Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1269/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59; art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 10 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. NSA Janusz Furmanek /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2010 r., II SA/Wr 305/08 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-hotelowego z garażami podziemnymi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Fundacji [...] z siedzibą w K. na rzecz H. S. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Il OSK 1269/10

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi H. S. uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2005 r. (Nr [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] lutego 2002 r. (Nr [...]) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie dla budynku położonego przy ul. [...] we Wrocławiu, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził na rzecz H. S. koszty postępowania sądowego w sprawie.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. (Nr [...]) Prezydent Wrocławia – na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 426 ze zm.) [dalej ustawa – Prawo budowlane] oraz art. 104 k.p.a. i art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91 poz. 578 ze zm.) udzielił Fundacji [...] z siedzibą w [...] pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-hotelowego z garażami podziemnymi, zlokalizowanego przy ul. [...] 27 A we Wrocławiu.

Organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 21 czerwca 1999 r. (Nr [...]) o pozwoleniu na budowę. W sprawie zakończonej tą decyzją wznowiono postępowanie i zawieszono je postanowieniem z dnia 28 września 2001 r. (Nr [...]) do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi Fundacji [...] na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 lutego 2001 r. (Nr [...]) uchylającą decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 10 października 2000 r. (wydaną we wznowionym postępowaniu) odmawiającą uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowiącej podstawę do realizowania inwestycji przy ul. [...] we Wrocławiu.

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że w dniu 29 listopada 2001 r. stwierdzono przystąpienie do użytkowania nieruchomości bez wymaganego pozwolenia oraz samowolną zmianę funkcji pomieszczeń usytuowanych na parterze budynku poprzez wprowadzenie w miejsce funkcji gastronomicznej, przewidzianej w zatwierdzonym projekcie budowlanym, funkcji handlowej. Ta kwestia spowodowała konieczność uzyskania w sprawie stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, który przedstawił je w piśmie z dnia 18 grudnia 2001 r.

W dniu 21 grudnia 2001 r. stwierdzono protokolarnie – stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane zgodność inwestycji, zrealizowanej przy ul. [...] we Wrocławiu, z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 10.06.1998 r. oraz warunkami pozwolenia na budowę, ze zmianami - w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego - naniesionymi, zgodnie z art. 57 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, na kopiach rysunków, wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego. W tej sytuacji, zgodnie z ww. przepisem art. 57 ust. 2, oświadczenie kierownika budowy, dołączone do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, zostało potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru. Ponadto ze względu na lokalizację przedmiotowej inwestycji w strefie ochrony konserwatorskiej, wprowadzone przez inwestora zmiany w trakcie jej realizacji, zostały przyjęte przez Miejskiego Konserwatora Zabytków pismem z dnia 15 stycznia 2002 r. Organ orzekający wskazał również, że inwestor do wniosku w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu dołączył dokumenty, których obowiązek przedłożenia wynika z art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj.: oryginały dzienników budowy; oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym (z wprowadzeniem w trakcie realizacji nieistotnych odstępstw), warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami oraz o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy; protokoły badań i sprawdzeń; inwentaryzację geodezyjną powykonawczą i zawiadomił o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu - organy, których obowiązek zawiadomienia wynika z art. 56 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

W dalszej części uzasadnienia Prezydent Wrocławia odniósł się do zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez H. S. i stwierdził, że bezzasadny jest zarzut dotyczący zrealizowania inwestycji z naruszeniem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji oraz z naruszeniem warunków pozwolenia na budowę ("...rozszerzenie zasięgu inwestycji..."). Porównanie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu, udostępnionym w dniu 21 grudnia 2001 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny, potwierdza bezzasadność tego zarzutu.

Żądanie, dotyczące wyegzekwowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązań podjętych przez Fundację "[...]" wobec istniejącego w 1999 r. Zarządu Gospodarki Komunalnej - nie może być rozpatrywane w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, ponieważ takiej procedury nie przewidują przepisy ustawy - Prawo budowlane. Wszelkich roszczeń cywilno-prawnych, w tym odszkodowań za straty i zniszczenia powstałe w trakcie realizacji budowy, należy dochodzić przed sądem powszechnym.

Organ wskazał też, że nie ma uprawnień do badania dokumentów przedkładanych przez inwestora w organach, których obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy wynika z art. 56ustawy – Prawo budowlane i nie posiada kompetencji do kwestionowania stanowiska Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu, który nie zgłaszał sprzeciwu do użytkowania inwestycji przy ul. [...] we Wrocławiu.

Podnoszona przez H. S. w piśmie z dnia 12.12.2001 r. uciążliwość budynku Fundacji "[...]", spowodowana hałasem emitowanym do środowiska przez urządzenia wentylacyjno-klimatyzacyjne zamontowane na dachu tego budynku – została wyeliminowana. Przeprowadzone w dniu 14 stycznia 2002 r., przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska we Wrocławiu, pomiary kontrolne wykazały, że poziom hałasu emitowany do środowiska w czasie pracy urządzeń wentylacyjnych, w porze dziennej, kształtuje się na poziomie nie wskazującym na przekroczenie poziomu dopuszczalnego, a w porze nocnej urządzenia są wyłączane zegarem czasowym.

Decyzja opisana powyżej została w toku instancyjnym zaskarżona przez H. S., która w odwołaniu zarzuciła, że decyzja Prezydenta Wrocławia zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę kwestionowanej inwestycji została zaskarżona do sądu administracyjnego i nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji o użytkowaniu budynku. Zdaniem odwołującej się decyzje wydane w sprawie inwestycji i sama jej realizacja naruszały prawo oraz interes osób trzecich i właścicieli mieszkań. Ponadto postanowieniem nr [...] wstrzymano wykonanie pozwolenia na budowę w związku z przedłożeniem przez inwestora projektu zagospodarowania terenu bez prawa do dysponowania terenem działki nr [...] na cele budowlane. Na działce tej inwestor wybudował drogę dojazdową do wnętrza blokowego w odległości 30 cm od budynku mieszkalnego, która nie spełnia warunków drogi przeciwpożarowej. Wskazała również, że pozwolenie na budowę zostało poszerzone na działkę nr 60/8 z naruszeniem uprawnień do służebności przechodu i przejazdu. Straż pożarna nie wyraziła opinii o drodze przeciwpożarowej, a sprawa emisji hałasu nie uległa zakończeniu.

Decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 czerwca 2002 r. postępowanie odwoławcze uległo umorzeniu. Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2004 r. z zaleceniem rozpatrzenia odwołania skarżącej. Wobec zmiany właściwości rzeczowej organów, sprawa została przekazana organowi nadzoru budowlanego właściwemu instancyjnie, tj. Dolnośląskiemu Inspektoratowi Nadzoru Budowlanego, który po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. (Nr [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wyjaśnił przede wszystkim kwestię swojej właściwości w sprawie wskazując na przepis art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), a następnie przedstawił istotne w sprawie okoliczności prawne, przywołując przepisy art. 59 ust. 1 i 57 ust. 1 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy – podzielając stanowisko organu pierwszej instancji stwierdził, że w odniesieniu do przedmiotowego obiektu budowlanego wszystkie wymagania określone w art. 59 ust. 1 oraz art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego zostały spełnione, co obliguje właściwy organ do udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

W jego ocenie z akt wynika, że organ l instancji zapewnił stronom, w tym H. S., czynny udział w prowadzonym postępowaniu, o wszczęciu którego zawiadomił pismem z dnia 28 listopada 2001 r. H. S. w postępowaniu tym zgłaszała swoje uwagi wnioski i zastrzeżenia, które były na bieżąco wyjaśniane. Do zarzutów skarżącej organ I instancji odniósł się w zaskarżonej decyzji, co nastąpiło po upływie 3 miesięcy od złożenia wniosku inwestora, po uprzednim wyjaśnieniu wszystkich zarzutów i zajęciu (na wniosek organu I instancji) stanowiska w sprawie braku sprzeciwu co do użytkowania spornego obiektu przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w formie postanowienia (z dnia 14 lutego 2002 r.). Kwestie podnoszone przez skarżącą zostały ponadto wyjaśnione w pismach z dnia 5 marca 2002 r. w odpowiedzi na pisma strony z dnia 19 i 31 grudnia 2001 r. oraz 11 lutego 2002 r. Organ odwoławczy wskazał też w uzasadnieniu, że biorąc pod uwagę, iż wniosek inwestora dotyczył wyrażenia zgody na użytkowanie obiektu budowlanego, a jako taki nawiązywał do regulacji prawnej zawartej w art. 59 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i podlegał rozpoznaniu na podstawie powołanego przepisu, oraz to, że zostały spełnione przez inwestora wymagania, o których mowa w art. 59 ust. 1 oraz art. 57 ust. 1-4 ustawy – Prawo budowlane, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jako oparta na wnikliwej analizie stanu faktycznego dokonanej przez organ I instancji, jest zgodna z prawem.

Zgodność z prawem decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała H. S. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze zarzuciła istotne naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 19 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 w zw. z art. 84 k.p.a., naruszenie art. 5 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 144 k.c. i art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy – Prawo budowlane oraz naruszenie art. 32 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że po uchyleniu przez sąd administracyjny decyzji o umorzeniu wznowionego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nadal toczy się postępowanie wznowieniowe. Wskazała też, że złożyła skargę do sądu administracyjnego na postanowienie o przekazaniu odwołania do organu nadzoru budowlanego, zatem zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, przed jednoznacznym rozstrzygnięciem kwestii właściwości organu odwoławczego w tej sprawie. Wyjaśniła, że nie wiedziała, do którego organu zgłosić oświadczenie się co do dotychczasowych materiałów sprawy oraz wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego na okoliczność stanu technicznego budynku, w którym ma mieszkanie. W ocenie skarżącej organ powinien nakazać inwestorowi usunięcie szkód powstałych z jego winy. H. S. zarzuciła również, że inwestor budował garaż podziemny bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto właściciele budynku nie wyrazili zgody na usytuowanie ściany garażu w odległości mniejszej niż 3 metry, przy czym inwestor nigdy nie posiadał pozwolenia na budowę na terenie działki nr 60/8 (obecnie po podziale nr 60/9), zatem zdaniem skarżącej budowa ta była niezgodna z pozwoleniem na budowę i stanowiła samowolę budowlaną.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w sprawie.

Wyrokiem z dnia 21 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 619/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę H. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. (Nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2002 r. (Nr [...]), którą udzielono Fundacji [...] z siedzibą w [...] pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo – hotelowego z garażami podziemnymi zlokalizowanego przy ul. [...] we Wrocławiu.

Oddalając skargę Sąd stwierdził, że zakres okoliczności istotnych w sprawie z wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wyznaczał przepis art. 59 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane nakazujący właściwemu organowi zbadanie poprzez protokolarne stwierdzenie na miejscu budowy: zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, a także uporządkowania terenu budowy, a ponadto zbadanie, czy inwestor dołączył dokumenty wymienione w art. 57 ust. 1-3 ustawy – Prawo budowlane. Sąd wskazał, że ustalenie przez organ zgodności zrealizowanej budowy z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami wynikającymi z pozwolenia na budowę, w sposób wystarczający przekonywało o spełnieniu przez oddawany do użytkowania obiekt wymagań wynikających z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogów ustanowionych w art. 35 ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, organ w niniejszej sprawie nie powtarzał sprawdzania okoliczności istotnych dla wydania decyzji poprzedzających ani nie kontrolował ich legalności. W fazie udzielania pozwolenia na użytkowanie obiektu organ dokonuje bowiem tylko oceny, czy obiekt jest zdatny do normalnej eksploatacji i użytkowania. Na obecnym etapie wiążąca była ocena organu architektoniczno-budowlanego o zgodności zamierzenia budowlanego inwestora z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 34 i 35 Prawa budowlanego), zaś rozstrzygająca dla oceny była treść decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z projektem budowlanym.

Wyrok opisany powyżej został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 349/07) wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej H. S., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność dokonania przez Sąd pierwszej instancji oceny właściwości organu odwoławczego, uzupełnienia materiału sprawy o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (Nr [...] z dnia 10 czerwca 1998r.) i decyzję o pozwoleniu na budowę (Nr [...] z dnia 21 czerwca 1999r.) oraz skonfrontowaniu materiału zebranego w postępowaniu instancyjnym z decyzjami powyżej opisanymi, celem sprawdzenia czy istniały podstawy prawne dla wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.

W pismach wnoszonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego oraz na rozprawach w dniach 16 września 2009 r. i 19 stycznia 2010 r. strony podtrzymywały swoje dotychczasowe stanowiska, wnioski i twierdzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Sąd meriti uznał za właściwe wyjaśnić, że orzekając nie uwzględnił zarzutu skarżącej dotyczącego nielegalnego zainwestowania części działki oznaczonej w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę numerem geodezyjnym 60/8, AM-24, obręb Stare Miasto, uznając go za niesłuszny. Jak zauważył Sąd I instancji, z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż część tej działki, stanowiącej własność Gminy Wrocław, o powierzchni 632 m2 była od dnia 1 stycznia 1999 r. (zatem przed zatwierdzeniem projektu i udzieleniem pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu) oddana na podstawie umowy z dnia 21 grudnia 1998 r. przez Gminę Wrocław Fundacji "[...]" dla Porozumienia Europejskiego do bezpłatnego używania do czasu załatwienia spraw formalno-prawnych związanych z przejęciem tej części działki w użytkowanie przez Fundację.

Następnie decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia 18 grudnia 2000 r. (Nr [...]) zatwierdzony został podział działki nr 60/8 na działki o numerach: 60/9 (o powierzchni 616m2) i 60/10 (o powierzchni 76 m2). Umową z dnia 18 września 2001 r. (Repertorium A Nr [...]) działka nr [...] została przez Gminę Wrocław oddana Fundacji "[...]" dla Porozumienia Europejskiego w użytkowanie wieczyste w celu budowy garażu podziemnego stanowiącego jeden kompleks z budynkiem biurowo-hotelowo-gastronomicznym, realizowanym na działkach sąsiednich, zgodnie z decyzją Prezydenta Wrocławia Nr [...] z dnia 21 czerwca 1999 r.

W tych okolicznościach faktycznych – zdaniem Sądu I instancji – nie można było zaakceptować zarzutu podnoszonego przez H. S. o nielegalnym dysponowaniu przez inwestora wskazywaną nieruchomością i zabudowaniu jej garażem podziemnym, stanowiącym część inwestycji określonej w opisanej powyżej decyzji Prezydenta Wrocławia udzielającej pozwolenia na jej budowę.

Sąd nie uznał też za zasadne twierdzeń skarżącej kwestionujących właściwość Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu uprawnionego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2002 r. (Nr [...]) udzielającej Fundacji "[...]" dla Porozumienia Europejskiego pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-hotelowego z garażami podziemnymi, zlokalizowanego przy ul. [...] we Wrocławiu. W tym zakresie Sąd meriti wskazał, że z przepisu art. 7 ust. 4 i ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, wcześniej powoływanej wynika, iż właściwość organów w zakresie dotyczącym załatwiania spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (tzn. przed dniem 11 lipca 2003 r.) a niezakończonych decyzją ostateczną określa się na podstawie przepisów tej ustawy. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 83 ustawy – Prawo budowlane nadanym mu treścią przepisu art. 1 pkt 62 wskazanej powyżej ustawy zmieniającej organami właściwymi instancyjnie w sprawach dotyczących wydawania pozwoleń na użytkowanie są powiatowy i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego.

Oznacza to, że kompetencję orzeczniczą organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie, której przedmiotem było uzyskanie pozwolenia na użytkowanie przejął Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Ponadto – zdaniem Sądu meriti – istotne też było, że orzekając w rozpoznawanej sprawie Sąd związany był stosownie do przepisu art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w kasacyjnym wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r., w tym m.in. dotyczącą zakresu i formy kontroli przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego aktu.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie było udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu oznaczonego w decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 10 czerwca 1998 r. (Nr [...]) ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 21 czerwca 1999 r. (Nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jako budynek biurowo-hotelowo-gastronomiczny z parkingiem – garażem podziemnym, realizowany przy ul. [...] we Wrocławiu na działkach nr 60/3, 60/8 i 61/1, AM-24, obręb Stare Miasto. W pkt 3 decyzji o pozwoleniu na budowę zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Realizując ten obowiązek inwestor zawiadomił właściwe organy o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i w dniu 9 listopada 2001 r. złożył do organu administracji architektoniczno-budowlanej, wówczas właściwego w sprawie, wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, dołączając dokumenty wymagane przepisem art. 57 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie ostatecznego orzekania w sprawie.

Z przepisu art. 57 ust. 3 powołanej ustawy wynika, że inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56, tj. organów Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej. Sąd I instancji w toku prowadzonych w sprawie czynności zwrócił też uwagę, że zawiadomienie z dnia 9 listopada 2001 r. (data wpływu do organu) o zakończeniu budowy i zamiarze rozpoczęcia użytkowania skierowane przez pełnomocnika inwestora dotyczy tylko budynku biurowo-hotelowego i w takim zakresie składały oświadczenia organy jednostek wymienionych w art. 56 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane oraz Miejski Konserwator Zabytków z wyłączeniem Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który w swoim postanowieniu z dnia 28 listopada 2001 r. wypowiedział się w odniesieniu do wielofunkcyjnego budynku biurowo-hotelowego z garażem podziemnym. (W aktach sprawy brak jest oświadczenia organu Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 25 października 2001r. powołanego w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji).

Z akt sprawy, na podstawie których – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekał sąd administracyjny, wynika jednak, że organy działające w trybie powołanego powyżej przepisu art. 56 ustawy – Prawo budowlane nie zgłaszając sprzeciwu lub uwag w sprawie nie zajęły stanowiska w odniesieniu do tej części inwestycji jaką stanowią garaże podziemne, ograniczając swoją wypowiedź do budynku biurowo-hotelowego. Zdaniem Sądu takiego działania nie można było traktować jako niezgłoszenia sprzeciwu lub uwag, o jakim mowa w ust. 2 powołanego przepisu w zakresie dotyczącym garaży podziemnych, bowiem nie jest to sytuacja tożsama w niezajęciem stanowiska, przez które należy rozumieć całkowitą bierność czy inaczej milczenie organu w przedmiocie wskazanym przez ustawodawcę.

Jeżeli organy jednostek wskazanych w art. 56 ust. 1 pkt 1-4 zajęły stanowisko w formie pisemnej, to ich oświadczenia powinny objąć obiekt określony w zawiadomieniu o zakończeniu budowy i wniosku o udzielnie pozwolenia na użytkowanie, a wątpliwość co do ich treści powinna być wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie.

W ocenie Sądu I instancji w okolicznościach zaistniałych w sprawie nie można uznać, że inwestor spełnił warunek określony w przepisie art. 57 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane.

W rozpoznanej sprawie istotne było również to, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w nauce i orzecznictwie postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, na którym organ dokonuje sprawdzeń, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób zgodny z prawem oraz – stosownie do przepisu art. 59 ustawy – Prawo budowlane stwierdza tożsamość wybudowanego obiektu i przedmiotu określonego w decyzjach wydanych we wcześniejszych etapach procesu inwestycyjnego (decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę) zarówno co do parametrów technicznych, jak i funkcji.

Uznano przy tym, że narusza przepis art. 59 ustawy – Prawo budowlane decyzja pozwalająca na użytkowanie innego obiektu niż ten, na który inwestor uzyskał pozwolenie na budowę.

Z tych względów – w ocenie Sądu I instancji – należało uznać, że decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie musi dotyczyć tego samego obiektu, na który inwestor uzyskał pozwolenie na budowę.

Z akt sprawy wynika, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiekt objęty zamierzeniem inwestycyjnym określony został jako budynek biurowo-hotelowo-gastronomiczny z parkingiem podziemnym (w decyzji o warunkach zabudowy) i z garażami podziemnymi (w decyzji o pozwoleniu na budowę), natomiast decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie określa go jako budynek biurowo-hotelowy z garażami podziemnymi.

Zdaniem Sądu I instancji, takie ograniczenie charakteru i funkcji zrealizowanego obiektu byłoby dopuszczalne w ramach zachowania tożsamości inwestycji na wszystkich etapach procesu inwestycyjnego, ale w rozpoznawanej sprawie należy za istotne uznać to, że w toku podjętych przez właściwy organ czynności procesowych ustalono, że inwestor – niezależnie od przystąpienia do użytkowania bez wymaganego pozwolenia – samowolnie zmienił przeznaczenie pomieszczeń usytuowanych na parterze budynku, wprowadzając w miejsce uwzględnionej w zatwierdzonym projekcie budowlanym i decyzjach o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę funkcji gastronomicznej, funkcję handlową.

W ocenie Sądu I instancji stanowisko prezentowane w tej kwestii przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 17 grudnia 2001 r., skierowanym do organu pierwszej instancji, nie eliminowało obowiązku uwzględnienia w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie także funkcji handlowej, po uprzednim dokonaniu oceny w odniesieniu do tej funkcji w zakresie wymogów określonych w przepisie art. 57 i art. 59 ustawy – Prawo budowlane.

Sąd meriti wskazał w tym zakresie na treść art. 59 ust. 1 pkt 4 wskazanej ustawy, w którym ustawodawca uzależnił możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego od protokolarnego stwierdzenia zgodności jego wykonania m.in. w warunkami pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu meriti, wymóg określony tym przepisem obligował właściwy organ orzekający w tej sprawie do szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji rozbieżności pomiędzy obiektem objętym pozwoleniem na budowę, a obiektem zrealizowanym, objętym decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z uwzględnieniem przepisów prawa regulujących kwestię samowolnych działań inwestora i ich skutków, stosownie do przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Takich rozważań – jak wskazał Sąd I instancji - uzasadnienia decyzji wydanych w tej sprawie w postępowaniu instancyjnym nie zawierają.

Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że powoływany art. 59 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane stanowi, że "Właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, 2) uporządkowania terenu budowy".

W uznaniu Sądu meriti, przeprowadzona w trybie tego przepisu kontrola budowy jest istotną w sprawie czynnością i właściwy organ powinien uwzględnić przy jej podejmowaniu zasadę zawartą w art. 10 § 1 k.p.a. i poprzez stosowne zawiadomienie o terminie jej przeprowadzenia umożliwić stronom prowadzonego postępowania (zawiadomionym o jego wszczęciu) uczestniczenie w niej. Uprawnienia strony w zakresie przyjętym przez przepis art. 10 § 1 k.p.a., gwarantujący prawo do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym nie można ograniczyć do samego umożliwienia jej zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie i złożenia wyjaśnień. Jest to bowiem tylko jedna z form, w jakiej realizowana jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu prowadzonym w konkretnej sprawie administracyjnej.

Jak przy tym wyjaśnił, z doręczonych akt administracyjnych wynika, że o terminie omawianej czynności zawiadomiony (i wezwany do stawiennictwa) był tylko inwestor, co uchybiało zasadzie sformułowanej w art. 10 § 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej, pełnomocnik uczestnika postępowania – Fundacji "[...]" dla Porozumienia Europejskiego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego, a to:

a) przepisu art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie brak było zgodności wykonania obiektu z warunkami pozwolenia na budowę ze względu na samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu przez inwestora (uczestnika postępowania) oraz samowolną zmianę przeznaczenia pomieszczeń na parterze poprzez wprowadzenie w miejsce funkcji gastronomicznej funkcji handlowej, w sytuacji, w której tego typu działania inwestora leżą całkowicie poza sferą postępowania o pozwoleniu na użytkowanie obiektu i podlegają ocenie z punktu widzenia zupełnie innych przepisów ustawy – Prawo budowlane, a tym samym nie mogą wpływać na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji, tak jak to słusznie uznały organy obu instancji;

b) przepisu art. 59 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w myśl i w trybie tego przepisu organ dokonuje kontroli budowy jako czynności procesowej, a nie jednostronnego protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy zgodność wybudowania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu warunkami pozwolenia na budowę oraz uporządkowania terenu budowy tak jak jest o tym mowa w tym przepisie;

c) przepisu art. 57 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r., poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, iż nie stanowią oświadczeń wymaganych tym przepisem (w brzmieniu jak wyżej) takie oświadczenia, w których organy, o których mowa w art. 56 ust. 1 tej ustawy, nie zgłaszają sprzeciwu do użytkowania budynku, a to ze względu na brak równoznaczności takich oświadczeń z niezgłoszeniem sprzeciwu do użytkowania garażu podziemnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna uwzględnić fakt, iż garaż podziemny stanowi jedynie część budynku, a nie odrębny obiekt budowlany, a ponadto, że organy te składają oświadczenia co do całości inwestycji, nie zaś co do jej części;

d) przepisu art. 56 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r., poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, iż brak zajęcia stanowiska przez organy, o których mowa w przepisie art. 56 ust. 1 tejże ustawy, w odniesieniu do tej części przedmiotowej inwestycji, którą stanowią garaże podziemne, nie stanowi niezgłoszenia sprzeciwu lub uwag, o których mowa w tymże przepisie art. 56 ust. 2 tej samej ustawy;

e) przepisu art. 57 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w uznaniu, że inwestor nie przedstawił oświadczeń o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów, o których mowa w przepisie art. 56 ust. 1 tejże ustawy, gdyż organy te nie zajęły w ogóle stanowiska odnośnie użytkowania garażu podziemnego, podczas gdy z całości akt administracyjnych, a w szczególności z pism tych organów oraz wniosków inwestora do tych organów o wyrażenie stanowiska wynika, że stanowisko tych organów dotyczące użytkowania dotyczyło całego obiektu, którego garaż jest jedynie częścią;

f) przepisu art. 3 pkt 2) ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że garaż podziemny nie stanowi części budynku, lecz odrębny obiekt budowlany;

g) przepisu art. 57 ust 1 i ust. 3 w zw. z art. 59 ust 5 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, iż inwestor (uczestnik postępowania) nie spełnił warunków określonych w art. 57 ust 1 i ust. 3 tejże ustawy, podczas gdy inwestor załączył do wniosku o pozwolenie na użytkowanie wszystkie dokumenty, o których mowa w tymże przepisie, w tym w szczególności oświadczenie Państwowej Inspekcji Pracy w przedmiocie niewniesienia sprzeciwu do użytkowania obiektu z dnia 25 października 2001 r., które wbrew stwierdzeniu sądu znajduje się w aktach administracyjnych;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) przepisów art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej w wyniku błędnego uznania, że organy administracji naruszyły przepisy art. 3 pkt 2), art. 59 ust. pkt 1), art. 59 ust. 1, art. 57 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 5, art. 56 ust. 2 oraz art. 57 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r., w sposób mający wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w mniejszej sprawie do naruszenia tych przepisów przez organy nie doszło, co winno przesądzić o oddaleniu skargi;

b) przepisów art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej w wyniku błędnego uznania, że organy naruszyły następujące przepisy k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

* przepis art. 10 § 1 k.p.a., nie zawiadamiając skarżącej o terminie przeprowadzenia kontroli budowy, podczas gdy brak było naruszenia tego przepisu przez organy, co winno przesądzić o oddaleniu skargi;

* przepis art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w obu decyzjach rozbieżności pomiędzy obiektem objętym pozwoleniem na budowę a obiektem zrealizowanym z uwzględnieniem przepisów regulujących kwestię samowolnych działań inwestora i ich skutków, podczas gdy brak było naruszenia tego przepisu przez organy, co winno przesądzić o oddaleniu skargi;

c) przepisu art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez:

- brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do faktu udziału i stanowiska uczestnika postępowania, w szczególności dotyczącego uznania skarżącej za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie oraz pożądanego kierunku wykładni przepisów ustawy - Praw budowlane obowiązujących przed dniem 11 lipca 2003 r. z uwagi na obecny, ugruntowany, ponad 6 - letni stan prawny, zgodnie z którym przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie przysługuje wyłącznie inwestorowi;

- nieprzedstawienie i nie wyjaśnienie pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez nie powołanie i brak analizy przepisu art. 3 pkt 2) ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r., mimo przedstawienia w uzasadnieniu wyroku wniosków sprzecznych z jego treścią.

Wskazując na powyższe pełnomocnik uczestnika postępowania – Fundacji "[...]" dla Porozumienia Europejskiego wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub (w przypadku stwierdzenia występowania naruszeń prawa materialnego przy jednoczesnym uznaniu braku występowania naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - stosownie do treści art. 188 u.p.s.a.): uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi w ten sposób, że skarga zostaje oddalona (a tym samym zmianę zaskarżonego wyroku, tak jak stanowi o tym treść przepisu art. 176 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Przedmiotowe podstawy nie mogą być jednak uznane za usprawiedliwione; zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Na wstępie należy przypomnieć, że ta sprawa była już rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2008r. Sąd uchylił wyrok Sądu Wojewódzkiego we Wrocławiu z dnia 21 września 2006r. w sprawie II SA/Wr 619/05 oddalający skargę H. S. na kwestionowaną decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Sąd II instancji rozpoznając po raz pierwszy skargę kasacyjną nie zakwestionował przymiotu strony H. S. ze względu na treść art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Przepis ten stanowi, że stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie jest inwestor.

Należy przypomnieć, że ustęp 7 tego artykułu został dodany w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U., nr 80, poz. 718), a więc już po wszczęciu postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo – hotelowego z garażami podziemnymi przy ul. [...] we Wrocławiu.

Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2, który nie ma zastosowania w tej sprawie.

Artykuł 59 w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003r. takich ograniczeń podmiotowych nie zawierał. Jak słusznie podkreślił też Sąd I instancji postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, w którym organ dokonuje określonych przepisami sprawdzeń obiektu budowlanego.

Skoro zatem skarżąca była stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, to jest stroną w postępowaniu kończącym tę budowę. Dlatego też organ stosownie do zasady wyrażonej w art. 10 § 1 kpa – czynnego udziału strony w postępowaniu musiał wypełnić obowiązki określone w tym przepisie. Nie można też podzielić pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2007r. i mającym zastosowanie w tej sprawie właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę.

Powołany przepis w sposób jednoznaczny określił, że obowiązkiem organu administracji przyjmującego zgłoszenie co do wydania pozwolenia na użytkowanie było skontrolowanie zgodności z pozwoleniem budowlanym wykonania danej inwestycji. W sytuacji, w której w trakcie kontroli ujawniono by naruszenie warunków wynikających z pozwolenia na budowę, właściwy organ miał obowiązek odmówić wydania zezwolenia na użytkowanie i zastosować art. 51 Prawa budowlanego.

Trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, że obowiązkiem inwestora jest prowadzić roboty budowlane w sposób zgodny z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzjach wymienionych w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne tylko po uprzednim uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego) w brzmieniu obowiązującym w tej sprawie. Wykonanie robót budowlanych, które zmieniają sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może stanowić w świetle art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę. Stwierdzenie, czy nastąpiło tego rodzaju odstępstwo wymaga porównania funkcji, formy i konstrukcji obiektu budowlanego, rozwiązań technicznych i przede wszystkim zamierzonego sposobu użytkowania zawartych w projekcie budowlanym z rzeczywistym stanem wykonywanych robót budowlanych.

W tej sprawie w decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 10 czerwca 1998r. nr 1277 – I/98 ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo – hotelowo – gastronomicznego z parkingiem podziemnym. Ten sam organ decyzją z dnia 21 czerwca 1999r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku biurowo – hotelowo – gastronomicznego z garażem podziemnym. Natomiast decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie określa go jako biurowo – hotelowy. Ponadto jak stwierdził organ I instancji samowolnie zmieniono funkcję pomieszczeń usytuowanych na parterze budynku przez wprowadzenie funkcji handlowej w miejsce funkcji gastronomicznej, a ponadto przystąpiono do użytkowania budynku bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że jednostki wymienione w art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (z wyłączeniem Powiatowego Inspektora Sanitarnego) złożyły oświadczenia dotyczące tylko budynku biurowo – hotelowego.

Czy te odstępstwa są odstępstwami istotnymi, czy wykonanie garaży podziemnych jest zgodne z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym, tego organu nie wyjaśniły.

Z tych też względów Sąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Należy jednak dodać, że w ocenie Sądu w tym składzie, nie jest słuszne stanowisko Sądu I instancji, że musi istnieć tożsamość obiektu budowlanego określonego w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę z budynkiem zgłoszonym do wydania pozwolenia na użytkowanie. Jest to konstatacja zbyt daleko idąca. Inwestor może zrezygnować na każdym etapie procesu inwestycyjnego z niektórych funkcji, ze względu na koszty, zmianę planów itp.

O kosztach postępowania kasacyjnego 120 zł orzeczono na podstawi art. 204 pkt 2 p.p.s.a.