Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1166/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 1, 2 ust 1, 6 ust 1 pkt 4 lit a ust 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 108/18 w sprawie ze skargi D. G. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 108/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę D. G. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (punkt 1. wyroku) oraz przyznał adwokatowi skarżącego ustanowionemu w ramach prawa pomocy wynagrodzenie tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu (punkt 2. wyroku).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

D. G. zaskarżył bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że w dniu 11 czerwca 2018 r. zwrócił się do Sądu Okręgowego w Łodzi z prośbą o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek dotyczył wydania z akt sprawy [...] dokumentów w postaci opinii biegłych: S.S. (k.382-387 i k.428), K.H. (k.238-250), K.S. (k.234-237), W.P. (k.166-202), G.K. (k. 251-273). Skarżący zaznaczył, że o podobne opinie występował do różnych sądów i takie opinie otrzymywał. Wnioskowane opinie dotyczyły funkcjonowania Aresztu Śledczego w Łodzi, a zatem podmiotu publicznego, i z nich winno wynikać czy podmiot ten funkcjonuje prawidłowo, a społeczeństwo powinno być o takich sprawach informowane ze względów edukacyjnych.

W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego w Łodzi wyjaśnił, że pismem z 20 czerwca 2018 r. poinformował skarżącego, iż wobec treści art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330; zwanej dalej "u.d.i.p.") objęte wnioskiem informacje nie mogą zostać udostępnione, bowiem pozostają poza zakresem stosowania tejże ustawy. W ocenie organu zawarte w skardze zarzuty są chybione, a stanowisko skarżącego nieuprawnione. Co więcej bez znaczenia dla oceny prawidłowości działania organu w niniejszej sprawie pozostaje także okoliczność ewentualnego udostępnienia skarżącemu zanonimizowanej opinii biegłego przez Prezesa Sądu Rejonowego dla Łodzi–Śródmieścia w Łodzi, na którą D. G. się powołuje. W ocenie organu w każdym przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ administracyjny dokonuje indywidualnej i niezależnej oceny, czy złożony wniosek podlega uwzględnieniu, wobec czego stanowisko innego organu w przedmiocie innego wniosku, choćby obejmował on żądanie analogiczne, czy w podobnym stanie faktycznym, pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości działania organu administracyjnego. W przekonaniu Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi informacje, jakich żąda wnioskodawca, tj. opinie biegłych wydane na potrzeby rozstrzygnięcia o roszczeniach osoby fizycznej w toczącym się z jej powództwa postępowaniu sądowym nie mogą być uznane za informację o sprawach publicznych. Organ podkreślił, że wszelkie dane objęte wnioskiem złożonym w sprawie zarejestrowanej pod nr [...] to opinie biegłych pochodzące z postępowania sądowego o sygn. akt [...], którego skarżący nie był stroną. Opinie biegłych sądowych wydane w konkretnej sprawie prowadzonej w przedmiocie rozstrzygania o roszczeniach konkretnej osoby nie stanowią informacji odnoszącej się do funkcjonowania władzy publicznej, lecz mają na celu ustalenie okoliczności procesowych postępowania w indywidualnej sprawie. Tym samym nie jest to informacja o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bowiem ustawa ta służy zapewnieniu rzeczywistej transparentności działania podmiotów publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym, a także zapewnieniu równości obywateli w dostępie do szeroko rozumianych dóbr tworzonych za publiczne środki. Z tego powodu dokumenty wytworzone przez władze publiczną, a nadto wszelkie inne podlegające ewentualnemu udostępnieniu dane i informacje mogą być udostępnione, jednakże tylko w zakresie publicznym, a więc po odjęciu elementów indywidualnych, takich jak żądanie informacji z postępowania sądowego w indywidualnej sprawie.

Organ wskazał również, iż zawarte w skardze twierdzenia, iż objęte wnioskiem opinie były wydawane w przedmiocie stwierdzenia, czy podmiot jakim jest Areszt Śledczy w Łodzi funkcjonuje prawidłowo i z tego powodu winny być udostępnione społeczeństwu w celu edukacyjnym, są również chybione. Opinie wydawane, czy składane w toku danego postępowania sądowego winny być odnoszone wyłącznie do tego konkretnego stosunku prawnego, czy stanu faktycznego/okoliczności, jakie są przedmiotem sporu w sprawie i brak jest podstaw do rozszerzającego interpretowania ich znaczenia, czy uznawania za dokument odnoszący się do sposobu funkcjonowania podmiotu publicznego. Organ podkreślił, że zasady udzielania informacji, udostępnienia akt sądowych i dokumentów z akt reguluje szczegółowo rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 2015 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art 41 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych. Przepisy § 97 i § 98 cytowanego rozporządzenia wskazują zakres informacji, jaki może być udzielany bez ustalania tożsamości osób żądających informacji, czyli także osobom nie posiadającym statusu strony, uczestnika, czy ich pełnomocnika w danym postępowaniu. Przy czym – co jednoznacznie statuuje § 98 ust. 1 ww. rozporządzenia, informacje o sprawie inne niż wskazane w § 97 ust. 1 rozporządzenia (dostępne bez ustalania tożsamości osoby żądającej informacji) może otrzymać osoba będąca stroną, uczestnikiem postępowania lub ich pełnomocnikiem albo obrońcą, do których uzyskania jest uprawniona. Tym samym oczywiste jest, że podmiotom nieposiadającym uprawnień procesowych w danym postępowaniu nie przyznano prawa do żądania udzielenia informacji, dostępu do poszczególnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy cywilnej i dokonywania z nich wypisów czy kserokopii, bez względu na etap postępowania, którego akta te dotyczą i zasady te nie mogą zostać naruszone poprzez korzystanie z uprawnień wynikających z przepisów u.d.i.p.

Wobec powyższych okoliczności Prezes Sądu Okręgowego w Łodzi stwierdził, że nie dopuścił się jakiejkolwiek bezczynności w przedmiotowej sprawie bowiem informacje objęte wnioskiem skarżącego złożonym 11 czerwca 2018 r. pozostawały poza zakresem przepisów u.d.i.p., a tym samym organ nie był zobowiązany do ich udostępnienia.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że w ramach rozpoznania skargi na bezczynność organu w kwestii wniosku złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej kontroli sądu administracyjnego podlega także zasadność stwierdzenia przez ten organ, że żądanie wnioskodawcy nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Przy definiowaniu pojęcia informacji publicznej podstawowe znaczenie ma art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. O zakwalifikowaniu informacji jako informacji publicznej decyduje więc jej treść, która ma dotyczyć spraw publicznych.

Sąd ten stwierdził, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest żądaniem udzielenia wnioskodawcy kwalifikowanej informacji, czyli wiadomości określonej treści. Z zastrzeżeniem wyjątku dotyczącego dokumentu urzędowego, wnioskiem takim musi być zatem objęte - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym w skardze wyroku z 8 czerwca 2011 r. - pytanie o określone fakty i stan określonych zjawisk (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 285/11, dostępny w internetowym zbiorze orzeczeń). Natomiast wniesione w sprawie żądanie dotyczyło opinii biegłych odnoszących się do funkcjonowania Aresztu Śledczego w Łodzi. Sąd pokreślił, że według przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 155 ze zm.; zwanej dalej "k.p.c.") opinia biegłego jest jednym spośród dowodów – tak samo jak np. zeznania świadków, dokumenty, oględziny – który może być przeprowadzony na podstawie postanowienia, w którym sąd – zgodnie z art. 236 k.p.c. - oznaczy fakty podlegające stwierdzeniu i środek dowodowy. Sąd zaś dopiero na podstawie oceny przeprowadzonych w sprawie dowodów, dokonuje ustaleń w zakresie faktów, mających dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie (art. 227 k.p.c.).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji żądanie skarżącego dotyczyło udostępnienia – określonego rodzajowo - jednego spośród dowodów występujących w postępowaniu cywilnym, tj. opinii biegłych. W takim przypadku nie można uznać, że żądanie wniosku dotyczyło udzielenia jakiejkolwiek informacji, czyli wiadomości określonej treści, co jest jednym z niezbędnych warunków – obok tego, żeby żądanie dotyczyło informacji o sprawach publicznych - których spełnienie jest konieczne, aby wniosek był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wynika to z treści cytowanego wyżej art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jedynie w przypadku dokumentu urzędowego – według art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. - udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Jak podkreślił w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r. – tylko w tym jednym wypadku adresat wniosku jest zobowiązany do udostępnienia nie tylko informacji publicznej zawartej na dowolnym nośniku, ale również treści i postaci tego nośnika (por. uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, dostępna w internecie). Sąd pierwszej instancji dodał, że opinia biegłego sporządzona w postępowaniu cywilnym nie jest dokumentem urzędowym, nie odpowiada bowiem definicji ustawowej zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., według którego, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego nie dotyczył udostępnienia dokumentu urzędowego, ani też nie obejmował żądania udzielenia mu informacji, czyli wiadomości określonej treści. Wniosek ten obejmował żądanie udostępnienia - określonego co do rodzaju - jednego spośród dowodów występujących w postępowaniu cywilnym, który podobnie jak inne dowody, jest podstawą ustalenia istotnych w sprawie okoliczności, o ile zostanie przez sąd oceniony jako wiarygodny, a jednocześnie dowód ten nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Wnioskiem tym nie było objęte pytanie o określone fakty i stan określonych zjawisk, a zatem żądanie nie dotyczyło udzielenia wiadomości jakiejkolwiek treści, czyli informacji. Tym bardziej więc nie dotyczyło informacji publicznej, będącej - zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - kwalifikowaną informacją.

Zdaniem tego Sądu prawidłowo zatem Prezes Sądu Okręgowego w Łodzi w piśmie z 20 czerwca 2018 r. poinformował skarżącego, iż wobec treści art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. objęte wnioskiem informacje nie mogą zostać udostępnione, bowiem pozostają poza zakresem stosowania tejże ustawy. Organ uczynił więc zadość obowiązkom wynikającym ze złożenia przez skarżącego wniosku z 11 czerwca 2018 r., a skierowanie do skarżącego pisma z 20 czerwca 2018 r. zostało dokonane w prawidłowym trybie oraz formie. W sytuacji bowiem, gdy żądanie wniosku nie dotyczyło informacji publicznej, organ nie miał podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jedynie do zawiadomienia o tym wnioskodawcy.

W związku z powyższym zarzut bezczynności Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi Sąd pierwszej instancji uznał za bezzasadny i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") przedmiotową skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony z 11 czerwca 2018 r. oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie mu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinie biegłych sądowych wydane w postępowaniu przed sądem powszechnym nie stanowią informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odniósł się do powyższego zarzutu. W szczególności powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w świetle którego opinie biegłych sporządzone na piśmie, jak też utrwalone w protokole rozprawy sądowej, z uwagi na to, że służą sądowi, a więc organowi władzy publicznej, do realizacji powierzonych mu prawem zadań, stanowią informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (wyrok WSA w Łodzi z 19 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 106/14).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Sądu Okręgowego w Łodzi wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem z 21 listopada 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwrócił się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z 7 grudnia 2021 r. organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Natomiast skarżący w piśmie 13 grudnia 2021 r. takiej zgody nie wyraził, nadto oświadczył, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Zarządzeniem z 3 stycznia 2022 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 czerwca 2018 r. skarżący kasacyjnie zażądał przesłania znajdujących się w aktach sprawy cywilnej opinii biegłych określonych szczegółowo we wniosku. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że wniosek skarżącego nie dotyczył udostępnienia dokumentu urzędowego, ani też nie obejmował żądania udzielenia mu informacji, czy wiadomości określonej treści, a dotyczył udostępnienia mu jednego z dowodów w postępowaniu cywilnym, a to oznacza, że nie dotyczył informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji stwierdził, że organ prawidłowo poinformował skarżącego w piśmie z 20 czerwca 2018 r., iż wobec treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. objęte wnioskiem informacje nie mogą zostać udostępnione, bowiem pozostają poza zakresem stosowania u.d.i.p.

Wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, choć uzasadnienie jest sporządzone w sposób utrudniający zrozumienie istoty argumentacji sądu, jak również nie sposób zgodzić się z wszystkimi jego elementami.

Istota podniesionego zarzutu błędnej wykładni przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. sprowadza się do stanowiska, iż opinie biegłych znajdujące się w aktach toczących się przed sądem powszechnym spraw cywilnych sporządzone na potrzeby postępowań dowodowych są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności jest nią informacja o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej, przy czym należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw.

Opinia biegłego sporządzona na potrzeby danego postępowania sądowego, co do zasady, nie jest dokumentem publicznym. Opinia biegłego jest szczególnym dokumentem mogącym wywołać określone skutki w sferze faktów pomiędzy stronami postępowania sądowego. Jest to dokument wytworzony dla potrzeb danej sprawy sądowej, czyli dokument, który ma walor prawnie istotny w ramach określonej procedury sądowej i tylko na użytek tej procedury jest sporządzony, co oznacza, że poza danym konkretnym postepowaniem sądowym nie ma racji bytu. Nie jest to zatem dokument, co do zasady, dotyczący informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Taką informacją publiczną jest jedynie sam fakt sporządzenia opinii biegłego w danym postępowaniu (vide wyrok NSA z 22.4.2020 r., sygn. akt I OSK 967/19).

Zestawiając przepisy dotyczące opinii biegłego z treścią art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. należy w pierwszym rzędzie dokładnie rozróżnić opinie biegłego od informacji o samej sprawie. Opinia biegłego nie mieści się w żadnej z kategorii zakreślonej w art. 6 u.d.i.p. Zawarta w art. 6 ust. 2 definicja legalna dokumentu urzędowego powinna być odczytywana przez pryzmat art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., z których wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, a więc jedynie informacja o sprawach publicznych, mająca walor "danych publicznych", w tym takich, które przyjęły kształt "dokumentów urzędowych", a w szczególności obejmująca "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", a także "dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających". Prawodawca w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. definiując pojęcie dokumentu urzędowego stwierdza, że jest to treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. W definicji funkcjonariusza publicznego zawartej w art. 115 § 13 Kodeksu karnego nie wymienia się biegłego sądowego.

Zdaniem składu orzekającego opinia biegłego sądowego, co do zasady, nie mieści się w pojęciu "danych publicznych". Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika z wniosku D. G. informacja, której się on domagał, dotyczyła wydania opinii biegłych ds. budownictwa zawartych w aktach postępowania cywilnego o sygn. [...] Sądu Okręgowego w Łodzi.

Zainteresowany nie wskazywał we wniosku żadnych argumentów wskazujących na działanie w interesie publicznym oraz na to, że wniosek dotyczy danych publicznych. W związku z treścią odpowiedzi organu z 20 czerwca 2018 r. na powyższy wniosek, wnioskodawca dopiero w skardze do sądu administracyjnego podniósł, że dotyczą one funkcjonowania Aresztu Śledczego w Łodzi, a zatem podmiotu publicznego i z opinii tych winno wynikać czy podmiot ten funkcjonuje prawidłowo. Podniesienie tych okoliczności na tym etapie jest, tak spóźnione i tym samym bezskuteczne, jak również ze względu na ogólnikowości i abstrakcyjność musi zostać uznane za niezasadne. Odnosząc się do pierwszego zagadnienia wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera autonomicznie uregulowany sposób procedowania w przypadku żądania udostępnienia informacji, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego do tego postępowa stosuje się jedynie w przypadkach wskazanych w tej ustawie, tj. w zakresie wynikającym z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może być więc uzupełniony w drodze wezwania przez organ, jeśli zawiera określone braki formalne w trybie przepisów art. 64 § 1 i 2 k.p.a. Jest on rozpoznawany w takim kształcie jaki wpłynął do organu. Wskazanie przyczyn uzasadniających złożenie wniosku w skardze na przewlekłość postępowania jest tym samym nieskuteczne i pozostaje bez wpływu na ocenę działania organu w zakresie sposobu załatwienia wniosku. W rozpoznawanej sprawie argumentacja skarżącego, wobec stanowiska organu (zawartego w odpowiedzi na wniosek), iż powyższa sprawa dotyczy prywatnego sporu cywilnego z udziałem osoby fizycznej, jest także zdaniem Sądu Odwoławczego niewystarczająca do przyjęcia, iż skarżący domaga się danych publicznych, a tym samym domaga się informacji publicznej. Areszty śledcze powołane są do wykonywania zadań publicznych związanych z pełnieniem funkcji penitencjarnych. Gdyby wniosek skarżącego pozostawał w związku z wykonywaniem tych funkcji (np. wniosek o wydanie informacji publicznej dotyczyłby wydania opinii biegłych w sprawie o zadośćuczynienie osoby osadzonej za warunki odbywania aresztu lub kary pozbawienia wolności) należałoby uznać, iż dotyczy on udostępnienia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie skarżący zażądał zaś udostępnienia opinii biegłych do spraw budownictwa sporządzonych na potrzeby postępowania cywilnego z udziałem osoby fizycznej, a opinie takie nie pozostają w niewątpliwym i oczywistym związku ze sprawowaniem funkcji penitencjarnych, do których są powołane areszty śledcze. Rolą wnioskodawcy, w której nie może zastąpić go podmiot, do którego został wniosek skierowany, jak również sąd administracyjny, jest skonkretyzowane naprowadzenie we wniosku o udostępnienie informacji publicznej na związek żądanych informacji z funkcjami administrowania danego podmiotu w takim zakresie, aby możliwe było dokonanie oceny, czy żądany dokument dotyczy danych publicznych. Należy mieć na względzie, że w rozpoznawanej sprawie wniosek nie dotyczy wydania opinii związanych z działalnością własną, do której powołany jest Prezes Sądu Okręgowego. Jest on dysponentem opinii biegłych znajdujących się w aktach sprawy i nie jest w stanie ocenić, czy dotyczy ona działalności aresztu śledczego in meriti i czy tym samym może ona zostać podciągnięta pod pojęcie danych publicznych. W procedowanej sprawie wniosek skarżącego nie spełnia wymogu, o którym mowa wyżej, co nie pozwala przyjąć, aby wniosek dotyczył wątku lub aspektu publicznego.

Powyższe stanowisko składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie jest zgodne z poglądem wyrażonym przez inny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku wydanym w dniu 22.4.2020 r., I OSK 967/19 na gruncie zasadniczo analogicznej sprawy.

Ocena powyższej sprawy może być dokonane jeszcze z innej perspektywy. Opinia biegłego sądowego jest zawsze częścią akt postępowania sądowego, które są zbiorem dokumentów o zróżnicowanym charakterze. W takiej sytuacji należy uwzględniać treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

W przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych.

W konsekwencji istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej - przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie w ustawie szczególnej konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej niż w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (J. Jendrośka, M. Bar, Z. Bukowski, Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, Poznań, Wrocław 2007 r., s. 64-65).

Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw. Przy tym, jako wyjątek, uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być traktowane w sposób zwężający. Z wyjątkami wiąże się bowiem powszechnie znana zasada exceptiones non sunt extendendae (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002 r., s. 253 i nast.). Innymi słowy w razie wątpliwości, w świetle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wykładnia powinna uwzględniać prawo do dostępu do informacji, a nie jej ograniczenie. Taka też linia dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy żądane informacje mają charakter informacji publicznych, ale osiągalne są w innym trybie, np. na podstawie k.p.a. w zakresie dostępu strony do akt sprawy (postanowienie NSA z 19.10 2011 r., sygn. akt I OSK 1987/11). Podobną regułę stosowano do postępowania karnego. Podkreślano, że zasady, tryb i formę udostępniania stronom akt toczącego się postępowania przygotowawczego określa art.156 § 5 i 5a oraz 321 k.p.k, który wyłącza w tym zakresie ustawę o dostępie do informacji publicznej, także w odniesieniu do akt podręcznych (wyrok NSA z 15.07.2011 r., sygn. akt I OSK 647/11).

W rozpoznawanej sprawie wniosek dotyczył postępowania cywilnego. Wgląd do akt sądowych, a także udostępnianie dokumentów w nich zawartych regulowany jest w sprawach cywilnych przepisami kodeksu postępowania cywilnego. Jednakże istotna jest tu także regulacja zawarta w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) i w wydanym na podstawie art. 41 § 1 tej ustawy rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 2015 r., które obowiązywało w dacie rozpoznania wniosku, w sprawie regulaminu urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. poz. 2316) – patrz rozdział 9 pt. "Udostępnianie akt sądowych i dokumentów z akt, przesyłanie akt" (§ 97 i nast.).

Z przepisów art. 9 § 1-3 Kodeksu postępowania cywilnego (oraz art. 525 Kodeksu postępowania cywilnego, który dotyczy postępowania nieprocesowego) wynika, że strony i uczestnicy postępowania mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt. Przepisy te proklamują jawność postępowania sądowego oraz zasadę swobodnego dostępu stron i uczestników postępowania do akt rozpoznawanej sprawy. Poszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania odpisów lub kopii z akt spraw rozpatrywanych przed sądami powszechnymi nie nastąpiło w § 97 i nast. cytowanego Regulaminu urzędowania sądów powszechnych.

Zasada powyższa obejmuje zarówno w czasie trwania postępowania, jak i w czasie po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie. Pogląd ten obecny jest tak w doktrynie (vide Kodeks postępowania cywilnego, Komentarz - Tadeusz Ereciński, Jacek Gudowski, Maria Jędrzejewska , Wydanie 2, Lexis Nexis, Warszawa 2007, str.82 ), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 22.4.2020 r., I OSK 967/19 i z 1.7.2021 r., III OSK 3104/21). Przepisy art. 9 k.p.c. (art. 525 k.p.c.) i § 97 i nast. Regulaminu urzędowania sądów powszechnych są obowiązujące w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania. W cytowanych wyżej poglądach przedstawicieli nauki oraz orzecznictwa przyjmuje się, że w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej (za wyjątkiem wynikającym z przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4a tiret trzeci u.d.i.p.). Przyjęcie, że w pozostałych przypadkach strona postępowania, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o art. 10 u.d.i.p., byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Zastrzec jednak należy, że pogląd co do możliwości udostępniania określonych części akt prawomocnie zakończonych postępowań w trybie u.d.i.p. nie jest jednolicie prezentowany przez orzecznictwa. W wyroku z 14.2.2013 r., I OSK 2662/12 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym znaczeniu akta zakończonego postępowania karnego nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co nie oznacza, że poszczególne informacje zawarte w dokumentach urzędowych, precyzyjnie określone, a znajdujące się w aktach zakończonego postępowania karnego przygotowawczego nie będą podlegać ustawie o dostępie do informacji publicznej jako nośnik konkretnej informacji. Zwrócić należy jednak uwagę, iż w sprawie tej Sąd orzekający miał na względzie dokument urzędowy, którym w rozpoznawanej sprawie nie są wnioskowane opinie.

Mając na uwadze powyższe uznać należy podniesiony zarzut za bezzasadnym.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.