Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 804/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 10 maja 2022 r. nr SKO.4111.442.997.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 28 marca 2022 r. nr MGOPS.5212.4.2022.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 804/22

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi A.R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 10 maja 2022 r. nr SKO.4111.442.997.2022 dotycząca odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy, Burmistrz Miasta i Gminy [...] - po rozpatrzeniu wniosku z 15 lutego 2022 r. - decyzją z 28 marca 2022 r. nr MGOPS.5212.4.2022 odmówił A.R. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem M.R.

W uzasadnieniu wskazał, że nie została spełniona przesłanka dotycząca wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615, dalej: u.ś.r.). Dodatkowo zachodzi przesłanka negatywna wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., tj. pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, przy jednoczesnym nieposiadaniu przez współmałżonka orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odwołaniu od powyższej decyzji A.R. wniósł o jej uchylenie oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wskazaną na wstępie decyzją z 10 maja 2022 r. Kolegium - działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) oraz art. 32 ust. 2 u.ś.r. - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z 28 marca 2022 r.

Przytaczając regulacje prawne określające podmioty uprawnione do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego oraz przesłanki jego przyznawania wynikające z art. 17 u.ś.r. organ odwoławczy wskazał, że wg ustaleń organu I instancji, M.R. (ur. [...]) legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z [...] sierpnia 2020 r., którym zaliczono go na stałe do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 21 lipca 2020 r. oraz nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Z akt sprawy wynika również, że M.R. pozostaje w związku małżeńskim z I.R. (ur. [...]), która orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z [...] stycznia 2022 r. została zaliczona do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

Zdaniem SKO, okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w terminach określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mogła być podstawą wydania decyzji odmownej. Organ I instancji dokonał bowiem błędnej interpretacji tego przepisu, pomijając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443), którym Trybunał uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Wyrok wszedł w życie w dniu ogłoszenia w Dzienniku Ustaw (tj. 23 października 2014 r.) i chociaż nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego a jedynie wskazał na konieczność zmian ustawodawczych, to w oparciu o art. 190 ust. 1 Konstytucji RP kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do opiekunów osób których niepełnosprawność powstała później niż do ukończenia 18 lub 25 roku życia, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu zatem do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Wg Kolegium, druga natomiast ze wskazanych podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. została przez organ I instancji zastosowana prawidłowo.

Organ wspomniał o ukształtowaniu w orzecznictwie sądów administracyjnych dwóch przeciwstawnych linii orzeczniczych. Wskazał, że nie przychyla się do stanowiska dopuszczającego - wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu - przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny mimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Kolegium tym samym podzieliło pogląd, zgodnie z którym pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Za zastosowaniem literalnej wykładni tego przepisu przemawia treść podjętej na gruncie przepisów u.ś.r. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13, ONSAiWSA 2014 nr 3 poz. 36), w której stwierdzono, że przy wykładni przepisów powyższej ustawy "niedopuszczalne jest sądowe uzupełnienie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie mogą być samodzielnym źródłem roszczeń" oraz nie można powołując się na wykładnię prokonstytucyjną nadawać przepisom ustawy znaczenia sprzecznego z jej brzmieniem.

Zatem niekwestionowany fakt, że żona M.R., tj. I.R. nie posiada wymaganego przez art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ż.r. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a legitymuje się jedynie orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym [...] stycznia 2022 r., a więc aktualnym i obrazującym rzeczywisty stan zdrowia żony osoby wymagającej opieki, przemawia za słusznością rozstrzygnięcia organu I instancji.

Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanym przypadku nie może ujść uwadze, że decyzją Wójta Gminy S. z 3 stycznia 2022 r. przyznano M.R. częściowo odpłatne usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania, tj. w zakresie pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych w ilości 13 godzin tygodniowo na okres od 3 stycznia do 31 grudnia 2022 r. Uwzględniając fakt, że A.R. nie mieszka z rodzicami, M.R. korzysta z usług opiekuńczych, a jego żona I.R. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, trudno uznać, by stała i osobista opieka nad ojcem uniemożliwiała wnioskodawcy podjęcie zatrudnienia nawet w ograniczonym zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO z 10 maja 2022 r. A.R. wniósł o jej zmianę poprzez przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. Podał, że ojciec jest [...], ma [...] z powodu której [...]. W domu mieszka także niepełnosprawna 81-letnia mama skarżącego, która sama wymaga opieki i nie jest w stanie zatroszczyć się o męża. Ojciec wymaga stałej opieki pielęgnacyjnej, w tym podawania leków. Skarżący musiał zrezygnować z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania nad nim opieki. W ocenie skarżącego, ma on prawo do ubiegania się o przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tym bardziej, że i tak sprawuje opiekę nad obojgiem rodziców z racji ich niepełnosprawności. Wydana decyzja jest krzywdząca oraz niezgodna ze stanem faktycznym i prawnym.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Poddawszy kontroli w ramach w/w kryteriów zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona.

Decyzjami tymi organy odmówiły przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem.

Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z jej art. 17 ust. 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do powyższego nie budzi wątpliwości, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na skarżącym A.R. - jako synu - ciążył obowiązek alimentacyjny wobec ojca M.R. oraz nie podejmował on zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem nad nim opieki.

1. Organ I instancji odmawiając przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia jako przyczynę – wywodzoną z art. 17 ust. 1b u.ś.r. – wywiódł, że skoro z orzeczenia o zaliczeniu osoby wymagającej opieki do znacznego stopnia niepełnosprawności wynika brak możliwości ustalenia od kiedy niepełnosprawność istnieje, to brak jest podstaw do uznania, że powstała ona do 18 (25) roku życia.

Odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o tę okoliczność trafnie zweryfikował organ odwoławczy, prawidłowo wywodząc w oparciu o wyrok TK z 21 października 2014 r. K 38/13 (wszedł on w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, tj. 23 października 2014 r.), że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy do takiej odmowy (zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia). TK we wskazanym wyroku stwierdził, że w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje wprost skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Powoduje jednak konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją RP przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa tak, aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując więc taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis ten – jako zgodny z Konstytucją – powinien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W tej sytuacji, mimo że art. 17 ust. 1b nie został usunięty z u.ś.r. i nadal zachowuje dotychczasowe brzmienie, wywodzenie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na literalne brzmienie tego przepisu nie znajduje uzasadnienia.

2. Przechodząc do drugiej wskazanej przez orzekające w sprawie organy administracji przyczyny odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego - wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. – którą Kolegium przyjęło jako samoistną, należy wskazać, że zgodnie z jego treścią, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wg organu I i II instancji, skoro żona osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (posiadając jedynie stopień umiarkowany), to nie ma prawnej możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom obwiązanym do alimentacji w dalszej kolejności (w rozpoznawanym przypadku skarżącemu - synowi). Dopiero stwierdzony odpowiednim orzeczeniem u współmałżonka osoby wymagającej opieki znaczny stopień niepełnosprawności – przy spełnieniu pozostałych warunków ustawowych - uprawniałby właściwy organ do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Zdaniem Sądu, fakt braku posiadania przez żonę M.R. i jednocześnie matkę skarżącego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (lub mu równoważnego – art. 3 pkt 21 u.ś.r.) nie może jednak automatycznie sam w sobie stanowić bezwzględnej przeszkody dla przyznania mu wnioskowanego świadczenia.

Sąd orzekający w sprawie ma świadomość sygnalizowanej przez SKO rozbieżności w orzecznictwie sądowym na tle stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i co do zasady zgadza się ze stanowiskiem, że ustawowego ograniczenia prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. - sprawujące opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim - wyłącznie do sytuacji w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie można poddawać wykładni rozszerzającej (por. m.in. wyroki NSA z 23 stycznia 2020 r. I OSK 2462/19, z 20 stycznia 2016 r. I OSK 3283/14 i z 27 listopada 2014 r. I OSK 1219/13 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie jednak Sąd stoi na stanowisku, że formalne nielegitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wyklucza w sposób bezwzględny przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie sprawującej faktyczną opiekę nad osobą niepełnosprawną, która jest obciążona względem niej obowiązkiem alimentacyjnym, w tym zwłaszcza jej dziecku. Ograniczenie się bowiem w takiej sytuacji – jak uczyniły to organy administracji - wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. kłóciłoby się z zasadami sprawiedliwości społecznej, jak również celem ustawy i samej instytucji świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym Sąd dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwość odstąpienia od ścisłej językowej wykładni tego przepisu, prezentując pogląd, że nie w każdym przypadku kiedy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osoby spokrewnione w dalszej kolejności nie mają prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie tego świadczenia wiąże się bowiem z realnym wykonywaniem opieki nad osobą jej wymagającą, przy jednoczesnym obiektywnym braku możliwości jej sprawowania przez współmałżonka takiej osoby.

Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika zatem, że współmałżonek pomimo nielegitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest w stanie z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z jego woli zapewnić współmałżonkowi wymaganej opieki, mogą zaistnieć uzasadnione podstawy do uznania możliwości skorzystania z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez inne osoby z kręgu uprawnionych w dalszej kolejności, sprawujących niejako w zastępstwie tego współmałżonka opiekę nad osobą jej wymagającą.

Jak wskazano m.in. w wyroku WSA w Rzeszowie z 23 lutego 2021 r. II SA/Rz 1417/20, poprzestanie na językowym i pozornie kategorycznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., niezależnie od wskazanego wyżej naruszenia zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP (zasada uwzględniania dobra rodziny w zakresie polityki społecznej i gospodarczej), mogłoby w określonych stanach faktycznych doprowadzić do zapewnienia iluzorycznej opieki osobom dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności przez przyjęcie szkodliwej fikcji, że tego rodzaju opiekę może sprawować każdy małżonek powyższej osoby który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nawet jeśli nie może on zapewnić tej osobie realnej i efektywnej opieki ze względu na stan swojego zdrowia, co dodatkowo może narazić tę osobę na określone zagrożenia życia lub zdrowia (np. w sytuacji wymaganej sprawności w celu udzielenia pomocy w stanach nagłych); zbieżne z tym stanowisko wyrażono także w innych wyrokach WSA w Rzeszowie (m.in. z 27 kwietnia 2021 r. II SA/Rz 358/21, z 23 marca 2021 r. II SA/Rz 189/21 i z 18 marca 2021 r. II SA/Rz 186/21) oraz wyrokach innych sądów administracyjnych (w tym WSA w Szczecinie z 15 kwietnia 2021 r. II SA/Sz 1086/20, WSA w Krakowie z 23 marca 2021 r. III SA/Kr 1277/20 i WSA w Łodzi z 19 marca 2021 r. II SA/Łd 900/20).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko, w myśl którego w konkretnych indywidualnych stanach faktycznych, w związku z tak istotną i wrażliwą materią jak zapewnienie koniecznej opieki niepełnosprawnej w stopniu znacznym osobie spokrewnionej, mogą wystąpić szczególne i wyjątkowe sytuacje, wymagające szerszego uwzględnienia wykładni systemowej i celowościowej wskazanych przepisów, w zgodzie z przepisami Konstytucji RP. Nie można bowiem wykluczyć, że małżonek osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym i wymagającej stałej opieki, mimo niedysponowania orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, znajdzie się w sytuacji wymagającej zapewnienia jej opieki, której sam nie jest w stanie w żaden sposób zapewnić.

W związku z tym należy zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a niezbędnej pomocy i wsparcia jest w stanie udzielić osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. Pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić więc tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Taki pogląd wyrażono m.in. w wyrokach NSA z 25 stycznia 2021 r. I OSK 2103/20, z 11 stycznia 2017 r. I OSK 1113/15, z 18 listopada 2015 r. I OSK 1200/14, z 13 listopada 2015 r. I OSK 1230/14, z 6 listopada 2014 r. I OSK 251/14, z 20 września 2013 r. I OSK 46/13 i z 13 lutego 2013 r. I OSK 1526/12 (CBOSA).

Nie kwestionując ustaleń orzekających w sprawie organów co do braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności po stronie I.R. (liczącej w dacie wydawania decyzji przez organ I i II instancji 82 lata, a więc nawet starszej od swego niepełnosprawnego w stopniu znacznym i wymagającego opieki męża), nie można wobec powyższych uwag pominąć, że już w treści przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego wskazano na jej zły stan zdrowia (choroba [...] i [...], [...]), wywodząc wprost, że wraz z mężem także ona wymaga stałej opieki. Potwierdza to treść zaświadczenia lekarskiego z [...] lutego 2022 r., wg którego ze względu na stan zdrowia oraz podeszły wiek nie jest zdolna do sprawowania nad mężem opieki.

Nie można w związku z tym również pominąć, że w orzeczeniu o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności którym legitymuje się I.R. zawarto wskazania co do konieczności zaopatrzenia jej w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie, a także co do korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji; koreluje z tym uzasadnienie tego orzeczenia, wg którego posiadane przez nią schorzenia w obecnym stopniu zaawansowania naruszają sprawność organizmu powodującą potrzebę ej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych, przy uzasadnionej względami medycznymi konieczności udzielenia czasowej i częściowej pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz współudziału w procesie leczenia i rehabilitacji.

Zestawienie powyższego z informacjami nt. stanu zdrowia M.R. liczącego w dacie wydawania decyzji przez organy 81 lat (m.in. stan po [...], wymagający leczenia z powodu [...], [...], [...] i choroby [...]), a przez to wymagającego pomocy praktycznie we wszystkich czynnościach życiowych (ubieranie, przygotowywanie i spożywanie posiłków, korzystanie z toalety) nawet nie tyle że poddaje w wątpliwość możliwość sprawowania nad nim rzeczywistej opieki przez żonę (skoro sama jej wymaga), co obiektywnie całkowicie ją wyklucza.

Niezależnie od okoliczności związanych ze stanem zdrowia I.R. jako małżonki osoby wymagającej opieki wyraźnego podkreślenia wymaga fakt ukończenia tak przez nią jak i jej męża 75 roku życia.

Stosownie do art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie która ukończyła 75 lat, a zgodnie z ust. 1 tego artykułu, zasiłek ten przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością uprawnionego do samodzielnej egzystencji (w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, niezdolność taka jest jedną z cech kwalifikujących osobę do znacznego stopnia niepełnosprawności, który z kolei na mocy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom niż małżonek niepełnosprawnego). Wynika z tego, że ukończenie przez osobę wieku 75 lat jest traktowane w art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. jako okoliczność świadcząca o niezdolności do samodzielnej egzystencji tylko ze względu na osiągnięty wiek. Przekroczenie określonego pułapu wiekowego może więc wiązać się z niezdolnością do samodzielnej egzystencji bez konieczności stwierdzenia tego stosownym orzeczeniem. Powyższy wniosek potwierdza także to, że osobami uprawnionymi do zasiłku pielęgnacyjnego na równi z osobami w wieku od 75 lat wzwyż są w myśl art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. niepełnosprawni w wieku powyżej 16. roku życia jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepisy te zrównują w uprawnieniach do zasiłku pielęgnacyjnego osoby starsze (75 lat i więcej) oraz osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym, zaś cechą łączącą te dwie grupy jest przypisanie im niezdolności do samodzielnej egzystencji, zakładanej z racji niepełnosprawności bądź wieku.

Wiek jako cecha osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji występuje także w regulacjach dotyczących dodatku pielęgnacyjnego zawartych w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.). W świetle art. 75 ust. 1 tej ustawy, dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia (na fakt pobierania przez rodziców wnioskodawcy wraz ze świadczeniami emerytalnymi dodatków pielęgnacyjnych zwrócono uwagę w zapisach przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego). Podobnie zatem jak zasiłek pielęgnacyjny, dodatek pielęgnacyjny opiera się na domniemaniu braku zdolności do samodzielnej egzystencji osób które ukończyły 75 rok życia (zgodnie z art. 16 ust. 6 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego).

Wskazane unormowania świadczą o istnieniu w systemie zabezpieczenia społecznego przepisów zakładających domniemanie braku zdolności do samodzielnej egzystencji osoby z samego powodu osiągnięcia wieku 75 lat. Skoro daną osobę cechuje brak zdolności do samodzielnej egzystencji z przyczyn wiekowych, tym bardziej świadczy to o braku zdolności do sprawowania opieki nad innym członkiem rodziny, podobnie jak w przypadku osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Mimo zatem że niewątpliwie posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez małżonka osoby wymagającej opieki stanowi w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. kryterium pozwalające wywieść prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla zstępnego takiej osoby, to nie można jednocześnie wykluczyć pewnych skrajnych przypadków pozwalających jednak organom administracji samodzielnie i w sposób nie budzący żadnych wątpliwości obiektywnie stwierdzić, że małżonek osoby wymagającej opieki absolutnie nie jest w stanie tej opieki z uwagi na swój wiek i /lub stan zdrowia sprawować. W takich przypadkach, zdaniem Sądu, do uznania braku takiej zdolności nie jest więc konieczne formalne legitymowanie się przez niego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a okoliczność braku możliwości sprawowania przez niego opieki może zostać wykazana innymi dowodami (np. z dokumentacji medycznej, wywiadu środowiskowego).

W rozpoznawanej sprawie, mimo dysponowania wiedzą nt. wieku i stanu zdrowia matki wnioskodawcy – wobec konieczności zapewnienia jej mężowi stałej, właściwej i kompleksowej opieki oraz pomocy w codziennej egzystencji, okoliczności związane ze stanem zdrowia jego żony i możliwością sprawowania przez nią opieki nad mężem nie zostały w ogóle rozważone, a organy administracji poprzestały na literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.

W opisanej sytuacji odmowa przyznania więc skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem tylko z tej przyczyny, że jego matka – jako zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności – nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jawi się nie tylko jako przedwczesna, ale także niemożliwa do pogodzenia z celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego i przedstawionym wyżej sposobem wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Jako niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności jawi się bowiem wymaganie od osoby o obiektywnie złym stanie zdrowia, która nie legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale sama z uwagi na związane z tym ograniczenia wymaga (potwierdzonego orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności) wsparcia w codziennej egzystencji, aby zapewniła prawidłową pod każdym względem opiekę osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym, nawet jeżeli jest to osoba jej bliska, względem której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny.

Zdaniem Sądu, stwierdzenie w sposób nie budzący wątpliwości braku takiej możliwości po stronie małżonka osoby wymagającej opieki znosi negatywną przesłankę przyznania świadczenia o jakiej mowa w powyższym przepisie, będąc równoznacznym w skutkach ze stwierdzeniem posiadania przez tego małżonka orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro bowiem daną osobę obiektywnie cechuje brak zdolności do samodzielnej egzystencji, tym bardziej świadczy to o braku zdolności do sprawowania opieki nad innym członkiem rodziny, podobnie jak w przypadku osób o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Jak wynika z art. 4 ust. 1 – 3 tej ustawy, o zaliczeniu do określonego stopnia niepełnosprawności decyduje zakres naruszenia sprawności organizmu, przy ocenie którego nie uwzględnia się jednak określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. zdolności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Wobec tego należało stwierdzić, że wywiedziona w rozpoznawanej sprawie przez SKO oraz Burmistrza odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia oparta została na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., pozostającej w związku z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Stosownie do tego Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania dla organów administracji wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań, wedle nie będzie możliwa odmowa przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem tylko w oparciu o brak posiadania przez jego matkę orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, skoro z przeprowadzonego w ramach sprawy postępowania dowodowego wynika wprost obiektywny brak możliwości zapewnienia przez nią niezbędnej opieki swemu mężowi.

Oceny tej sytuacji nie zmienia fakt przyznania ojcu wnioskodawcy usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania w zakresie pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych w ilości 13 godzin tygodniowo w okresie od 3 stycznia do 31 grudnia 2022 r. (decyzją Wójta Gminy S. z 3 stycznia 2022 r. nr GOPS/5025/U/199/22), skoro jak wynika również z jej uzasadnienia, takiej pomocy w adekwatnym zakresie nie mogą mu zapewnić osoby bliskie.