Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 1115/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 2 ust. 1 i  par. 14 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2008 nr 34 poz 200
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 31 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 74  art. 5 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)  nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów  wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi "[...]" spółka cywilna na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] spółka cywilna z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nr [...] z [...] lutego 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. Nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych na 2009 rok.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 14 maja 2009 r. (data wpływu do organu) [...] spółka cywilna z siedzibą w B. (dalej: spółka, skarżąca, beneficjent, strona) złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

w B. (dalej: Kierownik BP, organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2009 rok (zwana także: płatność PRŚ). We wniosku spółka zadeklarowała w Pakiecie 2 Rolnictwo ekologiczne wariant 2.1 – uprawy rolnicze

(z certyfikatem zgodności) na powierzchni 93 ha.

Pierwotnie decyzją nr [...] z [...] grudnia 2009 r. organ

I instancji umorzył postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowej płatności z uwagi na fakt, iż z wnioskiem o jej przyznanie wystąpiła spółka cywilna, która w ocenie organu nie posiadała zdolności prawnej do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie przedmiotowych płatności. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego nr [...] z [...] maja 2010 r. Na skutek złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 listopada 2010 r., podjętym w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 602/10, uchylił zaskarżoną decyzję. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) oddalił skargę kasacyjną organu odwoławczego na skutek uchwały 7 sędziów NSA z dnia 30 maja 2012 r. w sprawie II GPS 2/12, że w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm., zwana dalej: ustawą o krajowym systemie ewidencji) przysługuje spółce cywilnej.

Ponownie rozpoznając sprawę, Kierownik BP decyzją nr [...]

z [...] sierpnia 2013 r., działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, zwana dalej: ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), § 2 ust. 1, § 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007 - 2013 (Dz. U. z 2008 r., Nr 34, poz. 200, zwane dalej: rozporządzeniem RŚ), art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368/74 z 23.12.2006, zwane dalej: rozporządzeniem 1975/2006) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie przyznania płatności RŚ na 2009 rok.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ, iż składając wniosek o przyznanie płatności spółka nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu P. M.. Według organu , to P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo rolne spółki zostało "sztucznie" utworzone w celu uzyskania wyższych płatności. Przyznanie spółce wnioskowanej na 2009 r. pomocy byłoby sprzeczne z przepisami.

Odwołanie na powołaną decyzję złożyła spółka, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła błędną, arbitralną

i dowolną ocenę materiału dowodowego sprawy oraz zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych przez spółkę dowodów w postaci przesłuchania świadków. Nadto reprezentant strony zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz wniósł

o dołączenie do sprawy wszystkich sprawozdań finansowych i uzupełnienie dokumentacji o sprawozdania składane przez spółkę do właściwych organów.

Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że dane, pozyskane na przestrzeni lat 2007-2012 w toku prowadzonych postępowań o przyznanie płatności, zawarte przede wszystkim w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), pozwoliły organom ARiMR na ustalenie, że strona jest podmiotem sztucznym, wykreowanym na potrzeby uzyskania dotacji ze środków unijnych. W rzeczywistości spółka nie była posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych w rozumieniu

§ 2 rozporządzenia RŚ, ponieważ grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P. M. i były przez niego zarządzane.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na okoliczność, że stroną niniejszego postępowania jest spółka, której wspólnikami w 2009 r. byli: P. M. i [...] sp. z o.o. (jej wspólnikami są z kolei: P. M. i [...] sp. z o.o., wyodrębniona przez podział ze spółki [...] SA, której jedynym wspólnikiem jest P. M.). Poza tym, P. M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 90 podmiotów (stan na 2012 r.),

w tym spółek cywilnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, które zostały zarejestrowane w ewidencji producentów jako odrębne podmioty. Dodatkowo P. M. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą [...], a także jest właścicielem [...] SA.

Dyrektor ARiMR wskazał również, że P. M. i R. M.

(w okresie, gdy pozostawali w związku małżeńskim) posiadali dwa odrębne numery

w ewidencji producentów nadane im jako osobom fizycznym. Ww. utworzyli dodatkowo 10 spółek (cywilnych i prawa handlowego), w których są jedynymi współwłaścicielami,

zaś w pozostałych spółkach jedno z małżonków jest wspólnikiem, a drugim wspólnikiem jest zamiennie [...] sp. z o.o., [...] S.A. lub D. M. (syn P. i R. M.).

Z przeprowadzonej analizy umów spółek cywilnych oraz z odpisów KRS spółek

z o.o. wynika, że są one powiązane ze sobą osobowo poprzez: P. M., R. M. i ich syna D. M.. Wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółek bezpośrednio, będąc ich wspólnikami, bądź pełniąc inne funkcje umożliwiające im prowadzenie spraw spółek, np. prokurenta lub prezesa zarządu, bądź pośredni, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są ww. osoby. W dacie orzekania P. M. występuje jako wspólnik, prezes zarządu, prokurent lub pełnomocnik ponad 90 spółek ubiegających się o płatności.

Ponadto, podmioty ubiegające się o płatności w 2009 r. w większości podawały jako adres siedziby: ul. K. [...] w B., względnie ul. Ż. [...]

w B., będący adresem zamieszkania P. M.. Adresy te były także podawane jako korespondencyjne. Siedziba skarżącej znajduje się pod adresem ul. K. [...] w B.. Z kolei w 87 z 90 spółek funkcjonujących w 2012 r. podano jedno konto bankowe w [...] Banku o nr [...] należące do P. M. i D. M.. Ten numer konta wskazywał także beneficjent.

Także organizacyjnie podmioty utworzone przez P. M. nie wykazywały odrębności i samodzielności. Poszczególne działki ewidencyjne, stanowiące składnik gospodarstwa rolnego, były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek, legitymując to umowami przeniesienia posiadania podpisywanymi na ogół przez P. M.. Spółka, a także inne podmioty, które występowały o przyznanie płatności, zlecały wykonanie usług rolniczych na gruntach firmie [...]. P. M. prowadzonej przez P. M..

Organ odwoławczy wywiódł, że spółka nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M.. Stanowi to zorganizowane, celowe działanie, zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. Zgłoszone przez spółkę do płatności grunty nie były w jej posiadaniu, ponieważ pozostawały we władaniu P. M. i stanowią część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. W celu uzyskania wyższych płatności dokonał on sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Takim podmiotem jest także spółka, co do której nie można uznać, że posiadała grunty rolne w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia RŚ.

W ocenie organu odwoławczego, zawiązywanie przez P. M. wielu spółek cywilnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa, nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników. Dyrektor ARiMR podniósł, że posiadanie, w świetle rozporządzenia RŚ, należy rozumieć szerzej niż tylko przez pryzmat art. 336 Kodeksu cywilnego. Posiadaczem określić można osobę, która jest faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych, tzn. rolnikiem, który rolniczo użytkuje posiadane działki rolne (niezależnie od ustalenia tytułu prawnego wnioskodawcy), a nadto stosuje zwykłą, dobrą praktykę rolniczą. Faktyczne władztwo nad rzeczą w przypadku gruntu rolnego obejmuje swobodę w podejmowaniu istotnych decyzji, np. co, gdzie i kiedy zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe, czy też w miarę możliwości wykonać je samodzielnie, kiedy zbierać plony oraz komu, gdzie je sprzedawać lub wykorzystać w inny sposób, jak również swobodę decyzji co do występowania o konkretne dotacje ze środków unijnych.

W konsekwencji powyższych ustaleń Dyrektor ARiMR uznał, że organ I instancji prawidłowo odmówił spółce przyznania płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o § 2 ust. 1 rozporządzenia RŚ w związku z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r.

Odnosząc się do przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu

z przesłuchania świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko, organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy,

a prowadziłyby jedynie do przedłużenia postępowania.

Dyrektor ARiMR stwierdził, że nie kwestionuje, iż spółka prowadzi działalność gospodarczą na własną rzecz i ryzyko, jednak działalność ta nie obejmuje samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Powyższe nie wyklucza prowadzenia innej działalności, jako że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością może być zawiązana w jakimkolwiek celu dopuszczonym prawem.

Na koniec organ odwoławczy wyjaśnił, że zasada, określona w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a. Obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Z kolei w myśl art. 21 ust. 3 ww. ustawy, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W związku z tym uznać należy, że organy ARiMR, orzekając na podstawie posiadanego materiału dowodowego, uczyniły zadość wymogom stawianym przez ww. przepis, stojąc na straży praworządności, rozpatrując wyczerpująco cały materiał dowodowy i zapewniając stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz udzielając niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Skargę na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) błędy

w ustaleniach faktycznych, przebiegu postępowania dowodowego oraz ocenie materiału dowodowego; 2) błędną wykładnię i zastosowanie art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006; 3) naruszenie zasady zaufania do organów państwa; 4. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.).

Uzasadniając zarzuty skargi beneficjent podał, że ciężar dowodu, który spoczywa na stronie nie oznacza, iż organ z zasady nie ma obowiązku przeprowadzania na jej żądanie dowodów osobowych. Przesłuchania świadków stanowią usankcjonowany przez prawo środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym. Jest oczywiste, że strona ze względu na sam charakter dowodu nie może przeprowadzić go bez udziału organu. Wprowadzone w postępowaniach o płatności rolnicze odejście od pełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., zwalnia organ jedynie od poszukiwania dowodów z własnej inicjatywy, w tym przeprowadzania dowodów osobowych z inicjatywy organu. Nie zwalnia natomiast z przeprowadzenia dowodów osobowych zawnioskowanych przez stronę.

Zdaniem skarżącego, przeprowadzenie dowodów osobowych było niezbędne. Nie włączono do akt sprawy, pomimo żądania strony, będących w posiadaniu organu sprawozdań finansowych spółek na okoliczność potwierdzenia ich odrębności ekonomicznej, gospodarczej, odrębnego prowadzenia na własny rachunek i ryzyko zakupów, produkcji, sprzedaży i wszelkich czynności gospodarczych. Organy nie odniosły się w ogóle do dowodów z protokołów z inspekcji i kontroli gospodarstwa spółki przez upoważnione organy.

Skarżone decyzje oparto na błędnej wykładni art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006. W świetle dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. C - 434/12 wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011, zwane dalej: rozporządzeniem 65/2011), stanowisko organów nie może zasłużyć na aprobatę, a sposób prowadzenia postępowania jest elementarnie wadliwy w stopniu wymagającym uchylenie skarżonych decyzji. Dla zastosowania normy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 konieczne jest kumulatywne zaistnienie dwóch przesłanek, które organ winien wykazać, tj.: wystąpienie ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych

w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty oraz wystąpienie subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (punkty 29-31 wyroku). Co do elementu obiektywnego, przez cele realizowane przez te uregulowania należy rozumieć odpowiednie zapisy, określone

w rozporządzeniu 1698/2005. Samo twierdzenie organu, iż beneficjent miał zamiar obejść ograniczenia określone w ustawodawstwie krajowym nie pozwala samo w sobie wykluczyć, że działalność spółki przyczyni się do osiągnięcia celów zamierzonych przez rozporządzenie nr 1698/2005 (punkty 32-38 wyroku). Organ musi udowodnić wyłączny zamiar strony, ustalić tym samym jej wolę (punkty 41-43 wyroku).

W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie organy pominęły okoliczność, że działalność spółki przyczynia się do osiągnięcia celów zamierzonych przez rozporządzenie nr 1698/2005 i nie jest sprzeczna z żadnym z celów wsparcia zakreślonym przez prawodawcę. Powyższe stwierdzenie jest kluczowe o tyle, iż wyklucza zastosowanie omawianego art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 i skutkuje koniecznością uchylenia skarżonych decyzji.

Strona wywiodła również, iż zawarte w przepisach unijnych zwroty w rodzaju: "działania skierowane na pozyskiwanie korzyści", "sprzeczny z odpowiednimi celami", "sztuczne stworzenia warunków", "sprzeczne z celami systemu wsparcia" są nieprecyzyjne i niejednoznaczne, nie pozwalają na przyjęcie, że ich interpretacja orzecznicza będzie jednolita, a z ich brzmienia nie będzie można wyprowadzić uprawnienia prawotwórczego organów stosujących. Organy, zdaniem skarżącej, niezasadnie uznały a priori, iż celem spółki było ominięcie prawa, bez próby zbadania rzeczywistego celu, zamiaru i woli wnioskodawcy. Świadczy o tym również bezpodstawne nieuwzględnienie wniosków dowodowych składanych przez spółkę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 26 listopada 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 405/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany także: WSA, Sąd I instancji), orzekł

o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (odpowiednio z 18 lutego 2014 r. i 7 sierpnia 2013 r.). Podstawę powyższego stanowiło przyjęcie przez WSA, że główne źródło ustaleń organów to dane i informacje zawarte w ZSZiK. Tymczasem fakt, że system ten jest prawnie zatwierdzony, dopuszczalny i konieczny, nie oznacza jeszcze, że organy, wydając swoje decyzje, mogą jedynie poprzestać na danych, jakie znajdują się w tym systemie, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK, winny one znaleźć stosowne odzwierciedlenie w aktach sprawy; każde ustalenie organu, wynikające z przedmiotowego systemu, winno wynikać z dokumentów, które znajdują się w aktach.

WSA nie zgodził się również z argumentacją organów, opartą na art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, że w sprawie, w której zarzuca się podmiotowi wnioskującemu o przyznanie płatności tworzenie sztucznych warunków, to na wnioskodawcy ciąży wykazanie, że nie miało miejsca stworzenie przez niego sztucznych warunków do uzyskania takich płatności. W ocenie Sądu, organy winny wyjaśnić, czy skarżąca prowadziła w 2009 r. samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika. W tym zakresie organy również nie poczyniły wystarczających ustaleń, a tym samym nie stały na straży praworządności i nie rozpatrzyły

w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, czym uchybiły art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy. Okoliczność, że spółka prawa handlowego zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M., nie jest sama

w sobie wystarczająca do uznania, że skarżąca nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej. Organy winny w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów zadeklarowanych we wniosku o płatność RŚ, czy użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała pełną swobodę w podejmowaniu decyzji, o jakie dotacje ze środków unijnych ma występować.

Sąd uznał, że organy ponownie rozpoznając sprawę powinny mieć na uwadze, że ewentualny zarzut tworzenia sztucznych warunków, o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, powinien być rozpatrywany z odpowiednim uwzględnieniem wyroku TSUE sygn. C-434/12. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej

z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści.

Wyrokiem z 21 października 2016 r. sygn. akt II GSK 575/15 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora ARiMR, orzekł

o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) podzielił wywody skargi kasacyjnej, że w rozpatrywanym przypadku organ dokonał rozstrzygnięcia na podstawie całokształtu posiadanego materiału dowodowego, mając podstawy, by nie uwzględnić wskazanych wniosków dowodowych z zeznań świadków oraz sprawozdań spółki celem ustalenia okoliczności związanych z posiadaniem oraz samodzielnym prowadzeniem gospodarstwa na rachunek, rzecz i ryzyko spółki.

Zauważył, że kwestię posiadania wiązano z przepisami rozporządzenia 1975/2006. Zasadne jest natomiast przyjęcie, że zasadniczą podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy z wniosku beneficjenta stanowiła unijna regulacja przewidująca odmowę płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W świetle wykładni art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006, dowody wnioskowane przez skarżącą nie były konieczne dla rozważenia "obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)" jak i "obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu".

W ocenie NSA, dane i informacje zawarte w ZSZiK mogą stanowić źródło ustaleń i w sytuacji, gdy nie są skutecznie podważane, nie wymagają dalszego postępowania dowodowego. Natomiast w konsekwencji stwierdzenia przez Sąd I instancji, że materiał dowodowy został przez organ zebrany prawidłowo, bez uchybienia z art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., nie było podstaw by uznać, że oceniono niepełny materiał dowodowy, przez co uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów.

NSA wskazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji uwzględnił przedstawioną wykładnię art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 i rozważyć, czy zgromadzony w sprawie materiał potwierdza istnienie więzi prawnej, ekonomicznej lub personalnej między różnymi osobami oraz takiej koordynacji pomiędzy tymi osobami, która świadczy o stworzeniu - celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia - sztucznych warunków, o jakich mowa w powołanym przepisie.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd orzekający w tej sprawie, w myśl art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu I instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania spółce płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organy obu instancji art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006, skutkującego odmową przyznania przedmiotowej płatności.

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 3 ww. rozporządzenia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Przepis ten stanowi zatem generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty, celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Obejście prawa dotyczy więc sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Podkreślić trzeba także, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover (pkt 52-53) (Vide LEXIS.pl nr 405322).

Rygor nieprzyznania płatności w razie stwierdzenia przypadku obchodzenia prawa nie jest ograniczony do określonych rodzajów płatności. Z treści art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 jednoznacznie wynika, że w sytuacji stwierdzonej tym przepisem "nie dokonuje się żadnych płatności". Tym samym dla zastosowania ww. sankcji wobec beneficjenta nie ma znaczenia okoliczność, że przedmiotowe gospodarstwo kontynuowało realizację wieloletnich zobowiązań rolnośrodowiskowych.

Dokonując interpretacji przepisu, stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, należy zauważyć, że analogiczną regulację zawiera art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej dokonał wykładni tego przepisu w wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond ‘Zemedelie’ – Razplasztatelna agencija). TSUE orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi: prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami; 2) artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się

o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Wprawdzie ww. wyrok dotyczy wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, które zastąpiło rozporządzenie 1975/2006, jednak treści obu przepisów są tożsame. Rozporządzenia te obejmują przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. L 277, s.1, zwane dalej: rozporządzeniem 1698/2005).

Wyrok w sprawie C - 434/12 określa prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011). Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). W ten sam sposób nakazał wykładać przepis art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 w przedmiotowej sprawie NSA w wyroku z dnia 21 października 2016 r. w sprawie II GSK 575/15.

Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków

w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji

w ponownym postępowaniu Sąd uznał, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji dokonał analizy przepisu art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 w obu aspektach: obiektywnym i subiektywnym, wskazując na ustalenia stanu faktycznego, że utworzona spółka nie posiada odrębnego kierownictwa, nie jest wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym, jest ściśle powiązana osobowo, rodzinnie

i kapitałowo, nie prowadzi działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Została utworzona tylko w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne.

Organy obu instancji, po analizie materiału dowodowego zgromadzonego

w sprawie, zasadnie, zdaniem Sądu, doszły do przekonania, że przedmiotowa spółka, występując o przyznanie płatności na 2009 r., nie prowadziła rzeczywistej działalności rolniczej. Świadczą o tym okoliczności dotyczące jej zawiązania, jak również utworzenia przez P. M. szeregu spółek, w których był wraz z żoną R. M. jedynym współwłaścicielem oraz kilkudziesięciu spółek cywilnych i z o.o., w których jedno z małżonków lub ich syn D. M. jest wspólnikiem, jak również dalsze rozwijanie tego rodzaju działalności w kierunku utworzenia aż do 90 takich podmiotów

w 2012 r.

Sąd rozpoznający sprawę stoi na stanowisku, że okoliczności te należy uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale i porozumień

w sprawie przeniesienia posiadania deklarowanych do płatności działek w okresie od 2006 r. do 2012 r. Przeanalizowały szczegółowo przedstawione w sposób tabelaryczny w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a w pełni zaakceptowane przez organ odwoławczy, istniejące powiązania osobowe, rodzinne, majątkowe, pełnione przez P. M. funkcje w spółkach, okoliczności podania w większości utworzonych spółek konta bankowego P. M. lub jego syna D. M.. Poza tym ustaliły, że P. M. poprzez swoją firmę [...]. wykonywał usługi rolnicze na rzecz podmiotów, w których sam był wspólnikiem lub pełnił inną funkcję.

Znamienne jest, że NSA w wyroku z dnia 21 października 2016 r. przyznał, że dowody zawnioskowane przez stronę w toku przedmiotowego postępowania wyjaśniającego nie były konieczne dla rozważenia wystąpienia przesłanek z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006, natomiast Sąd I instancji, rozpoznający pierwotnie sprawę, nie miał podstaw do uznania, że oceniono niepełny materiał dowodowy.

W konsekwencji należało uznać, że dowody zebrane przez organy ARiMR były wystarczające do orzeczenia skutkującego odmową przyznania przedmiotowej płatności.

Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z obowiązujących

w tym zakresie przepisów. W 2009 r. spółki, w których P. M. pełnił istotne funkcje, ubiegały się o płatność rolnośrodowiskową w pakietach: rolnictwo ekologiczne łącznie do powierzchni 4.944,45 ha (vide: tabela zawarta w uzasadnieniu decyzji organu I instancji). Gdyby P. M. złożył jeden wniosek o przyznanie płatności w powyższym pakiecie, to zgodnie z § 14 ust. 1 i ust 2 rozporządzenia RŚ otrzymałby płatność w dużo mniejszej wysokości, niż kiedy składa 60 odrębnych wniosków.

Uznać zatem należy, że prawidłowo oceniony został w sprawie również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem utworzenia których było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami całego systemu wsparcia. Działalność spółki w istocie była prowadzona na rachunek P. M., choć pod względem formalnym ryzyko prowadzonej przez nią działalności, jak również przez inne spółki cywilne i spółki z o.o., tworzone przez P. M. oraz osoby powiązane z nim rodzinnie, obciążały te spółki. Wynikający w tej sprawie mechanizm działania wskazuje, zdaniem Sądu, na zamierzoną (już w momencie powoływania spółek) koordynację stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności.

W tym miejscu wypada przypomnieć, że warunki i tryb udzielania przedmiotowej pomocy na 2009 r. określa rozporządzenie RŚ, wydane na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Treść § 2 ust. 1 tego rozporządzenia wskazuje producentowi rolnemu, jakie warunki musi spełnić do uzyskania tej płatności. Istotne jest, że wysokość należnej płatności rolnośrodowiskowej powiązana jest

z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, przy czym rozporządzenie określa przedziały dotyczące powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności (§ 14 ust. 1 rozporządzenia RŚ). Pomoc finansowa z tytułu płatności rolnośrodowiskowej zależna jest więc od wielkości gospodarstwa, a mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc.

Jak wynika z powyższego uregulowania krajowego, wsparcie z tytułu płatności rolnośrodowiskowej z samej istoty skierowane jest przede wszystkim do małych

i średnich gospodarstw. Jest to pomoc wieloletnia, wypłacana corocznie według określonego systemu skonstruowanego degresywnie. Każde państwo członkowskie określa stawki płatności. Ustalanie górnych limitów środków przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych. Rolnictwo ekologiczne, z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy, w warunkach polskich raczej dotyczy gospodarstw o areale nieprzekraczającym 100 ha i inaczej na takiej wielkości powierzchni kształtuje się dochodowość oraz kosztowość. Z tej racji legislator krajowy wprowadził system preferujący mniej powierzchniowe gospodarstwa. Ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności, w ocenie Sądu, powoduje przyznanie płatności sprzeczne z celami wsparcia.

Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju

i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że cel popierania jakości życia na obszarach wiejskich, wskazany w art. 4 ust. 1 litera c) ww. rozporządzenia, nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne podmioty, które swobodnie przenoszą między sobą posiadanie działek (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., w sprawie II GSK 2112/14 (publ. cbosa). W tym miejscu przypomnieć należy, że organ odwoławczy zwrócił uwagę na przenoszenie posiadania działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) obrębu [...] między trzema odrębnie zarejestrowanymi podmiotami: [...] spółka

z o.o., [...] spółka z o.o. oraz [...] spółka cywilna, które łączy osoba wspólnika – P. M..

Podkreślenia wymaga również, że spółka nie zatrudniała żadnych pracowników, nie dysponowała zapleczem maszynowym czy budynkami gospodarczymi i sama nie wykonywała żadnych prac, zlecając ich wykonanie podmiotowi zewnętrznemu należącemu do P. M. (firma [...].). Ponadto, jak wskazuje organ I instancji, P. M. brał udział w załatwianiu wszystkich spraw prowadzonych dla strony i innych spółek, związanych zarówno z bieżącym funkcjonowaniem gospodarstw rolnych oraz wszelkich spraw formalnych w kontaktach z ARiMR (pismo złożone przez P. M. w dniu 8 lipca 2013 r. w niniejszej sprawie i jednocześnie w sprawach 5 innych podmiotów), jak i w zakresie finansów (wykaz kont bankowych poszczególnych podmiotów, vide: decyzja organu I instancji).

Ww. okoliczności i mechanizm tworzenia spółek przez tę samą grupę osób, które to podmioty występują o te same płatności oraz zamierzona koordynacja pomiędzy tymi podmiotami pozwalają uznać, że oba elementy (obiektywny i subiektywny) stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, o których mowa w wyroku TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12, zostały szczegółowo przeanalizowane i stwierdzone przez organy administracji w przedmiotowej sprawie. Tym samym organy ARiMR, wbrew zarzutom skargi, dokonały prawidłowej wykładni art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006, które bezpośrednio i wprost stanowi część krajowego systemu prawnego.

Na podstawie materiału dowodowego, zebranego w szczególności w oparciu

o dane zawarte w ZSZiK, organy zasadnie wywiodły, iż spółka nie była samodzielnym posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą deklarowane do płatności działki rolne, tylko P. M. jest posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty. To on prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek, uzyskiwał dochody i ponosił wydatki.

W ocenie Sądu, do rozpoznawanej sprawy ma również zastosowanie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz.Urz.UE.L.2008.321.14, zwane dalej: rozporządzeniem PE i Rady (WE) nr 1166/2008), a nie rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniające decyzję Komisji Nr 2000/115/WE odnoszącą się do definicji, charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktur gospodarstw rolnych (Dz.Urz.UE.L.2002.216.1), które wskazuje organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji.

Zgodnie z art. 2 litera a) rozporządzenia PE i Rady (WE) nr 1166/2008, gospodarstwo rolne oznacza wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną. Rozporządzenie to, chociaż zostało wydane w celu stworzenia porównywalnych statystyk wspólnotowych dotyczących struktury gospodarstw rolnych, to jednak nie zawiera innego pojęcia "gospodarstwa", jak zdefiniowane w art. 2 litera b) rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników (...) (Dz.Urz.UE.L.30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16-99, zwane dalej: rozporządzeniem 73/2009), a wręcz przeciwnie, uzupełnia je o takie elementy, jak: względy techniczne, ekonomiczne, posiadanie oddzielnego kierownictwa. Taki sposób interpretacji jest zasadny, mając na uwadze wzajemne przenikanie

i uzupełnianie się wspólnotowych regulacji i definicji dotyczących wsi oraz systemów płatności.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego błędów w ustaleniach faktycznych oraz postępowania dowodowego i jego oceny należy wskazać, że w głównej mierze organy oparły swoje ustalenia na danych zawartych w ZSZiK, który ma umocowanie

w ustawie o krajowym systemie ewidencji. Przepis art. 2 tej ustawy powierza utworzenie i prowadzenie Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa,

a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przepisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ww. ustawy). Walor dokumentu urzędowego ma zatem ZSZiK funkcjonujący w postaci elektronicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2016 r., II GSK 476/15, publ. cbosa). Jednocześnie organy dokonały w sprawie analizy dowodów dołączonych przez P. M. do pisma z dnia 25 marca 2013 r. (faktura [...] z dnia [...] marca 2010 r. za usługi rolnicze, wykonywane na gruntach zgłoszonych przez spółkę w okresie od 1 lutego do 31 grudnia 2009 r., protokół zlecenia wykonania usługi, umowa o świadczeniu usług). Z powyższego wynika, że w istocie spółka, której pośrednio jedynym wspólnikiem jest P. M., zleciła wykonanie usług własnej firmie [...]., a usługi te były wykonywane na maszynach należących również do P. M..

Zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Uzasadnienie skarżącej prowadzenia działalności w ramach poszczególnych spółek względami ekonomiczno-organizacyjnymi nie ma oparcia w materiale dowodowym i jest niezrozumiałe wobec siedziby spółek w miejscu zamieszkania P. M., położenia zgłaszanych przez spółki działek do płatności (na terenie całej Polski), obrabiania działek maszynami rolniczymi, które dojeżdżają niekiedy kilkaset kilometrów z siedziby firmy [...]. P. M. w B. (np. działka ewidencyjna nr [...], deklarowana do przedmiotowej płatności w pakiecie 2 wariant 2.1 o powierzchni 93 ha, położona jest na terenie województwa [...], w powiecie [...], zaś spółka ma swoją siedzibę w B., na terenie województwa [...], skąd dojeżdżają maszyny do jej obrabiania).

Z punktu widzenia racjonalnego gospodarowania i prowadzenia gospodarstwa, działki danego gospodarstwa winny stanowić zorganizowaną całość, ponieważ programy wsparcia są realizowane w gospodarstwach, a nie na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Zauważyć przy tym należy, że organy ARiMR nie kwestionują możliwości prawnego tworzenia wielu podmiotów w formie spółek cywilnych i z o.o., prowadzących działalność gospodarczą polegającą np. na uprawie zbóż, warzyw, roślin przemysłowych i innych upraw rolnych, chowie i hodowli bydła. Jednak sam fakt powołania do bytu prawnego spółki oraz dopełnienie wpisu jej do rejestru producentów rolnych nie świadczy sam w sobie, że w zamiarze jej założycieli ma ona objąć faktycznie w posiadanie dane grunty i istotnie będzie prowadzić na nich realną produkcję rolną.

Jak podniósł NSA, kwestia postępowania dowodowego w art. 21 ustawy

o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich uregulowana jest odmiennie od regulacji k.p.a. Zgodnie z art. 21 ust. 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych

i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział

w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Z kolei ust. 3 art. 21 ww. ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu,

o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Niewątpliwie więc, w oparciu o ww. przepis, na beneficjenta został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jego uprawnienia do otrzymania płatności. Natomiast na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie jest on bowiem zobowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11, publ. cbosa).

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 października 2016 r. w sprawie II GSK 575/15, nie oznacza to jednak, że organ nie ma prawnego obowiązku podjęcia działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdy zachodzą wątpliwości co do zasadności zgłoszonego wniosku i przyznania dochodzonych płatności.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji, uznając spółkę za producenta rolnego

i stronę postępowania, powziął wątpliwość, czy w sprawie wszczętej z wniosku

o przyznanie płatności nie ma miejsca obejście prawa przewidziane przepisem art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006. Wówczas to na organie spoczywał obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dla oceny, czy doszło do sztucznego stworzenia warunków do otrzymania takich płatności.

W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji zwracał się do skarżącej z wezwaniem do złożenia wyjaśnień i dokumentów na potwierdzenie prowadzenia przez spółkę odrębnego gospodarstwa rolnego. Kierownik BP uwzględnił i ocenił dokumenty złożone przez stronę w postępowaniu, za wyjątkiem wniosku o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków oraz sprawozdań spółki zgłaszanych celem ustalenia okoliczności związanych z posiadaniem oraz samodzielnym prowadzeniem gospodarstwa na rachunek, rzecz i ryzyko spółki.

W tym zakresie Sąd ponownie orzekający w tej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu w.cyt. wyroku NSA, że w rozpatrywanym przypadku organ miał podstawy, by nie uwzględnić wskazanych wniosków. NSA wyraźnie podkreślił, że choć strona, zgodnie z art. 78 k.p.a., posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, to jednak uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Należy pamiętać, że oprócz dowodów złożonych przez stronę w postaci dokumentów i wyjaśnień, organ dysponował materiałem pozyskanym

z ZSZiK, mającym moc dokumentu urzędowego, który nie został skutecznie podważony, a więc ustalenia na jego podstawie nie wymagają dalszego postępowania dowodowego. Znamienne jest, że skarżąca wskazuje na uchybienia procesowe organów, ale nie kwestionuje danych wynikających z ZSZiK; polemizuje jedynie

z wnioskami, jakie organ wyciągnął na ich podstawie. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na fakt, że w postępowaniu o przyznanie płatności nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała.

Zdaniem Sądu, organy ARiMR oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy (złożony przez stronę oraz wynikający z danych dostępnych w ZSZiK), zgodnie z art. 80 k.p.a., nie przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów. Zasadnie również wydały decyzję bez przeprowadzenia dowodu z wnioskowanych przez skarżącą świadków.

Treść tych zeznań nie miałaby znaczenia dla sprawy, bowiem w rozpatrywanym przypadku zasadniczą podstawą materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiła unijna regulacja przewidująca odmowę płatności na rzecz beneficjentów,

w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W tym stanie sprawy zachodziła podstawa, aby uznać, że dowody wnioskowane przez stronę, w świetle art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006, nie były konieczne, bowiem zgromadzony w sprawie materiał potwierdził istnienie więzi prawnej, ekonomicznej i personalnej między różnymi osobami tworzącymi spółki cywilne i spółki prawa handlowego, a skupionymi wokół P. M., oraz takiej koordynacji pomiędzy tymi osobami, która świadczy o stworzeniu, celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, sztucznych warunków, o jakich mowa w powyższym przepisie prawa unijnego.

Zdaniem Sądu, organy nie naruszyły przepisu art. 153 p.p.s.a., bowiem wykonały zalecenia wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 października 2010 r. w sprawie VIII SA/Wa 602/10, uznając spółkę za podmiot uprawniony do ubiegania się o płatności. Jednak wytyczne Sądu ograniczały się wówczas jedynie do kwestii nadania spółce statusu producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz przepisów procesowych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.

Na marginesie, w odniesieniu do wniosku reprezentanta spółki P. M., złożonego na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r., o zwrócenie się

o wykładnię wyroku NSA z dnia 21 października 2016 r. w sprawie II GSK 575/15, Sąd wskazuje na brak podstaw do takiego działania. Strona może we własnym imieniu zwrócić się z takim wnioskiem do NSA, zgodnie z art. 158 p.p.s.a., natomiast dla Sądu orzekającego uzasadnienie wyroku Sądu II instancji nie zawiera sprzeczności i nie wymaga dodatkowych wyjaśnień.

Natomiast w ocenie Sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek P. M., złożony na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r., o rozważenie zwrócenia się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym sformułowanym w piśmie procesowym, zawartym w sprawie VIII SA/Wa 1065/16. Zdaniem strony, pytania prejudycjalne powinny dotyczyć następujących kwestii:

- czy art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 w odniesieniu do systemu wsparcia Osi 2 (rozporządzenie 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że zawarte

w prawodawstwie krajowym ograniczenia modulacyjne wysokości płatności ze wzrostem gospodarstwa określają cel systemu wsparcia w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011?

- czy art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 w odniesieniu do systemu wsparcia Osi 2 (rozporządzenie 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że korzyść beneficjenta w przypadku ewentualnego obejścia zapisów modulacyjnych prawa krajowego jest sprzeczna z celami systemu wsparcia w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i stanowi bezwzględną przesłankę odmowy przyznania płatności?

- czy art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 w odniesieniu do systemu wsparcia Osi 2 (rozporządzenie 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że w przypadku wsparcia rolnośrodowiskowego zasady określone przez wyrok TSUE C-434/12 należy stosować odpowiednio, tj. w przypadku zarzucania woli obejścia przepisów ograniczających wielkość pomocy ze wzrostem gospodarstwa należy ustalić, czy wola ta skutkuje tym, że nie mogą zostać określone cele, o których mowa w art. 36 lit. a ppkt (iv) rozporządzenia nr 1698/2005, w szczególności wziąć pod uwagę art. 39 rozporządzenia 1968/2005?

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni bądź ważności wskazanych przepisów prawa wspólnotowego, stąd też nie było podstaw do wystąpienia do TSUE. Do wydania bowiem wyroku w niniejszej sprawie nie było niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego. Samo podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania.

Z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika obowiązek sądu krajowego przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego)

w przypadku, gdy dla rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Wspólnoty. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym, dotyczyć musi kwestii interpretacji prawa wspólnotowego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, a nie zmierzać w gruncie rzeczy do tego, by TSUE w istocie rozstrzygnął niniejszą sprawę.