Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 348/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 90 t ust.1 pkt. 1 i 2, art. 90t ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1327
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - t.j.
article: art. 18 ust.2 pkt.14a
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Południe w Olsztynie na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 28 kwietnia 2004 r., nr XXIV/346/04 w przedmiocie zasad udzielania stypendiów Prezydenta Miasta Olsztyna uczniom gimnazjów, szkół ponadgimnazjalnych i studentom dziennych szkół wyższych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały zmienionej uchwałą Rady Miasta Olsztyna nr X/120/11 z dnia 25 maja 2011 r. zmieniającą uchwałę w sprawie udzielania stypendiów Prezydenta Miasta Olsztyna uczniom gimnazjów, szkół ponadgimnazjalnych i studentom studiów dziennych szkół wyższych.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Olsztyna 28 kwietnia 2004r. podjęła uchwałę nr XXIV/346/04 w sprawie zasad udzielania stypendiów Prezydenta Miasta Olsztyn uczniom gimnazjów, szkół ponadgimnazjalnych i studentom studiów dziennych szkół wyższych. Załącznikiem do powyższej uchwały był Regulamin Miejskiego Funduszu Stypendialnego dla uczniów gimnazjów, szkół ponadgimnazjalnych i studentów studiów dziennych szkół wyższych. Przedmiotowa uchwała została opublikowana 24 maja 2004r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego pod poz. 870 w numerze 72.

Rada Miasta Olsztyna dokonała następnie zmiany treści uchwały nr XXIV/346/04, uchwałą z dnia 25 maja 2011 r. o nr X/120/11 zmieniającą uchwałę w sprawie udzielania stypendiów Prezydenta Miasta Olsztyna uczniom gimnazjów, szkół ponadgimnazjalnych i studentom studiów dziennych szkół wyższych. Uchwała zmieniająca została opublikowana 22 lipca 2011r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego pod poz. 1679 w numerze 100. Jako podstawę prawną działania Rada Miejska wskazała art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 12 pkt 10a w związku z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

Prokurator Rejonowy Olsztyn – Południe w Olsztynie pismem z 28 marca 2022 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Miasta Olsztyn z dnia 28 kwietnia 2004r. Nr XXIV/346/04 w sprawie zasad udzielania stypendiów Prezydenta Miasta Olsztyn uczniom gimnazjów, szkół ponadgimnazjalnych i studentom studiów dziennych szkół wyższych w brzmieniu nadanym jej uchwałą Rady Miasta Olsztyna Nr X/120/11 z dnia 25 maja 2011 r.

Prokurator zaskarżył uchwałę w całości zarzucając jej:

- istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 r. poz. 713 t.j. ze zm.) (dalej jako u.s.g.) i art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2019 poz. 1481 t.j. ze zm.) (dalej jako u.s.o.) oraz art. 32 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu granic upoważnienia ustawowego zawartego w wymienionych przepisach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego, a częściowo również jego niewypełnienie, poprzez określenie w § 1 ust. 1 Regulaminu oraz w § 1 ust. 1 uchwały, że środki finansowe zaplanowane w budżecie miasta na Miejski Fundusz Stypendialny przeznacza się na stypendia dla uczniów szkół gimnazjalnych i ponadgimnazjalnych pomimo, iż żaden z przepisów rangi ustawowej nie daje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego możliwości ograniczenia grupy uprawnionych do uzyskania stypendium o uczniów szkół podstawowych,

- istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. i art. 90t ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 94 ust. 6 i art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) (dalej jako u.s.w) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2018r., polegające na naruszeniu granic upoważnienia ustawowego wskazanego w wymienionych wyżej przepisach, poprzez jej przekroczenie, a mianowicie poprzez określenie w § 1 ust 1 Regulaminu oraz w § 1 ust. 1 uchwały, że środki finansowe zaplanowane w budżecie miasta na Miejski Fundusz Stypendialny przeznacza się na stypendia dla studentów studiów dziennych szkół wyższych pomimo, iż żaden z przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w brzmieniu obowiązującym w dacie nowelizacji Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały XXIV/346/04 nie stwarzał upoważnienia dla rady gminy do ustalenia w drodze uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, zasad przyznawania stypendiów studentom,

- istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. i art. 90t ust. 4 u.s.o. oraz art. 32 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu granic upoważnienia ustawowego wskazanego w wymienionych wyżej przepisach poprzez jej przekroczenie, a częściowo niewypełnienie, przez określenie w § 3 ust. 1 pkt 1 Regulaminu ograniczonej grupy podmiotów upoważnionej do złożenia Prezydentowi Miasta Olsztyna wniosków o stypendium jedynie do dyrektorów szkół dla uczniów gimnazjów i szkół ponadgimnazjalnych, z pominięciem dyrektorów szkół podstawowych, wskutek czego pozbawiono prawa do złożenia wniosku samego zainteresowanego tj. ucznia lub jego przedstawicieli ustawowych, oraz wskutek czego doszło do wykluczenia z kręgu osób uprawnionych do uzyskania stypendium uczniów szkół podstawowych, pomimo iż w przepisach prawa materialnego brak jest podstaw do wykluczenia z możliwości ubiegania się o stypendium uczniów szkół określonych stopni, co naruszyło art. 32 Konstytucji RP tj. zasady równości wobec prawa, oznaczającej nakaz równego traktowania równych i podobnych oraz dopuszczającej wprowadzenie zróżnicowania, ale tylko, gdy jest to uzasadnione (wyrok TK z 5 listopada 1997 r., TK 22/97);

- istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. i art. 90t ust. 4 u.s.o. oraz art. 32 Konstytucji RP, polegającą na naruszeniu granic upoważnienia ustawowego wskazanego w wymienionych powyżej przepisach, poprzez jej przekroczenie, a mianowicie określenie w § 3 ust. 2 regulaminu obowiązku złożenia wniosku o stypendium według wzoru stanowiącego załącznik do regulaminu, podczas gdy z delegacji ustawowej nie wynika uprawnienie dla rady gminy dla stawiania konkretnych wymogów co do treści i formy wniosku o przyznanie stypendium;

- istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. i art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez powierzenie rozpatrzenia wniosków pod względem merytorycznym i formalnym Komisji Stypendialnej, przez co przekroczono delegację ustawową, narzucając organowi wykonawczemu gminy sposób, w jaki będzie wykonywał zaskarżoną uchwałę, obligując go do powołania Komisji Stypendialnej, pomimo, iż z przepisów art. 18 ust 2 pkt 14a u.s.g. nie wynika upoważnienie rady gminy do utworzenia komisji stypendialnej i przyznania komisji stypendialnej prawa do uczestniczenia w sformalizowany sposób w procedurze przyznawania stypendiów.

- istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020, poz. 1133 t.j.), poprzez unormowania zawarte w § 2 pkt 2 Regulaminu, w myśl których możliwe jest przyznawane stypendiów uczniom za osiąganie wysokich wyników w międzynarodowym, krajowym lub regionalnym współzawodnictwie sportowym, podczas gdy uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 90t ust. 4 w związku z art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. nie mogą swym zakresem obejmować zagadnień dotyczących stypendiów sportowych, gdyż w takich przypadkach bezpośrednie zastosowanie ma ustawa o sporcie;

- istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. i art. 90t ust. 4 u.s.o., polegające na naruszeniu granic upoważnienia ustawowego wskazanego w wymienionych wyżej przepisach poprzez jej przekroczenie i przekazanie w § 4 ust. 5 Regulaminu organowi wykonawczemu tj. Prezydentowi Miasta Olsztyna ostatecznej decyzji co do określenia wysokości stypendium, podczas gdy brak określenia w uchwale zakresu przyznawanej pomocy, tj. konkretnej wysokości stypendium i poprzestanie na przedstawieniu przez Komisję Stypendialną jedynie niewiążącej propozycji wysokości stypendium, przy jednoczesnym scedowaniu kompetencji do ingerowania w wysokość przyznanego stypendium na organ wykonawczy,

- istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. i art. 90t ust. 4 u.s.o., polegające na naruszeniu granic upoważnienia ustawowego wskazanego w wymienionych wyżej przepisach poprzez jej przekroczenie i przekazanie w § 4 ust. 5 Regulaminu Komisji Stypendialnej kompetencji do przedstawiania Prezydentowi Olsztyna propozycji wysokości stypendium, podczas gdy z treści przepisu art. 90t ust. 4 wynika wprost, iż organem właściwym do określenia formy i zakresu pomocy jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi, Prokurator wskazał, że Rada Miasta uchwalając Regulamin Miejskiego Funduszu Stypendialnego dla uczniów gimnazjów, szkół ponadgimnazjalnych i studentów studiów dziennych szkół wyższych wypełniała delegację ustawową przyznaną jej w art. 90t ust. 4 w zw. z art. 90t. ust. 1 pkt 2 u.s.o. Zastrzegł równocześnie, że w dacie podejmowania uchwały, ani jej nowelizacji nie obowiązywała jeszcze ustawa z dnia 25 lipca 2018r. Prawo o szkolnictwie wyższym, której art. 96 ust. 2, stanowił odrębna podstawę określenia przez jednostki samorządu terytorialnego trybu przyznawania studentom stypendiów przez te jednostki.

Prokurator wywiódł następnie, że treść § 1 ust. 1 uchwały ogranicza zakres podmiotowy kręgu osób uprawnionych do uzyskania stypendium jedynie do uczniów gimnazjum, szkół ponadgimnazjalnych oraz studentów studiów dziennych, podczas gdy żaden z przepisów prawa, obowiązującego w dacie uchwalania Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały, nie dawał organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego upoważnienia dla rady gminy do ustalenia w drodze uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, zasad przyznawania stypendiów studentom. Jak wskazał następnie Prokurator studenci studiów wyższych posiadali możliwość ubiegania się o stypendium, jednakże jedynie w oparciu o treść art. 94 ust. 6 bądź też art. 173 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym z 2005 r. Przepisy te nie dawały jednak możliwości ustalania zasad przyznawania stypendiów studentom przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego.

Prokurator zwrócił również uwagę, że za niezgodne z prawem należy uznać ograniczenie podmiotowe osób, które mogą ubiegać się o stypendium poprzez wykluczenie z tego kręgu uczniów szkół podstawowych. Postanowienie § 1 ust. 1 uchwały, ograniczające krąg uprawnionych do stypendium, uznał za naruszające wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa. Oznacza ona nakaz równego traktowania równych i podobnego traktowania podobnych oraz dopuszcza wprowadzenie zróżnicowania, ale tylko, gdy jest ono uzasadnione. Prokurator wywiódł, że prawodawca nie może określać kręgu osób uprawnionych w sposób dowolny. Przyznając konkretne uprawnienia bądź przywileje, winien czynić to w stosunku do wszystkich podmiotów charakteryzujących się daną cechą wspólną, albo też zrezygnować z ich stosowania w stosunku do wszystkich podmiotów w ramach danej klasy. Prokurator podkreślił, że odstępstwa od równego traktowania podmiotów podobnych muszą: po pierwsze, mieć charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią danego unormowania oraz służyć realizacji tego celu i treści; po drugie, mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych; po trzecie, pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, w szczególności z zasadami sprawiedliwości społecznej.

Zdaniem skarżącego, Rada Gminy może, a nawet powinna różnicować wymagania, uprawniające do otrzymania stypendium, jednakże zakres tych zróżnicowań musi znajdować usprawiedliwienie, zważywszy na cechy prawne relewantne odnoszone do określonej kategorii adresatów, przy czym ową relewantność należy ocenić z punktu widzenia celów regulacji i innych wartości konstytucyjnie chronionych. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą jednak przesłanki uzasadniające różne traktowanie podmiotów posiadających te same cechy wspólne, umożliwiające sklasyfikowanie ich jako jednolitą grupę podmiotów. Zróżnicowanie wynikające jedynie z faktu uczęszczania do różnych typów szkół nie powinno oddziaływać na uprawnienia ucznia. Ponadto zgodnie z art. 90t ust. 1 ustawy kategoria bycia uczniem uzdolnionym posiadającym konkretne osiągnięcia i wyniki w nauce powinna stanowić podstawę do wsparcia jego edukacji.

Prokurator zwrócił również uwagę, że obowiązujący Regulamin Miejskiego Funduszu Stypendialnego nie odzwierciedla obecnego stanu prawnego w zakresie możliwości udzielania stypendium przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. W pierwszej kolejności wskazał, że w uchwale w dalszym ciągu jako uprawnieni do uzyskiwania stypendium są wymienieni uczniowie szkół gimnazjalnych mimo, że ostatni rocznik uczniów gimnazjów zakończył już edukację. Następnymi osobami uprawnionymi do uzyskiwania stypendiów są uczniowie szkół ponadgimnazjalnych, pomimo, iż szkoły te nie stanowią od 1 września 2017r. żadnego z typów szkół publicznych i niepublicznych, wobec utraty z dniem 31 sierpnia 2017r. mocy przepisu art. 9 ust. 1 u.s.o., określającego wśród typów szkół szkoły gimnazjalne oraz ponadgimnazjalne. W miejsce powyższych regulacji, przepisem art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (Dz. U. 2020, poz. 910 t.j.) wprowadzono podział szkół publicznych i niepublicznych na szkoły podstawowe i ponadpodstawowe.

Prokurator wskazał również, że okolicznością świadczącą o zdezaktualizowaniu się treści uchwały są regulacje w § 2 pkt 4, § 3 ust. 1 pkt 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały odnoszące się do możliwości ubiegania się o stypendium przez studentów mimo, że od 1 października 2018r. obowiązują przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020, poz. 86 t.j.), która to ustawa powinna mieć bezpośrednie zastosowanie, w kwestii przyznawania studentom prawa do otrzymywania stypendium na mocy uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, tym bardziej że ustawa poprzednio obowiązująca nie nadawała organom jednostek samorządu terytorialnego żadnych kompetencji w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi zwrócono również uwagę, że w uchwale nie określono zgodnie z treścią art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce rodzaju stypendium, przyznawanego studentom, kryteriów i sposobów przyznawania stypendium, maksymalnej wysokości stypendium ani warunków wypłacania stypendium. Pozbawiono zatem studentów studiów wyższych faktycznej możliwości ubiegania się o stypendium w sposób zgodny z obowiązującą ustawą, gdyż akt prawa miejscowego nie wypełnia w tym zakresie delegacji ustawowej w zakresie w ustawie określonym.

Prokurator wskazał następnie, że treść § 3 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały wskazuje, że osobami uprawnionymi do złożenia Prezydentowi Miasta Olsztyna wniosków o stypendium są jedynie dyrektorowie szkół dla uczniów gimnazjów i szkół ponadgimnazjalnych oraz rektorzy uczelni wyższych, wskutek czego pozbawiono prawa do złożenia wniosku samego zainteresowanego tj. ucznia lub jego przedstawicieli ustawowych, wskutek czego doszło do wykluczenia z kręgu osób uprawnionych do uzyskania stypendium uczniów szkół podstawowych, pomimo iż w przepisach prawa materialnego brak jest podstaw do wykluczenia z możliwości ubiegania się o stypendium uczniów szkół określonych stopni, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Prokurator zauważył również, że obecnie w systemie oświaty nie funkcjonują takie typy szkół jak gimnazja i szkoły ponadgimnazjalne i w związku z tym nie występują w polskim systemie oświaty takie stanowiska jak dyrektorzy szkół dla uczniów gimnazjów i szkół ponadgimnazjalnych, zaś w stosunku do studentów, bezpośrednie zastosowanie ma ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, która weszła w życie od 1 października 2018r.

Prokurator zwrócił następnie uwagę że stosownie do § 2 pkt 2 Regulaminu Miejskiego Funduszu Stypendialnego, o stypendia mogą się ubiegać zawodnicy osiągający wysokie wyniki w międzynarodowym, krajowym lub regionalnym współzawodnictwie sportowym. W tym kontekście zaznaczył, że powyższa regulacja nie wskazuje, czy wśród wskazanych "zawodników" uprawnionych do otrzymywania stypendiów znajdują się określone grupy osób, uprawnionych do otrzymania stypendium zgodnie z § 1 ust. 1 uchwały. Wobec powyższego, zdaniem Prokuratora należy uznać, iż przysługują one jedynie uczniom gimnazjów, szkół ponadgimnazjalnych i studentom studiów dziennych szkół wyższych. Powyższe należy zaś uznać za nieprawidłowe. Prokurator wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym, jeżeli zamiarem organu stanowiącego jest określenie zasad, na jakich przyznawane będą stypendia za wybitne osiągnięcia sportowe, to podstawę prawną do przyjęcia regulacji w tej materii powinien stanowić wyłącznie przepis art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o sporcie, gdyż normuje konkretną, szczególną sytuację prawną ustanowienia okresowych stypendiów sportowych i dlatego ma pierwszeństwo w stosowaniu przed normą zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym, jako normą lex generali, która dotyczy zasadniczo wszelkich stypendiów. Rada Miasta ustanawiając stypendium za wybitne osiągnięcia sportowe wykroczyła poza delegację z art. 90t ust. 4 ustawy, a jednocześnie wkroczyła w materię wynikającą z ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o sporcie.

Prokurator wskazał również, że § 3 Regulaminu ust. 2 odnosi się do konieczności składania wniosku o stypendium według wzoru wniosku o przyznanie stypendium, który stanowi Załącznik do Regulaminu. Jak zastrzegł prokurator, co prawda, ani w treści uchwały, ani w treści regulaminu nie wskazano konsekwencji złożenia wniosku w inny sposób, aniżeli na formularzu, jednakże zastosowanie sformułowania "należy składać" sugeruje konieczność stosowania się do wymogów stawianych regulaminem. Mając powyższe na uwadze prokurator wskazał, że delegacja, wynikająca z art. 90t ust. 4 u.s.o. nie stanowi przeszkody do uchwalenia wzoru wniosku, jednak wniosek ten może być traktowany jedynie jako forma pomocy wnioskodawcy, a nie warunek formalny. Tym samym określenie wymogu złożenia wniosku o ściśle określonej treści jako formalnego wymogu przyznania stypendium uznane musi być za przekroczenie delegacji ustawowej.

Równocześnie wskazano, że niezgodne z obowiązującym prawem są również postanowienia § 4 Regulaminu, zobowiązujące Prezydenta Miasta Olsztyna do powołania Komisji Stypendialnej (§ 4 ust. 2 Regulaminu) i wskazujące, że Komisja ta ma rozpatrywać wniosek pod względem merytorycznym i formalnym (§ 4 ust. 1 Regulaminu), podejmować decyzje większością głosów (§ 4 ust. 3 Regulaminu) przedkładać Prezydentowi Miasta Olsztyna do zatwierdzenia listę kandydatów do stypendium wraz z propozycją wysokości świadczenia i w związku z powyższym faktyczne przekazanie organowi wykonawczemu tj. Prezydentowi Olsztyna ostatecznej decyzji co do określenia wysokości stypendium (§ 4 ust. 5 Regulaminu). Ani art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym, ani art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie dawał podstawy do zobowiązania Prezydenta Miasta przez Radę Miasta do powołania innego podmiotu tj. Komisji Stypendialnej, której celem miałby być wybór uczniów do uzyskania stypendium, weryfikacja wniosków i nadawanie im biegu celem przyznania stypendium przez Prezydenta.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Olsztyna wskazała, że z formalnego punktu widzenia, uchwały nr XXIV/346/04 oraz nr X/120/11 zostały oparte tylko o upoważnienie ustawowe zawarte wart. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. Ze wskazanego przepisu wynika, że rada gminy była upoważniona do podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów, a zatem co najmniej zarzuty prokuratora odnośnie przekroczenia upoważnienia ustawowego i rozszerzenia zakresu podmiotowego uchwały o studentów są bezzasadne. W odpowiedzi na skargę zawarto również wniosek o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) (dalej jako: p.p.s.a), zgodnie z którym sprawa można być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony zarówno przez pełnomocnika Rady, jak i stronę skarżącą.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 18 ust 2 pkt 14a u.s.g. upoważnia radę gminy do podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Zaskarżona uchwała podjęta została 28 kwietnia 2004r., a następnie znowelizowana (w zakresie jej załącznika - Regulaminu Miejskiego Funduszu Stypendialnego dla uczniów gimnazjów, szkół ponadgimnazjalnych i studentów studiów dziennych szkół wyższych (dalej jako Załącznik lub Regulamin) uchwałą z 25 maja 2011r. Zastrzec należy zatem, że w chwili nadania załącznikowi do uchwały nowego brzmienia obowiązywał już art. 90t u.s.o. regulujący kwestię tworzenia lokalnych i regionalnych programów wyrównywania szans edukacyjnych. Przepis ten został bowiem dodany do u.s.o. na mocy ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 281, poz. 2781), która weszła w życie 1 stycznia 2005 r.

Odnosząc się do temporalnego aspektu uchwalenia i obowiązywania zaskarżonej uchwały i jej załącznika należy również zwrócić uwagę na stanowisko wyrażone przez WSA w Gdańsku w wyroku z 20 lutego 2020r. (sygn. akt III SA/Gd 830/19 dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA) zgodnie z którym podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego uchwały powinny uwzględniać zachodzące w systemie oświaty zmiany, tak pod kątem nazewnictwa szkół, jak też właściwych dla określonych kategorii uczniów i młodzieży dopuszczalnych form współzawodnictwa, określanych w aktach wykonawczych na mocy upoważnienia ustawowego z art. 22 ust. 8 u.s.o. Jak wywodził dalej WSA w Gdańsku aktualizowanie przepisów prawa miejscowego ma zapewnić jego bieżącą zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, by w realny sposób dać dzieciom i młodzieży możliwość skorzystania ze stypendiów związanych z ich uzdolnieniami i szczególnymi osiągnięciami na polu artystycznym i naukowym. Z kolei kryteria przyznawania stypendiów powinny nie tylko ogólnie uwzględniać charakter i cel tego rodzaju pomocy udzielanej uzdolnionym uczniom, ale w ścisły i jednoznaczny sposób określać jacy uczniowie - w zgodzie z powszechnie obowiązującym prawem, w tym z konstytucyjną zasada równości - są traktowani jako szczególnie uzdolnieni.

Odnosząc się bezpośrednio do zaskarżonej uchwały Rady Miasta Olsztyna wskazać należy zaś, że niezgodne z prawem są ograniczenia podmiotowe osób, które mogą ubiegać się o stypendium. Zgodnie z § 1 ust. 1 Regulaminu oraz § 1 ust. 1 uchwały, środki finansowe zaplanowane w budżecie miasta na Miejski Fundusz Stypendialny przeznacza się na stypendia dla uczniów gimnazjów, szkół ponadgimnazjalnych oraz studentów studiów dziennych szkół wyższych, zamieszkałych na terenie Miasta Olsztyna. Zgodzić należy się ze sformułowanym w skardze stanowiskiem, że żaden z przepisów rangi ustawowej nie daje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego możliwości ograniczenia grupy uprawnionych do uzyskania stypendium o uczniów szkół podstawowych. Stanowisko to jest zbieżne z poglądem WSA w Olsztynie wyrażonym w wyroku z 6 lipca 2021 r., (sygn. akt II SA/Ol 248/21 CBOSA) zgodnie z którym wykluczenie z możliwości ubiegania się o stypendium uczniów określnych poziomów nauczania stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa. Nie istnieje bowiem żaden przepis mogący stanowić ustawowe upoważnienie do zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do stypendium o uczniów określonych klas lub poziomów nauczania. Słusznie wskazuje zatem skarżący, że różnicowanie podmiotów wynikające jedynie z faktu uczęszczania do różnych klas lub poziomów nauczania (typów szkół) nie może oddziaływać na uprawnienia ucznia. Wyłączenia z grona potencjalnych beneficjentów pomocy materialnej uczniów szkół podstawowych, nie ma oparcia w żadnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego i stanowi naruszenia zasady równości wobec prawa. Podobnie zawężenie kręgu podmiotów upoważnionych do występowania z wnioskiem o przyznanie stypendium jedynie do dyrektorów szkół oraz rektorów uczelni wyższych. Zabieg ten również służy pośrednio zawężeniu potencjalnego grona beneficjentów tej formy wsparcia.

W kontekście brzmienia przepisu § 1 ust. 1 Regulaminu wskazać należy również, że w sposób sprzeczny z prawem zawęża on grono potencjalnych beneficjentów świadczenia do osób zamieszkałych na terenie Miasta Olsztyna. Art. 90t ust. 4 u.s.o. wyraźnie wskazuje, że programami określonymi w ust. 1 objęte są dzieci i młodzież pobierające naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania. Należy w związku z tym uznać, że zaskarżona uchwała zawęziła zakres podmiotowy potencjalnych beneficjentów skoro w jej treści zapisano, że jest adresowana do uczniów i studentów zamieszkałych na terenie Miasta Olsztyna. Stanowisko zbieżne z zaprezentowanym wyżej zajął już WSA w Olsztynie w wyroku z 27 maja 2021 r., (sygn. akt II SA/Ol 297/21 CBOSA).

WSA w Olsztynie w wyroku z 29 czerwca 2021 r., (sygn. akt II SA/Ol 290/21 CBOSA) wskazał zaś – a skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela – że przepis art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. upoważnia radę gminy do podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Stosownie zaś do art. 90t ust. 4 u.s.o. w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1 (regionalne lub lokalne programy wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży oraz wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży), organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Zatem przedmiotowa uchwała nie powinna wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, zawartego w art. 90t ust. 4 u.s.o., ale także nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w tym przepisie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest bowiem zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Przytoczone rozważania można odnieść do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Już pominięcie określonych kategorii uczniów z grona potencjalnych beneficjentów pomocy materialnej czyni regulacje zaskarżonej uchwały i jej załącznika niepełną. Ponadto uchwała i jej załącznik stosują nieaktualne już nazewnictwo poszczególnych poziomów kształcenia. Błąd ten nie ma jednak znaczenia li tylko językowego. Stawia bowiem pod znakiem zapytania możliwość stosowania konkretnych przepisów uchwały i jej załącznika w stosunku do uczniów, którzy znajdują się w placówkach oświatowych o randze nieprzewidzianej w treści uchwały i jej załącznika.

Wskazane wyżej przyczyny i okoliczności przesądzają o tego rodzaju wadliwości zaskarżonej uchwały, która czyni koniecznym jej eliminację w całości z obrotu prawnego. Z tego względu niejako w sposób uzupełniający odnieść należy się już tylko do poszczególnych wskazanych w treści skargi zarzutów które, co do zasady skład orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Zgodnie z brzmieniem § 1 ust. 1 uchwały tworzy się Miejski Fundusz Stypendialny, z którego są wypłacane stypendia Prezydenta Miasta Olsztyn uczniom gimnazjów, szkół ponadgimnazjalnych i studentom studiów dziennych szkół wyższych. Treść § 1 ust. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały wskazuje zaś, że Środki finansowe zaplanowane w budżecie miasta na Miejski Fundusz Stypendialny przeznacza się na stypendia dla uczniów gimnazjów, szkół ponadgimnazjalnych oraz studentów studiów dziennych szkół wyższych, zamieszkałych na terenie Miasta Olsztyna.

Zasadnie zatem wskazuje Prokurator, że żaden z przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r., Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.)., w brzmieniu obowiązującym w dacie nowelizacji Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały XXIV/346/04 nie stwarza upoważnienia dla rady gminy do ustalenia w drodze uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, zasad przyznawania stypendiów studentom. Podzielić należy pogląd skarżącego, że udzielanie pomocy materialnej studentom przez przyznanie stypendiów za uzyskiwane przez nich wyniki w czasie studiów nie było zadaniem jednostek samorządu terytorialnego. Taka forma wspierania i nagradzania uzdolnionych studentów była realizowana ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa. W świetle art. 173 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym student mógł ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa w formie m.in. stypendium za wyniki w nauce lub sporcie. Żaden przepis ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym nie upoważniał rady gminy do ustalenia w drodze uchwały zasad przyznawania stypendiów studentom. W tym stanie rzeczy Rada nie miała żadnej podstawy materialnoprawnej do ustanowienia w uchwale stypendium studentom studiów wyższych, studiujących w trybie stacjonarnym. Dopiero Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 574 z późn. zm.). w art. 96 wprowadzała odrębną podstawę prawną dla ustanawiania stypendium do studentów przez jednostki samorządu terytorialnego. Zaskarżona uchwała ani regulamin, nie uwzględniały jednak w swojej podstawie prawnej tego przepisu jak również reżimu prawnego który narzuca.

Rację ma także strona skarżąca wskazując, że niezgodne z obowiązującym prawem są również postanowienia Regulaminu (§ 4 ust. 1-5), dotyczące powierzenia rozpatrzenia wniosków pod względem merytorycznym i formalnym Komisji Stypendialnej oraz obligujące Prezydenta Olsztyna do powołania Komisji oraz ustalające jej skład (§ 4 ust. 2). Z przepisów art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. jak również przepisów u.o.s. nie wynika upoważnienie rady gminy do utworzenia komisji stypendialnej, która miałaby weryfikować wnioski. Odnotować należy, że pogląd zbieżny z powyższym zaprezentowany został w wyrokach WSA w Olsztynie z 25 maja 2021 r., (sygn. akt II SA/Ol 241/21 CBOSA) i 15 czerwca 2021 r., (sygn. akt II SA/Ol 273/21 CBOSA).

Sąd w pełni podzielił również stanowisko Prokuratora, że Rada ustanawiając przesłankę przyznania stypendium w postaci osiągnięcia wysokich wyników w międzynarodowym, krajowym lub regionalnym współzawodnictwie sportowym (§ 2 pkt 2 regulaminu) wykroczyła poza delegację z art. 90t ust. 4 u.s.o., a jednocześnie wkroczyła w materię wynikającą z ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie. Słusznie skarżący wskazał, że jeżeli wolą Rady było przyznanie stypendium za osiągnięcia sportowe, to organ ten winien podjąć uchwałę na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Upoważnienie zawarte w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie jest bowiem niezależne od upoważnienia znajdującego się w art. 90t ust. 4 u.s.o. Trafnie Prokurator wskazuje, że art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie normuje konkretne, szczególne sytuacje prawne ustanowienia stypendiów sportowych, a zatem przepis ten będzie miał pierwszeństwo w stosowaniu przed normą zawarta w art. 90t ust. 4 u.s.o., jako normą lex generali, która dotyczy zasadniczo wszelkich stypendiów dla uzdolnionych uczniów.

Trafnie także skarżący zarzucił wadliwość § 4 ust. 5 załącznika do uchwały, zgodnie z którym Komisja Stypendialna przedkłada Prezydentowi Miasta Olsztyna do zatwierdzenia listę kandydatów do stypendium wraz z propozycją wysokości świadczenia. Z treści art. 90t ust. 4 u.s.o. wynika, że to organ stanowiący, a nie wykonawczy określa formy i zakres pomocy udzielanej dzieciom i młodzieży. Zatem to do prerogatywy rady należy ustalenie zakresu stypendium, co z całą pewnością obejmuje wskazanie jego wysokości. Scedowanie tego uprawnienia na komisję, a dalszej kolejności na organ wykonawczy tj. Prezydenta stanowi istotne naruszenie prawa. Brak przy tym w regulaminie określenia przejrzystych i powtarzalnych kryteriów przyznawania stypendiów, co w konsekwencji może prowadzić do arbitralnego działania komisji stypendialnej. Zaznaczyć należy, że regulamin w § 6 wskazuje, ze "Wysokość środków na stypendia Prezydenta Miasta Olsztyna określa Rada Miasta Olsztyna w uchwale w sprawie budżetu Miasta Olsztyna na dany rok kalendarzowy." Przepis ten odnosi się jednak do ustalenia globalnej puli środków przeznaczonych na stypendia, a nie indywidualizacji tej pomocy.

Trafnie również Prokurator zwrócił uwagę na wadliwość § 3 ust. 1 i 2 wskazujących, że wniosek o przyznanie stypendium może złożyć dyrektor szkoły lub rektor uczelni według wzoru stanowiącego załącznik do niniejszego Regulaminu. W ocenie Sądu, delegacja z art. 90t ust. 4 u.s.o. jak również przepis 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. na który bezpośrednio powołano się w podstawie prawnej uchwały nie przyznają Radzie prawa do narzucania wnioskodawcom wzoru wniosku o stypendium, w związku z czym Prokurator słusznie uznał, że § 3 ust. 1 i 2 Regulaminu przekraczają zakres delegacji ustawowej. Informacje dotyczące wymogów ubiegania się o pomoc powinny być zawarte w treści uchwały, zaś wzór wniosku może zostać uznany jedynie jako forma pomocy dla wnioskodawcy, która ma na celu ułatwienie złożenia poprawnego wniosku. Rada nie jest natomiast uprawniona do określania wiążącego wzoru wniosku. Warunek by z wnioskiem o przyznanie stypendium występował dyrektor szkoły lub rektor uczelni ogranicza zaś krąg podmiotów uprawnianych do wystąpienia z ww. wnioskiem wykluczając tym samym np. pełnoletnich uczniów lub rodziców uczniów, co stanowi o uregulowaniu trybu postępowania z istotnym naruszeniem art. 90t ust. 4 u.o.s.

Zdaniem Sądu, wskazane unormowania w istotny sposób naruszają postanowienia art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. i art. 90t ust. 4 u.s.o.

Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.