Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3087/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 272/19 w sprawie ze skarg E.L., H.S. oraz T.Ł. i P. Ł. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza solidarnie od E.L., H.S. oraz T.Ł. i P. Ł. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 272/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skarg wniesionych przez: E. L., H.S., T. Ł. i P. Ł., uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 listopada 2018 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 30 listopada 1970 r. nr [...] oraz - utrzymanej przez nią w mocy - decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 10 kwietnia 1969 r. nr [...] pozostawiającej bez uwzględnienia wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...], oznaczoną nr hip. "[...].

W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że z ustaleń Ministra wynikało, iż opisana wyżej nieruchomość została objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). W dacie wejścia w życie wspomnianego dekretu warszawskiego stanowiła zaś niezabudowaną działkę budowlaną o pow. [...] m2. W dniu 28 września 1948 r. byli właściciele nieruchomości, aktem notarialnym nr rep. [...], zbyli na rzecz J.Ł. i P. Ł. prawa i roszczenia do tej nieruchomości, wynikające z w/w dekretu. Nabywcy wystąpili następnie o przyznanie im prawa własności czasowej do w/w gruntu, ale decyzją Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy z dnia 18 kwietnia 1969 r. (utrzymaną w mocy, decyzją Ministerstwa Gospodarki komunalnej z dnia 11 czerwca 1969 r.), wniosek ten nie został jednak uwzględniony ze względu na fakt, że teren przy ulicy [...] – wg planu zagospodarowania przestrzennego terenu i decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 18 września 1968 r. nr [...] – został przeznaczony pod użyteczność publiczną – budowę ulicy (przedłużenie [...] i połączenia ich z ul. [...]).

Tym niemniej w okresie powojennym, na podstawie projektu zatwierdzonego w 1949 r., na przedmiotowej nieruchomości wybudowano – jako inwestycję tymczasową - parterowy budynek siedmioizbowy, który w związku z w/w decyzją lokalizacyjną z dnia 18 września 1968 r. nr [...], został rozebrany ok 1971 r.

W następstwie przy tym rozpoznania wniosku Zarządu Dróg i Mostów w Warszawie, decyzją z dnia 10 kwietnia 1969 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 30 listopada 1970 r., Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, pozostawiło bez uwzględnienia wniosek o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. W decyzji tej, odwołując się do treści art. 53, 55 i 58 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), organ odszkodowawczy wskazując na tymczasowy charakter zlokalizowanego na gruncie budynku oraz ilości znajdujących się w nim izb (7), stanął bowiem na stanowisku, że budynek ten nie mógł być uznany za dom jednorodzinny a zatem odszkodowanie, przewidziane w art. 53 powołanej ustawy, nie mogło być w tym przypadku przyznane.

W dniu 29 czerwca 2015 r. T. Ł., W. Ł. i P.Ł.(będący wespół z innymi osobami następcami prawnymi J.Ł.i P. Ł.) wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej przedstawionych decyzji odmawiających przyznania odszkodowania a który to wniosek nie został uwzględniony.

Zdaniem organu nadzoru, dokonując kontroli legalności decyzji odszkodowawczych w trybie nadzorczym, należało zbadać czy nieruchomość, do której decyzje te odnosiły się, spełniała warunki, określone w art. 53 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. W związku z tym Minister ocenił, że została wprawdzie spełniona przesłanka utraty możliwości władania nieruchomością położona przy ul. [...] po dniu 5 kwietnia 1958 r., ale zlokalizowany na tym gruncie budynek, został wzniesiony już po wejściu w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Z tej przyczyny odszkodowanie za ten budynek, na podstawie omawianego przepisu, nie mogło być przyznane. W tej sytuacji Minister uznał więc za uzasadnione twierdzenie zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, że budynek ten nie odpowiadał wymogom, wynikającym z art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. W tym kontekście zaś nie miało już znaczenia, czy omawiany budynek mógł być traktowany jako "dom jednorodzinny".

Oceniając zaś kwestię możliwości ustalenia odszkodowania za działkę, organ podkreślił, iż w tej materii konieczne było ustalenie czy - na dzień wejścia w życie dekretu warszawskiego - mogła być ona przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego. W związku z tym, odwołując się do znajdującej się w aktach sprawy opinii urbanistyczno-architektonicznej Biura Odbudowy Stolicy z dnia 24 sierpnia 1948 r., wydanej w związku z budową wyżej wspomnianego budynku tymczasowego, organ przyjął, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie przewidzianym pod użyteczność publiczną, a zatem mogła być zabudowana jedynie prowizorycznym budynkiem restauracji, kawiarni lub stacji obsługi autobusów, przeznaczonymi do czasowego użytku do końca 1957 r. Tym samym – w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego – działka ta nie była przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną. Za taką nie mogła być również traktowana w oparciu o treść obowiązującego dla tego terenu planu zabudowania, to jest planu zabudowania terenów Służew-Służewiec, zatwierdzonego w dniu 6 lipca 1932 r. Plan ten przewidywał bowiem na tym obszarze zabudowę zwartą o czterech kondygnacjach do 15 m wysokości i do 30% zabudowy działki. W takiej zaś sytuacji, zdaniem Ministra, a który w tym miejscu odwoływał się do poglądów wyrażanych przez orzecznictwo przed 1989 r., nieruchomości położone w strefach zabudowy zwartej należało uznać za przeznaczone pod zabudowę wielkomiejską (a więc nie jednorodzinną). Odmienne w tej mierze poglądy – jak wyjaśnił organ - pojawiły się dopiero w orzecznictwie wiele lat po wydaniu kontrolowanych decyzji odszkodowawczych, z w związku z tym, organy wówczas orzekające nie mogły ich wziąć pod uwagę.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 listopada 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi wnieśli: E. L. i H. S. oraz T. Ł. i P. Ł..

W skardze, wniesionej przez E.L. i H.S., zarzucono organowi naruszenie: art. 7, art. 80 k.p.a. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. a ponadto rażące naruszenie przepisów postępowania poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do osoby zmarłej.

W skardze, wniesionej przez T. Ł.i P. Ł., skarżący wskazywali na nieuprawnione - ich zdaniem - rozważania Ministra (w ramach kontroli decyzji prowadzonej w trybie art. 156 k.p.a.P), jaki "przed 1989 r. w orzecznictwie administracyjnym dominował pogląd" w "kwestii nieruchomości położonych w strefach zabudowy zwartej, wielkomiejskiej" . Wg skarżących przy tym, plan zabudowy dla Służewia i Służewca (zatwierdzony w 1932 r.) dopuszczał zabudowę przedmiotowej działki obiektami o mniejszych parametrach niż przewidziane planem.

Odpowiadając na skargi, Minister Inwestycji i Rozwoju wnosił o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Przy piśmie procesowym z dnia 13 marca 2019 r., skarżący nadesłali uwierzytelniony odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 29 grudnia 2017 r. (sygn. akt [...]), z którego wynikało, że spadek po zmarłej w dniu [...] lipca 2016 r. W.Ł. nabył w całości syn – T. Ł..

Postanowieniem z dnia 16 maja 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy objęte ww. skargami połączył do wspólnego ich rozpoznania i rozstrzygania.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi były częściowo zasadne.

Sąd nie podzielił przy tym poglądu, iż decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., motywowanego skierowaniem jej do nieżyjącej wówczas W. Ł.. Wprawdzie w/w istotnie zmarła przed wydaniem ww. decyzji, ale stronami niniejszego postępowania byli także min. P. Ł. i T. Ł.. Wszystkie te osoby reprezentował ten sam pełnomocnik a T.Ł., jak wynikało to ze złożonego do akt sądowych postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 29 grudnia 2017 r. (sygn. akt [...]) był jedynym spadkobiercą zmarłej W. Ł.. Samo więc wysłanie decyzji do osoby zmarłej przy jednoczesnym skierowaniu jej także do spadkobiercy tej osoby, nie mogło zatem – jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki - stanowić podstawy do uznania, że zaskarżona decyzja była nieważna.

W dalszej części jednak uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki podkreślił, że istotą postępowania nadzorczego nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy, załatwionej kontrolowaną decyzją, ale zbadanie czy jest ona obarczona przynajmniej jedną z kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Innymi słowy, celem takiego postępowania jest weryfikacja, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji.

W odniesieniu zaś do przepisów postępowania administracyjnego, Sąd Wojewódzki podniósł, że " rażące naruszenie prawa" ma miejsce wówczas, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie. (cyt.): "Będzie więc ono miało miejsce w sytuacji oczywistego niezastosowania lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu, jak też mającym wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego".

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, Sąd Wojewódzki uznał, że w postępowaniu, które zakończyła decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 30 listopada 1970 r. nr [...], doszło do kwalifikowanego naruszenia zasad ogólnych procedury administracyjnej, ujętych w art. 5, art. 71 § 1, art. 74 k.p.a. (w brzmieniu ustalonym w tekście pierwotnym kodeksu – Dz.U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168). Wobec bowiem, określonych w art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), materialnoprawnych podstaw ustalenia odszkodowania, (cyt.): "obowiązkiem organu prowadzącego w tym przedmiocie postępowanie było ustalenie stanu faktyczno-prawnego nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego (21 listopada 1945 r.) oraz do dnia 5 kwietnia 1958 r. A więc przede wszystkim zbadanie, czy była ona wówczas zabudowana, a jeśli tak to jakiego rodzaju budynkiem i kiedy odjęto jego własność. W przypadku, zaś gdyby była to jedynie nieruchomość gruntowa (a taką była działka budowlana przy ul. [...]), zbadanie możliwości jej przeznaczenia na dzień wejścia w życie dekretu pod budowę domu jednorodzinnego, a w dalszej kolejności kiedy byli właściciel utracili możliwość władania działką. Bez ustalenia tych podstawowych elementów stanu faktycznego wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia na gruncie art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej nie było bowiem możliwe. Tymczasem jak wynika z treści poddanych kontroli decyzji z 1969 r i 1970 r., jak też archiwalnych akt sprawy, tego rodzaju ustaleń organy wówczas w ogóle nie dokonywały".

Z tej przyczyny Sąd Wojewódzki uznał, że (cyt): "Taki sposób działania organu pozostaje zatem w oczywistej kolizji z obowiązującymi w dacie podejmowania decyzji zasadami procedury administracyjnej, obligującymi organy administracji państwowej od podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; a także poddania go kompleksowej ocenie (art. 5, art. 71 § 1 i art. 74 k.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu. (...). To zaś wobec braku zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 in fine k.p.a., prowadzić winno do stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji. Odmowa zatem stwierdzenia ich nieważności - o czym orzekł Minister Inwestycji i Rozwoju zaskarżoną decyzją - narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musi do jej uchylenia".

Powyższe zatem – jak zauważył Sąd Wojewódzki – powodowało, że zbędne było odnoszenie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do pozostałych zarzutów zawartych w skargach.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Inwestycji i Rozwoju zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – (cyt.): "na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego"d, to jest:

-) niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 5, art. 71 § 1 i art. 74 k.p.a. (w brzmieniu ustalonym w tekście pierwotnym k.p.a.) - poprzez uznanie, że rzekome naruszenia przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej stanowią rażące naruszenie prawa i uzasadniają stwierdzenie nieważności badanych w trybie nadzoru decyzji, podczas gdy przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć wyraźne naruszenie, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego;

-) niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez uznanie, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 30 listopada 1970 r. nr [...]oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 10 kwietnia 1969 r. nr [...] pozostawiająca bez uwzględnienia wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" zostały wydane z naruszeniem prawa, podczas gdy skutek, jaki wywołały kontrolowane decyzje w sferze społeczno- gospodarczej, nie narusza zasady praworządności w demokratycznym państwie;

-) niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. - poprzez uznanie, że organ nadzorczy wykroczył poza granice postępowania nadzorczego, podczas gdy organ nadzoru nie może poprzestać na ustaleniu, że w postępowaniu zwykłym organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, ale musi również zbadać, czy naruszenie to ma charakter rażącego i czy skutek, jaki wywołały kontrolowane decyzje w sferze społeczno-gospodarczej, nie narusza zasady praworządności w demokratycznym państwie.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnicy postępowania, w osobach: E.L., H. S., T.Ł. i P.Ł. wnosili o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Ponadto wnosili również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej - wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te okazały się przy tym zasadne, mimo, że skarżący kasacyjnie nieprawidłowo zaliczył je wyłącznie do zarzutów obrazy prawa materialnego. W istocie bowiem zarzuty istotnego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., jako odnoszące się do postępowania, w którym została wydana zaskarżona decyzja, miały charakter procesowy. Natomiast pozostałe zarzuty, oparte na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (samodzielnie) i w zw. z art. 5, art. 71 § 1 i art. 74 k.p.a. (w brzmieniu ustalonym w tekście pierwotnym k.p.a.) miały istotnie charakter materialnoprawny.

Przedmiotowa sprawa, jak wyjaśniono to na wstępie, była prowadzona w trybie przepisów o postępowaniu nieważnościowym. Zaskarżona decyzja, to jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 listopada 2018 r. odmawiała bowiem uwzględnienia wniosku: T. Ł., W. Ł. i P.Ł. z dnia 29 czerwca 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 30 listopada 1970 r. nr [...] oraz - utrzymanej przez nią w mocy - decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 10 kwietnia 1969 r. nr [...]pozostawiającej bez uwzględnienia wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...], oznaczoną nr hip. "[...]. Zdaniem bowiem organu, kontrolowane w niniejszym przypadku decyzje odszkodowawcze nie naruszały prawa w sposób rażący.

Poglądu tego nie podzielił Sąd Wojewódzki, który stwierdził, że przy wydawaniu kontrolowanych w trybie nadzorczym decyzji, orzekające w tamtym czasie, organy nie dokonały wszystkich, niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia, ustaleń a tym samym rażąco naruszyły art. 5, art. 71 § 1 i art. 74 k.p.a. (w ich pierwotnym brzmieniu). Jednocześnie, Sąd Wojewódzki również uznał, że nie należało do obowiązków organu nadzoru (cyt.): "poszukiwanie uzasadnienia dla podjęcia w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w sposób jaki nastąpił, a tym bardziej przypisywanie organowi, który decyzję wydał motywacji jakich on nie uzewnętrznił w sposób pozwalający na ich zrekonstruowanie. Organ nadzoru w postępowaniu nieważnościowym działa bowiem wyłącznie jak organ kasacyjny. Nie może zatem ani rozstrzygać co do istoty sprawy administracyjnej załatwionej badaną w tym trybie decyzją, ani w swoisty sposób jej konwalidować, poprzez przypisywanie motywacji uzasadniających jej wydanie, które gdyby został podniesione mogłyby być ewentualnie uznane za znajdujące oparcie w akceptowanej wówczas <> praktyce i prezentowanej tam wykładni. Czyniąc tak Minister wykroczył więc poza granice postępowania nadzorczego wyznaczone treścią normatywną art. 156 § 1 k.p.a. (...)".

Z tym stanowiskiem nie zgadzał się skarżący organ, który w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosił, że zarzuty Sądu I instancji koncentrowały się na uchybieniach procesowych organów odszkodowawczych i wadach tego postępowania, a nie na przesłance stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odwołując się zatem do poglądów wyrażanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący organ akcentował, iż przepisem, który może być rażąco naruszony - w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. – może być (co do zasady) przepis prawa materialnego, a co wynika z faktu, że naruszenia prawa, stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie stanowią bowiem podstawę do wznowienia postępowania.

Ponadto, skarżący organ, odwołując się ponownie do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wskazywał, że organ nadzoru nie może poprzestać jedynie na ustaleniu, że organy w zwykłym postępowaniu z naruszeniem norm procesowych nie wyjaśniły i nie uzasadniły przesłanek rozstrzygnięcia wynikających z normy prawa materialnego a musi również zbadać, czy skutek, jaki wywołała kontrolowana decyzja w sferze społeczno-gospodarczej, nie naruszała zasady praworządności w demokratycznym państwie. Aby temu zaś temu sprostać, organ nadzoru musi we własnym zakresie poczynić ustalenia, jakie rozstrzygnięcie zapadłoby, gdyby kontrolowana decyzja w zupełności odpowiadała prawu i następnie porównać skutki z tego wynikające z tymi, które wynikają z decyzji kontrolowanej. Do tego zaś niezbędne jest ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia.

W związku z tym – jak wywodzono w skardze kasacyjnej - działania organu nadzoru nie stanowiły w tym przypadku poszukiwania uzasadnienia dla rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu zwykłym, ale zmierzały do zrekonstruowania stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w czasie wydania kontrolowanego orzeczenia. Wbrew przy tym twierdzeniom Sądu I instancji, organ nie zakładał hipotetycznych motywów, jakie mogłyby uzasadnić odmowę przyznania odszkodowania, ale poczynił ustalenia, jakie rozstrzygnięcie zapadłoby, gdyby kontrolowana decyzja w zupełności odpowiadała prawu a następnie porównał skutki tego rozstrzygnięcia z rozstrzygnięciem będącym przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym.

Zdaniem składu orzekającego, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu.

Po pierwsze, wyjaśnić należy, że chociaż pojęcie "rażącego naruszenia prawa", jakim posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być ono interpretowane wąsko. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Ponadto powszechnie też przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi, m. in. także wtedy, gdy w wyniku owego naruszenia powstały skutki (społeczne lub gospodarcze) niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Po drugie, ze względu na istotę postępowania administracyjnego, podkreślić też trzeba, że wprawdzie jest dopuszczalne przyjęcie, że w określonym przypadku doszło do rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, ale dotyczy to głównie przepisów mających charakter zasad postępowania administracyjnego a poza tym owo naruszenie przepisów procesowych (notabene występujące bardzo rzadko) musi być ewidentne.

Jak wspomniano wyżej - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - w postępowaniu, w którym zostały wydane, kontrolowane w trybie nadzorczym, decyzje odszkodowawcze, zostały naruszone w sposób kwalifikowany "zasady ogólne procedury administracyjnej" ujęte w art. 5, art. 71 § i art. 74 k.p.a. (w brzmieniu kodeksu postępowania administracyjnego Dz.U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168).

W związku z tym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168 ze zm.), w toku postępowania organy administracji państwowej stoją na straży praworządności ludowej i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak z powyższego zatem wynika, w dacie wydawania kontrolowanych decyzji, zasada wyrażona w dawnym art. 5 k.p.a. nie była tożsama z zasadą prawdy materialnej, wyrażoną w aktualnie obowiązującym art. 7 k.p.a. Postępowanie administracyjne, prowadzone na przełomie lat 60-tych i 70-tych ubiegłego wieku wraz z wydawaną w nim decyzją musiało bowiem odpowiadać nie tyle wymogom praworządności a "praworządności ludowej" a która - w ówczesnych realiach faktycznych i prawnych – była zupełnie inaczej pojmowana niż przyjmują to obecne standardy praworządności. Podkreślić bowiem należy, że w minionym okresie czasu brak było kontroli sądowej nad działalnością administracji państwowej a własność społeczna (ogólnonarodowa) podlegała szczególnej ochronie konstytucyjnej (art. 8 Konstytucji PRL), podczas, gdy własność indywidualna podlegała tylko ochronie w granicach ustaw (art. 12 Konstytucji PRL). Konstytucja PRL z dnia 22 lipca 1952 r. nie gwarantowała też obywatelowi prawa do uzyskania słusznego odszkodowania za szeroko rozumiane wywłaszczenie nieruchomości.

Biorąc powyższe pod uwagę, nie można było więc uznać, że kontrolowane w trybie nadzorczym decyzje odszkodowawcze, rażąco naruszały zasadę wyrażoną w dawnym art. 5 k.p.a. Pomimo bowiem zawarcia w nich niepełnych motywów rozstrzygnięcia nie można było jednak mówić, że decyzje te były nie do zaakceptowania w odniesieniu do ówcześnie obowiązującej zasady "praworządności ludowej" (art. 39 i art. 48 Konstytucji PRL). Przede wszystkim zawarte w nich rozstrzygnięcie, pomijając oczywiście ocenę, czy było ono prawidłowe, z całą pewnością uwzględniało bowiem interes państwa ludowego. Poza tym, pomimo wyżej przedstawionych ułomności, w uzasadnieniu decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 10 kwietnia 1969 r. organ orzekający, odwoływał się do dokumentów, będących dowodami w sprawie (np. elaboratu szacunkowego z dnia 26 października 1968 r.), przedstawił treść przepisów prawa materialnego, w oparciu o które orzekał i dokonał ich wykładni (abstrahując oczywiście od jej prawidłowości). Wreszcie pouczył też strony postępowania o możliwości i trybie zaskarżenia wydanej decyzji a z którego to uprawnienia strony skorzystały.

Odnosząc się natomiast do regulacji prawnej, zawartej w art. 71 § 1 i art. 74 k.p.a. (w pierwotnym brzmieniu), stwierdzić trzeba, że nie były to przepisy zwierające tzw. zasady procedury administracyjnej, choć niewątpliwie, zawarte w nich regulacje prawne, odnoszące się do postępowania dowodowego, były istotne. Ponadto nie można było też zgodzić się, że przepisy te w rozpoznawanej sprawie zostały naruszone przez organy orzekające w trybie zwykłym, w sposób aż rażący. Tego rodzaju pogląd powodowałby bowiem to, że praktycznie zdecydowana większość decyzji, wydanych w okresie PRL – u, musiałby obecnie podlegać stwierdzeniu nieważności z powodu braku dokładnego i wszechstronnego rozpoznania sprawy, w której decyzje te zostały wydane. Tymczasem ocena taka, to jest podyktowana sposobem procedowania wg obecnych standardów, jest oczywiście nieuprawniona. Z drugiej strony, z tego zatem m. in. powodu orzecznictwo sądowoadministracyjne wyraża niejednokrotnie pogląd, iż chociaż istotnie postępowanie nadzorcze nie jest generalnie postępowaniem, w którym organ nadzoru winien prowadzić ustalenia faktyczne, właściwe postępowaniu zwykłemu, to jednak nie ma formalnego zakazu, stosowania w tym postępowaniu przepisu art. 75 § 1 k.p.a. W sytuacji bowiem, w której – jak wyżej to zostało powiedziane - przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa może przejawiać się m. in. w powstaniu skutków, wywołanych kontrolowaną decyzją, a które to skutki nie są do zaakceptowania w praworządnym, demokratycznym państwie, organ nadzoru, oceniając pod tym kątem kontrolowaną decyzję, musi niejednokrotnie posiłkować ustaleniami, które sam poczyni. Nie stwierdza się bowiem nieważności wadliwej decyzji, w sytuacji, w której nowa decyzja musiałaby zawierać analogiczne (w stosunku do poprzedniego) rozstrzygnięcie.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej oparte zarówno na obrazie prawa materialnego, w postaci art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. (samodzielnie) i w zw. z art. 5, art. 71 § 1 i art. 74 k.p.a. (w brzmieniu ustalonym w tekście pierwotnym k.p.a.), jak i istotnym naruszeniu przepisów postępowania (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) za uzasadnione.

Odstąpienie przez Sąd Wojewódzki od rozpoznania pozostałych zarzutów, zawartych w skargach, skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania.

Analizując zaś ponownie zasadność tych skarg, Sąd I instancji winien wziąć przy tym z urzędu pod uwagę przede wszystkim fakt, że strony niniejszego postępowania są następcami prawnymi nabywców uprawnień do nieruchomości warszawskiej, którzy prawa te nabyli już po wejściu w życie dekretu warszawskiego. Po wydaniu bowiem zaskarżonego wyroku oraz po wniesieniu w tej sprawie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 30 czerwca 2022 r. podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę w sprawie I OPS 1/22 (opubl. ONSAiWSA 2022/5/64). W punkcie 2 tej uchwały skład poszerzony wyraził zaś pogląd, iż źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego.

W takiej więc sytuacji Sąd Wojewódzki winien – jak wspomniano - przede wszystkim rozważyć, czy w związku z treścią w/w uchwały, uczestnicy tego postępowania mieli w nim interes prawny.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.