Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 852/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 31 sierpnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 671/10 w sprawie ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 671/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Pismem z dnia 28 października 2007 r. S. L. wystąpił do Prezydenta W. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...], podnosząc, że bez własnej winy nie brał udziału w w/w postępowaniu. Wnioskodawca podkreślił nadto, że został jednak poinformowany o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia na rzecz Gminy W. warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji przy ul. [...] w W. Przedmiotowe postępowanie zakończyło się wydaniem w dniu [...] sierpnia [...] r. przez Prezydenta W. decyzji nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej działki nr [...], [...], obręb K. Nie godząc się z decyzją nr [...], S. L. złożył odwołanie i właśnie w toku postępowania odwoławczego dowiedział się, że dla nieruchomości przy ul. [...] została wydana także decyzja o warunkach zabudowy na rzecz [...] Sp. z o.o. Nadto strona podniosła, że zamierzona przez spółkę inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na wykorzystanie drogi dojazdowej do nieruchomości stanowiącej jego własność, a położonej przy ul. [...] w W. W ocenie wnioskodawcy planowana inwestycja bezpośrednio wkracza w jego prawo własności i ingeruje w zakres dostępu do drogi publicznej i dojazd do działki, a także ogranicza i zacienia oświetlenie słoneczne jego domu położonego po drugiej stronie drogi.

Decyzją z dnia [...] lutego [...] r. nr [...] – na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. – Prezydent W. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...], wskazując że wnioskodawca nie posiadał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i dlatego nie był uczestnikiem w/w postępowania, a jego obecna sytuacja prawna nie uległa zmianie. S. L. jest właścicielem działki nr [...], nie posiada natomiast prawa własności ani użytkowania wieczystego gruntu sąsiadującego bezpośrednio z terenem inwestycji, tj. z działką nr [...], która jest własnością Gminy W. Inwestor we wniosku o warunki zabudowy jako granice objęte wnioskiem i obszar oddziaływania zaznaczył działkę nr [...] oraz części działki nr [...] i nr [...] (działki drogowe). Tym samym ze względów podmiotowych wniosek o wznowienie postępowania został załatwiony negatywnie.

Organ wyjaśnił, że pismem z dnia 30 sierpnia 2007 r. skierowanym do stron postępowania w sprawie odwołania od decyzji nr [...] strona dowiedziała się o istnieniu decyzji nr [...]. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Na powyższą decyzję odwołanie wniósł S. L., po rozpoznaniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało w dniu [...] czerwca [...] r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego, a tym samym i legitymacji do żądania wznowienia postępowania zakończonego opisaną w osnowie decyzją Prezydenta W. o ustaleniu warunków zabudowy. Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną jest tylko ten podmiot, którego interes prawny lub obowiązek podlega bezpośredniej konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny to nic innego jak interes faktyczny poparty przepisem prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego mogą być normy prawa materialnego administracyjnego oraz prawa cywilnego. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Zdaniem Kolegium, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy tak kwalifikowanym zainteresowaniem legitymuje się wnioskodawca oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której lokowana jest dana inwestycja (uchwała składu 5 sędziów NSA z 25.9.1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995, z. 4, poz. 154; uchwała NSA z 4.12.1995 r., VI SA 20/95, ONSA 1996, z. 2, poz. 54). Z kolei sytuacja prawna właścicieli nieruchomości sąsiednich w postępowaniu lokalizacyjnym nie jest już tak oczywista. Prawny status ich zainteresowania rozpatrzeniem danej sprawy poddany jest weryfikacji pierwotnie nawiązującej do charakteru planowanej in concreto inwestycji, a tym samym i zakresu jej oddziaływania. W konsekwencji nie będą się legitymować statusem strony - jak wskazało SKO - podmioty, na których nieruchomości inwestycja nie będzie oddziaływała. Status strony w postępowaniu lokalizacyjnym będą posiadać właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji tylko w przypadkach, gdy inwestycja będzie oddziaływała na te nieruchomości (np. przez emisje przekraczające dopuszczalne normy poprzez utrudnienie wykonywania prawa własności).

W rozpatrywanej sprawie inwestycja została zaplanowana na działce nr [...] oraz na częściach działek nr [...], [...], obręb K. Obszar objęty inwestycją nie sąsiaduje jednak bezpośrednio z nieruchomością wnioskodawcy, tj. z działką [...]. Co istotne - działka, na której lokalizowany będzie budynek wielorodzinny, oddzielony jest od nieruchomości wnioskodawcy drogą dojazdową - działką nr [...], a także działką nr [...]. Sam budynek będzie usytuowany w odległości około 15 m od granicy nieruchomości wnioskodawcy. W takiej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, rozbudowa i nadbudowa budynku biurowego z przeznaczeniem na cele mieszkalne i usługowe, w żaden sposób nie narusza chronionego prawem interesu odwołującego. Inwestycja bowiem nie będzie oddziaływała na nieruchomość S. L., a tym samym nie będzie ograniczała jego uprawnień wynikających z prawa własności. Wydana decyzja nie kształtuje jego praw i obowiązków. Z tego też względu argumentacja odwołującego zmierzająca do wykazania interesu prawnego z powołaniem się na prawo własności nie została przez Kolegium uwzględniona. Zamierzona inwestycja i sposób zagospodarowania działki nr [...] nie wpłynie na gwarantowaną przepisami k.c. treść prawa własności. Trudno bowiem dostrzec jakiekolwiek możliwości ograniczenia prawa własności w skutek lokalizacji inwestycji.

Zdaniem Kolegium, nie można także wyprowadzić interesu prawnego z argumentacji dotyczącej utrudnień w komunikacji. Z akt sprawy wynika, że ul. Polarna jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. ([j.t.] Dz. U. z "2004 r. nr 204, poz. 2086" [winno być "2007 r., nr 19, poz. 115"] ze zm., dalej u.d.p.) i jest ogólnodostępną, a więc każdy może z niej korzystać. Odwołujący nie ma zatem prawnie zagwarantowanej wyłączności do korzystania z tej drogi, stąd żaden przepis prawa materialnego w tym zakresie nie stanowi podstawy do wywodzenia interesu prawnego. Także działka nr [...] stanowi własność Gminy i nie jest obciążona na rzecz S. L. jakimkolwiek prawem rzeczowym, które gwarantowałoby status strony postępowania. Co prawda właściciele nieruchomości sąsiednich mogą być zainteresowani rozstrzygnięciem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], ale nie ma podstaw prawnych dla poparcia tego zainteresowania. Owo zainteresowanie jest uzasadnione ich interesem faktycznym, przejawiającym się w chęci nieskrępowanego korzystania z drogi publicznej. Nie ma natomiast podstawy prawnej, na mocy której organ lokalizacyjny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji, prowadzonej na terenie stanowiącym własność [...] Sp. z o.o., rozstrzygałby o sytuacji prawnej (o prawach bądź obowiązkach) odwołującego w zakresie korzystania z drogi publicznej. Przy czym – jak zauważył organ - nieruchomość S. L. ma zapewniony dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...].

Odnosząc się do twierdzeń związanych z ograniczeniem dostępu do światła dziennego i zacienieniem nieruchomości, Kolegium stwierdziło, że lokalizacja budynku o wysokości do 12,50 m w odległości około 15 m od granicy nieruchomości, w żaden sposób nie pozbawi, ani nie ograniczy dostępu do światła dziennego, nawet

uwzględniając fakt, że planowany budynek będzie znajdował się po południowo-wschodniej stronie działki nr [...]. Kąt nachylenia promieni słonecznych na samej granicy działki przyjmując za punkt wyjścia kąt 90°, będzie większy niż 45°. W konsekwencji kąt zacienienie na granicy nieruchomości Wnioskującego będzie mniejszy niż 45°, licząc od poziomu gruntu. Nie sposób zatem twierdzić, że lokalizacja obiektu zakłóci dostęp do światła dziennego działki oraz znajdującej się na niej zabudowy. Nie ma także znaczenia fakt, że odwołujący był stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz Gminy W. zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...], bowiem przy ustalaniu interesu prawnego nie ma automatyzmu. Organ decyzyjny każdorazowo, zależnie od warunków planowanej inwestycji, ustala katalog stron. Nadto decyzja nr [...] jedynie w części dotyczy tych samych działek i ustala warunki dla innej inwestycji, a przy tym nie jest ona przedmiotem postępowania, o którego wznowienie wnosił odwołujący. Kolegium stwierdziło, że z uwagi na brak legitymacji do żądania wznowienia postępowania badanie zarówno przez organ pierwszej instancji oraz Kolegium okoliczności związanych z zachowaniem terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest bezprzedmiotowe. Z tego też względu nieuzasadnione jest ustosunkowanie się Kolegium do argumentacji podniesionej w tym zakresie w złożonym odwołaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniósł S. L., zarzucając jej naruszenie:

1. art. 28 k.p.a. przez odmowę skarżącemu przyznania – jako właścicielowi działki sąsiedniej – statusu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji nr [...], a nadto wadliwe i dowolne uznanie, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego;

2. przepisów prawa materialnego i procesowego wobec wadliwego uznania, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego, a tym samym i legitymacji do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...];

3. przepisów prawa wobec niedokonania w postępowaniu przez organ I [instancji] oraz przez SKO wnikliwej analizy w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a założenie z góry choć nie wiadomo dlaczego, że planowana inwestycja nie będzie oddziały[wać] na nieruchomość skarżącego.

Skarżący zarzucił nieuwzględnienie w decyzji słusznego i usprawiedliwionego interesu strony przez nieuwzględnienie zarzutów i argumentów przedstawionych w odwołaniu, a także pominięcie w zaskarżonej decyzji, że w sprawie wydana została decyzja nr [...] ustalająca na rzecz Gminy W. warunki zabudowy terenu przy ul. [...], obejmująca te same działki. Tak więc wpływ oddziaływania planowanych inwestycji winien być oceniany łącznie, tym bardziej w sytuacji, gdy w tamtym postępowaniu przymiot strony skarżącego nie był kwestionowany. Wskazując na powyższe, S. L. wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji.

Uzasadniając skargę strona podniosła, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób w/w, a w konsekwencji narusza usprawiedliwiony interes prawny skarżącego. Zdaniem S. L. winien przysługiwać mu status strony, bowiem jest właścicielem działki sąsiedniej, która pozostaje w bezpośredniej sferze oddziaływania planowanej zabudowy. Zarówno organ I jak i II instancji zawężają pojęcie oddziaływania i bagatelizują rzeczywisty jego zakres. Organy te bezzasadnie przyjmują, że oddziaływanie istnieje tylko wówczas, gdy nieruchomości graniczą "płot w płot" (stykają się). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest teoretyczne, a nawet kazuistyczne i oderwane od realiów sprawy. Poza teorią nie ma nic wspólnego z racjonalną oceną ani stanu istniejącego, ani realiów planowanej inwestycji. Nie wynika z niej również, dlaczego w sprawie ustalającej warunki zabudowy na tym samym terenie na rzecz Gminy W. oddziaływanie inwestycji wykracza poza granice nieruchomości, a w tym przypadku nie. W tamtej sytuacji bezspornie skarżący jest stroną, a w tym nie. Zdaniem skarżącego rzeczywiste oddziaływanie planowanej inwestycji przekracza granice wskazane przez inwestora na mapie. S. L. zakwestionował zapis zaskarżonej decyzji, że "budynek spółki [...] położony jest na części działki oddalonej od drogi dojazdowej i nie przylega do drogi dojazdowej". Kolegium pominęło, że dotychczasowa komunikacja odbywa się od innej strony, a w inny sposób odbywać się będzie w planowanej inwestycji. Kolegium nie dostrzega wcale rzeczywistego przebiegu ul. [...] i jej ślepej odnogi (która nie jest według strony w tej części drogą, o jakiej stanowi ustawa o drogach publicznych). Ta żwirowa odnoga służy jedynie dojazdowi do trzech domków jednorodzinnych. Nie odpowiada też rzeczywistości twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że "planowana inwestycja obejmuje rozbudowę i nadbudowę tego budynku m.in. przez dodanie dwóch kondygnacji nad poziom istniejący, planowana wysokość kalenicy wynosi 12,30 m". Zdaniem skarżącego to nie jest budynek, a barak z płyt na podmurówce, przy tym w ½ części nieużywany. Barak ten nie nadaje się do jakiejkolwiek nadbudowy, choćby o jedną kondygnację. W rzeczywistości planowana inwestycja obejmuje budowę domu wielorodzinnego z parkingami podziemnymi, do których wjazd przewidziany jest od strony nieruchomości skarżącego.

Skarżący podniósł nadto, że oceniając zakres oddziaływania na nieruchomości sąsiedzkie, w zaskarżonej decyzji (ani w decyzji ją poprzedzającej) nie dostrzeżono, że w istocie naruszona została zasada dobrego sąsiedztwa. Skoro ocenie podlegać winien rzeczywisty zakres oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, to nie można nie zarzucić, że nie jest zapewniona kontynuacja istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. W rozpatrywanym obszarze nie występuje do tej pory w ogóle funkcja usługowa. Nie występuje też zabudowa wielorodzinna, a dominującą jest zabudowa jednorodzinna. Wszystkie te okoliczności wskazują – zdaniem skarżącego - że realny i prawdziwy zakres oddziaływania jest inny od tego, który przyjęło Kolegium, co jednocześnie pokazuje, że jako sąsiad skarżący ma bezpośredni interes prawny i jest legitymowany w tym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Po rozpoznaniu powyższej skargi na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. WSA we Wrocławiu wydał wyrok (sygn. akt II SA/Wr 516/08, dalej wyrok II SA/Wr 516/08), którym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W wyniku wniesienia przez SKO w W. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1619/10, uchylił wyrok II SA/Wr 516/08 Sądu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, by w toku ponownego rozpoznawania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dokonał kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, mając na uwadze wymagania stawiane wyrokowi sądu przez art. 141 § 4 p.p.s.a. W zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sąd l instancji rozważy kwestię dopuszczalności odmowy wznowienia przez Prezydenta W. postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia [...] r. z powodu uznania przez organ, że inwestycja objęta warunkami zabudowy nie oddziaływuje w sposób negatywny na nieruchomość skarżącego. Z uwagi na to, że zarówno Kolegium we wniesionej skardze kasacyjnej, jak i Sąd w zaskarżonym wyroku szeroko odwołali się do wypowiedzi judykatury, których przedmiotem była kwestia stosowania przepisów dotyczących wznowienia następowania, zasadne byłoby przy rozstrzyganiu spornego zagadnienia odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do argumentów prawnych, jakie w tym zakresie zaprezentowane zostały nie tylko w starszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale także tym najnowszym.

Dotyczy to zarówno stanowiska zawartego w przywołanym przez wnoszącego skargę kasacyjną wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.1.2009 r. II OSK 23/08, jak też argumentacji zaprezentowanej w tych wyrokach, które odmiennie niż powyższy odniosły się do spornego zagadnienia (wyrok NSA z: 25.1.2007 r. II OSK 218/06; 8.1.2008 r. II OSK 1778/06; 6.11.2009 r. II OSK 1753/08; 12.11.2009 r. II OSK 1214/08; 9.3.2010 r. II GSK 441/09). Sporność problematyki uzasadnia odwołanie się również do poglądów wyrażanych w opracowaniach systemowych dotyczących procesu administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, Warszawa 2010, s. 259).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skarga S. L. zasługiwała na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, dającego podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Należy podkreślić, że do uchylenia decyzji administracyjnej z powodu naruszenia przepisów postępowania koniecznym jest stwierdzenie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie składu orzekającego taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Kwestionowane w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w sprawie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...], którą ustalono na rzecz [...] sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku biurowego na cele mieszkalno-biurowe oraz budowę niezbędnej infrastruktury technicznej w tym: przyłącza energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej i gazu, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] w W., na działce nr [...] oraz części działki [...], obręb K., [...]. Podstawą ich wydania jest przepis art. 149 § 3 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji.

Stosownie do art. 149 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. Natomiast, jeśli przekroczono termin do jego złożenia lub wniosek nie wskazuje przesłanek do wznowienia postępowania, organ administracji wyda, na podstawie § 3 art. 149 k.p.a., decyzję odmawiającą wznowienia postępowania.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił stanowisko prezentowane w doktrynie, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania, w toku którego można wyróżnić trzy stadia: 1) stadium wszczęcia postępowania, 2) stadium rozpoznania, 3) stadium rozstrzygnięcia. "Przedmiotem stadium wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest ustalenie dopuszczalności tego nadzwyczajnego trybu postępowania oraz spełnienie wymagań formalnych. (...) Niedopuszczalność postępowania w sprawie wznowienia postępowania może wynikać zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i przyczyn podmiotowych. (...) Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych wystąpi, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, która w sprawie nie ma interesu prawnego. Przepisy prawa procesowego zasadę skargowości opierają na prawie strony do żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, jako prawie domagania się ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, ale wydaną w postępowaniu dotkniętym ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów procesowych. Ustalenie legitymacji do złożenia tego żądania, w przypadku gdy jednostka powołuje się na naruszenie jej interesu prawnego, jest przedmiotem ustalenia w toku rozpoznania (w drugim stadium postępowania w sprawie wznowienia postępowania).

W stadium wstępnym niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych jest wyprowadzana w przypadku, gdy jednostka wnosząca żądanie nie powołuje się na własny interes prawny, a na obiektywne naruszenie porządku prawnego. (...) W stadium wszczęcia postępowania organ bada spełnienie wymogów formalnych podania, stosując przepisy o podaniach i konsekwencjach braków oraz bada zachowanie terminu do złożenia żądania wszczęcia postępowania (art. 148 § 1 i 2 k.p.a.). Dokonane ustalenia w stadium wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania są podstawą do wydania: 1) postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do podstaw wznowienia postępowania, a następnie w razie ustalenia wystąpienia jednej z podstaw, do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 149 § 2 k.p.a.); 2) decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, co ma podstawy w ustaleniu niedopuszczalności wznowienia postępowania lub uchybienia terminu do złożenia żądania wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.)." (B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, Warszawa 2010, s. 258-259).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji wskazał, że S. L. pismem z dnia 28 października 2007 r. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...], powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że bez własnej winy nie brał udziału w w/w postępowaniu. Wnioskodawca podniósł w nim m.in., że planowana inwestycja bezpośrednio wkracza w jego prawo własności i ingeruje w zakres dostępu do drogi publicznej i dojazd do działki, a także ogranicza i zacienia oświetlenie słoneczne jego domu położonego po drugiej stronie drogi. Stąd skarżący wywiódł, że ma interes prawny, a tym samym i legitymację do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...].

Z uzasadnień badanych decyzji wynika, że podstawą odmowy wznowienia postępowania jest brak przymiotu strony S. L. w postępowaniu o ustalenie na rzecz [...]l sp. z o.o. warunków zabudowy. Trzeba przy tym zauważyć, że w dniu [...] lutego [...] r. została wydana decyzja w pierwszej instancji, bez wydania jednak postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a do którego podstawę daje - zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. – postanowienie o wszczęciu postępowania. Stanowi to naruszenie w/w przepisów procedury administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wprawdzie odmowa wznowienia postępowania, a więc wydanie decyzji na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., może mieć miejsce w wypadku, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, tzn. gdy z podaniem wystąpiła osoba nie będąca stroną postępowania zakończonego decyzją, co do której wznowienia postępowania żąda, jednakże inna jest sytuacja, gdy z wnioskiem o wznowienie postępowania występuje osoba na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd podzielił w pełni stanowisko, że "w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a." (wyrok NSA z 1.2.2008 r., II OSK 1981/06, LEX nr 510752). "W przypadku gdy podanie o wznowienie postępowania administracyjnego oparte jest na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., decyzja o odmowie wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie może opierać się na ocenie czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną." (wyrok WSA w Gdańsku z 11.9. 2008 r., II SA/Gd 339/08, LEX nr 526510).

Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej (wyrok NSA z 7.1.2009 r., II OSK 1747/07, LEX nr 484887).

Biorąc powyższe pod uwagę, należało stwierdzić, że w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie, jako podstawy wznowienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badanie, czy podmiot występujący z podaniem ma przymiot strony winno nastąpić łącznie z badaniem zaistnienia określonej w wyżej wymienionym przepisie przesłanki, zgodnie z regułami prawa procesowego a więc w toku wznowionego postępowania. Odmawiając, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wznowienia postępowania z powodu braku przymiotu strony - w sytuacji kiedy wskazano jako podstawę wznowienia przesłankę z pkt 4 art. 145 § 1 k.p.a. - organy naruszyły dyspozycję art. 149 § 3, a także § 1 i 2 tego artykułu i art. 151 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni koniecznym uchylenie kontrolowanych przez Sąd decyzji (wyrok NSA z: 25.1.2007 r., II OSK 218/06; 8.1.2008 r., II OSK 1778/06; 6.11.2009 r., II OSK 1753/08; 12.11.2009 r., II OSK 1214/08).

Podzielając pogląd wyrażony w wyroku NSA z 9.3.2010 r., II GSK 441/09, skład orzekający w niniejszej sprawie zauważył, że "we wstępnej fazie postępowania obejmującej badanie dopuszczalności wznowienia, organ bada wyłącznie, czy podanie o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przyczyn wznowienia określonych w art. 145 lub 145a k.p.a. oraz czy w świetle twierdzeń zawartych w podaniu jest oczywiste, że osoba wnosząca podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, a także czy został zachowany termin do wniesienia podania określony w art. 148 § 1 i 145a § 2 k.p.a. Tylko gdy z twierdzeń zawartych w podaniu o wznowienie wynika, że brak jest ustawowej przyczyny wznowienia lub gdy oczywiste jest, że osoba wnosząca podanie nie ma przymiotu strony albo termin do złożenia podania nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym przypadku organ musi wznowić postępowanie w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je co do przyczyn wznowienia oraz wyjaśnić i ocenić czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a także przeprowadzić postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie w tym kolejnym etapie, że z podaniem wystąpił podmiot nieposiadający przymiotu strony albo że nie zachodzi ustawowa przyczyna wznowienia lub nie został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie skutkuje, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmową uchylenia decyzji dotychczasowej".

W przypadku wskazania w podaniu o wznowienie, jako podstawy wznowienia przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badanie, czy podmiot występujący z podaniem ma przymiot strony, winno nastąpić łącznie z badaniem zaistnienia określonej w tym przepisie przyczyny wznowienia zgodnie z regułami prawa procesowego, a więc w toku wznowionego postępowania (wyrok NSA z 25.1. 2007 r., II OSK 218/06, LEX nr 341257).

We wniosku o wznowienie postępowania skarżący wywiódł swój przymiot strony z faktu, że postępowanie dotyczy inwestycji obejmującej działki sąsiednie do jego nieruchomości, twierdząc że oddziaływanie planowanej inwestycji będzie wykraczać poza granice nieruchomości przy ul. [...] i obejmować nieruchomość skarżącego. W związku z tak sformułowanym wnioskiem zachodziła potrzeba zbadania przymiotu strony i legitymacji do żądania wznowienia postępowania na podstawie akt sprawy, a to wymagało wznowienia postępowania w celu dokonania oceny, czy wskazywana podstawa występuje. Zbadanie zaś, czy S. L. ma przymiot strony i legitymację do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy, wymaga ustalenia czy planowana inwestycja rzeczywiście będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego (w tym m.in. kwestię zacienienia i innych okoliczności związanych z oddziaływaniem). Zbadanie powyższych okoliczności winno być dokonane po wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, zgodnie z regułami prawa procesowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., reprezentowane przez r. pr. M. B., zaskarżając ów wyrok w całości.

Skarżący zarzucił wyrokowi II SA/Wr 671/10 na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 149, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ([j.t.] Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.) - przez błędną wykładnię art. 149, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 k.p.a., w wyniku niezasadnego przyjęcia, że każde podanie o wznowienie postępowania z powołaniem się co najmniej na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., obliguje organ do wznowienia postępowania i wydania decyzji wskazanej w art. 151 k.p.a., niezależnie od tego, czy wnioskodawca jest stroną postępowania.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi;

2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12.10.2010 r., II OSK 1619/10, podnosząc błędne utożsamienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku II SA/Wr 516/08 zaskarżonej decyzji z [...] czerwca [...] r., utrzymującej decyzję Prezydenta W. z [...] lutego [...] r. (opartej w rzeczywistości na art. 149 § 3 w zw. z art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) z decyzją, o której mowa w art. 151 k.p.a., wskazał że istota zagadnienia sprowadzała się do rozstrzygnięcia tego, czy w decyzji odmawiającej wznowienia postępowania na wniosek osoby wskazującej, że nie brała udziału, jako strona, bez swej winy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), organ może rozstrzygnąć o tym, że wnioskodawca nie ma legitymacji prawnej. Wskazując na wady uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (art. 141 § 4 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność odniesienia się w wyroku i jego uzasadnieniu do uznania przez organ, że inwestycja objęta warunkami zabudowy nie oddziaływuje w sposób negatywny na nieruchomość skarżącego. Obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było odniesienie się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zarówno starszego, jak i nowszego) i do poglądów doktryny, co do tak określonej istoty zagadnienia.

Zaskarżony wyrok wymogom tym sprostał. Wyrok II SA/Wr 671/10 nie narusza prawa procesowego w postaci opisanej w zarzucie skargi kasacyjnej. W szczególności skarżący kasacyjnie błędnie przyjął, że Sąd I instancji uznał, że każde podanie o wznowienie postępowania z powołaniem się co najmniej na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., obliguje organ do wznowienia postępowania i wydania decyzji wskazanej w art. 151 k.p.a., niezależnie od tego, czy wnioskodawca jest stroną postępowania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej (stadium rozpoznania) fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W doktrynie wskazuje się, że ustalenie, czy występują podstawy wznowienia postępowania wyliczone w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym expressis verbis stanowi art. 149 § 2 (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2006 s.679, nb 12).

Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku koniecznym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeśli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania w sposób ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzję [w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. – zaskarżona decyzja wydana została dnia [...] czerwca [...] r.] o odmowie wznowienia postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.8.2010 r., II OSK 1332/09, Lex nr 737704, akceptowany przez M. Jaśkowską w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2011, s. 883, uw. 4; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7.1.2009 r., II OSK 1747/07, Lex nr 484887).

Brak przymiotu strony jako podstawa do odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego może uzasadniać wydanie decyzji na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. tylko wówczas, jeśli jest to okoliczność oczywista, niewymagająca żadnych dodatkowych badań czy ustaleń. Wszelkie bowiem ustalenia co do wystąpienia podstaw do wznowienia postępowania mogą być dokonywane wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego, o czym jednoznacznie stanowi art. 149 § 2 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8.8.2003 r., IV SA 124/02, Legalis, akceptowany przez R. Stankiewicza w: red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 851 nb 9).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że w stadium wstępnym niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych jest wyprowadzana w przypadku, gdy jednostka wnosząca żądanie nie powołuje się na własny interes, prawny, a na obiektywne naruszenie porządku prawnego (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, C.H. Beck 2010, s. 259 nb 57). Jako inny przykład ewidentnej przesłanki wydania decyzji z art. 149 § 3 k.p.a. w pierwszej fazie (stadium wszczęcia) postępowania, w orzecznictwie wskazuje się wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. osoby, która dopiero po tym, jak decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stała się ostateczną, została następcą prawnym właściciela nieruchomości, który w dacie wydania tej decyzji, był w rzeczywistości właścicielem nieruchomości i uczestniczył w postępowaniu zwyczajnym jako strona postępowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7.10.2010 r., IV SA/Po 315/09).

Innym przykładem niedopuszczalności wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, jest sprawa z wniosku osób, które w dacie podjęcia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, w dacie wydania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę i w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania, nie miały przymiotu stron (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) w postępowaniu – odpowiednio – o pozwolenie na budowę, o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę i o wznowienie postępowania w tych sprawach. Osoby te we wniosku o wznowienie postępowania nie powołały się na jakiekolwiek przesłanki wskazujące na bycie stronami w postępowaniu wznowieniowym. Po wezwaniu do złożenia wyjaśnień odnośnie określenia numeru ewidencyjnego działki należącej do Wnioskodawców i dokumentów potwierdzających Ich prawo do dysponowania działką, w piśmie wskazano, że Wnioskodawcy są jedynie dziećmi właściciela nieruchomości sąsiedniej i są zameldowani w domu posadowionym na działce sąsiedniej. Osoby te nie były w żadnej z tych dat właścicielami (współwłaścicielami) ni użytkownikami wieczystymi (współużytkownikami wieczystymi), ani zarządcami nieruchomości sąsiedniej. Nie ulega zatem wątpliwości, że wobec osób, które wniosły o wznowienie postępowania, a które nie są stroną w sprawie o wznowienie postępowania, organ I instancji winien był - przed wydaniem postanowienia z art. 149 § 1 kpa - wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania (wyrok NSA z 13.1.1987 r., SA/Kr 1121/86, GAP 20/87, z aprobującym komentarzem H. Starczewskiego, akceptowany przez Z. Janowicza, Kodeks postępowania aadministracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 398 uw. 3; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22.7.2010 r., IV SA/Po 313/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.2.2012 r., II OSK 2291/10).

Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie i przekonująco uznał, że w kontrolowanej sprawie taka szczególna sytuacja nie zachodziła. Za aktem subsumcji w niniejszej sprawie przemawiało i to, że organy administracji publicznej nie kwestionowały przymiotu strony Skarżącego w sprawie, w której decyzją z [...] sierpnia [...] r. nr [...] Prezydent W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej działki nr [...], [...], obręb K.

Skoro zarzut błędnej wykładni art. 149, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 k.p.a. okazał się być niezasadny, przeto na podstawie art. 184 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.