Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 130/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 105
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 137
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. B., A. H. i B. M. na decyzję Wojewody z dnia 14 grudnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z 25 lipca 2018 r. znak: [...] Starosta [...] orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako część działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], poł. w b. gm. kat. [...], wszczętego na wniosek Z. B., A. H. i B. M..

Starosta wskazał, że objęta wnioskiem o zwrot parcela l. kat. [...] o pow. 3422 m2, b. gm. kat. [...], stanowiąca poprzednio własność J. B., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 21 października 1969 r. znak: [...] Wnioskodawczynie są spadkobiercami byłego właściciela.

Organ I instancji uznał, iż zachodzi tożsamość pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Starosty [...] z 23 stycznia 2003 r. znak: [...], bowiem w sprawach tych tożsame są strony postępowania (jako że wnioskodawczynie niniejszego postępowania są spadkobierczyniami J. B., który uprzednio złożył wniosek o zwrot ww. nieruchomości), a ponadto w sprawach tych zachodzi także tożsamość przedmiotowa (oba postępowania dotyczą tej samej nieruchomości - byłej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...]), zaś stan prawny i faktyczny nie uległ istotnej z punktu widzenia rozstrzygnięcia zmianie. Dlatego też umorzono postępowanie.

Odwołanie od tej decyzji złożyły Z. B., A. H. i B. M., zarzucając jej naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, z uwagi na stan powagi rzeczy osądzonej, który faktycznie w przedmiotowej sprawie nie wystąpił; naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż od czasu wydania decyzji administracyjnej z dnia 23 stycznia 2003 r. nie uległ zmianie stan faktyczny oraz prawny sprawy, a za tym idzie błędne przyjęcie, iż w sprawie występuje stan powagi rzeczy osądzonej.

Wojewoda decyzją z dnia 14 grudnia 2018 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości tożsamość przedmiotowa w stosunku do sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją Starosty [...] z 23 stycznia 2003 r. znak: [...], bowiem dotyczą one zwrotu tej samej nieruchomości; zmiana oznaczenia ewidencyjnego nie stanowi o zmianie stanu faktycznego, ani tym bardziej zmiany stanu prawnego sprawy - w stopniu mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Aktualnie prowadzone postępowanie zostało zainicjowane wnioskami spadkobierczyń J. B., będącego wnioskodawcą w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Starosty [...] z 23 stycznia 2003 r., co oznacza tożsamość podmiotową omawianych spraw.

Zdaniem Starosty zmiana brzmienia przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., doprecyzowującego ustawową definicję zbędności nieruchomości na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, nie oznaczała wprowadzenia do systemu prawnego nowej normy prawnej. Powołano się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Wojewoda podzielił to stanowisko.

Na gruncie niniejszej sprawy zmiana treści normy zawartej w przepisie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie może być powodem uznania odrębności niniejszej sprawy od rozpatrzonej już decyzją Starosty [...] z 23 stycznia 2003 r. znak: [...], bowiem uregulowana w tym przepisie norma doprecyzowująca legalną definicję zbędności nie odnosi się do spraw wszczętych przed wejściem w życie ustaw o gospodarce nieruchomościami. Innymi słowy - jakkolwiek pomiędzy wydaniem decyzji z 23 stycznia 2003 r. a orzekaniem w przedmiotowej sprawie dokonała się zmiana stanu prawnego, to jednak w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 uznać należy tę okoliczność za irrelewantną z punktu widzenia przedmiotowej sprawy.

Wbrew twierdzeniom odwołania, pogląd o istotności zmiany stanu prawnego w przypadku nadania nowej treści art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie jest utrwalony w orzecznictwie Wojewody.

W omawianej kwestii wypowiedział się obszernie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2766/15 oraz w wyroku z 20 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3476/15.

W związku z powyższym dokonywanie ponownych ustaleń odnośnie stanu faktycznego w zakresie relewantnym dla przedmiotowej sprawy byłoby nieuprawnione, bowiem wskazywane w odwołaniu kwestie tak ustalenia celu wywłaszczenia, jak i zbędności przedmiotowej nieruchomości na ten cel, zostały już prawomocnie ocenione w ostatecznej decyzji Starosty [...] z 23 stycznia 2003 r. znak: [...]

Podkreślono, iż przedmiotowa nieruchomość nadal pozostaje w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej, wykonywanym przez jego jednostkę organizacyjną - Rejonowy Zarząd Infrastruktury w K.

Również zmiana stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie oznacza, iż zmianie uległ stan faktyczny omawianej sprawy w stopniu mającym wpływ na jej wynik. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem jednolicie, iż osiągnięcie celu wywłaszczenia na nieruchomości (co stwierdzono w decyzji z 23 stycznia 2003 r.), a następnie zaprzestanie wykorzystywania jej na ów cel, nie świadczy o zbędności nieruchomości, w rozumieniu art. 136 ust. 3.

W konsekwencji wyżej przedstawionych ustaleń należało uznać, iż decyzja Starosty [...] z 25 lipca 2018 r. znak: [...] była prawidłowa, a zatem należało utrzymać ją w mocy.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. B., A. H. i B. M.. Zaskarżonej decyzji zarzuciły:

1. naruszenie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez pozbawione podstaw utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty, podczas gdy organ II instancji winien był wydać decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję,

2. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 pkt 3 k.p.a. i art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez pozbawione podstaw utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na stan powagi rzeczy osądzonej, który faktycznie w przedmiotowej sprawie nie wystąpił,

3. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art 80 k.p.a. i art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, iż od czasu wydania decyzji administracyjnej z dnia 15 października 2012 r. nie uległ zmianie stan faktyczny oraz prawny sprawy, a co za tym idzie błędne przyjęcie, iż w sprawie występuje stan powagi rzeczy osądzonej,

4. naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię i nieuwzględnienie, przy badaniu powagi rzeczy osądzonej, zmian stanu prawnego, które nastąpiły w zakresie przedmiotowego przepisu od czasu wydania decyzji administracyjnej z dnia 23 stycznia 2003 r., znak: [...]

Na podstawie tych zarzutów skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o uchylenie wadliwej decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi tożsamość spraw uzasadniająca umorzenie postępowania.

Przychylono się do stanowiska organu II instancji jedynie w zakresie jakim ustalił on, iż pomiędzy postępowaniem które zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej z dnia 23 stycznia 2003 r. ([...]), a postępowaniem niniejszym istnieje tożsamość elementów podmiotowych, tj. stron i uczestników postępowania.

Nie można jednak zgodzić się z ustaleniami organu I instancji, iż pomiędzy wskazanymi powyżej sprawami występuje tożsamość stanu faktycznego i prawnego.

W związku z nowelizacją przepisu z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) zmianie uległa ustawowa definicja zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, która pozwala na uznanie, że ponowne rozpoznanie sprawy zwrotu nieruchomości - po wejściu w życie powyższej nowelizacji - nie spowoduje konieczności stwierdzania nieważności decyzji powziętej w wyniku tego postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższa zmiana była na tyle istotna, iż nie można mówić o tożsamości niniejszej sprawy z zakończoną ostatecznie decyzją Starosty [...] z dnia 23 stycznia 2003 r.

Wbrew stanowisku organu II instancji nie sposób uznać, iż powyższa nowelizacja jest irrelewantna z punktu widzenia niniejszej sprawy, z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Organowi II instancji umknęła bowiem okoliczność, iż zgodnie z sentencją ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego wyroku, "nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji)" (z uzasadnienia przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego).

Z powyższego wynika zatem, iż fakt, że sporna nieruchomość została wywłaszczona na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 21 października 1969 r., a więc na długo przed 27 maja 1990 r., nie świadczy o tym, iż znowelizowany art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie ma zastosowania względem niej, a co za tym idzie, że stan prawny niniejszej sprawy jest tożsamy ze stanem prawnym obowiązującym przy wydaniu decyzji z dnia 23 stycznia 2003 r.

Celem ustalenia zbędności spornej nieruchomości, w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. konieczne jest bowiem ustalenie, czy cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany na spornej nieruchomości przed dniem złożenia wniosku o jej zwrot. J. B. złożył wniosek o zwrot spornej nieruchomości dni 12 lutego 2001 r., podczas gdy decyzja wydana została 23 stycznia 2003 r. Okres który upłynął od dnia złożenia wniosku o zwrot do wydania decyzji (2 lata) uniemożliwia przyjęcie, iż stan faktyczny ustalony w decyzji odnośnie zrealizowania celu wywłaszczenia był zgodny ze stanem faktycznym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot.

Powyższe wyklucza aprioryczne uznanie, iż nowelizacja art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. jest irrelewantna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z uwagi na to, iż decyzja wywłaszczeniowa została wydana przed dniem 27 maja 1990 r. Do ustalenia czy wskazany przepis znajdzie zastosowanie do niniejszego stanu faktycznego konieczne jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości w dniu złożenia wniosku o jej zwrot.

Zdaniem skarżących, przeprowadzenie badania powyższych okoliczności w toku postępowania administracyjnego winno zawsze skutkować wydaniem decyzji merytorycznej, tj. o zwrocie lub o odmowie zwrotu nieruchomości. Skoro bowiem znowelizowany przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., poprzez wprowadzenie dziesięcioletniego okresu, ustanawia nową definicję zbędności wywłaszczonej nieruchomości, a zgodnie z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego czasem relewantnym dla ustalenia zrealizowania celu jest dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, to każda wywłaszczona nieruchomość, również taka która została wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. winna podlegać ocenie w kontekście nowej treści przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2. Wnioski z przeprowadzonej subsumpcji, bez względu na ich merytoryczną treść, winny zawsze skutkować wydaniem decyzji o zwrocie lub o odmowie zwrotu nieruchomości.

Ponadto znaczącej zmianie uległa wykładnia art. 136 i 137 u.g.n., które stanowią podstawę dochodzenia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przez pierwotnych właścicieli. W dacie wydania decyzji administracyjnej z dnia 15 października 2002 r. w orzecznictwie, powołane powyżej przepisy były bowiem wykładane w sposób ograniczający pierwotnym właścicielom uzyskanie zwrotu nieruchomości. Pojęcie "celu określonego w decyzji administracyjnej" interpretowano wówczas maksymalnie rozszerzająco, odchodząc jednocześnie od literalnego brzmienia tego celu, wskazanego w treści decyzji wywłaszczeniowej, a przyjmując możliwość jego rozszerzenia poprzez wydanie przez organ aktów uzupełniających.

W chwili obecnej prezentowana powyżej linia orzecznicza uległa znaczącej zmianie, bowiem art. 136 i 137 u.g.n. zaczęto interpretować w oparciu o literalne brzmienie przepisów ustawy. Pojęcie "celu wywłaszczenia" zaczęto wykładać w sposób węższy, biorąc pod uwagę cel określony literalnie w treści decyzji wywłaszczeniowej i wskazując, iż jego realizacja ma miejsce wyłącznie w przypadku jego faktycznego wypełnienia, a to powstania danej inwestycji i jej istnienia również w dacie orzekania o zwrocie nieruchomości.

Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny po wydaniu decyzji z dnia 23 stycznia 2003 r. orzekał w sprawach dotyczących działek graniczących z nieruchomością której dotyczy niniejsze postępowania, które zostały wywłaszczone na podstawie decyzji z dnia 21 października 1969 r., [...], która stanowiła także podstawę wywłaszczenia nieruchomości będących przedmiotem niniejszej sprawy. W wyroku z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 563/11, NSA wskazał, iż "Dokonując oceny w kwestii zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia określony w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 21 października 1969 r. organ miał na uwadze stanowisko wyrażone przez Wojewódki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 17 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 50/03, iż na wywłaszczonej działce Nr [...] nigdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy magazynów, pozostała ona niezabudowana.(...) Wprawdzie w chwili podejmowania decyzji o wywłaszczeniu z 21 października 1969 r. decyzja o lokalizacji szczegółowej z 5 sierpnia 1965 r. nr [...] obowiązywała w kształcie wynikającym z decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 24 kwietnia 1969 r. nr [...], zmieniającej m.in. decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] poprzez ustalenie, że całość terenu położonego w granicach objętych decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i nr [...] będzie użytkowana przez Wojsko Polskie, zamiast przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich I w K., to niewątpliwie nie zmieniło to celu wywłaszczenia, jakim była lokalizacja na przedmiotowym terenie magazynów".

Z powyższego wynika, iż zgodnie z aktualną linią orzeczniczą NSA, wyrażoną w stanie faktycznym tożsamym z niniejszą sprawą, cel wywłaszczenia winien być ustalany wyłącznie w oparciu o literalną treść decyzji wywłaszczeniowej, a w niniejszym stanie faktycznym cel taki (budownictwo) nie został zrealizowany.

W kontekście powyższego wskazać należy, iż w decyzji z dnia 23 stycznia 2003 r., która ma rzekomo stanowić res iudicata dla niniejszej sprawy, organ wskazał, iż wobec faktu, że w decyzji z dnia 21 października 1969 r. "cel wywłaszczenia określony został w sposób ogólny i nieprecyzyjny (budownictwo), zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczna jest ocena celu wywłaszczenia na podstawie treści decyzji lokalizacyjnej planu zagospodarowania terenu sporządzonego przed podjęciem decyzji orzekającej o wywłaszczeniu". Powyższe stanowisko organu poskutkowało przyjęciem, iż celem na który zostały wywłaszczone nieruchomości było utworzenie inwestycji "[...], związanej z potrzebami wojskowymi placu ćwiczeń", co stoi w sprzeczności ze stanowiskiem NSA wyrażonym w powołanym powyżej orzeczeniu, w którym stwierdzono, że celem wywłaszczenia była budowa magazynów.

Co więcej, zmianie uległ także stan faktyczny na podstawie którego orzekał organ wydając decyzję z dnia 23 stycznia 2003 r. W uzasadnieniu decyzji tej wskazano bowiem, iż sporna nieruchomość znajdowała się wówczas w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej, co nie odpowiada aktualnemu stanowi faktycznemu. Ponadto, w decyzji tej wskazano, iż na nieruchomości zlokalizowano budynki betonowe typu strzelnic i nieczynną linię energetyczną. W chwili obecnej wskazane powyżej obiekty nie znajdują się już na nieruchomości, która stanowi porośnięty wysoką trawą ugór.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. strona skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, natomiast uczestnik postępowania [...] S.A. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie dotyczyły przede wszystkim faktu wywłaszczenia objętych wnioskiem nieruchomości oraz następstwa prawnego po poprzednim właścicielu tych nieruchomości J. B.. Organy rozstrzygające sprawę prawidłowo uznały, że w odniesieniu do tych nieruchomości może znaleźć zastosowanie tryb przewidziany w art. 136 i nst. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.), a wniosek o zwrot pochodzi od następców prawnych poprzedniego właściciela. Ustalenia te są prawidłowe, nie budzą wątpliwości Sądu, ani też nie są kwestionowane przez strony postępowania.

Nie budzi też wątpliwości fakt, że w odniesieniu do wywłaszczonej nieruchomości toczyło się już postępowanie o zwrot, które ostatecznie zostało zakończone decyzją Starosty [...] z 23 stycznia 2003 r., znak [...] o odmowie zwrotu ww. parcel.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy pomiędzy wskazaną wyżej sprawą administracyjną a sprawą rozpoznawaną obecnie zachodzi tożsamość, co w konsekwencji wykluczałoby możliwość ponownego jej rozpoznania.

Odnosząc się do pierwszej wskazanej wyżej kwestii należy wyjaśnić, że zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego w Polsce. Jej naruszenie stanowi bardzo poważne uchybienie przepisom postępowania, skutkujące nieważnością decyzji. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Można stwierdzić, że w systemie prawa administracyjnego funkcjonuje zakaz ponownego rozpatrywania spraw, które już wcześniej zostały rozstrzygnięte decyzją ostateczną. W odniesieniu do takich kategorii spraw należy umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Warunkiem dokonania prawidłowej oceny omawianej kwestii jest ustalenie tożsamości spraw – pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Jak wskazuje B. Adamiak "Na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe oraz przedmiotowe. Ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym sprowadza się do stwierdzenia identyczności strony (stron) w danych postępowaniach administracyjnych z uwzględnieniem następstwa prawnego. Pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania strony (jej uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny. Identyczność tych elementów przesądza o tożsamości spraw. Z tożsamością spraw administracyjnych mamy więc do czynienia wtedy, gdy pokrywają się ze sobą zarówno ich elementy podmiotowe, jak i przedmiotowe" (Adamiak Barbara. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. W: Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych. Wolters Kluwer, 2015).

W świetle akt postępowania administracyjnego nie budzi wątpliwości, że zachodzi tożsamość podmiotowa (obecne wnioskodawczynie są następcami prawnymi J. B., który był adresatem decyzji Starosty [...] z 23 stycznia 2003 r., znak [...]). Taki sam jest również zakres żądania wnioskodawców – zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w zakresie terenów wywłaszczonych na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 21 października 1969 r. znak: [...]

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy mamy do czynienia z tożsamością spraw ze względu na stan prawny.

Nie ulega wątpliwości, że po wydaniu decyzji z 23 stycznia 2003 r. o odmowie zwrotu nieruchomości nastąpiła zmiana przepisów regulujących przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W dacie wydawania tej decyzji art. 137 ust. 1 u.g.n. brzmiał: nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany.

Z dniem 22 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 z późn. zm.), którą zmieniono przytoczony wyżej pkt 2 art. 137 ust. 1 u.g.n., nadając mu brzmienie: "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany".

Sąd zwraca uwagę, że na str. 3 skargi wskazano właściwe określenie wspomnianej nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast na str. 4 skargi mowa jest o ustawie "z dnia 30 listopada 2003, która weszła w życie 22 listopada 2004 r.". Dla uściślenia i precyzji należy wskazać skarżącym, że żadna taka ustawa nie wprowadziła zmian do ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z kolei to brzmienie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. zostało przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstancją – wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 TK orzekł, że przepis ten "w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Niewątpliwie zmiana stanu prawnego, która uzasadniałaby ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na nowy stan prawny i w konsekwencji przyjęcie braku tożsamości spraw musi być istotna z punktu widzenia rozstrzygnięcia tej sprawy tj. dawać choćby hipotetyczną możliwość odmiennego jej rozstrzygnięcia. W tym kontekście należy przytoczyć fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2766/15 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych): "aby zmiana stanu prawnego była równoznaczna z wyróżnieniem obu spraw, jako nieidentycznych, musi być dla nich istotna, a więc podobnie jak w przypadku zmiany stanu faktycznego, mieć charakter "twórczy". Sama tylko zmiana prawa (konkretnego przepisu) nie uzasadnia poglądu o braku tożsamości spraw rozstrzyganych w danym reżimie prawnym. Należy ją zawsze odnosić do stanu danej sprawy, gdyż nie ma tu pola dla automatyzmu. Należy więc uwzględnić np. rodzaj, charakter, cel zmian w odniesieniu do okoliczności sprawy i możliwości ich wpływu na jej wynik, przy czym konieczne jest uwzględnienie i wyważenie zasad, np. stabilizacji stosunków prawnych, praw jakich dotyczy sprawa, intencji ustawodawcy. A także mieć na uwadze hierarchię zasad, reguły logiki, nie pomijając tej kwestii, że zmiana stanu prawnego z zasady nie może ingerować w ukształtowane stosunki prawne, bo nie jest środkiem nadzwyczajnym ich modyfikacji".

Oczywiste jest, że wniosek o zwrot nieruchomości rozpoznawany obecnie musi być oceniany na gruncie stanu prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy administracyjnej, a więc z uwzględnieniem skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Kwestia ta została szczegółowo omówiona w uzasadnieniu cytowanego już wyżej (a także w zaskarżonej decyzji) wyroku sygn. I OSK 2766/15: "Jeżeli zatem zważyć na utrwalone orzecznictwo, wedle którego terminy z art. 137 ust. 1 ugn nie mogą być stosowane do wywłaszczeń sprzed ich wprowadzenia do obrotu, a co najmniej oddziałują dopiero od ich wejścia w życie (...), w tym na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (OTK-A z 2014 r. nr 3, poz. 31), (...) omawiana zmiana nie jest relewantna dla tej sprawy. Jak bowiem wynika z treści decyzji z dnia (...) r. i wyroku z dnia (...) cel wywłaszczenia na spornych nieruchomościach został zrealizowany przed dniem wejścia w życie wspomnianej noweli. Co więcej, nastąpiło to przed dniem złożenia wniosku wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie, co w judykaturze jest uznawane jako przeszkoda do zwrotu nieruchomości bez względu na terminy z art. 137 ust.1 ugn. Dlatego pozbawione sensu i logiki byłoby w niniejszej sprawie badanie zachowania 10 - letniego terminu na realizację celu wywłaszczenia, od ostateczności decyzji wywłaszczeniowej, bo musiałby on zostać liczony co najmniej od dnia wejścia w życie noweli, czyli do dnia 22 września 2004 r., podczas gdy w ostatecznej decyzji i prawomocnym wyroku przyjęto zrealizowanie celu wywłaszczenia w latach 60-tych – 70-tych ubiegłego stulecia. Ten zaś stan jest istotny z punktu widzenia niniejszych rozważań".

Istotne jest, że powyższy wyrok został wydany na gruncie identycznego stanu faktycznego co stwierdzony w niniejszej sprawie. W obu przypadkach wywłaszczenie nastąpiło tą samą decyzji administracyjnej (decyzji b. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 21 października 1969 r.) i w tym samym celu - pod budownictwo. W obu przypadkach w latach 2002 – 2003 została wydana decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przy czym w sprawie objętej wyrokiem NSA wyczerpano tryb odwoławczy. Podkreślenia wymaga, że w sprawie objętej cytowanym wyrokiem organ I instancji uznał, że nie ma tożsamości spraw i zwrócił wnioskodawcom nieruchomość, organ odwoławczy przyjął stanowisko odmienne, z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zgodził się z organem I instancji, a ostatecznie rozstrzygając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że tożsamość spraw zachodzi i zasadne jest umorzenie postępowania administracyjnego.

Zaznaczyć też należy, że wyrok ten został wydany w wyniku rozpoznania skarg kasacyjnych wniesionych od wyroku WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 299/15, który na str. 4 skargi został wskazany przez skarżące na poparcie swojego stanowiska. Podobnie powołany w skardze wyrok WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 301/15 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 października 2017 r., sygn. I OSK 3476/15, którym jednocześnie oddalono skargi od orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wyrok sygn. II SA/Kr 797/17 jest nieprawomocny, a wniesiona od niego skarga kasacyjna oczekuje na rozpoznanie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Jak wynika z powyższego aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że po zmianie brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. oraz po wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. P 38/11 nie mamy do czynienia z nową sprawą administracyjną, a tożsamość sprawy pozostaje zachowana.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę taki pogląd w pełni podziela.

W skardze podnosi się, że zawarte w wyroku TK stwierdzenie o zbędności nieruchomości "w dacie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości" winno odnosić się do pierwotnego wniosku, złożonego przez J. B. w dniu 12 lutego 2001 r. Podnoszą, że decyzja o odmowie zwrotu wydana po rozpatrzeniu tego wniosku została wydana 2 lata po jego złożeniu, a zatem nie wynika z niej jaki był stan nieruchomości na dzień 12 lutego 2001 r., co powinno zostać na nowo ustalone.

Argumentacja ta nie może odnieść skutku. W chwili obecnej nie ma żadnych podstaw by badać stan wywłaszczonej nieruchomości na dzień złożenia przez J. B. wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W żadnym wypadku taki obowiązek nie wynika z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Po drugie: Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku sygn. I OSK 2766/15 powołał się na prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. II SA/Kr 43/03 który zdaniem NSA potwierdza realizację celu wywłaszczenia (który – co trzeba przypomnieć – jest tożsamy w niniejszej sprawie) już w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych XX wieku. W wyroku tym znajduje się stwierdzenie: "(...) na podstawie niekwestionowanych dokumentów pochodzących z okresu po wydaniu przedmiotowej decyzji organy obu instancji ustalił także fakt realizacji celu wywłaszczenia w latach lat 1971-1972, kiedy to doszło do rozliczenia wykonanie zadania inwestycyjnego pod nazwą obiekty zamienne [...], związanego z potrzebami wojskowego placu ćwiczeń wskazują oraz okoliczność jego przekazania temu podmiotowi". Zatem nie może być mowy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia w okresie pomiędzy złożeniem wniosku o zwrot w 2001 roku a decyzją o odmowie zwrotu z 2003 roku.

Również pozostałe argumenty skarżących nie mogą odnieść skutku.

Ani zmiana wykładni w orzecznictwie sądów administracyjnych, ani też aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości (brak strzelnic, które istniały na nieruchomości w dacie wydawania decyzji z 2003 roku) nie zmienia oceny, że mamy do czynienia ze sprawą już zakończoną decyzją ostateczną i nie kreuje nowej sprawy administracyjnej.

Wobec powyższego wszystkie zarzuty skargi należało uznać za nieuzasadnione i oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.