Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1055/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi[...] sp. z o. o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie wytwórni paliwa stałego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 czerwca 2011 r. nr [...] Wójt Gminy D., na podstawie art. 80 ust. 2 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.), odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie wytwórni paliwa stałego w miejscowości D. przy ul. [...] na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...] w obrębie geodezyjnym D. I, planowanego do realizacji przez skarżącą A. Sp. z o.o. w S.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, iż zasadniczą przyczyną odmownego załatwienia wniosku inwestora jest niezgodność przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy D. przyjętego uchwałą Nr XXIX/173/01 Rady Gminy D. z dnia 25 października 2001 r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego z 2002 r., Nr 15, poz. 276). W planie tym działki oznaczone w ewidencji gruntów nr [...], [...] i [...] położone w miejscowości D. stanowią teren o funkcji produkcyjno - usługowej, składów i baz budowlanych jako wielofunkcyjny oznaczony symbolem 1PU. Zgodnie z opinią dotyczącą zgodności planowanej lokalizacji inwestycji ze wspomnianym planem, opracowaną przez generalnego projektanta miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. mgr inż. arch. A. R., na powyższych terenach dopuszcza się lokalizację jedynie: funkcji mieszkalnej tylko dla właściciela zakładu lub niezbędnej obsługi technicznej z wykluczaniem zagrożeń dla zdrowia i życia mieszkańców, funkcji usługowych niezbędnych dla obsługi zatrudnionych w zakładach pracy na tym terenie, funkcji większych zakładów produkcji i obsługi technicznej rolnictwa, funkcji obsługi technicznej komunikacji samochodowej jak transportowe bazy naprawcze, garaże, parkingi. Ponadto w ustaleniach ogólnych planu zapisano, iż utylizacja lub składowanie odpadów nieczystości stałych i płynnych jest na terenach wielofunkcyjnych produkcyjno - usługowych całkowicie zabroniona. Z powyższego wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje na działkach [...], [...] i [...] funkcji związanej z planowaną inwestycją, dlatego też lokalizacja zakładu na tym terenie byłaby niezgodna z ustaleniami planu miejscowego.

Wójt stwierdził, iż należało uznać za wiążącą w sprawie opinię A. R., w której wskazano na niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ jest ona jednoznaczna w swych rozważaniach, wiarygodna i kompletna. Zaznaczył również, że przeanalizował znajdujące się w aktach sprawy opinie urbanistyczne sporządzone przez mgr inż. W. K. oraz mgr inż. arch. K. K.-S., jednakże nie podziela stanowiska tych ekspertów w sprawie zgodności lokalizacji inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Nie można również uwzględnić stanowiska inwestora, iż przedmiotowe przedsięwzięcie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem są to czysto teoretyczne rozważania, a nie stanowisko merytoryczne.

Ponadto Wójt podkreślił, że organ prowadzący postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko może wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji po uzyskaniu pozytywnej opinii właściwego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. odmówił wydania takiej opinii ze względu na niezgodność planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy D. Powyższe również przesądziło o odmownym załatwieniu wniosku inwestora.

W odwołaniu spółka A. zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. Zdaniem Spółki najistotniejszą kwestią w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy inwestycja - produkcja peletów opałowych z odpadów - wiąże się koniecznością składowania i utylizacji odpadów, ponieważ dopiero po dokładnym wyjaśnieniu tej kwestii można będzie dokonać oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Konieczne jest zatem powołanie biegłego celem ostatecznego wyjaśnienia tej kwestii, ponieważ takiego dowodu nie przeprowadzono w toku postępowania przed organem I instancji. Wójt oparł swoje stanowisko wyłącznie na opinii sporządzonej przez mgr inż. arch. A. R., która jako urbanistka nie jest osobą kompetentną do wypowiadania się w kwestii technologii ekologicznego przetwarzania odpadów na paliwa, w kontekście ustalenia faktu, czy technologia ta związana jest z koniecznością składowania i utylizacji odpadów, czy też nie.

Ponadto Spółka podniosła, iż niezrozumiałe jest uzasadnianie przez organ I instancji decyzji odmownej faktem umorzenia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. postępowania w sprawie wydania opinii w kwestii planowanej inwestycji, albowiem to informacja Wójta, że planowana inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, niepoparta żadnymi merytorycznymi przesłankami, była przyczyną umorzenia w/w postępowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B.

Decyzją z dnia 29 lipca 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium wskazało, że podstawową kwestią wymagającą rozważenia w postępowaniu o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, bez względu na to czy wydanie tej decyzji jest poprzedzone oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, czy też wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie braku potrzeby przeprowadzenia takiej oceny, jest zgodność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sprzeczność zamierzeń wnioskodawcy z ustaleniami planu miejscowego powoduje, iż organ właściwy w sprawie nie będzie mógł wydać pozytywnej decyzji, a zatem nie ma potrzeby przeprowadzania postępowania uzgodnieniowego. Istotę rozstrzygnięcia w rozpatrywanym przypadku stanowi więc ustalenie, czy przedsięwzięcie polegające na budowie wytwórni paliwa stałego z odpadów komunalnych w technologii zgazowania ciśnieniowego BRIKOZIT jest zgodne z funkcjami dopuszczonymi na przedmiotowym obszarze w planie zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z § 17 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym są położone w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 1PU: tereny wielofunkcyjne produkcyjno - usługowe, składów i baz budowlanych, w których o różnym sposobie użytkowania poszczególnych funkcji powinny decydować szczegółowe przepisy sanitarne, ochrony środowiska i prawa budowlanego, z możliwością lokalizacji przemysłu (P), składów (S), baz (B) oraz różnych miejsc pracy np. UR, UH, A itp. Jednocześnie zapis § 17 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego całkowicie zakazuje utylizacji lub składowania odpadów nieczystości stałych i płynnych na terenach wielofunkcyjnych produkcyjno-usługowych. Tymczasem z opisu zawartego w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia i w Raporcie o oddziaływaniu na środowisko wynika, że planowane przedsięwzięcie będzie polegało na utylizacji odpadów, polegającej na wykorzystywaniu odpadów do produkcji.

Kolegium podniosło, że termin "utylizacja" użyty w rozważanym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy D. nie występuje w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, nie występował także w przepisach ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. (Dz. U. Nr 96, poz. 592; z późn. zm.), ale przez "utylizację" rozumieć należy odzysk odpadów w rozumieniu ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. obowiązującej w okresie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania Gminy D. Ponadto termin "utylizacja" wg Słownika Języka Polskiego (Wydawnictwo PWN, Warszawa 2003) oznacza "wykorzystanie odpadów jako surowców wtórnych do dalszego przerobu".

Planowana do realizacji innowacyjna technologia BRIKOZIT polega na zastosowaniu zamkniętego systemu przetwarzania materiałów resztkowych (z odpadów komunalnych) na wysokopoziomową energię, bez obciążania środowiska. W procesie wytwarzania paliwa wykorzystywane będą odpady organiczne i syntetyczne, w tym zmieszane odpady komunalne oraz rozdrobnione odpady PCV tj. odpady zawierające składniki o dużym potencjale energetycznym. Zakład przetwarzał będzie początkowo 47.580 Mg odpadów na rok i produkował z nich około 60 tyś. Mg/rok paliwa stałego (docelowo: 237.900 Mg odpadów/rok, około 300 tyś. Mg paliwa/rok). Inwestor zakłada, że do przetworzenia na paliwo stałe nadaje się około 58 - 60% odpadów (papier, tektura, tworzywa sztuczne, tekstylia, szkło, metale, odpady mineralne, odpady roślinne, odpady organiczne). Pozostałe odpady stanowić będą materiały niepalne (tj. metale, szkło, odpady mineralne), które po wysegregowaniu przekazywane będą firmie posiadającej stosowne zezwolenie na ich odzysk lub unieszkodliwianie. O wykorzystywaniu odpadów świadczą również zawarte w Raporcie zalecenia dla inwestora, w których uznaje się za wskazane m.in. wyznaczenie na zapleczu terenów składowania materiałów i surowców do produkcji oraz zapewnienia właściwego postępowania z odpadami zaliczanymi do niebezpiecznych, które winny być oddzielnie przechowywane, w pełnej izolacji od środowiska i kierowane do zagospodarowania przez wyspecjalizowane firmy. Na zamiar składowania większej ilości odpadów jako produktu ubocznego wskazuje ponadto wniosek kierowany do Rady Gminy D. o aktualizację Gminnego Planu Gospodarki Odpadami. We wniosku tym inwestor wnosi o aktualizację Planu pozwalającą na przetwarzanie odpadów w zakładzie oraz na przesyłanie celem unieszkodliwienia przez składowanie tylko niezagospodarowanej pozostałości z procesu technologicznego wytwarzania paliw alternatywnych. Z uwagi na powyższe niewątpliwe jest, iż planowane przedsięwzięcie będzie polegało na odzysku odpadów, wykorzystywaniu odpadów i ich utylizacji, co przesądza o jego niezgodności z ustaleniami planu miejscowego.

Kolegium zwróciło uwagę, że z uwagi na przewidywane negatywne oddziaływanie zakładu w postaci emisji do środowiska substancji i energii, w tym: gazów i pyłów, odorów, hałasu, odpadów niebezpiecznych, planowane przedsięwzięcie może być uciążliwe dla okolicznych mieszkańców.

Kolegium podkreśliło również, że w opinii opracowanej na zlecenie Wójta Gminy D. przez mgr inż. arch. A. R., dotyczącej zgodności planowanej lokalizacji inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stwierdzono, iż planowana lokalizacja inwestycji jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie organ odwoławczy ocenił, że nie jest uprawniony zarzut czyniony w odwołaniu w stosunku do tej autorki, dotyczący braku merytorycznego przygotowania do wydania przedmiotowej opinii, podobnie jak zarzut nieznajomości przepisów prawa.

Odnosząc się natomiast do treści opinii sporządzonej przez prof. dr hab. inż. A. J. - zgłoszonej jako dowód w sprawie - organ II instancji stwierdził, że wnioski wypływające z tego opracowania nie mogą być uznane za miarodajne, albowiem jego autor pełni m.in. funkcję Prezesa Stowarzyszenia Promocji Paliw Alternatywnych, wobec czego jego entuzjastyczny stosunek do planowanego zamierzenia jest zrozumiały, ale z pewnością daleki od obiektywizmu.

Ponadto wyjaśniono, że stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami. Tym samym drugorzędne dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie ma fakt wydania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia ze względu na niezgodność lokalizacji przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D.

Na ostateczną decyzję organu odwoławczego spółka A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi inwestor podniósł, iż istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy technologia produkcji paliwa stałego z odpadów komunalnych wiąże się z koniecznością ich składowania (deponowania) oraz czy sam proces przetwarzania odpadów na paliwo stanowi utylizację (unieszkodliwianie) odpadów w rozumieniu aktualnie obowiązujących przepisów. Odpowiedzi na to pytanie może udzielić jedynie osoba fachowa, posiadająca profesjonalną wiedzę w tym zakresie. Skarżąca podkreśliła, że problem tkwi w ustaleniu funkcjonalnego, a nie prawnego zakresu tego określenia w odniesieniu do praktycznych działań, jakie z przerabianymi odpadami miałaby podjąć Spółka w procesie przerobu odpadów komunalnych na paliwo stałe.

Skarżąca zwróciła także uwagę, że w toku postępowania przedłożyła liczne opinie fachowców, w których wykazano, iż technologia jaka będzie wykorzystywana przy produkcji paliw stałych (peletów) z odpadów nie wiąże się z koniecznością ich składowania (deponowania) w praktycznym, funkcjonalnym tego słowa znaczeniu, a także i w sensie prawnym. Odpady do przerobu będą jedynie magazynowane w wydzielonej hali przez jedną dobę, a następnie zużyte w procesie przerobu. Podkreślono również, że art. 63 ust 3 ustawy o odpadach precyzyjnie określa, iż przechowywanie odpadów przeznaczonych do dalszego przerobu nawet w okresie do 3 lat nie jest składowaniem (deponowaniem) odpadów w rozumieniu tej ustawy, a ich magazynowaniem. Dodatkowo zaznaczono, że 24-godzinny czas magazynowania odpadów przed przerobem nie jest swobodnym ustaleniem osób sporządzających opinię, lecz wynika z zapisów patentu udzielonego przez Unię Europejską. Zgodnie z opatentowaną technologią produkcji wszelkie odpady, także te niebezpieczne, będą stanowiły surowiec niezbędny do produkcji, który będzie jedynie magazynowany i na bieżąco zużywany, dlatego też w rozpatrywanym przypadku nie znajdują zastosowania przepisy o gospodarce odpadami.

Wskazując na powyższe spółka oceniła, iż skarżony organ analizując złożony przez nią wniosek dotyczący aktualizacji Gminnego Planu Gospodarki Odpadami dokonał ustaleń niezwiązanych z merytorycznym zakresem sprawy, albowiem przedmiotowy wniosek dotyczył kwestii przyjmowania odpadów komunalnych do przerobu i przekazywania na gminne wysypisko części odpadów nie dających się wykorzystać w procesie produkcji, natomiast nie miał on żadnego związku z planowaną technologią produkcji, w szczególności nie dotyczył kwestii składowania odpadów na terenie zakładu.

Skarżąca wskazała również, że zgodnie z przedłożonymi przez nią opiniami proces produkcji paliw stałych (peletów) nie stanowi unieszkodliwiania (utylizacji) odpadów. Istotą całego procesu jest dosłowne przetworzenie odpadów, dlatego też nie można w tym przypadku mówić o unieszkodliwianiu odpadów. Tezę tę potwierdza także fakt, że nie dająca się przerobić część odpadów usuwana jest na wysypisko jako odpad komunalny, co nie miałoby miejsca gdyby następowało unieszkodliwienie odpadów.

Zarzucono, iż skarżony organ uznał przedłożone przez stronę skarżącą opinie fachowców za niewiarygodne bez podania jakichkolwiek merytorycznych przyczyn uzasadniających takie stanowisko. Za takie uzasadnienie nie można uznać stwierdzenia, że określona opinia jest niewiarygodna, gdyż jej autor jest entuzjastą tego typu technologii. Ponadto posłużono się wyjętymi z kontekstu zdaniami zamieszczonymi w tychże opracowaniach, które mają uzasadniać negatywne dla strony rozstrzygnięcie, z jednoczesnym pominięciem pełnego opisu konkretnego zagadnienia technologicznego i pozytywnych wniosków płynących dla inwestora z tegoż opisu. Powyższy sposób analizy zgromadzonych dowodów rażąco narusza art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ analiza ta nie jest wszechstronna, lecz została dokonana wybiórczo pod z góry założoną, negatywną dla strony tezę. Podniesiono także, że zaskarżona decyzja została oparta wyłącznie na opinii urbanisty, wypowiadającego się w sprawie przekraczającej jego zawodowe kompetencje. Zwrócono uwagę, iż opinia urbanisty ma walor dowodowy jedynie w zakresie stwierdzenia, że na działkach objętych inwestycją nie można składować czy też utylizować odpadów, gdyż jest to sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś ta okoliczność nie była przez stronę skarżącą kwestionowana. Natomiast urbanista nie posiada fachowej wiedzy pozwalającej mu na autorytatywne stwierdzenie, że technologia, jaką zamierza stosować inwestor przy produkcji paliw stałych, oznacza składowanie odpadów i ich utylizację. Dlatego też spółka w toku postępowania wnioskowała o powołanie biegłego celem wydania jednoznacznej opinii w tej kwestii, jednakże organy nieprzeprowadziły wnioskowanego dowodu. Wskazując na powyższe oceniono, iż skarżony organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób ewidentnie naruszający art. 75 i 77 k.p.a.

Skarżąca zakwestionowała ponadto, podobnie jak we wniesionym wcześniej odwołaniu, sposób argumentacji zastosowany w decyzji Wójta Gminy D. podnosząc, że uzasadnianie przez organ I instancji decyzji odmownej faktem umorzenia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. postępowania w sprawie wydania opinii w kwestii planowanej inwestycji jest kuriozalne, albowiem to informacja Wójta, że planowana inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, była przyczyną umorzenia postępowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B.

Dodatkowo Spółka zarzuciła, iż przy wydawaniu decyzji nie uwzględniono zakresu stosowania i znaczenia zdefiniowanych w ustawie o odpadach ustawowych definicji pojęć takich jak: "deponowanie", "magazynowanie" czy "unieszkodliwianie". Skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poddano semantycznej analizie znaczeniowej zakres słowa "utylizacja", podczas gdy ustawowym określeniem, aktualnie obowiązującym na gruncie przepisów prawa jest określenie "unieszkodliwianie".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących.

Jak wynika z cytowanego przepisu – tryb postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest wymagana zarówno dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jak i dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 1 ustawy) uzależniony jest, poza wyjątkami określonymi w zdaniu drugim art. 80 ust. 2 ww. ustawy, od podstawowego kryterium, jakim jest zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli został uchwalony. Stwierdzenie bowiem sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (por. K. Gruszecki Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - Komentarz, wyd, Pressom, Wrocław 2009, str. 244; por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 335/10, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 753782).

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z inwestycją polegającą na budowie wytwórni paliwa stałego, kwalifikowanego wg przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573; z późn.zm.) jako instalacja związana z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, niewymieniona w § 2 ust. 1 pkt 39-41 -tj. przedsięwzięcie mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 73 ww. rozporządzenia).

Prawidłowo wskazały organy, że dla terenu, na którym planowana jest ww. inwestycja obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustanowiony uchwałą Nr XXIX/173/01 Rady Gminy D. z dnia 25 października 2001 r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego z 2002r., Nr 15, poz. 276).

Obowiązkiem organu było zatem ustalenie zgodności przedmiotowej inwestycji z postanowieniami ww. planu.

Stanowisko organu sprowadza się do uznania, iż planowane przedsięwzięcie będzie polegało na utylizacji odpadów, a także będzie wymagało ich składowania – co jest sprzeczne z zapisami ww. planu. Skarżąca natomiast uważa, iż planowana inwestycja ma charakter przetwarzania odpadów, czego nie można utożsamić z ich utylizacją (unieszkodliwianiem), a nadto wskazuje, że w toku planowanej produkcji odpady nie będą składowane, ale jedynie magazynowane – co także wyklucza sprzeczność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W opinii Sądu organy prawidłowo ustaliły, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana na terenie określonym w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1 PU. Ustalenie to jest bezsporne pomiędzy stronami. Zgodnie z § 18 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbol 1PU oznacza teren o funkcji produkcyjno – usługowej, składów i baz budowlanych jako wielofunkcyjny. Wiążące ustalenia sposobu wykorzystania tego rodzaju terenów zawiera § 17 planu. Ze względu na charakter planowanej inwestycji istotnym zapisem jest przepis § 17 ust. 5 planu, który zawiera "ustalenia ogólne z zakresu ochrony środowiska", sprowadzające się do stwierdzenia - "utylizacja lub składowanie odpadów nieczystości stałych i płynnych jest na terenach wielofunkcyjnych produkcyjno – usługowych całkowicie zabroniona".

Ocena zgodności planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego wymaga interpretacji pojęć "utylizacja odpadów" i "składowanie odpadów". Należy w tym miejscu podkreślić, iż pojęcia te zostały użyte w planie zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. Pojęcia te wymagają zatem odczytania według reguł interpretacji przepisów prawa. Wskazówką w interpretacji tych pojęć winno być poprzedzenie ich przez lokalnego prawodawcę wskazaniem, iż należą one do ustaleń z zakresu ochrony środowiska. Zasadne wobec tego jest poszukiwanie znaczenia ww. pojęć w przepisach dotyczących właśnie tego zakresu, a dopiero w przypadku negatywnego wyniku takiego poszukiwania – pojęcia prawa miejscowego należy odczytywać w ich potocznym rozumieniu.

Trzeba wobec tego zauważyć, że ani ustawa dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ani ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach nie zawierają definicji pojęć "utylizacja odpadów" i "składowanie odpadów". Ustawa o odpadach określa natomiast definicję "magazynowania odpadów" stwierdzając, iż przez magazynowanie odpadów rozumie się "czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwianiem". Z kolei w rozdziale 7 ustawy o odpadach, zatytułowanym "składowanie i magazynowanie odpadów" w art. 63 ust. 3 wskazano, iż odpady przeznaczone do odzysku lub unieszkodliwiania, z wyjątkiem składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez okres 3 lat. Stosownie zaś do art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach miejsce magazynowania odpadów nie wymaga wyznaczenia w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe prowadzi do wniosku, iż pojęcie "składowania" w unormowaniach z zakresu ochrony środowiska nie obejmuje magazynowania, polegającego na czasowym, nie dłuższym niż 3 lata, przetrzymywaniu lub gromadzeniu odpadów, przy czym owo przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów, musi być ściśle związane z potrzebą transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów.

W przeciwieństwie do pojęcia "składowania", któremu zostało przeciwstawione pojęcie "magazynowania" ww. ustawy z zakresu ochrony środowiska nie zawierają w ogóle pojęcia "utylizacji". Wobec tego zdaniem Sądu należy odwołać się do potocznego znaczenia tego pojęcia. Jak wskazuje "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. Stanisława Dubisza (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r.) utylizacja to "wykorzystanie, wykorzystywanie odpadów jako surowców wtórnych do dalszego przerobu". Słownik ten definiuje ponadto pojęcie "utylizowania", stwierdzając, iż "utylizować" oznacza - "a) wykorzystywać odpady przemysłowe, śmieci i inne odpadki do produkcji czegoś b) niszczyć odpady i śmieci".

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy zdaniem Sądu organy błędnie oceniły, iż w ramach planowanej inwestycji dojdzie do niedopuszczalnego przez przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego składowania odpadów. Zarówno składowanie jak też magazynowanie odpadów polega w istocie na gromadzeniu odpadów w jednym miejscu, jednakże – jak wyżej wskazano – magazynowanie od składowania różni się tym, iż jest magazynowanie jest gromadzeniem odpadów czasowym i odbywającym się w ramach pewnego zaplanowanego procesu – transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. W przedmiotowej sprawie organy pominęły tą ostatnią okoliczność, tj. to iż w ramach opisanej, planowanej przez skarżąca działalności odpady będą gromadzone dla potrzeb procesu kwalifikowanego jako działanie instalacji związanej z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów (§ 3 ust. 1 pkt 73 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko). Częścią planowanej działalności jest zatem magazynowanie a nie składowanie odpadów, co wyklucza sprzeczność planowanej działalności z planem zagospodarowania przestrzennego.

Zasadnie natomiast organy przyjęły, iż planowana przez skarżącą działalność należy kwalifikować jako utylizację. Jak wyżej wskazano – wobec braku zdefiniowania tego pojęcia w przepisach z zakresu ochrony środowiska pojęcie to należy rozumieć tak, jak w języku potocznym. Oznacza to, że każdy proces "wykorzystywania odpadów jako surowców wtórnych do dalszego przerobu" czy "do produkcji czegoś" należy kwalifikować jako "utylizację". W ramach tak rozumianej utyliazacji mieści się zatem planowania przez skarżącą działalność polegającą na produkcji peletów (paliwa stałego) z odpadów. W konsekwencji zasadna jest ocena organów, iż lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. z § 17 ust. 5 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowionego uchwałą Nr XXIX/173/01 Rady Gminy D. z dnia 25 października 2001 r.

Odnośnie ocen zawartych w przedkładanych w toku postępowania opinii urbanistów zarzuty skarżącej Spółki jest słuszny w tym znaczeniu, iż w tym aspekcie organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, jednakże w inny sposób, niż wskazała skarżąca. Należy podkreślić, iż opinie biegłych w postępowaniu administracyjnym zasadniczo służą ustaleniu stanu faktycznego w sytuacji kiedy niezbędne są wiadomości specjalne (art. 84 § 1 k.p.a.), a nie ustaleniu stanu prawnego. Wspomniane opinie dotyczyły natomiast sposobu odczytania znanych i dostępnych zapisów aktu prawa, jakim jest także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący aktem prawa miejscowego, a dokonywane były przez urbanistów tj. osoby posiadające wiedzę specjalistyczną z zakresu urbanistyki – nauki o zasadach planowania miast i osiedli (a nie o zasadach stanowienia i odczytywania prawa). Bezzasadnie zatem, naruszając ww. przepis, organy dokonywały oceny wskazanych opinii urbanistów co do ich rzetelności i znaczenia dla sprawy. Organy bowiem są zobowiązane same dokonać wykładni prawa w celu jego zastosowania. Wskazane opinie mogą być co najwyżej traktowane jako stanowiska typu "amicus curiae" zawierające argumentację, którą organ po rozważeniu może uznać za swoją, jednakże tego typu stanowisk, zawierających ocenę sytuacji prawnej, nie można traktować jako opinii biegłych w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie jednakże, pomimo bezzasadnej oceny ww. opinii organ w treści uzasadnienia decyzji zawarł własne rozważania co do wykładni przepisów prawa, w konsekwencji zatem uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Ze względu na powyższe, uznając, iż zaskarżona decyzji nie narusza przepisów prawa w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.