Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1171/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 lipca 2016 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa Małopolskiego postanowieniem z dnia 10 maja 2016 r. (znak PR.III.7634.4.107.2016.MS) orzekł o odmowie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Strefy Aktywności Gospodarczej w Czernichowie.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że podlegający uzgodnieniu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest "niezgodny z zadaniami samorządu województwa" i stoi w sprzeczności z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego. Wskazano bowiem, że na terenie objętym projektem planu zaplanowano zagospodarowanie obszaru znajdującego się tam złoża "Czernichówek" w sposób niezgodny z przepisami odrębnymi w zakresie geologii, nie zabezpieczono bowiem możliwości eksploatacji złoża kruszywa naturalnego. Podniesiono również, że "ustalenia projektu planu nie gwarantują pełnego zabezpieczenia udokumentowanego złoża, ani nie umożliwiają jego eksploatacji", a także, że "w projekcie nie wprowadzono ustaleń umożliwiających podjęcie eksploatacji złoża".

Podano również, że zgodnie z regulacjami ustaw Prawo geologiczne i górnicze oraz Prawo ochrony środowiska, organy administracji publicznej zobowiązane są chronić udokumentowane złoża kopalin oraz uwzględniać przyszłą potrzebę ich eksploatacji. W szczególności złoża takie należy ujawniać w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa, co wskazuje, że ustawodawca zakłada przyszłą eksploatację złoża. Przy tym zarówno w studium, jak i w planach miejscowych zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, także poprzez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż.

Podniesiono też, że złoże "Czernichówek" ujęte jest w "Bilansie Złóż Kopalin w Polsce", nie zostało skreślone z krajowego rejestru złóż i stanowi rezerwę surowcową, nie jest zatem dopuszczalne uniemożliwienie jego przyszłej eksploatacji. Dodatkowo w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czernichów deklaruje się pełne zabezpieczenie przedmiotowego terenu dla celu o ponadlokalnym i strategicznym dla województwa charakterze poprzez rygorystyczne ograniczenia sposobu zagospodarowania terenu złoża zapewniające, że nie zostanie ono naruszone, uszczuplone ani wyłączone z eksploatacji.

W nawiązaniu do powyższego wskazano, że przedłożony do uzgodnienia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uwzględnia wskazanych zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czernichów, naruszając jednocześnie przytoczone ogólne zasady ochrony złóż kopalin wynikające z przepisów powszechnie obowiązujących. W szczególności z projektu planu nie wynika, aby ochrona złoża i zachowanie możliwości jego eksploatacji były nadrzędnym celem planu. Nie zagwarantowano możliwości podjęcia eksploatacji złoża, dopuszczono natomiast sytuowanie na złożu obiektów kubaturowych o dużych gabarytach i powierzchni zabudowy.

Mając na uwadze przedstawioną argumentację, organ I instancji wskazał, że uzgodnienie projektu może nastąpić po uwzględnieniu przedstawionych zastrzeżeń.

Od powyższego rozstrzygnięcia zażalenie złożył Wójt Gminy C. Podniósł on, że głównym celem projektowanego planu miejscowego jest stworzenie ram dla utworzenia Strefy Aktywności Gospodarczej w Czernichowie, obejmującej głównie zabudowę usługowo-produkcyjną i przemysłową strategiczną z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej, przy jednoczesnej ochronie i poszanowaniu zasobów udokumentowanego złoża kruszyw naturalnych pn. "Czernichówek".

Żalący się wskazał, że w jego ocenie zarzuty Zarządu Województwa Małopolskiego zgłoszone do przedłożonego do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są zasadne. Wskazał, że powołany przepis art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, nakazuje jedynie ujawnianie udokumentowanych złóż kopalin w studium i w miejscowych planach, z którego to obowiązku Gmina Czernichów się wywiązała. Z kolei powołane przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczą zasady zrównoważonego gospodarowania zasobami środowiska, w szczególności złożami kopalin.

Podniesiono, że obszar złoża "Czernichówek" został uwzględniony zarówno w części tekstowej, jak i graficznej projektu planu, a możliwość jego ochrony została zagwarantowana poprzez ustanowienie szeregu zakazów.

Podniesiono także, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czernichów przewiduje przeznaczenie przedmiotowego terenu pod tereny zabudowy usługowo-produkcyjnej i przemysłowej oznaczone symbolem UIS/P. Wskazano, że Zarząd Województwa uzgadniający projekt planu miejscowego nie jest uprawniony do oceny zgodności tego projektu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, organem właściwym w tym zakresie jest bowiem wojewoda sprawujący nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego, i ewentualnie sądy administracyjne.

Dalej wskazano, że argumentacja organu I instancji, jakoby z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska wynikał wymóg każdorazowego przyznania prymatu eksploatacji złoża nad innymi sposobami zagospodarowania jego terenu jest całkowicie błędna. Przepisy te nie determinują przeznaczenia terenu w obrębie udokumentowanego złoża. Dodatkowo przeznaczenie tego terenu w studium jest inne, nie zakłada eksploatacji złoża, w związku z tym ustalenie takiego przeznaczenia w planie oznaczałoby sprzeczność ze Studium. Nie można zatem w projekcie planu zawrzeć wymaganych przez Zarząd Województwa zapisów umożliwiających podjęcie eksploatacji złoża. Niezależnie od tego wskazano, że projekt planu miejscowego jest w pełni zgodny z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czernichów.

Podniesiono również, że przedłożony do uzgodnienia projekt planu nie uniemożliwia przyszłego podjęcia eksploatacji złoża "Czernichówek", a znaczna część jego ustaleń jest poświęcona ochronie tego złoża.

Wskazano także, że - zgodnie z regulacją art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Zarząd Województwa Małopolskiego jest zobligowany do określenia warunków, na jakich uzgodnienie projektu planu może nastąpić. W przedmiotowej sprawie zaś Zarząd Województwa Małopolskiego już trzykrotnie nie określił precyzyjnie warunków na jakich mogłoby nastąpić uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Strefy Aktywności Gospodarczej w Czernichowie. Formułowane warunki mają zaś - w ocenie Wójta Gminy C. - charakter skrajnie ogólnikowy, a ich wprowadzenie do projektu planu skutkowałoby jego sprzecznością z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czernichów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem dnia 22 lipca 2016r., nr [....] , działając w oparciu o art. 17 pkt 6 lit. b i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. nr 23 ze zm.), utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu podano, że uzgodnienie projektu ww. miejscowego planu z Zarządem Województwa Małopolskiego było konieczne ze względu na fakt, że w obszarze objętym projektem planu znajduje się udokumentowane złoże piasków i pospółki "Czernichówek". Złoże to nie jest aktualnie eksploatowane, jednak zostało udokumentowane, ujawnione w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czernichów i ujęte w "Bilansie Złóż Kopalin w Polsce.

Wskazano, że zgodnie z obowiązującym Studium obszar złoża "Czernichówek" znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem UIS/P i stanowi strefę XI o szczególnych warunkach zagospodarowania na obszarze zurbanizowanym i wskazanym do urbanizacji (rozdz. 4.1).

Dla obszaru oznaczonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czernichów symbolem UIS/P obowiązują następujące ustalenia:

strategiczne dla regionu i o ponadlokalnym charakterze usługi, produkcja i przemysł,

wyklucza się funkcje mieszkaniowe,

w granicach złoża "Czernichówek" w okresie zajęcia terenu złoża pod działalność inną niż wydobywcza obowiązują ustalenia dla strefy XI

wysokość obiektów usługowych nie może przekraczać 12 m,

udział powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszy niż 20%.

Zgodnie szczególnymi warunkami zagospodarowania na obszarze strefy XI:

sposób zagospodarowania terenu w granicach złoża "Czernichówek" nie może powodować ubytków zasobów kopaliny zalegającej w złożu oraz uniemożliwić jej późniejszą eksploatację

posadowienie obiektów nie może naruszać zasobów złoża

prowadzenie działalności gospodarczej w sposób nie zagrażający zanieczyszczeniem wód podziemnych oraz gruntów

dopuszcza się wprowadzenie budynków niepodpiwniczonych możliwych do rozbiórki.

Zdaniem organu administracyjnego przywołane ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czernichów odzwierciedlają powołane wyżej, a wynikające z ustaw, zasady ochrony złóż kopalin i zrównoważonego gospodarowania zasobami środowiska. W szczególności stanowią odzwierciedlenie zasady wyrażonej w przepisie art. 72 Prawo ochrony środowiska nakazującej uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż.

W dalszej części uzasadnienia podano, że terenom oznaczonym w Studium symbolem UIS/P oraz strefa XI w projekcie planu odpowiadają tereny oznaczone symbolami 1U/P-8U/P (tereny zabudowy usługowo-produkcyjnej z zakresu wysokich technologii) oraz 1 U (tereny zabudowy usługowej z zakresu wysokich technologii), a także tereny komunikacyjne oznaczone symbolami 1KD-D-7KD-D oraz w niewielkim zakresie tereny oznaczone symbolami: 1 R, 2ML, 5 RZ oraz 4WS.

Zgodnie z zapisami przywołanego projektu planu dla terenów o oznaczeniu 1 U:

1) ustala się przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy usługowej z zakresu wysokich technologii stanowiące Strefę Aktywności Gospodarczej w Czernichowie: a) inkubatory przedsiębiorczości; b) budynki biurowe z częścią socjalną, gastronomiczną i handlową stanowiącą do 10% powierzchni użytkowej budynku; c) budynki usługowe; - wraz z urządzeniami budowlanymi i uzbrojeniem terenu niezbędnym do jej funkcjonowania.

zakazuje się realizacji: a) budynków handlowych i mieszkalnych; b) infrastruktury telekomunikacyjnej innej niż o nieznacznym oddziaływaniu.

dopuszcza się realizację obiektów budowlanych związanych z przeznaczeniem podstawowym, o którym mowa w pkt 1: a) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; b) dojść i dojazdów; c) miejsc postojowych; d) obiektów małej architektury; e) ciągów pieszych i rowerowych.

ustala się zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu:

a) maksymalna powierzchnia zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej:

30%; b) minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do

powierzchni działki budowlanej: 40%; c) maksymalna wysokość zabudowy: 10 m; d)

geometria dachów: dwu lub wielospadowe, o symetrycznym układzie głównych połaci

dachowych i kącie ich nachylenia z przedziału 25o - 37o oraz dachy łupinowe, pulpitowe i płaskie; e) gabaryty zabudowy: rzut budynku o skrajnych wymiarach do 30 m; f) minimalna i maksymalna intensywność zabudowy: od 0,05 do 0,6.

ustala się minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji: minimum 1 miejsce na każde 50 m2 powierzchni użytkowej realizowane na terenie inwestycji.

ustala się minimalną powierzchnie nowo wydzielanych działek budowlanych: 1800 m2.

Zaś dla terenów o oznaczeniu 1 U/P - 8U/P:

1) ustala się przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy usługowej, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z zakresu wysokich technologii stanowiące Strefę Aktywności Gospodarczej w Czernichowie: a) budynki laboratoryjne i doświadczalne oraz inkubatory przedsiębiorczości; b) budynki biurowe z częścią socjalną, gastronomiczną i handlową stanowiącą do 10% powierzchni użytkowej budynku biurowego; c) obiekty produkcyjne, składowe i magazynowe; d) budynki usługowe; - wraz z urządzeniami budowlanymi i uzbrojeniem terenu niezbędnym do ich funkcjonowania.

zakazuje się realizacji: a) budynków handlowych i mieszkalnych; b) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko określonych w przepisach odrębnych; c) infrastruktury telekomunikacyjnej innej niż o nieznacznym oddziaływaniu.

dopuszcza się realizację obiektów budowlanych związanych z przeznaczeniem podstawowym, o którym mowa w pkt l: a) budynków garażowych związanych z realizacją obiektów z zakresu wysokich technologii - do 10% powierzchni terenu inwestycji; b) naziemnych urządzeń sportowych i rekreacyjnych - do 5% powierzchni terenu inwestycji; c) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; d) dojść i dojazdów; e) miejsc postojowych; f) obiektów małej architektury; g) ciągów pieszych i rowerowych.

ustala się zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu:

a) maksymalna powierzchnia zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej:

60%; b) minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do

powierzchni działki budowlanej: 20%; c) maksymalna wysokość zabudowy: 12 m; d)

geometria dachów: dwu lub wielospadowe, o kącie nachylenia głównych połaci dachowych z przedziału 25o - 37o oraz dachy łupinowe, pulpitowe i płaskie; e) gabaryty zabudowy: rzut budynku o skrajnych wymiarach do 300 m; f) minimalna i maksymalna intensywność

zabudowy: od 0,1 do 1,8;

ustala się minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji: a) usługi: minimum 1 miejsce na każde 100 m2 powierzchni użytkowej; b) produkcja: minimum 1 miejsce na 5 zatrudnionych; - realizowane na terenie inwestycji.

6) ustala się minimalną wielkość nowo wydzielanych działek budowlanych: a) 20000 m2 w terenach 1U/P-7U/P; b) 3000 m2 w terenach 8U/P.

Zgodnie z zapisami przywołanego projektu planu dla terenów o oznaczeniu l R:

ustala się przeznaczenie: tereny rolnicze;

ustala się zakaz zabudowy;

dopuszcza się realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz obiektów melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych oraz zaopatrzenia rolnictwa w wodę.

Natomiast dla terenów o oznaczeniu 2ML:

ustala się przeznaczenie: budynki rekreacji indywidualnej wraz z urządzeniami

budowlanymi i uzbrojeniem terenu niezbędnym do jej funkcjonowania.

zakazuje się realizacji infrastruktury telekomunikacyjnej innej niż o nieznacznym oddziaływaniu.

dopuszcza się realizację: a) budynków gospodarczych i garażowych; b) sieci i

urządzeń infrastruktury technicznej; c) dojść i dojazdów; d) miejsc postojowych; e) obiektów małej architektury; f) ciągów pieszych i rowerowych.

ustala się zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu:

a) maksymalna powierzchnia zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej:

20%; b) minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do

powierzchni działki budowlanej: 40%; c) maksymalna wysokość zabudowy: 8 m; d)

geometria dachów: - dla budynków rekreacji indywidualnej: dwu lub wielospadowe, o

symetrycznym układzie głównych połaci dachowych i kącie ich nachylenia z przedziału 37o - 45o; - dla pozostałych budynków: dwu lub wielospadowe oraz dachy jednospadowe, o kącie nachylenia głównych połaci dachowych z przedziału 25o - 45o. e) gabaryty zabudowy: rzut

budynku o skrajnych wymiarach do 15 m; f) minimalna i maksymalna intensywność

zabudowy: od 0,01 do 0,4.

5) ustala się minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji: a)

minimum l miejsce na l działkę budowlaną (liczone łącznie z garażem); b) dopuszcza się

realizacje 1 miejsca postojowego we wnęce bramy wjazdowej poza pasem jezdni i chodnika.

W przywołanym projekcie planu dla terenów o oznaczeniu 5RZ zaś:

1) ustala się przeznaczenie: tereny rolnicze z zadrzewieniami i zakrzewieniami

śródpolnymi;

2) ustala się zakaz zabudowy;

3) dopuszcza się realizację: sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych oraz zaopatrzenia rolnictwa w wodę.

Natomiast dla terenów o oznaczeniu 4WS w projekcie planu:

ustala się przeznaczenie: tereny wód powierzchniowych, śródlądowych;

ustala się zakaz zabudowy;

dopuszcza się realizację budowli niezbędnych dla realizacji statutowych działań administratora cieku, związanych z utrzymaniem wód i ochroną przed powodzią, a także sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz budowli mostowych, kładek i pomostów.

Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Strefy Aktywności Gospodarczej w Czemichowie dla terenów oznaczonych symbolami 1KD-D-7KD-D:

ustala przeznaczenie: tereny dróg publicznych klasy funkcjonalno-technicznej

dojazdowej (D), w ciągu dróg gminnych;

w obrębie linii rozgraniczających terenów dopuszcza się realizację: a) obiektów budowlanych związanych z realizacją dróg; b) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; c) miejsc postojowych w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi ruchu drogowego; d) zieleni; e) ciągów pieszych i rowerowych.

Zgodnie zaś z zapisami § 8 ust. 1 projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Strefy Aktywności Gospodarczej w Czernichowie w granicach obszaru objętego planem znajduje się udokumentowane złoże pn. "Czernichówek", którego granice wskazano na rysunku planu. W graniach złoża, w okresie zajęcia terenu złoża pod działalność inną niż wydobywcza: 1) zakazuje się posadawiania budynków w sposób istotny naruszający zasoby złoża; 2) zakazuje się podpiwniczania budynków; 3) zakazuje się realizacji zbiorników podziemnych; 4) zakazuje się realizacji zagospodarowania terenu: a) powodującego znaczące ubytki zasobów kopaliny zalegającej w złożu; b) uniemożliwiającego późniejszą eksploatację złoża. 5) zaleca się stosowanie lekkich ustrojów konstrukcyjnych budynków (np. stalowych, drewnianych) umożliwiających ich łatwą rozbiórkę oraz zapewniających możliwość późniejszej eksploatacji złoża.

Zdaniem organu administracyjnego, powyższe wskazuje, że o ile w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Czernichów zawarty jest zapis, zgodnie z którym zagospodarowanie terenu złoża na cele inne niż jego eksploatacja nie może powodować ubytku kopaliny ani uniemożliwiać jej późniejszego wydobywania, czy też naruszać zasobów złoża, o tyle w projekcie planu zakaz obejmuje posadawianie budynków w sposób naruszający złoża w sposób istotny oraz zagospodarowywania terenu powodującego znaczące ubytki zasobów kopaliny zalegającej w złożu oraz uniemożliwiającego późniejszą eksploatację złoża. Niezależnie od faktu, że powyższe oznacza sprzeczność pomiędzy zapisami studium i projektu planu w omawianym zakresie, taka modyfikacja w sposób zasadniczy zmienia zakres ochrony przedmiotowego złoża znacząco go ograniczając. Posługując się nieostrymi pojęciami takimi jak "w sposób istotny" i "znacząco" wprowadzona ochrona staje się wątpliwa i iluzoryczna. W ocenie Kolegium takie niejednoznaczne ujęcie zasad mających na celu ochronę złoża i zapewnienie możliwości jego eksploatacji w przyszłości nie realizuje celu, dla którego zasady te zostały ustanowione. Wprawdzie formalny warunek ujawnienia udokumentowanego złoża w miejscowym planie został w rozważanym przypadku spełniony, jednak cel, dla którego to ujawnienie jest wymagane, a to zapewnienie właściwego gospodarowania kopalinami, nie jest realizowany przez zapisy zawarte w projekcie planu. Tym samym nie uczyniono zadość również przepisowi art. 95 Prawo geologiczne i górnicze.

Dalej organ odwoławczy zgodził się z żalącym się, że z żadnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa nie wynika bezwzględny prymat eksploatacji udokumentowanych złóż kopalin nad innymi sposobami wykorzystania terenów, na których te kopaliny się znajdują. Z powołanych przepisów wynika jednakże, że ustawodawca wykluczył możliwość takiego zagospodarowania terenu, które nie będzie gwarantowało ochrony istniejącego złoża w tym sensie, że będzie uniemożliwiało lub też ograniczało jego późniejszą eksploatację. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca zakłada eksploatację także tych złóż, z których aktualnie nie jest prowadzone wydobycie. Stąd też odmienne zagospodarowanie terenu, chociaż nie jest zabronione, musi uwzględniać tak postawiony warunek.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że zasadnie odmówiono uzgodnienia przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Strefy Aktywności Gospodarczej w Czernichowie. Zapisy tego planu wymagają bowiem modyfikacji w taki sposób, aby zapewnić realizację zasad wynikających z przepisów szczególnych, w szczególności zasadę zrównoważonej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska (art. 72 ust. 1 Prawo ochrony środowiska), ochrony złóż kopalin (art. 125 Prawo ochrony środowiska) oraz celu wynikającego z wymogu wynikającego z art. 95 ust. 1 Prawo geologiczne i górnicze, dotyczącego obowiązku ujawniania udokumentowanych złóż miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia 1 września 2016r., Gmina C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 lipca 2016 r., znak: [....] utrzymujące w mocy postanowienie Zarządu Województwa [....] z dnia 10 maja 2016 r. znak [....] orzekające o odmowie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Strefy Aktywności Gospodarczej w Czernichowie. W skardze tej wskazano, że postanowienie to narusza przepisy art. 17 pkt 6 lit. b, art. 20 ust. 1 oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 72 ust. 1 oraz art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Uzasadniając powyższe powielono zarzuty ujęte w zażaleniu na opisane powyżej postanowienie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 10 maja 2016 r. znak PR.III.7634.4.107.2016.MS, a nadto podniesiono, że "dywagacje tak Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jak i Zarządu Województwa Małopolskiego" wskazujące na niezgodność projektu planu miejscowego z obowiązującym studium gminnym "są pozbawione podstaw prawnych oraz faktycznych". Organy te nie posiadają bowiem - jak wskazano w skardze - umocowania do badania nienaruszalności zgodności zapisów projektu planu miejscowego ze studium gminnym.

Nadto przedstawiono argumentację mającą potwierdzać spójność przyjętych w projekcie planu rozwiązań z zapisami obowiązującego studium gminnego wskazując, że "wątpliwe i iluzoryczne stałoby się przeznaczenie w planie miejscowym terenów dla zabudowy z jednoczesnym bezwzględnym zakazem naruszania zasobów złoża oraz powodowania jakichkolwiek ubytków kopaliny w nim zalegającej. Każdy budynek musi bowiem posiadać fundamenty, które z kolei muszą zostać posadowione na odpowiedniej głębokości (minimum to 1,2 m poniżej poziomu zabudowy, czyli poniżej poziomu przemarzania gruntu), zależnej od rodzaju i gabarytu zabudowy. Ingerencja fundamentowaniem w grunt rodzimy, nawet na wskazaną powyżej minimalną głębokość, może w pewnym stopniu (choćby nieznacznym) naruszać zasoby złoża i prowadzić do ubytków kopaliny - nie można takiej sytuacji wykluczyć".

Dalej podniesiono, że "jak się podkreśla w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalenia studium nie powinny być wprost przenoszone do planu miejscowego. Studium jest bowiem aktem o charakterze dużo bardziej ogólnym od planu". W nawiązaniu zaś do powyższego wskazano, iż przedmiotowy projekt planu miejscowego "rozwija i uszczegóławia rozwiązania przyjęte w studium poprzez ich dostosowanie do celu jakiemu plan ma służyć", a - jak dalej wskazano w skardze - "posługiwanie się przez plan pojęciami takimi jak w sposób istotny i znacząco ma wyraz jedynie pragmatyczny, którego Kolegium nie zdołało dostrzec". I tak - w ocenie strony skarżącej - "pragmatyzm użytych pojęć polega na umożliwieniu zgodnej ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej realizacji budynków, która ma się odbywać w zgodzie z postanowieniami planu, a które to postanowienia wynikają z dyspozycji przestrzennych studium".

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Oceniając zaskarżone postanowienie w oparciu o wskazane kryteria Sąd doszedł do przekonania, iż nie narusza ono prawa, a tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia skargi.

W przedmiotowej sprawie w obszarze objętym projektem planu znajduje się udokumentowane złoże piasków i pospółki "Czernichówek", a zatem konieczne było dokonanie uzgodnienia przez organ planistyczny ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z właściwym rzeczowo i miejscowo organem uzgadniającym.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a.

Organem, o którym mowa w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. jest zarząd województwa, który w zakresie zadań samorządowych uzgadnia projekt planu. Sąd podziela stanowisko SKO wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że przedłożony do uzgodnienia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Strefy Aktywności Gospodarczej w Czernichowie jest niezgodny z tymi zadaniami, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czernichów oraz przepisami powołanych przez SKO ustaw.

Wskazać bowiem należy, że przedmiotowe złoże choć nie jest aktualnie eksploatowane, to jednak zostało udokumentowane, ujawnione w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czernichów i ujęte w "Bilansie Złóż Kopalin w Polsce.

Zasadniczy problem w tej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia kwestii, czy organ planistyczny w poddanym pod do uzgodnienie projekcie planu wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku ochrony występujących na obszarze planu złóż kopalin.

Przepisy art. 125 i 126 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016r., poz. 672) zawierają podstawowe zasady ochrony takich elementów środowiska, jak kopaliny. "Złoża kopalin, ze względu na swój ograniczony i nieodnawialny charakter, podlegają ochronie, która koncentruje się na kwestii ich racjonalnego i kompleksowego wykorzystania" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 listopada 2010 r., II SA/Gl 886/10, LEX nr 752985).

Na konieczność uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego występowania kopalin na terenie objętym postanowieniami planu wskazują postanowienia art. 72 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. W związku z tym, jeżeli na danym terenie występują udokumentowane złoża kopalin, to konieczność zabezpieczenia możliwości ich eksploatacji wynika także z przepisów stanowiących podstawę ochrony środowiska, które nie mogą być pomijane w procesie planowania przestrzennego. Dlatego też, należy stwierdzić, że w przypadku udokumentowanego występowania na konkretnym terenie złóż kopalin władztwo planistyczne gminy zostało bardzo mocno ograniczone, gdyż jak wynika z powyższych rozważań - gmina nie może pominąć w procesie planowania przestrzennego występowania kopalin oraz możliwości ich eksploatacji w przyszłości (vide: K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. IV ).

Analizując problem ochrony kopalin, należy pamiętać także o tym, że ich występowanie determinuje również działania organów administracji mające prima facie niewiele wspólnego z wydobyciem kopalin. Potwierdzeniem takich rozwiązań są postanowienia art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, zgodnie z którym co do zasady: "W terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Skoro zatem ustawodawcza widzi obligatoryjną konieczność uwzględnienia w studium występowania na danym terenie złóż kopalin, to czyni to w celu zagwarantowania umożliwienia ich eksploatacji w przyszłości. Takie działanie będzie zatem zgodne z art. 125. Jeżeli więc na danym terenie w studium już ujawniono występowanie złóż kopalin albo istnieje taki obowiązek z uwagi na udokumentowane ich występowanie, to czyni się to po to, aby nie doszło do ich zmarnowania na skutek zagospodarowania przestrzeni, które uniemożliwi ich eksploatację w przyszłości. Odmienne postępowanie naruszałoby zasady ochrony złóż kopalin wynikające z przepisu art. 125 o.ś.

Jak wynika z obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czernichów obszar złoża "Czernichówek" znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem UIS/P i stanowi strefę XI o szczególnych warunkach zagospodarowania na obszarze zurbanizowanym i wskazanym do urbanizacji.

Dla obszaru oznaczonego w studium symbolem UIS/P obowiązują następujące ustalenia:

strategiczne dla regionu i o ponadlokalnym charakterze usługi, produkcja i przemysł,

wyklucza się funkcje mieszkaniowe,

w granicach złoża "Czernichówek" w okresie zajęcia terenu złoża pod działalność inną niż wydobywcza obowiązują ustalenia dla strefy XI

wysokość obiektów usługowych nie może przekraczać 12 m,

udział powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszy niż 20%.

Zgodnie szczególnymi warunkami zagospodarowania na obszarze strefy XI:

sposób zagospodarowania terenu w granicach złoża "Czernichówek" nie może powodować ubytków zasobów kopaliny zalegającej w złożu oraz uniemożliwić jej późniejszą eksploatację

posadowienie obiektów nie może naruszać zasobów złoża

prowadzenie działalności gospodarczej w sposób nie zagrażający zanieczyszczeniem wód podziemnych oraz gruntów

dopuszcza się wprowadzenie budynków niepodpiwniczonych możliwych do rozbiórki.

Z wyżej powołanym przepisów ustawowych wynika, że celem prawodawcy było uniemożliwienie zagospodarowania terenu w sposób pozbawiający ochrony istniejącego złoża. Z poddanych do analizy i szczegółowo opisanych w zaskarżonym postanowieniu zapisów projektu planu wynika, że ochrona terenu obejmującego złoża kopalin nie została zagwarantowana. W treści zapisów poddanego uzgodnieniu projektu planu nie wyklucza wariantu, w którym mogłoby dojść do ograniczenia czy nawet uniemożliwienia eksploatacji złoża w przyszłości. W szczególności przepisem takim jest § 8 ust. 1 pkt 1 i 4 projektu planu: "W granicach złoża, w okresie zajęcia terenu złoża pod działalność inną niż wydobywcza: 1) zakazuje się posadawiania budynków w sposób istotnie naruszający zasoby złoża; 4) zakazuje się realizacji zagospodarowania ternu : a) powodującego znaczące ubytki zasobów kopaliny zalegającej z złożu. W ocenie Sądu, powyższe zapisy, dają zbyt szeroki wachlarz możliwości zagospodarowania terenu złoża, umniejszając przyznanemu ustawowo zakresowi ochrony przedmiotowego złoża. Przyznanie bowiem możliwości posadawiania na tym terenie budynków, nawet "w sposób istotnie nienaruszający zasobów złoża", zdaniem Sądu stwarza ryzyko istotnego ograniczenia możliwość ich eksploatacji w przyszłości. Zaprezentowane w skardze "dywagacje" strony skarżącej w tym zakresie, stanowią nieuzasadnioną polemikę z wyrażonym i uzasadnionym stanowiskiem organu odwoławczego zawartym w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Ponadto organ planistyczny powinien mieć również na uwadze to, że przepisy planu miejscowego nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Zasada ta musi być więc rozumiana w ten sposób, że zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji.

Zasadnie zatem zaproponowany przez Gminę projekt planu miejscowego nie uzyskał uzgodnienia Zarządu Województwa Małopolskiego, jako niekorespondujący z wyżej przytoczonymi przepisami ustawy oraz zapisami przedmiotowego studium gminnego. W gestii organów gminy, leży sformułowanie odpowiedniej treści projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie ze wskazówkami wynikającymi z zaskarżonego aktu prawnego.

Na koniec wyjaśnić należy, że władztwo planistyczne gminy nie jest równoznaczne z całkowitą swobodą w podejmowaniu regulacji planistycznych, ponieważ jej władztwo planistyczne znajduje swoje źródło w przepisach ustaw i Konstytucji RP. Gmina ma zatem obowiązek dbania o to, aby uchwały planistyczne były zgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa oraz nie wkraczały w kompetencje innych organów.

Podsumowując, ocena legalności zaskarżonego postanowienia nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do zarzucanego w skardze naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podjęte postanowienia zawierają wszystkie niezbędne elementy, a uzasadnienia rozstrzygnięć w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie są prawidłowe.

Wobec stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi sąd orzekł, stosownie do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o oddaleniu skargi.