Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1593/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 60, art. 53 ust. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 i  art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa), po rozpatrzeniu wniosku A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (dalej: skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działek nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości D., gmina K., w odległości 20 m od krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...], zgodnie z punktem 2. projektu decyzji, z dostępem komunikacyjnym z drogi gminnej stanowiącej ul. [...] – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy to postanowienie.

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy:

Przed wydaniem przez Burmistrza Miasta i Gminy K. decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, wystąpił on do zarządcy drogi ekspresowej [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu tej decyzji, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po rozpatrzeniu tego wniosku, postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., znak [...], Zastępca Dyrektora Oddziału w P. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Postanowienie to zaskarżyła strona postępowania, która w trybie art. 127 § 3 kpa, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu ww. wniosku, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, gdyż uznał je za zasadne.

W uzasadnieniu organ zauważył, że zastosowanie w sprawie ma ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W związku z tym wskazał, że ocenił projekt decyzji o warunkach zabudowy w dwóch aspektach. Pierwszy z nich to dostępność komunikacyjna planowanej inwestycji do drogi publicznej – zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, drugi zaś to odległość przedmiotowej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej – zgodnie z art. 43 ust. 1 tej ustawy.

Odnośnie pierwszej okoliczności organ uznał, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji będzie odbywała się wyłącznie poprzez drogę gminną (ul. W.), w związku z powyższym nie wniósł uwag do przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie.

Rozważając kwestię odległości przedmiotowej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej organ podniósł, że definicja pojęcia "teren zabudowy" zawarta jest w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. W świetle tego przepisu przez teren zabudowy należy rozumieć teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazał też na czynnik uznaniowy, co do dokonania ostatecznej oceny, czy konkretna skala zabudowy zurbanizowanej pozwala na zaliczenie tego obszaru do terenu zabudowy, czy też nie.

Na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów (załącznik graficzny do wyników analizy wykonanej do projektu decyzji o warunkach zabudowy, załączniki graficzne do projektu decyzji o warunkach zabudowy) organ ustalił, iż w otoczeniu analizowanej nieruchomości znajduje się pojedyncza zabudowa o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej oraz mieszkalno-usługowej. Uznał, iż w omawianej sytuacji nie ma do czynienia ze ścisłą zabudową, dlatego też przyjął, że działki inwestycyjne stanowią teren leżący w otoczeniu ww. drogi ekspresowej, na którym nie dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. W konsekwencji taki niezurbanizowany obszar, wbrew twierdzeniu strony, należy zaliczyć do obszaru znajdującego się poza terenem zabudowy w rozumieniu przepisu § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. W związku z powyższym, zgodnie z art. 43 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, planowana inwestycja powinna być usytuowana w odległości wskazanej w art. 43 ust. 1 lp. 2 tabeli ustawy o drogach publicznych, a więc minimum 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...]. Tymczasem w przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy zawarto ustalenia dotyczące warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wskazując w punkcie 1.2 lit. a) nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości, cyt.: "20 m od krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...]". W ślad za tym na załączniku graficznym ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy, wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...].

Organ nie mógł uzgodnić przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie, bowiem stanowiłoby to naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Odnosząc się do kwestii uprzedniego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] września 2015 r., nr [...], organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji na terenie działki nr [...], położonej w m. D., z dostępem komunikacyjnym z ulicy W. (droga gminna), w odległości 15 m od granicy z działką nr [...], tj. w odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...], jednak od przedmiotowego postanowienia nie został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dlatego też postanowienie uzgadniające wspomniany projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zostało poddane kontroli organu "drugiej instancji", czy też kontroli sądowej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, będąc związany granicami sprawy administracyjnej nie mógł dokonywać oceny aktów administracyjnych kończących inne postępowania administracyjne. Dlatego też przyjmując prawidłowość podjętego w obecnym postępowaniu rozstrzygnięcia nie sposób było zezwolić na lokalizację inwestycji planowanej na działkach nr [...] i nr [...] w odległości mniejszej, niż jest to wskazane w art. 43 ust. 1 lp. 2 tabeli ustawy o drogach publicznych, tj. 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...] tylko dlatego, że w innym postępowaniu zostało to poczynione. Biorąc pod uwagę ustawowe zadania zarządcy drogi w powiązaniu z treścią m.in. art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz przywołanymi w decyzji przepisami wykonawczymi zawartymi w ww. rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, organ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na terenie działek nr [...] i nr [...], położonych w m. D., gm. K., w odległości 20 m od krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...], zgodnie z punktem 2. projektu decyzji, z dostępem komunikacyjnym z drogi gminnej stanowiącej ul. [...] Kierując się zatem powyższym, podniesiony przez stronę zarzut był w tym zakresie chybiony. Zarządca drogi ekspresowej [...] zobligowany był orzekać w istniejącym stanie faktycznym i prawnym, dlatego z uwagi na okoliczność, iż na dzień orzekania analizowana inwestycja nie spełniała wymogów określonych w ustawie o drogach publicznych, organ przyjął, że kwestionowane postanowienie jest właściwe.

Niezrozumiałe dla organu było przekonanie strony o uzyskaniu kolejnej decyzji o warunkach zabudowy na ten sam teren. Nie sposób uznać, aby inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej była tożsama z inwestycją polegającą na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji, decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Co również istotne, decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje nieodwracalnych skutków w sferze prawnej, nawet jeżeli po jej wydaniu działkę inwestycyjną sprzedano, a nawet jeśli uzyskano pozwolenie na budowę i zrealizowano inwestycję.

Podsumowując organ wyjaśnił, że zarządca drogi dokonuje oceny wyłącznie literalnych zapisów zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany treścią i ustaleniami tego projektu i jako organ uzgadniający nie może ich zmieniać, ani sam ich określać.

W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy organ utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2020 r., nr [...].

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka A. zaskarżyła je w całości, zarzucając organowi:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że:

- wymaganą odległością obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni jest odległość 40 m, gdzie w przedmiotowej sprawie właściwą odległością winna być odległość 20 m, z uwagi na lokalizację w terenie zabudowy;

- teren inwestycyjny (działki nr [...] i nr [...]) położony jest poza terenem zabudowy w myśl art. 43 ust 1 ustawy o drogach publicznych, co w ocenie organu administracji wskazuje na błędne przyjęcie odległości 40 m od krawędzi drogi ekspertowej zamiast uznania, iż teren inwestycyjny leży w terenie zabudowy w myśl art 43 ust 1 ustawy o publicznych, i właściwą odległością jest odległość 20 m;

- art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, że wykładni pojęcia "teren zabudowy" należy dokonywać odwołując się do definicji zawartej w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny drogi publiczne i ich usytuowanie – i w rezultacie jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że obszar inwestycj leży poza terenem zabudowy;

b) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez jego zastosowanie, w sytuacji kiedy w przedmiotowej sprawie wskazany przepis rozporządzenia nie powinien być stosowały, ponieważ rozporządzenie to ma zastosowanie do budowy dróg publicznych, a nie do budowy innych obiektów budowlanych;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji;

- art 8 kpa, poprzez złamanie zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej, poprzez odmienne rozstrzygnięcie w identycznym stanie faktycznym i prawnym;

- art. 7 kpa, poprzez złamanie zasady prawdy obiektywnej i zaniechanie czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, zaniechanie ustalenia stanu faktycznego w terenie, a oparcie się jedynie na dokumentacji graficznej załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, a także o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem Sądu skarga była zasadna, choć nie wszystkie wyartykułowane w niej zarzuty były zasadne na obecnym etapie postępowania.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej: upzp), decyzje o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Art. 60 ust. 1 upzp wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy. Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne zainicjowane wnioskiem strony. Zatem organ ocenia jedynie projekt decyzji: rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy winno być bezwarunkowe, a propozycje rozwiązań zawartych w projekcie decyzji należy uzgodnić albo odmówić ich uzgodnienia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2248/05, LEX nr 503709).

Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi jest art. 53 ust. 4 pkt 9 tej ustawy, który stanowi, iż decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Stosownie do art. 53 ust. 5 upzp, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego uzgodnienie wymagane jest od zarządcy drogi i dokonywane jest w trybie art. 106 kpa w formie postanowienia.

Organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości i oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi ekspresowej [...] jest to ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.; dalej: udp), lecz wbrew twierdzeniom organu nie może to być, jak wskazał organ, rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.). Pogląd ten jest utrwalony w dotychczasowym orzecznictwie (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2016 r., II OSK 2184/14, LEX nr 2083439, z dnia 28 lutego 2017 r., II OSK 1619/15, LEX nr 2287235). W powołanych judykatach wskazuje się, że "teren zabudowy", to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Jednocześnie przyjmuje się, że pojęcie "terenu zabudowy" ma charakter odrębny w stosunku do pojęcia obszaru zabudowanego oraz jego treść powinna być ustalana nie w oparciu o akty planowania przestrzennego (na co wskazuje oddzielenie od drugiego członu definicji z art. 39 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o drogach publicznych słowem "lub"), lecz na podstawie jego cech, w szczególności rzeczywistych funkcji i sposobu zagospodarowania na zasadach miejskich. Innymi słowy, ocena, czy teren, na którym sytuowany jest obiekt budowlany przy określonej drodze odznacza się takimi cechami, musi być dokonywana w każdym konkretnym przypadku z wykorzystaniem materiału dowodowego, jaki ten sposób zagospodarowania obrazuje (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2019 r., II OSK 2715/18, LEX nr 2785938).

Podzielić należy stanowisko organu, że ocenia on projekt decyzji o warunkach zabudowy w dwóch aspektach, tj. dostępności komunikacyjnej planowanej inwestycji do drogi publicznej (zgodnie z art. 35 ust. 3 upd) i odległości przedmiotowej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej (zgodnie z art. 43 ust. 1 udp).

O ile dostępność komunikacyjna planowanej inwestycji do drogi publicznej nie była kwestionowana, gdyż w przedłożonym przez Burmistrza Miasta i Gminy K. projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji w punkcie 1.4 lit. g) zawarto ustalenia, że dostęp do drogi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji będzie odbywał się z drogi gminnej, tj. ul. W., o tyle sporna była odległość przedmiotowej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej.

Rozważając tę sporną kwestię oprzeć się należy na art. 43 ust. 1 udp, który wskazuje, że kryteriami podziału minimalnych odległości sytuowania obiektów budowlanych są kategoria drogi publicznej oraz klasa drogi. Przepis ten stanowi, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, w przypadku drogi ekspresowej powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 20 m w terenie zabudowy oraz 40 m poza terenem zabudowy.

Skoro wpływ na minimalną odległość ma położenie drogi w terenie zabudowy lub poza terenem zabudowy, to ustalenie tej okoliczności ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast, jak już wyżej zaznaczono, przyjęcie przez organ definicji pojęcia "teren zabudowy" zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – nie miało żadnego uzasadnienia, więc za zasadny uznać należało zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy brak było podstaw do tego.

Sąd zgadza się z organem, że do dokonania ostatecznej oceny, czy konkretna skala zabudowy pozwala na zaliczenie tego obszaru do terenu zabudowy, czy też nie – ma zastosowanie czynnik uznaniowy, jednak uznanie to nie może polegać na dowolności i musi opierać się na konkretnych przesłankach. W przeciwnym przypadku dojść może do naruszenia wywodzonej z art. 80 kpa zasady swobodnej oceny dowodów.

Wbrew twierdzeniom organu, ze zgromadzonych w sprawie dokumentów (załącznik graficzny do wyników analizy wykonanej do projektu decyzji o warunkach zabudowy i załączniki graficzne do projektu decyzji o warunkach zabudowy) nie wynika, że teren inwestycji znajduje się poza terenem zabudowy. Dokumenty te wskazują, że analizowana nieruchomość znajduje się na skraju licznej zabudowy o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej oraz mieszkalno-usługowej, gdyż zarówno po drugiej stronie drogi [...], jak i ul. [...] usytuowane są liczne zabudowania, zaś same zaś działki nr [...] i nr [...] leżą w pasie o kształcie klina pomiędzy nimi.

Nie sposób również zgodzić się z organem, że jego postanowienia z [...] czerwca 2015 r. i z 30 kwietnia 2019 r., dotyczące uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych na każdej z działek wchodzących w skład nieruchomości inwestycyjnej – odnosiły się do zupełnie innych inwestycji. Przede wszystkim we wszystkich tych przypadkach chodzi o budynki mieszkalne. Skoro bowiem organ pozytywnie uzgodnił obydwie z tamtych inwestycji, to oznacza, że zgodził się, aby na każdej z tych działek powstał budynek jednorodzinny, a więc w sumie dwa takie budynki obok siebie. Biorąc zaś pod uwagę skalę obecnie planowanej inwestycji, dla której w projekcie decyzji o warunkach zabudowy przewidziano, że maksymalna szerokość elewacji frontowej wyniesie 19,2 m, zaś maksymalna wysokość jej górnej krawędzi to 8 m, a także przy uwzględnieniu ustalonych dla niej nieprzekraczalnych linii zabudowy – nie sposób przyjąć, że obydwie poprzednie inwestycje rozpatrywane łącznie tak znacznie różniłyby się od aktualnej. Pamiętać należy, że w odniesieniu do decyzji z [...] września 2015 r. szerokość elewacji frontowej miała wynieść maksymalnie 11 m, zaś maksymalna wysokość jej górnej krawędzi to 4 m, natomiast w przypadku decyzji z [...] kwietnia 2019 r. wartości te to odpowiednio 12 m i 4,5 m.

W tym kontekście nie można stwierdzić, że skarżąca nie ma racji, iż w okolicznościach niniejszej sprawy mogło dojść do naruszenia art. 8 kpa, przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz nie kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, jak również przez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ma przy tym znaczenie fakt, że postanowienia z [...] czerwca 2015 r. i z [...] kwietnia 2019 r. nie zostały poddane kontroli instancyjnej, ani sądowej.

Z całą pewnością w sprawie doszło przy tym do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 7 kpa, a w związku z tym pojawiła się kwestia naruszenia art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zdaniem Sądu, aby postanowieniu organu nie można było skutecznie postawić powyższych zarzutów, winien on zbadać również uprzednio uzgadniane decyzje o warunkach zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] i nr [...] w zestawieniu z aktualnym projektem takiej decyzji dla obydwu tych działek, a więc przy założeniu, że obydwie uprzednie inwestycje zostałyby zrealizowane i po porównaniu ich z obecnie planowaną. W razie wątpliwości, w przypadku podtrzymania zdania o potrzebie odmowy uzgodnienia (a więc zmiany stanowiska w stosunku do wyrażonego w postanowieniach z [...] czerwca 2015 r. i z [...] kwietnia 2019 r.) organ winien też rozważyć przeprowadzenie dowodu z oględzin terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość celem ustalenia, czy znajduje się ona w terenie zabudowy, czy też poza nim.

W świetle powyższych rozważań słusznie skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, bowiem zastosowanie tego przepisu było niezasadne.

Za przedwczesne jednak uznać należało pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia art. 43 ust. 1 udp, gdyż dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwoli prawidłowo zastosować właściwą normę prawa materialnego.

Zważywszy na powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, zaskarżone postanowienie należało uchylić, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji.

O kosztach postępowania w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 ppsa. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się uiszczony przez nią wpis od skargi w kwocie 100 zł – ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).