Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 576/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 2, art. 18 ust. 3, art. 18 ust. 3a
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 11
journal: Dz.U. 2007 nr 50 poz 331
law: Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.
article: art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 28, art. 61 par. 4, art. 62, art. 104 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Beata Ziomek (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 681/10 w sprawie ze skargi J. M. D. S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 września 2010 r. o sygn akt II SA/Bd 681/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. D. S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że wnioskiem z dnia 12 stycznia 201 Or. J. M. D. S.A. w K. wystąpiła o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu w sklepie spożywczym przy ul. Ł. 24 w T. Przedmiotowy wniosek został złożony w ramach naboru wniosków, ogłoszonego przez organ w związku z możliwością rozdysponowania zezwoleń dla 4 nowych punktów sprzedaży napojów alkoholowych, w ramach obowiązującego w 2010 r. limitu 88 punktów sprzedaży napojów alkoholowych określonego w § 1 uchwały nr 363/93 Rady Miasta T. z dnia 15 lipca 1993r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T. Wpłynęło 21 wniosków, z których wszystkie uzyskały pozytywną opinię Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T.

Organ i instancji przyznał zezwolenia czterem przedsiębiorcom, krótko uzasadniając każde zezwolenie. Odmawiając udzielenia zezwolenia J. M. D. S.A. w K. organ I instancji wskazał, że z uwagi na wyczerpanie limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych, brak jest możliwości przyznania zezwoleń pozostałym przedsiębiorcom, zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), zwanej dalej u.w.t. oraz § 1 § 1 powołanej uchwały nr 363/93 Rady Miasta T. z dnia 15 lipca 1993r.

Sygn. akt II GSK 576/11

W odwołaniu J. M. D. S.A. w K. zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 62 poprzez jego niezastosowanie i mimo większej ilości wnioskodawców niż wolnych punktów sprzedaży nie przeprowadzenie jednego postępowania, a także naruszenie art. 18 ust. 2 i 3 u.w.t. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem zbyt dowolnych i różnorodnych kryteriów udzielenia zezwolenia i w efekcie przekroczenie granic uznania administracyjnego.

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło, że bezspornie wyczerpany limit punktów sprzedaży napojów alkoholowych stanowi negatywną przesłankę w przedmiocie wydania zezwolenia. Zarzut naruszenia art. 62 k.p.a., w myśl którego w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony, nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku wszczęcia i prowadzenia przez organ jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony natomiast w rozpoznawanej sprawie każdy z wnioskodawców ubiegał się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych dla innego punktu sprzedaży, co oznacza różny stan faktyczny spraw prowadzonych w związku ze złożonymi wnioskami przedsiębiorców. Zdaniem organu interes prawny przysługuje przedsiębiorcy tylko we własnej sprawie, zatem stosownie do treści art. 28 k.p.a. nie występuje wielość stron, co mogłoby uzasadniać zastosowanie art. 62 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. J. M. D. S.A. w K. domagała się stwierdzenia jej nieważności.

Rozpatrując skargę WSA w B. jak podniesiono na wstępie, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że rozstrzygnięcie w sprawach udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych następuje w formie decyzji, która ma charakter uznaniowy. Granice uznania wyznaczają przepisy art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 u.w.t. oraz art. 7 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie na cztery

Sygn. akt II GSK 576/11

zezwolenia wpłynęło dwadzieścia jeden wniosków i wszystkie spełniały kryteria ustawowe. Z uwagi na ten stan Sąd uznał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności zagadnienia, czy rozpoznanie sprawy powinno dotyczyć jednej sprawy administracyjnej z udziałem wszystkich zainteresowanych (ewentualnie czy istniały podstawy do połączenia wszystkich wnioskodawców na zasadzie art. 62 k.p.a.), czy też należało prowadzić wiele niezależnych od siebie postępowań odpowiadających liczbie złożonych wniosków powiązanych z konkretnymi punktami sprzedaży napojów alkoholowych. Powyższa kwestia budzi rozbieżność w orzecznictwie.

Według wypracowanego stanowiska doktryny, jak i orzecznictwa jeszcze z okresu przed wejściem w życie obecnej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w tego typu postępowaniach odwołanie się od decyzji odmawiającej przyznania uprawnienia jednemu z ubiegających się musi być skuteczne wobec wszystkich, i to niezależnie od tego, czy jest prowadzona jedna sprawa, czy też doszło do połączenia spraw wszystkich wnioskodawców na podstawie art. 62 k.p.a. I tak w świetle wyroku NSA z 8 kwietnia 1981 r. SA 337/81 (ONSA 1981/1/30, LEX Nr 9613), załatwiając sprawę, w której w charakterze stron występuje kilka osób o rozbieżnych interesach, organ administracji państwowej powinien, stosując przepis art. 62 k.p.a., wydać jedną decyzję, w której rozstrzyga o istocie sprawy w stosunku do wszystkich zainteresowanych, albowiem wydawanie decyzji odrębnie dla strony, której przyznano uprawnienie, i odrębnie dla strony, której odmówiono przyznania tego samego uprawnienia, nie dając przy tym stronom decyzji wzajemnie do wiadomości, jest wadą postępowania ograniczającą prawa stron do złożenia odwołania i może skutkować uchyleniem decyzji. Podobne stanowisko zajęto w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 1988 r., i SA 755/87 (z aprobującą glosą J. Łętowskiego; OSP 1990/1-3/178), dotyczącym rozpoznania wniosków o przydział działek budowlanych. Jak zwrócono uwagę, przy rozpatrywaniu spraw administracyjnych, w których organ administracji dokonuje według uznania wyboru osoby, której przyznaje uprawnienie decyzją administracyjną, organ ten związany jest konstytucyjną zasadą równości obywateli (art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL). Powinien więc sformułować jasne, jednakowe i jednoznaczne kryteria oceny składanych wniosków, a ponadto powinien wszystkich wnioskodawców traktować jako strony jednego postępowania administracyjnego (art. 62 k.p.a.), aby ewentualne

Sygn. akt II GSK 576/11

odwołanie się od decyzji odmawiającej przyznania uprawnienia jednemu z ubiegających się było skuteczne wobec wszystkich.

Wspomnianą zasadę dostrzegł ustawodawca, czego przykładem jest przepis art. 183 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z tym przepisem do zezwoleń, o których mowa w art. 9, 18 i 181 oraz opłat, o których mowa w art, 111, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. -Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej. Zatem, przy rozpatrywaniu złożonych wniosków o udzielenie omawianych zezwoleń należy prowadzić jedno postępowanie, w ramach którego przeprowadza się rozprawę administracyjną, co wprost wynikało z przepisu art. 28 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy Prawo działalności gospodarczej. Uregulowanie to obowiązywało do momentu wejścia w życie ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007, Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Po tym okresie, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, nie nastąpiła żadna zmiana w stanowisku doktryny w zakresie kontynuacji przyjętych dotychczas rozwiązań.

Natomiast po wejściu w życie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej odnotowano rozbieżność orzecznictwa w omawianej kwestii. Jednakże Sąd pierwszej instancji przychylił się do stanowiska zajętego w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 sierpnia 2007 r., II SA/Bd 454/07 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 marca 2008 r., I! SA/Bk 891/07, kontynuujących dotychczasową linię orzecznictwa.

Sąd pierwszej instancji dokonał również przeglądu piśmiennictwa, gdzie zgodnie prezentuje się stanowisko, że w sytuacji, gdy organ zezwalający dysponuje ograniczoną i niepodzielną ilością zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o ich przydziale orzeka w formie jednej decyzji administracyjnej. Jedyne rozbieżności dotyczyły występowania przesłanek zastosowania w tej sytuacji przepisu art. 62 k.p.a. I tak, zdaniem B. Adamiak (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, C. H. BECK, Warszawa 2006, wydanie 8, s. 355), organ winien prowadzić jedną sprawę administracyjną, bez zastosowania art. 62 k.p.a. Natomiast według R. Sawuła (w Komentarzu do Wychowania w Trzeźwości i Przeciwdziałania Alkoholizmowi, Rzeszów 2003, s. 196) oraz I. Skrzydło-Niżnik i G. Zalas (w

Sygn. akt II GSK 576/11

Komentarzu do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Zakamycze 2002 s. 302), w takich przypadkach ma zastosowanie przepis art. 62 k.p.a.

Rozumienie potrzeby konieczności prowadzenia jednego postępowania, przy rozdziale niepodzielnych dóbr, znalazło także wyraz w szczególnych regulacjach ustawowych, czego przykładem może być przepis art. 34 ust. 2 ustawy z 29 grudnia 1992 r., o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2004 r., Nr 253, poz. 2531 ze zm.), jak również przepis art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540), a także ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010, Nr 113, poz. 759), które jako tryb udzielania zamówień wprowadziły postępowania przetargowe, charakteryzujące się łącznym rozpoznaniem wniosków i możliwością wzajemnego zaskarżenia decyzji przez wszystkie zainteresowane podmioty.

Powyższe regulacje, jak podniósł Sąd pierwszej instancji, stanowią ważny punkt odniesienia, szczególnie w występującej w sprawie sytuacji, kiedy po wejściu w życie ustawy z 2 iipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej przepis art. 183 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zmienił swą treść, przez co nie odsyła do uregulowań, które zawierała do tego dnia ustawa Prawo działalności gospodarczej, gdzie przewidziano prowadzenie jednego postępowania o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Nie ma jednak, zdaniem Sądu pierwszej instancji, żadnych zasadnych przesłanek dla zmiany dotychczasowego orzecznictwa, zwłaszcza mając na względzie zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust.1 Konstytucji RP.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w sprawie organy ani nie uznały, że zachodzi tożsamość sprawy w stosunku do wszystkich wnioskodawców, którzy złożyli 21 wniosków o przyznanie zezwoleń, ani też nie uznały potrzeby zastosowania przepisu art. 62 k.p.a. celem połączenia spraw do wspólnego rozpatrzenia, co doprowadziło do negatywnych następstw procesowych. Przejawiło się to w postaci doręczenia decyzji o przyznaniu zezwolenia jedynie wnioskodawcom, którzy zezwolenia te uzyskali, a decyzje odmowne przyznano jedynie tym wnioskodawcom, którym odmówiono takiego uprawnienia. W efekcie motywy pozytywnych rozstrzygnięć

Sygn. akt II GSK 576/11

zostały zatajone, albowiem nie znali ich wnioskodawcy, którym odmówiono zezwolenia, a nawet podmioty, które je uzyskały, albowiem udzielone zezwolenia nie zawierały uzasadnień. Spółka J. M. D. S.A. w K. nie mogła więc ani poznać przyczyn, dla których zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych uzyskały inne podmioty, ani też, według intencji organów, nie mogła zaskarżyć tych rozstrzygnięć.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zachodziły przesłanki do prowadzenia jednego postępowania, a to z uwagi na wielość stron w jednej sprawie. W tych warunkach należyte gwarancje procesowe wymagają sytuacji, aby złożenie odwołania przez jedną ze stron oznaczało zaskarżenie rozstrzygnięcia w jego całokształcie, a więc w odniesieniu do wszystkich stron. Jest to możliwe przy uznaniu, że mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, w której prawa i obowiązki wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej. Toteż, organy naruszyły takie przepisy postępowania administracyjnego, jak art. 7, art. 8, art. 10 i art. 15 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. Jednakże nie jest zamiarem Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie toczącej się nieprzerwanie dyskusji w przedmiocie interpretacji przepisu art. 62 k.p.a. i jego ewentualnego powołania w niniejszej sprawie. Istotnym jest natomiast, że w warunkach niniejszej sprawy brak było podstaw do prowadzenia odrębnych postępowań.

WSA w B. podkreślił, że udzielając zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych organ związany jest przesłankami dopuszczalności jego wydania określonymi w art. 18 ust. 2 i 3 u.w.t., co do liczby punktów sprzedaży ustalonej dla terenu gminy oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży. Nie oznacza to jednak dla organu obowiązku prawnego wydania zezwolenia tylko dlatego, że nie zachodzą powyższe przeszkody. Przyjmując uznaniowy charakter decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych należy zaakcentować obowiązek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia kierując się regułami zawartymi w art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 u.w.t. oraz przepisem art. 7 nakazującym przy załatwianiu sprawy uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu organ powinien dokonać jasnego i precyzyjnego określenia kryteriów wyboru, które byłyby jednakowe dla ubiegających się o konkretne zezwolenie, zaś organ odwoławczy był zobligowany do ponownego dokonania ich weryfikacji. Takich

Sygn. akt II GSK 576/11

działań organ nie podjął co uzasadnia przyjęcie, że działania organu noszą cechy dowolności i podważają zaufanie obywateli do organów administracji pubiicznej (art. 8 k.p.a.). Zastosowanie dodatkowych kryteriów wyboru do czterech podmiotów, które otrzymały zezwolenie, a nadto kryteriów różnorodnych bez odniesienia do pozostałych wnioskodawców świadczy o przekroczeniu przez organ I instancji granic uznania administracyjnego, zaś organ II instancji poprzestając na ocenie tej decyzji jako prawidłowej i nie ustosunkowując się dodatkowo do zarzutów odwołania, wadliwość tę zaakceptował, 2 podniesionych względów całość materiału sprawy uzasadnia stwierdzenie, że organy naruszyły takie przepisy postępowania administracyjnego, jak art. 7,8, 10,15 w zw. z art. 127 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie prawa materialnego tj. art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Prezydent Miasta T. jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. przekroczyło granice uznania administracyjnego poprzez nie określenie jasno i precyzyjnie jednakowych kryteriów wyboru dla ubiegających się o określone zezwolenie, które zostałyby zweryfikowane przez organ zezwalający i organ II instancji odnośnie spełniania poszczególnych kryteriów przez wnioskodawcę, którego dotyczy konkretna decyzja oraz nie dokonanie konwalidacji powyższego uchybienia przez organ II instancji;

a także naruszeniu przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku w uzasadnieniu wyroku wskazań co do

dalszego postępowania, pomimo, że w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być

ponownie rozpatrzona przez organ administracji;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez uznanie, ze nastąpiło

naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy oraz istotne

naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik

c) Sygn. akt II GSK 576/11

sprawy, mimo, ze Sąd nie wskazał na czym naruszenie przepisów prawa materialnego miałoby polegać, jak również nie wskazał, iż nie tylko nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, ale, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;

c) naruszenie przepisu art, 62 k.p.a. poprzez uznanie, iż rozpatrzenie wniosków o udzielenie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie art. 18 ust. 1 cyt. ustawy powinno się odbywać w ramach jednej sprawy administracyjnej, niezależnie od tego, czy do rozdysponowania istnieje jedno zezwolenie, czy też większa ich liczba, którą przewyższa ilość wniosków o przyznanie zezwoleń.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących

podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub

niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie

to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej,

rozpoznając zgodnie z przepisami art. 183 § 1 p.p.s.a. sprawę w granicach skargi

kasacyjnej i biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszym przypadku nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 powołanego przepisu.

W myśl 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, o czym była już mowa, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. W świetle zaś ust. 3 powołanego wyżej artykułu zezwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo (pkt 1); powyżej 4,5% do 18 % zawartości alkoholu, z wyjątkiem piwa (pkt 2); powyżej 18% zawartości alkoholu (pkt 3).

Sygn. akt II GSK 576/11

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy narusza powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego w sytuacji, kiedy z uwagi na reglamentowaną liczbę zezwoleń, która jest mniejsza od liczby wniosków zgłoszonych przez przedsiębiorców zainteresowanych wspomnianą działalnością, prowadząc postępowanie zmierzające do wydania zezwolenia lub zezwoleń właściwy organ samorządu terytorialnego winien to uczynić w jednym postępowaniu, którego przedmiotowe granice wyznacza dany rodzaj alkoholu ze względu na kryterium zawartości alkoholu, i z udziałem wszystkich przedsiębiorców ubiegających się o wydanie takiego zezwolenia. Rozstrzygnięcie tej kwestii przesądza również o powinności organu (albo jej braku) doręczenia decyzji przyznającej zezwolenie jednemu lub kilku przedsiębiorcom również pozostałym przedsiębiorcom (konkurentom), ubiegającym się o zezwolenia, co wywiera skutki procesowe w postaci możliwości wniesienia odwołania przez przedsiębiorców, którym odmówiono udzielenia wnioskowanego zezwolenia.

Naczelny Sąd Administracyjny, wbrew poglądowi zajętemu w skardze kasacyjnej, podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w omawianej sytuacji mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, której granice przedmiotowe zakreśla rodzaj napoju alkoholowego z uwagi na zawartość alkoholu, jednakże toczącą się z udziałem wszystkich podmiotów wnioskujących o udzielenie zezwolenia na taką działalność. Mamy więc tutaj do czynienia w jednej sprawie z wielością stron o przeciwstawnych interesach, będących konkurentami na detalicznym rynku napojów alkoholowych danego rodzaju. Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie przewiduje możliwość występowania w jednej sprawie więcej niż jednej strony. Można tutaj wskazać na przepis art. 61 § 4 k.p.a., zgodnie z którym o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Na posiadanie w jednym postępowaniu administracyjnym przymiotu strony przez wszystkich przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenie na sprzedaż alkoholu danego rodzaju przemawiają istniejące między nimi więzy o charakterze materialnoprawnym. Ich źródłem są przede wszystkim istniejące między nimi relacje konkurencyjne. Można wskazać, iż w świetle art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.) przez "konkurentów" rozumie się przedsiębiorców, którzy wprowadzają lub mogą wprowadzać albo nabywają lub mogą nabywać, w tym samym czasie, towary na

Sygn. akt II GSK 576/11

rynku właściwym. Toteż, zezwolenie na sprzedaż alkoholu danego rodzaju, o którym mowa w przepisie art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie tylko kształtuje stosunek administracyjnoprawny, ale także wpływa na relacje konkurencyjne, zamykając przynajmniej niektórym przedsiębiorcom możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie objętym treścią wspomnianego zezwolenia. Zatem, w świetle art. 28 k.p.a., wszyscy przedsiębiorcy ubiegający się o deficytowe zezwolenie na sprzedaż alkoholu danego rodzaju posiadają interes prawny uczestnictwa w omawianym postępowaniu. Dodać też można, że skoro stronami postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu danego rodzaju są wszyscy wnioskodawcy ubiegający się o takie zezwolenie, ma do takiego postępowania zastosowanie powołany przepis art. 61 § 4 k.p.a, nakładający na organ obowiązek zawiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkie strony. W rezultacie organ prowadzi jedną sprawę administracyjną z udziałem wszystkich wnioskodawców ubiegających się o zezwolenie na sprzedaż danego rodzaju alkoholu, mając tym samym obowiązek doręczenia wszystkim tym wnioskodawcom, jako stronom postępowania, decyzję wydaną w takiej sprawie (art, 104 § 1 k.p.a.), o której mowa w przepisie art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi,

Na wykładnię wskazanych wyżej przepisów w kierunku przyznania przymiotu strony w jednym postępowaniu administracyjnym wszystkim wnioskodawcom składającym wniosek o przyznanie deficytowego zezwolenia na sprzedaż alkoholu danego rodzaju może także wskazywać art. 22 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zasada wolności gospodarczej nie jest wolnością chronioną w sposób absolutny, gdyż doznaje ona ograniczenia w granicach zakreślonych ustawą. W realiach niniejszej sprawy ograniczenia w zakresie swobody sprzedaży alkoholu reguluje powołana już ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Niemniej, prowadzenie jednego postępowania administracyjnego z udziałem wszystkich przedsiębiorców, którzy złożyli wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, w lepszym stopniu przyczynia się do realizacji konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej, gdyż stwarza realną możliwość kontroli instancyjnej i sądowej decyzji wydawanych w trybie art. 18 ust. 1 wspomnianej ustawy.

Sygn. akt II GSK 576/11

Skoro wszyscy wnioskodawcy ubiegający się o wydanie deficytowego zezwolenia na sprzedaż danego rodzaju alkoholu są stronami jednego postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji, o której mowa w art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, w rezultacie należy przychylić się do prezentowanego w doktrynie poglądu B. Adamiak, w świetle którego, w przypadku gdy o udzielenie zezwolenia na prowadzenie sprzedaży alkoholu (..) ubiega się dwie lub więcej osób, mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, w której jedynie występuje wielość stron. Nie mamy wówczas do czynienia z wielością spraw administracyjnych, które łączy się formalnie do rozpoznania w jednym postępowaniu, a prowadzone jest postępowanie, którego przedmiotem jest jedna sprawa administracyjna, zakończona decyzją administracyjną. Nie ma zatem podstaw do sięgania do art. 62 k.p.a. (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, str. 357).

Dla kwestii przymiotu strony w jednym postępowaniu administracyjnym, przysługującym wszystkim wnioskodawcom ubiegającym się o wydanie zezwolenia na dany rodzaj alkoholu, obojętna jest lokalizacja punktów sprzedaży alkoholu, do czego nadmierne znaczenie przywiązuje się w skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na etapie wydawania zezwolenia na sprzedaż alkoholu lokalizacja punktu sprzedaży danego przedsiębiorcy została już wcześniej pozytywnie zaopiniowana przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 18 ust. 3a powołanej ustawy). Ponadto z natury rzeczy lokalizacja punktu sprzedaży alkoholu jest inna w odniesieniu do każdego z podmiotów zgłaszających wniosek o wydanie omawianego zezwolenia. Wskazanie miejsca prowadzenia wspomnianej działalności jest sprawą wtórną, która zaktualizuje się dopiero w odniesieniu do jednego podmiotu, któremu, po przeprowadzeniu wspólnego dla wszystkich wnioskodawców postępowania administracyjnego, zostanie udzielone zezwolenie.

Reasumując, jeżeli liczba planowanych zezwoleń na sprzedaż alkoholu danego rodzaju jest mniejsza od liczby złożonych wniosków właściwy organ samorządu terytorialnego ma obowiązek prowadzenia jednego postępowania administracyjnego z udziałem wszystkich przedsiębiorców, którzy złożyli stosowny wniosek, a tym samym doręczenia im decyzji o udzieleniu zezwolenia na sprzedaż alkoholu jednemu lub kilku podmiotom, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a to dla umożliwienia złożenia odwołania tym przedsiębiorcom, którzy takiego zezwolenia nie uzyskali.

Taki sposób prowadzenia postępowania powinien być traktowany jako wzorzec.

Sygn. akt II GSK 576/11

Na tle przedstawionego zagadnienia prawnego odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania uznać należy, że zaskarżony wyrok wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 2a petitum skargi kasacyjnej), jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit a i coraz art. 135 p.p.s.a. (pkt 2b petitum skargi kasacyjnej).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, że rozpatrywanie wniosków o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie art. 18 ust. 1 u.w.t. powinno odbywać się w ramach jednej sprawy administracyjnej, niezależnie od tego, czy do rozdysponowania istnieje jedno zezwolenie, czy też większa ich liczba, którą przewyższa ilość wniosków o przyznanie zezwoleń, w oparciu o ustalone w sposób przejrzysty kryteria wyboru, równe dla każdego z przedsiębiorców ubiegających się o określone zezwolenie.

Można zatem przyjąć, że WSA w B. uchylając decyzje organów obu instancji wyraził wolę, aby w toku ponownego rozpoznania sprawy podniesione w zaskarżonym wyroku nieprawidłowości i braki zostały naprawione. Oceny wskazań co do dalszego postępowania w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. należy upatrywać w odniesieniu do znaczenia całokształtu wypowiedzi, nie można natomiast jej uzależniać od tego, czy w wyroku sądu I instancji uchylającym kontrolowane decyzje użyto zwrotu: "w toku ponownego rozpoznania sprawy".

Za nieuzasadniony NSA uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez brak wskazania na czym ma polegać naruszenie prawa materialnego, albowiem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykazał na czym polegało przekroczenie granic uznania administracyjnego wyznaczonych przepisami art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 u.w.t. oraz art. 7 k.p.a.

Sąd I instancji słusznie podkreślił, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o jakiej mowa w art. 18 ust. 2 i 3 u.w.t. zawiera element uznania administracyjnego. Takie unormowanie nie może prowadzić do dowolności rozstrzygnięcia. W każdym przypadku wydanie decyzji powinno być poprzedzone wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozpatrzenia sprawy

Sygn. akt II GSK 576/11

konkretnego podmiotu ubiegającego się o takie zezwolenie, z zachowaniem wymogów proceduralnych, w tym art. 7,8,11,15, a także art. 107 § 3 k.p.a. W sytuacji, w której jak w niniejszej sprawie, organ dysponuje limitowaną liczbą (4) punktów sprzedaży napojów alkoholowych natomiast o zezwolenie wystąpiło 21 podmiotów, uzasadnienie nie może się ograniczać do stwierdzenia, że przyznanie zezwolenia 4 innym podmiotom wyczerpuje limit punktów sprzedaży napojów alkoholowych i stanowi negatywną przesłankę w przedmiocie wydania zezwolenia skarżącej. W niniejszej sprawie brak było w istocie wskazania wystarczających przesłanek rozstrzygnięcia, skoro nie podano z jakich konkretnie względów wniosek strony skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie. Poszczególne kryteria wymienione w decyzji organu I instancji zastosowane przy udzielaniu zezwolenia innym podmiotom powinny zostać zatem poddane wyczerpującemu porównaniu przy ocenie wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Co do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c stwierdzić należy, iż nie znajduje on potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd prawidłowo podniósł uchybienie art. 7, 8, 11 i 15 k.p.a., akcentując kwestię właściwego uzasadnienia przyczyn wydania decyzji odmownej w stosunku do strony skarżącej.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył również przepisu art. 62 k.p.a., gdyż, jak to już wyżej wskazano, trafnie wywiódł, iż w niniejszej sprawie przepis ten nie miał zastosowania, gdyż w sprawie mamy do czynienia z wielością stron w jednym postępowaniu (sprawie), nie zaś z wielością spraw, co stanowi przedmiot regulacji art. 62 k.p.a.

Nie jest także oparty na usprawiedliwionej podstawie, podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego ujęty w pkt 1 skargi kasacyjnej. Skarżące kasacyjnie SKO w Toruniu zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 u.w.t. polemizując z ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez Sąd za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, bez postawienia w tym zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) oraz bez wykazania, na

Sygn. akt II GSK 576/11

czym polegała błędna wykładnia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej. W świetle utrwalonego orzecznictwa i piśmiennictwa (por. J.P. Tarno, Komentarz str. 373 wraz z podanym orzecznictwem) próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jak przyjmuje się w literaturze i orzecznictwie błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Natomiast okoliczność, że skarżąca nie godzi się z wnioskami prawidłowo wywiedzionymi z oceny zebranych w sprawie dowodów, nie oznacza, że taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W świetle powyższych rozważań, uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Reasumując słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, iż ponowne postępowanie w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu winno być przez organ przeprowadzone z udziałem wszystkich podmiotów, które ubiegały się o to zezwolenie i uzyskały pozytywną opinię gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych przy uwzględnieniu, w stosunku do wszystkich podmiotów jasnych, czytelnych i równych kryteriów wyboru.

Skoro skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega ona oddaleniu, stosownie do przepisu art. 184 p.p.s.a.