Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 741/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1 i 2 w zwiazku z art. 59f ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi Z. K. i M. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej dotyczącej budowy niezadaszonego basenu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 250.000 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt tysięcy złotych), dotyczącą budowy niezadaszonego basenu zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. S. we W. (działka nr 7, AM-7, obręb J.), zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Do uiszczenia opłaty zobowiązano inwestora robót budowlanych w osobie Z. K..

Na opisane postanowienie zażalenie wnieśli Z. K. i M. K.. Rozpatrujący zażalenie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego – postanowienie z dnia [...] r. nr [...], którym uchylił zaskarżone postanowienie w całości i w tym zakresie ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000 zł (słownie: sto dwadzieścia pięć tysięcy złotych), dotyczącą budowy niezadaszonego basenu na terenie nieruchomości przy ul. S. we W. (dz. nr 7, AM-7, obręb J.).

Na uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że organ powiatowy na podstawie pisemnego wniosku Z. K. z dnia 2 lipca 2010 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych na terenie posesji przy ulicy S. we W.. W toku przeprowadzonych w dniu 23 września 2010 r. oględzin ustalono, że na terenie nieruchomości istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny konstrukcji murowanej. Do istniejącego budynku mieszkalnego od strony zaplecza nieruchomości (ogrodu) przylega obiekt konstrukcji aluminiowej w całości przeszklony, zadaszony dachem trójspadowym, trwale powiązany z gruntem, o wymiarach 8,11 x 6,20 m. W obrębie przedmiotowego budynku znajduje się jacuzzi. Opisywany obiekt posiada drzwi przesuwne od strony tarasu, jak również od strony ogrodu. Roboty budowlane związane z wykonaniem przedmiotowego obiektu zostały zakończone. W trakcie przeprowadzania czynności dowodowych ustalono również, że na terenie nieruchomości (od strony ogrodu) wybudowano basen wolnostojący zagłębiony w ziemi – w całości obudowany. Obudowa basenu o wymiarach 12,88 x 6,96 m posiada konstrukcję aluminiową w całości przeszkloną. W obrębie basenu znajdują się płyty betonowe. Roboty budowlane związane z budową basenu zostały zakończone.

Następnie w oparciu o ustalenia dokonane w toku czynności dowodowych organ powiatowy pismem z dnia 28 września 2010 r. poinformował strony postępowania, iż w wyniku przeprowadzonych czynności wyjaśniających w sprawie robót budowlanych wykonanych na terenie posesji, analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy, określa w sposób właściwy przedmiot postępowania, jako dwa odrębne postępowania, tj.: 1) postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego i 2) postępowanie administracyjne w sprawie budowy basenu na terenie posesji. Przedmiotem niniejszego postępowania objęto roboty budowlane związane z budową basenu na terenie posesji.

Następnie organ II instancji stwierdził, że budynek mieszkalny jednorodzinny znajdujący się na terenie nieruchomości przy ulicy S. we W. został wzniesiony na podstawie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem, dobudowaną wiatą, bezodpływowym zbiornikiem ścieków, przyłączem kanalizacji sanitarnej i zagospodarowaniem terenu oraz decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r., zmieniającej ww. decyzję w części dotyczącej projektu budowlanego oraz zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na budowę w zakresie dobudowy budynku basenowego wraz z basenem oraz likwidacji bezodpływowego zbiornika ścieków wraz z przyłączami kanalizacji sanitarnej. Pozostałe warunki decyzji nie uległy zmianie.

Natomiast inwestor przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. budynku. Po rozpoznaniu tego wniosku, organ powiatowy decyzją nr [...] z dnia [...] r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem, bezodpływowym zbiornikiem ścieków wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej oraz zagospodarowaniem terenu, pomimo niewykonania: dobudowy wiaty, dobudowy budynku basenowego wraz z basenem, likwidacji bezodpływowego zbiornika ścieków, których brak nie uniemożliwia użytkowanie obiektu.

Następnie po oddaniu budynku do użytkowania inwestor dobudował do istniejącego budynku mieszkalnego przeszkloną oranżerię o wymiarach 8,11 x 6,20 m oraz wybudował wolnostojący basen oddalony od istniejącego budynku mieszkalnego. Organ zauważył, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym do budynku mieszkalnego jednorodzinnego miał być dobudowany budynek basenowy wraz z basenem o wymiarach 12,54 x 8,44 m. Natomiast jak ustalono w trakcie przeprowadzania dowodu z oględzin, zamiast budynku basenowego wraz basenem powstał obiekt konstrukcji aluminiowej w całości przeszklony (przeszklona oranżeria), zadaszony dachem trójspadowym, o zmniejszonych wymiarach (8,11 x 6,20 m); wybudowano również wolnostojący basen oddalony od budynku mieszkalnego.

Organ I instancji uznał, że dobudowanie do istniejącego budynku mieszkalnego przeszklonej oranżerii o zmniejszonych wymiarach, zamiast budynku basenowego wraz z basenem, stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku pomimo niewykonania wszystkich robót nie zamyka inwestorowi drogi do wykonania pozostałych robót, na które uzyskał pozwolenie, w późniejszym okresie. W przypadku wybudowanego wolnostojącego basenu oddalonego od budynku mieszkalnego nie można mówić o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego, ponieważ basen ten stanowi samodzielny odrębny obiekt budowlany, oddalony od rzeczonego budynku mieszkalnego. Wobec powyższego omawiany basen stanowi samowolę budowlaną podlegającą procedurze określonej w art. 48 Prawa budowlanego.

Dalej podano, że budowa basenu będącego przedmiotem prowadzonego postępowania nie została mocą art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 15 zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie przydomowe baseny i oczka wodne o powierzchni do 30 m2. Powierzchnia przedmiotowego basenu wynosi 64,30 m2.

Organ stwierdził po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że zachodzą przesłanki do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową basenu na terenie nieruchomości oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia wymienionych dokumentów: 1) zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem osoby sporządzającej projekt budowlany o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu, 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ powiatowy na podstawie przedłożonych przez inwestora dokumentów (które były na żądanie PINB uzupełniane) uznał legalizację basenu za zasadną. W związku z tym, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] ustalił opłatę legalizacyjną dotyczącą budowy niezadaszonego basenu na terenie nieruchomości zrealizowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę w wysokości 250.000 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt tysięcy złotych).

Po rozpatrzeniu sprawy D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego stwierdził, że zażalenie Z. K. i M. K. na to ostatnie postanowienie zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej wysokości ustalonej opłaty legalizacyjnej. Zdaniem organu II instancji analiza materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie pozwala na postawienie tezy, iż czynności procesowe przeprowadzone przez organ I instancji w pełni udokumentowały naruszenie prawa materialnego w sposób uzasadniający zastosowanie wobec inwestora procedury legalizacyjnej, opisanej w art. 48 ust. 2 i n. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W ocenie organu wyższej instancji kwalifikację prawną samowoli budowlanej w niniejszej sprawie dokonaną przez organ I instancji należy uznać za prawidłową. Nie sposób bowiem podzielić poglądów zawartych w zażaleniu, jakoby inwestor realizując przedmiotowy basen, dopuścił się jedynie odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż basen był w zatwierdzonym projekcie przewidziany. Basen był co prawda przewidziany w pozwoleniu na budowę, ale w dobudówce do budynku mieszkalnego, która to dobudówka została zrealizowana przez inwestora właśnie z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu, ponieważ kubatura dobudowy została pomniejszona, a w miejsce basenu zrealizowano jacuzzi.

Przywołując art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane organ stwierdził, że wykonanie obiektu budowlanego na terenie objętym wprawdzie pozwoleniem na budowę, lecz takim które nie przewidywało wykonania tego obiektu, stanowi samowolę budowlaną, a nie istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę. Istotnym odstępstwem byłoby przesuniecie przewidzianego w projekcie obiektu budowlanego lub powiększenie takiego obiektu. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z wykonaniem wolnostojącego odkrytego basenu oddalonego od budynku, podczas, gdy projekt przewidywał wykonanie basenu w budynku. Umieszczenie w budynku pomp i filtrów obsługujących basen połączonych z basenem systemem rur nie czyni basenu częścią budynku, a więc nie zmienia kwalifikacji prawnej wykonanych robót jako samowoli budowlanej.

Organ wojewódzki podzielił przy tym zdanie organu I instancji, iż budowa wolnostojącego basenu w zupełnie innej części nieruchomości stanowi odrębną od objętej pozwoleniem na budowę inwestycję i wobec braku pozwolenia na budowę podlega przepisom art. 48 i n. Prawa budowlanego. Dla oceny kwalifikacji prawnej wykonanych robót obojętny pozostaje cel, jaki przyświecał inwestorowi przy budowie basenu (kwestie zdrowotne itp.). Nadto bezprzedmiotowe jest ocenianie czy w toku postępowania pierwszoinstancyjnego doszło do bezczynności lub przewlekłości postępowania, gdyż nie ma to znaczenia dla poprawności wydanego rozstrzygnięcia.

Zdaniem organu wojewódzkiego nietrafny jest zarzut, że organ I instancji miał obowiązek informować strony o zamiarze wydania postanowień ustalających obowiązki legalizacyjne. Przepis art. 10 § 1 Kpa mówiący, że organ ma poinformować strony o zamiarze wydania decyzji dotyczy, jak wyraźnie wskazuje jego treść, decyzji administracyjnych. Przepis ten należy również odnosić do postanowień, ale tylko takich które kończą postępowanie administracyjne. Postanowienia opisane w art. 48-49 Prawa budowlanego nie kończą postępowania. Formułując zarzut naruszenia art. 9 Kpa poprzez nieinformowanie strony o bezcelowości podejmowania przez nią niektórych działań wraz z naruszeniem zasady pisemności art. 14 Kpa, strona nie powołała konkretnych okoliczności, do których ten zarzut odnosi. Dotyczy to również zarzutu niepodawania dostosowanej do stanu faktycznego podstawy prawnej działań organu.

Dalej wskazano, że zarzut niezbadania posiadania przymiotu strony przez E. S. nie ma znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia. Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej toczy się z urzędu, a nie na wniosek strony. Organ jest zobowiązany do samodzielnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i zastosowania właściwego przepisu prawa. Wola strony postępowania nie ma tutaj znaczenia. Dlatego nawet, gdyby organ I instancji nie uznał E. S. za stronę, to i tak miał obowiązek prowadzić z urzędu postępowanie i wydawać rozstrzygnięcia zgodnie z przyjętą procedurą.

Dalej stwierdzono, że organ II instancji podzielił natomiast zarzut stron co do nieprawidłowego obliczenia opłaty legalizacyjnej. Organ I instancji przyjął do obliczeń kategorię obiektu V (obiekty sportu i rekreacji, jak: stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie). Należy w tym miejscu podzielić pogląd wyrażony w zażaleniu, że ustawodawca w tej kategorii umieścił obiekty o dużej powierzchni, dostępne dla szerokiej klienteli i z reguły o komercyjnym charakterze. Mając na uwadze, iż w niniejszym przypadku mamy do czynienia z przydomowym basenem zrealizowanym na cele prywatne, o stosunkowo niewielkich gabarytach, zasadne jest zastosowanie wobec inwestycji kategorii obiektu VIII (inne budowle), dla której współczynnik kategorii obiektu wynosi 5,0 zamiast 10,0 przewidzianego dla kategorii V. Tak ustalona kategoria znajduje odzwierciedlenie orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15.07.2005r. sygn. akt II SA/Łd 1138/04 oraz WSA w Krakowie z dnia 14.12.2012r. sygn. akt II SA/Kr 1477/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak obliczona opłata legalizacyjna wynosi 125.000 zł (sto dwadzieścia pięć tysięcy złotych).

Skargę na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli Z. K. i M. K., zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 77 ust. 1 [powinno być: § 1 – przyp. sądu] w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, jakoby basen wybudowany został bez pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy basen wybudowano tylko z odstąpieniem od projektu budowlanego, zatwierdzonego na mocy decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] r., zatwierdzającej zamienny projekt budowlany, w zakresie dobudowy budynku basenowego oraz likwidacji szamba.

Dalej zarzucono naruszenie art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozróżnienia sytuacji prawnej inwestora, gdy objęty pozwoleniem na budowę basen jest połączony z budynkiem mieszkalnym od sytuacji takiegoż inwestora gdy nie ma połączenia z rzeczonym budynkiem.

Nadto zarzucono naruszenie art. 48 ust. 1 w związku z art. 36a ustawy Prawo budowlane, polegające na bezpodstawnym zastosowaniu tych przepisów w odniesieniu do obiektu basenowego objętego pozwoleniem na budowę, a także naruszenie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku przepisem zawartym w rubryce ósmej załącznika do ustawy Prawo budowlane, wyrażające się w ich błędnej wykładni, skutkującej bezzasadnym zakwalifikowaniem basenu przydomowego, wybudowanego przez skarżących do kategorii VIII, obejmującej inne budowle oraz zastosowaniem współczynnika kategorii obiektu "5,0".

Zważywszy na podniesione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W.. Nadto wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w całości. Dodatkowo zażądali zaniechania zawiadamiania o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym sąsiada skarżących E. S.. Zauważono, że status strony przysługuje innym osobom aniżeli skarżący wyłącznie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Tymczasem celem niniejszego postępowania jest legalizacja ukończonej budowy wykonanej, zdaniem organów nadzoru budowlanego, bez uzyskania pozwolenia na budowę. Po drugie, warunkiem uzyskania statusu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, przez osoby inne niż wnioskodawcy, jest prawdopodobieństwo oddziaływania planowanej budowy na inne nieruchomości, co w tym przypadku w ogóle nie zachodziło. Po trzecie, E. S. od momentu wybudowania swojego domu, zachowuje się wyjątkowo wrogo wobec skarżących, utrudniając im zamieszkiwanie. Bezprawnie niszczy ich mienie. Stąd konieczne jest ciągłe odwoływanie się do pomocy funkcjonariuszy policji. Inicjuje bezpodstawne postępowania sądowe w celu zmiany istniejącego w chwili zakupu stanu faktycznego nabytej nieruchomości. Uniemożliwia konserwację muru granicznego wzniesionego przez skarżących, od strony swojej nieruchomości.

Przechodząc do uzasadnienia skargi podano, że przed rozpoczęciem jakichkolwiek robót budowlanych na nieruchomości skarżący wystąpili z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia na budowę, zatwierdzającego projekt, którego przedmiotem była dobudowa budynku basenowego oraz likwidacja szamba. Prezydent W. decyzją nr [...] z [...] r. zatwierdził rzeczony projekt budowlany, zatem istniała legalna zgoda na budowę basenu. Z zupełnie nieznanych przyczyn, organy nadzoru budowlanego nie uznają tej okoliczności za istotną i umożliwiającą uznanie, że inwestor dopuścił się jedynie nieistotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, iż budowa basenu jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Taka konstatacja usprawiedliwiona byłaby tylko w przypadku zupełnego braku pozwolenia na budowę. Organ II instancji wprawdzie zauważył fakt wydania decyzji [...] r., ale wydał rozstrzygnięcie bez jego uwzględnienia. Tak jakby decyzja dopuszczająca budowę basenu nie została wydana.

Zdaniem skarżących organy mają obowiązek badać, czy prace budowlane prowadzone są bez pozwolenia bądź zgłoszenia, co powinno skutkować stosowaniem przepisów art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czy też roboty jedynie odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub przepisach prawa. Na taki kierunek wykładni naprowadza także przepis art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który przewiduje wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych w wymienionych tam okolicznościach. Ustawodawca uwzględnia faktyczną różnorodność okoliczności, w których inwestor może dopuścić się naruszenia mnogich przepisów prawa budowlanego, specyfikując je w przytoczonym przepisie. Oznacza to konieczność odmiennego traktowania prac budowlanych, o których właściwe organy nie były w ogóle zawiadamiane, pomimo prawnego obowiązku, od robót na które inwestor uzyskał pozwolenie, ale przekroczył jego warunki – jak w przypadku przedmiotowego basenu.

Niezrozumiałe jest, z punktu widzenia przywołanych przepisów, rozróżnianie sytuacji prawnej, gdy objęty pozwoleniem na budowę basen, jest połączony z budynkiem mieszkalnym bądź nie. Skutkiem czego pierwszy z wymienionych stanów faktycznych kwalifikowany jest przez organy nadzoru budowlanego jako odstępstwo od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, i to nawet wtedy, gdyby pozwolenie na budowę nie przewidywało budowy basenu. W drugim przypadku traktowane jest jako samowola budowlana, choć pozwolenie na budowę przewidywało wykonanie basenu. Natomiast podkreślić należy okoliczność, że basen nie może być eksploatowany zgodnie z przeznaczeniem bez urządzeń (pompa, filtry), zainstalowanych w budynku mieszkalnym, z którym jest połączony systemem rur. Wreszcie zmiana lokalizacji basenu podyktowana była względami zdrowotnymi, na co skarżący zwracali uwagę w piśmie z 26 marca 2013 r., do którego dołączono stosowne zaświadczenia lekarskie. Fakt ten nie został w ogóle uwzględniony przez organ I instancji.

Następnie skarżący przyznali, że organ II instancji dokonał trafniejszej wykładni przepisów prawa, albowiem wziął pod uwagę wielkość i przeznaczenie basenu wybudowanego przez skarżących. Nie ulega też wątpliwości, że w myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przedmiotowy basen nie jest budynkiem. Ale czy jest budowlą, w rozumieniu przepisu art.3 pkt 3 omawianej ustawy? Zdaniem skarżących nie jest to takie oczywiste, gdyż idąc tropem wykładni dokonanej przez ten organ w zaskarżonym postanowieniu, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, budowlami są obiekty budowlane niebędące budynkami lub obiektami małej architektury. Lecz gdy zwrócić uwagę na przykładowe wyliczenie budowli w omawianym przepisie, to znajdziemy tam wyłącznie obiekty wielkie, użyteczności publicznej jak infrastruktura techniczna, obiekty przemysłowe, służące komunikacji publicznej lądowej i powietrznej, ochronie przeciwpowodziowej, obronności, zbiorowemu zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, obiekty uzbrojenia terenu, itp. Pośród obiektów o takiej skali oraz przeznaczeniu nie ma miejsca dla niewielkiego, odkrytego, przydomowego basenu. Zatem organowi II instancji zabrakło konsekwencji przy klasyfikacji spornego basenu, właściwej dla oceny rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W.. Słusznie odrzucił wykładnię zaproponowaną przez organ I instancji, ale nie doszedł do finału wykładni pozwalającego na wyciągnięcie racjonalnych wniosków. Zatrzymał się w pół drogi, powielając błąd organu I instancji. Doszedł do wniosku, że basenik przydomowy nie jest obiektem sportu i rekreacji jak: stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie. Ale zarazem zaliczył go do obiektów liniowych, lotnisk, mostów, wiaduktów, estakad, tuneli, przepustów, sieci technicznych, wolno stojących masztów antenowych, wolno stojących trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych, budowli ziemnych, obronnych (fortyfikacje), ochronnych, hydrotechnicznych, zbiorników, wolno stojących instalacji przemysłowych, urządzeń technicznych, oczyszczalni ścieków, składowisk odpadów, stacji uzdatniania wody, konstrukcji oporowych, naziemnych i podziemnych przejść dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowli sportowych, cmentarzy, pomników, a także części budowlanych urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych, innych urządzeń), fundamentów pod maszyny i urządzenia, odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość przemysłową.

Zdaniem skarżących taka wykładnia jest nieprawidłowa. Zważywszy na rozmiary obiektu oraz jego przeznaczenie, bardziej uzasadnione byłoby zakwalifikowanie go do kategorii obiektów małej architektury. Zgodnie z art. 3 pkt 4 lit. c ustawy Prawo budowlane, są to niewielkie obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku. Bowiem obiekt nie jest wielki i służy rekreacji właściciela oraz domowników. Wówczas przepisy o legalizacji nie miałyby zastosowania.

Prowadząc wykładnię w tym kierunku, bardziej trafne byłoby zakwalifikowanie basenu do kategorii III. Wprawdzie zaliczają się do niej niewielkie budynki, jak domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie, ale ich charakterystyka uwzględniająca parametry techniczne oraz przeznaczenie jest daleko bardziej adekwatna przydomowemu basenowi aniżeli elektrowniom nuklearnym, lotniskom itp.

Zdaniem autora skargi, do interpretacji przepisów dodanych do ustawy Prawo budowlane, na mocy ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, trzeba stosować w pierwszej kolejności wykładnię celowościową. Przez ich wprowadzenie ustawodawca dąży do zachowania obiektów budowlanych wzniesionych bez pozwolenia na budowę, zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu właściwego organu. Wprowadza wprawdzie dolegliwości o charakterze finansowym, mające zarazem na celu przysporzenie realnych korzyści finansowych Skarbowi Państwa, lecz rozmiar rzeczonych dolegliwości w zestawieniu z rodzajem legalizowanego obiektu, nie może prowadzić do ekonomicznych absurdów skutkujących tym, że bardziej opłaca się rozebrać obiekt budowlany, aniżeli go legalizować. Tak jest bowiem w omawianym przypadku.

Zastosowanie przepisów właściwych wielkim obiektom przemysłowym czy infrastrukturalnym o dużej wartości wobec małego, prostego i taniego obiektu przydomowego skutkuje zastosowaniem wysokiego współczynnika kategorii obiektu. Przez to nawet o połowę zmniejszona opłata legalizacyjna (125.000 zł) jest i tak ponad czterokrotnie wyższa od łącznego kosztu budowy i rozbiórki basenu. Jeżeli zaskarżona decyzja pozostanie w obrocie prawnym, skarżącym nie pozostanie nic innego jak rozebrać basen, bo jego powtórna budowa będzie znacznie bardziej opłacalna Z całą pewnością racjonalny ustawodawca nie miał takich zamiarów. Logika oraz rachunek kosztów stanowią wytyczną do określenia celu ustawodawczego. Skoro obiekt jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych, winien być zachowany. Nie może zatem przekreślać woli ustawodawcy przymus ekonomiczny wygenerowany przez organy administracji niewłaściwie stosujące prawo. Nawet jeżeli przepisy są stare, nieadekwatne do współczesnych realiów, pełne luk prawnych, to organ nie jest zwolniony ze zdroworozsądkowego myślenia i takiej wykładni prawa. Nie można bowiem przyjąć, że ustawodawca jest nieracjonalny, gdyż na każdym kroku potykać się będziemy o coraz to większe absurdy. Stąd w odniesieniu do przedmiotowego basenu opłata legalizacyjna nie może być tak kuriozalna, by zmuszać skarżących do jedynie racjonalnego działania, jakim będzie jego rozbiórka.

Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że argumenty autora skargi nie podważają słuszności rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu. Jednocześnie organ postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 12 marca 2014 r. pełnomocnik skarżących potrzymał skargę i wnioski w niej zawarte.

Natomiast pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów, dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i w ich toku nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako ,,p.p.s.a.").

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach, Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają zarówno prawo materialne jak i procesowe w stopniu, który ma wpływ na końcowe załatwienie sprawy.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący zlokalizowali basen w innym miejscu, aniżeli to zostało ustalone w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), następnie zmienionym decyzją z dnia [...] r. (nr [...]). Ostateczny projekt przewidywał, że na działce nr 7, AM-7. obręb J. we W. ma zostać wzniesiony budynek basenowy, w którym zlokalizowany zostanie basen(całość połączona z budynkiem mieszkalnym). Na skutek samowolnie dokonanych odstąpień od projektu, w rzeczywistości w miejscu dobudowy budynku basenowego, powstała przeszklona oranżeria z jakuzie (o mniejszych wymiarach aniżeli zaprojektowany budynek basenowy) oraz wybudowano planowany rekreacyjny basen przydomowy (o pow. zabudowy nieco ponad 60 m²), lecz nie w budynku basenowym a w głębi działki, na zewnątrz obiektu. Basen jest obudowany składaną konstrukcją aluminiową o wymiarach ok. 13m x 7m. Z budynku mieszkalnego do basenu prowadzi instalacja wodociągowa podłączona do sieci miejskiej. W budynku mieszkalnym (w części kotłowni) zlokalizowany jest basenowy system grzewczy wraz ze stacją uzdatniania wody przeznaczoną dla basenu. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie mamy więc do czynienia z tzw. klasyczną samowolą budowlaną (całkowity brak pozwolenia na budowę), lecz z wykonaniem opisanych wyżej prac budowlanych w sposób polegający na samowolnej zmianie projektu budowlanego.

W świetle art. 36a ust. 1 i 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118 ), stwierdzona w toku postępowania administracyjnego zmiana usytuowania obiektu budowlanego (basenu) na działce stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż zmiana taka należy do zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu i wymagane było do tego uzyskanie przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

W sytuacji, gdy inwestorzy zmian tych dokonali bez takiej decyzji, organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wszcząć postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 50 i 51 prawa budowlanego w celu zalegalizowania dokonanych robót. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku ( z dnia 2 lipca 2010 r. ) przez inwestora, w imieniu którego działał pełnomocnik.

Organy orzekające wyłączyły sporny basen do odrębnego postępowania, uruchomionego w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego i nadały mu bieg, skutkiem czego przedmiotem badania Sądu jest zaskarżone postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

W przepisach art. 48 i art. 49 zawarta jest procedura likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Należy wskazać, że ustawodawca unormował tutaj taką sytuację, w której na dany obiekt budowlany nigdy wcześniej nie była wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Tymczasem w badanej sprawie taka decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego istnieje w obrocie prawnym.

Rozważania Sądu w zakresie kwalifikacji właściwego trybu do zalegalizowania zgłoszonych przez inwestora robót budowlanych w sposób oczywiście odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, są istotne do końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Zważyć bowiem należy, że postępowanie nakładające opłatę legalizacyjną jest pierwszym ze środków zaskarżenia przewidzianych w toku postępowania legalizacyjnego toczącego się w oparciu o przepis art. 48 i 49 prawa budowlanego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie. Dopiero na tym etapie postępowania ( ustalającego w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną), istnieje po raz pierwszy dla inwestora procesowa możliwość kwestionowania zarówno wszystkich dotychczasowych ustaleń organów prowadzących do nałożenia opłaty, jak i zgłoszenie zastrzeżeń co do jej wysokości.

To wszystko prowadzi do wniosku, że Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w sprawie opłaty legalizacyjnej najpierw był zobligowany zbadać, czy w ogóle żądanie opłaty przez organ jest uzasadnione ( badanie podstaw do nałożenia opłaty) w świetle uruchomionego postępowania, a jeśli tak to następnie, czy jego wysokość została ustalona zgodnie z prawem.

W niniejszej sprawie, co wyraźnie już zaznaczył Sąd w powyższym uzasadnieniu, właściwym trybem do doprowadzenia wybudowanego obiektu basenu do stanu zgodnego z prawem, jest tryb naprawczy oparty o przepis art. 51 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy, gdzie istnieje w obrocie prawnym pozwolenie na budowę przewidujące na działce nr 7 wybudowanie spornego basenu, nie do przyjęcia jest zastosowanie trybu legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego. Organy obu instancji w przyjętych rozważaniach nad kwalifikacją zastosowania trybu postępowania, niepotrzebnie dokonały podziału całej inwestycji na dwa postępowania – w jednym odnośnie oranżerii zastosowały tryb naprawczy (art. 51), w drugim zaś odnośnie basenu zastosowały tryb legalizacji (art. 48).

Wobec powyższego, skoro zastosowany przez organy administracyjne tryb legalizacji basenu jest trybem niewłaściwym, to w konsekwencji tym bardziej nieuzasadnionym było wydanie zaskarżonego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej i poprzedzającego go postanowienia PINB dla miasta W. z dnia [...] r. (nr [...]) o nałożeniu określonego obowiązku w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach zbędne są rozważania Sądu co do ustalenia kategorii obiektu budowlanego podlegającego opłacie legalizacyjnej, a więc czy wybudowany basen należy zakwalifikować do kategorii VIII "inne budowle"(współczynnik 5,0) jak to uczynił organ odwoławczy, czy też do kategorii III "inne niewielkie budynki"(współczynnik 1,0) jak na to wskazuje pełnomocnik skarżących.

Podkreślenia wymaga, że wybudowana i zgłoszona przez inwestora inwestycja celem doprowadzenia jej przez organ nadzoru budowlanego do stanu zgodnego z prawem, to inwestycja, która wprowadziła niewątpliwie zmiany w zagospodarowaniu działki nr 7, a ponadto co jest istotne, wybudowany basen jest połączony z budynkiem mieszkalnym poprzez fakt zainstalowania w budynku mieszkalnym urządzeń obsługujących obiekt basenu.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracyjne zastosują się do oceny prawnej przedstawionej przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, nadając postępowaniu właściwy kierunek procesowy. Ponadto organ administracji publicznej obowiązany jest wyjaśnić i przeanalizować zagadnienie interesu prawnego lub uprawnienia E. S. w toczącym się postępowaniu administracyjnym, ponieważ organy w tym zakresie nie poczyniły dotychczas stosownych ustaleń.

W tych okolicznościach za trafny uznać należy zarzut skargi odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 w zawiązku z art. 36a Prawa budowlanego, a także naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że basen został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Zważywszy na powyższe, naruszone zostały także przepisy art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.

Z tych więc powodów Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. W sprawie wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach nie orzeczono z braku stosownego wniosku skarżącego.