Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 72/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano organ do wydania aktu
Umorzono postępowanie sądowe w pozostałym zakresie
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 5 ust. 3, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1, art. 14 udt. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi H. S. i J. S. na bezczynność Burmistrza Lewina Brzeskiego w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Burmistrza Lewina Brzeskiego do wydania aktu lub podjęcia czynności załatwiającej wniosek z dnia 6 sierpnia 2013 r. H. S. i J. S. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej wskazania w zestawieniu: rodzaju/przeznaczenia budynków, których budowę planowali zgodnie z treścią wniosku wnioskodawcy (np. garaż, stodoła, warsztat, lakiernia, magazyn, obora, itd.), które z wniosków dotyczyły nieruchomości rolnych (działki siedliskowe), podania, w której miejscowości planowana była objęta wnioskiem inwestycja oraz w zakresie podania przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy w decyzjach negatywnych - w terminie 14 dni - od dnia zwrotu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, 2) umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Burmistrza Lewina Brzeskiego na rzecz H. S. i J. S. solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W piśmie datowanym na dzień 30 lipca 2013 r., doręczonym organowi 6 sierpnia 2013 r. pełnomocnik, radca prawny K. M., reprezentująca H. S. i J. S. wniosła, na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198, z późn. zm.), wniosek o udostępnienie przez Burmistrza Lewina Brzeskiego danych opartych na decyzjach administracyjnych dotyczących ustalania przez organ warunków zabudowy dla inwestycji o charakterze gospodarczym.

Wniosek ten dotyczył informacji w zakresie liczby wydanych na terenie gminy Lewin Brzeski w okresie ostatnich 10 lat decyzji o warunkach zabudowy (decyzje pozytywne), w przypadku których wniosek wnioskodawcy (potencjalnego inwestora) spełniał kryteria, że planowana inwestycja miała być lokowana na terenie wiejskim i obejmowała wyłącznie lub między innymi budynek/budynki przeznaczone do użytkowania gospodarczego. Wnioskodawcy podali, że w sporządzonym zestawieniu należy zaznaczyć: rodzaje przeznaczenia budynków, których budowę planowali zgodnie z treścią wniosku wnioskodawcy (np.: garaż, stodoła, warsztat, lakiernia, magazyn, obora, itd.), wskazanie, które z wniosków dotyczyły nieruchomości rolnych (działki siedliskowe), podanie, w której miejscowości planowana była objęta wnioskiem inwestycja. Nadto we wniosku tym wnieśli o udzielenie informacji, ile w tożsamym okresie wydano, w adekwatnych sytuacjach, decyzji negatywnych oraz jakie były przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wskazali, że wnioskowane dane wykorzystane zostaną dla określenia przyjętych przez Gminę Lewin Brzeski kierunków rozwoju przestrzenno-urbanizacyjnego i prowadzonej w tym zakresie polityki w odniesieniu do terenów wiejskich, w tym poszczególnych miejscowości.

Zastępca Burmistrza Lewina Brzeskiego w odpowiedzi na powyższy wniosek w dniu 8 sierpnia 2013 r. podał, iż złożone podanie "nie nosi cech wniosku w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej." Podał, że organ nie prowadzi "dokumentacji dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy w formie przetworzonego zbioru zawierającego dane inwestycji planowanych na terenie wiejskim". Równocześnie wyjaśnił, że Gmina Lewin Brzeski nie systematyzuje danych z podziałem na warsztaty, garaże, stodoły, lakiernie, magazyny, obory itd. oraz z podziałem na nieruchomości rolne bądź zabudowane. W dalszej kolejności organ odnotował, że wniosek nie mieści się w zakresie ustawy, gdyż wymaga analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca i stanowi informację przetworzoną. W odniesieniu do tego stwierdził, że uwzględnienie wniosku wymaga zgromadzenia i przejrzenia materiałów źródłowych, w których są zawarte żądane informacje, natomiast ilość informacji prostych konieczna do sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania.

Skarżący, w związku z takim stanowiskiem organu, ponawiając żądanie udzielenia informacji we wskazanym zakresie, skierowali w dniu 19 sierpnia 2013 r. do Burmistrza Lewina Brzeskiego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z nieudzielenia żądanych informacji, jak również niezajęcia w sprawie stanowiska w formie przewidzianej przepisami - tj. decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia danych. Pełnomocnik odniósł się również do przesłanek ewentualnego żądania udostępnienia informacji przetworzonej, a także do trybu i formy oraz warunków uzyskania przez wnioskodawców dostępu do treści interesujących ich decyzji administracyjnych. W kontekście interesu publicznego dodatkowo wskazali, że jako przedsiębiorcy i inwestorzy, planują utworzenie na terenie Gminy Lewin Brzeski zaplecza dla prowadzonej przez nich działalności, dlatego są potencjalnymi pracodawcami dla ludności z tego obszaru dotkniętego w sposób szczególny bezrobociem, a także mają zamiar uiszczać wszelkie daniny, w podatki lokalne, z tytułu użytkowania zakupionej przez siebie nieruchomości oraz planowanych tam zabudowań. Takie plany posiadają ewidentny kontekst publiczny, gdyż mogą wpływać - choć w ograniczonym stopniu - na funkcjonowanie lokalnej wspólnoty na poziomie gminy. Z tej racji chcieliby uzyskać informacje pozwalające im na zapoznanie się z kierunkami prowadzonej w Gminie Lewin Brzeski polityki urbanistyczno- inwestycyjnej, co - według nich - mieści się wprost w zakresie wyznaczonym w art. 6 cyt. ustawy, aby możliwie najpełniej zintegrować z jej założeniami także własne plany.

Burmistrz Lewina Brzeskiego w odpowiedzi na wezwanie kolejnym pismem z dnia 5 września 2013 r. podtrzymał uprzednie stanowisko. Zdaniem organu żądane informacje nie podlegają udzieleniu we wskazanym przez wnioskodawców trybie, gdyż nie mieszczą się one w zakresie objętych przesłankami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Poza tym wskazał, że wnioskowane informacje nie pozostają w związku z działalnością organów publicznych, mogą naruszać inne ustawy, nie pozostają w związku z działalnością organów publicznych w pełnym zakresie, nie odnoszą się do dokumentów dotyczących organów władzy publicznej. Nadto informacje dotyczą dokumentów prywatnych ze względu na zakres żądanych danych oraz informacji nie znajdujących się w posiadaniu organu zobowiązanego do udzielenia informacji. Organ stwierdził, że forma decyzji administracyjnej jest zastrzeżona wyłącznie dla informacji publicznej, zaś żądanie nie dotyczące informacji publicznej skutkuje odmową jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Poza tym podkreślił, powołując się na orzecznictwo, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i - co najistotniejsze - nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej. W świetle tego wyjaśnił, że informacja w zakresie danych objętym wnioskiem nie istnieje, a udzielenie informacji leży w znaczącej części poza sferą ustawowych kompetencji adresata wniosku, jak np. w zakresie sposobu użytkowania budynków, co do których wydano decyzję o warunkach zabudowy. Ponownie stwierdził, iż zgodnie z artykułem 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej zakres żądanych danych wykracza poza katalog danych stanowiących informację publiczną, albowiem nie mieści się w pojęciu informacji publicznej.

Równocześnie organ wybiórczo udostępnił skarżącym niektóre dane. I tak, stwierdził, że w okresie 10 lat poprzedzających złożenie wniosku wydał 306 pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy, w tym 297 dotyczących terenów wiejskich dla miejscowości: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Podał, że 21 wydanych decyzji o warunkach zabudowy dotyczyły budynków gospodarczych, garaży, stodół, magazynów, obór. Wskazał także, że wydał 8 negatywnych decyzji dla miejscowości [...] (1 szt), [...] (2 szt.), [...] (2 szt.), [...] (3 szt.). Burmistrz Lewina Brzeskiego, podsumowując swoje stanowisko w tym zakresie uznał, że udzielona informacja wyczerpuje jego możliwości w zakresie wynikającym z przepisów prawa.

W skardze na bezczynność Burmistrza Lewina Brzeskiego, pełnomocnik J. S. i H. S. wniosła o stwierdzenie przez Sąd, że żądane informacje objęte wnioskami skarżących z dnia 30 lipca 2013 r. oraz z dnia 19 sierpnia 2013 r. stanowią informację publiczną, jak również stwierdzenie pozostawania wezwanego organu w bezczynności, a także, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia skarżącym w terminie 14 dni od doręczenia wyroku informacji publicznej objętej wnioskami skarżących albo wydania w tym samym terminie decyzji administracyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że podtrzymują swoje uprzednie stanowisko, wyrażone w pismach skierowanych do organu z dnia 30 lipca 2013 r. oraz z dnia 19 sierpnia 2013 r. W ocenie skarżących, dane zawarte w treści wydanych już decyzji administracyjnych, z wyjątkiem danych odrębnie chronionych (np. przepisami ustawy o ochronie danych osobowych) mieszczą się w przedmiocie regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podali, że informacją publiczną jest nie tylko informacja dotycząca formy i treści dokumentów urzędowych, ale także utrwalony w dowolny sposób komunikat, wiedza, świadomość o jakimś fakcie. Zdaniem skarżących, posiadają oni - ustanowiony powszechnie i gwarantowany konstytucyjnie - mandat do żądania tego typu danych od organu administracji publicznej, także w zakresie informacji przetworzonej, posiadając osobisty i społeczny (publiczny) interes w dysponowaniu takimi danymi. Nadmienili, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec milczenia organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku co do charakteru żądanej informacji oraz co do zasad i trybu jej udostępnienia.

W dalszej kolejności zaakcentowali, że organ, prezentując swe opinie w sprawie wielokrotnie popadał w sprzeczność, niekonsekwentnie uzasadniając swoje stanowisko, także w odwołaniu do treści przypadkowych i cytowanych w oderwaniu od ich faktycznego kontekstu orzeczeń sądów. Tymczasem zarówno wykładnia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak też ugruntowane już poglądy orzecznictwa i doktryny nakazują uznanie, iż wniosek skarżących jest dopuszczalny i nawet w kontekście ewentualnej informacji przetworzonej uzasadniony. Poza tym, powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwo sądowe w tym zakresie argumentowali, że bezczynność występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie wydał decyzji, jak też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W konsekwencji stwierdzili, że żądane informacje stanowią informację publiczną, w związku z czym organ nie udzielając takiej informacji, ani nie wydając decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź nie postępując w inny sposób przewidziany przepisami ustawy, pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Lewina Brzeskiego wniósł o jej oddalenie wskazując, że udostępnił skarżącym informacje, które nie wymagały przetworzenia. Ponadto, organ stwierdził, że nie mógł udostępnić skarżącym informacji, którymi nie dysponuje i wymagają przetworzenia w zakresie zarówno rozbicia planowanych inwestycji z okresu 10 lat na tereny wiejskie i miejskie, jak i z zaznaczeniem inwestycji przeznaczonych do użytkowania gospodarczego, zwłaszcza, że skarżący nie wskazali rejestrów i przesłanek dla których organ miałby przetwarzać żądane informacje. Tymczasem informacje dotyczące rodzaju i przeznaczenia budynków (np. garaż, stodoła, warsztat, lakiernia, magazyn, obora), a także przeznaczenie nieruchomości rolnych (siedliskowych), ewentualnie zawiera ewidencja starostwa powiatowego prowadzona w oparciu o dyspozycję artykułu 21 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wyjaśnił, że Burmistrz Lewina Brzeskiego nie jest organem prowadzącym ewidencję budynków i gruntów, a zatem nie dysponuje takimi danymi, jak sposób wykorzystania działek czy budynków. Organ podkreślił, że wniosek skarżących tylko częściowo dotyczył tzw. informacji publicznej prostej, natomiast w pozostałym zakresie dotyczył informacji, którymi dysponują inne organy, względnie informacji przetworzonych wymagających wykazania przez wnioskodawców interesu publicznego. Podczas gdy "przetworzenie wniosku w celu udostępnienia informacji wnioskodawcom wymagało przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień oraz usunięcia danych podlegających ochronie prawnej, a tym samym było czasochłonne." Stwierdził zatem, że powinien udostępnić dane, lecz obowiązek ten dotyczy danych pozostających w jego dyspozycji, a nie danych, których dysponentami są osoby trzecie, względnie przetworzonych w zakresie, co do którego brak jest technicznej możliwości udostępnienia. Odnotował, że w piśmie z dnia 8 sierpnia 2013 r. wskazał na przeszkody w udostępnieniu żądanych danych i zaniechał wezwania wnioskodawców do wykazania interesu publicznego w ich dalszym przetwarzaniu, gdyż jedynie w przypadku - opisanym w normie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, byłby zobowiązany do wydania decyzji odmownej. Podkreślił jeszcze raz, że nie był bezczynny, ponieważ w omówionym wyżej piśmie skierowanym do pełnomocnika poinformował skarżących o braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, tj. danych w przekroju z podziałem na nieruchomości rolne, bądź zabudowane różnego rodzaju obiektami, albowiem nie on jest dysponentem tych danych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie odnotować należy, że stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym - na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. - rozpoznają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna; postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemna interpretacja przepisów prawa podatkowego wydawana w indywidualnych sprawach. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2 art. 149 P.p.s.a.).

W kwestii dopuszczalności skargi dodać jeszcze należy, że wniesienie skargi na bezczynność organów nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. Ponadto odnotować trzeba, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

Zauważyć również przyjdzie, że przepisy nie określają, na czym polega stan bezczynności, zatem w odkodowaniu znaczenia tego pojęcia celowe jest sięganie do poglądów doktryny i orzecznictwa. Zdaniem Sądu, trafne jest stanowisko, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przy czym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu (podmiotu zobowiązanego), że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011 r., s. 109-110; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 kwietnia 2007 r., II SAB/Wa 71/06, LEX nr 334271). Natomiast w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania organ podjął w celu załatwienia wniosku, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowej skargi celowe jest przypomnienie, że kontroli Sądu poddane zostało działanie Burmistrza Lewina Brzeskiego, do którego wpłynął wniosek H. i J. S. z dnia 6 sierpnia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej przez podanie na piśmie "liczby wydanych na terenie gminy Lewin Brzeski w okresie ostatnich 10 lat decyzji o warunkach zabudowy (decyzje pozytywne), w przypadku których wniosek wnioskodawcy (potencjalnego inwestora) spełniał następujące kryteria:

- planowana inwestycja miała być lokowana na terenie wiejskim,

- planowana inwestycja obejmowała wyłącznie lub między innymi budynek/budynki przeznaczone do użytkowania gospodarczego." Jednocześnie skarżący wskazali, że w sporządzonym zestawieniu należy zaznaczyć rodzaj przeznaczenia budynków, których budowę planowali zgodnie z treścią wniosku wnioskodawcy (np.: garaż, stodoła, warsztat, lakiernia, magazyn, obora, itd.), wskazanie, które z wniosków dotyczyły nieruchomości rolnych (działki siedliskowe), podanie, w której miejscowości planowana była objęta wnioskiem inwestycja. Ponadto wnieśli o podanie informacji "ile w tożsamym okresie wydano w adekwatnych sytuacjach decyzji negatywnych oraz jakie były przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy." Poza tym, we wniosku uzasadnili zakres żądanych informacji potrzebą określenia przyjętych przez Gminę Lewin Brzeski kierunków rozwoju przestrzenno-urbanizacyjnego i prowadzonej w tym zakresie polityki w odniesieniu do terenów wiejskich, w tym poszczególnych miejscowości. O kwalifikacji przedmiotowego wniosku jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej przesądza jego treść. Uzasadniając zgłoszone żądanie skarżący odwołali się do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198, z późn. zm.), dalej zwana u.d.i.p. Poza tym w piśmie procesowym z dnia 19 sierpnia 2013 r. skarżący potwierdzili że przedmiotowy wniosek został złożony w ramach realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu, że złożony wniosek "nie nosi cech wniosku w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r." Przy czym podkreślić trzeba, że jeśli organ miał wątpliwości co do treści żądania, o jakie konkretnie informacje chodzi, powinien był wezwać skarżących o ewentualne sprecyzowanie bądź uzupełnienie wniosku, jak też dokładne wyjaśnienie czego dotyczy ich wniosek. Okoliczność prowadzenia korespondencji ze skarżącymi nie zwalniała organu z powyższego obowiązku.

Przyjdzie odnotować, że oceniając sformułowane żądanie wniosku, w pierwszej kolejności ustalić należało, czy dane, o których udostępnienie zwrócili się skarżący mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, co jest niezbędne, aby móc stwierdzić, czy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji pozostaje w bezczynności. W tej kwestii wskazać trzeba, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 stanowi, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w tym m.in. o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1, czyli wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. Użyty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zwrot "w szczególności" oznacza, że prawodawca wskazuje jedynie przykładowy katalog spraw uznanych za informację publiczną. Niewątpliwie, tak skonstruowane regulacje wywołują szereg wątpliwości interpretacyjnych dotyczących pojęcia "informacja publiczna", dlatego też w jego prawidłowym odczytaniu należy kierować się dodatkowo treścią art. 61 Konstytucji RP, statuującego obywatelskie prawo do informacji o władzy publicznej i innych podmiotach publicznych oraz o sprawach publicznych, które to prawo jest realizowane na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Pomocne w ustaleniu znaczenia komentowanego pojęcia są także poglądy prezentowane w orzecznictwie, w którym zasadnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać informację wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

Ponadto stwierdzić należy, że w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć oraz dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających.

W ocenie Sądu, wydawane przez właściwy organ, tj. wójta, burmistrza albo prezydenta miasta decyzje o warunkach zabudowy stanowią informację publiczną w rozumieniu wyżej podanym. Informacja o rozstrzyganych przez organy administracji publicznej sprawach administracyjnych jest informacją o działalności organów publicznych. Prawo dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności zaś w postępowaniu administracyjnym, potwierdza przepis art. 5 ust. 3 u.d.i.p. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 pkt 4 lit. a u.d.i.p. zawiera bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. "Decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą z 1997 r. o ochronie danych osobowych. Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć" (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12 udostępniony na CBOSA). Nadto z treści ostatnio powołanego przepisu wynika wprost, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Odnotować również wypada, że rozpatrując żądanie zawarte we wniosku skarżących, organ mógł albo udostępnić żądane informacje lub też, kierując się dyspozycją art. 5 ust. 1 u.d.i.p., odmówić w drodze decyzji ich udostępnienia z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Uzasadnione jest zatem przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, zarówno ze względu na jej zakres podmiotowy, jak też przedmiotowy.

Przypomnieć również wypada, w kontekście wywodów organu odnośnie charakteru informacji publicznej przetworzonej, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na tle tego przepisu wykształciło się orzecznictwo według którego - jak słusznie wskazał organ - informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Czyli informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja publiczna przetworzona to także taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się będzie z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego (por. wyrok WSA z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12 – dostępne na CBOSA). Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej nie musi wiedzieć na etapie składania wniosku, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie jest zobligowany do wskazania powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże występowania tej przesłanki (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/12 – dostępny na CBOSA). Natomiast brak ustawowej przesłanki udzielenia informacji publicznej przetworzonej, tj. istnienia po stronie wnioskodawcy "szczególnie uzasadnionego interesu publicznego", skutkuje decyzją o odmowie udzielenia tej informacji, opartą na przepisie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Udostępnienie informacji publicznej realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej, natomiast jedynie w przypadku odmowy jej udostępnienia lub umorzenia postępowania, ustawa przewiduje załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Jedynie w sytuacji, w której żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, wniosek należy załatwić w formie pisma informującego wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Skoro jednak w przedmiotowej sprawie żądane przez skarżących informacje mają charakter publicznych, nie można uznać za właściwe i wyczerpujące załatwienie sprawy odpowiedzią w formie pisma z dnia 5 września 2013 r. W piśmie tym Burmistrz Lewina Brzeskiego częściowo udzielił informacji skarżącym, albowiem realizując wniosek wskazał, iż w okresie 10 lat poprzedzających złożenie wniosku wydał 306 pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy, w tym 297 dotyczących terenów wiejskich dla miejscowości: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz 8 negatywnych decyzji dla miejscowości [...] (1 szt), [...] (2 szt.), [...] (2 szt.), [...] (3 szt.). Podał także, że 21 wydanych decyzji o warunkach zabudowy dotyczyły budynków gospodarczych, garaży, stodół, magazynów, obór, dlatego Sąd w tym zakresie postępowanie umorzył.

Trzeba zauważyć, że organ nie załatwił wniosku w pozostałej części, ponieważ nie udzielił informacji w zakresie wskazania w zestawieniu rodzaju/przeznaczenia budynków, których budowę planowali zgodnie z treścią wniosku wnioskodawcy np. garaż, stodoła, warsztat, lakiernia, magazyn, obora, itd. Nie wskazał, jak też nie rozważył, czy w tym zakresie miał obowiązek powiadomić skarżących, które z wniosków dotyczyły nieruchomości rolnych (działki siedliskowe). Organ nie podał także, w których miejscowościach planowana była objęta wnioskiem inwestycja oraz jakie były przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy. Samo pisemne wyjaśnienie z powołaniem się na ochronę prywatności i dóbr osobistych osób, których decyzje dotyczą oraz okoliczność potrzeby przetworzenia danych w zakresie wskazanym przez skarżących, nie jest wystarczające i zgodne z prawem. Nadto błędne jest przeświadczenie organu, że skarżący zobowiązani byli do podania rejestrów, na podstawie których organ mógłby udzielić informacji. Jednocześnie organ nietrafnie odczytał ich podanie, gdyż skarżący nie wnioskowali o udostępnienie danych opartych o ewidencję budynków i gruntów, lecz o zestawienie informacji, w żądanym przedmiocie, wynikających z wydanych przez Burmistrza decyzji o warunkach zabudowy i wniosków inwestorów. Niewątpliwie Burmistrz Lewina Brzeskiego jest organem właściwym do wydawania ww. decyzji, na mocy art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), dlatego bezpodstawne jest jego twierdzenie, że nie dysponuje żądanymi informacjami. Natomiast fakt, iż żądane informacje wymagają przetworzenia w zakresie przeprowadzenia "odpowiednich analiz, zestawień oraz usunięcia danych podlegających ochronie prawnej, a tym samym było czasochłonne" obligował organ, zwłaszcza - że skarżący, już we wniosku, a następnie w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa powołali się na uzasadniony interes publiczny - do rozpatrzenia wniosku w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Nadto brak ustawowej przesłanki udzielenia informacji publicznej przetworzonej, tj. istnienia po stronie wnioskodawcy "szczególnie uzasadnionego interesu publicznego", skutkuje wydaniem decyzji o odmowie udzielenia tej informacji, opartej na ww. przepisie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten swoją regulacją nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W niniejszej sprawie organ przyznaje, że skarżący wnosili o udzielenie im informacji także przetworzonej, tymczasem tylko w wypadku ustalenia, że informacja, o której udzielenie zwróciła się strona nie jest informacją publiczną organ wyraża swoje stanowisko w formie pisemnej odpowiedzi. Wbrew wywodom organu, skoro w przedmiotowej sprawie żądane przez skarżących informacje mają charakter publicznych, nie można uznać za właściwe i wyczerpujące załatwienie sprawy odpowiedzią w formie pisma. W kontrolowanej sprawie zarówno organ, jak i skarżący mieli świadomość, iż chodzi o informację przetworzoną. Skarżący, składając wniosek o udzielenie informacji spełnili wymóg wynikający z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zatem mając oświadczenie wnioskodawców w tej kwestii niezrozumiała jest argumentacja organu, że zaniechał wezwania wnioskodawców do wykazania interesu publicznego w ich dalszym przetwarzaniu zwłaszcza, że w świetle powyższych wywodów podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym i może odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże występowania tej przesłanki.

Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub, w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W świetle tego uregulowania również niejasne i nieuzasadnione jest stwierdzenie organu, że nie miał obowiązku udostępnienia informacji przetworzonej w zakresie, co do której brak jest technicznej możliwości udostępnienia, skoro skarżący we wniosku podali, iż żądana informacja powinna zostać przekazana w formie pisemnego zestawienia. Organ nie wyjaśnił jakie trudności techniczne nie pozwoliły mu na udzielenie informacji.

Trzeba ponadto dostrzec, na co słusznie wskazują skarżący, że organ prezentując stanowisko w sprawie popadał w sprzeczność, niekonsekwentnie uzasadniał swoje stanowisko, odwołując się do przypadkowych orzeczeń sądowych, które cytował w oderwaniu od ich kontekstu.

W tej sytuacji, Sąd zobowiązał Burmistrza Lewina Brzeskiego do wydania aktu lub podjęcia czynności w części określonego żądania sformułowanego we wniosku z dnia 6 sierpnia 2013 r. W tym zakresie bowiem organ administracji publicznej nie udzielił informacji zgodnie z wnioskiem, ani też nie wydał decyzji odmownej, pozostając w bezczynności. Należy także odnotować, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 78/07, baza orzeczeń LEX nr 441185). W konsekwencji, nie można uznać za dopuszczalną formę odmowy udzielenia informacji publicznej w postaci pisma organu. Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności należy traktować także przedstawienie informacji niepełnej, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 P.ps.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ustawowym 14-dniowym terminie, wprawdzie wadliwie, ale odpowiedział na wniosek skarżących o udostępnienie informacji publicznej. Poza tym organ administracji w części uczynił zadość żądaniom wniosku. Z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji bezczynności organu mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby organ w ogóle pozostawił wniosek skarżących bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie, bądź przewlekał ustosunkowywanie się do wniosku i pism skarżącego ponad terminy przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.