Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 214/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 76 ust. 1, art. 79 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 171 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 11 ust. 1, art. 23 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do dzierżawy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z [...] listopada 2011 r. nr [...] Wojewoda wyraził zgodę Staroście na zbycie z zasobu Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych, położonych w jednostce ewidencyjnej [...] oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami ewidencyjnymi działek: [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...], a także numerem działki [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...] z przeznaczeniem na zadania własne powiatu. Nadto Wojewoda wyraził zgodę na udzielenie bonifikaty w wysokości do 95% od ceny sprzedaży nieruchomości, przy czym sprzedaż miała nastąpić w drodze bezprzetargowej na rzecz Powiatu.

Kolejnym zarządzeniem z [...] stycznia 2012 r. nr [...] Wojewoda uchylił wcześniejsze zarządzenie z [...] listopada 2011 r. nr [...]. Zarządzenie to doręczono Powiatowi 11 stycznia 2012 r.

Na mocy umowy sprzedaży, zawartej [...] lutego 2013 r. w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę przeniósł własność wskazanych wyżej nieruchomości na rzecz Powiatu reprezentowanego przez wicestarostę oraz członka zarządu Powiatu. [...] marca 2013 r. Sąd Rejonowy ujawnił Powiat w księdze wieczystej numer [...] jako właściciela nieruchomości.

Uchwałą Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. Zarząd Powiatu, działając na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n) Zarząd Powiatu przeznaczył do dzierżawy obszar o powierzchni 100m2, oznaczony kolorem zielonym na załączniku graficznym (Nr 1) do uchwały i wyszczególniony w wykazie, stanowiącym zał. Nr 2 do uchwały, na nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej – obszar wiejski, na działce gruntu oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], o powierzchni całkowitej 1,2641 ha, stanowiącej własność Powiatu, objętej KW [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy, Wydział Ksiąg Wieczystych – z przeznaczeniem na posadowienie wagi najazdowej.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] stycznia 2014 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do dzierżawy.

Zdaniem organu nadzoru uchwała istotnie narusza prawo, tj. art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej: u.s.p) oraz art. 25a, 25b, 35 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p oraz art. 25b u.g.n w samorządzie powiatowym organem uprawnionym do gospodarowania mieniem powiatu w tym powiatowym zasobem nieruchomości jest zarząd powiatu. Z kolei powiatowy zasób nieruchomości tworzą nieruchomości stanowiące przedmiot własności powiatu i które nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu. Natomiast zgodnie z art. 25 ust. 2 i 3 u.g.n gospodarowanie powiatowym zasobem nieruchomości polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 tej ustawy, a więc m.in. czynności najmu i dzierżawy nieruchomości.

Nieruchomość, o której mowa w uchwale, Zarząd Powiatu oznaczył jako stanowiącą własność Powiatu. Tak więc Zarząd Powiatu mocą badanego aktu faktycznie wykonał czynność gospodarowania nieruchomością w jego przekonaniu wchodzącą w skład powiatowego zasobu nieruchomości.

Organ nadzoru wskazał, iż ustalił, że umową sprzedaży z [...] lutego 2013 r. zawartą w formie aktu notarialnego przed asesorem notarialnym K.P., zastępcą notariusza M.L. prowadzącego Kancelarię Notarialną, Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę sprzedał Powiatowi, reprezentowanemu przez Zarząd Powiatu, nieruchomość zapisaną z księdze wieczystej [...]. Uprzednio zarządzeniem nr [...] z [...] listopada 2011 r. Wojewoda na zasadzie art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n wyraził zgodę na zbycie nieruchomości, jednak zarządzeniem nr [...] z [...] stycznia 2012 r. powyższe zarządzenie zostało przez Wojewodę uchylone, natomiast kolejnym zarządzeniem nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda wyraził zgodę na zbycie nieruchomości, jednak nie na rzecz Powiatu, tylko na rzecz Gminy. W tym stanie rzeczy Sąd Okręgowy postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. sygn. akt [...] uchylił wpis prawa własności nieruchomości w dziale II księgi wieczystej nr [...] na rzecz Powiatu oraz wniosek o dokonanie tego wpisu oddalił.

Zdaniem Wojewody o tym, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się własnością Powiatu na podstawie umowy sprzedaży z [...] lutego 2013 r. przesadza przytoczona wyżej sentencja prawomocnego orzeczenia Sądu Okręgowego. Orzeczenie to jest prawomocne, a jego wykonalność nie została wstrzymana. Postanowienie oznacza, że dokument w postaci umowy sprzedaży nieruchomości nie wywołuje skutków materialnoprawnych uzasadniających wpis prawa własności na rzecz Powiatu. Powiat nie nabył więc nieruchomości na podstawie wskazanej umowy sprzedaży. Nie nabył tej nieruchomości również w drodze umowy czy też w sposób pierwotny. Nieruchomość o której traktuje badana uchwała nie wchodzi więc w skład zasobu nieruchomości Powiatu. Powiat nie legitymuje się innym uprawnieniem do rozporządzania nieruchomością w sposób przewidziany w uchwale. Zarząd Powiatu nie miał więc kompetencji do uczestniczenia w procesie gospodarowania nieruchomością opisaną w uchwale na zasadach przewidzianych w art. 23 ust. 1 u.g.n. Tak więc zdaniem organu nadzoru, z powyższych względów istotnie narusza prawo także czynność ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do dzierżawy Powzięcie tej czynności wobec nieruchomości nie objętych zasobem nieruchomości Powiatu, a także wobec których Powiat nie legitymuje się uprawnieniem do ich wydzierżawienia istotnie narusza art. 35 ust. 1 u.g.n.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Powiat wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

a) art. 76 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust. 1 u.s.p w związku z art. 1 i art. 2 § 1 i 3 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 58 § 1 oraz art. 103 § 2 Kodeksu cywilnego poprzez objęcie nadzorem administracyjnym w trybie przewidzianym w rozdziale 8 (art. 76 i nast.) u.s.p. czynności cywilnoprawnej Powiatu, tj. umowy sprzedaży nieruchomości zawartej [...] lutego 2013r., w sytuacji, gdy wobec braku przepisów szczególnych (w rozumieniu art. 2 § 3 k.p.c.) wyłącznie właściwym do ewentualnego ustalenia nieważności przedmiotowej umowy sprzedaży mógłby być po myśli art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. sąd powszechny działający w oparciu o przepisy postępowania cywilnego (z całą natomiast pewnością kompetencji takich nie ma organ nadzoru działający w trybie administracyjnym na podstawie art. 76 oraz art. 79 u.s.p),

b) art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p – poprzez brak (I) zawieszenia postępowania nadzorczego pomimo wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego (cywilnoprawnego) pozostającego poza zakresem właściwości organu nadzoru, a jednocześnie (II) rozstrzygnięcie przez organ nadzoru we własnym zakresie zagadnienia wstępnego (cywilnoprawnego) pomimo braku występowania przesłanek wskazanych w art. 100 § 2 K.p.a,

c) art. 58 § 1 k.c. oraz art. 103 § 2 k.c w związku z art. 11 ust. 2 i art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n – poprzez nie tylko nieuprawnione, ale również merytorycznie błędne przyjęcie, że umowa sprzedaży nieruchomości zawarta przez Powiat [...] lutego 2013 r. nie wywołuje skutków prawnych, ergo że właścicielem spornej nieruchomości pozostaje nadal Skarb Państwa, w sytuacji, gdy przedmiotowa umowa jest ważna i skuteczna, zaś właścicielem nieruchomości na mocy tej umowy stał się Powiat,

d) art. 79 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p oraz art. 25a, art. 25b i art. 35 ust. 1 u.g.n – poprzez wadliwe przyjęcie, że uchwała Zarządu Powiatu Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. narusza istotnie wskazane ostatnio przepisy, podczas gdy normy te nie zostały w żaden sposób pogwałcone, zaś stanowisko Wojewody bazuje tylko i wyłącznie na ocenie stanu własnościowego nieruchomości, co jest zagadnieniem stricte cywilnoprawnym i wykracza poza zakres kompetencji Wojewody jako organu nadzoru (zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze opiera się tylko i wyłącznie na jednym argumencie natury cywilnoprawnej, dotyczącym statusu własnościowego spornej nieruchomości; Wojewoda nie zgłosił natomiast żadnych innych zarzutów pod adresem uchwały Zarządu Powiatu Nr [...] z [...] grudnia 2013 r., skąd płynie wniosek, że gdyby Wojewoda nie zajmował się wykraczającą poza zakres kompetencji tego organu cywilnoprawną kwestią własności spornej nieruchomości, to nie miałby żadnych innych podstaw do kwestionowania uchwały Zarządu Powiatu Nr [...] z [...] grudnia 2013 r.,

e) art. 10 § 1 k.p.a w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p – poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia 6 dni po dacie doręczenia do Starostwa Powiatowego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, co uniemożliwiło skarżącemu Powiatowi wzięcie czynnego udziału w postępowaniu oraz jakiekolwiek wypowiedzenie się co do przedmiotu sprawy przed wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego (takie działanie Wojewody było zarazem czystą fikcją prawną tworzącą jedynie pozory zapewnienia Powiatowi możliwości udziału w postępowaniu).

Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody,

2) stwierdzenie, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w całości,

3) połączenie niniejszej sprawy do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi Powiatu złożonej [...] lutego 2014 r. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z [...] stycznia 2014 r., znak: [...],

4) dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi,

5) zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego Powiatu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczych.

W piśmie z [...] kwietnia 2014 r. Powiat wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpoznania przez Sąd Najwyższy skarg kasacyjnych Powiatu zarejestrowanych za sygn. akt II CSK 721/13 oraz II CSK 722/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Powiatu jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z [...] stycznia 2014 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Zarządu Powiatu Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do dzierżawy.

Oceniając wymogi formalne do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia przez Wojewodę stwierdzić należy, że zostało wydane z zachowaniem terminu określonego w przepisie art. 79 ust. 1 zdanie 2 u.s.p. W myśl bowiem powołanego przepisu, o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Uchwała Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. została doręczona Wojewodzie 11 grudnia 2013 r., zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] stycznia 2014 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Skarga jako dopuszczalna podlegała więc rozpatrzeniu przez sąd.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego lub zarządzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (J. Zimmerman: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, Nr 10, s.48 ).

Przesłanki nieważności aktu organu powiatu określone zostały w treści art. 79 ust. 1 zdanie 1 u.s.p, zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 79 ust. 4. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu powiatu.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r. IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ).

W ocenie Sądu, w zaskarżonej uchwale wystąpiły uchybienia stwierdzone w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, a zatem skarga podlegała oddaleniu.

W przedmiotowej sprawie uchwała Zarządu Powiatu z [...] grudnia 2013 r. wydana została na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 u.g.n.

Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały, uznając, że istotnie narusza ona prawo, tj. art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p oraz art. 25a, 25b, 35 ust. 1 u.g.n, albowiem organ dokonał ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do dzierżawy, wobec nieruchomości nie objętych zasobem nieruchomości Powiatu, a także wobec których Powiat nie legitymuje się uprawnieniem do ich wydzierżawienia.

W tej sytuacji przypomnieć należy, że z celami nadzoru są powiązane bardzo ściśle kryteria nadzoru. Problematyka kryteriów nadzoru budziła w doktrynie prawa komunalnego wiele kontrowersji. Zgodność panowała co do kwestii, że badanie legalności działania organów samorządowych powinno stanowić w zasadzie jedyną możliwość ingerencji organów nadzorczych w sferę samodzielności samorządowej.

W miarę rozrostu funkcji administracji publicznej zarówno w ustawodawstwie, jak i w doktrynie poszczególnych państw zaczęto dopuszczać możliwość sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym według kryterium celowości. Początkowo było to źródłem krytyki, lecz obecnie wydaje się, że kwestia dopuszczalności kryteriów celowości nadzoru została powszechnie zaakceptowana. Jednak sposób zastosowania tych kryteriów został ściśle prawnie obwarowany. Wiązało się to z przyjętym w większości ustawodawstw podziałem zadań samorządu na własne i zlecone. Nadzór w sprawach własnych (samorządowych) jest sprawowany wyłącznie na podstawie kryterium legalności. W sprawach zleconych na podstawie zarówno kryterium legalności, jak i celowości.

Pojęcie kryterium legalności było zwykle rozumiane przez doktrynę jednolicie. W węższym znaczeniu odnoszono je do aktu kontroli: ocena działalności komunalnej była dokonywana pod kątem jej zgodności z prawem. W szerszym znaczeniu natomiast kryterium to odnoszono również do aktu zastosowania środka nadzoru w tym sensie, iż prawo "po pierwsze, powinno obligować do zastosowania tego środka, jeśli ma on na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a po drugie, powinno określać sam środek nadzoru, organ, który może go zastosować, przypadki, w których może on być zastosowany oraz ewentualnie tryb jego zastosowania". Przy czym prawo było rozumiane jedynie jako przepisy powszechnie obowiązujące.

Obecnie, stosownie do art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, nadzór nad samorządem terytorialnym może się opierać wyłącznie na kryterium zgodności z prawem. Nie przewidziano tu żadnych wyjątków.

Tym samym wykluczono możliwość opierania ingerencji nadzorczych na negatywnej ocenie celowości, gospodarności czy rzetelności jego działań, nawet w sferze wykonywania tzw. zadań zleconych administracji rządowej. Z konstytucji wynika, że jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2).

Zakres swobody działania organów samorządowych w poważnej mierze zależy od stosowanych wobec nich mierników kontroli. Jeżeli mierniki te są sformułowane w sposób niedookreślony, wówczas samodzielność samorządu może być znacznie ograniczona.

Bez wątpienia kompetencje organów nadzoru nie mogą być ustalane w drodze daleko idącej wykładni, zwłaszcza rozszerzającej, ale muszą wynikać wprost z obowiązujących przepisów.

Należy opowiedzieć się za stanowiskiem, że upoważnienie do działań nadzorczych może być zawarte tylko w ustawie lub w akcie prawnym równorzędnym. Samoistną podstawą wykonywania nadzoru nie może być akt wykonawczy do ustawy (vide: Bogdan Dolnicki Komentarz do art.77 ustawy o samorządzie powiatowym, LEX).

W doktrynie wskazuje się, że celem nadzoru, poza czuwaniem nad przestrzeganiem prawa, jest ochrona jednostek samorządowych przed błędami, zaniedbaniem i nadużyciami reprezentantów tych jednostek (Bogdan Dolnicki, Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz ABC Wolter Kluwer 2007, s. 520).

Nadzór jest sprawowany nad działalnością gminną (odpowiednio - powiatu) i obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania gminnego (odpowiednio - powiatowego) samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy obowiązujące powszechnie w krajowym porządku prawnym nie dają podstaw do przyjęcia, że nadzorem nie jest objęta cała działalność samorządu terytorialnego, w tym działalność gminna (odpowiednio – powiatowa). Nie ma znaczenia czy chodzi o działalności podejmowane w formach właściwych dla prawa administracyjnego, czy w formach właściwych dla prawa cywilnego (P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013, str. 870 – 871).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że Wojewoda w ramach sprawowanego nadzoru posiadał kompetencje do nadzoru także czynności organów Powiatu podjęte w formach właściwych dla stosunków cywilnoprawnych.

Zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58 – 60 oraz art. 69a, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności zbywają oraz nabywają, za zgodą wojewody, nieruchomości wchodzące w skład zasobu z zastrzeżeniem art. 17 (art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n w brzmieniu obowiązującym w dniu zawarcia umowy z dnia 22 lutego 2013 r. ).

W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że starosta, dokonujący czynności cywilnoprawnych w postaci nabywania lub zbywania nieruchomości wchodzących w skład zasobu Skarbu Państwa, musi uzyskać zgodę wojewody, o czym stanowi art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. Z art. 11 ust. 1 u.g.n wynika, że ograniczenia kompetencji starosty do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami mogą wynikać z ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź z ustaw odrębnych. Ograniczenia te w szczególności polegają na konieczności uzyskiwania przez starostę uprzedniej zgody innego organu administracji rządowej ( art. 11 ust. 2 u.g.n, G. Bieniek, aktualizacja G. Matusik, red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Lexis Nexis 2012, s. 107 -109).

Starosta nie mógł skutecznie zbyć przedmiotowych nieruchomości wchodzących w skład zasobu Skarbu Państwa, jeżeli nie dysponował zgodą właściwego wojewody, wyrażoną w postaci zarządzenia wojewody, pozostającego w obrocie prawnym w dniu zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości.

Należy zwrócić uwagę, że do aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2013 r. Repertorium A nr [...] załączono zarządzenie nr [...] Wojewody z dnia [...] listopada 2011r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie oraz udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Stawający do aktu nie przedłożyli asesorowi notarialnemu zarządzenia Wojewody nr [...] z [...] stycznia 2012 r. o uchyleniu zarządzenia z [...] listopada 2011 r., ani o wydaniu tego zarządzenia nie poinformowali asesora notarialnego. Przedłożenie zarządzenia Wojewody z [...] stycznia 2012 r. nr [...], pozwoliłoby asesorowi notarialnemu dokonać oceny zdarzeń w oparciu o art. 80 § 2 i art. 81 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawa o notariacie (DZ. U z 2008 r. Nr 189 poz. 1158).

W ramach czynności nadzorczych wojewoda jako organ nadzoru ma kompetencje, by samodzielnie, przesłankowo, na potrzeby postępowania nadzorczego, oceniać prawną skuteczność podjętych aktów prawnych, mających charakter cywilnoprawny.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że zgoda wojewody z art. 11 ust. 2 u.g.n, ma być uprzednia. Dokonanie czynności prawnej bez zgody wojewody oznacza, że jest to czynność sprzeczna z ustawą (art. 58 § 1 k.c) i jako taka jest nieważna (wyrok SN z 28 września 2000 r., IV CKN 108/00, OSNC 2001/3/40).

Wnioski skarżącego zgłoszone w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2014 r. podlegały oddaleniu. W ocenie Sądu w sprawie nie zachodziły przesłanki, o których mowa w art. 125 § 1 P.p.s.a., skutkujące możliwością zawieszenia postępowania sądowego, albowiem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależało od wyniku postępowań przed Naczelnym sądem Administracyjnym w sprawach o sygn. akt I OSK 3043/13 oraz o sygn. akt I OSK 44/14, nadto przed Sądem Najwyższym w sprawie sygn. akt II CSK 721/13 oraz II CSK 722/13.

Treść wyroków wraz z uzasadnieniami w sprawach sygn. akt II SA/Go 537/13 oraz II SA/Go 538/13 jest Sądowi znana z urzędu, dlatego nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dowodu z tych dokumentów.

Należy wskazać, że w sprawach sygn. akt II SA/Go 537/13 oraz II SA/Go 538/13, których stany faktyczne i prawne były analogiczne ze sprawą aktualnie rozpatrywaną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokami z 10 października 2013 r. uwzględnił skargę Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu z [...] marca 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie, wynajmowanie nieruchomości na okres 10 lat oraz odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów (sprawa sygn. II SA/Go 537/13) oraz skargę Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Zarządu Powiatu w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do dzierżawy, najmu położonej w jednostce ewidencyjnej [...] (II SA/Go 538/13) oraz uchylił powyżej wskazane rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody. Na skutek wniesionych skarg kasacyjnych od powyższych wyroków Sądu pierwszej instancji, sprawę rozpatrywał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokami z 27 marca 2014 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w sprawie sygn. akt II SA/Go 537/13 i skargę oddalił ( sygn. akt I OSK 3043/13) oraz uchylił wyrok w sprawie sygn. akt II SA/Go 538/13 i skargę oddalił (sygn. akt I OSK 44/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w wyrokach Sądu pierwszej instancji, co do braku kompetencji organu nadzoru do oceny ważności umowy sprzedaży nieruchomości, uznając że w ramach czynności nadzorczych wojewoda jest władny taką ocenę przeprowadzić. Rozpatrując sprawę Sąd uwzględnił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które chociaż nie było w niniejszej sprawie wiążące, jednak wyrażone zostało na tle sprawy o takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W skardze podniesiony został również zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego 6 dni po dacie doręczenia do Starostwa Powiatowego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, co w sposób oczywisty zdaniem skarżącego uniemożliwiło mu obronę swoich praw. Organ nadzorczy jakim jest wojewoda może orzec o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, co w niniejszej sprawie organ nadzorczy zrobił. Wprawdzie podnoszony zarzut braku możliwości obrony praw przez podmiot, który wydał akt, którego nieważność stwierdził organ nadzorczy wskazuje, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydano 6 dni po dacie doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania (w rzeczywistości jak wynika z akt sprawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego doręczono 9 stycznia 2014 r. i tego samego dnia organ nadzoru wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze), lecz w niniejszej sprawie pozostaje to bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Należy zwrócić uwagę, iż tylko brak postanowienia o wszczęciu postępowania nadzorczego należy uwzględnić wyłącznie w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, na co uwagę zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 21 października 2002 r., sygn. akt OPS 9/02. Jak wskazał NSA w powyższej uchwale, z uwagi na istnienie instytucjonalnych, stałych powiązań między tymi organami, czego wyrazistym przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego tym bardziej nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego będzie więc należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, skoro wszczęcie postępowania nadzorczego było skuteczne, to wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w dacie wszczęcia postępowania nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, stąd zarzut ten nie mógł odnieść oczekiwanego przez organ gminy skutku. Nie można bowiem zakładać, że organ nadzoru zapewniając skarżącemu czynny udział w postępowaniu, zmieniłby swoje stanowisko co do zasadności stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu z [...] grudnia 2013 r.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.