Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 655/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
Teza: Przepis art. 19 ust. 2 zdanie ostatnie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) nie stanowi wystarczającej podstawy do wywiedzenia z niego interesu prawnego dzierżawcy (którego łączył stosunek obligacyjny dzierżawy z użytkownikiem wieczystym przejmowanej działki) do bycia stroną postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie specustawy drogowej.

TEZY

Przepis art. 19 ust. 2 zdanie ostatnie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) nie stanowi wystarczającej podstawy do wywiedzenia z niego interesu prawnego dzierżawcy (którego łączył stosunek obligacyjny dzierżawy z użytkownikiem wieczystym przejmowanej działki) do bycia stroną postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie specustawy drogowej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. W. M. w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 655/15

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2008 r. została ustalona lokalizacja inwestycji drogowej na działce nr [...] o powierzchni 0,0647 ha położonej w B. przy ul. [...]. Z momentem uzyskania przez decyzję lokalizacyjną przymiotu ostateczności własność działki przeszła na rzecz Miasta B. Przed wydaniem decyzji działka stanowiła własność Skarbu Państwa, pozostawała w użytkowaniu wieczystym P. Spółki akcyjnej w W., które w dniu [...] września 1994 r. zawarły umowę jej dzierżawy z M. M. prowadzącym działalność gospodarczą. Dzierżawa została zawarta na czas określony do dnia [...] sierpnia 2014 r., jednakże w związku z wydaniem decyzji lokalizacyjnej i wypowiedzeniem umowy dzierżawy ze skutkiem natychmiastowym -dzierżawca przekazał działkę nowemu właścicielowi w dniu [...] kwietnia 2009 r.

Następnie toczyło się postępowanie o ustalenie odszkodowania za przejętą działkę, w którym decyzją z dnia [...] października 2009 r. Starosta B. zobowiązał Prezydenta Miasta B. do wypłaty odszkodowania na rzecz byłego właściciela - Skarbu Państwa w kwocie 116 226,00 zł oraz na rzecz użytkownika wieczystego – P. Spółki akcyjnej w kwocie 449 812 zł.

W dniu [...] lutego 2010 r. M. M. złożył na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a.") wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2009 r. Wskazał, że posiada bezpośredni interes prawny do udziału w tym postępowaniu, bowiem pozostawał w stosunku dzierżawy z byłym użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a w związku z przedterminowym rozwiązaniem umowy przysługuje mu odszkodowanie za utratę comiesięcznych dochodów z nieruchomości. Uprawniony jest również do zwrotu nakładów poczynionych na dzierżawioną nieruchomość, których wartość powinna była być uwzględniona w ustalonym odszkodowaniu.

Starosta B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. wznowił postępowanie, a decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., wydaną na podstawie art. 151 §1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tzw. specustawy drogowej) – odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] października 2009 r. ustalającej odszkodowanie za przejętą działkę. Organ wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 2 specustawy drogowej decyzja o lokalizacji inwestycji drogowej dotycząca nieruchomości dzierżawionej stanowi podstawę wypowiedzenia ze skutkiem natychmiastowym umowy dzierżawy. Za straty powstające na skutek rozwiązania umowy dzierżawcy przysługuje odszkodowanie. Zdaniem organu I instancji, przepisy specustawy drogowej nie regulują trybu ustalania odszkodowania dzierżawcom, z czego należy wnosić, że sprawy te zostały przekazane sądom powszechnym. W przedmiotowej sprawie rozliczenie pomiędzy dzierżawcą a użytkownikiem wieczystym powinno nastąpić w drodze cywilnoprawnej, co wyklucza uchylenie rozstrzygnięcia ustalającego odszkodowanie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. M., który przede wszystkim zarzucił brak oceny jego interesu prawnego w sprawie. Tymczasem, w jego ocenie, ten interes prawny istnieje, bowiem utracił on dochody z dzierżawionej nieruchomości i dokonał na niej wartościowych nakładów, z których rozliczenie powinno nastąpić z odszkodowania przyznanego użytkownikowi wieczystemu. Odwołujący się przyznał, że choć w odrębnym postępowaniu ma prawo dochodzić roszczeń z powyższego tytułu, to jednak bezspornie wielkość ustalonego administracyjnie odszkodowania może mieć wpływ na kwoty, jakie w następnej kolejności zostaną mu wypłacone. Naruszenia art. 151 §1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. upatrywał odwołujący się w nieuchyleniu, po wznowieniu, decyzji ustalającej odszkodowanie.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Wskazał, że w specustawie drogowej ustalono procedurę przyznawania i określania wysokości odszkodowania, jak również w art. 12 ust. 4f tej ustawy wymieniono podmioty uprawnione do uzyskania odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe na nieruchomości. Katalog tych podmiotów jest zamknięty. Nie należy do nich dzierżawca, dlatego też nie jest on stroną postępowania o ustalenie odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość, a rozliczenia z nim powinny odbywać się na drodze cywilnej, w tym wypadku z użytkownikiem wieczystym działki, którym było P. Zdaniem organu odwoławczego, wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę zależy od wartości tej nieruchomości, a nie od wielkości uzyskiwanych z niej dochodów. Dlatego żądania dotyczące zrekompensowania dzierżawcom strat, jakie ponieśli wskutek przejęcia dzierżawionej przez nich nieruchomości, mogą być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym.

Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego M. M. Zarzucił naruszenie:

- art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na odmowie przyznania mu statusu strony w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za działkę przejętą pod drogę;

- art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, mimo że w sprawie zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji;

- art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nierozważenie całego materiału dowodowego. Zdaniem Skarżącego, nie uwzględniono że miał interes prawny we wznowionym postępowaniu, bowiem sposób i wysokość ustalonego odszkodowania oddziałuje na jego sytuację prawną. Z odszkodowania będą rozliczane jego straty związane z utratą dochodów i nakładów dokonanych na działce. Powinien był uczestniczyć w postępowaniu prowadzącym do ustalenia odszkodowania, aby móc mieć wpływ na jego wysokość. Wskazał, że miesięcznie uzyskiwał z nieruchomości dochód w wysokości 5 637, 81 zł netto, zatem biorąc pod uwagę niewykorzystany okres dzierżawy powinien uzyskać odszkodowanie w wysokości 366 457, 65 zł. Zakwestionował przyjętą metodę określenia wysokości odszkodowania wskazując, że w przypadku nieruchomości przynoszącej dochód powinna być zastosowana metoda oparta na wyliczeniu dochodu, a nie na ustaleniu wartości działki. W ocenie skarżącego, organ powinien był również uchylić decyzję ustalającą odszkodowanie, bowiem Skarżący nie uczestniczył w postępowaniu nią zakończonym, zatem zachodziła podstawa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie II SA/Bk 316/12 WSA w Białymstoku oddalił skargę podzielając ocenę organów, że Skarżący jako dzierżawca przejętej pod drogę publiczną nieruchomości, dzierżawionej od użytkownika wieczystego tej nieruchomości, nie posiada interesu prawnego na gruncie materialnego prawa administracyjnego. Sąd wskazał, że tylko podmioty wskazane w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej posiadają interes prawny do udziału w postępowaniu o odszkodowanie za nieruchomość przejętą na podstawie przepisów specustawy drogowej. Nie wymieniono wśród nich uprawnionych z umów obligacyjnych. Co prawda w art. 19 ust. 2 specustawy drogowej wskazano, że tym podmiotom przysługuje odszkodowanie, ale wobec nieuregulowania trybu jego przyznania, może się to odbyć tylko na drodze cywilnej. Skoro zatem Skarżący nie miał – jako uprawniony z tytułu umowy obligacyjnej – interesu prawnego w sprawie o odszkodowanie za przejętą działką, to nie miał też statusu strony, a decyzja kończąca postępowanie odszkodowawcze przeprowadzone bez jego udziału nie podlega uchylenia we wznowionym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożoną przez M. M. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2014 r. w sprawie I OSK 2537/12 uznając, że bezsporne w sprawie jest, iż stronami postępowania administracyjnego o odszkodowanie były Skarb Państwa, P. Spółka Akcyjna w W. oraz Miasto B. Te same podmioty były stronami postępowania o odszkodowanie wznowionego postanowieniem Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r. Brały czynny udział w tym postępowaniu – były im doręczane decyzje administracyjne, odwołanie, były powiadamiane o stosownych czynnościach zgodnie z art. 10 k.p.a. Odwołując się do treści art. 32 i art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi NSA ocenił, że sąd I instancji pozbawił udziału w swoim postępowaniu zarówno Skarb Państwa (który jako były właściciel jest podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania za przejętą nieruchomość), jak i Miasto B. (które jest podmiotem zobowiązanym do wypłaty tego odszkodowania). Zdaniem sądu kasacyjnego, Sąd I instancji nie zajął stanowiska w przedmiocie udziału tych stron w postępowaniu sądowym i pozbawił te podmioty możliwości udziału w nim. Zachodzi zatem przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W trakcie ponownie prowadzonego postępowania, po wyroku kasacyjnym NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r., tutejszy Sąd uzupełnił listę stron postępowania o dwóch uczestników: Miasto B. (reprezentowane przez Prezydenta Miasta B.) oraz Skarb Państwa (reprezentowany również przez Prezydenta Miasta B. – wykonującego zadania starosty miasta na prawach powiatu). Doręczono tym podmiotom odpisy skargi i odpowiedzi na skargę (k. 115) oraz zawiadamiano o kolejnych terminach rozpraw (k. 121, 134, 210), doręczano odpisy orzeczeń (k. 152).

Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne pozostawało zawieszone w okresie od dnia [...] września 2014 r. do dnia [...] października 2015 r. (k. 143, 198) z uwagi na stwierdzenie zależności między tym postępowaniem a postępowaniem przed sądem powszechnym z powództwa M. M. przeciwko P. Spółce akcyjnej (sprawa [...] prowadzona w Wydziale Gospodarczym Sądu Rejonowego dla miasta stołecznego W.) o zapłatę równowartości nakładów z tytułu wygaszonej umowy dzierżawy. Postępowanie sądowoadministracyjne podjęto po wydaniu w dniu [...] sierpnia 2015 r. wyroku w sprawie [...] oddalającego powództwo. Jak wynika z przedłożonych przez Skarżącego dokumentów, wniósł on od tego wyroku apelację (k. 225).

Podczas rozprawy w dniu 24 listopada 2015 r. pełnomocnik Skarżącego wskazał, że podstawą prawną interesu prawnego strony skarżącej jest przepis art. 405 Kodeksu cywilnego (k. 262).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Sprawa niniejsza jest ponownie przedmiotem kontroli tutejszego Sądu – po wyroku kasacyjnym NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r. w sprawie I OSK 2537/12, w którym zarzucono Sądowi I instancji pozbawienie udziału w postępowaniu Miasta B. oraz Skarb Państwa. NSA nie odniósł się do innych kwestii poruszanych w skardze kasacyjnej, w tym nie dokonał oceny zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego. Po raz kolejny zatem rozpoznając niniejszą sprawę, tutejszy Sąd był zobowiązany wyeliminować uchybienia proceduralne, co też uczynił pozostając związany oceną prawną NSA (zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Natomiast obecnie rozpoznający sprawę skład orzekający podzielił w całości materialnoprawną ocenę sprawy zaprezentowaną w uchylonym wyroku.

Odnośnie ustalenia kręgu stron postępowania sądowoadministracyjnego wskazać trzeba, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] października 2009 r. ustalającą odszkodowanie za działkę przejętą pod drogę uczestniczyli jako strony: Miasto B. (reprezentowane przez Prezydenta Miasta) – jako podmiot na rzecz którego nastąpiło przekazanie własności działki, Skarb Państwa (reprezentowany przez Prezydenta Miasta B. jako prezydenta miasta na prawach powiatu) oraz Spółka P. jako użytkownik wieczysty działki (vide wykaz stron na k. 122 akt adm. I instancji). Jako że zaskarżone w sprawie niniejszej decyzje zostały wydane na skutek wznowienia postępowania odszkodowawczego na wniosek M. M. (dzierżawcy działki od 1994 r. do kwietnia 2009 r. tj. do dnia jej przekazania nowemu właścicielowi) – we wznowionym postępowaniu stronami były strony postępowania w trybie zwyczajnym (Prezydent Miasta B. występujący w podwójnej roli przedstawiciela Miasta B. i Skarbu Państwa oraz Spółka P.) a także M. M. jako wnioskodawca (vide wykaz stron zawarty w decyzji zaskarżonej). W takiej sytuacji stronami postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] stycznia 2012 r. o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji odszkodowawczej z dnia [...] października 2009 r. powinny być, oprócz Skarżącego i organu, także te podmioty, które brały udział w postępowaniu administracyjnym wznowionym, a nie wniosły skargi, jeśli wynik postępowania sądowego dotyczy ich interesu prawnego (art. 32 i art. 33 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie pełen krąg stron postępowania obejmuje zatem: Skarżącego, organ, Spółkę P., Miasto B. i Skarb Państwa przy czym te dwa ostatnio wymienione podmioty są reprezentowane przez Prezydenta Miasta B. (zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1455 z późn. zm.) występuje on jako organ wykonawczy miasta na prawach powiatu i jednocześnie jako starosta - przedstawiciel Skarbu Państwa zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.), dalej jako u.g.n.

Udział Skarbu Państwa jak i Miasta B. w niniejszym postępowaniu podyktowany jest posiadaniem przez te podmioty interesu prawnego. Sprawa w trybie zwykłym jak i nadzwyczajnym dotyczy odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną w trybie tzw. specustawy drogowej tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 z późn. zm.). Przejęcie nastąpiło "między" Skarbem Państwa a Miastem B., przy czym Skarb Państwa obok użytkownika wieczystego (Spółki P.) był uprawniony do otrzymania odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 4 f specustawy drogowej a Miasto B. było zobowiązane do zapłaty odszkodowania jako beneficjent przejęcia. Nie budzi zatem wątpliwości interes prawny tych dwóch podmiotów do udziału w postępowaniu sądowym, w którym kontrolowana jest decyzja wydana po wznowieniu postępowania odszkodowawczego. Stąd też zapewniono im udział w postępowaniu sądowym po wyroku kasacyjnym NSA w sprawie I OSK 2537/12 (vide k. 115, 121, 134, 210, 152).

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela natomiast w całości ocenę prawną zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji i poprzednim wyroku tutejszego Sądu (w sprawie II SA/Bk 316/12) – w zakresie, w jakim dotyczy ona nieposiadania przez Skarżącego interesu prawnego do ubiegania się w postępowaniu administracyjnym odszkodowania za straty (w tym, jak wskazano w skardze, o zwrot nakładów) poniesione wskutek wygaśnięcia umowy dzierżawy nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej. Stąd też nie mogło dojść do uchylenia decyzji odszkodowawczej z dnia [...] października 2009 r. po wznowieniu postępowania, a organ bez naruszenia prawa orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a.").

Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oprócz tego, że interes prawny w konkretnym postępowaniu powinien być indywidualny, zobiektywizowany i aktualny, to przede wszystkim powinien on wynikać z konkretnego przepisu prawa, przy czym co do zasady powinien być to przepis prawa materialnego administracyjnego, aczkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się również w niektórych przypadkach wywodzenie interesu prawnego z norm materialnego prawa cywilnego np. z art. 140 Kodeksu cywilnego regulującego prawo własności (vide wyrok z dnia 10 czerwca 2015 r., II SA/Gd 679/14 i powołane tam orzecznictwo dotyczące sposobu rozumienia art. 28 k.p.a., a także wyrok z dnia 10 lipca 2015 r., II OSK 975/15 - w zakresie wywodzenia interesu prawnego z art. 140 Kodeksu cywilnego, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Szczególnego podkreślenia wymaga, co wydaje się umyka uwadze Autora skargi, że przepis art. 28 k.p.a. ma charakter ogólny, ustanawiający zasadę. Natomiast aby skutecznie zarzucić jego naruszenie należy wskazać, z jakiego konkretnie przepisu prawa materialnego wywodzi się interes prawny, który na podstawie zasady ogólnej z art. 28 k.p.a. czyni z określonego podmiotu stronę postępowania. Inaczej rzecz ujmując, aby sąd administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. polegający na pominięciu konkretnego podmiotu jako strony postępowania należy wskazać, jaki inny niż art. 28 k.p.a. przepis jest podstawą interesu prawnego tego podmiotu tzn. jaki inny przepis reguluje sytuację podmiotu domagającego się bycia stroną postępowania i to reguluje w taki sposób, że nieuwzględnienie tej normy będzie równoznaczne z pozbawieniem strony udziału w postępowaniu. Takiego innego przepisu nie wskazano, jak również sąd z urzędu go nie znajduje.

Powtórzyć należy za składem orzekającym w sprawie II SA/Bk 316/12 (którego to poglądu NSA nie zakwestionował), że specustawa drogowa zawiera samodzielne regulacje dotyczące przyznawania i ustalania odszkodowania za przejęte pod drogi nieruchomości, w tym także co do kręgu podmiotów uprawnionych. W jej treści zatem należało w pierwszej kolejności poszukiwać podstawy dla ewentualnego interesu prawnego Skarżącego.

Stosownie do treści art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Nie ulega wątpliwości, że Skarżący nie należy do tego kręgu podmiotów. Nadto umowa dzierżawy, której był stroną (a drugą Spółka P. jako użytkownik wieczysty przejętej nieruchomości) nie kreuje stosunku rzeczowego (a tym samym nie jest realizowane na jej podstawie jakiekolwiek ograniczone prawo rzeczowe). Umowa dzierżawy jest stosunkiem obligacyjnym, którego przedmiotem w sprawie niniejszej była nieruchomość. Nie było zatem możliwe przyznanie Skarżącemu statusu strony postępowania odszkodowawczego za przejętą działkę na podstawie art. 12 ust. 4f u.g.n.

Z kolei zgodnie z art. 19 ust. 2 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do wypowiedzenia przez właściwego zarządcę drogi umowy dzierżawy nieruchomości przejmowanej na podstawie tej decyzji, ze skutkiem natychmiastowym. W zdaniu ostatnim tego przepisu wskazano, że za straty poniesione na skutek rozwiązania umowy przysługuje odszkodowanie.

Należy jednakże udzielić negatywnej odpowiedzi na pytanie, czy przepis art. 19 ust. 2 zdanie ostatnie stanowi wystarczającą podstawę do wywiedzenia z niego interesu prawnego byłego dzierżawcy (którego łączył stosunek obligacyjny dzierżawy z użytkownikiem wieczystym przejmowanej działki) do bycia stroną postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie specustawy drogowej. Przede wszystkim dlatego, że w przepisach specustawy drogowej nie uregulowano żadnych kwestii związanych z trybem ustalania odszkodowania należnego dzierżawcy. Uregulowano wyłącznie kwestie ustalania wysokości odszkodowania przysługującego podmiotom uprawnionym z praw rzeczowych. Nie wskazano także, aby przepisy o odszkodowaniu za utracone prawa rzeczowe przysługujące do przejmowanej pod drogę nieruchomości stosowało się odpowiednio do odszkodowania za prawa obligacyjne wygasające na skutek wypowiedzenia ze skutkiem natychmiastowym umowy dzierżawy, najmu lub użytkowania. Wydaje się, że brak takiej regulacji jest działaniem zamierzonym przez ustawodawcę. Trzeba mieć na uwadze, iż rozpoznawanie sporów dotyczących stosunków obligacyjnych, w tym wynikających z nich roszczeń, należy do właściwości sądów powszechnych a nie do właściwości organów administracji publicznej i sądów administracyjnych, co jest faktem bezspornym. Także rozstrzyganie o odpowiedzialności odszkodowawczej jest co do zasady domeną sądów powszechnych, oczywiście za wyjątkiem spraw jednoznacznie przekazanych do orzekania w drodze administracyjnej jak np. odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości (art. 129 ust. 1 u.g.n.) czy za przejęcie nieruchomości pod drogę publiczną w trybie specustawy drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej) – z tym że w tym drugim przypadku chodzi wyłącznie o odszkodowanie dla uprawnionych z praw rzeczowych (wynika to expressis verbis z powoływanego już art. 12 ust. 4f specustawy drogowej). Zauważyć także należy, że w sytuacji gdy ustawodawca zdecydował się uregulować w przepisach prawa administracyjnego kwestie związane z ustalaniem odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości lub przejęcie ich z mocy prawa, to uczynił to w sposób wyczerpujący (rozdział 5 działu III u.g.n. w zakresie wywłaszczenia i ograniczenia prawa do nieruchomości, przepis art. 18 specustawy drogowej). Okoliczność, że nie uczynił tego dla odszkodowań stron stosunków obligacyjnych, którym umowy są wypowiadane ze skutkiem natychmiastowym na podstawie art. 19 ust. 2 – wyklucza uznanie, że mogą one w trybie administracyjnym dochodzić odszkodowania za poniesione straty.

Reasumując stwierdzić trzeba, że skoro specustawa drogowa nie reguluje trybu (organu, procedury, zasad) orzekania o wysokości odszkodowania za straty poniesione przez strony stosunków obligacyjnych kończących się ze skutkiem natychmiastowym na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 19 ust. 2 specustawy drogowej), to zakres tego odszkodowania powinien być ustalany według przepisów Kodeksu cywilnego, w tym regulujących te stosunki obligacyjne (vide M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Warszawa 2009, s. 274). To jednak następować powinno przed sądem powszechnym, o ile strony nie dojdą do porozumienia we własnym zakresie.

Zauważyć przy tym należy, że wynikiem identycznego poglądu jest wyrok Sądu Rejonowego dla miasta stołecznego W. Wydziału Gospodarczego z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie [...] (k. 190) z powództwa M. M. przeciwko Spółce P. o zapłatę. W sprawie tej powód dochodził zapłaty równowartości poniesionych na przejętej pod drogę działce nakładów wskazując jako podstawę swego roszczenia przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu (art. 405 Kodeksu cywilnego). Natomiast sąd zakwestionował, jakoby w sytuacji łączącej pozwanego i powoda umowy dzierżawy (wypowiedzianej na podstawie art. 19 ust. 2 specustawy drogowej) podstawą jego żądań mogły być przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu a nie przepisy regulujące stosunek dzierżawy. Sąd powszechny uznał swą właściwość w sporze między M. M. a Spółką P., zastosował przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące roszczeń dzierżawcy o zwrot nakładów i oddalił powództwo jako przedawnione na podstawie art. 677 Kodeksu cywilnego. Wyrok ten ma istotne znaczenie w sprawie niniejszej sądowoadministracyjnej, bowiem pośrednio potwierdza trafność rozumowania organów i tutejszego Sądu, że to droga cywilna jest właściwym trybem realizowania roszczeń odszkodowawczych z art. 19 ust. 2 specustawy drogowej. Skoro bowiem są to roszczenia związane ze stosunkiem obligacyjnym, a tryb ich dochodzenia nie został uregulowany w przepisach prawa materialnego, to właściwa dla nich jest droga cywilna a nie administracyjna.

Zauważyć też należy, że przepisy prawa administracyjnego dotyczące zasad ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone, jak też za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną nie zawierają norm dotyczących uwzględniania w wysokości tego odszkodowania wartości utraconych korzyści (lucrum cessans), a nakazują uwzględniać jedynie wartość prawa mierzoną w sposób określony przepisami ustawy. W doktrynie wskazuje się, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ograniczone do poniesionej straty (bez uwzględnienia utraconych korzyści) spełnia konstytucyjny warunek słusznego odszkodowania z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP (vide T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 233; M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, s. 271-272, E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczaniem nieruchomości, Warszawa 2014, s. 134 – 135). Wskazuje się również, że skoro "odszkodowanie ma służyć zrekompensowaniu odebranych praw", to nie może finansować dochodów z wywłaszczonych praw (M. Wolanin (w:) J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2009, s. 838).

Ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości odbywa się na podstawie wartości rynkowej nieruchomości oszacowanej przez biegłego, ewentualnie wartości odtworzeniowej (art. 130, 134, 135 ug.n.). Podobnie wartość rynkowa, bez uwzględnienia utraconych korzyści, jest podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość lub prawo użytkowania wieczystego na tej nieruchomości przejęte w trybie specustawy drogowej (art. 18 ust. 1a), jak też uwzględnia się wartość ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości (art. 18 ust. 1b) – wszystkie bez uwzględnienia utraconych korzyści ewentualnie przynoszonych przez te prawa. Potwierdza to również treść § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 z późn. zm.)., który reguluje sposób ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej (przepis ten brzmi: "Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji"). Nie ma w nim mowy o uwzględnianiu w wysokości tego odszkodowania utraty dochodów czy spodziewanych zysków. Oznacza to, że skoro uprawnionym z praw rzeczowych, którym wedle specustawy drogowej przysługuje odszkodowanie za przejętą nieruchomość (prawo) nie przysługuje prawo do uwzględnienia w ustalonym odszkodowaniu spodziewanych zysków z przejmowanej nieruchomości, to tym bardziej nie można wyprowadzać prawa do dochodzenia takiego żądania w trybie administracyjnym i na podstawie art. 19 ust. 2 specustawy drogowej dla dzierżawcy, którego umowa na skutek przejęcia nieruchomości pod drogę została wypowiedziana ze skutkiem natychmiastowym.

Przy czym zauważyć należy, że bezskutecznie Skarżący powołuje się na ogólne przepisy § 6 i § 7 wskazanego rozporządzenia dotyczące zasad stosowanych przy podejściu dochodowym. Z § 36 rozporządzenia nie wynika, aby było to podejście stosowane przy ustalaniu wartości nieruchomości przejętej pod drogę w trybie specustawy drogowej (z § 36 ust. 1 i 2 wynika, że należy stosować podejście porównawcze i kosztowe). Nadto czym innym jest podejście dochodowe służące ustaleniu wartości nieruchomości a czym innym uwzględnienie utraconych zysków w wysokości odszkodowania przysługującego podmiotowi, któremu prawo jest odejmowane na skutek przejęcia nieruchomości pod drogę (do tego uwzględnienia organy orzekające nie mają prawa ani na gruncie u.g.n., ani na gruncie specustawy drogowej). Zatem twierdzenia Skarżącego, że gdyby brał udział w postępowaniu, którego rozstrzygnięcie końcowe zakwestionował w trybie wznowienia, to mógłby zgłosić zarzuty odnośnie przyjętej metody ustalenia wysokości odszkodowania (co do uwzględnienia uzyskiwania ze spornej nieruchomości znacznego dochodu w związku z prowadzoną na niej działalnością gospodarczą, który to dochód został utracony wskutek przedterminowego rozwiązania umowy) pozostają bezskuteczne.

Skład orzekający w sprawie niniejszej nie dostrzega także podstaw do wywodzenia interesu prawnego Skarżącego w niniejszym postępowaniu z tego tylko faktu, że wysokość odszkodowania przyznanego Spółce P. jako użytkownikowi wieczystemu przejętej pod drogę działki powinna uwzględniać wysokość utraconych przez Skarżącego zysków. Jak wyżej wskazano, precyzyjnie uregulowane zasady ustalania odszkodowania za przejmowane pod drogę nieruchomości nie uwzględniają utraconych zysków, zatem udział Skarżącego w postępowaniu, którego wznowienie dotyczyło, nie miałby istotnego znaczenia z punktu widzenia wysokości tego odszkodowania. Związek sytuacji Skarżącego jako byłego dzierżawcy przejmowanej pod drogę nieruchomości z sytuacją prawną użytkownika wieczystego tejże nieruchomości ma – dla postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość – wyłącznie charakter faktyczny a nie prawny uzasadniający jego interes prawny w tymże postępowaniu odszkodowawczym

Sąd nie dostrzega również, aby interes prawny Skarżącego mógł być wyprowadzony z odpowiedniego stosowania przepisów u.g.n. do jego sytuacji prawnej, a to na podstawie art. 23 specustawy drogowej, zgodnie z którą w sprawach nieuregulowanych "w niniejszym rozdziale" (tj. rozdziale 3 specustawy zatytułowanym "nabywanie nieruchomości pod drogi") stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeszcze raz podkreślić należy, że także w regulacjach u.g.n. nie przewiduje się odszkodowania dla uprawnionych z praw obligacyjnych, którzy te prawa tracą na skutek decyzji wywłaszczeniowej. Zgodnie z art. 123 ust. 2 u.g.n. najem, dzierżawa i użyczenie wygasają z upływem trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Natomiast w przepisie art. 128 ust. 1 u.g.n. mowa jest wyłącznie o odszkodowaniu na rzecz osoby wywłaszczonej tj. właściciela, użytkownika wieczystego lub uprawnionego z ograniczonego prawa rzeczowego, do której to grupy nie należy uprawniony z umowy dzierżawy wywłaszczanej nieruchomości.

Tym bardziej też nie ma podstaw do wyprowadzania interesu prawnego Skarżącego w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę z przepisów cywilnych tj. bezpodstawnego wzbogacenia czy z regulacji dotyczących umów, bowiem oczywiste jest, że spory na tym tle rozpoznają wyłącznie sądy cywilne.

Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozważenie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Specyfika tej sprawy wymagała przede wszystkim znalezienia normy prawnej stanowiącej podstawę interesu prawnego Skarżącego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość, co okazało się działaniem nieskutecznym wobec braku takiego przepisu. Również Skarżący go nie wskazał (np. w skardze znalazło się sformułowanie "Skarżący ma interes w prawidłowym ustaleniu odszkodowania należnego od Miasta B. dla P. S.A., bowiem na podstawie innych przepisów tj. m.in. przepisów kodeksu cywilnego, ma prawo żądania od P. S.A. odszkodowania, w tym w zakresie zwrotu nakładów", jednakże ani nie wskazano przepisów administracyjnych, ani cywilnych będących podstawą żądania). Sąd natomiast nie stwierdził oraz nie sposób na podstawie skargi się domyślić, w jaki sposób naruszono prawo procesowe o postępowaniu wyjaśniającym.

Stwierdzić zatem trzeba, że skoro – jak wyżej dowiedziono – brak jest regulacji, w oparciu o którą Skarżący mógłby przed organem administracyjnym właściwym w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę dochodzić prawa do zapłaty równowartości nakładów i zysków utraconych na skutek natychmiastowego wypowiedzenia umowy dzierżawy, trafnie organy odmówiły mu interesu prawnego w sprawie wznowionej dotyczącej ustalenia odszkodowania za sporną nieruchomość. Nie doszło zatem do naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez wydanie decyzji – we wznowionym postępowaniu – odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej odszkodowanie za przejętą pod drogę działkę nr [...]. Stąd Sąd jako bezzasadny ocenił zarzut naruszenia art. 28, 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Końcowo jedynie wskazać należy, że spełniono wszystkie formalne wymagania wznowienia. Wniosek wszczynający postępowanie złożono, zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. w miesięcznym terminie od dnia dowiedzenia się o decyzji, o wznowieniu orzeczono postanowieniem, a z racji wskazanej podstawy wznowienia – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie co do jej wystąpienia prowadzono dopiero po wznowieniu. O tym bowiem, czy żądający wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. miał interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu zwykłym, powinno się rozstrzygać dopiero po wznowieniu postępowania – za wyjątkiem przypadku, gdy brak interesu prawnego strony żądającej wznowienia jest oczywisty i nie budzi żadnych wątpliwości.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.