Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2160/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 252/17 w sprawie ze skargi A. J. na informację Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. J. na rzecz Zarządu Województwa Lubelskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 252/17 oddalił skargę A. J. na informację Zarządu Województwa Lubelskiego z [...] marca 2017 r. w przedmiocie pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Skarżąca A. J., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą A w K. złożyła w dniu [...] grudnia 2016 r. w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Lubelskiego w Lublinie wniosek o przyznanie prawa pomocy na operację w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" z wyłączeniem projektów grantowych oraz operacji w zakresie podejmowania działalności gospodarczej objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, wraz z odpowiednimi załącznikami. Zgłoszona we wniosku o dofinansowanie operacja nosiła tytuł "Zwiększenie liczby miejsc pobytowo-rehabilitacyjnych dla potrzeb Niepublicznego Zakładu Pielęgnacyjno-Opiekuńczego poprzez uruchomienie nowych pomieszczeń". W ramach zgłoszonej wnioskiem o dofinansowanie operacji skarżąca ubiegała się o przyznanie jej kwoty 198.522 zł.

Po przeprowadzeniu weryfikacji wniosku o dofinansowanie pismem z [...] lutego 2017 r. organ poinformował skarżącą o stwierdzonych brakach wniosku i dołączonego do niego biznesplanu. Na powyższe wezwanie skarżąca odpowiedziała pismem z [...] marca 2017 r., załączając poprawiony wniosek o dofinansowanie oraz szereg żądanych dokumentów. Po rozpatrzeniu dokonanych poprawek i uzupełnień wniosku o dofinansowanie Zarząd Województwa Lubelskiego pismem z [...] marca 2017 r. odmówił przyznania pomocy, o którą ubiegała się skarżąca.

Jako podstawę prawną odmowy organ wskazał art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349, ze zm. – zwanej dalej "ustawą o wspieraniu obszarów wiejskich") oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2015 r. poz. 378, ze zm. – zwanej dalej "ustawą o rozwoju lokalnym"), w związku z § 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1570, ze zm. – dalej jako "rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej"). Zdaniem organu skarżąca nie poprawiła w sposób prawidłowy biznesplanu w części dotyczącej rozbieżności rachunkowo-matematycznych pomiędzy prognozą poziomu cen i wielkości sprzedaży a rachunkiem zysków i strat oraz zaktualizowaną wartością netto (tabela 9.2 i tabela IX.3). Dokonane poprawki nie zostały przez skarżącą uzupełnione zgodnie z informacją pomocniczą przy wypełnianiu biznesplanu w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PROW na lata 2014-2020, (wersja 2z) – zaktualizowana [...] lutego 2017 r. (dalej jako "instrukcja pomocnicza") i bez wykorzystania narzędzia pomocniczego udostępnionego w formie pliku arkusza kalkulacyjnego xlsx na stronie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wobec powyższego tabela 9.2 obejmująca rachunek zysków i strat oraz tabela IX.3 obejmująca zaktualizowaną wartość netto, nie ukazują rzeczywistego rachunku zysków i strat, co skutkuje brakiem możliwości oszacowania przychodów oraz kosztów podejmowanej lub rozwijanej działalności. Ponadto do tabeli 9.2 nie została dołączona szczegółowa informacja dla poszczególnych pozycji kosztów, co spowodowało brak możliwości weryfikacji i analizy biznesplanu. Organ miał również zastrzeżenia do pozycji 8.1 (amortyzacja), gdzie brak było wyszczególnienia kwot amortyzacji na poszczególne wydatki niezbędnych do realizacji operacji oraz do pozycji 8 (pozostałe koszty w tabeli 9.2), która została wypełniona niezgodnie z instrukcją, a okna tabel pozostawiono nieopisane.

Pismem z [...] kwietnia 2017 r. skarżąca złożyła w organie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zarzucając naruszenie § 22 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 3 i § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej, poprzez niezasadne uznanie, że nie dokonała w sposób prawidłowy poprawy wskazanego wniosku, zarzuciła brak skonkretyzowania przyczyn odmowy uwzględnienia wniosku oraz brak powołania podstawy prawnej odmowy. Zarzuciła również naruszenie § 22 ust. 1 w zw. z § 24 i § 37 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej, poprzez rozpatrzenie jej wniosku o przyznanie pomocy z przekroczeniem ustawowego terminu. Wskazując na powyższe naruszenia strona domagała się stwierdzenia bezskuteczności czynności odmowy przyznania jej pomocy i przyznanie tej pomocy na kwotę 198.522 zł, zgodnie ze złożonym przez nią wnioskiem.

W odpowiedzi z [...] maja 2017 r. organ poinformował skarżącą o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał, że stanowisko przyjęte przez zespół oceniający projekt jest prawidłowe, ponieważ nie zostały usunięte wszystkie wykazane w wezwaniu z [...] lutego 2017 r. braki i oczywiste omyłki dotyczące biznesplanu. W związku z tym nie został spełniony warunek, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej, to jest, że operacja jest uzasadniona ekonomicznie i będzie realizowana zgodnie z biznesplanem oraz warunek z § 4 ust. 6 tego rozporządzenia, to jest, że biznesplan, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, sporządza się na formularzu opracowanym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Organ przyznał, że przekroczony został termin określony w § 22 ust. 1 w zw. z § 24 i § 37 ust. 1 rozporządzenia do rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy, jednakże nie miało to żadnego wpływu na negatywną ocenę wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę skarżącej wskazał, że w okolicznościach badanej sprawy, która dotyczyła odmowy przyznania skarżącej pomocy dla przedsięwzięcia pod tytułem: "Zwiększenie liczby miejsc pobytowo-rehabilitacyjnych dla potrzeb Niepublicznego Zakładu Pielęgnacyjno-Opiekuńczego poprzez uruchomienie nowych pomieszczeń", rzeczą Sądu było przede wszystkim ustalenie, czy organ dokonujący oceny wniosku strony prawidłowo zinterpretował i zastosował właściwe przepisy prawa w odniesieniu do niewadliwie ustalonego stanu faktycznego.

Dla wskazanego zagadnienia podstawowe znaczenia miała analiza dokumentów zawartych w aktach sprawy (obejmujących wniosek strony skarżącej o dofinansowanie wraz z biznesplanem i załącznikami, wezwanie organu z [...] lutego 2017 r. do usunięcia braków/oczywistych omyłek, dokumentację wniesioną w odpowiedzi na to wezwanie, informację z [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy, wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa i odpowiedź organu na to wezwanie). Zdaniem Sądu analiza ta prowadzi do konkluzji, że przeprowadzona przez organ ocena wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2016 r. na przedsięwzięcie pod tytułem: "Zwiększenie liczby miejsc pobytowo-rehabilitacyjnych dla potrzeb Niepublicznego Zakładu Pielęgnacyjno-Opiekuńczego poprzez uruchomienie nowych pomieszczeń" – dokonana została z zachowaniem zasad, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny zasadności odmowy przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy finansowej z uwagi na nieusunięcie przez nią braków załącznika do wniosku w postaci biznesplanu. Otóż wymaga zwrócenia uwagi, że harmonogram planowanych naborów wniosków w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 przygotowuje Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Nabory wniosków w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" ogłaszane są w terminach uzależnionych od Lokalnych Grup Działania (LGD). Wniosek o dofinansowanie oraz załączniki do niego powinny natomiast spełniać kryteria poprawności formalnej i kompletności, zgodnie z § 19 ust. 1-5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej. Spełnieniu tych kryteriów ma również służyć przyjęta do stosowania przez organ – Instrukcja wypełniania wniosku o przyznanie pomocy na operacje w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" z wyłączeniem projektów grantowych oraz operacji w zakresie podejmowania działalności gospodarczej objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020, wynikającym z Książki Procedur Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, [...] Obsługa wniosku o przyznanie pomocy dla działania 19: Wsparcie dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy LEADER, dla poddziałania 19.2: Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność w zakresie operacji realizowanych przez podmioty inne niż LGD oraz operacji własnych LGD, a także zasady określone przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Informacji pomocniczej przy wypełnianiu Biznesplanu IP-BP_19.2. Są to dokumenty obszerne i szczegółowe. Ich ewentualne kwestionowanie przez wnioskującego o przyznanie pomocy finansowej jako znajdujących zastosowanie reguł przyznania pomocy – ze swej istoty godzi – w celowość takiej pomocy na przyjętych zasadach.

Sąd podkreślił, że biznesplan jest dokumentem istotnym, bowiem ma potwierdzać, że operacja zgłoszona we wniosku o przyznanie pomocy jest uzasadniona ekonomicznie. Dlatego przygotowując biznesplan trzeba uwzględnić wszelkie uwarunkowania natury finansowej, rynkowej, marketingowej, organizacyjnej i technologicznej, z którymi podmiot ubiegający się o dofinansowanie może mieć do czynienia. Uzasadnienie ekonomiczne opiera się na wskaźnikach, jednakże uznanie tych wskaźników może nastąpić jedynie w przypadku pozytywnej oceny biznesplanu, tak w zakresie jego poprawności formalnej, spójności, wiarygodności, celowości i zasadności inwestycji, jak i realności przyjętych założeń odnośnie wielkości i struktury przychodów i kosztów. Ponadto biznesplan powinien być wypełniany w ścisłym powiązaniu z wnioskiem o przyznanie pomocy, a informacje zawarte w obu dokumentach muszą być ze sobą zgodne. Stąd też biznesplan sporządzony niepoprawnie pod względem formalnym, niespójny i niewiarygodny, powinien zostać oceniony negatywnie.

Z taką sytuacją, zdaniem Sądu I instancji, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Negatywna ocena wniosku skarżącej była w okolicznościach tej sprawy uzasadniona. Przede wszystkim wymaga zwrócenia uwagi, że nie budziło wątpliwości to, że biznesplan załączony do wniosku o przyznanie prawa pomocy wymagał uzupełnienia i jego poprawy. W przypadku, gdy organ zasadnie dostrzegł braki formalne lub oczywiste omyłki w złożonej dokumentacji, zobligowany był na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy o rozwoju lokalnym do wezwania strony wnioskującej o przyznanie pomocy do ich usunięcia/poprawienia, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Dostrzeżone przez organ braki wniosku o przyznanie pomocy, załączonego do wniosku biznesplanu, a także braki w zakresie dokumentacji zostały objęte wezwaniem z [...] lutego 2017 r. Istnienia tych defektów skarżąca na etapie wezwania nie kwestionowała, gdyż odpowiedziała na powyższe wezwanie z zamiarem usunięcia dostrzeżonych defektów, jednakże nie wszystkie braki zostały przez nią uzupełnione.

Zdaniem Sądu organ prawidłowo uznał, że skarżąca nie usunęła przede wszystkim braków biznesplanu, w zakresie w jakim została do tego wezwana. Do takiego wniosku prowadzi porównanie biznesplanu załączonego do wniosku o przyznanie pomocy i dokonanych przez skarżącą poprawek i uzupełnień, dostarczonych wraz z pismem z dnia [...] marca 2017 r. Braki te odnoszą się do tabel nr 9.1 i 9.2 oraz poz. 8.1 i poz. 8 biznesplanu.

Szczegółowo przedstawione okoliczności dotyczące ww. braków dowodzą, że dołączony do pisma z [...] marca 2017 r. biznesplan, mimo dokonanych uzupełnień, bezsprzecznie w dalszym ciągu nie spełniał kryterium kompletności i poprawności pod względem formalnym. Braki te nie zostały uzupełnione/poprawione zgodnie z informacją pomocniczą, co spowodowało, że dane w części biznesplanu pozostały niekompletne i niespójne. Utrudniło to również analizę ekonomiczno-finansową, co widać na przykładzie wyniku NPV. Organ przyjmując do wyliczeń dane, jakie skarżąca zawarła w tabeli 9.1 w roku n+1 (przychód ze sprzedaży) na podstawie zamieszczonych w tabeli danych wynik wyszedł na poziomie 6 800 oraz określając kwotę poprawnie wyliczonej amortyzacji i dotacji, a wynik NPV osiągnął wartość ujemną. Wynik ten był skutkiem niespójności danych, jakie zostały podane w ramach poszczególnych tabel biznesplanu. Wynik ujemny NPV nie był przyczyną odmowy przyznania pomocy, jednakże pokazuje, jak istotne dla przyznania pomocy jest przygotowanie biznesplanu z należytą starannością i wiarygodnością, tak by nie było wątpliwości, które dane są prawdziwe i poprawne.

Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, czy też do innego naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniałyby sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie w całości (ewentualnie stwierdzenie bezskuteczności) aktu organu objętego pismem z [...] maja 2017 r., znak: [...] - odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i poprzedzającego go aktu organu objętego pismem z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], o odmowie przyznania pomocy, i rozpoznanie skargi (orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ppsa), ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349) (tj. z dnia 24 lutego 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 562) ze zm.), zwanej dalej "ustawą o wspieraniu obszarów wiejskich", w zw. z § 22 ust. 1 pkt 2) w zw. z§4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1570) (tj. z dnia [...] marca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 772) ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", i naruszenie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2015 r. poz. 378 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o rozwoju lokalnym", przez ich błędną wykładnię, oraz naruszenie n/w i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepisów INFORMACJI POMOCNICZYCH PRZY WYPEŁNIANIU BIZNESPLANU w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PROW na lata 2014-2020 zaktualizowana 6 lutego 2017 r., zwanej dalej "instrukcją",

przez ich błędną wykładnię, przez bezzasadne przyjęcie, jakoby, wobec niewykonania przez skarżącą pkt. 14 wezwania organu z [...] lutego 2017 r. i nie usunięcia lub/i nie poprawienia innych braków lub/i oczywistych omyłek ("nieprawidłowości"), skarżąca nie spełniła warunków przyznania pomocy na podstawie wniosku A. J. z dnia [...] listopada 2016 r. o przyznanie pomocy w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PROW na lata 2014 - 2020 na realizację operacji w zakresie rozwijania działalności gospodarczej - "Zwiększenie liczby miejsc pobytów rehabilitacyjnych dla potrzeb Niepublicznego Zakładu Pielęgnacyjno Opiekuńczego - poprzez uruchomienie nowych pomieszczeń", na kwotę 198.522 zł, której odmówiono skarżącej pismem organu z dnia [...] marca 2017 r., utrzymanym w mocy pismem organu z dnia [...] maja 2017 r., pomimo że skarżąca skorygowała nieprawidłowości z pkt 14 wezwania, oraz pomimo że zarówno wezwanie jak i odmowa były wadliwe - m. in. organ odmówił skarżącej pomocy z powodu nie podanych konkretnie nieprawidłowości oraz nieprawidłowości, do których skorygowania organ uprzednio skarżącej nie wzywał, organ nie załączył do wezwania wymienionych w nim załączników - kopii stron wniosku o przyznanie pomocy lub załączników do tego wniosku, które - zgodnie z wezwaniem organu (str. 4 wezwania) miały zawierać braki/oczywiste omyłki, organ nałożył na skarżącą obowiązek korekty zgodnie z procedurami (informacjami pomocniczymi przy wypełnianiu biznesplanu (wersja 2z)- zaktualizowanymi [...] lutego 2017 r., pomocniczego narzędzia udostępnionego w postaci pliku xlsx na stronie ARiMR), które nie obowiązywały w dacie składania wniosku ([...] listopada 2016 r.), nie podał podstawy prawnej odmowy;

2. art. 14 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, przez jego niezastosowanie;

3. art. 23 ust. 5 ustawy o rozwoju lokalnym w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. z dnia [...] grudnia 2015 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) ze zm.), zwanej dalej: "kpa", art. 34 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji UE nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 809/2014", (Dz. Urz. UE z dnia 31 lipca 2014 r., L 227/69), przez błędną wykładnię, przez pominięcie, że organ odmówił, skarżącej przyznania pomocy z powodu nieprawidłowości nie wymienionych konkretnie w wezwaniu organu z [...] lutego 2017 r. oraz nieprawidłowości, do skorygowania których organ nie wzywał skarżącej w wezwaniu z [...] lutego 2017 r. oraz nie załączył do wezwania wymienionych w nim załączników - kopii stron wniosku o przyznanie pomocy lub załączników do tego wniosku, które zawierają braki/oczywiste omyłki (str. 4 wezwania);

4. art. 27 ust. 1 pkt 1), 2) i 3) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 4 rozporządzenia nr 809/2014, przez naruszenie zasady praworządności i zasady informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa, pomijając;

- niedostateczne, niezrozumiałe oraz niewystarczające podanie przez organ, w wezwaniu z [...] lutego 2017 r., braków i oczywistych omyłek wniosku, co w efekcie skutkowało (zdaniem organu i sądu) nieprawidłowym wypełnieniem wniosku przez skarżącą,

- niepodanie wszystkich błędów oraz pomyłek w wezwaniu, na które organ powołuje się w odmowie przyznania pomocy,

oraz art. 27 ust. 1 pkt 4) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, przez

jego niewłaściwe zastosowanie (str. 12 uzasadnienia),

5) art. 23 ust. 6 ustawy o rozwoju lokalnym, przez jego niezastosowanie,

2) przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1) ppkt a), art. 151 i 3 § 1 ppsa w zw. z art. 146 § 1 ppsa w zw. z art. 35 ust 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, poprzez oddalenie skargi poprzedzone błędnym uznaniem, że nie doszło do naruszeń prawa materialnego po stronie organu, mających wpływ na wynik sprawy, wymienionych powyżej,

- art. 145 § 1 pkt 1) ppkt c), art. 151 i art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 146 § 1 ppsa w zw. z art. 35 ust 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, w zw. z art. 23 ust 5 ustawy o rozwoju lokalnym w zw. z art. 50 § 1 kpa, art. 34 ust 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i art. 4 rozporządzenia nr 809/2014, art. 35 ust 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich w zw. z § 22 ust 1 pkt 2) w zw. z § 4 rozporządzenia, art. 23 ust 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym, art. 27 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 4 rozporządzenia nr 809/2014,

poprzez oddalenie skargi poprzedzone błędnym uznaniem, że zaskarżony akt nie narusza przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy organ odmówił przyznania skarżącej pomocy z powodu nieprawidłowości, których nie skonkretyzował w pkt 14 wezwania, a także nieprawidłowości do skorygowania których skarżącej nie wzywał, bez wymaganych załączników, zobowiązując skarżącą do stosowania procedur nieistniejących w dacie składania wniosku, w odmowie (do chwili obecnej) nie podał podstawy prawnej odmowy jednoznacznej), nie wyjaśnił stronie w wyczerpujący (pełny) sposób zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, w konsekwencji których zaistniała zdaniem organu podstawa do odmowy udzielenia pomocy;

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które w swojej treści nie zawiera odniesienia się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, w tym m. in.: wskazanych w skardze (i w toku postępowania) wadliwości wezwania z [...] lutego 2017 r., wadliwości odmowy przyznania pomocy z dnia [...] marca 2017 r., potwierdzonych odpowiedzią organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i odpowiedzią na skargę, w sposób umożliwiający skarżącej poznanie motywów podstawy prawnej rozstrzygnięcia w ich zakresie, a w konsekwencji kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia sądu w tym zakresie;

- art. 145 § 1 pkt 1) ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. z dnia [...] listopada 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) ze zm.) i art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 4 rozporządzenia nr 809/2014, w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie aktów organu (ewentualnie stwierdzenie ich bezskuteczności), oparte na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonego aktu poprzez niedostrzeżenie naruszeń prawa popełnionych przez organ administracji, niedostrzeżenie, że kontrolowane rozstrzygnięcie godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa, przyjęcie, że organ ocenił wniosek skarżącej z zachowaniem zasad, o których mowa w art. 27 ust. 1 pkt. 1)-4) ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich - "Wszelkie działania w tej sprawie zostały oparte na przepisach prawa, o których organ na każdym etapie prowadzonego postępowania skarżącą informował (zasada praworządności i zasada informowania), zarówno wezwanie do usunięcia braków/oczywistych omyłek, jak również będąca przedmiotem skargi informacja o odmowie przyznania pomocy zawierają prawidłowe podstawy prawne, jak również niezbędne pouczenia co do okoliczności faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony. Wydając zaskarżoną informację organ niewadliwie ustalił stan faktyczny sprawy, nie pominął żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i szczegółowo je rozważył (zasada wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego). Ponadto zapewnił stronie zachowanie zasady czynnego jej udziału w całym postępowaniu (strona miała możliwość wypowiedzenia się i zgłoszenia uwag, m.in. w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków/oczywistych omyłek, a także w piśmie wzywającym organ do usunięcia naruszenia prawa)." (str. 6 i 12 uzasadnienia), w sytuacji, gdy organ odmówił przyznania skarżącej pomocy z powodu nieprawidłowości, których nie skonkretyzował w pkt. 14 wezwania, a także nieprawidłowości do skorygowania których skarżącej nie wzywał, bez wymaganych załączników, zobowiązując skarżącą do stosowania procedur nieistniejących w dacie składania wniosku, w odmowie (ani w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ani w odpowiedzi na skargę) nie podał podstawy prawnej odmowy jednoznacznej), nie wyjaśnił stronie w wyczerpujący (pełny) sposób zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, w konsekwencji których zaistniała zdaniem organu podstawa do odmowy udzielenia pomocy;

- art. 134 § 1 p.p.s.a., przez jego niezastosowanie.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Zaskarżonym wyrokiem WSA w Lublinie, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę strony na informację Zarządu Województwa Lubelskiego o odmowie przyznania skarżącej pomocy finansowej przedsięwzięcia pn "Zwiększenie liczby miejsc pobytowo-rehabilitacyjnych dla potrzeb Niepublicznego Zakładu Pielęgnacyjno- Opiekuńczego poprzez uruchomienie nowych pomieszczeń" z uwagi na nieusunięcie przez wnioskującą braków załącznika do wniosku w postaci biznesplanu.

Skarga kasacyjna w sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Najdalej idącym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie (uzasadnienia) wyroku. Tego zarzutu nie sposób podzielić. Przepis art. 141 § 4 stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Podkreślić należy, iż obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w powołanym przepisie, nie można rozumieć jako obowiązku szczegółowego i drobiazgowego przedstawiania wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy oraz pozostałych wymienionych wyżej elementów w sposób zwięzły. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. Nie ma natomiast obowiązku odnoszenia się do wszystkich aspektów sprawy również tych, które nie mają istotnego znaczenia dla jej rozpoznania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji poddał prawidłowej ocenie niezbędne aspekty sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi odnosić się szczegółowo do wszystkich argumentów powołanych w skardze, skoro argumentacja Sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 326/06, te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warunkiem uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia przepisów postępowania jest ustalenie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy uchybienia takiego nie sposób się dopatrzeć.

Odnosząc się natomiast łącznie, ze względu na ich komplementarność, do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy podkreślić, że uzasadnienie ekonomiczne operacji opiera się na wskaźnikach, jednak uznanie wskaźników wynikowych może nastąpić jedynie w przypadku pozytywnej oceny biznesplanu w zakresie jego poprawności formalnej, spójności, wiarygodności, celowości i zasadności inwestycji w danej branży, a także realności przyjętych założeń w zakresie wielkości i struktury przychodów i kosztów.

Biznesplan sporządzony niepoprawnie, niespójny, nierealny lub niewiarygodny może być oceniony negatywnie. Odnosząc się na wstępie do argumentów strony, podkreślających doniosłość społeczną wzmiankowanego przedsięwzięcia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dostrzega, iż przedmiotowe inwestycje są absolutnie niezbędne dla zapewnienia obywatelom dotkniętym - szeroko rzecz ujmując – niepełnosprawnością, najdalej idącej pomocy. Tym niemniej, ocena wniosku podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie musiała zostać dokonana z zachowaniem zasad, o których mowa w art. 27 ust.1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich. Zasady te odnosiły się w takim samym stopniu do oceny wszystkich złożonych wniosków.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, w rozpoznawanej sprawie organ wykazał, że nieprawidłowości stwierdzone w biznesplanie nie pozwalają na jego pozytywna ocenę a zarzuty kasacyjne w żaden sposób nie podważają oceny dokonanej przez Sąd I instancji, który stwierdził że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza zasad postępowania, o których mowa w art. 27 ust.1 pkt 1-4 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich.

Trafnie podnosi Sąd I instancji, że beneficjent obowiązany jest dołączyć do wniosku o przyznanie pomocy dokumenty niezbędne do ustalenia spełnienia warunków przyznania pomocy, których wykaz zawiera formularz wniosku o przyznanie pomocy oraz dokumenty niezbędne do ustalenia spełnienia kryteriów wyboru (§ 19 ust. 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej). Przede wszystkim niezasadny jest zarzut nieprecyzyjnego i niezrozumiałego wezwania wnioskodawczyni do usunięcia braków i nieprawidłowości wniosku i biznesplanu. Pomijając nawet, co z kolei akcentuje organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że takie zarzuty nie zostały podniesione w skardze do WSA ale dopiero na etapie niniejszej skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że wezwanie z dnia z [...] lutego 2017 r. do usunięcia/poprawienia biznesplanu dołączonego do wniosku sformułowane zostało komunikatywnym językiem, opisano w nim stwierdzone braki oraz sposób ich usunięcia w sposób jasny i jednoznaczny. W konsekwencji zatem strona, przy dochowaniu należytej staranności, kierując się treścią przedmiotowego wezwania oraz wymogami wynikającymi z dokumentacji konkursowej, mogła usunąć opisane w wezwaniu braki. Na stwierdzony fakt nieusunięcia braków i nieprawidłowości wniosku o przyznanie pomocy wpływu nie miało również to, że w dacie składania wniosku nie obowiązywały informacje pomocnicze przy wypełnianiu biznesplanu w wersji 2z. W tym zakresie przypomnieć wypada, że w dacie składania wniosku o przyznanie pomocy obowiązywały INFORMACJE POMOCNICZE PRZY WYPEŁNIANIU BIZNESPLANU w ramach poddziałania 19.2 Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność objętego PROW na lata 2014-2020 ([...] wersja PROW 2014-2020_19.2/ID_BP/1z - dalej jako "Informacje pomocnicze przy wypełnieniu biznesplanu wersja 19.2/ID_BP/1z). Z dniem 6 lutego 2017 r. dokument ten został zaktualizowany i od tej daty obowiązywały INFORMACJE POMOCNICZE PRZY WYPEŁNIANIU BIZNESPLANU w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PROW na lata 2014-2020 (IP-BP_19.2 wersja PROW 2014-2020 19.2/ID BP/2z - dalej jako "Informacje pomocnicze przy wypełnieniu biznesplanu wersja 19.2/ID BP/2z). Powyższe, tj. w istocie dokonana w trakcie trwania procedury konkursowej zmiana dokumentacji konkursowej w postaci informacji pomocniczych przy wypełnieniu biznesplanu nie miała wpływu na możność wykonania przez skarżącą ww. wezwania i usunięcia braków oraz nieprawidłowości wniosku o przyznanie pomocy, gdyż dokonana w lutym 2017 r. aktualizacja dotyczyła jedynie niewielkiej części postanowień zawartych w informacji pomocniczych przy wypełnieniu biznesplanu i polegała w zasadzie wyłącznie na wprowadzeniu pewnych ułatwień przy wypełnianiu biznesplanu, w tym na wskazaniu przykładów prawidłowego wypełnienia wniosku oraz udostępnieniu narzędzi pomocniczych w postaci pliku .xlsx. Zmiana ta miała zatem istotnie ograniczony charakter i zakres.

Co więcej podkreślić należy, że w samym wezwaniu organ wprost wskazał na możność i potrzebę użycia przy dokonywaniu poprawy wniosku i biznesplanu narzędzi pomocniczych w postaci pliku .xlsx. Z zastosowaniem tego pliku strona dokonała poprawek. Jak podniesiono już wyżej, dokonując korekty wnioskodawczyni powinna uzupełnić braki wskazane w piśmie wzywającym do usunięcia braków, w taki sposób, aby wniosek i załącznik wypełnione zostały zgodnie z wymogami wynikającymi z dokumentacji konkursowej. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wywiązała się z takiego obowiązku, co w sposób drobiazgowy wykazał organ, a Sąd I instancji zasadnie zaakceptował to stanowisko. Jeszcze raz należy podkreślić, na wezwanie organu strona złożyła nieprawidłowo wypełniony biznesplan. Nie budzi wątpliwości, o czym już była mowa wcześniej, że to na wnioskodawcy, jako osobie ubiegającej się o dofinansowanie w ramach konkursu, spoczywa obowiązek dokładnego i wyczerpującego przygotowania wniosku i załączników do wniosku zgodnie z wymogami przypisanymi do danego konkursu. Dokumenty tego rodzaju jak regulamin konkursu oraz instrukcje wypełnienia wniosku o przyznanie pomocy i załączników do wniosku nie stanowią wprawdzie źródła powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, jednakże mają normatywny charakter i stanowią podstawowe źródło praw i obowiązków wnioskodawców w procedurze konkursowej. Regulacje takie sąd obowiązany jest uwzględnić z urzędu przy rozstrzyganiu sprawy. Dokonując oceny wniesionej skargi Sąd I uwzględnił właściwą instrukcję wypełnienia wniosku o przyznanie pomocy i prawidłowo przeprowadził kontrolę sądowoadministracyjną rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że biznesplan jest wypełniany w ścisłym powiązaniu z wnioskiem o przyznanie pomocy. Informacje zawarte w biznesplanie oraz wniosku o przyznanie pomocy muszą być ze sobą zgodne. Trafnie WSA uznał, że porównanie biznesplanu załączonego do wniosku o przyznanie pomocy i dokonanych przez skarżącą poprawek i uzupełnień, dostarczonych wraz z pismem z dnia [...] marca 2017 r. prowadzi do wniosku, iż skarżąca nie usunęła przede wszystkim braków biznesplanu, w zakresie w jakim została do tego wezwana. Nie zasługuje na aprobatę pogląd skarżącej kasacyjnie, że wskazanie przez organ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dodatkowych, niż stwierdzone uprzednio, nieprawidłowości ma świadczyć o tym, że odmowa została oparta na nowych przesłankach, niż te które były podstawą odmowy w dniu [...] marca 2017r. Należy bowiem podkreślić, że podstawą odmowy przyznania pomocy były nieprawidłowości wykazane w zaskarżonym do WSA rozstrzygnięciu z dnia [...] marca 2017r., natomiast powołanie przez organ nowych nieprawidłowości stanowiło jedynie argument dodatkowo potwierdzający zasadność wydanego rozstrzygnięcia. Dlatego zarzut, iż za niedopuszczalną i nie zasługująca na ochronę prawną należy uznać sytuację odmowy dofinansowania z powodu nieprawidłowości innych, niż podane w wezwaniu nie może być uznany za trafny.

W końcu, za bezzasadny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 27 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 4 rozporządzenia 809/2014 z dnia 14 lipca 2014r. poprzez niewykazanie wszystkich błędów oraz pomyłek w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r., na które organ powołuje się w informacji o odmowie przyznania pomocy. Zarzut ten opiera się na wadliwym założeniu, że powyższe braki dotyczą treści wniosku pierwotnie złożonego podczas, gdy odnoszą się one do treści wniosku złożonego już po korekcie. Tak więc z oczywistych względów nie mogły być przedmiotem wezwania z dnia [...] lutego 2017 r.

W ocenie NSA zarzuty kasacyjne nie podważają trafności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, który zaakceptował działanie organu, jako zgodne z prawem. Organ rozważył bowiem i poddał ocenie zebrany w sprawie materiał dowodowy zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PROW oraz art. 80 k.p.a. Ustalił stan faktyczny i wyjaśnił istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).