Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1975/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 § 1, art. 52 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 9, art. 80 ust. 5
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 106 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 595/13 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy M. na decyzję Starosty O. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu prac geologicznych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. postanowieniem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 595/13, odrzucił skargę Burmistrza Miasta i Gminy M. na decyzję Starosty O. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu prac geologicznych, z następującym uzasadnieniem.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Starosta O., na podstawie art. 80 ust. 1 i 5, art. 161 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981; dalej: p.g.g.), zatwierdził projekt robót geologicznych w celu ujęcia wód podziemnych z otworów czwartorzędowych dla zakładu A. Sp. z o.o. S.K.A. w M. w obrębie działek nr [...] oraz [...]. W uzasadnieniu Starosta podał, że z uwagi na upływ terminu określonego w art. 9 p.g.g. decyzję wydano bez opinii organu współdziałającego, tj. Burmistrza Miasta i Gminy M.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. (dalej: skarżący) wezwał Starostę Ostrzeszowskiego do usunięcia naruszenia prawa polegającego na błędnym i nieuzasadnionym uznaniu, że nie wyraził w sprawie opinii oraz że upłynął ustawowy termin do jej wyrażenia, a w konsekwencji wydaniu decyzji bez uzyskania stosownej opinii. Jednocześnie organ wezwał Starostę do wznowienia postępowania administracyjnego i uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2013 r.

Starosta O. pismem z dnia [...] marca 2013 r. odpowiedział na powyższe wezwanie i wyjaśnił, że Burmistrz mógł wydać opinię negatywną, którą jednak organ orzekający nie był związany.

Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. odrzucił skargę Burmistrza Miasta i Gminy M. na ww. decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych Burmistrz występuje w charakterze organu administracji publicznej. Tymczasem na podstawie art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) legitymacja skargowa nie przysługuje organowi administracyjnemu, który zajął stanowisko w sprawie w trybie art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.). Ponadto, Sąd I instancji podniósł, że od decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nie wniesiono odwołania, zatem w sprawie nie wyczerpano środków zaskarżenia, co jest koniecznym warunkiem wniesienia skargi zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a.

Burmistrz Miasta i Gminy M. złożył skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 50 i 52 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie przysługuje mu legitymacja skargowa jako organowi, który jedynie zajmował stanowisko w sprawie, wydając opinię oraz że przed wniesieniem skargi nie wyczerpał od środków zaskarżenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżone postanowienie w sposób nieuzasadniony zawęża pojęcie strony uprawnionej do wniesienia skargi na decyzję administracyjną. Nawet przy założeniu, że uzgodnienie jest prawną formą wpływania przez organ na rozstrzygnięcie sprawy wykluczającą jej kwestionowanie, to w niniejszej sprawie skarga dotyczy wydania decyzji bez tego uzgodnienia, a więc sytuacji pozbawienia organu prawa wpływu na treść decyzji.

Zdaniem kasatora nieuzasadniony jest podany w zaskarżonym postanowieniu drugi powód odrzucenia skargi, bowiem Sąd z jednej strony wskazuje na stanowisko, z którego wynika brak możliwości zaskarżenia decyzji nieuwzględniającej opinii przez organ opiniujący, z drugiej zaś stwierdza niedopuszczalność skargi z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie środki te zostały wyczerpane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy Burmistrzowi Miasta i Gminy M. przysługuje w niniejszym postępowaniu przymiot strony skarżącej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowiącego, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z § 2 tego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Legitymację do wniesienia skargi określono w powyższym przepisie przez wyróżnienie atrybutu interesu prawnego (legitymacja materialna) oraz wskazanie podmiotów, które mimo braku takiego interesu są uprawnione do wniesienia skargi (legitymacja formalna). Istotą interesu prawnego jest bowiem jego związek z konkretną normą prawa (oparcie na przepisach prawa), którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. O tym zatem, czy konkretny podmiot ma interes prawny do wniesienia skargi w danej sprawie sądowoadministracyjnej, decydują przepisy prawa (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 547/08, wyrok NSA z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 368/08).

Art. 80 ust. 5 p.g.g stanowi, że zatwierdzenie projektu robót geologicznych wymaga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 1 p.g.g. jeżeli ustawa uzależnia rozstrzygnięcie organu administracji od współdziałania (uzgodnienia lub wyrażenia opinii) z innym organem administracji, zajmuje on stanowisko nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia projektu rozstrzygnięcia. W myśl ust. 2 tego przepisu jeżeli organ współdziałający nie zajmie stanowiska w terminie określonym w ust. 1, uważa się, że aprobuje przedłożony projekt rozstrzygnięcia.

Pozycja prawna Burmistrza Miasta i Gminy M. w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych ukształtowany jest zatem przepisem art. 80 ust. 5 p.g.g. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Burmistrz Miasta i Gminy M., działając jako organ współdziałający na podstawie ww. przepisów, nie mógł być stroną przedmiotowego postępowania, bowiem sprawa ta nie dotyczyła jego praw i obowiązków. Przyznanie burmistrzowi prawa do zajęcia stanowiska poprzez wyrażenie opinii sprawia, że w tej formie wyczerpuje się wyznaczony przepisami prawa materialnego interes prawny tego organu do wypowiedzenia się w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych. Ustawa, wyznaczając organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w tejże sprawie, nie pozwala burmistrzowi na dochodzenie ochrony jego interesu prawnego tak w toku postępowania administracyjnego, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że uzgodnienie jest prawną formą wpływania przez organ uzgadniający na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ prowadzący postępowanie. Nie można w związku z tym łączyć pozycji organu ustawowo upoważnionego do współdecydowania przy wydaniu określonej decyzji (art. 106 k.p.a.) z pozycją podmiotu kwestionującego decyzję kończącą postępowanie na podstawie art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 478/07). Powyższe należy odnieść także do sytuacji, w której organ współdziałający próbuje zaskarżyć do sądu administracyjnego decyzję wydaną bez uzyskania jego opinii (w niniejszej sprawie – w wyniku ziszczenia się przesłanki z art. 9 ust. 2 p.g.g.). Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 310, a mianowicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie (współdziałających) w konkretnej sprawie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Zauważyć przy tym wypada, że nie pozbawia to jednak jednostki samorządu terytorialnego ochrony sądowej. W wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, Trybunał Konstytucyjny wskazał, jeżeli uprawnione podmioty nie wniosły skargi do sądu administracyjnego, a zdaniem organów danej jednostki samorządu terytorialnego ostateczna decyzja wydawana w danej sprawie jest niezgodna z prawem, mogą one wystąpić do prokuratury o wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 184 § 1 k.p.a., a więc w sytuacji gdy przepisy k.p.a. lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę.

W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, należy zatem stwierdzić, że Burmistrz Miasta i Gminy M. jako organ współdziałający na podstawie art. 80 ust. 5 p.g.g. nie miał legitymacji do wniesienia skargi na decyzję Starosty O. z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu prac geologicznych, a zatem zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny argument autora skargi kasacyjnej odnoszący się do sprzeczności uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji, który z jednej strony wskazuje na brak możliwości zaskarżenia decyzji nieuwzględniającej opinii przez organ współdziałający, z drugiej zaś stwierdza niedopuszczalność wniesienia skargi z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Skarżący – Burmistrz, nie będąc stroną postępowania, nie złożył odwołania, natomiast wniósł o usunięcie naruszenia prawa. Skoro jednak dla decyzji organu I instancji właściwy jest tryb zaskarżenia w formie odwołania, to wniosku o usunięcie naruszenia prawa, bez względu na podmiot go wnoszący, nie można uznać za wyczerpanie środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., a które jest niezbędne do wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.