Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1360/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 189
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Jastrzębskiej Spółki Węglowej Spółki Akcyjnej z siedzibą w Jastrzębiu-Zdroju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2022 r., sygn. akt: III SA/Gl 1543/21 w sprawie ze skargi G.D. na decyzję Jastrzębskiej Spółki Węglowej Spółki Akcyjnej z siedzibą w Jastrzębiu-Zdroju z dnia 16 września 2021 r., znak: DE/EWG/WWG/Ksz.330-250/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 lutego 2022 r., sygn. akt: III SA/Gl 1543/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.D. na decyzję Jastrzębskiej Spółki Węglowej Spółki Akcyjnej z siedzibą w Jastrzębiu-Zdroju z dnia 16 września 2021 r., znak: DE/EWG/WWG/Ksz.330-250/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie drugim zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r. skarżąca złożyła do Jastrzębskiej Spółki Węglowej S.A. z siedzibą w Jastrzębiu-Zdroju wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o podanie wysokości wynagrodzenia netto w latach 2018-29020 i do chwili obecnej pracowników porównawczych dla skarżącej jako byłego pracownika K. "S." wraz z wszystkimi dodatkami rocznymi, w tym nagrodą "Barbórki" i 14-tą pensją na potrzeby likwidacji szkody przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny.

W odpowiedzi pismem z dnia 29 kwietnia 2021 r. adresat wniosku poinformował, że informacji takiej może udzielić jedynie na żądanie Sądu, nadto Sąd winien także ustalić, czy skarżąca nadal byłaby pracownikiem Spółki i otrzymywała w związku z tym wynagrodzenie za pracę, gdyż od 2014 r. K. "K.-S." funkcjonuje w strukturach JSW S.A., wcześniej w Kompanii Węglowej S.A. (obecnie PGG), a w związku z tym uregulowania płacowe uległy zmianie. Stanowisko to podtrzymał w piśmie z 17 czerwca 2021 r.

W odpowiedzi strona przesłała do organu pismo określone jako "Ostateczne wezwanie do udostępnienia informacji publicznej", podtrzymując stanowisko, że żądana informacja o ogólnej wysokości wypłaconego wynagrodzenia netto pracowników w dziale księgowości podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ustosunkowując się do stanowiska wnioskodawczyni organ podniósł, że zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek przetworzenia informacji, a tym samym powoduje konieczność wezwania wnioskodawcy do wykazania szczególnej istotności udostępnienia informacji dla interesu publicznego.

Wobec niewykazania ww. przesłanki (skarżąca w odpowiedzi z dnia 7 września 2021 r. podjęła wyłącznie polemikę ze stanowiskiem organu co do charakteru wnioskowanej informacji jako informacji publicznej) organ decyzją z dnia 16 września 202 1 r. odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zasadniczo podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 31 stycznia 2022 r. strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zasadniczy przedmiot sporu koncentrował się wokół oceny, czy żądana informacja ma charakter prosty – gdyż w takim przypadku zasadniczo winna być udostępniona bez dalszych warunków, czy jest informacją przetworzoną, gdyż w takim przypadku jej udostępnienie może być uzależnione od wykazania szczególnej istotności tego ujawnienia dla interesu publicznego. Wobec tego Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że charakter informacji przetworzonej mają dane przygotowane specjalnie dla wnioskodawcy przy zastosowaniu założonych przez niego kryteriów. Natomiast konieczność odszukania dokumentów, ich anonimizacja czy wykonanie ich kopii nie są uznawane za przetworzenie, przy czym istotna jest również skala zapytania; czasem zbiór informacji prostych jest tak obszerny, a jego przygotowanie tak czasochłonne lub skomplikowane, że już sam ten fakt czyni z nich informację przetworzoną, bo wymaga znacznego zaangażowania adresata wniosku w jej przygotowanie.

Sąd uznał, że skoro przedmiotem zapytania były wynagrodzenia dwóch pracowników na przestrzeni nieco ponad trzech lat, to istotnie przygotowanie informacji nie powinno nastręczyć większych problemów, skoro w każdym z miesięcy zachodzi konieczność sporządzenia listy płac, a co za tym idzie, Sąd uznał, że wniosek dotyczył informacji publicznej prostej. Sąd stwierdził równocześnie, że strona nie ma obowiązku wskazywania, w jakim celu żąda informacji. Jeśli nawet ujawniła, że ich uzyskanie wiąże się z ustaleniem wysokości renty wyrównawczej, to – z jednej strony - nie niweluje to prawa strony do uzyskania tych danych na zasadach ogólnych, z drugiej – będzie celowe także ze względu na zasadę ekonomiki procesowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Jastrzębska Spółka Węglowa S.A. z siedzibą w Jastrzębiu-Zdroju zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się rozpoznania skargi na rozprawie, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, że skarżącej przysługuje prawo do uzyskania od organu wnioskowanej informacji, podczas gdy prawo to dotyczy jedynie informacji publicznej i nie może być podstawą do otrzymania przez skarżącą informacji we własnej sprawie, a ze zgłoszonego przez skarżącą żądania wprost wynika subiektywny a nie obiektywny interes,

- art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, że skarżącej przysługuje prawo do uzyskania od organu wnioskowanej informacji, podczas gdy wniosek dotyczył informacji przetworzonej, a skarżąca nie wykazała szczególnej istotności dla interesu publicznego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na dwóch zarzutach, określonych przez stronę skarżącą kasacyjnie jako zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Naruszenie prawa materialnego może nastąpić bądź przez jego błędną wykładnię bądź przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdzie błędna wykładnia jako przedmiot zarzutu dotyczy niewłaściwego zrozumienia normy prawnej wynikającej ze stosowanych przepisów prawa materialnego, a niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego jako przedmiot zarzutu oznacza, że doszło w sprawie do błędu subsumcji, czyli niewłaściwego uznania, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej. Naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie może być zatem również konsekwencją błędnej wykładni tego prawa.

W pierwszej kolejności zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) - dalej u.d.i.p., przez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, polegającej na przyjęciu, że skarżącej przysługuje prawo do uzyskania od organu wnioskowanej informacji, podczas gdy prawo to dotyczy jedynie informacji publicznej i nie może być podstawą otrzymania przez skarżącą informacji we własnej sprawie, a ze zgłoszonego przez skarżącą żądania wprost wynika jej subiektywny interes.

Zarzut ten nie mógł być skuteczny. Strona skarżąca kasacyjnie w treści tego zarzutu kwestionuje bowiem prawidłowość oceny złożonego w sprawie wniosku jako konsekwencji wadliwej wykładni powołanego przepisu, nie kwestionuje jednak przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia tego przepisu. Oznacza to, że omawiany zarzut dotyczy elementu stanu faktycznego, jakim jest treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej i ma służyć zakwestionowaniu prawidłowości kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku z dnia 21 kwietnia 2021 r. z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. W związku z taką konstrukcją zarzutu należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie w konsekwencji wadliwej wykładni należy ocenić jako co najmniej przedwczesny, a przez to nieskuteczny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Skoro w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, w tym oceny złożonego w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który jest zasadniczo najistotniejszym elementem stanu faktycznego w tego rodzaju sprawach. Z tego względu zarzut powyższy nie mógł być skuteczny w niniejszej sprawie. Skarżąca kasacyjnie usiłowała bowiem wykazać, że wniosek nie dotyczył informacji publicznej, argumentując, że nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji we własnej sprawie.

Dodatkowo należy podnieść, że uzasadniając powyższe stanowisko strona skarżąca kasacyjnie stanęła na stanowisku, że w sytuacji, gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej prawidłową reakcją na zgłoszone żądanie jest poinformowanie o braku podstaw do realizacji wniosku w drodze zwykłego pisma, jak wskazano "prawidłowym sposobem rozpoznania tego wniosku jest odmowa udostępnienia żądanych informacji, informując o tym zwykłym pismem". Jednocześnie nie zachodzą jakiekolwiek wątpliwości, że w zawisłej sprawie Spółka wydała decyzję w trybie art. 17 u.d.i.p., odmawiając udostępnienia informacji publicznej, mającej zdaniem strony skarżącej kasacyjnie charakter informacji przetworzonej - z uwagi na niewykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu tej informacji.

Stanowisko, według którego w reakcji na wniosek nie zachodziły podstawy do stosowania u.d.i.p., bowiem wniosek ten nie dotyczył realizacji prawa do informacji publicznej rozumianej jako informacji o sprawach publicznych, realizowanego w trosce o dobro publiczne, jest sprzeczne z dalszą częścią skargi kasacyjnej, a więc jej drugim zarzutem i jego uzasadnieniem. W ramach tego zarzutu Sądowi wytknięto błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że skarżącej przysługuje prawo do uzyskania od organu wnioskowanej informacji, podczas gdy wniosek dotyczył informacji publicznej przetworzonej, a skarżąca nie wykazała szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji. Także w przypadku tego zarzutu podkreślić należy, że zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie kwestionować prawidłowości ustaleń i ocen stanu faktycznego sprawy, a w rzeczywistości takich właśnie ocen i ustaleń dotyczy omawiany zarzut, skoro skarżąca kasacyjnie uznaje, że Sąd wadliwie ocenił wnioskowaną informację jako informację prostą.

Wadliwość zarzutów skargi kasacyjnej powodowała, że nie zaistniały podstawy do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wniesionej skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Końcowo, wobec stanowiska strony przeciwnej zawartego w piśmie z dnia 9 czerwca 2022 r. stwierdzić należy, że nie zachodziły podstawy do uwzględnienia argumentacji mającej przemawiać za prawidłowością skierowania do Sądu odpowiedzi na skargę kasacyjną bez oświadczenia z art. 66 § 1 p.p.s.a. zaś z odpisem dla strony przeciwnej. Wskazać należy, że jakkolwiek pełnomocnik ma słuszność, że zakresu pełnomocnictwa nie można domniemywać, to w okolicznościach tej sprawy, w której z treści skargi kasacyjnej wynika wprost, że jest ona składana przez pełnomocnika ze wskazaniem, że skarżąca kasacyjnie jest "zastępowana przez" pełnomocnika, po drugie z powołaniem się na pełnomocnictwo znajdujące się w aktach sprawy, nie zachodziły podstawy do przychylenia się do wniosków pełnomocnika strony przeciwnej, że niedoręczenie odpisu pełnomocnictwa (na etapie postępowania przed sądem I instancji) powodowało, że nie można było odczytać prawidłowo zakresu umocowania pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, co determinowało nadesłanie odpowiedzi na skargę kasacyjną bezpośrednio do sądu z założeniem, że zakres pełnomocnictwa może nie obejmować występowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Przede wszystkim pełnomocnik miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy, w tym z pełnomocnictwem udzielonym przez stronę przeciwną, co istotne, jeszcze na etapie postępowania przed sądem I instancji, a szczególnie wobec obecnie prezentowanej narracji, że odpowiedź na skargę nie zawierała niezbędnych załączników (pełnomocnictwa). Pełnomocnik miał również możliwość uzyskania w sądzie informacji o stanie sprawy, jeżeli treść nagłówka skargi kasacyjnej wskazującej, że skargę kasacyjną wnosi Spółka "zastępowana przez" radcę prawnego i skarga kasacyjna wnoszona jest "w imieniu organu" przez pełnomocnika, budziła wątpliwości co do konieczności realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 66 § 1 p.p.s.a.

Z powyższych względów nie zachodziły podstawy do uznania, że odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona w terminie i winna być wzięta pod uwagę przez NSA, a co za tym idzie brak było również podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.