Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2032/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 7, 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant: asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 339/13 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 339/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu [...] stycznia 2012 r. P. G. złożył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków inwentarskich - chlewni w systemie chowu rusztowego o obsadzie 1500 sztuk tuczników każdy wraz z obiektami towarzyszącymi, na działce nr ew. [...] w miejscowości C., gmina L.. Do wniosku został dołączony Raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia.

Wójt Gminy L. w dniu [...] stycznia 2012 r. wszczął postępowanie w sprawie złożonego wniosku. J. P., będący stroną toczącego się postępowania, złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sprawie wszczętego postępowania oraz złożył sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Sprzeciw wobec planowanej inwestycji złożyli także mieszkańcy miejscowości C..

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ż. wydał w dniu [...] stycznia 2012 r. opinię nr [...], w której określił warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W., pismem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] wezwał do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko w zakresie wskazanym w tym piśmie. Po jego uzupełnieniu, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W., postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji. W związku ze złożonym przez mieszkańców miejscowości C. protestem przeciwko budowie chlewni na działce nr [...], w dniu [...] kwietnia 2011 r. odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem Inwestora i przedstawicieli społeczeństwa.

Po zakończeniu postępowania dowodowego, Wójt Gminy L. wydał w dniu [...] maja 2012 r. decyzję nr [...], którą odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powodem wydania tej decyzji były wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, które sprzeciwia się realizacji planowanego przedsięwzięcia. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie inwestor P. G..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na konieczność dokonania pełnej oceny zebranego w przeprowadzonym postępowaniu materiału dowodowego i przedstawienia tej oceny w uzasadnieniu decyzji.

Wójt Gminy L., prowadząc ponownie postępowanie, wydał w dniu [...] czerwca 2012 r. decyzję nr [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania na realizację w/w przedsięwzięcia. Decyzję tę uchyliło jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wójt nie podał informacji w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, czym naruszył przepis art. 37 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jak również naruszył przepis art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji elementów wymaganych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] ponownie ustalił środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa dwóch budynków - chlewni w systemie chowu rusztowego o obsadzie 1500 sztuk tuczników każdy (420,0 DJP) wraz z obiektami towarzyszącymi" na działce nr ew. [...]w miejscowości C. gmina L..

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. P..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy L.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie są przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397), zwanego dalej rozporządzeniem. Planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia w sprawie rodzajów przedsięwzięć dla którego stwierdzony został obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie dwóch budynków - chlewni w systemie chowu rusztowego o obsadzie 1500 sztuk tuczników każdy (420,0 DJP) wraz z obiektami towarzyszącymi zlokalizowana będzie na działce nr ew. [...]w miejscowości C. gmina L. i realizowana będzie poza Obszarem Specjalnym Ochrony Ptaków NATURA 2000 [...]. Sąsiednie nieruchomości działki na której jest planowana przedmiotowa inwestycja stanowią grunty rolne o niższych klasach bonitacyjnych, tereny łąk i pastwisk. Najbliższy budynek mieszkalny znajduję się na południu w odległości 120m, a budynki gospodarcze 40 m. Ponadto, działka na której planowana jest inwestycja, posiada dostęp do sieci wodociągowej, linii elektroenergetycznej i drogi powiatowej.

W ocenie Kolegium, przedłożony przez inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, spełnia wymogi art. 66 ustawy. Przed wydaniem decyzji organ, zgodnie z art. 77 ust 1 ustawy, zasięgnął opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż. oraz uzgodnił z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w W. warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy, organ wydając przedmiotową decyzję wziął pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż., ustalenia zawarte w raporcie oddziaływania oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Decyzja w swej sentencji zawiera też wszystkie niezbędne elementy, wyszczególnione w art. 82 ust. 1 ustawy, a charakterystyka przedsięwzięcia, zgodnie z art. 85 ust. 3 ustawy, stanowi załącznik do tej decyzji. W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja jest uzasadniona, co wypełnia przesłankę art. 85 ust. 1 ustawy, a uzasadnienie, zgodnie z nakazem art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy, zawiera informację o przeprowadzonym postępowaniu z udziałem społeczeństwa. Omawiana decyzja zawiera zarówno opis stanu faktycznego, tj. kolejnych etapów prowadzonego postępowania jak i dokonuje oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Powołuje też przepisy prawa, na podstawie których została wydana oraz w uzasadnieniu odnosi się do zarzutów zawartych w proteście mieszkańców wsi C. podpisanym przez 77 mieszkańców przeciwnych planowanej inwestycji. Ponadto, w uzasadnieniu decyzji podano, iż porównane w raporcie warianty lokalizacji i technologii produkcji wyraźnie wskazują, że wariant proponowany przez inwestora jest najkorzystniejszy dla środowiska i optymalny z punktu widzenia budowy i prowadzenia produkcji w budynku chlewni. Zdaniem Kolegium, wyniki przeprowadzonego postępowania uzasadniają uwzględnienie wniosku inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla w/w przedsięwzięcia.

Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie. Odnośnie zarzutu braku w uzasadnieniu jasnego i konkretnego stwierdzenia w kwestii wniosków i uwag zgłoszonych przez mieszkańców, Kolegium wyjaśniło, iż Wójt Gminy L. w zaskarżonej decyzji odnosi się do przedmiotowych wniosków, co wskazuje, iż miał je na uwadze wydając zaskarżoną decyzję. Organ pierwszej instancji miał obowiązek jedynie poinformować w uzasadnieniu o takowych wnioskach oraz o sposobie ich rozpatrzenia, czego nie należy utożsamiać z obowiązkiem ich uwzględnienia przez organ. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 66 ust 1 pkt 4 ustawy i w związku z tym art. 66 ust 1 pkt 5 lit. b) ustawy, Kolegium wskazało, że przedstawiony raport zawiera opis wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem jego wyboru na stronie 54 przedmiotowego raportu. Nie zgodziło się z odwołującym, iż opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia (art. 66 pkt 1 pkt 4) jest tożsamy z opisem wariantów przedsięwzięć wskazanych w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit b. Zdaniem Kolegium, art. 66 ust 1 pkt 4 ustawy nie należy również utożsamiać z tzw. "wariantem zerowym" uregulowanym w dawnym brzmieniu przepisu art. 52 ust 1 pkt 3 lit. a) ustawy prawo ochrony środowiska, który został uchylony przez przepisy obowiązującej ustawy z dnia 3 października 2008 r. Kolegium nadmieniło, iż przedmiotowy raport, co prawda w sposób lakoniczny, ale odnosi się do tego punktu stwierdzając na stronie 54, że "odstąpienie od realizacji planowanej inwestycji nie pociągnie za sobą istotnych korzyści dla funkcjonowania środowiska przyrodniczego". W odniesieniu do zarzutu, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia "warunków ustawy azotowej", ponieważ posiada zbyt mały areał do nawożenia, Kolegium wskazało, że przedmiotowa kwestia została ujęta zarówno w raporcie przedłożonym w niniejszej sprawie jak i zaskarżonej decyzji Wójta Gminy L., dlatego też zarzut ten również nie zasługiwał na uwzględnienie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. P. zarzucając jej:

I. Naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 K.p.a, w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie w sposób wystarczający,

- art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 107 § 2 i 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w szczególności niewskazanie dowodów, na których organ się oparł,

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez zaaprobowanie przez organ odwoławczy bez zastrzeżeń błędnego stanowiska organu I instancji.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy, poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zawiera opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia,

- art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zawiera opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego wraz z uzasadnieniem ich wyboru,

- art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zawiera opis analizowanych wariantów, w tym wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru,

- art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zawiera analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem,

- art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż spełnione zostały obowiązki wynikające z tego przepisu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że przed wydaniem przedmiotowej decyzji organ uzyskał niezbędne uzgodnienia z organem inspekcji sanitarnej oraz organem ochrony środowiska, a warunki określone w tych uzgodnieniach zostały wpisane do decyzji. Zostały zatem spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy, Sąd wskazał, że nie można uznać, iż raport nie zawiera w ogóle opisu przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia. Autor raportu wprawdzie przedmiotowego opisu nie wyszczególnił w ramach np. odrębnego podrozdziału, jednak w raporcie dokonując ocen, wskazuje jaki będzie zakres inwestycji, jakie prace należy wykonać aby doszło do jej realizacji, podnosi przy tym, że zostanie ona zrealizowana m. in w miejscu obecnie zabudowanym a zatem nastąpi po wyburzeniu istniejących budynków. Wskazuje ponadto, iż jej lokalizacja na terenie już częściowo zainwestowanym, oraz przy uwzględnieniu planowanego wyposażenia budynków ma znaczenie dla środowiska, bowiem przewiduje się, iż realizacja przedsięwzięcia jedynie w niewielkim stopniu będzie ingerowała w środowisko. Z dokumentacji tej wynika w szczególności, że realizacja planowanej inwestycji nie wiąże się z wystąpieniem przekroczenia standardów jakości środowiska w zakresie stężenia gazów i pyłów oraz poziomów hałasu. Tym samym w raporcie, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, wskazano, że odstąpienie od realizacji planowanej inwestycji nie pociągnie za sobą istotnych korzyści dla funkcjonowania środowiska.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym raport oddziaływania na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów przedsięwzięcia. Z postanowień przywoływanego przepisu wynika, że powinny zostać uwzględnione trzy warianty: proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Zdaniem Sądu, nie można jednak wykluczyć sytuacji, która zaistniała także w rozpoznawanej sprawie, w której wariant zaproponowany przez wnioskodawcę będzie również wariantem najkorzystniejszym dla środowiska i wówczas w praktyce będą występowały dwa dopuszczalne warianty. (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., II OSK 1137/10, LEX nr 1083542). Jednocześnie Sąd zgodził się ze skarżącym, że wariantowość przedstawionych w raportach rozwiązań nie może mieć charakteru pozornego. Taka sytuacja mogłaby wystąpić np. przy wariantach przedsięwzięcia, zakładających jego realizację dokładnie w tym samym miejscu i z technicznego punktu widzenia niewiele różniących się od siebie. W rozpoznawanej sprawie zaproponowane warianty dotyczyły kwestii technologicznych i lokalizacyjnych. Sąd uznał, że przedstawiona analiza tych wariantów nie jest pozorna, gdyż autor raportu starał się wykazać, dlaczego zaproponowany przez inwestora wariant należy uznać za najkorzystniejszy dla środowiska. Mając zaś na uwadze, że zgodnie z przedłożonym raportem planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, nie przewiduje się także negatywnych oddziaływań na działki sąsiednie. Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organom, że uznały wariant zaproponowany przez inwestora za najkorzystniejszy. Uwzględniając, iż zgodnie z ustaleniami raportu, które nie zostały w żadnej mierze podważone w toku postępowania, oddziaływanie planowanej inwestycji na środowisko zamknie się na terenie należącym do wnioskodawcy oraz jego rodziny, podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące przyjęcia błędnych założeń przy weryfikacji wariantów lokalizacyjnych, w tym m.,in nie wzięcia pod uwagę lokalizacji bliskiego położenia budynków mieszkalnych skarżącego oraz oddalonych ok 250 m od inwestycji, a jedynie uwzględnienia zwartej zabudowy mieszkaniowej, kwestii istnienia bądź nie wymaganych przyłączy, nie mogły mieć wpływu na rozpoznanie sprawy.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia w sprawie konfliktów społecznych, Sąd wskazał, że - jak wynika z raportu - jego autor dokonał takiej oceny z uwagi na okoliczność, iż wziął pod uwagę m. in usytuowanie działki na terenie rolniczym, z którym spójny jest charakter planowanej inwestycji - chów trzody chlewnej. Nie ulega jednak wątpliwości, iż planowana inwestycja spotkała się ze sprzeciwem mieszkańców wsi C. (pismo z [...] stycznia 2012r.), którzy obawiają się jej wpływu na środowisko, zdrowie oraz wartość ich nieruchomości. Wbrew jednak zarzutom skargi, organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, wypełniając dyspozycję art. 85 ust. 2 pkt 1 lit a ustawy, zawarł informację w jaki sposób wzięto pod uwagę i w jakim zakresie uwzględniono podniesione w nim uwagi i wnioski str. 7-8 decyzji. Dodatkowo, jak wynika z akt sprawy, została przeprowadzona rozprawa administracyjna. Z uwagi jednak na to, że nie doprowadziła ona do pogodzenia interesów stron, planowana inwestycja została oceniona przez organ I instancji jako konfliktogenna. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy słusznie wyjaśniły jednak, iż powyższa okoliczność nie może skutkować odmową wydania zaskarżonych decyzji. Bez wątpienia, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę, co nie oznacza, iż w sytuacji, gdy planowane zamierzenie spotyka się ze sprzeciwem społeczeństwa, to organ zobligowany jest wydać decyzję odmowną. Sąd wskazał, że w tych sprawach należy znaleźć właściwe proporcje pomiędzy interesem wnioskodawcy, interesem innych osób oraz interesem publicznym (...). Istotną rolę w ocenie wskazanych sprzecznych racji ma właściwe uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Obowiązkiem organu wydającego zaskarżoną decyzję jest bowiem ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie nie wiąże się z nadmiernym zagrożeniem dla środowiska, czy podjęte zostały niezbędne kroki w celu zminimalizowania szkodliwego wpływu przedsięwzięcia na środowisko i czy nie zachodzą określone prawem przesłanki uniemożliwiające podjęcie określonej działalności na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym. Wydając zaskarżoną decyzję organ dysponował raportem oddziaływania na środowisko, uzupełnionym w toku postępowania. Raport ten został przedłożony organom uzgadniającym. Organy, do których się zwrócono o uzgodnienie, rozstrzygnęły kwestie związane z warunkami realizacji planowana inwestycji, w tym m.,in w zakresie wynikającym z postulatów podniesionych przez mieszkańców (tj. kwestia odpowiednich zabezpieczeń ścieków, wywozu i zagospodarowania gnojowicy). Warunki te zostały zaś przeniesione do zaskarżonej decyzji. W konsekwencji Sąd uznał, że organy nie miały podstaw do odmowy wydania decyzji.

W ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej. WSA uznał, że postępowanie przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 K.p.a. Materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony został zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. Organy dokonały oceny materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 80 K.p.a. Sąd podkreślić także, iż wbrew twierdzeniu strony skarżącej, organy wyjaśniły i rozpatrzyły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i dały temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. P., reprezentowany przez adwokata. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] oraz decyzję Wójta Gminy L. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na naruszenie przez organy administracji następujących przepisów prawa:

a) art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy, poprzez brak zawarcia w raporcie oddziaływania na środowisko opisu przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia;

b) art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy poprzez brak zawarcia w raporcie pełnego, wyczerpującego opisu analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego wraz z uzasadnieniem ich wyboru;

c) art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy poprzez brak zawarcia w raporcie pełnego, wyczerpującego opisu wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru,

d) art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy poprzez niepełną analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem,

e) art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez przyjęcie, iż spełnione zostały obowiązki wynikające z tego przepisu,

f) art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w dostateczny sposób 1) wariantu niepodejmowania przedsięwzięcia, 2) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz 3) racjonalnego wariantu alternatywnego,

g) art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, tj. 1) wariantu niepodejmowania przedsięwzięcia, 2) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz 3) racjonalnego wariantu alternatywnego;

1. art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 107 § 2 i 3 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w szczególności niewskazanie dowodów, na których się oparł i ich oceny;

2. art. 151 P.p.s.a. w ten sposób, że pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] oraz decyzję Wójta Gminy L. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. skarga została oddalona.

Na wypadek uznania przez Sąd, iż przepisy ustawy stanowią przepisy materialnoprawne a nie formalnoprawne, skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy, poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zawiera opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia;

2. art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zawiera opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego wraz z uzasadnieniem ich wyboru,

3. art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zawiera opis analizowanych wariantów, w tym wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru,

4. art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zawiera analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem,

5. art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż spełnione zostały obowiązki wynikające z tego przepisu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P. G. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

W świetle art. 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 176 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Przedmiotem kontroli WSA w Warszawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa dwóch budynków - chlewni w systemie chowu rusztowego o obsadzie 1500 sztuk tuczników każdy (420,0 DJP) wraz z obiektami towarzyszącymi" na działce nr ew. [...]w miejscowości C. gmina L..

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Niezależnie jednak od sformułowania zarzutów, zmierzają one głównie do podważenia prawidłowości raportu oddziaływania na środowisko, który był podstawą wydania decyzji pierwszoinstancyjnej i zaskarżonej decyzji. Skarżący kasacyjnie podnosi następujące braki raportu: brak opisu przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodjęcia przedsięwzięcia, brak pełnego, wyczerpującego opisu analizowanych wariantów wraz z uzasadnieniem ich wyboru, brak opisu wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem. Nadto, skarżący kasacyjnie zarzuca organom niepełną analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem i bezpodstawne przyjęcie przez Sąd, że spełnione zostały obowiązki wynikające z art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy. Powyższe wady raportu i w konsekwencji - decyzji, wynikają, zdaniem skarżącego kasacyjnie, z naruszenia przepisów K.p.a., normujących postępowanie administracyjne, a mianowicie, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. , a także art. 85 ust. 2 ustawy w zw. z art. 107 § 2 i 3 K.p.a.

Z uwagi na fakt, że większość zarzutów odnoszących do zaskarżonej decyzji dotyczy raportu oddziaływania na środowisko, należy przypomnieć treść raportu i jego charakter z punktu widzenia procesowego. Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać: opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia (pkt 4) oraz opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru (pkt 5).

Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowi kluczowy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia. W konsekwencji, organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. wartość dowodową raportu. Ewentualny brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, iż raport w tym zakresie może zostać uznany za niespełniający wymogów ustawowych. Wskazać także należy, że raport jest dokumentem prywatnym, opracowywanym na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją określonej inwestycji, zaś inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym jako strony lub na prawach strony mają wynikającą z przepisów o postępowaniu dowodowym w administracji możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia miarodajności tego dowodu, np. w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę posiadająca odpowiednia wiedzę. Rzeczą więc organu administracji jest rzetelna, wnikliwa i wszechstronna ocena raportu oraz ewentualnych innych dowodów, przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, a zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Jest to niezbędne do wyznaczenia konkretnych wymagań ochrony środowiska, które muszą być uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, m.in. w pozwoleniu na budowę. Przypomnieć też należy, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia obejmuje, poza weryfikacją raportu, uzyskanie wymaganych ustawą opinii uzgodnień oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał w sposób prawidłowy kontroli działania organów, a także oceny podanej w raporcie wariantowości, jak i przewidywanego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, a także kwestii udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Przechodząc do szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zweryfikuje zarzuty dotyczące braków raportu.

Rację ma Sąd I instancji, iż nie można uznać, że raport nie zawiera w ogóle opisu przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia. Na str. 54 raportu zawarta jest uwaga dotycząca tzw. "wariantu zerowego", co Sąd zauważył i w związku z tym przytoczył akceptowany także przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd prawny: "Gdy w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został przedstawiony wariant najkorzystniejszy, a z wniosków raportu wynika, że oddziaływanie zamknie się w granicach nieruchomości, to lakoniczność wariantu co do niepodejmowania przedsięwzięcia nie jest mankamentem, który dyskwalifikowałby go w tym względzie (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1137/10, Lex nr 1083542).

Za nietrafny uznać też należy zarzut, iż raport nie zawiera "pełnego, wyczerpującego opisu analizowanych wariantów", w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i racjonalnego wariantu alternatywnego, a także wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Od strony 50 znajduje się opis wariantów: najpierw uwzględnione kryteria, następnie wariant proponowany i alternatywny, przy założeniu, że inwestycja będzie zrealizowana w pobliżu. Przy opisie obu wariantów uwzględnione zostały kryteria lokalizacyjne i technologiczne, następnie porównano oba warianty (str. 53), by następnie opisać wariant najkorzystniejszy dla środowiska (str. 54-55). Konfrontując treść raportu z wymogami co do treści tego dowodu określonymi w art. 66 ust. 1 ustawy, nie sposób uznać, że raport w niniejszej sprawie nie zawiera treści obligatoryjnych. Zarzut natomiast, że opis nie jest "wyczerpujący" nie został poparty żadną konkretną argumentacją, ma zatem charakter czysto polemiczny. To jest opinia ocenna, dla weryfikacji której skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnych materiałów.

Również nie jest zasadny zarzut, że raport nie zawiera analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Analiza taka jest zawarta na str. 90-92. Mowa w niej o możliwościach emisji substancji tzw. "odorów" przy niesprzyjających warunkach atmosferycznych oraz - w kontekście braku polskiej normy dotyczącej odorymetrii – stosowaniu przetestowanych preparatów ekologicznych, a także założeniu pasa zieleni i podjęciu szeregu konkretnych działań przy wywozie "gnojowicy", celem zmniejszenia emisji, zgodnych z tzw. Dobrą Praktyką Rolniczą i BAT (Najlepszymi Dostępnymi Technikami).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono akceptowany tu pogląd, że zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (tak: wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 383/08, Lex nr 526577). Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora. Skoro w niniejszej sprawie takiego kontrraportu nie przedłożono, a orzekające organy uznały, że przedłożony przez inwestora raport spełnia zarówno wymogi formalne (ustawowe) oraz sporządzony został w sposób rzetelny, a jego wnioski są logiczną konsekwencją wywodów w nim zawartych, to raport ten musiał zostać przyjęty jako podstawowy dowód w postępowaniu w sprawie o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Powyższej oceny nie mogą zmienić szczegółowe uwagi skarżącego kasacyjnie dotyczące pewnych niejasności bądź sprzeczności w raporcie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza tych uwag w większości przykładów nie potwierdza stanowiska skarżącego. I tak Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi sprzeczności między stwierdzeniem raportu: "nie przewiduje się silnych konfliktów" a stwierdzeniem: "przewiduje się możliwość występowania konfliktów". Podobnie trudno zgodzić się z krytycznymi wypowiedziami skarżącego kasacyjnie dotyczącymi tabeli na str. 52, przedstawiającej porównanie wariantów lokalizacyjnych. Ocena skarżącego wynika z przyjęcia innych, aniżeli autor raportu, założeń, co oczywiście powoduje, że wnioski z porównania są odmienne.

Nie można było zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie także co do tego, że organy administracji publicznej orzekające w sprawie nie dokonały oceny merytorycznej przedłożonego przez inwestora raportu, ograniczając się tylko do jego oceny pod względem formalnym. Tezie tej przeczy treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odniosło się do zawartości merytorycznej przedmiotowego raportu, odpowiadając tym samym na zarzuty skarżącego. Szczegółowe odniesienie się do ustaleń zawartych w raporcie znalazło się również w decyzji organu I instancji. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że choć raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dowodem prywatnym i jako taki podlega ocenie organu jak każdy inny dowód, to – jak już wskazywano - dokument ten posiada szczególną moc dowodową, która wynika w szczególności z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 639/13, Lex nr 1369033).

Równocześnie należy zaznaczyć, że choć raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie w sprawie o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, to ocena ta z pewnych koniecznych względów musi być ograniczona, gdyż organ nie dysponuje odpowiednią specjalistyczną wiedzą, aby móc w pełni ocenić wszystkie jego aspekty. Jak wskazał więc trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1862/11 (Lex nr 1358431): "Jeżeli w danej sprawie przedstawiony został raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który w ocenie organu odpowiada przepisom prawa oraz jest spójny, logiczny i przekonujący, to nie jest koniecznym szczegółowa ocena wartości dowodowej tego raportu w sytuacji, gdy organ administracji publicznej dokonał oceny, iż jest on zupełny zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym. Organ nie jest zobowiązany do samodzielnego badania i ustalania parametrów w oparciu o wiedzę specjalistyczną, w sytuacji gdy dysponuje opinią, którą uznaje za wiarygodną i zupełną". Z tych samych powodów ograniczona musi być także ocena raportu dokonywana przez sąd administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2105/11, Lex nr 1340187).

Wobec powyższego należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja poprzedzona została prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a ich ocena nie narusza art. 80 K.p.a. Tym samym można też uznać, że organy administracyjne orzekające w rozpoznawanej sprawie, podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powyższych przepisów są więc nieusprawiedliwione.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że również zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku, bowiem, skarżący kasacyjnie nie wykazał wpływu podniesionych uchybień procesowoprawnych organu odwoławczego na wynik sprawy.

Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.