Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2786/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk ( spr.), asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi I. W. i A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. i A. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z wewnętrzną linią zalicznikową energetyczną oraz utwardzeniem dojazdu i dojścia do budynku na działkach nr [...] i [...], w miejscowości K. [...], gmina [...]. Decyzja ta stała się ostateczna.

Wcześniej, bowiem w dniu , stycznia 2013 r., A. W. dokonał zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, tj. utwardzenia teren, remontu istniejącego dojazdu do domu jednorodzinnego na wskazanych działkach. Sprzeciw na to zgłoszenie nie został zgłoszony.

II.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013 r. B. K., właścicielka gruntów sąsiednich (m.in. działek nr [...], [...], [...]) wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty. Jak wskazała, organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie względem tego przedsięwzięcia i z ich ustaleń wynika, że doszło do samowoli budowlanej w zakresie budowy drogi dojazdowej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

III.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], nie stwierdzając wad kwalifikowanych, które by to uzasadniały.

Po rozpatrzeniu odwołania B. K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i umorzył postępowanie uznając, iż B. K. nie przysługuje przymiot strony.

Wyrokiem z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 830/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania.

Sąd przesądził, iż zatwierdzone w kwestionowanym pozwoleniu na budowę wykonanie dalszego utwardzenia drogi dojazdowej rzutuje na odprowadzanie wód opadowych na grunty sąsiednie z powierzchni utwardzonych na skutek ograniczenia powierzchni gruntu rodzimego, w którą woda opadowa po dalszym utwardzeniu nie mogłaby już wnikać w sposób naturalny.

Błędnie więc organ odwoławczy uznał, że sposób odprowadzenia wód opadowych z terenu dojazdu na działce nr [...] na teren działek B. K. odpowiada wymogom warunków technicznych.

W rezultacie, jej działki znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji w zakresie stosunków gruntowo-wodnych, zatem właścicielka powinna mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy wynikające z przepisów odrębnych ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową określonej działki zostaną zachowane.

IV.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, GINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] w zakresie miejsca postojowego na działce nr ew. [...] i w tym zakresie stwierdził nieważność ww. decyzji, zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę na tę decyzję również wywiodła B. K.

Po jej rozpoznaniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1429/16, uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., w pozostałej zaś części skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę, iż miał na względzie to, że zarówno w odwołaniu, jak i w skardze B. K. konsekwentnie podnosiła, iż w zakresie, w którym decyzja Starosty [...] udzielała pozwolenia budowlanego na utwardzenie dojścia i dojazdu na działce nr ew. [...] kontynuowane było, toczące się przed organami nadzoru budowlanego postępowanie. W istocie w aktach sprawy znajduje się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] wydana, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. - dalej jako P.b.), nakazująca zaniechanie robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu dla potrzeb przejazdu z równoczesnym wykonaniem odpływu wody na działce nr [...] (uchylona następnie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...]. Jak wynika z rozdzielnika, decyzja ta została Staroście [...] doręczona do wiadomości.

Jak dalej wskazał Sąd, zgłoszenie z dnia [...] stycznia 2013 r. obejmujące "remont istniejącego utwardzenia powierzchni gruntu (dowiezienie gruzu, kamienia oraz wyrównanie), na które powołuje się GINB w zaskarżonej decyzji, zostało zatem dokonane po wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. i dotyczyło wyłącznie remontu wykonanego już utwardzenia.

Uszło zatem uwadze organu odwoławczego, że w dacie wydania decyzji weryfikowanej w niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym ([...] sierpnia 2013 r.) organ architektoniczno budowlany udzielił pozwolenia na roboty budowlane w zakresie utwardzenia dojścia i dojazdu, które zostały albo całkowicie, albo częściowo wykonane w warunkach samowoli budowlanej, zakres wykonanych robót nie został ustalony. W konsekwencji, organ nie sprawdził, czy w postępowaniu zwyczajnym nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4a P.b., zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Decyzja może bowiem dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie możne być wydana w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych, co wynika wprost z treści ww. przepisu.

W ocenie Sądu na powyższe wskazuje również odpowiedź udzielona przez projektanta w piśmie z dnia 16 kwietnia 2014 r. (pkt 4), że wykazana w projekcie powierzchnia utwardzona (ok. 830 m2) obejmuje również utwardzenie już istniejące dokonane przez inwestora w ramach zgłoszenia remontu wjazdu.

Organ nie ocenił także, pod kątem wad kwalifikowanych, czy w postępowaniu zwyczajnym nie uchybiono art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który nakłada na organ architektoniczno budowlany obowiązek sprawdzenia przed wydanie pozwolenia na budowę zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno budowlanymi. Natomiast stosownie do art. 34 ust 3 pkt 1 P.b. projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na aktualnej mapie i obejmować m.in. określenie granic działki lub terenu, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich. Również zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część rysunkowa projektu zagospodarowania powinna zawierać m. in. układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych.

Projekt zagospodarowania terenu stanowiący integralną część projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nie wskazuje kształtu geometrycznego, charakterystycznych rzędnych profili i odwodnienia projektowanego utwardzenia dojścia i dojazdu, poza niejasnym rysunkiem zagospodarowania terenu i opisem do tego projektu, wymieniającym jedynie trzy warstwy utwardzenia z podaniem ich grubości oraz powierzchnię utwardzoną 336 m2.

V.

Kolejną decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] ([...]) GINB uchylił zaskarżoną przez B. K. decyzję Wojewody [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., w zakresie dotyczącym robót budowlanych polegających na utwardzeniu dojścia i dojazdu na działce nr ew. [...] i stwierdził nieważność wskazanej decyzji Starosty w ww. zakresie (a więc co do dojścia i dojazdu). W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyjaśnił, iż w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1429/16, przedmiotem jego kontroli jest wyłącznie decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., w części w jakiej zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z wewnętrzną linią energetyczną zalicznikową oraz utwardzeniem dojazdu i dojścia do budynku.

Jak dalej wskazano, roboty związane z utwardzeniem dojazdu obejmują powierzchnię utwardzoną 336 m2 - kostka brukowa, podsypka piaskowa oraz kruszywo sortowane (vide opis projektu zagospodarowania działki - s. 49).

Odwołując się do art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. obowiązującego w dacie wydania decyzji Starosty organ wskazał, iż Inwestorzy – I. i A. W. złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym, nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom.

Z kolei w myśl art. 32 ust. 4a P.b., nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie zaś z tym przepisem, roboty budowlane, co do zasady, można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei według art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, stanowią jego przebudowę.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., PINB w [...] nakazał A. W. zaniechanie robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu dla potrzeb przejazdu z równoczesnym wykonaniem odpływu wody na działce nr ew. [...] w miejscowości K. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że "roboty związane z utwardzeniem terenu prowadzone były w 2011 r. w ten sposób, że nawieziono gruz rozgarniając go koparką oraz ręcznie, natomiast "roboty związane z wykonaniem rowku odwadniającego prowadzone były w 2012 r. Co istotne, decyzja ta została doręczona również Staroście [...]. Tym samym należało uznać, że zarówno w dniu [...] stycznia 2013 r. (gdy inwestor dokonał zgłoszenia ww. robót budowlanych związanych z utwardzeniem dojazdu), jak i w dniu [...] lipca 2013 r. (gdy inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, obejmujący m.in. roboty związane z utwardzeniem dojazdu) Starosta [...] miał z urzędu wiedzę o prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniu w przedmiocie ww. robót budowlanych, realizowanych bez wymaganego pozwolenia.

Z ww. zgłoszenia dokonanego [...] stycznia 2013 r. wynika, że "planowane roboty budowlane będą polegały na remoncie istniejącego utwardzenia powierzchni gruntu (dowiezienie gruzu, kamienia oraz wyrównanie)". Z kolei w projekcie budowlanym zatwierdzonym kontrolowaną decyzją wskazano, że "powierzchnia utwardzona" ma zostać wykonania z kostki brukowej na podsypce piaskowej i kruszywa (Opis projektu zagospodarowania działki - s. 49). W ocenie GINB, jak również zgodnie z wytycznymi Sądu powyższe prowadzi do stwierdzenia, że w ramach dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia dokonano zmiany materiału spornego dojazdu na działce nr ew. [...], a w istocie jego przebudowy w sytuacji, gdy został on wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Powyższy pogląd potwierdzają także ustalenia PINB w [...] zawarte w decyzji z dnia

[...] stycznia 2013 r., w której stwierdzono, że "zgodnie z oświadczeniem K. W. (...) przedmiotowy dojazd będzie docelowym dojazdem do inwestycji (...) sam dojazd jako taki będzie w pozwoleniu na budowę ujęty w takim położeniu, jak istnieje, lecz projekt będzie zawierał przebudowę z dostosowaniem do potrzeb inwestora, w przebudowie będzie przewidziane stałe utwardzenie.

Powyższe okoliczności pozwalają zdaniem GINB na stwierdzenie, że w kontrolowanej decyzji udzielono pozwolenia m.in. na przebudowę obiektu (dojazdu do nieruchomości o długości ok. 100 m) powstałego w warunkach samowoli budowlanej. Takie działanie stanowiłoby w istocie próbę legalizacji robót wykonanych bez wymaganego pozwolenia oraz ominięcie przepisów Rozdziału 5 Prawa budowlanego. Tym samym należało uznać, zgodnie z wytycznymi Sądu wiążącymi GINB w niniejszej sprawie, że w analizowanym przypadku doszło do naruszenia art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego.

Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.), organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie GINB rażąco naruszony został art. 32 ust. 4a P.b., będący przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Również skutki uchybienia są szczególnie poważne. Nie jest bowiem dopuszczalne w praworządnym państwie działanie organu, który udziela pozwolenia na realizację robót budowlanych mimo, iż ma wiedzę o tym że co najmniej część tych robót została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Takie działanie należy ocenić jako ułatwianie inwestorom dokonywania legalizacji przedsięwzięć realizowanych z naruszeniem przepisów prawa.

Analizując decyzję Starosty pod kątem innych naruszeń kwalifikowanych, GINB wskazał, iż działki inwestycyjne objęte były zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] - obszar "C" obejmującego m.in. wieś K. [...], uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 29 września 2005 r., Nr XLV/355/05. Obszar, na którym znajduje się działka nr ew. [...], oznaczony jest w ww. planie miejscowym symbolem [...] (tereny zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z przeznaczeniem podstawowym na funkcję mieszkaniową wraz z zabudowaniami gospodarczymi, hodowlanymi i produkcji rolnej oraz funkcję mieszkaniową jednorodzinną bez zabudowań gospodarczych, o intensywności do 0,4. Z kolei działka nr ew. [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem [...] (tereny rolnicze z przeznaczeniem podstawowym pod uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, a w obszarach pomiędzy zainwestowaniem kubaturowym - uprawy ogrodnicze i sady.

Parametry projektowanej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń ww. planu miejscowego co do rodzaju inwestycji, wysokości obiektów zabudowy, geometrii dachu, wskaźnika intensywności zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.

Badana decyzja nie narusza rażąco warunków technicznych, o których mowa w § 12, § 13, § 23, § 36, § 57 i § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) w zakresie odległości i usytuowania, przesłaniania, miejsca gromadzenia odpadów stałych, odległości pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe i nasłonecznienia.

Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji z rażącym naruszeniem § 29 ws. warunków technicznych GINB zauważył, iż z projektu budowlanego (zob. s. 49) wynika, iż z uwagi na odpowiednią ilość terenu biologicznie czynnego, przewiduje się powierzchniowe odprowadzanie wód deszczowych na terenie nieutwardzonym działki inwestora. Teren jest odpowiednio ukształtowany oraz posiada wystarczającą chłonność gruntu rodzimego, co umożliwi przyjęcie dodatkowych wód opadowych odprowadzanych za pośrednictwem rynien i rur spustowych.

Porównanie dokumentacji obrazującej stan zagospodarowania terenu przed zaprojektowaniem inwestycji z projektem zagospodarowania terenu wskazuje, że w żaden sposób nie zmienia ona ukształtowania terenu (tj. nie zmieniają się jego rzędne).

Projekt został zaprojektowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, złożono także oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. GINB nie stwierdził także innych wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 k.p.a.

VI.

Skargę na powyższą decyzję (kontrolowaną w niniejszym postępowaniu sądowym) wywiedli Iwona i A. W. (dalej jako Skarżący), kwestionując to rozstrzygnięcie głównie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. co do robót budowlanych polegających na utwardzeniu dojścia i dojazdu na działce nr ew. [...]. W uzasadnieniu skargi zakwestionowali również wcześniejsze stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, co do miejsca postojowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a.,

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 oraz art. 32 P.b. i w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

3. art. 107 art. 140 k.p.a.

- poprzez wybiórcze omówienie podstawy faktycznej i niewłaściwą ocenę materiału dowodowego w zakresie kwalifikacji przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieni skargi wskazano, iż GINB mylnie kwalifikuje prowadzone prace przy dojeździe do nieruchomości oraz błędnie dochodzi do wniosku o udzieleniu pozwolenia na budowę przez Starostę [...] na "w istocie jego przebudowę".

Jak wskazano w skardze, w dniu [...] października 2011 r. Inwestor zgłosił rozbiórkę stodoły, stajni i w części dotyczącej opisu zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych wskazał, że materiał betonowy (gruz budowlany) zostanie użyty do modernizacji drogi dojazdowej. Z art. 3 pkt 1 P.b. wynika, że obiektem budowlanym jest tylko taka budowla, która stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami.

Nawiezienie oraz wyrównanie gruzu nie stanowi utwardzenia terenu, ani drogi w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, ponieważ nie stanowi obiektu budowlanego. Potwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydanym w sprawie Skarżących wyrokiem z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1571/14. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie utrzymał wskazany wyrok w mocy w dniu 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1181/15 oddalając skargę kasacyjną B. K.. Wysypany i wyrównany gruz na działce nr ew. [...] nie był utwardzany, zagęszczany oraz brak w nim było jakiekolwiek spoiwa. Ujęcie zatem w pozwoleniu na budowę utwardzenia dojazdu i dojścia było jak najbardziej zasadne.

Wszystkie prace na działce były więc wykonane legalnie.

Również PINB w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdził, że inwestor chcąc kontynuować prace związane z utwardzeniem dojazdu do domu musi uzyskać stosowne pozwolenie Starosty [...]. Inwestor zastosował się do tej decyzji i wystąpił w pozwoleniu na budowę domu również o utwardzenie dojazdu i dojścia.

Podnoszenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wypowiedzi K. W. jako dowodu na wykonanie dojazdu na działce nr ew. [...] w warunkach samowoli budowlanej jest niezrozumiałe.

Od początku prowadzonego postępowania było wiadome, że to Inwestor wysypał i wyrównał gruz. Gruz został wysypany w miejscu, gdzie istniał już wcześniej dojazd i dojście do domu w K. [...] nr [...].

Pomimo złożonego zgłoszenia robót budowlanych polegających na remoncie istniejącego utwardzenia powierzchni gruntu z dnia [...] stycznia 2013 r., nie przystąpiłem do prac związanych z dowiezieniem gruzu, kamienia i wyrównaniem. Potwierdza to protokół kontroli PINB z dnia [...] października 2016 r. sporządzony po wizji lokalnej na działce nr ew. [...].

Na uwagę również zasługuje fakt, że GINB bezpodstawnie stwierdził w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nieważność decyzji Starosty [...] w zakresie miejsca postojowego na działce [...] z powodu zbyt bliskiej odległości do działki [...] (poniżej 3 metrów), która również jest własnością Skarżących, zatem nie ma wymogu do zachowania takiej odległości. Działkę nr ew. [...] strona posiada od 2011 r. (powstała z podziału dz. [...] - analogicznie jak działka [...]).

Wysypany gruz z rozbiórki (nieoprotestowane zgłoszenie rozbiórki zgłoszone dnia [...] października 2011 r.) na działkę nr ew. [...] nigdy nie był ubijany, ani zagęszczany. Prace były prowadzone legalnie. Wysypanie i wyrównanie gruzu nie stanowi utwardzenia, tym bardziej obiektu budowlanego.

VII.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej argumenty mogą zostać uznane za zasadne.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż podnoszona w skardze kwestia błędnego stwierdzenia przez GINB (decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r.) nieważność decyzji Starosty [...] w zakresie lokalizacji miejsca postojowego na działce [...] z powodu zbyt bliskiej odległości do działki [...] nie może podlegać jakiejkolwiek ocenie w niniejszym postępowaniu. Wskazana decyzja była bowiem przedmiotem oceny przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1429/16. W wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. tutejszy Sąd podzielił stanowisko organu co do tego, że należało uchylić decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej miejsca postojowego z uwagi na rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 19 rozporządzenia ws. warunków technicznych. Tego rodzaju rozstrzygnięcie, które prawomocnie oceniło decyzję GINB, w sposób trwały ukształtowało zatem sytuację prawną Skarżących w tym zakresie. Od wskazanego wyroku przysługiwało prawo złożenia przez każdą ze stron, a Iwona i A. W. status taki posiadali, skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Środek tego rodzaju nie został jednak wywiedziony, zatem rozstrzygnięcie Sądu uprawomocniło się i wiąże na zasadzie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.).

IX.1

Przechodząc zatem do oceny zaskarżonej decyzji w kontrolowanym zakresie, a więc co do uchylenia decyzji Wojewody odnoszącej się do utwardzenia dojazdu i dojścia do budynku mieszkalnego i w tej części stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], Sąd uznaje za stosowne zwrócić w pierwszym rzędzie uwagę na przepisy art. 153, art. 170 i art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z nich, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W myśl drugiego z przytoczonych przepisów, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei przepis art. 190 p.p.s.a. wskazuje, iż sąd, któremu sprawa została przekazana (na skutek uchylenia jego rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym), związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (...).

Należy zatem zauważyć, iż ukształtowane na tle tych trzech norm prawnych, a zwłaszcza art. 153 p.p.s.a., orzecznictwo sądowe wskazuje, iż skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, przyszłe postępowanie administracyjne oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji.

Wskazane związanie orzeczeniem oznacza, że nie można w nowych postępowaniach formułować ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem. Sądy administracyjne, jak również organy i inne podmioty, zobowiązane są więc podporządkować się tym wiążącym rozstrzygnięciom. Ratio legis wskazanych rozwiązań polega przy tym na gwarancji zachowania spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając w swej istocie funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie wymiaru sprawiedliwości (czyli wzajemnie sprzecznych).

IX.2

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z wiążącym prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu (wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1429/16). Z punktu widzenia kontroli wydanego rozstrzygnięcia GINB istotne jest zatem ustalenie, jakie we wcześniejszym orzeczeniu zostały sformułowane oceny i wytyczne dla organu względnie jakie błędy proceduralne wytknięte przez Sąd wymagały korekty bądź jakie okoliczności wymagały dokładniejszego wyjaśnienia. Podkreślić bowiem należy, iż Sąd, uchylając częściowo wcześniejszą decyzję GINB wskazał, iż czyni to wobec przeprowadzenia przez organ postępowania odwoławczego z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. Tym samym dostrzegł w działaniu organu wadliwość uzasadniającą uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (inne naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy).

Nie może być w związku z tym wątpliwości co do tego, iż z oceny zaprezentowanej przez Sąd orzekający poprzednio wynika, że w sprawie istnieją silne podstawy do przypuszczenia, iż co najmniej część zatwierdzonego projektem budowlanym dojścia i dojazdu mogła zostać wykonana w warunkach samowoli budowlanej, co w oczywisty sposób przekreśla możliwość wydania późniejszej względem tego faktu decyzji budowlanej. Podkreślić trzeba, iż Sąd zwrócił wyraźnie uwagę na znajdujące się w aktach decyzje organów nadzoru budowlanego, wskazujące na toczące się postępowanie w trybie nadzoru budowlanego, a jednocześnie zarzucił organowi odwoławczemu, iż w jego decyzji brak jest jakiejkolwiek analizy tego materiału dowodowego, zwłaszcza zaś w kontekście przepisu art. 32 ust. 4a P.b., ustanawiającego zakaz wydawania pozwoleń na budowę inwestycji rozpoczętych przed uzyskaniem formalnej zgody (z naruszeniem art. 28 ust. 1 P.b.).

Sąd orzekający w niniejszym składzie stwierdza w związku z tym, iż GINB rozstrzygając sprawę ponownie, niekompletnie odczytał wytyczne wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1429/16, czym w konsekwencji nieprawidłowo się do niego zastosował, spłycając swoje obowiązki i sprowadzając je w istocie do odwołania się jedynie do decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2013 r.

IX.3

Dostrzegając powyższe Sąd w niniejszym składzie wskazuje, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Stwierdzenie nieważności decyzji może zatem nastąpić w przypadku niewątpliwego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nadzorczym nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji, a także nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego lub dowodowego w klasycznym ich rozumieniu. W postępowaniu tym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat wad o charakterze kwalifikowanym i w tym zakresie prowadzi się więc ustalenia, które niejednokrotnie wspierane są wynikami innych postępowań (administracyjnych czy nawet sądowych). Z taką też sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie, w której - upraszczając - dla stwierdzenia, czy naruszono rażąco art. 32 ust. 4a P.b., niezbędne jest poczynienie wiarygodnych i pewnych ustaleń faktycznych, co do przedwczesnego rozpoczęcia inwestycji, a to z uwagi na toczące się postępowania organów nadzoru, musi uwzględniać ich ewentualny wynik końcowy.

Idąc dalej należy także zauważyć, iż o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak słusznie skądinąd wskazuje organ, można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia żadnej głębszej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa.

Jak już wskazano, w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się klasycznego postępowania wyjaśniającego i dowodowego, gdyż jest to postępowanie zmierzające do oceny decyzji w kontekście uchybień o charakterze kwalifikowanym. Co jednak istotne, w postępowaniu tym, pomimo jego odmienności w zakresie przedmiotu i celu orzekania przez organy nadzorcze, nie zostały wyłączone zasady wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., nakładające na organ obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia istoty sprawy. Jest to tym bardziej istotne w sprawie, w której chodzi o wyeliminowanie z obrotu, i to ze skutkiem ex tunc, decyzji zezwalającej na budowę.

W kontekście tego, wskazane przez Sąd orzekający w sprawie VII SA/Wa 1429/16 niedostrzeżenie istnienia decyzji organów nadzoru budowlanego (PINB w [...] i [...] WINB) nie oznaczało, iż organ może poprzestać na analizie tych tylko rozstrzygnięć i na ich podstawie budować i wywodzić dalsze twierdzenia, co do prawidłowości decyzji Starosty. Jeżeli tak miałoby być, Sąd w tamtym postępowaniu przesądziłby wyraźnie, odwołując się wprost do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) nie zaś do lit. c) p.p.s.a., iż w okolicznościach faktycznych sprawy mamy do czynienia z oczywistą nieważnością decyzji Starosty w zakresie dojścia i dojazdu.

Tym samym, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie powinnością GINB było ustalenie tych elementów stanu faktycznego, które jednoznacznie i niezaprzeczalnie wskazywałyby na rozpoczęcie budowy. Nie jest to jednak możliwe, bez wnikliwego prześledzenia trwającego od 2012 r. postępowania w trybie nadzoru, dotyczącego budowy "drogi dojazdowej" do nieruchomości Skarżących.

Sąd przypomina zatem, iż postępowanie to zainicjowane zostało pismem B. K. (wpływ w dniu [...] maja 2012 r.), w którym ww. zażądała kontroli działek państwa W. co do utwardzenia drogi. W efekcie tego wydane zostały cztery decyzje administracyjne. Pierwsza, wskazana już wcześniej, decyzja PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] nakazująca w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu. Decyzja [...] WINB z dnia [...] września 2013 r., nr [...] uchylająca decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2013 r. Ponowna decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], umarzająca postępowanie w przedmiocie wykonanych robót z motywacją, iż zachodzi przypadek określony w art. 48 P.b. (samowola budowlana) oraz kolejna decyzja Małopolskiego WINB z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] uchylająca decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Co istotne, ta ostatnia decyzja, na skutek skargi A. W., została poddana ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1571/14 uchylił zaskarżoną decyzję MWINB wskazując, iż w sprawie nie wyjaśniono po pierwsze, czy doszło do budowy drogi, po drugie, że należy wyjaśnić, czy w ogóle doszło do utwardzenia działki, a jeżeli tak, to czy wymagane było zgłoszenie tego faktu, czy wydanie decyzji budowlanej, czy może działanie takie nie wymagało jakiejkolwiek aktywności inwestora. Wyrok ten został w całości utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1181/15.

Sąd Odwoławczy wskazał przy tym, iż dokonując kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych, organy powinny były ocenić charakter tych robót, zbadać strukturę obiektu, ustalić czy była to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego. Z akt sprawy wynika bowiem bezsprzecznie, że inwestor urządził na swojej nieruchomości dojazd do domu, poprzez wysypanie gruzu i kamieni. A zatem to czy nastąpiło to po uprzednio istniejącym dojeździe lub dojściu do istniejących zabudowań nie ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wytknął organom nadzoru budowlanego, iż te zobowiązane były dokonać kwalifikacji prawnej wykonanych przez inwestora robót budowlanych, a zatem ustalić czy roboty budowlane polegające na wysypaniu gruzu i kamieni na działce inwestora są robotami niewymagającymi zgłoszenia, objętymi zgłoszeniem, czy też wymagającymi pozwolenia na budowę. Ustalenia wymagało także to, czy dojazd został utwardzony przez państwa W., a także czy działka na której go wykonano jest działką budowlaną. Stosownie bowiem do art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę objęte są wyłącznie roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. A zatem do utwardzenia działek budowlanych wystarczające jest dokonanie zgłoszenia, natomiast do utwardzenia powierzchni gruntu na innych działkach wymagane jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę.

Z powyższego wynika więc, iż dotychczasowe postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego zostało zakwestionowane przez sądy administracyjne i to w zasadniczym zakresie (braku ustaleń co zostało na nieruchomości państwa W. wykonane). Tym samym budowanie przez GINB w niniejszej sprawie ocen co do ważności decyzji budowlanej w zasadzie jedynie w kontekście ustaleń z decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2013 r. bez uwzględnienia faktu istnienia kolejnych rozstrzygnięć, wyroków sądów administracyjnych obu instancji, a także ewentualnych dalszych rozstrzygnięć MWINB, nie może zostać uznane za realizację zasady dążenia do prawdy materialnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. wspieranym przez normę wywodzoną zarówno z art. 77 § 1, jak i art. 80 k.p.a.

IX.4

W kontekście powyższego, Sąd nie przesądza, czy w sprawie doszło bądź nie do przedwczesnego rozpoczęcia inwestycji (w kwestionowanym zakresie dojazdu i dojścia) zatwierdzonej decyzją Starosty. Podkreśla, iż organ słusznie ocenia charakter i sens art. 32 ust. 4a P.b., jednakże aby stwierdzić, że organ architektoniczno-budowlany rażąco naruszył ten przepis, niezbędne jest prawidłowe poczynienie ustaleń faktycznych i bezsprzeczne ustalenie, że inwestor rozpoczął konkretne roboty budowlane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, przy czym musi tu zachodzić "tożsamość inwestycji" - zatwierdzono roboty wcześniej rozpoczęte.

Tym samym za uzasadnione Sąd uznaje zarzuty skargi w zakresie w jakim wskazują na powierzchowne rozpoznanie sprawy i ustalenie stanu faktycznego, co daje podstawę do stwierdzenia, iż GINB naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Przekonanie to wynika z następujących okoliczności.

Po pierwsze, GINB nie poczynił żadnych ustaleń, a przynajmniej brak takich w aktach sprawy, co do dalszego przebiegu postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego, co do inwestycji.

Po drugie, w żaden sposób nie została zbadana podnoszona przez Skarżących okoliczność dokonania zgłoszenia z dnia [...] października 2011 r., dotyczącego rozbiórki stodoły i stajni, w którym miano wskazać, że materiał betonowy powstały z rozbiórki tych obiektów (gruz) zostanie użyty do modernizacji drogi dojazdowej. Dokonanie takiego zgłoszenia wymaga zatem oceny przez GINB jego zakresu, bowiem może ono mieć znaczenie dla legalności dokonanych ewentualnie później prac. Zestawić to przy tym należy z wynikami kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu [...] października 2016 r. (także ewentualnych późniejszych kontroli), wskazujących na sposób powstania dojazdu, a także jego stan (przerastanie roślinnością).

Po trzecie, uwzględniając dwie powyższe kwestie, organ winien ocenić, co konkretnie było przedmiotem zgłoszeń Inwestora z dnia [...] października 2011 r. i z dnia [...] stycznia 2013 r., a co zostało zatwierdzone decyzją budowlaną z dnia

[...] sierpnia 2013 r. Ma to bowiem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia jakie prace i przy jakim obiekcie (w jakim stanie się znajdującym) wykonali Skarżący, a w konsekwencji czy wykonali je w warunkach samowoli budowlanej (i o jakim zakresie).

Sąd równocześnie wskazuje, iż w przywołanym wyroku WSA w Krakowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przesądzono, co błędnie powołuje Strona Skarżąca, iż nie doszło do ubicia wysypanego gruzu. Sądy wskazały w tym przypadku, iż sam fakt wysypania i nawet ewentualnego ubicia gruzu w obrębie własnej nieruchomości, celem polepszenia warunków dojazdu do zabudowań nie stanowi, "budowy drogi". Z punktu widzenia niniejszej sprawy istotne jest jednak to, czy prace wykonane przez Skarżących, wymagały w ogóle wcześniejszej "notyfikacji" czy to w formie zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, a jeżeli tak, to czy zgłoszenie z dnia [...]października 2011 r. zostało skutecznie dokonane we wskazywanym przez Stronę Skarżącą zakresie, a przez to czy wykonane na jego podstawie prace przy dojeździe, w kontekście decyzji Starosty, mogą zostać zakwalifikowane jako przedwczesne rozpoczęcie robót budowlanych w rozumieniu art. 32 ust. 4a P.b.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając zarzuty skargi kwestionujące niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy za zasadne i działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję. GINB nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych sprawy.