Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 673/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a) i c), art. 183 par. 1, art. 185 par. 1, art. 209, art. 210
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 ust. 1, art. 3 uat. 1, art. 4, art. 41 pkt. 1, art. 107 ust. 5, 6
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: par. 7
journal: Dz.U. 2005 nr 77 poz 672
law: Rozporządzenie MInistra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędziowie NSA Tadeusz Geremek, Jolanta Rajewska, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Łd 803/06 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 803/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – po rozpoznaniu skargi R. K. - uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; przyznał adwokatowi J. K. kwotę 240 zł powiększoną o kwotę podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją z dnia 2 czerwca 2006 r. Wójt Gminy Ł. na podstawie art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 107 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), odmówił pomocy materialnej w formie zasiłku celowego R. K. z przeznaczeniem na dojazd do Sądu Rejonowego w Ł. na rozprawę. Organ wyjaśnił, iż dochód wnioskodawcy jest wyższy od kryterium dochodowego, tj. 461 zł, a nadto strona odmówiła podpisania - złożenia oświadczenia majątkowego. Odmowa zaś złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. K. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39, art. 41 ustawy o pomocy społecznej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ powołał treść art. 7 i art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdzie ustawodawca wskazał przyczyny, które uzasadniają przyznanie zasiłku oraz ustalił kryteria dochodowe, których przekroczenie powoduje odmowę przyznania pomocy. Organ podkreślił, iż zasiłek celowy bezzwrotny należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, a jego przyznanie, bądź odmowa następuje w ramach uznania administracyjnego i odbywa się dopiero po zrealizowaniu zadań o charakterze obligatoryjnym. Wnioskodawca ma [...] lat, mieszka wspólnie z żoną i synem, jednak prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną, porusza się na wózku inwalidzkim, wymaga pomocy i opieki osób drugich. Źródłem jego utrzymania jest renta w wysokości [...] zł brutto oraz dodatek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł, potrącane mu są alimenty na syna – [...] zł. Kolegium przypomniało, że zasiłek celowy miał być przyznany na pokrycie kosztów dojazdu do Sądu Rejonowego w Ł. na rozprawę, w której wnioskodawca jest uczestnikiem, przy czym stawiennictwo na rozprawie nie jest obowiązkowe. Kolegium wskazało, iż strona przekroczyła kryterium dochodowe warunkujące przyznanie pomocy. Dodatkowo podano, iż zgodnie z art. 41 ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być przyznany zasiłek celowy specjalny, jednak w niniejszej sprawie nie występują okoliczności, które można zakwalifikować jako "szczególnie uzasadniony przypadek" tym bardziej, że udział w rozprawie sądowej strony nie jest obowiązkowy.

W skardze na powyższą decyzję R. K. wyjaśnił, iż "oczekuje rozwinięcia obowiązującego prawa" w zakresie ustawy o pomocy społecznej, gdyż obecnie wynika z niej, że przyjęte sztywne kryterium dochodowe nie stanowi okoliczności "jedynej i ostatecznej".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje organów obu instancji naruszają szereg przepisów, co skutkuje uchyleniem decyzji. Sąd przytoczył treść art. 7, art. 77, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 7 konstytucji R.P. Wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), w szczególności art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39, art. 41, art. 107 ust. 5 tej ustawy, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego z wnioskodawcą i ustaleniu dochodu. Sąd podkreślił, że ustalenie przez organ, iż strona przekracza kryterium dochodowe określone w przepisach ustawy o pomocy społecznej spowodowało odmowę przyznania skarżącemu zasiłku. Organ powołał się również na przepis art. 107 ust. 5 ustawy, z którego wynika, że odmowa złożenia oświadczenia majątkowego jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia.

Sąd zwrócił uwagę na cele pomocy społecznej (art. 2 ustawy) i stwierdził, że organ ma obowiązek rozważenia sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc i ta indywidualna ocena winna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanych dochodów. Powołując się na treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej, Sąd wskazał, iż w przypadku, gdy z ustaleń poczynionych na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranych dokumentów wynika, że kryterium dochodowe zostało przekroczone, rolą pracownika socjalnego jest ustalenie, czy występują szczególne okoliczności dające możliwość ubiegania się o zasiłek celowy. W ocenie Sądu nie ma przy tym znaczenia, iż skarżący odmówił złożenia oświadczenia i nie jest możliwe dokładne ustalenie jego majątku. Skarżący złożył bowiem oświadczenie o posiadaniu samochodu i uzyskaniu pieniędzy na jego zakup od sióstr, podpisał wywiad, przedłożył dokumenty pozwalające ustalić wysokość dochodu. Nie pozostawił więc organu bez danych o stanie majątkowym i dochodach. Dlatego też Sąd nie zgodził się z ustaleniami organów, że skarżący odmówił złożenia oświadczenia o dochodach.

Sąd stwierdził, że wprawdzie skarżący przekroczył kryterium dochodowe warunkujące przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy, to jednak organ I instancji w ogóle nie rozważał możliwości zastosowania w sprawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej – gdzie nie ma tego kryterium - zatem uchylił się od realizacji podstawowych funkcji, jakim ma służyć pomoc społeczna w myśl art. 2 i art. 3 ustawy. Rozważania takie pojawiły się dopiero w uzasadnieniu organu odwoławczego.

Sąd wskazał, iż podstawowym argumentem dla odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego był argument, że stawiennictwo na rozprawie nie było obowiązkowe. Jednak organ nie ustalił o jaką sprawę spadkową chodzi, czy może jej wynik miałby wpływ i jaki na sytuację majątkową strony. Sąd uznał, że organy nie mogą odmawiać stronie pomocy w realizowaniu jej prawa do sądu, argumentując, że stawiennictwo było nieobowiązkowe, jednocześnie nie przeprowadzając żadnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie charakteru i znaczenia tej sprawy dla strony.

Sąd podkreślił, iż uprawnienie organu do wydawania decyzji uznaniowych nie zwalnia organu z obowiązków wynikających z art. 7 k.p.a. Jeżeli materiał dowodowy okaże się niekompletny, bądź nie w pełni zanalizowany, wówczas organ naraża się na zarzut dowolności poczynionych ustaleń. Sąd uznał, że uzasadnienia organów obu instancji nie spełniają wymogów art. 107 § 3 k.p.a. i nie realizują zasady przekonywania (art. 11 kpa). Organ orzekający w sprawie powinien szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, przedstawić wszelkie argumenty za i przeciw, opisać poczynione ustalenia i ustosunkować się do nich.

Ponadto Sąd zarzucił organom naruszenie przepisów art. 10 k.p.a. i art. 81 k.p.a., które zakreślają ramy czynnego udziału strony w postępowaniu. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w tych przepisach. Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien dokładnie wyjaśnić wszystkie elementy stanu faktycznego i rozważyć ich ocenę w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz możliwość zastosowania w sprawie przepisu art. 41 ustawy, zaś wywiedzione stanowisko uzasadnić zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., reprezentowane przez radcę prawnego M. W.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przez błędną wykładnię, bowiem pomoc społeczna ma umożliwić przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych i umożliwić zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych (bytowych), do których to nie należy realizacja prawa do sądu, w sytuacji, gdy obecność na rozprawie nie ma charakteru obowiązkowego;

- art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 41 ustawy o pomocy społecznej, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kryterium dochodowe nie obowiązuje, bowiem ono obowiązuje, zaś zadaniem organu jest ustalenie, czy ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający przyznanie zasiłku;

- art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że możliwym jest przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, mimo odmowy złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, w sytuacji, gdy norma ta stanowi samodzielną podstawę do odmowy przyznania świadczenia;

- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że kontrola legalności decyzji administracyjnych wydawanych w oparciu o obowiązujące normy prawa daje podstawę do kontroli pod względem celowości i słuszności, co wykracza poza granice sądów administracyjnych;

- art. 14 ustawy o pomocy społecznej, art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię, bowiem w postępowaniu o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej ustawa - Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie dopiero, gdy dana sprawa nie została uregulowana w ustawie o pomocy społecznej.

2. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie wskazań co do dalszego postępowania, jak i przedstawienie oceny prawnej, które to pozostają w sprzeczności z dyspozycją zawartą w art. 2, art. 3 i w art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy i brak wykazania, że uchybienia natury procesowej miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a tym samym dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 11, art. 107, art. 81 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, gdyż ewentualne uchybienia nie miały wpływu na ten wynik.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie ma podstaw do przyjęcia, aby prawo do sądu w postaci zapewnienia przez organ pokrycia kosztów dojazdu do sądu w formie zasiłku celowego było niezbędną potrzebą bytową wymienioną w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Art. 3 ust. 1 ustawy stanowi się o wspieraniu osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, nie zaś o przejmowaniu przez organy administracji wszelkich kosztów związanych z zaspokajaniem wszelkich potrzeb. Zapewnienie prawa do sądu nie należy do zadań organów administracji w rozumieniu art. 2, art. 3, art. 7, art. 39 i art. 41 tejże ustawy, a zatem organ nie uchylił się od realizacji podstawowych funkcji, jakim ma służyć pomoc społeczna. Wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna.

W ocenie organu błędny jest pogląd Sądu, że rozważenia wymaga, czy mógł zostać skarżącemu przyznany zasiłek specjalny z art. 41 ustawy, gdzie nie ma kryterium i w tej sytuacji okoliczność, że organy nie mogą ustalić majątku strony pozostaje bez wpływu na możliwość przyznania stronie zasiłku specjalnego. Nie ma bowiem podstaw do twierdzenia, że w przypadku stosowania art. 41 ustawy kryterium dochodowe nie obowiązuje, czy też nie istnieje. Skoro ustawodawca w art. 41 ustawy stwierdził, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany..., to koniecznym jest ustalenie, czy to kryterium jest przekroczone, zatem kryterium stanowi przesłankę prawidłowego zastosowania tej normy. Nadto powyższy pogląd Sądu pomija normę zawartą w art. 107 ust. 5 ustawy, która ma zastosowanie zarówno w przypadku zasiłku z art. 39 jak i art. 41 ustawy. Kolegium nie zaakceptowało stanowiska Sądu, iż R. K. złożył oświadczenie o stanie majątkowym. Podniesiono, że wyłącznie złożenie oświadczenia według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Polityki Socjalnej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672) - wypełnienie poszczególnych rubryk i podpis strony - stanowi o złożeniu oświadczenia o stanie majątkowym. Podpisanie wywiadu środowiskowego i udostępnienie określonych danych bez złożenia oświadczenia majątkowego nie daje podstaw do przyjęcia, że została spełniona przesłanka z art. 107 § 5 ustawy.

Zdaniem Kolegium, gdy żądanie strony skarżącej nie wyczerpuje dyspozycji zawartej, art. 39 czy w art. 41 ustawy oraz ma miejsce odmowa złożenia oświadczenia majątkowego, to nie jest możliwym wydanie rozstrzygnięcia w innym kształcie, niż miało to miejsce w decyzji organu I instancji.

Nadto organ wskazał, że sąd pierwszej instancji wprawdzie zacytował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. lecz nie wskazał, który przepis postępowania został naruszony i w jaki sposób oraz czy uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezrozumiałym dla Kolegium jest stwierdzenie Sądu, iż organ nie ustalił o jaką sprawę spadkową chodzi zwłaszcza, że nie wynika z niego jaki wpływ mają te ustalenia na przedmiot postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o normy zawarte w ustawie o pomocy społecznej. Organ nie może dokonywać oceny wagi postępowania spadkowego, bowiem pozostaje ona poza przedmiotem prowadzonego postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. K., reprezentowany przez adwokata J. K. wniósł o jej oddalenie oraz przyznanie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie.

Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Przedstawienie podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, a także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa.

Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, publ. Lex, nr 187709).

Przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M.Niezgóda-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 332). Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] powołując jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.

Powołanie takiej podstawy prawnej wyroku oznacza, iż przesłankami uchylenia decyzji administracyjnej winno być stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania, przy czym nie każde naruszenie przepisów uzasadnia takie rozstrzygnięcie. Aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji naruszył prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Warunkiem natomiast zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. lit. c) jest stwierdzenie, iż organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" (innego niż określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadku zatem, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ustawa nie wymaga, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy - wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pamiętać należy, iż przepis art. 145 p.p.s.a. łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do tych przepisów.

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada w pełni wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał wprawdzie podstawę prawną wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.) lecz nie wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. A mianowicie, Sąd pierwszej instancji choć przytoczył treść szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak nie odniósł tych przepisów do postępowania przeprowadzonego przez organy w niniejszej sprawie i nie rozważył, czy naruszenie określonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko taki - istotny wpływ uzasadniałby uchylenie decyzji.

Odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, o czym będzie mowa niżej. Kwestia ta łączy się z postawionymi Sądowi pierwszej instancji zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Podzielić należy zarzuty Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 107 ust. 5 i art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) przez błędną wykładnię.

Zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Z treści tego przepisu nie można wyprowadzać wniosku – jak czyni to Sąd pierwszej instancji – że okoliczność, iż organy nie mogą ustalić majątku strony pozostaje bez wpływu na możliwość przyznania stronie specjalnego zasiłku celowego. Sformułowanie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", użyte w art. 41 ustawy, nie oznacza w żadnym przypadku, że organy oceniając kwestię przyznania tegoż zasiłku mogą abstrahować od sytuacji majątkowej strony. Wręcz przeciwnie, aby ocenić, czy w danej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony organ administracji winien ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony, w tym faktyczny dochód miesięczny, wydatki strony związane z jej utrzymaniem - z uwzględnieniem stanu zdrowia strony (członków jej rodziny) i kosztów ponoszonych na mieszkanie. Dopiero ustalenie tych elementów pozwala na ocenę, czy przy ustalonym stanie majątkowym strony zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek tj. strona znajduje się w takiej sytuacji, iż mimo, że faktyczny dochód osoby samotnie gospodarującej lub rodziny przekracza kryterium dochodowe to stan zdrowotny, rodzinny i uzasadnione wydatki powodują, iż strona - w tych konkretnych okolicznościach - winna otrzymać pomoc społeczną. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje sytuacja życiowa, w której się znalazła strona, lecz ocena tej sytuacji nie może abstrahować od stanu majątkowego strony.

Z tych względów nie można też podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż z uwagi na treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej nie ma znaczenia, że skarżący odmówił złożenia oświadczenia i nie jest możliwe dokładne ustalenie jego majątku.

Jak stanowi art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., że przepis ten znajduje zastosowanie co do zasiłku celowego z art. 39 jak i specjalnego zasiłku celowego z art. 41 pkt 1 tej ustawy.

Pamiętać jednak należy, iż przepis ten daje pracownikowi socjalnemu uprawnienie do zażądania od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, a zatem nałożenie na stronę takiego obowiązku jest uzależnione od uznania organu. A jeśli tak, to w uzasadnieniu decyzji organ winien wyjaśnić, dlaczego w danej sprawie uznał za celowe złożenie takiego oświadczenia zwłaszcza, że z odmową jego złożenia ustawa wiąże dolegliwe skutki prawne – podstawa do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Nadto, w razie wniesienia skargi na decyzję do Sądu administracyjnego, Sąd winien dysponować materiałem do oceny postępowania administracyjnego i legalności decyzji.

W przypadku zaś rozważania przepisu art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie sposób pominąć kwestie objęte rozporządzeniem Ministra Polityki Socjalnej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672), wydanego na podstawie art. 107 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Według § 7 rozporządzenia sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby lub rodziny ustala się na podstawie dokumentów wyszczególnionych w tym przepisie, w tym oświadczenia o stanie majątkowym (ust. 1 pkt 20), a wzór oświadczenia o stanie majątkowym określa załącznik nr 3 do rozporządzenia. W oświadczeniu takim strona winna podać nieruchomości, ruchomości (w tym samochody), posiadane zasoby pieniężne i przedmioty wartościowe.

Osobną kwestią są sytuacje, gdy nie można, ze względu na stan zdrowia danej osoby, uzyskać podczas wywiadu wymaganych informacji lub dokumentów, o których mowa w § 7 rozporządzenia.

Nie można natomiast podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 41 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasiłek celowy bądź specjalny zasiłek celowy z pomocy społecznej może być w pewnych sytuacjach udzielony na pokrycie kosztów dojazdu wnioskodawcy do Sądu na rozprawę i nie przeczą temu cele pomocy społecznej, określone w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a to z poniższych względów.

Pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości – art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane w myśl art. 4 tejże ustawy do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co oznacza, że nie powinny pozostawać bezczynne w razie istnienia możliwości poprawy sytuacji bytowej w drodze własnych działań. Osobom i rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej przysługują określone świadczenia z pomocy społecznej. Z uprawnieniami do otrzymania tej pomocy wiążą się nierozerwalnie pewne obowiązki osoby (rodziny) starającej się o przyznanie świadczenia. Osoba (rodzina) korzystająca z pomocy społecznej bądź występująca o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej winna czynić starania o poprawę swej sytuacji życiowej.

Okolicznością świadczącą o współdziałaniu w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej jest m. in. zarówno poszukiwanie pracy, jak i odbywanie przyuczenia do zawodu lub szkolenia w celu przekwalifikowania się, podejmowanie starań o przyznanie renty inwalidzkiej, czy też dochodzenie alimentów adekwatnych do potrzeb osoby uprawnionej oraz majątkowych i zarobkowych możliwości osoby zobowiązanej do alimentacji, a także obrona swoich praw w postępowaniu spadkowym, jeżeli w wyniku tego postępowania strona może uzyskać środki finansowe, które wpłyną na poprawę jej sytuacji majątkowej. A zatem, w pewnych sytuacjach osobisty udział danej osoby w postępowaniu spadkowym, nawet gdy stawiennictwo jest nieobowiązkowe, może zostać potraktowany jako wykorzystywanie przez stronę możliwości poprawy sytuacji bytowej w drodze własnych działań w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) . A jeśli tak, to w takim przypadku koszty dojazdu do Sądu można uznać za niezbędną potrzebę w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej ustawy.

Pamiętać bowiem należy, iż - stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - pomoc społeczna ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Niemniej jednak oceniając niezbędność danej potrzeby zarówno organy jak i Sąd administracyjny winny uwzględnić, czy potrzeba ta jest aktualna w dacie składania wniosku i wydawania decyzji. Nie bez znaczenia będzie w takim przypadku okoliczność, czy wniosek został złożony w terminie umożliwiającym organowi rozpatrzenie sprawy przed datą wyznaczonego terminu rozprawy w sądzie powszechnym. Skoro pomoc społeczna jest udzielana w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby, to potrzeba ta musi być aktualna.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stwierdzić należy, iż zarzut ten został sformułowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w sposób nie pozwalający na jego ocenę, a nadto strona nie uzasadniła tegoż zarzutu.

Stwierdzić też należy, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 14 ustawy o pomocy społecznej, a tym samym nie mógł naruszyć tego przepisu przez jego błędną wykładnię.

Mając powyższe na uwadze, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy zaskarżenia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego – adwokatowi J. K. – wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżących powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.