Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 46/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Strona może wnieść skargę na bezczynność niezależnie od wyniku postępowania zażaleniowego w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Warunek formalny do wniesienia skargi na bezczynność stanowi bowiem wyłącznie wniesienie zażalenia a nie wynik tego postępowania zażaleniowego.

Nie usprawiedliwia bezczynności organu pierwszej instancji stanowisko organu wyższego szczebla zawarte w postanowieniu wydanym po rozpoznaniu zażalenia w trybie art. 37 k.p.a., w którym odmówiono wyznaczenia terminu na załatwienie sprawy.

TEZY

Strona może wnieść skargę na bezczynność niezależnie od wyniku postępowania zażaleniowego w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Warunek formalny do wniesienia skargi na bezczynność stanowi bowiem wyłącznie wniesienie zażalenia a nie wynik tego postępowania zażaleniowego.

Nie usprawiedliwia bezczynności organu pierwszej instancji stanowisko organu wyższego szczebla zawarte w postanowieniu wydanym po rozpoznaniu zażalenia w trybie art. 37 k.p.a., w którym odmówiono wyznaczenia terminu na załatwienie sprawy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. K. i Z. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie samowoli budowlanej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku K. K. i Z. K. z dnia [...] marca 2013 roku, w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. odstępuje od wymierzenia organowi grzywny; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. solidarnie na rzecz skarżących K. K. i Z. K. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skargą z dnia [...] lutego 2016 r. złożoną za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PINB) K. i Z. K. zarzucili wskazanemu organowi bezczynność w sprawie samowoli budowlanej P. B. – U. B. w B., o której informowali organ domagając się wszczęcia postępowania. Powoływali się na fakt stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz swoje wielokrotne pisma kierowane do organu nadzoru budowlanego informujące o nieprawidłowościach prawnych udzielonego pozwolenia budowlanego, wykonania obiektu (czterech budynków) oraz pozwolenia na użytkowanie, które to pisma skarżących były załatwiane pismami organu nie wywołującymi żadnych skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargę PINB wnosił o jej oddalenie podkreślając wielokrotność udzielanych skarżącym odpowiedzi, zarówno przez ten organ jak i organ drugiej instancji. Podkreślono fakt złożenia skargi w terminie 113 dni od daty otrzymania ostatniej odpowiedzi. W merytorycznym stanowisku eksponowano fakt posiadania przez inwestora pozwolenia budowlanego w czasie wykonywania robót budowlanych tj. przed stwierdzeniem jego nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga na bezczynność podlegała uwzględnieniu, bowiem brak procesowego załatwienia sprawy w przedmiocie samowoli budowlanej dowodzi zaistnienia bezczynności organu zwłaszcza przy wielości pism skarżących. Jako wniosek wszczynający postępowanie o zbadanie samowoli budowlanej w sprawie niniejszej sąd przyjął pismo K. i Z. K. z dnia [...] marca 2013 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] marca 2013 r. W piśmie tym bowiem wyraźnie zostało sprecyzowane żądanie: " [...] wnosimy o wszczęcie postępowania, mającego na celu sprawdzenie legalności zrealizowanej w/w inwestycji [...]". Także sformułowanie i uzasadnienie skargi na bezczynność odwołujące się do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (co nastąpiło w dniu [...] stycznia 2013 r.) i porównanie dat pism kierowanych do organu pozwalało sądowi na ustalenie, że skarga na bezczynność dotyczy postępowania zainicjowanego pismem z dnia [...] marca 2013 r. Wskazać bowiem należy, że oprócz wielu wniosków skarżących sprzed tej daty, także składali oni późniejsze wnioski – z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz z dnia [...] października 2015 r., a w skardze nie wyartykułowano przejrzyście, które swoje pisma strona skarżąca traktuje jako inicjujące postępowanie przed PINB. Na wszystkie wnioski organ odpowiadał pismami, żaden z wniosków nie został załatwiony procesowo, w formie przewidzianej dla procedury administracyjnej.

Badając spełnienie wymogów formalnych skargi na bezczynność należało uznać, że zostały one zachowane.

Stosownie do treści art. 51 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia. Stosownie do regulacji § 2 cytowanego przepisu, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Skarżący składali wielokrotnie pisma do organu wyższej instancji na niezałatwienie ich żądania wszczęcia postępowania przeciwko inwestycji i jedno z tych pism zostało przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PWINB) potraktowane jako zażalenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] organ drugiej instancji nie uwzględnił zażalenia.

W tym miejscu zauważyć należy, że strona może wnieść skargę na bezczynność niezależnie od wyniku zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Warunek formalny do wniesienia skargi na bezczynność stanowi bowiem wyłącznie wniesienie zażalenia a nie wynik tego postępowania zażaleniowego. Taka konstatacja wynika z redakcji art. 52 § 1 p.p.s.a., który to przepis jako formalny warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego (w tym skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania) przewiduje wyczerpanie środków zaskarżenia, a nie skuteczne wyczerpanie środków zaskarżenia. Powyższe stanowisko sądu nie odbiega od linii orzeczniczej (vide wyroki w sprawach II SAB/Łd 119/15 z dnia 16 października 2015 r.; II SAB/Kr 206/12 z dnia 1 lutego 2013 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Dodać także należy, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa gdy środki zaskarżenia nie przysługują (vide postanowienie z dnia 8 listopada 2013 r., II OSK 2655/13; z dnia 28 sierpnia 2014 r., I SAB/Wr 5/14, CBOSA).

Zatem skarga na bezczynność w sprawie niniejszej podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

W tym miejscu wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa (vide: między innymi, wyroki z dnia 3 lipca 2013 r., II SAB/Gd 54/13; z dnia 15 stycznia 2015 r., II SAB/Bk 98/14; z dnia 16 kwietnia 2015 r., II SAB/Bk 115/14, CBOSA). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt nie zostały podjęte (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1998 r., III SAB 77/98; z dnia 8 czerwca 2014 r., III SAB/Wa 8/04, CBOSA). Wniesienie skargi na bezczynność uzasadnia zatem nie tylko niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, ale także odmowa wydania aktu mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (vide postanowienie z dnia 3 lipca 2014 r., II FSK 1874/12; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2004). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności.

Przesądzający dla oceny zasadności zarzutów skargi stał się charakter sprawy opisanej we wniosku skarżących, złożonym w organie nadzoru budowlanego w dniu [...] marca 2013 r. oraz obowiązujące w dacie wpływu tego pisma brzmienie przepisów k.p.a. regulujących moment wszczęcia postępowania administracyjnego.

Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. tj. od momentu wejścia w życie zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. nr 6, poz. 18) obowiązuje przepis art. 61a k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W innych przypadkach wniosek strony uruchamiał postępowanie z mocy prawa. Każde zatem pismo, również złożone jako doniesienie o potrzebie podjęcia działań kontrolnych z urzędu, wszczynało postępowanie administracyjne, gdy zawarte we wniosku żądanie dotyczyło indywidualnej sprawy załatwianej w drodze decyzji, gdy wniosek złożony został przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdy wniosek odpowiadał warunkom formalnym i gdy organ, do którego wniosek wpłynął był właściwy w sprawie. Natomiast gdy organ ocenił, że wniosek nie pochodzi od strony – to winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, które z mocy art. 61a § 2 k.p.a. podlegało zaskarżeniu i w dalszej kolejności skardze do sądu administracyjnego.

Odnośnie zaś możliwości zastosowania trybu skargowego, należy sięgnąć do regulacji Działu VIII k.p.a. Jak stanowi art. 233 k.p.a., złożona w trybie skargowym skarga w sprawie indywidualnej, która nie była przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli taka skarga pochodzi od innej osoby (niż strona) może powodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że w demokratycznym państwie prawa nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez zastosowanie przepisów o postępowaniu skargowo – wnioskowym uregulowanym w Dziale VIII k.p.a. Stanowi o tym przytoczony wyżej przepis art. 233 k.p.a. Ustawodawca przyjął generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed postępowaniem skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego (vide wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2015 r., II OSK 3094/14; z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11, CBOSA).

Zawarta we wniosku skarżących kwestia samowoli budowlanej odnoszącej się do budynków, co do których wydano decyzję stwierdzającą nieważność pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2008 r., dotyczy obiektów budowlanych bezpośrednio graniczących z działką skarżących. Nie budzi wątpliwości, że krąg stron prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego i legalizacyjnego (w zależności od zakwalifikowania inwestycji) ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawił się problem, czy te postępowania mogą toczyć się wyłącznie z urzędu, czy również na wniosek właścicieli działek sąsiednich. W wyroku z dnia 14 kwietnia 2014 r. w sprawie II OSK 584/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji, gdy przepisy prawa wyraźnie nie określają, czy postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu lub tylko na wniosek, należy sięgnąć do ogólnych przepisów regulujących wszczęcie postępowania, w szczególności do art. 61 § 1 k.p.a., z którego wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Regulacja taka w powiązaniu z treścią przytoczonego wyżej art. 233 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. ("stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek"), wskazuje na konieczność przyjęcia możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego (naprawczego) nie tylko z urzędu, ale również na wniosek właściciela działki sąsiedniej. Skoro zaś właściciel działki sąsiedniej do terenu inwestycji ma w postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym) przymiot strony, to ma prawo do ustalenia, czy nie zostały naruszone jego prawa samowolną inwestycją. Brak w przepisach prawa budowlanego wyraźnego wyłączenia dopuszczalności wszczynania postępowania legalizacyjnego i naprawczego na wniosek, nie pozwala przyjąć, że takie postępowanie może być wszczynane jedynie z urzędu. Stanowisko to pozostaje aktualne w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyrok z dnia 19 czerwca 2015 r., II OSK 3094/14; wyrok z dnia 28 sierpnia 204 r., II SAB/Bk 85/13, CBOSA).

Skład orzekający w sprawie niniejszej podkreśla, że zawężająca definicja strony zawarta w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) odnosi się wyłącznie do postępowania o pozwolenie na budowę. Nie ma ona zastosowania do innych postępowań z zakresu prawa budowlanego, w tym do postępowań dotyczących samowoli budowlanych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy skonstatować, że wniosek skarżących z dnia [...] marca 2013 r., który wpłynął do organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji w dniu [...] marca 2013 r., wszczynał postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zgodnie z treścią art. 61 § 3 k.p.a. Zatem podlegał procesowemu załatwieniu, podczas gdy bezzasadnie organ kwalifikował go w trybie skargowym i uważał za jego załatwienie udzielanie odpowiedzi pismami prezentującymi stanowisko organu, iżby nie zaistniała samowola budowlana w stosunku do zrealizowanych czterech budynków stanowiących część pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2008 r. na wykonanie zespołu dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Skarżący są właścicielami nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, w postępowaniach nadzwyczajnych (o wznowienie postępowania o pozwolenie na budowę oraz o stwierdzenie nieważności) byli traktowani jako strona inicjująca to postępowanie. Skoro ich wniosek wszczął postępowanie administracyjne, to winien być procesowo rozpoznany i zakończony rozstrzygnięciem w trybie art. 104 k.p.a. Tego w sprawie nie dokonano, nie podjęto żadnej czynności procesowej, zatem wystąpiła bezczynność organu.

Sąd nie przesądza o merytorycznej treści rozstrzygnięcia organu, nie jest bowiem do tego upoważniony. Rezultat postępowania – pozytywny bądź negatywny – należy do organu administracyjnego, zaś stronom będzie przysługiwało prawo jego podważenia w drodze odwołania. Bezspornie natomiast organ ma obowiązek procesowego załatwienia wniosku skarżących.

Stosownie do treści art. 149 § 1 zdanie drugie (in fine) p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Kierując się treścią powyższego przepisu oraz mając na względzie niedopuszczalność przesądzania wyniku sprawy, sąd sformułował obowiązek organu jako obowiązek procesowego załatwienia wniosku skarżących z dnia [...] marca 2013 r. bez określania charakteru tego aktu prawnego. Podkreślić jeszcze raz należy, że organ ma obowiązek procesowego załatwienia wniosku, który wszczął postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej. Sąd zakreślił organowi trzydziestodniowy termin na załatwienie sprawy, liczony stosownie do treści art. 286 § 2 p.p.s.a. od daty zwrotu akt organowi, uznając ten termin za wystarczający a jednocześnie odpowiadający ustawowym terminom załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.

Stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność sąd stwierdził w punkcie 2 wyroku, że organ dopuścił się bezczynności oraz stosownie do wymogu art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie określił, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że do każdej bezczynności dochodzi z rażącym naruszeniem prawa. Jakkolwiek podkreśla się, że przy ocenie charakteru bezczynności kluczowa jest długość okresu tej bezczynności, to nie tylko ona przesądza o uznaniu rażącego naruszenia prawa. Znaczenie mają także przepisy determinujące sposób działania organu (vide wyrok z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2430/14, CBOSA). Rażącym naruszeniem prawa pozostaje stan, w którym ewidentnie, wyraźnie i w sposób oczywisty naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa (vide wyrok z dnia 17 listopada 2015 r., II SA/Łd 157/15; z dnia 9 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 13/15, CBOSA). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie II OSK 2440/15: "Pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa" [...] w odniesieniu do przewlekłości postępowania, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W szczególności chodzi tu o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony".

W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje niczym nieusprawiedliwiony kilkuletni okres bezczynności organu pierwszej instancji i to mimo kolejnych pism – wniosków skarżących (np. z dnia [...] czerwca 2014 r., z dnia [...] listopada 2015 r.) zawierających żądanie sprawdzenia legalności wybudowanych i dopuszczonych do użytkowania czterech budynków. Sąd nie oceniał bezczynności organu przed datą wniesienia wniosku z dnia [...] marca 2013 r. pomimo wielu pism skarżących, bowiem były one niejasno sformułowane oraz wysyłane jednocześnie do wielu organów, w tym organów administracji architektoniczno – budowlanej i w sytuacji wielu toczących się postępowań (w trybach nadzwyczajnych) jak i wydawanych wielokrotnie postanowień w przedmiocie wstrzymania decyzji – pozwolenia na budowę. Nadto w skardze na bezczynność, jak podano powyżej, skarżący odwołał się do braku działania organu nadzoru budowlanego mimo decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę, a ta wydana została w dniu [...] stycznia 2013 r. Jednak nawet przyjęcie bezczynności od złożenia wyraźnie skonkretyzowanego już wniosku z dnia [...] marca 2013 r. przy zachowaniu organu, który nie podjął żadnych czynności procesowych do dnia wyrokowania w sprawie niniejszej, a powiela swoje wcześniejsze stanowisko kolejnymi pismami, nie wykonywał obowiązku zawartego w art. 36 k.p.a. (poinformowania stron o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przyczynie zwłoki i wyznaczeniu nowego terminu) – dawało sądowi podstawę do oceny, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w tym niczym nieusprawiedliwionym i racjonalnie nieuzasadnionym pogwałceniem zasad procedury administracyjnej wyrażonych w art. 12 k.p.a. (zasada szybkości postępowania) oraz art. 8 k.p.a. (zasada budzenia zaufania obywateli do działania organów administracyjnych). Podkreślić należy, że terminy załatwienia spraw określone w art. 35 k.p.a. nie są dla organów terminami instrukcyjnymi, a wiążącymi i ich przekroczenie stanowi naruszenie prawa, zatem może być ocenione w kategorii naruszenia prawa.

Także, zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, bezczynności organu pierwszej instancji nie usprawiedliwia stanowisko organu wyższego szczebla zawarte w postanowieniu wydanym po rozpoznaniu zażalenia w trybie art. 37 k.p.a., w którym odmówiono wyznaczenia terminu na załatwienie sprawy. Przede wszystkim bowiem stanowiskiem takim organ pierwszoinstancyjny nie jest związany a winien podejmować autonomiczne decyzje. Jak wskazuje się w doktrynie oraz w orzecznictwie, zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania jest specyficznym środkiem ochrony praw strony w postępowaniu administracyjnym, bowiem służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy lub sprawności prowadzonego postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006 r., s. 284-285; J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013/3/10-18). Skorzystanie ze środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a. stanowi warunek dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Strona, której zażalenie nie zostało uznane za uzasadnione, może domagać się skontrolowania przez sąd administracyjny przebiegu postępowania administracyjnego. Sąd nie ocenia wówczas prawidłowości stanowiska organu odwoławczego wydanego po rozpoznaniu zażalenia – lub stanowiska właściwego organu w sytuacji wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, lecz bada samodzielnie przebieg postępowania administracyjnego pod kątem bezczynności lub przewlekłości (vide wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r. II OSK 2095/15, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Sąd ocenia badane postępowanie administracyjne odmiennie, niż uczynił to PWINB.

Po wtóre, zauważyć należy, że PWINB postanowienie po rozpoznaniu zażalenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a. wydał dopiero w dniu [...] października 2014 r. Zatem PINB nie może usprawiedliwiać swojej bezczynności stanowiskiem organu wyższego szczebla.

Z wyżej wskazanych powodów sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Uwzględnienie skargi w przedmiocie bezczynności, stosownie do treści art. 149 § 2 p.p.s.a. dawało sądowi uprawnienie do wymierzenia grzywny na wniosek strony lub z urzędu. W sprawie niniejszej skarżący nie składali takiego wniosku i to przede wszystkim legło u podstaw odstąpienia od wymierzenia grzywny z urzędu (pkt 4 wyroku). Nadto wielokierunkowe działania skarżących, w tym angażujące organy administracji architektoniczno – budowlanej mogły spowodować pewne zagubienie się organów nadzoru budowlanego. Nie można także nie dostrzec rozbieżności merytorycznych pomiędzy PINB a GINB co do sposobu załatwienia zawiadomienia inwestora o zakończeniu robót budowlanych. Przytoczone okoliczności, zdaniem sądu, przemawiały za odstąpieniem od wymierzenia organowi grzywny.

Na skutek niniejszego wyroku PINB dokona procesowego rozpoznania wniosku skarżących w przedmiocie samowoli budowlanej dotyczącej czterech budynków przedstawianej przez nich jako wykonanych niezgodnie z projektem budowlanym oraz pozostających w sprzeczności z prawem, jak też dopuszczonych do użytkowania niezgodnie z przepisami prawa, zatem nielegalnie użytkowanych.

O powyższym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 3 oraz § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.