Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 795/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.7,77,107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust.1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi D. P. i P. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących D. P. i P. P. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 marca 2015r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. I. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi wod.-kan., elektryczną i c.o., budynku gospodarczego, terenu utwardzonego; drogi i dojścia, zbiornika na ścieki sanitarne, zjazdu indywidualnego na drogę gminną na działkach nr [...], [...], [...] w miejscowości C., Gmina J..

Organ I instancji wskazał, że wnioskowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gmina J. w obszarze sołectwa C. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gmina J. z dnia 17 marca 2003r. Projekt zagospodarowania terenu dla zakresu objętego decyzją pozwolenia na budowę jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany został opracowany przez osoby posiadające uprawnienia do projektowania; posiada wymagane opinie i uzgodnienia; projektant załączył informację BIOZ oraz złożył oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W sprawie nie była wymagana decyzja zezwalająca na wyłączenie tego gruntu z produkcji rolnej. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z oświadczeniem projektanta, budynki od granicy działki o nr [...] posiadają ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności REI 60 spełniające wymogi przepisów ppoż. w zakresie § 232-235 ww. warunków technicznych, a projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zdaniem Starosty, budynki objęte decyzją zostały zaprojektowane z uwzględnieniem art. 5 Prawa budowlanego, tj. m.in. z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Starosta stwierdził, że strony brały czynny udział w postępowaniu i wielokrotnie zapoznawały się z materiałem dowodowym, co zostało odnotowane w aktach. P. P. zgłaszał również szereg uwag, które zostały szczegółowo wyjaśnione.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. P., podnosząc szereg zastrzeżeń pod kątem zatwierdzonego projektu budowlanego.

Wojewoda decyzją z dnia 12 listopada 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013.267 ze zm.) utrzymał w mocy ww. decyzję o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedstawiona do zatwierdzenia dokumentacja projektowa nie zawiera wad prawnych w zakresie wymaganych uzgodnień, możliwości skomunikowania z drogą gminną, braku zgody na lokalizację projektowanych budynków w granicy działki. Podjęto wszelkie kroki do wyjaśnienia sprawy. Inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz sporządzony przez uprawnioną osobę projekt budowlany. Projekt budowlany jest kompletny i zawiera wymagane prawem uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także odpisy uprawnień projektantów i ich zaświadczenia z właściwej izby samorządu zawodowego.

Organ odwoławczy dodał również, że projektowana inwestycja pozostaje w zgodzie z wiążącymi ustaleniami miejscowego planu. Wojewoda zobowiązał starostę do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego na celu uzupełnienie projektu budowlanego (o rzędne terenu i zmian w tym zakresie; sposobu odprowadzania wód opadowych z dachu i terenu inwestycji). W trakcie postępowania odwoławczego czynny udział brał P. P. – współwłaściciel działki nr [...] sąsiadującej z terenem inwestycji, który wskazywał na wady dokumentacji projektowej (nieustalony przebieg granicy; brak naniesienia wysokości terenu; nieuwidoczenienie ogrodzenia; brak informacji o zmianie ukształtowania terenu). W tym zakresie Wojewoda dokonał stosownych wyjaśnień, nie doszukując się wskazywanych przez P. P. naruszeń. Ponadto P. P. w trakcie postępowania odwoławczego podjął działania dotyczące legalności prowadzonego przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Postanowieniem z dnia 7 września 2015r. Wojewoda odmówił w związku z wnioskiem P. P. zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto P. P. zgłaszał szereg uwag dotyczących niespełnienia wymagań zawartych w przepisach rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, m.in. w zakresie wymagań przeciwpożarowych oraz powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej; a także zgłaszał inne uwagi dotyczące miejsc postojowych, zbiornika na nieczystości ciekłe, zieleni, brak aktualnych uzgodnień, zgodności inwestycji z § 8 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego, prawa własności działki nr [...]. Informował także organ, że w dniu 19 września 2015r. rozpoczęto realizację inwestycji. W tej sprawie PINB wszczął postępowanie, ustalając, że na działce nr [...] zmieniono ukształtowanie terenu. Ponadto P. P. wskazał, że złożył zgłoszenie na realizację od 1 do 3 miejsc postojowych i zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr [...]. Uzyskał też stanowisko Głównego Geodety K. , które Wojewoda uznał jako niewiążące w niniejszej sprawie. Informował także o zmianach na terenie nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją, co czyni mapę do celów projektowych jako nieaktualną. Uwag tych nie podzielił organ odwoławczy. W szczególności organ odwoławczy w kwestii wymagań przeciwpożarowych podał, że projektowany budynek mieszkalny jest budynkiem niskim i zalicza się do kategorii zagrożenia ZL IV o wymaganej odporności pożarowej "D". Zgodnie z § 216 dla obiektów o klasie odporności pożarowej "D" elementy budynku winny spełniać wymagania nośności ogniowej R, szczelności ogniowej E i izolacyjności ogniowej I - dla konstrukcji nośnej R 30, dla stropu REI 30, dla ścian zewnętrznych El 30. Projektowany budynek mieszkalny oraz gospodarczy, od strony działki skarżącego posiada ścianę oddzielenia pożarowego REI 60, tym samym spełniony został warunek § 232 oraz ww. § 271 rozporządzenia, gdyż obiekt spełnia warunki przeciwpożarowe dla budynków - zatwierdzonych w skarżonej decyzji oraz budynków gospodarczych, istniejących na działce nr [...].

Projektowana inwestycja, w ocenie organu odwoławczego, pozostaje również w zgodzie z wiążącymi organ administracji budowlanej ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gmina J. w obszarze sołectwa C. Z warunków miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gmina J. w obszarze sołectwa Czubrowice wynika, że łączna powierzchnia zabudowy nie może przekroczyć 30% powierzchni terenu inwestycji, natomiast teren biologicznie czynny winien wynosić nie mniej niż 40% powierzchni terenu inwestycji. Projektowana inwestycja spełnia określone w ww. planie miejscowym wymagania. Jak wskazano w zatwierdzonym skarżoną decyzją projekcie budowlanym, łączna powierzchnia zabudowy wynosi 24 %, powierzchnia biologicznie czynna wynosi 49 % powierzchni terenu inwestycji. Projekt budowlany zawiera zestawienie powierzchni zagospodarowania działki (str. 8 projektu), z której wynika, że łączna powierzchnia utwardzona wraz z powierzchnią zabudowy wynosi: 265,70 m2, + 229,67 m2 = 495,37 m, co stanowi 51% powierzchni terenu inwestycji. W powyższym zestawieniu, powierzchnia utwardzona nie została rozbita na poszczególne elementy, zatem nie można jednoznacznie stwierdzić, że któryś z elementów zagospodarowania terenu został pominięty. W kwestii braku nienaniesienia opaski z płyt chodnikowych, należy wyjaśnić, że opaska chodnikowa o szer. 50 cm jest zbyt małym elementem, by uwzględniać ją na projekcie zagospodarowania terenu.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że odwołanie od decyzji zawierało zarzuty (również wnoszone przez inną stronę postępowania) określające istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania, bez wskazania istotnych dowodów uzasadniających to żądanie, nieopartych na konkretnych przepisach prawa materialnego. Zdaniem Wojewody, podnoszone w odwołaniu argumenty sprowadzały się w gruncie rzeczy do nieakceptowania planowanej inwestycji. Pismem z dnia 2 listopada 2015 r. PINB w K. poinformował, że przeprowadzone zostało postępowanie kontrolne, w wyniku którego ustalono, że nie zostały rozpoczęte roboty budowlane objęte ww. decyzją starosty o pozwoleniu na budowę. Wojewoda, wobec spełnienia wymagań nałożonych w art. 34 Prawa budowlanego oraz niepotwierdzenia się zarzutów odwołującego się, jak również strony postępowania, nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę na decyzję Wojewody wnieśli D. P. i P. P., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i zastosowanie wobec skarżących, podczas gdy wniosek o odstępstwo nie przedstawił wszystkich danych koniecznych do rozstrzygnięcia, a decyzja, której wniosek dotyczył, nie była wydana przez Ministra Infrastruktury;

2) art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3 w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, które wskazują, że obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi;

3) § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

4) § 235 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury;

5) art. 107 § 3 kpa ze względu na wadliwość uzasadnienia decyzji;

6) art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezawieszenie postępowania z uwagi na wystąpienie obligatoryjnych przesłanek do jego zawieszenia;

7) art. 7 i art. 8 kpa przez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

8) art. 9 kpa poprzez nieudzielenie stronie informacji/odpowiedzi na pismo skierowane do organu dnia 20 lutego 2015 r. oraz brak odpowiedzi na zarzut, że mapa do celów projektowych jest nieaktualna;

9) art. 10 kpa przez niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu;

10) art.11 kpa przez niewyczerpujące wyjaśnienie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia;

11) art. 12 kpa, gdyż organ nie działał w przedmiotowej sprawie wnikliwie i szybko;

12) art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

13) art. 72 kpa, gdyż inwestor uzupełniał dokumentację formalną, jednak brak jest na ten temat jakichkolwiek informacji/notatek na jakiej podstawie tego dokonał;

14) art. 73 kpa przez organ I instancji, tj. uniemożliwienie stronie wykonania kopii akt - metryki, w związku z przeglądaniem materiału dowodowego dnia 19 lutego 2015 r.;

15) art. 74 kpa przez brak wydania postanowienia przez organ I instancji o odmowie sporządzenia kopii akt sprawy - metryki przy przeglądaniu akt przez stronę dnia 19 lutego 2015r.

16) art. 123 § 1 kpa poprzez wydanie pisma z dnia 2 czerwca 2015r. w niewłaściwej formie, tj. nie wydano postanowienia dotyczącego uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie;

17) art. 7, art. 11, art. 77 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie oraz niewyczerpujące wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek przyjętego rozstrzygnięcia;

18) art. 136 kpa poprzez zlecenie organowi I instancji "uzupełnienia" w zbyt szerokim zakresie, co wykracza poza granice wyznaczone tym przepisem;

19) art. 7 kpa poprzez uwzględnienie w sprawie jedynie interesu inwestora;

20) art. 6 kpa poprzez brak uzasadnienia lokalizacji budynku gospodarczego i budynku mieszkalnego w granicy, co uniemożliwia poznanie toku rozumowania organu

21) art. 8 i 9 kpa w związku z art. 107 kpa poprzez brak wskazania, dlaczego nie jest możliwe ulokowanie budynku gospodarczego oraz budynku mieszkalnego w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią oraz brak rozważenia dlaczego projektowany budynek gospodarczy oraz budynek mieszkalny nie może być umiejscowiony w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią;

22) art. 15 kpa; tj. zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W dniu 26 stycznia 2016 r. skarżący D. P. i P. P. uzupełnili skargę, zarzucając:

1) naruszenie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż pełnomocnik inwestora w związku z nałożonym na niego obowiązkiem nie wypożyczył wszystkich czterech egzemplarzy projektu budowlanego, a usunięcie nieprawidłowości powinno nastąpić w stosunku do wszystkich czterech egzemplarzy projektu budowlanego;

2) naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez brak zawiadomienia stron postępowania po ponownym uzupełnieniu ostatecznie uzupełnionego materiału dowodowego;

3) naruszenie § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa – skarżący podnieśli, że okap oddalony jest od granicy z sąsiednią działką budowlaną o 1,35 m;

4) naruszenie § 226 w związku z § 232 ust. 4, § 235 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ w projekcie zastosowano ścianę oddzielenia przeciwpożarowego przykrytą okapem, co jest niezgodne z § 226 rozporządzenia, ponieważ okapy nie są wymienione w przepisach, jako elementy oddzielenia przeciwpożarowego;

5) że zaprojektowany budynek mieszkalny jest częściowo podpiwniczony, co będzie wiązało się z przeprowadzeniem głębokich wykopów, jednakże zatwierdzony projekt budowlany nie zawiera opisu i informacji dotyczących wykonania niezbędnych zabezpieczeń wykopów, polegających na wykonaniu prawidłowych i skutecznych zabezpieczeń ścian wykopu przed osuwaniem się oraz naporem gruntu z działki [...];

6) naruszenie art. 15 kpa, gdyż organ odwoławczy nie rozpatrzył wszystkich żądań stron postępowania;

7) naruszenie § 7 ust. 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. - P. w obszarze sołectwa C. ;

8) że pełnomocnik inwestora w piśmie z dnia 22 grudnia 2014 r. wniósł o zmianę treści wniosku, a zmiana ta nie została uwzględniona przez organy obu instancji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia niezgodnego z wnioskiem inwestora jak i z tytułem projektu budowlanego stanowiącego załącznik tegoż wniosku;

9) że inwestor przystąpił do wykonywania robót ziemnych objętych pozwoleniem przed dniem, w którym zaskarżona decyzja stała się ostateczna;

10) nieprawidłowe rozstrzygnięcie kwestii zawieszenia postępowania;

11) naruszenie § 266 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

12) naruszenie art. 24 § 1 ust. 5 kpa z uwagi na to, że pracownik biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji brał również udział w postępowaniu, którego celem była ocena prawidłowości tej decyzji, a dokładnie w uzupełnieniu materiału dowodowego na podstawie art. 136 kpa i jego późniejszym sprawdzeniu;

13) nieprawidłowe rozstrzygnięcie kwestii dotyczącej zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę;

14) naruszenie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu formy projektu budowlanego, gdyż badany projekt budowlany nie zawiera wyszczególnionych powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki;

15) naruszenie art. 7 kpa poprzez niewykonanie przez organ odwoławczy żadnych czynności w związku z przedstawionymi przez stronę postępowania dowodami i kwestionowaną aktualnością mapy do celów projektowych;

16) naruszenie § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak ekspertyzy technicznej uwzględniającej oddziaływanie wzniesienia nowego budynku na budynki istniejące;

W dniu 27 stycznia 2016 r. P. P. wniósł o dołączenie do akt sprawy mapy do celów projektowych, wpisanej do ewidencji materiałów zasobu Wydziału Geodezji, Kartografii i [...] Starostwa Powiatowego w K. dnia 27 sierpnia 2015 r. pod nr [...], obejmującej swym zasięgiem działki nr [...], [...], [...] i uzgodnione sieci uzbrojenia terenu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 lutego 2016r. sygn. akt II SA/Kr [...] oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył P. P., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz zasądzenie koszów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 7 ust. 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gmina J. w obszarze sołectwa C. (Dz. Urz. Woj. [...] ze zm.) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący zarzucił sprzeczność projektu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z :

- § 7 ust.9 planu - przez usytuowanie budynku zarówno w granicy, jak i w odległości 2,1 m i 1, 35 m od granicy;

- § 7 ust.14 planu - przez odniesienie się do wskaźnika "powierzchni zabudowy" a nie "powierzchni zabudowanej" oraz przyjęcie, że wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 24%. Ponieważ inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, tereny utwardzone: drogi i dojścia, zbiornik na ścieki, zjazd, to "powierzchnię zabudowaną", o której mowa w § 7 ust.14 planu "obejmuje teren zajęty przez: budynek mieszkalny, budynek gospodarczy, tereny utwardzone: drogi i dojścia, zbiornik na ścieki, zjazd indywidualny oraz drogę gminną. Skoro powierzchnia zagospodarowania działki (k.8 projektu) wynosi 265,70 m 2 + 229,m2= 495,37 m2, to stanowi to 51 % powierzchni terenu inwestycji. Sąd wskazał, że wynosi on 24 %, a miejscowy plan ustala maksymalny limit 30 %";

- § 8 ust.4 pkt 2) planu – przez nie dokonanie oceny zarzuconej w skardze niezgodności § 8 ust.4 pkt 2 planu z projektem budowlanym, podczas gdy "warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących (w tym przypadku dojazdu) w ramach użytkowania dopuszczalnego jest zachowanie proporcji, aby użytkowanie dopuszczalne nie stanowiło więcej niż 20 % powierzchni użytkowania podstawowego liczonego w granicach działki";

- § 14 ust.2 i 3 planu – przez nie spełnienie parametru szerokości wynikającego z tego przepisu przez zaprojektowany pas pieszo-jezdny;

- § 12 ust. 3 pkt 1. rozporządzenia przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym stwierdzeniu zgodności z § 13 i § 271-273 rozporządzenia i przepisami odrębnymi. Zarzucono, że Sąd ustosunkował się tylko co do usytuowania jednej ze ścian budynku (w granicy), nie wyjaśniając dlaczego dopuszczono możliwość usytuowania dwóch ścian budynku w odległości 2,1 m od granicy z działką nr [...]. Nie dostrzegł również, że działka [...] jest zabudowana.

- § 12 ust. 5 pkt 1 i § 14 ust. 3 ww. rozporządzenia przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezastosowaniu w sprawie, w sytuacji gdy przepisy te powinny być przez Sąd I instancji zastosowane, co doprowadziłoby Sąd I instancji do uwzględnienia skargi. Podano, że dwie ściany budynku oddalone od granicy z działką [...] są pokryte dachem, którego elementy więźby dachowej tj. krokwi wynosi 135 cm od granicy. Okap dachu znajduje się w odległości mniejszej niż 135 cm od granicy;

- § 226 ust. 1 w związku z § 232 ust. 4, § 235 ust. 1, 2, 3 ww. rozporządzenia przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez zaprojektowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego przykrytej okapem. Okapy nie są wymienione w przepisach jako elementy oddzielenia przeciwpożarowego. Zarzucono, że w ścianie budynku mieszkalnego znajdującej się w granicy nie zastosowano pasa o szerokości 2 m lub ściany wysuniętej na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niewzięcie przez Sąd pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz brak odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w skardze i zaakceptowanie wywodów zawartych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji bez podjęcia próby ich weryfikacji w kontekście podniesionych w skardze zarzutów, zwłaszcza w zakresie ustalenia, że lokalizacja oraz projekt przedmiotowego budynku przy granicy są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również z przepisami techniczno-budowlanymi, oraz że zatwierdzony projekt budowlany jest kompletny i zawiera wymagane prawem uzgodnienia oraz opinie;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, jak również podniesionych na rozprawie, co odniosło ten skutek, że strona postępowania sądowoadministracyjnego pozbawiona została informacji o przesłankach rozstrzygnięcia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez utrzymanie w mocy przez Sąd zaskarżonej decyzji w sytuacji kiedy doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. P. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości.

Postanowieniem z dnia 1 lipca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Przy piśmie procesowym z dnia 11 kwietnia 2018 r. P. P. złożył wniosek dowodowy, przedkładając załączniki w postaci kopii mapy do celów projektowych, zdjęcia oraz fragment projektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK [...] uchylił opisany wyżej wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Sąd uznał za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące braku wyjaśnienia przez Sąd I instancji legalności zaskarżonej decyzji w zakresie rozwiązań projektowych ścian oddzielenia przeciwpożarowego znajdujących się w granicy od strony działki nr [...] oraz w zakresie zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod względem wymaganego wskaźnika powierzchni zabudowy.

Wskazał, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, dla oceny legalności projektu budowlane nie jest wystarczające stwierdzenie, że ani organy administracyjne, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do oceny konkretnych rozwiązań projektowych, ponieważ to na autorze projektu oraz osobach dokonujących odpowiednich sprawdzeń i uzgodnień spoczywa odpowiedzialność za szczegółowe rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym. Co prawda, Prawo budowlane rzeczywiście statuuje w tym zakresie wskazywaną przez Sąd I instancji odpowiedzialność, co jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie oznacza, że sąd administracyjny jest zwolniony od dokonania oceny, czy projekt zawiera w swojej treści niejako potwierdzenie, że jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, w tym normami techniczno-budowlanymi z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Nie chodzi tu bowiem tylko o posiadanie wiedzy fachowej, ale dokonanie subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod konkretną normę prawną. Ponadto w sprawie powinna zostać dokonana stosowna ocena danego rozwiązania projektowego w ramach postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), tym bardziej w sytuacji gdy strona podczas postępowania podnosiła konkretną argumentację, kwestionując legalność przyjętych w projekcie rozwiązań technicznych. W tej zaś sprawie w ogólności nie kwestionowano, że projekt przewiduje ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o odporności REI 60, jednak z uwagi na szczególne warunki posadowienia projektowanych budynków w granicy i częściowo w niewielkiej odległości od tej granicy, wskazano konstrukcję ściany przeciwpożarowej, która została przykryta dachem. Takie zaś rozwiązanie wymaga zastosowania materiałów niepalnych w określonym miejscu (patrz § 235 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). To są wymagania prawne, które powinny zostać w szczególności ustalone w niniejszej sprawie, czego nie zmienia wskazywana powyżej odpowiedzialność projektanta i innych osób uzgadniających projekt i go opiniujących. Poza tym w zakresie ochrony przeciwpożarowej projekt budowlany zawiera tylko lakoniczne stwierdzenie, że projekt spełnia wymagania z §§ 271, 272 i 273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. To zaś stwierdzenie w zestawieniu z pozostałą treścią projektu budowlanego pozwala jedynie na zlokalizowanie ścian oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 60 i stwierdzenie, że konstrukcja dachów jest drewniana, a dachy są przykryte blachodachówką. Istotą obowiązywania prawa budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę jest zapewnienie stanu, który w związku z wybudowaniem obiektu budowlanego nie będzie powodował zagrożenia dla życia lub mienia, w szczegółowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Kwestie bezpieczeństwa są więc istotne z punktu widzenia oceny legalności procesu inwestycyjno-budowlanego. Dlatego w omawianym powyżej zakresie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 12 ust. 3 pkt 1 oraz § 226 ust. 1 w zw. z § 232 ust. 4 i § 235 ust. 1-3 ww. rozporządzenia, a także art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. zawierają usprawiedliwione podstawy.

Sąd podzielił również stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Sąd I instancji swojej oceny nie odniósł do wskaźnika powierzchni zabudowanej terenu. Projekt budowlany w tym zakresie zawiera szereg elementów zagospodarowania terenu działki budowlanej. Jak podnosi strona skarżąca kasacyjnie powierzchnia poszczególnych elementów zagospodarowania terenu inwestycji wynosi ogółem 495,37 m2. Zgodnie zaś z § 7 ust. 14 pkt 1 planu miejscowego wskaźnik powierzchni zabudowanej w stosunku do powierzchni objętej projektem zagospodarowania działki lub terenu w terenach mieszkalnictwa zagrodowego i mieszkaniowego (M) nie może być on większy niż 30% powierzchni działki. W tej zaś sprawie ustalenie ww. wskaźnika wymagało zsumowania powierzchni zabudowy jaką zajmują poszczególne elementy zagospodarowania terenu i odniesienia tej wartości do powierzchni nieruchomości, na której planowana jest inwestycja (co wymagało ustalenia, czy łącznie elementy zagospodarowania terenu nie przekraczają 30% powierzchni działki). Tego jednak nie uczynił Sąd I instancji, powtarzając w tym zakresie lakoniczną ocenę zawartą w zaskarżonej decyzji.

W ocenie NSA Sąd I instancji nie dokonał również oceny zgodności projektu z § 8 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego, który dotyczy zachowania odpowiednich proporcji pomiędzy powierzchnią podstawowego użytkowania terenu działki, a użytkowania dopuszczalnego (dojazdu). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem pozwolenia na budowę powinna być sprawdzona zgodność projektu budowlanego m.in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji nie skontrolował w sposób wystarczający, czy organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie wskaźnik powierzchni zabudowanej wynosi wskazywane w projekcie budowlanym 24%. Nie ocenił też ww. proporcji pomiędzy rodzajami zabudowy. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej w omawianym zakresie dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należało uznać jako zawierający usprawiedliwione podstawy.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej NSA uznał za niezasadne.

Sąd stwierdził, że lokalizacja budynków nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Zestawiając treść § 7 ust. 9 planu miejscowego z § 12 ust. 3 pkt 1, a także § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych brak jest podstaw do kwestionowania legalności posadowienia zabudowy w granicy działki i w odległości 2,1 m. Takie też posadowienie budynków wynika z projektu budowlanego, a dla tej oceny nie ma znaczenia odległość okapu od granicy działki, w sytuacji gdy plan dopuszcza zabudowę w granicy działki. Odwołując się treści § 12 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia NSA wskazał, że nowa zabudowa, a więc i jej dach wraz z okapami, może znajdować się przy granicy działki sąsiedniej i też tam projekt takie rozwiązanie przewiduje.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej projekt zagospodarowania terenu zawiera zlokalizowaną na sąsiednich nieruchomościach zabudowę, w tym budynki gospodarcze na działce nr [...] należącej do skarżącego kasacyjnie. Brak jest podstaw do przyjęcia, że projekt ten został sporządzony na nieaktualnej mapie do celów projektowych. Ponadto wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie z treści projektu wynika kto jest projektantem zjazdu z drogi publicznej, brak adresu nie uniemożliwia dokładną lokalizację inwestycji na podstawie innych danych, które zawiera projekt budowlany; projekt posiada daty poszczególnych opracowań w tym daty wprowadzonych poprawek; projekt zawiera metrykę; projekt zagospodarowania terenu pozwala na odczytanie przedstawionych w elementów; wymiarowanie na rysunkach jest zgodne z Polską Normą PN-B-01029:2000 (w centymetrach); na rysunkach przedstawiono projektowane podwyższenie terenu nieruchomości; projekt zagospodarowania terenu został dostosowany do wielkości przedstawionych obiektów i jest czytelny (nie wykazano, co konkretnie nie jest czytelne); zaś występująca w projekcie numeracja poszczególnych kart nie ma wpływu na ocenę prawidłowości sporządzonego projektu budowlanego.

Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że w sprawie naruszono § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Skarżący skargą kasacyjną w granicach posiadanego interesu prawnego nie wykazał aby na jego działce znajdowała się zabudowa z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. W projekcie zagospodarowania terenu uwidoczniono na działce skarżącego zabudowę gospodarczą (dwa budynki), do której nie ma zastosowania ww. przepis warunków technicznych. Ponadto przepis ten nie ma zastosowania do nieistniejącej, a przewidywanej zabudowy na sąsiedniej działce należącej do skarżącego. W postępowaniu zaś właścicielka innej sąsiedniej działki nr [...] w ramach własnego interesu prawnego nie podnosiła żadnych zastrzeżeń w tym zakresie. Stąd w okolicznościach tej sprawy brak analizy nasłonecznienia w aktach sprawy nie może sam w sobie stanowić podstawy do stwierdzenia o zaistnieniu istotnej wady przeprowadzonego postępowania, która mogłaby mieć wpływ na wynik sprawy.

W sprawie nie został także naruszony § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nieruchomość objęta projektem budowlanym i wszystkie przewidziane w niej budynki i urządzenia mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. W tym zakresie inwestor uzyskał od zarządcy drogi publicznej (gminnej) pozwolenie na budowę zjazdu, a ponadto projekt budowlany przewiduje budowę zjazdu z drogi publicznej. Planowane zaś utwardzenie nieruchomości, stanowiące dojście i dojazd do budynku gospodarczego spełnia minimalny wymóg określony w § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia, tj. szerokość 3 m.

NSA wskazał, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała aby przedmiotowa inwestycja miała być wzniesiona w bezpośrednim sąsiedztwie innych obiektów na sąsiednich nieruchomościach. Taka okoliczność nie wynika też z akt sprawy. Brak zatem było podstaw do żądania w tej sprawie przez organy administracyjne od inwestora stosownej ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku.

W odniesieniu do treści § 266 ust. 4 ww. rozporządzenia w skardze kasacyjnej nie wykazano aby w sprawie istniał stan faktyczny, który wymagałby zapewnienia odpowiedniej odległości przewodów dymowych i spalinowych od najbliższego skraju korony drzew dorosłych. Nie wykazano też jaki wpływ na wynik sprawy miałoby mieć pominięcie innych elementów zagospodarowania na sąsiednich nieruchomościach jak drzewa, miejsca postojowe, szamba, przyłącze energetyczne do słupa linii energetycznej do skrzynki elektrycznej zewnętrznej. Poza tym w tej sprawie nie było przedmiotem oceny, czy elementy zagospodarowania na sąsiednich nieruchomościach spełniają wymogi prawne, lecz czy tym wymogom odpowiada przedmiotowa inwestycja dotycząca zabudowy jednorodzinnej wraz z instalacjami i innymi elementami zagospodarowania nieruchomości.

W odniesieniu do kwestii rozpoczęcia budowy przed wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę NSA wskazał, że w tej sprawie PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w którym nie stwierdzono rozpoczęcia robót budowlanych objętych ww. decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę. W skardze kasacyjnej powołano się w tym zakresie na zdjęcia, z których wynika jedynie, że na działce nr [...] zdjęto część warstwy gruntu.

Odnośnie kwestii przyłącza wodociągowego, wyjaśniono w sprawie, że nie było ono przedmiotem udzielonego pozwolenia. Podnoszona argumentacja w tym zakresie nie mogła mieć zatem wpływu na wynik sprawy. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie i tak nie wykazała z jakich względów należałoby przyjąć, że przewidziany w uzgodnieniu przebieg sieci wodnej jest zbyt blisko granicy z działką nr [...]. Ponadto w odniesieniu do wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. także nie wykazano aby uchybienia procesowe w tym zakresie miały istotny wpływ na wynik sprawy, w świetle licznie podnoszonej przez P. P. argumentacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Zgodnie zaś z treścią art. 153 tej ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Związanie oceną prawną oznacza, że w tym zakresie ani organy administracji, ani też sądy nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie. W szczególności zaś, w konsekwencji związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym uchylono wyrok sądu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, stanowisko sądu administracyjnego, który rozpoznaje ponownie skargę powinno odpowiadać ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA i sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem.

Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15.03.2012 r., II OSK 2562/10, ONSA WSA 2013/1, poz. 8, stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W powołanym wyroku podkreślono, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań.

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch przypadków. Pierwszy z nich związany jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd.

Dlatego też zasadnym będzie dosłowne przytoczenie oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, wiążącej WSA w Krakowie przy ponownym rozpoznaniu skargi.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego legalności zaskarżonej decyzji w zakresie rozwiązań projektowych ścian oddzielenia przeciwpożarowego znajdujących się w granicy od strony działki nr 28/2 NSA dokonał następującej oceny: "W zakresie ochrony przeciwpożarowej projekt budowlany zawiera tylko lakoniczne stwierdzenie, że projekt spełnia wymagania z §§ 271, 272 i 273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. To zaś stwierdzenie w zestawieniu z pozostałą treścią projektu budowlanego pozwala jedynie na zlokalizowanie ścian oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 60 i stwierdzenie, że konstrukcja dachów jest drewniana, a dachy są przykryte blachodachówką. W sprawie powinna zostać dokonana stosowna ocena danego rozwiązania projektowego w ramach postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), tym bardziej w sytuacji gdy strona podczas postępowania podnosiła konkretną argumentację, kwestionując legalność przyjętych w projekcie rozwiązań technicznych. W tej zaś sprawie w ogólności nie kwestionowano, że projekt przewiduje ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o odporności REI 60, jednak z uwagi na szczególne warunki posadowienia projektowanych budynków w granicy i częściowo w niewielkiej odległości od tej granicy, wskazano konstrukcję ściany przeciwpożarowej, która została przykryta dachem. Takie zaś rozwiązanie wymaga zastosowania materiałów niepalnych w określonym miejscu (patrz § 235 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych).

Odnośnie do kwestii zgodności projektu budowlanego z przepisem § 7 ust. 14 pkt 1 planu miejscowego NSA wyraził następujący pogląd: "Zgodnie zaś z § 7 ust. 14 pkt 1 planu miejscowego wskaźnik powierzchni zabudowanej w stosunku do powierzchni objętej projektem zagospodarowania działki lub terenu w terenach mieszkalnictwa zagrodowego i mieszkaniowego (M) nie może być on większy niż 30% powierzchni działki. W tej zaś sprawie ustalenie ww. wskaźnika wymagało zsumowania powierzchni zabudowy jaką zajmują poszczególne elementy zagospodarowania terenu i odniesienia tej wartości do powierzchni nieruchomości, na której planowana jest inwestycja (co wymagało ustalenia, czy łącznie elementy zagospodarowania terenu nie przekraczają 30% powierzchni działki).

Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisu § 8 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego NSA stwierdził: "Sąd nie dokonał oceny zgodności projektu § 8 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego, który dotyczy zachowania odpowiednich proporcji pomiędzy powierzchnią podstawowego użytkowania terenu działki, a użytkowania dopuszczalnego (dojazdu). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem pozwolenia na budowę powinna być sprawdzona zgodność projektu budowlanego m.in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji nie skontrolował w sposób wystarczający, czy organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie wskaźnik powierzchni zabudowanej wynosi wskazywane w projekcie budowlanym 24%. Nie ocenił też ww. proporcji pomiędzy rodzajami zabudowy. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej w omawianym zakresie dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należało uznać jako zawierający usprawiedliwione podstawy".

W pierwszej kwestii uznać należy, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy I instancji nie było wystarczające. Zauważyć pozostaje, że projekt zagospodarowania terenu ma wprawdzie metrykę skali mapy 1: 500, ale został on sporządzony na pomniejszonej kopii tej mapy. Nie można zgodzić się też z twierdzeniem organu odwoławczego, że w projekcie zagospodarowania terenu powierzchnia utwardzona nie została rozbita na poszczególne elementy, zatem nie można jednoznacznie stwierdzić, że któryś z elementów zagospodarowania terenu został pominięty. Rzeczą organu było to właśnie jednoznacznie ustalić. W kwestii braku nienaniesienia opaski z płyt chodnikowych, organ wyjaśnił, że opaska chodnikowa o szer. 50 cm jest zbyt małym elementem, by uwzględniać ją na projekcie zagospodarowania terenu. Zauważyć należy, że jednakże korytka betonowe o mniejszych wymiarach zostały w projekcie uwzględnione. Rzeczą organu było właśnie ustalenie, czy projekt nie pomija jakichś elementów zagospodarowania terenu, a to z uwagi na konieczność dokonania przez organ oceny jego zgodności z planem, co wymagało ustalenia powierzchni wszystkich elementów zagospodarowania terenu.

Nadto, w projekcie budowlanym w opisie elementów konstrukcyjnych budynku mieszkalnego (k.44 projektu, ręcznie wpisany ołówkiem numer strony - 48) podano, że zewnętrzne ściany części nadziemnej będą się składać z pustaka MAX 30 cm na zaprawie cementowo-wapiennej marki 30, wełny mineralnej 15 cm i tynku cienkowarstwowego. Wskazano również, że w granicy z działką [...] będzie ściana oddzielenia przeciwpożarowego REI 60, a w niej znajdować się będzie wypełnienie pustakiem szklanym E 30 o powierzchni 1,1 m 2. Na rysunku z k.50 otwór z pustaka szklanego został skreślony, by na rysunku A-7 z k.53 projektu znowu się pojawić. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia spełnienia wymogów ochrony przeciwpożarowej, gdyż otwór z pustaków ma odporność, jak opisano na rysunku z k.58 E 30.

Powoduje to, że projekt budowlany jest wewnętrznie sprzeczny, gdyż nie można na jego podstawie jednoznacznie stwierdzić, czy inwestor miał prawo umieszczenia w ścianie domu mieszkalnego usytuowanie w granicy umieścić pustaki szklane.

Na rysunku A – 9 (k.55) oraz A – 12 (k.58) projektu budowlanego zaznaczono ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Organy nie wyjaśniły, czy jest to ściana zewnętrzna budynku stanowiąca element oddzielenia przeciwpożarowego, czy też - jak to określono w projekcie – ściana oddzielenia przeciwpożarowego. Wskazać zatem należy, że stosownie do przepisu § 232 rozporządzenia ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory - obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego. W myśl § 232 ust.4 i 5 budynki mieszkalne o klasie odporności pożarowej "D" winny mieć ściany będące elementami oddzielenia przeciwpożarowego o odporności ogniowej R E I 60 oraz stropy R E I 30. Klasa odporności ogniowej elementów oddzielenia przeciwpożarowego oraz zamknięć znajdujących się w nich otworów w budynkach, o których mowa w § 213, powinna być nie mniejsza od określonej w ust. 4 dla budynków o klasie odporności pożarowej "D" i "E". Według zaś § 235 ust.1 i 2 rozporządzenia ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wznosić na własnym fundamencie lub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tej ściany. Ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60.

Stosownie do § 271 rozporządzenia odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż 8 m. Zgodnie z § 272 ust.3 rozporządzenia budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5.

Tak więc okoliczności te organ budowlany winien samodzielnie wyjaśnić, a nie zadowolić się lakonicznym stwierdzeniem zawartym w projekcie budowlanym, że projekt spełnia wymagania z §§ 271, 272 i 273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Podkreślić również należy, że organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że przedmiotowy obiekt spełnia warunki przeciwpożarowe dla budynków – zatwierdzonych w decyzji organu I instancji oraz budynków gospodarczych istniejących na działce nr [...], ale konstatacji tej nie wyjaśnił.

Organ zaniechał wezwania inwestora o usunięcie wskazanych uchybień projektu budowlanego.

Jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej powołanej ocenie prawnej, w sprawie powinna zostać dokonana przez organy w ramach postępowania wyjaśniającego stosowna ocena danego rozwiązania projektowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), tym bardziej w sytuacji, gdy strona podczas postępowania podnosiła konkretną argumentację, kwestionując legalność przyjętych w projekcie rozwiązań technicznych.

Jak podkreślił już Naczelny Sąd Administracyjny przepis § 7 ust. 14 pkt 1 planu miejscowego wymaga, aby wskaźnik powierzchni zabudowanej w stosunku do powierzchni objętej projektem zagospodarowania działki lub terenu w terenach mieszkalnictwa zagrodowego i mieszkaniowego (M) nie był większy niż 30% powierzchni działki. Tymczasem organ odnosił się do pojęcia "powierzchnia zabudowy", a nie "powierzchnia zabudowana". Rzeczą organu było zatem wyjaśnienie, czy pojęcia te są tożsame.

Wskazać również należy, że stosownie do § 8 rozporządzenia z dnia 22 września 2015 r. w sprawie zmiany rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2012.462) część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna zawierać zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, jak: powierzchnia zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, powierzchnie dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni lub powierzchnia biologicznie czynna oraz innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku budynków - powierzchnię zabudowy, o której mowa w pkt 4, określanej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia. Tak więc norma polska PN-ISO 9836 przeznaczona jest do stosowania jako podstawa określania parametrów charakteryzujących budynek.

Zgodnie z wytycznymi NSA ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowanej w stosunku do powierzchni objętej projektem zagospodarowania działki lub terenu w terenach mieszkalnictwa zagrodowego i mieszkaniowego wymagało zsumowania powierzchni zabudowy jaką zajmują poszczególne elementy zagospodarowania terenu i odniesienia tej wartości do powierzchni nieruchomości, na której planowana jest inwestycja (co wymagało ustalenia, czy łącznie elementy zagospodarowania terenu nie przekraczają 30% powierzchni działki). Organy nie zobowiązały inwestora do podania szczegółowego zestawienia wszystkich powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu. Nie dysponując tymi danymi nie było możliwe przeprowadzenie właściwej kontroli projektu z planem. Wreszcie, dokonanie takiej oceny wymagało ustalenia jaka jest powierzchnia objętego projektem zagospodarowania terenu znajdującego się w terenach mieszkalnictwa zagrodowego i mieszkaniowego (§ 7 ust.13 i 14 planu).

Ocena zarzutów podniesionych przez odwołującego się odnośnie do wyliczonej przez projektanta powierzchni działki nr [...], w szczególności, że została ona powiększona o część działki znajdującej się w terenie KL, a odwołująca się do § 5 ust.4 planu jest niezrozumiała. Po pierwsze, w aktach brak jest wyrysu z planu miejscowego, co uniemożliwia ustalenie, czy linie rozgraniczające drogi KL są liniami ciągłymi, czy przerywanymi. Po drugie, skoro uściślenie linii rozgraniczających orientacyjnych może być dokonane na etapie realizacji inwestycji w ramach projektu zagospodarowania działki, z tolerancją do 10 metrów w stosunku do jej przebiegu określonego na rysunku planu, ale zasada ta nie dotyczy terenów dróg lub ich fragmentów wydzielonych orientacyjnymi liniami rozgraniczającymi. Ostateczny zasięg terenów tras komunikacyjnych określi wtedy projekt techniczny sporządzony w celu realizacji inwestycji drogowej. Wyjaśnienia organu w tej mierze są niezrozumiałe.

Przypomnieć należy, skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji, że nie dokonał oceny zarzuconej w skardze niezgodności § 8 ust.4 pkt 2 planu miejscowego z projektem budowlanym, podczas gdy "warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących (w tym przypadku dojazdu) w ramach użytkowania dopuszczalnego jest zachowanie proporcji, aby użytkowanie dopuszczalne nie stanowiło więcej niż 20 % powierzchni użytkowania podstawowego liczonego w granicach działki". Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu NSA wskazał, że Sąd I instancji nie ocenił proporcji pomiędzy rodzajami zabudowy. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w omawianym zakresie należało uznać jako zawierający usprawiedliwione podstawy".

Oceniając zatem ponownie ten zarzut skargi, podnieść należy, że stosownie do § 4 uchwała Nr [...] Rady Gminy J. – P. z dnia 17 marca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. - P. w obszarze sołectwa C. ([...].2003.108.1378), ilekroć w dalszych przepisach jest mowa o "przeznaczeniu podstawowym" - należy przez to rozumieć rodzaj przeznaczenia terenu, który dominuje w obszarze wydzielonym liniami rozgraniczającymi (pkt 6), o "przeznaczeniu dopuszczalnym" - należy przez to rozumieć rodzaj przeznaczenia inny niż podstawowy, który uzupełnia i wzbogaca użytkowanie podstawowe (pkt 7), o "dojazdach nie wydzielonych" - należy przez to rozumieć istniejące i projektowane ulice dojazdowe, nie wydzielone liniami rozgraniczającymi na rysunku planu, lecz niezbędne dla zapewnienia prawidłowej obsługi działek i obiektów. Przebieg tych dojazdów może być korygowany na etapie projektowania inwestycyjnego. Nie ma konieczności przejęcia przez Gminę dojazdów nie wydzielonych w rozumieniu przepisów odrębnych.

Zgodnie z § 5 ust.5 planu grunt położony w obszarze wydzielonym liniami rozgraniczającymi można przeznaczyć wyłącznie na cele mieszczące się w użytkowaniu podstawowym, względnie przy dochowaniu warunków przewidzianych uchwałą i przepisami odrębnymi, na cele użytkowania dopuszczalnego w ustalonych proporcjach. W myśl § 8 ust.1 planu wyznacza się tereny mieszkalnictwa zagrodowego i jednorodzinnego oznaczone na rysunku planu symbolem M z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę zagrodową dla rolników. Jako przeznaczenie dopuszczalne, zgodnie z ust.2 tego przepisu, na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę zagrodową dla rolników oznaczonych ustalono możliwość lokalizacji: 1) obiektów i urządzeń usług komercyjnych, zajmujących część wydzielonych działek lub wbudowanych w budynki mieszkalne, 2) obiektów i urządzeń usług publicznych, zajmujących część wydzielonych działek lub wbudowanych w budynki mieszkalne, 3) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, 4) dojazdów nie wydzielonych, zatok postojowych i małych parkingów (do 8 stanowisk), 5) zieleni urządzonej, urządzeń sportu i rekreacji (typu plac zabaw, gier, spotkań). Stosownie do § 8 ust.4 planu warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących w ramach użytkowania dopuszczalnego, wymienionych w ust. 2 jest:

dostosowanie ich do wymogów i charakteru użytkowania podstawowego oraz zachowanie proporcji, aby użytkowanie dopuszczalne nie stanowiło więcej niż 20% powierzchni użytkowania podstawowego liczonego w granicach działki.

Wobec powyższego, oceniając ten zarzut uznać należy, że skarżący w sposób całkowicie nieuprawniony przyjął, że zaznaczony na projekcie zagospodarowania terenu wewnętrzny układ komunikacyjny stanowi w obszarze planu oznaczonym symbolem M, przeznaczenie dopuszczalne. W szczególności, mając na uwadze, że termin "dojazdy nie wydzielone" oznacza istniejące i projektowane ulice dojazdowe, nie wydzielone liniami rozgraniczającymi na rysunku planu, lecz niezbędne dla zapewnienia prawidłowej obsługi działek i obiektów, jak również, że nie ma konieczności przejęcia przez Gminę dojazdów nie wydzielonych w rozumieniu przepisów odrębnych, dojazdy te nie mogą obejmować wewnętrznego układu komunikacyjnego na działce budowlanej, na której zaprojektowano budynek jednorodzinny i gospodarczy. "Dojazdy nie wydzielone" to nie zaznaczone na rysunku planu ulice dojazdowe, które mogą być wyznaczane poza terenami KL, a nie dojścia do budynku mieszkalnego i gospodarczego projektowanych na działce przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nie ulega wątpliwości, że utwardzenie w taki sposób terenu działki budowlanej jest jej przeznaczeniem podstawowym.

Wobec powyższego, uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły przedwcześnie, z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego (art.7, 77 i 107 k.p.a.) oraz z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzeczono jak w sentencji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy budowlane winny uwzględnić aktualny stan sprawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.