Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3449/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Zbigniew Czarnik sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3342/14 w sprawie ze skargi [A] w G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Instytucji Wdrażającej Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia z dnia [...] maja 2012 r. sygn. [...]; 3. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz [A] w G. 3000 (trzy tysiące) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2015r., sygn. akt V SA/Wa 3342/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [A] w G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej.

Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan faktyczny – Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2012r., na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240), zwanej u.f.p. z 2009r., Instytucja Wdrażająca Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia (IW CSIOZ) orzekła o zwrocie środków w kwocie 488.979,80 zł przekazanych [A] w G., w celu realizacji projektu nr [...] pn. "...". Instytucja ta wskazała, iż beneficjent (zakład medyczny) na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia 1 lipca 2009r. dokonał zakupu dwóch specjalistycznych ambulansów z wyposażeniem i realizował zadania związane z przygotowaniem projektu. Jednakże od 1 lipca 2011r. nie udziela już świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie umowy zawartej z dyrektorem oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ), ani nie udziela świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych na podstawie innych tytułów w rodzaju odpowiadającym zakresowi projektu. Następnie podniosła, iż zgodnie z zapisami § 19 ust. 4a umowy o dofinansowanie w przypadku rozwiązania tej umowy w sytuacji dokonania przez beneficjenta zasadniczej modyfikacji projektu, kwota wymagana do zwrotu odpowiada liczbie miesięcy okresu trwałości, które pozostały do upływu 5 lat od zakończenia realizacji projektu, a w którym beneficjent nie zdołał utrzymać trwałości projektu.

Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2014r. Uzasadniając tę decyzję Minister stwierdził, że brak udzielania świadczeń zdrowotnych z zakresu ratownictwa medycznego przez beneficjenta na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawartej z oddziałem wojewódzkim NFZ (lub udzielania świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych na podstawie innych tytułów w rodzaju odpowiadającym zakresowi projektu) w okresie 5 lat od zakończenia realizacji projektu stanowi jego zasadniczą modyfikację w rozumieniu art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L. 2006.210.25. z 31 lipca 2006r.), zwanego rozporządzeniem nr 1083/2006. Zakupione przez beneficjenta ambulanse, zgodnie z projektem, miały być wykorzystywane w ramach państwowego systemu ratownictwa medycznego, na podstawie umowy z publicznym płatnikiem. Brak kontraktu na udzielanie tych świadczeń stanowił podstawę do rozwiązania umowy o dofinansowanie na podstawie jej § 19 ust. 2 pkt 2, a w konsekwencji w świetle art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 2009r. przesłankę uprawniającą do wydania decyzji o zwrocie wypłaconych środków, tj. wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Organ odwoławczy uznał również, że w tych okolicznościach doszło do spełnienia przesłanki z art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. z 2009r., ponieważ środki, które beneficjent posiadał po tym zdarzeniu niewątpliwie stały się pobranymi nienależnie (bez podstawy prawnej).

Minister stwierdził nadto, że beneficjent - podpisując umowę o dofinansowanie - zobowiązał się do zrealizowania projektu w pełnym zakresie, zgodnie z umową o dofinansowanie i wnioskiem o dofinansowanie (§ 4 ust. 1 w zw. z ust. 3), w którym określony jest szczegółowy cel projektu. Określając ten cel i zakres projektu należy mieć na uwadze postanowienia Szczegółowego Opisu Priorytetów PO IiŚ w ramach priorytetu XII: Bezpieczeństwo zdrowotne i poprawa efektywności systemu ochrony zdrowia, działania 12.1.: Rozwój systemu ratownictwa medycznego, zgodnie z którym warunkiem niezbędnym dla uzyskania dofinansowania jest posiadanie przez beneficjentów konkursowych, będących niepublicznymi oraz publicznymi zakładami opieki zdrowotnej, udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie ratownictwa medycznego, umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawartej z oddziałem wojewódzkim NFZ albo udzielanie świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych na podstawie innych tytułów. W ramach Konkursu nr 1, organizowanego przez CSIOZ, do dofinansowania wyłaniane były projekty w zakresie zakupu specjalistycznych środków transportu sanitarnego (ambulansów) wraz z wyposażeniem na potrzeby specjalistycznych i podstawowych zespołów ratownictwa medycznego.

Warunkiem udziału w Konkursie, zgodnie z § 11 ust. 1 regulaminu konkursu zamkniętego nr 1/2008 z dnia 30 grudnia 2009, było przedstawienie dokumentu potwierdzającego udzielanie przez zakład opieki zdrowotnej, którego projekt dotyczy świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych z budżetu państwa, z części, której dysponentem jest właściwy wojewoda. Brak spełnienia tego kryterium formalnego skutkowało odrzuceniem wniosku o dofinansowanie (§ 24 regulaminu konkursu), a w konsekwencji brakiem możliwości podpisania umowy o dofinansowanie i otrzymania dofinansowania.

Minister podkreślił, że zgodnie z umową o dofinansowanie to beneficjent zawsze pozostaje jedynym podmiotem odpowiedzialnym za realizację projektu i na beneficjencie spoczywa odpowiedzialność za jego realizację oraz zapewnienie trwałości w rozumieniu art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 przez okres 5 lat od zakończenia realizacji projektu, do czego wprost zobowiązał się na podstawie § 16 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Beneficjent wobec treści § 16 ust. 3, § 19 ust. 2 pkt 2 umowy o dofinansowanie doskonale wiedział, że brak udzielania przez niego tych świadczeń, do realizacji których służył sprzęt zakupiony w ramach projektu, jest równoznaczne z poddaniem projektu zasadniczej modyfikacji.

Zdaniem Ministra, przyczyna nie udzielania świadczeń przez beneficjenta, wywołująca skutek w postaci poddania projektu zasadniczej modyfikacji, jest bez znaczenia. Przepis art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 nie wskazuje na beneficjenta jako na podmiot, którego działanie lub zaniechanie powoduje powstanie zasadniczej modyfikacji projektu. Nie określa też winy beneficjenta w dokonaniu tej modyfikacji. Posługuje się ogólnym wyrażeniem "poddanie (operacji) zasadniczej modyfikacji". W przypadku poddania projektu zasadniczej modyfikacji, niezależnie od tego czyim działaniem zostanie spowodowana, można mówić o naruszeniu trwałości projektu, za który zgodnie z umową odpowiedzialny jest beneficjent.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji Prezesa NFZ, wskutek której beneficjent został pozbawiony kontraktu, nie wywołało, zdaniem Ministra, skutku w postaci podpisania umowy z beneficjentem i udzielania przez niego świadczeń zdrowotnych, a tym samym ambulanse nie były przez niego wykorzystywane zgodnie z celem projektu. Uzyskanie korzystnych rozstrzygnięć sądowych nie spowodowało również, że zakład opieki zdrowotnej będzie udzielał świadczeń opieki zdrowotnej z mocą wsteczną, tj. poczynając od dnia 1 lipca 2011r.

Oddalając skargę zespołu opieki zdrowotnej na tę decyzję - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 zachowanie wkładu funduszy uzależnia jedynie od tego, czy w terminie wskazanym w tym przepisie i w § 16 ust. 1 umowy o dofinansowanie, tj. w terminie 5 lat, operacja nie została poddana zasadniczym modyfikacjom, w tym mającym wpływ na jej charakter lub warunki jej realizacji lub powodującym uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny. Brak jest w tym przepisie regulacji, która pozwalałby na dokonywanie ustaleń zmierzających do poszukiwania podmiotów odpowiedzialnych za wystąpienie zasadniczych modyfikacji projektu, w tym zwolnienia z takiej odpowiedzialności samego beneficjenta. Odpowiedzialność za taki stan rzeczy w odniesieniu do uzyskanego celowego dofinansowania ponosi beneficjent. Bez znaczenia dla ustalenia dokonania przez skarżącego znaczącej modyfikacji projektu na gruncie przepisów ma więc okoliczność, że brak kontraktu z Wielkopolskim Oddziałem Wojewódzkim NFZ, warunkującym zachowanie trwałości projektu, nie jest zawiniony przez skarżący zakład, a wina za powyższe obciąża organy NFZ. Sąd podniósł, że rozważenia w odniesieniu do tych okoliczności mogłyby być czynione na gruncie przepisów prawa cywilnego, nie mogą zaś mieć miejsca w odniesieniu do art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, ustawy o finansach publicznych, czy umowy o dofinansowanie, albowiem przepisy te nie odwołują się do przesłanki winy po stronie beneficjenta w odniesieniu do wywiązania się z obowiązków wynikających z umowy, jak i powstania obowiązku zwrotu w świetle tych przepisów.

Sąd zauważył, że zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 2 umowy o dofinansowanie jako przykład zasadniczej modyfikacji projektu, w rozumieniu art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, wymieniono nieudzielanie świadczeń zdrowotnych na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawartej z dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ, czy nieudzielanie świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych na podstawie innych tytułów w rodzaju odpowiadającym zakresowi projektu. Biorąc pod uwagę te zapisy, jak i jeden z warunków udziału w konkursie w postaci posiadania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawartej z publicznym płatnikiem – Sąd I instancji uznał, że brak takiej umowy i nie udzielanie świadczeń zdrowotnych na jej podstawie oraz nie udzielanie świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych stanowi o dokonaniu zasadniczej modyfikacji projektu w rozumieniu art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz § 19 ust. 2 pkt 2 umowy o dofinansowanie. W sprawie wystąpiła zatem przesłanka rozwiązania umowy ze skutkiem natychmiastowym. Pismo w tym przedmiocie opatrzone datą 6 marca 2012r. zostało skarżącemu doręczone w dniu 12 marca 2012r. Pismem z dnia 19 kwietnia 2012r. organ I instancji wezwał skarżącego do zwrotu środków w terminie 14 dni od doręczenia wezwania wraz z odsetkami, wskazując kwotę wymaganą do zwrotu (488 979, 80 zł).

Umowa o dofinansowanie m.in. w zakresie zwrotu środków odwołuje się, jak wskazał Sąd I instancji, do ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 ze zm.; § 17 ust. 1 - art. 211 u.f.p. z 2005r.), zwanej u.f.p. z 2005r. W § 17 ust. 1 aneksu z dnia 2 marca 2010r. powołano się zaś na tryb i zasady przewidziane w art. 207 u.f.p. z 2009r. Zauważył nadto, iż u.f.p. z 2005r., zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009r. nr 157, poz. 1241) utraciła moc. W oparciu o treść art. 113 ust. 1 tej ustawy, dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240), tj. z dniem 1 stycznia 2010r. (z wyjątkiem przepisów wskazanych w art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r., tj. w dniu 1 stycznia 2012r. i 1 stycznia 2013r.), podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. w art. 113 ust. 1 tej ustawy odwołuje się zatem, jak podniósł Sąd I instancji, do u.f.p. z 2005r. Z niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że część dofinansowania (455 641, 39 zł) została przekazana w dniu 28 października 2009r., tj. pod rządami u.f.p. z 2005r., i podstawę wydania decyzji w odniesieniu do tej kwoty winien stanowić art. 211 u.f.p. z 2005r. Do pozostałej części dofinansowania (33 338, 41 zł), wypłaconej w dniu 4 października 2010r. zastosowanie mają przepisy u.f.p. z 2009r. Przepisy art. 211 ust. 1 u.f.p. z 2005r. i art. 207 ust. 1 u.f.p. z 2009r. przewidują jednakże takie same przesłanki wydania decyzji o zwrocie środków. Trafnie zatem, zdaniem Sądu, wskazano w zaskarżonej decyzji, iż w okolicznościach tej sprawy zachodzą podstawy wskazane w art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 2005r. i 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 2009r. Zaistnienie przesłanek określonych w § 19 ust. 2 pkt 2 umowy o dofinansowanie w związku z dokonaniem zasadniczej modyfikacji projektu, w rozumieniu art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, stanowi o wykorzystywaniu dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem. Cel dofinansowania nie zostaje bowiem osiągnięty. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu odwoławczego, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż jednocześnie została spełniona przesłanka z art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. z 2009r. (wypłata dofinansowania w nadmiernej wysokości), co jednak nie ma wpływu na wynik sprawy. Zasadność żądania zwrotu w przypadku rozwiązania umowy w trybie z § 19 ust. 2 pkt 2 umowy wynika wprost również z jej § 19 ust. 4a, który wskazuje jednocześnie na obliczenie kwoty do zwrotu przy uwzględnieniu długości okresu, w którym zakład nie dokonał zasadniczej modyfikacji projektu liczonego proporcjonalnie do okresu, o którym mowa w § 16 ust. 1, to jest w okresie zapewnienia trwałości projektu. Stosując ten zapis organy ustaliły proporcję zapewnienia okresu trwałości na 27% i okresu dokonania zasadniczej modyfikacji na 73%, dokonując prawidłowego obliczenia kwoty dofinansowania objętej żądaniem zwrotu.

Sąd I instancji zaakceptował też stanowisko organów, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezesa NFZ w sprawie konkursu na świadczenie usług medycznych nie wywołało skutku w postaci podpisania z beneficjentem umowy i udzielania przez niego świadczeń zdrowotnych, a tym samym wykorzystania ambulansów zgodnie z celem projektu. Z twierdzeń skarżącego nie wynika – jak wskazał Sąd I instancji - iż umowa na udzielanie świadczeń zdrowotnych z zakresu ratownictwa medycznego została ze skarżącym zakładem zawarta. Wskazują one na okoliczności i przyczyny nie zawarcia kontraktu, które wobec braku podstaw do ustalania, czy nieudzielanie przez skarżącego świadczeń zdrowotnych, o których mowa w projekcie jest zawinione, nie mogą zostać uwzględnione.

Zdaniem Sądu przepis art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) - Dz.U. UE.L.2004.153.30, wskazujący przykłady siły wyższej, uwzględniane w indywidualnych przypadkach, nie ma zastosowania w tej sprawie. Brak jest też podstaw do stosowania analogii z uwagi na nie zawarcie stosownych regulacji w tym przedmiocie w rozporządzeniu nr 1083/2006, mającym zastosowanie w tej sprawie. Wskazywane przez skarżącego przyczyny nie zawarcia kontraktu z dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ nie są też zbliżone w swojej istocie do żadnej kategorii siły wyższej wymienionej w art. 39 ust. 1 tego rozporządzenia. Odwołują się one do zdarzeń o charakterze nagłym, losowym - nie wywołanym czyimkolwiek błędnym działaniem.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [A] w G., zarzucając mu naruszenie:

art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 przez błędną jego wykładnię;

art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 2005r. oraz art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 2009r. przez bezzasadne ich zastosowanie;

przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a., poprzez to, że Sąd I instancji oddalił skargę mimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia, określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 i art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 2009r.

Mając te zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie zakład wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że dokonanej w wyroku interpretacji art. 57 ust. 1 rozporządzenia 1083/2006 nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą państwa prawnego i z przepisami k.c., regulującymi zagadnienie niewykonania zobowiązań umownych, w szczególności z art. 471, art. 472 i art. 475 § 1. W sprawie to nie skarżący kasacyjnie zakład zerwał kontrakt, ani też nie przegrał konkursu na świadczenie usług, nie przyczynił się również do niepodpisania umowy z NFZ. To NFZ bezprawnie odmówił podpisania umowy na świadczenie usług w zakresie ratownictwa medycznego. Zatem, to organom NFZ należałoby stawiać zarzuty doprowadzenia do zerwania kontraktu i co za tym idzie naruszenia trwałości kontraktu. Skarżący kasacyjnie podnosił nadto, że fakt niewykonywania zobowiązania spowodowany jest okolicznościami, za które nie ponosi on odpowiedzialności. Przepis art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, ani żaden inny przepis tego aktu nie zawiera regulacji, które można byłoby traktować jako zmieniające podstawową zasadę odpowiedzialności dłużnika, jaką jest wina za niewykonanie zobowiązania. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie zmieniała tego także umowa o dofinansowanie. Wskazując na art. 475 § 1 k.c. skonkludował, iż zobowiązanie skarżącego kasacyjnie wygasło, gdyż stało się niemożliwe do realizacji wskutek okoliczności, za które odpowiedzialności on nie ponosi. Skoro zaś nie można mu przypisać winy za niewykonanie umowy, a w konsekwencji stwierdzić, że ponosi on odpowiedzialność za niewykonanie obowiązku zachowania trwałości projektu oraz że jego obowiązek dochowania trwałości wygasł na skutek okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności, to nie było podstaw do żądania zwrotu części wypłaconego dofinansowania na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 2005r. i art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 2009r.

W pismach z dnia 8 i 11 września 2017r., zatytułowanych "Pismo procesowe skarżącego kasacyjnie (na zasadzie załącznika do protokołu)" podniósł, w szczególności, że źródłem obowiązku jest umowa cywilnoprawna; istnienie zobowiązania jest warunkiem wydania decyzji administracyjnej; zobowiązanie do zwrotu środków wygasło w skutek zaistnienia okoliczności, za które dłużnik nie ponosi odpowiedzialności; wykładni art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 należy dokonywać w świetle przepisów k.c. o skutkach niewykonania zobowiązania, przede wszystkim art. 473 § 1 i art. 475 § 1 k.c.; w umowie nie przejął on zobowiązania za skutki działania osób trzecich; nie ponosi odpowiedzialności za wykonanie zobowiązania; o aktualności obowiązku cywilnego nie można orzekać decyzją administracyjną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna zakładu opieki zdrowotnej, rozpoznana w granicach zarzutów kasacyjnych wobec niestwierdzenia uwzględnianych z urzędu przyczyn nieważności postępowania przed Sądem I instancji, ma usprawiedliwione podstawy prawne i zasługuje na uwzględnienie pomimo nietrafności zasadniczej - a opartej na cywilnoprawnej regulacji skutków niewykonania zobowiązania z przyczyn niezależnych od zobowiązanego - argumentacji uzasadnienia.

Zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 jest zasadny.

Istota sporu na gruncie tego przepisu, w niespornym w tej sprawie stanie faktycznym, sprowadza się do tego, czy przyczyny zaprzestania świadczenia przez zakład opieki zdrowotnej usług medycznych na podstawie kontraktu z publicznym płatnikiem - co z kolei warunkowało przyznanie dofinansowania ze środków funduszu unijnego na realizację projektu obejmującego zakup specjalistycznych środków transportu sanitarnego - mają istotne prawne znaczenie dla zachowania trwałości tego projektu w przyjętym dla tego projektu okresie trwałości.

W tym zakresie Sąd I instancji - podzielając dokonaną przez organy wykładnię art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 – opowiedział się za obiektywnym charakterem odpowiedzialności, przy ocenie której przyczyny zaprzestania działalności przez beneficjenta, w tej sprawie zakładu medycznego, nie są prawnie relewantne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniósł wszak, że "zachowanie wkładu funduszy" uzależnione jest jedynie od braku zasadniczej modyfikacji projektu w okresie trwałości; brak winy uprawnionego zakładu w niezachowaniu trwałości projektu, jak też działanie podmiotu trzeciego powodujące zaniechanie świadczenia usług medycznych na podstawie kontraktu z publicznym płatnikiem nie ma istotnego znaczenia dla odpowiedzialności uprawnionego zakładu; a brak kontraktu i w konsekwencji brak świadczenia usług medycznych stanowi o dokonaniu zasadniczej modyfikacji projektu nawet wówczas gdy zostanie stwierdzona wadliwość rozstrzygnięć w sprawie udzielenia kontraktu na świadczenie usług medycznych, lecz nie dojdzie do zawarcia z uprawionym zakładem tego kontraktu i świadczenia tych usług.

Kwestionując to stanowisko skarżący kasacyjnie zakład podnosi natomiast, iż przepis art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 należy interpretować przy uwzględnieniu przepisów k.c., w szczególności zaś art. 473 § 1 i art. 475 § 1. W oparciu o te przepisy wywodzi - uogólniając szczegółową argumentację skargi kasacyjnej i złożonych w toku postępowania pism procesowych - że zobowiązanie do zachowania trwałości projektu i zwrotu dofinansowania wygasło, gdyż stało się ono niemożliwe do wykonania wskutek okoliczności, za które dłużnik nie ponosi odpowiedzialności, wobec czego brak jest podstaw do wydania decyzji o zwrocie; w umowie o dofinansowanie skarżący kasacyjnie nie przejął na siebie odpowiedzialności za działania osób trzecich; w sprawie nie powinno dojść do rozwiązania umowy o dofinansowanie; okoliczności faktyczne sprawy dowodzą, że zakład dochował należytej staranności; a dokonana przez organy i Sąd wykładnia jest zbyt rygorystyczna podczas gdy przy zwrocie dotacji rolnych beneficjent ponosi odpowiedzialność tylko za naruszenia, których sam się dopuścił.

Rozpoznając tak zarysowany spór, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w judykaturze prezentowany jest powszechnie i szeroko argumentowany - przyjęty również w zaskarżonym wyroku - pogląd o obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej w sprawach zwrotu środków publicznych, w tym przyznanych z budżetu Unii Europejskiej. Podzielając ten pogląd w całej rozciągłości stwierdzić zatem trzeba, że zwrot środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami czy w sposób niezgodny z przeznaczeniem oparty jest na obiektywnych przesłankach, tj. niezależnych od okoliczności, w których doszło do naruszenia warunków dofinansowania. Zatem w procesie oceny normatywnych przesłanek zwrotu przyznanej pomocy ze środków publicznych nie mają znaczenia okoliczności faktyczne wskazujące na brak winny uprawnionego w zaistnieniu naruszenia prawa, skutkującego żądaniem zwrotu dofinansowania (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2017r., II GSK 187/16). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa również, że sprawa zwrotu dofinansowania, jak każda sprawa, ma – co też eksponuje judykatura – charakter indywidualny, w konsekwencji czego należy ją rozważać w okolicznościach faktycznych tej sprawy i na gruncie mających do niej zastosowanie przepisów materialnoprawnych, co może mieć w danym przypadku kluczowe znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności obiektywnej. Niekiedy jednak - pomimo przyjmowania obiektywnej koncepcji odpowiedzialności administracyjnej w tej kategorii spraw - prawodawca unijny łagodzi w ściśle określonych sytuacjach i pod warunkiem wąskiego interpretowania wyjątków od tak ukształtowanej odpowiedzialności, skutki prawne naruszenia warunków realizacji projektów dofinansowanych z budżetu poszczególnych funduszy unijnych.

Wobec tego zważywszy na zaistniały w tej sprawie spór na tle zachowania przez skarżący kasacyjnie zakład kryterium trwałości projektu rozważenia wymaga, czy prawodawca unijny wprowadza – co stara się choć nieudolnie wykazać skarga kasacyjna - jakikolwiek wyłom w obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej, a następnie w razie ewentualnego istnienia takiego odstępstwa, czy może ono mieć istotne znaczenie w okolicznościach faktycznych tej sprawy.

Przyjmując za punkt wyjścia dalszej analizy przepis art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006 – stanowiący przedmiot odmiennej interpretacji przez strony sporu – Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, co zdaje się umknęło uwadze organów i Sądu I instancji, że przepis ten został znowelizowany i to z "wsteczną mocą jego stosowania". Nastąpiło to na mocy art. 1 pkt 8 w zw. z art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 539/2010 z dnia 16 czerwca 2010r. zmieniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności w odniesieniu do uproszczenia niektórych przepisów oraz w odniesieniu do niektórych przepisów w zakresie zarządzania finansowego (Dz.U.UE.L.158.1 z 24 czerwca 2010r.), zwanego rozporządzeniem nr 539/2010. W wyniku tej nowelizacji do przepisu art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 dodane zostały dwa kolejne akapity, oraz ust. 5. Jednakże w tej sprawie z punktu widzenia interpretacji ust. 1 art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006 istotna jest treść ust. 5 tego przepisu. Przez pryzmat tego przepisu należy bowiem oceniać rygoryzm wynikającej z ust. 1 odpowiedzialności administracyjnej w związku z naruszeniem przepisów o trwałości operacji.

Zgodnie z ukształtowanym tą nowelizacją stanem prawnym tej sprawy "państwo członkowskie lub instytucja zarządzająca zapewniają, aby operacja obejmująca inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne zachowała wkład funduszy wyłącznie jeżeli w terminie pięciu lat od jej zakończenia nie zostanie poddana zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny" (akapit 1 ust. 1). Jednakże "ustępów 1 do 4 nie stosuje się do operacji poddanej zasadniczej modyfikacji w wyniku zaprzestania działalności produkcyjnej spowodowanego upadłością niewynikającą z oszukańczego bankructwa" (ust. 5).

Na tle tej regulacji prawnej rysują się trzy zasadnicze dla rozstrzygnięcia tej sprawy konsekwencje prawne. Po pierwsze, przepis art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006 w powyższym brzmieniu – pomimo że wszedł w życie w dniu 25 czerwca 2010r. – ma zastosowanie z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2007r. (tj. od dnia wejścia w życie rozporządzenia nr 1083/2006). Unijna konstrukcja prawna stosowania przepisu w znowelizowanym brzmieniu od daty wprowadzenia nowelizowanego przepisu do systemu prawa unijnego nie jest nadzwyczajną sytuacją w "finansowym" prawie unijnym, gdzie do zaistniałych już zdarzeń prawodawca unijny nakazuje niekiedy stosować przepisy materialnoprawne w brzmieniu nadanym w późniejszym czasie. Konstrukcję tą wykorzystuje wówczas gdy dotychczasowe doświadczenia stosowania danego środka unijnego lub otoczenie jego stosowania dowodzą, iż przy jego wprowadzaniu (określaniu konstrukcji prawnej) nie uwzględniono pewnych aspektów lub nie przewidziano określonych skutków dla funkcjonowania rynków poszczególnych państw i wspólnego rynku UE, co z kolei wymagało rewizji podejścia do danego unormowania od momentu jego wcielenia do systemu prawa. Nakazując stosowanie znowelizowanego art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006 z mocą wsteczną prawodawca unijny uznał zatem zapewne, że konstrukcja odpowiedzialności w razie naruszenia przepisów o trwałości operacji powinna obejmować też odstępstwa. Po drugie, rozporządzenie nr 539/2010 wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. W tym więc brzmieniu przepis art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006 ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie ma zatem znaczenia fakt, iż w dniu zaistnienia zdarzenia, jakim w tej sprawie było zawarcie w dniu 1 lipca 2009r. umowy o dofinansowanie i przyjęcie przez skarżący kasacyjnie zakład zobowiązania do zwrotu środków w razie znacznej modyfikacji projektu, przepis ten nie przewidywał żadnych odstępstw od odpowiedzialności administracyjnej z tytułu nie dochowania warunków trwałości operacji. Tak ukształtowany stan prawny państwa członkowskie są - stosownie do wyrażonej w art. 4 ust. 3 TUE zasady lojalnej współpracy - obligowane respektować. Po trzecie, istotne znaczenie mają motywy wprowadzenia tej zmiany, w szczególności zaś, czy zmiana ta ma wyłącznie charakter doprecyzowujący, czy też może prowadzi do ukształtowania na nowo stanu prawnego. Z pkt 9 preambuły do rozporządzenia nr 539/2010 wynika wprost, iż zmiana ta służy doprecyzowaniu zakresu przepisów dotyczących trwałości operacji i ma na celu wyłączenie z zakresu stosowania tych przepisów operacje, które podlegają znacznym modyfikacjom w wyniku zaprzestania działalności produkcyjnej spowodowanej upadłością nie wynikającą z czynów niezgodnych z prawem. W tym przypadku zabieg doprecyzowania posłużył prawodawcy do zawężenia zakresu zastosowania przepisów o trwałości projektu. Powyższe dowodzi więc liberalizacji podejścia prawodawcy unijnego do zwrotu środków unijnych w przypadku naruszenia tych przepisów, nie będącego wynikiem niezgodnych z prawem działań uprawnionego podmiotu do wsparcia. Znajduje to swój dalszy w skutkach wyraz w niemającej zastosowania w tej sprawie instytucji anulowania środków i ich przywrócenia w stopniu koniecznym do wykonania rozporządzenia nr 1083/2006.

Przy tak ukształtowanej regulacji prawnej w zakresie znacznej modyfikacji operacji i jej skutków nie da się już, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, obronić poglądu, że prawodawca unijny nie przewiduje żadnych odstępstw od obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej. Istotnym jest zatem ustalenie zakresu odstępstw od stosowania przepisów regulujących zasadę trwałości operacji, co wiąże się z ustaleniem sytuacji, w których pomimo znacznej modyfikacji projektu nie będzie zachodzić obowiązek zwrotu przyznanej pomocy.

Dla oceny zachowania trwałości projektu tak jak dotychczas konieczne jest stwierdzenie znacznej modyfikacji projektu, a ponadto ustalenie przyczyn, z powodu których doszło do tej modyfikacji, a ściślej przyczyn zaprzestania działalności produkcyjnej i ich charakteru. Jeśli bowiem są one niezawinione przez uprawnionego do wsparcia to przepisy dotyczące trwałości projektu nie mają zastosowania. W świetle treści ust. 5 art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006 z zakresu odpowiedzialności administracyjnej wyłączone są bowiem sytuacje zaprzestania działalności nie będące konsekwencją zawinionego działania uprawnionego, a więc spowodowane działaniem zewnętrznych (nadzwyczajnych) czynników, pozostających poza jakąkolwiek jego wolą.

Pojęcie "zaprzestanie działalności produkcyjnej spowodowane upadłością niewynikającą z oszukańczego bankructwa", obejmujące na gruncie analizowanej regulacji również świadczenie usług, należy - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - rozumieć jako stan faktyczny, polegający na utracie płynności finansowej i mający charakter niezawiniony, nie zaś wyłącznie stan upadłości przedsiębiorcy w myśl wewnętrznej regulacji poszczególnych państw członkowskich. Pojęcie to ma autonomiczne znaczenie, odbiegające od jego rozumienia w prawie krajowym poszczególnych państw członkowskich. Zważywszy na wymóg jednolitego stosowania prawa unijnego na całym obszarze objętym oddziaływaniem tego prawa, należy je rozumieć w taki sposób, aby uwzględnić w jego zakresie odmienności poszczególnych systemów prawnych. Prawodawca unijny – kierując się wynikającymi z zasady lojalnej współpracy z państwami członkowskimi konsekwencjami - szanuje konstrukcje prawne rodzinnych systemów prawnych, dążąc do ich unifikacji tylko w takim zakresie, jaki jest konieczny dla zrealizowania celów aktów prawa unijnego. Dał temu wyraz w unijnej regulacji prawa upadłościowego (zob. w szczególności preambułę do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 215/848 z dnia 20 maja 2015r. w sprawie postępowania upadłościowego (wersja przekształcona), Dz.U.UE.L.215.141.19 z 5 czerwca 2015r., przekształcające rozporządzenie Rady (WE) nr 1346/2000 z dnia 29 maja 2000r. w sprawie postępowania upadłościowego, Dz.U.L.160.1 z 30 czerwca 2000r.). Uwzględniając istotne różnice w krajowym prawie upadłościowym, utrudniające praktyczne wprowadzenie uniwersalnego postępowania upadłościowego na obszarze całej Unii - unijną regulacją objął szeroki zakres podmiotowy (każdy podmiot wykonujący lub niewykonujący działalności gospodarczej niezależnie od jego formy prawnej), a jej zastosowanie rozszerzył również na postępowania: służące naprawie przedsiębiorstw dobrze rokujących pod względem gospodarczym, ale przeżywających trudności; przewidujące restrukturyzację dłużnika, gdy zachodzi jedynie prawdopodobieństwo upadłości; pozostawiające dłużnikowi pełen lub częściowy zarząd jego majątkiem i sprawami; przewidujące umorzenie lub restrukturyzację długu konsumentów i osób samozatrudnionych; a nawet wszczynane i prowadzone w myśl prawa niektórych państw członkowskich jako postępowania o charakterze przejściowym lub tymczasowym, do czasu orzeczenia przez sąd o kontynuowaniu postępowania upadłościowego na zasadach ogólnych; wszczynane, gdy dłużnik ma trudności niepieniężne, pod warunkiem że trudności te powodują realne i poważne zagrożenie dla jego obecnej lub przyszłej zdolności spłaty długów wymagalnych. W celu zagwarantowania niezbędnej jednolitości postępowania w ramach Unii uznał za dopuszczalną sytuację równoległego wszczęcia głównego postępowania upadłościowego w państwie członkowskim, w którym dłużnik posiada główny ośrodek swojej podstawowej działalności, oraz wtórnego postępowania upadłościowego w państwie członkowskim, w którym dłużnik ma swój oddział.

Wobec tego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawodawca unijny wprowadził do określonej w art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006 konstrukcji trwałości projektu bardziej pojemną niż upadłość kategorię, wyrażoną w polskiej wersji językowej sformułowaniem "upadłość niewynikającą z oszukańczego bankructwa", uznając że chodzi o każdy przypadek zaprzestania działalności produkcyjnej przez uprawnionego do wsparcia nie będący konsekwencją jego własnego niezgodnego z prawem działania (zawinionego działania). Interpretując to pojęcie odwołać trzeba się - poza jego kontekstem językowym na gruncie rodzimego języka - również do innych, uznawanych przez prawodawcę unijnego za równorzędne, wersji językowych rozporządzenia nr 1083/2006. Od początku powstania Wspólnot Europejskich obowiązuje bowiem zasada wielojęzyczności, co uzasadnia w procesie wykładni przepisu odwołanie się do innych wersji językowych przepisu unijnego. Użyte w polskiej wersji językowej przepisu art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 sformułowanie nie jest tożsame ze sformułowaniami używanymi w innych wersjach językowych. Zbliżone do polskiego sformułowania "upadłość niewynikająca z oszukańczego bankructwa" zawiera niemiecka i angielska wersja językowa tego przepisu, które posługują się sformułowaniami "zaprzestanie działalności produkcyjnej w związku z niewypłacalnością upadłości" (der Produktionstätigkeit in Folge einer nicht betrugsbedingten Insolvenz eine wesentliche Änderung erfährt, nicht angewandt oraz the cessation of the productive activity due to a non-fraudulent bankruptcy). Te wersje językowe, odwołujące się do przesłanki niewypłacalności, wskazują więc na zaprzestanie działalności w wyniku upadłości uprawnionego do wsparcia. Jednakże francuska i włoska wersja językowa zawiera już szersze sformułowanie "zaprzestanie działalności produkcyjnej z powodu nieuczciwego bankructwa" (de l’arrêt de l’activité de production dû à une banqueroute non frauduleuse oraz della cessazione dell’attività produttiva dovuta a fallimento), obejmujące każdy przypadek zaprzestania działalności produkcyjnej, będącej następstwem niezgodnego z prawem działania. Różne wersje językowe analizowanego przepisu poddają zatem pod wątpliwość wąskie rozumienie zastosowanego przez polskiego prawodawcę sformułowania "upadłość niewynikająca z oszukańczego bankructwa", sugerujące w literalnym brzmieniu ograniczenie zakresu regulacji do zaprzestania działalności wyłącznie w wyniku ogłoszenia upadłości. Sformułowanie to w przeciwieństwie choćby do wersji angielskiej zawiera zestawienie słów "upadłość" i "oszukańcze bankructwo". W języku prawnym rodzimy ustawodawca posługuje się natomiast wyłącznie pojęciami takimi jak "ogłoszenie upadłości" i "zgłoszenie wniosku o upadłość (art. 107 § 2 o art. 116 § 1 i § 2 o.p.) czy "złożenie wniosku o ogłoszenie upadłości", "podstawa do ogłoszenia upadłości", postanowienie o ogłoszeniu upadłości" i "upadły" (np. art. 21 ust. 1 i ust. 5, art. 22 ust. 1, art. 51, art. 52 i art. 57 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe, tekst jedn.: Dz. U. z 2017r. poz. 2344 ze zm., zwanego p.u.). Pomijając ten "językowy" fakt, użycie zwrotów "upadłość i "bankructwo" oraz kwalifikatora "oszukańczy" wskazuje na inny kontekst ich użycia niż wynika to z analizy regulacji rodzimego p.u. Analizując tylko rodzime przesłanki upadłości, jak i zdolność upadłościową – stwierdzić należy, że charakter zaprzestania działalności, wskazywany w większości przykładowo podanych wersji językowych poprzez zastosowanie kwalifikatora "nieuczciwe" czy "oszukańcze" a odnoszący się do postępowania uprawnionego do wsparcia, nie ma najmniejszego znaczenia dla ogłoszenia upadłości, a zakres podmiotowy postępowania w sprawie ogłoszenia upadłości i postępowania w sprawie przyznania wsparcia ze środków publicznych jest odmienny. Kwestia winy czy jej braku nie stanowi - poza upadłością konsumencką - elementu rodzimej konstrukcji upadłości. Podstawą ogłoszenia upadłości jest bowiem niewypłacalność dłużnika, rozumiana jako utrata zdolności płatniczej, mająca charakter uniwersalny i odnosząca się do każdego dłużnika, także podlegającego upadłości konsumenckiej; nadmierne zadłużenie (zob. art. 11 p.u.). W przypadku upadłości konsumenckiej ustawodawca wprowadza natomiast - poza niewypłacalnością – także winę (jako przesłankę negatywną), co wyraża zwrot "dłużnik doprowadził do swojej niewypłacalności lub istotnie zwiększył jej stopień umyślnie lub wskutek rażącego niedbalstwa" (art. 4914 § 1 p.u.). Na gruncie prawa polskiego zakres zdolności upadłościowej nie obejmuje wszystkich podmiotów obrotu gospodarczego, mogących ubiegać się o przyznanie wsparcia ze środków unijnych, nie obejmuje on m.in. samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej (zob. art. 6 pkt 3 p.u.n.).

Uwzględniając tę regulację w procesie wykładni spornego pojęcia - stosownie do koncepcji spójności systemu prawnego - za niedopuszczalne należy uznać takie rozumienie wyjątku od przepisów dotyczących trwałości operacji, które prowadzi do zmiany unijnego zakresu zastosowania tego wyjątku. Poprzez zawężanie w prawie krajowym poszczególnych państw członkowskich zdolności upadłościowej czy też takie ukształtowanie konstrukcji upadłości zniweczone zostałoby zasadnicze założenie Unii stosowania prawa unijnego w sposób jednolity na całym obszarze jego oddziaływania i doszłoby do naruszenia wspólnej dla wszystkich państw członkowskich zasady równości wobec prawa. Możliwość zastosowania w danej sprawie art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 uzależniona byłaby bowiem od wewnętrznej regulacji prawnej państw członkowskich. Pewna kategoria podmiotów uprawnionych w myśl prawa unijnego do otrzymania wsparcia pozostawałaby jednak – wbrew woli prawodawcy unijnego - poza zakresem zastosowania tego przepisu. Jakkolwiek zasada równości wobec prawa, rozumiana jako równe traktowanie (według równej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, jak i faworyzujących) wszystkich podmiotów charakteryzujących się daną cechą istotną (relewantną), nie ma charakteru bezwzględnego, bowiem dopuszczalne jest preferowanie pewnej grupy podmiotów, to jednakże na tle analizowanej regulacji prawnej zważywszy na jej cele nie sposób znaleźć odpowiednio przekonujących kryteriów do takiego różnicowania (por. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 183 i n.). Celem unijnych przepisów dotyczących trwałości projektu jest zapewnienie skutecznego, sprawiedliwego i zrównoważonego oddziaływania funduszy oraz uniknięcie wykorzystania funduszy do osiągnięcia nienależnych korzyści, zaś celem wprowadzenia odstępstwa od tych przepisów jest zrównoważenie negatywnych skutków kryzysu i zaprzestania działalności wynikającej z czynów niezgodnych z prawem (pkt 61 preambuły do rozporządzenia nr 1083/2006 oraz pkt 1 i 20 rozporządzenia nr 539/2010). Kierując się tymi celami w procesie oceny spełnienia warunków zastosowania art. 57 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 badać należy, czy naruszenie trwałości operacji doprowadziło do osiągnięcia nieuprawnionej korzyści będącej następstwem naruszenia obowiązującego porządku prawnego. Prawodawca unijny – wychodząc z zasady sprawiedliwego oddziaływania funduszy - uznał, że w pewnych nadzwyczajnych sytuacjach prowadzących co prawda do naruszenia zasady trwałości operacji należy odstąpić od zwrotu określonej kwoty pomocy finansowej z budżetu UE. A zatem kwota wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem pomocy z funduszy unijnych nie musi być bezwzględnie odzyskana. Wartością prawa unijnego jest bowiem nie tylko dbałość o prawidłowe zarządzanie funduszami unijnymi i ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej, ale i niwelowanie negatywnych dla gospodarki poszczególnych państw skutków naruszenia zasady trwałości operacji będącej następstwem niezawinionego zaprzestania działalności. Na takie podejście do odzyskiwania środków unijnych w razie stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji operacji wskazuje także regulacja art. 98 ust. 2 zdanie drugie w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, nakazująca państwom członkowskim uwzględnianie charakteru i wagi nieprawidłowości oraz strat finansowych poniesionych przez fundusze przy dokonywaniu korekt finansowych.

Istotnego argumentu potwierdzającego prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd co do zakresu odpowiedzialności administracyjnej w razie naruszenia trwałości operacji dostarcza również wykładnia legalna prawa unijnego, dokonywana przez trybunał europejski, wyposażony w traktatową kompetencję do czuwania nad poszanowaniem prawa unijnego i jego prawidłowym stosowaniem. Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, stanowiące element tzw. acquis, i - będąca konsekwencją kierowanych to tego Trybunału pytań prejudycjalnych - doktryna acte éclairé stanowi ważny instrument rekonstrukcji wzorca normatywnego oceny działania organów państw członkowskich w obszarach normowanych prawem unijnym. Obowiązek respektowania treści orzecznictwa tego Trybunału przez krajowe organy, w tym sądy, wynikający z zasady lojalnej współpracy, oznacza, że jeśli ETS (TSUE) wydał już wcześniej orzeczenie w sprawie wykładni danego przepisu prawa wspólnotowego, to ma ono zastosowanie również w późniejszych przypadkach i podnoszenie pytania prejudycjalnego w zakresie tego przepisu nie jest obowiązkowe, a poprzednie orzeczenie TSUE w tej sprawie jest wiążące (R. Talaga, Pytania prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości UE w praktyce polskich sądów administracyjnych, "Studia Europejskie/Centrum Europejskie Uniwersytetu Warszawskiego" 2010, z. 1, s. 91-115). A zatem gdy Trybunał już wypowiedział się w podobnej lub "materialnie identycznej" sprawie, to przepis ten jest uznawany za wyjaśniony i sąd krajowy obowiązany jest odwoływać się do takiego orzecznictwa (zob. A. Kalisz, Mulitcentryczność systemu prawa polskiego a działalność orzecznicza Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 2007, z. 4. s. 39/40). Powinność przestrzegania orzecznictwa TSUE nabiera szczególnego znaczenia, gdy mamy do czynienia z wyodrębnieniem przez Trybunał normy orzeczniczej. W nauce podnosi się, że wprawdzie okazują się one niekiedy trudne do uchwycenia, to jednak nie budzi wątpliwości to, że należą one do źródeł prawa unijnego (por. J. Wegner-Kowalska, Skuteczność unijnego prawa administracyjnego na przykładzie ochrony weterynaryjnej, Warszawa 2017, s. 73 i podana tam literatura).

Wobec tego, że analogiczny treściowo przepis art. 30 ust. 4 rozporządzania Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999r. ustanawiającego przepisy ogólne w spawie funduszy strukturalnych (uchylonego z dniem 1 stycznia 2007r. przez art. 107 rozporządzenia nr 1083/2006) był przedmiotem wykładni TSUE - odwołać należy się do wyroku z dnia 14 listopada 2013r. w sprawie C-388/12. W pkt 20 – pkt 23 tego wyroku Trybunał wskazał, że po stwierdzeniu, że dane działanie wchodzi w zakres zastosowania tego przepisu, należy przeanalizować, czy modyfikacja działania spełnia łącznie dwa warunki, tj. po pierwsze, czy wynika ona albo ze zmiany charakteru właściwości danej pozycji infrastruktury, albo zaprzestania lub zmiany lokalizacji działalności produkcyjnej; po drugie, czy wywiera ona wpływ na charakter lub warunki wdrożenia danego działania lub przysporzenie przedsiębiorstwu czy też podmiotom prawa publicznego nienależnych korzyści, po czym należy zbadać, czy modyfikacje są znaczne. W ramach pierwszego z tych warunków nakazał oceniać "leżące u podstaw modyfikacji czynniki stanowiące jej przyczynę", w ramach drugiego zaś oceniać, czy warunki dotyczą skutków modyfikacji. W pkt 37 i 39 tego wyroku uznał natomiast, że znaczna modyfikacja ma miejsce jedynie wówczas, gdy zmniejsza znacznie możliwość zrealizowania za pomocą tego działania przypisanego mu celu, jednakże okoliczność, że różnego rodzaju elementy składowe danego działania zostały w pewnym stopniu zmienione pod względem ilościowym, nie może sama w sobie zostać uznana za mającą rozstrzygające znaczenie.

Z wyroku tego wynika zatem, że przy ocenie spornego również w niniejszej sprawie warunku związanego z działalnością podmiotu uprawnionego do wsparcia należy uwzględniać okoliczności zaprzestania tej działalności. Co prawda Trybunał nie sformułował ogólnej, uniwersalnej koncepcji odstępstw od obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej w sprawach zwrotu wsparcia ze środków unijnych, niemniej jednak dostrzegł, że trzeba kategoryzować i różnicować na gruncie przepisów dotyczących zachowania trwałości projektu sytuacje zaprzestania działalności gospodarczej i oceniać je każdorazowo indywidualnie w okolicznościach danej sprawy jako element stanu faktycznego. Chodzi przy tym – jak można przypuszczać zważywszy na konstrukcję odpowiedzialności administracyjnej – wyłącznie o takie sytuacje, w których uprawniony do wsparcia pomimo podejmowania działań celem dochowania warunku trwałości operacji nie był - oceniając to wedle obiektywnych kryteriów - dochować tego warunku. Zaistniały bowiem okoliczności faktyczne, których wnioskując o pomoc z funduszy unijnych nie był w stanie i nie mógł przewidzieć ani też im zapobiec. Oznacza to, iż odstępstwo od zasady trwałości operacji należy rozważać przez pryzmat faktów, nie zaś prawa, i jednocześnie szczególnie restrykcyjnie, tak by nie zaburzyć obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej, obowiązującej jako zasady.

Zastosowanie wyroku TSUE w sprawie C-388/12 jako argumentu interpretacyjnego przepisu art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 jest tym bardziej uzasadnione, gdy się zważy, że przepis art. 30 ust. 4 rozporządzenia 1260/1999 miał kategoryczne brzemiennie, bowiem nie przewidywał odstępstwa takiego jak ust. 5 art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006. Mimo to TSUE, kierując się zapewne liberalizującą nowelizacją tego ostatniego, a także uwzględniając tożsame cele wsparcia z funduszy strukturalnych (w tym równoważny i trwały rozwój działalności gospodarczej, wspieranie rozwoju i dostosowania strukturalnego regionów opóźnionych w rozwoju oraz gospodarczego i spójnego przekształcania obszarów stojących w obliczu trudności strukturalnych – pkt 5 i 7 preambuły rozporządzenia nr 1260/1999), uznał za konieczne złagodzenie skutków naruszenia zasady trwałości operacji w przypadkach zasługujących na uwzględnienie z uwagi na charakter działania uprawnionego podmiotu skutkujący zaprzestaniem przez niego działalności produkcyjnej.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował przyjęty przez Sąd I instancji normatywny wzorzec sądowoadministracyjnej kontroli działania organów administracji publicznej w sprawie zwrotu kwoty dofinansowania w zakresie wymogu zachowania trwałości operacji.

Zarzuty wadliwego zastosowania art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z tożsamo brzmiącymi przepisami art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 2005r. i art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 2009r., a także w zw. z art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 – pozostające w ścisłej korelacji z wykładnią tego ostatniego – są również zasadne.

W tej sprawie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów ma charakter następczy w stosunku do mylnego odczytania przez Sąd I instancji, a poprzednio przez organy administracji publicznej, treści art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014r., I GSK 1280/12, Lex nr 1499807). Pominięcie w wykładni tego przepisu przez Sąd I instancji przewidzianego w ust. 5 tego przepisu odstępstwa od stosowania przepisów o trwałości projektu skutkowało nieuprawnionym przyjęciem, że w niespornych okolicznościach faktycznych tej sprawy ziściła się przesłanka zwrotu kwoty dofinansowania, tj. przesłanka wykorzystania środków funduszu niezgodnie z przeznaczeniem. W odniesieniu do tej przesłanki zauważyć należy, że jakiekolwiek rozważania w tym zakresie wymagały, stosownie do stanowiska zaprezentowanego przez TSUE w wyroku w sprawie C-388/12, uprzedniego stwierdzenia, czy doszło do zaprzestania działalności usługowej określonej w umowie o dofinansowanie w okolicznościach wyłączających zastosowanie przepisów o trwałości operacji. Stwierdzenie takich okoliczności bowiem wyłącza zastosowanie konstrukcji odpowiedzialności administracyjnej z tytułu naruszenia zasady trwałości operacji, niezależnie od stwierdzenia zaistnienia pozostałych warunków znacznej modyfikacji operacji w okresie trwałości operacji. Okoliczności wyłączające tę odpowiedzialność zaistniały, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie. Nie ma bowiem najmniejszych wątpliwości, że zmiana ukształtowanego umową o dofinansowanie stosunku prawnego spowodowana została nadzwyczajnymi okolicznościami, których uprawiony do wsparcia nie mógł przewidzieć, ani im zapobiec nawet przy dochowaniu należytej staranności i przezorności. Nie chodzi przy tym o ten niesporny element stanu faktycznego, który skarżąca kasacyjnie winna mieć na uwadze przy podejmowaniu decyzji o udziale w postępowaniu o przyznanie dofinansowania projektu i powinna kalkulować ryzyko ewentualnego niedochowania trwałości projektu z uwagi na treść wiążącego ją w tym momencie z płatnikiem publicznym kontraktu na świadczenie usług medycznych w ramach środków publicznych. Chodzi natomiast o ten element stanu faktycznego, który pozostał poza jakąkolwiek jej wolą i decyzją a będący wynikiem - stwierdzonego odpowiednim orzeczeniem - wadliwego działania komisji konkursowej w postępowaniu w sprawie udzielenia kontraktu na świadczenie usług ratownictwa medycznego w ramach środków publicznych. Do znacznej modyfikacji operacji w niniejszej sprawie doszło bowiem, co niesporne, w wyniku błahego błędu rachunkowego (arytmetycznego) komisji konkursowej, czego skarżący kasacyjnie zakład, wnioskując o pomoc z funduszy unijnych, nie mógł zakładać i w efekcie objąć kalkulacją ryzyka. W wyniku tego błędu wobec znacznego upływu czasu i rozdysponowania, a także skonsumowania przez inny zakład na podstawie kontraktu środków publicznych na świadczenie usług medycznych, nie został zawarty kontrakt ze skarżącym kasacyjnie, chociaż ostatecznie potwierdzono, że kontakt ten powinien być z nim zawarty. Błąd rachunkowy komisji konkursowej jest o tyle rażący, że mógł on zostać w prosty sposób wykryty w wyniku ponownego przeliczenia punktacji za poszczególne pozycje wniosku konkursowego. Powyższa okoliczność mieści się w unijnym wyjątku od zasady trwałości projektu – "nie oszukańczego" zaprzestania świadczenia usług ratownictwa w okresie trwałości projektu. W sytuacji gdy ryzyko niedochowania warunku przyznania dofinansowania jest nieprzewidywalne, bo jest wynikiem wadliwego działania organów państwa członkowskiego, nie można obarczać uprawionego podmiotu tak drastycznymi skutkami wykorzystania środków publicznych niezgodnie z określonym w umowie o dofinansowanie celem. Działań organów państwa w innych co do przedmiotu – jednakże powiązanych konsekwencjami – sprawach tego samego podmiotu, prowadzących w istocie do podwójnej "szkody" podmiotu, nie sposób pogodzić z wywodzonymi z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego. Zasadom tym – wyrażającym w ujęciu "materialnym" wymóg działania organów państwa w sposób gwarantujący pewność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, a w konsekwencji i wymóg zapewnienia sprawiedliwości społecznej – w okolicznościach tej sprawie należy przyznać większą doniosłość niż zasadzie odzyskiwania środków funduszu unijnego, obowiązującej instytucje wdrażające programy operacyjne. Efektywna realizacja podstawowej funkcji sądownictwa administracyjnego, jaką jest ochrona praw podmiotowych uczestników obrotu prawnego i zapewnienie praworządności, wymaga aby nie przerzucać ciężaru ewidentnych błędów organów państwa na zewnętrzne w stosunku do nich podmioty prawa. Od właściwej realizacji tej funkcji zależy zaufanie jednostek do organów własnego państwa. Zagwarantowanie tych wartości również uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej. Skoro bowiem w tej sprawie nie można - pomimo niezrealizowania projektu zgodnie z celem - postawić skarżącemu kasacyjnie skutecznie zarzutu naruszenia art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, to w konsekwencji nie sposób uznać za prawidłowe zastosowanie art. 207 u.f.p. z 2009r./art. 211 u.f.u. z 2005r.

Zważywszy na zawarte w skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz art. 207 u.f.p. z 2009r./art. 211 u.f.p. z 2005r. uchylił również decyzje organów obu instancji. Istotne elementy stanu faktycznego – niesporne w tej sprawie na żadnym etapie postępowania - uprawniały bowiem do przyjęcia, że skarżący kasacyjnie zakład nie naruszył zasady trwałości operacji, bowiem do zaprzestania świadczenia usług ratownictwa medycznego, a w konsekwencji znacznej modyfikacji operacji doszło z nieprzewidywalnych i od niego niezależnych przyczyn, co uprawniało do odstąpienia od żądania zwrotu kwoty dofinansowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013r. poz. 490), orzekł jak sentencji wyroku. Orzekając o częściowym zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił nakład pracy pełnomocnika skarżącego kasacyjnie w wyjaśnieniu istotnych wątpliwości prawnych.