Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 581/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Rawicz z dnia 30 marca 2022 r. nr XLVI/507/22 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy Rawicz stwierdza nieważność § 13 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w Poznaniu (dalej również jako: "Prokurator", "Skarżący") pismem z 4 sierpnia 2022 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Rawicz z 30 marca 2022 r. Nr XLVI/507/22 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy Rawicz (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 19 kwietnia 2022 r. poz. 3006).

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 572 – dalej u.o.z.) polegające na braku precyzyjnego określenia w treści § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację poszczególnych celów programu, a także sposobu ich wydatkowania.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 13 załącznika do uchwały oraz o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 - dalej jako p.p.s.a.).

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy u.o.z., a w szczególności art. 11a u.o.z. Prokurator wskazał, że w orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, konsekwentnie wyrażany jest pogląd wskazujący na konieczność precyzyjnego określenia w uchwale sposobu wydatkowania środków na realizację "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt". W orzeczeniach tych podkreślano, że upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada obowiązek wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania sposobu ich wydatkowania.

W § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, Rada Miejska Gminy Rawicz wskazała, że w budżecie gminy Rawicz na rok 2022 r. zabezpieczono środki w wysokości 244.000,00 zł na realizację zadań wynikających z przyjętego Programu. Zgodnie z treścią wspomnianego paragrafu środki w kwocie 5.000,00 zł przeznaczono na zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom gospodarskim, w kwocie 23.000,00 zł na zakup karmy dla bezdomnych zwierząt gospodarskich oraz na potrzeby dokarmiana kotów wolno żyjących z terenu gminy Rawicz oraz zakup innych środków niezbędnych do funkcjonowania schroniska, w kwocie 127.000,00 zł na umowy zlecenia z pracownikami schroniska, koszty zakupu mediów, opału, wody, energii elektrycznej, Internetu oraz usług telekomunikacyjnych, w kwocie 100.000 zł na kompleksową opiekę weterynaryjną związaną z realizacją Programu realizowaną poprzez: leczenie i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom domowym z terenu gminy Rawicz, zapewnienie opieki weterynaryjnej zwierzętom przebywającym w schronisku, elektroniczne znakowanie bezdomnych psów i kotów przebywających w schronisku, przyjmowanie do schroniska kotów wolno żyjących przyprowadzonych przez opiekunów społecznych oraz inne osoby wyrażające wolę współpracy w celu ich leczenia oraz poddaniu sterylizacji oraz kastracji, usypianie ślepych miotów, zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, w kwocie 10.000,00 zł na doposażenie gabinetu weterynaryjnego w schronisku oraz w kwocie 2.000,00 zł na działania informacyjno-edukacyjne.

Prokurator wyjaśnił, że w przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy, programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale prowadzić musi do wyeliminowania uchybienia z porządku prawnego.

W ocenie Prokuratora lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przypisanie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie.

Tym samym, tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania, przy jednoczesnym skonkretyzowaniu wydatków na poszczególne cele, pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonywanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie usługi i materiały objęte jego zakresem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano na poszczególne cele.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, Prokurator stwierdził, że treść § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały nie spełnia opisanych wymagań. Wprawdzie określono w niej wysokość środków zabezpieczonych w budżecie gminy na realizację wskazanych zadań w kwocie 244.000,00 zł, a nadto starano się uszczegółowić wydatki na poszczególne cele, jednakże nie jest to wystarczające do uznania, że dotrzymano obowiązujących standardów. Wyodrębnione kwoty powinny dotyczyć bowiem każdego z zadań osobna, tak aby możliwe było ustalenie kwot przeznaczonych na realizację każdego z nich. Przyjęte rozwiązanie nie pozwala jednak na to. Kwota 23.000,00 zł przeznaczona została bowiem łącznie na realizację trzech celów, tj. zakupu karmy dla bezdomnych zwierząt gospodarskich, dokarmianie wolno żyjących kotów oraz na zakup innych materiałów potrzebnych do funkcjonowania schroniska (zgodnie z u.o.z. są to trzy odrębne cele określone w art. 11 a ust. 2 pkt 1, 2 i 7). Tym samym z treści załącznika nie wynika jaka kwota zostanie przeznaczona na odławianie zwierząt, a jaka na zapewnienie opieki w schronisku. Podobna sytuacja dotyczy kwoty w wysokości 100.000,00 zł przeznaczonej na realizację aż 7 odrębnych celów (zgodnie z u.o.z. cele te można zakwalifikować jako określone w art. 11a ust. 2 pkt 1, 3, 4, 6 i 8). Rozwiązanie takie skutkuje pozostawieniem organowi wykonawczemu nadmiernej swobody w zakresie wydatkowania zabezpieczonych środków, a nadto sprawia, że nie jest możliwe stwierdzenie jakie środki zostaną przeznaczone na konkretne cele, czy podział tych środków jest adekwatny i czy w rzeczywistości realizowane będą wszystkie z zakładanych zadań. Mając to na uwadze, nie można mieć wątpliwości co do tego, że przyjęte w załączniku do uchwały uregulowanie stało w sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11 a ust. 5 u.o.z., albowiem nie określało w sposób należyty sposobów wydatkowania wskazanych w uchwale środków finansowych.

Jednocześnie Prokurator wskazał, że faktem jest, że precyzyjne określenie w ramach omawianego programu wysokości środków przeznaczanych na poszczególne cele może być trudne, ale szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernej trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację tego programu środków finansowych na 2022 r. w kwocie 244.000 zł bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań - i wartości usług lub towarów dla każdego z celów programem przewidzianych (por.: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 kwietnia 2021r. sygn. akt II SA/Sz 83/21).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Rawicza wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że wbrew twierdzeniu prokuratury, treść § 13 załącznika do tejże uchwały określa w sposób całkowicie wystarczający zarówno wielkości, jak również sposoby wydatkowania środków przeznaczonych na realizację Programu. Jeśli bowiem ustawodawca nie użył sformułowania, że wydatki mają być ujęte "precyzyjnie", to znaczy, że stawianie takiego wymogu przez Skarżącego jest tylko kwestią interpretacji, a nie obowiązkiem wynikającym z ustawy. Jeśli jest to, tylko wymóg wynikający z interpretacji przepisu, to nie można postanowieniom uchwały stawić zarzutu nieważności.

Burmistrz zwróciła przy tym uwagę, że bardziej ogólne określenie wydatków na ochronę zwierząt, pozwala Gminie na szybkie reagowanie na zaistniałe zdarzenia, szybkie przesunięcie środków z jednego zadania na drugie. Nie można bowiem nigdy przewidzieć "precyzyjnie" ile na przykład będzie zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt w ciągu roku. Zwrócono przy tym uwagę, że każda zmiana uchwały, tak jak jej przyjęcie, wymaga zaopiniowania przez podmioty wskazane w art. 11a ust. 7 u.o.z. Podmioty te mają 21 dni na wydanie opinii, następnie konieczne jest zwołanie sesji rady gminy, zmiana uchwały, analogicznie jak uchwała pierwotna, wejdzie w życie po upływie 14 dni po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Cały proces zmiany choćby jednej pozycji kosztowej w Programie to co najmniej okres dwóch miesięcy. O wiele bardziej praktycznym rozwiązaniem jest możliwość szybkiego skorzystania ze środków na sterylizację kotów (zabieg ten może "poczekać") i wykorzystanie ich na ratowanie życia zwierząt, które ucierpiały w zdarzeniach drogowych. Zamknięcie w ścisłe ("precyzyjne") ramy wartości poszczególnych zadań będzie miało skutek odwrotny do zamierzonego przez Ustawodawcę.

W odpowiedzi na skargę wskazano również, że Prokurator podejmując swoje działania powinien też wziąć pod uwagę specyfikę danej uchwały. Nie każda gmina dysponuje schroniskiem dla zwierząt. Gmina Rawicz od dwóch lat prowadzi własne schronisko dla zwierząt. Schronisko realizuje większość zadań przewidzianych w art. 11a ust. 2 u.o.z. w tym zadania ujęte w pkt 1 - 5 tego przepisu. Dlatego też, koszty odławiania bezdomnych zwierząt (czym zajmują się pracownicy schroniska), nie występują jako osobna pozycja, lecz mieszczą w pozycji określonej jako "umowy zlecenia z pracownikami schroniska, koszty zakupu mediów, opału, wody, energii elektrycznej, internetu oraz usług telekomunikacyjnych" z kwotą: 127.000,00 zł. Niemożliwe jest, zdaniem Gminy, osobne określenie wielkości środków przeznaczonych na odławianie zwierząt, osobne na opiekę, osobne na socjalizację zwierząt, osobne na wiele innych czynności związanych z funkcjonowaniem schroniska i szeroko pojętej opieki nad zwierzętami.

Burmistrz końcowo podkreślił, że organ wykonawczy gminy, nie ma dowolności w dysponowaniu środkami na ochronę zwierząt. Jest ograniczony przyjętym Programem, uchwałą budżetową, a ich wykonanie jest kontrolowane przez Regionalną Izbę Obrachunkową, może być kontrolowane przez inne instytucje do tego powołane (np. NIK). Największą jednak kontrolę sprawują aktywne na terenie Gminy Rawicz stowarzyszenia, których zadaniem statutowym jest ochrona zwierząt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021, poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79).

W niniejszej sprawie Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym zgodnie z wnioskiem strony skarżącej na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosowanie do art. 120 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Gminy Rawicz z 30 marca 2022 r. Nr XLVI/507/22 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy Rawicz. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 19 kwietnia 2022 r. pod poz. 3006 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 15 zaskarżonej uchwały). Uchwała wbrew treści skargi i odpowiedzi na skargę nie zawiera załącznika. Mając zatem na uwadze treść uchwały oraz treść skargi, przyjęto że zakresem skargi objęty jest § 13 uchwały określający środki finansowe na realizację zadań wynikających z programu zabezpieczone w budżecie gminy Rawicz zgodnie z zawartą w tym przepisie tabelą.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., corocznie do dnia 31 marca, rada gminy ma obowiązek uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.). Natomiast zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.

Przedmiotem oceny Sądu w sprawie jest § 13 uchwały, w którym dokonano przeznaczenia kwoty 244.000 złotych na realizację Programu. Zgodnie z treścią wspomnianego paragrafu środki w kwocie 5.000,00 zł przeznaczono na zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom gospodarskim, w kwocie 23.000,00 zł na zakup karmy dla bezdomnych zwierząt gospodarskich oraz na potrzeby dokarmiana kotów wolno żyjących z terenu gminy Rawicz oraz zakup innych środków niezbędnych do funkcjonowania schroniska, w kwocie 127.000,00 zł na umowy zlecenia z pracownikami schroniska, koszty zakupu mediów, opału, wody, energii elektrycznej, internetu oraz usług telekomunikacyjnych, w kwocie 100.000 zł na kompleksową opiekę weterynaryjną związaną z realizacją Programu realizowaną poprzez: leczenie i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom domowym z terenu gminy Rawicz, zapewnienie opieki weterynaryjnej zwierzętom przebywającym w schronisku, elektroniczne znakowanie bezdomnych psów i kotów przebywających w schronisku, przyjmowanie do schroniska kotów wolno żyjących przyprowadzonych przez opiekunów społecznych oraz inne osoby wyrażające wolę współpracy w celu ich leczenia oraz poddaniu sterylizacji lub kastracji, usypianie ślepych miotów, zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, w kwocie 10.000,00 zł na doposażenie gabinetu weterynaryjnego w schronisku oraz w kwocie 2.000,00 zł na działania informacyjno-edukacyjne.

Prokurator zajął stanowisko, że przeznaczenie kwota 23.000,00 zł łącznie na realizację trzech celów, tj. zakupu karmy dla bezdomnych zwierząt gospodarskich, dokarmianie wolno żyjących kotów oraz na zakup innych materiałów potrzebnych do funkcjonowania schroniska (zgodnie z u.o.z. są to trzy odrębne cele określone w art. 11 a ust. 2 pkt 1, 2 i 7) oraz kwoty w wysokości 100.000,00 zł przeznaczonej na realizację aż 7 odrębnych celów (zgodnie z u.o.z. cele te można zakwalifikować jako określone w art. 11a ust. 2 pkt 1, 3, 4, 6 i 8) stanowi istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności § 13 zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (tak m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 747/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1139/18 – dostępne CBOSA oraz wcześniejsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, a także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02).

W ocenie Sądu Prokurator trafnie zarzucił zaskarżonej Uchwale istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez pominięcie w jej treści wskazania wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych celów programu, a w konsekwencji brak wskazania, czy i jakie środki na dany cel przeznaczono. Oceny tej Sąd dokonał w oparciu o dotychczasowe orzecznictwo, które wykształciło jednolity pogląd, że istnieje konieczność precyzyjnego i wyraźnego sposobu wydatkowania środków finansowych w uchwale o charakterze "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt".

Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (tak: Wyrok NSA z 29 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, LEX nr 3064568).

W orzecznictwie podkreśla się, na co zwrócił uwagę Prokurator w skardze, że czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, CBOSA). Sąd dokonując oceny treści zaskarżonej uchwały dostrzegł, że tego typu rozlokowania (konkretnego i precyzyjnego) środków nie zawiera jednak zaskarżona uchwała.

Ponadto, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20 (CBOSA), który również przywołał w skardze Prokurator, użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Takich postanowień dotyczących rozdysponowania ("przydzielenia" – przyporządkowania poszczególnych środków w określonych wysokościach, do określonych kategorii zadań) nie zawiera zaskarżona uchwała. Dlatego też zaskarżona uchwała nie zawiera w swojej treści elementu, który jest obligatoryjny. W ocenie Sądu nie spełnia tego wymogu § 13 uchwały, gdyż brak w nim przyporządkowania konkretnych kwot do danych celów. Zgodzić należy się bowiem z Prokuratorem, że przeznaczenie kwoty 23.000,00 zł łącznie na realizację trzech celów, tj. zakupu karmy dla bezdomnych zwierząt gospodarskich, dokarmianie wolno żyjących kotów oraz na zakup innych materiałów potrzebnych do funkcjonowania schroniska (są to odrębne cele określone w art. 11 a ust. 2 pkt 1, 2 i 7 u.o.z.) oraz kwoty w wysokości 100.000,00 zł przeznaczonej na realizację aż 7 odrębnych celów (są to odrębne cele określone w art. 11a ust. 2 pkt 1, 3, 4, 6 i 8 u.o.z.) nie pozwala na przyporządkowanie poszczególnych środków w określonych wysokościach, do określonych kategorii zadań zgodnych z u.o.z. Rozwiązanie takie skutkuje pozostawieniem organowi wykonawczemu nadmiernej swobody w zakresie wydatkowania zabezpieczonych środków, a nadto sprawia, że nie jest możliwe stwierdzenie jakie środki zostaną przeznaczone na konkretne cele, czy podział tych środków jest adekwatny i czy w rzeczywistości realizowane będą wszystkie z zakładanych zadań.

W tym miejscu odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, że bardziej ogólne określenie wydatków na ochronę zwierząt, pozwala Gminie na szybkie reagowanie na zaistniałe zdarzenia i szybkie przesunięcie środków z jednego zadania na drugie, że przy zachowaniu sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie, dla nieprzewidzianych w pierwotnym planie wydatków możliwe jest utworzenie stosownej rezerwy.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, należało przyjąć, że w analizowanej uchwale pominięcie określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na realizację (sfinansowanie) poszczególnych celów wskazanych w uchwalonym zaskarżoną uchwałą, a w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację tego programu, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji programu. Zaskarżony § 13 uchwały nie zawiera unormowań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był w nim zamieścić i stanowi to takie naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości postanowienia skutkującej koniecznością stwierdzenia nieważności § 13 uchwały.

Nie zasługiwała na uwzględnienie argumentacja podana w odpowiedzi na skargę przez Radę Miejską Gminy Rawicz, że organ wykonawczy jest ograniczony przyjętym Programem, uchwałą budżetową, a ich wykonanie jest kontrolowane przez Regionalną Izbę Obrachunkową, może być kontrolowane przez inne instytucje do tego powołane (np. NIK) oraz stowarzyszenia, których zadaniem statutowym jest ochrona zwierząt. To uchwała i program opieki nad zwierzętami powinny decydować o tym jakie środki są przeznaczane na jakie cele.

Mając na uwadze powyższe Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 13 uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.