gruntów pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych. Za bezsporne uznano, że działka, której dotyczy postępowanie, stanowi nieruchomość rolną, zgodnie z jej określeniem w ewidencji gruntów. Z faktu, iż planowana budowa budynku mieszkalnego skarżącej ma zająć tylko 120 m2 tej działki skarżąca wyprowadziła wniosek, iż zabudowa tak niewielkiej powierzchni użytków rolnych nie wymaga ani zgody na zmianę przeznaczenia tego gruntu na grunt nierolny w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ani decyzji o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych wydawanych w trybie art. 11 tej ustawy. Przepis art. 7 ust. 2 wskazanej ustawy dotyczy zgody na przeznaczanie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Błędne jest stanowisko skarżącej, iż ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez nią inwestycji mogło nastąpić na terenie rolnym bez wyłączenia go z produkcji rolniczej, co może nastąpić po wydaniu odpowiedniej decyzji zezwalającej na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Brak takiego wyłączenia oznacza, że grunt rolny w dalszym ciągu nie jest przeznaczony pod zabudowę budynków mieszkalnych. Skoro więc nie nastąpiło dotychczas "odrolnienie" nieruchomości skarżącej, uwzględnienie jej wniosku było niemożliwe. Uznanie rozumowania skarżącej za poprawne prowadziłoby do wniosku, iż dom mieszkalny może być zawsze pobudowany na gruncie rolnym lub leśnym. Wskazano, iż nieruchomość skarżącej o powierzchni 0,20 ha ma wprawdzie charakter gruntu rolnego, lecz z powodu zbyt małego obszaru nie może być uznana za gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592). Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżącej, iż definicja gospodarstwa rolnego z art. 553 Kodeksu cywilnego ma charakter nadrzędny i powinna mieć zastosowanie również przy ustalaniu, czy rolnik prowadzi takie gospodarstwo. Definicja z Kodeksu cywilnego zawarta w art. 553 tego aktu dotyczy stosunków cywilnoprawnych regulowanych w tej ustawie a nie wszystkich stosunków prawnych. Trafnie więc zostało ustalone w niniejszej sprawie, iż skarżąca nie jest rolniczką prowadzącą gospodarstwo rolne.

Uzasadniając wniosek o wznowienie postępowania skarżąca wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalił jej skargę kasacyjną pomimo, iż w jej treści nie wskazał żadnej podstawy prawnej – nie powołał żadnych przepisów ustawy, które mogłyby zostać naruszone przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślono, że zgromadzonych w sprawie materiałów jasno wynika, że wniosek skarżącej dotyczył budowy zagrodowej składającej się z budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego. Za wadliwe uznano również twierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że na terenie działki jest zakaz zabudowy, bowiem na terenie tym nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego z którego zakaz powyższy mógłby zostać wyprowadzony. Ponadto podniesiono zarzut wadliwego uznania, że wnioskowana zabudowa zagrodowa z budynkiem mieszkalnym nie mieści się w definicji zabudowy zagrodowej (była objęta dofinansowaniem ze środków unijnych); zakwestionowała wadliwe podaną wielkość gospodarstwa – 2.000 m2, gdy w istocie przekracza ono 1ha. Wskazano wreszcie, że zgodnie z uzyskanym z geodezji pismem dla realizacji wnioskowanej inwestycji nie było konieczne uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu, a teren inwestycji nie jest był objęty jakąkolwiek formą ochrony przyrody. Podkreślono również, że nawet gdyby uznać, że teren wymagał zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, to wydanie decyzji o warunkach zabudowy byłoby możliwe bez jej uzyskania, bowiem byłaby ona wymagana w postępowaniu w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazano, że teren posiada zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze, nie posiadał zakazu zabudowy, a na jego terenie była dopuszczalne jedynie zabudowa zagrodowa.

W dniu (...) grudnia 2008 r. Prezydent Miasta P. wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania, która została następnie, na skutek wniesionego odwołania, uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) lipca 2009 r. z uwagi na brak wydania postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania.

Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2009 r. Prezydent Miasta P. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia (...) czerwca 2005 r. nr (...) znak (...).

Decyzją z dnia (...) października 2009 r. Nr (...) Prezydent Miasta P., na podstawie art. 151 § 1 i art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku B. B. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z zapleczem gospodarczym zakończonej decyzją z dnia (...) czerwca 2005 r., odmówił jej uchylenia.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania a następnie wskazano, że zgodnie z obowiązującym do dnia (...) grudnia 2003 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszar objęty wnioskiem był objęty ochroną przyrodniczo – krajobrazową przeznaczoną wyłącznie pod uprawy rolne z wykluczeniem zabudowy budynkami mieszkalnymi. Ponadto w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek mieszkalny z zapleczem gospodarczym mógł być realizowany jedynie na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną. Podkreślono, że charakterystyka inwestycji objętej wnioskiem wskazywał, że planowana inwestycja ma polegać na budowie budynku jednorodzinnego, a wnioskodawczyni nie wykazała, że teren inwestycji wchodzi w skład rodzinnego gospodarstwa rolnego. W złożonym wniosku nie wskazano, które dowody w postępowaniu okazały się fałszywe i jakie nowe fakty wyszły na jaw. Tym samym złożony wniosek w istocie stanowi jedynie polemikę z wydanymi w sprawie orzeczeniami. Organ wskazał, że uchylenie decyzji byłoby możliwe jedynie, gdyby organ rozstrzygnął sprawę opierając się na fałszywych dowodach, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Wreszcie wskazano, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. B., podtrzymując argumenty zawarte w treści wniosku z dnia (...) września 2008 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia (...) marca 2010 r. nr (...), na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 151 §1 pkt 1 kpa orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) października 2009 r.

W jej uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczono treść przepisów kpa dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe przepisy do niniejszej sprawy organ wskazał, iż skarżąca nie wykazała, aby w sprawie zaistniały jakakolwiek przesłanka uzasadniająca uchylenie kwestionowanej decyzji – w szczególności nie wykazano, aby na jaw wstały nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który ją wydał oraz nie stwierdzono, aby dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Wskazano, iż wniosek o wznowienie oparto na tych dwóch przesłankach, określonych w art. 145 §1 pkt 1 i 5 kpa, tymczasem pierwszą przesłanką wznowienia jest związku przyczynowego między dowodami, które okazały się fałszywe, a istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi, przy czym zarzut sfałszowania musi znaleźć potwierdzenie w orzeczeniu sądu lub innego organu. W rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie miała miejsca. Nie wykazano również istnienia nowych okoliczności faktycznych oraz nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji lecz były nieznane organowi. Wskazano, iż prezentowane zarzuty stanowią istotnie jedynie polemikę z wydanymi już orzeczeniami. Powołano się również na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2007 r., w którym wyraźnie wskazano, że wniosek z 2000 r. dotyczył inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego, a organy administracji prowadzące postępowanie, były związane jego treścią. Kolegium podniosło również, że nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 08 lipca 2008 r., co zamyka drogę do ustalenia warunków zabudowy dla planowej inwestycji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. B. Zdaniem skarżącej, w powołaniu na dokumenty załączone do skargi, decyzja Prezydenta Miasta z dnia (...) czerwca 2005 r. została oparta na fałszywych dowodach. W szczególności, jak wynika z załączonego do skargi pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia (...) sierpnia 2008 r., obowiązujący do 2003 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał możliwość zlokalizowania na nieruchomości zabudowy zagrodowej i objęty był zgodą Wojewody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze. Ponadto z pisma geodezji miejskiej z dnia (...) lipca 2007 r. wynika, że realizacja wnioskowanej inwestycji nie wymaga zezwolenia na wyłącznie z produkcji rolnej gruntów. Wreszcie wskazano, w powołaniu na zestawienie inwestycji polegających na budowie zabudowy zagrodowej, uzyskane w dniu (...) sierpnia 2009 r. z Urzędu Miasta Wydziału Urbanistyki i Architektury, że planowana inwestycja polegająca na zabudowie zagrodowej była identyczna z realizacją inwestycji objętych tym zestawieniem. Podkreślono, że w promieniu 30 m od działki skarżącej istnieją trzy budynki mieszkalne, na które wyrażono zgodę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko, a następnie wskazano, że zgodnie z powołanym pismem Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia (...) sierpnia 2008 r. obszar, na którym znajdowała się działka nr (...), nie został przeznaczony na cele pozarolnicze, tymczasem zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 16 listopada 2007 r. skarżąca wnosiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 03 września 2010 r. reprezentujący skarżącą W. B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz dodatkowo podniósł, że na działce sąsiedniej zostały ustalone warunki zabudowy dla inwestycji zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym o łącznej powierzchni 1.0191 m2. Tymczasem w takich samych okolicznościach faktycznych skarżącej odmówiono możliwości realizacji podobnej inwestycji. Do akt sprawy przedłożono również zaświadczenie z dnia (...) marca 2004 r. o nadanym numerze identyfikacyjnym producentów rolnych na nazwisko W. B. Pełnomocnik skarżącej oświadczył, że pobiera dopłaty unijne, także na przedmiotową działkę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Podkreślenia nadto wymaga, iż Sąd orzeka w oparciu o akta administracyjne sprawy, przekazane Sądowi przez organ administracji wraz ze skargą oraz odpowiedzią na skargę, których ewentualne braki Sąd może uzupełnić w przypadku stwierdzenia niekompletności akt. W ocenie Sądu w rozpatrywanym przypadku taka konieczność nie wystąpiła.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że sprawa z wniosku B. B. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia (...) czerwca 2005 r. dotyczy postępowania administracyjnego, którego legalności została już poddana kontroli Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1529/06, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną B. B. od wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 1529/06 utrzymującego w mocy rozstrzygnięcia organów administracji publicznej odmawiających wydania decyzji o warunkach zabudowy, o co wnioskowała skarżąca pismem z dnia (...) czerwca 2000 r. Tym samym wyroki sądów administracyjnych przesądziły o kwestii prawidłowość decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) czerwca 2005 r., którą skarżąca próbuje obecnie wzruszyć w ramach postępowania wznowieniowego. Kwestia uprzedniego rozstrzygania w sprawie przez sądy administracyjne powoduje poważne konsekwencje w sferze prawa procesowego, bowiem zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, w tym także w sprawie stwierdzenia nieważności aktu i wznowienia postępowania administracyjnego, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed NSA w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1230/08, LEX 493588). Stąd skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Ponadto, zgodnie z art. 170 powyższej ustawy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Artykuł ten wprowadza zasadę, zgodnie z którą moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I FSK 613/08, LEX 551652). Twierdzenie powyższe pozostaje również aktualne w zakresie związania oceną prawną organu administracji publicznej, który wydał kwestionowane rozstrzygnięcie.

Równocześnie, w myśl przepisu art. 145 § 1 pkt. 5 kpa w sprawach zakończonych decyzją ostateczną wznawia się postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 kpa koniecznym jest więc spełnienie łącznie trzech przesłanek. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję. Podkreślenia wymaga, że nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 17 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Lu 9/00, LEX 51768).

Odnosząc powyższe rozważania do poszczególnych zarzutów skargi wskazać należy, że jak wynika z analizy skargi, jej celem jest wykazanie, że zarówno organy administracyjne jak i sąd administracyjny (w tym Naczelny Sąd Administracyjny) przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy wadliwie przyjęły, że wniosek o wydanie warunków zabudowy nie dotyczył inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego, lecz stanowił zabudowę zagrodową. W tym miejscu podkreślić jednakże należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2007 r. wskazał, iż wnioskodawczyni w 2000 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego z zapleczem gospodarczym i wniosku tego nie zmieniła w toku trwającego kilka lat postępowania administracyjnego. Organy były związane treścią tego wniosku, nie mogły wyjść poza jego granice i ustalić warunki zabudowy dla innej inwestycji, niż żądała wnioskodawczyni". Powyższe twierdzenie sądu II instancji w świetle przedstawionego powyżej art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesądza, że obecne twierdzenia skarżącej dotyczące charakteru zabudowy, a w szczególności powoływanie się na treść pisma Urzędu Miasta Wydziału Urbanistyki i Architektury z dnia (...) sierpnia 2009 r., dotyczącego inwestycji polegających na realizacji zabudowy zagrodowej, nie mogą prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta P. Postępowanie administracyjne zakończone kwestionowaną decyzją z dnia (...) czerwca 2005 r. toczyło się bowiem w ramach wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego, co wprost przesądził Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym brak jest również podstaw do stwierdzenia, aby odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy została wydana na podstawie dokumentów podrobionych lub fałszywych. Podkreślić bowiem należy, że decydujące znaczenie dla zakreślenia przedmiotu sprawy miał wniosek skarżącej z dnia (...) czerwca 2000 r. Podnoszone obecnie twierdzenie, jakoby planowana zabudowa była zabudową zagrodową, stanowią, jak trafnie podkreślały organy administracji publicznej prowadzące postępowanie, polemikę z ustaleniami sądu. Nie mają one jednakże wpływu na tok toczącego się postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem nie stanowią okoliczności uzasadniającej uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1. Nie można bowiem wskazać fałszywego dokumentu, na podstawie którego ustalono istotne okoliczności faktyczne sprawy, ani tym bardziej nie można wskazać, aby na jaw wyszły nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który ją wydał. W szczególności za dowód taki nie może być uznane przedłożone zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym producentów rolnych z dnia (...) marca 2004 r. Okoliczność powyższa nie ma bowiem żadnego wpływu na charakter wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, który dotyczył, zgodnie z oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, inwestycji planowanej przez skarżącą, a polegającej na budowie budynku mieszkalnego.

Co do zasady wzruszenie oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą planowana inwestycja nie stanowiła inwestycji polegającej na realizacji zabudowy zagrodowej lecz miała stanowić budowę budynku mieszkalnego, nie jest możliwe w ramach postępowań prowadzonych w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu rozpatrującego przedmiotową sprawę skuteczne wzruszenie powyższej oceny jest możliwe jedynie w przypadku prowadzenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania sądowego, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem, w oparciu o art. 270 i następne ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca, w treści skargi podniosła również zarzut wadliwego uznania, że przedmiotowa działka nie wymagała zgody na zmianę przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, za czym przemawiać miało pismo Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia (...) sierpnia 2008 r. Jak prawidłowo wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę, z pisma powyższego jasno wynika, że obszar na którym zlokalizowana jest działka nr 282 nie został przeznaczony na cele pozarolnicze, w tym na budowę budynku mieszkalnego, o co, jak wyżej wskazano, wnioskowała skarżąca. Tym samym z pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej nie można wywodzić, jak czyni to skarżąca, że przedmiotowa działka nie wymagała zgody na odrolnienie. Również w powyższym przypadku dowód przedstawiony przez skarżącą nie wskazuje, aby kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o dowody, które okazały się fałszywe.

Kolejny zarzut skarżącej dotyczył wadliwego uznania, że realizacja wnioskowanej inwestycji wymaga zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów, za czym przemawiać miało postanowienie Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z dnia (...) lipca 2007 r. W pierwszej kolejności wskazać, należy, że postanowienie powyższe zostało wydane w dniu (...) lipca 2007 r, a więc już po prawomocnym rozstrzygnięciu sprawy przez organy administracji publicznej, tym samym nie jest to dowód istniejący w dniu wydania decyzji (co miało miejsce 30 czerwca 2005 r.), a więc nie może przesądzać o możliwości stwierdzenia wadliwości decyzji. Ponadto wynikająca z jego treści opinia prawna, jakoby lokalizacja inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego nie wymagała zezwolenia na wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, nie może stanowić okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania. Jak podkreśla się w orzecznictwie, podstawą wznowienia mogą być okoliczności faktyczne lub dowody, a nie ocena prawna ich znaczenia dla rozstrzygnięcia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1316/07, LEX 425393). Skarżąca z treści powyższego uzasadnienia wywodzi bowiem wadliwość ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczących konieczności wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, co również stanowi polemikę z oceną prawną sądu.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zgodnie z powołanym uprzednio art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organy administracji są związane oceną prawną sądu administracyjnego zawartą w wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2007 r. przesądził, że realizacja planowanej przez skarżącą inwestycji wymagała wcześniejszego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Tym samym przedstawione postanowienie nie może uzasadniać wznowienia postępowania administracyjnego. Postanowienie powyższe mogłoby stanowić jedynie dowód w przypadku ponownego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy (lub o wydanie pozwolenia na budowę), nie może zaś stanowić próby wzruszenia decyzji Prezydenta z dnia (...) czerwca 2005 r., a w konsekwencji prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania nie jest również wydanie warunków zabudowy dla inwestycji na działkach sąsiednich. Postępowanie administracyjne jest bowiem prowadzone w sprawie indywidualnej, na której nie mają wpływu inne rozstrzygnięcia, nie związane bezpośrednio z przedmiotem postępowania. Z faktu wydania decyzji na rzecz nieruchomości sąsiednich nie można bowiem wywodzić zaistnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji na rzecz skarżącej. Zakreślona w art. 7 kpa zasada praworządności wymaga bowiem od organów administracji publicznej prowadzących postępowanie, aby każda sprawa została poddana indywidualnej ocenie.

Na marginesie powyższych rozważań Sąd wskazuje, iż z dniem 15 października 2008 r. wszedł w życie uchwalony w dniu 08 lipca 2008 r. miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego. W konsekwencji nawet ewentualne uchylenie decyzji o odmowie wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie mogłoby prowadzić do wydania na rzecz skarżącej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zgodnie z którą inwestycja mogłaby zostać zrealizowana. Obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uniemożliwiają bowiem wydanie decyzji o warunkach zabudowy zlokalizowanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W przypadku, gdyby doszło do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) czerwca 2005 r. nr (...) w trybie art. 151 §1 pkt 2 kpa nie doszłoby do wydania pozytywnej dla skarżącej decyzji, bowiem organ I instancji zmuszony byłby umorzyć postępowanie z wniosku o wydanie warunków zabudowy. Z chwilą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego realizacja inwestycji na obszarze objętym planem jest możliwa wyłącznie w sytuacji, gdy jest ona do pogodzenia z postanowieniami planu.

Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające uchylenie, w wyniku wznowienia postępowania, kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) czerwca 2005 r. W szczególności brak jest podstaw do wskazania, że decyzja powyższa została wydana na podstawie dokumentu podrobionego, sfałszowanego lub nieznanemu organowi, a istniejącemu w dacie wydania decyzji. Przedstawiane przez skarżącą okoliczności stanowią bowiem jedynie próbę polemiki z wcześniej poczynionymi ustaleniami, a w szczególności próbę wzruszenia zapadłego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia16 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1529/06.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił

/-/ T. Świstak /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ J. Zieliński