Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1621/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Z. J. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy dotyczącej odmowy nakazania rozbiórki do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane - (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (Dz. U. z 2018 r., poz.1202 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. L. - odmówił nakazania rozbiórki kanalizacji deszczowej składającej się z rurociągów: Ø 300 (od studni S2 do S1), Ø 200 (od studni S4 do S1), studni S1, rurociągu Ø 300 (od studni S1 do stawu) - usytuowanych na działkach nr ew. [...] i [...], odprowadzających wody gruntowe i opadowe z działki nr ew. [...] (stanowiącej własność Z. J.), do stawu zlokalizowanego na działce nr ew. [...] (stanowiącej własność J. L.) w m. L., gm. O.,.

Z akt sprawy wynikało, że J. L. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z wnioskiem o nakazanie rozbiórki budowli wzniesionych bez zezwolenia przez Z. J. (względnie jego poprzedników prawnych) na działkach nr [...] i [...], odprowadzających wody opadowe i ścieki z działki nr ew. [...] na jego działkę nr ew. [...] w L., gm. O.

Oględziny na ww. nieruchomościach przeprowadzono w dniu 1 sierpnia 2013 r. W ich toku ustalono, że działka nr [...] stanowi własność J. L., natomiast działka nr [...] stanowi własność Z. J. Na obu działkach znajdują się liczne studzienki.

Kolejne oględziny odbyły się w dniu 6.10 2017r. Stwierdzono, że wokół budynku na działce nr ew. [...] wykonana jest kanalizacja odwodnieniowa, której podstawowym elementem są studnie rewizyjne. Wody odprowadzane są do istniejącego stawu (za ogrodzeniem) przez sąsiednią działkę nr ew. [...]. Jedna ze studni jest wykorzystywana jako szambo.

Dalej w uzasadnieniu decyzji organ szeroko przedstawił historię nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Z. J. i J. L.

Działka nr ew. [...], przeszła na własność J. L. w 2006 r., aktem notarialnym Rep. [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. Organ wskazał, że J. L. nabywając nieruchomość miał wiedzę o istnieniu budowli zlokalizowanych na jego terenie, przeznaczonych wcześniej na potrzeby [...]. Nabył tylko część budynków i budowli towarzyszących, mimo że posiadał wiedzę, że był to kompleks, a urządzenia odwadniające mające ujście w stawie (na dz. [...]) były przynależne do "budynku internatu".

Z. J. nabył od Polskiego Związku [...] zabudowaną działkę nr ew. [...] - aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z dnia [...].09.2009r.

Budynek internatu stanowi własność Z. J. Pozostała część zespołu parkowo - pałacowego stanowi obecnie własność J. L.

W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgromadzony materiał dowodowy nie pozwolił ustalić jednoznacznie przez kogo, kiedy i na podstawie jakich dokumentów została wybudowana przedmiotowa sieć odwadniająca działkę nr ew. [...].

Większość materiałów na ten temat, przekazanych przez pełnomocnika J. L. - adw. J. S., opatrzone było pieczęcią "za zgodność", a nie "za zgodność z oryginałem" - nie miały więc w ocenie organu mocy dowodowej.

Z oświadczeń Z. J. wynikało, że nie posiada on żadnych dokumentów przedmiotowej sieci deszczowej, gdyż nie zostały mu przekazane.

J. L. początkowo nie kwestionował lokalizacji kanalizacji deszczowej na terenie własnej działki - wniosek o rozbiórkę wpłynął dopiero w 2013 roku.

W związku z brakiem dokumentacji budowlanej dotyczącej realizacji budynku internatu, organ przesłuchał dwóch świadków.

Oceniając materiał dowodowy PINB wskazał, że nie można uznać, że kanalizacja deszczowa o której mowa w rachunku uproszczonym nr [...] wystawionym przez [...] jest tożsama z kanalizacją deszczową wybudowaną, wg oświadczeń świadków, w latach 1991 - 1994.

Z mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w sprawie budowy przedmiotowej sieci deszczowej zastosowanie miały przepisy ustawy z 1974 r.

Wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nie jest obligatoryjne, lecz pozostawiono je uznaniu administracyjnemu. Brak tytułu prawnego do nieruchomości nie został wskazany w ust. 1 ww. przepisu, jako przesłanka rozbiórki.

W sprawie tej nie można stwierdzić, że sieć odprowadzająca wody opadowe z działki [...] na działkę [...] została wybudowana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Nie można jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowa sieć deszczowa została wybudowana samowolnie.

Za wiarygodne organ uznał zeznania dwóch świadków (i oświadczenie nieżyjącego Z. S.) świadczące o wybudowaniu sieci przed końcem 1994 roku. Ustalił również, że nie powoduje ona niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

J. L. złożył odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zarzucił rażące naruszenie art. 7, 8, 10, 77, 81 i 107 k.p.a. Nadto naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i § 28 i 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odwołaniu podnosił m. in., że [...] lipca 2006 r. nabył pałac i działkę nr ew. [...] o powierzchni 13.5104 ha. Działka ta stanowi część zespołu pałacowego w L. i podlega ochronie zabytków.

Wydzielenie działki nr [...] o powierzchni 0,7428 nastąpiło [...] października 1993r. Pierwszym jej wieczystym użytkownikiem i właścicielem budowli była Fundacja [...] w W. W niecały rok później Fundacja darowała działkę oraz budynek na niej posadowiony Polskiemu Związkowi [...].

W ocenie odwołującego się nie ma wątpliwości kto i kiedy oraz na podstawie jakich dokumentów wybudował większość urządzeń odwadniających na działce nr [...]

W protokole z zebrania Zarządu Głównego PZ[...] , które odbyło się w kwietniu 1994 r., dotyczącego ewentualnego przejęcia przez Polski Związek [...] działki nr [...] od Fundacji [...] oceniono stan zaawansowania inwestycji na działce nr [...] na 70%. Protokół znajduje się w aktach sprawy. Z dokumentu tego wynika, że w okresie gdy właścicielem budowli była Fundacja (do sierpnia 1994 r.) nie prowadzono żadnych prac przy budowie.

Budynek na działce nr [...] zaczął być budowany przez Polski Związek [...] po nabyciu nieruchomości na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C.z dnia [...] stycznia 1995 r. znak [...]. Przed 24 stycznia 1995 r. budowa nie mogła być kontynuowana.

W dniu 27 września 1994 r. Polski Związek [...] zawarł kompleksową umowę nr [...] z Zakładem Instalacyjno-Budowlanym [...] na prace inwentaryzacyjne oraz budowlane. Umowa jest w aktach PINB.

Termin rozpoczęcia prac I etapu budowy ustalony został na dzień [...] października 1994 r., a zakończenia na 30 czerwca 1995 r. Do I etapu prac należała inwentaryzacja, w załączniku nr 1 do umowy (w aktach sprawy) wymieniona jest także "kanalizacja deszczowa".

O konieczności wykonania kanalizacji deszczowej stanowi opinia [...] (podwykonawca [...]) "Warunki gruntowo-wodne terenu lokalizacji budynku Ośrodka dla dzieci z wadami wzroku sporządzona w grudniu 1994 r. przez mgr inż. S. S. Opinia jest w aktach PINB.

W opinii tej wskazano: "Budynek ten został wykonany parę lat temu, jednak nie został on w pełni wykończony i zabezpieczony przed oddziaływaniem wód opadowych i gruntowych. Wokół budynku wykonano wykop , który został wypełniony piaskiem. Spowodowało to podmakanie fundamentów. ... Uplastycznienie gruntów najczęściej wynika z faktu braku jakiegokolwiek zabezpieczenia tych gruntów przed opadami atmosferycznymi, które najczęściej dostają się do niego z niezabezpieczonego dachu omawianego budynku, rzadziej z wyżej wymienionych partii terenu i wzmożone są obecnie z uwagi na brak kanalizacji burzowej"

Opinia przedstawia stan budowy na grudzień 1994 r. Wokół budynku istnieje wykop wypełniony piaskiem.

W styczniu 1995 r. na zlecenie [...] zostaje przeprowadzona ekspertyza stropów. Jej autorem jest dr inż. M. P. Do ekspertyzy dołączone są zdjęcia. Zdjęcie nr 40 pokazuje, że woda z rynny leje się na grunt wokół budynku. Pismem z dnia 28 kwietnia 1995 r. PZ[...] ponownie prosi [...] o dofinansowanie na podjęcie najpilniejszych prac budowlanych (zabezpieczających) to jest drenażu opaskowego, izolacji ścian fundamentowych i kanalizacji deszczowej.

Nie ulega wątpliwości, że w kwietniu 1995 r. nie było jeszcze przedmiotowych urządzeń.

W aktach sprawy są rachunki wystawione przez [...] w 1996 r., między innymi rachunek uproszczony nr [...] z dnia [...] lutego 1996 r. za wykonanie kanalizacji deszczowej. Dokumenty te są potwierdzone za ich zgodność z oryginałami przez Polski Związek [...]. Nie ulega wątpliwości, że budowa kanalizacji deszczowej nie została ukończona przed rokiem 1995.

Z. J. nie tylko korzysta z urządzeń zbudowanych przez poprzedników prawnych, ale też po 2009r., zbudował na cudzym gruncie nowe zbiorniki i nowe kanały.

Do odwołania dołączono opinię dr hab. inż. Z. P. z dnia [...] marca 2009 r. w zakresie doprowadzenia przedmiotowych urządzeń do stanu zgodnego z § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2019r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania J. L., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...].02.2019r. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ podał, że działka nr [...] stanowi własność J. L., natomiast działka nr [...] stanowi własność Z. J.

PINB w C. przeprowadził czynności kontrolne w dniu 6.10 2017r., w trakcie których ustalono, że wokół budynku na działce nr ew. [...] wykonana jest kanalizacja odwodnieniowa, której podstawowym uzbrojeniem są studnie rewizyjne. Wody odprowadzane są do istniejącego stawu (za ogrodzeniem) przez sąsiednią działkę nr ew. [...]. Jedna ze studni oznaczona przez geodetę symbolem "K" jest wykorzystywana jako szambo.

Następnie PINB w C. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w C., Starostwa Powiatowego w C. oraz Urzędu Gminy O. o wypożyczenie dokumentacji w sprawie pozwolenia na budowę internatu [...] im. [...] w m. L. gm. O.

Polski Związek [...] przesłał kserokopie dokumentów dotyczących inwestycji w L. wykonywanej przez Zakład Instalacyjno-Budowlany "[...]".

Polski Związek [...] przesłał do organu powiatowego potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię rachunku uproszczonego nr [...] wraz z protokołem odebranych robót dotyczących inwestycji w L. wykonywanych przez Zakład Instalacyjno-Budowlany "[...]".

W dniu 7.11.2018r. do PINB w C. wpłynęło pismo Z. J. do którego załączone zostały m.in. oświadczenia dwóch świadków – B. S. i Z. S., dotyczące daty powstania przedmiotowej kanalizacji deszczowej.

PINB ustalił, iż sporna kanalizacja deszczowa powstała przez 1995r. Ponadto organ I instancji uznał, że nie zaszły przesłanki do rozbiórki określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974r.,

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.: zgodnie z którym: "W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy (...) organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego (...) do stanu zgodnego z przepisami".

U podstaw rozstrzygnięcia PINB legło przyjęcie, że w omawianej sprawie nie ma możliwości ustalenia czy sporna sieć powstała w warunkach samowoli budowlanej. Jednocześnie organ ten wskazał, iż sieć powstała pod rządami ustawy Prawo budowlane 1974r. oraz nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Natomiast w ostatnim akapicie uzasadnienia decyzji organ powiatowy stwierdził, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego "nie można jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowa sieć deszczowa została wybudowana samowolnie."

Skoro organ powiatowy stwierdził, że przedmiotowa kanalizacja deszczowa nie jest samowolą budowlaną, to nie powinien był dokonywać jej oceny w oparciu o przesłanki określone w art. 37 ww. ustawy, które mają zastosowanie wyłącznie do samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Niezależnie od powyższego, zdaniem organu odwoławczego, kwestią sporną była data budowy kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody gruntowe i opadowe z działki nr ew. [...] (stanowiącej własność Z. J.), do stawu zlokalizowanego na działce nr ew. [...] (stanowiącej własność J. L.).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji poddał analizie szereg dokumentów oraz oświadczeń świadków ocenił, że przedmiotowa kanalizacja powstała w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974r. tj. przed dniem 1.01.1995r.

Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji wskazał, że większość materiałów przekazanych przez pełnomocnika J. L. - adw. J. S., opatrzone są pieczęcią "za zgodność", a nie "za zgodność z oryginałem " - nie mają więc mocy dowodowej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił tego stanowiska organu powiatowego. Wskazał, że dowodem mogą być: dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny. Przepis art. 75 § 1 k.p.a. nie zawiera katalogu zamkniętego dopuszczalnych dowodów, a wskazane w nim wyliczenie jest przykładowe.

J. L. przy piśmie z dnia 24.01.2019r. przedłożył organowi powiatowemu dokumenty z Polskiego Związku [...], które w jego ocenie świadczą o budowie urządzeń odwadniających i kanalizacji w byłym Ośrodku [...] w L. w roku 1995.

W przekazanych dokumentach znajduje się m.in.:

- kopia umowy Nr [...] zawartej w dniu [...].09.1994r. pomiędzy Zarządem Głównym Polskiego Związku [...], a Zakładem Instalacyjno-Budowlanym "[...]" wraz z załącznikami nr 1 i nr 2. Załącznik nr 1 określa m.in. zakres robót z którego wynika, że do wykonania jest m.in. kanalizacja zewnętrzna (pkt 10), drenaż opaskowy (pkt. 11) i kanalizacja deszczowa (pkt 12),

- kopia pisma podpisanego przez inż. A. P. (Dyrektora ds. inwestycji i wdrożeń) oraz wiceprzewodniczącego Zarządu Głównego (podpis nieczytelny) z treści, którego wynika, że Biuro Inwestycji i Wdrożeń przy Centrum Gospodarczym Związku [...] Sp. z o.o. zwraca się z prośbą o uruchomienie płatności m.in. za "Rachunek uproszczony nr [...] z dnia [...].02.1996r. Z.I.B. "[...]" za wykonanie kanalizacji deszczowej w Ośrodku dla osób Niepełnosprawnych [...] w L., (z pisma wynika, że prace wykonane zostały w 1995r.)

-kopia rachunku uproszczonego Nr [...] z dnia [...].02.1996r. dotyczącego wykonania kanalizacji deszczowej dla Ośrodka osób niepełnosprawnych [...] w L. wraz z kopią protokołu odbioru z dnia [...].01.1996r.

-kopia opinii sporządzonej przez mgr inż. S. S. w grudniu 1994r. dotyczącej warunków gruntowo-wodnych, z której wynika, że zaleca się wykonanie na poziomie posadowienia budynku odwodnienia drenażowego gruntów, oraz zabezpieczenia fundamentów budynku izolacją przeciwwilgociową.

- kopia pisma Polskiego Związku [...] z dnia 28.04.1995r. do Państwowego Funduszu Rehabilitacyjnego, w którym zwrócono się z prośbą o przekazanie dotacji na wykonanie m.in. kanalizacji deszczowej.

W przekazanym materiale dowodowym znajduje się kopia opinii technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku Internatu dla osób [...] w L. (karta 171, teczka 2 - część 2), która została opracowana m.in. na podstawie projektu dot. zewnętrznej kanalizacji deszczowej z podłączeniem rur spustowych opracowanego przez M. Ł. w listopadzie 1994r.

Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoją ocenę, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe, a innym odmówił mocy dowodowej.

Stwierdzenie przez organ powiatowy, że przedłożone przez skarżącego dokumenty nie mają mocy dowodowej ponieważ są to kopie opatrzone pieczęcią "za zgodność", a nie "za zgodność z oryginałem" było nieuprawnione.

Należało je ocenić w świetle całego materiału dowodowego, czego organ powiatowy nie uczynił.

[...] WINB podzielił zarzut skarżącego, że organ powiatowy w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a przy ustalaniu stanu faktycznego pominął część dowodów znajdujących się w aktach sprawy, których analiza wskazuje na to, że jest duże prawdopodobieństwo, iż przedmiotowa kanalizacja deszczowa mogła zostać wybudowana w roku 1995 tj. pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane.

Nadto PINB w C. pismem z dnia 13.11.2018r. wezwał Z. S. do osobistego stawienia się w siedzibie organu powiatowego w celu złożenia wyjaśnień. Z rozdzielnika wezwania wynika, że o jego fakcie nie została poinformowana żadna ze stron postępowania.

W protokole przesłuchania świadka – B. N. - z dnia 22.01.2019r., wskazano, że świadek przybył bez wezwania.

W sytuacji kiedy w siedzibie organu pojawił się świadek chcący złożyć wyjaśnienia/zeznania, powinien zostać pouczony, że celem zachowania procedury określonej w k.p.a. zostanie pisemnie wezwany do siedziby organu. Wezwanie takie powinno zostać też doręczone stronom postępowania. Było to tym istotniejsze, że zeznania świadków miały istotny wpływ na treść podjętej decyzji.

Zgodnie z art. 79 § 2 k.p.a. strona ma prawo brać czynny udział w przeprowadzonym dowodzie, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Aby umożliwić stronie skorzystanie z tego prawa, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zawiadomić pozostałe strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu, co najmniej na 7 dni przed terminem czynności.

Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2006r., sygn. akt: VII SA/Wa 1148/06).

Organ powiatowy nie informując stron postępowania o wezwaniu świadka celem złożenia przez niego wyjaśnień uchybił obowiązkowi zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu.

Powyższemu uchybieniu nie może czynić zadość skierowanie do stron postępowania zawiadomienia w oparciu o przepis art. 10 § 1 k.p.a. z dnia [...].01.2019r., celem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zatem organ powiatowy naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na niedostateczne ustalenie stanu faktycznego, co miało wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Organ I instancji zobowiązany został do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z udziałem stron postępowania z uwzględnieniem art. 10 § 1, art. 75 § 1 i art. 79 k.p.a. , które zostały naruszone.

Decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a postępowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia dotyczy okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postępowanie dowodowe jest dotknięte brakami, których nie można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Czynności wyjaśniające jakie należy przeprowadzić wykraczają poza zakres określony w art. 136 Kpa, ponieważ w istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie dowodowe odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na ustalenie reżimu prawnego, w którym w którym postępowanie winno być prowadzone. Powyższe uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej.

Z. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu.

Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniósł, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż kserokopie dokumentów opatrzone adnotacją "za zgodność" mają moc dowodową. Jednak kserokopie dokumentów, w tym częściowo nieczytelne, przedłożone do akt sprawy przez profesjonalnego pełnomocnika, oznaczone adnotacją "za zgodność" nie mogą stanowić dowodu w sprawie.

W przypadku dokumentów składanych przez pełnomocnika J. L. nie mamy do czynienia z potwierdzeniem kserokopii dokumentu za zgodność z oryginałem. Na kserokopiach znajduje się treść "za zgodność", co nie oznacza potwierdzenia dokumentu za zgodność z oryginałem.

W toku postępowania, które toczy się od 2013 r. organ nie uzyskał, mimo starań oryginałów dokumentów budowy internatu w tym również kanalizacji deszczowej. Wobec braku oryginałów dokumentów, przyjęcie, że dokument potwierdzony "za zgodność" może być dowodem w sprawie byłoby nieuprawnione.

Organ powiatowy wielokrotnie informował strony o prowadzonych czynnościach. Pełnomocnik J. L. - mec. J. S. w toku postępowania wniosła o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. PINB wezwał strony do stawiennictwa na rozprawę na dzień 8 stycznia 2019 roku. Pełnomocnik J. L. poinformowała, że nie zgłasza wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej na której będą przesłuchiwani świadkowie, po czym wnioskodawczyni zwróciła się z wnioskiem o odwołanie rozprawy administracyjnej.

Wobec powyższych okoliczności nie można twierdzić, że organ naruszył przepisy postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Pełnomocnik J. L. wielokrotnie zapoznawał się w toku postępowania ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Organ również zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych twierdzeń i dowodów.

PINB dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Organ II instancji wskazuje, że postępowanie dowodowe dotknięte jest brakami których nie może uzupełnić w postępowaniu odwoławczy, jednak nie wskazuje jakie dowody PINB powinien przeprowadzić.

Wydanie decyzji kasatoryjnej prowadzi do bezpodstawnego przedłużania postępowania, a wszelkie kwestie dotyczące wybudowania kanalizacji deszczowej zostały wyjaśnione przez PINB.

W odpowiedzi na sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2018r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.).

W myśl art. 64 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, Lex nr 2315542).

W świetle tych regulacji sprzeciw jest bezzasadny.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

"Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", wymaga interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. w uzasadnieniu decyzji ustalił, iż sporna kanalizacja deszczowa powstała przed 1995r. oraz, że nie zaszły przesłanki do rozbiórki określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974r.,

Jednocześnie nie uwzględnił, że zgodnie z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.: "w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy (...) organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego (...) do stanu zgodnego z przepisami".

U podstaw decyzji organu I instancji legło ustalenie, że nie można stwierdzić aby sporna sieć powstała w warunkach samowoli budowlanej. Jednocześnie PINB w C. wskazał, iż sieć ta powstała pod rządami ustawy Prawo budowlane 1974r. Organ uznał też, że sieć kanalizacyjna nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Skoro organ powiatowy stwierdził, że przedmiotowa kanalizacja deszczowa nie jest samowolą budowlaną, to nie powinien był dokonywać jej oceny w oparciu o przesłanki określone w art. 37 ww. ustawy, które mają zastosowanie wyłącznie do samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Niewątpliwie, kwestią sporną a istotną dla zastosowania właściwych przepisów była data budowy kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody gruntowe i opadowe z działki nr ew. [...] (stanowiącej własność Z. J.), do stawu zlokalizowanego na działce nr ew. [...] (stanowiącej własność J. L.).

Choć w uzasadnieniu decyzji organ powiatowy przytoczył szereg faktów i okoliczności, to jednak pominął większość dowodów z dokumentów przedłożonych przez J. L. uznając, że skoro są kopiami to nie mają formalnego waloru wiarygodności. Jednocześnie ustalony przez siebie stan faktyczny wywiódł także z oświadczeń świadków.

Słusznie organ II instancji wskazał, że taka formalna ocena dokumentów przedkładanych przez J. L. nie była prawidłowa. Dowodem mogą być bowiem: dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny. Przepis art. 75 § 1 k.p.a. nie zawiera katalogu zamkniętego dopuszczalnych dowodów, wskazane w nim wyliczenie jest przykładowe.

J. L. przy piśmie z dnia 24.01.2019r. przedłożył organowi powiatowemu dokumenty, które w jego ocenie świadczą o budowie urządzeń odwadniających i kanalizacji w byłym Ośrodku Rehabilitacyjnym [...] w L. w roku 1995. Powoływał się na:

- kopię umowy Nr [...] zawartej w dniu [...].09.1994r. pomiędzy Zarządem Głównym Polskiego Związku [...], a Zakładem Instalacyjno-Budowlanym "[...]" w zakres robót dotyczących m.in. kanalizacji zewnętrznej, drenażu opaskowego i kanalizacji deszczowej,

- kopię pisma Biura Inwestycji i Wdrożeń przy Centrum Gospodarczym Związku [...] Sp. z o.o. wskazującego na wykonanie kanalizacji deszczowej w Ośrodku dla osób Niepełnosprawnych [...] w L.,

-kopię rachunku uproszczonego Nr [...] z dnia [...].02.1996r. dotyczącego wykonania kanalizacji deszczowej dla Ośrodka osób niepełnosprawnych [...] w L.,

-kopię opinii z grudnia 1994r. dotyczącej warunków gruntowo-wodnych, gdzie zaleca się wykonanie na poziomie posadowienia budynku odwodnienia drenażowego gruntów, oraz zabezpieczenia fundamentów budynku izolacją przeciwwilgociową.

- kopia pisma Polskiego Związku [...] z dnia 28.04.1995r. do Państwowego Funduszu Rehabilitacyjnego, w którym zwrócono się o przekazanie dotacji na wykonanie m.in. kanalizacji deszczowej.

Fakt, iż dokumenty te potwierdzone zostały za zgodność przez adwokata (pełnomocnika strony) nie oznacza oczywiście, że zyskały walor zgodności z oryginałem. Pełnomocnik strony nie mógł poświadczyć o takiej zgodności.

Jednak możliwa, a nawet konieczna była weryfikacja tych dokumentów w zakresie sposobu pozyskania ich przez J. L., a następnie należało ocenić treści tych dokumentów, także w odniesieniu do szerokiego kontekstu sprawy i innych dowodów zgromadzonych w sprawie.

Organ zobowiązany był do zajęcia stanowisko wobec całego materiału dowodowego także takiego, który pośrednio może wskazywać na określoną okoliczność faktyczną .

Organ powiatowy nie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a przy ustalaniu stanu faktycznego pominął istotną część dowodów znajdujących się w aktach sprawy,

Ich analiza mogłaby bowiem wykazać, że przedmiotowa kanalizacja deszczowa została wybudowana w roku 1995 tj. pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, to z kolei rodziłoby konieczność zastosowania innych przepisów do oceny legalności i prawidłowości kwestionowanej sieci i urządzeń.

Nadto słusznie organ II instancji zauważył, że o fakcie przesłuchania świadków nie została poinformowana żadna ze stron postępowania.

Zgodnie z art. 79 § 2 Kpa strona ma prawo brać czynny udział w przeprowadzonym dowodzie, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia i aby umożliwić stronie skorzystanie z tego prawa, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu, co najmniej na 7 dni przed terminem czynności.

Organ powiatowy nie informując stron postępowania o zamiarze przesłuchania świadka uchybił obowiązkowi zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Uchybienie to nie mogło być konwalidowane poprzez zawiadomienie stron postępowania na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., w celu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Doszło zatem do naruszenie przez organ powiatowy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy w zakresie stanu faktycznego, co miało wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Czynności wyjaśniające jakie należy przeprowadzić wykraczają poza zakres określony w art. 136 Kpa, ponieważ organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie dowodowe odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na ustalenie reżimu prawnego, w którym postępowanie winno być prowadzone. Powyższe uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej.

Słusznie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania, niezbędnego do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz nie rozpatrzył w sposób należyty wszystkich dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.