Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 31/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.),, sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi H. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...]w [...], przy ulicy [...], gmina [...] oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SAB/Wa 31/18

UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2018r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga H. M. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - dotyczącego budynku A. G. w [...] ul. [...], które zapoczątkowała we wrześniu 2003r.

Skarżąca domagała się stwierdzenia 15 letniej przewlekłości, "nałożenia na PINB możliwie najwyższej kary finansowej, przyznania jej jak najwyższej kwoty tytułem finansowej rekompensaty za 15 letnią przewlekłość w prowadzeniu sprawy". Pociągnięcia do "odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej przewidzianej w przepisach prawa" wszystkich pracowników PINB, którzy zajmowali się jej sprawą od września 2003r., szczególnie kierownika PINB p. M..

W dniu [...] lutego 2018r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło zażalenie H. M. zarzucające PINB w [...] przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w m. [...], przy ul. [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) postanowieniem z dnia [...].02.2018r., NR [...], na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. - uznał zażalenie H. M. na bezczynność organu pierwszej instancji w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w m. [...], przy ul. [...], gm. [...] za niezasadne i odmówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w [...] dodatkowego terminu na zakończenie postępowania.

W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że postępowanie dotyczące budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] w m. [...], zostało wszczęte przed dniem [...] czerwca 2017 r. i zastosowanie miał art. 37 Kpa w brzmieniu obowiązującym przed 1.06.2017 r., a nie tryb ponagleń który wprowadziła nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego.

Następnie organ wojewódzki przypomniał przebieg postępowania przed organem powiatowym i wskazał, że PINB w [...] decyzją z dnia [...].03.2007r., po przeprowadzeniu kontroli budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], umorzył postępowanie. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez [...]WINB decyzją z dnia [...].05.2007r.

Następnie PINB w [...] - po przeprowadzeniu kolejnych oględzin - umorzył przedmiotowe postępowanie decyzją z dnia [...].04.2008r. Decyzja ta została uchylona decyzją [...]WINB z dnia [...].12.2008r.

W dalszej kolejności organ powiatowy pismem z dnia [...].01.2009r. zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu. Wyznaczone na dzień [...].07.2009r. oraz [...].02.2010 r. oględziny ww. budynku nie odbyły się z powodu niemożności stawienia się H.M..

W dniu [...].06.2010r., PINB w [...] w odpowiedzi na wniosek H. M., postanowieniem nr [...] odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. Postanowienie to zostało zaskarżone do [...]WINB.

Organ II instancji postanowieniem z dnia [...].05.2013r. utrzymał je w mocy. Następnie PINB pismem z dnia [...].06.2013r. wyznaczył kolejne oględziny na dzień [...].07.2013r.

Pomimo wysłania zawiadomienia w dniu [...].06.2013r. H. M. otrzymała je dopiero [...].07.2013r., w związku z powyższym nie stawiła się na oględzinach.

Następnie skarżąca pismem z dnia [...].11.2013r. wniosła ponownie o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Organ powiatowy postanowieniem z dnia [...].11.2013r. odmówił zawieszenia postępowania. H. M. wniosła zażalenie na ww. postanowienie.

[...]WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2014r. stwierdził jego niedopuszczalność. Na rozstrzygnięcie organu II instancji, skarżąca złożyła skargę do WSA, który wyrokiem z dnia 13.11.2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 710/14 skargę oddalił.

[...]WINB pismem z dnia [...].08.2014r. przekazał kopię wyroku WSA z dnia [...].05.2014r., sygn. akt VII Sa/Wa 1756/13 ze skargi H. M. na postanowienie organu II instancji nr [...] z dnia [...].05.2013r.

Następnie [...]WINB w postanowieniu nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu powiatowego nr [...] z dnia [...].06.2010r.

W dalszej kolejności w dniu [...].11.2014r. do PINB w [...] wpłynął następny wniosek H. M. o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...].11.2014r. organ nadzoru budowlanego odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. H. M. wniosła zażalenie.

Organ II instancji postanowieniem z [...].01.2015r. stwierdził jego niedopuszczalność. W wyniku rozpatrzenia skargi na ww. postanowienie, WSA w Warszawie wyrokiem z 23.03.2016 r. , sygn. akt VII SA/Wa 873/15, oddalił skargę

PINB w [...] w dniu [...].11.2016r. wystąpił do Urzędu Gminy [...] o wypożyczenie projektu zagospodarowania działki nr ew. [...], z dokumentacji decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].05.2003r.

Następnie na [...].12.2016r. organ nadzoru budowlanego wyznaczył czynności kontrolne, w których H. M. nie uczestniczyła pomimo prawidłowego powiadomienia. Podczas kontroli dokonano pomiarów budynku mieszkalnego, które wykazały, że budynek został wykonany zgodnie z projektem budowlanym.

W dniu [...].12.2016r. do organu powiatowego wpłynęło pismo H. M. w sprawie odwołania czynności kontrolnych. Skarżąca wniosła również o zawieszenie postępowania. PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2017r. odmówił zawieszenia postępowania i odrębnym pismem zawiadomił strony, że sprawa jest w toku.

Skarżąca pismami z dnia [...].02.2017r., [...].04.2017r., [...].06.2017r. wnosiła o zawieszenie postępowania. PINB w [...] postanowieniami z dnia [...].03.2017r., z dnia [...].06.2017r. oraz z dnia [...].09.2017r. odmówił zawieszenia postępowań w przedmiotowej sprawie.

Następnie PINB pismem z dnia [...].11.2017 r. wystąpił do Wojewody [...] o udostępnienie kopii planu zagospodarowania przedmiotowej działki. Dokumentacja wpłynęła do PINB w [...] w dniu [...].12.2017 r.

W dniu [...].12.2017r. organ powiatowy otrzymał do wiadomości decyzję GINB z dnia [...].12.2017r., uchylającą decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].08.2017r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].05.2003r.

Decyzja ta zatwierdzała projekt budowlany i udzielała A.G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...].

Biorąc powyższe pod uwagę, PINB w [...] postanowieniem z dnia [...].12.2017r. zawiesił postępowanie do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].05.2003r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. G. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku.

Zdaniem organu wojewódzkiego, podnoszony przez H. M. zarzut bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest niezasadny. Organ powiatowy działał zgodnie z kompetencjami oraz przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę H. M.na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego pod znakiem [...], w sprawie budowy ogrodzenia oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanych na terenie działki nr ew. [...] w m. [...] przy ul. [...], gm. [...], wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że decyzją z dnia [...].03.2007r., po przeprowadzeniu kontroli budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w m. [...], umorzył postępowanie. Decyzja ta została uchylona przez [...]WINB decyzją z dnia [...].05.2007r.

PINB po przeprowadzeniu kolejnych oględzin, ponownie umorzył przedmiotowe postępowanie decyzją z dnia [...].04.2008r. Decyzja ta w wyniku złożonego przez H. M. odwołania została uchylona decyzją organu II instancji z dnia [...].12.2008r.

PINB pismem z dnia [...].01.2009r. zawiadomił o postępowaniu w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] w m. [...] oraz wezwał inwestora A. G. do przedłożenia projektu budowlanego przedmiotowego obiektu.

A. G., oświadczył, iż projekt budynku dostępny jest w Gminie [...]. PINB w dniu [...].02.2009r. wystąpił do Urzędu Gminy o wypożyczenie projektu, który został przekazany w dniu [...].03.2009r.

Następnie zgodnie z zaleceniem [...]WINB, organ I instancji wyznaczył na dzień [...].07.2009r. kolejne oględziny ww. budynku mieszkalnego, które nie odbyły się z powodu niemożności stawienia się skarżącej.

Organ nadzoru wyznaczył kolejne oględziny na dzień [...].02.2010r, które również zostały odwołane na prośbę skarżącej z powodów zdrowotnych.

PINB w odpowiedzi na wniosek skarżącej postanowieniem z dnia [...].06.2010r. nr [...] odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. Postanowienie do zostało zaskarżone do organu wojewódzkiego.

W dniu [...].08.2010r. PINB postanowieniem nr [...] ponownie odmówił zawieszenia postępowania. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...]WINB z dnia [...].10.2010r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].05.2013r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie nr [...] z dnia [...].06.2010r.

Następnie PINB wyznaczył kolejne oględziny przedmiotowego budynku na dzień [...].07.2013r.

Pomimo wysłania zawiadomienia w dniu [...].06.2013r., H. M. otrzymała je dopiero [...].07.2013r., w związku z powyższym nie stawiła się na oględzinach, stwierdzając, że została nieprawidłowo powiadomiona.

[...]WINB postanowieniem z dnia [...].10.2013 nr [...] odmówił wyłączenia PINB w [...] od udziału we wszystkich postępowaniach z zakresu nadzoru budowlanego prowadzonych z udziałem skarżącej.

Następnie H. M. pismem z dnia [...].11.2013r. wniosła ponownie o zawieszenie postępowania, jednakże PINB postanowieniem z [...].11.2013r. nr [...] odmówił zawieszenia.

[...]WINB postanowieniem z dnia [...].01.2014r. nr [...] stwierdził jego niedopuszczalność. Na rozstrzygnięcie [...]WINB skarżąca złożyła skargę do WSA.

Następnie H. M. wniosła o zawieszenie postępowania.

PINB postanowieniem z dnia [...].11.2014r. nr [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. Na postanowienie nr [...] skarżąca złożyła zażalenie.

[...]WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2015r. stwierdził jego niedopuszczalność. Skarżąca na rozstrzygnięcie [...]WINB złożyła skargę do WSA.

[...]WINB pismem z dnia [...].07.2016r. przekazał organowi I instancji, wyrok WSA z dnia 23.03.2016, sygn. akt VII SA/Wa 873/15 ze skargi H. M. na postanowienie [...]WINB nr [...] z dnia [...].01.2015r.

Następnie PINB w dniu [...].11.2016r. wystąpił do Urzędu Gminy [...] o udostępnienie projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].05.2003r. oraz zawiadomił o wyznaczeniu czynności kontrolnych na dzień [...].12.2016r.

Podczas kontroli dokonano pomiarów budynku mieszkalnego, które wykazały, że budynek został wykonany zgodnie z projektem budowlanym, skarżąca natomiast nie uczestniczyła w czynnościach pomimo prawidłowego powiadomienia.

Dnia [...].12.2016r. wpłynęło do PINB pismo H. M. o odwołanie oględzin. Skarżąca w piśmie wniosła o zawieszenie postępowań.

PINB postanowieniem z dnia [...].01.2017r. nr [...] odmówił zawieszenia postępowania i odrębnym pismem zawiadomił o toczącym się postępowaniu.

Następnie H. M. wielokrotnie wnosiła do PINB wnioski o zawieszenie postępowania tj. w dniu [...].03.2017r., [...].05.2017r. oraz [...].07.2017r.

PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...].03.2017r., postanowieniem nr [...] z dnia [...].06.2017r. oraz postanowieniem nr [...] z dnia [...].09.2017r. odmawiał zawieszenia postępowań z powodu niezaistnienia przesłanek zawartych w art. 97 § 1 k.p.a.

PINB nie uzyskał planu zagospodarowania działki nr [...]. Czynności kontrolne wykazały, że budynek wykonany został zgodnie z projektem budowlanym jednak organ nie mógł stwierdzić, czy jest usytuowany zgodnie z projektem zagospodarowania działki.

Następnie PINB uzyskał informację, że projekt zagospodarowania działki nr [...] znajduje się w [...] Urzędzie Wojewódzkim i wystąpił o udostępnienie kopii planu zagospodarowania terenu.

W dniu [...].12.2017r. PINB otrzymał do wiadomości decyzję GINB z dnia [...].12.2017r. uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...].08.2017r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].05.2003 nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający A. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w m. [...].

PINB postanowieniem z dnia [...].12.2017r. nr [...], zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2003r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w m. [...], gmina [...].

Powołując ww. okoliczności PINB wskazał, iż spowodowały one przedłużenie się postępowania.

Już po wpłynięciu skargi na przewlekłość postępowania – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].04.2018r. NR [...], rozpatrzył zażalenie H.M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].12.2017r. Nr [...], zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] w m. [...] przy ul. [...], gm. [...] stanowiącej własność U. i A. G. do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. G. pozwolenia na budowę mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w m. [...], gmina [...] – utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.- dalej: p.p.s.a. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne zostały powołane do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego paragrafu.

W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego - Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Skarżąca wywiązała się z obowiązku wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a. bowiem wniesienie skargi sądowej poprzedziła zażaleniem na organ powiatowy do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wprawdzie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].02.2018r., NR [...], na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. - uznał za niezasadne zażalenie H. M. na bezczynność organu pierwszej instancji, tym niemniej postanowienie to należy odnieść do zarzucanej przez skarżącą przewlekłości prowadzonego postępowania.

Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W odniesieniu do treści przedmiotowej skargi, Sąd zauważa, że choć postępowanie administracyjne toczy się od 2003 r., to jednak organ powiatowy wydawał decyzje merytoryczne w zakresie przedmiotu sprawy, uchylane następnie w toku instancyjnej kontroli.

Ponadto wielokrotnej kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej poddane były rozstrzygnięcia, co do tego czy przedmiotowe postępowanie powinno być zawieszone czy też nie. Ten procesowy aspekt sprawy, zdominował i zdeterminował całe postępowanie i miał ewidentnie negatywny wpływ na czas jego trwania.

Skarżąca na przestrzeni wielu lat trwającego postępowania administracyjnego negowała obiektywność pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...], a zwłaszcza kierującej organem powiatowym - Inspektor M. M.. Na tym tle skarżąca składała skargi oraz wielokrotnie wnosiła o zawieszenie postępowania.

Zdaniem Sądu niewątpliwie długi czas prowadzenia tej sprawy, był konsekwencją postępowań odwoławczych i skarg składanych przez skarżącą w zakresie żądania zawieszenia postępowania. Wysokie natężenie niechęci do pracowników organu powiatowego, przejawiało się także brakiem koniecznej współpracy w zakresie przeprowadzenia czynności procesowych, które zmierzały do ustalenia stanu faktycznego (oględziny).

Przewlekłe prowadzenie postępowania istnieje wówczas, gdy można organowi skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim organizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych), które nie mają wpływu na końcowe jej załatwienie. Pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. W tej sprawie podstawowym czynnikiem mającym wpływ na długość postępowania były działania samej skarżącej.

Zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, iż długi czas trwania postępowania nie może być utożsamiany z przewlekłością postępowania (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II GPP 4/10, Lex nr 742774).

Choć niezaprzeczalnie postępowanie w niniejszej sprawie trwa bardzo długo, a w odczuciu skarżącej jest to równoznaczne z przewlekłością postępowania, to jednak zdeterminowane to było działaniami skarżącej, wynikającymi z przyjęcia określonej postawy procesowej. Nadużywanie opisanych procedur prawnych przez stronę, która zainicjowała postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, nie może być w konsekwencji uznane za zawinione działanie organu, w takim stopniu że koniecznym jest stwierdzenie przewlekłości postępowania, które jest środkiem ochrony podmiotu zainteresowanego szybkim zakończeniem sprawy.

Z pewnością działania organu powiatowego mogły być bardziej efektywne, niewątpliwie jednak skarżąca przyczyniła się w zdecydowanej mierze do powstania przewlekłości tego postępowania - kilkunastokrotnie domagając się jego zawieszenia i skarżąc odmowne rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. W tym kontekście skarżąca nie może obecnie powoływać się na konieczność ochrony swojego interesu, przy czym tym razem organ I instancji zawiesił postępowanie (postanowienie z dnia [...].12.2017r. Nr [...]), które to rozstrzygnięcie także spotkało się ze sprzeciwem skarżącej.

Mając powyższe na uwadze i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.