Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 924/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust 1 i 4, art. 18 ust. 5 u.t.d.
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 361/10 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]; [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 361/10, oddalił skargę S. P. (dalej: skarżący) na decyzję Komendanta [...] Policji z [...] listopada 2009 r., nr: [...], [...] w przedmiocie kary pieniężnej.

Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji podał, że 19 grudnia 2006 r. funkcjonariusze Komendy Rejonowej Policji w W. zatrzymali w celu przeprowadzenia kontroli samochód marki Mercedes nr Rej. WH 24692. Pojazdem kierował właściciel – S. P. W toku kontroli ustalono, że kontrolowanym pojazdem był wykonywany okazjonalny przewóz osób. Na prawym oraz na lewym boku pojazdu umieszczona była reklama przedsiębiorstwa wraz z numerem telefonu [...], dodatkowo na dachu pojazdu znajdował się podświetlony plafon z napisem "[...]." oraz numerem telefonu [...]. Podczas kontroli kierowca okazał wpis nr [...] z licencji nr [...] wydanej dla firmy "P." oraz podpisał protokół kontroli bez zastrzeżeń. Do protokołu została dołączona dokumentacja fotograficzna, z której wynikało, że na boku pojazdu umieszczona była liczba [...], natomiast na dachu plafon z napisem [...].

Komendant Rejonowy Policji w W. wszczął postępowanie administracyjne w stosunku do firmy "P." sp. z o.o. Spółka wyjaśniła, że jest przedsiębiorcą i posiadaczem licencji przewozowej oraz współpracuje z innymi podmiotami, którym użycza pojazd. Przewozy dokonywane były we własnym imieniu ajenta a dokumentacja fiskalna była wystawiana na jego własne nazwisko. Podstawą rozliczeń ajenta ze spółką był zainstalowany w pojeździe drogomierz. Mając to na uwadze Komendant Rejonowy Policji w W. decyzją z [...] stycznia 2007 r. nałożył na spółkę "P." karę w wysokości 10.000 zł za naruszenie zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy i umieszczaniu na dachu pojazdu lamp i urządzeń technicznych.

Komendant [...] Policji, po rozpatrzeniu odwołania spółki, decyzją z [...] kwietnia 2007 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując, iż należy ustalić kto wykonywał przewóz drogowy oraz kto jest stroną tego postępowania.

Organ I instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zgromadził materiał dowodowy, z którego wynika, że pojazd jest własnością S. P. Pomiędzy spółką "P." a S. P. została zawarta 11 września 2006 r. umowa o współpracy, z której wynikało, że spółka "P." zapewniała S. P. całodobową obsługę centrali radio – taxi a także zezwolenie na oznakowanie samochodu znakiem graficznym. S. P. na własny koszt zamontował w swoim pojeździe sprzęt radiokomunikacyjny, drogomierz, kasę fiskalną oraz czytniki elektroniczne i mechaniczne oraz zobowiązał się do pobierania należności za przejazd według cen ustalonych przez "P.", zgodnie ze wskazaniami taksometru i kasy fiskalnej. S. P. przesłuchany jako świadek potwierdził te okoliczności.

Decyzją z [...] sierpnia 2008 r. organ I instancji, powołując się na art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: u.t.d.) oraz lp.1.1. i lp. 2.9. załącznika do tej ustawy, nałożył na S. P. karę w wysokości 13.000 zł. Na karę składały się: kara 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez licencji oraz kara 5000 zł za umieszczenie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że S. P. będąc przedsiębiorcą wykonywał przewóz oraz rejestrował przychody przy pomocy kasy fiskalnej drukującej paragony z oznaczeniem jego przedsiębiorstwa, co potwierdza, iż to on wykonywał usługę. S. P. nie działał na rzecz spółki "P." oraz nie był wynagradzany za wykonane przewozy, ale posługiwał się licencją wystawianą na tę spółkę. "P." sp. z o.o. nie posiadała tytułu prawnego do dysponowania kontrolowanym pojazdem, co świadczy o wykonywaniu przez S. P. przewozu okazjonalnego bez licencji. Organ wskazał, że S. P. umieścił na dachu pojazdu urządzenie techniczne, co jest niezgodne z art. 18 ust. 5 lit.c) u.t.d. Ponadto organ nie nałożył kary za oznaczenia z boku pojazdu, gdyż dane w nich zawarte (tj. m.in. numer telefonu) nie dotyczyły przedsiębiorstwa S. P.

Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez S. P. Komendant [...] Policji wydał [...] listopada 2009 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji zaznaczył, że z materiału dowodowego wynika, iż przewoźnikiem był S. P., który prowadził działalność gospodarczą – przewozy osób. Ewidencjował on swoje przychody przy pomocy kasy fiskalnej umieszczonej w pojeździe. Potwierdzenie tych danych znajduje się w księdze kasy rejestrującej oraz w zeznaniach strony.

S. P. złożył na powyższą decyzję skargę do WSA wnosząc o uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), skargę wskazanym na wstępie wyrokiem, stwierdził, że organ prawidłowo ustalił, że przedsiębiorca S. P. wykonywał przewóz okazjonalny osób swoim samochodem marki Mercedes, oznakowanym zamontowanym na dachu urządzeniem technicznym z napisem [...] oraz numerem [...]. Sąd I instancji ustalił to w oparciu o: protokół kontroli, dokumentację fotograficzną, protokoły przesłuchań świadków [...] i [...] oraz przedstawionych dokumentów w tym umowy pomiędzy spółką "P." a przedsiębiorcą S. P.. Wskazał, że zgodnie z umową współpracy przedsiębiorca rozliczał się ze spółką ryczałtowo za każde wydane zlecenie. Sąd I instancji stwierdził dalej, iż jest niesporne, że S. P. nie posiadał żadnej licencji transportowej i w czasie kontroli okazał funkcjonariuszom wypis o nr [...] z licencji wydanej spółce "P.".

Zdaniem WSA S. P. jako samodzielny przedsiębiorca, swoim własnym samochodem marki Mercedes wykonywał przewóz okazjonalny osób nie mając stosownej licencji a posługując się, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, wypisem z licencji nr [...] wydanym spółce "P.". Dodatkowo pojazd Mercedes wyposażony był w umieszczone na dachu urządzenie techniczne z napisem [...] oraz numerem [...].

Sąd I instancji podniósł, że warunkiem uzyskania wypisu z licencji jest zgłoszenie pojazdu do licencji oraz przedstawienie tytułu prawnego do zgłoszonego pojazdu, albowiem w niniejszej sprawie S. P. sam wyjaśnił, że spółka "P." takiego tytułu prawnego do kontrolowanego pojazdu Mercedes nie posiadała.

Następnie WSA wskazał, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny a kara pieniężna została nałożona zgodnie z prawem na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. oraz lp.1.1. i lp.2.9. załącznika do tej ustawy. Sąd I instancji podniósł, że ustawodawca wyraźnie wskazał, iż zgodnie z art. 87 u.t.d. kierowca pojazdu samochodowego powinien mieć przy sobie i okazywać dokumenty wymienione w tym przepisie. Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d. są to m.in.: wypis z licencji transportowej lub zgodnie z art. 87 ust. 4 u.t.d. licencja na przewóz taksówką. W ocenie WSA nie doszło do nieodpowiedniego ustalenia, że strona wykonywała przewóz okazjonalny, gdyż w protokole kontroli wyraźnie stwierdzono, że strona wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym natomiast na dachu kontrolowanego pojazdu zostało umieszczone podświetlone urządzenie – plafon z napisem [...] oraz numerem [...]. Sąd I instancji podkreślił, że S. P. podpisał protokół kontroli na obu stronach bez żadnych uwag, co świadczy o akceptacji jego treści. Z akt sprawy wynika, że przedsiębiorca S. P. był związany z "P." sp. z o.o. umową współpracy. Tak więc był samoistnym przedsiębiorcą, który wykonywał swoim samochodem Mercedes przewóz okazjonalny zarobkowo i zawodowo.

S. P. skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił:

1) w postaci naruszenia art. 134 p.p.s.a., poprzez nierozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej (wpadkowej) wyroku, co jest pojęciem "przewozu okazjonalnego" w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym, przez co zaskarżony wyrok jest niekompletny, albowiem nie rozstrzyga co do istoty sprawy w zakresie ustalenia czy organy administracyjne w zaskarżonych decyzjach prawidłowo ustaliły przesłankę wykonywania "przewozu okazjonalnego" przez skarżącego. Powyższe naruszenie art. 134 p.p.s.a. jest naruszeniem prawa procesowego, które ma wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji nie rozstrzygną w zaskarżonym wyroku, kwestii która stanowią istotę odpowiedzialności skarżącego,

2) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez WSA w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność – że w dniu 19 grudnia 2006 roku skarżący wykonywał przewóz okazjonalny, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – podczas, gdy okoliczność zarobkowego przewozu jakiejkolwiek osoby w tym dniu nie wynikała z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkowało zastosowaniem wobec skarżącego art. 92 ust 1 i 4 oraz art. 93 u.t.d.

3) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy podczas kontroli drogowej organy nie przesłuchano w charakterze świadka pasażera - osób, które miały być przewożone przez skarżącego skontrolowanym pojazdem,

4) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA w zaskarżonym wyroku, iż skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji, podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem a powyższe błędne ustalenie WSA skutkowało wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 5 ust 1. u.t.d., wobec skarżącego oraz skutkowało oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

5) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a.,145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA w zaskarżonym wyroku, iż skarżący wykonywał przewóz okazjonalny z umieszczonym na dachu "podświetlonym urządzeniem technicznym", podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkowało wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust 5 lit c u.t.d., wobec skarżącego oraz skutkowało oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

6) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a.,145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 75 k.p.a. oraz art. 83 § 1 i 83 § 2 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA w zaskarżonym wyroku, skarżący wykonywał przewóz okazjonalny z naruszeniem w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem art. 5 ust 1 oraz art. 18 ust 5 lit c u.t.d., na podstawie dowodu którego przeprowadzenie było niedopuszczalne z mocy prawa (art. 75 k.p.a.) tj. przesłuchania S. P., zaś powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkowało wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust 5 lit c u.t.d., wobec skarżącego oraz skutkowało oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. S. P. zarzucił WSA naruszenie prawa materialnego:

1) poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust 1 w zw. z art. 18 ust. 5 u.t.d. poprzez równoczesne nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganej licencji (art. 5 ust. 1 u.t.d.) oraz nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu okazjonalnego osób, tj. przewozu wykonywanego przez podmiot posiadający uprawnienia wynikające z posiadania licencji, zaś wykonującego przewóz z naruszeniem zakazu umieszczenia na dachu pojazdu lampy lub urządzenia technicznego (art. 18 ust. 5 u.t.d.),

2) poprzez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 11 u.t.d. poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że skarżący wykonywał "przewóz okazjonalny", w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego,

3) poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 u.t.d. poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego osób podczas, gdy powyższa okoliczność nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

4) poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d., poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że na dachu skontrolowanego pojazdu była zamontowana lampa lub inne urządzenie techniczne w podczas, gdy na dachu skontrolowanego pojazdu był zamontowany baner reklamowy, pozbawiony cech urządzenia technicznego lub lampy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania zawartych w pkt 2, 3, 4, 5 i 6 analizowanej skargi kasacyjnej, strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a.

Zakwestionowane przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie mogą być zaliczone do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Na skutek działania określonego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą jednak powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, z tego względu uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżącą przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony. Skład NSA orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie ocenę dokonaną przez NSA w wyrokach dotyczących analogicznych spraw – np. w wyroku NSA z dnia 12 października 2010 r. , sygn. akt II GSK 837/09, wyroku NSA z tej samej daty o sygn. akt II GSK 850/09.

Dalej należy zauważyć, iż zarzucając naruszenie art. 141 p.p.s.a. skarżąca nie wskazała, który z wymienionych w tym przepisie paragrafów został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej określonym w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związanym granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku może wówczas stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., kiedy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego tutaj wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed prowadzącymi je organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn prawnych skarga została oddalona. Dotyczy to w szczególności prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń obejmujących wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął za podstawę wyroku ustalenia dotyczące umieszczenia na dachu pojazdu baneru reklamowego, co spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zarzut, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że na dachu pojazdu umieszczona została podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne) nie jest trafny, ponieważ z materiału dowodowego obejmującego m.in. zbieżne zeznania kontrolującego i kierującego przedmiotowym pojazdem wynika w sposób jednoznaczny, że na pojeździe tym był umieszczony podświetlony baner, a zatem doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa jest w art. 18 ust. 1 lit. c) u.t.d.. W ocenie NSA uznanie listwy (opisanej w protokole kontroli) za lampę/inne urządzenie techniczne nie wymagało specjalistycznej wiedzy, a wobec brzmienia art. 18 ust. 5 u.t.d. nie ma znaczenia, czy baner reklamowy był podłączony do instalacji elektrycznej.

Wprowadzenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. W związku z tym Sąd pierwszej instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że umieszczony na dachu pojazdu podświetlany plafon z napisem o przedstawionej treści naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

W toku postępowania organy ustaliły również, że posiadany przez skarżącego licencja na krajowy transport drogowy osób jest licencją wydaną nie dla niego lecz dla Przedsiębiorstwa "P." sp. z o.o., a zatem nie uprawniała ona skarżącego do wykonywania transportu drogowego taksówką (art. 12 ust. 1 b u.t.d.).

W świetle powyższych wywodów oraz mając na uwadze uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji brak jest podstaw do uznania, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., zostały poczynione przez organ administracji publicznej i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Za chybiony należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że zgromadzony w sprawie materiał w postaci protokołu kontroli zeznań świadków S. M. i K. K. nie stanowi dowodu potwierdzającego okoliczność, o jakiej mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. Strona skarżąca formułując zarzut tej treści nie wzięła pod uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wśród podstawowych rodzajów dowodów w postępowaniu administracyjnym wymienia ustawodawca w tym przepisie zeznania świadków.

W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. byłoby bezzasadne. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., strona skarżąca zarzuciła również Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję wydaną z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 75 oraz art. 89 ust. 2 (obecnie art. 89 ust. 5 pkt 3) ustawy o transporcie drogowym, gdyż art. 75 u.t.d. zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli i nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Zarzut ten, w ocenie NSA w niniejszym składzie, jest chybiony, gdyż przepis art. 75 u.t.d. nie stanowi, wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca, zamkniętego katalogu postępowań, które mogą być wszczęte na podstawie wyników kontroli, ale stanowi o możliwości wykorzystywania wyników kontroli do wszczęcia innych postępowań: postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego lub odpowiedniego zezwolenia, wydanego na określony rodzaj przewozu. Ponadto wyniki kontroli mogą uzasadniać wszczęcie postępowania w sprawach o wykroczenia, postępowania karnego lub karnego skarbowego oraz postępowania prowadzonego przez organy Państwowej Inspekcji Pracy. Należy podkreślić, że wszczęcie wymienionych rodzajów postępowań nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie NSA chybiony także jest zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a., poprzez nie rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej (wpadkowej) wyroku, co jest objęte pojęciem "przewozu okazjonalnego", i co oznacza termin "urządzenie techniczne". Tak zredagowany zarzut uznać należy za nieusprawiedliwiony z dwóch powodów. Po pierwsze, w rozpoznanej przez Sąd przeprowadzenie było niedopuszczalne pierwszej instancji sprawie nie występowała kwestia prejudycjalna. Po wtóre powołany w omawianym zarzucie przepis nie został naruszony. Przyjmując, iż zarzut obejmuje obie jednostki redakcyjne art. 134 p.p.s.a. stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a), ani też nie naruszył zakazu reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a).

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 75 k.p.a. i art. 83 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny z naruszeniem art. 5 ust. 1 oraz art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., na podstawie dowodu, którego przeprowadzenie było niedopuszczalne z mocy prawa, tj. przesłuchania S. P. jako świadka, co miało istotny wpływ na wynika sprawy. W tym zakresie NSA podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku (s. 7 uzasadnienia wyroku WSA).

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że większość z nich wiąże się ściśle z zarzutami procesowymi. W konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 lit c, art. 5 ust. 1 u.t.d.. Po pierwsze należy zauważy, iż zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tak w odniesieniu do przepisu art. 4 pkt 11, jaki i w odniesieniu do art. 5 ust. 1 oraz art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., skarga kasacyjna stawia ten zarzut alternatywnie, a więc jako błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie powołanych wyżej przepisów, jednocześnie nie precyzując czy zarzuca jedną czy drugą formę naruszenia prawa materialnego. Należy zaakcentować, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się pogląd, że pomiędzy wspomnianymi wyżej formami naruszenia prawa materialnego zachodzi jakościowa różnica, wykluczająca możliwość ich łącznego zaistnienia. Zarzut naruszenia prawa materialnego odnosi się do treści samego przepisu, zaś zarzut niewłaściwego zastosowania ma na uwadze ustalony stan faktyczny będący przedmiotem subsumcji danego przepisu prawa. Zatem, zarzucając naruszenie prawa materialnego, w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna albo wskazać błędną wykładnię, co oznacza niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu, albo niewłaściwe zastosowanie, to jest dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego (por.: H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 542-543; wyroki NSA z dnia 24 maja 2004 r., sygn. akt FSK 78/04 i FSK 79/04 – nie publ. oraz wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08 – LEX nr 564201). W niniejszej sprawie skarga kasacyjna w tym zakresie nie jest precyzyjna, co stanowi jej mankament.

Niezależnie od wskazanego braku precyzji, w ocenie NSA rozpatrywana skarga kasacyjna i tak nie wykazała zasadności zarzucanego Sądowi I instancji naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego.

Należy stwierdzić, iż zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innym od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d., jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 12 ust. 1b u.t.d. licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści wymienionych przepisów wskazuje, że przewozy wykonywane na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób są odrębnym rodzajem przewozów, niż przewozy dokonywane w ramach transportu drogowego taksówką. W świetle przedstawionych wywodów należy uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisu art. 4 pkt 11 u.t.d. nie są usprawiedliwione. W ocenie NSA w tej sprawie nie jest wymagane przeprowadzenia dodatkowych dowodów na okoliczność przewozu konkretnych osób w postaci np. zeznań tych konkretnych osób. Nadto w przedmiotowej sprawie organy administracyjne w sposób nie budzący wątpliwości ustaliły, iż skarżący okazał do kontroli wypis z licencji wystawionej nie dla niego lecz dla spółki "P.", przy czym nie działał on na rzecz tej spółki oraz nie był przez nią wynagradzany za wykonywane przewozy.

Nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 lit c) u.t.d. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych innych niż wykonywane na podstawie licencji na transport drogowy taksówką, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosował się skarżący (co zostało stwierdzone w toku postępowania bezspornie), w zakresie zakazu instalowania odpowiednich urządzeń na skontrolowanym pojeździe. W ocenie NSA słusznie zatem przyjął Sąd I instancji, iż w przedmiotowej sprawie kwestia ta została dostatecznie udowodniona przez organ Policji, a zatem Sąd I instancji nie naruszył, wbrew twierdzeniom skarżącego, art. 18 ust. 5 lit c u.t.d. poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., w tym również art. 18 ust. 5 lit. c) tej ustawy, jak to już wskazano, odnosi się do osób wykonujących przewozy okazjonalne z wyłączeniem wykonujących transport drogowy taksówką. Przepis ten ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką na podstawie licencji, przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony innych przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne. Oznacza to w konsekwencji, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust 5 ustawy o transporcie drogowym, odnoszą się zarówno do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jak i przedsiębiorcy, dla którego przewozy okazjonalne stanowią przedmiot działalności podstawowej. Odnosząc się do powołanych w skardze kasacyjnej wyroków NSA z 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1050/08 i 22 września 2009 r., sygn. akt II GSK 25/09, w których NSA uznał, iż kierowca, który nie ma własnej licencji i jest stroną postępowania o nałożenie kary nie może być ukarany jednocześnie za brak licencji na transport okazjonalny oraz za naruszenie zakazu z art. 18 ust. 5 u.t.d., tj. za wykonywanie transportu okazjonalnego z używaniem oznakowań właściwych dla taksówek, ponieważ te dwie kary wykluczają się wzajemnie, bowiem kierowca, który nie ma licencji na przewóz osób okazjonalny nie może dopuścić się naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. - Naczelny Sąd Administracyjny, w niniejszym składzie, nie podziela wyrażonego w uzasadnieniach tych wyroków podglądu dotyczącego analizowanej kwestii. Za prawidłowy natomiast uznaje pogląd wyartykułowany przez Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach np.: z 21 października 2009 r., sygn. akt II GSK 125/09 i z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 142/09, z 31 maja 2011 r. , sygn. akt II GSK 568/10, w których to wyrokach NSA uznał, iż obie kary mogą być nałożone jednocześnie, bowiem można wykonywać transport okazjonalny nie mając stosownej licencji (choć nie należy tego robić)i wówczas uzasadnione jest nałożenie na wykonującego ten transport kary pieniężnej za brak licencji. Jeśli nieuprawniony podmiot wykonujący transport okazjonalny bez licencji dodatkowo jeszcze posługuje się pojazdem np. posiadającym na dachu Lampe lub inne urządzenie techniczne, to dopuszcza się kolejnego naruszenia podlegającego kolejnej karze, z tym zastrzeżeniem, iż nie nastąpi przekroczenie górnej granicy kary, jako może być nałożona w czasie jednej kontroli. Wykonywanie transportu określonego rodzaju to kwestia faktów, a nie prawa, bowiem można nie mając ku temu stosownych uprawnień i łamiąc w ten sposób prawo wykonywać poszczególne rodzaje transportu. Właśnie takie działanie podlega karom na podstawie ustawy o transporcie drogowym. Jak słusznie zaakcentował NSA w uzasadnieniach wyroków z 23 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 993/09 i z 31 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 568/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://orzeczenia.nsa.gov.pl): "Zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa przepisów ustawy o transporcie drogowym nie daje podstaw do przyjęcia, że racjonalny ustawodawca stawiałby w korzystniejszej sytuacji przedsiębiorców naruszających zakazy określone w art. 18 ust. 5 u.t.d., a nieposiadających licencji na transport drogowy niż przedsiębiorców, którzy do takich zakazów się nie stosują, ale licencje na transport drogowy posiadają. Taka wykładnia mogłaby bowiem prowadzić do niedopuszczalnych wniosków, że w sytuacji umieszczenia w pojeździe lub na pojeździe urządzeń lub oznaczeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. bardziej <> wykonywanie transportu takim pojazdem bez posiadania licencji na transport drogowy niż z taka licencją, skoro z jednej strony nie trzeba byłoby ponosić kosztów uzyskania licencji, a z drugiej strony mimo zaistnienia takiego uchybienia przedsiębiorcy groziłaby jedynie kara za naruszenie art. 5 ust. 1 u.t.d."

Z tych względów skargę kasacyjną w niniejszej sprawie jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a.