Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2002/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 pkt 11 lit. a
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 44 ust. 3 zaskarżonej uchwały w części "oraz wykonaniem projektu uporządkowania przestrzennego obrzeży kwartału obejmującego: - uwarunkowania dotyczące elewacji - projekt fryzu – na wysokości docelowego gabarytu zabudowy." w odniesieniu do działki numer ewidencyjny [...] z obrębu [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w punkcie 1 niniejszego wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady W. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A.K. jest uchwała Rady Miasta W. nr [....] z dnia [...] października 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu skrzyżowania ul. [...] z ciągiem ulic [...]- [....]- cz. I.

Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący:

Skarżący A.K. jest współwłaścicielem działki nr ew. [...] z obrębu [...]-[....]-[...], przy ul. [...] w W., która znajduje się na terenie objętym uchwalonym planem miejscowym o symbolach [...] oraz [...]. Na działce nr [...]znajdują się budynki piekarni w bardzo złym stanie technicznym. Ich użytkowanie wymaga przeprowadzenia remontu i modernizacji (na tę okoliczność została złożona do akt sądowych opinia techniczna w przedmiocie stanu technicznego budynku piekarni przy ul. [...] w W. sporządzona na październik 2014r.). Skarżący zakwestionował zapisy planu miejscowego w części obejmującej cały kwartał oznaczony na rysunku i tekście uchwały symbolem "D", ewentualnie co do nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...]. Uprzednio złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. - zwanej dalej u.s.g.), na które organ nie udzielił odpowiedzi. W tej sytuacji w dniu [...] września 2014r. skarżący złożył skargę do WSA w Warszawie i wniósł o stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części obejmującej cały kwartał oznaczony na rysunku i tekście uchwały symbolem "D", ewentualnie całego planu w części obejmującej nieruchomość stanowiąca działkę nr ew. [...]. W skardze zawarto także wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarga podkreśla, że nieruchomość skarżącego położona jest w strefie lokalizacji inwestycji celu publicznego tj. przy projektowanej drodze publicznej ul. [...], która na. tym odcinku ma przebiegać w tunelu. Docelowe zagospodarowanie nieruchomości skarżącego będzie możliwe dopiero po zrealizowaniu inwestycji w postaci budowy tunelu nowo projektowanej ulicy. Tymczasem - jak wynika z odpowiedzi udzielonej przez Biuro Rozwoju Miasta W. - w planach inwestycyjnych miasta na lata [...]-[...] nie są zaplanowane środki finansowe na powyższą inwestycję. Oznacza to, że zakaz zagospodarowania działki skarżącego jest bezterminowy.

W tej sytuacji skarżący musi rozważyć korzystanie ze swej nieruchomości w sposób dotychczasowy, to znaczy na cele piekarni. Plan przewiduje takie rozwiązanie w § 25 ust. 5 pkt 5 i § 44 ust.1. Skarżący nie może jednak prowadzić piekarni ze względu na bardzo zły stan techniczny budynków, nie odpowiadający przepisom budowlanym oraz bezpieczeństwa i higieny pracy.

W § 44 ust. 3 nałożono na skarżącego obowiązek wykonania projektu uporządkowania przestrzennego obrzeży kwartału (plan nie wyjaśnia przez kogo i w jakim trybie taki projekt winien zostać sporządzony) obejmującego uwarunkowania dotyczące elewacji, projektu fryzu - na wysokości docelowego gabarytu zabudowy (to warunkuje dopuszczalność prowadzenia w dalszym ciągu działalności piekarniczej). Zdaniem skarżącego wykonanie tego obowiązku nie jest możliwe, ze względu na wyrażenie go w niejasnej i niezdefiniowanej formule. Jednocześnie w § 25 ust. 5 uchwały ustalono, że dla działki [...] ustalono minimalną wysokość fasad północnej i południowej jak wysokość, domu ul [....], który mierzy ok. [...] m., a obiekty istniejące na działce skarżącego po stronie północnej kwartału to budynki parterowe z fasadami o wys. [...]m. Jest zatem niemożliwe technicznie pogodzenie zapisów planu tj. § 25 ust. 5 i 44 ust. 3. Ponadto - zdaniem skarżącego - zakazano mu przebudowy budynków w pozostałym zakresie.

Odnośnie możliwości realizacji docelowego zagospodarowania nieruchomości skarżącego to skarga podkreśla, że warunkiem zabudowania nieruchomości jest uzyskanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Inwestor ma obowiązek wykazać się prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane. Ustawa Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. nie przewiduje żadnych etapów pośrednich tj. żadnych projektów koncepcyjnych dla większych obszarów. Nie określa również żadnego trybu koordynacji projektowania i realizacji inwestycji przez różnych inwestorów prywatnych.

W oparciu o art. 10 ust. 1 pkt 11 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r, Nr 15, poz. 139 ze zm.), dalej "ustawa" ustanowiono w planie "[...]" (OZDI) w strefie związanej z tunelowym przejściem ul. [...] i skarpą. Na OZDI obowiązuje nakaz koordynacji projektowej i inwestycyjnej. Plan wskazuje ponadto na czym ma polegać owa koordynacja. Jednocześnie dla kilku obszarów, w tym dla [...]oraz [...] ustalono realizację w ramach obszaru OZDI.

Zdaniem skarżącego ustawodawca co prawda przewidział w ustawie możliwość tworzenia takich obszarów, ale upoważnił jedynie gminę do określenia ich granic. Ustawa nie precyzowała na czym może polegać ograniczenie uprawnień właścicieli na takim obszarze, a zarazem nie upoważniała do tworzenia takich ograniczeń przez radę gminy we własnym zakresie. W szczególności ustawa nie zawierała podstawy prawnej do wprowadzenia zakazu zagospodarowania nieruchomości przed powstaniem projektu koncepcyjnego zagospodarowania i inwestowania na terenie całego kwartału. Zakaz ten należy ocenić jako wydany bez podstawy prawnej (niewskazanie także terminu, ani podmiotu odpowiedzialnego za sporządzenie projektu koncepcyjnego), sprzeczny z zasadami konstytucyjnymi i ustawowymi oraz niewykonalny w praktyce.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie został naruszony jego interes prawny poprzez bezprawne ograniczenie prawa własności polegające na:

- uniemożliwieniu tymczasowego korzystania z działki na cele nieuciążliwej piekarni ze względu na zakaz przebudowy i rozbudowy budynków przewidzianych do likwidacji oraz uwarunkowanie dalszej eksploatacji budynków parterowych i przeznaczonych do likwidacji od przeprojektowania w nieokreślonym trybie i formie prawnej ich elewacji na obrzeżu kwartału do wysokości [...]m,

- uzależnieniu docelowego zagospodarowania działki od uprzedniej realizacji inwestycji celu publicznego, - której termin rozpoczęcia jest nieznany, ale nie wcześniej niż 2042r,

- uzależnieniu docelowego zagospodarowania działki od ziszczenia się warunków nie znajdujących podstawy prawnej oraz nieokreślonych pod względem zakresu, zasięgu obszarowego, podmiotu odpowiedzialnego i terminu.

Naruszenie interesu prawnego łączy się z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego przez nadmierne i nieusprawiedliwione potrzebami publicznymi ograniczenie prawa własności w imię lokalizacji inwestycji celu publicznego, której realizacja nie jest przewidziana w ciągu kilkudziesięciu lat.

W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że plan obejmuje obszar, który jest związany z tunelowym przejściem ul. [...] pod ul. [...], gdzie obowiązuje nakaz koordynacji działalności projektowej. Wynika to ze specyfiki przyszłej zabudowy, która umiejscowiona ma być na płycie pokrywającej trasę tunelową. Założeniem planu było stworzenie ustaleń planistycznych i warunków niezbędnych do realizacji zespołu usługowo-mieszkaniowego położonego na płycie betonowej, spójnego z placem publicznym .

Zarzut skarżącego, że zakaz zagospodarowania jego nieruchomości na cele przewidziane w planie jest bezterminowy nie może przemawiać za stwierdzeniem jego nieważności. Ustalenia planu dopuszczają funkcjonowanie piekarni do czasu docelowego zagospodarowania terenu, a również możliwy jest remont nieruchomości i jej przebudowa. Plan wprowadza jedynie zgodnie z § 3 ust. 20 zakaz nadbudowy całkowicie nową kondygnacją, natomiast nie zakazuje rozbudowy i przebudowy. Zdaniem organu skarżący do czasu budowy trasy ul. [...] może w dotychczasowy sposób korzystać z nieruchomości i ją użytkować pod warunkiem wykonania projektu uporządkowania przestrzennego obrzeży kwartału tj. uwarunkowania dotyczące elewacji i fryzu na wysokości docelowego gabarytu zabudowy (a więc dotyczy to przyszłej projektowanej zabudowy). Z zapisu nie wynika, aby skarżący miał wykonać ów fryz na wysokości [...].

W kwestii zarzutu, że ustawa z 1994r. nie dawała umocowania dla organu do tworzenia definicji w planie to po pierwsze plan nie definiował tego obszaru, po drugie natomiast również do terenu wskazanego jako OZDI miały zastosowanie wszystkie przepisy ustawy z 1994r..w tym art. 10 ust. 1 tj. konieczność ustalenia lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Dla organu jest oczywiste, że nakaz koordynacji działalności projektowej i inwestycyjnej będzie leżeć w gestii organu architektoniczno-budowlanego.

W reasumpcji odpowiedzi na skargę organ stwierdził, ze z przewidzianego w planie docelowego nakazu likwidacji zabudowy istniejącej nie wynika zakaz przebudowy lub rozbudowy istniejących budynków, jedynie jest wyłączona nadbudowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna, choć w istotnym zakresie zaskarżenia Sąd nie podzielił stanowiska w niej prezentowanego.

Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g.. Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na

uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że skarżący posiada interes prawny bowiem przysługuje mu prawo współwłasności nieruchomości objętej tym planem, a regulacje planu odnoszą się do tej nieruchomości w ten sposób, że przewidują na działce nr 10 istotne ograniczenia przy wykonywaniu prawa własności.

W kwestii współwłasności to stosownie do art. 209 k.c. każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Istotą czynności zachowawczych, o których mowa w art. 209 k.c. jest ochrona wspólnego prawa. Czynności zachowawcze może wykonywać każdy ze współwłaścicieli indywidualnie, niezależnie od innych albo w porozumieniu z innymi współwłaścicielami. Samodzielne wykonywanie czynności zachowawczych przez współwłaściciela jest dopuszczalne w takim zakresie, jaki daje się pogodzić z korzyścią i interesem wszystkich współwłaścicieli. W tej sytuacji skarżący wykonując czynności zachowawcze zmierzające do poprawienia sytuacji wszystkich właścicieli był uprawniony do jednoosobowego realizowania prawa do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego.

Interes prawny skarżącego jako współwłaściciela został jednocześnie naruszony. Naruszenie bowiem następuje wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas n

nim ciążący (vide wyrok NSA z 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09). Jak wynika z zapisów tekstu planu oraz części graficznej działka skarżącego znajduje się w OZDI i podlega ograniczeniom

zastrzeżonym w planie dla tego obszaru. Jednocześnie do czasu realizacji inwestycji celu publicznego, ze względu na którą został uchwalony oceniany plan, uprawnienia właścicielskie skarżącego również podlegają ograniczeniom, jednakże zdecydowanie w mniejszej skali, które jednak nie dały pogodzić się z obowiązującym prawem.

Zgodnie z art. 4 ustawy, pod rządami której uchwalono zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania na swoim terenie. Nie może jednak ono nosić cech dowolności działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musiało być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w ustawie. W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej, muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa.

!

Dokonując oceny zaskarżonego planu Sąd stwierdził, że przewiduje on ustalenia planistyczne, które kształtują zagospodarowanie obszaru nim objętego ze względu na planowaną inwestycję celu publicznego tj. budowę skrzyżowania ul. [...] z ciągiem ulic [...]. Teren wyznaczony tym planem determinuje przewidziana w jego centralnej części inwestycja drogowa. Przy czym ustalenia te skarga uznaje słusznie za docelowe, bowiem ze względu na skomplikowany charakter inwestycji w planie znalazły miejsce także regulacje związane z zagospodarowaniem tego obszaru do czasu realizacji inwestycji przewidzianej w planie - mianowicie rozdział 9 zatytułowany: "Ustalenia dotyczące tymczasowego użytkowania terenu",, co pozostaje w zgodzie z art. 10 ust. 1 pkt 10 ustawy.

Odnośnie regulacji planu to zasadniczą kwestią pozostaje to, że w § 15 przewidziano obszar zorganizowanej działalności inwestycyjnej (w skrócie OZDI), który obejmuje m.in. teren działki nr ew. [...]. Na obszarze tym obowiązuje nakaz koordynacji działalności projektowej i inwestycyjnej. Następnie przy ustalaniu przeznaczenia wskazanych jednostek projektowych (§25), w tym obszarów [...] i [...], wskazano, że obowiązują ustalenia § 15, w którym to przepisie powołano do funkcjonowania w planie OZDI. W dalszej części ustaleń dla tych obszarów

przewidziano przykrycie płytą lub zabudowę trasy ul. [...], ustalono następnie poszczególne etapy, zagospodarowania terenów objętych OZDI, dając priorytet wykonaniu w pierwszej kolejności projektu technicznego nowej trasy.

Sąd zwraca uwagę, że wszystkie te ograniczenia zostały wskazane przy ustalaniu zasad zagospodarowania konkretnych terenów leżących w graniach OZDI (§ 25 ust. 2). To samo dotyczy wszystkich obszarów o charakterze usługowym oznaczonych w planie symbolem U (§ 25 ust. 1). Traktować je zatem należy jako reguły zagospodarowania tych obszarów, nie zaś jako definiowanie pojęcia ustawowego poprzez akt prawa miejscowego bez stosownej delegacji ustawowej. Orzecznictwo sądowe stoi na stanowisku, że ustawa z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie umocowała do definiowania pojęć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a przekroczenie granic upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie prawa (vide choćby wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010r. sygn. akt II OSK 699/10). Sąd orzekający nie neguje powyższego poglądu, twierdzi jedynie, że w niniejszej sprawie organ gminy nie podjął się definiowania w planie pojęcia obszaru zorganizowanej działalności inwestycyjnej i tworzenia poprzez ten obszar ograniczeń. Ograniczenia te zostały wprowadzone, ale nie w oparciu o fakt utworzenia OZDI, lecz na podstawie ogólnych kompetencji nadanych przez art. 10 ust. 1 ustawy.

Co prawda przy poszczególnych ustaleniach dla terenów m.in. [...] i [...] zawarto odesłanie do OZDI, nie zmienia to jednak istoty regulacji, że ograniczenia w wykonywaniu prawa własności poprzez opis możliwych i dopuszczalnych inwestycji oraz sposobów korzystania zostały wskazane jako ograniczenia dla danego obszaru (ustalenie zasad zagospodarowania), nie zaś jako próba odrębnego nadania treści normatywnej pojęciu OZDI bez ustawowego upoważnienia.

Ponadto nie jest możliwe ocenie Sądu zaakceptowanie stanowiska skarżącego, że kompetencja rady gminy ogranicza się w przypadku OZDI wyłącznie do określenia granic takich obszarów, Faktem jest, że stosownie do brzmienia art. 10 ust. 1 pkt 11 lit. a) ustawy w planie określa się granice takich obszarów, ale nie oznacza to, że obszary te pozostają poza regulacjami planu i prawodawca nie jest uprawniony do określenia na tym obszarze zasad zagospodarowania. Takie rozumienie przepisu powodowałoby, że ustawodawca wprowadziłby pojęcie, którego treść normatywna pozostawałaby niedookreślona. Tymczasem zdaniem Sądu ustawa z 1994r. dawała podstawę do utworzenia takich obszarów poprzez

wyznaczenie ich granic, natomiast w jaki sposób konkretnie będzie realizowana na nich działalność inwestycyjna zostało to przekazane radom gminy w ramach uprawnień wynikających z art. 10 ust. 1 ustawy.

Jedynie w § 15 ust. 3 planu stwierdzono, że na obszarze OZDI obowiązuje nakaz koordynacji działalności projektowej i inwestycyjnej, co odpowiada celowi utworzenia takich obszarów i nie tworzy żadnych konkretnych ograniczeń dla właścicieli nieruchomości w tym rejonie. Dopiero ustalenia dla konkretnych obszarów, jak czyni to choćby § 25 uchwały, wprowadzają zakazy i nakazy odnośnie zagospodarowania poszczególnych nieruchomości. I dopiero na tym etapie następują ograniczenia, nie poprzez fakt wyznaczenia w planie OZDI.

Potrzebę ustanowienia OZDI organ tłumaczy charakterem inwestycji i wysokim stopniem trudności jej technicznego zrealizowania. Ponieważ celem uchwalenia tego planu była realizacja skomplikowanego rozwiązania komunikacyjnego, racjonalnym jest uzależnienie projektów realizacyjnych od uprzedniego projektu koncepcyjnego zagospodarowania i inwestowania na terenie całego kwartału D, który to projekt koncepcyjny musi być poprzedzony wykonaniem projektu technicznego trasy ul. [...] między ul. [...]i wylotem tunelu. Sąd w pełni podziela powyższą argumentację, bowiem przy innej konstrukcji tych przepisów planu nie byłoby możliwe skoordynowanie całego zamierzenia komunikacyjnego, które musi wpisać się w istniejący stan zagospodarowania. Na takie sytuacje został przewidziany przez ustawę ów obszar zorganizowanej działalności i nie może tłumaczyć jego zbędności fakt, że obecnie obowiązująca ustawa z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odstąpiła od ustalania takich obszarów w planach miejscowych. Inne rozumienie OZDI, jak oczekuje tego skarżący - powodowałoby sytuację gdzie racjonalny ustawodawca wprowadziłby unormowanie, które nie niosłoby żadnej normatywnej treści.

Przy rozpoznawaniu skarg na plan miejscowy istotnego znaczenia nabiera kwestia, czy gmina nie nadużyła swojego uprawnienia jako podmiotu mogącego wpłynąć na prawa i obowiązki właściciela nieruchomości. Oznacza to konieczność ważenia sytuacji właściciela oraz celu, który legł u podstaw wprowadzenia ograniczeń w wykonywaniu prawa własności. Otóż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z interesem publicznym jakim jest usprawnienie układu komunikacyjnego w mieście W. Interes ten konkretyzuje się poprzez realizację dróg publicznych, co stosownie do art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - według stanu prawnego na dzień podjęcia uchwały) stanowi cel publiczny. Przy tak określonym celu uchwalenia planu oraz jego przedmiocie Sąd doszedł do wniosku, że władztwo planistyczne nie zostało przez gminę nadużyte i tym samym wykorzystane w sposób niezgodny z prawem. Gmina w sposób prawidłowy zastosowała zasadę proporcjonalności tzn. wprowadzony nakaz likwidacji istniejących zabudowań nie stanowi nadmiernej ingerencji gminy w prawo osób trzecich, a zamierzony cel regulacji usprawiedliwia tak istotne ograniczenie prawa własności.

W tej sytuacji - skoro ustalenia docelowe planu Sąd uznał za zgodne z prawem - skarżący musi rozważyć korzystanie ze swej nieruchomości w sposób dotychczasowy, to znaczy na cele piekarni. Plan przewiduje takie rozwiązanie w § 25 ust. 5 pkt 5 i § 44 ust.1. Skarżący nie może jednak prowadzić piekarni ze względu na bardzo zły stan techniczny budynków nie odpowiadający przepisom budowlanym oraz bezpieczeństwa i higieny pracy.

W § 44 ust. 3 nałożono obowiązek wykonania projektu uporządkowania przestrzennego obrzeży kwartału (plan nie wyjaśnia przez kogo i w jakim trybie taki projekt winien zostać sporządzony) obejmującego uwarunkowania dotyczące elewacji, projektu fryzu - na wysokości docelowego gabarytu zabudowy (to warunkuje dopuszczalność prowadzenia w dalszym ciągu działalności piekarniczej). Zdaniem skarżącego wykonanie tego obowiązku nie jest możliwe, ze względu na wyrażenie go w niejasnej i niezdefiniowanej formule. Jednocześnie w § 25 ust. 5 uchwały ustalono, że dla działki [...] ustalono minimalną wysokość fasad północnej i południowej jak wysokość domu ul [...], który mierzy ok. [...] m., a obiekty istniejące na działce skarżącego po stronie północnej kwartału to budynki parterowe z fasadami o wys. [...] m. Z tego względu nie jest możliwe pogodzenie zapisów planu tj. § 25 ust. 5 i 44 ust. 3. Ponadto - zdaniem skarżącego - zakazano mu przebudowy budynków w pozostałym zakresie.

Skarżący łączy zastosowanie § 25 ust. 5 z § 44 ust. 3 planu, ze względu na konieczność dopasowania przy tymczasowym zagospodarowaniu obiektu projektu fryzu do wysokości docelowego gabarytu zabudowy i w tym zakresie nie można odmówić mu racji. W ocenie-Sądu: § 25 dotyczy docelowego zagospodarowania terenu i określa parametry nowej;. zabudowy, dopuszczając usługi piekarnicze nieuciążliwe w tej nowej zabudowie, bowiem w ust. 2 pkt 12) przewidziano likwidację zabudowy istniejącej. Należy zatem wykładać ten przepis planu w ten sposób, że

odniesienie się do parametru budynku przy ul. [...] dotyczy nowego zupełnie obiektu, który może zostać wzniesiony po uprzednim wyburzeniu istniejących zabudowań, piekarni. Natomiast odniesienie w tymczasowym zagospodarowaniu terenu do parametrów docelowego gabarytu zabudowy powodowałoby konieczność nadbudowy istniejącego budynku piekarni do [...] m tj. do wysokości budynku przy ul. [...]. po uprzednim wykonaniu projektu uporządkowania obrzeży kwartału.

W § 44 ust. 3 plan przewiduje - do czasu budowy trasy – utrzymanie obecnego sposobu użytkowania (handel i usługi) uwarunkowane przestrzeganiem ograniczenia zasięgu uciążliwości usług do granic działki oraz wykonaniem projektu uporządkowania przestrzennego obrzeży kwartału obejmującego: uwarunkowania dotyczące elewacji oraz projekt fryzu na wysokości docelowego gabarytu zabudowy. Z zapisów planu nie można zatem, wywnioskować, że jeśli idzie o tymczasowe zagospodarowanie została wyłączona możliwość przebudowy bądź rozbudowy istniejącego budynku (nie neguje tego organ, co wynika z odpowiedzi na skargę). Wręcz odwrotnie, nawiązanie do elewacji oraz fryzu budynku oznacza, że możliwe są procesy budowlane odnoszące się do istniejących budynków, które docelowo podlegają rozbiórce. W tym wypadku właściciel musi jednak podjąć ryzyko na ile jest skłonny ponieść koszty takiej, inwestycji, mając świadomość, że docelowo plan zakłada likwidację budynków, które zostaną poddane obecnie procesom budowlanym. Natomiast Sąd powziął innego rodzaju wątpliwość, która związana jest ze sformułowaniem tekstu planu i w konsekwencji stwierdził nieważność jego części w zakresie opisanym w wyroku.

Otóż plan warunkuje możliwość podjęcia robót budowlanych uprzednim wykonaniem projektu uporządkowania przestrzennego obrzeży kwartału oznaczonego symbolem D. Tymczasem kwartał D obejmuje kilka mniejszych jednostek terenowych, w tym [..]oraz [...]. Taki zapis planu oznaczałby, że przystąpienie do robót budowlanych obejmujących budynek piekarni łączyłoby się z koniecznością sporządzenia projektu uporządkowania przestrzennego obrzeży kwartału D. Nie jest wiadomym jakie konkretnie tereny obejmują te "obrzeża", ale bezspornie nakładałby na inwestora obowiązek, który byłby niewykonalny z racji tego, że dotyczy terenów, co do których nie przysługuje mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m. in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, na cele budowlane. Z kolei art. 3 pkt 11 tej ustawy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane definiuje jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Według zapisów planu właściciel działki nr [...] położonej w dwóch jednostkach terenowych byłby obowiązany do przedstawienia koncepcji zagospodarowania również innych działek leżących w kwartale D, do których nie może wykazać się tytułem prawnym. Takie unormowanie planu narusza wskazane wyżej przepisy prawa budowlanego, jak również art. 34 ust. 1 wskazujące, co powinien zawierać projekt budowlany. Otóż składając wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę inwestor przedkłada projekt zagospodarowania działki lub terenu, obejmujący określone warunki. Przy czym projekt ten może dotyczyć jedynie terenu, co do którego inwestor dysponuje tytułem prawnym.

W zakwestionowanej przez Sąd regulacji plan nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zagospodarowania terenu, do którego nie byłby w stanie wykazać się tytułem prawnym. Taki zapis pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi normami prawa budowlanego i należało go wyeliminować z planu.

Sąd jednocześnie nie podziela stanowiska organu, że w planie przewidziano zakaz nadbudowy istniejących budynków. Zakaz ów organ wywodzi z § 3 pkt 20 planu. Wskazany przepis został zawarty w słowniczku planu czyli definicjach pojęć użytych w planie. Plan jako zakaz nadbudowy rozumie zakaz nadbudowy całkowicie nową kondygnacją. W ocenie Sądu z przyjętej w planie definicji zakazu nadbudowy nie można wywodzić ogólnie zakazu takiej nadbudowy. Aby taki zakaz obowiązywał w planie należałoby go wprowadzić w części dyspozytywnej planu tj. w konkretnych jego postanowieniach. Słowniczek jedynie wyjaśnia w jaki sposób należy rozumieć użyte w planie wyrażenia, nie wprowadza natomiast samodzielnie żadnych ograniczeń, nakazów bądź zakazów. Sąd natomiast nie dopatrzył się w zapisach planu zakazu nadbudowy, który to dotyczyłby obiektów użytkowanych tymczasowo.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w części jak w pkt 1 wyroku, w pozostałym natomiast zakresie skarga nie podlegała uwzględnieniu. Sąd jednocześnie nie oddalił skargi w pozostałym zakresie, podzielając pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 9

marca 2012r., sygn. akt II OSK 2691/11, zgodnie z którym w takim wypadku sąd nie zamieszcza w wyroku rozstrzygnięcia o części żądania skargi, która nie została uwzględniona. W uzasadnieniu natomiast zostało wyjaśnione z jakiego powodu Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały zgodnie z wnioskiem skargi.

Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Pkt 2. wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a.