Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1151/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 136 ust 1 , art 137 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi E. R., J. B., B. B., U. K. i D. K. na decyzję Wojewody z dnia 3 sierpnia 2021r., znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 17 grudnia 2018 r. znak: [...] Starosta [...] orzekł w punkcie 1 o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1700 ha, powstałej z podziału nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...]. ewid. N. H., m. K., w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. C., na rzecz: a) J. R. w [...] cz., E. R. w [...] cz., Z. R. w [...] cz., B. B. w [...] cz., J. B. w [...] cz., D. K. w [...], U. K. w [...] cz. i C. O. w [...] cz.; w punkcie 2 o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty [...]zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, odpowiednio do zwracanych na rzecz wyżej wymienionych osób udziałów w nieruchomości; w punkcie 3 o sposobie i terminach wpłaty należności określonej w punkcie 2.

Odwołanie od decyzji Starosty [...] wniosła Gmina K..

Decyzją z 15 marca 2019 r., znak: [...] Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...].

W wyniku rozpoznaniu skargi Gminy K. na ww. decyzję, prawomocnym wyrokiem sygn. akt. II SA/Kr 543/19 z 9 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody znak: [...] z 15 marca 2019 r.

Wojewoda decyzją z 3 sierpnia 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia -1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735) w związku z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1700 ha, powstałej z podziału działki nr [...], obr[...], jedn. ewid. N. huta, m. K., w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. [...], l.kat. [...] i l.kat. [...], b. gm. kat. C. na rzecz J. R., E. R., Z. R., B. B., J. B., D. K., U. K. i C. O..

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że prawidłowo organ odwoławczy ustalił, że spełnione zostały dwie pierwsze przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż wniosek o zwrot działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o pow. 29a 87 m2, obj. Lwh [...] wywłaszczonych umową [...] z 2 czerwca 1969 r., zawartą w trybie przepisu art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości złożyli wszyscy spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli nieruchomości: M. R. i Z. M. R.. Sąd podzielił również ustalenia organów w zakresie szczegółowego celu wywłaszczenia ww. działek, związanego z utworzenia Parku Kultury i Wypoczynku, zgodnie z decyzją PRN m. K. nr [...] znak: [...] z 7 lipca 1965 r. Na podstawie zgromadzonych dokumentów geodezyjnych, w tym kompilacji mapy katastralnej z mapą zasadniczą [...] sporządzonej przez geodetę uprawionego A. G., stwierdzono, że parcele: l. kat. [...], l. kat. [...] oraz część l. kat. [...] weszły w skład działki nr [...] (z której wydzielono ww. operatem działkę nr [...] o pow. 0,1700 ha odpowiadającą terenowi parcel: l. kat. [...], l. kat. [...] oraz części l. kat. [...]). Natomiast części parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...] oraz l. kat. [...] weszły w skład działki nr [...]. Część parceli 1. kat. [...] weszła w skład działki nr [...], a pozostała część l. kat. [...] weszła w skład działki nr [...], obr. [...]. ewid. N. H., m. K..

Na podstawie pozyskanych przez organ I instancji dokumentów, w tym w szczególności obwieszczenia Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej N. H. z 2 września 1966 r. o sporządzeniu szczegółowego projektu zagospodarowania przestrzennego Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku w K., zatwierdzonego uchwałą Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w K. z 13 listopada 1967 r. (opiniującej pozytywnie ten projekt pod warunkiem m.in. zwiększenia terenów zielonych wypoczynku biernego) oraz decyzji PRN m. K. z 4 stycznia 1968 r. nr [...] zatwierdzającej projekt wstępny częściowego zagospodarowania przestrzennego II i III etapu Parku Kultury i Wypoczynku, ustalono, że projekt z 2 września 1966 r. miał być jeszcze modyfikowany, zaś z kolei z projektu wstępnego wynika, że przedmiotową inwestycję planowano realizować etapami. Organ I instancji pozyskał projekt realizacyjny Parku Kultury w K. -Tymczasowe Zagospodarowanie Parku Kultury - plansza podstawowa z marca 1968 r. wykonany na planie Centralnego Parku Kultury w K. - Szczegółowy plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego Plansza kompozycji przestrzennej i funkcjonalnej z sierpnia 1966 r., na którym cyframi arabskim określono 1, 2 i 3 etapy realizacji parku, a tereny nimi objęte odgrodzono liniami przerywanymi, na których zgodnie z legendą do projektu z 1968 r. wrysowano alejki spacerowe. Wywłaszczone parcele znajdowały się poza tymi terenami, na terenie oznaczonym symbolami z legendy planu z 1966 r.: KN (ulice komunikacji ruchu normalnego: ulica zbiorcza parku) i 1KS (tereny - parkingów). Szereg dokumentów, w tym: pismo Biura Projektów Budownictwa Komunalnego z 19 czerwca 1969 r. przesyłające do uzgodnienia pracowni "[...]t - K." szkic koncepcyjny Centralnego Parku Kultury w K., etap IV "tymczasowe zagospodarowanie", pismo Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury PRN m. K. z 8 października1969 r. warunkujące ustosunkowanie się do przesłanego szkicu od opinii autora szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku w K. - zespołu mgr. inż. L. F. (z pracowni [...]) wskazuje, że etap IV realizacji parku, którym objęte były wywłaszczone parcele został uzgodniony dopiero w 1969 r. Jak wynika z opinii autora, uzależnił on zaakceptowanie projektu od wprowadzenie m.in. takich zmian, jak nieplanowanie ciągów dla pieszych (zarówno w przypadku poprzednich etapów, jak etapu IV/1 i IV/3) i urządzeń sportowych i ogródka jordanowskiego na terenach w przyszłości przeznaczonych do trwałego zainwestowania. Ogródek jordanowski miał być zaprojektowany na terenie etapu III, a urządzenia sportowe na terenie etapu [...] Autor podkreślił również, że zieleń etapu IV przeznaczonego w przyszłości do trwałego zainwestowania miała być zielenią trawiastą, bez zieleni wysokiej.

Z "opisu technicznego do projektu realizacyjnego Tymczasowe Zagospodarowanie Parku Kultury w K. etap IV" opracowanego na podstawie zlecenia i umowy DIM II w K. z 22 kwietnia 1969 r. wynika, że na terenach etapu IV planowano ulepszenie gleby poprzez nawiezienie 3 cm gleby urodzajnej i zaprawienie ziemią kompostową dołów pod krzewy i drzewa, zaś projektowane boiska sportowe miały być trawiaste ze względu na planowaną realizację docelowego parkingu. Jak wynika z opisu technicznego - projekt podstawowy "ścieżki wewnątrz parku IV/3" z grudnia 1969 r. na terenie etapu IV planowano ścieżki dla pieszych. Projekt realizacyjny Parku Kultury i Wypoczynku - Tymczasowe Zagospodarowanie - Plan Ogólny Etap IV/3 z października z 1969 r. różnił się od projektu realizacyjnego Parku Kultury w K. - Tymczasowe Zagospodarowanie Parku Kultury - Plansza Podstawowa z marca 1968 r. układem alejek, które znalazły się również w etapie IV/3, a których nie było na planie z 1968 r. i które przechodziły m.in. przez parcele l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat.[...] i l. kat. [...], b. gm. kat. C.. Jak wynika z załącznika do Uchwały nr [...] m. K. z 31 marca 1969 r. dot. projektowania IV etapu realizacji parku, który miał być realizowany w trzech zadaniach w kolejnych latach, realizacja parku na ww. parcelach miała nastąpić w ramach wykonania zadania III do 1974 r., przy czym – jak zauważył organ II instancji - zadanie III w postaci trawiastych boisk i ogródka jordanowskiego nie zostało ostatecznie doprecyzowane i zaakceptowane przez autora projektu mgr inż. L. F.. Stąd też nie można ich uznać za szczegółowy cel wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości. Organ I instancji prawidłowo przyjął zatem, opierając się na projekcie realizacyjnym Parku Kultury w K. - Tymczasowe Zagospodarowanie Parku Kultury - plansza podstawowa z marca 1968 r. oraz Projekcie realizacyjnym Parku Kultury - Tymczasowe zagospodarowanie - Plan Ogólny - Etap IV/3 z października 1969 r. oraz ww. projekcie technicznym, iż celem było powstanie Parku Kultury i Wypoczynku poprzez jego zazielenienie.

Legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 u.g.n. Ponadto przy dokonywaniu oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia koniecznym jest uwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11.

W wydanym w sprawie wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał,

że organy zgromadziły wystarczający materiał dowodowy. Nie podzielił natomiast

stanowiska organów o zbędności działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. H.. Mając na uwadze wskazania zawarte w wyroku, Wojewoda stwierdził, że zarówno zdjęcie sprzed daty wywłaszczenia nieruchomości tj. z 1965 r., jak i zdjęcia z lat: 1970, 1975 oraz z 1982 r. potwierdzają, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła teren zielony, przy czym w latach 1975 i 1982, przez ten teren realizowana była inwestycja liniowa.

Z kolei ze zdjęć z lat: 1993, 1998 i 2003, jak również ze znajdującej się w aktach dokumentacji, w tym decyzji Urzędu Dzielnicowego K. - N. H. z 5 stycznia 1983 r., nr [...] o przekazaniu tych terenów pod pracowniczy ogród działkowy o charakterze tymczasowym do 1987 r., protokołu zdawczo - odbiorczego z 19 stycznia 1983 r. zawartego przez Urząd Dzielnicowy K. - N. H. i [...] Związek Działkowców i załącznika do Informacji o terenie z 23 grudnia 1982 r. wynika, że wywłaszczone parcele znajdowały się na niezabudowanym obszarze 4,5 ha przekazywanym PZD. Jak wynika natomiast z pisma [...] Związku Działkowców Okręgowy Zarząd Małopolski w K. z 29 grudnia 2008 r. i uchwały Prezydium K. Rady PZD z 2 lutego 2011 r., Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" został skreślony z rejestru Rodzinnych Ogrodów Działkowych Krajowej Rady PZD w 2011 r.

Fakt, że początkowo przedmiotowy teren zajęty był przez łąki, a następnie ogrody działkowe potwierdzały również zeznania świadków: C. N., W. B., H. M., E. H., A. M. i A. K. (który ma wiedzę na temat stanu tych terenów z lat 70 tych, z okresu budowy magistrali ciepłowniczej, do czasu jej odbioru tj. do około 1980 r.), jak również rozprawa administracyjna z 2009 r.

Organ I instancji ustalił również na podstawie korespondencji z [...] Operatorem Systemu Dystrybucyjnego sp. z o.o., Telekomunikacją Polską Operacyjne Utrzymanie Sieci i Usług w K., Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w K., Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. iż ww. przedsiębiorstwa nie posiadają sieci technicznych na działce nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. H., w granicach parcel: l. kat. [...],l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. C..

Organ II instancji konstatował, że fakt istnienia na tym terenie łąki przed powstaniem ogródków działkowych powoduje, że przedmiotowe parcele, w granicach działki nr [...], obr[...], jedn. ewid. N. H. zostały zagospodarowane na cel wywłaszczenia, którym było istnienie na tych parcelach terenu zielonego w ramach projektowanego parku zapewniającego izolację miastu K. od Kombinatu Metalurgicznego [...]. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. C. nie jest zbędna na cel utworzeniu Parku Kultury i Wypoczynku w K.. Cel jakim była zazielenienie parku został zrealizowany, nie tyle przez fakt zrealizowania w tym terenie ogrodów działkowych, co - jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracji w Krakowie - przez fakt, że teren ten stanowił teren zielony, już w dacie wywłaszczenia, tj. przed powstaniem ogródków (na które teren ten- został przekazany Polskiemu Związkowi Działkowców w 1983r.). Organ odwoławczy zaznaczył, że Sąd nie podzielił również wcześniejszego stanowiska Wojewody, że istotne jest, że w tym terenie miały się znajdować alejki spacerowe.

Skargę na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli: E. R., J. B., B. B., U. K., oraz D. K..

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa, a w szczególności:

1. naruszenie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art.7 kpa, art. 7a kpa , art. 7b kpa, art. 8 § 2 oraz 107 § 3 kpa poprzez brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

2. brak doręczenia wnioskodawcom rozstrzygnięcia WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 543/19 i brak zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu przed organem administracyjnym II instancji (art. 10 kpa),

3. błędne ustalenie stanu faktycznego.

Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wywodzili, że kluczowe jest określenie celu wywłaszczenia jaki istniał w dacie przeniesienia własności wywłaszczanej nieruchomości na Skarb Państwa. Na tą datę istniała jedynie ogólna koncepcja lokalizacji w skali 1:2880. Wszelkie późniejsze dokumenty nie stanowiły podstawy wywłaszczenia. Nie jest możliwa modyfikacja celu wywłaszczenia, a właśnie do tego zmierza wyliczanie zmian koncepcji i planów. Akt notarialny wywłaszczenia poprzedzał szereg dokumentów stanowiących podstawę przystąpienia do tego aktu i to te dokumenty powinny być w sprawie analizowane, a nie dokumenty późniejsze. Dodatkowo pozyskane dokumenty należy oceniać przez pryzmat powszechnego ich udostępnienia w okresie wywłaszczenia, w tym dostępności dla wnioskodawców. Dokument wewnętrzny organów administracji nie może przesądzać o realizacji celu wywłaszczenia, albowiem to nie planowanie a realizacja jest przesłanką odmowy zwrotu. Analizy akceptacji zmian projektu przez jego autorów pozostają bez istotnego znaczenia dla sprawy. Pomimo szerokiej analizy planów parkowych nie dokonano porównania z planami przeprowadzenia przez ten teren linii ciepłowniczej, a nie jest to inwestycja realizowana z dnia na dzień, lecz planowana latami, z wyprzedzeniem w postaci analizy potrzeb miasta. Bez ustalenia kiedy i gdzie powstawały obiekty odbierające media z obiektu liniowego realizowanego w latach 70-tych na tym terenie nie sposób porównać czy i które plany oraz w jakim okresie na siebie się nie nakładały. Pewne jest tylko, że zaplanowano i zrealizowano inwestycję liniową, a nie zrealizowano inwestycji parkowej. Znamienne jest, że pominięto w sprawie analizę dokumentacji inwestycji liniowej, być może prowadziłoby to do niewygodnych dla założonego rozstrzygnięcia ustaleń. Ten sam obszar nie mógł być jednocześnie terenem budowy i terenem urządzania parku. Nieprawidłowe jest przyjęcie ograniczonego założenia, że obiekty liniowe nie przechodziły bezpośrednio przez działki wnioskodawców i dlatego nie mają znaczenia dla sprawy. Pominięto tzw. strefy ochronne rozciągające się poza bezpośrednią instalacją w gruncie, jak również kolizję rodzaju robót budowlanych. Nie wskazano w uzasadnieniu rodzaju sieci inwestycji liniowych i ich obszarów oddziaływania, a powołanie się na korespondencję z obecnymi dostawcami mediów stanowi pozorowanie ustalania stanu faktycznego. W sprawie omówiono plany parku, przez wyliczenie dokumentów, ale bez odwołania się do ich treści. Brak jest analizy dokumentacji wykonawczej parku, w tym dokumentacji dla części faktycznie wykonanej. Nie ma żadnych dowodów na prowadzenie prac ogrodniczych, budowlanych czy jakiegokolwiek gromadzenia materiałów do prac ziemnych i nasadzeń. Nie ma dowodów, że pozyskano lub zgromadzono ziemię celem pokrycia terenu warstwą gleby urodzajnej. Nie ma dowodów, że przygotowano zakompostowane doły pod drzewa i krzewy, których nasadzenia rzekomo nie przewidywano. Samo przystąpienie do przygotowywania dokumentacji zamiennej przesądza o tym, że odstąpiono od realizacji projektów pierwotnych. Rażącym nadużyciem jest wiec stwierdzenie, że jeżeli dokumentacja o niewystarczającej do jej realizacji szczegółowości posługiwała się sformułowaniem zazielenienie, to jakiekolwiek porośnięcie terenu roślinnością stanowi realizację celu wywłaszczenia. Zarówno termin 7 lat do przystąpienia do realizacji, jak i termin 10 lat na zakończenie nie został w sprawie zachowany. Poza samym porośnięciem trawą i niemożliwym po kilkudziesięciu latach odtworzeniu wyglądu tych roślin należy uwzględnić kluczowy, ale pomijany dotychczas fragment postępowania, poprzez analizę kwestii utrzymania terenu zielonego. Nie ma dowodów że dokonywano na wywłaszczonej nieruchomości jakichkolwiek planowanych koszeń i kształtowania terenu. Nie mogą być dowodem zdjęcia lotnicze. Sam stan zastany w dniu wywłaszczenia powinien być co najmniej utrzymany, o ile nie ulepszony, przez okres co najmniej 10 lat. Sprawa wymagałaby opinii biegłego z zakresu ogrodnictwa, który mógłby ocenić gatunek i pochodzenie roślin istniejących obecnie na terenie wywłaszczonym, pod kątem ich pochodzenia z planowanych nasiewów. Błędne jest przyjęcie, że zazielenienie poprzez przyjęcie zieleni zastanej i terenu o niweletach takie jak były naturalne, iż stanowi realizację celu wywłaszczenia. Bez wyrównania terenu, bez wzbogacania gleby i bez przygotowywania kompostowanych dołów pod nasadzenia wysokie, których planu do dnia dzisiejszego nie ma i nie było, nie ma mowy o realizacji celu wywłaszczenia nawet w charakterze łąki miejskiej, nie mówiąc nawet o parku. Jeżeli stan ten był wystarczający, powinien być jedynie zinwentaryzowany, a nie objęty projektami i zmianami projektów. Celem zieleni miejskiej powinno być zagospodarowanie rekreacyjne możliwe do wykorzystania przez mieszkańców, a nie pozostawienie dzikiej łąki "w celach izolacyjnych od kombinatu metalurgicznego". Wnioskowanie to jest o tyle nielogiczne, że to zieleń wysoka, a nie trawa stanowić mogła izolację. Wniosek organu w zakresie funkcji izolacyjnej wywłaszczanej działki nie został poparty jakimikolwiek dowodami. Założenia projektowe nie odnoszą się do faktów, a te wyglądały następująco: izolację stanowiła w pierwszej linii zabudowa układu urbanistycznego N. H., która powstała przed terminem wywłaszczenia. Dodatkowo w panującym wówczas ustroju społeczno-gospodarczym nie istniała tendencja do "izolacji" kombinatu czy też K., ale do zwiększania znaczenia N. H.. Powszechnie dostępne w Internecie archiwalne fotografie pokazują parki miejskie jako zadbaną i zorganizowaną zieleń, a nie dzikie łąki. Należy odróżniać parki (w powszechnym rozumieniu jako planowana i zagospodarowania zieleń z elementami zieleni wysokiej) od łąk miejskich i lasów miejskich. Cele jakie wskazuje Wojewoda pełnić mogły [...] lub [...] albo obszar Łąk [...]. Funkcje izolacyjne dla kombinatu w sposób naturalny pełniły Lasek [...]i, Lasek [...] Lasek [...]. Były to już istniejące obszary leśne, a nie łąki wyłączone z zadrzewienia. W szerszej perspektywie należy porównać stan nieruchomości wnioskodawców w tym okresie, na podstawie zdjęć lotniczych, z obszarami istniejących parków [...] i dopiero po wszechstronnej analizie porównawczej zdjęć wyciągać wnioski o realizacji celu wywłaszczenia. Znamienne jest, że w sprawie ograniczono się do analizy zdjęć lotniczych, a nie ma żadnych zdjęć krajobrazowych obrazujących mieszkańców korzystających z rzekomego "parku" o w charakterze łąki, a archiwa miejskie są pełne zdjęć z parków miejskich pokazujących odpoczywających mieszkańców.

Skarżący podkreślili, że w latach 60-tych nie było jeszcze w praktyce w tym obszarze żadnego ukończonego dużego skupiska urbanistycznego, które mógłby obsługiwać "park łąkowy" na działkach wnioskodawców. Nawet przy założeniu, że powstanie alejek nie przesądza o zagospodarowaniu parku, należy uznać, że łąka bez dojścia pieszego nie może być uznana za park. Nie ma więc mowy o rozciągnięciu braku jakiejkolwiek infrastruktury parkowej do tego, że obszar taki zawsze ma stanowić park. Zazwyczaj obszar parku jest zamknięty ciągiem ulic, czego w niniejszej sprawie nie było do czasu powstania ulicy [...]. Jak widać z istniejącej obecnie zabudowy tego terenu, funkcja parkowa "łąki" nie była na tyle dominująca w planach miejskich, aby ją utrzymać dla mieszkańców i nie zastępować drogami publicznymi i zabudowaniami komercyjnymi. Organ administracji nie pokusił się nawet o zakwalifikowanie typu nasadzeń do istniejących powszechnie typów parku, ani nie określił jego przeznaczenia w zakresie działki wnioskodawców. Nie ma również dowodów, że nasadzenia oceniane na podstawie zdjęć nie były naturalnym procesem przyrodniczym, a były w jakimkolwiek stopniu nasadzeniami celowymi. Zmiana celu wywłaszczenia była i jest istotna dla sprawy, albowiem w tym zakresie w pierwszej kolejności powinni być zawiadomieni wnioskodawcy.

Skarżący zaznaczyli, że zwrócili się o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w 1991 r. Postępowanie trwa zatem od 30 lat. Niesłusznie kwestia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości została załatwiona dwoma decyzjami. Próby zwrócenia uwagi na istotę tego uchybienia nie dały dotychczas widocznego efektu, co doprowadziło do absurdalnej sytuacji gdzie postępowanie kończy się dwoma decyzjami wydanymi w kilkudniowym odstępie czasowym, co uruchomiło niezależnie ścieżki odwoławcze, nie odnoszące się do siebie wzajemnie. Sprawa odmowy zwrotu z powołaniem na wykonanie drogi publicznej jest obecnie objęta skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kwestionowany dualizm decyzji w jednej sprawie, przeniesiony na etap sądowoadministracyjny skutkuje wydawaniem dwóch wyroków w sprawie. Istnieją obecnie dwie podstawy odmowy zwrotu nieruchomości: realizacja celu wywłaszczenia i urządzenie na wywłaszczanych nieruchomościach dróg publicznych. Inwestycja drogowa ul. [...] i ul. [...] niewątpliwie nie była realizacją celu wywłaszczenia. W normalnym toku czynności właścicielom takich nieruchomości przysługuje odszkodowanie. W rozważaniach uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w ramach kontroli administracyjnej drugiej decyzji odmownej zwrotu nieruchomości znalazła się z kolei wzmianka, że na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, natomiast wskazano budzący wątpliwości zapis że nie została ona "bezpośrednio" wykorzystana na cel - wywłaszczenia: wyrok z 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 541/19. Konkluzja sądu jest więc sprzeczna z obecnymi konkluzjami Wojewody i musi być usunięta w drodze skargowej. Wnioskodawcy oczekują jednoznacznego określenia czy na ich nieruchomościach doszło do realizacji celu wywłaszczenia, a jeżeli tak to w jakiej formie i w jakim okresie. W ocenie skarżących prawidłowa decyzja administracyjna w sprawie powinna ujmować całość sprawy, zawierać część uwzględniającą zwrot (obecnie jest to odmowa zwrotu) i odmowę z uwagi na realizację drogi publicznej. Przy odmowie zwrotu należy wskazać dokładnie które z parcel l. kat. [...], [...], [...] b. gm. kat. C. zostały zajęte i kiedy na elementy pasa drogowego, a które weszły do realizacji celu wywłaszczenia.

Zdaniem skarżących przewlekły sposób prowadzenia postępowania przez organ prowadzący, brak cech przejrzystości, uczciwości i sprawiedliwości procesu oraz rażące naruszenie podstawowych zasad kpa wzbudza brak zaufania do organów administracji publicznej. Organ prowadzący postępowanie nie zawiadomił właściwego organu w sprawie inwestycji drogowej o przeszkodzie wynikającej z art. 136 ugn. Skarżący nie zostali poinformowani w toku sprawy o zamiarze realizacji innego celu niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu przez cały okres postępowania. Nie bez znaczenia jest to, że dużo wcześniej wszystkie inne nieruchomości sąsiednie doczekały się rozstrzygnięcia, a w niniejszej sprawie organ czekał prawdopodobnie na wydanie uchwał Rady Miasta K. w 2018 r. pozorując czynności wyjaśniające i wskazując na inne podstawy. W zakresie parcel zajętych pod ul. [...], decyzja odmawiająca powinna być wydana w 2014 r. Tylko przez przewlekłe prowadzenie sprawy zmiana stanu faktycznego uniemożliwiła zwrot w zakresie części działek zajętych na drogę publiczną [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.

z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwana dalej "p.p.s.a."), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz.1842 ze zm.), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Kontrolowana sprawie była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z 9 czerwca 2020 r., sygn. akt. II SA/Kr 543/19 uchylił uprzednio wydaną decyzję Wojewody.

Zgodnie z przepisem art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z 1.09.2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901). Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por. wyrok NSA z 30 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1929/09).

Dlatego też na wstępie rozważań przytoczyć należy ocenę prawną wyrażoną w wyroku z 9 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 543/19. Sąd przesądził następujące kwestie:

- nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa umową [...] z 2 czerwca 1969 r., zawartą w trybie przepisu art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (została spełniona pierwsza przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości);

- o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpiły osoby legitymowane do złożenia wniosku – spadkobiercy poprzednich właścicieli nieruchomości (została spełniona druga przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości);

- cel wywłaszczenia (ustalony w oparciu o projekt realizacyjny Parku Kultury w K. – Tymczasowe Zagospodarowanie Parku Kultury – plansza podstawowa z marca 1968 r., projekt realizacyjny Parku Kultury – Tymczasowe zagospodarowanie – Plan Ogólny – Etap IV/3 z października 1969 r. oraz projekt techniczny) stanowiło zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku; zieleń miała mieć zasadniczo charakter trawiasty, a nie wysoki;

- przez wiele lat (aż do powstania w latach osiemdziesiątych lub dziewięćdziesiątych ogródków działkowych) był to teren zielony, porośnięty trawą (łąka);

- cel wywłaszczenia został zrealizowany; osiągnięcie celu w postaci "zazielenienia" nie zawsze wymaga podejmowania jakichkolwiek pozytywnych działań, zwłaszcza gdy przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość, która już uprzednio stanowiła teren zielony. Charakter zieleni zastanej i docelowej okazał się zbieżny. Nie może mieć rozstrzygającego znaczenia to, czy rzeczywiście ulepszono glebę przez nawiezienie 3 cm gleby urodzajnej i zaprawienie ziemią kompostową dołów, czy też nie. Chodziło przede wszystkim o wyłączenie możliwości czy też niedopuszczenie do innego zagospodarowania terenu oraz o pozostawienie na nim istniejącego stanu rzeczy. Tak rozumiany cel został osiągnięty właściwie już z chwilą wywłaszczenia; już wtedy też odnośny teren – w takiej postaci, w jakiej był – mógł spełniać i spełniał podstawową funkcję Parku Kultury i Wypoczynku, polegającą na izolacji miasta K. od kombinatu metalurgicznego. Niewątpliwie stanowił zatem funkcjonalną część parku;

- etapów realizacji inwestycji nie można – niezależnie od stosowanej terminologii – postrzegać jako etapów tworzenia parku; są to raczej etapy stopniowego zagospodarowywania istniejącego już parku. Dlatego też brak dowodu na okoliczność realizacji etapu IV nie implikuje konstatacji o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Brak na przedmiotowej nieruchomości alejek spacerowych nie ma istotnego znaczenia.

Wojewoda w pełni zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku. Organ dokonując powtórnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego uznał, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość nie stała się zbędna cel wywłaszczenia, co wyłącza możliwość jej zwrotu następcom prawnym wywłaszczonych właścicieli. Wojewoda trafnie wywiódł, że fakt istnienia na tym terenie łąki przed powstaniem ogródków działkowych powoduje, że przedmiotowe parcele, w granicach działki nr [...], obr. [...]. ewid. N. H. zostały zagospodarowane na cel wywłaszczenia, którym było istnienie na tych parcelach terenu zielonego w ramach projektowanego parku zapewniającego izolację miastu K. od Kombinatu Metalurgicznego N. H..

Sąd nie podziela twierdzenia skarżących, że cel wywłaszczenia winien zostać ustalony wyłącznie w oparciu o dokumenty poprzedzające proces wywłaszczenia. W przypadku inwestycji złożonych, realizowanych stopniowo (a do takich należała inwestycja polegająca na utworzeniu Parku Kultury i Wypoczynku) dla zrekonstruowania celu wywłaszczenia należy sięgnąć po wszelkie dostępne dowody, w tym dokumenty późniejsze. Podkreślić w tym miejscu należy, że omawiana wyżej dokumentacja projektowa powstała w okresie po zawarciu umowy nie wykraczała poza cel jakim było utworzenie parku, a jedynie doprecyzowywała sposób zagospodarowania wywłaszczonego terenu, utrzymując dotychczasowe zamierzenia w tym zakresie. W takim przypadku nie sposób mówić o zmianie czy nawet modyfikacji celu wywłaszczenia. Nie można też oczekiwać, że wywłaszczenie dokonywane ponad 50 lat temu, w zupełnie innej sytuacji gospodarczej, politycznej i prawnej będzie spełniało standardy wynikające z obowiązujących obecnie przepisów. Przenoszenie dzisiejszych wymagań prawnych na rozstrzygnięcia zapadłe ponad pół wieku temu nie znajduje uzasadnienia. Brak jest podstaw do zakwestionowania sięgania przy określaniu celu wywłaszczenia do później wytworzonych dokumentów. Ponadto, co wybrzmiało już wyraźnie zarówno w niniejszym uzasadnieniu, jak i zaskarżonej decyzji kwestia celu wywłaszczenia i faktu jego zrealizowania została już przesądzona w prawomocnym wyroku WSA z 9 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 543/19. Zarówno organy administracji publicznej, jak i sąd są tym stanowiskiem związane. Skarżący nie skorzystali z przysługującego im uprawnienia poddania rozstrzygnięcia kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podniesiony w skardze zarzut pozbawienia możliwości działania w tamtej sprawie nie został w żaden sposób rozwinięty. Zagadnienie to pozostaje zresztą poza kognicją Sądu orzekającego w sprawie niniejszej. Jeżeli faktycznie doszło do naruszenia praw skarżących w poprzednim postępowaniu sądowoadministracyjnym, to winni oni skorzystać z przysługujących w takiej sytuacji środków prawnych (skarga o wznowienie postępowania). Z tych też powodów nie można uznać racji skarżących wskazujących na niewystarczający materiał dowodowy, którego analiza legła u podstaw wydanej decyzji odmownej. Materiał dowodowy został uznany za kompletny i jako taki mogący stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Zarzucane nieprawidłowości w rozumowaniu Wojewody, które miałyby -w ocenie skarżących – uzasadniać dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających nie miały miejsca. Postępowanie administracyjnego zostało przeprowadzone z poszanowaniem wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa.

Zważywszy na zarzuty podniesione w skardze, zaakcentować dalej wypada, że przy ocenie zbędności na cel wywłaszczenia ustala się czy planowana inwestycja została zrealizowana. Jeżeli cel nabycia został zrealizowany, to późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogą prowadzić do obowiązku jej zwrotu. Pogląd taki nie wzbudza wątpliwości w orzecznictwie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 219 r., sygn. akt II OSK 697/19 - konsekwencją ustalenia, że na wywłaszczonej nieruchomości doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, powinna być odmowa zwrotu nieruchomości. Nie jest bowiem dopuszczalne dokonanie zwrotu nieruchomości przy jednoczesnym ustaleniu, że zrealizowano na niej cel wywłaszczenia. Bez znaczenia w takiej sytuacji pozostaje okoliczność, że po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nieruchomość została zagospodarowana przez aktualnego właściciela w inny sposób. Wykładnia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że o ile cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Słuszność powyższej tezy znajduje potwierdzenie w treści samego art. 137 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W kontekście wskazanych w art. 137 u.g.n. terminów należy jednak zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), w którym stwierdzono, że przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której przed złożeniem wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Z powyższego wynika, że nie będą podlegać zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te wywłaszczone nieruchomości, na których zrealizowano przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. W orzecznictwie ukształtował się jednocześnie jednolity pogląd, że wywody Trybunału Konstytucyjnego zawarte w omówionym wyżej wyroku znajdują odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zatem określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia. W związku z powyższym w sprawach dotyczących stanów faktycznych sprzed 1998 r. nawet realizacja celu wywłaszczenia po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie uzasadnia przyjęcia, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (por. wyrok NSA z 18 września 2019 r., sygn. akt I OSK 319/18, wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2496/18).

Zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności zdjęcie sprzed daty wywłaszczenia nieruchomości tj. z 1965 r., jak i zdjęcia z lat: 1970, 1975 oraz z

1982 r., a także zeznania słuchanych w sprawie świadków potwierdzają, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła teren zielony. Ustalenia tego nie zmienia fakt, że w latach 1975 i 1982 w bezpośrednim sąsiedztwie realizowana była inwestycja liniowa. Jak wskazał WSA w wyroku 9 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 543/19 cel wywłaszczenia polegający na zachowaniu terenu w jego dotychczasowym kształcie tj. jako terenu porośniętego zielenią niską, trawiastą został osiągnięty już z chwilą wywłaszczenia, albowiem teren ten z uwagi na sposób zagospodarowania (zieleń niska) już w dacie wywłaszczenia, mógł spełniać i spełniał podstawową funkcję Parku Kultury i Wypoczynku, polegającą na izolacji Miasta K. od Kombinatu Metalurgicznego. Stanowił więc funkcjonalną część parku. Przekazanie terenu pod teren ogródków działkowych w latach 80-tych jest bez znaczenia, skoro pierwotny cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Niezasadny jest zarzut, że organ rozstrzygnął wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dwoma decyzjami. Nie ma przeszkód prawnych, aby w razie odmiennego stanu prawnego części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot wydać osobne rozstrzygnięcia. Taki zabieg, mimo że nie jest konieczny, ma zwykle na celu przyspieszenie załatwienia sprawy (np. w sytuacji gdy w stosunku do części nieruchomości został już zebrany wystarczający materiał dowodowy) oraz zapewnienie przejrzystości samego rozstrzygnięcia (pozwala na uniknięcie sytuacji w której ostateczna/prawomocna stanie się jedynie część decyzji). W żadnym razie okoliczność wydania dwóch decyzji w załatwieniu wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości nie może stanowić podstawy skutecznego zarzutu w sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu jest wyłącznie sprawa odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1700 ha, powstała z podziału działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N. huta, m. K., w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. [...], l.kat. [...] i l.kat. [...], b. gm. kat. C. i w tych też granicach sprawa podlegała ocenie Sądu. Ewentualne nieprawidłowości dotyczące drugiej decyzji winny być podnoszone w odrębnym postępowaniu. Ponadto wyjaśnić trzeba, że kodeks postępowania administracyjnego, jak również ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują instytucje które pozwalają na skuteczne przeciwdziałanie przewłoce czy bezczynności organu administracji publicznej. Kwestia ta nie może być natomiast przedmiotem badania w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji.