Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 268/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6260 Statut
Hasła tematyczne: Prawo pomocy
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim z dnia 24 lutego 2012 r. nr XV/111/12 w przedmiocie statutu sołectwa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Brześciu Kujawski w dniu 24 lutego 2012 r., na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie podjęcia aktu: t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., aktualnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej powoływanej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub w skrócie "u.s.g."), podjęła uchwałę nr XV/11/12 w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Brześć Kujawski (Dz. Urz. Woj. Kujawsko – Pomorskiego z 2012 r. poz. 719).

Statuty sołectw stanowią załączniki nr 1 – nr 25 ww. uchwały. Poszczególne statutu sołectw różnią się jedynie używaną w ich treści nazwą własną sołectwa.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy we Włocławku, zarzucając:

I. istotne naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez użycie w § 3 ust. 2, § 8, § 14 ust. 1 i § 15 ust. 1 Statutów Sołectw: Aleksandrowo, Brzezie, Falborz, Gustorzyn, Guźlin, Jaranówek, Jądrowice, Kąkowa Wola, Kąty, Kuczna, Machnacz, Miechowice, Nowe Miechowice, Pikutkowo, Rzadka Wola, Rzadka Wola Parcele, Redecz Krukowy, Sokołowo, Sokołowo – Parcele, Słone, Stary Brześć, Wieniec, Wieniec – Zalesie, Witolodowo, Wolica stanowiące załączniki nr 1 – 25 zaskarżonej uchwały, sformułowania "w szczególności" przy określeniu zadań sołectwa, zebrania wiejskiego, sołtysa i rady sołeckiej – podczas gdy zadania wskazanych organów powinny być uregulowane w statucie sołectwa w formie katalogu zamkniętego;

II. istotne naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez wskazanie w statuach sołectwa stanowiących załączniki nr 1 – 25 do zaskarżonej uchwały:

1. w § 4 ust. 1 – "Ustawowymi organami sołectwa są 1) Zebranie Wiejskiej; 2) Sołtys" - co stanowi powtórzenie art. 36 ust. 1 u.s.g.

2. w § 20 ust. 1 – "Wybory odbywają się przy nieograniczonej liczbie kandydatów zgłoszonych bezpośrednio przez uprawnionych – co stanowi modyfikację treści art. 36 ust. 2 u.s.g.

3. w § 22 – "Wyboru Sołtysa i wyboru członków Rady Sołeckiej dokonuje się w głosowaniu tajnym – co stanowi powtórzenie treści art. 36 ust. 2 u.s.g.;

III. istotne naruszenia prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 8 statutów sołectw stanowiących załączniki nr 1 – 25 do zaskarżonej uchwały, że do kompetencji Zebrania Wiejskiego należy: w zakresie sformułowania "wybieranie i" Sołtysa i Rady Sołeckiej – pomimo tego że ustawa o samorządzie gminnym w art. 36 określa: Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej są wybierani przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

IV. istotne naruszenia prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 18 ust. 1 statutów sołectw stanowiących załączniki nr 1 – 25 do zaskarżonej uchwały, że "Dla dokonania przez Zebranie wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/10 uprawnionych. O ile w wyznaczonym terminie brak wymaganej liczby uprawnionych mieszkańców, wybory w nowym terminie mogą być przeprowadzone po 15 minutach bez względu na liczbę obecnych na Zebraniu" – pomimo tego, że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum;

V. istotne naruszenia prawa tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 14 ust. 1 statutów sołectw stanowiących załączniki nr 1 – 25 do zaskarżonej uchwały, że do obowiązków i kompetencji Sołtysa należy: - w zakresie sformułowani – "przewodniczenie Radzie Sołeckiej" oraz poprzez wskazanie w § 15 ust. 1 ww. statutów – w zakresie sformułowania: "Posiedzeniom przewodniczy Sołtys"

W oparciu o ww. zarzuty, Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności każdego ze statutów sołectw stanowiących załączniki nr 1 – 25 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej (w każdym ze statutów): § 3 ust. 2 - w zakresie użytego sformułowania "w szczególności", § 4 ust. 1, § 8 w zakresie sformułowania "w szczególności" oraz zwrotu "wybór i", § 14 ust. 1 w zakresie "a w szczególności" oraz sformułowania "przewodniczenie Radzie Sołeckiej", § 15 ust. 1 w zakresie sformułowania "Posiedzeniom przewodniczy Sołtys", § 18 ust. 1, § 20 ust. 1 i § 22.

W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że użycie przez ustawodawcę w art. 35 ust. 3 u.s.g., zwrotu "w szczególności" oznacza, że poza wskazanymi w tym przepisie obligatoryjnymi regulacjami, statut jednostki pomocniczej gminy może zawierać regulacje dodatkowe. Nie można jednak z tego wywodzić uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa w formie katalogu otwartego. W tym względzie Prokurator wskazał na szereg orzeczeń sądów administracyjnych m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 grudnia 2020 r. sygn.. II SA/Bd 1075/20).

Odnośnie zarzutu powtórzeń i modyfikacji, które zawiera zaskarżona uchwała, Prokurator podniósł, że w orzecznictwie przyjmuje się, że możliwe jest powtórzenie in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego z tym zastrzeżeniem, iż powtórzenie to nastąpiło z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtórzony przepis ustawy. Zaskarżona uchwała takiego wymogu nie spełnia.

Odnośnie wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej Prokurator podniósł, że z art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, iż prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.

Prokurator wskazał ponadto, że art. 36 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej (m.in. wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r. sygn. II SA 2112/01, wyrok WSA w Bydgoszczy z 15 grudnia 2020 r. sygn. II SA/Bd 1075/20).

Skarżący podniósł także, że ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje pełnienia przez sołtysa funkcji przewodniczącego rady sołeckiej. Statut może zatem wskazywać co najwyżej na prawo udziału sołtysa w posiedzeniach rady sołeckiej (tak m.in. WSA w Bydgoszczy w wyroku z 15 grudnia 2020 r. sygn. II SA/Bd 1075/20).

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o oddalenie skargi.

Gmina podniosła, że "zaskarżony przez prokuratora art. 35 Ustawy o samorządzie gminnym" posługuje się sformułowaniem "w szczególności". Sformułowanie to wskazuje na katalog otwarty, wyodrębniający regulacje, które w statutach powinny się znaleźć oraz pozwala na uregulowanie dodatkowych czynności dla organów pomocniczych w postaci sołectw.

Organ podniósł zarzucił, że w skardze z jednej strony zarzuca się, że § 20 ust. 1 i § 22 statutów nie zawierają powtórzenia art. 36 ust. 2 u.s.g., a z drugiej strony skarżący wskazuje, że w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń (§ 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.).

Odnośnie kwestii wyborów w sołectwach Organ podniósł, że to rada gminy ma największy zakres kompetencji do kreowania ustroju danej jednostki samorządu, w tym jednostek pomocniczych w postaci sołectw (tak WSA w Kielcach w wyroku z 7 lipca 2020 r. II SA/Ke 319/20)

Organ uznał za niezasadne stanowisko jakoby § 14 ust. 1 oraz § 15 ust. 1 statutów nakładał na sołtysa obowiązek w postaci przewodniczenia posiedzeniom rady sołeckiej. Organ zauważył, że § 14 ust. 2 stanowi "Uprawnienia sołtysa kreują przepisy ustawy o samorządzie gminnym i prawo miejscowe." Uznać zatem należy, że uprawnienia sołtysa w zakresie jego czynności, a w tym także dotyczące przewodniczenia posiedzeniom rady sołeckiej sprecyzowane zostało w przepisach powszechnie obowiązujących, które mają zastosowanie zawsze, gdyż nie ma możliwości wyłączenia przepisów o charakterze ius cogens, o czym stanowić może tylko ustawodawca. Należy zatem przyjąć, że charakter tego przepisu nie jest obowiązkiem nałożonym na sołtysa, lecz pozwala na uczestnictwo w posiedzeniach rady.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5).

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 – a więc m.in. na akt prawa miejscowego jaki stanowi zaskarżona uchwała - stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest więc ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za istotne naruszenia prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się w judykaturze: naruszenie przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia uchwały, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza ona prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g., zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały, w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia tej uchwały, mając na uwadze powyższe reguły kontroli aktów prawa miejscowego przez sądy administracyjne, należy wskazać także, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Dopuszczalne jest więc objęcie kontrolą sądu administracyjnego całości zaskarżonej uchwały, mimo węższego ujęcia przedmiotu skargi.

Dokonując kontroli w powyższy sposób Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została uchwalona z istotnym naruszeniem procedury jej podjęcia.

Podstawę prawną zaskarżanej uchwały stanowił m.in. przepis art. 35 ust. 1 u.s.g., zawierający upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi natomiast, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca w przytoczonym art. 5a ust. 1 u.s.g. przewidział zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne.

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych jest ww. art. 35 ust. 1 u.s.g., który wprost stanowi, że określenie statutem organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odbywa się po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

W świetle przywołanych regulacji nie może budzić wątpliwości, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostce pomocniczej (sołectwu) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. O legalności działania organu rozstrzyga zatem to, czy w danym wypadku, stosownie do wprost wyrażonego wymogu w art. 35 ust. 1 u.s.g., określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, zostało poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1462/20; wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 288/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 458/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 652/13; a także wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 545/19; wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 720/20; wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 684/20; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 218/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 873/20 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Konsultacje społeczne, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/19, są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym, jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Zatem pomimo niewiążącego charakteru, konsultacje pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji. Konsultacje muszą mieć wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie, jako stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców określonych uwag czy propozycji. Nie można uznać, że konsultacje zostały przeprowadzone w sytuacji, kiedy miały one charakter pozorny, a nie rzeczywisty.

Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości. Niezależnie bowiem od stanowiska czy obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami dotyczy całej regulacji statutowej (całej materii wymienionej w art. 35 ust. 3 u.s.g.) czy tylko jej części (spraw organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej), niewątpliwie nieprzeprowadzenie konsultacji w ogóle stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/20 – dostępne jw.).

W przedmiotowej sprawie w odpowiedzi na żądanie Sądu o przedstawienie całej dokumentacji związanej z uchwaleniem statutów sołectw stanowiących załączniki zaskarżonej uchwały organ nadesłał jedynie protokół z zebrania sprawozdawczo – wyborczego w sołectwie Machnacz z 1 kwietnia 2011 r. oraz protokół ze wspólnego posiedzenia Komisji Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim odbytego 21 lutego 2012 r.

W porządku ww. zebrania w sołectwie Machnacz nie przewidziano odrębnego punktu dotyczącego konsultacji projektu nowego statutu sołectwa. W treści protokołu odnośnie konsultacji znajduje się tylko jedno zdanie: "Odnośnie konsultacji projektu nowego statutu sołectwa zebrani mieszkańcy nie wnieśli uwag." W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek informacji, czy mieszkańcy sołectwa mieli wcześniej możliwość zapoznania się z projektem statutu, czy mieli czas na sformułowanie ewentualnych wniosków, czy wiedzieli, gdzie i do jakiego terminu owe wnioski mogą składać, a w szczególności, czy wiedzieli (z odpowiednim wyprzedzeniem) że projekt statutu będzie omawiany na ww. zebraniu, że będzie możliwość zgłaszania wniosków i uwag właśnie na tym zebraniu. Z przedstawionego protokołu nie wiadomo nawet, czy projekt statutu został uczestnikom zebrania przekazany w odpowiedniej liczbie kopii na piśmie, czy został im odczytany, czy i jak informowano mieszkańców jakiego rodzaju uwagi czy wnioski mogą składać, czy poinformowano ich że to jest ostatni moment na złożenie wniosków, czy też przewidziano możliwość składania wniosków i uwag także po zebraniu.

Tak ograniczonych czynności, jak utrwalono w ww. protokole zebrania w sołectwie Machnacz nie można uznać za konsultacje o rzeczywistym charakterze. Rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji powinno zmierzać do umożliwienia zapoznania się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców Sołectwa, tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a następnie rozważenie tych uwag przez organ gminy (por. ww. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 3930/10).

Brak jest dokumentacji potwierdzających kiedy i jak przeprowadzono konsultacje w innych sołectwach, których statuty przyjęto zaskarżoną uchwałą.

Należy przy tym zauważyć, że w protokole wspólnego posiedzenia Komisji Rady Miejskiej odnotowano, iż przedstawiając projekt uchwały Sekretarz Gminy wskazał, iż "w okresie ostatnich trzech lat wstępny projekt statutu został przekazany do konsultacji do wszystkich sołectw, część sołectw takie uwagi wniosło i te uwagi zostały naniesione." W protokole odnotowano także wypowiedź radnego J. Karkosińskiego, który w reakcji na wypowiedź Sekretarza Gminy, stwierdził, iż rozmawiał z kilkoma sołtysami, którzy potwierdzili, że żadnych konsultacji nie było i nie wnosili żadnych uwag. W odpowiedzi Burmistrz poinformował, że na każdym zebraniu wiejskim było informowane, żę jak są tylko jakieś uwagi do statutu, to należy je zgłaszać.

Należy podkreślić, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Jeżeli zatem organ wypełniając swój obowiązek z art. 54 § 2 p.p.s.a. (przesłanie Sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę) nie przedstawił Sądowi żadnych dokumentów potwierdzających przeprowadzenie konsultacji we wszystkich sołectwach, a ponadto na późniejsze wyraźne wezwanie Sądu do przedstawienia całej dokumentacji (a więc całych akt sprawy) przesłał dokument potwierdzający podjęcie czynności tylko w jednym sołectwie – Sąd zobowiązany jest przyjąć, że w innych sołectwach nie przeprowadzono żadnych czynności, które można by rozważać jako przeprowadzenie konsultacji. Nie jest dowodem przeprowadzenia takich czynności sama wypowiedź Sekretarza Gminy czy Burmistrza zaprotokołowana na wspólnym posiedzeniu Komisji Rady Miejskiej. Trzeba zauważyć, że wypowiedzi te nie tylko nie mają oparcia w jakimkolwiek dokumencie (poza tym odnoszącym się do sołectwa Machnacz), ale jest także kwestionowana przez radnego Gminy. Dowodem przeprowadzenia konsultacji mogą być np. kopie ogłoszeń skierowanych do mieszkańców poszczególnych sołectw (w formie papierowej lub na stronie BIP lub innej stronie internetowej gminy), protokoły ze spotkań z mieszkańcami (z wyraźnym wskazaniem, że dotyczyły one konsultacji, a ponadto ze wskazaniem sposobu przygotowania i przebiegu spotkania czy treści zgłaszanych uwag i wniosków) czy wreszcie nadesłane przez mieszkańców pisma. W niniejszej sprawie żadnych tego rodzaju dokumentów Sądowi nie przedstawiono. W szczególności brak dokumentów przedstawiających uwagi do projektów statutów, które jakoby zgłaszała "część sołectw".

W tych okolicznościach należało zatem stwierdzić, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone obligatoryjnymi konsultacjami zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., co jak wyżej wskazano stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g., skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

W tej sytuacji - aczkolwiek przedstawione w skardze zarzuty znajdują potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych - bezprzedmiotowe i bezcelowe stało się ich szczegółowe rozpatrywanie. Wskazane powyżej istotne naruszenie prawa powoduje bowiem nieważność zaskarżonej uchwały w całości bez względu na jej treść.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo z uwagi na uchwalenie jej bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność w całości, o czym orzekł w sentencji wyroku.