Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3083/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i 2 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 124 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 362/15 w sprawie ze skarg J. S., R. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 362/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skarg J. S., R. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...].

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta Zgierza decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. ustalił – na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] – warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. [...](dz. Nr [...]).

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał między innymi, że planowana inwestycja, zgodnie z załączonym do wniosku opracowaniem pod nazwą "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., Dz. U. nr 213, poz. 1397)", nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dalej organ wskazał, iż okoliczność tą potwierdza także pisemna informacja Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Zgierza z dnia 26 czerwca 2014 r.

Podsumowując swoje rozważania Prezydent Miasta Zgierza wskazał, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej. Zatem, gdy wniosek o jej wydanie czyni zadość wymaganiom formalnym przewidzianym w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest zgodny z normami tej ustawy oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ obowiązany jest wydać decyzję pozytywną bez uprzedniej analizy np. zasadności takiej czy innej lokalizacji inwestycji.

Z decyzją powyższą nie zgodzili się M. K., H. B., S. B., R. W., Z. K., K. K., S. K., B. C., M. C., T. S., M. S, M. O., R. O., J. P., R. S., E. B., G. B., M. K., P. K., K. P., D. W., D. W., A. A., J. R., B. R., B. R., G. K., A. S., D. P., M. Ł., B. R., S. M., A. M., B. L., A. M., D. W., M. C., I. B., A. S., R. M. oraz J. M., którzy w terminie prawem przewidzianym wywiedli od niej odwołania.

W odwołaniach zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 53 ust. 1, art. 54 pkt 1, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wadliwe ustalenie stanu faktycznego i wadliwą analizę prawną oraz naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku art. 28 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 50 ust. 1 i ust. 4, art. 51, art. 52, art. 53 ust. 3, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania wniesionego przez: S. K., M. C., M. O., P. K., K. P., D. W., D. W., J. R., B. R., A. S., D. P., M. Ł., B. R., S. M., A. M., B. L., A. M., D. W., M. C., wobec braku posiadania przez nich przymiotu strony.

Tą samą decyzją Kolegium po rozpatrzeniu odwołań: J. M., C. K., M. K., H. B., S. B., R. W., Z. K., K. K., B. C., T. S., M. S., R. O., J.P., R. S., E. B., G. B., M. K., A. A., B. R., G. K., I. B., A. S. i R. M. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zgierza decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż osoby w stosunku do których orzeczono o umorzeniu postępowania odwoławczego, nie są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi działki objętej inwestycją, ani żadnej z działek graniczących z tym terenem. Nieruchomości, których osoby te są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nie znajdują się też w strefie wpływu planowanej inwestycji, wyznaczonej w oparciu o zasięg oddziaływania planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, który, rozciąga się w maksymalnej odległości 200 m od środka elektrycznego anten na kierunku głównej wiązki promieniowania.

Uzasadniając orzeczenie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, iż decyzja ta zawierała wszystkie elementy wymagane treścią art. 54 ustawy, w tym również kwestionowane odwołaniem, określenie rodzaju inwestycji. Wbrew zarzutom odwołania, nie budzi wątpliwości, iż przedmiotem decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. jest inwestycja celu publicznego, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko organ odwoławczy wskazał, iż planowana inwestycja, na co wskazuje załączone do wniosku opracowanie pod nazwą "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Dz. U. nr 213 poz.1397", nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jak bowiem z owej kwalifikacji wynika, równoważna moc promieniowania izotropowo zawiera się w przedziale 5000 - 10000W (dla anten sektorowych ([...],[...]i [...]) oraz w przedziale 2000 -5000W (dla anten sektorowych [...],[...],[...],[...],[...],[...]), a także w przedziale 5000-10000W (dla anten sektorowych [...],[...],[...],[...],[...],[...]), przy czym brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości odpowiednio do 200 m, 150 m i 200 m od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny. Skoro zatem stacja bazowa o planowanych parametrach, z uwagi na jej moc oddziaływania, nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu, to brak jest podstaw do przeprowadzenia dla niej postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko i uzyskania w jego wyniku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ II instancji podkreślił, iż powyższe potwierdza treść pisma Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta Zgierza z dnia 26 czerwca 2014 r.

Z decyzją powyższą nie zgodzili się J. M., J. S. i R. M., którzy w terminie prawem przewidzianym wnieśli na nią skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 1, art. 54 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 ust. 1 pkt 7c oraz § 3 ust. 1 pkt 8g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dopuścił do udziału w postępowaniu [...] z siedzibą w [...]. Przedstawiciel uczestnika postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Łd 362/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z dnia [...] grudnia 2014 roku, nr ...].

W uzasadnieniu wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczenia Sąd wskazał, że kontrolowane decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a.

Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (nazywanych wspólnie "przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko").

Sąd zauważył, iż prawodawca unijny nie wymaga wprawdzie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć stacji bazowych telefonii komórkowych, to jednak w polskich przepisach zdecydowano, że dla tego rodzaju instalacji uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może być konieczne. Co za tym idzie organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego może uwarunkować wydanie zgody na lokalizację bądź realizację od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko".

W kontekście tych wymogów nieuprawnione było zdaniem Sądu I instancji oparcie rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w sprawie wyłącznie na opinii Urzędu Miasta Zgierza z dnia [...] czerwca 2014 r., w której organ stwierdził, iż realizacja opisanego przedsięwzięcia w karcie informacyjnej nie podlega procedurze oceny oddziaływania na środowisko oraz nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Niewystarczające było również przyjęcie danych wynikających z przedłożonego przez inwestora opracowania pt. "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., Dz. U. nr 213, poz. 1397"., który to dokument ten zawiera obliczenia mocy i zakresu promieniowania anten sektorowych wnioskowanej stacji bazowej i ocenia, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że powyższe opracowanie może być, zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., dowodem w sprawie, nie może jednak zastąpić swobodnej oceny dowodów oraz ustalenia przesłanek wymaganych przepisami prawa materialnego. Dokument ten nie może być przyjęty jako istotny dowód w sprawie bez przeprowadzenia jego wnikliwej analizy w kontekście procesu dowodzenia, w efekcie którego autor opracowania ocenił, iż planowane przedsięwzięcie jest lub nie jest przedsięwzięciem, dla którego wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podzielenie kwalifikacji dokonanej w ramach sporządzonego opracowania, jest dopuszczalne ale pod warunkiem, że organ dokona jej właściwej oceny i wypowie się, czy są dostatecznie wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że organy nie przeprowadziły prawidłowej oceny, czy przedmiotowa inwestycja stanowi przedsięwzięcie, o którym mowa w § 2 i w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem przedłożona przez inwestora karta przedsięwzięcia nie uwzględnia uregulowania § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

Sąd podkreślił, że zastrzeżenia w powyższym zakresie zgłaszali skarżący w toku postępowania administracyjnego i konsekwentnie podtrzymali w skardze wobec braku reakcji ze strony organu odwoławczego, chociażby w postaci przeprowadzenia własnego postępowania wyjaśniającego w oparciu o materiał zgromadzony w dotychczasowym postępowaniu ewentualnie uzupełniony stosownie do art. 136 K.p.a.

Sąd wskazał nadto na uchybienie organu administracji polegające na błędnej wykładni pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności", dokonanej przez organ. Definicję tego pojęcia zawiera art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W ocenie Sądu przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. Za błędne uznać zatem należało stanowisko organu, iż określenia odległości miejsc dostępnych dla ludności dokonuje się dla istniejącego stanu zagospodarowania otoczenia planowanej instalacji. W takiej sytuacji organ powinien samodzielnie ustalić, w jakich odległościach od planowanej inwestycji znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał wreszcie, iż dla rozstrzygnięcia sprawy istotna jest także możliwość zdalnego sterowania antenami i związana z tym możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Jeżeli istnieje możliwość pochylenia anteny, tzw. TILT, to tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia takiej możliwości należy ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie promieniowania na tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i miejsca dostępne dla ludności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] wnosząc o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji I i II instancji nie przeprowadziły we własnym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie ustaliły tegoż stanu faktycznego, a w szczególności jakoby nie dokonały weryfikacji czy projektowana inwestycja nie stanowi ani przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie na środowisko oddziaływać i tym samym niezasadne przyjęcie, iż organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a.;

b. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. - w związku z art. 80 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, pominięcie przez Sąd I instancji ustaleń dokonanych w piśmie z dnia Prezydenta Miasta Zgierz, w imieniu którego działał Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta Zgierza, która to dokumentacja potwierdzała prawidłowość działań organów obu instancji, co Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zakwestionował, gdy tymczasem wspomniana dokumentacja stanowiła ustalenia faktyczne organu administracji publicznej rozstrzygającego sprawę administracyjną i wskazywała, iż poczynił on samodzielnie ustalenia faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia;

c. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

d. naruszenie normy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku nr 153 poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcj i kontrolnej, gdyż pomimo nie naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wspomnianym wyroku uchylił ich decyzję i przekazał sprawę od ponownego rozpoznania;

e. naruszenie art. 141 § 4 p. P.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej I instancji przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię normy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska polegającą na błędnym przyjęciu, iż przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w wyżej wspomnianych normach prawnych należy rozumieć miejsca na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa, a nie miejsca dostępne w danym momencie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż informacje dotyczące wpływu inwestycji na środowisko są podane w części opisowej dokumentu zatytułowanego "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu o Rozporządzenie Rady Ministrów z dn. 9.11.2010r., Dz. U. nr 213, poz.1397". Dokument ten został zweryfikowany przez organ I instancji, który poczynił w oparciu o nie i przy pomocy osób specjalizujących się w tej dziedzinie, własne ustalenia faktyczne odnośnie tego, czy zgodnie z przepisami odrębnymi przedmiotowa inwestycja wymaga oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a co za tym idzie czy wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Organ I instancji w tym zakresie zasięgnął opinii w Wydziale Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w Zgierzu, z której wynika, że planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Dalej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd naruszył postanowienia art. 141 § 4 P.p.s.a. nakazując zsumowanie parametrów inwestycji pominął bowiem brzmienie przepisów właściwego rozporządzenia, które nakazuje wyznaczenie mocy pojedynczej anteny nawet w przypadku gdy na terenie zakładu lub obiektu, na którym planowano realizacje przedmiotowej inwestycji zostało zrealizowane przedsięwzięcia tego samego rodzaju.

Skarżący kasacyjnie wskazał także, iż odnośnie możliwości pochylenia wiązki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie przeanalizował w sposób dostateczne przedkładanej kwalifikacji, gdyż już w jej treści taka możliwość została uwzględniona.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał, iż skoro definicja miejsc dostępnych dla ludności stanowi, że przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, to zarówno literalne brzmienie tej definicji, sposób jej umiejscowienia w ustawie Prawo ochrony środowiska (dział, artykuł jak i treść art. 124 Prawa ochrony środowiska) jak i przepisy wykonawcze, do przepisów działu VI Prawa ochrony środowiska, w tym rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 roku numer 192 poz. 1883) przesądzają, iż występowanie miejsc dostępnych dla ludności ocenia się w kontekście istniejącej na danym terenie zabudowy, aktualnego stanu zagospodarowania.

Podsumowując swoje rozważania w tym zakresie skarżący kasacyjnie wskazał, iż wykładania sformułowania "miejsca dostępnych dla ludności" użytego w omawianym rozporządzeniu w taki sposób, iż należy odnosić je do potencjalnej możliwej zabudowy, która może wystąpić na danym terenie prowadzi do nieuprawnionego blokowania każdego zamierzenia inwestycyjnego, w sytuacji, gdy zamierzenie to jest zgodne z przepisami, a potencjalnie rozważana zabudowa może nigdy nie zaistnieć.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła dopuszczona do udziału w postępowaniu organizacja społeczna przedstawiając w pismach procesowych z dnia 11 listopada 2015 r. i z dnia 28 sierpnia 2017 r. analizę orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w analogicznych w jej ocenie sprawach i wskazując, iż nie podziela przedstawionych w skardze kasacyjnej poglądów, co do definicji miejsc dostępnych dla ludności, równoważnej mocy promieniowania oraz tiltów anten, a zaskarżony wyrok w jej ocenie odpowiada prawu.

Na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej, zaś obecni uczestnicy postępowania wnosili o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie ujawniono. Natomiast skarga kasacyjna była pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlegała oddaleniu.

Okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz z dnia 26 marca 2010 r., sygn. II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż nie były trafne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzuty z pkt I lit. c do e skargi kasacyjnej).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - przyp. NSA), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zaś § 2 pkt 1 tego samego artykułu stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, zaś w myśl § 2 tego samego artykułu kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ostatni z powołanych powyżej przepisów, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi zaś, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, przy czym jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Do samodzielnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu może zatem dojść wprost wtedy, gdy sąd mimo stwierdzenia, iż w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy mimo to uchyli w oparciu o ten przepis zaskarżony akt (decyzję, postanowienie).

Analogicznie samodzielne naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. może zaistnieć gdy sąd zastosuje środek nieznany ustawie, a art. 3 § 2 pkt 1, gdy uchyli się od orzekania w sprawie skargi na decyzję administracyjną. Wreszcie do naruszenia art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (będącego przepisem o charakterze ustrojowym) mogłoby dojść w przypadku podjęcia się przez sąd administracyjny kontroli podmiotów nie wchodzących w skład administracji publicznej, a § 2 tegoż samego artykułu w przypadku sprawowania tejże kontroli bez wyraźnego upoważnienia ustawowego nie pod względem zgodności z prawem, lecz zasad słuszności, celowości, czy też racjonalności.

Samodzielne naruszenie art. 141 § 4 zdanie 2 P.p.s.a. musiałoby zaś polegać na braku wskazań co do dalszego postępowania pomimo wydania wyroku uwzględniającego skargę i skutkującego koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 publikowany ONSAiWSA 2010/3/39, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. także w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (patrz wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, LEX nr 1367293).

Żadna ze wskazanych powyżej sytuacji nie zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem Sąd I instancji, co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdził w kontrolowanej sprawie naruszenie konkretnie wskazanych przepisów postępowania oraz ustalił, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co za tym idzie w rozpoznanej sprawie Sąd pierwszej instancji niewątpliwie nie dopuścił się samodzielnego naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., albowiem rozstrzygnięcie sądowe odpowiadało w tym zakresie dyspozycji normy prawnej zakodowanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Podkreślić przy tym trzeba, iż w skardze kasacyjnej nie przedstawiono jakiejkolwiek argumentacji zmierzającej do wykazania, iż stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd I instancji nie dopuścił się również zarzuconego w pkt I.d. skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a., albowiem przeprowadził kontrolę zgodności z prawem aktu z zakresu administracji publicznej (decyzji administracyjnej), przy czym jak wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku kontrole tę oparł wyłącznie na badaniu kryterium zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i nie odwoływał się w związku z nią do jakichkolwiek okoliczności pozaprawnych. W toku tej kontroli zastosował wreszcie środek określony w ustawie jakim jest uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz udzielenie organom wskazań co do dalszego postępowania.

Odnosząc się do zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej jako I.e. zauważyć należy, iż skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Zgierza w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego, to orzeczenie to skutkowało koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji. Co za tym idzie sąd zgodnie z art. 141 § 4 zd. drugie P.p.s.a. był nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany do zamieszczenia w wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Zamieszczenie takich wskazań nie naruszało zatem tegoż przepisu, wskazanego w skardze kasacyjnej jako samodzielny wzorzec kontroli zaskarżonego nią wyroku.

Podsumowując tą część rozważań wskazać należy, iż sposób sformułowania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania oznaczonych jako I.c., I.d. i I.e. nie pozwalał na odniesienie się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Zarzut kasacyjny powinien bowiem zawierać wskazanie konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony. Należy podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują. Skarżący kasacyjnie zobowiązany jest wskazać na czym polega to naruszenie oraz jego postać, czy jest to błąd w wykładni, czy w zastosowaniu przepisu. W zakresie naruszenia procedury, dodatkowo, w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należy przywołać wywód dotyczący istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy.

Złożona skarga kasacyjna pozbawiona jest zatem odnośnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania oznaczonych jako I.c., I.d. i I.e. elementów treściowych ją konstytuujących, co uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Brak jest bowiem podstaw prawnych dla podejmowania przez Naczelny Sąd Administracyjny prób domyślania się w oparciu o wywody zawarte w skardze kasacyjnej, który przepis prawa strona skarżąca kasacyjnie miała na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Powyższe jest szczególnie wyraźnie widoczne na gruncie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy, przy jednoczesnym braku wskazania z jakimi to konkretnie określonymi przepisami wskazania te kolidują.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. potencjalnie może dojść także wtórnie, wtedy gdy Sąd I instancji powinien był stwierdzić naruszenie prawa procesowego w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji tego uchylić zaskarżony akt, czego nie zrobił, względnie gdy stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które faktycznie nie zaistniało.

W takiej jednakże sytuacji procesowej, to jest jeżeli wnoszący skargę kasacyjną zamierza zarzucić sądowi pierwszej instancji, że wadliwie uchylił zaskarżoną decyzję mimo, iż sposób prowadzenia postępowania administracyjnego nie był obarczony wadami, wówczas powinien wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, których naruszenie Sąd I instancji błędnie przypisał organom administracji.

W ten sposób skonstruowane zostały zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej jako I.a. i I.b., co umożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ich merytoryczne rozpoznanie.

Zarzuty te sprowadzają się do zakwestionowania oceny Sądu I instancji, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Zgierza z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Przechodząc do wyjaśnienia przesłanek oddalenia skargi kasacyjnej zauważyć na wstępie należy, iż na tle niniejszej sprawy wyłaniający się spór sprowadzał się do określenia, czy budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] składającej się z dziewięciu anten sektorowych, przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. [...] (dz. Nr [...]), wymagała uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji uznał, iż zasadnicze znaczenie odgrywa ustalenie, czy przedsięwzięcie to należy do kategorii "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) lub "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko" (§ 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia).

Z powyższych przepisów rozporządzenia wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 104/13, publikowany na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie kwalifikacji czy planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia postępowania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dokonuje się na podstawie zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, a w tej sprawie uczyniono to na podstawie dołączonej do akt sprawy kwalifikacji przedsięwzięcia oraz pisma Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta Zgierza z dnia 26 czerwca 2014 r.

Jednakże, co prawidłowo podniesiono w zaskarżonym wyroku, dokonując analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji organy obu instancji nie dokonały samodzielnej, właściwej oceny przedmiotowego dokumentu prywatnego jakim była przedłożona przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia, nie oceniły jej przydatności dowodowej i co za tym idzie nie ustaliły czy w sprawie dostatecznie wyjaśnione są kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle postanowień przywołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie takiej samodzielnej wnikliwej oceny tegoż dowodu przez orzekające w sprawie organy nie może zastąpić powołanie się na pismo Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta Zgierza z dnia 26 czerwca 2014 r.

Dokument ten jest bowiem wyjątkowo lakoniczny i nie zawiera jakiegokolwiek wyjaśnienia bądź uargumentowania zajętego przez jego autora stanowiska, iż cyt. "realizacja opisanego przedsięwzięcia w karcie informacyjnej nie podlega procedurze oceny oddziaływania na środowisko oraz nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia".

Zauważyć w tym miejscu należy, iż "Kwalifikacja przedsięwzięcia", mimo, że obejmuje ono 9 anten sektorowych, po trzy na każdym z azymutów, to zawiera odpowiednie obliczenia dla każdej z anten oddzielnie, przy czym brak w niej wyjaśnienia dlaczego przedmiotowa kwalifikacja sporządzona została w taki właśnie sposób. Co za tym idzie dokument ten nie pozwalał organom rzetelnie ustosunkować się do zarzutu stron odnośnie ewentualnego nakładania się wiązek antenowych emitowanych przez poszczególne anteny dla określonych kierunków promieniowania.

Jak wskazuje się zaś w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a który to pogląd podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można powiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziaływuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2706/13, z dnia 29 września 2015 r., sygn. II OSK 139/14, z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1839/16 czy też z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 708/15 (wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej zauważyć należy, iż kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania.

Co za tym idzie za trafne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, iż w sprawie nie wyjaśniono w sposób wystarczająco wnikliwy czy istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania.

Nie jest przy tym wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, a wynoszącego jak wynika z kwalifikacji instalacji dla poszczególnych anten od 0º do 6º, względnie od 0º do 9,5º, albowiem z akt sprawy nie wynika by były to jednocześnie maksymalne możliwe pochylenia osi wiązek promieniowania poszczególnych anten.

Również ta okoliczność winna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej deklarowana przez inwestora należy ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem.

Podsumowując uznać należy, iż wobec prawidłowego ustalenia przez Sąd I instancji, że organy administracji nie zgromadziły i nie rozpoznały kompletnego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Podkreślić trzeba, iż wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie pominął jakichkolwiek dowodów i dokumentów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, w tym w szczególności "Kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej" oraz pisma Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta Zgierza z dnia 26 czerwca 2014 r., lecz jedynie wskazał, że dowody te nie zostały wnikliwie i samodzielnie ocenione przez orzekające w sprawie organy, które nie przeprowadziły prawidłowej oceny planowanego przedsięwzięcia pod kątem zaliczenia go do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko, względnie potencjalnie znacząco oddziaływujących na środowisko.

Przechodząc do oceny kolejnego z zarzutów kasacyjnych zauważyć należy, iż w sytuacji, gdy postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego uznane zostały za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny przystąpić może do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię normy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska polegającą na błędnym przyjęciu, iż przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w wyżej wspomnianych normach prawnych należy rozumieć miejsca na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa, a nie miejsca dostępne w danym momencie, zauważyć należy, iż również ten zarzut okazał się nietrafny.

Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a który to pogląd aprobuje również skład orzekający w niniejszej sprawie przez określenie miejsc dostępnych dla ludności o jakich stanowi norma art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w kontekście oddziaływania na nie pól elektromagnetycznych należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13, z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2706/13, z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. 2883/15 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Powyższe stanowisko uzasadnione jest zakresem uprawnień przysługujących właścicielowi gruntu. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią (art. 143 zd. 1 K.c.). Dla ustalenia miary przestrzennego zasięgu własności gruntu - we wnętrzu ziemi i w przestrzeni powietrznej, tj. pionowego zasięgu własności nieruchomości gruntowej – prawodawca zastosował zatem funkcjonalne kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. O przestrzennych granicach konkretnego gruntu przesądzają uzasadnione potrzeby jej właściciela, zależne od rodzaju i przeznaczenia jego nieruchomości. Społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza przy tym sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r., sygn. III CK 129/04, Prokuratura i Prawo 2005, nr 7-8, s. 52).

Skoro według art. 143 K.c. własność gruntu rozciąga się również na przestrzeń nad powierzchnią gruntu, to wyłącznie właściciel nieruchomości gruntowej jest uprawniony do korzystania z przestrzeni powietrznej nad jego gruntem. Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic nieruchomości innej niż ta, na terenie której jest wytwarzane i do której inwestor posiada tytuł prawny. To zaś oznacza, że inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania, jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa, w tym porządku prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska.

Z powyższego wynika, że kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej. Należy ocenić bowiem, czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości, bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym wypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. W tym zaś celu niezbędne jest odniesienie się do możliwej zabudowy na terenach sąsiednich.

Dalej wskazać należy, iż jeśli przepis nie określa cezury czasowej dla dokonania oceny, czy dane miejsce jest miejscem dostępnym dla ludności, to należy przyjąć, że w art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska chodzi nie tylko o miejsca dostępne dla ludzi w dacie składania przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego, czy też wydania decyzji przez właściwy organ, ale także w przyszłości.

Za nieuprawniony należy zatem uznać prezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć jedynie miejsca dostępne dla ludzi przy stanie zagospodarowania terenu istniejącym w dniu kwalifikowania przedsięwzięcia emitującego promieniowanie elektromagnetyczne.

W związku powyższym również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za bezzasadny.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.