Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3015/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1 art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia del. NSA Jerzy Krupiński sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 846/14 w sprawie ze skargi W. Ś. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 846/14, oddalił skargę W. Ś. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta G.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda Mazowiecki, wobec braku wydania przez Radę Miasta G. uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta G., do czego Rada była zobowiązana na mocy art. 26 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191), na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) stwierdził wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta G. W. Ś. z powodu utraty prawa wybieralności, spowodowanego skazaniem go prawomocnym wyrokiem sądowym za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Z uzasadnienia ww. zarządzenia wynika, że prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Płocku z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt: V Ka 769/13, W. Ś. został skazany za czyn z art. 178a § 1 Kodeksu karnego.

Powołując się na treść art. 26 ust. 1 pkt. 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, w zw. z art. 3 ust. 2 tej ustawy oraz art. 7 ust.2 pkt. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190, zm. Dz. U. z 2011 r. Nr 34 poz. 172), Wojewoda wyjaśnił, że wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności; a nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Cytowane przepisy mają zastosowanie na mocy art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113). W ocenie organu nadzoru przestępstwo, za które został skazany Burmistrz, ma w całości charakter umyślny, a więc stanowi przesłankę wygaśnięcia jego mandatu.

Powyższe zarządzenie stało się przedmiotem skargi W. Ś. Organowi administracji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy, polegającą na przyjęciu, że na mocy przepisów art. 16 – wytknięto, iż nie został wskazany konkretny przepis – w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta w zw. z art. 3 ust. 2 tej ustawy oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich.

Zdaniem skarżącego, w sprawie niesłusznie został zastosowany przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej. Powinien bowiem zostać zastosowany art. 11 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 - ze zm.). Wskazano, że przepis ten jest w niniejszej sprawie dla skarżącego względniejszy, ponieważ obejmuje swą dyspozycją jedynie osoby skazane na bezwzględną karę pozbawienia wolności, podczas gdy wobec skarżącego orzeczono karę pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącego złożył alternatywnie wniosek o zadanie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o treści: "Czy art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r., Nr 21, poz. 113 - ze zm.) - interpretowany w ten sposób, że przepis ten swoją hipotezą obejmuje wygaśnięcie mandatu - jest zgodny z art. 2 Konstytucji z art. 31 ust. 3 Konstytucji?" z jednoczesnym wnioskiem o zawieszenie postępowania na mocy art. 124 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Uzasadniając powyższy wniosek wskazano, że w związku z orzeczeniem przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. K 9/11 niezgodności z ustawą zasadniczą ust. 1 i 2 art. 16 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy, został do ustawy dopisany art. 16 ust. 2a, który stanowi, że do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której Kodeks Wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednocześnie w ustawie pozostały ust. 3 i 4 art. 16, z których nie wynikała dyspozycja do zastosowania przepisów dotychczasowych. Zatem koniecznym dla niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy przepis ust. 4, mówiący o wyborach przedterminowych, obejmuje swoją dyspozycją również wygaśnięcie mandatu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Wojewoda Mazowiecki, wydając skarżone zarządzenie zastępcze, zasadnie zastosował przepisy ustawy – Ordynacja wyborcza. Wybory do organów stanowiących samorządu terytorialnego oraz wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów miast odbyły się jesienią 2010 r. na podstawie przepisów obowiązującej wówczas Ordynacji wyborczej. W dniu 5 stycznia 2011 r. uchwalony został Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz.112 ze zm.) oraz ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.). W myśl art. 1 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy, wszedł on w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, czyli z dniem 1 sierpnia 2011 r. Zgodnie z art. 10 ust. 2 tej ustawy z tą datą traci moc m.in. Ordynacja wyborcza (...) oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta (...). Z kolei przepisem art. 16 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustalono, że Kodeks wyborczy stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów, a w ust. 2 postanowiono, że do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu, te dwa przepisy miały charakter ogólny, odnosiły się do wyborów samorządowych, ale także do wyborów do Sejmu, Senatu, Parlamentu Europejskiego, na Prezydenta RP. Kolejny ust. 3 i 4 art. 16, odnoszą się zaś tylko do organów samorządu terytorialnego.

Sąd podniósł, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. K 9/11, w zakresie dotyczącym art. 16 ust. 1 i 2 ustawy – Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy, został sformułowany w sposób szczególny odnoszący się do "reżimu prawnego wyborów", które mają być zarządzone. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że chodzi o wybory parlamentarne, które mają być przeprowadzone, a nie o wybory, które już przeprowadzono i kadencje rozpoczęte po przeprowadzonych wyborach. Wyrok Trybunału nie odnosi się zatem do wyborów przeprowadzonych przed uchwaleniem Kodeksu wyborczego i kadencji rozpoczętych przed wejściem w życie Kodeksu wyborczego, a w szczególności w ogóle nie odnosi się do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji rozpoczętych po tych wyborach. W ocenie Sądu, stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z art. 2 Konstytucji art. 16 ust. 1 i 2 Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, nie powoduje zmiany stanu prawnego co do tego, że do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego rozpoczętej po tych wyborach mają nadal zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, w tym przepisy tych ustaw dotyczące wygaśnięcia mandatu i stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

Zwrócono nadto uwagę, że wybory samorządowe w listopadzie i grudniu 2010 r. zostały przeprowadzone na podstawie przepisów Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) i ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...), z uwzględnieniem zmian tych przepisów wprowadzonych ustawami, które weszły w życie w trakcie poprzedniej kadencji, ale miały zastosowanie do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następującej po kadencji, w trakcie której ustawy wprowadzające zmiany weszły w życie. Zmiana przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta była objęta ustawą z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1111). W ustawie tej (art. 6), podobnie jak w innych ustawach zmieniających Ordynację wyborczą do rad gmin (...) oraz ustawę o bezpośrednim wyborze wójta (...), został zamieszczony przepis przejściowy, że zmienione przepisy mają zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której weszły w życie. Oznacza to, że w przepisach przejściowych, które są poza Ordynacją wyborczą do rad gmin (...) i ustawą o bezpośrednim wyborze wójta (...) zawarte jest unormowanie, że przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...), z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w drodze kolejnych nowelizacji przed wyborami samorządowymi w 2010 r., stosuje się do wyborów samorządowych w 2010 r. i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego po tych wyborach. Te przepisy przejściowe nie utraciły mocy.

Również treść art. 16 ust. 3 i 4 Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy stanowią, że do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe, jak również do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy dotychczasowe, o których mowa w art. 16 ust. 3 i 4, to Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta (...). Stosowanie przepisów dotychczasowych do wyborów obejmuje całość spraw związanych z tymi wyborami, a więc obejmuje także te przepisy, które określają warunki przeprowadzania takich wyborów, w tym przepisy, których zastosowanie powoduje skutek w postaci przeprowadzenia wyborów.

Sąd zauważył także, że w ustawie z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw wprowadzono także zmiany do ustaw samorządowych, nadając nowe brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 86a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Stosownie zaś do art. 5 tej ustawy zmienione przepisy ustaw samorządowych mają zastosowanie do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, następujących po kadencji, w trakcie której ustawa ta weszła w życie. Zmienione zatem ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. przepisy Kodeksu wyborczego mogą mieć zastosowanie do następnych wyborów samorządowych i kadencji po tych wyborach.

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę Sąd uznał, że organ w sposób prawidłowy zastosował art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy – Ordynacja wyborcza. W sytuacji, gdy nie istniał spór co do tego, że wobec skarżącego zapadł prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia umyślnego przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, koniecznym było stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta G.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego, Sąd zauważył, iż rozpatrując przedmiotową sprawę nie dostrzegł takiej konieczności, ponieważ przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy to Sąd poweźmie wątpliwości w tym zakresie.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku W. Ś., zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 - ze zm.; dalej: ustawa wprowadzająca) - polegającą na przyjęciu, iż na mocy tychże przepisów art. 16, w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 26 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1191) w zw. z art. 3 ust. 2 tej ustawy oraz art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 - ze zm.), podczas gdy zastosowanie w przedmiotowej sprawie powinien mieć art. 11 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.);

- naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak całościowego rozpoznania i przeanalizowania złożonej przez skarżącego skargi oraz akt załączonych do skargi, co skutkowało pominięciem przez Sąd rozpoznania kwestii, jaki przepis był podstawą zastosowania art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191) w zw. z art. 3 ust. 2 tej ustawy oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (Dz.U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190 ze zm.), podczas gdy zastosowanie powinien mieć art. 11 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.).

W oparciu o powyższe zarzuty wnosiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że podstawą zastosowania przepisów dotychczasowych nie mógł być art. 16 ust. 3 i 4 ustawy wprowadzającej, który zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 87/12, nie dotyczy kwestii wygaśnięcia mandatu burmistrza. Wobec powyższego zastosowanie ma zasada bezpośredniego działania ustawy nowej tj. Kodeksu wyborczego.

W ocenie kasatora zastosowanie w przedmiotowej sprawie powinien mieć art. 11 § 2 pkt 1 ustawy wprowadzającej, zgodnie z którym nie ma prawa wybieralności w wyborach osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Jednocześnie zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, utrata biernego prawa wyborczego ma miejsce tylko wówczas, gdy wobec tej osoby zostanie orzeczona kara pozbawienia wolności bez warunkowego zawieszenia jej wykonania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej zwanej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wskazanego przepisu. W niniejszej sprawie żadna, z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie strony skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247). Analiza zarzutów skargi i ich uzasadnienia prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnił skutecznie istnienia związku przyczynowego między istotnym naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego wyroku.

Nie można podzielić zarzutu skargi naruszenia przepisów art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak całościowego rozpoznania i przeanalizowania złożonej przez skarżącego skargi oraz załączonych do niej akt sprawy.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania sądu jest materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jednocześnie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Z przepisu tego wynika, więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09 - LEX nr 746707). Wbrew zarzutom skargi Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok, wziął pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał aktowy i z niego wyprowadził właściwe wnioski i oceny.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Sąd może też w celu usunięcia naruszenia prawa i jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, stosować środki przewidziane ustawą w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. A. Kabat, Komentarz do art. 134 [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013).

Analiza zaskarżonego wyroku nie wskazuje, by Sąd pierwszej instancji rozpoznał inną sprawę niż ta, w której wydano zaskarżone zarządzenie zastępcze. Niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, Sąd trafnie uznał, że w realiach sprawy ma zastosowania przepis art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191) w zw. z art. 3 ust. 2 tej ustawy oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (Dz .U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190 ze zm.).

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowych ustaleń walidacyjnych, tj. właściwie ustalił obowiązującą podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta i art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm. – dalej p.w.k.w.), prawa wybieralności nie mają osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Organ stwierdził wygaśnięcie mandatu skarżącego z powodu utraty prawa wybieralności, spowodowanego skazaniem go prawomocnym wyrokiem sądowym za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.

Kontrolując legalność zaskarżonego aktu Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że rozstrzygając sprawę należało wziąć pod uwagę prawne konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. K 19/11, (OTK-A 2011 r., nr 6, poz. 61). W tym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w. przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Z uzasadnienia wyroku wynika natomiast, że sposób ukształtowania art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.p., powinien być widziany w perspektywie terminu na zarządzenie wyborów parlamentarnych w 2011 r., albowiem prowadził do ukształtowania normy powierzającej Prezydentowi nie tylko samo wyznaczenie daty tych wyborów, lecz także umożliwiającej określenie ich reżimu prawnego. Wynika to z określenia przez ustawodawcę daty wejścia w życie Kodeksu wyborczego w okresie bezpośrednio poprzedzającym ostateczny termin na zarządzenie przez Prezydenta najbliższych wyborów parlamentarnych.

Trybunał brał pod uwagę to, że podstawowym motywem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 16 ust. 1 i ust. 2 p.w.k.w. były ewentualne konsekwencje zastosowania zawartych tam rozwiązań w odniesieniu do wyborów parlamentarnych, niepożądane z punktu widzenia standardów przyjętych w ustawie zasadniczej i zasad, które powinny być respektowane przy tworzeniu prawa wyborczego. Pozostawił natomiast w obrocie prawnym regulacje art. 16 ust. 3 i 4 p.w.k.w., dotyczące nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przeprowadzanych w trakcie kadencji, stanowiąc, że stosuje się do nich przepisy Ordynacji wyborczej.

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakres hipotezy przepisu art. 16 ust. 3 i 4 p.w.k.w. powinien być wyznaczany zasadniczo zgodnie z systemowymi i funkcjonalnymi regułami wykładni. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest zagadnieniem odrębnym, choć wiążącym się – ewentualnie, w razie uprawomocnienia się aktu (orzeczenia) fakt ten ustalającego – z koniecznością przeprowadzenia przedterminowych wyborów. Objęcie zakresem dyspozycji art. 16 ust. 4 p.w.k.w. nie tylko przedterminowych wyborów, o których mowa wprost w tym przepisie, ale także stwierdzania wygaśnięcia mandatu, stanowi wyraz uprawnionej rozszerzającej wykładni tego przepisu, będący wyjątkiem od zasady bezpośredniego działania Kodeksu wyborczego. Rozszerzająca interpretacja analizowanego przepisu prowadzi do zagwarantowania koherencji reżimu wyborczego organów jednostek samorządu terytorialnego w świetle zasad i wartości konstytucyjnych dotyczących stabilności reguł prawa wyborczego w trakcie kadencji. Nie jest bowiem możliwy do zaakceptowania taki pogląd, że to czy wybory mogą być przeprowadzone reguluje Kodeks wyborczy, natomiast samo przeprowadzenie wyborów reguluje Ordynacja wyborcza (zob. np. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 304/12, ONSAiWSA 2013, nr 3, poz. 55; z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1305/12; z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1501/12; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 119/13 [w:] CBOSA). Stanowisko, że do wygaśnięcia mandatu radnego, wójta stosuje się przepisy Kodeksu wyborczego, które weszły w życie w trakcie kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego wybranych w wyborach samorządowych w 2010 r. naruszałoby wartości konstytucyjne, albowiem oznaczałoby akceptację zmiany reguł określających sprawowanie mandatu w trakcie kadencji i akceptację nierównego traktowania osób, które nabyły mandat na kadencję 2010-2014.

Podkreślić trzeba, że naprzeciw takiej wykładni wskazanych regulacji wyszedł ustawodawca, który ustawą z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. 2012, poz. 1399) po ust. 2 art. 16, dodał ust. 2a w brzmieniu: "Do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe." Ustawa weszła w życie w dniu 27 grudnia 2012 r. Przepis ten obowiązywał w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego. W przedmiotowej sprawie nie mogły zatem mieć zastosowania postanowienia art. 11 § 2 ust. 1 Kodeksu wyborczego.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.