Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 294/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie można skutecznie powoływać się na przesłanki wznowienia postępowania, jest to bowiem inne odrębne postępowanie toczące się według ściśle określonych zasad i nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek nieważności decyzji.

TEZY

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie można skutecznie powoływać się na przesłanki wznowienia postępowania, jest to bowiem inne odrębne postępowanie toczące się według ściśle określonych zasad i nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek nieważności decyzji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Henryk Dolecki (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Bogusława Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2004 r. sygn. akt I SA 2267/02 w sprawie ze skargi Bogusława Z. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 8 sierpnia 2002 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Bogusława Z. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 8 sierpnia 2002 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia 17 października 1991 r. o uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa Przewozu Towarów (...) w W., w części dotyczącej działki nr 4/5, objętej księgą wieczystą KW (...), położonej w W. przy ul. P., w obrębie 1-08-24.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów, z których wynika, że Wojewoda W., na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 646 ze zm./, stwierdził decyzją (...) z dnia 17 października 1991 r. nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Przewozu Towarów (...) w W. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa o pow. 46.138 m2, położonego w W. przy ul. P.

We wniosku z dnia 9 kwietnia 2001 r. Bogusław Z. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej wskazując, że decyzją Naczelnika Dzielnicy W.-W. z dnia 14 września 1977 r. wywłaszczono nieruchomość, o zwrot której wystąpili następcy prawni byłego właściciela. Wskazaną decyzją wywłaszczono część nieruchomości ujętej w księdze wieczystej KW (...), tj. obszar o pow. 1.494 m2. Fragment tego obszaru objęła decyzja uwłaszczeniowa jako część działki nr 4/5.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 18 marca 2002 r. (...) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej i wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. uwłaszczono z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowe osoby prawne posiadające grunt w zarządzie. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Prawo zarządu uwłaszczonej jednostki wynika z decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-W. z dnia 22 maja 1978 r., (...), co świadczy o tym, że spełnione zostały przesłanki uwłaszczenia.

Organ administracji wskazał, że nieruchomość objęta księgą wieczystą KW (...), stanowiąca współwłasność Jana i Anny Z. i licząca 1.749 m2, została wywłaszczona dwiema decyzjami. Pierwszą decyzją Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 25 września 1971 r. - wywłaszczył obszar 255 m2 /lub 253m2/ pod poszerzenie ul. P., który nie został objęty decyzją uwłaszczeniową, Tego terenu dotyczy też decyzja Burmistrza Urzędu Dzielnicy-Gminy W.-M. z dnia 16 października 1991 r., orzekająca, że nieruchomość wywłaszczona decyzją z dnia 25 września 1971 r. nie stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Akta związane z tą decyzją zaginęły. W decyzji z dnia 16 października 1991 r. stwierdzono, że o zwrot uwłaszczonej nieruchomości wystąpił Wojciech Z. pismem z dnia 28 stycznia 1991 r. Aczkolwiek nie odnaleziono tego wniosku, tym niemniej fakt jego złożenia został potwierdzony urzędowo w decyzji nr 243/91. Wiarygodne jest zatem twierdzenie Bogusława Z., że złożony wniosek odnosił się nie tylko do gruntu o pow. 255 m2, zajętego pod ul. P., lecz dotyczył także pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości.

Następnie drugą decyzją Naczelnik Dzielnicy W.-W. z dnia 14 września 1977 r. wywłaszczył obszar 1.494 m2, z którego 1.369 m2 zostało ujęte w decyzji uwłaszczeniowej w ramach działki nr 4/5.

Wniosek o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości został złożony w dniu 28 stycznia 1992 r. Strona twierdzi, jednak, że była to kontynuacja poprzedniego wniosku z dnia 28 stycznia 1991 r. W tej sytuacji organ administracji stwierdził, że jeżeli przyjmie się, iż o zwrot pozostałej części nieruchomości wystąpiono dopiero wnioskiem z dnia 28 stycznia 1992 r., to należy uznać, że decyzja uwłaszczeniowa była wydana wcześniej, tj. w dniu 17 października 1991 r. i wniosek ten nie mógł wpłynąć na postępowanie uwłaszczeniowe, gdyż nie wywierał on skutków ex tunc i dlatego brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej co do części działki nr 4/5. Jeżeli natomiast przyjmie się, że wniosek z dnia 28 stycznia 1992 r. jest kontynuacją poprzedniego wniosku z dnia 28 stycznia 1991 r., to wtedy trzeba uznać, że ten ostatni wniosek został złożony po dniu 5 grudnia 1990 r., a więc po dniu, w którym ustawodawca dokonał uwłaszczenia państwowych osób prawnych.

Nadto organ wskazał, że kwestia ewentualnej zbędności nieruchomości na cel określony przy wywłaszczeniu nie może być rozstrzygana w decyzji o charakterze kasacyjnym, oraz że działka nr 4/5, z obrębu nr 1-08-24, została następnie włączona do działki nr 37, do której prawa rzeczowe aktem notarialnym z dnia 25 marca 1997 r. nabyła spółka "T." Sp. z o.o., przy czym prawa rzeczowe do części działki nr 37 były przedmiotem dalszego obrotu. Poza tym organ stwierdził, że w decyzji uwłaszczeniowej z dnia 17 października 1991 r. ujęty został, w ramach działki nr 4/5, obszar 1.369 m2, z większej nieruchomości, ujętej w księdze wieczystej KW (...), do którego odnosi się decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Dzielnicy W.-W. z dnia 14 września 1977 r. W stosunku do przedmiotowego obszaru istniało więc prawo własności Skarbu Państwa, a także istniało prawo zarządu wynikające z decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-W. z dnia 22 maja 1978 r., Oznacza to, że istniały przesłanki uwłaszczenia określone w art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Uwłaszczenie, które nastąpiło ex lege odnosi się do stanu prawnego z dnia 5 grudnia 1990 r. Do tego dnia nie był złożony wniosek o zwrot wywłaszczonej części nieruchomości. Wniosek ten został złożony w piśmie z dnia 28 stycznia 1992 r., a wiec już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. Tym samym nie mógł on wywrzeć skutków w postępowaniu uwłaszczeniowym. Zgłoszenie żądania o zwrot nieruchomości po dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji /por. wyrok NSA z 1.08.2001 r., I SA 1530/00/. Strona wskazała, że wniosek z dnia 28 stycznia 1992 r. stanowi kontynuację wniosku o zwrot nieruchomości z dnia 28 stycznia 1991 r. Wniosku tego jak i akt postępowania nie odnaleziono, ale jego złożenie potwierdza decyzja Burmistrza Urzędu Dzielnicy-Gminy W.-M. z dnia 16 października 1991 r., a więc złożony wniosek dotyczył pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości. Jest to wniosek złożony w okresie pomiędzy 5 grudnia 1990 r., a datą wydania decyzji uwłaszczeniowej. Wzajemna relacja złożonego w tym czasie wniosku o zwrot nieruchomości z postępowaniem uwłaszczeniowym nie była przedmiotem jednoznacznych ustaleń i rozstrzygnięć zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego. Samo określenie ustawowe o nie naruszaniu praw osób trzecich, odnoszące się do uwłaszczenia z dnia 5 grudnia 1990 r., nie jest precyzyjne. Daje bowiem podstawę do twierdzenia, że roszczenia majątkowe zgłoszone do dnia 5 grudnia 1990 r. mają wpływ na uwłaszczenie, jako istniejące prawo osób trzecich, natomiast pozostaje rzeczą otwartą, do interpretacji, czy wpływ ten wywierają, również roszczenia późniejsze, zgłoszone po 5 grudnia 1990 r., a przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej.

W chwili wydania decyzji uwłaszczeniowej tj. w dniu 17 października 1991 r., nie było rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujących na konieczność stwierdzenia nieważności tak wydanej decyzji uwłaszczeniowej. Wątpliwości w tym zakresie wystąpiły później. Jednak jeszcze w 1997 r. Sąd Najwyższy wskazał, że zapis ustawowy o nie naruszaniu praw osób trzecich nie uchyla sam przez się skutków prawnych uwłaszczenia zaistniałego z mocy prawa. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.10.1998 r., I SA 409/98. Na tle niejednolitości orzecznictwa nastąpiła zmiana stanowiska dotycząca wzajemnego zbiegu postępowania o zwrot i uwłaszczeniowego /zob. uchwała SN z dnia 27.01.2000 r., III ZP 14/99/. Jednak rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, oznacza sytuację, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest oczywiście sprzeczne z wyraźnym przepisem prawa. Jeżeli więc przepis prawa może być wieloznacznie odczytywany, na co wskazują także orzeczenia sądowe, nie można uznać, że nastąpiło rażące naruszenie prawa.

Od decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 8 sierpnia 2002 r. skargę do Sądu administracyjnego złożył Bogusław Z. zarzucając naruszenie art. 156 par. 1 Kpa oraz art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i uwłaszczaniu nieruchomościami oraz art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, a obecnie art. 136 ust. 3 i art. 200 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący pokreślił, że dokonane ustalenia faktyczne, są w zasadzie prawidłowe. Pominięto jedynie fakt formalnego stwierdzenia w wyroku NSA z dnia 27.11.1995 r., IV SA 775/94, że wywłaszczona na rzecz PPT (...) w W. nieruchomość położona w rejonie ulicy P., w całości stała się zbędna na cel wywłaszczeniowy. Prawidłowo w zaskarżonej decyzji ustalono, że Wojciech Z., poprzednik prawny skarżącego, złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w dniu 28 stycznia 1991 r., a wiec przed wydaniem przez Wojewodę W. decyzji nr 527/91. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, w związku z zaginięciem akt, uznał za wiarygodne wyjaśnienia Bogusława Z. Prawidłowe ustalenia faktyczne nie doprowadziły jednak do właściwej prawnej oceny sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2004 r. oddalił skargę przedstawiając w uzasadnieniu następującą argumentację. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożony przez Bogusława Z. i Wojciecha Z. datowany jest na dzień 28 stycznia 1992 r. We wniosku tym nie wspomina się, aby był on kolejnym wnioskiem w tej samej sprawie. Natomiast we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Bogusław Z. podał, że od 28 stycznia 1991 r. prowadzi postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Okoliczności te badał organ nadzoru, który otrzymał od skarżącego kopię decyzji nr 243/91 z dnia 16 października 1991 r., wydanej na wniosek Wojciecha Z. z dnia 28 stycznia 1991 r., dotyczącej nieruchomości o pow. 253 m2 położonej przy ul. P. w W., wywłaszczonej decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m.st. W. z dnia 25 września 1971 r., (...). Nieruchomość należącą do poprzedników prawnych skarżącego wywłaszczono dwiema decyzjami administracyjnymi. Wniosek z dnia 28 stycznia 1991 r. o zwrot nieruchomości dotyczył nieruchomości o pow. 253 m2 wywłaszczonej decyzją z dnia 25 września 1971 r. na wniosek Zarządu Dróg i Mostów w W. na poszerzenie ul. P. Natomiast wniosek o zwrot nieruchomości z dnia 28 stycznia 1992 r. dotyczył nieruchomości o pow. 1.494 m2 wywłaszczonej decyzją z dnia 14 września 1977 r. (...), z uzasadnienia której wynika, że część gruntu została wywłaszczona w 1971 r. pod poszerzenie ul. P. Skarżący wskazał, że wniosek o zwrot nieruchomości z dnia 28 stycznia 1991 r. dotyczył całej nieruchomości, a nie tylko jej części, ale organ ograniczył postępowanie tylko do części nieruchomości. Wniosek z dnia 18 stycznia 1991 r. nie zachował się, ale z uzasadnienia decyzji nr 243/91 z dnia 16 października 1991 r. wynika, że ten właśnie wniosek został rozpoznany, oraz że dotyczył nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia 25 września 1971 r. Akt tej sprawy nie odnaleziono, ale skarżący nie twierdził, iż odwoływał się od tej decyzji i kwestionował, że część jego żądania nie została rozpoznana. W tej sytuacji zarówno organ, jak i Sąd wiąże pozostająca w obrocie prawnym decyzja nr 243/91 z dnia 16 października 1991 r. i ustalony w niej fakt, że wniosek z dnia 28 stycznia 1991 r. dotyczył nieruchomości o pow. 253 m2 wywłaszczonej decyzją z dnia 25 września 1971 r. Pozwala to ustalić, że pierwszym wnioskiem w sprawie zwrotu nieruchomości o pow. 1.494 m2, wywłaszczonej decyzją z dnia 14 września 1977 r. był wniosek złożony w dniu 28 stycznia 1992 r. Decyzja Wojewody W. (...) została wydana w dniu 17 października 1991 r., a jej podstawą prawną był przepis art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/. W decyzji będącej przedmiotem nadzoru wszystkie przesłanki zawarte w powołanym przepisie zostały spełnione. Nieruchomość, będąca własnością Skarbu Państwa została oddana w użytkowanie Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu PKS, którego następcą prawnym stało się Przedsiębiorstwo Przewozu Towarów PKS nr 3. W dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość ta stała się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, co następnie stwierdzono deklaratoryjną decyzją Wojewody W. z dnia 17 października 1991 r. Skarżący wskazując, że decyzja ta narusza prawa osób trzecich powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27.01.2000 r., III ZP 14/99. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił poglądu wyrażonego w treści tej uchwały, ponieważ jest on odosobniony i nie został przyjęty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /zob. wyrok NSA z dnia 10.10.2001 r., I SA 2394/99/. Zdaniem Sądu aby mówić o prawach osób trzecich, prawa te muszą być zgłoszone. Ustawodawca nie nałożył bowiem obowiązku na organ administracji publicznej badania w postępowaniu uwłaszczeniowym, czy grunt został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia. Badanie tych okoliczności następuje w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz to postępowanie toczy się wyłącznie na wniosek byłych właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców. Jeśli zatem wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został zgłoszony przed dniem 5 grudnia 1990 r. lub przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej, to wtedy należało dać pierwszeństwo rozstrzygnięciu postępowania o zwrot nieruchomości przed postępowaniem o jej uwłaszczenie. W rozpoznawanej sprawie wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, złożony został po zakończeniu postępowania o jej uwłaszczenie, a zatem zasadnie organ administracji ustalił, że uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Sąd I instancji wyjaśnił nadto, że nie trafny jest zarzut skarżącego, iż w identycznej sytuacji, na wniosek innej osoby została stwierdzona nieważność decyzji uwłaszczeniowej, ponieważ osoba ta złożyła wniosek o zwrot nieruchomości w dniu 28 września 1990 r., tj. przed dniem 5 grudnia 1990 r., a więc w całkowicie odmiennej sytuacji prawnej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył, reprezentowany przez adwokata, Bogusław Z. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ przez stwierdzenie że, dla wydania zgodnej z prawem decyzji uwłaszczeniowej bez znaczenia jest okoliczność czy nieruchomość, której dotyczy ta decyzja, była przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego i w dniu 5.12.1990 r. była zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a także że ochrona praw osoby trzeciej, byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, możliwa byłaby wtedy, gdyby wniosek o zwrot nieruchomości złożył on przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej. Stanowisko Sądu jest sprzeczne z uchwałą składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27.01.2000 r. III ZP 14/99 i z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.02.1999 r., OPS 15/98.

Nadto skarżący podniósł na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności naruszenie art. 106 par. 3, 113 par. 1 i 134 par. 1 p.p.s.a., a także art. 80 Kpa poprzez błędne i odmienne od dotychczasowych ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd, dotyczące daty złożenia przez rodzinę Z. wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Rozstrzygnięcie Sądu przekracza granice danej sprawy, a kwestionowane ustalenie jest dowolne i nie wynika z akt sprawy.

Zdaniem skarżącego naruszono też art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. w zw. z art. 28 Kpa przez uznanie, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. (...) z dnia 17.10.1991 r. i w związku z tym zaskarżone decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie naruszają prawa, w sytuacji gdy skarżący miał prawo wziąć udział w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę W. w charakterze strony, a pozbawienie go tej możliwości stanowiło naruszenie art. 28 Kpa uzasadniające wznowienie postępowania.

Rozwijając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że wniosek z dnia 18.01.1991 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie dotyczył gruntu o pow. 255m2, zajętego pod ulicę P. w 1971 r., ponieważ tego wywłaszczenia nikt z rodziny nie kwestionował, ale zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na rzecz PTT. Poza tym Sąd, bez szczegółowego uzasadnienia, nie podzielił poglądu zawartego w uchwale SN z 27.01.2000 r., III ZP 14/99. Mając na uwadze treść tego orzeczenia i odnosząc ją do realiów przedmiotowej sprawy należało stwierdzić, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczeniowy przed 5 grudnia 1990 r. Wynika to również z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27.11.1995 r. IV SA 775/94, który zapadł wprawdzie ze skargi innej osoby, ale dotyczył całego terenu przeznaczonego pod bazę PTT. Zdaniem Sądu Najwyższego data złożenia wniosku, aczkolwiek istotna, nie ma decydującego znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji uwłaszczeniowej. W uchwale podkreślono prawo do udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym wywłaszczonych właścicieli, konieczność oceny czy uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich.

Prawidłowa interpretacja art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. pozwala stwierdzić, zdaniem skarżącego, że decyzja Wojewody W. z dnia 17.10.1991 r., (...) wydana została z rażącym naruszeniem prawa materialnego polegającym, na uwłaszczeniu PTT (...) mimo, iż nieruchomość powinna być zwrócona byłym właścicielom. Decyzja taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, co już częściowo nastąpiło w odniesieniu do gruntów należących do innej osoby. Sąd I instancji w sposób całkowicie odmienny od twierdzeń skarżącego i ustaleń organu ocenił datę złożenia wniosku o zwrot nieruchomości uznając, że został on złożony dopiero 28.01.1992 r., a więc po wydaniu kwestionowanej decyzji Wojewody W. Natomiast Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w zaskarżonych decyzjach, wobec zaginięcia akt i logicznych wyjaśnień skarżącego, przyjął, że pierwszy wniosek złożony został 28.01.1991 r., a wniosek z 28.01.1992 r. był jego kontynuacją. Okoliczność ta nie była więc między skarżącym i organem prowadzącym postępowanie sporna i dlatego skarżący zaniechał prowadzenia dowodów dla wykazania treści pierwszego wniosku np. poprzez zeznania świadków.

W ocenie skarżącego Sąd I instancji rozważając diametralną zmianę ustaleń faktycznych odnośnie daty złożenia wniosku winien rozważyć czy wszystkie okoliczności zostały dokładnie wyjaśnione. Brak było podstaw do uznania sprawy, na zasadzie art. 113 par. 1 p.p.s.a., za dostatecznie wyjaśnioną w tym zakresie. Zmianę ustaleń faktycznych powinna poprzedzać inicjatywa dowodowa Sądu na podstawie art. 106 par. 3 p.p.s.a. mająca na celu odnalezienie zaginionych dokumentów. Nadto skarżący wskazał, że Sąd naruszył art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" w zw. z art. 28 Kpa uznając, że decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. (...) nie naruszały prawa. W postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę W. nie brał udziału skarżący ani Wojciech Z., mimo iż każdemu z nich przysługiwało prawo wzięcia udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. Prawo takie wynika m. in. z powołanych orzeczeń SN i NSA. W toku postępowania prowadzonego przez Wojewodę W. doszło więc do naruszenia prawa, które dawało podstawę do wznowienia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego należy przede wszystkim stwierdzić, że sformułowanie podstawy kasacyjnej wskazującej na naruszenie prawa materialnego przez "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" jest nieprawidłowe, ponieważ art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, iż naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumpcji, co polega na tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej.

Ustawodawca przyjmując taką konstrukcję przepisu wprowadził więc alternatywę, a nie koniunkcję, a zatem prawo materialne może być naruszone przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czego skarżący nie dostrzegł formułując zarzut, że naruszenie prawa materialnego nastąpiło przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego jest niezasadny.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W świetle tego zarzutu istotne znaczenie ma ustalenie, czy decyzja uwłaszczeniowa, została wydana zgodnie z prawem i nie naruszała praw osób trzecich, skoro poprzedni właściciele wystąpili z żądaniem jej zwrotu.

Należy podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, że nieruchomość o powierzchni 1.749 m2, objęta księgą wieczystą KW (...), stanowiąca współwłasność Jana i Anny Z. została wywłaszczona dwiema decyzjami: pierwszą, z dnia 25 września 1971 r. obejmującą obszar 255 m2 pod ul. P. Tej części nieruchomości nie objęła decyzja uwłaszczeniowa; oraz drugą, z dnia 14 września 1977 r. obejmującą obszar 1.494 m2, z którego 1.369 m2 objęła decyzja uwłaszczeniowa. Złożono też dwa wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wcześniejszy z dnia 28 stycznia 1991 r. który zaginął, a następny w dniu 28 stycznia 1992 r. co do którego strona twierdzi, że był kontynuacją wcześniejszego, a nie oddzielnym wnioskiem. Organ w związku z tym rozważył jakie skutki prawne wywołałby wniosek z datą wcześniejszą, a jakie wniosek z datą późniejszą. W konsekwencji organ przyjął, że złożenie wniosku o zwrot nieruchomości po dniu 5 grudnia 1990 r., ale przed dniem wydania decyzji uwłaszczeniowej, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, z uwagi na różną wykładnię ustawowego zwrotu o nie naruszeniu praw osób trzecich i rozbieżność stanowisk w orzecznictwie. Zdaniem organu rażące naruszenie prawa można przyjąć wówczas gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest w sposób ewidentnie sprzeczne z jednoznacznym i wyraźnym przepisem prawa, natomiast gdy przepis stwarza różne możliwości interpretacyjne, nie można przyjąć tezy o rażącym naruszeniu prawa.

Sąd I instancji badając legalność zaskarżonej decyzji z prawem, oddalił skargę zasadnie przyjmując, że rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej jest zgodne z prawem. Dokonując szczegółowej analizy akt sprawy stwierdził, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z 16 października 1991 r. Z treści tej decyzji wynika, że wniosek złożony w dniu 28 stycznia 1991 r. dotyczył nieruchomości o powierzchni 253m2, wywłaszczonej decyzją z dnia 25 września 1971 r. Uzasadnia to stwierdzenie, że wniosek dotyczący zwrotu nieruchomości o powierzchni 1494m2, wywłaszczonej decyzją z dnia 14 września 1977 r. został złożony w dniu 28 stycznia 1992 r. W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, został złożony po zakończeniu postępowania o jej uwłaszczenie i organ administracji trafnie ustalił, że decyzja uwłaszczeniowa nie narusza praw osób trzecich.

Prawidłowości oceny dokonanej przez Sąd nie zmieniłoby nawet przyjęcie tezy o kontynuacji złożonego wcześniej wniosku, ponieważ w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności prawidłowo stwierdzono, że w wypadku zgłoszenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości po dniu 5 grudnia 1990 r., a przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej, przy możliwości różnej interpretacji sformułowania użytego w ustawie uwłaszczeniowej dotyczącego nie naruszenia praw osób trzecich, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu /zob. wyrok Sądu Najwyższego z 24.04.1997 r., III RN 15/97, podobnie wyrok NSA z 30.10.1998 r., I SA 409/98/. Słusznie bowiem przyjęto, że rażące naruszenie prawa, o którym stanowi art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa oznacza sytuację, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest oczywiście sprzeczne z przepisem mającym jednoznaczną treść /zob. wyrok NSA z 18.07.1994 r., V SA 535/94/. W związku z tym nie można Sądowi I instancji postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego. Trafnie zatem Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia prawa procesowego. Sąd I instancji oparł się na aktach sprawy, analizując wartość dowodową zebranych dokumentów, a ustalenia jakie przyjął, nie wychodzą poza granice przedmiotowe sprawy. Poza tym należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 80 Kpa przez Sąd I instancji jest bezzasadny gdyż postępowanie przed sądami administracyjnymi od dnia 1 stycznia 2004 r. reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W kwestii naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" w zw. z art. 28 Kpa i zarzutu dotyczącego braku udziału strony w postępowaniu należy stwierdzić, że odmienne są podstawy wznowienia postępowania, a odmienne podstawy postępowania o stwierdzenie nieważności. Są to dwa różne, nadzwyczajne tryby postępowania i nie mogą być łączone. Jeżeli w ocenie skarżącego nie brał on bez własnej winy udziału w sprawie, to okoliczność ta stanowi przesłanką ewentualnego wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie można bowiem skutecznie powoływać się na przesłanki wznowienia postępowania, jest to bowiem inne odrębne postępowanie toczące się według ściśle określonych zasad i nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek nieważności decyzji.

W związku z powyższym, należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.