Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 500/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1026/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Kujawsko - Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 26 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Kujawsko - Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1026/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] (dalej określanej jako spółka lub skarżąca) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z 26 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W motywach wyroku sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan sprawy:

W dniu 15 czerwca 2016 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wpłynął wniosek spółki o przyznanie płatności na rok 2016, w którym spółka ubiegała się m.in. o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego: jednolitej płatności obszarowej i płatności za zazielenienie do powierzchni [...] i płatności dodatkowej (płatnej za powierzchnię [...] ha).

Decyzją z 16 marca 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] odmówił spółce przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2016 z uwagi na to, że znalazła się ona, w ocenie organu, w łańcuchu wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, biznesowych i własnościowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści sprzecznych z uregulowaniami prawnymi Unii Europejskiej, które to działania traktowane są jako obejście prawa.

Organ pierwszej instancji w tym zakresie wskazał, że zgodnie z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r., str. 549 ze zm., dalej powoływane jako rozporządzenie nr 1306/2013), bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Zdaniem organu, stworzenie sztucznych warunków polegało na utworzeniu wielu spółek, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia, poprzez obejście zasady degresywności (większa powierzchnia - niższa płatność).

Decyzją z 26 czerwca 2018 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swojego orzeczenia wskazał przede wszystkim, że [...] w okresie od 2004 r. do 2011 r. działając jako członkowie zarządu poszczególnych podmiotów, zarejestrowali w ewidencji producentów łącznie 39 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Zgodnie z danymi z Krajowego Rejestru Sądowego (stan na 3 i 4 sierpnia 2017 r.) udziałowcami ww. podmiotów byli wyłącznie udziałowcy oraz utworzone przez nich spółki. Organ drugiej instancji wskazał, że w 2016 r. wpłynęło 31 wniosków o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 pochodzących od udziałowców oraz spółek z nimi powiązanych . Za niesporny organ uznał fakt, że siedzibą wszystkich spółek (zgodnie z danymi w ewidencji producentów) do grudnia 2015 r. był [...]). Ten sam adres jako adres korespondencyjny wskazywał również udziałowiec T. K.. W części spółek w trakcie prowadzonych postępowań o przyznanie płatności na rok 2015 (od 9 grudnia 2015 r. do 29 maja 2017 r.) dokonano zmian w rejestrze przedsiębiorców oraz ewidencji producentów polegających na zmianie siedziby. We wskazanym powyżej okresie w części spółek doszło do zmiany składu zarządu. Organ odwoławczy stwierdził, że wszystkie zarejestrowane w ewidencji producentów w latach 2004 - 2011 spółki z o.o. oraz działalność T. K., stanowią jeden organizm gospodarczy, zarządzany przez tę samą grupę osób fizycznych - udziałowców, którzy w dniu 28 listopada 2015 r. zawarli związek małżeński.

Nadto, zdaniem organu, spółki nie były tworzone z uwagi na geograficzne położenie gruntów rolnych deklarowanych na terenie trzech województw (warmińsko-mazurskie, pomorskie, kujawsko-pomorskie), a nawet tej samej gminy czy obrębu. Często nawet na jednej działce ewidencyjnej deklarowało swoje grunty klika spółek.

Wreszcie prace polowe, na co wskazują faktury, przez wszystkie spółki nie były wykonywane samodzielnie. Prace wykonywane na deklarowanych do płatności na rok 2016 działkach rolnych, związane z utrzymywaniem gruntów rolnych zgodnie z normami (kompleksowe usługi uprawy, siewu, oprysku, nawożenia koszenia, zbioru a nawet magazynowania) wykonywały [...], których członkami są spółki kierowane przez udziałowców spółki ze zmienionymi reprezentantami oraz siedzibami oraz M. H.. Natomiast sam T.K. jest obecnie członkiem [...]

Organ odwoławczy wskazał również, po analizie deklarowanych przez 29 podmiotów płatności, że gdyby w 2016 r. został złożony jeden wniosek o płatności bezpośrednie tj. w ramach jednolitej płatności obszarowej i powiązanej płatności dodatkowej oraz za zazielenianie, to szacunkowa przyznana płatność obszarowa na podstawie deklarowanych wartości na rok 2016 wyniosłaby [...] zł. Natomiast jeśli kwota płatności zgodnie z regułami określona zostałaby dla każdego z podmiotów składających wnioski z osobna, to wielkość płatności szacowana na podstawie deklarowanych wartości wyniosłaby: [...] zł.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że rezultatem działań T.K. oraz M.H. było utworzenie 39 spółek kapitałowych bezpośrednio lub pośrednio przez nich zarządzanych w celu zmaksymalizowania płatności możliwych do uzyskania z różnych tytułów, w sposób sprzeczny z celami wsparcia. Stworzono sztuczne warunki, umożliwiające uzyskanie w szerokim zakresie płatności wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, czego potwierdzeniem są różnorakie wnioski o ich przyznanie, składane zarówno w roku 2016, jak i w latach wcześniejszych.

Powyższe zdaniem organu odwoławczego pozwala na ustalenie istnienia zamierzonej koordynacji działań przez udziałowców, polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności przez tworzone przez nich spółki w celu uzyskania korzyści wynikających z systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem wniosków przez kilkadziesiąt mniejszych podmiotów. Powyższe działanie, którego uczestnikiem była spółka, wyczerpało przesłanki zapisane w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, co skutkowało odmową przyznania stronie płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę spółki na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu.

W uzasadnieniu podkreślił, że istotą sporu w sprawie jest kwestii zastosowania przez organy ARiMR klauzuli dotyczącej przypadków obchodzenia prawa, określonej w przepisach unijnych, a dokładnie w art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013r., str. 549 ze zm.). Zgodnie z treścią cyt. przepisu, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Przytoczona regulacja stanowi normę konkretną, sankcjonującą określone okoliczności i z uwagi na jej usytuowanie w rozporządzeniu ma ona bezpośrednie zastosowanie w prawodawstwie krajowym. Przepis ten pełni funkcję normatywną i nadaje się do bezpośredniego stosowania. Stosuje się go od dnia 1 stycznia 2014 r.

Wskazał także, ze problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem analizy Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Zgodnie z jego utrwalonym orzecznictwem podmioty nie mogą powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (vide: wyrok z 12.05.1998r. w sprawie C-367/96 Kefalas i in., dostępny na stronie internetowej: https://curia.europa.eu). Przy interpretacji regulacji przewidującej klauzulę dotyczącą przypadków nadużycia istotne znaczenie ma wyrok TSUE z 12.09.2013r., w sprawie C-434/12 Słynczewa odnoszący się do uprzednio obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2011r. Komisji (UE) nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8), regulacji zbliżonej do art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Dlatego uznał, ze wykładnia dokonana w tym wyroku stanowi punkt odniesienia do innych przepisów stanowiących o tworzeniu przez podmioty wnioskujące o pomoc finansową sztucznych warunków.

Dalej podkreślił, że aby można było mówić o "stworzeniu sztucznych warunków" w myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek – obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś, że przez stworzenie sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z celem wsparcia. W odniesieniu do elementu subiektywnego istotne znaczenia ma zweryfikowanie występowania pomiędzy określonymi podmiotami więzi prawnych, ekonomicznych, personalnych, a także zamierzonej koordynacji działań. Według WSA dla dokonania oceny, czy w przedmiotowej sprawie zostały stworzone we wskazanym rozumieniu sztuczne warunki, o których mowa w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, konieczne jest ocenienie działań nie tylko skarżącej spółki, ale również utworzonych przez udziałowców pozostałych 38 spółek kapitałowych oraz samego T.K., a ponadto występujących pomiędzy nimi zależności i powiązań.

W ocenie sądu pierwszej instancji, w rozpatrzonej sprawie, sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu 39 spółek powiązanych, na które przeniesiono posiadanie gruntów należących wcześniej do T.K. i M.H. w taki sposób, by uzyskać płatności większe aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Zatem organy trafnie przejęły, że skarżąca spółka uczestniczyła w kręgu podmiotów powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia. Doszło do stworzenia sztucznych warunków z uwagi na wystąpienie zarówno przesłanki obiektywnej, jak i przesłanki subiektywnej, stanowiących o stworzeniu sztucznych warunków dla uzyskania korzyści.

Podkreślił, że wystąpienie elementu obiektywnego polegało, na stworzeniu wielu spółek przez te same podmioty – osoby fizyczne w celu złożenia wniosków o przyznanie płatności do działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności. W konsekwencji umożliwiało to obejście zasady degresywności stawek dokładnie opisanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Gdyby w 2016 r. został złożony jeden wniosek o płatności bezpośrednie tj. w ramach jednolitej płatności obszarowej i powiązanej płatności dodatkowej oraz za zazielenianie, to szacunkowa, jak ustaliły organy, przyznana płatność obszarowa na podstawie deklarowanych wartości na rok 2016 wyniosłaby [...] zł. Natomiast jeśli kwota płatności zgodnie z regułami określona zostałaby dla każdego z podmiotów składających wnioski z osobna, to wielkość płatności szacowana na podstawie deklarowanych wartości wyniosłaby: [...] zł.

Zatem zgłoszenie do płatności gruntów przez 31 pozornie odrębnych od siebie gospodarstw rolnych stworzyłoby w efekcie możliwość uzyskania płatności w wysokości większej niż w sytuacji, gdyby został złożony jeden wniosek. W tych okolicznościach została więc spełniona dyspozycja przesłanki obiektywnej, ponieważ poprzez obejście ograniczeń kwotowych i powierzchniowych nie mogły zostać osiągnięte cele wsparcia, które realizują przepisy wprowadzające te ograniczenia, w tym m.in. wspieranie konkurencyjności rolnictwa, zrównoważony rozwój obszarów wiejskich, zapobieganie niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, przeciwdziałanie koncentracji środków w największych gospodarstwach, czy zrównoważony rozdział płatności wśród małych i dużych beneficjentów.

W ocenie WSA w sposób nie budzący wątpliwości organy obu instancji wykazały także wystąpienie w przedmiotowej sprawie przesłanki subiektywnej poprzez zobrazowanie zarówno w sposób tabelaryczny, jak i opisowy, całej siatki powiązań osobowych, majątkowych, ekonomicznych i organizacyjnych pomiędzy skarżącym i pozostałymi spółkami utworzonymi przez T.K. i M.H., co pozwoliło na ustalenie zamierzonej koordynacji działań, mającej na celu pozyskanie znacznie wyższego wsparcia niż to, które przysługiwałoby w sytuacji niestworzenia sztucznych warunków. Ustalone na podstawie materiału dowodowego okoliczności faktyczne zdaniem sądu pierwszej instancji ewidentnie wskazują, że w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia skarżąca spółka nie jest odrębnym rolnikiem prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą. Stworzony układ własnościowy i zarządzający pozwalał na koordynację działań między spółkami i świadczył o ich faktycznej zależności od dwóch osób.

Sąd pierwszej instancji podzielił i podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w wyrokach dotyczących wniosków o przyznania płatności na rok 2015. Okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy związane z mechanizmem stworzenia całego skoordynowanego przedsięwzięcia i charakterem prowadzonej przez Tomasza Kawskiego oraz przez skarżącą spółkę działalności, są tożsame co w przypadku wniosków o przyznanie płatności na rok 2015, z tą jedynie różnicą, że w okresie od 9 grudnia 2015 r. do 29 maja 2017 r., dokonano zmian danych w ewidencji producentów polegających na zmianie w części spółek między innymi adresów ich siedzib (w 9 spółkach nastąpiły zmiany reprezentantów ze zmianą siedziby, w 3 spółkach zmieniona została siedziba), oraz że w roku 2016 zmalała ilość form posiadania w charakterze dzierżawy pomiędzy spółkami (część gruntów powróciła do pierwotnych spółek). W związku z tym, że zmiany te nastąpiły w trakcie prowadzenia postępowań o przyznanie płatności na rok 2015 i 2016 oraz, że działania te mają charakter pozorny i nietrwały. Sąd uznał zatem, że wskazane różnice nie miały znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek określonych w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. W konsekwencji przyjął, że została spełniona dyspozycja przesłanki obiektywnej, ponieważ poprzez obejście ograniczeń kwotowych i powierzchniowych nie mogły zostać osiągnięte cele wsparcia, które realizują przepisy wprowadzające te ograniczenia, w tym m.in. wspieranie konkurencyjności rolnictwa, zrównoważony rozwój obszarów wiejskich, zapobieganie niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, przeciwdziałanie koncentracji środków w największych gospodarstwach, czy zrównoważony rozdział płatności wśród małych i dużych beneficjentów. Cele te można zrekonstruować z treści rozporządzeń unijnych (pkt 8 i 13 preambuły do rozporządzenia nr 1307/2013, art. 3 i art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 - Dz. U. UE.L.2013.347.487 ze zm.), ale też z samych przepisów wprowadzających ww. ograniczenia, obrazujących wolę prawodawcy, aby wsparciem objęte zostały przede wszystkim mniejsze gospodarstwa zważywszy, że duże podmioty korzystają już z tzw. efektu skali. Jak wskazano w pkt 13 preambuły do rozporządzenia nr 1307/2013, cechą rozdziału środków bezpośredniego wsparcia dochodów wśród rolników jest przydzielanie nieproporcjonalnych kwot płatności stosunkowo małej liczbie dużych beneficjentów, a więksi beneficjenci, dzięki ich zdolności do eksploatowania korzyści skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu. Zrównoważony rozdział płatności, a tym samym poprawa dochodowości małych gospodarstw i przeciwdziałanie koncentracji środków w największych gospodarstwach, przyczyni się w efekcie do zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, poprawy na nich jakości życia oraz poprawy konkurencyjności rolnictwa. Z uwagi na stworzenie sztucznych warunków polegających na utworzeniu przez udziałowców 39 spółek powiązanych ze sobą oraz z gospodarstwem T.K., celem podzielenia posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa lub uniknięcia zwiększenia areału ziemi już posiadanego i w efekcie uzyskania płatności większych aniżeli te, które przysługiwałyby jednemu dużemu gospodarstwu rolnemu, na skutek obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń przyznawanych płatności, nie mogły zostać osiągnięte, co oznacza, że w sprawie wystąpiła przesłanka obiektywna, o której mowa w wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z 12.09.2013r., sygn. akt C-434/12.

W ocenie sądu pierwszej instancji, organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, trafne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale i porozumień w sprawie przeniesienia posiadania deklarowanych do płatności działek na przestrzeni lat, aż do 2015 roku. Organy przeanalizowały szczegółowo przedstawione w sposób tabelaryczny w uzasadnieniach decyzji, istniejące powiązania majątkowe i osobowe, pełnione przez T.K. i M.H. funkcje w spółkach, rejestrację tworzonych podmiotów na przestrzeni lat 2004-2015, pod kątem siedziby spółek tożsamych. Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów.

W ocenie sadu pierwszej instancji skarżąca spółka stworzona została wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów i to nie tylko przysługujących w ramach płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, lecz również płatności z innych tytułów (o które wnioskowały spółki zarządzane przez T.K. również za rok 2016). Jak bowiem trafnie wskazały organy, w sytuacji gdyby płatności przyznawano do całości areału należącego do wszystkich spółek, które złożyły wnioski o płatności na 2016 r., kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty, jaką otrzymałyby powiązane kapitałowo i osobowo spółki, gdyby ich wnioski zostały uwzględnione.

Powyższe, pozwalało na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia, przy braku okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez dwie osoby fizyczne kilkudziesięciu spółek, które podzieliły między siebie grunty wcześniej będące ich własnością.

Za niewiarygodne uznał twierdzenia, że powodem powstania takiej ilości spółek były kłopoty zdrowotne T.K. i jego problemy rodzinne, w szczególności kwestie związane z ewentualnym dziedziczeniem gospodarstwa rolnego. Twierdzenia w tym zakresie nie znalazły żadnego potwierdzenia w zasadach doświadczenia życiowego.

W skardze kasacyjnej skarżąca spółka zaskarżając powyższy wyrok w całości wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art, 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej określanej skrótem P.p.s.a.), poprzez nie uwzględnienie przez sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ wydający decyzję, przepisów norm prawa materialnego:

a) art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej określanego skrótem K.p.a.). – poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji odmownej w zakresie wnioskowanych przez rolnika płatności wsparcia z tytułu dopłat bezpośrednich na rok 2016 z powodu nie uwzględnienia przez sąd pierwszej instancji , że organ administracji dokonał ustalenia działania skarżącej kasacyjnie w tzw. sztucznych warunkach w sytuacji , gdy rolnik ten uzyskiwał w takim samym stanie faktycznym i prawnym przez długie lata przed wydaniem decyzji odmownych decyzje pozytywne w ramach takich samych elementów stanu faktycznego i prawnego dotyczącego istnienia wielu podmiotów składających wnioski o płatności powiązanych osobowo i kapitałowo

b) norm postępowania tj. art. 77 i 81. K.p.a. poprzez to, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów , polegającej na tym, że organ przyjął m.in. jako dowody- wnioski o płatności strony oraz innych spółek powiązanych z dwiema osobami fizycznymi — T.K. i M.H., jako jeden z podstawowych dowodów na stworzenie sztucznych warunków, a nie rozpatrzył dowodów z tych samych teczek aktowych wskazanych podmiotów w postaci decyzji pozytywnych przyznających wszystkie płatności stronie oraz wskazanym podmiotom powiązanym począwszy od roku 2010, a skończywszy roku 2014, jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia jej uprawnienia do uzyskania praw do płatności objętych odmową za rok 2016 z tego tytułu, że skarżąca w takich samych warunkach stanu faktycznego oraz prawnego jaki obowiązywał przed rokiem 2016 r. uzyskiwała pozytywne decyzje przyznające płatności bez zastrzeżeń.

Zarzuciła także, że sąd pierwszej instancji bez zastrzeżeń przyznał rację organowi uznając, iż rozpoznał materiał dowodowy wszechstronnie i w całości , a tymczasem organ przyjął jako dowody tylko te decyzje, które były odmowne dla Strony oraz podmiotów powiązanych ze Skarżącą kasacyjnie, tj. od roku 2015 , kiedy to organ rozpatrujący sprawy wniosków podmiotów powiązanych ze stroną uznał, że należy stosować wobec spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wobec osób fizycznych tworzących spółki rolne sankcje z tytułu sztucznych warunków. Zarzut dotyczy przyjęcia bez żadnych uwag przez Sąd uzasadnień decyzji , w których organy obu instancji orzekły, że strona, (a także podmioty powiązane) jest wyłącznie odpowiedzialna za skutki ubiegania się o płatności wspólnie z kilkudziesięcioma innymi spółkami przez wiele lat, co zostało ocenione przez organy nadzoru dopiero po wielu latach w postaci zastosowania sankcji. W ocenie skarżącej decyzja oraz wyrok zawierają niewłaściwe wskazanie podmiotu skarżącego oraz osób powiązanych jako podmioty wyłącznie winne naruszeniu norm sankcjonujących działanie w tzw. sztucznych warunkach

Argumenty na poparcie zarzutów przytoczyła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji i Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, natomiast skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie jest zobowiązany nie tylko do wskazania konkretnego przepisu prawa (z podziałem na jednostki redakcyjne tego przepisu), ale również do wykazania, na czym polega jego naruszenia. Dodatkowo, w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazania formy tego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastawanie), a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania wykazania istotności tego naruszenia. Z kolei z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 P.p.s.a. podstaw kasacyjnych zarzut naruszenia prawa materialnego może być oparty wyłącznie na normach o charakterze materialnym, a więc takich, które określają wzajemne prawa i obowiązki podmiotów stosunku prawnego, natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania – na normach o charakterze procesowym, a więc takich, które służą zabezpieczeniu realizacji norm materialnych oraz ich egzekwowania. W konsekwencji ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego skarżący kasacyjnie winien wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, a także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej

Podkreślić w tym miejscu należy, że określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., sygn. II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych.

Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 P.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; wyroki NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. II FSK 776/10; z 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 32/12; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane tam orzeczenia).

Przedstawienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że stwierdzono uchybienia w skardze kasacyjnej, jednak, uwzględniając wskazaną powyżej uchwałę, nie uniemożliwiają one rozpoznania podniesionych w niej zarzutów.

Wobec tego ze skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. w pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Zarzucając naruszenie art. 77 K.p.a. skarżąca nie podała konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu podnosząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż "sąd nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów , polegającej na tym , że organ przyjął m.in. jako dowody - wnioski o płatności strony oraz innych spółek powiązanych z dwiema osobami fizycznymi — T.K. i M.H., jako jeden z podstawowych dowodów na stworzenie sztucznych warunków, a nie rozpatrzył dowodów z tych samych teczek aktowych wskazanych podmiotów w postaci decyzji pozytywnych przyznających wszystkie płatności stronie oraz wskazanym podmiotom powiązanym począwszy od roku 2010, a skończywszy roku 2014, jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia jej uprawnienia do uzyskania praw do płatności objętych odmową za rok 2016 z tego tytułu , że skarżąca w takich samych warunkach stanu faktycznego oraz prawnego jaki obowiązywał przed rokiem 2016 r. uzyskiwała pozytywne decyzje przyznające płatności bez zastrzeżeń". Tym samym naruszyła art. 151 P.p.s.a.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania przede wszystkim należy wskazać, że konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 151 P.p.s.a. składa się z hipotezy w postaci: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości lub części" oraz dyspozycji w postaci: "... oddala skargę odpowiednio w całości albo w części". Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest zatem spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi, tj. stwierdzenia przez Sąd braku naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277). Podnosząc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. należałoby zatem wykazać, że w sprawie doszło do naruszenia prawa, którego sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, a w konsekwencji brak było podstaw do oddalenia skargi. W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że w sprawie doszło do naruszenia art. 77 K.p.a. oraz art. 82 K.p.a.

Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r., poz. 278 z późn. zm., dalej określanej jako ustawa o płatnościach), w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania płatności organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Przytoczone przepisy jasno wskazują na wprowadzenie przez ustawodawcę odstępstw, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności bezpośrednich, w stosunku do regulacji wynikających z K.p.a. Ograniczył obowiązywanie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., błędnie wskazanego przez skarżącą jako naruszenie norm prawa materialnego, przyjmując, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Stosownie do zasady praworządności, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym niemniej jednak, zgodnie z art. 3 ust. 3 ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wskazane wyżej odstępstwa wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Zaś aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się przede wszystkim do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń.

Podkreślić należy w tym miejscu, że skarżąca spółka nie tylko nie przedstawiła dowodów podważających ustalone przez organ powiązania, ale przede wszystkim nie powoływała się na żadne dowody, które potwierdzałyby jej stanowisko, że takie jej działanie prowadzi do osiągnięcia celu danego systemu wsparcia, np. z lepszym efektem. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania podejmuje wyłącznie nieskuteczną, nie opartą na racjonalnych argumentach, próbę negacji wykazanych przez organ powiązań i ich wpływu na ocenę samodzielności jako podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności. W istocie zarzuca sądowi pierwszej instancji, że nie wziął pod uwagę pozytywnych decyzji przyznających jej oraz podmiotom powiązanym płatności, jako dokumentów uzasadniających prawo do ich uzyskania dotyczących płatności od roku 2004. Jak wskazał decyzje te zapadały w tym samych warunkach stanu faktycznego i prawnego, które obowiązywały przed 2016 r.

Wreszcie skarżąca nie wskazała, ani nie wykazała związku przyczynowego, uzasadniającego istnienie hipotetycznej możliwości zaistnienia odmiennego wyniku sprawy, a więc, że następstwa stwierdzonych, w jej ocenie, wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji. Nie można bowiem uznać za uzasadnione, wywodów wskazanych przez nią, że powinny być jej przyznane płatności na 2016 r., bowiem takie płatności otrzymywał już w latach wcześniejszych, przy nie kwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania dotyczących zaistnienia przesłanek określonych w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Wobec tego samo stwierdzenie, że w poprzednich latach skarżąca kasacyjnie otrzymywała dopłaty pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 82 K.p.a., a więc przepisu wskazującego, kto nie może być świadkiem w postępowaniu administracyjnym. Brak uzasadnienia tego zarzutu w powiązaniu z jego konstrukcją czynią go całkowicie nieczytelnym, wymykającym się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W konkluzji stwierdzić należy, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 2 Konstytucji RP należy zauważyć, że prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Wynika z przepisów krajowych i unijnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na nich również obowiązki w zakresie proceduralnej staranności, w których wypełnianiu nie mogą ich zastąpić organy Państwa. Rolnik – potencjalny beneficjent, składając wniosek o płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Rodzi to konsekwencje w postaci uznania, także przez organy, że jego autor zna prawo i reguły dotyczące uzyskiwania płatności. Instytucje takie jak Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mają służyć pewną pomocą rolnikom, ale tylko o tyle, o ile, w świetle art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach, jednoznacznie o taką pomoc się zwracają. ARiMR nie może jednak bez weryfikowania spełnienia przez rolnika uprawnień do uzyskania danej płatności opierać się, jak oczekiwałaby tego skarżąca kasacyjnie spółka na istnieniu pozytywnych decyzji organu w zakresie składanych latami wniosków o dopłaty. Każda sprawa administracyjna jest indywidualna i każdy wniosek poddawany jest analizie w konkretnych okolicznościach stanu faktycznego w odniesieniu do warunków określających wymogi przyznawania danej płatności. Zaś rolnik we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie winien deklarować spełnienie warunków do uzyskania danej płatności.

Przyznanie płatności przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich nie mogło mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez sąd pierwszej instancji.

Wobec powyższego zarzut naruszenia prawa materialnego także należało uznać za niezasadny.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).