Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1975/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 1, ust. 130, ust 132, ust. 12, art. 134, ust. 98, ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Tomasz Wykowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie na rzecz A. P. w wysokości 39.433,00 zł (słownie złotych: trzydzieści dziewięć tysięcy czterysta trzydzieści trzy) za udział 1/2 części w nieruchomości i na rzecz D. K. w wysokości 39.433,00 zł (słownie złotych: trzydzieści dziewięć tysięcy czterysta trzydzieści trzy 00/100) za udział 1/2 części w nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], [...] i [...] o łącznej pow.0,2934 ha, położonej w [...], gm. [...], wydzielonej pod drogi publiczne gminne, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, 132 ust. 1a oraz art. 134, w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, określanej dalej jako u.g.n.) orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki ewid. nr [...], [...] i [...] o łącznej pow. 2934 m2, położoną w [...], gm. [...], wydzieloną pod drogi publiczne, gminne w wyniku podziału dokonanego na wniosek A. P., D. K. i S. K. oraz zobowiązał Gminę [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż nieruchomość powyższa stanowiąca działki nr ewid. [...], [...] i [...] w obrębie 0008 Lipka, spełnia przesłanki z art. 98 ust. 3 u.g.n.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Wójt Gminy [...], zwracając się o jej uchylenie, z uwagi na ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego nieruchomości wydzielonej pod drogi.

W tych okolicznościach, w wyniku rozpatrzenia odwołania strony, została wydana opisana na wstępie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z treści załączonej do akt sprawy ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r. nr 91 wynika, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] i [...], położonej w obrębie [...], z której wyodrębnione zostały m.in. działki nr [...], [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,2934 ha, położonej w obrębie [...], gm. [...]. Decyzja powyższa została zmieniona za zgodą stron decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. i stała się ostateczna w dniu 25 czerwca 2013 r.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] i [...] w gm. [...] uchwalony uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] listopada 2008 r.) określał przeznaczenie działki nr [...] symbolem 27 KDD - znajdującej się na terenie drogi dojazdowej, działki nr [...] - symbolem 24KDD na terenie drogi dojazdowej i symbolem 1 KDZ na terenie drogi zbiorczej, działki nr [...] oznaczonej symbolem 25KDD znajdującej się na terenie drogi publicznej dojazdowej. Ponadto, jak wynika z wypisu i wyrysu z ww. planu działka ewid. [...] częściowo znajduje się w strefie terenów o podwyższonych walorach przyrodniczych, a działki ewid. nr [...] i [...] znajdują się w granicy głównego zbiornika wód podziemnych.

Organ podał, że poprzedni właściciele L. i S. K. udokumentowali prawo własności przedmiotowej nieruchomości, wynikające z aktu własności ziemi AWZ nr [...] na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej. W aktach I instancji znajduje się protokół z przeprowadzonych w dniu 10 września 2012 r. uzgodnień, z którego wynika, że uzgodnienia zakończone zostały wynikiem negatywnym. S. K., A. P. i .D. K. złożyli do Starosty [...] wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] października 2012 r. Rep. A nr [...] spadek po L. K. nabyły dzieci: A. P. z domu K. w 1/2 części i D. K. w 1/2 części. Aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] sierpnia 2013 r. Rep. A [...] spadek po S. K. nabyły dzieci: A. P. i D. K., po 1/2 części każde z nich.

Pismem z dnia 9 listopada 2012 r. Starosta [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. W dniu 17 listopada 2013 r. na zlecenie organu wykonany został przez rzeczoznawcę majątkowego A. W. operat szacunkowy ustalający wartość nieruchomości w wysokości 29.340,00 zł. Po jego przeanalizowaniu, organ I instancji pismem z dnia 6 grudnia 2013 r. zwrócił się do autora operatu o wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości i nieścisłości w operacie. Biegły pismem z dnia 17 stycznia 2014 r. udzielił organowi wyjaśnień na zgłoszone zastrzeżenia do wyceny.

Starosta [...] w dniu 15 kwietnia 2014 r. przeprowadził rozprawę administracyjną przy udziale stron postępowania i rzeczoznawcy majątkowego. Podczas rozprawy współwłaściciel nieruchomości – D. K. nie zgodził się z ustaloną wartością nieruchomości i przedstawił zastrzeżenia do wyceny. Natomiast rzeczoznawca majątkowy podtrzymał opinię zawartą w operacie.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o ustaleniu na rzecz A. P. odszkodowania w wysokości 14.670,00 zł za udział 1/2 części w nieruchomości i na rzecz D. K. w wysokości 14.670,00 zł za udział 1/2 części w nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...], gm. [...], wydzielonej pod drogi gminne, w wyniku podziału dokonanego na wniosek ich współwłaścicieli i zobowiązał Gminę [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołali się A. P. i D. K., kwestionując prawidłowość operatu szacunkowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucając Staroście [...] naruszenie art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 4 pkt 16 u.g.n., zalecając sporządzenie nowego operatu szacunkowego.

Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta [...] zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie nowej wyceny nieruchomości wydzielonej pod drogę gminną. W dniu 6 listopada 2014 r. wykonany został nowy operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego A. W. Podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 29 kwietnia 2015 r. pełnomocnik stron nie zaakceptował określonej wartości nieruchomości zarzucając, że przyjęte w operacie do wyceny transakcje nie mają charakteru transakcji rynkowych, poza tym działki powinny być wyceniane odrębnie, gdyż posiadają odmienne cechy.

Starosta [...] zlecił sporządzenie wyceny innemu rzeczoznawcy majątkowemu – T. T. Operat wykonany został w dniu 29 czerwca 2015 r. Wartość wycenianej nieruchomości ustalona została w wysokości 66.778,00 zł. Organ I instancji po przeanalizowaniu operatu odnotował uchybienia mające wpływ na wartość nieruchomości, w związku z tym wystąpił do autora operatu o zajęcie stanowiska. W wyniku zgłoszonych zastrzeżeń, rzeczoznawca majątkowy dokonując korekty wyceny sporządził operat, w którym wartość przedmiotowej nieruchomości ustalił w wysokości 78.866,00 zł. Starosta [...] w dniu 29 października 2015 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której właściciele nieruchomości oświadczyli, że nie wnoszą uwag do sporządzonej wyceny. Rzeczoznawca zaś podtrzymał opinię zawartą w operacie szacunkowym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz A. P. w wysokości 39.433,00 zł za udział 1/2 części ww. nieruchomości i na rzecz D. K. w wysokości 39.433,00 zł za udział 1/2 części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki jako działki nr [...], [...] i [...] o łącznej pow. 2934 m2, położonej w [...], gm. [...], wydzielonej pod drogi publiczne, gminne. Od decyzji powyższej odwołanie złożył Wójt Gminy [...], kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania.

Organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, natomiast drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Wojewoda zauważył, że w dniu 10 września 2012 r. uzgodnienia pomiędzy właścicielami gruntów L. i S. małż. K. a Gminą [...] nie dały rezultatu, gdyż strony postępowania nie doszły do porozumienia. Zdaniem organu, przejście do etapu administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania było w tych okolicznościach uzasadnione.

Organ podał, że określenie wartości nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia odszkodowania następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r., zwane dalej rozporządzeniem wykonawczym. Operat wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego stanowi w sprawie dowód, pomocny przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Stosownie do art. 130 u.g.n., w przypadku gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Organ podkreślił, że operat szacunkowy musi zostać poddany ocenie przez organy administracyjne przy zapewnieniu stronom możliwości ustosunkowania się do jego treści. Stwierdził, że podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie jest operat szacunkowy, który zawierał nieścisłości, jakie należało wyjaśnić. W związku z powyższym, wystąpił do Starosty [...] zgodnie z art. 136 i 84 § 1 k.p.a., w zw. z art. 156 ust. 3 u.g.n. o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego i zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego T. T. o wyjaśnienie uwag: 1. wskazana w odwołaniu rozbieżność opisowa w zakresie obszaru analizowanego rynku - u góry str. 7 podano zasięg rynku rozszerzonego: tereny "Gm. [...], [...], [...] (bez miasta) i [...] (obszar wiejski)", a niżej "w analizie cen poszerzonego rynku lokalnego przyjęto"... gminę [...], [...], Gm. [...] (bez miasta); 2. odnotowany w odwołaniu brak opisu nieruchomości o cenach skrajnych - w pkt. 8.4 "Opis nieruchomości z uwzględnieniem rangowania cech rynkowych" sprowadza się do tabelki z podaniem ocen cech rynkowych. Trudno ustalić, z czego te oceny wynikają. Wcześniej należało zamieścić krótki opis nieruchomości o cenie minimalnej (poz. 10 w tabeli ze str. 11) i obiektu o cenie maksymalnej (poz. 12). Powyższy brak może świadczyć o niekompletności części opisowej sporządzonej wyceny; 3. kwestia sposobu obliczenia dla nieruchomości wycenianej wartości współczynnika korygującego dla najważniejszej cechy lokalizacja: w ostatniej kolumnie tabeli w pkt. 8.5 podano 0,400, przy widełkach dla tej cechy rynkowej (Cmin - Cmax) wynoszących 0,209 - 1,043 i trzech możliwych stanach cechy (według przyjętych założeń wyceny - w tabeli w pkt. 8.1), tj.: "lokalizacja dobra", "średnia", "peryferyjna". Nieruchomość wyceniana ma ocenę "średnią", a więc środkową w przyjętej skali. Jak w takim razie uzyskano relatywnie niską wartość tego współczynnika - 0,400. Ponadto, jeżeli wyceniane działki miały lokalizację gorszą od średniej, a lepszą od peryferyjnej, to należało to odnotować (np. "lokalizacja średnia"); w innym przypadku założenia wyceny w tym zakresie są mało czytelne.

W dniu 3 marca 2016 r. Starosta [...] zwrócił organowi odwoławczemu akta sprawy wraz z wyjaśnieniem rzeczoznawcy majątkowego T. T., a organ odwoławczy stwierdził brak istotnych zastrzeżeń do operatu szacunkowego, uznając, że operat może służyć za przydatny i wiarygodny dowód.

Wojewoda podniósł, że jeśli organ administracji prowadzący postępowanie mógłby wiążąco zweryfikować we własnym zakresie wszystkie ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, to operat ten traciłby ustawowy walor opinii z zakresu wiadomości specjalnych. Organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione. Zdaniem Wojewody [...], oceniany operat szacunkowy może stanowić dowód w przedmiotowym postępowaniu. Według organu odwoławczego, zarzut zbyt wysokiego odszkodowania nie stanowi powodu do podważenia jego prawidłowości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Warszawie wniosła Gmina [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania wyczerpującej analizy operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. T. oraz błędne uznanie, że sporządzony operat szacunkowy spełnia wymogi określone w u.g.n. i rozporządzeniu wykonawczym, podczas gdy organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów strony odwołującej się i nie dokonał rzetelnej oceny przedłożonego operatu szacunkowego jako jednego z dowodów w sprawie;

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 ust. 2, 151, 153, 154 u.g.n. w zw. z § 36 rozporządzenia wykonawczego poprzez bezzasadne uznanie, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę T. T. spełnia wymogi określone w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, podczas gdy wycenę nieruchomości przeprowadzono na podstawie błędnie przyjętego przeznaczenia wycenianej nieruchomości, wycena została przeprowadzona na podstawie błędnie wytypowanych przez biegłego danych o transakcjach nieruchomościami podobnymi do wycenianej, przy braku przedstawienia sposobu ustalenia cech rynkowych mających wpływ na zróżnicowanie cen na rynku nieruchomości oraz kryteriów, według których określono wielkości wpływu tych cech na wartość wycenianej nieruchomości oraz przy niedostatecznym wyjaśnieniu sposobu doboru cech rynkowych oraz ich procentowego wpływu na wartość nieruchomości.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, zgodnie z którą sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Organ słusznie ocenił, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. T., posiadającego uprawnienia nr 1115 (karta 8, teczka 2/3 akt sprawy) został opracowany prawidłowo i przy poszanowaniu reguł ustanowionych w ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak też powoływanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Poprawność wyceny, z punktu widzenia zgodności z prawem zastosowanego podejścia i metody, przyjętych w operacie założeń, niewkraczających w obszar wiedzy specjalistycznej, nie budzi również zastrzeżeń Sądu. Został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, w dacie wydawania kwestionowanych decyzji był aktualny. Ponadto został skorygowany stosownym aneksem. W toku postępowania strony miały możliwość zgłoszenia uwag do sporządzonej wyceny, zatem prawa stron w zakresie zapewnienia im czynnego udziału na każdym etapie postępowania zostały naruszone.

Na wstępie należy wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowana reguluje u.g.n. oraz rozporządzenie wykonawcze. Przepisy tych uregulowań określają szczegółowo tryb i zasady postępowania zmierzającego do ustalenia wysokości należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Zgodnie z treścią przepisów art. 134 ust. 1, w związku z art. 135 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Należy podkreślić, że ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z treścią art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości – pod względem merytorycznym – wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 701/11, CBOSA); "Organ administracji oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (...) Ewentualne podważenie wyceny (...) mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2546/13; por. też wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13, CBOSA); "Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt I OSK 446/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt I OSK 611/13, CBOSA). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa (tak NSA w wyroku z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 229/15, CBOSA).

Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., natomiast, zgodnie z ust. 2, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu ww. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1141/15, CBOSA, że słusznie organ uznał, że operat podlega ocenie organu tylko pod względem formalnym. Jeżeli strona uznaje, iż operat szacunkowy budzi wątpliwości, to powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego bądź powołać okoliczności wskazujące na istotne wątpliwości co do rzetelności operatu. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie miejsca nie miała. Możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która może zlecić a następnie przedłożyć organowi administracji przeciwdowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. Z kolei organ administracji w ramach prowadzonego postępowania może dokonać jedynie formalnej oceny operatu, tzn. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, jest jasny i logiczny, pozbawiony pomyłek i braków, jednakże organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

Przyznać należy rację organowi, że sporządzony w sprawie operat jest spójny i logiczny, zawiera wymagane prawem elementy, tj. określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem, zgodnie również z § 56 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego.

Dobór transakcji porównawczych należy do wyłącznej kompetencji rzeczoznawcy. Powinien on jednak wykazać (co najmniej uprawdopodobnić), że są to "nieruchomości podobne" do wycenianej. Rzeczoznawca powinien też możliwe precyzyjnie wyjaśnić jakimi kryteriami się kierował. Uzasadnić w sposób logiczny i klarowny założenia i wnioski operatu.

W operacie z 17 sierpnia 2015 r. w pkt 8.1. wskazano jakie cechy rynkowe (tj. lokalizacja, dostęp do dróg przelotowych, otoczenie i sąsiedztwo, poziom zagospodarowania działki oraz uzbrojenie techniczne), wpływają w ujęciu procentowym na wartość nieruchomości. Biorąc pod uwagę dwanaście transakcji (o których mowa w tabelce z str. 11 operatu) biegły wyliczył wysokość sumarycznego współczynnika korygującego, a na podstawie opisu przedmiotowej nieruchomości wskazał na wartość 1 m² tej nieruchomości. Należy wskazać, że taka praktyka zgodne jest z § 4 ww. rozporządzeniem wykonawczym, zgodnie z którym koryguje się średnią cenę rynkową nieruchomości współczynnikom przypisanym odpowiednim cenom rynkowym nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie biegły dodatkowo przedstawił wyjaśnienia przy piśmie z dnia 26 lutego 2016 r. (karta 16 akt sprawy, teczka 1/3). Wskazał, że ostateczny zbiór transakcji poddanych analizie zestawiony jest w tabeli na str. 11 operatu, gdzie występują transakcje z gmin wymienionych u góry str. 7, za wyjątkiem terenów wiejskich gm. Wołomin. Rzeczoznawca doprecyzował także operat poprzez opis nieruchomości o cenie minimalnej - poz. 10 tabeli na str. 11, położonej we wsi [...] oraz transakcję o cenie maksymalnej - poz. 12 tabeli na str. 11 operatu, która położona jest w północno - zachodniej części wsi [...], składająca się z trzech działek o łącznej pow. 709 m2. Biegły odniósł się także do uwagi organu zawartej w pkt 3 pisma z dnia 8 lutego 2016 r. poprzez stwierdzenie, że określenie współczynników korygujących jest niezgodne z rachunkiem stosowanym w metodzie korygowania ceny średniej, ponieważ w przypadku każdej cechy, która przybiera nieparzystą liczbę stanów, np. trzy (dobry, średni i słaby) współczynnik za ocenę średnią wynosi zawsze tyle, ile wynosi waga danej cechy mierzona ułamkiem dziesiętnym.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze należy przypomnieć, z zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. definicji nieruchomości podobnej nie wynika, aby miały to być nieruchomości o identycznych cechach, który to wymóg byłby najczęściej w praktyce niemożliwy do spełnienia. Wartość wycenianej nieruchomości określa się w takiej sytuacji w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia), co też rzeczoznawca uczynił przy sporządzaniu operatu.

Zawarty w skardze zrzut dotyczący braku odpowiednich cech nieruchomości o najwyższej cenie transakcyjnej nie uwzględnia wszystkich cech nieruchomości.

Analizując treść operatu w kontekście zaprezentowanych wyżej zasad, Sąd nie dopatrzył w nim się braków formalnych, błędów obliczeniowych ani wewnętrznych niespójności wyceny, które pozwoliłyby na zakwestionowanie ustaleń operatu. Operat wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na badanym rynku. W ocenie Sądu rzeczoznawca przy wycenie posłużył się nieruchomościami podobnymi, a jego opinia jest spójna i logiczna, natomiast zarzuty podniesione w skardze nie podważają legalności jej sporządzenia.

Organ - przy tak precyzyjnych wyjaśnieniach ze strony biegłego - nie miał potrzeby do skorzystania z prawa określonego w art. 157 ust. 1 u.g.n. (poddanie operatu ocenie Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych). O potrzebie takiej zewnętrznej weryfikacji operatu decyduje bowiem powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Na temat charakteru opinii wydawanej przez organizację zawodową wypowiedział się NSA, który w wyroku z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 103/07, LEX nr 479032 stwierdził, iż przy ustalaniu wartości nieruchomości oceny prawidłowości sporządzenia operatu dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Postępowanie przewidziane w tym przepisie dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości przedmiotu wyceny. Podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1622/05, LEX nr 222029.

Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem podlega ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W razie wątpliwości organy administracji mogą więc żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień co do treści, a w konsekwencji również odmówić mocy dowodowej. Zarówno organy administracyjne jak i sądy dokonujące kontroli działalności administracji publicznej mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego. Organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu mogą samodzielnie ocenić jego wartość dowodową i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05, LEX nr 206473). Tak się stało w rozpatrywanej sprawie, a biegły, na żądanie organu, przedstawił wyjaśnienia, o których wyżej była mowa. Wobec powyższego, nie są zasadne zarzuty skargi, wskazujące na naruszenie art. 7, 9, 77 i 80 k.p.a., bowiem organ rozpoznając sprawę nie naruszył obowiązujących przepisów. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, w zakresie wynikającym ze specyfiki formułowania wysokości odszkodowania przy posiłkowaniu się operatem szacunkowym, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy (w tym powołane w skardze unormowania materialne) zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd z urzędu nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.