Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 653/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 18 art. 119 art. 121 par. 2 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 728/18 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia 1) prostuje niedokładność zawartą w punkcie 2 zaskarżonego wyroku w taki sposób, że zwrot "Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego" zastępuje słowami: "Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu"; 2) oddala skargę kasacyjną; 3) zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz M. S. kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 728/18 uwzględnił skargę M. S. (dalej określanej jako skarżąca) i uchylił postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok został wydany na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ostateczną decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] nakazał zarządcy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...] w gminie [...], usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących instalacji kanalizacji sanitarnej, poprzez wykonanie robót budowlanych określonych w tej decyzji.

Wobec niewykonania tego obowiązku organ prowadził postępowanie egzekucyjne, najpierw wobec zarządzającej nieruchomością Spółdzielni Mieszkaniowo - Administracyjnej w [...], a po wypowiedzeniu przez nią umowy, na podstawie której ten zarząd sprawowano – wobec jej współwłaścicieli, w tym skarżącej. Po stwierdzeniu podczas kontroli w dniu 27 marca 2018 r., że obowiązki nie zostały wykonane, w dniu [...] kwietnia 2018 r. wydał natomiast siedem postanowień, zgodnie m.in. z art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), wymierzając zobowiązanym grzywny w celu przymuszenia w wysokości po 5000 zł. W stosunku do skarżącej wydano wspomniane postanowienie nr [...] ([...]).

Skarżąca złożyła na to postanowienie zażalenie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, który jednak utrzymał je w mocy przywołanym wyżej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu organ nawiązał w szczególności do przewidzianej w art. 7 § 2 ustawy zasady stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego i skonstatował, że takim środkiem jest grzywna. Odwołując się do orzecznictwa zwrócił uwagę, że środek ten w przeciwieństwie do wykonania zastępczego, które pociąga za sobą nieodwracalne skutki, może być zwrócony w całości lub w części. Jego zdaniem grzywna stanowi odpowiednią formę nacisku, nieabsorbującą środków budżetowych tak jak wykonanie zastępcze.

Organ zaznaczył też, że egzekwowany obowiązek obciąża wszystkich współwłaścicieli nieruchomości i może być wykonany przez nich wspólnie lub osobno. Uznał zarazem grzywnę w wysokości połowy kwoty maksymalnej wynikającej z art. 121 § 2 ustawy za wystarczającą, a jednocześnie adekwatną do rodzaju egzekwowanego obowiązku, polegającego przecież nie na rozbiórce obiektu, lecz na wykonaniu robót budowlanych. Powołał się też na orzecznictwo przyjmujące, że charakter prawny grzywny w celu przymuszenia, będącej środkiem nacisku, nie karą, wyklucza stosowanie właściwej prawu karnemu zasady miarkowania, nakazującej dostosowanie wysokości grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Dlatego wymierzając grzywnę organ powinien mieć na względzie jedynie jej celowość i skuteczność, a nie interes strony, ponieważ grzywna jest uzasadniona o tyle, o ile zmusi zobowiązanego do wykonania obowiązku.

W efekcie organ podniósł, że bez znaczenia pozostaje to, czy skarżąca ponosi winę niewykonania obowiązków, skoro egzekucja musi być prowadzona w stosunku do niej jako współwłaściciela nieruchomości. Dalszą kwestią jest również deklarowany przez nią zamiar wykonania obowiązku, gdyż nie został on zrealizowany.

Skarżąca złożyła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Podobnie jak w zażaleniu zaakcentowała, że nie uchyla się od wykonania obowiązku, a uniemożliwia to inny współwłaściciel nieruchomości, nie zgadzając się na udostępnienie swojego lokalu, który wcześniej wyremontował. Jej zdaniem grzywna została wymierzona w wygórowanej wysokości, szczególnie jeżeli zważyć na jej sytuację majątkową. Suma wszystkich grzywien przekracza zresztą koszt wykonania koniecznych robót.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 29 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w pierwszej kolejności omówił zasady dokonywania kontroli sądowoadministracyjnej oraz wykonywania świadczeń niepieniężnych w trybie administracyjnego postępowania egzekucyjnego, które odniósł do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Wyraził pogląd, że postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane zgodnie z przepisami ustawy i spełnia przesłanki określone w jej art. 122 § 2. Przyznał, że skarżąca powinna być objęta postępowaniem egzekucyjnym, lecz podał w wątpliwość zasadności zastosowanego środka egzekucyjnego, wysokości nałożonej grzywny oraz sposób, w jaki organy wyjaśniły przesłanki jej wymierzenia.

Sąd zauważył, że organy słusznie przywołały zasadę stosowania środków egzekucyjnych najmniej uciążliwych dla zobowiązanego, wynikającą z art. 7 § 2 ustawy i z tego punktu widzenia należy najpierw zastosować grzywnę w celu przymuszenia, a dopiero w razie jej nieskuteczności – wykonanie zastępcze. Jego zdaniem organy nie uwzględniły jednak specyfiki sprawy. Nie ustosunkowały się mianowicie do zarzutu, wedle którego koszt wykonania zastępczego nie będzie znacznie niższy od łącznej sumy grzywien nałożonych na zobowiązanych. Rutynowo uznały zatem wykonanie zastępcze za środek bardziej dolegliwy od grzywny, bez zbadania, czy znajduje to potwierdzenie w rozpatrywanym konkretnym przypadku. Powinny zaś oszacować koszty wykonania zastępczego i porównać je z sumą nałożonych grzywien.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd podkreślił rolę orzeczenia organu wydanego w ramach uznania administracyjnego, w szczególności wymogów jego uzasadnienia i stwierdził, że pomimo uznaniowego charakteru wymiaru grzywny, organy jedynie ogólnikowo i sztampowo uzasadniły jej wysokość. W szczególności nie ustaliły i nie oceniły, czy wszyscy zobowiązani ignorują wykonanie nałożonego obowiązku oraz czy istotnie zachodzi sytuacja, że to jeden ze zobowiązanych uniemożliwia jego wykonanie, a pozostali z nich go akceptują, jeżeli zaś tak, to czy mogą jakoś wpłynąć na zobowiązanych reprezentujących odmienną postawę. W jego ocenie w sytuacji, gdy skarżąca istotnie chce wykonać ciążący na niej obowiązek, lecz nie może tego uczynić z uwagi na brak współpracy innych podmiotów, organy powinny rozważyć kwestię miarkowania wymierzonych grzywien pomiędzy podmiotami akceptującymi wykonanie nałożonego obowiązku, a podmiotami sprzeciwiającymi się jego realizacji.

Sąd przywołał orzecznictwo na temat odpowiedniej wysokości grzywny w celu przymuszenia, które powinna być dolegliwa na tyle, by wymusić wykonanie obowiązku. Stwierdził, że z tego powodu jedynie w wyjątkowych przypadkach grzywna może być uzależniona od sytuacji majątkowej zobowiązanego. Jego zdaniem organy nie porównały natomiast stopnia dolegliwości grzywny i wykonania zastępczego, nie wyjaśniły zasadności wymierzonej grzywny i nie oceniły konieczności jej miarkowania.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a., uchylił postanowienia organów obu instancji. Zobowiązał zarazem organy do tego, by w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniły przybliżony koszt wykonania zastępczego, następnie czy grzywna jest adekwatnym środkiem egzekucyjnym wobec skarżącej, a jeśli tak, to czy winna być nałożona w takiej samej wysokości na wszystkich zobowiązanych, niezależnie od ich postawy. Zastrzegł, że ustalenia organu i jego ocena muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia, które powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. i art. 18 ustawy.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 29 listopada 2018 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty procesowe, na co wskazuje poprzedzenie każdego z nich przez art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Pierwsze trzy z tych zarzutów zostały odniesione do tych samych przepisów: art. 107 § 3 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 poz. 256, dalej określanej jako K.p.a.) i art. 18 ustawy i podnosiły niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w nieprawidłowym zastosowaniu przez Sąd powołanych przepisów, w rozwinięciu każdego z zarzutów przytaczając obszerne fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W ramach tych zarzutów pełnomocnik stwierdził, że dla prawidłowego zastosowania w sprawie przepisów art. 119 i art. 121 § 2 i 4 ustawy oraz zasady wynikającej z art. 7 § 2 ustawy nie mają znaczenia ani koszty wykonania zastępczego, ani brak zgodnego współdziałania zobowiązanych, a także zakwestionował pogląd, iż zaskarżone postanowienie jest niedostatecznie uzasadnione w zakresie ustalenia wysokości grzywny celem przymuszenia.

Pełnomocnik zarzucił także naruszenie art. 7 § 2 ustawy poprzez bezpodstawne zakwestionowanie przez Sąd, że zastosowanie wobec zobowiązanej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków zmierzających do prawidłowego utrzymania budynku wielorodzinnego nie było środkiem egzekucyjnym prowadzącym do wykonania obowiązku i jednocześnie, że było najbardziej uciążliwe spośród dostępnych środków egzekucyjnych.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Pełnomocnik zrzekł się także przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zanegował pogląd Sądu pierwszej instancji, że spór pomiędzy współwłaścicielami powinien zostać rozwiązany przy zaangażowaniu wierzyciela i organu egzekucyjnego poprzez zmianę kolejności środka egzekucyjnego z grzywny w celu przymuszenia na wykonanie zastępcze. Nie zgodził się też z Sądem co do konieczności zróżnicowania wysokości grzywny nakładanej na poszczególnych zobowiązanych stosownie do ich postawy. Jego zdaniem stanowisko to nie wynika z przepisów prawa.

Rozwijając tę myśl pełnomocnik powołał orzecznictwo, w myśl którego to grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym i powinna zostać zastosowana przed wykonaniem zastępczym. Zaznaczył, że koszty tego ostatniego środka są wysokie i w przeciwieństwie do grzywny nie mogą być zwrócone. W konsekwencji w judykaturze tylko sporadycznie dopuszcza się sięgnięcie do wykonania zastępczego w pierwszej kolejności, gdyby z jakichś oczywistych względów grzywna w celu przymuszenia nie mogła doprowadzić do wykonania obowiązku i trzeba by z niej zrezygnować. Pełnomocnik uznał jednak, że konflikt pomiędzy zobowiązanymi do tego rodzaju względów nie należy, skoro w orzecznictwie nie zalicza się do nich nawet problemów zdrowotnych czy finansowych. Na zobowiązanych należało więc nałożyć z osobna grzywny w jednakowej, wystarczająco dolegliwej wysokości.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor przytoczył cytaty z orzecznictwa, w świetle których grzywna powinna być nałożona na wszystkich współwłaścicieli łącznie, że nie jest ona karą, lecz formą nacisku i w związku z tym nie powinna być miarkowana celem jej dostosowania do możliwości finansowych zobowiązanego.

Podsumowując pełnomocnik wskazał, że grzywna w celu przymuszenia została określona w wysokości połowy stawki maksymalnej określonej w art. 121 § 2 ustawy, a organy szczegółowo uzasadniły swoje stanowisko, co świadczy o zachowaniu granic uznania administracyjnego.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pełnomocnik podkreślił, że nie można z góry zakładać, iż grzywna jest mniej dolegliwym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze. Organ powinien bowiem wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w świetle których to ten ostatni środek może doprowadzić do wykonania obowiązku i to mniejszym kosztem niż grzywna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2457/17, LEX nr 2494389).

Tymczasem podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały zakreślone stosunkowo wąsko i pomijają niektóre przepisy mające znaczenie dla sprawy. Nie obejmują w szczególności ani jednego przepisu ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym tych określających reguły przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej i zastosowania w jej wyniku środków wobec stwierdzonych naruszeń prawa. Już choćby z tego powodu pełnomocnik w rozwinięciu większości zarzutów nieskutecznie kwestionuje prawidłowość tej kontroli. Poza tym nie sformułował on żadnego zarzutu materialnoprawnego, odniesionego do przepisów ustawy, zwłaszcza tych, w oparciu o które organ egzekucyjny wymierza zobowiązanemu grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Przepisy te przywołał wyłącznie w ściśle określonym kontekście w ramach zarzutów procesowych.

Wyodrębnienie w skardze kasacyjnej pierwszych trzech tych zarzutów stanowi zresztą wynik przyjętej przez jej autora konwencji redakcyjnej, skoro podnoszą one naruszenie dokładnie tych samych przepisów, tyle że w różny sposób. Żaden z kolejnych zarzutów nie rozszerza granic skargi kasacyjnej, wobec czego wszystkie w istocie mogą być traktowane jako pewna całość, choć rozbudowana.

Pełnomocnik przywołał art. 107 § 3 K.p.a. w związku z przepisami zawierającymi odesłania, które uzasadniają jego zastosowanie w przypadku postanowień wydawanych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Przepis ten określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Sąd pierwszej instancji nie mógł jednak go naruszyć, gdyż wymogi uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego wskazane są w art. 141 § 4 P.p.s.a. Ważniejsze jest jednak to, że w stosunkowo obszernym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepis ten został wspomniany tylko raz, w końcowym fragmencie poświęconym wskazaniom co do dalszego postępowania. Sąd zobowiązał organy do poczynienia ustaleń faktycznych i do ich odzwierciedlenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W całym wcześniejszym wywodzie skupił się jednak na tym pierwszym aspekcie i nie stwierdził, że doszło do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., w szczególności, iż z powodu wad uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie można poznać stanowiska organu i dokonać jego oceny. Jego pogląd o nienależytym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy ma sens głębszy, łączący się z niedostateczną realizacją zasady prawdy obiektywnej wynikającej z powołanych przez niego art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (w związku z art. 18 ustawy). Przepisy te nie stały się jednak przedmiotem zarzutu kasacyjnego, w wyniku czego nie podważono stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, a ściślej jego tezy, iż stan ten budzi wątpliwości i wymaga zbadania oraz oceny organu. Pełnomocnik organu nie twierdzi wszak, że nastawienie skarżącej nie różni się od postawy innych zobowiązanych, w tym tego, iż jeden spośród nich uniemożliwia wykonanie obowiązku, nie zgadzając się na udostępnienie swojego lokalu. Nie dowodzi też, iż grzywna w konkretnych realiach rozpatrywanej sprawy może doprowadzić do wykonania obowiązku i stanowi przez to skuteczniejszy i mniej dolegliwy środek niż wykonanie zastępcze. Pełnomocnik odmawia tym wszystkim kwestiom znaczenia. To z kolei zmniejsza skuteczność polemiki, jakie przeprowadził ze stanowiskiem Sądu.

Polemika ta nie zawsze nawiązuje zresztą do poglądów Sądu, ponieważ nierzadko przypisuje im treść odmienną niż ta wypowiedziana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w efekcie zwalcza argumenty, których Sąd nie przywołał. Co więcej, sięga do podobnych racji co Sąd pierwszej instancji, np. powołuje się na to samo orzecznictwo.

Przykładem takiego nieporozumienia, kiedy pełnomocnik nie dostrzegł zbieżności swoich zapatrywań z kwestionowanym wywodem Sądu, jest zarzut naruszenia art. 7 § 2 ustawy. Sąd zaaprobował przecież, że organ przywołał przewidzianą w tym przepisie zasadę stosowania środka egzekucyjnego, który jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Jednoznacznie zarazem zgodził się, że środkiem takim w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z prawa budowlanego jest w pierwszym rzędzie grzywna w celu przymuszenia i że dopiero w razie jej nieskuteczności organ powinien zastosować wykonanie zastępcze (s. 19-20 uzasadnienia). W ten sposób wpisał się w utrwaloną linię orzeczniczą, którą podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, reprezentowaną m.in. przez wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08 (ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 92), z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 831/17 (Lex nr 2651025) i z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1565/17 (Lex nr 2702169). Wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu Sąd pierwszej instancji nie przesądził ani że wykonanie zastępcze jest środkiem mniej uciążliwym niż grzywna, ani że powinno ono być w sprawie zastosowane, pozostawiając tę kwestię otwartą. Słusznie wytknął natomiast organom, że z góry przyjęły, iż grzywna powinna znaleźć pierwszeństwo w każdym przypadku, i zastosowały tę regułę mechanicznie bez uwzględnienia realiów rozpatrywanej sprawy. Tymczasem - co skądinąd przyznał pełnomocnik organu w skardze kasacyjnej - w pewnych okolicznościach grzywna może okazać się mniej skuteczna niż wykonanie zastępcze. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że takie okoliczności w sprawie wystąpiły, ale zwrócił uwagę na fakty podniesione przez skarżącą jeszcze w zażaleniu, które jego zdaniem uzasadniają potrzebę rozważenia tego zagadnienia. Jeżeli bowiem współwłaściciele lokali rzeczywiście nie będą w stanie wykonać obowiązku ze względu na sprzeciw jednego z nich, to grzywna może okazać się nieskutecznym środkiem egzekucyjnym. Wówczas nie zostanie też zwrócona, co usprawiedliwia porównanie sumy orzeczonych grzywien z kosztami zarządzenia zastępczego. W przypadku, gdyby suma ta była co najmniej zbliżona do wspomnianych kosztów, a zwłaszcza gdyby była wyższa, to wykonanie zastępcze byłoby nie tylko bardziej skutecznym, ale i mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym.

Niemniej Sąd pierwszej instancji nie wykluczył, że wynik tych ustaleń nie potwierdzi powyższych wątpliwości i zasadne będzie wymierzenie grzywny. Bynajmniej nie uznał przecież, że środek ten jest bezprawny, skoro wyraźnie skonstatował, iż zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane zgodnie z przepisami ustawy i spełnia przesłanki określone w jej art. 122 § 2 (s. 17 uzasadnienia). Nie kwestionuje też, że środek egzekucyjny powinien być nałożony na wszystkich zobowiązanych, w tym na skarżącą (s. 18 uzasadnienia). Trafnie wskazuje natomiast na potrzebę rozważenia miarkowania wysokości grzywny. Podkreślenia jednak wymaga, że kryterium tego miarkowania według Sądu wcale nie ma być sytuacja materialna zobowiązanych czy potrzeba dopasowania wysokości grzywny do ich możliwości majątkowych, co zarzuca pełnomocnik organu. Otóż Sąd jednoznacznie wyraził pogląd, że jedynie w wyjątkowych sytuacjach wysokość grzywny powinna być uzależniona od tej sytuacji, gdyż skuteczność grzywny wynika z jej dolegliwości (s. 25 uzasadnienia). Opowiedział się zatem za wymierzeniem grzywny w takiej wysokości, która przymusi zobowiązanego do wykonania obowiązku. Nie zobowiązał wszelako organu do zróżnicowania grzywien wymierzonych poszczególnym zobowiązanym, ale do poczynienia ustaleń faktycznych pozwalających mu ocenić, czy zachodzą do tego podstawy.

Nie można przychylić się do argumentu pełnomocnika organu, który z faktu, że grzywna musi być nałożona na wszystkich zobowiązanych do wykonania wspólnego obowiązku, zdaje się wywodzić wniosek, iż ma mieć ona zawsze tę samą wysokość. W takim przypadku nie byłoby przecież potrzeby wydawania odnośnie do każdego zobowiązanego odrębnego postanowienia, mającego w stosunku do jego osoby indywidualnie ocenić przesłanki wymierzenia grzywny w wysokości mieszącej się w granicach zakreślonych przez art. 121 § 1 ustawy, pozwalających na miarkowanie, czyli dopasowanie wysokości grzywny do konkretnej sytuacji. Grzywna jest środkiem przymusu czy nacisku, toteż jej wysokość winna uwzględniać fakt, że poszczególni zobowiązani do wykonania obowiązku mogą wymagać niejako zróżnicowanego stopnia tego nacisku. Sprzeczne z celem grzywny w celu przymuszenia jest nakładanie jej w tej samej wysokości na zobowiązanego, który stanowczo sprzeciwia się wykonaniu obowiązku, i na zobowiązanego, który próbuje ten obowiązek zrealizować. Wówczas pod znakiem zapytania postawiona zostaje celowość i skuteczność tego środka egzekucyjnego, podkreślana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Trudno zarazem uznać, by taka arbitralna unifikacja grzywny mieściła się w granicach uznania administracyjnego. Dlatego Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że orzekające w sprawie organy z góry przyjęły jednakową miarę wobec wszystkich i zobowiązał je do zbadania postawy współwłaścicieli, w tym tego, czy rzeczywiście jeden z nich uniemożliwia wykonanie prac oraz czy pozostali próbowali, a jeśli tak, to z jakim skutkiem, skorzystać z możliwości pozwalających im tę przeszkodę pokonać, np. tych związanych z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r. poz. 532).

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego, które obejmują wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 193 P.p.s.a. sprostowano niedokładność w oznaczeniu organu administracji w punkcie 2 zaskarżonego wyroku.

W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.