Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 480/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 35 ust. 5, art. 49
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 33, art. 125 par. 1, art. 7 par. 1 i 2, art. 34, art. 29 par. 1, art. 1 a pkt 12b
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 144, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 16 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. T. i Z. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia z dnia 27 kwietnia 2000 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał B. T. i Z. T. rozebrać samowolnie wybudowany budynek letniskowy na działce nr [...] w J., gmina K. Na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 23 marca 2009 roku, nr [...], wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne w administracji dotyczące wykonania obowiązku, wynikającego z ww. decyzji. W tytule wykonawczym wskazano, że zostaje on skierowany do egzekucji poprzez zastosowanie następujących środków egzekucyjnych:

1) grzywny w celu przymuszenia,

2) wykonania zastępczego.

W piśmie z dnia 8 kwietnia 2009 roku, sprecyzowanym pismem z dnia 29 kwietnia 2009 roku, B. i Z. T. zgłosili zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, stwierdzając, iż organ chce zastosować zbyt uciążliwy środek egzekucyjny. Zobowiązani wyjaśnili, że rozpoczęli przygotowania do wykonania nałożonego na nich obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego i w związku z tym wnieśli o wstrzymanie dalszej procedury egzekucyjnej, ponieważ chcieliby uniknąć dalszego postępowania egzekucyjnego tj. grzywny w celu przymuszenia.

Postanowieniem z dnia 14 maja 2009 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, nr 229, poz. 1954 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oddalił zarzut zgłoszony przez zobowiązanych.

W uzasadnieniu postanowienia, wskazując na treść art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości oraz zasadą stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego, zawartą w art. 7 § 2 tejże ustawy. Środkiem egzekucyjnym obowiązku o charakterze niepieniężnym - najmniej uciążliwym - jest grzywna w celu przymuszenia. Celem nałożenia grzywny jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku, dlatego w razie osiągnięcia tego celu odpada potrzeba ściągnięcia nałożonej grzywny, co wynika z art. 125 § 1 ww. ustawy.

W zażaleniu od powyższego postanowienia zobowiązani domagali się ponownego rozpatrzenia sprawy wskazując przy tym, że niska szkodliwość społeczna samowolnej budowy obiektu budowlanego daje organom nadzoru budowlanego możliwość wyrażenia zgody na warunkowe pozostawienie obiektu, aż do jego samoistnego unicestwienia.

Postanowieniem z dnia 2 lipca 2009 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie nie znajdując podstaw prawnych do jego zmiany lub uchylenia.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przytoczył treść art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i stwierdził, że grzywna jest środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu zobowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku. Rolą jej jest doprowadzenie do wykonania tego obowiązku. Nie stanowi ona kary. Z uwagi na specyficzny charakter grzywny w celu przymuszenia polegający na możliwości jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku, stanowi ona środek mniej dolegliwy niż ewentualne wykonanie zastępcze, które niewątpliwie wiąże się z większymi kosztami dla zobowiązanych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. T. i Z. T. domagali się wstrzymania postępowania egzekucyjnego i wyrażenia zgody na warunkowe pozostawienie obiektu budowlanego bez możliwości jego konserwacji i modernizacji, motywując swoje żądanie "niską szkodliwością społeczną czynu". Wyjaśnili, że budując domek letniskowy bez wymaganego pozwolenia nieświadomie naruszyli przepisy. Stwierdzili nadto, iż czynią wszelkie starania aby uchronić przedmiotowy obiekt przed rozbiórką. Między innymi podjęli starania o przekwalifikowanie należącej do nich działki z rolnej na rekreacyjną, jednakże z powodu braku nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. były one bezskuteczne.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie stwierdzając, że skarga nie zawiera oznaczenia zaskarżonego aktu oraz zarzutów jego dotyczących.

W piśmie z dnia 29 sierpnia 2009 roku skarżący sprecyzowali skargę wskazując, iż zaskarżają postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lipca 2009 roku, nr [...]. Stwierdzili także, iż w ich sprawie zastosowany został najsurowszy przepis prawa nakazujący rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcję domku letniskowego. Z tego powodu poniosą nieodwracalną szkodę materialną, niewspółmierną do popełnionego przez nich naruszenia prawa. Zwrócili się także o zastosowanie w sprawie art. 49 Prawa budowlanego z uwagi na wieloletnie użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Oznacza to, iż sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy, kierując się na przykład zasadami współżycia społecznego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2007 roku, sygn. II OSK 1402/06, Baza Orzeczeń LEX nr 360233).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma prawo, a nawet obowiązek, dokonać oceny zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, jednak zawsze związany jest granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swymi ocenami prawnymi objąć sprawy innej od tej, która stanowi przedmiot zaskarżenia.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lipca 2009 roku, utrzymujące w mocy postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2009 roku, wydane na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, którym organ I instancji oddalił zgłoszony przez zobowiązanych w toku postępowania egzekucyjnego zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

Rozpoznając skargę na powyższe postanowienie Sąd - mając na uwadze treść cytowanego powyżej art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mógł zatem jedynie zbadać prawne przesłanki jego wydania. Wbrew oczekiwaniom skarżących, nie miał natomiast podstaw aby rozstrzygać w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego dotyczącego nakazu rozbiórki, czy też wyrażenia zgody na pozostawienie na działce skarżących obiektu budowlanego. Nie był również - podobnie jak organ egzekucyjny, uprawniony do oceny zasadności nałożonego na skarżących obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Ewentualne zarzuty co do nałożonego na nich obowiązku - nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, skarżący mogli podnosić jedynie w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2000 roku, nr [...], którą nakazano im rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku letniskowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w J. Jak wynika bowiem z treści art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ ten działa na podstawie przepisów egzekucyjnych, a nie ustawy Prawo budowlane, zaś jego postępowanie ograniczone jest tylko do działań egzekucyjnych. Co za tym idzie - zarówno organ egzekucyjny, jak i Sąd, nie byli także uprawnieni aby w niniejszej sprawie rozważać możliwość zastosowania powoływanego przez skarżących art. 49 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała wyłącznie prawidłowość zastosowania przez organy przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak słusznie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 1999 r. (sygn. akt IV SA 1104/96, Baza Orzeczeń LEX nr 47780), w trakcie postępowania egzekucyjnego zobowiązany - kwestionując prowadzenie tego postępowania, może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 ustawy z 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie może natomiast na tym etapie postępowania kwestionować zasadności nakazanej rozbiórki budynku letniskowego. Postępowanie egzekucyjne ma na celu doprowadzenie do realizacji obowiązku przez zobowiązanego, który został na niego nałożony ostateczną decyzją administracyjną, a nie jest przez niego wykonywany dobrowolnie. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie może to się jednak stać za sprawą skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego w przedmiocie zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, czy też za sprawą środków odwoławczych wnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż argumentacja zawarta w skardze wniesionej w niniejszej sprawie oraz piśmie skarżących z dnia 29 sierpnia 2009 roku nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie dotyczy tego, co w istocie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Argumentacja ta ma bowiem w istocie na celu doprowadzenie do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, objętego nakazem rozbiórki, a nie dotyczy zgodności z przepisami zaskarżonego postanowienia, wydanego na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Art. 33 pkt 8 ww. ustawy stanowi, iż podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W niniejszej sprawie skarżący w piśmie z dnia 8 kwietnia 2009 roku, sprecyzowanym pismem z dnia 29 kwietnia 2009 roku, zgłosili właśnie taki zarzut, stwierdzając, iż organ chce zastosować w stosunku do nich zbyt uciążliwy środek egzekucyjny. Wyjaśnili przy tym, że rozpoczęli przygotowania do wykonania nałożonego na nich obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego i w związku z tym wnieśli o wstrzymanie dalszej procedury egzekucyjnej, ponieważ chcieliby uniknąć grzywny w celu przymuszenia.

W ocenie Sądu, rozpoznając powyższy zarzut, organy egzekucyjne obu instancji prawidłowo uznały, iż nie jest on zasadny.

Zgodnie z treścią art. 7 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W odniesieniu do obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego są to - zgodnie z art. 1 a pkt 12 b cyt. ustawy - grzywna w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. W przypadku więc obowiązku skarżących zastosowanie zbyt uciążliwego środka, a tym samym spełnienie przesłanki z art. 33 pkt 8 ww. ustawy, miałoby miejsce tylko w przypadku gdyby organ egzekucyjny od razu po wszczęciu egzekucji zastosował środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego z pominięciem grzywny. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie wystąpiła. Organ egzekucyjny wystawił bowiem jedynie tytuł wykonawczy, w którym wskazał skarżącym dwa dopuszczalne prawem środki egzekucyjne: pierwszy - grzywna w celu przymuszenia; drugi - wykonanie zastępcze, w istocie żadnego z nich jeszcze nie stosując. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela przy tym w pełni stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym celem środków egzekucyjnych wskazanych w tytule wykonawczym jest przymuszenie skarżących do rozbiórki obiektu i z racji prowadzonej egzekucji środki te są ze swej istoty dolegliwe. Gdy jednak skarżący wykonają obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2000 roku, na której oparty jest tytuł wykonawczy z dnia 23 marca 2009 roku, nie zajdzie konieczność zastosowania wobec nich wskazanych w tytule wykonawczym środków egzekucyjnych, w tym grzywny w celu przymuszenia, która niewątpliwie jest środkiem egzekucyjnym mniej dolegliwym niż wykonanie zastępcze.

Na zakończenie należy również wyjaśnić skarżącym, iż obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej możliwości zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, co do którego pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja nakazująca jego rozbiórkę. Wręcz przeciwnie, nawet w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który na terenie działki skarżących dopuściłby możliwość legalnej zabudowy, skarżący nie uzyskają pozwolenia na budowę nowego obiektu budowlanego do czasu wykonania decyzji o rozbiórce. Przepis art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakłada na organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę obowiązek wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie będzie więc miało żadnego wpływu na prowadzone postępowanie egzekucyjne i dopóki skarżący nie zastosują się do treści ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę dopóty nie będą mogli zagospodarować działki w Juszkach zgodnie z uchwalonym planem.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną, ponieważ wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy nie naruszył powołanych powyżej przepisów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.