Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2083/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 195a ust. 1, art 194 ust. 1a, art. 194 ust. 2, art 158, art. 175, art. 181, art. 186, art. 186a, art. 178 ust. 2, pkt 1, art. 178 ust. 1, art. 174 ust 3 i 3a, art. 149, art. 153 ust. 1, art. 152 ust. 2, art. 175 ust. 1, art. 4 pkt. 16
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art 11 ust. 1. art. 10 ust 2, art. 11
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
article: par 4, par. 4 ust. 1-4, par. 4 ust. 3, par. 48 ust. 2,
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art 1 par. 1, art. 3 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant: ref. staż. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary dyscyplinarnej oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 2083/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 195a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – także jako u.g.n. – o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego M. S. kary dyscyplinarnej - upomnienia.

Decyzje wydano w następujących ustaleniach;

Rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu [...] kwietnia 2009 r., na potrzeby wydania przez Wojewodę [...] decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, operat szacunkowy o wartości rynkowej nieruchomości położonej w B., pow. K., woj. [...], pozostawionej poza obecnymi granicami Polski.

Wojewoda w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r., zwracając się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej z prośba o dokonanie oceny prawidłowości operatu zgłosił do operatu uwagi.

Po zgłoszeniu uwag przez Wojewodę do operatu, rzeczoznawca w pismach z dnia [...] sierpnia i z [...] listopada 2010 r. wyjaśniał, iż art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) – także jako u.p.r. jest jego zdaniem przepisem szczególnym w stosunku do przepisów u.g.n. oraz w stosunku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – także jako rozporządzenie. Przy określaniu wartości nieruchomości nie mają zastosowania przepisy § 4 rozporządzenia. Ponadto podnosił, że art. 11 ust. 1 u.p.r. nie zobowiązuje rzeczoznawcę do określenia wartości nieruchomości na podstawie co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, zbywanych w miejscowości o zbliżonej liczbie mieszkańców, porównywalnym stopniu urbanizacji i charakterze administracyjnym do miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona, natomiast zobowiązuje do uwzględnienia przeciętnych cen transakcyjnych.

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewoda [...] zakwestionował kolejny operat szacunkowy rzeczoznawcy z dnia [...] sierpnia 2010 r. określający wartość nieruchomości pozostawionej w miejscowości M., pow. S., woj. [...] przedstawiając przedmiotowy operat do oceny Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Wojewoda zarzucił wymienionemu operatowi szacunkowemu: 1. nieprzedstawienie kilkunastu nieruchomości podobnych przy metodzie korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym – rzeczoznawca przedstawił 7 nieruchomości; 2. zamieszczenie w zbiorze nieruchomości jednej transakcji użytkowania wieczystego gruntu, podczas gdy przedmiotem wyceny było prawo własności nieruchomości; 3. brak podobieństwa nieruchomości porównywanych do wycenianej. Wszystkie parcele przyjęte jako porównywalne, oprócz transakcji nr 4, znacznie odbiegały od powierzchni parceli wycenianej o pow. 5000m²; 4. obliczenie przeciętnej ceny transakcji nieruchomości gruntowych zabudowanych na podstawie trzech dowolnie wybranych transakcji, podczas gdy należało zastosować jedną z metod podejścia porównawczego.

W sprawach obu operatów zajęła stanowisko Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdzając, że rzeczoznawca naruszył przepis art. 175 ust. 1 u.g.n. w związku z negowaniem potrzeby zastosowania § 4 rozporządzenia w zakresie wykonywania pierwszego operatu, a co do wykonywania drugiego operatu naruszył art. 11 ust. 1 u.p.r. oraz § 4 rozporządzenia. W związku z tym wystąpiła o udzielenie rzeczoznawcy, na podstawie art. 178 ust. 2 pkt 1 u.g.n., kary upomnienia, podając szczegółowe ustalenia w protokole końcowym z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Organ administracji zawiadomił rzeczoznawcę i jego pełnomocnika o zakończeniu postępowania informując o prawach strony.

M. S. skorzystał z prawa przedstawienia wyjaśnień i wniosków składając pismo z dnia [...] grudnia 2011 r., w którym wnosił o umorzenie postępowania stwierdzając, że oceną operatu z dnia [...] kwietnia 2009 r. mogła zajmować się organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., a nie organ administracji państwowej. Rzeczoznawca podnosił, że w pismach z dnia [...] sierpnia i z [...] listopada 2010 r. odniósł się do uwag Wojewody [...], natomiast co do uchybień wskazywanych przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, uznał je za bezpodstawne, zwracając uwagę na rozbieżności w środowisku rzeczoznawców majątkowych co do interpretacji art. 11 ust. 1 u.p.r.

W tych ustaleniach Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Zdaniem organu administracji twierdzenie rzeczoznawcy, iż art. 11 ust. 1 u.p.r. jest przepisem szczególnym w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz do rozporządzenia i nie miał dlatego zastosowania § 4 rozporządzenia, nie było zasadne. Zgodnie z art. 149 u.g.n., znajdującym się w dziale IV rozdział 1 ustawy, ma on zastosowanie do wszystkich nieruchomości, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zatem przepisy tego rozdziału obowiązują rzeczoznawcę także przy wycenie nieruchomości objętych u.p.r., a wobec tego, że rozporządzenie jest efektem ustawowej delegacji z art. 159 u.g.n., więc także § 4 tego rozporządzenia powinien być uwzględniany. Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 2 u.p.r. w przypadku operatów, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 156 ust. 3 i 4 oraz art. 158 u.g.n.

Organ administracji nie uznał za zasadny wniosek rzeczoznawcy z pisma z dnia [...] grudnia 2011 r. o umorzenie postępowania nie przychylając się do jego stanowiska o wyłączności procedowania w sprawie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Wskazując na art. 194 ust. 1a u.g.n. podkreślano, że postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczyna z urzędu minister właściwy ds. budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, a po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zatem ocena, czy była podstawa do wszczęcia postępowania pozostawiona jest organowi i w tym zakresie organ nie jest związany wnioskiem.

Odnosząc się do zarzutów stawianych rzeczoznawcy w stosunku do operatu z dnia [...] sierpnia 2010 r. Minister (omawiając poszczególne zarzuty na tle kwestionowanego operatu) odrzucił zarzut podany w pkt 1 stwierdzając, że zarzut podany w pkt 2 także nie miał wpływu na określenie wartości nieruchomości. Zarzut wymieniony w pkt 3 był zasadny, gdyż przyjęte do porównania nieruchomości znacznie odbiegały powierzchnią od nieruchomości wycenianej, nie będąc podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. W operacie przyjęto jako porównywalne nieruchomości, poza transakcją wskazaną w pkt 4, mające pow. 800-1100m², a nieruchomość wyceniana miała pow. 5000m². Te różnice w powierzchniach nieruchomości mają istotne znaczeni dla zabudowy obiektami sanatoryjnymi, co dostrzegł rzeczoznawca wprowadzając jednak bez uzasadnienia w wycenie współczynnik korekcyjny 0,9. W ocenie organu nie znajduje to uzasadnienia i było uchybieniem przez rzeczoznawcę zasadzie szczególnej staranności.

Zdaniem organu zasadny był także zarzut wskazany w pkt 4. Rzeczoznawca przyjął, na podstawie trzech dowolnie wybranych transakcji, przeciętną cenę transakcyjną obliczoną na podstawie średniej arytmetycznej, podczas gdy należało zastosować jedną z metod podejścia porównawczego. Tymczasem nieruchomości porównywane do nieruchomości wycenianej nie były identyczne. Różnice występowały w zakresie uzbrojenia oraz co do powierzchni. Dlatego należało przyjąć do szacunku jedną z metod porównawczych z § 4 ust. 1-4 rozporządzenia. Ponadto zdaniem organu rzeczoznawca błędnie utożsamił pojęcie ceny średniej z ceną przeciętną powołując art. 11 ust. 1 u.p.r. Przepis ten mówi o uwzględnieniu cen przeciętnych, przez co należy przyjąć ceny transakcyjne najczęściej występujące na rynku dla danych nieruchomości, co jest tożsame z definicją wartości rynkowej nieruchomości zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Od decyzji M. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania.

Rzeczoznawca podkreślał, że wyceniane nieruchomości, jako pozostawione w 1945 r. poza granicami Polski, nie można było zweryfikować pod względem ich stanu w drodze oględzin. Dla celów ich wyceny służyły wyłącznie dokumenty co jednak nie pozwalało na wycenę metodą porównawczą w relacji do innych nieruchomości. Z tych względów rzeczoznawca wykonał czynności zgodnie z art. 11 u.p.r. oraz zgodnie z § 48 rozporządzenia. Zastosowany sposób wyceny nie naruszał art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia.

Zdaniem rzeczoznawcy nieruchomości przyjęte do wyceny były podobne ze względu na ich położenie (w rozumieniu ustawy [...]), ze względu na stan prawny (wszystkich nieruchomości dotyczy prawo własności), ze względu na przeznaczenie (są przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę o charakterze pensjonatowym), ze względu na sposób korzystania (ta sama funkcja, pensjonaty sanatoryjno-wypoczynkowe). Nieruchomości te różniły się jedynie powierzchnią i stopniem uzbrojenia gruntu. Dlatego uzyskana średnia wartość jednostkowa została skorygowana zmniejszającym współczynnikiem korekcyjnym w wysokości 10%. W ocenie rzeczoznawcy zarzut braku uzasadnienia przyjęcia współczynnika 0,9 z tytułu różnicy w powierzchniach i uzbrojeniu nieruchomości porównywanych do wycenianej, nie był zasadny. Z przeprowadzonej analizy rynku lokalnego wynika, że nie ma możliwości wykazania rynkowych zależności tych cech na ceny nieruchomości, dlatego rzeczoznawca posłużył się (wprawdzie nieobowiązującym) standardem zawodowym III.7*. Ponadto nie było możliwości stwierdzenia dokładnej różnicy w stopniu uzbrojenia gruntu nieruchomości porównywanych do ocenianej. Z tych względów rzeczoznawca zarzucił naruszenie art. 175 ust. 1 u.g.n.

Rzeczoznawca podkreślał, że w obu operatach nie ma wzmianki o niezastosowaniu § 4 rozporządzenia. Zdaniem rzeczoznawcy w obu operatach zastosował, zgodnie z art. 11 ust. 1 u.p.r., podejście porównawcze. Sposób obliczenia wartości gruntów nie narusza zasady podejścia porównawczego z art. 153 ust. 1 u.g.n., ani § 4 ust. 3 rozporządzenia. Sposób obliczenia wartości gruntu przez obliczenie średniej arytmetycznej z trzech cen transakcyjnych, zdaniem rzeczoznawcy, może być uznany za dochodzenie do wartości metodą porównywania parami, pamiętając jednak o odmienności nieruchomości wycenianej. W operacie średnia arytmetyczna z trzech cen transakcyjnych jest wynikiem porównania cech nieruchomości wycenianej z cechami nieruchomości podobnych, które w głównych cechach, wcześniej wymienionych, się nie różniły. Żądanie więc by nieruchomości były identyczne było przesadą.

Rzeczoznawca podkreślał, że przedmiotowe trzy transakcje nie były "dowolnie wybrane" lecz zostały przyjęte z analizy rynku lokalnego nieruchomości zgodnie z art. 11 ust. 1 zdefiniowanego przez art. 48 ust. 2 u.p.r. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca przyjął rynek z I. dla nieruchomości wycenianej z M., a dla nieruchomości wycenianej z B. rynek z N. Zatem stan rynków nieruchomości determinował wybór transakcji do porównania i nie był "dowolnie wybranymi transakcjami". Odnosi się to w szczególności do M., która przed wojną była znanym kurortem. Tymczasem Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w ogóle nie zauważyła przepisu art. 48 rozporządzenia, będącego przepisem wykonawczym do art. 11 ust. 1 u.p.r.

Zdaniem rzeczoznawcy decyzję oparto na jego poglądach (które nie są odosobnione), a nie na naruszeniu konkretnych przepisów prawa.

W związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przekazał sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej celem ponownego przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego.

Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, po zawiadomieniu rzeczoznawcę i jego pełnomocnika, przeprowadziła postępowanie zakończone protokołem końcowym z dnia [...] lutego 2013 r. wnioskując o udzielenie rzeczoznawcy kary dyscyplinarnej – upomnienia.

Komisja, odnosząc się do operatu z dnia [...] kwietnia 2009 r., ponownie uznała za nieprawidłowe niezastosowanie § 4 rozporządzenia. Zauważono, iż rzeczoznawca w operacie wprost nie odmówił stosowania tego przepisu rozporządzenia, jednakże ustalony stan faktyczny wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że rzeczoznawca odrzucił w operacie zasady zawarte w tym przepisie stwierdzając, że § 4 rozporządzenia i ustawa o gospodarce nieruchomościami nie mogą mieć zastosowania wobec tego, iż ustawa z 8 lipca 2005 r. jest w stosunku do tych regulacji przepisem szczególnym. Zauważono także inną nieprawidłowość, mianowicie rzeczoznawca zgodnie z art. 11 ust. 1 u.p.r. za rynek lokalny powinien przyjąć rynek odpowiedniej miejscowości porównywanej. Jak wynika z opisu nieruchomości wycenianej B. w 1939 r. był miastem, a rzeczoznawca, z naruszeniem wymienionego przepisu, przyjął do podstawy wyceny jako rynek porównywany teren całej gminy N. Zdaniem Komisji rzeczoznawca powołując się na niemożność ustaleń co do nieruchomości wycenianej na podstawie jej oględzin i z tych względów dokonując jej wyceny z pominięciem podejścia porównawczego, nie zauważył, iż art. 11 ust. 1 u.p.r. pozwala na zastosowanie tego podejścia przez porównanie nieruchomości znajdujących się na obszarze rynku stanowiącego podstawę wyceny, czyli rynków lokalnych funkcjonujących w Polsce. Nie można więc było podnosić, że niemożliwe było ustalenie cech rynkowych i wag tych nieruchomości. Komisja uwzględniła jednak fakt zapoznania się przez rzeczoznawcę ze stanowiskiem Ministra Infrastruktury dopiero po roku od jego wydania, co częściowo pomniejszało wagę uchybień rzeczoznawcy.

Komisja uznała za bezpodstawny zarzut nieprzedstawienia wystarczającego zbioru transakcji rynkowych oraz zarzut przyjęcia do wyceny prawa użytkowania wieczystego podobnie jak zarzut przyjęcia do wyceny nieruchomości odbiegających powierzchnią od nieruchomości wycenianej, jako że wielkość powierzchni nieruchomości może mieć różny wpływ na ich cenę.

Odnosząc się do operatu z dnia [...]sierpnia 2010 r. Komisja uznała za zasadny zarzut niezastosowania przez rzeczoznawcę, podobnie jak w operacie z dnia [...] kwietnia 2009 r., podejścia porównawczego z pominięciem art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 4 rozporządzenia. Na obowiązek stosowania ustawy o gospodarce nieruchomości zwrócił wcześniej uwagę Minister Infrastruktury wskazując na treść art. 149 tej ustawy oraz na definicje normatywne w niej zawarte, które należy stosować do ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Z tych względów zwrot przeciętna cena transakcyjna z art. 11 ust. 1 u.p.r. nie mógł być rozumiany, jak określił to rzeczoznawca w operacie, jako średnia arytmetyczna. Zastosowana więc w operatach koncepcja szacowania nie odpowiadał przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia, z których wynika obowiązek korygowania cen ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Zdaniem Komisji przyjęte przez rzeczoznawcę uproszczenie byłoby dopuszczalne jedynie w przypadku, gdyby wszystkie nieruchomości porównywane posiadały cechy wspólne z nieruchomością wycenianą.

Decyzją wymienioną na wstępie Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.

Odnosząc się do zarzutów rzeczoznawcy podnoszonych w pismach złożonych w toku postępowania organ odwoławczy uznał, iż rzeczoznawca w operacie z dnia [...] kwietnia 2009 r. zastosował podejście kosztowe w oszacowaniu gruntu i jego części składowych. Wartość części składowych gruntu określił metodą kosztów zastąpienia, techniką elementów scalonych. Opisując zastosowane przez rzeczoznawcę podejście do wyceny wartości gruntu niezabudowanego organ stwierdził, że rzeczoznawca odniósł się do wartości nieruchomości położonych na terenie lokalnym położonych w miejscowości N. Określając wartość gruntu pod zabudowę obliczył ją na podstawie średniej arytmetycznej z "typowych cen transakcyjnych" czterech nieruchomości niezabudowanych z terenu gminy N. Obliczoną w ten sposób wartość gruntu skorygował "zmniejszającym współczynnikiem korekcyjnym z tytułu stopnia uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną (10%)". Natomiast wartość gruntu rolnego (5,22ha) obliczył jako średnią z ośmiu "cen transakcyjnych za tego rodzaju nieruchomości, stanowiących grunty orne i użytki zielone".

Organ wskazując na przepis art. 48 ust. 2 rozporządzenia i na opis nieruchomości wycenianej stwierdził, że w 1939 r. B. był miejscowością o statusie miasta. Zatem przyjęcie do podstawy wyceny rynku nieruchomości z terenu całej gminy N. było sprzeczne z tym przepisem.

Zdaniem Ministra rzeczoznawca nieprawidłowo odmówił zastosowanie § 4 rozporządzenia, gdyż elementem procedury szacowania przy zastosowaniu podejścia porównawczego jest znajomość cech nieruchomości porównywalnych. Tymczasem rzeczoznawca ograniczył się do obliczenia średniej arytmetycznej cen jednostkowych wybranych nieruchomości, odrzucając zasadę stosowania podejścia porównawczego, stwierdzając w swojej korespondencji i w odwołaniu, że art. 11 ust. 1 u.p.r. jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji z ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznając brak podstaw do zastosowania art. 153 tej ustawy. Jednocześnie rzeczoznawca stwierdził, że zastosował podejście porównawcze z art. 11 ust. 1 u.p.r. (nie naruszając zasady z § 4 rozporządzenia i z art. 153 u.g.n.), gdyż "zastosowany sposób obliczenia wartości gruntu poprzez obliczenie średniej arytmetycznej z trzech cen transakcyjnych może być uznane za dochodzenie do wartości metodą porównywania parami". Stanowisko to, w świetle wyjaśnień rzeczoznawcy organ uznał za sprzeczne stawiając pytanie, w jaki sposób rzeczoznawca mógł zastosować metodę porównywania parami, kiedy, jak twierdził, nie miał informacji co do cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Gdyby bowiem rzeczoznawca zastosował metodę porównywania parami, to powinien porównać nieruchomość wycenianą (o znanych cechach), kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego o znanych cenach transakcyjnych, znanych warunkach zawarcia transakcji oraz o znanych cechach tych nieruchomości (zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia). Jeżeli więc rzeczoznawca nie wykonał tych czynności, działał sprzecznie z § 4 rozporządzenia, z art. 153 ust. 1 i z art. 175 ust. 1 u.g.n.

Jak podkreślał organ administracji art. 149 u.g.n. ma zastosowanie do wszystkich nieruchomości z zastrzeżeniem, iż jej przepisy nie stosują się do określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymiany gruntów. Ustawa o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej została uchwalona w 2005 r. kiedy już obowiązywały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeliby więc ustawodawca chciał wprowadzić w zakresie wyceny nieruchomości w u.p.r. odmienne regulacje od u.g.n. wyraźnie by to zaznaczył, jak na przykład w art. 149 u.g.n. oraz w art. 10 ust. 2 u.p.r. wyłączając stosowanie art. 156 ust. 3 i 4 oraz art. 158 u.g.n.

Co do pozostałych zarzutów organ stwierdził, że zarzut nieprzedstawienia co najmniej kilkunastu transakcji nieruchomości gruntowych przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym nie był trafny, gdyż rzeczoznawca nie zadeklarował zastosowania metody korygowania ceny średniej.

Rzeczoznawca nie brał faktycznie pod uwagę (co było przedmiotem zarzutu) prawa wieczystego użytkowania. Podobnie oddalono zarzut porównywania nieruchomości wycenianej do nieruchomości odbiegających powierzchnią od tej nieruchomości. Organ uznał, że rzeczoznawca oceniał porównywalność wybranych nieruchomości dokonując ich doboru na podstawie przeprowadzonej analizy rynku.

W operacie z [...] sierpnia 2010 r. rzeczoznawca zastosował do wyceny podejście kosztowe oddzielnie szacując grunt i budynki określając ich wartość metodą zastąpienia. Natomiast wartość gruntu określił jako iloczyn powierzchni i przeciętnej jednostkowej wartości ustalonej jako średnia. W rezultacie wartość gruntu obliczył jako średnia arytmetyczna z "typowych cen transakcyjnych" trzech nieruchomości niezabudowanych korygując ją zmniejszającym współczynnikiem korekcyjnym ze względu na jej wielkość i media. Organ uznał brak podstaw do kwestionowania jako dowolne doboru przez rzeczoznawcę tych trzech nieruchomości do wyceny nieruchomości wycenianej. Zakwestionował jednak fakt obliczenia średniej arytmetycznej wybranych cen transakcyjnych ze skorygowaniem wartości o współczynnik 0,9. Jeżeli bowiem przyjęte do porównania nieruchomości nie były identyczne z wycenianą, to należało każdą z nich porównać z nieruchomością wycenianą, tym bardziej, że ich powierzchnie były różne, tak jak ceny transakcyjne i dopiero dokonać korekty. Zdaniem organu niedopuszczalne było zastosowanie dowolnego współczynnika ze względu na różnice w wielkości i uzbrojeniu terenu tym bardzie, że w operacie nie opisano nieruchomości, których ceny transakcyjne zostały uwzględnione przy wyliczaniu średniej, dlatego nie można ocenić, jakie faktycznie uzbrojenie miały te nieruchomości w stosunku do wycenianej.

Zdaniem organu administracji zastosowana przez rzeczoznawcę w operatach koncepcja szacowania nie odpowiadała przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia. Przyjęta przez rzeczoznawcę metoda uproszczona byłaby dopuszczalna, gdyby wszystkie nieruchomości porównywane posiadały te same cechy co nieruchomość wyceniana, jednakże badane operaty takiego uzasadnienia nie mają. Przy wycenianiu nieruchomości metodą porównawczą żaden z przepisów u.g.n. i rozporządzenia nie wskazuje, że wyceny takiej można dokonać przez uśrednienie wybranych cen transakcyjnych i tak uzyskaną wartość zmniejszyć jednym współczynnikiem korekcyjnym. Z tych względów zdaniem organu Komisja Odpowiedzialności Zawodowej ponownie rozpatrując sprawę zasadnie wnioskowała o udzieleniu rzeczoznawcy upomnienia, która to kara dyscyplinarna jest w ocenie organu administracji adekwatna do popełnionych przez rzeczoznawcę naruszeń.

Na decyzję M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę domagając się uchylenie decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.

Decyzji zarzucił obrazę art. 175 w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 3 i § 48 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez ich błędną wykładnię.

Skarżący podkreślał, że przepisy ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej stanowią odrębna regulację od ustawy o gospodarce nieruchomościami i od rozporządzenia zaznaczając, że przy sporządzaniu operatów w całości uwzględnił art. 11 ust. 1 u.p.r. przyjmując za podstawę prawną wycen także przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podnosił jednak, że do wyceny nieruchomości [...] nie stosuje się zasad z rozporządzenia.

Podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazywał, że w korespondencji z Wojewodą [...] wyraził pogląd, iż art. 11 ust. 1 u.p.r. jest przepisem szczególnym do u.g.n. oraz do rozporządzenia, jednakże wówczas nie znał jeszcze interpretacji w tej sprawie Ministra Infrastruktury. Dlatego uważa, iż nie powinno się brać pod uwagę poglądów rzeczoznawcy, lecz czynności dokonane w operatach, a te nie naruszały żadnych przepisów, w szczególności art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 4 rozporządzenia.

W operacie z dnia [...] kwietnie 2009 r. skarżący wartość działki wyliczył jako średnią arytmetyczną z trzech cen jednostkowych nieruchomości podobnych, zaś wartość gruntu rolnego jako średnią arytmetyczną z ośmiu cen jednostkowych nieruchomości podobnych.

W operacie z [...] sierpnia 2010 r. wartość gruntu zabudowanego budynkiem pensjonatowym obliczył jako średnia arytmetyczną z trzech cen jednostkowych nieruchomości podobnych.

W ten sposób wartości nieruchomości nie zostały wyliczone sprzecznie z art. 153 ust. 1 u.g.n. lub z § 4 ust. 3 rozporządzenia. Pomiędzy nieruchomościami podobnymi i wycenianą nie zachodziła różnica w zakresie cech o charakterze rynkowym, dlatego nie było potrzeby korekty tych cen.

Tym bardziej nie zachodziła potrzeba przy metodzie porównywania parami nieruchomości wycenianych, których cechy były znane z nieruchomościami podobnymi. Skarżący na podstawie dokumentów sprzed 1939 r. ustalił zbieżność cech nieruchomości wycenianych z nieruchomościami podobnymi, co wynika z opisu i zestawień tabelarycznych zbiorów nieruchomości porównywanych do wycenianych. Są to cechy wskazane w art. 4 pkt 16 u.g.n. – położenie, stan prawny, przeznaczenie i sposób korzystania. Cechy te były tożsame co powodowało, że przy obliczaniu wartości nieruchomości gruntowych zasadne było zastosowanie wprost średniej arytmetycznej z cen jednostkowych nieruchomości podobnych. Niemożliwe natomiast było, na podstawie posiadanych dokumentów, ustalenie wszystkich cech mających wpływ na wartość nieruchomości wycenianych. W związku z tym skarżący uznał za niesłuszny zarzut pominięcia przy wycenie podejścia porównawczego.

Za niesłuszny uznał także zarzut przyjęcia dowolnego współczynnika korygującego bez szczegółowego uzasadnienia jego wartości. Skarżący wskazywał, że zasadność zastosowania tego współczynnika nie była kwestionowana przez Zespół Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, a jego zastosowanie wynikało z potrzeby zachowania szczególnej staranności w sytuacji, w której wiedza o uzbrojeniu terenu pochodziła z literatury i ogólnego przekazu osób uprawnionych do rekompensaty. Przyjęty zatem współczynnik 10% wynika z faktu, że omawiana cecha nieruchomości nie ma rynkowego charakteru (nie jest możliwe jej określenie z rynku nieruchomości). W takim przypadku stosuje się współczynnik korekcyjny w przedziale 0,90 – 1,10 zgodnie z Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny uchwalonymi przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

Zdaniem skarżącego zarzut (niewymieniony w piśmie Wojewody) zawarty w decyzji – przyjęcia sprzecznie z § 48 ust. 2 rozporządzenia do podstawy wyceny rynku nieruchomości z terenu całej gminy N. – nie był zasadny. Skarżący uzasadnił ten fakt brakiem transakcji na cele rolne w mieście N., a przed 1939 r. B. był miastem położonym na terenie gminy B. i N. też leżały w gminie N.

W tych warunkach skarżący uznał zaskarżona decyzję za wydaną z naruszeniem art. 175 ust. 1 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga nie ma uzasadnionych podstaw dla jej uwzględnienia.

Zgodnie z art. 194 ust. 1a u.g.n. minister właściwy wszczął z urzędu postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej M. S. przekazując sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jak wskazywał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2008 r. wydanym w sprawie II GSK 430/08 – postępowanie dyscyplinarne przeciwko rzeczoznawcy majątkowemu wszczyna się z urzędu , a w wyrok z dnia 13 grudnia 2012 r. wydanym w sprawie II GSK 1637/11 NSA stwierdził, iż to Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, nie zaś właściwy minister, posiada ustawowe umocowanie dla prowadzenia postępowania wyjaśniającego wobec rzeczoznawcy pod kątem prawidłowości wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 158, art. 175, art. 181, art. 186 i art. 186a u.g.n., na co wskazuje przepis art. 194 ust. 2 u.g.n.

Komisja Odpowiedzialności Zawodowej przeprowadziła postępowanie wyjaśniające i uznając, że rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu operatów postępował niezgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 u.g.n., wnioskowała w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego o nałożenie kary dyscyplinarnej upomnienia i decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. taką karę Minister na skarżącego nałożył.

Po złożeniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy minister właściwy ponownie przekazał sprawę Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i Komisja po przeprowadzeniu tego postępowania w protokole z dnia [...] lutego 2013 r. ponownie wnioskowała o nałożenie na M. S. kary dyscyplinarnej upomnienia, którą Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. na skarżącego nałożył.

Zatem postępowanie w sprawie zastosowania wobec skarżącego kary dyscyplinarnej upomnienia, zostało przeprowadzone zgonie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podstawą materialnoprawną nałożenia na skarżącego kary dyscyplinarnej upomnienia był art. 178 ust. 2 pkt 1 u.g.n. - rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 158 oraz art. 175, podlega odpowiedzialności zawodowej i wobec takiego rzeczoznawcy majątkowego może zostać orzeczona kara dyscyplinarna upomnienia, którą skarżący otrzymał.

Rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany, zgodnie z art. 178 ust. 1 u.g.n., do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Wykonując zadania wskazane w art. 174 ust. 3 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy dokonuje określania wartości nieruchomości, a także maszyn i urządzeń trwale związanych z nieruchomością. Co do zasady więc rzeczoznawca majątkowy dokonując określenia wartości nieruchomości jest obowiązany kierować się zasadami wynikającymi z przepisów prawa i ze standardów zawodowych. Te standardy zawodowe zawarte były m.in. w stanowisku Ministra Infrastruktury z lipca 2009 r., jednakże Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, stwierdzając, że skarżący nie mógł się z nimi zapoznać przed wykonaniem obu operatów, okoliczność tę uwzględniła, jako częściowo usprawiedliwiającą postępowanie skarżącego i w tym zakresie pomniejszyła wagę popełnionych naruszeń. Niemniej jednak Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, badając oba operaty szacunkowe sporządzone przez skarżącego (z dnia [...] kwietnia 2009 r. i z [...] sierpnia 2010 r.) uznała, że rzeczoznawca majątkowy naruszył obowiązujące przepisy w stopniu uzasadniającym wnioskowanie o karę upomnienia. Kara ta została przez Ministra Infrastruktury prawidłowo uzasadniona jako adekwatna do stwierdzonych przez Komisję naruszeń i jednocześnie jako będąca dla rzeczoznawcy majątkowego wystarczającą przestrogą w dalszym wykonywaniu zawodu.

Ustalając na podstawie badanych operatów, czy przy ich sporządzaniu rzeczoznawca postępował zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 u.g.n. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdziła, że skarżący nie zastosował się przy dokonywaniu wyceny nieruchomości "[...]" do obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Nie było zatem tak, jak twierdził skarżący, że przepisy tych aktów prawa uwzględnił w obu operatach, a uznano, że tego nie uczynił tylko na podstawie poglądów prezentowanych w pismach składanych w postępowaniu administracyjnym i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W istocie bowiem w tych pismach skarżący jedynie podtrzymywał swoje stanowisko, zaprezentowane w sporządzonych operatach, które w ocenie Sądu było błędne, iż przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej stanowią w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami i do rozporządzenia przepisy szczególne wyłączające stosowanie wymienionych regulacji. W ocenie Sądu Minister Infrastruktury zasadnie także podkreślał, że zgodnie z art. 149 u.g.n. do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, stosuje się przepisy tej ustawy, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Przedmiotem obu operatów szacunkowych była wycena nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (w B. i w M.) na potrzeby ustalenia rekompensaty dla byłych właścicieli tych nieruchomości, a nie na potrzeby scalenia tych nieruchomości lub wymiany gruntów. Zatem czynności, jakie rzeczoznawca majątkowy był obowiązany wykonać dla wyceny tych nieruchomości, powinny opierać się na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisach rozporządzenia łącznie z przepisami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.

W operacie z dnia [...] kwietnia 2009 r. skarżący z naruszeniem § 48 ust. 2 rozporządzenia przyjął do wyceny nieruchomości pozostawionej w B. rynek nieruchomości z terenu całej gminy N., na co również wskazywał w skardze uznając taki sposób wyceny za zasadny. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.p.r. wartość rynkową nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej określa się na podstawie nieruchomości podobnych, położonych na obszarze porównywalnych rynków lokalnych funkcjonujących obecnie w Rzeczypospolitej Polskiej.(...). W przypadku zatem, gdy przedmiotem wyceny jest nieruchomość pozostawiona położona w miejscowości o statusie miasta, jako rynek lokalny, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.p.r., przyjmuje się rynek odpowiedniej miejscowości porównywalnej, a gdy przedmiotem wyceny jest nieruchomość pozostawiona położona w miejscowości o statusie wsi lub osady, przyjmuje się odpowiednio rynki porównywalnych gmin lub powiatów. Miejscowość B., jak ustaliła Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, miała status miasta, tak jak miejscowość N. obecnie. Zatem przyjęcie do wyceny nieruchomości z B., będącego miastem, na podstawie rynku nieruchomości z terenu całej gminy N. było błędne.

Jak ustaliła Komisja Odpowiedzialności Zawodowej skarżący dokonując wyceny nieruchomości pozostawionej w B. nie zastosował się do zasady z § 4 ust. 1-4 rozporządzenia wymagającej podejścia porównawczego ograniczając swoje czynności do obliczeni średniej arytmetycznej cech jednostkowych nieruchomości uznając, że "zastosowany sposób obliczenia wartości gruntu poprzez obliczenie średniej arytmetycznej z trzech cen transakcyjnych może być uznane za dochodzenie do wartości metodą porównywania parami". Gdyby jednak rzeczoznawca faktycznie dokonał porównania nieruchomości parami powinien, czego nie stwierdziła Komisja badająca operat, porównać nieruchomość wycenianą o znanych cechach, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu na rynku o znanych cechach transakcyjnych, warunkach zawarcia transakcji i o znanych cechach tych nieruchomości podobnych, zgodnie z § 4 rozporządzenia i art. 153 ust. 1 u.g.n. mając na względzie, lecz nie jedynie, art. 11 ust. 1 u.p.r. Skoro bowiem ustawa z 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie zawiera przepisów regulujących odrębnie właściwego podejścia, jakie ma mieć zastosowanie do wyceny nieruchomości (art. 152 ust. 2 u.g.n.) oraz metody tej wyceny (rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego), to z jej treści nie można skutecznie wywodzić, że ma ona pierwszeństwo przy ustaleniu podejść i metod wyceny nieruchomości.

Omawiając operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2010 r. Minister Infrastruktury, na podstawie ustaleń Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, uznał za błędne obliczenie przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości położonej w miejscowości M. wycenionej na podstawie średniej arytmetycznej wybranych cen transakcyjnych z przyjęciem podanego współczynnika korygującego. Wartość gruntu rzeczoznawca majątkowy określił jako iloczyn powierzchni gruntu i przeciętnej jednostkowej wartości uzyskanej jako średnia typowych jednostkowych cen transakcyjnych za podobne nieruchomości gruntowe niezabudowane położone w I., przeznaczone pod zabudowę pensjonatową. Zdaniem Sądu, zgodnie z § 4 ust. 3 u.p.r. i z art. 153 ust. 1 u.g.n., jeżeli nieruchomość wyceniana nie była identyczna z nieruchomościami porównywanymi, gdyż nieruchomości porównywane istotnie różniły się co do ich powierzchni (ich powierzchnie zawierały się w granicach od 800 do 1100 m²) w stosunku do nieruchomości wycenianej (5000m²), to należało każdą z nich porównać oddzielnie, tym bardziej, że różnice powierzchni tych nieruchomości stwarzały zupełnie inne potencjalne możliwości zabudowy obiektami pensjonatowo-sanatoryjnymi. Przyjęta w związku z tym przez rzeczoznawcę majątkowego metoda szacowania byłaby dopuszczalna, gdyby wszystkie nieruchomości porównywane posiadały te same cechy co nieruchomość wyceniana, a tak jednak nie było. Uwarunkowanie to stwarzało koniczność wykonania przez skarżącego czynności w procedurze szacowania podejściem porównawczym przy zastosowaniu jednej z metod wskazanych w § 4 ust. 1 do 4 rozporządzenia. Odstąpienie przez skarżącego, przy wykonywaniu czynności szacowania nieruchomości wycenianej od tej zasady, naruszało art. 11 ust. 1 u.p.r., § 4 rozporządzenia i w rezultacie naruszało także art. 175 ust. 1 u.g.n.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływa na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.