Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 97/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 par. 2,  art. 154,  art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Moskała, Maciej Guziński, , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 lipca 2009 r. sprawy ze skargi T C na decyzję D W I N G i K we W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją D W I N G i K we W – powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej w skrócie "k.p.a.") i art. 7b ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.g.k.") – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T C, reprezentowanego przez [...] I P z Kancelarii [...] z siedzibą we W, od decyzji S G z dnia [...] r. (Nr [...]), odmawiającej uchylenia decyzji S G z dnia [...] r. (Nr [...]) w sprawie aktualizacji rodzaju użytku gruntowego w granicach działki Nr [...] położonej w obrębie R gminy G – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia [...] r. S G, po rozpatrzeniu wniosku T R C, orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu R gminy G, co polegało na aktualizacji użytku gruntowego w granicach działki Nr [...], powstałej wskutek wybudowania budynku mieszkalnego w [...] r.

Wnioskiem z dnia [...] r. T C wystąpił do S G o uchylenie decyzji z dnia [...] r. orzekającej o zmianie użytku gruntowego w granicach działki Nr [...] obręb R, podnosząc, że zmiana użytku została dokonana z naruszeniem prawa polegającym na zaliczeniu gruntów całej działki do terenów mieszkaniowych.

Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) S G, odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r., uzasadniając, że zaliczenie gruntów zabudowanych budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym do terenów mieszkaniowych (B) dokonuje się zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie i obowiązującymi przepisami prawa.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik T C zarzucił organowi pierwszej instancji rażące naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 10 § 1 i art.107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację oraz nieuzasadnienie podstawy faktycznej i prawnej wydanej decyzji, w wyniku czego został naruszony art. 8 i 11 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) D W I N G i K uchylił zaskarżoną decyzję S G z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] r. S G powtórnie odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r.

W odwołaniu od tej decyzji T C, reprezentowany przez [...] I P, wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] r., zarzucając organowi pierwszej instancji:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że grunt rolny został przekształcony w grunt nierolny, mimo że organ ustalił, że grunt ten pokryty jest jedynie trawą;

- rażące naruszenie przepisów art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji;

- rażące naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi strony.

Organ odwoławczy podkreślił, że do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków (art. 7d ust. 1 u.g.k.). Stosownie do postanowień § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, zwanego dalej w skrócie "rozp. e.g.b."), zmiany w operacie ewidencyjnym wprowadza się z urzędu, na podstawie opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Aktualizacji operatu ewidencyjnego, na podstawie § 47 ust. 1 rozporządzenia, dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów, określających zmiany danych ewidencyjnych. Gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w tej sprawie postępowanie administracyjne (§ 47 ust. 3 rozp. e.g.b.).

W rozpatrywanej sprawie organy ustaliły następujący stan faktyczny:

1. S G decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego o pow. [...] ha na działce Nr [...] o pow. [...] ha.

2. Stan zagospodarowania nieruchomości przedstawia się następująco:

a) Z dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej ([...]) wynika, że faktycznie wyłączono [...] ha powierzchni działki, a zatem z użytkowania rolniczego wyłączono grunt o powierzchni przekraczającej ustalenia decyzji wymienionej w pkt 1. Z dokumentacji tej wynika, że na działce znajduje się budynek jednorodzinny z [...], budynek garażu oraz elementy uzbrojenia podziemnego i naziemnego działki.

b) Z oględzin przeprowadzonych w obecności właściciela wynika, że na działce znajduje się budynek jednorodzinny i budynek garażu otoczony [...] z kostki granitowej, zaś przy bocznej ścianie garażu o wymiarach około [...] m x [...] m, podjazd do garażu oraz wejście do domu wykonane z [...]. Na pozostałym obszarze działki znajduje się [...], wzdłuż ogrodzeń nasadzenia z [...], murek oporowy [...] zabezpieczający teren przed obsunięciem, pozostały teren obsiany trawą z [...] (są to elementy małej architektury stosownie do art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) oraz elementy naziemne uzbrojenia.

Trudno zatem uznać, że pozostały grunt zagospodarowany w sposób opisany w pkt 2 lit. b) stanowi grunt rolny w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz § 68 ust. 1 rozp. e.g.b. i załącznika nr 6 do tego rozporządzenia.

Podstawę zaliczania do poszczególnych użytków gruntowych stanowią przepisy § 67 i 68 rozp. e.g.b. oraz załącznik nr 6 do tego rozporządzenia. Zgodnie z pkt. 3 ppkt 1 tego załącznika do terenów mieszkaniowych, oznaczonych symbolem B, zalicza się grunty niewykorzystane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalne związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe. Biorąc pod uwagę przywołane określenie, należy zauważyć, że sposób zagospodarowania spornej działki bez wątpienia stanowi w całości grunty zabudowane.

Odnosząc się do treści odwołania, organ drugiej instancji stwierdził, że zarzut błędu w ustaleniach stanu faktycznego, polegający na przyjęciu przekształcenia gruntu rolnego w grunt nierolny, mimo ustalenia, że grunt ten pokryty jest jedynie trawą, nie jest trafiony, bowiem działka w całości została zabudowana budynkiem mieszkalnym z garażem i wraz z elementami zagospodarowania działki stanowi tereny mieszkaniowe w rozumieniu przepisów z zakresu geodezji i kartografii oraz budownictwa.

Zdaniem organu odwoławczego, trudno także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji, bowiem oględzin terenu dokonano w obecności właściciela, nie naruszono też tryb postępowania w rozumieniu przepisów k.p.a.

Według organu odwoławczego, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a, poprzez jego niezastosowanie i niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi strony. Z akt sprawy wynika co prawda, że organ nie doręczył zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi strony, jednakże mimo tego skarżący wniósł odwołanie przez ustanowionego pełnomocnika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 5 stycznia 2007 r. II OSK 136/06, LEX nr 319187), sam fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi w sytuacji, gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając mimo to wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony skarżącej, aczkolwiek jest naruszeniem przepisu art. 40 ust. 2 k.p.a., to nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a więc mającym wpływ na wynik sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu T C wniósł o uchylenie decyzji D W I N G i K we W i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie:

- § 46 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że informacja o faktycznym wyłączeniu gruntu o pow. [...] ha nie stanowi podstawy do aktualizacji danych znajdujących się w ewidencji gruntów;

- art. 155 k.p.a. i art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich niezastosowanie i nieuchylnie decyzji z dnia [...] r. w sytuacji, w której wydanie takiego orzeczenia było zasadne;

- art. 11 i 107 § 3 k.p.a. – poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie podstaw, które organ przyjął ustalając, że cała działa skarżącego została wyłączona z produkcji rolnej;

- art. 40 § 2 k.p.a. – poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że niedoręczenie decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi nie stanowi rażącego naruszenia przepisów proceduralnych.

Skarżący wskazał, że według ustaleń organu drugiej instancji, dokonanych na podstawie dokumentacji kartograficznej ([...]), na działce Nr [...] wyłączono faktycznie z użytku rolnego [...] ha. Wniosek strony o ponowne zakwalifikowanie gruntu na tej działce jako gruntu rolnego oraz wspomniana dokumentacja stanowią wystarczającą podstawę do aktualizacji danych w operacie. Wynika to z treści § 46 ust. 1 i 2 oraz § 47 rozp. e.g.b. Odmowa uchylenia decyzji z dnia [...] r. stanowi zaniechanie aktualizacji danych a tym samym stanowi naruszenie wymienionych przepisów.

Niezależnie od tego organ pierwszej instancji przeprowadził wizję lokalną gruntu, której celem miało być ustalenie czy grunt faktycznie jest rolny, czy nie. Organ, na podstawie oględzin działki, błędnie przyjął, że grunt jest ogródkiem przydomowym. Organ ustalił, że na działce został wybudowany dom z [...] i doprowadzony podjazd do garażu. Na pozostałym obszarze działki znajduje się [...], wzdłuż ogrodzenia nasadzenia z [...], murek oporowy zapobiegający osunięciom gruntu, a reszta terenu jest obsadzona trawą, znajdują się tam również elementy naziemnego uzbrojenia. Pomimo tak ustalonego stanu faktycznego, organ błędnie przyjął, że cała działka została na trwałe wyłączona z produkcji rolnej. Tymczasem z produkcji rolnej została wyłączona jedynie ta część działki, na której znajduje się dom mieszkalny oraz podjazd do garażu. Wyłączenie tej części gruntu nastąpiło na podstawie decyzji s g z dnia [...] r., jednakże tej decyzji storna nie skarży.

Kwestią sporną pomiędzy organem i stroną jest zaliczenie do właściwej kategorii gruntu położonego wokół domu, jako że grunt ten organ uznaje za ogród przydomowy, strona zaś za odłóg. Faktem jest, że według załącznika do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i użytków, za grunty zabudowane i zurbanizowane uznaje się ogródki przydomowe, niemniej jednak żadna ustawa, jak i samo rozporządzenie, nie definiuje co należy rozumieć przez pojęcie ogród przydomowy. Dlatego też przy definiowaniu tego pojęcia należy odwołać się do literalnego brzmienia pojęcia ogrodu. Zgodnie z definicją słownikową, przez ogród rozumie się teren, na którym uprawia się warzywa, kwiaty, drzewa owocowe, często ogrodzony, specjalnie urządzony jako miejsce rekreacji (Popularny słownik języka polskiego, red. naukowy prof. dr hab. Bogusław Dunaj, Wydawnictwo Wilga, 2000).

Grunt skarżącego nie odpowiada takiej definicji ogrodu. Jak wskazuje sam organ, w trakcie oględzin ustalono, że grunt jest porośnięty trawą. Skarżący nie zmodyfikował tego gruntu, nie został on plastycznie zmieniony, nie ma tam nasadzeń kwiatów, warzyw czy drzew, rośnie na nim jedynie trawa. Nie została również usunięta wierzchnia część gruntu, co dowodzi, że skarżący nie wprowadził trwałych zmian w gruncie, które uniemożliwiałyby jego rolne wykorzystanie. W takiej sytuacji grunt ten należało zaliczyć do gruntów rolnych.

Wspomniane wcześniej rozporządzenie przewiduje kategorię użytków rolnych będących w posiadaniu skarżącego, gdyż takie tereny są kwalifikowane jako odłóg (załącznik Nr 6 do rozporządzenia). Można go także zaklasyfikować jako łąkę trwałą. Skarżący nie przeczy, że porośnięty trawa grunt nie jest uprawiany rolnie, ale z oględzin wynika, że grunt ten nie jest także wykorzystywany w żaden inny sposób. Nie można uznać, że nieuprawianie gruntu stanowi przesłankę wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Nie można także uznać, że czynności związane z ogrodzeniem gruntu (a tylko część gruntu skarżącego została odgrodzona i to nie przez niego ale przez jego sąsiadów), jego nawodnieniem lub zabezpieczeniem przed osunięciem, są działaniami uzasadniającymi przyjęcie stanu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Właściciel każdego gruntu, w tym gruntu rolnego, ma prawo ogrodzić swoją własność. Grunt rolny może zostać ogrodzony siatką metalową, płotem drewnianym, ale także żywopłotem. Ogrodzenie gruntu żywopłotem nie powoduje, że grunt przestaje być rolny. Uwagę tę odnieść należy także do zamontowania urządzeń irygacyjnych lub zabezpieczających grunt przed osuwaniem. Jeśli bowiem przyjąć taką hipotezę, to za grunt wyłączony z produkcji rolnej należałoby uznać także grunt rolny, na którym uprawia się np. winogrona, gdyż ich uprawa odbywa się na gruncie uzbrojonym w sieć irygacyjną umożliwiającą podlewanie sadzonek. Również zabezpieczenie gruntu przed osuwaniem się nie może być uznane za działanie zmierzające do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Odmienne ustalenie powodowałoby, że wszelkie działania zabezpieczające grunt przed szkodami stanowiłoby samowolną zmianę przeznaczenia gruntu rolnego.

Dokonując ustaleń faktycznych organ błędnie przyjął, że porośnięty trawą grunt przestał spełniać wymogi gruntu rolnego, tym samym w rozumowanie organu wkradł się błąd logiczny, gdyż porośnięty trawą grunt jest nadal gruntem rolnym, a dopiero wola skarżącego, wyrażająca się zmianą przeznaczenia gruntu pod budowę lub ogród mogłaby, stanowić podstawę decyzji odmawiającej uchylenia decyzji z dnia [...] r. Tymczasem takiej woli skarżącego nie ma.

Zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ administracji państwowej może zezwolić na wyłączenie z produkcji rolniczej pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne takiej powierzchni gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze, na której zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nastąpi rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntu (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r. OPS 13/96). W uzasadnieniu tej uchwały wskazuje się, że ażeby mówić o zmianie .przeznaczenia gruntu koniecznym jest faktyczne wyłącznie gruntu z produkcji rolnej. Co więcej, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje nawet możliwość ponownego przekształcenia działki budowlanej w działkę rolną. Jest to zależne wyłącznie od woli właściciela gruntu. Stanowi o tym art. 12 ust 2 ustawy, wskazujący, że właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji. Zwrot uiszczonej należności następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia zgłoszenia rezygnacji. Z przywołanego przepisu wynika, że w okresie co najmicie dwóch lat od uzyskania prawa do wyłączenia z produkcji rolnej właściciel może złożyć wniosek o ponowne zakwalifikowanie gruntu jako rolny i w tym okresie może żądać zwrotu uiszczonych opłat. Po tym okresie uprawnienie nie wygasa, a jedynie strona nie może żądać zwrotu opłaty. Mimo że ustawa nie stanowi wprost, że właściciel ma prawo zmienić sposób użytkowania gruntu z powrotem na rolny, to a contrario taki wniosek należy wyciągnąć z treści art. 12 ust 2 ustawy.

Należy zauważyć, że skarżący nie zmienił przeznaczenia gruntu, a jedynie go nie uprawia. Nadto skarżący złożył oświadczenie organowi, że chce ponownie przekwalifikować grunt na rolny. Z materialnoprawnego punktu widzenia tylko te dwa elementy stanowią podstawę do zmiany klasyfikacji gruntu. Jeżeli na podstawie dokumentacji organ ustala, że faktycznie z produkcji rolnej została wyłączona jedynie pow. [...] ha, a nie całe [...] ha, to istnieje podstawa do uchylenia decyzji o zmianie użytku rolnego z dnia [...] r. W następstwie tego obowiązywać nadal będzie decyzja z dnia [...] r., zezwalająca na wyłączenie gruntu o pow. [...] ha (ta decyzja nigdy nie została uchylona). Co do nadwyżki organ z urzędu będzie mógł wydać decyzję o zmianie użytku gruntu o pow. [...] ha. Pozostały grunt natomiast jest gruntem rolnym. W takim stanie faktycznym odmowa uchylenia decyzji z dnia [...] r. stanowi naruszenie przepisu art. 155 k.p.a. i art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu także naruszenie art. 11 i 107 § 3 k.p.a. Treść decyzji administracyjnej powinna być związana z przedmiotem postępowania i stanowić konkretną odpowiedź organu administracyjnego na zawarte we wniosku/odwołaniu żądanie skarżącej. Tylko takie rozstrzygnięcie, niebudzące wątpliwości co do jego zakresu, odpowiada wymogom rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.) i jest zgodne z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Decyzja organu drugiej instancji nie spełnia tych wymogów.

Skarżący już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym składał pisemne oświadczenia, w których podnosił, że grunt rolny nie został wyłączony z produkcji, jednakże w uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał, czym się kierował uznając grunt za ogródek przydomowy. Organ nie odniósł się także do przeprowadzonej wcześniej – przez ten sam organ – wizji lokalnej, z której wynikało, że grunt nie został wyłączony z produkcji rolnej. Na tę pierwszą wizję lokalną S G powołuje się w postanowieniu z dnia [...] r. W okresie pomiędzy wizjami nie zmienił się stan faktyczny gruntu. W ocenie skarżącego organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powinien wykazać dlaczego przy niezmienionym stanie faktycznym dokonuje zmian w ustaleniach faktycznych. Wszystkie te zarzuty były podnoszone przez skarżącego w odwołaniu. Mimo to organ drugiej instancji tylko zdawkowo odniósł się do zarzutu strony zawartego w odwołaniu, niewyjaśniając dlaczego przyjmuje stanowisko prezentowane przez organ pierwszej instancji i dlaczego w jego ocenie to stanowisko jest prawidłowe oraz dlaczego nie daje wiary wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] r. Brak uzasadnienia w tym zakresie niewątpliwie narusza art. 11 i 107 § 3 k.p.a. uniemożliwiając jednocześnie merytoryczną kontrolę orzeczenia organu drugiej instancji.

Ostatni zarzut skargi dotyczy naruszenia dyspozycji art. 40 § 2 k.p.a. Organ uznał bowiem, że niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi strony nie stanowi naruszenia przepisów prawa mającego wpływ na wynika sprawy. Na tę okoliczność organ powołał orzeczenie NSA z dnia 5 stycznia 2007 r. Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, bowiem naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. zawsze stanowi rażące naruszenie prawa mogące mieć wpływ na wynik. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń, organy prowadzące postępowanie obarczone są obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Dopiero doręczenie decyzji pełnomocnikowi powoduje, że decyzja zostaje skutecznie wprowadzona do obrotu. Skutku takiego nie osiąga się w przypadku, gdy decyzja została doręczona bezpośrednio stronie, a pełnomocnik otrzymał jedynie informację o niej od tej strony (orzeczenia WSA w Warszawie II SA/Wa 1855/07, II SA/Wa 875/07, IV SA/Wa 345/07, I SA/Wa 1870/06). To na organie administracji ciąży obowiązek prawidłowego doręczania pism, a nie na stronie, jako pośredniku pomiędzy organem a pełnomocnikiem. W takim stanie rzeczy, trudno uznać za przekonującą argumentację organu, że niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Już chociażby z tego względu decyzja organu drugiej instancji powinna zostać uchylona.

W odpowiedzi na skargę D W I N G i K we W wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, organ zauważył, że zarzut naruszenia § 46 ust. 1 i 2 pkt. 2 oraz § 47 ust. 1 rozp. e.g.b. nie jest trafiony. Sposób zakładania, prowadzenia i aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji objęty ewidencją określa rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Według § 46 ust. 1 rozp. e.g.b., dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych. Stosownie zaś do § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozp. e.g.b., zmiany w operacie ewidencyjnym wprowadza się z urzędu na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych a także opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Aktualizacji operatu ewidencyjnego na podstawie § 47 ust. 1 rozp. e.g.b. dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów, określających zmiany danych ewidencyjnych. W przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w tej sprawie postępowanie administracyjne w trybie § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Z dokumentacji zebranej w sprawie wynika, że S G – po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego – decyzją z dnia [...] r. orzekł o aktualizacji rodzaju użytku gruntowego w działce Nr [...], obręb R, gmina G, zaliczając teren o powierzchni [...] ha do terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolem B. Aktualizacji tej dokonano na wniosek strony, zgodnie z dokumentami dołączonymi do tego wniosku, a w szczególności ze sporządzoną przez uprawnionego geodetę dokumentacją, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ([...]). Strony nie odwołały się od tej decyzji, zatwierdzając tym samym zmianę użytków gruntowych na tej działce.

Zdaniem organu drugiej instancji, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. i art.12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zasługuje na uwzględnienie. Ze zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego wynika, że z działki Nr [...] o powierzchni [...] ha S G decyzją z dnia [...] r. zezwolił na wyłączenie z produkcji rolnej części działki o powierzchni [...] ha z przeznaczeniem pod budowę budynku jednorodzinnego. Z akt sprawy, a w szczególności z oględzin przeprowadzonych w obecności właściciela, wynika, że na działce znajduje się budynek jednorodzinny i budynek garażu otoczony [...] z kostki granitowej, zaś przy bocznej ścianie garażu o wymiarach około [...] m x [...] m, podjazd do garażu oraz wejście do domu wykonane z kostki granitowej. Na pozostałym obszarze działki znajduje się [...], wzdłuż ogrodzeń nasadzenia z [...], murek oporowy [...] zabezpieczający teren przed obsunięciem, reszta działki obsiana jest trawą, są tam również [...] (są to elementy małej architektury w rozumieniu art.3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) oraz elementy naziemne uzbrojenia. Te elementy zagospodarowania terenu znajdują się poza obszarem objętym decyzją S G z dnia [...] r. zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej.

Według organu, zagospodarowana w ten sposób działka stanowi w całości grunty zabudowane i zurbanizowane, które są użytkami rolnymi (grunty orne, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane) w rozumieniu przepisów § 68 rozp. e.g.b. oraz załącznika Nr 6 "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych", jak i też w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Mając na uwadze stan faktyczny nieruchomości, grunty o powierzchni [...] ha, z uwagi na sposób zagospodarowania, zostały w całości zaliczone do terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolem B. Do terenów takich, stosownie do § 68 rozp. e.g.b. oraz pkt 3 ppkt 1 załącznika Nr 6, zalicza się grunty niewykorzystane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalne związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe.

Pozostałe zarzuty skarżącego są powtórzeniem z odwołania od decyzji S G z dnia [...] r., do których D W I N G i K ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a." – w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wymaga odpowiedzi na pytanie czy organy administracji publicznej, orzekające w sprawie odmowy uchylenia decyzji S G z dnia [...] r. (Nr [...]) dotyczącej aktualizacji rodzaju użytku gruntowego w granicach działki Nr [...] położonej w obrębie R gminy G, zachowały reguły procedury administracyjnej i właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego.

Spór między stronami postępowania koncentruje się wokół kwestii, czy organy właściwe w spawach ewidencji gruntów i budynków mogły zadośćuczynić żądaniu wnioskodawcy, który wystąpił o uchylenie w trybie art. 154 § 1 k.p.a., a "z ostrożności procesowej" na podstawie art. 155 k.p.a., wymienionej wcześniej, ostatecznej decyzji S G, podnosząc, że aktualizacja rodzaju użytku gruntowego wspomnianą decyzją została dokonana z naruszeniem prawa, polegającym na zaliczeniu całej powierzchni działki do terenów mieszkaniowych.

Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie wszczął – złożony w dniu [...] r. w S P w G – wniosek T C o uchylenie ostatecznej decyzji S G z dnia [...] r. (Nr [...]), orzekającej o aktualizacji użytku gruntowego w granicach działki Nr [...], stanowiącej własność wnioskodawcy. T C napisał: "zmiana użytku na przedmiotowej działce została dokonana z naruszeniem prawa polegającym na odmowie nadania cech dokumentom z inwentaryzacji powykonawczej jeżeli nie dokonam zmiany polegającej na zaliczeniu gruntów całej działki do terenów mieszkaniowych. Ponieważ zmianę sposobu użytkowania wymuszono na mnie stosując szantaż administracyjny wnoszę o uchylenie w/w decyzji w całości".

W odwołaniu od decyzji S G z dnia [...] r. (Nr [...]), odmawiającej uchylenia wymienionego wcześniej rozstrzygnięcia, pełnomocnik wnioskodawcy, [...] I P, wskazał na art. 154 § 1 k.p.a., jako przepis, który organy właściwe w sprawach ewidencji gruntów i budynków powinny zastosować w sprawie. W dalszej części odwołania jego autor napisał: "Na marginesie należy zaznaczyć, że art. 154 § 1 k.p.a. dotyczy sytuacji w której strona w wyniku wydania decyzji nie nabywa prawa. Zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1188/04 przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej (art. 154 k.p.a.) należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. Odnosząc powyższą tezę do niniejszej sprawy przez nabycie należy rozumieć każde uprawnienie lub obowiązek wpływające na treść prawa własności. Decyzja z dnia [...] r. ([...]) nie wpłynęła w żaden sposób na prawo własności skarżącego, tak więc nie nabył on na jej podstawie prawa. Niemniej jednak z ostrożności procesowej podnoszę, że nawet gdyby uznać, że skarżący nabył prawo na podstawie decyzji, to mając na uwadze treść art. 155 k.p.c. [miało być prawdopodobnie k.p.a. – uwaga Sądu] należy uznać, że składając wniosek z dnia [...] r. wyraził zgodę na uchylenie decyzji".

W decyzji z dnia [...] r. (Nr [...]), uchylającej pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, D W I N G i K podkreślił, że wnioskodawca nie wskazał trybu postępowania, w którym miałaby nastąpić weryfikacja ostatecznej decyzji orzekającej o zmianie użytku gruntowego, ani też nie podał przesłanek, które mogłyby wskazywać na właściwy tryb postępowania. Dlatego też organ odwoławczy zalecił, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawcę o wskazanie nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej.

Wnioskodawca, wezwany przez organ do określenia trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej (pismo z dnia [...] r.), w piśmie procesowym z dnia [...] r. powtórzył zasadnicze wątki wcześniejszego odwołania, w kwestii zaś trybu, w jakim powinna jego zdaniem nastąpić weryfikacja ostatecznej decyzji napisał: "W związku z faktem, że grunt skarżącego nie został faktycznie wyłączony z produkcji rolnej, wnioskodawca wnosi o uchylenie decyzji z dnia [...] r. ([...]) i ponowne zakwalifikowanie gruntu jako rolnego, zgodnie z jego faktycznym przeznaczeniem. Niniejszy wniosek o uchylenie prawomocnej decyzji jest zasadny gdyż przemawia za tym interes społeczny oraz interes strony. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2000 r. (III SAB 91/99, LEX nr 48002), "możliwość wzruszenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. uzależniona jest od wykazania, że za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc przesłanki niezależne od prawnej poprawności decyzji ostatecznej". Tak wiec interes strony lub słuszny interes społeczny są jedynymi przesłankami zastosowania w/w przepisu. Oprócz słusznego interesu strony tj. woli rolnego użytkowania jej własnego gruntu, za uchyleniem decyzji przemawia także słuszny interes społeczny tj. odzwierciedlenie faktycznego przeznaczenia gruntu w dokumentacji organów samorządu. Z tych względów niniejszy wniosek jest zasadny. Na zakończenie podnoszę, że w mojej ocenie decyzja z dnia [...] r. ([...]) nie wpłynęła w żaden sposób na moje prawo własności, tak więc nie nabyłem na jej podstawie żadnego prawa, dlatego też w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie art. 154 k.p.a. Niemniej jednak z ostrożności procesowej podnoszę, że nawet gdyby uznać, że nabyłem prawo na podstawie w/w decyzji, to mając na uwadze treść art. 155 k.p.c. [podobnie jak w odwołaniu miało być prawdopodobnie k.p.a. – uwaga Sądu] informuję, że wyrażam zgodę na uchylenie decyzji z dnia [...] r." Przywołany tekst odpowiada wypowiedzi ujętej w odwołaniu.

W decyzji z dnia [...] r. (Nr [...]), odmawiającej uchylenia decyzji S G z dnia [...] r., tenże organ przyjął, że skarżący wniósł o uchylenie tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik strony, [...] I P, nie odniósł się do przyjętego przez organ pierwszej instancji trybu weryfikacji ostatecznej decyzji. Kwestia ta nie była także przedmiotem rozważań organu drugiej instancji. Dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 155 k.p.a. (w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), co jego zdaniem miało polegać na niezastosowaniu tego przepisu i nieuchyleniu ostatecznej decyzji z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę D W I N G i K nie poczynił uwag, które odnosiłyby się wprost do trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej.

Mając na uwadze przedstawione fakty, należy zauważyć, że zadośćuczynienie żądaniu skarżącego – co miałoby polegać na uchyleniu ostatecznej decyzji S G z dnia [...] r. aktualizującej rodzaj użytku gruntowego – nie było możliwe ani w trybie art. 154 k.p.a. (na który powoływał się pierwotnie pełnomocnik skarżącego), ani przy zastosowaniu art. 155 k.p.a. (który został wskazany przez pełnomocnika skarżącego "z ostrożności procesowej").

W piśmiennictwie określającym relacje między nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego podkreślono, że są one skonstruowane na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że "poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane wzajemnie" (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne, wyd. III, Warszawa 2005, s. 303). Tak sformułowana zasada odnosi się również do weryfikacji decyzji w trybach przewidzianych w art. 154 i 155 k.p.a. (J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, s. 694).

Odnosząc się do przeprowadzonego w rozpoznawanej sprawie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. (czego skarżący nie kwestionował), należy zauważyć, że według przyjętego w judykaturze stanowiska Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 6 stycznia 1999 r., III RN 101/98, OSNAPiUS 1999, Nr 20, poz. 637) "uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.)". Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 1993 r. (I SA 1892/92, ONSA 1994, Nr 3, poz. 116) stwierdzono, że "w trybie art. 155 k.p.a. nie można dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności w celu jej sanowania".

Tymczasem strona skarżąca, powołując się na zastosowany wobec wnioskodawcy "szantaż administracyjny", co spowodowało – w jej ocenie – "że zmiana użytku na przedmiotowej działce została dokonana z naruszeniem prawa polegającym na odmowie nadania cech dokumentom z inwentaryzacji powykonawczej jeżeli nie dokonam zmiany polegającej na zaliczeniu gruntów całej działki do terenów mieszkaniowych", wskazała na takie wady rozstrzygnięcia, których ciężar nie pozwala zaliczyć ich do wadliwości niekwalifikowanych, a więc innych aniżeli objęte zakresem art. 145 § 1 lub 156 § 1 k.p.a.

W takiej sytuacji organy właściwe w sprawach ewidencji gruntów i budynków – mimo nierozważenia przesłanek ujętych w art. 155 k.p.a. i skierowania zasadniczych wywodów na kwestie merytoryczne, dotyczące charakteru gruntu znajdującego się w granicach działki stanowiącej własność skarżącego – niewadliwie sformułowały osnowę decyzji, odmawiając uchylenia ostatecznej decyzji S G z dnia [...] r., kwalifikującej ten grunt jako tereny mieszkaniowe, gdyż wskazany przez pełnomocnika strony skarżącej tryb wzruszania ostatecznej decyzji w kontekście stawianych organom zarzutów i podnoszonych żądań nie mógł znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Badając zakres stosowania art. 155 k.p.a., w orzecznictwie zaakcentowano, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu "może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 1993 r., I SA 1892/92, ONSA 1994, Nr 3, poz. 116). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącego domagał się – oprócz wzruszenia ostatecznej decyzji S G z dnia [...] r. w sprawie aktualizacji rodzaju użytku gruntowego – także załatwienia sprawy, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zarzucając w skardze, że organy nie zastosowały tego przepisu. Nietrudno spostrzec, że postępowanie w sprawie aktualizacji użytku gruntowego i związana z tym decyzja o stosownej zmianie w ewidencji gruntów i budynków nie obejmuje – przewidzianej w art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych – kwestii zwrotu zapłaconej należności, będącej obowiązkiem pieniężnym z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Treść unormowania zawartego w tym przepisie wskazuje niedwuznacznie, że sprawa o zwrot wspomnianej należności na rzecz właściciela, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, nie jest rozpoznawana w postępowaniu o aktualizację (zmianę) użytku gruntowego, a co najistotniejsze w ocenianej sprawie, taka kwestia nie była przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia S G z dnia [...] r., a tym samym – w kontekście tezy, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. "może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych" – nie mogła być rozpatrywana w nadzwyczajnym postępowaniu prowadzonym w rozpoznawanej sprawie. Uwaga ta czyni bezzasadnym zarzut naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez organy właściwe w sprawach ewidencji gruntów i budynków.

Chybiony jest również zarzut strony skarżącej o naruszeniu w kontrolowanym postępowaniu § 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz § 47 ust. 1 rozp. e.g.b., albowiem uwadze autora skargi uszedł fakt, że wspomniane regulacje odnoszą się do wszczęcia postępowania obejmującego aktualizację operatu ewidencyjnego w przypadku zaistnienia udokumentowanych zmian objętych ewidencją gruntów i budynków, nie zaś do podważania w nadzwyczajnych trybach ostatecznej decyzji kwalifikującej oznaczony grunt do terenów mieszkaniowych.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut strony o naruszeniu art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia organ wskazał przesłanki, którymi kierował się przy wydawaniu decyzji, a także przywołał regulacje prawne, które stanowiły podstawę orzeczenia.

Uchybieniem proceduralnym organu jest natomiast – podniesione przez skarżącego – doręczenie decyzji stronie w sytuacji, gdy miała ona ustanowionego pełnomocnika (art. 40 § 2 k.p.a.). Należy jednak zauważyć, że nie każde naruszenie reguł postępowania administracyjnego dyskwalifikuje indywidualny akt wydany w takim postępowaniu. Kontrola i ocena takiego uchybienia wymaga każdorazowego ustalenia, czy miało ono wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem odpowiedź twierdząca na tak postawione pytanie obliguje do wyeliminowania danego rozstrzygnięcia ze zbioru legalnych aktów. Zgodzić się więc trzeba z tezą Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 5 stycznia 2007 r., II OSK 136/06, Lex Nr 319187), według której "fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi w sytuacji, gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając mimo to wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony skarżącej, aczkolwiek jest naruszeniem przepisu art. 40 § 2 k.p.a., to nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), to jest mającym wpływ na wynik sprawy". Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wskazał, jakie negatywne skutki dla strony postępowania spowodowało uchybienie dyspozycji art. 40 § 2 k.p.a., ani też Sąd nie dostrzegł takich konsekwencji (strona w terminie dokonała czynności procesowych służących ochronie jej uprawnień), przeto zarzucane w skardze naruszenie prawa procesowego nie mogło stanowić dostatecznej podstawy do uznania decyzji za nielegalną.

Jeżeli wszczęte skargą T C postępowanie sądowe nie dostarczyło dostatecznych podstaw do postawienia organom właściwym w sprawach ewidencji gruntów i budynków zarzutu naruszenia prawa według art. 145 § 1 u.p.p.s.a., należało – stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.