Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 296/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: par. 4 ust. 2 pkt 1, par. 33 ust. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 431/20 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w[...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW na rok 2019 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od M. C. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 13 października 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 431/20 po rozpoznaniu skargi M. C. uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] maja 2020 r. w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW na 2019.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. C. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2019 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 12 kwietnia 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek M. C. (dalej: "beneficjent" lub "skarżący") o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na 2019 r., w którym zadeklarował w piątym roku 5-letniego zobowiązania pakiet 5- Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000 i w jego ramach: Wariant 5.5.- Półnaturalne łąki świeże na łącznej powierzchni 4,21 ha obejmujący działkę rolną: B1 położoną na działce ewidencyjnej nr 280/9 i 280/8 o powierzchni 2,00 ha, działkę rolną C2 położoną na działce ewidencyjnej nr 176/2 i 176/1 o powierzchni 2,03 ha oraz działkę rolną G1 położoną na działce ewidencyjnej nr 280/10 o powierzchni 0,19 ha. Wszystkie z wymienionych działek posiadały zadeklarowany sposób użytkowania: kośny. Ponadto do wniosku beneficjent dołączył załączniki graficzne, na których zaznaczył granice zadeklarowanych działek rolnych w granicach poszczególnych działek ewidencyjnych.

W dniach 8 -10 października 2019 r. w gospodarstwie skarżącego odbyła się kontrola na miejscu, a z poczynionych ustaleń został sporządzony raport. W ramach czynności kontrolnych inspektorzy terenowi poddali weryfikacji wszystkie deklarowane działki do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w roku 2019 i stwierdzili, że beneficjent na działce rolnej B1 i C1 nie przestrzegał wymogu pozostawienia 15-20% powierzchni nieskoszonej (na działce B1 rolnik wykosił całą powierzchnię działki i nie pozostawił powierzchni nieskoszonej, natomiast na działce rolnej C2 obszar powierzchni nieskoszonej wyniósł 0,22 ha, co stanowi 10,89% powierzchni działki). Ponadto stwierdzono, że beneficjent przekształcił część działki rolnej K1 w grunt orny (rolnik zaorał 1,13 ha trwałego użytku zielonego (TUZ) z działki K1), a zatem nie zachował powierzchni TUZ.

Organ drugiej instancji przywołał treść § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 ze zm., dalej: "rozporządzenie RŚK"), podkreślając, że beneficjent składając wniosek potwierdził, że znane są mu zasady przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, dlatego też miał świadomość, że na deklarowanych działkach rolnych B1 oraz C2 powinien pozostawić powierzchnię nieskoszoną na poziomie 15-20 %. Rolnik obowiązków tych nie wykonał, co potwierdza raport z czynności kontrolnych. Działka rolna K1 położona na działce o numerze ewidencyjnym 180/1, nie została deklarowana do płatności z tytułu programu rolno-środowiskowo-klimatycznego, jednakże została zgłoszona do jednolitej płatności obszarowej - uprawa TUZ i została przeorana, dlatego nastąpiło przekształcenie trwałego użytku zielonego, w związku z czym zgodnie z § 33 ust. 6 rozporządzenia RŚK, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna została zmniejszona o 20 %.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wskazanym na wstępie uwzględnił skargę skarżącego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą prawną pomniejszenia przyznanej skarżącemu płatności w niniejszej sprawie były m.in. przepisy § 33 ust.1 i ust. 6 rozporządzenia RŚK. Pomniejszenie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej nastąpiło na skutek nieprzestrzegania wymogów pakietowych (zbyt duża powierzchnia skoszona) na działkach C1 i G1, a ponadto z uwagi na stwierdzone przekształcenie występującego w gospodarstwie trwałego użytku zielonego (TUZ) na działce K1, przez jego zaoranie. Naruszenie wymogów pakietowych nie było przez skarżącego kwestionowane, natomiast spór dotyczył konsekwencji zaorania TUZ. W ocenie organu działanie to spowodowało przekształcenie TUZ, uzasadniające pomniejszenie płatności o 20%, a także nałożenie sankcji wieloletnich, natomiast zdaniem beneficjenta, fakt zaorania TUZ na działce K1 nie spowodował jego przekształcenia, skoro po zaoraniu nadal na przedmiotowej działce będzie w przyszłości zasiana trawa.

Sąd pierwszej instancji cytując treść § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚK, a także art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.) wskazał, że co do zasady dla zachowania TUZ grunt powinien być wykorzystywany do uprawy traw lub innych roślin pastewnych i nie powinien być objęty płodozmianem przez okres co najmniej pięciu lat. Z przepisów nie wynika natomiast zakaz orania TUZ, a kwestia ta została pozostawiona do uregulowania przez państwa członkowskie.

Sąd zaznaczył, że w ustawodawstwie krajowym zakaz orania TUZ nie został ustanowiony, na żadną tego rodzaju regulację nie wskazują organy orzekające w niniejszej sprawie. Obecna definicja "trwałych użytków zielonych" obowiązuje od 1 stycznia 2018 r. Wykładnia tego pojęcia, choć jeszcze według brzmienia na gruncie poprzednio obowiązującego rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.2009.316.1) była przedmiotem licznych orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W jednym z nich, powołanym przez beneficjenta wyroku z dnia 2 października 2014 r. C-47/13, Trybunał stwierdził, że definicję trwałych użytków zielonych zawartą w art. 2 lit. c rozporządzenia nr 1120/2009 należy interpretować w ten sposób, że obejmują one grunty rolne, które są aktualnie i od co najmniej pięciu lat wykorzystywane pod uprawę trawy lub innych pastewnych roślin zielnych, również wtedy, gdy grunty te były w tym okresie orane i obsiewane odmianą pastewnej rośliny zielnej inna niż uprawiana na nich poprzednio. W ocenie Trybunału, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, w treści tej definicji nie ma żadnej wzmianki o tym, by fakt orania gruntu i obsiania go odmianą pastewnej rośliny zielnej innej niż uprawiana poprzednio sam w sobie wykluczał klasyfikację jako trwałe użytki zielone, a ponadto fakt przejścia na tym samym gruncie z określonego rodzaju użytków zielonych na inny nie może być uznany za płodozmian w rozumieniu ww. przepisu.

Zdaniem Sądu, trafnie skarżący wywodzi, że zgodnie z interpretacją zawartą w powyższym wyroku nie można uznać, aby sam fakt zaorania spowodował przekształcenie występującego w gospodarstwie TUZ. Sąd podkreślił, że z ustaleń na gruncie utrwalonych w raporcie, ani z decyzji wydanych w sprawie nie wynika, aby skarżący po zaoraniu wykorzystał przedmiotowy grunt do innych celów niż jako trwały użytek zielony. Twierdzenia skarżącego, że po zaoraniu dokona na tym gruncie zasiewu trawy, nie zostały w żaden sposób podważone przez organy, w szczególności nie dokonano ponownej kontroli, która mogłaby te twierdzenia zweryfikować.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚK w związku z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, a także niewłaściwe zastosowanie § 33 ust. 6 rozporządzenia RŚK.

Skargą kasacyjną organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepsanych. Oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 (Dz.U. z 2020 r., poz. 217, dalej: "ustawa o PROW"), poprzez uwzględnienie skargi na decyzję w sytuacji gdy Sąd błędnie ocenił stan faktyczny sprawy, to jest uznał, że rolnik po zaoraniu trwałych użytków zielonych "dokona zasiewu trawy" czyli Sąd uznał, że rolnik nie przekształcił trwałych użytków zielonych - poprzez wadliwą ocenę przez Sąd dowodów (raportu z kontroli na miejscu) i poprzez wadliwe przyjęcie, że to organ ma w sprawie aktywnie poszukiwać dowodów na fakt zweryfikowania co będzie zasiane na zaoranym gruncie z pominięciem regulacji zawartej w art. 27 ust. 2 wyżej cytowanej ustawy o PROW, która stanowi, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, czyli ciężar dowodzenia w niniejszym postępowaniu przerzucony został na stronę.

II. naruszenie przez WSA art. 145 ust. 1 lit. a p.p.s.a. poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚK w brzmieniu: rolnik lub zarządca realizujący zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne nie może przekształcać występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. zwanych dalej "trwałymi użytkami zielonymi" w związku z wyżej wymienionym art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L nr 347 z 2013 r., str. 608 z późn. zm.), zgodnie z którym trwałe użytki zielone: są to grunty rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat.

Według skarżącego kasacyjnie błędna wykładnia tego przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie polegały na tym, że Sąd uznał, że samo zaoranie gruntów przez rolnika uznawanych za trwały użytek zielony nie musi skutkować utratą przez nie statusu trwałych użytków zielonych, natomiast Sąd nie wziął pod uwagę że z przepisu tego wynika dalej druga konieczna przesłanka warunkująca uznanie tej działki (choć już zaoranej) za trwały użytek zielony czyli TUZ - a tym jest aby działka była rzeczywiście obsiana trawą czego w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Dowodzi to, że na działce spornej nie został zachowany TUZ, a strona zobowiązana do wykazania tego faktu tego nie zrobiła . Miało to istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu.

M. C. nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ usprawiedliwione są jej zarzuty.

Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wnoszący skargę kasacyjną jest więc zobowiązany do powołania odpowiednich norm prawnych (materialnych lub procesowych), a nadto, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest zobowiązany do wyjaśnienia, na czym polega ich naruszenie. W rozpoznawanej sprawie zarzut skargi kasacyjnej skonstruowany zostały w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można co do zasady przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 – orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednakże niekiedy ze względu na sposób sformułowania zarzutów albo, jeżeli ocena prawidłowości wykładni lub zastosowania prawa materialnego determinują zakres koniecznych ustaleń faktycznych, celowe jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania w kontekście zakresu ustaleń faktycznych potrzebnych do rozpatrzenia sprawy wymaga, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności odniesienia się do podniesionego przez skarżącą kasacyjnie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, z uwagi na to, że zakres ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego oraz z uwagi na to, że podniesiony w sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z zarzucanym naruszeniem przepisów materialnoprawnych.

Nie ma wątpliwości, że obowiązującym w sprawie stanie prawnym prawidłowe wykonywania deklarowanego przez rolnika zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego polega między innymi na respektowaniu zakazu przekształcania TUZ.

Zgodnie z § 33 ust. 6 rozporządzenia RŚK, jeżeli rolnik lub zarządca przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje temu rolnikowi lub zarządcy w wysokości zmniejszonej o 20%. Zakaz przekształcania trwałych użytków zielonych został wprost sformułowany w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚK, który stanowi, że rolnik realizujący zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne nie może przekształcać występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Tak więc, dla rozpoznania tej sprawy istotne znaczenie miało ustalenie znaczenia dwóch wyrażeń, a mianowicie "przekształcać" oraz "trwałe użytki zielone".

Trzeba wskazać, że we wskazanych wyżej aktach prawa krajowego i unijnego nie zdefiniowano pojęcia "przekształcać", co nakazywało odwołać się do powszechnego znaczenia tego słowa. Według Wielkiego Słownika Języka Polskiego PWN (wydanie I, Warszawa 2018, tom 3, str. 1060) "przekształcać" oznacza między innymi nadawać czemuś inną postać, formę, inny wygląd, kształt, charakter, zmieniać coś w coś innego, przeobrażać, przemieniać.

Drugie z tych pojęć zostało zdefiniowane w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Według tego przepisu trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" (zwane łącznie "trwałymi użytkami zielonymi") oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. Państwa członkowskie mogą również zadecydować o uznaniu za trwałe użytki zielone innych gruntów wymienionych w dalszej części przepisu.

Wykładając zatem § 33 ust. 6 w związku z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚK należało przyjąć, że "przekształcenie" TUZ polega na doprowadzeniu użytku do takiego stanu agrotechnicznego, że utracił on właściwy dla trwałego użytku zielonego charakter, a więc przestał być gruntem wykorzystywanym do uprawy traw lub innych zielnych roślin wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Ten nowy stan agrotechniczny może polegać na tym, że grunt jest wykorzystywany do uprawy innych roślin niż wskazane w ww. przepisie albo np. został zaorany i nie jest w danym czasie wykorzystywany do uprawy jakichkolwiek roślin. W każdym razie zaoranie trwałego użytku zielonego musi być uznane co do zasady za przekształcenie użytku, ponieważ prowadzi do takiego stanu agrotechnicznego użytku, że nie jest trwałym użytkiem zielonym, a ściśle rzecz biorąc nie jest w ogóle użytkiem zielonym. O stwierdzeniu, czy grunt jest trwałym użytkiem zielonym decyduje w pierwszej kolejności jego stan agrotechniczny w czasie ustalania tej okoliczności. Decyduje o tym treść przepisu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. in principio, gdzie mowa jest o gruntach "wykorzystywanych" do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych. W pierwszej kolejności stwierdza się zatem, czy grunt jest użytkiem zielonym, a więc czy jest wykorzystywany do uprawy traw lub innych roślin wymienionych w przepisie. W dalszej kolejności ustala się, czy grunt jest trwałym użytkiem zielonym. O tej trwałości decyduje przede wszystkim, że grunt nie był objęty płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat. Zaoranie gruntu (a więc nawet jeżeli nie było płodozmianu) w okresie co najmniej pięciu lat tylko wtedy powoduje, że użytek zielony nie jest trwałym użytkiem zielonym, gdy państwa członkowskie tak zadecydują. Jeżeli państwo członkowskie nie podejmie żadnej decyzji, to zaoranie gruntu przez okres pięciu lat nie pozbawia użytku zielonego charakteru trwałości. O tym jednak, czy w danej chwili grunt jest w ogóle użytkiem zielonym decyduje, czy w chwili określania charakteru użytku był on wykorzystywany do uprawy traw lub innych roślin wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Do innych wniosków nie prowadzi treść powołanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku Trybunału Unii Europejskiej z dnia 2 października 2014 r., C-471, wydanego w poprzednim stanie prawnym. Trybunał stwierdził, że definicję "trwałych użytków zielonych" zawartą w art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ona grunty rolne, które są aktualnie i od co najmniej pięciu lat wykorzystywane pod uprawę trawy lub innych pastewnych roślin zielnych, również wtedy gdy grunty te były w tym okresie orane i obsiewane odmianą pastewnej rośliny zielnej inną niż uprawiana na nich poprzednio. Z wyroku tego wynika, że trwałymi użytkami zielonymi są grunty które są aktualnie wykorzystywane pod uprawę trawy lub innych pastewnych roślin zielnych i od co najmniej pięciu lat tak były wykorzystywane. Oranie tych gruntów i obsiewanie inną odmianą pastewnej rośliny zielnej jako nie pozbawiające gruntów charakteru trwałych użytków zielonych odnosi się do okresu przeszłych 5 lat i do zachowania trwałości użytków.

Podsumowując należy stwierdzić, że o charakterze użytku decyduje aktualny stan agrotechniczny gruntu. Użytkami zielonymi są grunty wykorzystywane do uprawy traw i innych roślin wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Okoliczność, że w okresie co najmniej 5 lat grunty nie były objęte płodozmianem przesądza o trwałości użytku zielonego. Jeżeli państwo członkowskie nie zadecydowało inaczej zaoranie gruntów w okresie pięciu lat nie pozbawia trwałego użytku zielonego tego charakteru, ale tylko jeżeli po tym zaoraniu, w tym w czasie ustalania charakteru użytku, grunt jest nadal użytkiem zielonym. W związku z powyższym zaoranie trwałych użytków zielonych w czasie wykonywania zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego i utrzymywanie tego stanu w chwili ustalania charakteru użytków należy zakwalifikować jako przekształcenie występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych w rozumieniu § 33 ust. 6 w związku z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Ze wskazanych przyczyn usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego.

W związku z przedstawioną wyżej wykładnią przepisów prawa materialnego usprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ nie jest konieczna weryfikacja przez organ twierdzeń beneficjenta co do następnego wykorzystania gruntu.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uwzględnić wyżej przedstawioną wykładnię prawa materialnego.

Biorąc pod uwagę omówione okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna była sporządzona i wniesiona przez radcę prawnego, który nie prowadził sprawy przed Sądem pierwszej instancji