Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 468/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6, art. 2 pkt 14, art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2010 r. B. B. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku na cele mieszkaniowe, przewidzianej do realizacji na działkach nr : [...] i [...], ark. [...], obręb [...], położonych w [...] na osiedlu [...].

Prezydent Miasta P. w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] 2010 r. odmawiającej ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji wyjaśnił, iż przeprowadził analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu na określonym obszarze wyznaczonym wokół terenu objętego wnioskiem, która wykazała, że planowana inwestycja:

- nie kontynuuje rozwiązań funkcjonalnych zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, występującej w analizowanym obszarze (zlokalizowanym w odległości ok. 60 m od granic terenu objętego wnioskiem osiedlu [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o pięciu kondygnacjach nadziemnych oraz parterowa zabudowa usługowa; nadbudowa o jedną kondygnację mieszkalną pawilonu usługowo-handlowego pod dachem mansardowym nie będzie nawiązywać do rozwiązań funkcjonalnych zabudowy mieszkaniowej, jak i usługowej będącej w sąsiedztwie; w obszarze analizowanym brak jest budynków handlowo-mieszkalnych, gdzie parter budynku stanowią usługi, a piętro stanowi mieszkanie);

- nie kontynuuje wysokości budynków charakterystycznej dla zabudowy występującej w obszarze analizowanym, mogących stanowić wyznacznik dla wnioskowanej inwestycji (budynki wielorodzinne mają pięć kondygnacji nadziemnych; jedyne budynki usługowe, zlokalizowane u zbiegu dróg wewnętrznych mają jedną kondygnację nadziemną);

- nie kontynuuje formy dachów budynków zabudowy występującej w obszarze analizowanym (w obszarze tym dominują dachy płaskie; wprawdzie dach stromy dwuspadowy występuje w zabudowie usługowej na działce nr [...], znajdującej się po przeciwnej stronie drogi wewnętrznej, lecz nie jest to obiekt dwukondygnacyjny);

- nie nawiązuje do sposobu zagospodarowania znajdujących się w analizowanym obszarze działek sąsiednich zabudowanych zabudową mieszkaniową; funkcja mieszkalna znajduje się w budynkach wielorodzinnych położonych na działkach o znacznie większych powierzchniach - od 2 363 m² do 6 769 m² i na zagospodarowanych w sposób zdecydowanie odmienny od zaproponowanego we wniosku (dotyczy to udziału zieleni, terenów rekreacyjnych oraz procentu zabudowy).

Ponadto organ podkreślił, iż inwestor zamierza nadbudować budynek w granicy z działką nr [...] w odległości ok. 4 i 6 m od budynków wielorodzinnych, gdzie w ścianach szczytowych znajdują się okna do pomieszczeń mieszkalnych; wnioskowana zabudowa (nadbudowa) jest niezgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2003 r. [błędny rok wydania aktu] w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), bowiem nie spełnia warunków, o których mowa w § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, gdyż na działce sąsiedniej nr [...] nie istnieje budynek usytuowany w granicy z wnioskowaną działką i nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku.

Organ I instancji wskazał także na pozytywne uwarunkowania komunikacyjne działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy.

W rozważaniach prawnych organ wyjaśnił, iż dla obszaru, na którym zlokalizowana jest działka objęta inwestycją, nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego inwestycja ta wymagała ustalenia warunków zabudowy na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), co mogło nastąpić tylko w razie spełnienia wszystkich pięciu warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy. Zdaniem organu wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy analizowanego obszaru - w analizowanym obszarze brak zabudowy pozwalającej na określenie wytycznych dla wnioskowanej inwestycji.

W odwołaniu inwestor podniósł, iż sąsiednie działki względem objętej wnioskiem zabudowane są budynkami wielopiętrowymi i dwupiętrowymi. Zdaniem strony odmowa wydania warunków zabudowy nie jest zgodna ze stanem faktycznym, bowiem w sąsiedztwie postawiono budynek o dwóch kondygnacjach, co wyraźnie widać na załączonych zdjęciach. Ponadto dla planowanej nadbudowy zachowane są wszystkie odległości wymagane ustawowo, wobec czego zamierzenie nie narusza rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynek, którego nadbudowa jest planowana, został wzniesiony zgodnie z warunkami zabudowy wydanymi w 1999 r. i na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem skoro już istniejący budynek został wykonany zgodnie z obowiązującym prawem, to jego nadbudowa nie może być niezgodna z prawem. W ocenie strony planowana inwestycja spełnia wszystkie pięć warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym co najmniej jedna z działek dostępnych z tej samej drogi publicznej jest zabudowana budynkiem dwukondygnacyjnym.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r. odmawiającą B. B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku na cele mieszkaniowe, przewidzianej do realizacji na działkach nr: [...] i [...], ark. [...], obręb [...], położonych w [...] na osiedlu [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowana przestrzennego, wobec czego dla inwestycji, której dotyczy wniosek, wymagane jest ustalenie, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przywołał treść art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i odwołał się do przepisów (§ 9 ust. 1 i 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w zgodzie z przepisami, sama analiza urbanistyczna została przygotowana prawidłowo, z uwzględnieniem przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że planowana inwestycji nie spełnia kryteriów przewidzianych w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy.

Kolegium podniosło, iż zamierzenie inwestycyjne nie spełnia przewidzianego w powyższym przepisie, który określa przesłanki umożliwiające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, wymogu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, mimo objęcia analizą maksymalnie szerokiego obszaru, nie można określić dobrego sąsiedztwa z uwagi na brak podobnej zabudowy, do której planowana budowa mogłaby nawiązać. Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji nie oznacza zakazu zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, a nowa zabudowa jest dopuszczalna jeżeli można ją pogodzić z funkcją istniejącym na analizowanym obszarze. Kolegium wskazało za organem I instancji, że na analizowanym obszarze znajduje się zabudowa wielorodzinna mieszkaniowa o pięciu kondygnacjach i parterowa zabudowa usługowa, natomiast brak jest budynków handlowo-usługowych, gdzie parter stanowią usługi, a piętro służy celom mieszkaniowym. Organ odwoławczy stwierdził, iż pod względem szeroko rozumianej funkcji zabudowy planowana inwestycja kontynuuje funkcję mieszkaniową bądź też stanowi jej uzupełnienie, ale zgodnie z przywołanym przez przepisem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, określając tzw. dobre sąsiedztwo dla planowanej inwestycji należy brać pod uwagę również inne cechy zabudowy badanego obszaru, jak wymienione w tym przepisie parametry, wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Pod tym względem inwestycja objęta wnioskiem powyższych kryteriów nie spełnia.

Kolegium powołało się również na art. 1 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, który w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Pod pojęciem ładu przestrzennego ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Przy takiej argumentacji Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż dla inwestycji w kształcie takim, jaki zaproponował wnioskodawca, nie ma możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Takie rozstrzygnięcie nie uniemożliwia jednak inwestorowi zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, jednakże swoje zamierzenie budowlane powinien dostosować do wymogów przewidzianych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie inwestor domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, jako naruszającej prawo i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu strona podniosła, iż analiza urbanistyczna winna być prowadzona wzdłuż dróg publicznych - ul. [...] i ul. [...], do których działka objęta wnioskiem posiada dostęp poprzez układ wewnętrznych dróg osiedlowych (na zasadzie służebności), a przy tych ulicach, na działkach mających dostęp do tych dróg, pobudowane są budynki dwukondygnacyjne, które są wykorzystywane na cele usługowe i mieszkaniowe; stan taki wypełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto teren planowanej inwestycji jest obszarem wysoko zurbanizowanym z różnorodną zabudową, wysokością budynków oraz z różnymi rodzajami dachów (szkoła, kościół), na co wskazuje sama decyzja organu I instancji, zatem w ocenie strony taki stan rzeczy przeczy stwierdzeniu Kolegium, iż analiza urbanistyczna została przygotowana prawidłowo.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem prowadzonego przez tutejszym Sądem postępowania była ocena prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku na cele mieszkaniowe, przewidzianej do realizacji na działkach nr : [...] i [...], ark. [...], obręb [...], położonych w [...] na osiedlu [...].

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast w myśl art. 61 ust. 1 powyższej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe między innymi w wypadku spełnienia wymagania, o którym mowa w punkcie 1 przywołanego przepisu, a sprowadzającego się do zachowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Zgodnie z powyższą zasadą do ustalenia warunków zabudowy rzeczą konieczną jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze uznano, że ratio legis art. 61 powołanej ustawy jest "ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną, estetyczną całość, skomponowaną według urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. Omawiana zasada stanowi zatem normatywny instrument ograniczający prawo własności nieruchomości zawierający w wiązce uprawnień również wolność zabudowy w ramach prawa do korzystania z przedmiotu własności (por. stanowisko orzecznictwa przywołane w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 121/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy poza sporem pozostaje, iż zgłoszone we wniosku inwestora zamierzenie budowlane planowane na terenie pozbawionym planu miejscowego, a polegające na nadbudowie istniejącego jednokondygnacyjnego budynku usługowego o kondygnację o przeznaczeniu mieszkalnym, wymagało ustalenia warunków zabudowy.

W tym miejscu konieczne jest wyjaśnienie, iż w aktualnym stanie prawnym, w ujęciu systemowym, zasada tzw. dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, znalazłaby zastosowanie również w sprawie, której przedmiotem byłby wniosek inwestora o zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 103/10 (dostępny w bazie orzeczeń pod adresem jw.) trafnie stwierdzono, iż w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana w odniesieniu do obiektów istniejących, a nie tylko dla nowej, czyli projektowanej, zabudowy, jak to było w latach poprzednich, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 nie może być poddawany wyłącznie wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest zastosowanie wykładni celowościowej, funkcjonalnej. W uzasadnieniu NSA wyjaśnił, iż "Badaniu będzie podlegała w tym przypadku w szczególności kwestia zachowania zasady z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji. Również wymagana w ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w dniu 20 października 2010 roku sygn. akt II OSK 1643/09 w sprawie, której przedmiotem było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zastosowanie do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji." Skoro zatem określenie wymagań dla nowej zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, należałoby odpowiednio rozciągnąć także na nowy sposób użytkowania zabudowy już istniejącej, to tym bardziej znajdowała zastosowanie w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy do wykonania nadbudowy obiektu budowlanego, który stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane) będącą na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przypadkiem nowej zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Powyżej przywołany pogląd, odniesiony do analizy urbanistycznej oraz treści decyzji o warunkach zabudowy wskazuje, iż interpretacja prawa materialnego przez Kolegium co do kwestii zastosowania w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, czyli zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji była trafna. Art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Nowa zabudowa [tu: nadbudowa obiektu budowlanego], powstająca w sąsiedztwie wcześniej zabudowanej działki, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej, a określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy i jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Z kolei przepisy rozporządzenia wykonawczego, jakim jest wyżej przywołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), mogą pełnić jedynie taką funkcję, jaką nadaje im ustawodawca, a więc służyć wykonaniu ustawy. W żadnym razie natomiast nie można im przypisywać większego znaczenia niż ustawie, a zwłaszcza formalne (literalne) zastosowanie przepisów wykonawczych nie może prowadzić do zniweczenia celu ustawy. Celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest umożliwienie inwestowania przy zachowaniu koniecznych wymogów wynikających z ustawy (por. wyroki NSA z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 791/09 i z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 498/10 - orzeczenia przywołane w wyroku NSA z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 1426/10, dostępnym w bazie orzeczeń pod adresem jw.). Wymogi te określa przede wszystkim art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zawarta w nim tzw. zasada dobrego sąsiedztwa.

Stanowisko Kolegium względem analizy urbanistycznej również zasługuje na akceptację. Wnioski wynikające z analizy przeprowadzonej w zgodzie z przepisami rozporządzenia wykonawczego i ustalenia odnoszące się do istniejącej w sąsiedztwie dominującej funkcji zabudowy przemawiały przeciwko wydaniu warunków zabudowy dla inwestycji w kształcie określonym wniosku skarżącej.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że pod pojęciem "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej (tak NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 551/06, LEX nr 194346). Te same zasady należy również odnieść do rozumienia pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Z art. 2 pkt 14 powołanej ustawy wynika, że przez dostęp do drogi publicznej może być bezpośredni (przyleganie nieruchomości do drogi publicznej) i pośredni - przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Istotne przede wszystkim jednak jest, że przez działkę sąsiednią należy rozumieć nieruchomość lub jej cześć położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość - innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Przy czym okolica ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, trzeba bowiem pamiętać, że posługując się pojęciem sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 920/05, LEX nr 230649 oraz NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. II OSK 551/05, LEX nr 194346). Tak rozumiana działka sąsiednia powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Cechy, parametry oraz wskaźniki urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane w nowej zabudowie w przypadku stwierdzenia dopuszczalności jej realizowania, ustala się na podstawie analizy stanu istniejącego, dokonanej w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 powołanej ustawy. Zgodnie z § 3 ust. 1 wskazanego aktu wykonawczego organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Front działki w rozumieniu przywołanego przepisu to część działki budowlanej, która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5). Przywołane przepisy wskazują, że analizę funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się w odniesieniu do całego obszaru analizowanego.

Kierując się szerokim rozumieniem podjęcia działki sąsiedniej, z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego można wywieść wniosek, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego wyznaczonego na podstawie § 3 rozporządzenia wykonawczego (por. NSA w wyrokach z dnia: 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 657/06; z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1186/08; z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1158/07 - przywołane w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 121/10).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy orzekające zobowiązane były przede wszystkim do ustalenia i oceny, czy w sąsiedztwie terenu objętego inwestycją (obszarze analizowanym) znajdują się dostępne z tej samej drogi publicznej działki zabudowane w sposób pozwalający na kontynuowanie funkcji (tzw. pierwszy aspekt "dobrego sąsiedztwa"). Odmienną kwestią jest natomiast określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu w oparciu o dane zebrane w odniesieniu do całego analizowanego obszaru (drugi aspekt "dobrego sąsiedztwa"). Do analizy zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji - mając na uwadze art. 2 pkt 14 powołanej ustawy - należało zatem wziąć pod uwagę działki sąsiednie (znajdujące się w obszarze analizowanym), mające dostęp do tej samej drogi publicznej przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, przy uwzględnieniu, że dostęp ten zapewnia nie tylko bezpośrednie ale i pośrednie połączenie.

Strona, twierdząc, że w sprawie należało uwzględniać zabudowę znajdującą się wzdłuż dróg publicznych - ul. [...] i ul. [...], mylnie pojmuje zasady wykonywania analizy urbanistycznej i pojęcie "działki sąsiedniej". Art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żadnym razie nie nakazuje przy ocenie spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa obligatoryjnie uwzględniać zabudowę, czy też szerzej sposób zagospodarowania, znajdującą się przy drodze publicznej, do której działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym ma dostęp, z pominięciem zabudowy znajdującej się w rzeczywistym sąsiedztwie takiej działki. Wspomniany przepis wymaga, aby w sąsiedztwie działki, dla której są ustalane warunki zabudowy, znajdowała się co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób dostępu do drogi publicznej tego rodzaju działki, w pewnym uproszczeniu mogącej być określonej jako wzorcowa względem działki planowanej do zabudowy, może zaś być, jak już wspomniano, tak bezpośredni, jak i pośredni.

W niniejszej sprawie obszar analizowany wykreślony względem zainwestowanej działki spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 6 powołanej ustawy oraz § 3 ust. 1 i 2 wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego z 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...). Obejmuje on swoim zasięgiem działki znajdujące się w kręgu o promieniu przekraczającym trzykrotność frontu działki, licząc w każdym kierunku od granic działki objętej wnioskiem, a zarazem większą niż minimalna długość promienia wynosząca 50 m. Z okoliczności sprawy wynika zaś, iż działki te mają dostęp do drogi publicznej w podobnej postaci, jak działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Stąd też prawidłowo organy obydwu instancji odniosły zamierzenie budowlane inwestora do wymogu kontynuacji funkcji zabudowy, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Wadliwość stanowiska strony wyrażonego w skardze łatwo zobrazować odwołując się do przykładu, w którym teren stanowiący pobliskie sąsiedztwo działki planowanej do zabudowy, a stanowiący pewną zorganizowaną całość, znajdowałby się w znacznym oddaleniu (np. 1 km lub więcej) od drogi publicznej, do której dostęp działka ta miałaby zapewniony poprzez sieć dróg wewnętrznych. W takiej sytuacji - w większości przypadków - analizowanie sposobu zagospodarowania terenu bezpośrednio przylegającego do drogi publicznej nie miałoby żadnego realnego ani racjonalnego przełożenia na ocenę czy planowana zabudowa działki pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego występującego w otoczeniu tej działki, stanowiąc w istocie przeniesienie funkcji zabudowy występującej w jednym terenie stanowiącym zorganizowaną całość architektoniczno-urbanistyczną na inny obszar. Istotne jest jedynie to, aby w obszarze analizowanym znajdowała się co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, co w żadnej mierze nie oznacza, że należy planowaną inwestycję przyrównywać do zabudowy działek, nawet odległych od działki planowanej do zabudowy, ale bezpośrednio dostępnych z danej drogi publicznej, a z pominięciem tych działek, które stanowią rzeczywiste i bliskie sąsiedztwo (w szerokim tego słowa znaczeniu, zatem nie tylko działki bezpośrednio graniczące z działką objętą inwestycją) działki przewidzianej do zabudowy.

Analiza urbanistyczna została w niniejszej sprawie wykonana w zgodzie w wymogami zawartymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 powołanej ustawy oraz § 4 - 8 wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego z 2003 r. Wyniki analizy (w części tekstowej i graficznej) zostały także dołączone do deczyji o warunkach zabudowy, jak tego wymaga przepis § 9 powołanego rozporządzenia.

Sąd podziela ocenę organów orzekających w sprawie co do tego, że wnioskowana inwestycja nie odpowiada wymaganiom ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a wobec istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy nie jest możliwe określenie dla niej (większości) wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Nadbudowa istniejącego parterowego obiektu budowlanego o przeznaczeniu usługowym (handlowym) o jedną kondygnację, przeznaczoną na cele mieszkalne, w żaden sposób nie harmonizuje z istniejąca zabudową osiedlową i zagospodarowaniem terenu, a w przypadku zrealizowania stanowiłaby w ocenie Sądu wyobcowany element architektoniczny, zakłócający istniejącą przestrzeń urbanistyczną.

Wnioski analizy, opierające się na analizie graficznej i tekstowej, są jednoznaczne co do tego, że w sąsiedztwie będącym terenem objętym zabudową osiedlową - zabudową mieszkalną wielorodzinną z obiektami towarzyszącymi brak jest dwukondygnacyjnych budynków, których dolna kondygnacja (parter) przeznaczona byłaby na cele usługowe, zaś górna (piętro) na cele mieszkalne. W sąsiedztwie znajduje się bowiem zabudowa pięciokondygnacyjna wielorodzinna oraz parterowe budynku usługowe. Ponadto inwestycja skarżącej w kształcie objętym wnioskiem nie kontynuuje takich wskaźników i parametrów jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jak również w zakresie geometrii dachu, jak również projektowane zagospodarowanie działki nie nawiązuje do sposobu zagospodarowania działek sąsiednich objętych zabudową mieszkaniową, funkcja mieszkalna cechuje budynki wielorodzinne położone na znacznie większych działkach, które są zagospodarowane w sposób zdecydowanie odmienny od zaproponowanego we wniosku - dotyczy to udziału zieleni, terenów rekreacyjnych i powierzchni zabudowy (zapisy zawarte w analizie urbanistycznej). Innymi słowy, planowana zabudowa nie kontynuuje rozwiązań funkcjonalnych zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej występującej w obszarze analizowanym. Realizacja zamierzenia inwestycyjnego skarżącej w istocie doprowadziłoby do wprowadzenia w analizowanym obszarze nowej, "hybrydowej" funkcji zabudowy stanowiącej [...] połączenie usług i budownictwa jednorodzinnego. Tymczasem dominująca funkcja mieszkalna w sąsiedztwie działek nr: [...] i [...] polega na budownictwie osiedlowym/wielorodzinnym na działkach o dużej powierzchni, których zagospodarowanie nie tylko sprowadza się do posadowienia budynków wielorodzinnych (bloków stanowiących na tych działkach większy wskaźnik zabudowy), ale również do zapewnienia określonej powierzchni zieleni i terenów rekreacyjnych.

Należy również wskazać, że wobec trafnego ustalenia organów co do tego, że planowana zabudowa nie kontynuuje funkcji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie terenu inwestycji, w sprawie nie ma istotnego znaczenia rozstrzyganie co do tego, czy planowana nadbudowa istniejącego obiektu budowlanego może być realizowana w granicy z zabudowaną budynkiem wielorodzinnym działką nr [...]. Kwestie odległości budynku od granic działki sąsiedniej co do zasady są rozstrzygane w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, to jest w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego. Możliwa jest jednak sytuacja, w której decyzja o warunkach zabudowy co do dopuszczalności budowania w granicy będzie wiązała organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Na uzasadnienie powyższego warto wskazać pogląd tutejszego Sądu wyrażony w wyroku z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 71/11, iż zawarta wyżej przywołanym przepisie norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Wspomniany przepis nakłada jedynie na organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce, a zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce, wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi przy tym znajdować uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. W niniejszej sprawie niewątpliwie organy nie znalazły podstaw do zmodyfikowania ogólnych reguł wynikających z przepisów techniczno-budowlanych, które muszą być respektowane w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego. W konsekwencji nie ma potrzeby dalszego pochylania się nad tym zagadnieniem, [...] wtórnym wobec podstawowego ustalenia, iż planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy cechującej sąsiedztwo działek objętych zamierzeniem budowlanym, co stanowi ograniczenie prawa inwestora do zabudowy określonego terenu i przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Reasumując wszystko powyższe Sąd stwierdza, iż zawierające się w prawie własności wolność zagospodarowania terenu, do którego posiada się tytuł prawny, jest ograniczone także przepisem art. 6 ust. 2 pkt 1 powoływanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ani Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, ani żaden inny akt prawny nie nakłada absolutnego prymatu prawa własności w stosunku do innych wartości chronionych prawem. Sąd w składzie orzekającym akceptuje pogląd wyrażony w judykaturze, zgodnie z którym art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim przyznaje prawo do zagospodarowania terenu, nie wprowadza jakichkolwiek dodatkowych treści normatywnych, a z pewnością nie można przepisu tego interpretować w kierunku przyjęcia, że prowadzi on do pozytywnego zdefiniowania sposobu wykonywania prawa własności, gdyż byłoby to sprzeczne zarówno z istotą tego prawa, jak i konstytucyjnym porządkiem prawnym. Oznacza to, że przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 nie jest źródłem normy tworzącej nowe prawo podmiotowe dla jednostki (prawo zagospodarowania terenu na określonych przez przepis zasadach), lecz można go potraktować w dużej mierze jako superfluum ustawowe, a więc powtórzenie regulacji już wprowadzonych przez ustawodawcę do systemu obowiązujących norm, (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 156/08, Lex nr 519027).

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Sąd uznał, że organy orzekające w postępowaniu administracyjnym prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w rozpoznawanej sprawie przepisy prawa materialnego, nie naruszając przy tym zasad procedury administracyjnej, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd stosownie do przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.