Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 377/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6,7,10, art. 24 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 140
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Stefan Kowalczyk Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M.G., J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku przywrócenia na działce stanu poprzedniego lub wykonania na niej urządzeń zapobiegających szkodom na sąsiedniej działce I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących M.G. i J.G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 roku nr [...], którą to decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) , w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 469) po rozpatrzeniu odwołania J.G. i M.G. na decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2015 roku odmawiającej nałożenia na A.J. – właścicielkę działki nr ew. [...] położonej przy ulicy [...] obowiązku określonego w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne tj. przywrócenie na działce nr [...] stanu poprzedniego lub wykonania na niej urządzeń zapobiegających szkodom na sąsiedniej działce nr ew. [...] utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

Zaskarżona decyzja została wydano w oparciu o następujące ustalenia:

J. i M. małżonkowie G. są współwłaścicielami działki gruntu położonej w [...] o nr ewid. [...].

W dniu 24 maja 2011 roku J.G. złożył w biurze Prezydenta Miasta pismo, w którym zwrócił się o zbadanie sprawy związanej z podniesieniem poziomu gruntu na sąsiedniej działce o nr ewid. [...], której wówczas właścicielem był J.K.. W złożonym piśmie wskazano, że jest to przyczyną częstego zalewania wodami opadowymi działki gruntu stanowiącej własność J. i M. małżonków G.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent Miasta, powołując się na art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.) nałożył na J.K. obowiązek wykonania na działce nr ewid. [...] urządzenia zapobiegającego przedostawaniu się wody na teren działki nr ewid. [...] poprzez wykonanie na okres budowy budynku jednorodzinnego rowu odwadniającego opisanego w tej decyzji oraz wykonania muru oporowego wzdłuż granicy działki nr [...], a także ukształtowanie terenu działki w taki sposób, aby wody opadowe nie były odprowadzane na teren drogi na działce nr [...].

W trakcie przeprowadzonych w sprawie oględzin ustalono, że działki nr ewid. [...] oddziela płot z siatki na słupkach betonowych bez cokołu, zaś poziom terenu działki nr [...] jest wyższy od poziomu terenu działki nr [...]. Z dachu realizowanego na działce nr [...] obiektu budowlanego wyprowadzono rury spustowe wód opadowych w kierunku granicy w/w działek. Wzdłuż tej granicy wykonano prowizoryczny rów ziemny o szerokości ok. 20 cm i głębokości 10 – 20 cm. Wizja lokalna wykazała możliwość powierzchniowego odpływu wód opadowych z terenu działki nr [...] na teren działki nr [...]. W toku postępowania J.K. zobowiązał się do wykonania na granicy w/w działek muru oporowego przewyższającego o 10 cm poziom terenu na jego działce po wykonaniu robót niwelacyjnych docelowych.

Uzyskana przez inwestora decyzja o ustaleniu warunków zabudowy oraz decyzja o pozwoleniu na budowę nie zawierają zapisów dotyczących gospodarki wodnej. Natomiast wody opadowe z terenu działki nr [...] mogą spływać powierzchniowo na teren działki nr [...], co stanowiło podstawę wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy. Organ podkreślił przy tym, że przywrócenie stanu poprzedniego jest środkiem subsydiarnym, który podlega zastosowaniu w przypadku, gdy nie ma możliwości wykonania urządzeń zapobiegających szkodom albo z okoliczności wynika, iż ich wykonanie nie zapobiegnie szkodliwym wpływom na grunt sąsiedni. W tym przypadku organ uznał za wystarczające wykonanie odpowiednich urządzeń, zaś przywrócenie działki nr [...] do stanu poprzedniego nie jest możliwe, ponieważ ich stan został przekształcony w wyniku zabudowy budynkami jednorodzinnymi. Ponadto przywrócenie pierwotnych rzędnych terenu, nie uchroni działki nr [...] przed wodami opadowymi z działki nr [...] z uwagi na naturalny spadek terenu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.G., właściciel działki nr [...], kwestionując zasadność nałożonych obowiązków z uwagi na ich niewystarczalność wobec faktycznego poziomu wód opadowych. Zażądał nakazania przywrócenia stanu poprzedniego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta uznając argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji za trafną

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł J.G..

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 357/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2012 r.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Sąd, dokonując wykładni art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (obecnie tekst jedn. Dz.U z 2012 r., poz. 145 ze zm.) zwrócił m.in. uwagę, iż w sprawach z zakresu naruszenia stanu wody na gruncie ocena dokonanej zmiany stosunków wodnych wymaga co do zasady wiadomości specjalnych i fachowej wiedzy z zakresu hydrologii, postępowań wodnoprawnych oraz umiejętności przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań i pomiarów, a więc sporządzenia opinii.

W rozpatrywanej sprawie postępowanie wyjaśniające organu pierwszej instancji sprowadziło się do przeprowadzenia oględzin w terenie oraz ustalenia warunków określonych przez decyzje administracyjne wydane dla przedsięwzięcia realizowanego na działce nr [...]. Organ nie odniósł się do zarzutów dotyczących ukształtowania terenu podnoszonych przez odwołującego się. Ustalenia organów w wymaganym zakresie są lakoniczne i niewystarczające dla ustalenia zarówno czy w sprawie zaistniała istotnie podstawa do zastosowania przepisu art. 29 ust. 3, a także zakresu ewentualnych czynności, których wykonanie jest niezbędne dla usunięcia spowodowanych szkód. Nie wykazał też, że istotnie w wyniku realizacji przedsięwzięcia przez J.K., doszło do zmiany stanu wód opadowych oraz że nałożone obowiązki istotnie zapobiegną dalszemu ewentualnemu przepływowi wód opadowych z jednej działki na drugą.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu wydanie przez organ decyzji nakładającej na właściciela działki nr [...] obowiązków zostało uznane za przedwczesne i nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.), bowiem nie wyjaśniono okoliczności istotnych dla sprawy, a konsekwencją powyższych naruszeń było naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, Organ pierwszej instancji został zobowiązany do poczynienia w toku ponownego rozpoznania sprawy wskazanych wyżej ustaleń i jednoznacznego stwierdzenia, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji w oparciu o art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.

Ponownie przeprowadzone postępowanie zakończyło się wydaniem przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., którą to organ odmówił nałożenia na J.K. obowiązku przywrócenia na działce nr [...] stanu poprzedniego lub wykonania na niej urządzeń zapobiegających szkodom na sąsiedniej działce nr [...]. Decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...], z równoczesnym przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji powinien przede wszystkim dokonać ponownych oględzin przedmiotowych działek, z udziałem stron i przy udziale powołanego w sprawie biegłego lub pracownika legitymującego się wiedzą specjalną niezbędną do dokonania właściwego ustalenia stanu faktycznego. W dalszej kolejności za konieczne uznano uzyskanie opinii powołanego w sprawie biegłego lub poglądu (opinii) pracownika organu posiadającego niezbędną wiedzę specjalną. Dopiero przeprowadzenie tych czynności dowodowych i uzyskanie odpowiedniej opinii pozwoli na rozstrzygnięcie sprawy.

W toku kolejnego rozpoznania sprawy do akt postępowania włączono m.in. pisemne opracowanie sporządzone dnia [...] maja 2013 r. przez J.S., kierownika Oddziału Ochrony Środowiska Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta zatytułowane "Analiza możliwości powierzchniowego spływu wód opadowych z terenu działki nr [...] należącej do J.K. na teren działki nr [...] należącej do J. i M.G.". Autor tego opracowania doszedł m.in. do wniosku, iż pojemność rowu dla obu rozpatrywanych przypadków jest większa od ilości wód opadowych, jaka mogłaby do niego spłynąć z terenu działki nr [...] podczas deszczu nawalnego w skrajnym przypadku, a także iż wykonany przez właściciela działki nr [...] rów chłonny zabezpiecza przed odpływem wód opadowych na teren działki nr [...]. Wcześniej, w toku postępowania administracyjnego przeprowadzono także dowód z oględzin działek nr [...]. W oględzinach tych uczestniczył m.in. J.S. jako jeden z przedstawicieli organu.

W trakcie oględzin dokonano pomiarów parametrów technicznych rowu chłonnego znajdującego się na działce nr [...]. Rów jest położony wzdłuż granicy z działką nr [...]. Całkowita jego długość wynosi 42 m, szerokość w dnie wynosi 38-51 cm (wartość średnia 42 cm) a głębokość rowu – 19-44 cm (wartość średnia 28,8 cm). Odległość rowu od granicy z działką nr [...] wynosi 45-50 cm. Na działce nr [...] prowadzona jest budowa domu jednorodzinnego. W północno-zachodnim narożniku działki znajduje się tymczasowy magazyn o konstrukcji stalowej z dachem o wymiarach 3,50 na 5,20 m. Teren działki pokryty jest roślinnością ruderalną. Wzdłuż północnej granicy znajdują się hałdy ziemi.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydent Miasta odmówił nałożenia na J.K. obowiązku określonego w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, tj. przywrócenia na działce nr [...] stanu poprzedniego lub wykonania na niej urządzeń zapobiegających szkodom na sąsiedniej działce nr [...].

Odnosząc się do twierdzeń podnoszonych w toku postępowania administracyjnego przez J.G. organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że z przedstawionych zdjęć wynika, że wody opadowe gromadzące się w miejscu wskazanym przez J.G. na jego działce pochodzą z terenu jego własnej działki oraz z drogi dojazdowej do jego posesji, która stanowi również jego współwłasność. Nadto wskazano, że brak jest dowodów, które wskazywałyby na przepełnienie rowu na działce nr [...] i przelewanie się wód opadowych z rowu na teren sąsiedniej działki. Droga dojazdowa (działka nr ew. [...]) nie posiada odwodnienia. Wody opadowe z powierzchni drogi spływają powierzchniowo. Odpowiedzialność za spływ wody z drogi oraz za ewentualne szkody z tego wynikające spoczywa na wszystkich współwłaścicielach drogi. Zdaniem organu powoływanie w sprawie biegłego nie było konieczne, gdyż wszelkie potrzebne kwalifikacje niezbędne do oceny, czy zachodzi sytuacja stanowiąca podstawę do wydania decyzji nakładającej obowiązek z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne posiada pracownik organu J.S.. Ukończył on studia na kierunku inżynieria środowiska w zakresie urządzeń sanitarnych, a także posiada kwalifikacje i uzyskał uprawnienia biegłego w zakresie postępowania wodnoprawnego, co zostało potwierdzone świadectwem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, którego odpis znajduje się w aktach sprawy. Analiza sporządzona przez tę osobę jednoznacznie wskazuje, dlaczego w stanie obecnym, tj. po wybudowaniu przez J.K. rowu wzdłuż granicy działek nie ma sytuacji kwalifikującej się do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Stronie przysługiwały wszelkie uprawnienia wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Mógł więc przedstawić własne ekspertyzy potwierdzające swoje stanowisko, czego nie zrobił. W sytuacji gdy funkcjonowanie rowu jest wystarczające dla zapewnienia zatrzymania spływu wody na działkę sąsiednią, dokonywanie innych czynności żądanych przez strony, takich jak badanie próbek gleby, było niepotrzebne. Skoro zostało wykazane, że pomimo zmiany stosunków wodnych w wyniku budowy domu mieszkalnego istniejący rów zapobiega przedostawaniu się wody przez granicę działek nr [...], nie może być mowy o szkodliwym wpływie na grunt sąsiedniej działki nr [...], a zatem nie można nałożyć na J.K. obowiązku z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Organ nie zakwestionował występowania wody na działce nr [...], wskazał tylko na inne powody jej występowania niż wymienione w art. 29 ust 3 ustawy Prawo wodne.

Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta J.K. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji, że wskutek budowy domu na działce nr [...] doszło do zmiany stanu wód na gruncie, niemniej istniejący rów zapobiega przedostawaniu się wody na teren działki nr [...], tym samym nie można mówić o szkodliwym wpływie na grunt sąsiedniej działki o nr [...]. Wobec powyższego niezasadne byłoby nałożenie na właściciela działki nr [...] obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Opracowanie, na podstawie którego sformułowano taką konkluzję, zostało sporządzone przez biegłego w zakresie postępowań wodnoprawnych, będącego jednocześnie pracownikiem organu pierwszej instancji.

Zdaniem Kolegium organ I instancji zastosował się do zaleceń Kolegium i opierając się o posiadane wiadomości specjalne, wypowiedział się co do zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...] oraz co do szkód spowodowanych tą zmianą. Choć nie istnieje przepis, z którego można by wyinterpretować bezwzględną konieczność powoływania w sprawach z zakresu art. 29 prawa wodnego biegłego, to jednak nader często może to być niezbędne, zwłaszcza wtedy gdy twierdzenia stron są sprzeczne, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Ocena zmiany stosunków wodnych wymaga – co do zasady – wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. W ocenie Kolegium, posiadający stosowne uprawnienia do wydania opinii w niniejszej sprawie pracownik organu J.S. brał udział w postępowaniu administracyjnym, dlatego też oględziny dokonane z jego udziałem i wydaną w sprawie opinią są wystarczające do uznania, którego dokonał organ pierwszej instancji. Mimo tego, że doszło do zmiany stosunków wodnych na skutek budowy domu mieszkalnego na działce nr [...], niemniej jednak istniejący rów na tej działce zapobiega przedostawaniu się wody na działkę nr [...], a zatem nie można nałożyć na J.K. obowiązku, o którym mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, J.G. oraz M.G. – współwłaściciele działki nr [...] – wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

- art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiającego się w udziale i oparciu się w procesie wydania decyzji organu pierwszej instancji na opinii osoby, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji, osoby co do której zachodzą wątpliwości co do jej bezstronności;

- art. 29 ust. 3 Prawa wodnego poprzez nienałożenie na inwestora działki [...] obowiązku określonego w tym przepisie, zapobiegającego dalszemu występowaniu szkód na nieruchomości. Rozstrzygnięcia organu pierwszej i drugiej instancji oparte zostały na istnieniu tymczasowego wykopu mylnie nazwanego rowem odwadniającym. Wykopu, który nie spełnia swojego zadania i który wobec braku obowiązku ciążącego na inwestorze działki [...] w każdej chwili może zostać zasypany;

- art. 7 w zw. z art. 77 oraz 80 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania w postępowaniu odwoławczym wszechstronnej oceny dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji;

- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych w drugiej instancji dowodów – brak poinformowania strony o prawie do zajęcia końcowego stanowiska;

- art. 15 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego a ograniczenie się wyłącznie do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji;

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmawiającej nałożenia na inwestora działki [...] obowiązku określonego w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne zapobiegającego dalszemu występowaniu szkód na naszej nieruchomości.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uznając skargę za zasadną, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2013 roku.

W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a., jak również art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a. Celem postępowania dowodowego uregulowanego w art. 29 ust. 1 do 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 145) jest ustalenie faktu zmiany stanu wody na nieruchomości i zapobieżenie szkodom, które może wywołać taka zmiana. Specyfika tego typu spraw, o czym wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo, związana jest z wiedzą specjalną potrzebną do przeanalizowania ustaleń poczynionych na miejscu. Wiąże się z tym konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Opinia biegłego jako dowód w postępowaniu administracyjnym została unormowana w art. 84 § 1 k.p.a. Wprawdzie przepis ten nie przewiduje bezwzględnego wymogu dopuszczania dowodu z opinii biegłego w każdej sprawie, do rozstrzygnięcia której wymagane są wiadomości specjalne, jednakże prawidłowe zastosowanie normy wynikającej z art. 29 ust. 3 prawa wodnego wymaga wiadomości przekraczających wiedzę ogólną i fachowej wiedzy, pozwalającej na przeprowadzenie odpowiednich analiz, pomiarów oraz specjalistycznych wyliczeń. Bez wiadomości specjalnych nie sposób bowiem ocenić, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych (podobny pogląd wyrażono w wyroku WSA w Gdańsku z 17 maja 2012 r., II SA/Gd 97/12, LEX nr 1168945).

W rozpatrywanej sprawie do akt zostało załączone pisemne opracowanie na temat analizy możliwości powierzchniowego spływu wód opadowych z terenu działki nr [...] na teren działki nr [...], sporządzone przez pracownika organu pierwszej instancji J.S. – kierownika Oddziału Ochrony Środowiska Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta, która nie może być za dowód z opinii biegłego. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem by sporządzający ją pracownik został powołany w sprawie jako biegły w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Nadto z istoty funkcji biegłego wynika, że powinna być nim osoba nie związana ze stronami sprawy. Nie kwestionując faktu posiadania przez J.S. kwalifikacji oraz specjalistycznej wiedzy w dziedzinie hydrologii, nie mógł on w rozpatrywanej sprawie występować w roli zarówno biegłego jak i pracownika organu administracji publicznej, gdyż byłoby to obejście zakazu wynikającego z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl tego przepisu pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której m.in. był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3 przywołanego przepisu. Tymczasem J.S. w dniu [...] maja 2013 r. wziął udział w oględzinach działek [...] jako pracownik organu będący jego przedstawicielem, a następnie w dniu [...] maja 2013 r. sporządził pisemną, rachunkową i graficzną analizę, stanowiącą podstawę wydania decyzji rozstrzygającej niniejszą sprawę.

Wskazane uchybienia stanowią o naruszeniu wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady praworządności, a także wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania oraz naruszeniu zasady związania z art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonych w uzasadnieniu wyroku z dnia wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r.

Ponadto, zdaniem sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta budzą zastrzeżenia w zakresie kompletności. W myśl bowiem art. 29 ust. 3 prawa wodnego podstawą faktyczną zastosowania normy prawnej wynikającej z tego przepisu jest spowodowanie przez właściciela gruntu niekorzystnych zmian stosunków wodnych szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie. Naruszenie stosunków wodnych nie zawsze jednak musi przejawiać się w postaci widocznego zalewania wodą powierzchni terenu nieruchomości sąsiedniej. Dlatego do ustalenia, czy doszło do naruszenia istniejących dotychczas stosunków wodnych, wymagane jest uzyskanie opinii biegłego zwłaszcza wtedy, gdy zauważalny stan faktyczny na nieruchomości sąsiedniej przy istniejącej różnicy w poziomie terenu nieruchomości nie jest wystarczający do jednoznacznego wykazania, że obecny stan stosunków wodnych nie jest wynikiem zaistniałej różnicy w poziomie terenu. Organy orzekające w sprawie skupiły się na wykazaniu faktu, że brak zewnętrznych efektów naruszenia stosunków wodnych w postaci zalewania nieruchomości skarżących wodą opadową pochodzącą z nieruchomości sąsiedniej wyklucza takie naruszenie i w konsekwencji podważa twierdzenia skarżących o przepływie wody na ich grunt z nieruchomości sąsiedniej w czasie opadów deszczu.

Naruszenie przez organy orzekające przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w sprawie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro od zakresu postępowania dowodowego, a w szczególności od dopuszczenia w sprawie dowodu z opinii biegłego, zależało ustalenie dopuszczalności zastosowania art. 29 ust. 3 prawa wodnego.

W związku ze zmianą właściciela działki gruntu o nr ewid. [...], którym jest obecnie A.J., organ zawiadomił ją o toczącym się postępowaniu

Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 roku dopuścił dowód z opinii biegłego B.H. posiadającego uprawnienia projektanta oraz kierownika budowy i robót w specjalności wodnych melioracji. Przedmiotem opinii miało być udzielenie odpowiedzi na pytanie czy na działce o nr ewid. [...] miała miejsce zmiana stanu wody, w wyniku której odprowadzane z niej wody opadowe mogły spowodować szkody na działce nr [...].

Po przeprowadzeniu w dniu [...] września 2014 roku oględzin i ustaleniu aktualnego stanu w tym stwierdzeniu, że na działce o nr ewid. dokonano niwelacji terenu biegły sporządził opinię. W opinii wskazano, że przedmiotowe działki są położone na terenie podmokłym, wody z tego terenu spływają do Kanału [...] a następnie Kanału [...] i rzeki [...]. Na przedmiotowym terenie poziom wód gruntowych uzależniony jest od poziomu wody w Kanale [...], który stanowi oś drenażową do analizowanego terenu. Wahania poziomu lustra wody gruntowej uzależnione są w dużej mierze od wysokości opadów atmosferycznych występujących w zlewni tego kanału a przy wysokich stanach wody w [...] również od poziomu wody w tej rzece. Zdaniem biegłego obecnie rzędne na działce nr [...] nie odbiegają w sposób zasadniczy od rzędnych terenu przed zabudową, co upoważnia do wniosku, że przywrócony został stan wody na tej działce do stanu przed jego zmianą. W przypadku dreszczów nalewnych możliwe jest gromadzenie się wód opadowych na granicach działek [...]. Biegły zaproponował podwyższenie cokołu betonowego na granicy działek aby wody opadowe nie przemieszczały się na działkę sąsiednią, oraz wykonanie odwodnienia liniowego na obu działkach wzdłuż wspólnej granicy co ma służyć odprowadzeniu wody deszczowej ze swojej posesji na swój teren nie powodując odprowadzania wód na działkę sąsiednią. Po przeprowadzeniu w dniach [...] listopada 2014 roku oraz [...] grudnia 2014 roku kolejnych oględzin działek z uwagi na zastrzeżenia zawarte m.in. w piśmie skarżących z dnia [...] października 2014 roku, biegły B.H. do uprzednio sporządzonej opinii uzupełniająco wskazał, że odprowadzanie wód opadowych z połaci dachowej budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] są odprowadzane do dwóch studni chłonnych oraz dowiezienie warstwy ziemi humusowej przy dotychczasowym zagospodarowaniu tej działki zapewnia przejęcie wód opadowych o roztopowych z terenu gruntu i budynku mieszkalnego na własnym terenie bez ingerencji na teren działki sąsiedniej tj. nr [...]. Cokół betonowy wykonany wzdłuż granicy obu działek uniemożliwia przepływ wód opadowych z działki o nr [...] na działkę o nr [...] oraz z działki [...] na działkę [...]. Dodatkowe badania, o jakie postulują skarżący, a dotyczące cech ziemi nawiezionej na działkę o nr [...], nie są przedmiotem zleconej opinii i dotyczą przydatności gleb do celów rolniczych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 roku Prezydent Miasta, powołując się na art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 roku Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił nałożenia na A.J. – właścicielkę działki nr [...] obowiązku określonego w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, tj. przywrócenie na działce [...] stanu poprzedniego lub wykonania na niej urządzeń zapobiegających szkodom na działce Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji powołując się na dokonane ustalenia oraz na sporządzoną opinię przez biegłego B.H. stwierdzono, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że wody opadowe nie mają możliwości powierzchniowego spływu na teren działki stanowiącej własność małżonków G. z działki sąsiedniej o nr ewid. [...] stanowiącej aktualnie własność A.J.. Dokonywanie innych czynności wnioskowanych przez J. i M.G., takich jak badanie próbek gleby jest zbędne. Z badań geotechnicznych wykonanych na etapie realizacji projektowanego budynku na działce [...] oraz informacji o budowie geologicznej terenu obejmującego wymienioną działkę zawartą w opinii biegłego wynika, że w podłożu gruntowym występują piaski, a więc utwory przepuszczalne wodę. Taką samą cechę posiada również warstwa ziemi humusowej nawieziona na tą działkę. Inwestor dokonując niwelacji terenu zgodnie z posiadanym pozwoleniem na budowę ma możliwość wykorzystania do tego celu dowolnej ziemi nawet ziemi odpadowej np. z wykopów. Zdaniem organu I instancji, że pomimo zmiany stanu wody na gruncie działki [...] w wyniku budowy domu mieszkalnego, nie zachodzi sytuacja przedostawania się wody przez granicę na działkę [...], tym samym nie może być mowy o szkodliwym wpływie na grunt działki sąsiedniej, a zatem nie ma podstaw do nałożenia na A.J. obowiązków z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Wody jakie gromadzą się w najniższym punkcie działki stanowiącej własność J. i M.G., pochodzą z tej działki w tym spływające z połaci ich budynku mieszkalnego. Nadto gromadzą się tam wody spływające z drogi dojazdowej nie posiadającej odpowiedniej kanalizacji deszczowej, na którą to drogę spływają nadto wody z przyległego terenu. Wobec powyższych ustaleń organ I instancji stwierdził brak podstaw do nałożenia na A.J. obowiązku wynikających z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.

J.G. i M.G. złożyli odwołanie od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 roku nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 469) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania ora dokonanych ustaleń Kolegium stwierdziło, że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż organ I instancji właściwej oceny zmiany stosunków wodnych na gruncie stanowiącym własność skarżących przeprowadzając zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 czerwca 2012 dowód z opinii biegłego. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że aktualny stan zagospodarowania działki nr [...] stanowiącej własność A.J. (dokonana niwelacja terenu, zlikwidowanie hałd ziemi zlikwidowanie rowu przejmującego wody opadowe), iż wody opadowe nie mają możliwości przenikania z tej działki na działkę skarżących. Z badań geotechnicznych jak i z opinii biegłego wynika, że w podłożu gruntowym działki [...] występują piaski, a więc utwory przepuszczalne, czyni zbędnym badanie próbek gleby znajdującej się na tej działce, o co wnioskował J.G.. Na brak możliwości powierzchniowego przepływu wód opadowych z działki [...] na działkę [...] wskazuje również opinia sporządzona przez biegłego B.H.. Przyczyniło się do tego odprowadzenie wód opadowych z dachu do studni chłonnych oraz wykonanie cokołu na granicy działek. Opinia została sporządzona przez osobę posiadająca specjalistyczną wiedzę w zakresie projektowania oraz kierownika budowy i robót w specjalności wodnych melioracji. W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 3 Prawa wodnego do organu rozpatrującego sprawę należy dobór metody zapobiegania szkody wynikającej ze zmiany stosunków wodnych na określonym terenie, z tym że nałożenie obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego jest środkiem subsydiarnym, tj. takim który należy zastosować, gdy nie ma możliwości wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.. Skoro więc organ I instancji wykazał, że wykonane ogrodzenie oraz studnie chłonne uniemożliwiają powierzchniowe przedostawanie się z wody z działki [...] na działkę [...] to nałożenie obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego jak i obowiązku wykonania tożsamych urządzeń byłoby nieuzasadnione i bezpodstawne. W końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w sprawie w tym sporządzona opinia biegłego dowodzi, że zmiana stosunków wodnych na działce [...] niewątpliwie miała miejsce, a związana była z budową domu, jednakże nie powoduje ona szkód na sąsiedniej działce tj. działce stanowiącej własność skarżących. Natomiast zgodnie z treścią art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nałożenie obowiązków o których mowa w tym przepisie jest dopuszczalne tylko wówczas gdy zmiana stanów wody na gruncie "szkodzi" gruntom sąsiednim.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli J.G. i M.G. podnosząc zarzuty dotyczące:

- naruszenia art. 25 § 1 pkt 5 k.p.a. mający istotny wpływ na wynik sprawy , przejawiający się w udziale i oparciu się w procesie wydania decyzji przez organ I instancji na opinii osoby (J.S.), której udział w wydaniu decyzji w niższej instancji, osoby, co do której skarżący mają wątpliwości co do bezstronności,

- rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne poprzez nienałożenie na inwestora działki [...] obowiązku określonego w powołanym przepisie zapobiegającego dalszemu występowaniu szkód na działce skarżących, wobec oparcia rozstrzygnięcia obu organów na opinii bazującej na nieaktualnym opracowaniach , niepopartej pomiarami,

- naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechania dokonania w postępowaniu odwoławczym wszechstronnej oceny dowodów zgromadzonych przez organ I instancji,

- naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ administracji publicznej wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nieuwzględnienia dowodu w przedmiocie ustalenia zmian naniesionych przez inwestora działki nr [...] na mapie zasadniczej tak jak wymagałby tego interes skarżących oraz słuszny interes obywateli, organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego, nie wyjaśniły w sposób należyty stanu faktycznego, zgromadzony materiał dowodowy został oceniony przez organy w sposób wybiórczy i dowolny, rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło z naruszeniem zasady obiektywizmu,

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych w II instancji dowodów- brak poinformowania strony o prawie zajęcia końcowego stanowiska,

- naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego , a ograniczenie się przez organ II instancji do weryfikacji decyzji organu I instancji,

- naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmawiającej nałożenia na inwestora działki [...] obowiązków wynikających z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne bez wskazania przyczyn z powodu których organ odmówił wiarygodności dowodom wskazanym przez skarżących (zdjęciom, przedstawiającym zalaną wodami opadowymi działkę oraz sprzecznych zapisów naniesionych rzędnych wysokościowych na mapach zasadniczych z lat 1997, 2003 i 2011 roku).

W konkluzji skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzj organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz od organu zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi, odnośnie zarzutu naruszenia art. 25 § 1 pkt 5 k.p.a. podniesiono dodatkowo, że opinia w niniejszej sprawie na której m.in. organy oparły swoje rozstrzygnięcie została sporządzona przez osobę nie będącą związaną żadnym stosunkiem prawnym w zakresie świadczenia pracy z organami orzekającymi w niniejszej sprawie jest bezzasadny. Jest to bowiem osoba spoza kręgu osób wskazanych w/w przepisie. Biegły posiadał stosowną specjalistyczną wiedzę niezbędną do wydania opinii w zakresie stosunków wodnych na terenie objętym analizą. Opinia zdaniem organu jest kompletna, zawiera rozważania i ustalenia dotyczące kwestii związanych z niwelacją terenu i usunięcia hałdy ziemi, likwidacją dotychczas wykonanego rowu na działce [...], jak przepuszczalności gruntu na tej działce. Skarżący nie zakwestionowali skutecznie wniosków wynikających z treści opinii poprzez przedstawienie np. kontropinii. Opinię sporządzoną przez biegłego należy uznać za rzetelną i wyczerpującą. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. Także zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ uznał za nietrafny. W przypadku skoro w postępowaniu odwoławczym nie przeprowadzono żadnych nowych czynności dowodowych jak w niniejszej sprawie, ponowne zapoznawanie się przez skarżących z całością akt sprawy byłoby nie tylko nieuzasadnione, ale także zbędne z punktu widzenia zasad ekonomiki postępowania administracyjnego. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 k.p.a. Kolegium wskazało, że organ II instancji nie jest obowiązany do poszukiwania dalszych dowodów w przypadku gdy stwierdzi, że sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji nie budzi zastrzeżeń, zaś dokonana przez ten organ ocena dowodów zebranych w sprawie jest prawidłowa. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest legalność tj. zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. W ramach tak określonej kognicji uchylenie zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przy jego wydaniu nastąpiło naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub dające postawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Nadto wskazać należy na przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że ocenia sprawę w jej całokształcie a nie jedynie w granicach wyznaczonych zarzutami. W niniejszej sprawie należy nadto wskazać również na treść art. 153 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że niniejsza spraw już po raz trzeci jest przedmiotem rozstrzygnięcia przez sąd. Zgodnie z tym przepisem ocena prawa i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie było przedmiotem zaskarżenia.

Złożona w niniejszej sprawie skarga jako uzasadniona podlega uwzględnieniu. Mimo długotrwałości prowadzonego postępowania, zainicjowanego wnioskiem J.G. złożonym w organie I instancji w maju 2014 roku, stan faktyczny nie został należycie ustalony i należycie wyjaśniony przy zastosowaniu reguł procedury administracyjnej, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Niespornie przedmiot sprawy dotyczył zmiany stosunków wodnych na gruncie i podlegał rozpoznaniu na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.). Przepis ten zakazuje właścicielowi gruntu zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku jej odpływu – ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3).

Zatem w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 prawa wodnego organ ma obowiązek ustalenia, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie i czy spowodowała szkodę. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, powodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi i daje organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Działaniem takim jest nie tylko kierowanie wody przepływającej przez dany teren na sąsiednią działkę, ale także wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływały wody opadowe z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. Ustawodawca wyraźnie wskazuje tu, że chodzi o grunty sąsiednie, a nie sąsiadujące bezpośrednio z działkami podmiotu, który dopuszcza się zmiany stanu wody na gruncie.

Bezspornie postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, a w szczególności ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 prawa wodnego, wymaga szerokiego przeprowadzenia czynności dowodowych dających odpowiedź na pytanie czy właściciel nieruchomości sąsiedniej w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych i czy zmiana ta negatywnie wpłynęła na grunty sąsiednie. Postępowanie takie, jak już podkreślono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 czerwca 2012 roku (sygn. akt II SA/Go 357/12) i 26 lutego 2014 roku (sygn. akt II SA/Go 914/13) jakie już zapadły w niniejszej sprawie, wymaga najczęściej wiedzy specjalistycznej i nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania prac (np. podwyższających gruntu i wykonanie cokołu betonowego) uniemożliwiającego aktualnie przepływ wody w obu stronach. Zauważyć jednocześnie należy, że nie każda zmiana stosunków wodnych będzie powodowała zastosowanie art. 29 ust. 3 prawa wodnego, a jedynie taka zmiana, która negatywnie, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie (por. wyroki z dnia 29 grudnia 2012 r. w sprawie II OSK 1538/11 oraz z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie II SA/GL 23/13, CBOSA). Jednocześnie stwierdzić należy, że szkoda o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne musi być realna, objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, albo powodować sytuację, w której niemożliwym jest użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Inaczej mówiąc szkoda w drugim znaczeniu jest także doprowadzenie do takich zmian stosunków wodnych w następstwie, którego następuje okresowe zalanie części sąsiedniej działki i w ten sposób uniemożliwienie użytkowania w sposób zgodny z przeznaczeniem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 września 2013 rok sygn. akt II SA/Rz 161/13, lex nr 1395467). Nie jest więc wymagane wystąpienie szkody majątkowej w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Inaczej rzecz ujmując, organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo-skutkowego między dokonaną zmianą na działce sąsiedniej, a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą w rozumieniu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne na gruncie sąsiednim. W każdym przypadku konieczną przesłanką zastosowania w/w przepisy jest jednoznaczne wykazanie, że stwierdzona zmiana stanu wód na gruncie oddziaływuje szkodliwie na grunty sąsiednie.

W niniejszej sprawie tak przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organy zabrakło. Organy jedynie skupiły się na ustaleniu czy aktualnie istnieje możliwość przenikania wód opadowych w wyniku zmiany stosunków wodnych z działki nr [...] stanowiącej własność A.J. na działkę [...] stanowiącą współwłasność skarżących oraz czy powoduje to szkodę na działce nr [...]. W tym kierunku było prowadzone dotychczas postępowanie dowodowe, przy jednoczesnym zrealizowaniu wytycznych Sądu dotyczących konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego posiadającego w tym zakresie specjalistyczną wiedzę. Nadto organy stwierdziły, że zalewanie działki skarżących wodami opadowymi jest związane z ukształtowaniem terenu i spływaniem tych wód z innych nieruchomości w tym z drogi, ale nie z działki sąsiedniej stanowiącej własność A.J.. Nadto wpływ na to ma poziom wód gruntowych, teren podlegający analizie jest bowiem terenem zalewowym.

Organ nie wyjaśnił jednak, czy przyczyną zalewania działki stanowiącej własność skarżących nie jest uniemożliwienie w wyniku prac budowlanych dokonanych na działce sąsiedniej tj. [...] spływu tych wód tj. w następstwie nawiezionej ziemi na działkę [...] oraz wykonania na całej długości granicy między tymi działkami przez właścicielkę działki [...] muru oporowego, który jak wynika z opinii biegłego, zapobiega przenikaniu wód opadowych zarówno z działki [...] na działkę [...] jak i z działki [...] na działkę [...]. Jak bowiem wyżej wskazano, podstawą zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest powodowanie przez właściciela zmiany stanu wód na gruncie między innymi poprzez wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich np. poprzez zasypanie zagłębienia, podniesienie poziomu gruntu na swojej działce czy też postawienie muru oporowego jakim może być np. fundament pod ogrodzeniem wystający ponad poziom gruntu. Wskazać należy, że biegły w sporządzonej opinii stwierdził, że ukształtowanie terenu na obu przedmiotowych działkach – rzędne terenu na ich granicy wskazują na przewyższenie na długości około 25 metrów działki nr [...] powodujący spływ wód opadowych w kierunku działki nr [...], a na odcinku około 17 metrów na przewyższenie terenu po stronie działki nr [...]. Tym samym organy winny dokonać ustaleń czy faktycznie tak jak twierdzą skarżący przed rozpoczęciem budowy na działce nr [...] ich działka nie była zalewana wodami opadowymi, w jaki sposób – w którym kierunku wody te spływały oraz czy w wyniku wykonania prac ziemnych na sąsiedniej działce oraz wykonania muru oporowego nie nastąpiło postawienie przeszkody uniemożliwiającej przepływ wód opadowych spływających po działce skarżących. Niezbędne będzie oczywiście ustalenie, czy faktycznie w wyniku nawiezienia ziemi na działkę [...] nastąpiło podwyższenie terenu. Kolejną kwestią mogącą mieć wpływ na rozstrzygniecie niniejszej sprawie, a czego dotychczas organy nie ustaliły, jaki był faktyczny kierunek spływu wód opadowych z działki skarżących przed rozpoczęciem prac budowlanych na działce stanowiącej własność A.J., czy obecnie nie stanowi przeszkody np. ogrodzenie wykonane przez skarżących w północnej części swojej działki. W tym zakresie brak jakichkolwiek ustaleń ze strony organów. Powyższe ustalenia organ winien dokonać poprzez przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego. Wiedzę w tym przedmiocie można uzyskać poprzez przesłuchanie świadków posiadających w tym zakresie wiedzę, wskazanych czy to przez strony postępowania, czy też znanych organowi z urzędu, odebranie wyjaśnień od stron, ewentualnie ich przesłuchanie w tym charakterze, pozyskanie stosownych dokumentów itp. Nadto po uzupełnieniu materiału dowodowego organ winien rozważyć konieczność przeprowadzenia co najmniej uzupełniającego dowodu z opinii biegłego.

Tego w postępowaniu podlegającym kontroli Sądu w niniejszej sprawie zabrakło, zatem postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 6 (zasady legalizmu), art. 7 (zasady prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 (obowiązku organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) oraz art. 80 ( oceny dowodów).

Odnośnie zarzutu dotyczącego oceny dowodu z opinii biegłego, wskazać należy, że organ co prawda nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii (ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły), co nie oznacza jednak, że jest zwolniony z obowiązku oceny wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. Na organie bowiem spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ winien dokonać oceny czy opinia biegłego zawiera odpowiedź na wszystkie pytania istotne do rozstrzygnięcia sprawy i rozważenia zadania biegłemu ewentualnych dodatkowych pytań. Również ma obowiązek organ ustosunkowania się i udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę. Sama opinia podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który ma być kompleksowo zgromadzony. Dopiero po wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii i pełnego zebrania materiału dowodowego, może organ dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do podjęcia rozstrzygnięcia.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że pracownik organu I instancji który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji nie może następnie zasiadać w składzie organu II instancji rozpatrującego odwołanie oraz gdy strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyłączenie to nie dotyczy sytuacji gdy sprawa wraca po uchyleniu zaskarżonej decyzji przez organ II instancji do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sąd nie dopatrzył się również okoliczności przemawiających za uwzględnieniem zarzutu dotyczącego braku bezstronności powołanego biegłego. Sam fakt, że biegły nie podziela stanowiska reprezentowanego przez stronę nie oznacza braku bezstronności.

Odnośnie podniesionego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez Kolegium poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego wskazać należy wskazać, że wskazany przepis odnosi się również do postępowania odwoławczego. Jednak jednym z warunków uwzględnienia takiego zarzutu jest wykazanie przez skarżącego, że strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i że uchybienie wskazanemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05). Skarżący podnosząc powyższy zarzut nie wykazali, że w następstwie tego uchybienia pozbawienie zostali możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy to poprzez zgłoszenie dalszych konkretnych dowodów na ich poparcie. Odnośnie stanowiska organu co do powyższego zarzutu wskazać należy, że art. 10 § 2 k.p.a. wskazuje sytuacje w których organ może odstąpić od powyższej zasady. Nie jest taką okolicznością zdaniem Sądu, ekonomika postępowania nawet w przypadku gdy postępowanie to toczy się od kilku lat, czy też oparcie się przez organ II instancji na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji.

Z wyżej wskazanych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w punkcie I wyroku.

Orzeczenie w punkcie II zapadło na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Orzeczenie w przedmiocie zasądzenia od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego w wysokości 300 złotych tj. uiszczonego wpisu od skargi oparto na art. 200 p.p.s.a.