Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 172/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art.58 par. 1 i 2, art. 59 par 1 i 2, art. 6, art. 8 par. 1, art.9
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie legalizacji budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. B. kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w O (dalej: PINB w O) postanowieniem z dnia "[...]"r. znak "[...]", działając na podstawie art. 49b ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 290 z późn. zm.) dalej: p.b., nałożył na R B (zwanego dalej: skarżącym) obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, wskazanych w postanowieniu dokumentów dotyczących budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej zlokalizowanego na dz. nr geod. "[...]" i "[...]" w obrębie B, gmina K w celu jego legalizacji. W przedmiotowym postanowieniu PINB w O błędnie pouczył skarżącego, że od niniejszego rozstrzygnięcia nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia.

2. Skarżący pismem z dnia "[...]"r. (data nadania u operatora pocztowego – "[...]"r.) wniósł zażalenie m.in. na powyższe postanowienie do PINB w O. Zakwestionował datę powstania budynku, który jak wynika z jego informacji istnieje od ok. 30 lat i jego legalność nigdy nie była podnoszona.

3. Warmińsko - Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po otrzymaniu ww. zażalenia, wezwał stronę pismem z dnia "[...]"r. do uzupełnienia braków poprzez wskazanie, czy zawarte w zażaleniu oświadczenie o braku pouczenia o możliwości wniesienia zażalenia i braku wiedzy skarżącego w tym zakresie stanowi wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Organ zobowiązał skarżącego do wskazania daty kiedy dowiedział się o możliwości złożenia zażalenia na postanowienie PINB w O z dnia "[...]"r.

4. Skarżący ustosunkowując się do wezwania, w piśmie z dnia "[...]"r. wyjaśnił, że złożone przez niego zażalenie zawiera również wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. Podał, że o prawie do wniesienia zażaleń dowiedział się "[...]"r.

5. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB w O), postanowieniem z dnia "[...]"r., działając na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm) dalej: k.p.a., odmówił R B przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie PINB w O z dnia "[...]"r.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że strona nie zachowała przesłanek z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. co wykluczało uwzględnienie wniosku. Jak zaznaczał organ przywrócenie terminu osobie zainteresowanej wymaga spełnienia przez nią łącznie czterech przesłanek określonych w art. 58 §1 i 2 k.p.a. tj.:

- uprawdopodobnienie przez zainteresowanego braku winy w uchybieniu terminu

- złożenie wniosku o przywrócenie terminu

- złożenie ww. wniosku w terminie 7 dni od daty ustąpienia przyczyny uchybienia terminu

- jednoczesne dopełnienie wraz z wnioskiem czynności, dla której określony był termin

Organ wywiódł dalej, że nie spełnienie którejkolwiek z tych przesłanek skutkuje koniecznością odmowy przywrócenia terminu. Wskazał, że przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu ma charakter pierwotny w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku. Naruszenie terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z koniecznością odmowy jego przywrócenia. Termin określony w art. 58 § k.p.a. jest terminem, który nie podlega przywróceniu. Jego naruszenie powoduje brak możliwości przywrócenia uchybionego terminu, niezależnie od spełnienia pozostałych przesłanek. Jak podał organ, wskazując na treść art. 58 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 141 § 2 k.p.a, skarżący powinien wnieść zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia w terminie 7 dni od daty ustąpienia przyczyny uchybienia terminu, tj. w ciągu 7 dni od dnia "[...]"r., kiedy to dowiedział się o prawie do wniesienia zażalenia, czyli do dnia "[...]"r. tymczasem skarżący zażalenie wniósł za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu "[...]"r., tj. po upływie 7 dniowego terminu określonego w art. 58 § 2 k.p.a. W pouczeniu zawartym w przedmiotowym postanowieniu WINB w O zawarł błędną informację, że stronom służy prawo wniesienia zażalenia na niniejsze rozstrzygniecie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB).

6. Kierując się pouczeniem skarżący wniósł od powyższego postanowienia zażalenie do GINB w W, żądając uchylenia postanowienia i przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Jak podkreślał główną przyczyną uchybienia terminu było nieprawidłowe pouczenie zawarte w postanowieniu PINB w O z dnia "[...]"r.

7. Postanowieniem z dnia "[...]"r. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie WINB w O z dnia "[...]"r. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że organ administracji publicznej rozpatrując środek zaskarżenia w pierwszej kolejności zobowiązany jest badać jego prawidłowość po względem formalnym, dlatego też w przedmiotowej sprawie należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia na postanowienie WINB w O z dnia "[...]"r. Niedopuszczalność ta ma charakter przedmiotowy, bowiem postanowienie WINB w O wydane w trybie art. 59 §2 k.p.a ma charakter ostateczny i nie przysługuje od niego środek zaskarżenia w toku instancji. Podano również, że na takie postanowienie służy jednak skarga do sądu administracyjnego. Wyjaśniono również, że pouczenie zawarte w treści zaskarżonego postanowienia WINB w O wskazujące na możliwość wniesienia zażalenia do GINB jest nieprawidłowe, zaś ewentualnego prawa do wniesienia zażalenia strona nie może opierać na treści błędnego pouczenia zawartego w rozstrzygnięciu organu.

8. Skarżący pismem z dnia "[...]"r. wniósł skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienia PINB w O z dnia "[...]"r. w sprawie nałożenia na skarżącego obowiązków w zakresie przedstawienia określonych dokumentów dotyczących obiektów znajdujących się na dz. nr "[...]" i "[...]" obręb B, gm. K. Podniósł, że organy administracji publicznej dwukrotnie błędnie pouczyły go o przysługujących mu środkach zaskarżenia. Podkreślał również, że organy w sposób pobieżny zbadały sprawę jego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Stwierdził, że oczekuje od organów przygotowywania rozstrzygnięć w taki sposób, aby zawierały one prawidłowe informacje o przysługujących mu uprawnieniach oraz rzetelnie zbadały i rozstrzygnęły sprawy. Podał, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego działania organów administracji.

9. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i wyjaśnieniu, że GINB przekazał zażalenie skarżącego na postawienia z dnia "[...]"r., jako skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na postanowienie WINB z dnia "[...]"r., wskazał, iż stosownie do art. 58 § 3 k.p.a. przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w art. 58 § 2 (tj. wniosku o przywrócenie terminu) jest niedopuszczalne. Przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu jest pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw uwzględniania wniosku, a jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu. Dalej podniesiono, że skarżący w piśmie z "[...]"r. wskazał, że o prawie do wniesienia zażalenia dowiedział się w dniu "[...]"r. Oznacza to, że wniosek o przywrócenie wraz z zażaleniem mógł być wniesiony do "[...]"r. a złożony został za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu "[...]"r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017r. poz.1369 ze zm) dalej: p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skarg na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 2188 ze zm), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 p.p.s.a., wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB z dnia "[...]"r. o odmowie przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z "[...]"r. w sprawie legalizacji budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej na działce nr "[...]" i "[...]" obręb B gm. K.

Istota zaskarżonego postanowienia sprowadza się do uznania, iż skarżący naruszył nieprzywracany 7 dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie PINB w O. Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia skutkuje stwierdzeniem, że postanowienie to wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa, a zatem wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie najistotniejszą okolicznością jest fakt, błędnego pouczenia skarżącego przez organ o braku możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie PINB w O z dnia "[...]"r. co skutkuje objęciem strony ochroną wynikająca z art. 112 k.p.a. Efektem błędnego pouczenia przez organ było wniesienie przez skarżącego zażalenia z naruszeniem ustawowego terminu, w konsekwencji czego rozpatrujący je organ odwoławczy uznał za zasadne rozpatrzenie kwestii przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż organ I instancji w pouczeniu zawarł błędną informację co do braku możliwości wniesienia na nie zażalenia.

W doktrynie konsekwentnie prezentowane jest zaś stanowisko, iż w prawie administracyjnym nie można przyjmować fikcji powszechnej znajomości prawa. Dlatego na organach administracji ciąży obowiązek udzielania stronom informacji prawnej, którego egzemplifikacją jest wymóg zawarcia w rozstrzygnięciu informacji o przysługujących stronie środkach prawnych. Do ewentualnych uchybień w tym zakresie odnosi się art. 112 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Wykładnia, opartej o brzmienie wskazanego wyżej przepisu, normy prawnej zmierzać powinna do zapewniania stronie ochrony przed skutkami błędnych działań organów administracji publicznej. Podkreślenia wymaga przy tym, iż analiza tej normy prawnej nie może pomijać wartości akcentowanych w treści zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady zaufania obywatela do państwa (art. 8 § 1 k.p.a.), zasady informowania (art. 9 k.p.a.) jak również stanowiącej punkt wyjścia dla wszystkich obecnych w procedurze administracyjnej norm - zasady praworządności (art. 6 k.p.a.).

W kontekście rzeczonej sprawy, z zasady praworządności wywieść należy, ciążący na organie bezwzględny obowiązek przestrzegania i stosowania się do powszechnie obowiązujących przepisów prawa jak i sprawowania pieczy nad praworządnym przebiegiem całego postępowania (art. 7 k.p.a. zdanie pierwsze). Obowiązek ten obejmuje konieczność prawidłowego stosowania norm procedury administracyjnej, jako warunek zapewniania sprawiedliwego procesu administracyjnego, oraz zapewnienia stronie możliwości korzystania ze wszystkich przysługujących jej praw. Zasada zaufania obywateli do władzy publicznej stwarza zaś po stronie organu obowiązek podejmowania wszelkich działań w taki sposób, by kształtować i utrwalać postrzeganie przez obywateli państwa i jego organów jako instytucji nie tylko kompetentnych, ale również przewidywalnych, działających w sposób merytoryczny, sprawiedliwy i odpowiedzialny. Jak podnoszono w pracy "Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w orzecznictwie sądów administracyjnych", (P. Krzykowski, A. Brzuzy, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w orzecznictwie sądów administracyjnych, Olsztyn 2009r., s.67) z aksjologicznego punktu widzenia zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa gwarantować ma obywatelom bezpieczeństwo prawne, umożliwiające przewidywalność działań organów, a także prognozowanie działań własnych. Tym samym zasada zaufania rozumiana może być jako wymóg zachowania najwyższych standardów merytorycznych w prowadzeniu przez organ postępowania, co w naturalny sposób wiąże się z obowiązkiem prawidłowego pouczania stron o przysługujących im uprawnieniach procesowych. W sytuacji podjęcia przez organ błędnych działań, zasada zaufania wymaga by były one usuwane bez szkody dla strony. Niedopuszczalne jest przy tym wykorzystywanie przez organy swojej przewagi w postępowaniu administracyjnym lub braku przygotowania strony. Nie jest więc dopuszczalne wykorzystywanie przez nie nieznajomości prawa przez obywateli, a tym bardziej sugerowanie im działań prawnych, które z góry skazane muszą być na niepowodzenie. Innymi słowy, wywodzony z zasady informowania obowiązek organu zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki jest charakter i zakres żądania zawarty w złożonym przez nią piśmie, o ile oczywiście jest ono zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, nie może być wykorzystywany do zastawiania na obywatela pułapki prawnej, (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2013r., sygn. akt I SA/Wa 2169/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa. gov.pl - dalej jako: CBOSA)

Syntetyzując rozważania dotyczące wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania obywatela do państwa, sprowadzić ją można do obowiązku zachowania możliwie najwyższej jakości działań administracji publicznej tak w odniesieniu do podejmowanych rozstrzygnięć, jak i sposobu procedowania. Określana może być ona zatem tradycyjnie jako zasada zaufania obywateli do organów władzy publicznej lub jako zasada rzetelnego procesu administracyjnego, który prowadzi przecież do powstania i ugruntowania zaufania obywatela do władzy publicznej. Organ administracji publicznej nie może zatem przez swoje działania szkodzić stronie, lub przenosić na nią konsekwencji własnych błędów.

Dostrzegalny jest także związek między zasadami zaufania, oraz informowania stron postępowania, które pozostają w funkcjonalnej zależności. Organ, realizując tę zasadę, kształtuje pozostałe, bardziej szczegółowe normy postępowania administracyjnego, chociażby dotyczące pouczeń dotyczących przysługujących stronom środków prawnych. Organ, który uchybił zasadzie, powinien podjąć czynności, które zmierzać będą do naprawienia swojego błędu. Pamiętać należy przy tym, iż uchybienie zasadzie informowania stron o ich prawach i obowiązkach nie powinno wywoływać negatywnych skutków dla podmiotu administrowanego.

Przedstawione wyżej uwagi dotyczące podstawowych wartości i reguł postępowania administracyjnego, pozwalają uznać, iż zarówno zasada zaufania obywatela do państwa jak i zasada informowania mają charakter gwarancyjny i ochronny względem jednostki, jako podmiotu słabszego w stosunkach natury publicznoprawnej. Ten aspekt winien być zatem szczególnie eksponowany w procesie interpretacji zarówno tych norm jak i powiązanej z nimi normy wyrażonej w przepisie art. 112 k.p.a. Wyrażona w przywoływanym przepisie zasada nie ponoszenia przez stronę szkody związanej z zastosowaniem się do błędnego pouczenia dokonanego przez organ ma charakter gwarancyjny. Ma ona równoważyć słabszą względem organów pozycję innych uczestników postępowania administracyjnego.

Dokonując wykładni normy wyrażonej w art. 112 k.p.a. wskazać należy na podnoszoną, zarówno w literaturze (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010r. s. 81) jak i w orzecznictwie regułę harmonizowania wyników wykładni opartych o różne dyrektywy interpretacyjne. Jak podnosi NSA w wyroku z 29 listopada 1988r. sygn. IV SA 790/88 (dost. ONSA 1989/2/66) "Należyta interpretacja aktu normatywnego, polegająca na odczytaniu zeń właściwego i zgodnego z intencjami prawodawcy sensu, wymaga nierzadko, oprócz posługiwania się wykładnią językową (gramatyczną), stosowania także innych metod wykładni, na przykład systemowej, historycznej czy wreszcie wykładni celowościowej, zmierzającej do ustalenia celu w jakim, wydano dane przepisy i tłumaczącej ich sens w świetle tego celu". Zgodnie z przytoczonym wyżej stanowiskiem uwzględnić należy cel wprowadzenia przez ustawodawcę gwarancji wyrażonej w art.112 k.p.a. Zasada ta zapewnić ma stronie ochronę przed skutkami zastosowania się do błędnych instrukcji udzielonych przez organ administracji publicznej. Strona ma bowiem podstawy sądzić, iż informacje udzielane jej przez organ są poprawne i wiążące. Co więcej działać powinna w zaufaniu do tych informacji. W sytuacji zaś wprowadzenia strony przez organ administracji publicznej w błąd, zasada zaufania obywatela do państwa, wymaga by strona nie poniosła z tego tytułu negatywnych konsekwencji i mogła skorzystać ze wszystkich swoich uprawnień które wskutek nieprawidłowego działania organu zostały ograniczone. Tym samym zasada ta prowadzić powinna do odwrócenia negatywnych skutków związanych z błędnym pouczeniem strony przez organ i przywrócenia stanu w którym strona znalazła by się w sytuacji poprawnego działania organu administracji publicznej. Tylko taki stan równoznaczny jest bowiem z jasno wyrażonym w przepisie art. 112 k.p.a. brakiem szkody dla strony.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skoro PINB w O błędnie poinformował stronę o braku możliwości wniesienia zażalenia na jego postanowienie, to zgodnie z art. 112 k.p.a., winna ona mieć możliwość skorzystania z przewidzianego prawem środka zaskarżenia, co zniweluje skutki wcześniejszego błędnego pouczenia. W doktrynie i orzecznictwie wyodrębniły się dwa stanowiska dotyczące trybu sanowania skutków błędnego pouczenia strony. Jak wskazuje M. Dyl (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017r. s. 864) pierwsza z koncepcji zakłada, że zastosowanie się do błędnego pouczenia sanuje wadliwość takiej czynności z mocy prawa. Autor przywołał tu stanowisko obecne w orzecznictwie, zgodnie z którym "Zasadę wyrażoną w art. 112 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że strona podejmując określone czynności procesowe, dla których określony został termin, nie musi składać wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, jeżeli działa zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji (wyr. NSA z 28 listopada 2000r. IV SA 1899/98). W innym przywoływanym wyroku wskazano, że: "Konsekwencje naruszenia art. 112 k.p.a w związku z art. 9 są takie, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania w związku z brakiem pouczenia, organ będzie zobowiązany takie odwołanie rozpatrzeć, bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (wyr. NSA z 16 czerwca 2008r. II GSK/08). Drugi pogląd przyjmuje, że uchybienie terminowi niezawinione przez stronę będące wynikiem błędnego pouczenia, wymaga przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności w trybie art. 58 k.p.a.

W ocenie składu orzekającego Sądu w tej sprawie uznać należy, że na akceptację zasługuje pierwszy z wymienionych poglądów - zakładający brak konieczności przywracania stronie, która zastosowała się do błędnego pouczenia, terminu do dokonania czynności procesowej i ważność takiej czynności z mocy samego prawa. Po pierwsze takie rozumienie przepisu art. 112 k.p.a. daje stronie pełniejszą ochronę prawną. Funkcją przywoływanego przepisu jest zaś udzielanie podmiotowi słabszemu (a takim jest strona w postępowaniu administracyjnym) ochrony przed wadliwymi działaniami organ organów administracji publicznej i uchylenie negatywnych skutków błędnego działania organu. Nadto wątpliwości prawne - zarówno zgodnie z utrwalonymi regułami wykładni prawa - in dubio pro libertate - (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010r. s. 188) jak i wprowadzoną do k.p.a. regułą przyjaznej interpretacji prawa (art. 7a k.p.a.) rozstrzygać należy na korzyść strony. Interpretacja granic ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. powinna być prowadzona co do zasady z korzyścią dla prawa i wolności podmiotów poddanych władzy organu administracji.

Kolejny argument, przemawiającym za przyznaniem stronie pełniejszej ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. ma charakter systemowy. Należy bowiem przyjąć, że art. 58 k.p.a. reguluje w sposób generalny warunki w których przywrócony może być termin do dokonania czynności procesowej, wskazując na ogólną przesłankę braku winy podmiotu uchybiającemu terminowi. Art. 112 k.p.a. odnosi się zaś do sytuacji szczególnej, w której brak dochowania terminu przez stronę nie tylko nie jest przez nią zawiniony, ale spowodowany jest działaniem organu administracji publicznej. Jeśli ustawodawca uznałby, że sytuacja taka wiąże się z koniecznością przywrócenia terminu, nie było by konieczne formułowanie normy szczególnej, bowiem mieści się ona w granicach hipotezy normy zawartej w art. 58 k.p.a., a wiec braku winy podmiotu uchybiającego terminowi. Sfomułowanie odrębnej regulacji odnoszącej się do usunięcia skutków błędnego pouczenia strony przez organ czyni z niej normę o charakterze lex specialis w stosunku do regulacji odnoszącej się do przywrócenia terminu.

Z uwagi na powyższe organ traktować winien zażalenie wniesione przez stronę błędnie pouczoną przez organ o braku przysługujących jej środków prawnych za wniesione w terminie, bez konieczności przywracania terminu do dokonania tej czynności. Termin do wniesienia zażalenie przez stronę, którą błędnie poinformowano o braku takiej możliwości, nie rozpoczął bowiem w zasadzie biegu. Wskazać należy, że zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. w sytuacji uzupełnienia decyzji co do pouczenia, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w tym zakresie. Analogicznie uznać można, że dla strony nie tyle nie pouczonej, co błędnie pouczonej o braku przysługującego jej środka prawnego termin do jego wniesienia nie rozpoczął biegu.

W tym kontekście przywołać należy także stanowisko wyrażone przez A. Wróbla w komentarzu do art. 112 k.p.a. (A.Wróbel, Art. 112. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. V. LEX, 2013), gdzie wskazuje, że: "W piśmiennictwie przyjmuje się, iż uchybienie przez stronę terminowi z powodu błędnego pouczenia ze strony organu, że decyzja jest ostateczna, lub z powodu błędnie podanego, dłuższego terminu jest uchybieniem bez winy strony. W przypadku gdy organ administracji publicznej błędnie pouczył stronę, że od decyzji nie służy odwołanie, i strona nie wniosła odwołania, "może skutecznie dopełnić aktu wniesienia odwołania w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa (art. 104) [obecnie art. 112 - A.W.]" (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 137). W przypadku zaś, gdy strona wnosi odwołanie w terminie podanym w decyzji, wnosi je skutecznie, jeżeli nawet uchybiła terminowi (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 137; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010r., sygn. I OSK 840/10, GP 2010, nr 8, s. 160). W tych wypadkach nie stosuje się art. 58 § 2, ponieważ ochrona gwarantowana art.112 następuje z mocy prawa (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2013r., sygn. I OSK 1553/11, dostępny w CBOSA, w którym stwierdzono, że: "Jeżeli przepis prawa z mocy prawa udziela stronie ochrony prawnej, a tak expressis verbis stanowi art. 112 k.p.a., nie ma podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa w działaniu organu, który zastosował tę ochronę. Nie ma podstaw do odsyłania jednostki na inną drogę ochrony prawnej (prośbę o przywrócenie terminu), jeżeli ta ochrona jest przyznana z mocy prawa".

Nawet jednak, gdyby przyjąć, iż w sytuacji błędnego pouczenia strony o braku prawa do wniesienia zażalenia i konieczności przywrócenia terminu do skorzystania z tego uprawnienia, wskazać pozostaje na trudności w ustaleniu terminu ustania przyczyny uchybienia terminu. Ustalenie to jest bowiem równoznaczne z powzięciem przekonania lub wręcz pewności o posiadaniu uprawnienia do wniesienia zażalenia. Strona konfrontując swoje ustalenia z błędnym pouczeniem organu, pozostaje zaś w sytuacji w której nie nabywa pewności co do przysługującego jej prawa. Dokonane przez nią ustalenia o przysługującym uprawnieniu do wniesienia zażalenia stoją przecież w sprzeczności z oficjalnym stanowiskiem organu administracji publicznej. Przyjąć należy, że strona traktuje informacje zawarte w pouczeniu jako wiążące i dopiero z chwilą skutecznego złożenia środka zaskarżenia ustaje sytuacja braku pewności strony co do zakresu przysługujących jej praw, a więc ustaje również przyczyna uchybienia terminu. Z tego też względu nie zasługuje na akceptację działanie organu nadzoru związane z wzywaniem strony do wskazania terminu kiedy strona dowiedziała się o możliwości złożenia zażalenia na postanowienie PINB w O z dnia "[...]"r. Moment ten nie jest bowiem równoznaczny z rozpoczęciem biegu terminu o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Nie ustaje bowiem przyczyna uchybienia terminu. Strona mogła bowiem dowiedzieć się o możliwości wniesienia zażalenia, lecz ta informacja musiała być zestawiona przez nią z odmiennym stanowiskiem PINB. Wobec powyższego nie miała ona pewności co do przysługującego jej prawa. Nadto wskazać należy, że działanie takie oceniane musi być jako sprzeczne z zasadą zaufania obywatela do państwa. Jak wskazano w wyroku WSA w Warszawie wywodzony z zasady informowania obowiązek organu zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki jest charakter i zakres żądania zawarty w złożonym przez nią piśmie, o ile oczywiście jest ono zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, nie może być wykorzystywany do zastawiania na obywatela pułapki prawnej, (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2013r., sygn. akt I SA/Wa 2169/12, dostępny CBOSA).

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O zasądzeniu kosztów postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona na rzecz skarżącego od organu kwota 100 zł obejmuje uiszczony wpis sądowy. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.