Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 763/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 50 par.1, art. 133, art. 106 par. 5, art. 54 par. 2, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 73 par. 1, art. 74 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 11b ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 19
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asyst. sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 415/11 w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady Gminy Klembów z dnia 6 listopada 2008 r. nr XXVII/204/08 w przedmiocie uchwały w sprawie statutu gminy Klembów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 415/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na uchwałę Rady Gminy Klembów z dnia 6 listopada 2008 r., nr XXVII/204/08 w przedmiocie uchwały w sprawie statutu Gminy Klembów i przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnikowi wynagrodzenie w kwocie 295,20 złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę nr XXVII/204/08 z dnia 6 listopada 2008 r. Rady Gminy Klembów, uchwalającą tekst jednolity Statutu Gminy Klembów, J. S. wniósł o stwierdzenie nieważności § 106 Statutu z uwagi na jego sprzeczność z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podniósł, iż wbrew przepisom tej ustawy dostęp do dokumentów został istotnie ograniczony do dni i godzin wyznaczonych przez Urząd Gminy – § 106 ust. 1, do dni i godzin przyjmowania interesantów – § 106 ust. 2, a także poprzez zakaz ich kopiowania, utrwalania w inny sposób, przenoszenia na inny nośnik, udostępniania w innej formie, za wyjątkiem ograniczonego wglądu i sporządzania notatek – 106 ust. 3. Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, iż potwierdza ono, że nie jest dopuszczalnym wprowadzenie do statutu gminy postanowień tak ograniczających udostępnienie informacji publicznej. Wskazał, iż podstawą skargi jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy oraz fakt, że organ nie odpowiedział na jego pismo wzywające do usunięcia naruszenia prawa.

W piśmie z dnia 25 maja 2011 r. Rada Gminy w Klembowie, przedstawiając akta administracyjne wskazała, iż zarówno w wezwaniu, jak i w skardze skarżący mylnie wskazał uchwałę będącą przedmiotem skargi, gdyż skarżona uchwała była podjęta w sprawie zmiany uchwały nr IX/56/2003 Rady Gminy Klembów z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie Statutu Gminy Klembów i zarzuty skargi nie mogły się odnosić do tej uchwały. Po kolejnych zmianach Statutu Rada w dniu 30 grudnia 2008 r. podjęła uchwałę nr XXIX/215/08 w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Statutu Gminy Klembów. Jednocześnie poinformowano, że na VIII sesji Rady, która odbyła się w dniu 19 maja 2011 r. Rada rozpatrzyła i przyjęła uchwałę nr VIII/48/2011 w sprawie zmian w Statucie Gminy Klembów, które to zmiany dotyczyły także paragrafów Statutu skarżonych przez J. S. Ponadto przekazano poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię zarządzenia nr 46/2010 Wójta Gminy Klembów z dnia 6 stycznia 2011 r. w sprawie udostępniania informacji publicznej w Urzędzie Gminy Klembów. Organ wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazując, że w dniu 6 września 2010 r. Wójt Gminy Klembów wydał zarządzenie, w którym określił tryb udostępniania informacji publicznej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej i skarżący zgodnie z zarządzeniem uzyskuje informację publiczną.

Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2011 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, iż w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz w skardze wystąpiła oczywista omyłka w oznaczeniu numeru uchwały, powinien być to numer XXIX/215/08 z dnia 30 grudnia 2008 r. Jednocześnie stwierdził, że istnieje związek między zaskarżoną uchwałą a sytuacją prawną skarżącego i wyraża się on w tym, że skarżący jest stroną wielu postępowań prowadzonych z udziałem Urzędu Gminy w Klembowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu powołał się na treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) który daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sformułowania powyższego wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżona uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Sama przynależność do wspólnoty samorządowej nie jest źródłem interesu prawnego. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, iż można go wywodzić wyłącznie z własnej, określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Naruszenie interesu prawnego skarżącego musi być ponadto rzeczywiste, wobec czego nie wystarczy powołanie się na samo zagrożenie dla sytuacji prawnej skarżącego ze strony kwestionowanej uchwały. WSA w Warszawie stwierdził, że skarżący nie wykazał, iż § 106 Statutu Gminy Klembów w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Gminy Klembów nr XXIX/215/08 z dnia 30 grudnia 2008 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Statutu Gminy Klembów, narusza jego interes prawny. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, analiza treści § 106 Statutu wskazuje, iż ograniczenia w dostępie do informacji, których skarżący się dopatruje, w istocie nie występują. Przepis ten nie wskazuje bowiem konkretnych dni i godzin przyjmowania interesantów, czy też korzystania z dokumentów Rady, Komisji czy Wójta Gminy Klembów, a jedynie ogólnie mówi o dniach i godzinach bez ich skonkretyzowania, a zatem nie można przyjąć, iż ogranicza prawa skarżącego w zakresie dostępu do informacji publicznej.

W skardze kasacyjnej działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika J. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

1) art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 oraz 74 § 2 k.p.a., art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, art. 11b ust. 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej - poprzez niestwierdzenie istnienia interesu prawnego skarżącego we wzruszeniu skarżonego aktu prawa miejscowego w sytuacji, gdy podstawą do wywodzenia indywidualnego interesu prawnego jest istnienie w spornej sprawie niedozwolonego elementu regulacyjnego w § 106 Gminy Klembów w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Gminy Klembów nr XXIX/215/08 z 30.12.2008 r. (zobowiązującego, zakazującego czy dozwalającego), odnoszącego się do przepisów w/w ustaw, który to element regulacyjny ma dodatkowo ścisły związek ze sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, bowiem ogranicza m. in. prawo pozyskiwania przez skarżącego odpisów/kopii z akt spraw prowadzonych z udziałem skarżącego przed Wójtem lub Urzędem Gminy w zakresie ich działalności,

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. - poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z których wynika, że skarżący posiada interes prawny w rozpoznaniu jego sprawy,

3) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 oraz 74 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, art. 11b ust. 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niestwierdzenie nieważności § 106 Statutu Gminy Klembów w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Gminy Klembów nr XXSX/215/08 z 30.12.2008 r. (dalej "Statut") pomimo zaistnienia niedozwolonego elementu regulacyjnego w § 106 Statutu (zobowiązującego, zakazującego czy dozwalającego) odnoszącego się do przepisów w/w ustaw, który to element regulacyjny ma dodatkowo ścisły związek ze sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego (ogranicza m. in. prawo pozyskiwania przez skarżącego odpisów/kopii z akt spraw prowadzonych z udziałem skarżącego przed Wójtem lub Urzędem Gminy w zakresie ich działalności); oraz

4) naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. art. 73 § 1 oraz 74 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, 61 ust. 2 Konstytucji RP, art. 11b ust. 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż udostępnianie dokumentów z zakresu działania jednoosobowych, kolegialnych lub pomocniczych organów Gminy, a także udostępnianie dokumentów z zakresu działania Wójta oraz Urzędu Gminy (np.: dokumentów z akt sprawy prowadzonej w zakresie działania w/w) na zasadach przewidzianych w § 106 w/w Statutu nie powoduje ograniczeń w dostępie do informacji (kolizji z w/w ustawami) w sytuacji, gdy zastosowanie w/w przepisów skutkowałoby stwierdzeniem złamania przez § 106 Statutu zasady jawności działania Gminy i zasady nieograniczania dostępu do dokumentu wytworzonego w trakcie działalności jej organu, co prowadziłoby z kolei do stwierdzenia nieważności § 106 Statutu (w związku z czym po eliminacji z obrotu w/w regulacji organ administracji publicznej powinien umożliwić stronie sporządzanie z akt sprawy odpisów lub odmowa wydania tychże dokumentów z zakresu działania Urzędu Gminy winna nastąpić wyłącznie w drodze postanowienia, na które służy zażalenie).

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, przyznanie na rzecz radcy prawnego wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego, wykonane na zasadzie prawa pomocy za obie instancje.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną działająca z pełnomocnikiem Rada Gminy Klembów wniosła o jej odrzucenie w całości lub o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, określić ich charakter na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd błędnie określił normatywną podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, jaki przepis powinien być zastosowany bądź w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej odnosi zarzuty w niej sformułowane do naruszeń zarówno przepisów postępowania (zarzuty 1-3) jak i prawa materialnego (zarzut 4), które okazały się zarzutami niezasadnymi.

Przy powołaniu zarzutów naruszenia podanych przepisów postępowania, autor skargi nie odniósł swojej argumentacji do wykazania, iż zarzucane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu I instancji, ograniczając się przy każdym z tych zarzutów do niespełniających roli argumentacyjnej stwierdzeń, iż miały one istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Na gruncie bowiem art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zamierzony skutek może odnieść jedynie wykazanie w skardze kasacyjnej takiego naruszenia przepisów postępowania przez sąd I instancji, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia, czyli że między naruszeniem powyższego przepisu a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy.

Niezależnie od powyższego uchybienia, zarzuty wskazujące na naruszenia przepisów postępowania nie są zarzutami zasadnymi merytorycznie. Dwa pierwsze z tych zarzutów, odnoszące się do art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 133 i art. 106 § 5 p.p.s.a., powiązane są z brakiem stwierdzenia przez Sąd istnienia interesu prawnego skarżącego, co ma wynikać z nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, z którego interes ten wynika na gruncie jak to określa skarżący, zaistnienia "niedozwolonego elementu regulacyjnego" w § 106 Statutu.

Należy w kontekście tych zarzutów zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, wiążące legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy nie z istotą skargi powszechnej, wynikającej ze stanu zagrożenia naruszenia prawa, lecz z wykazaniem związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacja prawną skarżącego, w ramach której pozbawiony on zostaje pewnych uprawnień lub możliwości ich dochodzenia. Idzie więc o rzeczywiste naruszenie interesu prawnego skarżącego (s. 3-4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Skarżący takiego konkretnego powiązania nie wykazał w skardze do Sądu I instancji, podnosząc jedynie, iż niedopuszczalne jest wprowadzenie do statutu gminy regulacji, ograniczających udostępnienie informacji publicznej do określonych dni tygodnia i godzin. Także w skardze kasacyjnej nie pojawił się żaden argument, który wskazywałby na naruszenie przez regulację § 106 Statutu Gminy konkretnego interesu prawnego skarżącego kasacyjnie. Wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2008 r. (III SA/Wr 418/2008) dotyczył skargi wojewody na uchwałę rady gminy, a więc nie jest związany z problemem wykazania interesu prawnego skarżącego. Także wskazywane w skardze kasacyjnej kwestie prowadzenia przez skarżącego wielu postępowań w stosunku do działań Wójta i organów gminy nie mogą być skutecznym argumentem uzasadniającym wiązanie z treścią wskazanego przepisu Statutu naruszenia konkretnego interesu prawnego skarżącego.

Niezasadność naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a wiąże się z tym, że nie został spełniony warunek, iż skarga może dotyczyć "własnej sprawy administracyjnej" skarżącego co powoduje, iż należy wskazać na materialnoprawną cechę tego interesu. Nie ulega w tym kontekście żadnej wątpliwości, iż skarga na uchwałę nie ma charakteru actio popularis (por. (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 277, Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz z odniesieniem do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 807 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Brak rozwinięcia tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie pozwala na bliższe określenie sposobu rozumienia podniesionego naruszenia, niemniej wskazać należy w tym zakresie dodatkowo, że kryterium interesu prawnego z art. 50 § 1 p.p.s.a. i tak ma charakter lex generalis, co oznacza, że odnośnie do przedmiotu skargi, istotne będzie odmienne określenie podstaw legitymacji na gruncie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, w ramach którego przesłanką jest nie samo "posiadanie" interesu prawnego przez skarżącego, lecz fakt naruszenia tego interesu prawnego przez zaskarżony akt prawa miejscowego.

Odnośnie natomiast do, także argumentacyjnie nierozwiniętego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a, należy stwierdzić jego całkowitą nietrafność. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Z unormowania tego wynika, że sąd orzeka wedle wynikającego z akt sprawy stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Sąd ma zatem obowiązek przyjąć stan faktyczny wynikający z administracyjnych akt sprawy, chyba że wykaże, iż w oparciu o znajdujący się w tych aktach materiał dowodowy nie da się ustalić stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 3/10 – Lex nr 744747 i wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 262/10 – Lex nr 745192). Zatem do naruszenia tego przepisu dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09 – Lex nr 594014). Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09 – Lex nr 746707).

Autor skargi kasacyjnej nie wskazał także w kontekście jakiego braku oraz jakich składników postępowania naruszony został art. 106 § 5 p.p.s.a. Nie może on bowiem polegać na niedopełnieniu obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia przez Sąd materiału dowodowego, skoro w ramach postępowania dowodowego prowadzonego przez sądem administracyjnym, odsyła do zastosowania przepisów k.p.c., jeżeli jest ono na gruncie art. 106 § 3 p.p.s.a prowadzone. Ten zaś przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazuje na możliwość przeprowadzenia przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu po nabraniu przez ten Sąd przekonania, iż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sytuacji, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania. Sąd uzyskuje zatem upoważnienie do uzależnienia przeprowadzenia tej czynności od dokonania oszacowania niezbędności, istotnego charakteru wątpliwości, jakie mają być w ten sposób wyjaśnione oraz braku nadmiernego przedłużenia postępowania. Stanowi to podstawę swoistego uznania sądowego na tym gruncie, które podlega kontroli kasacyjnej, ale które winno być w tym celu, co do uchybień Sądu, należycie, trafnie i wystarczająco uzasadnione. Brak odpowiedniej argumentacji w skardze kasacyjnej, mimo że nie uniemożliwia takiej kontroli, to na pewno czyni ją w kontekście spełnienia tych wymogów nieskuteczną z punktu widzenia oczekiwań strony skarżącej.

Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a nie może zatem być skuteczny zarówno jako zarzut samodzielny jak i zarzut powiązany z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. w kontekście niedopełnienia przez Sąd I instancji obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci niezastosowania art. 73 § 1 oraz art. 74 § 2 k.p.a., art. 61 ust. 2 Konstytucji, art. 11b ust. 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Niezasadność argumentu dotyczącego niezastosowania art. 73 i art. 74 k.p.a. wiąże się z tym, że wskazane przepisy k.p.a. zawierają ogólną regulację dotyczącą wglądu w akta sprawy w konkretnym postępowaniu, co oznacza, że nie mogą one być podstawą zaskarżenia określonego przepisu uchwały rady gminy jako aktu prawa miejscowego bez związku z konkretnym postępowaniem administracyjnym. W skardze kasacyjnej jej autor do tego aspektu się odnosi (s. 4 skargi), ale nie wiąże w żaden sposób swojej sytuacji prawnej z prowadzonym konkretnym postępowaniem. O niezasadności tego zarzutu przesądza ponadto fakt, iż przepisy te, niezależnie od tego, że wiążą się z konkretnym postępowaniem administracyjnym, stanowią przepisy ogólne i ustępują w zakresie zastosowania przepisom szczególnym, którymi są regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ta ostatnia regulacja stanowi regulację kompleksową, samodzielnie normując zakres i postępowanie w sprawach udostępniania informacji publicznej.

Także, nierozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazanie na naruszenie art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest chybione o tyle, że przedmiotem skargi do WSA nie dotyczył obrad (posiedzeń) organów, o którym mowa w art. 18 tej ustawy. To samo dotyczy zarzutu naruszenia art. 11b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Nie doczekało się rozwinięcia argumentacyjnego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej także powołanie się na naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, obejmujące jedynie odniesienie się do zasady jawności działania organów w kontekście wskazanego wyżej art. 11b ustawy o samorządzie gminnym. Nie może to w żadnym zakresie prowadzić do stwierdzenia skuteczności skargi kasacyjnej, zwłaszcza w kontekście rozważanego na wstępie niniejszego uzasadnienia braku naruszenia interesu prawnego skarżącego, uzasadniającego jego legitymację do zaskarżenia uchwały. Tym samym nie mógł okazać się zasadnym zarzut naruszenia § 106 Statutu Gminy Klembów, określający (w ramach regulacji obowiązującej w momencie wniesienia skargi do Sądu I instancji) zarówno zasady udostępniania dokumentów z zakresu działania Rady i Komisji, a także Wójta oraz Urzędu Gminy w kontekście osób, które takich informacji udzielają oraz czasu, w jakim jest ona udzielana, jak też miejsca dostępu do dokumentów i sposobu ich utrwalania.

Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z powyżej wskazanymi przepisami, poprzez niestwierdzenie nieważności § 106 Statutu w brzmieniu nadanym mu uchwałą Rady Gminy Klembów nr XXIX/215/08 z dnia 30 grudnia 2008 r. Stanowi to bowiem konsekwencję zaprezentowanej wyżej oceny argumentów skargi kasacyjnej, której zasadniczym składnikiem było uznanie niezasadności zarzutu niestwierdzenia istnienia interesu prawnego skarżącego we wzruszeniu zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na gruncie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie za wykonaną pomoc prawną pełnomocnika ustanowionego z urzędu (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny, do którego winien on się w tym zakresie zwrócić.