Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 343/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono,że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 5 ust 1 i ust 5, art. 37, art. 38, art. 39, art. 41, art. 61 ust 2, ust 8 pkt 1 lit a, art. 64
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2018 r. sprawy ze skargi Parafii [...] w O. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia 28 lutego 2018 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; II. przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Instytucję Organizującą Konkurs – Zarządowi Województwa M. – [...]; III. zasądza od Zarządu Województwa M. na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych).


UZASADNIENIE

Instytucja Organizująca Konkurs tj. Departament Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego (dalej: IOK), pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. (znak sprawy: [...]) poinformowała wnioskującą Parafię Rzymskokatolicką pw. O. N. M. P. w O. (dalej: Wnioskodawca, Skarżąca), że w wyniku oceny formalnej projektu nr [...] pn. "Instalacja fotowoltaiczna dla potrzeb Parafii Rzymskokatolickiej pw. O. N." (dalej: projekt) złożonego w ramach konkursu nr [...] (dalej: konkurs) przedstawione przedsięwzięcie realizowane przez kościelną osobę prawną nie może uzyskać dofinansowania, z uwagi na niespełnienie obligatoryjnego kryterium, tj. "Kwalifikowalność projektu", określonego w załączniku nr 1 do Regulaminu konkursu nr [...], z dnia 29 sierpnia 2017 r., 4 Oś Priorytetowa Regionalna polityka energetyczna, Działanie 4.1 Zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii, Podziałanie 4.1.1 Rozwój infrastruktury produkcji energii ze źródeł odnawialnych (dalej: regulamin konkursu).

Wskazano na niezgodność takiego wsparcia z zapisami ratyfikowanej umowy międzynarodowej oraz z aktami prawa krajowego. Zdaniem IOK udzielenie wsparcia ze środków publicznych na realizację przedmiotowego projektu stanowi naruszenie zapisów art. 22 ust. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską podpisanego w Warszawie w dniu 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318; dalej: Konkordat) oraz art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1169 ze zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 380; dalej: ustawa o stosunku Państwa do Kościoła). W uzasadnieniu swojej oceny IOK uznała, iż projekt nie wpisuje się w katalog przedsięwzięć, na które kościelne osoby prawne mogą uzyskać dofinansowanie ze środków publicznych. IOK zaznaczyła, iż pierwotna i podstawowa funkcja budynków objętych projektem dotyczy funkcji religijnych, związanych z funkcjonowaniem parafii obrządku rzymsko-katolickiego. Konkluzją uzasadnienia przeprowadzonej oceny jest stwierdzenie, iż zakres rzeczowy projektu nie jest związany z realizacją celów humanitarnych, charytatywno-opiekuńczych, naukowych i oświatowo-wychowawczych. Ponadto, projekt nie ma również na celu stworzenia warunków do działania duszpasterstwa wojskowego oraz duszpasterstwa specjalnego w zakładach państwowych, nie dotyczy także podlegających ochronie prawnej dóbr kultury.

Wnioskodawca nie zgadzając z tym rozstrzygnięciem złożył protest, zarzucając że ocena, iż kościelna osoba prawna nie może uzyskać wsparcia w ramach dofinansowania nie jest zgodna z obowiązującym prawem oraz oficjalnym stanowiskiem IOK w sprawie możliwości finansowania Kościoła Katolickiego w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 oraz ze stanowiskiem określonym w dokumentacji konkursowej naboru - "Najczęściej zadawanych pytaniach i odpowiedziach" FAQ-RPMP.04.01.01-IZ.00-12-082/17 z dnia 23 października 2017 r. (aktualizacja w dniu 27 listopada 2017 r.). W dalszej części protestu Wnioskodawca podniósł, iż IOK nie zapoznała się z treścią wniosku. Wnioskodawca wskazał, że wsparcie w ramach projektu dotyczy jedynie działalności służącej celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, a także dotyczącej odbudowy i utrzymania dóbr kultury, spełniającej jednocześnie definicję neutralności światopoglądowej, co potwierdzają zapisy pola [...], L.3, [...] oraz P.[...] wniosku. W złożonym proteście Wnioskodawca wskazał listę wniosków o dofinansowanie realizowanych z funduszy europejskich w Polsce, które to wnioski otrzymały dotację na podobny zakres rzeczowy, a wnioskodawcami były kościelne osoby prawne.

Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020, a zarazem Instytucja Rozpatrująca Protest (dalej: IRP) pismem z dnia [...] lutego 2018 r. (znak sprawy: [...]) poinformowała Wnioskodawcę, że protest nie został uwzględniony.

Odnosząc się do podanej przez Wnioskodawcę listy wniosków o dofinansowanie realizowanych z funduszy europejskich w Polsce, które to wnioski otrzymały dotację na podobny zakres rzeczowy, a wnioskodawcami były kościelne osoby prawne IRP wskazała, że zgodnie z zapisami załącznika nr 1 do regulaminu konkursu - kryterium Kwalifikowalność projektu nie ma charakteru porównawczego a indywidualny, zatem oceny przedmiotowego projektu nie dokonuje się w odniesieniu do innych projektów finansowanych ze środków Unii Europejskiej. IRP stwierdziła też, że każda z instytucji zarządzających danym programem operacyjnym, indywidualnie odpowiada za zarządzanie tym programem.

IRP stwierdziła, że wyłączenie projektu z możliwości dofinasowania nie miało charakteru podmiotowego - projekt nie został odrzucony z powodu faktu, iż Wnioskodawca jest kościelną osobą prawną. Zgodnie z katalogiem - określonym w § 20 regulaminu konkursu - kościoły i związki wyznaniowe oraz osoby prawne kościołów i związków wyznaniowych stanowią podmioty mogące ubiegać się o dofinasowanie. Zatem oceniający słusznie uznali kryterium "Kwalifikowalność wnioskodawcy i partnerów" za spełnione. Negatywna ocena wynikała natomiast z wyłączeń przedmiotowych, mając bowiem na względzie podane w rozstrzygnięciu IOK przepisy ustawy o stosunku Państwa do Kościoła oraz Konkordatu, kościelne osoby prawne mogą otrzymać wsparcie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 jedynie na działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, a także dotyczącą odbudowy i utrzymania dóbr kultury oraz konserwacji i remontowania zabytkowych obiektów, w co – zdaniem IRP - nie wpisuje się projekt Wnioskodawcy.

IRP podkreśliła, że w sprawie mają zastosowanie przepisy powszechnie obowiązującego prawa, wskazując na § 47 regulaminu konkursu, art. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, str. 320—469; dalej: Rozporządzenie nr 1303/2013), art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) oraz Podręcznik kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 (podrozdział 5.2, pkt 2. lit. f.).

IRP wskazała przede wszystkim na art. 43 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła, wnioskując, że kościelne osoby prawne mogą otrzymać wsparcie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 jedynie na działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, a także dotyczącą odbudowy i utrzymania dóbr kultury oraz konserwacji i remontowania zabytkowych obiektów.

W świetle powyższego IRP stwierdziła, że zasadniczą kwestią wymagającą ustalenia w rozpoznawanej sprawie jest zakwalifikowanie planowanego przez Wnioskodawcę przedsięwzięcia do katalogu wyjątków umożliwiających dofinansowanie - ze środków publicznych - kościelnej osoby prawnej.

Wnioskodawca argumentował m.in., iż budynek kościoła i plebanii objęte przedmiotowym projektem spełnia cele naukowe i oświatowo-wychowawcze wskazując m.in. na wydarzenia związane z tematyką edukacyjną, psychologiczną, oświatową i wychowawczą, przywołując koncerty muzyki klasycznej, powołując się także na działalność zespołu muzycznego, koła teatralnego czy wskazując na współpracę ze Stowarzyszeniem S. prowadząc w budynku plebanii np. zajęcia językowe, plastyczne, informatyczne i sportowe (jeździectwo i pływanie).

W opinii IRP, tak przedstawiony opis działalności prowadzonej w obiektach objętych projektem, wbrew temu co usiłuje wykazać w proteście Wnioskodawca, nie pozwala na zakwalifikowanie ich do kategorii wyjątku związanego z prowadzeniem działalności oświatowo-wychowawczej umożliwiającej dofinansowanie ze środków publicznych kościelne osoby prawne. IRP wskazała, że realizacja ww. celu w rozumieniu zapisów Konkordatu odnosi się w szczególności do prowadzenia przez kościelne osoby prawne placówek oświatowo-wychowawczych realizujących te cele analogicznie do instytucji państwowych. Na takie rozumienie działalności oświatowo-wychowawczej wskazuje art. 14 Konkordatu, który stanowi, iż Kościół katolicki ma prawo zakładać i prowadzić placówki oświatowe i wychowawcze, w tym przedszkola oraz szkoły wszystkich rodzajów, zgodnie z przepisami prawa kanonicznego i na zasadach określonych przez odpowiednie ustawy.

W proteście Wnioskodawca wskazał także na zapisy wniosku, zgodnie z którymi prowadzone są również prace remontowe w budynku "I. N.", gdzie docelowo ma funkcjonować "D. Ś. środowiskowa dla dzieci i młodzieży" - zdaniem IRP nie wykazano jednak związku ww. przedsięwzięcia z budynkami kościoła i plebanii objętych projektem. Ww. zapis wskazuje, iż powyższe dotyczy odrębnego budynku, w związku z tym - zdaniem IRP - nie wpływa to na wynik oceny projektu.

IRP odnosząc się do twierdzenia Wnioskodawcy, że projekt dotyczy odbudowy i utrzymania dóbr kultury wskazała, że dobro kultury winno być definiowane jako zabytek, zgodnie z definicją zabytku podaną w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm.). Dalej IRP stwierdziła, że budynek plebanii będący przedmiotem niniejszego projektu nie jest wpisany do rejestru zabytków, w związku z tym nie podlega wsparciu publicznemu na utrzymanie dóbr kultury. Zdaniem IRP nie można przyjąć, że ewentualne dofinasowanie przeznaczone byłoby na konserwację czy remont dobra kultury i służyłoby ono ochronie substancji zabytku - jakim jest budynek kościoła - oraz zachowaniu jego zabytkowego charakteru. Potwierdzają to również zapisy dokumentacji aplikacyjnej zgodnie, z którymi Wnioskodawca wskazuje przede wszystkim na konieczność zmniejszenia kosztów utrzymania budynków należących do parafii (w tym kościoła), poprzez zmniejszenie zapotrzebowania na energię elektryczną.

Wnioskodawca stwierdził, że realizuje działalność charytatywno-opiekuńczą sprecyzowaną w art. 39 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła. Wnioskodawca podał m.in., że współpracuje ze Stowarzyszeniem MISEVI Polska, organizując pomoc polskim misjonarzom przez zbiórkę pieniędzy oraz tworzenie młodzieżowego wolontariatu pomagającego misjonarzom bezpośrednio w ich placówkach misyjnych na Madagaskarze, w Beninie i Kazachstanie. Zaznaczono, iż Wnioskodawca udziela pomocy potrzebującym - na terenie Parafii działa Caritas oraz Stowarzyszenie św. Wincentego a Paulo, które m.in. systematycznie organizują zbiórki odzieży i żywności dla najbardziej potrzebujących.

Mając na względzie powyższe IRP zgodziło się z Wnioskodawcą, że prowadzi działalność o charakterze humanitarnym i charytatywno-opiekuńczym. Niemniej jednak -biorąc pod uwagę zapisy dokumentacji aplikacyjnej - nie wykazano, aby budynek kościoła wykorzystywano, w celu realizacji ww. działalności. Zdaniem IRP, zorganizowanie w nim zbiórki/składki - materialnej czy finansowej - na potrzeby misji czy osób potrzebujących, nie uzasadnia przyznania dofinasowania ocenianemu projektowi.

Nie wykazano również, w jaki sposób budynek plebanii wykorzystywany jest w celu realizacji działalności charytatywno-opiekuńczej. W opinii IRP - brak jest związku między korzystaniem z pomieszczeń plebanii, a realizacją (przykładowo) takich zadań / działań jak: prowadzenie zbiórek, organizowanie dzieciom wyjazdów na obozy i kolonie, czy uczestnictwo w programie przeciwdziałania alkoholizmowi. Zdaniem IRP, incydentalne wykorzystanie pomieszczeń plebanii w celu realizacji działań o charakterze humanitarnym i charytatywno-opiekuńczym, nie uzasadnia przyznania dofinasowania ocenianemu projektowi.

Również fakt zamieszkiwania na terenie Parafii rodziny repatriantów z Kazachstanu czy funkcjonowania na obszarze Parafii Ochotniczej Straży Pożarnej - na co Wnioskodawca powołuje się w złożonym proteście - nie stanowi przesłanki do udzielenia dofinasowania w ramach przedmiotowego konkursu z racji prowadzenia działalności charytatywno-opiekuńczej. IRP nie dostrzega bowiem korelacji, powiązania ww. działalności z budynkami objętymi przedmiotowym projektem..

Dalej IRP wskazała, że przyjęta przez Wnioskodawcę we wniosku metodologia kosztów dotycząca działalności niesakralnej w projekcie jest błędna ze względu na fakt, że są to koszty niekwalifikowalne.

Ponadto IRP, odnosząc się do zarzutu niezgodności rozstrzygnięcia z oficjalnymi stanowiskami IOK, wskazała, że są to dokumenty, które nie dotyczą obecnie realizowanego programu operacyjnego, a programu z minionej perspektywy na lata 2007-2013, a interpretacja IOK zawarta w FAQ pozostaje w zgodzie z oceną projektu dokonaną przez IOK.

Podsumowując IRP podtrzymała negatywny wynik oceny - stwierdzając, iż przedłożona do oceny dokumentacja aplikacyjna nie spełnia kryterium "Kwalifikowalność projektu".

Wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając naruszenie:

- art. 22 ust. 1 Konkordatu poprzez jego błędną wykładnię w ten sposób, że "Departament" uznał za działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym jedynie formy wskazane w art. 14 Konkordatu i art. 39 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła pomimo otwartego charakteru tych normatywnych wyliczeń oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że organ nie potraktował działalności Skarżącej objętej zakresem tego przepisu na równi z działalnością Państwa;

- art. 14 Konkordatu w zw. z art. 39 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła poprzez ich błędną wykładnię w ten sposób, że "Departament" potraktował wyliczenia wskazane w tych przepisach jako katalogi zamknięte i niewłaściwe zinterpretował ich treść, odmawiając działaniom Skarżącej charakteru działalności służącej celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym;

- art. 7 Rozporządzenia nr [...] poprzez dokonanie oceny w sposób sprzeczny z zasadą niedyskryminacji i negatywną ocenę wniosku na etapie formalnym wyłącznie z powodu statusu Skarżącej jako kościelnej osoby prawnej;

- art. 43 ust. 1 w zw. z art. 41 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła przez ich niewłaściwą wykładnię w ten sposób, że "Departament" rozszerzył zastosowanie tych przepisów poza działalność dotyczącą budownictwa oraz wykluczył jakiekolwiek wsparcie wszystkich działań kościelnych osób prawnych na podstawie tych przepisów;

- art. 43 ust. 3 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że "Departament" odmówił udzielenia Skarżącej wsparcia na utrzymanie dóbr kultury w postaci kościoła parafialnego;

- art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm.) poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia zabytku i uznanie go za synonim dobra kultury;

- art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że "Departament" nie wziął pod uwagę ustalonej praktyki instytucji zarządzających i nie dokonał oceny wniosku w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, zapewniając wnioskodawcom równy dostęp do informacji warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania;

- art. 37 ust. 2 oraz art. 41 ust 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że "Departament" nie oparł oceny na tekście regulaminu i stosował go w sposób wzajemnie sprzeczny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W trakcie rozprawy w dniu [...] maja 2018 r. pełnomocnik Skarżącej podniósł dodatkowo zarzut formalny dokonania oceny projektu przez jednego oceniającego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. W myśli przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg pkt 4 na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do takich ustaw szczególnych zalicza się przywołaną już powyżej ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w procedurach wynikających z ustawy wdrożeniowej wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawa wdrożeniowa reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w P.p.s.a. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 P.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Ustawa wdrożeniowa wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w P.p.s.a.

Z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w następstwie rozpoznania protestu w trybie:

- ogólnym (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);

- negatywnej ponownej oceny projektu (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia wymogów formalnych określonych w art. 54 ust. 2 pkt 1, 2, 3 lub 6 ustawy wdrożeniowej;

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 59 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 ustawy wdrożeniowej;

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

Wniesienie skargi, o której mowa w ust. 1, warunkowane jest otrzymaniem przez wnioskodawcę informacji o nieuwzględnieniu protestu (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej), ponownej negatywnej ocenie (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) albo pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia (art. 54 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej), co oznacza, że wnioskodawcą legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym przedmiocie jest podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie projektu.

Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

W wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że projekt został poddany ocenie na etapie formalnym i nie został uznany za spełniający kryterium wyboru projektów określonych w załączniku nr 1 do regulaminu konkursu, tym samym został oceniony negatywnie na etapie oceny formalnej, ze względu na fakt niespełnienia kryterium "Kwalifikowalność projektu".

Procedura odwoławcza została wyczerpana. Skarżąca po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie projektu, wniosła w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony.

W ustawowym terminie 14 dni Skarżąca złożyła skargę do WSA w Krakowie na nieuwzględnienie protestu. W przedmiotowej sprawie Skarżąca wnosząc skargę do Sądu zachowała wszystkie wymogi formalne i wyczerpała tryb zaskarżenia określony w ustawie wdrożeniowej, umożliwiając Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego aktu.

Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści przepisów unijnych i krajowych. Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów.

Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia nr 1303/2013, zgodnie z którym procedury wyboru i kryteria powinny zapewniać, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, są niedyskryminacyjne i przejrzyste oraz są zgodne z zasadą równości płci i niedyskryminacji oraz zasadą zrównoważonego rozwoju.

Natomiast z punktu widzenia przepisów ustawy wdrożeniowej dokonując kontroli zaskarżonego aktu, sąd bada czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 tej ustawy w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (zob. J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 – 2020"; LEX/el. nr 208524 oraz wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17).

Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1).

W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców przy czym, przepisu tego nie stosuje się, jeżeli konieczność dokonania zmiany wynika z odrębnych przepisów. (art. 41 ust. 4 ustawy wdrożeniowej). Właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu, regulamin konkursu oraz jego zmiany, wraz z ich uzasadnieniem, oraz termin, od którego są stosowane (art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej).

W myśl art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs. W niniejszej sprawie jest to Zarząd Województwa. Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych właściwej instytucji i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1033/16; WSA w Gdańsku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1094/16; WSA w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 823/16).

Dodać należy, iż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy przy tym zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż sądowa kontrola legalności działań organu w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona, albowiem sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej., a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13). Ponadto należy zauważyć, że - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1115/11, rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym i tak też powinna być traktowana przez sąd administracyjny. Kontrolując ocenę sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie.

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie IRP i poprzedzające je rozstrzygnięcie IOK w oparciu o wyżej wskazane reguły, skonfrontowane z faktografią rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisów procedury dokonywania oceny projektów przez dokonanie oceny projektu przez jednego oceniającego.

Zasady dotyczące trybu składania i wymogów jakie spełniać mają wnioski oraz sposobu i kryteriów ich oceny zawarte zostały w Regulaminie konkursu nr RPMP.04.01.01-IZ.00-12-082/17, z dnia 29 sierpnia 2017 r., 4 Oś Priorytetowa Regionalna polityka energetyczna, Działanie 4.1 Zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii, Podziałanie 4.1.1 Rozwój infrastruktury produkcji energii ze źródeł odnawialnych, stanowiący załącznik do uchwały nr 1376/17 Zarządu Województwa Małopolskiego.

W § 32 ust. 1 regulaminu konkursu wskazano, że procedura oceny projektów określona jest w Regulaminie prac Komisji Oceny Projektów (dalej: KOP) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020, stanowiącym załącznik nr 5 do regulaminu konkursu.

Przepis § 10 ust. 3 regulaminu KOP stanowi, że "ocena formalna oraz merytoryczna (elementem której jest ocena finansowa) projektu dokonywana jest przez dwóch członków KOP (para oceniająca) w odniesieniu do każdego etapu oceny zgodnie z ich zakresem czynności lub przypisaną dziedziną. Pary oceniające dany projekt na poszczególnych etapach tworzą razem skład oceniający projekt."

Z kolei w myśl przepisu § 2 ust. 4 i 5 regulaminu KOP – "pozytywna ocena formalna" ma miejsce w przypadku przyznania przez dwie osoby oceniające ocen "TAK" we wszystkich kryteriach oceny formalnej, natomiast "negatywna ocena formalna" ma miejsce w sytuacji przyznania przez dwie osoby oceniające oceny "NIE" w co najmniej jednym kryterium oceny formalnej.

W rozpatrywanej przez Sąd sprawie, pomimo powyższych zapisów regulaminu KOP, ocena formalna została dokonana przez jedną osobę oceniającą (podkreślenie Sądu), tym samym IOK nie tylko nie zastosowała się do wspomnianych powyżej zapisów regulaminu KOP, ale w sposób oczywisty naruszyła przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, dokonując oceny w sposób nierzetelny, nie przestrzegając ustanowionych przez siebie reguł wyboru projektów. Działanie IOK zostało zaakceptowane przez IRP, przez co IRP również naruszyła powyższe przepisy. Jest rzeczą oczywistą, że podmiot przystępujący do konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować, i jednocześnie precyzyjnego stosowania się do tych zasad może oczekiwać od instytucji organizującej konkurs, gdyż ogłoszonym regulaminem związana jest również instytucja organizująca konkurs.

Należy również dodać, że uzasadnieniem do przeprowadzenia oceny przez jedną osobę oceniającą, w żadnym wypadku nie mogło być, wejście w życie w dniu 30 marca 2017 r. wytycznych Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 6 marca 2017 r. (dalej: wytyczne z dnia 6 marca 2017 r. ), wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014 -2020 (M.P. z 2017 r. poz. 291), w których zniesiono obowiązek dokonywania oceny przez dwie osoby. Obowiązek ten wynikał z wcześniejszych zapisów wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 marca 2015 r. w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020, w których to w Podrozdziale 7.3.- "Ocena projektów" w pkt 8 wpisano, że ocena spełnienia każdego z kryteriów jest przeprowadzana przez co najmniej dwóch członków KOP.

W tym miejscu należy zauważyć, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego, w celu zapewnienia zgodności sposobu realizacji programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej w zakresie wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską w tym zakresie, a także w celu zapewnienia jednolitości sposobu realizacji programów operacyjnych i prawidłowości realizacji zadań i obowiązków określonych ustawą, może wydać wytyczne dotyczące trybu dokonywania wyboru projektów. Z uwagi na treść art. 5 ust. 5 pkt. 1 i 2 minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego: podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej lub portalu, wytyczne horyzontalne oraz ich zmiany, a także termin, od którego wytyczne horyzontalne lub ich zmiany są stosowane; oraz ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" komunikat o adresie strony internetowej oraz portalu, na których zostaną zamieszczone wytyczne horyzontalne oraz ich zmiany, a także o terminie, od którego wytyczne horyzontalne lub ich zmiany są stosowane. Istnieje więc wyraźna delegacja ustawowa dla wydawania przedmiotowych wytycznych oraz tryb ich promulgacji.

Powyższe usytuowanie wytycznych w systemie zasad dokonywania wyboru projektów, nie zmienia oceny, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają zapisy regulaminu konkursu z dnia ogłoszenia naboru, w których jednoznacznie wskazano według jakich zasad dokonywana jest ocena. Zasady te mogłyby zostać zmienione, po ogłoszeniu konkursu, jedynie w drodze stosownej zmiany regulaminu, której w niniejszej sprawie takiej zmiany nie dokonano.

Ustawodawca w art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej wskazał, że do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców. W świetle powyższej regulacji, w okolicznościach niniejszej sprawy, dopuszczalna byłaby ewentualna zmiana załącznika nr 5 regulaminu KOP w zakresie zmiany ilości osób oceniających, jednak zmiana ta musiałaby być dokonana z zachowaniem procedury uchwalania regulaminu i stosownego ogłoszenia zmiany zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej.

Podsumowując, ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający przepisy zarówno rangi ustawowej (wskazany powyżej przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej) jak i przepisy § 10 ust. 3 w związku z § 2 ust. 4 i 5 regulaminu KOP. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż Skarżąca bezpodstawnie została pozbawiona możliwości dokonania oceny przez drugiego oceniającego, który mógł dokonać odmiennej oceny niż dokonujący oceny w niniejszej sprawie, a to z kolei zgodnie z § 2 pkt 8 regulaminu KOP powodowałoby koniczność weryfikacji dokonanej oceny przez Przewodniczącego KOP i podjęcie przez niego decyzji o wyniku oceny formalnej.

Stwierdzone naruszenia przepisów w zakresie dokonania oceny formalnej wniosku, z oczywistych względów czynią przedwczesnym rozpoznanie zarzutów dotyczących merytorycznej oceny wniosku. Sąd nie może zastępować instytucji właściwej do oceny projektów, tym samym naruszenia te skutkują przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IOK.

IOK stosownie do art. 153 P.p.s.a., dokonując na nowo oceny złożonego przez Skarżącą projektu, uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej.