Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 974/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 58
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej także: "SKO", "Kolegium") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] działając na podstawie art. 58 i 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) (dalej: "k.p.a.") po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku A. W. (dalej także: "skarżący") o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od pisma Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. z dnia [...] czerwca 2013r. znak: [...], stanowiącego informację o odmownym rozpatrzeniu wniosku A. W. o dofinansowanie ze środków PFRON likwidacji barier architektonicznych w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. pismem z dnia [...] czerwca 2013r. znak: [...] poinformował A. W. o odmownym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON likwidacji barier architektonicznych w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej. Pismem z dnia [...] lipca 2013r. A. W. złożył odwołanie od ww. pisma do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013r. (data wpływu do Kolegium) zwrócił się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, uzasadniając wniosek brakiem stosownego pouczenia. Kolegium przywołało art. 58 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić ten termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Dodało, iż w myśl § 2 tego artykułu, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść

w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, a jednocześnie

z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Wskazało także, iż zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma fakt, że pismo z dnia [...] czerwca 2013r. znak: [...] nie stanowi decyzji administracyjnej, co sprawia, iż nie ma możliwości uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Skargę na ostateczne w administracyjnymi toku instancji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. wniósł A. W. Skarżący pismem z dnia [...] października 2013 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżył postanowienie Kolegium w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 58 § 1 k.p.a. poprzez nieprzywrócenie terminu do wniesienia odwołania wynikające z błędnego przyjęcia, że pismo z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] nie stanowiło decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze, wniósł o:

1) zawieszenie postępowania, na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.;

2) na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia

w całości,

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniósł między innymi, że pismo organu z dnia

[...] czerwca 2013 r. mimo, iż nie zostało określone mianem decyzji, zawiera cztery elementy przesądzające o jego kwalifikacji jako decyzji. Są to: wskazanie adresata, wskazanie organu, rozstrzygnięcie oraz fakt, iż zostało ono podpisane przez osobę upoważnioną do wydania aktu. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, iż negatywne rozstrzygnięcie organu rozdzielającego ograniczone środki publiczne szczególnie wymaga aktu administracyjnego, który mógłby podlegać kontroli. Uznanie, że w tej sprawie organ nie działa w formie decyzji, powoduje pozostawienie przedmiotowej sprawy poza taką kontrolą. Tymczasem, nie mogą pozostawać poza kontrolą sprawy potrzeb obywateli

i zasadność przyznania lub odmowy środków publicznych na ich zaspokojenie.

Wniosek o zawieszenie postępowania, na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarżący uznał za uzasadniony, ponieważ rozstrzygnięcie w tej sprawie zależy od wyniku toczącego się równolegle postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego skargą do tut. Sądu na postanowienie SKO z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania A. W. od decyzji Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. z dnia [...] czerwca 2013 r. znak:[...].

Pismem procesowym z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżący podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego

z dokumentu tj. pisma Pełnomocnika Rządu Do Spraw Osób Niepełnosprawnych

z dnia [...] grudnia 2013 r., dotyczącego wykładni autorskiej przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 z późn. zm.) w zakresie konieczności upoważnienia Dyrektora PCPR przez starostę do realizacji zadania dotyczącego dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - likwidacji barier w komunikowaniu się, dołączając kserokopię pisma Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej Biura Pełnomocnika Rządu Do Spraw Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] grudnia 2013 r.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. ogłoszonym na rozprawie Sąd oddalił wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania, albowiem w ocenie Sądu nie zachodziła w niniejszej sprawie wskazywana przez skarżącego przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania.

Postanowieniem z tej samej daty, także ogłoszonym na rozprawie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Sąd przeprowadził dowód z pisma Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2013 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie naruszył prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2013 r., odmawiające na podstawie art. 58 i 59 k.p.a. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania A. W. od pisma Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. z dnia [...] czerwca 2013 r., zawierającego informację o odmownym rozpatrzeniu wniosku A. W. o dofinansowanie ze środków PFRON likwidacji barier architektonicznych w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej. Kolegium zaskarżonym postanowieniem odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, uznając, iż pismo z dnia [...] czerwca 2013 r., o którym mowa wyżej nie stanowi decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 58 k.p.a., albowiem Kolegium wadliwie uznało, iż pismo z dnia [...] czerwca 2013 r. nie stanowi decyzji administracyjnej.

Jak wynika z akt administracyjnych A. W. w dniu [...] stycznia 2013 r. złożył w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w S. wniosek o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych likwidacji barier architektonicznych i urbanistycznych w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej.

Zgodnie z art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r.

o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.) (dalej: "ustawy o rehabilitacji zawodowej

i społecznej") dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych należy do zadań powiatu. Jednocześnie w art. 35a ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej została zawarta delegacja dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów zadań, o których mowa w ust. 1 tego art., które mogą być finansowane ze środków Funduszu, z uwzględnieniem wymagań, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także trybu postępowania i zasad ich dofinansowania ze środków Funduszu. W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej regulacje dotyczące zadań powiatu, o których mowa w art. 35a ust. 1 ustawy

i rehabilitacji zawodowej i społecznej zostały zawarte rozporządzeniu Ministra Pracy

i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1190) (dalej: "rozporządzenie"). W myśl § 2 pkt 4 rozporządzenia ze środków Funduszu może być finansowane w części lub w całości zadanie polegające na likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. W myśl § 6 pkt 1 rozporządzenia

o dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub

w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się – na likwidację barier architektonicznych – osoby niepełnosprawne, które mają trudności

w poruszaniu się, jeżeli są właścicielami nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości albo posiadają zgodę właściciela lokalu lub budynku mieszkalnego, w którym stale zamieszkują. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia dofinansowanie ze środków Funduszu nie przysługuje, jeżeli podmiot ubiegający się o dofinansowanie ma zaległości wobec Funduszu lub podmiot ten był, w ciągu trzech lat przed złożeniem wniosku, stroną umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu, rozwiązanej z przyczyn leżących po stronie tego podmiotu. Dofinansowanie likwidacji barier w komunikowaniu się i technicznych nie przysługuje osobom niepełnosprawnym, które w ciągu trzech lat przed złożeniem wniosku uzyskały odpowiednio na te cele dofinansowanie ze środków Funduszu (§ 9 ust.

3 rozporządzenia). Dofinansowanie nie może obejmować kosztów realizacji zadania poniesionych przed przyznaniem środków finansowych i zawarciem umowy

o dofinansowanie ze środków Funduszu (§ 9 ust. 4 rozporządzenia).

W rozporządzeniu określono też, iż dofinansowanie następuje na wniosek,

z jednoczesnym wskazaniem miejsca składania tego wniosku (§10 rozporządzenia) oraz szczegółowo uregulowano wymagania formalne dotyczące samego wniosku

i załączników (§11 rozporządzenia). W § 12 ust. 3b zawarto regulację, zgodnie

z którą właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 10 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. Wysokość dofinansowania likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych została określona w § 13 ust. 4 rozporządzenia. Wskazano w tym miejscu, iż wynosi ono do 80% kosztów przedsięwzięcia, nie więcej jednak, niż do wysokości piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia. W § 14 rozporządzenia wskazano, iż podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Formy umowy nie wymaga jedynie przyznanie osobie niepełnosprawnej dofinansowania na zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze (§ 14 ust.

3 rozporządzenia).

Z powyższych regulacji wynika, iż uzyskanie dofinansowania wskazanego we wniosku skarżącego, o którym mowa wyżej następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej (§ 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyłonienie podmiotów, z którymi zostanie podpisana umowa o dofinansowaniu następuje po przeprowadzeniu przewidzianej we wskazanych wyżej przepisach procedury. W ocenie Sądu czynności podejmowane przez organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy ma charakter procedury administracyjnej. Przeprowadzenie tej procedury prowadzi tym samym do rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw i wolności jednostki. Wobec treści art. 45 ust.

1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdy ma prawo do sprawiedliwego

i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Gwarancje konstytucyjne dla osób niepełnosprawnych zostały wyartykułowane wprost w art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z jego brzmieniem osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Tym samym

w ocenie Sądu tego rodzaju rozstrzygnięcia, jako objęte gwarancją konstytucyjną nie mogą pozostawać poza skuteczną kontrolą sądową. Zauważyć jednocześnie należy, iż możliwość kontroli sądowej wydaje się tym bardziej uzasadniona, że regulacje prawne dotyczące sposobu dokonywania oceny wniosków i ich kwalifikacji do dofinansowania (zawarte w przytoczonych powyżej przepisach) mają ogólny charakter pozostawiając tym samym organom administracji publicznej duży zakres swobody w tym zakresie. Jednocześnie negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje brakiem możliwości zawarcia umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia i brakiem roszczenia w tym zakresie. Brak jest bowiem w przepisach prawa cywilnego podstawy prawnej do wytoczenia powództwa zmierzającego do zobowiązania starosty do zawarcia umowy o dofinansowaniu w sytuacji negatywnego rozpoznania wniosku o dofinansowanie w oparciu o przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej i przepisy rozporządzenia. Tym samym wnioskodawca nie posiada możliwości domagania się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym z uwagi na brak stosunku cywilnoprawnego, warunkującego powstanie sprawy cywilnej wskazanej w art. 1 k.p.c., pozwalającej na wytoczenie powództwa przed sądem cywilnym. Z tych względów w przypadku przyjęcia braku możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o dofinansowanie, rozstrzygnięcie takie nie podlegałoby jakiejkolwiek kontroli sądowej. Wobec konieczności zagwarantowania wnioskodawcy konstytucyjnego prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wykładnia prowadząca do wniosku, iż rozstrzygnięcie,

o którym mowa w § 12 ust. 3b rozporządzenia nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego musi zostać odrzucona. Brak wskazania w przepisach ustawy

o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy jaką przybiera informacja z § 12 ust. 3b rozporządzenia nie stanowi przeszkody dla uznania, iż informacja ta stanowi decyzję administracyjną. Art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej stanowi bowiem, iż w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Powyższa regulacja stanowi podstawę do zastosowania art. 104 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przy zastosowaniu takiej wykładni podstawą do zaskarżenia do sądu administracyjnego jest art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zaś

w administracyjnym toku instancji przysługuje prawo wniesienia odwołania na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Wskazać także należy, iż pismo Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. z dnia [...] czerwca 2013 r., jako rozstrzygające o uprawnieniach w indywidualnej sprawie przez organ administracji publicznej odpowiada definicji art. 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a.

W świetle powyższych wywodów w ocenie Sądu brak jest podstaw do zaakceptowania przyjętej przez Kolegium wykładni i stwierdzenia trafności zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom Kolegium kierunek rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wyznacza wykładnia zastosowana w Uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r. w sprawie II GPS 1/12, na którą powołuje się skarżący. Faktem jest, iż uchwała ta zapadła w odniesieniu do art. 12 a ustawy o rehabilitacji zawodowej

i społecznej oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo wniesienia wkładu do spółdzielni produkcyjnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1403 ze zm.), to jest odnośnie innego zadania niż objęte wnioskiem w niniejszej sprawie. Zaprezentowaną w tej uchwale argumentację i wykładnię Sąd w całości podziela i w ocenie Sądu w zakresie, w jakim jest ona pomocna w wykładni art. 35 a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy o rehabilitacji zawodowej

i społecznej oraz wydanego na podstawie art. 35 a ust. 4 rozporządzenia ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Z tych względów Kolegium zaskarżone postanowienie wydało z naruszeniem art. 58 k.p.a., brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, iż pismo poddane ocenie Kolegium nie stanowi decyzji administracyjnej i odmowy przywrócenia terminu z przyczyn w postanowieniu wskazanych.

W tych okolicznościach w ocenie Sądu zarzut skargi co do naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. wskazany w skardze zasługuje na podzielenie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium zobowiązane będzie do rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu zawartych w niniejszym uzasadnieniu wywodów.

Wobec stwierdzenia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania Sąd oparł o treść art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( t.j. Dz. U. z 2013, poz. 490).