Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1250/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust.4., w zw. z art. 37  ust. 1 i 87 ust. 3 a
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 150 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy Skawina decyzją z 7 maja 2018 r. znak [...], działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 104 K.p.a., a także uchwały nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013 r. ustalił dla J. W., jako zbywcy [...] udziałów prawa własności nieruchomości położonej w S. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,5273 ha, jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z udokumentowanym zbyciem udziałów w ww. prawie własności nieruchomości.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji stwierdził, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej.

Wskazano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Skawina, zatwierdzonym uchwałą nr 31/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy Skawina z dnia 16 maja 1989 r. (Dz. U.M.K. nr 13 poz. 127 z dnia 06 czerwca 1989 r.) oraz uchwałą nr VI/41/94 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 30 listopada 1994 r. (Dz. U.W.K. nr 21 poz. 89 z dnia 12 grudnia 1994 r.), obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., działka objęta postępowaniem położona była w terenach o przeznaczeniu: tereny rolne bez prawa zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych o symbolu R/UC oraz tereny leśne o symbolu RL.

Jak wskazał organ I instancji, zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z dniem 31 grudnia 2003 r. utracił moc w/w plan miejscowy i od dnia 1 stycznia 2004 r. Miasto Skawina nie posiadało miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast uchwałą nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. nr 389 poz. 2479) zatwierdzony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (następnie zmiana punktowa planu), w którym przedmiotowa działka ujęta została w terenach o przeznaczeniu: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów o symbolu planu A1P i P3.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że na mocy wyroków WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r. sygn. II SA/Kr 1599/12 oraz NSA z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. OSK 1208/13, stwierdzono nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Skawinie nr IXN/310/06 z dnia 15 maja 2006 r., a w związku z tym wszystkich zmian punktowych tego planu.

Kolejno, uchwałą nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 16 stycznia 2014 r. poz. 266) został zatwierdzony nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym przedmiotowe działki zostały ujęte w terenach o przeznaczeniu:

-tereny zabudowy produkcyjno - usługowej o symbolu planu A30PU,

-tereny dróg publicznych - drogi zbiorcze o symbolu planu KDZ.

Wskazano, że stosownie do § 52 uchwały Rady Miejskiej w Skawinie zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wysokość stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, wynosi 30 %.

Następnie organ I instancji wskazał, iż wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości został ustalony na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D. B.. Organ I instancji odniósł się do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wskazując, że opracowany dokument jest prawidłowy i stanowi materiał dowodowy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Wobec stwierdzenia przez organ I instancji zaistnienia przesłanek do naliczenia opłaty planistycznej w przedmiotowej sprawie, opłatę tę ustalono dla zbywcy udziałów prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji złożyła J. W., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (brak wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu), jak też przepisów postępowania, w szczególności art. 8, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, powołując się na orzecznictwo NSA, że dowód w postaci operatu szacunkowego ponownie nie pozwala stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, że wzrost wartości nieruchomości jest wyłącznie wynikiem uchwalenia planu miejscowego oraz, że wynosi wartość wskazaną w operacie. Skarżąca zauważyła, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie wskazuje na wzrost wartości nieruchomości, jednakże nie wynika z niego, na czym polega bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy zmianą wartości tej nieruchomości, a ustaleniami przyjętymi w planie miejscowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 9 lipca 2018 r., znak [...], działając na podstawie przepisów art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2017.1073), art. 151 - 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U.2018.121) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2017.1257), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2017.1073), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast jak stanowi art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 4, można ustalać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 ustawy). Notariusz w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego, jest zobowiązany przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z tego aktu (art. 37 ust. 5). Jak przewiduje art. 37 ust. 6 Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5. Właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4. Natomiast w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej (art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Odnosząc się do brzmienia przywołanych przepisów Kolegium podkreśliło, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, tzw. opłaty planistycznej, wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek:

(1)wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą lub uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz

(2)zbycia tej nieruchomości przez właściciela bądź użytkownika wieczystego.

Ustawa jednoznacznie przesądza o istnieniu obowiązku po stronie organu administracji publicznej do naliczenia opłaty planistycznej w wyżej opisanych okolicznościach. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta ma zatem nie tylko ustawowy obowiązek ustalenia i pobrania opłaty, ale także musi dochodzić roszczeń w odpowiednim terminie tj. w ciągu 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Zatem sprzedaż nieruchomości po upływie 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza dochodzenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Kolejnym warunkiem uprawniającym organ do naliczenia opłaty planistycznej jest ustalenie, jak to wyżej zostało wskazane, iż wzrost wartości nieruchomości nastąpił w związku z uchwaleniem (bądź zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.".

Zgodnie z podaną regulacją oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. P 58/2008, w sytuacji zaistnienia luki planistycznej na terenie położenia nieruchomości wycenianej, przy stwierdzeniu, iż jej przeznaczenie w obydwu porównywanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (planie sprzed stycznia 1995 r., który utracił moc w związku z upływem terminu, o którym mowa w art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz planie aktualnie obowiązującym) nie jest tożsame, to wówczas oszacowanie ewentualnego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości związanego z nowym planem powinno wynikać z:

•porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej wartości w wygasłym planie oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości, albo

•porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania w okresie luki planistycznej oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości.

W zależności od stwierdzenia, która z wartości szacowanych jest większa, dokonuje się porównania tej wartości z wartością oszacowaną wedle aktualnego miejscowego planu. Zatem tylko wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem albo zmianą miejscowego planu stanowi przesłankę do pobierania opłaty planistycznej.

Jak wynika z orzecznictwa sądowego "wyceny nieruchomości według tych różnych stanów jej przeznaczenia dokonuje się poprzez porównanie transakcji mających miejsce w tym samym czasie, tj. w dacie transakcji sprzedaży. Zwrot normatywny "dzień sprzedaży" ma zatem relewantne znaczenie dla ustalenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej. Tylko tak dokonane porównanie może dać jednoznaczną odpowiedź na pytanie czy różnica w cenie nieruchomości ma bezpośredni i jedyny związek z działaniami podjętymi przez gminę w postaci uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego" (wyrok NSA z dnia 18.11.2016 r. sygn. akt II OSK 344/15).

Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 16 stycznia 2014 r. poz. 266), przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenach o przeznaczeniu:

-tereny zabudowy produkcyjno - usługowej - symbol planu A 30PU

-tereny dróg publicznych - drogi zbiorcze - symbol planu KDZ.

Natomiast wcześniej sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości jako tereny rolne bez prawa zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych - symbol R/UC oraz tereny leśne - symbol RL. określały :

•uchwała nr 31 / 89 Rady Narodowej Miasta i Gminy Skawina z dnia 16 maja 1989 r. (Dz. U.M.K. nr 13 poz. 127 z dnia 06.06.1989 r.) oraz

•uchwała nr VI/41/94 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 30 listopada 1994 r. (Dz. U.W.K. nr 21 poz. 89 z dnia 12.12.1994 r.).

Obydwie uchwały obowiązywały zgodnie z art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do dnia 31 grudnia 2003 r.

Następnie na mocy uchwały nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina (Dz. Urz. Woj. Małop. nr 389 poz. 2479), wraz z późniejszą zmianą punktową planu, przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w terenach:

-tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów - symbol planu A1P i P3.

Jednakże wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1599/12 została stwierdzona nieważność powyższej uchwały, natomiast wyrokiem NSA z dnia 11 lutego 2014 r. II OSK 1208/13 oddalona została skarga kasacyjna złożona przez Gminę Skawina.

Kolegium wskazało, iż w sprawie bezsporne jest, że po wejściu w życie planu miejscowego skarżąca J. W. zbyła [...] udziałów w prawie własności przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działki nr [...] położonej w S., Gmina Skawina, na mocy notarialnej umowy przenoszącej własność z dnia 31.03.2017r. (Rep A [...]).

Przedmiotem sporu natomiast pozostaje ustalenie opłaty planistycznej przez organ I instancji, a zatem zmiana wartości przedmiotowej nieruchomości będąca wynikiem uchwalenia planu miejscowego.

Kolegium jednocześnie zaznaczyło, że w sprawie tej już orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją sygn. [...] z dnia 08.01.2018 r. uchyliło decyzję organu I instancji w przedmiocie naliczenia opłaty planistycznej i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zasadniczą przyczyną uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 14.11.2017 r. było oparcie rozstrzygnięcia na dowodzie, tj. operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 19.09.2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego D. B., co do którego Kolegium wyraziło zastrzeżenia.

W ponownie przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu wyjaśniającym rzeczoznawca majątkowy D. B. w piśmie z dnia 20.03.2018 r. odniosła się merytorycznie do zastrzeżeń Kolegium zawartych w przywołanej wyżej decyzji z dnia 08.01.2018 r.

W szczególności rzeczoznawca majątkowy powołał się na § 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który przewiduje, że przy określaniu wartości nieruchomości na potrzeby określenia skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych określa się wartość nieruchomości reprezentatywnych dla każdego obszaru o jednorodnym przeznaczeniu w planie miejscowym. Rzeczoznawca majątkowy powołał się przy tym na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 02.02.2017 r. sygn. II SA/Wr 620/16, wyjaśniając, że przyjęcie w operacie szacunkowym sposobu wyceny dla nieruchomości o zróżnicowanym przeznaczeniu poprzez ustalenie powierzchni poszczególnych przeznaczeń i określenie wartości poszczególnych części zgodnie z ich przeznaczeniem oraz zsumowanie wartości dla określenia wartości całej nieruchomości, było uzasadnione. W piśmie tym rzeczoznawca majątkowy wskazał również, iż przeanalizowała ponownie bazę transakcji dokonanych na terenie Gminy S. w okresie od stycznia 2016 r. do grudnia 2017 r. i ustalił, że dokonano na rynku wystraczającą ilość transakcji nieruchomościami o zróżnicowanym przeznaczeniu, odpowiadającym nieruchomości wycenianej i na tej podstawie sporządzono korektę operatu szacunkowego, w której wykazano, że wzrost wartości nieruchomości wynosi [...] zł, a w związku z tym opłata planistyczna wynosi [...] zł.

Rzeczoznawca majątkowy dokonał korekty w sporządzonym operacie szacunkowym z dnia 15.03.2018 r.

Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest podstawowym dowodem w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest określenie i nałożenie na stronę obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego ze zmianą lub uchwaleniem nowego planu miejscowego. Wobec tego, zgodnie z art. 80 K.p.a. operat szacunkowy podlega ocenie przez organ prowadzący postępowanie, obejmującej zwłaszcza formalną weryfikację jego prawidłowości oraz badanie merytoryczne pod kątem wewnętrznej spójności.

Operat szacunkowy powinien spełniać zarówno wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109 ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i prawidłowym ustaleniu współczynników korygujących.

Przez nieruchomości podobne (porównywalne) należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic tj. takich, które mogą wpływać na wartość nieruchomości. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny jego adekwatności do danej sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 08 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06, Lex nr 437627 i z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 374/07, Lex nr 454007).

Przedstawiony w sprawie operat szacunkowy sporządzony został m. in. w oparciu o zasady szacowania nieruchomości określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109 ze zm.).

Zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz 121), wyboru właściwego podejścia oraz metody szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca majątkowy D. B. dokonała wyceny przedmiotowej nieruchomości stosując podjęcie porównawcze, metodę porównywania parami. Metoda porównywania parami jest jedną z trzech metod, obok metody korygowania ceny średniej i metody analizy statystycznej rynku, stosowanych przy wycenie nieruchomości podejściem porównawczym. Zastosowanie metody porównywania parami polega na porównywaniu wycenianej nieruchomości kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcyjne oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 ww. rozporządzenia).

W przedstawionej wycenie rzeczoznawca majątkowy D. B. dokonała analizy rynku nieruchomości podobnych. Do wyceny rzeczoznawca przyjęła transakcje w obrocie wolnorynkowym dotyczące nieruchomości gruntowych przyjętych jako podobne do nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca ustaliła wagi następujących cech rynkowych: lokalizacja - 25 %; dostępność komunikacyjna, możliwości parkowania - 20 %; możliwości zagospodarowania działki, przeznaczenie w mpzp - 10 %, dostęp do infrastruktury technicznej - 20 %, wielkość - 15 %, uciążliwości, ograniczenia - 10 %. Następnie rzeczoznawca porównała nieruchomość wycenianą z nieruchomościami podobnymi oraz wyliczyła poprawki korygujące dla poszczególnych cech rynkowych wynikające z różnic w ocenach nieruchomości wycenianej i nieruchomości wybranych do porównań.

W konsekwencji przeprowadzonej wyceny rzeczoznawca majątkowy wyliczyła:

-wartość nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia według aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. (wyceniana nieruchomość położona była w terenach o przeznaczeniu: R- 2673 m2, RL - 2600 m2) na kwotę [...]zł;

-wartość nieruchomości przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie od dnia 2 stycznia 2004 r. do dnia 16 lutego 2014 r. (tereny przemysłowe - pow. 5273 m2) na kwotę [...]zł;

-wartość nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Skawinie nr XIIN/456/13 z dnia 12 grudnia 2013 r., obowiązujący od 16 lutego 2014 r. (tereny PU i KDZ - 5273 m2) na kwotę [...]zł.

Stąd też wzrost wartości nieruchomości wynosi [...] zł.

Mając na uwadze wszystkie powyższe wyjaśnienia Kolegium stwierdziło, że nie ma podstaw, aby kwestionować na gruncie przedmiotowej sprawy przyjętą przez rzeczoznawcę metodologię wyceny, z uwzględnieniem przedstawionych przez rzeczoznawcę wyjaśnień merytorycznych zawartych w przywołanym wcześniej piśmie z dnia 20.03.2018 r.

W ocenie Kolegium dokonany wybór nieruchomości i ich cechy rynkowe zostały opisane na tyle szczegółowo, iż pozwalają na ich weryfikację. Wybór nieruchomości porównywanych z terenu tego samego miasta S., przedstawiający właściwości lokalizacji, dostępność komunikacyjną, powierzchnię i kształt działki, otoczenie i sąsiedztwo, są istotnymi przesłankami oceny podobieństwa nieruchomości wynikającymi z ustawowej definicji zawartej w art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonała wyceny przedmiotowej nieruchomości mając na uwadze trzy jej stany, tj.:

(I) wartość nieruchomości jaką prezentowała w czasie, gdy obowiązywały ustalenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, wygasłego dnia 31 grudnia 2003 r.;

(II) wartość jaką posiadała, gdy nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania (czyli według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz

(III) wartość, jaką posiada ona obecnie, czyli pod rządami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na podstawie przedłożonego operatu szacunkowego ustalono, iż wartość przedmiotowej nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie ogólnym jest mniejsza, aniżeli wartość przedmiotowej nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania po utracie mocy tego planu. Zatem w odniesieniu do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowanej uchwaleniem aktualnie obowiązującego planu zastosowanie znajduje art. 37 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p., a nie jej art. 87 ust. 3a, a w związku z tym wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością przedmiotowej nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu, a jej wartością przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania.

Kolegium w rozpatrywanej sprawie przyjęło sporządzony operat szacunkowy jako dowód w sprawie stwierdzając, iż nastąpił wzrost wartości wycenianej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu i stanowi on różnicę pomiędzy wartością przedmiotowej nieruchomości określoną przy uwzględnieniu jej przeznaczenia po uchwaleniu aktualnego miejscowego planu, a jej wartością przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania. Różnica wartości wynosi [...] zł, co przy 30 % stawce procentowej obowiązującej zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Skawinie stanowi kwotę [...]zł pełnej opłaty planistycznej, zaś opłata planistyczna obliczona według wielkości udziału, tj. [...] części, stanowi kwotę [...]zł, co uzasadnia naliczenie opłaty w wysokości ustalonej przez organ I instancji, tj. [...] zł.

W ocenie Kolegium, kwestionowany przez skarżącą związek przyczynowy pomiędzy zmianą wartości nieruchomości, a ustaleniami przyjętymi w planie miejscowym, został wykazany w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym, który w sposób prawidłowy wykazuje wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie zaistniały wszystkie przesłanki niezbędne do ustalenia opłaty planistycznej, co skutkuje rozstrzygnięciem jak w sentencji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. W., zarzucając naruszenie:

1/ art. 138 § 2 K.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji organu I instancji mimo naruszenia przez ten organ art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego może stanowić podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości,

2/ art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione bezwzględne przesłanki pozytywne skutkujące obowiązkiem ustalenia opłaty planistycznej oraz oparcie decyzji na operacie szacunkowym pomijającym skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości jakie wywołała unieważniona wyrokiem WSA w Krakowie uchwała wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. i nieuwzględnienie w decyzji tych skutków faktycznych.

W uzasadnieniu skargi wskazano na konieczność prokonstytucyjnej wykładni przepisów w oparciu o pogląd TK z wyroku z dnia 9 lutego 2010r. sygn. P 58/08, szeroko cytując uzasadnienie wyroku i tożsame poglądy doktryny prawniczej. Wskazano także na błędy operatu szacunkowego, będącego podstawą faktyczną stwierdzenia wzrostu wartości spornej nieruchomości.

W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zachodzą zatem podstawy do jej uchylenia na zasadzie art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Na zasadzie art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S., którą ustalono jednorazową opłatę dla zbywcy [...] udziałów prawa własności nieruchomości położonej w S. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,5273 ha, jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z udokumentowanym zbyciem udziałów w ww. prawie własności nieruchomości.

Podstawę materialnoprawną wydania kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p., w szczególności art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 3 i 4 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej decyzji. Zgodnie z treścią pierwszego z przywołanych przepisów, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie natomiast do treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 u.p.z.p.), przy czym przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 (art. 37 ust. 4 u.p.z.p.).

Mając na uwadze wymienione powyżej regulacje prawne, w pierwszej kolejności wskazać należy, że istota "sporu" w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina w jego granicach administracyjnych, zatwierdzonego uchwałą Nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013 r. (Dz.Urz.Woj. Małopol. z 2014 r., poz. 266 z późn. zm.) doszło do wzrostu wartości nieruchomości położonej w S. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,5273 ha, będącego skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego, a tym samym czy istniały podstawy dla ustalenia tzw. "opłaty planistycznej", wobec zbycia przez skarżącą [...] udziałów prawa własności ww. nieruchomości położonej w S..

W szczególności kwestią sporną w tym zakresie okazała się ocena, jakie znaczenie i czy w ogóle, dla określenia dotychczasowego przeznaczenia ww. nieruchomości, miała uchwała Nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina w jego granicach administracyjnych, z wyłączeniem części terenu miasta (Dz.Urz.Woj. Małopol. z 2006 r. Nr 389, poz. 2479 z późn. zm. – dalej też jako: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r.), której nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 4 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1599/12), od którego oddalona została następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny skarga kasacyjna wyrokiem z dnia 11 lutego 2014r. (sygn. akt II OSK 1208/13).

W tym miejscu wymaga bowiem podkreślenia, że kluczową kwestią, od istnienia której uzależnione jest prawidłowe, tj. zgodne z prawem ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest uchwalenie, rozumiane jako wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zawiązany z tym faktem wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym, w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego, wynikającego czy to z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio, czy też przeznaczenia faktycznego – wynikającego ze sposobu użytkowania nieruchomości, jeżeli nie był on postanowieniami planu miejscowego objęty. W ocenie Sądu, użyty w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zwrot "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" determinuje koniunkcję czasową zaistnienia sytuacji powiązania wzrostu wartości nieruchomości z obowiązkiem uiszczenia jednorazowej opłaty za zbycie tej nieruchomości w terminie do 5 lat od daty uchwalenia planu, tj. zwiększenia wartości nieruchomości będącego następstwem uchwalenia planu, ustalenia w nim przeznaczenia terenu (korzystniejszego niż przeznaczenie dotychczasowe), który następnie właściciel zbywa i uzyskuje z tego tytułu przysporzenie finansowe. Co istotne, wspominany wzrost wartości nieruchomości musi zaistnieć w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany. W przeciwnym bowiem razie, tj. jeżeli fakt taki nie zaistniał, a więc pomimo uchwalenia planu miejscowego wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, brak jest podstaw, aby organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ustalał opłatę określoną w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i żądał jej uiszczenia. Sytuacja taka będzie miała natomiast miejsce, w szczególności, gdy dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości wynikające z postanowień planu obowiązującego do czasu uchwalenia planu nowego lub jego zmiany jest prawie tożsame z przeznaczeniem w nowo uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, która to sytuacja – zdaniem Sądu – miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Pierwotnie bowiem przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości określone zostało w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Skawina, zatwierdzonym uchwałą Nr 31/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy Skawina z dnia 16 maja 1989 r. oraz uchwałą Nr VI/41/94 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 30 listopada 1994 r., jako – tereny rolne bez prawa zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych o symbolu R/UC oraz tereny leśne o symbolu RL, który to plan – stosownie do brzmienia art. 87 ust. 3 u.p.z.p. – utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r.

Z kolei w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. i jego zmianie dokonanej w dniu 23 lutego 2011 r., przeznaczenie nieruchomości objętej postępowaniem zostało określone jako – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów o symbolu A1P i P3, natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 grudnia 2013 r. nieruchomość ta oznaczona została jako tereny zabudowy produkcyjno-usługowej o symbolu A30PU oraz częściowo jako tereny dróg publicznych – drogi zbiorcze o symbolu KDZ. Porównując zatem przeznaczenie ww. nieruchomości wynikające z wyeliminowanego z obrotu prawnego planu miejscowego z dnia 15 maja 2006 r. w związku z jego zmianą dokonaną w dniu 23 lutego 2011 r., z przeznaczeniem tej nieruchomości w planie miejscowym z dnia 12 grudnia 2013 r., w ocenie Sądu należy uznać, iż przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości w obu tych planach, pomimo, że nie jest wprawdzie identyczne, niemniej jednak – co do zasady – jest ono bardzo zbliżone, zarówno w zakresie określenia przeznaczenia podstawowego, jak i dopuszczalnego. Wskazać bowiem trzeba, że w miejscowym planie z dnia 15 maja 2006 r. ww. nieruchomość znajdowała się na terenach o podstawowym przeznaczeniu gruntów pod obiekty i urządzenia związane z produkcją, składowaniem i magazynowaniem surowców i materiałów oraz ich przerobem (symbol A1P), dla których to przeznaczenie dopuszczalne zostało ustalone jako możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń usług o charakterze komercyjnym lub publicznym z zakresu szkolnictwa, administracji (z pewnymi wyjątkami), urządzeń infrastruktury technicznej, dojazdów nie wydzielonych, parkingów i zatok postojowych, stacji i magazynów paliw płynnych (§ 15 ust. 1 i 2 uchwały). Tymczasem w miejscowym planie z dnia 12 grudnia 2013 r., podstawowe przeznaczenie objętej postępowaniem nieruchomości zostało określone jako zabudowa produkcyjna, produkcyjno-usługowa, magazyny, składy (symbol A30PU), zaś przeznaczenie dopuszczalne, jako możliwość m.in. lokalizacji obiektów i urządzeń stacji i magazynów paliw płynnych, zabudowy usługowej z zakresu oświaty i administracji (z pewnymi włączeniami) oraz nie wydzielonych na rysunku planu dróg, dojazdów, dojść do budynków, placów manewrowych, ścieżek pieszo-rowerowych, miejsc postojowych (§ 33 ust. 2 i 3 uchwały), a także częściowo jako tereny dróg publicznych o symbolu KDZ, o podstawowym przeznaczeniu pod lokalizację ulic (dróg), z wyposażeniem dostosowanym do klasy i przeznaczenia ulicy (drogi) w obszarze (jezdnie, chodniki, ścieżki rowerowe, pasy i zatoki postojowe, parkingi, pasy zieleni o charakterze izolacyjnym, przejścia piesze, przejazdy rowerowe, zatoki przystankowe w tym zatoki autobusowe, zadaszenia przystankowe, obiekty i urządzenia służące ograniczaniu uciążliwości komunikacyjnej) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (§ 47 ust. 2 uchwały).

Tym samym – jak zostało to już zaznaczone powyżej – dla ustalenia, czy w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 grudnia 2013 r. doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, będącego skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego, a tym samym, czy istniały podstawy dla ustalenia tzw. "opłaty planistycznej", wobec zbycia [...] udziałów prawa własności nieruchomości położonej w S. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,5273 ha, kluczowe znaczenie ma określenie dotychczasowego przeznaczenia ww. nieruchomości, w tym przede wszystkim ustalenie, czy i jakie znaczenie w tym zakresie mają postanowienia wyeliminowanego z obrotu prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r.

Na wstępie prowadzonych w tym zakresie rozważań należy wskazać, że nieważność ww. planu została stwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 4 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1599/12), a więc przed uchwaleniem miejscowego planu z dnia 12 grudnia 2013 r. Niemniej jednak wyrok ten na skutek skargi kasacyjnej Gminy Skawina w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 grudnia 2013 r., nie był jeszcze prawomocny. Przymiot prawomocności uzyskał on bowiem dopiero po oddaleniu ww. skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 11 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 1208/13), a więc 2 miesiące później. Tymczasem uchwała Nr XIIN/456/13 w sprawie planu miejscowego z dnia 12 grudnia 2013 r. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2014 r., pod pozycją 266 i weszła w życie z dniem 16 lutego 2014 r., a zatem 4 dni po ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkującym nieważnością uchwały w przedmiocie miejscowego planu z dnia 15 maja 2006 r.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe, w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie do przyjęcia jest wykładnia, iż wobec stwierdzenia, że pomiędzy 11 lutego 2014 r. a 16 lutego 2014 r., tj. między datą wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny i datą wejścia w życie uchwały w sprawie nowego planu miejscowego, wartość spornej nieruchomości uległa zmianie – wskutek zmiany jej przeznaczenia, tj. przyjęcia innego jej przeznaczenia niż w nieważnej uchwale z dnia 15 maja 2006 r. Oznaczałoby to bowiem, że unieważnienie uchwały, jako mające skutek ex tunc prowadzący do jej wyeliminowania z obrotu prawnego od dnia jej wejścia w życie do dnia stwierdzenia nieważności, miałoby również skutki faktyczne w postaci podzielenia poglądu, iż wartość spornej nieruchomości uległa zmianie w związku z unieważnieniem ww. uchwały pomimo, że znane było przeznaczenie nieruchomości w nowym, zatwierdzonym opublikowaną uchwałą planie miejscowym.

Dlatego też w przedmiotowej sprawie, jak zasadnie podniosła skarżąca, zachodzi konieczność zastosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów u.p.z.p. w oparciu o pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08, LEX nr 551972), w którym, szeroko odnosząc się do zasad konstytucyjnych, wskazano na konieczność respektowania zasady ciągłości planowania przestrzennego – obowiązek dbałości o trwałość tych procesów, prowadzący w praktyce do oceny czy właściciel odnosi rzeczywistą korzyść ze zmiany planu miejscowego, ale w aspekcie badania, czy gmina z tych obowiązków ciągłości planowania się wywiązała, oraz czy uwzględniła ten aspekt w ocenie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. W szczególności Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż "badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione". Trybunał podkreślił również, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych – zbywców nieruchomości w gminie.

W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podobnie, w zakresie zasady ciągłości planowania przestrzennego, należy oceniać – jak w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego – sytuację, gdy wskutek zaniechania organu uchwałodawczego gminy przez pewien czas nie było uchwalonego planu miejscowego, co wpływało na ceny nieruchomości, z sytuacją gdy taki plan obowiązywał, lecz później w następstwie stwierdzenia jego nieważności został on wyeliminowany z obrotu prawnego. Tego rodzaju okoliczność, będąca skutkiem wadliwego procedowania przez lokalnego prawodawcę, obciąża bowiem również organy planistyczne i wobec tego niedopuszczalne byłoby przyjęcie, iż mogłyby one z tego tytułu uzyskiwać następnie korzyści, gdyż byłoby to niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) i zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP), a przy tym stanowiłoby ono naruszenie zasady ciągłości planowania przestrzennego, która mimo, iż nie została wprost wyrażona przez ustawodawcę może być odkodowywana z wielu przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tym m.in. z art. 87 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 32, art. 58 ust. 1 oraz art. 62 ust. 1 i 2). Warto w tym miejscu odnotować, że chociaż zasada ta odnosi się przede wszystkim do procesów tworzenia aktów planistycznych, to jednak jej znaczenie uwidaczniać się może także w toku postępowań w indywidualnych sprawach administracyjnych. W szczególności zasada ciągłości planowania przestrzennego stanowić będzie dyrektywę wykładni przepisów, w których zakodowano normy prawne stanowiące podstawę wydawania decyzji w sprawach tzw. "rent planistycznych", tj. opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianą oraz zbyciem takiej nieruchomości w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (zob. W. Jakimowicz, Zasada ciągłości planowania przestrzennego jako dyrektywa wykładni w procesach stosowania prawa administracyjnego, uwaga nr 3, w: I. Niżnik-Dobosz (red.), Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego. Publiczne prawo rzeczowe, LexisNexis 2012, LEX online).

Nie budzi zatem wątpliwości, że zaprezentowany pogląd Trybunału Konstytucyjnego ma bardziej generalny (uniwersalny) charakter, w oparciu o który w kontrolowanej sprawie należało przyjąć, iż zbywcy i nabywcy nieruchomości w okresie od 2006 r. do 2014 r. kierowali się ustaleniami planu miejscowego z 2006 r., a nadto, że zmiana planu, która weszła w życie w 2014 r. w wyniku jego uchwalenia wprowadzała prawie tożsame (o ile nie mniej korzystne – w części oznaczonej symbolem KDZ) przeznaczenie nieruchomości spornej. Tym samym, pomijając te okoliczności, tj. wyłączając z oceny plan miejscowy z 2006 r., rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił możliwości inwestycyjnych spornej nieruchomości. Skoro bowiem przeznaczenie nieruchomości w planach miejscowych z 2006 r. i 2013 r. było prawie tożsame, to nie można brać pod uwagę 4-dniowej przerwy (luki planistycznej) pomiędzy utratą mocy obowiązującej planu z 2006 r. a wejściem w życie planu miejscowego z dnia 12 grudnia 2013 r., gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady ciągłości planowania przestrzennego. Nie do przyjęcia byłaby bowiem wykładnia, zgodnie z którą na skutek zaniedbania w prowadzeniu polityki przestrzennej przez organy gminy (a za takie zaniedbanie niewątpliwe należy uznać wadliwe procedowanie w przedmiocie planu miejscowego, skutkujące następnie stwierdzeniem jego nieważności), negatywne konsekwencje wyeliminowania z obrotu prawnego (nieobowiązywania) planu miejscowego na skutek stwierdzenia jego nieważności, mieliby ponosić właściciele nieruchomości, korzystający z przysługującego im prawa własności w zaufaniu do organów gminy i stanowionego przez nich prawa. Dlatego też mając na uwadze powyższe należało przyjąć, iż w przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane, że zmiana wartości nieruchomości wynika ze zmiany planu, która to okoliczność warunkowałaby dopiero ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Jednocześnie jednak wymaga podkreślenia, na co zasadnie zwróciła również uwagę skarżąca, że wykorzystany w kontrolowanej sprawie operat posiada istotne braki i niejasności, które dyskwalifikują go jako dowód w sprawie.

Wskazać bowiem należy, że przy wycenie podejściem porównawczym metodą porównywania parami, jaka została zastosowana przez rzeczoznawcę majątkowego w rozpoznawanej sprawie, nie wykazano w przekonujący sposób, że dobór nieruchomości wybranych do porównania był najbardziej podobny lub odpowiadający wycenianej nieruchomości. W szczególności wątpliwości w tym zakresie budzi dobór nieruchomości podobnych dla określenia wartości prawa własności nieruchomości położonej w S. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], przy uwzględnieniu przeznaczenia określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r., spośród których żadna nie posiada przeznaczenia odpowiadającego w pełni przeznaczeniu wycenianej nieruchomości. Jak wynika bowiem z tabeli nr 5 (str. 18 operatu), wszystkie przyjęte do porównania nieruchomości posiadają przeznaczenie określone jako tereny rolnicze bez prawa zabudowy (symbol R), podczas gdy nieruchomość wyceniana – dz. nr [...] w m. S. – posiada przeznaczenie określone jako tereny rolne bez prawa zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych (symbol R/UC).

Ponadto w operacie w punkcie III.2.3 (tabela nr 14, str. 27 operatu) i III.3.3 (tabela nr 20, str. 31operatu) w zakresie obliczenia wielkości poprawek wynikających z różnicy ocen nieruchomości wycenianej i nieruchomości wybranych do porównań pod poz. 3 oznaczoną, jako "możliwość zagospodarowania działki, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne ograniczenia" brak jest stosownego opisu oraz przedstawienia jakichkolwiek danych (ich udokumentowania), z których zmiana ta miałaby wynikać. Nie podano bowiem na czym konkretnie, w stosunku do przyjętych (konkretnych) nieruchomości porównywanych, zmiana ta polega, co prowadzi do konstatacji, że wskazana tam wielkość oraz określony % nie został należycie uzasadniony, powodując tym samym, iż m.in. w tym zakresie wnioski zawarte w operacie są nielogiczne i niczym nieuzasadnione.

Trzeba w tym miejscu podkreślić, że operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Oznacza to, że dla spełnienia wskazanych powyżej wymogów konieczne jest, aby rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06, LEX nr 437627). Organ administracji nie jest natomiast związany ww. opinią rzeczoznawcy, która każdorazowo podlega swobodnej ocenie, co do jej wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że organ nie może, co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak obowiązany jest on dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. czy nie zawiera on braków, niejasności itp., gdyż to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1246/08, LEX nr 594988). Stąd też w sytuacji, w której po wyczerpującej ocenie operatu szacunkowego, organ doszedłby do przekonania, iż operat ten może budzić – jak w kontrolowanej sprawie – pewne wątpliwości, co do jego prawidłowości, powinien podjąć stosowne działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości, czego jednak w przedmiotowej sprawie zabrakło. Organy obu instancji zaaprobowały bowiem przedstawione w operacie z dnia 15 marca 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego wyniki bez ich odpowiedniego zweryfikowania, niedopełniając tym samym wymogu należytej oceny prawidłowości sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego.

Konkludując należy wskazać, że samo stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, kiedy oba te plany przewidywały tożsame przeznaczenie danego terenu, nie uzasadnia automatycznie nałożenia opłaty planistycznej w razie zbycia tej nieruchomości przed upływem 5 lat od uchwalenia nowego planu.

Tym samym, w ocenie Sądu, należało uznać, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. są wadliwe w takim stopniu, że konieczne jest ich uchylenie i ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Organy obu instancji naruszyły bowiem, przepisy postępowania, w tym przede wszystkim dotyczące konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności – jak zostało to wskazane powyżej – w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego (jego zmianą). Stąd też spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uzasadniająca uwzględnienie skargi.

W odniesieniu natomiast do zarzutów skargi dotyczących konkretnych wad kwestionowanego operatu szacunkowego, tj. wskazanych tam braków i niejasności, które mają go dyskwalifikować jako dowód w sprawie, w ocenie Sądu o ile są one generalnie trafne, to na obecnym etapie należy je uznać za drugorzędne, z uwagi na wyżej wskazane błędne założenia operatu dotyczące wyłączenia przez rzeczoznawcę majątkowego ze swojej oceny planu z 2006 r. i przez to nie uwzględnienia możliwości inwestycyjnych spornej nieruchomości wynikającej z tego planu.

Zatem w ponownym postępowaniu organ zleci wykonanie nowego lub uzupełni istniejący operat, który będzie uwzględniał przedstawione powyżej poglądy prawne.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania w pkt II orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 100 zł odpowiadającą wysokością kwocie uiszczonego wpisu od skargi.