Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1001/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 234
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 a, b, c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa, Sędziowie WSA Mirosław Bator, WSA Joanna Człowiekowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 czerwca 2020 r., znak [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Z. decyzją z 23 marca 2020 r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku M.B. w sprawie zmiany stanu wody na działkach numerach: [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...], [...], [...], [...],[...],[...],[...] w miejscowości B., na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, dalej "p.w."):

- w pkt 1 nakazał A.K., E.K., R.C., M.C., D.G., I.G., K.R., W.R., N.B., I.B., A.B. właścicielom działki nr [...] w miejscowości B.; R.C., M.C. właścicielom działki nr [...] w miejscowości B.; A.K., E.K. właścicielom działki nr [...] w miejscowości B., wykonanie na terenie działki nr [...] (w sposób umożliwiający spływ wody z działki [...]) w terminie do 31.12.2020 r.: dwóch połączonych ze sobą studni chłonnych, przelewowych o łącznej pojemności nie mniejszej niż 11 m, z których nadmiar wód powinien zostać odprowadzony do zasypanej aktualnie rury odpływowej pod chodnikiem przy ul. G.. Inwestycja ta powinna uwzględniać konieczność uzyskania wszelkich pozwoleń oraz spełnienia pozostałych formalno-prawnych wymogów lub zbiornika na wody opadowe o objętości 75 m3;

- w pkt 2 odmówił nakazania przywrócenia stosunków wodnych w stosunku do działek nr [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...], [...], [...], [...],[...],[...],[...], [...] w miejscowości B..

W uzasadnieniu faktycznym rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że t toku postępowania sporządzona została opinia hydrologa i hydrogeologa dr hab. inż. B.R. (uzupełniona 20 stycznia 2020 r.) w sprawie zmiany stanu wody na działkach nr: [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...], [...], [...], [...],[...],[...],[...], [...] w miejscowości B., której ustalenia przytoczono w uzasadnieniu decyzji.

Zdaniem organu I instancji postępowanie dowodowe poprzedzające wydanie wyżej wskazanej decyzji pozwala na przyjęcie, iż budowa drogi na działce nr [...] prowadzącej do działek nr [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...] oraz budowa domów na działce nr [...] i [...], doprowadziła do zatamowania naturalnego, rozproszonego spływu wód opadowych oraz roztopowych z obszaru położonego powyżej. Dokonana zmiana stanu wody na działkach nr [...], [...], [...] spowodowała, że użytkowana rolniczo działka nr [...] stała się obszarem bezodpływowym. W okresie intensywnych opadów deszczu oraz roztopów śniegu w najniższej części działki tworzy się okresowy zbiornik wodny. W tej sytuacji organ I instancji zaaprobował przedstawione przez biegłego propozycje rozwiązania problemu polegające na wykonaniu na terenie działki nr [...] w miejscowości B. dwóch połączonych ze sobą studni chłonnych, przelewowych o łącznej pojemności nie mniejszej niż 11 m3, z których nadmiar wód powinien zostać odprowadzony do zasypanej aktualnie rury odpływowej pod chodnikiem przy ul. G., w terminie do 31.12.2020 r. Inwestycja ta powinna uwzględniać konieczność uzyskania wszelkich pozwoleń oraz spełnienia pozostałych formalno-prawnych wymogów. Alternatywnym rozwiązaniem problemu jest budowa na terenie działki nr [...] zbiornika na wody opadowe o objętości 75 m3, w terminie do 31.12.2020 r.

W trakcie prowadzonego postępowania nie stwierdzono, aby na działkach nr [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...], [...], [...], [...],[...],[...],[...] w miejscowości B., wobec których wszczęto postępowanie administracyjne, doszło do zmiany stanu wody skutkującej szkodami dla działki nr [...]. Zatem zgodnie z art. 234 ust. 3 prawa wodnego nie można nakazać właścicielom działek nr [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...], [...], [...], [...],[...],[...],[...] w miejscowości B. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Odwołania, w ustawowym terminie, złożyli: R.C., K.R., W.R., A.K., I.B. i N.B..

W odwołaniu A.K. oraz K.R. i W.R., I.B. i N.B. wskazali na naruszenie art. 30 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Mianowicie jak podniesiono A.B. zmarł w dniu 31 październik 2019 r., a pomimo tego organ I instancji nie zawiadomił skutecznie jego następców prawnych o prowadzonym postępowaniu, co doprowadziło do naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie ich możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto wskazano na naruszenie treści art. 234 ust. 5 ustawy prawo wodne poprzez jego niezastosowanie oraz na braki w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji Wójta Gminy Z..

Natomiast R.C. wskazał, że decyzja Wójta Gminy Z. z 23 marca 2020 r. została wydana bez prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Wskazał, że jest właścicielem działki nr [...] oraz współwłaścicielem działki nr [...] od około 10 lat i nigdy nie dokonywał żadnych zmian mogących mieć wpływ na stan wód. Podkreślił, że działki i posadowiony na jednej z nich dom kupił od dewelopera. Zdaniem odwołującego się Wójt Gminy Z. powinien żądać usunięcia ewentualnych naruszeń od dewelopera, który budował domy. Podniósł też, iż M.B. nie wykazała wystąpienia szkody dla jej nieruchomości związanej ze wskazanym naruszeniem stosunków wodnych. Ponadto w prowadzonym postępowaniu nie wykazano szkody ani prawdopodobieństwa jej wystąpienia w związku przyczynowo- skutkowym pomiędzy działaniami właścicieli gruntów [...], [...]. Odwołujący się uważa także, że decyzja Wójta Gminy Z. prowadzi do niewspółmiernego obciążenia właścicieli działek [...],[...] ogromnymi kosztami w porównaniu do niewspółmiernej, nikłej szkody M.B..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 10 czerwca 2020 r., znak [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu i instancji, uznając, na podstawie art. 234 ust. 1 i 3 p.w., że decyzja Wójta Gminy Z. jest prawidłowa.

W ocenie Kolegium, wniosek M.B. o wszczęcie postępowania został złożony w terminie, o którym mowa w treści art. 234 ust. 5 ustawy prawo wodne, tj. przed upływem 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Właścicielka działki nr [...] wskazała, że odwodnienie na jej działce funkcjonowało prawidłowo do czasu budowy chodnika wzdłuż drogi powiatowej (ulicy G.) oraz likwidacji rowu przydrożnego (str. 4 opinii), a okoliczność tę potwierdza informacja na stronie internetowej Gminy Z. o tym, że 4 kwietnia 2018 r. została podpisana umowa na wykonanie ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż drogi powiatowej nr [...], czyli ul. G. w B. i W. (granica gmin Z. i M.).

Oceniając sprawę merytorycznie, SKO podało, że autor opinii hydrologiczno-hydrogeologicznej stwierdził jednoznacznie, że na działkach nr [...], [...], [...] doszło do zmiany stanu wody, które powodują szkody na działce [...] w miejscowości B.. Wskazał też, że doszło do zatamowania odpływu wód z działki [...] przez powstałą drogę dojazdową oraz wybudowania domów jednorodzinnych. Biegły wskazał na możliwość uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na podpięcie zasypanej aktualnie rury odpływowej do istniejącej pod chodnikiem rury odwodnieniowej ul. G.. Zaproponował, żeby do tego systemu był odprowadzany nadmiar wód opadowych, które nie zmieszczą się w dwóch połączonych ze sobą studniach chłonnych, przelewowych o łącznej pojemności nie mniejszej niż 11 m3. Studnie należy zlokalizować na działce nr [...] tak, by umożliwić spływ wody z działki nr [...]. W takim systemie jedynie nadmiar wód, który nie infiltrował w grunt lub nie został zretencjonowany w studni byłby odprowadzany do kanalizacji deszczowej pod chodnikiem na ul. G.. Ponadto biegły wykonał opinię uzupełniającą w której określił parametry (wymiary, objętość) zbiornika na wody opadowe w drodze prywatnej na działce nr [...] w miejscowości B., jako alternatywnego rozwiązania dla propozycji przedstawionej w opinii z 05.11.2019 r. Biegły obliczył, że wielkość zbiornika odbierającego wody, które odpłyną po zadanym opadzie powinna wynosić 75 m3.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji dokonał wyczerpującej i merytorycznej oceny wyników opinii biegłego, a wydana decyzja jest z nią zgodna. Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia art. 10 k.p.a., poprzez niezawiadomienie skutecznie następców prawnych zmarłego 31 października 2019 r. A.B. i brak zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu. Wskazano, że A.B. zmarł po przeprowadzeniu wizji w terenie -kluczowego dowodu w sprawie, a Wójt Gminy Z. nie został poinformowany o śmierci strony w trakcie prowadzenia postępowania. Kolegium wyjaśniło, że dopiero wykazanie przez stronę, że naruszenie przez organ wspomnianej zasady uniemożliwiło jej podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. W niniejszej sprawie A.K. nie wykazała wpływu naruszenia art. 10 k.p.a. na wynik sprawy, gdyż z treści odwołania wynika, że zapoznała się z treścią opinii hydrogeologicznej. Ponadto złożyła skutecznie odwołanie.

A.K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i umorzenie postępowania administracyjnego, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 30 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku zawiadomienia następców prawnych A.B., który zmarł w trakcie trwania postępowania, co z kolei skutkowało

2. naruszeniem art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienia A.K. możliwości czynnego udziału w postępowaniu, mającego wpływ na jego wynik;

3. naruszenie art. 234 ust. 5 ustawy prawo wodne poprzez jego niezastosowanie, gdy z okoliczności sprawy wynika, że posadowienie studzienki odprowadzającej wody opadowe z działki nr [...] do rowu przy ul. G. w B. nastąpiło ponad 5 lat wstecz od daty wszczęcia postępowania, o czym wnioskodawczyni albo jej następca prawny wiedzieli i się na to godzili;

4. naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. polegające na braku dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez pominięcie wyjaśnienia wszystkich okoliczności podnoszonych w odwołaniach od decyzji organu I instancji, udzielenia wyjaśnień z jakiego powodu oba organy administracyjne organ administracji zrezygnowały z wyboru najprostszego, sugerowanego przez biegłego rozwiązania rzekomego problemu odprowadzania wód opadowych na rzecz rozwiązania drogiego, niemożliwego do wykonania i obciążającego jedynie współwłaścicieli działki drogowej nr [...].

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 310, dalej: p.w.).

Zgodnie z art. 234 ust. 1 właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust. 3). Zgodnie z art. 234 ust. 4, nakaz o którym mowa w ust. 3, nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane. Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt (ust. 5).

Przesłanką do wydania nakazu z art. 234 ust. 3 p.w. jest ustalenie że spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Obowiązki na tej podstawie mogą zostać nałożone wyłącznie na aktualnego właściciela nieruchomości, niezależnie, czy to wskutek jego działań doszło do zmian stanu wody na gruncie. Tym samym aktualny właściciel nieruchomości może ponosić konsekwencje działań poprzednich właścicieli.

Podobnie, jak na podstawie art. 29 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy – Prawo wodne z 2001 r., dla wydania decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 p.w. konieczne jest wykazanie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie, po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, tzn. czy pomiędzy zmianą stanu wody i szkodą na nieruchomości sąsiedniej istnieje związek przyczynowo-skutkowy (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 26 marca 2019 r., sygn. II SA/Rz 192/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z punktu widzenia przywołanych wyżej przepisów nie ma natomiast znaczenia rozmiar powstałej szkody. Ustawodawca nie uzależnia bowiem skutku od rozmiaru szkody, lecz w ogóle od jej zaistnienia, w związku z czym nie ma potrzeby jej szacowania (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 438/11, LEX nr 950530).

Charakterystykę zmian stanu wody na gruncie uzasadniających podjęcie działań na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2017 r., sygn. II OSK 159/16, i wypowiedź ta zachowuje aktualność i na tle obowiązującego art. 234 ust. 3 p.w Zalicza się tu "takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. Także spowolnienie spływu wody z gruntów spowodowane podwyższeniem terenu sąsiedniej działki stanowi jedną ze zmian stosunków wodnych na gruncie, o którym mowa w art. 29 p.w. Również roboty budowlane takie jak niwelacja terenu, podniesienie rzędnej terenu, wprowadzenie systemu drenażowego wokół budynku, czy też samo wybudowanie fundamentów może powodować zmiany stanu wody na gruncie jeżeli ich efektem będzie zmiana naturalnego, dotychczasowego kierunku odpływu wód opadowych, naruszenie istniejącego systemu drenażowego, czy też przecięcie kierunku migracji wód podziemnych."

Wydanie decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 p.w., wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, przede wszystkim, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, zwłaszcza czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak, to na czym polegała zmiana stanu wody, wreszcie czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty. Dopiero poprawnie ustalona podstawa faktyczna może stanowić podstawę do oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i w konsekwencji do podjęcia rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 14 maja 2008 r., sygn. II OSK 613/07, orzecznia.nsa.gov.pl). Nie ulega przy tym wątpliwości, że sprawy z zakresu naruszenia stosunków wodnych dotyczą skomplikowanej problematyki, wymagającej najczęściej wiadomości specjalnych, przeważnie z geologii, hydrologii, melioracji. Z tego względu w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 234 ust. 3 p.w. kluczowym dowodem może być opinia biegłego. Biegły nie może jednak zastąpić organu administracji w ustaleniu stanu faktycznego, jako że to na organie administracji publicznej ciążą obowiązki wynikające m.in. z przepisów art. 7, 77, 80 k.p.a.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do ustalonego przez organy orzekające zakresu przedmiotowego postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją.

Wójt Gminy Z. prowadził postępowanie administracyjne na wniosek M.B. złożony w dniu 28 czerwca 2019 r. Wnioskująca wskazała w nim na problem zalewania działki nr [...], na której prowadzi uprawy rolne, przez spływające wody podczas ulew z zabudowanych działek [...], [...] i wyżej położonych. Podała przy tym, że w związku z budową ścieżki rowerowej przy ul. G., likwidacją rowu odwadniającego przy jezdni, a brakiem możliwości podłączenia się do nowo wybudowanej rury pod chodnikiem ścieżki, ukształtowaniem terenu, działka nr [...] będzie terenem zalewowym bez możliwości odprowadzania wody.

Wobec powyższego należy wskazać, że skoro postępowanie prowadzone było na wniosek, organ był tym wnioskiem związany. W razie wątpliwości co do jego zakresu, należało wezwać stronę do jego sprecyzowania. Konieczność taka w przedmiotowej sprawie niewątpliwie zaistniała skoro, jak wynika z akt sprawy (wydruki map na k. 162 - 163), w dacie złożenia wniosku działki o numerach [...] i [...] nie istniały.

Analiza materiałów zgromadzonych w aktach sprawy wskazuje, że działka M.B. nr [...] ma kształt wydłużonego prostokąta, którego krótszy bok przylega do ulicy G.. Działka nr [...] graniczy, z jednej strony z działkami nr [...], [...], [...], [...]. Powyżej tych działek znajdują się działki nr [...] i [...], mające kształt działki drogowej, graniczącej dalej na północ z działkami nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Od strony południowej działka nr [...] graniczy z działką nr [...] (działka drogowa). Poniżej tej działki znajdują się działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 17 lipca 2019 r. Wójt Gminy Z. określił, że przedmiotem postępowania są zmiany na gruncie w obrębie działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] w miejscowości B..

Już pobieżna analiza przywołanych dokumentów wskazuje na niespójność między treścią wniosku a zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. Organ arbitralnie objął postępowaniem działki – jak można tylko przypuszczać – powstałe z podziału działek nr [...] i [...], a także działki nr [...], [...],[...], znajdujące się po przeciwnej stronie działki nr [...]. Być może na treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania miała wpływ treść notatki zalegającej w aktach sprawy datowanej na 28 czerwca 2019 r. (dzień wpływu wniosku) z wizji terenowej, w której brali udział prawdopodobnie pracownicy Urzędu Gminy w Z. oraz T.W. reprezentujący, jak podano, córkę M.B. (k. 166). Z treści notatki wynika, że T.W. zgłosił problem zalewania działki nr [...] wodami. Wynika z niej również, że T.W. udzielono informacji, że są oznaki zaburzenia stosunków wodnych przez podniesienie terenu przy budowie na posesji nr [...] oraz drogi z okrawężnikowaniem, co powoduje spiętrzenie wody i zalanie działki nr [...]. W ocenie Sądu żadną miarą nie można przyjąć, by notatką zmieniono lub doprecyzowano treść pisemnego wniosku M.B., zwłaszcza że w aktach zalega jedynie pisemne pełnomocnictwo udzielone 8 września 2019 r. przez M.B. T.W. do reprezentowania jej na wizji terenowej, która miała miejsce później, w dniu 9 września 2019 r.

Konsekwencją takiego ustalenia zakresu przedmiotowego postępowania było prowadzenie postępowania w przedmiocie działek, co do których w istocie nie podejmowano żadnych czynności wyjaśniających, a z drugiej strony, nałożenie obowiązków na właścicieli działek o numerach [...], [...], [...], które – co pewne – nie stanowią ulicy G., ani też – co prawdopodobne – nie powstały z przekształceń działek nr [...] i [...], a zatem na właścicieli działek, które we wniosku M.B. nie zostały wskazane. Zawarte we wniosku określenie działek "wyżej położonych" można odnosić zarówno do działek nr [...] i [...], jak i do wszystkich działek położonych wyżej niż działka nr [...]. Niewątpliwie zatem należało wezwać wnioskodawczynię do doprecyzowania zakresu wniosku, w szczególności do wskazania nieruchomości, na których – w jej ocenie - dopuszczono się zmian stanu wody szkodliwie oddziałujących na jej nieruchomość.

W ślad za wyjaśnieniem zakresu żądania objętego wnioskiem organ winien był ustalić, czy w stosunku do zgłaszanej przez wnioskodawcę zmiany stanu wody na gruncie zachowany został termin, o którym mowa w art. 234 ust. 5 p.w. Termin ten wynosi 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Z regulacji tej wynika, że decyzja na podstawie art. 234 ust. 3 p.w. może być wydana wtedy, gdy właściciel nieruchomości sąsiedniej złoży wniosek o wszczęcie postępowania przed upływem 5 lat od dnia, w którym dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Zgodnie z art. 234 ust. 5 p.w. w przypadku przekroczenia tego terminu postępowania "nie wszczyna się", co oznacza, że przekroczenie wskazanego terminu należy traktować jako przeszkodę do prowadzenia postępowania i wydania decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 p.w. W przypadku niebudzącym wątpliwości, że termin został przekroczony, organ powinien odmówić wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jeżeli zaś konieczne okazałoby się wyjaśnienie okoliczności związanych z dochowaniem terminu, organ powinien badać tę okoliczność w ramach postępowania administracyjnego, a w razie potwierdzenia, że termin nie został dochowany – postępowanie powinno zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Bezspornie M.B. nie podała we wniosku daty, w której dowiedziała się o szkodliwym oddziaływaniu na jej nieruchomość. Próżno szukać w decyzji organu pierwszej instancji jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Organ drugiej instancji wywiódł z twierdzeń właściciela działki nr [...] w trakcie wizji lokalnej, opinii biegłego (s. 4), a także ze strony internetowej Gminy Z. zawierającej informację o podpisaniu w dniu 4 kwietnia 2018 r. umowy na wykonanie ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż drogi powiatowej nr [...], czyli ul. G. w B. i W.Z., że zostało wykazane albo co najmniej uprawdopodobnione dochowanie terminu, o którym mowa art. 234 ust. 5 p.w.

Z takim stwierdzeniem nie sposób się zgodzić. Po pierwsze, to wnioskodawca powinien określić datę lub przynajmniej okoliczności, w których dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego nieruchomość, a organ okoliczność tę powinien zweryfikować zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Po drugie, okoliczności wskazane przez Kolegium nie wskazują bezpośrednio na datę dowiedzenia się przez M.B. o szkodliwej zmianie stanu wody na gruntach sąsiednich. Okoliczność ta nie mogła w szczególności wynikać ze złożonych wyjaśnień podczas wizji lokalnej. Przyjmując, że organ uwzględniał oględziny w dniu 9 września 2019 r., należy zwrócić uwagę, że brał w nich udział pełnomocnik M.B. – T.W.. Z treści protokołu nie wynika, by składał on wówczas jakiekolwiek oświadczenie, także w przedmiocie analizowanego terminu (k. 110 akt adm.). Do tej kwestii nie odnosił się również biegły w swojej opinii. Nie wskazuje na datę dowiedzenia się przez właścicielkę działki nr [...] o szkodzie data podpisania umowy, na podstawie której miały być jakoby wykonane roboty budowlane w ulicy G.. Organ nie wykazał, że to właśnie te roboty budowlane objęte wskazaną umową, doprowadziły do istotnej dla sprawy zmiany stosunków wodnych. I wreszcie, po trzecie, nawet jeśli przyjąć, że ustalenia co do terminu mogą być dokonane tylko na podstawie wskazanych okoliczności sprawy, to w przypadku, gdy właściciel gruntu zgłasza różne zmiany stany wody na gruncie, a tak jest w przedmiotowej sprawie, obowiązek ustalenia, czy dochowany został termin z art. 234 ust. 5 p.w., dotyczy każdej z tych zmian. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy ustalił, że termin ten został dochowany, lub co najmniej uprawdopodobniony, mając na względzie tylko oddziaływanie wynikające z budowy chodnika i zasypania rowu wzdłuż ulicy G., które w faktycznie mogło mieć miejsce w ostatnich latach. Jednak nie to zdarzenie było brane pod uwagę przez biegłego, a w ślad za nim, przez organ, jako zmiana stanu wody na gruncie skutkująca nałożeniem obowiązków na podstawie art. 234 ust. 3 p.w., lecz zdarzenie polegające na budowie drogi na działce nr [...] i budynków mieszkalnych na działkach nr [...] i [...] wzdłuż tej drogi. Co do tych zdarzeń nie wykazano, że prowadzenie postępowania było w ogóle dopuszczalne ze względu na termin określony w art. 234 ust. 5 p.w. Prawdopodobne jest przy tym, ze względu na treść złożonych w sprawie odwołań (w szczególności odwołania R.C. zawierającego obszerny opis stanu faktycznego) oraz skargi A.K., że termin ten został przekroczony. Jak twierdziła skarżąca, budowa domów przy ul. G. nr [...] oraz drogi dojazdowej do nich (działka nr [...]) miała miejsce około 10 lat temu. Według skarżącej przedsiębiorca budujący ww. domy, wspólnie i w porozumieniu z właścicielem działki nr [...] wybudowali na tej działce studnię chłonną z odprowadzeniem nadmiaru wód opadowych do idącego wówczas wzdłuż ul. G. rowu. W ocenie skarżącej nie jest możliwe, by M.B. (lub jej poprzednik prawny) dowiedziała się o zmianie stanu wody na swoim gruncie dopiero po wybudowaniu chodnika i zasypaniu rowu wzdłuż ul. G..

W świetle powyższych ustaleń Sąd stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się istotnych naruszeń przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 §1, art. 80 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro nie wyjaśniono zakresu żądania wnioskodawczyni, jak też nie zbadano przesłanki umożliwiającej wydanie decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 p.w., tj. dochowania terminu 5-letniego, o którym stanowi art. 234 ust. 5 p.w. Nie spełniło swojej roli wyznaczonej zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) Kolegium Odwoławcze, którego obowiązkiem było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe (H. Knysiak-Sudyka, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 173). Tymczasem Kolegium bezkrytycznie podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji i nie odniosło się do istotnej części zarzutów odwołań A.K., R.C., K.R., I.B., N.B., w tym dotyczących kwestii zachowania terminu z art. 234 ust. 5 p.w., a także dotyczących zmian stanu wody, z których wywiedziono obowiązki nałożone na właścicieli działki nr [...], jak też na właścicieli działek nr [...] i [...], które nie sąsiadują bezpośrednio z działką nr [...]. Właściciele tych działek, co również należy zauważyć, zostali zobowiązani do wykonania robót na innej działce niż działki będące ich własnością, z których miałoby pochodzić szkodliwe oddziaływanie na działkę nr [...]. Odwołujący się zarzucali brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ukształtowanych, jak twierdzili, za zgodą ówczesnego właściciela działki nr [...], stosunków wodnych, istniejącej na działce nr [...] studni, jak też okoliczności, w których przestała ona pełnić swoją funkcję. Uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., ani też z zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Uchybienia te uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Z..

Odnosząc się do nieuwzględnionych powyżej zarzutów dotyczących naruszeń przepisów postępowania należy wskazać, że decyzja organu pierwszej instancji z 23 marca 2020 r. została skierowana do A.B.. Odwołanie od decyzji wniosła A.K. i podniosła w nim, że A.B. zmarł 31 października 2019 r. i fakt ten został zgłoszony w Urzędzie Gminy Z., a nadto, iż na podstawie testamentu jest jedynym spadkobiercą A.B.. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Brak zawiadomienia następców prawnych o toczącym się postępowaniu może prowadzić do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i wyrażonej tam zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. W przedmiotowej sprawie organ o śmierci strony dowiedział się z treści złożonego odwołania. W konsekwencji należało skierować decyzję organu drugiej instancji do A.K., jako następcy prawnego A.B., co też miało miejsce. Wadliwie jednak nie uwzględniono następstwa prawnego w sentencji decyzji, w której, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, przywołano jedynie całość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji obejmującego zmarłego A.B., co jednak w okolicznościach sprawy nie miało przesądzającego znaczenia ze względu na wskazane wcześniej uchybienia.

Ponownie rozpatrując sprawę organ w pierwszej kolejności ustali, jakie zmiany stanu wody objęte zostały wnioskiem M.B., właścicielki działki nr [...], oraz ustali, w odniesieniu do każdej zmiany, czy na dzień złożenia wniosku upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. W przypadku ustalenia, że termin ten upłynął, postępowanie powinno być umorzone w całości lub w części.

W przypadku kontynuowania postępowania z wniosku M.B. konieczne będzie ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie adekwatnym do objętych wnioskiem zmian stanu wody, z uwzględnieniem dowodu z opinii biegłego, poprzedzonego wszakże ustaleniem przez organ wszystkich okoliczności faktycznych relewantnych ze względu na treść art. 234 ust. 1 - 3 p.w., w tym okoliczności wskazanych w odwołaniach R.C., I.B., N.B., A.K., K.R., W.R., a dotyczących dotychczasowego sposobu odprowadzania wód z terenu działki nr [...], a także z działek nr [...], [...], [...], o ile te ostatnie będą przedmiotem prowadzonego postępowania. Organ pozyska również do akt sprawy dokumentację dotyczącą budowy chodnika w ulicy G. i zasypania rowu wzdłuż tej ulicy, co w świetle wniosku M.B. (jak i zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, w tym sporządzonej opinii biegłego), jawi się jako główna przyczyna "domknięcia" działki nr [...] w taki sposób, że mogła się ona stać obszarem bezodpływowym.

W przedstawionych okolicznościach sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących kwotę wpisu od skargi, postanowiono w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.