Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 750/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50-56
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 11, 7, 77 par. 1, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 2 pkt 7, par. 3 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. P. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] sierpnia 2019 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących A. P. i K. P. kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora O. S. A. wraz z niezbędną infrastrukturą na części działki nr [...] położonej w obrębie miejscowości K., gm. T.

Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postępowanie zainicjował wniosek O. S. A. z dnia [...] listopada 2018 r., do którego dołączono m.in. Kwalifikację przedsięwzięcia [...] z dnia [...] września 2018 r. Organ zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu przez obwieszczenie (k. 22 akt adm.). W pismach z dnia [...] grudnia 2018 r. właściciele działek nr [...] i [...] A. P. i K. P. wyrazili sprzeciw wobec lokalizacji inwestycji.

Decyzją z [...] 8 lutego 2019 r. Wójt Gminy T. ustalił lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej zgodnie z wnioskiem inwestora. Na skutek odwołania złożonego przez A. i K. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] marca 2019 r. uchyliło rozstrzygnięcie Wójta i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji orzekł na podstawie wniosku inwestora niespełniającego wymagań z art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej: ustawa planistyczna; nie dokonał we własnym zakresie oceny czy inwestycja (jako całe przedsięwzięcie) zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji nie ustalił czy wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; nie dokonał analizy parametrów technicznych i użytkowych poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia, maksymalnych możliwości emisyjnych urządzenia, w tym maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego jego zagospodarowania, a także kumulacji pól elektromagnetycznych. Kolegium wskazało, że w przypadku wątpliwości co do kwalifikacji przedsięwzięcia należy rozważyć dopuszczenie dowodu z opinii biegłego lub uzależnić wydanie decyzji od przedstawienia decyzji środowiskowej lub wydać postanowienie o niestwierdzeniu potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wójt wzywał inwestora na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: K.p.a., do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Inwestor przedłożył zażądane dokumenty w dniu [...] maja 2019 r., w tym "Analizę środowiskową instalacji telekomunikacyjnej [...]" z dnia [...] września 2018 r. (k. 92 akt adm.).

Następnie postępowanie administracyjne pozostawało zawieszone, bowiem organ pierwszej instancji oczekiwał na sporządzenie opinii biegłego mającej zawierać analizę parametrów technicznych i użytkowych inwestycji w kontekście obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej. W trakcie oczekiwania na opinię, organ pierwszej instancji zwracał się, na prośbę biegłego, do inwestora o uzupełnienie dokumentacji technicznej dotyczącej stacji bazowej, w tym o: miejscu mocowania urządzeń nadawczych, maksymalnej mocy nadajników dla każdego z pasm, charakterystyki tłumienia, charakterystyki promieniowania anteny w obu płaszczyznach (pionowej i poziomej) zawierającej informacje o zysku energetycznym dla każdego z pasm. Biegły sporządził opinię na przełomie czerwca/lipca 2019 r. W konkluzji wskazał, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Następnie sporządzono projekt decyzji, który uzgodniono pozytywnie ze Starostą Powiatowym, Powiatowym Zarządem Dróg oraz organem Wód Polskich.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Wójt Gminy T., na podstawie art. 50 ust. 1, 51 ust. 1, 53 ust. 1 – 5 oraz art. 54 ustawy planistycznej, ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego w następujący sposób:

1. rodzaj inwestycji - budowa stacji bazowej telefonii komórkowej operatora O. S.A. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną obejmująca: wieżę telekomunikacyjną kratową o wysokości 50-55 m n.p.t.; instalację radiokomunikacyjną emitującą pola elektromagnetyczne, których wypadkowa równoważna moc promieniowana izotropowo zawiera się w przedziale 5 000 W - 10000 W (wynosi 8 402 W), w tym system 3 anten sektorowych o wysokości zawieszenia (środek elektryczny) 49 m (azymuty: 50°, 170°, 290°); system 1 anteny radiolinii o średnicy 0,6 m i wysokości środka zawieszenia 46,5 m (azymut 219°), urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze zlokalizowane u podstawy wieży, ruszt pod urządzenia sterujące i konstrukcję wsporczą do mocowania anten, wewnętrzną linię zasilającą, rozdzielnicę RTZ/A, ogrodzenie terenu, na części działki nr [...] położonej w obrębie K., gm. T.;

2. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych:

- wieża telekomunikacyjna kratowa o wysokości 50 - 55 m wraz z systemem anten sektorowych (3 szt.) oraz anteny radiolinii (1 szt.), powierzchnia terenu stacji bazowej wraz z ogrodzeniem - 90 m2;

- warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi: inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania każdej z anten. Przedmiotową konkluzję organ wyprowadził na podstawie dokumentacji przedłożonej do wniosku przez inwestora oraz na podstawie opinii biegłego, która – w ocenie organu – zweryfikowała pozytywnie dokumenty inwestora. Organ wyjaśnił, że "Analiza środowiskowa" przedłożona przez inwestora wskazuje, że jedynym źródłem energii elektromagnetycznej wypromieniowanej do otoczenia i mogącej stwarzać potencjalne zagrożenia dla zdrowia ludzi są anteny sektorowe, których równoważna moc promieniowana izotropowo zawiera się w przedziale 5 000 W - 10 000 W (wynosi 8 402 W), a na kierunkach głównych wiązek promieniowania anten, w odległości do 81,5 m od środka elektrycznego, brak jest miejsc dostępnych dla ludności, przy czym wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi będą występować obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych (ustalonych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów). Zdaniem Wójta, powyższe potwierdzono w opinii biegłego. Wskazał on, że za obszar, w którym przekroczony jest poziom dopuszczalny promieniowania mikrofalowego uznaje się wszystkie miejsca dostępne dla ludzi, w których wypadkowa gęstość mocy pochodząca ze wszystkich źródeł przekracza wartość 0,1 W/m2 (strefa S ≥ 0,1 W/m2). Maksymalne zasięgi obszaru, w którym strefa S występuje na kierunkach głównych osi promieniowania poszczególnych anten sektorowych (azymuty: 50°, 170° i 290°) - obliczone przy pracy nadajników obu systemów z mocą maksymalną - wynoszą ok. 80,3 m (w kierunku poziomym) od środka elektrycznego każdej anteny przy wypadkowym pochyleniu wiązki promieniowania każdej anteny równym 0° oraz 79,0 m (w kierunku poziomym) od środka elektrycznego każdej anteny przy wypadkowym pochyleniu wiązki promieniowania każdej anteny równym 8° w dół. W płaszczyznach poziomych, ze względu na sektorowy rozsył wiązki promieniowania anten, miejsca charakteryzujące granicę strefy S tworzą krzywe nieregularne, które w żadnym przypadku nie występują na wysokościach mniejszych niż 35,0 m (przypadek najbardziej niekorzystny - tilt = 8°). Strefa S nie obejmuje zatem miejsc dostępnych dla ludzi. Jak wskazał organ, uwidoczniono to w stosunku do budynku najbardziej zbliżonego do inwestycji, położonego na działce nr 61/1, mającego wysokość 9 m. Punkty, w których wykonano obliczenia gęstości mocy promieniowania elektromagnetycznego S pochodzącego od wszystkich anten, usytuowano na wysokościach: punkt 1 - 9 m n.p.t. (dach budynku - miejsce dostępne dla ludzi) oraz punkt 2 - 11 m n.p.t. (2 m nad dachem budynku - miejsce dostępne dla ludzi). Obliczenia wykonane przy założeniu, że wszystkie układy antenowo-nadawcze pracują z pełną mocą (maksymalna moc nadajników, wynikająca z największego możliwego obciążenia stacji bazowej ruchem telefonicznym) wykazały, że gęstość mocy promieniowania wynosi tam: punkt 1 = 1,28 x10-3 W/m2, punkt 2 = 29,6 x10-3 W/m2 - w przypadku, gdy wiązki główne promieniowania anten nie są pochylone w dół (tilt = 0°); punkt 1 = 41,50 x10-3 W/m2, punkt 2 = 49,1 *10-3 W/m2 - w przypadku, gdy wiązki główne promieniowania anten są pochylone maksymalnie w dół (tilt = 8°). W żadnym z punktów obliczeniowych nie jest przekroczona wartość dopuszczalna gęstości promieniowania elektromagnetycznego (0,1 W/m2) ustalona w przepisach dla miejsc dostępnych dla ludzi;

- działka objęta wnioskiem nie jest położona w obszarze objętym prawną formą ochrony przyrody, inwestycję należy realizować z zachowaniem wymogów ochrony środowiska oraz wynikających z prawa wodnego. W pozostałym zakresie określono zapotrzebowanie na energię elektryczną, obsługę komunikacyjną, wskazano na konieczność projektowania i budowania w sposób określonych w przepisach, w tym techniczno - budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich zapewniając ochronę przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a także przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, a także odpowiednie ukształtowanie terenu działki - w sposób uniemożliwiający odprowadzenie wód opadowych na działki sąsiednie oraz niepowodujący zakłócenia istniejących stosunków wodnych.

Załącznikiem do decyzji jest kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000 z wyrysowanymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego zamierzoną na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z materiału dowodowego wynika, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), a pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od granicznych określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, nie występują w miejscach przebywania i zamieszkania ludzi. Dla inwestycji nie jest konieczne uzyskiwanie decyzji środowiskowej. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a jej projekt uzgodniono z właściwymi organami.

O wydaniu decyzji zawiadomiono strony przez obwieszczenie oraz w drodze indywidualnego zawiadomienia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. i K. P. Zarzucili błędne ustalenie braku obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej dla inwestycji, która będzie znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazali, że na nieruchomości sąsiedniej (działka nr [...]) znajdującej się w głównej osi promieniowania, sąsiadującej przez drogę z inwestycją, znajduje się dom jednorodzinny w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego oraz prowadzona jest hodowla bydła mlecznego. Także w osi głównej promieniowania znajduje się szereg innych zabudowań mieszkalnych w odległości od 100 do 200 m - właściciele tych nieruchomości złożyli grupowy sprzeciw. Zarzucili brak dokonania wyliczeń wielkości promieniowania w razie nakładania się wiązek promieni poszczególnych anten.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Wskazując na art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 52 i 56 ustawy planistycznej wyjaśniło, że lokalizacja inwestycji celu publicznego, a taką jest sporna stacja bazowa, wymaga wydania decyzji lokalizacyjnej o charakterze związanym, zależnym od spełnienia kryteriów prawnych. Z kolei uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej - jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ocena przeprowadzona w sprawie w kontekście treści § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wskazuje, że do takich przedsięwzięć sporna stacja bazowa się nie zalicza. Do parametrów technicznych stacji bazowej decydujących o wpływie na środowisko należą m.in.: 1. rodzaj anteny; 2. liczba anten; 3. moc promieniowania poszczególnych anten; 4. odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi. Dopiero określenie poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie jej lokalizacji wobec miejsc dostępnych dla ludzi pozwala na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych. Kolegium doszło do przekonania, że: wniosek inwestora spełnia wymagania ustawowe z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy planistycznej (na dołączonej do niego kopii mapy zasadniczej (w skali 1:1000) czerwoną linią oraz literami od A do D określono teren objęty wnioskiem); w treści wniosku określono wymaganą ustawowo charakterystykę inwestycji, z tym że ze względu na rodzaj planowanego przedsięwzięcia nie było potrzeby określenia we wniosku niektórych informacji wymaganych przy innych inwestycjach, jak np. zapotrzebowanie na wodę i innych; organ pierwszej instancji umożliwił stronom postępowania czynny udział na każdym etapie tego postępowania (art. 53 ust. 1 ustawy planistycznej) oraz dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego terenu (zgodnie z art. 53. Ust. 3 pkt 2 ustawy). Wobec powyższego i stwierdzenia braku niezgodności z przepisami odrębnymi, nie było podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji spornej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Skargę na decyzję SKO w Ł. złożyli A. i K. P. Zarzucili naruszenie przepisów prawa mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

1) art. 138 § 1 ust. 1 K.p.a. przez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, która jest niezgodna z prawem, gdyż:

a) narusza art. 59 ust 1 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, art. 52 ust. 1 ustawy planistycznej, a także § 2 pkt 7 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko, poprzez ich niezastosowanie i nieuzyskanie decyzji środowiskowej w sytuacji, gdy przedsięwzięcie znacząco oddziałuje na środowisko;

b) organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych:

- o braku konieczności wydania decyzji środowiskowej na podstawie opinii rzeczoznawcy w sytuacji, gdy przesądzić tę konieczność powinien decyzyjnie Dyrektor Generalny Ochrony Środowiska;

- zgodnie z którymi w osi głównej promieniowania żadnej z anten sektorowych nie występują miejsca dostępne dla ludności, podczas gdy na nieruchomości sąsiedniej (działka nr [...]) znajdującej się w głównej osi promieniowania, sąsiadującej przez drogę, znajduje się dom jednorodzinny w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego i prowadzona jest hodowla bydła mlecznego. Wskazali, że promieniowanie elektromagnetyczne będzie bardzo szkodliwe dla zdrowia skarżącej (która jest chora) i dla hodowli. Zarzucili, że w osi głównej promieniowania znajduje się szereg innych zabudowań mieszkalnych w odległości od 100 do 200 m, dlatego też pozostali mieszkańcy (w tym K. M., zam. K., również hodujący bydło mleczne) - właściciele działek sąsiednich złożyli grupowy sprzeciw wobec lokalizacji inwestycji;

c) nie wyjaśniono sprawy co do istoty, gdyż brak jest wyliczeń wielkości promieniowania w razie nakładania się wiązek promieni z poszczególnych anten. Takie wyliczenia są konieczne, gdyż w razie nałożenia się wiązek promieniowania, jego wysokość będzie znacznie przekraczać dopuszczalny poziom;

d) naruszono przepisy art. 68 ust. 1 i art. 38 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski na skutek ich niezastosowania i wydania decyzji pozytywnej dla inwestora, mimo że promieniowanie będzie przekraczało dopuszczalne normy i będzie miało negatywny wpływ na zdrowie i życie okolicznych mieszkańców wsi K.

Skarżący wskazali, że z powszechnie dostępnej wiedzy medycznej wynika realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz zwierząt wywołane promieniowaniem elektromagnetycznym. Podkreślili, że przy ustalaniu istnienia lub braku obowiązku uzyskiwania decyzji środowiskowej konieczne jest właściwe odczytanie relacji przepisów ustawy planistycznej do przepisów ustawy środowiskowej. Z przepisów tych wynika, że decyzja środowiskowa jest konieczna do uzyskania także przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej, jeśli dotyczy ona planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie wpływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zakresy znaczeniowe tych pojęć unormowano w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (§ 2 ust. 1 pkt. 7 oraz § 3 ust. 1 pkt. 8). O istnieniu obowiązku wydania decyzji środowiskowej lub braku tego obowiązku nie może decydować opinia rzeczoznawcy ani jej zastępować. Skarżący wskazali, że brak jest podstaw, aby twierdzić że na poziomie wysokości budynku mieszkalnego (9 m) nie występuje promieniowanie elektromagnetyczne. Jak wynika z badań ogólnoświatowych, takie promieniowanie występuje na każdej wysokości w pobliżu masztu antenowego. Nadto w okolicy działki, na której ma być inwestycja, w odległości od 100 do 200 metrów, znajdują się zabudowania innych domów mieszkalnych, a w okolicy ok. 300 metrów jest Szkoła Podstawowa, co dowodzi, że również dzieci będą narażone na szkodliwe promieniowanie. Nie jest zatem prawdą, że w osi głównej promieniowania nie ma miejsc dostępnych dla ludności. Powołali się na ogólnodostępne wyniki badań światowych dotyczące miast w Brazylii (Belo Horizonte), San Francisco oraz miast Austrii, Niemiec i Izraela. Zdaniem skarżących, w sprawie doszło do naruszenia konstytucyjnych praw mieszkańców - prawa do ochrony zdrowia i życia. Organy administracji samorządowej mają obowiązek działać dla dobra lokalnej społeczności, brać pod uwagę interes lokalny mieszkańców oraz ich zdanie co do istotnych kwestii na terenie wsi, dlatego zbiorowy sprzeciw mieszkańców winien być uwzgledniony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy w dniu [...] lutego 2020 r. sąd uwzględnił wniosek obecnego na rozprawie Prezesa Zarządu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia "P." w R. i dopuścił organizację od udziału w postepowaniu na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Prezes Stowarzyszenia złożył pismo z dnia [...] lutego 2020 r., w którym wskazał liczne orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące, w jego ocenie, na niewszechstronne rozważenie i ocenę materiału dowodowego przez organy w sprawie niniejszej. Wskazał, że stanowisko organu jest "nie do odkodowania", a dokumentacja powinna zostać uzupełniona o następujące dokumenty:

1) oryginalne karty katalogowe anten, 2) dokumentację określającą maksymalną moc EIRP na każdym kierunku emisji (sektorze) z uwzględnieniem maksymalnych tiltów zarówno elektrycznych jak i mechanicznych określonych na podstawie danych technicznych anten oraz uchwytów je mocujących, 3) mapę obrazującą faktyczny obszar oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem maksymalnych tiltów elektrycznych oraz mechanicznych, odbić od naturalnych przeszkód (wskazał wyrok w sprawie II OSK 2178/18) oraz podaniem, jaki błąd metody obliczeniowej przyjęto w wyliczeniach, bowiem takich precyzyjnych danych nie zawiera dokument, 4) precyzyjne określenie obszaru ograniczonego użytkowania ze wskazaniem, w jakiej odległości i na jakiej wysokości należy ograniczyć zamierzenia inwestycyjne w przyszłości, 5) podanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta; 6) określenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej, 7) dokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów. Zdaniem Prezesa Stowarzyszenia, biegły mógł się wypowiedzieć wyłącznie na temat maksymalnej mocy i maksymalnego pochylenia anten. Natomiast organ odwoławczy nie wskazał, co zbadał.

Pełnomocnik skarżących na rozprawie wyjaśniła, że w sprawie powinien się wypowiedzieć biegły specjalista z zakresu ochrony środowiska a nie z zakresu elektroenergetyki. Przedłożona opinia biegłego nie uwzględnia ukształtowania konkretnego terenu i innej infrastruktury na nim się znajdującej, ma charakter abstrakcyjny, oderwany od konkretnego miejsca. Wskazała, że biegły współpracuje z przedsiębiorstwami telekomunikacyjnymi i ma interes w tym, by wydawać opinie na ich korzyść.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem przy wydawaniu decyzji zaskarżonej i decyzji pierwszoinstancyjnej doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym oraz przepisów o zasadach oceny dowodów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.

W sprawie niniejszej, oceniając zbieżność przedmiotu sprawy z celami Stowarzyszenia "Prawo do życia" wynikającymi z jego statutowej działalności (vide w szczególności § 7 ust. 1 i 10, § 8 ust. 2 przedłożonego na rozprawie Statutu Stowarzyszenia) – sąd dopuścił tę organizację do udziału w sprawie na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. Wymienionymi we wskazanych paragrafach Statutu celami Stowarzyszenia są m.in. ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, reprezentowanie członków Stowarzyszenia i obywateli Polski przed organami władzy administracji rządowej i samorządowej, sadami i prokuratorami, występowanie z uwagami, wnioskami, opiniami i skargami do organów administracji, sądów i prokuratur.

Przedsięwzięcie polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, jako urządzenia infrastruktury technicznej i budowli w postaci wieży antenowej dla potrzeb montażu na niej trzech anten sektorowych oraz jednej anteny radioliniowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną stanowi inwestycję celu publicznego, dla której, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) oraz art. 2 pkt 5 ustawy planistycznej. Decyzja lokalizacyjna wydawana jest na podstawie art. 50 – 56 ustawy planistycznej oraz w postępowaniu, które powinno spełniać wymagania uregulowane w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.). Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy planistycznej, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analizy tej dokonuje na podstawie charakterystyki przedsięwzięcia wskazanej we wniosku wszczynającym postępowanie, załączonych do wniosku dokumentów (w tym map z określeniem granic terenu objętego wnioskiem i terenu, na który inwestycja będzie oddziaływać) – art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy. Przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej organ ma także obowiązek zbadać czy inwestycja jest zgodna z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, tj. czy wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazanie przez ustawodawcę, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy odczytywać również jako wymaganie uzyskania decyzji środowiskowej przez wydaniem decyzji lokalizacyjnej celu publicznego (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), dalej: ustawa środowiskowa. W konsekwencji organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest wnikliwie ocenić, czy inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej (art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej). Kwalifikacji tej należało dokonać zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016 r., poz. 71). Ta regulacja obowiązywała na dzień orzekania przez organy w sprawie niniejszej. Należało również uwzględnić rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883).

Stwierdzić należy, że decyzje organów obydwu instancji zostały wydane przedwcześnie, bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podjęcia tych czynności wymaga ogólna zasada postępowania administracyjnego zawarta w art. 7 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej są zobowiązane podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Wydając decyzję, organy administracji są zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. oraz uznania faktów za udowodnione wyłącznie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Wynik tej oceny i rozważania do niej prowadzące powinny się znaleźć w rozstrzygnięciu decyzji należycie uzasadnionym, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a. Tym regułom organy uchybiły.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że licznie prowadzone postępowania lokalizacyjne dotyczące stacji bazowych telefonii komórkowych, a następnie postępowania ze skarg do sądu administracyjnego na wydawane w tych postępowaniach decyzje, obrazują iż zagadnienie oceny oddziaływania takiej inwestycji na środowisko jest trudne, wymaga wiadomości specjalnych, których organy nie posiadają. Właściwym więc kierunkiem wyjaśniania siły i zasięgu oddziaływania pola elektromagnetycznego emitowanego przez stacje jest dopuszczenie dowodu z opinii biegłego (vide np. wyroki w sprawach II OSK 945/17 czy II SA/Kr 1026/16, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako Baza Orzeczeń). Trafnie więc Kolegium wskazało w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia 18 marca 2019 r., że należy sięgnąć do opinii biegłego. Nienależycie jednak skorzystano z tej opinii, błędnie nie dostrzegając okoliczności podlegających jeszcze wyjaśnieniu i nie oceniając wartości dowodowej sporządzonej opinii. Zdaniem sądu, organy uchyliły się wręcz całkowicie od oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym opinii biegłego. Ta zaś podlega ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.).

Uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej zawiera przytoczenie obszernych fragmentów treści opinii biegłego, ale w ogóle nie zawiera oceny tej opinii. Zacytowane obszerne fragmenty zamknął organ konkluzją, że "planowane do realizacji przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ani do grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla inwestycji o takich parametrach nie jest konieczne uzyskiwanie decyzji środowiskowej". Także wskazał organ, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od granicznych określonych dla miejsc dostępnych dla ludności nie występują w miejscach przebywania i zamieszkania (k. 187 akt adm.). Zauważyć jednak należy, że to organ ma dokonać – na podstawie całokształtu materiału dowodowego – kwalifikacji inwestycji z punktu widzenia oddziaływania mogącego znacząco lub mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nie może bezkrytycznie przenosić do uzasadnienia swojej decyzji konkluzji opinii biegłego. Nie jest to bowiem wykonaniem obowiązku oceny materiału dowodowego.

Inwestycje takie jak sporna w sprawie niniejszej zostały wymienione w wyżej wskazanym rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. jako:

- § 2 pkt 7 instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna, oraz jako

- § 3 ust. 1 pkt 8 instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Z dokumentów załączonych do wniosku inwestora oraz z opinii biegłego wynika, że równoważna moc promieniowana izotropowo spornej inwestycji zamyka się w przedziale 5 000 W – 10 000 W, bowiem wynosi 8 402 W (według inwestora 8210 W, vide k. 137 i 84 akt adm.). Tymczasem organ pierwszej instancji wskazał, że inwestycja nie kwalifikuje się według § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., nie wskazując nawet, który z podpunktów tych przepisów ma na uwadze i według którego z nich kwalifikuje inwestycję. Jeszcze raz podkreślić należy, że precyzyjna kwalifikacja jest obowiązkiem organu a nie biegłego. Organ może ustalenia biegłego przyjąć za podstawę swoich ustaleń, ale wyłącznie gdy dokona oceny opinii biegłego jako dowodu wiarygodnego w sprawie, po wyjaśnieniu wątpliwości, które mogą powstać co do treści opinii. Tego organ pierwszej instancji nie zrealizował.

Po wtóre, równoważna moc promieniowana izotropowo wskazana w opinii biegłęgo jako 8402 W uprawnia do wniosku, że w sprawie rozważeniu podlegać mogły kwalifikacje według § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b lub § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Organ powinien był wskazać, z którym przypadkiem mamy w sprawie do czynienia lub z jakiego powodu przypadek ten należy wykluczyć. Tymczasem organ pierwszej instancji w ogóle nie zauważa podpunktów poszczególnych paragrafów rozporządzenia, nie wskazuje dlaczego inwestycja i z jakich podpunktów się nie kwalifikuje do sporządzenia decyzji środowiskowej oraz dlaczego przyjmuje za biegłym moc 8 402 W jako wiarygodną w sytuacji, gdy wyraźnie z opinii wynika, że jest to moc "poszczególnych anten" a nie moc skumulowana całego przedsięwzięcia (s. 7 opinii, k. 137 akt adm.). Jednocześnie organ pierwszej instancji akceptuje opinię, w której na s. 12 zawarto następujące stwierdzenie: "miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w odległości nie większej niż 300 metrów i nie mniejszej niż 200 metrów od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania każdej z anten" (k. 132 akt adm.). Te odległości wymienione są zaś dla inwestycji potencjalnie mogących znacząco oddziaływać na środowisko przy równoważnej mocy promieniowanej izotropowo nie mniejszej niż 10 000 W (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. g rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.). Powstaje zatem pytanie, jaką inwestycję (o jakiej mocy) oceniał biegły, a jaką kwalifikował organ z punktu widzenia obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej?

Po trzecie, w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowych kwalifikacji dokonuje się przez dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń jak i całego przedsięwzięcia. W przypadku inwestycji, która dotyczy różnych grup anten o różnej mocy powinna być uwzględniona kumulacja pól elektromagnetycznych, tak aby można w ogóle dokonać jakiejkolwiek kwalifikacji przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Kumulację należy zbadać przy uwzględnieniu maksymalnego możliwego emitowania pola elektromagnetycznego z urządzenia i maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (vide np. wyrok w sprawie II OSK 945/17, Baza Orzeczeń). Tymczasem w sprawie niniejszej opinia w tym zakresie jest co najmniej niejednoznaczna. Na s. 12 opinii biegłego wskazano co prawda, że "Obliczenia wykonano przy założeniu, że wszystkie układy antenowo-nadawcze pracują z pełną mocą (maksymalna moc nadajników, wynikająca z największego możliwego obciążenia stacji bazowej ruchem telefonicznym)", ale opinia nie zawiera jednoznacznego stwierdzenia, że biegły badał kumulację tych maksymalnych wartości. Wskazał jedynie, że uwzględnił wartości maksymalne oraz że obszar przekraczający wartość dopuszczalną, tj. 0,1 w/m2 wyznaczył sumując w przestrzeni gęstość mocy promieniowania każdego ze źródeł (s. 8 opinii). Natomiast nie wypowiedział się biegły expressis verbis odnośnie kumulacji oddziaływania, tzn. czy sumaryczna gęstość mocy odzwierciedla w pełni kumulację oddziaływania przedsięwzięcia jako całości, przy uwzględnieniu wszystkich możliwych pochyleń (tiltów) i konfiguracji anten oraz nadajników. Przy tak specjalistycznej wiedzy jaka jest wymagana w sprawie niniejszej, opinia nie może budzić żadnych wątpliwości, zaś organ powinien dążyć do uzyskania jednoznacznych stwierdzeń biegłego, wykluczających możliwość jakichkolwiek interpretacji czy niedopowiedzeń.

Po czwarte, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze, dla kwalifikacji inwestycji z punktu widzenia § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. (które obowiązywało w dacie orzekania przez organy) konieczne jest precyzyjne ustalenie odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania. Nie może się to odbyć bez ustalenia, jaki charakter ma nieruchomość, na której realizowana jest inwestycja telekomunikacyjna, jaki charakter mają nieruchomości sąsiednie wobec inwestycji i tym samym środka elektrycznego anteny, jakie jest ukształtowanie terenu oraz istniejące i potencjalne jego zagospodarowanie. Innymi słowy, co podkreślił pełnomocnik skarżących na rozprawie przed sądem, opinia biegłego nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, sporządzonego w oderwaniu od warunków konkretnego miejsca. Natomiast opinia, która znajduje się w sprawie uwzględnia – z zagospodarowania terenu, na którym inwestycję zaprojektowano – wyłącznie istnienie i wysokość budynku mieszkalnego na działce skarżących, bez uwzględnienia innej zabudowy tego terenu, jego ukształtowania, znajdującej się na nim innej niż stacja bazowa infrastruktury. Zdaniem sądu, jest to uchybienie istotne, bowiem oddziaływanie tego typu inwestycji nie ma miejsca w próżni, ale w konkretnie ukształtowanym terenie, na którym mogą się również znajdować inne źródła promieniowań elektromagnetycznych, jak również może nastąpić zjawisko odbicia (vide np. wyrok NSA w sprawie II OSK 2178/18, Baza Orzeczeń). Biegły co do tej kwestii się nie wypowiedział, zaś organ pierwszej instancji tego uchybienia nie dostrzegł. Nie doszło więc do wszechstronnego rozpoznania i kompleksowej oceny sprawy.

Nie inaczej, a tym samym równie wadliwie, postąpił organ odwoławczy. O ile trafne jest przytoczenie przez Kolegium mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy planistycznej (w tym art. 56 ust. 1 wykluczającego odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeśli inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi), o ile trafnie wskazano na konieczność systemowego odczytywania przepisów prawa i wyprowadzenie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej także przed uzyskaniem decyzji lokalizacyjnej, o tyle uzasadnienie decyzji Kolegium jest wyłącznie sprawozdawcze, co tę decyzję dyskwalifikuje. Kolegium nie przeprowadziło jakiejkolwiek oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym opinii biegłego, której dopuszczenie zaleciło w decyzji kasacyjnej. Ustosunkowanie się Kolegium do opinii biegłego jest jednozdaniowe: "biegły opracował "Analizę potencjalnego oddziaływania ...", w której na podstawie zgromadzonych dokumentów stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej". Skoro zaś organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, jest organem merytorycznym, nie tylko uprawnionym ale wręcz zobowiązanym do ponownego merytorycznego zajęcia się sprawą i wydania rozstrzygnięcia, to wymagania co do jego decyzji i jej uzasadnienia są identyczne jak dla decyzji pierwszoinstancyjnej. Z uzasadnienia wydanej decyzji powinna wynikać ocena materiału dowodowego pokazująca sposób rozumowania organu i zawierająca odpowiedź na pytanie, dlaczego określony dowód jest wiarygodny i może stanowić podstawę ustaleń faktycznych. Jeśli organ zaakceptował opinię, to powinien wskazać, z jakich powodów, która jej część jest przekonująca, wiarygodna, dlaczego uznaje konkluzje biegłego za trafne. Jeśli opinia dla organu jest zbyt specjalistyczna, powinien wezwać do sporządzenia wyjaśnienia w języku niespecjalistycznym. W efekcie organ powinien w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić, jakie fakty i jakie argumenty przemawiają za wydaniem określonej treści rozstrzygnięcia. Tego jednak zabrakło. Tym samym konkluzja końcowa Kolegium, o niewystąpieniu niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, jest przedwczesna a przez to nieuprawniona. Przepisami odrębnymi są m.in. przepisy dotyczące ochrony środowiska, w tym warunkujące uzyskanie decyzji środowiskowej. Nie nastąpiło jednak przekonujące wskazanie, że inwestor takiej decyzji nie musi uzyskać. Kolegium naruszyło więc standardy przekonywania (art. 11 K.p.a.) i rozpoznania sprawy w jej całokształcie.

Organy obydwu instancji z naruszeniem prawa uchyliły się więc od roli podmiotu rozstrzygającego sprawę. Nie organy bowiem wskazały, dlaczego decyzja środowiskowa nie jest w sprawie wymagana i z jakich powodów, ale przyjęły w tym zakresie bezkrytycznie ustalenia biegłego. Tymczasem biegły może się wypowiadać wyłącznie w kwestiach wiadomości specjalnych a nie w kwestii interpretacji i zastosowania przepisów prawa. Jest to obowiązkiem organu, którego w sprawie niniejszej nie wypełniono. Nie były zatem dla organów wiążące konkluzje biegłego odnośnie istnienia bądź nieistnienia obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej, ale wyłącznie ocena parametrów inwestycji i odpowiedź na pytanie o jej oddziaływanie oraz jego zasięg i intensywność. Spełnienie warunków z art. 56 ustawy planistycznej podlega bowiem ocenie organów.

Odnośnie kwestii specjalności, z której biegły ma być powołany, to nie jest również rolą sądu wskazywanie precyzyjne tej specjalności. Natomiast bezspornie powinien być to biegły posiadający wiedzę, która umożliwia mu ocenę parametrów inwestycji (ocenę specyfikacji technicznej inwestycji), zasięgu jej oddziaływania, kumulowania się oddziaływań (zjawisko superpozycji fal elektromagnetycznych), interakcji inwestycji z zagospodarowaniem i ukształtowaniem terenu, możliwości manipulacji mocami inwestycji promieniowanymi w okresie eksploatacji niekontrolowanych. Specjalność biegłego, jako wystarczającą do sporządzenia opinii, powinien ocenić organ i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, czego również zabrakło. Stąd też ocenie przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy będą także podlegały zarzuty odnośnie biegłego zgłoszone na rozprawie w dniu [...] lutego 2020 r. (niewłaściwej specjalności ale też braku bezstronności). Sąd jedynie zauważa, że takie zarzuty strony powinny zgłaszać, jeśli mają o nich wiedzę, na etapie administracyjnym a nie sądowym, co umożliwi organom ustosunkowanie się.

Reasumując, organy obydwu instancji uchybiły zasadzie przekonywania (art. 11 K.p.a.), zasadzie gromadzenia dowodów i swobodnej oceny materiału dowodowego w jego całokształcie (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) nie wyjaśniając dostatecznie precyzyjnie, w sposób zrozumiały dla stron postępowania, treści opinii biegłego, a także zupełnie jej nie weryfikując. Sprawozdawczy zaś charakter uzasadnień decyzji, w zakresie dotyczącym opinii biegłego, uniemożliwia kontrolę ich legalności pod względem merytorycznym (naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.). Uchybienia powyższe mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Nie jest możliwe odkodowanie procesu rozumowania organu. Ocena opinii biegłego jako dowodu w sprawie nie może w ten sposób zostać przerzucona na sąd administracyjny, który kontroluje legalność działalności organów a nie jest trzecią instancją administracyjną.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu, uzupełnią postępowanie wyjaśniające, ocenią zgromadzone dowody, czemu dadzą wyraz w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć. Uwzględnią organy w swojej ocenie także zarzuty sformułowane w piśmie Prezesa Stowarzyszenia "P." z dnia [...] lutego 2020 r. Jeśli będzie to niezbędne, wezwą biegłego do stosownych wyjaśnień.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Na koszty składają się wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od dwóch dokumentów pełnomocnictw (34 zł).