Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1581/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 204
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Wojewódzki fundusz ochrony środowiska nie jest jednostką organizacyjną województwa.

Nie można przyznać statusu wojewódzkiej jednostki organizacyjnej takiej jednostce, do której nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1590 ze zm./, ponieważ pełną regulację dotyczącą wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska zawiera ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 62 poz. 627 ze zm./.

Za takim stanowiskiem przemawia również to, że ustawa o samorządzie województwa wyróżnia wojewódzkie jednostki organizacyjne i wojewódzkie osoby prawne /art. 27c i art. 45 ust. 1/. Zakaz, o którym mowa w art. 25 ust. 2 tej ustawy, dotyczy tylko funkcji kierownika i zastępcy kierownika wojewódzkiej jednostki organizacyjnej. Wojewódzki fundusz ochrony środowiska jest zaś osobą prawną.

TEZY

Wojewódzki fundusz ochrony środowiska nie jest jednostką organizacyjną województwa.

Nie można przyznać statusu wojewódzkiej jednostki organizacyjnej takiej jednostce, do której nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1590 ze zm./, ponieważ pełną regulację dotyczącą wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska zawiera ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 62 poz. 627 ze zm./.

Za takim stanowiskiem przemawia również to, że ustawa o samorządzie województwa wyróżnia wojewódzkie jednostki organizacyjne i wojewódzkie osoby prawne /art. 27c i art. 45 ust. 1/. Zakaz, o którym mowa w art. 25 ust. 2 tej ustawy, dotyczy tylko funkcji kierownika i zastępcy kierownika wojewódzkiej jednostki organizacyjnej. Wojewódzki fundusz ochrony środowiska jest zaś osobą prawną.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr), Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz, Zbigniew Rausz, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 26 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Op 115/04 w sprawie ze skargi Województwa [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia 1 grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Wojewody [...]na rzecz Województwa [...] kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści), tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

OSK 1581/04

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Województwo [...] było podjęte na podstawie art. 86a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.), zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia l grudnia 2003 r., nr [...], wydane w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Z. F.. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego organ podniósł, że zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa radny nie może pełnić funkcji kierownika wojewódzkiej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy. Stosownie do treści art. 400 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 ze zm.) wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej mają osobowość prawną i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych są wojewódzkimi funduszami celowymi. Środki funduszy w całości przeznaczane są na finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w celu realizacji zasady zrównoważonego rozwoju. Fundusze prowadzą samodzielną gospodarkę finansową, pokrywając z posiadanych środków i uzyskiwanych wpływów wydatki na finansowanie zadań określonych w ustawie oraz kosztów działalności. Organ przywołał ponadto treść art. 22 ust. l ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148), przyjmując iż fundusz celowy jest wyodrębnionym z budżetu zadaniem publicznym, finansowanym na podstawie rocznego planu, ze wskazanych na ten cel środków. Fundusz stanowi alternatywną w stosunku do budżetu metodę gromadzenia i wydatkowania środków publicznych na cele, które pozostają w zakresie przedmiotowym działania organów władzy publicznej. Plan przychodów i wydatków wojewódzkiego funduszu określa uchwała budżetowa samorządu województwa, a ustawa o ochronie środowiska zastrzega szereg uprawnień dla zarządu województwa dotyczących wojewódzkiego funduszu, a w szczególności prawo nadania statutu określającego szczegółowe zasady, organizację i tryb działania wojewódzkiego funduszu, powoływanie i odwoływanie członków rady nadzorczej, powoływanie i odwoływanie na wniosek rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu zarządu funduszu, który stanowią prezes i jego zastępcy, obowiązek składania sejmikowi województwa informacji o działalności wojewódzkich funduszy za ubiegły rok, przyjmowanie sprawozdań z działalności funduszy, składanych przez rady nadzorcze wojewódzkich funduszy i ustalanie wynagrodzenia członków rad nadzorczych wojewódzkich funduszy. Te okoliczności, a w szczególności stosunki prawne występujące między wojewódzkim funduszem a organami samorządu województwa wskazują, iż wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej zaliczyć należy do wojewódzkich jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Ponadto organ wskazał, że mimo braku definicji pojęcia wojewódzkiej jednostki organizacyjnej, to skoro ustawodawca powołał do życia określone jednostki organizacyjne - wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, przyznał im określone źródła finansowania, kompetencje oraz unormował inne zależności prawne w relacjach z organami województwa to podmiot taki stanowi wojewódzką jednostkę organizacyjną. Powołano się także na pismo Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2003 r., a także na opinię prawną Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu z dnia 29 września 2003 r. Zgodnie z art. 26 ust. l ustawy radny, który przed uzyskaniem mandatu był zatrudniony na stanowisku kierownika wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej w tym województwie, w którym uzyskał mandat, jest obowiązany złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od daty ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, przed złożeniem ślubowania, o którym mowa w art. 22 ust. l ustawy. Nie złożenie przez radnego wniosku, o którym mowa w ust. l, jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu. Stosownie do treści art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.) wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w trzy miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 2 cyt. ustawy). W przedmiotowej sprawie radny Z. F. w dacie ogłoszenia wyników wyborów do Sejmiku Województwa [...] zatrudniony był na stanowisku prezesa Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Opolu, nie złożył wniosku o urlop bezpłatny w oparciu o art. 26 ust. l ustawy o samorządzie województwa, a Sejmik Województwa nie podjął uchwały w ustawowo zakreślonym terminie w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego. Wojewoda [...] pismem z dnia 20 października 2003 r. wezwał Sejmik Województwa [...] do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu tego radnego. Wobec bezskutecznego upływu 30 dniowego terminu na podjęcie uchwały wydano zarządzenie zastępcze.

W skardze domagano się uchylenia zarządzenia zastępczego jako wydanego z naruszeniem prawda. Skarżący postawił zarzut, że zaskarżone Zarządzenie Wojewody [...] rażąco narusza art. 25 ust. 2, art. 86 ust. l ustawy o samorządzie województwa i art. 190 ust. 2a ustawy z dnia 16 lipca l998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmiku województwa (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.). Jego zdaniem Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej nie jest wojewódzką jednostką organizacyjną w pojęciu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa w związku z czym brak jest podstawy prawnej do przyjęcia zakazu łączenia mandatu radnego sejmiku z funkcją członka zarządu funduszu. Wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej z woli ustawodawcy powołano jako odrębny podmiot wyposażony w osobowość prawną, i będący w rozumieniu ustawy o finansach publicznych - wojewódzkim funduszem celowym realizującym zadania ustawowo wyodrębnione z budżetu województwa (fundusz pozabudżetowy). Status prawny i organizacyjny funduszy ochrony środowiska, pojmowanych w świetle art. 386 pkt 3 ustawy o ochronie środowiska jako instytucje ochrony środowiska, został w sposób wyczerpujący określony w ustawie, która w przepisie art. 415 ust. 2 jednoznacznie ustanowiła zakaz zatrudnień i funkcji odnoszącym się do członka Zarządu. Zakazuje ona łączenia funkcji członka zarządu wojewódzkich funduszy z zatrudnieniem w administracji rządowej lub samorządowej, a także z członkostwem w radach nadzorczych spółek z udziałem skarbu Państwa. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, iż ustawodawca traktuje fundusze jako jednostkę odrębną od administracji rządowej i samorządowej. Gdyby przyjąć odmienną interpretację przepis ten, byłby sprzeczny w swojej treści i nielogiczny. Ma on charakter szczególny, który z tej racji ma pierwszeństwo przed innymi regulacjami prawnymi o charakterze ogólnym takim np. jak ustawa o samorządzie województwa. Fakt, iż ustawa o ochronie środowiska określa szereg uprawnień dla zarządu województwa w zakresie np. nadania statutu, powoływania i odwoływania członków rady nadzorczej itp., w niczym nie zmienia ustalonego przepisami ustawy o ochronie środowiska charakteru prawnego funduszy i nie czyni go wojewódzką jednostką organizacyjną w pojęciu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. A contrario członek zarządu może pełnić inne funkcje niewymienione w tym przepisie, a więc może być radnym. Z kolei ustawa o samorządzie województwa, która legła u podstaw wydania zarządzenia zastępczego określa wojewódzką samorządową jednostkę organizacyjną, wojewódzką jednostkę organizacyjną i wojewódzką osobę prawną jako samorządowe jednostki organizacyjne tworzone przez województwo dla wykonania jego zadań lub tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez województwo. Fundusz nie jest żadną z tych jednostek, gdyż utworzenie Funduszu nie należy do kompetencji województwa, lecz do ustawodawcy, a ponadto Fundusz nie realizuje ustawowych zadań województwa, lecz zadania przepisane mu w ustawie o ochronie środowiska. Statut województwa jako akt prawa miejscowego określający ustrój województwa w § 88 zawiera postanowienie o wykazie wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych powołanych do realizacji zadań województwa, w którym to wykazie fundusz nie jest wymieniony jako wojewódzka jednostka organizacyjna realizująca zadania województwa. Pojęcie wojewódzkiej jednostki organizacyjnej należy wiązać ze strukturami organizacyjnymi powołanymi do realizacji zadań województwa, a nie z obszarem, na którym dana jednostka organizacyjna działa. Fakt, iż Zarządowi Województwa na mocy ustawy o ochronie środowiska przypisano kompetencje do powołania - na wniosek Rady Nadzorczej członków wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska nie oznacza, iż Marszałek Województwa jest zwierzchnikiem służbowym osób przez niego powołanych. Ustawa o samorządzie województwa nie przewiduje zakazu łączenia mandatu radnego z pracą w organach wojewódzkiego funduszu celowego lub samorządowej osoby prawnej, zaś z przepisu art. 23 ust. 4 ustawy wynika, iż mandatu radnego województwa nie można łączyć z mandatem posła lub senatora, wykonywaniem funkcji wojewody lub wicewojewody oraz z członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący powołał się w tej mierze na opinię Biuro Studiów i Ekspertyz Sejmu z dnia 4 września 2003 r.

Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację i podkreślając, że nieumieszczenie Funduszu w wykazie wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych nie ma znaczenia prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 26 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Op 115/04, po rozpoznaniu skargi Województwa [...] uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z 1 grudnia 2003 r. Nr PN.III.MK-0911-14-1/2003. W uzasadnieniu wywodził, że przepis art. 86a ust. l i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 152, poz. 1590 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi, że "jeżeli właściwy organ województwa, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 33 ust. 7, oraz art. 5 ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z członkiem zarządu województwa, skarbnikiem województwa, kierownikiem wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego wojewódzką osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska albo nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ województwa do podjęcia uchwały w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. l, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze."

Z kolei ust. 3 tego przepisu, nakazuje odpowiednie stosowanie przepisu art. 86 ustawy, co oznacza odesłanie - w zakresie możliwości zaskarżenia zarządzenia zastępczego do sądu administracyjnego - do zasad obowiązujących przy zaskarżaniu rozstrzygnięć organów nadzorczych dotyczących województwa.

Takie usytuowanie prawne zarządzenia zastępczego powoduje, iż w ramach postępowania sądowo-administracyjnego traktowane być ono musi jako jeden z rodzajów aktu nadzoru.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego, a zgodnie z art. 148 tejże ustawy sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

W ramach sądowo-administracyjnej kontroli zgodności z prawem aktu nadzoru, badaniu w pierwszy rzędzie podlega dopuszczalność skargi.

Skarżący wykazał w tej mierze, iż przed wniesieniem skargi, w dniu 22 grudnia 2003 r., podjęto uchwałę nr XV/138/2003 w sprawie złożenia skargi na przedmiotowe zarządzenie zastępcze, co czyni zadość wymogowi wynikającemu z art. 86 ust. 2 ustawy, a ponadto nie budzi wątpliwości dotrzymanie terminu wystąpienia ze skargą.

Z kolei oceniając legalność aktu nadzoru, badaniu w pierwszej kolejności podlega zachowanie przez organ nadzoru wymaganego prawem trybu postępowania. Z nadesłanych do akt dokumentów, będących w istocie aktami sprawy (adnotacja na str. 4 odpowiedzi na skargę) wynika, że Wojewoda [...] przed wydaniem zarządzenia zastępczego wezwał pismem z dnia 20 października 2003 r. Sejmik Województwa [...] do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego Z. F., co było jedną z przesłanek do jego wydania po bezskutecznym upływie trzydziestu dni (art. 86a ust. l ustawy). Drugim obowiązkiem organu nadzoru było uprzednie zawiadomienie ministra właściwego do spraw administracji publicznej (art. 86 ust. 2 ustawy). Na spełnienie tego obowiązku nie wskazują ani przedłożone do akt dokumenty ani treść wywodów uzasadnienia przedmiotowego zarządzenia zastępczego, relacjonującego w sposób szczegółowy przebieg postępowania poprzedzającego jego wydanie. Naruszenie wymaganego trybu postępowania stanowi naruszenie przepisów, które sąd bierze pod uwagę z urzędu, a które powoduje, że postępowanie dotknięte jest tego rodzaju wadą, jaka skutkuje konieczność uchylenia podjętego w nim aktu bez względu na to, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego zaskarżone rozstrzygnięcie podlegało uchyleniu z przyczyn merytorycznych.

Wywód uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia zastępczego wskazuje na jego oparcie o funkcjonalną wykładnię przepisu art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590) w związku z art. 190 ust. l pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.). Przepisy powyższe wyłączają możliwość pełnienia przez radnego województwa funkcji kierownika wojewódzkiej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy ze skutkiem w postaci wygaśnięcia mandatu radnego.

W ocenie organu nadzoru terytorialna oraz funkcjonalna zależność osoby sprawującej funkcję kierownika (prezesa) Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Opolu w stosunku do zadań o charakterze nadzorczo-kontrolnym wykonywanych przez Zarząd Województwa powoduje, iż niezależnie od wątpliwości interpretacyjnych zwrotu "wojewódzka jednostka organizacyjna" użytego w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, przepisy dotyczące zakazu jednoczesnego pełnienia funkcji kierownika takiej jednostki oraz wykonywania mandatu radnego województwa mają w sprawie zastosowanie.

Taka interpretacja nie jest jednak na gruncie niniejszej sprawy dopuszczalna, czy nawet możliwa.

W doktrynie wyraża się słuszny pogląd, iż wprowadzanie wszelakich zakazów zajmowania określonych stanowisk w związku z wyborem do organów stanowiących samorządu terytorialnego stanowi wyjątek od zasady ogólnej wolności pracy. Zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendenae wszelkie wykraczanie poza literalną treść zapisów ustawowych musi budzić wątpliwości (zob. K. Bandarzewski i inni "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym", wyd. W. P. Lexis - Nexis, Warszawa 2004, str. 182-183). Oznacza to m.in., że wykładnia funkcjonalna (celowościowa) przepisu art. 25 ust. 2 ustawy na gruncie przyjętych rozwiązań konstytucyjnych, dotyczących wolności pracy (art. 65 ust. l Konstytucji RP) i wynikającego z nich ładu prawnego, jest niedopuszczalna.

Przyjmując zatem takie stanowisko należało dokonać gramatycznej wykładni pojęcia "wojewódzka jednostka organizacyjna" ograniczając się do ścisłego jego znaczenia. Ustawa nie definiuje tego pojęcia ale w jej treści doszukać się można szeregu sformułowań dotyczących wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. I tak art. 8 ust. 1 ustawy wskazuje, że w celu wykonywania zadań województwo tworzy wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne, art. 18 pkt 19f przyznaje sejmikowi województwa prawo tworzenia, przekształcania i likwidacji wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, art. 41 ust. 2 pkt 6 przyznaje zarządowi województwa prawo kierowania, koordynowania i kontrolowania działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym powoływanie i odwoływanie ich kierowników, art. 43 ust. 3 stanowi, że marszałek województwa jest zwierzchnikiem służbowym kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Z kolei art. 45 ust. 1 ustawy przewiduje, że zarząd województwa wykonuje zadania województwa m.in. przy pomocy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych lub wojewódzkich osób prawnych, przy czym wojewódzkimi osobami prawnymi, poza województwem, są samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają wprost taki status oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na postawie odrębnych ustaw wyłącznie przez województwo (art. 47 ust. 2 ustawy).

Tego rodzaju unormowania oznaczają, że regulacje ustawy nie wykraczają poza zakres jednostek organizacyjnych o charakterze samorządowym lub osób prawnych tworzonych wyłącznie przez województwo. Nie obejmują natomiast osób prawnych tworzonych w innym trybie, np. tak jak w niniejszej sprawie z mocy ustawy.

Pojęcie wojewódzkiej jednostki organizacyjnej jest niewątpliwie pojęciem szerszym od każdej z wymienionych z osobna powyższych kategorii obejmując zarówno wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjna jak i wojewódzkie osoby prawne oraz inne podmioty tworzone na podstawie przepisów ustawy przez województwo, ale nie może ono wykraczać poza materię objętą regulacją ustawy, a w szczególności rozciągać się na jednostki działające wprawdzie na obszarze województwa, w stosunku do których województwo ma określone uprawnienia kontrolno - organizacyjne, nie będące jednak samorządowymi jednostkami organizacyjnymi.

Do żadnej z tak określonych wojewódzkich jednostek organizacyjnych nie sposób zaliczyć jednak wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Fundusz ten działa na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Zgodnie z art. 400 ust. 2 i 3 ustawy ma on osobowość prawną i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych jest wojewódzkim funduszem celowym, prowadzącym samodzielną gospodarkę finansową, pokrywającym z posiadanych środków i uzyskanych wpływów wydatki na finansowanie zadań określonych w ustawie i koszty działalności.

Powiązanie działalności funduszy z ustawą o finansach publicznych powoduje, że funkcjonują one jako jednostki sektora finansów publicznych, których celem jest wykonanie zadań wyodrębnionych z budżetu, a wynikających wprost z ustawy, stanowiącej podstawę ich powołania. Nie są to zatem ani wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne ani wojewódzkie samorządowe osoby prawne, stanowiąc osobny twór organizacyjny (fundusz), wyposażony wprawdzie w osobowość prawną, ale funkcjonujący obok wspomnianych jednostek, do których wprost odnoszą się przepisy ustawy. Tego rodzaju usytuowanie powoduje brak czynnika łączącego, który wprost - tak jak nakazywałaby to wykładnia gramatyczna - wskazywałby na możliwość zaliczenia funduszy celowych działających na terenie województwa, do wojewódzkich jednostek organizacyjnych w rozumieniu przepisu art. 25 ust. 2 ustawy. Inaczej mówiąc wojewódzki fundusz celowy jest co do charakteru prawnego tylko i wyłącznie funduszem, a nie obejmowaną przepisami ustawy wojewódzką jednostką organizacyjną.

Dodatkowo, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, powyższą argumentacje utwierdzają zapisy statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Opolu, nadanego uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia 6 lutego 2003 r., nr 150/2003, które wprost wskazują, iż fundusz jest wojewódzkim funduszem celowym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych (§ 3), wykonującym, w zakresie przewidzianym przepisami prawa, prawo własności oraz inne prawa majątkowe i samodzielnie gospodarującym wydzielonym majątkiem (§ 5) oraz prowadzącym samodzielną gospodarkę finansową, której zasady określa ustawa o finansach publicznych (§ 25).

Również z załączonego do akt (k. 7) Biuletynu Informacji Publicznej Samorządu Województwa [...] z dnia 11 września 2003 r. wynika, że przedmiotowy Fundusz nie został umieszczony w wykazie wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych i wojewódzkich osób prawnych, co pośrednio potwierdza, iż funkcjonalnie i organizacyjnie wyodrębniony, nie został zaliczony do żadnej z tych kategorii.

Wojewoda [...] wniósł od wyroku skargę kasacyjną na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania – art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieprzeprowadzenie z urzędu postępowania dowodowego w kwestii zawiadomienia ministra o wydaniu zarządzenia zastępczego, a uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. l, 18 ust. l pkt 19f, 25 ust. 2, 41 ust. 2 pkt 6, art. 43 ust 3, 45 ust. 1, 47 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) oraz art. 22 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148 z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przez Sąd art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Sąd powziął wątpliwość co do dopełnienia przez Wojewodę obowiązku powiadomienia o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Skoro zatem Sąd miał wątpliwość, co do istnienia zawiadomienia, powinien był ją wyjaśnić poprzez wezwanie do przedstawienia dokumentu bądź zapytania o realizację wymogu z art. 86 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Zwłaszcza, że Sąd wzywał stronę skarżącą do przedstawienia Statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a więc uzupełniał materiał zgromadzony w sprawie. W związku z tym, uznać należy, że Sąd orzekł, pomimo istnienia istotnych wątpliwości. Naruszenie przepisu miało wpływ na postępowanie, gdyż jak wynika z uzasadnienia wyroku, brak zawiadomienia, o którym mowa, był jednym z podstawowych argumentów przemawiających za uchyleniem narządzenia zastępczego.

Ustalenie przez Sąd, że fundusz celowy jest co do charakteru prawnego tylko i wyłącznie funduszem, a nie obejmowaną przepisami ustawy o samorządzie województwa wojewódzką jednostką organizacyjną, jest zdaniem strony przeciwnej błędne.

Przede wszystkim fundusze celowe (a takim jest na podstawie art. 400 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej ) są ujęte w ustawie o finansach publicznych w rozdziale 3 dotyczącym form organizacyjno-prawnych jednostek sektora finansów publicznych. Są tam wymienione zbiorczo jednostki organizacyjne takie jak zakład czy jednostka budżetowa. Dlaczego zatem wyłączać fundusze celowe z pojęcia jednostek organizacyjnych, skoro sam ustawodawca umieścił je w rozdziale poświęconym jednostkom organizacyjnym.

Analizując przepisy dotyczące wojewódzkich jednostek organizacyjnych i wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej (dalej WFOŚiGW) można znaleźć, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, szereg czynników łączących te dwie formy organizacyjne. Zwłaszcza jeśli chodzi o art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa, który stanowi, że kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich jednostek organizacyjnych, w tym powoływanie i odwoływanie ich kierowników należy do zarządu województwa. Takie właśnie funkcje i działania przypisane są zarządowi województwa wobec WFOŚGW ustawą o ochronie środowiska:

- Rada nadzorcza WFOŚiGW powoływana jest przez zarząd województwa (art. 413 ust. 3 ustawy),

- Wynagrodzenie członków rad nadzorczych WFOŚiGW ustalane jest zarządzeniem przez zarząd województwa (art. 414 ust. 4),

- Prezesa i zastępców prezesa na wniosek rady nadzorczej powołuje zarząd województwa (art. 415),

- Szczegółowe zasady, organizacje i tryb działania określa statut WFOŚiGW nadany przez zarząd województwa po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska.

Mamy tutaj do czynienia z kierowaniem, koordynowaniem i kontrolą przez zarząd województwa tworu, jakim jest WFOŚiGW. Jest to podstawowa cecha wojewódzkiej jednostki organizacyjnej.

Zależności pomiędzy WFOŚiGW a województwem są zatem oczywiste. Zwłaszcza, że zgodnie z uchwalonym przez Zarząd Województwa [...] Statutem WFOŚiGW w Opolu Rada Nadzorcza funduszu do dnia 30 kwietnia każdego roku kalendarzowego składa Zarządowi Województwa sprawozdanie z działalności Funduszu (§ 13).

Kolejnym argumentem przemawiającym za uznaniem WFOŚiGW za wojewódzką jednostkę organizacyjną jest analiza art. 413 ustawy o ochronie środowiska. Zgodnie z ust. 5 art. 413 rada nadzorcza WFOŚiGW składa się z przedstawicieli wymienionych tam instytucji, w tym w pkt 4 wymienia się przedstawiciela Narodowego Funduszu. W ustępie 6 cyt. przepisu zapisano, że członków rady nadzorczej WFOŚiGW, uwzględniając stanowisko jednostek organizacyjnych wymienionych w ust. 5, powołuje i odwołuje zarząd województwa. Skoro zatem Narodowy FOŚiGW został w tym przepisie zaliczony do jednostek organizacyjnych, to nie ma podstaw prawnych do odmiennego potraktowania wojewódzkich FOŚiGW.

Wobec powyższych argumentów nie sposób odmówić WFOŚiGW statusu jednostki organizacyjnej. Bez znaczenia pozostaje tutaj fakt, że WFOŚiGW nie został zamieszczony w wykazie wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Wykaz ten nie ma charakteru konstytutywnego, nie stanowi o bycie i charakterze danej instytucji. W tej sytuacji zastosowanie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa jest jak najbardziej zasadne.

Województwo [...]

w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie. Wywodziło, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Strona przeciwna profesjonalnie reprezentowana w toczącym się postępowaniu miała bezwzględny obowiązek wykazać i udowodnić, iż zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami określającymi tryb i sposób wydania zarządzenia zastępczego pod rygorem skutków prawnych wynikających z art. 232 k.p.c.

Zarzut strony przeciwnej o naruszeniu przez Sąd art. 106 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z powodu nieprzeprowadzenia z urzędu postępowania dowodowego na okoliczność prawidłowego sposobu wydania zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru jest bezpodstawny, ponieważ Sąd zgodnie z obowiązującą procedurą nie przeprowadza z urzędu postępowania dowodowego na temat spełnienia przesłanek ustawowych, decydujących o legalności wydawanych przez organy nadzoru rozstrzygnięć nadzorczych.

To na stronie przeciwnej, która wywodzi dla siebie korzystne skutki prawne, zgodnie z art. 232 k.p.c. ciąży obowiązek wykazania i udowodnienia, iż wydała zarządzenie zastępcze zgodnie z obowiązującą procedurą.

Błędne jest również oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie, iż Sąd pominął przeprowadzenie dowodu z urzędu w zakresie podanym jak wyżej, a przeprowadził dowód z dokumentu, tj. Statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

W świetle art. 106 cytowanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do uznania i swobodnej oceny Sądu należy przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczności związane z przedmiotem sprawy.

Zasady swobodnej oceny dowodów funkcjonowania, które podważa skarga kasacyjna, jest jednym z koniecznych środków zapewniających wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia zgodnego ze stanem sprawy istniejącym w chwili orzekania (art. 316 § 1 k.p.c.). Strona przeciwna nie wykazała, aby Sąd rażąco naruszył ustanowione w wymienionym przepisie zasady oceny wiarygodności i mocy dowodów, i że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego są nietrafne. Zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa jest błędny, albowiem Województwo [...] nie utworzyło Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, ponieważ został on utworzony na podstawie ustawy o ochronie środowiska, w której jedynie określono pewne kompetencje dla organów Województwa [...] z powodu których nie można przecież uznać, że Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest samorządową wojewódzką jednostką organizacyjną.

Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej nie wykonuje zadań województwa, realizuje bowiem zadania powierzone mu na mocy ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo o ochronie środowiska.

Nadto Wojewódzki Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej prowadzi gospodarkę finansową poza budżetem Województwa [...].

W tym stanie prawnym stawianie zarzutu, iż został naruszony art. 18 ust. 1 pkt 19 ustawy o samorządzie województwa, który stanowi o tym, iż Sejmik Województwa jako organ stanowiący ma prawo tworzenia, przekształcania i likwidacji wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, jest chybiony, gdyż nie jest organem stanowiącym dla Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Skarżący uważa również za chybione pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd w zaskarżonym wyroku szczegółowo odniósł się do charakteru prawnego wymienionych w skardze przepisów prawnych, z wywodami którymi nie można się nie zgodzić, gdyż są w pełni uzasadnione, logiczne i spójne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest usprawiedliwiony. Według art. 174 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Zgodnie z art. 86a ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1590 ze zm.) "W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze". Jest to istotny element procedury nadzorczej, a zatem zasadnie sąd przyjął, że spełnienie tego elementu powinno być wykazane w zarządzeniu zastępczym.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 8 ust. 1, art. 18 ust. 1 pkt 19f, art. 25 ust. 2, art. 41 ust. 2 pkt 6, art. 43 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 47 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie województwa oraz art. 22 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2003, Nr 15, poz. 148 ze zm.), przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Według art. 25 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie województwa "Radny nie może pełnić funkcji kierownika wojewódzkiej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy". Art. 25 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie województwa ograniczenia prawa radnego przez wprowadzenie zakresu łączenia mandatu radnego z funkcją kierownika wojewódzkiej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zasadnie dokonał wykładni, że ograniczenie praw w demokratycznym państwie prawnym nie może podlegać wykładni rozszerzającej, a zatem ograniczenie praw radnego należy wiązać z pełnieniem funkcji kierownika wojewódzkiej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy, przy czym zakres pojęcia wojewódzkiej jednostki organizacyjnej należy wiązać z przyjętym w powołanej ustawie o samorządzie województwa. Nie ma podstaw zatem do objęcia zakresem pojęcia wojewódzkiej jednostki organizacyjnej utworzonego i działającego na podstawie ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2001, Nr 62, poz. 627 ze zm.) wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Podstawę utworzenia i zasady organizacji, zakres zadań określa powołana ustawa – Prawo ochrony środowiska. Pełna regulacja w tym zakresie w powołanej ustawie – Prawo ochrony środowiska, jako regulacja szczególna wyłącza stosowanie przepisów ogólnych zawartych w powołanej ustawie o samorządzie województwa. Nie mają zatem zastosowania w tym zakresie powołane przez wnoszącego skargę kasacyjną przepisy ustawy o samorządzie województwa. Pełna jest regulacja w zakresie ograniczenia funkcji członka zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej w powołanej ustawie – Prawo ochrony środowiska, a szczegółowe ograniczenia mogą wynikać jedynie z przepisów szczególnych (przepisu ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne Dz. U. Nr 106, poz. 679 ze zm.).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 22 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148 ze zm.). Według art. 17 powołanej ustawy o finansach publicznych "Jednostki sektora finansów publicznych mogą być tworzone jedynie w formach przewidzianych ustawami." Art. 22 powołanej ustawy o finansach publicznych "Funduszem celowym jest fundusz ustawowo powołany przed dniem wejścia w życie ustawy, którego przychody pochodzą z dochodów publicznych, a wydatki przeznaczone są na realizację wyodrębnionych zadań (ust. 1). Fundusz celowy może działać jako osoba prawna lub stanowić wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje organ wskazany w ustawie tworzącej fundusz (ust. 2)". Powołana ustawa o finansach publicznych stanowi, że jednostki sektora finansów publicznych mogą być tworzone jedynie w formach przewidzianych ustawami, a zatem nie reguluje tych form, a w zakresie funduszy celowych stanowi o odniesieniu do ustaw na podstawie, których zostały utworzone. Zamieszczenie zatem art. 22 w Rozdziale 3 Formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych powołanej ustawy o finansach publicznych nie daje podstaw do klasyfikacji wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej do wojewódzkiej jednostki organizacyjnej.

Za prawidłowością wykładni przeprowadzonej w zaskarżonym wyroku przemawia też to, że powołana ustawa o samorządzie województwa wyróżnia wojewódzkie jednostki organizacyjnej i wojewódzkie osoby prawnej (np. art. 27c, art. 45 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie województwa). Regulacja zawarta w art. 25 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie województwa wprowadza ograniczenia tylko do pełnienia funkcji kierownika wojewódzkiej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy. Nie ma zatem podstaw do wprowadzenia wykładni rozszerzającej na wojewódzkie osoby prawnej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona, na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.