Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 70/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 658
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: zobowiązano do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 35 i 36
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 62 i 81 c ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowanie Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych oraz wniosku dowodowego 1. zobowiązuje Inspektor Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2018 r. w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, w terminie 2 miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego określonego w punkcie 1, 3. stwierdza, że bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierza Inspektor Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 1 000 (jeden tysiąc) złotych, 5. oddala skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej, 6. odrzuca skargę w pozostałej części, 7. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] kwotę (100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] października 2018 r. A. S. (skarżący) zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o udzielenie informacji o wymaganiach Prawa budowlanego dotyczących zamiaru wykonania robót budowlanych przebudowy i wymiany konstrukcyjnych krokwi nośnych i budowy nowych, wymiany desek połaciowych i włazu dachu drewnianego i remontu pokrycia dachu nową papą termozgrzewalną budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B.. Wskazał, że jest większościowym współwłaścicielem nieruchomości, przy czym pozostali współwłaściciele – K. G. i M. S. (inwestorzy) – wykonali bez jego zgody i wiedzy roboty ingerujące w konstrukcję dachu tego budynku. Zaznaczył, że w przypadku wymagania przez Prawo budowlane wcześniejszego uzyskania decyzji pozwolenia na budowę lub skutecznego zgłoszenia przez inwestorów, organ winien potraktować jego podanie jako wniosek o wszczęcie wobec inwestorów postępowania na podstawie art. 4, art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Pismem z [...] listopada 2018 r. Prezydent Miasta B. przekazał wniosek Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB), który [...] stycznia 2019 r. wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie części dachu budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid.[...], obręb [...], przy ul. [...].

Pismem z [...] czerwca 2019 r. skarżący wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (WINB) ponaglenie dotyczące niezałatwienia przez PINB w terminie i bez zbędnej zwłoki sprawy z wniosku z [...] października 2019 r. Wskazał, że postępowanie trwa siedem miesięcy i nie zostało akończone decyzją administracyjną. Zarzucił, że organ "nie wydał postanowienia dowodowego ciążącego na organie o wszczęcie postępowania na podstawie przepisów art. 4 Pb, art. 50 Pb, art. 51 Pb, art. 199 Kc (...)".

Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., nr [...], WINB odmówił wyznaczenia PINB terminu na załatwienie wskazanych w ponagleniu spraw.

Pismem z [...] czerwca 2018 r. skarżący zgłosił "wniosek dowodowy i wezwanie organu PINB dla Miasta B. o zaprzestanie naruszania Prawa budowlanego, żądając: prawidłowego, dokładnego i pełnego, wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, przeprowadzenia zgłoszonych dowodów na potrzeby postępowania legalizacyjnego oraz wydania decyzji nakładającej na inwestorów obowiązek przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Pismem z [...] lipca 2019 r. skarżący ponownie wniósł do WINB ponaglenie w związku z bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem sprawy przez organ I instancji oraz z niezałatwieniem wniosku dowodowego z [...] czerwca 2019 r.

Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. WINB w B. uznał ponaglenie na przewlekłość PINB za zasadne i wyznaczył temu organowi termin 1 miesiąca do rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia w formie prawem przepisanej. Organ stwierdził, że skoro PINB przyjął za istotne w sprawie samowoli budowlanej uzyskanie dokumentów potwierdzających wykonanie kontroli stanu technicznego budynku i instalacji, w obliczu nieprzedstawienia stosownych dokumentów przez współwłaścicieli nieruchomości powinien wykorzystać inne możliwe środki przewidziane w ustawie Prawo budowlane. Wskazał, że złożenie przez organ do prokuratury zawiadomienia o możliwości popełnienia przez właścicieli przedmiotowego obiektu czynu określonego w art. 92 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie jest okolicznością hamującą postępowanie.

Pismem z [...] sierpnia 2019 r. A. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego – niezałatwienie w terminie wniosku z [...] października 2018 r. oraz wniosku dowodowego z [...] czerwca 2019 r. w sprawie samowoli budowlanej, zarzucając naruszenie art 35, art. 36, art. 12, art. 6 – 8, i art. 77 § 1 k.p.a., art. 6 ust. 1 Konwencji (prawo do rzetelnego procesu sądowego) w zakresie przewlekłości postępowania, prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji i jedno z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1), z powodu której organ do dnia wniesienia skargi nie wydał decyzji administracyjnie oraz jakiegokolwiek postanowienia dowodowego mającego na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i ustalenie stanu samowolnych robot budowlanych remontu, przebudowy, budowy części dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego bliźniaczego na nieruchomości przy ul. [...] w B..

Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie, stwierdzenie, że zarzucane bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie sumy pieniężnej w maksymalnej dopuszczalnej wysokości, nałożenie na organ grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący opisał przebieg postępowania i wskazał argumentację podnoszonych zarzutów podkreślając, że PINB nie podejmuje prawem przewidzianych działań w celu dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy, podejmowane zaś czynności są pozorne, zbędne i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Wskazał, że w związku z nieefektywnym i długotrwałym postępowaniem złożył do organu wniosek z dnia [...] czerwca 2019 r. o podjęcie wskazanych czynności dowodowych oraz wzywający PINB o zaprzestania naruszania prawa budowlanego i wniosek ten również nie został właściwie rozpoznany.

Skarżący podkreślił, że prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo), stanowi że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Nadto, zasada załatwiania sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, ze zm.). Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postpowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postepowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84) wyrok WSA w Gdańsku sygn. akt II SAB/Gd 2/19. Skarżący zwrócił uwagę, że wieloletnia bezczynność tego organu została także stwierdzona wyrokami WSA w Bydgoszczy z 3 listopada 2016r. sygn. II SAB/Bd 95/15 (bezczynność i przewlekłość trwająca 13 lat), a także z 10 lipca 2014r. sygn. II SAB/Bd 284/13, z 2 grudnia 2016r. sygn. II SA/Bd 557/15.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, opisując podejmowane w prowadzonym postępowaniu czynności. Wskazał, że działania organu nie noszą znamion bezczynności lub przewlekłości, a do przedłużającego się czasu trwania postępowania przyczyniają się same strony tego postępowania. Pismem z 21 stycznia 2020 r. organ przekazał uwierzytelnione kopie dokumentów informujących o dalszych czynnościach organu w przedmiotowym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Przedmiotem niniejszej skargi A. S. uczynił bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem z [...] października 2018r. dotyczącym samowolnie wykonanych robót budowlanych (związanych z remontem części dachu budynku mieszkalnego) na nieruchomości w B. przy ul. [...] oraz niezałatwienie wniosku dowodowego skarżącego w tej sprawie z [...] czerwca 2019r. - przez K. G. i M. S.

Zgodnie z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a.") skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wniesienie ponaglenia przez stronę, której sprawy nie załatwiono w przepisanym terminie lub postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do jej załatwienia znajduje swoją podstawę w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej "k.p.a.").

Skarżący pismami z [...] czerwca 2019 r. oraz [...] lipca 2019 r. (k. 55 i 13 akt adm.) wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. ponaglenia na niezałatwienie w terminie przez PINB sprawy z wniosku z [...] października 2016 r. i wniosku dowodowego i przewlekłość w prowadzeniu tej sprawy. Wyczerpał zatem tryb poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 k.p.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi wskazać należy, że pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W przypadku, gdy załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie rozstrzygnięcia powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl § 5 art. 36, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W myśl art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku gdy nie załatwi sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1, jak również gdy nie dopełni czynności określonych w art. 36 k.p.a.

Pojęcie "przewlekłości postępowania", zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. obejmuje zaś opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

W konkretnym przypadku mogą wystąpić jednocześnie obie postaci opieszałości – gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny (przewlekłość), a w związku z tym nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a. lub wyznaczonych zgodnie z art. 36 k.p.a. także przy nadużywaniu takich działań (bezczynność).

Odnosząc powyższe do kontrolowanego postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że prowadząc od [...] listopada 2018r. postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie lub przebudowie części dachu budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid.[...] obręb [...] przy ul. [...], wszczęte z wniosku skarżącego z [...].10.2018r., właściwy organ nadzoru budowlanego dopuścił się zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia tego postępowania. PINB, będąc do tego zobowiązanym powołanymi wyżej przepisami k.p.a., nie zakończył postępowania w terminie dwóch miesięcy, nawet przy założeniu, że rozpatrywana sprawa jest szczególnie skomplikowana. Czynności procesowe podejmowane przez organ w toku wielomiesięcznego prowadzenia postępowania w dużej mierze uznać należy za pozorowane, nieefektywne i zasadniczo nie mające istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej objętej wnioskiem skarżącego.

Analiza akt administracyjnych sprawy potwierdza, iż nieuzasadnione było w szczególności kilkukrotne przedłużanie terminu do jej załatwienia kolejno do [...] czerwca 2019 r. (zawiadomienie z [...] marca 2019 r. – k. 48 akt adm.), do [...] września 2019 r. (zawiadomienie z [...] czerwca 2019 r. – k. 5 akt adm.) oraz do [...] grudnia 2019 r. (zawiadomienie z [...] września 2019 r. – k. 76 akt adm.). Zarówno okoliczności, na które powoływał się organ przedłużając termin załatwienia sprawy, jak i sam jej charakter, nie pozwalają bowiem na uznanie, że powyższe zabiegi proceduralne były konieczne dla wyczerpującego wyjaśnienia stanu sprawy i pozwalały na zakończenie postępowania. W ocenie sądu nie było okolicznością uzasadniającą przedłużenie terminu do załatwienia niniejszej sprawy wielomiesięczne oczekiwanie przez organ wyłącznie na dostarczenie przez współwłaścicieli nieruchomości protokołów dotyczących stanu technicznego budynku, tj. wypełnienie obowiązku nałożonego w zawiadomieniu z dnia [...] stycznia 2019 r., a ponadto oczekiwanie na rozpatrzenie zawiadomienia do prokuratury w sprawie utrudniania przez strony czynności organu. Nie wykluczając, że organ nadzoru budowlanego, w przypadku powzięcia wątpliwości uprawniony był i zobligowany do prowadzenia postępowania w trybie przepisów rozdziału 6 Utrzymywanie obiektów budowlanych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – dalej "p.b."), organ nie wykazał, aby to postepowanie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem skarżącego. W sytuacji braku właściwej odpowiedzi na wezwanie do wykonania wskazanych czynności organ miał możliwość skorzystania z uprawnień przysługujących mu zgodnie z art. 62 p.b. tj. nakazać przeprowadzenie stosownej kontroli przedmiotowego budynku w zakresie aktualnego stanu technicznego. Przedmiotowy wniosek skarżącego nie dotyczył nieprawidłowości co do stanu technicznego budynku, lecz wyłącznie samowolnego wykonania wskazanych w nim robót budowlanych. Te dwa tryby i przedmioty postępowania (na wniosek strony i z urzędu) organ winien zatem rozróżnić.

Ponadto, zgodnie z art. 81c ust. 4 p.b. w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Również zatem ten instrument procesowy stwarza możliwości do uzyskania koniecznych dokumentów, uniezależniając w tym zakresie organ od aktywności stron w toku postępowania. Uwagi powyższe odnoszą się również do zawiadomienia o przedłużeniu terminu z [...] czerwca 2019 r., jako że w ten sam sposób organ motywował przedłużenie tego terminu do [...] września 2019 r. Podobnie, zawiadomienie z [...] września 2019 r., w którym organ przedłużył termin do załatwienia sprawy do [...] grudnia 2019 r. oraz w toku postępowania sądowoadministracyjnego zawiadomienie z [...] grudnia 2019 r. o kolejnym kilkumiesięcznym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] kwietnia 2020 r. – k. 27 akt sądowych).

Zważyć należy, że niesporne w sprawie jest to, że współwłaściciele zabudowanej kilkoma budynkami nieruchomości tj. K. G. i M. S., wykonali w 2018r. sporne roboty budowlane w zakresie części dachu nad częścią budynku mieszkalnego (bez uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia), czemu sprzeciwia się skarżący - jako współwłaściciel tej nieruchomości. Inwestorzy podali, że ta część budynku jest przez nich użytkowana na podstawie "faktycznego podziału".

Po dokonaniu oględzin budynku pod kątem objętych ww. podaniem robót budowlanych w dniu [...] grudnia 2018r., przy udziale kilku współwłaścicieli nieruchomości, w tym skarżącego i inwestorki, którzy mimo zobowiązania nie przestawili aktualnych przeglądów stanu technicznego całego budynku, organ pismem z [...] stycznia 2019r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie części dachu ww. budynku mieszkalnego.

Stwierdzić należy, że takie określenie przedmiotu sprawy nie odpowiada jej stanowi faktycznemu, bowiem postępowanie w sprawie spornych robót budowlanych na części dachu zostało wszczęte na wniosek A. S., który jest wszakże bezsprzecznie jego stroną. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl § 3 datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Oznacza to, że dzień wpływu do PINB przedmiotowego wniosku (5.11.2018 r.) jest datą wszczęcia postępowania w niniejszej indywidualnej sprawie administracyjnej.

W powyższym zawiadomieniu organ wskazał, ze w trakcie oględzin obecni współwłaściciele zostali zobowiązani do przedłożenia organowi aktualnych protokołów z przeglądu tego budynku do dnia [...].01.2019r., mając na względzie fakt, że protokoły nie wpłynęły organ oczekuje na ich przedłożenie w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia.

Nie wynika z akt sprawy, ani też z istoty niniejszej sprawy administracyjnej w szczególności to, z jakich przyczyn organ nadzoru budowlanego uznawał za jedyny konieczny do przeprowadzenia w tej sprawie dowód – uzyskanie od współwłaścicieli nieruchomości aktualnych przeglądów stanu technicznego budynku, których oni nie posiadali i z uwagi na wzajemny konflikt na tle sporów własnościowych (okoliczność znana organowi oraz sądowi z urzędu) nie zamierzali przedłożyć. PINB nie kwestionuje, że już po dokonaniu oględzin tj. [...] grudnia 2018r. na tle protokołu z tej czynności i oświadczeń stron nie miał wątpliwości, co do podmiotów, które dopuściły się samowolnie robót budowlanych. W tej sytuacji organ winien zatem niezwłocznie wdrożyć postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 50 i art. 51 p.b.

Organ nie wykazał aby dla rozstrzygnięcia tej sprawy bezwzględnie koniczne było wielokrotne wzywanie skonfliktowanych współwłaścicieli do przedłożenia aktualnych protokołów przeglądów budynku, o których mowa w art. 62 p.b. Fachowy i wyspecjalizowany organ nie wykazał i nie stwierdził, w żadnym z pism kierowanych do stron postępowania, że nie może we własnym zakresie ocenić stanu technicznego budynku w zakresie koniecznym do załatwienia przedmiotowej sprawy. Tym bardziej aby

stanowiło podstawę do rzeczywistej wielomiesięcznej bezczynności złożenie zawiadomienia o możliwości popełnienia przez współwłaścicieli nieruchomości przestępstwa określonego w art. 304 § 2 k.p.k. związanego z nieudostępnieniem wymaganych prawem dokumentów związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego. Niezależnie od powyższego sąd zwraca uwagę, iż mając na uwadze wielość spraw toczących się przed tutejszym sądem, którym przedmiotem były decyzje lub bezczynność organów nadzoru budowlanego wobec robót budowlanych na tej nieruchomości, całkowicie niezrozumiałe są działania organu związane z utrudnianiem skarżącemu A. S. dostępu do akt sprawy, w tym uzależnianie tego od okazania dowodu osobistego – skoro osoba ta jest od wielu lat doskonale znana osobiście Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak również pracownikom tego organu. Nie wynika z akt sprawy jakie organ w tym względnie i na jakiej podstawie powziął wątpliwości co do tożsamości znanego mu z urzędu skarżącego.

W tej sytuacji każdorazowe stosowanie w tych sytuacjach instytucji określonej w art. 36 § 1 k.p.a. i bezpodstawne przedłużanie terminu załatwienia sprawy należy za jej nadużycie, mające wpływ na ocenę zaistnienia w sprawie bezczynności i przewlekłości postępowania. W żadnym z opisanych przypadków (zawiadomień) nie zostało też umotywowane, dlaczego załatwienie sprawy wymaga dodatkowych aż trzech miesięcy procedowania organu. Nawet po uwzględnieniu przez organ odwoławczy drugiego ponaglenia skarżącego w tej sprawie na przewlekłe jej prowadzenie (postanowienie WINB z [...] lipca 2019r. [...]) , w którym wyznaczono PINB termin 1 miesiąca, od dnia doręczenia postanowienia, dla rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia, z zastrzeżeniem art. 35 § 5 w zw. z ar. 36 k.p.a., organ nie podjął niezwłocznych działań. Z akt sprawy wynika, że postanowienie WINB wpłynęło do PINB [...] lipca 2019r. Organ nadal nie rozpoznał formalnie wniosku dowodowego skarżącego i nie podjął niezwłocznie żadnych czynności, aż do wpływu skargi z [...] sierpnia 2019r. na bezczynność i przewlekłość jego działania w tej sprawie kierowanej do sądu administracyjnego. Dopiero [...] sierpnia 2019r. PINB wydał postanowienie (znak [...]), na podstawie art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane , nakazując inwestorom wykonanych robót budowlanych i jednocześnie współwłaścicielom budynku, przedłożenie ekspertyzy technicznej określającej szczegółowy zakres i prawidłowość wykonania przedmiotowych robót budowlanych w oparciu o inwentaryzację powykonawczą z uwzględnieniem ich wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji całego budynku. Organ określił termin wykonania tego obowiązku do [...] listopada 2019r. Nie wynika jednak z uzasadnienia tego postanowienie z jakich przyczyn organ, wskazując na zły stan techniczny budynku i możliwe niebezpieczeństwo wykonanych robót dla konstrukcji całego budynku i określił na wykonanie tej ekspertyzy aż trzymiesięczny termin.

Podkreślenia wymaga, czego zdaje się nie dostrzegać organ nadzoru budowlanego, że od daty zawiadomienia go o samowolnych robotach budowlanych, a następnie dokonania oględzin minęło ponad 8 miesięcy do wydania dopiero wstępnego postanowienia o charakterze dowodowym zmierzającego bezpośrednio do ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy. Działanie takie należy uznać za znacznie spóźnione, nieefektywne wprost sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Nie sposób nie zwrócić uwagi na widoczny brak obiektywizmu organu w tej sprawie, w której uczestniczą strony o spornych interesach. Podkreślenia wymaga, iż nawet wobec utrudniania działania organom nadzoru budowlanego w istocie przez wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, rolą organów administracji publicznej jest działanie na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej określoną w art. 7 k.p.a. Stanowi on, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W rozwinięciu tej zasady należy wskazać, że organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), w tym zaoferowany przez strony. W myśl art. 8 § 1 k.p.a. organy zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Przewłokę w prowadzeniu postępowania potwierdza chronologiczne zestawienie czynności dokonywanych przez organ I instancji. Organ podejmował czynności procesowe z odstępami czasowymi osiągającymi wymiar z reguły około miesiąca, a więc okresu, który zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. winien dzielić moment wszczęcia postępowania i jego zakończenie rozstrzygnięciem administracyjnym. W przeważającym zaś okresie postępowania nie podejmował żadnej czynności mającej wpływ na termin załatwienia sprawy. I tak oględziny nieruchomości, po wszczęciu postępowania, wyznaczone zostały na dzień [...] grudnia 2018 r., a więc ponad miesiąc od wpływu wniosku w sprawie. Niemal dwa miesiące od dnia oględzin organ potrzebował, by podjąć czynność procesową w postaci wezwania stron do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu w związku z nieudostępnieniem protokołów z przeglądu spornego budynku (wezwanie z dnia [...] lutego 2019 r. – k. 40 akt adm.). Po przeprowadzeniu spotkania [...] marca 2019 r., przez następne ponad trzy miesiące organ podejmował jedynie czynności związane z wpadkowymi kwestiami pojawiającymi się w toku postępowania, a więc dotyczącymi wniosku skarżącego o wgląd do akt sprawy (k. 45 akt. adm.), przekazania wyjaśnień do organu wyższego stopnia wraz z wniesionym przez skarżącego ponagleniem (k. 57 akt adm.) oraz wystosowania zawiadomienia z [...] czerwca 2019 r. do Prokuratury Rejonowej [...] w związku z zarzuconym stronom postępowania utrudniania czynności organu (k. 64 akt adm.). Czynności te bez wątpienia nie prowadziły do zakończenia sprawy administracyjnej, a więc nie można uznać, by organ powziął w tym okresie jakiekolwiek działania zmierzające do przezwyciężenia zaistniałej przeszkody proceduralnej (brak wymaganych dokumentów). W szczególności organ nie mógł uzasadniać braku jakichkolwiek czynności w postępowaniu oczekiwaniem na rozstrzygnięcie pobocznej kwestii związanej z zawiadomieniem do prokuratury o możliwości popełnienia przez strony postępowania wykroczenia opisanego w art. 92 ust.1 pkt 3 p.b. Powyższe postępowanie, prowadzone co prawda z inicjatywy organu nadzoru budowlanego, dotyczyło jednak odpowiedzialności karnej wymienionych w zawiadomieniu osób i nie miało wpływu na obowiązki organu związane z prowadzeniem postępowania administracyjnego w sprawie samowolnych robót budowlanych i jego zakończeniem w przepisowym terminie. Od momentu spotkania w siedzibie organu w dniu [...] marca 2019 r., aż do dnia wydania powołanego wcześniej postanowienia z dnia [...] sierpnia 2019 r., jedynymi czynnościami procesowymi podjętymi przez organ były zatem dwa zawiadomienia o przedłużeniu terminu kolejno do [...] czerwca 2019 r. i [...] września 2019 r. Po wydaniu ww. postanowienia organ kolejny raz przedłużył termin na załatwienie sprawy do [...] grudnia 2019 r. nie podejmując aż do [...] grudnia 2019 r. żadnych istotnych dla sprawy czynności procesowych zmierzających do jej zakończenia. Okres zasadniczej bezczynności organu (przy założeniu nieuzasadnionych przedłużeń terminu do załatwienia sprawy) między [...] marca 2019 r. a [...] sierpnia 2019 r. wyniósł pięć i pół miesiąca, od [...] sierpnia 2019 r. do [...] grudnia – kolejne trzy miesiące. Zarówno w chwili zaskarżenia bezczynności i przewlekłości postępowania, jak i w chwili orzekania, organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie.

Co znamienne, w reakcji na ponaglenie skarżącego WINB stwierdził, że postępowanie przed organem I instancji toczy się przewlekle i zarzuty skarżącego są w tej kwestii zasadne (postanowienie z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...]). Organ wyższego stopnia wyznaczył przy tym organowi I instancji termin na załatwienie sprawy jednego miesiąca od dnia doręczenia postanowienia.

Nie ulega więc wątpliwości, że organ w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności, jak również zasadny jest zarzut prowadzenia całego postępowania w sposób rażąco przewlekły i opieszały. Nadto do dnia wyroku w sprawie stan bezczynności nie minął, bowiem wydanie wskazanego wyżej postanowienia dowodowego PINB z pewnością nie zakończyło sprawy administracyjnej. Postępowanie organu I instancji przeczyło dyspozycji nie tylko art. 35 i 36 k.p.a., ale również zasadzie szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz powyżej wskazanym przepisom procedury administracyjnej.

Stwierdzając, że organ I instancji dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] października 2018 r., Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 jak w punkcie drugim sentencji. Jako że celem skargi na bezczynność jest spowodowanie ustania stanu nierozpoznania sprawy administracyjnej poprzez doprowadzenie do jej załatwienia, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ I instancji do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2018 r. w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem (punkt 1 sentencji wyroku). W ocenie sądu termin ten jest wystarczający dla załatwienia przewlekle rozpoznawanej sprawy, pozwala bowiem organowi na dokonanie niezbędnych czynności procesowych służących przezwyciężeniu zaistniałej przeszkody procesowej (uzyskanie niezbędnej ekspertyzy technicznej dotyczącej spornego budynku) i wydaniu stosownego rozstrzygnięcia. W toku postępowania sądowego bowiem cały czas organ zobowiązany był prowadzić sprawę celem jej zakończenia. Sąd wziął pod uwagę także dokumenty z dalszego biegu postepowania przedłożone przez PINB za pismem z [...] stycznia 2020r. które wskazują na potrzebę podjęcia przez organ dalej idących czynności niż tylko bierne oczekiwanie na zgłoszenie się osoby, która wykonałaby w ramach wykonania zastępczego ekspertyzę techniczną niezbędną dal dalszego rozstrzygnięcia sprawy. Kolejne wyznaczanie terminów i wywieszenie ogłoszenia w tej sprawie może bowiem przez bardzo długi okres nie przynieść żadnego skutku. Nie jest to do pogodzenia ze wskazanymi przepisami procedury administracyjnej kreującymi obowiązki także organu nadzoru budowlanego.

Zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłość – ze względu na ich skalę i opisane wyżej okoliczności - miały charakter rażący. Poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach pozbawione były jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia zaś podejmowane czynności miały charakter pozorny i niemający wpływu na stopień wyjaśnienia okoliczności faktycznych potrzebnych do rozpoznania sprawy. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności, ich znaczenia dla sprawy oraz utrzymującego się braku zakończenia tego postępowania uzasadniają ustalenie, że naruszenie prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania jest w ocenie Sądu naruszeniem niewątpliwym, wyraźnym oraz oczywistym. W związku z powyższym orzeczono jak w punkcie trzecim sentencji na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

Sąd stwierdził, że zasadnym jest nałożenie na organ grzywny w wysokości 1000 zł. Zasadnym jest w ocenie Sądu nałożenie środka oddziałującego mobilizująco i prewencyjne na organ, przy czym - ze względu na rażący charakter stwierdzonej bezczynności i przewlekłości – istotne w tym przypadku pozostaje jego odziaływanie represyjne. Sąd nie znalazł jednak podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Zasadniczą rolą instytucji przyznania sumy pieniężnej w związku ze skargą na bezczynność organu jest zrekompensowanie stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu. O ile brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza jednoczesnego zastosowania dwóch wymienionych w tym przepisie środków, to jednak w ocenie Sądu powinno mieć to miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organ wykazuje się rażącymi zaniedbaniami w zakresie prowadzenia postępowania, a nadto zaniedbania te powodują negatywne przeżycia po stronie skarżącego, wymagające swoistej rekompensaty. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził, by skarżący poniósł nadzwyczajny uszczerbek w związku z przewlekłym działaniem organu i jego bezczynnością, skarżący zresztą nie podniósł w skardze okoliczności uprawdopodobniających, by tak w istocie było. W związku z powyższym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie czwartym i piątym sentencji).

Wniesioną skargę należało odrzucić w części dotyczącej bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku dowodowego skarżącego zgłoszonego podaniem z [...] czerwca 2019 r. Wniosek taki nie wszczyna odrębnego postępowania administracyjnego, jest jedynie środkiem procesowym związanym z toczącym się już postepowaniem. Wnioski dowodowe załatwiane są postanowieniem mającym charakter incydentalny, niekończącym postępowania i od którego nie przysługuje zażalenie. W konsekwencji nie sytuacja nierozpoznania przez organ wniosku dowodowego, nie podlega osobnej kontroli sądu administracyjnego w postacie skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W tej części zatem skargę należało odrzucić - jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie szóstym sentencji.

O zwrocie uiszczonego wpisu od uwzględnionej skargi (100 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z 205 § 1 p.p.s.a.