Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2692/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i 144 i art. 123
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015r. Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i 144 i art. 123 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013r. poz. 1594 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku F. z dnia [...] kwietnia 2015r. sygn. [...] , który wpłynął do Urzędu Transportu Kolejowego w Warszawie w dniu [...] kwietnia 2015r. następnie uzupełnionego pismem z dnia [...] maja 2015r., sygn. [...] z datą wpływu do organu w dniu [...] czerwca 2015r. – o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] marca 2015r. znak: [...], w przedmiocie dopuszczenia F. do udziału w sprawach strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu w sprawie naruszenia przez spółkę C. sp. z o.o. z siedzibą w W. przepisów dotyczących obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej w zakresie bezpieczeństwa polegającego na zarządzaniu infrastrukturą kolejową bez dokumentu uprawniającego-autoryzacji bezpieczeństwa Urząd Transportu Kolejowego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezesa z dnia [...] marca 2015r. znak: [...].

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia [...] lipca 2014r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego zawiadomił spółkę z o.o. C. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przez nią przepisów dotyczących obowiązków zarządcy kolejowego dotyczących uzyskania dokumentu uprawniającego do zarządzania infrastrukturą kolejową – autoryzacji bezpieczeństwa.

F. pismem z dnia [...] października 2014r. sygn. [...] wniosła o dopuszczenie jej do udziału na prawach strony w sprawie dotyczącej C. sp. z o.o. tj. w postępowaniu wszczętym z urzędu przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego w tej sprawie. Rozpatrując ten wniosek F., Prezes Urzędu Transportu Kolejowego pismem z dnia [...] października 2014r. wezwał F. do uzupełnienia i zajęcia stanowiska w następujących kwestiach: - w jaki sposób cele statutowe tej F. wskazane w piśmie z dnia [...] października 2014r. sygn. [...] tj. "wspieranie i rozwój zrównoważonego i ekologicznego transportu, ochrony i egzekwowania praw pasażerów, użytkowników infrastruktury kolejowej" następnie "wspieranie oraz podejmowanie działań na rzecz poprawy jakości infrastruktury kolejowej oraz bezpieczeństwa ruchu kolejowego" oraz "wspieranie oraz podejmowanie inicjatyw na rzecz bezpieczeństwa na kolei i w ruchu kolejowym w Polsce" – znajdują uzasadnienie w udziale F. na prawach strony w postepowaniu administracyjnym wszczętym przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego. Ponadto strona została wezwana do wskazania, czy C. sp. z o.o. z siedzibą w W. jest członkiem Rady F.. W dalszej części wezwanie dotyczyło określenia konkretnego interesu społecznego przemawiającego za udziałem F. w tej sprawie o nałożenie na C. sp. z o.o. kary pieniężnej za prowadzenie działalności bez dokumentu uprawniającego, o który mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, tj. zarządzanie infrastrukturą kolejową bez autoryzacji bezpieczeństwa. F. powinna uzasadnić potrzebę ochrony interesu społecznego oraz wskazać w jaki sposób będzie bronić tego interesu. W uzasadnieniu tego wezwania organ wskazał na treść 31 k.p.a.

W odpowiedzi na wezwanie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, F. pismem z dnia [...] listopada 2014r. podtrzymała treść dotychczasowego jej wniosku o dopuszczenie do udziału w postepowaniu na prawach strony dodając, że jej Prezes Zarządu wyraził gotowość do osobistego udziału w podejmowanych czynnościach.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015r. sygn. [...] Prezes Urzędu Transportu Kolejowego powiadomił F. o nowym terminie załatwienia sprawy, określając go na [...] marca 2015r.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015r. sygn. [...], Organ odmówił dopuszczenia F. do udziału na prawach strony. W uzasadnieniu powołał treść art. 31 k.p.a. dotyczącego udziału organizacji społecznej w toku postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby", jednej ze stron postępowania, 2) żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, 3) za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wskazał, że niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji jest zobligowany odmówić organizacji realizacji uprawnienia z art. 31 § 1 k.p.a., ponadto ciężar dowodu w zakresie wykazania wypełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie spoczywa na organie administracyjnym lecz na organizacji wnioskującej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał wskazuje, że zostały spełnione dwie pierwsze przesłanki, tj. postępowanie dotyczy praw i obowiązków innej osoby, albowiem F. i C. sp. z o.o. stanowią odrębne podmioty prawne oraz żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, która realizuje swoje cele statutowe m.in. poprzez współpracę z instytucjami państwowymi i samorządowymi w zakresie objętym celami F.. Organ przywołując cele statutowe F. uznał, że znajdują one związek z przedmiotem sprawy bowiem dotyczy ona prowadzenia działalności gospodarczej pomimo nieuzyskania dokumentu uprawniającego-autoryzacji bezpieczeństwa zarządcy infrastruktury należącej do obszaru zagadnień bezpieczeństwa transportu kolejowego, do których nawiązują przywołane cele statutowe F.. Jednakże w ocenie organu F. nie wykazała, by za uwzględnieniem jej wniosku przemawiał interes społeczny. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wypowiedzi doktryny oraz orzecznictwo w zakresie wykładni art. 31 k.p.a. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wskazał, że ustalone okoliczności faktyczne oraz argumentacja F. nie przemawiają, by F. działała w szeroko pojętym interesie społecznym w tej sprawie zgodnie z jej wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postepowaniu na sprawach strony. Organ podkreślił, że cel i zakres działania F. realizowany jest na rzecz innych podmiotów mających status przewoźników kolejowych, przez które została ustanowiona. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego zauważył, że dopuszczenie F. do udziału w postępowaniu doprowadziłoby do możliwości zapoznawania się z materiałem dowodowym, w tym z poufną dokumentacją C. sp. z o.o., z którą przedsiębiorcy – przewoźnicy kolejowi tworzący F. mają rozbieżne cele i interesy. Organ poinformował F., że jeżeli jest ona w posiadaniu dowodów i informacji potwierdzających naruszenie przepisów z zakresu kolejnictwa, to działając w interesie społecznym, którym jest prowadzenie działalności gospodarczej zgodnie z prawem, winna zawiadomić o tym Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego. Organ ponadto wskazał, że okoliczności negatywnego załatwienia wniosku F., nie musi powodować, że jej stanowisko nie zostanie uwzględnione przy rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej w trybie art. 31 § 5 k.p.a.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. sygn. [...] F. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] marca 2015r. sygn. [...] o odmowie dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu w sprawie naruszenia przez spółkę C. sp. z o.o. z siedzibą w W. przepisów dotyczących obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego związanych z prowadzeniem działalności polegającej na zarządzaniu infrastrukturą kolejową bez dokumentu uprawniającego – autoryzacji bezpieczeństwa. Postanowienie doręczone F. w dniu [...] marca 2015r. zostało przez nią zaskarżone w całości. F. przedmiotowemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

- art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, podczas gdy przemawia za tym interes publiczny;

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z uniemożliwieniem F. czynnego udziału w postepowaniu i wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań;

- naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie w pełni czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania niepełnego materiału dowodowego;

- naruszenie art. 12 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1-3 i art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 66a k.p.a. poprzez nieprzestrzeganie terminów załatwiania sprawy oraz nieinformowanie o powodach takiego działania.

Podnosząc powyższe zarzuty, F. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i dopuszczenia jej do udziału w postepowaniu. F. podniosła, że w interesie społecznym leży, aby postępowanie w sprawach naruszenia zasad bezpieczeństwa ruchu kolejowego podlegały kontroli społecznej poprzez dopuszczenie do udziału w nich organizacji społecznych, a zatem możliwości zgłaszania wniosków, wypowiadania się co do przeprowadzonych dowodów oraz podejmowania innych koniecznych w postępowaniu czynności umożliwiających realizację jej zadań i celów statutowych. Strona wskazała, że nie reprezentuje interesów innych podmiotów, ale ogółu zainteresowanych zagwarantowaniem bezpieczeństwa w ruchu kolejowym i ochrony przed podmiotami naruszającymi przyjęte zasady w tym zakresie. F. nadto zarzuciła Prezesowi Urzędu Transportu Kolejowego błędne ustalenie stanu faktycznego oraz przyjęcie, że cel i zakres jej działalności sprowadza się do działania na rzecz określonej grupy podmiotów mających status przewoźników. Podniosła również, że ma interes społeczny przemawiający za jej udziałem w postępowaniu odwołując się do wartości nadrzędnych tj. bezpieczeństwa transportu kolejowego oraz przestrzegania przez przedsiębiorców kolejowych obowiązków wynikających z ustawy o transporcie kolejowym.

Pismem z dnia [...] maja 2015r. sygn. [...] Prezes Urzędu Transportu Kolejowego zawiadomił F. o wszczęciu na jej wniosek z dnia [...] kwietnia 2015r. sygn. [...] postępowania administracyjnego w sprawie ponownego rozpatrzenia przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z dnia [...] marca 2015r. sygn. [...] Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organ wskazał, że w dniu [...] marca 2015r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wydał C. autoryzację bezpieczeństwa o numerze identyfikacyjnym [...], ważną od dnia [...] marca 2015r. do dnia [...] marca 2020r. Poinformowano przy tym F., że w tym stanie faktycznym dalsze prowadzenie postepowania staje się bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone z uwagi na brak możliwości stwierdzenia naruszenia mieszczącego się w granicach sprawy.

W odpowiedzi F. pismem z dnia [...] maja 2015r. podtrzymała złożony wniosek z dnia [...] kwietnia 2015r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jej ocenie fakt wydania na rzecz C. sp. z o.o. autoryzacji bezpieczeństwa w dniu [...] marca 2015r. nie wpływa na przedmiotowość postępowania, które powinno być kontynuowane i zakończone w oparciu o dowody zgromadzone w postępowaniu zaś F. dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego powiadomił F. o nowym terminie załatwienia sprawy określając go na dzień [...] sierpnia 2015r. Pismem z dnia [...] lipca 2015r. organ powiadomił następnie F., z którego to uprawnienia nie skorzystała o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 10 § 1 k.p.a.

Zdaniem Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego nietrafny jest zarzut F. odnośnie uniemożliwienia jej czynnego udziału w postepowaniu i wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań. F. zarzuciła, że jej uprawomocniony przedstawiciel miał stawić się w dniu [...] listopada 2014r. w siedzibie UTK, ale w związku z brakiem uprzednio wskazanego terminu nie został wpuszczony do siedziby organu. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego po sprawdzeniu listy osób odwiedzających siedzibę urzędu w tej dacie w ewidencji ruchu osobowego nie odnotowano obecności żadnego przedstawiciela F. "[...]". W systemie zarządzania dokumentacją nie zarejestrowano wpływu dokumentu, którego nadawcą byłaby F. Ustalenia te najdują się w aktach sprawy w sporządzonej notatce pracownika kancelarii urzędu. Organ stwierdził, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w przedmiotowym stanie faktycznym jest bezzasadny albowiem F. zarówno po wezwaniu Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego do złożenia wyjaśnień z dnia [...] października 2014r. oraz z dnia [...] maja 2015r. jak również w toku całego postępowania mogła przedstawić swoje stanowisko organowi. F. w toku tego postępowania nie przedstawiła jednak organowi swojego stanowiska, nie wyjaśniając w jaki sposób jej cele statutowe mają znaleźć urzeczywistnienie w jej udziale w tym postępowaniu na prawach strony, nie wskazała również jaki konkretny interes społeczny przemawia za udziałem F. w postępowaniu, a także nie wykazała w jaki sposób będzie bronić interesu społecznego. Organ wskazał ponadto bezzasadność zarzutu F. naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na zaniechaniu odebrania wyjaśnień na początku postępowania, który zaważył na ocenie materiału dowodowego. Wbrew temu zarzutowi organ wskazał, że podjął wszystkie niezbędne działania do wyjaśnienia stanu faktycznego wielokrotnie wzywając F. do przedstawienia skonkretyzowanych wyjaśnień, podkreślając, iż brak przedstawienia organowi stanowiska w sprawie obciąża wyłącznie F., na której spoczywał ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu, zaś ponadto F. nie przedstawiła żadnego merytorycznego stanowiska, które mogła przedstawić w trybie art. 31 § 5 k.p.a. tj. w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego.

Wobec powyższego, zdaniem organu, zarzut F. naruszenia przez niego art. 77 § 1 k.p.a. jest bezzasadny albowiem niezłożenie wyjaśnień na wezwanie organu oraz nieprzedstawienie swojego stanowiska w sprawie spowodowało, iż organ rozpatrzył wszystkie dowody zebrane w tym postępowaniu bez pominięcia żadnego z nich. Organ nie dostrzegł również w argumentacji F. cechującej się wysokim stopniem ogólności związku pomiędzy interesem społecznym, który uosabia F., a przedmiotem postępowania w sprawie naruszenia przepisów odnoszących się do obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego związanych z prowadzeniem działalności polegającej na zarządzaniu infrastrukturą kolejową bez dokumentu uprawniającego tj. autoryzacji bezpieczeństwa. Cele statutowe F. nie stanowią jedynego elementu jej żądania albowiem drugą przesłanką która musiałby wystąpić łącznie po myśli art. 31 k.p.a. jest występowanie interesu społecznego, który powinien być wykazany i przemawiać za możliwością działania organizacji społecznej w tym postępowaniu w charakterze uczestnika jako podmiotu na prawach strony. Zgodnie z poglądem doktryny termin "interes społeczny" nie jest zdefiniowany ustawowo, zatem jest to pojęcie niedookreślone, które oceniane jest przez organ orzekający każdorazowo w sposób indywidualny. Z tego powodu, że przepisy k.p.a. nie konkretyzują tego pojęcia, właśnie na wnioskodawcy, F. (organizacji społecznej) domagającej się dopuszczenia do udziału w postepowaniu spoczywa obowiązek wykazania istnienia takiego interesu społecznego w postepowaniu. Nie można zatem powoływać się na ogólne, abstrakcyjne pojęcie interesu społecznego bez wykazania na czym ten interes w konkretnym przypadku polega. Organ w dalszej części uzasadnienia tego postanowienia podtrzymał swoje stanowisko, że interesy gospodarcze zarządcy infrastruktury oraz przewoźników kolejowych są rozbieżne. Powiązania gospodarcze na podstawie aktualnego odpisu z KRS dla C. sp. z o.o. wskazują, że jej jedynym wspólnikiem jest spółka P.S.A., która nie jest członkiem Rady F.. Z tych też powodów w ocenie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, uczestnictwo F. w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, może być wyrazem zainteresowania działaniami gospodarczymi przewoźnika kolejowego, który nie jest członkiem F.. Zdaniem organu, przeciwko argumentacji F. przemawia również treść art. 27 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1182 z późn. zm.) w zakresie zaliczenia informacji dotyczących orzeczeń sankcyjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym do tzw. "danych wrażliwych". Organ wskazał ponadto, że dopuszczenie F. do udziału w postępowaniu na prawach strony umożliwiałoby jednocześnie zapoznanie się z materiałem dowodowym w tej sprawie, w tym również z poufną dokumentacją spółki obejmującą dane wrażliwe dla C. Ponadto podmiot ten prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki prawa handlowego w ocenie organu mógłby zostać narażony poprzez dopuszczenie F. do tego postępowania na umożliwienie podmiotom konkurencyjnym zapoznania się ze strategią funkcjonowania tego podmiotu, jego strategią biznesową co mogłoby przyczynić się do osłabienia tej spółki na rynku transportu kolejowego. Wobec tych wszystkich okoliczności, organ stanął na stanowisku, iż wyłączają one istnienie interesu społecznego po stronie F. i uprawniały organ do wydania postanowienia odmownego.

W dniu [...] marca 2015r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wydał spółce C. autoryzację bezpieczeństwa o numerze identyfikacyjnym [...], ważną od dnia [...] marca 2015r. do dnia [...] marca 2020r., stwierdzając jednocześnie, że obecnie podmiot ten nie narusza przepisów objętych tym postępowaniem w związku z czym postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., albowiem istnienie tej przesłanki co podkreśla doktryna i orzecznictwo obliguje organ, przed którym toczy się postępowanie administracyjne do jego umorzenia ponieważ brak jest wówczas podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty zaś dalsze prowadzenie postępowania mogłoby stanowić o jego wadliwości. Zatem w tych okolicznościach nie sposób przyjąć, iż F. reprezentuje interes społeczny wnosząc o dopuszczenie jej do udziału do przedmiotowego postępowania. Organ ponadto wskazał, że wobec C. sp. z o.o. toczy się odrębne postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za prowadzenie działalności bez dokumentu uprawniającego tj. autoryzacji bezpieczeństwa. Zaś w tej sprawie postępowanie z powodów powyżej wskazanych z uwagi na jego bezprzedmiotowość winno zostać umorzone. Organ ponadto ustosunkował się również do zarzutu F. nieprzestrzegania terminów załatwiania sprawy stwierdzając, iż sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany oraz złożony stan faktyczny wymagający starannego wnikliwego postępowania wyjaśniającego co ostatecznie stanowiło o długotrwałym procedowaniu sprawy. Podobnie organ nie mógł odnieść się do podniesionego przez F. zarzutu naruszenia art. 66a k.p.a. albowiem F. w ogóle nie uzasadniła i nie wykazała jaki wpływ na wynik sprawy miała mieć metryka sprawy, która była prowadzona w sposób prawidłowy. Organ stwierdził, iż działając z urzędu nie doszukał się innych przyczyn świadczących o wadliwości postępowania w pierwszej instancji. Z tych wszystkich powodów zdecydował o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezesa UTK z dnia [...] marca 2015r. sygn. [...].

Na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] sierpnia 2015r. F. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Podjętemu przez organ rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

a) art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, podczas gdy przemawia za tym interes społeczny;

b) art. 10 § 1 k.p.a. w związku z uniemożliwieniem F. czynnego udziału w postepowaniu i wypowiedzenia się co do głównych żądań;

c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

d) art. 12 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1-3 i art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 66a poprzez nieprzestrzeganie terminów załatwienia sprawy oraz nieinformowanie o powodach takiego działania.

Podnosząc powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] marca 2015r. oraz o zasądzenie na rzecz F. od organu zwrotu kosztów postepowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.

Uczestnik postępowania C. sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016r. wniosła o oddalenie skargi, przyłączając się w całości do stanowiska organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. p.1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowi inaczej.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. p. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa w stopniu powodującym ich uchylenie.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] sierpnia 2015r. utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu z dnia [...] marca 2015r. o odmowie dopuszczenia F. z siedzibą w W. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu w sprawie naruszenia przez spółkę C. sp. z o.o. z siedzibą w W. przepisów dotyczących obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego związanych z prowadzeniem działalności polegającej na zarządzaniu infrastrukturą kolejową bez dokumentu uprawniającego – autoryzacji bezpieczeństwa.

W myśl art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby, występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Powyższy przepis określa więc dwie postaci inicjatywy procesowej organizacji: żądanie wszczęcia postępowania oraz dopuszczenie do udziału w nim na prawach strony.

Podmiot występujący w postępowaniu na prawach strony nie ma w nim ani interesu prawnego ani obowiązku w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpił łącznie, jest statutowy cel jej działalności i względy interesu społecznego (art. 31 § 1 in fine).

W niniejszej sprawie Prezes Urzędu Transportu Kolejowego badając przesłanki dopuszczenia F. do udziału w postępowaniu dotyczącym naruszenia przez spółkę C. sp. z o.o. z siedzibą w W. przepisów odnoszących się do obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego dotyczących uzyskania dokumentu uprawniającego do zarządzania infrastrukturą kolejową – autoryzacji bezpieczeństwa, w pierwszej kolejności zbadał, czy żądanie skarżącej jest uzasadnione jej celami statutowymi.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2012r. VII SA/WA 1641/12 "ustalenie, czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu powinno sprowadzać się do porównania zakresu jej działalności z przedmiotem danej sprawy. Każdy cel działania określony w statucie nadanym, czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać występowanie z żądaniem dopuszczenia do postępowania, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik". W niniejszej sprawie organ słusznie uznał, że żądanie dopuszczenia F. do udziału w postępowaniu znajduje odzwierciedlenie w jej celach statutowych. F. współpracuje bowiem z instytucjami państwowymi i samorządowymi, jej celem jest dążenie do kształtowania prawidłowych relacji pomiędzy różnymi grupami uczestników procesu transportowego, w tym kolejowego oraz współpracuje z osobami i instytucjami krajowymi i organizacjami prowadzącymi działalność w zakresie objętym celami F. (§ 6 Statutu F.). Sprawa niniejsza dotycząca prowadzenia działalności gospodarczej pomimo nieuzyskania dokumentu uprawniającego – autoryzacji bezpieczeństwa zarządcy infrastruktury leży bowiem w sferze zagadnień bezpieczeństwa transportu kolejowego, do których nawiązują cele statutowe skarżącej.

Przechodząc do drugiej przesłanki dopuszczenia do udziału skarżącej w postępowaniu Sąd zgodził się z poglądem organu, że brak jest interesu społecznego, który przemawiałby za przystąpieniem skarżącej do tego postępowania.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok NSA z 13 maja 2014r. II GSK 501/13, wyrok NSA z 13 stycznia 2015r. II GSK 2014/13) pojęcie "interesu społecznego" wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. To na organizacji społecznej spoczywa na gruncie art. 31 k.p.a. wykazanie istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa. Same zaś stwierdzenie wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postepowaniu należy do organu administracji.

W niniejszej sprawie skarżąca udowodniała, że ma interes społeczny przemawiający za jej udziałem w postępowaniu odwołując się do wartości nadrzędnych jakimi są m.in. bezpieczeństwo transportu kolejowego oraz przestrzeganie przez przedsiębiorców kolejowych obowiązków wynikających z ustawy o transporcie kolejowym.

Ustosunkowując się do powyższych twierdzeń Sąd podkreśla, że samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za dopuszczeniem jej do udziału w sprawie. Zgodnie z wyrokiem NSA z 5 listopada 2014r., sygn. akt. II OSK 985/13 "nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja mogłaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu..."

Organizacja społeczna winna więc wskazać na konkretne okoliczności faktyczne i prawne, które świadczyłyby o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała na czym osadza się interes społeczny w uczestnictwie jej w postępowaniu dotyczącym naruszenia obowiązków przez C. sp. z o.o., gdyż postępowanie to stwierdza jedynie fakt naruszenia, nie oddziałuje zaś w żaden sposób na interes użytkowników infrastruktury kolejowej. Poza tym do badania prawidłowości prowadzonej działalności gospodarczej wyznaczony jest Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, a nie organizacja społeczna.

Nie bez znaczenia w sprawie jest okoliczność, że w dniu [...] marca 2015r. organ wydał na rzecz C. sp. z o.o. autoryzację bezpieczeństwa, a więc wszczęte postępowanie dotyczące naruszenia przez nią przepisów dotyczących obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej podlega umorzeniu.

Niezależnie od powyższego, ogólne powoływanie się przez skarżącą na posiadaną wiedzę i doświadczenie w sprawach związanych z infrastrukturą kolejową nie jest wystarczające dla uznania interesu społecznego w przystąpieniu jej do toczącego się postępowania. Musi ona bowiem szczegółowo wykazać, jak posiadana przez nią wiedza miałaby pomóc organowi w prowadzeniu postępowania.

Reasumując, skoro skarżąca nie spełniła łącznie obu przesłanek warunkujących dopuszczenie jej do udziału w niniejszym postępowaniu, zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd uznał za niezasadny.

Sąd nie zgodził się także z zarzutem skargi naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Analiza akt sprawy dowodzi, że na każdym etapie postępowania skarżąca miała możliwość przedstawienia swojego stanowiska w sprawie na piśmie. Organ pismem z [...] października 2014r. wezwał ją do złożenia skonkretyzowanych wyjaśnień, z czego strona nie skorzystała. Niezrozumiały jest także zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., albowiem to na skarżącej spoczywał ciężar wykazania, że zostały spełnione przesłanki warunkujące dopuszczenie jej do toczącego się postępowania. Strona przedstawiła wyjaśnienia w sprawie zaś organ był uprawniony do ich oceny i wydania negatywnego rozstrzygnięcia.

Ostatni zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 12 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1-3 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez nieprzestrzeganie terminów załatwienia sprawy oraz nieinformowanie o powodach takiego działania jest o tyle niezasadny, że opieszałe postepowanie w sprawie nie ma wpływu na poprawność merytoryczną wydanego rozstrzygnięcia. Strona w takiej sytuacji może wystąpić z odrębną skargą na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, z czego w niniejszej sprawie nie skorzystała.

Z tych wszystkich względów uznając zarzuty skargi za bezzasadne Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu w całości.