Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1191/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

[pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1972/18 w sprawie ze skargi H.D. i B.K. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta [...] solidarnie na rzecz H.D. i B.K. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1972/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi H.D. i B.K. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność § 4 ust. 13, § 13 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 3, § 17 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki obecnie nr ewid. [...] z obrębu [...] (pkt 1), stwierdził nieważność załącznika graficznego zaskarżonej uchwały w zakresie przebiegu ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 2 KPj przez działkę obecnie nr ewid. [...] z obrębu [...] (pkt 2),w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt 3) oraz orzekł o kosztach postępowania (pkt 4).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] lipca 2008 r. Rada [...] podjęła opisaną wyżej uchwałę. Odnośnie działki obecnie nr ewid. [...] z obrębu [...], poprzednio nr ewid. [...] i [...], przedmiotowy plan przewiduje zlokalizowanie na części działki przeznaczenie w postaci alei pieszo-jezdnej, oznaczone symbolem 2KPj, która łączy i komunikuje ulice: [...] i [...]. Ciąg ten zapewnia dostęp dwóm działkom tj. nr ewid. [...] oraz [...] do drogi publicznej.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2018 r. skarżący wezwali Radę [...] do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu tym podnieśli celowość przeprowadzenia tego ciągu. Wiąże się z tym istotne zmniejszenie powierzchni działki i niemożność zagospodarowania jej dwoma wolno stojącymi budynkami ze względu na przyjęte w planie normatywy powierzchniowe działek budowalnych.

Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.

Następnie skarżący wnieśli skargę na przedmiotową uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie § 4, 13, 16 oraz § 17 dla terenu oznaczonego symbolem 2KPj, w odniesieniu do działki nr ewid. [...] z obrębu [...] oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie:

1/ art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – polegające na niezastosowaniu ww. przepisów przy wydawaniu skarżonej uchwały, w części, to jest w zakresie § 4, § 13, § 16 oraz § 17 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolami 2KPj w odniesieniu do działki [...];

2/ art. 1 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 17 u.p.z.p., polegające na niezastosowaniu ww. przepisu, które doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego przez organ, poprzez ustalenie w odniesieniu do działki nr [...] terenu oznaczonego symbolami 2KPj,

3/ art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wrysowanie planu zagospodarowania przestrzennego na nieaktualnych kopiach mapy zasadniczej. Nie dokonano inwentaryzacji stanu istniejącego, zignorowano istniejącą zabudowę oraz rzeczywisty stan zabudowy, gdzie część działek, przez które miałby przebiegać ciąg pieszo-jezdny, jest zabudowana i ogrodzona stałym ogrodzeniem.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotowa działka nr [...] (powstała w 2015 r. z połączenia działek nr ewid. [...] i [...]), o pow. 2020 m², położona jest częściowo na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem al.4 MN oraz częściowo na terenie alei pieszo-jezdnej oznaczonej symbolem 2KPj. Aleja pieszo-jezdna stanowi dojazd do nieruchomości skarżących – działki nr ewid. [...] oraz działki nr ewid. [...] od ul. [...] i ul. [...]. Została wyznaczona m.in. na wąskiej działce nr ewid. [...], która ze względu na ośmiometrową szerokość nie mogła zostać zagospodarowana jako samodzielna działka budowlana. Mogła zostać przeznaczona jedynie na dojazd do nieruchomości leżących w drugiej linii zabudowy. Zdaniem organu kontynuacja przebiegu alei na obecnej działce nr ewid. [...] oraz działce nr ewid. [...] wynikła z konieczności połączenia zarówno pieszego, jak i komunikacyjnego ulic [...] i [...]. Kwartał zabudowy pomiędzy ul. [...], a aleją 2KPj, wzdłuż jego północnej granicy, ma długość ok. 547 m, co stanowi znaczną barierę przestrzenną, uniemożliwiającą dogodne powiązanie komunikacyjne terenów mieszkaniowych położonych na południe z terenami lasów położonymi na północy. Ponadto lokalizacja alei wzdłuż zachodniej granicy działki nr ewid. [...] jest z planistycznego punktu widzenia słuszna, gdyż inne wyznaczenie alei, np. na przedłużeniu działki nr [...] spowodowałoby konieczność jej podziału m.in. na działkę o parametrach niedających możliwości do zagospodarowania, co znacznie pogorszyłoby warunki jej zagospodarowania oraz praktycznie nie dałoby możliwości dalszego, dotychczasowego użytkowania. Wobec tego aleja musiała zostać wyznaczona na działce nr ewid. [...] w szerszych liniach rozgraniczających. Słuszne jest zatem, zdaniem Gminy, wydzielenie przedmiotowej alei w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla działek nr [...] i nr [...], które nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej oraz w celu powiązania komunikacyjnego z terenami lasów. Ponadto aleja ma kontynuację w kierunku północnym w postaci drogi publicznej 72DD, stanowiąc funkcjonalne i dogodne połączenie terenów zabudowy mieszkaniowej z obszarami leśnymi o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga zasługiwała w części na uwzględnienie. Podstawę prawną stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie opisanym w pkt 1 i 2 sentencji wyroku stanowił art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.". Oddalenie skargi w pozostałym zakresie nastąpiło na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący posiadają interes prawny do jej wniesienia, gdyż w miejscowym planie nastąpiło wyłączenie istotnej części powierzchni działki będącej ich własnością z możliwości zainwestowania. A zatem ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym został naruszony.

Dalej Sąd przypomniał, iż nie ma sporu co do tego, że przedmiotowa działka nie posiada dostępu do drogi publicznej. Usytuowanie jej pomiędzy ul. [...] i ul. [...], w drugiej linii zabudowy powoduje, że w planie konieczne było zapewnienie skomunikowania jej z układem komunikacyjnym dróg publicznych. Realizując warunek zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., mający uszczegółowienie w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1578) Sąd uznał, że zasadnie było zagwarantowanie dostępu do drogi publicznej omawianej działki. Spór natomiast sprowadza się do sposobu zapewnienia tego skomunikowania.

Dalej Sąd zaznaczył, że proponowany w planie ciąg komunikacyjny nie tylko zapewnia dostęp do drogi działce skarżących, ale także komunikuje ul. [...] z ul. [...]. Przy przyjętym w planie założeniu działka skarżących ulega znacznemu zmniejszeniu osiągając powierzchnię poniżej 2000 m², a także ograniczenie powierzchni dotyczy sąsiedniej działki nr [...], która przylega bezpośrednio do ul. [...]. Sąd zaznaczył przy tym, że dostęp do drogi publicznej dla działki obecnie nr [...] został zagwarantowany na mocy służebności gruntowej obciążającej działkę nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działkę poprzednio nr [...], obecnie nr [...]. Mając na względzie tę okoliczność, jak również sytuację właściciela działki nr [...], przez którą przebiega ciąg w kierunku ul. [...], Sąd doszedł do wniosku, że nie było konieczności ani potrzeby wyznaczenia ciągu pieszego w kształcie wynikającym z rysunku planu. W ocenie Sądu funkcję zapewnienia dostępu działki nr [...] do ul. [...] spełniałby sięgacz poprowadzony ową ośmiometrową działką. Zapewniłoby to także skomunikowanie działki nr [...] z ul. [...] za pośrednictwem ustanowionej służebności gruntowej. Jednocześnie analiza części graficznej prowadzi do wniosku, że w wielu kwartałach dopuszczono skomunikowanie działek położonych w tzw. drugiej linii zabudowy właśnie za pomocą owych sięgaczy – np. w obszarach a.1.4 MN, a.2.2.MN, a.5.2 MN, które oznaczono symbolem Kdw. Dalszy, niewiele węższy kwartał położony obok kwartału, w którym znajduje się sporna działka, tj. obejmujący obszary a3.1 MN/U oraz a3.2 MN, nie został podzielony żadnym ciągiem komunikacyjnym w celu ułatwienia komunikacji i połączenia ul. [...] z ul. [...].

W ocenie Sądu Gmina uchwalając miejscowy plan nadużyła swojego władztwa planistycznego. Ważenie potrzeb ogólnych, które w tej sprawie ograniczają się do "wygodniejszej" komunikacji dwóch ulic oraz zapewnienia wydajniejszego strumienia przepływu osób odwiedzających park objęty ochroną prawną oraz obciążenia indywidualnego w postaci istotnego ograniczenia właścicieli działki nr [...], polegającego na ustaleniu przebiegu ciągu pieszo-jednego i w ten sposób zmniejszeniu powierzchni działki skarżących w sposób uniemożliwiający zabudowę dwoma budynkami wolno stojącymi prowadzi do wniosku, że ustalony w planie przebieg ciągu stanowi nadmierną ingerencję w prawo własności. Organ nie zachował tutaj proporcjonalności między celami, które miał w założeniu do osiągnięcia, a kosztami prawnymi poniesionymi przez indywidualnych właścicieli.

Dalej Sąd podniósł, że nie bez znaczenia dla oceny zasady proporcjonalności ma także sytuacja właściciela działki nr [...], gdyż przebieg ciągu pieszo-jezdnego dotyczy także części tej działki. Przeprowadzenie ciągu przez działkę nr [...] prowadzi do naruszenia interesu prawnego właścicieli tej działki. Nadto z definicji alei pieszo-jezdnej, określonej w § 4 ust. 13 wynika, że przeznaczenie tych ciągów to komunikacja piesza i rowerowa. Oznacza to, że zaproponowany ciąg ma w istocie służyć wyłącznie pieszym i rowerzystom, w celu szybkiego dotarcia do terenów leśnych. Prowadzi to do wniosku, że cele rekreacyjne miałyby priorytet przed ochroną prawa własności. Zdaniem Sądu, w tej konkretnej sytuacji faktycznej piesi i rowerzyści mogą wybrać inną drogę dotarcia do lasu.

W ocenie Sądu nie jest uzasadniony także i argument, że wyznaczony ciąg stanowi kontynuację ciągu komunikacyjnego w postaci drogi publicznej 72KDD. Stanowi jedynie częściowo tj. w zakresie ruchu pieszego i rowerowego, nie zaś samochodowego.

Z powyższych względów za uzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi naruszenia przepisów wskazanych w jej punkcie 1 i stwierdził nieważność odpowiednich zapisów części tekstowej planu, jak wymieniono w sentencji wyroku. Jednakże zdaniem Sądu brak było podstaw do stwierdzania nieważności w całości § 4, 13, 17, gdyż regulują one szereg kwestii niedotyczących owego ciągu. Odnośnie § 16 zaznaczono, iż nie dotyczy on w ogóle przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego. Z tych względów skarga w tym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., została oddalona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miasto [...] zaskarżając przedmiotowy wyrok w części w zakresie punktów 1, 2 i 4 sentencji wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.:

1/ art. 147 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie polegających na pominięciu wyjaśnień organu znajdujących się w aktach sprawy tj. powstaniu działki ewid. nr [...] dopiero po uchwaleniu zaskarżonego planu oraz ustalenia, że ciąg pieszo-jezdny 2KPj służy również komunikacji pieszej mieszkańców do przystanków komunikacji zbiorowej oraz handlowo-usługowego centrum [...];

2/ art. 147 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i 2a ustawy o samorządzie gminnym poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie polegających na przekroczeniu granic interesu prawnego skarżących przy dokonywaniu oceny zakresu dopuszczalnej ingerencji gminy w prawo własności;

3/ art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego;

4/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych okoliczności podnoszonych w sprawie, w tym okoliczności, że skarżący nie zgłaszali wniosków lub uwag odnośnie przeznaczenia terenów, oraz że rozwiązania planistyczne przyjęte w uchwale były uzasadnione, jak również poprzez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia;

5/ art. 147 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie ustaleń dla ciągu pieszo-jezdnego 2KPj w odniesieniu do działki nr ewid. [...], podczas gdy skarga zasługiwała w tym zakresie na oddalenie;

II. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj.:

1/ art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 5 i 9 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i tym samym pominięcie, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się również inne wartości, a nie tylko prawo własności;

2/ art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżone ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób bezprawny naruszają prawo własności skarżących oraz zasadę proporcjonalności, podczas gdy działania organu były zgodne z prawem, w tym z zasadą proporcjonalności i doszło do prawidłowego wyważenia interesów prywatnych i publicznych;

3/ art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 233 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż zaskarżone ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób bezprawny ustaliły ciąg pieszo-jezdny i tym samym pozbawiły skarżących możliowości budowy dwóch wolno stojących budynków, podczas gdy na dzień uchwalenia planu ówczesne działki z uwagi na ich stan prawny i faktyczny i tak nie dawały takiej możliwości, a zatem działania organu były zgodne z prawem, w tym z zasadą proporcjonalności;

4/ art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż gmina uchwalając miejscowy plan ma obowiązek chronić wyłącznie prawo własności;

5/ art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i tym samym pominięcie, że rada gminy posiada prawo do uchwalania planów miejscowych, w tym do określania przeznaczenia terenu i zasad rozbudowy i budowy systemów komunikacji;

6/ art. 1 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i tym samym pominięcie, że ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę działań gminy m.in. przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

7/ art. 101 ust. 1 i 2a ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przekroczeniu granic interesu prawnego skarżących oraz uznaniu, że skarga określona w tym artykule może służyć do ustalania optymalnych rozwiązań merytorycznych, podczas gdy skarga określona w tym przepisie służy wyłącznie do kontroli legalności działań organu;

8/ art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 285, art. 245 § 1 i art. 245¹ w zw. z art. 155 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię skutkującą błędnym uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że dostępność komunikacyjna została zapewniona przez służebność gruntową, podczas gdy zapisy miejscowego planu nie mogą opierać się na ustanowieniu ograniczonych praw rzeczowych;

9/ art. 17 pkt 1, 4, 9, 11, 12, 13 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i tym samym pominięcie, że ustawa przewiduje tryb zgłaszania uwag i wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz iż ustalając przeznaczenie terenu organ waży interesy publiczne i prywatne, w tym zgłaszanych w postaci wniosków i uwag;

10/ art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że w zaistniałym stanie faktycznym były podstawy do stwierdzenia nieważności części uchwały rady gminy, podczas gdy nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania czy też naruszenia właściowści organów;

Mając na uwadze powyższe skarżące kasacyjnie Miasto [...] wniosło o uchylenie w części zaskarżonego wyroku tj. w zakresie jego pkt 1, 2 i 4 i oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie uchylenie w części zaskarżonego wyroku tj. w zakresie pkt 1, 2 i 4 sentencji i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Jednocześnie skarżące kasacyjnie Miasto [...] oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.

W piśmie z dnia 14 marca 2019 r. skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej jako oczywiście bezzasadnej oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych czterokrotnie podwyższonych. Dodatkowo oświadczyli, że nie żądają przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie Miasta (pełnomocnictwo udzielone przez Prezydenta Miasta [...]) zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego przede wszystkim zauważyć należy, iż w ramach przeprowadzonej kontroli legalności aktu prawa miejscowego, a to uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po wschodniej stronie ulicy [...], zaskarżonej przez H.D. i B.K., Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarżący niewątpliwie posiadają interes prawny w skarżeniu ww. planu jako współwłaściciele działki leżącej w obszarze kwestionowanego planu, bowiem regulacje tego planu odnoszą się do działki stron aktualnie oznaczonej nr [...] z obrębu [...] - poprzednio działki oznaczono nr [...] i [...]. Natomiast ta działka skarżących położona w rejonie ul. [...] zajęta została na potrzeby wyznaczenia ciagu pieszo-jezdnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji tak dokonana ingerencja w prawo właśności skarżących spowodowała, że nastapiło wyłączenie istotnej części powierzchni działki skarżących z możliwości zainwestowania a w dalszej części w przypadku urządzenia tego ciągu - do pozbawienia skarżących prawa własności. Pozbawienie możliwości korzystania z części swej nieruchomości, zgodnie z uprawnieniami zagwarantowanymi w art. 140 Kodeksu cywilnego, jak zaznaczono w motywach kwestionowanego wyroku, stanowi naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art 101 ustawy o samorządzie gminnym. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest w pełni akceptowane przez skład orzekajacy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przy uwzględnieniu powyższych rozważań zaznaczyć należy, iż nie można skutecznie uznać za usprawiedliwiony zarzutu skargi kasacyjnej, że w sprawie tej Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 101 ust. 1 i 2a ustawy o samorządzie gminnym. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 powyższej ustawy jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Z takim właśnie, wykazanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, naruszeniem interesu prawnego skarżących mamy do czynienia w tej sprawie, zatem kwestionowanie tego zarzutem obrazy art. 101 ust. 1 i 2a ustawy o samorządzie gminnym nie jest usprawiedliwione.

Jednocześnie przystępując do oceny rozwiązań planistycznych obejmujących działki skarżących nr [...] i [...] - aktualnie nr [...] w zakresie przeznaczenia części z nich pod ciąg pieszo-jezdny, Sąd pierwszej instancji przyjął stan faktyczny wynikający z przedstawionych akt sprawy. Zasadnie podkreślono w motywach wyroku, iż przedmiotowa działka nr [...] (powstała z połącznia w 2015 r. działek nr [...] i [...]) nie posiada dostępu do drogi publicznej. Usytuowanie jej pomiędzy ul. [...] i ul. [...], w drugiej linii zabudowy powoduje, że w planie konieczne było zapewnienie skomunikowania jej z układem komunikacyjnym dróg publicznych. W trybie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającym uszczegółowienie w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd zaznaczył, że zasadne było zagwarantowanie dostępu do drogi publicznej omawianej działki, przy czym spór sprowadza się do sposobu zapewnienia tego skomunikowania. Właściwie podniesiono także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż proponowany w planie ciąg komunikacyjny nie tylko zapewnia dostęp do drogi działce skarżących, ale także komunikuje ul. [...] z ul. [...]. Przy przyjętym w planie założeniu działka skarżących ulega znacznemu zmniejszeniu osiągając powierzchnię poniżej 2000 m², a także ograniczenie powierzchni dotyczy sąsiedniej działki nr [...], która przylega bezpośrednio do ul. [...]. Sąd podkreślił przy tym, że dostęp do drogi publicznej dla działki obecnie nr [...] został zagwarantowany na mocy służebności gruntowej obciążającej działkę nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działkę poprzednio nr [...], obecnie nr [...]. Mając na względzie tę okoliczność, jak również sytuację właściciela działki nr [...] (ten argument uznano jedynie za pomocniczy - patrz str. 9 uzasadnienia), przez którą przebiega ciąg w kierunku ul. [...], Sąd doszedł do wniosku, że nie było konieczności ani potrzeby wyznaczenia ciągu pieszego w kształcie wynikającym z rysunku planu. W ocenie Sądu funkcję zapewnienia dostępu działki nr [...] do ul. [...] spełniałby sięgacz poprowadzony ową ośmiometrową działką. Zapewniłoby to także skomunikowanie działki nr [...] z ul. [...] za pośrednictwem ustanowionej służebności gruntowej, o której wspomniano w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na to, iż analiza części graficznej prowadzi do wniosku, że w wielu kwartałach dopuszczono skomunikowanie działek położonych w tzw. drugiej linii zabudowy właśnie za pomocą owych sięgaczy – np. w obszarach a.1.4 MN, a.2.2.MN, a.5.2 MN, które oznaczono symbolem Kdw. Dalszy, niewiele węższy kwartał położony obok kwartału, w którym znajduje się sporna działka, tj. obejmujący obszary a3.1 MN/U oraz a3.2 MN, nie został podzielony żadnym ciągiem komunikacyjnym w celu ułatwienia komunikacji i połączenia ul. [...] z ul. [...].

W konsekwencji więc uznano, że Gmina uchwalając sporny plan w opisanym zakresie nadużyła swojego władztwa planistycznego. Ważenie potrzeb ogólnych, zdaniem Sądu pierwszej instancji, które w tej sprawie ograniczają się do “wygodniejszej" komunikacji dwóch ulic oraz zapewnienia wygodniejszego strumienia przepływu osób odwiedzajacych park objęty ochroną prawną oraz obciążenia indywidualnego w postaci istotnego ograniczenia prawa własności aktualnej działki nr [...] polegajacego na ustaleniu przebiegu ciagu pieszo-jezdnego i w ten sposób zmniejszeniu powierzchni działek skarżących uniemożliwiających ich zabudowę dwoma budynkami wolno stojącymi (działka o powierzchni 2020 m² zostanie pomniejszona o około 375 m²). Tym samym, jak konkludował Sąd pierwszej instancji opracowując nowy plan i przyjmując ustalony w planie przebieg ciagu, uczyniono to nadmiernie ingerując w prawo własności, albowiem organ nie zachował proporcjonalności między celami, które miał w założeniu do osiągnięcia, a kosztami prawnymi przez indywidualnych właścicieli. Uznano, że koszty te dla właścicieli są zbyt wysokie. Dlatego też Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną z art 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzając nieważność § 4 ust. 13, § 13 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 3, § 17 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki obecnie nr ewid. [...] z obrębu [...] (pkt 1), stwierdził nieważność załącznika graficznego zaskarżonej uchwały w zakresie przebiegu ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 2 KPj przez działkę obecnie nr ewid. [...] z obrębu [...] (pkt 2), w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt 3) oraz orzekł o kosztach postępowania (pkt 4). Oddalenie skargi w pozostałym zakresie nastąpiło na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Natomiast skarga kasacyjna kwestionuje zaskarżony wyrok, w zakresie jego pkt 1, 2 i 4, rozbudowanymi zarzutami zarówno naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Jednakże skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok w opisanym wyżej zakresie odpowiada prawu.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa procesowego art. 147 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie tj. powstaniu działki ewid. nr [...] dopiero po uchwaleniu zaskarżonego planu oraz ustalenia, że ciąg pieszo-jezdny 2KPj służy również komunikacji pieszej mieszkańców do przystanków komunikacji zbiorowej oraz handlowo-usługowego centrum [...], jak i przekroczenia granic interesu prawnego skarżących przy dokonywaniu oceny zakresu dopuszczalnej ingerencji gminy w prawo własności. Podobnie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa procesowego, a to obrazy art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych okoliczności podnoszonych w sprawie, w tym okoliczności, że skarżący nie zgłaszali wniosków lub uwag odnośnie przeznaczenia terenów, oraz że rozwiązania planistyczne przyjęte w uchwale były uzasadnione, jak również poprzez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instacji w prawidłowo ustalonym i opisanym stanie faktycznym sprawy, właściwie ocenił zakres władczej ingerencji w nieruchomość skarżących oznaczoną aktualnie jako działka nr [...] (dawniej działki nr [...] i [...]) i zasadnie przyjął, że Gmina uchwalając sporny plan w opisanym zakresie nadużyła swojego władztwa planistycznego. Dlatego też trafnie zastosowano wobec uregulowań spornego planu w zakresie działki nr [...] konstrukcję prawną z art 147 § 1 p.p.s.a. Nie było tym samym jakichkolwiek obiektywnych przesłanek by wniesioną skargę oddalić w całości na podstawie art 151 p.p.s.a., tak jak tego żąda wnoszące skargę kasacyjną Miasto [...].

Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom kasacji, nie dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Jak stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające, ale wyłącznie z dokumentów i to pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zawarty w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza bowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet w przypadku niepowołania się na nie przez strony. Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Opisane wyżej okoliczności nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem art. 133 § 1 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy w oparciu o całość akt administracyjnych przekazanych przy skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok posłużył się aktualnym numerem działki skarżących oznaczając ją jako [...] z obrębu [...], przy czym wyraźnie podkreślił w uzasadnieniu wyroku, że powstała ona z połączenia w 2015 r. działek nr [...] i [...], których dotyczył plan w chwili jego uchwalania w 2008 r., na co zresztą wyraźnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę Rady [...].

Również prawidłowo Sąd zaznaczył, iż po połączeniu ww. działek nr [...] i [...] powierzchnia działki aktualnie oznaczonej jako nr [...] wynosi 2020 m². Twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, iż przyjęcie tej wartości powierzchni działki skarżących wynika z wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, gdyż stanowisko o nadmiernym naruszeniu proporcji pomiędzy zmniejszeniem powierzchni działki skarżących w sposób uniemożliwiający zabudowę dwoma budynkami wolno stojącymi, oparto na aktualnej powierzchni działki nr [...], nie zmienia stanowiska wyrażonego w kwestionowanym wyroku, iż nastąpiła w opisywanym przypadku nadmierna ingerencja w prawo własności skarżących, z przekroczeniem istoty władztwa planistycznego jeżeli uwzględni się pełną argumentację Sądu pierwszej instancji zawartą w motywach wyroku na poparcie takiego stanowiska. Ta argumentacja jest podzielana przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem tak naprawdę nastąpiło wyłączenie istotnej części powierzchni działki skarżących (niemalże 1/5 części) z możliwości zainwestowania, zaś potrzeba ogólna wyrażona jako “wygodniejsza" komunikacja dwóch ulic oraz zapewnienia wydajniejszego strumienia przepływu osób odwiedzających park objęty ochroną jest niewątpliwie nieproporcjonalna w stosunku do ograniczenia prawa własności jakiego dokonano w tej sprawie wobec działki oznaczonej jako nr [...]. Dlatego też nie może mieć wpływu na zmianę wyrażonego przez Sąd stanowiska dodatkowa argumentacja skargi kasacyjnej, iż sporny ciąg pieszo-jezdny służy również komunikacji pieszej mieszkańców do przystanków komunikacji zbiorowej oraz handlowo-usługowego centrum [...].

Nie bez znaczenia dla oceny stanowiska Sądu pierwszej instancji jest także trafna argumentacja Sądu pierwszej instancji, iż cele rekreacyjne nie mogą mieć priorytetu nad prawem własności, skoro – jak wykazano w zaskarżonym wyroku – zaproponowany ciąg pieszo-jezdny ma w istocie służyć wyłącznie pieszym i rowerzystom w celu szybkiego dotarcia do terenów leśnych. Prowadzi to do wniosku, że cele rekreacyjne miałyby priorytet przed ochroną prawa własności, a przecież w tej konkretnej sytuacji faktycznej piesi i rowerzyści mogą wybrać inną drogę dotarcia do lasu. Tak więc wyznaczony ciąg piszo-jezdny stanowi jedynie częściowo kontynuację ciągu komunikacyjnego w postaci drogi publicznej 72KDD tj. w zakresie ruchu pieszego i rowerowego, nie zaś samochodowego.

Powyższego stanowiska nie może także zmienić argumentacja skargi kasacyjnej, iż wskazywane wyżej działki nr [...] i [...] w chwili uchwalania planu miały różną powierzchnię tj. działka nr ewid. [...] powierzchnię 50 m², zaś działka nr ewid. [...] powierzchnię 1972 m² i do tego działka nr [...] była podwójnie hipotekowana i należała zarówno do skarżących, jak i pozostałych współwłaścicieli (B. i J. S.) i żadna z nich nie spełniała wymogu dającego możliwość wybudowania na każdej z nich dwóch wolno stojących budynków mieszkalnych.

Te wskazane wyżej okoliczności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogą prowadzić do przyjęcia odmiennego stanowiska niż to wyrażone w zaskarżonym wyroku. Trzeba wyraźnie zaznaczyć, iż Rada [...] uchwalając przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwaliła akt, który będzie obowiązywał na przyszłość. Nie jest sporne, że uchwała ta nie ma ograniczenia w czasie, a zatem wywołuje skutki na przyszłość, tak więc nawet późniejsze, po uchwaleniu planu, zaistnienie przesłanek które wywołują u strony przekonanie naruszenia jej praw aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego nie uniemożliwia skorzystania z drogi prawnej weryfikacji uregulowań tego planu przed sądem administracyjnym. Natomiast sąd administracyjny zobowiazany jest do dokonania oceny czy przyjęte rozwiązania naruszają interes prawny strony w stopniu uzasadniającym ich eliminację z obrotu prawnego. W tej sprawie jedną z wielu przesłanek, a więc nie wyłączną, przyjęcia że doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez Gminę wobec nieruchomości skarżących oznaczonej nr [...], co wyżej wykazano, była kwestia utrudnienia zabudowy jej dwoma budynkami jednorodzinnymi z uwagi na zmniejszenie powierzchni tej działki. Przy czym taka ocena Sądu pierwszej instancji była dopuszczalna w całokształcie okoliczności tej sprawy zważywszy na to, iż skarżący w chwili uchwalania spornego prawa miejscowego byli współwłaścicielami obu działek objętych planem, a to działki nr [...] i [...] o łączej powierzchni 2020 m², a przecież powierzchnia ta nie powiększyła się po uchwaleniu planu. Jak wynika zaś z odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący nabyli aktem notarialnym nieruchomość o pow. 2020 m², lecz dopiero cytat: "korekta w ewidencji gruntów", dokonana w 2013 r. spowodowała, że uzyskali nieruchomość, która była w pierwotnym kształcie.

Poza tym, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Miasta [...], w sprawie nie ma żadnego znaczenia, że skarżący nie składali uwag i wniosków do wyłożonego projektu planu. Ta okoliczność nie może w żaden sposób wpływać na ocenę rozwiązań planistycznych, kwestionowanych przez skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela stanowiska, wedle którego brak aktywności właściciela nieruchomości w procesie planistycznym pozbawia go możliwości skutecznego podważenia odnośnych rozwiązań planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko zajęte w wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1933/11 przywołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażone zostało w odmiennych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, a więc nie może być odzwzorowane w tej sprawie. Organ planistyczny generalnie ma obowiązek z urzędu rozważyć, czy uwzględnienie w planowaniu interesu publicznego nie doprowadzi do ingerencji w interesy prywatne i czy zakres tych ingerencji jest uzasadniony. W rozpoznawanej sprawie zadanie to nie zostało wykonane poprawnie o czym wyżej wspomniano. Pozbawienie zaś skarżących znacznej części ich nieruchomości i przeznaczenie jej pod ciąg pieszo-jezdny w sposób ewidentny ingeruje w prawa właścicielskie. Do stwierdzenia tej okoliczności nie było więc konieczne zwracanie uwagi organu planistycznego poprzez wnoszenie uwag do projektu planu. Milczenie zainteresowanych nie zwalniało organu planistycznego od realizacji obowiązku, o którym wyżej mowa.

Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie Miasta [...], iż skoro brak udziału skarżących w procesie ustawowych konsultacji społecznych nie jest przesłanką formalną uniemożliwiającą złożenie skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to niezgłoszenie przez skarżących uwag do planu winno wpływać na zasadność skargi.

Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji pominął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podnoszone w sprawie istotne okoliczności, w tym te, że skarżący nie zgłaszali wniosków i uwag odnośnie przeznaczenia terenów, a przyjęte rozwiązania planistyczne zdaniem Miasta [...] były uzasadnione, w okolicznościach tej sprawy jawi się jako całkowicie nieusprawiedliwiony. Nie może to również uzasadniać zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż w tym zakresie naruszeń prawa brak. Godzi się jednak powiedzieć, że kasacyjny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie – porównaj wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16. Tymczasem, jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego, a także ich uzasadnienie dobitnie dowodzą, że stanowisko Sądu wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, że pozwoliło skarżącemu kasacyjnie na polemikę i negowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie są również usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji, art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 285, art. 245 § 1 i art. 245¹ w zw. z art. 155 § 1 Kodeksu cywilnego, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej. Podobnie nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niezastosowania w sprawie przez Sąd pierwszej instancji norm art 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 5 i 9 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10 u.p.z.p. oraz art. 17 pkt 1, 4, 9, 11, 12, 13 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

Raz jeszcze należy przypomnieć w tym miejscu, iż rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że Gmina w odniesieniu do działki nr ewid. [...] naruszyła zasadę proporcjonalności, a tym samym przekroczyła granice władztwa planistycznego. Natomiast nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przywołany w skardze kasacyjnej).

Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 Kodeks cywilny). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Jednocześnie pamiętać należy, iż samodzielność gminy nie może jednak niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Aczkolwiek oczywistym jest, że gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo przeznaczyć określone tereny na określone cele – jak w tej sprawie teren własności skarżących na ciąg pieszo-jezdny – to jednak podejmując taką decyzję organ planistyczny musi uzasadnić przeznaczenie terenu tak, aby uchronić się przed zarzutem nadużycia władztwa planistycznego.

Zaznaczyć wyraźnie trzeba, że brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym –rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego - patrz wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 437/08. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. W takiej sytuacji zachodzić będzie konieczność rozważenia kolizji interesów - interesu jednostki i interesu społecznego.

Mając na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej i okoliczności tej sprawy zaznaczyć trzeba, iż np. interesem społecznym może być przeznaczenie określonych nieruchomości pod drogi czy ciągi pieszo-jezdne – jak stanowi art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., podczas gdy interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej działki chce mieć możliwość zagospodarowania swojej działki według własnego uznania i zachowania możliwości użytkowania swoich nieruchomości gruntowych i budynków, w tym budynków mieszkalnych, bez nieuzasadnionego ograniczenia tych praw.

Mocno należy zaakcentować, iż obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (por. M.Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178; W. Sznajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125). Wtedy dopiero można mówić o prawidłowo przeprowadzonym procesie ważenia interesów w trakcie sporządzania planu miejscowego. Konfrontacja ta, a w konsekwencji uzasadnienie przyjętego rozwiązania, wymaga udokumentowania polegającego na wskazaniu argumentów, które legły u podstaw rozstrzygnięcia w procesie planistycznym.

W niniejszej sprawie organy Gminy nie dokonały wyważenia interesów, jak również nie wykazały w sposób przekonywujący, aby ze względu na interes publiczny niezbędne było ustalenie spornego przebiegu w zaskarżonym planie przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego na działce nr [...] w takiej właśnie formie mocno ingerującej w prawo własności skarżących. Zasadność takiej ingerencji słusznie zakwestiował Sąd pierwszej instancji podkreślając, że w okolicznościach tej sprawy, nie było konieczności ani potrzeby wyznaczania ciągu pieszego w kształcie wynikającym z rysunku. Ta ocena prowadzi do wniosku, że rzeczywiście doszło w tej sprawie do naruszenia zasady proporcjonalności, a w konsekwencji Gmina uchwalając plan w omawianym zakresie nadużyła swego władztw planistycznego, co przecież mocno jest akcentowane w zaskarżonym wyroku.

Dodać należy, iż aby móc uznać wprowadzenie do treści planu miejscowego przebiegu dróg czy też, jak w tej sprawie ciągu pieszo-jezdnego, za mieszczące się w granicach władztwa planistycznego gminy, konieczne jest szczegółowe uzasadnienie takiego rozwiązania. Uzasadnienie takie winno wskazywać na proporcjonalność środka ograniczenia praw właścicieli. Uzasadnienie prezentowane zaś w tej sprawie, w tym zakresie świadczy, że przyjęte rozwiązania nie wiązały się z prawidłowym wyważeniem interesu Gminy z interesem obywateli i stanowiska tego nie zmienią rozbudowane zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego. Warunkiem bowiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu planu jest zachowanie zasady proporcjonalności. Zachowanie proporcjonalności w treści planów miejscowych oznacza, że w trakcie procedury sporządzania tych aktów nastąpiło wyważenie interesów publicznych i prywatnych. Plan miejscowy określa sposób korzystania z własności nieruchomości na terenie nim objętym. Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, dokonuje "ingerencji w uprawnienia właścicielskie, która jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu", a w konsekwencji każde wyznaczenie w planie miejscowym dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione – patrz wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. II OSK 1510/08.

Prezentowane zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego sprowadzają się także do wykazania, że wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń prawa własności części nieruchomości skarżących uzasadnione było względami dotyczącymi wartości chronionych w planowaniu przestrzennym, zaś prawo własności jest jednym "z" ale nie jedynym elementem ochrony w planowaniu przestrzennym, tym samym Sąd pierwszej instancji pominął brzmienie art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Natomiast art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymienia wartości, potrzeby i okoliczności, które przede wszystkim powinny zostać uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis wskazany w skardze kasacyjnej art. 1 ust. 2 w pkt 1, 2, 3, 5 i 9 u.p.z.p. stanowi, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych oraz potrzeby interesu publicznego, jednakże nakazuje on uwzględniać także m.in. prawo własności - pkt 7 tego przepisu. Oznacza to obowiązek wyważenia interesów obywateli i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, o czym wyżej wspominano. Bowiem wszędzie tam gdzie przedkłada się interes publiczny nad interes prywatny, co skutkuje ograniczeniem, czy wręcz odjęciem chronionego przez Konstytucję prawa własności, istnienie tego interesu publicznego i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad prywatnym, muszą podlegać wnikliwej kontroli sądowej (porównaj: wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r. sygn. akt ARN 49/93, opubl. OSNC z 1994 r., nr 9, poz. 181). Takiej właściwej kontroli w tym zakresie dokonał właśnie Sąd pierwszej instancji. Wyrok wydany na skutek tej kontroli, właściwie z należytą starannością ocenia zaskarżone rozwiąznia planistyczne również w kontekście przepisu art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Niewątpliwie w procedurze kształtowania polityki przestrzennej interes jednostki wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nie może zostać pominięty, a więc należy brać pod uwagę niezależnie od wartości wymienionych powyżej w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także kwestie ochrony prawa własności. Tak też nakazuje interpretować władztwo planistyczne m.in. art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który chroni interes indywidualny – patrz wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 569/10; z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 710/12. Natomiast postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza między innymi takie zagospodarowanie przestrzeni w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku, warunki korzystania z prawa własności nieruchomości, natomiast w sytuacji tak znacznego odjęcia prawa własności wobec nieruchomości skarżących, jak nastąpiło to w niniejszej sprawie, kwestia realizacji postanowień art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nie znalazła właściwego zastosowania przy uchwalaniu spornego planu, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji.

Nie jest usprawiedliwiony również zarzut obrazy przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że w zaistniałym stanie faktycznym były podstawy do stwierdzenia nieważności części uchwały rady gminy, podczas gdy nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania czy też naruszenia właściowści organów.

Jak wynika z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Oznacza to, że zarówno naruszenie "zasad sporządzania", jak i istotne naruszenie "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji określało wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Przy czym podkreślić należy, że nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne.

Niewątpliwie ustawodawca w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z mocy art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p. gmina zobowiązana jest do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przy czym władztwo planistyczne gminy, co już wyżej wielokrotnie powtarzano nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym niekiedy wprost z u.p.z.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (sygn. akt OTK 2001/2/29, LEX nr 46367), podjętym w poprzednim stanie prawnym wynikającym z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), lecz rozważania dotyczące tej kwestii pozostają aktualne, wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Generalnie więc władztwo planistyczne nie może tym samym stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach muszą uwzględniać obowiązujące przepisy prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji RP.

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzania planu. W konsekwencji ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana musi być przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a na sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności.

Analiza przyjętych w kontrolowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań planistycznych, w odniesieniu do wykazywanej działki nr [...], doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wniosku, a co zostało zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w tej sprawie Gmina uchwalając je przekroczyła granice władztwa planistycznego, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Zarzut skargi kasacyjnej, że w szczególności nie doszło w tej sprawie do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego nie jest zatem uzasadniony.

Powyższe naruszenie zasad sporządzania planu spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w opisanej sentencją zaskarżonego wyroku cześci, albowiem możliwe było wyodrębnienie takich postanowień spornego planu, sprzecznych z prawem (naruszających zasady uchwalania planu), aby ich wyeliminowanie z obrotu prawnego nie doprowadziło do sytuacji, że pozostałby w obrocie prawnym akt niekompletny, niejasny, niezabezpieczający pewności obrotu prawnego. Wprost przeciwnie brak tych postanowień w samym akcie umożliwia jego dalsze prawidłowe stosowanie.

Na koniec należy zaznaczyć, iż wobec powyższych rozważań zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 17 pkt 1, 4, 9, 11, 12, 13 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i tym samym pominięcie, że ustawa przewiduje tryb zgłaszania uwag i wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz iż ustalając przeznaczenie terenu organ waży interesy publiczne i prywatne, w tym zgłaszanych w postaci wniosków i uwag, całkowicie pozbawiony jest doniosłości prawnej.

Reasumując przestawioną wyżej argumentację należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował konstrukcję prawną z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie ustaleń dla ciągu pieszo-jezdnego 2KPj w odniesieniu do działki nr ewid. [...], zaś skarga kasacyjna i jej argumentacja skutecznie nie podważyła stanowiska Sądu pierwszej instancji, gdyż przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.