Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 719/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Gminy Pacanów z dnia 17 listopada 2015 r. nr XVII/81/15 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym: 1. § 1 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 i 3, § 3 ust. 12, § 4 ust. 2, § 5 ust. 1 i 3, § 6 ust. 2 pkt 3 i 4; 2. § 5 ust. 2 w części dotyczącej słów "ich właściciela"; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Dnia 17 listopada 2015 r. Rada Gminy Pacanów podjęła uchwałę nr XVII/81/15 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (zwaną dalej Regulaminem), na podstawie art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.), zwanej dalej "u.c.p.g.", po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku Zdroju.

Skargę na ww. uchwałę – w części obejmującej: § 1 ust. 1 i § 4 ust. 2, § 1 ust. 3, 4, 5, § 3 ust. 12, § 5 ust. 1, 2 i 3 oraz § 6 ust. 2 wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w wymienionym zakresie.

W skardze zarzucił istotne naruszenia prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zw. z § 115 oraz 135 w zw. z § 143 oraz 118 i 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., polegające na zawarciu w Regulaminie regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów u.c.p.g. oraz innych ustaw poprzez:

1. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 1 ust. 1 i § 4 ust. 2 Regulaminu przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania i przekazywania podmiotom odbierającym 15 rodzajów odpadów komunalnych oraz przez zobowiązanie firmy wybranej przez gminę Pacanów do informowania właścicieli nieruchomości o obowiązku selektywnego zbierania odpadów. Brak jest bowiem podstaw prawnych do nałożenia na właścicieli nieruchomości takiego obowiązku. Rada Gminy nie może nakazać właścicielom nieruchomości prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów, a jedynie przez zastosowanie niższych stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czy prowadzenie akcji informacyjnych i edukacyjnych zachęcać właścicieli nieruchomości do selektywnego zbierania odpadów;

2. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 1 ust. 3 Regulaminu treści art. 4 ust. 2 pkt 1 litera b i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. przez nałożenie na bliżej nieokreślone podmioty obowiązku sprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, przy pominięciu zapisu "z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy z nieruchomością" oraz zapisu że "właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych" jak i przez nałożenie na bliżej nieokreślone podmioty z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, obowiązku odgarniania śniegu i błota pośniegowego w miejsce nie powodujące zakłóceń ruchu pieszych i pojazdów i usuwania śliskości wyłącznie poprzez posypywanie chodnika piaskiem, przy czym piasek użyty do tych celów należy usunąć niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowania, jak i bieżącego usuwania błota śniegu i lodu;

3. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 1 ust. 4 Regulaminu przy określeniu w pkt 1-3 zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, przez ustanowienie warunków wykonywania tych czynności - co do mycia pojazdów przy stosowaniu wody bez użycia środków chemicznych oraz w miejscach do tego wyznaczonych, - co do naprawy pojazdów, przeprowadzanie ich w miejscach do tego przeznaczonych jak i nałożenie obowiązku wyznaczenia tych miejsc przez właściciela posesji, które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2018.1152), w art. 29, 39 i 40 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r., Prawo wodne (Dz.U. 2012.145) oraz w przepisach wykonawczych, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2018.799), z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej. Nadto wkroczono zaskarżoną regulacją w prawo własności;

4. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 1 ust. 5 Regulaminu przez nałożenie na bliżej nieokreślone podmioty zakazu umieszczania w pojemnikach i w workach śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu, jak i zakazu spalania odpadów komunalnych na powierzchni ziemi, w pojemnikach i koszach przeznaczonych na odpady komunalne oraz spalania odpadów z tworzyw sztucznych i gumy w instalacjach grzewczych w sytuacji, gdy zakazy te regulują przepisy ustawy o odpadach. Powyższe zapisy nie mają, zdaniem Prokuratora, żadnego umocowania w art. 4 ust. b1 i 2 u.c.p.g., a nadto takie zakazy regulują przepisy ustawy o odpadach;

5. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 12 Regulaminu poprzez nałożenie na organizatorów imprez o charakterze masowym obowiązku zawarcia umowy na odbiór odpadów i zapewnienia na czas trwania imprezy odpowiedniej ilości toalet oraz pojemników na odpady, utrzymania czystości i porządku podczas imprezy, uprzątnięcia terenu, na którym organizowana była impreza oraz usunięcia zanieczyszczeń powstałych w wyniku tej imprezy, podczas gdy obowiązki takie określa ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych. Organizatorzy imprez o charakterze masowym nie należą do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1-5 u.c.p.g., na które ustawa nakłada wprost obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku. Obowiązki organizatora imprez masowych określa natomiast ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. 2018.1870).

6. przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację istniejącej regulacji prawnej w § 5 ust. 1 2 i 3 Regulaminu, przez bezpodstawne określenie obowiązków dla osób utrzymujących zwierzęta domowe, do trzymania ich na terenie swojej nieruchomości, wyprowadzanie w miejscach publicznych tylko pod opieką ich właściciela oraz obowiązków wyprowadzania psów w miejsca publiczne tylko na smyczy. Zapis taki jest sprzeczny z celem uchwalonego Regulaminu, który regulować może jedynie kwestie czystości i porządku. Ponadto obowiązki te określone bezwarunkowo są zbyt daleko idące i nie pozwalają na odstąpienie w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego nimi generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy i w kagańcu. Trudno bowiem od właściciela używania kagańca wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne i prowadzące w rezultacie do sankcji karnych, mogą naruszać zasadę proporcjonalności, zwłaszcza, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego;

7. przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnione modyfikacje istniejącej regulacji w § 6 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 Regulaminu przez bezpodstawne określenie dla bliżej nieokreślonego podmiotu zakazu wyprowadzania zwierząt poza teren nieruchomości, obowiązku zabezpieczenia terenu nieruchomości w sposób uniemożliwiający opuszczenie go przez zwierzęta oraz utrzymywania zwierząt w sposób zapewniający innym osobom zamieszkującym na nieruchomościach sąsiednich ograniczenie uciążliwości takich jak hałas czy odory. Regulując tę kwestię organ wkroczył w materię ustawową, gdyż to kodeks cywilny reguluje zagadnienia stosunków sąsiedzkich. W myśl art. 144 k.c., właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Ponadto odpowiedzialność takich osób jest przewidziana w art. 431 k.c.;

8. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 2 pkt 4 Regulaminu przez określenie zasad hodowli pszczół poprzez zapis, że pszczoły należy trzymać w ulach ustawionych 10 m od granicy nieruchomości. Regulując tę kwestię organ wkroczył w materię ustawową, bowiem kodeks cywilny reguluje kwestie stosunków sąsiedzkich i zawiera przytoczoną wyżej regulację art. 144 k.c.

W obszernym uzasadnieniu skarżący Prokurator wskazał, że ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zobowiązuje radę do określenia w drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku w gminie tylko i wyłącznie w kwestiach wyliczonych w tym artykule – w granicach upoważnienia ustawowego, w celu uzupełnienia, uszczegółowienia wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W konsekwencji regulacje te muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności rangi ustawowej. Przedmiotowego upoważnienia nie można ani zawężać, ani też rozszerzać – przekraczać – wobec obowiązku ścisłej interpretacji normy upoważnionej i zakazu domniemywania kompetencji oraz dokonywania wykładni rozszerzającej.

Prokurator wyjaśnił na koniec, że przepis § 7 zaskarżonej obecnie uchwały Rady Gminy Pacanów z 17 listopada 2015 r., był przedmiotem zaskarżenia przez Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju w sprawie II SA/Ke 307/17, w której to sprawie WSA w Kielcach wyrokiem z 20 lipca 2017 r., sygn. II SA/Ke 307/17 stwierdził nieważność § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Uchwałą Rady Gminy Pacanów z 29 września 2017 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy Pacanów z 17 listopada 2015 r. – zmieniono zapisy § 7, które są obecnie przedmiotem kolejnej skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju wniesionej do WSA w Kielcach.

W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że kwestionowane w skardze przepisy zostaną zmienione na sesji Rady Miejskiej w Pacanowie na przełomie listopada i grudnia 2019 r. w związku z koniecznością aktualizacji regulaminu wynikającą z nowelizacji obowiązujących przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały – Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do art. 4 ust. 2 regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Uwzględniając powyższe uwagi Sąd dokonał szczegółowej analizy zaskarżonych przepisów Regulaminu.

W § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek prowadzenia selektywnego zbierania 15 rodzajów odpadów, a odbierających do ich odbierania. Należy zauważyć, że z dniem 1 lutego 2015 r. zmieniono treść art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., który otrzymał brzmienie: "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a". W art. 4a zawarto delegację do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony, a także odpadów komunalnych podlegających obowiązkowi selektywnego zbierania spośród wskazanych w art. 3b ust. 1 i art. 3c ust. 1. W art. 4 ustawy dodano także ust. 2a, zgodnie z którym regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a. Niemniej jednak, według stanu prawnego obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, właściciel nieruchomości był zobowiązany złożyć do wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6m ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy, selektywne zbieranie odpadów komunalnych ustanawiają gminy, co oznacza, że to na gminach spoczywa obowiązek zorganizowania takiego selektywnego zbierania i stworzenia niezbędnych do tego warunków. Jednak o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny czy też nie, decydował na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości, który z racji takiego wyboru nie mógł ponosić negatywnych konsekwencji. Jeżeli właściciel nieruchomości nie wybrał selektywnego sposobu zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający te odpady przyjmował je jako zmieszane odpady komunalne (por. też § 4 ust. 2 Regulaminu). Przekładało się to na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bowiem stawki opłat w przypadku, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, były niższe (art. 6k ust. 3 ustawy). Ustawa pozwalała na stosowanie korzystniejszej, niższej stawki za odpady segregowane w celu promowania segregacji. Nie można jednak z tych zapisów ustawowych, dotyczących różnicowania stawki opłat wnioskować, że na mieszkańców nakładało się obowiązek tylko i wyłącznie segregowania odpadów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Bd 1433/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. VIII SA/Wa 705/18). Świadczy o tym także fakt zmiany legislacyjnej dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1579), mocą której w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. nałożono wprost na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania odpadów. Podobnie zmianie uległ art. 6k ust. 3 ustawy, w którym mowa jest obecnie o niewypełnianiu przez właściciela obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny (do czasu zmiany przedmiotowy fragment przepisu brzmiał: "(...) jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane (...)"). Natomiast w art. 6 ka u.c.p.g. w obecnym brzmieniu określone zostały konsekwencje niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości. O ile zatem w świetle uregulowań obowiązujących na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały Rada Miejska mogła uregulować wymagania, zasady i zakres selektywnego zbierania odpadów, co uczyniła w § 1 ust. 1 i 2 Regulaminu, o tyle nakładając jednoznacznie na właścicieli obowiązek selektywnego zbierania odpadów w § 3 ust. 1 pkt 5 przekroczyła delegację ustawową.

Uzasadniało to stwierdzenie nieważności Regulaminu w części dotyczącej § 1 ust. 1.

W związku z takim rozstrzygnięciem, konsekwentnie należało również stwierdzić nieważność § 4 ust. 2 Regulaminu, który nakładał na firmę wybraną przez Gminę Pacanów obowiązek informowania właścicieli nieruchomości o obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Co do § 1 ust. 5 pkt 2 i 3 Regulaminu zawierającego zakazy spalania odpadów komunalnych na powierzchni ziemi, w pojemnikach i w koszach przeznaczonych na odpady komunalne oraz spalania odpadów z tworzyw sztucznych i gumy w instalacjach grzewczych, to stanowią one niedopuszczalne powielenie z modyfikacjami regulacji ustawowej dotyczącej spalania i przetwarzania termicznego odpadów, a także zakazu spalania odpadów, znajdującej się w art. 13 i 44 ustawy o odpadach (por. wyrok NSA z 18 września 2012 r., II OSK 1524/12, wyrok WSA w Kielcach z 28 sierpnia 2015 r., II SA/Ke 598/15).

W § 3 ust. 12 Regulaminu, skarżona Rada, przekraczając delegację ustawową nałożyła szereg obowiązków na organizatorów imprez masowych. Należy wskazać, że organizator imprez masowych na ogół nie jest właścicielem nieruchomości, na której ma miejsce impreza (a jeśli jest takim właścicielem, to dotyczą go obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości), nie jest wymieniony w art. 5 u.c.p.g. jako podmiot, na który można nakładać obowiązki na podstawie tej ustawy, a w art. 4 u.c.p.g. nie ma delegacji do nałożenia na niego jakichkolwiek obowiązków wynikających z tej ustawy. Obowiązki organizatorów imprez zostały bowiem określone w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. 2013.611 t.j. ze zm.).

Wprowadzony w § 5 ust. 1 obowiązek trzymania przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe, tych zwierząt na terenie swojej nieruchomości bez określenia jakichkolwiek wyjątków od takiego stanowczego nakazu, stanowi nieproporcjonalną, a więc zakazaną ingerencję w prawa właściciela zwierzęcia do np. powierzenia takiego zwierzęcia opiekunowi, sąsiadowi, na przykład na czas wyjazdu wypoczynkowego czy losowego. Stanowi to niedopuszczalną przy braku zezwalającej na takie ograniczenie regulacji ustawowej, ingerencję w prawa i wolności obywatelskie.

Podobnie nieproporcjonalną ingerencją w prawa właściciela zwierzęcia jest wprowadzenie w § 5 ust. 2 obowiązku wyprowadzania zwierząt w miejsca publiczne tylko pod opieką ich właściciela. Taki zapis nie ma bowiem ustawowego oparcia oraz bezpodstawnie eliminuje możliwość wyprowadzania zwierzęcia w miejsca publiczne pod opieką innych niż właściciel zwierzęcia osób, np. sąsiada, gosposi, opiekuna zwierzęcia, dziecka itp. Po wyeliminowaniu z tego przepisu zakwestionowanego zastrzeżenia, pozostała treść stanowi regulację mającą niewątpliwe oparcie w delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., ponieważ zmierza do przewidzianej w tej delegacji ochrony przed zagrożeniem (np. ze strony dużych, czy agresywnych zwierząt) lub uciążliwością dla ludzi (np. ze strony zwierząt małych, ale hałaśliwych bądź natrętnych) oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (opiekun zwierzęcia mający je cały czas pod opieką, będzie mógł wywiązywać się z obowiązku niezwłocznego posprzątania po zwierzęciu, stosownie do niezaskarżonego przez Prokuratora uregulowania § 5 ust. 4 Regulaminu). Dlatego oddaleniu podlegała skarga dotycząca § 5 ust. 2 Regulaminu w części dotyczącej zdania "Wyprowadzanie zwierząt w miejsca publiczne jest dopuszczalne tylko pod opieką". Należy dodać, że zawarte w uzasadnieniu skargi zarzuty dotyczące przepisu § 5 ust. 2 Regulaminu, koncentrują się na dopuszczalności wyprowadzania zwierząt tylko na smyczy i w kagańcu w sytuacji, gdy takiego wymogu zaskarżony Regulamin nie wprowadza ani w § 5 ust. 2, ani też w żadnym innym przepisie. Jedynie w zaskarżonym § 5 ust. 3 Regulaminu znalazł się częściowo przystający do argumentacji skargi wymóg wyprowadzania psów w miejsca publiczne tylko wtedy, gdy pies będzie prowadzony na smyczy. W tym tylko zakresie można podzielić żądanie skargi, ze względu na utrwalone w orzecznictwie poglądy dotyczące nieproporcjonalnego i mogącego prowadzić do niehumanitarnych zachowań wobec psów - nakładania w regulaminach czystości i porządku bezwzględnych zakazów zwalniania psów ze smyczy w miejscach publicznych (który to zakaz w istocie wynika z zapisu § 5 ust. 3 Regulaminu) – sprawy o sygnaturach II SA/Kr 919/19, II SA/Gd 886/18.

W przepisie § 6 ust. 2 pkt 3 Regulaminu dotyczącym obowiązku zapewnienia ochrony sąsiednich nieruchomości przed hałasem i odorem, znalazła się regulacja wkraczająca w materię prawa sąsiedzkiego. Przedmiot i cel zaskarżonej regulacji (tj. ograniczenie oddziaływania na nieruchomość sąsiednią), jest bowiem objęty hipotezą i dyspozycją normy prawnej zawartej w art. 144 k.c. Ponadto zaskarżony przepis przekroczył delegację ustawową, jako że celem uchwalonego regulaminu było unormowanie kwestii czystości i porządku, a nie uciążliwości mogących wynikać z hałasu i odoru (por. wyrok WSA w Kielcach z 27 lipca 2015 r., II SA/Ke 576/15 i z 25 września 2015 r., II SA/Ke 618/15).

Na uwzględnienie zasługiwała również skarga w zakresie § 6 ust. 2 pkt 4 Regulaminu dotyczącego usytuowania uli pszczelich względem granicy nieruchomości. Prawdą jest bowiem, że takie uściślenie nie mieści się w delegacji z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a ponadto stanowi ingerencję w prawo własności właściciela nieruchomości oraz w materię dotyczącą odległości zabudowy od granicy, regulowaną przez prawo budowlane. Zgodnie z art. 144 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten otwiera grupę unormowań w Kodeksie cywilnym określanych mianem prawa sąsiedzkiego. Prawo sąsiedzkie dotyczy sytuacji, w których wzajemne oddziaływanie na siebie gruntów może rodzić sprzeczne interesy. Funkcją tych unormowań jest zapobieganie ewentualnym konfliktom pomiędzy sąsiadami oraz rozstrzyganie tych konfliktów. Rada gminy nie posiada uprawnienia do doprecyzowania regulacji kodeksowych dotyczących prawa sąsiedzkiego w akcie prawa miejscowego." Nakaz ustawienia uli z pszczołami w określonej odległości od granicy działki, na której stoją, nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. W sformułowaniu "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" (art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.) nie mieści się określanie odległości usytuowania uli pszczelich od granic nieruchomości.

Pozostałe żądania skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Pierwsze z takich żądań dotyczyło ustanowionego w § 1 ust. 3 pkt 1 Regulaminu obowiązku odgarniania śniegu i błota pośniegowego w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów.

Wbrew zarzutowi skargi adresaci tego obowiązku są precyzyjnie określeni, ale nie w samym Regulaminie, lecz w art. 5 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 u.c.p.g. W przepisach tych wskazani zostali bowiem jako zobowiązani do utrzymywania czystości i porządku: właściciele nieruchomości, wykonawcy robót budowlanych, użytkownicy torowisk pojazdów szynowych, zarząd drogi i gmina. Należy zauważyć, że kwestionowany przez Prokuratora nakaz jest skorelowany z obowiązkami zarządu drogi (art. 5 ust. 4 pkt 2 u.c.p.g.) i gminy (art. 3 ust. 2 pkt 11 u.c.p.g.), dotyczącymi zbierania uprzątniętego przez właścicieli błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości i pozbycia się ich. Oznacza to, że to nie na właścicielu ciąży obowiązek pozbycia się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych uprzednio z chodników i zmagazynowanych np. wzdłuż chodników. Określenie przy tym, jak ma wyglądać to magazynowanie śniegu do czasu pozbycia się go przez zarząd drogi lub gminę, mieści się w pojęciu "uprzątania" użytym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Ponadto określenie miejsca magazynowania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, jest ze wszech miar racjonalne i zgodne z powszechnie stosowaną praktyką. Celem delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b jest bowiem utrzymanie porządku rozumianego jako zabezpieczenie możliwości bezpiecznego poruszania się po chodnikach, w czym niewątpliwie mieści się również zapobieganie poślizgom. Określenie metod usuwania śliskości z chodników, a także sposobu postępowania z użytym do tego piaskiem stanowi logiczne dopełnienie omawianej regulacji, mieszczące się przy tym już w oczywisty sposób w delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. (uprzątanie innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego). Należy dodać, że ze względu na wskazany wyżej cel delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., określenie w § 1 ust.3 pkt 3 Regulaminu częstotliwości usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń jest wręcz niezbędną regulacją uzupełniającą objęty delegacją nakaz określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku obejmujących uprzątanie tych substancji. Brak takiej regulacji mógłby prowadzić do utraty przez nią przymiotu skuteczności.

W § 1 ust. 4 pkt 1, 2 i 3 znalazła się kwestionowana w skardze regulacja dotycząca zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami. Prawo do takich działań poza myjniami i warsztatami naprawczymi, a więc na obszarze wszystkich innych nieruchomości na terenie gminy, wynika jasno z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem kompetencje rady gminy dotyczą wskazania warunków, jakie muszą być spełnione żeby mycie było dopuszczalne na terenie nieruchomości (II OSK 1256/09). Chodzi o warunki mające na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek mycia i napraw (II SA/Gd 114/19). W niniejszej sprawie te wymogi wskazano, choć w bardzo skromnym wymiarze. Brak jednak obszerniejszej regulacji w tym zakresie nie może być uznany za istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 17 listopada 2005 r., I OSK 797/05). Zarzuty skargi w omawianym zakresie sprowadzają się do kwestii powtórzenia z modyfikacjami regulacji dotyczących odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji, które to regulacje znajdują się w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, w prawie wodnym i w przepisach wykonawczych, w prawie ochrony środowiska, gdzie istotnie znajdują się liczne ograniczenia dotyczące odprowadzania ścieków. W zaskarżonym przepisie § 1 ust. 4 pkt 1 Regulaminu nie znalazły się jednak żadne regulacje dotyczące odprowadzania ścieków, a tylko wymóg ograniczający powstawanie przy myciu jakichkolwiek ścieków. Dlatego zarzucane w skardze naruszenia prawa w analizowanym przepisie nie występują.

Odnośnie § 1 ust. 4 pkt 2 Regulaminu należy zauważyć, że Prokurator nie wskazał w skardze żadnych argumentów przemawiających za zarzucanym przekroczeniem delegacji, czy też powtórzeniem jej z niedopuszczalnymi modyfikacjami, oprócz domniemanego twierdzenia, że naprawy też mogą generować zanieczyszczenia ściekami. Tymczasem należy zauważyć, że naprawy mogą nie generować żadnych zanieczyszczeń, brak regulacji co do postępowania z zanieczyszczeniami ewentualnie powstającymi przy naprawach może być uznane co najwyżej za zaniechanie uchwałodawcze nie będące istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 17 listopada 2005 r., I OSK 797/05), a poza tym sposób postępowania z zanieczyszczeniami uregulowany jest w innych, powszechnie obowiązujących przepisach prawa, w tym również w innych przepisach zaskarżonego Regulaminu, przez co nie można w istocie mówić o zaniechaniu uchwałodawczym co do określenia zasad postępowania z odpadami ewentualnie powstającymi podczas napraw pojazdów samochodowych. Należy też zauważyć, że zasadnie w omawianym przepisie nie ograniczono napraw do jednego, czy kilku określonych ich rodzajów, np. drobnych, skoro w delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. takiego ograniczenia nie ma.

Nie był również zasadny zarzut wkroczenia, w § 1 ust. 4 pkt 3 Regulaminu, w znajdującą się w art. 144 k.c. regulację dotyczącą prawa własności, skoro wyznaczenie miejsc na terenie posesji, gdzie dopuszczone jest mycie i naprawa pojazdów - pozostawiono właścicielowi posesji.

Odnośnie wprowadzonego w § 1 ust. 5 pkt 1 Regulaminu zakazu umieszczania w pojemnikach i workach śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu, Sąd wyraża pogląd, że organ gminy jest uprawniony w ramach nałożonego na gminę obowiązku selektywnego zbierania odpadów, do wprowadzenia zakazu mieszania poszczególnych frakcji odpadów, w tym popiołu, śniegu i lodu, gdyż utrudniałoby to odzysk z odpadów (prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19). Taki zakaz jest elementem i uzupełnieniem obowiązku selektywnej zbiórki odpadów.

Wprowadzony w zaskarżonym przepisie § 6 ust. 2 pkt 1 i 2 Regulaminu zakaz wyprowadzania zwierząt gospodarskich poza teren nieruchomości wyłączonej z produkcji rolniczej położonej na terenie innym niż miejsca publiczne i teren zajęty pod budownictwo wielorodzinne oraz wymóg zabezpieczenia tej nieruchomości przed opuszczeniem jej przez zwierzęta, realizują ściśle, precyzyjnie i racjonalnie delegację z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Prokurator nie wskazał w uzasadnieniu skargi, w jaki sposób takie regulacje miałyby ingerować w prawo własności i w regulację z art. 144 k.c. Zarzut wkroczenia w materię uregulowaną w art. 431 k.c. również jest bezzasadny, ponieważ w § 6 ust. 2 Regulaminu nie ma żadnych unormowań dotyczących odpowiedzialności odszkodowawczej właścicieli za ich zwierzęta gospodarskie. W ocenie Sądu w przepisach § 6 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 Regulaminu określono kompleksowo i zgodnie z ustawową delegacją, wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, wskazując konkretne obszary, na których ma obowiązywać zakaz ich utrzymywania (tj. tereny wyłączone z produkcji rolnej oraz poza miejscami publicznymi i zajętymi pod budownictwo wielorodzinne), co nakazuje przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Dlatego należy uznać, że zaskarżone przepisy § 6 ust. 2 pkt 1 i 2 nie przekraczają ustawowej delegacji.

Uwzględniając powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym § 1 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 i 3, § 3 ust. 12, § 4 ust. 2, § 5 ust. 1 i 3, § 6 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz odnośnie § 5 ust. 2 w części dotyczącej słów "ich właściciela".

Skarga nie zasługiwała natomiast na uwzględnienie co do: § 1 ust. 3, 4 i 5 pkt 1, § 5 ust. 2 w części dotyczącej słów: "Wyprowadzanie zwierząt w miejsca publiczne jest dopuszczalne tylko pod opieką" oraz co do § 6 ust. 2 pkt 1 i 2 zaskarżonego Regulaminu. Dlatego w tej części, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.