Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 184/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2  ust. 1  lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2019 r. sprawy ze skarg Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] i W. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku W. P., decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1958 r. (brak znaku) w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskiej [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z [...] maja 2017 r. W. P. wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1958 r. (brak znaku) w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskiej [...], położonej na terenie powiatu [...], należącej do W. K. (zgodnie z załączonymi do akt sprawy postanowieniami spadkowymi W. P. jest jego jedyną spadkobierczynią).

Minister wskazał, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1958 r. wydane zostało na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51) – dalej zwane "rozporządzeniem". Na mocy tego orzeczenia przejęto na cele reformy rolnej nieruchomość ziemską [...], położoną na terenie powiatu [...], o ogólnym obszarze [...] ha (w tym gruntów ornych [...] ha, pod zaroślami [...] ha, porębami leśnymi [...] ha, wąwozami [...] ha i drogami [...] ha), stanowiącą własność J. W.

Zdaniem organu nadzoru w pierwszej kolejności należało ustalić status właścicielski spornej nieruchomości oraz rzeczywistą (dokładną) podstawę jej przejęcia. Wnioskodawczyni w piśmie wszczynającym postępowanie w sprawie zawarła informację, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] przejęto na cele reformy rolnej nieruchomość należącą do jej ojca – W. K. Tymczasem w samym orzeczeniu, a także w zaświadczeniu o przejęciu nieruchomości sporządzonym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1958 r. oraz protokole z 12 stycznia 1956 r. w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku [...], jako właściciel wymieniony jest J. W. ([...]). Taką samą informację odnośnie właściciela zawiera datowane na [...] marca 1956 r. pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], przy którym przesłano szkic gruntów majątku [...] oraz pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1956 r., zawierającym informację o braku wiedzy, co do pobytu J. W. ([...]).W tym samym piśmie podano również, że posiadał on dwa majątki o łącznej pow. [...] ha, z czego jeden majątek znajduje się po stronie [...], a drugi (o pow. [...] ha) na terenie powiatu [...].

W trakcie postępowania zostały pozyskane z [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] akta administracyjne sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] października 2016 r. nr [...] w sprawie przyznania rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. K. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej majątku [...] o pow. [...] ha.

W toku tego postępowania organ administracji podjął szereg czynności mających na celu ustalenie, kto był właścicielem spornego majątku 1 września 1939 r. W tym celu wystąpiono m.in. do Archiwum Państwowego w [...], do Archiwum Państwowego Obwodu [...] w [...] oraz do Centralnego Państwowego Archiwum [...]. Pomimo podjętych czynności nie udało się pozyskać właściwej księgi wieczystej. Niemniej poczynione przez organ ustalenia nie mogą budzić wątpliwości, że 1 września 1939 r. właścicielem całego majątku [...] był W. K.

W pismach z [...] maja 2017r. oraz [...] kwietnia 2018 r. pełnomocnik wnioskodawczyni wyjaśnił, że właścicielem majątku [...] o pow. [...] ha do 1936 r. był J. W. ([...]). W dacie tej majątek przeszedł na własność [...] Kasy Oszczędności Powiatu [...], a w 1938 r. na rzecz W. K. W wyniku zmian granic po ll wojnie światowej został on podzielony na dwie części: znajdującą się w powiecie [...] część o pow. [...] ha oraz część zlokalizowaną na [...] o pow. ok. [...] ha. Fakt, że pierwotnym właścicielem majątku [...] był J. W. ([...]) potwierdza formularz zastawu nr [...], rejestr szacunkowy majątku [...] sporządzony [...] października 1930 r., wykaz z [...] sierpnia 1933 r. majątków ziemskich ponad [...] ha w powiecie [...], zaświadczenie szacunkowe z [...] lipca 1935 r. oraz Pismo [...] Banku [...] w [...] do A. R., komornika Sądu Grodzkiego w [...] z [...] sierpnia 1936 r. o wyznaczeniu na [...] sierpnia 1936 r. licytacji majątku [...] należącego do J. W. ([...]).

Z kolei przejście własności majątku [...] na [...] Kasę Oszczędności Powiatu [...] potwierdzają pismo z [...] września 1936 r. [...] Kasy Oszczędności Powiatu [...] do [...] Banku [...] z informacją, że [...] sierpnia 1936 r. podmiot ten nabył na licytacji publicznej nieruchomość ziemską [...] należącą do J. W. ([...]), uregulowaną w ks. hip. nr [...]/[...] dawny [...] oraz informacja z [...] czerwca 1937 r. o zmianie tytułu własności zgodnie z wyciągiem z wykazu hipotecznego księgi hipotecznej Nr [...], że prawo własności majątku [...] przeszło z J. W. ([...]) na [...] Kasę Oszczędności Powiatu [...] W [...].

W aktach sprawy znajdują się również dokumenty potwierdzające nabycie prawa własności majątku [...] przez W. K. Wśród dokumentów tych wymienić należy pismo W. K. z [...] listopada 1937 r. do [...] Banku [...] w [...], w którym zobowiązuje się on do uregulowania wszelkich zobowiązań ciążących na majątku [...]. Na piśmie tym widnieje również podpisana przez przedstawiciela Komunalnej Kasy Oszczędności informacja, że stosownie do umowy przyrzeczenia kupna sprzedaży majątku [...] z [...] września 1936 r. W. K. gospodaruje na tym majątku, a termin aktu kupna sprzedaży wyznaczony został na [...] grudnia 1937 r. Kolejny dokument, to informacja z [...] czerwca 1947 r. o zmianie tytułu własności, że zgodnie z wykazem hipotecznym ks. hip. nr [...] z [...] marca 1939 r. majątek [...] własności Komunalnej Kasy Oszczędności Powiatu [...] przeszedł na W. K. Taki stan prawny potwierdza świadectwo wykazu hipotecznego z [...] czerwca 1938 r., gdzie Sąd Okręgowy w [...] zaświadcza" że w wykazie hipotecznym księgi wieczystej nr hip. [...] dawny [...] dóbr ziemskich [...] w dziale ll wymienia się i ustala własność W. K. Ponadto zaświadczenie informuje, że własność majątku od [...] kwietnia 1937r. uregulowana była na rzecz Komunalnej Kasy Oszczędności, a na mocy aktu zeznanego z [...] czerwca 1938 r. nieruchomość ta sprzedana została W. K.

Na okoliczność wykazania własności W. K. do majątku [...], w postępowaniu przed Wojewodą [...] oświadczenia złożyli także H. Z. [...] lutego 2010 r., J. W. [...] marca 2010 r. oraz K. E. [...] sierpnia 2014 r.

W świetle wymienionych dokumentów nie może budzić wątpliwości, że właścicielem przejętej na cele reformy rolnej nieruchomości był W. K.

Minister wskazał dalej, że rzeczywistą podstawę prawną przejęcia majątku [...] na cele reformy rolnej stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) – dalej zwany "dekretem". Według tego przepisu przejęciu na cele reformy rolnej podlegały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź [...] ha powierzchni ogólnej, bądź [...] ha użytków rolnych, a na terenie województwa [...],[...] i [...], jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał [...] ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Co należy rozumieć przez użytki rolne wynika z § 4 rozporządzenia. Są to: grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Zgodnie z treścią orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wW [...] ogólny obszar przejęty na cele reformy rolnej zajmuje pow. [...] ha. Jest to część majątku [...], która pozostała po II wojnie światowej w granicach Polski. O takim podziale nieruchomości na cześć [...] i [...] mowa jest w pismach pełnomocnika wnioskodawczyni (pisma z [...] maja 2017 r. oraz [...] kwietnia 2018 r.). Znajduje to potwierdzenie w korespondencji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1956 r. nr [...] i w końcu do takich ustaleń doszedł również Wojewoda [...] orzekający w sprawie o przyznanie rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. K. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej majątku [...] o pow. [...] ha.

Orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wymienia, że w skład [...] ha przejętego majątku wchodziło [...] ha gruntów ornych; [...] ha pod zaroślami; [...], to poręby leśne; [...] ha lasów i [...] ha dróg. Jak napisano w uzasadnieniu wyliczenia te oparte były na podstawie planu i rejestru pomiarowego z 1937 r. sporządzonego przez mierniczego przysięgłego A. M. Zdaniem Prezydium wyliczenia te dowodzą, że użytki rolne zajmowały [...] ha. Organ nie wyjaśnia jednak, które konkretnie z nich zakwalifikował jako użytki rolne (opierając się na rachunku matematycznym, wywnioskować można, że do użytków rolnych nie zakwaliﬁkował jedynie dróg i gruntów pod zaroślami). Organ ten odwołał się jedynie do definicji użytków rolnych zawartej w § 4 rozporządzenia. Zgodnie z tą deﬁnicją są nimi grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe, czyli kryterium to spełniałoby jedynie [...] ha gruntów ornych wymienionych w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...].

Z kolei w piśmie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1956 r. nr [...] (w aktach znajduje się tylko jego odręczny projekt, ale widnieje na nim prezentata z datą wysłania; poza tym do akt sprawy załączona jest odpowiedź na to pismo sporządzona przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...][...] lipca 1956 r.), dysponując tymi samymi danymi podniesiono, że "w tym stanie rzeczy, jeśli wziąć pod uwagę jako użytek rolny poręby leśne, obszar użytków rolnych zawiera [...] ha. Przeto zgodnie z § 4 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. do dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie podpada pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r.".

Takie same wartości powierzchni poszczególnych użytków podaje pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w piśmie z [...] lipca 1956 r. nr [...]. W aktach sprawy znajduje się również przywołany w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] szkic gruntów majątku [...], przejętych na rzecz Skarbu Państwa z adnotacją, że wykonany on został na podstawie planu sporządzonego w 1937 r. przez mierniczego przysięgłego inż. A. M. Naniesione są na niego grunty orne, zarośla, poręby leśne, wąwozy i drogi, a ich powierzchnia odpowiada tej wymienionej w badanym orzeczeniu.

Za to już sam protokół w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku [...], który sporządzony został [...] stycznia 1956 r. wśród ogólnego obszaru [...] ha wymienia tylko [...] ha gruntów ornych i aż [...] ha nieużytków. W załączonym do protokołu wyjaśnieniu zawarto informację, że [...] ha jest użytkowanych przez [...] gospodarzy, natomiast "większą ilość gruntów stanowią nieużytki, które nadają się na zalesienie, gdyż poprzednio na tych gruntach znajdował się las, który został całkowicie wycięty". W istocie znajduje to potwierdzenie na mapach Wojskowego Instytutu Geograﬁcznego w W. z 1931 r. pas [...] słup [...][...], gdzie na całym terenie spornej działki widnieje las.

Żaden z wymienionych dokumentów nie zawiera informacji pozwalającej na stwierdzenie, że przejęty orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] majątek [...] o pow. [...] ha, posiadał więcej, niż [...] ha użytków rolnych. Oznacza to, że stwierdzając przejęcie na własność Państwa nieruchomości o takiej, a nie innej powierzchni, organ nie dysponował dokumentami pozwalającymi na ustalenie powierzchni użytków rolnych powyżej [...] ha. Przeciwnie, dowody na które się powołał świadczą wprost na rzecz tezy o niespełnieniu warunków z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Prowadzi to do wniosku o rażącym naruszeniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zdaniem Ministra Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] naruszyło również przepisy rozporządzenia. Z brzmienia § 6 rozporządzenia wynika, że postępowanie w sprawie orzekania, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, może być prowadzone wyłącznie na wniosek, a nie z urzędu. Tymczasem jak wynika ze zgromadzonych w trakcie postępowania dokumentów, organ nie wiedział nawet czyja własnością jest przejęty na cele reformy rolnej majątek, sądząc że jest nim J. W. ([...]). Jako właściciela wymienił go w badanym orzeczeniu, w zaświadczeniu o przejęciu nieruchomości z [...] sierpnia 1958 r. oraz protokole w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku [...] z [...] stycznia 1956 r. Taką samą informację odnośnie właściciela zawiera datowane na [...] marca 1956 r. pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1956 r. nr [...] oraz pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1956 r. nr [...].

Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1956 r. nr [...] przesyłające szkic gruntów majątku [...] wraz z protokołem jego przejęcia i jednocześnie postawiono "wniosek o wydanie orzeczenia w trybie dekretu z dnia 6 września 1944 r. w sprawie przejęcia tych gruntów na cele reformy rolnej".

Dodając do tego pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1956 r. w którym m.in. napisano, że organ ten nie jest w stanie podać informacji na temat obywatelstwa J. W. ([...]) oraz gdzie obecnie przebywa i jaki ma dowód, że jest właścicielem majątku [...] - oczywistym wydaje się, że wnioskodawcą w postępowaniu zakończonym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1958 r. nie był J. W. ([...]). W efekcie tego, orzeczenie zostało ogłoszone zainteresowanym przez wywieszenie go w lokalu Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej od [...] marca 1958 r. do [...] kwietnia 1958 r.

Wydając orzeczenie w sprawie o stwierdzenie nieważności organ administracji miał na uwadze art. 156 § 2 kpa, który stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji m.in. gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Przejęta orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nieruchomość została rozdysponowana, będąc przedmiotem obrotu cywilnoprawnego lub publicznoprawnego. Jednak prawa te powstały w oderwaniu od zakresu i skutków ocenianego orzeczenia, które to nie zawierało jakichkolwiek rozstrzygnięć w zakresie konieczności ustanowienia na przedmiotowej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego i prawa własności.

Wyeliminowane z obrotu prawnego orzeczenie miało charakter deklaratoryjny, ponieważ stwierdzało wystąpienie zdarzenia, które nastąpiło z mocy samego prawa, tj. przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej. Skutkiem prawnym tego orzeczenia było jedynie to, że Państwo nabyło sporną nieruchomość z mocy samego prawa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Późniejsze zatem losy prawne tej nieruchomości nie mogą być oceniane jako skutki prawne orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Z tego właśnie względu późniejsze zdarzenia nie mogły stanowić podstawy do uznania, że decyzja nacjonalizacyjna wydana z rażącym naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa (wyrok WSA z 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1707/14).

Minister zaznaczył, że niniejsza decyzja nie przesądza deﬁnitywnie o niewystępowaniu przesłanek do nacjonalizacji majątku [...] w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a jedynie o wadliwości aktu administracyjnego wydanego w oparciu o ten przepis.

Od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 grudnia 2018 r. Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne – Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności dokładnego, jednoznacznego ustalenia jakiego rodzaju grunty i o jakiej powierzchni wchodziły w skład majątku [...] sytuacji, gdy w zebranym materiale dowodowym zachodzą, co do tego rozbieżności; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że majątek [...] nie stanowił nieruchomości ziemskiej w rozumieniu powołanego przepisu w sytuacji, gdy część majątku niestanowiąca użytków rolnych mogła pozostawać w związku funkcjonalnym z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym. Biorąc pod uwagę powyższe skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 grudnia 2018 r. W. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 7 i art. 9 kpa przez nienależyte uzasadnienie decyzji polegające na: a) wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia decyzji, jak też sprzeczności części uzasadnienia z treścią rozstrzygnięcia poprzez stwierdzenie z jednej strony, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1958 r. stoi w oczywistej sprzeczności z art. 2 ust. 1 lit e dekretu w zw. z § 4 rozporządzenia bowiem żaden z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie pozwala na stwierdzenie, że przejęty ww. orzeczeniem majątek Liszki posiadał więcej, niż [...] ha użytków rolnych, a przeciwnie zgromadzone dokumenty świadczą wprost o niespełnieniu warunków przejęcia majątku, co stanowi rażące naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i jednoczesne stwierdzenie w dalszej części uzasadnienia, że decyzja nie przesądza definitywnie o niewystępowaniu przesłanek do nacjonalizacji majątku [...] w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, b) niewyjaśnieniu stronie motywów i przesłanek, którymi kierował się organ stwierdzając, iż pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] stycznia 1958 r. jako rażąco naruszającej przepisy dekretu, decyzja nadzorcza Ministra nie przesądza o braku przesłanek do nacjonalizacji majątku [...], a jedynie o wadliwości aktu, tym bardziej w sytuacji, gdy wadliwość aktu wynika z rażąco błędnego zastosowania przejęcia, ze względu na ogólną powierzchnię majątku, jak też powierzchnię użytków rolnych, co sam Minister przyznał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; 2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w zw. z § 4 rozporządzenia poprzez wskazanie, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1958 r.rażąco narusza ww. przepisy dekretu i rozporządzenia, z uwagi na niespełnienie przesłanek pozwalających na przejęcie majątku na cele reformy rolnej i równoczesne błędne przyjęcie, że wadliwość ww. aktu nie jest równoznaczna z tym, że nie było przesłanek do nacjonalizacji majątku [...], pomimo przyznania przez organ nadzoru, że powierzchnia przejętego majątku [...] nie spełniała przesłanek dekretu do jego przejęcia; 3) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z § 6 rozporządzenia w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez niestwierdzenie rażącego naruszenia § 6 rozporządzenia mimo, że postępowanie zostało wszczęte bez koniecznego wniosku właściciela nieruchomości, a w konsekwencji brak było podstaw do wydania orzeczenia z 27 stycznia 1958 r.; 4) art. 156 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że rozdysponowanie majątkiem na rzecz osób trzecich nastąpiło "w oderwaniu od zakresu i skutków ocenianego orzeczenia, które to nie zawierało jakichkolwiek rozstrzygnięć w zakresie ustanowienia na przedmiotowej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego i prawa własności" podczas, gdy to na skutek orzeczenia o przejęciu majątku [...] na cele reformy rolnej doszło do rozdysponowania częścią majątku na rzecz osób trzecich bowiem w sytuacji, gdy powierzchnia gruntów rolnych nie spełniała przesłanek ustawowych, bez przedmiotowego orzeczenia nie byłoby przesłanek do parcelacji nieruchomości i pozostałaby ona w rękach dotychczasowych właścicieli. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1) uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2018 r.; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie było potrzeby badania związku funkcjonalnego, ponieważ w sprawie nie chodziło o nacjonalizację pałacu, dworu, czy budynku mieszkalnego (ośrodka majątku będącego siedzibą właściciela). Minister nie podzielił też argumentów o wewnętrznej sprzeczności decyzji nadzorczej. Majątek [...] dopiero w 1946 r. na skutek umowy podpisanej przez Rzecząpospolitą Polską, a [...] w większości ([...] ha) znalazł się poza granicami Polski. Konieczne jest więc przeprowadzenie postępowania w trybie § 5 rozporządzenia do całego majątku [...] (obecnych części [...] i [...]). Minister nie zgodził się, że dalsze rozdysponowanie majątku [...] stanowiło nieodwracalny skutek prawny kwestionowanego orzeczenia, skoro orzeczenie to miało charakter deklaratoryjny i nie kreowało żadnego prawa, a nacjonalizacja przedmiotowej nieruchomości wywarła skutek z mocy samego prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi nie były uzasadnione.

Trafnie wskazał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1958 r. zostało wydane z naruszeniem § 6 rozporządzenia.

Z treści tego orzeczenia wynika, że organ I instancji wydał to orzeczenie w postępowaniu prowadzonym w trybie § 5 rozporządzenia. Postępowanie to zostało wszczęte przez organ bez wniosku strony, tj. przeddekretowego właściciela spornej nieruchomości W. K.

Za taki wniosek nie mogło być uznane pismo z [...] marca 1956 r. w którym zawarto wniosek o wydanie orzeczenia w stosunku do gruntów o pow. [...] ha. Pismo to pochodzi od Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], a zatem organu wykonawczego rady narodowej, która była terenowym organem jednolitej władzy państwowej. Prezydium nie miało kompetencji do składania za strony wniosków w postępowaniach administracyjnych (art. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej - Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.).

Z § 6 rozporządzenia wynika natomiast wyraźnie, że strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt.

Zatem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nie było uprawnione do wszczęcia i prowadzenia w pierwszej instancji postępowania administracyjnego, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia oraz do orzekania w formie orzeczenia administracyjnego w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości z majątku [...] o obszarze [...] ha na cele reformy rolnej.

Skutek nacjonalizacyjny następował bowiem z mocy samego prawa – art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Potwierdzenie tego zdarzenia prawnego następowało poprzez wydanie zaświadczenia właściwego organu stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej. Zaświadczenie to było podstawą wpisu Skarbu Państwa do księgi hipotecznej (gruntowej). Podstawę prawną wydania tego zaświadczenia stanowił art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 34, poz. 204), a następnie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233). Takie zaświadczenie zostało wydane. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w zaświadczeniu z [...] sierpnia 1958 r. stwierdziło, że nieruchomość ziemska [...] o obszarze [...] ha podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Stwierdzenie tego zdarzenia prawnego nie mogło zatem nastąpić poprzez wydanie orzeczenia administracyjnego w trybie § 5 rozporządzenia.

Mimo, że Minister nie wskazał tego w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji, to takie działanie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] miało – zdaniem Sądu - charakter "rażącego" naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wydanie orzeczenia z 1958 r. w takich warunkach (bez wniosku strony) nastąpiło w zaprzeczeniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. § 6 rozporządzenia przewidywał, że postępowanie w trybie § 5 rozporządzenia może zainicjować tylko i wyłącznie wniosek strony.

Zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu jest zbieżne z poglądami judykatury (por. wyrok NSA z 1 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1259/08).

Nie do zaaprobowania były też skutki tego naruszenia. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 2 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 232) podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa było wówczas ścisłe przestrzeganie praw Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Rady narodowe były zaś zobligowane do czuwania nad przestrzeganiem praworządności ludowej, zabezpieczaniem praw obywateli (art. 39 Konstytucji PRL).

Trafne jest stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co do tego, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przeszkoda do stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1958 r., o której mowa w art. 156 § 2 kpa, w postaci nieodwracalnych skutków prawych.

Sąd zwraca uwagę, że w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 wskazano, że aby zaistniała przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji musi istnieć bezpośredni związek między tą decyzją, a jej skutkiem. W praktyce związek ten dotyczy sytuacji, gdy ostateczna decyzja pozostaje w normalnym związku przyczynowo-skutkowym ze zbyciem przez Państwo gruntu na rzecz osób trzecich, przy czym zbycie to nastąpiło na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego. Istotne jest to, że bezpośredni związek w relacji ostateczna decyzja - skutek (cywilnoprawne zbycie nieruchomości) zachodzi wówczas, gdy obrót cywilnoprawny nieruchomością poprzedzony został decyzją administracyjną, którą ustawa wskazywała jako warunek konieczny do zawarcia umowy cywilnoprawnej zbycia nieruchomości. Takimi decyzjami były np. decyzje, o których mowa w § 9-11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz. U. Nr 13, poz. 120 ze zm.), czy też art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) – decyzje o sprzedaży lokali mieszkalnych wraz z odpowiednimi udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu bądź np. decyzje wydawane na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.) – decyzje ustalające kandydatów na nabywców nieruchomości PFZ.

Sąd zwraca uwagę, że orzeczenie administracyjne z [...] stycznia 1958 r. miało charakter deklaratoryjny, ponieważ stwierdzało wystąpienie zdarzenia, które nastąpiło z mocy samego prawa, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Z treści tegoż orzeczenia oraz akt sprawy nie wynika, że zostało ono wydane w celu uregulowania stanu prawnego spornej nieruchomości na potrzeby planowanego przez Państwo obrotu cywilnoprawnego.

Dla oceny wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych z art. 156 § 2 kpa istotne było to, że po wydaniu orzeczenia z [...] stycznia 1958 r. zostało wydane zaświadczenie z [...] sierpnia 1958 r. Ten zatem akt (zaświadczenie) był podstawą do uregulowania stanu prawnego spornej nieruchomości i założenia dla niej księgi wieczystej. Potwierdza to treść pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1958 r. skierowanego do Sądu Powiatowego Wydziału Ksiąg Wieczystych w [...]. Zatem późniejszy obrót cywilnoprawny nieruchomościami z majątku [...] na rzecz osób fizycznych (potwierdza to treść pisma Starosty Powiatowego w [...] z [...] czerwca 2016 r.) nie był związany z orzeczeniem z 1958 r., skoro nastąpił po wydaniu zaświadczenia z [...] sierpnia 1958 r., które stanowiło tytuł nabycia spornego mienia przez Skarb Państwa.

Późniejsze dysponowanie gruntem na rzecz osób trzecich nie było powiązane z orzeczeniem z 1958 r., ale było skutkiem prowadzonej przez publicznego właściciela polityki w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami.

Skutkiem orzeczenia z 1958 r. było jedynie dodatkowe stwierdzenie faktu nabycia przez Skarb Państwa spornego gruntu z mocy samego prawa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Nie było to orzeczenie orzekające o niepodpadaniu spornego mienia pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Tylko takie orzeczenie mogłoby być podstawą do zmiany stanu prawnorzeczowego spornej nieruchomości dla której prowadzone są księgi wieczyste.

Jeżeli natomiast chodzi o dopuszczalność nacjonalizacji części majątku [...] w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, w szczególności to, czy została w niniejszej sprawie spełniona norma obszarowa ponad [...] ha użytków rolnych Sąd zwraca uwagę, że skoro w niniejszej sprawie doszło do wydania orzeczenia z 1958 r. bez wniosku strony (jak tego wymagał § 6 rozporządzenia), to organ nadzoru prawidłowo stwierdził nieważność kwestionowanego orzeczenia z 1958 r. wobec tego, że nie wywołało ono nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 kpa.

Zdaniem Sądu nie było podstaw do wyjaśniania i oceny w postępowaniu nieważnościowym merytorycznych przesłanek nacjonalizacji, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w zw. z § 4 rozporządzenia. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie był badania, czy: 1) przesłanki nacjonalizacji należało odnieść do całego majątku [...], według jego stanu z daty 1 września 1939 r. (części [...] i [...]); 2) sporna nieruchomość, z uwagi na rodzaj gruntów wchodzących w jej skład, spełniała normę obszarową z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Wdając się niepotrzebnie w wyjaśnianie i ocenę merytorycznych przesłanek nacjonalizacji Minister doprowadził do sytuacji, w której wyjaśniał i oceniał przesłanki właściwe dla sprawy z § 5 rozporządzenia, nie dysponując wnioskiem strony o stwierdzenie niepodpadania majątku [...] (lub jego części) pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Uchybienie to nie miało jednak żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Kwestionowane orzeczenie z 1958 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem § 6 rozporządzenia, z tego powodu, że zapadło w postępowaniu wszczętym bez wniosku strony.

W ocenie Sądu opisane wyżej zagadnienia (merytoryczne) winny być wyjaśniane i oceniane dopiero po złożeniu przez stronę wniosku do właściwego wojewody o przeprowadzenie postępowania zwyczajnego w trybie § 5 rozporządzenia. Postępowanie nieważnościowe nie jest bowiem alternatywą dla postępowania zwyczajnego, w którym rozpoznaje się sprawę, co do jej istoty.

Uznając, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2018 r. odpowiada prawu Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.