Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 154/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4 art. 106 par. 1 par. 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant apl. prok. Grzegorz Chojnacki, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi B. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej B przy ul. K. [...] we W. I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz adwokata J. S.-M. kwotę 257 /dwieście pięćdziesiąt siedem/ złotych w tym kwotę 240 /dwieście czterdzieści/ złotych powiększoną o 22 % VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] ([...]) Prezydent W., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte na wniosek A Spółka z o. o. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej B nr [...], zlokalizowanej na działce nr [...], [...], obręb P., przy ul. K. [...] we W., do czasu rozpatrzenia skargi B. L. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i uzyskania ostatecznego uzgodnienia Wojewody D.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] wystąpił do Wojewody D. - jako organu ochrony środowiska - o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] ([...]) zawiesił postępowanie w sprawie uzgodnienia, wyjaśniając, że przedmiotowa inwestycja została uzgodniona w zakresie ochrony środowiska decyzją Wojewody z dnia [...]. Na skutek odwołania B. L., Minister Środowiska decyzją z dnia [...] utrzymał ją w mocy. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone do WSA w Warszawie przez B. L. a Sąd nie wydał dotychczas wyroku. Zdaniem Wojewody, wniosek Prezydenta o uzgodnienie nie może zostać rozpoznany przed uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez WSA w Warszawie. Stanowisko prezentowane przez Wojewodę zostało podzielone przez Prezydenta W. i było podstawą zawieszenia.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył pełnomocnik wnioskodawcy wnosząc o podjęcie czynności prawnych zmierzających do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W trakcie prowadzonego postępowania zażaleniowego B. L. złożyła w dniu [...] pismo procesowe w sprawie, w którym opisała, dlaczego jej zdaniem nie powinna zostać zrealizowana inwestycja Spółki. Podkreśliła w szczególności jej uciążliwość z uwagi na to, że zamieszkuje sąsiednią posesję. Ponadto w dniu [...] wpłynęło do Kolegium pismo Wojewody D. z dnia [...] (nr [...]) zawierające informację, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 9 maja 2006r. (sygn. VII SA/Wa 727/06) odrzucił skargę B. L. na decyzję Ministra Ś. z dnia [...].

Postanowieniem z dnia [...] ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ zaznaczył, że postępowanie zostało w sprawie zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, który dopuszcza zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz literaturę Kolegium wyjaśniło, że za "rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego" przez inny organ lub sąd uznaje zakończenie sprawy decyzją ostateczną przez organ lub prawomocnym wyrokiem sądowym (NSA wyrok z 14 lutego 2001r., II SA, wyrok z dnia 22 grudnia 1993r. SA/Wr 1160/93, ONSA 1995, nr 1). A zatem, w sytuacji gdy ustawodawca mówi o rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego przez organ lub sąd, to ma na uwadze tylko takie orzeczenia, które zostały wydane przez właściwy organ w trybie, który upoważniał go do wydawania rozstrzygnięć. Co do zasady za "rozstrzygnięcie" w rozumieniu cytowanego przepisu należy uznać czynność prawną (procesową) organu lub sądu, o charakterze władczym i decydującym, przede wszystkim orzeczniczą, ale także rejestracyjną. W rezultacie należy przyjąć, że treścią zagadnienia wstępnego jest wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne (m.in. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., II SA 534/98, niepubl.; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 grudnia 1998 r., I SA/Lu 1291/97, niepubl.; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1998 r., II SA 555/98, niepubl.; uzasadnienie wyr. NSA z dnia 6 października 1997 r., II SA 14/97, niepubl.).

Na tle tych uwag zastrzeżenie Kolegium budziła podstawa zawieszenia postępowania przez Prezydenta W. i uznanie, że zajęcie stanowiska przez inny organ, o którym mowa w art. 106 kpa, stanowi "rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego" (art. 97 § 1 pkt 4 kpa). Przepis art. 106 § 1 kpa stanowi bowiem, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Przepis art. 106 § 3 obliguje organ współdziałający w postępowaniu do zajęcia stanowiska w terminie dwóch tygodni, a § 4 powołanego artykułu dopuszcza przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Ponadto § 6 art. 106 kpa w zakresie terminu do załatwienia sprawy odsyła do przepisów art. 36 - 38 kpa. Ze sformułowań użytych przez ustawodawcę w sposób bezsporny wynika – zdaniem Kolegium – że "zajęcie stanowiska przez inny organ", nie stanowi rozstrzygnięcia w danej sprawie, nie rozstrzyga bowiem o jej istocie ani nie kończy w instancji administracyjnej. Może mieć charakter decydujący dla załatwienia sprawy (w przypadku odmowy uzgodnienia), ale sprawa przy zastosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest, jak to wynika z art. 104 § 1 kpa, załatwiana (rozstrzygana) w formie decyzji. Organ dokonujący uzgodnienia winien jedynie przedstawić swoje stanowisko. Skoro zaś zajęcie przez Wojewodę D. stanowiska w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia nie może zostać uznane za "rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, opisane na wstępie postanowienie musiało zostać uchylone (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 200, str. 436).

Na marginesie Kolegium zauważyło, że nie można zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowania w sprawie uzgodnienia z powodu wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego. Wniesienie skargi nie wstrzymuje bowiem wykonania aktu lub czynności, chyba że właściwe organy – w odpowiednim trybie – wstrzymały jego wykonanie. Zwrócono również uwagę na fakt, że A wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dnia [...], czyli pod rządami znowelizowanej, od dnia 30 lipca 2005 r., ustawy Prawo ochrony środowiska, przewidującej zmieniony tryb procedowania z zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ ochrony środowiska nie wyjaśnił, jakie znaczenie ma dla sprawy skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję wydaną przed nowelizacją ustawy. Ponadto Kolegium podniosło, że z jego ustaleń wynikało, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał już orzeczenie w sprawie, poprzez odrzucenie skargi, a więc przeszkoda, którą Wojewoda uznał za istotną dla dokonania uzgodnienia ustała i to przed dniem wydania postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez B. L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w postępowaniu przed organem drugiej instancji nie badano słuszności i poprawności realizacji inwestycji, której realizację strona kwestionuje. Organ wyższego stopnia badał jedynie zasadność zawieszenia postępowania w sprawie. Odniesienie się do argumentacji strony byłoby przedwczesne i prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, które w pierwszej instancji zostanie zakończone decyzją Prezydenta W. Z tych względów Kolegium uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji, jako wydane z naruszeniem prawa procesowego.

Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zaskarżone zostało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez B. L. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Kolegium w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniosła, że długotrwałe i przewlekłe procedury postępowania administracyjnego i sądowego doprowadziły do sytuacji w której inwestor "postawił" zupełnie bezkarnie stację. Jej zdaniem kolejne decyzje i postanowienia wydawane przez organy administracji - w tym również zaskarżone postanowienie Kolegium - "legalizują" ten stan faktyczny. Skarżąca stwierdziła, że jako uczestniczka postępowania zainteresowana jest korzystnym rozstrzygnięciem sprawy i usunięciem stacji bazowej z jej bezpośredniego sąsiedztwa. Uważa, że utrzymanie w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania umożliwiłoby jej szerszą obronę przed negatywnym wpływem fal elektromagnetycznych na jej zdrowie i walkę z tym przedsięwzięciem. Skarżąca zakwestionowała również fakt, że Kolegium nie badało "słuszności i poprawności realizacji inwestycji" i nie odniosło się do stawianych w tym względzie zarzutów. Uważa, że całą sprawę traktuje się od początku w kategoriach "formalizmu prawnego" i nie dokonuje się oceny co do jej istoty. Dlatego wnosi o uchylenie zaskarżonego aktu jako nie uwzględniającego jej słusznego interesu i "gwałcącego" zasady współżycia społecznego.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanym postanowieniu. Zarzuty podniesione w skardze w całości uznano za niezasadne podkreślając przede wszystkim, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności zakres rozstrzygnięcia Kolegium, musiał odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Rozpatrując zatem zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, organ II instancji kontrolował jedynie pewien fragment postępowania i nie mógł wyjść poza ramy zaskarżenia orzekając co do istoty sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] skarżącej przyznane zostało - na jej wniosek - prawo pomocy w zakresie całkowitym obejmującym zwolnienie z kosztów sądowych i ustanowienie adwokata.

Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącej poparł skargę i zawartą w niej argumentację wnosząc o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego i oświadczając, że nie zostały one opłacone przez skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały wyłącznie do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia wyłącznie zastosowanie w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez Sąd nie może zatem opierać się na innych kryteriach, takich jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna (lub postanowienie) jest zgodne z prawem jeżeli jest zgodne z przepisami prawa materialnego i prawa procesowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 przywołanej wyżej ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy).

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola sądowa wykazała, że przedstawione wyżej wady i uchybienia nie występują, zatem skarga nie mogła być uwzględniona.

Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. uchylające postanowienie Prezydenta W. o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej B.

Organ pierwszej instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i określił, że zawieszenie postępowania następuje do czasu"rozpatrzenia skargi B. L. [na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody D. z dnia [...] wydaną w przedmiocie uzgodnienia ww. stacji bazowej w zakresie ochrony środowiska - przyp. Sądu] przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i uzyskania ostatecznego uzgodnienia Wojewody D.".

Z akt sprawy wynika również, że przedstawione wyżej postanowienie podjęte zostało w toku postępowania wszczętego w dniu [...] na wniosek A o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W postępowaniu tym zastosowanie miały zatem przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954).

Zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, właściwy organ, obowiązany jest uzgodnić warunki realizacji przedsięwzięcia z organami wymienionymi w pkt 1 do 5 omawianego przepisu, w tym między innymi, z organem ochrony środowiska. W ust. 3 postanowiono, że organ występujący o uzgodnienie przedkłada: wniosek o wydanie decyzji, raport o oddziaływaniu na środowisko albo informacje zawierające dane określone w art. 49 ust. 3 jeżeli sporządzenie raportu nie jest wymagane, oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taki plan został uchwalony. Brzmienie art. 48 ustawy - Prawo ochrony środowiska (po nowelizacji) nie pozostawia zatem wątpliwości, że w postępowaniach zmierzających do wydania omawianej decyzji, uzgodnienie o którym mowa w art. 48 ust. 2 stanowi formę współdziałania organów i dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a.

Przedstawienie powyższych uwag konieczne było dla dokonania prawidłowej oceny postanowienia organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz postanowienia organu drugiej instancji eliminującego je z obrotu prawnego.

Prezydent W. zawieszając postępowanie wskazał, że planowana inwestycja wymaga uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań z Wojewodą D. (art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Wyjaśnił również, że o takie uzgodnienie zwrócił się do Wojewody, jednak organ ten zawiesił postępowanie uzgodnieniowe do czasu rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi dotyczącej decyzji uzgadniającej planowaną inwestycję, wydanej przez niego w dniu [...] i utrzymanej w mocy przez Ministra Środowiska decyzją z dnia [...]. W konsekwencji jak przyczynę zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prezydent wskazał konieczność rozstrzygnięcia przez WSA w Warszawie na ww. decyzję Ministra i uzyskania ostatecznego uzgodnienia Wojewody.

Oceniając przedstawione przez organ pierwszej instancji przyczyny zawieszenia postępowania należy zauważyć, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zobowiązany jest zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: 1/ postępowanie administracyjne musi być w toku, 2/ rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3/ zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Brak którejkolwiek z tych przesłanek uniemożliwia zawieszenie postępowania na tej podstawie. W rozpatrywanej sprawie nie ma zaś uzasadnionych podstaw dla przyjęcia, że zaistniała konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co słusznie zostało poniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Pojęcie zagadnienia wstępnego nie zostało zdefiniowane przez ustawę. Według poglądów doktryny przyjmuje się natomiast, że są to "sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło) należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego, niż ten przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej" (tak B. Graczyk, O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno-Społeczne 1965 r., nr 38, seria I, str. 91 i 92, przywołany w B. Adamiak, J. Bokowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s.390; por. też pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt V SA 2826/02, LEX nr 146512 i z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt III SA 32/00, LEX nr 47478). Uzupełniająco w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się również uwagę, że zagadnienie wstępne to zagadnienie, które ma charakter otwarty i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone w innej sprawie i na właściwej drodze (por. NSA w wyroku z dnia 28 listopada 1997 r., I SA/Lu 1199/96, LEX nr 32663) a jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (tak NSA w wyroku z dnia 1 czerwca 1998 r., II SA 534/98, LEX nr 41763). Istotną cechą zagadnienia wstępnego jest zatem konieczność jego rozstrzygnięcia, w odrębnym akcie, przez inny organ lub sąd (prawomocnego przesądzenia). Aby można było mówić o prawomocnym przesądzeniu (rozstrzygnięciu) zagadnienia wstępnego, zgodnie z wymogami proceduralnymi, konieczne jest wszczęcie i przeprowadzenie odrębnego postępowania od postępowania w którym owo zagadnienie zostało wyłonione. Tylko takie odrębne postępowanie prowadzone na odpowiedniej drodze (sądowej, administracyjnej), może być zakończone podjętym w odpowiedniej formie odrębnym rozstrzygnięciem wyjaśniającym powstały problem prawny. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego ma zatem charakter samoistny i zawsze dokonywane jest w oderwaniu od sprawy na tle której wystąpiło.

Wobec przedstawionych uwag należy zatem podzielić pogląd prezentowany w zaskarżonym postanowieniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że zajęcie przez Wojewodę D. stanowiska w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia nie może zostać uznane za "rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego" o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jak bowiem trafnie wskazało Kolegium uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowej inwestycji winno nastąpić w formie postanowienia przewidzianego w art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. na zasadzie współdziałania organów. Istota współdziałania organów - regulowana powołanym przepisem - polega zaś na tym, że jeden z co najmniej dwóch podmiotów (organów) nie może wydać prawidłowo decyzji bez udziału drugiego, który nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy, swoim stanowiskiem może wpływać na to rozstrzygnięcie. W doktrynie i judykaturze podkreśla się, że organ współdziałający uczestniczy w czynnościach już prowadzonego postępowania administracyjnego (przed innym organem) i uczestniczy w załatwieniu sprawy, której ono dotyczy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swojej właściwości. W przypadku postępowania dotyczącego wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, będzie to uzgodnienie realizacji planowanego przedsięwzięcia - a więc w istocie - wyrażenie zgody na treść proponowanego rozstrzygnięcia. Organ współdziałający nie jest zatem organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, lecz jedynie w ramach sprawy która już zawisła przed innym organem, ocenia on dopuszczalność konkretnego rozstrzygnięcia z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego regulującego daną kwestię. Organ ten uczestnicy więc w konkretnym postępowaniu administracyjnym biorąc udział w procesie decyzyjnym przez wyrażenie swojego stanowiska (opinii, uzgodnienia lub innego) w formie aktu administracyjnego, które stanowi jedynie jedną z czynności procesowych postępowania głównego.

W swojej naturze procesowej postępowanie przed organem współdziałającym, nie jest podobne do postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia kwestii wstępnej przez właściwy organ, albowiem ani przedmiot tego postępowania ani też rozstrzygnięcie w nim podejmowane nie mają samodzielnego bytu prawnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 436). Należy też zwrócić uwagę na specyfikę uregulowania odnoszącego się do postępowania przed organem współdziałającym. Organ ten nie wszczyna bowiem postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. lecz przedstawia stanowisko niezwłocznie, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia przekazania mu żądania organu załatwiającego sprawę (przepisy szczególne mogą jednak ustalać inny termin dla przedstawienia stanowiska). O wystąpieniu do organu współdziałającego stronę zawiadamia zaś organ załatwiający daną sprawę (art. 106 § 2 i § 3 k.p.a.). Organ współdziałający może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające tylko w razie potrzeby, a zajęcie przez niego stanowiska następuje w formie postanowienia (art. 106 § 4 i § 5 k.p.a.). W literaturze przedmiotu wskazuje się też, że przywołane przepisy akcentują służebny - względem postępowania głównego - charakter postępowania przed organem współdziałającym, które jest tylko pomocniczym stadium postępowania w sprawie załatwianej przez wydanie decyzji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 436). Podobna ocena wyrażona została również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 1999 r., II SA 1337/99, LEX nr 46257; wyrok NSA z dnia 7 marca 2002 r., II SA 2938/00, LEX nr 81776; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA/1817/01, LEX nr 157747; wyrok WSA z dnia 27 października 2004 r., IV SA/2073, LEX nr 164466).

Trzeba też zauważyć, że o konieczności współdziałania organów przesądza przepis prawa materialnego, który uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii albo zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie). Natomiast w przypadku zawieszenia postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ sam musi ustalić i ocenić, czy pomiędzy wyłonionym zagadnieniem a rozstrzygnięciem sprawy istnieje związek przyczynowy. Brak takiego związku uniemożliwia zawieszenie.

W świetle przedstawionych poglądów doktryny nie budzi wątpliwości, że organ współdziałający oraz organ załatwiający sprawę działają w ramach jednego i tego samego postępowania administracyjnego. Z taką sytuacją nie mamy zaś do czynienia w przypadku konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, gdyż owo rozstrzygnięcie następuje w odrębnym postępowaniu, które funkcjonuje niezależnie od postępowania, w którym zaistniała konieczność jego wyjaśnienia i nie jest uzależnione od bytu prawnego tego postępowania.

Zdaniem Sądu sytuacja w której przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ – również przez uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia - nie może być kwalifikowana jako konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Za takim poglądem przemawia przede wszystkim to, że stanowisko jakie w formie postanowienia zajmuje organ współdziałający nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Przedmiot tego postępowania jak też podejmowane w nim rozstrzygnięcia nie mają samodzielnego bytu prawnego i nie mogą funkcjonować w oderwaniu od sprawy głównej, co jest charakterystyczną cechą zagadnienia wstępnego.

Podkreślić należy, że zawieszenie postępowania jest szczególną instytucją procesową wstrzymującą tok postępowania w sprawie a tym samym opóźniającą merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Dlatego ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 97 § 1 k.p.a. przyczyny powodujące zahamowanie toku postępowania. Z tego też względu interpretacja przesłanek zawieszenia postępowania nie może być dokonywana przy zastosowaniu wykładni rozszerzającej.

Z omówionych wcześniej względów nie można więc przyjąć, że uzgodnienie przez Wojewodę D. realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej, dokonywane w ramach postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, jest kwestią prejudycjalną. Nie jest nią również skarga jaką strona postępowania złożyła na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i orzeczenie tego Sądu, jakie zostało podjęte w wyniku jej rozpoznania. Decyzja Ministra Środowiska (stanowiąca przedmiot skargi) była bowiem decyzją ostateczną i organy nie wykazały aby wstrzymana została jej wykonalność. W takiej sytuacji samo złożenie skargi której celem było wszczęcie postępowania sądowego dla oceny zgodności z prawem tej decyzji, nie stanowiło podstawy do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przyjęcie odmiennego założenia, godziłoby nie tylko w ten przepis, ale również w zasadę trwałości decyzji ostatecznych zawartą w art. 16 § 1 k.p.a. Można też zauważyć, że organ pierwszej instancji w żaden sposób nie wykazał, że bez uzyskania wyroku WSA w Warszawie co do decyzji wydanej w innej sprawie administracyjnej (z taką bowiem sytuacją mamy w istocie do czynienia) nie jest możliwe wydanie przez niego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie wykazano więc żadnego związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem niniejszej sprawy, a wskazanym przez organ zdarzeniem, szczególnie w kontekście, omówionych wcześniej, zmienionych regulacji prawnych normujących postępowanie z zakresu oceny oddziaływania na środowisko. Jak już bowiem zaznaczono postępowanie niniejsze toczyło się na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, które to przepisy nakładały na Prezydenta obowiązek uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia z Wojewodą. Uzgodnienia tego nie można było zatem dokonać inaczej jak tylko w toku tego postępowania [o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach] i w formie postanowienia. Z tego punktu widzenia bez znaczenia prawnego pozostaje więc uzgodnienie dokonane w innym postępowaniu /dla innych celów/ i w innej formie. Wspomnieć też wypada, że postępowanie przed WSA w Warszawie zostało zakończone prawomocnym postanowieniem z dnia [...] o odrzuceniu skargi, co zostało ustalone i udokumentowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji; zatem wskazane przez Prezydenta postępowanie sądowe, niewłaściwe uznane przez niego za kwestię prejudycjalną, zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem w czerwcu 2006 r. Okoliczność ta musiała być również uwzględniona przez organ II instancji.

Z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji wynika, że zawieszając postępowanie organ ten uznał to za konieczne, niejako automatycznie, ze względu na zawieszenie postępowania uzgodnieniowego przez Wojewodę D. Tymczasem Prezydent W., jako prowadzący postępowanie główne, zobligowany był do samodzielnej oceny i zbadania, czy w sprawie zaistniały przesłanki zawieszenia postępowania. Zaniechanie w tym względzie spowodowało wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W tej sytuacji orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego eliminujące z obrotu prawnego wadliwe postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] odpowiada prawu.

Z tych też względów zarzuty podnoszone w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Bezpodstawny jest zarzut nadmiernego formalizmu ze strony organu drugiej instancji, wyrażający się zdaniem skarżącej w tym, że Kolegium nie dokonało oceny sprawy co do jej istoty i nie rozważyło zgłaszanych przez nią merytorycznych argumentów przeciwko realizacji inwestycji. Przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia przed Kolegium, na skutek wniesienia zażalenia od postanowienia o zawieszeniu postępowania mogła być - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) -jedynie sprawa tożsama (pod względem podmiotowym i przedmiotowym) ze sprawą, jaka została zaskarżona zażaleniem. W tym postępowaniu Kolegium mogło zatem wypowiadać się jedynie co do kwestii proceduralnych związanych z poprawnością zawieszenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Wyjście poza tak zakreślone granice i wypowiedzenie się na tym etapie postępowania przez organ II instancji w kwestiach merytorycznych, które powinny być przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji kończącej to postępowanie, prowadziłoby niewątpliwie do istotnej wadliwości orzeczenia Kolegium. Zarzuty skarżącej są tym bardziej niezrozumiałe, że nie została ona pozbawiona możliwości zgłaszania argumentów merytorycznych, kwestionujących przedmiotową inwestycję. Będzie to mogła czynić w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, prowadzonego przez organ pierwszej instancji, a następnie ewentualnie w odwołaniu od tej decyzji i w razie konieczności, w skardze do sądu administracyjnego.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania poprawności rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylającego postanowienie Prezydenta W. o zawieszeniu postępowania i stąd, zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy. Wysokość kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w kwocie 257 zł na którą składa się uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności adwokata z tytułu zastępstwa prawnego w kwocie 240 zł powiększona o należny podatek od towarów i usług, ustalona została na podstawie przepisu § 19 pkt 1 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).