Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 956/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 12 pkt 1; art. 22 ust. 2, 2a i 2c; art. 4 pkt 1, 2 i 23; art. 20 pkt 8
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 16b i 16c
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 115
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 20 ust. 1 pkt 1; art. 2 pkt 10; art. 7 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: par 66; par 67; par 68 ust. 3 i 6
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
journal: Dz.U. 2018 poz 29
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze  publicznym
article: art. 10 par 1; art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 15 zzs indeks 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 15 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2020 poz 346
law: Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Joanna Wegner po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi "(...)"Sp. z o.o. z siedzibą w "(...)" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "(...)" z dnia "(...)" lutego 2020 r. nr "(...)"w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "(...)" lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "(...)" (dalej "SKO") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. "(...)" (dalej "Prezydent") z dnia "(...)" czerwca 2019 r. o nałożeniu na "(...)"Sp. z o.o. z siedzibą w "(...)" (dalej "Skarżąca", "Spółka"), kary pieniężnej w wysokości 15.331,84 zł za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego (drogi krajowej) ul. "(...)" w "(...)"w rejonie nr "(...)" w dniach 18 marca 2019 r. - 3 kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści "SAAB..." o pow. 8,48 m2 każda ze stron.

Okoliczności faktyczne sprawy przedstawiają się następująco:

W dniu 18 marca 2019 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. "(...)" w "(...)" w rejonie nr "(...)", podczas której stwierdzono umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści: "SAAB..." bez wymaganego przepisami zezwolenia zarządcy drogi. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 22, 26 marca 2019 r., 3 kwietnia 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

Pismem z 3 kwietnia 2019 r. Zarząd Dróg Miejskich zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Decyzją z "(...)"czerwca 2019 r. Prezydent m. "(...)"nałożył na Spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. "(...)"w rejonie nr "(...)" w okresie od dnia 18 marca 2019 r. do dnia 3 kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści: "SAAB..." o powierzchni 8,48 m2 każda ze stron bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości 15 331,84 zł obliczonej jako iloczyn: powierzchni reklamy, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art.104 i art. 107 k.p.a.; art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm. - dalej u.d.p.); uchwałę Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. "(...)", z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

W odwołaniu od tej decyzji Spółka wskazała, że nabyła nieruchomość zlokalizowaną przy ul. "(...)"w "(...)"wraz z przylegającym do niej parkingiem i nie przeprowadziła wnikliwej analizy własności terenu parkingu przylegającego do stacji ASO. Podkreśliła, że przedmiotowa reklama znajdowała się już w ww. lokalizacji. W 2018 r. Spółka zorientowała się, że część parkingu jest w gestii Zarządu Dróg Miejskich w "(...)", dlatego też niezwłocznie wystąpiła z wnioskiem o dzierżawę tego terenu i w dniu 7 czerwca 2019 r. podpisała stosowną umowę.

Decyzją z dnia "(...)" lutego 2020 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. "(...)".

Przytaczając treść art. 40 ust. 1, 4, 6, 8 i 12 u.d.p. organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonej w niniejszej sprawie dokumentacji wynika, że w dniach 18 marca 2019 r. - 3 kwietnia 2019 r. nastąpiło zajęcie pasa drogowego ul. "(...)"w "(...)"w rejonie nr "(...)" poprzez umieszczenie w nim reklamy, bez zgody zarządcy drogi. W aktach sprawy znajduje się wydruk z mapy zasadniczej, zgodnie z którym reklama został umieszczona w pasie drogowym drogi krajowej - ul. "(...)" w "(...)"w rejonie nr "(...)". Granica pasa drogowego została oznaczona kolorem zielonym, zaś nośnik reklamowy kolorem czerwonym. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka, na której znajdowała się reklama, stanowi użytek drogowy - drogę publiczną krajową "(...)". Ulica "(...)"na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich, stała się drogą krajową z dniem 1 stycznia 1999 r. Potwierdza to, że reklama była usytuowana w pasie drogowym drogi krajowej. Na reklamie została zamieszczona następująca treść: "SAAB...".

Zdaniem organu Spółka nie wykazała aby dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w dniach 18 marca 2019 r. - 3 kwietnia 2019 r.

Okoliczności ujawnione podczas przeprowadzonych kontroli oraz oględzin zostały udokumentowane zdjęciami. Karta kontroli wraz z wykonanym podczas kolejnych kontroli materiałem fotograficznym wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama, a nośnik reklamowy znajdował się w tym samym miejscu. Natomiast wizualizacja spornej reklamy, udokumentowana materiałem fotograficznym, potwierdza, że obie strony przedmiotowego nośnika reklamy zawierają treści reklamowe. Zatem organ prawidłowo do wyliczenia kwoty kary pieniężnej nałożonej na stronę uwzględnił sumę powierzchni obu stron reklamy.

Ponadto SKO skorygowało wysokość kary za zajęcie pasa bowiem Prezydent błędnie zastosował stawkę w wysokości 5,65 zł/m2, tj. stawkę za reklamy ciemne (nieoświetlone, niepodświetlone) o pow. przekraczającej 3 m2 do 9 m2 włącznie, umieszczoną w pasie drogi krajowej (pozycja 21b załącznika nr 3 do uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. "(...)"z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych). SKO wyjaśniło, że przedmiotowa reklama miała powierzchnię 8,48 m2 każda ze stron, tj. 16,96 m2 łącznie. W związku z powyższym należało zastosować stawkę w wysokości 6,25 zł/m2 czyli stawkę za reklamę ciemną (nieoświetloną, niepodświetloną) o powierzchni przekraczającej 9 m2 umieszczoną w pasie drogi krajowej (pozycja 21c załącznika nr 3 do uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r.). Jednakże z uwagi na art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W przeciwnym wypadku pogorszyłaby się sytuacja prawna strony odwołującej z uwagi na wymierzenie kary w większej wysokości. Ponadto zaskarżona decyzja nie narusza rażąco prawa, jak również nie narusza rażąco interesu społecznego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że sprawie nie było sporne, że Spółka nie posiadała zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Brak zezwolenia obligował zarządcę drogi publicznej do wszczęcia postępowania administracyjnego i wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana jako niezależna od winy sprawcy. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bowiem faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W niniejszej sprawie niewątpliwie zostały spełnione przesłanki do wymierzenia sankcji administracyjnej, ponieważ strona skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. Natomiast dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały znaczenia: przyczyna braku wymaganego zezwolenia i okoliczności powstania zajęcia, jako elementy odnoszące się do subiektywnej strony działania, podczas gdy przy obiektywnej odpowiedzialności z tytułu deliktów administracyjnych istotne znaczenie ma strona obiektywna. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć zezwolenie. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.10.2016 r., sygn. akt: II GSK 773/15, Legalis nr 1576953).

Reasumując SKO uznało, że decyzja Prezydenta m. "(...)"odpowiada przepisom prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła:

1) naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 136 § 1 i 2 k.p.a., poprzez przeprowadzenie z urzędu, bez wniosku strony, postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż zaniechał zgromadzenia dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, a materiały i dowody zebrane w trakcie postępowania odwoławczego miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji;

2) naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji i nie umorzenie postępowania w całości wobec braku podstawowych dowodów w sprawie oraz przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji i nie skierowanie jej do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wobec braku podstawowych dowodów w sprawie w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego;

3) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia dowodów w sprawie, dopuszczenie do tego, że zebrane materiały i dowody zawierają braki formalne i merytoryczne, a także poprzez dowolne dokonywanie ustaleń okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

4) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 23 ustawy z dn. 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez zaniechanie ustalenia widoczności spornej reklamy z ul. "(...)", w której pasie drogowym miała być ona umieszczona;

5) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez dowolne ustalenie granic (linii granicznych) pasa drogowego ul. "(...)";

6) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez dowolne, nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym sprawy przyjęcie liczby dni zajmowania pasa drogowego.

W uzasadnieniu zarzuty skargi zostały szczegółowo omówione.

W szczególności w ocenie Skarżącej, organ I instancji, w toku postępowania, nie wykazał, że reklama znajdowała się w obrębie pasa drogowego. Opierając swoje ustalenia na danych z bazy kartograficzno – geodezyjnej i nie dołączając do akt wydruku potwierdzającego wgląd do tej bazy spowodował, że strona nie miała możliwości weryfikacji procesu decyzyjnego organu oraz przesłanek wydanego rozstrzygnięcia.

Skarżąca podkreśliła, że w oparciu o treść decyzji organu I instancji nie można zidentyfikować działki ani nieruchomości, na której miałaby się znajdować sporna reklama. Ponadto nie można stwierdzić kto sporządził dołączony do akt sprawy wyrys z mapy zasadniczej z zaznaczeniem granicy pasa drogowego oraz miejsca ulokowania reklamy oraz ustalić, czy osoba ta była biegłym geodetą. W decyzji organu I instancji brak jest ponadto wskazania podstawy uznania ul. "(...)"za drogę krajową. Informacja ta pojawia się dopiero w postępowaniu odwoławczym. Brak jest również dowodów obrazujących sposób pomiaru miejsca położenia reklamy, jak i samej reklamy co, zdaniem Spółki, budzi uzasadnione wątpliwości, czy organ w ogóle dokonał jakichkolwiek pomiarów. Bezpodstawnie przyjęto również okres, w jakim reklama była wystawiona,

Organ nie wykazał również, że sporna reklama stanowiła reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. a w szczególności, czy była widoczna dla użytkownika drogi. Nie wskazano, w jaki sposób ustalono przebieg granicy pasa drogowego.

Ponadto funkcjonalnie terenu tego nie można uznać za część pasa drogowego. Jest on wykorzystywany, na podstawie zawartej z m. "(...)"umowy, jako prywatny, komercyjny, ogrodzony parking, przeznaczony dla klientów stacji obsługi pojazdów oraz na potrzeby własne strony w celu parkowania samochodów przeznaczonych do sprzedaży. Ogrodzenie parkingu jest oddalone od jezdni ul. "(...)"- obok jezdni biegnie zagłębienie terenu tworzące rów melioracyjny, następnie jest ciąg pieszo - jezdny przeznaczony dla dojazdu do nieruchomości, z tym że ciąg ten ulega przerwaniu (z pozostawieniem możliwości jedynie ruchu pieszego i rowerowego) ok. 100 m dalej, od ul. "(...)". Dopiero po drugiej stronie tego ciągu znajduje się pas trawy, do którego przylega ogrodzenie parkingu, na którym była reklama. W podobnej odległości od jezdni ul. "(...)", pomiędzy ulicami "(...)" i "(...)", położony jest ogrodzony park, którego ze względu na trwały charakter nie można uznać za stanowiący część pasa drogowego tej ulicy. Również wzdłuż innych, pobliskich odcinków ul. "(...)"znajdują się w różnej odległości od jezdni obiekty o różnym charakterze, w tym budynki, które nie służą realizacji potrzeb związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu bądź zarządzaniem drogą.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego nieustalenia granic pasa drogowego SKO wyjaśniło, że wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego stanowi w rzeczy samej urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizje umieszczonych w pasie drogowym reklam z tymi liniami, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia tego pasa drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.

Materialnoprawną podstawę działania organów stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wymóg uzyskania zezwolenia na zajecie pasa drogowego wynika z art. 40 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Z ust. 2 pkt 3 tego artykułu wynika, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zgodnie natomiast z ust. 3, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Sposób ustalenia tej opłaty w przypadku zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy, określa ust. 6 art. 40 u.d.p., który stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Jak wynika z poz. 21c załącznika nr 3 do Uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej pod reklamy ciemne (nieoświetlone, niepodświetlone o powierzchni przekraczającej 9 m2 wynosi 6,25 złotych. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ I instancji zastosował stawkę niższą w wysokości 5,65 zł/m2, jednakże ze względu na treść art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie dokonał korekty kary na niekorzyść Skarżącej.

Wyjaśnienia też wymaga, że zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p., określenie reklama oznacza - umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 i 1566), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 i 1926), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.).

Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 1 u.d.p., pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o nałożeniu na Skarżącą, kary pieniężnej w wysokości 15.331,84 zł za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego (drogi krajowej) ul. "(...)"w "(...)"w rejonie nr "(...)" w dniach 18 marca 2019 r. - 3 kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści "SAAB..." o pow. 8,48 m2 każda ze stron.

Przystępując do rozpoznania sprawy podkreślić należy, że w toku postępowania administracyjnego, jak i w treści skargi Skarżąca podważała fakt, że miejsce lokalizacji przedmiotowej reklamy zajmowało obszar pasa drogowego.

Rolą Sądu było zatem rozstrzygnięcie spornej pomiędzy stronami kwestii, czy przedmiotowa reklama była umieszczona w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p.

W tym zakresie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organów i uznał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawę do stwierdzenia, że przedmiotowa reklama, w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji, zajmowała pas drogowy bez zgody zarządcy drogi.

Z załączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr "(...)", której właścicielem jest Skarb Państwa stanowi użytek gruntowy (oznaczony symbolem "dr"). Ulica "(...)"w "(...)", zgodnie z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich jest drogą krajową o nr 61. Wydruk z mapy zasadniczej sporządzony w skali 1:500 z zaznaczoną granicą działki ewidencyjnej nr "(...)"oraz naniesioną (kolorem zielonym) granicą pasa drogowego potwierdza, że sporna reklama (oznaczona kolorem czerwonym) została umieszczona na działce ewidencyjnej nr "(...)". Działka ewidencyjna nr "(...)"zajmuje obszar pasa drogowego (drogi krajowej) ul. "(...)"w rejonie nr "(...)". Wskazując na niesporną w sprawie kwestię samego usytuowania reklamy na działce o numerze ewidencyjnym "(...)"uznać należy, że miejsce lokalizacji reklamy znajduje się w pasie drogowym. Usytuowanie reklamy w pasie drogowym potwierdzają także inne dowody w postaci fotografii i mapy "(...)", gdzie jest widoczny sporny pylon reklamowy.

Skarżąca nie zaprzecza, że nie dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w okresie od 18 marca do 3 kwietnia 2019 r. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Skarżąca przyznaje natomiast, że nabywając nieruchomość nie przeprowadziła wnikliwej analizy własności terenu parkingu przylegającego do stacji ASO, a w 2018 r., kiedy to zorientowała się, że część parkingu jest w gestii Zarządu Dróg Miejskich w "(...)"wystąpiła o dzierżawę tego terenu i w dniu 7 czerwca 2019 r. podpisała stosowną umowę.

Z uwagi na wskazane wyżej okoliczności Sąd uznał za nieusprawiedliwiony zarzut Skarżącej dotyczący naruszenia przepisów postępowania , a w konsekwencji także naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez dowolne ustalenie granic (linii granicznych) pasa drogowego ul. "(...)".

Zgodnie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy wynika jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz wymienione obiekty i urządzenia. Pas drogowy może zatem być szerszym obszarem gruntu niż tylko ten, który zajmuje sama droga oraz wymienione obiekty i urządzenia. Potwierdza to treść art. 34 u.d.p., zgodnie z którym odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. Jak słusznie podnosi Skarżąca ustawodawca nie określił maksymalnej szerokości pasa drogowego, co nie może oznaczać dowolności w jej określeniu. Jednakże nie miało to miejsca w niniejszej sprawie.

Jednym z dokumentów, na którym oparto zaskarżone rozstrzygnięcie był wypis z rejestru gruntów dotyczący działki o numerze ewidencyjnym "(...)". Dane zawarte w rejestrze wskazują, że działka ta została sklasyfikowana jako drogi i oznaczona symbolem "dr".

Warto zatem nadmienić, że do danych podlegających ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków należą w szczególności, dane co do rodzaju użytków gruntowych (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 maja 1989 r. – teks jednolity:. 2020, poz. 2052 i § 66-68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454). Jak wynika z § 67 rozporządzenia użytki te dzielą się na grupy: 1/ użytki rolne, 2/ grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, 3/ grunty zabudowane i zurbanizowane, 4/ użytki ekologiczne, 5/ nieużytki, 6/ grunty pod wodami oraz 7/ tereny różne. Stosownie do § 68 ust. 3 rozporządzenia grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się na: tereny mieszkaniowe /"B"/, tereny przemysłowe /"Ba"/, inne tereny zabudowane /"Bi"/, zurbanizowane tereny niezabudowane /"Bp"/, tereny rekreacyjno-wypoczynkowe /"Bz"/, użytki kopalne /"K"/ oraz tereny komunikacyjne, w tym drogi /symbol "dr"/, tereny kolejowe /"Tk"/ i inne tereny komunikacyjne /"Ti"/. Zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych dokonuje się zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia (§ 68 ust. 6), z którego wynika, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych; w szczególności do dróg zalicza się grunty zajęte pod drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, drogi w osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użyteczności publicznej, place postojowe i manewrowe przy dworcach kolejowych, autobusowych i lotniczych, portach morskich i rzecznych i innych oraz ogólnodostępne dojazdy do ramp wyładowczych i placów składowych, nie są natomiast drogami grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację poszczególnych nieruchomości (podobnie WSA w Lublinie w wyroku z 17 lutego 2012 r., akt I SA/Lu 56/12 – dostępny w CBOSA).

Wbrew twierdzeniom Skarżącej, powyższe potwierdza, że klasyfikacja gruntu ujawniona w rejestrze gruntów pozwalała na stwierdzenie, że działka o nr ewidencyjnym "(...)"stanowiła grunt w granicach pas drogowego.

Nie ma także racji Skarżąca, że funkcjonalnie terenu tego nie można uznać za część pasa drogowego bowiem jest on wykorzystywany, na podstawie zawartej z m. st. Warszawa umowy, jako prywatny, komercyjny, ogrodzony parking, przeznaczony dla klientów stacji obsługi pojazdów oraz na potrzeby własne strony w celu parkowania samochodów przeznaczonych do sprzedaży. Te okoliczności nie mają decydującego znaczenia w sprawie nie tylko ze względu na prawny status spornej działki jako drogi, ale także z uwagi na miejsce usytuowania spornej reklamy tuż przy samej ulicy "(...)". Niewątpliwie potwierdza to także zgromadzony w aktach sprawy materiał fotograficzny. Ponadto sama Skarżąca przyznała, w 2018 roku zorientowała się że część parkingu jest w gestii Zarządu Dróg Miejskich w "(...)"i w dniu 7 czerwca 2019 r. podpisała stosowną umowę.

Odnosząc się do zarzutu wykorzystania przez organ I instancji danych zawartych, jak to wskazuje Skarżąca w "bliżej niesprecyzowanej bezie kartograficzno – geodezyjnej" Sąd zaznacza, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ilekroć w ustawie jest mowa o państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym - rozumie się przez to zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy do zadań Służby Geodezyjnej i Kartograficznej należy w szczególności prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w tym jego tworzenie, ewidencjonowanie i utrzymywanie oraz aktualizacja i udostępnianie danych. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 cytowanej ustawy państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy gospodarce narodowej, obronności państwa, ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego, nauce, kulturze, ochronie przyrody i potrzebom obywateli. Jest zatem oczywiste, że zasób geodezyjny i kartograficzny jest rejestrem publicznym. W myśl art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z 17 lutego 2015 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 346) podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Powyższe informacje powinny być przy tym udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystywane wyłącznie do realizacji zadań publicznych. W wykonaniu delegacji z art. 15 ust. 3 ww. ustawy, zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 29). Rozporządzenie to ustala komu, na jakiej podstawie, na jakich warunkach, w jaki sposób, w jakim zakresie i w jakim terminie udostępnia się dane zgromadzone w rejestrze. Zarówno z ustawy, jak i ww. rozporządzenia wynika, że dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze ma być realizowany w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Takie ograniczenie oznacza, że nie będzie to dostęp do wszystkich danych zgromadzonych w rejestrze, a tylko do danych niezbędnych do realizacji określonych zadań. Nie może też budzić wątpliwości, że intencją ustawodawcy była możliwość nieodpłatnego udostępnienia określonych danych w celu ułatwienia realizacji zadań publicznych przez uprawnione podmioty.

Skorzystanie przez organ I instancji z przewidzianej przepisami prawa możliwości pozyskania danych niezbędnych do realizacji zadań wynikających z przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 20 pkt 8 u.d.p.) nie może być postrzegane jako naruszające przepisy postępowania. Sąd podkreśla, że wbrew twierdzeniom Skarżącej do akt sprawy, przed ich udostępnieniem pełnomocnikowi Skarżącej dołączono kopie, potwierdzonych za zgodność z oryginałem, dokumentów pozyskanych z Biura Geodezji i Katastru tj. wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów dotyczącego działki o numerze ewidencyjnym "(...)"z obrębu "(...)"oraz wydruku z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami pasa drogowego oraz położeniem reklamy w pasie drogowym, jak i tekst rozporządzenia Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie wykazu dróg krajowych i wojewódzkich. Skarżąca miała zatem możliwość zapoznania się ze wskazanymi dokumentami przed wydaniem decyzji i z uprawniania tego skorzystała. W świetle powyższego zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd uznał za nieuzasadniony.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego braku podpisu na protokole kontroli przedstawiciela Spółki, Sąd wskazuje, że czynności kontrolne przeprowadzone przez funkcjonariuszy Zarządu Dróg Miejskich miały miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego i mogły odbywać się bez udziału strony. Jak słusznie podkreśla organ w odpowiedzi na skargę, odwołując się w tym zakresie do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, zarządca drogi, realizując ustawowy obowiązek ochrony dróg, może dokonywać stosownego przeglądu podległych mu dróg. W sytuacji gdy pracownicy organu (zarządcy drogi) stwierdzą funkcjonowanie w pasie drogowym samowolnie umieszczonej reklamy mogą sporządzić stosowny protokół, stanowiący podstawę do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej.

Należy pamiętać, że związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, tj. zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2008 r., II GSK 68/08; wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2010 r., VI SA/Wa 1565/10; wyrok WSA we Wrocławiu z 21 lipca 2011 r.). Błędne przeświadczenie strony o klasyfikacji gruntu lub też fakt wykorzystywania terenu położonego w pobliżu spornej reklamy na cele prywatne nie może mieć zatem wpływu na fakt wymierzenia kary pieniężnej. Elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 ww. ustawy, jest zatem stwierdzenie stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi.

Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowody bezsprzecznie potwierdza, że sporna reklama zajmowała pas drogowy a Skarżąca nie dysponowała stosownym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Takie usytuowanie spornej reklamy uzasadniało nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Skarżącej, organy administracji rozpatrzyły całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceniły go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Przed wydaniem decyzji umożliwiły stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, realizując w ten sposób prawo Skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia.

Sąd uznał, że wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego oceny. Ponadto stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach uzasadniły w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie stwierdził zatem naruszenia podnoszonych przez Skarżącą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Także wysokość nałożonej kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p. z uwzględnieniem postanowień Uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych.

Wyrok w niniejszej sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.