Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 32/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6270 Repatriacja
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 64 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par 1 i 2, art. 3 par 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędzia WSA Ewa Alberciak, , Protokolant specjalista– Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 roku sprawy ze skargi H. I. na bezczynność Wojewody [...] w sprawie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o uznanie za repatrianta 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącej w przedmiocie uznania za repatrianta w terminie jednego miesiąca licząc od dnia doręczenia organowi prawomocnego orzeczenia sądu wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Łódzkiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

W dniu [...] H. I. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o uznanie za repatrianta.

Pismem z dnia 2 stycznia 2015r. Wojewoda [...] w sposób szczegółowy poinformował wnioskodawczynię, jakie warunki musi spełnić osoba ubiegająca się o uznanie za repatrianta oraz jakie dokumenty jest obowiązana dołączyć do wniosku, wskazując jednocześnie, że nieusunięcie w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania pisma braków formalnych wniosku, tj. złożenie wniosku na formularzu według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 marca 2001r. w sprawie postępowania w sprawach o uznanie za repatrianta (Dz.U. Nr 22, poz. 260 ze zm.) oraz złożenie wymaganych dokumentów, spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

W dniu 16 i 19 stycznia 2015r. wnioskodawczyni uzupełniła część z wymaganych dokumentów.

Z uwagi na brak wszystkich wymaganych przepisami prawa dokumentów, Wojewoda [...] pismem z dnia 23 stycznia 2015r. zawiadomił H. I. o pozostawieniu podania bez rozpoznania.

W dniu [...] (data wpływu wniosku do organu - 2 lutego 2015r.) H. I. złożyła na formularzu według ustalonego wzoru nowy wniosek o uznanie za repatrianta.

Pismem z dnia 4 lutego 2015r. Wojewoda [...] ponownie poinformował wnioskodawczynię o konieczności dołączenia do wniosku wszystkich określony przepisami prawa dokumentów. Wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych podania, w terminie siedmiu dni od otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania poprzez nadesłanie;

-zaświadczenia, że pobierała naukę w szkole wyższej, na podstawie przepisów o podejmowaniu i odbywaniu studiów przez osoby niebędące obywatelami polskimi oraz odpisu dyplomu,

- zaświadczenia potwierdzającego fakt stałego zamieszkiwania przed dniem wejścia w życie ustawy na terytorium obecnej Republiki Armenii, Republiki Azerbejdżańskiej, Republiki Gruzji, Republiki Kazachstanu, Republiki Kyrgyskiej, Republiki Tadżykistanu, Republiki Turkmenistanu, Republiki Uzbekistanu albo azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej.

Z uwagi na nieuzupełnienie wskazanych w powyższym piśmie dokumentów, Wojewoda [...] pismem z dnia 24 lutego 2015r. zawiadomił skarżącą o pozostawieniu wniosku o uznanie za repatrianta bez rozpoznania.

W dniu 16 marca 2015r. do organu wpłynęło pismo skarżącej z dnia [...] zatytułowane "wniosek", w którym wniosła o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie uznania za repatrianta. Odwołując się do poglądu przedstawionego w wyroku WSA w Łodzi z dnia 9 maja 2014r., sygn.. akt III SAB/Łd 12/14 wskazała, że zobowiązanie nałożone na stronę postępowania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. musi dotyczyć braków, które mogą być z łatwością usunięte. Takiego kryterium nie spełniałoby żądanie uzupełnienia danych nieznanych stronie, których nie zdoła pozyskać pomimo dołożenia należytej staranności. Zobowiązanie organu naruszałoby w takiej sytuacji akcentowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadę impossibilium nulla obligatio, w świetle której nikt nie może być zobowiązany do rzeczy niemożliwych (...)".

W odpowiedzi na powyższe pismo, Wojewoda [...] pismem z dnia 19 marca 2015r. wezwał skarżącą do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia [...] poprzez wskazanie, czy pismo to należy traktować jako żądanie wszczęcia nowego postępowania w przedmiocie uznania za repatrianta, czy też jest to pismo odnoszące się do zawiadomienia z dnia 24 lutego 2015r. o pozostawieniu podania bez rozpoznania.

W dniu 7 kwietnia 2015r. do organu wpłynęło pismo H. I. z dnia [...], w którym wniosła ponownie o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie uznania za repatrianta. Skarżąca jednoznacznie wskazała, że jej intencją jest wszczęcie, przeprowadzenie i zakończenie wydaniem decyzji administracyjnej w przedmiocie uznania za repatrianta.

Pismem z dnia 10 kwietnia 2015r. Wojewoda [...] po raz kolejny wyjaśnił skarżącej przesłanki ubiegania o uznanie za repatrianta, wskazane w ustawie z dnia 9 listopada 2000r. o repatriacji oraz rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 marca 2001r. i ponownie wezwał H. I. do usunięcia w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania braków formalnych poprzez dołączenie do wniosku:

- zaświadczenia, że ww. pobierała naukę w szkole wyższej w Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie przepisów o podejmowaniu i odbywaniu studiów przez osoby niebędące obywatelami polskimi oraz odpisu dyplomu,

-zaświadczenia potwierdzającego fakt stałego zamieszkiwania przed dniem wejścia w życie ustawy na terytorium obecnej Republiki Armenii, Republiki Azerbejdżańskiej, Republiki Gruzji, Republiki Kazachstanu, Republiki Kyrgyskiej, Republiki Tadżykistanu, Republiki Turkmenistanu, Republiki Uzbekistanu albo azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej.

Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o repatriacji, tryb uznania za repatrianta, którego rezultatem, w przypadku wydania decyzji pozytywnej, jest nabycie obywatelstwa polskiego, przewidziany jest tylko i wyłącznie dla osób nieposiadających w dniu złożenia wniosku obywatelstwa polskiego.

W odpowiedzi na powyższe pismo H. I. w piśmie z dnia 17 kwietnia 2015r. wskazała, że wszystkie dokumenty niezbędne dla rozpoznania niniejszej sprawy zostały przez nią złożone i znajdują się w aktach sprawy.

Wojewoda [...] pismem z dnia 29 kwietnia 2015r. zawiadomił skarżącą o pozostawieniu wniosku z dnia 31 marca 2015r. bez rozpoznania z powodu nieusunięcia w terminie siedmiu braków formalnych.

W dniu 12 maja 2015r. (data wpływu do organu) H. I. złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca podała, że wskazane w wezwaniu 10 kwietnia 2015r. braki nie mają charakteru formalnego lecz stanowią ewentualną podstawę do stwierdzenia przez organ administracji, czy wnioskodawca spełnia lub nie przesłanki o charakterze materialnym determinujące wydanie decyzji administracyjnej.

W piśmie z dnia 15 maja 2015r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Wojewoda [...] kolejny raz poinformował skarżącą, że warunki, jakie winna spełnić osoba ubiegająca się o uznanie za repatrianta zostały zawarte w art. 16 ustawy o repatriacji, natomiast wykaz dokumentów jakie należy dołączyć do wniosku reguluje § 4 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Organ nadmienił, że powyższy przepis rozporządzenia zawiera zamknięty katalog dokumentów, jakie winny być dołączone do wniosku o uznanie za repatrianta. Powyższe pismo zostało doręczone skarżącej w dniu 21 maja 2015r.

W dniu [...] skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie uznania za repatrianta. Zarzucając naruszenie art. 64 § 2 K.p.a. poprzez bezzasadne pozostawienie wniosku o uznanie za repatrianta bez rozpoznania, w sytuacji gdy brak było podstaw do takiego rozstrzygnięcia, w szczególności gdy obowiązki nałożone przez organ na stronę w zakresie wskazanych dokumentów dotyczyły dokumentów, których pozyskanie przez stronę - pomimo dołożenia należytej staranności – byłoby niemożliwe, a w konsekwencji zaniechanie przeprowadzenia i zakończenia w sposób merytoryczny postępowania administracyjnego doprowadziło do zamknięcia stronie możliwości konkretyzacji jej praw i obowiązków, wniosła o uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu w terminie jednego miesiąca do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie uznania za repatrianta.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że ustawa o repatriacji w art. 16 ust. 1 zawiera tylko i wyłącznie przesłanki o charakterze materialne -prawnym, które dają podstawę do wydania merytorycznej decyzji (niezależnie od jej charakteru) w zakresie objętym przedmiotem postępowania administracyjnego. Wskazanych powyżej przesłanek nie można traktować jako przesłanek o charakterze formalnym, które mogą stanowić asumpt do kierowania do strony wezwania do usunięcia braków formalnych złożonego wniosku pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a). Na podstawie art. 16 ust. 5 w/w ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 marca 2001 r. w sprawie postępowania w sprawach o uznanie za repatrianta (Dz. U. z dnia 24 marca 2001 r.). W § 4 w/w aktu wykonawczego do cyt. ustawy zostało wskazane, jakie dokumenty powinny zostać dołączone do wniosku o uznanie za repatrianta, zaś ich wyliczenie ma charakter taksatywny, a zatem ustawodawca uznał, iż właściwy w danej kategorii spraw organ administracji publicznej nie jest władny (uprawniony) do żądania innych dokumentów, niż te określone w powyżej przywołanej jednostce redakcyjnej rozporządzenia. Ponadto ww. rozporządzenie - jako akt wykonawczy do ustawy - stanowi konkretyzację (w sposób szczegółowy) przesłanek uznania określonej osoby za repatrianta, które zostały wymienione w treści art. 16 ust. 1 ustawy. Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że dokumenty, które winny zostać załączone do wniosku o uznanie za repatrianta muszą stanowić odbicie przesłanek wynikających z ustawy, a w razie gdy jego nie stanowią - dają podstawę do wydania decyzji odmownej w przedmiocie uznania za repatrianta.

W ocenie skarżącej Wojewoda [...] zarówno w piśmie z dnia 15 maja 2015r., jak i z dnia 10 kwietnia 2015 r., dokonał merytorycznej oceny załączonych dokumentów, jak również sytuacji faktycznej, co spowodowało, że pomimo zamknięcia drogi do konkretyzacji praw i obowiązków w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania, organ administracji w istocie wypowiedział się w sposób merytoryczny co do wniosku w przedmiocie uznania za repatrianta z pominięciem gwarancji procesowych dla strony, tj. wydania decyzji administracyjnej z pouczeniem o środkach odwoławczych. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że wezwanie wystosowane w trybie 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ścisłe określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników.

Skarżąca podkreśliła, że do akt niniejszego postępowania złożyła dokumenty, do których została zobowiązana przez Wojewodę [...], tj.: odpis dyplomu potwierdzającego otrzymanie kwalifikacji inżyniera chemika –technologa oraz poświadczone z języka rosyjskiego tłumaczenie zaświadczenia o zezwoleniu na zrzeczenie się obywatelstwa Republiki [...]. W świetle zatem powyższych okoliczności braki wskazywane przez Wojewodę [...] nie mają charakteru formalnego, lecz stanowią podstawę do stwierdzenia przez w/w organ administracji, że wnioskodawca nie spełnia warunków (na co wskazywał Wojewoda [...] w zakresie ukończenia szkoły wyższej), a więc nie zachodzą w stosunku do niego przesłanki o charakterze materialnym, determinującym wydanie decyzji administracyjnej, uwzględniającej żądanie zawarte w treści wniosku inicjującego postępowanie administracyjne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewoda [...] nie podzielił zarzutów skarżącej, jakoby działanie organu zgodne z zasadą ogólną Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 9, było w istocie merytorycznym wypowiedzeniem się co do wniosku z pominięciem gwarancji procesowych dla strony. Przestrzegając zasady, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w sposób wyczerpujący informował skarżącą o wszystkich niezbędnych dokumentach jakie należy dołączyć do wniosku, a także o fakcie, iż niektóre z dołączonych przez nią dokumentów (tj. dyplom ukończenia szkoły w Republice [...]) nie spełniają wymogów określonych w § 4 cyt. rozporządzenia. Powyższe czynności miały na celu należyte poinformowanie wnioskodawczyni o warunkach złożenia skutecznego, pozbawionego braków formalnych, wniosku o uznanie za repatrianta. Organ podkreślił, że § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 marca 2001 r. zawiera zamknięty katalog dokumentów, jakie bezwzględnie należy dołączyć do wniosku o uznanie za repatrianta. Z uwagi na natomiast na fakt, że skarżąca nie uzupełniła wniosku o wymagane dokumenty, organ pozostawił wniosek bez rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. został zmieniony na podstawie art.1 pkt 40 ww. ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r., a zatem w niniejszym postępowaniu – wszczętym przed dniem 15 sierpnia 2015r. – należy stosować art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym.

W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność organu sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 K.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Analiza akt niniejszej sprawy upoważnia do stwierdzenia, że skarżąca spełniła wszelkie warunki formalne warunkujące skuteczność wniesienia skargi na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o uznanie za repatrianta. Skarżąca w piśmie z dnia 11 maja 2015r. (data wpływu do organu – 12 maja 2015r.) skierowała do Wojewody [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 21 maja 2015r. została doręczona skarżącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w dniu [...] (data nadania pisma w polskiej placówce pocztowej) skarżąca wniosła skargę skierowaną do sądu administracyjnego na bezczynność organu. W ocenie sądu skarżąca wyczerpała zatem tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a.

Zgodnie z treścią art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. - w brzmieniu tego przepisu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2015r., a stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi również w dacie orzekania przez sąd - sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). W orzecznictwie wyrażony został również pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87). Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej (por. uchwała NSA z dnia 3 września 2013r., sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2).

W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Również w literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177-178; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex, Warszawa 2011, s. 452).

Przechodząc do rozpoznania niniejszej skargi istotne znaczenie w kwestii bezczynności organu ma podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia przez organ art. 64 § 2 K.p.a. poprzez pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania w następstwie niewykonania przez skarżącą wezwania do przedłożenia wymaganych dokumentów, tj. zaświadczenia, że pobierała naukę w szkole wyższej, na podstawie przepisów o podejmowaniu i odbywaniu studiów przez osoby niebędące obywatelami polskimi oraz odpisu dyplomu ukończenia szkoły wyższej w Rzeczypospolitej Polskiej, oraz zaświadczenia potwierdzającego fakt stałego zamieszkiwania przed dniem wejścia w życie ustawy o repatriacji na terytorium obecnej Republiki Armenii, Republiki Azerbejdżańskiej, Republiki Gruzji, Republiki Kazachstanu, Republiki Kyrgyskiej, Republiki Tadżykistanu, Republiki Turkmenistanu, Republiki Uzbekistanu albo azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej, w sytuacji, gdy skarżąca nie mogła zadośćuczynić temu żądaniu.

Powyższe żądanie organ sprecyzował w parciu o przepisy § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 marca 2001r. w sprawie postępowania w sprawach o uznanie za repatrianta, wydanego w trybie delegacji ustawowej z art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 9 listopada 2000r. o repatriacji. Zgodnie z art. 16 ustawy o repatriacji: Za repatrianta może być uznana osoba, która spełnia łącznie następujące warunki:

1) jest polskiego pochodzenia;

2) przed dniem wejścia w życie ustawy zamieszkiwała na stałe na terytorium, o którym mowa w art. 9;

3) nie zachodzą wobec niej okoliczności, o których mowa w art. 8;

4) przebywała na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia, o którym mowa w art. 144 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach;

5) złoży wniosek do wojewody w terminie 12 miesięcy od ukończenia szkoły wyższej.

2. Organem właściwym do wydania decyzji o uznaniu za repatrianta osoby, o której mowa w ust. 1, jest wojewoda właściwy ze względu na zamierzone miejsce osiedlenia się tej osoby.

3. Osoba, o której mowa w ust. 1, nabywa obywatelstwo polskie z dniem, w którym decyzja o uznaniu za repatrianta stała się ostateczna.

4. Decyzja o uznaniu za repatrianta osoby, o której mowa w ust. 1, powoduje, że przy ustalaniu prawa tej osoby do świadczeń emerytalnych i rentowych oraz ich wysokości w Rzeczypospolitej Polskiej okresy zatrudnienia za granicą uwzględnia się jako okresy składkowe.

5. Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy tryb postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 41 ust. 1 i 2, wzór wniosku o uznanie za repatrianta oraz wymagane dokumenty.

W świetle § 4 w/w Rozporządzenia : Do wniosku należy dołączyć:

1) posiadaną decyzję konsula o uznaniu za osobę polskiego pochodzenia,

2) poświadczoną urzędowo kopię ważnego dokumentu potwierdzającego tożsamość i obywatelstwo,

3) skrócony odpis aktu urodzenia,

4) skrócony odpis aktu małżeństwa lub inny dokument określający stan cywilny,

5) życiorys.

2. Osoba ubiegająca się o uznanie za repatrianta, nieposiadająca decyzji konsula o uznaniu za osobę polskiego pochodzenia, dołącza do wniosku dokumenty potwierdzające polskie pochodzenie, o których mowa w art. 6 ustawy. Dokumenty te wojewoda przekazuje konsulowi właściwemu ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania na stałe tej osoby za granicą, w celu wydania decyzji o uznaniu jej za osobę polskiego pochodzenia.

3. Osoba, o której mowa w § 1 pkt 1 lit. a), dołącza do wniosku dodatkowo:

1) poświadczoną urzędowo kopię karty pobytu,

2) zaświadczenie, że pobierała naukę w szkole wyższej na podstawie przepisów o podejmowaniu i odbywaniu studiów przez osoby niebędące obywatelami polskimi, oraz odpis dyplomu,

3) zaświadczenie potwierdzające fakt stałego zamieszkiwania przed dniem wejścia w życie ustawy na terytorium obecnej Republiki Armenii, Republiki Azerbejdżańskiej, Republiki Gruzji, Republiki Kazachstanu, Republiki Kyrgyskiej, Republiki Tadżykistanu, Republiki Turkmenistanu, Republiki Uzbekistanu albo azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej,

4) dokument wydany przez właściwy organ, poświadczający brak przeszkód do nabycia obywatelstwa polskiego, wymagany przepisami umowy międzynarodowej, której stroną jest Rzeczpospolita Polska, w przedmiocie zapobiegania powstawaniu przypadków podwójnego obywatelstwa.

W kontekście więc stawianego zarzutu, na tle wskazanych uregulowań prawnych oraz ustalonego stanu faktycznego, należy podnieść, że art. 64 § 2 K.p.a. jest przepisem, który powinien być interpretowany w kontekście całego art. 64 K.p.a. oraz zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasad uregulowanych w art. 7 i 9 K.p.a. Przepis art. 64 K.p.a. reguluję problematykę braków formalnych podania i stanowi, że w przypadku ich wystąpienia (i ewentualnie nieusunięcia w terminie) podanie pozostawia się bez rozpoznania. Chodzi zatem o sytuację, gdy brak podstawowych danych (np. brak adresu wnoszącego podanie) albo nie spełnienie innych wymagań określonych w przepisach prawa uniemożliwia organowi administracji - który otrzymał wniosek - jakiekolwiek merytoryczne odniesienie się do jego treści. Ratio legis art. 64 K.p.a. sprowadza się zatem do stwierdzenia, że organ jest zwolniony z obowiązku rozpoznania podania w postępowaniu jurysdykcyjnym, jeżeli nie zawiera ono istotnych elementów, których ocena powinna lec u podstaw wydanej decyzji, a strona tych elementów pomimo wezwania nie uzupełniła. Art. 64 § 2 K.p.a. nie może być podstawą rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony wynikających z przepisów prawa materialnego. Art. 64 § 2 K.p.a. upoważnia jedynie właściwy organ administracji państwowej do pozostawienia podania bez rozpoznania, jeżeli nie czyni ono zadość wymaganiom prawa, a wskazanych braków nie usunięto w wyznaczonym terminie. Niewykonanie żądania opartego na art. 64 § 2 k.p.a. nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia żądania strony na jej niekorzyść. Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty może nastąpić po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego przez przyznanie stronie praw lub ustalenie obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. (por. A. Wróbel (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.64 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2012 oraz wyrok NSA z dnia 6 listopada 1985r., sygn. akt I SA 1935/85)

Powyższe rozważania pozwalają zatem rozróżnić dwie sytuacje w kontekście art. 64 § 2 K.p.a. Pierwszą, gdy strona składała podanie nie czyniące zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa i na wezwanie organu do usunięcia braków nie reaguje, oraz drugą, gdy strona składa podanie nie czyniące zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, ale jednocześnie reaguje na wezwanie organu i przedstawia umotywowane stanowisko wskazujące, dlaczego - jej zdaniem - przedkładane dokumenty spełniają wymagania określone przepisami prawa. W pierwszej z wymienionych sytuacji zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a. nie budzi wątpliwości. W drugiej sytuacji organ powinien załatwić sprawę decyzją administracyjną, zwłaszcza jeżeli wyjaśnienie i analiza stanowiska wnioskodawcy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W niniejszej sprawie zaistniała druga ze wskazanych powyżej sytuacji.

W dniu [...] (data wpływu wniosku do organu - [...]) skarżąca złożyła na formularzu według ustalonego wzoru wniosek o uznanie za repatrianta. Pismem z dnia 4 lutego 2015r. Wojewoda [...] wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych podania, w terminie siedmiu dni od otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania poprzez nadesłanie;

- zaświadczenia, że pobierała naukę w szkole wyższej, na podstawie przepisów o podejmowaniu i odbywaniu studiów przez osoby niebędące obywatelami polskimi oraz odpisu dyplomu ukończenia szkoły wyższej w Rzeczypospolitej Polskiej

- zaświadczenia potwierdzającego fakt stałego zamieszkiwania przed dniem wejścia w życie ustawy o repatriacji na terytorium obecnej Republiki Armenii, Republiki Azerbejdżańskiej, Republiki Gruzji, Republiki Kazachstanu, Republiki Kyrgyskiej, Republiki Tadżykistanu, Republiki Turkmenistanu, Republiki Uzbekistanu albo azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej.

Z uwagi na nieuzupełnienie wskazanych w powyższym piśmie dokumentów, Wojewoda [...] pismem z dnia 24 lutego 2015r. pozostawił wniosek o uznanie za repatrianta bez rozpoznania.

W piśmie z dnia [...] skierowanym do organu administracji zatytułowanym "wniosek" skarżąca wniosła o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie uznania za repatrianta. Wskazała, że w wyniku wezwania uzupełniła wniosek poprzez przedłożenie odpisu dyplomu potwierdzającego otrzymanie kwalifikacji inżyniera chemika oraz poświadczone z języka rosyjskiego tłumaczenie zaświadczenia o zezwoleniu na zrzeczenie się obywatelstwa Republiki [...]. Odwołując się do poglądu przedstawionego w wyroku WSA w Łodzi z dnia 9 maja 2014r., sygn.. akt III SAB/Łd 12/14 skarżąca wskazała, że zobowiązanie nałożone na stronę postępowania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. musi dotyczyć braków, które mogą być z łatwością usunięte. Takiego kryterium nie spełniałoby żądanie uzupełnienia danych nieznanych stronie, których nie zdoła pozyskać pomimo dołożenia należytej staranności. Zobowiązanie organu naruszałoby w takiej sytuacji akcentowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadę impossibilium nulla obligatio, w świetle której nikt nie może być zobowiązany do rzeczy niemożliwych (...)".

Pismem z dnia 19 marca 2015r. Wojewoda [...] wezwał skarżącą do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia [...] poprzez wskazanie, czy pismo to należy traktować jako żądanie wszczęcia nowego postępowania w przedmiocie uznania za repatrianta, czy też jest to pismo odnoszące się do zawiadomienia z dnia 24 lutego 2015r. o pozostawieniu podania bez rozpoznania.

W piśmie z dnia [...] skarżąca wniosła ponownie o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie uznania za repatrianta.

Pismem z dnia 10 kwietnia 2015r. Wojewoda [...] po raz kolejny wezwał skarżącą do usunięcia w terminie siedmiu dni braków formalnych podania poprzez złożenie wskazanych powyżej dokumentów.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia 17 kwietnia 2015r. skarżąca wskazała, że wszystkie dokumenty niezbędne dla rozpoznania niniejszej sprawy zostały przez nią złożone i znajdują się w aktach sprawy.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2015r. Wojewoda [...] pozostawił wniosek z dnia [...] bez rozpoznania z powodu nieusunięcia w terminie siedmiu dni braków formalnych.

W świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych należy stwierdzić, że skarżąca nie pozostawała bierna na wezwania Wojewody. Wręcz przeciwnie, aktywnie uczestniczyła w postępowaniu i starała się wyjaśnić dlaczego na wezwanie organu przedkłada takie a nie inne dokumenty, które znajdują się w jej posiadaniu. Godzi się w tym miejscu podkreślić, że trudne do zaakceptowania jest żądanie organu uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez okazania zaświadczenia, że skarżąca pobierała naukę w szkole wyższej, na podstawie przepisów o podejmowaniu i odbywaniu studiów przez osoby niebędące obywatelami polskimi oraz odpisu dyplomu ukończenia szkoły wyższej w Rzeczypospolitej Polskiej oraz zaświadczenia potwierdzającego fakt stałego zamieszkiwania przed dniem wejścia w życie ustawy o repatriacji na terytorium obecnej Republiki Armenii, Republiki Azerbejdżańskiej, Republiki Gruzji, Republiki Kazachstanu, Republiki Kyrgyskiej, Republiki Tadżykistanu, Republiki Turkmenistanu, Republiki Uzbekistanu albo azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej, skoro faktem bezspornym i doskonale znanym organom była okoliczność, że skarżąca przyjechała do Polski z Republiki [...] ( i nie w celu dalszej kontynuacji nauki) i że szkołę wyższą ukończyła na terenie tej Republiki. W sprawie w istocie ujawnił się więc spór wymagający zajęcia stanowiska przez organ w formie decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej.

Resumując powyższe rozważania Sąd uznał, że stanowisko skarżącej co do naruszenia przez organ administracji art. 64 § 2 K.p.a. w pełni zasługuje na aprobatę. Żądanie organu, w realiach przedmiotowej sprawy nie jest celem procedury przewidzianej w art. 64 § 2 K.p.a., która ma celu wyłącznie usunięcie braków formalnych podania. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego powołanie się przez organ administracji na art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych, których zaistnienie powoduje niemożność nadania sprawie biegu celem jej merytorycznego rozpoznania.

Ponadto, co należy podkreślić, obiektywnie niemożliwe było do spełnienia żądanie organu do przedłożenia przez skarżącą zaświadczenia potwierdzającego fakt stałego zamieszkiwania przed dniem wejścia w życie ustawy o repatriacji na terytorium obecnej Republiki Armenii, Republiki Azerbejdżańskiej, Republiki Gruzji, Republiki Kazachstanu, Republiki Kyrgyskiej, Republiki Tadżykistanu, Republiki Turkmenistanu, Republiki Uzbekistanu albo azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej w sytuacji, gdy skarżąca przybyła do Polski z Republiki [...]. Niemożliwym do spełnienia było również żądanie zaświadczenia, że skarżąca pobierała naukę w szkole wyższej, na podstawie przepisów o podejmowaniu i odbywaniu studiów przez osoby niebędące obywatelami polskimi oraz odpisu dyplomu ukończenia szkoły wyższej w Rzeczypospolitej Polskiej skoro z przedstawionego przez skarżącą organowi życiorysu jednoznacznie wynikało, że szkołę wyższa ukończyła w Republice [...]. Należy również podkreślić, że sytuacja faktyczna skarżącej nie uprawniała w ogóle organu do żądania wskazanych dokumentów. Analiza stosowanych przez organ przepisów będących podstawą żądania określonych dokumentów wskazuje, że dotyczą one zupełnie innych podmiotów, a mianowicie osób, które przebywały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ar. 144 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach, do których skarżąca się nie zalicza. Organ wyjaśnia to zresztą skarżącej w piśmie z dnia 10 kwietnia 2015r. Żądanie organu w oczywisty sposób naruszało więc powszechnie znaną zasadę impossibilium nulla obligatio est, w świetle której nikt nie jest zobowiązany do rzeczy niemożliwych. Tym samym, żądanie organu nie mogło stanowić przedmiotu wezwania opartego na przepisie art. 64 § 2 K.p.a. Możliwość nadawania się do wykonania przez stronę żądanego przez organ wezwania do usunięcia braków formalnych, na gruncie przepisu art. 64 § 2 k.p.a., akcentuje również orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2001r., sygn. akt II SA 2177/00; Lex nr 157803, wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 w sprawie sygn. akt II GSK 719/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 maja 2014r. w sprawie sygn. akt III SAB/Łd 12/14 opublikowane w internetowej bazie orzeczeń cboisa.nsa.gov.pl).).

W konsekwencji przytoczonych wyżej argumentów, zdaniem Sądu, uznać należy, że brak było podstaw do pozostawienia wniosku o uznanie za repatrianta bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Wniosek ten został bowiem złozony na urzędowym formularzu i zawiera informacje o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Natomiast informacje żądane przez Wojewodę w wezwaniu do uzupełnienia braków wniosku nie są – w ocenie Sądu - niezbędne do rozpatrzenia tego wniosku i wydania rozstrzygnięcia, dodatkowo dotyczą kręgu podmiotów do których skarżąca z przyczyn obiektywnych się nie zalicza. Wskazane przez Wojewodę wymogi, których wniosek nie spełnia, a które co należy podkreślić, były przez skarżącą obiektywnie niemożliwe do wykonania, nie uniemożliwiają nadania temu wnioskowi dalszego biegu i merytorycznego do niego się ustosunkowania.

Z powyższych względów, nie przesądzając wyniku sprawy Sąd stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę [...] do wydania aktu (decyzji) rozstrzygającej wniosek skarżącej w przedmiocie uznania za repatrianta w terminie jednego miesiąca, licząc od dnia doręczenia organowi administracji prawomocnego odpisu wyroku i akt administracyjnych sprawy. Jednocześnie Sąd zobowiązany do stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa stwierdza, że w niniejszej sprawie bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie i orzecznictwie generalnie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy działanie organu (w tym przypadku bezczynność) następuje sprzecznie z niebudzącą wątpliwości normą prawną. Wojewoda [...] pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania, co w konsekwencji spowodowało, że naruszył terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, niemniej jednak wynikało to, nie z oczywistego zaniechania (które można by w kwalifikowanych przypadkach określić jako rażącą bezczynność), ale nieodpowiedniego zastosowania art. 64 § 2 K.p.a. w stanie faktycznym sprawy, w której w ocenie organu, wyjaśnienie sprawy było uzależnione od przekazania przez wnioskodawczynię dodatkowych dokumentów, których strona nie dostarczyła. Przyczyny natomiast dla których sąd nie stwierdził, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa uzasadniały odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.

r.t.