Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 958/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91,  art. 93
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 3,  art. 4,  art. 6,  art. 15
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1,  art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 10 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Stawiguda z dnia 25 czerwca 2015 roku nr VIII/58/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Rybaki gmina Stawiguda stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - § 6 ust. 2; - § 7 ust. 5 pkt 4; - § 7 ust. 5 pkt 6; - § 7 ust. 5 pkt 9 lit. b); - § 7 ust. 5 pkt 11 lit. e) w zakresie wyrazów " w miarę możliwości"; - § 7 ust. 5 pkt 12 lit. b); - oraz § 8 ustalenia szczegółowe – dotyczące poszczególnych terenów elementarnych – tereny dróg wewnętrznych – ustalenia dla terenu elementarnego oznaczonego w planie KDW.03 – pkt 3) w brzmieniu "w przypadku zmiany przebiegu drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW.03 dopuszcza się wykorzystanie części terenu elementarnego KDW.03 na długości terenu Upk.01 jako plaża i kąpielisko"


UZASADNIENIE

W dniu ‘[...]" Rada Gminy "[...]", powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz.

594, 645, 1318 z 2014 r., poz. 379, 1072, dalej jako: u.s.g.) oraz art. 20 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 199, dalej jako: u.p.z.p.), podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu "[...]" gmina "[...]".

Uchwała ta stała się przedmiotem skargi Wojewody (również jako: organ nadzoru) do tut. Sądu, w której organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności: § 6 ust. 2 uchwały; § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały; § 7 ust. 5 pkt 6 uchwały; § 7 ust. 5 pkt 9 lit. b) uchwały; § 7 ust. 5 pkt 11 lit. e) w zakresie wyrazów "w miarę możliwości" uchwały; § 7 ust. 5 pkt 12 lit. b) uchwały; § 8 ustalenia szczegółowe - dotyczące poszczególnych terenów elementarnych - tereny dróg wewnętrznych - ustalenia dla terenu elementarnego oznaczonego w planie KDW.03 - pkt 3) w brzmieniu "w przypadku zmiany przebiegu drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW.03 dopuszcza się wykorzystanie części terenu elementarnego KDW.03 na długości terenu Upk.01 jako plaża i kąpielisko".

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem szczególnym, gdyż zawiera normy planowe, tj. normy określające zamierzone do osiągnięcia cele. Pod pojęciem "przeznaczenia terenu", należy zatem rozumieć określenie na przyszłość celu, któremu ma dany teren służyć. Plan ten w części zapisów wskazanych powyżej, nie wypełnia podstawowych wymogów ustawowych co do jednoznacznego przeznaczenia danego terenu. Według ustaleń zawartych w § 6 ust. 2, § 7 ust. 5 pkt 4, § 7 ust.

5 pkt 12 lit. b) dopuszczono, w całym obszarze opracowania planu, lokalizację na gruntach rolnych i leśnych bliżej nieokreślonych, bo niezdefiniowanych, obiektów infrastruktury technicznej oraz dodatkowych dróg wewnętrznych. Należy zatem stwierdzić, że ustalenia planu są nieczytelne i mogą oznaczać niedopuszczalne przemieszczenie różnych funkcji na tym terenie oraz prowadzić do sytuacji nierozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a nadto doprowadzać do konfliktów w zagospodarowaniu danego terenu. Tego typu ustalenia powodują swojego rodzaju niepewność

planistyczną, bo to którędy ostatecznie będzie przebiegała infrastruktura zadecyduje inny podmiot (organ lub władający nieruchomością) w bliżej nieokreślonej procedurze. Plan miejscowy, ma zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Uchwała łamie tę zasadę wprowadzając przepisy otwarte, uzależniające sposób zagospodarowania terenów od późniejszych działań różnych podmiotów biorących udział w procesie realizacyjnym, inwestycyjnym. W § 7 ust. 5 - Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury

technicznej - pkt 6) Rada Gminy postanowiła "iż w przypadkach uzasadnionych wymogami technicznymi oraz w przypadkach wystąpienia kolizji dopuszcza się prowadzenie sieci infrastruktury technicznej poza liniami rozgraniczającymi ciągi komunikacyjne na działkach stanowiących własność osób trzecich, bez konieczności zmiany planu" oraz w § 8 - ustalenia szczegółowe - dotyczące poszczególnych terenów elementarnych - tereny dróg wewnętrznych - ustalenia dla terenu elementarnego oznaczonego w planie KDW.03 – pkt 3) postanowiła, iż "w przypadku zmiany przebiegu drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW.03 dopuszcza się wykorzystanie części terenu elementarnego KDW.03 na długości terenu Upk.01 jako plaża i kąpielisko". Wskazane zapisy uchwały stwarzają możliwość dowolnej zmiany postanowień planu sieci infrastruktury technicznej oraz terenów dróg wewnętrznych objętych

planem, bez konieczności przeprowadzenia procedury określonej w art. 17 w zw. z art.

27 u.p.z.p. Przepisy art. 17 u.p.z.p. regulują szczegółowo tryb sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, natomiast art. 27 tej ustawy ustala zasadę, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Kwestionowane postanowienia Rady Gminy rażąco naruszają wskazane przepisy u.p.z.p. Nadto, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane mają być w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Plan miejscowy nie jest bowiem aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie dla właścicieli nieruchomości, bądź potencjalnych inwestorów. Ponadto, w § 7 ust. 5 pkt 9 lit. b) - ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy

budowy systemów infrastruktury technicznej, w zakresie odprowadzania ścieków

sanitarnych, Rada Gminy postanowiła, iż nie dopuszcza się rozwiązań tymczasowych w postaci zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Współkształtowanie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie

wykonywania tego prawa. Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy (art. 4 u.p.z.p.). Jednak każde ograniczenie prawa własności, w tym także to uzasadnione ochroną praw osób trzecich, bądź

interesem publicznym, powinno zostać wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny,

albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności. W razie wątpliwości dotyczących zakresu jego ograniczenia należy dokonywać wykładni na korzyść zasady. Wszelkie zaś ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Ponadto, postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać przepisy zgodne z przepisami innych ustaw i aktów podustawowych. Do takich przepisów między innymi należą ustawy: Prawo budowlane, Prawo wodne. Z tego też względu nie można potencjalnym inwestorom zakazać rozwiązań dotyczących budowy indywidualnych ujęć wody i odprowadzania ścieków sanitarnych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że zapisy § 6 ust. 2, § 7 ust. 5 pkt 4, § 7 ust. 5 pkt 12 lit. b uchwały są częściowo wynikiem złożonych przez organy uzgadniające i opiniujące (zarządcy poszczególnych sieci infrastruktury technicznej) wniosków do planu przeprowadzonych uzgodnień i opinii. § 6 ust. 2 mówiący o tym, że oznaczenia liniowych urządzeń infrastruktury technicznej są postulowane, (a nie obowiązkowe) i określają ich orientacyjny przebieg do uściślenia w projektach budowlanych nie ceduje i nie przenosi w żaden sposób uprawnień gminy na rzecz innych organów, lecz informuje o tym, że oznaczenia sieci infrastruktury technicznej pokazane na rysunku planu nie są ściśle znaczone, ponieważ dopiero na etapie opracowywania projektu budowlanego, czyli opracowania bardzo

szczegółowego, sporządzanego w innej skali, mogą ulec przesunięciom w wyniku różnego rodzaju uwarunkowań zarówno prawnych (odpowiednie przepisy branżowe określające odległości sieci od innych obiektów), jak i przestrzennych (skarpy, nasypy, korzenie drzew, itp.). Dodał, że nie można się zgodzić z organem nadzoru, że kolejne zakwestionowane postanowienia planu nie zawierają norm określających konkretne przeznaczenia każdego odcinka terenu objętego daną regulacją

z bez podawania warunków, a także bez uzależnienia tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych, gdyż powyższe ustalenia są jednoznaczne i klarowne, a przede wszystkim nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez ten sąd nie może zatem opierać się na takich kryteriach, jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zważyć nadto trzeba, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Z kolei art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Wskazać należy, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. Zgodnie z powyższym, nie powinno budzi wątpliwości, iż rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem ustawowym oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego wyższej rangi, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi więc wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, a zatem statuuje, że to rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać przy tym jednak należy, że rada gmina w zakresie posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak bowiem wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 marca 2008 r. (sygn. akt IISA/Kr 31/08), podzielonym przez tutejszy Sąd - "ustalenia planu miejscowego, mimo że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są znaczące zarówno dla gminy, jak i właścicieli nieruchomości i inwestorów".

Mając zatem na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sankcje związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z powyższą regulacją normatywną naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Gminie na mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. przysługuje zatem tzw. władztwo planistyczne realizowane przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Władztwo planistyczne, rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nie jest oczywiście władztwem absolutnym, czy też nieograniczonym, nie podlegającym żadnej kontroli. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie może oznaczać bowiem podejmowania działań arbitralnych. Gminie przysługuje władztwo planistyczne, lecz z uprawnienia tego nie może korzystać w sposób dowolny. Władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie.

Według ustaleń § 6 ust. 2, § 7 ust. 5 pkt 4, § 7 ust. 5 pkt 12 lit. b) uchwały, w całym obszarze opracowania planu, dopuszczono lokalizację na gruntach rolnych i leśnych bliżej nieokreślonych, bo niezdefiniowanych obiektów infrastruktury technicznej oraz dodatkowych dróg wewnętrznych. Zasadnie, w ocenie Sądu, stwierdził Wojewoda, że kwestionowane ustalenia planu są nieczytelne i mogą oznaczać niedopuszczalne przemieszczenie różnych funkcji na tym terenie oraz prowadzić do sytuacji nierozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz doprowadzać do konfliktów w zagospodarowaniu danego terenu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. wymienia elementy obligatoryjne i fakultatywne planu. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że ustalenia planu kształtując prawo własności i stanowiąc akt normatywny muszą zawierać normy precyzyjne, ścisłe, z których obywatel może wywodzić prawa bądź obowiązki. Zapisy bez treści normatywnej, bądź stanowiące powtórzenie normy prawa powszechnie obowiązującego albo zawierające tzw. normę otwartą nie realizują zasad tworzenia aktu prawa miejscowego, określonych we wskazanych przepisach. W konsekwencji przyjąć należy, że poprzez wprowadzenie kwestionowanych zapisów planu, plan ów nie określa w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenu, gdy nadto sporne ustalenia planu mogą prowadzić do nieuprawnionego naruszenia prawa własności. W takiej sytuacji można przyjąć, iż adresaci normy planu (właściciele terenów) pozostają w stanie niepewności co do przyszłego przeznaczenia terenu. Odwołać się przy tym należy do orzecznictwa, gdzie choćby w wyroku z 10 czerwca 2009 r., II OSK 1854/08, NSA stwierdził, że: "(...) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób "czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych".

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że w § 7 ust. 5 i § 8 zaskarżonej uchwały ma charakter postulacyjny. Zdaniem organu nadzoru zasady określone w tych przepisach stanowią jedynie informacje, sugestie. Odnosząc się do tych twierdzeń należy przede wszystkim wskazać, że przepisy planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Natomiast plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie dla właścicieli nieruchomości, bądź potencjalnych inwestorów (vide: wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 2093/10). Wobec tego już tylko z tego względu brak jest podstaw, aby wskazane powyżej przepis, mające wyłącznie informacyjny charakter, znajdowały się w treści zaskarżonego planu. Zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji o charakterze informacyjnym stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Wprowadzenie do zaskarżonego planu postanowień o charakterze informacyjnym spowodowało, że zapisy planu w tej części stały się nieprecyzyjne co do możliwego sposobu zagospodarowania objętych nimi nieruchomości. Dlatego też zarzut skargi w powyższym zakresie jest w pełni uzasadniony.

Dalej należy zauważyć, że treść przepisu art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Współkształtowanie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa. Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy (art. 4 u.p.z.p.). Dlatego też, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej. Trzeba jednak pamiętać o tym, iż każde ograniczenie prawa własności, w tym także to uzasadnione ochroną praw osób trzecich, bądź interesem publicznym, powinno zostać wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności. W razie wątpliwości dotyczących zakresu jego ograniczenia należy więc dokonywać wykładni na korzyść zasady. Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez organy sprawujące nadzór nad samorządem terytorialnym" (wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK z 2000 r., nr 2, poz. 29). Zaznaczyć należy, iż władztwo planistyczne oparte jest na ustawowym umocowaniu do wprowadzania ograniczeń w prawach konstytucyjnie chronionych - art. 3 ust. 1 u.p.z.p., to własność może być ograniczona w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, z poszanowaniem zasady proporcjonalności, przez co należy rozumieć zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionej własności, ingerencji w strefę praw i wolności jednostki. Przedmiotowe ograniczenie musi również znajdować podstawę prawną do jego ustalenia.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu fatycznego niniejszej sprawy, Sąd przyznaje rację Wojewodzie, że wprowadzenie w miejscowym planie (§ 7 ust. 5 pkt 9 lit. b) zakazów stosowania zbiorników bezodpływowych i indywidualnych oczyszczalni ścieków bytowych narusza interes prawny właścicieli nieruchomości objętych planem wypływający z przysługującego im prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Ustalenia planu miejscowego (współ)kształtują bowiem sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 75; por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28.10.2014 r., sygn. II SA/Wr 584/14).

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł o stwierdzeniu nieważności wskazanych przepisów uchwały.