Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1888/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32,33
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi F. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania F. C. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że Wojewoda [...] ww. decyzją z [...] sierpnia 2019 r. odmówił stwierdzenia, na wniosek F.C., nieważności decyzji Starosty [...] z [...]maja 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. J. pozwolenia na przebudowę budynku usługowego - budowę stropu w budynku usługowym na działce nr ewid. [...], obręb [...] w [...]. F. C. złożył odwołanie od powyższej decyzji.

GINB wskazał na przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 § 1 k.p.a. Opisał również definicję rażącego naruszenia prawa. Podał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud." - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Pr. bud., powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Z akt sprawy wynika, że inwestor K. J. do wniosku z [...]marca 2014 r. o pozwolenie na budowę dołączyła oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowlane m.in. działką o nr ew. [...], położoną na obszarze objętym zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej Gminy [...] z [...] lutego 2006 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Mirsk w granicach administracyjnych. Organ wyjaśnił przy tym, że w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie Starosty [...] z [...] maja 2016 r., znak: [...], o podejrzeniu złożenia przez ww. inwestora fałszywego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z zawiadomienia Starosty [...] wynika, że o wątpliwościach związanych z prawdziwością złożonego przez inwestora powyższego oświadczenia powziął już po wydaniu kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] maja 2014 r., nr [...]. Przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Innymi słowy, fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Samo zaś oświadczenie nie musi być poparte stosowną dokumentacją - inwestor nie ma obowiązku jej przedłożenia, zaś organ, jeśli złożone oświadczenie nie budzi wątpliwości, nie ma obowiązku jej pozyskania, celem weryfikacji oświadczenia. W związku z tym należy stwierdzić, że inwestor złożył niebudzące wątpliwości oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym uczyniono zadość wymaganiom art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud.

Na etapie postępowania zwykłego nie było jakichkolwiek podstaw, uzasadniających choćby znikome podejrzenie, że oświadczenie złożone przez inwestora jest niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Żadna ze stron postępowania zwykłego nie podnosiła takiego zarzutu. Skoro nie było wątpliwości co do prawdziwości złożonego oświadczenia, organ nie miał obowiązku jego weryfikacji. Jeżeli zaś nie było obowiązku weryfikacji oświadczenia, nie można zarzucić organowi (zwłaszcza w trybie nieważnościowym), że weryfikacji takiej nie przeprowadził. Ponadto oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej. Zatem fakt złożenia przez inwestora oświadczenia o treści niezgodnej z rzeczywistym stanem faktycznym może stanowić przesłankę wznowienia postępowania.

GINB zaznaczył, że przedmiotem pozwolenia na budowę jest przebudowa budynku usługowego - budowa stropu. Z odpisu zupełnego KW nr [...]wynika, że w dacie wydania spornego pozwolenia na budowę K.J. była właścicielką lokalu nr [...] przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) w [...]. Z projektu budowlanego wynika, że przebudowa polegała na wykonaniu remontu wszystkich pomieszczeń oraz na wykonaniu stropu w sali sprzedaży i uzyskaniu dodatkowej powierzchni sprzedaży, a także remont elewacji budynku (projekt budowlany, opis techniczny, pkt 1.3, s. 3). Wszystkie roboty budowlane zostały zaplanowane w lokalu użytkowym należącym w dacie uzyskania pozwolenia na budowę do K. J..

W wyniku powstałych wątpliwości, czy objęta remontem piwnica przynależna do lokalu użytkowego nr [...] (oznaczona na rysunku nr 6, Rzut parteru - Przebudowa, jako pomieszczenie 05) znajduje się w budynku przy ul. [...], czy też jak wynikałoby z przedłożonej przez skarżącego inwentaryzacji szkicowej budynku mieszkalnego przy ul. [...]wg stanu na [...] marca 2015 r., znajduje się w budynku przy ul. [...] - GINB pismem z v grudnia 2019 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w[...]o przesłanie oryginału bądź potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii zaświadczenia o samodzielności lokalu położonego w budynku przy ul. [...]w [...] (KW nr [...]) wraz z dokumentacją stanowiącą podstawę wydania powyższego zaświadczenia(w szczególności dokumentacją graficzną).

Starosta[...]przy piśmie z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], przesłał poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] maja 1998 r., o samodzielności tego lokalu wraz z dokumentacją stanowiącą podstawę wydania tego zaświadczenia - szkic (rzut parteru i piwnic).

W ocenie organu odwoławczego, z uzyskanego zaświadczenia jednoznacznie wynika, że oznaczone wyżej pomieszczenie znajduje się w budynku przy ul. [...] (dawniej ul. [...]). Zatem inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dalszej kolejności odniósł się do zarzutów odwołania, że działka ewid. [...] leży w sąsiedztwie działki nr [...], więc wydanie decyzji sprawiło, że zagospodarowanie terenu uległo zmianie, a prowadzone prace budowlane spowodowały w efekcie wyburzenie pomieszczenia należącego do skarżącego. Stąd też obszar oddziaływania inwestycji, poprzez błędne wydanie w/w decyzji okazał się być inny, niż zakładał Inwestor. W sposób bezsporny wydanie niewłaściwej decyzji w tejże kwestii ograniczyło wykonywanie praw właścicielskich skarżącego w tym pomieszczeniach. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie ocenie podlega inwestycja w jej projektowanym (a nie zrealizowanym, czy realizowanym) kształcie. Sporne roboty budowlane obejmują wyłącznie lokal użytkowany nr [...] i nie przewidują ingerencji w inne lokale. Ewentualne wykonanie robót budowlanych niezgodnie z projektem nie podlega ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej, ale organów nadzoru budowlanego. Skoro więc sporne prace budowalne nie obejmują pomieszczeń należących do wnioskodawcy, nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie odwołania, że wnosił on o unieważnienie decyzji starosty z[...]maja 2014 r, a nie unieważnienia robót. Z tych samych względów nie można również uwzględnić twierdzeń, że skoro zatwierdzenie projektu budowlanego ingeruje we własność strony trzeciej, to nie sposób nie zauważyć sprzeczności pomiędzy brzmieniem przepisu, a treścią rozstrzygnięcia, zaś tak wydane zatwierdzenie projektu budowlanego rażąco narusza praworządność, czego jest widoczny skutek gospodarczy i ekonomiczny.

GINB podniósł, że szkody powstałe na skutek wykonywania robót budowlanych należą do strefy zagadnień normowanych prawem cywilnym i są poza zakresem właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanych. Podkreślił, że restytucja ewentualnych szkód wywołanych prowadzonymi robotami budowlanymi należy do właściwości sądów powszechnych. Przedłożone postanowienie Sądu Okręgowego w [...] II Wydział Cywilny Odwoławczy, sygn. akt [...]nie wskazuje, że decyzja Starosty[...]z [...] maja 2014 r., nr [...], znak: [...]jest nieważna.

Mając na uwadze zarzut, że organ wojewódzki nie sprawdził prawidłowości projektu budowlanego GINB wyjaśnił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do sprawdzania zgodności z przepisami projektu architektoniczno-budowlanego, a wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu.

GINB, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że w odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej, badają wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany zatwierdzony kwestionowanym pozwoleniem na budowę został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności. W dokumentacji zatwierdzonej kontrolowanym pozwoleniem na budowę znajduje się oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej wymagane przepisem art. 20 ust. 4 Pr. bud.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., to projektant ponosi odpowiedzialność za opracowanie projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i z tytułu zaniedbań w tym zakresie ponosi odpowiedzialność zawodową (art. 95 pkt 4) i dyscyplinarną (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 41 pkt 1 ustawy z 15 grudnia 2000 r., o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa). W związku z powyższym nie zostały rażąco naruszone przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Pr. bud.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Organ odwoławczy zaznaczył, że analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] maja 2014 r. nie wykazała, aby doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w przywołanym wyżej miejscowym planie. Działka inwestycyjna o nr ew. [...] położona jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem MU, tj. na terenach zabudowy mieszkaniowej mieszanej z usługami towarzyszącymi - istniejące. Z projektu budowlanego wynika, że zagospodarowanie terenu nie ulega zmianie, zmianie nie ulegnie również funkcja budynku. Projektowana przebudowa ma na celu uzyskanie dodatkowej powierzchni sprzedaży i wszystkie parametry pozostają bez zmian za wyjątkiem zwiększenia powierzchni użytkowej o 115,61 m2 (projekt budowlany, opis techniczny, str. 3). Ponadto działka inwestycyjna położona jest w strefie GSA/OW, tj. strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej, strefy "OW" ochrony potencjalnej eksploracji archeologii, strefie GB, tj. strefie "B" ochrony konserwatorskiej oraz strefie Zl, tj. obiekt ujęty jest w ewidencji zabytków. Inwestor przedłożył decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] z [...] marca 2014 r., nr [...], znak: [...], udzielającą K. J. pozwolenia na przebudowę budynku usługowego. Zatem nie został również rażąco naruszony przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Natomiast zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 z p. zm.), budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Zdaniem GINB, wszystkie parametry pozostają bez zmian za wyjątkiem zwiększenia powierzchni użytkowej o 115,61 m2 (projekt budowlany, opis techniczny, pkt 1.4. dane techniczne, s. 3). Tym samym nie zmieni się usytuowanie budynku objętego spornym pozwoleniem na budowę. Nie doszło również do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.

Nie zasługuje na uwzględnienie zdaniem organu zarzut odwołania, że pozwolenie na budowę narusza art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja administracyjna skierowana jest wyłącznie do stron dysponujących interesem bezpośrednim, w omawianym przypadku do K. J.. Z materiału dowodowego nie wynika, aby kontrolowana decyzja o pozwoleniu była niewykonalna. Również zarzut, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.) nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W takiej sytuacji konieczne byłoby wykazanie, że samo podjęcie wykonania tej decyzji miałoby charakter przestępstwa lub wykroczenia, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło.

Z powyższą decyzją nie zgodził się F. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc pismem datowanym na dzień [...] września 2020 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzucił:

"1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 4 p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędną wykładnie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., skutkującą uznaniem, że w toku postępowania o pozwolenie, organ prowadzący to postępowanie nie jest uprawniony do weryfikacji oświadczenia wymienionego w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., podczas gdy ostatni z wymienionych przepisów nie może być wykładany w oderwaniu od pozostałych norm funkcjonujących w tymże akcie prawnym oraz w k.p.a.;

b) art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem o realizacji w drodze wykonania decyzji Starosty [...] z [...] maja 2014 r., o pozwoleniu na budowę zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, podczas gdy wykonanie inwestycji w sposób rażący naruszyło prawa i gospodarczo-ekonomiczne interesy skarżącego, a nadto decyzja Starosty [...] powoduje zagrożenie dla warunków sanitarnych, wszak naruszony został węzeł kanalizacyjny oraz naruszono mienia przez zajęcie części nieruchomości, stanowiącej własność skarżącego;

c) art. 28 ust. 2 p.b., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że skarżący nie jest stroną postępowania, zarówno w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, jak i w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...];

d) art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 p.b., poprzez jego błędną wykładnię oraz w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że organ nie jest uprawniony do weryfikacji prawdziwości oświadczenia wiedzy składanego przez inwestora, podczas gdy oświadczenie stanowi środek dowodowy poddany ogólnym regułą dowodowym wynikających z k.p.a., a także wykładnia taka stanowi realne zagrożenie naruszenia interesów osób trzecich;

e) art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zatwierdzony projekt przez Starostę [...] spełnia ustawowe wymagania, szczególnie w zakresie istniejącej zabudowy oraz granic sąsiednich nieruchomości, podczas gdy projekt obejmował część nieruchomości należącej do skarżącego;

f) art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Starosta [...] w sposób gwarantujący zachowanie praw osób trzecich dokonał sprawdzenia kompletności projektu budowlanego, podczas gdy projekt nie uwzględniał istniejącej zabudowy oraz granic sąsiednich nieruchomości;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że w toku postępowania o pozwolenie na budowę organ nie przeprowadza weryfikacji oświadczenia inwestora, o którym mowa w art. 32 ust. 2 pkt 4 p.b., podczas gdy oświadczenie to stanowi środek dowody poddany ogólnym regułą oceny dowodów, a niezbędną czynnością do ustalenia stanu faktycznego jest jego weryfikacja;

b) art. 8 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że organ postępowania dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie przeprowadza oceny prawdziwości oświadczenia inwestora, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., podczas gdy takie postępowanie jest sprzeczna z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej;

c) art. 75 § 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że oświadczenie złożone przez inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele mieszkanie zastępuje dowód tegoż prawa, podczas gdy ochrona prawa własności osób trzecich wymaga poddania oświadczenia normalnym regułom dowodowym;

d) art. 77 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, konsekwencją czego jest dopuszczenie się błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na uznaniu, że lokal należy do innej niż skarżący osoby, podczas gdy organ posiadał wyrok sądu przesądzający prawo do części nieruchomości zajętej podczas wykonywania prac budowlanych, a także polegającej na uznaniu, że:

- inwestor złożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, które odpowiadało stanowi faktycznemu, podczas gdy inwestycja budowlana realizowana na podstawie zaskarżonej decyzji doprowadziła do zajęcia części nieruchomości należącej do skarżącego, a więc naruszyła jego prawa własności, co stwierdzone zostało przez sąd w postępowaniu cywilnym;

- realizując zaskarżoną decyzję nie mogło dojść do powstania czynu zabronionego, podczas gdy zniszczenie cudzej rzeczy - jaką bezspornie jest ściana oraz sieć kanalizacyjna może wypełniać znamiona określone w art. 288 k.k.;

- nie ziściła się żadna z przesłanek nieważności decyzji, bądź przesłanek stwierdzenia jej wygaśnięcia, podczas gdy decyzja może zostać uznana za nieważności, choćby z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa;

e) art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego skutkującą uznaniem okoliczności wymienionych w lit. d powyżej za udowodnione, podczas gdy nie opowiadają one stanowi faktycznemu niniejszej sprawy;

f) art. 156 § 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], a w szczególności wymienione w:

- pkt 2, a tj. uznano, że decyzja Starosty [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa podczas, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu na nieruchomości, do której inwestor nie posiada prawa dysponowania stanowi rażące naruszenie prawa, a nadto decyzja wydana przez tenże organ jest rażąco sprzeczna z art. 5 ust. 1 pkt 9 art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 4, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b., oraz art. 7 k.p.a.;

- pkt 5, a tj. uznano, że decyzja Starosty [...] była wykonalna w dniu jej wydania, podczas gdy w rzeczywistości w świetle prawa cywilnego, karnego, a także Prawa budowlanego zaskarżona decyzja jest niewykonalna, a jej niewykonalność ma charakter trwały, a nadto realizacja uprawnień nadanych inwestorowi w drodze zaskarżonej decyzji prowadzi do popełnienia czynu niedozwolonego w rozumieniu prawa cywilnego;

- pkt 6, a tj. uznano, że wykonanie decyzji nie wywołałoby czyn zagrożony karą podczas, gdy wykonanie zaskarżonej decyzji oceniając na dzień jej wykonania prowadzić mogło do popełnienia czynu określonego w art. 288 k.k., a także art. 59f i art. 93 p.b.;

g) art. 162 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy decyzja Starosty [...] wobec nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia uzasadnia ochrona interesu skarżącego (strony)".

Pełnomocnik skarżącego wniósł o "uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i wydanie nowej decyzji uwzględniającej wniosek oraz odwołanie skarżącego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]" lub "o stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji Starosty [...], ewentualnie (w razie nie przychylenia się do powyższego wniosku), o uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania (...)".

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Podniesiono m.in., że organ postępowania o pozwolenie na budowę nie dokonał sprawdzenia oświadczenia przed wydanie decyzji, co mogłoby zagwarantować ochronę praw i interesów skarżącego, a przeprowadził ją dopiero post factum. Starostwa [...]dysponował środkami dowodowymi, które mogłyby bez powstania trudności i spowodowania przewlekłości umożliwić weryfikację oświadczenia. Przykładowo wśród nich wymienić można dowód z rejestru gruntów, map, ksiąg wieczystych lub przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków - właścicieli nieruchomości sąsiednich. Opisane powyżej postępowanie jest uzasadnione choćby treścią art. 4 Pr. bud., a więc obowiązkiem legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem prawem własności. W przeciwnym wypadku, wobec braku takiego prawa po stronie inwestora, organ zobowiązany jest do wydania decyzji negatywnej w zakreślenie pozwolenia na budowę. W świetle powyższego nie sposób uznać, aby zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zaś decyzja Starosty [...] była prawidłowa.

W ocenie pełnomocnika skarżącego obie decyzje powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Nie jest możliwe wydanie, a co za tym idzie wykonanie, decyzji, która została skierowana do podmiotu, który nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością. Taka decyzja będzie ex lege nieważna oraz jednocześnie bezprzedmiotowa. Niezasadnym jest zatem wydanie decyzji, która oparta zostanie za niezweryfikowanym stanie faktycznym, gdyż obarczona zostaje ona wysokim ryzykiem wadliwości. Opisane działanie tworzy również niepożądany stan niepewności prawnej i może prowadzić - jak w niniejszej sprawie - do powstania szkody. Nadto uznanie argumentacji organu II instancji za zasadną niejako czyni normę wynikającą z art. 4 Pr. bud. za martwą. Każdy inwestor mógłby złożyć oświadczenie, które nie byłoby zgodne z art. 4 i definicją z art. 3 pkt 11 Pr. bud., i liczyć na niepowzięcie wątpliwości, a w konsekwencji usankcjonowanie ostateczną decyzją jego zamiaru. Wyłącznie możliwości badania oświadczenia przez organ administracji nie jest do pogodzenia z zasadą praworządności oraz ochroną uzasadnionych interesów i praw, w tym przypadku prawa własności osób trzecich. Jednocześnie taka wykładnia przepisów prowadzi do naruszenia art. 21 Konstytucji RP, a także jest wewnętrznie sprzeczna w obrębie jednego aktu normatywnego, a tj. szczególnie w relacji art. 4 - art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud.

Powołując liczne orzecznictwa sądów administracyjnych, pełnomocnik skarżącego podniósł, że oświadczenie inwestora powinno podlegać każdorazowej weryfikacji w drodze przeprowadzenia wszelkich niezbędnych i dostępnych środków dowodowych. GINB po powzięciu informacji o złożeniu niezgodnego z prawdą oświadczenia inwestora powinien orzec o nieważności decyzji pomimo, że wiedzę tą powzięto po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem decyzja Starosty [...], jest nieważna, albowiem wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto decyzja Starosty [...] jest niewykonalna, a przeszkodę do jej wykonania stanowi prawo własności. Wykonanie decyzji doprowadziło do naruszenia posiadania części nieruchomości przez skarżącego. Pozwala to uznać, że naruszony został przez inwestora zakaz ingerować w cudze prawo własności, którego zakres reguluje art. 140 k.c., nie zaś decyzja o pozwoleniu na budowę. Skarżący podkreślił, że uzyskał ochronę przysługującego mu prawa własności w toku postępowania cywilnego. Wskazana okoliczność powinna przesądzić o niewykonalnym charakterze decyzji, gdyż skierowana została do podmiotu, który nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością. Niewykonalność decyzji ma charakter trwały i wynika z uwarunkowań prawnych, co przesądza o nieważności decyzji wynikającej z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, wykonanie decyzji Starosty [...] doprowadziłoby również do popełnienia czynu zagrożonego karą. Bezspornie oceniając na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, istniało realne zagrożenie popełnienia czynu określonego w art. 288 k.k. oraz w art. 93 Pr. bud.

Organ, który po złożeniu oświadczenia i po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę poweźmie wątpliwości co do prawdziwości złożonego oświadczenia, (co miało miejsce w niniejszym stanie faktycznych), zobligowany jest przez przesłanki interesu społecznego, ale także indywidualnego stron postępowania do rozważenia możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z uwagi na to, że stała się ona bezprzedmiotowa. Zatem jeśli inwestor złożył oświadczenie niezgodne z prawdą i nie posiada prawa do nieruchomości wymienionego w art. 3 pkt 11 Pr. bud., decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogłaby zostać wydana, bowiem budowa nie mogłaby zostać zrealizowana.

Skoro zatem dopuszczalne jest wygaszenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy dochodzi do utraty prawa do dysponowania nieruchomością, tym bardziej organ powinien stwierdzić nieważność decyzji, skoro inwestor nigdy nie dysponował prawem do nieruchomości, na której zamierzał zrealizować budowę z uwagi na jej niewykonalność i rażącą niezgodność z prawem.

Skarżący zaznaczył również, że organ powinien obrać samodzielnie, poza treścią wniosku, odpowiednią drogę do zapewnienia stanu zgodnego z prawem. W związku z tym, jeśli organ nie stwierdził zasadności stwierdzenia nieważności decyzji, powinien rozważyć możliwość stwierdzenia jej bezprzedmiotowości i w tej drodze doprowadzić do jej wygaszenia.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżona decyzja (i decyzja organu I instancji) nie naruszała prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie była zasadna.

1. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej nie służy ponownej weryfikacji prawidłowości załatwienia sprawy co do istoty, ale rozważeniu, czy określoną decyzję obciążają enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. wymienione ciężkie wady nakazujące wyeliminować ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

W wyroku z 16 maja 2018 r. sygn. II OSK 1598/16 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że postępowanie nieważnościowe nie jest "trzecią instancją" pozwalającą na merytoryczną ocenę sprawy administracyjnej załatwionej decyzją ostateczną, gdyż zakres stosownych rozważań organu nadzoru powinien zostać zawężony jedynie do oceny zaistnienia przesłanek nieważnościowych.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, które zakończyło się kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją, jest postępowaniem szczególnego rodzaju. Jego przedmiotem, a zarazem wyznacznikiem granic dopuszczalności badania, jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, objęta kontrolą organu, rzeczywiście nie była obarczona którąkolwiek z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - a więc, czy dana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Z naruszeniem prawa przez organ mamy do czynienia wówczas, gdy orzeka on wbrew przepisowi prawa, stosuje prawo błędnie (np. poprzez orzeczenie na podstawie przepisu niemającego zastosowania w sprawie) lub dokonuje wykładni prawa w sposób sprzeczny z jego oczywistą treścią (a więc in fraudem legis). Zwykłe naruszenie przez organ prawa nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności wadliwie podjętej decyzji. Jest to podstawa do skutecznego odwołania się od wadliwego orzeczenia i – w toku zwykłego postępowania przed organem II instancji – do uchylenia błędnej decyzji.

Podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego może być natomiast wyłącznie tzw. kwalifikowane naruszenie prawa, które ustawodawca określa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., jako "rażące". Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (tak też B. Adamiak, w komentarzu do art. 156 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016, R. Kędziora w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego (kom. do art. 156), Wyd. 4, Warszawa 2014 r.).

O rażącym naruszeniu prawa można mówić również wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (tak słusznie NSA w wyroku z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, Nr 2, s. 26).

Za rażące może być uznane tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 (ONSA 1993, Nr 1, poz. 23) "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (...)".

Zgodnie z - w pełni podzielanym przez tut. Sąd - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 sierpnia 2016 r., VII SA/Wa 2822/15, "dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, że miało ono charakter rażący. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 KPA. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej".

Jak ponadto słusznie wyjaśnił NSA w wyroku z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89 (ONSA 1989, Nr 1, poz. 50 z komentarzem H. Starczewskiego, GAP 1989, Nr 24, s. 45), rażąco narusza prawo również taka decyzja administracyjna, która została wydana wbrew jednoznacznemu zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów prawa materialnego.

Zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie dość jednolicie podkreśla się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. Dla określenia stopnia istotności naruszenia prawa i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Zważyć przy tym trzeba (za Naczelnym Sądem Administracyjnym), że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że powinna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. "Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 k.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Poza tym, szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi (tak np. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18, CBOSA).

Ów nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wynika również z tego, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego. Zawsze musi być oceniane w kontekście ujętej w art. 2 Konstytucji R.P. zasady pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2229/18, CBOSA).

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie bezsporne ustalenie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu nadzorczym - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty. "Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie, jako organ kasacyjny" (op. cit.).

2. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy, będącej przedmiotem orzeczenia tut. Sądu należy stwierdzić, co następuje.

Słusznie oceniły organa obu instancji, że decyzja Starosty [...] z [...] maja 2014 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca K. J. pozwolenia na przebudowę budynku usługowego - budowę stropu w budynku usługowym nie była nieważna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a.

Skarżący, w piśmie datowanym na [...] kwietnia 2016 r., inicjującym postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, jako przyczynę nieważności wskazał "prowadzenie prac ujętych w tej decyzji w sposób niezgodny ze sztuką budowlaną", wskazując na przerwanie instalacji kanalizacyjnej i zniszczenie pomieszczenia, przez które przechodziła, stanowiącego część mieszkania skarżącego. Dlatego też organ I instancji oceniał przy podejmowaniu decyzji w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, czy taki zarzut mieści się w katalogu przewidzianym w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., zasadnie oceniając w uzasadnieniu, że kwestia sposobu wykonania robót budowlanych nie jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Organ ten badał również wystąpienie innych potencjalnie przesłanek nieważności decyzji, nie ograniczając tego badania do pkt. 2 § 1 art. 156 k.p.a.

W toku nadzwyczajnego postepowania pierwszoinstancyjnego przed Wojewodą [...], skarżący – ani jego pełnomocnik – nie powoływali się na kwestie związane z nieprawdziwym oświadczeniem inwestorki o posiadanym prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. W odwołaniu od decyzji Wojewody [...]z [...] sierpnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego – jako przesłanki stwierdzenia nieważności – wskazywał wprawdzie pkt. 2, 4, 5, 6 § 1 art. 156 k.p.a., ale w żaden sposób nie odnosił rażącego naruszenia prawa do braku ww. prawdziwego oświadczenia inwestorki. Oznacza to, że profesjonalny pełnomocnik skarżącego do dnia wydania decyzji przez GINB albo nie wiedział o okolicznościach dotyczących wystąpienia Starosty [...] z [...] maja 2016 r. z doniesieniem o możliwości popełnienia przestępstwa złożenia przez inwestorkę nieprawdziwego oświadczenia (a nie, jak mylnie jest to określane, "fałszerstwa"), albo – słusznie - nie wiązał tego faktu z którąkolwiek z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Na kwestie związane z ww. oświadczeniem o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane zwrócił uwagę w postępowaniu nadzwyczajnym dopiero organ II instancji, nie ograniczając oceny wyłącznie do tych przepisów Prawa budowlanego, które rozważał organ I instancji, co świadczy o tym, że GINB należycie prawnie nie poprzestał na ocenie stanu faktycznego ustalonego przez Wojewodę, ale przeprowadził własne postępowanie co do meritum sprawy, będącej przedmiotem postepowania nadzwyczajnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że GINB prawidłowo ocenił fakt potencjalnie nieprawdziwego oświadczenia inwestorki i jego prawne znaczenie w aspekcie dyspozycji art. 32 ust. 4 pkt. 1 i 2 i art. 33 ust. 2 pkt. 2 i 3 Pr. bud. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Oceniając bowiem poprawnie – w kontekście istniejących akt postępowania administracyjnego w sprawie - że w dacie wydawania kwestionowanego co do ważności pozwolenia na budowę Starosta [...] nie miał podstaw do kwestionowania prawdziwości ww. oświadczenia (nie miał wiedzy o okolicznościach, które stały się podstawą do wystąpienia z 27 maja 2016 r. z doniesieniem o możliwości popełnienia przestępstwa), a prawo obowiązujące nie nakazywało mu badania prawdziwości oświadczenia, słusznie stwierdził organ II instancji, że wydanej przez organ architektoniczno budowlany decyzji zezwalającej na budowę nie można z tego powodu zarzucić wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.

Należy wyjaśnić, że organ administracji architektoniczno budowlanej jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego sprawdzającego prawdziwość twierdzenia inwestora, że legitymuje się prawem do terenu na cele budowlane. Złożenie oświadczenia, na odpowiednim formularzu pod rygorem odpowiedzialności karnej, jest czynnością dowodową, procesową, która prowadzi do wykazania okoliczności spełniania przesłanki wymaganej prawem materialnym (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 567/17, CBOSA). Przepisy Prawa budowlanego nie wymagają, aby inwestor wykazał się posiadaniem tytułu prawnego do nieruchomości, a organ co do zasady nie ma podstaw do kwestionowania oświadczenia inwestora, złożonego w tym zakresie pod rygorem odpowiedzialności karnej. Dopiero w sytuacji powzięcia uzasadnionych wątpliwości lub kwestionowania przez strony postępowania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ architektoniczno budowlany zobowiązany jest kwestię tę wyjaśnić, nie poprzestając wyłącznie na odnotowaniu faktu złożenia przez inwestora wskazanego wyżej oświadczenia. Z akt sprawy nie wynika jednak (i skarżący tego nie twierdził), że w postępowaniu przed Starostą [...] w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę którakolwiek ze stron fakt taki kwestionował.

Okoliczność zaś wadliwości oświadczenia inwestorki, która ujawniła się po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę – jako, że jeden z dowodów, na którego podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazał się fałszywy – nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, ale wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzja ostateczną (art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a.). Tym niemniej, jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z 3 października 2016 r. prokurator Prokuratury Okręgowej, delegowany do Prokuratury Rejonowej w [...] zatwierdził postanowienie tamtejszej Komendy Rejonowej Policji o umorzeniu dochodzenia w sprawie poświadczenia nieprawdy w ww. oświadczeniu.

Fakt nieprawdziwego oświadczenia o prawie do władania gruntem na cele budowlane, nieznany organowi w dniu wydawania pozwolenia na budowę (a nawet gdyby organ administracji miał wiedzę o takiej okoliczności), stanowiłby przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania, a nie przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 27 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 129/17, CBOSA).

GINB prawidłowo też dokonał oceny tych przepisów Prawa budowlanego, których naruszenia w sposób rażący mógł dopuścić się organ w postępowaniu zwyczajnym. Przeanalizował prawidłowość prawną działania Starosty [...] w kontekście art. 35 ust. 1 pkt. 1 oraz § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dokonując własnej (poprawnej) oceny projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] maja 2014 r., nr [...] w aspekcie potencjalnego rażącego naruszenia prawa miejscowego lub przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane.

Organ II instancji uzasadnił również, dlaczego – wbrew twierdzeniom skarżącego – w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 4, 5 i 6 k.p.a. Uzasadnienie decyzji GINB w tym zakresie nie jest być może zbyt obszerne, ale też i należy je odczytywać w kontekście poczynionych przez GINB ustaleń faktycznych (tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy ul. [...]w [...] tego, że roboty budowlane zostały zaprojektowane w lokalu użytkowym K. J. i zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] maja 1998 r., o samodzielności lokalu w budynku przy ul. wraz z dokumentacją stanowiącą podstawę wydania tego zaświadczenia, z których wynikało, że inwestorka posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Słusznie też organ odwoławczy stwierdził – odnosząc się do odwołania skarżącego – że kwestie odszkodowanie za ewentualne szkody na skutek wykonywania robót budowlanych maja charakter cywilno- a nie administracyjnoprawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc się do zrzutów skargi, stwierdza też, ze zgodnie z art. 288 § 1 Kodeksu karnego, ten kto cudzą rzecz niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. Sprawcą przestępstwa z art. 288 § 1 k.k. może być każdy. Może ono być jednak popełnione tylko umyślnie, w obu formach zamiaru. Uszło uwadze pełnomocnika skarżącego, że po pierwsze, potencjalne uszkodzenie rzeczy skarżącego nastąpiłoby w wyniku wykonywania robót budowlanych, a nie że to "decyzja w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą" (art. 157 § 1 pkt. 6 k.p.a.). Po drugie, z uwagi na ograniczenie strony podmiotowej przestępstwa przewidzianego w art. 288 § 1 k.k. wyłącznie do umyślności, nieumyślne zniszczenie, uszkodzenie lub uczynienie rzeczy niezdatną do użytku może stanowić podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej, ale tylko na gruncie prawa cywilnego (por. np. teza 54 i n. w: A. Zoll (red.), Kodeks karny. Część szczególna. Tom III. Komentarz do art. 278-363 k.k., wyd. IV, WK 2016). "Sprawca musi obejmować umyślnością desygnaty wszystkich znamion typu czynu zabronionego, w tym także skutek w postaci zniszczenia, uszkodzenia lub uczynienia niezdatną do użytku rzeczy, w stosunku do której podejmuje swoje zachowanie" (op. cit.).

Prawidłowo prawnie – i zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą - stwierdził też GINB, że organ administracji architektoniczno budowlanej pozbawiony jest możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu, a samej ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w Prawi budowlanym. Za założenia projektowe pełną odpowiedzialność ponosi bowiem autor projektu budowlanego, a organ nie może kwestionować przyjętych przez niego rozwiązań. Kontroli organu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę podlega bowiem projekt zagospodarowania terenu, co wyraźnie wynika z treści art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Kontrola projektu budowlanego może zaś dotyczyć tylko obszaru wyznaczonego treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., tj. zgodności z ustaleniami miejscowego planu albo z decyzją o warunkach zabudowy.

Z powyższych przyczyn zarzuty pełnomocnika skarżącego, podniesione w pkt. 1 lit. d – g oraz pkt. 2 lit. a – e Sąd uznał za niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 4 Pr. bud. i sposobu ujęcia oraz uzasadnienia tego zarzutu przez pełnomocnika skarżącego należy wyjaśnić, że zasada wolności budowlanej "nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP" (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1942/18, CBOSA). Zasada ta jednak – wbrew zarzutom skargi – nie jest w żaden sposób powiązana z tym, że w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę organ prowadzący to postępowanie jest "uprawniony do weryfikacji oświadczenia wymienionego w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.". Jak już była o tym mowa, organ taki może sprawdzać zgodność złożonego oświadczenia, ale wówczas tylko, gdy ma podstawy do poddawania w wątpliwość jego prawdziwość.

Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., gdyż "wykonanie inwestycji w sposób rażący naruszyło prawa i gospodarczo-ekonomiczne interesy skarżącego, a nadto decyzja Starosty [...] powoduje zagrożenie dla warunków sanitarnych, wszak naruszony został węzeł kanalizacyjny oraz naruszono mienia przez zajęcie części nieruchomości, stanowiącej własność skarżącego" jest niezasadny z przyczyn już częściowo omówionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku (kwestie odszkodowawcze).

Zgodnie z ww. art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. obiekt budowlany, jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa, to interesy mające umocowanie w przepisach prawa. Nie chodzi jednak o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1643/19, CBOSA).

Tym niemniej, art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. nie stanowi samodzielnej podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Jest to ogólna zasada Prawa budowlanego, która wymaga powiązania z konkretnym, naruszonym przepisem prawa materialnego i to takim, którego skutki naruszenia nie są normowane odrębnymi przepisami, w tym prawa cywilnego. Jak słusznie stwierdził NSA w wyroku z 11 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1178/18, (CBOSA), "Prawo budowlane nie zajmuje się kwestiami związanymi z naruszeniem prywatność. Prawo budowlane ma za swój przedmiot uzasadnione interesy osób trzecich, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Celem ich wykazania wymagane jest wskazanie naruszenia konkretnych przepisów prawa. Nie można w tym zakresie ferować dowolnych wniosków i żądań, ponieważ nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść realizacja danej inwestycji, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszenia interesu prawnego. Jednak uzasadnione interesy osób trzecich to prawnie inna kategoria niż prawo do prywatności, którego domeną jest zasadniczo prawo cywilne, regulujące kwestie prawa sąsiedzkiego i miru domowego".

Dodania wymaga, że skarżący może domagać się ochrony naruszonego prawa własności lub posiadania - podobnie, jak odszkodowania - ale przed sadem powszechnym i w sposób prawem przewidziany (np. art. 222 § 1 lub § 2 Kodeksu cywilnego, art. 344 § 1 k.c. i in.).

Zarzut naruszenia "art. 28 ust. 2 p.b., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że skarżący nie jest stroną postępowania, zarówno w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, jak i w przedmiocie stwierdzenia nieważności" jest niezrozumiały, gdyż z akt sprawy (w tym skutecznego wniesienia skargi do tut. Sądu) wynika, że skarżący był stroną postępowania administracyjnego.

Odnośnie zarzutu naruszenia "art. 162 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy decyzja Starosty [...] wobec nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia uzasadnia ochrona interesu skarżącego (...)" należy stwierdzić, co następuje. Po pierwsze, przepisu prawa nie można naruszyć przez jego niezastosowanie. Taki zarzut stanowi błąd logiczny, tzw. contradictio in adiecto. Prawo można naruszyć wyłącznie przez błędne zastosowanie lub wadliwą wykładnię. Po drugie, art. 162 § 1 k.p.a. (zakładając, że pełnomocnik miał na myśli tą jednostkę redakcyjną powołanego przez siebie artykułu) dotyczy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji - jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony lub została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Żadna z opisanych przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w ww. trybie w niniejszej sprawie nie zaistniała.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, GINB przeprowadził postępowanie odwoławcze po należytym i niezależnym od organu I instancji ustaleniu stanu faktycznego, dokonując oceny wszelkich istotnych dowodów w sprawie, nie przekraczając granic ich swobodnej oceny (zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Zarówno poprawność postępowania, jak i subsumpcji prawnej decyzji organu odwoławczego przesądza o tym, że organ nie podważył zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a wręcz przeciwnie. Sporządził uzasadnienie decyzji w sposób odpowiadający art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W związku z tym, że reasumpcja prawna organu, dokonana w oparciu o tak ustalony stan faktyczny, potwierdziła prawidłowość decyzji organu I instancji, GINB poprawnie zastosował art. 139 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję Wojewody.

3. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.