Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 900/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono wyrok WSA
Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 900/18 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia 9 maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok; II. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. F. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kasacyjnie D. S. kwotę 747 zł (słownie: siedemset czterdzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 23 listopada 2017 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacją wewnętrzną: wodociągową, kanalizacyjną, gazową, centralnego ogrzewania, wentylacji mechanicznej, elektryczną, teletechniczną; infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] przy ul. D. w Krakowie.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia 27 lutego 2015 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacją wewnętrzną: wodociągową, kanalizacyjną, gazową, CO, elektryczną, teletechniczną; infrastrukturą techniczną, budową linii WLZ, przebudowa sieci gazu na działkach inwestora, przebudowa sieci TP, przesunięcie słupa oświetlenia drogi, wykonanie włączenia do drogi wewnętrznej oraz rozbudowa sieci gazociągu na działkach nr [...] i [...] obr. [...]. Na działkach nr [...], [...] obr. [...], przy ul. D. w Krakowie". Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 16 czerwca 2015 r., znak: [...] Obie te decyzje zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1004/15. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 788/16 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA.

Na wezwanie organu pełnomocnik inwestora złożył stosowne oraz przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego. Organ ustalił, że projekt zawiera inwentaryzację stanu wykonanych robót oraz jednoznaczny opis robót budowlanych niezbędnych dla ukończenia robót. Zgodnie z wyjaśnieniami budynek jednorodzinny w stanie surowym został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] znak sprawy [...] oraz decyzji nr [...] znak sprawy [...] Roboty budowlane tj. wykonanie przebudowy sieci gazu, wodociągowej, teletechnicznej, wykonanie przyłącza wody, gazu, energetycznego, teletechnicznego, wykonanie wjazdu z drogi wewnętrznej zostało wykonane i odebrane przez inwestorów w trakcie realizacji robót na podstawie uprzednio wydanej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor jest obecnie współwłaścicielem drogi wewnętrznej ul D. (działka nr [...]). W związku z powyższym inwestor ograniczył zakres wniosku i skorygował nazwę inwestycji.

Organ ustalił, że inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym niniejszą decyzją, projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Salwator" (tereny zabudowy mieszkaniowej wzdłuż ul. K. oznaczone symbolem MN 4.3), a także wymaganiami ochrony środowiska, projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, projektant dołączył do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, projekt budowlany jest wykonany przez osoby uprawnione, obszar oddziaływania obiektu określony przez projektanta obejmuje działkę nr [...] obr. [...].

Odnosząc się do zarzutów stron wskazał, że inwestor przedłożył analizę zacieniania i przysłaniania budynków istniejących, która potwierdza zgodność lokalizacji projektowanego budynku z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności odpowiada wymaganiom § 13 oraz § 60 pkt. 2. Odnośnie zarzutu przedłożenia przez inwestora tego samego projektu budowlanego (którego prawidłowość została zakwestionowana przez sądy orzekające w sprawie) wyjaśnił, że skorygowany projekt został złożony w dniu 31 października 2017 r., zatem po złożeniu zastrzeżeń stron.

Odwołania od decyzji wnieśli: B. F. oraz M. F., M. F., K. F. i D. F..

B. F. zarzucił naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. § 17 ust. 8 pkt 1 i to mimo wiążących wytycznych zawartych wyroku II SA/Kr 1004/15 poprzez lokalizację planowanego budynku w granicy działki, mimo nieprzylegania do budynku na działce sąsiedniej.

M. F., M. F., K. F. i D. F. zarzucili, że zatwierdzony obecnie projekt jest tożsamy z tym zakwestionowanym przez sądy administracyjne i pozostaje w sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i prawa budowlanego. Podali również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie po wyroku na mocy którego uchylono wydane pozwolenie na budowę ze względu na nieprawidłowości w trakcie budowy (niezgodne z projektem przedłużenie bryły budynku) postanowieniem z dnia 8 lutego 2016 r. wstrzymał prowadzenie robót budowalnych.

Wojewoda decyzją z dnia 9 maja 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 - w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw), uchylił zaskarżoną decyzję w części udzielenia pozwolenia na budowę i w tym zakresie orzekł o udzieleniu pozwolenia na budowę: wewnętrznych instalacji: wentylacji mechanicznej, centralnego ogrzewania, elektrycznej, gazu, wykonanie ścian działowych, wykonanie ocieplenia ścian parteru od strony południowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] obr. [...], przy ul. D. w Krakowie, w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje sprawdzenia w zakresie o jakim mowa w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Organ ustalił, że na obszarze, w którym znajduje się działka nr [...] obr. [...], objęta planowaną inwestycją, obowiązuje uchwała nr LV/531/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Salwator" w Krakowie. Działki objęte inwestycją znajdują się w obrębie jednostki strukturalnej planu o symbolu MN4.3 -tereny zabudowy mieszkalnej wzdłuż ulicy K. . W planowanej inwestycji przewiduje się przeznaczenie działki nr [...] pod lokalizację wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i jest to przeznaczenie zgodne z m.p.z.p. (§17 ust. 2). Z części opisowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że planowany wskaźnik powierzchni zabudowy działki objętej inwestycją wynosi 0,39, a więc skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza wskaźnik powierzchni zabudowy do 0,4 (§17 ust. 8 pkt 2), to w tym zakresie projekt budowlany jest zgodny z m.p.z.p. Projekt obejmujący budowę wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest również zgodny z § 17 ust. 8 pkt 1 m.p.z.p.

W kwestii zgodności lokalizacji budynku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. organ odwołując się do brzmienia § 12 stwierdził, że działka nr [...] obr. [...] ma 13 m szerokości, a więc zachodzi przypadek określony w § 12 ust. 4 pkt 1 warunków technicznych.

Przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Organ odwoławczy ustalił, że projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, a jego zawartość jest kompletna.

W trakcie postępowania organ I instancji badał zakres robót budowlanych wykonanych i planowanych do wykonania, niemniej w swoim orzeczeniu pominął okoliczność, że omawiana inwestycja jest częściowo zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 lutego 2015 r., znak: [...], która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 16 czerwca 2015 r., znak: [...] (następnie uchylonymi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego).

Wojewoda wyjaśnił, że organ I instancji z naruszeniem art. 32 ust. 4a prawa budowlanego udzielił pozwolenia na budowę na zrealizowany już obiekt. Winien zaś udzielił pozwolenia na budowę jedynie w zakresie wskazanym w projekcie budowlanym tj.: wewnętrznych instalacji: wentylacji mechanicznej, centralnego ogrzewania, elektrycznej, gazu, wykonanie ścian działowych oraz wykonanie ocieplenia ścian parteru od strony południowej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. F., domagając się uchylenia decyzji Wojewody jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił, że zatwierdzony decyzją projekt budowlany jest niezgodny z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Salwator (m.in. budowa w granicy, nie zachowanie wymaganej wartości wskaźnika intensywności zabudowy, dopuszczenie uciążliwego sąsiedztwa) oraz jest niezgodny z wymaganiami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (nie zachowanie odległości od budynków drewnianych, źle zaprojektowana ściana przeciwogniowa, lokalizacja śmietnika w granicy). Skarżący podkreślił, że przedłożony projekt jest tożsamy z tym z 2014 r. zakwestionowanym przez sądy, za wyjątkiem drobnych zmian formalnych jak: zmiana nazwy zamierzenia budowalnego oraz dodania paru kart w formie tabeli mających sugerować, że inwestycja pozostaje w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu.

W uzasadnieniu skargi powyższe zarzuty zostały doprecyzowane, zwłaszcza a zakresie przesłaniania oraz spełnienia warunków ppoż. Skarżący podniósł, że projektowana inwestycja trwale i nieodwracalnie zmienia warunki naświetlenia i nasłonecznienia działki. Sposób usytuowania budynku (w granicy) oraz jego forma (3 kondygnacje + poddasze) w terenie o tak dużym spadku, sprawia że projektowany budynek drastycznie zmniejszy nasłonecznienie domu nr [...], znajdującego się na działce nr [...]. Inwestycja nie jest zatem zgodna z planem zagospodarowania (rozdział I, ustalenia ogólne, §1 ust. 3 pkt 3), gdyż powoduje uciążliwość sąsiedztwa. Organ nie wziął również pod uwagę, że budynek , który znajduje się na działce [...] ze względu na swój stan techniczny będzie wyburzony, a przedmiotowa inwestycja z uwagi na jej usytuowanie i gabaryty ograniczy możliwość zabudowy działki. Skarżący zwrócił również uwagę, że po zbyciu przez S. sp. z o.o. działki [...], na której przy inwestycji realizowanej przez tego inwestora przewidziany był teren zielony nie został zachowany wskaźnik zabudowy wynikający z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał również na zabiegi zastosowane w projekcie celem zachowania wskaźnika intensywności zabudowy. W ocenie skarżącego, projekt nie zawiera wskazań na temat technologii wykonania wykopu i ściany w granicy z działką [...] bez wejścia na teren tej działki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2018 r. wydanym w sprawie sygn. II SA/Kr 900/18, po rozpoznaniu skargi M. F. na decyzję Wojewody z dnia 9 maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez uczestniczkę D. S. podniesiono zarzuty:

1. nieważności postępowania wynikającą z pozbawienia uczestniczki możności obrony jej praw (art.183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), a to wobec niepowiadomienia jej o terminie rozprawy z dnia 6 listopada 2018 r., po zamknięciu której Sąd wydał zaskarżony wyrok, gdyż zawiadomienia o tym terminie skierowane zostały dnia 28 sierpnia 2018 r. pod adresy pod którymi uczestniczka nie mieszkała, ponieważ w połowie sierpnia zmieniła miejsce zamieszkania,

2. naruszenie prawa materialnego, a to art.37 ust.2 pkt 2b prawa budowlanego w związku z art.28 ust.1 prawa budowlanego w związku z art.32 ust.4a prawa budowlanego w związku z art.33 ust.1 prawa budowlanego w związku z art.34 ust.2 prawa budowlanego w związku z art.34 ust.3 pkt 1 i 2 prawa budowlanego w związku z art.34 ust.4 prawa budowlanego w związku z art.35 ust.1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego w związku z § 8 ust.2 pkt 2 i § 8 ust.3 pkt 2 rozporządzenia Ministra transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zatwierdzony w trybie art.37 ust.2 prawa budowlanego projekt budowlany winien dotyczyć całego pierwotnego zamierzenia inwestycyjnego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestniczki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestniczki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 179a p.p.s.a. jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Regulacja ta, wprowadzona do procedury sądowoadministracyjnej z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658), tj. w dniu 15 sierpnia 2015 r., ustanawia wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej i podyktowana została względami ekonomiki postępowania. W ramach uprawnień autokontrolnych sąd I instancji może zatem uchylić własne, zaskarżone kasacyjnie orzeczenie, bez przesyłania skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jeżeli stwierdzi nieważność postępowania albo uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Przesłanki te zaś są od siebie niezależne i stosuje się je rozłącznie. Wystarczające jest zatem, aby ziściła się jedna z nich.

Użyte w przepisie art.179a sformułowanie "ponownie rozpoznaje sprawę" oznacza rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 p.p.s.a., a nie rozpoznanie sprawy w rozumieniu art. 183 § 1 p.p.s.a., tzn. w granicach skargi kasacyjnej (wyrok NSA z 9.08.2016 r., II FSK 1291/16, LEX nr 2089651).

Skarga kasacyjna wpłynęła w ustawowym terminie, nie zawiera braków formalnych i została należycie opłacona.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie zaistniała pierwsza z okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 179a p.p.s.a. (w sprawie zachodzi nieważność postępowania). Stosownie do art.183 § 2 pkt 5) p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi m.in. wtedy, gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw.

Jak wynika z akt sądowych przesyłka sądowa skierowana do uczestniczki D. S. zawierająca zawiadomienie o terminie rozprawy została wysłana na adres wskazany w wykazie stron postępowania sporządzonym przez Wojewodę w dniu 12 lipca 2018 r. (ul. R. , [...]) oraz na adres wskazany w akcie notarialnym z dnia [...].04.2017 r. (k.223 akt administracyjnych organu I instancji - ul. "A.", [...]). Przesyłki te, po podwójnym awizowaniu, zostały sądowi zwrócone. Natomiast przy skardze kasacyjnej przedłożono zaświadczenie o zameldowaniu D. S. na pobyt stały przy ul. L. w [...] od dnia 29.08.2018 r. oraz oświadczenia uczestniczki D. S. i jej matki G. S., z których wynika, że w dniu 20.08.2018 r. uczestniczka zmieniła miejsce zamieszkania z lokalu przy ul. "A." na mieszkanie przy ul. L. i zamieszkuje pod tym adresem do chwili obecnej, lokal przy ul. R. został przez uczestniczkę zbyty w 2014 r., lokal przy ul. "A." pozostaje niezamieszkały, a korespondencja zawierająca wyrok WSA z dnia 6.11.2018 r. skierowana na adres: ul. "A.", [...] została odebrana przez G. S. podczas incydentalnych odwiedzin tego lokalu. Tak więc zawiadomienie o rozprawie skierowane do uczestniczki D. S. zostały wysłane na nieaktualne adresy, a awizowanie tych przesyłek było nieprawidłowe. Powoduje to konieczność uznania, że uczestniczka nie została zawiadomiona o rozprawie. Dlatego też Sąd stwierdził, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania, bowiem uczestniczka D. S. była pozbawiona możności działania. Z przepisu art.183 § 2 pkt 5) wynika bezwzględny zakaz pozbawiania strony możności obrony jej praw (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., poz. I FSK 122/15, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

Wobec powyższego możliwe było zastosowanie trybu z art.179a p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku z dnia 6 listopada 2018 r., o czym orzeczono w punkcie I wyroku z dnia 28 lutego 2019 r.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w punkcie IV wyroku.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd uznał, że skargę należy uwzględnić, gdyż tak decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu II instancji wydane zostały z naruszeniem prawa.

Ponieważ w sprawie zapadły już wyroki sądów administracyjnych, wskazać należy, że stosownie do art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w nich wyrażone wiążą w sprawie te sądy oraz organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną powoduje, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1.09.2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901). W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13.01.2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074).

Wobec powyższego, koniecznym będzie przytoczenie ocen prawnych zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 23.11.2015 r., sygn. II SA/Kr 1004/15 oraz wyroku NSA z dnia 4.04.2017 r., sygn. II OSK 788/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że:

- zatwierdzony przez organy obu instancji projekt budowlany jest wewnętrznie sprzeczny. Mimo że wniosek w zakresie inwestycji kubaturowej dotyczył działki nr [...], w projekcie budowlanym, jako lokalizację zamierzenia podano działkę nr [...],

- pomimo rozszerzenia wniosku o rozbudowę sieci gazu na działkach nr [...] i [...], brak jest projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na rozbudowie sieci gazu na działkach nr [...] i [...]

- Wojewoda w ustaleniach zaskarżonej decyzji błędnie oznaczył jako teren inwestycji tylko działki nr [...] i nr [...], pomijając działki nr [...] i [...],

- organy nie dokonały oceny inwestycji pod kątem realizacji celu planu, jakim jest zachowanie i utrwalenie wartości wymienionych w § 1 ust. 3 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Salwator" w Krakowie, mimo że w zarzutach współwłaścicieli działki nr [...] akcentowano, że mający powstać na działce nr [...] budynek jednorodzinny, wznoszony na terenie położonym znacznie wyżej od bezpośrednio sąsiadującej z nim, zabudowanej nieruchomości nie jest dostosowany do lokalnej skali zabudowy, pozostaje w dysharmonii z otoczeniem, jego realizacja spowoduje uciążliwość dla sąsiedztwa oraz wpływa negatywnie na środowisko przyrodniczo- kulturowe i krajobraz,

- organy nie dokonały oceny zgodności projektu z § 4 pkt 4), § 7 ust.1 pkt 1) – 3), § 7 ust.4 oraz § 17ust.5 planu,

- w decyzjach organów nie dokonano analizy przesłaniania odpowiadającej regulacjom § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a projekt budowlany nie zawiera nawet dostatecznych danych co do istotnych odległości, usytuowania okien z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w budynku na działce nr [...],

- Sąd nakazał, aby rozważania dotyczące dopuszczalności realizacji studni i zbiornika na nieczystości ciekłe uwzględniły postanowienia § 9 i § 10 planu, w których ustalono wiążące zasady zaopatrzenia osiedla w wodę oraz odprowadzania ścieków z terenów objętych planem,

- Sąd zalecił również zbadanie relacji pomiędzy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a § 17 ust. 8 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że:

- skoro inwestor rozszerzył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę o rozbudowę sieci gazowej, to logicznym pozostaje, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany powinien zawierać odpowiednie w tym zakresie rozwiązania projektowe. Kwestia zatem ewentualnego wystąpienia ze zgłoszeniem zamiaru wykonania przyłączy pozostaje bez znaczenia z powyżej ujawnioną wadliwością udzielonego pozwolenia na budowę tym bardziej, że obejmowała ona również pozwolenie na rozbudowę sieci gazowej.

- załączona do akt sprawy analiza zacieniania nie przedstawia żadnej wartości procesowej

- w zakresie konieczności zbadania relacji pomiędzy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a § 17 ust. 8 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie podzielił oceny WSA w Krakowie i przesądził, że projektowany obiekt budowlany jest obiektem wolno stojącym.

Ponieważ po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu zmienił się stan prawny, na wstępie należało rozważyć, które przepisy powinny być przez organy zastosowane.

Po wydaniu decyzji Wojewody z dnia 16 czerwca 2015 r., znak: [...] nastąpiła nowelizacja prawa budowlanego wprowadzona ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.443), która weszła w życie dnia 28 czerwca 2015 r.

Stosownie do art.6 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.

Ponieważ prawomocne uchylenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.443), czyli po dniu 28 czerwca 2015 r., a uchylenie decyzji wywołuje skutek ex nunc (od teraz, na przyszłość), w rozumieniu art.6 ustawy nowelizującej sprawa została wszczęta i ostatecznie zakończona do dnia jej wejścia w życie. Dlatego też, po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego organy winny rozpoznawać sprawę według przepisów wprowadzonych ustawą nowelizującą z dnia 20 lutego 2015 r.

Jedynie stwierdzenie nieważności decyzji powoduje, że nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych, czyli stan prawny jest taki, jakby tej decyzji w ogóle nie było (skutek ex tunc – od wtedy, z mocą wsteczną).

Wyrok WSA w Krakowie uchylający decyzje organu II i I instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę stał się prawomocny dnia 5.04.2017 r. Do tego dnia decyzja o pozwoleniu na budowę wywoływała skutki prawne, również w dniu wejścia w życie nowelizacji prawa budowlanego, obowiązującej od dnia 28 czerwca 2015 r. Dlatego też uznać należy, że w dniu wejścia w życie omawianej noweli sprawa z wniosku D. S. o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę była zakończona ostateczną decyzją.

Wskazaną nowelą przepis art.37 ust.2 prawa budowlanego otrzymał brzmienie: "W przypadku (...) stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu organ architektoniczno-budowlany decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1". Oznacza to, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana jest na zasadach ogólnych, ale oczywiście po spełnieniu wymogów określonych w art. 32 ust.4 i ust.4a, art.33, art.34 oraz art.35 prawa budowanego. Zgodnie z art. 28 ust.1 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z kolei w myśl art.34 ust.4 prawa budowlanego projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaś z art.34 ust.5 ustawy, stanowiącego że inwestor spełniający warunki do uzyskania pozwolenia na budowę, może żądać wydania odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że immanentną częścią decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę jest zatwierdzenie projektu budowlanego. Ustawodawca od zasady tej przewidział tylko jeden wyjątek: decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego wydana już została uprzednio.

Jak z kolei wynika z przepisu art.37 ust.3 prawa budowlanego, w przypadku o którym mowa w art.36 a ust.2 prawa budowlanego (uchylenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę na skutek wydania przez organ nadzoru budowlanego, wobec stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego) - wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Stosownie do tej regulacji organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

Regulacja ta zakłada, że dla każdego obiektu musi istnieć zatwierdzony "projekt budowlany", czy też "projekt budowlany zamienny".

W sytuacji, gdy pozwolenie na budowę zostało uchylone po wykonaniu w całości lub w części obiektu budowlanego powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Jak przedstawiono wyżej decyzja z art.28 ust.1 prawa budowlanego musi obejmować zatwierdzenie projektu budowlanego. Dlatego też decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana w trybie art.37 ust.2 pkt 2 prawa budowlanego winna zatwierdzać projekt budowlany dla całego zakresu robót objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, w tym również już zrealizowanych, gdyż nie może istnieć legalnie obiekt budowlany bez zatwierdzonego projektu budowlanego.

Skonstatować zatem pozostaje, że na podstawie przepisu art. 37 ust.2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.443) wznowienie już wcześniej rozpoczętej budowy następuje na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydawanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie zaś na podstawie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydawanej przez organ nadzoru budowlanego.

W przypadku konieczności dokończenia procesu inwestycyjnego po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na skutek braków projektu budowlanego organ winien zażądać od inwestora prawidłowego projektu budowlanego obejmującego całe zamierzenie budowlane, który uwzględniać będzie także wykonane już roboty. Następnie organ winien dokonać oceny tego projektu i oceny wykonanych robót budowlanych oraz ustalić, czy może być wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie budowy.

W razie spełnienia warunków do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art.37 ust.2 prawa budowlanego, decyzja ta musi zatwierdzać projekt budowlany obejmujący całe zamierzenie budowlane. Ponieważ pozwolenie na budowę, w świetle art.3 pkt 12 i art. 28 ust.1 prawa budowlanego, może objąć wyłącznie roboty, które nie zostały jeszcze zrealizowane, w przypadku, gdy roboty nie zostały rozpoczęte organ architektoniczno-budowlany wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego obejmującego całe zamierzenie budowlane oraz w tym samym zakresie udziela pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy jedynie część robót została zrealizowana na podstawie decyzji, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, organ architektoniczno-budowlany wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego obejmującego całe zamierzenie budowlane, a pozwolenie na budowę (wznowienie robót) może być wydane jedynie w zakresie robót, które nie zostały jeszcze zrealizowane.

W razie niespełnienia przesłanek z art.35 prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany zobligowany jest do wydania decyzji odmownej. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego będzie zobowiązany do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnieć należy, że organ I instancji postanowieniem z dnia 19.09.2017 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia w terminie 30 dni nieprawidłowości w projekcie budowlanym oraz dostarczenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zawierającego: inwentaryzację stanu istniejącego budynku i zagospodarowania terenu, wyeliminowania sprzeczności w projekcie, jednoznaczne określenie we wszystkich częściach projektu elementów infrastruktury objętych wnioskiem, m.in. w zakresie przebudowy przyłącza gazu, wyjaśnienia zapisów projektu dotyczących etapowania inwestycji. Organ nakazał przedłożenie projektu przebudowy sieci gazowej, szczegółowej analizy przesłaniania ze wskazaniem odległości od przesłanianych elementów, wysokości parapetu, wysokości przesłaniania, uwzględnienia różnic poziomu terenu oraz sprecyzowanie sposobu odprowadzania wód opadowych. Wezwał także do doprowadzenia projektu do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Osiedle Salwator" w zakresie § 1 ust.3, § 4, § 7 ust.1 i 4, § 8, § 9 i §10. W postanowieniu zastrzeżono, że w razie bezskutecznego upływu terminu wydana będzie decyzja odmowna.

Inwestor nie przedłożył wszystkich dokumentów, o które był wzywany, w tym prawidłowo sporządzonej inwentaryzacji stanu istniejącego budynku i zagospodarowania terenu, nie określił we wszystkich częściach projektu elementów infrastruktury objętych wnioskiem, m.in. w zakresie przebudowy przyłącza gazu, nie przedłożył projektu przebudowy sieci gazowej, nie wyjaśnił kwestii etapowania inwestycji. Zapewne wezwanie organu o wyjaśnienie tej ostatniej kwestii wiązało się z tym, że na stronie 21 projektu budowlanego z 2014 r. jego autor podał, że "dopuszcza się realizowanie inwestycji etapowo – w pierwszym etapie realizacji wzniesiony będzie jeden budynek, w drugim etapie drugi budynek i zagospodarowanie terenu. Warunkiem możliwości wykonania w tym systemie obiektów jest wykonanie zakresu infrastruktury umożliwiającego niezależne funkcjonowanie obiektu". Na tej samej stronie projektant podał również, że "przyłącz energetyczny do wykonania z ZK po stronie Tauron, kanalizacja sanitarna z działki drogowej w ramach oddzielnego opracowania, wodociąg z działki drogowej w ramach oddzielnego opracowania, przyłącz gazu z działki inwestora w ramach oddzielnego opracowania".

Organy zadowoliły się wyjaśnieniem inwestora, że: "projekt zawiera jednoznaczny opis robót budowlanych niezbędnych do ukończenia robót", "projekt nie obejmuje wykonania przebudowy sieci i wykonania przyłączy – wszystkie prace związane z przebudową sieci oraz wykonaniem przyłączy zostały wykonane w ramach uprzednio wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę", "nie przewiduje się etapowania inwestycji – inwestor uzyskał wymagane zgody oraz wykonał prace związane z przyłączeniem do sieci wody i kanalizacji w ramach odrębnych procedur", "uzupełniono zapisy dotyczące realizacji obiektu wyłącznie na działce nr [...]", "uzupełniono projekt o analizę przesłaniania", "projekt przebudowy sieci gazowej został załączony w uprzednio zatwierdzonej dokumentacji" oraz że uzupełniono projekt w zakresie wykazania zgodności inwestycji z m.p.z.p.

Tymczasem, jak już wcześniej wskazano, zatwierdzony w trybie art.37 ust.2 prawa budowlanego projekt budowlany winien dotyczyć całego pierwotnego zamierzenia inwestycyjnego. Nadto, wbrew twierdzeniom projektanta do uprzednio zatwierdzonego projektu budowlanego nie został przedłożony projekt przebudowy sieci gazowej. W spisie treści tego projektu wymieniono jedynie projekt przekładki gazu i przyłącza gazu, a WSA w Krakowie w wyroku z dnia 23.11.2015 r., sygn. II SA/Kr 1004/15 wyraźnie stwierdził, że "pomimo rozszerzenia wniosku brak jest projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na rozbudowie sieci gazu na działkach nr [...] i [...]", a ocenę tą podzielił Naczelny Sąd Administracyjny.

W projekcie budowlanym z 2014 r. na stronie 169 podano, że "projektuje się przełożenie sieci gazowej DN 50 stal Kraków [...] ul. D. dz. nr [...] oraz gazu DN 50 stal Kraków [...] dz. nr [...] o długości 65 m i 27 m (...), rozbudowę miejskiej sieci wodociągowej. Na stronie 172 projektu znajduje się jedynie mapa przedstawiająca projekt zagospodarowania terenu z pieczęcią "Projekt trasy sieci gazowej należy uzgodnić w ZUDP". Tak więc ani projektu przebudowy sieci gazowej, ani projektu rozbudowy miejskiej sieci wodociągowej nie przedłożono.

Z przyczyn wskazanych wyżej fakt wykonania większości robót budowlanych nie zwalnia inwestora od obowiązku przedłożenia całościowego i kompletnego projektu budowlanego. Funkcją decyzji, o której mowa w art. 37 ust.2 prawa budowlanego jest bowiem nie tylko udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, ale również zatwierdzenie projektu budowlanego – dokumentu stanowiącego część dokumentacji budowy, o której mowa w art. 3 pkt 13 Prawa budowlanego, a którą inwestor obowiązany jest przekazać właścicielowi lub zarządcy obiektu po zakończeniu procesu budowlanego. Obowiązkiem właściciela lub zarządcy, zagrożonym zresztą karą grzywny, jest przechowywanie dokumentacji przez okres istnienia obiektu (por. art. 63 ust. 1 i art. 95 pkt 9 prawa budowlanego).

Dlatego też wszystkie zamierzone roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego powinny posiadać legalnie istniejącą, zgodną z przepisami konieczną dokumentację. Z tego samego powodu decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana w trybie art.37 ust.2 pkt 2 prawa budowlanego winna zatwierdzać całościowy i kompletny projekt budowlany. Nie może zatem podlegać zatwierdzeniu projekt budowlany niekompletny, nie obejmujący swym zakresem całego zamierzenia budowlanego.

Zgodnie z przepisem art.33 ust.1 prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Bezrefleksyjnie organy zaakceptowały również zmianę zakresu wniosku o pozwolenie na budowę "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacją wewnętrzną: wodociągową, kanalizacyjną, gazową, centralnego ogrzewania, wentylacji mechanicznej, elektryczną, teletechniczną; infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] przy ul. D. w Krakowie." Tak określone zamierzenie dotyczy bowiem obiektu, który nie może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Zamierzenie budowlane powinno być zatem określone zgodnie z pozwoleniem na budowę, na podstawie którego zostało wykonane, a które następnie zostało uchylone, a jedynie udzielenie pozwolenia na budowę ma dotyczyć zakresu robót pozostałych do wykonania. Tak więc wskazana modyfikacja tytułu inwestycji jest niedopuszczalna.

Organ II instancji sanował w części uchybienie organu I instancji udzielając pozwolenia na budowę jedynie w zakresie wewnętrznych instalacji, wykonania ścian działowych i wykonania ocieplenia ścian parteru od strony południowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...], powtarzając jednakże błąd Prezydenta Miasta Krakowa w określeniu nazwy inwestycji. Budynek mieszkalny z instalacjami wewnętrznymi nie może funkcjonować samodzielnie.

Rzeczą organu było, stosownie do przepisu art.35 ust.1 prawa budowlanego sprawdzenie m.in.:

1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego;

2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Jak wynika z pieczęci UMK na stronie tytułowej projektu budowlanego noszącego datę 2017 r., to ten projekt został zatwierdzony decyzją organu I instancji z dnia 23.11.2017 r.

Ocena organów, że jest on kompletny jest niewłaściwa.

Stosownie do art.34 ust.3 prawa budowlanego projekt budowlany powinien przede wszystkim zawierać: 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich; 2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia.

Według zaś § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2012.462 z późn.zm.) projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Część opisowa powinna m.in. określać 1) przedmiot inwestycji, a w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany - zakres całego zamierzenia, a w razie potrzeby kolejność realizacji obiektów; 2) istniejący stan zagospodarowania działki lub terenu z opisem projektowanych zmian, 3) projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi, układ komunikacyjny,

4)zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, 5 ) w przypadku budynków - powierzchnię zabudowy, o której mowa w pkt 4, określanej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia. Część rysunkowa, sporządzona na mapie powinna określać: 1)orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata; 2) granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dojazdów, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary; 3) ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu; 4) ukształtowanie zieleni, z oznaczeniem istniejącego zadrzewienia podlegającego adaptacji lub likwidacji, oraz układ projektowanej zieleni wysokiej i niskiej, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu; 5) układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych; 7) układ linii lub przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych oraz związanych z nim urządzeń technicznych, przedstawiony w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi, z oznaczeniem miejsca i rzędnych w miarę potrzeby, przyłączenia do sieci zewnętrznych i złączy z instalacją obiektów budowlanych oraz charakterystycznych elementów, punktów pomiarowych, symboli i wymiarów.

Stosownie do § 12 rozporządzenia część rysunkowa projektu architektoniczno-budowlanego powinna zawierać m.in. rzuty wszystkich charakterystycznych poziomów obiektu budowlanego, w tym widok dachu lub przekrycia oraz przekroje, przeprowadzone w charakterystycznych miejscach obiektu budowlanego, konieczne do przedstawienia układu funkcjonalno-przestrzennego obiektu budowlanego oraz położenia sytuacyjno-wysokościowego - z nawiązaniem do poziomu terenu, zasadnicze elementy wyposażenia technicznego, ogólnobudowlanego, umożliwiającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w tym instalacje: wodociągowe, kanalizacyjne, ogrzewcze, wentylacyjne, chłodnicze, klimatyzacyjne i gazowe, instalacje i urządzenia budowlane: elektryczne i telekomunikacyjne oraz instalację piorunochronną, instalacje i urządzenia budowlane ochrony przeciwpożarowej określone w przepisach odrębnych - wraz ze sposobem powiązania instalacji obiektu budowlanego bezpośrednio z sieciami (urządzeniami) zewnętrznymi albo z instalacjami zewnętrznymi na zagospodarowywanym terenie oraz związanymi z nimi urządzeniami technicznymi, uwidocznione na rzutach i przekrojach pionowych obiektu budowlanego, co najmniej w formie odpowiednio opisanych schematów lub przedstawione na odrębnych rysunkach.

Warunków tych przedłożony projekt nie spełnia.

Nadto, zawartość projektu budowlanego z 2017 r. nie odpowiada spisowi treści. Według spisu treści w części 1 – Wstęp na stronie 6 powinien znajdować się projekt zagospodarowania terenu. Na stronie tej znajduje się kserokopia decyzji o uprawnieniach budowlanych.

Do strony 33 treść projektu jest niezgodna ze spisem treści.

Projekt nie zawiera rysunku projektu zagospodarowania działki.

Część opisowa projektu zagospodarowania terenu znajduje się na str.33/2 projektu w części 2 – Projekt architektoniczny. W rozdziale 1. Przedmiot inwestycji opisano jedynie budowę wewnętrznych instalacji , ocieplenia, wykonania ścianek działowych i montażu stolarki okiennej. Jest to niedopuszczalne. Projekt budowlany powinien odzwierciedlać całą zamierzoną pierwotną inwestycję. Nie wiadomo czego dotyczy wskazana w tym rozdziale decyzja nr [...].

Rozdział 2 – Opis stanu istniejącego części 2 – Projekt architektoniczny jest niezwykle lapidarny. Przykładowo w punkcie 2.1 - Opis istniejącego zagospodarowania terenu podano: "Teren inwestycji obejmuje działkę ewidencyjną nr [...], obr.[...]". W rozdziale 3.4 – Zestawienie powierzchni zagospodarowania terenu m.in. podano, identycznie jak w projekcie budowlanym z 2014 r., że powierzchnia całkowita terenu inwestycji (działka nr [...]) wynosi 648,58 m2, powierzchnia zabudowy wynosi 139,75 m2, wskaźnik intensywności zabudowy – 0,39.

Według spisu rysunków w części III projektu, pierwszym z rysunków powinna być inwentaryzacja stanu istniejącego z przyłączami – mapa do celów projektowych. Mapa ta (k.49) nie posiada metryki, z pieczęci wynika, że jako część operatu technicznego została wpisana do zasobu 19.05.2016 r. Mapa nie zawiera przebiegu przyłączy. Rysunkiem oznaczonym A00 powinien być projekt zagospodarowania terenu. Metryka dokumentu nie zawiera żadnej nazwy rysunku, w szczególności, że jest to projekt zagospodarowania terenu.

Porównanie rys. 01 ze strony 24 projektu budowlanego z 2014 r. z rysunkiem A00 ze strony 51 projektu budowlanego z 2017 r. prowadzi do wniosku, że podają one inne wymiary przedmiotowego obiektu. Długość ściany budynku równoległej do ul. D. na pierwszym z nich wynosi 20,55 m, a na drugim – 23,61 m. Obydwa rysunki nie są zbyt czytelne. W aktualnie zatwierdzonym projekcie brak jest powiększenia projektu zagospodarowania terenu, jaki znajduje się na k.24 a projektu z 2014 r.

Jedynie rysunki z k.52 i 53 projektu budowlanego z 2017 r. przedstawiają inwentaryzację stanu istniejącego. Podano w nich wymiary w inny sposób niż uczyniono to na stronach 25 i 26 poprzedniego projektu. W nowym projekcie zaniechano podania powierzchni całkowitej i poszczególnych pomieszczeń na kondygnacjach. Nadto, na stronie 18 poprzednio zatwierdzonego projektu podano, że długość elewacji północno-wschodniej i południowo-wschodniej wynosi 20,54 m, a na stronie 37 nowego projektu, że wynoszą one 23,68 m, co świadczy o odstępstwie od uprzednio zatwierdzonego projektu budowlanego.

Poważne zastrzeżenia budzi również dokonana przez organy ocena zgodności projektu budowlanego z 2017 r. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z treścią § 17 ust.1 i 4 pkt 4 tekstu planu na terenie zabudowy mieszkalnej wzdłuż ul. K. oznaczonych symbolem MN.4 wszystkie podejmowane przedsięwzięcia nie mogą naruszać ustaleń zawartych w rozdziałach I i II, a w szczególności § 1 ust. 3 pkt 3 i § 2 ust. 2 pkt 3 i ust. 4 pkt 2 oraz § 7.Oznacza to, że wszystkie przedsięwzięcia związane z użytkowaniem przestrzeni os. Salwator stojące w sprzeczności lub mogące naruszyć cechy charakteru tego obszaru należy uznać za niezgodne z planem. W szczególności dotyczy to dysharmonijnej, nie utrzymanej w lokalnej skali zabudowy (§1 ust.3 pkt 3 a), zachowania ukształtowania terenu, wymogu, by projekty wszystkich inwestycji zawierały graficzne przedstawienie zasad wkomponowania nowej zabudowy w otaczający teren, ilustrowane na uwierzytelnionych geodezyjnie przekrojach podłużnych i poprzecznych, zawierających rzędne terenu i rzędne najwyższych punktów projektowanych budynków i budynków sąsiednich. (§ 2ust.4 pkt 2 d i f). W myśl § 7 planu w terenie MN.4 obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych, lokalizacji inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i mogących pogorszyć stan środowiska przyrodniczego wg obowiązujących przepisów, likwidacji i naruszania istniejącego drzewostanu (z wyjątkiem wycinania pojedynczych drzew ze względów bezpieczeństwa i zabiegów pielęgnacyjnych), naruszania istniejących skarp terenowych i murów oporowych. Wszystkie zamierzenia inwestycyjne w granicach objętych planem wymagają na etapie opracowania projektu przedstawienia zasad ich wkomponowania w otoczenie. Zakres przestrzenny koncepcji zagospodarowania obejmować winien co najmniej tereny położone w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji, a zakres przedmiotowy wymaga opracowania i przedstawienia: powiązań funkcjonalnych projektowanej inwestycji z otaczającymi terenami i zabudową, powiązań widokowych (rozwiązanie pierzei, wnętrz, perspektyw widokowych itp.), sposobu zachowania istniejącej zieleni oraz układu zieleni projektowanej, zasad obsługi komunikacyjnej oraz powiązania z systemem komunikacji, obsługi oraz powiązania z systemem infrastruktury technicznej.

Zatwierdzony projekt budowlany wymogów tych nie spełnia.

Zauważyć należy, że na stronie 160 projektu znajduje się inwentaryzacja zieleni na działce nr [...] zawierająca 31 pozycji, a na stronie 161 zawarta została konkluzja, że do usunięcia bez decyzji i opłat zakwalifikowano 26 egzemplarzy. Rodzi się zatem pytanie o zgodność projektu z § 7 ust.1 pkt 3) planu, wprowadzającego zakaz likwidacji i naruszania istniejącego drzewostanu (z wyjątkiem wycinania pojedynczych drzew ze względów bezpieczeństwa i zabiegów pielęgnacyjnych).

Oceniony pozytywnie przez organy projekt nie zawiera projektu przedstawienia zasad wkomponowania inwestycji w otoczenie. Uchybienie to wytknięte zostało w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 1004/15, a inwestor nadal nie przedstawił wymaganej prawem miejscowym koncepcji zagospodarowania, a organy administracji publicznej wydające kontrolowane decyzje faktu tego nie zauważyły.

Dodatkowo, zgodnie z § 17 ust.5 i 8 planu dla terenów MN 4.3 lokalizacja nowych budynków mieszkalnych i modernizacja istniejącej zabudowy nie może powodować zwiększenia wskaźnika intensywności zabudowy 0,4. Pojęcie wskaźnika intensywności zabudowy zdefiniowano w § 3 planu. Wskaźnik ten jest równy ilorazowi sumy powierzchni wszystkich kondygnacji naziemnych (mieszkalnych i usług) liczonej w zewnętrznym obrysie murów oraz całkowitej powierzchni terenu działki ewidencyjnej znajdującej się w granicach terenu, objętego obowiązkiem określenia wskaźnika intensywności.

W cytowanym wyroku Sąd zarzucił organom, że nie dokonały własnej oceny projektu budowlanego pod kątem zachowania wymogów wysokościowych i wskaźnika intensywności zabudowy. Uchybienie to nadal nie zostało usunięte.

Zauważyć w związku z tym pozostaje, że w pierwotnym projekcie budowlanym wskaźnik te określono na 0,39. Wobec wskazanych wcześniej zmian w wymiarach budynku tym bardziej więc należało ocenić zgodność projektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego, czego organy jednakże nie uczyniły.

Nie jest sprawdzeniem projektu budowlanego przez organ architektoniczno-budowlany odwołanie się do przepisu art.20 prawa budowlanego statuującego odpowiedzialność projektanta za sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz do ich oświadczeń w tym zakresie. W art. 20 Prawa budowlanego określono podstawowe obowiązki projektanta, który ponosi odpowiedzialność za opracowanie projektu budowlanego, jednak nie zdejmuje to odpowiedzialności z organu administracji publicznej za zatwierdzenie tego projektu i wydanie pozwolenia na budowę lub na wznowienie robót budowlanych. Przecież nie można przyjąć tak skrajnego poglądu, że organ musi zatwierdzić każdy projekt budowlany, niezależnie od jego treści i przyjętych rozwiązań.

Podnieść w związku z tym należy, że organy administracji architektoniczno-budowlanej są to organy administracji specjalnej w zakresie budownictwa, wydaje się więc, że powinny być w nich zatrudnione osoby o odpowiednio wysokich kwalifikacjach zawodowych, mogące być partnerem dla uczestników procesu budowlanego (art. 17 Prawa budowlanego). Zatwierdzenie projektu budowlanego odbywa się w formie decyzji administracyjnej, podobnie jak wydanie pozwolenia na budowę i w tym zakresie akt ten musi spełniać wszystkie wymogi proceduralne wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnej bez wyjaśnienia wszelkich wątpliwości dotyczących meritum sprawy, narusza podstawowe zasady k.p.a. (art. 7, 8, 9, 75 § 1, art. 80, 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a.).

W uprzednio zatwierdzonym projekcie wskazano, że teren inwestycji znajduje się na skarpie (k.14/2), że zlokalizowany jest w odległości 2,02 do 2,06 od działki [...]. Organy nie zbadały, czy w związku z tym inwestycja narusza wynikający z ustaleń planu nakaz zachowania ukształtowania terenu. Z kolei z rysunku AZ.01 ze strony 47 projektu z 2017 r. wynika, że ściana domu znajduje się w odległości 1 m od granicy z działką nr [...], a nie około 2 m przewidzianych w projekcie.

W związku z tym nasuwa się pytanie, czy w istocie po zrealizowaniu inwestycji wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,39, a co za tym idzie, czy możliwe jest wydanie w sprawie decyzji na podstawie art.28 ust.1 prawa budowlanego. Wreszcie, konieczne jest także dokonanie przez organ architektoniczno-budowlany oceny, czy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie sprzeciwiał się przepis art.35 ust.3 prawa budowlanego, skoro wskazane nieprawidłowości projektu nie zostały w zakreślonym terminie usunięte.

Powyższe uprawnia Sąd do oceny, że zaskarżona decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art.153 p.p.s.a.

Nadto, wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania i prawa materialnego stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i " c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola następuje bowiem dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej jest ona niemożliwa z uwagi na uprzednio wskazane uchybienia przepisom.

W zależności od poczynionych ustaleń, organ dokona wyboru prawidłowego rozstrzygnięcia, mając na uwadze wykładnię przepisu art.37 ust.2 prawa budowlanego dokonaną przez Sąd.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku.

Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania sądowego zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 200 p.p.s.a.