Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1976/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 61a § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 713/21 w sprawie ze skargi R. L. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 marca 2021 r., nr SZ.sp.615.27.2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości rolnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz R. L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 713/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 marca 2021 r., nr SZ.sp.615.27.2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości rolnej uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z 11 sierpnia 2020 r., nr CEN.DKUR.WP.580.1953.2020.ASL oraz zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz R. L. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Dyrektor Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej "Dyrektor KO") postanowieniem z 11 sierpnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), odmówił wszczęcia na wniosek R. L. (dalej: "skarżący") postępowania administracyjnego w sprawie wyrażenia zgody na zbycie przez skarżącego nieruchomości rolnej położonej w obrębie [...], gmina K., oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach: 24/10, 24/11, 24/12, 24/13, 24/14, 24/15 i 24/16 o łącznej pow. 0.7357 ha, dla których Sąd Rejonowy w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr [...] (dalej "nieruchomość"), przed upływem pięciu lat od jej nabycia na podstawie art.2b ust.3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2019 r., poz.1362, dalej "u.k.u.r.".)

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Dyrektor KO wskazał na bezprzedmiotowość postępowania, do którego wszczęcia dąży skarżący, wynikającą z faktu, iż nieruchomość objęta wnioskiem nie spełnia kryteriów nieruchomości rolnej, ustalonych w art.2 pkt 1 u.k.u.r., w związku z czym jej zbycie nie podlega reżimowi art.2b ust.3 u.k.u.r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister" albo "Organ"), postanowieniem z 8 marca 2021 r. nr SZ.sp.615.27.2020, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora KO nr 372/2020 z 11 sierpnia 2020 r.

Minister podzielił stanowisko tego organu co do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie objętej wnioskiem Skarżącego, podnosząc że z zaświadczenia Wójta Gminy K. z 6 lipca 2020 r., wynika, że działki ewidencyjne o numerach: 24/10, 24 11, 24/12, 24/13, 24/14, 2415 i 24/16 zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z [...] kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz.[...], dalej "plan"), oznaczone są symbolem "MN1" - tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej w formie ciągów przyulicznych bądź ukształtowanych zespołów, z możliwością lokalizowania nowej zabudowy uzupełniającej. Zgodnie zatem z tym planem, nieruchomość będąca przedmiotem postępowania ma dwa, równorzędne przeznaczenia. Z jednej strony może być bowiem na niej zlokalizowana w całości zabudowa zagrodowa, czyli rolnicza, z drugiej zaś strony, może być - również w całości - przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, co z kolei niewątpliwie jest celem innym niż rolny. Przeznaczenie nieruchomości na cel inny niż rolny nawet gdy nie jest to przeznaczenie wyłączne - oznacza, że nieruchomość nie mieści się w zakresie definicji z art. 2 pkt 1 u.k.u.r.

Zdaniem Ministra, organ pierwszej instancji zasadnie zatem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zbycie przez skarżącego wskazanej przez niego we wniosku nieruchomości.

Skarżący, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 61a § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji oba wskazane wyżej postanowienia należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji istota sprawy sprowadza się do konieczności przesądzenia, czy w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, która w świetle zapisów w rejestrze gruntów (a zatem według kryterium dotychczasowego sposobu zagospodarowania) stanowi grunt rolny (a zatem co do zasady spełnia kryteria nieruchomości rolnej z art. 461 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 1360, dalej "k.c."), wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 2 pkt 1 u.k.u.r., znosząca jej rolny charakter, a polegająca na położeniu nieruchomości na obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne.

Sąd wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Wójta z 6 lipca 2020 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość jest objęta planem miejscowym z 2004 r. i że znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem "MN1". Z § 6 planu wynika, iż litera "M" stanowi ogólny symbol terenów mieszkaniowych, w tym "MN" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, obejmujące budynki przeznaczone dla samodzielnego gospodarstwa domowego wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. W § 9 pkt 1 planu, ustalającym szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem "MN", zastrzeżono, iż dla terenów oznaczonych symbolem "MN1" - istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej w formie ciągów przyulicznych bądź ukształtowanych zespołów, z możliwością lokalizowania nowej zabudowy uzupełniającej, obowiązują ustalenia § 8. Z § 8 pkt 1 planu wynika, iż na terenów mieszkaniowych, oznaczonych na rysunku planu symbolem "MN" o podstawowym przeznaczeniu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, istnieje możliwość realizacji nowej zabudowy zagrodowej oraz utrzymanie istniejącej z prawem do jej modernizacji, przebudowy i rozbudowy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w świetle powyższych unormowań planistycznych nie może ulegać wątpliwości, iż na przedmiotowej nieruchomości dopuszczalne jest realizowanie alternatywnie – stosownie do uznania potencjalnego inwestora – zabudowy mieszkaniowej lub zabudowy zagrodowej.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił pojęcie zabudowa zagrodowa, podnosząc przy tym, że przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości pod zabudowę zagrodową oznacza przeznaczenie tej nieruchomości na cele rolne (nawet jeżeli nie jest to przeznaczenie wyłączne a jedynie alternatywne, tj. konkurencyjne w stosunku do równolegle dopuszczonego przeznaczenia nierolnego). W sytuacji, w której nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń taki model funkcjonowania gospodarstwa rolnego, w którym grunty tego gospodarstwa pozostają nawet w daleko idącym rozproszeniu (tj. np. siedlisko i użytki rolne posadowione są na różnych działkach ewidencyjnych, odległych od siebie), nie może ulegać wątpliwości, iż w okresie obowiązywania planu miejscowego z 2004 r. nieruchomość skarżącego, objęta kontrolowanym postępowaniem, może być wykorzystywana przez jej każdoczesnego właściciela jako realny, nie zaś jedynie pozorny składnik gospodarstwa rolnego, umożliwiający prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie, o której mowa w art. 461 k.c. (tj. produkcji roślinnej i zwierzęcej, w tym także produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej). W świetle powyższego nieruchomości Skarżącego nie można traktować jako wymienionej w art. 2 pkt 1 u.k.u.r. (jako nie posiadającej statusu nieruchomości rolnej) nieruchomości położonej na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne.

Reasumując Sąd pierwszej instancji wskazał, że Dyrektor KO ponownie dokona oceny dopuszczalności wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania o wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości rolnej na podstawie art. 2b ust.3 u.k.u.r., przyjmując iż nieruchomość skarżącego stanowi nieruchomość rolną w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.k.u.r., co do zasady objętą reżimem tej ustawy. Organ pierwszej instancji oceni natomiast, czy w stosunku do tej nieruchomości zachodzą jakiekolwiek wyłączenia z art.1a – 1c u.k.u.r. (której to oceny nie dokonywał dotąd żaden z organów). W razie wykluczenia, iż tego rodzaju wyłączenia występują Dyrektor KO rozpozna wniosek skarżącego co do istoty.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżył w całości powyższy wyrok skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organ działając w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pk 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 1 u.k.u.r., przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że nieruchomość przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego zarówno na cele ,,zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" jak i na cele "zabudowy zagrodowej" -jest nieruchomością rolną w rozumieniu art. 2 pk 1 u.k.u.r., podczas gdy nieruchomość przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego również na cele "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" sprawia, że nieruchomość ta jest przeznaczona (również) na cele "inne niż rolne", o których mowa w art. 2 pkt 1 u.k.u.r. a w konsekwencji, jako nieruchomość przeznaczona na cele inne niż rolne - nie jest i nie może być uznana za nieruchomość rolną w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.k.u.r.

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez uchylenie postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako wydanego z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., podczas, gdy postanowieniem tym Minister prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na zaistnienie w sprawie przesłanki negatywnej jej merytorycznego rozpatrzenia. tj. z uwagi na to, że jedno z przeznaczeń sporej nieruchomości było inne niż rolne.

W związku z powyższym, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a następnie jej oddalenie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasadzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący oraz organ oświadczyli, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącej kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały podniesione w ramach obu podstaw kasacyjnych. Ocena zarzutów procesowych w kontrolowanej sprawie uzależniona jest od kontroli zarzutów materialnoprawnych, a wobec powyższego należało w pierwszej kolejności do zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 p.p.s.a.).

Zarzuty naruszenia art. 2 pkt 1 u.k.u.r., przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że nieruchomość przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego zarówno na cele ,,zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" jak i na cele "zabudowy zagrodowej" - jest nieruchomością rolną w rozumieniu art. 2 pk 1 u.k.u.r., podczas gdy nieruchomość przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego również na cele "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" sprawia, że nieruchomość ta jest przeznaczona (również) na cele "inne niż rolne", o których mowa w art. 2 pkt 1 u.k.u.r. a w konsekwencji, jako nieruchomość przeznaczona na cele inne niż rolne - nie jest i nie może być uznana za nieruchomość rolną w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.k.u.r. okazały się niezasadne.

Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, istota sprawy sprowadza się do konieczności przesądzenia, czy w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, która w świetle zapisów w rejestrze gruntów (a zatem według kryterium dotychczasowego sposobu zagospodarowania) stanowi grunt rolny (a zatem co do zasady spełnia kryteria nieruchomości rolnej z art. 461 k.c.), wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 2 pkt 1 u.k.u.r., znosząca jej rolny charakter, a polegająca na położeniu nieruchomości na obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 pkt 1 u.k.u.r. Nie ulega wątpliwości, że nieruchomość może mieć charakter rolny, co wynika wprost z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość jest objęta planem miejscowym z 2004 r. i że znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem "MN1". Symbol ten w § 9 pkt 1 planu zastrzeżony został dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej w formie ciągów przyulicznych bądź ukształtowanych zespołów, z możliwością lokalizowania nowej zabudowy uzupełniającej. Natomiast w myśl § 8 pkt 1 planu wynika, iż na terenach mieszkaniowych, oznaczonych na rysunku planu symbolem "MN" o podstawowym przeznaczeniu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, istnieje możliwość realizacji nowej zabudowy zagrodowej oraz utrzymanie istniejącej z prawem do jej modernizacji, przebudowy i rozbudowy. W świetle powyższych unormowań planistycznych nie może ulegać wątpliwości, iż na przedmiotowej nieruchomości dopuszczalne jest realizowanie alternatywnie - stosownie do uznania potencjalnego inwestora - zabudowy mieszkaniowej lub zabudowy zagrodowej.

Pojęcie "zabudowa zagrodowa" nie ma definicji ustawowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślone zostało, że nie do przyjęcia byłaby definicja zabudowy zagrodowej ograniczająca zakres tego pojęcia wyłącznie do budynków w rodzinnych gospodarstwach rolnych. Nie zachodzą bowiem żadne przesłanki do różnicowania możliwości zabudowy gospodarstw rolnych w zależności od ich możliwości produkcyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zgodnie z definicjami zawartymi w słowniku języka polskiego, zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie", zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1118/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07, źródło CBOSA). Pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 340/10, źródło CBOSA). Zatem właściwie Sąd pierwszej instancji przyjmuje, że zabudowę zagrodową winno się ściśle wiązać z siedliskiem gospodarstwa rolnego, tj. tą częścią gospodarstwa, na której znajdują się budynki niezbędne do jego prowadzenia, w tym budynek mieszkalny rolnika, budynki inwentarskie i gospodarcze (które w ujęciu modelowym winny być zlokalizowane w formie skoncentrowanej, w obrębie jednego "podwórza". Pogląd ten jest więc tożsamy z ustawową definicją gospodarstwa rolnego, zawartą w art.553 k.c. w myśl której za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

W przedmiotowej sprawie fakt przeznaczenia, w planie miejscowym, nieruchomości pod zabudowę zagrodową oznacza przeznaczenie tej nieruchomości na cele rolne. Nawet unormowania planistyczne, poprzez wskazanie alternatywne - stosownie do uznania potencjalnego inwestora - zabudowy mieszkaniowej lub zabudowy zagrodowe, nie pozbawiają możliwości, realizacji na przedmiotowej nieruchomości celów rolnych. Zatem pod rządami planu miejscowego z 2004 r. nieruchomość Skarżącego, objęta kontrolowanym postępowaniem, może być wykorzystywana przez jej każdoczesnego właściciela jako realny, nie zaś jedynie pozorny składnik gospodarstwa rolnego, umożliwiający prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie, o której mowa w art. 461 k.c. w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w tym także produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. To stanowisko Sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny podzielił.

Mając powyższe na względzie nieruchomości Skarżącego nie można traktować jako nie posiadającej statusu nieruchomości rolnej (art. 2 pkt 1 u.k.u.r.), położonej na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Natomiast otwartą pozostaje kwestia istnienia w stosunku do przedmiotowej nieruchomości wyłączeń przewidzianych w art. 1a - 1c u.k.u.r. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż nie było to przedmiotem oceny ze strony organów orzekających w sprawie. Istnienie owych wyłączeń ustawowych może stanowić wskazówki dla organu pierwszej instancji do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej sprawy. To stanowisko Sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny podzielił.

Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 61a § 1 k.p.a.

Z art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Te ostatnie okoliczności nie zostały skonkretyzowane w k.p.a., niemniej przyjmuje się, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 278/22, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2001/21, źródło CBOSA). Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być dostrzegalne prima facie, obiektywnie, a ich ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może więc mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 324/22, źródło CBOSA). Takie oczywiste przyczyny w przedmiotowej sprawie nie miały miejsca.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, wbrew ocenie organów obu instancji w niniejszej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, do wszczęcia którego chciał swoim wnioskiem doprowadzić Skarżący, mająca polegać na: 1) nieposiadaniu przez nieruchomość objętą wnioskiem statusu nieruchomości rolnej, czy też na 2) generalnym wyłączeniu z reżimu u.k.u.r. takich nieruchomość rolnych, które w ramach ich wyłącznego lub alternatywnego rolnego przeznaczenia w planie miejscowym mogą być zagospodarowane wyłącznie pod budowę zabudowy zagrodowej. W tej sytuacji orzeczenie przez organy obu instancji, na podstawie art.61a § 1 k.p.a., o odmowie wszczęcia postępowania z powołaniem się na ww. okoliczności (jako przesłanki bezprzedmiotowości postępowania), było wadliwe. To stanowisko Sądu pierwszej instancji należy w pełni podzielić.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z ust. 1 pkt lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2018 r. poz. 265).