Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1841/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 8 ust. 23 i 4, art. 38
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. reprezentowanego przez kuratora J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Op 95/14 w sprawie ze skargi M. M. reprezentowanego przez kuratora J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia[...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014r. (sygn. akt II SA/Op 95/14), oddalił skargę M. M. reprezentowanego przez kuratora J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. J. M. działająca w imieniu częściowo ubezwłasnowolnionego syna - M. M. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w N. o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego.

Po rozpatrzeniu wniosku, Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. decyzją z dnia [...] lipca 2013r., nr [...], odmówił przyznania M. M. zasiłku okresowego. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał art. 2, art.8 ust. 1 i ust. 3, art.38 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. nr 175, poz.182 – zwanej dalej ustawą). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. M. od dnia [...] marca 2013 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej w C.. Dochód wnioskodawcy stanowił przyznany decyzją organu z dnia [...] grudnia 2012 r. zasiłek stały, który wynosił [...] zł oraz przyznany decyzją organu z dnia [...] marca 2013 r., na okres od dnia [...] stycznia 2013 r. do[...] marca 2014 r., zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł, co daje łącznie kwotę [...] zł. W tych okolicznościach organ uznał, że brak jest podstaw do przyznania M.M. pomocy w omawianej formie, gdyż jego dochód w kwocie [...] zł równy jest kwocie [...] zł stanowiącej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Organ wyjaśnił, że stosownie do treści art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy zasiłek okresowy przysługuje wówczas, gdy dochód osoby ubiegającej się o zasiłek okresowy jest niższy od kryterium dochodowego. W konkluzji uzasadnienia organ przytoczył analitykę rozdysponowania środków finansowych na wypłatę zasiłków okresowych.

Na skutek wniesionego przez kuratora wnioskodawcy J. M. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji uznając, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia wniosku.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne i prawne Organu I instancji, a w szczególności łączny dochód wnioskodawcy w miesiącu poprzedzającym złożenia wniosku wynosił [...] zł, a więc był równy kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (nie została zatem spełniona przesłanka z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy), a nadto brak jest podstaw do nieuwzględniania przy obliczaniu dochodu uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej dochodu z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium, przepisy art. 8 ust. 3 i 4 ustawy dokładnie określają sposób, w jaki organy obowiązane są ustalać dochód osób ubiegających się o świadczenia i korzystających ze świadczeń. Tym samym należy uznać, iż katalog przychodów niestanowiących dochodu w rozumieniu ustawy jest na gruncie ustawy o pomocy społecznej zamknięty i nie przewiduje możliwości pominięcia zasiłku pielęgnacyjnego.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2013 r., nr [...] ustanowiony z urzędu adwokat wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wskazując, że decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że zasiłek pielęgnacyjny wlicza się do dochodu, od którego uzależnione jest przyznanie zasiłku okresowego podczas, gdy zdaniem kuratora M. M., zasiłek pielęgnacyjny nie powinien być brany pod uwagę przy jego ustalaniu. W uzasadnieniu wyjaśniał, iż zasiłek pielęgnacyjny, który przyznawany jest w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, nie powinien być wliczany do dochodu zdefiniowanego w art. 8 ust. 3 i 4 ustawy. Argumentował także, że ustawa o pomocy społecznej wyraźnie pomija zasiłek pielęgnacyjny jako element podlegający wliczeniu do dochodu. Co więcej, zasiłek pielęgnacyjny nie ma charakteru wynagrodzenia za pracę czy też renty, które głównie są przeznaczone na utrzymanie. Wskazywał, że sytuacja materialna skarżącego jest tak trudna, że nie ma on możliwości zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb, stąd też art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy należy interpretować w ten sposób, aby świadczenie jakim jest zasiłek pielęgnacyjny nie podwyższało dochodu wnioskującego i w konsekwencji tak, aby skarżący był uprawniony do zasiłku okresowego.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wnosiło o jej odrzucenie wskazując, że skarga została złożona po terminie.

Postanowieniem z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 95/14 skarżącemu przywrócono termin do wniesienia skargi.

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Op 94/14 oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd w pierwszym rzędzie podniósł, że materialno prawną przesłanką wydanych w sprawie decyzji stanowił art.38 ustawy zgodnie, z którym zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Wprawdzie szczególne okoliczności, których wystąpienie uprawnia do zasiłku okresowego wskazane zostały przez ustawodawcę jedynie przykładowo, to przyznanie określonego świadczenia w każdym przypadku uzależnione będzie od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany będzie odmówić przyznania zasiłku okresowego osobie samotnie gospodarującej, jeśli jej dochód nie będzie niższy od ustawowego kryterium dochodowego, a które w chwili wydawania decyzji przez organ odwoławczy dla osoby samotnie gospodarującej wynosiło 542 zł. Jednocześnie Sąd wskazał, że ustawa zawiera definicję dochodu dla celów pomocy społecznej w art. 8 ust. 3 ustawy, a wszystkie składniki dochodu ustala się według zasad określonych w poszczególnych ustępach art. 8. W ust. 4 tego przepisu ustawodawca jasno wskazał jakich przychodów nie wlicza się dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 art.8 ustawy. Wskazany tam katalog ma charakter zamknięty, a więc zasadnie organy administracyjne przyjęły, że zasiłek pielęgnacyjny podlega zaliczeniu do dochodu warunkującego przyznanie prawa do zasiłku okresowego, co w sposób jednoznaczny wynika z treści art. 8 ust. 3 i 4 ustawy. Nie jest bowiem wymieniony w art. 8 ust. 4 ustawy wśród świadczeń, które nie podlegają wliczeniu do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. M. działający przez kuratora J. M. i zastępowany przez pełnomocnika z urzędu zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię tj. przyjęcie, że zasiłek pielęgnacyjny wlicza się do dochodu, od którego uzależnione jest przyznanie zasiłku okresowego, podczas gdy zasiłek pielęgnacyjny nie powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu dochodu, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pomimo istnienia ku temu podstaw;

2. art. 2, art. 8 i art. 69 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegające na zastosowaniu niekonstytucyjnych przepisów ustawowych tj. art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pomimo istnienia ku temu podstaw.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013r. nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji o odmowie przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego z pomocy społecznej lub ewentualnie w razie nie uwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazywał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu za organami administracyjnymi przyjął, że wyliczenie zawarte w art.8 ust.3 i 4 ustawy ma charakter enumeratywny. Jednak zdaniem strony skarżącej taka interpretacja przepisu i w konsekwencji zaliczenie zasiłku pielęgnacyjnego do dochodu pozostaje w sprzeczności z celami, dla których ustawodawca przewidział instytucję zasiłku okresowego. Zasiłek pielęgnacyjny, którego celem jest częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji nie powinien być wliczany do dochodu zdefiniowanego w art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Powołując się na kuratora skarżącego podkreślił, że ustawa o pomocy społecznej wyraźnie pomija zasiłek pielęgnacyjny jako element podlegający wliczeniu do dochodu, gdyż nie ma on charakteru wynagrodzenia za pracę czy też renty, które głównie są przeznaczone na utrzymanie. Natomiast sytuacja materialna M. M. jest tak trudna, że nie ma on możliwości zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb, stąd też art. 8 ust. 3 i ust. 4 należy interpretować w ten sposób, aby świadczenie jakim jest zasiłek pielęgnacyjny nie podwyższało dochodu wnioskującego o pomoc społeczną. Przytoczone zostały także fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Rz 180/10, w którym przyjmując wykładnię systemową i celowościowa uznano, że zasiłek pielęgnacyjny nie powinien być wliczane do dochodu obliczanego dla potrzeb przyznania stypendium szkolnego.

Wskazano również, że interpretacja przepisu art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej polegająca na uznaniu, że zasiłek pielęgnacyjny należy doliczyć do dochodu pozostaje w sprzeczności z art. 2 i art. 69 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Mając na uwadze bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji RP zgodnie z jej art. 8 Wojewódzki Sąd Administracyjny nie powinien był zaakceptować stosowania przez organy administracyjne niekonstytucyjnych przepisów prawa. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym co do zgodności art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej z art. 2, 8 oraz art. 69 Konstytucji RP.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię tego przepisu.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania administracyjnego podlegającego kontroli sądowej był wniosek o przyznanie zasiłku okresowego, który jest jedną z form pomocy społecznej. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Jak słusznie przyjęły organy administracyjne oraz WSA w Opolu przyznanie określonego świadczenia w każdym przypadku uzależnione będzie od spełnienia podstawowej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy. Niespełnienie tej przesłanki bezwzględnie wyłączało przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego. Ustawodawca wyraźnie i jednoznacznie określił w art.8 ust.3 i 4 ustawy zasady ustalania dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Ogólna definicja dochodu dla celów pomocy społecznej ujęta została w art. 8 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jak również kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Natomiast w ust. 4 tego przepisu ustawodawca w sposób enumeratywny wskazał co nie wlicza się do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3. Tym samym prawidłowo WSA w Opolu stwierdził, że katalog przychodów określonych w tym przepisie ma charakter zamknięty, co oznacza, że organ administracji przyznający świadczenia nie ma żadnej swobody w zakresie ustalania dochodu osoby, w tym również wykraczania poza katalog przychodów w nim określonych i niezaliczenia do dochodu osoby samotnie gospodarującej zasiłku pielęgnacyjnego. Nie ulega również wątpliwości, że zasiłek pielęgnacyjny podlega zaliczeniu do dochodu warunkującego przyznanie prawa do zasiłku okresowego, co w sposób jednoznaczny wynika z treści art. 8 ust. 3 i 4 ustawy. Nie jest on bowiem wymieniony w art. 8 ust. 4 ustawy wśród świadczeń, które nie podlegają wliczeniu do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1901/11; a także wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 784/10 oraz z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 489/07, a także wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Rz 981/12 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym samym z treści przepisów art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, że ustawodawca, po pierwsze jednoznacznie zdefiniował pojęcie dochodu, po drugie taksatywnie wymienił składniki, których się do niego nie wlicza, a po trzecie konstrukcja prawna niewliczania do dochodu określonych składników nie pozwala na rozszerzającą interpretację przepisu art. 8 ust. 4 cyt. ustawy, bowiem enumerację negatywną w nim określoną uznać należy za zamkniętą. Zatem wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony skarżącej, WSA w Opolu dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów, co czyni ten zarzut skargi kasacyjnej bezzasadnym. W konsekwencji bezzasadnym jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., tym bardziej, że WSA w Opolu nie orzekał na podstawie tego przepisu, a więc nie sposób mu zarzucić naruszenia przepisu, którego nie stosował i nie był podstawą rozstrzygnięcia.

Również całkowicie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 2, art. 8 i art. 69 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez zastosowanie niekonstytucyjnych przepisów ustawowych tj. art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Otóż podkreślić należy, że obowiązującej ustawie (jej poszczególnym przepisom) przysługuje domniemanie konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje dopiero z chwilą ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Z chwilą ogłoszenia na sali rozpraw przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niekonstytucyjności ustawy nie ma żadnych wątpliwości, że nie spełnia ona standardów konstytucyjnych. Jednak odnośnie powołanych wyżej przepisów Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził ich niekonstytucyjności. Nie jest zatem uprawniony zarzut, że Sąd zastosował przypisy niekonstytucyjne. Wręcz przeciwnie, WSA w Opolu dokonując kontroli zaskarżonej decyzji SKO w O. odniósł się do obowiązujących w chwili jej wydania i mających zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Natomiast sąd administracyjny nie jest upoważniony do wypowiadania się o niekonstytucyjności ustawy, a w konsekwencji do odmowy stosowania przepisu ustawy. Organem właściwym do orzekania w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją jest z mocy art. 188 pkt 1 Konstytucji RP wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Nie można więc czynić zarzutu Sądowi stosowania obowiązujących przepisów ustawy, których konstytucyjność nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny.

Podkreślić wreszcie należy, że brzmienie art.8 ust. 3 i 4 jest jasne i nie budzi wątpliwości. Dyrektywy wykładni językowej powinna mieć zawsze pierwszeństwo (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2000 r., FSA 2/00 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000, nr 5, poz. 141). Taka kolejność wykładni przepisów prawa nie budzi także wątpliwości w piśmiennictwie. Za potrzebą przeprowadzenia wykładni funkcjonalnej i systemowej muszą przemawiać wystarczające argumenty, przemawiające za odstąpieniem od wykładni językowej. Podkreślić należy, że wykładnia funkcjonalna lub systemowa ma charakter pomocniczy i wtórny względem wykładni językowej. Stosuje się je przede wszystkim, wówczas gdy przepis nie jest jasny i należy wybrać pomiędzy jego alternatywnymi interpretacjami. Ma więc wspomagać (potwierdzać) wykładnię językową i z tych powodów zaleca się szczególną ostrożność w jej stosowaniu w tych gałęziach prawa, w których regulacja ma charakter zamknięty, nakłada na obywateli obowiązki lub inne obciążenia lub w których przewidywalność decyzji organów stosujących prawo jest szczególnie chronioną wartością (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, str. 138).

To sam prawodawca określa w tworzonym akcie prawnym, przy założeniu, że mamy do czynienia z racjonalnym prawodawcą, który przestrzega zasady przyzwoitej legislacji (zasada pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa), co uznaje za dochód osób ubiegających się o świadczenia i korzystających ze świadczeń w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego domniemanie racjonalności prawodawcy jest wręcz niezbędnym założeniem przy dokonywaniu wykładni przepisów prawnych (orzeczenie TK z 25 lutego 1992r., K 3/91, OTK 1999, cz. I, s. 34, uchwała TK z 25 stycznia 1995 r., W 14/94, OTK 1995/1/19). W związku z powyższym brak było podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

W rezultacie należało uznać, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia prawa materialnego była w pełni prawidłowa.

W tych okolicznościach, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.