Wyrok NSA, sygn. akt I FSK 821/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6110 Podatek od towarów i usług
6560
Hasła tematyczne: Interpretacje podatkowe
Podatek od towarów i usług
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 39 ust. 4 , art. 64 ust. 1, art. 64 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 8 pkt 2 , art. 15 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1  art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 8 pkt 2 , art. 15 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1  art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 8 pkt 2 , art. 15 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1  art. 7 ust. 1 pkt
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 15 ust. 6
journal: Dz.U. 2011 nr 177 poz 1054
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 347 poz 1 art. 13 ust. 1
law: Dyrektywa Rady z dnia  28 listopada 2006 r. Nr 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zubrzycki, Sędzia NSA Arkadiusz Cudak, Sędzia NSA Maria Dożynkiewicz (sprawozdawca), Protokolant Marek Kleszczyński, po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Kr 1677/13 w sprawie ze skargi Związku Komunalnego "K." w C. na interpretację indywidualną Ministra Finansów z dnia 13 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie podatku od towarów i usług 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Ministra Finansów na rzecz Związku Komunalnego "K." w C. kwotę 120 zł (słownie: sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym wyrokiem z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1677/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w związku ze skargą Związku Komunalnego "K." w C., uchylił interpretację indywidualną Ministra Finansów z 13 sierpnia 2013 r. w przedmiocie podatku od towarów i usług oraz orzekł, że nie podlega ona wykonaniu.

2. Uzasadniając wyrok, WSA wskazał, że we wniosku o udzielenie interpretacji indywidualnej został przedstawiony następujący zaistniały stan faktyczny. Związek komunalny jako osoba prawna wykonuje swoje zadania na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 poz. 594 , dalej "u.s.g.") oraz na podstawie statutu. Zgodnie z tą ustawą związek komunalny wykonuje zadanie publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Przepis art. 7 ust. 1 u.s.g. stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a wśród zadań własnych wymienia w pkt 4, zadanie w sprawie lokalnego transportu zbiorowego. Zadanie to ma charakter zadania o charakterze zadania użyteczności publicznej. Na podstawie art. 18 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. nr 5, poz. 13 z późn. zm., dalej "u.p.t.z.") do zadań własnych gminy w zakresie publicznego transportu zbiorowego należy budowa, przebudowa i remont przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina. Na podstawie art. 16 ust. 4 tej ostatniej ustawy za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Zgromadzenie związku podjęło uchwałę w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z przystanków i dworców. Wskazaną opłatę uiszczają przewoźnicy i operatorzy publicznego transportu zbiorowego, którzy przed uzyskaniem licencji obowiązani są do uzgodnienia zasad korzystania z przystanków z ich właścicielem lub zarządzającym. Przewoźnicy zwracają się z pisemnym wnioskiem o ustalenie zasad korzystania z przystanków i dworca, a związek komunalny pisemnie wyraża na to zgodę wskazując jako jedną z zasad obowiązek uiszczania opłat zgodnie z uchwałą. Tytułem opłaty jest wystawiana faktura VAT w cyklu miesięcznym.

W związku z powyższym zadano pytanie czy pobierana przez wnioskodawcę opłata za korzystanie z przystanków i dworców na podstawie uchwały zgromadzenia związku od przewoźników wykonujących przewóz zarobkowy osób podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług wg stawki 23 %, czy korzysta ze zwolnienia na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r. nr 177, poz. 1054 ze zm.; dalej u.p.t.u.).

Wnioskodawca stanął na stanowisku, że opłata za korzystanie z przystanków nie podlega podatkowi od towarów i usług z uwagi na przepis art. 15 ust. 6 u.p.t.u., który wyłącza z opodatkowania organy władzy publicznej oraz urzędy obsługujące te organy. W ocenie wnioskodawcy za organ władzy publicznej uznać należy również związek komunalny, który jest powoływany przez jednostki samorządu terytorialnego na szczeblu gminy i powiatu w celu wspólnego wykonywania zadania publicznego, o czym stanowi przepis art. 64 ust. 1 u.s.g.

W interpretacji z 13 sierpnia 2013 r. Minister Finansów uznał stanowisko wnioskodawcy za nieprawidłowe. Powołując się na art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 8 ust. 1 u.p.t.u. Minister Finansów stwierdził, że każde świadczenie niebędące dostawą towarów co do zasady jest usługą w rozumieniu u.p.t.u., przy spełnieniu określonych warunków. Organ podkreślił, że aby dane świadczenie podlegało opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, musi istnieć związek o charakterze przyczynowym pomiędzy świadczoną usługą, a otrzymanym świadczeniem wzajemnym w ten sposób, że wynagrodzenie stanowi należność za wykonaną usługę świadczoną w ramach stosunku prawnego lub dochodzi do wymiany świadczeń wzajemnych. Wynagrodzenie powinno być konsekwencją wykonania świadczenia.

Następnie Minister Finansów przywołał art. 15 ust. 1 i ust. 2 i ust. 6 u.p.t.u., § 13 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 kwietnia 2011 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2013 r., poz. 247 z późn. zm.) oraz art. 7 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 8, art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i wskazał, że czynności dokonywane przez wnioskodawcę polegające na umożliwieniu przewoźnikom korzystania z przystanków komunikacyjnych i dworców, za co pobierane są opłaty, spełniają przesłanki uznania tych czynności za odpłatne świadczenie usług, gdyż do ponoszenia opłat zobowiązany będzie korzystający z przystanków komunikacyjnych w wysokości ustalonej przez Zgromadzenie Związku Komunalnego.

Minister Finansów zaakcentował, iż wnioskodawca jest związkiem komunalnym gmin, będącym odrębnym od gminy podmiotem, zatem nie jest adresatem normy prawnej zawartej w art. 15 ust. 6 u.p.t.u. Wnioskodawca nie jest też adresatem normy prawnej zawartej w § 13 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 kwietnia 2011 r.

W związku z wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa organ nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska.

3. W skardze na interpretację indywidualną wnioskodawca zarzucił błędną wykładnię art. 15 ust. 6 u.p.t.u. poprzez przyjęcie, że związek komunalny nie jest objęty hipotezą tej normy.

4. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko podniesione w zaskarżonej interpretacji.

5. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji powołując się na art. 14c Ordynacji podatkowej, wskazał, iż w przypadku, gdy interpretacja indywidualna jest negatywna, powinna zawierać wskazanie prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym i powinno z niej wyraźnie wynikać, dlaczego zdaniem organu stanowisko wnioskodawcy jest nieprawidłowe, a uzasadnienie powinno być na tyle wyczerpujące, aby wynikało z niego, że organ ocenił wszystkie, istotne dla sprawy argumenty wnioskodawcy. Powinno także przedstawiać wywód prawny, z którego będzie można w sposób jednoznaczny wywieść, dlaczego stanowisko wnioskodawcy uznano za nieprawidłowe i jakie względy przemawiają za przyjęciem stanowiska organu. Nie może ono ograniczać się do przytoczenia przepisów prawa bez dokonania ich wykładni. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że konieczność odniesienia się do argumentów, przedstawionych przez wnioskodawcę na poparcie jego stanowiska w kwestii wykładni przepisów prawa podatkowego, wynika również z zasady budzenia zaufania do organów podatkowych, która znajduje zastosowanie przy wydawaniu interpretacji indywidualnych na podstawie art. 121 § 1 w zw. z art. 14h Ordynacji podatkowej.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżona interpretacja w zakresie, w jakim uznano stanowisko podatnika za nieprawidłowe nie spełniała wskazanych wymogów, była zbyt lakoniczna i ogólnikowa, gdyż organ w jej treści w zasadzie ograniczył się jedynie do zacytowania obowiązujących przepisów ustawy o podatku od towarów i usług bez dokonania jakiejkolwiek ich wykładni. W szczególności organ nie zinterpretował pojęcia "organów władzy publicznej" zawartego w art. 15 ust. 6 u.p.t.u., zaś próby naprawienia tej wadliwości w odpowiedzi na skargę uznał za spóźnione i niewystarczające. Ponadto pominięto analizę charakteru prawnego związku międzygminnego, gdy tymczasem ma to istotne znaczenie dla oceny, czy jest on podmiotem, który w świetle art. 15 ust. 6 u.p.t.u. może być uznany za "organ władzy publicznej".

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż art. 15 ust. 6 u.p.t.u. implementuje art. 4 ust. 5 Dyrektywy Rady z dnia 17 maja 1977 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw Członkowskich w odniesieniu do podatków obrotowych – wspólny system podatku od wartości dodanej; ujednolicona podstawa wymiaru podatku (Dz. U. UE L z 13 czerwca 1977 r.). Na gruncie Dyrektywy 2006/112/WE z 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. U L 347 z 11 grudnia 2006 r.) funkcjonuje analogiczna regulacja w art. 13 ust. 1. Sąd zauważył, iż w kwestii wyłączenia organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy z kategorii podatników wielokrotnie wypowiadał się także Trybunał Sprawiedliwości akcentując, że dla takiego wyłączenia konieczne jest spełnienie równocześnie dwóch przesłanek: działalność musi być wykonywana przez podmiot prawa publicznego i musi być wykonywana w celu sprawowania władzy publicznej (wyroki C- 408/97, C-4/89, C–288/07).

Zatem wyłączenie o którym mowa jest wyłączeniem o charakterze podmiotowo – przedmiotowym; następuje wówczas, gdy spełniona jest przesłanka podmiotowa – czynności dokonuje organ władzy publicznej i przedmiotowa – czynność mieści się w zakresie władztwa publicznego.

Następnie Sąd pierwszej instancji analizując orzecznictwo omówił pojęcie "organu władzy publicznej" i wskazał, iż na gruncie prawa podatkowego definicję organów władzy państwowej potraktowano w sposób szeroki, wychodząc z założenia, że generalnie chodzi o podmioty, które sprawują władzę publiczną.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż związek komunalny jest odrębnym podmiotem i zarazem odrębną strukturą organizacyjną, wyposażoną we własne organy. Jednakże z pola widzenia nie może umknąć fakt, że jest to ustawowo określona forma prawna, w jakiej odbywa się współdziałanie pomiędzy gminami wykonującymi wspólnie zadania publiczne. Współdziałanie owo winno następować w szczególności, gdy ze względów ekonomicznych czy też organizacyjnych wykonywanie tychże (publicznych) zadań przez jedną gminę będzie nieracjonalne bądź znacznie utrudnione. Związki międzygminne mogą być tworzone wyłącznie przez gminy i tylko w celu wspólnego wykonywania przez nie zadań publicznych. Dalej Sąd omówił kwestie związane z terminem "zadania publiczne".

Powołując się na art. 7 ust. 1 pkt 2 u.p.t.z. zauważył, iż związek międzygminny realizuje zadania publiczne w zakresie zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty (organizowania i zarządzania lokalnym transportem zbiorowym – art. 15 ust. 1 pkt 3 u.p.t.z.), które to zadania określone w art. 7 ust. 1 u.s.g. jako zadania własne gminy, powierzone mu zostały przez gminy wchodzące w jego skład. Przy czym ustalanie i pobieranie opłat (a więc danin publicznych) za korzystanie z przystanków komunikacyjnych jest formą sprawowania władztwa publicznego. Opłata za korzystanie z przystanków jest pobierana w związku z konkretnym, wskazanym w art. 17 ust. 1 celem.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji skoro gmina w zakresie pobierania opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców nie jest podatnikiem VAT w świetle art. 15 ust. 6 u.p.t.u., to za podmiot zwolniony należy również uznać związek międzygminny, będący zinstytucjonalizowaną formą, w ramach której gminy wchodzące w jego skład wykonują wspólnie zadania z zakresu zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty (organizowanie i zarządzanie lokalnym transportem zbiorowym).

6. W skardze kasacyjnej Minister Finansów zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa:

1) materialnego, tj. art. 15 ust. 6 u.p.t.u. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skoro gmina w zakresie pobierania opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców nie jest podatnikiem VAT w świetle art. 15 ust. 6 u.p.t.u., to za podmiot zwolniony należy również uznać związek międzygminny, będący zinstytucjonalizowaną formą, w ramach której gminy wchodzące w jego skład wykonują wspólnie zadania z zakresu zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty (organizowanie i zarządzanie lokalnym transportem zbiorowym). Zdaniem organu jednostki samorządu terytorialnego niewątpliwie mieszczą się w pojęciu władzy publicznej jednak należy stwierdzić, że w przypadku czynności wykonywanych na podstawie umów cywilnoprawnych dany podmiot nie działa, w charakterze organu, lecz występuje jako zwykły uczestnik obrotu gospodarczego. W konsekwencji zwolnienie z podatku od towarów i usług w przedstawionym stanie faktycznym przez skarżącą nie ma zastosowania;

2) procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (gdyby Sąd nie zarzucił naruszenia tych przepisów rozstrzygnięcie mogłoby być inne) tj. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 14c § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej, oraz art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 14h Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie przez Sąd, że zaskarżona interpretacja w zakresie w jakim uznano stanowisko podatnika za nieprawidłowe nie spełnia wymogów wynikających ze wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej, jest lakoniczna i ogólnikowa a organ ograniczył się do zacytowania obowiązujących przepisów ustawy o podatku VAT oraz nie zinterpretował pojęcia "organów władzy publicznej".

W związku z tak postawionymi zarzutami wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie skargi do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych.

7. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

8. Skarga kasacyjna w tej sprawie oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędne przyjęcie, że interpretacja nie spełnia wymogów określonych w art. 14 c § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej ze względu na jej lakoniczność i ogólnikowość, organ nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w tej mierze, gdyż jego zdaniem obowiązki wynikające z powołanych wyżej przepisów w wydanej interpretacji zostały spełnione. Mimo, że można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że wydana w tej sprawie przez organ interpretacja jest ogólnikowa, to jednak ta ogólnikowość i lakoniczność interpretacji nie była przeszkodą do jej oceny przez Sąd pierwszej instancji. Sąd ten bowiem mimo wytknięcia tych uchybień dokonał merytorycznej jej oceny, musiał więc uznać, że uchybienia te nie miały istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jak wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej, jeżeli uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji uznał nieistotność wskazywanych wyżej uchybień, to trudno przyjąć, by mogły one stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej organu.

9.1. Dla oceny zarzutu naruszenia art. 15 ust. 6 u.p.t.u. istotne jest to, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że Związek Komunalny "K." w C. jest organem władzy publicznej w rozumieniu tego przepisu oraz to, czy pobór opłat za korzystanie z przystanków mieści się w ramach zadań publicznych, o których mowa w tym przepisie, czy też jak twierdzi organ Związek ten nie jest organem władzy publicznej, a pobór tych opłat podlega podatkowi VAT. W myśl art. 15 ust. 6 u.p.t.u. nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Jak to już zauważył Sąd pierwszej instancji wskazany wyżej przepis stanowi implementację art. 4 ust. 5 Szóstej Dyrektywy i mającego takie samo brzmienie art. 13 ust. 1 obecnie obowiązującej Dyrektywy 2006/112/WE. W myśl tego ostatniego przepisu krajowe, regionalne i lokalne organy władzy oraz inne podmioty prawa publicznego nie są uważane za podatników w związku z działalnością, którą podejmują lub transakcjami, których dokonują jako organy władzy publicznej, nawet jeśli pobierają należności, opłaty, składki lub płatności w związku z takimi działaniami lub transakcjami. Jednakże w przypadku, gdy podejmują one takie działania lub dokonują takich transakcji, są uważane za podatników w odniesieniu do tych działań lub transakcji, gdyby wykluczenie ich z kategorii podatników prowadziło do znaczących zakłóceń konkurencji. Dyrektywa określa więc w jakim zakresie podmioty prawa publicznego traktowane są jako podatnicy podatku VAT. Z regulacji tej wynika, że czynności wykonywane przez organ władzy publicznej i w roli tego organu, stanowią przesłankę wyłączenia tych podmiotów z zakresu podatnika VAT. Warunkiem wyłączenia zawartego w tym przepisie jest to, by czynność była wykonywana przez organ władzy publicznej i by czynność ta mieściła się w zakresie ich działań jako organu władzy publicznej. Do wszelkich innych czynności, które wykonuje organ władzy publicznej zastosowanie ma ogólna definicja podatnika. Regulacja ta ma na celu zniwelowanie zakłóceń konkurencji (vide Dyrektywa VAT 2006/112/WE, Komentarz pod redakcją J. Martiniego). Uwzględniając warunki uznania organu władzy publicznej za podatnika podatku VAT zawarte zarówno we wskazanych wyżej przepisach unijnych jak i u.p.t.u. zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że wyłączenie zawarte w art. 15 ust. 6 u.p.t.u. ma charakter podmiotowo-przedmiotowy.

9.2. Organ interpretacyjny nie miał wątpliwości z uznaniem gminy za organ władzy publicznej w rozumieniu art. 15 ust. 6 u.p.t.u. Uznał jednak, że takim organem nie jest Związek Międzygminny. To ostatnie stanowisko organu nie ma jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienia. Z art. 64 ust. 1 u.s.g. wynika, że gminy mogą tworzyć związki gminne w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu. Związek międzygminny wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (vide art. 65 ust. 1 u.s.g.). Związek posiada osobowość prawną (vide art. 65 ust. 2 u.s.g.). Z wskazanych regulacji wynika, że związek międzygminny posiada osobowość prawną, a zadania publiczne wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jest więc w tym sensie podmiotem niezależnym od gminy. W zakresie wykonywania wspólnych zadań publicznych jest więc organem władzy publicznej, o czym świadczy też odesłanie zawarte w art. 64 ust. 5 u.s.g. Do związków międzygminnych stosownie do treści tego przepisu stosuje się bowiem odpowiednio art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4. Jak podkreśla się w piśmiennictwie odesłanie do art. 8 ust. 2-5 oznacza, że możliwe jest przekazanie związkowi zadań z zakresu administracji rządowej w drodze porozumienia pomiędzy organem administracji rządowej, a związkiem międzygminnym, a odesłanie do art. 39 ust. 4 umożliwia związkowi dokonywanie upoważnień organów wykonawczych jednostek, o których mowa w art. 9 ust. 1, do wydawania decyzji administracyjnych, jeżeli jednostki te zostały utworzone przez związek bądź przekazane do związku (vide Zbigniew Pławecki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym). Ze względu na wskazane wyżej regulacje zawarte w u.s.g. dotyczące związku międzygminnego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że związek międzygminny jest organem władzy publicznej skoro tworzony jest przez gminy w celu przekazania zadań publicznych.

9.2. Lokalny transport zbiorowy należy zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g. do zadań własnych gminy. W sytuacji, gdy lokalny transport zbiorowy należy do zadań własnych gminy, to zadanie to mieści się w ramach zadań publicznych. Organizatorem publicznego transportu zbiorowego ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów w myśl zaś art. 7 ust. 1 pkt 2 u.p.t.z. jest związek międzygminny – na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, na obszarze tworzących związek międzygminny. Do zadań organizatora należy między innymi organizowanie publicznego transportu zbiorowego (art. 8 pkt 2 u.p.t.z.). W art. 15 ust. 1 u.p.t.z. określono przykładowo zadania organizatora publicznego transportu zbiorowego. Do zadań tych należy między innymi określanie przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania z nich przez operatorów i przewoźników następuje w myśl art. 15 ust. 2 u.p.t.z. w związku z ust. 1 pkt 6 tego artykułu w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego. Za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków i dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego mogą być pobierane opłaty co wynika z art. 16 ust. 1 u.p.t.z. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego. Opłaty pobierane za korzystanie z przystanków i dworców stanowią dochód właściwej jednostki samorządu terytorialnego z przeznaczeniem na utrzymanie przystanków komunikacyjnych oraz realizację zadań własnych gminy w zakresie budowy, przebudowy i remontu przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, wiat przystankowych lub innych budynków służących pasażerom, posadowionych na miejscu przeznaczonym do wsiadania i wysiadania pasażerów lub przylegających do tego miejsca, usytuowanych w pasie drogowym dróg publicznych bez względu na kategorię tych dróg (art. 16 ust. 7 w związku z art. 18 u.p.t.z.). Jak wynika z wskazanych wyżej regulacji zarówno zasady korzystania z przystanków jak i stawki opłat za korzystanie z nich ustalane są w drodze uchwały właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przeznaczenie tych opłat nie jest też dowolne, gdyż ustawa wyraźnie określiła na jakie cele mają być one przeznaczone. Sposób ustalenia tych opłat, a także sposób ustalenia zasad korzystania z przystanków przemawia za tym, że działania Związku Międzygminnego w tym zakresie są formą sprawowania władztwa publicznego, a nie działaniem na podstawie czynności cywilnoprawnych. Podobne też stanowisko odnośnie do opłat za korzystanie z przystanków zawarte zostało w wyrokach NSA z 20 marca 2013 r., sygn. akt I FSK 687/12 i z 27 listopada 2013 r., sygn. akt I FSK 1781/12 (wyroki te dostępne są na stronie internetowej NSA).

9.3. Nie można też uznać, by działania Związku we wskazanym we wniosku zakresie mogły prowadzić do naruszenia konkurencji. Niezrozumiałe jest twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że również właściciele lub zarządzający przystankami niebędący organami władzy publicznej mogą pobierać opłaty związane z zatrzymywaniem się na nich pojazdów. Nie uwzględnia ono bowiem tego, że przystanki zlokalizowane są na liniach komunikacyjnych, najczęściej w pasie dróg publicznych. Organ też w skardze kasacyjnej nie podaje kto poza gminą, czy związkiem międzygminnym mógłby pobierać opłaty za korzystanie z przystanków. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma więc możliwości do tak sformułowanych twierdzeń organu się odnieść.

10. Nie wiadomo też dlaczego powołano się w skardze kasacyjnej na pytanie prejudycjalne skierowane do TSUE przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt I FSK 311/12, dotyczące jednostki organizacyjnej gminy nie spełniającej warunku samodzielności (niezależności) przewidzianego w art. 9 ust. 1 Dyrektywy 2006/WE/112. Jak to bowiem wyżej wskazano z art. 65 ust. 1 i 2 u.s.g. wynika samodzielność i niezależność prawna związku międzygminnego.

14. Wobec powyższego nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej należało stosownie do art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalić. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy.