Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1131/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części, zobowiązano organ do rozpoznania wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenim prawa
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Ośrodków Szkolenia Kierowców w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Bd 70/15 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Ośrodków Szkolenia Kierowców w K. na bezczynność Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w części obejmującej punkt 2; 2. zobowiązuje Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w T. do rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. w części dotyczącej punktu I; 3. stwierdza, że bezczynność o której mowa punkcie 2 niniejszego wyroku, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 5. zasądza od Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w T. na rzecz Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Ośrodków Szkolenia Kierowców w K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 13 października 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Bd 70/15, uwzględniając skargę Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Ośrodków Szkolenia Kierowców w K. na bezczynność Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:

1. zobowiązał Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w T. do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. w części dotyczącej punktu II w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. w pozostałym zakresie oddalił skargę;

3. zasądził od Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w T. na rzecz strony skarżącej kwotę 426 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r., wysłanym za pomocą poczty elektronicznej (e-mail), Ogólnopolska Izba Gospodarcza Ośrodków Szkolenia Kierowców z siedzibą w K. (skarżąca/strona skarżąca) zwróciła się Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego (WORD) w T. o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej następujących informacji: I. niektórych danych liczbowych z bilansu finansowego (część sprawozdania finansowego) za 2014 r. (stan na koniec roku obrachunkowego), ze szczegółowością co najmniej jak w tabeli, załączonej do wniosku; II. wielkości środków finansowych wydatkowanych przez WORD w 2014 r. na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego w tym działań własnych, które opiniowała i zatwierdziła uchwałą Wojewódzka Rada BRD na podstawie art. 140h ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 119 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 30 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (p.r.d.). Skarżąca zażądała przesłania danych w pliku z rozszerzeniem xls lub xlix, załączając wzorzec sporządzenia zestawień zbiorczych.

W piśmie z [...] lipca 2015 r. strona skarżąca wniosła skargę na bezczynność Dyrektora WORD w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. Skarżąca w skardze zażądała stwierdzenia stanu bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2014 r., zobowiązania Dyrektora WORD do niezwłocznego przesłania wnioskowanej informacji publicznej dotyczącej niektórych danych z bilansowych 2014 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania skargowego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor WORD w T. wniósł o oddalenie skargi i obciążenie skarżącej kosztami postępowania w całości. W uzasadnieniu skarżony organ podał, że informacje w zakresie danych bilansowych – których udostępnienia żąda skarżąca – zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP), a ponadto korespondencja zarówno elektroniczna jak i pisemna nie spełnia kryterium wniosku, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Organ podał, że w WORD prowadzona jest pełna księgowość podlegająca corocznie badaniu przez biegłego rewidenta a wyniki finansowe są publicznie dostępne, na co wskazują dołączone do sprawy wyciągi z Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa K. oraz wyciąg ze "Sprawozdania z wykonania planów finansowych wojewódzkich osób prawnych za 2014 rok" oraz wyciąg z Monitora Sądowego i Gospodarczego z 16 lipca 2015 r., nr 136 (4767), poz. 10408-10468, w części dotyczącej sprawozdania finansowego WORD T. Organ wskazał, że sprawozdania z wykonania planów finansowych są publikowane w BIP-ie oraz Monitorze Sądowym i Gospodarczym ("Monitor"). Zamieszczanie sprawozdań finansowych w ww. publikatorach jest stałą praktyką. Organ wskazał, że na stronie WORD T. – www.word.torun.pl – znajduje się odnośnik do BIP oraz informacje dotyczące funkcjonowania i finansów Wojewódzkiej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Organ dodatkowo podniósł, iż żądana informacja należy do katalogu informacji przetworzonej, której strona skarżąca mogła domagać się jedynie po wykazaniu szczególnej istotności interesu publicznego.

W piśmie procesowym z [...] października 2015 r. skarżąca podtrzymała skargę a argumentację przedstawioną przez Dyrektora WORD w T. w odpowiedzi na skargę uznała za chybioną.

W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że żądanie zawarte we wniosku dotyczyło dwóch kwestii. Pierwsza była żądaniem niektórych danych liczbowych z bilansu finansowego za 2014 r., przy czym wnioskodawca zaznaczył, że dane z bilansu powinny zostać ujęte w formie tabeli z uwzględnieniem danych wg stanu na koniec roku obrachunkowego, natomiast druga wymagała wskazania wielkości środków finansowych wydatkowanych przez WORD w 2014 r. na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym działań własnych, które opiniowała i zatwierdzała uchwałą WRBRD na podstawie art. 140h ust. 2 pkt 3 w z zw. z art. 119 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo ruchu drogowego. Według stanowiska WORD w T. zakres żądania skarżącej dotyczył informacji publicznej udostępnionej na stronie BIP oraz na stronie BIP prowadzonej przez WORD w T., a zatem nie istniał obowiązek organu do udzielenia jej na wniosek.

Sąd I instancji podał, że ustosunkowując się do sporu czy istniał obowiązek udostępnienia informacji publicznej w zakresie przedstawionym przez skarżącą we wniosku należy wyjaśnić, że w art. 7 ust. 1 ustawa określa pięć sposobów dostępu do informacji publicznej. Jednym ze źródeł jest Biuletyn Informacji Publicznej, do którego utworzenia art. 8 ustawy zobowiązuje podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Przepis ten określa dodatkowo, jakiego rodzaju informacje powinny być zamieszczone w biuletynie, nie wyklucza przy tym możliwości zamieszczenia innych informacji publicznych, pozostawiając to uznaniu podmiotu zobowiązanego do ich udostępnienia. Umieszczenie informacji publicznej w BIP wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego w trybie określonym w art. 10 ust. 1 ustawy, co wynika też z literalnego brzmienia tego przepisu Umieszczenie zatem informacji w BIP wyłącza skuteczne domaganie się jej udzielenia na wniosek, a zatem art. 10 ust. 1 w takiej sytuacji nie znajduje zastosowania.

Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie jest sporne to, czy WORD w T. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne oraz czy jest podmiotem w posiadaniu informacji publicznych w rozumieniu art. 6 ustawy. Informacje dotyczące budżetu WORD w T. i wydatkowania środków finansowych są informacją publiczną. Sąd podał, że w opisywanej sprawie spór dotyczy wyłącznie wyjaśnienia, czy żądana we wniosku informacja publiczna powinna zostać udzielona na wniosek na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy, czy też nie było tego obowiązku ze strony organu z uwagi na umieszczenie informacji w BIP. W celu udzielenia odpowiedzi na powyższe zagadnienie konieczna jest analiza poszczególnych żądań wniosku.

Ustosunkowując się do informacji stanowiącej bilans finansowy za 2014 r. Sąd stwierdził, że ten zakres informacji publicznej powiązany jest z ustawą z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości. Bilans jest jednym ze składników sprawozdania finansowego jednostki (rozdział 5 ustawy). Zakres danych bilansu uregulowany został w art. 46 ustawy o rachunkowości. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Stanowisko WORD w T. prowadzi do wniosku, że żądne przez skarżącą informacje dostępne są na stronie BIP oraz stronie BIP WORD w T.

Sąd I instancji wskazał, że na stronie internetowej: www.bip.kujawsko-pomorskie.pl w menu podmiotowym: Zarząd Województwa oraz w menu przedmiotowym: budżet finanse pod pojęciem budżet zamieszczono pkt IV "Sprawozdanie z wykonania budżetu Województwa Kujawsko-Pomorskiego za 2014 rok". Sprawozdanie finansowe WORD w T. na dzień złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej było zamieszczone w BIP. Sąd stwierdził, że sprawozdanie finansowe za 2014 r. zawiera bilans za 2014 r., który został zamieszczony w BIP i spełnia wymagania wynikające z art. 8 ust. 6 ustawy, a ponadto sprawozdanie finansowe za 2014 r. zostało ogłoszone w Monitorze Sądowym i Gospodarczym (Nr 136, poz. 4767).

W tym stanie rzeczy – zdaniem WSA w Bydgoszczy – organ nie pozostawał w bezczynności odnośnie punktu 1 wniosku i w tym zakresie Sąd skargę oddalił jako nieuzasadnianą.

Sąd I instancji podał, że punkcie drugim wniosku żądanie strony skarżącej dotyczyło wielkości środków finansowych wydatkowanych przez WORD w 2014 r. na rzecz poprawy bezpieczeństwa. Informacja stanowiąca uchwałę w sprawie zatwierdzenia planu wydatków WORD w T. została zamieszczona na stronie www.bip.word.torun.pl, jednak dotyczy ona zatwierdzenia środków planowanych, a nie środków wydatkowanych na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ pozostawał w błędnym przekonaniu, że zamieszona w formie informacji uchwała na stronie BIP wyczerpuje zakres żądania zawartego we wniosku. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że w zakresie punktu drugiego wniosku, dotyczącego wielkości środków finansowych wydatkowanych przez WORD w T. w 2014 r. na rzecz poprawy bezpieczeństwa publicznego, organ nie udzielił odpowiedzi, pozostając tym samym w bezczynności.

Sąd I instancji podał, że z przepisu art. 149 p.p.s.a. wynika, iż istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Do dnia rozprawy żądanie zawarte w punkcie drugim wniosku nie zostało skarżącej udostępnione. Z tego względu Sąd zobowiązał WORD w T. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2015 r. w terminie 14 dni w zakresie żądania z punktu 2. Sąd stwierdził przy tym, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Zdaniem Sądu I instancji wskazać bowiem należy, że organ pozostawał w błędnym przekonaniu, że zamieszczenie uchwały w sprawie zatwierdzenia planu wydatków Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego na stronie: www.bip.word.torun.pl wyczerpuje treść żądania zawartego w punkcie 2 wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła strona skarżąca, zaskarżając go w zakresie punktu 2, oddalającego w części skargę.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, polegające na całkowicie dowolnej ocenie przeprowadzonych w sprawie dowodów, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem, że w związku z wprowadzeniem w BIP sprawozdania finansowego za 2014 r. organ nie pozostawał w bezczynności odnośnie punktu I wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r., podczas gdy w rzeczywistości do BIP Urzędu Marszałkowskiego Województwa Kujawsko-Pomorskiego wprowadzono jedynie sprawozdanie z wykonania planu finansowego ośrodka ruchu drogowego za 2014 r., nie zawierające bilansu ani zawnioskowanych przez skarżącego danych liczbowych;

2. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i częściową odmowę uwzględnienia skargi na bezczynność, choć w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ulegało wątpliwości, że organ nie rozpatrzył w terminie wynikającym z ustawy wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. (niezależnie od tego, czy wniosek ten należało rozstrzygnąć pozytywnie czy negatywnie),

3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 3 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i nienależyte zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wprowadzenie informacji do BIP przez inny organ, zwalnia organ do którego zwrócił się wnioskodawca z obowiązku rozpatrzenia wniosku w przedmiocie udzielenia informacji przetworzonej.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2016 r. Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w T. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zdaniem organu, skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy odpowiada prawu w części oddalającej skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta ogranicza zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do tej części orzeczenia sądu pierwszej instancji, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do przekroczenia granic zaskarżenia oraz podniesionych zarzutów, uwzględniając z urzędu przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).

Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego wskazana wyżej zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie została wyłączona. W konsekwencji kontrola zaskarżonego w części wyroku sądu pierwszej instancji musiała zostać ograniczona do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, stanowiących skonkretyzowane podstawy kasacyjne, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z powyższym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie sformułował w skardze kasacyjnej zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należało rozpatrzyć zarzuty procesowe, przyjmując jako zasadę, że najpierw kontroli podlega proces wykładni i stosowania tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które samodzielnie regulują jedynie działalność rozpoznawczo-orzeczniczą sądu administracyjnego (przepisów składających się na tzw. normę odniesienia), natomiast na dalszym etapie możliwa jest ocena wykładni i stosowania tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które są logicznie i konstrukcyjnie powiązane z regulacjami prawa formalno-procesowego lub materialnego stanowiącymi szeroko rozumianą podstawę kontrolowanych form zachowań kompetencyjnych organów administracji publicznej (jako tzw. normy dopełnienia). W tym ostatnim przypadku weryfikacja złożonych zarzutów procesowych (obejmujących łącznie przepisy wchodzące w skład normy odniesienia i normy dopełnienia) musi niejednokrotnie zostać powiązana z oceną zarzutów naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa formalno-procesowego regulującego działalność organów administracji publicznej, gdyż od oceny zasadności tych ostatnich zarzutów uzależniona jest ocena zasadności zarzutu naruszenia tzw. wynikowego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego (np. art. 145 § 1 pkt. 1 lub art. 149 § 1 p.p.s.a.), który to przepis, jako element tzw. normy odniesienia, nie może być zastosowany bez weryfikacji zgodności przedmiotu zaskarżenia z normą dopełnienia.

Kierując się powyższą sekwencją czynności kontroli kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał na początku oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. "poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, polegające na całkowicie dowolnej ocenie przeprowadzonych w sprawie dowodów, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem, że w związku z wprowadzeniem w BIP sprawozdania finansowego za 2014 r. organ nie pozostawał w bezczynności odnośnie punktu I wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r., podczas gdy w rzeczywistości do BIP Urzędu Marszałkowskiego Województwa Kujawsko-Pomorskiego wprowadzono jedynie sprawozdanie z wykonania planu finansowego ośrodka ruchu drogowego za 2014 r., nie zawierające bilansu ani zawnioskowanych przez skarżącego danych liczbowych".

Zarzut powyższy został sformułowany w sposób konstrukcyjnie wadliwy. Możliwość podnoszenia zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zasady swobodnej oceny dowodów wywodzonej ze stosowanego – pośrednio i na zasadzie odesłania z art. 106 § 5 p.p.s.a. – art. 233 § 1 k.p.c. jest warunkowana uprzednim formalnym dopuszczeniem przez Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentu, który jako element podstawy faktycznej rozstrzygnięcia wykracza poza materiał procesowy zgromadzony w aktach administracyjnych. Tylko w odniesieniu do tego rodzaju dokumentu, dopuszczonego jako dowód w postępowaniu sądowoadministracyjnego, można formułować zarzut błędnej oceny dowodowej. Nie jest natomiast dopuszczalne podważanie za pomocą zarzutu naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. sądowoadministracyjnej kwalifikacji legalności oceny dowodów dokonanej przez kontrolowane organy, jak również nie można w ten sposób zwalczać prawidłowości ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia Sądu w zakresie, w jakim podstawa ta wynika z akt administracyjnych.

W świetle powyższych uwag prawidłowa konstrukcja podnoszonego zarzutu powinna obejmować przepisy art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. Oczywiście tego rodzaju zarzut powinien dodatkowo wykazywać, że wadliwa ocena dopuszczonego dowodu z dokumentu, z której Sąd wyprowadził określone wnioski co do legalności albo nielegalności przedmiotu zaskarżenia, co najmniej mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść kwestionowanego orzeczenia.

Ponieważ w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił dowodu z dokumentu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dlatego podniesiony w skardze zarzut – niezależnie od jego wadliwości konstrukcyjnej – jest także bezprzedmiotowy i w związku z tym podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast, że zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. jest oczywiście uzasadniony.

Zarzut ten zmierzał do wykazania, że poprzez wadliwą ocenę legalności niezastosowania przez skarżony organ przepisu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., z którego wynika obowiązek niezwłocznego (nie później jednak niż w terminie 14 dni) rozpatrzenia pkt. I wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznych obejmujących wyodrębnione dane wynikające z bilansu jako części sprawozdania finansowego za rok 2014, sporządzanego przez wojewódzki ośrodek ruchu drogowego, Sąd pierwszej instancji nie zastosował przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc nie uwzględnił skargi na bezczynność organu w zakresie załatwienia części wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pomimo iż z akt sprawy wyraźnie wynikało, że – wbrew twierdzeniom organu – informacja publiczna w żądanym zakresie nie została udostępniona w wymaganym 14-dniowym terminie, jak również nie została opublikowana za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej.

Podzielając powyższy zarzut skarżącego kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że istotnie w przedmiotowej sprawie nie doszło do prawidłowej identyfikacji rodzaju danych objętych pkt. I wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r.

Spór pomiędzy stronami postępowania nie dotyczył tego, czy dane te stanowią informację publiczną, lecz tego, czy dane te zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ust. 1) i – w razie ich udostępnienia – czy obowiązkowi ustawowemu czyni zadość zamieszczenie informacji publicznej na stronie własnej Biuletynu podmiotu innego niż podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem o udostępnienie tego rodzaju informacji. Rozstrzygnięcie powyższego sporu wymagało zatem przesądzenia w pierwszej kolejności, czy żądane informacje w zakresie danych bilansowych za rok 2014 zostały w ogóle zamieszczone w BIP.

Zdaniem skarżonego organu i Sądu pierwszej instancji dane bilansowe stanowiące część sprawozdania finansowego za rok 2014 Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w T. zostały zamieszczone na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego (BIP UM) Województwa Kujawsko-Pomorskiego w Toruniu (http://bip.kujawsko-pomorskie.pl/).

Z powyższym twierdzeniem nie można się zgodzić. Przedmiotem żądania strony skarżącej nie były bowiem zamieszczone w BIP dane wynikające ze sprawozdania z wykonania planu finansowego za rok 2014 przez Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w T. Skarżony podmiot jako jednostka sektora finansów publicznych (wojewódzka samorządowa osoba prawna), zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, prowadzi gospodarkę finansową na podstawie zatwierdzonego planu finansowego, a sprawozdanie z wykonania tego planu rzeczywiście zostało udostępnione – jak wynika z wydruków stron podmiotowych Urzędu Marszałkowskiego Województwa Kujawsko-Pomorskiego w Toruniu – za pośrednictwem BIP UM Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Przedmiotem pkt. I wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. były jednak dane bilansowe ze sprawozdania finansowego za rok 2014, sporządzanego przez Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w T. jako osobę prawną samorządu województwa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 45 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości wojewódzki ośrodek ruchu drogowego jako "inna osoba prawna" ma obowiązek sporządzania i ogłaszania sprawozdania finansowego za dany rok obrachunkowy. Pierwszą częścią sprawozdania finansowego jest bilans (art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości), obejmujący pozycje aktywów i pasywów majątkowych danego podmiotu, wykazanych ze szczegółowością wynikającą z załącznika nr 1 do ustawy o rachunkowości. Właśnie tych danych bilansowych w zakresie aktywów i pasywów dotyczył pkt. I wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r., co potwierdza również załączony do wniosku plik utworzony w programie Excel, który zawiera tabelaryczne wskazanie zakresu żądanych danych bilansowych. Dane te mają oczywiście odmienny charakter od danych zawartych w sprawozdaniu z wykonania planu finansowego sporządzanego zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Odmienne są również cele regulacji dotyczących sprawozdawczości z zakresu finansów publicznych i rachunkowości. Jak wynika z akt sprawy oraz twierdzeń samego organu, dane obejmujące żądane pozycje bilansowe nie zostały zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej, jak również nie zostały przekazane stronie skarżącej w innej formie. Skarżony organ nie zaprzeczył powyższym faktom, twierdząc jedynie, że dane bilansowe zostały opublikowane w Monitorze Sądowym i Gospodarczym nr 136 z dnia 16 lipca 2015 r. pod poz. 4767.

Oczywiście publikacja w dzienniku urzędowym danych publicznych o charakterze sprawozdawczo-majątkowym (art. 6 ust. 1 pkt 4-5 u.d.i.p.) dotyczących rachunkowości podmiotu publicznego zobowiązanego do sporządzania sprawozdań finansowych nie uchyla obowiązku tego podmiotu do udostępnienia tych danych na wniosek, jeżeli dane te nie zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 u.d.i.p.). Ponieważ skarżony podmiot był zobowiązany do załatwienia wniosku strony skarżącej w żądanym zakresie i pomimo upływu ustawowego terminu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) nie rozpoznał powyższego żądania we właściwej formie, dlatego trzeba stwierdzić, że do chwili obecnej podmiot ten pozostaje w stanie bezczynności w zakresie rozpoznania pkt. I wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r.

Bezprzedmiotowy i sprzeczny z wyżej ocenionym zarzutem skargi kasacyjnej (zarzut nr 2) okazał się natomiast zarzut nr 3 dotyczący naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 3 u.d.i.p. "poprzez jego błędną wykładnię i nienależyte zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wprowadzenie informacji do BIP przez inny organ, zwalnia organ do którego zwrócił się wnioskodawca z obowiązku rozpatrzenia wniosku w przedmiocie udzielenia informacji przetworzonej". Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie doszło do publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej danych objętych żądaniem pkt. I wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r., nie ma znaczenia kwestia podmiotu, który opublikował informację publiczną, o której udostępnienie skarżący kasacyjnie nie wnosił (dane dotyczące sprawozdania z wykonania planu finansowego Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w T. za rok 2014).

Mając na względzie powyższe ustalenia i ich ocenę prawną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę na bezczynność w zakresie rozpoznania pkt. I wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. (pkt 2 zaskarżonego wyroku) podlega uchyleniu (pkt 1), natomiast sama skarga w tym zakresie – wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym pierwszej instancji – podlega rozpoznaniu i uwzględnieniu (pkt 2) w postępowaniu kasacyjnym poprzez zobowiązanie skarżonego podmiotu do rozpoznania pkt. I powyższego wniosku (art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 188 p.p.s.a.). Rozpoznanie to powinno nastąpić niezwłocznie, a więc – uwzględniając długotrwałość stanu bezczynności, charakter i zakres żądanych danych oraz prawomocność wydanego orzeczenia – natychmiast po doręczeniu organowi akt administracyjnych sprawy (art. 286 § 2 p.p.s.a.). W tym zakresie nie jest uzasadnione określenie dodatkowego terminu załatwienia wniosku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), albowiem w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność dokonywania dalszych czynności wyjaśniających (por. art. 35 § 2 k.p.a.).

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził (pkt 3), że bezczynność w powyższym zakresie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 188 p.p.s.a.). Za taką kwalifikacją prawną przemawia przede wszystkim znaczna długotrwałość stanu bezczynności (okres ponad 30 miesięcy od momentu upływu terminu rozpoznania wniosku) oraz brak racjonalnego uzasadnienia przyczyn zwłoki w zakresie wydania odpowiedniego aktu lub podjęcia odpowiedniej czynności. Pomimo jednoznacznego żądania wnioskodawcy skarżony organ od początku błędnie twierdził, że żądanie to dotyczy danych ze sprawozdania z wykonania planu finansowego za rok 2014, a skoro sprawozdanie to zamieszczono na stronie podmiotowej BIP UM Województwa Kujawsko-Pomorskiego, to żądanie udostępnienia tych danych nie znajduje uzasadnienia. Wadliwe stanowisko zostało podtrzymane także w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Nie można jednak przyjąć, że organ był nieświadomy różnicy pomiędzy sprawozdaniem z wykonania planu finansowego za rok 2014 i sprawozdaniem finansowym za rok 2014, gdyż w kolejnych pismach (zob. np. s. 2 odpowiedzi na skargę z dnia 3 sierpnia 2015 r.) skarżony podmiot wyraźnie stwierdził, że pełne sprawozdanie finansowe zostało opublikowane w Monitorze Sądowym i Gospodarczym.

Nie znaleziono natomiast podstaw do uwzględnienia wniosku o wymierzenie grzywny skarżonemu organowi na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i w zw. z art. 188 p.p.s.a. (pkt 4). Sąd kasacyjny miał w tym zakresie na względzie, że błędne stanowisko skarżonego organu zostało podtrzymane przez Sąd pierwszej instancji.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.