Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1254/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61,  art. 63
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi G.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 20 czerwca 2022 r. nr SKO.II/426/43/2022 w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 kwietnia 2022 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), Prezydent Miasta B., po rozpatrzeniu wniosku M. S.K.A. z siedzibą w K., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: "budowa hali magazynowo - logistyczno - spedycyjnej z częścią socjalno-biurową, portiernią oraz infrastrukturą techniczną na nieruchomości oznaczonej jako działki nr:[...], [...],[...] i [...] obręb S. przy ul. [...] i ul. [...] w B". W tym zakresie wskazano rodzaj inwestycji, podano warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy, a także inne warunki wynikające z obowiązujących przepisów prawa.

W uzasadnieniu decyzji wskazano między innymi, że działki, których dotyczy wniosek, położone są na terenie, dla którego miasto nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie przedstawiono w sposób szczegółowy przebieg postępowania. W tym zakresie wskazano między innymi na zastrzeżenia zgłoszone przez osoby niebędące stronami określone jako "właściciele okolicznych nieruchomości" reprezentowane przez D. i R. T., dotyczące braku zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, sąsiedztwa istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obniżenia jakości życia poprzez wzrost hałasu, nadmiernego oświetlenia, zanieczyszczenia powietrza, obniżenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, straszenia dzikiej zwierzyny, obniżenia wartości działek, zaburzenia ładu przestrzennego i nieprawidłowego określenia stron postępowania. Zaznaczono, że osoby te złożyły wniosek o pilne przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wnioskowanym terenie. Wskazano również na zastrzeżenia złożone w dniu 24 marca 2021 r. przez będącą stroną postępowania G. K. (dalej jako strona lub skarżąca) dotyczące ograniczenia miejsca spacerowego, enklaw bytowania zwierząt i terenów zielonych oraz braku zgodności ze studium, a także na zastrzeżenia złożone w dniach 11 i 12 kwietnia 2021 r. przez wyżej wymienioną oraz przez - także będącą stroną postępowania – M. K. dotyczące wydania wobec tego samego inwestora dla objętego planowaną inwestycją terenu odmownej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 4 stycznia 2016 r., brak zgodności ze studium, sąsiedztwo terenów zielonych z możliwością rozproszonej zabudowy jednorodzinnej oraz brak dialogu organu ze stronami postępowania.

Następnie organ pierwszej instancji podkreślił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół objętej wnioskiem inwestora nieruchomości obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy. Przeprowadzono również analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planowana inwestycja ma być realizowana i na podstawie sporządzonej analizy z 10 lutego 2022 r. stwierdzono, że spełnione zostały łącznie warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się natomiast do wspomnianych wyżej zastrzeżeń podkreślono, że w świetle art. 9 ust. 4 i 5 przywołanej ustawy, jak również zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest wprawdzie wiążące przy sporządzaniu projektów planów miejscowych, jednak nie ma takiego charakteru przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy terenu, gdyż nie jest prawem miejscowym i nie kształtuje sytuacji prawnej obywatela w niniejszym postępowaniu. Nadto zaznaczono, że przy analizie zabudowy w sąsiednim obszarze bierze się pod uwagę jedynie budynki istniejące, to jest będące co najmniej w stanie surowym zamkniętym (z dachem), natomiast nie uwzględnia się budynków, dla których wydano decyzję o warunkach zabudowy, a których jeszcze nie wybudowano. Wskazano przy tym, że wspomniana analiza wykazała, iż w sąsiednim obszarze występuje nie tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (MN), lecz również zagrodowa (MR), handlowa wielkopowierzchniowa (UC), magazynowa (S) i zabytkowe fortyfikacje przeciwlotnicze (F). Jest to zatem zabudowa niejednorodna o różnych funkcjach, gabarytach i formach architektonicznych. Na sąsiednich działkach przy tej samej drodze publicznej co działka objęta wnioskiem inwestora (ul.[...] ) posadowione są budynki o funkcji tożsamej co wnioskowana (magazynowej) i o podobnych gabarytach oraz formie architektonicznej (hali), zaś ulica [...]łączy się z ul.[...], która jest przystosowana do transportu samochodami ciężarowymi. Tym samym sporna inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy. Nadto wnioskowana działka znajduje się w okolicy z różnorodną, rozproszoną zabudową, na skraju przestrzeni otwartej niezabudowanej i nie przylega do budynków mieszkalnych, gdyż znajduje się około 170 m od najbliższego budynku zagrodowego oraz od najbliższego budynku jednorodzinnego, a w rezultacie inwestycja nie narusza ładu przestrzennego. Jakkolwiek przy tym wspomniana wyżej otwarta przestrzeń nieużytków (w części użytkowana rolniczo a w części nie) ma pewne walory przyrodnicze, to jednak zostały one ocenione i objęte ustaleniami stosownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej w dniu 29 grudnia 2020 r., nr[...], w której to decyzji zbadano również kwestie obniżenia jakości życia poprzez wzrost hałasu, nadmiernego oświetlenia, zanieczyszczenia środowiska, ograniczenia enklaw bytowania zwierząt i terenów zielonych. W decyzji tej powołano się na stanowiska zajęte w sprawie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. oraz przez Dyrektora Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, które zgodnie w swoich opiniach uznały, że planowane przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Dodatkowo zaakcentowano, że jak wynika z powyższej decyzji, w planowanej hali nie przewiduje się prac produkcyjnych, a jedynie takie działania jak magazynowanie, sortowanie i rozdział przesyłek. Inwestor planuje zachowanie w maksymalnym stopniu istniejącego drzewostanu w tym terenu leśnego w północnej części działek - zabroniono zmiany leśnego sposobu zagospodarowania tego terenu, z kolei w pozostałej części ustalono warunki prowadzenia niezbędnej wycinki. Na etapie eksploatacji źródłem hałasu będą wentylatory, centrala wentylacyjna, agregaty chłodnicze, wyciągi powietrza oraz ruch pojazdów na terenie zakładu i nie będzie to powodować przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu wynoszących 50 dB w porze dnia i 40 dB w porze nocnej na najbliższych terenach chronionych akustycznie. Źródłem emisji niezorganizowanej zanieczyszczeń do powietrza będzie ruch pojazdów, natomiast zorganizowanej - 2 kotły opalane gazem w sezonie grzewczym, przy czym łączna emisja z tych źródeł nie wpłynie w sposób zasadniczy na jakość powietrza atmosferycznego w sąsiedztwie. Przedsięwzięcie nie będzie realizowane na terenie niezagospodarowanym, na którym nie występują obszary podlegające ochronie ze względu na walory przyrodnicze, krajobrazowe, historyczne czy kulturowe. Przedsięwzięcie, zarówno na etapie realizacji jak i funkcjonowania nie będzie tak pośrednio jak i bezpośrednio oddziaływać negatywnie w sposób znaczący na środowisko i warunki życia ludzi i nie spowoduje zagrożenia dla środowiska przyrodniczego.

Odnośnie wydania dla tego samego podmiotu, na wnioskowanym terenie odmownej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 4 stycznia 2016 r. dla podobnej inwestycji organ podkreślił, że rozstrzygnięcie to zapadło w odmiennym stanie faktycznym, gdyż przy uwzględnieniu ówczesnej zabudowy wnioskowana inwestycja nie spełniała warunku dobrego sąsiedztwa.

W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji stwierdził, że wartość sąsiednich nieruchomości nie podlega ochronie przepisami, które uwzględnia się w postępowaniu administracyjnym, a ewentualne spory sąsiedzkie w tym zakresie należy rozstrzygać przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym.

Odnosząc się z kolei do zastrzeżenia dotyczącego naruszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego podkreślono, że ustalenia warunków dostępu do drogi publicznej i włączenia ruchu spowodowanego przez planowaną inwestycję wchodzą w zakres kompetencji Miejskiego Zarządu Dróg w B., który ustalił warunku obsługi komunikacyjnej. Nadto wskazano, że dolny wskaźnik nowej zabudowy wynoszący 13,8 % ustalono niniejszą decyzją jako średni w analizowanym obszarze, z kolei wskaźnik górny w wysokości 27 % jest znacznie niższy od maksymalnego w obszarze analizy (49 %). Wysokość zabudowy (2 kondygnacje i 9 m) jest zbliżona do średniej w tym obszarze, a jej szerokość jest zbliżona do średniej i niższa od maksymalnej na wspomnianym obszarze (180 m).

W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony zgodnie z art. 60 ust. 4 w związku z art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez osobę posiadającą dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury. Wskazano także, że niniejsza decyzja, stosownie do art. 53 ust. 4 tej ustawy została uzgodniona ze stosownymi podmiotami, a to: z Miejskim Zarządem Dróg w B. (pismo z dnia 14 marca 2022 r., nr[...]), z PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni w K. (postanowienie z dnia 9 marca 2022 r. nr[...] ) oraz z Regionalną Dyrekcją Lasów Państwowych w K. (postanowienie z dnia 17 marca 2022 r. nr [...]).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona dając wyraz swojemu niezadowoleniu z tego rozstrzygnięcia, domagając się jego uchylenia oraz zarzucając mu niezgodność ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jakkolwiek bowiem przyznała, że Studium to nie ma wiążącego charakteru, to jednak podkreśliła, że w świetle art. 2 i art. 5 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej taka ewidentna sprzeczność budzi poważne wątpliwości w zakresie gospodarności i rzetelności działań administracji. Równocześnie strona zakwestionowała, jakoby sporna inwestycja posiadała dostęp do drogi publicznej wywodząc, że jak wynika z korespondencji, którą otrzymała z Urzędu (pismo z dnia 30 kwietnia 2018 r. nr [...]) ul. [...] na południe od ul. [...] na chwilę obecną jest nieurządzona, nie ma charakteru budowli i nie jest drogą w rozumieniu Prawa Budowlanego ani ustawy o drogach publicznych, lecz stanowi de facto działkę nr[...]. Nadto odwołująca się zwróciła uwagę na nieprawidłowe ustalenie szerokości elewacji od strony frontu działki, który to front znajduje się nie od strony ul.[...], lecz od strony ul. [...] albowiem tam znajduje się główny wjazd (wejście) na działkę. Podniosła również zarzut, że wydana w sprawie decyzja środowiskowa pomija aspekt przemieszczania znaczących mas ziemnych (niwelacja na poziomie 10-15 m) co wiąże się z transportem kilkudziesięciu ton ziemi. Dodatkowo wskazała, że ustalony w decyzji udział powierzchni biologicznie czynnej (nie mniej niż 10% powierzchni działki) jest odpowiednia dla terenów o przeznaczeniu przemysłowo-usługowym wedle studium zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru, podczas gdy w miejscu planowanej inwestycji – zgodnie z obowiązującym studium – znajdują się w głównej mierze (poza wąskim pasem przy ul. [...] j z przeznaczeniem usługowym) tereny zielone, dla których przyjmuje się wskaźnik minimum 30 % (wielkość ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w S. w obszarze ul.[...] , która mieści się na południe od planowanej inwestycji).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z 20 czerwca 2022 r., nr SKO.II/426/43/2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaprezentowano dotychczasowy przebieg postępowania oraz stan prawny mający zastosowanie w sprawie. W tym zakresie podano, że w wyniku przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, że spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu ani też strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Następnie Kolegium podniosło, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizy w promieniu 420 m, co stanowi więcej niż trzykrotną szerokość frontu, jest on w pełni reprezentatywny dla rejonu dzielnicy S. i brak było podstaw do jego poszerzania. Następnie objęto tą analizą występującą w przedmiotowym obszarze zabudowę i wyznaczono na jej podstawie poszczególne parametry budowy, mając na uwadze zakres planowanej inwestycji, zgodnie z wymogami płynącymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Nadto zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami, w zakresie dróg, ochrony melioracji terenów rolnych i leśnych oraz ochrony gruntów leśnych.

Zdaniem organu odwoławczego określone w kwestionowanej przez stronę decyzji parametry urbanistyczne pozwolą na kontynuację zastanego ładu urbanistycznego. Ustalone parametry oparte zostały na prawidłowej ocenie istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i mieszczą się one w zakresie norm wynikających z powyższego rozporządzenia i określone zostały w sposób wyważony z uwzględnieniem charakteru i zakresu planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ drugiej instancji podkreślił, że nie wszystkie one mogą być rozpatrywane przy ustalaniu warunków zabudowy, albowiem dotyczą one kwestii stanowiących przedmiot postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli ani osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości i nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. W tym miejscu uzasadnienia organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zarzuty podniesione w odwołaniu były już przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Podkreślił przy tym, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 wyżej wymienionej ustawy. Jest to bowiem akt planistyczny, nie ma charakteru powszechnie obowiązującego prawa i zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych zawartych w tym akcie ustaleń nie bierze się pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Równocześnie organ wyższego stopnia zaznaczył, że warunki obsługi i dostępu do drogi publicznej zostały ustalone w oparciu o stosowne uzgodnienia dokonane z Miejskim Zarządem Dróg w B., którego stanowisko jest w sprawie wiążące, gdyż zostało wyrażone przez specjalistów z dziedziny projektowania, budowy i utrzymania dróg oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego. Następnie organ odwoławczy podkreślił, że dla spornej inwestycji wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 29 grudnia 2021 r., nr [...], w której określono warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji oraz eksploatacji przedsięwzięcia i stwierdzono, że inwestycja ta nie będzie zarówno pośrednio jak i bezpośrednio oddziaływać negatywnie w sposób znaczący na środowisko i życie ludzi. Decyzja ta stała się ostateczna, jako że żadna ze stron nie zaskarżyła jej odwołaniem, a tym samym w postępowaniu zarzuty dotyczące materii objętej tą decyzją oraz poprzedzającym ją postępowaniem środowiskowym nie mogą podlegać rozpatrzeniu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem organu drugiej instancji na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut dotyczący wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Ustalony wskaźnik wynoszący 10 % dotyczy bowiem części powierzchni objętych wnioskiem działek poza istniejącym lasem, dla którego wymaga się zachowania 100 % powierzchni biologicznie czynnej. Powierzchnia tego lasu wynosi 0,4544 ha (11 % powierzchni terenu poza lasem), a zatem łączny ustalony wskaźnik dla całego terenu wynosi tu 21 % i jest on odpowiedni dla zabudowy magazynowej, która nie wymaga ogrodów przydomowych.

Skargę na powyższą decyzję złożyła strona działająca przez radcę prawnego A. K. wnosząc o uchylenie zarówno tego aktu jak i poprzedzającej go decyzji pierwszoinstancyjnej, a także zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona podniosła zarzut naruszenia norm procesowych, a mianowicie: art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych, bowiem w analizowanym obszarze nie znajdują się budynki o gabarytach i przeznaczeniu planowanej inwestycji; art. 61 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy sprzecznej z uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego co narusza ochronę ładu przestrzennego, a także tegoż przepisu w związku z § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszała zasad dobrego sąsiedztwa; art. 61 ust. 2 pkt 2 powyższej ustawy poprzez błędne uznanie, że sporna inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej; a także § 5 ust. 1 wspomnianego wyżej rozporządzenia, poprzez "odstępstwo parametru średniego zabudowy w analizowanym obszarze" i § 6 ust. 1 tego aktu, poprzez błędne wskazanie możliwej szerokości elewacji frontowej ponad tolerancję 20 %. Nadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 8 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie zasady budzenia zaufania do władzy publicznej polegające na wydaniu dwóch odmiennych decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w sytuacji, gdy obie te decyzje dotyczyły podobnej inwestycji i wydane zostały wobec tego samego podmiotu.

W uzasadnieniu skargi przyznano, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest powszechnie obowiązującym prawem, jednak podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy nie może pozostawać z takim aktem w kompletnej sprzeczności. Zdaniem skarżącej sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem organy dokonały wnikliwej analizy jedynie zabudowy położonej na północ od planowanej inwestycji (ujętych w studium jako obszary aktywności gospodarczej z zabudową techniczno-produkcyjną) pomijając przy tym zabudowę położoną na południe, gdzie dominuje zabudowa jednorodzinna. Tymczasem rozróżnienie terenu na te dwie części wynika nie tylko ze studium, lecz dodatkowo zostało uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 4 stycznia 2016 r., mocą której temu samemu inwestorowi odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla podobnej inwestycji.

Strona skarżąca wskazała na niezgodne z prawną twierdzenia organu, jakoby w pobliżu planowanej inwestycji nie istniała zwarta zabudowa jednorodzinna (czyli zgodnie z definicją wynikającą z art. 4 pkt 29 o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm., zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, gdzie największa odległość między nimi nie przekracza 100 m). Równocześnie ponownie zaakcentowała, że w sprawie nie zachodzi przesłanka polegająca na istnieniu dostępu do drogi publicznej wywodząc, że droga przy ul Szklanej, gdzie inwestycja ma być wykonana, w istocie nie istnieje. Wskazała także na wadliwe ustalenie możliwej powierzchni zabudowy dla analizowanego obszaru polegające na przyjęciu parametru średniego dla tego obszaru jako parametru wyjściowego i przyrównaniu go do wartości średniej dla podobnej zabudowy w obszarze analizowanym co jest niezgodne z zasadą wyrażoną w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Dodatkowo podniesiono zarzut nieprawidłowego ustalenia szerokości elewacji od frontu działki (od 27 do 157 m) podkreślając, że zostały one dobrane w sposób dowolny i sprzeczny z § 6 powyższego rozporządzenia, gdyż nie odpowiadają wartościom średnim na danym obszarze z przyjęciem tolerancji wynoszącej 20 %.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przyjęte w zaskarżonej decyzji stanowisko. Podkreślił przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że organ jest obowiązany wydać rozstrzygnięcie pozytywne, jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 § 1 powyższej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się tu względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała bowiem, że zaskarżony akt odpowiada wymogom prawa.

W pierwszej kolejności przyjdzie wyjaśnić, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi w swojej istocie promesę, czyli rozstrzygnięcie umożliwiające realizację zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego. Określa ona parametry przyszłej inwestycji w zakresie określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślenia wymaga, że nie jest to decyzja uznaniowa, a zatem organ właściwy do jej wydania jest obowiązany wydać pozytywne rozstrzygnięcie, jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, z kolei odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej z konkretnej normy prawnomaterialnej. Należy także dodać, że decyzja o warunkach zabudowy terenu nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich, nie powoduje żadnych skutków materialnych ani też nie rodzi praw do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (art. 63 ust. 2 powyższej ustawy), lecz służy jedynie określeniu możliwego sposobu zagospodarowania terenu po spełnieniu przewidzianych prawem wymagań. Określenie konkretnych parametrów planowanej zabudowy następuje natomiast dopiero w kolejnej fazie procesu budowlanego, tj. na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę lub też któregoś z postępowań naprawczych prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - na podstawie art. 48 i art. 49 lub art. 49b tej ustawy.

W tym miejscu godzi się podnieść, że po myśli art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest tylko w przypadku łącznego spełnienia wymogów wskazanych w pkt 1-5 tego unormowania. Pierwszym z nich jest warunek sąsiedztwa z działką, na której planowana jest inwestycja, co najmniej jednej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wspomniany przepis statuuje tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, s. 510-511). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 powyższej ustawy jest ochrona "ładu przestrzennego" (por. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, LEX nr 322329 oraz z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3075/14 - dostępny w internetowej centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - dalej CBOSA).

Pierwszą kwestią podnoszoną w skardze do tutejszego Sądu jest wyznaczenie obszaru analizowanego. W ocenie skarżącej obszar ten został wyznaczony w sposób nieprawidłowy z naruszeniem przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do tego zarzutu przyjdzie odwołać się do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Stosownie przy tym do treści § 3 rozporządzenia wykonawczego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 wyżej wymienionej ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Obok przywołanych regulacji w polu widzenia należy mieć pojęcie frontu działki czyli część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się wjazd lub wejście na działkę (vide: wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3075/14). W tym miejscu wypada odnieść się do poszczególnych elementów związanych z obszarem analizowanym i kontynuacją funkcji zabudowy, kwestii związanych z linią zabudowy i wielkością powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu objętego wnioskiem, a także udziału powierzchni terenu biologicznie czynnego czy szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy. Przywołane regulacje prawne odniesione do realiów rozpoznawanej sprawy pozwalają stwierdzić, że działka, na której sporna inwestycja będzie realizowana ma dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul.[...]. W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że zarzuty dotyczące kwestionowania takiego charakteru wspomnianej drogi, jak również odnoszące się do jej stanu, który jest zdaniem skarżącej "wyłącznie iluzoryczny i nie spełnia kryterium realności" nie mogły odnieść skutku. Z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, że ul. [...] ma status drogi publicznej i chociaż jej stan techniczny i istniejące parametry nie pozwalają na przeniesienie ruchu jaki będzie generować planowana inwestycja, to jednak określono, że na inwestorze spoczywać będzie obowiązek wykonania istniejącego układu drogowego, obejmującego między innymi rozbudowę tej ulicy na odcinku od wyłączenia do skrzyżowania [...] do końca wjazdu na teren przedmiotowej inwestycji, jak również rozbudowę tego skrzyżowania, co wynika jasno z treści wydanej decyzji o warunkach zabudowy jak również z poprzedzającej tę decyzję opinii Miejskiego Zarządu Dróg w B. (vide: pismo tej jednostki z dnia 20 grudnia 2021 r. - k. 219 akt administracyjnych) a od przyjęcia przez inwestora wszystkich warunków ujętych w tej opinii uzależnione zostało pozytywne załatwienie jego wniosku.

W skardze podniesiono zarzuty dotyczące wadliwości w zakresie ustalenia frontu działki. Zauważyć należy, że front działki przyjęto jako część jej granicy przylegającą do ul. [...] (wynika to wprost zarówno z treści decyzji pierwszoinstancyjnej jak i z dołączonej do niej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu). Tymczasem z wniosku inwestora wynika, że teren ten ma dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul.[...], a równocześnie w w/w uzgodnieniach Miejskiego Zarządu Dróg wskazano, że obsługa komunikacyjna inwestycji prowadzona będzie w oparciu zjazd z ulicy [...] . Skarżąca zwróciła uwagę na tę okoliczność w odwołaniu, natomiast w skardze nie powtórzono tego zarzutu a jedynie wskazano na "iluzoryczny dostęp" do drogi publicznej z uwagi na stan techniczny ul.[...] . Dostrzegana tu rozbieżność nie ma znaczenia dla podejmowanego rozstrzygnięcia, ponieważ w obu przypadkach spełnione będą wymogi wynikające z obowiązujących regulacji prawnych.

Strona podniosła zarzut naruszenia norm procesowych, a mianowicie: art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych, bowiem w analizowanym obszarze nie znajdują się budynki o gabarytach i przeznaczeniu planowanej inwestycji. Tak sformułowany zarzut nie może zostać uwzględniony, ponieważ nie posiada on usprawiedliwionych podstaw. Jak już było to sygnalizowane w obszarze analizowanym znajdują się obiekty pełniące analogiczne funkcje jak projektowana inwestycja, a tym samym argumentacja prezentowana w uzasadnieniu skargi nie może być uwzględniona.

Jako kolejny zarzut podniesiono naruszenie postanowień art. 61 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy sprzecznej z uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego co narusza ochronę ładu przestrzennego, a także tegoż przepisu w związku z § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszała zasad dobrego sąsiedztwa. Co do kwestii związanych ze sprzecznością kwestionowanej decyzji ze Studium uwarunkowań, Sąd się już powyżej wypowiedział, a zatem powielanie tych rozważań jest zbędne. W analogiczny sposób widzieć należy kwestię ewentualnego naruszenia zasad dobrego sąsiedztwa.

W rozpoznawanej skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 61 ust. 2 pkt 2 powyższej ustawy poprzez błędne uznanie, że sporna inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. W tym zakresie Sąd już powyżej się wypowiedział, a tym samym zbędne jest powielanie tych rozważań. Jako kolejny zarzut podniesiono w przedmiotowej skardze naruszenie postanowień § 5 ust. 1 wspomnianego wyżej rozporządzenia, poprzez "odstępstwo parametru średniego zabudowy w analizowanym obszarze" i § 6 ust. 1 tego aktu, poprzez błędne wskazanie możliwej szerokości elewacji frontowej ponad tolerancję 20 %. Z treści kwestionowanych decyzji wynika, że tak sformułowany zarzut nie jest zasadny, albowiem ilość powierzchni biologicznie czynnej będzie na poziomach przewidzianych w stosownych regulacjach, a w kontekście szerokości elewacji frontowej w polu widzenia należy mieć charakter projektowanej inwestycji.

Dodatkowo w skardze tej podniesiono zarzut naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 8 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie zasady budzenia zaufania do władzy publicznej polegające na wydaniu dwóch odmiennych decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w sytuacji, gdy obie te decyzje dotyczyły podobnej inwestycji i wydane zostały wobec tego samego podmiotu. Tak sformułowany zarzut nie mógł wywołać oczekiwanego efektu, ponieważ nie jest trafny. Zauważyć należy, że uprzednia decyzja wydawana była w odmiennym stanie faktycznym, gdy w ramach obszaru analizowanego nie znajdowały się analogiczne obiekty z projektowanym w ramach kontrolowanego postępowania. W konsekwencji nie można mówić o tożsamości sprawy i naruszeniu postanowień przywołanego powyżej przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego.

Podkreślenia wymaga to, że poddawana kontroli tutejszego Sądu decyzja podejmowana jest w warunkach związania, skoro organy administracji publicznej stwierdziły kompletność złożonej dokumentacji, jak również zgodność jej z obowiązującymi przepisami prawa, tym samym obowiązane były do podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego złożony wniosek.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę