Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1304/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 400p, art. 400 f
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 974/17 w sprawie ze skargi Województwa Lubelskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 28 lipca 2017 r. nr PN-II.4131.278.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części załącznika do uchwały w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Lublinie 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Województwa Lubelskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 974/17, uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Lublinie w części dotyczącej § 13 ust. 2 w brzmieniu obejmującym sformułowania "jednogłośnie", "w obecności ustawowego składu Rady" oraz "jednogłośnie w obecności ustawowego składu Rady" i w części dotyczącej § 13 ust. 4 załącznika do uchwały.

Skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Lubelski (dalej Skarżący) zaskarżając

w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2017 r., poz. 1396 ze zm., dalej p.p.s.a.), tj.:

1) art. 400p ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

(Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm., dalej ustawa Prawo ochrony środowiska) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten uprawniał Sejmik Województwa do wprowadzenia zasady podejmowania uchwał przez Radę Nadzorczą Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Lublinie we wszystkich sprawach należących do właściwości tego organu jednogłośnie i w obecności ustawowego składu Rady oraz ponawiania głosowania za zgodą wszystkich obecnych członków Rady,

2) art. 400p w zw. z art. 400f ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz z art. 2 i art. 7 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie stanowią wzorca kontroli legalności uchwały Sejmiku Województwa, który został naruszony poprzez wprowadzenie zasady podejmowania jednogłośnie

i w obecności ustawowego składu wszystkich uchwał kolegialnego organu, jakim jest Rada Nadzorcza Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Lublinie,

3) art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2096 ze zm., dalej ustawa o samorządzie województwa) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazane przez organ nadzoru w uchylonym rozstrzygnięciu nadzorczym przesłanki nie wypełniają kryterium legalności, zaś naruszenie przyjętych jako wzorzec kontroli przepisów art. 400p w zw. z art. 400f ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności postanowień uchwały w części, w której wystąpiło to naruszenie.

W opinii Skarżącego ww. naruszenia przepisów doprowadziły do wadliwej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego poprzez wadliwe zastosowanie art. 148 p.p.s.a. i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego zamiast oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Województwo Lubelskie wskazując, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w pełni odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Lublinie, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 400p ustawy Prawo ochrony środowiska pozwala Sejmikowi województwa w zakresie trybu działania organów wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej uregulowanie takich kwestii jak sposób przeprowadzania głosowań nad podejmowanymi uchwałami. Co więcej, żaden z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska nie określa wymaganego składu rad nadzorczych wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Słuszna jest również ocena Sądu pierwszej instancji, że wskazane przez organ nadzoru przesłanki zdecydowanie nie wypełniają kryterium legalności i nie wskazują konkretnego naruszenia prawa, a przecież orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym

i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, OSP 1991, Nr 3, poz. 129; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2007 r., II SA/Wa 760/07, publik. www.nsa.gov.pl.). Z tych względów Sąd rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność w całości lub części uchwały jednostki samorządu terytorialnego, zobowiązany jest zbadać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a więc czy doszło do istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 400p ustawy Prawo ochrony środowiska sejmik województwa był uprawniony m.in. do określenia szczegółowego trybu działania organów wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. W przypadku organów kolegialnych oznacza to także upoważnienie do określenia sposobu zajmowania przez te organy stanowiska, czyli zasad i trybu głosowania. Sejmik województwa był więc upoważniony do określenia tego, jaką większością (zwykłą czy kwalifikowaną)

i przy jakim kworum są podejmowane rozstrzygnięcia przez radę nadzorczą funduszu. Podkreślić przy tym należy, że art. 400p ustawy Prawo ochrony środowiska, nie zawierał żadnych wskazówek, co do tego, aby wykluczone było ustalenie, że w pewnych sprawach wymagana będzie jednogłośność.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający niniejszą sprawę, podziela stanowisko wyrażone w wyrokach sądów administracyjnych, stwierdzające, że wprowadzenie zasady jednogłośności w głosowaniu nie narusza istotnie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, a tylko takie naruszenie może być podstawą zastosowania przez wojewodę art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 3053/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 284/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 688/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 742/17).

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska Sądu pierwszej instancji, że reasumpcja głosowania może być dopuszczona wyjątkowo,

w razie zaistnienia istotnych okoliczności wyraźnie wskazanych w przepisach prawa. Zdaniem Sądu warunki te zostały § 13 ust. 4 statutu określone.

Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 400p oraz art. 400f ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska nie jest więc zasadna.

Mając na uwadze również powyższą argumentację, w konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że uchwała nie narusza prawa

w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności przez organ nadzoru.

Nie ma też żadnych podstaw, aby podnosić naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, jej przepisy stosuje się bezpośrednio, jednak norma z art. 7 Konstytucji RP to norma generalna stanowiąca zasadę ustroju państwa. Treść tej normy wytycza kierunek tworzenia prawa, a także sposób wykładni i stosowania przepisów obowiązującego prawa. Ogólne zasady ustrojowe znajdują natomiast konkretyzację w ustawach zwykłych. Oznacza to, że art. 7 Konstytucji RP nie mógł stanowić samoistnej podstawy rozstrzygnięcia podejmowanego w procesie stosowania prawa. Formą bezpośredniego stosowania ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP jest współstosowanie interpretacyjne tego rodzaju norm, gdy organ stosujący prawo ustala jego znaczenie biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową jak i odpowiednią normę Konstytucji (por. wyrok NSA z 1 marca 2006 r. II OSK 293/2005, Lex nr 198191). Stanowisko to znajduje zastosowanie również w tej sprawie. Nie można bezpośrednio z art. 7 Konstytucji RP wyprowadzić normy, która w sposób jednoznaczny wyklucza powtórzenie w przepisie aktu normatywnego wydanego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego przepisu ustawowego, jeżeli nie prowadzi to w żaden sposób do sprzeczności z przepisami ustawy upoważniającej. Z tej przyczyny zarzut ten nie mógł stanowić skutecznego zarzutu kasacyjnego w zakresie sformułowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 284/18).

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.