Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 898/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 127 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. S. i K. S. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej solidarnie na rzecz J. S. i K. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S. i K. S., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...], stwierdzającą nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów gminy [...], obręb [...], jako działka Nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wnioskiem z [...] października 2015 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne Nr: [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, zajęte pod drogi wewnętrzne i drogę gminną.

Zawiadomieniem z [...] października 2015 r. Wojewoda poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego.

W piśmie z [...] października 2015 r. K. S. i J. S. zgłosili sprzeciw wobec komunalizacji działki nr [...] o pow. [...] ha. Wskazali, że czują się właścicielami tej działki (nie posiadają tytułu własności), która została w przeszłości wydzielona z działki nr [...], stanowiącej ich własność i służy za drogę dojazdową tylko do ich pól oraz ich sąsiada.

Przy piśmie z [...] grudnia 2015 r. K. S. przedłożyła kopię wniosku złożonego w dniu [...] grudnia 2015 r. w Sądzie Rejonowym w [...], Wydział [...] [...], o uregulowanie własności m.in. przedmiotowej działki, w trybie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.

Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r., nr [...], Wojewoda [...] zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie w części dotyczącej działki nr [...] do czasu ostatecznego zakończenia sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] o uregulowanie własności tej działki. W odniesieniu do pozostałych działek objętych powołanym na wstępie wnioskiem, tj. działek nr [...], [...], [...], Wojewoda [...] w dniu [...] grudnia 2015 r., wydał decyzję nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności tych nieruchomości.

Pismem z [...] sierpnia 2018 r. Wójt Gminy [...] wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania powołując się na postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2017 r., sygn. akt [...], oddalające wniosek K. S. o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości oraz postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2018 r., sygn. akt [...], oddalające apelację wnioskodawczyni od ww. postanowienia Sądu Rejonowego w [...].

Postanowieniem z [...] września 2018 r., nr [...], Wojewoda, podjął zawieszone postępowanie komunalizacyjne.

Pismem z [...] października 2018 r. J. S. i K. S. wnieśli o oddalenie wniosku Wójta Gminy [...] wskazując, że w ramach przeprowadzonego postępowania sądowego, którego wszczęcie legło u podstaw zawieszenia postępowania, biegła sporządziła opinię a wraz z nią pomiary własne na gruncie, z których jednoznacznie wynika, że działka nr [...] nie jest zajęta pod drogę wewnętrzną, a jest w przeważającej części uprawiana rolniczo, zaś w pozostałym zakresie w terenie zabudowanym - stanowi trawnik i jest porośnięta drzewami i krzewami. Żądania swoje ponowili w piśmie z [...] października 2018 r.

Decyzją z [...] listopada 2018 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu wskazał, że ustalił stan prawny nieruchomości na podstawie księgi wieczystej nr [...] oraz w oparciu o dokumentację geodezyjną wydaną przez organ prowadzący ewidencję gruntów, tj. Starostę [...]. Wskazał, że działka nr [...] wydzielona została jako droga w wyniku scalenia gruntów zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 1983 r., nr [...] i na mocy przepisów ustawy z [...] marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów, przeszła na własność Państwa. Na tej podstawie ujawniona została jako własność Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Zgodnie z rejestrem gruntów obrębu [...], gm. [...], oraz sporządzonej wg stanu na dzień 27 maja 1990 r., karty inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], działka nr [...], zajęta była i jest obecnie pod drogę wewnętrzną.

Wojewoda podkreślił, że J. S. i K. S. nie legitymują się tytułem własności do komunalizowanej nieruchomości, zaś opinia biegłego geodety, o której mowa w ich piśmie z [...] października 2018 r., nie jest dowodem świadczącym o przysługującym im prawie własności. Z kolei kwestie i żądania poruszone w ww. piśmie oraz w piśmie z [...] października 2018 r., nie mają znaczenia dla procesu komunalizacji.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli J. S. i K. S..

Decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. W uzasadnieniu wskazała, że z akt sprawy wynika, że sporna nieruchomość stanowi mienie państwowe. Potwierdzają to dokumenty w postaci księgi wieczystej oraz dokumentacja geodezyjna wydana przez organ prowadzący ewidencję gruntów, tj. Starostę [...]. Ponadto, prowadząc własne postępowanie Komisja ustaliła, że nie potwierdziła się informacja zawarta w decyzji Wojewody jakoby działka nr [...] wydzielona została jako droga w wyniku scalenia gruntów zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 1983 r., nr [...] i na mocy przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów. W rejestrze szacunku porównawczego gruntów przed i po scaleniu zatwierdzonym decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 1983 r. działki nr [...] i [...] nie występują. Oznacza to, że nie były objęte scaleniem gruntów wsi [...] (pismo z [...] stycznia 2020 r., [...]). Jednakże, jak wynika z rejestru gruntów wsi [...] z lat 1969 r., 1983 r. i 1993 r. sporna nieruchomość stanowiła drogę i nie pozostawała we władaniu osób prywatnych. Zgodnie z rejestrem gruntów założonym w 1969 r., działka nr [...] była własnością A. K., natomiast działka nr [...] pozostawała we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych. Kolejny rejestr gruntów z 1983 r. wskazuje, że działka nr [...] była początkowo własnością A. K., a następnie stała się własnością J. S. i K. S., natomiast działka nr [...] pozostawała we władaniu Urzędu Gminy - drogi gospodarcze. Następny rejestr z 1993 roku również wskazuje, że działka nr [...] pozostawała we władaniu Urzędu Gminy - drogi gospodarcze. Pozostaje on jednak bez znaczenia, bo o komunalizacji bądź jej braku orzeka się mając na uwadze stan prawny nieruchomości na datę 27 maja 1990 r.

W ocenie organu odwoławczego, odwołujący abstrahują od okoliczności, iż Wojewoda zawiesił postępowanie komunalizacyjne do czasu rozstrzygnięcia postępowania cywilnego w zakresie uregulowania własności spornej nieruchomości. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2017 r. oddalającego wniosek K. S. o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości oraz postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2018 r. oddalającego apelację K. S. od postanowienia Sądu Rejonowego w [...], własność spornej nieruchomości nie została przyznana odwołującym. Zatem, poza gołosłownymi twierdzeniami odwołujących, że czują się właścicielami spornej nieruchomości, nie ma żadnego dokumentu urzędowego, który by tę okoliczność potwierdzał. Na rzecz Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości przemawia zaś okoliczność domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zarówno inne sądy, jak i organy administracji publicznej pozostają związane treścią wpisów w księdze wieczystej.

Odnosząc się do zarzutów, iż Wojewoda nieprawidłowo ustalił stan faktyczny, bowiem sporna nieruchomość nie stanowi drogi, a stanowi grunt uprawiany wyłącznie rolniczo, Komisja wskazała, że wiarygodność tez zawartych w odwołaniu w tym zakresie jest niewielka gdyż w piśmie z dnia [...] października 2015 r. skarżący wskazują, że cyt. "działka ta [nr [...] - dop. wł.] została wydzielona kiedyś z naszej działki nr. [...] i stanowiła drogę dojazdową do naszych pól pod lasem. Z drogi korzystamy tylko my oraz w dalszej części od strony lasu Pan K., nasz sąsiad". Opierając się zatem o treść dokumentów geodezyjnych organ stwierdził, że sporna nieruchomość należała w dniu 27 maja 1990 r. do Skarbu Państwa. Zgodnie natomiast z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej niezależnie od takiego czy innego sposobu faktycznego użytkowania danego gruntu.

W ocenie organu, Wojewoda nie naruszył również art. 7 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, skoro do dnia wydania decyzji, ani w okresie wcześniejszym, odwołujący nie dysponowali dokumentem, który potwierdzałby ich prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości. Ponadto, przeprowadzenie dowodu z wizji lokalnej niczego nie mogłoby zmienić czy też wnieść do sprawy, bowiem w przedmiocie komunalizacji orzeka się według stanu na dzień 27 maja 1990 r. To jak obecnie wygląda sporna nieruchomość, w żaden sposób nie przesądza o jej statusie prawnorzeczowym na dzień komunalizacji. Również dowód z opinii geodety, mógłby mieć znaczenie w przypadku postępowania rozgraniczeniowego, natomiast nie mógłby przesądzać o własności gruntu na dzień komunalizacji. Zdaniem KKU, nie można również skutecznie podnosić wobec Wojewody zarzutu braku dążenia do wyjaśnienia prawdy materialnej, czy pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej. W dniu [...] grudnia 2015 r. Wojewoda zawiesił bowiem postępowanie komunalizacyjne do czasu uregulowania własności spornej nieruchomości w związku z wnioskiem odwołujących do sądu cywilnego o nabycie własności w trybie ustawy z 26 października 1971 r. Wszak dowód z orzeczeń sądów cywilnych, rozstrzygających o prawie własności nieruchomości pozostaje kluczowy w niniejszej sprawie, a dowód z treści orzeczeń tych sądów został przeprowadzony. Stan faktyczny został zatem wszechstronnie zbadany, a dowody o których przeprowadzenie wnosili odwołujący nie mogłyby zmienić ustaleń faktycznych i oceny prawnej Wojewody.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, uzupełnioną pismem z [...] maja 2020 r., wnieśli J. S. i K. S.. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

1) obrazę art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, którą Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę [...] działki nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...]:

a) pomimo braku spełnienia pierwszego z głównych warunków wymaganych dla stwierdzenia komunalizacji określonego mienia tj. udokumentowania, że nieruchomość objęta postępowaniem stanowiła w dacie 27 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe (państwowe) i to pomimo, że okoliczność tę wykazał organ odwoławczy, który w oparciu o własne czynności ustalające stan faktyczny, stwierdził, że cyt. (str. 4 zaskarżonej decyzji) - "KKU prowadząc własne postępowanie ustaliła, że informacja zawarta w decyzji Wojewody jakoby działka nr [...] wydzielona została jako droga w wyniku scalenia gruntów zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 1983 r. nr [...] i na mocy przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, nie potwierdziła się" czym bezspornie i przez uprawniony organ zostało wykazane, że tytuł prawny Skarbu Państwa wynikający z art. 17 ust. 3 ustawy z 26 marca 1982 r., na podstawie którego została założona księga wieczysta nr [...] dla przedmiotowej nieruchomości, nie istniał w dacie jej założenia księgi dla tej nieruchomości. Nie budzi wątpliwości brak podstaw do oparcia zaskarżonej decyzji o domniemanie wynikające z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, w zakresie związania innych sądów i organów administracji publicznej treścią wpisów w księdze wieczystej (w tym przypadku nr [...]), bowiem skoro sama KKU ustaliła, że przedłożone do Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział [...] dokumenty nie potwierdzają prawa własności Skarbu Państwa do działki nr [...] to oznacza, że brak było podstaw do ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela tej działki w księdze wieczystej. Stąd KKU w Warszawie powinna była uwzględnić własne ustalenia co do rzeczywistego stanu prawnego objętej postępowaniem nieruchomości, które notabene potwierdziły się z zarzutami skarżących i uznać, że Wojewoda nie był uprawniony do uznania, że na rzecz Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości przemawia okoliczność domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, bowiem w tym przypadku źródłem wiedzy Wojewody były nie tylko same wpisy w księdze wieczystej, ale również wiedza o podstawie dokonanych wpisów, którą wszak Wojewoda w uzasadnieniu skarżących na piśmie zawiadamiającym organ o założeniu księgi wieczystej nr [...] w oparciu o wniosek wraz z przedłożeniem dokumentów poświadczających w sposób łączny nieprawdę co do okoliczności mającej znaczenie prawne;

b) pomimo braku spełnienia drugiego z głównych warunków wymaganych dla stwierdzenia komunalizacji określonego mienia tj. udokumentowania, że sporna nieruchomość należała w dacie 27 maja 1990 r. do Powiatowej Rady Narodowej, albowiem wbrew zapisom w rejestrze gruntów wsi [...] z 1969 r. oraz w kolejnym jedynie powielonym co do jego treści z 1983 r, jak i wbrew treści spisu nieruchomości na karcie inwentaryzacyjnej nr [...] sporządzonym wyłącznie w oparciu o treść wykazaną w rejestrze gruntów, sporna nieruchomość w przeważającej części pozostawała we władaniu osób fizycznych, a nie w zarządzie organu administracji samorządowej szczebla podstawowego, nie była zajęta pod drogę publiczną a była przez cały czas licząc od 1946 r. w sposób nieprzerwany uprawiana przez rodzinę skarżących rolniczo, zaś tylko w niewielkiej części zagospodarowana wyraźnymi, starymi i związanymi z gruntem elementami starego, ale należącego do skarżących siedliska. Nie budzi wątpliwości brak podstaw do uznania, że przedmiotowa nieruchomość należała do organu administracji samorządowej szczebla podstawowego, skoro nie tylko nie była zajęta pod drogę publiczną ale również organ samorządowy tą nieruchomością w żaden sposób nie władał. Chybione jest twierdzenie, iż okolicznością dowiedzioną jest taka okoliczność, której istnienie zostało oparte wyłącznie o archiwalne dokumenty, przy jednoczesnej wiedzy organu, że stan wynikający z tych archiwalnych dokumentów jest wprost kwestionowany przez osoby trzecie i to w sposób wyrażony na piśmie, a co miało miejsce ze strony skarżących w pismach do Wojewody z [...] i [...] października 2018 r. (w aktach sprawy) i odmowy nawet sprawdzenia przez organ stawianych zarzutów;

2) rażące naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. przez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, która wprost narusza prawa osób trzecich (skarżących) do mienia określonego szczegółowo w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Skoro bowiem nieruchomość objęta postępowaniem pozostawała nieprzerwanie od 1946 r. do [...] listopada 1971 r., w tym dniu i od tego dnia do [...] grudnia 1980 r. w samoistnym posiadaniu W. i A. małżonków C., zaś od [...] grudnia 1980 r. do dnia dzisiejszego, nieruchomość ta pozostaje w naszym tj. J. i K. małżonków S., nieprzerwanym samoistnym posiadaniu i skoro nieruchomość ta w sposób nieprzerwany od 1946 r. do dnia dzisiejszego, była i nadal jest uprawiana rolniczo najpierw przez rodziców skarżących, a następnie przez nich samych, to oczywistym dla każdego musi być, że w granicach tej nieruchomości nigdy nie mogło być i nadal nie ma żadnej drogi publicznej, a skoro tak to takiej drogi nie było również w dacie 27 maja 1990 r. i tym samym przedmiotowa nieruchomość nie mogła należeć do organu administracji państwowej szczebla podstawowego i stąd zostały rażąco naruszone prawa skarżących, jako prawa osób trzecich, co jest okolicznością bezsporną.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, 9, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. - poprzez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgromadzenia w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, rzetelnego rozpatrzenia odwołania i dokonania merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji w jej całokształcie.

III. Rażące naruszenie przepisów k.p.a., a mianowicie:

1) art. 138 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego rozpatrzenia oraz ustosunkowanie się do zarzutów odwołania w sposób zupełnie sprzeczny do stanu faktycznego nieruchomości objętej postępowaniem, tak w zakresie jej stanu prawnego, jak i jej przynależności "do" i to co kuriozalne - nawet w sposób sprzeczny względem własnych ustaleń jako organu II Instancji.

2) art. 7. 7a, 7b. 8 i 9 oraz 77 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, w której organ pierwszej instancji:

a) zaniechał ustalenia stanu faktycznego sprawy, nawet pomimo wskazywania przez skarżących na okoliczności zaprzeczające tezom wniosku Gminy [...] o komunalizację przedmiotowej nieruchomości tj.:

- braku tytułu własności Skarbu Państwa do komunalizowanej nieruchomości,

- braku spełnienia warunku zajęcia tej nieruchomości pod drogę z uwagi na fakt, że nieruchomość od 1946 r. w sposób nieprzerwany do dnia dzisiejszego stanowiła grunt rolny (w niewielkiej części zagospodarowany pod siedlisko) i nigdy w jego granicach nie było jakiejkolwiek drogi,

b) zaniechał jakiegokolwiek sprawdzenia w odniesieniu do przedmiotu sprawy i tym samym ograniczył się do ustalenia jej stanu faktycznego bez ich sprawdzenia pomimo, że organ ten posiadał od skarżących wiedzę o szeregu nieprawidłowościach w tym zakresie.

c) zawarł w osnowie decyzji i w treści uzasadnienia stwierdzenia rzekomo określające i opisujące stan faktyczny, czego skutkiem było i jest zafałszowanie stanu rzeczywistego, co przeczy zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] maja 2020 r. skarżący rozwinęli argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

W piśmie z [...] listopada 2020 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodów z dokumentów urzędowych i prywatnych:

1) zawiadomienia o przesłaniu zażalenia do sądu celem jego rozpoznania ([...] sztuki);

2) postanowienia o odmowie wszczęcia dochodzenia w sprawie [...];

3) postanowienia o odmowie wszczęcia dochodzenia w sprawie [...];

4) zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa ([...] sztuki);

5) opinii eksperta z zakresu klasycznych badań dokumentów z [...] września 2017 r.;

- na okoliczność danych tam stwierdzonych, w tym na okoliczność toczącego się postępowania karnego, przedmiotu tego postępowania, jego etapu, a także przeprowadzonej ekspertyzy, wydanych wniosków.

Ponadto wskazali, że ww. dokumenty mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania, i uzasadniają zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowań karnych wywołanych złożonymi przez nich zawiadomieniami o możliwości popełnienia przestępstw przez Wojewodę [...] oraz Starostę [...], bowiem w sytuacji stwierdzenia, że doszło do wypełnienia znamion przestępstw z art. 271 § 1 Kodeksu karnego, szczegółowo opisanych w złożonych przez nich zawiadomieniach, twierdzenia skarżących co do braku przeprowadzonego postępowania scaleniowego co do działki oznaczonej nr [...], braku jej wydzielenia w tym postępowaniu, tym samym braku możliwości nabycia jej przez Skarb Państwa na mocy przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r., o scaleniu i wymianie gruntów, co w konsekwencji przekreśla wiarygodność dokumentów stanowiących podstawy do urządzenia księgi wieczystej prowadzonej do przedmiotowej działki, ponadto, iż działka [...] nigdy nie była i nie jest zajęta pod drogę wewnętrzną, przestaną być gołosłowne, a będą potwierdzać, słuszność ich zarzutów, tj. brak przesłanek do nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i dowodzić zasadność skargi.

Postanowieniem z [...] listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 898/20, Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżących.

Postanowieniem z [...] listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 898/20, Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione.

W rozpoznawanej sprawie decyzją z [...] listopada 2018 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez gminę [...], nieodpłatnie, z mocy prawa, prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów gminy [...], obręb [...], jako działka Nr [...] o pow. [...] ha.

Powyższa decyzja została doręczona Wójtowi Gminy [...] oraz Staroście [...], jako reprezentantowi Skarbu Państwa, a także przesłana do wiadomości skarżącym, którzy pismem z [...] listopada 2018 r. złożyli od niej odwołanie.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznała odwołanie skarżących i na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymała decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu powyższej decyzji, powołując się na postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2017 r. (sygn. akt [...]) oddalające wniosek K. S. o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości, oraz postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2018 r., (sygn. akt [...]) oddalające apelację K. S. od ww. postanowienia Sądu Rejonowego w [...], organ odwoławczy podniósł, między innymi, że poza twierdzeniami skarżących, że czują się właścicielami spornej nieruchomości nie ma żadnego dokumentu urzędowego, który potwierdzałby ich tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości.

Choć jednak w uzasadnieniu wydanej decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo dostrzegła, że w sprawie brak jest dokumentów potwierdzających legitymację skarżących do bycia stroną przedmiotowego postępowania, to jednak nie wyciągnęła z tego spostrzeżenia stosownych wniosków, wydając decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a."

Zważyć należy, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o art. 28 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. O tym zaś, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozpoznawanej sprawie, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki.

Przy tym, dla skutecznego wniesienia odwołania powinno wystarczyć przekonanie wnoszącego odwołanie podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie powinno zostać jednak zweryfikowane przez organ odwoławczy w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem przede wszystkim ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, a więc między innymi, czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Ustalenie zatem interesu prawnego osoby wnoszącej odwołanie jest pierwszą czynnością organu odwoławczego, warunkującą prowadzenie postępowania odwoławczego i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Jeżeli wynik weryfikacji interesu prawnego jest dla wnoszącego odwołanie negatywny, organ odwoławczy nie może wydać decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ale - w oparciu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Tezę tę potwierdza utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1999 r., I SA 1620/98,LEX nr 48567, uchwała NSA w Warszawie z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). W powołanej uchwale z 5 lipca 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uchwale tej NSA podkreślił, że ustalenie po stronie odwołującego się przesłanki braku przymiotu strony nakłada na organ obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. Pogląd ten sąd w składzie orzekającym w całości podziela.

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne prowadzone było w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W trybie tego przepisu, jeśli nie istniały powody dla wyłączenia mienia z komunalizacji, organ był zobowiązany stwierdzić nabycie jego własności przez właściwą gminę przy zaistnieniu warunków w nim wymienionych. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa i właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym tylko wówczas gdy wykażą się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 660/11 oraz 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 511/11, publ. w internetowej bazie orzeczeń www.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, skarżący nie dysponowali dokumentami potwierdzającymi ich tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...] zarówno w dacie jej komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, jak również obecnie. Wobec powyższego, skarżących nie można uznać za stronę postępowania komunalizacyjnego. Wydana w tym postępowaniu decyzja w sposób ewidentny nie odnosiła się bowiem do ich praw i obowiązków. To, że Wojewoda [...] w toku postępowania komunalizacyjnego prowadził ze skarżącymi korespondencję informując ich o przebiegu postępowania, nie kreowało u nich praw strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Fakt doręczenia skarżącym do wiadomości decyzji organu pierwszej instancji stworzył możliwość złożenia przez nich odwołania; jest to bowiem formalnoprocesowe prawo adresata decyzji do jej zaskarżenia. Jednak prawo do skutecznego żądania rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy musi być oparte na interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., tj. mającym swoje źródło w przepisie prawa materialnego znajdującego zastosowanie w sprawie. W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności spornej nieruchomości przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., skarżącym nie przysługiwał przymiot strony. Dopuszczając zatem do merytorycznego rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżących Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa naruszyła art. 127 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji przez Sąd.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien kierować się oceną prawną przedstawioną w niniejszym wyroku.

Wskutek takiego stanu rzeczy Sąd nie mógł poddać kontroli merytorycznej ocen sformułowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto, Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych zawartych w piśmie procesowym skarżących z [...] listopada 2020 r. jako wykraczających poza wyznaczone art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", granice uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie może być przeprowadzone przed sądem administracyjnym. W myśl powołanego przepisu postępowanie to jest bowiem znacznie ograniczone i może być przeprowadzone tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do poprawności ustalonego przez organ stanu faktycznego w aspektach kluczowych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia. Wymogów tych nie spełniają wnioski dowodowe skarżących dotyczące niewiarygodności dokumentów stanowiących podstawę wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej. W postępowaniu komunalizacyjnym badaniu nie podlega bowiem prawidłowość wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej, a jedynie prawidłowość przejścia własności mienia Skarbu Państwa na gminę. Stąd, zawarte w skardze wnioski dowodowe, jako niespełniające wymogów art. 106 § 3 p.p.s.a., podlegały oddaleniu.

Sąd nie uwzględnił również zawartego w piśmie procesowym skarżących z [...] listopada 2020 r. wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowań karnych wywołanych zawiadomieniami skarżących o możliwości popełnienia przestępstw przez Wojewodę [...] oraz Starostę [...], co w konsekwencji może doprowadzić do ustalenia niewiarygodności dokumentów stanowiących podstawę wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej. Według art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowego. Podniesione przez skarżących okoliczności są zdarzeniami przyszłymi i niepewnymi, nie są to zatem okoliczności uniemożliwiające zakończenie niniejszego postępowania sądowego w rozumieniu powołanego przepisu.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. Z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).