Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 523/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: Zmiana systemu /sposobu/ produkcji w obiekcie budowlanym bez podjęcia jakichkolwiek inwestycji lub zmian sposobu użytkowania obiektu, o jakich mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2003 nr 207 poz. 2016 ze zm./, nie może być podstawą do wydania przez organ administracji publicznej decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu na zasadzie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm./.

TEZY

Zmiana systemu /sposobu/ produkcji w obiekcie budowlanym bez podjęcia jakichkolwiek inwestycji lub zmian sposobu użytkowania obiektu, o jakich mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2003 nr 207 poz. 2016 ze zm./, nie może być podstawą do wydania przez organ administracji publicznej decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu na zasadzie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm./.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant apl. prok. Wojciech Turlej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2006 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 10 maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę 785 (siedemset osiemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu poniesionych kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

W dniu 8 lipca 2004 r. Wójt Gminy W. M. wydał na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) decyzję Nr [...], którą nakazano K. A., prowadzącemu w W. M. na działce nr 220/3 fermę drobiu, przywrócić poprzedni sposób zagospodarowania terenu poprzez hodowlę drobiu w systemie zamkniętym. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż sporna ferma wybudowana została przez A zgodnie z dokumentacją projektową, która zakładała wychów kurcząt rzeźnych w zamkniętych wychowalniach. W 2002 r. nastąpiła zmiana właściciela fermy, który zmienił sposób użytkowania terenu poprzez wprowadzenie gęsi na zewnątrz kurników. Jak wskazał organ I instancji, hodowla ok. 40000 sztuk gęsi powoduje dużą koncentrację odchodów, które przy złych warunkach pogodowych w szybkim okresie czasu spowodują zanieczyszczenie gleby i wody podziemnej. W czasie przebywania gęsi w porze dziennej na wybiegu przez okres 4 miesięcy w roku kalendarzowym na 1ha gruntu dostaje się 493 kg azotu, podczas gdy norma wynosi 170 kg N/ha – zgodnie z ust. 6 pkt 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych (Dz. U. 2003 r. Nr 4, poz. 44). Ponadto wskazano, że działka nr 220/3 nie posiada obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. M. działka ta stanowi teren ośrodków produkcji i obsługi rolnictwa. W myśl przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana prowadzonej na fermie charakteru hodowli z zamkniętej na otwartą jest zmianą zagospodarowania terenu, przy czym zmiana ta ma charakter trwały, ponieważ wymieniony stan rzeczy trwa ponad rok.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. A. zarzucając jej naruszenie przepisów art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 108 § 1 kpa, a także - na skutek niezastosowania art. 59 ust. 1 i 2 w związku z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 2004 r. Na tej podstawie odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowanie przed tym organem w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Strona nie zgodziła się z kwestionowaną decyzją, uznając ją za niezgodną z prawem i arbitralną, a przy tym za szkodzącą jej interesowi prawnemu i ekonomicznemu. Naruszenie przepisów prawa materialnego polega w szczególności na mechanicznym zastosowaniu przepisu art. 59 ust. 3 ww. ustawy w oderwaniu od treści ust. 1 i 2 tego artykułu, jak również art. 50 ust. 3. Zdaniem odwołującego się nie może być mowy o zmianie sposobu zagospodarowania terenu skoro podjęcie hodowli drobiu w kwestionowanym przez organ I instancji systemie nastąpiło w czasie, gdy obowiązywał jeszcze poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego dla W. M., w którym nie było ograniczeń co do wyboru systemu hodowli na przedmiotowej działce. Wyboru określonego systemu hodowli nie nakazywały również żadne przepisy powszechnie obowiązującego prawa ani akty administracyjne poprzedzające wybudowanie fermy i oddanie jej do użytku przez pierwszego właściciela. Próba narzucenia bliżej nieokreślonego "systemu zamkniętego" nie ma, zdaniem strony, umocowania w obowiązującym prawie. Także badanie w niniejszej sprawie sposobu oddziaływania fermy na środowisko w świetle art. 50 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 59 ust. 1 i 2 nie ma uzasadnienia. Ponadto K. A. zarzucił, że nie przeprowadzono w istocie żadnego postępowania dowodowego i nie zebrano materiału uzasadniającego ustalenie szkodliwego oddziaływania fermy na środowisko. Znajdujące się w aktach sprawy prowizoryczne wyliczenie domniemanej wielkości immisji azotu do gleby jest oparte na hipotetycznych założeniach, oderwanych od realiów funkcjonowania fermy. Nadto dowołujący się stwierdził, iż w myśl art. 50 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 59 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy czynnik oddziaływania na środowisko podlega badaniu w przypadku braku planu miejscowego, natomiast rzekoma zmiana zagospodarowania terenu nastąpiła przed dniem 1 stycznia 2004 r., a więc w czasie obowiązywania wcześniej uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy zgodności zaś aktualnego zagospodarowania terenu z ustaleniami tego planu, organ I instancji nie miał podstaw do badania, czy prowadzony system hodowli drobiu jest szkodliwy dla środowiska w rozumieniu art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy. W tym kontekście wadliwe i w istocie dowolne ustalenia organu I instancji dotyczące rzekomej immisji azotu do gleby okazują się także bezprzedmiotowe, ponieważ nie mogą uzasadniać decyzji, która w danych warunkach była niedopuszczalna. Ponadto strona podniosła, iż rozstrzygnięcie w kwestionowanej decyzji formułuje obowiązek, który jest niewykonalny. Decyzja ta nie zawiera nawet przybliżonej definicji terminu "system zamknięty" i nie wskazuje nawet czym ten system miałby się różnić od systemu przez nią stosowanego. Wykowanie nałożonego obowiązku jest w tej sytuacji niemożliwe, przy czym niewykonalność ta ma charakter trwały co sprawia, że istnieje kumulacja podstaw nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa.

Decyzją z dnia 10 maja 2005 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, iż przepis art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie bowiem dotyczy on wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a do takiej kategorii działalność prowadzona przez odwołującego się zaliczona nie jest. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 tejże ustawy dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla pozostałych inwestycji, a znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. l i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis powyższy stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2). Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., regulacji zawartej w art. 59 ust. 3 powołanej ustawy ustawodawca nie powiązał z zapisami poprzednio obowiązującego dla danego terenu planu miejscowego. Oznacza to, że oceniając dokonaną samodzielnie przez inwestora zmianę zagospodarowania terenu organ porównuje stan zagospodarowania nieruchomości po dokonanej zmianie ze stanem, w jakim znajdowała się ona przed dokonaniem tejże zmiany. Przedmiotowy obiekt był wykorzystywany przez poprzedniego właściciela do wychowu kurcząt rzeźnych w zamkniętych wychowalniach. Odnosząc się do zarzutu odwołującego się co do znaczenia przyjętego w decyzji terminu "system zamknięty" oraz różnicy w stosunku do zastosowanego przez niego systemu, organ II instancji stwierdził, iż różnica w obu systemach hodowli została jednoznacznie wskazana w literaturze związanej z hodowlą drobiu. Chów kurcząt może być prowadzony w trzech systemach: ekstensywnym, półintensywnym oraz intensywnym. Odmienne zasady hodowli przewidziane są natomiast dla gęsi, które niezależnie od celu, w jakim są hodowane (w celach reprodukcyjnych czy też w celu produkcji tuszek gęsich), zawsze wymagają - dla prawidłowego rozwoju - otwartego wybiegu. Hodowla gęsi, z uwagi na specyficzne wymagania tych ptaków, nie może być bowiem prowadzona w całości w zamkniętych pomieszczeniach. Różnica w sposobach hodowli drobiu jest więc w literaturze przedmiotu oczywista, jak wskazał organ, co oznacza, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania wymaganej decyzji lokalizacyjnej. Przeprowadzona przez inwestorów zmiana gatunku hodowlanego drobiu (z kur na gęsi) wymusiła bowiem zmianę systemu chowu drobiu, która z kolei spowodowała zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu – poprzez wprowadzenie stada gęsi na zewnątrz budynków, na kilkuhektarowy wybieg. Ponadto organ odwoławczy zwrócił również uwagę na brzmienie przepisu art. 59 ust. 3 pkt l i 2 powołanej ustawy. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 (tj. niewymagającej pozwolenia na budowę), bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: wstrzymać użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy albo nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Wybór reprezentowanych powyżej rozwiązań zdeterminowany jest okolicznościami (stanem faktycznym i prawnym) ustalonymi przez organ w konkretnej sprawie. Skorzystanie ze środka z art. 59 ust. 3 pkt l, nie oznacza jednocześnie, że inwestor decyzję ustalającą warunki zabudowy uzyska. Wydanie decyzji lokalizacyjnej jest bowiem uzależnione nie tylko od zgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. l pkt 5), ale także od spełnienia pozostałych wymogów określonych w art. 61 ust. l ustawy, w tym m. in. od spełnienia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa", a spełnienie tych przesłanek organ bada dopiero w postępowaniu lokalizacyjnym. Wynik pierwszoinstancyjnych ustaleń przesądzi zatem o uzyskaniu warunków zabudowy lub o odmowie ustalania takich warunków. Organ odwoławczy uznał ponadto, że zmiana zagospodarowania terenu przeprowadzona przez odwołującego się jest niedopuszczalna w świetle obowiązujących przepisów i z tego powodu nakazano przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, tj. prowadzenie hodowli drobiu w systemie zamkniętym. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zważyło, iż na podstawie wyliczeń inspektora ds. rolnictwa, gospodarki żywnościowej i leśnictwa wynika przekroczenie dopuszczalnych norm emisji azotu do środowiska przez funkcjonującą fermę gęsi oraz, że w odległości ok. 100m od tej fermy znajdują się studnie ujęcia wody dla wodociągu grupowego W. M. Wprowadzona przez inwestorów zmiana dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu fermy, tj. zmiana profilu produkcji związana z wprowadzeniem gęsi na otwarty teren i wynikająca z tej okoliczności zwiększona emisja azotu, spowodowała zagrożenie dla powyższych ujęć wody.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł K. A. domagając się jej uchylenia jako naruszającej prawo w szczególności art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który znajduje zastosowanie, gdy spełniona zostanie przesłanka "zmiany sposobu użytkowania". Sposób użytkowania danej nieruchomości określa sam plan zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie w obowiązującym planie jako zainwestowanie istniejące dla symbolu 2RPZ na planszy podano "teren urządzeń produkcji rolnej. Ferma drobiu". Zdaniem skarżącego, użytkowanie fermy drobiu nie może polegać wyłącznie na hodowli jednego gatunku. W planie zagospodarowania nie ograniczono się zatem do hodowli kur, ale dopuszczono hodowlę drobiu, która obejmuje: kury, kaczki, gęsi, indyki, perlice, strusie itd. W kwestii, w której organ orzekający nie jest rzeczoznawcą, odwołał się w uzasadnieniu do literatury, która podaje informacje sprzeczne z obowiązującymi aktualnie przepisami, w szczególności z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, która nie istniała jeszcze w chwili budowania obiektów. Ponadto zaskarżona decyzja odwołuje się do nie najnowszej literatury fachowej napisanej przed dostosowaniem polskiego prawa do przepisów unijnych. Strona skarżąca powołując się na przepisy art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt i wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt wskazała, iż zwierzęta gospodarskie utrzymuje się w systemie otwartym z wyjątkiem kur, indyków, strusi, gęsi do ukończenia 6 tygodnia życia, kaczek do ukończenia 3 tygodnia życia, przepiórek do ukończenia 20 dnia życia oraz zwierząt futerkowych. Skarżący zarzucił nadto, że wydając kwestionowaną decyzję zlekceważono treść pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi – Departament Bezpieczeństwa Żywności i Weterynarii z dnia 23 listopada 2004 r., w którym wyjaśniono, że brak jest zróżnicowania między "chowem z dostępem do wybiegu" a "chowem bez dostępu do otwartych wybiegów", i bezpodstawnie przyjęto, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania fermy. Ponadto organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego co do zasadności wykonalności skarżonej decyzji i nie skorzystał z opinii biegłych w tej materii, lecz oparł się na niefachowych szacunkach. Zdaniem skarżącego kwestionowaną decyzją nakazano przywrócenie poprzedniego systemu zagospodarowania terenu poprzez hodowlę drobiu w systemie zamkniętym. Pozbawienie gęsi wybiegu narażą skarżącego na odpowiedzialność karną, określoną w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Tym samym istnieją podstawy nie tylko do uchylenia decyzji jako naruszającej prawo, ale wręcz do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 6 kpa. Ponadto strona zarzuciła przeprowadzonemu postępowaniu naruszenie przepisów proceduralnych mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 kpa przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz art. 89 kpa – przez zaniechanie wyznaczenia rozprawy, mimo że mogłoby to przyspieszyć i uprościć postępowanie, a tym samym naruszenie zasady szybkości postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Sąd uznał, iż doszło do naruszenia zarówno prawa procesowego, jak i prawa materialnego, dające podstawę do ich uchylenia.

Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W art. 1 ust. 1 tejże ustawy został określony zakres przedmiotowy ustawy. Artykuł ten stanowi bowiem, że ustawa określa: 1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, 2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem w razie braku planu miejscowego, który jest podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni, funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, przejmują decyzje administracyjne (art. 4 ust. 2).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 tejże ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2). Stosownie zaś do treści ust. 3 tego artykułu w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Przesłankami przemawiającymi za stosowaniem art. 59 ust. 3 wskazanej ustawy jest dokonanie zmiany zagospodarowania terenu (podkreślenie Sądu), która nie wymaga pozwolenia na budowę, mającej charakter tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku oraz dokonanej bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W rozpatrywanej sprawie istotne było ustalenie zatem w pierwszej kolejności czy nastąpiła taka zmiana zagospodarowania terenu, która uzasadniałaby podjęcie decyzji zgodnie z art. 59 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy. Regułą jest bowiem uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Ustawodawca bowiem, konstruując art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dążył do objęcia jak najszerszego kręgu przypadków zmiany zagospodarowania terenu obowiązkiem wnioskowania o decyzję o warunkach zabudowy. Przejawia się to przede wszystkim w ograniczeniu wyjątku od tego obowiązku w odniesieniu do tymczasowego zagospodarowania terenu, jak i w unormowaniu ust. 3 tego artykułu.

W rozpatrywanej sprawie zarówno organ I jak i II instancji nie wykazały, że zmiana taka nastąpiła. Wskazano jedynie, że doszło do zmiany gatunku hodowlanego drobiu (kur na gęsi), która wymusiła zmianę systemu chowu drobiu, a ta z kolei spowodowała zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu – poprzez wprowadzenie stada gęsi na zewnątrz budynków, na kilkuhektarowy wybieg. W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż zmiana prowadzonej na fermie charakteru hodowli z zamkniętej na otwartą jest zmianą zagospodarowania terenu. Utożsamianie tych dwóch pojęć jest nietrafne. Ponadto należy zauważyć, iż podstawą zastosowania przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak wynika z uzasadnień podjętych decyzji, było zwiększenie zanieczyszczenia gleby i wody podziemnej, na które wskazano w opinii Powiatowego Inspektora Weterynaryjnego, oraz stwierdzenie przekroczenia normy ilości azotu (określone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych (Dz. U. Nr 4, poz. 44), wydanym na podstawie art. 47 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Ponadto w zaskarżonej decyzji wskazano, iż z ustaleń organu I instancji wynika, że w odległości ok. 100m od tej fermy znajdują się studnie ujęcia wody dla wodociągu grupowego W. M., a zmiana profilu produkcji spowodowała zagrożenie dla powyższych ujęć wody.

Ustalenia te wprawdzie są istotne, ale nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczącej zmian sposobu zagospodarowania terenu dokonywanych w związku z procesem inwestycyjnym. Mogą się one stać ewentualnie przesłanką prowadzenia postępowania na podstawie innych ustaw – ustawy o ochronie środowiska czy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zwłaszcza, gdy w aktach sprawy znajdują się dokumenty stwierdzające, że zmiana gatunku odchowywanego drobiu zarówno nie zmienia poprzedniego profilu produkcji (a jedynie dostosowuje wymagania technologiczne do tuczu brojlerów gęsi) jak i nie jest zmianą sposobu zagospodarowania terenu.

Organy orzekające w niniejszej sprawie zatem nie wykazały dotychczas w sposób przekonywujący, że doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, co pozwalałoby na podjęcie decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Słusznym jest więc zarzut podniesiony przez skarżącego, iż organy administracji publicznej nie przeprowadziły w niniejszej sprawie żadnego postępowania dowodowego. Ani nie została przeprowadzona rozprawa (art. 89 kpa), czego domagała się strona, ani nie przesłuchano świadków na okoliczność dokonania przez inwestora zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Słuszne były również sugestie strony co do sporządzenia opinii, gdyż rozpatrywana sprawa wymagała wiadomości specjalistycznych. Mimo to organ I jak i II instancji arbitralnie stwierdziły, że doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, powołując się przy tym jedynie na fachową literaturę i do tego dotyczącą tylko cech pozwalających na odróżnienie zamkniętego systemu hodowli drobiu od otwartego. Trudno zatem przyjąć, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, skoro zmiana ta nie została wykazana przez organy. Stanowi to naruszenie przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zmiana systemu (sposobu) produkcji w obiekcie budowlanym bez podjęcia jakichkolwiek inwestycji lub zmian sposobu użytkowania obiektu, o jakich mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nie może być podstawą do wydania przez organ administracji publicznej decyzji nakazującej przewrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu w oparciu o przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Podstawą podjęcia decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu stanowi dokonanie zmiany zagospodarowania terenu. Pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu" jest pojęciem niedookreślonym, które nabiera precyzyjnej treści dopiero na poziomie stosowania prawa, w zestawieniu z konkretnymi faktami i w odniesieniu do wiedzy pozaprawnej. Przepis art. 59 ust. 2 expressis verbis rozstrzyga, że pojęcia zmiany zagospodarowania terenu nie można zawężać tylko do inwestycji wymagających pozwolenia przewidzianego w Prawie budowlanym. Jednakże ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ściśle skorelowana z ustawą - Prawo budowlane. Obie te ustawy określają zespół działań, które składają się na proces inwestycyjny. Nie można stosowania przepisów jednego z tych aktów oddzielić od drugiej. Istotą ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie dopuszczalności zamierzeń inwestycyjnych, które są regulowane przez Prawo budowlane (niekoniecznie poprzez obowiązek uzyskania pozwolenia). Uznać zatem należy, że definicje legalne stworzone na potrzeby Prawa budowlanego mają zastosowanie także do omawianej ustawy.

Przez zmianę sposobu zagospodarowania będzie rozumiane takie przekształcenie przestrzeni (terenu), które prowadzi do zmiany dotychczasowego przeznaczenia. Poprzez przeznaczenie rozumie się określoną działalność człowieka prowadzoną lub potencjalnie dopuszczoną na nieruchomości (gruncie lub budynku). Przykładem zmiany zagospodarowania terenu będzie np. rozbiórka podlegająca obowiązkowi uzyskania decyzji. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 zmiana zagospodarowania terenu może polegać m.in. na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego).

Od pojęcia zmiana sposobu zagospodarowania należy odróżnić pojęcie zmiana sposobu użytkowania. Zmiana sposobu zagospodarowania odnosi się bowiem do terenu, natomiast pojęcie sposobu użytkowania – do obiektu już istniejącego. Chodzi tutaj o pewne faktyczne przekształcenia nieruchomości w związku ze zmianą jej funkcji. Treść pojęcia użytkowania obiektu jest częściowo określona w art. 71 Prawa budowlanego. Zgodnie z brzemieniem tego przepisu przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się, w szczególności przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne. Jest to także pojęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub skład obciążeń.

Konieczność uzyskania decyzji do przeprowadzenia zamierzenia inwestycyjnego została przez ustawodawcę określona szeroko. Wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagają zawsze roboty budowlane polegające na zmianie sposobu zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego, również takiej, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba że ma charakter jednorazowy, tymczasowy i trwa do jednego roku (a nawet w takim przypadku organ może nałożyć obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy). Następuje to wtedy, gdy mają zostać wykonane roboty budowlane. Gdy zaś do takiej zmiany nie dochodzi, ubieganie się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest potrzebne.

Wyjątki sensu stricto od stosowania przepisów o wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy przewiduje art. 59 ust. 2 i ust. 3. Odstępstwem od zasady koniczności ubiegania się o taką decyzję przy zmianie zagospodarowania terenu jest sytuacja tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania, trwającej nie dłużej niż rok (art. 59 ust. 2). Regulacja art. 59 ust. 3 oznacza, że nawet zamierzenia polegające na tymczasowej, jednorazowej zmianie sposobu zagospodarowania terenu trwającej do roku, mogą być poddane obowiązkowi ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Konstrukcja uznania administracyjnego opiera się na możliwości wyboru, z jakiego dopuszczalnego działania zechce organ skorzystać. Nie oznacza to jednak dowolności. Wybór musi być racjonalny i znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Podjęcie decyzji przewidzianej w art. 59 ust. 3 pkt 1 oznacza chęć określenia warunków, na jakich dokonana (lub dokonywana) zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna (poprzez ustalenie warunków zabudowy). Wydanie zaś decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 opiera się na założeniu, że podejmowane przez zainteresowanego działania są niedopuszczalne. Przyczyny wydania jednej albo drugiej decyzji zależą od stopnia dezaprobaty organu dla przeprowadzonego zamierzenia (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. II, C.H. Beck Warszawa 2005, s. 477).

Ponadto należy zauważyć, że różny cel wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 (pkt 1 – ustalenie warunków zabudowy, pkt 2 – zaprzestanie działań sprzecznych z dotychczasowym przeznaczeniem terenu), jak i systematyka obydwu przepisów pozwalają uznać, że wprawdzie organ powinien rozstrzygnąć sprawę w jeden ze wskazanych sposobów, jednakże istnieje możliwość wydania obu tych decyzji - jednej decyzji po drugiej: art. 59 ust. 3 pkt 2 po decyzji przewidzianej w art. 59 ust. 3 pkt 1 - w jednym przypadku, gdy zostanie wyznaczony termin, zgodnie z art. 59 ust. 3 pkt 1, i strona go przekroczy, nie wnosząc o ustalenie warunków zabudowy (zob. ww. Komentarz, s. 478). Jeżeli strona o wydanie warunków zabudowy się nie ubiega, czyli organ nie może zająć stanowiska wobec zamierzenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy, należy przywrócić pierwotne zagospodarowanie terenu.

Należy jednak zaznaczyć, że istotne jest w dalszym ciągu to, że dla podjęcia decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 konieczna jest zmiana zagospodarowania terenu, której w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie wykazano. Brak jest również rozważań co do możliwości podjęcia w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie wykazano nadto sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem terenu, która stanowiłaby podstawę podjęcia decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2.

Powyższe powoduje, że podlegające kontroli Sądu decyzje zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, jak i z naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1, 80, 89 § 2, 107 § 3 i 138 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i podjęły decyzje bez zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Zasada ta jest szczególnie istotna w sprawach, w których podjęto decyzje nakładające na adresata określony obowiązek, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Wyjaśnienie powodów zastosowania przez organ określonego przepisu prawa podlega kontroli w drodze administracyjnej bądź sądowej pod kątem jego prawidłowości. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia.

W świetle omówionych wyżej przepisów Sąd uznał skargę za uzasadnioną, a z powodu naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego należało zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uchylić na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podstawę rozstrzygnięcia w pkt II wyroku stanowi przepis art. 152 powoływanej ustawy. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 tejże ustawy.

Stąd orzeczono jak w sentencji.