Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 266/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 par.1, art. 8 par. 2, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: par. 9 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 8 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. i A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 300/20 w sprawie ze skargi M. K. i A.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 300/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. K. i A. K. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Pismem z 1 lutego 2019 r. (uzupełnionym 14 marca 2019 r.) skarżący wnieśli o wydanie pozwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb [....] P., położonej w P., powiat z., w związku z planowaną zabudową mieszkaniową.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżących, nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w miejscowości P., gm. Z., do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

Po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika skarżących z dnia 16 kwietnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu podniósł m. in., że organ był związany żądaniem wnioskodawcy postępowania, a ten wnosił o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego.

Następnie Generalny Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] września 2019 r., po ponownej analizie wniosku z 1 lutego 2019 r., uzupełnionego pismami z 14 marca 2019 r., 23 sierpnia 2019 r. oraz 5 września 2019 r., nie zezwolił skarżącym na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] w miejscowości P., gm. Z., do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał w szczególności, że droga krajowa DK[...] na całej swej długości została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego – droga klasy technicznej GP. Wskazał, że drogi tej klasy służą do prowadzenia ruchu tranzytowego oraz charakteryzują się występowaniem wysokich prędkości miarodajnych i dużym udziałem w strukturze rodzajowej ruchu pojazdów ciężkich (typu TIR). Działka nr [...] posiada natomiast możliwość obsługi komunikacyjnej z drogi niższej klasy technicznej niż "GP", tj. drogi gminnej (ul. W.) za pomocą drogi wewnętrznej, którą strona winna urządzić na działce nr [...] lub działce nr [...], włączonej do ul. W.

Powyższą decyzję zaskarżył pełnomocnik skarżących, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Generalny Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję własną. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko w niej wyrażone. Przede wszystkim organ wskazał, że stosownie do § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1643; dalej jako: "rozporządzenie") w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo. Natomiast § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie stanowi, że obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowane w jej pasie drogowym. Ponadto § 8a ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wskazuje, że dodatkową jezdnię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, stosuje się w przypadku, gdy w wyniku budowy lub przebudowy drogi nieruchomość przyległa do jej pasa drogowego traci dostęp do drogi publicznej lub w celu ograniczenia liczby zjazdów z jezdni głównej.

Organ zaznaczył, że powołane przepisy służą zapewnieniu bezpieczeństwa w

ruchu drogowym, które jest podstawowym kryterium wyrażenia zgody przez zarządcę

drogi na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej i mogą wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Ponadto, organ stwierdził także, że droga krajowa klasy GP usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki techniczno-użytkowe aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową. Gdyby zatem wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość lokalizacji zjazdów, to ta droga – zdaniem organu - utraciłaby swój charakter tranzytowy, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. W ocenie organu trudno byłoby dopatrzeć się istnienia wyjątkowej sytuacji przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem wniosku stron postępowania.

Jednocześnie organ zaznaczył, że z faktem bezpośredniej dostępności (przylegania) działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym - związane z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej. Z dokumentacji zgromadzonej w wynika, że wnioskowana działka może być skomunikowana z drogą krajową nr [...] poprzez istniejący zjazd indywidualny do sąsiedniej działki nr[...], w km 116 + 950 strona lewa oraz dalej przez teren ww. działki do działki nr [...]. Następnym zaś możliwym rozwiązaniem obsługi komunikacyjnej wnioskowanej działki byłoby wykorzystanie istniejącego zjazdu indywidualnego do działki nr [....], w km 116 + 972 strona lewa oraz dalej przez teren działki nr [...]. W celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...] należy z działki nr [...] lub działki nr [...], zgodnie z ww. art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako: "ustawa o gospodarce nieruchomościami), w porozumieniu z właścicielami jednej z działek, wydzielić drogę wewnętrzną wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiedniej służebności albo ustanowić na rzecz działki nr [...], służebność drogową, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej. Ponadto, organ wskazał zaskarżonej decyzji, że kolejne rozwiązanie dostępu do drogi krajowej nr [...] dla wnioskowanej działki może być zrealizowane poprzez ul. W., tj. publiczną drogę gminną nr [...] (o twardej nawierzchni), połączoną z drogą krajową w km 117 + 120 strona lewa oraz dojazd przez nieruchomość stanowiącą działki: nr [...] oraz nr [...]. W sytuacji braku porozumienia z właścicielami ww. nieruchomości strony niniejszego postępowania mogą żądać ustanowienia na rzecz działki nr [...] stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej) w celu prawnego uregulowania dojazdu. Organ ocenił przy tym, że ewentualna zgoda zarządcy drogi na lokalizację nowego, oddzielnego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej klasy GP na odcinku zaledwie 22 m między istniejącymi zjazdami byłaby sprzeczna z wymienionym § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w związku z tym, że istnieją trzy inne możliwości dojazdu do działki nr [...].

Skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił, wskazując w uzasadnieniu wyroku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, poprzedzona została właściwą analizą zarówno w zakresie stanu faktycznego, jak i prawnego, a także uwzględnione w niej okoliczności znalazły odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym i obejmowały wszystkie te, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że skarżący wnieśli o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] obręb [...] P., gm. Z. (stanowiącej ich współwłasność), niemniej jednak droga nr [...] została zaliczona do dróg głównych klasy GP. W związku z tym Sąd zwrócił uwagę, że kierując się treścią art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. , poz. 2068 ze zm., dalej jako: "u.d.p.") i § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – należało mieć na względzie, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi klasy GP zostało ograniczone do sytuacji wyjątkowych. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, było również to, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Dlatego też, w ocenie Sądu, należało zaakceptować rozstrzygnięcie organu wydane w niniejszej sprawie (o odmowie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidulanego) i podaną w nim argumentację, bowiem wskazano w niej na możliwość skomunikowania działki skarżących nr [...] z drogą krajową poprzez działki sąsiednie, posiadające bezpośredni zjazd, w tym (w przypadku dwóch z nich) z DK [...]. Prawidłowo w ocenie Sądu organ przyjął, że w sprawie trudno dopatrzeć się wyjątkowej sytuacji uzasadniającej uwzględnienie żądania. W sprawie nie występuje bowiem obiektywny brak "innego dojazdu" do działki skarżących; stąd też nie można było uznać, że wystąpiła sytuacja szczególna, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Sąd zgodził się także z organem, że w okolicznościach tej sprawy (i wobec znajdującego w niej zastosowanie przepisu rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ), należało rozważyć, czy można zapewnić działce skarżących dostęp do drogi publicznej "w inny sposób", tj. bez urządzania nowego zjazdu, czy poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, a dopiero wówczas, gdy okaże się to niemożliwe, można rozważać bezpośredni dostęp dla tej nieruchomości z drogi krajowej klasy GP.

Ponadto, Sąd zgodził się również z organem, że dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona winna domagać się od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej. Postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej winno bowiem poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu, a organ administracji - w przeciwnym wypadku - nie ma uprawnienia do przewidywania ewentualnego rozstrzygnięcia sądowego w tej sprawie, czy też do kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych. Niemniej jednak Sąd stwierdził, że prawidłowo organ orzekając w niniejszej sprawie wywiódł nadto, że także z uwagi na lokalizację zjazdu na odcinku drogi krajowej charakteryzującym się bardzo wysokim natężeniem ruchu, dodatkowo – oznaczonym znakiem "A-30 - inne niebezpieczeństwo" wraz z tabliczką "T-14 – wypadki", zgoda na zjazd nie mogła zostać wyrażona.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli skarżący, zaskarżając je w całości. Skarżący zarzucili zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. poprzez błędną wykładnię w konsekwencji wydania wyroku w oparciu o nieznane kryteria techniczne odnośnie bezpieczeństwa użytkowników drogi oraz potencjalnego zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym na dość "wymagającym" dla kierujących odcinku drogi;

b) art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z art. 145 § 1 i 2 k.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie występuje obiektywny brak "innego dojazdu" do działki skarżących (str. 11 uzasadnienia, II akapit), podczas gdy sugerowana możliwość ustanowienia służebności drogi koniecznej:

– przez działki [...] lub [...], w sytuacji gdy ich szerokość uniemożliwia wydzielenia pasa drogowego o szerokości co najmniej 3,5m z uwagi na całkowitą szerokość działki ok 9m, która wobec treści art. 145 § 2 k.c., a to "najmniejszego obciążenia gruntów, przez które droga ma prowadzić", prowadzić będzie do pozbawienia ich możliwości jakiejkolwiek zabudowy, a w konsekwencji spowoduje ich całkowite obciążenie oraz pozbawienie użyteczności;

– przez działki [...] lub [...], doprowadzi do obciążenia nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, zwłaszcza, że nieruchomość władnąca (skarżących) ma odpowiedni dostęp do drogi publicznej (art. 145 § 1 k.c.) jednakże jest go pozbawiona z uwagi na brak zezwolenia odpowiedniego organu administracyjnego;

wobec czego brak jest nieruchomości niemającej dostępu do drogi publicznej (art. 145 § 2 zd. 1 k.c.), więc nieuzasadnione oraz niemożliwe (pod względem prawnym) pozostaje wykorzystanie innej możliwości dojazdu do nieruchomości skarżących, która bezpośrednio sąsiaduje z drogą publiczną;

c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie granic uznania administracyjnego przez automatyczne przyjęcie, że w przypadku postępowania w sprawie lokalizacji zjazdu interes społeczny oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego stoi nad interesem indywidualnym oraz ochrona prawa własności;

d) art. 77 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018r., poz. 1202 ze zm.) w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. z 2019, poz. 1065) w zw. z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002r., nr 147, poz. 1229) w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych z dnia 24 lipca 2009 r. (Dz.U. nr 124, poz. 1030) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w konsekwencji nierozważenia bezpieczeństwa mieszkańców nieruchomości w zakresie ochrony przeciwpożarowej, która wiąże się z koniecznością zapewnienia odpowiedniego dojazdu do nieruchomości, o odpowiedniej szerokości umożliwiającej przejazd uzbrojonego wozu straży pożarnej, co doprowadziło do przedwczesnego i nieuzasadnionego przyznania pierwszeństwa bezpieczeństwu ruchu przed bezpieczeństwem życia i zdrowia właścicieli i użytkowników nieruchomości w zakresie ochrony przeciwpożarowej,

2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania, a to:

e) art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), oraz art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p,a., a w konsekwencji art. 107 § 3 k,p.a., poprzez nierozważenie braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej zgodnie z przepisem art. 145 § 1 i 2 k.c., w tym zapewniający bezpieczeństwo w zakresie ochrony przeciwpożarowej, a co za tym idzie przedwczesnego i nieuzasadnionego przyjęcia pierwszeństwa bezpieczeństwa w ruchu przed bezpieczeństwem życia i zdrowia właścicieli i użytkowników nieruchomości skarżących (w szczególności w zakresie ochrony przeciwpożarowej), a także przed ochroną prawa własności.

Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem

kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1) p.p.s.a. wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie ustanowienia służebności drogi koniecznej z wniosku skarżących przed Sadem Rejonowym w Z. Wydział I Cywilny.

III

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Po pierwsze należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszące skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Z uwagi na konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności bowiem Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10 niepublikowany).

Jednocześnie należy mieć na uwadze stanowisko zawarte w uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn.. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 roku z.1, poz.1), wskazujące, iż przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, co w okolicznościach sprawy czyni koniecznym odniesienie się do przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do uznania, że wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej numer [...] w miejscowości P. gmina Z., do nieruchomości stanowiącej działkę numer [...], pozostawałoby w sprzeczności z przepisami art. 29 ust. 1 i ust.4 u.d.p. w związku z § 9 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nierozważenie braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej i tym samym przedwczesne przyznanie pierwszeństwa bezpieczeństwu w ruchu przed zabezpieczeniem interesów właścicieli nieruchomości.

W pełni należy podzielić prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że nie można skutecznie zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd Administracyjny nie orzeka bowiem na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To w oparciu o przepisy tej ustawy sąd administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie k.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ale w powiązaniu z przepisami k.p.a. Już chociażby z tego względu zarzuty skargi kasacyjnej, które bezpośrednio zarzucają Sądowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw (vide: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2572/20).

Ponadto NSA zwraca uwagę, że materialnoprawną podstawę wydania skarżonych decyzji stanowił art. 29 ust. 4 u.d.p.p. Przepis ten wyznacza więc granice rozpoznawanej sprawy administracyjnej, tym samym określa zakres postępowania wyjaśniającego. Brak jest jakichkolwiek podstaw aby uznać, iż zakres postępowania wyjaśniającego winien obejmować określone w przepisach ustawy Kodeks cywilny przesłanki warunkujące ustanowienie służebności drogi koniecznej. Pamiętać bowiem należy, że ustanowienie służebności drogi koniecznej może nastąpić w umowie między właścicielem nieruchomości pozbawionej dostępu do drogi publicznej a właścicielem nieruchomości, przez którą będzie przebiegać droga, a także w drodze decyzji administracyjnej (jeżeli ustawa to przewiduje np. art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku decyzji wywłaszczeniowej) czy w drodze orzeczenia sądu powszechnego. W tym ostatnim przypadku ustalenie okoliczności warunkujących zastosowanie regulacji, o której mowa w art.145 § 1-3 k.c. należy do sądu powszechnego prowadzącego w tym zakresie postępowanie.

W zakresie odnoszącym się do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. publicznych stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie przy tym do treści art. 29 ust. 4 tej ustawy ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określa wspomniane wyżej rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepis § 9 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia jednoznacznie stanowi, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Zatem w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, z jaką to drogą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, przepisy szczególne stawiają nader surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Taką też interpretację przepisu art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia przyjął Sąd pierwszej instancji w kontrolowanym wyroku. Zasadnie Sąd pierwszej instancji przypomniał, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Słusznie także podkreślono prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jako powszechnie przyjmowany w orzecznictwie. Zasadnie uznano, że organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Prawidłowo też Sąd uznał, że ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji wskazał na dokonane w postępowaniu administracyjnym, a nie zakwestionowane przez stronę skarżącą ustalenia dotyczące natężenia ruchu na drodze krajowej numer [...] w miejscowości P. gmina Z. (16 tysięcy pojazdów na dobę), a także istniejące w miejscu lokalizacji zjazdu oznaczenia drogowe (znak A-30 inne niebezpieczeństwa wraz z tabliczką T-14- wypadki, znak poziomy P-7b linia krawędziowa ciągła). Podkreślić także należy, że z akt sprawy wynika, że Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował ustalenia organów w zakresie możliwości komunikowania działki numer [...] z drogą krajową numer [....] poprzez działkę numer [...] czy [...], czy wreszcie od strony ulicy W. poprzez działki numer [...] i [...]. Oczywiście dla zrealizowania dojazdu konieczne jest porozumienie między właścicielami lub orzeczenie sądu powszechnego w zakresie ustanowienia służebności drogi koniecznej.

Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzutem naruszenia prawa materialnego skarżący nie może zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 414/08), do czego w istocie zmierza skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Skarżący kasacyjnie uzasadniając podniesiony zarzut wskazał bowiem, że w przedmiotowej sprawie nie zostały w dostateczny sposób ustalone okoliczności faktyczne pozwalające na ustalenie czy działka skarżących posiada możliwość dostępu do drogi krajowej w inny sposób niż poprzez zlokalizowanie spornego zjazdu. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może zaś odnieść zamierzonego skutku, jeżeli jest oparty na kwestionowaniu stanu faktycznego i stanowi próbę kreowania odmiennego, pożądanego przez wnoszącego skargę kasacyjną poglądu w tej kwestii (vide: wyrok NSA z dnia 15 lipca 20011 r., sygn. akt I FSK 1128/10 ).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z akt sprawy wynika, że Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organu w zakresie należytego wyważenia słusznego interesu strony i interesu społecznego, dając prymat interesowi społecznemu, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa, co w sposób należyty przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.