Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1056/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 23 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
article: art. 21 ust. 2 pkt 2; art. 21 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Bartosz Barczyk po rozpoznaniu w dniu 4 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 30/19 w sprawie ze skargi S.D. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA) wyrokiem z 14 lutego 2019 r., I SA/Ol 30/19, oddalił skargę S.D. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...], nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2014 r.

WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 12 maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Działdowie wpłynął wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu ONW, w którym wykazano działki rolne o powierzchni 289,80 ha. We wniosku wskazano numer identyfikacyjny gospodarstwa rolnego prowadzonego przez J.L., lecz wniosek został podpisany przez S.D., który postanowieniem Sądu Rejonowego w Działdowie z 15 listopada 2013 r., I NS 196/07, został wyznaczony od 1 stycznia 2014 r. zarządcą gospodarstwa rolnego w [...].

Decyzją z [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Działdowie przyznał S.D. płatność ONW na 2014 r. w wysokości 20.822,62 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej [...] kontroli w gospodarstwie rolnym stwierdzono stosowanie do uprawy pszenżyta ozimego, środków ochrony roślin niezgodne z zaleceniami do tego typu uprawy (Lotus 750 EC i Jetstak 100 EC). W związku z tym stwierdzono nieprawidłowości w obszarze B - Zdrowie publiczne, zdrowie roślin: W.9.1.2 - stosowanie środków ochrony roślin niezgodne z etykietą lub w sposób zagrażający zdrowiu ludzi, zwierząt lub środowisku oraz W.11.5.3 - rolnik zastosował środki ochrony roślin niezgodne z oznakowaniem lub etykietą - instrukcją stosowania. Skutkowało to zmniejszeniem kwoty płatności o 5%, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. Nr 67, poz. 434 ze zm.).

Dyrektor ARiMR decyzją z [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu wyjaśnienia zarządcy gospodarstwa dotyczące okoliczności zastosowania środków ochrony roślin pozostawały bez wpływu na wyniki kontroli. Uwagi i zastrzeżenia do raportu z kontroli zgłoszone przez zarządcę dotyczyły nierzetelnej informacji wpisanej przez inspektorów terenowych w polu Nr 163 na stronie 12.

Zdaniem Dyrektora ARiMR nie doszło również do naruszenia art. 429 k.c. W ramach sprawowania zarządu w gospodarstwie zarządca złożył wniosek o przyznanie płatności i tym samym zobowiązał się do utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy. Strona zaś może jedynie dochodzić swoich praw od A sp. z o.o. (świadczącej usługi doradcze z zakresu uprawy i ochrony roślin) na drodze postępowania cywilnego.

Nie doszło także do naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez dwukrotne ukaranie strony za jeden czyn. ARiMR i Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa są dwiema różnymi jednostkami organizacyjnymi działającymi na podstawie odrębnych przepisów prawa.

Dyrektor ARiMR za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2.12.2009 r.) przez jego niezastosowanie, co doprowadziło do zmniejszenia płatności. We wniosku zarządca oświadczył, że znane mu są zasady przyznawania płatności, przy czym nie dołożył należytej staranności do spełnienia jej warunków. Przedstawiona kopia internetowego wydruku dotyczącego spółki A informuje jedynie o zakresie jej działalności. Producent rolny powinien zaś stosować środki ochrony roślin zgodnie z zaleceniami na etykietach/instrukcjach ich stosowania. Dyrektor ARiMR wskazał także, że organ I instancji nie powinien był powoływać art. 73 rozporządzenia 1122/2009, lecz art. 30 rozporządzenia 65/2011, który stanowi m.in., że zmniejszenie nie ma zastosowania, jeżeli beneficjent może udowodnić, że nie ponosi winy za włączenie niekwalifikującej się kwoty.

WSA w Olsztynie wyrokiem z 9 grudnia 2015 r., I SA/Ol 682/15, oddalił skargę J.L. na powyższą decyzję Dyrektora ARiMR.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 sierpnia 2018 r., I GSK 757/18, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA. Przyczyną uchylenia było to, że skargę wniósł S.D., tj. zarządca gospodarstwa rolnego i nie został zawiadomiony o terminie rozprawy, która odbyła się bez jego udziału, a po jej zamknięciu został wydany wyrok. W konsekwencji zachodziła nieważność postępowania na skutek pozbawienia sądowego zarządcy gospodarstwa rolnego możliwości obrony swoich praw stosownie do art. 183 § 2 pkt 5 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). NSA zajął stanowisko, że w postępowaniu administracyjnym o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, wchodzących w skład nieruchomości zajętych w trybie egzekucyjnym, objętych zarządem ustanowionym na podstawie art. 931 § 2 k.p.c., zarządcę tych nieruchomości, jako podmiotu podstawionego w miejsce dłużnika, tj. zastępcę pośredniego, występującego zamiast dłużnika we własnym imieniu, należy uznać za stronę tego postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.).

Zaskarżonym wyrokiem WSA ponownie oddalił skargę.

WSA wskazał, że w świetle poczynionych przez organy ustaleń faktycznych nie budzi wątpliwości, iż podczas kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym, którego skarżący jest zarządcą, stwierdzono niezgodności w zakresie stosowania środków ochrony roślin. Z materiałów sprawy wynika również, że wcześniej, od 15 do 17 lipca 2014 r., w gospodarstwie została przeprowadzona przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Olsztynie kontrola, podczas której stwierdzono nieprawidłowe zastosowanie środków ochrony roślin i 21 lipca 2014 r. na zarządcę nałożono mandat karny w kwocie 200 zł, który został opłacony.

W powyższych okolicznościach faktycznych, zastosowanie przez organ art. 23 i 24 rozporządzenia 73/2009, w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej (...), było prawidłowe. WSA dodał, że art. 23 rozporządzenia 73/2009 ustanawia podstawową zasadę, że w przypadku niezastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego, kwoty płatności przysługujące danemu rolnikowi zmniejsza się lub wyklucza, zgodnie z zasadami określonymi w art. 24, wówczas, "gdy taka niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać rolnikowi składającemu wniosek".

WSA wskazał, że art. 2 lit. a rozporządzenie 73/2009 stanowi, iż: "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terenie wspólnoty (...) oraz która prowadzi działalność rolniczą". Prawo do płatności przysługujące rolnikom ma charakter publicznoprawny. Służy realizacji określonych celów, dotyczących gospodarstwa rolnego i według przepisów krajowych, przysługuje posiadaczowi tego gospodarstwa, który spełnia określone wymagania, przede wszystkim o charakterze przedmiotowym. Przepisy przewidujące zmniejszenia płatności w przypadku, gdy rolnikowi składającemu wniosek można przypisać zaniedbania, w sposób oczywisty dotyczą rolnika w wyżej podanym znaczeniu, a więc takich sytuacji, w których rolnik składający wniosek o płatność jest zarówno posiadaczem, jak i zarządzającym gospodarstwem rolnym. Przepisy te nie mogą być natomiast interpretowane w ten sposób, że nie stosuje się zmniejszenia płatności, gdy stwierdzono nieprzestrzeganie wymogów dobrej kultury rolnej w gospodarstwie, którego współposiadacz, występujący o płatności, nie zarządza nim. Sprzeczne z celowościową wykładnią art. 23 i art. 24 rozporządzenia 73/2009 byłoby przyjęcie, że współposiadacz gospodarstwa rolnego, któremu nadano numer identyfikacyjny, po wyrażeniu zgody przez pozostałych współposiadaczy, by to on wnioskował o płatności odnośnie tego gospodarstwa, może domagać się pełnej płatności z uwagi na to, że "niezgodności" nie są wynikiem jego działań. Gdy gospodarstwo jest przedmiotem współwłasności (współposiadania) i ze względu na stosunki między współwłaścicielami (brak porozumienia), zarząd tego gospodarstwa sprawowany jest przez zarządcę ustanowionego przez sąd na podstawie art. 203 k.c., wszelkie działania i zaniechania zarządcy wywołują takie same skutki, jak działania czy zaniechania rolnika. Zarządca jest dzierżycielem, który faktycznie włada gospodarstwem rolnym za współwłaścicieli (współposiadaczy), dla nich i w ich interesie.

WSA uznał, że chybione jest odwoływanie się przez skarżącego do art. 429 k.c. do argumentacji, że powinien być wzięty pod uwagę fakt zawarcia umowy z przedsiębiorstwem A sp. z o.o., które profesjonalnie trudni się świadczeniem usług doradczych z zakresu uprawy i ochrony roślin. Na podstawie tego przepisu mogłaby być rozpatrywana ewentualnie kwestia odpowiedzialności zarządcy względem współwłaścicieli gospodarstwa. Ten przepis prawa cywilnego nie ma jednak żadnego znaczenia w postępowaniu administracyjnym dotyczącym płatności.

WSA za chybione uznał zarzutu dotyczącego naruszenia zasad procesowych wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. Organy nie pominęły wyjaśnień strony i przedkładanych w toku postępowania dokumentów, lecz dokonały oceny tych dowodów w sposób odmienny od oczekiwanego przez stronę. Przeciwwagi dla stwierdzenia określonych wprost w przepisach prawa materialnego skutków zastosowania środków ochrony roślin: Lotus 750EC oraz Jetstak 100EC, niezgodnie z przeznaczeniem dla pszenżyta, nie mogły stanowić wyjaśnienia przedstawiciela firmy sprzedającej te środki, że ich skład uzasadniał takie zastosowanie do zwalczania stwierdzonego szkodnika. Również wyjaśnienia zarządcy, że zastosowano je bez jego wiedzy i zgody nie mogły doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia. Za bezpośrednio przypisane producentowi składającemu wniosek o płatności, "niezgodności" z wymogami dobrej kultury rolnej, należy uznać również takie, które wynikają z działań lub zaniechań pracowników lub osób trzecich działających w interesie i na rzecz rolnika.

Za chybiony WSA uznał zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, w związku z ukaraniem zarządcy mandatem za to samo uchybienie, z powodu którego zastosowano zmniejszenie płatności, w sytuacji, gdy zasady i wysokość przyznawanych producentom rolnym płatności wynika z przepisów rozporządzeń unijnych, których bezpośrednie stosowanie ma pierwszeństwo przed przepisami prawa krajowego. Przepis art. 4 ust. 9 rozporządzenia 65/2011 (do stosowania którego, w zakresie wielkości zmniejszeń płatności odsyła § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ONW i które jest podstawowym aktem wykonawczym do rozporządzenia 1698/2005) stanowi, że "zmniejszenia i wykluczenia na mocy niniejszego rozporządzenia pozostają bez uszczerbku dla dodatkowych kar na mocy innych przepisów unijnych lub prawa krajowego". Przepis ten ma identyczne brzmienie jak art. 77 akapit drugi rozporządzenia 1122/2009. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że na zastosowanie zmniejszeń, na zasadach właściwych dla danych płatności i stwierdzonych nieprawidłowości bądź niezgodności, nie mają jakiegokolwiek wpływu zastosowane inne sankcje czy kary.

Z powyższych względów WSA oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku złożył zarządca S.D., skarżąc go w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na jego rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 23 ust. 1 rozporządzenia 73/2009 w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia ONW, polegającą na zastosowaniu wymienionego przepisu w sytuacji, gdy stwierdzonych "niezgodności" nie można bezpośrednio przypisać zarządcy gospodarstwa rolnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 rozporządzenia 65/2011, polegającą na niezastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego wskazanego artykułu, podczas gdy analiza dowodów zgromadzonych w sprawie przez organ I II instancji pozwala uznać, że beneficjent udowodnił, że nie ponosi winy za włączenie niekwalifikującej się kwoty a więc zmniejszenie nie ma zastosowania;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 429 k.c. polegającą na niezastosowaniu powyższego artykułu w sytuacji gdy art. 30 ust. 1 rozporządzenia 65/2011 wprost odwołuje się do pojęcia "winy".

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 64, poz. 427, ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu) poprzez oddalenie skargi, pomimo że WSA dokonując kontroli orzeczenia administracyjnego winien był dostrzec, że decyzja organu II instancji została wydana bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w szczególności pominięciu faktu, że środki zostały użyte w okresie około miesiąca po prawomocnym zatwierdzeniu zarządcy przez Sąd Okręgowy w Elblągu oraz specyfiki funkcji jaką sprawuje zarządca sądowy, pominięciu treści umowy którą zarządca zawarł 16 kwietnia 2014 r. a więc niezwłocznie po prawomocnym objęciu funkcji zarządcy z firmą A sp. z o.o. która profesjonalnie trudni się doradztwem w zakresie stosowania środków ochrony roślin jak również treści protokołu posiedzenia przed Sądem Rejonowym w Działdowie z którego wynika, że zarządca gospodarstwa rolnego nie miał wiedzy o niedozwolonym zastosowaniu środków ochrony roślin;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a., w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 ustawy o wspieraniu, poprzez oddalenie skargi, pomimo, że WSA dokonując kontroli orzeczenia administracyjnego winien był dostrzec, że niezgodności stwierdzone w gospodarstwie nie są wynikiem zawinionego działania lub zaniechania, zarządcy;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o wspieraniu, poprzez oddalenie skargi w tej sprawie, pomimo, że WSA dokonując kontroli orzeczenia administracyjnego winien był dostrzec, że decyzja organu II instancji została wydana bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w szczególności pominięciu przesłuchania świadków M.S. i H.S., których przesłuchanie zostało zawnioskowane przez zarządcę w odwołaniu od decyzji organu I instancji;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu, polegającą wykluczeniu przez WSA możliwość stosowania instytucji cywilistycznych w postępowaniu dotyczącym płatności, podczas gdy organ I i II instancji w swych decyzjach wprost odwołują się do instytucji cywilistycznych pojęcia "winy" co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wadliwych.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna przesłanka nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, w zakresie wskazanym w zarzutach kasacyjnych.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W skardze kasacyjnej postawiono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego. Co do zasady w takich sytuacjach należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów procesowych, gdyż w przypadku gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i przepisów postępowania dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W ramach zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. kasator zarzucił naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu, które miały polegać na niedostrzeżeniu przez WSA następujących kwestii.

Po pierwsze, że środki zostały użyte w okresie około miesiąca po prawomocnym zatwierdzeniu zarządcy przez SO w Elblągu oraz specyfiki funkcji jaką sprawuje zarządca sądowy.

Po drugie, pominięciu treści umowy z 16 kwietnia 2014 r. zarządcy z firmą A sp. z o.o. i treści protokołu posiedzenia przed SR w Działdowie z którego wynika, że zarządca gospodarstwa rolnego nie miał wiedzy o niedozwolonym zastosowaniu środków ochrony roślin.

Po trzecie, że niezgodności stwierdzone w gospodarstwie nie są wynikiem zawinionego działania lub zaniechania zarządcy.

Po czwarte, pominięciu przesłuchania świadków M.S. i H.S., których przesłuchanie zostało zawarte w odwołaniu.

Ponadto kasator zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu, polegającą wykluczeniu przez WSA możliwość stosowania instytucji cywilistycznych w postępowaniu dotyczącym płatności, podczas gdy organy w decyzjach wprost odwołują się do instytucji cywilistycznych pojęcia "winy".

Wymienione zarzuty nie są usprawiedliwione.

Wskazać należy, że WSA ani organy w nie kwestionowały podanych wyżej okoliczności faktycznych sprawy, co więcej okoliczności te stanowiły podstawę do wydania decyzji a następnie zaskarżonego wyroku. Tak więc organy a za nimi WSA przyjęły, że z wnioskiem o płatności wystąpił zarządca, który zawarł umowę z 16 kwietnia 2014 r. z firmą A sp. z o.o. profesjonalnie zajmującą się agronomią, której pracownicy niezgodnie z prawem zastosowali zabronione środki ochrony roślin na zadeklarowanych działkach. Nie było także kwestionowane to, że odbyło się to bez zgody i wiedzy zarządcy. Tak więc chybiony jest zarzut, że wymienionych elementów stanu faktycznego WSA nie dostrzegł. W istocie więc kasator nie tyle zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, co dokonał jego odmiennej oceny niż WSA.

Resumując powyższe, wszystkie okoliczności istotne do rozstrzygnięcia sprawy, w tym fakty na które powołał się kasator, były wzięte pod uwagę przez organy i WSA. Natomiast fakt, że organy dokonały odmiennej ich oceny, co do ich znaczenia do kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego niż to czyni skarżący, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu.

Ocena zaś ostatniego z zarzutów procesowych, w którym kasator zarzucił WSA wykluczenie możliwości stosowania instytucji cywilistycznych w postępowaniu dotyczącym płatności, nastąpi przy badaniu zarzutów materialnych.

Przypomnieć należy, że w ramach zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. kasator zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.:

- w zw. z art. 23 ust. 1 rozporządzenia 73/2009 w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia ONW, polegającą na zastosowaniu wymienionego przepisu w sytuacji, gdy stwierdzonych "niezgodności" nie można bezpośrednio przypisać zarządcy gospodarstwa rolnego;

- w zw. z art. 30 ust. 1 rozporządzenia 65/2011, polegającą na niezastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego tego artykułu, podczas gdy beneficjent udowodnił, że nie ponosi winy za włączenie niekwalifikującej się kwoty;

- w zw. z art. 429 k.c. polegającą na jego niezastosowaniu w sytuacji, gdy art. 30 ust. 1 rozporządzenia 65/2011 wprost odwołuje się do pojęcia "winy".

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

Myli się kasator zarzucając, że WSA błędnie uznał, iż zarządzający (mający w rozpoznawanej sprawie przymiot rolnika) wypełnił dyspozycję przepisu art. 23 ust. 1 rozporządzenia 73/2009.

Zgodnie ze wskazanym przepisem – w przypadku niezastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego (zwanego dalej »danym rokiem kalendarzowym«) i gdy taka niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać rolnikowi składającemu wniosek o pomoc w danym roku kalendarzowym, całkowitą kwotę płatności bezpośrednich, które zostały lub mają zostać przyznane temu rolnikowi [...], zmniejsza się lub wyklucza zgodnie z zasadami szczegółowymi określonymi w art. 24.

Kasator uważa, że zarządcy (występującą tu jako rolnik) nie może przypisać bezpośredniego działania, ponieważ to nie on poczynił nieprawidłowości w postaci użycia niedozwolonych środków opryskowych, lecz wynajętego przez niego profesjonalna firma. Nie jest to wywód prawidłowy. Wskazać bowiem należy, że konsekwencje nieprawidłowego działania takiej firmy obciążają rolnika (na zasadzie winy w wyborze - culpa in eligendo), podobnie jak nieprawidłowe działania ustanowionego pełnomocnika obciążają stronę. Pamiętać bowiem należy, że to rolnik jest wnioskującym a więc i stroną postępowania dla organu. W zaskarżonym wyroku trafnie zatem wywiedziono, że za bezpośrednio przypisane producentowi składającemu wniosek o płatności, "niezgodności" z wymogami dobrej kultury rolnej, należy uznać również takie, które wynikają z działań lub zaniechań pracowników lub osób trzecich działających w interesie i na rzecz rolnika. Ponadto słusznie organy wskazały, że skarżący może jedynie dochodzić swoich praw od A sp. z o.o. na drodze postępowania cywilnego za popełnione przez nią błędy. W innym przypadku, gdyby uznać, że rolnikowi z powodu działania (uprawiania zgłoszonych gruntów rolnych do płatności za pomocą wynajętego profesjonalnego podmiotu), nigdy nie można byłoby przypisać odpowiedzialności za dokonane naruszenia i tym samym nie można byłoby pomniejszyć płatności. W konsekwencji pełne płatności byłby przyznawane wnioskującemu rolnikowi na grunty rolne użytkowane niezgodnie z wymaganymi warunkami i zobowiązaniami dobrej kultury rolnej, co byłoby działaniem niezgodnym z prawem.

Za takim rozumieniem omawianego przepisu przemawia także orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Wskazać należy, że TSUE w wyroku z 13 grudnia 2012 r. C-11/12 (dostępny na stronie. www. curia.europa.eu) orzekł, że wykładni art. 23 ust. 1 rozporządzenia 73/2009 należy dokonywać w ten sposób, że nieprzestrzeganie przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności przez osobę, której przekazano grunt lub która takiego przekazania dokonała, prowadzące do zmniejszenia całkowitej kwoty płatności bezpośrednich lub wykluczenia z nich, należy w całości przypisać rolnikowi składającemu wniosek o pomoc.

W uzasadnieniu przywołanego wyroku podkreślono także kilka innych kwestii, które mając znaczenie dla oceny zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów.

I tak w pkt 27 wskazano, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi (...).

W pkt 35 wskazano, że (...) sankcja mająca zastosowanie w wypadku nieprzestrzegania owych przepisów stanowi specyficzny instrument administracyjny, będący integralną częścią systemu pomocy w dziedzinie rolnictwa i służący do zapewnienia przestrzegania tych przepisów.

W pkt 36 stwierdzono, że w tym względzie Trybunał wielokrotnie podkreślał, że naruszone normy skierowane są wyłącznie do tych podmiotów gospodarczych, które całkowicie dobrowolnie zdecydowały się na skorzystanie z systemu pomocy w dziedzinie rolnictwa (...).

Z kolei w pkt 41 wywiedziono, że w odniesieniu do kwestii, czy taka odpowiedzialność rolnika składającego wniosek o pomoc wykracza poza to co konieczne dla osiągnięcia tego celu, należy zaznaczyć, że rolnik, który otrzymuje pomoc, pozostaje wyłącznie odpowiedzialny wobec administracji. Jednakże, (...), nic nie stoi na przeszkodzie, aby strony umowy przekazania gruntu uzgodniły między sobą bardziej szczegółowe postanowienia dotyczące ryzyka finansowego takiej umowy, w tym ryzyka ewentualnego zmniejszenia lub wykluczenia z subwencji rolnych. Poza tym nawet w braku takiego postanowienia umownego nie można z góry wykluczyć skorzystania z mechanizmów prawa cywilnego pozwalających chronić interesy rolnika składającego wniosek o pomoc.

Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy przed TSUE jak i konkluzje tego wyroku, prowadzą do jednoznacznego wniosku, że rolnik składający wniosek o płatności jest odpowiedzialny za stan gruntów wobec organu przyznającego wnioskowane płatności, nawet w sytuacji, gdy to nie on dokonał zaniedbań podczas ich uprawy.

Konkludując ten zarzut, stwierdzić należy, że organy a za nimi WSA dokonały prawidłowej wykładni i zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 23 ust. 1 rozporządzenia 23/2009.

Drugi za zarzutów dotyczący naruszenia art. 30 ust. 1 rozporządzenia 65/2011, należy rozpoznać łącznie z zarzutem naruszeniem art. 429 k.c. i wcześniej wymienionym procesowym zarzutem poruszającym kwestię "winy" skarżącego. Kasator uważa, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 429 k.c., który dawał podstawy do zastosowania art. 30 ust. 1 rozporządzenia 65/2011 i tym samym niezmniejszenia wnioskowanych płatności.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 rozporządzenia 65/2011 – płatności oblicza się na podstawie tego, co uznano za kwalifikowalne podczas kontroli administracyjnych. (...). Zmniejszenie nie ma jednak zastosowania, jeżeli beneficjent może udowodnić, że nie ponosi winy za włączenie niekwalifikującej się kwoty.

W myśl art. 429 k.c. – kto powierza wykonanie czynności drugiemu, ten jest odpowiedzialny za szkodę wyrządzoną przez sprawcę przy wykonywaniu powierzonej mu czynności, chyba że nie ponosi winy w wyborze albo że wykonanie czynności powierzył osobie, przedsiębiorstwu lub zakładowi, które w zakresie swej działalności zawodowej trudnią się wykonywaniem takich czynności.

Odnosząc się do przywołanych regulacji spostrzec należy, że pojęcie "winy", podobnie jak np. pojęcie "posiadania", nie jest uregulowane wprost w przepisach wspólnotowych jak i przepisach administracyjnych, w związku z tym zasadnym jest korzystanie w tym zakresie z rozwiązań przyjętych w prawie cywilnym. Przy czym pamiętać należy, że przepisy prawa cywilnego muszą być stosowane z uwzględnieniem wspólnotowych i krajowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. Oznacza to, że nie wszystkie definicje przyjęte w prawie cywilnym będą miały bezpośrednie i pełne zastosowanie w sprawach dotyczących płatności bezpośrednich. I taka właśnie sytuacja zachodzi w przypadku zastosowania w rozpoznawanej sprawie końcowej części przepisu art. 429 k.c.

Tak jak już zaznaczono wyżej, gdyby dopuścić taką przesłankę wyłączającą winę składającego wniosek o przyznanie płatność, to pomniejszenie płatności rolnikowi uprawiającymi grunty za pośrednictwem profesjonalnego wynajętego podmiotu stałoby się niemożliwe. Nie można byłoby wówczas przypisać odpowiedzialności za dokonane naruszenie rolnikowi i tym samym nie można byłoby pomniejszyć płatności, pomimo że grunty te byłyby uprawiane nieprawidłowo. Prowadziłaby to do naruszenia celów systemu płatności rolnych i zarazem stanowiłoby to obejście przepisów prawa.

Resumując wszystkie zarzutu skargi kasacyjnej okazały się niezasadne.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).