Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 28/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 17, art. 34, art. 43 ust. 4 i 5 , art. 47, art. 48
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: art. 252
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Teza: 1. Czynności  związane z ustaleniem wysokości dotacji lub ich przekazaniem stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

2. W granicach pojęcia "przekazanie dotacji" mieści się m.in. przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości a także sytuacja , gdy organ po aktualizacji kwoty dotacji dokonuje „kompensaty” i w ogóle nie wypłaca dotacji za pewien okres.

TEZY

1. Czynności  związane z ustaleniem wysokości dotacji lub ich przekazaniem stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

2. W granicach pojęcia "przekazanie dotacji" mieści się m.in. przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości a także sytuacja , gdy organ po aktualizacji kwoty dotacji dokonuje „kompensaty” i w ogóle nie wypłaca dotacji za pewien okres.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. K. i K. K. prowadzących Niepubliczne Przedszkole Językowe "L." w S. na czynność Burmistrza Miasta S. w przedmiocie niewypłacenia dotacji za miesiąc listopad 2020 r. 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. uznaje uprawnienie strony skarżącej do otrzymania należnej dotacji; 3. zasądza od Burmistrza Miasta S. na rzecz A. K. i K. K. kwotę 697,00 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. K. i K. K. (zwani dalej: "skarżącymi") prowadzą Niepubliczne Przedszkole Językowe "[...]" w S., które zostało wpisane do ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowych, prowadzonej przez Burmistrza Miasta S. Miasto S., działając na podstawie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, przyznaje, wypłaca i ustala wysokość należnej skarżącym dotacji. Za miesiąc listopad 2020 r. Burmistrz Miasta S. nie wypłacił Skarżącym dotacji, gdyż, jak wynika z pism nadesłanych w sprawie, dokonał kompensaty w związku z aktualizacją należnej skarżącym kwoty dotacji, która została pobrana w nadmiernej wysokości.

W związku z powyższym skarżący, działając przez pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na czynność Burmistrza Miasta S. w przedmiocie przyznania, ustalenia wysokości i wypłaty dotacji za listopad 2020 r. Zaskarżonej czynności zarzucili naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 3 i art. 34 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2029, zwanej dalej: "u.f.z.o.") poprzez ich błędne zastosowanie i nieprzyznanie na rzecz skarżących dotacji za miesiąc listopad 2020 r., podczas gdy w ramach dotacji za ten okres organ zobowiązany był wypłacić dotację w przeliczeniu na jednego wychowanka przedszkola, pomniejszoną o nie więcej niż 25% średniej arytmetycznej dotychczas przekazywanych stawek dotacji w okresie styczeń - październik 2020 r.;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ustalenie należnej skarżącym dotacji, tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego rozważenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, podważenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i naruszenie słusznego interesu skarżących, poprzez niewypłacenie dotacji za miesiąc listopad 2020 r., podczas gdy przepisy prawa nakazują wypłatę dotacji w 12 częściach i określają maksymalny poziom obniżenia stawki dotacji w trakcie roku budżetowego, co w sposób oczywisty narusza interes majątkowy skarżących.

Mając na uwadze podniesione powyżej zarzuty skarżący wnieśli o:

1. stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta S., polegającej na nieprzyznaniu i niewypłaceniu dotacji dla skarżących za miesiąc listopad 2020 r.

2. uznanie uprawnienia skarżących do przyznania i wypłaty dotacji za miesiąc listopad 2020 r. w prawidłowej wysokości, tj. w kwocie 18.861,89 zł;

3. zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że skoro w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji doszło do jej obniżenia do sumy 8.534,88 zł rocznie (711,24 zł miesięcznie), należy w myśl art. 43 ust. 4 u.f.z.o. dokonać wyrównania kwot dotacji, jednakże dokonując tej czynności należy kierować się zasadami określonymi w art. 43 ust. 5 tej ustawy. Zdaniem skarżących, przepis ten stanowi zabezpieczenie dla placówek oświatowych przed sytuacją, w której wyliczenie wynikające z aktualizacji październikowej wskazuje np. kwotę ujemną. Bez przepisu art. 43 ust. 5 u.f.z.o. dana placówka oświatowa przez ostatnie dwa miesiące roku nie tylko nie otrzymywałaby dofinansowania, ale dodatkowo musiałaby zwrócić niekiedy znaczącą kwotę do budżetu gminy dotującej.

Zdaniem skarżących, dotacja wypłacana przez Miasto S. na jednego pełnosprawnego wychowanka przedszkola niepublicznego w listopadzie 2020 roku musi wynosić 650,41 złotych. Średnia arytmetyczna dotacji z okresu styczeń - październik wyniosła 867,21 zł, a 25% z kwoty 867,21 zł to 216,80 zł. Tym samym, stawka podstawowej kwoty dotacji na jednego pełnosprawnego wychowanka przedszkola niepublicznego w listopadzie 2020 roku, zgodnie z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, wyniesie nie mniej niż 650,41 zł (867,21 zł - 216,80 zł).

Wskazano, że przepis art. 43 ust. 5 u.f.z.o. nie pozostawia wątpliwości, że również w sytuacji wyrównywania dotacji średnia arytmetyczna kolejnych przekazywanych części dotacji, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, może zwiększyć się maksymalnie o 50% albo zmniejszyć się maksymalnie o 25% względem powyżej ustalonej średniej arytmetycznej części dotacji przekazanych dotychczas w danym roku budżetowym.

Skarżący wskazali tez na treść art. 48 ust. 1 u.f.z.o. i podnieśli, że przepis ten (dotyczący obowiązku naliczania odsetek w związku z nieprzekazaniem dotacji) znajduje zastosowanie również w sytuacji, gdy organ nie przekazuje pełnej kwoty dotacji w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w całości. W ocenie Burmistrza skarga powinna podlegać odrzuceniu, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stanowiąca w niniejszej sprawie czynność ma jedynie charakter rachunkowo-księgowy i nie jest podejmowana w celu władczego ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, lecz stanowi jedynie jej techniczną wypłatę w drodze przelewu środków pieniężnych na rachunek bankowy podmiotu prowadzącego szkołę.

Zdaniem organu, skarga nie zawiera też uzasadnionych podstaw i jako taka powinna zostać oddalona. Organ wskazał, że zgodnie z art. 43 ust. 4 i 5 oraz art. 12 u.f.z.o. wyliczono podstawową kwotę dotacji na wychowanka na 2020 r. Dla dotowanych placówek niepublicznych kwota ta wyniosła 711,24 zł, co stanowi 75 % podstawowej kwoty dotacji. Ustalona kwota, zdaniem organu, nie narusza art. 43 ust. 5 u.f.z.o., bowiem nie jest mniejsza o 25 % od średniej arytmetycznej (wyliczonej także w pismach skarżących), czyli kwoty 650,41 zł. Zgodnie z powyższym, liczba wychowanków uczęszczających do placówki w miesiącach styczeń-październik pomnożona o kwotę dotacji po aktualizacji daje kwotę 374.112,24 zł, zaś przekazana dotacja wyniosła 461.412,46 zł. Dotacja wypłacona została zatem w nadmiernej wysokości co do kwoty 87.300,22 zł. Aby nie obciążać skarżących powyższą kwotą i nie przekazywać w listopadzie i grudniu po 20.625,96 zł (uwzględniając liczbę wychowanków po 29 w tych dwóch miesiącach), organ dokonał kompensaty wystawiając notę księgową na kwotę 46.048,30 zł, którą wysłał jako "poprzedzenie decyzji", o której mowa w art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869, dalej: "u.f.p.").

Organ wyjaśnił, że dokonana aktualizacja jest dostosowaniem rocznych kwot dotacji na dziecko, ucznia, wychowanka do wysokości środków finansowych ustalonych na podstawie algorytmu PKD na statystycznego ucznia i uwzględnia plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego na dzień 30 września 2020 roku. Aktualizacja rocznych kwot dotacji na wychowanka zobowiązuje do wyrównania i zbilansowania (tak na plus, jak i na minus) z roczną kwotą przekazywanej dotacji, a przekazywanie w 12 częściach jest rozwiązaniem technicznym. Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych wyraźnie przewiduje, że w przypadku obniżenia podstawowej kwoty dotacji w wyniku aktualizacji, należy odpowiednio pomniejszyć wysokość do wypłaty w kolejnych miesiącach. Sytuacja komplikuje się, gdy wystąpił spadek ilości wychowanków o 50%.

Dalej organ wskazał, że w przypadku nieprzekazania dotacji w terminie, art. 48 ust. 2 u.f.z.u. wyraźnie wskazuje, że przepisu ust. 1 nie stosuje się w przypadku aktualizacji kwoty dotacji dokonanej na podstawie art. 43 ust. 1 oraz w przypadku wstrzymania dotacji na podstawie art.36 ust.7 lub art.37 ust.2 u.f.z.o.

Organ uznał, że nie było zamiarem ustawodawcy przenoszenie odpowiedzialności za ryzyko ponoszonej działalności oświatowej (rozumianej jako oferta dla korzystających z niej rodziców) na jednostkę samorządową, gdyż to przedsiębiorca odpowiada za ofertę i ilość zainteresowanych nią odbiorców.

W piśmie procesowym z 26 stycznia 2021 r. pełnomocnik skarżących ustosunkował się do odpowiedzi organu na skargę. Wskazał, że art. 34 ust. 1 u.f.z.o. nie pozostawia wątpliwości, że dotacja wypłacana jest w 12 częściach, w styczniu do 20 stycznia, w okresie luty-listopad do ostatniego dnia miesiąca, a w grudniu do 15 grudnia. Zdaniem strony skarżącej, organ nie może pozbawić osoby prowadzącej przedszkole niepubliczne jakiejkolwiek części z tych dotacji. Jeżeli w wyniku aktualizacji organ dostrzeże, że stawka dotacji uległa obniżeniu, zobowiązany jest zastosować tryb rozliczenia nadpłaconej kwoty dotacji w myśl art. 43 ust. 5 u.f.z.o., jednakże w każdym przypadku kolejne transze dotacji muszą zostać przekazane, a wysokość stawki dotacji służąca do ich ustalenia nie może być niższa o więcej niż 25 % średniej arytmetycznej dotychczasowych stawek dotacji. Ponadto pełnomocnik skarżących nie zgodził się z twierdzeniem organu, że przekazywanie dotacji w 12 częściach jest wyłącznie rozwiązaniem technicznym oraz że średnia arytmetyczna przekazywanych na dziecko dotacji nie spadła niżej niż 25 % średniej arytmetycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej czynności na wstępie należy się odnieść do akcentowanej zarówno w skardze, jak i w odpowiedzi na skargę kwestii związanej z właściwością sądów administracyjnych do rozstrzygania tego rodzaju spraw.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola, o której mowa w przytoczonym wyżej przepisie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz 60, 730,1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z ugruntowanego w doktrynie stanowiska wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19).

Wskazuje się, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest brak przekazania skarżącym przysługującej im (bezsporne) dotacji oświatowej. Podstawą prawną wypłaty dotacji była zaś ustawa o finansowaniu zadań oświatowych, która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że czynności organu związane z ustaleniem wysokości dotacji lub ich przekazaniem, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 28 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 310/20, samo przekazanie (wypłata) dotacji jest wynikiem pewnego procesu, w ramach którego najpierw dochodzi do ustalenia wysokości przysługującej danemu podmiotowi dotacji. Tak więc przedmiotowa wypłata jest rezultatem określonego rodzaju kalkulacji, których zasady zostały wyraźnie sprecyzowane w przepisach omawianej ustawy. Zatem czynność przekazania dotacji jest poprzedzona stosowaniem przepisów prawa, którego prawidłowość powinna podlegać kontroli sądu.

Należy zauważyć, że wśród zakwestionowanych skargą przepisów znalazł się m.in. przepis art.. 34 § 1 u.f.z.o., który uszczegóławia kwestię przekazywania dotacji. Przepis art. 34 u.f.z.o. nie został wskazany w art. 47 u.f.z.o. Jest to jednak bez znaczenia z punktu widzenia kwalifikacji działań organu polegających na ustaleniu wysokości lub przekazaniu dotacji jako stanowiących czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wniosek taki płynie przed wszystkim z tego, że czynności te spełniają wszystkie warunki (wyżej wskazane) które determinują uznanie za czynności z zakresu administracji : (-) nie są decyzjami lub postanowieniami, (-) mają charakter indywidualny (odnoszą się do konkretnego adresata – skarżącej), (-) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, (-) podejmowane są w zakresie administracji publicznej, w ramach jednostronnego działania uprawnionego organu, wykonującego zadania z tego zakresu. Dodatkowo jedynie warto zauważyć, że ustawodawca w przepisie art. 47 u.f.z.o. posłużył się odesłaniami, jednak jedynie w zakresie wskazania (konkretyzacji) organu dotującego i dotacji. Stosownie do § 156 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r, poz. 283) w akcie normatywnym można posłużyć się odesłaniami, jeżeli zachodzi potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych. Nie do zaakceptowania byłoby natomiast przyjęcie, że skoro regulacja art. 47 u.f.z.o. nie zawiera odesłania do art. 34 tej ustawy, to – pomimo wyraźnego wskazania – czynność przekazania dotacji nie stanowi czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Nie sposób jednak pominąć, że problematyka dotycząca rozstrzygnięcia administracyjnego lub cywilnego charakteru czynności związanych z ustaleniem wysokości i wypłatą dotacji oświatowych była przedmiotem sporów zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie. Na mocy art. 47 u.f.z.o. kwestia ta została jednak wyraźnie uznana za czynność z zakresu administracji publicznej, podlegająca kognicji sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dostrzega, że również w swoim orzecznictwie przyjmował brak kognicji sądu administracyjnego w sprawach przekazania dotacji. Sąd odstępuje jednak od tego poglądu i przyjmuje, że kognicja sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach zachodzi. Tym samym Sąd nie podziela prezentowanego dotychczas w judykaturze poglądu, że wypłata dotacji stanowi wyłącznie czynność techniczną przekazania fizycznego środków finansowych, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych, jako czynność z zakresu administracji publicznej. Za prawidłowe Sąd uznaje podejście, że przedmiotowa wypłata jest finalnym rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu, dokonanego na podstawie konkretnych regulacji prawnych, do stosowania których uprawniony jest organ administracji. Takie stanowisko zaprezentował też m.in. w cyt. już wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 28 lipca 2020 r. I SA/Rz 310/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 13 sierpnia 2020 r., I SA/Sz 403/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 14 października 2020 r., I SA/Gd 572/20 a także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 listopada 2020 r., I GSK 1414/20.

Sąd zauważa, że przepis art. 47 u.f.z.o. jako czynności z zakresu administracji publicznej wskazuje czynności podejmowane w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Zdaniem Sądu, w granicach pojęcia przekazania dotacji mieści się m.in. przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości a także sytuacja jak ta, która miała miejsce w niniejszej sprawie, gdy organ po aktualizacji kwoty dotacji dokonuje "kompensaty" i w ogóle nie wypłaca dotacji za pewien okres.

Sąd przyjął, że skarga została wniesiona w terminie, uznając za datę dokonania czynności dzień wystawienia noty księgowej, który jest jednocześnie dniem, w którym dotacja za listopad 2020 r. powinna zostać wypłacona, tj. 30 listopada 2020 r. Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W sprawie skarga została złożona 18 grudnia 2020 r., zatem nie budzi wątpliwości Sądu, że nastąpiło to z zachowaniem 30-dniowego terminu, czego nie kwestionuje organ w odpowiedzi na skargę.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności, mając na względzie argumentację skargi, treść dołączonych dokumentów, a także argumenty wskazane w odpowiedzi na skargę i w piśmie procesowym pełnomocnika skarżących należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że nie jest sporny pomiędzy stronami stan faktyczny sprawy. W szczególności obydwie strony sporu przedstawiają zgodne wyliczenia należnej skarżącym kwoty dotacji przypadającej na jednego ucznia w listopadzie 2020 r. Nie budzi więc w sprawie wątpliwości, że dla dotowanych placówek niepublicznych podstawowa kwota dotacji wynosiła 711,24 zł, co stanowi 75 % podstawowej kwoty dotacji. Słusznie wskazuje organ, że tak ustalona kwota nie jest mniejsza o 25 % od średniej arytmetycznej (wyliczonej także w pismach skarżących), czyli kwoty 650,41 zł. Zatem wyliczenie kwoty dotacji na listopad 2020 r. nastąpiło z zachowaniem wymogów z art. 43 ust. 5 u.f.z.o. Nie jest też sporna liczba wychowanków przedszkola w listopadzie 2020 r. – 29 osób.

Zastrzeżenia musi natomiast budzić działanie organu, który po wyliczeniu liczby wychowanków uczęszczających do placówki w miesiącach styczeń-październik i pomnożeniu tej liczby o kwotę dotacji (co dało kwotę 374.112,24 zł) i stwierdzeniu, że przekazana już w tym roku dotacja wyniosła 461.412,46 zł, a zatem została wypłacona w nadmiernej wysokości co do kwoty 87.300,22 zł, dokonał kompensaty, wystawiając notę księgową na kwotę 46.048,30 zł (k. 55 akt admin.), którą wysłał jako "poprzedzenie decyzji", o której mowa w art. 252 u.f.p. W związku z rzeczoną "kompensatą" organ nie przekazał skarżącym kwoty 20.625,96 zł dotacji za listopad 2020 r. Przyjąć zatem należy, że Burmistrz Miasta S. na etapie wyliczania przysługującej skarżącym kwoty dotacji działał w granicach normy wyznaczonej przepisem art. 43 ust. 5 u.f.z.o., zgodnie z którym "W przypadku wyrównywania kwoty dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, zgodnie z ust. 4, średnia arytmetyczna kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, może zwiększyć się maksymalnie o 50% albo zmniejszyć się maksymalnie o 25% średniej arytmetycznej części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji. Analiza przepisów art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o. prowadzi do wniosku, że co do zasady organ, po dokonaniu aktualizacji, jeśli kwota dotacji ulegnie zmianie, zgodnie z art. 43 ust. 4, powinien tak ustalić wysokość przyszłych części dotacji, aby suma wszystkich części dotacji wynosiła tyle, ile wynosi ostateczna kwota dotacji. Przyjmuje się, że należy więc od aktualnej wysokości dotacji odjąć sumę części dotacji przekazanej na dziecko do miesiąca aktualizacji włącznie. Tak uzyskaną różnicę należy wypłacić w pozostałych do końca roku budżetowego częściach dotacji. Z matematycznego punktu widzenia postępowanie takie powinno zapewnić, że w całym roku budżetowym zostanie wypłacona (w 12 częściach) ostateczna kwota dotacji dla dziecka. Problem powstaje w sytuacji, gdy wysokość dotacji przysługującej za cały rok jest niższa od sumy dotacji przekazanej do października danego roku.

Przepis ograniczający znaczny spadek lub wzrost wysokości dotacji w ciągu następującej w wyniku aktualizacji wprowadzono od 2018 r. Został on wprowadzony ze względu na potrzebę ochrony stabilności finansowej dotowanych jednostek. Ustawodawca dostrzegł problem tego, że niekiedy spadek kwoty dotacji (która jest roczna) po aktualizacji październikowej powodował, że dwie ostatnie części dotacji (za listopad i grudzień) ulegały wyzerowaniu. Mając na uwadze potrzebę zapewnienia stabilności finansowej dotowanych jednostek (które nie muszą mieć świadomości nadchodzącej przyszłości), wprowadzono przepis, stanowiący, że średnia arytmetyczna części dotacji wypłacanych po miesiącu aktualizacji nie może być niższa niż 75% średniej arytmetycznej części dotacji wypłacanych do miesiąca aktualizacji włącznie oraz jednocześnie średnia arytmetyczna części dotacji wypłacanych po miesiącu aktualizacji nie może być wyższa niż 150% średniej arytmetycznej części dotacji wypłacanych do miesiąca aktualizacji włącznie (zob. M. Pilich (red.) Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz, opubl. w Lex/el 2020, komentarz do art. 43 u.f.z.o.).

Zgodnie zaś z treścią art. 34 u.f.z.o., dotacje, o których mowa m.in. w art. 17 tej ustawy, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Z art. 34 u.f.z.o. wynika, że dotacja jest dotacją roczną i z tego punktu widzenia nie stanowi świadczenia okresowego, lecz jednorazowe (por. wyroki SN: z 22.05.2014 r., IV CSK 531/13, LEX nr 1504576; z 26.03.2015 r., V CSK 376/14, LEX nr 1683419), choć "zaliczkowo" wypłacane w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca (z wyjątkiem stycznia i grudnia).

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że w sytuacji takiej, jak ta, która zaistniała w niniejszej sprawie, tj. gdy wyliczenia dokonane po aktualizacji kwoty dotacji wskazują, że kwota należna jednostce dotowanej za cały rok została już wypłacona, organ nie jest uprawniony do pozbawienia jednostki dotacji za kolejne, poszczególne okresy miesięczne. Organ powinien wówczas pomniejszyć tę kwotę w granicach wyznaczonych przepisem art. 43 ust. 5 u.f.z.o. Terminem przekazania dotacji za listopad 2020 r. był dzień 30 listopada 2020 r.

W rozpoznawanej sprawie doszło więc do naruszenia przepisu art. 43 ust. 5 u.f.z.o. w zw. z art. 17 ust. 3 (regulującym wysokość kwoty dotacji przyznawanych dla niepublicznych przedszkoli niebędących przedszkolem specjalnym) i art. 34 u.f.z.o. na skutek dokonania wspomnianej kompensaty i w konsekwencji niewypłacenia należnej skarżącym kwoty dotacji za listopad 2020 r. Zatem niewypłacenie przez organ należnej skarżącym kwoty dotacji w niespornej w sprawie wysokości nastąpiło z naruszeniem wskazanych przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, tj. art. 43 ust. 5 i 34 ust. 1 u.f.z.o..

Za bezpodstawne należy uznać działanie organu, który – jak twierdzi – "Aby nie obciążać skarżących powyższą kwotą i nie przekazywać w listopadzie i grudniu po 20.625,96 zł (uwzględniając liczbę wychowanków po 29 w tych dwóch miesiącach), dokonał kompensaty wystawiając notę księgową na kwotę 46.048,30 zł, którą wysłał jako "poprzedzenie decyzji", o której mowa w art. 252 u.f.p.

Wskazać należy, że powołany przepis art. 252 u.f.p. reguluje kwestię zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem (ust. 1 pkt 1), pobraną nienależnie lub w nadmiernej wysokości (ust. 1 pkt 2). Dotacje takie podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Należy jednak zwrócić uwagę, że podstawą prawną zwrotu dotacji przez jej beneficjenta jest decyzja administracyjna wydana przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę lub marszałka województwa (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p.). Od decyzji tej przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, tj. do samorządowego kolegium odwoławczego (art. 61 ust. 2 u.f.p. i art. 61 ust. 3 pkt 5 u.f.p.). Ostateczna decyzja może być zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Od wyroku sądu administracyjnego przysługuje natomiast skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Za niedopuszczalne należy uznać takie działanie organu, które prowadzi do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z pominięciem procedury zwrotu uregulowanej w przepisach ustawy o finansach publicznych. Działanie takie, nawet jeśli z punktu widzenia organu znajduje rozsądne, logiczne uzasadnienie, nie mieści się w granicach prawa. W niniejszej sprawie skutkowało ponadto zagrożeniem dla stabilności finansowej skarżących, pomimo istnienia regulacji, która miała temu przeciwdziałać, tj. art. 43 ust. 5 u.f.z.o.

Ma rację strona skarżąca wskazując, że w przypadku nieprzekazania dotacji w terminie określonym w ustawie, jednostce przysługuje prawo do żądania odsetek za zwłokę. Zgodnie z art. 48 u.f.z.o., w przypadku nieprzekazania dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a, art. 40 i art. 41, na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły, placówki lub zespołu szkół w terminie, o którym mowa odpowiednio w art. 25 ust. 6, art. 26 ust. 6, art. 31b, art. 34 ust. 1 i art. 42 ust. 1, z winy organu, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a, art. 40, art. 41 i art. 41a, nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin przekazania dotacji.

Analiza przytoczonego przepisu wskazuje, że możliwość żądania odsetek za zwłokę jest uwarunkowana winą organu dotującego. Uprawnienie do pobrania odsetek z tytułu niewypłaconej lub wypłaconej w nienależytej wysokości dotacji ustawodawca uzależnił od winy organu dotującego, zaś brak winy wyłącza odpowiedzialność organu dotującego i obciążenie go obowiązkiem zapłaty odsetek. Jak wskazuje się w orzecznictwie, winę można przypisać podmiotowi prawa, gdy istnieją podstawy do negatywnej oceny jego zachowania z punktu widzenia zarówno obiektywnego, jak i subiektywnego – jest tzw. zarzucalność postępowania (wyroki SN: z 26.09.2003 r., IV CK 32/02, LEX nr 146462; z 3.01.1959 r., 3 CR 461/58, OSNCK 1960/1, poz. 25).. W przypadku naruszenia wynikających z ustawy dat przekazania części kwot dotacji oraz wynikających z przepisów kwot dotacji wprost można mówić o bezprawności. W przypadku niewypłacenia przez organ dotujący dotacji w terminie i w wysokości wynikającej z przepisów prawa można więc mówić o winie organu dotującego i obowiązku zapłaty odsetek za zwłokę.

Jednocześnie Sąd nie dostrzega podstaw do zwolnienia się organu od tej odpowiedzialności. Okoliczności sprawy w sposób nie pozostawiający jakichkolwiek wątpliwości wskazują, że nieprzekazanie skarżącym dotacji wynikało z błędnej interpretacji i w konsekwencji tego, naruszenia przez organ wskazanych przepisów. O braku winy można byłoby, zdaniem Sądu, mówić wyłącznie w sytuacjach, w których jedyną przyczyną nieprzekazania dotacji są działania podmiotu zewnętrznego w stosunku do organu dotującego (np. nieprzekazanie przez organ dotowany miesięcznej informacji o liczbie wychowanków, czego skutkiem jest nieprzekazanie należnej dotacji w terminie).

Zgodnie z art. 48 ust. 2 u.f.z.o. przepisu ust. 1 nie stosuje się w przypadku aktualizacji kwoty dotacji dokonanej na podstawie art. 43 ust. 1 oraz w przypadku wstrzymania dotacji na podstawie art. 36 ust. 7 lub art. 37 ust. 2. Żadna z tych okoliczności nie występuje w sprawie niniejszej. Nieprzekazanie dotacji nie nastąpiło na skutek aktualizacji dotacji dokonanej na podstawie art. 43 ust. 1 ani nie było skutkiem wstrzymania dotacji na podstawie art. 36 ust. 7 czy art. 37 ust. 2 u.f.z.o., które to stanowią o możności wstrzymania dotacji na skutek utrudniania przeprowadzenia kontroli. W sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Nieprzekazanie dotacji było skutkiem błędnego zastosowanie przepisów poprzez przyjęcie, że można z pominięciem procedury przewidzianej art. 252 u.f.p. dokonać "zwrotu" dotacji pobranej w nadmiernej wysokości poprzez dokonanie "kompensaty" z należną Skarżącym kwotą dotacji za listopad 2020 r. Zdaniem Sądu, chociaż nieprzekazanie dotacji było w pewnym stopniu związane z aktualizacją dotacji, to jednak nie było skutkiem tej aktualizacji.

Mając więc na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. uwzględnił skargę i stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Korzystając z uprawnienia, jakie przewiduje przepis art. 146 § 2 P.p.s.a. Sąd zadośćuczynił żądaniu skargi i uznał uprawnienie strony skarżącej do otrzymania należnej kwoty dotacji. Kwota należnej dotacji powinna zostać powiększona o odsetki liczone od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin przekazania dotacji, a zatem od 1 grudnia 2020 r.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na tę kwotę którą składa się zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200 zł, zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata w wysokości 480 zł oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego pełnomocnikowi.