Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 655/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi E.M. i M. T.sp.j. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w wyniku rozpoznania odwołania E. s.j. z siedzibą w S., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] odmawiającą E. s.j. pozwolenia na budowę hotelu z restauracją, wjazdami i przyłączami na działce nr [...] przy ul. Z. w S.

Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2015 r. E. s.j. wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na realizację projektu budowy hotelu z restauracją, wjazdami i przyłączami na działce nr [...] przy ul. Z. w S.według decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. ustalającej warunki zabudowy dla tejże inwestycji oraz przedłożonego jej projektu koncepcyjnego autorstwa mgr. inż. arch. P. G.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 20014 r. poz. 1446 ze zm.), § 2 ust. 1, § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych, i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1789) oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nie pozwolił E. s.j. na budowę hotelu z restauracją, wjazdami i przyłączami na działce nr [...] przy ul. Z. [...] w S. według przedłożonego projektu koncepcyjnego.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w W. decyzją z dnia [...] maja 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, przyjmując, że rozpatrywany wniosek spółki był obarczony brakami formalnymi, a ponadto w sprawie niezbędne było uwzględnienie tejże okoliczności, która miała związek z tym, że w toku postępowania uzgodnieniowego dotyczącego projektu decyzji Burmistrza Miasta [...]ustalającej warunki zabudowy Kierownik Delegatury w S. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. nie zajął stanowiska, co oznaczało milczące uzgodnienie projektu decyzji dla wnioskowanej inwestycji. W toku postępowania organ powinien odnieść się do ustaleń z tejże decyzji wynikających, uwzględniając jednocześnie jednak brzmienie art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. ponownie nie pozwolił E.s.j. na budowę hotelu z infrastruktura towarzyszącą zgodnie ze złożonym projektem koncepcyjnym. Organ podniósł, że budowa hotelu lokalizowana jest w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej S."A", wpisanej do rejestru zabytków woj. [...] pod nr [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1984 r. oraz dotyczy obiektu wpisanego do Gminnej Ewidencji Zabytków i uwzględnionego w Gminnym Programie Opieki nad zabytkami miasta S. W związku z powyższym zamierzenie inwestycyjne musi uwzględniać warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków i uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków. Po przeprowadzeniu analizy przedłożonego projektu organ stwierdził, że nie jest on zgodny z konsekwentnie przedstawianym stanowiskiem konserwatorskim o konieczności podporządkowania projektowanej rozbudowy istniejącemu budynkowi z XIX w. oraz wpisania projektowanego zespołu w historyczną przestrzeń południowej części zespołu staromiejskiego S.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji stwierdzając, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, wbrew wcześniejszemu wskazaniu, nie odniósł się do okoliczności związanej z ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w oparciu o milczącą zgodę organu ochrony zabytków. Organ odwoławczy zaznaczył jednocześnie, że powyższe nie zwalania organu I instancji od wymogu ocenienia wnioskowanej inwestycji przez pryzmat ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w celu zapobieżenia zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku jakim jest w tym wypadku układ urbanistyczno-architektoniczny i krajobrazowy S. oraz historyczny budynek przy ul. Z.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, § 2 ust. 1, § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych, i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych oraz art. 39 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nie pozwolił E. s.j. na budowę hotelu z restauracją, wjazdami i przyłączami na działce nr [...] przy ul. Z. w S. wg przedłożonego projektu budowlanego uproszczonego hotelu z restauracją, przyłączami infrastruktury technicznej i parkingiem naziemnym, autorstwa mgr inż. arch. P. G. z czerwca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że istotne dla utrzymania walorów zabytkowej południowej części zespołu staromiejskiego S. jest podporządkowanie proporcji i skali nowoprojektowanej zabudowy zabudowie istniejącej na tym terenie i ekspozycji obiektów historycznych. Realizacja inwestycji zgodnie z przedłożonym projektem nie spełnia wymogu zachowania proporcji skali zabudowy urbanistyczno-architektonicznej w przedmiotowym obszarze S. Projektowana rozbudowa nie została także podporządkowana skali i formie historycznego budynku. Odnosząc się do treści wydanej decyzji o warunkach zabudowy, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków podniósł, że określa ona graniczne, nieprzekraczalne wartości dotyczące linii zabudowy, maksymalnej wysokości budynku, nachylenia połci dachowych, kierunku kalenicy. Zaznaczył jednakże, że nie oznacza to, iż wartości te muszą być zrealizowane w każdej części projektowanego obiektu. Tym bardziej, że konsekwentnie podnoszonym wymogiem i warunkiem konserwatorskim jest zachowanie formy budynku historycznego, jego ekspozycja i podporządkowanie nowoprojektowanych części budynkowi historycznemu oraz wpisanie całości w południową panoramę miasta. W ramach warunków zabudowy określonych ww. decyzją, zdaniem organu I instancji, jest możliwe dochowanie przywołanych warunków konserwatorskich.

Analizując wnioskowane rozwiązania projektowe, organ stwierdził, że obejmują one przekształcenie, w widoku elewacji południowej historycznego budynku, kształtu dachu oraz obudowanie go nowymi skrzydłami (o maksymalnej dopuszczalnej wysokości wynikającej z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy). Skutkiem tych działań jest zatarcie i wtłoczenie historycznego budynku w dobudowane części kilkukrotnie przewyższające go kubaturą. Z samego zatem porównania kubatur wynika, że nie są mu podporządkowane. Realizacja inwestycji zmieni zupełnie historyczne relacje skali zabudowy w tej części miasta. Powstanie potężny gmach stanowiący dominantę pierzei ulicy Z. i konkurencję dla sąsiedniej historycznej zabudowy. "Przeniesienie" frontu zabudowy z elewacji południowej na zachodnią dobudowanego skrzydła jest niewłaściwym, ahistorycznym działaniem. Ponadto projektowane zachodnie skrzydło całkowicie otacza historyczny budynek. Ciężki mansardowy dach dodatkowo dominuje i zmienia historyczne relacje skali i formy zabudowy. Natomiast projektowane wschodnie skrzydło o trzech kondygnacjach naziemnych i wysokości 11,50 m usytuowano w osi widokowej (od strony ul. Z.) na katedrę i jej historyczne otoczenie - zabytkowy budynek parafialny, dzwonnicę oraz plac katedralny.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2016 r., nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania E.s.j. Organ odwoławczy podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odnośnie do tego, że planowana inwestycja pod względem parametrów planowanej inwestycji wprawdzie nie przekracza wartości określonych w ustalonych warunkach zabudowy, niemniej powyższa okoliczność nie przesądza automatycznie o możliwości realizacji inwestycji zgodnie z przedłożoną dokumentacją projektową. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że objęta wnioskiem działka nr [...] jest zlokalizowana w środkowej części ekspozycji południowego stoku wzgórza staromiejskiego, od strony W. i wzgórza zamkowego, u zbiegu ulic: Z. i M., które łączą się w miejscu dawnego wjazdu na zamkowe wzgórze. Teren tej działki i zlokalizowanej poniżej działki obecnie jest gęsto porośnięty zielenią wysoką, co powoduje znaczące przesłonięcie budynku i jego izolację od otoczenia, niemniej zachowane pozostają dukty widokowe z biegu ulic Z.M. oraz P. na stojący powyżej zespół katedralny z katedrą i wieżą barokowej dzwonnicy. Widoki te stanowią o historycznej tożsamości krajobrazu kulturowego miasta. Posiadającą wartość zabytkową zabudowę działki stanowi budynek główny z lat 70. XIX wieku, natomiast partie powstałe w latach 50. XX w. nie posiadają wartości zabytkowych. Organ odwoławczy wskazał nie tylko na wartości architektoniczne i historyczne obiektu, ale także na jego wartość urbanistyczną, co wynika z faktu, że jest on usytuowany w wyeksponowanym widokowo miejscu stoku wzgórza staromiejskiego, pomiędzy trzema zasadniczymi elementami południowej panoramy Starego Miasta, czołowymi zabytkami S.: katedry, zamku i d. klasztoru. Realizacja inwestycji we wnioskowanym kształcie oznacza obudowanie historycznego budynku znacznie przewyższającymi jego kubaturę skrzydłami, zacierając niemal całkowicie jego pierwotny charakter - willi w otoczeniu ogrodu - utrzymany mimo późniejszych przekształceń i rozbudowy. Stanowi także znaczną ingerencję w podlegający ochronie układ przestrzenny tej części S. Z uwagi na istotną zmianę obecnych gabarytów budynku przy ul. Z. [...], wpłynie niekorzystnie na wartości przestrzenne i wzajemne relacje zabudowy tego obszaru poprzez znaczne osłabienie dominującego charakteru kluczowych elementów południowej panoramy Starego Miasta. Doprowadzi ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, do ograniczenia istniejących otwarć widokowych z biegu ulic Z., M. oraz P. na stojący powyżej zespół katedralny, w szczególności wieżę barokowej dzwonnicy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zwrócił również uwagę na to, że proponowana lokalizacja miejsc postojowych na działce wiąże się z modyfikacją ukształtowania terenu, tj. linii uskoku skarpy oraz jej podcięcia, co doprowadzi do naruszenia reliktów przebiegu w tym miejscu średniowiecznych fortyfikacji miejskich, pomimo pozostawienia istniejącego dwupoziomowego ukształtowania terenu.

Zdaniem organu odwoławczego, odmowa pozwolenia na realizację inwestycji nie stoi w sprzeczności z ustaleniami wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił jednocześnie, że akcentowane przez stronę odwołującą się samoograniczenie w planach inwestycyjnych, deklarowana odbudowa zrujnowanego zabytkowego budynku, czas trwania przedmiotowego postępowania, utracona możliwość ubiegania się o finansowanie inwestycji z funduszy unijnych czy też warunki zatwierdzonego przez bank "biznes planu" pozostają bez wpływu na kierunek wydawanego rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosła E.s.j., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

W swojej skardze spółka wskazała, że w sprawie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków "milcząco" uzgodnił warunki techniczne inwestycji zawarte we wniosku inwestora. Na tej podstawie projektant opracował projekt koncepcyjny hotelu z restauracją, bazując m.in. na wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Mając to na uwadze, zdaniem skarżącej spółki, w sprawie ma zastosowanie art. 110 k.p.a., przez co odmowne rozstrzygnięcie przez organ ochrony zabytków o braku zezwolenia na budowę jest niezgodne z prawem, a ponadto podważa zaufanie skarżącego do organów administracji państwowej. Strona skarżąca zwróciła również uwagę na to, że organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania uchybiał permanentnie zapisom art. 35 i art. 36 k.p.a., nie zawiadamiając skarżącej, iż jej odwołania od decyzji organu I instancji nie mogą być rozpatrzone w terminie. Strona skarżąca wskazała, że do jej odwołania z dnia 12 stycznia 2016 r. organ ustosunkował się dopiero po 4 miesiącach tj. w dniu 18 maja 2016 r., z kolei na odwołanie z dnia 30 czerwca 2016 r. odpowiedział dopiero w dniu 4 października 2016 r., wydając w tym dniu decyzję kasacyjną, uchybiając tym samym ponownie dyspozycji art. 35 i art. 36 k.p.a. Taka sama sytuacja wystąpiła w przypadku rozpatrywanego odwołania, gdyż zaskarżoną decyzję z dnia 1 lutego 2017 r. strona skarżąca [...] otrzymała dopiero 13 lutego 2017 r., a więc znowu po upływie prawie 4 miesięcy.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą organ konserwatorski odmówił wydania pozwolenia na budowę hotelu z restauracją, wjazdami i przyłączami na działce nr [...]przy ul. Z., zlokalizowanej w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej S. "A", wpisanej do rejestru zabytków woj. [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z dnia [...] kwietnia 1984 r.

Wobec zgłoszonego przez stronę skarżącą zamiaru dokonania odbudowy zrujnowanego budynku głównego oraz jego rozbudowy na potrzeby działalności usługowej (hotelowej) podstawę prawną przyznanej organowi konserwatorskiemu kompetencji do wydania decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań aniżeli wymienione w art. 36 ust. 1 pkt 1-10 ustawy, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. W analizowanym przypadku ochroną tą objęta była dotychczasowa zabudowa, krajobraz i ukształtowanie terenu S. w granicach wskazanych w ww. decyzji o wpisie do rejestru z dnia 10 kwietnia 1984 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmawiająca uwzględnienia żądania zgłoszonego przez skarżącą spółkę nie narusza prawa, albowiem została wydana w oparciu o prawidłową podstawę materialnoprawną, a ponadto wynik sprawy nią rozstrzygniętej znajduje uzasadnienie w okolicznościach faktycznych ustalonych w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

Wprawdzie w złożonej skardze strona skarżąca w sposób bezpośredni nie wysunęła zarzutów merytorycznych podważających wnioski Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odnośnie do braku możliwości realizacji inwestycji zgodnie z przedłożoną dokumentacją projektową ze względu na jej sprzeczność z potrzebą zachowania wartości zabytkowej zespołu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego miasta S., w chronionej strefie "A", niemniej Sąd w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. tę argumentację organu poddał z urzędu kontroli, mając na uwadze, że stanowiła ona zasadniczą podstawę faktyczną wydanego rozstrzygnięcia. Należy przypomnieć, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu organy orzekające tymże wymogom w całości sprostały. We wskazanym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni akceptuje bowiem analizę cech strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej S. "A" i porównawczą ocenę inwestycji dotyczącej odbudowy i rozbudowy budynku znajdującego się w tejże strefie, których wnioski zostały wszechstronnie rozważone, pozostają spójne i logicznie uzasadnione, odwołując się do praktycznego wymiaru niekorzystnych przekształceń, jakie w sferze nie tyko walorów historycznych i architektonicznych spornej zabudowy znajdującej się na działce nr [...] wywołałaby zgoda na realizację inwestycji w wariancie wynikającym z przedłożonego projektu budowlanego uproszczonego. Istotne znaczenie miała tu bowiem przede wszystkim ocena zamierzenia inwestycyjnego pod kątem jego zgodności z potrzebą zachowania walorów zabytkowego zespołu urbanistycznego miasta S., którego układ dotyczący miasta starodawnego, jak zauważył zasadnie organ, zaczął podlegać ochronie konserwatorskiej już na mocy decyzji Urzędu Wojewódzkiego w K. z 1947 r. Odnośnie do tejże kwestii organ trafnie wskazał, że realizacja inwestycji w jej projektowanym kształcie wpłynie niekorzystnie na wartości przestrzenne i wzajemne relacje zabudowy analizowanego obszaru tej części S., osłabiając dominujący charakter kluczowego elementu panoramy Starego Miasta, tj. zespołu katedralnego. Zdaniem Sądu konstatacja ta znajduje w pełni uzasadnienie, mając na uwadze układ przestrzenny S.i gabaryty projektowanego budynku o funkcji hotelowej wynikające ze złożonego projektu.

W piśmiennictwie wskazuje się na wagę zróżnicowania zasad wyznaczania stref ochrony konserwatorskiej oraz zakres wytycznych, które powinny dotyczyć stref ochrony "A" (por. M. Witwicki, Strefy ochrony konserwatorskiej: cechy obszarów chronionych, wyznaczenie granic ochrony, podstawowe wytyczne konserwatorskie, Ochrona Zabytków 1985, nr 38/3-4, s. 151 i n.). Zakres ten powinien co do zasady obejmować wyłącznie zachowanie i konserwację istniejących elementów zabytkowych układu urbanistycznego, a ewentualna nowa zabudowa powinna bezwzględnie być dostosowana do historycznej kompozycji urbanistycznej w zakresie m.in. sytuacji, skali, czy też bryły. Z uwagi na to, że strefa ochrony "A" dotyczy wyodrębnionego układu urbanistycznego o wysokich walorach zabytkowych, przy czym niesporne pozostaje, że te wartości przypisane są zespołowi staromiejskiego S., niesporne według Sąd powinno pozostawać to, że potrzeba zachowania historycznej kompozycji przestrzennej obszaru dotyczącego tej części S., w której miałaby zostać zrealizowana inwestycja, wymagała wykazania w sposób przekonujący, że rozbudowa budynku nie będzie stanowiła działania ingerującego w podlegający ochronie układ przestrzenny, w tym także nie będzie przybierała charakteru przesłony widokowej. Na te niekorzystne skutki zabudowy projektowanej na działce nr [...], a także następstwa wiążące się z modyfikacją ukształtowania terenu pod projektowane miejsca postojowe zwrócił uwagę organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co powoduje, że w ocenie Sądu wykazana została przesłanka uniemożliwiająca wydanie decyzji, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, uwzględniającej żądanie skierowane przez spółkę do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ochrona szczególnych wartości charakteryzujących zabytki zobowiązuje organy konserwatorskie do dbałości i zachowania zastanych obiektów. Dlatego też odbudowa połączona z robotami budowlanymi charakterystycznymi dla rozbudowy budynku dla potrzeb jego właściciela powinna być dokonywana z poszanowaniem istniejących wartości zabytkowych, a więc przy jak najmniejszej ingerencji w substancję zabytkową, o czym wiążąco stanowi art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 110 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten przyjmuje, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia (o ile kodeks nie stanowi inaczej). Bezzasadne jest stanowisko strony skarżącej, według której organy konserwatorskie naruszyły w rozpoznawanej sprawie dyspozycję ww. przepisu wskutek nieuwzględnienia obowiązywania decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] października 2015 r. ustalającej warunki zabudowy i łączącego się z tym faktu wynikającego z milczącego uzgodnienia projektu tejże decyzji przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Swoje stanowisko wyrażone w skardze skarżąca opiera na ogólnym założeniu, że swoim uzgodnieniem [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków był związany w postępowaniu w sprawie zezwolenia na podjęcie robót przy zabytku, co jest zasadniczo trafne, niemniej tak formułowany pogląd nie odnosi się do kwestii dotyczącej tego, co stanowiło przedmiot uzgodnienia i jak daleko z tego względu sięga powyższe związanie. Istota normy prawnej zawartej w art. 110 k.p.a. zawiera się w przyjęciu, że wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego zamyka organowi, który ją wydał, możliwość jakiejkolwiek ingerencji w jej treść, gdyż jakakolwiek zmiana rozstrzygnięcia i jej wzruszenie jest dopuszczalne wyłącznie w granicach wyznaczonych stosownymi przepisami k.p.a. Z tej perspektywy oddziaływanie powyższej normy na sytuację prawną strony skarżącej wyraża się wyłącznie w tym, że art. 110 k.p.a. odczytywany w łączności z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprzeciwia się uznawaniu, że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji nie został uzgodniony przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Skutek prawny takiego ustalenia dotyczy jednakże wyłącznie sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy w zakresie, w jakim wskazywane związanie organu pozwala stwierdzić, że decyzja Burmistrza Miasta S. z dnia [...] października 2015 r. została wydana zgodnie z warunkiem wymienionym w art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obowiązujących przepisach brak jest normy prawnej, która kreowałaby bezwzględne związanie wojewódzkiego konserwatora zabytków w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych (art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) faktem wcześniejszego uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ustawodawca w tym zakresie nie wprowadził przepisu wzorowanego na treści art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ustaleniu warunków zabudowy) wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Powyższe jest wynikiem uwzględnienia, że inny jest przedmiot sprawy rozstrzyganej oboma aktami (decyzją i postanowieniem). Warunki i zasady stanowiące podstawę uzgodnienia projektu warunków zabudowy w odniesieniu do obszaru i obiektu objętych formami ochrony zabytków jedynie częściowo zawierają się w zakresie przedmiotowym decyzji wydawanej w postępowaniu prowadzonym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w trybie określonym w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co powoduje, że strona tego postępowania nie może się powoływać na uzgodnienie ustalenia warunków zabudowy inwestycji, przypisując temu uzgodnieniu niejako charakter "prejudykatu" dla sprawy głównej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, merytoryczne powiązanie istniejące pomiędzy obiema sprawami wyraża się w ocenie warstwy argumentacyjnej, która stała za odmową wydania pozwolenia na prowadzenie określonych prac przy zabytku, gdyż jej trafność nie może pomijać merytorycznych powodów wcześniejszego udzielenia zgody przez wojewódzkiego konserwatora zabytków jako organ uzgodnieniowy. Odmienna sytuacja zachodzi jednakże w przypadku, gdy do uzgodnienia decyzji doszło wskutek odstąpienia przez organ od potrzeby wypowiedzenia się odnośnie do projektowanych warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, czy też wskutek uznania, że (odmowne) postanowienie w sprawie uzgodnienia zostało wydane po terminie. W takiej sytuacji formalne obowiązywanie domniemania, że inwestycja została uzgodniona pozytywnie, w ocenie Sądu, nie wyłącza możliwości przeprowadzenia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w trybie określonym w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami kontroli wnioskowanej inwestycji pod kątem ustalenia jej dopuszczalności w świetle konieczności zapobieżenia zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku. Strona postępowania może oczekiwać, że wojewódzki konserwator zabytków nie sprzeciwi się uzgodnionemu planowanemu sposobowi zagospodarowania terenu oraz charakterystyce zabudowy i jego zagospodarowania terenu, w tym przeznaczeniu i gabarytom projektowanych obiektów budowlanych, niemniej w każdym uzasadnionym przypadku organ konserwatorski, wydając decyzję, o której mowa art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, rozwiązania architektoniczne i urbanistyczne uzgodnione w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy może odrzucić, jeżeli uzna, że zgromadzony materiał dowodowy odnoszący się do wpływu projektowanego zamierzenia inwestycyjnego na możliwość zapewnienia zabytkowi warunków zachowania we właściwym stanie uzasadnia tego rodzaju rozstrzygnięcie.

Uwzględnienia skargi nie uzasadnia również postawiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawa strony skarżącej do rozpatrzenia jej odwołań od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków bez nieuzasadnionej zwłoki, w tym niezastosowania się przez organ odwoławczy do obowiązków wynikających z treści art. 36 § 1 k.p.a. Wskazywana wadliwość w działaniu organu odwoławczego wpływała bez wątpienia na długość prowadzonego postępowania, nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem wydane w sprawie rozstrzygnięcie wynikało z niewadliwego ustalenia, iż wnioskowana inwestycja nie wpisuje się w sposób właściwy w historyczną przestrzeń południowej części zespołu staromiejskiego S. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. różnicuje szczegółowy przedmiot kontroli działania administracji, którą sprawują sądy administracyjnej, dzieląc tenże przedmiot kontroli za możliwość zaskarżenia przez stronę określonego działania przybierającego formę wydania przez organ decyzji administracyjnej (pkt 1), jak też zaskarżenia zachowania organu o cechach bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 9). Tym samym zarzut sprowadzający się do wskazania, że organ odwoławczy swoje decyzje wydawał z naruszeniem postanowień art. 35 § 3 k.p.a. powinien zostać sformułowany w odrębnej skardze, która przedmiotem swojego opisu czyniłaby nie tyle prawidłowość decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 104 § 1 i 2 k.p.a.), ile poprawność prowadzenia postępowania z punktu widzenia wymogu zachowania jego sprawności i szybkości (art. 12 § 1 k.p.a.).

Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.