Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 661/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48,  art. 50 i 51,  art. 190,  art. 170 i 171
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi K. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]kwot 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]listopada 2010 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania K. [...] Sp. z o.o. (dalej: "skarżąca", "K.[...]") utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji", "WINB") z dnia [...] października 2010 r. znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]kwietnia 2007 r. znak: [...]umarzającej postępowanie w sprawie samowolnej niwelacji terenu pod budowę drogi, ułożenia kabla energetycznego na [...]w [...], na działkach nr ew. [...]i [...][...]Spółdzielni Mieszkaniowej, a obecnie będących własnością Miasta [...] (nr ew. [...],[...],[...]).

Organ odwoławczy, po wyjaśnieniu specyfiki postępowania nieważnościowego, wskazał, że w toku postępowania - wszczętego zawiadomieniem z dnia [...]listopada 2000 r. - PINB w [...]ustalił, że na ww. działkach nie ma śladów wykonanej samowolnie w 2000 r. niwelacji gruntów - wyrównania poziomów gruntów, jak i nie istnieje kabel energetyczny oraz skrzynki energetyczne. Z uwagi na fakt, że przedmiot postępowania nie istnieje, zaszły przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a., co z kolei wykluczało wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"). GINB stwierdził zatem, że zasadnie organ I instancji odmówił stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji, jako nie naruszającej rażąco prawa i nie obarczonej żadną z innych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożyło K. [...], wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji, i łączne stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]kwietnia 2007 r. i postanowienia z dnia [...]stycznia 2005 r., stosownie do wykładni zaprezentowanej w wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2007 r. II OSK 257/06. Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 64 ust. 3, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP; art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 93.61.284); art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U.95.36.175); art. 140 Kodeksu cywilnego (Dz. U. 64.16.93); art. 170 p.p.s.a.; art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

Skarżąca wskazała, że decyzje obu instancji rażąco naruszają art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Postępowanie wszczęto postanowieniem na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, nakładającym obowiązki przewidziane w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. K. [...] obowiązków tych nie wykonał. Zgodnie zatem z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, organ miał obowiązek nakazać rozbiórkę, gdyż art. 48 ust. 1 nie przewiduje innych możliwości poza wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. Dlatego weryfikowaną decyzję wydano z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

Zdaniem K. [...], organy zaakceptowały wygodną konstrukcję "prawną", pozwalającą na wieloletnie i bezkarne blokowanie inwestycji. Wstrzymano bowiem budowę postanowieniem z art. 48, nałożono obowiązki, które były niewykonalne (np. obowiązek legalizacji obiektu, którego nigdy nie wybudowano), a po kilku latach umorzono postępowanie. Taka procedura zdaniem obu organów jest zgodna z "prawem", bo ww. postanowienie jest ich zdaniem niezaskarżalne na żadnym etapie postępowania - a decyzja o umorzeniu postępowania jest zawsze uzasadniona, gdy pojawi się "trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania". Niewątpliwą i nieusuwalną przeszkodą w kontynuacji postępowania jest niemożność rozbiórki obiektu, którego nigdy nie wybudowano.

W ocenie skarżącej, taka konstrukcja narusza zasady demokratycznego państwa prawnego. Uznanie, że postanowienia wydane w trybie art. 48 Prawa budowlanego są niezaskarżalne na żadnym etapie postępowania, narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przyznanie organom możliwości wieloletniego i całkowicie bezkarnego blokowania inwestycji narusza prawo własności gwarantowane Konstytucją RP, Kodeksem cywilnym i Protokołem Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 4/11) orzekł o oddaleniu skargi, mimo wad decyzji organów obu instancji, bowiem wady te – w ocenie Sądu I instancji – nie były istotne. Stwierdził, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się w trybie nieważnościowym, który jest trybem odmiennym od trybu zwyczajnego, polegającego tylko i wyłącznie na zbadaniu, czy decyzja kończąca postępowanie zwyczajne (lub nadzwyczajne) nie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, iż organ nie może w tym postępowaniu uwzględnić wad - nawet oczywistych - jeśli nie mają one charakteru kwalifikowanego. WSA wyjaśnił m.in., że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, iż prawidłowo przyjęto w zaskarżonej decyzji, że weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - mimo, że słuszne są zarzuty skargi, iż ocenie organów w niniejszej sprawie winno być poddane również postanowienie z dnia [...]stycznia 2005 r., a takiej oceny w decyzjach organów obu instancji zabrakło. W związku z powyższym Sąd I instancji podniósł, że organ powiatowy, który wydał postanowienie w postępowaniu zwyczajnym, związany był oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2004 r., OSK 652/04, a więc co do prawidłowości zastosowania trybu z art. 50 Prawa budowlanego. Weryfikowane postanowienie wydano natomiast w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Tym niemniej wskazania wymaga, że zarówno postanowienia wydawane w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jak i na podstawie art. 50 ust. 1 i 3 cyt. ustawy, są jedynie postanowieniami o charakterze incydentalnym (postanowienie NSA z dnia 24 października 2006 r., II OSK 1541/06). Dopiero decyzje wydane w ich następstwie rozstrzygają sprawę co do istoty.

Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, iż jego zdaniem bez wpływu na wynik sprawy – toczącej się w trybie nieważnościowym – pozostaje przedstawiona wadliwość ww. postanowienia, skoro decyzja, umarzająca postępowanie legalizacyjne – wszczęte w następstwie wydania tego postanowienia – jest prawidłowa. Zauważył, iż z akt administracyjnych zgromadzonych w postępowaniu zwyczajnym wynika jednoznacznie, że zarówno niwelacja terenu pod drogę dojazdową i kabel energetyczny wraz ze skrzynkami elektrycznymi, posadowionymi przy 12 boksach i przy słupie energetycznym przy ul. [...], zostały rozebrane. Jako prawidłowe Sąd I instancji ocenił stanowisko organu, że przestał istnieć przedmiot postępowania, co z kolei uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w postępowaniu zwyczajnym, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wobec poczynionych ustaleń organ nie mógł bowiem wydać decyzji nakazującej rozbiórkę, jak wskazywało K. [...]. Wobec braku wad kwalifikowanych decyzji z dnia [...]kwietnia 2007 r. Sąd I instancji uznał, iż zasadnie organy odmówiły stwierdzenia jej nieważności. Za chybione uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 64 ust. 3, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP; art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 140 k.c. i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "NSA"), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej K. [...] uchylił zaskarżony wyrok WSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Uzasadniając NSA wskazał, iż dla oceny czy doszło do rażącego naruszenia prawa decyzją z dnia [...]kwietnia 2007 r., jak i w poprzedzającym ją postanowieniu z dnia [...]stycznia 2005 r., koniecznym jest zważenie, że postanowienie z dnia [...]stycznia 2005 r. zostało podjęte na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (j.t. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), gdy tymczasem poprzednio postępowanie w sprawie samowolnej niwelacji terenu i układania kabla energetycznego, wszczęte dnia [...]listopada 2000 r., toczyło się na podstawie art. 50 Prawa budowlanego (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.), przy czym postanowienie z dnia [...]maja 2001 r. nr [...], wydane zostało na podstawie obowiązującego od dnia 5 grudnia 2000 r. (j.t. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) NSA zauważył, iż na prawidłowość podjętych działań na podstawie art. 50 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego - jedynie na etapie wstrzymania robót budowlanych – wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku OSK 652/04. Nadto wskazał także, iż uwadze WSA uszło, iż wyrokiem z dnia 25 marca 2004 r., OSK 21/04 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z 6.6.2003 r., II SA/Po 3450/01 w całości i uchylił decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]sierpnia 2001 r. nr [...]i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]lipca 2001 r. nr [...]r. W wyroku OSK 21/04 NSA wskazał jednocześnie, że inwestor występując o udzielenie pozwolenia na budowę dla części zamierzenia inwestycyjnego (czyli 12 boksów garażowych), obowiązany był przedstawić projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego (a więc również budowy 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych i 23 budynków mieszkalnych jednorodzinnych).

NSA uzasadniając wyrok w sprawie II OSK 1604/11 zauważył, iż Starosta [...]wydał ostateczną decyzję z dnia [...] września 2000 r. nr [...]o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę części zamierzenia inwestycyjnego (dla 12 boksów garażowych), na działce położonej w [...], ul. [...], nr ewid. gruntów [...], bez zażądania projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego (a więc budowy 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych i 23 budynków mieszkalnych jednorodzinnych). Rozważając skutki prawne związane z brakiem przedstawienia przez inwestora projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stanowisko Sądu I instancji w wyroku II SA/Po 3450/01 i [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]w decyzji z dnia [...]sierpnia 2001 r., nie mogło być uznane za prawidłowe i wynikało z błędnej wykładni art. 33 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...]sierpnia 2001 r. [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]). W ocenie NSA, jeśli nawet założyć, że ostateczna decyzja Starosty [...]z [...]września 2000 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi [...]Towarzystwu Budownictwa Społecznego, pozwolenia na budowę 12 boksów garażowych na działce nr [...], była wadliwa (gdyż inwestor nie przedstawił projektu zagospodarowania całej działki), to wadliwość ta, sama przez się nie stanowi i nie może stanowić wystarczającej podstawy do orzeczenia wstrzymania robót budowlanych tylko z tej przyczyny. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że decyzja z [...]września 2000 r. nie została wzruszona, a w dacie podejmowania przez organy zaskarżonych rozstrzygnięć miała walor ostateczności. Skoro tak, to brak było podstaw prawnych do podejmowania przez organ rozstrzygnięć co do wykonywania (prowadzonych zgodnie z ostatecznym pozwoleniem robót budowlanych), a jednocześnie brak było podstaw prawnych do "naprawienia" błędu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przez zobowiązanie inwestora, ex post, do przedstawienia projektu zagospodarowania działki całego zamierzenia inwestycyjnego. Zarówno inwestor, jak i organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, są związani tą decyzją i jej zakresem, wobec czego nie jest dopuszczalne nakładanie na inwestora innych obowiązków, wychodzących poza przedmiot ostatecznej decyzji, jak również zobowiązywania do wykonania innych inwestycji. Po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę części zamierzenia inwestycyjnego brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zagospodarowania działki całego zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem NSA, odmienne stanowisko stanowi naruszenie art. 33 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego. Z tych samych przyczyn – w ocenie NSA – skarga kasacyjna trafnie podważyła zobowiązanie inwestora nakładające obowiązek przedłożenia projektu budowlanego drogi dojazdowej i projektu budowlanego przyłączenia energii elektrycznej, które to zobowiązanie organ wywodził z obowiązku przedstawienia projektu zagospodarowania działki całego zamierzenia inwestycyjnego. NSA wskazał, iż wymagał rozróżnienia etap wstrzymania robót budowlanych, związanych z niwelacją terenu i wykonywaniem przyłącza (co nie było przedmiotem niniejszej sprawy), a nałożeniem obowiązków po wstrzymaniu wykonania robót budowlanych (np. zobowiązanie do wykonania określonej inwestycji). NSA zauważył, iż wnoszący skargę kasacyjną wykazywał, że z szeregu przyczyn (m.in. braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zmiany okoliczności faktycznych) nie zamierza i nie ma możliwości realizacji całego zamierzenia inwestycyjnego.

Uzasadniając NSA zauważył, iż ustawodawca wprowadził – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy – dwa wykluczające się rodzaje postępowań: oparte na art. 48 oraz na art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Nadto podniósł, iż art. 48 Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie budowy obiektu budowlanego. Za trafne uznał stanowisko skarżącego kasacyjnie, który podniósł, że niwelacja gruntu w zakresie drogi gruntowej, ograniczona do wyrównania nawierzchni drogi gruntowej, wiodącej do placu budowy, usunięcia chwastów, wyrównania dziur w ziemi, nie skutkowała budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie NSA uwadze Sądu I instancji uszło, że Powiatowy Inspektor z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.) w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...]stycznia 2005 r. powoływał art. 3 pkt 1b w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wskazując, że droga jest obiektem budowlanym. Zdaniem NSA dla zakwalifikowania przedmiotowego "szlaku komunikacyjnego" do kategorii droga w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego niezbędne było ustalenie czy prócz wskazanych robót ziemnych były wykonywane jakieś prace, w wyniku, których wyposażono ów szlak w urządzenia techniczne. W ocenie NSA w kontrolowanej sprawie brak jakiegokolwiek dowodu, by ustalić, że w którymkolwiek z etapów postępowania owa droga dojazdowa została wyposażona w jakiekolwiek urządzenia techniczne. NSA wywiódł zatem, iż skoro w kontrolowanej sprawie nie doszło do budowy obiektu budowlanego, przeto nie zachodziły przesłanki do wydania postanowienia z dnia [...]stycznia 2005 r., z którym to postanowieniem WSA wiązał wszczęcie postępowania w sprawie, błędnie prowadzonej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

W ocenie NSA organ I instancji obowiązany był dokonać przed wszczęciem postępowania oględzin, by ustalić, czy zachodziły przesłanki wszczęcia postępowania w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego i wydania postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Nadto wszczęcie postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego wadliwie nie zostało poprzedzone dokonaniem oględzin przedmiotu postępowania. Zdaniem NSA w żadnym stopniu Powiatowy Inspektor nie mógł kontentować się protokołem oględzin [...]maja 2001 r., jak i dołączoną do niego dokumentacją fotograficzną. W ocenie NSA w stanie faktycznym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, po upływie 3 lat i 7 miesięcy, mogły zajść istotne zmiany, w tym wskazujące na brak przesłanek do wszczęcia postępowania z art. 48 Prawa budowlanego.

Jednocześnie NSA wskazał, iż skoro adresat postanowienia z dnia [...]stycznia 2005 r. nie wykonał żadnego z obowiązków, błędnie nałożonych na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, to nie może to prowadzić do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego (niwelacji drogi) – bowiem prowadziłoby to do dalszego naruszenia prawa. W stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie - zdaniem NSA – obowiązkiem organu I instancji było wydanie decyzji merytorycznej, orzekającej o braku podstaw do nakazania rozbiórki.

NSA zauważył także, iż zarówno organy obu instancji, jak i Sąd I instancji nie dostrzegły, że prawomocnymi wyrokami OSK 21/04 i OSK 652/04 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że przedmiotowe roboty budowlane mogły być przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego jedynie w postępowaniu nadzorczym (art. 50 i 51 Prawa budowlanego), nie zaś w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Uznał zatem, iż skoro postępowanie administracyjne (kontrolowane wyrokami NSA z: 25 marca 2004 r., OSK 21/04 i 3 listopada 2004 r., OSK 652/04) toczyło się na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, to z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), bez uprzedniego wszczęcia postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, doszło do wydania postanowienia z dnia [...]stycznia 2005 r. nr [...], z powołaniem art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w zakresie częściowo objętym dotychczasowym postępowaniem, toczącym się na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zdaniem NSA błędnie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku przyjął, że przedstawiona wadliwość postanowienia z dnia [...]stycznia 2005 r., przejawiająca się w jego wydaniu w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, mimo związania oceną prawną zawartą w wyroku OSK 652/04 co do prawidłowości zastosowania trybu z art. 50 Prawa budowlanego, musiała skutkować uznaniem decyzji z dnia [...]kwietnia 2007 r. jako prawidłowej. A zatem – w ocenie NSA - Sąd I instancji błędnie uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w przypadku decyzji z dnia [...]kwietnia 2007 r. i to z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego i art. 170, i 171 p.p.s.a., i art. 105 § 1 k.p.a. Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, w postaci określonej w zarzutach, NSA uznał za niezasadne.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Jednocześnie wskazać należy, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona.

Istotną okolicznością mającą wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy ma fakt, że rozpoznawana sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1604/11, wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2011 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 4/11.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09, Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego.

Wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, a także organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma więc całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odmienne stanowisko Sądu stanowiłoby naruszenie art. 190 p.p.s.a., które to naruszenie mogłoby mieć wpływy na wynik sprawy, skutkujące uchyleniem wyroku w przypadku jego zaskarżenia skargą kasacyjną.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Oznacza to, że Sąd rozpoznając obecnie sprawę, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r., zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć.

Przypomnieć należy, iż przedmiotem ponownej kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]kwietnia 2007 r., którą umorzono postępowanie w sprawie samowolnej niwelacji terenu pod budowę drogi i ułożenia kabla energetycznego na [...]w [...], na działkach nr ew. [...]i [...],[...]Spółdzielni Mieszkaniowej, a obecnie będących własnością Miasta [...] (nr ew. [...],[...]i [...]). Zaskarżone rozstrzygnięcia wydane zostały na skutek wniosku skarżącej z dnia [...]sierpnia 2010 r., w którym wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...]kwietnia 2007 r., jak i postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]stycznia 2005 r. nakładającego na skarżącą obowiązek przedstawienia dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa i niewykonalnych.

W wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r. NSA wskazał, iż dla oceny czy doszło do rażącego naruszenia prawa decyzją z dnia [...]kwietnia 2007 r., jak i w poprzedzającym ją postanowieniu z dnia [...]stycznia 2005 r., koniecznym jest zważenie, że postanowienie z dnia [...]stycznia 2005 r. zostało podjęte na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (j.t. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), gdy tymczasem poprzednio postępowanie w sprawie samowolnej niwelacji terenu i układania kabla energetycznego, wszczęte dnia [...]listopada 2000 r., toczyło się na podstawie art. 50 Prawa budowlanego (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.). Na prawidłowość podjętych działań na podstawie art. 50 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego - jedynie na etapie wstrzymania robót budowlanych - wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku OSK 652/04.

W rozpoznawanej sprawie wykładnia prawa dokonana przez NSA dotyczy przepisów prawa materialnego. Sąd ten zauważył, iż ustawodawca wprowadził – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - dwa wykluczające się rodzaje postępowań: oparte na art. 48 Prawa budowlanego (dotyczące wyłącznie budowy obiektu budowlanego) oraz oparte na art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Jednocześnie NSA zgodził się ze skarżącą, iż niwelacja gruntu w zakresie drogi gruntowej, ograniczona do wyrównania nawierzchni drogi gruntowej, wiodącej do placu budowy, usunięcia chwastów, wyrównania dziur w ziemi, nie skutkowała budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Tymczasem Powiatowy Inspektor z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.) w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...]stycznia 2005 r. powoływał art. 3 pkt 1b w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wskazując, że droga jest obiektem budowlanym.

W cytowanym wyroku NSA stwierdził jednoznacznie, iż dla zakwalifikowania przedmiotowego "szlaku komunikacyjnego" do kategorii droga w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego niezbędne było ustalenie czy prócz wskazanych robót ziemnych były wykonywane jakieś prace, w wyniku, których wyposażono ów szlak w urządzenia techniczne. Tymczasem w kontrolowanej sprawie brak jakiegokolwiek dowodu, by ustalić, że w którymkolwiek z etapów postępowania owa droga dojazdowa została wyposażona w jakiekolwiek urządzenia techniczne. NSA wywiódł zatem, iż skoro w kontrolowanej sprawie nie doszło do budowy obiektu budowlanego, przeto nie zachodziły przesłanki do wydania postanowienia z dnia [...]stycznia 2005 r. Zwrócił także uwagę na fakt, iż prawomocnymi wyrokami OSK 21/04 i OSK 652/04 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że przedmiotowe roboty budowlane mogły być przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego jedynie w postępowaniu nadzorczym (art. 50 i 51 Prawa budowlanego), nie zaś w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Uznać zatem należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż skoro postępowanie administracyjne, kontrolowane wyrokami NSA z: dnia 25 marca 2004 r., OSK 21/04 i 3 listopada 2004 r., OSK 652/04, toczyło się na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, to z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), bez uprzedniego wszczęcia postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, doszło do wydania postanowienia z dnia [...]stycznia 2005 r. nr [...], z powołaniem art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w zakresie częściowo objętym dotychczasowym postępowaniem, toczącym się na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W świetle powyższego należało uznać, iż doszło także do rażącego naruszenia prawa art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, art. 170 i 171 p.p.s.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. - w przypadku decyzji z dnia [...]kwietnia 2007 r. W cytowanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem jednoznacznie, iż skoro adresat postanowienia z dnia [...]stycznia 2005 r. nie wykonał żadnego z obowiązków, błędnie nałożonych na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, to nie może to prowadzić do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego (niwelacji drogi) – bowiem prowadziłoby to (wbrew zasadzie praworządności - art. 6 k.p.a.), do dalszego naruszenia prawa. W stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie, obowiązkiem organu I instancji było – w ocenie NSA – wydanie decyzji merytorycznej, orzekającej o braku podstaw do nakazania rozbiórki.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wydając rozstrzygnięcia, przy ponownym dokonaniu oceny okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie, organy orzekające będą związane stanowiskiem prawnym i wywodami wyrażonymi w niniejszym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1604/11, które powinny znaleźć wyraz w tych rozstrzygnięciach.

Z tych przyczyn, w ocenie Sądu dokonującego oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem dyspozycji art. 190 p.p.s.a., zaskarżona decyzja z dnia [...]listopada 2010 r. i decyzją ją poprzedzająca naruszają prawo, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie w punkcie II wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów Sąd znajduje oparcie w treści art. 200, art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.). Kwota 457 zł zasądzona w punkcie III wyroku obejmuje kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego, kwotę 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa. Wobec tego, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1604/11 orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, orzeczenie o kosztach zawarte w punkcie III wyroku obejmuje zwrot kosztów przed sądem pierwszej instancji. Wniosek o zasądzenie kwoty wynagrodzenia pełnomocnika wynoszącej 1.845 zł nie zawiera informacji czy kwota ta całości stanowi wynagrodzenie pełnomocnika czy też także poniesione przez pełnomocnika wydatki. Uiszczenie kwoty, o której mowa nie zostało ponadto, poza wskazaniem we wniosku na jej uiszczenie, udokumentowane. O ile kwota ta w całości stanowi wynagrodzenie pełnomocnika za pomoc prawną udzieloną przed sądem pierwszej instancji, pozostaje w sprzeczności ze stawką wskazaną w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) wskazanego wyżej rozporządzenia. Z tych względów uwzględniając zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia niezbędny nakłada pracy pełnomocnika włożony w przyczynienie się do wyjaśnienia sprawy przed Sądem pierwszej instancji, Sąd wynagrodzenie to przyznał w kwocie odpowiadającej stawce określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia.