Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1347/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2897/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w S. na uchwałę Rady Powiatu w S. z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2018 rok uchyla zaskarżony wyrok w całości i stwierdza nieważność uchwały Rady Powiatu w S. z dnia [...] września 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2018 rok.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2897/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w S. na uchwałę Rady Powiatu w S. z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, na 2018 rok, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Powiatu w S. uchwałą z [...] września 2017 r. ustaliła wysokość opłat: w § 1 za usunięcie pojazdu z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez Starostę S.; w § 2 za jedną dobę przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez Starostę S.; w § 3 kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Wykonanie uchwały powierzyła Zarządowi Powiatu. W § 5 wskazała, że z dniem wejścia w życie uchwały traci moc uchwała Rady Powiatu w S. z dnia [...] września 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Natomiast w § 6 podała, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego (pkt 1) i wchodzi w życie 1 stycznia 2018 r. (pkt 2).

Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Okręgowy w S. zarzucając jej rażące naruszenie art. 130a ust. 2a i ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm., dalej jako "p.r.d.") poprzez przekroczenie kompetencji określonej w tym przepisie, polegające na ustaleniu wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, na poziomie znacząco odbiegającym od rzeczywistych kosztów ponoszonych przez Powiat S. na podstawie umowy zawartej przez organ z firmą zewnętrzną.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w całości ww. uchwały i wskazał, że przyjęte stawki opłat ustalono na poziomie maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2017 r. poz. 772).

Stawki określające wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu ustalono w granicach określonych w art. 130a ust. 6 p.r.d.

Zdaniem Prokuratora uchwała rażąco narusza art. 130a ust. 6 p.r.d., ponieważ przyjęte stawki opłat i kosztów ustalono na podstawie innych okoliczności niż przesłanki ustawowe i niezgodnie z rzeczywistymi kosztami ponoszonymi przez Powiat S.

Skarżący zaznaczył, że [...] grudnia 2017 r. Powiat S. zawarł umowę z J. R. - [...] o realizację zadań związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi w okresie od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r.

W § 7 ust. 1 pkt 1 przyjęto, że wykonawca za usuwanie (dojazd, załadunek, transport, rozładunek) pobierze określoną w umowie opłatę. Wskazane w umowie koszty są znacznie niższe od kosztów ustalonych w uchwale.

Prokurator podkreślił, że z zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi; kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). Żadne inne przesłanki, poza wymienionymi, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Odczytanie art. 130a ust. 6a p.r.d. w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu, oznacza jednak jego wadliwą wykładnię. Rada Powiatu naruszyła zatem art. 130a ust. 6 p.r.d. nie uwzględniając wymienionych kryteriów.

Organ nie wziął pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu, jak również kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem.

Zdaniem skarżącego, naliczanie opłat za samo odstąpienie od usunięcia pojazdu jest znacznym przekroczeniem zakresu ustawowego upoważnienia, bowiem ustawodawca w art. 130a ust. 6 p.r.d. wyraźnie określa, że koszty ponoszone przez rady powiatu związane są z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów, a nie z odstąpieniem od ich usunięcia. Stawki opłat w zaskarżonej uchwale zostały zatem określone arbitralnie i są niezgodne z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 p.r.d.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 130a ust. 6 p.r.d. rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość wspomnianych opłat nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym. Maksymalne stawki opłat ustalone w powołanym przepisie ustawy, ulegają jednak corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b Prawa o ruchu drogowym). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem mechanizmu waloryzacji wskazanego w art. 130a ust. 6b ww. ustawy.

Jak wynika z akt sprawy Minister Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. poz. 772), wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c p.r.d., które stanowiło podstawę ustalenia stawek opłat wymienionych w § 1, 2 i 3 zgrupowanych w trzech kategoriach dla siedmiu rodzajów pojazdów każda.

Zdaniem Sądu, Rada działała w ramach delegacji ustawowej wynikającej z przepisów powołanej ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów ww. rozporządzenia i nie doszło do jej przekroczenia.

Przepis art. 130a ust. 6 p.r.d. stanowi, że opłaty powinny być kształtowane z uwzględnieniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, przy jednoczesnym uwzględnieniu konieczności sprawnej realizacji zadań i nie mogą być wyższe niż maksymalne kwoty opłat za usunięcie pojazdu. Przewidziany ustawowo zakres kształtowania omawianych opłat, w szczególności kryterium sprawnej realizacji zadań, przewiduje uznanie administracyjne.

W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną uchwałę Rada nie przekroczyła granic uznania administracyjnego. Zasada kalkulacji stawki z uwzględnieniem przesłanki sprawnej realizacji zadań, nie mogła zostać spełniona bez uwzględnienia przyszłych umów zawieranych przez Powiat z podmiotami świadczącymi usługi holowania i parkowania pojazdów usuniętych z drogi. Nie można pominąć, że Rada podejmuje uchwałę zawsze z wyprzedzeniem, nie jest zatem w stanie przewidzieć i ściśle określić rzeczywistych kosztów jakie Powiat będzie zobowiązany ponosić w przyszłości. Oczywiste jest, że przyjęcie stawek w za niskiej wysokości może wywrzeć skutek odwrotny w postaci wręcz uniemożliwienia realizacji zadań, o których mowa we wskazanym przepisie, choćby związaną z trudnościami w wyłonieniu wykonawcy. Nie bez znaczenia pozostaje również to, że przy określaniu wysokości przedmiotowych stawek Rada musi uwzględnić ponadto, że koszty części odholowanych i przechowywanych pojazdów, których właścicieli nie można ustalić, jak i w przypadku bezskuteczności egzekucji administracyjnej obciążają wyłącznie Powiat. Na potwierdzenie powyższego Rada załączyła wykaz dochodów i wydatków za holowanie i parkowanie za 2017 r. oraz część 2018 r. (od 1 stycznia do 31 października), w którym wydatki przewyższają uzyskane dochody. Pojazdy są często przechowywane na parkingu przez wiele miesięcy, a nawet lat lub nie są w ogóle odbierane, co generuje koszty ponoszone wyłącznie przez Powiat.

W przedstawionej sytuacji, zdaniem Sądu, Rada zobowiązana w przywołanym przepisie również do sprawnej realizacji zadań związanych zarówno z usuwaniem, jak i przechowywaniem pojazdów, działając w ramach upoważnienia ustawowego, w racjonalnych granicach, ustaliła wysokość tych opłat. Część środków uzyskanych z tytułu usunięcia pojazdów będzie mogła być przeznaczona na pokrycie kosztów przechowania pojazdów.

Podkreślić trzeba, że ustawodawca w art. 130a ust. 6 p.r.d. nie posłużył się terminem "rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów", wskazując tylko, że nie mogą one być wyższe niż maksymalne kwoty opłat za usunięcie pojazdu.

Nie budzi także wątpliwości Sądu, wbrew zarzutom skargi, że uprawnienie do określenia opłaty za odstąpienie od usunięcia pojazdu wynika jednoznacznie z art. 130a ust. 6 w zw. z art. 130a ust. 2a tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w S., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 i 174 pkt 1 i 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 p.r.d. w zw. z art. 94 Konstytucji RP, przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd, że ustalona na poziomie maksymalnym i odbiegająca od kosztów rzeczywistych wysokość opłat za usunięcie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, obejmująca koszty ponoszone w tym zakresie przez jednostkę samorządu terytorialnego, jaką jest powiat, wynikające między innymi z odholowania i przechowywania pojazdów, których właścicieli nie można ustalić, bądź koszty powstałe w przypadku bezskutecznej egzekucji administracyjnej obciążającej powiat, wypełnia kryteria ustawowe w postaci zapewnienia sprawnej realizacji zadań i mieszcząc się w granicach uznania administracyjnego nie narusza granic delegacji ustawowej wynikającej z przepisów powołanej ustawy, podczas, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu przemawia za określeniem przedmiotowych opłat w zależności od rzeczywistych kosztów usług odholowania pojazdów i ich przechowywania na parkingach świadczonych przez firmy z danego powiatu, jak też wskazuje na nieprawidłowe określenie granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje ustalenie tych opłat.

Ponadto ww. wyrokowi zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę, a w konsekwencji uznanie za właściwe podejmowanie przez Radę Powiatu uchwały regulującej wysokość opłat w stawkach maksymalnych, w sytuacji gdy w dacie jej uchwalania organ nie dysponował danymi o rzeczywistych kosztach za usuwanie i przechowywanie pojazdów, z uwagi na późniejsze zawarcie umowy z podmiotem świadczącym usługi, co tym samym wskazuje, że organ, stanowiąc uchwałę, nie tylko kierował się kryterium nieprzewidzianym w ustawie, ale także naruszył zasady związane z jej stanowieniem .

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Skarżący kasacyjnie wniósł też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie z [...] czerwca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Rada Powiatu w S. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zarządzeniem z [...] maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1347/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Obie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Zarzut ten oparty został na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie była decyzja lub postanowienie, ale uchwała Rady Powiatu w S. Zatem Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, nie mógł naruszyć przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jest oczywiste, że rozpoznając skargę wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów procedury administracyjnej. Nadto, postępowanie prowadzone przez organy powiatu normowały przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm., dalej jako "u.s.p.").

Będąca przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, podjęta została przez Radę Powiatu w S. na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. Przepis ten stanowi, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.

Z powyższego przepisu wynika, że przesłankami materialnoprawnymi, kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a p.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 ww. przepisu, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Natomiast sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 p.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Ustalenie opłat przez radę powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która pozwoli ocenić czy wysokość stawek nie została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. W orzecznictwie podkreślano również, że wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d., powinna być tak skalkulowana, aby można było ocenić ich rzeczywistą, a nie tylko hipotetyczną, wielkość, która powinna być równa lub niewiele wyższa od wpływów. Ponieważ uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów jest podejmowana na kolejny rok kalendarzowy, to jedynym wyznacznikiem mogą być tu dane z lat ubiegłych, przy czym nie muszą one wcale być adekwatne do roku kolejnego (por. wyroki NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1612/19 oraz 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 973/19 i sygn. akt I OSK 885/19, CBOSA).

Wprawdzie przyjęcie w zaskarżonej uchwale opłat na poziomie stawek maksymalnych, to jest określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, co do zasady, mieściło się w granicach działania dozwolonego prawem powszechnym, ale z racji braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie można było stwierdzić, że tak wysoko określone stawki opłat były w tym przypadku uzasadnione. Również z załączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, nie wynika, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu w S. kierowała się wskazanymi wyżej przesłankami. Nie wynika z nich, że opłaty ustalone za usuwanie pojazdów odpowiadały cenom za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmiot świadczący tego rodzaju komercyjne usługi na rzecz powiatu w roku poprzednim oraz ofertom przedsiębiorstw na rok 2018. W skardze i odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada nie kwestionowała, że ustalone w zaskarżonej uchwale stawki opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów są niemal dwukrotnie, a nawet trzykrotnie wyższe od ustalonych w powołanej w skardze umowie, zawartej [...] grudnia 2017 r. przez Powiat S. z J. R., a której przedmiotem jest realizacja zadań związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi, w okresie od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. Jeżeli zaś chodzi o koszty odstąpienia od usunięcia pojazdu to w ww. umowie ustalono je na kwotę 1,23 zł dla każdego z typów pojazdu, tymczasem w uchwale są znacznie wyższe, ustalono je w kwotach od 50 zł do 750 zł. Wbrew stanowisku organu, także samo proste zestawienie wpływów z tytułu wnoszonych opłat i poniesionych w związku z realizacją zadania kosztów (które w tym przypadku były wyższe) nie dowodzi samo przez się, jak chce Rada Powiatu w S., że kalkulacja przyjętych w uchwale stawek opłat została dokonana przy uwzględnieniu kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu oraz konieczności sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130 ust. 1-2 p.r.d. Zestawienie takie nie przedstawia żadnych konkretnych danych, choćby danych dotyczących skuteczności ściągania opłat, nie można zatem w prosty sposób odnieść go do poprawności kalkulacji przyjętych stawek. Również pozostałe dokumenty wskazują jedynie, że projekt zaskarżonej uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez Komisje Rady Powiatu w S., nie wyjaśniają natomiast przesłanek, którymi kierował się organ przygotowując projekt uchwały o ustaleniu wysokości opłat i kosztów.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, brak uzasadnienia uchwały i wskazane wyżej dokumenty nie pozwalają na ustalenie, czy opłaty i koszty przyjęte w zaskarżonej uchwale nie zostały ustalone arbitralnie.

Zasadny jest pogląd, że w sytuacji, gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek – w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody – w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu należy przedstawić argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku: wysokości (stawek) opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu. Brak natomiast należytego umotywowania zasadności uchwalenia ww. opłat (stawek, kosztów) na poziomie stawek maksymalnych – w kontekście określonych kryteriów ustawowych – nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 739/17, CBOSA).

Z treści art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie wskazuje się, że do istotnych wad, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Wskazane wyżej naruszenia art. 130a ust. 6 p.r.d. powodowały zatem nieważność przedmiotowej uchwały

W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 u.s.p.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.