Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5636/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 133/20 w sprawie ze skargi D. C. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 133/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. C., stwierdził, że Prezes Sądu Okręgowego [...] dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku skarżącego z dnia 16 czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt I); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Sądu Okręgowego [...] do załatwienia wniosku wskazanego w pkt I. Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 16 czerwca 2020 r. D. C. zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpisów orzeczeń organów wymiaru sprawiedliwości państwa wykonania europejskich nakazów aresztowania (ENA) o określonych sygnaturach (5 spraw) wraz z polskim tłumaczeniem, po anonimizacji.

W odpowiedzi na wniosek organ udostępnił odpisy orzeczeń wydane przez Sąd Okręgowy [...], czyli organ państwa wydania nakazu.

Pismem z dnia 23 października 2020 r. wnioskodawca złożył skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego [...], w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, podnosząc, że udostępniona mu informacja nie jest tą, o którą wnioskował. Podkreślił, że jego wniosek odnosił się do orzeczeń państwa wykonania nakazu, a nie wydania nakazu.

W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego [...] wniósł o umorzenie postępowanie w zakresie zobowiązania do wykonania czynności, z uwagi na udzielenie skarżącemu wnioskowanej informacji oraz orzeczenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie udzielona informacja nie czyniła w pełni zadość żądaniu wniosku, gdyż dotyczyła odpisów państwa wydania, a nie wykonania ENA, jednakże w aktach postępowań brak było wnioskowanych przez skarżącego orzeczeń organu wymiaru sprawiedliwości państwa wykonania ENA. W tej sytuacji organ udostępnił odpisy orzeczeń państwa wydania nakazu, stanowiące podstawę prawną działania w sprawie. Biorąc jednak pod uwagę fakt złożenia skargi na bezczynność, organ przesłał skarżącemu, w dniu 17 listopada 2020 r., uzupełnienie informacji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: P.p.s.a.) uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże tylko w części.

Nie ulega wątpliwości, że Prezes Sądu Okręgowego [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek skarżącego z dnia 16 czerwca 2020 r. dotyczył danych, które można zakwalifikować jako informację publiczną.

Nie ulega również wątpliwości, że Prezes Sądu udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w ustawowym terminie (14 dni – art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.; data wpływu wniosku do sądu – 23 czerwca 2020 r., odpowiedzi udzielono pismem z dnia 25 czerwca), jednakże treść odpowiedzi nie była zgodna z wnioskiem. Prezes Sądu przesłał skarżącemu dokumenty (odpisy orzeczeń) dotyczące wydania europejskich nakazów aresztowania we wskazanych sprawach (dotyczące czynności wykonywanych przez organ sądowy wydający nakaz), tymczasem wniosek skarżącego dotyczył dokumentów wydanych przez organ sądowy właściwy dla wykonania europejskiego nakazu aresztowania. Błąd został odkryty dopiero w następstwie skargi na bezczynność organu. Właściwej informacji Prezes Sądu udzielił skarżącemu pismem z 17 listopada 2020 r.

Udzielenie informacji niezgodnej z treścią wniosku nie zwalnia organu z zarzutu bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie sposób uznać, że udzielenie informacji nieodpowiadającej istocie żądań zawartych we wniosku jest załatwieniem sprawy wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wobec powyższego WSA w Lublinie stwierdził, że Prezes Sądu dopuścił się bezczynności przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego z dnia 16 czerwca 2020 r. Prawidłowe załatwienie wniosku nastąpiło dopiero pismem z dnia 17 listopada 2020 r., w następstwie skargi na bezczynność Prezesa Sądu, co znalazło odzwierciedlenie w treści punktu I sentencji wyroku.

Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Zwłoka organu w prawidłowym załatwieniu sprawy nie wynikała w żadnej mierze z lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami u.d.i.p. i dążenia do ograniczenia prawa do strony do dostępu do informacji. Była efektem błędnej interpretacji treści wniosku skarżącego. Prezes Sądu niezwłocznie, z zachowaniem terminu ustawowego, zareagował na wniosek skarżącego. Choć sposób załatwienia wniosku był nieprawidłowy, co przesądza o skuteczności zarzutu bezczynności, to bez wątpienia okoliczność ta przesądza o braku znamion rażącego naruszenia prawa po stronie Prezesa Sądu.

Rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania sąd bierze zasadniczo pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi do sądu, jednakże w zakresie ewentualnego zobowiązania organu do załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), sąd musi uwzględniać stan istniejący w dacie wyrokowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji, bezprzedmiotowe stało się zobowiązywanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 16 czerwca 2020 r., bowiem Prezes Sądu prawidłowo załatwił wniosek przed rozpoznaniem skargi na bezczynność.

W dniu 4 czerwca 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez błędne niezastosowanie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. co spowodowało, że organ nie został zobowiązany do wskazania, w jaki sposób lub w jakiej formie wnioskowana informacja może być udostępniona niezwłocznie skarżącemu, podczas gdy prawidłowo zastosowane przepisy powinny prowadzić do wniosku, że zobowiązuje organ do wskazania, w jaki sposób lub w jakiej formie wnioskowana informacja może być udostępniona niezwłocznie skarżącemu;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a P.p.s.a. przez zaniechanie zobowiązania organu do dokonania czynności w określonym terminie oraz zaniechanie stwierdzenia w wyroku, czy przewlekłość postępowania prowadzanego przez Prezesa Sądu Okręgowego [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. art. 151 P.p.s.a, w zw. z art. 135 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi w całości, a tym samym niestwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Prezesa Sądu Okręgowego [...] do załatwienia wniosku oraz w zakresie odmowy przyznania kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu przed sądem administracyjnym, w sytuacji gdy Sąd winien był zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do czynności podjętych w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga, gdyż jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a P.p.s.a. Rozstrzygnięcie Sądu nie może być bowiem być zwalczane zarzutem naruszenia przepisu art. 3 § 1 P.p.s.a., który określa generalną właściwość sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności organów. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę sądowoadministracyjną, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli. Wprawdzie skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. z innymi przepisami postępowania, jednakże zarzuty naruszenia tych przepisów również nie mogły odnieść skutku.

Nie mógł stanowić efektywnej podstawy zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., przyznający sądowi administracyjnemu kompetencje do zobowiązania organu do dokonania określonej czynności, w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność. Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w błędnej ocenie przez Sąd pierwszej instancji stanu bezczynności organu, nie podważając jednak stanowiska Sądu o zaistniałych podstawach do stwierdzenia bezczynności organu w sprawie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Trudno bowiem uznać za właściwie sformułowany zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uprawniający Sąd do zastosowania wskazanego rozstrzygnięcia, w sytuacji, w której Sąd ten doszedł do przekonania, że organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (punktu 1 wniosku). Sąd nie mógł naruszyć powołanego przepisu, prawidłowo dokonując subsumcji ustalonego stanu faktycznego sprawy do określonej w przepisie normy prawa, właśnie w takiej sytuacji zezwalającej na jego zastosowanie. Natomiast w sytuacji, gdy skarżącemu, co nie jest kwestionowane zarówno w toku postępowania przez WSA w Lublinie jak i w skardze kasacyjnej udzielono, choć po terminie, informacji publicznej nie jest możliwym, aby sąd administracyjny nakazał organowi zobowiązanemu udostępnienie informacji, która już została udostępniona.

W sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 149 § 1a P.p.s.a., ponieważ orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i nie dających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Tymczasem, jak słusznie podniósł to WSA w Lublinie (s 3-4 uzasadnienia), zwłoka Prezesa Sądu nie była spowodowana lekceważeniem obowiązków nałożonych na niego przez przepisy u.d.i.p., lecz przyczyną opóźnienia było błędne odczytanie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, a organ natychmiast, gdy otrzymał skargę na bezczynność - udzielił skarżącemu kasacyjnie prawidłowej odpowiedzi.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez WSA w Lublinie art. 151 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji bowiem w ogóle nie stosował tego przepisu. Tymczasem skarżący kasacyjnie błędnie podniósł naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi. Sąd pierwszej instancji natomiast stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku skarżącego z dnia 16 czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Sądu Okręgowego [...] do załatwienia wniosku D. C. Natomiast art. 151 P.p.s.a. jest podstawą oddalenia skargi jako niezasadnej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nadto, aby móc uwzględnić skargę – co uczynił nota bene WSA w Lublinie, można zastosować wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - o ile zaskarżono akt lub czynność, a w przypadku bezczynności można zastosować tylko 149 P.p.s.a.

Nie można tym bardziej zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 135 P.p.s.a. Wskazać bowiem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 P.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyroki NSA z: 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, 11 grudnia 2014 r., II GSK 1979/13, 17 maja 2018 r., I FSK 205/18). Art. 135 P.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że powyższy przepis nie tworzy podstawy do wystąpienia z wnioskami w skardze do żądania uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Przepis art. 135 P.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu (por. wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II GSK 50/10). W sytuacji, gdy sąd nie korzysta z przepisu art. 135 P.p.s.a., to znaczy nie uchyla lub nie stwierdza nieważności decyzji organu pierwszej instancji, w sentencji wyroku nie zamieszcza się rozstrzygnięcia co do takiej decyzji (por. postanowienie NSA z 13 września 2012 r., I OZ 677/12). Już to powoduje, że omawiany zarzut należy uznać za chybiony. Dodatkowo można jednak dodać, że stawiając ten zarzut skarżący kasacyjnie nie dostrzega istoty regulacji zawartej w przytoczonym przepisie, sprowadzającej się - jak już wskazywano - do umożliwienia zastosowania środków pozostających do dyspozycji sądu administracyjnego do aktów administracyjnych innych niż te wskazane bezpośrednio w skardze, a tym samym do rozszerzenia zakresu kontroli sprawowanej przez ten sąd na wszelkie postępowania, o ile są prowadzone w granicach danej sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie zaskarżył bowiem żadnego aktu, a wystąpił ze skargą na bezczynność organu, który uchylał się od rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nie podejmował działań przewidzianych przepisami prawa.

Nie są również uprawnione zarzuty dotyczące naruszanie przez WSA w Lublinie przepisów prawa materialnego.

Przypomnieć należy, że zawarty w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. pod adresem podmiotu zobowiązanego nakaz powiadomienia wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazania, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona, dotyczy tylko sytuacji, gdy środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W tej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, ponieważ Prezes Sądu udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek w formie określonej we wniosku, jednakże na skutek błędnego odczytania tego wniosku nie była ona zgodna z wnioskiem z dnia 16 czerwca 2020 r. Dopiero gdy skarżący kasacyjnie złożył skargę na bezczynność organu, udzielono wnioskodawcy właściwej odpowiedzi pismem z dnia 17 listopada 2020 r. Brak było zatem podstaw do zastosowania przez organ trybu określonego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p, ponieważ dotyczy on postępowania, gdy organ informację posiada, lecz nie może jej udzielić w formie w jakiej sobie jej zażyczył wnioskodawca.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.