Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 786/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217, art. 218
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Sławomir Antoniuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] marca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez A.K. (dalej jako skarżący) od postanowienia Komendant Główny Policji z [...] grudnia 2015 r. nr [...] odmawiającego wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1991-2002 oraz 2004-2008 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał na następujące okoliczności faktyczne

i prawne sprawy.

Skarżący wnioskiem z 8 czerwca 2015 r., doprecyzowanym pismem

z 4 sierpnia 2015 r. (data nadania pisma), zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Policji w latach 1991 - 2008 w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów

z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.).

Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. nr [...] Komendant Główny Policji, powołując się na art. 219 K.p.a. oraz § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1148), odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w latach 1991-2002 oraz 2004-2008 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że z akt osobowych skarżącego wynika, iż w okresie, za który żąda on wydania przedmiotowego zaświadczenia, pełnił on służbę w Komendzie Rejonowej Policji w [...], Komendzie Powiatowej Policji w [...] oraz w okresie od 17 września 2007 r. do 16 marca 2008 r. był delegowany do pełnienia służby w Wydziale do [...] w [...] [...] Komendy Głównej Policji. Ponadto skarżący został wyznaczony w skład powołanej decyzją nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2002 r. grupy operacyjno-śledczej, do zadań której należało: ustalenie składu osobowego zorganizowanej grupy przestępczej, rozpoznanie oraz ujawnianie pełnej działalności przestępczej tej grupy, a także planowanie, przygotowanie i wykonywanie czynności operacyjnych oraz śledczych zmierzających do zebrania dowodów popełnionych przestępstw przez członków tejże grupy przestępczej. Decyzją nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2004 r. zmieniającą decyzję w sprawie powołania grupy operacyjno-śledczej skarżący został wyłączony ze składu powyższej grupy.

Komendant Główny Policji podniósł, że w związku z tym, iż akta osobowe skarżącego nie zawierają dokumentów potwierdzających pełnienia przez niego we wskazanym okresie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu przeprowadzono dodatkowe ustalenia. Organ wyjaśnił, że pismem z 17 lipca 2015 r. Komenda Wojewódzka Policji z siedzibą w [...] przekazała dokumentację zgromadzoną w toku kwerendy przeprowadzonej w zasobach archiwalnych Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w [...] oraz Komendy Powiatowej Policji w [...]. Z pisma zastępcy Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w [...] z 30 czerwca 2015 r. wynika, iż na podstawie analizy posiadanych książek ewidencyjnych oraz zasobów aktowych wytypowano materiały, w których treści ujawniono nazwisko skarżącego. [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...]. pismem z 17 lipca 2015 r. poinformował, iż na podstawie przeglądu Rejestrów Śledztw i Dochodzeń z lat 1991-2009 oraz spisów akt przekazanych do składnicy akt w Komendzie Powiatowej Policji w [...] z lat 1991-2009 ustalono dokumentację, w której treści mogły znajdować się zapisy świadczące o tym, iż skarżący wykonywał czynności służbowe w sytuacjach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Dokumentacja ta obejmowała zarchiwizowane teczki zagadnieniowe prowadzone we wskazanym okresie przez skarżącego, które stanowiły: teczkę osób informujących, teczki operacyjnego rozpoznania, teczki meldunków informacyjnych od informatorów, teczki operacyjnego sprawdzenia, teczki rozpoznania, teczki rozpracowania operacyjnego oraz teczki poszukiwań (szczegółowy wykaz teczek zamieszczono w treści powołanego pisma). Zaznaczono, iż analiza powyższych dokumentów doprowadziła do wniosku, iż dokumenty te w żaden sposób nie wskazują aby skarżący podejmował jakiekolwiek czynności w świetle § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. oraz że brak jest w nich informacji, która mogłaby wskazywać na to, że występował on w aktach prowadzonych postępowań jako poszkodowany w związku z pełnionymi obowiązkami służbowymi (np. jako poszkodowany w wyniku czynnej napaści na funkcjonariusza). Do powołanego wyżej pisma [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] została załączona notatka służbowa Naczelnika Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] z 17 lipca 2015 r., z której wynika iż w wymienionej jednostce organizacyjnej Policji do roku 2011 nie była prowadzona żadna dokumentacja potwierdzająca pełnienie służby przez policjantów pionu kryminalnego w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Naczelnik Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] wskazał także, iż nie pamięta, aby skarżący w czasie służby we wskazanej komórce organizacyjnej Policji wykonywał w ramach realizacji zadań służbowych czynności określone w § 4 pkt 1 wskazanego rozporządzenia.

W dalszej części uzasadnienia postanowienia organ wyjaśnił, że skarżący ustosunkował się na tym etapie postępowania do zgromadzonej dokumentacji, wskazując, iż informacje przekazane przez [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] nie odzwierciedlają faktycznie wykonywanych przez niego czynności operacyjno-rozpoznawczych. Skarżący stwierdził, iż nie uwzględniono w szczególności czynności wykonywanych w okresie służby w Wydziale [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] w ramach nieetatowej grupy realizacyjnej, w zakresie której wykonywał wraz z innymi funkcjonariuszami czynności operacyjne związane z zatrzymywaniem sprawców przestępstw, przeszukiwaniem oraz konwojowaniem przestępców niebezpiecznych, a także szereg czynności wykonywanych wobec zorganizowanych grup przestępczych. Ponadto skarżący zgłosił również swoje zastrzeżenia w zakresie przeglądu dokumentacji archiwalnej przez pracownika cywilnego, który w jego ocenie z racji braku wiedzy na temat pracy policyjnej nie jest osobą właściwą do analizy dokumentów pod kątem występowania w ich treści informacji świadczących o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Zdaniem skarżącego należało w ramach przedmiotowej kwerendy przeprowadzić rozmowy z funkcjonariuszami, którzy mogliby faktycznie potwierdzić udział wnioskodawcy w czynnościach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu.

Komendant Główny Policji wskazał, że powyższe wystąpienie skarżącego przekazane zostało Komendantowi [...] Policji z prośbą o ustosunkowanie się. W odpowiedzi Komendant Powiatowy Policji w [...] podkreślił, że sam fakt pełnienia służby w pionie kryminalnym nie przesądza o tym, że policjant wykonuje czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Aby potwierdzić wykonywanie tych czynności należy w posiadanej dokumentacji odnaleźć informacje o konkretnych sytuacjach bądź zdarzeniach, podczas których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia, z oznaczeniem ich miejsca, daty oraz okoliczności. Z analizy teczek zagadnieniowych prowadzonych w latach 1991-2009 skarżącego w żaden sposób nie wynika, że we wskazanym okresie podejmował on czynności określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. Nie ustalono również innych dokumentów mogących wskazywać, że funkcjonariusz pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zaznaczono ponadto, że skarżący poza wskazaniem rodzaju czynności wykonywanych w ramach nieetatowej grupy realizacyjnej powołanej w trakcie jego służby w Wydziale [...] Komendy Powiatowej Policji w [...], nie przytoczył konkretnych sytuacji, zdarzeń, w których uczestniczył, i które jego zdaniem mogły świadczyć o tym, że pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia.

Organ wskazał również, że w toku postępowania zwrócono się także do Komendanta [...] Policji z prośbą o dokonanie analizy dokumentów będących w posiadaniu [...] Policji, potwierdzających, że skarżący w okresie realizowania zadań w ramach grupy operacyjno-śledczej oraz w okresie delegowania do czasowego pełnienia służby

w Wydziale [...] w [...] [...] Komendy Głównej Policji, tj. od 17 września 2007 r. do 16 marca 2008 r. wykonywał czynności służbowe, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. Pismem z 23 lipca 2015 r. Naczelnik Zarządu w [...] [...] Policji poinformował, iż po przeanalizowaniu rejestrów znajdujących się w posiadaniu Zarządu w [...] [...] Policji oraz spraw operacyjnych i procesowych odnaleziono zapisy świadczące o tym, iż skarżący w latach 2007 i 2008 wykonywał czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Z zatwierdzonych przez Zastępcę Komendanta [...] Policji "Kart wykonywanych czynności w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu" za lata 2007 i 2008 wynika jednakże, że we wskazanym okresie nie został spełniony wymóg ilościowy czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia, albowiem w 2007 r. wnioskodawca wykonywał tylko jedną, a w 2008 r. trzy czynności w warunkach szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia.

Komendant Główny Policji podał, że skarżący ustosunkowując się do informacji przekazanych przez [...] Komendy Głównej Policji

w piśmie z 20 sierpnia 2015 r. podniósł, że w okresie jego delegowania do tej jednostki wykonywał więcej czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, niż wykazano w zestawieniach za lata 2007 i 2008. Zaznaczył, iż pełniąc tam służbę angażowany był do wszelkich czynności prowadzonych przez Wydział, do którego był oddelegowany, oraz pozostałe Wydziały w Zarządzie. Podkreślił, iż brak dokumentacji faktycznie potwierdzającej jego wielokrotny udział w czynnościach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu stanowi zaniedbanie ze strony jego ówczesnych przełożonych. Zwrócił się ponadto o ponowne przeanalizowanie jego sprawy ze względu na fakt, iż przeprowadzona kwerenda materiałów archiwalnych nie uwzględniała okresu jego służby w Zarządzie przez 18 miesięcy w latach 2002-2004. Wskazał przy tym, że w 2002 r. brał udział wraz z dwoma innymi funkcjonariuszami w zatrzymaniu dwóch groźnych przestępców, którzy podczas tego zatrzymania posiadali przy sobie dwie sztuki broni palnej. Zaznaczył także, iż dokumentacja sporządzona z tego zdarzenia nie zawierała nazwisk funkcjonariuszy, którzy w nim uczestniczyli, a jedynie wymieniono ich jako funkcjonariuszy danych jednostek organizacyjnych Policji.

Organ wskazał, że Zastępca Naczelnika Zarządu w [...] [...], ustosunkowując się do powyższego stanowiska skarżącego, poinformował, iż poddano ponownej analizie dokumentację za okres od 17 września 2007 r. do 16 marca 2008 r. oraz przeprowadzono kwerendę materiałów za okres od 31 lipca 2002 r. do 6 lutego 2004 r. W wyniku tego ustalono, że skarżący wykonywał w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. czynności służbowe w okresie od 31 lipca 2002 r. do 31 grudnia 2002 r. - dwukrotnie, w roku 2003 - ośmiokrotnie oraz w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 6 lutego 2004 r. - jednokrotnie. Natomiast ponowna analiza akt spraw za okres od 17 września 2007 r. do 16 marca 2008 r. dodatkowo wykazała dwie czynności wykonywane w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia.

Komendant Główny Policji wyjaśnił, że na podstawie "Imiennej karty wykonywanych czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", 9 grudnia 2015 r. wydał skarżącemu zaświadczenie potwierdzające, iż w roku 2003 wykonywał on co najmniej 6 razy czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

Podsumowując powyższe ustalenia w sprawie Komendant Główny Policji podniósł, że warunkiem uznania, iż policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia. Fakt wykonywania czynności mieszczących się w ramach obowiązków wykonywanych przez funkcjonariuszy dochodzeniowo-śledczych, czy operacyjno-rozpoznawczych nie stanowi sam w sobie przesłanki uzasadniającej zakwalifikowanie ich jako służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zdaniem organu znajduje to odbicie w uzasadnieniu wzroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., w którym wyrażono pogląd, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. W ocenie Komendanta Głównego Policji oczywistym jest przy tym, iż służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia szczególnego rodzaju zagrożeń, a nadto niejednokrotnie wymaga znacznej dyspozycyjności, czy też wykonywania czynności w różnych warunkach atmosferycznych. Ustawodawca uzależnia jednak zwiększenie wymiaru emerytury od zaistnienia konkretnych przesłanek wymienionych w przepisach prawa. W niniejszej sprawie podwyższenie emerytury uzależnione jest nie tylko od podejmowania w czasie wykonywania obowiązków służbowych konkretnego rodzaju czynności w warunkach szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, ale także od wykonywania ich w określonym ilościowo wymiarze - 6 razy w ciągu roku. Organ zwrócił także uwagę na różnicę między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie niesie za sobą służba w Policji dla każdego policjanta, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź

w oznaczonej akcji.

W ocenie Komendanta Głównego Policji zarówno z akt osobowych skarżącego, jak również innej dokumentacji będącej w posiadaniu organu, nie wynika, aby skarżący w latach 1991-2002 oraz 2004-2008 wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r., w wymiarze wskazanym w tym przepisie. Organ zaznaczył także, że danymi znajdującymi się w posiadaniu organu administracji są informacje zgromadzone przez ten organ przed wystąpieniem danej osoby o wystawienie zaświadczenia. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych. Jeżeli natomiast potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu, organ ten może odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści. Odmowa wydania zaświadczenia w tym przypadku świadczy jedynie o tym, że brak danych posiadanych przez organy Policji nie pozwala na poświadczenie żądanych faktów.

Od postanowienia tego skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący nie zgodził się z oceną, iż przez okres służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] wynoszący 18 lat nigdy nie wykonywał czynności w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. Zakwestionował także sposób przeprowadzenia analizy akt dotyczących jego służby przez pracownika cywilnego. Wskazał, że w sprawie powinni być przesłuchani policjanci, z którymi pełnił służbę. Podniósł, że nie przytoczył konkretnych sytuacji,

w których uczestniczył, albowiem nikt go nie powiadomił, o tym że są przeglądane jego sprawy. Skarżący wymienił jednocześnie 20 spraw wraz z krótkim opisem, w których brał udział i podczas których, jego zdaniem, wykonywał czynności służbowe w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu.

Postanowieniem z [...] marca 2016 r. nr [...] Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą w postanowieniu z [...] grudnia 2015 r. Wskazał również, że w związku z informacjami przedstawionymi przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócono się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] o zajęcie stanowiska w stosunku do podniesionych w tym wniosku argumentów, a w szczególności wskazywanych zarzutów niedokonania przez organ analizy określonej dokumentacji. Naczelnik Wydziału ds. [...] Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w [...] poinformował pismem z 5 lutego 2016 r., że w celu odnalezienia zapisów dotyczących zdarzeń przedstawionych przez skarżącego, ponownie dokonano przeglądu ewidencji spisów akt przekazanych do Archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w [...] przez Komendę Powiatową Policji w [...]. W wyniku tego wyodrębniono trzy teczki rozpracowań operacyjnych o kryptonimach "[...]", "[...]" i "[...]", zawierające dokumenty, w których treści występowały dane dotyczące skarżącego. Dwie z wymienionych teczek zostały poprzednio ujawnione i przesłane do Komendy Powiatowej Policji w [...] w celu ich analizy. Natomiast w teczce rozpracowania operacyjnego o kryptonimie "[...]" odnaleziono notatkę służbową sporządzoną przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w [...], z której wynika, że 20 grudnia 2001 r. w godzinach wieczornych funkcjonariusz ten wykonywał wraz

z skarżącym czynności operacyjne w celu zatrzymania mężczyzny podejrzanego

o popełnienie czynu zabronionego. W związku z tym, że opisane w notatce czynności zakończyły się wynikiem negatywnym, teczki tej nie przekazano celem dokonania merytorycznej oceny pod kątem pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu.

Komendant Główny Policji podniósł także, że w piśmie z 5 lutego 2016 r. Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w [...] wskazał, iż przedstawienie przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty były przedmiotem analizy dokonanej w uprzednio prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, zakończonym postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia. Zaznaczył przy tym, iż w aktach kontrolnych postępowania przygotowawczego opisujących jedno ze zdarzeń przedstawionych przez skarżącego, a mianowicie czynną napaść na funkcjonariuszy Policji 19 lutego 1991 r. w miejscowości S., brak jest jakiejkolwiek informacji o jego udziale wymienionego w tym zdarzeniu.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o przesłuchanie funkcjonariuszy Policji w charakterze świadków, Komendant Główny Policji stwierdził, że konieczne postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., winno odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych oraz wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenie ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to nie obejmuje ustalania, np. na podstawie zeznań świadków, faktów lub stanu prawnego, które mają być potwierdzone zaświadczeniem, bowiem organ w tym postępowaniu jedynie potwierdza, a nie stwierdza, istnienie w danym czasie określonego stanu. Organy Policji nie są właściwe do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez nie ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, a jedynie np. z zeznań świadków, czy też danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia.

Organ podniósł, że samo twierdzenie wnioskodawcy, iż wykonywał czynności szczególnie zagrażające życiu lub zdrowiu, wobec braku potwierdzenia tego twierdzenia w będącej w posiadaniu organu Policji dokumentacji, nie może stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 2 rozporządzenia

z 18 października 2004 r. W związku z tym, zdaniem organu, przeprowadzone w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające oraz zgromadzone w nim materiały uniemożliwiły wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w latach 1991-2002 oraz 2004-2008 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7 K.p.a. polegające na wydaniu postanowienia z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 218 § 1 i § 2 K.p.a., poprzez:

- niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie i niewykorzystanie wszystkich możliwości dowodowych, w tym przede wszystkim niewzięcie pod uwagę w trakcie badania dokumentów znajdujących się

w Komendzie Powiatowej Policji w [...] w postaci książki służby dyżurnego, książki służby przy Policyjnej Izbie Zatrzymań (wersji papierowej i elektronicznej), protokołów odpraw, doprowadzeń i konwojów, rejestru śledztw i dochodzeń, rejestru osób poszukiwanych, rejestru spraw operacyjnych, akt spraw umorzonych przechowywanych w Komendzie Powiatowej Policji w [...], wykazu RSD,

- rozpytanie na okoliczność jego służby jedynie obecnego Naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w [...] i odstąpienie od uzyskania oświadczeń od innych funkcjonariuszy, którzy aktualnie pracują jeszcze

w Komendzie Powiatowej Policji w [...]., a pełnili służbę razem z nim, jak również osób pełniących funkcję Naczelnika Wydziału Kryminalnego w okresie,

w którym pełnił on służbę w tej jednostce,

- nieodniesienie się w żaden sposób do wskazanych w jego piśmie

z 11 stycznia 2016 r. zdarzeń, w których brał udział, a które pozwalały na przyjęcie, że pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ podniósł, że skarżący domaga się podejmowania czynności

do skutku, tj. do uzyskania pozytywnego dla siebie rezultatu. Organ wskazał,

że dokumenty, które miałyby potwierdzać fakty podnoszone przez skarżącego

nie istnieją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zasadność skargi A.K. w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania

z obrotu prawnego.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 K.p.a. mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne

i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom (wyrok NSA z 28 czerwca 1983 r., I SA 268/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 47). Możliwe jest zatem ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Zakres postepowania wyjaśniającego wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Jednakże, postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w przywołanym przepisie, spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę – art. 218 K.p.a. – przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych.

Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. W wyroku z 27 października 2015 r., I OSK 674/14 NSA podkreślił, że celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12, LEX nr 1452122, wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/12, LEX nr 1369011).

Podobne stanowisko prezentowane jest w piśmiennictwie, w którym przyjmuje się, że "zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać" (tak W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne, wyd. II, 2006, s. 285).

Przenosząc powyższe ogólne uwagi na stan faktyczny rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż odmowa wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia była zgodna z prawem.

W świetle art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.), emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Na podstawie delegacji ustawowej (art. 15 ust. 6 powołanej ustawy) zostało wydane rozporządzenie wykonawcze określające szczegółowe warunki podwyższania emerytur funkcjonariuszom wymienionych służb. Z uwagi na czasookres wskazany we wniosku o wydanie zaświadczenia, tj. od stycznia 1991 r. do 2009 r. w niniejszej sprawie będą miały zastosowania trzy reżimy prawne określające kryteria oceny przesłanki służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. We wskazywanym okresie służby obowiązywały kolejno przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114, z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

Sąd nie podziela poglądu organu, iż w sprawie należy stosować przepisy obowiązujące w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji. Organ powinien odpowiednie okresy służby skarżącego odnieść do przepisów obowiązujących w tych okresach, a nie do przepisów obowiązujących aktualnie. W sytuacjach, gdy ustawodawca nie ustanawia przepisów przejściowych, należy przyjąć, że przepisy nowego rozporządzenia mają zastosowanie do zdarzeń zaistniałych po ich wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, ale trwają dalej (por. wyroki NSA z 17 października 2006 r., I OSK 2003/06 i 9 stycznia 2011 r., I OSK 376/11, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Nieprawidłowe stanowisko organu w powyższym zakresie pozostaje jednak bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, albowiem przepisy poszczególnych rozporządzeń znajdujące zastosowanie w sprawie są tożsame. Oznacza to, że organ dokonując kwerendy dokumentacji obrazującej przebieg służby skarżącego, prawidłowo poszukiwał czynności służbowych, w trakcie których istniało szczególne zagrożenie życia i zdrowia skarżącego. Podkreślenia przy tym wymaga, na co słusznie zwrócił uwagę organ, że w istotę służby w Policji wpisane jest zagrożenie życia i zdrowia, a zatem dla zastosowania przepisów ww. rozporządzeń koniecznym jest wystąpienie zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby. Musi to być niewątpliwie zagrożenie o charakterze kwalifikowanym.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie doprowadziła Sąd do przekonania, że organ w sposób wnikliwy i szczegółowy przeprowadził kwerendę dokumentacji mogącej zawierać dane o zdarzeniach wypełniających przesłanki mającego zastosowanie w sprawie przepisu rozporządzenia. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika jakie dokładnie dokumenty, w tym bieżące i archiwalne, były przedmiotem analizy przeprowadzonej przez organ i jak ta analiza była przeprowadzana (kolejne jej etapy). Zwrócić należy uwagę, że tak przed wydaniem postanowienia w I instancji, jak i w II instancji organ uzupełniał postępowanie wyjaśniające zgodnie ze wskazaniami skarżącego. Podejmowanie czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury musi niezbicie wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego. Związane jest to także z faktem, że przepisy rozporządzenia przewidują liczbowe ujęcie wymiaru czynności, a zatem poszczególne czynności, w których brał udział funkcjonariusz, muszą zostać określone precyzyjnie. Przy czym pamiętać należy, co zdaje się pomijać w swojej argumentacji skarżący, że nie każdy rodzaj czynności operacyjnej uzasadnia uznanie, iż dokonana została ona w warunkach szczególnych, zagrażających życiu i zdrowiu policjanta.

Wbrew zarzutom skargi postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w pełnym zakresie, przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych materiałów źródłowych. Organ z uwagi na brak informacji niezbędnych do wydania zaświadczenia żądanej treści w aktach osobowych skarżącego, zwrócił się do poszczególnych jednostek Policji, w których na przestrzeni lat wskazanych we wniosku skarżący pełnił służbę, o przeprowadzenie analizy dokumentacji znajdującej się w ich posiadaniu, w celu ustalenia czy skarżący wykonywał czynności w sytuacjach istniejącego zagrożenia dla życia i zdrowia. Czynności te były powtarzane z uwzględnieniem wskazań skarżącego co do tego, gdzie dane istotne w sprawie mogą się znajdować. Analizie poddane zostały również zdarzenia wyszczególnione przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyniki prowadzonych czynności zostały szczegółowo przedstawione w pismach kierowanych do organu, do których to informacji organ odniósł się w zaskarżonym postanowieniu. Pamiętać przy tym należy, co nie jest okolicznością sporną w sprawie, że do 2011 r. w Komendzie Powiatowej Policji w [...], macierzystej jednostce skarżącego, nie była prowadzona żadna dokumentacja potwierdzająca pełnienie służby przez policjantów pionu kryminalnego w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Niewątpliwie wobec przywołanych unormowań ustawowych oraz zawartych w przytoczonych rozporządzeniach taka sytuacja nie powinna mieć miejsca. Wszystkie czynności wykonywane przez funkcjonariuszy wypełniające zapisy powyższych przepisów winny być dokumentowane w specjalnych rejestrach, skoro przepisy prawa przewidziały sytuacje, gdy ich wykazanie jest niezbędne dla osiągnięcia skutków w tych przepisach przewidzianych. Jednak nieprawidłowości w tym zakresie nie oznaczają, że skarżącemu przysługują w postępowaniu zaświadczeniowym dodatkowe możliwości dowodowe. W sprawie istotne jest również, wobec zarzutów skargi, że analizie powinna być poddawana dokumentacja, co do której istnieją podstawy pozwalające przyjęcie, że zawiera dane istotne w sprawie. Tymczasem dokumenty, brak analizy których zarzucił skarżący, jak słusznie wskazał organ, nie zawierają ze swej istoty informacji odnoszących się do czynności służbowych podejmowanych przez funkcjonariuszy w warunkach określonych w § 4 pkt 1 ww. rozporządzeń. Wszystkie zdarzenia, na które wskazał skarżący, bądź te do których w oparciu o posiadane dane dotarł organ w wyniku przeprowadzonej kwerendy, zostały zbadane pod kątem wypełnienia przesłanek ujętych w powyższym przepisie. Co do roku 2003 potwierdzono wymaganą liczbę zdarzeń, o jakich mowa w rozporządzeniu, natomiast co do pozostałych lat bądź nie stwierdzono takich zdarzeń w ogóle, bądź też w liczbie poniżej minimum określonego w przepisie rozporządzenia. Ostatecznie pozostające w dyspozycji organu dane nie potwierdziły, poza rokiem 2003, pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu na podstawie § 4 pkt 1 wskazanych wyżej rozporządzeń w wymiarze mogącym stanowić podstawę do wydania zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury. Samo podejmowanie przez skarżącego czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywracania porządku publicznego, wynikających z zajmowanego stanowiska oraz zakresów obowiązków nie stanowi podstawy do stwierdzenia, iż służba ta pełniona była w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Wbrew przekonaniu skarżącego samo dokonywanie zatrzymań sprawców najgroźniejszych przestępstw, w tym członków zorganizowanych grup przestępczych popełniających przestępstwa z użyciem broni palnej lub innych niebezpiecznych przedmiotów, wykonywanie konwojów osób niebezpiecznych, przeprowadzanie przeszukiwań, nie stanowi podstawy do uznania, że policjant pełnił służbę w warunkach, o których mowa w powołanych przepisach prawa. Organ nie jest uprawniony do wydania żądanego zaświadczenia jedynie w oparciu o ocenę charakteru służby pełnionej w poszczególnych jednostkach Policji.

Warunkiem uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia. Oczywistym jest przy tym, iż służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację, sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy. Zagrożenia te dotyczą wszystkich policjantów, bowiem każdy funkcjonariusz Policji przed podjęciem służby ślubuje m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet

z narażeniem życia. Samo pełnienie służby na danym stanowisku służbowym

i wykonywanie podczas pełnienia służby przypisanych zakresem czynności zadań

i obowiązków nie jest zatem równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W konsekwencji podstawa do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z przepisami rozporządzenia, zachodzi wtedy, gdy pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja potwierdza konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasu.

W przywołanym powyżej orzeczeniu z 27 października 2015 r. NSA podkreślił,

i teza ta znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, że jeżeli organy poddały kontroli wszystkie dokumenty, na podstawie których można byłoby ustalić warunki służby skarżącego i postępowanie w tym zakresie nie przyniosło oczekiwanego efektu, to nie można wymuszać na organie dalszego poszukiwania zapisów, których organ nie posiada.

Wbrew zarzutom skargi niedopuszczalne jest w tym postępowaniu przesłuchiwanie świadków dla wykazania zdarzeń, do których odnoszą się przepisy rozporządzenia. Dowód z przesłuchania świadków czy też jak określa go skarżący oświadczeń funkcjonariuszy, mógłby być przeprowadzony jedynie na okoliczność sporządzania i istnienia w organach Policji dokumentacji zawierającej takie dane co do czynności służbowych zagrażających życiu lub zdrowiu wykonywanych przez skarżącego w określonym czasie przeszłym, nie zaś na okoliczność wykonywania zadań służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia dla życia i zdrowia, do czego w istocie zmierza skarżący. Można natomiast jedynie wskazać na istniejącą możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie i przy pomocy innych środków dowodowych, np. zeznań świadków, niż na to pozwala charakter postępowania zaświadczeniowego. Zgodnie bowiem z § 20 ust. 1 rozporządzenia z 18 października 2004 r. w sprawie trybu postepowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji (...) organ emerytalny bada i ocenia całokształt sprawy o ustalenie prawa do emerytury lub wysokości świadczenia z tego tytułu na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków oraz innych dowodów, a także oświadczeń wnioskodawcy. Postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Możliwe jest zatem w tym trybie, przy wykorzystaniu całego spektrum wniosków dowodowych, ustalanie tych okoliczności, które nie mogły zostać potwierdzone w drodze zaświadczenia.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7, art. 218 §1 i 2 K.p.a. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Organ podjął wszystkie, dopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu czynności wyjaśniające dla ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia treści zaświadczenia żądanego przez skarżącego. Przeprowadzone przez organy Policji postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., zostało dokonane w sposób wyczerpujący i wszechstronny. W zaskarżonym postanowieniu organ dokładnie podał jakie materiały były przez organ badane, przedstawił wyniki tych badań, jak również wskazał dlaczego inne dowody nie mogły być w sprawie przeprowadzone.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.