Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 111/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 4, art. 10 ust. 5, art. 20 pkt 5.
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 5 listopada 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Starostą Myślenickim w sprawie wydania zgody na wykorzystanie dróg w sposób szczególny postanawia: wskazać Starostę Myślenickiego jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 5 listopada 2021 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Starostą Myślenickim - przez wskazanie Starosty Myślenickiego, jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice w sprawie wydania zgody na wykorzystanie dróg w sposób szczególny, w związku z zaplanowanym na 11 listopada 2021 r. biegiem ulicznym w ramach Narodowego Biegu 100-Lecia Odzyskania przez Polskę Niepodległości "Od Bałtyku do Tatr".

GDDKiA wskazał, że18 października 2021 r. do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w Krakowie wpłynął przesłany przez Starostę Myślenickiego, wniosek Burmistrza Miasta i Gminy w Myślenicach w sprawie wydania zgody na wykorzystanie dróg w sposób szczególny, w związku z zaplanowanym na dzień 11 listopada br. biegiem ulicznym w ramach Narodowego Biegu 100-Lecla Odzyskania przez Polskę Niepodległości "Od Bałtyku do Tatr".

Jako, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie jest organem zarządzającym ruchem na ulicach miasta Myślenice wskazanych we wniosku, a przez to nie jest organem właściwym do wydania decyzji zezwalającej na wykorzystanie dróg w sposób szczególny, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. pismem z 21 października 2021r. przekazano wniosek do rozpoznania właściwemu miejscowo Staroście Myślenickiemu.

3 listopada 2021 r. do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w Krakowie wpłynął ponownie odesłany przez Starostę wniosek organizatora. Wskazano, że bieg będzie oddziaływał na drogę krajową i ruch na niej, bo odbywa się w jej pobliżu. Z treści wniosku wynika, że bieg jest organizowany po drogach gminnych i powiatowych. Bieg będzie przebiegał m.in. po ulicy Galla Anonima, która w ocenie Starosty jest łącznikiem drogi krajowej z drogą powiatową. Droga ta pełni funkcję lokalną, nie ma charakteru drogi tranzytowej, a funkcję zarządcy drogi w odniesieniu do tej drogi pełni Gmina Myślenice.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stoi na stanowisku, że w zakresie zarządzania ruchem, skoro na mocy porozumienia zarządzanie drogą zostało przekazane Gminie to zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym zarządzanie ruchem leży w kompetencji właściwego starosty.

Możliwe oddziaływanie imprezy na ruch na drodze DK7 nie jest przesłanką wystarczającą do uznania GDDKiA za organ właściwy do wydania decyzji. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stoi na stanowisku, że wzorem lat poprzednich, gdzie w latach 2018-2020 decyzję w tym przedmiocie wydawał Starosta Myślenicki, bez zmiany stanu prawnego w tym zakresie, również i ten wniosek winien być rozpoznany przez Starostę Myślenickiego.

Odpowiadając na pismo NSA, w którym informowano, że przewidywany termin rozpoznania sprawy jest późniejszy, niż zaplanowanej imprezy, na przeprowadzenie której niezbędne jest wydanie stosownego zezwolenia, GDDKiA związku z faktem, iż impreza niniejsza ma charakter cykliczny, odbywa się od 2018 r. wniósł o rozstrzygnięcie niniejszego sporu, tak by w kolejnych latach nie dochodziło do podobnych sytuacji jak aktualnie.

Odpowiadając na wniosek GDDKiA Starosta Myślenicki wskazał, że łącznica drogi krajowej (DK-7) z drogą powiatową ul. Piłsudskiego nie posiada nazwy "ul. Galla Anonima", nie stanowi własności Gminy Myślenice i nie została zaliczona odpowiednią uchwałą Rady Gminy do kategorii drogi gminnej, lecz cały czas posiada kategorię drogi krajowej, będąc częścią drogi krajowej DK7, a przy tym łącznik ten zlokalizowany jest w części na dużej działce drogowej nr 1066/9, znajdującej się w ciągu tzw. "Zakopianki".

Ustalenia te znalazły też potwierdzenie w treści odnalezionego wniosku z 16 marca 2007 r., w którym GDDKiA zwraca się do Starosty Myślenickiego prowadzącego ewidencję gruntów i budynków o dokonanie zmiany w tej ewidencji, poprzez wpisanie jako zarządcy działki nr 1181/1 właśnie GDDKiA.

We wniosku tym stwierdza się wyraźnie, iż "GDDKiA O/Kraków jako jednostka Skarbu Państwa powołana statutowo do zarządzania drogami krajowymi zarządza m.in. drogą krajową nr 7 tzw. "Zakopianką" wraz z łącznicami z tej drogi. Działka 1181/1 obręb Myślenice 3 stanowi łącznicę z drogi krajowej nr 7 i administrowana jest przez tutejszy Oddział GDDKiA".

Ponadto zarządzanie ruchem na skrzyżowaniu o różnych organach zarządzających ruchem należy na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. 2017 r., poz. 784) do organu zarządzającego ruchem właściwego dla drogi wyższej kategorii.

Przy tym zgodnie z przepisem art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm. dalej: u.d.p.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi gminne zgodnie z art. 2a ust.2 stanowią własność samorządu gminy

Skoro przedmiotowy odcinek drogi tj. łącznica DK-7 z ul. Piłsudskiego w Myślenicach nie posiada obecnie ani kategorii drogi gminnej, ani kategorii drogi powiatowej, lecz stanowi drogę krajową, a nadto zlokalizowany jest na działkach, które wg ewidencji gruntów są własnością Skarbu Państwa w zarządzie GDDKiA O/Kraków, będąc częścią drogi krajowej DK7, to organem zarządzającym ruchem na tej drodze, a więc na drodze wyższej kategorii w stosunku do pozostałych dróg, na których zaplanowany był w/w Bieg, jest GDDKiA, która tym samym jest organem właściwym do wydania zezwolenia na wykorzystanie dróg w sposób szczególny, w związku z organizacją Biegu.

Sam fakt przekazania przez GDDKiA w drodze porozumienia z 27 lutego 2012 r. zarządzania drogą łączącą DK7 z ul. Piłsudskiego w Myślenicach Gminie Myślenice (§1 pkt 2 Porozumienia), w oparciu o art. 19 ust. 4 u.d.p. oznacza, iż GDDKiA była zarządcą tego odcinka drogi, a więc jest to droga krajowa (zgodnie z art. 19 ust. 2 u.d.p. GDDKiA może zarządzać tylko drogami krajowymi). Wbrew jednak stanowisku GDDKiA przekazanie zarządzania tym odcinkiem drogi Gminie Myślenice na podstawie art. 19 ust. 4 u.d.p., czyli przekazanie zadań zarządcy drogi określonych w art. 20 u.d.p., nie mogło oznaczać jednocześnie przekazania zadań w zakresie zarządzania ruchem na tym odcinku, które jest uregulowane w zupełnie odrębnej ustawie - prawo o ruchu drogowym i dotyczy zupełnie innego zakresu spraw.

Stąd też skoro nie zmieniła się do chwili obecnej kategoria tej drogi (łącznika DK7) i stanowi on nadal drogę krajową, to organem zarządzającym ruchem na tym odcinku pozostaje GDDKiA (art. 10 ust. 3 p.r.d.). Trzeba przy tym podkreślić, iż zgodnie z przepisem art. 10 ust. 8 ustawy - prawo o ruchu drogowym GDDKiA może powierzyć zadania w zakresie zarządzania ruchem na drogach krajowych wyłącznie marszałkowi województwa - nie może więc tych zadań powierzyć Staroście ani żadnemu innemu organowi.

Ponadto z w/w Porozumienia wynika także, iż:

- przedmiotowy odcinek drogi ma znaczenie lokalne i zgodnie z intencją stron Porozumienia winien być dopiero w przyszłości wyłączony z pasa drogi krajowej nr 7 (§ 1 Porozumienia in fine) - co do tej pory nie nastąpiło

- GDDKiA ma dopiero wydzielić geodezyjnie przedmiotowy odcinek drogi i wygasić trwały zarząd gruntem na tej drodze, a następnie złożyć wniosek do Starosty Myślenickiego celem przeniesienia prawa własności gruntu pod tą drogą na rzecz Gminy Myślenice (§ 5 Porozumienia).

Planowane działania wymienione w Porozumieniu do tej pory nie zostały zrealizowane.

Starosta Myślenicki stwierdził, że dopiero gdy w przyszłości przedmiotowy odcinek drogi (łącznika DK7) zostanie wydzielony z działek ewidencyjnych obejmujących drogę krajową i pozostających w zarządzie GDDKiA, przekazany na własność Gminie Myślenice, zaliczony do kategorii dróg gminnych odrębną uchwałą rady gminy i zostanie mu nadany właściwy sześciocyfrowy numer przez Zarząd Województwa - wówczas organem właściwym do wydania zezwolenia na wykorzystanie dróg w sposób szczególny będzie Starosta. Do czasu spełnienia tych warunków organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice w niniejszej sprawie powinien być GDDKiA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Rozstrzyganie wskazanych sporów na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. należy do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA).

Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jest istnienie sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie, która należy do spraw z zakresu administracji publicznej, a jego podstawą jest wniosek wszczynający postępowanie w sprawie, w której organ, do którego taki wniosek wpływa, uznaje się za niewłaściwy do jej załatwienia. Oznacza to, że spór kompetencyjny istnieje tylko wówczas, gdy w prawie jest przewidziana materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej.

W rozpatrywanym przypadku negatywny spór kompetencyjny - pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Starostą Myślenickim – powstał w sprawie wszczętej wnioskiem o wydanie zgody na wykorzystanie dróg w sposób szczególny w związku z zaplanowanym na dzień 11 listopada 2021 r. biegiem ulicznym w ramach Narodowego Biegu 100-Lecia Odzyskania przez Polskę Niepodległości "Od Bałtyku do Tatr" – po trasie przebiegającej m.in. łącznicą drogi krajowej (DK-7) z drogą powiatową ul. Piłsudskiego w Myślenicach (jak wskazał Starosta).

W dniu 18 października 2021 r. do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wypłynął przesłany przez Starostę Myślenickiego, wniosek Burmistrza Miasta i Gminy w Myślenicach w sprawie wydania zgody na wykorzystanie dróg w sposób szczególny, w związku z zaplanowanym na dzień 11 listopada br. biegiem ulicznym w ramach Narodowego Biegu 100-Lecla Odzyskania przez Polskę Niepodległości "Od Bałtyku do Tatr". Wniosek ten organ przekazał Staroście Powiatu Myślenickiego jako organowi właściwemu. Uzasadnieniem do przekazania wniosku było stwierdzenie, że wprawdzie ulica objęta wnioskiem położona jest w zakresie drogi łączącej drogę powiatową z droga krajową DK nr 7 – "Zakopianką", co mogłoby wskazywać na właściwość Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, to jednak organ ten nie jest w sprawie właściwy, bowiem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przekazał zarządzanie tą drogą Gminie Myślenice na podstawie porozumienia zawartego w oparciu o art. 19 ust. 4 u.d.p. Zatem w chwili złożenia wniosku droga nim objęta była w zarządzie gminy, a to oznacza, że na podstawie art. 10 ust. 5 p.r.d., zarządzanie ruchem na takiej drodze leży w kompetencji starosty, zatem w rozpoznawanej sprawie w kompetencji Starosty Powiatu Myślenickiego.

Z takim stanowiskiem nie zgodził się Starosta Powiatu Myślenickiego, który w swoim piśmie skierowanym do NSA wskazał, że łącznica drogi krajowej DK-7, której dotyczy wniosek o uzgodnienie docelowej organizacji ruchu nie została zaliczona do dróg gminnych w trybie przewidzianym przez prawo, zatem ciągle jest objęta kategorią drogi krajowej, a to powinno przesądzać o właściwości Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Analiza istniejącego stanu prawnego prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie organem właściwym do wydania zgody na wykorzystanie dróg w sposób szczególny jest Starosta Powiatu Myślenickiego. Wniosek taki ma oparcie w treści art. 10 ust. 5 p.r.d. Wskazane przepisy określają organy właściwe w sprawach zarządzania ruchem na drogach publicznych. Zgodnie zatem z art. 10 ust. 5 p.r.d. starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Natomiast Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarządza ruchem na drogach krajowych. Wyjątek od tej reguły odnosi się do dróg leżących w miastach na prawach powiatu i nie dotyczy dróg krajowych i autostrad.

W ocenie NSA właściwość starosty w zakresie zarządzania ruchem na drogach może być odczytywana przez pryzmat kompetencji do zarządzania drogami publicznymi wynikającej z art. 19 ust. 4 u.d.p. Przepis ten pozwala w drodze porozumienia zmienić zarządcę drogi publicznej i chociaż taka zmiana sama przez się nie prowadzi do zmiany statusu drogi, to jednak zmienia podmiot zarządzający. Konsekwencją tego jest wyposażenie na podstawie art. 20 pkt 5 u.d.p. takiego zarządcy także w uprawnienia w zakresie inżynierii ruchu, przez którą należy rozumieć organizację i sterowanie ruchem. Z kolei art. 10 ust. 5 p.r.d. wprost odnosi się do określonej kategorii dróg, co oznacza, że starosta jest organem, który zarządza ruchem na wskazanych przez ustawę drogach, a więc gminnych i powiatowych. Oznacza to, że właściwość starosty w tego typu sprawach musi być łączona nie tylko ze statusem drogi, ale także z treścią porozumienia zawartego na podstawie przepisów u.d.p., a w rozpoznawanej sprawie drogą zarządza gmina.

W konsekwencji należy zatem uznać, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice w sprawie wydania zgody na wykorzystanie dróg w sposób szczególny, w związku z zaplanowanym na 11 listopada 2021 r. biegiem ulicznym w ramach Narodowego Biegu 100-Lecia Odzyskania przez Polskę Niepodległości "Od Bałtyku do Tatr" jest Starosta Powiatu Myślenickiego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.