Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1400/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko sędzia WSA Izabela Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2022 r sprawy ze skargi J. J. i J. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 maja 2022 r. znak: 455/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz J. J. i J. J. solidarnie kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z 25 maja 2022 r., Nr 455/OPON/2022 Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania J.J.1 oraz J.J.2 od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr 44/B/2022 z 28 lutego 2022 r., odmawiającej im zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej - utrzymał w mocy ww. decyzję

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że 1 kwietnia 2021 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...]w W. złożony został wniosek J.J.1 i J.J.2 o wydanie pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na budynek mieszkalny dwulokalowy wraz z zagospodarowaniem terenu na działce Nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W.. Inwestorzy do wniosku dołączyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane.

Postanowieniem Nr 344/P/A/2021 z 20 kwietnia 2021 r., Prezydent m.st. Warszawy nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym oraz w przedłożonym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wnioskiem z 28 kwietnia 2021 r., inwestorzy wnieśli o zawieszenie postępowania i 29 kwietnia 2021 r., Prezydent m.st. Warszawy zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Decyzją z 26 października 2021 r., Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił Inwestorom pozwolenia na rozbudowę ww. budynku mieszkalnego. 29 listopada 202lr., inwestorzy złożyli wniosek o podjęcie zawieszonego w dniu 29 kwietnia 2021r. postępowania oraz pismo wyjaśniające w sprawie wezwania do usunięcia braków w projekcie budowlanym, a 3 lutego 2022r., Prezydent m.st. Warszawy podjął postępowanie administracyjne.

Decyzją Nr 44/B/2022 z 28 lutego 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił inwestorom zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę ww. budynku mieszkalnego. Od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy inwestorzy się odwołali.

Wojewoda Mazowiecki opisał ogólne zasady działania organów administracji, wskazując na treść art. 35 ust. 1, 3 i 4 oraz 32 ust. 4 Pr. bud.

Art. 35 ust. 3 Pr. bud. służy usunięciu materialnoprawnych wad w zakresie kompletności i zgodności z prawem projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki lub terenu. Wydawane w trybie tegoż przepisu postanowienie ma umożliwiać inwestorowi usunięcie braków dokumentacji projektowej celem uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji. Możliwość ta stanowi zatem uprawnienie procesowe strony, które w sposób bezpośredni wpływa na legalność decyzji. Odmowa bowiem zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez uprzedniego wezwania strony do usunięcia nieprawidłowości w trybie tej regulacji skutkuje jej naruszeniem. Organ może uzależnić wydanie pozwolenia na budowę od przedłożenia przez inwestora określonych dokumentów oraz od poprawienia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym. Nie ulega wątpliwości, iż wobec treści art. 35 ust. 3 Pr. bud., organ w razie niewykonania w ustalonym terminie nałożonego obowiązku usunięcia nieprawidłowości, nie ma innej możliwości, jak wydać decyzję odmowną. W tym względzie ustawodawca nie pozostawił właściwemu organowi swobody działania. Stosowanie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jest bezpośrednio związane z istnieniem podstaw do nałożenia określonych obowiązków. Ocena organu w tym zakresie nie może być bowiem dowolna i powinna znajdować umocowanie w wymogach wynikających z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Innymi słowy, legalną podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może być nieuzupełnienie nieprawidłowości w rozumieniu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wskazanych w postanowieniu wydanym w trybie analizowanego przepisu, lecz tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy rzeczone nieprawidłowości mają oparcie w materialnoprawnych podstawach zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazanych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 20 kwietnia 2021 r., znak: UD-IY-WAB-B.6740.87.202l.AML nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia braków w złożonej dokumentacji przez:

1. przedłożenie prawidłowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dokumentu, z którego wynika ww. prawo;

2. sporządzenie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego;

3. dołączenie do projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego kopii zaświadczenia, aktualnego na dzień opracowania projektu, stanowiącego podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie;

4. dołączenie do projektu architektoniczno-budowlanego oświadczenia projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej;

5. przedłożenie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zezwalającej pod względem konserwatorskim na prowadzenie robót budowlanych na nieruchomości położonej na działce przy ul. [...];

6. przedłożenie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków;

7. sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] uchwalonego uchwałą nr XCII/2350/2014 Rady m.st. Warszawy z dnia 16 października 2014r., w zakresie zakazu zmiany cech architektonicznych budynku charakterystycznych dla okresu jego powstania;

8. sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] uchwalonego uchwałą nr XCII/2350/2014 Rady m.st. Warszawy z dnia 16 października 2014r., w zakresie ograniczenia rozbudowy do 10% powierzchni zabudowy budowy;

9. sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] uchwalonego uchwałą nr XCII/2350/2014 Rady m.st. Warszawy z dnia 16 października 2014r., w zakresie maksymalnej szerokości elewacji wynoszącej 60% szerokości działki;

10. sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] uchwalonego uchwałą nr XCII/2350/2014 Rady m.st. Warszawy z dnia 16 października 2014r., w zakresie przedstawienia prawidłowego bilansu powierzchni biologicznie czynnej;

11. sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] uchwalonego uchwałą nr XCII/2350/2014 Rady m.st. Warszawy z dnia 16 października 2014r., w zakresie wykreślenia na projekcie zagospodarowania terenu oraz rysunków przedstawiających rzuty i przekrój budynku przebiegu obowiązującej oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy;

12. dołączenie do projektu budowlanego karty tytułowej;

13. wyjaśnienie, czy w ramach zapewnienia obsługi komunikacyjnej zamierzenie inwestycyjne będzie wiązać się z budową/przebudową zjazdów przy ul. [...] i ul. [...];

14. wyznaczenie klas odporności ogniowej lub dymoszczelności elementów oddzielenia przeciwpożarowego;

15. zawarcie informacji dotyczącej wpisu terenu wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia 2 grudnia 1993r o numerze 1559-A, na którym położony jest budynek będący przedmiotem planowanej inwestycji;

16. sporządzenie części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta;

17. naniesienie na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu istniejących "dołów chłonnych" oraz projektowanych i istniejących elementów zagospodarowania terenu, w tym schodów od ul. [...] i ul. [...], projektowanej studni chłonnej;

18. określenie wielkości i parametrów projektowanej studni chłonnej;

19. przedstawienie dokumentu potwierdzającego przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego na realizację studni chłonnej w przypadku, gdy przedstawione parametry będą wskazywać na konieczność dokonania ww. zgłoszenia;

20. przedstawienie przekroju poprzecznego przez budynek w stanie istniejącym;

21. przedstawienie sytuowania na działce budowlanej stanowisk postojowych dla samochodów osobowych;

22. dostosowanie odległości od granicy działki budowlanej do budowanego tarasu;

23. odniesienie się w załączonej "Ekspertyzie technicznej" do oddziaływania projektowanego zamierzenia inwestycyjnego na budynek bliźniaczy przy ul. [...];

24. opatrzenie oryginalnym podpisem autora "Opinii Geotechnicznej wraz z dokumentacją badań podłoża gruntowego.

Inwestorzy we wskazanym terminie nie usunęli wszystkich wskazanych nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, w związku z czym Prezydent m.st. Warszawy decyzją Nr 44/B/2022 z 28 lutego 2022 r. odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.

Ta decyzja Prezydenta m.st. Warszawy jest prawidłowa, bowiem nałożone w ww. postanowieniu obowiązki znajdują uzasadnienie w przepisach prawa, a inwestorzy nie ustosunkowali się do tego postanowienia w sposób dostateczny i tym samym nie doprowadzili projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego do zgodności z prawem.

Jak wskazano w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 28 lutego 2022 r., nie usunięto nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanym w zakresie:

1. pkt 4) dotyczącego dołączenia do projektu architektoniczno-budowlanego oświadczenia projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej;

2. pkt 9) sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] uchwalonego uchwałą nr XCII/2350/2014 Rady m.st. Warszawy z dnia 16 października 2014r., w zakresie maksymalnej szerokości elewacji wynoszącej 60% szerokości działki;

3. pkt 11) sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] uchwalonego uchwałą nr XCII/23 50/2014 Rady m.st. Warszawy z dnia 16 października 2014r., w zakresie wkreślenia na projekcie zagospodarowania terenu oraz rysunków przedstawiających rzuty i przekrój budynku przebiegu obowiązującej oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy;

4. pkt 15) zawarcia informacji dotyczącej wpisu terenu wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia 2 grudnia 1993r o numerze 1559-A, na którym położony jest budynek będący przedmiotem planowanej inwestycji;

5. pkt 16) sporządzenia części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta;

6. pkt 19) przedstawienia dokumentu potwierdzającego przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego na realizację studni chłonnej w przypadku, gdy przedstawione parametry będą wskazywać na konieczność dokonania ww. zgłoszenia;

7. pkt 24) opatrzenia oryginalnym podpisem autora "Opinii Geotechnicznej wraz z dokumentacją badań podłoża gruntowego.

Z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. jednoznacznie wynika, że w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lub gdy w przypadku jego braku wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami prawa miejscowego, bądź też decyzji o warunkach zabudowy. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, to te, bowiem akty (plan, decyzja) określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń powyższych aktów prawnych (planu czy też decyzji o warunkach zabudowy).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741). Stanowi zatem źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił, wymienione wprost w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Z istoty tego aktu wynika, że jest on abstrakcyjny i generalny, gdyż nie reguluje aspektów odnoszących się do konkretnych podmiotów.

Organy architektoniczno-budowlane są zobowiązane stosować się do zapisów planu, jako aktu prawa miejscowego, Nie można zatem stosować przepisów prawa miejscowego wybiórczo. Jeżeli inwestor uważa, że plan miejscowy obowiązujący na danym terenie zawiera błędy może złożyć skargę na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którą wnosi się za pośrednictwem organu do sądu administracyjnego właściwego ze względu na siedzibę rady gminy lub miasta, która uchwaliła plan.

Na terenie przedmiotowej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] przyjęty uchwałą nr XCII/2350/2014 Rady m.st. Warszawy z 16 października 2014r. zgodnie z którym działka inwestycyjna Nr [...] z obrębu [...], leży w granicach jednostki planistycznej oznaczonej symbolem D31MN - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług (§19 ust. 1 planu). Dla obszaru oznaczonego symbolem D31MN wyznaczono maksymalną szerokość elewacji obejmującą 60% działki.

Z analizy materiału przedstawionego organowi odwoławczemu wynika, że szerokość elewacji powstałej w wyniku rozbudowy budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej będzie wynosiła 12m. Zestawiając szerokość elewacji z szerokością działki wynoszącej 18m, szerokość projektowanego budynku będzie stanowić w przeliczeniu ok. 66% szerokości działki, co przekracza maksymalną wartość przedstawioną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla tego obszaru.

Szerokość elewacji frontowej jest jednym z podstawowych wyznaczników kształtujących charakterystykę nowej zabudowy. Pomimo takiego stanu rzeczy prawodawca jednak nie zdefiniował analizowanego pojęcia zarówno w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie". Brak definicji legalnej wymusza więc ustalenie zakresu znaczeniowego tego sformułowania w oparciu o jego powszechne rozumienie. I tak przykładowo za elewację uznaje się zewnętrzną ścianę budynku wraz z usytuowanymi dla niej elementami architektury i wystrojem lub też zewnętrzny widok budynku wraz ze wszystkimi elementami konstrukcji, wykończenia i wyposażenia budynku.

Z kolei frontowy atrybut charakteru elewacji należy wywieść z brzmienia § 6 ust. 1 powiązanego z treścią § 2 pkt 5 rozporządzenia. Zgodnie z tymi przepisami elewacja frontowa to elewacja znajdująca się od strony frontu działki rozumianego, jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Mając na uwadze powyższe przyjąć trzeba, że w wypadku elewacji niejednolitej (rozczłonkowanej) elewację frontową tworzą wszystkie zewnętrzne ściany budynku zwrócone do drogi. Tym samym brak jest podstaw do zawężania pojęcia elewacji frontowej tylko do najbardziej wysuniętej części budynku, czyli tzw. części ryzalitowej. Cofnięta część budynku (ściana zewnętrzna) jest bowiem również skierowana do drogi i współtworzy konstrukcyjnie planowany budynek mieszkalny. W konsekwencji szerokość elewacji frontowej określa linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu budynku, Innymi słowy szerokość elewacji frontowej stanowi suma długości wszystkich zewnętrznych ścian budynku zwróconych do drogi (wyrok NSA z dnia 1 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1336/08).

Odnosząc się do kwestii przekroczenia przez projektowaną rozbudowę ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalnych linii zabudowy, organ odwołujący, po zapoznaniu się z przedstawionymi projektami budowlanymi, Wojewoda podzielił stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy w kwestii stwierdzenia przekroczenia ustalonej w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Mając na uwadze wyjaśnienia dotyczące interpretacji pojęcia szerokości elewacji frontowej, Wojewoda Mazowiecki nie przychylił się do tezy przedstawionej przez inwestorów w piśmie z 29 listopada 2021 r., podzielając stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie postrzegania zarówno budynku będącego przedmiotem planowej inwestycji, jako jednej bryły, a w konsekwencji przekroczenia przez nią zamieszczonych w planie nieprzekraczalnych linii zabudowy.

W odniesieniu do zarzutu braku zawarcia informacji dotyczącej wpisu terenu wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia 2 grudnia 1993r o numerze 1559-A, na którym położony jest budynek będący przedmiotem planowanej inwestycji, Wojewoda Mazowiecki wyjaśni, że inwestorzy w części opisowej projektu zagospodarowania terenu wskazali informacje przeczące prawdzie tj. informację zgodnie z którą "teren nie jest objęty ochroną konserwatorską, nie jest wpisany do rejestru zabytków, nie jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków oraz nie znajduje się na terenie archeologicznej strefy konserwatorskiej".

Powyższemu przeczy zarówno decyzja z dnia 2 grudnia 1993r. wydana w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków jak i wykaz zabytków przedstawiony w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Stołecznego Warszawy, zgodnie z którym dom przy ul. [...] został ujęty w ww. wykazie, jako zabytek (pozycja 2118 ewidencji).

Zgodnie z § 7 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla obszaru inwestycyjnego odpowiedniego dla budynku znajdującego się przy ul. [...] stosuje się następujące ograniczenia:

1) zakazuje się zmiany cech architektonicznych budynku, charakterystycznych dla okresu jego powstania takich jak: bryła, oryginalny kąt nachylenia połaci dachowej i materiał pokrycia dachu, balkony i balustrady, stolarka, materiały elewacyjne, podział elewacji, detale architektoniczne i elementy elewacji takie jak boniowanie, gzymsy, cokoły, obramienia okien, okładziny elewacyjne, z zastrzeżeniem pkt 2 i zapisów szczegółowych dla terenów;

2) dopuszcza się zmianę parametrów budynków przebudowanych dla odtworzenia cech architektonicznych budynku, charakterystycznych dla okresu jego powstania;

3) zakazuje się rozbudowy obiektów, z wyjątkiem miejsc wskazanych w zapisach szczegółowych dla terenów, gdzie ją dopuszczono, z ograniczeniem rozbudowy do 10% powierzchni zabudowy budynku, w głąb działki, zgodnie z liniami zabudowy na rysunku planu;

4) w razie przeprowadzenia prac remontowych nakazuje się zachowanie lub odtworzenie cech architektonicznych budynku, charakterystycznych dla okresu jego powstania oraz zachowanie oryginalnych osi kompozycyjnych elewacji, w tym: rytmu otworów okiennych i drzwiowych, wielkości i podziałów stolarki, jednolitej kolorystyki okien dla całego budynku;

5) zakazuje się docieplania ścian elewacyjnych obiektów posiadających konkretne cechy architektoniczne, takie jak okładziny, detal, itp. albo stanowiących zespół jednorodny od strony zewnętrznej;

6) zakazuje się lokalizacji obiektów tymczasowych i nośników reklamowych;

7) nakazuje się traktowanie zabudowy o charakterze substandardowym wewnątrz podwórka, jako tymczasowej przeznaczonej do likwidacji.

W ocenie Wojewody Mazowieckiego umieszczenie prawidłowych informacji dotyczących objęcia budynku ochroną konserwatorską, wpisania budynku do rejestru zabytków lub do gminnej ewidencji zabytków jest niewątpliwie istotnym elementem w ocenie prawidłowości przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego.

Pozwolenie wodnoprawne jest decyzją administracyjną umożliwiającą osobom upoważnionym szczególne korzystanie z wód oraz wykonywanie urządzeń wodnych. W nawiązaniu do stanowiska przedstawionego przez Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie braku otrzymania przez inwestorów odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego na wybudowanie projektowanych skrzynek rozsączających, Wojewoda Mazowiecki podzielił konieczność uzyskania ww. pozwolenia celem zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego.

Zgodnie z art.16 pkt 65 ustawy Prawo Wodne przez urządzenia budowlane rozumie się obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz wód podziemnych. Niewątpliwie, ze względu na swoje przeznaczenie projektowane skrzynki retencyjno-rozsączające należą do urządzeń budowlanych w rozumieniu prawa wodnego. Zgodnie z art. 389 pkt 6 ustawy Prawo Wodne pozwolenie wodnoprawne jest wymagane do wykonywania urządzeń budowlanych. Inwestorzy nie uzyskując od dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej pozwolenia wodnoprawnego nie doprowadzili projektu budowlanego do zgodności z obowiązującym prawem.

12 maja 2022 r. Wojewoda Mazowiecki otrzymał od inwestorów uzupełnienie odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr 44/B/2022 z 28 lutego 2022 r., z wnioskiem o wypożyczenie egzemplarzy projektu budowlanego, projektu zagospodarowania terenu oraz "opinii geotechnicznej wraz z dokumentacją badań podłoża gruntowego" w celu uzupełnienia materiałów w przedmiotowej sprawie. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, Wojewoda Mazowiecki nie znalazł podstaw do uwzględnienia prośby inwestorów oraz do przedłużenia postępowania administracyjnego na mocy art. 136 § 1 k.p.a. ze względu na fakt, iż nieprawidłowości wskazane przez Inwestorów nie uzasadniają przeprowadzenia przez tutejszy organ dodatkowego postępowania wyjaśniającego, polegającego na wezwaniu inwestorów do dokonania korekty w tych zakresach. Inwestorzy wnieśli o możliwość uzupełnienia materiałów w sprawie przez:

1. uzupełnienie projektu budowlanego o oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej zgodnie z art, 33 ust. 3 pkt 3d ppkt 3 Prawa budowlanego;

2. uzupełnienie projektu budowlanego poprzez zawarcie w części opisowej projektu zagospodarowania terenu informacji czy działka lub teren, na którym jest projektowany obiekt budowlany są wpisane do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków lub czy zamierzenie budowlane lokalizowane jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską zgodnie z § 14 pkt 5b rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego;

3. uzupełnienie projektu budowlanego poprzez załączenie do projektu zagospodarowania terenu części rysunkowej sporządzonej na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego;

4. uzupełnienie projektu budowlanego poprzez załączenie do projektu stosownych zgód wodnoprawnych z § 15 ust.2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego;

5. uzupełnienie "Opinii Geotechnicznej wraz z dokumentacją badań podłoża gruntowego" oryginalnym podpisem autora.

Inwestorzy nie wykazali chęci do uzupełnienia dokumentacji projektowej w zakresie wypełniającym zobowiązanie nałożone przez Prezydenta m.st. Warszawy przez sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] uchwalonego uchwałą nr XCII/2350/2014 Rady m.st. Warszawy z dnia 16 października 2014r., w zakresie maksymalnej szerokości elewacji wynoszącej 60% szerokości działki i sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] uchwalonego uchwałą nr XCII/2350/2014 Rady m.st. Warszawy z dnia 16 października 2014r., w zakresie wykreślenia na projekcie zagospodarowania terenu oraz rysunków przedstawiających rzuty i przekrój budynku przebiegu obowiązującej oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy, a także przedstawienia dokumentu potwierdzającego przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego na realizację studni chłonnej w przypadku, gdy przedstawione parametry będą wskazywać na konieczność dokonania ww. zgłoszenia.

W ocenie Wojewody Mazowieckiego uzupełnienie projektu budowlanego zgodnie z powyższymi wytycznymi jest kluczowe dla zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Brak odniesienia się do powyższego w przedłożonym uzupełnieniu odwołania od decyzji świadczy o negowaniu konieczności wypełnienia powyższych zobowiązań i uzasadnia odmowę przychylenia się Organu II instancji do wniosku inwestorów.

Z tą decyzją nie zgodzili się skarżący, wnosząc pismem swych pełnomocników, datowanym na 30 czerwca 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Pełnomocnicy zarzucili decyzji:

"1 naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 136 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy pomimo wniosku strony, niezastosowanie zasady szybkości i prostoty postępowania i niewypożyczenie Skarżącym egzemplarzy projektu budowlanego, projektu zagospodarowania terenu oraz "Opinii Geotechnicznej wraz z dokumentacją badań podłoża gruntowego" w celu uzupełnienia materiałów w sprawie poprzez:

• uzupełnienie projektu budowlanego o oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 3d ppkt 3 Prawa budowlanego;

• uzupełnienie projektu budowlanego poprzez zawarcie w części opisowej projektu zagospodarowania terenu informacji czy działka lub teren, na którym jest projektowany obiekt budowlany, są wpisane do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków lub czy zamierzenie budowlane lokalizowane jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską zgodnie z § 14 pkt 5b rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego;

• uzupełnienie "Opinii Geotechnicznej wraz z dokumentacją badań podłoża gruntowego" oryginalnym podpisem autora;

podczas gdy ww. braki stanowiły niewielkie usuwalne braki formalne w dokumentacji projektowej, które nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, wobec czego Wojewoda Mazowiecki, bacząc na zasadę szybkości postępowania, winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, tj. zezwolić Inwestorom do usunięcia nieprawidłowości na etapie postępowania odwoławczego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 31 pkt 2f i § 2 ust. 1 pkt 35 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] uchwalonego uchwałą nr XCII/2350/2014 Rady m.st. Warszawy z dnia 16 października 2014 r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że szerokość elewacji powstałego w wyniku rozbudowy budynku będzie wynosiła 12 m, a tym samym szerokość projektowanego budynku stanowić będzie około 66% szerokości działki przy maksymalnej szerokości elewacji określonej na 60%, podczas gdy część rozbudowywana będzie wycofana w stosunku do głównej części elewacji (elewacji istniejącej) o 2 m i w części stanowić będzie wykusz, a zatem zgodnie z definicją "szerokości elewacji" określonej w § 2 ust. 1 pkt 25 MPZP nie powinna być uwzględniana w obliczeniu szerokości elewacji, jako fragment elewacji wycofany w stosunku do głównej części, a część rozbudowywana będzie miała szerokość 4 m. w części związanej z gruntem oraz 2 m wykuszu (klatka schodowa), a zgodnie z definicją MPZP do szerokości elewacji nie wlicza się wykuszy;

b) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego w zw. z § 2 ust. 1 pkt 35 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] uchwalonego uchwałą nr XCII/2350/2014 Rady m.st. Warszawy z dnia 16 października 2014 r. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w MPZP nie występuje definicja "szerokości elewacji" i trzeba przyjąć jej rozumienie powszechne, podczas gdy w MPZP znajduje się definicja legalna "szerokości elewacji", zgodnie z którą przez szerokość elewacji należy rozumieć szerokość ściany budynku usytuowanej najbliżej w stosunku do linii rozgraniczającej terenu ściany budynku, bez uwzględnienia części elewacji balkonów, loggii, werand, ganków, wykuszy oraz fragmentów elewacji wycofanych w stosunku do jej głównej części;

c) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 31 pkt 2a, § 2 ust. 1 pkt 7 i § 2 ust. 1 pkt 35 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] uchwalonego uchwałą nr XCI 1/2350/2014 Rady m.st. Warszawy z dnia 16 października 2014 r. poprzez jego błędną interpretację i uznanie przekroczenia projektowaną rozbudową budynku ustalonych w MPZP nieprzekraczalnych linii zabudowy od strony zachodniej budynku o 2 metry, podczas gdy część rozbudowywana będzie miała 2 metry wykuszu (klatka schodowa), a zgodnie z definicją nieprzekraczalnej linii zabudowy w § 2 ust. 1 pkt 7 MPZP do szerokości elewacji nie wlicza się wykuszy;

d) art. 16 pkt 65 lit. d i\f w zw. z art. 16 pkt 61 w zw. z art. 389 pkt 6 oraz art. 389 pkt 2 ustawy Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, że odprowadzanie wód opadowych z inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego domu mieszkalnego jednorodzinnego poprzez skrzynki rozsączające (a więc niezwiększającego dotychczasowego zakresu korzystania z wód) wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, podczas, gdy rozwiązanie takie stanowi zwykłe korzystanie z wód wskazane w art. 389 pkt 2 ustawy Prawo wodne, a nadto skrzynka rozsączająca nie stanowi urządzenia wodnego, o którym mowa w art. 389 pkt 6 ustawy, ponieważ nie jest urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 16 pkt 65;

3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że szerokość działki wynosi 18 metrów, podczas gdy szerokość działki powinna być wyliczona na 24,3 metra ze względu na fakt, że front działki jest łamany lub co najmniej na około 21 metrów w przypadku wzięcia pod uwagę szerokości działki w jej najszerszym punkcie".

Pełnomocnicy skarżących wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania i o rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym.

Uzasadniając skargę, pełnomocnicy wyjaśnili, że MPZP pozwala na dokonanie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w W. na budynek mieszkalny dwulokalowy zgodnie propozycją zawartą w przedłożonym projekcie. Odmowa uwzględnienia odwołania przez Organ II instancji spowodowana jest powieleniem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, naruszeniem prawa procesowego w zakresie braku udostępnienia Skarżącym projektów do uzupełnienia na etapie postępowania odwoławczego (mimo że wady projektu były drobnymi, usuwalnymi wadami) oraz dokonaniem błędu w ustaleniach faktycznych w zakresie szerokości działki.

Wojewoda Mazowiecki błędnie stwierdził, że skoro "szerokość elewacji" nie została zdefiniowana zarówno w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to należy zakres znaczeniowy tego pojęcia sformułować o jego powszechne rozumienie. Umknęło jednak Wojewodzie, że definicja legalna tego pojęcia znalazła się w samym MPZP. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 35) MPZP (definicje), ilekroć mowa o "szerokości elewacji - należy przez to rozumieć szerokość ściany budynku usytuowanej najbliżej w stosunku do linii rozgraniczającej terenu ściany budynku, bez uwzględnienia części elewacji balkonów, loggii, werand, ganków, wykuszy oraz fragmentów elewacji wycofanych w stosunku do jej głównej części".

Mając powyższe na uwadze, pełnomocnicy skarżących wyjaśnili, że ściana budynku najbliżej linii rozgraniczającej terenu D31MN, czyli linii graniczącej z ul. [...], nie będzie podlegać jakiejkolwiek zmianie i jej szerokość pozostanie na poziomie 6,05 m, a zatem poniżej 60% szerokości działki, zaś część rozbudowywana będzie wycofana w stosunku do głównej części elewacji (elewacji istniejącej) o 2 m, a zatem zgodnie z definicją MPZP nie jest uwzględniania w obliczeniu szerokości elewacji, jako fragment elewacji wycofany w stosunku do jej głównej części. Część rozbudowywana będzie miała szerokość 4,00 m w części związanej z gruntem oraz 2,00 m wykuszu (klatka schodowa), a zgodnie z definicją w MPZP do szerokości elewacji nie wlicza się wykuszy

Ponadto, szerokość działki nie powinna być oceniona na 18 m, ale ze względu na fakt, że front działki jest łamany - na 24,3 m, lub w przypadku wzięcia pod uwagę szerokości działki w jej najszerszym punkcie - ok. 21 m. W przypadku, gdyby szerokość elewacji frontowej budynku faktycznie obliczyć wliczając całą szerokość budynku wraz z szerokością projektowanej rozbudowy (niezgodnie z powyższymi argumentami), niewątpliwie należałoby wówczas także szerokość działki obliczyć zgodnie z tą samą zasadą, to znaczy uwzględnić szerokość działki w najszerszym punkcie i/lub uwzględnić łamaną część granicy działki z ul. [...]. Powyższe obrazuje załączony zrzut ze strony internetowej mapa.um.warszawa.pl:

Wojewoda Mazowiecki podtrzymał także stwierdzoną przez Prezydenta m.st. Warszawy rzekomą niezgodność projektu z MPZP z uwagi na uznanie przekroczenia projektowaną rozbudową budynku ustalonych w MPZP nieprzekraczalnych linii zabudowy wynikających z rysunku MPZP od strony zachodniej budynku o 2 metry. Jak zostało wskazane przez sam organ I instancji, a zaaprobowane przez Wojewodę, zgodnie z definicją zawartą w § 2 ust. 1 pkt 7 MPZP, ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o liniach zabudowy nieprzekraczalnych - należy przez to rozumieć, wyznaczone na rysunku planu, linie określające najmniejszą dopuszczalną odległość, w jakiej może być usytuowany budynek w stosunku do linii rozgraniczającej ulicy, linii rozgraniczającej ciągu pieszego, linii rozgraniczającej placu, linii rozgraniczającej innego terenu lub innych obiektów i urządzeń; bez uwzględnienia:

a) balkonów, loggii, werand, ganków, wykuszy stanowiących maksimum 30% powierzchni elewacji i wystających poza obrys budynku nie więcej niż 2 m,

b) okapów i nadwieszeń wystających poza obrys budynku nie więcej niż 1,5 m,

c) elementów ocieplenia budynku, schodów zewnętrznych, tarasów, szybów wind, podestów i ramp przy wejściach do budynków, chyba że zapisy szczegółowe dla terenów stanowią inaczej.

Błędne przyjęcie przez organy, jakoby mający 2 metry szerokości wykusz nie mógł być jako wykusz potraktowany, doprowadził do błędnego przyjęcia, że wlicza się od do szerokości elewacji, a tym samym o 2 metry przekroczona jest nieprzekraczalna linia zabudowy. Jedyną argumentacją organów, jakoby wykusz nie mógł być za niego uznany jest taka, że część ta nie jest związana z gruntem, stanowi wraz z pozostałą istniejącą i rozbudowywaną częścią budynku jedną bryłę. Gdyby uznać, że taka definicja "wykuszu" jest słuszna, to powstanie wykuszu nigdy nie byłoby możliwe - musiałby on bowiem nie być połączony z bryłą budynku, tj. unosić się w powietrzu. Zawsze, gdy jakiś element, np. wykusz będzie połączony z drugim (w jakikolwiek sposób), będzie on stanowił jedną bryłę (niekiedy tylko niestandardowych kształtów).

Pojęcie "wykusz" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego, jak też w przepisach wykonawczych do tej ustawy, albowiem nie jest to pojęcie prawne, lecz architektoniczne. Zatem organy orzekające, przyjmując w konkretnej sprawie, iż odległości od granicy nieruchomości nie zostały zachowane, w zaistniałej sytuacji winny były stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. odnieść się szczegółowo w motywach rozstrzygnięcia do tego zagadnienia. Nie można uznać, że w niniejszej sprawie organ poczynił takie ustalenia lub wyjaśnienia.

Skarżący z ostrożności zawarli w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej wniosek o możliwość uzupełnienia projektu budowlanego poprzez załączenie do projektu stosownych zgód wodnoprawnych z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, niemniej jednak ich zdaniem w niniejszej sprawie żadne zgody wodnoprawne nie są wymagane. Organy obu instancji błędnie przyjęły, że odprowadzanie wód opadowych z inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego domu mieszkalnego jednorodzinnego poprzez montaż skrzynki rozsączającej (a więc w sposób niezmieniający ani niezwiększający dotychczasowego zakresu korzystania z wód) wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Rozwiązanie takie stanowi natomiast zwykłe korzystanie z wód wskazane w art. 389 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Trudno w inny sposób ocenić wyposażenie budynku jednorodzinnego w rynny odprowadzające deszczówkę z dachu, zakończone kratą w gruncie zapobiegającą powstawaniu kałuży pod wylotem rynny. Jest to rozwiązanie stosowane w niemal każdym domu jednorodzinnym na terenie kraju i z tego względu musi być uznane za zwykłe korzystanie z wód. Ponadto skrzynka rozsączająca nie stanowi urządzenia wodnego, o którym mowa w art. 389 pkt 6 ustawy, ponieważ nie jest urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 16 pkt 65. Nie można jej zaliczyć do żadnej z kategorii wymienionej w ww. artykule, w tym nie jest zdecydowanie wskazanym w uzasadnieniu Wojewody Mazowieckiego obiektem służącym do ujmowania wód powierzchniowych oraz wód podziemnych.

Zupełnie irrelewantna w niniejszej sprawie jest argumentacja Wojewody Mazowieckiego w zakresie omyłkowego błędnego wskazania przez skarżących w części opisowej projektu zagospodarowania terenu, że "teren nie jest objęty ochroną konserwatorską, nie jest wpisany do rejestru zabytków, nie jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków oraz nie znajduje się na archeologicznej strefy konserwatorskiej". W związku z tym organ II instancji skupił się na wyliczeniu ograniczeń dla takich stref, w tym dla inwestycji, zawartych w § 7 ust. 6 MPZP. Niemniej jednak Wojewoda Mazowiecki nie dostrzegł, że powyższe stanowi usuwalną omyłkę, o której możliwość zmiany wnosili skarżący na etapie postępowania odwoławczego, a w dokumentacji przez nich złożonej znalazły się egzemplarz projektu budowlanego z uzgodnieniem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Warszawie oraz decyzja Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Warszawie zezwalająca pod względem konserwatorskim na prowadzenie robót budowlanych na ww. nieruchomości, co jednoznacznie świadczy o zgodności konserwatorskiej projektu z MPZP.

Co do pozostałego zakresu uchybień wymienionych przez organ II instancji, skarżący zgłosili gotowość ich usunięcia na etapie odwoławczym i wnieśli o wypożyczenie im egzemplarzy projektu budowlanego, projektu zagospodarowania terenu oraz "Opinii Geotechnicznej wraz z dokumentacją badań podłoża gruntowego". Ich uzupełnienie na etapie odwoławczym było możliwe w oparciu o art. 136 § 1 i § 2 k.p.a.

Pozostałe uchybienia (poza tymi dotyczącymi niezgodności projektu z MPZP, które zostały zaskarżone w odwołaniu od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy) stanowiły niewielkie braki w dokumentacji projektowej. Ich uzupełnienie na etapie odwoławczym nie doprowadziłoby do pominięcia trybu dwuinstancyjności.

Ocena możliwości zastosowania art. 136 § 1 i § 2 k.p.a. została omówiona w przytoczonym przez pełnomocników orzecznictwie.

Nie można wykluczyć sytuacji, w której w trakcie postępowania odwoławczego okaże się, że projekt budowlany obarczony jest wadami nieistotnymi, czyli wadami, które są związane z wymogami o charakterze formalnym, a które nie oznaczają istotnych naruszeń, o których mowa w art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 Pr. bud. Wówczas organ odwoławczy jest uprawniony, w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 k.p.a., do podjęcia działań polegających na zobowiązaniu inwestora do sanowania nieistotnych nieprawidłowości projektu budowlanego. Jeśli inwestor usunie nieprawidłowości, decyzja organu drugiej instancji jest wydawana w warunkach istnienia sanowanego projektu budowlanego. Pamiętać trzeba, że pozwolenie na budowę wchodzi do obrotu prawnego po wydaniu decyzji ostatecznej (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r., II OSK 2083/19, LEX nr 3098204).

Na konieczność umożliwienia skarżącym uzupełnienia usuwalnych drobnych wad na etapie postępowania odwoławczego wskazuje także zasada szybkości i prostoty postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja była wadliwa, a skarga była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że przyczyną, dla której organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy odmawiającą skarżącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę było nieuzupełnienie dokumentacji projektowej, zgodnie z postanowieniem organu I instancji z 20 kwietnia 2021 r., znak: UD-IY-WAB-B.6740.87.202l.AML.

Zdaniem Wojewody Mazowieckiego, wniosek skarżących złożony w postępowaniu odwoławczym o zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a. i umożliwienie im usunięcia ww. braków nie zasługiwał na uwzględnienie. Przyczyną takiego ustalenia Wojewody było to, że skarżący nie wyrazili woli uzupełnienia dokumentacji projektowej o sporządzenie projektu budowlanego zgodnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] uchwalonego uchwałą nr XCII/2350/2014 Rady m.st. Warszawy z 16 października 2014 r., w zakresie poprawnego określenia maksymalnej szerokości elewacji wynoszącej 60% szerokości działki i w zakresie wykreślenia na projekcie zagospodarowania terenu oraz rysunków przedstawiających rzuty i przekrój budynku przebiegu obowiązującej oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy, a także przedstawienia dokumentu potwierdzającego przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego na realizację studni chłonnej. Jednocześnie organ II instancji potwierdził, że w pozostałym zakresie skarżący wyrazili chęć uzupełnienia braków w przedstawionym projekcie budowlanym.

Istotą więc sprawy niniejszej staje się zagadnienie, czy organ odwoławczy słusznie odmówił skarżącym możliwości uzupełnienia dostrzeżonych braków dokumentacji projektowej i zasadnie uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowisko Wojewody Mazowieckiego było błędne. Przypomnienia wymaga, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) strona ma prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania jej sprawy przez organa dwóch instancji. Postępowanie odwoławcze nie sprowadza się więc wyłącznie do kontroli prawidłowości decyzji organu I instancji, ale powinno zmierzać do pełnego rozpoznania wniosku strony (sprawy) – w oparciu o zgromadzone dowody (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), ale jeżeli dowody uzyskane w postępowaniu przed organem I instancji były wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. To, że postępowanie jest drugoinstancyjne nie zwalnia bowiem organu odwoławczego od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes strony. Nie zwalnia też od obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Również i w postępowaniu odwoławczym organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Ustawodawca przewidział taką sytuację, gdy w postępowaniu odwoławczym staje się niezbędnym dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Wówczas, zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić je na żądanie strony lub z urzędu albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Nie leży w dyspozycji organu zakładanie a priori negatywnych wyników takiego postępowania; innymi słowy organ nie może bez analizy dowodów uzupełnionych (lub tego, że strona ich nie uzupełniła w tym dodatkowym postępowaniu) wysnuwać wniosków prowadzących do wydania negatywnej dla strony decyzji.

Organ II instancji wyraźnie wymienił w swej decyzji, które braki skarżący zamierzali uzupełnić. Nie oznacza to jednak, że odmówili oni uzupełnienia braków w pozostałym zakresie – o tym mogło przesądzić właśnie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Odnosząc się do kwestii tak silnie przez organa akcentowanej, a więc zarzucanej niezgodności projektu z planem miejscowym i brakiem zgody wodnoprawnej lub zgłoszenia robót budowlanych związanych z budową urządzenia wodnego należy stwierdzić, co następuje.

Prawdą jest, że ustawa Prawo budowlane i przepisy wykonawcze nie definiują pojęcia "elewacja frontowa". Odwołanie się przez Wojewodę Mazowieckiego w tym zakresie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1336/08 było jednak o tyle nietrafne, że Sąd ten odnosił się do § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to ma zaś zastosowanie wyłącznie do określania sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zaś plan taki jest uchwalony, wówczas rozporządzenie nie ma zastosowania.

Definicja elewacji frontowej, mająca zastosowanie w sprawie niniejszej, zawarta zaś została w § 2 ust. 1 pkt 35 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], uchwalonego uchwałą nr XCII/2350/2014 Rady m.st. Warszawy z 16 października 2014 r. Zgodnie z definicją, zawartą w prawie miejscowym, przez szerokość elewacji należy rozumieć "szerokość ściany budynku usytuowanej najbliżej w stosunku do linii rozgraniczającej terenu ściany budynku, bez uwzględnienia części elewacji balkonów, loggii, werand, ganków, wykuszy oraz fragmentów elewacji wycofanych w stosunku do jej głównej części". Dlatego też warunek z § 19. 31 pkt 2 lit. f planu miejscowego, że dla terenu D31MN ustala się maksymalna szerokość elewacji - 60% szerokości działki, rozumieć i odczytywać należy w ścisłym nawiązaniu do tego, co uchwałodawca planistyczny, jako elewację zdefiniował.

Rację mają skarżący, że Rada m. st. Warszawy w ww. planie miejscowym - a więc w prawie miejscowym, wiążącym organa administracji architektoniczno budowlanej (co zresztą słusznie zauważył Wojewoda) - wyraźnie postanowiła, że wykuszy i wycofanych części elewacji nie zalicza się do szerokości ściany budynku najbliższej linii rozgraniczającej terenu. Skoro więc z projektu budowlanego wynikało, że tak rozumiana elewacja frontowa nie przekraczałaby 60% szerokości działki, gdyż jej dotychczasowa szerokość nie powinna być powiększana o części wycofane i wykusze, to odmienny pogląd organów (obu instancji) był całkowicie dowolny i sprzeczny z wykładnią prawa miejscowego - § 2 ust. 1 pkt 35 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], a w konsekwencji i z § 19. 31 pkt 2 lit. f planu miejscowego.

Odnosząc się do kolejnego, wskazanego przez organ II instancji nieusuniętego (a mającego decydujące znaczenie) braku dokumentacji projektowej w postaci braku "wkreślenia na projekcie zagospodarowania terenu oraz rysunkach przedstawiających rzuty i przekrój budynku przebiegu obowiązującej oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy" należy stwierdzić, co następuje.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a planu miejscowego, przez "linie zabudowy nieprzekraczalne" rozumieć należy "wyznaczone na rysunku planu, linie określające najmniejszą dopuszczalną odległość, w jakiej może być usytuowany budynek w stosunku do linii rozgraniczającej ulicy, linii rozgraniczającej ciągu pieszego, linii rozgraniczającej placu, linii rozgraniczającej innego terenu lub innych obiektów i urządzeń; bez uwzględnienia balkonów, loggii, werand, ganków, wykuszy stanowiących maksimum 30% powierzchni elewacji i wystających poza obrys budynku nie więcej niż 2 m. Natomiast linie zabudowy obowiązującej to (§ 2 ust. 1 pkt 8 lit. a) "wyznaczone na rysunku planu, linie usytuowania zewnętrznej ściany budynku, najbliższej w stosunku do linii rozgraniczającej terenu, linii rozgraniczającej ciągu pieszego, linii rozgraniczającej placu, linii rozgraniczającej innego terenu lub innych obiektów i urządzeń, bez uwzględnienia wycofań od lica budynku o nie więcej niż 2 m stanowiących maksimum 30% powierzchni elewacji oraz balkonów, loggii, werand, ganków, wykuszy stanowiących maksimum 30% powierzchni elewacji i wystających poza obrys budynku nie więcej niż 2 m.

Jak wynika z powyższego, rozbudowa istniejącego i usytuowanego w nieprzekraczalnych liniach zabudowy obowiązującej o wykusze nieprzekraczające 30% powierzchni elewacji i wystające poza obrys budynku nie więcej niż 2 m lub wycofań od lica budynku o nie więcej niż 2 m, stanowiących maksimum 30% powierzchni elewacji z natury rzeczy linii tych przekraczać nie może. Uchwałodawca w sposób niepozostawiający wątpliwości interpretacyjnych wyłączył możność uznania, że ww. elementy rozbudowy mają mogą przekroczyć linie określające najmniejszą dopuszczalną odległość, w jakiej może być usytuowany budynek w stosunku do linii rozgraniczającej – o ile, rzecz jasna, nie wystają poza obrys budynku powyżej 2m i stanowią 30% elewacji.

Trafne też są w tym zakresie wnioski skarżących zaprezentowane w skardze, że wykusz musi być konstrukcyjnie połączony z budynkiem, zaś to, że wówczas tworzą one jedną bryłę nie zmienia ww. definicji prawa miejscowego.

Skarżący zawarli w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej wniosek o możliwość uzupełnienia projektu budowlanego przez "załączenie do projektu stosownych zgód wodnoprawnych z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego". Tym niemniej stwierdzić należy, że oczekiwania organów obu instancji w tym zakresie i twierdzenia o charakterze prawnym skrzynek rozsączających wodę opadową z rynien nie mają uzasadnienia prawnego.

Tego typu element służący rozsączaniu wody deszczowej i wprowadzaniu jej do ziemi nie jest w żadnym wypadku urządzeniem wodnym lub budowlą, bo nie służy ani do kształtowania zasobów wodnych, ani korzystania z tych zasobów w rozumieniu art. 16 pkt 65 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2233, dalej: "p.w."), a zwłaszcza lit. a – j tego artykułu.

Przez wody opadowe lub roztopowe rozumie się wody będące skutkiem opadów atmosferycznych (art. 16 pkt 69 p.w.). Ich odprowadzanie podlega reżimowi cyt. ustawy w ramach usług wodnych (art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w.), zakazowi wprowadzania wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych (art. 75a p.w.), wprowadzania do wód powierzchniowych lub do ziemi, ale w odległości mniejszej niż 1 kilometr od granic kąpielisk, miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli oraz plaż publicznych nad wodami (art. 76 ust. 1 pkt 1 p.w.), wprowadzania do jezior oraz do ich dopływów, ale jeżeli czas dopływu tych wód do jeziora jest krótszy niż 24 godziny (art. 76 ust. 1 pkt 2 p.w.) itp.

Dopuszczalne jest - na warunkach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 p.w. - wprowadzanie do wód lub do ziemi wód opadowych lub roztopowych z przelewów kanalizacji deszczowej, o ile właściwy organ Wód Polskich ustali, w drodze decyzji, że takie dopuszczenie nie koliduje z celami środowiskowymi dla wód lub wymaganiami jakościowymi dla wód (art. 80 p.w.). Te przepisy wykonawcze to rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1311). Tym niemniej, przepisy te dotyczą wyłącznie wprowadzania wód opadowych do wód lub do urządzeń wodnych (§ 17 rozporządzenia).

A contrario – nie jest poddane rygorom Prawa wodnego takie wprowadzanie do wód lub do ziemi wód opadowych lub roztopowych, które nie pochodzą z przelewów kanalizacji deszczowej, ani nie są ściekami z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej, zaś element systemu rynien odprowadzających wody opadowe z dachu budynku nie jest urządzeniem wodnym.

Należy też pamiętać, że wody opadowe i roztopowe nie są kwalifikowane, jako ścieki, a wprowadzanie deszczówki z rynien do ziemi (także przez studzienkę rozsączającą) nie zostało ujęte w przypadkach, w których wymagane jest pozwolenie wodnoprawne (art. 389 p.w.).

Jedynym zakazem w zakresie zwykłego odprowadzania wody opadowej do ziemi jest natomiast zakaz zmiany kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych, ze szkodą dla gruntów sąsiednich i zakaz odprowadzania wód na grunty sąsiednie (art. 234 ust. 1 p.w.). Tym niemniej, z akt sprawy nie wynika, aby skarżący takiego działania się dopuścili.

Jeżeli natomiast organ II instancji, jako jedną z przyczyn decyzji odmownej uznaje brak stosownej zgody wodnoprawnej i kwalifikuje studzienki rozsączające, jako "urządzenie wodne", to słusznie wskazują skarżący, że zgodnie z art. 107 § 3 (a także art. 11) k.p.a. takie stanowisko powinien był uzasadnić.

Ponadto, wadliwe oświadczenie skarżących zwarte w dokumentacji projektowej odnośnie tego, że teren nie jest objęty ochroną konserwatorską, nie jest wpisany do rejestru zabytków, nie jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków oraz nie znajduje się na archeologicznej strefy konserwatorskiej zostało sanowane – na co słusznie wskazują skarżący - przez uzyskanie uzgodnień konserwatorskich projektu budowlanego i zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie wnioskowanych robót budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, biorąc powyższe pod uwagę wyjaśnia również, że zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.) nie ma priorytetu nad zasadą należytego ustalenia stanu faktycznego i zgromadzenia niezbędnych dowodów w celu załatwienia sprawy. Wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. zasada zapewnienia przez organ czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oznacza też w sprawie niniejszej, że organ odwoławczy powinien był skarżącym umożliwić (zwłaszcza, że o to wnosili) dostosowanie dokumentacji projektowej do wymogów z art. 34 Pr. bud. Wobec przesłanek negatywnej decyzji organu I instancji organ odwoławczy powinien był jednak postępować zgodnie z art. 9 k.p.a., a więc – z uwagi na istotę postępowania odwoławczego, o której była mowa na wstępie niniejszego uzasadnienia – powinien był poinformować skarżących o tych okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Nie wyjaśniając należycie stanu faktycznego sprawy w sposób umożliwiający swobodną (a nie dowolną) ocenę dowodów Wojewoda Mazowiecki naruszył wyżej przywołane przepisy, a w konsekwencji art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., co uniemożliwiło mu sporządzenie prawidłowego uzasadnienia w rozumieniu art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy sprawa nie została na tyle wyjaśniona, aby organ odwoławczy mógł uznać decyzję organu I instancji za prawidłową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał też, że zastosowanie się przez organ do sądowej oceny prawnej i wskazań, co do dalszego sposobu prowadzenia sprawy umożliwi Wojewodzie Mazowieckiemu merytoryczne jej rozstrzygnięcie, bez jednoczesnego naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Dlatego też, Wojewoda Mazowiecki, związany powyższą oceną prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.) ponownie rozpozna odwołanie skarżących, umożliwiając im (art. 136 § 1 k.p.a.) uzupełnienie niezbędnych dowodów i materiałów w sprawie. Z uwagi jednak na obszerną treść postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z 20 kwietnia 2021 r. Nr 344/P/A/2021 wzywającego skarżących do uzupełnienia braków i spełnienie już części nałożonych na nich obowiązków Wojewoda Mazowiecki wskaże skarżącym, jakie braki w dokumentacji projektowej według organu należy uzupełnić (w rozumieniu art. 34 Pr. bud.), zakreślając stosowny termin na ich uzupełnienie. To wskazanie jednak musi wynikać z własnej oceny organu odwoławczego, dokonanej zgodnie z oceną prawną tut. Sądu, a nie wyłącznie z przywołania w takim zakresie uzasadnienia decyzji organu I instancji.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a oraz c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasądzając na rzecz skarżących zwrot uiszczonego wpisu oraz koszty zastępstwa adwokackiego.