Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1510/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Krajowej Izby Doradców Podatkowych w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] października 2019. znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 11 lipca 2019 r. Krajowa Izba Doradców Podatkowych w W zwróciła się w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej "u.d.i.p.") do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego o udzielenie informacji w przedmiocie prowadzonych w latach 2015-2018 postępowań karnych skarbowych oraz odpowiednio z nimi powiązanych postępowań kontrolnych poprzez wypełnienie załącznika do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przyjmując, że pojęcie "postępowanie kontrolne" oznacza:

1. w odniesieniu do postępowań wszczętych przed dniem 1 marca 2017 r. - postępowanie kontrolne prowadzone przez Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej, a od dnia 1 marca 2017 r. przez Naczelników Urzędów Celno-Skarbowych na podstawie art. ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 72) w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego oraz postępowanie odwoławcze od decyzji wydanej przez Organ kończącej postępowanie kontrolna w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego,

2. w odniesieniu do postępowań wszczętych po 1 marca 2017 r. - prowadzoną przez Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego kontrolę celno-skarbową w rozumieniu art. 54 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. z 2019 r., poz. 768) oraz postępowanie podatkowe, o którym mowa w Dziale IV "Postępowanie podatkowe" ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. jedn. z 2019 r., nr 900; dalej "O.p.") w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego oraz postępowanie odwoławcze od decyzji wydanej przez organ kończącej postępowanie podatkowe.

Załączniki do wniosku to dwie tabele odnośnie każdego roku, począwszy od roku 2015 do roku 2018, zawierają następujące dane, które zgodnie z oczekiwaniem KIDP organ winien wypełnić:

Tabela nr 1 – dane szczegółowe :

1) Rok, w którym przypadał termin płatności zobowiązania podatkowego będącego przedmiotem toczącego się postępowania kontrolnego, które zostało zawieszone w skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego;

2) Rodzaj podatku (podatek dochodowy od osób fizycznych; podatek dochodowy od osób prawnych; podatek od towarów i usług; podatek akcyzowy; inne podatki);

3) Data dzienna wszczęcia postępowania karnego skarbowego;

4) Etap postępowania kontrolnego, na którym wszczęto postępowanie karne skarbowe (przed wydaniem decyzji w I instancji; między doręczeniem decyzji a wniesieniem odwołania; w trakcie postępowania odwoławczego);

5) Czy postawiono zarzuty w postępowaniu karnym skarbowym? - wskazanie daty dziennej postawienia zarzutów;

6) Wskazania kwoty uszczuplenia podatku w każdym przypadku postępowania karnego skarbowego, w którym postawiono zarzuty;

7) Czy postępowanie karne skarbowe na etapie postępowania przygotowawczego uległo zawieszeniu na podstawie art. 114a Kodeksu karnego skarbowego? - podanie daty zawieszenia oraz informacji na jakim etapie było postępowanie kontrolne w momencie zawieszenia postępowania karnego skarbowego;

8) Czy postępowanie karne skarbowe na etapie postępowania przygotowawczego uległo umorzeniu? - podanie daty umorzenia oraz informacji na jakim etapie było postępowanie kontrolne w momencie umorzenia postępowania karnego skarbowego;

9) Czy postępowanie karne skarbowe ciągle toczy się na etapie postępowania przygotowawczego?;

10) Czy postępowanie karne skarbowe przeniosło się na etap postępowania sądowego? - podanie daty wniesienia oraz rodzaju wniosku (akt oskarżenia, wniosek o dobrowolne poddanie się odpowiedzialności, wniosek o warunkowe umorzenie) do sądu;

11) Czy zapadł wyrok w postępowaniu karnym skarbowym? - wskazanie daty oraz rodzaju rozstrzygnięcia, np.: uniewinniający, skazujący, umarzający;

Tabela nr 2 – dane ogólne (dla każdego roku od 2015 do 2018 ):

1) Ilość postępowań kontrolnych z udziałem organu toczących się w każdym roku od 2015 do 2018 ?;

2) Ilość postępowań kontrolnych wszczętych przez organ w każdym roku od 2015 do 2018 ?;

3) W ilu przypadkach postępowań kontrolnych toczących się z udziałem organu w każdym roku od 2015 do 2018 postępowanie to dotyczyło zobowiązania podatkowego, którego termin przedawnienia upływał 31 grudnia każdego roku od 2015 do 2018 r.;

4) W ilu przypadkach, o których mowa komórce D1 tabeli stanowiącej załącznik do wniosku o udostępnienie informacji publicznej wydano (do dnia dzisiejszego) decyzję na etapie postępowania Il-instancyjnego (w przypadku, gdy decyzji Il-instancyjnych w toku postępowania kontrolnego było więcej niż jedna, proszę o podanie daty wydania pierwszej)?

- wskazanie daty wydania oraz rodzaju poszczególnych decyzji w oparciu o treść art. 233 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa;

5) W ilu przypadkach, o których mowa w komórce D1 tabeli stanowiącej załącznik do wniosku o udostępnienie informacji publicznej wszczęto postępowanie karne skarbowe po zakończeniu postępowania kontrolnego?;

6) Ile przypadków wszczętych postępowań karnych skarbowych w każdym roku od 2015 do 2018 spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 O.p. i w wyniku tego zawieszenia zobowiązanie podatkowe nie wygasło w całości przed upływem ustawowego (5-łetniego) terminu przedawnienia?;

7) W ilu przypadkach postępowań karnych skarbowych o których mowa w komórce G1 tabeli stanowiącej załącznik do wniosku o udostępnienie informacji publicznej w momencie ich wszczęcia zobowiązanie podatkowe, którego bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu, było przedmiotem toczącego się postępowania kontrolnego?;

8) W ilu przypadkach wskazanych w komórce H1 tabeli stanowiącej załącznik do wniosku o udostępnienie informacji publicznej termin przedawnienia zobowiązania podatkowego, którego uszczuplenie bądź narażenie na uszczuplenie było powodem wszczęcia postępowania karnego skarbowego, upływał 31 grudnia każdego roku od 2015 do 2018 r.;

9) Dat decyzji II instancji według ich rodzaju (zgodnie z art. 233 O.p.), z wyszczególnieniem:

- art. 233 § 1 pkt 1 O.p.,

- art. 233 § 1 pkt 2 O.p.,

- art. 233 § 1 pkt 3 O.p.,

- art. 233 § 2 Op.

Pismem z dnia 9 sierpnia 2019 r. organ poinformował wnioskodawcę, że nie ma informacji usystematyzowanej we wnioskowanym zakresie oraz, że informacja ta może zostać wytworzona na bazie posiadanych przez organ informacji, co skutkuje zakwalifikowaniem informacji jako przetworzonej. Powołując się na przepis art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. organ wezwał stronę do wykazania, w terminie 7 dni, że udostępnienie tych informacji wiąże się z istnieniem szczególnie istotnego interesu publicznego.

Na powyższe wezwanie Odwołujący się odpowiedział pismem z dnia 19 sierpnia 2019 r.

Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. decyzją z dnia 9 września 2019 r., nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w zakresie całej wnioskowanej informacji, ze względu na brak wymaganej do jej udostępnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.

Od decyzji tej Krajowa Izba Doradców Podatkowych w W wniosła odwołanie.

Dyrektor Izby Skarbowej w [....] decyzją z dnia 11 października 2019. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podziela stanowisko organu I instancji, iż żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprawdzie nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej, jednak orzecznictwo sądów wskazuje, co należy rozumieć pod tym pojęciem. I tak wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r. (sygn. akt I OSK 1313/14) Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych zaznaczył, że "informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, która wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego."

Przetworzeniem informacji jest także zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (zob. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 261/17).

Jak wykazał Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. udostępnienie wnioskowanych informacji wymaga przeprowadzenia analizy i dokładnego przeglądu akt postępowań kontrolnych opisanych we wniosku. Nie ulega wątpliwości, że żądanie udostępnienia informacji zawartych we wniosku z dnia 11 lipca 2019 r. może istotnie wpłynąć na realizację zasadniczych celów i zadań [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K.. Szeroki zakres wniosku wymaga sięgnięcia do dokumentacji źródłowej, w oparciu o którą powstanie jakościowo nowa informacja. Zdaniem Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. jest to niewątpliwie proces pracochłonny i wymagający zaangażowania sił i środków wpływających na statutowe i ustawowe zadania Urzędu.

Tym samym wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania organu i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań (por. wyr. NSA z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, wyr. NSA z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11).

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej rozważania sądów i przenosząc je na grunt przedmiotowej sprawy Naczelnik [...] Urzędu Celno- Skarbowego w K. uznał, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, o czym świadczy nie tylko okres, za jaki mają być udostępnione żądane informacje z akt przedmiotowych postępowań, ale przede wszystkim, że do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej po stronie podmiotu zobowiązanego muszą być podjęte dodatkowe czynności. Domaganie się przesłania informacji i uzupełnienia załączonych do wniosku tabel przekracza granice normalnego (prostego) korzystania z informacji publicznej. Informacja prosta nabiera tu niewątpliwie charakteru informacji przetworzonej, ponieważ udostępnienie danych musi być poprzedzone ich odpowiednim przygotowaniem, w tym przeglądem i analizą wszystkich akt spraw dotyczących przedmiotowych postępowań za wskazany okres. Całość zaś działań łączy z przeprowadzeniem przez organ pewnych czynności analitycznych i intelektualnych.

Jak słusznie wskazał Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K., przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko w sprawie znajduje pełną akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kolejnym zarzutem odwołania jest brak uznania przez organ I instancji, iż odwołujący się przedstawił szczególnie istotny interes publiczny. Zaznaczono, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie zawiera definicji "interesu publicznego", funkcjonuje ono jako pojęcie niedookreślone, nie mające zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Przyjmuje się, iż działanie w ramach interesu publicznego odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych oraz wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa.

Przypomniano, że organ I instancji wezwał wnioskodawcę (zakreślając siedmiodniowy termin odpowiedzi) do wykazania powodów, dla których spełnienie żądania udostępnienia informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, jednak – zdaniem organu I instancji – udzielona odpowiedź nie jest wystarczająca do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który spowodowałby konieczność udzielenia przedmiotowej informacji. Strona wskazała, że celem żądania udostępnienia informacji publicznej jest zgromadzenie informacji na temat stosowania art. 70 § 6 pkt. 1 O.p. w praktyce organów podatkowych i możliwość zajęcia stanowiska bądź też wydania opinii w przedmiocie wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie postępowań kontrolnych, z powołaniem się na ogólną kompetencję odwołującego się, określoną w jego statucie do przedstawiania stanowisk i opinii w przedmiocie stanowienia czy stosowania prawa.

Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu (por. wyr. WSA w Warszawie z 17 maja 2005 r., II SA/Wa481/05). Dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, znaczenie ma nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, ale także istota i charakter żądanej informacji. W przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jak wyżej wskazano, chodzi o to, czy uzyskanie określonej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego tj. może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego i może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności.

Dyrektor Izby Skarbowej w [....] podzielił stanowisko Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K., że Odwołujący się nie wykazał, że uzyskane informacje będzie w stanie realnie wykorzystać dla poprawy funkcjonowania administracji publicznej. Jak wskazał Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K., toczy się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, którego zadaniem jest zbadanie konstytucyjności niektórych przepisów Ordynacji podatkowej i kodeksu karnego skarbowego, którego Odwołujący się nie jest uczestnikiem. Skoro w toczącym się postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, KIDP nie jest stroną, to pozyskanie zawnioskowanych danych służyłoby tylko i wyłącznie poszerzeniu wiedzy KIDP i nie może być w żaden sposób wykorzystane dla interesu publicznego. Ustawa z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w art. 42 (Dz. U. 2016 poz. 2072) wymienia, kto jest uczestnikiem postępowania przed trybunałem. Wśród wymienionych uczestników nie ma KIDP. Ponadto należy zauważyć, że nie toczą się prace zmierzające do zmiany art. 70 § 6 pkt 1 O.p., gdyż ewentualne podjęcie takich prac będzie uzależnione od orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej w [....] wobec nie spełnienia przesłanki niezbędnej do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej przewidzianej w art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. nie naruszył obowiązku informacyjnego, wynikającego z powyższej ustawy. Prawo do informacji publicznej nie jest bowiem prawem bezwzględnie obowiązującym. Jego granice wyznaczają przepisy art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz przepis art. 3 ust. 1 u.d.i.p., które należy uwzględnić przy realizacji postulatu transparentności działań publicznych.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Krajowa Izba Doradców Podatkowych w W, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zobowiązanie organu do udzielenia skarżącej informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim organ:

1) uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego;

2) nie wykazał braku istnienia po stronie zainteresowanego przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w ocenie KIDP w toku rozpoznawanej sprawy doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż w jej ocenie wykazano szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający przygotowanie zbioru informacji przetworzonej oraz udostępnienie tego zbioru KIDP w trybie przepisów określających dostęp do informacji publicznej.

Artykuł 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w sposób istotny ogranicza prawo dostępu do informacji publicznej, stanowiąc, że dostęp do uzyskania informacji przetworzonej jest możliwy w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Należy podkreślić, że omawiane ograniczenie stanowi ograniczenie konstytucyjnego prawa każdego obywatela, o którym mowa w art. 51 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z art. 51 ust. 3 ustawy zasadniczej ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Z kolei zgodnie z zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie KIDP w rozpatrywanej sprawie miała miejsce niezgodna z Konstytucją, gdyż naruszająca istotę prawa do informacji, rozszerzająca wykładnia określonego w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. ograniczenia prawa do informacji.

Interes publiczny występuje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia szeroko pojmowanego funkcjonowania państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Co więcej, wystarczy, że wskazany wpływ ma charakter potencjalny - niekonieczne jest jego udowodnienie. Nawet jeśli wnioskodawca nie wykaże bądź nie będzie potrafił wykazać istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, który by uprawniał go do uzyskania jakiejś konkretnej informacji, to organ jako reprezentant władzy publicznej zobowiązany jest zbadać potencjalne istnienie takiego interesu. Następnie zaś zobligowany jest uzasadnić i wykazać wnioskodawcy ewentualny brak jego istnienia.

Nie ma wątpliwości co do tego, że KIDP jako organ samorządu zawodowego zrzeszającego doradców podatkowych wykonujących zawód zaufania publicznego jest upoważniona do analizowania, opiniowania i oceny prawidłowości nie tylko funkcjonowania organów administracji skarbowej, ale również stosowania konkretnych regulacji prawnych w postępowaniach prowadzonych przez te organy.

Do statutowych zadań KIDP należy m. in. przedstawianie stanowisk i opinii prawnych w zakresie stanowienia oraz stosowania prawa, opracowywanie projektów aktów prawnych, w szczególności dotyczących prawa podatkowego i wykonywania zawodu doradcy podatkowego (§ 6 ust. 1 pkt 7 Statutu KIDP). Choć samorząd nie dysponuje formalnie prawem inicjatywy ustawodawczej, należy pamiętać, że prawo to przysługuje 100 000 obywateli, a poza tym KIDP może np. skorzystać z prawa petycji, które to prawo obejmuje żądanie, w szczególności, zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji (art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach, Dz. U. 2018 r., poz. 870).

Uznanie zarówno przez organ I, jak i II instancji, że skoro nie toczą się prace nad zmianami przepisów (tj. art. 70§ 6 pkt 1 O.p.), prawidłowość wykładni których stosowana przez organy administracji skarbowej jest przez KIDP kwestionowana (a także przez RPO w postępowaniu przez TK, o czym była mowa wyżej), jest nie do pogodzenia z zasadami inicjowania postępowania ustawodawczego w Polsce. Podstawą takiej inicjatywy musi być zawsze zidentyfikowanie problemu legislacyjnego. Zgodnie z art. 34 ust. 2 Regulaminu Sejmu do projektu ustawy dołącza się uzasadnienie, które powinno:

1) wyjaśniać potrzebę i cel wydania ustawy,

2) przedstawiać rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana, i

3) wykazywać różnicę pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym,

4) przedstawiać przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne,

5) wskazywać źródła finansowania, jeżeli projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego,

6) przedstawiać założenia projektów podstawowych aktów wykonawczych,

7) zawierać oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenie, że przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.

Spełnienie powyższych wymogów nie jest możliwe bez dostępu do informacji o sposobie stosowania przepisów w praktyce funkcjonowania organów administracji publicznej. Z kolei ich niespełnienie powoduje, że Marszałek Sejmu może zwrócić wnioskodawcy projekt ustawy, jeżeli uzasadnienie dołączone do projektu nie odpowiada ww. wymogom. Wykazana możliwość zainicjowania zmian w prawie (a w przekonaniu KIDP nawet sama możliwość zidentyfikowania i nagłośnienia problemu wadliwej praktyki stosowania określonych regulacji przez organy administracji skarbowej) wypełnia przesłankę szczególnej istotności interesu publicznego dla udostępnienia żądanych informacji.

Należy przy tym podkreślić, że potrzebę wzmocnienia pozycji podatnika w sporach z fiskusem dostrzega zarówno ustawodawca, jak i rząd ustanawiając Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, czy proponując powołanie Rzecznika Praw Podatnika.

Uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia mu żądanej informacji (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W rozpatrywanej sprawie KIDP wykazała, że zapewnia, iż uzyskana informacja zostanie realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego oraz usprawnienia funkcjonowania organów państwa

.

Zdaniem KIDP oczywistym jest, że w celu realizacji konstytucyjnej zasady transparentności działania organów administracji publicznej, koniecznym jest zapewnienie takim organizacjom, jak skarżąca, pełnej wiedzy na temat praktyki orzeczniczej organów administracji skarbowej w żądanym zakresie.

Brak szczegółowego wyjaśnienia i uargumentowania obranego przez organy stanowiska we wskazanym zakresie, stanowi zatem o arbitralności rozstrzygnięć, a tym samym również o nieprawidłowości decyzji odmownej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w [....] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 9 listopada 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Izby Skarbowej w [....] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176)– dalej powoływana jako u.d.i.p. Ustawa ta ma na celu realizację prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej wynikającego z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości i przynajmniej na etapie złożonej do tutejszego Sądu skargi nie jest to przedmiotem sporu pomiędzy stronami, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Do twierdzenia tego bez żadnych wątpliwości prowadzi lektura załączników do wniosku tj. tabel, które zgodnie z żądaniem wnioskodawcy – strony skarżącej, winien wypełnić organ udzielając odpowiedzi. Wytworzenie informacji przetworzonej wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (tak NSA w wyroku z 26 lutego 2016r. sygn. akt I OSK 833/15). Chodzi tu więc o taką informację, która dopiero zostanie wytworzona w oparciu o kryteria zawarte we wniosku o udostępnienie informacji. W przypadku informacji przetworzonej wnioskodawca winien wykazać, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Przypomnieć należy, że pismem z dnia 9 sierpnia 2019 r. organ I instancji poinformował stronę skarżącą, że nie informacji usystematyzowanej we wnioskowanym zakresie oraz, że informacja ta może zostać wytworzona na bazie posiadanych przez organ informacji, co skutkuje zakwalifikowaniem jej jako informacji przetworzonej.

Szczególnego podkreślenia wymaga w realiach niniejszej sprawy, że wypełnienie 20 pozycji obu tabel załączonych do wniosku, dla czterech lat kalendarzowych, przy uwzględnieniu definicji "postępowania kontrolnego" wskazanej przez wnioskodawcę, z całą pewnością wiązałoby się ze znacznym nakładem sił i środków, które organ musiałby zaangażować celem uczynienia zadość zgłoszonemu żądaniu skarżącej. Nie ulega też wątpliwości Sądu, że do tego rodzaju pracy skierowani musieliby zostać doświadczeni urzędnicy, bo wiązałaby się ona z dokonaniem szczegółowego przeglądnięcia akt każdej ze spraw (równolegle akt postępowania kontrolnego i karnoskarbowego) oraz merytorycznej oceny ich zawartości w kontekście pytań stawianych przez skarżącą we wniosku. Pozyskanie żądanych informacji nie stanowi bowiem relatywnie nieskomplikowanych czynności polegających na odnotowaniu informacji prostych, lecz wytworzeniu informacji publicznej przetworzonej w odniesieniu do każdej ze spraw z osobna. Tego rodzaju analizy nie może wykonać "ktokolwiek". Każda ze spraw wymagałaby badania akt administracyjnych przez pracowników dysponujących niezbędną wiedzą merytoryczną z zakresu postępowania kontrolnego i karnoskarbowego.

Nie wymaga szerszego wyjaśnienia, że wskazanie w "danych szczegółowych" roku, w którym przypadał termin płatności zobowiązania podatkowego, rodzaju podatku, daty dziennej wszczęcia postępowania karnoskarbowego, etapu postepowania kontrolnego, na którym wszczęto postępowania karnoskarbowe, zarzutów oraz daty dziennej ich postawienia w postępowaniach karnoskarbowych, kwoty uszczuplenia podatku oraz udzielenie odpowiedzi na pięć szczegółowych pytań dotyczących szczegółów postępowań karnoskarbowych, stanowiłoby o nakładzie pracy znacznie przekraczającym normalne możliwości organizacyjne organu.

Te okoliczności należy mieć na względzie oceniając spór, który w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy wnioskodawca wykazał istnienie przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, co zobowiązywałoby organ do udzielenia żądanej informacji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2014r. sygn. I OSK 2721/13, "Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się podwójnie dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999). Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania. Należy przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Nie chodzi tu jednak o udowodnienie takich możliwości, lecz co najmniej o ich przekonujące uprawdopodobnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowane w doktrynie stanowisko, że o szczególnie istotnym charakterze interesu decydują czynniki natury podmiotowej i funkcjonalnej (zob. A. Jakubowski, Prowadzenie badań naukowych jako podstawa żądania udzielenia informacji publicznej, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2012, nr 2, s. 153-154). A zatem poza wskazaną wyżej funkcją odpowiedzi na wniosek o informację przetworzoną należy uwzględnić właściwości podmiotu o nią występującego."

Dodać w tym miejscu należy, że Sądowi z urzędu jest wiadomym, że tego rodzaju wnioski skierowane zostały co najmniej do kilku organów na terenie całego kraju, a decyzje odmowne zaskarżane były do kilku sądów administracyjnych, w których zapadały różne wyroki – zarówno oddalające skargę jaki i ją uwzględniające (III SA/Gl 296/20; IISA/Rz 577/20; IISA/Bd 130/20; IISA/Kr 918 /19, IV Sa/Wr 151/20).

Jak słusznie wskazał w swoim wyroku WSA w Gliwicach (III SA/Gl 296/20), niewątpliwie, podnoszona przez stronę skarżącą praktyka instrumentalnego stosowania przez organy skarbowe art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej stanowi zagadnienie, które może rzutować na pozycję obywateli-podatników w postępowaniach podatkowych prowadzonych z ich udziałem.

O tym, że wskazywany we wniosku o udostępnienie informacji publicznej problem prawny rzeczywiście może występować świadczy to, że przepis art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, którego stosowanie stało się podstawą wątpliwości prawnych stanowiących uzasadnienie przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, został poddany kontroli konstytucyjnej. W sprawie o sygnaturze K 31/14 Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o zbadanie zgodności z art. 2 Konstytucji RP: 1) art. 114a ustawy z dnia 10 września 1999 roku – Kodeks karny skarbowy z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP; 2) art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa, w zakresie, w jakim przewiduje, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wszczęcia postępowania w sprawie, a nie przeciwko osobie z art. 2 Konstytucji RP. Natomiast w związku z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie skargi konstytucyjnej, zarejestrowanej pod sygn. akt SK 100/19, Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił swój udział w tym postępowaniu i wniósł o stwierdzenie, że art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926; dalej: "Ordynacja podatkowa") w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa, ustawy - Kodeks karny skarbowy oraz ustawy - Prawo celne (Dz. U. z 2013, poz. 1149) o treści: "bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, o którym podatnik został zawiadomiony, jeżeli podejrzenie popełnienia przestępstwa lub wykroczenia wiąże się z niewykonaniem tego zobowiązania w zakresie w jakim wywołuje skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego w związku z wszczęciem postępowania karnego lub postępowania o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe również w sytuacji, gdy wszczęcie postępowania przygotowawczego nastąpiło wobec braku uzasadnionego podejrzenia popełnienia czynu zabronionego" - jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 Konstytucji. Na przedmiotowy problem wskazywała również Naczelna Rada Adwokacka w opinii amicus curiae w sprawie K 31/14 (por. zgłoszenie udziału i stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich do sprawy o sygn. SK 100/19, dostępne na – https://ipo.trybunal.gov.pl). Zgodnie z tą opinią, przesłanki zawieszenia biegu przedawnienia powinny być w pełni zgodne z celem ich wprowadzenia, spójne na gruncie całego systemu prawnego obowiązującego w Polsce i nie powinny prowadzić do naruszenia stabilizacji stosunków społecznych. W ocenie Naczelnej Rady Adwokackiej, szczególnego znaczenia nabiera konieczność zapobieżenia (lub eliminacji) stanu prawnego, w którym organy podatkowe posiadałyby możliwość przedłużenia okresu dochodzenia należności publicznoprawnych, przy jednoczesnym ograniczeniu, a niekiedy nawet uniemożliwieniu skorzystania przez podatnika z ustanowionej przez prawodawcę instytucji wygaszania zobowiązania podatkowego przez przedawnienie. Naczelna Rada Adwokacka przypomniała, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 roku, sygn. akt P 30/11, zaznaczono, że "zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego jest instytucją nadzwyczajną, stanowiącą wyjątek od zasady, że każde zobowiązanie podatkowe przedawnia się po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku".

Nie bagatelizując zatem istoty problemu w niniejszej sprawie, Sąd podziela pogląd organu, że co prawda żądane informacje są istotne z punktu widzenia interesu publicznego, jednak ich stopień szczegółowości i zakres nie korespondują z realnymi możliwościami strony skarżącej odnośnie możliwości ich wykorzystania dla lepszej ochrony interesu publicznego czy poprawy funkcjonowania administracji publicznej.

Jak wynika z art. 56 ust. 1 pkt 7 ustawy z 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (Dz.U. z 2020r., poz.130 t.j.), do zadań Krajowej Rady Doradców Podatkowych należy między innymi opiniowanie projektów ustaw i rozporządzeń dotyczących prawa podatkowego i przedstawianie wniosków w tym zakresie. Jednakże wnioskowanie przez samorząd zawodowy o zmianę określonego przepisu czy też zorganizowanie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, nie jest uzależnione od przedłożenia wraz z projektem ustawy tak szczegółowej informacji statystycznej o stosowaniu obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem Sądu, zakres danych objętych wnioskiem musi korespondować z celem, dla realizacji którego informacja jest żądana, a jednocześnie obejmować tylko takie dane (określone rodzajowo i ilościowo), które są dla realizacji jego wniosku niezbędne. Musi zatem istnieć korelacja między żądanymi informacjami, rzeczywistą możliwością ich wykorzystania oraz niezbędnością wnioskowanych danych dla realizacji deklarowanego celu chronionego prawem. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może bowiem być wykorzystywana w sposób prowadzący do paraliżu adresata wniosku i uniemożliwienia mu realizacji zadań, do wykonywania których został powołany.

Sąd podziela w tej kwestii pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 30 sierpnia 2012r. sygn. akt I OSK 799/12, że "Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę miedzy korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu."

Zatem – powracając do przywołanych już dwóch elementów pojęcia istotności dla interesu publicznego (ważność dla dużego kręgu podmiotów i możliwość realnego wykorzystania wiadomości dla poprawy funkcjonowania Państwa lub jego struktur) - Sąd przyjął, że wnioskodawca nie wykazał, aby tylko tak szczegółowe dane umożliwiały realizację ustawowych kompetencji strony skarżącej, a zatem aby wszystkie one były szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Mając na uwadze powyższe Sąd nie znalazł podstaw do podważenia oceny wyrażonej w zaskarżonej decyzji, że powody, dla których strona skarżąca żąda tej informacji nie dają podstaw do przyjęcia, że realnie mogą zostać wykorzystane do usprawnienia działania organów administracji publicznej.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.