Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1255/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K na rzecz W. R. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1255/18

Uzasadnienie

Wójt Gminy B. decyzją z [...].05.2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust.1 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia [...] marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 r., poz. 1073 z późn. zm., dalej u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...].03.2018r. i uzupełnionego [...].03.2018r. przez M. G. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji w postaci : Budowa budynku inwentarskiego - hali udojowej, rozbudowa budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego oraz budowa naziemnego zbiornika na gnojowicę o pojem. [...][...] na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości P., gmina B., powiat K..

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dotychczasowy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił ważność w styczniu 2004r wobec tego podstawą niniejszej decyzji są przepisy szczególne. Dalej przytoczono treść art. 61 pkt 1 u.p.z.p.

Wskazano, że w tej części wieś P. ma charakter luźnej zabudowy zagrodowej. Planowana przez wnioskodawcę inwestycja z przeznaczeniem na uzupełnienie zabudowy zagrodowej jest zgodna z ustaleniami, wytycznymi i analizami dotyczącymi tego terenu.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła W. R. (dalej jako skarżąca).

Wydanej decyzji zarzuciła brak sporządzenia planu oddziaływania na środowisko. Inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie określił faktycznego stanu rzeczy i wprowadził w błąd organy uzgadniające decyzję, celem uzyskania ich pozytywniej opinii. Rozdrobnienie procedur i występowanie o pozwolenia pojedynczo na poszczególne budowy czy rozbudowy skutecznie omija całościową i kompleksowa ocenę oddziaływanie na środowisko całości inwestycji. Do dokumentacji inwestor dołączył oświadczenie, że jest hodowcą o obsadzie [...]. Mimo to organ wydający decyzję nie zachował właściwej staranności i do dokumentacji w związku z oświadczeniem inwestora, nie załączył wymaganych dokumentów.

Na załączonych mapach, brak jest wrysowania inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego, nie ma wymiarów planowanego budynku jak również określenia sposobu wykorzystania rozbudowanej części budynku gospodarczego z zapewnieniem że budynek ten nie będzie w przyszłości wykorzystywany do chowu zwierząt. Takie zapewnienie jest niezbędne, gdyż w chwili obecnej inwestor w budynkach gospodarczych prowadzi chów zwierząt.

Hala udojowa jest planowana w miejscu, gdzie inwestor zaplanował i uzyskał pozwolenia na budowę obory dla chowu bydła dla [...]. Wrysowanie planowanych inwestycji na mapy, gdzie pominięto istniejące budowle wprowadza organ decyzyjny w błąd w zakresie skali oddziaływania na środowisko. Konieczne jest umieszczenie na jednej mapie planowanych inwestycji i obecnych zabudowań.

W pozytywnie uzgodnionym przez RDOŚ w P. Raporcie oddziaływania na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie obory = [...] oddalonej o [...] m od granicy nieruchomości skarżącej sam inwestor wykazywał, że jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania lub granica oddziaływania kończy się na progu jej domu mieszkalnego. Ta inwestycja nie jest realizowana mimo, że jest jedyną dla której RDOŚ wydał pozytywną opinie. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji spowoduje dodatkowe spotęgowanie niekorzystnego oddziaływania inwestycji na mieszkańców sąsiadujących z tą inwestycją oraz poważnie obniży wartość nieruchomości z uwagi na już panujące i w przyszłości zwiększone immisję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K decyzją z [...].10.2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia [...] marca 2018r. M. G. zwrócił się do Wójta Gminy B. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego - hali udojowej, rozbudowie budynku mieszkalnego, rozbudowie budynku gospodarczego na dz. nr ew. [...] położonej w miejscowości P. gm. B.. Do wniosku załączono kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000.

Pismem z dnia [...] marca 2018r. M. G. wniósł o dodanie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...].03.2018r. pkt: zbiornik na gnojowicę o pojemności [...] m3, wysokość słup na środku zbiornika - [...] m, wysokość ściany zbiornika - [...]m, średnica zbiornika -[...] m. powyższy zbiornik jest zbiornikiem naziemnym. Inwestycja ta nie wpłynie negatywnie na środowisko, nie zwiększy obsady DJP, stanowi budynek pomocniczy, teren inwestycji - działki nr [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2018r. organ I instancji zwrócił się do P. P. I. S. w K. , Starostwa Powiatowego w [...], E. - O. w K. , R. D. O. Ś. w P., Dyrektora Z. Z. W. P. w K. , Urzędu Marszałkowskiego Województwa W., Wydziału G., D. Ś. z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018r. W. R. zwróciła się do Wójta Gminy B. z prośbą o przedłożenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz pozytywnych uzgodnień RDOŚ w P. dotyczącej przedmiotowego przedsięwzięcia.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2018r. M. G. złożył oświadczenie : "iż inwestycja polegająca na budowie hali udojowej i zbiornika na gnojowicę objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (nr sprawy [...]) w żaden sposób nie wpłynie powiększenie DJP w moim gospodarstwie. Oświadczam, iż aktualny stan mojego stada to [...] DJP)".

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018r. P. P. I. S. w K. uzgodnił pozytywnie w zakresie wymagań sanitarnohigienicznych przedłożony projekt przedmiotowej decyzji.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2018r. E.-O. O. w K. poinformował, że przedłożony projekt decyzji uzgadnia z przedstawionymi uwagami.

Kolegium wyjaśniło, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc, czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t..j. Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm., zwaną dalej także p.b.). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno - budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej także rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z treścią art. 61 ust.1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Podkreślono, że z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zatem tego rodzaju zabudowa nie wymaga zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czyli dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Przepis ten znajduje zastosowanie w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, zabudowa ta musi być związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, a gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wniosek inwestora dotyczył rozbudowy istniejącego już budynku gospodarczego, rozbudowy budynku mieszkalnego, budowy budynku inwentarskiego-hali udojowej oraz budowy naziemnego zbiornika na gnojowicę o pojemności 3400 m3.

Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr [...] obręb P. , a której dotyczy niniejsze postępowanie, stanowią grunty rolne zabudowane, a Inwestor, jak wynika z akt sprawy, prowadzi chów bydła.

Wobec powyższego został spełniony warunek, iż planowana zabudowa ma mieć charakter zabudowy zagrodowej i zabudowa ta jest związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym. Został też spełniony warunek wielkości gospodarstwa rolnego, gdyż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie gminy B. wynosi [...] ha. Natomiast gospodarstwo M. G. przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie B., gdyż obejmuje ponad [...] ha, co stanowi ponad [...] ha przeliczeniowych.

Wobec powyższego stwierdzono, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Podkreślono, że zwolnienie zabudowy zagrodowej z obowiązku sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. dotyczy tylko warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a nie rozciąga się na pozostałe punkty art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego z 2003 r. analizę funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się nie tylko w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ale także pkt 2-5 tego przepisu, co wprost wynika z § 3 tego rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 660/07, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z powyższych względów organ zasadnie przed wydaniem decyzji przeprowadził stosowną analizę, z której wynika, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Przede wszystkim wskazano, iż teren ma dostęp do drogi publicznej, teren posiada wystarczające uzbrojenie i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Odpowiadając na zarzuty skarżącej podniesiono, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesu osób trzecich, gdyż decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji (por. przykładowo wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 255/11 - LEX nr 1153742). W judykaturze reprezentowany jest pogląd, który podzieliło Kolegium, zgodnie z którym ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla skarżącej i otoczenia.

Decyzja ta określa jedynie, czy planowana inwestycja w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego w odrębnym postępowaniu. Powyższe zaś oznacza, że kwestie te nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Bk 738/14,LEX nr 1652317). Decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądza, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt.

Z powyższych względów za chybione uznano zarzuty skarżącej odnoszące się do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Nie znajdują bowiem one zastosowania na etapie ustalenia warunków zabudowy, lecz dopiero w fazie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie znajdują także uzasadnienia zarzuty dotyczące obniżenia wartości nieruchomości skarżącej. W ocenie Kolegium zawarte w kwestionowanej decyzji obowiązki dotyczące ochrony osób trzecich przed możliwością utrudnienia osobom trzecim w : dostępie do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, oraz zapewniający: ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby spowodowanym przyszłą inwestycją są wystarczające i na tym etapie procesu inwestycyjnego nie mogą być one bardziej szczegółowe. Nie jest też konieczne ustalenie w postępowaniu o warunkach zabudowy określenia konkretnego pasa zieleni izolacyjnej.

Wskazano, że decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Wójt Gminy B. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji polegającej na "Rozbudowie istniejącego gospodarstwa chowu bydła o kolejny budynek inwentarski - obory wraz z niezbędną infrastrukturą do prawidłowego funkcjonowania na terenie istniejącego gospodarstwa rolnego, o łącznej obsadzie po przebudowie [...] DJP w miejscowości P., na działkach o nr ewidencyjnym [...], [...] i [...] w obrębie geodezyjnym P. , gmina B.". Decyzja ta nadal istnieje w obrocie prawnym.

Według oświadczenia Inwestora przedmiotowa inwestycja nie wpłynie na zwiększenie DJP w ego gospodarstwie. Obawy skarżącej co do zwiększenia obsady chowu bydła są nieuzasadnione, gdyż ewentualne zwiększenie obsady bydła będzie wymagać kolejnej decyzji środowiskowej od której strona będzie mogła się odwołać.

Organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji [...] o warunkach zabudowy z dnia maja 2018r. uzyskał wymagane prawem uzgodnienia. Do Inwestora należy decyzja jaki rodzaj inwestycji realizuje pod warunkiem uzyskania wszystkich stosownych decyzji i pozwoleń. Zarzuty skarżącej w gruncie rzeczy dotyczą postępowania środowiskowego oraz pozwolenia na budowę i nie są przedmiotem niniejszego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. R. wnosząc o jej uchylenie w całości.

W obszernym uzasadnieniu skargi m.in. zarzuciła, że planowany zbiornik wystarczy na obsługę bydła w systemie utrzymania bezściółkowego zwierząt dla od [...] DJP do [...] DJP, a nie jak wskazuje inwestor dla [...] DJP. Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010r. (Dz.U. z 2016r. poz.71). wskazują iż, jeżeli dla gospodarstwa rolnego zmierzającego do rozbudowy hodowli powyżej 210 DJP została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, to dla kolejnej budowy, rozbudowy związanej z prowadzoną hodowlą obligatoryjnie wymagana jest konieczność uzyskania decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla kolejne planowanej inwestycji. W omawianym przypadku w tym gospodarstwie musi być zgodnie z obowiązującym prawem wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla wszystkich budowli i rozbudów rolniczych.

Na wniosek inwestora prowadzone były wielokrotnie postępowania administracyjne mające na celu realizację pomysłów inwestora na rozwój hodowli bydła w jego gospodarstwie, w tym dla [...] DJP. Żadne z nich nie uzyskało wymaganych pozwoleń i uzgodnień. Do toczącego się postępowania administracyjnego załączone zostało również pismo RDOŚ z dnia [...] września 2017 roku Nr.[...] który potwierdza, iż jedyny wniosek jaki został pozytywnie zaakceptowany przez RDOŚ w P. sygnowany jest jako postanowienie z dnia [...].03.2016r znakiem [...] dotyczy inwestycji [...] DJP. W raporcie oddziaływania na środowisko sporządzonym w dniu [...].11.2015r. dla inwestycji dla [...] DJP przez M. J. (który zyskał pozytywną aprobatę RDOŚ w P.), który stanowi integralną część pozytywnie zaakceptowanego wniosku dla [...] DJP, określono i opisano również wymogi dotyczące zbiornika na gnojowicę i budynku hali udojowej. Na stronie 15 raportu wskazano, że dojarnia znajdować się będzie przy projektowanej oborze ([...] DJP) i na trwale będą one ze sobą połączone. W skład budynku dojarni wchodzić będą następujące strefy: A-strefa poczekalni, B-strefa dojenia i urządzeń udojowych, C- strefa magazynowania i schładzania mleka, strefa magazynowania środków czystości, strefa urządzeń myjących, strefa socjalno-sanitarna.

Inwestor uzyskując zgodę na budowę - obory wraz z niezbędną infrastrukturą do prawidłowego funkcjonowania na terenie istniejącego gospodarstwa rolnego, o łącznej obsadzie po przebudowie [...] DJP w miejscowości P., na działkach [...],[...] i [...] w obrębie geodezyjnym P. , gmina B. uzyskał zgodę na budowę zbiornika na gnojowicę o pojemności do [...]m3, jak również na budowę dojarni. Dokument nie został wycofany z obiegu prawnego dlatego bezprzedmiotowym jest wniosek inwestora M. G. dla ustalenia "warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Zbiornik na gnojowicę ma mieć pojemność [...]m3. Zachodzi pytanie: dlaczego inwestor planuje tak ogromy zbiornik skoro inwestor oświadcza że obecnej obsady [...] DJP, nie zamierza powiększać. Poprzednio w raporcie oddziaływania na środowisko stwierdzono że dla obsady [...] DJP wystarczy zbiornik o pojemności [...]m3.

W toku procedury odwoławczej SKO w K. zwróciło się do Wójta Gminy B. o udzielenie dodatkowych informacji. O fakcie tym nie poinformowano skarżącej, nie umożliwiono jej również ustosunkowania się do treści pisma - odpowiedzi Wójta Gminy B. z dnia [...].09.2018 r. naruszając art. 10 k.p.a.

W odpowiedzi tej Wójt określił wielkość prowadzonej hodowli bydła na podstawie karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz w oparciu o dane z raportu oddziaływania na środowisko z 2016 roku. Dane te nie są zaktualizowane. Wójt Gminy B. nie odniósł się do zarzutów dotyczących zaktualizowania danych i zaktualizowania map na które nie naniesiono istniejących budynków, zarzutu rozdrobnienia procedur tym samym skutecznego omijania wymagalnych prawem kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko, faktu że dubluje decyzję o warunkach zabudowy, gdyż do terenu na którym usytuowana ma być inwestycja istnieje drugi dokument którym w tym samym miejscu planuje inwestycje budowy [...] DJP. Żadna z tych decyzji nie została wycofana z obiegu prawnego. Trudno zorientować się co w danym miejscu w terenie będzie realizowane, czy obora dla [...] DJP, czy hala udojowa.

Skarżąca wskazała, że materialno-prawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowi art. 71 w/w ustawy z dnia 3 października 2008 r., zgodnie z którym realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze lub mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na tę realizację.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wskazano, że zarzuty skargi w gruncie rzeczy dotyczą postępowania środowiskowego oraz pozwolenia na budowę i nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Skarga nie wnosi nowych zarzutów. Odpowiadając na zarzut naruszenia przez Kolegium art. 10 k.p.a. wyjaśniono, że skarżąca z aktami sprawy zapoznała się w dniu [...] lipca 2018r., a następnie po zapoznaniu się z aktami sprawy wniosła pismo z uzupełnieniem odwołania z dnia [...] czerwca 2018r., wskazując na nowe zarzuty. Dlatego Kolegium zwróciło się do organu I instancji o ustosunkowanie się do nowych zarzutów skarżącej. O fakcie uzupełnienia materiału dowodowego strony postępowania zostały poinformowane pismem z dnia [...] sierpnia 2018r.

Uczestnik postępowania J. R. złożył obszerne pismo z [...].03.2021 r. podnosząc m.in., że rozstrzygnięcia RDOŚ na które powołuje się SKO w uzasadnieniu dotyczą innej inwestycji, a mianowicie: RDOŚ w P. wydał postanowienie dla inwestora M. G. [...], którym pozytywnie opiniuje inwestycję dla ": "Rozbudowy istniejącego gospodarstwa chowu bydła o kolejny budynek inwentarski-obory wraz z niezbędną infrastrukturą do prawidłowego funkcjonowania, na terenie istniejącego gospodarstwa rolnego, o łącznej obsadzie po rozbudowie= [...] DJP na działkach nr ewidencyjny: [...]; [...] i [...] w obrębie P., gmina B." . Postanowienie zostało wydane w oparciu o sporządzony raport w listopadzie 2015 r. przez M. J. z K. oraz uzupełnienie do raportu z grudnia 2015 roku i ze stycznia 2016 r.

Na str.3 dokumentu RDOŚ w P., precyzyjnie określono zakres inwestycji: "W gospodarstwie w oborach prowadzony jest chów bydła mlecznego na płytkiej ściółce o łącznej obsadzie [...] DJP.", a także "Na terenie gospodarstwa znajdują się ponadto dom mieszkalny, budynki magazynowe - garażowe, budynek gospodarczy z halą udojowa, płytą obornikową o powierzchni [...] m3, zbiornik na gnojówkę o pojemności [...] m 3, i zbiornik na ścieki. Projektowane przedsięwzięcie polega na zwiększeniu obsady gospodarstwa do łącznej docelowej obsady [...] DJP poprzez budowę nowej obory dla dorosłych krów ([...] DJP) oraz zmianę obsady w jednej z istniejących obór na [...] DJP - [...] szt. krów cielnych i [...] cieląt. W nowej oborze zostanie wydzielona hala udojowa. Sposób użytkowania drugiej istniejącej obory oraz budynku z istniejącą halą udojową zostanie zmieniony na budynki magazynowo - gospodarcze. W ramach rozbudowy powstaną ponadto obiekty pomocnicze, m.in. umieszczone pod nową halą udojową [...] zbiorniki na gnojowice o łącznej pojemności [...]m3 oraz zbiornik na ścieki o pojemności [...] m3, umieszczony na zewnątrz obory zbiornik na gnojowice do pojemności [...] m3, silosy na kiszonkę o powierzchni [...] m2 ze zbiornikiem na odcieki o pojemności [...] m3.

Następstwem wydanej decyzji Wójta [...] w B. nr [...]. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...].02.2016r., jest decyzja Wójta Gminy B. nr [...] o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].03.2016 r.

Z pisma RDOŚ w P. z dnia [...].08.2020 r. [...] wynika, że jeżeli inwestor osiągnął progi określone w § 2 ust 1 pkt 55 lit. b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 roku poz. 1839) i inwestycja zaliczona jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to każda kolejna rozbudowa, niezależnie od tego czy spełnienia określenia w §2 i 3 w/w rozporządzenia kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko(...).Wymagane jest uzyskanie do tego przedsięwzięcia decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych(...).

Uczestnik postępowania M. G. (inwestor) pismem z [...].03.2021 r. wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, iż w sposób wybiórczy traktują one zgromadzony materiał dowodowy, zaś rzeczywisty stan faktyczny jest odmienny od zaprezentowanego przez skarżącą.

Inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zbiornika o pojemności [...] m3. Powyższe nie przesądza w żaden sposób, iż realizacji takiego przedsięwzięcia musi się podjąć. Skarżąca podnosi, iż Inwestor występował również z wnioskiem o realizację innego przedsięwzięcia, dla którego uzyskał pozwolenie na budowę (obory dla chowu bydła dla [...] DJP) przez co, winno to być również przedmiotem rozważań organu przy wydawaniu przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z wnioskiem Inwestora z dn. [...] marca 2018 r.

Podnosi też, że skoro Inwestor uzyskał pozwolenie na budowę innego zamierzenia, nie ma prawa do złożenia już wniosku o wydanie warunków zabudowy objętych przedmiotowym postępowaniem. Wskazano na utrwalone już stanowisko judykatury zgodnie z którym, "skoro możliwe jest prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy z wniosku podmiotu, który już dla tego samego terenu uzyskał decyzję ostateczną, ale dotyczącą innego zamierzenia inwestycyjnego, to brak jest podstaw do twierdzenia, że nie może jednocześnie toczyć się kilka postępowań z wniosku tego samego inwestora i dotyczące tego samego terenu. Istotną okolicznością umożliwiającą jednoczesne prowadzenie takich postępowań jest to, że wnioski dotyczą innych inwestycji na tym samym terenie inwestora" (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 677/19).

Inwestor złożył kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000 dla której to działki miały zostać określone warunki zabudowy. Na mapie tej został oznaczony (liniami ABCD) teren inwestycji. Jak trafnie podniosły to organy obu instancji, na tym etapie postępowania jest ona w pełni wystarczająca, gdyż jej uszczegółowienie winno nastąpić na etapie uzyskiwania ewentualnego pozwolenia na budowę, jeżeli do takowego dojdzie z uwzględnieniem wymogów m.in. prawa budowlanego i aktów wykonawczych.

Ocena wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z wymogami techniczno-budowlanymi oraz z zasadami wiedzy technicznej, nie mieści się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje innych organów, w tym organu administracyjno-budowlanego, który ocenia czy przedmiotowy obiekt spełnia warunki określone prawem budowlanymi w przepisach wykonawczych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 795/19).

Inwestor złożył w dniu [...].04.2018 r. oświadczenie, że planowana inwestycja, tj. budowa hali udojowej i zbiornika na gnojowicę nie spowoduje zwiększenia liczby DJP w jego gospodarstwie. Hala udojowa jest pomieszczeniem jedynie technicznym zorganizowanym na potrzeby istniejącego już gospodarstwa rolnego i znajdującego się tam bydła, bowiem związana jest jedynie z "obsługą" posiadanego przez inwestora bydła.

Projekt decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji uzgodnił zarówno z R. D. O. Ś. w P., P. P. I. S. w K. , jak również z Dyrektorem Z. Z., W. P. w K. , które nie wniosły uwag do przesłanego im projektu decyzji. Wobec czego organ I instancji stwierdził, iż inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie lub znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dn. 9 listopada 2010 r.

Jeżeli z wniosku inwestora i jego oświadczenia złożonego na żądanie organu wynika, że planowana inwestycja nie ma charakteru przedsięwzięcia, dla którego na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to organy nie mają obowiązku prowadzić dalszego postępowania w celu badania jedynie potencjalnej, teoretycznej możliwości prowadzenia w planowanym obiekcie działalności, która mogłaby wskazywać na to, że planowane przedsięwzięcie zalicza się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16).

Organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (Wójt Gminy B.), analizował już aspekt hali udojowej, dla której m.in. toczy się niniejsze postępowanie o wydanie warunków zabudowy. Inwestor bowiem składając wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ([...].11.2015 r.) w opisie planowanego przedsięwzięcia wskazywał na ewentualną możliwość powstania "budynku przeznaczonego na obszar udojowy". Wobec czego organ I instancji analizował już i ten aspekt, dla których przedmiotową decyzję wydał.

Na marginesie wskazano, iż skarżąca uzyskała również decyzję o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy B. nr [...], na swojej działce (sąsiadującej z działką Inwestora), na realizację przedsięwzięcia związanego z rozbudową jej gospodarstwa rolnego, na które Inwestor wyraził zgodę w ramach wzajemnego porozumienia. Wskazuje to, iż ewentualne zarzuty co do utraty wartości ich działki (które jakkolwiek nie są elementem istotnym w tym postępowaniu) podnoszone są jedynie dla uwiarygodnienia jej twierdzeń i na potrzeby niniejszego postępowania.

Skarżąca pismem z [...] maja 2021 r. wniosła o unieważnienie w całości decyzji z dn. [...] października 2018 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji [...] Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z powodu nie przeprowadzenia postępowania uzgadniającego przed RDOŚ w P. w sprawie przedsięwzięć określonych powyższą decyzją Wójta Gminy B. z dn. [...] maja 2018 r. znak [...] mogących znacząco oddziaływać na środowisko i braku stosownych uzgodnień.

Ponieważ inwestor M. G. w dniu [...].01.2016 r. znak [...] uzyskał postanowienie uzgadniające realizację przedsięwzięcia dla [...] DJP tym samym inwestycję te zaliczono do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż osiągnęło progi określone w § 2 ust. 1 pkt 51 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogąco oddziaływać znacząco na środowisko (Dz.U. z 2019 roku poz.1839), każda kolejna jego rozbudowa, niezależnie od tego czy spełnia kryteria określone w § 2 i 3 wyżej wymienionego rozporządzenia kwalifikuję się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym każda kolejna inwestycja powinna uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a decyzja o warunkach zabudowy powinna być tożsama z projektem decyzji przedłożonej do uzgodnień R. D. Ś. w P.. Z informacji uzyskanych od RDOŚ takie procedury nie były przeprowadzane. A zatem decyzja [...] z [...] maja 2018 r. znak [...] Wójta Gminy B. została wydana z naruszeniem prawa, z niezachowanymi procedurami postępowań administracyjnych.

Decyzja nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...].12.2014r. wydana dla W. R. dotyczy uzupełnienia budowy zagrodowej do [...] DJP, czyli zakres planowanej produkcji nie przekraczał norm i nie stanowił produkcji przemysłowej. Inwestycja miała być uzupełnieniem zabudowy zagrodowej, a nie budową farmy przemysłowej. Inwestycja nie była zrealizowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 05 marca 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z [...].10.2018 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy B. z [...].05.2018 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji w postaci : budowa budynku inwentarskiego - hali udojowej, rozbudowa budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego oraz budowa naziemnego zbiornika na gnojowicę o pojem. [...]m3 na terenie działki nr ewid. [...] i [...] w miejscowości P., gmina B., powiat K..

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz. U. 2017 r., poz. 1073 z późn. zm., dalej u.p.z.p.).

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak wspomniano decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm., zwaną dalej także p.b.). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej także rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji.

Wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją zastępującą na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, która przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy :

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art.61 ust.1 u.p.z.p. określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe a nawet wymagane w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z treścią art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Konsekwencją tej zasady jest konstatacja, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. W wyroku z dnia 16 lutego 2010 roku (sygn. ll OSK 1862/08, LEX nr 597414) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przyjęcie przeciwnego poglądu byłoby sprzeczne z charakterem decyzji, gdyż oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy akt o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia.

Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość.

Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem).

W kontrolowanej sprawie trafnie jednak organy przyjęły, że w tym przypadku nie obowiązuje zasada dobrego sąsiedztwa. Z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika bowiem, że przepisów art.61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zatem tego rodzaju zabudowa nie wymaga zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czyli dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Omawiany przepis znajduje zastosowanie w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, zabudowa ta musi być związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, a gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Wniosek Inwestora dotyczył rozbudowy istniejącego już budynku gospodarczego, rozbudowy budynku mieszkalnego, budowy budynku inwentarskiego-hali udojowej oraz budowy naziemnego zbiornika na gnojowice o pojemności [...] m3. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr [...] obręb P., której dotyczy niniejsze postępowanie, stanowi grunty rolne zabudowane, a Inwestor jak wynika z akt sprawy prowadzi chów bydła.

Wobec powyższego trafnie organy przyjęły, że został spełniony warunek, iż planowana zabudowa ma mieć charakter zabudowy zagrodowej i zabudowa ta jest związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym.

W niniejszej sprawie został również spełniony warunek wielkości gospodarstwa rolnego. Jak wynika z akt sprawy średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie gminy B. wynosi [...] ha. Natomiast z informacji uzyskanych od organu I instancji wynika, że gospodarstwo M. G. przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie B., gdyż na terenie samej gminy B. łączna powierzchnia gruntów należących do Agnieszki i M. G. wynosi ponad [...] ha, co stanowi ponad [...] ha przeliczeniowych.

Wobec powyższego prawidłowo stwierdzono, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Trafnie też przyjęto, że zwolnienie zabudowy zagrodowej z obowiązku sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. tylko warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a nie rozciąga się na pozostałe punkty art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego z 2003 r. analizę funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się nie tylko w zakresie art. 61 ust, 1 pkt 1 u.p.z.p., ale także pkt 2-5 tego przepisu, co wprost wynika z § 3 tego rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 660/07, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z powyższych względów organ I instancji zasadnie przed wydaniem decyzji przeprowadził stosowną analizę, z której wynika, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Przede wszystkim wskazano, iż teren ma dostęp do drogi publicznej, teren posiada wystarczające uzbrojenie :

- energia elektryczna - zaopatrzenie na warunkach dysponenta sieci;

- zaopatrzenie w wodę - z istniejącej sieci gminnej;

- kanalizacja sanitarna - odprowadzenie ścieków do szczelnego szamba;

- odprowadzenie wód deszczowych na nieutwardzony teren własnej działki;

- składowanie odpadów bytowo-gospodarczych do szczelnych, zamykanych i systematycznie opróżnianych pojemników;

- telekomunikacja - na warunkach dysponenta sieci;

- dojście i dojazd wg stanu istniejącego od drogi gminnej;

- miejsca postojowe dla potrzeb wnioskowanej inwestycji należy zapewnić na terenie przedmiotowej działki: działka posiada zjazd z drogi gminnej oraz niezbędne przyłącza do infrastruktury technicznej, nie planuje się przebudowy zjazdu ani przyłączy.

Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Jak już wspomniano zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Tym samym trafnie organ odwoławczy przyjął, że wszelkie zarzuty dotyczące immisji odoru są bezzasadne. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie wskazuje, czy dana inwestycja może powstać na danym terenie. Nie oznacza to, że na pewno taka inwestycja powstanie. Dalszym etapem procesu budowlanego jest etap dotyczący pozwolenia na budowę. Dopiero w tym postępowaniu strony mogą dochodzić praw w zakresie ewentualnych naruszeń przepisów techniczno – budowlanych. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla skarżącej i otoczenia. Decyzja ta określa jedynie, czy planowana inwestycja w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego w odrębnym postępowaniu. Powyższe zaś oznacza, że kwestie te nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Bk 738/14,LEX nr 1652317). Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądza, czy taka inwestycja w ogóle powstanie ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt.

Z powyższych względów słusznie za chybione uznano zarzuty skarżącej odnoszące się do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Przepisy te nie znajdują bowiem zastosowania na etapie ustalenia warunków zabudowy, lecz dopiero w fazie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie znajdują także uzasadnienia zarzuty dotyczące obniżenia wartości nieruchomości należącej do skarżącej. Zgodzić się trzeba z Kolegium, że zawarte w kwestionowanej decyzji obowiązki dotyczące ochrony osób trzecich przed możliwością utrudnienia osobom trzecim w : dostępie do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, oraz zapewniający: ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby spowodowanym przyszłą inwestycją są wystarczające i na tym etapie procesu inwestycyjnego nie mogą być one bardziej szczegółowe.

Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Wójt Gminy B. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji polegającej na "Rozbudowie istniejącego gospodarstwa chowu bydła o kolejny budynek inwentarski - obory wraz z niezbędną infrastrukturą do prawidłowego funkcjonowania na terenie istniejącego gospodarstwa rolnego, o łącznej obsadzie po przebudowie [...] DJP w miejscowości P., na działkach o nr ewide[...], [...] i [...] w obrębie geodezyjnym P. , gmina B..

Według oświadczenia Inwestora przedmiotowa inwestycja nie wpłynie na zwiększenie DJP w jego gospodarstwie. Organ odwoławczy wskazał, że obawy skarżącej co do zwiększenia obsady chowu bydła nie znajdują uzgodnienia bowiem ewentualne zwiększenie obsady bydła będzie wymagać kolejnej decyzji środowiskowej od której strona będzie mogła się odwołać.

Należy wskazać za organem, że zarzuty skarżącej w gruncie rzeczy dotyczą postępowania środowiskowego oraz pozwolenia na budowę i nie są przedmiotem postępowania w zakresie warunków zabudowy. Również podniesiona przez skarżącą kwestia parametrów zbiornika może podlegać ocenie w dalszych etapach procesu budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy pozwala na budowę zbiornika o pojemności [...]m3. Z uwagi na konieczność zgodności pozwolenia na budowę z parametrami wskazanymi w decyzji WZ, należy wskazać, że pozwolenie na budowę nie będzie mogło obejmować zbiornika o pojemności [...] m3.

Nie kwestionując powyższych ustaleń i ocen organów obu instancji i przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że decyzje organów obu instancji wymykają się spod kontroli sądowej, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Należy wskazać, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest nadzwyczaj lakoniczne i w zasadzie niczego nie wyjaśnia. Wskazano jedynie, że został złożony wniosek inwestora oraz przytoczono art.61 ust.1 u.p.z.p. i ogólnikowo stwierdzono, iż planowana inwestycja jest zgodna ustaleniami, wytycznymi i analizami dotyczącymi tego terenu. W pkt 2a samej decyzji zapisano, że parametrów budowy budynku inwentarskiego – hali udojowej, rozbudowy budynku mieszkalnego i gospodarczego nie precyzuje się, a w pkt 2 b, że planowana inwestycja nie zwiększa obsady inwentarza (DJP). Nie wyjaśniono jednak dlaczego nie precyzuje się parametrów planowanych budynków oraz jaka jest aktualna obsada inwentarza w DJP i dlaczego planowana inwestycja nie zwiększa obsady inwentarza. Nie ustalono też jaki jest stan zabudowy na przedmiotowej nieruchomości przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Tym samym decyzja organu I instancji nie spełnia wymogów określonych w art.107 § 3 p.p.s.a. Organ II instancji nie dostrzegł tych uchybień i błędnie zaakceptował wadliwą już z przyczyn formalnych decyzję organu I instancji. Wprawdzie organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji poczynił szersze - w stosunku do decyzji Wójta – ustalenia i rozważania, lecz w ocenie Sądu orzekającego nadal są one niewystarczające dla prawidłowej oceny przez Sąd zasadności i prawidłowości wydania zaskarżonych decyzji. Kolegium także nie ustaliło jaki jest stan zabudowy na przedmiotowej nieruchomości przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Nie ustaliło także aktualnego na moment wydania decyzji przez organ I instancji stanu (ilości w DJP) bydła na nieruchomości inwestora i nie wyjaśniło na podstawie jakich przesłanek przyjęło, że obsada ta nie ulegnie zmianie (zwiększeniu) w przypadku realizacji planowanej inwestycji. Przede wszystkim żaden organ nie wyjaśnił parametrów budowy budynku inwentarskiego – hali udojowej, a także specyfiki tego budynku. Określenie budynek inwentarski wskazuje, że będzie w nim przebywać inwentarz (tu krowy), co wskazywałoby na zwiększenie obsady bydła w razie realizacji tej inwestycji. Z kolei określenie hala udojowa może wskazywać na to, że budynek ten ma pełnić rolę służebną wobec już hodowanego na tej nieruchomości bydła, które tam będzie przebywać tylko w chwili udoju, a zasadniczo będzie przebywać w budynkach inwentarskich (oborach) sensu stricte. W takim przypadku rzeczywiście budowa hali udojowej nie powodowałaby zwiększenia obsady bydła. Przy czym, jak wspomniano, organy nie ustaliły, czy takie budynki (obory) są już posadowione na tej nieruchomości, a jeżeli tak, to jaka ilość bydła jest w nich hodowana. Reasumując ten wątek organy nie ustaliły i nie wyjaśniły jednoznacznie charakteru planowanej zabudowy, a w szczególności, czy prowadzi ona do zwiększenia obsady bydła na tej nieruchomości.

Powyższy brak ustaleń i wyjaśnień może mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż ilość krów w DJP determinuje konieczność, lub jej brak, przeprowadzenia postępowania środowiskowego i ewentualnego uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej. Wbrew temu co zdaje się sugerować organ odwoławczy z akt sprawy nie wynika bowiem, by dla planowanej inwestycji została wydana uprzednio decyzja środowiskowa. Wprawdzie Kolegium powołało się na fakt, iż w obrocie prawnym jest decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] lutego 2016r., nr [...] ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji polegającej na "Rozbudowie istniejącego gospodarstwa chowu bydła o kolejny budynek inwentarski - obory wraz z niezbędną infrastrukturą do prawidłowego funkcjonowania na terenie istniejącego gospodarstwa rolnego, o łącznej obsadzie po przebudowie [...] DJP w miejscowości P., na działkach o nr ewide[...], [...] i [...] w obrębie geodezyjnym P. , gmina B.. Jednakże już z samej wykładni literalnej zakresu tej decyzji wynika, że nie dotyczy ona planowanej zabudowy, która obejmuje inne budynki niż określone w decyzji środowiskowej, tj. budowę budynku inwentarskiego - hali udojowej, rozbudowę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego oraz budowa naziemnego zbiornika na gnojowicę o pojem. [...]m3 na terenie działki nr. ewid. [...] i [...] w miejscowości P., gmina B., powiat K..

Tym samym organy nie dokonały koniecznych ustaleń niezbędnych do oceny, czy w przypadku planowanej zabudowy konieczne było uprzednie uzyskanie przez inwestora decyzji środowiskowej, a jeżeli tak, to czy inwestor ją uzyskał.

Zgodnie z art.71 ust.2 i art. 72 ust.1 pkt 3 ustawy z 03.10.2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. nr 208) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest konieczne przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Przy czym w myśl § 2 pkt 51 obowiązującego w dacie wydania decyzji przez organ I instancji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż [...] DJP. Natomiast w myśl § 3 pkt 104 do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż [...] lub [...] DJP i mniejszej niż [...] DJP.

Sąd wskazuje, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art.7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. gdyż nie ustaliły i nie oceniły, a przynajmniej nie dały temu wyrazu w uzasadnieniach swych decyzji, jaki jest stan zabudowy przedmiotowej przed wydaniem zaskarżonych decyzji, a także jaki on będzie w wyniku realizacji planowanej inwestycji. W szczególności nie oceniły i nie wyjaśniły, czy wydanie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy powinno być poprzedzone postępowaniem środowiskowym i wydaniem decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, czy też nie ma takiej potrzeby. Nie przesądzając o zasadności bądź niezasadności wniosku wydanie prawidłowej decyzji jest możliwe dopiero po uprzednim wyjaśnieniu powyższych kwestii.

Pomimo de facto braku uzasadnienia decyzji organu I instancji Sąd uchylił jedynie decyzję organu odwoławczego, gdyż nie można wykluczyć, że ta wadliwość decyzji organu I instancji może być usunięta w toku postępowania odwoławczego.

Sąd wskazuje, że przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części przez organ odwoławczy byłoby sprzeczne z treścią art.136 k.p.a. statuującego możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. Naruszałoby więc zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięcia, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (tak: wyrok NSA w Warszawie z 20.05.1998 r. o sygn. akt IV SA 2058/97, LEX nr 43276).

W świetle powyższego powyższe braki decyzji organu I instancji mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym jedynie przy zastosowaniu postępowania uzupełniającego w trybie art.136 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97).

Możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewiduje art. 138 § 2 k.p.a. Z regulacji tej wynika, że decyzja uchylająca w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia może być wydana wyłącznie wtedy, gdy spełnione zostaną przesłanki wymienione w cytowanym przepisie, tj. wówczas, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania i nie został dostatecznie wyjaśniony stan sprawy, istotny z punktu widzenia trafności rozstrzygnięcia. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że kompetencja organu odwoławczego do wydawania decyzji kasacyjnych stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy. Dlatego też została ukształtowana w taki sposób, aby nie sprzeciwiać się zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zobowiązującej do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia tej samej sprawy przez dwa różne organy. W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.

Tym niemniej w tym konkretnym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – z uwagi na jego specyfikę i brak stosowania zasady dobrego sąsiedztwa – nie można wykluczyć, że organ odwoławczy zdoła w trybie art.136 k.p.a. dokonać stosownych ustaleń i wyjaśnić jaki jest stan zabudowy przedmiotowej przed wydaniem zaskarżonych decyzji, jaki on będzie w wyniku realizacji planowanej inwestycji, a także, czy wydanie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy powinno być poprzedzone postępowaniem środowiskowym i wydaniem decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, czy też nie ma takiej potrzeby.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę związany będzie wskazaną wyżej wykładnią. W pierwszej kolejności oceni, czy w trybie art.136 k.p.a. możliwe jest uzupełnienie materiału dowodowego i wyjaśnienie jaki jest stan zabudowy przedmiotowej przed wydaniem zaskarżonych decyzji, jaki on będzie w wyniku realizacji planowanej inwestycji (w szczególności wyjaśni charakter budynku inwentarskiego – hali udojowej), a także, czy wydanie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy powinno być poprzedzone postępowaniem środowiskowym i wydaniem decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Następnie opierając się na ewentualnych własnych ustaleniach wyda właściwą decyzję. Jeżeli Kolegium stanie na stanowisku, że niemożliwe jest uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym zakresie w trybie art.136 k.p.a. uchyli zaskarżoną decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenie ze stosowanymi wskazaniami.