Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 248/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 16, art. 17
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Gimnazjum Nr 2 w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Po 656/11 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Gimnazjum Nr 2 w W. z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) znak (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Po 656/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Gimnazjum nr (...) w Wolsztynie z dnia (...) maja 2011 r. Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 1 lipca 2010 r. J. K. złożył, skierowany do Dyrektora Gimnazjum nr (...) w Wolsztynie, wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wyników egzaminu gimnazjalnego (część matematyczno-przyrodnicza) z roku szkolnego 2009/2010 poprzez wypełnienie i odesłanie załączonego do wniosku formularza.

Decyzją z dnia (...) marca 2011 r. Dyrektor Gimnazjum nr (...) w Wolsztynie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 14 ust 2 u.d.i.p. umorzył postępowanie o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wyników egzaminu gimnazjalnego: część matematyczno-przyrodnicza z roku szkolnego 2009/2010.

Uzasadniając rozstrzygniecie organ wyjaśnił, iż udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanej przez J. K. formie nie jest możliwe, gdyż nie gwarantuje ochrony uczniów przed identyfikacją ich danych osobowych oraz uzyskanych przez nich wyników egzaminu gimnazjalnego. Strona została o tym fakcie poinformowana pismem organu z dnia 28 stycznia 2011 r. i jednocześnie poinformowano ją w jakiej formie informacja ta może zostać udostępniona. Z uwagi na brak odpowiedzi - stosownego wniosku ze strony J. K. postępowanie, na podstawie art. 14 ust 2 u.d.i.p. postępowanie umorzono.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2011 r. J. K. złożył do Burmistrza Wolsztyna odwołanie od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia i udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem.

Burmistrz Wolsztyna postanowieniem z dnia (...) maja 2011 r. przekazał powyższe odwołanie według właściwości Dyrektorowi Gimnazjum nr (...) w Wolsztynie, który decyzją z dnia (...) maja 2011 r. (...) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Dyrektor Gimnazjum stwierdził, iż wnioskodawca nie wypełnił spoczywającego na nim, na mocy art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązku ponownego złożenia wniosku o udostępnienie informacji w formie wskazanej w powiadomieniu z dnia 28 stycznia 2011 r., a tym samym decyzja z dnia (...) marca 2011 r. była prawidłowa.

J. K. pismem z dnia 10 czerwca 2011 r. wniósł o uzupełnienie decyzji z dnia (...) maja 2011 r. poprzez:

wskazanie podstawy prawnej, uprawniającej do rozpatrzenia odwołania - wykazanie, że wobec Dyrektora Gimnazjum nr (...) w Wolsztynie nie istnieje organ wyższego stopnia,

wskazanie podstawy prawnej terminu na wniesienie odwołania do WSA,

uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia.

Dyrektor Gimnazjum nr (...) w Wolsztynie postanowieniem z dnia (...) czerwca 2011 r. odmówił uzupełnienia własnej decyzji z dnia (...) maja 2011 r.

W dniu 13 lipca 2011 r. J. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Dyrektora Gimnazjum nr (...) w Wolsztynie z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) jako wydaną z naruszeniem prawa wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie do udzielenia wnioskowanej informacji.

Odpowiadając na skargę Dyrektor Gimnazjum nr (...) w Wolsztynie wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i podnosząc, iż w przedmiotowej sprawie nie można mu zarzucić bezczynności.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał, iż zaskarżona decyzja Dyrektora Gimnazjum nr (...) w Wolsztynie z dnia (...) maja 2011 r., nr (...) została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności, albowiem wydana została przez organ niewłaściwy. Dyrektor Gimnazjum nr (...) w Wolsztynie nie był organem uprawnionym do rozpoznania odwołania od własnej decyzji wydanej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie znajdował do niego zastosowania przepis art. 127 § 3 K.p.a., skoro niewątpliwie nie zalicza się on do kręgu podmiotów wskazanych w tym przepisie. W stosunku do dyrektora publicznego gimnazjum znajdzie zastosowanie art. 17 pkt 3 K.p.a., stanowiący, że w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 organami wyższego stopnia są - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Zgodnie zaś z art. 34a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala uznać organ prowadzący szkołę za organ nadrzędny nad dyrektorem szkoły publicznej, albowiem pojęcie nadzoru obejmuje zarówno uprawnienie do kontroli, jak i zalecania usunięcia uchybień stwierdzonych w funkcjonowaniu podmiotu poddanego nadzorowi i sprawowania władzy zwierzchniej nad tym podmiotem. W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że organem właściwym do rozpoznania środka odwoławczego od decyzji Dyrektora Gimnazjum nr (...) w Wolsztynie z dnia 15 marca 2011 r., był nie Dyrektor Gimnazjum nr (...) w Wolsztynie, lecz Burmistrz Wolsztyna. Tym samym zaskarżona decyzja z dnia (...) maja 2011 r. została wydana przez Dyrektora Gimnazjum nr (...) w Wolsztynie z naruszeniem przepisów o właściwości. Odnosząc się do kwestii wydania przez Burmistrza Wolsztyna postanowienia z dnia (...) maja 2011 r. o przekazaniu odwołania J. K. według właściwości Dyrektorowi Gimnazjum nr (...) w Wolsztynie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowienie to zawierało wadliwe pouczenie o możliwości zaskarżenia go zażaleniem w sytuacji, gdy przepisy obowiązujące na dzień jego wydania takowego środka zaskarżenia nie przewidywały, a jednocześnie brak w nim było pouczenia o służącym stronie uprawnieniu do zainicjowania sporu kompetencyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Gimnazjum nr (...) w Wolsztynie zarzucając mu:

naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 4 ust. 1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w jego zastosowaniu pomimo braku ku temu podstaw, co wynika z faktu, iż Dyrektor Gimnazjum nie jest organem władzy publicznej, o którym mowa w tym przepisie;

2. art. 127 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 3 k.p.a. w zw.

z art. 34a, art. 3 pkt. 5 oraz art. 5c pkt. 3 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w ich zastosowaniu, będącym konsekwencją zaliczenia Dyrektora Gimnazjum do organów władzy publicznej, co doprowadziło do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej i nieuprawnionej konstatacji, iż odwołanie od decyzji Dyrektora Gimnazjum, o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej wydanej w trybie art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p, powinien rozpoznać odpowiedni organ nadrzędny tj. jednostka samorządu terytorialnego, której kompetencje winny być wykonane w przedmiotowej sprawie przez Burmistrza Wolsztyna;

3. art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo brak ku temu jakichkolwiek podstaw i uznaniu, iż decyzja Dyrektora Gimnazjum z dnia (...) maja 2011 r. jest nieważna z uwagi na fakt, iż została wydana przez organ niewłaściwy, co należy uznać za nieuprawnione;

4. art. 4 ust. 1 pkt. 4 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w niezastosowaniu tego przepisu pomimo istnienia ku temu podstaw, co wynika z konieczności uznania Dyrektora Gimnazjum za podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną (gimnazjum stanowiące jednostkę budżetową samorządu gminnego), która wykonuje zadana publiczne i dysponuje majątkiem publicznym;

5. art. 17 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w niezastosowaniu tych przepisów pomimo istnienia ku temu podstaw. Na podstawie tych przepisów Dyrektora Gimnazjum, jako podmiot niebędący organem władzy publicznej, a zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w oparciu o normę z art. 4 ust. 1 pkt. 4 u.d.i.p., był uprawniony do ponownego rozpatrzenia sprawy związanej z umorzeniem postępowania o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a tym samym niezastosowanie tych regulacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było nieuprawnione;

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości wyroku i rozpoznanie skargi J. K. z dnia 13 lipca 2011 r. poprzez jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz podmiotu zobowiązanego kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz podmiotu zobowiązanego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż sytuację prawną dyrektora publicznej szkoły (placówki) kształtują liczne i różnorodne regulacje

prawne, wśród których do najważniejszych należą przepisy tzw. prawa oświatowego zawarte w ustawie o systemie oświaty oraz przepisach wykonawczych (a także w ustawie z 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela) oraz przepisy ustrojowe dotyczące organizacji i funkcjonowania samorządu terytorialnego (ustawy samorządowe: z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, jak również ustawa z 21 listopada 1998 r. 0 pracownikach samorządowych). Przy czym pierwszorzędne znaczenie mają przepisy ustawy o systemie oświaty, normującej działalność państwa i innych związków publicznoprawnych (samorządów) w dziedzinie oświaty, kształcenia i wychowania, a w tym zwłaszcza dotyczące organizacji funkcjonowania systemu oświaty, zadań organów władzy publicznej w tym zakresie, realizacji praw i obowiązków osób korzystających ze świadczeń w zakresie oświaty i wychowania, kadr nauczycielskich i administracyjnych zatrudnionych w systemie oświaty. Mając na uwadze wyżej sygnalizowany porządek prawny, nie sposób nie zgodzić się ze stwierdzeniem, że status prawny dyrektora publicznej szkoły, zarówno pod względem prawno-organizacyjnym (ustrojowym), jak i z punktu widzenia funkcjonalnego (w sferze zadań i kompetencji), jest złożony i stosunkowo zróżnicowany. Dyrektor szkoły występuje bowiem jako podmiot wielu układów (systemów) organizacyjnych (można np. postrzegać go w kontekście systemu oświaty czy systemu administracji publicznej, przede wszystkim - terenowej samorządowej), poddany jest oddziaływaniu ze strony różnych segmentów władzy publicznej (np. ze strony władz samorządowych, ale i ze strony kuratora oświaty), pozostaje w wielorakich powiązaniach (zależnościach, współdziałaniu, itd.) z różnymi podmiotami, wykonuje różne funkcje. W rezultacie pozycja prawna dyrektora szkoły (placówki) jest wielowymiarowa, obejmuje wiele aspektów i kształtowana jest przez różne czynniki jurydyczne (rozwiązania prawne zawarte w przepisach), a także uwarunkowania faktyczne. Dyrektor szkoły osadzony jest w ramach struktury jednostki organizacyjnej, jaką jest szkoła, która ma charakter zakładu administracyjnego. Dyrektor szkoły jest organem wspomnianego zakładu, który kieruje jego działalnością i reprezentuje go na zewnątrz. Dyrektor publicznej szkoły stanowi część składową państwowego systemu oświaty. Zważywszy bowiem na to, że dyrektor szkoły (placówki) jest kierownikiem jednostki organizacyjnej należącej do systemu oświaty (w rozumieniu u.s.o.) wykonującym funkcje organizacyjno-zarządcze oraz zadania oświatowe i wychowawcze w ramach tej jednostki, a także to, że przypisane są mu również zadania oświatowe realizowane "w układzie zewnętrznym", nie ulega żadnej wątpliwości, że dyrektor szkoły (placówki) wkomponowany jest w system oświaty jako odrębny, szczególny podmiot. Na tle zwłaszcza tych różnych "zewnętrznych" zadań i kompetencji sytuacja prawna dyrektora zdecydowanie nawiązuje do statusu samodzielnego swoistego organu administracji oświatowej (działającego m.in. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych). W świetle powyższego, przyznać należy, iż dyrektor publicznej szkoły w zakresie zadań i kompetencji wyszczególnionych w u.s.o. mieści się w tzw. kategorii organów administracji oświatowej. Co więcej wyraźnego podkreślenia wymaga również fakt, iż dyrektor publiczne szkoły osadzony jest w tym układzie administracji publicznej przede wszystkim w segmencie samorządu terytorialnego, ale w części także w sektorze administracji rządowej (u.s.o. przewiduje jego powiązanie z organami nadzoru pedagogicznego, którym są organy administracji rządowej). Mając przy tym na uwadze przedmiot niniejszego postępowania, który nie jest bezpośrednio powiązany w zadaniami i kompetencjami dyrektora publicznej szkoły, wskazać również należy na fakt, iż kompetencja dyrektora szkoły do rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie została wprost wskazana w żadnym przepisie wskazującym na przysługujące temu podmiotowi kompetencje. Co więcej, żadna norma prawna nie wskazuje wprost jaki podmiot posiada kompetencję do rozpatrywania odwołań od decyzji dyrektora w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania w tej kwestii. Konstatując, Dyrektor Gimnazjum stoi na stanowisku, iż w zakresie obowiązku udostępniania informacji publicznej dyrektor publicznej szkoły nie posiada przymiotu organu władzy publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadza się do problematyki zaliczenia dyrektora gimnazjum do organów władzy publicznej, co wywiera skutek w postaci ustalenia trybu załatwienia odwołania od decyzji tego organu umarzającej postępowanie, wydanej na podstawie przepisów u.d.i.p., poprzez wskazanie odpowiedniego organu nadrzędnego jako organu właściwego na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. tj. Burmistrza Wolsztyna.

Należy podzielić stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, iż dyrektor szkoły publicznej jest organem władzy publicznej, bowiem realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto uprawniony jest do działania w formie władczej w stosunku do uczniów np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów. Stąd nie znajduje zastosowania wobec tego organu art.17 ust. 2 u.d.i.p. stanowiący, iż wnioskodawca może wystąpić do podmiotu niebędącego organem władzy publicznej o ponowne rozpatrzenie sprawy, w przypadku odmowy udostępnienia przez ten podmiot informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.

Nie ulega wątpliwości, iż szkoła publiczna jest zakładem administracyjnym, a więc podmiotem składającym się z wyodrębnionego majątku oraz osób, które przy użyciu tego majątku świadczą usługi oświaty, który to zakład zostaje utworzony na podstawie ustawy w celu realizacji zadań publicznych przy wykorzystaniu tzw. władztwa zakładowego. Władztwo zakładowe nie jest samoistnym władztwem państwowym, lecz częścią tego władztwa, wynikającą z upoważnienia organów zakładu do abstrakcyjnych, jak i konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Istotę władztwa zakładowego stanowi więc zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakład. Jak wskazano, władztwo zakładowe jest częścią władztwa państwowego, przekazaną w drodze ustawy organom danego zakładu publicznego. Płynie stąd wniosek, że organy te są uprawnione do podejmowania konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Zatem uregulowania zawarte w aktach wewnątrzzakładowych wiążą użytkowników zakładu, o ile są zgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi, na podstawie których zostały podjęte (wyrok NSA z 12 czerwca 2001, I SA 2521/00). Władztwo zakładowe jakimi dysponują szkoły publiczne uprawnia je do kształtowania w sposób jednostronny i władczy sytuacji prawnej użytkowników, na których rzecz usługi oświatowe są świadczone. Powoduje to, iż rozstrzygnięcie organu szkoły publicznej w sprawie odmowy dostępu do informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji powinno być traktowane jako akt władztwa zakładowego, a szkoły publiczne powinny zostać zaliczone do organów władzy publicznej o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy u.d.i.p., do których znajduje zastosowanie przepis art. 16 ust. 2 tej ustawy, odsyłający w zakresie trybu odwoławczego do przepisów k.p.a. Stosownie do treści art. 127 § 1 i §2 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Prawidłowo też uznał Sąd pierwszej instancji, iż organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektora gimnazjum jest organ prowadzący szkołę na podstawie art. 34a ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 34a tej samej ustawy wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa.

Ponieważ pomimo wielości sformułowanych we wniesionej skardze kasacyjnej zarzutów, wszystkie one dotyczyły błędnego - zdaniem wnoszącego tą skargę kasacyjną - zaliczenia dyrektora gimnazjum do organów władzy publicznej, żaden z nich nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.