Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 751/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 2 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 zd. pierwsze
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 października 2017 r. sprawy ze skargi Parafii [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 roku, nr [...] o warunkach zabudowy; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Parafii [...] kwotę 957 zł(dziewięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta P. (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] (zwanej też dalej "Wnioskodawcą" lub "Inwestorem") z [...] marca 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej pierwotnie jako [...] – ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowego na działce [...]

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Parafię [...] (zwaną też dalej "Parafią" lub "Skarżącą"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] lutego 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...].

Skargę na powyższą decyzję SKO wniosła Parafia [...], żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

a) art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe określenie stron postępowania i nie uznanie za strony właścicieli działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], a w konsekwencji nie zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i nie doręczenie wszystkim stronom decyzji organów obu instancji, co uniemożliwia organom prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy;

b) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315; zwanego też dalej "rozporządzeniem z 1959 r.") poprzez:

- utrzymanie w mocy decyzji uwzględniającej wniosek Inwestora z [...] marca 2014 r. i ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, mimo tego, że decyzja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r., bowiem planowana inwestycja może naruszać 50-metrową strefę ochronną cmentarza zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr [...], licząc ww. strefę na zewnątrz od granicy tej działki będącej częścią cmentarza;

- nieprecyzyjne określenie warunków zabudowy, a w szczególności zbyt ogólne określenie warunków, jakie spełniać musi planowana linia zabudowy, i niezgodne z treścią decyzji oraz przepisów rozporządzenia z 1959 r. wykreślenie linii zabudowy na załączniku nr 1 do decyzji, tj. wykreślenie jej w odległości około 6 m od granicy z istniejącym na działce nr [...] cmentarzem, co narusza min. 50-metrową strefę ochronną cmentarza, liczoną na zewnątrz od granicy działki nr [...];

- dokonanie niezgodnej z zasadami logicznego rozumowania i celami, jakim służyć mają przepisy rozporządzenia z 1959 r., wykładni jego przepisów, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że akt ten nie może być uznany za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. bowiem reguluje jedynie warunki lokowania nowych cmentarzy w sąsiedztwie istniejących zabudowań, a nie sytuację odwrotną, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie;

c) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, mimo że planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji występującej na analizowanym przez organ terenie;

d) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie wydanej przez siebie decyzji, jedynie szczątkowe ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w postępowaniu, co nie pozwala na przyjęcie, że organ odpowiednio dokładnie zbadał sprawę;

e) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., tj. niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz nieustalenie z Inwestorem, czy projektowany budynek będzie według jego założeń spełniał również funkcję mieszkalną, co jednoznacznie obligowałoby organ do przeanalizowania inwestycji pod kątem spełniania przez nią warunków określonych w rozporządzeniu z 1959 r., bowiem zgodnie z treścią załączonych do wniosku rzutów poszczególnych kondygnacji i ich opisów, na piętrze budynku przewidziano m.in. "zaplecze mieszkalne".

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 sierpnia 2015 r. o sygn. akt IV SA/Po 242/15 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...].

Motywując swoje rozstrzygnięcie, WSA wyjaśnił, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. dotyczy zarówno nowo powstających cmentarzy, jak i zabudowy powstającej przy cmentarzach, i związany jest z zachowaniem przepisów sanitarnych i wykluczeniem szkodliwego oddziaływania cmentarza na otoczenie. Stanowi on przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a w konsekwencji może stanowić podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy. W ocenie WSA obowiązek zachowania odległości wynikającej z przepisów rozporządzenia z 1959 r. ciąży na tym inwestorze, który później rozpoczął proces budowlany. Tymczasem w niniejszej sprawie organy nie ustaliły, czy realizacja wskazanej we wniosku inwestycji w ogóle będzie możliwa i gdzie przebiega granica cmentarza, od której liczyć należy wymaganą odległość do nowopowstającej zabudowy. Wykreślenie zaś przez organ linii zabudowy na załączniku nr [...] do decyzji – notabene, zdaniem WSA, mało czytelnym – tj. wyznaczenie jej w odległości około 6 metrów od granicy z istniejącym na działce nr [...] cmentarzem, narusza 50-metrową strefę ochronną cmentarza, liczoną na zewnętrz od granicy ww. działki. Co więcej, na tym etapie postępowania nie jest możliwe ustalenie dokładnych granic cmentarza, wobec czego zastrzeżenie w decyzji, że linia zabudowy ma być zgodna z rozporządzeniem z 1959 r., nie jest wystarczające. Ponadto organy w ogóle nie wyjaśniły stanu faktycznego i prawnego w kwestii dotyczącej ustaleń z Inwestorem, czy projektowany budynek będzie spełniał również funkcję mieszkalną. Poza tym WSA wytknął, że planowana inwestycja nie kontynuuje średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, jaki występuje w obszarze analizowanym, ale nawiązuje do najwyższego (48%), jaki jest w sąsiedztwie – czego organy nie wyjaśniły i nie uzasadniły w sposób wyczerpujący – a ponadto wątpliwości budzi spełnienie wymogu kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym, poprzez dopuszczenie zabudowy usługowo-biurowej w terenie, gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa jedno- i wielorodzinna z uzupełniającą funkcją usługową. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien także prawidłowo i wyczerpująco ustalić krąg stron postępowania.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez spółkę [...] Sp. z o.o., Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 04 lipca 2017 r. o sygn. akt II OSK 2822/15, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Poznaniu i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Sąd drugiej instancji podzielił dominujące stanowisko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym rozporządzenie z 1959 r. stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a jego przepisy powinny być uwzględniane przez organ orzekający w sprawie warunków zabudowy; mogą także stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyjaśnił, że określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. odległości dotyczą zarówno odległości cmentarzy od zabudowy mieszkaniowej, jak i odległości zabudowy mieszkaniowej od cmentarzy. Jednocześnie zaznaczył, że warunkiem stosowania § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. winno być zakwalifikowanie zamierzenia inwestycyjnego do jednej z kategorii budynków objętych tym przepisem. Tymczasem, jak wynika z decyzji organów obu instancji, w tej sprawie ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowego, a więc budynku nieobjętego § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. W przypadku, gdy przedmiot danego zamierzenia inwestycyjnego nie jest objęty regulacją ww. przepisu, niedopuszczalnym było uznanie, że hipoteza normy prawnej zawartej w tym przepisie obejmuje także i inne, nie wymienione w tym przepisie, budynki lub budowle.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zagospodarowanie terenu wynikające z samowoli budowanej nie może ograniczać praw innych uczestników procesów inwestycyjnych. W konsekwencji uznał, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd pierwszej instancji miał obowiązek uwzględnić i to, że przynajmniej część cmentarza zlokalizowana na działce nr [...] była w dacie wydawania w tej sprawie decyzji (a także w dacie wyrokowania) samowolą budowlaną. Odrębna okoliczność polegająca na ewentualnym prowadzeniu postępowań legalizacyjnych co do samowoli budowlanych nie mogła uzasadniać uznania, że takie samowole budowlane mają ograniczać możliwość legalnej zabudowy terenów sąsiednich. Nie można przyznawać większej ochrony prawnej sprawcy samowoli budowlanej wobec innego podmiotu, które tylko poprzez taką samowolę budowlaną nie może uzyskać warunków zabudowy.

Za częściowo zasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny także zarzut strony skarżącej kasacyjnie co do naruszenia "art. 145 p.p.s.a." poprzez nieprawidłową kontrolę decyzji i w konsekwencji nieuzasadnione uchylenie decyzji nieobarczonych żadnymi błędami – konstatując, że wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, decyzje wydane w tej sprawie wskazują na okoliczności ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy powyżej średniej wielkości, a WSA nie wskazał, na czym miałoby polegać wyznaczenie i uzasadnienie wyznaczenia tego wskaźnika w sposób wyczerpujący. Zdaniem NSA zasadnie również podniosła Skarżąca kasacyjnie, że projektowana zabudowa usługowa jest zlokalizowana na obszarze objętym analizą, a kwestia wielkości istniejącej zabudowy usługowej nie może stanowić podstawy do uznania, że w obszarze analizowanym w ogóle nie ma zabudowy usługowej.

Na rozprawie w dniu 05 października 2017 r. – wyznaczonej w ramach ponownego rozpoznawania sprawy przez Sąd pierwszej instancji – pełnomocnik uczestnika [...] sp. z o.o. (k. 240) wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, pomimo że większość podniesionych w niej zarzutów okazała się niezasadna.

Taka ocena zarzutów skargi wynika już w istotnej mierze z treści uzasadnienia zapadłego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 04 lipca 2017 r. o sygn. akt II OSK 2822/15 (zwanego też dalej "Wyrokiem NSA"), który na mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej w skrócie "p.p.s.a.") wiąże Sąd w obecnym składzie. Zgodnie ze zdaniem pierwszym tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych opiniach komentatorów wspomniane związanie ustaje jedynie w razie zasadniczej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego lub podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym (por. m.in.: B. Dauter [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2016, uw. 6 i 8 do art. 190; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 4–6 do art. 190). Należy stwierdzić, że żadna z wymienionych wyżej sytuacji w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze także i to, że wyroki NSA zapadłe w danej sprawie objęte są również dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a. (zob.: B. Dauter [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2016, uw. 5 do art. 190), w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Lege non distinguente, przez "sądy" należy tu rozumieć wszystkie sądy administracyjne, tj. każdy skład takiego sądu rozpoznający daną sprawę, a przez wiążące orzeczenie – prawomocne orzeczenie takiego sądu. W konsekwencji na mocy przywołanego art. 153 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest też oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", o której mowa w art. 190 p.p.s.a., gdyż w pojęciu "oceny prawnej" zawiera się nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie: stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje więc m.in. zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, uw. 2–5 i 9 do art. 153).

Jak z powyższego wynika, Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę jest związany wykładnią, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w zapadłym w tej sprawie Wyroku NSA.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż w rozpoznawanej sprawie nie znajdowały zastosowania odległości określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), i to z dwóch wskazanych przez NSA względów.

Po pierwsze, w tej sprawie warunkiem stosowania § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. winno być zakwalifikowanie zamierzenia inwestycyjnego do jednej z kategorii budynków objętych tym przepisem. Tymczasem – jak zauważył NSA – z decyzji organów obu instancji wynika, że w tej sprawie ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowego, a nie budynku mieszkalnego lub innego budynku objętego ww. przepisem. Uzupełniając te uwagę – w nawiązaniu do zarzutu skargi oznaczonego lit. e – należy wyjaśnić, że wzmianka o planowanym w ramach projektowanej inwestycji "zapleczu mieszkalnym" występowała jedynie w załączniku do pierwotnej wersji wniosku Inwestora z [...] marca 2014 r. (k. 5 akt adm. I inst.), natomiast w skorygowanej wersji tego załącznika z [...] czerwca 2014 . nie została już powtórzona (k. 63–64 akt adm. I inst.). Samo to uprawnia do wniosku, że wbrew ww. zarzutowi Skarżącej, kwestia, czy projektowany budynek będzie spełniał również funkcje mieszkalną, nie wymagała już dalszych wyjaśnień. Poza tym ostatecznie wiążące są ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy, a ta decyzja w rozpoznawanej sprawie jednoznacznie określała rodzaj inwestycji jako budowę budynku "usługowo-biurowego", bez wzmianki o dodatkowej funkcji mieszkalnej (zob. pkt I decyzji Prezydenta [...] z [...].08.2014 r.).

Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że Sąd pierwszej instancji miał obowiązek uwzględnić i to, że przynajmniej część cmentarza zlokalizowana na działce nr [...] była samowolą budowlaną. Jednocześnie wyraził ocenę, że okoliczność polegająca na ewentualnym prowadzeniu postępowań legalizacyjnych co do samowoli budowlanych nie mogła uzasadniać uznania, że takie samowole budowlane mają ograniczać możliwość legalnej zabudowy terenów sąsiednich. Nie można bowiem przyznawać większej ochrony prawnej sprawcy samowoli budowlanej wobec innego podmiotu, które tylko poprzez taką samowolę budowlaną nie może uzyskać warunków zabudowy.

W świetle przedstawionych ocen zawartych w Wyroku NSA – którymi Sąd w niniejszym składzie jest związany – za niezasadne należało uznać zarzuty oznaczone w petitum skargi literą b (tiret 1–3).

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut skargi dotyczący niewłaściwego określenia kręgu stron postępowania (lit. a petitum) – co, jak wynika z uzasadnienia skargi, miało polegać na niezasadnym pominięciu przynajmniej właścicieli działki nr [...] – już z tej to przyczyny, że zgodnie z dominującym w orzecznictwie NSA poglądem, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu (co formalnie powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Wynika to stąd, że wskazana w ww. przepisie przesłanka wznowieniowa, polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy, wiąże się ściśle z art. 147 zd. drugie k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok NSA z 26.01.2009 r., II OSK 51/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). W konsekwencji tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu administracyjnego, zależy, czy skorzysta ona z prawa do żądania wznowienia tego postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że owa strona nie brała udziału w postępowaniu (por. m.in. wyroki NSA: z 05.06.2006 r., I OSK 911/05; z 17.06.2008 r., II OSK 665/07; z 22.12.2008 r., II OSK 1109/07; z 26.01.2009 r., II OSK 51/08; z 26.05.2009 r., II OSK 832/08; z 21.10.2009 r., II OSK 1628/08; z 18.05.2010 r., II OSK 796/09; z 16.05.2012 r., II OSK 362/11; z 20.10.2016 r., II OSK 284/15 – CBOSA). Skoro – jak z powyższego wynika – przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym trzeba uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, to uprawnionym jest wniosek, iż sąd administracyjny (tak pierwszej, jak i drugiej instancji) rozpoznając skargę (odpowiednio także: skargę kasacyjną) wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym – tak jak w kontrolowanej sprawie skarżąca Parafia – nie może uwzględnić tej skargi wyłącznie wskutek niezapewnienia udziału w sprawie innemu, niż skarżący, podmiotowi (zob. wyrok NSA z 11.04.2017 r., II OSK 2009/15, CBOSA).

Mimo to, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, skarga Parafii zasługiwała na uwzględnienie, a to z następujących względów.

1. Nie można odmówić całkowicie racji Skarżącej, gdy zarzuca nieprawidłowości związane z ustaleniem wymogu kontynuacji przez planowaną inwestycję funkcji występującej na analizowanym terenie. W ocenie Sądu uznanie przez organy istnienia takiej kontynuacji było w kontrolowanej sprawie co najmniej przedwczesne.

1. Jednym z podstawowych warunków umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy (zwanej też w skrócie "decyzją w.z.") jest określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199) wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – zwany popularnie "zasadą dobrego sąsiedztwa".

2. Jak z powyższego wynika, jednym z istotnych elementów, które planowane zamierzenie inwestycyjne musi kontynuować, jest istniejąca na danym obszarze funkcja zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tego pojęcia nie definiuje. Natomiast w myśl § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej w skrócie "rozp.now.zabud.") przez "funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu" należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Takie rozumienie tego pojęcia potwierdza regulacja zawarta w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), w myśl której "ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu" (zob. § 2 pkt 2 rozporządzenia).

Przywołane definicje – utożsamiające funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu z legalnym sposobem jego zagospodarowania oraz użytkowania posadowionych na tym terenie obiektów budowlanych – jako pochodzące z rozporządzeń, a więc aktów rangi podustawowej, formalnie nie wiążą na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wszakże nie oznacza, że nie należy się nimi posiłkować przy wykładni ustawowego pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu". Przeciwnie, jest to jak najbardziej uzasadnione, zwłaszcza jeśli się zważy ściśle "branżowy" charakter przywołanych rozporządzeń, który pozwala traktować zamieszczone w nich objaśnienia analizowanego terminu jako istotną wskazówkę co do specjalistycznego sposobu rozumienia tego terminu w dziedzinie urbanistyki i planowania przestrzennego. Potwierdza to lektura "Leksykonu urbanistyki i planowania przestrzennego" (pod red. P. Saternusa, Warszawa 2013, s. 129), w którym termin "funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu" został zdefiniowany, w wyraźnym nawiązaniu do ww. rozporządzeń, jako "sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu, zgodny z przepisami odrębnymi". W rezultacie można stwierdzić, że znajduje w tym przypadku zastosowanie reguła wykładni językowej – zwana niekiedy dyrektywą znaczenia specjalnego (języka specjalistycznego) – zgodnie z którą, jeżeli dany termin należy do terminów specjalistycznych w określonej dziedzinie wiedzy lub praktyki społecznej (tu: w dziedzinie urbanistyki i planowania przestrzennego), to należy przyjąć, iż termin ten użyty w przepisach prawa ma takie właśnie znaczenie, jak w tych dziedzinach (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 116).

3. Wszystko to skłania do wniosku, że statuowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu" zakłada kontynuację dotychczasowego, zgodnego z przepisami odrębnymi, sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu.

4. Wobec tego należy zauważyć, że pojęciem "sposobu użytkowania obiektu budowlanego i zagospodarowania terenu" (w kontekście jego zmiany) ustawodawca posłużył się w dwóch miejscach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. art. 50 ust. 2 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p.), nie objaśniając go wszakże. Godzi się jednak zauważyć, że ww. ustawa jest ściśle skorelowana z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") – oba te akty określają jeden zespół złożonych działań, które składają się na proces inwestycyjny. Nie można zatem stosowania przepisów jednej z tych ustaw (oraz jej przepisów wykonawczych) oddzielić od drugiej – co znajduje potwierdzenie w licznych, wzajemnych odesłaniach (zob. np. odesłania do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarte w: art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 34 ust. 1 i 3a, art. 48 ust. 2 pkt 1, art. 49 ust. 1 pkt 1, art. 49b ust. 2 pr.bud.). W związku z tym, że gospodarowanie przestrzenią należy traktować jako wstęp do podjęcia robót budowlanych, to, jak trafnie podnosi się w doktrynie, ratio legis regulacji decyzji o warunkach zabudowy można upatrywać w stwierdzeniu dopuszczalności tych zamierzeń inwestycyjnych, które są reglamentowane przez Prawo budowlane (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 59, Nb 2, s. 578). W związku z tym, w celu odczytania pojęć niewyjaśnionych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (lub jej przepisów wykonawczych) można, a wręcz należy posiłkować się odnośnymi przepisami Prawa budowlanego.

Treść pojęcia "sposobu użytkowania obiektu" została częściowo określona normatywnie w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud., w myśl którego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z powyższego wynika, że sposób użytkowania obiektu budowlanego określają m.in. wymienione (niewyczerpująco) w cytowanym przepisie warunki (por. wyrok NSA z 26.05.2011 r., II OSK 910/10, CBOSA). W rezultacie należy przyjąć, że ogół tych warunków, charakterystycznych dla danego rodzaju działalności prowadzonej w obiekcie budowlanych, na gruncie przepisów prawa budowlanego (a także, odpowiednio, przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) konstytuuje określony (odrębny) sposób użytkowania obiektu.

5. W konsekwencji, w ocenie Sądu, przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej" – gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych – lecz dążyć do uszczegółowienia tej funkcji, w szczególności poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny, z punktu widzenia warunków, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud., sposób użytkowania obiektu.

Z tego względu Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 grudnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 908/13 (CBOSA), w myśl którego nie jest prawidłowym, oceniając "kontynuację funkcji", stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że możne te rodzaje działalności określić jako "usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Wystarczającym byłoby, aby w obszarze analizowanym występowała jakakolwiek inna działalność usługowa. Tymczasem poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci punktu skupu złomu stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej w obszarze analizowanym usługi w postaci salonu kosmetycznego czy gabinetu dentystycznego. W tym samym kierunku zmierza rozumowanie zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 03 marca 2008 r. o sygn. akt II OSK 134/07 (CBOSA), zgodnie z którym samo stwierdzenie w analizie funkcji, iż w sąsiedztwie działki inwestorów zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa z usługami, bez wskazania, jakiego rodzaju są to usługi, uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, a także oceny funkcji w aspekcie uciążliwości usług.

Sąd w niniejszym składzie nie kwestionuje przy tym prawidłowości poglądu ugruntowanego już w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie, że w świetle zasady wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), w tym jego zabudowy (art. 4 pr.bud.), warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. np. wyroki NSA: z 02.10.2008 r., II OSK 1104/07 oraz z 04.12.2009 r., II OSK 1909/09 – CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 61, Nb 2, s. 616). Sąd jednak zwraca uwagę, że takie rozumienie kontynuacji funkcji musi być każdorazowo relatywizowane nie do ogólnie ujmowanej "funkcji usługowej", lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności. A ponieważ jednym z istotnych aspektów funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu – postrzeganej przez prawodawcę, jak to już wyżej wskazano, przez pryzmat sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu – są, związane z danym sposobem użytkowania, warunki ochrony środowiska, to przy badaniu istnienia kontynuacji funkcji należy oceniać również oddziaływania, a zwłaszcza uciążliwości dla otoczenia (szerzej: środowiska), jakie stwarza działalność (funkcja) zamierzona przez inwestora w porównaniu z działalnością (funkcją) zastaną.

Trafność takiego stanowiska znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których akcentuje się konieczność oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, w tym funkcji "usługowej", również w aspekcie uciążliwości poszczególnych rodzajów działalności, w tym usług, oraz ich wpływu na działki sąsiednie (por. wyroki NSA: z 03.03.2008 r., II OSK 134/07; z 29.12.2009 r., II OSK 1/09; z 17.11.2016 r., II OSK 304/15; a także wyroki WSA: z 11.12.2013 r., II SA/Kr 908/13; z 17.11.2011 r., II SA/Bd 1001/11; z 02.10.2014 r., IV SA/Po 496/14; z 03.03.2016 r., IV SA/Po 838/15 – dostępne w CBOSA).

6. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w toku kontrolowanego postępowania organy administracji poprzestały jedynie na badaniu warunku kontynuacji funkcji przez pryzmat ogólnie ujętej "funkcji usługowej", bez wyjaśnienia rodzaju działalności usługowej planowanej przez Inwestora w ramach wnioskowanej budowy budynku usługowo-biurowego – w tym kontekście zwraca uwagę, że organy nie wyegzekwowały wskazanego w pkt IV lit. a (dot. budynków) formularza wniosku o ustalenie warunków zabudowy wymogu określenia "branży" planowanej działalności usługowej – i bez odniesienia tak sprecyzowanego rodzaju planowanej działalności do szczegółowo określonych rodzajów działalności usługowej występujących w obszarze analizowanym.

Z przeprowadzonej w kontrolowanej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwanej też dalej "analizą architektoniczno-urbanistyczną") wynika, że obszar analizowany – którego sposób wyznaczenia w tej sprawie nie budzi istotnych zastrzeżeń Sądu – obejmuje cyt. "nieruchomości położone przy ul. [...], 55b, 43, [...], 42 z zabudową mieszkaniową jednorodzinną uzupełnionej zabudową gospodarczo-garażową i usługową oraz mieszkaniową wielorodzinną – działki położone przy ul. [...] [...]" (k. 36 akt adm. I inst.). Godzi się zauważyć, że spośród 86 działek wyszczególnionych w analizie, tylko na jednej (adres: ul. [...]) przewidziano funkcję usługową, i to najpewniej tylko uzupełniającą ("Mn+U"). Z tak ogólnikowych ustaleń i wniosków ww. analizy – pozbawionych w szczególności określenia konkretnych rodzajów działalności usługowej występujących na analizowanym obszarze (nie wiadomo, czy to właśnie na ww. działce "usługowej" prowadzony jest, wzmiankowany w skardze, "drobny zakład poligraficzny") – nie można było w sposób uprawniony i dostatecznie uzasadniony wyprowadzić wniosku, że planowane zamierzenie kontynuować będzie funkcję występującą w obszarze analizowanym. Ustalenie to było tym bardziej nieuprawnione, że, jak to już wyżej wskazano, nie zostało wyjaśnione, na jaki rodzaj działalności usługowej przedmiotowy budynek ma zostać przeznaczony. I nie chodzi w tym przypadku o porównywanie rozmiaru działalności aktualnie prowadzonej oraz tej projektowanej – skoro zostało wiążąco ocenione w Wyroku NSA, że "kwestia wielkości istniejącej zabudowy usługowej nie może stanowić podstawy do uznania, że w obszarze analizowanym w ogóle nie ma zabudowy usługowej" – ale o przedmiot i charakter tych działalności (w tym związane z nimi ewentualne uciążliwości).

7. W tej sytuacji należy uznać, że organy administracji obu instancji co najmniej przedwcześnie – gdyż nie mając wiedzy na temat rodzaju planowanej działalności usługowej przez Inwestora oraz nie dysponując danymi, jakiego rodzaju działalność usługowa występuje w obszarze analizowanym (i czy ogranicza się ona w tym obszarze tylko do wzmiankowanego ogólnie "budynku o funkcji usługowej" przy ul. [...]) – stwierdziły, że "planowana inwestycja polegająca na budowie budynku usługowo-biurowego w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej występującej w obszarze analizowanym" (s. 6 decyzji Prezydenta [...]) tudzież, że inwestycja ta "stanowi uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej mogąca z nią bezkolizyjnie współistnieć" (s. 6 decyzji SKO). W ocenie Sądu z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, ponieważ stwierdzony brak danych dotyczących rodzaju działalności usługowej istniejącej w obszarze analizowanym, a przede wszystkim tej planowanej przez Inwestora, należy ocenić jako brak istotny, który nie pozwala na prawidłowe ustalenie, czy zamierzenie inwestycyjne kontynuować będzie funkcję zabudowy i zagospodarowania zastaną w obszarze analizowanym. Nie każda bowiem funkcja usługowa da się pogodzić z funkcją mieszkaniową (por. wyrok WSA z 02.10.2014 r., IV SA/Po 496, CBOSA).

8. Z uwagi na powyższe, jako niewystarczająco uzasadnione i co najmniej przedwczesne należy uznać ustalenie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, iż w rozpoznawanej sprawie spełniony został wymóg kontynuacji funkcji zabudowy. Tym samym organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W aktualnym stanie sprawy nie sposób bowiem wykluczyć, że Inwestor planuje podjęcie działalności usługowej, która w żaden sposób nie będzie nawiązywać do działalności usługowej występującej już w obszarze analizowanym, i której nie da się pogodzić z istniejącą zabudową mieszkaniową.

2. Dalsze uchybienia wiążą się z niewłaściwym, w ocenie Sądu, określeniem w kontrolowanej decyzji Prezydenta [...] – błędnie zaakceptowanej bez zastrzeżeń przez SKO zaskarżoną decyzją – niektórych wymagań (parametrów) nowej zabudowy.

1. Zastrzeżenia Sądu wzbudził w pierwszej kolejności sposób określenia tych parametrów, przy wyznaczeniu których wskazano jedynie wielkość maksymalną, bez jednoczesnego zakreślenia wielkości minimalnej, mimo że za określeniem takiego przedziału wartości przemawiał wzgląd na zachowanie ładu przestrzennego. Chodzi tu mianowicie o następujące parametry wskazane w pkt [...] decyzji Prezydenta [...] ("Wymagania dotyczące nowej zabudowy"):

- w ppkt 3 – "Szerokość elewacji frontowej: maksymalnie 40 m, od strony ulicy [...]";

- w ppkt 4 – "W. górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: maksymalnie 11 m od poziomu istniejącego terenu w obowiązującej linii zabudowy do najwyższego punktu dachu jednocześnie maksymalnie III kondygnacje nadziemne".

Poza zakresem rozważań pozostaje natomiast kwestia wyznaczenia parametru "wielkości powierzchni zabudowy" (w pkt I.1. ppkt 2 decyzji Prezydenta [...]), co do którego w Wyroku NSA uznano za bezpodstawne zastrzeżenia podniesione uprzednio przez WSA – gdyż ocena ta wiąże Sąd w niniejszym składzie.

1. Należy podkreślić, że kwestia dopuszczalnych sposobów określania w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy nie jest rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie. Część składów orzekających stoi na stanowisku, że wykładnia przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż określone w nim parametry techniczne nowej zabudowy powinny być określone w decyzji w.z. ściśle, a nie w sposób umożliwiający ich zmianę in plus albo in minus (por. np. wyrok NSA z [...].04.2011 r., II OSK [...], CBOSA), ponieważ to ostatnie rozwiązanie prowadziłoby do sytuacji, gdy ostatecznie mógłby powstać budynek o parametrach technicznych wyraźnie odmiennych od tych, jakie zostały przyjęte w sąsiedztwie terenu inwestycji, co istotnie zagrażałoby ładowi przestrzennemu w okolicy planowanej inwestycji. Natomiast w myśl odmiennego poglądu, w decyzji w.z. parametry nowej zabudowy nie muszą być określone wyłącznie konkretną liczbą, lecz także przy użyciu sformułowań takich jak: "maksymalnie", "do", "od-do", "około", gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy odpowiada jedynie na pytanie, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie (por. np. wyrok NSA z [...].09.2013 r., II OSK [...], CBOSA).

2. Sąd w niniejszym składzie zajmuje stanowisko w pewnym sensie kompromisowe. Z jednej strony odrzuca bowiem, jako nadmiernie rygorystyczny, pogląd zakładający, że poszczególne parametry nowej zabudowy powinny być zawsze określone jedną konkretną wielkością (liczbą). Należy bowiem pamiętać, że – jak trafnie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] czerwca 2014 r. o sygn. akt II OSK [...] (CBOSA) – decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny, i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając w decyzji w.z. parametry dla planowanej inwestycji należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym. Bowiem określenie parametrów nowej zabudowy w sposób bezwzględny, doprowadzić może do zbędnych ograniczeń, często niemożliwych do uwzględnienia w przyszłym projekcie. Wobec tego parametry nowej zabudowy określone w decyzji w.z. nie muszą być określone wyłącznie konkretną wielkością (liczbą). Mogą być również określone w inny sposób, który w danych okolicznościach sprawy byłby na tyle precyzyjny, że byłby dla organu wydającego pozwolenie na budowę wiążący. Niewątpliwie organ ustalając warunki zabudowy powinien określić maksymalne dopuszczalne, graniczne warunki zabudowy. W podsumowaniu cytowanych rozważań NSA stwierdził, że przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i §7 ust. 1–3 rozp.now.zabud. nie stanowią uzasadnienia dla całkowitego ograniczania inwestora i konkretnego (bez żadnego marginesu czy luzu decyzyjnego) określania parametrów zabudowy. Jednak luz ten nie może być absolutny i – co najistotniejsze – skorzystanie z możliwości odstępstwa od zasady określenia tych parametrów konkretną wielkością powinno zostać skrupulatnie uzasadnione przez organy wydające decyzję w.z.

3. Podzielając co do zasady zacytowane stanowisko NSA z wyroku o sygn. akt II OSK 72/13, Sąd w niniejszym składzie pragnie zarazem podkreślić, że – z drugiej strony – nie każdy ze wskazywanych w orzecznictwie sposobów określania parametrów nowej zabudowy może być zaakceptowany jako dostatecznie precyzyjny i jednoznaczny. Za taki akceptowalny sposób, oprócz oczywiście podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, Sąd uznaje także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od – do), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości – o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze. Z tej perspektywy nie do zaakceptowania byłoby już natomiast określenie parametru w sposób niekonkretny, jedynie przybliżony, w szczególności z użyciem przysłówka "około". Takie określenie, ze swej istoty nieostre (termin "około" znaczy bowiem tyle, co: "w przybliżeniu", "mniej więcej" itp. – por. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003), mogłoby bowiem nastręczać istotnych trudności w ustaleniu czytelnych ram tak określonego parametru w sytuacjach granicznych, a przez to stać się źródłem niepożądanych wątpliwości, a nawet sporów, na kolejnym etapie procedury inwestycyjnej, tj. przy udzielaniu pozwolenia na budowę.

4. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy i odnosząc je do parametrów ustalonych w decyzji Prezydenta [...], należy stwierdzić, że:

- nieprawidłowy jest sposób określenia w tej decyzji wymagań co do szerokości elewacji frontowej – jedynie poprzez wskazanie jego górnej granicy ("maksymalnie 40 m"), co de facto oznacza dopuszczenie budowy obiektów o szerokości z przedziału 0–40 m. Takie określenie ww. parametru pozwala Inwestorowi na ubieganie się o pozwolenie na budowę dla inwestycji zarówno o maksymalnym wymiarze szerokości elewacji wskazanym w decyzji, jak i o wymiarach znacznie od niego odbiegającym, co może prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego (por. wyrok WSA z 10.12.2015 r., IV SA/Po 620/15, CBOSA). Ponadto jest ono nie do pogodzenia z wynikami przeprowadzonej w tej sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej, w świetle której – jak wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji – w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej budynków wynosi 24 m i zawiera się w granicach od 5 m do 76 m, a planowany budynek, nie kontynuując średniej szerokości frontowej, ma zdaniem organu nawiązywać swoimi gabarytami do budynków znajdujących się w sąsiedztwie, o szerokości od 32 m do 76 m. Tym bardziej brak zakreślenia dolnej granicy szerokości elewacji frontowej planowanego budynku jawi się wręcz jako niezrozumiały i z pewnością nie zasługuje na akceptację.

- z analogicznych przyczyn za nieprawidłowy należy uznać także sposób określenia w analizowanej decyzji parametru "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyk" – jedynie poprzez wskazanie maksymalnej wysokości budynku ("maksymalnie 11 m od poziomu istniejącego terenu do najwyższego punktu dachu", co de facto oznacza dopuszczenie budowy obiektów o wysokości z przedziału 0–11 m) oraz maksymalnej liczy kondygnacji ("maksymalnie III kondygnacje nadziemne"). Także przy takim określeniu ww. wymagań może w konkretnym przypadku dojść do naruszenia ładu przestrzennego. Tym bardziej, że w ramach przeprowadzonej w tej sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej w ogóle nie ustalono wysokości poszczególnych budynków – co już gołosłownym czyni stwierdzenie organu I instancji, że planowana inwestycja kontynuuje wysokość budynków, jakie występują w obszarze analizowanym – a jedynie liczbę ich kondygnacji (budynki mieszkalne jednorodzinne: od 1 do 3 kondygnacji, a wielorodzinne: do 6 kondygnacji nadziemnych). Określenie w sentencji decyzji wyłącznie górnej granicy omawianych parametrów jest tym bardziej niezrozumiałe, że w uzasadnieniu decyzji wskazano, iż planowany budynek ma mieć zróżnicowaną wysokość: od 1 do 3 kondygnacji.

2. W ocenie Sądu w sposób nieprawidłowy – w tym przypadku: niepełny – zostały określone w decyzji organu I instancji wymagania dotyczące geometrii dachu planowanego budynku (w pkt I.1. ppkt 5 decyzji Prezydenta [...]). Z § 8 rozp.now.zabud. wynika bowiem, że powinny one obejmować określenie takich parametrów, jak: kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Tymczasem w analizowanej decyzji ograniczono się do ustalenia: "dla części budynku o III kondygnacjach nadziemnych dach płaski, dla części niższej budynku dach stromy, dwuspadowy". Poza tym nie odniesiono się w sposób wiążący w rozstrzygnięciu decyzji do wskazanych w jej uzasadnieniu zamiarów Inwestora co do kąta nachylenia połaci dachowych dachu dwuspadowego – "ok. 25(".

3. Organ I instancji nie ustrzegł się błędów również przy określaniu "innych uwarunkowań" planowanej inwestycji (pkt [...] decyzji Prezydenta [...]), w postaci określenia wymaganej liczby ("ilości") miejsc parkingowych. Poza liczbą miejsc dla funkcji biurowej ("na 1000 m2 powierzchni użytkowej 30 miejsc postojowych") określono bowiem także miejsca parkingowe dla nieprzewidzianej już obecnie funkcji handlowej ("na 1000 m2 powierzchni użytkowej 32 miejsca postojowe"), natomiast nie określono tego parametru dla przewidywanej funkcji usługowej. Poza tym z aktualnego sposobu określenia tej liczby nie wynika, czy jest to wielkość dla każdego rozpoczętego 1000 m2 powierzchni użytkowej, czy może liczba miejsc parkingowych ma być obliczana proporcjonalnie do rzeczywistej powierzchni użytkowej (tj. np. dla 1500 m2 powierzchni użytkowej biurowej – wymóg 45 miejsc parkingowych).

Z uwagi na stwierdzone wyżej błędy w sporządzonej w tej sprawie analizie architektoniczno-budowlanej oraz nieprawidłowości w ustaleniach decyzji Prezydenta [...] – niedostrzeżone, a więc w istocie powielone przez organ II instancji – zarówno zaskarżona decyzja SKO, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.