Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2158/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 48,  art. 53a,  art. 61a, art. 83
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 105
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3, oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), wstrzymał [...] prowadzenie robót budowlanych polegających na samowolnej budowie drogi na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...].

Organ poinformował inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. drogi oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu liniowego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że 30 oraz 31 lipca 2020 r. wpłynęły pisma dotyczące: "...samowoli budowlanej polegającej na rozpoczęciu i wykonywaniu robót budowlanych na działce nr ewid.: [...] położonej w [...] przy ul. [...], bez wymaganej prawem decyzji administracyjnej czy zgłoszenia".

Czynności kontrolne przeprowadzone przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego 18 września 2020r. oraz 4 lutego 2021 r. wykazały, że działka nr ew. [...] jest działką rolną stanowiącą dojazd do nieruchomości przy niej położonych. Współwłaściciele tej działki od wiosny do jesieni wykonali jej utwardzenie gruzem betonowym na całej szerokości 5m. Roboty realizowane były bez stosownej zgody administracji architektoniczno- budowlanej.

W dniu 18 maja 2021 r. przeprowadzono ponowne czynności kontrolne podczas których ustalono, że nie są wykonywane żadne roboty budowlane. Na końcu działki zdjęty był humus i składowany. Nie stwierdzono też istnienia stanowiska archeologicznego.

Organ ustalił, że roboty budowlane prowadzone na działce nr [...] obr. [...], gm. [...] polegały na głębokim korytowaniu, wykonaniu warstwy piaskowej na dnie koryta oraz warstwy zagęszczonego gruzu betonowego. Tym samym inwestorzy prowadzili samowolnie roboty budowlane polegające na budowie drogi, a nie na utwardzeniu terenu.

Z ewidencji gruntów i budynków wynikało, że działka nr [...] jest działką rolną. Budowa drogi na działce rolnej może spowodować jej wyłączenie z produkcji rolnej i konieczność uzyskania stosownej decyzji.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 -31".

Skoro inwestorzy nie legitymują się pozwoleniem na budowę drogi to należy stwierdzić, iż powstała ona w ramach samowoli budowlanej.

Dalsze postępowanie należy przeprowadzić w oparciu o przepis art. 48 ustawy - Prawo budowlane, który umożliwia legalizację samowoli budowlanej wybudowanej bez pozwolenia na budowę, pod warunkiem, iż jest ona zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych.

E. M. wniosła zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2021r.

Wskazała, że organ błędnie zakwalifikował roboty jako wybudowanie drogi. Na działce nr [...] urządzony jest dojazd do budynku mieszkalnego, a także działek przy niej położonych. Samo nawiezienie materiału utwardzającego nie stanowi budowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie wybudowano drogi wraz z odwodnieniem, przepustami i studzienkami i innymi urządzeniami, a nawieziony gruz nie jest na stałe połączony z podłożem. Nie ułożono płyt betonowych ani kostki brukowej. Postępowanie nie powinno toczyć się w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Wskazała, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] działka [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 5.09 MN - tereny przeznaczone na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Dla działek, które mają dostęp do drogi publicznej poprzez działkę [...] zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy. Według ewidencji gruntów działka [...] to ziemie nie wymagające uzyskania decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej.

Właściciel działki nr [...] przedstawiał stan niezgodny z rzeczywistością, gdyż ogrodzenia działek nr [...] i [...] wybudowane zostały na działce nr [...]. Wezwano tych właścicieli do przesunięcia ogrodzeń i przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wykonanych robót nie można nazwać utwardzeniem terenu, ani drogą.

Również [...] wnieśli zażalenia na postanowienie z dnia [...] maja 2021 r.

Wskazali, że działka nr [...] stanowi dojście i dojazd do działek budowlanych (oraz budynków) oznaczonych numerami [...]. Na działce tej nie były prowadzone roboty budowlane. Utwardzenie było niezbędne do realizacji budynków mieszkalnych i jest z nim bezpośrednio związane. Trzykrotnie przeprowadzona kontrola nie wykazała żadnych nieprawidłowości.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021r., nr [...], znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020r., poz. 1333 ze zm.) po rozpatrzeniu zażaleń [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].05.2021 r., wstrzymujące [...] prowadzenie robót budowlanych polegających na samowolnej budowie drogi na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...] i informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie administracyjne organu pierwszej instancji w sprawie samowolnej budowy drogi na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...] wszczęte na wniosek strony zawiadomieniem z dnia 29.03.2021r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że do PINB w [...] w dniu 30.07.2020r. wpłynęło pismo [...] w sprawie "samowoli budowlanej polegającej na rozpoczęciu i wykonywaniu robot budowlanych na działce nr ewid.: [...] położonej w [...] przy ul. [...], bez wymaganej prawem decyzji administracyjnej czy zgłoszenia. Właściciel tego terenu dokonał korytowania i budowy drogi dojazdowej tuz przy granicy z moją działką ...".

Przedstawiciele organu powiatowego w dniu 18.09.2020r. przeprowadzili czynności kontrolne, w wyniku których stwierdzono: "wykonanie zjazdu z drogi nr [...] zrealizowanego na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...].10.2018r. [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]. Wykonano utwardzenie drogi wewnętrznej kruszywem betonowym".

PINB w [...] postanowieniem z dnia [...].10.2020r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek [...] w sprawie budowy drogi dojazdowej na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...] na wysokości działki nr ew. [...] w [...].

Następnie w dniu 20.10.2020r. do PINB w [...] wpłynęło pismo [...] "o podjęcie czynności urzędowych i pomoc w sprawie budowy drogi wewnętrznej na nieruchomości położonej w [...] przy ul [...] (działka nr [...]) - działka przylegająca bezpośrednio do mojego ogrodzenia". Nadto w dniu 30.11.2020r. skarga [...] "na prowadzoną budowę drogi na polu sąsiada, działka ew. nr [...] położona w [...], przy ul. [...]".

W dniu 4.02.2021r. przedstawiciele organu powiatowego ponownie przeprowadzili czynności kontrolne na ww. nieruchomości. W ich wyniku ustalono: "dz. nr ew. [...] w [...] jest działką rolną stanowiącą dojazd do nieruchomości przy niej położonych. Współwłaściciele działki w okresie od wiosny do jesieni 2020r. wykonali utwardzenie działki gruzem betonowym na całej szerokości działki-5m."

Zawiadomieniem z dnia 29.03.2021r. PINB w [...] poinformował o wszczęciu na wniosek strony postępowania administracyjnego w sprawie budowy drogi na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...] oraz o uprawnieniach stron wynikających z art. 10 § 1 Kpa.

Następnie PINB w [...] postanowieniem z dnia [...].05.2021r. wstrzymał [...] prowadzenie robót budowlanych polegających na samowolnej budowie drogi na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...] i poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację.

Zdaniem organu II instancji, PINB w [...] uprawniony był wyłącznie do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Tymczasem zawiadomieniem z dnia 29.03.2021r. organ ten poinformował strony o wszczęciu postępowania na wniosek strony (nie wskazał której), co było błędne.

Przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020r.

Zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane wszczyna się z urzędu. W ocenie [...]WINB nowelizacja ustawy stanowi o tym, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego (w tym w zakresie prowadzenia robót budowlanych) są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek.

Postępowanie wszczęte na wniosek nieuprawnionych podmiotów podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Abstrahując od powyższego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że skoro organ powiatowy zajął merytoryczne stanowisko w sprawie, to konieczne było odniesienie się do treści zażaleń.

Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych 4.02.2021 r. ustalono, że dz. nr ew. [...] w [...] jest działką rolną stanowiącą dojazd do nieruchomości przy niej położonych. Współwłaściciele tej działki od wiosny do jesieni 2020r. wykonali jej utwardzenie gruzem betonowym na całej szerokości 5m.

Z ustaleń tych nie wynika, aby wykonane utwardzenie na działce nr ew. [...] stanowiło samowolną budowę drogi, tj. obiekt budowlany liniowy, o którym mowa w art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego.

Stosownie do art. 3 pkt 3a ww. ustawy przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami.

Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018r., poz. 2068) droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym.

Pod pojęciem "droga" należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt.

Samo nawiezienie kruszywa, tłucznia lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu faktycznie nie stanowi budowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w z w. z art. 4 pkt 2 u.d.p. Jeżeli jednak nawieziony materiał zostanie połączony z podłożem o takiej grubości i trwałości, że w efekcie powstanie powierzchnia służąca celom komunikacyjnym, to wówczas może dojść do wykonania budowli będącej drogą, tj. obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 marca 2013r., II SA/Ke 64/13).

Dlatego nie można uznać, aby utwardzenie spornego terenu stanowiło budowę drogi. Nie użyto krawężników, kostki drogowej, asfaltu, jak również nie wykonano jakiejkolwiek instalacji, w tym deszczowej. Wykonane roboty nie stanowią całości techniczno - użytkowej w sensie drogi. Wysypany i ubity tłuczeń/gruz betonowy może mieć jedynie na celu działania doraźne i konieczne, które zapewnią dogodniejszy dojazd do posesji. Samo wyrównanie gruzem/tłuczniem działki nie stanowi robót budowlanych wymagających uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia.

Z zaświadczenia Starosty [...] z dnia 14.06.2021r. wynikało, że grunty rolne znajdujące się na działce nr ew. [...], nie wymagają wyłączenia z produkcji rolniczej. W decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].05.2021r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla działki nr ew. [...] wskazano: "nieprzekraczalna linia zabudowy - określa się w odległości nie mniejszej niż 5m od drogi powszechnego korzystania dz. nr ew. [...]."

Zdaniem organu odwoławczego, PINB w [...] nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, a w konsekwencji błędnie podjął rozstrzygnięcie w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Roboty budowlane polegające na wyrównaniu terenu tłuczniem/gruzem nie oznaczają powstania nowego obiektu budowlanego - czyli budowy drogi jako budowli w rozumieniu Prawa budowlanego, a jedynie mają na celu poprawę jakości nawierzchni (usunięcie nierówności, zagłębień) poprzez jej utwardzenie.

Ewentualne podjęcie działań przez PINB w [...] w omawianej sprawie (w przypadku np. zmiany stanu fatycznego) może mieć miejsce z uwzględnieniem ww. uwag i jedynie w ramach postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu.

[...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2021 r. Domagał się jego uchylenia.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że przy jego działce nr [...] w [...] - na działce nr ew. [...] zaczęła powstawać droga. Działka ta ma długość ok. 300 m, szerokość 5 m i dostęp do dwóch dróg publicznych tj. ul. Wspólnej i Ustronnej. W trakcie prowadzenia robót drogowych i korytowania, doszło do podkopania jego ogrodzenia. Zawiadomił o tym PINB w [...] opisując prowadzone prace oraz załączając fotografie. Do jego skargi przyłączyli się również inni sąsiedzi.

Po wielokrotnym domaganiu się interwencji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął działania. W tym czasie inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla działki nr ew. [...], na której urządził bazę transportową i skład materiałów sypkich.

Organ I instancji prowadził postępowanie opieszale, jednak zgromadził materiał dowodowy, z którego wynikała samowolna budowa drogi. Organ II-ej instancji nie wziął tego pod uwagę. Wskazał np. na brak krawężników, które w przyszłości mogą powstać jak również może powstać warstwa górna - wykończeniowa.

Przepis art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego wskazuje, że utwardzanie powierzchni gruntu można wykonać bez decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, ale na dziatkach budowlanych.

Inwestorzy przedmiotowych robót budowlanych wykonali je, nie uzyskawszy uprzednio decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia.

Prawidłowa kwalifikacja prawna robót związanych z utwardzaniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych polega na ocenie czy doszło do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 P.b.) czy budowy prowadzącej do powstania drogi (jako obiektu budowlanego będącego budowlą). Organ II-ej instancji pominął również fakt wykonywania robót – wykopów pod drogę w obszarze stanowiska archeologicznego nr [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga okazała się zasadna.

Kwestionowanym w skardze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].05.2021 r. i umorzył postępowanie administracyjne organu pierwszej instancji w sprawie samowolnej budowy drogi na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...], wszczęte na wniosek strony zawiadomieniem z dnia 29.03.2021r.

Rozstrzygnięcie takie zapadło z dwóch przyczyn: z powodu wszczęcia postępowania na wniosek nieuprawnionych podmiotów oraz z powodu błędnego zastosowania trybu z art. 48 Prawa budowlanego w odniesieniu do wykonanych w sprawie robot.

Zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020r., poz. 1333 ze zm., w skrócie p.b.) dodanym do tej ustawy od 19 września 2020 r. (na podstawie art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw), postępowania uregulowane w rozdziale 5a zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48–art. 53a) wszczyna się z urzędu.

Organ odwoławczy uznał ten przepis za przyczynę uniemożliwiającą dalsze prowadzenie postępowania z wniosku skarżącego - przyjmując, że postępowanie w przedmiocie legalności budowy obiektów budowlanych, może zostać wszczęte tylko z urzędu.

Sąd nie podziela takiej oceny i zastosowanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykładni art. 53a ust. 1 p.b.

Przepis art. 53a ust. 1 p.b. należy rozumieć w ten sposób, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione i zobowiązane do wdrożenia stosownego postępowania z Rozdziału 5a p.b. Nie reguluje on jednak sytuacji, w której wszczęcia postępowania żąda osoba mająca w tym interes prawny. Przepis art. 53a ust. 1 p.b. nakazuje organom prowadzić postępowania legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania na wniosek. W razie gdy dany podmiot żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można go tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu.

Wniosek strony o wszczęcie postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, powinien prowadzić do jego wszczęcia - jeżeli zaistnieją przesłanki podmiotowe i przedmiotowe. Dopiero gdy okaże się, że z wnioskiem występuje osoba nie mająca interesu prawnego, bądź gdy ustalono, że naruszeń uzasadniających postępowanie nie było, to należy odpowiednio stosować art. 61a § 1 k.p.a.

Żądanie osoby powołującej się na swój interes prawny i poszukującej ochrony prawnej w postępowaniu związanym z legalnością prowadzenia robót budowlanych powinno być rozpatrzone. Zasada oficjalności postępowania wyrażona w art. 53a ust. 1 p.b. nie jest samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania.

Pogląd odmienny prowadziłby do nieracjonalnych wniosków. Oznaczałby na przykład niedopuszczalność złożenia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości skutecznego wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z pozwoleniem na budowę, wydanym w postępowaniu, którego stroną był wnioskodawca.

Podobne stanowiska wyrażono w wyrokach: WSA w Poznaniu z 9.11.2021 r., sygn. akt II SA/Po 864/21 oraz WSA w Warszawie z dnia 28.09.2021r., sygn. VII SA/Wa 1220/21 i VII SA/Wa 1222/21 – dostępne w CBOSA).

Dlatego art. 53a ust. 1 p.b. nie mógł stanowić uzasadnionej przyczyny odmowy wszczęcia postepowania, co w niniejszej sprawie zadecydowało o jego umorzeniu przez organ odwoławczy jako rzekomo wadliwie wszczętego.

Również wątpliwości w zakresie ustaleń faktycznych i prawnych nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione przez organ odwoławczy. Organ I instancji ustalił, że roboty budowlane prowadzone na działce nr [...] polegały na głębokim korytowaniu, wykonaniu warstwy piaskowej na dnie koryta oraz warstwy zagęszczonego gruzu betonowego. Tym samym uznał, że inwestorzy prowadzili samowolnie roboty budowlane polegające na budowie drogi.

Organ II instancji nie odniósł się prawidłowo do zakresu i rodzaju robót, które zostały wykonane, dlatego i z tej przyczyny decyzja o umorzeniu postępowania była wadliwa.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w art. 3 pkt 3 a, zalicza do budowli liniowych m. in. drogi. W przepisach tej ustawy brak jednak legalnej definicji drogi. Należy przyjąć, że ustawodawca posługuje się terminem "droga" w takim samym znaczeniu, jak w innych aktach prawnych. W szczególności zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086 ze zm.) przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W art. 1 ustawodawca sformułował definicję drogi publicznej, dzieląc w art. 2 drogi publiczne na cztery kategorie (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne). Nie jest to jednak podział wyczerpujący, bowiem zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi.

Pod pojęciem "droga" (zaliczanym do budowli liniowych zgodnie z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego) należy zatem rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. OSK 1400/04).

W kontekście zakresu robót uwzględnienia wymagał również art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji.

Odnosząc się do kwalifikacji prawnej robót organ odwoławczy wskazał, że choć samo nawiezienie kruszywa, tłucznia lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu faktycznie nie stanowi budowy drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to jednak gdy nawieziony materiał zostanie połączony z podłożem o takiej grubości i trwałości, że w efekcie powstanie powierzchnia służąca celom komunikacyjnym (np. przejazdu ciężkimi samochodami), może dojść do wykonania budowli będącej drogą, tj. obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawa budowlanego.

W tym kontekście stwierdzić należy, że organ II instancji, naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 nie wyjaśnił dostatecznie jasno, jak należy zakwalifikować roboty wykonane w przedmiotowej sprawie. Nie zostało wyjaśnione, czy wskutek robót doszło do takiego utwardzenia powierzchni że powstała droga, bądź też czy dokonano jej remontu lub modernizacji. Organ umarzając postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. uczynił to zdecydowanie przedwcześnie.

Przy ponownym rozpoznaniu zażaleń organ odwoławczy będzie miał na uwadze przedstawione wyżej uwagi i dokona ponownej ich oceny.

Z tych przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.