Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 139/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 80 ust 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 556/14 w sprawie ze skargi "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Nowosolna z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi "E." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. (dalej: Spółka, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: Kolegium, SKO w [...], organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z 21 października 2013 r. E. sp. z o.o. z siedzibą w W., wniosła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla "projektowanego ośrodka nadawczego [...], zlokalizowanego we wsi D., w gminie N., na działce o nr ew. [...]. Do wniosku zostały załączone dokumenty, o których mowa w art. 74 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.).

W decyzji z [...] lutego 2014 r. nr [...] Wójt Gminy N. (dalej: organ I Instancji), na podstawie art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. oraz art. 104 k.p.a., odmówił zgody na realizację przedsięwzięcia i ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie zaliczane jest do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest wymagane na podstawie § 2 ust. 1 pkt 7 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397). Wskazał, jakie działania zgodnie z treścią raportu o oddziaływaniu na środowisko obejmuje zakres planowanego przedsięwzięcia. Organ I instancji wyjaśnił, że działka o nr ew. [...] położona w miejscowości D., obręb K., w gminie N., na której przewiduje się lokalizację ośrodka nadawczego [...], położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy N. Nr [...] z [...] czerwca 2005 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...]. Organ I instancji powołał się na treść ustaleń ogólnych dotyczących przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów, które znajdują się w § 6 pkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N., według której "na terenie objętym planem ustala się zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania jest obligatoryjne". Dodatkowo w § 6 pkt 20 planu ustalono, że "na terenie objętym planem obowiązuje całkowity zakaz wznoszenia masztów radiowo-telewizyjnych". Organ I instancji dodał, że podobnie w ustaleniach szczegółowych znajdują się postanowienia świadczące o niedopuszczalności planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem organu I instancji, sprzeczność zamierzonego przedsięwzięcia z założeniami planu miejscowego skutkuje wydaniem decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie w całości lub zmianę poprzez wyrażenie zgody na realizację przedsięwzięcia i ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla projektowanego przedsięwzięcia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju usług) poprzez powoływanie się w uzasadnieniu na wprowadzony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakaz lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej oraz poprzez niedopuszczenie lokalizacji inwestycji celu publicznego mimo braku jej sprzeczności z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego mimo, że jest ona zgodna z przepisami odrębnymi; art. 17 ust. 2 pkt. 4 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie że zakazy istniejące w parku krajobrazowym, w tym dotyczące realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dotyczą również realizacji inwestycji celu publicznego; art. 77 ust. 1 pkt. 1 u.u.i.ś. poprzez niezasięgnięcie opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że przepis miejscowego planu przewidujący zakaz wznoszenia masztów radiowo-telewizyjnych jest całkowicie sprzeczny z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług. Spółka podniosła, że intencją ustawodawcy było by postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie stanowiły blokady dla rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej.

W decyzji z [...] marca 2014 r. nr [...] w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 71 ust. 2 pkt 1 i art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że podstawowym zagadnieniem podlegającym weryfikacji w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc organ administracji w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy dla danego obszaru został opracowany i obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty na podstawie przepisów o planowaniu przestrzennym. Jeżeli takie przepisy prawa miejscowego zostały przyjęte, to organ administracji jest związany wynikającymi z nich postanowieniami, które determinują treść decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Według Kolegium, stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia ponadto organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami.

Organ II instancji stwierdził, że bezspornym jest, że na terenie objętym wnioskiem inwestora obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy N., uchwalony uchwałą Rady Gminy N. z [...] czerwca 2005 r. Nr [...]. Teren inwestycji oznaczony jako działka nr [...] we wsi D. zlokalizowany jest na obszarze jednostki o symbolu 1.TR.1, dla którego w § 16 miejscowy plan ustala m. in. zakaz wznoszenia nowych masztów. Ponadto § 6 pkt 8, na terenie objętym planem ustala się zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania jest obligatoryjne. Dodatkowo § 6 pkt 20 planu ustala całkowity zakaz wznoszenia masztów radiowo – telewizyjnych. Dopuszcza się lokalizację masztów telefonicznych na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami P, R.2 pod warunkiem, że maszt zlokalizowany będzie w odległości 250 m od wyznaczonych planem terenów budowlanych.

Według Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz prawidłowej interpretacji obowiązujących ustaleń planu miejscowego, co musiało skutkować wydaniem decyzji o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła E. sp. z o.o. z siedzibą w W.. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na niekompletnym materiale dowodowym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz brakiem prawidłowego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego; art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów; art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów; art. 106 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, podczas gdy przepis prawa wymagał takiego uzgodnienia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca wskazała także na naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedopuszczalną wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez brak ich zastosowania przy wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. poprzez stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu i uznanie, że ta okoliczność zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem Spółki, SKO w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominęło podniesioną kwestię rzekomego negatywnego wpływu inwestycji na walory krajobrazowe terenu, na którym jest ona planowana. Skarżąca podniosła, że twierdzenie organu I instancji, jakoby usytuowanie wieży radiowo-telewizyjnej miało doprowadzić do degradacji walorów krajobrazowych w gminie jest błędne i nie zostało poparte jakimikolwiek dowodami, czy analizami organu. Nie zostało też przeprowadzone jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, które mogłoby dać odpowiedź, jaki będzie wpływ budowy wieży radiowo-telewizyjnej na walory krajobrazowe tego terenu. Zdaniem skarżącej, nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że teren inwestycji, oznaczony jako działka nr ew. [...] we wsi D., zlokalizowany jest na obszarze jednostki o symbolu 1.TR.1, a z treści § 5 planu wynika, że symbolem TR oznaczono tereny urządzeń stacji linii radiowych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji w wyroku z 23 października 2014 r. oddalił skargę "E." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję SKO z [...] marca 2014 r.

Zdaniem Sądu I instancji, szczególnie istotną dla niniejszej sprawy jest regulacja art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., z treści którego wywieść należy, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że ustawodawca wymaga w tym przypadku spełnienia warunku zgodności, a nie innej jego postaci.

Powyższe jest równoznaczne tezie, że jedynie stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem uprawnia organ do wydania decyzji pozytywnej, po spełnieniu pozostałych wymogów ustawy i, a contrario brak takiej zgodności obliguje organ do wydania decyzji negatywnej. W ocenie Sądu I instancji, stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu, zwalnia organ od przeprowadzenia wszechstronnego postępowania, wyjaśniającego możliwość lokalizacji inwestycji, w tym również od obowiązku uzyskania uzgodnień. Jeśli wskazana sprzeczność wyklucza realizację inwestycji, to organ powinien odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Podstawowym zagadnieniem podlegającym weryfikacji w tymże postępowaniu winna być zatem zgodność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami planu.

Sąd I instancji wyjaśnił, że planowana inwestycja jest przewidziana do realizacji na terenie objętym zapisami uchwały Rady Gminy N. z [...] czerwca 2005 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., nr [...], poz. [...]). Zgodnie z zapisami tego planu teren pod przedsięwzięcie tj. działka nr [...], znajduje się w obszarze planu oznaczonym symbolem 1.TR.1. – tereny urządzeń stacji linii radiowych (§ 5 uchwały). Według Sądu I instancji, spór w niniejszej sprawie dotyczy w istocie sposobu interpretacji zapisów miejscowego planu i zgodności zapisów miejscowego planu z przepisami prawa. Strona skarżąca stoi bowiem na stanowisku, że przedmiotowa inwestycja nie jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania terenu, poza tym zapisy planu zakazujące wznoszenia masztów radiowo-telewizyjnych naruszają art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd I instancji przytoczył treść norm planu odnoszących się do terenu inwestycji i stwierdził, że powołane przepisy planu nie pozostawiają wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie nie jest dopuszczalne na terenie objętym wnioskiem. W ocenie Sądu I instancji, zapisy planu są precyzyjne i, jak słusznie uznało Kolegium, nie pozostawią ponadto możliwości innej ich interpretacji. Na terenie objętym wnioskiem o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zarówno w części ogólnej jak i szczególnej miejscowy plan zakazuje wznoszenia nowych masztów, w tym radiowo-telewizyjnych, stanowiących przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zapisy te nie są ze sobą sprzeczne i się nie wykluczają. Sąd I instancji podkreślił, że ocena zgodności inwestycji z planem miejscowym winna być dokonana już na etapie wstępnym postępowania. Z treści art. 77 ust. 1 ustawy wynika, że współdziałanie z innymi organami przy wydawaniu decyzji środowiskowej następuje "jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko (...)". Z takiego brzmienia cytowanego przepisu wynika, zdaniem Sądu I instancji, że nie w każdym przypadku wydanie decyzji środowiskowej wymagać będzie obligatoryjnego wyczerpania form współdziałania organów, o których mowa w tym przepisie. Takiego obowiązku nie będzie wówczas, gdy z mocy przepisów prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zamierzone przedsięwzięcie jest sprzeczne z jego ustaleniami. Uzgodnień z odpowiednimi organami dokonuje się zatem jedynie jeśli jest przeprowadzana ocena oddziaływania na przedsięwzięcie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W tym kontekście Sąd I instancji nie uznał zarzutu strony skarżącej, co do naruszenia art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. tj. braku dokonania uzgodnienia warunków inwestycji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, za mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług, Sąd I instancji wskazał, że przesądzające w tym przepisie jest dla niniejszej sprawy uszanowanie przez ustawodawcę zakazów i ograniczeń wprowadzanych do miejscowych planów zagospodarowania terenu. Odmienne rozumienie analizowanego przepisu prowadziłoby do wniosku, że lokalizowanie inwestycji ośrodka nadawczego jako inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej może odbywać się w zupełnie dowolny sposób i to niezależnie od ustaleń planu i dosłownie w każdym miejscu. Istotne też, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest legalność uchwały z [...] czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. oraz przyczyny wprowadzenia tą uchwałą zakazu lokalizacji nowych masztów m. in. radiowo-telewizyjnych. Dla rozstrzygnięcia ważne jest, że dopóki zapisy planu jako prawa miejscowego obowiązują, dopóty wiążą organ, a tym samym sąd.

W skardze kasacyjnej "E." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. (dalej: skarżąca kasacyjnie) zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

I.1. art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czynienie zakazów i ograniczeń lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podczas gdy z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

I.2. art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że lokalizacja planowanej inwestycji, jako sprzeczna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadnia odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań, podczas gdy planowana inwestycja nie może być zakazana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie właściwy organ obowiązany był wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektowanej inwestycji skarżącej;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

II.1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt l lit a i c oraz art. 135 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji publicznej w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektowanej inwestycji skarżącej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a.,

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, a przedstawione wnioski są wadliwe z uwagi na błędną wykładnię przepisu art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług dokonaną przez Sąd I instancji. Za bezsporny należy uznać fakt, że projektowany ośrodek nadawczy [...] stanowi infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, co wypełnia normę definicji łączności publicznej, która jest celem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skoro zatem ustawodawca w art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług, określił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, to należy dokonać takiej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie będzie stać w sprzeczności z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług.

Według skarżącej kasacyjnie, mając na uwadze treść tego przepisu należy zaznaczyć, że ustawodawca nie dał przyzwolenia na zakazywanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego realizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej, a zatem także w odniesieniu do telekomunikacji.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, zgodnie z wykładnią celowościową

wskazanego przepisu, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą blokować rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej.

Według skarżącej kasacyjnie, w orzecznictwie sądowo administracyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 16 września 2010 r., sygn. akt: II SA/Go 476/10) podkreśla się, że "Plan zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić instrumentu ograniczającego chronioną konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nakładania ograniczeń o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych. Ustrojodawca dopuszcza bowiem ograniczenie działalności gospodarczej tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Nie jest zatem dopuszczalne ograniczanie rozwoju sieci telekomunikacyjnej oraz jej modernizacji w sytuacji, gdy ustawodawca nakazuje wręcz działania odwrotne, wymienione między innymi w ustawie z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). W planie należy zatem wskazać ewentualne rozmieszczenie i warunki tego charakteru inwestycji, a nie wprowadzać całkowitego zakazu ich realizacji, jak i rozbudowy istniejących już inwestycji umożliwiającej miedzy innymi dostosowanie ich do zmieniających się wymogów i norm określonych stosownymi przepisami powszechnie obowiązującymi".

Skarżąca kasacyjnie podnosi również, że władztwo planistyczne gminy nie może sięgać tak daleko by wykluczać możliwość lokalizacji inwestycji dopuszczonych do realizacji przepisami prawa powszechnego, w tym ustawą o wspieraniu rozwoju usług. Akty prawa miejscowego muszą być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu, a więc z Konstytucją, ustawami i rozporządzeniami. Organy dokonując wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą tego czynić w sposób ograniczający zasady wolności gospodarczej, ani w taki sposób, aby wykładnia prowadziła do sprzeczności z aktami rangi ustawowej.

Rozwijając treść zarzutu dotyczącego naruszenia art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, jakoby w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla projektowanej inwestycji.

Skoro ustawodawca nie dał przyzwolenia na zakazywanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego realizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej, jaką niewątpliwie jest planowana inwestycja skarżącej kasacyjnie, to postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą blokować rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej i przesądzać o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Władztwo planistyczne gminy nie może sięgać tak daleko by wykluczać możliwość lokalizacji inwestycji dopuszczonych do realizacji przepisami rangi ustawowej. Według skarżącej kasacyjnie, organy administracji publicznej obowiązane były dokonać wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzącej do takiego rozumienia treści jego przepisów, które będzie zgodne z aktami prawnymi rangi ustawowej, w tym z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług. Skoro postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą zawierać zakazu lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to lokalizacja przedsięwzięcia skarżącej kasacynie nie mogła zostać uznana za niezgodną z tymi postanowieniami. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wobec treści art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. właściwy organ obowiązany był wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, skoro nie było podstaw do stwierdzenia braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia skarżącej kasacynie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. polegało zdaniem skarżącej kasacyjnie, na tzw. błędzie w subsumcji wyrażającym się w tym, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę wskazanej powyżej normy prawnej.

Według skarżącej kasacyjnie, oddalenie skargi przez Sąd I instancji jest konsekwencją błędnej wykładni art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i niewłaściwego zastosowania art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. W przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji przez właściwe organy administracji publicznej, zgodnie z wnioskiem skarżącej kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 ustawy z ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione wart. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. Regulacja zawarta w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., podobnie jak zawarta w art. 151 tej ustawy, jest również tzw. przepisem wynikowym, regulującym sposób rozstrzygnięcia. Przepisy takie jak art. 145 § 1 czy art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję lub oddalającego skargę. Zasadniczo zatem brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej z naruszeniem przepisów p.p.s.a., czyni niezasadnym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1828/14, LEX 2108304). Ani art. 135, 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ani też art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tak powoływane odrębnie, jak i wspólnie. Również naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, po pierwsze, należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzanie zakazów i ograniczeń lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podczas gdy z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 518).

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane było stanowisko, zgodnie z którym wyraźnym celem ustawy o wspieraniu rozwoju usług jest zapewnienie rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 1020/14; wyrok NSA z 3 września 2015 r., sygn. II OSK 44/14, wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. II OSK 2200/14, wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., syg. II OSK 2470/14).

Zasada ogólna wyrażona w treści art. 46 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.) stanowi dyrektywę interpretacyjną dla organów orzekających o zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Cel kierunkowy wynikający z treści art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług musi być uwzględniany przy wykładni systemowej, co oznacza, że normy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, kasacyjną dotyczy to sytuacji, nie tylko wtedy, gdy mogą być one wyprowadzone z niejasnych i niekonsekwentnych ustaleń planu miejscowego, ale także wówczas, gdy stwierdzona zostanie oczywista niezgodność postanowień planu z warunkami wynikającymi z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług. W takich okolicznościach mechanizmem wymuszającym zachowanie zasad hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, w tym zasady nadrzędności ustawy, jeżeli organy gminy odstąpiły od obowiązku, który nakłada na nie art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostaje pominięcie tych ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych.

Po drugie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że lokalizacja planowanej inwestycji, jako sprzeczna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadnia odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Z treści art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. wynika, że obowiązek stwierdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powstaje po stronie organu administracji wydającego decyzję środowiskową, jeżeli plan ten został uchwalony. Po stronie organu powstaje zatem obowiązek dokonania nie tylko analizy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania, ale także wykładni norm planu w powiązaniu z przepisami ustawowymi regulującymi dany rodzaj przedsięwzięcia. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zaktualizowany w trybie art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych. Takie zapatrywanie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 21 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 1500/13 oraz z 14 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2470/14, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela.

Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, według którego powołane przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostawiają wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie nie jest dopuszczalne na terenie objętym wnioskiem. Organy obu instancji dokonały nieprawidłowej oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Właściwy organ wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dokonując oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. powinien przeprowadzić wykładnię norm w powiązaniu z innymi przepisami dotyczącymi danego przedsięwzięcia.

Ponieważ stwierdzone powyżej wadliwości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli dotyczyły obu wydanych w sprawie decyzji, a postępowanie administracyjne wymaga powtórzenia z uwzględnieniem powyższych wytycznych, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że na obecnym etapie postępowania istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał również złożoną w sprawie skargę, orzekając o uchyleniu obu wydanych w sprawie decyzji. O powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, i 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 oraz 200 i 205 tej ustawy.