Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2427/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Katowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Gl 14/14 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Katowice w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta Miasta Katowice na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Gl 14/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Katowice w przedmiocie warunków zabudowy terenu, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Katowice miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądził od Prezydenta Miasta Katowice na rzecz skarżącej Spółki kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2167/73 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Gl 64/12 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wyrok w sprawie II SAB/Gl 64/12 został wydany po rozpatrzeniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Katowice w przedmiocie warunków zabudowy terenu, a przyczyną oddalenia skargi było ustalenie, że przed jej wniesieniem w obrocie prawnym znajdowała się decyzja ostateczna, wydana w następstwie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 31 sierpnia 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", nie wynika, by stwierdzenie czy przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa było uzależnione od zobowiązania organu administracyjnego do wydania tego aktu przez sąd administracyjny. Sam fakt wydania przez organ aktu administracyjnego przed – lub po – wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku poddania kontroli czy ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił kiedy mamy do czynienia z "przewlekłością postępowania".

W następstwie wyroku wydanego w sprawie II OSK 2167/13 Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznał skargę [...] Sp. z o.o. z dnia 19 października 2012 r. (data wpływu do organu) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Katowice w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ze skargi tej wynika, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2006 r. do Prezydenta Miasta Katowice o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Pierwsza decyzja tego organu z dnia [...] października 2008 r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Nadto w skardze wskazano na liczne zawieszenia postępowania oraz wyczerpanie przez skarżącą trybu z art. 37 K.p.a. Skarżąca domagała się stwierdzenia, że Prezydent Miasta Katowice prowadził postępowanie przewlekle z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania Prezydenta Miasta Katowice do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 31 sierpnia 2006r. oraz zakreślenia temu organowi terminu do wydania decyzji, a także zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Katowice przyznał, że sposób prowadzenia przez niego postępowania doprowadził do niedotrzymania terminów załatwienia sprawy. Podkreślił, że przedstawiciel skarżącej brał udział w spotkaniach władz miasta z autorami projektu planu miejscowego oraz otrzymał korespondencję w tej sprawie. Wskazał, że na przebieg postępowania wpływ miała także konieczność uzupełnienia wniosku, a także kilkakrotne jego zawieszenie zarówno z urzędu, jak i na wniosek inwestora.

Na rozprawie w dniu 31 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę, prostując jedynie żądanie trzecie zawarte w skardze (dotyczące zobowiązania organu do wydania decyzji), a to w związku z treścią wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku II OSK 2167/13.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i ewentualnie w przypadku uznania, że organ prowadził postępowanie przewlekle, o niestwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Katowice miało miejsce z rażącym naruszenie prawa.

W uzasadnieniu Sąd zaznaczył, że rozpoznając ponownie skargę Spółki na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Katowice w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy Sąd działał w warunkach związania wynikającego z prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013r., sygn. akt II OSK 2167/13. Z wyroku tego jednoznacznie wynika, że wydanie przez organ administracyjny decyzji przed – lub po – wniesieniu skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie P.p.s.a.

Dalej Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2006 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Katowice o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości dla budowy XVI-kondygnacyjnego wielofunkcyjnego budynku wraz z parkingami podziemnymi na działkach nr [...] oraz [...] przy [...] w K. W prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta Katowice dwukrotnie z urzędu i raz na wniosek inwestora zawiesił postępowanie w sprawie. W dniu [...] października 2008 r. Prezydent Miasta Katowice wydał decyzję w sprawie, która została jednak uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] lutego 2009 r. Ostatnie podjęcie postępowania przez Prezydenta Miasta Katowice miało miejsce [...] grudnia 2010 r. (podjęto zawieszone na wniosek inwestora postępowanie, a wniosek o podjęcie wpłynął w dniu 22 października 2010r.).

Następnie Prezydent Miasta Katowice w dniu [...] czerwca 2012 r. wydał decyzję, którą umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na skutek wejścia w życie (9 czerwca 2012 r.) uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren, którego dotyczył wniosek. Ta ostatnia decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Nadto Sąd zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika również, iż po podjęciu postępowania w dniu [...] grudnia 2010 r. Prezydent ten nie podjął żadnych działań aż do dnia [...] czerwca 2012 r., kiedy to wydał w sprawie decyzję.

Dalej Sąd wyjaśnił, że instytucja przewlekłości postępowania administracyjnego została wprowadzona do postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. Z kolei ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), na mocy art. 14 pkt 2, dokonano kolejnej nowelizacji przepisu art. 149 P.p.s.a., w ten sposób, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego może jednocześnie stwierdzić, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 in fine P.p.s.a.). Nowelizacja powyższa weszła w życie w dniu 17 maja 2011 r. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (postanowienie z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12), Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ratio legis nowelizacji art. 149 P.p.s.a. dokonanej ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. było umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia z naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu skoro zatem w niniejszej sprawie doszło do wydania postanowienia o podjęciu postępowania w dniu [...] grudnia 2010 r., a dopiero w dniu [...] czerwca 2012 r. Prezydent Miasta Katowice wydał decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, przy tym akta administracyjne nie wykazują działań organu (jakichkolwiek) w okresie od 15 grudnia 2010 r. do 16 czerwca 2012 r., to co najmniej od dnia 11 kwietnia 2011 r. organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a w istocie go nie prowadził, a nawet strony nie zawiadomił zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., przekroczył przy tym terminy wyznaczone przez K.p.a. do załatwienia spraw. Stan taki trwał też po dniu 17 maja 2011 r. aż do dnia [...] czerwca 2012 r., co – w ocenie Sądu orzekającego – uprawniało do stwierdzenia, że w tym okresie przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tego względu na podstawie art. 149 P.p.s.a. (in fine) Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Katowice miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, 201 i 210 § 1 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł Prezydent Miasta Katowice, zaskarżając w całości przedmiotowy wyrok. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 133 § 1, art. 149 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) oraz art. 17 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) polegające na uznaniu, że w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy uprawnione było uwzględnienie skargi na przewlekłość postępowania i stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Katowice miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a., Prezydent Miasta Katowice wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

W uzasadnieniu organ wskazał, że dopiero od dnia 11 kwietnia 2011 r. prawnie dopuszczalna stała się możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania, zaś od 11 maja 2011 r. sąd mógł orzekać co do charakteru stwierdzonej przewlekłości. Skoro w ustawach nowelizujących nie zamieszczono przepisów intertemporalnych, to oznacza, że nowe prawo należy stosować od dnia jego wejścia w życie. W tej sytuacji, zdaniem organu, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do analizy stanu faktycznego sprawy do dnia 11 kwietnia 2011 r. przez pryzmat skargi Spółki. Zatem tylko stan faktyczny sprawy zaistniały od dnia 11 kwietnia 2011 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. (data wydania decyzji) mógł być przez Sąd brany pod uwagę. Ponadto organ stwierdził, że ustalony stan sprawy nie wypełnia definicji przewlekłości, lecz ewidentną bezczynność organu.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny sprawy w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, jak i ostatecznie nie dokonał prawidłowej kontroli zasadności skargi na przewlekłość postępowania, czym naruszył przepisy art. 133 § 1 i 151 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Spółka wniosła o jej oddalenie jako pozbawionej podstaw oraz zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Stanowisko to potrzymano na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna Prezydenta Miasta Katowice nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej w okolicznościach faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy, uprawnione było uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. na przewlekłość postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Katowice miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zaskarżony wyrok został wydany w ramach związania na podstawie art. 190 P.p.s.a. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2167/13, którym uchylono poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Gl 64/12 oddalający skargę [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Katowice w przedmiocie warunków zabudowy i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.

Z wyroku tego, jak słusznie zauważono w motywach kwestionowanego orzeczenia, jednoznacznie wynika, że wydanie przez organ administracyjny decyzji przed – lub po – wniesieniu skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że w prowadzonym na wniosek inwestora [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. od 2006 r. postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie XVI kondygnacyjnego wielofunkcyjnego budynku przy [...] w K. dwukrotnie z urzędu i raz na wniosek inwestora zawieszano postępowanie w sprawie. W dniu [...] października 2008 r. Prezydent Miasta Katowice wydał decyzję w sprawie, która została jednak uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] lutego 2009 r. Ostatnie podjęcie postępowania przez Prezydenta Miasta Katowice miało miejsce w dniu [...] grudnia 2010 r., a uczyniono to na wniosek inwestora, przy czym niesporne jest, iż wniosek o podjęcie wpłynął w dniu 22 października 2010 r. Po podjęciu postępowania w dniu [...] grudnia 2010 r. Prezydent Miasta Katowice nie dokonywał żadnych działań aż do dnia [...] czerwca 2012 r., kiedy to wydał w sprawie decyzję, którą umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na skutek wejścia w życie (9 czerwca 2012 r.) uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren, którego dotyczył wniosek. Ta ostatnia decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Przed dniem [...] czerwca 2012 r., kiedy to wydano decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ pierwszej instancji zawiadamia strony postępowania pismem z dnia 18 kwietnia 2012 r. na podstawie art. 36 K.p.a. o tym, że sprawa nie może być załatwiona w terminie o jakim mowa w art. 35 K.p.a., albowiem konieczne jest dokonanie uzgodnień zgodnie z przepisami z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przewidywany termin załatwienia sprawy wyznacza na dzień 29 czerwca 2012 r. (k-145), ponadto zwraca się do Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla XVI-kondygnacyjnego (55 m) budynku, zaś Miejski Zarząd Ulic i Mostów odpowiada pismem z dnia 21 maja 2012r. w szczególności, że nie widzi potrzeby uzgadniania, bo w dniu 9 czerwca 2012 r. wejdzie w życie miejscowy plan dla tego terenu (k-147). Nadto w tym samym czasie Prezydent Miasta Katowice dokonuje uzgodnienia projektu decyzji z Okręgowym Urzędem Górnictwa – postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. (k-149), jak i z Urzędem Lotnictwa Cywilnego – postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. (k-156) .

Sąd pierwszej instancji w tych okolicznościach sprawy generalnie uznaje, iż od 15 grudnia 2010 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. Prezydenta Miasta Katowice nie podejmuje koniecznych działań, a od 11 kwietnia 2011 r. prowadził postępowanie w sposób przewlekły, stan taki trwa po dniu 17 maja 2011 r. co uprawniało do stwierdzenia, że w tym okresie do [...] czerwca 2012 r. postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa.

Stanowisko to jest jednoznacznie prawidłowe i wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie narusza zastosowanego w tej sprawie przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. Norma ta stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż instytucja przewlekłości postępowania administracyjnego została wprowadzona do postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Z kolei ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), na mocy art. 14 pkt 2, dokonano kolejnej nowelizacji przepisu art. 149 P.p.s.a., w ten sposób, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego może jednocześnie stwierdzić, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 in fine P.p.s.a.). Nowelizacja powyższa weszła w życie w dniu 17 maja 2011 r. Powołane wyżej obie ustawy nowelizujące przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. nie zawierały przepisów przejściowych.

Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie odnoszą się do tego, czy i ewentualnie w jaki sposób, sąd administracyjny powinien ocenić sposób prowadzenia przed 11 kwietnia 2011 r. kontrolowanego postępowania administracyjnego, tj. do jakiego reżimu prawnego należy przyporządkować działania (czynności) organu, które miały miejsce przed wejściem w życie powołanych powyżej ustaw nowelizujących i zostały podjęte w postępowaniu administracyjnym, które przed opisaną powyżej zmianą stanu prawnego nie zostało zakończone decyzją ostateczną.

Przechodząc do wyjaśnienia tej kwestii zauważyć należy, iż w orzecznictwie wskazuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA składu pięciu sędziów z 20 października 1997 r., FPK 11/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 10; wyrok TK z 10 maja 2004 r., SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę, lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać bowiem może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok TK z 31 stycznia 2005 r., P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, odsyłający w uzasadnieniu do J. Mikołajewicza: Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się zaś, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 71). Stanowisko, że zasada bezpośredniego działania nowej ustawy powinna mieć zastosowanie do tych ustaw, które zawierają jedynie formułę o ich wejściu w życie z dniem ogłoszenia podzielił także NSA w uchwale z 20 października 1997 r., FPK 11/97 (ONSA 1998, nr 1, poz. 10). Należy zatem stwierdzić, że w rozważanym przypadku mamy do czynienia z tzw. retrospektywnością prawa, tj. sytuacją, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze otwartym, ciągłym, które nie znalazły swojego zakończenia, które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenie TK z 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK 1986, z. 1, poz. 1 oraz z 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK 1986, z. 1, poz. 2). Zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa – od momentu wejścia w życie nowego prawa jedynie ono jest właściwe do oceny sytuacji z elementem dawnym (tj. stosunkiem prawnym, zdarzeniem oraz stanem rzeczy określonego rodzaju), które powstały przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, ale które trwają nadal w momencie jej wejścia w życie (zob. M. Sobol, Zasada aktualności regulacji w prawie administracyjnym [w:] Czas w prawie administracyjnym pod red. J. Zimmermana, Warszawa 2011, s. 256). Intertemporalna zasada retrospektywności nie jest przy tym objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji zakazem wstecznego działania prawa (wyrok TK z 31 marca 1998 r., K 24/97). Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby nadmierne ograniczenie władzy ustawodawczej w kształtowaniu i zmianach treści prawa oraz dostosowywaniu go do zmian społecznych (wyrok TK z 4 kwietnia 2006 r., K 11/04).

Zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zasady bezpośredniego stosowania prawa nowego prowadzi do konieczności uznania, że dokonywana przez sąd ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego obejmuje nie tylko działania (zaniechania) organu mające miejsce po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. po 11 kwietnia 2011 r., jak również ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, tj. po dniu 17 maja 2011 r., ale również zachowania organu przed tą datą, o ile przewlekłość trwa w momencie orzekania przez sąd – patrz wyrok NSA z 8 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2873/12 – publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.

W tej sprawie niesporne jest, że przewlekłość nie trwała w momencie orzekania przez Sąd pierwszej instancji (skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona pismem z dnia 16 października 2012 r., zaś decyzja o umorzeniu postępowania została podjęta w dniu [...] czerwca 2012 r. – przypomnienie NSA), zatem ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego obejmowała w tej sprawie tylko działania (zaniechania) organu mające miejsce po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. po 11 kwietnia 2011 r., a w kwestii przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa po dacie 17 maja 2011 r. Takiej też właściwej oceny, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Prezydenta Miasta Katowice, dokonano w tej sprawie. To, że Sąd pierwszej instancji przyznał, iż w okresie od 15 grudnia 2010 r. do [...] czerwca 2012 r. Prezydent Miasta Katowice nie podejmował jakichkolwiek działań w sprawie stanowi wyłącznie stwierdzenie obiektywnego faktu zaistniałego przed organem pierwszej instancji, a nie jest oceną tego czy w sprawie mamy do czynienia z przewlekłością w tym właśnie okresie. Niewątpliwie z motywów zaskarżonego wyroku wyraźnie wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że z przewlekłością mamy do czynienia właśnie od daty 11 kwietnia 2011 r., kiedy zaczęła obowiązywać wskazywana wyżej nowelizacja art. 149 § 1 K.p.a., natomiast z rażącym naruszeniem prawa jest to stan od dnia 17 maja 2011 r. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji pozwala na przyjęcie, iż zarzut naruszenia normy art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) oraz art. 17 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) nie zasługuje na uwzględnienie.

Skoro w tej sprawie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości wystąpiła od 11 kwietnia 2011 r. do [...] czerwca 2012 r. przewlekłość postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, przy czym przez ponad rok (tj. od 11 kwietnia 2011 r. do 18 kwietnia 2012 r. nie podejmowano żadnych działań), to należy uznać, że jest to przewlekłość (związana z pasywnością organu) z rażącym naruszeniem prawa, przy czym rażące naruszenie prawa występuje od 17 maja 2011r. Dlatego też zachodziła konieczność zastosowania normy art. 149 § 1 K.p.a. Tym samym wykluczona była możliwość oddalenia skargi w trybie art. 151 P.p.s.a. Dlatego też podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. pozostaje nieusprawiedliwiony.

Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego kasacyjnie, iż w sprawie mamy do czynienia nie z przewlekłością, ale z bezczynnością, co uzasadniało oddalenie skargi na przewlekłość. Takie stanowisko skarżącego kasacyjnie, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jest chybione.

Wyjaśnić należy, iż w literaturze wskazuje się, że przewlekłość postępowania jest kwalifikowaną formą bezczynności i obejmuje nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania - wbrew obowiązującym przepisom - wielu aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012 s. 386). Przewlekłość postępowania może mieć jednak również formę statyczną (pasywną), wyrażającą się w zaniku jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracji po wszczęciu postępowania (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 118).

Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować zatem będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu w taki właśnie sposób prowadzone było przez Prezydenta Miasta Katowice postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy od 11 kwietnia 2011 r. do [...] czerwca 2012 r. Nawet czynności podejmowane po dniu 18 kwietnia 2012 r., w tym uzgadnianie projektu decyzji z uwagi na oczekiwanie na wejście w życie przepisów prawa miejscowego (uchwała Rady Miasta Katowice Nr CXX/442/12 z dnia 28 czerwca 2012 r.) wskazują na ich zbędność wobec w konsekwencji umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony został w dniu 28 marca 2012 r., ogłoszony w dniu 9 maja 2012 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, a wszedł w życie po upływie 30 dni od ogłoszenia.

Tak więc ponad roczna pasywność organu (niepodejmowanie jakichkolwiek czynności), a następnie w końcowym okresie oczekiwania na wejście w życie przepisów prawa miejscowego dokonanie czynności zbędnych, świadczy o przewlekłości przedmiotowego postępowania, a do tego ma to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań (a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie) możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty - porównaj wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, publikowany w zbiorze LEX nr 1218894.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. wyjaśnić należy, że z przyjętej na jego gruncie regulacji wynika, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 55 § 2 P.p.s.a.), co oznacza, iż sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając przy tym, jak to wynika z art. 106 § 4 P.p.s.a. powszechnie znane fakty, a także dowody uzupełniające z dokumentów - art. 106 § 3 P.p.s.a. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach i stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego, oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakazu wykraczania poza ten materiał (vide wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 470/08, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10 publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że z naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 P.p.s.a. będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy kontrola legalności zaskarżonego aktu administracyjnego doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym (vide wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09 publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie, zatem nie można skutecznie mówić o naruszeniu art. 133 § 1 P.p.s.a., gdyż stan sprawy ustalony został prawidłowo na podstawie akt sprawy, a te pozwalają na przeprowadzenie kontroli instancyjnej w ramach wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, wobec nieposiadania przez nią usprawiedliwionych podstaw. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.