Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 507/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1412
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 8 sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przekroczenia parametrów mikrobiologicznych w wodociągu publicznym i nakazu przeprowadzenia działań naprawczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu na rzecz A Sp. z o.o. w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu decyzją z dnia 8 lipca 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1412), stwierdził przekroczenie parametrów mikrobiologicznych (bakterie grupy coli) w wodociągu publicznym [...], zarządzanym przez A Sp. z o.o. w [...] (dalej: Spółka) i w związku z tym nakazał: 1) przeprowadzić działania naprawcze polegające na doprowadzeniu jakości wody w w/w sieci wodociągowej do wymagań bakteriologicznych określonych w załączniku nr 3A do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2015 r. poz. 1989), zwanego dalej rozporządzeniem, 2) prowadzić proces dezynfekcji wody, 3) poinformować w skuteczny sposób mieszkańców miejscowości objętych zasięgiem wodociągu o przekroczeniu parametrów mikrobiologicznych (bakterie grupy coli) oraz udzielić wskazówek odnośnie bezpiecznego spożywania i używania wody, 4) umieścić komunikat o jakości wody na stronie www, 5) potwierdzić wykonanie działań naprawczych pozytywnymi wynikami badań wody wykonanymi przez akredytowane laboratorium. Organ określił przy tym, że decyzja w punkcie 1, 2, 3 i 4 podlega rygorowi natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę zdrowia ludzkiego oraz ustalił termin wykonania obowiązku określonego w punkcie 5 decyzji na dzień 18 lipca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w ramach prowadzonego monitoringu jakości wody pobrano w dniu 6 lipca 2016 r. próbkę wody z wodociągu publicznego [...] i na podstawie sprawozdania nr [...] stwierdzono, iż jakość wody w zakresie mikrobiologicznym nie odpowiada wymaganiom rozporządzenia, ze względu na obecność bakterii grupy coli, które nie powinny występować w dostarczanej uzdatnionej wodzie, a stwierdzenie ich obecności może sugerować nieodpowiednie jej uzdatnianie, wtórne zanieczyszczenia lub nadmierną zawartość substancji odżywczych w uzdatnionej wodzie. Jednocześnie, obecność tychże bakterii w wodzie przeznaczonej do spożycia może stanowić ryzyko zagrożenia dla zdrowia ludzi, dlatego stwierdzono, że woda w wodociągu publicznym [...] nie nadaje się bezpośrednio do spożycia, a zarządzający wodociągiem musi podjąć zdecydowane i natychmiastowe działania naprawcze w celu doprowadzenia jakości wody do spożycia pod kątem bakteriologicznym, stosownie do przepisów określonych w załączniku nr 3A do rozporządzenia. Równocześnie zarządca wodociągu musi przekazać mieszkańcom informację o jakości wody, która oprócz danych o przekroczeniach dopuszczalnych wartości parametrów mikrobiologicznych oraz związanych z nimi zagrożeniami powinna zawierać zalecenia mające na celu minimalizację zagrożenia dla zdrowia ludzi. W celu ochrony zdrowia ludności, ze szczególnym uwzględnieniem dzieci i niemowląt, należy poinformować ludzi o konieczności przegotowania wody z kranu przed spożyciem (2-3 minuty w otwartym naczyniu), o używaniu do mycia naczyń kuchennych, warzyw i owoców wyłącznie wody przegotowanej oraz o możliwości używania wody z wodociągu wyłącznie do celów sanitarnych, tj. mycia podłóg, spłukiwania toalet. O wykonaniu działań naprawczych należy zawiadomić organ, przedstawiając wyniki badań laboratoryjnych wody przeprowadzonych przez laboratorium Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub inne laboratorium o udokumentowanym systemie jakości prowadzonych badań wody, zatwierdzonym przez Państwową Inspekcję Sanitarną zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U z 2015 r. poz. 139). Organ zaznaczył ponadto, że ze względu na niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzkiego, stosownie do art. 10 § 2 K.p.a., odstąpiono od wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Powyższa decyzja została doręczona w dniu 8 lipca 2016 r. Spółce, która jeszcze w tym samym dniu wniosła od niej odwołanie. Spółka podniosła, że bakterie coli pojawiły się na stacjach uzdatniania wody, a nie wystąpiły na punktach poboru próbek w szpitalu i przedszkolach. Zakwestionowała sposób poboru próbek przez laboranta i w tym zakresie zarzuciła brak dezynfekcji rąk, brak użycia sterylnych rękawic, brak dezynfekcji miejsca poboru oraz umieszczanie wszystkich pojemników na próbki, (pustych i pełnych) w jednym pojemniku przeznaczonym do transportu. Na tej podstawie zawnioskowała o powtórzenie badań, po uprzednim właściwym wykonaniu poboru i jednocześnie poinformowała, że pomimo złożenia odwołania przystępuje do wykonania decyzji.

Pismem z dnia 13 lipca 2016 r. Spółka poinformowała organ o podjętych działaniach naprawczych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu decyzją z dnia 8 sierpnia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że miejsca pobierania próbek wody podawanej konsumentom zostały przez organ pierwszej instancji wyznaczone zgodnie z § 9 pkt 1 rozporządzenia, tj. równomiernie na całym obszarze zaopatrzenia w wodę. Badanie wody wykonało akredytowane laboratorium przy Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Opolu, zatem ocenę jakości wody przeprowadzono zgodnie z wymaganiami prawnymi. W wyniku tej oceny stwierdzono obecność bakterii grupy coli, podczas gdy zgodnie załącznikiem nr 3A do rozporządzenia dopuszczalna ich liczba w 100 ml wody wynosi zero. Występowanie tych bakterii stanowi potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzkiego, stąd niezbędne było wydanie decyzji nakazującej przeprowadzenie działań naprawczych, przeprowadzenie dezynfekcji oraz poinformowanie mieszkańców o zanieczyszczeniu wody, a także o możliwości i sposobie jej użytkowania. Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji organ stwierdził, że strona świadomie nie zamierzała realizować punktu 3 i 4 kwestionowanej decyzji, pomimo nałożonego ze względu na ochronę zdrowia ludzkiego rygoru natychmiastowej wykonalności i dopiero po kolejnej rozmowie telefonicznej przeprowadzonej ze stroną, umieszczono właściwy komunikat informujący ludność o zagrożeniu i możliwości bezpiecznego użytkowania wody. Powyższe działania Spółki organ odwoławczy ocenił jako naruszenie § 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia, zgodnie z którym konsumenci uzyskują informację o jakości wody w formie komunikatów na stronie internetowej podmiotu, która powinna zawierać m.in. dane o przekroczeniach dopuszczalnych parametrów jakości wody oraz zalecenia mające na celu minimalizację zagrożenia dla zdrowia ludzkiego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że obecność bakterii coli w wodzie może świadczyć o odradzaniu się populacji i możliwym wytwarzaniu biofilmu w zbiornikach wody lub systemach dystrybucyjnych oraz możliwym zanieczyszczeniu wody materiałem roślinnym lub glebą. W badanym przypadku prawdopodobnie nie nastąpiło jeszcze skolonizowanie całej sieci wodociągowej, niemniej jednak z uwagi na to, że bakterie grupy coli odznaczają się również zdolnością przetrwania i namnażania w systemach dystrybucji wody, szczególnie w obecności biofilmu, niezbędnym było podjęcie natychmiastowych działań administracyjnych w celu zapobieżenia skażenia całej sieci. Dalej, organ stwierdził, że pobór próbek wody został przeprowadzony zgodnie z Polską Normą PN-EN ISO 19458:2007P "Jakość wody - Pobieranie próbek do analiz mikrobiologicznych", o której mowa w protokole z pobierania próbek wody w dniu 6 lipca 2016 r. Wyjaśnił, że osoba obecna przy pobieraniu próbek nie wniosła uwag oraz sprzeciwu co do sposobu i techniki pobrania, czy też warunków transportu próbek. Próbkobiorca został natomiast przeszkolony w zakresie pobierania oraz transportu próbek wody i przez osiem miesięcy, od listopada 2015 r. dokonywane przez niego pobory wody odbywały się pod nadzorem przeszkolonego w zakresie pobierania wody długoletniego pracownika Oddziału Higieny Komunalnej PSSE w Opolu. Ponadto próbkobiorca pomyślnie ukończył szkolenie nt. "Pobieranie próbek wody do badań fizykochemicznych i mikrobiologicznych", przeprowadzone w dniu 22 kwietnia 2016 r. przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej województwa opolskiego, które zakończono testem. W świetle przedstawionych okoliczności za niezasadny organ uznał zarzut niewłaściwego przygotowania personelu do przeprowadzenia procesu pobierania próbek wody.

Od powyższej decyzji Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagając się uchylenia decyzji wydanych w obydwu instancjach, zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem:

- art. 8 w zw. z art. 80 K.p.a. przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w zakresie w jakim organ drugiej instancji uznał, że strona świadomie nie zamierzała realizować punktu 3 i 4 decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy zrealizowała wszystkie nakazy w najszybszym terminie;

- art. 107 K.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu decyzji wskazania dowodów, na podstawie których organ dokonał oceny w kwestii rzekomo świadomego niezrealizowania punktu 3 i 4 decyzji organu pierwszej instancji;

- art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1412), przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji rozbieżności materiału dowodowego oraz braku pewności w zakresie wystąpienia bakterii grupy coli w wodociągu;

- § 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niczym nieuzasadnione ustalenie, że skarżąca świadomie nie zamierzała realizować punktu 3 i 4 decyzji organu pierwszej instancji.

Uzasadniając zarzuty Spółka wskazała, że niezwłocznie po otrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji, w dniu 8 lipca 2016 r. (tj. piątek) o godzinie 13.54, przystąpiła do realizacji wynikających z niej nakazów, tj. dokonano dezynfekcji urządzeń oraz sieci wodociągowych, a także przeprowadzono audyt wewnętrzny na stacji uzdatniania, który nie wykazał żadnych nieprawidłowości czy też awarii, które mogłyby mieć wpływ na jakość wody. W pierwszym możliwym terminie, tj. w dniu 11 lipca 2016 r., zlecono też akredytowanemu laboratorium przeprowadzenie ponownych badań, w wyniku których nie wykryto obecności bakterii grupy coli. Wyniki badań przesłano organowi dnia 12 lipca 2016 r. Po otrzymaniu decyzji nakazowej Spółka wszczęła również proces informowania mieszkańców, objętych zasięgiem wodociągu, o wydaniu decyzji i sposobie korzystania z wody. Informacje były przekazywane telefoniczne, jak również osobiście, w miejscach zamieszkania odbiorców wody, co wobec braku wskazania w decyzji sposobu realizacji tego obowiązku stanowiło prawidłową formę jego realizacji. W kwestii nakazu umieszczenia komunikatu o jakości wody na stronie www. Spółka wskazała, że niezwłocznie po otrzymaniu decyzji umieściła na swojej stronie internetowej komunikat o dezynfekcji sieci, która to czynność nie wymaga udziału administratora. Wyjaśniła, że z uwagi na otrzymanie decyzji w piątek w godzinach popołudniowych, gdy w siedzibie Spółki nie było osoby zajmującej się administrowaniem sieci internetowej www, uprawnionej do dodawania nowych komunikatów i przyłączania do nich plików, komunikat o jakości wody umieszczono w najszybszym możliwym terminie, tj. w poniedziałek 11 lipca 2016 r. rano. W świetle przedstawionych okoliczności skarżąca stwierdziła, że organ odwoławczy dokonał błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego co do świadomego uchylania się skarżącej od realizacji punktu 3 i 4 decyzji, gdyż wszystkie nakazy zostały zrealizowane w możliwie najszybszym terminie. W żaden też sposób organ nie uargumentował swoich przypuszczeń i nie zweryfikował faktu, czy mieszkańcy zostali poinformowani o przekroczeniu parametrów mikrobiologicznych wody i sposobie korzystania z wody. Ponadto Spółka zaznaczyła, że wyniki badań wykazały, iż bakterie grupy coli pojawiły się jedynie na stacji uzdatniania wody i nie wystąpiły na pozostałych punktach poboru. To z kolei nie pozwało jednoznacznie stwierdzić, że na sieci wodociągowej bakterie te wystąpiły.

W odpowiedzi na skargę Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że podniesione zarzuty nie znajdują odzwierciedlenia w materiałach dowodowych. Dodatkowo wskazał, że skarżąca wdała się w spór, a w rozmowie telefonicznej, przeprowadzonej dnia 8 lipca 2016 r. z pracownikiem organu i utrwalonej w formie notatki służbowej, przedstawiciel Spółki oświadczył, iż nie zamierza realizować w całości nakazów wynikających z decyzji. Potwierdza to komunikat zamieszczony w dniu 8 lipca 2016 r. na stronie internetowej Spółki, informujący jedynie o przystąpieniu do dezynfekcji sieci wodociągowej, o możliwym pogorszeniu smaku oraz zapachu, jak również o tym, że woda jest zdatna do spożycia. Dopiero po kolejnej rozmowie telefonicznej, przeprowadzonej w dniu 11 lipca 2016 r., na stronie internetowej umieszczony został właściwy komunikat informujący ludność o występującym zanieczyszczeniu mikrobiologicznym oraz o warunkach bezpiecznego użytkowania wody. Prawidłowa informacja dla konsumentów wody została zatem podana dopiero po trzech dniach od wydania decyzji. Wobec zarzutu rozbieżności materiału dowodowego oraz braku pewności w zakresie wystąpienia bakterii grupy coli, organ przyjął ich występowanie jako pewne, potwierdzone przez badania wody wykonane w akredytowanym laboratorium. Wyjaśnił, że stwierdzenie obecności tych bakterii w wodzie sugeruje nieodpowiednie jej uzdatnianie, wtórne zanieczyszczenie lub nadmierną zawartość substancji odżywczych w wodzie tuż po zakończeniu dezynfekcji, a ich wykrycie oznacza nieskuteczność uzdatniania wody. Ponadto należy wziąć pod uwagę czas płynięcia wody ze stacji do punktu poboru wody u konsumenta. W czasie pobierania próbek wody to nie jest ta sama woda i jej jakość może być różna. Celem prowadzenia monitoringu jakości wody przeznaczonej do spożycia jest natomiast, aby na każdym etapie, tj. ujmowania, uzdatniania, magazynowania i dystrybucji, była ona bezpieczna pod względem mikrobiologicznym i fizykochemicznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Tym samym Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych naruszeń prawa niż te, które wskazała strona skarżąca. Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a więc skutkującym koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie ustalił w sposób prawidłowy i wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla rozpoznania sprawy i nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, w tym w kontekście okoliczności podniesionych w odwołaniu. W konsekwencji tego naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., a w rezultacie także art. 107 § 3 K.p.a.

Przypomnieć należy, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była decyzja Opolskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego w Opolu utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzającą przekroczenie parametrów mikrobiologicznych (bakterie grupy coli) w wodociągu publicznym [...] i nakazującą podjęcie w związku z tym określonych działań.

Wyjaśnić w tym miejscu przyjdzie, że przepis art. 7 K.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym w zakresie postępowania odwoławczego także w odniesieniu do okoliczności powoływanych w odwołaniu. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, do naruszenia której dochodzi w sytuacji braku ustosunkowania się organu do twierdzeń strony wskazywanych przez nią jako istotne. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Powinno ono zatem dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ oceny.

Podkreślić należy, że wskazane wyżej zasady znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego. Wobec tego powinny być stosowane także w postępowaniu odwoławczym, którego - co należy podkreślić - nie można sprowadzać jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi więc na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było ustalenie zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, również w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie naruszenie wskazywanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego w postępowaniu odwoławczym nastąpiło właśnie na skutek braku ponownego rozpoznania przez organ sprawy w jej całokształcie, w tym braku wyczerpującego rozważenia zarzutów odwołania. Organ drugiej instancji rozpoznając sprawę nie podjął koniecznych działań zmierzających do prawidłowego i wyczerpującego ustalenia wszystkich spornych okoliczności faktycznych. W konsekwencji nie rozważył też wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia, które zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy. Dokonana ocena w istocie sprowadzała się do nieuprawnionej kontroli decyzji organu pierwszej instancji i przedstawienia oceny w wybranym zakresie, bez odniesienia się do okoliczności faktycznych zakwestionowanych przez stronę. W ocenie Sądu, dokonana ocena w świetle wskazanych w odwołaniu okoliczności i argumentów skarżącej Spółki jest niepełna i wymyka się spod oceny Sądu.

Dostrzec należy, że w odwołaniu Spółka zakwestionowała prawidłowość pobrania, w ramach prowadzonego monitoringu jakości wody, próbek wody poddanych następnie badaniu, którego wyniki stanowiły podstawę do stwierdzenia naruszenia wymagań mikrobiologicznych jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i nałożenia na stronę skarżącą określonych obowiązków, na podstawie art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W tym zakresie skarżąca wskazała następujące okoliczności dotyczące osoby pobierającej próbki: brak dezynfekcji rąk, brak użycia sterylnych rękawic, brak dezynfekcji miejsca poboru oraz umieszczenie wszystkich pojemników na próbki w jednym pojemniku do transportu, które - w ocenie skarżącej - mogły mieć wpływ na wynik badań, a tym samym, w przypadku ich potwierdzenia, mogły skutecznie podważyć ich wiarygodność. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie podjął wystarczających działań zmierzających do wyjaśnienia wszystkich zgłoszonych przez stronę zastrzeżeń, które niewątpliwie mogły mieć wpływ na ocenę w toku ponownego rozpoznawania sprawy. O ile bowiem organ drugiej instancji ustalił, że miejsca poboru próbek wody zostały wyznaczone prawidłowo, a badanie wody zostało wykonane przez właściwe laboratorium posiadające stosowną akredytację i z naukowego punktu widzenia wyjaśnił kwestię możliwości obecności bakterii na ujęciu w sytuacji jednoczesnego ich braku na punkcie poboru, to jednak nie ustalił i nie poddał ocenie okoliczności faktycznych związanych z kwestionowanym przez stronę sposobem poboru próbek wody. Za wystarczające w tym zakresie nie można uznać samych tylko ustaleń co do tego, że osoba pobierająca i przygotowująca próbki do transportu odbyła w tym zakresie wymagane, specjalistyczne szkolenia, a także podniesiony fakt niezgłoszenia w tej kwestii zastrzeżeń do protokołu z poboru próbek wody, przez osobę reprezentującą Spółkę w czasie przeprowadzania kontroli. Posiadanie niezbędnych uprawnień i wiedzy do dokonania określonej czynności nie świadczy i nie przesądza automatycznie o tym, że czynność ta zawsze jest wykonywana prawidłowo i zgodnie z określonymi wymaganiami. Wszystko zależy od występujących okoliczności faktycznych. Brak zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu poboru próbek podczas dokonywania tej czynności, nie wyłącza z kolei możliwości zgłoszenia ich w późniejszym czasie. Niewątpliwym jest natomiast, że ustalenie, iż pobór wody do analizy został wykonany prawidłowo, ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie dla oceny w zakresie stwierdzenia naruszenia wymagań dotyczących jakości wody, a tym samym uznania w postępowaniu odwoławczym zasadności nałożenia na skarżącą określonych obowiązków w związku z tym naruszeniem.

Dla rozważenia kwestii prawidłowości dokonania poboru próbek wody podczas przeprowadzonej kontroli konieczne było zatem ustalenie okoliczności faktycznych związanych z dokonaniem tych czynności, w tym - stosownie do zarzutów odwołania -wyjaśnienie, czy zaistniały wskazane przez stronę nieprawidłowości i czy stanowiły one naruszenie konkretnych procedur określonych w przepisach obowiązujących w tym zakresie. Dopiero na podstawie takich ustaleń organ odwoławczy powinien ocenić, czy sposób dokonania poboru próbek wody mógł mieć wpływ na prawidłowość wyników badań i w konsekwencji na rodzaj stwierdzonych naruszeń. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził jednak postępowania wyjaśniającego i nie ustalił, jak faktycznie wyglądał pobór próbek wody. W ocenie Sądu, skutkowało to tym, że w postępowaniu odwoławczym sprawa nie została rozpoznana w jej całokształcie, na podstawie prawidłowo i wyczerpująco ustalonego stanu faktycznego. W konsekwencji, rozpoznanie sprawy nastąpiło z naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć znaczenie dla podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia.

Zaznać trzeba, że co do zasady organ odwoławczy dokonuje oceny na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym, które prowadzone jest przed organem pierwszej instancji. Niemniej jednak, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy nie jest związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji i na podstawie art. 136 K.p.a. uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów w postępowaniu odwoławczym niewątpliwie mieści się w kompetencji organu odwoławczego, wynikającej z art. 136 K.p.a. W myśl bowiem tego przepisu, organ odwoławczy uprawniony jest do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź też zlecenia jego przeprowadzenia organowi, który wydał decyzję. Zasadą mającą swoje umocowanie w dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest natomiast merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Jeśli zatem, tak jak w niniejszej sprawie, strona odwołująca podnosi zarzut dotyczący prawidłowości przeprowadzenia określonej czynności wyjaśniającej, stanowiącej podstawę istotnych w sprawie ustaleń, wówczas organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w celu rozważenia zasadności tego zarzutu. W kontrolowanej sprawie postępowanie takie mogło sprowadzać się do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego, np. z przesłuchania osoby dokonującej poboru próbki wody oraz osoby reprezentującej stronę skarżącą podczas tej czynności, na okoliczność sposobu jej dokonania i ustalenia zachowania określonych w tym zakresie wymagań oraz standardów. Skoro jednak organ odwoławczy nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego, w tym także w ramach zlecenia organowi pierwszej instancji, to nie można uznać, że dokonał on prawidłowej oceny w odniesieniu do zarzutów odwołania.

Dostrzec trzeba, że dla dokonania w niniejszej sprawie tego rodzaju oceny nie było możliwe powtórzenie kwestionowanego poboru próbek wody i ponownego jej badania, gdyż podstawą do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia na stronę obowiązków, w związku ze stwierdzeniem przekroczenia parametrów mikrobiologicznych w wodociągu, był stan wody w dniu 6 lipca 2016 r. Niemniej jednak wyjaśnienie, czy stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia został ustalony prawidłowo, było konieczne dla dokonania przez organ odwoławczy oceny zasadności zarzutów w kwestii naruszenia wymagań jakości wody i nałożenia w związku z tym na skarżącą określonych obowiązków. To z kolei, biorąc pod uwagę załączone do akt administracyjnych sprawy zawiadomienie z dnia 20 lipca 2016 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji w sprawie opłaty za pobór próbki wody z dnia 6 lipca 2016 r. i dnia 13 lipca 2016 r. oraz za wykonanie badań laboratoryjnych, może mieć znaczenie dla ustaleń dokonywanych w tym postępowaniu.

Reasumując, Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie dokonał ustaleń wymaganych dla rozstrzygnięcia i nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolując nadal zaskarżoną decyzję odnotowania wymaga, że szeroko omówiona w jej uzasadnieniu kwestia uchylania się przez Spółkę od wykonania obowiązków nałożonych przez organ pierwszej instancji pozostaje bez znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zauważyć przyjdzie, że celem prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania, w granicach którego należało ponownie rozpoznać sprawę w trybie odwoławczym, nie była ocena działań strony po wydaniu decyzji, tj. sposób jej wykonania, lecz dokonanie ustaleń w zakresie prawidłowości stwierdzenia wystąpienia w wodzie bakterii grupy coli, a także zasadności nałożenia w związku z tym na Spółkę określonych nakazów. Dlatego okoliczności związane z realizacją przez Spółkę decyzji organu pierwszej instancji nie mogły być w niniejszej sprawie przedmiotem badania organu odwoławczego, a w dalszej kolejności Sądu.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, oparte zostało o przepisy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość zasądzonych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej wynoszące 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na okoliczność poboru próbek wody w dniu 6 lipca 2016 r., w tym ustalenia, czy rzeczywiście zaistniały wskazane w odwołaniu nieprawidłowości, a następnie przeprowadzenie przez organ odwoławczy ponownej oceny w zakresie wystąpienia w wodzie bakterii grupy coli i zasadności nałożenia w związku z tym określonych nakazów na stronę.