Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 242/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 16 ust. 4 i ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 1440
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r.o publicznym transporcie zbiorowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. sp. k. w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych oraz dworców autobusowych, których właścicielem jest Gmina I. stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. sp.k. w [...] kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2017 r. Rada Miejska w [...] działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.

z 2016 r., poz. 1867 ze zm. – zwana w skrócie "u.s.g.") w zw. z art. 16 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U.

z 2016 r., poz. 1867 ze zm., aktualny publikator Dz. U. z 2018 r., poz. 2016) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych oraz dworca autobusowego, których właścicielem jest Gmina [...]. Na mocy tej uchwały ustalono stawkę za korzystanie z w/w przystanków/dworca w wysokości 0,05 zł za każde zatrzymanie na przystanku oraz 1,00 zł za każde zatrzymanie na dworcu (§ 3 uchwały).

Powyżej opisaną uchwałę – w części dotyczącej jej § 3 - zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A Sp. z o.o. sp. k. z/s w [....] (określana dalej jako: "Spółka" lub "skarżąca"), po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Spółka zawnioskowała o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w treści uzasadnienia skargi, na okoliczności tam przywołane oraz zobowiązanie organu do przedłożenia do akt przedmiotowej sprawy odpisu zaskarżonej uchwały wraz z jej ewentualnym uzasadnieniem, jak również odpisu Protokołu Nr [...] z sesji Rady Miejskiej, na której doszło do uchwalenia tej uchwały.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym (uwaga Sądu: powinno być ustawa

o publicznym transporcie zbiorowym), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie

i ustalenie stawek opłat za korzystanie przez operatora lub przewoźnika

z przystanków komunikacyjnych lub dworców o dyskryminującym charakterze, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez podjęcie uchwały z naruszeniem delegacji ustawowej oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez podjęcie uchwały z pominięciem zasad praworządności i legalności.

W uzasadnieniu skargi Spółka zarzuciła, że zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie zrealizowała zapisu o uwzględnieniu niedyskryminujących zasad przy ustalaniu stawki wspomnianej opłaty, o którym mowa w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

W ocenie Spółki uchwała w zaskarżonej części narusza jej interes prawny.

Z § 3 tej uchwały nie wynika, aby wysokość opłaty była uzależniona od wielkości taboru wykorzystywanego do prowadzenia działalności w zakresie zarobkowego przewozu osób oraz rodzaju pojazdów wykorzystywanych w tej działalności. To powoduje, że na utrzymanie przystanków w takim samym stopniu składają się przedsiębiorcy wykorzystujący pojazdy przystosowane do przewozu różnej liczby pasażerów. Zrównanie wszystkich przewoźników jest w ocenie Spółki niezgodne

z zasadą niedyskryminacji, gdyż skarżąca jest w tym wypadku zobligowana do ponoszenia takich samych kosztów jak inni przewoźnicy, pomimo faktu, że jej tabor nie przyczynia się do takiego "zużycia" przystanków, jak w przypadku większych przewoźników.

Skarżąca zaznaczyła, że każdorazowo ustalanie stawek opłat powinno uwzględniać czynniki mające wpływ na koszty związane z utrzymaniem przystanków wykorzystywanych przez przewoźników, a więc: standard poszczególnych przystanków, wielkość taboru jakim jest wykonywany transport. Zdaniem skarżącej organ w ogóle nie dokonał analizy możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłaty ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu.

Spółka wyjaśniła, że na terenie [...] występują minimum dwa rodzaje pojazdów – duże i małe. Oczywistym jest , że "mały" autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku czy dworcu. To samo odnosi się do liczby pasażerów

i związanych z tym kosztów utrzymania przystanku w czystości. W ocenie skarżącej uchwała z [...] września 2017 r. nie może zostać uznana za sprawiedliwie traktującą wszystkich przewoźników, przy uwzględnieniu kryterium wyrażonego w art. 16 ust. 4 ustawy. Na poparcie swojego stanowiska Spółka przywołała wyrok WSA w Opolu

z dnia 30 marca 2017 r. II SA/Op 37/17 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 października 2013 r. III SA/Łd 736/13. Zdaniem spółki, przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych bezwzględnie należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przewóz.

Ponadto skarżąca wskazując na spełnienie wymogów formalnych podniosła, że aktualnie złożenie skargi na uchwałę (dotyczy aktów dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw) nie wymaga skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże Spółka wystąpiła do Rady Miejskiej

w [...] z takim wezwaniem. W odpowiedzi – pismo z [...] stycznia 2019 r. – Burmistrz poinformował o przygotowywanym projekcie uchwały w sprawie ustalenia nowych stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych oraz dworca autobusowego, których właścicielem jest Gmina [...]. Skarżąca zwróciła jednakże uwagę, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej uchwały, nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku w zakresie stwierdzenia jej nieważności, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji sprzed okresu poprzedzającego jej podjęcie. Końcowo wywiodła, że posiada legitymację do wniesienia skargi (jako właściciel firmy przewozowej, świadczy usługi przewozu osób na linii regularnej R. – B. – S.), a unormowania wynikające z zapisów uchwały naruszają jej interes prawny.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] (w imieniu której działa Burmistrz [...]) wniosła o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ nie zgodził się z zarzutem, że przyjęcie jednej stawki dla wszystkich korzystających

z dworca lub przystanków narusza zasadę niedyskryminacji. Zdaniem organu przewoźnik nie wykazał, jakie konkretnie okoliczności świadczą o tym, że zaskarżona uchwała w sposób dyskryminujący uregulowała jego obowiązek partycypowania

w kosztach utrzymania dworca i przystanków, które stanowią mienie lokalne

i z których przewoźnik korzysta, uzyskując dochody.

Organ zauważył, że z regulacji zawartej w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie wynika, przy ustalaniu wysokości opłat, obowiązek organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uwzględniania wielkości

i rodzaju pojazdów, którymi wykonywany jest transport. Wykładnia tego przepisu pozwala natomiast na stwierdzenie, że zasady niedyskryminowania, które mają być uwzględnione przy ustalaniu stawek opłat mają być niedyskryminujące dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. Zdaniem organu ustalone stawki opłat za korzystanie z dworca i przystanków w żaden sposób nie dyskryminują żadnego

z przewoźników. Stawki te ustalone zostały z uwzględnieniem specyfiki lokalnej na terenie gminy [...]. Częstotliwość kursów wykonywanych autobusami jest znacznie mniejsza niż tych wykonywanych przez busy. Zróżnicowanie wysokości opłat w zależności od wielkości pojazdu w istocie mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionej dyskryminacji przewoźników. Zdaniem organu gdyby ustawodawca uznał, że należy rozróżnić wysokość opłat w oparciu o kryterium gabarytu pojazdu, to takie kryterium by wprowadził. Również wielkość taboru nie ma znaczenia dla kosztów. Gmina [...] w żaden sposób nie ogranicza wykorzystywanie przez przewoźnika autobusów przystosowanych do przewozu większej liczby pasażerów. Jako nietrafne organ ocenił założenie o uzależnieniu poboru opłaty przystankowej od ilości osób korzystających z przystanków komunikacyjnych. Nie zawsze liczba pasażerów oczekująca na autobus jest wyższa od liczby osób oczekujących na bus.

Końcowo organ zauważył, że uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] ustalono nowe stawki opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych i dworca autobusowego. W § 5 tej uchwały orzeczono o utracie mocy obowiązywania zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wskazany obowiązek kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obejmuje także badanie istnienia przesłanek nieważności uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwana dalej "P.p.s.a."). Zgodnie bowiem z art. 147 § 1 powyższej ustawy Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa

w w/w przepisie, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych oraz dworca autobusowego, których właścicielem jest Gmina [...]. Uchwała ta została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 16 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym.

Nie ulega wątpliwości, że stanowi ona uchwałę z zakresu administracji publicznej oraz, że należy ją zaliczyć do aktów prawa miejscowego. W takiej sytuacji zmiana lub uchylenie ww. uchwały nie czyni zbędnym wydanie wyroku przez sąd, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest konsekwentnie pogląd, iż późniejsze uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu

i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza usunięcie uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), czyli uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały (jedynie od daty uchylenia). Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przez wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę.

Z uwagi na powyższe nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu

w niniejszej sprawie fakt wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały.

Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Oceniając zatem dopuszczalność skargi w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być wniesiona w każdym czasie (art. 53 § 2a P.p.s.a.)

i w przeciwieństwie do wcześniejszej regulacji, nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Natomiast w kwestii oceny legitymacji do wniesienia skargi przez skarżącą A Sp. z o.o. sp. k. z/s w [...] Sąd uznał, że została ona wykazana. Po pierwsze Spółka jest podmiotem wykonującym działalność w zakresie przewozu osób. Potwierdza to dołączony do skargi wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej S.-B.-R. Ponadto zaskarżona uchwała nakłada na Spółkę obowiązek uiszczania opłat za korzystanie z przystanków. Opłaty te są wobec skarżącej naliczane i stosowane. Za każde zatrzymanie pojazdu na przystanku lub dworcu Spółka uiszcza opłatę. Powyższe potwierdza, że Spółka posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

W ocenie Sądu interes prawny Spółki mający swoje źródło w przepisach prawa materialnego tj. art. 16 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym został naruszony.

Z treści skargi wyraźnie wynika, że Spółka zaskarżyła przedmiotową uchwałę w części dotyczącej jej § 3 ustalającego jednostkową stawkę opłaty za zatrzymanie na przystanku lub dworcu bez względu na wielkość taboru wykorzystywanego do prowadzenia działalności w zakresie zarobkowego przewozu osób oraz rodzaju pojazdów wykorzystywanych w tej działalności.

Będący podstawą zaskarżonej uchwały art. 16 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym stanowi, że w transporcie drogowym za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców mogą być pobierane opłaty (ust. 1). Stawki opłat, o których mowa w ust. 2, powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów

i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. (ust. 3). Za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad (ust. 4). Stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym (ust. 5 pkt 1); 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu (ust. 5 pkt 2).

Nie ulega zatem wątpliwości, że organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony przez ustawodawcę do ustalania w formie uchwały stawek opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców. Jednocześnie ustawodawca określił górną granicę stawki opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym/dworcu oraz sposób korzystania z upoważnienia do ustalania stawek opłaty wskazując, że czynienie użytku z upoważnienia ustawowego ma następować "z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad".

Podkreślić należy, że ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie definiuje pojęcia "niedyskryminujące zasady". W orzecznictwie wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione

i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r., sygn. U. 4/90, OTK 1990, poz. 10). Ustalono też, że zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r., sygn. U. 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. W wyroku TK z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. K. 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6 [w:] Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2013, LexisNexis i powołane tam orzecznictwo).

Jak podkreśla się w orzecznictwie (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1283/15) w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) wskazano: "stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty; uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców; uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".

Z powyższego uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przewóz. Przez standard poszczególnych należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Kwestie te winny być uwzględnione przy ustalaniu opłaty za korzystanie z przystanku. Z kolei

w odniesieniu do taboru, jakim jest wykonywany przewóz, przez to pojęcie należy rozumieć ogół środków transportowych jakim dysponuje przewoźnik. Dla oceny tego czynnika jako wpływającego na wysokość opłaty istotne jest przeznaczenie opłaty. Opłata bowiem jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat

i innych budynków dla pasażerów. Opłata jest także przeznaczana na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali

w kosztach związanych z ich utrzymaniem (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13).

Słusznie zatem twierdzi strona skarżąca, że dla oceny wpływu wielkości taboru jakim wykonywany jest przewóz na wysokość opłaty, istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków. Stąd uzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że rodzaj pojazdów, którymi wykonywane są przewozy na terenie Gminy [...], ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku/dworcu bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów, nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały.

Stwierdzić także należy, że skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach/dworcach, lecz jednocześnie to upoważnienie powiązał z obowiązkiem tych jednostek uwzględnienia niedyskryminujących zasad, niewątpliwie gmina powinna wykazać, że podjęła uchwałę faktycznie z uwzględnieniem tych niedyskryminujących zasad, co powinno wynikać z uzasadnienia uchwały, ewentualnie innych dokumentów powstałych

w trakcie procesu uchwałodawczego.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała podjęta został na podstawie art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. W § 3 pkt 1 i 2 tej uchwały ustalono stawkę opłaty za zatrzymanie na przystanku/dworcu w wysokości 5 groszy brutto za każde zatrzymanie na przystanku i 1 zł netto za każde zatrzymanie na dworcu.

Jest to opłata stała i określono ją w maksymalnej ustawowo wysokości. Opłaty tej nie zróżnicowano w żaden sposób. W związku z tym rozważenia wymagała kwestia, czy ustalenie stałej opłaty i to w ustawowo maksymalnej wysokości

w okolicznościach sprawy spełnia wymóg uwzględnienia niedyskryminujących zasad.

Sąd zauważa, że analiza treści protokołu sesji Rady Miejskiej, podczas obrad której została podjęta skarżona uchwała nie pozwala na stwierdzenie jakimi motywami kierowała się Rada przy podjęciu uchwały w odniesieniu do ustalenia jej wysokości. Na powyższe stwierdzenie nie pozwala także treść samej uchwały, która ponadto nie zawiera uzasadnienia. Analiza nadesłanych dokumentów na podstawie których doszło do podjęcia § 3 zaskarżonej uchwały nie pozwala przyjęcie, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę w tej części dokonywał jakiejś analizy pod kątem tego, czy przyjęcie równej dla wszystkich przewoźników - bez względu na rodzaj pojazdów oraz takiej samej opłaty za korzystanie z wszystkich przystanków - bez względu na ich standard - uwzględnia niedyskryminujące zasady.

W tych okolicznościach nie jest możliwe ustalenie motywów jej podjęcia

i ustalenia jednakowej dla wszystkich wysokości opłaty w aspekcie wymaganego przez ustawodawcę w art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie zbiorowym uwzględnienia niedyskryminacyjnych zasad.

Skoro organ ustalił na jednym – maksymalnym - poziomie stawkę stałej opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym/dworcu,

a przy tym w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego ustala jednakową opłatę dla wszystkich, to nie uwzględnił kryterium niedyskryminujących zasad, o których mowa w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Nie można przyjąć, że ustalenie stawki opłat w maksymalnej, dopuszczonej przez ustawodawcę wysokości jest równoznaczne z brakiem naruszenia art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13).

W realiach niniejszej sprawy ustalenie na jednym – maksymalnym - poziomie stawki stałej opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym stanowi istotne naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Stała opłata z zasady jest bowiem dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków mimo, że ich udział w generowaniu tych kosztów jest proporcjonalnie znacznie mniejszy.

Co prawda orzecznictwo nie wyklucza co do zasady możliwości ustalenia opłaty jednorazowej dla wszystkich bez względu na gabaryty pojazdów, ale musi być to uzasadnione konkretnymi okolicznościami, znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały i poddawać się kontroli z uwzględnieniem zasad racjonalności. W odniesieniu do zaskarżonej uchwały taki przypadek nie zachodzi.

Z tej przyczyny nie może odnieść zamierzonego skutku argument pełnomocnika organu podniesiony na rozprawie o możliwości zastosowania jednakowej stawki dla wszystkich przewoźników, co jego zdaniem potwierdza wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., sygn. I GSK 3169/18. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę co do zasady zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w ww. wyroku, jednakże zapadł on w innych okolicznościach faktycznych i w odmiennym stanie faktycznym. W tamtej sprawie – co wynika z uzasadnienia wyroku NSA - organ przed podjęciem uchwały rozważał treść projektu uchwały z punktu widzenia uwzględnienia niedyskryminujących zasad. Nadto z uzasadnienia uchwały wynikało jakimi motywami – z uwzględnieniem stanu faktycznego i argumentów przemawiających za przyjęciem stawki opłaty – kierowała się Rada Miasta. Jak wskazał Sąd z treści uchwały dało się wyprowadzić motywy jej podjęcia.

W rozpoznawanej sprawie takich motywów nie wykazano. Ani z uzasadnienia (wobec jego braku), ani z innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego nie wynika, że stawki zostały ustalone z uwzględnieniem tych niedyskryminujących zasad.

Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z 7 lipca 2015 r., sygn. III SA/Kr 1599/14 (baza orzeczeń: CBOIS), stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków, mimo że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. Skoro zaś w przepisie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminujące zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz (wyrok WSA w Łodzi, sygn. III SA/Łd 736/13).

W konsekwencji uznać należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy (wyrok NSA, II GSK 1405/16). Dlatego też za niezgodny z prawem Sąd uznał podjęty na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy

o publicznym transporcie zbiorowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.

W konsekwencji, uwzględniając powyższe Rada Miasta ustalając w § 3 zaskarżonej uchwały jednostkową opłatę za każde zatrzymanie na przystanku/dworcu na jednym, maksymalnym poziomie, bez wyjaśnienia motywów takiego działania, w sposób wadliwy zrealizowała kompetencje zawarta w art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Przed podjęciem zaskarżonej uchwały organ nie dokonał analizy zastosowania jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na przystankach/dworcu autobusowym, których właścicielem jest Gmina [...].

W tych okolicznościach skoro uchwała w zaskarżonej części w sposób istotny narusza prawo, to tym samym Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 u.s.g. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 3 zaskarżonej uchwały.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika zgodne z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.