Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2139/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. M. i P. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz A. M. i P. M. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ([...]), na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), § 77 i 78 oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), dalej rozporządzenie, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku A. i P. M. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w celu obsługi komunikacyjnej działek [...] i [...] w [...] w związku z planowana lokalizacją stacji paliw nie zezwolił na lokalizację ww. zjazdu.

Organ wyjaśnił, że działki nr [...],[...] i [...] graniczą ze sobą, są współwłasnością wnioskodawców, obecnie nie są zabudowane i przylegają bezpośrednio do drogi krajowej nr [...] oraz drogi lokalnej - ulicy [...] . Działka nr [...] stanowi, zgodnie z aktem notarialnym rep. [...] nr [...], wewnętrzną drogę dojazdową zapewniającą połączenie tego terenu z drogą publiczną - ulicą [...].

Na wymienionych działkach inwestor planuje budowę stacji paliw. Inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] - symbol [...] (usługi handlu, rzemiosła gastronomii i obsługi komunikacyjnej).

Organ wskazał, że natężenie ruchu na tym odcinku [...] zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu z 2010r. wynosi około 36 tys. pojazdów na dobę w przekroju drogi (w tym około 2,3 tys./dobę stanowią pojazdy ciężkie), natomiast zgodnie z pomiarem z roku 2005 natężenie ruchu wynosiło około 29 tys. pojazdów na dobę. Powyższe dane świadczą o znacznej tendencji wzrostowej natężenia ruchu. W tych warunkach obsługa planowanej inwestycji za pośrednictwem zjazdu publicznego z drogi krajowej wymaga wyposażenia go w dodatkowe pasy ruchu (pas wyłączenia i pas włączenia) o normatywnych długościach. Takie rozwiązanie zostało zaproponowane przez inwestorów, jednakże koliduje z nim istniejąca bramownica poboru opłat. Dopiero jej przebudowa pozwoli na wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] marca 2012r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ podał, że droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została Zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia [...] grudnia 2008r. do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy [...] zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Dojazd do działek może odbywać się przez działkę skarżących nr [...] połączoną z drogą gminną (ul. [...]), co potwierdza akt notarialny rep. [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. z którego wynika, że "powstanie działka gruntu stanowiąca pas równoległy do działki nr [...], który będzie łącznie z działką nr [...] stanowił drogę dojazdową do działki [...], o szerokości minimum siedmiu metrów".

Wobec powyższego organ uznał, że udzielenie zgody na wykonanie zjazdu publicznego w sytuacji, gdy działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej naruszałoby § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia powodowałyby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego dla użytkowników drogi krajowej nr [...], na której na tym odcinku występuje bardzo duże nasilenie ruchu.

Organ dodał, że działa w ramach tzw. uznania administracyjnego i wyważając słuszny interes strony przyznał ostatecznie prymat ważnemu inwestorowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczy potencjalnych miejsc kolizji i zderzeń drogowych.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. M. i P. M., zarzucając:

- obrazę przepisów postępowania administracyjnego przez :

• brak dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy i niepodjęcie żadnych czynności w celu wyjaśnienia czy wnioskowany zjazd można uznać za niedopuszczalny w sytuacji, w której prowadzić ma on do stacji paliw przeznaczonej do obsługi uczestników ruchu na drodze krajowej nr [...],

• nierozpoznanie sprawy co do istoty, z pominięciem planowanej na nieruchomościach skarżących inwestycji dotyczącej budowy stacji paliw,

• brak wykazania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr [...] w przypadku lokalizacji wnioskowanego zjazdu,

• nieuwzględnienie słusznego interesu strony postępowania, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego:

- obrazę przepisów prawa materialnego przez wydanie decyzji negatywnej w sytuacji, gdy planowana inwestycja i budowa zjazdu z drogi krajowej nr [...], jest zgodna z § 77, § 78, § 110 oraz § 113 cyt. rozporządzenia, a także nie zachodzą żadne okoliczności negatywne, wymienione w § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 ww. regulacji.

Zdaniem skarżących organ całkowicie pominął cel lokalizacji zjazdu, gdyż usytuowanie stacji paliw oznacza, że muszą do niej dojeżdżać nie tylko samochody osobowe, ale także cysterny powyżej 3,5 t., co nie jest możliwe z dróg lokalnych.

Organ nie rozważył należycie słusznego interesu strony, co oznacza, że przekroczył granice uznania administracyjnego. Nie odniósł się także do stanowiska decyzji pierwszoinstancyjnej, w której wskazano tylko na konieczność przesunięcia bramownicy, jako warunku wydania zgody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 2 października 2012 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1371/12, oddalił skargę podzielając stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2014r. I OSK 59/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

NSA podzielił zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie niedostrzeżenia przez Sąd naruszenia art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.) i uznanie, że zaproponowana lokalizacja zjazdu publicznego stanowi niebezpieczeństwo w ruchu drogowym i nie jest możliwa, gdyż działka ma już dostęp do drogi gminnej (przez drogę wewnętrzną).

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że stosownie do art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ze względu na wymogi wynikające z ww. warunków technicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. W myśl § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia, "w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości".

Użyte w przytoczonym przepisie słowo "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych i doktryny prawa, oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r. o sygn. akt I OSK 1786/12, LEX nr 1446529).

Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z cyt. rozporządzeniu. Przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ww. ustawy, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach i w sposób zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest rzeczywiście zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (zob. wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. II SA 188/99; wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA: z 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 276/11; z dnia 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10, LEX nr 863287, z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1243/09, LEX nr 594986, czy też z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1148/06, LEX nr 382712). Innymi słowy, organ nie może wydać decyzji o lokalizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zatem kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego.

Zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w tym ruchu pieszych) przez organy Państwa, czego wyrazem jest m.in. prawna regulacja lokalizacji zjazdów z dróg, stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji, jak również nakazu zapewniania bezpieczeństwa obywateli, zawarowanego w art. 5 Konstytucji. Z tego względu zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będąca jedną z determinant decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ma trwałe źródło konstytucyjne. Ze względu zatem na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli - także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach - w sytuacjach kolizyjnych zdecydowanie przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czyjej prawem własności.

Z powyższych ustaleń wynika, iż organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi skrupulatnie przeanalizować, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady k.p.a. oraz dyspozycję art. 107 § 3 kpa - uzasadnić.

NSA uznał, że ocena zaskarżonej decyzji przez Sąd, nie realizuje dyspozycji przepisów prawa.

Wbrew stanowisku Sądu nie zostały w dostatecznym stopniu ustalone okoliczności faktyczne pozwalające ocenić, że lokalizacja zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr [...], co - zdaniem sądu pierwszej instancji - miało być odpowiednio wyjaśnione w zaskarżonej decyzji.

Kwestia, czy projektowany zjazd będzie stwarzał niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, wymaga wnikliwego rozważenia w warunkach konkretnej, indywidualnej sprawy i jej okoliczności faktycznych. Istnieją bowiem takie sytuacje, kiedy zjazd będzie utrudniał płynność ruchu i zwiększał niebezpieczeństwo na drodze, ale nie można wykluczyć sytuacji, w których nie będzie negatywnie wpływać na bezpieczeństwo na danym odcinku drogowym. Wyjaśnienie tego wymaga np. przeprowadzenia symulacji lub odwołania się do danych empirycznych zebranych dla analogicznych przypadków. Skoro organ twierdzi w uzasadnieniu decyzji, że wyrażenie zgody "powodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego dla wszystkich użytkowników drogi krajowej", to powinien precyzyjnie wskazać, na czym tę tezę konkretnie opiera - na jakich danych i dowodach, przez kogo przeprowadzonych i zebranych.

Jak wskazał organ pierwszej instancji, zjazd z drogi krajowej nr [...] w ww. miejscu wymaga wyposażenia w dodatkowe pasy ruchu (pas wyłączenia i pas włączenia) o normatywnych długościach. Rozwiązanie to zostało zresztą zaproponowane przez inwestorów, jednakże koliduje z nim istniejąca bramownicą poboru opłat. Skarżący zadeklarowali, że przebudują bramownicę tak, aby uniknąć wskazanej kolizji oraz pokryją jej koszty oraz kosztów związanych z przerwą w jej funkcjonowaniu, a ponadto zadeklarowali nieodpłatne ustanowienie koniecznych służebności gruntowych. Organ powinien zatem wyjaśnić, czy po przebudowie bramownicy i budowie dodatkowych pasów ruchu - zajdą takie zmiany w ruchu drogowym, które stwarzać będą rzeczywiste niebezpieczeństwo dla niego. Zaniechanie tego - wbrew twierdzeniu organu wyrażonemu w decyzji - ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarazem zakres, forma i sposób przebudowy - w świetle zasad k.p.a. - mogą być przedmiotem ustalenia przez organ ze stroną w toku postępowania, tak aby ewentualna zgoda nie rzutowała negatywnie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym.

Organ nie przedstawił żadnych konkretnych danych, ani wyników analiz czy symulacji. Nie sposób zatem uznać, że dochował on obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), wyjaśnienia swojej decyzji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), w tym przesłanek którymi się kierował (art. 11 k.p.a.). Trudno z tych względów także przyjąć, że wskazany organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oceniając na podstawie jego całokształtu, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Twierdzenia organu słusznie mogą jawić się jako nie dość udowodnione, by nie rzec - gołosłowne.

NSA dodał, że organ powinien był rozważyć, czy wyjątkową sytuacją uzasadniającą wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu, unormowaną w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, w której nie jest uzasadnione wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości, nie jest stan, w którym zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na danej działce umożliwiono lokalizację stacji benzynowej, jeżeli realizacja tej - planowanej przez wnioskodawców - inwestycji jest logicznie zasadna głównie dla obsługi drogi krajowej. Wykorzystanie, o którym mowa w przepisie, musi być bowiem analizowane z uwzględnieniem przeznaczenia prawnego nieruchomości. Mając na uwadze art. 7 k.p.a., jeżeli takiej lokalizacji zjazdu nie sprzeciwiają się wymogi bezpieczeństwa w ruchu drogowym - co jak wspomniano powinno być przedmiotem wnikliwej analizy organu - to organ powinien wyrazić zgodę na jego lokalizację. Wówczas bowiem interes stron w postaci prowadzenia zgodnej z prawem działalności biznesowej - chroniony także na poziomie konstytucyjnym przez art. 20 i 22 Konstytucji – może być uznany za słuszny interes indywidualny nie pozostający w kolizji z interesem społecznym. Co więcej, w analizowanym przypadku to lokalizacja stacji benzynowej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - lecz bez zjazdu na sąsiadującą drogę krajową - może powodować naruszenie interesu społecznego, gdy z jednej strony członkowie społeczeństwa korzystający z drogi krajowej zostają pozbawieni możliwości korzystania ze stacji benzynowej mającej także i pozytywne aspekty dla bezpieczeństwa ruchu drogowego (możliwość odpoczynku kierowców, zakupu wyżywienia, zgłoszenia awarii czy problemów na drodze itd.), a z drugiej ruch pojazdów dowożących do stacji materiały łatwopalne (cystern) zostaje przesunięty na drogi niższych kategorii, w dodatku do tego nie przeznaczone. Organ ważąc wpływ zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym powinien wziąć pod uwagi nie tylko wynikające z tego rozwiązania wady, ale także korzyści dla bezpieczeństwa, jakie może przynieść funkcjonowanie stacji benzynowej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że trudno zatem zgodzić się z twierdzeniem organu i, że "indywidualny interes strony jest zabezpieczony w zasadniczym stopniu przez zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości poprzez dostęp do drogi gminnej ul. [...] za pomocą drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr [...] będącej własnością stron", skoro interes strony w postaci planowanej inwestycji w stację benzynową - zgodnej z przepisami prawa, w tym miejscowego - nie będzie miał podstaw do realizacji. Naturalnie, nad tym interesem może przeważać kwestia bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego, jednak nie neguje samego jego charakteru i treści (istoty). Nie sposób twierdzić - jak czyni to organ w uzasadnieniu decyzji - że interes ten może zostać zaspokojony przez istniejący dostęp do drogi wewnętrznej. Naczelny Sąd Administracyjny nadmienił, że - jak wynika z akt sprawy (k. 39 akt sądowych) - na przywołanej ulicy [...] obowiązuje zakaz pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, co wykluczałoby np. dojazd do stacji cystern z paliwem, stawiając jej funkcjonowanie pod znakiem zapytania.

NSA dodał, że w świetle § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 f. istnienie dojazdu do działki z innej drogi nie może się automatycznie przekładać (jak przyjął organ) na odmowę wyrażenia zgody przez organ na lokalizację zjazdu, gdyż - co wynika już z literalnej treści tego przepisu - w wyjątkowych przypadkach jest możliwe wyrażenia takiej zgody. Jak była mowa, organ musi rozważyć, czy w analizowanej sprawie zachodzi taki wyjątkowy (z uwagi na interes stron, sytuację sąsiedzką, przeznaczenie terenu, projektowaną inwestycję, lokalizację gruntu, parametry drogi, postawę wnioskodawców, warunki lokalne, potrzeby kierowców itd.) przypadek.

Na marginesie zwrócił także uwagę, że podstawa decyzji odmownej w pierwszej instancji jest różna od podstawy decyzji odmownej w drugiej instancji. Oznacza to, że odmienny był zakres sprawy wymagający wyjaśnienia. Przy zajętym przez niego stanowisku, organ powinien był zatem rozważyć skorzystanie w sprawie z art. 138 § 2 k.p.a., także w celu zapewnienia stronom postępowania prawa do dwuinstancyjnego postępowania (art. 15 k.p.a.), tj. aby mogli w toku instancji podnieść swoje argumenty względem stanowiska organu. Jest to tym istotniejsze, że analiza akt administracyjnych sprawy nie wskazuje, iż organ drugiej instancji prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ zastosował art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., opierając się na nie dalece niewyczerpująco zebranym materiale dowodowym, co znalazło odbicie w niedostatecznie szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wady przeprowadzonego postępowania rzutują zatem na prawidłowość osnowy decyzji, dla której organ nie ustalił wymaganych podstaw w materiale dowodowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonany przez organ proces subsumpcji przepisów materialnoprawnych do stanu faktycznego sprawy może być zatem wadliwy na skutek nie dość zupełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. braku odpowiednich danych, dowodów. Wady w zakresie uzasadnienia decyzji nie pozwalają zaś ustalić, czy nie doszło do przekroczenia determinowanych także zasadami k.p.a. granic uznania administracyjnego. Zarazem organ dokonał błędnej wykładni ww. § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. przyjmując, że w sytuacji, gdy działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, to wydanie zgody na lokalizację z tej działki zjazdu na drogę krajową stanowiłoby naruszenie ww. przepisu rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ww. uchybień procedury, rzutujących istotnie na rozstrzygnięcie organu, oraz wadliwej wykładni prawa przez organ - nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny. W związku z tym dokona on ich analizy ponownie rozpoznając sprawę.

Nie podzielił zarzutu kasacyjnego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazał, gdyż orzeczenie zawiera wszystkie wymagane elementy. Uzasadnienie zaś wyroku, mimo rzeczywiście swej lakoniczności, odpowiada prawu, gdyż umożliwiało kontrolę kasacyjną. Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, będzie miał jednak obowiązek wnikliwie odnieść się do zarzutów skargi z uwzględnieniem zapatrywania NSA wyrażonego w niniejszym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionego w powyższym wyroku - które stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), dalej ppsa, wiąże Sąd ponownie orzekający w sprawie, Sąd zobowiązany był raz jeszcze ocenić przeprowadzone postępowanie, z uwzględnieniem wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Dokonując zatem ponownie oceny zaskarżonej decyzji i będąc związanym wykładnią prawa dokonana w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaznaczyć ponownie trzeba, że zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, ze zm.) zjazd stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do art. 29 ust. 1 tej ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zezwolenie na lokalizację zjazdu wydaje się na czas nieokreślony. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: (1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; (2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu (art. 29 ust. 3). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4).

Szczególne zasady w zakresie ustalania warunków technicznych zjazdu zawiera rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.). W § 9 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia przewidziano, że na drodze klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmawiając wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu uzasadnił swoje rozstrzygnięcie względami bezpieczeństwa ruchu drogowego, jednakże okoliczności te nie zostały w sposób wnikliwy i wszechstronny zbadane. Organ miał obowiązek przeprowadzenia analizy, czy, a jeśli tak, to w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie z uwzględnieniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 3 kpa, swoje stanowisko uzasadnić.

Organ nie przedstawił żadnych dowodów i analiz (symulacji, danych empirycznych zebranych dla podobnych przypadków), które by świadczyły, że lokalizacja zjazdu będzie miała wpływ na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub ograniczała jego płynność.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad winien odnieść się przy tym do zaproponowanej przez skarżących – w kontekście konieczności wyposażenia zjazdu w dodatkowe pasy ruchu (pas wyłączenia i pas włączenia) o normatywnych długościach - możliwości ewentualnej przebudowy bramownicy do poboru opłat na ich koszt z punktu widzenia przesłanki bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W ponownym postępowaniu organ winien również mieć na uwadze okoliczność, że na działce inwestycyjnej planowana jest budowa stacji benzynowej, której głównym zadaniem jest obsługa drogi krajowej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, chodzi m.in. o możliwość odpoczynku kierowców, zakupu wyżywienia, zgłoszenia awarii czy problemów na drodze. Nadto, stwierdzając że obsługa komunikacyjna może obywać się przy wykorzystaniu istniejącej drogi wewnętrznej organ pominął, iż na wskazanej drodze obowiązuje zakaz wjazdu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, zatem nie byłoby możliwe korzystanie z tej drogi przez pojazdy cięższe, jak np. cysterny z paliwem.

W kontekście § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. organ rozważy, czy w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi wyjątkowy przypadek umożliwiający wydanie zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem organu, że skoro do działki możliwy jest dojazd z innej drogi, to automatycznie nie jest możliwe wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Zdaniem Sądu, swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w dowolność, musi być dokonana zgodnie z przepisami prawa procesowego, do których między innymi zalicza się konieczność opierania się na materiale dowodowym. Stosownie do art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ponadto, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy stosownie do art. 77 § 1 kpa, a art. 80 kpa przewiduje, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jako dowolne należy w związku z tym uznać ustalenia faktyczne, które nie mają potwierdzenia w materialne dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w oparciu o pełny materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

Jeszcze raz podkreślić należy, że samo powołanie się przez organ na zasady bezpieczeństwa w ruchu bez konkretnego wskazania dowodów, w oparciu o które organ wywodzi swoje wnioski końcowe nie może prowadzić do stwierdzenia, że organ wyczerpująco zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy sprawy i podjął niezbędne kroki do dokładnego jej wyjaśnienia. Ogólnikowe ustosunkowanie się do okoliczności spornych dla rozstrzygnięcia sprawy narusza nie tylko zasady ogólne postępowania administracyjnego, ale i reguły postępowania dowodowego. W oparciu o niewyczerpujący materiał dowodowy organ zastosował art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. i w niewystarczający sposób uzasadnił decyzję. Powyższe uchybienia nie pozwalają także na ocenę, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

W świetle przedstawionych uwag postępowanie administracyjne wymaga uzupełnienia, a rozstrzygnięcie które zostanie podjęte - szczegółowego uzasadnienia.

Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe wskazania Sądu.

Wobec naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.