Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 412/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Gospodarka gruntami
Planowanie przestrzenne
Ochrona środowiska
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 21 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2, art. 24 ust. 2b pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 276
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: par. 2 ust. 1 pkt 4, par. 44 pkt 2, par. 45 ust. 1, par. 67 pkt 1 i 3, par. 68 ust. 1 pkt 1 lit. a, par. 68 ust. 3 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.
article: art. 75 par. 1, art. 85 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 3 ust. 1 pkt 54
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2017 poz 1148
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
article: art. 143 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2021 r. sprawy ze skargi E. M. i A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w danych ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania E. M. i A. M., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmian danych w ewidencji gruntów i budynków.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] stycznia 2020 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę [...] zostało przyjęte opracowanie geodezyjne o identyfikatorze [...] wykonanej w celu inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych, tj. elektrowni fotowoltaicznej [...]. Przedmiotowe opracowanie odzwierciedlało zmiany danych ewidencyjnych w zakresie użytków gruntowych zaistniałe w granicach działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina K.. W ramach przedmiotowego opracowania geodeta przedstawił zmianę użytków gruntowych, wykazując w granicach działki nr [...] w stanie dotychczasowym: grunty orne [...] o pow. [...] ha, grunty orne [...]a o pow. [...] ha, grunty orne [...] o pow. [...] ha, grunty orne [...] o pow. [...] ha, zaś w stanie nowym: grunty orne [...] o pow. [...] ha, grunty orne [...] o pow. [...] ha, grunty orne [...] o pow. [...] ha, grunty orne [...] o pow. [...] ha i tereny przemysłowe [...] o pow. [...] ha.

Starosta Z. (dalej również: Starosta; organ I instancji; organ ewidencyjny) w dniu [...] stycznia 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących przedmiotowej działki ewidencyjnej, w celu zarejestrowania zmian wynikających z przyjętej dokumentacji geodezyjnej.

W toku postępowania E. M. i A. M. (właściciele przedmiotowej nieruchomości), nie zgodzili się z wykazem zmian danych ewidencyjnych, podnosząc w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r., że wykaz ten jest nieprawidłowy i niezgodny ze stanem faktycznym, gdyż powierzchnia rzeczywiście zajęta przez panele fotowoltaiczne, ścieżki serwisowe oraz stacje transformatorową na działce nr [...] wynosi [...] ha. Poza tym podnieśli, że teren pomiędzy tymi urządzeniami jest przez nich użytkowany rolniczo (prowadzona jest na tym terenie hodowla kur i owiec) i nie powinien być kwalifikowany jako przemysłowy.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Starosta Z. decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] orzekł o wprowadzeniu do operatu ewidencji gruntów i budynków zmiany zaistniałej w granicach działki nr [...], w zakresie użytków gruntowych, wynikającej z dokumentacji geodezyjnej o identyfikatorze [...]

W ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Starosta ustalił m.in., że:

- Burmistrz Gminy i Miasta K. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla budowy elektrowni fotowoltaicznej na działce ewidencyjnej nr [...],

- na podstawie opracowanej i przedłożonej dokumentacji projektowej Starosta Z. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę elektrowni fotowoltaicznej [...] wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą,

- w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę zostały wydane decyzje zmieniające z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] [zmiana dotyczyła m.in. rodzaju stacji transformatorowej oraz kontenera technicznego] i [...] października 2019 r. znak [...] [zmiana polegała na rezygnacji z wykonania kontenera technicznego],

- wykonawca inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych zaliczył obszar zabudowany elektrownią fotowoltaiczną do użytków gruntowych Ba (tereny przemysłowe) i obliczył jego powierzchnię, którą następnie przedstawił w wykazie zmian danych ewidencyjnych.

Organ ewidencyjny uznał, że przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacja geodezyjna oznaczona identyfikatorem [...] odzwierciedla aktualny stan na gruncie i na podstawie tej dokumentacji można dokonać aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji E. M. i A. M. podnieśli rozszerzone zarzuty, wcześniej przedstawione w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. Zakwestionowali m.in. zasięg użytku "Ba", twierdząc, że obszar pomiędzy urządzeniami (panelami fotowoltaicznymi) jest użytkowany rolniczo (prowadzona jest na tym terenie hodowla kur i owiec) i nie powinien być kwalifikowany jako przemysłowy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: Inspektor wojewódzki; organ II instancji; organ odwoławczy), w decyzji odwoławczej z dnia [...] marca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W podstawie prawnej wydanej decyzji Inspektor wojewódzki wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256) – dalej: k.p.a. – oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 276 i 284) – dalej: p.g.k.

Motywując swoje rozstrzygnięcie, organ II instancji wskazał na ograniczenia w wypełnieniu obowiązku z art. 10 k.p.a., wynikające z okoliczności związanych ze stanem zagrożenia epidemicznego. Jednocześnie zaznaczył, że organ odwoławczy nie zgromadził w sprawie żadnych nowych dokumentów, a swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na dokumentacji przekazanej przez Starostę, z której jak wynika, że z aktami sprawy jedna ze stron postępowania zapoznała się [...] stycznia 2020 r.

Przechodząc do kwestii merytorycznych, organ odwoławczy przedstawił zasady aktualizacji operatu ewidencyjnego wynikające z art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 i art. 23, art. 24 ust. 2a i 2b pkt 2 p.g.k., a także z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U z 2019 r., poz. 393) – dalej: rozporządzenie wykonawcze; rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów; rozporządzenie.

Organ odwoławczy stwierdził, że aktualnie w ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] o powierzchni 17.22 ha, położona w obrębie ewidencyjnym [...], gmina K., stanowi współwłasność E. i A. M. i jest oznaczona jako użytki gruntowe: grunty orne [...] o po w. [...] ha, grunty orne [...] o pow. [...] ha, grunty orne [...] o pow. [...] ha i grunty orne [...] o pow. [...] ha. Ponadto, podobnie jak organ I instancji, zauważył, że dla działki tej Burmistrz Gminy i Miasta K. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej EF, w której określono m.in. dopuszczalny wskaźnik powierzchni przeznaczonej pod budowę paneli fotowoltaicznych wraz niezbędną infrastrukturą – do 6 ha. Dalej, Inspektor wojewódzki wyjaśnił, że na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. została opracowana dokumentacja techniczna (projekt budowy elektrowni fotowoltaicznej [...]), która szczegółowo wymienia obiekty tworzące zabudowę konieczną do realizacji wyżej wymienionej inwestycji, do której zaliczono: panele fotowoltaiczne na wolnostojących stalowych konstrukcjach montażowych, inwertery fotowoltaiczne, kable solarne, prefabrykowaną stację transformatorową, instalacje oświetlenia i monitoringu, układy pomiarowe i zabezpieczenia, wewnętrzny plac manewrowy, miejsce na odpady, miejsca parkingowe, miejsce na magazyn energii i ogrodzenie terenu. Poza tym organ odwoławczy wskazał na wydane dla przedmiotowej inwestycji pozwolenia budowlane – decyzję pierwotną i decyzje zmieniające.

Wskazując na przyjęte w dniu [...] stycznia 2020 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowanie geodezyjne o identyfikatorze [...], Inspektor wojewódzki stwierdził, że z uwagi na fakt, iż do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków nie wpłynął wniosek właścicieli nieruchomości o zarejestrowanie zmian wynikających z przedmiotowej dokumentacji, Starosta Z. w dniu [...] stycznia 2020 r. wszczął z urzędu, w trybie art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.k., postępowanie w sprawie aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, dotyczące wyżej wymienionej działki ewidencyjnej.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w ramach wykonanej pracy, której była geodezyjna inwentaryzacja obiektów budowlanych, geodeta:

- wykazał na sporządzonej przez siebie mapie z wywiadu terenowego, że na części działki [...] znajduje się obiekt budowlany stanowiący elektrownię fotowoltaiczną,

- część tego gruntu wykonawca zaliczył do użytku gruntowego Ba – tereny przemysłowe,

- następnie, na podstawie współrzędnych prostokątnych płaskich pozyskanych w terenie, w wyniku dokonanego pomiaru sytuacyjnego, geodeta obliczył powierzchnię gruntu zajętego pod elektrownię fotowoltaiczną wraz z infrastrukturą oraz sporządził wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących przedmiotowej działki,

- w wykazie zmian danych ewidencyjnych geodeta przedstawił zmiany w zakresie sposobu użytkowania gruntu na działce nr [...] w ten sposób, że w miejsce dotychczasowych użytków: [...] wykazał następujące użytki gruntowe: [...]

Organ II instancji wskazał na § 68 rozporządzenia wykonawczego, w którym określono szczegółowy podział poszczególnych kategorii gruntów, i wyjaśnił, że w załączniku nr [...] do tego rozporządzania określono przesłanki zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że z treści przywołanego załącznika wynika, iż przesłanką zaliczenia gruntu o danej kategorii użytku gruntowego jest każdorazowo sposób użytkowania i zagospodarowania gruntu. Dalej wskazał na to, że zgodnie z tym załącznikiem do gruntów ornych (R) zalicza się: 1) grunty poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję rolniczą lub ogrodniczą; 2) nadające się do uprawy, o której mowa w pkt 1, ale zajęte pod plantacje chmielu, wikliny lub drzew ozdobnych, w tym choinek, oraz szkółki ozdobnych drzew lub krzewów, lub na których urządzone zostały rodzinne ogrody działkowe; 3) zajęte pod urządzenia i budowie wspomagające produkcję rolniczą lub ogrodniczą i położone poza działką siedliskowa: utrzymywane w postaci ugoru lub odłogowane. Natomiast w odniesieniu do terenów przemysłowych Ba organ zauważył, że zalicza się do nich grunty: 1) zajęte pod budynki, zaliczone w [...] do grupy 125 – budynki przemysłowe i magazynowe oraz związane z tymi budynkami budowie i urządzenia, w szczególności: wiaty, kotłownie, zbiorniki, przewody naziemne, place składowe, place postojowe i manewrowe, ogrodzenia, śmietniki, składowiska odpadów; 2) położone między budynkami, budowlami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty i kwietniki; 3) zajęte pod bazy transportowe i remontowe, stacje transformatorowe, naziemne rurociągi, kolektory i wodociągi, hałdy i wysypiska śmieci, ujęcia wody i oczyszczalnie ścieków.

Zdaniem organu odwoławczego, z przytoczonych przepisów wynika w sposób jednoznaczny, że na jednej działce ewidencyjnej mogą się znajdować grunty zaliczone do różnych użytków gruntowych oraz że określony użytek gruntowy może swoim zasięgiem obejmować tereny położone w granicach więcej niż jednej działki ewidencyjnej – i to zarówno cale działki ewidencyjne, jak i ich fragmenty. Poza tym organ podniósł, że podstawą zmiany oznaczenia użytku w ewidencji może być dokument, z którego jednoznacznie wynika, jakie użytki gruntowe, o jakich powierzchniach i w jakich granicach konturów tych użytków opisanych numerycznie organ ma wprowadzić do rejestru ewidencji.

Następnie Inspektor wojewódzki stwierdził, że zmiana [oznaczenia] dotychczasowych użytków gruntowych została dokonana przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków w trybie art. 24 ust. 2b pkt p.g.k., na podstawie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej, zawierającej stosowny wykaz zmian danych ewidencyjnych. W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości konieczność wprowadzenia, w ramach aktualizacji operatu ewidencyjnego, zmiany w zakresie użytków gruntowych odnośnie działki nr [...].

Odnosząc się do stanowiska zawartego w odwołaniu, organ II instancji powołał się na stanowisko orzecznictwa i stwierdził, że grunt pod panelami fotowoltaicznymi, jak i pomiędzy nimi a odgrodzeniem – nawet jeżeli porośnięty jest trawą – należy traktować jako zajęty na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej, a wykorzystanie ich potencjału wymaga zabezpieczenia wolnej przestrzeni pomiędzy nimi.

W skardze na decyzję Inspektora wojewódzkiego E. M. i A. M. (dalej: skarżący; strona skarżąca), reprezentowani przez pełnomocnika procesowego, zarzucili naruszenie:

1) prawa materialnego:

- lp.13 tabeli załącznika nr [...] "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych" do rozporządzenia wykonawczego poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy na działce o numerze ewidencyjnym [...] w ogóle nie występują tereny przemysłowe o oznaczeniu "Ba",

- lp. 4 tej tabeli poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy część działki między pasami instalacji fotowoltaicznej jest wykorzystywana przez skarżących na potrzeby hodowli owiec i kur, co przez organ nie było kwestionowane i stanowi faktyczny sposób wykorzystania gruntu "uzasadniający zaliczenie go do grupy Pastwiska trwałe – Ps";

2) naruszenie przepisów postępowania:

- art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez pominięcie jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego uzasadniającego zaliczenie części działki o powierzchni 1,81 ha jako tereny przemysłowe Ba,

- art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości w celu ustalenia, jaka część działki [...] jest wykorzystywana na cele rolnicze, a jaka na część instalacji fotowoltaicznej,

- art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu zoologii i zootechniki na okoliczność, czy istnienie instalacji fotowoltaicznej na działce "uniemożliwia prowadzenie na działce, w szczególności w pobliżu tej instalacji i między jej pasami technicznymi, działalności rolniczej w postaci wypasu owiec i kur",

- art. 80 k.p.a. poprzez wyprowadzenie wniosku, że nie budzi wątpliwości konieczność wprowadzenia w ramach aktualizacji operatu ewidencyjnego zmiany w zakresie użytków gruntowych odnośnie działki nr [...], podczas gdy ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wniosku takiego nie potwierdza.

Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych w uzasadnieniu skargi, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej w całości decyzji.

W odpowiedzi na skargę Inspektor wojewódzki podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji własnej i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przedmiotowa sprawa została uprzednio skierowana do rozpoznania w takim trybie, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie odpowiedniego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału (m.in. z dnia [...] lutego 2021 r., a ostatniego z dnia [...] kwietnia 2021 r. – k. 42, 47 akt sąd.), po uprzednim powiadomieniu stron o możliwości rozpoznania sprawy w tym trybie (zarządzenie z dnia [...] maja 2020 r. – k. 1v, 24). Dodać należy, że strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (k. 35, 38), a Sąd zapewnił stronom możliwość wypowiedzenia się w sprawie. Omawiana regulacja stanowi lex specialis względem ogólnych zasad określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a. Pozwala na odstępstwo od ujętej w art. 10 i art. 90 p.p.s.a. zasady jawnego rozpoznania spraw (na rozprawie).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Inspektora wojewódzkiego z dnia [...] marca 2020 r. wydana w sprawie aktualizacji (wprowadzenia zmian) danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dotyczycących działki gruntowej nr [...], bliżej opisanej w tej decyzji, jak i w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia.

Aktualizacja dokonana z urzędu w przedmiotowej sprawie dotyczyła działki, na której została wybudowana elektrownia fotowoltaiczna, w której skład wchodzą panele fotowoltaiczne z niezbędną infrastrukturą elektrowni fotowoltaicznej (w tym stacją transformatorową i ogrodzeniem). W stanie dotychczasowym, przed wybudowaniem tej instalacji (tzw. farmy fotowoltaicznej) grunty, działki nr [...] były oznaczone były jako grunty orne klas [...] z odpowiednim wskazaniem powierzchni poszczególnych gruntów, zaś w stanie nowym jako grunty orne klas [...] z odpowiednim wskazaniem powierzchni tych gruntów – i tereny przemysłowe Ba o pow. 1,81 ha.

Wydanie decyzji administracyjnej w tej sprawie znajdowało swoje umocowanie m.in. w brzmieniu art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 oraz ust. 2b pkt 2 p.g.k., a także § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1, jak i w dalszych przepisach rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w ocenie tutejszego Sądu wydana w sprawie decyzja – skontrolowana w granicach wynikających z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. – nie narusza prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2020 r. organ odwoławczy w odpowiedni sposób przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz należycie odniósł do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Sąd nie doszukał się w postępowaniu organów ewidencyjnych ani naruszenia przepisów postępowania – w tym powołanych w skardze przepisów art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. – ani też naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 24 ust. 2b pkt 2 oraz przepisów załącznika nr [...] do rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Rozstrzygnięcia organów obydwu instancji były konsekwencją przyjęcia prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i poczynienia ustaleń faktycznych odpowiadających dyspozycji tych przepisów oraz dokonanej subsumcji prawnej.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k. informacje dotyczące gruntów obejmują informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2802/19 (dostępnym w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zasadniczym trybem modyfikowania danych ewidencyjnych jest ich bieżąca aktualizacja zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Z kolei, jak to wynika z art. 22 ust. 1 i 2 powołanej ustawy oraz z § 44-49 rozporządzenia wykonawczego, do obowiązków organów prowadzących ewidencję gruntów (starostów) należy utrzymywanie operatu ewidencji w aktualności, czyli i jej aktualizowanie i wprowadzanie w niej zmian zgodnie z obowiązującymi przepisami. Aktualizacja ta dotyczy m.in. danych, o jakich mowa w art. 20 p.g.k.

Sądowa kontrola działania organów w przedmiotowej sprawie nie wykazała nieprawidłowości w przebiegu postępowania. Z uwagi na podniesione w skardze zarzuty, jak i argumentację na ich poparcie, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywały na zaistnienie podstaw do dokonania aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków. Z ustaleń organów obydwu instancji, znajdujących odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, bezsprzecznie wynika, że na części działki nr [...], sklasyfikowanej w ewidencji przed aktualizacją jako użytki rolne, zlokalizowana została elektrownia (farma) fotowoltaiczna. Powyższe znajduje swoje potwierdzenie w aktach administracyjnych, nie tylko w operacie technicznym przyjętym w dniu [...] stycznia 2020 r. do zasoby geodezyjnego i kartograficznego, ale i dokumentacji dotyczącej procesu budowlanego (decyzji o warunkach zabudowy i w pozwoleniach budowlanych), po części również w twierdzeniach samych skarżących, zawartych w pismach procesowych złożonych w postępowaniu administracyjnym.

Na taki też stan rzeczy wskazuje treść przywołanych przepisów ustawowych i wykonawczych odniesiona do stanu faktycznego. Okoliczności faktyczne sprawy zostały zaś odpowiednio ustalone na podstawie przyjętej w dniu [...] stycznia 2020 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, prowadzonego przez Starostę Złotowskiego, dokumentacji geodezyjnej o identyfikatorze [...], sporządzona dla działki nr [...], wykonanej dla inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych, tj. elektrowni fotowoltaicznej [...]. Przedmiotowe opracowanie odzwierciedlało zmiany danych ewidencyjnych w zakresie użytków gruntowych zaistniałe w granicach działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina K.. W ramach przedmiotowego opracowania geodeta ujął zmianę części użytków gruntowych, wykazując w granicach działki nr [...] zmianę dotyczącą użytków rolnych (gruntów ornych - R), z których część została zakwalifikowana jako tereny przemysłowe Ba o pow. 1,81 ha. Dodać należy, że wykonanie wykazu zmian gruntowych stanowi czynność materialno-techniczną wchodzącą w zakres prac geodezyjnych, która należy do zadań wykonawcy prac geodezyjnych zgodnie z art. 11 p.g.k. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 540/13, dostępny jw.).

Zdaniem Sądu poczynione przez organy na podstawie powyższej pracy geodezyjnej ustalenia co do położenia i powierzchni poszczególnych gruntów działki nr [...] oraz ich zakwalifikowanie do określonego użytku gruntowego, odpowiadają obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa. W przekonaniu Sądu, ustalenia te, wbrew zarzutom skargi, potwierdzają rzeczywisty sposób użytkowania i korzystania z gruntu. Zostały przeprowadzone na podstawie dokumentacji pochodzącej od uprawnionego podmiotu, który wykonał pracę geodezyjną, co następnie utrwalone zostało w dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego. Było to zgodne z postanowieniami przepisów art. 2 pkt 1 lit. a i art. 12-12b p.g.k. W szczególności należy podkreślić, że wykonawca nie zakwestionował skutecznie w trybie art. 12b ust. 7 p.g.k. [w brzmieniu obwiązującym w dacie zgłoszenia pracy geodezyjnej] pierwotnej negatywnej weryfikacji przekazanej dokumentacji geodezyjnej (protokół z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...]). Wobec tego następnie, na skutek pozytywnej weryfikacji poprawionej pracy geodezyjnej (protokół z dnia [...] stycznia 2020 r.), przedmiotowe opracowanie geodezyjne zostało przyjęte do zasobu geodezyjnego.

Wbrew zarzutom skargi, brak przeprowadzenia oględzin działki nr [...] w ogóle nie mógł stanowić o istotnym naruszeniu przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód trzeba dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że mogą to być m.in. dokumenty, zeznania świadków, oględziny czy też opinie biegłych, a więc także dowody wytworzone poza prowadzonym danym postępowaniem administracyjnym. Natomiast w świetle art. 85 § 1 k.p.a. organ administracji może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Nie jest to zatem obowiązkowa czynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Organ nie ma jednak obowiązku przeprowadzenia określonego rodzaju dowodu, np. z oględzin danej instalacji czy opinii biegłego. W tym zakresie obowiązuje tzw. swobodna ocena dowodów służąca prawidłowemu ustaleniu stanu faktycznego i załatwieniu sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 k.p.a. (tak np. NSA w wyroku z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 3116/18, dostępnym jw.). O potrzebie przeprowadzenia dowodu co do zasady decyduje organ, a nie subiektywne przekonanie strony o takiej potrzebie. Okoliczność posadowienia na konkretnej części przedmiotowej działki elektrowni fotowoltaicznej, a w szczególności lokalizacja paneli fotowoltaicznych nie budziła jednak żadnych wątpliwości. W stanie faktycznym sprawy nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia oględzin, które miałyby na celu wyjaśnienie posadowienia paneli słonecznych, jak również całości infrastruktury elektrowni fotowoltaicznej. Zauważyć trzeba, że materiał dowodowy, którym organ dysponował w tej sprawie był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i wydania zaskarżonej decyzji. To samo tyczy się kwestii przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Skoro dokumentacja geodezyjna precyzyjnie określała położenie farmy fotowoltaicznej, jak i granice oraz powierzchnię poszczególnych gruntów na działce nr [...], to przeprowadzenie dodatkowych dowodów w tym zakresie było zbędne. Z kolei domniemane prowadzenie na terenie zajętym pod elektrownię słoneczną wypasu owiec czy chowu kur nie miało znaczenia dla sklasyfikowania charakteru użytku gruntowego i dokonania odpowiedniej aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków – o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia. Wobec tego niezasadne, a zarazem zbyteczne byłoby przeprowadzenie oględzin działki nr [...], a w szczególności terenu inwestycji, jak i dowodu z opinii biegłego z zakresu zoologii i zootechniki, które tylko przedłużyłyby toczące się postępowanie administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2260/17, dostępny jw.).

Z uwagi na powyższe Sąd nie znalazł podstaw do przypisania organom rozstrzygającym sprawę administracyjną naruszenia powołanych w skardze przepisów art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Należy podkreślić, że organy należycie umotywowały swoje stanowisko, dopełniając wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., co w szczególności umożliwiło Sądowi kontrolę zaskarżonej decyzji.

Podsumowując tę część rozważań, Sąd stwierdza, że materiał dowodowy był wystarczający do przyjęcia, iż dotychczasowe oznaczenie tego terenu działki skarżących, który zajęty został pod panele fotowoltaiczne, utraciło swoją aktualność (przestało odzwierciedlać rzeczywistość), gdyż tereny te nie mogły być dalej kwalifikowane jako grunt rolny – ani jak dotychczas grunt orny (R), ani jako postulowany teren pastwiska trwałego (Ps). Temu też zagadnieniu poświęcone są dalsze rozważania niniejszego uzasadnienia.

W ocenie Sądu, prawidłowe było wprowadzenie do tej ewidencji zmiany oznaczenia części użytków rolnych – gruntów rolnych będących gruntami ornymi oznaczonymi symbolem R (patrz § 67 pkt 1 i § 68 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia) – na inny użytek, tj. tereny przemysłowe oznaczone symbolem Ba, ujęte w kategorii grunty zabudowane i zurbanizowane (patrz § 67 pkt 3 i § 68 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia). Ustalenia w tym zakresie zostały przez organy oparte na kryterium sposobu użytkowania i zagospodarowania gruntu, odniesionym do treści załącznika nr [...] do rozporządzenia wykonawczego – oznaczonych w tabeli lp. 1 (grunty orne - R) i lp. 13 (tereny przemysłowe - Ba). Nie można zatem zgodzić się ze skarżącymi co do tego, że Inspektor wojewódzki pominął przedstawienie jakiegokolwiek umotywowania faktycznego i prawnego uzasadniającego zaliczenie części działki o powierzchni 1,81 ha jako tereny przemysłowe Ba.

Według lp. 1 tabeli załącznika nr [...] do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, do gruntów ornych (R) zalicza się: 1) grunty poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję rolniczą lub ogrodniczą; 2) nadające się do uprawy, o której mowa w pkt 1, ale zajęte pod plantacje chmielu, wikliny lub drzew ozdobnych, w tym choinek, oraz szkółki ozdobnych drzew lub krzewów, lub na których urządzone zostały rodzinne ogrody działkowe; 3) zajęte pod urządzenia i budowie wspomagające produkcję rolniczą lub ogrodniczą i położone poza działką siedliskowa; 4) utrzymywane w postaci ugoru lub odłogowane. Do pastwisk trwałych – Ps (lp.4 tabeli) – zalicza się grunty pokryte podobną jak na łąkach roślinnością, na których z reguły wypasane są zwierzęta gospodarskie, a w rejonach górskich hale i połoniny, które z zasady nie są koszone, lecz na których wypasane są zwierzęta gospodarskie, w tym grunty zajęte pod urządzenia wspomagające hodowlę zwierząt gospodarskich, takie jak wiaty oraz kojce dla tych zwierząt, położone poza działką siedliskową.

Z kolei, zgodnie z lp. 13 tabeli załącznika nr [...], do terenów przemysłowych (Ba) zalicza się grunty: 1) zajęte pod budynki zaliczone w PKOB do grupy 125 - przemysłowe i magazynowe, oraz związane z tymi budynkami budowle i urządzenia, w szczególności: wiaty, kotłownie, zbiorniki, przewody naziemne, place składowe, place postojowe i manewrowe, ogrodzenia, śmietniki, składowiska odpadów oraz 2) położone między budynkami, budowlami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty i kwietniki; 3) zajęte pod bazy transportowe i remontowe, stacje transformatorowe, naziemne rurociągi, kolektory i wodociągi, hałdy i wysypiska śmieci, ujęcia wody i oczyszczalnie ścieków. Natomiast pod lp. 14 tabeli wskazano inne tereny zabudowane (Bi), do których zalicza się: 1) grunty zajęte pod budynki i budowle inne niż zaliczone w PKOB do działu 11 oraz do grupy 125 oraz urządzenia związane z tymi budynkami i budowlami, w szczególności: kotłownie, zbiorniki, przewody naziemne, place składowe, place postojowe i manewrowe, ogrodzenia, śmietniki, składowiska odpadów; 2) położone między budynkami, budowlami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane w innym celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty i kwietniki; 3) zajęte pod cmentarze czynne oraz cmentarze nieczynne, ale niezaliczone do gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, oraz grzebowiska zwierząt.

Zdaniem skarżących teren o powierzchni 1,81 ha nie może być zaliczony do terenów przemysłowych Ba, gdyż takie grunty w ogóle nie występują na działce nr [...]. Wskazując na charakterystykę inwestycji w postaci elektrowni fotowoltaicznej oraz terenu, na którym znajdują się urządzenia do produkcji energii (grunt zajęty pod panele fotowoltaiczne), strona skarżąca stwierdziła, że grunt ten powinien być zakwalifikowany do pastwisk trwałych (Ps). Odwołując się brzmienia lp. 13 tabeli załącznika nr [...], strona argumentowała, że dla uznania gruntu za teren przemysłowy powinien na nim lub w bezpośrednim jego sąsiedztwie znajdować się jeden z budynków przemysłowych lub magazynowych, zaliczonych w [...] do grupy 125. Podniosła przy tym, że na działce [...] o powierzchni ponad 17 ha nie znajduje się żaden budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, a budynki znajdujące się na innej działce – nr [...] sąsiadującej z działką [...] – są budynkami gospodarskimi, stanowiącymi siedlisko rolnika. Zdaniem skarżących, wobec braku jakichkolwiek budynków przemysłowych i magazynowych na działce nr [...] należy uznać, że działka, na której znajdują się instalacje fotowoltaiczne, nie może zostać oznaczona jako teren przemysłowy Ba. Poza tym stwierdzili, że urządzenia znajdujące się na działce (instalacje fotowoltaiczne) nie są w ogóle związane z żadnym budynkiem, wobec czego nie można uznać, że teren na którym się znajdują, stanowi teren przemysłowy Ba. Poza tym argumentowali, że tereny znajdujące się pomiędzy pasami gruntu przeznaczonymi na instalacje fotowoltaiczne nie mogą być uznane za tereny przemysłowe, gdyż są wykorzystywane rolniczo do wypasu zwierząt gospodarskich, a zatem stanowią pastwiska trwałe.

W ocenie tutejszego Sądu, w świetle przywołanych przepisów ustawy i rozporządzenia wykonawczego, stanowisko organów zajęte w przedmiotowej sprawie jest trafne. Zrealizowanie na części działki nr [...] inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej – instalacji fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą – uniemożliwia dalsze wykazywanie tej części gruntu w ewidencji jako użytku rolnego, a w tym jego nowego oznaczenia jako pastwiska trwałego (Ps).

Organy obydwu instancji uznały, że część działki gruntowej zajęta pod farmę fotowoltaiczną mieści się w powyższej definicji terenów przemysłowych, o której mowa w lp. 13 tabeli załącznika nr [...] do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Tutejszy Sąd uznał, że takie stanowisko jest trafne, jakkolwiek mogło budzić pewne wątpliwości z punktu widzenia literalnego (dosłownego) brzmienia powołanego przepisu.

Z dosłownego brzmienia punktów 1 i 2 lp. 13 tabeli załącznika wynika, że tereny przemysłowe to tereny zajęte pod określone budynki oraz związane z tymi budynkami budowle i urządzenia (pkt 1) oraz położone między budynkami, budowlami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych (pkt 2). Wskazując na budowle i urządzenia, o których mowa w pkt 1, rozporządzenie wymaga, aby pozostały w związku z istniejącymi na danym obszarze budynkami przemysłowymi i magazynowymi zaliczonymi w PKOB do grupy 125.

Istotnie, Polska Klasyfikacja Obiektów Budowlanych (PKOB), wprowadzona rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1999 r. (Dz.U. nr 112, poz. 1316, z późn. zm.), w grupie 125 (Budynki przemysłowe i magazynowe) pod poz. 1251 (Budynki przemysłowe) wskazuje, że klasa ta obejmuje budynki przeznaczone na produkcję, ale nie obejmuje kompleksowych przemysłowych obiektów budowlanych (elektrowni, rafinerii, itp.), które nie posiadają formy budynku (230), zbiorników, silosów i budynków magazynowych (1252), niemieszkalnych budynków gospodarstw rolnych (1271). Zarazem pod poz. 230 (Kompleksowe budowle na terenach przemysłowych) wskazuje, że grupa ta zawiera kompleksowe obiekty budowlane przemysłowe (elektrownie, rafinerie itp.), które nie mają formy budynku. Przy tym w klasie 2301 (Elektrownie) obejmuje elektrownie wodne lub cieplne wytwarzające energię elektryczną (np. elektrownie opalane węglem, elektrownie atomowe) i elektrownie napędzane wiatrem; budowle zakładów do przetwarzania paliwa nuklearnego i spalarnie odpadów. Klasa ta nie obejmuje zapór wodnych (2152), linii elektroenergetycznych, w tym stacji transformatorowych i rozdzielczych (2214) oraz linii elektroenergetycznych rozdzielczych (2224). W żadnej z opisanych klas nie zostały wprost wymienione elektrownie (farmy) fotowoltaiczne ani panele (ogniwa) fotowoltaiczne.

Zarazem trzeba mieć na uwadze, że stosowanie do § 2 ust 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów budynek jest to obiekt budowlany, który jest budynkiem w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz.U. poz. 1316 oraz z 2002 r. poz. 170). Zgodnie zaś z tymi przepisami budynki to "zadaszone obiekty budowlane wraz z wbudowanymi instalacjami i urządzeniami technicznymi, wykorzystywane dla potrzeb stałych. Przystosowane są do przebywania ludzi, zwierząt lub ochrony przedmiotów. Za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione (...)". Definicja ta nie jest zatem tożsama z definicją budynku zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, z późn. zm.), która wskazuje, że budynek to obiekt budowlany, który jest trwale powiązany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowanych oraz posiada fundamenty i dach. Polska Klasyfikacja Obiektów Budowlanych w ogóle odmiennie definiuje obiekty budowlane jako "konstrukcje połączone z gruntem w sposób trwały, wykonane z materiałów budowlanych i elementów składowych, będące wynikiem prac budowlanych", podczas gdy Prawo budowalne przez obiekt budowlany rozumie "budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych" (art. 3 pkt 1). Wobec tego odwołanie się przez skarżących do definicji budynku zawartej w przepisach Prawa budowlanego nie było zasadne.

Nie budzi wątpliwości tutejszego Sądu, że instalacja fotowoltaiczna (zespół paneli słonecznych) nie jest budynkiem w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Nie oznacza to jednak jeszcze, że na płaszczyźnie przepisów z zakresu ewidencji gruntów i budynków teren zajęty pod lokalizację farmy fotowoltaicznej nie może być traktowany jako grunt zaliczony do terenów przemysłowych (Ba). Sąd uznał, że dla prawidłowego zaliczenia części działki gruntowej zajętej pod farmę słoneczną (zabudowaną panelami fotowoltaicznymi wraz z niezbędną infrastrukturą) do konkretnego użytku gruntowego – w tym wypadku do terenu przemysłowego (Ba) – niezbędne jest posłużenie się wykładnią systemową i funkcjonalną. Oznacza to, że dla kwalifikacji danego terenu jako przemysłowy decydującego znaczenia nie może mieć to, czy teren ten zabudowany jest budynkami w rozumieniu Prawa budowlanego.

Zasadne jest również sięgnięcie do przepisów i poglądów wypracowanych w innych gałęziach prawa administracyjnego. Dla przykładu warto wskazać na to, że w orzecznictwie nie zostało jak dotąd wypracowane jednolite stanowisko co do zakwalifikowania bądź nie elektrowni (tzw. farm) fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 61 ust. 3 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741, z późn. zm.) – dalej: u.p.z.p. Aktualnie elektrownie wiatrowe, pomimo istniejącego niegdyś sporu, powszechnie już traktowane są przez organy jako urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu powyższego przepisu, co mogłoby skłaniać do wniosku, że interpretacja ta powinna znaleźć zastosowanie również w odniesieniu do farm fotowoltaicznych. Jednakże, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, stanowisko takie z uwagi na odmienny charakter obydwu rodzajów inwestycji (odmienność powierzchni zabudowy, znaczne ograniczenie, a w większości przypadków wykluczenie dotychczasowego sposobu zagospodarowania działki), byłoby błędne. W związku z powyższym, Sąd przychyla się do tej linii orzeczniczej, według której elektrownie fotowoltaiczne nie są urządzeniami infrastruktury, do których stosuje się art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (por. stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Łodzi z dnia 14 września 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 458/18, dostępnym jw.). W szczególności warto podkreślić, że w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 794/16 (orzeczenie dostępne jw.) Naczelny Sąd Administracyjny w sposób wyczerpujący dokonał analizy wykładni pojęcia "urządzenie techniczne", jak i wskazał na odmienności względem elektrowni wiatrowych, których dotyczy ustawa z dnia z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 724, z późn. zm.).

Wobec powyższego nie było trafne powołanie się w skardze na kwestie związane z odmiennym klasyfikowaniem elektrowni wiatrowych nie było zatem zasadne. Co do zasady, elektrownie wiatrowe w znacznie mniejszym stopniu wykluczają możliwość realizowania dotychczasowej funkcji terenu. Lokalizacja tych elektrowni na obszarach rolniczych nie eliminuje dotychczasowej funkcji na obszarze analizowanym. Natomiast instalacja fotowoltaiczna ulokowana na terenie użytków rolnych z reguły wprowadza nowy sposób zagospodarowania terenu (por. stanowisko zawarte w wyrokach NSA z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 794/16 i 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2727/17, dostępnych jw.). Sądy w dotychczasowym orzecznictwie trafnie akcentowały, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji np. upraw rolnych na funkcję przemysłową (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19, dostępny jw.).

Co więcej, za taką kwalifikacją gruntów zajętych pod instalacje fotowoltaiczne przemawia również przepis § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), zgodnie z którym zabudowa systemami fotowoltaicznymi – o powierzchni określonej tym przepisem, odpowiednio: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a) – zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Trzeba mieć na uwadze, że wprawdzie wymienione rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247, z późn. zm.). Nie powinien być on pomijany ani w samym procesie inwestycyjno-budowlanym, ani też później przy wprowadzaniu zmian do ewidencji gruntów i budynków w związku ze sporządzeniem inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych (to zaś było celem wykonania operatu technicznego, stanowiącego podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w niniejszej sprawie). Ponadto budowy elektrowni fotowoltaicznych służących celom produkcyjnym nie można utożsamiać z budową urządzeń infrastruktury technicznej, definiowaną w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm.). Do inwestycji infrastrukturalnych nie zalicza się urządzeń służących do produkcji energii elektrycznej, a jedynie urządzenia służące do zaopatrywania w nią, tzw. media (por. wyżej przywołany wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19 i powołane tam stanowisko doktryny). Do podobnych wniosków prowadzi też analiza treści art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2021 r., poz. 610 z późn. zm.).

Z uwagi na powyższe, nawet jeżeli przedmiotowe konstrukcje instalacji fotowoltaicznych nie stanowią budynków w rozumieniu Prawa budowlanego, to teren zajęty pod ich budowę (posadowienie), jak i teren pomiędzy poszczególnymi panelami składającymi się na całą instalację wraz z elementami infrastruktury towarzszącej, może być uznany na płaszczyźnie przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów za teren, o którym mowa w pkt 1-3 lp. 13 tabeli załącznika nr [...] do rozporządzenia wykonawczego, tj. teren przemysłowy (Ba) wskazany w § 68 ust. 3 pkt 2 tego rozporządzenia.

Sam fakt istnienia budowli, gdy na danym terenie nie występuje budynek w rozumieniu Prawa budowlanego, z którym budowla ta byłaby związana, nie wykluczał oznaczenie terenu jako przemysłowego. Terenami przemysłowymi mogą być zarówno tereny zabudowane danym rodzajem budynków w rozumieniu powołanych przepisów z zakresu ewidencji gruntów i budynków, ale także tereny zabudowane tymi budynkami oraz budowlami pozostającymi w związku z tymi budynkami (pkt 1 lp. 13 tabeli załącznika nr [...] do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów), a także przestrzenie pomiędzy takimi obiektami budowlanymi (pkt 2 lp. 13 tabeli załącznika nr [...]) oraz tereny zabudowane innymi obiektami budowlanymi, jak wymienione w pkt 3 lp. 13 tabeli załącznika nr [...]: bazy transportowe i remontowe, stacje transformatorowe, naziemne rurociągi, kolektory i wodociągi, hałdy i wysypiska śmieci, ujęcia wody i oczyszczalnie ścieków.

Teren posadowienia samych paneli fotowoltaicznych oraz stacji transformatorowej mogą być zakwalifikowane do użytków, o których mowa w pkt 1 i 3 lp. 13 tabeli załącznika nr [...] do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Natomiast grunt pomiędzy tymi panelami (wraz z innymi elementami infrastruktury towarzyszącej) może być uznany za teren, o którym mowa w pkt 2 lp. 13 tabeli załącznika nr [...]. Konsekwentnie też, z powyższych względów, Sąd uznał, że niezasadne byłoby zakwalifikowanie gruntu zajętego pod infrastrukturę farmy fotowoltaicznej jako innych terenów zabudowanych (Bi), o których mowa w § 68 ust. 3 pkt 3 tego rozporządzenia oraz pod lp. 14 tabeli załącznika nr [...] do przedmiotowego rozporządzenia.

W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że przywołane wcześniej przepisy ustawowe i wykonawcze dotyczące zasad kwalifikacji użytków gruntowych i wprowadzania zmian do ewidencji gruntów i budynków nie pozwalały na uznanie argumentacji strony skarżącej. W istocie, przepisy wykonawcze dotyczące charakterystyki pastwisk trwałych i terenów przemysłowych wskazują na takie cechy tych użytków gruntowych, które wzajemnie się wykluczają. Charakter przemysłowy mają tereny zajęte m.in. pod budynki przemysłowe i magazynowe oraz budowle i urządzenia z nimi związane, jak i co do zasady powierzchnie pomiędzy tymi obiektami i w bezpośrednim ich sąsiedztwie, jak również stacje transformatorowe, naziemne rurociągi, kolektory i wodociągi. Do pastwisk trwałych zaś zalicza się grunty pokryte podobną jak na łąkach roślinnością, na których z reguły wypasane są zwierzęta, w tym grunty zajęte pod urządzenia wspomagające hodowlę zwierząt gospodarskich. Wobec tego zakwalifikowanie terenu jako przemysłowego wyklucza jego rolny charakter.

Przedstawione rozważania, obejmujące treść i wykładnię przepisów prawnych, prowadziły do wniosku, że organy prawidłowo zakwalifikowały teren pod i wokół paneli fotowoltaicznych, po obrysie instalacji ujętym w pracy geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jako przemysłowy. Z uwagi na uwarunkowania faktyczne (technologiczne i techniczne) i argumenty prawne, nie można zakwalifikować jako przemysłowej jedynie powierzchni pod samymi panelami i urządzeniami infrastruktury towarzyszącej, a w pozostałej części jako pastwisko trwale. W ten sposób doszłoby do fragmentaryzacji działki, uniemożliwiając korzystanie z niej zgodnie z przeznaczeniem. Teren ten jest zajęty jest pod instalacje fotowoltaiczne, jako związany z ich funkcjonowaniem oraz obsługą, i stanowi optymalną powierzchnię dla realizacji tej działalności. Stąd też dla celów ewidencyjnych stanowić powinien jako całość teren przemysłowy. Bez wpływu na zmianę takiego charakteru będzie ewentualne dalsze rolnicze korzystanie z terenu (wypas lub chów zwierząt gospodarskich czy też uprawa roślin). Zainstalowanie na terenie działki nr [...] zaawansowanej technologii paneli fotowoltaicznych wskazuje na główny profil działalności prowadzonej na tej części działki, co determinuje ocenę sposobu zagospodarowania i użytkowania gruntu. Działalność rolnicza będzie mogła być kontynuowana na pozostałych części działki gruntowej, niezajętej pod tę instalację, odpowiadającej uaktualnionym danym zawartym w ewidencji gruntów. Natomiast ewentualny wypas zwierząt gospodarskich na terenie znajdującym się pod czy pomiędzy, względnie wokół paneli fotowoltaicznych (niezależnie od oceny racjonalności takiego działania i wpływu na prawidłowe funkcjonowanie farmy fotowoltaicznej), może być uznany co najwyżej za uboczny, uzupełniający sposób wykorzystania użytku gruntowego, którego głównym przeznaczeniem jest produkcja energii elektrycznej za pomocą instalacji służącej do przekształcania energii słonecznej.

Z tych wszystkich względów Sąd nie uznał słuszności stanowiska skarżących, że część obszaru działki zakwalifikowana jako teren przemysłowy nie odpowiada rzeczywistemu wykorzystaniu terenu, którym jest pastwisko trwałe (pierwotne twierdzenia dotyczące "hodowli kur i owiec" na tym terenie zostały w skardze zmodyfikowane do tezy o "wypasie owiec i kur" czy też "wypasie zwierząt gospodarskich"). Podjęta przez skarżących próba rozciągnięcia takiej kwalifikacji (jako użytku rolnego) pozostałej części działki nr [...] na obszar pomiędzy panelami fotowoltaicznymi i wokół nich prowadziłaby do nieakceptowalnych wniosków w zakresie wykładni i stosowania prawa materialnego. Przyjęcie takich wniosków prowadziłoby bowiem do naruszenia przepisów z zakresu ewidencji gruntów i budynków. Trzeba mieć też na uwadze, że dane zawarte tej ewidencji mają swoje dalsze znaczenie na płaszczyźnie innych dziedzin prawa, stanowiąc podstawę planowania gospodarczego i przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych (art. 21 ust. 1 p.g.k.). Gdyby zaakceptować stanowisko skarżących, to w skrajnych przypadkach prowadziłby ono do uznania zgodności z prawem takich stanów, w których pod pretekstem równolegle prowadzonej działalności rolniczej (np. wypasu bydła) nieruchomość faktycznie wykorzystywana do celów przemysłowych (np. pod naziemne rurociągi, kolektory, wodociągi czy panele fotowoltaiczne) kwalifikowana byłaby dla celów ewidencyjnych jako pastwisko. Z taką interpretacją nie można się zgodzić, gdyż pozostawiałaby ona pole do nadużycia prawa (por. stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 656/20, dostępnym jw.).

W takich warunkach tutejszy Sąd uznał, że organy obydwu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, a następnie właściwej subsumcji stanu faktycznego pod odpowiednią normę prawną. Zasadne było zakwalifikowanie części gruntu działki nr [...], zajętej pod farmę fotowoltaiczną, jako terenu przemysłowego (Ba) określonego pod lp.13 tabeli załącznika nr [...] do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, co uzasadniało wprowadzenie określonych zmian w ramach aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

Sąd końcowo stwierdza, że rozstrzygnięcie Inspektora wojewódzkiego, który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, jest zgodne z przepisami prawa. Zostało to poprzedzone ustaleniem i rozpatrzeniem całokształtu okoliczności sprawy w ramach orzekania w drugiej instancji. Stan faktyczny został następnie poddany prawidłowej subsumcji prawnej. Jest ono trafne i ma oparcie w obowiązujących przepisach prawa procesowego i materialnego (na dzień orzekania przez organy ewidencyjne). Zaskarżona decyzja odwoławcza znajduje pełne umocowanie w art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.