Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 320/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1,  art. 80,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 200,  art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] ; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz M. C. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M.C., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jedn. ew. [...], składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha, zajętej pod drogę gminną nr [...] "[...]".

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności opisanej na wstępie nieruchomości, zajętej pod drogę gminną.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, właściciel przedmiotowej nieruchomości M. C. złożył odwołanie. W jego uzasadnieniu podniósł, że organ I instancji wydał decyzję w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy, np. dokumentację mapową z 1998 r. Odwołujący zakwestionował uprawnienia geodety P. P. "do dokonania czynności podziału nieruchomości". Ponadto podniósł, że oświadczenia mieszkańców wsi [...] są fałszywe oraz sfabrykowane na użytek niniejszej sprawy.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, rozpatrując odwołanie, stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. i wyjaśnił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu następuje, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Organ II instancji podkreślił, że organ bada wyłącznie spełnienie tych przesłanek w dniu 31 grudnia 1998 r. W ocenie organu odwoławczego ze znajdującego się w aktach sprawy wydruku z odpisu zupełnego elektronicznej księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej działki był M.C. , który jest również aktualnym właścicielem tej nieruchomości. Z powyższego wynika, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Minister przywołał treść art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460, ze zm.) i wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie na mocy rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...] poz. [...]) droga "[...] " oznaczona numerem [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. W ocenie organu II instancji przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.) jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. Jednocześnie w przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Organ odwoławczy uznał, że na fakt zajęcia działki nr [...] pod fragment drogi gminnej "[...]" w dniu 31 grudnia 1998 r. wskazuje pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Ponadto okoliczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. potwierdza także znajdująca się w aktach organu wojewódzkiego mapa z projektem podziału sporządzona w dniu [...] lipca 2013 r. przez geodetę uprawnionego P.P.. Przedmiotowa mapa została sporządzona według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. i wynika z niej, że działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Powyższe znajduje potwierdzenie również w oświadczeniach mieszkańców wsi [...] z dnia [...] października 2013 r., złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej.

Odnosząc się z kolei do przesłanki władztwa publicznoprawnego, Minister Infrastruktury i Budownictwa podniósł, że władanie nieruchomością to dokonywanie określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego, względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci). Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym dla jego udowodnienia należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Natomiast do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władztwa publicznego zaliczyć można w szczególności: umowy obejmujące okres 31 grudnia 1998 r. dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi (np. rachunki i faktury), dokumentacja powykonawcza, metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót w okresie obejmującym 31 grudnia 1998 r., umowy ubezpieczenia dróg publicznych obejmujące okres 31 grudnia 1998 r., dowód z oświadczeń osób, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r., dowód z oświadczeń właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. Przy tym do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Ponadto zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym dla wykazania władztwa publicznoprawnego nie jest konieczne wymienienie w dokumentach mających je potwierdzać numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład danej ulicy. Wobec czego organ odwoławczy podał, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się oświadczenie podpisane przez mieszkańców wsi [...], z dnia [...] października 2013 r., z którego wynika, że działka nr [...] była przedmiotem władania publicznoprawnego. Z oświadczenia tego wynika bowiem, że w ramach władania na opisanej drodze były przed 1998 r. oraz są do chwili obecnej wykonywane przez Gminę [...] prace, tj. utrzymanie bieżące i zimowe drogi. W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., z którego wynika, że droga ta była we władaniu Gminy [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. Zatem, w ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, z powyższych dokumentów jednoznacznie wynika, że zarządca drogi wykonywał cyklicznie czynności faktyczne, dotyczące drogi publicznej, w pasie której znajduje się przedmiotowy grunt zarówno w okresie przed dniem 1 stycznia 1999 r., jak i po nim. Wobec czego, zdaniem Ministra, wnioskodawca udowodnił w wystarczającym stopniu przesłankę związaną z pozostawaniem działki nr [...] we władaniu publicznoprawnym w rzeczonym okresie. Zatem bezzasadne są zarzuty odwołania, jakoby Wojewoda [...] nie zebrał materiału dowodowego, w oparciu o który możliwe byłoby potwierdzenie przesłanki władztwa publicznoprawnego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że wykonywanie faktycznych czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związanych z jej utrzymaniem odbywa się w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela, w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego ogrodzenie - a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, co wynika z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad tym gruntem władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych.

Reasumując, Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że na gruncie opisanej na wstępie nieruchomości zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że brak jest podstaw, by podważać moc dowodową znajdujących się w aktach sprawy oświadczeń mieszkańców wsi [...]. dotyczących wykonywania na działce władztwa publicznoprawnego. Również twierdzenia odwołującego kwestionujące uprawnienia geodety P.P. do dokonania czynności podziału nieruchomości nie mogą mieć wpływu na niniejsze postępowanie. Odwołujący nie przedstawił na potwierdzenie swych zarzutów żadnej stosownej dokumentacji, zaś mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną, przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 kpa, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M.C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz przywrócenia stanu pierwotnego działki nr [...]. Skarżący podniósł, że na każdym etapie postępowania domagał się wydania mu przez organy uwierzytelnionych dokumentów (odpisów) z akt sprawy, co nie zostało uczynione we właściwej formie. Zażądał także "wszczęcia postępowań karnych z urzędu." Nadto wniósł o zwrot kosztów postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że działka będąca przedmiotem postępowania nigdy nie została wywłaszczona. Nigdy nie wyrażał zgody na podział przedmiotowej działki i dlatego nie wie, dlaczego mapa z podziałem tej działki została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.).

Zgodnie z tą regulacja prawną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych, bo z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00).

W niniejszej sprawie Gmina [...] oświadczyła, że sporna działka leży w ciągu drogi zaliczonej do kategorii dróg publicznych. Nie jest kwestionowany fakt, że Gmina [...] nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem spornej nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie sporny pozostaje fakt pozostawania w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowej nieruchomości we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, ponieważ z przedłożonych przez Gminę dokumentów nie wynika w sposób bezsporny, czy nieruchomość ta w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną, a jeśli tak, to jaki był stan zajętości nieruchomości pod drogę publiczną.

Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tej kwestii, istotnej dla oceny prawidłowości wydania kwestionowanych decyzji, zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały w ogóle wyjaśnione w toku postępowania przez organy obu instancji. Tym samym z akt sprawy wynika, że kwestia ta przed podjęciem rozstrzygnięcia nie została przez organ dostatecznie zbadana. Zdaniem Sądu orzekającego wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było natomiast elementem niezbędnym do dokonania przez organ odwoławczy oceny prawidłowości przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec zaś stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałej istotnej dla sprawy wątpliwości, Sąd uznał, że organy nie poczyniły wszystkich niezbędnych ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przez co przed podjęciem rozstrzygnięcia nie wyjaśniły dokładnie sprawy i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sporną okoliczność istnienia władania przedmiotową nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialne w dniu 31 grudnia 1998 r. organy obu instancji stwierdziły opierając się o trzy znajdujące się w aktach sprawy dokumenty: oświadczenia mieszkańców wsi [...] z dnia [...] października 2013 r. dotyczące wykonywania na przedmiotowej działce władztwa publicznoprawnego przez Gminę [...], oświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz mapę z projektem podziału sporządzoną w dniu [...] lipca 2013 r. przez uprawnionego geodetę P.P., która została sporządzona według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.

Jednakże w ocenie Sądu dokumenty, na których oparły się organy, nie uprawniały do takich ustaleń. Jak bowiem wynika z akt sprawy, oświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. złożone zostało bez zachowania wymogów zawartych w art. 75 § 2 kpa. Z treści tego oświadczenia wynika, że nie dotyczy ono okoliczności znanych osobie składającej to oświadczenie, a jedynie informacji uzyskanych "po przeprowadzeniu wewnętrznego postępowania". Nie wskazano przy tym na podstawie jakich dokumentów lub wyjaśnień jakich osób dokonano takich ustaleń. Oświadczenie takiej treści nie ma zatem żadnej wartości dowodowej. Jeśli Gmina dysponuje odpowiednimi dokumentami lub oświadczeniami, winna była dołączyć je do złożonego wniosku. W oświadczeniu Wójta z dnia [...] stycznia 2014 r. wskazano przy tym, że prace związane z bieżącym utrzymaniem drogi miały na celu zapewnienie dojazdu do nieruchomości. To sformułowanie sugeruje, że sporna droga ma faktycznie charakter drogi dojazdowej. W aktach sprawy nie ma przy tym żadnego dokumentu, który wskazywałby przebieg drogi nr [...] , wymienionej w wykazie dróg publicznych we wsi [...] pod numerem [...] (załącznik do rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...] - Dz. Urz. Województwa [...] nr [...] , poz. [...]) i tym samym wykazywał lub choćby uprawdopodabniał, że sporna nieruchomość położona jest w ciągu tej drogi publicznej.

W aktach sprawy znajduje się mapa z projektem podziału, sporządzona w dniu [...] lipca 2013 r. przez uprawnionego geodetę na podkładzie mapy ewidencyjnej (k-5 akt adm.), opatrzona klauzulą "granice podziału nieruchomości ustalono według jej zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r." Jednakże w umieszczonym na mapie wykazie zmian działka nr [...]o powierzchni [...] m2 opisana jest jako: [...]. Skoro teren opisany w aktualnej ewidencji gruntów jako użytek drogowy stanowi mniej niż połowę projektowanej działki nr [...] , brak jest podstaw do przyjęcia, że cały obszar tej działki zajęty był pod drogę publiczną 15 lat przed sporządzeniem tego dokumentu. Podkreślić przy tym należy, że w aktach sprawy znajduje się kolorowe zdjęcie lotnicze wykonane dnia [...] września 1997 r. Na zdjęciu tym widoczny jest obszar objęty projektowaną działką nr [...] . Część tego obszaru jest pozbawiona zieleni i mogła być wykorzystywana jako dojazd do nieruchomości. Jednakże na zdjęciu nie są widoczne żadne elementy, które mogłyby świadczyć o istnieniu w tym miejscu urządzonej drogi w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ewentualne użytkowanie spornej nieruchomości jako przejazdu przez mieszkańców sąsiednich nieruchomości nie czyni z niej drogi w rozumieniu powołanych przepisów. Tym bardziej trudno uznać, że teren ten był we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, jeśli brak był na nim, przynajmniej do dnia wykonania zdjęcia lotniczego, wyraźnych śladów urządzenia pasa drogowego. W aktach sprawy nie ma żadnych dowodów, które wyjaśniałyby te istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wątpliwości.

W ocenie Sądu nie można odebrać prawa własności nieruchomości jedynie w oparciu o nieznajdujące oparcia w zebranym materiale dowodowym oświadczenia mieszkańców wsi [...] z dnia [...] października 2013 r. złożone po upływie 15 lat. Przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz ustawy o drogach publicznych nie zawierają żadnych ograniczeń dowodowych w tym względzie i - zgodnie z art. 75 § 1 kpa - jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednak, zdaniem Sądu, w sytuacji sporu, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, kiedy strona postępowania twierdzi, że przedmiotowa działka nie była we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, a złożone (omówione wyżej) oświadczenia nie zostały potwierdzone przez żadne inne dowody zebrane w sprawie (nawet pośrednie), organ winien bardzo starannie wyjaśnić, dlaczego nie dał wiary twierdzeniom strony, a dał wiarę złożonym oświadczeniom, mając na względzie, że na mocy art. 73 ust. 4 powołanej ustawy uprawnienie do złożenia wniosku o odszkodowanie należne za odjęcie prawa własności nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r. W tej sytuacji przypomnieć należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla udowodnienia istnienia w konkretnej dacie władania przejmowaną nieruchomością należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt: I SA/Wa 1955/2012, I SA/Wa 1960/2012, I SA/Wa 1961/2012, I SA/Wa 812/2012, I SA/Wa 894/2012, I SA/Wa 953/2012, I SA/Wa 2308/2011, I SA/Wa 381/2012, I SA/Wa 2473/2011, I SA/Wa 1740/2011, I SA/Wa 1454/2011,1 SA/Wa 105/2011, publ. CBOSA).

Do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władztwa publicznego, zaliczyć zatem można:

- umowy obejmujące okres 31 grudnia 1998 r., dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi,

- dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi (np. rachunki i faktury),

- umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r. i obejmujące rzeczoną datę,

- dokumentacja powykonawcza, w tym protokoły zdawczo-odbiorcze inwestycji,

- metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót w okresie obejmującym 31 grudnia 1998 r.,

- dowód z zeznań osób, którymi mogą być w pierwszej kolejności pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r.,

- dowód z oświadczeń właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz zeznań właścicieli nieruchomości sąsiednich,

- pozwolenie na budowę,

- zgoda na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ustawy o drogach publicznych),

- rozliczenia finansowe z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej.

Mimo tak szerokiego wachlarza środków dowodowych w rozpatrywanej sprawie zasadniczym dowodem, jaki został przedstawiony przez wnioskodawcę w toku postępowania przed organem II instancji, mającym potwierdzać wykonywanie władztwa publicznoprawnego w stosunku do przedmiotowej działki, były przywołane wyżej i omówione oświadczenia i mapa z projektem podziału. Na gruncie niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że powyższe oświadczenia stanowią dokument, którego wartość wyraża się tym, że na ich podstawie można jedynie przyjąć, że osoba, która podpisała taki dokument, zajęła stanowisko, jakie zostało w nim wyrażone. Przy tym, z zasady swobodnej oceny dowodów wynika, że prawdopodobieństwo prawdziwości złożonego oświadczenia jest tym mniejsze, im bardziej osoba, która złożyła to oświadczenie jest zainteresowana wynikiem postępowania w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1138/11). Raz jeszcze podkreślić należy, że ze względu na treść tych oświadczeń, w ocenie Sądu dowód tego rodzaju (niepoparty innymi dowodami) nie przesądza o tym, że przedmiotowy grunt znajdował się we władaniu publicznoprawnym przed dniem 1 stycznia 1999 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że kwestia władania i zajętości spornych działek pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. nie została prawidłowo wyjaśniona przed podjęciem rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie nie został udokumentowany ani przebieg drogi publicznej, ani stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ani fakt władania w tej dacie sporną nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody. Decyzja ta ma zatem charakter deklaratoryjny i może być wydana jedynie w sytuacji jednoznacznego potwierdzenia, że dana nieruchomość z mocy prawa przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Wydanie takiej decyzji w sytuacji braku jednoznacznych dowodów świadczących o zaistnieniu z mocy prawa takiego skutku jest w ocenie Sądu wadliwe. Formułując takie stanowisko, Sąd orzekający ma na względzie wywłaszczeniowy charakter omawianej regulacji prawnej oraz fakt, że wszczynane po dniu 31 grudnia 2005 r. przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa postępowania w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wobec upływu terminu do składania wniosków o odszkodowanie, prowadzą do wywłaszczenia byłych właścicieli z ich prawa własności bez odszkodowania.

W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, powinien przeanalizować ponownie całość zgromadzonego materiału dowodowego i ustalić, czy na jego podstawie jest w stanie ocenić spełnienie przesłanek wynikających z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w stosunku do działki stanowiącej przedmiot postępowania, ewentualnie czy jest w stanie zebrać nowe dowody, które umożliwiałyby taką ocenę. W okolicznościach faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy potwierdzenie przejścia na własność jednostki samorządu terytorialnego ściśle określonego obszaru spornej nieruchomości jest możliwe wyłącznie przy wykazaniu, że obszar ten faktycznie znajdował się w dniu 31 grudnia 1998 r. w pasie drogowym i były na nim wykonywane przez podmiot publiczny czynności związane z utrzymaniem drogi. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ musi ocenić znaczenie i wiarygodność zebranych dowodów i wyjaśnić, dlaczego dał im wiarę lub odmówił wiarygodności.

Na zakończenie wyjaśnić należy, że Sąd dokonywał oceny zaskarżonych decyzji jedynie w zakresie posiadanej kognicji, nie wypowiadał się natomiast w sprawie licznych wniosków skarżącego zawartych w złożonej skardze, które poza ten zakres wychodziły.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji