Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2033/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 83apkt 2 ust 2
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA, Protokolant ref. staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] na podstawie art. 83a ust. 2 i art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009r., nr 205, poz.1585 z późn. zm.) oraz art. 157 § 3, art. 180 kpa, w związku z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych

- odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2010r., Nr [...] dotyczącej Z P.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w Przasnyszu uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...] i ponownie stwierdził wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalno rentowe, chorobowe, wypadkowe i zdrowotne dla ubezpieczonego Z. P. Od wydanej decyzji zostało złożone odwołanie do Sądu.

W dniu [...] kwietnia 2010r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] wpłynął wniosek Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa.

Organ podał, iż zgodnie z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych w sprawach nie uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Artykuł 180 kpa stanowi, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kpa, chyba, że przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.

W ocenie organu toczące się w przedmiotowej sprawie na skutek wniesionego odwołania postępowanie przed sądem powszechnym, jest przeszkodą procesową do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który ustala reguły postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ZUS, decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego Sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, nie wynik postępowania odwoławczego, ale samo jego wszczęcie poprzez wniesienie odwołania uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji, również z urzędu.

Ponieważ ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych uregulowała w art. 83a ust. 2 instytucję stwierdzenia nieważności odmiennie od regulacji zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego, ograniczając możliwość wszczynania postępowania do działania organu z urzędu oraz w okolicznościach, gdy nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, tym samym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest niedopuszczalne i brak jest podstaw do wszczęcia postępowania.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] podnosząc, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczącej ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne powinien zostać merytorycznie rozpoznany ponieważ odpowiada wymogom art. 61 kpa.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] - w związku z wnioskiem Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2010r. Nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i stwierdził, iż od wydanej decyzji dotyczącej ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne zostało wniesione odwołanie do sądu, co stanowi przeszkodę procesową do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Tym samym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji było bezprzedmiotowe i brak było podstaw do wszczęcia postępowania. Za taką argumentacją przemawia wyraźnie treść art. 83a ustawy o sus, który zakazuje zakładowi unieważniania decyzji, od których wniesiono odwołanie do sądu powszechnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020r. złożył Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W skardze zarzucono:

- naruszenie prawa procesowego polegającą na uchyleniu decyzji dotychczasowej z obrazą art. 155 kpa, ponieważ nie zachodziły okoliczności umożliwiające uchylenie decyzji w tym przepisie przewidziane i w związku z tym wydanie nowej decyzji nieważnej z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa;

- obrazę prawa procesowego przez wydanie drugiej decyzji dotyczącej tej samej sprawy w związku z bezpodstawnym uchyleniem decyzji wcześniejszej i tym samym wydanie decyzji nowej z naruszeniem prawa przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, zgodnie z którym nieważna jest decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

- obrazę art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 157 § 2 kpa i art. 180 przez przyjęcie, iż przepis ten ogranicza uprawnienia organu do wszczynania postępowania nadzorczego wyłącznie do sytuacji, gdy mamy do czynienia z decyzją ostateczną i strona nie złożyła odwołania do sądu powszechnego.

W skardze podniesiono, iż Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Wniosek ten odpowiadał wymogom art. 61 kpa i powinien zostać merytorycznie rozpoznany. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał dwie decyzje w tej samej sprawie. Okoliczności tej nie zmienia fakt, iż decyzja wcześniejsza tj. z 2009r. została uchylona decyzją późniejszą tj. z roku 2010r., ponieważ stało się to bez podstawy prawnej i z oczywistym naruszeniem art. 155 kpa.

Z treści art. 180 kpa wynika, że do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania. Zasadą jest zatem stosowanie przez ZUS przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zaś wyjątkiem jest stosowanie innych regulacji.

Skarżący powołał wyrok z dnia 4 kwietnia 2008r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. II GSK 475/07, w którym stwierdzono m.in., iż przepis art. 83a ust. 2 ograniczył uprawnienia organu do wszczynania postępowania nadzorczego wyłącznie do sytuacji, gdy mamy do czynienia z decyzją ostateczną i strona nie złożyła odwołania do sądu powszechnego. Jednak z treści tej normy prawnej nie sposób wyinterpretować ograniczeń w zakresie inicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, przyznanych stronie postępowania z mocy art. 157 § 2 kpa w związku z art. 180 kpa.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W ocenie organu administracyjnego w niniejszej sprawie zachodzić mogą przesłanki do odrzucenia skargi jako wniesionej do sądu nieuprawnionego do rozstrzygania w sprawie. W tym zakresie powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (por. postanowienia z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 810/08 i z dnia 31 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1840/07), że w świetle obecnie obowiązujących przepisów, sądy administracyjne właściwe są wyłącznie w zakresie kontroli decyzji administracyjnych organów rentowych, o których mowa w art. 84 ust. 4 u.s.u.s.. Od decyzji, o których mowa w art. 83a tej ustawy przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Bez znaczenia jest okoliczność, że jako tryb właściwy do unieważnienia decyzji wskazano tryb przewidziany przepisami k.p.a. Ustawodawca, świadomy administracyjnego charakteru decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu i wymiaru składek, uznał za właściwe ocenę zasadności tych decyzji przekazać do oceny sądom powszechnym, a nie administracyjnym. Błędne pouczenie w decyzji co do skargi do sądu administracyjnego nie może stwarzać podstaw do rozpoznania skargi w sprawie nie należącej do kompetencji należącej do właściwości sądu administracyjnego. Ponadto Prezes ZUS wskazał, że decyzja Nr [...] została zaskarżona poprzez wniesienie odwołania od decyzji do Sądu Ubezpieczeń Społecznych Sądu Okręgowego w [...]. Postępowanie w sprawie nie zostało ukończone. Aktualnie pozostaje zawieszone na skutek jednoczesnego zaskarżenia decyzji wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, co zostało uznane przez sąd powszechny jako przeszkoda w kontynuowaniu postępowania odwoławczego. W tych warunkach brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na treść art. 83a ust. 2 u.s.u.s. Ponadto Prezes ZUS wskazał, że merytoryczne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji następuje wówczas, gdy spełnione są przesłanki formalne do wszczęcia postępowania i postępowanie takie jest dopuszczalne, zarzuty dotyczące nieważności nie były przedmiotem oceny organu. Niemniej jednak organ dodatkowo podniósł, iż brak jest podstaw z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., co w kontekście odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego należy uznać za uzasadnienie braku podstaw do wszczęcia takiego postępowania z urzędu, z racji stwierdzenia, iż decyzja w przedmiocie ubezpieczenia społecznego wydawana jest adekwatnie do ustalonego stanu faktycznego. Po uzupełnieniu wskazanych przez sąd ubezpieczeń braków decyzji, organ wydał nową decyzję regulującą zaistniały stan faktyczny, eliminując jednocześnie z obrotu poprzednio wydaną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie

z prawem.

W pierwszej kolejności należało poddać analizie kwestię właściwości rzeczowej sądu administracyjnego do rozpoznania skargi. Niezależnie bowiem od tego, że w odpowiedzi na skargę organu zawarto alternatywny wniosek albo o odrzucenie skargi ze względu na niewłaściwość rzeczową sądu administracyjnego, albo o oddalenie skargi, Sąd z urzędu bada swoją właściwość.

Na mocy art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, jak stanowi § 2 pkt 1 p.p.s.a obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W art. 123 u.s.u.s. ustawodawca wskazał, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Art. 83a ust. 2, który obok art. 65 ust. 5 i art. 123 u.s.u.s., powołany został jako podstawa prawna decyzji kontrolowanej obecnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach k.p.a.

Przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna, w której Prezes ZUS, po rozpoznaniu sprawy w dwóch instancjach, powołując się na art. 123 i wskazane wyżej przepisy u.s.u.s. odmówił - w drodze decyzji administracyjnej - wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. przez Inspektorat ZUS w [...].

Decyzja wydana przez Prezesa ZUS ma zatem charakter formalny, w tym znaczeniu, iż nie wypowiada się, czy decyzja odnosząca się do wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne zmieniona w trybie art. 154 § 1 k.p.a. była wadliwa materialnie, nie ocenia zatem, czy wystąpiła któraś z przesłanek nieważności i czy decyzja ta powinna zostać usunięta z obrotu prawnego na podstawie art. 156 k.p.a., lecz stwierdza, że istnieje przeszkoda procesowa do tego, aby postępowanie takie mogło się w ogóle toczyć, wskazując, że postępowanie może zainicjować tylko ZUS z urzędu.

Do rozpatrzenia skargi na akt administracyjny, wydany w oparciu o przepisy k.p.a, do stosowania których odsyła art. 123 u.s.u.s. i która to ustawa nie stanowi w tym względzie inaczej (tj. nie wskazano w niej sądu powszechnego jako właściwego do rozpoznania sprawy), właściwy jest sąd administracyjny a nie sąd powszechny.

Z powyższych względów wniosek o odrzucenie skargi zawarty w odpowiedzi Prezesa ZUS na skargę nie mógł zostać uwzględniony.

Podzielić jednakże należało argumenty tego organu wywiedzione za oddaleniem skargi. Podniesiono bowiem, że ust. 2 art. 83a u.s.u.s. stanowi, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, wyłącznie z urzędu. Zdaniem Prezesa ZUS, za taką zawężającą wykładnią przepisu opowiedziała się większość orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Zarówno Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 240/08, jak i Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt I UK 109/09, stanęły na stanowisku, że przepis art. 83a ust. 2 pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i to pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Dalej jeszcze poszedł w wymienionym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, dochodząc do wniosku, że omawiana konstrukcja prawna wyklucza zastosowanie art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony lub z urzędu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego pogląd ten jest trafny, gdyż przemawia za nim istotny argument wykluczenia poddania tej samej decyzji kontroli sądu powszechnego oraz kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej, a także skutków kolizji pomiędzy tymi postępowaniami.

Nie ma też zdaniem Sądu Wojewódzkiego dostatecznego powodu, aby tak ukształtowany podział właściwości pomiędzy sądem powszechnym i administracyjnym, wywodzący się z wykładni językowej i systemowej, a odnoszący się do możliwości zainicjowania przez stronę postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 83a ust. 2 u.s.u.s., miał ulegać zmianie w sytuacji, w której nie zostało złożone odwołanie od decyzji do sądu powszechnego. Przemawia za taką wykładnią argument wynikający z porównania inicjatyw związanych z wszczęciem postępowań, o których mowa w ust. 1 i 2 omawianego przepisu. O ile bowiem w ust. 1 tego przepisu ustawodawca wprost stwierdził, że prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, to w ust. 2 tego samego przepisu w kwestii złożenia wniosku inicjującego opisane tam postępowanie przez stronę milczy, wyraźnie wskazując tylko możliwość wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Uwzględniając zatem racjonalność ustawodawcy, nie ma podstaw do tego, aby przyjąć, iż w ramach tego samego przepisu, w jego kolejnych jednostkach redakcyjnych, ustawodawca inaczej wyrażał wolę związaną z inicjowaniem postępowań. Z tych względów nie mógł zostać uznany za trafny zarzut skargi odnoszący się do możliwości zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. przez stronę.

Na marginesie dodać można, że w sytuacji, w której przepisy obowiązującego prawa nie dają podstaw do zainicjowania postępowania administracyjnego przez podmiot, który domaga się kontroli decyzji w postępowaniach nadzwyczajnych, a organ odmawia wszczęcia takiego postępowania, ani nie podejmuje oczekiwanych działań z urzędu, podmiot taki może wykorzystać regulacje zawarte w art. 184-186 k.p.a.

Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

Jedynie na marginesie należy wskazać, że bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia pozostają twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę co do tego, że "brak jest podstaw z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., co w kontekście odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego należy uznać za uzasadnienie braku podstaw do wszczęcia takiego postępowania z urzędu, z racji stwierdzenia, iż decyzja w przedmiocie ubezpieczenia społecznego wydana jest adekwatnie do ustalonego stanu faktycznego". Organ w odpowiedzi na skargę nie był uprawniony do oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. Tego rodzaju ocena byłaby możliwa dopiero po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.