Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 718/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi W. S. i T. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie samowolnej realizacji zjazdów z działki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego.

Pismem z dnia 10 czerwca 2014 r. Powiatowy Zarząd Dróg w B. zawiadomił Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. o wybudowanych dwóch zjazdach z drogi powiatowej [...] J. K. – R. – N. N., prowadzących na nieruchomość o nr geod. [...] w miejscowości N. N., bez uzyskania pozwolenia na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] dotyczące pierwszego zjazdu wybudowanego od strony działki nr [...], a postanowieniem z tej samej daty, nr [...] (odnośnie drugiego zjazdu, którego dotyczy sprawa rozpoznawana przez Sąd) wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z realizacją przebudowy odcinka rowu odwadniającego drogę powiatową nr [...] oraz zobowiązał inwestorów – W. S.

i T. S. (dalej powoływanych jako "Skarżący") do przedłożenia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, oceny stanu technicznego powstałego przekrycia rowu – z uwagi na jego przebudowę - wraz z ewentualnymi wnioskami i zaleceniami dla wyeliminowania ewentualnych nieprawidłowości i zagrożeń dla użytkowników tejże nieruchomości, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne kwalifikacje i uprawnienia w tym zakresie. Organ ustalił, że Skarżący w latach 2011-2013 zrealizowali na działce nr [...], w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę, budynek mieszkalny i gospodarczy oraz ogrodzenie od strony drogi powiatowej oraz utwardzenie części terenu nieruchomości na wysokości działki nr geod. [...]. Organ stwierdził, że z przedstawionej mu mapki wynika, że usytuowany w obrębie nieruchomości Skarżących rów znajduje się poza pasem drogowym. Zdaniem organu, z definicji zawartej w art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane wynika, że obiektem liniowym jest droga wraz ze zjazdami, a zatem zjazd jako element drogi występuje wyłącznie w obrębie pasa drogowego. Organ wywiódł z tego, że efekt realizowanych poza pasem drogowym robót budowlanych, polegających na ułożeniu na dnie istniejącego rowu rury o średnicy 350 mm, a następnie zasypanie go kruszywem na długości 6,0 m, nie spełnia określonych przepisami kryteriów zjazdu. Mając jednak na względzie konieczność doprowadzenia samowolnie wykonanych prac - bez wcześniejszego uzyskania we właściwym organie pozwolenia na ich realizację - do stanu zgodnego z obowiązującym prawem, za niezbędne uznano nałożenie na właścicieli działki obowiązku przedłożenia oceny technicznej powstałego przekrycia odcinka rowu celem stwierdzenia, czy nie stanowi on zagrożenia dla użytkowników nieruchomości.

Następnie, po uzyskaniu oceny technicznej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], odmówił nakazania Skarżącym czynności i robót budowlanych w związku z realizacją "przebudowy istniejącego rowu odwadniającego drogę powiatową nr [...]". Organ stwierdził, że z treści przedłożonej oceny technicznej wynika, że efekt działań Skarżących nie stwarza zagrożenia dla użytkowników nieruchomości.

W wyniku rozpoznania odwołania Zarządu Dróg Powiatowych w B., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2015 r. Organ odwoławczy stwierdził, że jeżeli w sprawie wszczęto postępowanie w sprawie dwóch zjazdów, to należy je zakończyć w tej samej sprawie. Jeżeli zaś w trakcie postępowania zmienia się jego przedmiot (w całości lub w części) to postępowanie należy umorzyć i wszcząć odrębne postępowanie. W tej sprawie zaś wszczęto postępowanie co do zjazdu, a postanowienia wstrzymujące roboty wydano w sprawie zjazdu przebudowy rowu odwadniającego drogę powiatową nr [...], na odcinku przebiegającym przez teren działki nr geod. [...]. Również decyzja z dnia [...] marca 2015 r. dotyczy przebudowy rowu odwadniającego drogę powiatową nr [...]. Organ II instancji stwierdził natomiast, że w tej sprawie nie wszczynano postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, organ l instancji winien określić, czy przedmiotem postępowania jest przebudowa całego wymienionego odcinka, czy tylko jego części. Wskazano, że dokumentacja fotograficzna PINB oraz oględziny dokonane przez organ II instancji pokazują jedynie dwa przepusty (pod "zjazdami") z rur PCV wykonane na tym rowie. Jeżeli zaś przebudowę wykonano tylko na części wymienionego odcinka, to tylko ta część (dokładnie wskazana) winna być przedmiotem sprawy. Ponadto PWINB wskazał, że na podstawie uzasadnienia decyzji nie można stwierdzić z pewnością, czy części robót nie wykonano w granicach pasa drogowego. W aktach organu l instancji znajduje się szkic sytuacyjny zjazdów zgłoszonych przez PZD w B. (nie opatrzony żadnym podpisem), z którego można wywnioskować, że inwestorzy prowadzili także część robót w granicach pasa drogowego. Z oględzin organu II instancji wynika, że "przykrycie" żwirowe jest wykonane aż do nawierzchni żwirowej drogi powiatowej, a znak graniczny znajduje się (biorąc po uwagę wymiar od ogrodzenia działki [...] do granicy z działką [...] (drogą) wpisany przez geodetę (na mapce w aktach PINB)) o 0,30 m bliżej. Jeżeli zaś roboty wykroczyły poza granice działki inwestorów, to powinny być także brane pod uwagę.

Ostatecznie organ odwoławczy zalecił organowi I instancji dokładne ustalenie przedmiotu postępowania (zjazd czy przebudowa rowu), obejmując cały zakres wykonanych robót i zależnie od tych ustaleń, wdrożenie odpowiedniej procedury postępowania (wszczynając i kończąc je w tym samym przedmiocie). Nakazano też PINB, aby dokładnie oznaczyć przedmiot postępowania i określić go w sentencji rozstrzygnięcia. W przypadku zaś zakwalifikowania przedmiotu postępowania jako "zjazd", organ winien także sprawdzić, czy spełnia on odpowiednie przepisy dotyczące warunków technicznych i - zależnie od ustaleń w tej kwestii podjąć dalsze działania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. - działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a".) umorzył postępowanie administracyjne

w sprawie zgłoszonej samowolnej realizacji zjazdów z działki nr [...] na drogę powiatową nr [...] w części dotyczącej obiektu usytuowanego w odległości około 7,40 m (na wysokości działki nr [...]) od granicy z działką sąsiednią o nr geod. [...], w miejscowości N. N. K. gm. J. K. (drugi zjazd). Organ ustalił, że w odległości około 7,40 m od ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] (na wysokości działki nr [...]) Skarżący wykonali samowolnie, bez wcześniejszego uzyskania we właściwym organie wymaganego pozwolenia na budowę, roboty budowlane polegające na ułożeniu na dnie istniejącego rowu rury o średnicy 350 mm, a następnie zasypaniu go kruszywem na długości ok. 6,0 m. Na podstawie inwentaryzacji geodezyjnej organ ustalił, że w miejscu tym odległość od istniejącego na działce nr [...] ogrodzenia do granicy pasa drogowego wynosi 2,80 m, a więc rów na tym odcinku znajduje się w całości w granicach działki stanowiącej własność Skarżących. Z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2013 r. poz. 260) oraz § 3 pkt 12 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ) organ wywiódł, że zjazd jest częścią drogi, a zatem efekt prac budowlanych zrealizowanych poza terenem pasa drogowego drogi powiatowej nie spełnia kryteriów zjazdu określonego w tych przepisach. Końcowo organ wskazał, że w sprawie stanu prawnego samowolnej przebudowy rowu odwadniającego zostanie wydane odrębne rozstrzygnięcie.

Następnie, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 51 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) odmówił nakazania Skarżącym czynności i robót budowlanych w związku z realizacją przebudowy rowu odwadniającego drogę powiatową nr [...] na odcinku przebiegającym przez teren działki nr geod. [...] w N. N. W uzasadnieniu wskazano, że Skarżący wykonali samowolnie, bez wcześniejszego uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, poza pasem drogowym, roboty budowlane polegające na ułożeniu na dnie istniejącego rowu rury a następnie zasypaniu go kruszywem, budując przejazd umożliwiający im dostęp do drogi powiatowej. Organ stwierdził, że uzyskana ocena techniczna wskazuje na brak zagrożeń dla użytkowników nieruchomości.

W wyniku złożonego przez Powiatowy Zarząd Dróg w B. odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił wskazaną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. umarzającą postępowanie prowadzone w sprawie zgłoszonej samowoli realizacji zjazdów. Organ odwoławczy przywołał treść definicji zjazdu zawartą w ustawie

o drogach publicznych i stwierdził, że zgodnie z obowiązującym prawem, budowa takiego zjazdu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organ zauważył, że w definicji zjazdu nie ma mowy o tym, na jakiej działce ma on być usytuowany ani gdzie ma przebiegać granica pomiędzy działką, na której jest droga publiczna a położoną przy niej nieruchomością. Organ podkreślił też, że droga jest budowlą, a nie działką i bardzo często przekracza granice geodezyjne działek publicznych. Wskazano też na linię orzeczniczą sądów, gdzie przyjmuje się, że zjazd nie stanowi części drogi. Organ zwrócił też uwagę, że w ogrodzeniu działki Skarżących przy wykonanym obiekcie, na całej jego szerokości, znajduje się brama przesuwna oraz furtka, co może oznaczać możliwość wjeżdżania w tym miejscu na drogę. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że PINB niewystarczająco udowodnił, że przedmiotowy obiekt nie jest zjazdem z działki inwestorów. W związku z tym zalecono organowi

I instancji ustalenie przedmiotu postępowania (jeżeli obiekt nie jest zjazdem, to należy to udowodnić) i podjęcie decyzji. Organ dodał, że w związku z jego rozstrzygnięciem organ I instancji winien rozważyć wznowienie z urzędu decyzji

z dnia [...] lipca 2015 r.

Kasacyjna decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2015 r. jest przedmiotem skargi, wniesionej przez pełnomocnika Skarżących, rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 16 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i ponowne orzekanie w sprawie, która została już zakończona ostateczną decyzją;

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie w sprawie, mimo że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe;

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, skutkujące: błędnym ustaleniem istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności przyjęciem, że Skarżący mogli wykonać zjazd, podczas gdy ostateczną decyzją orzeczono, że roboty wykonane przez Skarżących stanowiły zabudowę rowu odwadniającego; oparciem rozstrzygnięcia na założeniu, że roboty budowlane, mimo że były prowadzone

w całości wyłącznie na nieruchomości stanowiącej własność Skarżących, mogły stanowić budowę zjazdu z drogi publicznej;

oraz naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że roboty budowlane

w całości wykonane wyłącznie na prywatnej nieruchomości mogą stanowić budowę zjazdu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik Skarżących wniósł

o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Skarżący nie dokonali samowoli polegającej na budowie zjazdu, a jedynie samowolnie dokonali zabudowy rowu odwadniającego, gdzie wszystkie roboty zostały przeprowadzone w granicach działki stanowiącej ich własność. Kwestię wykonania przez Skarżących zabudowy rowu odwadniającego rozstrzygnięto ostateczną decyzją PINB z dnia [...] lipca 2015 r. W tej sytuacji brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie (dot. budowy zjazdu). W związku z tym uchylenie przez organ II instancji decyzji PINB z dnia [...] lipca 2015 r. stanowi wypełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i przesądza o nieważności skarżonej decyzji.

Pełnomocnik wskazał, że granica działki [...] z działką o nr geod. [...] stanowiącą drogę powiatową nr [...] przebiega bezpośrednio wzdłuż linii drogi,

a zatem między tymi działkami nie istnieje wolna przestrzeń gruntu, która stanowiłaby zjazd. Skoro Skarżący wykonali wyłącznie roboty w obrębie działki nr [...], nie wchodząc z robotami na działkę stanowiącą drogę, nie można w niniejszej sprawie twierdzić, że wykonali oni zjazd.

Zdaniem pełnomocnika, zjazdem jest połączenie drogi publicznej

z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 u.d.p.). Skoro nieruchomość Skarżących bezpośrednio graniczy z drogą, to bezpośrednim miejscem dostępu do drogi publicznej jest granica działki nr [...] i działki nr [...]. Granicy tej zaś "nie dotyka" wykonana przez Skarżących zabudowa rowu. Między działką nr [...] i działką nr [...], stanowiącą drogę powiatową, nie istnieje jakakolwiek wolna przestrzeń, będąca odrębnym "zjazdem".

Zdaniem pełnomocnika, przebudowa rowu odwadniającego nie wymagała zgody zarządcy drogi, bowiem nie odbywała się w pasie drogi powiatowej. Skarżący wykonując roboty nie zajęli w ogóle działki stanowiącej drogę powiatową.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo zauważył, że decyzja PINB w B. z dnia [...] lipca 2015 r. została wydana przed decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Organ odwoławczy ma więc obowiązek rozpatrzenia odwołania i zbadania sprawy bez względu na to, czy organ I instancji wydał kolejną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga podlegała oddaleniu.

Zaskarżona decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodna z prawem, albowiem interpretacja pojęcia zjazdu, jakiej dokonał organ I instancji, budzi poważne wątpliwości, a w konsekwencji takie wątpliwości może też budzić zasadność podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia w sprawie – umorzenia postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje bowiem w sytuacji braku elementów przedmiotowych lub podmiotowych stosunku administracyjnego, powodujących niezasadność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Podstawę prawną wydanego przez organ II instancji rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania,

a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji

i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 18/13).

W tym miejscu wyjaśnić należy, że brzmienie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. zostało zmienione w wyniku nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Do dnia 11 kwietnia 2011 r. decyzję kasacyjną można było wydać w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. wtedy, gdy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sposób zasadniczy naruszono przepisy regulujące postępowanie wyjaśniające i to w takim stopniu, że organ odwoławczy nie mógł tego uchybienia sanować w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego prowadzonego w oparciu o art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., zdanie pierwsze, decyzję kasacyjną można wydać tylko wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis wyróżnia zatem dwie przesłanki warunkujące wydanie decyzji kasacyjnej: wydanie decyzji organu

I instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W nowym brzmieniu art. 138 § 2 k.p.a., zdanie pierwsze, nadal więc chodzi

o naruszenie przez organ I instancji przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji w stopniu uniemożliwiającym sanowanie

w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Niewątpliwie przesłankę wydania decyzji kasacyjnej wyczerpuje całkowity brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, jak też takie naruszenie przepisów postępowania, które pozwala uznać sprawę za niewyjaśnioną całkowicie.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji uznać należy, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w konkretnym przypadku tryb przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowo stwierdzono, że organ I instancji naruszył normy prawa procesowego w powyższym zakresie a ponadto, zdaniem Sądu, w sprawie konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Organy obu instancji zaprezentowały w uzasadnieniach swoich decyzji zdecydowanie odmienne rozumienie pojęcia zjazdu. Prawidłowe rozumienie tej kwestii rzutuje natomiast na zakres przeprowadzonych w sprawie czynności dowodowych i sposób oceny stanu faktycznego. Organ I instancji prezentuje stanowisko, że zjazd jest częścią drogi, a skoro prace budowlane zostały zrealizowane przez Skarżących poza terenem pasa drogowego, to wynik tych prac nie może być zakwalifikowany jako zjazd. W konsekwencji organ I instancji jako przedmiot postępowania wskazuje przebudowę rowu odwadniającego drogę powiatową.

Kwestionując powyższe podejście organ II instancji stwierdził natomiast, że w definicji zjazdu nie ma mowy o tym, na jakiej działce ma być usytuowany zjazd ani gdzie ma przebiegać granica pomiędzy działką, na której znajduje się droga publiczna a położoną przy niej nieruchomością. Organ II instancji podkreślił, że zjazd nie jest częścią drogi. Dodatkowo wskazuje na okoliczność, że w ogrodzeniu działki Skarżących przy wykonanym obiekcie, na całej jego szerokości, znajduje się brama przesuwna oraz furtka, co może oznaczać możliwość wjeżdżania w tym miejscu na drogę, a w konsekwencji – że wykonane przez Skarżących działania należy jednak kwalifikować jako zjazd. Oznaczałoby to, że przedmiotem postępowania jest jednak zjazd, a wówczas należałoby wydać decyzję merytoryczną, nie zaś decyzję umarzającą postępowanie w sprawie.

Sąd podziela stanowisko organu II instancji odnośnie rozumienia pojęcia "zjazdu". Pojęcie to zostało uregulowane w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z przepisem art. 4 pkt 8 tej ustawy, zjazdem jest połączenie drogi publicznej

z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1506/13 zjazd nie mieści się w definicji drogi, oznacza on wyłącznie połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobnie WSA w Poznaniu w wyroku wydanym w sprawie IV SA/Po 435/12 stwierdził, że zjazd z drogi publicznej nie jest jej częścią, a jedynie miejscem dostępu do niej. Podzielając w całości przedstawione stanowiska sądów administracyjnych, Sąd orzekający w tej sprawie stwierdza, że zjazd nie musi mieścić się w pasie drogowym, jak chce tego organ I instancji. Dla ustalenia, czy mamy do czynienia ze zjazdem bez znaczenia jest również to, czy znajduje się on na nieruchomości publicznej, czy też prywatnej – co z kolei akcentuje pełnomocnik Skarżących. Aby mówić o zjeździe nie ma też potrzeby poszukiwania "wolnej przestrzeni" pomiędzy drogą publiczną a nieruchomością położoną przy tej drodze. Istotnym jest natomiast to, że zjazd powinien stanowić połączenie drogi publicznej

z nieruchomością położoną przy tej drodze i że ma on stanowić bezpośrednie miejsce dostępu do tej drogi. Bez znaczenia pozostaje więc aspekt właścicielski nieruchomości, na której znajduje się zjazd, znaczenie ma natomiast aspekt funkcjonalny – tj. tworzenie dostępu z nieruchomości położonej przy drodze publicznej do tej drogi.

Nieprawidłowe rozumienie pojęcia zjazdu, jakie zaprezentował w postępowaniu organ I instancji i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie

w sprawie zjazdu jest bezprzedmiotowe uzasadniało, zdaniem Sądu, uchylenie przez organ II instancji decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Takie podejście organu I instancji skutkowało bowiem tym, że organ ten nie badał istotnych z punktu widzenia tej sprawy elementów stanu faktycznego, koncentrując się na elemencie właścicielskim. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że w sprawie należy ponownie przeanalizować kwestię przedmiotu postępowania. Sąd zauważa, że organ odwoławczy prawidłowo wskazał organowi I instancji, jakie czynności powinien on wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, w szczególności zwrócił uwagę na istnienie bramy i furtki przy wykonanym przez Skarżących obiekcie.

Odnosząc się do zarzutu skargi polegającego na twierdzeniu, że wobec wydania przez PINB decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., która stała się ostateczna, postępowanie w sprawie decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. stało się bezprzedmiotowe

i jako takie powinno zostać umorzone Sąd stwierdza, że jest on całkowicie bezzasadny. Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, decyzja PINB

w B. z dnia [...] lipca 2015 r. umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszonej samowolnej realizacji zjazdów została wydana przed decyzją

z dnia [...] lipca 2015 r., którą ten sam organ odmówił nakazania Skarżącym czynności i robót budowlanych w związku z realizacją przebudowy rowu odwadniającego drogę powiatową nr [...]. Należy zauważyć, że obie te decyzje zostały wydane przez PINB w B. w wyniku przyjęcia, że wykonane przez Skarżących działania nie mogą być zakwalifikowane jako zjazd. Decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. stanowi niejako kolejny etap procedury zasugerowanej przez organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. W żaden sposób jednak wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. nie może zablokować możliwości kontroli instancyjnej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. W polskim systemie prawnym przyjęto konstrukcję, zgodnie z którą od każdej decyzji służy stronie odwołanie. Każda sprawa może być zatem rozpoznania w trybie administracyjnoprawnym dwukrotnie. Tego nie może zniweczyć okoliczność, że w obrocie prawnym istnieje inna ostateczna decyzja ściśle powiązana z pierwszą decyzją. Podkreślić należy, że wymienione decyzje, wbrew twierdzeniu skargi, nie zostały wydane w tym samym przedmiocie – chociaż dotyczą one tego samego obiektu, pierwsza z nich dotyczy zjazdu, druga zaś przebudowy rowu. Inny jest też zakres rozstrzygnięć. Obie sprawy łączy aspekt podmiotowy – osoby Skarżących. Sama zbieżność podmiotów nie wystarcza jednak by przyjąć, że w tej samej sprawie istnieje już w obrocie prawnym inna decyzja.

Podsumowując Sąd stwierdza, że decyzja organu II instancji jest prawidłowa. Zdaniem Sądu zarzuty skargi zarówno naruszenia prawa procesowego, jak

i materialnego są niezasadne i nie mogły wywrzeć oczekiwanego skutku. Brak jest

w szczególności podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).