Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1418/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 par. 1, 7, 29, 122
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 835/15 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w związku z zaniechaniem wykonania obowiązku polegającego na przeprowadzeniu kontroli budynku i sporządzeniu ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 835/15 oddalił skargę A. W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu

z dnia [...] października 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. Wrocławia z dnia [...] marca 2015 r.

w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w związku z zaniechaniem wykonania obowiązku polegającego na przeprowadzeniu kontroli budynku

i sporządzeniu ekspertyzy technicznej.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. Wrocławia nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., nałożono na A. W. grzywnę w celu przymuszenia w związku z zaniechaniem wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. Wrocławia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., którą nakazano współwłaścicielom budynku mieszkalnego przy ul. [...] we W. przeprowadzenie kontroli tego budynku w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego tego budynku.

Korzystając z przysługujących uprawnień, A. W. oprotestowała

powyższe postanowienie, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7 § 3 oraz art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak również art.

7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2015 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia A. W., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał

w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania prowadzonego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego 2-lokalowego przy ul. [...] we W. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. Wrocławia nakazał współwłaścicielom budynku, tj. W. W., J. M., M. M., M. M., T. M., Z. W. oraz A. W., przeprowadzenie kontroli w budynku w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia, sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny elementów budynku określającej spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa ich użytkowania, wskazującej przyczyny powstania nieprawidłowości w stanie technicznym elementów budynku oraz sposób ich usunięcia (ze wskazaniem konkretnych robót budowlanych do wykonania, metod ich wykonania, materiałów budowlanych, itp.). Decyzja ta nie została oprotestowana przez żadną ze stron w drodze odwołania, w konsekwencji czego stała się ostateczna.

W dniu [...] września 2015 r. do inspektoratu powiatowego wpłynęło pismo Z. W., działającego również w imieniu swojej matki - A. W., informujące o braku woli ze strony pozostałych współwłaścicieli budynku do współdziałania w wykonaniu nakazu wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Jak wskazał "nie mając dotychczas żadnych możliwości oraz instrumentów do nakłonienia W. W. i współwłaścicieli do współdziałania w wykonaniu obowiązków nałożonych przez art. 62 ust. 1 pkt 2

w związku z art. 61 ustawy Prawo budowlane, a wykazując wolę oraz należytą staranność w wypełnianiu nakazów decyzji [...] inspektoratu, załączam kopię wezwania współwłaścicieli lokalu nr [...] przy ul. [...] we W. do współdziałania w zakresie wskazanym przez ww. decyzję wraz z dowodem nadania. W przypadku braku reakcji i dalszego braku współdziałania ze strony W. W.

i współwłaścicieli wykonanie decyzji w zakresie sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny elementów budynku wskazany przez inspektorat nie będzie fizycznie możliwe, za co z oczywistych względów nie możemy ponosić odpowiedzialności. Natomiast przeprowadzenie kontroli budynku będzie możliwe wyłącznie w zakresie pomieszczeń i części wspólnych będących naszą własnością lub pozostających w naszym użytkowaniu."

Wobec trwającego zaniechania ze strony zobowiązanych, organ I instancji skierował do nich w dniu [...] stycznia 2015 r. upomnienie nr [...], wzywając do wykonania obowiązków wynikających z decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. A. W. upomnienie doręczone zostało w dniu 22 stycznia 2015 r.

W konsekwencji braku skuteczności upomnienia organ I instancji wszczął wobec każdego ze współwłaścicieli budynku przy ul. [...] we W., wystawiając odrębne tytuły wykonawcze, postępowanie egzekucyjne. A. W. tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. doręczono

w dniu 13 marca 2015 r. W ramach następnie wszczętych wobec poszczególnych współwłaścicieli postępowań egzekucyjnych, organ I instancji nałożył na każdego

z nich odrębnym postanowieniem, na A. W. postanowieniem nr [...]

z dnia [...] marca 2015 r., grzywnę w wysokości 6 000 zł, celem przymuszenia ich do wykonania ciążącego na nich obowiązku.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2014.1619 ze zm.), w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W kontekście powołanej regulacji prawnej stwierdził, iż powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, działający jako organ egzekucyjny, po stwierdzeniu niewykonania wynikającego z ostatecznej decyzji obowiązku, każdorazowo winien podjąć działania dopingujące zobowiązanego do zadośćuczynienia przypisanym mu zadaniom. W zaistniałym w sprawie stanie faktycznym zastosowanie przez organ I instancji grzywny w celu przymuszenia, stanowiącej jeden z przewidzianych przez ustawodawcę środków egzekucyjnych

w egzekucji administracyjnej, jest zatem jak najbardziej uzasadnione prawnie.

Zdaniem organu odwoławczego, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bezspornie, że A. W., będąc zobowiązana

z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. Wrocławia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., wynikającego z niej obowiązku nie wykonała. Dokumentacja bowiem, do sporządzenia której została w drodze decyzji zobligowana - w postaci protokołu z pięcioletniej kontroli okresowej budynku przy ul. [...] we W. oraz ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku - do inspektoratu powiatowego do momentu wystawienia przez organ w dniu [...] marca 2015 r. tytułu wykonawczego dostarczona nie została.

I to pomimo doręczonego uprzednio upomnienia.

Zdaniem organu odwoławczego, co do zasady niczego w tej kwestii nie zmienia fakt, iż, podejmowane były stale czynności zmierzające do wykonania wynikającego z egzekwowanej decyzji obowiązku, na dzień bowiem wszczęcia postępowania egzekucyjnego do wykonania tego obowiązku czynności te nie doprowadziły. Organ odwoławczy podkreślił, iż na gruncie postępowania egzekucyjnego, tym, co organ zobligowany jest wziąć pod uwagę, są efekty działań strony. Te tylko stanowią wymierną podstawę rozliczenia zobowiązanego

z wykonania ciążących na nim obowiązków.

Dalej organ wyjaśnił, że istniejący pomiędzy współwłaścicielami budynku przy ul. [...] we W. konflikt, którą to okolicznością tłumaczy skarżąca faktyczną niemożność realizacji ciążącego na niej z mocy decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. obowiązku, pozostaje poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego, które nie zostały powołane przez ustawodawcę do rozsądzania konfliktów sąsiedzkich. Odnośnie zaś dokumentacji przedłożonej

w inspektoracie powiatowym w realizacji postanowienia organu I instancji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., tj. protokołu z okresowej kontroli 5-letniej stanu technicznego budynku przy ul. [...] we W. z 2011 r., którą objęto część budynku użytkowaną przez państwa W., jak również ekspertyzy mykologicznej suteren budynku, organ wyjaśnił także, iż dokumentacja ta nie stanowi realizacji obowiązku z mocy decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., jako że dokumentacja ta została przedłożona w inspektoracie powiatowym zanim jeszcze ta decyzja zapadła, a tym samym dokumentacja ta składała się na materiał dowodowy, w oparciu o który organ I instancji uznał podjęcie powyższej decyzji za konieczne. W kwestii natomiast wysokości grzywny wyjaśnił, iż ustalenie kwoty grzywny ustawodawca pozostawił w zasadzie uznaniu organu egzekucyjnego, zakreślając jedynie górną jej granicę. Zgodnie z art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, każdorazowo nałożona grzywna w stosunku do osób fizycznych nie może przekraczać kwoty 10 000 zł. Organ egzekucyjny jest zatem tym, który decyduje o wysokości grzywny w konkretnym postępowaniu. Uznanie to nie oznacza jednak całkowitej dowolności, gdyż organ egzekucyjny musi trzymać się granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego, zwłaszcza zaś zapisaną w art. 7 § 2 ustawy zasadę racjonalnego działania, w myśl której organ egzekucyjny winien posłużyć się wyłącznie dolegliwością niezbędną do realizacji ciążącego na stronie obowiązku, co oznacza, że wysokość grzywny w celu przymuszenia musi uzasadniać stan faktyczny konkretnej sprawy.

W świetle okoliczności sprawy będącej przedmiotem rozpatrzenia ustaloną przez organ I instancji kwotę grzywny, organ odwoławczy uznał za uzasadnioną. Przede wszystkim bowiem zauważył, iż słusznym było uznanie przez organ

I instancji, że każdego ze współwłaścicieli budynku przy ul. [...] we W. obowiązki wynikające z decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. obciążają na równi.

W odniesieniu do argumentacji zażalenia organ wskazał, że decyzja została zaadresowana do: W. W., J. M., M. M., M. M., T. M., Z. W. oraz A. W. - współwłaścicieli budynku mieszkalnego jednorodzinnego 2-lokalowego przy ul. [...] we W.. A zatem do wszystkich współwłaścicieli solidarnie. Skoro, zdaniem skarżącej, uzasadnione było odmienne ukształtowanie zakresu podmiotowego decyzji, przysługiwał jej w ustawowym terminie przewidziany przepisami środek zaskarżenia. Kwestionowanie na etapie postępowania egzekucyjnego decyzji administracyjnej, która legitymuje się już przymiotem ostateczności, jest działaniem spóźnionym. Organ administracyjny orzekający w ramach postępowania egzekucyjnego nie ma bowiem kompetencji do weryfikacji w tym postępowaniu egzekwowanej decyzji. Niewątpliwym pozostaje mianowicie, że zobowiązana nie zrealizowała ciążącego na niej obowiązku dobrowolnie, pomimo jego wymagalności. Nie przystąpiła także do jego realizacji wobec zagrożenia wszczęcia postępowania egzekucyjnego - nie zmobilizowało jej bowiem do tego upomnienie przedegzekucyjne, ani nawet samo wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje, w uznaniu organu, że w zasadzie jedyną przeszkodą w realizacji egzekwowanej obecnie decyzji, jest konflikt sąsiedzki, a co ocenione winno zostać szczególnie nagannie wobec charakteru wynikającego z decyzji obowiązku, przesłanką do nałożenia którego, zgodnie z art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska.

Nadto organ odwoławczy zauważył, że ustalona przez organ I instancji kwota grzywny winna zadziałać na zobowiązaną mobilizująco z uwagi na możliwość przeznaczenia tej kwoty na poczet zadośćuczynienia egzekwowanemu obowiązkowi.

Na koniec, mając na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego - w tym w szczególności zasady dotyczące prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.), jak również zasadę przekonywania stron (art. 11 k.p.a.), Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągniete grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte, zgodnie z art. 126 ustawy, mogą zostać w uzasadnionych przypadkach zwrócone na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, w wysokości 75 % lub nawet w całości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, reprezentująca skarżącą pełnomocnik, zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść postanowienia, a mianowicie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na uznaniu, że istnieje konieczność przymuszenia do wykonania nakazanego obowiązku, podczas gdy strona skarżąca stale podejmowała działania bezpośrednio zmierzające do jego wykonania, przy czym za częściowe niewykonanie robót nie ponosi odpowiedzialności (a współwłaściciele lokalu nr [...]); co więcej, nałożone obowiązki charakteryzują się tym, że do ich spełnienia niezbędna była (a w odniesieniu do jednego z nich wciąż jest) czynna współpraca właścicieli lokalu nr [...], tj. jego udostępnienie;

2) naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na treść postanowienia, a mianowicie art. 7 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wymierzenie stronie skarżącej grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy jest to bezprzedmiotowe ze względu na brak konieczności przymuszenia do wykonania przedmiotowego obowiązku, z uwagi na fakt wykonania przez stronę skarżącą większości nałożonych obowiązków, co stanowi z kolei naruszenie zasady niezbędności w postępowaniu administracyjnym,

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść postanowienia, a mianowicie art. 7 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. poprzez ocenę okoliczności uniemożliwiania przez właścicieli lokalu nr [...] wstępu do lokalu celem wykonania nakazanych robót jako indyferentnej na gruncie prowadzonego postępowania, podczas gdy ma ona kluczowe i decydujące znaczenie z uwagi na brak faktycznej możliwości wykonania całości robót remontowych wywołanych oporem właścicieli lokalu nr [...].

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wskazała, iż zaskarżone postanowienie jest bezprzedmiotowe, w związku z wykonaniem przez stronę obowiązku przeprowadzenia kontroli w budynku, w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane.

W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem, iż nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Skarżąca dochowała bowiem należytej staranności w celu wykonania ciążącego na niej obowiązku. Zgodnie z postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], wykonując obowiązek przewidziany w art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane, skarżąca wraz z drugim współwłaścicielem lokalu nr [...] wraz z przynależnościami oraz korzystający z części wspólnych budynku w 60 % przedłożyli protokół ostatniej kontroli stanu technicznego budynku w zakresie dostępnym dla nich do przeprowadzenia kontroli. W piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, iż nie mają oni dostępu do części wspólnych budynku użytkowanych przez współwłaścicieli lokalu nr [...], tj. W. W., J. M., M. M., T. M. oraz (co oczywiste) do lokalu będącego ich własnością.

Skarżąca wskazała, że w dniu 8 kwietnia 2015 r. za pośrednictwem drogi email zwróciła się do mgr inż. C. S. - rzeczoznawcy budowlanego

z prośbą o przedstawienie oferty na wykonanie ekspertyzy budowlanej zgodnej

z decyzją PINB nr [...], która została załączona do wiadomości. C. S. po dokonaniu wizji lokalnej i uwzględnieniu wymogów stawianych przez PINB dla miasta Wrocławia wycenił opracowanie ekspertyzy technicznej w zakresie obejmującym cały budynek na kwotę 5.000,00 zł.

W dniu [...] maja 2015 r. w imieniu strony skarżącej zostało skierowane pismo do Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa we Wrocławiu, w którym zlecili oni do wykonania przeprowadzenie kontroli budynku, obejmującej czynności określone w decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego dla miasta Wrocławia

z dnia [...] sierpnia 2014 r. o nr [...] i zostać przeprowadzone przy zachowaniu wymogów wskazanych w tej decyzji. Polski Związek Inżynierów i Techników Budownictwa przedstawił ofertę na wykonanie przeglądu oraz ekspertyzy konstrukcyjnobudowlanej budynku, której koszt oszacowano na kwotę 6.300,00 zł + VAT tj. 7.749,00 zł brutto. W piśmie z dnia 20 maja 2015 r. skarżąca zwróciła się do pozostałych współwłaścicieli budynku z informacją dot. ustalonego planu działania

w ramach toczącego się postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia oraz prośbą o możliwie czynny udział we wskazanych czynnościach.

W odpowiedzi pozostali współwłaściciele podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko optując za przyjęciem oferty Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa. Zgodnie z propozycją przedstawioną w piśmie, strona skarżąca (wraz z drugim współwłaścicielem) mieli ponieść koszt wykonania kontroli oraz ekspertyz

w wysokości 3.000,00 zł, co zdaniem strony skarżącej nie zmienia faktu, iż oferta jest niekorzystna.

Skarżąca twierdzi, iż dochowała należytej staranności w celu wykonania ciążącego na niej obowiązku. Niemożliwym jest jednak wykonanie kontroli oraz wskazanych ekspertyz bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Jej wolą jest doprowadzenie do wykonania decyzji wydanej przez organy nadzoru budowlanego, jednakże w chwili obecnej jest to niemożliwe, w związku z brakiem współdziałania po stronie współwłaścicieli nieruchomości. Wskazała ponadto, że całkowicie niezrozumiałe jest, iż strona skarżąca zobowiązana jest do ponoszenia odpowiedzialności za brak działania po stronie współwłaścicieli budynku, mimo, że nie posiada żadnych skutecznych instrumentów oraz możliwości do nakłonienia

W. W. i pozostałych współwłaścicieli lokalu nr [...] do współdziałania w wykonaniu obowiązków nałożonych przez art. 62 ust. 1 pkt 2 w zw. z art 61 ustawy Prawo Budowlane. Pomimo tego, strona skarżąca wraz z drugim współwłaścicielem lokalu nr [...], wywiązali się ze swoich obowiązków i przesłali do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stosowną dokumentację wraz z wnioskiem o zobowiązanie współwłaścicieli lokalu nr [...] do współdziałania. Skarżąca nie zgodziła się

z twierdzeniem organów nadzoru budowlanego, iż poprzez nałożenie na zobowiązanych grzywny w cel przymuszenia w wysokości 6.000,00 zł na osobę, organ uznał równocześnie, że wszyscy zobowiązani w równym stopniu odpowiadają za niewykonanie obowiązku wynikającego z decyzji, ponieważ podejmowane przez nich do tej pory działania lub brak takich działań nie doprowadziły do wykonania nakazu.

Zdaniem skarżącej organy administracji zaniechały dokładnego wyjaśnienia okoliczności dotyczącej ustalenia praw własności, co do spornego obiektu

i konsekwencji prawnych z jakimi to prawo się wiąże. Obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym ciąży na właścicielu lub zarządcy obiektu, a w wypadku współwłasności, na wszystkich współwłaścicielach. Jednakże, w sytuacji gdy z mocy przepisów prawa budowlanego obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym ciąży na współwłaścicielach obiektu, organ administracji orzekając o obowiązku utrzymania

w należytym stanie technicznym określonej części obiektu, pozostającej

w wyłącznym użytkowaniu jednego współwłaściciela, może skierować wydawane

w drodze decyzji nakazy wyłącznie do tego współwłaściciela, co w opinii strony skarżącej powinno wystąpić w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę A. W., wskazując

w uzasadnieniu, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 119 § 2, art. 121 § 2 i 4 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1945 ze zm).

Zgodnie z przepisem art. 119 powyższej ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności,

a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Stosownie do art. 121 § 2 ustawy z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych

i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł.

Stosownie do § 4 tego artykułu, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Z kolei, w myśl art. 122 § 1 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (pkt 1) oraz postanowienie o nałożeniu grzywny (pkt 2).

Sąd I instancji wyjaśnił, że jak wynika z akt administracyjnych organ egzekucyjny, upomnieniem, doręczonym zobowiązanej, zgodnie z wymogami procedury, wezwał ją do wykonania obowiązku, nałożonego ostateczną

i prawomocną decyzją administracyjną, wydaną przez kompetentny organ nadzoru budowlanego. Wraz z tym samym pismem przewodnim doręczono skarżącej także odpis upomnienia, kopię dowodu doręczenia upomnienia i odpis tytułu wykonawczego. Zdaniem Sądu, organ egzekucyjny dopełnił ciążących na nim

w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym obowiązków.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w myśl art. 29 § 1 ustawy, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że w kontrolowanym obecnie postępowaniu nie mogą być badane kwestie przesądzone w decyzji organu nadzoru budowlanego nakazującej wykonanie robót budowlanych, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ nie ma kompetencji aby badać także jej celowość, trafność, czy zasadność. Dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji. W postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej czynności, może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie, będące podstawą egzekucji administracyjnej - nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z postępowaniami administracyjnymi zmierzającymi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych i co jest niesporne między stronami, współwłaściciele nieruchomości budynkowej zgodzili się z decyzją nakładającą obowiązki już na etapie orzekania przez organ pierwszej instancji.

W ocenie Sądu I instancji z akt tych wynika także i jest to również niesporne między stronami, że w dacie wydawania kwestionowanego postanowienia obowiązek nie został wykonany. Więcej, nawet sama treść skargi wskazuje, że decyzja nie została zrealizowana i to pomimo otrzymanego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania nakazu. Na obecnym etapie (w postępowaniu egzekucyjnym) nie jest możliwe rozważanie, ani przez organy, ani przez Sąd jakie kroki należy podjąć (inaczej mówiąc co powinni przedsięwziąć poszczególni współwłaściciele), aby doprowadzić do wykonania nałożonego na nich zobowiązania. Z przepisów powołanej ustawy odnoszących się do zasad postępowania egzekucyjnego

w administracji, określonych w art. 7 § 2 i w art. 7 § 3 ustawy wynika dla organu obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tejże dolegliwości w takim momencie, kiedy obowiązek zostanie wypełniony. Zdaniem Sądu, organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego

w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak też niewadliwie określiły wysokość nałożonej grzywny. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie generuje po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w przypadku wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi, albo - gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu. O tych okolicznościach organ poinformował stronę. To od skarżącej zależy ostatecznie, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy będzie musiała uiścić nałożoną grzywnę. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącej. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanego. Skarżąca zostałby zatem obciążona kosztami przeprowadzenia przetargu w celu wyłonienia wykonawcy,

a następnie kosztami wynagrodzenia wykonawcy.

Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd wskazał, że obowiązek nałożony na skarżącą wynika z przepisów Prawa budowlanego. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanych obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Z przepisu tego wynika, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek

w postaci realnego przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości (określonej w § 5), tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna.

Podsumowując Sąd wskazał, że kontrolując postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, podobnie jak organ egzekucyjny, nie może kontrolować merytorycznych podstaw wydania decyzji nakładającej obowiązek na zobowiązanego (art. 29 ustawy), gdyż to nie należy do tego postępowania. A taki, niedopuszczalny prawnie w postępowaniu egzekucyjnym, skutek chciałby osiągnąć skarżący podważając celowość nie tylko wykonania, ale i wydania decyzji nakładającej obowiązek.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. W., reprezentowana przez profesjonalną pełnomocnik, która wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść wyroku, tj.:

- naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2015 r. nr [...] i w konsekwencji jej oddalenie w całości, podczas gdy, postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszeniem:

a/ art. 119 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji polegające na uznaniu, że istnieje konieczność przymuszenia skarżącą do wykonania nakazanego obowiązku, podczas gdy skarżąca stale podejmowała działania bezpośrednio zmierzające do jego wykonania, przy czym za częściowe niewykonanie przedmiotowym robót nie ponosi on odpowiedzialności

(a współwłaściciele lokalu nr [...]), co więcej, nałożone obowiązki charakteryzują się tym, że do ich spełnienia niezbędna była (a w odniesieniu do jednego z nich wciąż jest) czynna współpraca właścicieli lokalu nr [...], tj. jego udostępnienie, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w postanowieniu skutkowałoby uwzględnieniem skargi,

b/ art. 7 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji poprzez wymierzenie skarżącej grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy jest to bezprzedmiotowe ze względu na brak konieczności przymuszenia skarżącej do wykonania przedmiotowego obowiązku, z uwagi na fakt wykonania przez skarżącą większości nałożonych obowiązków, co stanowi z kolei naruszenie zasady niezbędności w postępowaniu administracyjnym, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w postanowieniu skutkowałoby uwzględnieniem skargi,

c/ naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść postanowienia,

a mianowicie art. 7 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. poprzez ocenę okoliczności uniemożliwiania przez właścicieli lokalu nr [...] wstępu do lokalu celem wykonania nakazanych robót jako indyferentnej na gruncie prowadzonego postępowania, podczas gdy ma ona kluczowe i decydujące znaczenie z uwagi na brak faktycznej możliwości wykonania całości robót remontowych wywołanych oporem właścicieli lokalu nr [...], ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w postanowieniu skutkowałoby uwzględnieniem skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniosła

o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wskazała, że kwestionowanie legalności nałożenia kary odnosi się do bezpodstawnego nałożenia jej w stosunku do podmiotów, które wywiązały się z obowiązków nałożonych decyzją, w tym skarżącą. Skarżąca nie zgadza się ze stwierdzeniem, że nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Zgodnie

z postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], wykonując obowiązek przewidziany w art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, skarżąca oraz współwłaściciel lokalu nr [...] wraz z przynależnościami oraz korzystający z części wspólnych budynku w 60 % przekazali protokół ostatniej kontroli stanu technicznego budynku w zakresie dostępnym dla nich do przeprowadzenia kontroli. W piśmie

z dnia 19 czerwca 2014 r., skarżąca poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, iż nie ma dostępu do części wspólnych budynku użytkowanych przez współwłaścicieli lokalu nr [...], tj. W. W., J. M., M. M., T. M. oraz do lokalu będącego ich własnością. Ponadto, poinformowała, iż ww. współwłaściciele lokalu nr [...] byli wielokrotnie wzywani w poprzednich latach do współdziałania przy koniecznych remontach i konserwacji budynku i nie wykazywali jakiegokolwiek zainteresowania w tym zakresie.

Pełnomocnik skarżącej wskazała, że gdyby Sąd prawidłowo ocenił, że postanowienie organu administracji wydane zostało z naruszeniem zarzucanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zamiast oddalić skargę, wydałby wyrok uchylający ww. postanowienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. W czasie trwania tego postępowania nie powinno dochodzić do powtórnego kwestionowania jego istnienia, ani tym bardziej zasadności realizacji, zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W takiej sytuacji organ egzekucyjny, z mocy art. 34 § 1 powyższej ustawy, jest związany stanowiskiem wierzyciela, co w istotny sposób zawęża możliwość czynienia własnych ustaleń faktycznych odnośnie przyczyn, dla których postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone.

Badanie, o którym mowa w art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji, obejmuje ustalenie, czy egzekucja administracyjna oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony

i czy, jeżeli było to wymagane, doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny. Warunkiem dopuszczalności egzekucji administracyjnej jest to, aby obowiązek wynikał z decyzji lub postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 u.p.e.a.). Badanie, o którym mowa, nie może przekraczać granic wyznaczonych przez art. 29 u.p.e.a.

Należy w tym miejscu podkreślić, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest ocena legalności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2014 r. wydanej na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. U podstaw sądowej kontroli w niniejszej sprawie, znalazło się postanowienie o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia, w kwocie 6000 zł. Badając zgodność z prawem tego postanowienia, sąd administracyjny władny jest wyeliminować je z obrotu prawnego w razie stwierdzenia, że nie odpowiada ono wymaganiom formalnym określonym w art. 122 § 2 ustawy

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bądź ustalona w nim wysokość grzywny jest nieadekwatna do podlegającego wykonaniu obowiązku, nie wypełniając tym samym swojej przymuszającej funkcji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 marca 2015 r. jest spójna i logiczna, a skarżąca kasacyjnie popadła w sprzeczność wskazując - z jednej strony - że wymierzenie jej grzywny w celu przymuszenia jest bezprzedmiotowe ze względu na fakt wykonania przez skarżącą większości nałożonych obowiązków, - drugiej strony wskazując - że skarżąca stale podejmowała działania bezpośrednio zmierzające do jego wykonania, przy czym za częściowe niewykonanie przedmiotowym robót nie ponosi ona odpowiedzialności. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że dokumentacja przedłożona przez skarżącą (protokół z okresowej kontroli 5-letniej stanu technicznego budynku przy ul. [...] we W., którą objęto część budynku użytkowaną przez skarżącego, jak również ekspertyza mykologiczna suteren budynku) nie stanowi realizacji obowiązku wynikającego

z decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., a jedynie wynika z realizacji postanowienia organu nadzoru budowlanego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Ponadto dokumentacja ta została przedłożona w inspektoracie powiatowym, zanim jeszcze zapadła decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Z przedstawionych względów zarzuty kasacyjne oparte o art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie mogły zostać uwzględnione. Nie dotyczyły one bowiem tej materii, która podlega ocenie w ramach kontroli postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia przez Sąd art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie formułując takie podstawy zmierzała bowiem do wykazania, że także na Sądzie I instancji spoczywała powinność dokonania weryfikacji prawidłowości nałożenia na skarżącą obowiązku, co na obecnym etapie postępowania egzekucyjnego nie mogło mieć miejsca. Ponadto przedstawianie korespondencji z rzeczoznawcami budowlanymi nie może być uznane za realizację obowiązku wskazanego w decyzji, skoro czynności zmierzające do wykonania wynikającego z decyzji obowiązku, nie doprowadziły do wykonania tego obowiązku. Słusznie uznał Sąd, że na gruncie postępowania egzekucyjnego, tym, co organ zobligowany jest wziąć pod uwagę, są efekty działań strony. Te tylko stanowią wymierną podstawę rozliczenia zobowiązanego

z wykonania ciążących na nim obowiązków.

Z przedstawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając

w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.