Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 791/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 6
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
article: par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 266 poz 2246
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.), Sędziowie : Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Katarzyna Radom, Protokolant : Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i cofnięcia prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we W. po rozpoznaniu odwołania K. Ł. (zwanego dalej "skarżącym") utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. G. z dnia [...] 2012 r. nr [...] orzekającą o uchyleniu decyzji własnej nr [...] z dnia [...] 1998 r. o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz cofającą z dniem 1 stycznia 2006 r. prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

W podstawie prawnej decyzji podano art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687), § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 100, poz. 919), § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz.U. Nr 266, poz. 2246) oraz art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.).

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że skarżący został zwolniony ze służby Policji z dniem [...] 1994 r. w związku z nabyciem praw emerytalnych. Organ I instancji uzasadnił swe rozstrzygnięcie tym, że w § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. zawarty jest katalog lokali/domów, których zajmowanie na podstawie określonego tytułu prawnego skutkuje uprawnieniem policjanta do przedmiotowego równoważnika. Uchylenie § 8 tego rozporządzenia stanowiło niezbędną podstawę pozwalającą analogicznie stosować § 1 ust.1 rozporządzenia do emerytów i rencistów policyjnych. Skoro podstawa ta odpadła to emeryci policyjni nie spełniają warunków określonych w tymże § 1 ust.1, ponieważ w ogóle tego przepisu się do nich nie stosuje.

Następnie wyjaśniono, że policjantowi przysługuje, zgodnie z przepisami art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostały określone w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 919), które zostało wydane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Uprawnienie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługujące osobie posiadającej prawo do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych wynikało nie wprost z przepisów rangi ustawowej, lecz z przywołanego rozporządzenia. W dniu 28 grudnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., uchylając przepisy § 8 i § 9 ust. 2, co skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych. Z tym dniem przestała zatem istnieć podstawa prawna do kontynuacji wypłacania przedmiotowego świadczenia dla tej grupy osób.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji wspomniano, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt K 7/04, stwierdził, że krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego w sposób oczywisty określa art. 91 ust. 1 ustawy o Policji. Stosownie do oceny dokonanej przez Trybunał, przyjąć zatem należy, że podmiotem uprawnionym do otrzymywania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego jest jedynie policjant w służbie czynnej. Świadczenie to, podobnie jak inne świadczenia mieszkaniowe, przewidziane bowiem zostało w ustawie o Policji jako przywilej związany z pełnieniem służby. Omawiany przepis art. 91 ust. 1 tej ustawy od początku swego obowiązywania nie przyznawał prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ani emerytom, ani rencistom policyjnym. Akty wykonawcze wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji tj. zarządzenie z dnia 30 września 1997 r., rozporządzenie MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r. oraz rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w zakresie, w jakim przewidywały przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, wykraczały poza granice delegacji ustawowej. Fakt, że świadczenia takie były przyznawane i wypłacane wynikał natomiast ze związania organów administracji publicznej obowiązującym prawem - czyli uregulowaniami powołanych wyżej aktów wykonawczych - oraz związaną z tym koniecznością przestrzegania i stosowania przez organy obowiązującego porządku prawnego. W celu doprowadzenia do zgodności zapisów aktu wykonawczego, wydanego na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, z tą ustawą, konieczne było uchylenie § 8 obowiązującego aktualnie rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowiącego o przyznaniu równoważnika także, emerytom i rencistom policyjnym. Dokonano tego przepisem § 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006r. Konsekwencją tego jest brak istnienia podstaw do stosowania od tej daty przepisów rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych. Dalej podano jeszcze, że w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż uchylenie § 8 rozporządzenia

z dnia 28 czerwca 2002 r. nie zmieniło stanu prawnego przez pozostawienie emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, skoro takie uprawnienie nie wynikało z ustawy. Trybunał Konstytucyjny w tym wyroku wskazał, że uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych przysługują emerytom i rencistom policyjnym tylko w zakresie wymienionym w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (tj. prawo do lokalu mieszkalnego oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym – art. 29 i art. 30). Z dniem 1 stycznia 2006r. przestała istnieć podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytom i rencistom policyjnym na skutek uchylenia § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia

28 czerwca 2002r.

Następnie organ odwoławczy - odnosząc się do zastosowanego przez organ pierwszej instancji w decyzji przepisu art. 163 Kpa, w związku z § 6 powołanego rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r., jako podstawy uchylenia decyzji -stwierdził, iż działanie to nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przytaczając fragmenty wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1144/11, w którym to Sąd podniósł, że przepis art. 163 Kpa nie może stanowić proceduralnej podstawy uchylenia jakiejkolwiek decyzji, lecz pełni jedynie funkcję swoistego zwornika pomiędzy procesową instytucją "uchylenia decyzji", a materialnoprawną instytucją "cofnięcia uprawnienia", której następstwem jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej, organ uznał, że materialnoprawną instytucją "cofnięcia uprawnienia" jest w rozpatrywanej sprawie § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Jak wskazał organ odwoławczy Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym wyżej wyroku wywodził również, że skoro z dniem

1 stycznia 2006 r. został uchylony § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., to z tym dniem emeryci policyjni przestali spełniać pierwszą z przesłanek wymienionych w § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, a co za tym idzie ziściły się, przesłanki wymienione w § 6 rozporządzenia, który to przepis nakazuje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego.

Skarżący wywiódł skargę na opisaną decyzję, żądając jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji.

Na poparcie swojego żądania skarżący wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie została zachowana tożsamość rozpoznana już sprawa stanu faktycznego wydaną decyzją nr [...] r. z dn. [...] 2010 r. Komendanta Głównego Policji uchylając w całości decyzje Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. nr [...] z dn. [...] 2010 r.

Nie została także zachowana reguła powagi rzeczy osądzonej albowiem zachodzi tożsamość (identyczność) stanu faktycznego rozstrzygniętego już odmowną decyzją nr [...] z dnia [...].01.2010 r. przez Komendanta Policji Powiatowej w K. G.i wówczas zaskarżona przez odwołującego do Pana Komendanta Wojewódzkiej Policji we W., które obie Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu uchylił wyrokiem za sygn. akt IV SA/Wr 226/10 z dn. 17.09.2010 r., a orzeczenie to uprawomocniło się wobec oddalenia skargi kasacyjnej KWP we W. wyrokiem NSA w Warszawie za sygn. akt I OSK 1992/10 z dn. 12.04.2011 r. Skarżący przywołał również, że w przedmiotowej sprawie - o sygnaturze akt sygn. akt IV SA/Wr 674/11 zapadł kolejny wyrok tutejszego WSA. Podkreślił następnie, iż na uwagę zasługuje fakt wskazany w uzasadnieniu orzeczenia NSA sygn. akt I OSK 53/10 z dnia 2010-07-01, w którym Sąd stwierdził cyt:"...zaś funkcjonariusz Policji po uzyskaniu uprawnień emerytalnych dalej pozostaje funkcjonariuszem policji (tyle że zwolnionym ze służby), o czym świadczy zarówno tytuł ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu funkcjonariuszy, jak i treść art. 1 tej ustawy." W dalszej części uzasadnienia Sąd również stwierdził tj. cyt: "Argumentem takim nie może być, wbrew stanowisku organu, zmiana przepisów rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. poprzez uchylenie § 8, bowiem jest to akt niższego rzędu w stosunku do ustawy i nie może w tym wypadku przesądzać o charakterze uprawnień emeryta policyjnego".

Zdaniem skarżącego, rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie MSWiA z 28 czerwca 2002 r. przez uchylenie § 8 i ust. 2 w § 9 tegoż rozporządzenia obowiązujące od dnia 01 stycznia 2006 r. nie może stanowić podstawy prawnej do cofnięcia uprawnień i odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Nie wskazano bowiem w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia z 2002 r. oddziaływać ma w sferze interesów prawnych osób, które były beneficjentami uchylonego uregulowania. Zarówno rozporządzenie MSWiA z 28 czerwca 2002 r. ani rozporządzenie z 28 grudnia 2005 r. w przepisach przejściowych nie uchylało decyzji, które weszły już do obrotu prawnego przed wejściem w życie obu aktów prawnych. Zatem wszelkie decyzje wydane przed 01 stycznia 2006 r. w sprawie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego pozostają nadal w obiegu prawnym, a wprowadzona zmiana nie niweczy skutków prawnych tychże decyzji. W doktrynie w zakresie skutku, jaki rodzi zmiana stanu prawnego na istnienie wcześniej zawiązanego stosunku prawnego przyjmuje się, że uchylenie czy zmiana podstawy prawnej stosunku prawnego, skonkretyzowanego w decyzji, nie ma wpływu na dalsze istnienie tego stosunku. (T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 k.p.a.), Pi P 1992 nr 7). Jeżeli więc ustawodawca przewiduje konieczność ustania wcześniej ustalonych stosunków prawnych, zazwyczaj zamieszcza w aktach nowelizujących stosowne dyspozycje.

Skoro, więc w rozporządzeniu nowelizującym ustawodawca nie wskazał konsekwencji uchylenia § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002r, to uprawniony jest pogląd, że nadal pozostają wiążące decyzje przyznające równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego na podstawie dotychczasowego naliczenia, a przedmiotowa decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Również § 3 rozporządzenia MSW i A z 28 czerwca 2002 r. jest wiążący na korzyść odwołującego, ponieważ daje podstawę do naliczenia równoważnika. Rozporządzeniem z dn. 28.12.2005 r. dotyczy stanu od dn. 01 stycznia 2006 r., a akt ten nie uchylił tego rozporządzenia, którego pozostała treść poza określoną zmianą nadal obowiązuje.

Ponadto, jak zauważył skarżący, Trybunał Konstytucyjny z dnia 27 października 2008 r. w sprawie U 4/08, na który powołuje się Organ, uznał, iż żaden przepis ustawy o Policji ani ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie przyznaje emerytom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wnikało z ustawy. W rozpoznawanej sprawie poza sporem zaś jest, że skarżący legitymuje się decyzją nr [...] z dnia [...] 1998 r. przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem dwóch norm zaludnienia, który otrzymywał taki ekwiwalent do końca 2005 roku.

W końcowym fragmencie skargi przywołano, że jedną z fundamentalnych zasad wyrażonych w Konstytucji jest zasada równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), będąca rozwinięciem zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Żadnej z wymienionych zasad nie narusza przyznanie przez ustawodawcę zwykłych uprawnień do świadczenia tylko pewnej ograniczonej grupie osób, w tym emerytom Policji, które zaznały dalej idących praw nabytych. Przyjmując, że art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji ma zastosowanie, to skarga jest zasadna.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie mogła być uwzględniona.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest ostateczna decyzja w sprawie uchylenia wydanej 8 maja 1998 r. decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz cofnięciu skarżącemu z dniem 1 stycznia 2006 r. prawa do tego równoważnika pieniężnego.

Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Mianowanie może nastąpić: 1) na okres służby przygotowawczej lub kandydackiej; 2) na okres służby kontraktowej; 3) na stałe. Zgodnie z art. 88 ust. 1 tej ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie do przepisu art. 91 ust. 1 ustawy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Ponadto zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Następnie należy zauważyć, że na mocy art. 69 ust. 1 ustawy o Policji policjant po 15 latach służby nabywa prawo do emerytury policyjnej. Zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. c ustawy z dnia z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.; dalej: ustawa emerytalna) w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie m.in. emerytura policyjna oraz inne świadczenia i uprawnienia, tj. prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Stosownie do przepisu art. 29 ust. 1 ustawy emerytalnej funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Na mocy art. 30 omawianej ustawy emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy.

Należy jeszcze powiedzieć, że kwestie szczegółowe dotyczące wspomnianego równoważnika pieniężnego reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919 ze zm.; dalej: rozporządzenie wykonawcze). Zgodnie z § 1 pkt 1 tego rozporządzenia równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi, który zajmuje: 1) lokal mieszkalny przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej, 2) spółdzielczy lokal mieszkalny, w tym lokatorski lub własnościowy, oraz spółdzielczy lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu, 3) lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu, stanowiący mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokal stanowiący własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostający w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, 4) lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu inny niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80m2, 5) dom jednorodzinny, dom mieszkalno-pensjonatowy lub lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, będący przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, 6) tymczasową kwaterę.

Stosownie do § 8 rozporządzenia wykonawczego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2005 r. przepisy rozporządzenia stosowało się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie emerytalnej. Od dnia 1 stycznia 2006 r. cytowany przepis został uchylony (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 28 grudnia

2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, Dz.U. Nr 266, poz. 2246).

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego. Natomiast zgodnie z § 6 rozporządzenia wykonawczego decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 tego aktu, lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy powiedzieć, że istotą sporu między skarżącym a organem administracji jest kwestia, czy emerytowi policyjnemu można odebrać prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, które zostało mu przyznane przed dniem 1 stycznia 2006 r.

Dokonana przez Sąd w niniejszej sprawie wykładnia przytoczonych przepisów ustawy emerytalnej i ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że na podstawie obecnie obowiązujących przepisów emerytowi policyjnemu nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Po pierwsze, emeryt policyjny nie jest "policjantem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, a po drugie zgodnie z art. 29 i 30 ustawy emerytalnej emerytowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego oraz pomoc w budownictwie mieszkaniowym, co na gruncie omawianych przepisów nie stanowi pojęć tożsamych z pojęciem "równoważnika pieniężnego na remont lokalu". Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1144/11; opubl.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to jest również zbieżne z rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego zawartym w wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 (OTK-A z 2008 r. Nr 8, poz. 141), że równoważnik pieniężny nie był uprawnieniem ustawowym, co jednoznacznie doprowadziło Trybunał do stwierdzenia, iż § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 70, poz. 633), którym uchylono § 8 rozporządzenia wykonawczego, jest zgodny z art. 29 ust. 1 ustawy emerytalnej oraz jest zgodny z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, uprawnienie stwierdzone w decyzji nr [...] wydanej na podstawie zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. Nr 76, poz. 708 z późn. zm.) było uprawnieniem pochodnym w stosunku do statusu emeryta policyjnego, co wynikało z treści § 12 tego zarządzenia i z treści § 8 rozporządzenia wykonawczego, które to przepisy pozostawały zbieżne treściowo. Istotne zatem staje się rozważenie skutku uchylenia § 8 rozporządzenia z dniem 1 stycznia 2006 r., w kwestii cofnięcia uprawnienia uzyskanego przed tym dniem, w sytuacji gdy w tej dacie uprawniony był już emerytem.

Decyzja nr [...] mogła rodzić skutki prawne w postaci wypłaty równoważnika pieniężnego, albowiem realizowała ona stosowne przepisy aktów wykonawczych. Ma ona charakter prawny decyzji deklaratoryjnej, jedynie potwierdzającej na dzień jej wydania spełnianie przesłanek do przyznania równoważnika pieniężnego. Decyzje deklaratoryjne trzeba tu odróżnić od decyzji konstytutywnych, które stanowią samoistną i samodzielną podstawę do kształtowania sytuacji prawnej jednostki (np. decyzja o nałożeniu świadczeń osobistych na wypadek wojny, decyzja o pozwoleniu na budowę itp.). Jednakże zdaniem Sądu – co w niniejszej sprawie nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia – realizacja przez uprawnione osoby uprawnienia do równoważnika nie powinna wynikać z jednej "generalnej" decyzji stwierdzającej uprawnienie, ale w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego uprawnienie to powinno być przyznawane rokrocznie każdorazowo na wniosek uprawnionej osoby. Taka procedura wynika w istocie z przepisów rozporządzenia wykonawczego, a przyjmowanie odmiennego trybu sprawiło, że po stronie skarżącego pojawiło się przekonanie, że źródłem jego niezmiennych i stałych uprawnień jest decyzja nr [...]. Tymczasem źródłem uprawnień do równoważnika pieniężnego powinna być dokonywana przez organ policyjny ocena spełnienia przesłanek dokonywana na podstawie złożonego przez wnioskodawcę oświadczenia mieszkaniowego.

W postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie organy powoływały się na § 6 rozporządzenia wykonawczego, na mocy którego decyzję o cofnięciu uprawnienia wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Przyjęto zatem, że jeśli podmiot uprawniony utracił status policjanta, o którym mowa w § 1 ust. 1 w związku z § 8 rozporządzenia, przyznane uprawnienie można cofnąć. Wiążąc zaś z utratą tego statusu fakt uchylenia od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisu § 8 tego rozporządzenia, organy uznały, że cofnięcie uprawnienia na gruncie tych przepisów jest rozwiązaniem zgodnym z prawem. Stanowisko to należy zaaprobować. Uchylenie § 8 rozporządzenia wykonawczego, który był jedyną podstawą uzyskiwania równoważnika pieniężnego przez emerytów policyjnych, stanowi okoliczność powodującą, że od dnia 1 stycznia 2006 r. nie sposób skarżącego zaliczyć do katalogu policjantów, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Przemawia za tym również brzmienie § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, który nakazuje organowi ocenę uprawnień policjanta do równoważnika każdorazowo, gdy złoży on oświadczenie mieszkaniowe (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 363/10, opubl: CBOSA). Co za tym idzie, organy obu instancji prawidłowo zastosowały § 6 rozporządzenia wykonawczego, cofając uprawnienie do równoważnika pieniężnego stwierdzone decyzją nr [...]. W konsekwencji należy przyjąć, że jeżeli istnieje podstawa prawna do wydawania decyzji o cofnięciu policjantowi prawa do równoważnika na gruncie § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia, to nie można uznać, iż § 6 nie stanowi podstawy do cofnięcia uprawnienia skarżącemu, którego uprawnienia są pochodne wobec statusu emeryta, a podstawa rozciągnięcia uprawnień na emeryta odpadła, ponieważ został uchylony przepis ją kreujący (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 465/11, opubl.: CBOSA).

Jakkolwiek przywołany przez organ wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U 4/08 z dnia 27 października 2008 r. odnosi się do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, nie zaś do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, to wypada wskazać, że skoro te dwa uprawnienia policjantów zawarte zostały w rozdziale 8 ustawy o Policji, wobec tego dokonana przez Trybunał Konstytucyjny ocena, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ma zastosowanie również w takim samym stopniu do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

W związku z powyższym – zdaniem Sądu – zaskarżona decyzja, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, odpowiada prawu, ponieważ organ odwoławczy prawidłowo ocenił okoliczności faktyczne i prawne w sprawie, co zasadnie doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Zarzuty skarżącego w powyższym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się natomiast do kwestii uchylenia decyzji trzeba zauważyć, że podstawą prawną działania organu w tej materii był art. 163 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Według organów obu instancji spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 163 k.p.a., albowiem z dniem 1 stycznia 2006 r. skarżący przestał spełniać warunki do przyznania mu równoważnika pieniężnego, co z kolei w świetle § 6 rozporządzenia wykonawczego obligowało organ do cofnięcia tego uprawnienia. Skoro tak, to należało przyjąć, że istnienie w obrocie prawnym decyzji nr [...] stało się niecelowe.

Taka wykładnia organów jest prawidłowa albowiem przepis § 6 rozporządzenia wykonawczego jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 k.p.a. Nakazuje on wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, m. in. w przypadku, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Skoro zaś z dniem 1 stycznia 2006 r. został uchylony § 8 rozporządzenia wykonawczego, statuujący uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, to z tym dniem przestali oni spełniać pierwszą z przesłanek wymienionych w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, a co za tym idzie ziściły się przesłanki wymienione w § 6 rozporządzenia, nakazujące wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja również w części utrzymującej w mocy decyzję komendanta powiatowego w zakresie uchylenia decyzji nr [...] nie podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego i skarga w tym zakresie również nie zasługiwała na uwzględnienie.

W kontekście zarzutów skargi należy wskazać na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r. (sygn. K 7/04, Z.U. 2004/10A/109), w którym stwierdzono, że "(...) zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w samej ustawie. W świetle wcześniejszych ustaleń (...) przepis [art. 29 ust. 1 ustawy emerytalnej] nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji)."

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela ocenę Trybunału Konstytucyjnego, dlatego stwierdził, że uchylenie § 8 rozporządzenia wykonawczego z dniem 1 stycznia 2006 r. należało uznać za odpadnięcie jedynej podstawy prawnej do dalszego wypłacania skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Źródłem przyznania tego równoważnika nie było uprawnienie materialnoprawne sformułowane w ustawie, lecz jedynie formalna podstawa zawarta w akcie podustawowym.

Jak już wykazano, prawo do równoważnika pieniężnego należy rozumieć w ten sposób, iż jest to prawo do otrzymania tego równoważnika, wynikające z danego przepisu prawa, a nie abstrakcyjne uprawnienie do żądania jego wypłaty wykreowane przez decyzję administracyjną.

Z powyższych względów nie można podzielić zarzutów skargi, jakoby decyzja o uchyleniu decyzji nr [...] i cofnięciu uprawnień do równoważnika pieniężnego od dnia 1 stycznia 2006 r. odebrała skarżącemu prawo słusznie nabyte, skoro prawo to nie zostało przyznane przez ustawodawcę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 415/10, opubl.: CBOSA). Innymi słowy, dopóki obowiązywał przepis prawa powszechnie obowiązującego przyznający emerytowi policyjnemu prawo do równoważnika pieniężnego, dopóty mogła pozostawać w obrocie deklaratoryjna decyzja stwierdzająca prawo skarżącego do tego równoważnika. Jednakże wobec tego, że od dnia 1 stycznia 2006 r. prawo do równoważnika pieniężnego skarżącemu nie przysługuje, brak jest przekonujących argumentów za dalszym utrzymywaniem w obrocie prawnym komentowanej decyzji, ponieważ nie była i nie jest ona w stanie wywrzeć już żadnych skutków w sferze praw i obowiązków skarżącego.

Zarzut skargi odwołujący się do brzmienia art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji jest niezasadny. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 grudnia 2011 r. sygn. I OSK 1063/11 (LEX nr 1135306) - prawidłowa interpretacja art. 30 dowodzi, że poza uprawnieniem emeryta policyjnego do lokalu i jego uprawnieniem do pomocy na uzyskanie lokalu, ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, innych świadczeń tym podmiotom nie zapewniła. Zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. c powołanej ustawy, w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie takie uprawnienia jak: prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Uprawnienia te zostały sprecyzowane w przepisach art. 29 i art. 30 ustawy. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei przepis art. 30 ustawy stanowi, że emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Dokonując prawidłowej interpretacji ww. przepisów należy odwołać się do wykładni systemowej. Gdyby, bowiem przyjąć, iż "prawo do lokalu mieszkalnego" obejmuje także inne uprawnienia wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji, to zamieszczenie w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie to wynikałoby z odesłania zawartego w art. 29 ustawy. Przepisy te pozostawałyby ze sobą w sprzeczności

Nie można też podzielić przekonania skarżącego o wystąpieniu powagi rzeczy osądzonej. Inny bowiem był przedmiot zaskarżenia w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Wr 226/10 a to oznacza, że nie zachodzi tożsamość sprawy. Przedmiotem niniejszej sprawy (zaskarżonej decyzji) jest cofnięcie prawa do równoważnika pieniężnego i uchylenie decyzji, z której to uprawnienie wynikało, w tamtej sprawie zaś - decyzja w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego.

W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.