Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 240/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
w pozostałym zakresie skargi oddalono
Powołane przepisy: article: art 28
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 147 i 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2019 r. sprawy ze skarg A. T. oraz K. P. na uchwałę nr CXI/2952/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 września 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kostrze – rejon ulicy Falistej" I. stwierdza nieważność § 8 ust. 26 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałej części skargi oddala; III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęły dwie skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 26 września 2018 roku nr CXI/2952/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kostrze - Rejon Ulicy Falistej":

← pod sygn. II SA/Kr 240/19 została zarejestrowana skarga A.T.

← pod sygn. II SA/Kr 299/19 została zarejestrowana skarga K.P..

A.T. zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania:

1) art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżącego, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy,

2) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym,

3) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, skutkujące brakiem zapewnienia nieruchomości skarżącego odpowiedniego dostępu do drogi publicznej,

4) art. 15 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 2 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na nieprawidłowe określenie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych,

5) § 5 - 7 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez przyjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej i może powodować istotne wątpliwości w kwestii przeznaczenia terenów wyznaczonych w planie i zasad ich zagospodarowania,

6) art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska, poprzez wprowadzenie na terenie objętym planem zakazu wykonywania instalacji na paliwa stałe.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do skarżącego (tj. działek nr 70 i 93/1 obr. 1 Podgórze) oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi A.T. wskazał, że swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały wywodzi z faktu, że jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr 70 i 93/1 obr. 1 Podgórze położonych w rejonie ul. Kolnej w Krakowie o łącznej powierzchni 3,2116 ha. Dla przedmiotowej nieruchomości Sąd Rejonowy Dla Krakowa - Podgórza w Krakowie prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Na działkach tych skarżący planował realizację inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W ramach przygotowania inwestycji uzyskano szereg decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (skarżący wymienił trzy decyzje) oraz decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Wejście w życie zaskarzonej uchwały uniemożliwiło uzyskanie pozwolenia na budowę, bowiem nieruchomość skarżącego została całkowicie wyłączona spod zabudowy - znalazła się w granicach terenu rolniczego w parku krajobrazowym oznaczonego symbolem R.4 oraz w granicach terenu zieleni w parku krajobrazowym obejmującego starorzecze wraz z obudową biologiczną, oznaczonego symbolem ZN/WS.2.

Ustalenia planu dotyczące wskazanych powyżej terenów w sposób rażący naruszają jego interes prawny z uwagi na całkowite wyłączenie możliwości zabudowy. Organy planistyczne nie wykazały w sposób jednoznaczny, iż wprowadzenie regulacji wyłączającej całkowicie spod zabudowy kubaturowej nieruchomość skarżącego było uzasadnione szczególnymi okolicznościami, w tym koniecznością ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw czy też interesów.

Dalej skarżący podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Jednym z podstawowych elementów układu komunikacyjnego na terenie objętym ustaleniami planu jest ulica Kolna, która wprawdzie w znacznej części ma charakter drogi gruntowej, ale z uwagi na swój przebieg dociera do wielu nieruchomości objętych planem, w tym nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi.

Tymczasem przedmiotowa droga, poza krótkim fragmentem w północno-zachodniej części planu, nie została wydzielona w planie jako teren infrastruktury drogowej - ani jako droga publiczna, ani jako droga wewnętrzna. Jej przeznaczenie zostało określone tak samo jak terenów do niej przylegających, czyli albo jako teren rolniczy w parku krajobrazowym, albo jako teren zieleni nieurządzonej w parku krajobrazowym. Tym samym przy ustalaniu przeznaczenia tego terenu nie uwzględniono ani faktycznego sposobu jej użytkowania, ani jej przeznaczenia wynikającego z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, gdzie nieruchomości zajęte pod tą drogę mają charakter działek drogowych (dr), co należy uznać za rozwiązanie absolutnie wadliwe i niezrozumiałe. Dodatkowo na rysunku planu przebieg ulicy Kolnej został wyraźnie zaznaczony, a nazwa tej ulicy została zamieszczona na rysunku planu co najmniej 9 razy. Takie rozwiązanie wskazuje na niespójność części rysunkowej planu z jego częścią tekstową, gdzie ul. Kolna nie została w ogóle uwzględniona jako element infrastruktury komunikacyjnej obszaru.

Dodatkowo wskazano na istotną niespójność pomiędzy częścią tekstową i graficzną planu z uwagi na rozbieżności pomiędzy parametrami poszczególnych dróg (w zakresie szerokości) wskazanymi w części tekstowej planu, a szerokościami poszczególnych dróg wynikającymi z rysunku planu.

Przykładowo należy wskazać na parametry drogi klasy dojazdowej KDD.1 - która w części tekstowej planu ma szerokość ustaloną na 10 m z dopuszczeniem poszerzenia do 14 m w rejonie styku z drogą KDL.1 i ciągiem pieszym KDX.6, a na rysunku planu poszerzenie na styku z drogą KDL.1 ma 12 metrów, a dodatkowo występuje niewymienione w tekście planu poszerzenie do 13 m na stuku z drogą KDD.2. Rozbieżności występują również w przypadku drogi oznaczonej symbolem KDD.3 (szerokość w części tekstowej - do 10 m, a na rysunku planu jest rozszerzenie tej drogi do 19 m na styku z drogą KDD.2), KDD.2 (w części tekstowej przewidziano rozszerzenie tej drogi do 24 m w rejonie skrzyżowania z drogą w terenie KDL.2, a na rysunku planu poszerzenie wynosi ok. 30 m) oraz KDD.5 (szerokość w części tekstowej - do 10 m, a na rysunku planu jest rozszerzenie tej drogi do ok. 20 m na styku z drogą KDD.3 i KDD.4).

Zwrócono uwagę na brak spójności ustaleń planu w zakresie zasad lokalizacji miejsc parkingowych wynikających z § 13 ust. 9 i § 15 pkt 3 ustaleń planu. Z przepisu § 13 ust. 9 pkt 1 ustaleń planu wynika, że na terenach oznaczonych symbolami KDX.1 - KDX.7 obowiązuje zakaz lokalizacji miejsc parkingowych. Tymczasem z przepisu § 15 pkt 3 ustaleń planu wynika, że miejsca parkingowe mieszczą się w przeznaczeniu tych terenów, na co wskazuje brak zamieszczenia tych terenów w wyjątkach przywołanych w tym przepisie.

Za wadliwe uznano ustalenia planu w zakresie zasad skomunikowania terenu oznaczonego symbolem US.1. W ustaleniach planu nie uwzględniono mostu łączącego tereny US.1 i US.2, który przebiega ponad terenem WS.2. Na terenie WS.2 plan przewiduje bowiem wyłącznie lokalizację urządzeń hydrotechnicznych oraz urządzeń i obiektów przeciwpowodziowych. Brak jest natomiast zapisów wskazujących na możliwość utrzymania, remontu lub przebudowy istniejącego obiektu mostowego. Tymczasem dojazd do terenu US.1 jest konieczny ze względu na znajdujące się tam obiekty i urządzenia toru kajakowego.

Dalej zarzucono nieprawidłowe określenie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. Zawarte w planie zasady są określone w sposób niezwykle ogólny, nieprecyzyjny oraz niejasny, co może uniemożliwić lub istotnie utrudnić stosowania przedmiotowych zasad w praktyce. W szczególności dotyczy to nakazu zastosowania kompozycji i właściwego doboru gatunkowego, z wyłączeniem elementów obcych krajobrazowe przy realizacji i utrzymaniu zieleni urządzonej (§10 ust. 2 pkt 2 planu). Zdaniem skarżącego wskazany nakaz jest praktycznie niemożliwy do zastosowania w praktyce, gdyż odwołuje się on do nieokreślonych pojęć, a nie do weryfikowalnych wskaźników i danych.

Ponadto w § 8 ust. 26 ustaleń planu, określającym wymagania dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, wprowadzono zakaz wykonywania na terenie objętym planem instalacji na paliwa stałe w obiektach budowlanych. W ocenie skarżącego takie rozwiązanie jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa, gdyż zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska, takie ograniczenia może wprowadzać sejmik województwa, a nie Rada Gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej skarżący podniósł, że kwestionowana uchwała zawiera szereg nieprawidłowości wskazujących na naruszenie przez organy planistyczne zasad techniki prawodawczej, czego efektem jest przyjęcie uchwały, która jest dalece niespójna i nieprecyzyjna:

- brak spójności ustaleń planu z rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W § 8 ust. 17 pkt 7 planu ustalono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem m. in. "zmianie użytku na użytek rolny". Zgodnie z w/w rozporządzeniem, do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie należy zmiana każdego użytku na użytek rolny, ale zmiana lasu lub nieużytku na użytek rolny. Zapis ten może rodzić wątpliwości interpretacyjne w zakresie dopuszczalności zmian w zakresie użytkowania gruntów,

- w § 8 ust. 19 pkt 2 ustaleń planu wskazano, że w zakresie zasad kształtowania i urządzania zieleni obowiązuje zasada kształtowania zieleni w sposób nieprzesłaniający widoków. Taki zapis może oznaczać w praktyce brak możliwości nasadzenia zieleni wysokiej lub krzewów w całym obszarze planu oraz konieczność usuwania istniejących zadrzewień - każde drzewo lub krzew może przesłaniać określony widok. Nie sposób takie rozwiązanie uznać za prawidłowe i racjonalne.

W odpowiedzi na tę skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności opisał formalny tok przyjęcia zaskarżonej uchwały. Następnie wskazał, że domaganie się stwierdzenia nieważności uchwały nie znajduje podstaw, bowiem skargę można wnieść wyłącznie w ramach przysługującego danemu podmiotowi interesu prawnego i tylko w takim zakresie Sąd może stwierdzić jej nieważność.

Dalej w odpowiedzi na skargę podkreślono, że w świetle art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt planu sporządza się zgodnie z zapisami studium, gdyż zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei zgodnie z art. 20 ust. 1 Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Następnie szczegółowo opisano zapisy studium dotyczące nieruchomości skarżącego i wyjaśniono, że przeznaczenie tych gruntów w zaskarżonej uchwale jest zgodne z zapisami Studium. Ponadto pozostawienie działek nr 70 i 93/1, jako niebudowlanych, ze względu na ich walory przyrodnicze i krajobrazowe, jest spójne z dotychczasową polityką miasta, które konsekwentnie omawiany teren przeznaczało we wcześniej obowiązujących dokumentach planistycznych na cele rolne (np. jako RP - wg planu ogólnego miasta Krakowa z 1994 r.).

Dalej odwołano się do sporządzonego na potrzeby niniejszego planu Opracowania ekofizjograficznego (które stanowi podstawę merytoryczną do określenia zasad ochrony środowiska w planie miejscowym) oraz Prognozy oddziaływania na środowisko (której zadaniem jest m.in. stwierdzenie czy plan zapewnia zachowanie zasady zrównoważonego rozwoju i ochronę walorów przyrodniczych określonych w opracowaniu ekofizjograficznym). Streszczono zapisy Opracowania w odniesieniu do przedmiotowych działek wskazując, że wnioski i wskazania do planu miejscowego wynikające z analizy uwarunkowań ekofizjograficznych przytoczone zostały w rozdziale 4.1.1. Ustalenia analizowanego projektu planu są zgodne z określonymi w Opracowaniu Ekofizjograficznym warunkami i wskazaniami zagospodarowania. Wszystkie tereny, na których zidentyfikowano siedliska chronione zostały w projekcie planu wykluczone z lokalizacji budynków.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji - wskazano, ze działki ewidencyjne nr 70 i 93/1 nie są to terenami budowlanymi, a głównie terenami rolnymi lub zieleni, a więc nie wymagające obsługi komunikacyjnej takiej, jak tereny budowlane, lecz jak tereny rolne. W planach miejscowych nie wydziela się liniami rozgraniczającymi dróg obsługujących tereny rolne, gdyż ze swej istoty drogi dojazdowe do gruntów rolnych takie są gruntami / terenami rolnymi. Drogi te nie podlegają przepisom o drogach publicznych i nie są również drogami wewnętrznymi.

Nie można zgodzić się z zarzutem, iż brak ustaleń dotyczących zasad zagospodarowania ul. Kolnej powoduje, że jego nieruchomość nie ma zapewnionego odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Dostęp ten został zapewniony w planie adekwatnie do przeznaczenia działek nr 70 i 93/1, poprzez ul. Kolną, stanowiącą na tym odcinku drogę dojazdową do gruntów rolnych, łączącą się z ul. Tynieckią, i wyodrębnioną, jako działki ewidencyjne nr 120/4, 120/3 i 120/2.

Jak wskazano, nie można zgodzić się ze sformułowanym arbitralnie zarzutem o nieprawidłowym określeniu zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, który następnie argumentowany jest zapisem § 10 ust. 2 pkt 2 planu (cyt: nakaz zastosowania kompozycji i właściwego doboru gatunkowego, z wyłączeniem elementów obcych krajobrazowo przy realizacji i utrzymaniu zieleni urządzonej). Przytoczony wyżej zapis oznacza iż zastosowanie kompozycji i właściwy dobór gatunkowy, to taki który wyklucza elementy obce krajobrazowo.

W kwestii zarzutu dotyczącego braku spójności ustaleń planu z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), w zakresie zapisu § 8 ust. 17 pkt 7 gdzie ustalono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem m. in. "zmianie użytku na użytek rolny", wyjaśniono iż pod pojęciem "zmianie użytku" należy rozumieć każdy użytek, a więc las i nieużytek. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków las to także użytek gruntowy, podobnie jak np. łąki i pastwiska, które stanowią użytki rolne.

W kwestii zarzutu dotyczącego ustaleń zawartych w § 8 ust. 19 pkt 2 ustaleń planu, gdzie wskazano, że w zakresie zasad kształtowania i urządzania zieleni obowiązuje zasada kształtowania zieleni w sposób nieprzesłaniający widoków, wyjaśniono iż w treści planu wskazano (na rysunku i w tekście) o jakie widoki chodzi, poprzez wyznaczenie: ciągów widokowych, punktów widokowych i powiązań widokowych pomiędzy kopcami. Kwestionowany zapis nie oznacza zatem braku możliwości nasadzenia zieleni wysokiej lub krzewów w całym obszarze planu oraz konieczności usuwania istniejących zadrzewień. Podkreślono, iż żaden z wymienionych elementów (ciąg widokowy, punkt widokowy lub powiązanie widokowe pomiędzy kopcami) nie dotyczy działek ewidencyjnych nr 70 i 93/1.

K.P. zarzucił zaskarżonej uchwale

1) naruszenie art. 15 ust. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieokreślenie w powierzchni minimalnej dla nowo powstających działek budowlanych położonych w terenach innych niż oznaczone symbolami MN.l i MN.2

2) naruszeniem art. 2 Konstytucji RP polegające na nieuwzględnieniu w zapisach planu treści uzyskanych przez skarżącą decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, czym doprowadzono do naruszenia zasady ochrony praw nabytych

3) naruszenie art. 28 ust. 1 w związku z art. 19 i art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez:

a) podjęcie zaskarżonej uchwały w brzmieniu, które nie odpowiada prawu, w szczególności godzi w konstytucyjne zasady równości wobec prawa, zasady poszanowania prawa własności, zasady ochrony zdrowia, zasady ochrony środowiska oraz w zasady ochrony praw nabytych obywateli,

b) wprowadzenie zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego bez ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., w zakresie niezbędnym do dokonania zmian w projekcie planu miejscowego;

4) naruszenie art. 32 i art. 64 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności i naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa poprzez odmienne potraktowanie sąsiadujących ze sobą nieruchomości a to działki nr 83/2 na obszar której w znaczącej mierze rozciągniętą obszar MN.l i działek powstałych z podziału działki 85 (85/3 i 359) dla których w całości przewidziano w zaskarżonym planie przeznaczenie R (rola).

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie jej uchylenie w całości bądź w części odnoszącej się do działek stanowiących własność skarżącego.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że swój interes prawny do zaskarżenia uchwały wywodzi z faktu bycia właścicielem działek nr 85/3 oraz 359, położonych w obszarze objętym planem.

W uzasadnieniu skargi powołano orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, które – zdaniem skarżącego – potwierdza konieczność respektowania postanowień decyzji o pozwoleniu na budowę w uchwalonym później planie miejscowym.

Ponadto w ocenie skarżącego organ dopuścił się naruszenia art. 32 i art. 64 Konstytucji poprzez ograniczenie prawa własności i naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa poprzez odmienne potraktowanie sąsiadujących ze sobą nieruchomości a to działki nr 83/2 - na obszar której w znaczącej mierze rozciągniętą obszar MN.l i działek powstałych z podziału działki 85 - dla których w całości przewidziano w zaskarżonym planie przeznaczenie R (rola). Działki 83/2 oraz działki powstałe z podziału działki 85 sąsiadują ze sobą, leżą po tej samej stronie drogi, mają zapewniony identyczny dostęp do dróg publicznych i nie zachodzą pomiędzy nimi jakiekolwiek różnice uzasadniające odmienne ich potraktowanie w zakresie przeznaczenia w planie.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, a także ponownie wskazano na brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności uchwały w całości tj. w zakresie przekraczającym interes prawny skarżącego.

Odnosząc się do zarzutu nieokreślenia minimalnej powierzchni dla nowopowstałych działek budowlanych wyjaśniono, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; W planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: (...) minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Przytoczono zapisy planu podkreślając, że o ile ustalenie w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest obligatoryjne, o tyle ustalenie minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych jest określane w planie w zależności od potrzeb. Dla obszaru zaskarżonej uchwały potrzeba określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych występuje jedynie w przypadku terenów MN.l i MN.2, gdyż pozostałe tereny "budowlane" w obszarze planu to jedynie tereny U.l i K.l, dla których, z uwagi na występujące już zainwestowanie i sposób przeznaczenia, nie ma potrzeby określania minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Pozostałe tereny w obszarze planu są wyłączone z możliwości lokalizowania budynków.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP polegającego na nieuwzględnieniu w zapisach planu treści uzyskanych przez skarżącą decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości – zwrócono uwagę, że treść decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o przeznaczeniu terenu, lecz jedynie określa prawnie dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości w przypadku braku ustaleń planu miejscowego. Zgodnie z treścią § 6 pkt 1 zaskarżonej uchwały tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem.

Wyjaśniając zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 19 i art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreślono, że nie nastąpiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Procedura sporządzania planu została szczegółowo określona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ramach prowadzonej procedury planistycznej związanej zaskarżoną uchwałą dokonano wszystkich obowiązków przewidzianych przepisami prawa. Ponowienie czynności, o których mowa w przepisie art. 17 ww. ustawy wystąpiło w wyniku uwzględnienia przez Prezydenta Miasta Krakowa (zarządzeniem Nr 191/2018 z dnia 25 stycznia 2018 r.) części uwag wniesionych do projektu planu. Ponowiono opiniowanie i uzgodnienie projektu planu oraz ponownie wyłożono do publicznego wglądu część projektu planu w zakresie dokonanych zmian. Podkreślono, iż w kolejnych etapach procedury sporządzania planu nie wystąpiła potrzeba ponowienie czynności, o których mowa w przepisie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Następnie odniesiono się do zarzutu naruszenia art. 32 i art. 64 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności i naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa poprzez odmienne potraktowanie sąsiadujących ze sobą nieruchomości a to działki nr 83/2 na obszar której w znaczącej mierze rozciągniętą obszar MN.l i działek powstałych z podziału działki 85 (85/3 i 359) dla których w całości przewidziano w zaskarżonym planie przeznaczenie R (rola). Wyjaśniono, że wynika to z zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie dodano, iż w obowiązującym do dnia 1 stycznia 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonym uchwałą Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 24 póz. 108 z dnia 16 grudnia 1994 r.) działki nr: 359/1, 359/2, 359/3 obr. 4 Podgórze znajdowały się w Obszarze Rolnym, oznaczonym na rysunku planu symbolem RP 3 (strefy polityki przestrzennej nr: l, 15, 20).

Oddalenie skargi w całości nie stanowi przeszkody do wykorzystywania przez skarżącego nieruchomości w sposób dotychczasowy, zatem użytkować ją w sposób, który został ukształtowany przez skarżącego. Dodatkowo skarżący ma możliwość realizacji zamierzeń inwestycyjnych w oparciu o otrzymane decyzje pozwolenia na budowę przed wejściem z życie zaskarżonej uchwały.

Na rozprawie w dniu 24 czerwca 2019 r. obie powyższe sprawy połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika z uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. I FPS 3/06 (ONSAiWSA 2007/1/1) "obowiązek sporządzenia uzasadnienia wyroku z urzędu wynikający z art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dotyczy także sytuacji, w której na podstawie art. 111 § 2 tej ustawy sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia kilka oddzielnych spraw pozostających w związku i w niektórych z nich skargi oddalił. W przypadku wskazanym w pkt 1 przepis art. 141 § 2 tej ustawy nie ma zastosowania". Niniejsze uzasadnienie obejmuje zarówno tę część wyroku, w której stwierdzono częściową nieważność zaskarżonej uchwały, jak i część, w której obydwie skargi oddalono.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) - zwaną dalej "u.p.z.p." - nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powoduje jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), zwaną dalej u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego - sąd odrzuca skargę.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wniesionych skarg należało więc ustalić, czy skarżący mieli legitymację do wniesienia skarg, bowiem stanowi to niejako warunek wstępny przeprowadzenia właściwej kontroli zaskarżonej uchwały.

W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.

Wskazać zatem należy, że skarżący są właścicielami działek położonych w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą:

← A.T. jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr 70 i 93/1 obr. 1 Podgórze położonych w rejonie ul. Kolnej w Krakowie o łącznej powierzchni 3,2116 ha,

← K.P. jest właścicielem działek nr 85/3 oraz 359.

Zaznaczyć należy także, że skarżący wobec zaskarżenia uchwały z dnia 26 września 2018 r. nie byli obowiązani do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przed złożeniem skargi, zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935).

Spośród podniesionych w obu skargach zarzutów zasadny okazał się jedynie ten dotyczący wadliwości § 8 ust. 26 zaskarżonej uchwały o brzmieniu: "Zakaz wykonywania instalacji na paliwa stałe w obiektach budowlanych.", znajdujący się w rozdziale "Wymagania dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego". Taki zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważny na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. bowiem narusza właściwość organów, wkraczając w kompetencje zastrzeżone dla zupełnie innego organu. Zgodnie bowiem z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.) sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.

Brak jest w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jakichkolwiek podstaw by dopuścić zdublowanie omawianej kompetencji i dopuszczenie, by analogiczne zakazy - oprócz sejmików województwa w szczególnym trybie przewidzianym przez art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska - mogły wprowadzać rady gmin w uchwałach obejmujących miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Na takim też stanowisku stanął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. IV SA/Po 334/19 (niepublikowany): "Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z:

a) potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 p.o.s.

b) obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego.

Ustanowione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu powinny pozostawać w zgodnie z materią ustawową, a ponadto winny mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do ich ustanowienia. W art. 72 i 73 p.o.s. ustawodawca określił wymagania w zakresie ochrony środowiska jakie powinny spełniać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie w art. 96 ust. 1 p.o.s. ustawodawca przyznał sejmikowi województwa kompetencje wprowadzenia w drodze uchwały ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko. Jak wynika z art. 96 ust. 6 pkt 2 p.o.s. w uchwale tej określa się m.in. rodzaje instalacji, dla których wprowadza się ograniczenia lub zakazy, o których mowa w ust. 1. Tym samym to nie rada gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz sejmik województwa, w uchwale podjętej na postawie art. 96 ust. 1 p.o.s. jest uprawniony do podjęcia uchwały zakazującej stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 98/16, WSA we Wrocławiu z 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 362/18 oraz z 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 154/19, WSA w Krakowie z 8 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 373/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl)".

Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnych wyrokach z dnia 8 maja 2018 r., sygn. II SA/Kr 373/18 oraz z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. II SA/Kr 1277/18 (obydwa dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 8 ust. 26.

Trzeba jednocześnie zwrócić uwagę, że omawiany zarzut został podniesiony przez skarżącego A.T. , którego nieruchomości – dotychczas niezabudowane, zostały również na przyszłość w zaskarżonym planie miejscowym wyłączone z zabudowy. Może budzić wątpliwości, czy przepis wprowadzający "Zakaz wykonywania instalacji na paliwa stałe w obiektach budowlanych" może w jakikolwiek sposób dotknąć interesu prawnego podmiotu, który nie ma możliwości realizacji obiektu budowlanego, a w konsekwencji również i instalacji na paliwa stałe. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł jednak do wniosku, że naruszenie właściwości poprzez wyjście poza ustawowe ramy dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz wejście w kompetencje sejmiku województwa jest rażącym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego i w związku z tym stwierdził nieważność przedmiotowego zapisu planu niezależnie od jego wpływu bezpośrednio na sytuację skarżącego A.T. .

Skarżący K.P. podniósł w stosunku do zaskarżonej uchwały zarzut wprowadzenia zmian w projekcie planu bez ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. w zakresie niezbędnym do dokonania zmian w projekcie planu miejscowego. Nie skonkretyzował przy tym, o jakie zmiany w projekcie i jakie jego zdaniem czynności pominięto.

Dokonując kontroli prawidłowości przeprowadzenia procedury planistycznej uregulowanej w art. 17 u.p.z.p. w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł uchybień.

Zgodnie z art. 19 u.p.z.p. jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (ust. 1) . Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą (ust. 2).

W tomie drugim przesłanej do WSA dokumentacji planistycznej znajdują się pierwotne wystąpienia o uzgodnienia i opinie datowane na 15 maja 2017 r.

Czynności te były ponawiane dwukrotnie: pismami z 5 września 2017 r. (tom trzeci dokumentacji planistycznej) oraz z 11 kwietnia 2018 r. (tom piąty).

Omawiany zarzut nie znalazł potwierdzenia i nie mógł odnieść skutku.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieokreślenie w powierzchni minimalnej dla nowo powstających działek budowlanych położonych w terenach innych niż oznaczone symbolami MN.l i MN.2 – należy zgodzić się ze stanowiskiem strony przeciwnej, zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, iż nie jest to obligatoryjny element planu miejscowego.

Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 10 w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Podkreślić należy, że obligatoryjne elementy planu zostały wymienione w art. 15 ust. 2, natomiast w ust. 3 te, które umieszcza się w planie "w zależności od potrzeb".

W § 6 ust. 6 zawarto następującą regulację w zakresie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych:

1) w Terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: MN.1 i MN.2: 600 m² - dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej;

2) dla pozostałej zabudowy oraz innych obiektów budowlanych nie określa się minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych.

Przekonująca jest argumentacja strony przeciwnej, iż na terenie objętym uchwałą potrzeba określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych występuje jedynie w przypadku terenów MN.l i MN.2, gdyż pozostałe tereny "budowlane" w obszarze planu to jedynie tereny U.l i K.l, dla których, z uwagi na występujące już zainwestowanie i sposób przeznaczenia, nie ma potrzeby określania minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Pozostałe tereny w obszarze planu są wyłączone z możliwości lokalizowania budynków.

Co do wskazywanej przez skarżącego K.P. konieczności uwzględniania w planach miejscowych wydanych wcześniej decyzji ustalających warunki zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. W przepisie tym nie tylko wprost przewidziano sytuację, w której miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera ustalenia inne niż wydana wcześniej dla tego terenu decyzja o warunkach zabudowy, ale wyraźnie zastrzeżono pierwszeństwo ustaleń planu. Z kolei ust. 2 art. 65 stanowi, że przepisu o wygaszeniu decyzji WZ nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Wówczas inwestor może prowadzić inwestycję objętą ostatecznym pozwoleniem na budowę niezależnie od zapisów planu miejscowego.

Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę dołączone do skargi kopie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 grudnia 2012 r. zezwalających na budowę dwóch domów jednorodzinnych. Dopóki decyzje te pozostają w obrocie prawnym, skarżący może realizować objęte nimi inwestycje niezależnie od zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie ma żadnych podstaw prawnych do formułowania pod adresem organu planistycznego wymogu, by zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego były tożsame z wydanymi dla danego terenu decyzjami o pozwoleniu na budowę albo o warunkach zabudowy – tym bardziej, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). Nie można wykluczyć sytuacji, gdy dla danego ternu zostanie wydanych kilka decyzji WZ przewidujących różne zagospodarowanie tego terenu.

Dodatkowo zarówno w § 6 pkt 1 zaskarżonej uchwały, jak i w art. 35 u.p.z.p. zastrzeżono, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem.

Ostatni argument K.P. dotyczy naruszenia art. 32 i art. 64 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności i naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa poprzez odmienne potraktowanie sąsiadujących ze sobą nieruchomości a to działki nr 83/2 na obszar której w znaczącej mierze rozciągniętą obszar MN.l i działek powstałych z podziału działki 85 (85/3 i 359) dla których w całości przewidziano w zaskarżonym planie przeznaczenie R (rola). Działki 83/2 oraz działki powstałe z podziału działki 85 sąsiadują ze sobą, leżą po tej samej stronie drogi, mają zapewniony identyczny dostęp do dróg publicznych i nie zachodzą pomiędzy nimi jakiekolwiek różnice uzasadniające odmienne ich potraktowanie w zakresie przeznaczenia w planie.

Odnosząc się do tego zarzutu należy podkreślić, że tworząc akty prawa miejscowego, jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, rady gminy działają w granicach tzw. władztwa planistycznego.

W wyroku z dnia 5 lipca 2019 r. sygn. II OSK 1231/19 (niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Władztwo planistyczne gminy nie ma więc charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Oczywistym jest, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. O przekroczeniu władztwa planistycznego można zaś mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione (patrz: wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16)".

Pamiętać przy tym należy, że przy ustalaniu przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym organ planistyczny związany jest ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). To ustalenia studium są podstawowym kryterium odniesienia przy kontrolowaniu, czy granice władztwa planistycznego nie zostały przekroczone.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę działka ewidencyjna 85 została podzielona na działki o nr 85/3 i 359 (to z ich własności wyprowadza K.P. swój interes prawny do zaskarżenia uchwały), z czego działka 359 została podzielona następnie na działki ewidencyjne o nr 359/1, 359/2 i 359/3.

Według zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, uchwalonego uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.) działka nr 85 obręb 4 Podgórze została przypisana do Jednostki urbanistycznej 37 -Bodzów - Kostrze do terenów ZR - Tereny zieleni nieurządzonej. Dla tej kategorii terenów Studium określa:

• Funkcja podstawowa - Różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne.

• Funkcja dopuszczalna - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych.

Natomiast nienależąca do skarżącego działka nr 83/2 została w Studium przypisana do terenów MN - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej:

• Funkcja podstawowa - Zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe).

• Funkcja dopuszczalna - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zielem izolacyjnej.

Zgodnie z zapisami studium, w zaskarżonej uchwale działkom nr 83/2 i 85 zostało nadane różnorakie przeznaczenie. Nie stanowi to jednak naruszenia konstytucyjnych zasad równości wobec prawa i ochrony własności, jak chciałby tego skarżący, lecz przejrzystą i niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych regulację, która kształtuje na tym obszarze ład przestrzenny w ramach zasady zrównoważonego rozwoju.

Powyższe rozważania w zakresie przekroczenia władztwa planistycznego oraz nadmiernego ograniczenia prawa własności należy odnieść również do argumentów podnoszonych przez drugiego skarżącego A.T .

Według zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa objęte skargą działki nr 70 i 93/1 obręb l Podgórze zostały przypisane do Jednostki urbanistycznej 37 - Bodzów – Kostrze oraz do terenów ZR - Tereny zieleni nieurządzonej. Dla tej kategorii terenów Studium określa następujący kierunek zagospodarowania:

• Funkcja podstawowa - Różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne.

• Funkcja dopuszczalna - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych.

W ramach wytycznych do planów miejscowych, zawartych w tomie III Studium dla poszczególnych jednostek urbanistycznych określone zostały m.in. następujące kierunki zmian, które dotyczą działek nr 70 i 93/1 obręb l Podgórze:

1) Kierunki zmian w strukturze przestrzennej:

- Istniejąca zieleń nieurządzona do utrzymania i ochrony;

2) Wykorzystanie wysokich walorów przyrodniczo-kraj obrazowych o znaczeniu ponadlokalnym w celu wzmocnienia roli jednostki w systemie przyrodniczym miasta;

- Standardy przestrzenne:

3) Powierzchnia biologicznie czynna dla terenów zieleni nieurządzonej (ZR) min. 90%.

- W zakresie ochrony środowiska kulturowego:

4) Jednostka o bogatej konfiguracji i wybitnych walorach krajobrazowych. Zachowane układy urbanistyczne dawnych wsi Bodzów i Kostrze. Występują odcinki historycznych traktów drożnych, w tym dróg Twierdzy Kraków - do zachowania.

5) Na obszarze opracowania występują następujące strefy ochronne:

- ochrony sylwety Miasta - obejmuje całość obszaru, tworzy duży fragment "zielonej" części sylwety Miasta.

- ochrony i kształtowania krajobrazu - obejmuje całość obszaru, wskazano duże obszary ochrony krajobrazu warownego B.

6) Określa się wskazania dla wybranych elementów:

- zachowanie wybitnych walorów krajobrazu, w tym utrzymanie charakteru krajobrazu warownego;

- zachowanie i nieprzesłanianie miejsc percepcji panoram i widoków, utrzymanie wartościowego przedpola widokowego.

- W zakresie ochrony środowiska przyrodniczego:

7) Na obszarze opracowania występują następujące strefy:

- Jednostka w obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi o prawdopodobieństwie występowania wody tysiącletniej Q 0,1% (rzeka Wisła);

- Obszary o najwyższym i wysokim walorze przyrodniczym (wg Mapy roślinności rzeczywistej);

- Siedliska chronione;

- Bielańsko - Tyniecki Park Krajobrazowy;

- Strefy lasów i zwiększania lesistości;

- Strefa kształtowania systemu przyrodniczego;

- Obszary wymiany powietrza;

- Parki rzeczne.

Zgodnie z ustaleniami zaskarżonej uchwały objęte skargą działki zostały przeznaczone pod:

- Tereny rolnicze w parku krajobrazowym oznaczone symbolem R.4, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne (wschodnia mniejsza część dz. nr 70 oraz północno-wschodnia większa część dz. nr 93/1),

- Tereny zieleni w parku krajobrazowym obejmujące starorzecze wraz z obudową biologiczną oznaczone symbolem ZN/WS.2, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń na obszarze starorzeczy (zachodnia większa część dz. nr 70 oraz południowo-zachodnia mniejsza część dz. nr 93/1).

Dla tak wyznaczonych przeznaczeń terenów plan miejscowy ustala w § 20 ust. 1 Tereny rolnicze w parku krajobrazowym, oznaczone symbolami R.l - R. 13, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne. W ust. 2 § 20 w zakresie sposobu zagospodarowania terenów, ustalono:

1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90%;

2) dopuszczenie zagospodarowanie terenów R. 12 i R. 13 w ramach zalesień;

3) zakaz lokalizowania budynków;

4) maksymalną wysokość zabudowy dla obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz małej architektury: 4 m.

Z kolei w § 22 ust. 1 planu wyznaczono Tereny zieleni w parku krajobrazowym obejmujące starorzecze wraz z obudową biologiczną, oznaczone symbolami ZN/WS.l - ZN/WS.3, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń na obszarze starorzeczy. 2. W zakresie sposobu zagospodarowania terenów, ustala się:

1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90%;

2) zakaz lokalizowania budynków;

3) dopuszczenie lokalizacji urządzeń wodnych;

4) maksymalną wysokość zabudowy dla obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz małej architektury: 4 m.

Jak wynika z powyższego, przeznaczenie działek nr 70 i 93/1 na Tereny rolnicze w parku krajobrazowym, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne (R.4) oraz Tereny zieleni w parku krajobrazowym obejmujące starorzecze wraz z obudową biologiczną, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń na obszarze starorzeczy (ZN/WS.2) jest całkowicie zgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w Studium.

Słusznie również w odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę, że tak ustalone przeznaczenie omawianego terenu jest spójne z dotychczasową polityką miasta, które konsekwentnie omawiany teren przeznaczało we wcześniej obowiązujących dokumentach planistycznych na cele rolne (np. jako RP - wg planu ogólnego miasta Krakowa z 1994 r.).

Wyłączenie działek skarżącego z zabudowy znajduje również potwierdzenie w opracowaniu ekofizjograficznym, gdzie na str. 51-56, gdzie m.in. zapisano "zdiagnozowane uwarunkowania środowiska obszaru opracowania wskazują jednoznacznie, iż właściwie w całym analizowanym obszarze dominować powinny funkcje przyrodnicze, rozumiane przede wszystkim, jako brak zainwestowania (urbanizacji). Obszar opracowania jest częścią korytarza ekologicznego o randze międzynarodowej, przez co zachowanie jego przyrodniczej spójności przestrzennej jest szczególnie istotne. Utrzymanie zarówno wewnętrznej (w obrębie miasta) jak i zewnętrznej (łączność z terenami sąsiednimi) ciągłości przestrzennej wzmacnia dodatkowo sprawność ekosystemów miejskich, daje możliwość rekreacji, (m. in. poprowadzenia szlaków turystycznych i ścieżek rowerowych) w otoczeniu zieleni. Następujące uwarunkowania środowiska przyrodniczego i kulturowego obszaru opracowania warunkują potrzebę jego zachowania jako obszaru pełniącego przede wszystkim funkcje przyrodnicze:

1) jest on niemal pozbawiony zainwestowania, ma naturalny, otwarty charakter;

2) pokryty jest glebami wysokiej jakości (klasy I-III);

3) występują tu zbiorowiska roślinności o wysokich walorach siedliskowych oraz stanowiska roślin objętych ochroną prawną: mieczyka dachówkowatego i centurii zwyczajnej;

4) różnorodność gatunkowa tutejszych terenów łąkowych, wodno-błotnych i leśnych a także zadrzewień i zakrzewień śródpolnych stwarza warunki bytowania różnorodnej fauny, w tym gatunków podlegających ochronie ścisłej i częściowej, a także będących w zainteresowaniu Wspólnoty;

5) z uwagi na swoje położenie w dolinie Wisły i naturalny charakter pełni on w strukturze przestrzenno- funkcjonalnej miasta istotną rolę jako obszar wymiany i regeneracji powietrza w mieście;

6) tutejsze walory krajobrazowe i kulturowe wymagają zachowania i ochrony;

7) warunki geologiczno-inżynierskie obszaru tj. warunki posadowienia (m.in. nośność gruntów, poziom występowania wód gruntowych, możliwość wystąpienia podtopień, niebezpieczeństwo wystąpienia ruchów masowych) mogą lokalnie ograniczać możliwość realizacji zainwestowania, zwłaszcza budynków mieszkalnych.

Wszystkie przeprowadzone w niniejszym opracowaniu analizy potwierdzają wysokie walory środowiska, ich znaczenie dla systemu przyrodniczego miasta, oraz istnienie zagrożeń ze strony urbanizacji i recesja tradycyjnych form gospodarki rolniczej".

W opracowaniu ekofizjograficznym zawarto następujące zalecenia: "utrzymanie funkcji przyrodniczej, zachowanie w obecnym zasięgu z wykluczeniem realizacji zabudowy. Przy czym utrzymanie funkcji przyrodniczej nie jest jednoznaczne z zaniecaniem prowadzenia gospodarki rolno-pastwiskowej. W odniesieniu do użytków rolnych, przez utrzymanie funkcji przyrodniczej rozumieć należy także ich utrzymanie i ochronę, co w przypadku łąk i pastwisk oznacza regularne koszenie - działalność kluczową dla zachowania unikatowych walorów tutejszych siedlisk łąkowych".

W świetle zapisów obowiązującego Studium oraz opracowania ekofizjograficznego sporządzonego na potrzeby procedury planistycznej wyłączenie działek nr 70 i nr 93/1 z zabudowy znajduje pełne uzasadnienie w istniejących uwarunkowaniach środowiskowych na tym terenie. Nie jest uzasadniony zarzut przekroczenia władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia prawa własności skarżącego tj. naruszenia art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.

W odniesieniu do zarzutu niedostatecznego zapewnienia dostępu działek skarżącego do drogi publicznej poprzez niewyodrębnienie ul. Kolnej w tej okolicy, jako terenu infrastruktury drogowej (drogi publicznej albo wewnętrznej) trzeba podzielić stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę.

Działki ewidencyjne nr 70 i 93/1 zostały w planie oznaczone symbolami R.4 i ZN/WS.2. tj. tereny rolne lub zieleni, a więc nie wymagające obsługi komunikacyjnej takiej, jak tereny budowlane, lecz jak tereny rolne.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są również grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Oznacza to, że nie ma konieczności wyodrębnienia dróg dojazdowych obsługujących tereny rolne liniami rozgraniczającymi w planach miejscowych. Tego rodzaju drogi nie podlegają przepisom o drogach publicznych i nie są również drogami wewnętrznymi.

Ponadto zgodnie z treścią § 15 pkt 2 skarżonej uchwały "z wyłączeniem Terenów lasów ZL.1-ZL.3, w przeznaczeniu poszczególnych terenów mieści się zieleń towarzysząca oraz obiekty i urządzenia budowlane zapewniające ich prawidłowe funkcjonowanie, takie jak: (...) 2) dojścia piesze, trasy rowerowe, drogi dojazdowe wzdłuż wałów, dojazdy zapewniające skomunikowanie terenu działki z drogami publicznymi, niewyznaczone na rysunku planu". Nie można zgodzić się, że brak ustaleń dotyczących zasad zagospodarowania ul. Kolnej powoduje, że nieruchomość A.T. nie ma zapewnionego odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Dostęp ten został zapewniony w planie adekwatnie do przeznaczenia działek nr 70 i 93/1, poprzez ul. Kolną, stanowiącą na tym odcinku drogę dojazdową do gruntów rolnych.

Pozostałe zarzuty dotyczące zapisów zaskarżonej uchwały w zakresie infrastruktury drogowej nie dotyczą interesu prawnego skarżącego A.T. . Skoro ul. Kolna w części zapewniającej dostęp do nieruchomości tego skarżącego nie została wyrodrębniona terenem z symbolem KD, to nie może on skutecznie podnosić zarzutów dotyczących nieruchomości oznaczonych w ten właśnie sposób. Dotyczy to zarówno zarzutu niespójność pomiędzy częścią tekstową i graficzną planu z uwagi na rozbieżności pomiędzy parametrami poszczególnych dróg (w zakresie szerokości) wskazanymi w części tekstowej planu, a szerokościami poszczególnych dróg wynikającymi z rysunku planu, jak i zarzutu niespójności pomiędzy § 13 ust. 9 i § 15 pkt 3 zaskarżonej uchwały (co skutkować ma brakiem możliwości jednoznacznego określenia zasad zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem KDX). Należy to również odnieść do zarzutu dotyczącego terenów US.1 i US.2 oraz istniejącego obiektu mostowego łączącego te tereny – które to tereny znajdują się w znacznym oddaleniu od działek skarżącego. Obawy skarżącego, iż brak jest zapisów wskazujących na możliwość utrzymania, remontu lub przebudowy obiektu mostowego są całkowicie nieuzasadnione w świetle zapisu § 15 pkt 2 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym w przeznaczeniu poszczególnych terenów (z wyłączeniem Terenów lasów ZL.1-ZL.3) mieści się zieleń towarzysząca oraz obiekty i urządzenia budowlane zapewniające ich prawidłowe funkcjonowanie, takie jak dojścia piesze, trasy rowerowe, drogi dojazdowe wzdłuż wałów, dojazdy zapewniające skomunikowanie terenu działki z drogami publicznymi, niewyznaczone na rysunku planu.

Nie dotyczy interesu prawnego skarżącego również zarzut zbyt ogólnego sformułowania zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (zwłaszcza nakaz zastosowania kompozycji i właściwego doboru gatunkowego, z wyłączeniem elementów obcych krajobrazowe przy realizacji i utrzymaniu zieleni urządzonej - § 10 ust. 2 pkt 2 planu). Nieruchomości skarżącego nie stanowią "przestrzeni publicznych", które zostały wprost wymienione w § 10 ust. 1 uchwały jako ZPzz.1, KDZ.1, KDZ.2, KDL.1, KDL.2, KDD.1 – KDD.5 oraz KDX.1 – KDX.7. To nie A.T. jest adresatem omawianej regulacji, a zatem nie może on ich również skutecznie kwestionować.

Mogą natomiast odnosić się do interesu prawnego skarżącego tj. mogą dotyczyć należących do niego nieruchomości kwestionowane przez niego zapisy § 8 ust. 17 pkt 7 oraz § 8 ust. 19 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

Zarzuty te nie zasługują jednak na uwzględnienie.

W § 8 ust. 17 pkt 7 planu wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem m. in. zmiany użytku na użytek rolny. Fakt posłużenia się przez lokalnego prawodawcę pojęciem "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" jednoznacznie wskazuje, że zakazem objęto wyłącznie o te przedsięwzięcia, które zostały wyliczone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71). W § 3 ust. 1 tego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono w pkt 86 i 87 "zmianę lasu lub nieużytku na użytek rolny" przy spełnieniu dodatkowych warunków. Należy z tego wywnioskować, że pozostałe sposoby zmiany użytków nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie nie są objęte zakresem § 8 ust. 17 zaskarżonej uchwały.

Zestawienie tych regulacji – wbrew stanowisku skarżącego – nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Skoro w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazano realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – a więc przedsięwzięć wyliczonych w rozporządzeniu, a w drodze wyjątku dopuszczono w kategorii tych przedsięwzięć "zmianę użytku na użytek rolny", to niewątpliwie chodziło o przedsięwzięcia wymienione w § 3 ust. 1 pkt 86 i 87 rozporządzenia, bowiem pozostałe przypadki "zmiany użytku na użytek rolny" nie zostały w § 8 ust. 17 zakazane.

Również nieuzasadniony jest zarzut odnoszący się do § 8 ust. 19 pkt 2 zaskarżonej uchwały i zawartej tam zasady kształtowania zieleni w sposób nieprzesłaniający widoków. W części tekstowej planu w § 5 ust. 1 pkt 5 – 7 wskazuje się, że "Elementy planu oznaczone na rysunku planu, stanowiące ustalenia planu to ciągi widokowe; punkty widokowe; powiązanie widokowe pomiędzy kopcami". W § 6 ust. 3 wskazuje się, że "W obszarze planu występują wysokie wartości krajobrazowe, takie jak powiązanie widokowe pomiędzy kopcami, punkty i ciągi widokowe oznaczone na rysunku planu". W ust. 4 § 6 w celu ochrony wysokich wartości krajobrazowych, o których mowa w ust. 3, wprowadzono

1) nakaz zachowania i uwzględnienia oznaczonych na rysunku planu punktów, ciągów i powiązań widokowych, przy realizacji zabudowy i zagospodarowania terenu;

2) ochrona przed naturalną sukcesją roślinności wysokiej w celu zachowania powiązań widokowych w skali lokalnej i miejskiej.

Pojęcie "w sposób nieprzesłaniający widoków" należy interpretować w połączeniu z wymienionymi wyżej regulacjami, które wprowadzają szczególną ochronę niektórych "rodzajów" widoków. Należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę, że kwestionowany zapis nie oznacza braku możliwości nasadzenia zieleni wysokiej lub krzewów w całym obszarze planu oraz konieczności usuwania istniejących zadrzewień.

Po dokonaniu kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem kryteriów wskazanych w art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzono nieważność § 8 ust. 26 zaskarżonej uchwały z powodu naruszenia właściwości organów. W pozostałym zakresie obie skargi zostały oddalone z powodów opisanych powyżej – na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W pkt III wyroku odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania na zasadzie art. 206 p.p.s.a., uznając że zachodzi uzasadniony przypadek o którym mowa w tym przepisie, bowiem skarga A.T. została uwzględniona jedynie w nieznacznej części a podnoszone w obu skargach zarzuty okazały się bezzasadne.