Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 43/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 7 i 8
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 17 pkt 4 i art 20 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 140
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art 21 ust 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. W. i K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 278/11 w sprawie ze skargi S. W. i K. W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "W." 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od S. W. i K. W. na rzecz Miasta Krakowa kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 278/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. W. i K. W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] października 2009 r., nr [....] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "W".

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu [...] października 2009r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "W". Uchwała ta weszła w życie w dniu 28 listopada 2009r. S. W. i K. W. pismem z dnia 17 listopada 2009r. zwrócili się do Rady Miasta Krakowa o usunięcie naruszenia interesu prawnego.

S. W. i K. W. wnieśli na w/w uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego S. K., wnieśli o uchylenie § 41 w/w uchwały. Podnieśli zarzuty naruszenia: art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez rezygnację z realizacji zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela; art. 8 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; art.140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny poprzez nieuprawnione ograniczenie właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości; art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez zastosowanie niewłaściwej skali załącznika graficznego do uchwały.

Skarżący wskazali, że są współwłaścicielami nieruchomości położonej w granicach plany miejscowego "W", składającej się z działki nr [...] obr. [...] Nowa Huta w Krakowie. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym w planie jako R – tj. tereny rolne. Zgodnie z § 41 przedmiotowej uchwały, teren ten został przeznaczony pod grunty rolne, trwałe użytki zielone, sady ogrody. Przeznaczenie dopuszczalne tych terenów to drogi dojazdowe do pól, ścieżki piesze i rowerowe oraz szlaki turystyczne po istniejących drogach polnych, sieci infrastruktury technicznej. Skarżący podkreślili, iż treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "W" uniemożliwia skarżącym realizację planowanego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu domów jednorodzinnych. Podnieśli, iż na teren działki stanowiącej własność skarżących została wydana decyzja Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "zespołów domów jednorodzinnych na działkach nr [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] działki nr [...] obr. [...] Nowa Huta przy ul. Rzepakowej w Krakowie. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżących według tego przepisu plan miejscowy powinien zostać sporządzony w skali 1:1000, a jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszczalne jest stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000. Tymczasem część graficzna planu została sporządzona w skali 1:2000.

Skarżący powołali się na art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z powyższym zapisem koresponduje naruszony w wyniku uchwalenia i wejścia w życie uchwały Rady Miasta Krakowa zapis art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel może z wyłączeniem innych korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Z przepisów tych wynika uprawnienie do swobodnego zagospodarowania terenu, które ściśle związane jest z prawem własności nieruchomości. Przedmiotowe uprawnienie może być ograniczone jedynie wyjątkowo w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżących działania organu administracji publicznej ograniczające powyższe prawo i naruszające interes obywatela powinny być uzasadnione z punktu widzenia ważnego interesu społecznego. Wprowadzenie niekorzystnych zapisów planów stanowi objaw nieuzasadnionej ingerencji organów państwa w katalog praw obywateli. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej powinien mieć na uwadze zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, która nie określa hierarchii tych wartości ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Ograniczenia nie mogą być na właściciela nieruchomości nakładane dowolnie, gdyż doprowadziłoby to do powstania sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności, wyrażoną w art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie." Z tym twierdzeniem koresponduje teza wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2005r. (sygn. akt K 4/04; opubl.: OTK seria A rok 2005, Nr 6, póz. 64), która brzmi: "Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że w treści konstytucyjnej przesłanki konieczności ograniczenia (art. 31 ust. 3 Konstytucji) mieszczą się wymogi niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż skarżący zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo możliwości znajdującej umocowanie w prawie, nie złożyli wniosków do przedmiotowego planu, jak również Skarżący nie złożyli uwag do projektu planu, pozbawiając tym samym organ sporządzający plan możliwości odniesienia się do prezentowanej przez nich oceny ustaleń planistycznych. W zakresie zarzutu ograniczenia prawa własności organ stwierdził, że mieści się to w granicach dopuszczalnych prawem, gdyż zapisy plany zagospodarowania przestrzennego, stanowiące akt prawa miejscowego, razem z innymi przepisami prawa decydują o sposobie wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W ocenie Rady kwestionowane w skardze ustalenia nie stoją w sprzeczności z porządkiem prawnym, gdyż art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż własność może być ograniczona w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Do takich ustawa należy m.in. ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem organu nie można wywodzić z istoty prawa własności uprawnienia do zabudowy – jako nieodzownego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru nieograniczonego. Elementem ustawowej definicji tego prawa jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą jednak w granicach określonych w art. 140 Kodeksu Cywilnego. Rada powołała się na pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 sierpnia 1997r., sygn. III CZP 36/97, iż właścicielowi wolno ze swoją rzeczą czynić wszystko co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Zatem, jeżeli obowiązujące normy prawne dopuszczają realizację zabudowy to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeśli nie przewidują to jest ona zakazana. Rada stwierdziła, iż ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu zawarte w projekcie planu są wynikiem realizacji polityki przestrzennej gminy wyrażonej w studium oraz zbioru odpowiednich przepisów prawa.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. organ stwierdził, iż przepisy k.p.a. generalnie nie mają zastosowania do kwestii planistycznych, które to zostały kompleksowo unormowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada nie zgodziła się z zarzutami zaskakiwania obywatela nowymi rozwiązaniami prawnymi, niezgodnymi z zasadą zaufania obywateli do Państwa i zaufania do prawa poprzez zmianę ustalonego kierunku polityki przestrzennej gminy. Nieruchomości będące własnością skarżących, według obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, będącego zapisem polityki przestrzennej gminy, leżą w wyznaczonej kategorii terenów otwartych ZO w tym rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Rolne przeznaczenie tej działki w planie miejscowym jest zgodne z polityką przestrzenną gminy i kierunkami jej rozwoju. Nie jest to nowe przeznaczenie, ani wprowadzenie w błąd obywateli zapowiedziami o przyszłym stanie prawnym, bo jedyną zapowiedzią przyszłego stanu prawnego w świetle obowiązującego prawa jest obowiązujące studium, a to ze względu na ustawowy wymóg zgodności planu miejscowego z jego zapisami. Rada nie zgodziła się także z zarzutem naruszenia art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa, że skala dopuszczalna jest m.in. gdy plan sporządzany jest dla znacznych obszarów, a jednocześnie nie precyzuje minimalnej wielkości takiej powierzchni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę jako niezasadną. Stwierdzając skuteczne wniesienie skargi w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym Sąd uczynił przedmiotem rozważań uchwałę Rady Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] października 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "W". Nieruchomość składająca się z działki nr [...] obr. [...] Nowa Huta w Krakowie znajduje się na terenie oznaczonym w planie jako R – tereny rolne. Zgodnie z § 41 przedmiotowej uchwały, podstawowym przeznaczeniem tego terenu są grunty orne, trwałe użytki zielone, sady i ogrody. Przeznaczenie dopuszczalne obejmuje drogi dojazdowe do pól, ścieżki piesze i rowerowe oraz szlaki turystyczne po istniejących drogach polnych, sieci infrastruktury technicznej. Ustalono również zasady zabudowy i zagospodarowania terenów R polegające na utrzymaniu dotychczasowego sposobu rolniczego wykorzystania gruntów rolnych w rozumieniu przepisów dotyczących ich ochrony, dopuszczono rozbudowę i przebudowę istniejącej zabudowy pod warunkiem dostosowania formy architektonicznej do wymogów określonych w § 22 ust.2 tego planu; w pozostałym zakresie obowiązuje zakaz nowej zabudowy. Wskazane w tym przepisie przeznaczenie obszaru oraz dopuszczalne zagospodarowanie tego terenu uniemożliwia stronie skarżącej jakąkolwiek zabudowę działki stanowiącej przedmiot jej własności. Sąd podkreślił, iż zaskarżone zapisy planu są zgodne z postanowieniami obowiązującego w chwili uchwalania planu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa – uchwała RMK z dnia [...] kwietnia 2003r. nr [...]. Przedmiotowa działka nr [...] jest zgodnie ze: strukturą przestrzenną kierunki i zasady rozwoju (mapa K 1) oznaczona jako ZO tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna); środowiskiem przyrodniczym i kulturowym kierunki i zasady ochrony i rozwoju (mapa K 2) oznaczona jako tereny otwarte (zieleń nieurządzona, zieleń częściowo kształtowana) w strefie kształtowania systemu przyrodniczego oraz w strefie zwiększenia lesistości oraz w granicach obszaru zagrożonego wodą stuletnia Q1%; infrastrukturą techniczną (mapa K 4) m.in. w obszarze wymagającym rozwiązania podstopień; planowaniem miejscowym i programami operacyjnymi (mapa K 5) oznaczona jako grunty rolne i leśne wg. ewidencji gruntów. Sąd zaznaczył, iż w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza przepis art. 17 pkt 4 (przy sporządzaniu projektu planu wójt musi uwzględniać ustalenia studium) oraz przepis art. 20 ust. 1 stanowiący iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała odnośnie działki strony skarżącej wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu zgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami. Plan, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego" ( por. wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8). Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż przeznaczenie nieruchomości, której współwłaścicielami są skarżący, na tereny pod zabudowę mieszkalną byłoby zbyt daleką ingerencją w teren otwarty ZO oraz naruszałoby zasady równoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określone w Studium. Działka nr [...] obr. [...] nie przylega bezpośrednio do obszarów przeznaczonych pod zabudowę, lecz wspólnie z innymi nieruchomościami tworzy spójny i jednolity obszar wolny od zabudowy i przeznaczony na cele rolnicze. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny z postanowieniami studium ( art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i zgodność tą stwierdziła rada gminy.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa zagospodarowania przestrzennego i przepisami szczególnymi. Sąd powołał się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 123/10, iż wprawdzie w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), to jednak "przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględnić to, czy skarżąca zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (zebrania w sołectwach). W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium, obowiązującego od wielu lat". W przedmiotowej sprawie studium obowiązuje od 2003r. Jak wynika z akt postępowania planistycznego, zmierzającego do uchwalenia zaskarżonego planu, skarżący nie występowali w toku tego postępowania z wnioskami lub uwagami do projektu planu, ani nie uczestniczyli organizowanych publicznych dyskusjach nad projektem planu, a więc nie przejawiali wcześniej na tym polu żadnej aktywności.

Sąd podzielił stanowisko organu planistycznego, że art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż co do zasady plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, jednak ustawodawca dopuścił możliwość sporządzenia części graficznej planu w skali 1:500 lub 1:2000. Także przepisy wykonawcze (§ 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) dozwalają na sporządzanie projektu rysunku planu w większej skali - w przypadku sporządzania rysunku planu obejmującego inwestycje liniowe, bądź obszary o znacznej powierzchni. Przedmiotowy plan miejscowy obejmuje obszar o powierzchni 281 ha. W ocenie Sądu, ze względu na wielkość tego obszaru – 281,66 ha oraz jego charakter (znacząca część obszaru planu – ok. 130 ha to działki o przeznaczeniu rolniczym) wyznaczone uchwałą o przystąpieniu do skarżonego planu, uzasadniony był wybór skali mapy, w której został opracowany projekt rysunku planu.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a., gdyż jest to postępowanie planistyczne (stanowiące prawo miejscowe), a nie administracyjne.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku S. W. i K. W., reprezentowani przez radcę prawnego S. K., zaskarżyli wyrok w całości. Na przesłankach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wyrokowi zarzucili naruszenie przepisu postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności części uchwały na podstawie art. 147 § 1 powyższej ustawy,

2. art. 1 ust. 1- 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej,

3. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r., Nr 43, poz. 296 z późn. zm.) w związku z art. 16 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważanie całego materiału dowodowego,

4. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż organ błędnie ocenił istnienie zgodności pomiędzy zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a zapisami studium, co pozwala postawić zarzut naruszenia art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego w związku z art. 16 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważania całego materiału dowodowego sprawy oraz nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości. Zaskarżona uchwała, przyjmująca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako przeznaczenie podstawowe dla obszaru, na którym znajduje się działka skarżących, wskazała: grunty rolne, trwałe użytki zielone, sady ogrody. Przeznaczenie dopuszczalne tych terenów to drogi dojazdowe do pól, ścieżki piesze i rowerowe oraz szlaki turystyczne po istniejących drogach polnych, sieci infrastruktury technicznej. Natomiast w obowiązującym Studium teren ten oznaczony został symbolem ZO, tj. tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) obejmujące również zieleń nieurządzoną, zieleń częściowo kształtowaną w strefie kształtowania systemu przyrodniczego oraz w strefie zwiększenia lesistości oraz w graniach obszaru zagrożonego wodą stulecia. Skarżący podkreślili, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uwzględnił tezy, że stopień związania organu planistycznego zapisami studium zależy od stopnia szczegółowości studium. Skarżący powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2010 r. (sygn. II OSK 904/10), w którym stwierdzono, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze. Stopień szczegółowości studium zależy od woli organu, który może określić przeznaczenie poszczególnych obszarów, tak jak uczyniono to w rozpoznawaj sprawie. (...) Stopień szczegółowości studium spowodował daleko idące ograniczenia organu przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania terenu. Rada Miasta Krakowa w zaskarżonym planie w gruncie rzeczy rozstrzygnęła o zupełnie odmiennym przeznaczeniu terenu w stosunku do przyjętego w studium czym naruszyła zasadę obowiązkowej zgodności planu ze studium. Skoro zapisy studium były szerokie, to ograniczenie przeznaczenia nieruchomości skarżących do produkcji rolnej i związanej z produkcją rolniczą należało rozpatrzyć w zakresie przekroczenia władztwa planistycznego. Skarżący podkreślili, że samo wskazanie określonych terenów jako terenów rolnych nie może całkowicie wyłączać zabudowy tych terenów, np. budynkami gospodarczymi czy nawet budynkami mieszkalnymi w zakresie związanym z produkcją rolną.

Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Sądu, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego w przypadku braku stosownej aktywności właścicieli nieruchomości, gdyż organ nie może domniemywać zamierzeń dotyczących zagospodarowania należącej do nich nieruchomości. Wskazali, iż uzyskali ostateczną decyzję ustalającą warunki zabudowy dla nieruchomości. Biorąc zaś pod uwagę istnienie tożsamości pomiędzy organem planistycznym a organem ustalającym warunki zabudowy należy stwierdzić, że organ ten dysponował wiedzą na temat planowanego przez skarżących sposobu zagospodarowania nieruchomości. Nieuwzględnienie faktu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dodatkowo potwierdza zarzut braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dokonał również oceny poszczególnych zarzutów skargi. Pominięto m.in. ocenę zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. i norm konstytucyjnych poprzez zmienność i zaskakiwanie obywateli nowymi rozwiązaniami prawnymi oraz wprowadzanie w błąd zapowiedziami o przyszłym stanie prawnym. Zaniechanie Sądu doprowadziło do przeprowadzenia postępowania kontrolnego w sposób niedokładny, co oznacza, że nie zostały zrealizowane cele postępowania sądowego. W ocenie skarżących zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, którego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy i wydaniu orzeczenia w oparciu o niekompletne ustalenia.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Rada Miasta Krakowa, reprezentowana przez radcę prawnego K. K. – K.

Rada Miasta Krakowa podkreśliła, iż skarżący, którzy kwestionują dokonaną przez Sąd ocenę zgodności planu ze studium, nie podnieśli zarzutu niezgodności planu ze studium składając skargę na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Błędne jest też twierdzenie, że Sąd nie uwzględnił stopnia szczegółowości ustaleń studium dokonując oceny zgodności planu ze studium. W ocenie organu Sąd nie miał obowiązku badać, czy w świetle zapisów studium możliwe było inne określenie przeznaczenia terenów niż określone w planie. Dla uznania zgodności planu ze studium wystarczyło ustalenie, że przeznaczenie danego terenu mieści się w ramach dyspozycji studium, co uczynił Sąd I instancji.

Ponadto Rada zaznaczyła, że żaden przepis prawny nie przewiduje obowiązku uwzględniania w planie miejscowym zapisów decyzji, o której wspomnieli skarżący, tj. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Nadto, zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy stwierdzić wygaśnięcie takiej decyzji, w przypadku, gdy dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Rada nie zgodziła się z zarzutem braku rozpatrzenia przez Sąd wszystkich zarzutów skargi. Podniosła, że lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozostawia wątpliwości, że Sąd odniósł się do wszystkich zarzutów postawionych przez skarżących. Sąd zawarł w uzasadnieniu orzeczenia kategoryczne stwierdzenie, iż nie dopatrzył się naruszeń prawa, które prowadzą do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Oznacza to, że Sąd zbadał w całości plan miejscowy zarówno pod kątem zawartości merytorycznej, jak i prawidłowości procesu planistycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, przypomnieć należy, iż naruszenie przepisów postępowania – podobnie jak naruszenie prawa materialnego - może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Skarżący stawiając zarzuty kasacyjne nie wskazali w jakiej formie Sąd pierwszej instancji miałby dopuścić się naruszenia zarzucanych mu przepisów prawa. Sformułowanie zarzutów kasacyjnych przemawia za tym, iż strona zarzuca naruszenia prawa przez niewłaściwe zastosowanie.

Jednym z zarzutów skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości.

Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) określa kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Przepis ten stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji ( por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II).

Pamiętać należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. ( powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 147 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących dane postępowanie administracyjne, w tym przepisów ustrojowych. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów.

Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega bowiem nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, Lex, nr 187709). Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia zarówno w przypadku, gdy brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i w przypadku, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, przy czym nie każde naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego zaskarżona uchwała w ocenie Sądu nie narusza prawa, a w konsekwencji - skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odniósł się do zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a. i prawidłowo wyjaśnił, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w procedurze planistycznej. Zaskarżona uchwała zapadła nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego, w niniejszej sprawie w procedurze określonej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.). Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a tryb postępowania w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.

Chybiony jest zatem tak zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 141 § 4 p.p.s.a. jak i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 151 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się bowiem zarzucanego mu naruszenia prawa. Odrębną kwestię stanowi okoliczność, iż skarżący nie zgadzają się z oceną merytoryczną zaskarżonej uchwały. W tym zakresie brak jest jednak jakichkolwiek zarzutów skargi kasacyjnej. Brak postawienia konkretnych zarzutów kasacyjnych w tym zakresie przez wskazanie naruszenia określonych przepisów prawa materialnego, w tym przepisów z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może oceniać stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie postanowień planu miejscowego i jego zgodności ze studium.

Nie może też odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 16 § 5 p.p.s.a.

Jak już wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Zarzucany w skardze kasacyjnej przepis art. 16 p.p.s.a. posiada jedynie trzy jednostki redakcyjne, a nadto dotyczy składu sądu. Powiązanie tego przepisu z art. 233 § 1 k.p.c. stanowiącym, iż Sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału, sugeruje, iż skarżący nie mieli na uwadze art. 16 p.p.s.a. Niemniej jednak tak w petitum skargi kasacyjnej jaki w jej uzasadnieniu powołano przepis art. 16 § 5 p.p.s.a., a nadto nie przytoczono chociażby treści przepisu, co pozwoliłoby na odczytanie zarzutu strony bez potrzeby jego uzupełniania przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesienie się do tak postawionego zarzutu.

Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. A zatem warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepisów postępowania miał doznać naruszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi