Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2491/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15zzs[4] ust. 2, art. 15zzs[4] ust. 3, art. 15zzs[1], art. 15zzs[3]
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 39 ust. 3,  art. 39 ust. 1a, art. 39 ust. 3 pkt 1, art. 40 ust. 14a, art. 40 ust. 15, art. 40 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 124
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 305[1]
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic – Chojnacka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2020 r.; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz P.Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ("organ" lub "GDDKiA"), działając na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej "udp") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "kpa"), po rozpoznaniu wniosku z dnia 17 lipca 2020 r. P.Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "PSG", "strona" lub "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GDDKiA z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia stronie na lokalizację sieci gazowej średniego ciśnienia PE 100 RC SDR11 0160 PE o długości około 1320 m wraz z przyłączem (przy ul[...] i przy ul. [...]) w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], na odcinku od włączenia do istniejącej sieci gazowej PE DN 160 mm w sąsiedztwie działki nr [...] położonej na terenie [...] do wysokości działki nr [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w m. [...], zgodnie z załączoną mapą do celów projektowych w skali 1 : 500, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku z 25 maja 2020 r. PSG o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego: "sieci gazowej średniego ciśnienia PE 100 RC SDR11 0I6O PE o długości około 1320 m wraz z przyłączem gazu dla budynku mieszkalnego przy ul. [...] i ul. [...] w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] odcinek/relacji [...] w miejscowości [...] od km 181 + 4 do km 182 + 7 strona od zabudowy mieszkaniowej" GDDKiA wydał decyzję odmowną z [...] lipca 2020 r.

Decyzję tę zaskarżyła strona, składając w ustawowym terminie wniosek z 17 lipca 2020 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu tegoż wniosku oraz na podstawie całokształtu materiału dowodowego, organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ podniósł, iż w przestrzennej bryle pasa drogowego co do zasady nie powinny znajdować się obiekty budowlane, urządzenia, przedmioty i materiały, które są niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego lub zarządzania drogami. Przepisy udp, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają bowiem służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego.

Organ powołał treść art. 39 ust. 3 pkt 1 udp stanowiący, że właściwy zarządca drogi, cyt. "może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. la, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg". W przedmiotowej sprawie przepisy odrębne zostały zawarte w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm., dalej: "Rozporządzenie MTiGM").

Rozpatrując przedmiotową sprawę, organ uznał, że w przypadku uwzględnienia wniosku strony doszłoby do naruszenia ww. przepisów.

Zdaniem GDDKiA z załączonych do akt sprawy materiałów dowodowych, w tym z mapy do celów projektowych w skali 1 : 500 (stanowiącej załącznik do ww. wniosku o zezwolenie na lokalizację sieci gazowej), wynika że część całej trasy przewodu gazowego zaprojektowana jest w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) na odcinku od włączenia do istniejącej sieci gazowej PE DN 160 mm, w km około 181 + 430 (strona lewa), w sąsiedztwie działki nr [...], obręb [...] do wysokości działki nr [...], obręb [...] położonej przy ul. [...], w km około 182 + 760 (strona lewa). Zatem projektowany gazociąg objęty niniejszym postępowaniem położony byłby na terenie działek drogowych: nr [...] obręb [...] i nr [...] obręb [...] w [...] oraz nr [...] obręb [...], w obszarze gminy [...]. Organ dodał, że ww. mapa przedstawia również projektowane przyłącze gazu do budynku przy ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]), ponadto projektowane poprzeczne rozgałęzienia wnioskowanego gazociągu, skierowane są w stronę drogi lokalnej ([...]) oraz w stronę drogi powiatowej tj. ul. [...] (w obszarze skrzyżowania z drogą krajową nr [...]). Organ potwierdził, że wymienione rozgałęzienia łączą się z istniejącym gazociągiem położonym w ul. [...].

Mając na uwadze analizowaną mapę do celów projektowych oraz załączoną do akt sprawy dokumentację zdjęciową, organ stwierdził, że przeważająca część trasy wnioskowanego gazociągu, byłaby usytuowana w obrysie chodnika oraz trawnika stanowiącego skarpę nasypu drogi krajowej nr [...] i przecinałaby 26 zjazdów do przyległych nieruchomości prywatnych oraz 10 zjazdów do dróg lokalnych (wewnętrznych). Ponadto GDDKiA dodał, że projektowany gazociąg przebiegałby przez dwie zatoki przystanków autobusowych oraz skrzyżowanie z ww. drogą powiatową (ul. [...]) w kierunku podłużnym do drogi krajowej nr [...]. Zdaniem organu, ważnym elementem niniejszej analizy jest również okoliczność, że projektowana sieć gazowa przebiegałaby w części pasa drogowego ww. drogi między krawężnikiem jezdni, a granicą tego pasa o szerokości zaledwie od około 4 m do 6 m. Organ zaznaczył, że w tej części pasa położona już jest kanalizacja deszczowa oznaczona "kd400", zbierająca odpływy od kratek ściekowych, a również kanalizacja teletechniczna oznaczona "t". Zatem projektowany gazociąg średniego ciśnienia byłby kolejnym urządzeniem podziemnym usytuowanym w odległości od około 1 m do 3, 5 m od krawędzi jezdni oraz od około 0,5 m do 3 m od ww. kanalizacji deszczowej, odwadniającej jezdnię drogi krajowej, stanowiącej urządzenie infrastruktury technicznej związanej z potrzebami zarządzania drogą. Jednocześnie z opisu "przedmiotu uzgodnienia" załączonego do ww. wniosku z maja 2020 r. o wydanie zezwolenia, wynika, że "sieć zostanie wykonana w większości wykopem otwartym, a także przewiertem w miejscu przechodzenia przez zatokę autobusową". W ocenie GDDKiA oczywistym jest, że opisany wyżej sposób położenia wnioskowanego gazociągu w wykopie otwartym, niemalże na styku z jezdnią drogi krajowej, stwarza wysokie niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, ale również może przyczynić się do niekontrolowanego osuwania się gruntu i warstw konstrukcyjnych pod jezdnią, a w konsekwencji jej zniekształceń, na skutek drgań wywołanych m.in. przez ruch pojazdów ciężarowych. Ponadto położenie projektowanego gazociągu w obrysie chodnika (o łącznej długości około 470 m) może przyczynić się do uszkodzeń nawierzchni chodnika i faktycznie jego zniszczenia. Wobec wysokiego prawdopodobieństwa wystąpienia opisanych zagrożeń związanych z bezpieczeństwem ruchu, zarządca drogi nie wyraził zgody na lokalizację wnioskowanej sieci gazowej.

Dodatkowo GDDKiA zauważył, że stosownie do § 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640, dalej: "Rozporządzenie MG"), w strefach kontrolowanych należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie oraz nie należy podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Zatem zlokalizowanie strefy kontrolowanej, która obejmowałaby ww. elementy techniczne drogi, może doprowadzić do sytuacji, w której zarządca drogi, aby móc wykonywać ustawowe zadania w zakresie ochrony i utrzymania, czy też ewentualnej przebudowy (rozbudowy) tej drogi, będzie zmuszony do ograniczenia tych działań ze względu na wymagania stawiane infrastrukturze. Na powyższe organ nie może dopuścić, mając na względzie interes publiczny, artykułowany jako bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a również § 140 ust. 6 Rozporządzenia MTiGM.

Dodatkowo organ podkreślił, że PSG nie sprecyzowała sposobu umiejscowienia podziemnego przewodu w newralgicznym miejscu dla funkcjonowania drogi krajowej nr [...], jakim jest skrzyżowanie z drogą powiatową - ul. [...].

Organ wskazał, że ważnym elementem analizy lokalizacji planowanej inwestycji jest zaznaczony na załączonej do akt sprawy mapie do celów projektowych, pas terenu inwestycji ("linie rozgraniczające teren inwestycji") o szerokości od 6 m do 7 m zajmujący część powierzchni jezdni o szerokości od 2 m do 5 m. W konsekwencji wobec szerokości 7,5 m jezdni drogi krajowej nr [...], w przypadku ewentualnej realizacji inwestycji, konieczne byłoby wprowadzenie tymczasowej organizacji ruchu drogowego z przejazdem jednokierunkowym (wahadłowym).

Zatem opisane okoliczności, w związku z wyżej cytowanym art. 39 ust. 3 pkt 1 udp, zdaniem GDDKiA, wskazują, że ewentualna budowa wnioskowanej sieci gazowej spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych, tj. § 140 ust. 1 i § 140 ust. 6 ww. Rozporządzenia.

Organ wskazał, że ważną kwestią w rozpatrywanej sprawie jest zakwalifikowanie drogi krajowej nr [...] na przedmiotowym odcinku "[...]", zarządzeniem nr 7 GDDKiA z 2 marca 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). W związku z powyższym droga krajowa nr [...] pełni przede wszystkim funkcję drogi tranzytowej, a dopiero w dalszej kolejności zaspokaja potrzeby wspólnoty lokalnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1118/01, niepubl., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3894/01-niepubl.). Organ zaznaczył, że na ww. odcinku drogi występuje wysokie natężenie ruchu drogowego, które podczas Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r. wynosiło aż 11455 poj./dobę (w tym 2451 pojazdów ciężarowych). Tak duże natężenie pojazdów wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy GP. Okoliczność ta może bowiem wpłynąć na poziom czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr 46, zarówno podczas procesu budowlanego jak i w związku z ewentualną koniecznością wykonania napraw tych urządzeń. W przypadku awarii, konserwacji czy wymiany omawianych urządzeń, zachodzi konieczność ingerencji w pas drogowy z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót (np. wykopu), co z kolei może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - z uwagi na przebywających w pasie drogowym pracowników wykonujących roboty, ustawione urządzenia techniczne lub pojazdy. Właśnie w celu wyeliminowania takich sytuacji zarządca drogi nakazuje lokalizację wszelkich urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego poza pasem drogowym.

Zdaniem organu istnieje możliwość zaprojektowania gazociągu poza pasem drogowym drogi krajowej nr [...] (z wyjątkiem działki nr [...] obręb [...]). Z dokumentacji sprawy wynika, że teren przyległy do drogi krajowej nr [...] jest tylko częściowo zabudowany, znaczną jego część stanowią grunty rolne, a usytuowanie budynków umożliwia realizację przedmiotowej inwestycji.

Jednocześnie organ poinformował, że usytuowanie wnioskowanego gazociągu na terenie działek prywatnych jest możliwe na podstawie art. 124 oraz art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65), bądź poprzez ustanowienie stosownej służebności przesyłu, o której mowa w art. 3051 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145).

Organ wskazał, że możliwość zlokalizowania przedmiotowej inwestycji poza pasem drogi krajowej nr [...], potwierdza fakt położenia sieci wodociągowej oznaczonej "wllO" czy sieci telekomunikacyjnej oznaczonej "tD", na terenie działek prywatnych. Z analizowanej mapy do celów projektowych wynika, bowiem że na przeważającym odcinku trasy wnioskowanego gazociągu są już wybudowane ww. sieci.

W związku z realizowanym programem "Czyste Powietrze" Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej GDDKiA wskazał, że w celu realizacji przedmiotowej inwestycji, strona może złożyć nowy wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację sieci gazowej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na odcinku od włączenia do istniejącego gazociągu w sąsiedztwie działki [...] do wysokości drogi lokalnej położonej na terenie działki nr [...] obręb [...] wraz z przyłączem do nieruchomości przy ul. [...] (i dalej w stronę ul. [...] - poza zakresem wniosku). GDDKiA rozpatrzy wówczas sprawę w oddzielnym postępowaniu administracyjnym i dokona rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ zaznaczył, że projektowana infrastruktura na wskazanym odcinku powinna być oddalona od jezdni, kanalizacji deszczowej i chodnika drogi krajowej nr [...], aby wyeliminować możliwość ich uszkodzenia.

Mając na uwadze powyższe możliwe rozwiązania, a również ograniczony zakres pasa drogowego między jezdnią a granicą tego pasa (tj. od 4 m do 6 m), organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki, które uzasadniałyby uznanie przedmiotowego przypadku jako "szczególnie uzasadnionego", co jednocześnie pozwoliłoby na zastosowanie przepisu art. 39 ust. 3 ustawy i umieszczanie sieci gazu średniego ciśnienia o długości około 1330 m w pasie drogowym drogi krajowej nr [...].

Organ podkreślił, że w celu zminimalizowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w przyszłości, mając na uwadze dotychczasowe doświadczenia związane z istnieniem "urządzeń obcych" w pasach drogowych dróg krajowych i związanych z tym negatywnych skutków w postaci występujących awarii i konieczności zajęcia pasa drogowego w celu jej usunięcia, w zgodzie z obowiązującymi przepisami stara się eliminować z otoczenia drogi wszelkie potencjalne przyczyny zagrożeń bezpieczeństwa.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego istniejącej sieci gazowej oraz innych urządzeń i konieczności równego traktowania podmiotów, organ wyjaśnił, że każda sprawa rozpatrywana jest indywidualnie w danym stanie faktycznym i prawnym i odnosi się do żądania strony postępowania. GDDKiA wskazał, że dawne rozstrzygnięcia w zakresie istniejącego gazociągu zapadały w innym stanie faktycznym i prawnym niż przedmiotowa sprawa. Organ podniósł, że zgodnie z § 10 ust. 5 Rozporządzenia MG, inwestor powinien uzyskać uzgodnienie zarządcy drogi dla strefy kontrolowanej. Dopiero uzgodnienie umożliwi potencjalne zlokalizowanie w niej wnioskowanej infrastruktury. Natomiast przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest lokalizacja infrastruktury gazowej w pasie drogowym, która rozstrzygana jest w formie decyzji administracyjnej. W przedmiotowym postępowaniu organ bada głównie wpływ infrastruktury gazowej na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zakres strefy kontrolowanej powinien być rozpatrywany w odrębnym postępowaniu z uwagi na szerszy przedmiot sprawy, tj. szerokości i wymagania ujęte w cytowanym rozporządzeniu.

Na powyższą decyzję GDDKiA skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła PSG, zarzucając jej naruszenie:

I. prawa materialnego, a to poprzez naruszenie art. 39 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 1 a udp poprzez odmowę wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia przesyłowego w postaci gazociągu średniego ciśnienia PE Dz63 i bezpodstawne przyjęcie, że jego umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, że projektowany może potencjalnie w przyszłości wpłynąć negatywnie na urządzenia odwadniające i ich możliwość przebudowy;

II. prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie:

1) art. 7, 77 i 80 kpa poprzez:

- pominięcie okoliczności związanych z posadowieniem gazociągu z dala od nawierzchni jezdni, wyłącznie pod powierzchnią rozbieralną w postaci chodnika oraz w skarpie i na zieleńcu, a więc w sposób niezagrażający bezpieczeństwu na drodze;

- pominięcie przy wyjaśnieniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w postaci konieczności zabezpieczenia realizacji dostaw paliwa gazowego w miejscowości B., bez uwzględnienia braku możliwości uregulowania w inny sposób tytułu umożliwiającego wybudowanie i eksploatację tej sieci;

- zaniechanie ze strony organu podjęcia działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przed wydaniem decyzji, a także całkowity brak analizy zgromadzonego materiału dowodowego co skutkowało dokonaniem oceny sprawy z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów;

2) art. 107 § 2 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co przekłada się na ograniczone możliwości strony dotyczące kontroli podstaw wydanego rozstrzygnięcia;

3) art. 8, art. 11 oraz 107 § 3 kpa poprzez lakoniczne i chaotyczne sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, brak wyczerpującej analizy możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 39 ust. 3 udp, pomimo takiego obowiązku wnikającego z art. 39 ust. 1a udp, niewyjaśnienie przyjęcia zaistnienia przesłanek negatywnych z art. 39 ust. 3 udp w odniesieniu do konkretnej sytuacji Strony, co, uniemożliwiło zrozumienie przesłanek, jakimi kierował się organ, przy wydaniu zaskarżonej decyzji;

4) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 art. 78 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia dowolnego, z pominięciem słusznego interesu obywatela, co wyrażało się w: braku zbadania przesłanek umożliwiających organowi odmowę wydania zezwolenia na lokalizację sieci gazowej w pasie drogowym w warunkach konkretnej sprawy, całkowitym pominięciu okoliczności, że to organ winien był wykazać, że zachodzą okoliczności, od których ustawodawca uzależnia decyzję o odmowie zezwolenia na lokalizację urządzeń przesyłowych w pasie drogi publicznej, braku rozważenia skutków wydania decyzji dla interesu społecznego i obywateli zamieszkujących gminę B.;

5) art. 8 § 2 kpa poprzez pominięcie, że w tym samym miejscu drogi krajowej nr 46 została uzgodniona już wcześniej lokalizacja innego odcinka tej samej sieci, tym samym organ, odmawiając uzgodnienia połączenia z istniejącym odcinkiem gazociągu naruszył zasadę uprawnionych oczekiwań strony dotyczących podobnego rozstrzygnięcia w tożsamych sprawach.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przede wszystkim Sąd pragnie zwrócić uwagę na podstawę prawną sposobu procedowania w niniejszej sprawie, tj. na posiedzeniu niejawnym. Otóż w myśl art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa COVID") w wersji obowiązującej po 16 maja 2020 r.:

"2. W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących.

3. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VI WSA w Warszawie z 11 stycznia 2021 r. zostało zarządzone przeprowadzenie w dniu 10 lutego 2021 r. posiedzenia niejawnego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii i dalszy znaczny wzrost liczby zakażeń koronawirusem, wynikające stąd nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w sytuacji wyznaczenia rozprawy, co skutkuje wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów, przy jednoczesnym braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.

Rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż dotyczy ona interesów prawnych skarżącej. Aktualnie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość. Z uwagi na fakt, że nie wiadomo, kiedy zakończy się stan zagrożenia epidemiologicznego, Sąd był zobligowany do skorzystania z rozwiązania procesowego, wprowadzonego na mocy art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID.

Sąd podkreśla, iż zastosowanie trybu procedowania przewidzianego w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID nie wymaga ani wniosku stron, ani ich zgody, ani też ich wcześniejszego poinformowania przez sąd – rozwiązanie proceduralne procedowania przed sądem administracyjnym jest w tym zakresie odmienne niż przed sądem powszechnym – por. a contrario przepisy art. 15zzs1 i 15zzs3 ustawy COVID.

Dlatego też Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 poz. 2325, dalej jako "P.p.s.a.").

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że należało ją uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu zapadły bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego, okoliczności istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji braku dokonania oceny w całokształcie materiału dowodowego na podstawie przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 udp, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

W sprawie było bezsporne, że zaskarżona decyzja organu dotyczyła nieudzielenia zezwolenia na lokalizację urządzeń służących do doprowadzania gazu, o których mowa w art. 39 ust. 1a udp. Zaskarżona decyzja w przedmiocie lokalizacji sieci gazowej nie ma zatem charakteru decyzji uznaniowej, gdyż do tego typu obiektu nie ma zastosowania art. 39 ust. 3 zd. 1 tej ustawy, w którym jest mowa o "szczególnie uzasadnionych przypadkach", lecz tylko zd. 2 ust. 3 art. 39, w którym jednoznacznie stwierdzono, iż odmowa wydania zezwolenia może nastąpić wyłącznie, jeżeli umieszczenie między innymi linii gazowej spowodowałoby:

- zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego,

- naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub

- miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Powyższy przepis został zmieniony ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Nowelizując art. 39 udp, ustawodawca potwierdził, iż w coraz szerszym zakresie dopuszcza możliwość korzystania z pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stąd też wykładni przepisów wprowadzonych powołaną wyżej ustawą należy dokonywać mając na względzie jej cele (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 sierpnia 2011 r., sygn. VII SA/Wa 943/11).

Organ, odmawiając udzielenia zezwolenia na lokalizację sieci gazowej, uznał, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej może przyczynić się do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, co stoi w sprzeczności z § 140 ust. 1 Rozporządzenia MTiGM. Organ odwołuje się przy tym do pomiarów natężenia ruchu pojazdów silnikowych na analizowanym fragmencie drogi. Powołuje się także na potencjalne zagrożenie ruchu drogowego ze względu na ewentualną konieczność wymiany urządzeń w przypadku ich awarii, konserwacji czy wymiany, z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót, np. wykopu, a także na kwalifikację drogi jako drogę krajową klasy GP. W istocie jednakże powyższe stwierdzenia organu są dość ogólnikowe i nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Są tylko hipotezami i to dość oczywistymi, gdyż nie ulega wątpliwości, iż prowadzenie w pobliżu pasa drogowego zdecydowanej większości inwestycji może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Gdyby więc podzielić stanowisko organu co do w ten sposób sformułowanych hipotetycznych zagrożeń, żaden inwestor nie uzyskałby zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co w konsekwencji w praktyce uniemożliwiałoby organowi udzielenie jakichkolwiek zezwoleń.

Tymczasem skarżąca zasadnie podniosła, że projektowany gazociąg będzie stanowił wyłącznie odnogę znajdującego się już w pasie drogowym drogi krajowej gazociągu, który jest gazociągiem źródłowym i został tam umieszczony na podstawie zgód wydanych w przeszłości przez GDDKiA tj. decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. W związku z tym, że gazociąg zasilający znajduje się już w pasie drogowym, nie ma innej możliwości rozbudowy tej sieci jak poprzez umieszczenie projektowanego gazociągu w pasie drogowym, przy czym w niniejszej sprawie został wybrany wariant optymalny dla zarządcy drogi, który w żaden sposób nie wpływa na realizację zadań GDDKiA.

Sąd nie zgadza się z twierdzeniami organu, że sprawy, w których wydano poprzednie decyzje przez GDDKiA, tj. decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. oraz decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. i niniejsza sprawa, są całkowicie odrębnymi rozstrzygnięciami i wydane wcześniej decyzje nie mają żadnego wpływu na niniejsze postępowanie. Organ bowiem jest związany wydanymi przez siebie decyzjami. Skoro zgodził się wcześniej na umieszczenie gazociągu źródłowego, który znajduje się w pasie drogowym, to musi przedstawić konkretne dowody, dlaczego nie zgadza się na umiejscowienie odnóg tego gazociągu w pasie drogowym. Sąd podziela pogląd strony, że mogła mieć ona uzasadnione prawnie oczekiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego również pod odnogę od istniejącego już gazociągu. Tym bardziej, że skarżąca podniosła, że w tej sprawie zachodzi nie tylko konieczność zapewnienia zasilenia paliwem gazowym domów okolicznych mieszkańców, ale również zapewnienia możliwości użytkowania sieci, która została już wcześniej zlokalizowana w pasie drogowym za zgodą GDDKiA, a wobec obecnej zmiany stanowiska i braku zgody GDDKiA nie może być obecnie wykorzystywana w zgodzie z przeznaczeniem. Strona wskazała również, że rozbudowa sieci gazowej istniejącego gazociągu w okolicach [...], aż do skrzyżowania z ulicą [...] poprawia parametry techniczne tych urządzeń - stabilizuje ciśnienie, zapewnia zasilanie z dwóch stron istniejącej sieci gazowej, dzięki czemu rozbudowa wpłynie korzystnie na użytkowanie już istniejącej sieci.

Mając powyższe na względzie, organ w niniejszej sprawie zobowiązany był uwzględnić wydane wcześniej przez siebie decyzje i rozważyć wzajemny stosunek projektowanej sieci z istniejącą już linią, na którą wcześniej wydał przecież zgodę, pod kątem przesłanek z art. 39 ust. 3 pkt 1 udp, skoro aktualna inwestycja jest jedynie uzupełnieniem zlokalizowanej sieci wykonywanej w ramach prowadzonej gazyfikacji gminy [...], która realizowana była w ramach dofinansowania pozyskanego ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Organ tego jednak nie uczynił, ogólnikowo tylko przyznając, że "wymienione rozgałęzienia łączą się z istniejącym gazociągiem" (s. 4 decyzji).

Skarżąca ponadto wskazała, że brak jest technicznych możliwości budowy gazociągu poza terenem pasa drogowego z powodu istniejącej gęstej zabudowy działek prywatnych, a także nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Sąd zgadza się z tym twierdzeniem skarżącej. Budowanie inwestycji liniowych o charakterze takim jak w niniejszej sprawie współgra z umiejscowieniem dróg. Dlatego ustawodawca w udp przewidział inną procedurę uzyskiwania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przez takie inwestycje. Odmowa zajęcia następuje tu wyjątkowo i to organ musi wykazać przesłanki tej odmowy. W niniejszej sprawie nie zostało to, zdaniem Sądu, wykazane.

Dodatkowo organ w decyzji nie ustosunkował się także do tego, że całość projektowanego gazociągu nie ingeruje w jezdnię, od której znajduje się w maksymalnym możliwym oddaleniu od 1,0 m do 3,5 metrów, i została przewidziana do umieszczenia na skarpie, zieleńcu oraz w chodniku. Zdaniem Sądu jest to bardzo istotny fakt świadczący o tym, że ingerencja gazociągu w ruch drogowy będzie zminimalizowana.

W związku z takim umiejscowieniem gazociągu, skarżąca wskazała także, że roboty budowlane zostały zaplanowane w taki sposób, aby odbywały się bez ograniczenia dla ruchu drogowego - wszystkie roboty wykonywane będą poza pasem jezdni, natomiast możliwe jest czasowe ograniczenia prędkości. Przejścia poprzeczne pod jezdnią będą wykonane przewiertem sterowanym (bez naruszenia nawierzchni). Wszystkie prace prowadzone w pasie drogowym będą poprzedzone opracowaniem i uzgodnieniem odrębnej dokumentacji dotyczącej czasowej zmiany organizacji ruchu, przy czym projekt musi w pierwszej kolejności zostać pozytywnie zaopiniowany przez Policję i zarządcę drogi, stąd nie sposób przyjąć, aby prace budowlane zagrażały bezpieczeństwu.

Z wyjaśnień skarżącej wynika, że spowodowana umieszczeniem linii gazowej interwencja w funkcjonowanie pasa drogowego będzie miała ograniczony charakter czasowy, a odpowiednie zabezpieczenie prac ograniczy zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego do minimum (roboty poza pasem jezdni, możliwe jedyne czasowe ograniczenia prędkości). Tymczasem zupełnie abstrakcyjne rozważania organu odnośnie natężenia ruchu w żaden sposób nie odnoszą się do realiów tej konkretnej sprawy. Organ nie wyjaśnia bowiem, dlaczego sposób wykonania sieci gazowej, zaproponowany przez skarżącą, stałby w sprzeczności z przepisami odrębnymi. Co więcej, organ nawet nie poddał ocenie prawdziwości twierdzeń strony odnośnie charakteru i okresu prac niezbędnych dla ułożenia przedmiotowej linii sieci gazowej. Nie jest więc wiadomym, czy istotnie zakres prac bardzo wpływałby na bezpieczeństwo ruchu na drodze, w sytuacji, w której prace miałyby miejsce poza pasem jezdni.

Prawidłowa ocena w powyższym zakresie, po pierwsze winna więc zweryfikować twierdzenia skarżącej odnośnie charakteru prac, a po drugie, umieścić już tak skonkretyzowane prace, wymagające zajęcia pasa drogowego, w świetle wymagań wprowadzonych przepisami odrębnymi. Ale muszą to już być warunki sprofilowane pod kątem tego konkretnego przypadku, a więc organ winien w swej ocenie odnieść się zarówno co do czasu, jak obszaru podejmowanych prac w ramach pasa drogowego i tak ustalony stan faktyczny poddać odpowiedniej subsumpcji pod przepisy prawa materialnego. Tych wymagań nie spełniają wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne, co oznacza, że są tym samym dotknięte naruszeniem art. 107 § 3 kpa o istotnym wpływie na wynik sprawy. Bowiem być może, gdyby organ zmierzył się z argumentacją wniosku, jak również wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wynik tego postępowania byłby inny. Organ zupełnie pominął przy tym, że zgodnie z art. 40 ust. 14a udp, to zarządca drogi określa w drodze decyzji warunki zajęcia pasa drogowego oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego. Tak więc na zarządcy drogi spoczywa obowiązek określenia "warunków zajęcia pasa drogowego", a w tych warunkach mieści się niewątpliwie warunek dotyczący zapewnienia bezpieczeństwa ruchu. Zresztą ten ostatni obowiązek spoczywa na zajmującym pas drogowy, co wprost wynika z art. 40 ust. 15 udp, zgodnie z którym zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie.

Podkreślenia wymaga, iż w świetle art. 40 ust. 3 zd. 2 udp, przeszkodę do udzielenia zezwolenia stanowi "umieszczenie" w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, jeżeli spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W przepisie tym użyto czasu przeszłego, dokonanego, a zatem chodzi o zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które spowodowałoby umieszczenie w pasie drogowym wymienionej w tym przepisie inwestycji. Przepis ten nie dotyczy zatem samych prac związanych z umieszczaniem w pasie drogowym urządzeń linii gazowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2399/14). Nie jest więc adekwatnym dla realiów niniejszej sprawy dokonywanie przez organ oceny zasadności wniosku strony w oderwaniu od czasowego i zakresowego (poza pasem jezdni) charakteru prac związanych z zajęciem pasa drogowego. Dotyczy to również ogólnie sformułowanych i abstrakcyjnych rozważań organu odnośnie ewentualnych zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego związanych z koniecznością usunięcia awarii linii gazowej, jej modernizacji czy wymiany.

Skarżąca podniosła przy tym, że strefa kontrolowana dla projektowanych gazociągów średniego ciśnienia (tj. o ciśnieniu nie wyższym niż 0,5 MPa) zgodnie z obowiązującym Rozporządzeniem MG wynosi 0,5 metra od osi gazociągu. Zdaniem strony powyższe oznacza, że zarzut organu jakoby strefa kontrolowana projektowanego gazociągu ograniczała możliwość normalnego używania drogi, jest argumentem chybionym, z uwagi na to, że strefa będzie znajdować się w całości poza pasem jezdni, w związku z tym nie wyklucza też przebudowy drogi w jej granicach z uwagi na głębokość posadowienia gazociągu. Organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji winien odnieść się do powyższego.

Sąd zgadza się ponadto z tym, że w skarżonej decyzji organ nie ustalił, kiedy ewentualnie, przy ułożeniu nowej linii gazowej zachodziłaby konieczność dokonania jej modernizacji lub wymiany, a także jaki byłby czas takich niezbędnych działań. Organ nie wykazał tym samym, że tego typu prace istotnie rzutowałyby w jakimkolwiek stopniu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w relewantnym obszarze odcinka drogi.

Skarżąca podniosła także, że obecność kanalizacji deszczowej oraz teletechnicznej wskazanej w uzasadnieniu decyzji w żadnej sposób nie koliduje z przebiegiem projektowanego gazociągu, wiec niezrozumiała jest odmowa wydania zgody na lokalizacji uzasadniona istnieniem innych urządzeń na tym terenie. Istotnie, w uzasadnieniu skarżonej decyzji GDDKiA nie wyjaśnił szczegółowo, dlaczego obecność tych urządzeń miałaby ze sobą kolidować.

Skarżąca zakwestionowała również to, że obecność gazociągu wpłynie na możliwość prowadzenie remontu bądź przebudowy drogi. Strona podniosła, że posadowienie sieci gazowej na odpowiedniej głębokości umożliwi w przyszłości rozbudowę drogi bez konieczności przebudowy sieci. Zdaniem strony, sieć może być w sposób bezpieczny użytkowana pod ciągami pieszymi oraz pod jezdniami, chociaż w przedmiotowej sprawie ulokowana została poza pasem jezdni. Obowiązujące przepisy wymagają, co prawda, uzgodnienia prowadzony prac w pobliżu gazociągu z przedsiębiorstwem przesyłowym oraz sprawowania nadzoru w momencie ich realizacji - są to jednak wyłącznie przepisy, które mają na celu zagwarantowanie bezpieczeństwa prowadzonych prac, a nie wpływają na brak możliwości ich przeprowadzenia w ogóle, co zdaje się sugerować organ w niniejszej sprawie.

Organ, w tym kontekście powołując się na § 140 ust. 6 Rozporządzenia MTiGM, wskazał, że jest zobowiązany do zabezpieczenia pasa drogowego tak, aby istniała możliwość rozbudowy drogi o dodatkową infrastrukturę. Organ jednakże w żaden sposób swojego stanowiska nie uzasadnia. Nie jest więc wiadomym, czy aktualnie jest planowana przebudowa drogi krajowej nr [...] na przedmiotowym odcinku, czy też taka przebudowa ujęta jest w dalszej perspektywie (z uwagi chociażby na stan drogi), jak też, na czym miałaby ona polegać (poszerzenie drogi, infrastruktura pieszo-rowerowa). Ogólne odwołanie się przez GDDKiA do potencjalnej możliwości przebudowy w przyszłości drogi jako przeszkody do wydania zezwolenia na lokalizację linii gazowej w pasie drogowym w istocie prowadziłoby do obejścia dyspozycji art. 39 ust. 1a udp. Bez sprecyzowania przez zarządcę drogi, na gruncie konkretnego przypadku, jak i dlaczego budowa liniowa ograniczałaby lub uniemożliwiała przebudowę lub remont drogi, odwołanie się przez organ odmawiający wydania stosownego zezwolenia, do przesłanki naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych (tu § 140 ust. 6 Rozporządzenia MTiGM), pozwalałoby na całkowicie dowolne rozstrzygnięcie, uchylające się w istocie od możliwości skontrolowania jego motywów.

Organ nie wykazał również, na czym miałoby polegać naruszenie przez planowany gazociąg skarpy i chodnika znajdujących się na poboczu drogi, tym bardziej, że skarżąca wskazała, że gazociąg ten będzie znajdował się na głębokości ponad metra od tych elementów terenu. Strona też podniosła, że w tym samym miejscu przez rowy przechodzą już obecnie inne sieci (kanalizacyjna, energetyczna, telekomunikacyjna, w tym również zostały wybudowane studzienki). Zdaniem strony przebieg projektowanego gazociągu nie zmieni wobec tego aktualnego sposobu zagospodarowania pobocza pasa drogowego. Organ winien się do powyższych okoliczności odnieść na tle tego konkretnego stanu faktycznego, tego konkretnego odcinka drogi krajowej nr [...], w wydanej przez siebie decyzji. Przypomnieć też należy, że zgodnie z art. 40 ust. 15 udp zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie. W tym kontekście niezrozumiałe są dla Sądu argumenty organu odnośnie "możliwości naruszenia nawierzchni chodnika i faktycznego jego zniszczenia" (pomijając fakt, że są to dywagacje czysto hipotetyczne, które można odnieść do każdego niemal zajęcia chodnika jako pasa drogowego), jak też innych naruszeń, skoro na zajmującym pas ciąży obowiązek przywrócenia go do poprzedniego stanu użyteczności.

W konsekwencji Sąd podzielił zarzuty skargi, że w sprawie nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także zabrakło analizy zgromadzonego materiału dowodowego z punktu widzenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Jednocześnie Sąd zauważa, że doniosłą rolę z punktu widzenia realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej spełnia uzasadnienie decyzji. Funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, stwierdzenie, że przyczyną tego są istotne powody (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 2.02.2012 r., II SA/Po 721/11, LEX nr 1109030; wyrok WSA w Warszawie z 6.10.2009 r., VI SA/Wa 1379/09, LEX nr 574299). Nie może spełnić wymagań wynikających z art. 8 kpa organ administracji publicznej, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy.

Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie nie można pomijać także sygnalizowanej w skardze okoliczności związanej z interesem społecznym. Należy zatem przyznać rację skarżącej, że decyzja o zezwoleniu na lokalizację oznacza bardzo często jedyną możliwość, aby wybudować gazociąg i doprowadzić do zaspokojenia potrzeb ludności w dostawy paliwa gazowego, a jej odmowa to uniemożliwia. Jak podnosi skarżąca, uzyskała ona już wszystkie pozostałe tytuły prawne i uzgodnienia, a jedynie decyzja GDDKiA wstrzymuje przedmiotową inwestycję.

Wskazać też należy, że w niniejszej sprawie organ całkowicie pominął wystąpienie wyżej wskazanych szczególnie uzasadnionych okoliczności przemawiających za umieszczeniem gazociągu. Zdaniem Sądu zaś aspekt społeczny sprawy powinien mieć wobec tego szczególne znaczenie. Wraz z postępującą urbanizacją i związaną z nią rozbudową miejscowości, powstaje konieczność zaspokajania potrzeb mieszkańców nie tylko w możliwość poruszania się drogami publicznymi, ale także umożliwienia im dostępu do mediów, jakim jest paliwo gazowe, wykorzystywane coraz częściej jako podstawowe źródło ogrzewania w ramach programów antysmogowych prowadzonych w takich miejscowościach. Skarżąca zauważyła, że w ramach prowadzonego rządowego programu Czyste Powietrze realizowanego przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, mieszkańcy pozyskują dofinansowania na wymianę starych urządzeń grzewczych opalanych węglem na nowe między innymi w postaci np. gazowych kotłów kondensacyjnych, w związku z czym paliwo gazowe stało się ważnym źródłem ogrzewania dla mieszkańców terenów, gdzie nie została doprowadzona sieć ciepłownicza. Podstawowym zadaniem skarżącej jest zatem umożliwienie realizacji dostaw paliwa gazowego do tych odbiorców. Sąd podziela pogląd strony, że nie da się rozbudowywać sieci gazowej w sposób, który wyłączałby całkowicie konieczność współkorzystanie z terenu z drogami publicznymi, jak zdaje się oczekiwać tego organ. Zwłaszcza w sytuacjach jak opisanych w skardze, gdy projektowany gazociąg będzie stanowił wyłącznie uzupełnienie obecnej już w pasie drogowym sieci gazowej, która jako gazociąg źródłowy powstała zresztą w ramach dofinansowania pozyskanego ze środków publicznych. Odmowa udzielenia przez organ zgody na ułożenie gazociągu wiązać się będzie w tym przypadku z co najmniej odsunięciem w czasie możliwości prowadzenia dostaw paliwa gazowego dla dużej części mieszkańców miejscowości.

Sąd uwzględnił przy tym wniosek dowodowy skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczność społecznego znaczenia planowanej inwestycji. Skarżąca bowiem podkreśliła, że w ramach postępowania o udzielenie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wraz z nią współdziałały organy samorządu terytorialnego, dostrzegając znaczenie przedmiotowej inwestycji dla lokalnej ludności. Burmistrz [...] zwracał się kilkukrotnie o uzgodnienie projektu tej decyzji do GDDKiA, przy czym zawsze uzyskiwał odpowiedź odmowną.

Na powyższą okoliczność strona wnosiła o przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów:

1. wniosku o uzgodnienie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 3 czerwca 2020 r.,

2. postanowienia GDDKiA nr [...] z [...] czerwca 2020 r.;

3. wniosku o uzgodnienie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 6 lipca 2020 r.;

4. postanowienia GDDKiA nr [...] z [...] czerwca 2020 r.

Sąd uwzględnił także wniosek dowodowy dotyczący przeprowadzenia dowodów z wcześniejszych decyzji GDDKiA, tj. z [...] marca 2009 r. i z [...] marca 2014 r. na okoliczność uzasadnionych prawnie oczekiwań skarżącej.

Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że organ nie dokonał ustaleń faktycznych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania niewadliwej decyzji. Skarżona decyzja zaś zawiera ogólnikowe rozważania, nie odnoszące się okoliczności tej sprawy, tym samym narusza art. 107 § 3 kpa. W ponownym postępowaniu organ powinien z dużą starannością rozważyć wszystkie istotne okoliczności danej sprawy, poddając ocenie i analizie między innymi stanowisko skarżącej i uzupełniając w niezbędnym, powyżej wskazanym zakresie materiał dowodowy, tak aby pozwolił na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę.

Podkreślenia również wymaga, że w świetle treści art. 39 ust. 3 udp, podstawy odmowy wydania zezwolenia na lokalizację sieci gazowej w pasie drogowym nie mogą stanowić inne możliwości prawne pozwalające na lokalizację sieci gazowej poza granicami pasa drogowego wynikające z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami czy z art. 305(1) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (instytucji służebności przesyłu).

Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję, jak i decyzją ją poprzedzającą, organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujący ich uchyleniem na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 2018 roku, poz. 265), na które złożyły się: 200 złotych tytułem wpisu sądowego oraz 480 złotych tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym i 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa