Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 612/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka,, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowa [...] kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni [...] (dalej "skarżącej") od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] (dalej "Zarząd Dzielnicy") z [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego mieszkalnego w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej z wielopoziomowym garażem i usługami w parterze na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W., utrzymało decyzję Zarządu Dzielnicy w mocy.

Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji SKO, przedstawia się w sposób następujący:

W dniu [...] stycznia 2013 r. skarżąca Spółdzielnia złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego mieszkalnego w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej z wielopoziomowym garażem i usługami w parterze na działkach nr ew. [...], cz. [...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. (dalej "planowana inwestycja", "teren inwestycji").

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, SKO uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy z [...] kwietnia 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Zarząd Dzielnicy ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji.

Skarżąca wniosła do SKO odwołanie od decyzji Zarządu Dzielnicy z dnia [...] maja 2014 r.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. SKO rozpatrzyło odwołanie skarżącej od decyzji Zarządu Dzielnicy z dnia [...] maja 2014 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając wydane rozstrzygniecie, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

Wprawdzie nie można podzielić zastrzeżeń decyzji Zarządu Dzielnicy do planowanej przez skarżącą linii zabudowy inwestycji oraz wskaźnika powierzchni jej zabudowy, to należy zgodzić się z zastrzeżeniami, dotyczącym wysokości planowanej zabudowy,

Przepis art.61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.), dalej "ustawy planistycznej" albo "u.p.z.p." formułuje wymogi, jakie powinna spełniać nowa inwestycja. Z jednej strony wymaga, aby wykazywała ono podobieństwo (była kontynuacją) w stosunku do zabudowy istniejącej na co najmniej jednej z sąsiadujących przy tej samej drodze publicznej działek, z drugiej formułuje w zakresie stopnia tego podobieństwa (kontynuacji) daleko idące wymagania. Ustalenie stopnia kontynuacji możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach. Szczegółowa znajomość funkcji, cech, fonu architektonicznych i sposobu zagospodarowania terenu na każdej z działek sąsiadujących pozwala organowi na dokonanie oceny stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do obiektów położonych w jej bezpośrednim sąsiedztwie.

Unormowanie zawarte w § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588), dalej "rozporządzenia" oznacza, iż uwzględnienie wysokości według określonych w nim zasad musi być traktowane jako wyjątek.

Zasadą jest wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w razie uskoku tej wysokości na działkach sąsiednich, jako równej średniej wysokości występującej na analizowanym obszarze. Gdyby wolą prawodawcy było traktowanie na równych zasadach dopuszczenia innej możliwości wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki - według ust. 4, zostałoby to wyrażone wprost. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przyjmowaniem rozwiązania z ust. 4 tylko jako wyjątku jest, iż dopuszczenie zawartej w nim innej dodatkowej reguły może zagrażać właściwemu kształtowaniu ładu przestrzennego, a więc realizacji zasadniczego celu ustawy.

Zgodnie z literalną wykładnią § 7 rozporządzenia (oraz pozostałych przepisów rozporządzenia) uznać należy, że ustalając warunki zabudowy organy są obowiązane w pierwszej kolejności stosować ust.1. Dopiero, gdy zaistnieje sytuacja opisana w ust.2, tj. wysokość obiektów a działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, organ jest uprawniony do ustalenia parametru nowej zabudowy na poziomie średnim na obszarze analizowanym. Przewidziane ust. 4 dopuszczenie wyznaczenia innej wysokości, o której mowa w ust. 1 jest możliwe tylko w sytuacji kiedy nie można zastosować ust. 1 i istnieją podstawy do odejścia od poziomu średniego. Powyższe musi znaleźć uzasadnienie w wynikach analizy i treści decyzji. Ponadto należy to traktować jako tzw. wyjątek od ustalonych powyżej zasad i tylko w sytuacjach kiedy nie można zastosować ust. 1 i 2 i tylko wtedy kiedy rozwiązanie takie wynikałoby z potrzeb zachowania ładu przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie zaplanowany obiekt miałby powstać na terenie otoczonym w bezpośrednim sąsiedztwie tzw. punktowcami o wysokości 33,10 m. Wysokość inwestycji została określona we wniosku na 6 kondygnacji tj. 21 m, co stanowi że byłby to obiekt zdecydowanie niższy od zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie (o 12 m). W związku z tym, że na działkach sąsiednich obiekty mają wysokość każdy 33,10 m, zastosowanie powinien znaleźć § 7 ust 1 rozporządzenia tj. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W tej sytuacji nie ma możliwości zastosowania ust. 3 i 4 przepisu. Powyższe powoduje, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku nie jest możliwe.

Zarząd Dzielnicy w nieprawidłowy sposób wytyczył linie zabudowy (nie równolegle do pasa drogowego) oraz błędnie ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy (biorąc do wyliczenia także działki niezabudowane). Mając jednak na uwadze, że nie można ustalić parametru wysokości dla obiektu opisanego we wniosku co skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, kwestię tę należy pominąć.

IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję SKO, zarzucając zaskarżonej decyzji odwoławczej naruszenie:

art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jak również § 7 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię pojęcia "działki sąsiedniej", co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia zakresu obszaru, który poddany został analizie,

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 i § 4 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy, niepodjęcie czynności zmierzających do rozważenia możliwości zastosowania przepisów rozporządzenia oraz odstąpienie od uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji wydanej na skutek odwołania w zakresie, w jakim Kolegium uznało za uzasadnione argumenty odwołania od decyzji organu I instancji (w kwestii linii zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy).

W ocenie skarżącej wszelkie objęte zaskarżoną decyzją ustalenia co do poszczególnych cech i charakterystyki terenu, z punktu widzenia których powinny być ustalane parametry zabudowy nowej, są obarczone poważnym błędem, wynikającym z rażącego naruszenia § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia.

Podała, iż z przepisów rozporządzenia wynikają określone obowiązki dla organu. Obowiązki te obejmują m.in. wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ponadto § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, jeśli wynika to z analizy przeprowadzonej na podstawie § 3 ust 1 rozporządzenia. Tak więc przepis ten pośrednio nakłada obowiązek wyznaczenia przez organ obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, a dalej - wyznaczenie tego obszaru w wielkości i granicach określonych § 3 ust. 2.

Z powyższego wynika, iż ustalanie warunków nowej zabudowy w zakresie wysokości jej górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki następuje w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a ewentualnie, na podstawie § 7 ust. 4, cech zabudowy występujących w ramach obszaru analizowanego - tj. całego obszaru analizowanego. Podkreśliła, że u podstawy tych działań leży potrzeba zachowania ładu przestrzennego. Charakterystyki zabudowy istniejącej w całym obszarze analizowanym stanowią zatem punkt odniesienia dla ustalania wymagań zabudowy nowej.

Podniosła, że badając parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, organ wziął pod uwagę jedynie działki zabudowane budynkami o wysokości ponad 33 m, które to działki bezpośrednio graniczą z działkami, na których skarżąca planuje realizację inwestycji. Dokonując takiego zawężenia organ postąpił wbrew zapisom § 7 ust. 1 rozporządzenia. Jak przyjmuje się bowiem w doktrynie oraz w orzecznictwie, znaczenia pojęcia "działki sąsiednie" jest znacznie szersze niż tylko uznanie, że dotyczy ono działek bezpośrednio sąsiadujących. Pojęcie to oznacza nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość.

Wskazała, że nie ulega wątpliwości, iż art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter normy ogólnej, formułującej określone cele i postulaty (tj. przede wszystkim kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu). Realizacja tych celów i postulatów następuje jednak w drodze przepisów szczególnych. Właśnie przepisy szczególne wskazują konkretne już zasady, sposoby i kryteria ustalania dla poszczególnych parametrów nowej zabudowy (nieprzekraczalna linia zabudowy, wskaźnik wielkości, szerokość elewacji frontowej, wysokość i inne). Owych szczegółowych, konkretnych i precyzyjnych kryteriów ustalania wymagań dla nowej zabudowy, nie wolno zastępować ogólnymi i subiektywnymi rozważaniami prowadzonymi na gruncie art. 61 ust 1 u.p.z.p.

Dokonanie przez organy analizy wyłącznie na podstawie wyznaczonego przez siebie obszaru pomiędzy ulicami [...] i [...], który to obszar uznany został za działki sąsiednie, a nazwany przez organ odwoławczy bezpośrednim sąsiedztwem, stanowi przykład rażącego naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia.

W istocie sprawa nie została zatem prawidłowo wyjaśniona i załatwiona, co sprawia, iż zaskarżona decyzja, oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, powinna zostać uchylona w całości i przekazana organowi I instancji celem ponownego rozpoznania.

Podniosła, iż po przeciwnej stronie ulicy [...], niż planowana inwestycja, występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna średniowysoka, 4-6 kondygnacyjna wysokości od ok. 18 do ponad 21 m. Są to budynki z lat przedwojennych, powojennych oraz realizacje współczesne o charakterze zabudowy zwartej tworzące kwartały zabudowy. Wniosek taki płynie z treści analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy (str. 3 Załącznika nr 2 do decyzji organu 1 instancji).

Ponadto zarzuciła, iż zarówno organ I, jak i II instancji, nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego co do możliwości i dopuszczalności zastosowania wyjątków przewidzianych w § 7 ust. 4 rozporządzenia i ustalenia parametrów na jego podstawie. Rozważenie sprawy (możliwości uwzględnienia wniosku) również na gruncie ww. przepisów jest ustawowym obowiązkiem organu pierwszej instancji. Wynika on z regulacji art. 7 i 77 § 1 k.p.a,, które przewidują obowiązek wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 753, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza SKO oraz utrzymana nią w mocy decyzja Zarządu Dzielnicy [...] z [...] maja 2014 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z §7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO prowadzi do następujących wniosków:

Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy planistycznej zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy uzależnia dopuszczalność pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy od łącznego spełnienia się pięciu następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w odniesieniu do planowanej przez skarżącą inwestycji został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. (zasada "dobrego sąsiedztwa"), czyli czy istnieje działka sąsiednia w stosunku do terenu inwestycji, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, ale według oczekiwań inwestora przedstawionych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Spór bowiem dotyczy - jak wynika z wywodów zaskarżonej decyzji - nie generalnej możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażem i usługami w parterze budynku, ale poszczególnych parametrów planowanego budynku, przewidzianych przepisami rozporządzenia. W tym wypadku organ doszedł do wniosku, że proponowana przez skarżącą wysokość budynku jest zbyt niska w stosunku do zabudowy znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie, co uzasadnia wydanie odmowę ustalenia warunków zabudowy.

Przepis przywołanego art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p, formułujący zasadę "dobrego sąsiedztwa", nakłada na inwestora obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Co do zasady więc regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu realizować, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Jednakże nie może ulegać wątpliwości, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa (vide np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2012r., sygn. akt IV SA/Wa 1950/11).

Przepis § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakłada na organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązek wyznaczenia wokół terenu planowanej inwestycji obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jak wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Ustalenie w niniejszej sprawie obszaru analizowanego nastąpiło z poszanowaniem wskazanych wyżej regulacji. Obszar ten obejmuje w istocie znajdujące się u zbiegu ul. [...] i [...] założenie urbanistyczne z lat 60. i 70, polegające na wzniesieniu kilku budynków o wysokości ok. 33 m stanowiących jednolitą formę architektoniczną, ale także naprzeciwko terenu inwestycyjnego po drugiej stronie ul. [...] znajdują się zabudowania o innym charakterze, i to samo dotyczy części terenu przylegającego do owego założenia, ale od strony ul. [...].

5. Stwierdzić należy, że w analizowanym obszarze występuje różnorodność form i gabarytów architektonicznych zabudowy, co należało uwzględnić przy ocenie spełnienia się wymogów dobrego sąsiedztwa. Przyjąć bowiem należy, że przy niejednorodności zabudowy znajdującej się w bliższym i dalszym sąsiedztwie planowanej inwestycji, za zbyt daleko idące należałoby uznać stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa wyłącznie poprzez egzekwowanie od potencjalnego inwestora mechanicznego odtwarzania (w ramach planowanej inwestycji) zabudowy znajdującej się na działkach bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji, bez wyjaśnienia, czy nowa inwestycja mogłaby nawiązywać w uzasadnionym zakresie (nie naruszającym wymogów ładu przestrzennego) do innych koncepcji zagospodarowania terenu, reprezentowanych w obszarze analizowanym (w tym w szczególności w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji). Należy w tym kontekście zauważyć, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art, 2 pkt 1 u.p.z.p. jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno- gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne".

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w praktyce występują sytuacje kiedy zbyt wąskie rozumienie sąsiedztwa, determinujące wielkość wyznaczonego obszaru do analizy cech zabudowy, nie jest adekwatne do potrzeb zachowania ładu przestrzennego. Oznacza to, że w każdej indywidualnej sprawie organ określający warunki zabudowy musi poddać analizie obszar tworzący urbanistyczną całość, tak aby możliwe było dokonanie rzetelnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy jednoczesnym zachowaniu koniecznych wymogów wynikających z ustawy (vide wyrok wyroki NSA z dnia: 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 10/11; 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07; 15 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1153/08).

W ocenie Sądu analiza wskazanego wyżej aspektu sprawy nie została w wyczerpujący sposób przeprowadzona przez organy obu instancji w odniesieniu do planowanej przez skarżącą wysokości inwestycji. Orzekające w sprawie organy przyjęły, że co do zasady nie jest możliwe wyznaczenie dla planowanej inwestycji wysokości niższej, niż wysokość punktowców składających się na założenie architektoniczne z lat 60. i 70. Powyższe stanowisko zostało jednakże sformułowane bez jednoznacznego wykazania, że nawiązanie przez planowaną inwestycje do wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w nawiązaniu do zabudowy znajdującej się po drugiej stronie ul. [...], naprzeciwko terenu inwestycyjnego, stwarza ryzyko naruszenia ładu przestrzennego w aspekcie wysokości zabudowy istniejącej i planowanej, uniemożliwiające pozytywne rozpatrzenie wniosku.

Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednocześnie zgodnie z ust. 4 tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jak wynika z przeprowadzonej analizy po drugiej stronie ul. [...] bezpośrednio przy ulicy, tworząc jedną pierzeję, znajdują się budynki o wysokości 18m i 21,80m (wysokość planowanego budynku ok. 21m). Z przeprowadzonej analizy wynika zatem, że w najbliższym sąsiedztwie występują niższe budynki, tymczasem organ wbrew ustaleniom analizy nie wykazał z jakich względów nie jest możliwe zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Takie zaniechanie stanowi naruszenie przepisów postępowania w powiązaniu z przywołanym § 7 ust. 4 rozporządzenia, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy jednocześnie stwierdził, że organ I instancji błędnie wyznaczył wskaźnik powierzchni zabudowy, biorąc pod uwagę także działki niezabudowane. Pogląd powyższy jest trafny bowiem przyjęta przez organ I instancji wykładnia § 5 rozporządzenia jest wadliwa. W sytuacji bowiem objęcia niezabudowanych działek do wyliczenia średniego wskaźnika tej wielkości powstaje fałszywy obraz skali zainwestowania terenu, pozostający w sprzeczności z zapisami rozporządzenia. Otóż stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy,

obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jako analizę funkcji rozporządzenie rozumie sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi, natomiast jako cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Zestawienie powyższych przepisów pozwala na wyprowadzenie wniosku, że analiza poszczególnych paramentów planowanej inwestycji powinna przebiegać na podstawie terenów zabudowanych. Zarówno bowiem funkcja, jak i cechy zabudowy odnoszą się bezpośrednio do istniejącej zabudowy, nie zaś do działek niezabudowanych.

8. Sąd natomiast nie podziela poglądu Kolegium, że wyznaczona przez organ linia zabudowy (nie równolegle do pasa drogowego) jest nieprawidłowa. Jak wynika z załącznika graficznego do analizy działki bezpośrednio sąsiadujące po obydwu stronach terenu inwestycyjnego zabudowane są budynkami w ten sposób, że linia zabudowy przebiega na ukos w stosunku do pasa drogowego. Budynki są też odpowiednio usytuowane w głębi od tego pasa. Z tego względu wprowadzenie w tym obszarze obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej na odmiennym założeniu kompozycyjnym naruszy ład przestrzenny. Proponowana bowiem przez Kolegium linia zabudowy równolegle wyznaczona do pasa drogowego naruszy normę § 4 ust. 1 rozporządzenia przewidującą, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nie ma natomiast w ocenie Sądu przesłanek, a przynajmniej nie wynikają z analizy, aby stosować odstępstwo przewidziane w § 4 ust. 2 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt c, art. 135, art. 152, 200 i 205 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.