Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 342/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155,156
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 10 ust. 1,2, 3, 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rozwoju z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy, decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2019 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lutego 1995 r. nr [...], uchylającą w trybie art. 155 kpa, decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lipca 1994 r. nr [...] oraz zatwierdzającą projekt podziału działek nr [...] i nr [...] położonych we wsi [...], gmina [...], w zakresie dotyczącym działki nr [...], tj.: "w ust. 1 w zakresie w jakim uchyla za zgodą stron decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1994 r., Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej we wsi [...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]; w ust. 2 w całości; w ust. 4 w zakresie w jakim orzeka o przejęciu przez Gminę [...] działki nr [...] o pow. [...] m2 wydzielonej pod projektowaną drogę, z dniem w którym decyzja stała się ostateczna; w ust. 5 w zakresie w jakim za działkę o nr [...] o pow. [...] m2 orzeka o ustaleniu odszkodowania na rzecz właścicieli gruntu tj. Pani A. i Pana A. O. w wysokości [...] zł, tj. w nowych złotych [...] ".

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] lipca 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], działając na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1991 r. Nr 30, poz. 127) zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych we wsi [...], gmina [...], oznaczonych jako działki nr [...] i [...].

Decyzją z [...] lutego 1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], działając na podstawie art. 155 Kpa oraz na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lipca 1994 r. oraz zatwierdził projekt podziału działki nr [...] należącej do małżeństwa A.i A. O. i działki nr [...] należącej do H. O. i P. Ż.

Wnioskiem z [...] grudnia 2018 r. A. i A. O. wystąpili na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] z 22 lutego 1995 r., w części: "w ust. 1 w zakresie w jakim uchyla za zgodą stron decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1994 r., Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej we wsi [...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]; w ust. 2 w całości; w ust. 4 w zakresie w jakim orzeka o przejęciu przez Gminę [...] działki nr [...] o pow [...] m2 wydzielonej pod projektowaną drogę, z dniem w którym decyzja stała się ostateczna: w ust. 5 w zakresie w jakim za działkę o nr [...] o pow. [...] m2 orzeka o ustaleniu odszkodowania na rzecz właścicieli gruntu tj. Pani A. i Pana A. O. w wysokości [...] zł, tj. w nowych złotych [...] .".

Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2019 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lutego 1995 r., w części dotyczącej działki nr [...] położonej we wsi [...], gmina [...], tj.: "w ust. 1 w zakresie w jakim uchyla za zgodą stron decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1994 r., Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej we wsi [...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]; w ust. 2 w całości; w ust. 4 w zakresie w jakim orzeka o przejęciu przez Gminę [...] działki nr [...] o pow. [...] m2 wydzielonej pod projektowaną drogę, z dniem w którym decyzja stała się ostateczna; w ust. 5 w zakresie w jakim za działkę o nr [...] o pow. [...] m2 orzeka o ustaleniu odszkodowania na rzecz właścicieli gruntu tj. Pani A. i Pana A. O. w wysokości [...] zł, tj. w nowych złotych [...].".

Pismem z [...] lipca 2019 r. Gmina [...] wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów kpa poprzez przyjęcie, że brak było zgody Wójta Gminy [...] na uchylenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lipca 1994 r.

Minister Rozwoju decyzją z [...] marca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu wskazał, że rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to kwalifikowane naruszenie prawa. Dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Zastosowanie danej normy prawnej musi - przy rażącym naruszeniu prawa - pozostawać w sprzeczności z Iiteralną wykładnią danego przepisu.

Minister wskazał, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lutego 1995 r. została wydana m.in. w oparciu o art. 155 kpa. Zgodnie z art. 155 kpa decyzja na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą stron uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególnie nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 kpa stosuje się odpowiednio.

Z literalnego brzmienia przepisu art. 155 Kpa wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, jak również za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zatem przedmiotem postępowania określonego w art. 155 kpa jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, a nie ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy już ostatecznie zakończonej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2010 r. sygn. akt ll OSK 1810/09). Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 kpa nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym, lecz celem takiego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W szczególności postępowanie to nie może tworzyć dla strony prawa do kolejnej instancji odwoławczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2175/13).

W utrwalonym orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że tryb przewidziany w art. 155 kpa może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Natomiast niedopuszczalne jest zastosowanie art. 155 kpa do decyzji związanych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2010 r. sygn. akt ll OSK 18/09; z 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 607/10). W oparciu o art. 155 kpa mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, tj. tworzące nowe prawa lub obowiązki, a nie deklaratoryjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 1997 r. sygn. akt l SA 235/96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 października 1999 r. sygn. akt I SA 2088/98). Decyzje deklaratoryjne nie tworzą bowiem żadnych praw ani obowiązków, lecz potwierdzają jedynie, że obowiązki bądź uprawnienia (prawa) wynikają z ustawy lub innego aktu normatywnego. Z ostatecznej decyzji deklaratoryjne] nie może zatem strona nabyć żadnego prawa.

Minister zauważył, że z protokołu dołączonego do akt przedmiotowej sprawy, spisanego [...] lutego 1995 r. do sprawy nr [...] wynika, że A. i A. O. oraz Wójt Gminy [...] - K. M. wyrazili zgodę na uchylenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lipca 1994 r. i na wydanie nowej decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...].

Zatem Wojewoda [...] błędnie stwierdził w decyzji z [...] maja 2019 r., że zmiana decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lipca 1994 r. nie była możliwa na podstawie art.155 kpa z powodu niewyrażenia zgody przez Wójta Gminy [...].

Jednakże decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lipca 1994 r. zatwierdzająca projekt podziału działek nr [...] oraz nr [...], zmieniona w trybie art. 155 kpa, wydana została na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeśli jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego (ust.1). Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału (ust. 3). Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości (ust. 5).

Minister podał, że w doktrynie i orzecznictwie funkcjonuje pogląd, że decyzja podziałowa, wydawana w oparciu o art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ma charakter związany, tj. w braku sprzeczności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ administracji ma obowiązek zatwierdzić powyższy projekt (zob. E. Drozd, Z. Truszkiewicz: Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995, s. 81, S. Rudnicki: Prawo obrotu nieruchomościami, Warszawa 1996, s. 28 - Podział nieruchomości; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 1998 r. sygn. akt I SA 1112/97).

Podkreśla się także, że przepisy umożliwiające uchylenie lub zmianę decyzji stosuje się jedynie w sprawach rozpoznawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego. W omawianych trybach nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, czyli takie, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt Vll SA/Wa 2569/15). Jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt ll OSK 770/05 w trybie art. 154 lub art. 155 kpa mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje ostateczne, konstytutywne, niedotknięte wadami wymienionymi w art. 145 § 1 bądź art. 156 § 1 kpa, mające charakter uznaniowy, przy jednoczesnym spełnieniu warunków określonych w art. 154 § 1 lub art. 155 kpa.

Wobec tego Minister stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lutego 1995 r. zmieniająca w trybie art. 155 kpa decyzję Kierownika Urzędu w [...] z [...] lipca 1994 r., w części dotyczącej działki nr [...], zawiera wadę, o której mowa wart. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 155 kpa.

W postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, po zweryfikowaniu tezy, że decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa organ prowadzący postępowanie powinien zbadać jakie skutki prawne wywołała zaskarżona decyzja i czy są one nieodwracalne.

Zgodnie z art. 156 § 2 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych następuje wtedy, gdy skutki prawne decyzji administracyjnej nie mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego. Jeżeli zaś organ administracji może odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych wielokrotnie było przedmiotem interpretacji dokonywanej przez Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny.

W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. sygn. akt Ill AZP 4/92 stwierdzono, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Zatem wskazując, że odwrócenie skutków prawnych czynności cywilnoprawnej pozostaje poza zakresem uprawnień organu administracji, Sąd Najwyższy przesądził, że zbycie praw rzeczowych w drodze czynności cywilnoprawnej uniemożliwia organowi administracji przywrócenie stanu sprzed wydania decyzji administracyjnej, która umożliwiła obrót tymi prawami.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby na gruncie niniejszej sprawy zaszły okoliczności uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lutego 1995 r., w zakresie dotyczącym działki nr [...], tj.: "w ust. 1 w zakresie w jakim uchyla za zgodą stron decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1994 r., Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej we wsi [...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]; w ust. 2 w całości; w ust. 4 w zakresie w jakim orzeka o przejęciu przez Gminę [...] działki nr [...] o pow. [...] m2 wydzielonej pod projektowaną drogę, z dniem w którym decyzja stała się ostateczna; w ust. 5 w zakresie w jakim za działkę o nr [...] o pow. [...] m2 orzeka o ustaleniu odszkodowania na rzecz właścicieli gruntu tj. Pani A. i Pana A. O. w wysokości [...] zł, tj. w nowych złotych [...].".

Od decyzji Ministra Rozwoju z [...] marca 2020 r. Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] stwierdzającej w części nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lutego 1995 r., pomimo braku przesłanek do takiego rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez bezzasadne przyjęcie, że przepisy umożliwiające uchylenie lub zmianę decyzji stosuje się jedynie w sprawach uznania administracyjnego, a w omawianych trybach nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzję związane. Wobec tego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I oraz organu II instancji w całości, a także o zasądzenie od skarżonego organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że nietrafna jest argumentacja organu I instancji jakoby niedopuszczalnym było zastosowanie art. 155 kpa do decyzji o charakterze związanym. Otóż zgodnie z aktualnym orzecznictwem z art. 155 kpa nie wynika ograniczenie wyłączające możliwość jego stosowania do decyzji o charakterze związanym. (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 425/18 i przywołane w nim orzecznictwo). W wyroku z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1168/19 WSA w Szczecinie stwierdził, że sąd orzekający w sprawie podziela jednak stanowisko przeciwne uznając, że pogląd o ograniczeniu zakresu zastosowania art. 155 kpa do decyzji uznaniowych jest mało przekonujący i nie ma oparcia w brzmieniu, celu i funkcji tego przepisu. Sąd jednocześnie w pełni aprobuje pogląd wyrażony przez A. Wróbla, że z istoty postępowania, o którym mowa, i z brzmienia art. 155 wynika raczej wniosek przeciwny, ponieważ jedynym kryterium "korygowania" decyzji ostatecznej jest właśnie interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne, w których zwłaszcza kryterium słuszności jest dominujące" (tak A. Wróbel, art. 155 KPA, w: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. LEX, 2019).

W związku z powyższym nie sposób uznać, że zastosowanie art. 155 kpa w przedmiotowym przypadku stanowiło rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uchyleniu decyzji istniał również ważny interes strony - Gminy [...] albowiem w wyniku tej czynności doszło do przejścia prawa własności działki nr [...] na rzecz Gminy [...] - nie sposób pominąć tej okoliczności. Brak dowodu na przeprowadzenie rozprawy (jej ewentualny brak) nie jest w ocenie odwołującego tak istotną okolicznością, która mogłaby stanowić podstawę do zastosowania nadzwyczajnego trybu nieważnościowego.

Gmina [...] w piśmie z [...] maja 2021 r. uzupełnia skargę oraz wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: - wezwania na rozprawę administracyjną z [...] lutego 1995 r., - protokołu rozprawy administracyjnej z [...] lutego 1995 r. na okoliczność, że w przedmiotowej sprawie doszło do wyznaczenia oraz odbycia rozprawy administracyjnej, której przedmiotem były kwestie związane z uchyleniem decyzji z [...] lipca 1994 r. oraz dodatkowych rozstrzygnięć dotyczących odszkodowania za wywłaszczenie. W uzasadnieniu pisma Gmina podała, że z załączonych dokumentów jednoznacznie wynika, że wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2019 r. (str. 4), w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez orzeczenie o odszkodowaniu bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej bowiem taka rozprawa niewątpliwie się odbyła. [...] lutego 1995 r. strony zostały poproszone o "przybycie na rozprawę administracyjną" na [...] lutego 1995 r. Jej przedmiotem miało być "uzupełnienie decyzji o zawarte porozumienie współwłaścicieli z Urzędem Gminy w [...] dot. przejęcia działek przeznaczonych pod drogi wraz z wysokością odszkodowania za ich wywłaszczenie". Jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej z [...] lutego 1995 r. "przedstawiono stronom materiały w sprawie (...) i zapoznano z nową decyzją podziałową (...). Strony nie wnoszą zastrzeżeń do sprawy i wyrażają zgodę na uchylenie decyzji (...) i na wydanie nowej decyzji". Bezpośrednim następstwem rozprawy z [...] lutego 1995 r. było wydanie decyzji [...] lutego 1995 r.

Skoro, jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej, stronom przedstawiono materiały w sprawie oraz zapoznano z nową decyzją, a dwa dni później w decyzji ustalono wysokość odszkodowania za działkę nr [...] w wysokości [...] gr., to jednoznacznie świadczy o tym, że w niniejszej sprawie doszło do ustalenia wysokości odszkodowania pomiędzy Gminą, a właścicielami działki nr [...] i stało się to po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, wymaganej przez art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jest to kolejny argument przemawiający za uchyleniem decyzji stwierdzających nieważność w części decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lutego 1995 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Poza sporem jest to, że kwestionowana decyzja z [...] lutego 1995 r., w części opisanej we wniosku z [...] grudnia 2018 r., nie została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt: 1, 2 (w zakresie braku podstawy prawnej do jej wydania), 3, 4, 5, 6, 7 kpa.

W niniejszej sprawie istota sporu pomiędzy Gminą [...], a Ministrem Rozwoju i Wojewodą [...] skoncentrowała się na tym, czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lutego 1995 r. wydana na podstawie art. 155 kpa oraz art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) – dalej zwanej "uggwn", we wnioskowanej części, została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Spór dotyczy tego, czy decyzja z [...] lutego 1995 r. zawiera wadę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (w postaci rażącego naruszenia prawa) przez to, że: 1) wbrew treści art. 155 kpa zgody na uchylenie decyzji podziałowej i ponowne zatwierdzenie podziału działki nr [...] nie wyraziła jedna ze stron postępowania – Gmina [...]; 2) w decyzji tej zastosowano art. 155 kpa do decyzji podziałowej, która była decyzją tzw. związaną w sytuacji, gdy przepis ten znajduje zastosowanie do decyzji uznaniowych i konstytutywnych; 3) wydając decyzję z [...] lutego 1995 r. w oparciu o art. 155 kpa organ wyszedł poza tożsamość materialną sprawy podziałowej zakończonej decyzją z [...] lipca 1994 r. i orzekał w kwestiach nowych, tj. nie tylko o podziale nieruchomości (działki nr [...]), ale o przejściu na rzecz Gminy [...] własności działki nr [...] (wydzielonej pod drogę); 4) decyzja z [...] lutego 1995 r. została wydana bez przeprowadzenia rozprawy, a więc z naruszeniem art. 48 ust. 1 uggwn.

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Po pierwsze – z akt sprawy wynika, że decyzja z 1994 r. stała się ostateczna, skoro żadna ze stron nie wniosła od niej odwołania (oświadczenia stron z [...] lipca 1994 r. w aktach sprawy).

Po drugie – decyzja z 1994 r. orzekała o podziale nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr: [...]. Zatem na jej podstawie A. i A. O. nabyli prawo do nowych rzeczy nieruchomych w rozumieniu art. 45 i art. 46 Kodeksu cywilnego. Sama decyzja nie tworzyła natomiast prawa dla Gminy [...] bowiem nabycie przez tę jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (wydzielonej pod drogę) następowało z mocy samego prawa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna (art. 10 ust. 5 uggwn).

Po trzecie – rację ma Minister Rozwoju, że przy wydaniu decyzji z [...] lutego 1995 r. została zachowana przesłanka w postaci wyrażenia zgody na uchylenie decyzji z 1994 r. przez A. i A. O. oraz Wójta Gminy [...] reprezentującego Gminę [...] (art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), co wynika z protokołu z [...] lutego 1995 r.

Po czwarte – brak przepisu szczególnego, który wyłączałby zastosowanie art. 155 kpa do spraw podziałowych.

Nie można natomiast zgodzić się z Ministrem Rozwoju i Wojewodą [...], że decyzja z [...] lutego 1995 r. w części rażąco naruszała prawo – art. 155 kpa poprzez to, że Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] zastosował ten przepis w stosunku do decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości, a więc decyzji o charakterze związanym i konstytutywnym.

Sąd zwraca uwagę, że z art. 155 kpa nie wynika jakich kategorii decyzji administracyjnych dotyczy ten tryb weryfikacji decyzji ostatecznych. Lukę tę zapełnia orzecznictwo sądowe poprzez dokonanie wykładni art. 155 kpa na tle konkretnej sprawy administracyjnej, z uwzględnieniem przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji kończącej postępowanie administracyjne prowadzone w trybie zwyczajnym. Tymczasem kwestia takiej, a nie innej, wykładni art. 155 kpa, na tle niniejszej sprawy, nie mogła doprowadzić do uznania decyzji z [...] lutego 1995 r. za wydaną z rażącym, a więc oczywistym, naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tytułem przykładu należy wskazać, że sam ustawodawca umożliwia stosowanie trybu weryfikacji decyzji z art. 155 kpa do decyzji związanych i konstytutywnych [por. np. art. 11f ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.) oraz art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097)].

Jednak – zdaniem Sądu – decyzja Ministra Rozwoju odpowiada prawu kwalifikując decyzję z [...] lutego 1995 r. jako w części obciążoną wadą rażącego prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ale z innych powodów.

Organ odwoławczy pominął to, że już proste zestawienie treści decyzji z [...] lipca 1994 r. z treścią decyzji z [...] lutego 1995 r. pokazuje, że decyzja z 1995 r. jest decyzją kasacyjno-reformatoryjną, podobnie jak decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, na mocy której organ odwoławczy (organ wyższego stopnia) uchyla zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy.

Tymczasem na mocy decyzji wydawanej w trybie art. 155 kpa organ, który wydał decyzję może ją uchylić lub zmienić. Zatem, w zależności od okoliczności danej sprawy, organ może wybrać pomiędzy dwoma alternatywami. W konsekwencji organ nie może wpierw uchylić decyzji, a następnie ją zmienić (co do istoty sprawy), skoro wcześniej ją uchylił.

Trzeba mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] przy zastosowaniu trybu weryfikacji decyzji z art. 155 kpa, orzekając o uchyleniu decyzji podziałowej z 1994 r. w decyzji z 1995 r. jednocześnie orzekł merytorycznie w sprawie podziałowej w oparciu o art. 10 ust. 1 i 5 uggwn. Organ ten "rozszerzył" granice pierwotnej sprawy podziałowej (dotyczącej zatwierdzenia podziału działki nr [...]) orzekając o nowych zagadnieniach w pkt 4 osnowy - o przejściu prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz Gminy [...], z dniem w którym decyzja z 1995 r. stała się ostateczna w sytuacji, gdy wynika to z mocy samego prawa, a nie z decyzji oraz w pkt 5 osnowy - o wysokości odszkodowania za przejętą działkę nr [...] na rzecz A. i A. O..

Poza tym już z samej treści uzasadnienia decyzji z 1995 r. wynika, że powodem zastosowania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] art. 155 kpa nie była potrzeba weryfikacji decyzji z 1994 r., z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony. Rzeczywistym powodem weryfikacji decyzji z 1994 r. było to, że zatwierdzając w 1994 r. na wniosek A. i A. małż. O. projekt podziału działki nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] nie orzekł o prawie własności do gruntu wydzielonego pod projektowaną drogę i nie ustalił odszkodowania.

Wobec tego – zdaniem Sądu – doszło do wydania decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] wydal bowiem decyzję z 1995 r. w zupełnym "oderwaniu" od materialnoprawnych przesłanek zastosowania art. 155 kpa. Organ ten poprzez zastosowanie art. 155 kpa w istocie dążył do tego, aby sanować – w jego ocenie – wadliwą merytorycznie decyzję z 1994 r.

Zdaniem Sądu Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] w sposób oczywisty naruszył art. 155 kpa poprzez jasno uchwytne przekroczenie granic pierwotnej sprawy podziałowej i połączenie nadzwyczajnego trybu uchylenia decyzji z odwoławczym trybem kasacyjno-reformatoryjnym, a dodatkowo poprzez orzekanie z pominięciem charakterystycznych dla tego trybu weryfikacji przesłanek zastosowania tego przepisu.

Zdaniem Sądu te oto opisane wyżej wady decyzji z 1995 r. świadczą o jej wydaniu w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. z rażącym naruszeniem prawa. Doszło bowiem do oczywistego naruszenia art. 155 kpa, który nie daje podstaw do rozszerzenia pierwotnie ukształtowanego stosunku administracyjnoprawnego i orzekania tak jak organ odwoławczy. Naruszony został przepis prawa materialnego, a skutki tego naruszenia nie dają się pogodzić z wymaganiami praworządności. Naruszenie to ma znacznie większą wagę aniżeli zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 kpa.

Przy czym podnoszona w sprawie kwestia naruszenia art. 48 ust. 1 uggwn poprzez brak przeprowadzenia rozprawy w sprawie podziałowej zakończonej decyzją z 1995 r. jest nietrafiona.

Z art. 46 ust. 1 i 2, 48 ust. 1, art. 49 ust. 1, art. 65 ust. 1 uggwn wynika, że wywłaszczenie nieruchomości miało charakter przymusowy. Następowało wbrew woli właściciela nieruchomości. Postępowanie wywłaszczeniowe inicjował właściwy podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa, gmina). Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało w takim czasie, gdy konkretna nieruchomość była podmiotowi publicznoprawnemu niezbędna dla realizacji celu publicznego. Wywłaszczenie następowało dla realizacji celu publicznego, nie prywatnego. O nabyciu przez podmiot publicznoprawny nieruchomości na skutek wywłaszczenia orzekał organ administracji państwowej w decyzji administracyjnej (o charakterze konstytutywnym) wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego.

Z kolei nabycie przez gminę, w oparciu o art. 10 ust. 5 uggwn, gruntu wydzielonego pod budowę ulicy następowało na wniosek właściciela nieruchomości i jako skutek realizacji jego własnego celu osobistego. Z art. 10 ust. 1 i 2 uggwn wynika, że zasadniczo przedmiotem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości było wydzielenie z nieruchomości gruntu na cele prywatne służące bezpośrednio właścicielowi. Natomiast wydzielenie gruntu pod ulicę, w trybie art. 10 ust. 5 uggwn, z reguły towarzyszyło wydzieleniu gruntu na cele prywatne. Co istotne decyzję o tym kiedy wystąpić z wnioskiem o podział nieruchomości podejmował właściciel nieruchomości w dogodnym dla siebie okresie. Samo zaś nabycie przez podmiot publicznoprawny gruntu pod budowę ulicy następowało z mocy samego prawa z dniem uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej taki podział.

Z powyższego porównania obu instytucji wynika, że są to inne tryby nabycia gruntu przez podmiot publicznoprawny.

Poza sporem jest to, że z art. 10 ust. 5 uggwn wynika, że za grunty wydzielone pod budowę ulic należało się odszkodowanie ustalone według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jednakże - zdaniem Sądu – chodzi tu o materialnoprawne przepisy Rozdziału 6 uggwn określające reguły samego ustalania odszkodowania (np. art. 56, art. 59, art. 60, art. 63 uggwn), a nie o przepisy proceduralne (np. art. 48 ust. 1 uggwn) regulujące tok postępowania wywłaszczeniowego.

Sąd podziela stanowisko Ministra Rozwoju, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Nie jest sporne między stronami to, że nieruchomości utworzone z podziału działki nr [...] nie były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Kwestia zaś przejścia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz Gminy [...] nie jest skutkiem decyzji z 1995 r., lecz wynika z mocy samego prawa – art. 10 ust. 5 uggwn i następuje z dniem określonym w tym przepisie, który koreluje z wydzieleniem działki nr [...] pod drogę na mocy decyzji z 1994 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.