Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2275/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 35 ust 1 kpt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody (...) na rzecz J O kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez J O jest decyzja Wojewody (...) z (...) sierpnia 2013 r. Nr (...), wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta (...) z (...) października 2012 r. Nr (...).

Ostatnio wymienioną decyzją Prezydent (...), na podstawie art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu wniosku inwestora złożonego w dniu 6 września 2010 r., przekazanego do ponownego rozpatrzenia decyzją Wojewody (...) nr (...) z (...) lutego 2011 r., uzupełnionego ostatecznie w dniu (...) kwietnia 2011 r., odmówił J Ol zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na terenie działki nr ewid. (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w (...). W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji wskazał, iż rozbudowa i przebudowa ww. budynku mieszkalnego jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu (...).

Zaskarżoną decyzją Wojewoda (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), utrzymał ww. decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji Prezydenta (...). Przytoczył art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i podał, że organ I instancji dokonując sprawdzeń przewidzianych w tym przepisie uznał, iż przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie jest zgodny z (...) z dnia (...) stycznia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu (...) (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2010 r. Nr 38, poz. 525 ze zm.) - dalej "uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu (...) nie precyzując jednak konkretnych punktów wskazanych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego. Dokonując oceny prawnej decyzji Prezydenta (...) z (...) października 2012 r. uznać należy, że rozstrzygnięcie w niej zawarte odpowiada prawu, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia tejże decyzji.

I dalej, organ II Instancji wskazał, że § 34 ust. 8 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu (...) określa, dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem (...) (obejmującego również działkę nr ew. (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w (...)), zasady ochrony dóbr kultury, tak wpisanych do rejestru zabytków, jak i chronionych planem. Stosownie do § 34 ust. 8.1 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu (...), nieruchomość położona przy ul. (...) w (...) jest obiektem chronionym przez wpis do rejestru zabytków ((...)), na skutek decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w (...) Nr (...)z (...) sierpnia 2005 r. znak: (...). Na mocy tejże decyzji do rejestru zabytków nieruchomych Województwa (...) wpisano architekturę zewnętrzną (elewacje frontową i południową wraz z rozwiązaniem południowo- zachodniego narożnika) willi wzniesionej wg. projektu (...) w 1935 r., położonej w (...) przy ul. (...)oraz wyznaczono strefę ochrony tegoż zabytku - w granicach działki nr ew. (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w (...). Organ zauważył w tym miejscu, iż stosownie do art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) – dalej: ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, otoczenie zabytku to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Zgodnie zaś z art. 5 pkt 3 tejże ustawy, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Ponadto, zgodnie z regulacją prawną art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia.

Analiza wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że dobrem kultury podlegającym ochronie, na podstawie § 34 ust. 8 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu (...) są zgodnie z zakresem decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w (...) Nr (...) z (...) sierpnia 2005 r., znak: (...), elewacje budynku przy ul. (...) w (...), zaś dla zapewnienia tej ochrony cała działka nr ew. (...) z obrębu (...) stanowi strefę otoczenia zabytku, do której zastosowania będą miały unormowania § 34 ust. 8.3 i 8.5 wskazanego plany miejscowego. W konsekwencji powyższego, planowana inwestycja polegająca na rozbudowie (poprzez dobudowę nowego skrzydła do zachodniej ściany budynku) i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na terenie działki nr ew. (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w (...), nie jest zgodna z § 34 ust. 8.3 pkt 3 i 4 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu (...), z uwagi na fakt, że przepisy te wprowadzają zasady kształtowania zabudowy dotyczące obiektów chronionych planem, poprzez nakazanie zachowania obecnego układu zabudowy oraz zakazanie wprowadzania nowej zabudowy. Odnosząc się do stanowiska Inwestora, że obiekty wpisane do rejestru zabytków nie są obiektami chronionymi planem, organ wskazał, że systematyka § 34 ust. 8 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu (...) jednoznacznie wskazuje, iż ustanowione w nim zasady ochrony dóbr kultury odnoszą się tak do obiektów w rejestrze zabytków (§ 34 ust. 8.1), jak i do obiektów chronionych planem (§ 34 ust. 8.2).

Wojewoda (...) wskazał także, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie jest również zgodny z § 34 ust. 8.5 pkt 1 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu (...), który określa szczegółowe zasady realizacyjne dla obiektów objętych ochroną w tym obowiązek zachowania wyglądu ich elewacji. Dobudowa nowego skrzydła do zachodniej ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na terenie działki nr ew. (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w (...) spowoduje bowiem zmianę wyglądu jego -frontowej (północnej) elewacji.

Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej, iż uzyskanie przez inwestora decyzji (...) Konserwatora Zabytków z (...) sierpnia 2010 r., Nr (...), znak: (...), zezwalającej J Ol na rozbudowę zabytkowego obiektu budowlanego, zlokalizowanego przy ul. (...) w (...), oznacza, że w sprawie wypowiedział się organ kompetentny w zakresie sprawdzenia zgodności projektowanej inwestycji z zasadami ochrony konserwatorskiej, Wojewoda (...) podał, że pozostaje to bez wpływu na kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej do oceny zgodności inwestycji z zasadami ochrony dóbr kultury, określonymi w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu (...), co wynika wprost z unormowania art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, Wojewoda (...) stwierdził, że decyzja Prezydenta (...) Nr (...) z (...) października 2012 r. nie narusza art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Analiza zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi bowiem do wniosku, że organ pierwszej instancji nie prowadził postępowania w sposób powodujący utratę zaufania jego uczestników do władzy publicznej, oraz w dostatecznym stopniu zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy sprawy i uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Powyższe czyni koniecznym uznanie, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezydenta m(...) Nr (...) z (...) października 2012 r., znak: (...), odpowiada prawu.

Nadto, Wojewoda (...) podał, że zgodnie z § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.) – dalej: rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z zastrzeżeniem § 10. Natomiast w przedmiotowej sprawie projekt zagospodarowania terenu nie został sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na projekcie zagospodarowania terenu zamieszczono jedynie doklejony, nieautoryzowany dopisek, "Mapa do celów projektowych załączona w części Podstawa opracowania". Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 462/12, "nie ulega wątpliwości, iż jeśli mowa o kopii to zgodność kopii z oryginałem potwierdza podmiot wydający kopię, w którego posiadaniu znajduje się oryginał". Na mapie, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu brak jest adnotacji Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (...) o zgodności tejże mapy z mapą zasadniczą lub mapą jednostkową przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Powyższe powoduje, że projekt zagospodarowania działki, dotyczący przedmiotowej inwestycji, nie jest zgodny z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Organ podkreślił, iż pomimo tego, że w poprzedzającej zaskarżone rozstrzygnięcie decyzji Wojewody (...) Nr (...) z (...) lutego 2011 r., znak: (...) (uchylającej decyzję Prezydenta (...) Nr (...) z (...) listopada 2010 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji) jednoznacznie wskazano na niezgodność projektu zagospodarowania terenu z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, Inwestor nie usunął tejże nieprawidłowości. Organ zaznaczył też, że ww. kwestii nie prawidłowe jest uzasadnienie decyzji I instancji, ale pozostaje to bez wpływu na prawidłowość tegoż rozstrzygnięcia.

Reasumując poczynione rozważania organ II instancji uznał, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany, dotyczący inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na terenie działki o nr ew. (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w (...), nie jest zgodny z § 34 ust. 8.3 pkt 3 i 4 oraz § 34 ust. 8.5 pkt 1 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu (...), co czyni koniecznym utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta (...) z (...) października 2012 r.

W skardze do Sądu na ww. decyzję Wojewody (...), skarżący – J O zarzucił:

a). naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

-art. 35 ust. 1 pk1 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez nierzetelne sprawdzenie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu (...) (Uchwała Nr (...) Rady (...) z dnia (...) stycznia 2010 r.; dalej: "(...)") i poczynienie błędnych ustaleń w tym zakresie;

-art. 35 ust. 1 pr. bud., poprzez nieprzeprowadzenie szczegółowej analizy zatwierdzonego projektu budowlanego;

-art. 35 ust. 4 pr. bud., poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę pomimo spełnienia przez skarżącego wszelkich wymagań określonych w przepisach prawa;

-§34 ust. 8.3 punkt 3 i 4 oraz §34 ust. 8.5 punkt 1 (...), poprzez błędne uznanie, że Inwestycja jest z nimi niezgodna;

§8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.; dalej: "r.z.f.p.2003") w zw. z §14 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462; dalej: "r.z.f.p.2012"), poprzez błędne uznanie, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany, a dokładnie - zawarty w nim projekt zagospodarowania terenu jest niezgodny z tym przepisem.

b). naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "k.p.a."), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

-art.art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i prawnych oraz nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, w tym bezzasadne pominięcie materiałów zgromadzonych w aktach sprawy;

-art. 10 § 1 w zw. z art. 8 i art. 12 k.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w dacie wpływu przedłożonej przez skarżącego naukowej ekspertyzy prawnej;

-art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia,

-art. 136 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy organ powziął wątpliwość co do zgodności przedłożonego projektu zagospodarowania z §8 ust. 1 r.z.f.p. 2003;

art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady zaufania (nieuzasadnioną zmianę stanowiska w toku postępowania);

-art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a., poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Nr (...) w całości - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uchylenie decyzji Prezydenta (...) Nr (...) w całości - na podstawie art. 135 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności odniósł się do zgodności inwestycji z MPZP (...).

Przypomniał, że w zaskarżonej decyzji organ II instancji podał, że inwestycja nie jest zgodna z § 34 ust. 8.3. punkt 3 i 4 MPZP (...) z uwagi na fakt, że przepisy te wprowadzają zasady kształtowania zabudowy dotyczące obiektów chronionych planem, poprzez nakazanie zachowania obecnego układu zabudowy oraz zakazanie wprowadzania nowej zabudowy. Z powyższym poglądem, jak podniósł skarżący, nie sposób się zgodzić, jako że całkowicie abstrahuje on od systemowej wykładni postanowień MPZP (...). Skarżący podniósł, iż prawodawca lokalny zakazał w § 34 ust. 8.3. punkt 4 MPZP (...) wprowadzania nowej zabudowy, przy czym wyraźnie zaznaczył w § 2 ust. 2 punkt 19 tego planu, że nową zabudową nie jest "rozbudowa, modernizacja, odbudowa oraz remonty istniejących budynków". Stąd też, na podstawie wnioskowania o contrario, należy wywieść, że prawodawca lokalny dopuszcza możliwość rozbudowy obiektu wpisanego do rejestru zabytków, z uwzględnieniem § 7 MPZP (...), który stanowi, że w odniesieniu m. in. do obiektu położonego przy ul. (...) konieczne jest, co do wszystkich przekształceń istniejącego zagospodarowania, uzgodnienie z właściwym konserwatorem zabytków. Nadto, inwestycja zachowuje obecny układ zabudowy, rozumiany jako zabudowa wolnostojąca z elewacją frontową w pierzei ul. (...). Inwestycja jest zatem zgodna z § 34 ust. 8.3. punkt 3 MPZP (...). Za całkowicie błędne należy więc uznać ustalenia poczynione przez Wojewodę (...) odnośnie do braku zgodności przedłożonego projektu budowlanego z § 34 ust. 8.3 punkt 3 i 4 MPZP (...).

Podobnie, całkowicie bezpodstawny jest zarzut, jakoby inwestycja była niezgodna z § 34 ust. 8.5 punkt 1 MPZP (...), nawet jeżeli przyjmiemy, że przepis ten znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowanie. Inwestycja nie będzie bowiem - wbrew twierdzeniom Wojewody (...) zawartym na s. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji - prowadziła do zmiany wyglądu elewacji północnej-(frontowej) budynku. Po pierwsze, wskazać należy, że elewacja północna nie jest elewacją frontową budynku przy ul. (...) (jest to elewacja od strony budynku sąsiedniego). Po drugie, dodać należy, że w/w elewacja północna nie zostaje zmieniona, tylko rozbudowana w kierunku zachodnim (w głąb działki własnej skarżącego), z zachowaniem przepisowych odległości od granicy działki. Skarżący podniósł, iż ochronie konserwatorskiej w ramach wpisu indywidualnego do rejestru zabytków podlega elewacja frontowa (wschodnia) i południowa wraz z rozwiązaniem południowo-zachodniego narożnika. W ostatecznej decyzji (...) Konserwatora Zabytków w (...) (dalej: "(...)") z (...) sierpnia 2010 r. znak: (...) którą pozwolono na realizację Inwestycji, wskazano wprost, że "Projekt rozbudowy budynku przy ul. (...) nie obejmuje elewacji wpisanych do rejestru zabytków, nie ingeruje w ich strukturę". Skarżący zauważył również, że w wyniku inwestycji nie ulegną zmianie żadne elementy kubaturowe i detale budynku. Jedyną zmianą jest powiększenie tarasu od strony południowej. Korekcie będzie podlegać wypełnienie otworów okiennych w postaci wymiany stolarki okiennej. W pomieszczeniu dawnego garażu drzwi garażowe wymieniono na okno. Wszystkie w/w zmiany zostały zaaprobowane przez (...). Zachowano istniejące balkony i balustrady (przewidziano rekonstrukcję ich elementów aktualnie zniszczonych). Podobnie, zachowany zostanie charakter i materiał dotychczasowej stolarki okiennej, jako że zostanie ona wymieniona na stolarkę tego samego typu (drewnianą, malowaną na biało). Inwestycja jest zatem zgodna z §34 ust. 8.5. punkt 1 MPZP (...), przy założeniu, że w ogóle znajduje on zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Skarżący podkreślił w tym miejscu, że w § 34 wprowadzono wyraźne rozróżnienie na obiekty chronione planem (§ 34 ust. 8.2) i obiekty w rejestrze zabytków (§ 34.ust. 8.1). Budynek przy u. (...) został przyporządkowany do drugiej z tych kategorii. Tym samym, zgodnie z wykładnią literalną i systemową, nie powinno mieć do niego zastosowania unormowanie odnoszące się wprost wyłącznie do pierwszej z nich, tzn. do obiektów chronionych planem.

Skarżący wskazał także, że Wojewoda (...), dochodząc do wniosku co do sprzeczności inwestycji z MPZP (...), w żaden sposób nie ustosunkował się do przywołanych wyżej argumentów skarżącego, mimo że były one przywoływane przez niego w kolejnych pismach składanych w toku postępowania, począwszy od 2011 r. Co więcej, zgodność inwestycji z MPZP (...) potwierdza przedłożona do akt niniejszej sprawy Opinia prof. UG (...), autora Komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W Opinii tej wyraźnie stwierdzono, że brak jest podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowy udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego położonego w (...) przy ul. (...) Wojewoda (...) w ogóle nie ustosunkował się do treści tej Opinii. Co więcej, zaskarżona decyzja została wydana w dacie jej złożenia do akt sprawy i to pomimo że skarżący określił wcześniej ramowy termin przedłożenia (i nie wykluczał możliwości wysłania Opinii pocztą). W tym kontekście działanie Wojewody (...) należy uznać za istotne naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Skarżący dalej zauważył, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy (w tym przypadku - Wojewoda (...) zobowiązane są do poddania projektu szczegółowej analizie. Tymczasem, jak już nadmieniono wyżej, na s. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Wojewoda (...) stwierdził, że "Dobudowa nowego skrzydła do zachodniej ściany budynku (...) spowoduje (...) zmianę wyglądu jego frontowej (północnej) elewacji". Powyższe stwierdzenie nie znajduje jakichkolwiek podstaw w treści przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego. Co więcej, w wydanej w niniejszej sprawie decyzji (...) z dnia (...) lutego 2011 r. znak: (...) Wojewoda (...) sam wskazał, że "inwestor nie planuje objęcia robotami budowanymi ściany północnej budynku (...)" - s. 5 uzasadnienia. W świetle powyższego, obecne ustalenia Wojewody (...) należy uznać za sprzeczne z jego ustaleniami dokonanymi w 2011 r. w tej samej sprawie, w odniesieniu do tej samej inwestycji. Co więcej, w/w zmiana stanowiska nie została w żaden sposób uzasadniona na gruncie zaskarżonej decyzji.

W końcu, skarżący nie zgodził się z oceną dokonaną w sprawie w kontekście § 8 ust. 1 r.z.f.p.2003. Skarżący podkreślił, że w ww. przepisie brak jest wymogu, by w/w kopia mapy była poświadczona za zgodność z oryginałem, a tym bardziej - by była poświadczona za zgodność z oryginałem w sposób urzędowy - zob. wyrok WSA w Gdańsku z 5 listopada 2009 r. (II SA/Gd 434/09, Lex nr 589088), gdzie wskazano: "Obowiązek sporządzenia projektu na mapie opatrzonej pieczęcią i podpisem organu nie wynika z przepisów prawa, a nawet jeśliby tak było - to jest to wymóg skierowany do organu, a nie do strony".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna. Sąd podzielił zarzuty i argumentację w niej zawartą, a w konsekwencji uznał, iż tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

Na wstępie, przypomnienia wymaga, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody (...) z (...) sierpnia 2013 r. Nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta (...) z (...) października 2012 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego położonego przy ul. (...) w (...).

Istotne znaczenie w sprawie miał fakt, iż wskazany budynek, będący willą wzniesioną wg. projektu (...) w 1935 r., na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w (...) z (...)sierpnia 2005 r. Nr (...) został wpisany do rejestru zabytków nieruchomych, przy czym wpisem objęto jedynie architekturę zewnętrzną – tj. elewację frontową i południową, wraz z rozwiązaniem południowo-zachodniego narożnika wskazanego budynku, nadto wyznaczono strefę ochrony tego zabytku w granicach działki nr ewid. (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w (...). Stąd też, zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm.), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu (...) (obejmującego ww. nieruchomość), uwzględniono ochronę wskazanego zabytku i jego otoczenia. Wyrazem tego jest treść § 7 uchwały Nr (...) Rady (...) z dnia (...) stycznia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu (...) (Dz. Urz. Woj. (...). Nr 38, poz. 525 ze zm., dalej: plan miejscowy), ustalającego zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Nadto, zasady ochrony dóbr kultury odnoszące się do ww. nieruchomości, zostały przewidziane także w § 34 ust. 8 planu.

Organy orzekające w sprawie, dokonując sprawdzenia projektu budowlanego uznały, że projektowana inwestycja nie może zostać zaakceptowana, a to z tej przyczyny, iż pozostaje w sprzeczności z § 34 ust. 8.3 pkt 3 i 4 oraz z § 34 ust. 8.5 pkt 1 planu miejscowego.

Zdaniem Sądu, ocena organów orzekających w sprawie, dokonana w kontekście wskazanych zapisów planu w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jest nierzetelna i wadliwa, oparta na błędnej interpretacji planu lub błędnych ustaleniach faktycznych, a jako taka nie mogła zostać zaakceptowana. Z uwagi zaś na to, iż przedmiotem zainteresowania organów w sprawie pozostawała w istocie tylko ta kwestia, dotycząca zgodności inwestycji z planem miejscowym, nie podzielenie stanowiska organów w tym zakresie, powodowało konieczność uchylenia w całości decyzji organów obu instancji wydanych w sprawie.

Przed rozwinięciem powyższego wskazać należy, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego. Stanowi o tym przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego wynika, iż organ nie może odmówić wydania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia, jeśli w toku postępowania stwierdzi, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a jednocześnie inwestor dopełnił czynności wymienionych w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Dostrzec też trzeba, iż wskazany przepis art. 35 ust. 1 zobowiązuje organ -przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę- do sprawdza zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (pkt 1).

Ten też przepis, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, miał decydujące znaczenie w niniejszej spawie, albowiem dokonując sprawdzeń na jego podstawie organ uznał, iż projekt rozbudowy i przebudowy budynku przy ul. (...) w (...), którego niektóre z elewacji zostały wpisane do rejestru zabytków, nie jest zgodny z planem miejscowym, tj. w tym zakresie, w jakim plan przewiduje zachowanie obecnego układu zabudowy, zakaz wprowadzania nowej zabudowy, zachowanie wyglądu elewacji. Zajmując takie stanowisko w sprawie organ II instancji nie tylko pominął obszerne wyjaśnienia dotyczące wskazanych kwestii, kilkakrotnie składane w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika skarżącego, ale także nie przedstawił własnej argumentacji w tej materii, a ograniczył się wyłącznie do wskazania na przepisy planu miejscowego, nie biorąc przy tym pod uwagę definicji w tym planie zawartych oraz systematyki planu, a to doprowadziło ten organ do błędnej oceny sprawy.

Przede wszystkim, nie sposób zgodzić się z Wojewodą (...), iż projekt budowlany nie jest zgodny z § 34 ust. 8.3 pkt 4 planu, jak i z § 34 ust. 8.5 pkt 1 tego planu. W tym też kontekście Sąd w całości podziela stanowisko skarżącego i zgadza się ze skarżącym, że decyzje wydane w sprawie zapadły z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i § 34 ust. 8.3 pkt 4 oraz § 34 ust. 8.5 pkt 1 planu miejscowego.

I tak zauważyć trzeba, iż ww. § 34 ust. 8 planu miejscowego przewiduje zasady ochrony dóbr kultury dla terenu oznaczonego w planie symbolem (...), i zgodnie z ust. 8.1 dotyczy obiektu w rejestrze zabytków, wskazując w tym miejscu na "ul. (...)– dom, wpisany pod Nr (...) z dn. (...).08.2005". Z powyższego wynika, iż zapisy § 34 ust. 8.3 – Zasady kształtowania zabudowy, odnoszą się do ww. obiektu, przy czym jako obiekt należy traktować jedynie elewacje budynku przy ul. (...) w (...), objęte ochroną na mocy ww. decyzji o wpisie do rejestru zabytków (a nie cały budynek, bo nie cały jest przedmiotem tej ochrony). Wskazany § 34 przewiduje więc ochronę, ale tylko obiektu wpisanego do rejestru zabytków. W ust. 8.3 pkt 4 § 34, plan wprowadza zakaz wprowadzania nowej zabudowy. Stosując ten przepis należało przede wszystkim wyjaśnić, jak pojęcie "nowej zabudowy" winno być traktowane na użytek niniejszego planu. Tym samym nie można było pominąć (a tak uczyniono) § 2 ust. 1 pkt 19 planu miejscowego, zgodnie z którym ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o nowej zabudowie – należy przez to rozumieć wykonanie nowego budynku lub zespołu budynków, rozbudowa, modernizacja, odbudowa oraz remont istniejących budynków nie są traktowane jako wprowadzanie nowej zabudowy. W konsekwencji, w świetle takiej definicji "nowej zabudowy" zawartej w planie, jak i zakresu robót przewidziany w projekcie budowlanym, przewidującym rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku, nie sposób podzielić stanowiska organu o naruszeniu ww. zapisu planu dotyczącego zakazu wprowadzania nowej zabudowy.

Nadto, wobec okoliczności sprawy, nie sposób zgodzić się z organem, iż projekt budowlany poprzez rozbudowę budynku, powoduje zmianę elewacji objętej wpisem do rejestru zabytków. Takiej oceny dokonano w kontekście ust. 8.5 pkt 1 § 34 planu miejscowego, przewidującego szczegółowe zasady realizacyjne dla obiektów objętych ochroną (tj. tych chronionych planem, jak i tych chronionych z uwagi na wpis do rejestru zabytków), i wprowadzającego wymóg zachowania wyglądu elewacji, dachów obiektów chronionych planem. Biorąc pod uwagę ten zapis planu miejscowego, dostrzec trzeba, iż zupełnie nie zwrócono uwagę na jego literalne brzmienie, a w ocenie Sądu wynika z niego, że znajduje on zastosowanie jedynie "do obiektów chronionych planem". Dokładnie takiego sformułowania użyto w § 34 ust. 8.5 pkt 1, co oznacza, iż ten punkt ust. 8.5 ma zastosowanie wyłącznie do obiektów wymienionych w § 34 ust. 8.2 – "Obiekty chronione planem", i nie odnosi się do przedmiotowego w sprawie. Niemniej, nawet przy założeniu, że powyższa interpretacja zapisów planu jest wadliwa, podnieść trzeba, iż w kontekście § 34 ust. 8.5 pkt 1 planu miejscowego nie sposób było pominąć (a tak uczyniono), ostatecznej i pozostającej w obrocie prawnym decyzji (...) Konserwatora Zabytków z (...) sierpnia 2010 r. Nr (...), którą zezwolono inwestorowi na rozbudowę budynku przy ul. (...) w (...), a w uzasadnieniu wskazano, iż "Projekt rozbudowy budynku przy ul. (...) nie obejmuje elewacji wpisanych do rejestru zabytków, nie ingeruje w ich strukturę. Planowane prace polegające na rozbudowie budynku przy ul. (...) nie wpłynął negatywnie na walory zabytkowe obiektu wpisanego do rejestru zabytków". Wobec takiej treści wskazanej decyzji organu konserwatorskiego, odnoszącej się do materii objętej w istocie zapisem § 34 ust. 8.5 pkt 1 planu, nie można było w ocenie Sądu przyjąć, iż rozbudowa budynku zmienia wygląd elewacji prawnie chronionej. W tym kontekście organ architektoniczno-budowlany powinien był uznać, iż jest związany oceną organu konserwatorskiego, dokonaną dla potrzeb niniejszej sprawy i w oparciu o ten sam projekt budowlany.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż w sprawie doszło do naruszenia norm prawa materialnego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy.

Oceniając sprawę w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i § 34 ust. 8.3 pkt 3 planu miejscowego Sąd uznał natomiast, iż sprawa nie została należycie wyjaśniona, a odmowa udzielenia pozwolenia na budowę wobec sprzeczności z ww. zapisem planu, jest co najmniej przedwczesna.

W ww. § 34 ust. 8.3 pkt 3 planu wprowadzono wymóg zachowania obecnego układu zabudowy. Dostrzec należy, iż wymóg ten w niniejszej sprawie może odnosić się tylko do obiektu wpisanego do rejestru zabytków, a więc do architektury zewnętrznej objętej wpisem. Nadto, wskazać trzeba, iż żaden przepis prawa, w tym również omawiany plan miejscowy, nie przewiduje definicji pojęcia "układ zabudowy". W toku postępowania, jak i w skardze skarżący konsekwentnie podnosił, iż układ zabudowy przy realizacji inwestycji jest zachowany, pozostaje nienaruszony. Podnosił bowiem, iż inwestycja zachowuje obecny układ zabudowy, rozumiany jako zabudowa wolnostojąca z elewacją frontową w pierzei ul. (...). Organ nie wyjaśnił swojego stanowiska w tej kwestii, nie odniósł się także do stanowiska przedstawionego w sprawie przez skarżącego, i nie podał przyczyn, dla których uznał, iż jest ono wadliwe. Wobec zbyt ogólnikowego uzasadnienia tak faktycznego, jak i prawnego zaskarżonej decyzji w tej części, Sąd uznał, iż decyzja ta w ww. zakresie wymyka się spod kontroli. W konsekwencji Sąd stwierdził, że w kontekście przywołanego zapisu planu, zapadła ona z istotnych naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a to z uwagi na brak wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, w tym pominięcie materiałów zgromadzonych w aktach sprawy, a pochodzących od strony postępowania.

Konkludując, Sąd uznał, iż ocena przedstawiona w sprawie w kontekście przywołanych zapisów planu albo oparta jest na błędnej interpretacji zapisów planu, albo na błędnej ocenie stanu faktycznego lub niewyczerpującej analizie sprawy. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż organy obu instancji orzekające w sprawie nie wywiązały się należycie z obowiązku, jaki spoczywa na nich na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Nadto, Sąd zgodził się ze skarżącym, iż wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji błędnie przyjął, że przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu, nie spełnia wymogów, co stanowi niezależną i dodatkową okoliczność przemawiającą za wydaniem negatywnej dla inwestora decyzji. W ocenie Sądu, uchybienie tego rodzaju, w kontekście § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.), mogłoby być skutecznie podniesione przez organ architektoniczno-budowlany tylko po uprzednim wyczerpaniu trybu z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że wskazany przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego został zastosowany, ale w postanowieniu wydanym na jego podstawie w dniu (...) listopada 2010 r. na ww. uchybienie nie wskazano i nie wzywana inwestora do jego usunięcia. Stąd też, uchybienie to nie mogło stanowić jedynej przyczyny, dla której uzasadnione byłoby wydanie decyzji odmownej dla inwestora.

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien uwzględnić powyżej poczynione uwagi Sądu.

Wobec wskazanych nieprawidłowości popełnionych w sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.