Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 560/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art 17 ust 1a
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 855
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach - tekst jednolity.
article: art 183 par 2 pkt 2, art 25, art 58 par 1 pkt 5, 189
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Koła Parafialnego Stowarzyszenia [...] przy Parafii [...]w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Go 607/11 w sprawie ze skargi Koła Parafialnego Stowarzyszenia [...] przy Parafii [...]w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 grudnia 2011 r. II SA/Go 607/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA w Gorzowie Wielkopolskim)

oddalił skargę Koła Parafialnego Stowarzyszenia [...] przy Parafii [...] w G. (dalej: Koło Parafialne, lub skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: SKO w Gorzowie Wielkopolskim) z [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Podaniem z 23 lutego 2009 r. Koło Parafialne zwróciło się do Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego o ustalenie w drodze decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kolumbarium i urnowych kwater grzebalnych na terenie cmentarza parafialnego przy ul. [...] w G.który został wpisany do rejestru zabytków w 1991 r.

Pismem z 3 marca 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego poinformował wnioskodawcę, że wydanie wnioskowanej decyzji nie jest możliwe, ponieważ planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295, dalej: "ustawa o cmentarzach"). Stosownie do art. 3 cyt. ustawy cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy dla wnioskowanego terenu dokumentu takiego nie opracowano.

Od pisma tego Koło Parafialne wniosło odwołanie do SKO w Gorzowie Wielkopolskim. Kolegium zaskarżone pismo Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. uznało za decyzję administracyjną i po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] lipca 2009 r. [...] orzekło o jej utrzymaniu w mocy. Organ odwoławczy za trafne uznał stanowisko organu I instancji, wedle którego budowa kolumbarium oraz urnowych kwater grzebalnych może być zlokalizowana wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Powyższa decyzja SKO w Gorzowie Wlkp. objęta została skargą Koła Parafialnego. WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 2 grudnia 2009 r. II SA/Go 805/09 stwierdził nieważność ww. decyzji SKO w Gorzowie Wielkopolskim z [...] lipca 2009 r. Sąd zwrócił uwagę, że wniosek Koła Parafialnego z 23 lutego 2009 r. nie zawierał daty i nie został podpisany, dlatego nie mógł zostać merytorycznie rozpoznany, a pisma Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z 3 marca 2009 r. nie można było uznać za decyzję administracyjną. Udzielono w nim stronie skarżącej informacji, która nie stanowiła czynności prawnej, a tym bardziej aktu administracyjnego. Sąd zakwestionował ponadto stanowisko organu odwoławczego, jakoby o lokalizacji cmentarza można było rozstrzygać wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku jest to możliwe w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: "Upzp"). Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie zawiera bowiem nakazu opracowania planu miejscowego dla terenu cmentarza, który wyłączałby możliwość ustalenia takiej lokalizacji w drodze decyzji.

Po uzupełnieniu braków formalnych podania organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne i decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] odmówił Kołu Parafialnemu Stowarzyszenia [...] przy Parafii [...] w G. ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pod budowę kolumbarium oraz urnowych kwater grzebalnych. Od decyzji tej Koło Parafialne wniosło odwołanie do SKO w Gorzowie Wielkopolskim, które decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wyeksponował konieczność przeprowadzenia postępowań uzgodnieniowych, za wadliwe uznano pominięcie poinformowania o wydanej decyzji mieszkańców w drodze obwieszczenia lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta Gorzowa Wlkp. sporządził projekt decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pod budowę kolumbarium oraz urnowych kwater grzebalnych, przedkładając go m.in. Marszałkowi Województwa Lubuskiego oraz Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Gorzowie Wlkp. Postanowieniem z [...] lutego 2011 r. [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gorzowie Wlkp. uzgodnił projekt decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy kolumbarium oraz urnowych kwater grzebalnych na rzecz Koła Parafialnego, organ ten powiadomił, że jego postanowienie stało się ostateczne w dniu 22 lutego 2011 r.

Decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego ponownie odmówił Kołu Parafialnemu Stowarzyszenia [...] przy Parafii [...] w G. ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pod budowę kolumbarium oraz urnowych kwater grzebalnych uznając, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami odrębnymi.

Organ I instancji ustalił, że cmentarz parafialny przy ul. [...] w G. został zamknięty dla pochówków uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gorzowie Wielkopolskim Nr [...] z [...] listopada 1962 r. oraz decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1964 r. nr [...]. Z kolei decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 1991 r. nr [...], teren cmentarza został wpisany do rejestru zabytków. Teren ten nie posiada opracowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gorzowa Wielkopolskiego określono teren cmentarza jako "teren zieleni cmentarnej – cmentarz zamknięty".

Mając na względzie powyższe organ stwierdził, że przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że przedmiotowy teren nie może zostać przeznaczony pod planowaną inwestycję. Naprzeciw temu stoją regulacje ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568, dalej: "ustawa o ochronie zabytków"). Ustalenie warunków dla realizacji inwestycji oznaczałoby zmianę sposobu użytkowania terenu cmentarza i jego ponowne otwarcie dla chowania zmarłych.

Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego zwrócił ponadto uwagę, że ustawa z 31 sierpnia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 23 z 2000 r., poz. 295 ze zm., zwana dalej "ustawą o cmentarzach") nie reguluje wprost zagadnienia otwarcia wcześniej zamkniętego cmentarza poprzez wznowienie na nim pochówków, jednak należało w drodze analogii stosować w tej materii przepisy cyt. ustawy dotyczące zakładania i rozszerzania cmentarzy. Uwzględniając obowiązujące w tym zakresie wymogi wynikające z art. 5 ust. 1 i 3 cyt. ustawy oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315, dalej: "rozporządzenie MGK z 1959 r.") uznano, że w aktualnej sytuacji faktycznej nie zostałyby zachowane wymagane przepisami odległości pomiędzy cmentarzem a innymi obiektami. Wprawdzie wszystkie budynki położone w sąsiedztwie cmentarza podłączone są do sieci wodociągowej, to jednak istniejąca zabudowa położona jest już w niewystarczającej odległości od granic cmentarza. Po zamknięciu cmentarza przy ul. [...] na terenie położonym po wschodniej stronie ul. [...], powstały bowiem jednorodzinne budynki mieszkalne o zabudowie szeregowej. Dwa szeregi budynków zostały zlokalizowane w odległości mniejszej niż wymagana przepisami, w odległościach wynoszących od 34 do 42 m. Ponadto w jednym z budynków jednorodzinnych znajduje się cukiernia zlokalizowana w odległości 43 m od granicy cmentarza, a więc mniejszej niż wymagane 50 m. Z kolei po drugiej stronie ul. [...], w odległości ok. 100 m od granic cmentarza, znajdują się ujęcia wody pitnej przeznaczone do awaryjnego zasilania sieci wodociągowej na terenie byłego szpitala, podczas gdy ujęcia wody zasilające sieci wodociągowe powinny znajdować się w odległości min. 500 m. Od czasu zamknięcia cmentarza zmieniły się także warunki urbanistyczne, ponieważ obecnie teren cmentarza nie jest położony na krańcu, lecz w centrum miasta. Tak więc okoliczności te w ocenie organu I instancji stoją przeciwko możliwości otwarcia cmentarza dla wznowienia pochówków, a realizacja inwestycji naruszyłaby zabytkową kompozycję cmentarza, co stałoby w sprzeczności z przepisami ustawy o ochronie zabytków. Byłaby także sprzeczna z przepisami odrębnymi – przepisami rozporządzenia MGK z 1959 r.

Od decyzji powyższej Koło Parafialne wniosło odwołanie, w którym wyraziło ocenę, że decyzja wyłączająca cmentarz z grzebania zmarłych nie może stanowić przeszkody dla celów planowania przestrzennego, tym bardziej że po 1962 r. odbyło się na nim kilka pochówków. Nie odnosi się ona bowiem do sfery planistycznej, a wnioskodawca nie zamierza zakładać nowego cmentarza, czy rozszerzać granic istniejącego. O otwarciu cmentarza w sensie administracyjnym zdecyduje organ Inspekcji Sanitarnej po spełnieniu określonych warunków sanitarnych. Ponadto, stosownie do § 7 cyt. rozporządzenia MGK z 1959 r. jego przepisów nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Dlatego organ I instancji niezasadnie powołał się na ograniczenia wynikające z niezachowania wymaganych odległości, o których mowa w tym akcie prawnym. Strona odwołująca zwróciła także uwagę, że składanie w kolumbariach i kwaterach urnowych spopielonych zwłok nie będzie stanowiło zagrożenia sanitarno-epidemiologicznego, ponieważ popiół taki jest czysty pod względem biologicznym i chemicznym. Planowana inwestycja nie wpłynie także negatywnie na zachowanie wartości zabytkowych cmentarza. Zarzucono również, że organ I instancji posłużył się postanowieniem uzgodnieniowym konserwatora zabytków, które wydane zostało po upływie 2 tygodni od dnia wystąpienia z wnioskiem w tym przedmiocie przez Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego. W ocenie strony odwołującej się upływ 2 tygodni od przedstawienia projektu decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oznaczał dokonanie uzgodnienia, w myśl art. 53 ust. 5 Upzp. Posługiwanie się przeto przez organ I instancji argumentacją zaczerpniętą z postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2011 r. było rażącym naruszeniem prawa. W dalszej części odwołania zwalczano wywody organu I instancji odnośnie zagrożenia dla zabytkowych walorów istniejącego cmentarza, jakie miałoby przynieść zrealizowanie zamierzonej inwestycji.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...] SKO w Gorzowie Wielkopolskim utrzymało zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. w mocy. Zdaniem organu odwoławczego budowa kolumbarium i lokalizacja urnowych kwater grzebalnych na terenie istniejącego cmentarza jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej: "Ugn") mieszczącą się w pojęciu "utrzymywania cmentarza", ponieważ zmierza ona do wyposażenia cmentarza w obiekty gwarantujące spełnienie jego funkcji. Jednak ustalenie w drodze decyzji lokalizacji takiej inwestycji nie było możliwe z uwagi na jej niezgodność z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 Upzp. Z niekwestionowanych przez stronę ustaleń organu I instancji wynika bowiem, że nie są zachowane wymagane przez przepisy rozporządzenia MGK z 1959 r. odległości określone w § 3 tego aktu prawnego, który z uwagi na dyspozycję § 7 rozporządzenia znajduje zastosowanie także do cmentarzy istniejących. W związku z tym właściwy organ Inspekcji Sanitarnej pozytywnie uzgodnił projekt decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wnosząc tym samym sprzeciw dotyczący możliwości korzystania z cmentarza w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu. Negatywne uzgodnienie pochodziło również od konserwatora zabytków. Tak więc, planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, a ponadto wydano w toku sprawy negatywne uzgodnienia, które miały dla organów orzekających w przedmiocie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiążący charakter.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Gorzowie Wielkopolskim wniosło Koło Parafialne, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację i błędną wykładnię art. 53 i art. 56 Upzp oraz art. 4 ustawy o ochronie zabytków. Sformułowano także zarzut błędu w ustaleniach faktycznych poprzez ustalenie, że: 1) cmentarz jest nieczynny, podczas gdy nadal odbywają się na nim pochówki, 2) budowa urnowych kwater grzebalnych i kolumbarium będzie kolidowała z częścią historyczną cmentarza w sytuacji, gdy faktyczna część historyczna cmentarza nie zostanie naruszona, ponieważ budowa odbywać się będzie na obszarze cmentarza przydzielonym w czasach PRL, 3) wskutek zrealizowania inwestycji nie zostanie zachowana granica 50 m między cmentarzem a zabudową mieszkalną, choć przydzielony w czasach PRL obszar cmentarza umożliwia przesunięcie granicy i wygospodarowanie terenu pod parking na samochody, 4) naruszenie art. 7, 8 i 9 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie.

W ocenie strony skarżącej rozporządzenie MGK z 1959 r. nie stanowiło przepisów odrębnych w rozumieniu art. 56 Upzp. Ponadto organ odwoławczy błędnie uznał, że uzgodnienie organu Inspekcji Sanitarnej stanowiło sprzeciw przeciwko możliwości korzystania z cmentarza, o którym mowa w § 7 rozporządzenia. Ten bowiem nie znajduje zastosowania do cmentarzy istniejących, podczas gdy niekorzystnego uzgodnienia dokonano na podstawie uregulowań § 3 rozporządzenia. W uzgodnieniu tym nie określono innych obiektywnych powodów i warunków, które należałoby spełnić, aby być w zgodzie z przepisami sanitarnymi, a jedynie odwołano się do odległości określonych w § 3 rozporządzenia. Strona skarżąca kwestionuje także stanowisko konserwatora zabytków co do niemożliwości realizacji na cmentarzu nowych inwestycji, ponieważ nie będzie ona stanowiła zagrożenia dla walorów zabytku. Cmentarz posiada rezerwę terenową o pow. ok. 0,6 ha od strony ul. [...], która może być wykorzystana na nowe pochówki w zgodzie z wszelkimi zasadami ochrony konserwatorskiej. Faktycznie kolumbarium miałoby powstać na terenie obecnie nie zagospodarowanym, a wręcz na miejscu przeznaczonym obecnie na śmietnik. Zwrócono także uwagę, że na cmentarzu tym nadal odbywają się pochówki, na dowód czego dołączono do skargi zdjęcia i zarzucono, że do okoliczności tych orzekające w sprawie organy się jak dotychczas nie odniosły. Ponownie wskazano na uwzględnienie przez orzekające w sprawie organy uzgodnienia konserwatora zabytków, które wydane zostało po upływie przepisanego terminu na jego podjęcie.

W odpowiedzi na skargę SKO w Gorzowie Wielkopolskim wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 13 września 2011 r. prezes Koła Parafialnego polemizował ze stanowiskiem SKO w Gorzowie Wlkp. wyrażonym w odpowiedzi na skargę.

Oddalając skargę wyrokiem II SA/Go 607/11 WSA w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów, które wymagałyby wyeliminowania zaskarżonych decyzji. W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę, że stosownie do art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązany był uwzględnić stanowisko wyrażone przez ten Sąd w wyroku z 2 grudnia 2009 r. II SA/Go 805/09. Następnie podał, że zgodnie z art. 56 Upzp organy nie mogą odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wyjaśnił także, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi o możliwości przeprowadzenia na danym terenie inwestycji polegających na prowadzeniu robót budowlanych, przy czym nie ma ona charakteru kształtującego uprawnienia, lecz deklaratoryjny. Jest to decyzja związana, co oznacza, że w toku postępowania o jej wydanie organ prowadzący postępowanie bada, czy planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami prawa. Ustalenie, że przepisy szczególne stoją na przeszkodzie realizacji planowanego zamierzenia uniemożliwia uwzględnienie wniosku strony. Sąd wyjaśnił również, że ustalenia zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi dokonuje się w trybie określonym w art. 106 K.p.a., przy udziale wyspecjalizowanych organów dokonujących oceny zamierzeń z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie, co wynika z art. 106 § 5 K.p.a. W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się odpowiednio przepisy art. 36 – 38 K.p.a.

Mając to na względzie Sąd wskazał, że wydane w sprawie przez organ Inspekcji Sanitarnej postanowienie z [...] lutego 2011 r. oraz przez konserwatora zabytków postanowienie z [...] lutego 2011 r. nie zostały przez stronę skarżącą zaskarżone w drodze zażalenia, a przez to stały się ostateczne. Mogły one być kwestionowane jedynie na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego w drodze zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Zaniechanie skorzystania z tej możliwości wyłączyło taką możliwość na obecnym etapie procedowania. Podjętą przez stronę skarżącą w skardze próbę podniesienia zarzutów przeciwko ww. uzgodnieniem sąd wojewódzki uznał za spóźnioną.

WSA w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że z treści ww. postanowień uzgodnieniowych wynikało, że lokalizacja planowanej inwestycji jest sprzeczna z przepisami ustawy o cmentarzach i rozporządzenia MGK z 1959 r. oraz ustawy o ochronie zabytków. Stąd też wydane w sprawie rozstrzygnięcie należało uznać za odpowiadające dyspozycji art. 56 Upzp. Natomiast podniesione w skardze zarzuty nie miały wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 24 listopada 2011 r. wniosło Koło Parafialne Stowarzyszenia [...] przy parafii [...] w G. reprezentowane przez adwokata, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonych decyzji, oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1. art. 54 i 56 w zw. z art. 53 ust. 4 Upzp przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że o dopuszczalności wydania decyzji lokalizacyjnej przesądza postępowanie uzgodnieniowe, podczas gdy powołany przepis wskazuje jedynie na akcesoryjny charakter takiego postępowania w stosunku do postępowania głównego,

2. art. 5 ust. 3 oraz art. 20 ustawy o cmentarzach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, ponieważ nie należało rozstrzygać, czy dany obszar odpowiada wymogom związanym z zakładaniem cmentarzy z uwagi na jego istnienie i ciągłe funkcjonowanie związane z organizowanymi tam pochówkami, do czego żaden z orzekających w sprawie organów się nie odniósł,

II. przepisów postępowania, tj.:

1. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku niespełniającego wymagań powołanego przepisu, ponieważ pomimo obszerności wywodu zostało sporządzone w sposób, który znacząco utrudnia zrozumienie motywów podjętego rozstrzygnięcia, a wada ta mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez co nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego,

2. art. 7 i 8 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie dokładne stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa.

Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że wniosek strony skarżącej dotyczył jedynie części zamkniętego cmentarza pozostającej w oddaleniu od części zabytkowej. Teren objęty wnioskiem niszczeje i ulega degradacji, staje się śmietnikiem. Nikt faktycznie nie sprawuje nad nim opieki i nadzoru. Ponownie powołano się na fakt, że cmentarz jest ciągle użytkowany, co strona bezskutecznie wykazywała w dotychczasowym postępowaniu. Powołano się także na pismo z 14 marca 2002 r. (k. 110 akt sądowych), z którego wynikać ma, że miasto podjęło w 1993 r. rozmowy z kurią diecezjalną w sprawie wznowienia przez kościół rzymskokatolicki pochówków na cmentarzu przy ulicy Warszawskiej i od tego czasu sytuacja cmentarza nie uległa żadnej zmianie. Wyrażono również ocenę, że pomimo niekwestionowania wydanych w sprawie uzgodnień strona powinna mieć możliwość wzruszenia częściowych ustaleń z nich wynikających, tak aby nie ograniczało to kontroli instancyjnej. Ma za tym przemawiać argumentacja wyrażona w wyroku WSA w Rzeszowie z 3 grudnia 2010 r. II SA/Rz 625/10.

Strona skarżąca nie zgadza się ze sposobem rozumienia przez organy i sąd I instancji normy zawartej w art. 56 Upzp. Brak jest w ocenie Koła Parafialnego przepisów, które regulowałyby kwestię wznowienia możliwości korzystania z zamkniętego cmentarza, dlatego nie można było w tak restrykcyjny sposób zastosować przepisów odnoszących się do zagadnienia zakładania i utrzymywania cmentarzy, jak to uczyniono w rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W myśl art. 183 § 2 pkt 2 Ppsa nieważność postępowania zachodzi m.in., "jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany". W ocenie Sądu w sprawie zachodził taki przypadek. Zwrócić należy uwagę, na status strony skarżącej ( jest nią Koło Parafialne Stowarzyszenia [...] przy Parafii [...] w G. Ze znajdujących się w aktach sądowych sądu I instancji dokumentów (wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego) wynika, że osobowość prawną posiada Stowarzyszenie [...]j. Ze statutu powyższego stowarzyszenia wynika, że może ono powoływać terenowe jednostki organizacyjne (§ 4 statutu), w ramach struktury organizacyjnej mogą być tworzone Koła, Oddziały Dekanalne i Koła Parafialne (§ 18 statutu). Z postanowień statutu wynika, że terenowymi jednostkami organizacyjnymi Stowarzyszenia o charakterze podstawowym, zorganizowanymi na zasadzie regionalnej są koła parafialne (§ 38 ust. 2 statutu). Tak statut, jak i wypis z Krajowego Rejestru Sądowego wskazują, że koła parafialne Stowarzyszenia [...] nie posiadają osobowości prawnej, są częścią struktury organizacyjnej stowarzyszenia. W myśl art. 17 ust. 1a ustawy z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz. 855 ze zm.) "Terenowa jednostka organizacyjna, o której mowa w art. 10 ust. 2, może uzyskać osobowość prawną, jeżeli statut stowarzyszenia to przewiduje". Statut Stowarzyszenia [...] nie przewiduje, aby koło parafialne tego stowarzyszenia mogło uzyskać osobowość prawną.

Problematyka zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest unormowana w art. 25 Ppsa, który stanowi kolejno, że: "§ 1. Osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa); § 2. Zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej; § 3. Zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; § 4. Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób". Koło Parafialne Stowarzyszenia [...] przy Parafii [...] w G. nie należy do żadnej z powyżej wskazanych w art. 25 Ppsa kategorii podmiotów, któremu przysługiwałaby zdolność sądowa. W szczególności skierowanie decyzji administracyjnej do tego Koła Parafialnego nie wpłynęło na jego status w taki sposób, aby można było uznać, że dysponowało zdolnością sądową. W literaturze wskazuje się, że brak zdolności sądowej danego podmiotu, w zależności od momentu jego ujawnienia, powoduje odrzucenie skargi lub wniosku (art. 58 § 1 pkt 5, także w zw. z art. 64 § 3 Ppsa), zawieszenie postępowania (art. 124 § 1 pkt 1 Ppsa), nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 Ppsa) lub też stanowi przesłankę jego wznowienia (art. 271 pkt 2 Ppsa). Uniemożliwia więc podjęcie bądź kontynuowanie postępowania lub daje podstawę do usunięcia jego skutków, jeżeli zostało ono zakończone. Dlatego też posiadanie zdolności sądowej przez podmioty występujące przed sądem administracyjnym jest niezbędnym warunkiem przeprowadzenia skutecznego i ważnego postępowania (por. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 59-60). Te okoliczności wskazują, że w sprawie doszło do nieważności postępowania z przyczyny ujętej w art. 183 § 2 pkt 2 Ppsa, albowiem strona skarżąca nie posiadała zdolności sądowej. Sąd I instancji winien w takim przypadku odrzucić skargę na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5 Ppsa. Z kolei stosownie do dyspozycji art. 189 Ppsa jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Z powyższych przyczyn należało orzec jak w postanowieniu.

Rzeczą SKO w Gorzowie Wielkopolskim będzie rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania, w którym doszłoby do ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji skierowanych do Koła Parafialnego Stowarzyszenia [...] przy Parafii [...] w G., a to z powodu braku możliwości bycia stroną postępowania administracyjnego. Koło to jest wyłącznie częścią struktury organizacyjnej organizacji społecznej - Stowarzyszenia [...], które to stowarzyszenie posiada osobowość prawną. W myśl art. 29 K.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Skarżące kasacyjnie koło parafialne nie posiada odrębnego bytu prawnego od Stowarzyszenia [...], nie stanowi odrębnej organizacji społecznej od powyższego stowarzyszenia.