Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1857/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16  par. 1,  art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] uchylającej w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak [...] stwierdzającej, że zespół dworsko - parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego pn. [...] o ogólnej powierzchni [...] ha stanowiący byłą własność M. B.podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., nr 3, poz. 13).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w/w decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej k.p.a. , po rozpatrzeniu odwołania M.B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] (znak:[...]), stwierdzającej, że zespół dworsko - parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego pn. [...] o ogólnej powierzchni [...] ha, stanowiący byłą własność wnioskodawczyni podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r., Nr 3, poz. 13), zwanego dalej dekretem PKWN - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł, że zespół dworsko - parkowy majątku ziemskiego pn. [...] o obszarze [...] ha, nie podlegał przejęciu na rzecz Państwa na podstawie wspomnianego przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

Z wnioskiem o wydanie na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51) decyzji stwierdzającej, że zespół dworsko - parkowy należący do majątku ziemskiego pn. [...] nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wystąpiła M. B., będąca byłą właścicielką w/w nieruchomości.

Po rozpoznaniu wniosku M.B., decyzją z dnia [...] znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził, że zespół dworsko - parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego "[...] " podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie w/w przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy, decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] znak: [...].

Następnie Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie - wyrokiem z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1923/06 - oddalił skargę złożoną przez wnioskodawczynię na wskazaną decyzję organu naczelnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 września 2008 r. (sygn. akt I OSK 1116/07) uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2007 r. i decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] wskazując, iż dekret PKWN z dnia [...] nie dawał podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich, albowiem jednoznacznie odnosił się tylko do nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu, przy czym zawarte tam wyliczenie jest pełne i podlegać musi wykładni ścisłej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu, że przejęcie na rzecz Państwa majątku ziemskiego pn. [...] o obszarze [...] ha nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z definicją przyjętą w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. (sygn. akt W 3/99, OTK 1990r., poz. 26, str. 174), która zachowuje swoją wartość i aktualność pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, pod pojęciem "nieruchomości ziemskiej" należy rozumieć nieruchomości ziemskie, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a więc nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że za takim rozumieniem nieruchomości ziemskiej sklasyfikowanej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu opowiedział się również powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006r., sygn. akt I OPS 2/06), podkreślając, że " z tzw. wprowadzenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko nieruchomości ziemskie, których charakter, czy też przydatność, odpowiadają celom wskazanym w art. 1, część druga dekretu. Tak więc nie chodzi tu o

wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu". Sąd podniósł ponadto, iż pkt a-c w/w przepisu bezspornie odnoszą się gruntów o charakterze rolniczym, skoro mają być przeznaczone na upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych oraz tworzenie nowych gospodarstw rolnych, czy też na tworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej. Natomiast dwa następne punkty (d i e), są niekiedy - jak zauważył Sąd - wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości niż nieruchomości ziemskie, np. pałaców, dworów, czy też budynków mieszkalnych, co rzekomo odpowiada celom tam określonym. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę na to, że "mowa jest tam o zarezerwowaniu odpowiednich terenów na realizację określonych celów, a nie o zarezerwowaniu odpowiednich obiektów".

NSA w omawianym wyroku, w odniesieniu do tej sprawy, podzielił przedstawione w powołanej uchwale podglądy prawne, podnosząc, iż "mają one zastosowanie do wszystkich nieruchomość o charakterze nierolniczym, w tym m.in. do zespołów pałacowo - parkowych czy dworsko - parkowych oraz że na cele reformy rolnej mogły być przejmowane takie nieruchomości, które stanowiły tereny, a nie obiekty zarezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt d i e dekretu PKWN".

Biorąc pod uwagę powyższe wytyczne NSA oraz przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., stanowiący o związaniu organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] orzekł, że zespół dworsko - parkowy majątku ziemskiego pn. [...] nie podlegał przejęciu na rzecz Państwa na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził w uzasadnieniu tej decyzji, że skoro na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r. przeszły na cele reformy rolnej tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu, których łączna powierzchnia przekraczała wielkości obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e, to przejęciu na rzecz Państwa na cele reformy rolnej nie mógł co do zasady podlegać zespół dworsko - parkowy majątku ziemskiego pn. [...] jako nie mający charakteru rolniczego.

Organ wyjaśnił, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż o ile obiektom pałacowo - parkowym trudno przyznać atrybut rolny, to jednak istotna w sprawie jest kwestia funkcjonalnego związania z nieruchomością ziemską. Analiza aktualnego orzecznictwa, w którym podkreślane jest znaczenie tzw. związku funkcjonalnego, prowadzi do wniosku, iż rezydencje ziemiańskie z reguły nie pozostawały w "związku funkcjonalnym" z częścią gospodarczą, co było specyfiką rozplanowania zabudowy na ziemiach polskich - dwory (pałace) stanowiły integralną część parku i nie były związane z produkcją rolną, wręcz były dla niej zbędne, nieużyteczne

Następnie organ stwierdził, że z materiału dowodowego nie wynika, aby pomiędzy zespołem dworsko - parkowym, a pozostałą nieruchomością ziemską "[...] " zachodziła zależność funkcjonalna, wskazująca na niemożność funkcjonowania obu tych części niezależnie od siebie. Zgromadzona dokumentacja dowodzi, iż zespół dworsko - parkowy w [...] o powierzchni ok. [...] ha (zgodnie z Protokółem z dnia [...] z przekazania ośrodka [...] i liceum ogólnokształcącemu – [...] ha obejmował park i ogród, a na kolejnych [...] ha znajdowały się zabudowania) stanowił terytorialnie wydzieloną część majątku ziemskiego, stanowiącego przed przejęcie na rzecz Państwa własność M.B. zd. S. i spełniał funkcję mieszkalną. Zarówno charakter zabudowań, jak i ich przeznaczenie pozwalają na wyodrębnienie w tej nieruchomości części rezydencjalnej i części gospodarczej.

Wnioskiem z dnia [...] Nr [...] Wójt Gminy [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podnosząc, iż została ona wydana bez podstawy prawnej. Zdaniem wnioskodawcy, w sprawie zakończonej decyzją Ministra znajduje zastosowanie postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 stwierdzające, że moc obowiązująca § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wyczerpała się z chwilą zakończenia prowadzonych do lat 50-tych XX wieku działań związanych z przeprowadzaniem reformy rolnej. W tej sytuacji dalsze stosowanie ww. przepisu jest bezpodstawne.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] stwierdził w uzasadnieniu, że nie można się zgodzić z powyższym twierdzeniem wnioskodawcy. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelny Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. I OPS 2/06 przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powyższe stanowisko podzielił w uchwale 7 sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Wreszcie moc obowiązującą § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. potwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 maja 2011 r. sygn. III CZP 21/11 stwierdzając, że w przedmiocie objęcia danej nieruchomości przepisem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej orzeka organ administracyjny na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Organ ponadto stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie występują również inne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] na podstawie art. 156 K.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wójt Gminy [...] poddał w wątpliwość zastosowany w tej sprawie tryb administracyjny, wskazując na kwestię obowiązywania § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. Zdaniem Wójta, rozporządzenie z 1945 r. miało charakter wykonawczy wobec dekretu o reformie rolnej. Nie może być zatem stosowane. Z tego powodu kwestionowany § 5 rozporządzenia z 1945 r. nie może obecnie być dla organów administracji podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu o reformie rolnej, której przez przeoczenie władze nie przejęły podczas przeprowadzania reformy rolnej w latach 40. i 50. XX wieku.

Wójt wskazał na twierdzenie Trybunału, że tryb administracyjny decyzji o podpadaniu nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej pozostawał w nierozerwalnym związku z przeprowadzeniem reformy rolnej. Jego zastosowanie nie może wykraczać poza cele tego dekretu. Ze względu na pierwotny cel reformy rolnej należy zauważyć, że stosowanie § 5 rozporządzenia z 1945 r. po jej przeprowadzeniu i w celu jej odwrócenia wykraczałoby, wbrew intencjom ówczesnego prawodawcy, poza cele dekretu. Celem dekretu nie jest w żadnym razie odwracanie skutków reformy rolnej w związku ze zmianą ustroju prawno-politycznego w 1989 r. Nie może on zatem służyć jako podstawa do wydawania decyzji administracyjnych o zwrocie całości lub części nieruchomości ziemskiej.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...], stwierdzając w uzasadnieniu, że istotnie w myśl stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w uzasadnieniu postanowienia Trybunału z dnia 1.03.2010r., wyczerpała się moc obowiązująca § 5 rozporządzenia. W konsekwencji powyższego Trybunał stwierdził, że rozporządzenie nie może być obecnie stosowane przez organy władzy publicznej, a w szczególności nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących nieruchomości w związku z przeprowadzeniem reformy rolnej.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zaprezentowane stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zostało zakwestionowane zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również Sąd Najwyższy. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.01.2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 stwierdzono, że w/w postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1.03.2010 r. nie wywołuje konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia, a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to bowiem nie jest "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji, a zatem nie ma mocy powszechnie obowiązującej. Trybunał Konstytucyjny nie miał przy tym kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia. Oznacza to, że pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. Tym samym § 5 rozporządzenia może w dalszym ciągu stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18.05.2011 r., sygn. akt III CZP 21/11 stwierdził, że zaprezentowany pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego nie jest przekonujący. Ponadto Sąd Najwyższy podkreślił, iż należy uznać, że zarówno § 5 rozporządzenia, jak i powołana w nim podstawa ustawowa w postaci art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu powinny nadal stanowić podstawę prawną orzekania na drodze administracyjnej, czy dana nieruchomość odpowiada zakresowi pojęcia nieruchomości ziemskiej w rozumieniu tego dekretu.

W skardze Wójt Gminy [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] znak [...] zarzucając zaskarżonym decyzjom naruszenie przepisów art. 2 ust. 1 lit e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U z 1945r. Nr 3, poz. 13)

Skarżący nie zgadza się z takim stanowiskiem i ponownie wskazuje na treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, który postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r. zapadłym w sprawie o sygn. akt P 107/08 wypowiedział się na temat mocy obowiązującej przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżący wskazał na stanowisko Trybunału stwierdzające, że nieuprawnione jest przyznawanie § 5 rozporządzenia z 1945 r. szerszego zakresu zastosowania niż przeprowadzenie reformy rolnej i wywodzenie stąd obecnie mocy obowiązującej tego przepisu. Wyraźne uchylenie zakwestionowanego przepisu nie jest konieczne, ponieważ regulował on wyłącznie postępowanie w ramach działań nacjonalizacyjnych, jakimi było przeprowadzenie reformy rolnej - a tym samym tylko w okresie, kiedy reforma rolna była prowadzona, niezależnie od tego, czy i w jakim zakresie rozporządzenie mogłoby obowiązywać. Obowiązywanie nie jest tożsame z derogacją aktu normatywnego. Tak jak akt normatywny może obowiązywać mimo jego formalnej derogacji (zob. wyrok TK z 5 października 1999 r., sygn. U 4/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 118), możliwa jest też utrata mocy obowiązującej przez akt prawny pomimo braku wyraźnej derogacji.

Ze względu na pierwotny cel reformy rolnej, zdaniem Skarżącego, stosowanie § 5 rozporządzenia z 1945 r. po przeprowadzeniu reformy i w celu jej odwrócenia wykraczałoby, wbrew intencjom ówczesnego prawodawcy, poza cele dekretu. Celem dekretu nie jest w żadnym razie odwracanie skutków reformy rolnej w związku ze zmianą ustroju prawno-politycznego w 1989 r.

Nie może on zatem służyć jako podstawa do wydawania decyzji administracyjnych o zwrocie całości lub części nieruchomości ziemskiej.

Z chwilą ostatecznego zakończenia stosowania procedur wprowadzonych reformą rolną przestały istnieć stany faktyczne objęte hipotezą normy zawartej w kwestionowanym § 5 rozporządzenia z 1945 r. Przepis ten nie może mieć zastosowania w wypadkach nie związanych ściśle z przeprowadzaniem reformy rolnej przez przejmowanie przez państwo określonych w art. 2 ust. 1 lit. e nieruchomości. Ze względu na charakter reformy rolnej, sprzeczny z podstawami demokratycznego państwa prawnego, w którym ochrona własności prywatnej stanowi jedną z naczelnych zasad systemowych, dekret o reformie rolnej - ani tym bardziej akty wykonawcze wydawane na jego podstawie - nie może być współcześnie wykonywany przez organy władzy publicznej Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na względzie powyższe racje, Trybunał stwierdza, że w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 k.p.c. Zakwestionowany przepis rozporządzenia z 1945 r. nie ma mocy obowiązującej, w związku z tym nie stanowi szczegółowej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 k.p.c., na podstawie której orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej mogłoby zostać przekazane organom administracji publicznej.

Reasumując, zdaniem Strony skarżącej, decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] z dnia [...] wydana została bez podstawy prawnej, skoro Trybunał Konstytucyjny zaprezentowanych w wyżej przytoczonym postanowieniu stwierdził, że moc obowiązująca kwestionowanego § 5 rozporządzenia z 1945 r. wyczerpała się z chwilą zakończenia prowadzonych do lat 50. XX wieku działań związanych z przeprowadzaniem reformy rolnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...], który po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] uchylającej w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...], znak [...] stwierdzającej, że zespół dworsko - parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego pn. [...] o ogólnej powierzchni [...] ha stanowiący byłą własność M.B. podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., nr 3, poz. 13) - zwanego dalej dekretem - i orzekającej, że zespół dworsko - parkowy majątku ziemskiego pn. [...] nie podlegał przejęciu na rzecz Państwa na podstawie wspomnianego przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy (tu czy zespół dworsko-parkowy podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN), ale jedynie ocenia legalność wydanego w niej rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów.

Materialnoprawną podstawę w niniejszej sprawie stanowił art. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego (PKWN) z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.), który precyzował jakiego rodzaju nieruchomości ziemskie zostaną przeznaczone na cele reformy rolnej. Aktem wykonawczym do tego dekretu było rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), które w § 5 i 6 ustanawiało administracyjny tryb rozstrzygania sporów o to czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu (dotyczyło to wyłącznie nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu). Zgodnie z § 5 rozporządzenia strona mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość (przedmiotowy zespół dworsko-parkowy) jest wyłączona spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Kwestia obowiązywania § 5 rozporządzenia budziła poważne kontrowersje w orzecznictwie sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. (sygn. akt I OPS 2/06) uznał, że może on stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

Postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r. (sygn. akt P 107/08) Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, umorzył postępowanie w sprawie zgodności § 5 rozporządzenia z Konstytucją ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał.

W ocenie Trybunału mimo, że ani dekret, ani rozporządzenie nie zostały nigdy formalnie uchylone to prawodawca określił zakres czasowy obowiązywania tego rozporządzenia w sposób dorozumiany (skoro obowiązywało wyłącznie w celu wykonania dekretu, zatem wyłącznie w czasie kiedy przeprowadzana była reforma).

Prawdą jest, że kwestia ustalenia, czy w postępowaniu, którego podstawę orzekania stanowiły przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dopuszczalna jest droga administracyjna, czy też właściwa jest droga przez sądami powszechnymi, budziła kontrowersje w orzecznictwie sądowym. Jednak już w dniu orzekania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi takich wątpliwości nie było. Rozwiała je bowiem uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, w której stwierdzono, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.). NSA wskazał w uzasadnieniu, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to nie jest bowiem "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej.

Odnosząc się więc do zarzutu skargi, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] wydana została bez podstawy prawnej, skoro Trybunał Konstytucyjny zaprezentowanych w wyżej przytoczonym postanowieniu stwierdził, że moc obowiązująca kwestionowanego § 5 rozporządzenia z 1945 r. wyczerpała się, Sąd stwierdza, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych w tym również Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Dopóki nie nastąpi więc zmiana tego stanowiska, tak długo sądy administracyjne powinny je respektować (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wydanie II , str.592).

Ponadto Sąd stwierdza, ze przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało, aby oceniana decyzja obarczona była jakąkolwiek z wad wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a. w tym wady rażącego naruszenia prawa.

Warto w tym miejscu podkreślić, ze co do zasady spór co do wykładni przepisu prawa materialnego, nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Łodzi z 18.01.2013 r., sygn. II SA/Łd 915/12).

Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. (vide: wyrok NSA z 8.03.2012 r., sygn. I OSK 363/11).

Zatem stwierdzić należy, że pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowieniu TK (co miało miejsce w niniejszej sprawie) nie oznacza również "rażącego" naruszenia prawa, jak również wydania decyzji bez podstawy prawnej, czyli sytuacji oparcia rozstrzygnięcia na przepisie nieobowiązującym lub w ogóle na żadnym przepisie.

Konkludując, stwierdzić należy, że w toku prowadzonego postępowania nadzorczego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo dokonał weryfikacji legalności decyzji własnej decyzji i wobec nie stwierdzenia by przy jej wydawaniu doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej lub naruszenia prawa w stopniu rażącym, bądź też zaistnienia innych wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., zasadnie odmówił stwierdzenia jej nieważności. Motywy zaś podjętego w tym względzie rozstrzygnięcia wyjaśnił w sposób przekonujący i zgodny z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Poczynione natomiast w toku rozpoznawania sprawy okoliczności stanu faktycznego znajdują oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowymi. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.