Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 710/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par 2 pkt 5 i 6, 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 17 pkt 6 lit.c,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Gminy Świerzno z dnia 29 czerwca 2011 r. nr VIII/45/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych: Rybice, Sulikowo, Dąbrowa w gminie Świerzno oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Świerzno w dniu 29 czerwca 2011r. podjęła uchwałę Nr VIII/45/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych: Rybice, Sulikowo, Dąbrowa, Gostyń w Gminie Świerzno.

Wojewoda Zachodniopomorski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2011 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) pismem z dnia [...] r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.).

W związku z powyższym, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowego aktu.

W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że w podstawie prawnej zakwestionowanego aktu Rada powołała między innymi przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstową planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Wojewoda podniósł, że istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, iż w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca określił procedurę poprzedzającą podjęcie uchwały w tej kwestii, stanowiąc w pkt 6 lit. c tego przepisu, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, występuje o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Natomiast, zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha-wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Organ nadzoru podał następnie, że w § 1 ust. 1 uchwały Nr VIII/45/2011 Rada Gminy Świerzno postanowiła, że (...) uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych: Rybice, Sulikowo, Dąbrowa, Gostyń w Gminie Świerzno, o łącznej powierzchni 590,53 ha. W myśl natomiast § 8 ust. 2 ww. aktu "na obszarze objętym niniejszą uchwałą zmienia się przeznaczenie gruntów rolnych nie stanowiących zwartego kompleksu użytków rolnych, pochodzenia mineralnego, na cele nierolnicze pod fundamenty, drogi i place serwisowe oraz stację elektroenergetyczną, o łącznej powierzchni 5,20 ha, w tym:

- 2,95 ha gruntów ornych klasy R III,

- 1,98 ha gruntów ornych klasy RIV,

- 0,27 ha użytków zielonych klasy R V".

Wojewoda Zachodniopomorski podkreślił, że mając na uwadze treść powyższych przepisów dla oceny, czy w rozpatrywanej sprawie zachodzi konieczność uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, koniecznym było dokonanie wykładni pojęcia "obszaru użytków rolnych klas I-III stanowiących zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze".

Zdaniem organu istotne znaczenie w sprawie ma fakt, że ustawodawca nie zdefiniował powyższego pojęcia, ani w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ani też w przepisach innych ustaw, w szczególności w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzając zatem proces wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z ochronie gruntów rolnych i leśnych, w opinii Wojewody, należało zwrócić uwagę, że pomimo takiej możliwości prawodawca nie posługuje w nim terminami "działki" lub "terenu" - jak w przepisach art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), lecz wprowadza odrębne pojęcie "obszaru". Taki zabieg nie więc jest przypadkowy i winien być traktowany jako celowe zamierzenie ustawodawcy.

Wojewoda podał, że w języku potocznym słowo "obszar" oznacza: rozległy teren, ograniczoną część przestrzeni, określoną powierzchnię czegoś, miejsce występowania, zasięgu czegoś, zwykle dużych rozmiarów (Słownik Języka Polskiego pod red. M. Szymczaka, PWN, W-wa 1979, T. II, str.430). Całokształt regulacji zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych naprowadza zatem na takie właśnie, zgodne z językiem potocznym, rozumienie pojęcia obszaru gruntów rolnych, jako miejsce występowania użytków rolnych określonej klasy w postaci zwartych ich kompleksów, niezróżnicowane cechami charakteryzującymi działki geodezyjne lub nieruchomości jako odrębne przedmioty własności albo też ich części.

Organ nadzoru powołując się na treść wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 494/10 uznał więc, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja albo ich części, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą.

Wojewoda Zachodniopomorski wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr VIII/45/2011 Rady Gminy Świerzno, lokalizuje na obszarze objętym planem elektrownie wiatrowe. Jest to szczególnego rodzaju przedsięwzięcie, którego specyfikę należy uwzględnić w kontekście zachowania wymogów ochrony gruntów rolnych. Elektrownie wiatrowe z reguły sytuowane są w większej liczbie, ale w pewnej odległości od siebie, na określonym obszarze. Stąd, zdaniem organu, postanowień planów miejscowych, przewidujących powstanie tychże elektrowni, nie można odczytywać jako odnoszących się do poszczególnych elektrowni, lecz do ich zespołu. Sporządzenie takiego planu, przewidującego posadowienie elektrowni wiatrowych na obszarze gruntów rolnych, spowoduje zmianę przeznaczenia poszczególnych terenów, na których będą one występowały. W konsekwencji, grunty te nie będą mogły być wykorzystane jako rolne.

Reasumując, w cenie Wojewody, Wójt Gminy Świerzno winien był po podjęciu przez Radę Gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, wystąpić do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III. W dokumentacji prac planistycznych brak jest jednak potwierdzenia, że organ wykonawczy Gminy Świerzno dopełnił wymogu, o którym mowa powyżej. Ponadto z wyjaśnień udzielonych w piśmie z dnia [...] r., znak: [...] wynika, że w ocenie Wójta Gminy Świerzno nie zachodziły przesłanki uzasadniające wystąpienie do ww. ministra o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, bowiem w miejscowym planie nie występują "zwarte obszary" gruntów klas I-III, na których zaplanowano lokalizację elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą.

Zdaniem organu nadzoru z powyższym twierdzeniem nie można się jednak zgodzić. Przedmiotem uchwały Nr VIII/45/2011 Rady Gminy Świerzno jest bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren o powierzchni 590,53 ha. Natomiast zgodnie z treścią § 7 ust. 1 pkt 1 ww. aktu "na terenach o powierzchni łącznej 156,14 ha, oznaczonych na rysunku planu, załącznik nr 2 arkusze 1 do 4, symbolem E/R, ustala się przeznaczenie podstawowe: obszar lokalizacji do 11 wież elektrowni wiatrowych o mocy do 3,0 MW wraz z towarzyszącymi urządzeniami infrastruktury technicznej, o łącznej mocy nie przekraczającej p 33,0 MW, poza miejscami lokalizacji fundamentów wież, dróg i placów serwisowych użytkowanie wyłącznie rolnicze z zakazem lokalizacji zabudowy mieszkaniowej lub innej przeznaczonej na stały pobyt ludzi. Zatem niewątpliwym jest, że zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze znacznie przekracza 0,5 ha.

Mając powyższe na względzie Wojewoda Zachodniopomorski uznał, że zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie gruntów rolnych kl. III, o których mowa § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały Nr VIII/45/2011 Rady Gminy Świerzno była wymagana. Sama treść ww. przepisu wskazuje, że gruntu orne klasy R III o powierzchni 2,95 ha wykorzystane będą na cele nierolnicze, tj. pod fundamenty, drogi i place serwisowe.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Świerzno podniosła, że nie zgadza się z argumentacją zawartą w skardze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] r. i wniosła o jej oddalenie.

Uzasadniając pismo Rada podkreśliła, że spór w sprawie ogranicza się wyłącznie do kwestii interpretacji pojęcia "zwartego obszaru projektowanego" do przeznaczenia na cele nierolnicze.

Rada Gminy wskazała, że przedmiotem regulacji art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest wskazanie zasad przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jeżeli przeznaczenie takie wymagać będzie zgody właściwego organu, co z kolei normuje ust. 2 wskazanego artykułu. Jeżeli zgodnie z ww. ustawą wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, taka zmiana przeznaczenia może mieć miejsce jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zakres obowiązku uzyskania zgody, wskazany w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, stanowi kombinację przesłanki przeznaczenia gruntu (klasy bonitacyjnej) oraz normy obszarowej (powyżej 0,5 ha).

W ocenie Rady oznacza to, że zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze będzie wymagana jedynie w sytuacji, gdy zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia gruntów rolnych klasy I-III przekroczy 0,5 ha.

Organ podał dalej, że zaskarżona uchwała przewiduje lokalizację na obszarze nią objętym 11 wież elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącymi urządzeniami infrastruktury technicznej. Inwestor lub kilku inwestorów, którzy będą realizowali inwestycje w postaci farm wiatrowych na obszarze wskazanym w uchwale będą uprawnieni do wybudowania maksymalnie 11 wież elektrowni. Jak wynika z części graficznej uchwały obszar, który przeznaczono na lokalizację elektrowni wiatrowych jest wyraźnie rozczłonkowany, a nie zwarty. Dlatego też, zdaniem Rady, z punktu widzenia ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych każdą z wież należy traktować oddzielnie, gdyż jej obszar łącznie z infrastrukturą nie przekroczy 0,5 ha.

Odnosząc się do przedstawionej w treści skargi przez Wojewodę Zachodniopomorskiego interpretacji pojęcia "zwartego obszaru/kompleksu gruntów rolnych" Rada Gminy Świerzno wskazała, że interpretacja ta jest zbyt szeroka i nie znajduje uzasadnienia w treści ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w stosunku do terenu planowanej inwestycji w postaci budowy elektrowni wiatrowych, Rada Gminy Świerzno przyjęła stanowisko, że "poza miejscami lokalizacji fundamentów wież, dróg i placów serwisowych użytkowanie wyłącznie rolnicze z zakazem lokalizacji zabudowy mieszkaniowej lub innej przeznaczonej na stały pobyt ludzi". Ponadto Wojewoda pominął fakt, że w wyniku realizacji farmy wiatrowej w zakresie objętym uchwałą zmiana przeznaczenia gruntów wystąpi jedynie w ograniczonym zakresie terytorialnym. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że poszczególne wieże elektrowni będą realizowane jedynie na fragmentach działek, w części na użytkach rolnych klasy III (ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha). Pozostały obszar będzie nadal użytkowany wyłącznie rolniczo. Niesłuszne jest więc branie pod uwagę całego obszaru gruntów klasy III, gdyż poza terenem zlokalizowania inwestycji nadal będą one użytkowane wyłącznie rolniczo i nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych.

Reasumując Rada podkreśliła, że zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 4 pkt 6) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych. I tylko w takim znaczeniu należy interpretować to pojęcie.

Jednocześnie uprawnione jest uznanie, że zwarty obszar, na którym planowana jest zmiana sposobu korzystania z rolniczego na inny powinien być rozumiany jako obszar faktycznie przeznaczony do takiej zmiany, niezależny od granic działek ewidencyjnych. Obszar stanowiący kryterium zmiany przeznaczenia ma mieć charakter zwarty, w odniesieniu do obszaru projektowego, tj. taki, który stanowi pewną całość. Pojęcie "zwarty" nie jest przy tym tożsame z pojęciem "cały", "łączny". Użycie tych pojęć w treści przepisu, zdaniem Rady, uzasadniałoby przyjęcie, że do oceny spełnienia kryterium obszarowego konieczne jest sumowanie wszystkich obszarów o danej klasie bonitacyjnej, nawet tych, których przeznaczenie nie ulega zmianie. W tym świetle uzasadniony jest pogląd, iż wyłącznie każdorazowy obszar zajęty pod inwestycję rozumianą jako teren przeznaczony pod określoną wieżę elektrowni wraz z infrastrukturą stanowi zwartą całość, przesłanki tej nie spełnia zaś suma obszarów o danej klasie bonitacyjnej położonej w ramach granic planu miejscowego.

Na poparcie swojego stanowiska Rada Gminy Świerzno powołała się treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 94/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, o czym stanowi norma o charakterze procesowym zawarta w art. 147 § 1 P.p.s.a. Jednocześnie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Dalej ust. 2 przewiduje, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.

Skarga na uchwałę Nr VIII/45/2011 Rady Gminy Świerzno z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych: Rybice, Sulikowo, Dąbrowa, Gostyń w gminie Świerzno, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego Nr 115, poz. 2092, została wniesiona przez Wojewodę Zachodniopomorskiego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Nie budzi wątpliwości stron postępowania jak i Sądu, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Wojewoda zarzucał, że uchwała narusza przepis art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80.,poz. 717 ze zm.) w związku z art. 7ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.).

Przepis art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne.

Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi ( ust. 2) .

Z treści § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały wynika, że łączna powierzchnia gruntów objętych planem w obrębach geodezyjnych Rybice, Sulikowo, Dąbrowa i Gostyń w gminie Świerzno wynosi 590,53 ha. Przepis § 8 ust. 2 uchwały stanowi natomiast, że na obszarze objętym uchwałą zmienia się przeznaczenie gruntów rolnych, nie stanowiących zwartego kompleksu użytków rolnych, pochodzenia mineralnego, na cele nierolnicze pod fundamenty, drogi i place serwisowe oraz stację elektroenergetyczną o łącznej powierzchni 5,20 ha, w tym 2,95 gruntów ornych klasy RIII, 1,98 ha gruntów ornych klasy RIV i 0,27 użytków zielonych klasy RV.

Zdaniem Wojewody, Wójt Gminy Świerzno, po podjęciu przez Radę Gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego winien wystąpić do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III, albowiem mając na uwadze art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obszar, na którym zrealizowane zostaną elektrownie wiatrowe z infrastrukturą towarzyszącą stanowi zwarty obszar projektowany, który należy interpretować mając na uwadze całe projektowane przedsięwzięcie.

Zdaniem Gminy Świerzno zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów nie była konieczna, natomiast obszar, na którym zrealizowane zostaną elektrownie wiatrowe nie ma zwartego charakteru. Również obszar projektowany dla każdej z 11 wież elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą należy traktować oddzielnie i obszar ten nie przekracza 0,5 ha.

Istotą sporu w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania jest wykładnia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności użytego w pierwszej z wymienionych ustaw zwrotu : "zwarty obszar". Przede wszystkim chodzi o to, czy zwrot ten należy rozumieć literalnie, czy też należy mu nadać inne znaczenie, w szczególności takie, w którym o tym, że obszar jest zwarty decydować będzie to, iż został on przeznaczony na inwestycję jednego rodzaju. Literalne znaczenie "zwartego obszaru" można rozumieć jako obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego; ścisły, zbity, gęsty, skupiony; jednolity pod względem ukształtowania, kompozycji, budowy, składu; harmonijnie zespolony, nie zróżnicowany, nie rozczłonkowany, spójny (Słownik Języka Polskiego pod redakcją M.Szymczaka, Warszawa 1981).

W rozpoznawanej sprawie, co nie ulega wątpliwości, obszar, który przeznaczono na lokalizację zespołu elektrowni wiatrowych nie jest zwarty w znaczeniu literalnym. Jest on, co wyraźnie widać na planie stanowiącym część graficzną zaskarżonego planu miejscowego, rozczłonkowany. Elektrownie wiatrowe, których lokalizację przewiduje plan nie są ani położone blisko jedna obok drugiej, ani skupione w jednym miejscu.

Należy zwrócić uwagę, że literalne rozumienie znaczenia słów użytych w tekście prawnym jest pierwszym sposobem odczytania ich treści. Dopiero, gdy ta metoda zawodzi, gdyż tekst nadal jest niejasny lub, to co literalnie oznacza prowadzi do wniosków, których nie można zaakceptować z powodu oczywistej ich sprzeczności z innymi wartościami, uprawnione jest nadanie wykładanym zwrotom znaczenia swoistego, odmiennego od powszechnego, właściwego dla określonego aktu prawnego.

Wojewoda przyjął rygorystyczną interpretację pojęcia "zwarty obszar", rozumiany jako obszar przeznaczony pod inwestycję jednego rodzaju, wskazując przy tym że tak rozumiane pojęcie uniemożliwia omijanie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wykładnia pojęcia "zwarty obszar" przyjęta przez skarżącego została poparta wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 466/11 oraz wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 494/10.

Należy jednak zauważyć, że powołane przez Wojewodę orzeczenia dotyczą różnych sytuacji, mianowicie wyrok WSA w Krakowie decyzji o warunkach zabudowy, natomiast wyrok NSA dotyczy planu miejscowego.

Większość orzeczeń, w których sądy administracyjne dokonywały interpretacji pojęcia "zwarty obszar" w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dotyczyła spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wykładnia tego zwrotu była dokonywana w związku z koniecznością oceny, czy teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), mogły bowiem pojawić się obawy o możliwość obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Obawy te mogły uzasadniać odejście od literalnego rozumienia zwrotu "zwarty obszar", jednakże odmiennie sytuacja przedstawia się w przypadku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem, w tego rodzaju sprawach brak podstaw, aby odstąpić od literalnej wykładni art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Bliżej to wyjaśniając wskazać należy, że zwrot "zwarty obszar" występuje od początku obowiązywania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc od 25 marca 1995 r. i jest związany z przeznaczaniem gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie z art. 7 tej ustawy w pierwotnym brzmieniu, przeznaczanie wszystkich gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonywało się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże przeznaczenie niektórych gruntów rolnych na cele nierolnicze wymagało zgody właściwych organów. Kryterium, które odróżniało grunty rolnicze, wymagające zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, stanowiła m.in. ich powierzchnia, przy czym chodziło o określoną powierzchnię zwartego obszaru projektowanego do nierolniczego przeznaczenia.

Ustawą z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmieniono art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ten sposób, że już nie wszystkie grunty rolne były przeznaczane na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze dokonywało się przeznaczania gruntów rolnych, które wymagały zgody na takie przeznaczenie właściwego organu. Kryterium, dzięki któremu ustalano, które grunty rolne wymagają zgody właściwego organu na przeznaczenie na cele nierolnicze, nadal pozostał m.in. zwarty obszar projektowany, do przeznaczenia na nierolnicze cele, o określonej powierzchni.

Opisana zmiana wynikała z tego, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidywała dwa reżimy określania sposobów zagospodarowania terenu: poprzez uchwalenie przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dla terenów, na których taki plan nie obowiązywał, poprzez decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą może być decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzja o warunkach zabudowy (art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Określając przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalono, że decyzja taka może być wydana m.in., jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (art. 61 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy). Pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeznaczenie gruntu rolnego, który nie wymaga zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, może zatem dokonać się także poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Stąd, w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla gruntu rolnego konieczne jest ustalenie, czy zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze nie przekracza kryterium obszarowego, o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Podstawą dokonania takiego ustalenia w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie planowana inwestycja, mająca być przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy. Nie są znane inne zamierzenia dotyczące tego samego terenu rolnego. Zasadne wydaje się więc, że w takiej sprawie zwrot : "zwarty obszar" może być rozumiany inaczej niż wtedy, gdy jest uchwalany plan miejscowy. Można w szczególności uwzględnić, czy inwestycja, która ma być przedmiotem jednej decyzji o warunkach zabudowy, nie jest elementem większego zamierzenia, które celowo, bowiem z zamiarem obejścia ograniczeń wynikających z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest realizowane w oparciu o wiele decyzji o warunkach zabudowy, z których każda z osobna będzie obejmowała obszar niewymagający zgody na przeznaczenie na cel nierolniczy, jednakże po zsumowaniu tych obszarów stanowić one będą "zwarty obszar" przekraczający normy określone w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Podobne niebezpieczeństwo w przypadku uchwalania planu miejscowego nie występuje. W odróżnieniu od sprawy dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy organy władzy publicznej "widzą" od razu całe zamierzenie i mogą ocenić jej rzeczywiste rozmiary. Mogą ocenić tym samym, czy planowana inwestycja zajmie zwarty obszar projektowany do nierolniczego przeznaczenia przekraczający normy określone w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie grunt rolnych i leśnych.

Przedstawione wyżej poglądy są zbieżne z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 94/12, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, które skład orzekający w tej sprawie w całej rozciągłości podziela.

Reasumując, Sąd nie dostrzega istotnych powodów, aby w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczaniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych odejść od literalnego rozumienia zwrotu "zwarty obszar", użytego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wobec tego, w sprawie dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczaniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych "zwarty obszar", o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, to obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nie rozczłonkowany, a nie suma wszystkich obszarów przeznaczonych na tę inwestycję, bez względu na ich wzajemne położenie.

W związku z przyjętą wyżej wykładnią art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy zauważyć, że z zaskarżonego planu miejscowego wynika, że dla obszaru przeznaczonego na realizację 11 elektrowni wiatrowych przewidziano w § 7 ust. 1 pkt 3 następujące zasady zagospodarowania: powierzchnia placów serwisowych do 900m2 ( lit.d), natomiast powierzchnia zabudowy dla jednej wieży elektrowni wiatrowej do 500 m2 . Zważywszy na powyższe, oraz mając na uwadze rysunek planu, który przewiduje możliwość lokalizacji na jednym obszarze do trzech elektrowni wiatrowych, jak i § 8 ust. 2 uchwały dotyczący łącznej powierzchni gruntów przewidzianych pod budowę wież wiatrowych (5,20 ha w tym 2,95 ha gruntów ornych klasy RIII) to stwierdzić należy, że zaskarżoną uchwałą nie przeznaczono na cele nierolnicze gruntów rolnych, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczałby 0,5 ha. Organ wykonawczy Gminy Świerzno nie miał zatem obowiązku na podstawie art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzyskać zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Interpretacja przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 przez skarżącego Wojewodę Zachodniopomorskiego jest zatem błędna i z tego powodu nie jest zasadny zarzut naruszenia procedury planistycznej ( art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), skutkujący stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalił skargę.