Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1268/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7 art. 70 art. 80 art. 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Joanna Piątek - Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi R. K. i T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.), po rozpatrzeniu odwołania R. i T. K., reprezentowanych przez adw. E. J., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PONB"), Nr [...] z dnia [...].02.2017 r., nakazującej im całkowitą rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodu zimowego, o wymiarach ok. 3,76 x 3,67m i 2,10 x 2,21m i wysokości ok. 2,55m, na działce nr ew. [...] z obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając decyzję [...]WIN wyjaśnił, że Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. [...] pismem z dnia 14.05.2012 r. poinformował PINB, że na zarządzanej przez ZGN działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] najemca lokalu nr [...] R. K. wybudowała werandę (drewnianą przybudówkę) bez uprzedniego zgłoszenia do odpowiedniego organu.

PINB w dniu [...].06.2012r. przeprowadził czynności kontrolne i ustalił, że R. K. dobudowała do budynku mieszkalnego ww. taras, a następnie dokonała jego zabudowy konstrukcją drewnianą o wys. ok. 2,55 m. W wykonanej zabudowie osadzono ślusarkę aluminiową wypełnioną szkłem, która ma charakter okien przesuwnych. Zabudowa ma charakter ogrodu zimowego i nie została przyłączona do powierzchni lokalu. W trakcie kontroli użytkownik nie przedstawił zgłoszenia do organu architektoniczno - budowlanego dla przedmiotowej inwestycji.

W związku z tym, postanowieniem Nr [...] z dnia [...].08.2012r. PINB dla nałożył na R. K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia, w terminie 30 dni, zaświadczenia Prezydenta m. [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentacji budowlanej przedmiotowego ogrodu zimowego wraz z opisem technicznym dotyczącym prawidłowości wykonanych robót budowlanych z potwierdzeniem, że obiekt spełnia wymogi określone w przepisach i warunkach technicznych oraz nie narusza interesu osób trzecich; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Inwestorka nie przedłożyła do dnia wydania zaskarżonej decyzji wymaganej dokumentacji. Pismem z dnia [...].10.2016r. PINB wezwał R. K. do przedłożenia, w terminie 14 dni, pozostałych brakujących dokumentów wymaganych ww. postanowieniem Nr [...]. Z uwagi na niewykonanie tego obowiązku PINB wydał decyzję Nr [...] z dnia [...].11.2016r., nakazującą R. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodu zimowego przy ul. [...] w [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...].01.2017 r., znak: [...], [...]WINB uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku dalszego postępowania okazało się, iż inwestorami przedmiotowego ogrodu zimowego są zarówno R. K., jak i T. K. Zawiadomieniem z dnia 17.01.2017 r. PINB poinformował strony o toczącym się postępowaniu.

Pismem z dnia 17.01.2017 r. PINB wezwał inwestorów do uzupełnienia złożonej dokumentacji dot. ww. inwestycji o oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na ww. pismo pełnomocnik Państwa K., adw. E. J., wskazał, iż tytułem do realizacji inwestycji w zakresie budowy ogrodu zimowego było pismo ZGN dzielnicy [...] m. [...] z dnia [...] września 2003 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...].02.2017r. PINB nakazał R. K. i T. K. całkowitą rozbiórkę samowolnie ww. ogrodu zimowego. Od decyzji odwołanie złożył pełnomocnik R. i T. K.

[...]WINB stwierdził, co następuje. Z analizy akt sprawy wynika, iż prowadzenie postępowania w trybie art. 49b Prawa budowlanego było prawidłowe. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud., obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, zgłoszenia właściwemu organowi wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

Biorąc pod uwagę, że powierzchnia przedmiotowego obiektu - ogrodu zimowego - nie przekracza ww. wielkości, przed rozpoczęciem prac inwestor był zobligowany do dokonania zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wobec niedopełnienia ww. obowiązku właściwe było zastosowanie trybu przewidzianego w art. 49b ww. ustawy, tj. zbadanie przesłanek umożliwiających legalizację dokonanej samowoli.

Zasadnym było więc wydanie przez PINB postanowienia Nr [...] z dnia [...].08.2012r. nakładającego na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia stosownej dokumentacji w terminie 30 dni. [...]WINB wyjaśnił też, że w dniu [...].11.2016 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo R. K. oraz T. K., do którego załączono dokumentację budowlaną ogrodu zimowego wraz z opisem technicznym, projekt zagospodarowania działki, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z załączonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane R. K. wynika, iż tytułem z którego wysnuwa ona prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zgoda Zarządu Budynków Komunalnych wyrażona w piśmie z dnia [...].09.2003 r.

Prawidłowo PINB pismem z dnia [...].11.2016 r. wystąpił do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. [...] z zapytaniem, czy R. K. dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Pismem z dnia [...].12.2016 r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. [...] wskazał, że nie wydawał pełnomocnictwa dla R. K. do dysponowania nieruchomością przy ul. [...] w [...], na cele budowlane. Pismo ZGN z dnia [...].09.2003 r., na które powołuje się R. K., wskazywało jedynie warunki jakie najemca powinien spełnić by uzyskać zgodę na wybudowanie ganka przed drzwiami wejściowymi lokalu (budynku).

PINB wezwał współinwestora, T. K. oraz ponownie R. K., do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pełnomocnik skarżących w dalszym ciągu wskazywał, iż inwestorom przysługuje prawo najmu lokalu nr [...] w nieruchomości przy ul. [...] w [...], a zgodę na budowę ogrodu zimowego wyraził Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. [...].

Mając na uwadze powyższy stan faktyczny, [...]WINB podzielił stanowisko organu powiatowego, iż inwestorzy Państwo K. nie przedłożyli wszystkich dokumentów, o których mowa w postanowieniu nr [...] z dnia [...].08.2012 r. Samo przedłożenie dokumentacji budowlanej inwestycji, bez przedstawienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez któregokolwiek z inwestorów, nie może skutkować wszczęciem postępowania legalizacyjnego dokonanej samowoli budowlanej.

[...]WINB uznał, że w przedmiotowej sprawie umowa najmu nieruchomości nie stanowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Kodeks cywilny wśród ograniczonych praw rzeczowych wymienia natomiast: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipotekę.

Umowa najmu (która jest niewątpliwie stosunkiem obligacyjnym) może być podstawą do dokonywania robót budowlanych pod warunkiem, iż w umowie tej prawo to jest wyraźnie zastrzeżone. Nie może to prawo zostać dorozumiane, czy też wywodzone z braku przeciwnych postanowień umowy. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wynika z samej istoty umowy najmu.

[...]WINB wyjaśnił, że co prawda w aktach sprawy brak jest umowy najmu z dnia [...].03.2002 r., jednakże pismem z dnia [...].12.2016 r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. [...] wskazał, że nie wydawał pełnomocnictwa dla Pani R. K. do dysponowania nieruchomością przy ul. [...] w [...], na cele budowlane.

Zdaniem [...]INB inwestorzy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, jest środkiem dowodowym mającym wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i iv razie wątpliwości podlega badaniu przez organ. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt. 11 Pr. bud., przy uwzględnieniu twierdzeń inwestora, przytaczanych przez niego dowodów i innych okoliczności mających znaczenie prawne. Tymi wątpliwościami, które skłoniły PINB do sprawdzenia prawdziwości oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane R. K. był fakt, iż postępowanie prowadzone jest z inicjatywy Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. [...], działającego w imieniu właściciela działki, tj. m. [...].

Zdaniem więc [...] WINB, zastosowanie w niniejszej sprawie powinien mieć art. 49b Prawa budowlanego, który dotyczy obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez dokonania wymaganego przepisami prawa zgłoszenia. Ust. 1 art. 49b Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Nakazanie rozbiórki poprzedzone być musi ustaleniem, poprzez nałożenie stosowanych dokumentów (art. 49b ust. 2 Pr. bud.), czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W niniejszej sprawie organ I instancji nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, a w konsekwencji ich niedostarczenia zasadnie wydał zaskarżoną decyzję rozbiórkową, stosownie do ustępu 3 ww. artykułu 49b Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1.

Z tą decyzją nie zgodzili się skarżący, którzy pismem swego pełnomocnika, datowanym na 15 maja 2017 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Pełnomocnik skarżących zarzucił decyzji naruszenie "art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, jak również niepodjęcie niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy - zaniechanie zażądania od Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami dla Dzielnicy [...] m. [...] umowy najmu [...].03.2002 r. pomimo, że dokument ten ma istotne znacznie dla ustalenia uprawnień skarżących w zakresie dysponowania nieruchomością położoną przy ul. [...] w [...]" oraz "art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i poczynienie ustaleń dowolnych, a to uznanie, że pismo Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...] m. [...] z dnia [...].09.2003 r., nie stanowiło o wyrażeniu zgody przez właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] na posadowienie wiatrołapu (ogrodu zimowego)".

Zarzucił również, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 49 b ust. 1 w zw. z art. 49 b ust. 2 Pr. bud., polegającym na nakazaniu rozbiórki ogrodu zimowego, pomimo dostarczenia przez inwestorów wymaganych prawem dokumentów umożliwiających legalizację inwestycji.

Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również uchylenie poprzedzającej jej decyzji PINB z dnia [...] lutego 2017 r.; zwrócenie się do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...] m. [...] o przedłożenie do akt sprawy umowy najmu nieruchomości przy ul. [...] w [...] z dnia [...].03.2002 r. jak również do złożenia oświadczenia, czy właściciel nieruchomości - m. st. Warszawa wyraził zgodę na posadowienie na ww. nieruchomości wiatrołapu; wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości albowiem zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, to nie tylko tytuł prawny inwestora do władania nieruchomością wywodzący się z prawa rzeczowego, ale również prawo do władania nieruchomością wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. W takim razie umowy o charakterze obligacyjnym (np. umowa użyczenia) daje inwestorowi prawo do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane, jeżeli właściciel nieruchomości wyraził zgodę na dysponowanie jego gruntem na określony cel budowlany. Podobnie jest z innymi ograniczonymi prawami rzeczowymi.

Kwestia wyrażenia owej zgody pozostaje w sferze ustaleń faktycznych, zaś organy I i II instancji zobowiązane były przeprowadzić pełne postępowanie w celu ich wyjaśnienia, a w aktach sprawy nie znajduje się umowa najmu nieruchomości przy ul. [...] z dnia [...].03.2002 r. Nie można zatem przyjąć, że organy sprostały obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, jak również obowiązkowi podjęcia niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może bowiem w pierwszej kolejności wypływać właśnie z umowy najmu.

Zdaniem pełnomocnika skarżących "nie sposób jednocześnie podzielić stanowiska" [...] WINB, zgodnie z którym, wskazanie przez ZGN Dzielnicy [...] m. [...], że skarżącym nie udzielono pełnomocnictwa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zwalnia od pozyskania do akt sprawy umowy najmu.

[...] WINB przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów i poczynił ustalenia dowolne, gdyż uznał, że pismo ZGN Dzielnicy [...] m. [...] z dnia [...].09.2003 r. "nie stanowiło o wyrażeniu zgody przez właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] na posadowienie wiatrołapu (i nie było wyrazem dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane)".

Tymczasem, zdaniem pełnomocnika skarżących "w piśmie z dnia 26 września 2003 r. powołano, że celem dobudowy wiatrołapu należy wystąpić do biura Architekta Miasta [...][...] o warunki zabudowy działki będące podstawą do opracowania projektu. Po otrzymaniu ww. udzielono zezwolenia na wykonanie robót". Zezwolenie na posadowienie wiatrołapu nie było warunkowe. Istniała bowiem zgoda właściciela nieruchomości na prowadzenie określonych robót budowlanych. Jej skuteczności nie uzależniono od otrzymania ostatecznej decyzji od Naczelnego Architekta m. [...], która to stanowiła warunek odrębny do przeprowadzenia inwestycji. Jej nieuzyskanie przez inwestorów pozostaje jednak bez wypływu na ocenę ich uprawnień w kontekście możliwości dysponowania nieruchomością cele budowlane. "Tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie musi odnosić się do realizacji abstrakcyjnej, bliżej nieokreślonej inwestycji. Warunek posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wypełniony również wówczas, gdy najemca zasygnalizuję potrzebę realizacji określonego przedsięwzięcia, zaś właściciel w konkretnym przypadku wyrazi zgodę".

W ocenie pełnomocnika skarżących "zachodzi konieczność ponownego zwrócenia się do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...] m. [...] z zapytaniem, czy m. [...] wyraziło zgodę na posadowienie wiatrołapu (ogrodu zimowego). Dotychczas uzyskana odpowiedź nie odnosi się bowiem to tejże kwestii, co uzasadnia wnioski zawarte w punkcie 2 petitum skargi".

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami i powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że organ nie uchybił w trakcie postępowania odwoławczego zasadzie prawdy obiektywnej i nie naruszył słusznego interesu obywateli – w tym i skarżących. W ocenie tut. Sądu organa obu instancji podjęły takie czynności, jakie były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli. Te właśnie czynności powodują, że stan faktyczny sprawy został w takim stopniu wyjaśniony, że pozwalał na podjęcie decyzji merytorycznej. Organa obu instancji nie naruszyły też art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Zarzuty skarżących w zakresie naruszenia ww. przepisów okazały się niezasadne po analizie stanu faktycznego ustalonego przez organa obu instancji ([...] WINB bowiem w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., uchylającej pierwotną decyzję PINB, wskazał sposób, w jaki powinien postąpić PINB w celu poprawnego ustalenia stanu rzeczy) i czynności, jakie organ I instancji w tym celu dokonał.

PINB, mając wątpliwości odnośnie prawidłowości pisemnych twierdzeń skarżącej z oświadczenia z [...] listopada 2016 r., że przysługuje jej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie ze zgodą Zarządu Budynków Komunalnych z [...] września 2003 r., podjął własne działania w celu ustalenia, czy tak w rzeczywistości było.

Dnia [...] listopada 2016 r. PINB zwrócił się w tym celu do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...] m. [...] o wyjaśnienie, czy R. K. dysponowała nieruchomością na cele budowlane. Udzielona 2 grudnia 2016 r. odpowiedź Zakładu była jednoznaczna. ZGN wyjaśnił bowiem, że nie udzielał pełnomocnictwa dla R. K. do dysponowania nieruchomością przy ul. [...] w [...] na cele budowlane, zaś pismo z dnia [...] września 2003 r. wskazywało wyłącznie warunki, jakie najemca powinien spełniać, aby uzyskać zgodę na wybudowanie ganku.

Wobec treści ww. pisma Zarządu Budynków Komunalnych (a nie Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami, jak błędnie wskazuje pełnomocnik skarżących) z dnia [...] września 2003 r. należy – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – wyraźnie stwierdzić, że żaden z dwóch akapitów pisma nie zawiera zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane; odmienne twierdzenia pełnomocnika skarżących w skardze oraz skarżącej w złożonym oświadczeniu o posiadaniu prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane jest w tym zakresie co najmniej gołosłowne.

Należy zwrócić też uwagę, że – jak wynika z treści pisma pełnomocnika skarżących – uznawał on jeszcze [...] lutego 2017 r. nadal, że "pismo ZGN dzielnicy [...] m. [...] z dnia [...] września 2003 r. stanowi tytuł do realizacji inwestycji w zakresie budowy ogrodu zimowego". W tym piśmie pełnomocnik skarżących po raz pierwszy powołuje się na umowę najmu lokalu Nr [...] pomiędzy skarżącymi, a Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami z dnia [...] marca 2002 r. – ale nie wywodzi z treści tej umowy prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane.

Pełnomocnik skarżących konsekwentnie wywodził więc w toku postępowania tytuł prawny skarżących do władania gruntem na cele budowlane z ww. "zgody" Zarządu Budynków Komunalnych z września 2003 r. Jak zresztą wynika z pisma przewodniego tego pełnomocnika do PINB z [...] listopada 2016 r., załącznikiem do oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane były "zgoda na posadowienie wiatrołapu" – tzn. właśnie ww. pismo Zarządu Budynków Komunalnych z [...] września 2003 r.

Wprawdzie PINB, w uzasadnieniu swej decyzji z [...] lutego 2017 r. Nr [...], błędnie uznał, że pełnomocnik skarżących twierdził, jakoby umowa najmu była podstawą do dysponowania gruntem na cele budowlane (analiza pism tego pełnomocnika, znajdujących się w aktach sprawy, nie pozwalała na takie uznanie organu), ale prawidłowo wywiódł, że co do zasady najem nie jest równoznaczny z udzieleniem najemcy prawa do takiego dysponowania przedmiotem najmu.

W odwołaniu z dnia [...] marca 2017 r., złożonym przez pełnomocnika skarżących od ww. decyzji PINB z dnia [...] lutego 2017 r., pełnomocnik ponownie wskazuje, że pismo Zarządu Budynków Komunalnych z [...] września 2003 r. było zgodą na realizację inwestycji. W tymże odwołaniu jednak pełnomocnik skarżących stwierdza po raz pierwszy, że "samym zaś tytułem prawnym jest umowa najmu nieruchomości przy ul. [...]".

Profesjonalny pełnomocnik nie wskazał jednakże po pierwsze czego tytułem prawnym jest jego zdaniem ta umowa, a po drugie nie wyjaśnił, jaką nieruchomość miał na myśli. Wcześniej bowiem (w piśmie z [...] lutego 2017 r.) wspominał, ale o umowie najmu lokalu, a nie nieruchomości. Jest to istotna różnica, albo umowa stanowi o prawie do lokalu, albo o prawie do gruntu. O ile, rzecz jasna, nie jest to umowa najmu i gruntu i lokalu – ale o takiej pełnomocnik skarżących nie wspomina.

Prawidłowo [...]WINB uznał więc, że skarżący nie przedstawili w toku postępowania wiarygodnego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; prawidłowo też organ ten ustalił, że umowa najmu nie stanowi takiego tytułu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że umowa najmu jest umową nazwaną prawa cywilnego. Treścią tej dwustronnej czynności prawnej jest zobowiązanie się wynajmującego do oddania najemcy rzeczy do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz (art. 659 § 1 k.c.). Nie należy w żadnym wypadku do essentialia negotii (a więc do elementów przedmiotowo istotnych) najmu prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. Nie jest to również element podmiotowo istotny (accidentalia negotii). Może natomiast stanowić element nieistotny umowy (naturalia negotii).

Zamieszczenie w umowie elementów podmiotowo istotnych oraz elementów nieistotnych stanowi wyraz zasady swobody umów (art. 3531 k.c.) i dokonania modyfikacji poprzez rozbudowanie typowej umowy o te składniki, które są dla stron istotne. Zasadą ogólną prawa cywilnego jest też zasada realnego wykonania umów, polegająca na tym, że dłużnik powinien wykonać zobowiązanie zgodnie z jego treścią i w sposób odpowiadający jego celowi społeczno-gospodarczemu (art. 354 § 1 k.c.) i dlatego ustawodawca w sposób precyzyjny określił tą treść stosunku prawnego, która charakteryzuje zobowiązanie danego rodzaju (np. z tytułu najmu).

Zawarcie określonej umowy nazwanej powoduje, że nie tylko dla stron, ale również dla osób trzecich przedmiotowo istotna treść tego stosunku prawnego jest oczywista i nie wymaga dowodu. Fakt taki nie świadczy jednak o tym, że strony ułożyły stosunek zobowiązaniowy w sposób odmienny od jego istoty. Okoliczność, że umowa zawiera dodatkowe postanowienia, nietypowe dla danego stosunku zobowiązaniowego, podlega - rzecz jasna – ogólnym regułom dowodowym. Nie jest jednak obowiązkiem organu administracji publicznej domyślanie się nietypowych dla danego stosunku prawnego postanowień umownych. Po to właśnie ustawodawca przewidział w art. 78 § 1 k.p.a. inicjatywę dowodową strony, aby mogła ona okoliczności – prawnie nietypowe, a do tego takie, z których wysnuwa istotne w sprawie wnioski – udowodnić.

Jeżeli więc strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika twierdzi, że z umowy "wynika tytuł prawny", który nie mieści się w elementach przedmiotowo istotnych tegoż stosunku prawnego, to swe twierdzenia może w obrany przez siebie sposób udowodnić. Powinna najpierw jednak nie tylko wyjaśnić, jaki tytuł prawny ma na myśli, ale również jakie znaczenie w sprawie ma ów tytuł. Nie może zaś ciężaru dowodzenia w tym zakresie przerzucić na organ, zwłaszcza że organ ten wskazując podstawę prawną żądania, domagał się od strony przedstawienia dowodu na okoliczność tytułu do dysponowania gruntem na cele budowlane. To strona, a nie organ tytuł taki musi wykazać i jest to obowiązkiem strony, a nie organu.

Obowiązek przedstawienia w postępowaniu legalizacyjnym oświadczenia o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane jest obowiązkiem strony, a nie organu (art. 48 ust. 3 pkt. 2 Pr. bud.). Nie jest spełnieniem tego obowiązku przedstawienie oświadczenia niezgodnego ze stanem rzeczywistym lub złożenie oświadczenia w oparciu o dokument, z którego prawo takie w żadnej mierze nie wynika lub w oparciu o enigmatycznie określaną umowę najmu (zamiennie: lokalu lub nieruchomości), której nota bene strona nawet nie posiada i której nie próbowała (a przynajmniej nie wynika to z akt sprawy) uzyskać od wynajmującego.

Nieuprawniona jest taka wykładnia zasad ogólnych prawa administracyjnego, zgodnie z którą organ ma za stronę udowadniać te okoliczności, na które strona się powołuje. Organ ma obowiązek ustalić stan faktyczny, a nie udowadniać prawdziwość oświadczeń jednej ze stron.

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ rzeczywiście ma obowiązek zebrać i rozpatrzeć całościowo materiał dowodowy, ale owo "zebranie" dowodów może polegać właśnie na zobowiązaniu strony do przedstawienia dowodu; zwłaszcza, jeżeli taki obowiązek strony wynika z prawa. Jeżeli strona tego nie wykona, ponosi negatywne konsekwencje własnego zaniechania.

Organ nie dokonał dowolnej oceny pisma Zarządu Budynków Komunalnych z 2003 r. Pismo to jest w swej treści tak oczywiste, że nie wymaga analizy. Wysnuwanie wniosków niemieszczących się w ramach zwykłego rozumienia jasnej treści pisma, zwłaszcza wobec znajdującego się w aktach sprawy wyjaśnienia Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami, nie zasługuje na uznanie. Organ nie naruszył w żaden sposób art. 80 k.p.a.

Zupełnie nieuprawnionym zarzutem jest, że organ naruszył art. 49 b ust. 1 i 2 Pr. bud. Skarżący, ani ich profesjonalny pełnomocnik, nie złożyli na żądanie organu nadzoru budowlanego prawem wymaganego oświadczenia o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane, a pismo z 2003 r., na które się powoływali w toku całego postępowania nie jest takim tytułem. Ani pełnomocnik, ani sami skarżący nie wykazali, że prawo to może wynikać z treści prawa rzeczowego lub jakiekolwiek stosunku zobowiązaniowego. Enigmatyczne powołanie się na umowę najmu i to taką, której skarżący – zgodnie z oświadczeniem pisemnym ich pełnomocnika - nie posiadają (a więc, jak można przypuszczać, pełnomocnik nie zapoznał się z jej treścią) nie jest prawem przewidzianym wykazaniem tytułu do gruntu, uprawniającego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Konsekwencją prawną uchybienia przez stronę obowiązku przedstawienia odpowiadającego wymogom prawnym tytułu, uprawniającego do dysponowania gruntem na cele budowlane jest niemożność dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego i obowiązek organu orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu.

Żądanie od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, aby za stronę prowadził postępowanie dowodowe (pkt. 2 żądania skargi) jest bezzasadne i nie mogło być uwzględnione. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Reczą skarżących (i ich profesjonalnego pełnomocnika) było takie działanie w postępowaniu przed organami administracji (w tym w zakresie rzeczywistego wykazania tytułu do gruntu, uprawniającego do legalnej zabudowy), aby akta sprawy zawierały dokumenty potwierdzające ich stanowisko. Pełnomocnik mógł podjąć własne starania w celu uzyskania np. odpisu takiej umowy; akta sprawy nie zawierają jednak dowodu, że skarżący lub ich pełnomocnik takie starania w ogóle podjęli.

Sąd może wprawdzie przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Dokument taki powinien być jednak przedstawiony Sądowi przez stronę; sąd administracyjny nie prowadzi typowego postępowania dowodowego, określonego np. przepisami kodeksu postępowania cywilnego.

Poza tym, w świetle powyższych rozważań tut. Sąd zgadza się z organami obu instancji, że co do zasady z umowy najmu nie wynika prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. Pełnomocnik skarżącego nawet nie uprawdopodobnił faktu odmiennego; nie powołał się też na istnienie takiego zapisu umownego, który przyznawałby określone prawo do gruntu. Zwłaszcza, że z reguły umowy najmu dotyczą lokali (również stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności) lub – rzadziej – rzeczy ruchomych, natomiast nieruchomości bywają oddawane w dzierżawę. Najem zaś lokalu (a przede wszystkim na taka umowę powołuje się pełnomocnik skarżących) nie daje żadnych praw do gruntu.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za bezpodstawną i dlatego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.