Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1177/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 33
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: Art. 145 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Bociąga Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 maja 2014r. nr [ ] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...], zatwierdził ustaloną w toku postępowania rozgraniczeniowego granicę pomiędzy nieruchomością położoną w T, oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność Z. P. c. A. i Z. - objętą Kw [...], a nieruchomością położoną w T, oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność J. T. c. W. i K. (nie żyje) - objętą Kw [...] - na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.), dalej "P.g.k.".

Granica pomiędzy nieruchomościami została wyznaczona na gruncie przez geodetę uprawnionego. Z czynności ustalenia granicy sporządzona została dokumentacja w formie operatu pomiarowego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 25.11.2013 r. za nr [...] przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w toku postępowania rozgraniczeniowego ustalono, iż J. T. zmarła dnia [...] 2003 r. w T (akt zgonu nr [...]), a ustawowymi spadkobiercami byli mąż M. T. oraz dzieci M. i J. - córka A. G. oraz syn T. T. M. T. zmarł dnia [...] 2011 r. w K (akt zgonu [...]) i ustawowymi spadkobiercami są A. G. oraz T. T.

Przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] na odcinku oznaczonym na szkicu protokołu granicznego numerami: 30, 20, 21, 31, 32 - geodeta ustalił na podstawie zarysu pomiarowego w skali 1:500 (szkic polowy nr 39) - z operatu nr [...]. Tak wskazaną granicę przyjęła Z. P. - właścicielka działki [...], natomiast spadkobierczyni po J. T. – A. G. zakwestionowała wskazaną granicę i przedstawiła na rozprawie granicznej dokumenty, które nie wnoszą żadnych zmian do ustalenia granicy między przedmiotowymi nieruchomościami.

Organ pouczył, że strony niezadowolone z ustalenia przebiegu granic mogą żądać w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, przekazania sprawy do Sądu Rejonowego.

A. G. w piśmie z dnia 26 lutego 2014 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarła wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W uzasadnieniu wniosku skarżąca przywołując treść art. 33 P.g.k., art. 29 ust. 1 P.g.k., art. 31 ust. 1 P.g.k. wskazała, że sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalenia przebiegu granic, sporządzania dokumentacji przy rozgraniczeniu, a także określenie rodzaju dokumentów stanowiących podstawę ustalenia przebiegu granic zawiera wydane w oparciu o delegację art. 32 ust. 6 P.g.k. rozporządzenie, oraz granica jest linią prostą wyznaczoną przez dwa punkty graniczne. Podniosła, że geodeta wyznaczył pięć niewspółliniowych punktów, które tworzą linię łamaną.

Jednym z powodów negatywnej oceny winno być także naruszenie art. 32 P.g.k. W myśl art. 32 ust. 1 wezwanie do stawienia się na gruncie doręcza się stronom za zwrotnym poświadczeniem odbioru, nie później niż 7 dni przed wyznaczonym terminem. Organowi odwoławczemu znany jest z urzędu fakt (akta sprawy: [...]) braku uczestnictwa w rozprawie granicznej T. T. z powodu nieprawidłowego zawiadomienia go o czynnościach rozgraniczenia. Wezwanie do stawienia się na gruncie w dniu 30.11.2012 r. otrzymał w dniu 5.12.2012 r. Nie było to, zatem nieusprawiedliwione niestawiennictwo strony, a tylko takie niestawiennictwo nie wstrzymuje czynności geodety (art. 32 ust. 3 P.g.k.). Mimo tego, geodeta przeprowadził rozprawę graniczną pod nieobecność nieprawidłowo wezwanej strony, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania rozgraniczeniowego.

Z faktu, iż geodeta nie ponawiał wezwań ani czynności na gruncie należy wnosić, że organ wydał ocenę stwierdzająca prawidłowość wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości, oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, a zatem była to ocena wadliwa. Wadliwa ocena dokonana przez organ jest w istocie wadą tkwiącą w samej decyzji.

Istota rozgraniczenia, sprowadza się do ustalenia na gruncie do jakich granic sięga prawo własności właściciela nieruchomości. Decyzja rażąco narusza art. 33 P.g.k. Organ, nie mając do tego kompetencji, we własnym zakresie ustalił krąg spadkobierców zmarłej właścicielki działki nr [...].

W związku z powyższym skarżąca wskazała, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2014 r. nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] 2013 r., nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości - na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.", art. 33 ust. 3 P.g.k.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że wpłynęło pismo Burmistrza informujące, że w związku z decyzją w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomość do tego organu wpłynęły "odwołania" A. G. oraz T. T. z żądaniami przekazania sprawy do Sądu Rejonowego oraz, że z informacji Sądu Rejonowego Zamiejscowy Wydział Cywilny, przed tym sądem toczy się w tej sprawie postępowanie pod sygnaturą [...].

Pismem z dnia 28 marca 2014 r. A. G. poinformowała Kolegium, że w związku z pierwszeństwem prowadzonego w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego nad postępowaniem sądowym, zwróciła się do Sądu Rejonowego z wnioskiem o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zdaniem Kolegium, problematyka dotycząca rozgraniczania nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i kryteria, w oparciu o które ustala się sporne granice zawarte są w art. 153 Kodeksu cywilnego. Równocześnie ustawodawca w szczególny sposób uregulował postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, wprowadzając jako zasadę, że pierwszy etap postępowania ma charakter postępowania administracyjnego i dopiero po wyczerpaniu tego etapu sprawa o rozgraniczenie może być rozpoznawana przez sąd powszechny.

W P.g.k. w rozdziale 6 uregulowane zostało rozgraniczenie nieruchomości. Zgodnie z art. 30 ust. 1 P.g.k., wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Z kolei art. 33 ust. 1 P.g.k. stanowi: wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Natomiast zgodnie z art. 33 ust. 3 P.g.k., strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi.

Przepis art. 33 ust. 3 P.g.k. jest przepisem szczególnym. Z regulacji tej wynika, że od decyzji o rozgraniczeniu wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 P.g.k. nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Nadto z art. 33 ust. 3 P.g.k. wynika, że stronie niezadowolonej z ustalenia przebiegu granic na podstawie decyzji nie przysługuje odwołanie od decyzji do sądu powszechnego, ale prawo żądania przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Skorzystanie z tego żądania powoduje, że sąd powszechny rozpoznaje sprawę rozgraniczenia jako sąd l instancyjny, a nie jako sąd odwoławczy od decyzji. Skuteczne wniesienie żądania przekazania sprawy do sądu - na podstawie art. 33 ust. 3 P.g.k. - powoduje, że wydana przez wójta decyzja o rozgraniczeniu traci swój byt prawny. Stąd też decyzja wójta o rozgraniczeniu, która została doręczona stronie, a następnie strona skutecznie zażądała przekazania sprawy o rozgraniczenie do sądu powszechnego, nie może być przedmiotem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności, albowiem nie ma już przedmiotu tego postępowania.

Jedynie w sytuacji, gdy strony postępowania rozgraniczeniowego po otrzymaniu decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości nie żądały przekazania sprawy sądowi powszechnemu, wówczas wydana decyzja o rozgraniczeniu pozostaje w obrocie prawnym i taka decyzja może być przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności oczywiście w razie zaistnienia stosownych przesłanek określonych w art. 156 K.p.a. (tak Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt: III SA/Kr 1400/10).

Również w doktrynie poza sporem jest, że z chwilą przekazania sprawy do sądu uprzednio prowadzone rozgraniczeniowe postępowanie administracyjne nie wywołuje skutków prawnych, a merytoryczna decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości traci swą moc i przestaje obowiązywać (tak. M. Durzyńska. Rozgraniczanie i podział nieruchomości, LexisNexis, Warszawa 2009 wyd. 1, s 189).

Strona może, zatem domagać się wzruszenia takiej, o jakiej mowa w sprawie decyzji, w trybie wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji w razie zaistnienia przesłanek z art. 145, 154-156, 163 K.p.a., ale tylko wówczas, gdy nie żąda przekazania sprawy sądowi powszechnemu (tak WSA w Szczecinie wyroku z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. akt: II SA/Sz 699/2005, LexPolonica nr 2058724). Jeżeli natomiast strona złożyła żądanie przekazania sprawy sądowi powszechnemu, w takim zakresie postępowanie nadzwyczajne jest niedopuszczalne.

Jedynie bowiem w sytuacji, gdy strona nie złożyła żądania przekazania sprawy sądowi powszechnemu, w obrocie prawnym pozostaje obowiązująca decyzja ostateczna. Do decyzji takiej ma w pełni zastosowanie art. 16 § 1 K.p.a., a zatem w konsekwencji dopuszczalność wszczęcia czy to na żądanie strony, czy też z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania w razie wystąpienia wad wyliczonych w art. 145 § 1 K.p.a., czy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, gdy decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości dotknięta jest jedną z wyliczonych wad w art. 156 § 1 K.p.a. (tak Barbara Adamiak w glosie opublikowanej w OSP 2000/11 str. 575).

Będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości wydana została na podstawie 33 ust. 1 P.g.k. Zarówno A. G. jak i T. T. zażądali przekazania sprawy Sądowi Rejonowemu Zamiejscowy Wydział Cywilny, co nastąpiło w trybie art. 33 ust. 3 P.g.k., w wyniku czego akta sprawy zostały przekazane przez Burmistrza temu Sądowi w celu rozpatrzenia sprawy rozgraniczenia. Od rozstrzygnięcia tego Sądu, stronom niezadowolonym z ustalonego przebiegu granic, służyć będzie apelacja do Sądu Okręgowego.

Odnosząc się do kwestii podniesionej przez A. G w piśmie z dnia 28 marca 2014 r. Kolegium wyjaśniło, że podniesione w piśmie pierwszeństwo postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzwyczajnym przed postępowaniem sądowym, wynika z art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym "w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu". Przepis ten ma więc zastosowanie w postępowaniu sądowym ale przed sądem administracyjnym. Tymczasem w sprawie postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości mimo, iż toczyło się w pierwszej fazie przed organem administracji, obecnie prowadzone jest jako postępowanie cywilne przed sądem powszechnym.

Ponadto, Kolegium zauważyło, że wniosek o zawieszenie postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości prowadzonego przed sądem powszechnym nie spowodował, że decyzja Burmistrza odzyskała byt prawny. Skutki zawieszenia postępowania sądowego dotyczą, bowiem tylko wstrzymania biegu terminów (art. 179 K.p.c.), podczas gdy postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nadal jest przed sądem powszechnym zawisłe. Stąd, mając na uwadze okoliczność, iż strony skutecznie wniosły żądania przekazania sprawy o rozgraniczenie do sądu powszechnego, to nawet w sytuacji zawieszenia postępowania sądowego, sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej wydana przez Burmistrza nie może stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego, albowiem przedmiot tego postępowania już nie istnieje.

A. G. wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

W uzasadnieniu wniosku skarżąca odwołując się do treści art. 33 ust. 3 P.g.k., podniosła, że jeżeli strona postępowania administracyjnego nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu administracyjnego właśnie co do przebiegu granicy nie może żądać ponownego rozpoznania sprawy o rozgraniczenie przed organem administracji publicznej w trybie odwołania, lecz przed sądem powszechnym - już jako sporu cywilnego. Z treści przepisu nie wynika, więc aby wolą ustawodawcy było pozbawienie uczestników postępowania rozgraniczeniowego podstawowych środków prawnych służących wyeliminowaniu z obrotu prawnego istotnie wadliwych decyzji - wadliwych nie z powodu sporu co do przebiegu samej granicy, lecz z powodu wystąpienia przesłanek (wad prawnych decyzji) określonych w art. 145 § 1 lub 156 § 1 K.p.a.

Gdyby przyjąć, że ww. przepis wyłącza w ogóle możliwość zastosowania środków nadzoru przewidzianych w art. 145 § 1 oraz w art. 156 § 1 K.p.a., to brak byłoby w tego rodzaju sprawach podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego np. decyzji wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.) lub decyzji rozstrzygających sprawę już ostatecznie rozstrzygniętą inną decyzją.

Art. 33 ust. 3 p.g.k. ustanawia odstępstwo od wyrażonej w art. 127 § 1 K.p.a. zasady, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W sytuacji zatem, gdy strona postępowania rozgraniczeniowego jest niezadowolona z decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, wówczas nie służy jej odwołanie od tej decyzji na zasadach i w trybie przewidzianym w K.p.a., lecz żądanie przekazania sprawy sądowi powszechnemu. W konsekwencji decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości wydana na podstawie art. 33 ust. 1 i ust. 2 P.g.k. jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 zdanie pierwsze K.p.a. Strona postępowania rozgraniczeniowego może żądać stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu lub wznowienia postępowania w sprawie zakończoną taką decyzją na zasadach i w trybie przewidzianych w K.p.a. Nie sprzeciwia się temu przewidziana w art. 33 ust. 3 ustawy możliwość żądania przekazania sprawy sądowi, bowiem z żądaniem takim może zwrócić się strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy, a zatem strona kwestionująca treść merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości.

W sytuacji zbiegu dwóch inicjatyw strony, zmierzających do wzruszenia decyzji ostatecznej w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu przed sądem powszechnym przyjmuje się prymat nadzwyczajnego postępowania administracyjnego przed postępowaniem sądowym.

W postępowaniu, prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie może rozpatrzyć sprawy, co do jej istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym, ale rozpatruje sprawę w granicach przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., a ocena dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania kwestionowanej decyzji. W tej sytuacji nie ma żadnego znaczenia dla rozpoznawanej przez Kolegium sprawy, czy strona zażądała przekazania sprawy sądowi i czy żądanie to było skuteczne.

Skarżąca na poparcie podniesionej argumentacji przytoczyła fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. II SA/Rz 425/12 oraz uzasadnienia wyroku tego Sądu z dnia 16.11.2013 r. sygn. II SAB/Rz 85/13 z dnia 16.11.2013 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 16 maja 2014 r. nr [...], utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy - na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 oraz art. 61a § 1 K.p.a., art. 33 ust. 3 P.g.k

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - nieuzasadnione.

Kolegium przywołując treść art. 30 ust.1, art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 3 P.g.k., przytoczyło również fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 lutego 2006 r., sygn.: II SA/Sz 699/2005, publ.: LexPolonica nr 2058724. Zdaniem Kolegium, jak wynika z ugruntowanego już orzecznictwa, wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości możliwe jest wyłącznie w sytuacji kiedy nie zostało złożone żądanie przekazania sprawy sądowi powszechnemu w trybie wskazanym w art. 33 ust. 3 P.g.k. Wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie takiego postępowania został złożony przed żądaniem przekazania sprawy sądowi powszechnemu na podstawie art. 33 ust. 3 P.g.k. Skuteczne bowiem wniesienie żądania przekazania sprawy do sądu - na podstawie art. 33 ust. 3 P.g.k. - powoduje, że wydana przez organ administracji decyzja o rozgraniczeniu - z chwilą złożenia takiego żądania traci swój byt prawny.

Również w doktrynie poza sporem jest, że z chwilą przekazania sprawy do sądu uprzednio prowadzone rozgraniczeniowe postępowanie administracyjne nie wywołuje skutków prawnych, a merytoryczna decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości traci swoją moc i przestaje obowiązywać.

Decyzja o rozgraniczeniu, która została doręczona stronie, która następnie skutecznie zażądała przekazania sprawy o rozgraniczenie do sądu powszechnego, nie może być, zatem przedmiotem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności, albowiem została tym samym wyeliminowana z obrotu prawnego skutkiem czego przedmiot postępowania, co do którego miałoby ono być prowadzone, nie istnieje.

Będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, decyzja z dnia [...] 2013 r. o rozgraniczeniu nieruchomości wydana została na podstawie 33 ust. 1 P.g.k. Zarówno A. G. jak i T. T. zażądali przekazania sprawy Sądowi Rejonowemu Zamiejscowy Wydział Cywilny, co nastąpiło w trybie art. 33 ust. 3 P.g.k., w wyniku czego akta sprawy zostały przekazane przez Burmistrza temu Sądowi w celu rozpatrzenia sprawy rozgraniczenia. Od rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego Zamiejscowy Wydział Cywilny, stronom niezadowolonym z ustalonego przebiegu granic, służyć będzie apelacja do Sądu Okręgowego.

A. G. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia, jako wydanego z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 33 ust. 1 i ust. 3 P.g.k.

Skarżąca podniosła, że decyzją rozgraniczeniową, której domaga się stwierdzenia nieważności, wydaną z powołaniem się na art. 33 P.g.k., organ ustalił, nieustaloną w postępowaniu rozgraniczeniowym granicę (granica sporna, niezastabilizowana, czynności upoważnionego geodety dotknięte wadą nieważności na skutek nieprawidłowego wezwania T. T. na rozprawę graniczną, dokumentacja techniczna wadliwa), pomiędzy nieruchomością położoną w T, oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność - wnioskodawczyni rozgraniczenia – Z. P., a nieruchomością położoną w T oznaczoną jako działka nr [...] stanowiącą własność nie żyjącej w chwili wszczęcia postępowania J. T. Jest, zatem rzeczą oczywistą, nie budzącą wątpliwości, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Na wadliwość tej decyzji składają się wady tkwiące w niezaskarżalnym postanowieniu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, wady w ocenie o jakiej mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 P.g.k. (jeśli takowa została wydana), wreszcie wady samej decyzji (załącznik nr 2).

Od decyzji nie przysługiwało prawo odwołania do organu II instancji, a jedynie - w razie niezadowolenia z ustalenia przebiegu granicy - możliwość żądania w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, przekazania sprawy sądowi. Zarówno skarżąca jak i T. T. skorzystali z tej możliwości.

Według art. 16 § 1 zdanie pierwsze K.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Taką decyzją jest z pewnością decyzja Burmistrza z dnia [...] 2013 r. nr [...].

Skarżąca uważa, że na skutek zgłoszonego żądania przekazania sprawy sądowi, decyzja Burmistrza nie nabrała jedynie walorów decyzji prawomocnej, nadal pozostaje w obrocie prawnym jako decyzja ostateczna i może stanowić przedmiot nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności.

W orzecznictwie NSA utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg art. 157 K.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena kontrolowanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego danego stosunku administracyjnoprawnego. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (III ARN 70/95, OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego.

Przyjęcie przez Kolegium, że w związku ze skierowaniem sprawy na drogę postępowania sądowego stronie nie przysługuje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej w toku postępowania administracyjnego, skarżąca uważa za naruszenie art. 33 ust. 3 P.g.k. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Skarżąca odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdziła, że twierdzenia Kolegium są niezgodne z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych.

Odnosząc się do twierdzeń Kolegium, jakoby decyzja rozgraniczeniowa Burmistrza nie wywołała żadnych skutków prawnych, skarżąca uważa takie twierdzenia za nieuzasadnione. Skutkiem decyzji jest przecież toczące się przed Sądem Rejonowym postępowanie o rozgraniczenie. Przyjęcie i przeprowadzenie rozgraniczenia przez sąd może, bowiem nastąpić tylko w przypadkach: jeżeli przed sądem toczy się sprawa o własność lub o wydanie nieruchomości lub jej części, ewentualnie, jeżeli w trakcie postępowania rozgraniczeniowego wg przepisów P.g.k. nastąpi spór i nie dojdzie do ugody lub gdy strona nie zgadza się z decyzją rozgraniczeniową, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nieprocesowe postępowanie przed sądem powszechnym jest zatem postępowaniem następczym, wywołanymi postępowaniem administracyjnym. Złożenie wniosku o rozgraniczenie nieruchomości bez wcześniejszej drogi administracyjnej spowodowałoby jego odrzucenie (art. 199 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego.

Skutkiem decyzji jest również wydane przez Burmistrza postanowienie z [...] 2013 r. nr [...] ustalające koszty związane z rozgraniczeniem i sposób ich podziału. Konsekwencją wydania decyzji rozgraniczeniowej z rażącym naruszeniem prawa jest paradoksalna sytuacja: kosztami rozgraniczenia jest nienależne wynagrodzenie upoważnionego geodety (z uwagi na nieważność wykonanych prac i wadliwość sporządzonej dokumentacji), kosztami tymi zostały obciążone osoby, nie będące właścicielami nieruchomości (organy administracji nie posiadają kompetencji do przeprowadzania postępowania spadkowego po zmarłych), a nadto T. T. został obciążony kosztami mimo, że bez własnej winy nie brał udziału w rozprawie granicznej. Wezwanie na rozprawę graniczną otrzymał 5 dni po odbyciu się czynności na gruncie (załącznik nr 3).

Na 10 dni przed wystąpieniem z żądaniem przekazania sprawy do Rejonowego, T. T. złożył zażalenie na postanowienie Burmistrza nr [...] z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie kosztów wskazując, że czynności rozgraniczenia były dotknięte wadą nieważności.

Po rozpatrzeniu zażalenia SKO wydało postanowienie z dnia [...] 2014 r. nr [...], w którym stwierdziło, że: "wydanie decyzji zakończyło postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone przed organem administracji jakim jest Burmistrz, co w następstwie rodzi konieczność ustalenia i podziału kosztów tego postępowania". Ponadto uznało, że: "w niniejszym postępowaniu w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie jest rozpatrywana prawidłowość wydanej decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, dlatego zarzuty w tym przedmiocie nie mogą znaleźć odniesienia w niniejszym postanowieniu"

Wiedząc o nieprawidłowościach postępowania, SKO nie wszczęło z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej, a przecież nawet przy braku wyraźnej woli strony w tym zakresie, właściwy organ zobligowany jest z urzędu wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, gdy zachodzą jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie (art. 157 § 2 K.p.a).

Zarówno Burmistrza jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ten sposób postępowania podważają zaufanie do organów administracji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Kolegium ponownie przywołało orzeczenia sądów administracyjnych, m.in. wskazując, że gdy strona postępowania rozgraniczeniowego nie żąda przekazania sprawy sądowi powszechnemu, może domagać się wzruszenia takiej decyzji w trybie wznowienia postępowania, zmiany lub stwierdzenia jej nieważności w razie zaistnienia przesłanek z art. 145, 154-156 i 163 K.p.a. (wyrok WSA w Krakowie, sygn. III SA/Kr 1545/13 z 12 czerwca 2014 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub postanowienia może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu nieruchomości zawartym w decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] 2013 r. nr [...], był art. 33 ust. 1 P.g.k.. mocą którego na organ wykonawczy gminy nałożony został obowiązek wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Z kolei stosownie do art. 33 ust. 3 P.g.k.. strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi.

W ten sposób ustawodawca ustanowił odstępstwo od ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponieważ w sytuacji, gdy strona postępowania rozgraniczeniowego nie jest zadowolona z decyzji organu administracji publicznej przysługuje jej prawo żądania rozpoznania sprawy przez sąd powszechny. W takim przypadku postępowanie administracyjne ulega unicestwieniu, a sprawa o rozgraniczenie nieruchomości podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny.

Przekazanie sprawy sądowi powszechnemu nie daje podstawy do wyłączenia w całości zastosowania administracyjnego trybu nadzwyczajnego. Jeżeli strona złożyła żądanie przekazania sprawy sądowi powszechnemu, w takim zakresie postępowanie nadzwyczajne nie jest dopuszczalne.

W razie gdy strona nie złożyła żądania przekazania sprawy sądowi powszechnemu, w obrocie prawnym pozostaje obowiązująca decyzja ostateczna, w stosunku do której zachodzi dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia w razie wystąpienia wad określonych w art. 145 §1 K.p.a., czy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 15/99, OSP 2000/11/173, str. 575, M. Folcholc, Wybrane problemy związane z właściwością sądów administracyjnych i sądów powszechnych w sprawach z zakresu rozgraniczania nieruchomości, str. 205-206). Innymi słowy, strona niezadowolona z ustalenia granicy o którym orzekł organ administracji na podstawie art. 33 ust. 1P.g.k., pozostaje w istocie niezadowolona z zakresu prawa własności ustalonego na gruncie. W tym zakresie sprawa staje się "sprawą o własność", która należy do kognicji sądu powszechnego (Z. Śmiałowska-Uberman, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Katowice 1999 r., str. 210). Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15.11.2012 r. sygn. IV SA 879/12).

Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.05.2014 r. sygn. I OSK 2476/12 uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 87/12, i oddalając skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 87/12, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości.

NSA w uzasadnieniu przywołanego powyżej wyroku wskazał m.in., że dla oceny zaistnienia rażącego naruszenia prawa, nie była bez znaczenia okoliczność, że wskutek wniosku skarżącego, niezadowolonego z przebiegu granic określonych decyzją Wójta o rozgraniczeniu, sprawa skierowana została do rozpoznania przez sąd powszechny, zgodnie z art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Jak wynika z akt sprawy cywilnej Sąd Rejonowy zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia 16 września 2011 r. do czasu zakończenia niniejszej sprawy. Z tych wszystkich względów decyzję Kolegium o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu należało uznać jako odpowiadającą prawu.

Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18.06.2014 r. sygn. I OSK 2814/12.

Sąd w sprawie podanej kontroli w pełni to stanowisko podziela.

Należy zatem wskazać, że jeżeli zebrane przez geodetę dowody w ramach wywiadu terenowego oraz analizy dotychczasowych dokumentów opisujących stan ewidencyjny i stan prawny nieruchomości są wystarczające do ustalenia przebiegu granicy, to nawet gdy strony postępowania rozgraniczeniowego nie zgadzają się z ustaleniami geodety, wynik jego pracy jest podstawą do wydania decyzji o rozgraniczeniu na podstawie art. 33 ust. 1 P.g.k. Decyzja ta służy rozstrzygnięciu o przebiegu granicy nieruchomości, jaki wynika ze zgromadzonych dowodów. W takiej sytuacji do wydania decyzji zgoda stron nie jest potrzebna. Celem decyzji bowiem nie jest rozstrzygnięcie ewentualnego sporu granicznego, tylko wykazanie, jaki przebieg granicy nieruchomości wynika z ustaleń geodety. Zaistniały pomiędzy stronami spór graniczny nie ma znaczenia dla dopuszczalności wydania decyzji.

Jednocześnie należy wskazać, że materiałem dowodowym przygotowanym w postępowaniu rozgraniczeniowym przez upoważnionego geodetę jest dokumentacja geodezyjna. Z art. 33 ust. 2 P.g.k. wynika szczególna forma rozpatrzenia materiału dowodowego, którego elementem będzie ocena przeprowadzona w zakresie przewidzianym tym przepisem. Kontrola ta nie obejmuje natomiast specjalistycznych ustaleń geodety w zakresie rozgraniczenia.

Należy mieć na względzie, że sprawa rozgraniczeniowa z istoty prawnej jest sprawą cywilną, gdyż dotyczy ściśle sfery prawa własności. Ustawodawca sprawę rozgraniczenia nieruchomości w pierwszym etapie oddał do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Rozstrzygnięcie administracyjne stanowi prejudykat, otwierający drogę postępowania przed sądem cywilnym. Z tego względu postępowanie administracyjne, w którym dochodzi do wydania decyzji o rozgraniczeniu jest postępowaniem jednoinstancyjnym, zaś strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, przekazania sprawy sądowi.

W sprawie poza sporem jest, że w postępowaniu zakończonym przez Kolegium zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 maja 2014 r. oraz poprzedzającym je postanowieniem z dnia [...] 2014 r., będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, decyzja Burmistrza z dnia [...] 2013 r. o rozgraniczeniu nieruchomości wydana została na podstawie 33 ust. 1 P.g.k. Zarówno A. G. jak i T. T. zażądali przekazania ww. sprawy Sądowi Rejonowemu Zamiejscowy Wydział Cywilny, co nastąpiło w trybie art. 33 ust. 3 P.g.k., w wyniku czego akta sprawy zostały przekazane przez Burmistrza temu Sądowi w celu rozpatrzenia sprawy rozgraniczenia.

Zdaniem Sądu, uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2014 r. nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] 2013 r., nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości - na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.", art. 33 ust. 3 P.g.k., a następnie postanowieniem z dnia 16 maja 2014 r. nr [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji rozgraniczeniowej przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] na odcinku oznaczonym na szkicu protokołu granicznego numerami: 30, 20, 21, 31, 32- geodeta ustalił na podstawie zarysu pomiarowego w skali 1:500 (szkic polowy nr 39) - z operatu nr [...]. Tak wskazaną granicę przyjęła Z. P. - właścicielka działki [...], natomiast spadkobierczyni po J. T. – A. G. zakwestionowała wskazaną granicę i przedstawiła na rozprawie granicznej dokumenty, które w ocenie prowadzącego postępowanie rozgraniczeniowe nie wnoszą żadnych zmian do ustalenia granicy między przedmiotowymi nieruchomościami.

Fakt, że skarżąca nie zgadza się z ustalonym przebiegiem granicy nie oznacza, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów. Ze skargi natomiast wynika, że skarżąca merytoryczny spór graniczny, który zgodnie z art. 33 ust. 3 P.g.k. może być kontynuowany przed sądem powszechnym, chciałaby przenieść na grunt administracyjnego postępowania nieważnościowego. Jak już wyżej zaznaczono celem decyzji ustalającej przebieg granicy nie jest rozstrzygnięcie sporu granicznego, tylko wykazanie, jaki przebieg granicy nieruchomości wynika z ustaleń geodety. Dlatego też skarżąca niesłusznie oczekuje, że wszystkie kwestie sporne muszą zostać rozstrzygnięte na etapie postępowania administracyjnego. Nierozstrzygnięcie zaś kwestii spornych na etapie postępowania administracyjnego nie skutkuje nieważnością decyzji wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 P.g.k.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i rozstrzygnięcia go poprzedzającego wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazując jednocześnie na czym polega istota rozpoznawanej sprawy, w tym tryb postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd uchyla zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 P.p.s.a.– tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.