Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 977/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2005-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków Asesor WSA Krzysztof Targoński Asesor WSA Mirosław Kupiec (spr.) Protokolant Ewa Olender po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2005 roku przy udziale - sprawy ze skargi Rady Miejskiej w C. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia [...].2003 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, zwaną dalej u.s.g.) wezwał Radę Miasta C. do podjęcia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego wezwania, uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Z. M., który, zdaniem Wojewody, na dzień 1 kwietnia 2003 r. prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy C. naruszając zakaz zawarty w przepisie art. 24f ust. 1 u.s.g.

W uzasadnieniu tego wezwania stwierdzono, że prowadzenie przez lekarza niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej spełnia wszystkie przesłanki działalności gospodarczej wymienione w ustawie z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.) i że mienie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, będącego gminną osobą prawną jest mieniem komunalnym stosownie do art. 43 u.s.g. Według tego organu nadzoru możliwość zakwalifikowania samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez daną jednostkę samorządu terytorialnego do kategorii samorządowych osób prawnych wynika z samego faktu utworzenia tej osoby prawnej wyłącznie (samodzielnie) przez daną jednostkę samorządu terytorialnego oraz ze szczególnej więzi prawnej i majątkowej, jaka występuje pomiędzy samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej a tworzącą go jednostką samorządu terytorialnego. W tym zakresie organ powołał się na wyrok NSA z dnia 3.11.1999 r. sygn. akt II SA/Łd 1115/99 (OSS 2000/2/51). Jeśli chodzi o pojęcie "wykorzystanie" użyty w art. 24f ust. 1 u.s.g., to organ ten uznał, że oznacza to prawo dysponowania odpłatnie lub nieodpłatnie substratem materialnym (majątkiem) stanowiącym własność komunalną także poprzez wynajmowanie i dzierżawianie mienia komunalnego.

Organ nadzoru w oparciu o posiadane w sprawie dokumenty (umowę najmu i stosowne aneksy oraz decyzję z dnia [...] r. o wpisie NZOZ "A") stwierdził w wezwaniu, że Z. M. radny Rady Miasta C., prowadził na dzień 1 kwietnia 2003 r. działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy C., ponieważ był on lekarzem prowadzącym Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "A", który to NZOZ prowadził działalność w lokalu położonym w C. przy ul. [...] będącym własnością gminnej osoby prawnej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "B" w C. (zwanego dalej "B").

Powyższe wezwanie wpłynęło do Kancelarii Rady Miasta C. dnia [...] 2003 r.

Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Z. M. po wcześniejszym poinformowaniu pismem z dnia [...] 2003 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania takiego zarządzenia. Zarządzenie zastępcze zostało doręczone [...] r.

Uzasadnienie zarządzenia zastępczego powtarzało wywody i argumenty zawarte w wyżej opisanym wezwaniu.

Na ten akt nadzoru została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Gminę C. skarga z dnia [...] 2003 r. na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] r. Pełnomocnik skarżącej wnosząc o uchylenie tego zarządzenia w uzasadnieniu skargi wskazał, że pojęcie "samorządowej osoby prawnej" użyte przez Wojewodę nie jest zawarte w ustawie o samorządzie gminnym. Według pełnomocnika ustawa ta nie zawiera również definicji "gminnej osoby prawnej" w przeciwieństwie do zapisów art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) i art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), gdzie pojawiają się stosowne definicje "wojewódzkiej osoby prawnej" i "powiatowej osoby prawnej". W związku z tym, że Miasto C. jest miastem na prawach powiatu uznano, że w niniejszej sprawie zasadnym będzie posłużenie się definicją zawartą w art. 46 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Analiza tego przepisu doprowadziła pełnomocnika do wniosku, że "B" nie spełniał wymaganych przesłanek aby go można było uznać za "powiatową osobą prawną", ponieważ ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 z późn. zm., zwaną dalej u.z.o.z.) nie przyznała mu wprost takiego statusu, ani też na podstawie odrębnych przepisów podmiot ten nie mógł być utworzony wyłącznie przez powiat.

Ponadto w skardze stwierdzono, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest jednostką posiadającą odrębny byt prawny, działającą dopiero po uzyskaniu osobowości prawnej na skutek wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego, mającą zdolność sądową i procesową oraz posiadającą własność rzecz.

Podniesiono również, że wykorzystanie mienia komunalnego gminy w rozumieniu art. 24f u.s.g. może mieć miejsce wówczas, gdy własność gminy jest bezpośrednio i faktycznie użyta do prowadzenia działalności gospodarczej. Takiego wykorzystania nie dopatrzono się w zaistniałym stanie faktycznym, gdyż właścicielem lokalu, z którego korzystał radny był "B" posiadający w sposób przewidziany przepisami władztwo nad swoim mieniem.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Wskazując na art. 24f ust. 1 i art. 43 u.s.g. uznano, że mieniem komunalnym jest mienie gminnej osoby prawnej. Brak legalnej definicji "gminnej osoby prawnej", według organu, nie zwalniało go od obowiązku ustalenia zakresu pojęciowego tego zwrotu w oparciu o obowiązujące zasady wykładni oraz poglądy orzecznictwa i doktryny, co uczynił w zaskarżonym akcie. Organ uznał, że jeśli samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej mogą być tworzone wyłącznie (samodzielnie) tylko przez jedną jednostkę samorządu terytorialnego (odpowiednio przez gminę lub powiat bądź województwo), to należy je uznać za tzw. samorządowe osoby prawne. W zakresie istnienia pojęcia "samorządowej osoby prawnej" powołano się dodatkowo na poglądy piśmiennictwa, a przy rozważaniach na temat publicznoprawnego charakteru samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej wskazano jeszcze na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2001 r. sygn. akt Ts 148/2000 (OTK ZU 2001/3, poz. 73).

W piśmie z dnia [...] 2004 r. pełnomocnik skarżącej dodatkowo podniósł, że nazwa użyta przez ustawodawcę "samodzielny publiczny ZOZ", inaczej niż tylko "publiczny ZOZ", miała na celu wskazanie, iż powstała jednostka z chwilą jej utworzenia przez wskazany w ustawie organ jest jednostką wyposażoną w pełnię praw i obowiązków oraz że cała działalność finansowa tej jednostki jest poza budżetem miasta.

Na rozprawie dnia 28 lipca 2004 r. pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak dotychczas. Natomiast pełnomocnik organu nadzoru wskazał, że WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 29.04.2004 r. sygn. akt II SA/Bk 1704/04 oddalił skargę na zarządzenie zastępcze o charakterze normatywnym nie zawierające uzasadnienia faktycznego.

Wyrokiem z dnia 28 lipca 2004 r. tut. Sąd uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze przyjmując, że w określonym stanie prawnym przepis art. 98a ust. 1 u.s.g. będący podstawą wydania zarządzenia zastępczego nie mógł być stosowany i interpretowany rozszerzająco w związku z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 214, poz. 1806, zwaną dalej ustawą z dnia 23 listopada 2002 r.).

Rozpatrując skargę kasacyjną organu nadzoru Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1874/04 uchylił powyższe orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd ten uznał, że od dnia 30 maja 2001 r. wojewoda miał kompetencję do wydania zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 98a ust. 2 u.s.g. Natomiast zmiana art. 24f u.s.g. dokonana ustawą z dnia 23 listopada 2002 r. "określała jedynie dodatkowe przesłanki zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, a nie obowiązki rady podjęcia uchwały w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandaty radnego oraz obowiązki wojewody w zakresie wydania zarządzenia zastępczego.". Według tego Sądu przepis przejściowy zawarty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. był niezbędny, bo nakładał na radnego wybranego w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002 r. obowiązek zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której został wybrany, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, pod rygorem wygaśnięcia mandatu. Sąd nie podzielił odmiennego poglądu zawartego w wyroku NSA z dnia 17 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1633/04, zgodził się natomiast ze stanowiskiem zawartym w wyrokach NSA z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1480/04 i z dnia 31 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1349/04. W końcowej części uzasadnienia Sąd orzekający w sprawie stwierdził też, że WSA "zajmując wadliwe stanowisko, że wojewoda nie może wydać zarządzenia zastępczego (...) w ogóle nie rozpoznał istoty sprawy, co do tego czy w okolicznościach tej sprawy radny Z.M. prowadził zakazaną działalność, której nie zaprzestał, a więc czy były podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu.".

Na rozprawie dnia 3 października 2005 r. strony wnosiły i wywodziły jak dotychczas. Na wezwanie Sądu organ nadzoru przedłożył dodatkowe dokumenty w szczególności uchwałę Nr [...] Zarządu Miasta w C. z dnia [...] r. w sprawie przekazania "B" na własność określonego mienia oraz umowę przeniesienia własności nieruchomości i ruchomości sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia [...] r. Umowa ta obejmowała całe zabudowane nieruchomości zapisane w księgach wieczystych Sądu Rejonowego w C. Kw nr [...] i Kw nr [...] wraz z wyposażeniem ruchomym. Skarżąca przesłała również wypisy z ewidencji gruntów i z ksiąg wieczystych tych nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ nadzoru wydając zarządzenie zastępcze nie naruszył prawa.

W niniejszej sprawie mimo, że skarga została wniesiona przed dniem 1 stycznia 2004 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, to w oparciu o przepis art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwaną dalej P.p.s.a.).

Przy rozpoznaniu przedmiotowej sprawy Sąd jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym wyroku z dnia 28 lipca 2005 r. (art. 190 P.p.s.a.). Sąd ten przesądził, że Wojewoda miał podstawy prawne do wydania zarządzenia zastępczego i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał, że należy rozstrzygnąć już istotę sprawy, co do tego czy w okolicznościach tej sprawy radny Z.M. prowadził do dnia 31 marca 2003 r. zakazaną w świetle art. 24f ust. 1 u.s.g. działalność, której nie zaprzestał, czyli czy były podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu.

Na wstępie należy stwierdzić, że skarżąca nie kwestionowała faktu, że radny Z. M. prowadził praktykę lekarską w formie Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "A" i w tym celu wynajmował od [...] r. przez podany okres lokal położony w C. przy ul. [...], który to lokal był własnością "B", jako Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. W skardze datowanej na dzień [...] 2003 r. stwierdzono nawet w trybie teraźniejszym, że radny Z. M. "prowadzi praktykę" i "wynajmuje lokal", czyli że prowadził taką praktykę i wynajmował określony lokal nawet po dniu 31 marca 2003 r. Skarżąca kwestionuje jednak stanowisko organu nadzoru, że wystąpiły w niniejszej sprawie przesłanki wynikające z art. 24f ust. 1 u.s.g. statuujące podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Skarżąca wskazując na brak definicji "gminnej osoby prawnej" przyjmuje, że "B" na tyle ma byt samodzielny w stosunku do Gminy C., że nie może być uznany za jego gminną osobę prawną. Tym samym, według skarżącej, mienie tego podmiotu nie można nazwać mieniem komunalnym, a jego wykorzystanie nie narusza zakazu wynikającego z przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g.

Ocenę prawidłowości działań organu nadzoru pod kątem zgodności z prawem należy rozpocząć od analizy treści materialnych przepisów mających zastosowanie w sprawie, na których zastosowanie wskazywał NSA. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. obowiązujący od 1 stycznia 1998 r. stanowi, że Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Natomiast według przepisu przejściowego art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. Jeżeli do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy radny jednostki samorządu terytorialnego wybrany w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002 r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której został wybrany, albo wójt (burmistrz, prezydent miasta), członek zarządu powiatu lub członek zarządu województwa wybrany po dniu 27 października 2002 r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, nie zrzekł się funkcji albo nie zbył akcji lub udziałów, o których mowa w art. 4 ustawy, o której mowa w art. 3, obowiązany jest wykonać te obowiązki w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Brak wypełnienia tych obowiązków rodził sankcję wynikającą z ust. 2 art. 9 tej ustawy w postaci stwierdzenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wygaśnięcia mandatu radnego lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta) albo odwołania członka zarządu najpóźniej po upływie miesiąca od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 1.

Nie ma wątpliwości, że ratio legis wprowadzonych zakazów było ograniczenie korupcji i wykorzystania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów, a o zgodności ich z zasadami wynikającymi z Konstytucji wypowiedział się już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt K 41/04 (Dz.U. Nr 128, poz. 1076). Przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. reguluje podstawowe przesłanki zakazu, a art. 24f ust. 1 u.s.g. dodatkowe, jak wskazał NSA.

Tym samym z powyższych przepisów wynika, że aby można było orzec wygaśnięcie mandatu radnego wybranego w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002 r. musiały być spełnione po dniu 31 marca 2003 r. w stosunku do niego dwa warunki. Mianowicie radny ten:

1/ musiał prowadzić działalność gospodarczą albo;

- na własny rachunek,

- wspólnie z innymi osobami,

- zarządzać taką działalnością,

- być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności,

2/ w ramach tak prowadzonej działalności gospodarczej musiał wykorzystywać mienie jednostki samorządu terytorialnego (mienie komunalne gminy), w której uzyskał mandat.

Odnośnie pierwszego warunku wymaga rozważenia kwestia, czy prowadzenie praktyki lekarza w formie niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej można uznać generalnie za działalność gospodarczą. Organ nadzoru słusznie wywodzi, że jest to działalność gospodarcza. W tym zakresie Sąd przychyla się do stanowiska NSA i jego uzasadnienia wyrażonego w uchwale (5) z dnia 24.09.2001 r. sygn. akt OPK 13/01 (ONSA 2002/1/12), z której wynika, że lekarz udzielający świadczeń zdrowotnych jako niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.). Podmiot ten można uznać za prowadzący działalność gospodarczą, ponieważ spełniał on przesłanki ustawowe wymienione w art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy obowiązującej w 2003 r. takie jak:

1) wykonywanie działalności usługowej - w uchwale z dnia 22 września 1995 r. sygn. akt III CZP 115/95 (OSNC 1996, nr 1, poz. 6) Sąd Najwyższy stwierdził także, że prowadzenie działalności leczniczo-stomatologicznej jest działalnością gospodarczą, gdyż stanowi szeroko rozumiane usługi,

2) wykonywanie jej w sposób zorganizowany i ciągły w formie określonej jednostki wpisywanej do właściwego rejestru,

3) wykonywanie jej zawodowo, czyli po zdobyciu określonych uprawnień lekarza,

4) podjęcie i wykonywanie tej działalności we własnym imieniu.

Przepisy te należało stosować w stosunku do niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej, ponieważ nie ma innych przepisów, które wyłączałyby ich zastosowanie tak jak w przypadku np. adwokatów, radców prawnych i rzeczników patentowych (art. 87 Prawa o działalności gospodarczej). Za taki przepis nie można uznać art. 8a ust. 1 u.z.o.z. między innymi z przyczyn podanych w cytowanej uchwale NSA. Mimo wielokrotnej nowelizacji przepis ten wyraźnie dotyczy tylko ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 z późn. zm.). Słusznie podkreśla się w literaturze, że wyłączenie stosowania przepisów tej ustawy jest w pełni uzasadnione, jeżeli przyjmiemy odrębną konstrukcję zakładu od podmiotu tworzącego zakład. Dlatego podkreśla się, że sam zakład nie podlega rygorom powołanej ustawy, ponieważ jest specyficznym bytem prawnym. Inaczej jest z podmiotem tworzącym zakład, który uzyskiwałby status przedsiębiorcy (P.Bielski P. Glosa do postanowienia SN z dnia 26 kwietnia 2002 r., IV CKN 1667/00, Rejent 2004/2/139 - t.6; U.Drozdowska, M.Zaremba. "Problematyka podmiotowości gospodarczej zakładów opieki zdrowotnej na tle wybranych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.", PiM 2003/13/138 - t.5). Pojęciem działalności gospodarczej posługuje się ogólnie też sama u.z.o.z. w art. 54 ust. 1. Czyli jeśli samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskiwać środki finansowe z działalności gospodarczej, to brak przeciwwskazań aby za taką działalność nie było można uznać działalności samego niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej lub jego założyciela.

Ustosunkowując się do drugiego warunku w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pojęcie mienia jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. to nic innego jak mienie komunalne, co wynika wyraźnie z art. 24f ust.1 u.s.g. Jak stanowi art. 43 u.s.g. Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Z przepisu tego wynika, że określenie "mienie komunalne" należy wiązać:

- bezpośrednio z prawami majątkowymi osoby prawnej jaką jest sama gmina lub

- pośrednio także z prawami majątkowymi należącymi do innych osób prawnych takich jak; związek międzygminny lub gminna osoba prawna.

Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że analizowane pojęcie ma szeroki zakres i nie ogranicza się, jakby się wydawać mogło, tylko do praw majątkowych przypisanych bezpośrednio gminie, tzn. takich, którymi gmina mogłaby rozporządzać jak właściciel w rozumieniu cywilnoprawnym. Na gruncie prawa cywilnego gmina nie będzie właścicielem praw należących do innych podmiotów cywilnoprawnych i nie będzie widniała w przypadku nieruchomości w księgach wieczystych jako właściciel ale nieruchomość ta będzie mieniem komunalnym w rozumieniu u.s.g., jeśli prawo to będzie należało do gminnej osoby prawnej. Nie może temu stać na przeszkodzie to, że podmiot mienia komunalnego będzie samodzielnie decydował o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa (art. 45 u.s.g.) i że gmina nie będzie ponosiła odpowiedzialności za zobowiązania innych gminnych osób prawnych, a te nie będą ponosiły odpowiedzialności za zobowiązania gminy.

W związku z tym nie może być uznany za zasadny zarzut skarżącej, że nieruchomość budynkowa, w której znajdowały się lokale wynajmowane przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "A", należąca cywilnoprawnie do "B", jako właściciela budynków, nie może być uznana za mienie komunalne.

Pozostaje do rozstrzygnięcia zasadniczy problem, jaki podmiot można nazwać "gminną osobą prawną". Stwierdzenie, że dany podmiot ma cechy gminnej osoby prawnej będzie prowadziło do prostego wniosku, że prawa majątkowe do niej należące będą mieniem komunalnym.

W tym zakresie zarzuty opierają się na dwóch elementach: pierwszy podkreśla aspekt samodzielności prawnej, a drugi kładzie nacisk na brak definicji ustawowej i tym samym konieczność sięgnięcia do innych zbliżonych regulacji. Odnośnie samodzielności danej osoby prawnej w stosunku do gminy to należy stwierdzić, że argument ten nie zasługuje na uwzględnienie. Jeśliby ustawodawca pod pojęciem mienia komunalnego chciał ująć prawa majątkowe należące tylko do gminy lub innych gminnych jednostek organizacyjnych nie mających samodzielności prawnej ograniczyłby definicję z art. 43 u.s.g. tylko do pierwszej części tego przepisu opisanej wyżej jako bezpośrednie rozumienie. Zakres tej definicji jest jednak szerszy. Nie ma podstaw do jego zawężania przy analizie zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. Błędne jest też definiowanie określenia "gminnej osoby prawnej" przez definicje "powiatowej osoby prawnej" i "wojewódzkiej osoby prawnej". Są to definicje samodzielnie sformułowane na potrzeby odpowiednio ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Ponadto należy zwrócić uwagę na dwie kwestie z tym związane. Po pierwsze mimo wielu nowelizacji u.s.g. począwszy od wejścia w życie z dniem 1.01.1999 r. powyższych ustaw samorządowych poprzez poszczególne jej zmiany aż do nowelizacji wynikającej z ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. ustawodawca w art. 43 u.s.g. nie zdefiniował gminnej osoby prawnej podobnie jak w art. 46 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 47 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Nie jest to bez znaczenia. Należy przyjąć, że ustawodawca nie widział potrzeby formułowania tak wąskiej definicji gminnej osoby prawnej ograniczonej zapisami ustaw, które przyznawałyby wprost taki status albo przypadkami tych osób prawnych, które mogłyby być tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez gminę (np. wojewódzką osobą prawną jest ośrodek ruchu drogowego na obszarze województwa stosownie do art. 116 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym). W ten sposób kryteria wyróżniające gminne osoby prawne ustawodawca pozostawił do formułowania praktyce i orzecznictwu przy rozstrzyganiu konkretnych spraw. Po drugie wprowadzenie bardzo rygorystycznych definicji powiatowych i wojewódzkich osób prawnych oraz brak takiej regulacji, co do gminnej osoby prawnej może wynikać też z tego, że powiatowe i wojewódzkie osoby prawne nie mają tak daleko idącej samodzielności, jak gminne osoby prawne, ponieważ powiat lub województwo jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia należącego odpowiednio do powiatowych lub wojewódzkich osób prawnych (art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 47 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa).

Wyodrębniając kryteria wyróżniające "gminną osobę prawną" spośród innych osób prawnych należy zgodzić się z organem nadzoru, że daną osobę prawną można uznać za "gminną", jeżeli występuje funkcjonalne, majątkowe i organizacyjne powiązanie tej osoby z gminą. Odnosząc to do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, gdzie organem założycielskim była gmina organ nadzoru prawidłowo rozwinął te trzy grupy powiązań pod kątem uprawnień organu założycielskiego:

- funkcjonalne (powoływanie kierownika, rozpatrywanie odwołań kierownika zakładu od uchwał rady społecznej),

- majątkowe (fundusz założycielski jest wydzieloną częścią mienia jednostki samorządu, zbycie, wydzierżawienie lub wynajęcie majątku zakładu może być dokonane na zasadach określonych przez organ, który zakład utworzył, pokrywanie zobowiązań w przypadku likwidacji zakładu),

- organizacyjne (tworzenie, przekształcenie i likwidacja, zatwierdzenie statutu i zmian w nim, powoływanie rady społecznej i wybór jej członków).

Dodatkowo należy wskazać w ramach powiązania majątkowego, że zgodnie z art. 53a u.z.o.z. podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej, może pozbawić zakład składników przydzielonego lub nabytego mienia w przypadku połączenia lub podziału albo przekształcenia zakładu, przeprowadzanych na zasadach określonych w ustawie (ust. 1 tego przepisu). Z ust. 2 powyższego przepisu wynika, że w przypadku likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jego majątek, po zaspokojeniu wierzytelności, staje się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego, a o jego przeznaczeniu decyduje podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej. Ponadto organ założycielski może przyznawać też dotacje (art. 55 u.z.o.z.).

Nie bez znaczenia dla kryteriów wyodrębnienia gminnej osoby prawnej od strony funkcjonalnej jest również odpowiedź na pytanie, czy spełnia ona zadania należące do ustawowych zadań gminy. Tym samym, czy ten podmiot ma charakter publicznoprawny. Sprawy ochrony zdrowia realizowane przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej należą do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g.). W związku z tym powiązanie to jest tym bardziej ścisłe.

Na ten specyficzny charakter i publicznoprawną sferę działania samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej wskazywał już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt K 20/99 (OTK ZU Nr 5/2000, poz. 140, s. 736), jak i też w postanowieniu z dnia 3 kwietnia 2001 r. sygn. akt Ts 148/2000 (OTK 2001/3/73). Podobnie NSA w cytowanym przez organ nadzoru wyroku z dnia 3 listopada 1999 r. sygn. akt II SA/Łd 1115/99 (OSS 2000/2/51).

Na koniec w ramach opisywanego drugiego warunku zachodzi konieczność odniesienia się do pojęcie "wykorzystania" mienia komunalnego. Pojęcie to należy wiązać z możliwością używania mienia komunalnego w granicach prawem dopuszczalnym w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą i na potrzeby tej działalności. Na konieczność wystąpienia takiego związku na gruncie art. 24f ust. 1 u.s.g. wskazywał NSA w wyroku z dnia 10.11.2004 r. sygn. akt OSK 882/04 (ONSAiWSA 2005/4/85). Najem pomieszczeń od "B" przez NZOZ "A" reprezentowanym przez Z. M. na cele usług medyczny w oparciu o umowę z dnia [...] r. jest wykorzystaniem mienia na potrzeby prowadzonej działalności.

Mając na uwadze ustalone przez organ nadzoru okoliczności faktyczne oraz powyższe dokonane rozważania prawne należy stwierdzić, że radny Z. M. prowadząc usługową działalność gospodarczą w formie Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "A" wykorzystywał na potrzeby tej działalności mienie należące do gminnej osoby prawnej jaką był "B". W związku z tym, że działalności tej nie zaprzestał po dniu 31.03.2003 r., a Rada Miasta C. nie podjęła stosownej uchwały, Wojewoda [...] po wyczerpaniu określonych trybów postępowania zgodnie z prawem w oparciu o art. 98a ust. 2 u.s.g. wydał przedmiotowe zarządzenie zastępcze.

Z powyższych względów Sąd nie uwzględnił skargi oddalając ją na podstawie art. 151 P.p.s.a.