Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1450/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 184, art. 204 pkt 2, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 3 ust. 1-2, par. 5 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 71 ust. 2 pkt 1-2
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: par. 3 ust. 1 pkt 35-36
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 838/18 w sprawie ze skargi [...] Oddział w Polsce na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz [...] Oddział w Polsce kwotę 257,00 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 października 2018 r., sygn. II SA/Bd 838/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi [...] Oddział w Polsce na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] 2018 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy

1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] 2018 r., nr [...], [...];

2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz [...] Oddział w Polsce 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] 2018 r. Prezydent Miasta Torunia, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 63 oraz art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 i art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( Dz.U. z 2017r.,poz.1073 t.j.; dalej: u.p.z.p.), § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego( Dz.U. z 2003r., nr 164, poz.1588; dalej: rozporządzenie) oraz art. 104 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu wniosku P. sp. z o.o. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych oraz myjni bezdotykowej wraz z infrastrukturą, na terenie położonym przy ul. Ł. 8 w T. (część działki nr [...], obr. [...]), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: Stowarzyszenie [...] w T. oraz [...] Oddział w Polsce z siedzibą w K.. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględniając skargę na powyższe rozstrzygnięcie stwierdził uchybienia zarówno przepisom postępowania związane z brakiem dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy mających wpływ na jej załatwienie, jak również uchybienia przepisom prawa materialnego. Sąd wskazał, że ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, iż teren inwestycji położony jest na wielofunkcyjnym osiedlu miejskim, gdzie zabudowa mieszkaniowa przemieszana jest z zabudową usługową, handlową i biurową. Sąd za trafny uznał zasadniczy zarzut skargi odnoszący się do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o nieaktualną decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych. Naruszony został tym samym przepis art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2017.1405 t.j.; dalej: ustawa środowiskowa). Organ, powołując się na treść art. 71 ustawy środowiskowej wskazał, że w toku postępowania administracyjnego inwestor zmodyfikował wniosek wskazując na rozszerzenie planowanej inwestycji - stacji paliw o budowę myjni samochodowej bezdotykowej. Stwierdził, że w stosunku do myjni nie istnieje konieczność uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, ponieważ takowa nie jest zaliczana do przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziaływujących na środowisko. W ocenie Sądu wskutek modyfikacji wniosku inwestor nie zmienił funkcji przedsięwzięcia – jak to widzi organ odwoławczy, ale zmienił w stosunku do pierwotnego wniosku sposób zagospodarowania terenu, zmienił powierzchnię obszaru inwestycji, zmienił również opis potrzeb w zakresie infrastruktury. Organy dokonały de facto oceny przedsięwzięcia w zmodyfikowanym jego kształcie jedynie w odniesieniu do myjni samochodowej. Inwestor uzyskał w sprawie decyzję wskazującą na brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ale została ona wydana w odniesieniu do pierwotnego wniosku - a zatem w odniesieniu do informacji zawartych w karcie informacyjnej (dot. stacji paliw – przyp.NSA) wskazującej na inną powierzchnię obiektu budowlanego, na inną przewidywaną ilość wykorzystywanej wody oraz energii, na inne rozwiązania chroniące środowisko – a zatem na przedsięwzięcie, którego nie sposób uznać za tożsame z inwestycją będące oceną organów przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, jeżeli planowane przedsięwzięcie, które uzyskało zgodę na realizację, określone zostało poprzez parametry określające zakres korzystania ze środowiska również na etapie funkcjonowania przedsięwzięcia, a następnie wskutek modyfikacji wniosku przez inwestora zmienione zostały jego parametry eksploatacyjne (chociażby wielkość zapotrzebowania na wodę, rodzaj i ilość odprowadzanych ścieków) - to na organach ciążył obowiązek rozważenia, czy zachowana została tożsamość przedsięwzięcia, zwłaszcza, że planowana inwestycja jako całość (stacja paliw wraz z infrastrukturą) zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W sprawie należało zatem rozważyć konieczność zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o art. 87 ustawy środowiskowej. Tymczasem organ odwoławczy do zarzutu w tym zakresie się nie ustosunkował. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ nie dostrzegł też wad analizy urbanistyczno-architektonicznej. Ustalając granice obszaru analizowanego, stosownie do § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, bierze się pod uwagę szerokość frontu działki, którą mnoży się przez trzy, przy tym jest to jedno minimum dla ustalenia omawianych granic. Drugim minimum jest wskazanie, że uzyskany wynik nie może być niższy od 50 metrów. Organy przyjęły, że front działki wynosi 32,20 m nie wskazały jednak metodyki ustalenia tego parametru. Sąd stwierdził, że "teren inwestycyjny" został bez bliższego uzasadnienia utworzony z części działki [...] pomijając pozostałą część działki ewidencyjnej należącej do inwestora. Terenem w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów u.p.z.p. wynika, że teren, którego dotyczy wniosek powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej, linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Innymi słowy, ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Organy obu instancji zaniechały wyjaśnienia sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego – co pozwala na sformułowanie zarzutu dowolności i uniemożliwia dokonanie weryfikacji stanowiska organów i oceny prawidłowości zastosowania § 3 ust. 1 rozporządzenia. Dalej, Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestia wyznaczenia obszaru analizowanego ma również wpływ na prawidłowość ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Stosownie do § 5 ust. 1-2 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy może być ustalany (dla nowej zabudowy) i obliczany (dla istniejącej zabudowy) albo w stosunku do powierzchni działki albo w stosunku do powierzchni terenu, jeżeli "teren inwestycyjny" obejmuje kilka działek o oznaczonych numerach ewidencyjnych. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie musi przy tym stanowić średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego - może zatem zostać ustalony w inny sposób, lecz - jak to wyraźnie wynika z § 5 ust. 2 rozporządzenia, musi to wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W niniejszej sprawie w analizie przyjęto, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wynosić będzie 24,62. Z części graficznej, jak i tabeli objętej punktem 4 analizy wynika, iż parametr ten ustalono bez uwzględnienia powierzchni zabudowy już znajdującej się na działce nr [...]. W efekcie przy analizie cech zabudowy sąsiedniej, która może być wyznacznikiem dla zabudowy na działce wskazanej we wniosku inwestora w sposób niedopuszczalny przyjęto także de facto wskaźnik powierzchni zabudowy działki na której planowana jest inwestycja z naruszeniem § 5 rozporządzenia.

Ponadto, przy ustalaniu średniego wskaźnika zabudowy w analizie przyjęto, że teren objęty wnioskiem ma powierzchnię 1300 m², tymczasem inwestor w załączniku do wniosku - Koncepcji zagospodarowania terenu - wskazał obszar pod inwestycję o łącznej powierzchni 1900 m² (1300 m² to obszar wskazany pod zabudowę, a wraz z obszarem przeznaczonym na instalacje przyłączeniowe – 1900 m²). Taka powierzchnia wynika też z wyliczeń rachunkowych, skoro działka [...] ma łączną powierzchnię 16 134 m², część tej działki nie objętej wnioskiem – jak wynika to z analizy urbanistycznej (część również włączona do analizy, o czym mowa była powyżej) ma powierzchnię 14 234 m² to pod inwestycję pozostaje obszar o powierzchni 1900 m². Organ I instancji tej kwestii nie wyjaśnił, a organ odwoławczy nie dostrzegł niezgodności danych przyjętych do analizy urbanistycznej w stosunku do informacji zawartych we wniosku inwestora.

W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie nie podzielił zarzutów skargi dotyczących błędnego ustalenia linii zabudowy oraz wyznaczenia ilości miejsc parkingowych. Zobowiązał organ I instancji do rozważenia konieczności uzyskania przez inwestora zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz do uzupełnienia analizy architektoniczno-urbanistycznej, stosownie do wskazań Sądu.

W skardze kasacyjnej "P." Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła powyższemu wyrokowi:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra poprzez przyjęcie, że organy orzekające nie zebrały i nie wyjaśniły okoliczności istotnych dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. nie wskazały metodyki przyjętej dla ustalenia, że front działki objętej wnioskiem skarżącego kasacyjnie wynosi 32,20 m, w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organy administracji publicznej w sposób wyraźny i precyzyjny wyjaśniły, że ww. wartość została obliczona zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że przy obliczaniu wskaźników zabudowy (w tym m.in. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, o którym mowa w § 5 ww. rozporządzenia) należy brać pod uwagę całą działkę, na której ma być zrealizowana inwestycja w sytuacji, gdy przy obliczaniu wskaźników zabudowy należy brać wyłącznie tę powierzchnię działki, na której inwestycja ma być zrealizowana, tj. powierzchnię wyznaczoną liniami rozgraniczającymi inwestycję, które w sposób wyraźny zostały wskazane przez skarżącego kasacyjnie na załączonej mapie zasadniczej;

3) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o zdezaktualizowaną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy budowa myjni bezdotykowej stanowi odrębne w stosunku do stacji paliw przedsięwzięcie, które nie jest wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jako mogące zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nie jest wymagane uzyskanie decyzji w stosunku do takiego przedsięwzięcia;

4) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. (w skardze kasacyjnej omyłkowo art. 144 § 4 – takiego przepisu nie ma w p.p.s.a.) poprzez brak wyraźnego wskazania przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, tj. czy zaskarżona decyzja Kolegium z dnia z dnia [...] 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] 2018 r., została wydana z naruszeniem prawa materialnego - art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2009 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) i art. 61 ust. 1 ustawy art. 61 ust, 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. lub obu ww. przepisów, co skutkuje znaczącym utrudnieniem możliwości poznania rozumowania przeprowadzonego przez Sąd.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, a na wypadek uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniosła o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostały uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Oddział w Polsce wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] marca 2019 r., skarżąca kasacyjnie podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej. Podtrzymała je również w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie

Zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania przez błędne przyjęcie, że przy obliczaniu wskaźników zabudowy należy brać pod uwagę całą działkę (ewidencyjną), na której ma zostać zrealizowana inwestycja, a nie powierzchnię działki, na której ma być faktycznie zrealizowana inwestycja, to niewątpliwie zarzut o charakterze materialnoprawnym, a nie procesowym. Z kolei zamieszczony w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla wydania decyzji, tj. nie wskazały metodyki przyjętej dla ustalenia, że front działki, na której ma być zrealizowana inwestycja wnosi 32,20m, wymaga rozstrzygnięcia, czy ww. front został wyznaczony zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia. Zarzut ten dotyczy więc również kwestii materialnoprawnych. Oba te zarzuty będą rozpoznane łącznie, ponieważ w istocie sprowadzają się do odpowiedzi na pytanie, czy słusznie Sąd pierwszej instancji uznał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy z uwagi na treść art. 54 pkt 3 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. odnosi się do działki, jako całości nie zaś tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który powołując się na treść art. 54 pkt 3 i art. 61 ust.1 u.p.z.p. stwierdził, że przez pojęcie "terenu" należy rozumieć wyłącznie obszar działki ewidencyjnej jako całości, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy (por. wyrok NSA z 4 listopada 2021r., sygn. akt II OSK 1212/19 publikowany, jak i wszystkie niżej powoływane wyroki, na stronie:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Te szczególne uwarunkowania to m.in.: uwarunkowania normatywne, kiedy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (por. wyroki NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 177/18, 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 270/21, z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21); wynikające z ochrony gruntów rolnych i leśnych, kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek części działki ewidencyjnej nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część jest wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/20); uwarunkowania urbanistyczne, kiedy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p, w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy, przykładowo, kiedy ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu stanowiącego fragment zabudowanej już działki ewidencyjnej. Przy tym przyjęcie takiego rozwiązania musi być szczegółowo uzasadnione w analizie.

Zatem w zakresie interpretacji terenu inwestycji w rozumieniu w/w artykułów stanowisko Sądu pierwszej instancji jest błędne, ponieważ nie można wykluczyć wydania warunków zabudowy dla części zabudowanej już działki, ale musi to być uzasadnione szczególnymi okolicznościami sprawy. W niniejszej sprawie inwestor wskazał, jako teren inwestycyjny część zabudowanej już działki ewidencyjnej, zatem rozważenia wymaga, czy ustalenie warunków zabudowy dla tak określonych granic terenu objętego wnioskiem nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy, co akcentowano w skardze kasacyjnej. Jeśli nie, to tak wyznaczony teren planowanej inwestycji przełoży się na wyznaczenia granic obszaru analizowanego i w konsekwencji pozwoli na prawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy.

Błędne stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do wykładni powoływanych wyżej art.54 pkt 3, art. 59 ust.1, art.61 ust. 1 u.p.z.p. nie ma jednak wpływu na samą prawidłowość zaskarżonego wyroku, ponieważ Sąd ten trafnie wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego tj. art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o ile przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 1), ewentualnie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 2).

Skarżąca kasacyjnie Spółka argumentuje, że budowa myjni samochodowej nie stanowi przedsięwzięcia, które może zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja tego rodzaju nie została bowiem wymieniona ani w § 2 ani § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71). Spółka wskazuje, że gdyby wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla myjni samochodowej osobno, to wówczas nie powstałyby jakiekolwiek wątpliwości, że nie jest potrzebne wydanie decyzji środowiskowej dla tego przedsięwzięcia. Dalej argumentuje, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy środowiskowej, ponowne przeprowadzenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko następuje tylko w sprawie wydania albo zmiany decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 2 pkt 10, 14 i 18. Wśród ww. decyzji brak więc decyzji o warunkach zabudowy, wskazanej w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej.

Z argumentacją powyższą nie sposób się zgodzić. Inwestor P. Sp. z o.o. uzyskał decyzję Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] 2016 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla zamierzenia pn. "Budowa stacji paliw płynnych i gazu płynnego przy ul. Ł. [...] w T.". W opisie rodzaju i miejsca realizacji przedsięwzięcia wskazano, że będzie to stacja paliw płynnych, publiczna, ogólnie dostępna, przeznaczona do handlu paliwami płynnymi i LPG. Obiekt będzie pełnił funkcje uzupełniające handlowo-usługowe dla istniejącego obiektu handlowego [...] Inwestor do wniosku o wydanie tej decyzji załączył m.in. Kartę informacyjną przedsięwzięcia zawierającą informacje określone w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Organ stwierdzając brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla stacji paliw płynnych uwzględnił skalę przedsięwzięcia, wielkość zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, powiązania z innymi przedsięwzięciami, rodzaj i skalę możliwego oddziaływania inwestycji (s. 3 decyzji). W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy inwestor rozszerzył zakres planowanej inwestycji o budowę bezdotykowej myjni samochodowej. Zmieniono przy tym planowaną wcześniej powierzchnię zabudowy pawilonu z 22 m.kw. na 140 m.kw. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że w ten sposób inwestor dokonał zmiany sposobu zagospodarowania terenu, który to sposób nie został objęty przywołaną decyzją środowiskową. Zmianie uległa m.in. powierzchnia zabudowy obiektu, przewidywana ilość wykorzystywanej wody i energii. W konsekwencji, skoro w myśl art. 62a ustawy środowiskowej karta informacyjna przedsięwzięcia oraz raport o oddziaływaniu na środowisko zawierają informacje dotyczące zakresu potencjalnego oddziaływania na środowisko na etapie jego eksploatacji, np. w odniesieniu do wielkości wprowadzanych emisji do powietrza, odprowadzanych do wód ścieków, czy wielkości poboru wody na potrzeby funkcjonowania danego przedsięwzięcia, to jeśli wskutek modyfikacji wniosku przez inwestora zmienione zostały parametry eksploatacyjne (np. wielkość zabudowy, wielkość zapotrzebowania na wodę, rodzaj i ilość odprowadzanych ścieków), organ miał obowiązek ocenić, czy zachowana została tożsamość przedsięwzięcia. Planowana inwestycja obejmująca stację paliw, jej infrastrukturę oraz myjnię bezdotykową stanowi przedmiot jednego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a zatem jedną całość i jako taka powinna zostać poddana ocenie w trybie ustawy środowiskowej. Stacja paliw jest zaś zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 35 i 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r.). Wskazując na prezentowany w orzecznictwie pogląd, że w decyzji środowiskowej nie trzeba oceniać obiektów budowlanych, dla których nie ma obowiązku przeprowadzenia oddziaływania inwestycji na środowisko, skarżąca kasacyjnie nie wzięła pod uwagę, że w niniejszej sprawie będzie dochodzić do kumulacji potencjalnych zagrożeń dla środowiska wskutek oddziaływania łącznie stacji paliw i myjni, w aspekcie wielkości wprowadzanych emisji do powietrza, odprowadzanych do wód ścieków, czy wielkości poboru wody. Inwestor powinien więc uzyskać decyzję środowiskową w odniesieniu do przedsięwzięcia obejmującego stację paliw i myjnię łącznie.

Argumentem przemawiającym za naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej nie może być treść art. 88 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że cenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, przeprowadza się także: 1) na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji; 2) jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 3) w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW. Regulacja powyższa w żaden sposób nie ogranicza inwestora w wystąpieniu z ponownym wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej, tym razem już dla inwestycji obejmującej budowę stacji paliw i myjni bezdotykowej.

W świetle powyższego zarzut sformułowany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej okazał się nieuzasadniony.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, który wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, jakie musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego (tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie). Skarżąca Spółka podniosła, że Sąd pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku naruszenie przez organy art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, ale w części reasumującej uzasadnienie wskazany został jedynie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (s. 16 uzasadnienia). Ponadto, Sąd I instancji nie wyjaśnił w czym upatruje naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazał jedynie, że jest to konsekwencja naruszeń przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. (s. 14).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut powyższy nie jest trafny. Zawarty w uzasadnieniu wyroku przekaz Sądu pierwszej instancji, co do motywów, jakimi kierował się podejmując orzeczenie jest jasny. Najpierw Sąd wskazał, że naruszony został art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, ponieważ decyzja wskazująca na brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wydana została w odniesieniu do pierwotnego wniosku, tj. na przedsięwzięcie w postaci stacji paliw, którego nie sposób uznać za tożsame z inwestycją będącej oceną organów w niniejszej sprawie. Następnie wskazał, na czym polegają nieprawidłowości przy dokonaniu oceny analizy urbanistyczno-architektonicznej. Stwierdził, że organ I instancji dopuścił się nie tylko naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i art. 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy, co w konsekwencji stanowiło uchybienie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z lektury uzasadnienia jasno wynika, że zdaniem Sądu pierwszej instancji organy dopuściły się naruszenia zarówno prawa materialnego (art. 72 ust. 1 pkt. 3 ustawy środowiskowej, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), jak i przepisów postępowania (art. 7, art. 77 k.p.a.). Okoliczność, że w podsumowaniu nie wymieniono art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej nic tu nie zmienia, skoro w treści uzasadnienia wyraźnie wyartykułowano, że został on naruszony. Część analityczna uzasadnienia pozwala więc na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, który doprowadził do stanowiska o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.