Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 333/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt 2 lit d, 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 września 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 522/12 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 522/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 30 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 24 stycznia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz art. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 4; art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) Wójt Gminy L.: uchylił własną decyzję z dnia 14 listopada 2007 r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym w bryłę budynku garażem jednostanowiskowym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowie zjazdu do drogi gminnej (dz. nr [...]) na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina L. i ponownie ustalił warunki zabudowy dla w/w inwestycji. W uzasadnieniu podano że, sprawę rozpoznano ponownie i powyższą decyzję wydano wskutek zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku, po uwzględnieniu odwołania, wniesionego przez A.K.

Wyżej wymieniony, również od powyższej decyzji, pismem z dnia 7 lutego 2012 r. wniósł odwołanie do SKO we Włocławku, zarzucając naruszenie art. 54 pkt 2 lit. d oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dn. 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także § 3 ust. 1 i następne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie słusznego interesu strony, a także art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania administracji na podstawie przepisów prawa.

Organ II instancji, po dokonanej analizie odwołania, decyzją z dnia 30 marca 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ nie znalazł uzasadnienia dla podnoszonych przez skarżącego zarzutów nieprawidłowości przeprowadzonej analizy, braku obiektywizmu prawnego oraz naruszenia określonej w art. 54 pkt 2 lit. d zasady dobrego sąsiedztwa w kontekście funkcji jego budynków, znajdujących się obok. W ramach postępowania wznowieniowego, organ I instancji przeprowadził w opinii SKO prawidłową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co pozwoliło właściwie ustalić w decyzji wymagania względem inwestycji. Dokonując oceny tej analizy, SKO zauważyło, że wszystkie dane, wymagane do ustalenia wymagań dla obiektu objętego postępowaniem, a określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, zostały poddane analizie i znalazły swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Jednocześnie, charakterystykę urbanistyczną obszaru analizowanego sporządziła osoba posiadająca wymagane ustawą uprawnienia, w tym przypadku urbanistyczne. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do jej kwestionowania. Zarzuty zawarte w odwołaniu, nie poparte żadnymi dowodami podważającymi ustalenia dokonane przez urbanistę, nie mogły być uznane za wystarczające.

W ocenie organu odwoławczego, przyjęta metodyka nie pozostaje w sprzeczności z prawem. Wykonana analiza pozwoliła stwierdzić, że - wbrew stanowisku odwołującego - zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym w bryłę budynku garażem jednostanowiskowym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budową zjazdu do drogi gminnej stanowi kontynuację istniejącej w tym obszarze funkcji, a także cech sąsiedniej zabudowy. Analiza wskazała, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do kwestionowania tych ustaleń, dokonanych w postępowaniu wyjaśniającym przez uprawnionego urbanistę.

Prawidłowo sporządzona analiza uprawniała organ do określenia parametrów dla nowej zabudowy, adekwatnych do ustaleń zawartych w analizie, co też znalazło wyraz w zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium, ustalone w zaskarżonej decyzji parametry inwestycji, określające granice dopuszczalnego zagospodarowania terenu, odpowiadają charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zastanej w tym terenie zabudowy, a także ustaleniom dokonanym w analizie. W sytuacji, gdy prawidłowo przeprowadzona analiza wykazała, że obiekt objęty wnioskiem spełnia warunki określone w art. 61 ust 1 pkt 1-5 wskazanej wyżej ustawy, organ rozpoznający sprawę zobowiązany był wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, nie mogąc przy tym stawiać wnioskodawcy żadnych warunków dodatkowych, nie przewidzianych ustawą.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, ponawiając zarzuty i zastrzeżenia z odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto, skarżący zarzucił decyzji pierwszoinstancyjnej fragmentaryczność i pozorność. Podniósł, że organ I instancji wprawdzie zawarł w analizie planistycznej pewne ustalenia i porównania dla określenia parametrów planowanej zabudowy, ale uczynił to wybiórczo i z pominięciem obiektywizmu prawnego, dlatego zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

SKO we Włocławku, w udzielonej odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutów postawionych w skardze, Kolegium wyjaśniło, że zostały już rozpoznane bo są one powtórzeniem tych zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), wskazał, że organy orzekające w sprawie, pomimo wcześniejszych wadliwych rozstrzygnięć Wójta Gminy L., prawidłowo w finale wznowionego postępowania administracyjnego orzekły w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie WSA nietrafny był zarzut skarżącego, że decyzja organu I instancji, którą utrzymało w mocy SKO została wydana na zamówienie i że dowodzi o pozorności postępowania. Zdaniem Sądu I instancji wcześniejsze decyzje Wójta Gminy L. uchylane były przez SKO przede wszystkim z uwagi na błędy proceduralne a w przypadku ostatniej decyzji błędy już nie wystąpiły, bowiem zaistniały ustawowe przesłanki do uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i przeprowadzenia wszczętego postępowania na wniosek Inwestora I. F., a organ I instancji, orzekając co do istoty sprawy, zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 4, który w przypadku braku planu miejscowego dopuszcza wydanie decyzji o warunkach zabudowy i art. 2 pkt 1 stwierdzając, że planowany przez inwestora sposób zagospodarowania terenu gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego. Sąd I instancji stwierdził też, że Wójt Gminy L. prawidłowo ocenił kompletność wniosku Inwestora w zakresie wymaganych dokumentów i wyjaśnił, że planowana inwestycja nie dotyczy nieruchomości skarżącego.

Zdaniem Sądu I instancji decyzja Wójta spełnia również wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w sprawie spełnione zostały łącznie wszystkie warunki wymienione w powołanym przepisie. Sąd wskazał, że analizy przesłanek jak i ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego dokonano w oparciu o regulacje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i zawarto w załączniku do tej decyzji. Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu tej decyzji odniesiono się do wszystkich komponentów określonych w owym rozporządzeniu, prawidłowo wyznaczono wokół działki inwestora obszar analizowany i przeprowadzono na tym obszarze prawidłową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w zakresie warunków planistycznych. Organ dokonał także analizy terenu działki inwestycyjnej w oparciu o dyspozycję art. 53 ust. 3 u.p.z.p.

Sąd Wojewódzki dalej stwierdził, że organ I instancji zasadnie uznał, że zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację istniejącej w tym obszarze funkcji, a także cech sąsiedniej, mieszkaniowej zabudowy. Konsekwencją takich ustaleń i ocen planistycznych było uznanie, że także planowane dla domu cechy architektoniczne są tożsame z ładem przestrzennym w zakresie zabudowy mieszkaniowej na analizowanym obszarze. W tej sytuacji, brak było podstaw do negatywnego rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Dlatego zdaniem tego Sądu, także zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji nie można zarzucić, że została wydana z naruszeniem prawa.

W skardze kasacyjnej A. K.. zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię a to art. 54 pkt 2 lit d oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także § 3 ust. 1 i następnych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy decyzja SKO została wydana z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a to przez sanowanie błędów organu I instancji tj. art. 77 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięciu słusznego interesu strony, a także art. 6 k.p.a., co doprowadziło do wydania decyzji pozornej, a w konsekwencji naruszenie zasady działania administracji na podstawie przepisów prawa uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy podatkowe stanu faktycznego w sprawie - przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Bowiem to strona wnosząca skargę kasacyjną wyznacza sądowi kasacyjnemu ramy dla prowadzonej analizy zaskarżonego orzeczenia. Wykluczone jest wobec tego badanie ewentualnych innych wadliwości wyroku, wykraczających poza te granice.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada klika jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dookreślać, który przepis prawa został naruszony. Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny (wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., II FSK 1007/06 - LEX nr 377587). Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ma on częściowo zastosowanie również w niniejszej sprawie. Otóż w zarzucie naruszenia prawa materialnego powołano się na naruszenie "§ 3 ust. 1 i następnych" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tych "następnych" paragrafów lub ustępów nie wskazano również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zatem z uwagi na ten nieusuwalny brak, skarga kasacyjna w tej części nie mogła osiągnąć pożądanego przez skarżącego kasacyjnie skutku.

Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienie. Ponadto uzasadnienie podstawy kasacyjnej polegającej na naruszeniu przepisów postępowania stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powinno wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co nie jest wymagane przy uzasadnieniu naruszenia prawa materialnego. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej podał jedynie, że "argumentacja w tym zakresie jest tożsama co przy zarzucie naruszenia prawa materialnego". Zatem nawet nie podjęto próby wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Już choćby z tej przyczyny także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 77 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. a także art. 6 k.p.a. nie mógł być uznany za usprawiedliwiony w rozumieniu art. 185 § 1 p.p.s.a.

Niemniej jednak odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd Wojewódzki trafnie uznał, iż organy administracji działając na podstawie przepisów prawa zebrały materiał dowodowy wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, dokonały prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśniły dlaczego nie uwzględniły interesu skarżącego kasacyjnie, a wydane przez nie decyzje nie są jak twierdzi się w skardze kasacyjnej decyzjami pozornymi. Jak wywodzi autor skargi kasacyjnej podstawowym błędem organów administracji było nadmierne rozszerzenie obszaru analizowanego co stworzyło szersze spektrum dla porównania planowanej inwestycji z otoczeniem, konsekwencją czego były błędne ustalenia oparte na niewłaściwych determinantach dotyczące dobrego sąsiedztwa, co doprowadziło do wydania decyzji pozornych. Jak już podano wyżej, brak prawidłowej argumentacji dotyczącej zarzutów naruszenia przepisów postępowania praktycznie uniemożliwia odniesienie się do tych zarzutów, tym niemniej należy też stwierdzić, że kwestia dotycząca ustalenia granic obszaru analizowanego uregulowana jest przepisami prawa materialnego. A skoro tak jest, to przy założeniu prawidłowości ustalenia tego obszaru (o czym poniżej), nie można uznać, jak to twierdzi skarżący kasacyjnie, że naruszono art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organy administracji przy ustaleniu dobrego sąsiedztwa, oparły się na właściwych determinantach. Wobec tego, że także skarżący kasacyjnie uważa, iż wadliwość decyzji jest tylko skutkiem nieprawidłowo ustalonych granic obszaru analizowanego, zbędne jest dalsze roztrząsanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 54 pkt 2 lit d oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazać należy, że najistotniejszą w sprawie kwestią, wyraźnie podnoszoną w podstawach skargi kasacyjnej i mocno akcentowaną w jej uzasadnieniu, jest to czy zaskarżony wyrok został oparty na właściwej wykładni tych przepisów na podstawie których nadmiernie rozszerzono obszar analizowany, co doprowadziło do nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącego, który upatruje go w uniemożliwieniu mu zrealizowania w przyszłości inwestycji w postaci ubojni trzody. W związku z tak ukształtowaną zasadniczą podstawą skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie powinno już obecnie budzić wątpliwości, iż sprawa należąca do zakresu planowania inwestycji budowlanych musi być rozpatrywana i rozstrzygana przy zastosowaniu systemowej a także celowościowej (funkcjonalnej) wykładni przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie wprost (w niniejszej sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) lub też stanowią systemową kanwę do oceny danej sprawy (art. 2, 7, 21 i 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 ust. 2 pkt 1, 7 i 9, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7 k.p.a. - zasada wyważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony). Oczywiste jest, że systemowo i funkcjonalnie rozumiane ustawodawstwo nie może być tak stosowane aby służyło hamowaniu budownictwa. Wprost przeciwnie, wprowadzenie przykładowo w ustawie Prawo budowlane instytucji kary pieniężnej i to bardzo dotkliwej za opóźnienie /zwłokę/ w załatwieniu wniosku inwestora o pozwolenie na budowę jednoznacznie wskazuje, że Państwo jest zainteresowane w popieraniu działalności inwestycyjnej w dziedzinie budownictwa, która jest siłą napędową gospodarki i warunkuje rozwój gospodarczy. W odniesieniu do poszczególnych rodzajów inwestycji wprowadza się jeszcze ostrzejsze rozwiązania (np. w sprawach budowy dróg publicznych). Właściwe, a więc proinwestycyjne rozumienie norm z zakresu inwestycji budowlanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prowadzi do wydawania wyroków, w których Sądy opowiedziały się np. za tym, iż odmowa uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy może mieć miejsce gdy uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich. W takich przypadkach najczęściej powoływano się na art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, iż każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania (w razie braku planu miejscowego) jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z przepisu tego wynika, że właścicielowi nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej (określonej we wniosku) inwestycji, wówczas gdy brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny, jak też chroniony prawem interes osób trzecich. Właściciel ma prawo do terenu, który zamierza zabudować i w związku z tym występując z konkretnym wnioskiem do właściwego organu może oczekiwać, że będzie on załatwiony pozytywnie. Wzgląd na interes osób trzecich, który mógłby doprowadzić do wydania inwestorowi decyzji odmownej ma takie znaczenie, że nie może być to interes faktyczny (jak to trafnie ocenił go Sąd pierwszej instancji), na jaki powołuje się w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie kwestionujący żądanie inwestora (subiektywnie pojmowany ład przestrzenny, uniemożliwienie realizacji własnych planów inwestycyjnych w przyszłości). Aby stanowisko osoby trzeciej mogło sprzeciwić się skutecznie interesom inwestora musi ona wykazać, że jej prawem chroniony interes może być naruszony w razie zrealizowania inwestycji budowlanej. Podnoszenie przez osobę trzecią problematyki z zakresu "ładu przestrzennego" nie ma żadnego związku z ich interesem prawnym. Kwestie dotyczące "ładu przestrzennego" należą do materii podlegającej ocenie z punktu widzenia chronionego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym interesu publicznego a nie indywidualnego interesu prawnego osób trzecich /stron postępowania/ w sprawie o warunki zabudowy.

Trzeba także jednoznacznie wskazać, że w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia dobrego sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09 i inne). W wyroku z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił zwłaszcza, że ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga zastosowania wykładni celowościowej. Jego istotą jest utrzymanie ładu przestrzennego. Sąd podkreślił w szczególności, iż "Restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogu demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). W tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjnych podkreślił także konieczność przykładania należytej uwagi zasadzie wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającej na prawie do zabudowy jak też wystrzegania się zachowań nadmiernie formalistycznych, nieproporcjonalnych do potrzeb interesu publicznego. Zauważył też, że rozporządzenie wykonawcze, które oczywiście nie może mieć pierwszeństwa przed ustawą, przewiduje możliwość odmiennego od ustalonego w jego przepisach podejścia w indywidualnych przypadkach.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku polegającym na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Natomiast w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustalony obowiązek dla organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy, wyznaczenia wokół działki budowlanej, której ten wniosek dotyczy, obszaru analizowanego (w rozumieniu § 3), a także przeprowadzenia na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1-5 ustawy planistycznej.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ pierwszej instancji organ dokonał analizy terenu, obejmującego obszar sąsiadujący z terenem inwestycji pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze o 3-krotnej szerokości frontu działki. Za szerokość frontu działki przyjęto 55 m. Obszar analizy posiada zatem promień r = 165 m (3x55 m) w każdej ze stron, licząc od granic działki inwestycyjnej. Dla wykonania analizy rozszerzono jej obszar od strony granicy zachodniej działki inwestycyjnej (nr [...]) z promienia 165 m do r = 210 m, gdyż jest to kierunek istniejącej zabudowy gospodarczej, znajdującej się na nieruchomości skarżącego dz. nr [...] oraz zabudowy nieruchomości nr [...] budynkiem jednorodzinnym, ponieważ na tych działkach są charakterystyczne zabudowania, które wraz z innymi budynkami na pozostałych działkach tworzą dokładniejszy obraz dla oceny sposobu zagospodarowania i wyznaczenia charakterystycznych parametrów istniejącej zabudowy. Rozszerzenie obszaru analizowanego jak to słusznie uznał Sąd Wojewódzki jest uzasadnione z uwagi na możliwość dokładniejszego przeanalizowania terenu, bowiem jak już wyjaśniono wyżej w orzecznictwie, przyjmuje się szerokie rozumienie dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej).

Z przeprowadzonej analizy wynika, że sąsiednie działki nr [...],[...] i [...] posiadają zabudowę o funkcji jednorodzinnej z budynkami mieszkalnymi wolnostojącymi i budynkami gospodarczymi; działki jw. posiadają dostęp do tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna. Pozostałe działki nr [...],[...],[...] i [...] położone po drugiej stronie drogi gminnej, są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a częściowo nie posiadają zabudowy o nr: [...] i [...] oraz działki na północy obszaru o nr: [...], [...], [...]. Organ stwierdził, że nieczynny zakład małej ubojni trzody - może wpłynąć na pogorszenie stanu powietrza atmosferycznego, tzw. odór z zakładu, jednak z uwagi na brak regulacji prawnych w sprawie standardów zapachowych jakości powietrza i metody oceny zapachowej jakości powietrza nie jest możliwa ocena uciążliwości odorowej obiektu, ale inwestor sam decyduje o lokalizacji planowanego przedsięwzięcia.

Biorąc powyższe pod uwagę trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym w bryłę budynku garażem jednostanowiskowym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budową zjazdu do drogi gminnej, stanowi kontynuację istniejącej w tym obszarze funkcji, a także cech sąsiedniej zabudowy. Istnienie na tym obszarze analizowanym również zabudowy o innym przeznaczeniu (funkcji), w tym gospodarczym i in. (działki skarżącego ), nie może wyłączać możliwości powstawania dalszej rozbudowy o funkcji mieszkaniowej. Poza tym analiza wskazuje, czemu nie zaprzecza skarżący kasacyjnie, że na jego działkach nie jest prowadzona działalność w zakresie uboju. O warunkach zabudowy nie mogą zaś przesądzać plany inwestycyjne na działkach sąsiednich, lecz czynić to winna zabudowa istniejąca, w zakresie zarówno charakterystyki architektonicznej, jak i funkcji jakiej służy.

Podsumowując powyższe nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została wykonana nieprawidłowo, a w konsekwencji należy uznać, że przy ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie naruszono zasady dobrego sąsiedztwa.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W tym zakresie należy także podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji. Zakres ochrony tych osób w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy łączy się nierozerwalnie z zakresem i przedmiotem tego postępowania. Ochronie podlega jedynie interes prawny osób trzecich a nie ich interes faktyczny. To zaś sprawia, że ochrona osób trzecich w takiej decyzji polega na postawieniu inwestorowi szeregu wymagań, które mają za zadanie poszanowanie ich własności. W tym właśnie zakresie określono je w pkt. 2.6 decyzji Wójta Gminy L.. Zamierzenia inwestycyjne skarżącego, należy uznać, za interes faktyczny a nie interes prawny, zatem nie mogły stanąć na przeszkodzie wydaniu pozytywnej decyzji dla inwestora. Nie można bowiem zapominać o prawie własności przysługującym inwestorowi, do którego zgodnie z art. 6. u.p.z.p. przynależy prawo zabudowy i zagospodarowania własnego terenu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.