Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 996/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt VII SAB/Wa 31/18 w sprawie ze skargi H. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim w sprawie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] w A., przy ulicy B. [...], gmina Cz. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt VII SAB/Wa 31/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. w sprawie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr ew. (...) w A., przy ulicy (...), gmina C.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. M. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a, polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku bez dokonania przez Sąd ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, oparciu się przy dokonaniu oceny prawnej na opisie stanu faktycznego sprawy, podanym przez WINB i PINB jednakże bez wskazania, które z ustaleń, przyjętych przez organ administracji Sąd przyjął za własne co spowodowało, że opierając się na stanie faktycznym, opisanym przez organy obu instancji, Sąd nie uwzględnił przebiegu całego postępowania a przez to również wszystkich czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania, czego konsekwencją była błędna ocena prawna skutkująca przyjęciem, że postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły,

2. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a. oraz w zw. art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, bez dokonania ustaleń stanu faktycznego i na podstawie wybiórczo, bliżej niesprecyzowanego okresu prowadzonego postępowania, że w sprawie nie zachodzą okoliczności prowadzące do stwierdzenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. dopuścił się prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, że to skarżąca swoją postawą "w zdecydowanej mierze" przyczyniła się do przewlekłości postępowania, co skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy analiza stanu faktycznego sprawy pozwała na stwierdzenie, że postępowanie administracyjne prowadzone było przez PINB bez należytej staranności, nieefektywnie i w znacznych odstępach czasu, czego konsekwencją było: zaniechanie stwierdzenia przez Sąd dopuszczenia się przez organ przewlekłości postępowania, w dalszej kolejności zaniechanie stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zaniechanie orzeczenia co do wymierzenia organowi grzywny lub orzeczenia co do przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej a w konsekwencji także skutkowało oddaleniem skargi,

3. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a, w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a., art. 36 § 1 i 2 K.p.a., art. 12 § 1 Kp.a., art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 79 K.p.a. w zw. z art. 50, 51, 84, 84a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez dokonanie kontroli działań podejmowanych przez organ bez ustalenia stanu faktycznego, dokonaniu oceny prawnej występowania bądź nie przewlekłości postępowania w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, które winny stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji oraz w oderwaniu od zasad postępowania administracyjnego, co spowodowało błędne przyjęcie przez Sąd braku podstaw do stwierdzenia przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania, podczas gdy postępowanie to mogło zostać zakończone w krótkim czasie, z poszanowaniem prawa strony do szybkiego i rzetelnego wyjaśnienia sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan sprawy przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a, polegającego na sporządzeniu uzasadnienia wyroku bez dokonania przez Sąd ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, oparciu się przy dokonaniu oceny prawnej na opisie stanu faktycznego sprawy podanym przez WINB i PINB jednakże bez wskazania, które z ustaleń, przyjętych przez organ administracji Sąd przyjął za własne.

Przede wszystkim wskazać należy, że kontrola sądowa sprawowana w trakcie rozpoznawania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania charakteryzuje się odmiennością w stosunku do kontroli w sprawach ze skarg na akty lub czynności. Rozpoznając skargę na decyzję administracyjną sąd bada, czy stan faktyczny, istotny w procesie stosowania prawa materialnego, został ustalony przez organ prowadzący postępowanie w sposób prawidłowy. Natomiast rozpoznając skargę na przewlekłość, w przypadku postępowania określonego w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., (podobnie jak w przypadku skargi na bezczynność) sąd administracyjny ustala przebieg czynności procesowych i na podstawie własnych ustaleń ocenia, czy zachodzą materialnoprawne przesłanki przewlekłości, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

W konsekwencji, w sprawach ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie obowiązuje zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu. W tym zakresie art. 149 § 1 P.p.s.a. zawiera unormowanie oryginalne i odmienne od zasady wynikającej z art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (patrz: postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, ONSA 1986/2/50; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i wsa 2009/4/63; Jan P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344). Nadto, po noweli przepisów art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a., dokonanej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), w odniesieniu do dyspozycji zawartych w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz części dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a., istotny jest stan z daty wniesienia skargi. Stan ten podlega więc ustaleniu nie tylko na podstawie akt sprawy, jak stanowi art. 133 P.p.s.a., ale także na postawie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez sąd.

Skoro stan faktyczny w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest ustalany przez organ prowadzący postępowanie lecz sąd rozpoznający skargę, bezprzedmiotowy jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez opis stanu faktycznego bez wskazania, które z ustaleń przyjętych przez organ administracji sąd uznał za własne.

Nie jest zaś zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całego przebiegu postępowania. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. Takie zwięzłe, ale wystarczające przedstawienie stanu sprawy, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera.

Ocena w tym zakresie nie może być oderwana od zagadnienia intertemporalnego. Instytucja przewlekłego prowadzenia postępowania oraz skargi na tę przewlekłość została wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 11 kwietnia 2011 r., przepis art. 37 § 1 K.p.a. przewidywał możliwość złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia również na przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., możliwe stało się wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Odpowiednio znowelizowano także przepis art. 149 P.p.s.a.

Co do zasady zatem, przepisy normujące przewlekłość postępowania administracyjnego stosuje się do przewlekłości istniejącej w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. Podobne stanowisko zajęto w orzecznictwie na tle przewlekłości unormowanej ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.) – patrz: uchwała SN z dnia 19 stycznia 2005 r., sygn. akt III SPP 115/04, OSNP 2005/9/135).

Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku czynności podejmowane po wszczęciu postępowania, polegające na przeprowadzeniu kontroli i wydaniu przez organ, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia (...) marca 2007 r. o umorzeniu postępowania. Sąd odnotował następnie uchylenie tej decyzji przez WINB oraz przeprowadzenie przez PINB kolejnych oględzin i ponowne umorzenie, decyzją z dnia (...) kwietnia 2008 r., postępowania w sprawie robót związanych z budową budynku mieszkalnego. Okresu sprzed wejścia powołanej wyżej noweli dotyczyło także wskazane przez Sąd pierwszej instancji postanowienie z dnia (...) czerwca 2010 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Pamiętać należy również, że pierwsze pismo skarżącej, z dnia 29 marca 2003 r. było skierowane do Wójta Gminy C. i zawierało żądanie z zakresu Prawa wodnego. Nadto, skarżąca zarzucała wycinkę drzew, podniosła zagadnienia wytyczenia granicy, nawiezienia ziemi na działkę sąsiada oraz nawiezienia gruzu na jej działkę. W zakresie budowy budynku mieszkalnego skarżąca podniosła brak nadzoru nad budową i brak tablicy informacyjnej. Pośrednio z tym związana była sprawa braku muru oporowego. Tak więc, mimo stwierdzenia Sądu o trwaniu postępowania administracyjnego od 2003 r., w rzeczywistości postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez A. G., w tym wykonania muru na granicy działek, zostało wszczęte w dniu 21 marca 2006 r., o czym zawiadomiono strony pismem z dnia 30 marca 2006 r.

W świetle powyższych bezspornych ustaleń, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie przedstawienia stanu sprawy nie narusza dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a.

Do uwzględnienia skargi nie prowadzi zarzut art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a, w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a., art. 36 § 1 i 2 K.p.a., art. 12 § 1 Kp.a., art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 79 K.p.a. w zw. z art. 50, 51, 84, 84a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez dokonanie kontroli działań podejmowanych przez organ bez ustalenia stanu faktycznego, dokonaniu oceny prawnej występowania bądź nie przewlekłości postępowania w oderwaniu od przepisów prawa materialnego.

Sąd pierwszej instancji podał w części prawnej uzasadnienia wyroku podstawę materialną skargi na bezczynność, tj. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Rzeczywiście, nie wskazał w tej części uzasadnienia podstawy materialnej sprawy w której toczyło się postępowanie objęte skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie było to jednak uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sentencji zaskarżonego wyroku Sąd określił przedmiot sprawy, tj. przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w N. w sprawie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr ew. (...) w A., przy ul. (...), gmina C. Z części faktycznej uzasadnienia, tj. przytoczenia wydanych w sprawie decyzji i postanowień, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę spornego budynku mieszkalnego, z dnia (...) maja 2003 r., nr (...), a także nawiązania do stanowisk stron, wynika niewątpliwie, że przedmiotem sprawy była zgodność wykonanej budowy z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym. Badanie takiej zgodności odbywało się, w ustalonym stanie faktycznym, na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych. W okresie od daty wydania decyzji pozwoleniu na budowę do okresu rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, niezależnie od zmieniającej się szczegółowej treści norm regulujących postępowanie naprawcze (art. 50-51 Prawa budowlanego), podstawowym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, w razie wydania pozwolenia na budowę, jest ustalenie zgodności wykonanych robót z pozwoleniem i projektem budowlanym.

Niezależnie od braku precyzyjnego wskazania przez Sąd pierwszej instancji podstawy materialnej sprawy prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego, podkreślić należy, że czynności procesowe organu, od chwili w której stało się możliwe ustalenie tej części żądania skarżącej, dotyczyły okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, tj. zgodności robót polegających na budowie budynku mieszkalnego z decyzją o pozwoleniu na budowę i z projektem budowlanym. W tej mierze wskazać należy, że już w pierwszej decyzji PINB z dnia (...) marca 2007 r. o umorzeniu postępowania, organ stwierdził, po zapoznaniu się z zatwierdzonym projektem budowlanym i stanem rzeczywistym budowy budynku, brak dokonania istotnego odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę, które mogłoby skutkować prowadzeniem przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a. oraz w zw. art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, bez dokonania ustaleń stanu faktycznego i na podstawie wybiórczo, bliżej niesprecyzowanego okresu prowadzonego postępowania, że w sprawie nie zachodzą okoliczności prowadzące do stwierdzenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. dopuścił się prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, że to skarżąca swoją postawą "w zdecydowanej mierze" przyczyniła się do przewlekłości postępowania, co skutkowało oddaleniem skargi.

Rozważania w tym zakresie rozpocząć należy od spostrzeżenia, że Sąd pierwszej instancji trafnie określił pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania. Pojęcie to obejmuje opieszałe działanie organu, skutkujące tym, że postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne do załatwienia sprawy. Zachowania organu, określane jako przewlekłe, przyjmują postać działań pozornych lub podejmowanych w odstępach czasu dłuższych, niż to w stanie procesowym sprawy jest możliwe. Mogą to być także czynności w niewielkim stopniu związane z istotą sprawy. W piśmiennictwie i orzecznictwie zwrócono uwagę na różnorodność stanów faktycznych wyczerpujących pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania i konieczność indywidualnego podejścia do tych stanów faktycznych (patrz m.in. Zbigniew Kmieciak "Przewlekłość postępowania administracyjnego", Państwo i Prawo 2011/6/30-43; Wojciech Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", ZNSA 2011/4/13-14,21; Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 239). Warto jeszcze przypomnieć, że wprowadzenie instytucji skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest jednym z instrumentów realizacji postulatu sprawnego załatwiania spraw przed organami państwa. Miało swoją genezę w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na tle art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Geneza ta pozwala na przypomnienie, że inny z aktów normatywnych wprowadzony do polskiego porządku prawnego, tj. ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.), w art. 2 ust. 1 stanowi, że naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki ma miejsce, gdy postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych albo dłużej niż to konieczne do załatwienia sprawy egzekucyjnej lub innej dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego (przewlekłość postępowania).

W niniejszej sprawie nie stosuje się przepisów wprowadzonych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Wynika to z art. 16 tej ustawy. Jednak w procesie wykładni pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania można zwrócić uwagę na obecną treść art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którą, przewlekłość oznacza stan w którym, postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Przed odniesieniem się do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy skonstatować trzeba, że sprawne działanie organów państwa, jakkolwiek jest stanem pożądanym z różnych względów, w sprawie z skargi na przewlekłe postępowanie organu administracyjnego, powinno być oceniane przede wszystkim w kontekście art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, statuującego prawo do sądu, jak i na tle art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Co do zasady więc, instrumenty zwalczania przewlekłości, przewidziane w przepisach art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a., mają za zadanie ochronę strony żądającej załatwienia sprawy przed nieuzasadnioną zwłoką. Od razu zastrzec trzeba, że niezależnie od zachowań stron, obowiązkiem organu jest realizacja zasady szybkości postępowania.

Jednak ocena działania organu nie może abstrahować od tych działań stron, które uniemożliwiają lub znacznie utrudniają załatwienie sprawy.

W niniejszej sprawie PINB jeszcze przed wejściem w życie noweli z dnia 3 grudnia 2010 r., wkrótce po wszczęciu postępowania w sprawie muru oporowego między działką skarżącej a działką na której wybudowano sporny budynek mieszkalny, wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie muru (w dniu (...) maja 2006 r.). Decyzję tę wydał po przeprowadzeniu kontroli budowy. Względy proceduralne zadecydowały o konieczności ponownego przeprowadzenia przez PINB postępowania administracyjnego. W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor zajął się legalnością budowy budynku, jakkolwiek w pierwszych zarzutach skarżącej kwestie te nie zostały wyraźnie sprecyzowane. Zauważyć można, że interwencja skarżącej w sprawie zgodności z prawem robót związanych z budową budynku została organowi nadzoru budowlanego przekazana pośrednio, a więc poprzez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzja PINB z dnia (...) marca 2007 r. w sprawie budynku została wydana po przeprowadzeniu oględzin, bez nieuzasadnionej zwłoki. Po uchyleniu tej decyzji, z powodów proceduralnych, związanych m.in. z brakiem dokumentu powiadomienia skarżącej o oględzinach, organ przeprowadził oględziny z udziałem skarżącej w dniu 3 marca 2008 r., przy czym, jak wynika z protokołu oględzin, skarżąca podważała zgodność przeprowadzenia oględzin z prawem. Po tych oględzinach organ umorzył postępowanie w sprawie zgodności budowy budynku z pozwoleniem na budowę, decyzją z dnia (...) kwietnia 2008 r. Również ta decyzja została uchylona decyzją WINB z dnia (...) grudnia 2008 r. Organ podejmował dalej czynności procesowe wymagane w świetle decyzji kasacyjnych WINB.

Następnie jednak nastąpiły działania skarżącej nie tylko utrudniające załatwienie sprawy, ale wręcz zmierzające do zatamowania merytorycznych czynności organu. Informowała ona o niemożności uczestniczenia w oględzinach (pismo z dnia 14 czerwca 2009 r.). W piśmie z dnia 21 grudnia 2009 r. wniosła o niewyznaczanie kolejnych oględzin w jej sprawach, w tym także w sprawie budynku przy ulicy (...), do czasu rozpoznania jej wniosków. W piśmie z dnia 1 lutego 2010 r. wniosła o odwołanie oględzin wyznaczonych na dzień 9 lutego 2010 r. i wyznaczenie tej czynności w marcu, tłumacząc to chorobą stawów kolanowych i odległością z C. do A. (około (...) km).

W dalszym okresie skarżąca domagała się zawieszenia postępowania. Pierwszy wniosek zawierający takie żądanie został rozpoznany odmownie postanowieniem PINB z dnia 15 czerwca 2010 r. Kwestia ta była, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, jedną z przyczyn długotrwałego postępowania. Nie chodzi przy tym o korzystanie przez stronę z jej uprawnień procesowych. Problemem było nagromadzenie wniosków o zawieszenie postępowania, składanych kolejno mimo trwających postępowań zażaleniowych i sądowych w tym zakresie, a także składanie zażaleń, mimo wypowiedzi zawartych w wyrokach sądowych wskazujących na niedopuszczalność składanych środków odwoławczych. Przykładem takiego działania skarżącej są: pismo z dnia 27 lipca 2013 r., pismo z dnia 30 października 2013 r., zażalenie z dnia 11 grudnia 2013 r., zażalenie z dnia 12 grudnia 2014 r., pismo z dnia 18 lutego 2017 r., pismo z dnia 29 kwietnia 2017 r., pismo z dnia 19 października 2017 r. Niezależnie od tego, skarżąca przez szereg lat składała wnioski o wyłączenie pracowników PINB w N. Skutkiem pism skarżącej były orzeczenia incydentalne, postępowania odwoławcze i sądowe, które utrudniały merytoryczne załatwienie sprawy.

Konieczne jest odnotowanie, że w okresie po wejściu w życie noweli z dnia 3 grudnia 2010 r. w sprawach odmowy zawieszenia postępowania zostały wydane wyroki WSA w Warszawie: z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1756/13, z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/wa 710/14 i z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 873/15. Z akt sprawy wynika, że PINB w N. prowadzi szereg spraw, w których skarżąca domaga się kontroli legalności robót na działkach położonych na tamtym terenie, tj. przy ulicy (...) w A. W odniesieniu do A. G. są to dwie sprawy rozpoznawane w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w dniu 11 lipca 2019 r. (budynku i ogrodzenia).

Ocena organu nie może abstrahować o tego, że prowadzenie określonego postępowania, przy znacznej ilości spraw z udziałem skarżącej, pism składanych przez stronę łącznie do wielu spraw i odrębnie do poszczególnych spraw, przekazywaniu akt do organu wyższego stopnia oraz do sądu, wielości żądań należących do właściwości różnych organów, wymagało każdorazowo po przeprowadzeniu czynności instancyjnych i czynności z zakresu kontroli sądowej, ustalenia stanu sprawy i podejmowania działań po rozważeniu przez pracowników koniecznych dalszych czynności, w odniesieniu do wymagań prawa materialnego oraz procesowych uwarunkowań związanych z kolejnymi żądaniami materialnymi i procesowymi skarżącej.

Materiał zgromadzony w aktach administracyjnych, na podstawie którego, niezależnie od uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przedstawiono powyższe spostrzeżenia, pozwala na ocenę, według której, przedłużanie postępowania nie było zawinione przez pracowników PINB w N. Można nawet ocenić, że organ, wbrew działaniom skarżącej, starał się zakończyć postępowanie. Taka sytuacja procesowa oznacza, że skarżąca nie wymagała objęcia jej ochroną przewidzianą przepisem art. 45 ust. 1, art. 6 Konwencji oraz art. 149 P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji trafnie więc uznał, że nadużywanie procedur prawnych przez stronę, która zainicjowała postępowanie przed zaskarżonym organem nadzoru budowlanego, nie może być w konsekwencji uznane za zawinione zachowanie organu, w stopniu skutkującym stwierdzenie przewlekłości postępowania, które jest środkiem ochrony podmiotu zainteresowanego szybkim zakończeniem sprawy

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.