Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 993/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1165/13 w sprawie ze skargi I. A. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...]


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1165/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. A. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy oraz przyznał pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną z urzędu.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szczelnego zbiornika na ścieki na działce o nr ewid. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w L. W uzasadnieniu tego postanowienia podzielone zostało stanowisko organu pierwszej instancji, że na przeszkodzie temu uzgodnieniu stoją zapisy uchwały nr XCI/1600/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Sokołówki" (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 245, poz. 1976), stanowiącej akt prawa miejscowego. Zapisane w niej zostały (§ 3 ust. 1 pkt 3 i 7 m. in. zakazy - uszkadzania i zanieczyszczania gleby; - zmiany sposobu użytkowania ziemi. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreślił, że przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustanie dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian. Tym samym zmiana rodzaju użytku z ornego, łąki, pastwiska, sadu czy nawet nieużytku na zabudowę usługową, mieszkaniową lub rekreacyjną stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi, a także przekształcanie obszaru. Wobec tego realizacja inwestycji będzie stanowiła ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów. Teren ten stanowią grunty rolne V klasy bonitacyjnej, oznaczone symbolem "RV". Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wywiódł, że realizacja tej inwestycji doprowadzi do zniszczenia ukształtowanego układu, który obecnie stanowią roślinność trawiasta, inne gatunki zielne oraz nalot drzew i krzewów. W efekcie nastąpi utrata wartości krajobrazowych obszaru, dla ochrony którego powołano ów zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Jednocześnie organ podkreślił, że planowana zabudowa nie stanowi zabudowy zagrodowej. Nadmienił także, iż w rozpatrywanej sprawie nie znajdują zastosowania wyłączenia od wskazanych zakazów, sformułowane w § 3 ust. 2 cyt. uchwały. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził ponadto, iż nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od tych zakazów, określonych w art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

Skargę na to postanowienie wniosła I. A. Podniosła, że teren inwestycji znajduje się w odległości ok. 200 m od rzeczki o nazwie Sokołówka, a inwestycja ta nie naruszy zamieszczonych w uchwale zakazów. Wskazując na istniejącą już w bliskim sąsiedztwie zabudowę domami jednorodzinnymi (działki [...] i [...]) stwierdziła, że jest to podstawą do zastosowania odstępstwa od tych zakazów, wobec planowanej przez nią inwestycji. Podała, że spełnia wszystkie wymogi uzyskania warunków zabudowy na swym terenie, a uchwała z dnia 7 lipca 2010 r. nie zabrania realizacji zabudowy na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Sokołówki". Zaznaczyła, że realizacja zabudowy na działkach sąsiednich miała miejsce po "zatwierdzeniu" przedmiotowej uchwały. Kwestionowane rozstrzygnięcie stanowi naruszenie służących jej praw właścicielskich do terenu.

Przyznany skarżącej pełnomocnik z urzędu, w złożonym na rozprawie piśmie popierającym skargę, zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy. W dalszej części powtórzył zarzuty skargi i wskazał na załączoną decyzję I RUB/156/2009 stwierdzając, że dotychczas organy nie widziały przeszkód w możliwości realizacji zabudowy jednorodzinnej działek położonych na terenie "Doliny Sokołówki" i wydały na rzecz skarżącej stosowne decyzje. W tym kontekście zarzucił naruszenie zaufania obywateli do organów władzy publicznej, wyrażone w art. 8 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia. W niniejszej sprawie, jak zaznaczono, bezsporne jest, że Rada Miejska w Łodzi uchwałą nr XCI/1600/10 z dnia 7 lipca 2010 r. (stanowiącą akt prawa miejscowego) ustanowiła zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Dolina Sokołówki" o powierzchni 219,782 ha, położony na obszarze miasta Łodzi. Wskazany obszar ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego objął m. in. działkę o nr ewid. [...], którą skarżąca zamierza zabudować budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz szczelnym zbiornikiem na nieczystości (szambem). Bezsporne jest także, iż teren ten stanowi grunt rolny. Wobec tego w rozpatrywanej sprawie obowiązkiem organu uzgadniającego przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy było ustalenie czy realizacja tej inwestycji jest dopuszczalna na objętym ochroną obszarze, a następnie przedstawienie zajętego stanowiska w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po uzyskaniu uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody niebędących obszarami położonymi w granicach parku. W postępowaniu uzgodnieniowym wskazany organ dokonuje oceny planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody. W sytuacji takiej, która miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdy teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, organ musi dokonać oceny, czy inwestycja ta jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego ów zespół przyrodniczo-krajobrazowy został utworzony. Zgodnie z § 2 wspomnianej uchwały celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Sokołówki" jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny Sokołówki, ze względu na jej wartości widokowe i estetyczne. Realizacja celów ochrony wymaga trwałego zachowania wartości przyrodniczych i krajobrazowych, naturalnych i półnaturalnych ekosystemów leśnych, łąkowych, murawowych, wodno - błotnych, utrzymania agrobiocenoz w kulturze rolnej, a także wyznaczenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego korytarzy (w rozumieniu korytarzy ekologicznych - § 2 ust. 3 pkt 1 lit. c). W § 3 tej uchwały wskazano obszernie działania, jakich zabrania się na terenie ustanowionego zespołu. Zakazy te zaczerpnięte zostały z art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu uchwały w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Sokołówki" obowiązuje m.in. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (pkt 7). Zdaniem organu, przeprowadzenie planowanej przez inwestora budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na części nieruchomości objętej tą formą ochrony doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania terenu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Sokołówki", co uniemożliwiło uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji. Sąd zobowiązany był zatem ocenić, czy w kontekście przepisów odnoszących się do tego obszaru chronionego dopuszczalna jest lokalizacja niniejszej inwestycji. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi orzekające organy przeprowadziły prawidłową wykładnię art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. uchwały Rady Miejskiej w Łodzi. Przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zawiera wyliczenie zakazów w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. W tym zamkniętym katalogu nie zamieszczono zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, ale – co istotne w niniejszej sprawie – budowa mieszkalnego domu jednorodzinnego prowadzona ma być na nieruchomości, która w ewidencji gruntów sklasyfikowana została jako użytek rolny oznaczony symbolem RV. W tej sytuacji nie do zaakceptowania jest teza, że projektowana inwestycja nie doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi (z gruntu o charakterze rolnym na grunt pod zabudowę mieszkaniową) i w konsekwencji nie naruszy § 3 pkt 7 cyt. uchwały. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany w wyniku wprowadzonych zmian. Podkreślono przy tym, że charakter inwestycji nie stanowi podstawy uzasadniającej wyłączenie zakazów, o których mowa w § 3 ust. 2 cyt. uchwały w zw. z art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, jeśli tak jak w rozpatrywanej sprawie, nie jest to inwestycja celu publicznego. Zaznaczono nadto, że planowana inwestycja nie stanowi prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody, nie jest inwestycją celu publicznego, zadaniem z zakresu obronności kraju, nie wynika też z konieczności likwidowania zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczej.

Odnosząc się do zarzutu skargi Sąd zauważył, że niewątpliwie właścicielowi służy prawo dysponowania należącym do niego terenem, jednak prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, może podlegać ograniczeniom. Zgodnie bowiem z zapisem Konstytucji RP ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości, a w konsekwencji ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości musi wynikać z ustaw. Tak też się stało w rozpatrywanej sprawie. Artykuł 45 ustawy o ochronie przyrody sformułował w sposób wyczerpujący zakazy, które mogą zostać zastosowane dla ochrony m. in. zespołów przyrodniczo-krajobrazowych. Rada Miejska uprawniona była zatem do zastosowania zawartych tam zakazów, jeśli uznała, że ich zastosowanie jest niezbędne dla ochrony cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny Sokołówki. Zasadność zastosowanych zakazów mogłaby więc być przedmiotem oceny jedynie w postępowaniu zmierzającym do wzruszenia tego aktu prawa miejscowego. Na marginesie Sąd dodał, że zasadność uchwalenia tego aktu wynikła ze zmian ustawodawstwa w zakresie konieczności uzyskiwania zezwolenia na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wprowadzony przez ustawodawcę zapis art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowiący, iż przepisów cyt. ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast – znacznie ułatwił możliwość zabudowy gruntów rolnych, położonych w miastach. Wobec tego, jeśli na terenach miast, mających dotychczas charakter rolniczy, występowały formy przyrody konieczne do natychmiastowej ochrony przed intensywną zabudową, rady miast, w celu ochrony tych form przyrody, podejmowały stosowne uchwały, wprowadzając zakazy wynikające z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, adekwatne do celów ustanawiania danych zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, na całym ich obszarze położonym w mieście.

Sąd pierwszej instancji nie uznał także za zasadny zarzutu skargi nierównego traktowania inwestorów wobec możliwości zabudowania położonych w pobliżu działek już po przyjęciu przedmiotowej uchwały. Stwierdzono, że decyzje ustalające warunki zabudowy dla działek położonych w L. przy ul. [...] dla działki nr [...] oraz z dnia [...] lipca 2009 r. dla działki skarżącej nr [...] - wydane zostały przed wejściem w życie tej uchwały, które miało miejsce na początku września 2010r. Zatem do czasu wejścia w życie przedmiotowej uchwały zapewne inwestorzy mieli już pozwolenia na budowę. Nie było tym samym podstaw prawnych do uniemożliwienia im realizacji zamierzonych inwestycji na działkach nr [...] i [...]. W szczególności przedmiotowa uchwała nie zawierała sformułowania, że pozostające z nią w sprzeczności pozwolenia na budowę nie mogą służyć realizacji zamierzonych inwestycji. Skarżąca uzyskała wówczas pozwolenie na realizacje budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który może pełnić formę "siedliska" dla jej pozostałych działek o charakterze rolnym, jeśli zamierzałaby teren ten użytkować rolniczo. Wobec tego w rozpatrywanej sprawie nie znajdują zastosowania wskazane w skardze wyroki sądów administracyjnych. Planowana inwestycja nie stanowi bowiem zabudowy zagrodowej. W świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jedynie realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i wówczas grunt rolny nadal pozostaje gruntem rolnym. Wobec tego, w ocenie Sądu, nieuzasadniony jest zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, tj. niezgodnie z przepisem art. 7 oraz 77 K.p.a. Z art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody wynika także, iż w stosunku m. in. do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego może być wprowadzony zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby, który wprowadzony został do § 3 ust. 1 pkt 3 przedmiotowej uchwały. Ochrona zapewniona przedmiotową uchwałą dotyczy wszystkiego, co znajduje się na gruncie, jak też i samego gruntu. Realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a także szczelnego szamba, stanowi realizację działań stanowiących ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów i doprowadzi do jej uszkodzenia. Co do zasady Sąd zgodził się z organem odwoławczym, iż realizacja prac mających na celu budowę domu oraz szamba prowadzi do uszkodzenia gleby w sensie fizycznym. Z brzmienia tego przepisu wynika jednak, iż aby mógł on stanowić podstawę do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącą obie wskazane w nim przesłanki, tj. uszkadzania i zanieczyszczania gleby muszą wystąpić łącznie. Tymczasem organ orzekający w sprawie nie wykazał w sposób dostatecznie przekonujący, aby realizacja planowanej inwestycji prowadziła także do zanieczyszczenia gleby. Wobec tego uznano, iż brak było podstaw do odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji w oparciu o wskazany przepis uchwały. Okoliczność ta nie mogła mieć jednak wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy z uwagi na to, iż jak wskazano istniała inna podstawa do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W przedstawionym stanie sprawy, ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła I. A., zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, ewentualnie o przekazanie do rozstrzygnięcia Sądowi pierwszej instancji o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, o których zasądzenie wniesiono oświadczając przy tym, iż nie zostały one opłaconej w całości, ani w części.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia poprzez:

1. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieorzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy organy orzekające w sprawie naruszyły wskazane przepisy poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego,

2. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, 75 § 1, 78 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów dotyczących postępowania dowodowego poprzez oddalenie złożonych przez skarżącą wniosków dowodowych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i oparcie rozstrzygnięcia o subiektywne przekonanie organu nieznajdujące odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym,

3. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi naruszenie zasady zaufania obywatela do organów władzy publicznej pomimo wydania w analogicznych sytuacjach różnych rozstrzygnięć.

W uzasadnieniu skarżąca zawarła argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych zamieszczonymi tam zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zawierała usprawiedliwione podstawy.

Niewątpliwie należy podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie, iż Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok wadliwie zastosował konstrukcję oddalenia skargi, tj. art. 151 P.p.s.a., mimo że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 7, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a., co w konsekwencji uzasadniało przyjęcie stanowiska, że w sprawie mamy do czynienia z innym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania uzasadniającym zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szczelnego szamba, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] położonej w L. przy ul. [...] – w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody – zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Dolina Sokołówki". Obszar zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Sokołówki" w Łodzi ustanowiono uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi nr XCI/1600/10 z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Sokołówki". Uchwała ta wprowadza zakazy, o których mowa w art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, między innymi zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru (§ 3 ust. 1 pkt 1 uchwały), uszkadzania i zanieczyszczania gleby (§ 3 ust. 1 pkt 3 uchwały), zmiany sposobu użytkowania ziemi (§ 3 ust. 1 pkt 7 uchwały). Organy ochrony przyrody w tej sprawie przyjęły, że realizacja budynku mieszkalnego wraz ze szczelnym szambem na obszarze tego zespołu spowoduje uszkodzenie gleby oraz zmianę sposobu użytkowania ziemi (według ewidencji gruntów teren ten stanowi grunt rolny), co uzasadniało odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego postanowienia podzielił stanowisko organu uzgadniającego, iż przeprowadzenie planowanej przez inwestora budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze szczelnym szambem, na części nieruchomości objętej tą formą ochrony doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania terenu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Sokołówki", co uniemożliwiło uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji. W ocenie Sądu, organy orzekające przeprowadziły prawidłową wykładnię art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. wyżej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi. Sąd przede wszystkim podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany w wyniku wprowadzonych zmian.

Natomiast nie podzielono stanowiska organu administracji, że podstawą odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w tej sprawie może być stanowisko, że planowana inwestycja spowoduje uszkodzenie gleby, albowiem z art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody wynika, iż w stosunku m. in. do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego może być wprowadzony zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby, który wprowadzony został do § 3 ust. 1 pkt 3 przedmiotowej uchwały. Z brzmienia tego przepisu, jak wyjaśniono, wynika jednak, iż aby przedmiotowy zakaz mógł stanowić podstawę do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącą obie wskazane w nim przesłanki, tj. uszkadzania i zanieczyszczania gleby muszą wystąpić łącznie. Tymczasem organ orzekający w sprawie nie wykazał w sposób dostatecznie przekonujący, aby realizacja planowanej inwestycji prowadziła także do zanieczyszczenia gleby. Wobec tego uznano, iż brak było podstaw do odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji w oparciu o wskazany przepis uchwały. Okoliczność ta nie mogła mieć jednak, zdaniem Sądu, wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy z uwagi na to, iż jak zaznaczono istniała inna podstawa do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

Przede wszystkim, w tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji co do zasadności odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.

Stosownie do art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po uzgodnieniu z organami ochrony przyrody w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, co oznacza, że organy te wypowiadają się co do planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody. W przypadku gdy inwestycja planowana jest na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, konieczna jest ocena, czy inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Wymaga to jasnego wykazania, że spełnione są warunki do zastosowania środków ochrony, które stanowią ograniczenie korzystania z prawa własności. Zakaz zabudowy jest przewidziany wprost w stosunku do parków narodowych i rezerwatów przyrody w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jednakże dopuszczalne są od tego wyjątki. Niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy organ uzgadniający, a za nim Sąd pierwszej instancji, wadliwie w kontekście art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i postanowień uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Sokołówki" przyjęły, iż z tych przepisów wynika całkowity zakaz zabudowy na obszarze zespołu. Podkreślić bowiem należy, iż zabudowa domem jednorodzinnym nie musi bezwzględnie powodować naruszenia zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 3 (nawet gdyby przyjąć za Sądem pierwszej instancji że "i" w zwrocie "uszkadzania i zanieczyszczania" pełni funkcję koniunkcyjną) i pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Sokołówki, a wobec tego planowane przedsięwzięcie powinno być oceniane z punktu widzenia celów utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego co oznacza, że również stosowanie wprowadzonych zakazów powinno być oceniane ze względu na cel utworzenia i ochrony utworzonego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Takie stanowisko jest prezentowane także w literaturze prawniczej (W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody, Difin 2012, str. 253-254; A. Habuda, glosa do wyroku NSA z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, Ochrona Środowiska – Prawo i Polityka z 2011 r., nr 1, str. 39-46). Zaznaczyć należy, iż sam zakaz zabudowy może być uzasadniony, jeżeli zabudowa naruszałaby walory krajobrazowe zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, a nie tym, że zabudowa jest zakazana.

Zdaniem składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, nie jest dopuszczalne, jak to uczyniono w tej sprawie, powoływanie się na zakaz wynikający wyłącznie z wykładni norm użytych w przepisach, bez wskazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do naruszenia zakazu. Takiego właściwego stanu faktycznego nie ustalono w tej sprawie by pozwalał on na zastosowanie przepisów § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 powołanej wyżej uchwały.

Stąd też z tego powodu Sąd pierwszej instancji winien był uchylić zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdy tymczasem błędnie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Dlatego też, w tych okolicznościach, skarga kasacyjna jest skuteczna i pozwala uchylić zaskarżony wyrok jako naruszający prawo.

Mając na uwadze przepis art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednocześnie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i niezależnie od uchylenia zaskarżonego wyroku w uwzględnieniu wniesionej kasacji, rozpoznał skargę wniesioną do Sądu pierwszej instancji. A skarga ta, co jest niesporne, w okolicznościach tej sprawy zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji narusza prawo.

Nie można, tak jak to czynione jest w sprawie, przyjąć, że z § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały wynika zakaz jakiejkolwiek budowy na obszarze zespołu, gdyż każda budowa prowadzi do uszkodzenia gleby i zmiany sposobu użytkowania ziemi. Przyjmując tak radykalne stanowisko organ jednocześnie dopuszcza możliwość realizowania zabudowy zagrodowej. Przepisów art. 45 ustawy o ochronie przyrody nie można stosować w oderwaniu od innych przepisów tej ustawy. Zespół przyrodniczo-krajobrazowy jest fragmentem krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługującego na ochronę ze względu na jego walory widokowe lub estetyczne (art. 43 ustawy o ochronie przyrody). Z kolei ochrona krajobrazowa to zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu (art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody). Oznacza to, że ochrona zespołu przyrodniczo-krajobrazowego polega na ochronie charakterystycznych cech określonego fragmentu krajobrazu ze względu na jego walory widokowe lub estetyczne. Z tego względu szczegółowe zakazy wprowadzone dla ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mają służyć zachowaniu cech charakterystycznych krajobrazu, a więc osiągnięciu celu, który został określony w uchwale o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Szczegółowe zakazy nie stanowią zakazów samych w sobie i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od celu ustanowienia zespołu i celów ochrony. Oznacza to, że zamiar zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego z uwagi na wprowadzone zakazy, podlega ocenie, jaki wpływ ma to zamierzenie na zachowanie podlegającego ochronie krajobrazu, a więc czy tego rodzaju przedsięwzięcie nie pozostaje w kolizji z zachowaniem cech krajobrazu podlegającego ochronie. Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę organ uzgadniający musi dokonać oceny, czy planowana inwestycja skarżącej jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy.

Z tych powodów, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest zaś przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.