Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2463/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2482/14 w sprawie ze skargi P. S. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2482/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt II); zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

P. S. i J. S. 6 czerwca 2014 r. wystąpili z wnioskiem o pozwolenie na budowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ewid. [...] do budynku mieszkalnego w O. przy ul. [...]. Do wniosku załączyli: 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2013 r. zezwalającą na lokalizację ww. zjazdu indywidualnego, a także decyzję Burmistrza Olesna z dnia [...] kwietnia 2014 r. umarzającą w całości postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia.

Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...]odmówił P. S. i J. S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ewid. [...] w O. przy ul. [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania P. S. i J. S., decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3, a także art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.; dalej: Prawo budowlane). Organ stwierdził, że inwestorzy pomimo obowiązku nie przedstawili decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu wydana w oparciu o przepisy art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2013 r., poz. 260; dalej: ustawa o drogach publicznych) nie zastępuje tej pierwszej. Zdaniem organu także decyzja wydana przez Burmistrza Olesna z dnia [...] kwietnia 2014 r., umarzająca w całości postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżących w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie przedmiotowego zjazdu indywidualnego, nie zastępuje wymaganej przepisami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. zasadnie nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie dostosowania projektu budowlanego do zakresu wniosku, w taki sposób, aby obejmował on jedynie roboty budowlane zaprojektowane w pasie drogi krajowej nr [...] oraz dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania terenu. Wobec bezskutecznego upływu terminu zdaniem organu należało odmówić inwestorom zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zamierzonego przedsięwzięcia, stosownie do treści art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu i decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydawane są na podstawie odrębnych przepisów - art. 39 ustawy o drogach publicznych i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.), a ich wydanie uzależnione jest od spełnienia różnych wymagań. Ponadto podkreślił, że żaden przepis nie wskazuje, aby decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu zastępowała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

P. S. i J. S. w skardze na powyższą decyzję wnieśli o jej uchylenie, jak i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zarzucili organowi naruszenie art. 29 ust. ustawy o drogach publicznych oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., jak również naruszenie art. 8 i art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady szybkości i prostoty postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy. Podnieśli, że w przypadku uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację zjazdu decyzja o warunkach zabudowy nie jest konieczna, gdyż warunki zabudowy są w istocie ustaleniem lokalizacji. Zdaniem skarżących decyzja o warunkach zabudowy nie powinna stanowić załącznika do wniosku o pozwolenie na budowę, w odróżnieniu od decyzji lokalizacyjnej wydawanej przez zarządcę drogi, która jest niezbędnym załącznikiem wniosku o pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu błędne jest stanowisko organu, że z uwagi na brak decyzji o warunkach zabudowy wniosek skarżących był niekompletny. Sąd podkreślił, że wobec charakteru inwestycji należało wziąć pod uwagę art. 29 ustawy o drogach publicznych i ustalić, czy do wniosku załączono decyzję, o której mowa w tym artykule. W sytuacji ustalenia zaś, iż inwestor legitymuje się taką decyzją wydaną przez zarządcę drogi, za zbędne należało uznać wymaganie od inwestora przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd wskazał, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy, co potwierdza art. 29 ust. 3 ustawy, który nie pozwala na odmienną lokalizację zjazdu aniżeli przewidziana w powołanym przepisie. Stwierdził, że skoro w ustawie o drogach publicznych w art. 29 ust. 1 na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która by de facto dotyczyła tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji.

W konkluzji Sąd za błędne uznał stanowisko orzekających w sprawie organów, że decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana również w przypadku inwestycji polegającej na budowie zjazdu z drogi publicznej. Stwierdził, że organy nie dostrzegły, iż decyzja o warunkach zabudowy i decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu - choć zapadają w oparciu o inne regulacje prawne, to stanowią o tym samym, gdyż warunki zabudowy są w istocie także ustaleniem lokalizacji. Organy pominęły również, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy.

Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił argumentacji organów uzasadniającej odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego. Zdaniem Sądu brak decyzji o warunkach zabudowy nie stanowił o niekompletności wniosku o pozwolenie na budowę.

Końcowo wskazał, że rozpatrując ponownie wniosek skarżących o pozwolenie na budowę zjazdu indywidualnego organ pierwszej instancji powinien uwzględnić powyższe uwagi Sądu.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

1) art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260) i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) w zw. art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdzeniu, że budowa zjazdu z drogi publicznej w przypadku uzyskania decyzji, wydanej przez zarządcę drogi, zezwalającej na jego lokalizację, nie wymaga uzyskiwanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie wyłącza obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego rodzaju zamierzenia budowlanego;

2) art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie stanowił o niekompletności wniosku inicjującego postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej;

II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że odmowa zatwierdzenia przez organy projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej była nieuzasadniona, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja organu była prawidłowa i skarga winna być oddalona.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł m.in., że decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu i decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydawane są na podstawie odrębnych przepisów, ale i ich wydanie uzależnione jest od spełnienia różnych wymagań. Podkreślił, że różne są też cele wspomnianych decyzji: celem decyzji o warunkach zabudowy jest zachowanie ładu przestrzennego, natomiast w postępowaniu o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej badane są zagadnienia związane z bezpieczeństwem w ruchu drogowym oraz istniejącymi warunkami technicznymi. Skarżący kasacyjnie dodał, że żaden przepis ustawy nie wskazuje, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę zjazdu z drogi decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu zastępuje decyzję o warunkach zabudowy. Zdaniem organu na odrębny i samodzielny charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazują także przepisy Prawa budowlanego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie w przypadku budowy zjazdu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wymagana, co wynika z przepisów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł, że przyjęcie stanowiska prezentowanego przez Sąd pierwszej instancji – że decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu zastępuje decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem nie jest wymagane załączenie tej ostatniej decyzji do wniosku o pozwolenie na budowę zjazdu z drogi – uniemożliwia organowi orzekającemu w tej sprawie wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zwrócił uwagę, że obowiązek dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego wprost wynika również z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1127 z późn. zm.), które odrębnie wymienia decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzję o zezwoleniu na lokalizację zjazdu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy na budowę samego zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., czy też wystarczające jest uzyskanie przez inwestora decyzji zarządcy drogi o lokalizacji zjazdu, o której mowa w art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych.

W pierwszej kolejności przyznać należy rację autorowi skargi kasacyjnej, że inna jest podstawa prawna (przywołana wyżej) decyzji ustalającej warunki zabudowy i decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Zgodzić się też należy, że co do zasady inna jest treść i cel tychże rozstrzygnięć. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem przede wszystkim zachowanie ładu przestrzennego, zaś podstawowym kryterium wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu są kwestie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Nie jest również sporne, że w przepisach ustawy Prawo budowlane – m.in. w art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 – ustawodawca wprost wskazuje na decyzję o warunkach zabudowy, a nie decyzję o ustaleniu lokalizacji zjazdu, jako koniecznym załączniku do wniosku o pozwolenie na budowę i jednocześnie rozstrzygnięciu, z którym właściwy organ winien sprawdzić zgodność projektu budowlanego. Te wszystkie argumenty nie mogą jednak stanowić o wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji, które doprowadziło do uchylenia decyzji organów obu instancji.

Skarżący kasacyjnie pominął, że mimo tych wszystkich okoliczności podniesionych wyżej przyjęcie, iż przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy, uzasadnione jest z uwagi na szczególny charakter inwestycji polegającej na budowie zjazdu z drogi publicznej. Przemawiają za tym następujące argumenty, które nie zostały w żaden sposób zakwestionowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej:

Przede wszystkim zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa zjazdu jest możliwa tylko po uzyskaniu decyzji zarządcy drogi zezwalającej na lokalizację zjazdu. W myśl art. 29 ust. 3 tej ustawy w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się m.in. miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne. Powyższa decyzja jest zatem również decyzją lokalizacyjną. Zarządca drogi, wydając zezwolenie na lokalizację zjazdu, powinien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym i przepisami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Oznacza to, że nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na budowę bez wydania decyzji o lokalizacji zjazdu, jak również udzielenie pozwolenia na budowę zjazdu o innej lokalizacji czy innych parametrach technicznych niż wynikające z zezwolenia na lokalizację zjazdu. Zarówno zatem w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu, jak i w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, chodzi o ustalenie lokalizacji w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro natomiast określenie w zezwoleniu na lokalizację zjazdu parametrów technicznych i lokalizacji zjazdu determinowane jest potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz warunkami technicznymi, to wymóg ustalania ich dodatkowo w drodze odrębnej decyzji o warunkach zabudowy prowadziłby w istocie do konieczności przeniesienia do tej decyzji ustaleń zawartych w zezwoleniu na lokalizację zjazdu.

Dla budowy zjazdu z drogi publicznej zbędne jest zatem wydawanie dodatkowej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż jej ustalenia musiałyby być powtórzeniem ustaleń decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że w tym przypadku ustalenia decyzji o warunkach zabudowy mogłyby wykroczyć poza ustalenie lokalizacji zjazdu. O ile bowiem w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ powinien ustalić również wymagania ładu przestrzennego i wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, to w przypadku inwestycji polegającej wyłącznie na budowie zjazdu takie ustalenia byłyby zbędne. Wpływ na ład przestrzenny ma bowiem inwestycja planowana lub znajdująca się na nieruchomości, na której ma być zbudowany zjazd z drogi publicznej, a której obsłudze służyć ma owy zjazd. Sam zjazd jest zazwyczaj tylko elementem zmiany zagospodarowania przestrzennego danego terenu wywołanej planowaną inwestycją i nie kształtuje w sposób istotny ładu przestrzennego na danym terenie (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 326/15; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu zamierzenie inwestycyjne dotyczące wyłącznie budowy zjazdu z drogi publicznej, niezależne od zagospodarowania samej działki, powinno być objęte zezwoleniem zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, które zastępuje dla tego rodzaju zamierzenia decyzję o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela w tym zakresie ugruntowany podgląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1722/07; z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II OSK 915/11; z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2223/12; z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 326/15; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), na który słusznie powoływał się również Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym skoro w myśl art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zarządcy drogi zezwalającej na lokalizację zjazdu, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskiwać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która w istocie dotyczyłaby tego samego – ustalenia lokalizacji.

Jedynie na marginesie wskazać warto, że omawiany przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych został znowelizowany na mocy art. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. 2016, poz. 2255) poprzez dodanie ust. 6: "Budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (Sejm RP VIII kadencji, nr druku: 994; dostępne na: http://www.sejm.gov.pl) przesądzenie w przepisie art. 29 ustawy o drogach publicznych, że do uzyskania rozstrzygnięcia w przedmiocie lokalizacji zjazdu nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy, stanowi jedynie potwierdzenie utrwalonej w tym zakresie linii orzeczniczej sądów administracyjnych. W tym zakresie ustawodawca podzielił stanowisko judykatury, że decyzja o lokalizacji zjazdu ma w istocie charakter decyzji lokalizacyjnej - taki sam jak decyzja o warunkach zabudowy a przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi lex specialis wobec przepisów o warunkach zabudowy. Wprawdzie powyższa regulacja weszła w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2017 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej w tej sprawie decyzji, jednak argumentacja stojąca za tą nowelizacją potwierdza prawidłowość dotychczasowej linii orzeczniczej zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku.

Biorąc powyższe pod uwagę przyjąć należało, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest prawidłowa. W konsekwencji Sąd prawidłowo też ocenił zastosowanie art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, stwierdzając jego naruszenie w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Nieprawidłowe przyjęcie przez organy obu instancji, że na budowę przedmiotowego zjazdu konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo decyzji zarządcy drogi zezwalającej na lokalizację zjazdu, doprowadziło do wadliwego uznania przez organy, że brak decyzji o warunkach zabudowy stanowił o niekompletności wniosku o pozwolenie na budowę uzasadniającej odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę zjazdu z drogi krajowej. W efekcie zaskarżony wyrok, uchylający decyzje organów obu instancji, nie narusza także przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.