Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 185/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy: article: art. 1, 5, 3 i 13
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. S. A. w [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej A. S.A. w [...] z dnia 4 października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt przez Sąd; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej A. S. A. w [...] kwotę 548 zł /słownie: pięćset czterdzieści osiem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez A.z.s. w W. ( dalej: "strona skarżąca") jest bezczynność Wójta Gminy w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że 3 października 2017 r. K.D.zwrócił się na podstawie art 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U z 2016 r., poz. 1764 ; dalej: "u.d.i.p.") do urzędu Gminy o udostępnienie informacji: jakie programy komputerowe i aplikacje posiada Gmina w swoich zasobach, na których pracują pracownicy Gminy i nadesłanie odpowiedzi na adres e-mail:

W dniu 9 października 2017 r. z Urzędu Gminy wystosowano e- mail zwrotny na adres: ‘’

Po wniesieniu skargi do Sądu Wójt Gminy w dniu 13 listopada 2017 r. ponowił email z dnia 9 października 2017 r., kierując odpowiedź na ten sam adres mailowy. Dodatkowo udzielił informacji za pośrednictwem poczty. Do akt nie dołączono potwierdzenia odbioru: tak elektronicznego, jak i pocztowego.

W skardze do Sądu spółka wskazała, że do dnia złożenia skargi organ nie odpowiedział w żaden sposób na wniosek. Zarzuciła naruszenie art 1, art 3 ust. 1 pkt 1 oraz art 13 ust. 1 u.d.i.p. wnosząc o zobowiązanie Wójta do: rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 3 października 2017 r.; ujawnienie informacji wskazanych we wniosku; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi organ uzasadnił skierowaniem skargi przez podmiot nieposiadający interesu prawnego. Z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej wystąpił K.D., a skarga została wniesiona przez A. Ponadto przed jej wniesieniem nie skierowano do organu ponaglenia na podstawie art 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). W związku z tym skarga jako przedwczesna powinna podlegać odrzuceniu.

Wniosek o oddalenie został uzasadniony tym, że w dniu wniesienia skargi bezczynność już nie istniała, a organ niezwłocznie podjął działania zmierzające do udzielania wnioskowanej informacji. Ewentualne przekroczenie terminu nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ani też nie wynikało ze złej woli organu.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a):

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Ponadto na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd nie jest przy orzekaniu związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016, to i pozostałe powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach cbois.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Wójta Gminy w zakresie nieudzielenia informacji publicznej dotyczącej programów komputerowych i aplikacji znajdujących się z zasobach Gminy, z których korzystają pracownicy Gminy.

W sprawie bezsporne jest, że Wójt Gminy jako organ jednostki samorządu terytorialnego jest organem władzy publicznej zobowiązanym na podstawie art 4 ust. 1 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja stanowi informację w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, wydatkowania środków związanych z obsługą urzędu, a w konsekwencji informację publicznąw rozumieniu art 1 ust. 1 i art 6 u.d.i.p.

Organ nie kwestionował również faktu otrzymania żądania udzielenia informacji publicznej.

Spór natomiast sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie czy organ udzielił odpowiedzi czy pozostawał w bezczynności.

Strona skarżąca w skardze twierdzi, że nie otrzymała od organu żadnej odpowiedzi, ten zaś, że udzielił odpowiedzi w dniu 9 października 2017 r., a następnie w dniu 15 listopada 2017 r., a także w dniu 14 listopada 2017 r.

Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. ( ust. 2 ).

W niniejszej sprawie brak jest dowodów, że organ w terminach zakreślonych przez ustawodawcę udostępnił żądaną informację, prolongował termin do jej udostępnienia czy też wydał decyzji odmowną. Czternastodniowy termin do udzielenia odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 3 października 2017 r. upływał w dniu 17 października 2017 r.

Wprawdzie organ twierdzi, że wystosował drogą elektroniczną żądaną informację w dniu 9 października 2017 r., a następnie w dniu 15 listopada 2017 r. oraz 14 listopada 2017 r. przesyłką pocztową, lecz w aktach brak jest dowodów potwierdzenia odbioru. Wobec twierdzenia strony skarżącej, że nie otrzymała jakiejkolwiek odpowiedzi oraz przyznania przez organ, że email z dnia 9 października 2017 r. został skierowany na niewłaściwy adres, twierdzenie organu o udzieleniu informacji publicznej jest co najmniej wątpliwe.

Zarówno e- mail z dnia 9 października jak i z dnia 15 listopada 2017 r. został wysłany na ten sam adres: podczas gdy w żądaniu wskazano adres: , co mogło stanowić przyczynę niedoręczenia przesyłki. Pomimo nieudanej próby doręczenia na wskazany wyżej adres dniu 9 października 2017 r., organ skierował odpowiedź na ten sam adres w dniu 15 listopada 2017 r., twierdząc jednocześnie, że udzielił żądanej informacji, choć tak jak w poprzednim przypadku nie udokumentował tego.

Zgodnie z ogólną regułą dowodową – ciężar wykazania, że odpowiedź została udzielona, obciążał organ, jako podmiot, który z tego faktu wywodzi skutki prawne (łac.: "Ei incumbit probatio qui dicit, non qui negat").

Zadaniem organu było przedstawienie wszelkich dowodów przeczących zarzutom. Dokonywanie przez sąd w tym zakresie samodzielnych ustaleń dopuszczalne byłoby jedynie na podstawie art 106 § 3 P.p.s.a. w oparciu o dowody z dokumentów względnie fakty powszechnie znane (ewentualnie też znane sądowi z urzędu) . Inne środki dowodowe, nie są przed sądem administracyjnym dopuszczalne (por. wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1445/11, CBOSA; z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 1051/06, ONSAiWSA 2008, nr 4, poz. 69; z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt II OSK 1595/04).

Organ nie może zasłaniać się wadliwością działania systemu komputerowego, czy jak w niniejszej sprawie skierowaniem odpowiedzi na niewłaściwy adres. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, do obowiązków organu administracji publicznej, jak też i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia, także drogą elektroniczną. Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1876/15).

W aktach brak jest również dowodu doręczenia odpowiedzi kierowanej za pośrednictwem poczty. Choć należy podkreślić, że gdyby nawet takie było to nie czyniłoby zadość wnioskowi, w którym wyraźnie sformułowano żądanie przekazania informacji na adres e-mail.

Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdził, że na dzień orzekania organ pozostawał w bezczynności i orzekł jak w punkcie II wyroku. Stwierdzona bezczynność nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Dla uznania, że w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Musi być ono znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie zaś musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). W niniejszej sprawie organ podjął starania celem udzielenia odpowiedzi na żądaną informację, które okazały się jednak bezskuteczne. Choć nie wyklucza to odpowiedzialności organu za pozostawanie w bezczynności to jednak umniejsza stopień uchybienia. Organ nie kwestionował bowiem swojego obowiązku w tym zakresie, lecz na skutek niedochowania staranności uchybił obowiązkowi. Nie było to, jak słusznie wywodzi, wyrazem jego złej woli.

Konsekwencją stwierdzenia bezczynności organu było zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku, o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku, na podstawie art 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Bezzasadne okazały się wnioski organu o odrzucenie skargi ze względu na jej wniesienie przez podmiot nieposiadający interesu prawnego, czy też z powodu niewyczerpania administracyjnego toku instancji.

Brak interesu prawnego do złożenia skargi przez A. organ wywodzi z faktu, że z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej wystąpił K.D..

Żaden przepis kodeksu cywilnego nie nakazuje ujawniania faktu działania w cudzym imieniu. W doktrynie powszechnie akceptuje się jednak obowiązywanie zasady jawności przedstawicielstwa (por. M. Pazdan (w:) K. Pietrzykowski, Komentarz, t. I, 2011, s. 459-460; S. Rudnicki (w:) S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz, 2007, s. 412-413; J. Strzebińczyk (w:) E. Gniewek, Komentarz, 2011, s. 242). Oznacza to, że przedstawiciel powinien ujawnić fakt działania w cudzym imieniu, tak by czynność prawna wywołała skutki po stronie reprezentowanego. Może to nastąpić w sposób wyraźny (przez wyraźne oświadczenie, przedstawienie dokumentu, z którego wynika umocowanie) lub dorozumiany. Ważne jest, by z całokształtu okoliczności dokonywania czynności prawnej wynikało, że dana osoba działa w cudzym imieniu i by możliwe było ustalenie osoby reprezentowanego.

Z akt sprawy wynika, że z w wnioskiem o udzielenie informacji publicznej wystąpił K.D., który zwrócił się o przesłanie informacji na adres e-mail: Skarga została wniesiono przez A. Do skargi dołączono pełnomocnictwo udzielone przez stronę skarżącą K. D. do reprezentowania spółki we wszystkich sprawach przed organami administracji państwowej i samorządowej z wyłączeniem spraw podatkowych.

W ocenie Sądu wskazanie przez K. D. we wniosku o udzielenie informacji publicznej adresu elektronicznej skrzynki powinno skłonić do podjęcia próby wyjaśnienia w czyim imieniu występuje. Nie wyjaśnienie tych kwestii przez organ nie może prowadzić do automatycznego wniosku, że wnioskodawcą był K.D.działający w imieniu własnym, a w konsekwencji do odrzucenia skargi wniesionej przez A., zwłaszcza że do skargi zostało dołączone pełnomocnictwo, z dnia 11 sierpnia 2017 r., a więc z daty poprzedzającej złożenie wniosku, z którego wynika upoważnienie dla K. D.do samodzielnej reprezentacji spółki we wszystkich sprawach przed organami administracji państwowej i samorządowej z wyłączeniem spraw podatkowych.

Bezzasadny okazał się również zarzut niewyczerpania administracyjnego toku instancji, przez skierowanie skargi bezpośrednio do Sądu pomimo wynikającego z art 53 § 2b P.p.s.a. obowiązku uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu.

Instytucja ponaglenia została uregulowana w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej zwanej k.p.a.), która na mocy nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. 2017, poz. 935) zastąpiła zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Co do zasady tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a.- art 53 §2 b P.p.s.a. Jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej, jedynie w ściśle określonych przypadkach dopuszczając stosowanie K.p.a. Takie odesłanie znajduje się w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i dotyczy stosowania przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach u.d.i.p., w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżania, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b P.p.s.a.

W tym zakresie aktualne jest orzecznictwo wydane na podstawie poprzednio obowiązującej treści art 37 K.p.a. w stosunku do skarg na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej: "skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a. ( Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 kwietnia 2016 r. II SAB/Wa 1091/15, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Bk 96/16), "prawo złożenia skargi na bezczynność nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia" wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 285/11.

O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania (pkt III wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 P.p.s.a. Na zasądzone koszty w łącznej wysokości 548 zł składa się: wpis od skargi – 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika. Zasądzając jedynie część kwoty z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), Sąd wziął pod uwagę art. 206 P.p.s.a., zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach Sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.

Przepis ten dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Sąd stosuje art. 206 P.p.s.a. z urzędu, według swobodnej oceny okoliczności sprawy, a na przeszkodzie w zastosowaniu tego przepisu (o charakterze ustawowym), nie stoi treść przepisów wykonawczych, w tym § 14 -16 powołanego rozporządzenia.

W ocenie Sądu zasądzona kwota jest adekwatna do związanego ze sprawą nakładu pracy oraz nakładów związanych z dochodzeniem udzielenia żądanych informacji.

Z analizy wewnętrznych systemów informatycznych do obsługi spraw sądowych (OSO i CBOIS), wynika, że do WSA w Rzeszowie oprócz niniejszej wpłynęło 12 innych skarg na bezczynność organów w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oparte na podobnych żądaniach (II SAB/Rz 184/17, II SAB/Rz 188/17, II SAB/Rz 189/17, II SAB/Rz 190/17, II SAB/Rz 192/17, II SAB/Rz 193/17, II SAB/Rz 194/17, II SAB/Rz 195/17, II SAB/Rz 196/17, II SAB/Rz 197/17, II SAB/Rz 200/17 i II SAB/Rz 202/17), zaś kilkanaście do innych sądów administracyjnych w kraju, co nasuwa wątpliwości, czy celem wniosków jest faktycznie uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej.

Istotną okolicznością przy miarkowaniu kosztów zastępstwa procesowego w niniejszej sprawie miała również okoliczność, że treść wydawanych przez Sądy orzeczeń wskazuje na szablonowy charakter sporządzanych w tym zakresie skarg oraz zawartych umów o usługę prawną ("upoważnienie do reprezentowania we wszystkich sprawach przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz organami egzekucyjnymi", bez ich konkretyzacji), co przemawia za istnieniem szerszego porozumienia między stroną skarżącą a jej pełnomocnikiem.

W ocenie Sądu, rozpoznawana sprawa nie była obszerna i nie miała skomplikowanego charakteru, a podjęte w niej przez pełnomocnika skarżącej czynności miały charakter powtarzalny. W związku z powyższym Sąd zastosował art. 206 P.p.s.a. i odstąpił od zasądzenia zwrotu części kosztów postępowania sądowego. Podobne stanowisko w zakresie kosztów postępowania kasacyjnego zajął Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt I FSK 643/08, w którym wskazał, że za przesłankę odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznaje się rozpoznanie kilku jednobrzmiących skarg kasacyjnych przy uwzględnieniu związanego z tym nakładu pracy pełnomocnika strony, charakteru rozpoznawanych spraw oraz wkładu pełnomocnika w przyczynienie się do ich wyjaśnienia i rozstrzygnięci. Takie stanowisko reprezentuje również WSA w Rzeszowie w wyrokach m.in. z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Rz 28/16, z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Rz 107/17, z dnia 6 grudnia 2017 r. II SAB/Rz 106/17 ).