Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1461/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia WSA del. Mirosław Wincenciak Protokolant: asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2138/10 w sprawie ze skargi E. W., A. W., R. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2138/10, oddalił skargę E. W., A. W. i R. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezydent m.st. Warszawy, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R. K., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. 1 w Dzielnicy Rembertów w Warszawie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że: inwestor przedłożył wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; projekt budowlany zgodny jest z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Obszaru nr 1 – Al. Gen. A. Chruściela "Montera", projekt jest kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, projekt budowlany został zaopiniowany bez zastrzeżeń przez rzeczoznawców pod względem zgodności z wymaganiami ochrony p.poż. i wymaganiami higieniczno-zdrowotnymi; dz. nr ew. 1 posiada połączenie z drogą publiczną, tj. z ulicą Eskulapów; na połączenie działki z drogą publiczną inwestor uzyskał decyzję z 30 marca 2007 r. o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej; na wykonanie zjazdu do garażu podziemnego, usytuowanego w odległości 1,30 m z sąsiednią działką budowlaną nr ew. 28/2 inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w drodze postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy nr 233/2007 z dnia 3 października 2007 r.; z załączonej ekspertyzy technicznej (wykonanej w związku z posadowieniem projektowanego obiektu przy budynku istniejącym na działce sąsiedniej) wynika, że istniejący obiekt jest w dobrym stanie technicznym, a projektowane zamierzenie budowlane może być realizowane przy zachowaniu rozwiązań technicznych w niej zawartych. Organ stwierdził ponadto, że inwestor posiada oświadczenia i zgody właściwych jednostek o zapewnieniu: dostaw energii elektrycznej, dostaw gazu, dostaw wody i odprowadzenia ścieków.

Organ wskazał, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył analizę zacienienia, z której wynika, że projektowany obiekt nie wpływa na przesłanianie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach znajdujących się na działce nr ew. 2 i 28/12. Z powyższego wynika, że projektowany obiekt nie narusza przepisów zawartych w § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ pierwszej instancji stwierdził, iż inwestor przedłożył wymagane dokumenty, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, a projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. W., A. W. i R. W., uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że przedmiotowe postępowanie przeprowadzone zostało w sposób wadliwy. Podał, iż podstawowym zarzutem w sprawie jest dopuszczenie przez organ wykonania pochylni w odległości 1,30 m. od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. 28/2, a zatem w odległości innej niż wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Organ wskazał, że stosownie do art. 9 ustawy – Prawo budowlane, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, natomiast Prezydent m.st. Warszawy wydając postanowienie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] nie uzasadnił powodów, dla których konieczne było odstąpienie od obowiązujących przepisów. Ponadto stwierdził, że wyjaśnienia wymaga kwestia uprawnień osoby, która sporządziła ekspertyzę techniczną. Organ I instancji powinien również odnieść się do zarzutu braku uzgodnienia projektu budowlanego z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

E. W., A. W. i R. W. zaskarżyli powyższą decyzję w części, w jakiej Wojewoda nie zajął w sentencji stanowiska w zakresie uchylenia postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o uchylenie którego wnosili łącznie z odwołaniem od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżących, z sentencji zaskarżonej decyzji nie wynika, czy decyzja ta uchylona jest w całości, czy w części.

Skarżący zarzucili:

– naruszenie prawa procesowego, tj. art. 104 § 2 K.p.a. przez nierozstrzygnięcie ich odwołania w całości, tj. również w zakresie dotyczącym kwestionowanego postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 października 2007 r.,

– naruszenie prawa materialnego, tj. § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., gdyż odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną – o której mowa w tym przepisie – nie może być mniejsza od 1,30 m, a nie 1,50 m, jak podał organ.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że w wypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasatoryjna rolą Sądu jest dokonanie oceny czy organ wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a.

Organ odwoławczy może wydać decyzję przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda takie postępowanie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono nim przepisy procesowe. Sytuacja, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego, lub przeprowadzi je z naruszeniem norm przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego sprawia, że organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony i nie mieści się to w jego kompetencji. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji Wojewoda Mazowiecki słusznie uznał, iż w przedmiotowej sprawie należy ponownie zbadać czy zaistniały podstawy do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Sąd jednocześnie nie podzielił zarzutów skargi, iż decyzja organu odwoławczego jest niejasna. W ocenie Sądu z zaskarżonego orzeczenia wynika w sposób jednoznaczny, że uchyla ono decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r. w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy dokonał również kontroli postanowienia z dnia 3 października 2007 r. wydanego w trybie art. 9 Prawa budowlanego przez Prezydenta m.st. Warszawy, którym wyrażono zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, tj. § 12 ust. 5 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., umożliwiając wykonanie pochylni w odległości 1,30 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Sąd wskazał, że ponieważ ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie udzielenia bądź odmowy udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, postanowienie to nie podlega odrębnemu zaskarżeniu i może być zaskarżone tylko wraz z decyzją w sprawie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy ustosunkowuje się do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Niedopuszczalne jest rozstrzyganie tych kwestii odrębnie w drodze postanowienia organu odwoławczego. Stąd też nie mógł organ odwoławczy zawrzeć rozstrzygnięcia o uchyleniu przedmiotowego postanowienia w sentencji skarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu zasadnie Wojewoda Mazowiecki podniósł w decyzji, iż postanowienie w sprawie odstępstwa od warunków technicznych nie zawiera koniecznego uzasadnienia dla wybudowania pochylni w odległości mniejszej niż przewidują to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sąd stwierdził dalej, że ustawodawca przewidział, iż tylko w pewnych sytuacjach – "przypadkach szczególnie uzasadnionych" możliwe jest niezastosowanie się do niektórych wymagań przepisów techniczno-budowlanych. Prawo do stosowania odstępstwa traktowane winno być, jako wyjątek. Ocena czy w danej sytuacji zachodzą takie przypadki należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który powinien brać pod uwagę charakter przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych oraz wyjaśnić, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" na gruncie danego stanu faktycznego. Ustalenia te powinny być dokonane z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego, a szczególnie określonych w art. 77, art. 79 i art. 89 K.p.a. Z lakonicznego uzasadnienia postanowienia z dnia 3 października 2007 r. nie sposób wywnioskować, jakimi względami kierował się organ udzielając zgody na przedmiotowe odstępstwo.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ odwoławczy nie mógł naruszyć art. 104 § 2 K.p.a., ponieważ wydał orzeczenie we właściwej formie, tj. decyzję, którą uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 104 § 2 K.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Zaskarżone orzeczenie niewątpliwie jest decyzją ostateczną, kończącą postępowanie odwoławcze w sposób przewidziany przez art. 138 § 2 K.p.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut, iż Wojewoda Mazowiecki naruszył § 12 ust 5 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Organ wydał decyzję kasacyjną, którą nie rozstrzygał sprawy merytorycznie i nie stosował przepisów prawa materialnego.

Reasumując Sąd stwierdził, że prawidłowo zastosowano art. 138 § 2 K.p.a., na mocy którego przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Naruszenie przez Prezydenta m.st. Warszawy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego co do ogólnych i szczególnych zasad dotyczących dowodów i ich oceny spowodowało, iż niemożliwe było w postępowaniu odwoławczym zastosowanie art. 136 K.p.a. – to jest przeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W przedmiotowej sprawie organ II instancji wydając decyzję kasacyjną dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i na tej podstawie wskazał jakie okoliczności nie zostały udowodnione. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Z tego względu Sąd Wojewódzki oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

E. W. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie oraz pominięcie w uzasadnieniu wyroku podnoszonego przez stronę zarzutu niezgodności orzeczenia z przepisami § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zarówno w zakresie:

a) stanowiska Ministra Budownictwa Departamentu Architektury, Budownictwa, Geodezji i Kartografii w Warszawie z dnia [...] września 2007 r. o upoważnieniu do wyrażenia zgody w drodze postanowienia na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych oraz

b) postanowienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia z dnia 3 października 2007 r. nr 233/2007 wyrażającego zgodę na odstępstwo

– w stopniu pozwalającym na dokonanie oceny prawidłowości wyroku przez NSA w zakresie podstaw zaskarżenia;

2) naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., tj.:

a) art. 2 Konstytucji RP i art. 142 K.p.a. w zw. z art. 7, 8, 77, art. 106 § 1–5, oraz art. 15 K.p.a. poprzez uznanie, że organ nadrzędny dokonujący kontroli instancyjnej decyzji, nie rozstrzyga merytorycznie co do prawidłowości wydanego, w tym postępowaniu postanowienia incydentalnego – na które nie przysługiwało stronie zażalenie w toku postępowania w pierwszej instancji – jedynie "ustosunkowując się do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej", a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, mimo iż organ administracji przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów,

b) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i art. 104 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że organ nadrzędny dokonujący kontroli instancyjnej decyzji, w tej sprawie, wydał decyzję we właściwej formie wówczas gdy z treści decyzji i uzasadnienia nie wynika wprost, czy jest ona uchylona w całości czy w części,

– co mogło mieć Istotny wpływ na wynik sprawy;

3) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej – nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., mimo że postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia z dnia 3 października 2007 r. oraz stanowisko z Ministra Budownictwa dnia 21 września 2007 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. § 12 ust. 5 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

4) naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 12 ust. 5 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez przyjęcie, że postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 3 października 2007 oraz stanowisko Ministra Budownictwa z dnia 21 września 2007 r. odpowiada prawu przy jednoczesnym dokonaniu oceny prawa materialnego wg stanu prawnego obowiązującego po zmianie przepisów w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego.

Wszystkie zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej koncentrują się na zagadnieniu dotyczącym kontroli przez Wojewódzki Sąd, a wcześniej organ odwoławczy, postanowienia w przedmiocie zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 9 Prawa budowlanego, stanowiącego, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (ust. 1), przy czym zgody na odstępstwo udziela bądź odmawia właściwy organ w drodze postanowienia, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane (ust. 2).

Z uwagi na to, że zarzuty kasacyjne wiążą się zasadniczo z interpretacją uzasadnienia wyroku – konieczne jest przytoczenie argumentacji organu odwoławczego oraz Sądu Wojewódzkiego, dotyczącej spornego zagadnienia.

Mianowicie Wojewoda Mazowiecki uzasadniając uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia – wskazał na potrzebę przeprowadzenia wszechstronnej analizy celowości projektowanego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Zaznaczył też, że organ architektoniczno-budowlany, pomimo uzyskania upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, nie ma obowiązku udzielenia takiej zgody. Ostateczna ocena, czy w danej sytuacji zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony należy do organu, który powinien w postanowieniu lub decyzji o pozwoleniu na budowę szczegółowo wyjaśnić przyjęte rozwiązania projektowe. Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że postępowanie dotyczące uzyskania zgody na odstępstwo nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej i toczy się jako postępowanie wpadkowe w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę a organ merytorycznie wypowiada się w tym zakresie przez wydanie orzeczenia rozstrzygającego sprawę główną, od którego stronom przysługują środki odwoławcze. Samo zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie zgody na odstępstwo należy do grupy postanowień zaskarżalnych wyłącznie w drodze odwołania od decyzji.

Sąd Wojewódzki akceptując rozstrzygnięcie organu odwołanego stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji było uzasadnione z uwagi na konieczność ponownego zbadania czy zaistniały podstawy do zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W szczególności potrzebne jest dokonanie szczegółowych ustaleń celem wyjaśnienia, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, warunkujący udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Sąd Wojewódzki zaznaczył ponadto, że organ odwoławczy ustosunkowuje się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu wydanemu na podstawie art. 9 Prawo budowlanego. Nie jest natomiast dopuszczalne rozstrzyganie kwestii zgody na odstępstwo odrębnie w drodze postanowienia organu odwoławczego.

Organ odwoławczy nie może również zawrzeć rozstrzygnięcia o uchyleniu takiego postanowienia w sentencji decyzji wydawanej po rozpoznaniu odwołania.

W świetle tego co zostało powyżej przedstawione, za niezasadne należało uznać zarzuty co do naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów procesowych.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie stwierdził, że organ odwoławczy nie rozstrzyga merytorycznie co do prawidłowości postanowienia w przedmiocie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Zarówno w uzasadnieniu decyzji Wojewody, jak też zaskarżonego wyroku, wyjaśniono wyczerpująco proceduralne aspekty związane z wydawaniem postanowienia przewidzianego w art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego. Tymczasem zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej całkowicie pomijają argumentację Sądu Wojewódzkiego dotyczącą istoty spornego zagadnienia.

Strona skarżąca nie dostrzega, że wyrazem kontroli instancyjnej, w zakresie postanowienia dotyczącego zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, było uchylenie decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy nie mógł dokonać końcowej oceny merytorycznej co do zasadności czy niezasadności wyrażenia zgody na odstępstwo w konkretnej sprawie, gdyż organ pierwszej instancji nie przedstawił okoliczności, które były istotne dla zweryfikowania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w związku z tym, iż od postanowienia wydanego w trybie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego nie przysługuje zażalenie, to w myśl art. 124 § 2 K.p.a. wykładanego a contrario – nie wymaga ono uzasadnienia. Konieczne jest natomiast, aby organ architektoniczno-budowlany w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedstawił przesłanki udzielenia bądź odmowy zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Całkowity brak w decyzji organu pierwszej instancji ustaleń faktycznych i prawnych w tym przedmiocie sprawił w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy nie mógł podjąć oceny co do materialnoprawnych podstaw wyrażonej zgody na odstępstwo, a następnie dokonanego zatwierdzenia projektu i udzielonego pozwolenia na budowy.

W rezultacie organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. przyjmując, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jednocześnie wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Jak słusznie uznał Sąd Wojewódzki decyzja Wojewody zawiera jednoznaczne rozstrzygnięcie, które zostało właściwie uzasadnione.

W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki, odnosząc się do zarzutów skargi, w sposób wyczerpujący wyjaśnił na czym polegała kontrola kwestionowanego postanowienia w przedmiocie zgody na odstępstwo oraz jakie rozstrzygnięcie mogło być podjęte przez organ odwoławczy. Nie ma zatem potrzeby powtarzania argumentacji w tym zakresie, a zarzut kasacyjny co do niewłaściwej formy orzeczenia organu odwoławczego uznać należało za całkowicie nietrafny.

Zaakcentować jedynie należy, że trafnie organ odwoławczy, a następnie Sąd Wojewódzki wskazały, że obowiązujące przepisy nie przewidują odrębnej formy rozpatrzenia i załatwienia kwestii postanowień zaskarżonych w odwołaniu (art. 142 K.p.a.). Stanowisko organu odwoławczego co do rozpatrzonego postanowienia wyrażane jest w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, a nie w jej sentencji bądź w odrębnym orzeczeniu (por. Kodeks postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Wiktorowskiej, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 801; Komentarz. K.p.a., R. Kędziora, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 735).

Niezasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że zastosowany w sprawie sposób procedowania pozbawił stronę skarżącą należytej ochrony oraz nie odpowiada konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Wbrew mylnemu przekonaniu strony skarżącej, zarówno akt administracyjny w postaci upoważnienia ministra do udzielenia zgody na odstępstwo, jak też postanowienie wydawane w tym przedmiocie przez organ architektoniczno-budowlany podlegają kontroli instancyjnej, a następnie sądowej, gdyż mogą być zaskarżone w odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie w ramach skargi kierowanej do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z 24 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 1940/99, 14 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 1719/99, 25 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 905/07, 17 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1714/08, 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 529/11, 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 683/11; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 94-95).

Chybiony okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 P.p.s.a. Zaznaczyć bowiem trzeba, że z przyczyn omówionych wyżej organ odwoławczy nie mógł rozpoznawać sprawy w zakresie prawa materialnego, w tym zgodności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z przepisem § 12 ust. 5 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Z powodu naruszenia przepisów postępowania organ odwoławczy wydał decyzję kasatoryjną, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a.

W takim stanie sprawy również Sąd Wojewódzki, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, nie mógł analizować i oceniać merytorycznie kwestii zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych.

Sąd Wojewódzki dokonał kontroli w zakresie adekwatnym do rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.