Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1452/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 209
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościam - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.), Małgorzata Pocztarek, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 17 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2006r. sygn. akt II SA/Kr 1055/05 w sprawie ze skargi Związku [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr. [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza na rzecz Związku [...] w K. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 maja 2006r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], sygn. akt Kol. Odw. [...], w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

Prezydent Miasta K. w decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. stwierdził, iż kontraktem z dnia [...] grudnia 1933 r. Gmina [...] Miasta K. ustanowiła prawo budowli na rzecz Związku [...], w stosunku do parcel katastralnych 1. kat. [...], 1. kat. [...], 1. kat. [...] i 1. kat. [...] o łącznej powierzchni [...] m2 położonych w K., gm. kat. C. W. Powyższe prawo zostało ustanowione w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1912 r. o prawie zabudowy (Dz. U. prawa austriackiego Nr 86) na okres 80 lat licząc od dnia podpisania kontraktu, tj. do dnia [...] grudnia 2013 r. W myśl kontraktu prawo budowli było prawem odpłatnym. Należność na rzecz Gminy wynosiła 10 zł. rocznie i miała być płacona z góry w kasie Miasta K. do końca stycznia każdego roku kalendarzowego. Związek [...] wybudował na części nieruchomości część Domu im. [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 1947 r. Prezydent [...] W. zarządził likwidację stowarzyszenia działającego pod nazwą Związek [...], a decyzją z dnia [...] marca 1990 r. Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził nieważność powyższej decyzji.

Na podstawie postanowienia z dnia 3 sierpnia 1990 r. sygn. akt Ns Rej. St. [...] Sąd Wojewódzki w K. wpisał do rejestru stowarzyszeń "Związek [...]", jako kontynuację Związku istniejącego od [...] maja 1918 r.

Prezydent K. stwierdził, że tożsamość zarejestrowanego w 1990 r. stowarzyszenia Związek [...] ze stowarzyszeniem Związek [...], działającym do momentu likwidacji w 1947 r. została potwierdzona prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] marca 2004 r. (sygn. akt I Ns [...]).

Organ I instancji stwierdził, że obecnie jedynym obowiązującym przepisem regulującym zagadnienie prawa zabudowy jest przepis art. 209 ustawy z dnia 21 sierpnia 1977 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. - Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603), zwanej dalej u.g.n., który stanowi, że osoby, które uzyskały prawo zabudowy nieruchomości ustanowione przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz.U. Nr 50, poz. 280), mogą żądać przekształcenia tego prawa w użytkowanie wieczyste. Przekształcenie następuje w drodze decyzji właściwego organu, w której określa się także warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62. Decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Rozpatrując wniosek Związku [...] w kontekście powyższego przepisu. Organ stwierdził, że ma on charakter ogólny i ustanawia jedynie podstawę do wysunięcia roszczenia przez podmiot, któremu przysługuje prawo zabudowy, oraz do wydania decyzji przez właściwy organ, tzn. w tym wypadku Prezydenta Miasta K. Obowiązkiem organu jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do przekształcenia prawa zabudowy w wieczyste użytkowanie, wynikające zarówno z przepisów prawa, jak i z samej treści kontraktu. Na podstawie analizy zapisów umowy z dnia [...] grudnia 1933 r. organ uznał, że ustanowione na rzecz Związku [...] prawo budowli zostało uzależnione od wypełnienia przez Związek warunków, wiążących strony przez cały czas trwania kontraktu. Obowiązkiem Gminy Miasta K. było ustanowienie prawa budowli na opisanej wyżej nieruchomości o pow. [...] m2, natomiast obowiązkami Związku [...] było: wybudowanie i jak najszybsze urządzenie na gruncie oddanym Związkowi na prawie budowli Domu Imienia [...]., mającego służyć celom przysposobienia wojskowego i wychowania fizycznego; ponoszenie wszystkich, zarówno istniejących jak i przyszłych podatków i ciężarów związanych z nieruchomością objętą prawem zabudowy i budynkami posadowionymi na nieruchomości; używanie gmachu oraz ewentualnych innych budynków jakie by stanęły na gruncie objętym prawem budowli wyłącznie na określone cele. Bezwzględnie zabroniono używania ich na inne cele, wypuszczanie ich w podnajem, pozbywanie (odstępowanie) prawa budowli lub odstępowanie prawa używania ich, jak również w ogóle używanie budynków i gruntu na cele sprzeczne z umową. Gmina wypełniła swoje zobowiązania wynikające z kontraktu. Natomiast działania podejmowane przez Związek [...] wskazują, jak stwierdził organ I instancji, na permanentne łamanie jego postanowień. Związek nie stosuje się do obowiązku wynikającego z w/w pkt 3 i udostępnia nieruchomość osobom trzecim na cele prowadzenia działalności komercyjnej. Faktem notoryjnym jest ponadto okoliczność, że obiekt nie jest w żadnej części wykorzystywany na przewidziane w kontrakcie cele przysposobienia wojskowego i wychowania fizycznego. Brak również dowodów na ponoszenie przez Związek [...] obciążeń finansowych wynikających z kontraktu. Jego działania są więc sprzeczne z najistotniejszymi postanowieniami kontraktu, a także ze stosowanym w drodze analogii legis przepisem art. 106 Prawa rzeczowego i prowadzą do uznania całego kontraktu za wygasły, co niewątpliwie wynika w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości zarówno z treści samego kontraktu, jak i intencji zawierających go stron. W świetle powyższych ustaleń Prezydent Miasta K. uznał, iż brak podstaw do uwzględnienia wniosku Związku [...] o przekształcenie prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, obr. [...] jedn. ewid. K., obj. Kw [...], położonej w K., przy ul. [...].

Związek [...] odwołał się od decyzji Prezydenta Miasta K., zarzucając jej naruszenie przepisu art. 209 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że roszczenie o przekształcenie prawa zabudowy w użytkowanie wieczyste jest uzależnione od dodatkowych przesłanek, a także obrazę art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, polegającą na stwierdzeniu wygaśnięcia prawa zabudowy bez podstawy prawnej.

Skarżący zarzucił, że z treści przepisu art. 209 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będącego jedynym przepisem regulującym obecnie prawo zabudowy nie wynika , aby realizacja żądania przekształcenia tego prawa w prawo użytkowania wieczystego uzależniona była od spełnienia przesłanek innych, niż posiadanie prawa zabudowy gruntu, powstałego przed 1945 rokiem. Związek [...] spełnia warunki określone w art. 209 u.g.n., w szczególności nabył prawo zabudowy przed 1945 r. na mocy kontraktu z 1933 r., oraz wystąpił z wnioskiem o przekształcenie przysługującego mu prawa w prawo użytkowania wieczystego. W ocenie Związku nie znajduje uzasadnienia stanowisko, iż uznanie żądania uzależnione było od zbadania, czy zachodzą przesłanki przekształcenia prawa zabudowy w użytkowanie wieczyste, wynikające zarówno z ustawy, jak i z treści kontraktu. Art. 209 u.g.n daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu, na którym Związek uzyskał prawo budowy i ustanowienie, zgodnie z obowiązującymi przepisami art. 235 kc, prawa własności budynku wzniesionego na tym gruncie. Skarżący zarzucił, że Związek nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieważnej decyzji o jego likwidacji. Gdyby bowiem taka decyzja nie została wydana, to zgodnie z § 8 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 stycznia 1962 r. w sprawie zmiany niektórych praw do gruntu na prawo wieczystego użytkowania lub użytkowania (Dz. U. Nr 15, poz. 67) przysługujące mu prawo zabudowy zostałoby przekształcone w prawo użytkowania wieczystego bez konieczności spełnienia dodatkowych przesłanek, warunkujących takie przekształcenie. W konsekwencji Skarżący podnosi, że należałoby przy interpretacji przepisu art. 209 u.g.n. odwołać się do § 8 cytowanego Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej. Uzależnianie spełnienia żądania przekształcenia od jakichkolwiek dodatkowych, nie wskazanych w art. 209 u.g.n. przesłanek jest niedopuszczalną, rozszerzającą wykładnią tego przepisu. Organ I instancji dopuścił się, zdaniem Skarżącego, naruszenia zasady praworządności, konsekwencją bowiem zaskarżonej decyzji jest orzeczenie o wygaśnięciu prawa zabudowy, mimo braku jakiegokolwiek przepisu prawa upoważniającego organ do takiego rozstrzygnięcia.

Po rozpoznaniu odwołania Związku [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lipca 2000r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, jednakże z innych przyczyn, niż wskazane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

SKO stwierdziło, iż podstawę wniosku Związku [...] stanowi przepis art. 209 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami. Regulacja przewidziana w tym przepisie dotyczy prawa zabudowy ustanowionego przed wejściem w życie Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy. Według art. 9 tego Dekretu, prawa zabudowy, ustanowione przed dniem jego wejścia w życie, podlegają przepisom dotychczasowym. Kontrakt z dnia 29 grudnia 1933 r. pomiędzy Związkiem [...] a Gminą [...] Miasta K. zawarty został na podstawie obowiązującej wówczas na ziemiach południowych II RP, wprowadzonej uprzednio do porządku prawa austriackiego - ustawy z dnia 26 kwietnia 1912 r. o prawie zabudowy (Dziennik Ustaw państwa z 1912 r. Nr 86) oraz Rozporządzenia Wykonawczego Ministra Sprawiedliwości z 11 czerwca 1912 r. Przepisy tych dwóch aktów zawierały całościową regulację prawa zabudowy obowiązującą również w stosunkach prawnych kreowanych w mieście Krakowie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że przedmiotowe prawo ustanowione zostało w sposób prawidłowy, tzn. zostało ono ujawnione w księdze wieczystej [...] K. [...]– C. W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że w świetle przepisu art. 209 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dla przekształcenia obecnie prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego istotnym jest spełnienie dwóch przesłanek: prawo zabudowy powinno zostać ustanowione przed dniem wejścia w życie dekretu z 21 listopada 1945 r. o prawie zabudowy, tj. przed dniem 21 listopada 1945 r., oraz, co równie istotne, prawo to powinno istnieć obecnie. Z punktu widzenia pozytywnego rozpatrzenia wniosku najistotniejszym jest ustalenie istnienia obecnie ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości, jakim jest prawo zabudowy. Treść art. 209 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do przyjęcia, że jedyną przesłanką umożliwiającą przekształcenie prawa zabudowy jest stan faktyczny istniejący przed dniem 21 listopada 1945 r., tj. przed dniem wejścia w życie cyt. dekretu. Wykładnia funkcjonalna przepisu art. 209 u.g.n. wskazuje, że intencją ustawodawcy nie była reaktywacja prawa wówczas istniejącego, lecz objęcie cytowanym przepisem stanów faktycznych istniejących w dniu wejścia w życie wskazanego dekretu, jak również w dniu złożenia wniosku o przekształcenie prawa, a zatem już pod rządami powyższej ustawy. Świadczy o tym nie tylko redakcja przepisu ale i umiejscowienie go w przepisach przejściowych tej ustawy. Zdaniem SKO, interpretacja powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy było uporządkowanie sytuacji prawnej podmiotów, którym prawo zabudowy przysługiwało do 1945 r., a które to prawo na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat nie zostało skutecznie przekształcone w inny tytuł do nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż z aktualnego odpisu księgi wieczystej wynika, że nieruchomość obejmująca działkę Nr [...] o pow. [...] m2 stanowi własność Gminy K. i nie jest obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich. W świetle materiału dowodowego przedmiotowa nieruchomość znajduje się we władaniu Związku [...] bez tytułu prawnego. SKO zwróciło uwagę na zasadę domniemania prawdziwości stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej, którą statuuje art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361) oraz domniemania, że prawo wykreślone nie istnieje. Tym bardziej, że prawo zabudowy dla swojego powstania musiało być wpisane do ksiąg wieczystych, a dla swojego wygaśnięcia - wykreślone z tych ksiąg, podobnie zresztą jak instytucja użytkowania wieczystego, która powstaje nie z chwilą sporządzenia aktu lecz z chwilą wpisu do ksiąg wieczystych.

Zgromadzony materiał dowodowy dał podstawę do stwierdzenia przez SKO, że prawo zabudowy przysługujące Związkowi [...] nie istnieje, a zatem Kolegium nie jest władne do przekształcenia tego prawa. Organ stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta K. jest co do zasady prawidłowa, nie podzielił natomiast stanowiska organu I instancji, iż prawo zabudowy wygasło na skutek wykonywania go w sposób niezgodny z regulacjami kontraktu. Główną przesłanką, stanowiąca podstawę odmowy jest niemożność stwierdzenia istnienia prawa zabudowy w dniu składania wniosku. W ocenie organu Związek [...] obecnie nie spełnia wynikających z art. 209 u.g.n. warunków do przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Związek [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając :

1. naruszenie art. 209 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że ZLP nie spełnia warunków do przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego, ponieważ to prawo mu nie przysługuje.

2. naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności polegające na stwierdzeniu wygaśnięcia prawa zabudowy bez podstawy prawnej,

3. naruszenie art. 31 K.p.a. polegające na dopuszczeniu do udziału w sprawie podmiotu nie mającego legitymacji do występowania w nin. postępowaniu, a to Fundacji [...].

W uzasadnieniu skargi powołano argumenty przytoczone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Związek podniósł także, że decyzją z dnia [...]. 03. 1990 r. Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził nieważność obu decyzji - tj. z [...]. 02. 1947 r. - o likwidacji Związku [...], oraz z [...]. 10. 1970 r. - o likwidacji majątku Związku, w wyniku czego nastąpiło przywrócenie istnienia organizacji z mocą wsteczną (ex tunc), co oznacza, że zarówno decyzja z 1947 r., jak i decyzja z 1970 r. są traktowane jako pozbawione mocy prawnej od chwili ich wydania. Skoro tak, to wykreślenie wpisu z księgi wieczystej w przedmiocie prawa zabudowy przysługującego Związkowi [...] pozbawione było podstawy prawnej i nie może wywoływać żadnych skutków prawnych. Istnienie tego prawa należy uważać za stan istniejący nieprzerwanie do chwili obecnej. zatem Skarżącemu, jako aktualnemu podmiotowi prawa zabudowy, przysługuje uprawnienie do domagania się zamiany tego prawa na użytkowanie wieczyste.

Ponadto Skarżący zarzucił, że dopuszczenie do udziału w sprawie Fundacji [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisu art. 31 K.p.a., ponieważ Fundacja nie jest organizacją społeczną. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, że dopuszczenie do udziału w sprawie Fundacji uzasadnione jest jej celami statutowymi, oraz że za jej udziałem w sprawie przemawia interes społeczny. SKO nie wskazało jaki interes społeczny przemawiał za dopuszczeniem Fundacji do udziału w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium podniosło nadto, że konsekwencją zaskarżonej decyzji nie jest orzeczenie o wygaśnięciu prawa zabudowy, skoro w swojej decyzji nie wypowiadało się w ogóle w przedmiocie wygaśnięcia przedmiotowego prawa, a jedynie badało, czy są materialnoprawne podstawy do przekształcenia prawa.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził co następuje. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia jest przepis art. 209 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Za podstawową kwestię prawną w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał ustalenie legitymacji procesowej skarżącego stowarzyszenia Związek [...]. Stowarzyszenie to zostało wpisane do rejestru stowarzyszeń na podstawie postanowienia Sądu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] sierpnia 1990 r. sygn. akt Ns Rej. St. [...], jako kontynuacja Związku istniejącego od [...] maja 1918 r. Jak zauważył WSA w Krakowie, w świetle brzmienia art. 209 u.g.n. do skutecznego żądania przekształcenia prawa zabudowy, ustanowionego przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. o prawie zabudowy w użytkowanie wieczyste tj. zaistnienia sytuacji, w której nastąpi określony skutek prawny, konieczne jest zaistnienie stanu faktycznego odpowiadającego abstrakcyjnemu stanowi, opisanemu w hipotezie przepisu. Stan ten w przypadku normy wyrażonej przepisem art. 209 u.g.n. polegać ma przede wszystkim na istnieniu osoby, która uzyskała prawo zabudowy przed dniem wejścia w życie tego dekretu. Analiza przepisu art. 209 u.g.n. wskazuje bowiem, że uprawnienie do skutecznego żądania przekształcenia prawa zabudowy w użytkowanie wieczyste przysługuje wyłącznie osobom, które takie prawo uzyskały przed dniem wejścia w życie dekretu z 1945 r. Jak uznano w doktrynie, przysługiwanie roszczeń opartych na przepisie art. 209 ustawy należy tłumaczyć rozszerzająco, zaliczając do uprawnionych także następców prawnych tych osób, przy traktowaniu prawa zabudowy jako prawa majątkowego stanowiącego przedmiot spadku. Rozumowanie powyższe odnosi się jednak tylko do przypadku, kiedy podmiotem prawa zabudowy jest osoba fizyczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, odnosząc kwestię legitymacji do skutecznego żądania przekształcenia prawa zabudowy w użytkowanie wieczyste, przysługującego podmiotowi innemu, niż osoba fizyczna, stwierdził, że należy dokonać koniecznych ustaleń faktycznych zarówno w kontekście treści art. 209 u.g.n. jak i ustawy z dnia 07.04.1989 Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. poz. 855 z późn. zm.). Należy mieć także na uwadze wszystkie fakty i zdarzenia o charakterze prawnym, mające znaczenie dla ustalenia tożsamości aktualnie działającego Związku [...], które nastąpiły po fakcie ustanowienia na rzecz przedwojennego Związku [...], prawa budowli w stosunku do parcel określonych w kontrakcie z dnia [...] grudnia 1933 r. Jest to konieczne, skoro przepis art. 209 u.g.n. stwarza organowi administracji podstawę do przekształcenia prawa zabudowy tylko na wniosek osoby, która prawo to uzyskała. Kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że nie zawiera ona żadnych samodzielnych ustaleń dotyczących legitymacji, interesu prawnego i przysługiwania Związkowi [...], zarejestrowanemu w 1990 r. uprawnienia do skutecznego żądania wynikającego z art. 209 u.g.n. W tym zakresie, jeżeli chodzi o stwierdzenie istnienia materialnych przesłanek z art. 209 u.g.n. uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera jedynie powtórzenie zawartego w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej ustalenia, iż decyzją z [...] marca 1990 r. Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...]. W. z dnia [...] lutego 1947 r. zarządzającej likwidację stowarzyszenia pod nazwą Związek [...], oraz że istniejące stowarzyszenie zostało wpisane do rejestru stowarzyszeń jako kontynuacja Związku istniejącego od [...] maja 1918r. W kwestii legitymacji Związku [...] do żądania przekształcenia, o którym mowa w art. 209 u.g.n. oraz istnienia po jego stronie interesu prawnego stwierdzono, że tożsamość zarejestrowanego w 1990 r. Stowarzyszenia Związku [...] ze stowarzyszeniem Związek [...] działającym do roku 1947, została potwierdzona prawomocnym Postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] marca 2004 r., sygn. akt I Ns [...]. Organ II instancji nie wypowiedział się co do tego stwierdzenia, z czego wynika, że takie zaaprobował.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał powyższą argumentację za całkowicie błędną. Wniosek wyprowadzony z treści cyt. postanowienia Sądu Okręgowego I Ns [...] nie ma, w jego ocenie, żadnego oparcia w treści samego postanowienia, w jego uzasadnieniu, ani w przedmiocie sprawy. WSA stwierdził, iż z załączonego do akt sprawy odpisu tegoż postanowienia oraz jego uzasadnienia wynika, że przedmiotem postępowania w tamtej sprawie było rozpoznanie skargi Gminy Miasta K. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] sierpnia 1990 r. w sprawie z wniosku Komitetu Założycielskiego Stowarzyszenia "Związku [...]" w K., o rejestrację, sygn. akt NS. Rej. St [...], przy uczestnictwie Związku Legionistów [...] w K. Powyższym, prawomocnym Postanowieniem wydanym w sprawie I ns [...] Sąd Okręgowy w K. odrzucił skargę Gminy Miasta K. o wznowienie postępowania w sprawie rejestracji Związku [...]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd Okręgowy przedstawił szczegółowo stanowiska stron postępowania, powołał przytaczane przez strony dokumenty i inne dowody. W konsekwencji orzekając o odrzuceniu skargi uznał, że brak podstaw do wznowienia postępowania w sprawie o rejestrację Związku, z przyczyn niezachowania przez Gminę terminu do wniesienia skargi. Jak stwierdził WSA oczywistym jest, że przedmiotem wyżej opisanego postępowania nie było ustalanie tożsamości działającego obecnie Związku [...] ze Związkiem powstałym w 1918 r., oraz że Sąd w tym postępowaniu w ogóle się tą kwestią nie zajmował. Samo zacytowanie przez Sąd w uzasadnieniu powyższego postanowienia treści postanowienia Sądu Wojewódzkiego, na podstawie którego nastąpiło zarejestrowanie w 1990 r. Związku [...] nie stanowi i nie może stanowić jakiegokolwiek potwierdzenia tożsamości aktualnie działającego Związku ze Związkiem działającym do momentu likwidacji w 1947 r.

Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, organ prowadzący sprawę winien dokonać ustalenia i wyjaśnienia udziału Związku [...] jako strony postępowania, w kontekście art. 209 u.g.n., oraz wyciągnąć z tych ustaleń wnioski odnośnie możliwości żądania przez istniejący Związek przekształcenia, o którym mowa w tym przepisie. Ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony należy do najistotniejszych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Legitymację procesową strony stwarzają określonemu podmiotowi tylko przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę interesu prawnego lub obowiązku.

WSA wskazał w niniejszej sprawie, że podstawą uznania podmiotu za stronę postępowania, posiadającą interes prawny w żądaniu określonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 209 u.g.n. stanowiący, że przekształcenia prawa zabudowy w użytkowanie wieczyste mogą żądać osoby, które uzyskały prawo zabudowy nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26. 10. 1945r. Ustalenie, że żądanie pochodzi od strony następuje w decyzji rozstrzygającej sprawę stanowi więc jedną z przesłanek do uwzględnienia żądania strony. WSA zauważył, że kwestie związane bytem prawnym przedwojennego Związku [...] oraz ciągłością bytu prawnego obydwu Związków były już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego przy okazji rozstrzygania sprawy dotyczącej użytkowania spornej nieruchomości przez inny podmiot.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 24 września 1991 r. w sprawie I SA 1289/90 ze skargi Przedsiębiorstwa [...] "A." w K. na decyzje Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] października 1990r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] objętej księgą wieczystą KW Nr [...], położonej w K., przy ul. [...], Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie Sądu Wojewódzkiego w K. sygn. akt Ns. Rej. St. [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r., którym wpisano Związek [...] jako kontynuację związku istniejącego od [...] maja 1918 roku nasuwa wątpliwości. Zdaniem NSA wpis taki nie jest równoznaczny z uznaniem ciągłości bytu prawnego tych Związków, jeśli wziąć pod uwagę treść przepisu art. 17 ustawy Prawo o Stowarzyszeniach. NSA podniosło także, że organy nadzoru przyjęły byt prawny Związku [...], jako prawną konsekwencję decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1990 r. Powstaje zatem pytanie jakie znaczenie dla tego bytu miało postanowienie Sadu Wojewódzkiego o rejestracji Związku [...] zapadłe w 1990 r. Przepis art. 17 ustawy prawo o stowarzyszeniach stanowi bowiem, że stowarzyszenie uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o zarejestrowaniu. Z niewiadomych powodów organy pominęły istnienie powyższego wyroku NSA.

W sprawach dotyczących istnienia interesu prawnego i legitymacji procesowej stowarzyszeń uznających się za kontynuatorów stowarzyszeń rozwiązanych w okresie powojennym, na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 2 października 1932 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. Nr 94, poz. 808) Naczelny Sad Administracyjny wypowiadał się kilkakrotnie, rozróżniając kwestie dotyczące problematyki dotyczącej bytu stowarzyszenia, czyli sfery organizacyjnej od kwestii związanych z legitymacją do występowania z żądaniami dotyczącymi sfery majątkowej. I tak w wyroku z dnia 19. 06. 1995 r. , I SA 1241/94 NSA stwierdził m.in., że "prawo odzyskania majątku przysługuje tylko tej osobie prawnej, która była jego właścicielem a uległa rozwiązaniu i może ulec restytucji. Obowiązkiem organu mającego orzekać w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o rozwiązaniu stowarzyszenia i zadysponowaniu jego majątkiem jest przede wszystkim ustalenie, czy wniosek pochodzi od strony, inna bowiem może być strona w sprawie dotyczącej restytucji stowarzyszenia, inna zaś w sprawie majątkowej". Dalej NSA stwierdził, że roszczenie o zwrot majątku przysługuje tylko byłemu właścicielowi majątku, to znaczy osobie prawnej powstałej w wyniku restytucji stowarzyszenia, działającej przez swe organy statutowe, oraz że w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji stowarzyszenia w części dotyczącej spraw majątkowych należy każdorazowo ustalać, czy wnioskodawcą w sprawie jest uprzednio zlikwidowana i restytuowana osoba prawna lub jej następca prawny, czy też jest to tylko nowe stowarzyszenie posługujące się identyczną nazwą i statutem. Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 18. 03. 1995 r. I SA 2035/93, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że fakt zarejestrowania nowego stowarzyszenia czyni z niego nową osobę prawną, której interes prawny nie może sięgać wstecz, do okresu sprzed dnia rejestracji, oraz, że fakt przyjęcia przez nowo zarejestrowane stowarzyszenie nazwy stowarzyszenia wcześniej rozwiązanego i uchwalenie statutu o treści podobnej do treści statutu rozwiązanego stowarzyszenia nie ma żadnego znaczenia dla kształtowania żądań o charakterze roszczeniowym w sferze administracyjnoprawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że brak odniesienia się do kwestii tożsamości obecnie działającego Związku [...] ze stowarzyszeniem założonym w 1918 roku prowadzi w konsekwencji do pominięcia problemu sprowadzającego się do odpowiedzi na pytanie, czy możliwość żądania przekształcenia prawa zabudowy w użytkowanie wieczyste przysługiwałaby tylko uprzednio zlikwidowanej i restytuowanej osobie prawnej, lub jej następcy prawnemu, oraz czy na gruncie obowiązujących przepisów ustawy Prawo o stowarzyszeniach możliwe jest w ogóle wywiedzenie pojęcia "kontynuatora" stowarzyszenia uprzednio rozwiązanego, a także, czy i w jakim przypadku można mówić o następstwie prawnym, uprawniającym do występowania z roszczeniami majątkowymi wynikającymi z przepisów prawa administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji, organ nie wziął pod uwagę, nie rozważył i nie wyciągnął wniosków z istnienia kolejnych decyzji: Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lutego 1947 r. o likwidacji Związku [...]. Ministra Administracji Publicznej z dnia [...] września1949 r. w sprawie przeznaczenia majątku po likwidowanym Stowarzyszeniu p.n. "Związek [...]", decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] W. z [...] kwietnia 1953 r. w sprawie przeznaczenia majątku zlikwidowanego w 1947 r. Związku [...], decyzji Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Urzędu Spraw Wewnętrznych z października 1970 r. [...] w sprawie zarządzenia likwidacji majątku pozostającego po stowarzyszeniu [...]. a następnie decyzji zapadłych począwszy od 1990 r. - MSW z [...] marca 1990 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji o likwidacji [...], MSW z [...] kwietnia 1991 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium RN w K. z [...] października 1970 r., MSW z [...] kwietnia 1992 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium RN [...] W. z [...] kwietnia 1953 r. Powyższe decyzje, wraz z obowiązującymi przepisami ustawy prawo o stowarzyszeniach mają określone skutki prawne zarówno w sferze samego bytu przedwojennego stowarzyszenia o nazwie Związek [...], a rozpatrywane w kontekście obowiązujących od 1945 r. przepisów ustaw dotyczących praw czasowych na nieruchomości, wraz z kolejnymi przepisami przejściowymi i przepisami Kodeksu cywilnego w sferze istnienia bądź nieistnienia samego przedmiotu postępowania, tj. prawa zabudowy nabytego przed 1945 r. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie było rozważenie wszelkich skutków istniejących decyzji, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, wynikającego z obowiązujących przepisów, oraz stanowiska orzecznictwa. Przy czym uwzględnienia wymaga istotna okoliczność, że istniejący [...] występuje z roszczeniem majątkowym, nabytym przez związek zarejestrowany w 1923 r., co do którego zapadały następnie wyżej opisane decyzje.

Kolejna wada zaskarżonej decyzji dotyczy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przedmiotu postępowania. Jak wynika z treści kontraktu zawartego [...]. 12. 1933 r. między Gminą [...] Miasta K. jako ustanawiającym prawo budowli z jednej strony, a Związkiem [...] jako nabywającym to prawo, Związek nabył przedmiotowe prawo na okres 80 lat, w stosunku do parcel katastralnych 1. kat. [...] o łącznej powierzchni [...]m2 . Przedmiotem żądania Związku [...] w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją jest natomiast orzeczenie o przekształceniu prawa zabudowy w użytkowanie wieczyste działki oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha. Przedmioty te nie są więc tożsame. W konsekwencji merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczy nieruchomości innej niż ta, która była przedmiotem ustanowionego prawa budowli.

Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny z art. 209 u.g.n. wynika, że osoby, które uzyskały prawo zabudowy nieruchomości ustanowione przed dniem wejścia w życie dekretu z 26. 10. 1945 r., mogą żądać przekształcenia tego prawa w użytkowanie wieczyste. Gramatyczna wykładnia przepisu wskazuje, że w przypadku rozstrzyganej sprawy przez określenie tego prawa zawarte w art. 209 u.g.n. należałoby rozumieć prawo ustanowione kontraktem z 29.12.1933 r., a więc obejmujące wyżej wymienione działki katastralne, o łącznej powierzchni [...] m2. Zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących identyfikacji przedmiotu postępowania i nie wyjaśnia przyczyn, dla których orzeczenie dotyczy nieruchomości opisanej w decyzji, skoro ustanowione w 1933 r. prawo budowli dotyczyło innej nieruchomości. Nie wiadomo więc, czy organ uznał, że możliwa jest realizacja żądania przekształcenia prawa zabudowy w jego "części", a jeżeli tak, to na jakiej podstawie, czy też nie brał pod uwagę konieczności rozstrzygnięcia tego problemu. Akta postępowania zawierają obszerny materiał pozwalający na poczynienie ustaleń faktycznych, dotyczących nieruchomości objętej ustanowionym w 1933 r. prawem budowli. Ani takie ustalenia faktyczne, ani ustalenia prawne dotyczące samej możliwości żądania na podstawie art. 209 u.g.n. co do części nieruchomości objętej prawem budowli nie zostały poczynione. Nie pozwala to na odniesienie się przez sąd do rozstrzygnięcia organu w tej kwestii, w kontekście brzmienia przepisu art. 209 u.g.n. mówiącego o przekształceniu tego prawa. Należy jednak stwierdzić, że wobec treści przepisów art. XXXVII i art. XL ustawy z dnia 23. 04. 1964 r. - Przepisy wprowadzające ustawę kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 94 ze zm.), z których wynika, że pozostają w mocy prawa rzeczowe istniejące w chwili wejścia w życie kodeksu cywilnego, oraz. że treść tych praw podlega przepisom dotychczasowym, problem charakteru prawa budowli, w szczególności możliwości orzekania o jego ewentualnym częściowym przekształceniu należy oceniać biorąc pod uwagę przepisy, które były podstawą jego ustanowienia . Co do swojej treści prawo to, jako nie posiadające odpowiednika w obowiązujących przepisach musi być analizowane podług przepisów obowiązujących w dacie jego ustanowienia.

Kwestia powyższa wiąże się z kwestią oceny istnienia w ogóle prawa zabudowy jako kolejnej przesłanki warunkującej możliwość skutecznego żądania przekształcenia go w użytkowanie wieczyste. W tym zakresie zarówno decyzja zaskarżona, jak i decyzja ja poprzedzająca naruszają przepis art. 209 u.g.n. Słusznie organ odwoławczy uznał, że dla przekształcenia prawa zabudowy, o którym mowa w art. 209 u.g.n. konieczne jest , aby było ono ustanowione przed dniem wejścia w życie dekretu z 26. 10. 1945 r., oraz aby istniało obecnie czyli w chwili składania wniosku o przekształcenie. O istnieniu bądź o nieistnieniu prawa ustanowionego kontraktem z 1933 r. decydować winny okoliczności będące skutkami zmian przepisów prawa, jakie miały miejsce od wejścia w życie dekretu z 26. 10. 1945 r. aż po stan prawny obowiązujący w chwili składania wniosku o orzeczenie przekształcenia. Winny one także uwzględniać skutki decyzji, zapadłych począwszy od 1947 r., dotyczących likwidacji [...] zarejestrowanego w 1923 r., oraz likwidacji majątku Związku, a następnie decyzji zapadłych po 1989 r. a dotyczących stwierdzenia nieważności tych decyzji. Organ winien ustalić, czy decyzje te wywarły skutki w sferze istnienia prawa zabudowy, jako prawa majątkowego ustanowionego kontraktem z 1933 r. i jakie są to skutki. Nie ma bowiem żadnych ustaleń dotyczących skutków wykreślenia prawa budowli z księgi wieczystej, które to wykreślenie nastąpiło w oparciu o decyzje dot. likwidacji Związku i jego majątku. Ustalenia te nie mogą pomijać treści aktualnie obowiązujących przepisów prawa cywilnego i prawa o księgach wieczystych i hipotece. Jednakże, z uwagi na treść przepisu art. XL przepisów wprowadzających Kodeks cywilny ocena istnienia prawa zabudowy uwzględniać musi także treść tego prawa wynikającą z kontraktu, na mocy którego prawo to powstało. Skoro kontrakt przewidywał warunki powstania i istnienia prawa budowli, a także przewidywał skutki naruszenia tych warunków przez Związek, to okoliczności umożliwiające stwierdzenie, czy warunki te są wypełniane, czy nie winny być ściśle ustalone - jako decydujące o istnieniu tego prawa na równi ze skutkami zmian w przepisach prawa, oraz skutkami kolejnych decyzji dotyczących istnienia Związku [...] i jego majątku. Próbę taką podjął organ I instancji jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niewystarczającą. Ponadto ustalenia znajdujące się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji naruszają zasady przewidziane w art. 77 i 107 § 3 K.p.a.. Podstawy stwierdzenia nieistnienia prawa zabudowy nie mogą stanowić ogólnikowe twierdzenia o "notoryjnym fakcie" stanowiącym okoliczność, że obiekt nie jest wykorzystywany przez związek na cele przewidziane w kontrakcie. Także stwierdzenie, że brak dowodów na ponoszenie przez związek obciążeń finansowych wynikających z kontraktu jest niewystarczające i nie wiadomo, na jakich czym zostało oparte. Nie ustalono, czy Związek ponosił jakiekolwiek ciężary wynikające z treści kontraktu. Wyjaśnienia wymaga także wypełnianie warunków kontraktu przez Związek [...] do dnia jego likwidacji w 1947 r. Z kolei organ II instancji całkowicie pominął treść prawa budowli wynikającą z postanowień kontraktu, co jak wskazano wyżej nie może być uznane za prawidłowe rozstrzygnięcie, uwzględniające wszystkie przesłanki istnienia tego prawa.

Powyższe wady zaskarżonej decyzji powodują w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, iż narusza ona przepisy art. 104 § 2 K.p.a., art. 77 K.p.a.. 107 § 3 K.p.a. i art. 209 u.g.n. Stosownie bowiem do przepisu art. 104 § 2 K.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części. albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Treścią decyzji administracyjnej jest więc "załatwienie sprawy" to znaczy "rozstrzygnięcie o istocie sprawy", czyli orzeczenie co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby do udziału w postępowaniu jako strony. Organ administracji obowiązany jest wykazać działanie na podstawie prawa w ciągu całego postępowania, oraz przytoczyć w decyzji podstawę prawną i uzasadnienie faktyczne i prawne. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ pominął przy stosowaniu art. 209 u.g.n. element wskazujący na konieczność rozpoznania i zastosowania tej części przepisu, z której wynika, że żądanie przekształcenia przewidziane w tym przepisie mogą skutecznie zgłosić tylko osoby w nim wymienione. Nie zbadał, czy Związek [...] jest osobą, objętą hipotezą przepisu. Nie dokonał analizy istnienia prawa podlegającego przekształceniu z uwzględnieniem treści tego, konkretnego prawa , ustanowionego kontraktem z 1933 r., zawierającym szereg warunków, od których zależało jego istnienie. Nie odniósł się do braku tożsamości przedmiotu postępowania. Nie ustosunkował się w ogóle do skutków decyzji, jakie zapadały w związku z likwidacją Związku [...] a następnie uznaniem ich za nieważne. Dlatego nie można uznać, że rozstrzygnął sprawę w całości. Uchybienia powyższe naruszają wymienione wyżej przepisy. Uniemożliwiają one sądowi dokonanie wszechstronnej kontroli, której niezbędne elementy wynikają z treści przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Wadami opisanymi powyżej dotknięta jest także decyzja organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Związku [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza zasady praworządności wynikającej z przepisu art. 6 K.p.a.. Sąd przychylił się w tym zakresie do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które nie orzekło o wygaśnięciu prawa zabudowy, a badało, czy zachodzą materialnoprawne przesłanki do przekształcenia tego prawa. Z treści przepisu art. 209 u.g.n. wynika, że prawo zabudowy musi istnieć w chwili składania wniosku o jego przekształcenie. Nie można bowiem dokonać przekształcenia prawa nieistniejącego. W kwestii uwag dotyczących ratio legis przepisu art. 209 u.g.n. oraz przesłanek koniecznych do jego zastosowania WSA podzielił zdanie Kolegium, z zastrzeżeniem naruszenia tego przepisu polegającym na braku wyjaśnienia legitymacji Związku [...] i jego statusu jako strony w postępowaniu mającym za podstawę przepis art. 209 u.g.n. Przepis art. 6 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Należy on do grupy przepisów zawierających reguły postępowania, wspólne dla całości postępowania administracyjnego. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy: ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie, oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Działanie organu poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji polegało na badaniu, czy zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu obowiązującego prawa materialnego. Z treści bowiem przepisu art. 209 u.g.n. wynika, że przekształcenie prawa zabudowy w użytkowanie wieczyste następuje nie z mocy prawa, lecz w wyniku rozpoznania żądania właściwego podmiotu. Skoro tak, organ obowiązany jest ustalić istnienie materialnoprawnych przesłanek, od których zależy wydanie decyzji o przekształceniu prawa. Czynnościom polegającym na badaniu przesłanek zastosowania przepisu prawa materialnego nie można przypisywać zarzutu naruszenia zasady praworządności. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 31 K.p.a. poprzez dopuszczenie do udziału w sprawie Fundacji [...], WSA stwierdził, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt. 1 c dokonując kontroli zaskarżonej decyzji lub postanowienia sąd bierze pod uwagę takie naruszenie postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA istniał jednolity pogląd, na który powołuje się Skarżący, że fundacja nie jest organizacją społeczną, WSA w składzie rozpoznającym sprawę nie podzielił jednak stanowiska, iż powyższe powoduje generalne wyłączenie od udziału w postępowaniu administracyjnym fundacji, tylko z uwagi na brak kryterium korporacyjnego, tj. zrzeszania się obywateli w formie członkostwa, przy posiadaniu innych cech, charakterystycznych dla organizacji społecznych. Od poglądu reprezentowanego przez skarżącego odszedł Naczelny Sąd Administracyjny podejmując dnia 12 grudnia 2005 r. uchwałę w składzie siedmiu sędziów ( sygn. II OPS 4/05), w której stwierdzono, że fundacja jako organizacja społeczna może, zgłosić swój udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to znaczy przepisu art. 209 u.g.n. oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na załatwienie sprawy to jest art. 145 § 1 oraz 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja narusza art. 104 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem SKO w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie było podstaw do kwestionowania legitymacji procesowej Związku [...] w tej sprawie. Zdaniem organu świadczy o tym prawomocne postanowienie Sądu Wojewódzkiego w K. sygn. akt Ns Rej. St. [...] z dnia [...] sierpnia 1990r. o wpisie tej organizacji do rejestru stowarzyszeń, jako kontynuacji Związku istniejącego od [...] maja 1918r.

W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego podjęcie działań w celu ustalenia legitymacji procesowej strony postępowania nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie organu ponieważ brak jest podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku z uwagi na fakt, że obecnie dla przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek: prawo to powinno być ustanowione przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945r o prawie zabudowy oraz prawo to powinno istnieć obecnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prowadząca do podjęcia przez organy administracji publicznej działań zmierzających do dokonania kolejnych ustaleń w sprawie nie spowoduje zmiany wydanego rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do istoty. Dlatego też w ocenie SKO naruszony został art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nakazanie prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie na okoliczność faktu, który w ocenie organu nie budził wątpliwości, ze względu na istnienie prawomocnego wyroku Sądu oznacza przekroczenie granic dyspozycji tego przepisu.

Uchylenie decyzji organów z powodu naruszenia art. 209 u.g.n. oraz art. 104 § 2 i 107 § 3 k.p.a. stanowi w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenia przepisów art. 145 § 1 oraz 153 p.p.s.a. ponieważ, jak twierdzi wnoszący skargę kasacyjną w niniejszej sprawie nie było podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej przedstawiono zarówno zarzut naruszenia prawa procesowego, to jest art. 145 § 1 oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 209 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm.)

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Dla spełnienia formalnych wymogów skargi kasacyjnej niezbędne jest precyzyjne wskazanie konkretnych przepisów prawa, które w opinii skarżącego zostały naruszone, wraz z podaniem artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i innych jednostek redakcyjnych (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005r.). W związku z powyższym trzeba stwierdzić, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 145 § 1 p.p.s.a. jest nie precyzyjny. Brak bowiem wskazania, który punkt i litera tego przepisu zostały naruszone i na czym owo naruszenie polegało. Formalny rygoryzm w stosunku do skargi kasacyjnej służy ustaleniu, w sposób nie budzący wątpliwości zakresu rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Badając zasadność skargi kasacyjnej i będąc związanym jej granicami, Sąd nie może opierać się na domysłach, który dokładnie przepis oraz jego punkty i podpunkty zostały, w ocenie autora skargi kasacyjnej naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zatem w żaden sposób odnieść się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a.

Rozpatrując kolejny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący obrazy przepisów postępowania tzn., art. 153 p.p.s.a. należy stwierdzić, że biorąc pod uwagę treść tego przepisu w żadnym razie nie można dopatrzeć się jego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Wnoszący skargę kasacyjną może wywodzić, iż nie zgadza się z oceną prawną sformułowaną przez WSA czy też z danymi przezeń wskazówkami co do dalszego postępowania w sprawie. Nie jest jednakże możliwe czynienie zarzutu z samego faktu dokonania przez ten Sąd oceny prawnej i poczynienia wskazań co do dalszego toku postępowania, a do tego w istocie sprowadzały się argumenty przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skoro w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego konieczne jest podjęcie przez organ dalszych działań w celu wyjaśnienia legitymacji Związku [...] do wywodzenia jego prawa do przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego, o którym mowa w art. 209 ustawy o gospodarce nieruchomościami to znaczy, że w opinii Sądu kwestia ta nie została dostatecznie naświetlona. W żadnym jednak razie, jak już wyżej podniesiono zobowiązanie organu do wyjaśnienia tego zagadnienia nie stanowi naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wobec powyższego należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 209 u.g.n należy stwierdzić, że jest on pozbawiony podstaw.

Przepis art. 209 u.g.n. stanowi, że osoby, które uzyskały prawo zabudowy nieruchomości ustanowione przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz. U. Nr 50, poz. 280), mogą żądać przekształcenia tego prawa w użytkowanie wieczyste.

Bezspornym jest, że dla przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego na podstawie powyższego przepisu muszą być spełnione dwie przesłanki: prawo to powinno zostać ustanowione przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy, oraz musi istnieć w chwili składania wniosku o jego przekształcenie. O istnieniu bądź nie istnieniu tego prawa należy przesądzić mając na względzie wszystkie zmiany w przepisach prawa, które miały miejsce od momentu wejścia w życie wspomnianego dekretu aż do złożenia wniosku o przekształcenie, a także skutki wydanych po roku 1947 decyzji dotyczących likwidacji przedwojennego Związku [...], oraz jego majątku, a następnie decyzji zapadłych po roku 1989 o stwierdzeniu nieważności tych decyzji. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny organy orzekające w sprawie powinny zbadać czy powyższe decyzje wywarły skutki w sferze istnienia prawa zabudowy i jakie są to skutki. W szczególności należy stwierdzić jakie skutki cywilnoprawne dla istnienia prawa zabudowy ma wykreślenie tego prawa z księgi wieczystej, które nastąpiło po likwidacji Związku [...] i jego majątku. Ocena istnienia prawa zabudowy musi także uwzględniać jego treść wynikającą z umowy, mocą której zostało ustanowione.

Ponadto należy się zgodzić z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, że wniosek o przekształcenie, o którym mowa w art. 209 u.g.n. mogą skutecznie złożyć wyłącznie osoby w nim wymienione. Musi zatem istnieć, w chwili złożenia wniosku o przekształcenie osoba, czy to fizyczna, czy prawna, która uzyskała prawo zabudowy przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy, bądź jej następcy prawni. WSA zasadnie zatem stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie winny były ustalić czy żądanie przekształcenia, na podstawie art. 209 u.g.n, prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego pochodzi od podmiotu, który w ogóle miał uprawnienie do wystąpienia z takim wnioskiem i do bycia stroną postępowania. W niniejszej sprawie słusznie wskazano na konieczność zbadania czy obecnie działający Związek [...] może być uznany za kontynuatora Związku o tej samej nazwie zlikwidowanego w roku 1947 i czy w świetle przepisów ustawy Prawo o stowarzyszeniach może być mowa o następstwie prawnym dającym uprawnienie do dochodzenia roszczeń majątkowych na drodze administracyjnoprawnej.

Konkludując należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania ani do obrazy prawa materialnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.