Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 206/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Magdalena Dobek – Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 listopada 2019 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w częściach obejmujących: § 3, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 ust. 3, ust. 4, § 9 ust. 4, ust. 6, § 11 ust. 1 lit. b, lit. c, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5 lit. d, lit. f, lit. g, lit. h, lit. i, lit. j, ust. 6, § 12 ust. 3, § 13 ust. 2, § 14, § 15 ust. 1, ust. 2, ust. 4, § 17 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 6, § 18 ust. 1, ust. 3, ust. 4, § 19, § 20, § 22, § 23, 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XIII/121/2019 Rady Miejskiej z dnia 29 listopada 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej.

Zaskarżona uchwała została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dnia 29 listopada 2019 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XIII/121/2019 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej, na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 2019, poz. 2010). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 10 grudnia 2019 r. pod pozycją 5782.

Prokurator Rejonowy zakwestionował powyższą uchwałę w części obejmującej: § 3, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 ust. 3-7, § 9 ust. 4 i 6, § 10, § 11, § 12, § 13 ust. 2, § 14, § 15 ust. 1, 2 i 4, § 17 ust. 1-4, § 18 ust. 1, 3 i 4, § 19, § 20, § 22 i § 23.

Skarżący sformułował następujące zarzuty:

1. istotne naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) i § 44 ust. 1 i § 45 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), zwanej dalej jako z.t.p., polegające na niewłaściwym określeniu w § 23 zaskarżonej uchwały terminu wejścia jej w życie;

2. istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w czasie podjęcia uchwały (t.j. Dz.U. z 2019 r.,, poz. 2010 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej u.s.g., oraz § 118 w zw. z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez częściowe powtórzenie z modyfikacją treści art. 5 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 u.c.p.g. w § 3 pkt 1-3 zaskarżonej uchwały i zobowiązanie właścicieli nieruchomości do utrzymania w czystości najbliższego otoczenia miejsc przeznaczonych do zbierania odpadów (pkt 4) oraz zawarcie w pkt 5 tej regulacji zapisu nakładającego na właściciela nieruchomości obowiązku "uprzątania nieruchomości po opadach: błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z powierzchni chodników od granicy nieruchomości do krawędzi chodnika oraz zobowiązanie do złożenia uprzątniętych zanieczyszczeń na skraju chodnika, aby mogły je sprzątnąć służby utrzymujące czystość jezdni i w sposób niezanieczyszczający jezdni i dróg dla rowerów";

3. istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 6 i § 115 w zw. z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały poprzez dopuszczenie do mycia pojazdów samochodowych poza myjniami na terenie utwardzonym, nie służącym do użytku publicznego pod warunkiem odprowadzenia powstających ścieków do kanalizacji deszczowej po uprzednim ich przejściu przez separator i piaskownik lub gromadzenia w szczelnych zbiornikach bezodpływowych, w sposób umożliwiający ich odbieranie, a także poprzez wprowadzenie zakazu odprowadzania tych ścieków bezpośrednio do kanalizacji sanitarnej, zbiorników wodnych lub do ziemi, a ponadto poprzez użycie niejednoznacznego określenia "teren utwardzony";

4. istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 6 i § 115 w zw. z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego § 4 ust. 2a) zaskarżonej uchwały poprzez ustalenie, że naprawa pojazdów samochodowych poza zakładami naprawczymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym emisji hałasu i spalin;

5. istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 6 i § 115 w zw. z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego w § 5 zaskarżonej uchwały poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości, na których prowadzona jest działalność gospodarcza obowiązku bieżącego sprzątania terenu nieruchomości, w szczególności niezwłocznie po zakończeniu działalności w danym dniu i skutecznego zapobiegania zanieczyszczania terenów przyległych odpadami powstającymi w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej;

6. istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 6 i § 115 w zw. z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego w § 6 pkt 1-4 zaskarżonej uchwały poprzez wprowadzenie zakazów gromadzenia w pojemnikach na zmieszane odpady komunalne śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów innych aniżeli komunalne pochodzące z działalności gospodarczej oraz zakazu wyrzucania odpadów komunalnych pochodzących z gospodarstw domowych, punktów gastronomicznych, handlowych i usługowych i innych nieruchomości do koszy ulicznych oraz pojemników innych właścicieli nieruchomości oraz stosowania środków chemicznych szkodliwych dla środowiska w celu usunięcia śniegu i lodu oraz samodzielnego opróżniania zbiorników bezodpływowych przez właścicieli nieruchomości;

7. istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 6 i § 115 w zw. z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez zobowiązanie w § 7 ust. 4 regulaminu właścicieli nieruchomości, od których odpady odbierane są na mocy umowy zawartej między gminą a przedsiębiorstwem, do umożliwienia kontroli pracownikom Urzędu Miejskiego, pracownikom firmy, z którą gmina podpisała umowę na odbiór odpadów oraz funkcjonariuszom Straży Miejskiej, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie posesji (m.in. sposobu prowadzenia segregacji odpadów);

8. istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 6 i 9 i § 115 w zw. z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego w § 8 ust. 3-7 zaskarżonej uchwały poprzez sformułowanie wypowiedzi z użyciem wieloznacznych, rodzących trudności interpretacyjne wyrażeń: "powinny być" i "powinno odbywać się";

9. istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 115 w zw. z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego w § 9 ust. 4 zaskarżonej uchwały poprzez wskazanie, że dopuszcza się kompostowanie komunalnych odpadów ulegających biodegradacji (zielonych i kuchennych) na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, na których powstały w sposób nieuciążliwy dla użytkowników nieruchomości sąsiednich oraz wskazanie, że usytuowanie kompostowników przydomowych "powinno być" zgodne z obowiązującymi przepisami prawnymi;

10. istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 6, 9 i § 115 w zw. z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego w § 9 ust. 6 zaskarżonej uchwały poprzez regulację, zgodnie z którą igły i strzykawki przekazywane do PSZOK Gminy Miejskiej "powinny być" w sztywnych opakowaniach odpornych na "przekucia";

11. istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 115 w zw. z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego w § 10 zaskarżonej uchwały poprzez ustanowienie obowiązku trwałego zgniecenia opróżnionego i oczyszczonego opakowania i butelki, przed złożeniem ich do pojemnika lub worka, jeśli rodzaj materiału na to pozwala, tak aby zachowały zmniejszoną objętość;

12. istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 6, 9 i § 115 w zw. z § 143 z.t.p. w treści § 11 zaskarżonej uchwały polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego w § 11 ust. 5 i określenie minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości z pominięciem ustawowo wymaganego kryterium liczby osób korzystających z tych pojemników i zastosowanie kryterium nie przewidzianych w ustawie, poprzez zobowiązanie w § 11 ust. 2 do wyposażenia pojemników na odpady w transpondery RFID kompatybilne z systemem identyfikacji pojemników, poprzez określenie w § 11 ust. 6 wymogów dotyczących usytuowania wejść do pergoli śmietnikowych, poprzez użycie w § 11 ust. 2-4 i 7 wieloznacznych i rodzących trudności interpretacyjne wyrażeń: "powinny być", "estetyczne" i "powinny posiadać";

13. istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 6, 9 i § 115 w zw. z § 143 z.t.p. w § 12 zaskarżonej uchwały polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego i zamieszczeniu w § 12 ust. 3 regulacji dotyczących częstotliwości odbioru odpadów komunalnych z terenu nieruchomości oraz użycie w § 12 ust. 1 i 2 wieloznacznych i rodzącego trudności interpretacyjne wyrażenia: "powinny być";

14. istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 115 i § 118 w zw. z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez powtórzenie w § 13 ust. 2 zaskarżonej uchwały treści art. 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) i zobowiązanie właścicieli nieruchomości gromadzących nieczystości ciekłe do pozbywania się ich "zgodnie z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi";

15. istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 115 w zw. z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 14 zaskarżonej uchwały poprzez zobowiązanie utrzymujących zwierzęta domowe do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi i mienia oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

16. istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 6 i § 115 w zw. z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 15 pkt 1, 2 i 4 zaskarżonej uchwały poprzez zobowiązanie właścicieli psów do sprawowania właściwej opieki nad nimi, wyprowadzania ich poza teren własnej posesji na smyczy lub w kagańcu, a psy rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażające otoczeniu, na smyczy i w kagańcu, zapewnienia, aby pobyt psów na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom;

17. istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 115 w zw. z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego § 17 ust. 1, 3, 4 i 6 poprzez ustanowienie w § 17 ust. 1 zakazu utrzymywania zwierząt futerkowych w celach hodowlanych w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej, poprzez regulację zawartą w § 17 ust. 3 i 4, w myśl której zwierzęta gospodarskie powinny być utrzymywane w sposób niepowodujący uciążliwości dla osób zamieszkujących nieruchomości sąsiednie, w szczególności takich jak hałas i odór oraz eliminujący powstawanie ognisk gryzoni, owadów itp., a także regulację § 17 ust. 6 określającą warunki dopuszczalności utrzymywania zwierząt gospodarskich;

18. istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 115 w zw. z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego w § 18 ust. 1 i 3 zaskarżonej uchwały i nałożenie obowiązku deratyzacji na właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi, produkcyjnymi, handlowymi, usługowymi, zwłaszcza w branży spożywczej na obszarze całej Gminy Miejskiej oraz upoważnienie Burmistrza Miasta do wydania zarządzenia o deratyzacji w terminach innych niż wymienione w ust. 2 lub na wskazanych nieruchomościach, w szczególnie uzasadnionych przypadkach na wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego;

19. istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 11 i § 115 w zw. z § z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego i zamieszczeniu w Rozdziale 9 § 19 zaskarżonej uchwały wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych;

20. istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 115 w zw. z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 20 ust. 1 Rozdziału 10 zaskarżonej uchwały poprzez ustanowienie nadzoru Burmistrza Miasta nad realizacją regulaminu;

21. istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 115 i § 118 w zw. z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego i powtórzeniu w § 20 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały, przepisu karnego art. 10 ust. 2a i 3 u.c.p.g. przewidującego odpowiedzialność za niewykonywanie obowiązków określonych w regulaminie oraz określenia według jakich przepisów rozpoznawane są tego rodzaju sprawy.

Wskazując na ilość uchybień Prokurator uznał, że uzasadnione jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Rozwijając w uzasadnieniu skargi treść podniesionych zarzutów Prokurator wskazał, że uchwała zawiera sprzeczne ze sobą terminy wejścia jej w życie. Zgodnie z § 23 zaskarżonej uchwały, wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 roku. W ocenie skarżącego taka regulacja czyni niemożliwym do ustalenia termin wejścia w życie zaskarżonej uchwały.

Skarżący zaznaczył ponadto, że prawodawca gminny nie ma swobody w stanowieniu prawa, gdyż związany jest treścią upoważnienia ustawowego. W dalszej kolejności wskazano, że zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej w aktach normatywnych zabrania się powtarzania treści innych aktów prawnych, zaś przepisy powinny być formułowane w sposób jasny i precyzyjny. W ocenie Prokuratora, w treści zaskarżonej uchwały zawarto wyrażenia budzące trudności interpretacyjne, o wieloznacznym charakterze, a także materię już uregulowaną innymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta stwierdził, że zaskarżona uchwała w istocie zawiera pewne uchybienia, w związku z czym na najbliższej sesji Rady Miejskiej uchwała zostanie dostosowana do przepisów w zakwestionowanym skargą zakresie. Natomiast pismem z 15 września 2020 r. Burmistrz oświadczył, że jego pismo z 2 marca 2020 r. stanowi odpowiedź na skargę oraz że zaskarżona uchwała straciła moc i już nie obowiązuje.

W dniu 7 lutego 2020 roku Rada Miejska podjęła uchwałę nr XVII/157/2020 w sprawie zmiany uchwały nr XIII/121/2019 Rady Miejskiej z dnia 29 listopada 2019 roku w sprawie regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej. Na mocy uchwały nowelizującej zmianie uległ § 11 uchwały nr XIII/121/2019 Rady Miejskiej z dnia 29 listopada 2019 r., a uchylono § 7 i § 20.

Uchwałą nr XIX/182/2020 z dnia 26 maja 2020 r. Rada Miejska przyjęła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej. Zgodnie z § 27 uchwały zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała utraciła moc dniem wejścia w życie nowego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie w całokształcie jej zarzutów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu, oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może więc sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania decyzji w części, w jakiej nie została ona zaskarżona, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, LEX/el. 2011; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., I OSK 1799/07, z 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08, z 27 października 2010 r., I OSK 73/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu I instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Legalis/el. 2019).

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Z inicjatywy Prokuratora Rejonowego kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęta została uchwała nr XIII/121/2019 Rady Miejskiej z dnia 29 listopada 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej (Dz. Urz. Woj. z 2019 r., poz. 5782), wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego, zaskarżalnego, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 p.p.s.a., do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. 2016, poz. 283), zwane dalej z.t.p. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w z.t.p. będzie miała charakter naruszenia prawa nieistotnego, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23 maja 2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 3 grudnia 2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których traktowany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały z.t.p. powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem z.t.p. doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32).

Jednym ze wskazanych "kanonów" tworzenia prawa jest zasada wynikająca z § 115 w zw. z § 143 z.t.p., w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Zasadą taką jest również dyrektywa wynikająca z § 118 w zw. z § 143 z.t.p., zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady bowiem unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 z.t.p., ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, op.cit. s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Należałoby się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany, może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

Zakres regulacji zaskarżonej uchwały o regulaminie wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Dodatkową materię przekazaną do fakultatywnego uregulowania organowi uchwałodawczemu gminy określa art. 4 ust. 2a u.c.p.g.

Wyżej wymienione elementy regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że elementy wymienione w art. 4 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając taki akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zagadnień, podobnie jak nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (zob. wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16, z dnia 9 czerwca 2014 r., II OSK 73/13, z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; też W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el. 2016). Postanowienia regulaminu nie powinny również być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie powinny powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w tym akcie nakazów albo zakazów w sposób niejasny lub nieusuwalnie niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. m.in. wyrok NSA z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w części zakwestionowanej przez Prokuratora, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego (rzeczywistym) przedmiotem zaskarżenia i uznał, że zaskarzona uchwała w części obejmującej: § 3, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 ust. 3, ust. 4, § 9 ust. 4, ust. 6, § 11 ust. 1 lit. b, lit. c, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5 lit. d, lit. f, lit. g, lit. h, lit. i, lit. j, ust. 6, § 12 ust. 3, § 13 ust. 2, § 14, § 15 ust. 1, ust. 2, ust. 4, § 17 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 6, § 18 ust. 1, ust. 3, ust. 4, § 19, § 20, § 22, § 23, w sposób istotny naruszają przepisy prawa. W pozostałym zakresie Sąd nie podzielił zarzutów skargi.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów w pierwszej kolejności wskazać należy, że zasadnie zakwestionowano § 23 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 r. Taka treść wskazuje, że przepis ten zawiera dwie normy prawne, które są ze sobą sprzeczne. Pierwsza z nich określa wejście ustawy w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, które nastąpiło 25 grudnia 2019 r., druga - uzyskanie przez ustawę mocy od dnia 1 stycznia 2020 r. Skoro są to dwie różne daty, to przepis zawiera wewnętrzną sprzeczność. W judykaturze wskazuje się, że wejście w życie i uzyskanie mocy obowiązującej aktu są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Akt prawa powszechnie obowiązujący nie może wejść w życie bez uzyskania mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., sygn. akt I PZP 12/96, publ. OSNP/1197/1/8; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., sygn. akt K 14/95, publ. OTK 1995 nr 2, poz. 12); wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 799/18, publ. Lex nr 2592725). W związku z tym zasadne stało się stwierdzenie nieważności wskazanego przepisu uchwały, a orzeczenie to ma taki skutek, że po jego uprawomocnieniu termin wejścia w życie uchwały należy określać przy zastosowaniu reguły podstawowej – 14 dni od daty publikacji. Po wyeliminowaniu § 23 dany akt nie przewiduje bowiem innego terminu wejścia w życie niż wynikający z mocy prawa (wobec normatywnej treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych).

W całości zasadne okazały się zaś zarzuty stawiane zapisom § 3 ust. 1-5 regulaminu, albowiem jego treść wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. oraz stanowi powtórzenie przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1, 3, 4 oraz ust. 1a u.c.p.g. wraz z ich niedopuszczalną modyfikacją. Art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. nie daje podstaw do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązków w zakresie zbierania odpadów komunalnych, a uprawnia wyłącznie do określenia wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, lit. b). Źródłem obowiązków właścicieli w zakresie zapewnienia utrzymania czystości i porządku poprzez: wyposażanie nieruchomości w pojemniki i worki na odpady komunalne, utrzymania tych pojemników i miejsc gromadzenia odpadów w odpowiednim stanie, zbierania w sposób selektywny odpadów komunalnych, pozbywania się zebranych odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przekazywania niesegregowanych odpadów komunalnych, są przepisy art. 5 ust. 1 i ust. 1a u.c.p.g., których nie można ani powtarzać, ani modyfikować w postanowieniach regulaminu. Tego rodzaju zabiegi legislacyjne należy kwalifikować jako istotne naruszenia prawa prowadzące do stwierdzenia ich nieważności.

W art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. uprawniania organ do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Nie uprawnia przy tym do nakładania na właścicieli obowiązków w zakresie utrzymania w czystości pergoli śmietnikowych, miejsc przeznaczonych do zbierania odpadów oraz ich najbliższego otoczenia. Poza tym, że postanowienie § 3 ust. 4 regulaminu narusza powyższe upoważnienie ustawowe, to dodatkowo w sposób niedopuszczalny powtarza i modyfikuje obowiązki ustawowe określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. wprowadzając do regulaminu określenia niezdefiniowane, jak: "pergole śmietnikowe", czy wyrażenia nieokreślone, jak "najbliższe otoczenie".

Zdaniem sądu, organ uchwałodawczy przekroczył przyznane mu uprawnienia również w § 3 ust. 5 regulaminu. Należy bowiem zauważyć, że na mocy art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Ponadto, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. stanowi, że w regulaminie określa się szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Rada nie ma zatem kompetencji do regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. W związku z tym organ nie był uprawniony do ustalania w regulaminie sposobu realizacji ww. obowiązku poprzez nakaz ich złożenia na skraju chodnika, tak aby mogły je sprzątnąć służby utrzymujące czystość jezdni, w sposób nie zakłócający ruchu pieszych i pojazdów, tym bardziej, że zapis taki wkracza w dziedzinę regulowaną już w art. 90 lub art. 91 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 821 ze zm. ) zwanej dalej k.w. Jak wskazuje się w orzecznictwie regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, natomiast brak jest upoważnienia do nakazania właścicielowi czasu usunięcia czy też sposobu (zob. np. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r.: sygn. II SA/Ol 124/20 i sygn. II SA/Ol 179/20, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyższe uchybienia należało pozbawić § 3 regulaminu mocy obowiązującej.

Odnosząc się do zarzutów skierowanych wobec § 4 regulaminu dotyczącego mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami wskazać należy, że są one uzasadnione. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. wynika upoważnienie dla rady gminy do określenia w regulaminie warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 877/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do dalszego ograniczania miejsc, w których można myć pojazdy samochodowe, dlatego też sformułowania zawarte w § 4 ust. 1 regulaminu: "wyłącznie w miejscach dozwolonych", "tylko w miejscach do tego przeznaczonych", jako pozbawione podstawy prawnej i niedopuszczalnie ograniczające uprawnienia, nie mogły się ostać. Podobnie rzecz ma się z zastosowaną modyfikacją zasad związanych z korzystaniem z urządzeń kanalizacyjnych, określonych w art. 9 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1437) oraz związanych z wprowadzaniem ścieków do wód i ziemi określonych w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 310), do której doszło w § 4 ust. 1 lit. a regulaminu. Organ uchwałodawczy nie może też w regulaminie ograniczać możliwości napraw poza warsztatami tylko do drobnych napraw własnych samochodów, gdyż takie działanie następuje z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Takie normy ograniczają w sposób nieuprawniony prawo własności podmiotów objętych postanowieniami regulaminu, a także zakres dozwolonych zachowań. Co więcej, posłużenie się w regulaminie pojęciem "drobnych napraw" stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji) i Zasadami techniki prawodawczej nakazującymi takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 z.t.p.).

Podobnie wymóg dokonywania drobnych napraw w sposób "niepowodujący uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości" stanowi pojęcie niedookreślone i przeczy zasadzie pewności i określoności prawa, wkraczając zarazem w materię ustawową regulowaną tzw. prawem sąsiedzkim - art. 144 Kodeksu cywilnego. Rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego stanowiącej, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości ponad przeciętna miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, a tak można odczytywać przyjęte sformułowanie postanowienia. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić nieważność także § 4 ust. 2.

W całości potwierdzono zarzucaną przez Prokuratora sprzeczność z prawem postanowień § 5 regulaminu, w którym, z naruszeniem granic upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g., obciążono właścicieli nieruchomości, na których prowadzona jest określonego rodzaju działalność, obowiązkami związanymi z utrzymaniem czystości i porządku na ich terenie oraz na terenach przyległych. Dodatkowo, uchwałodawca dokonał modyfikacji art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. poprzez wyodrębnienie grupy właścicieli nieruchomości, na których prowadzona jest działalność handlowa, usługowa, gastronomiczna lub inna działalność gospodarcza i nałożył na nich dodatkowe obowiązki, w tym bieżące sprzątanie nieruchomości po zakończeniu działalności w danym dniu czy skuteczne zapobieganie zanieczyszczaniu terenów przyległych odpadami. Tymczasem zgodnie z powołanym art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. obowiązkiem właścicieli nieruchomości jest zapewnienie utrzymania czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lipca 2015 r., sygn. II SA/Ke 576/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutów dotyczących § 6 ust. 1-4 regulaminu Sąd zauważa, że ust. 1 zaskarżonego przepisu stanowiący zakaz gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne: śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych ziemi, itd. pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Zatem tak określony obowiązek stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego nie mając umocowania w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz powtarza przepisy zawarte w innych aktach normatywnych. W ust. 2 zaskarżonego przepisu zakazano wyrzucania odpadów komunalnych pochodzących z gospodarstw domowych, punktów gastronomicznych, handlowych i usługowych oraz z innych nieruchomości, do koszy ulicznych oraz pojemników innych właścicieli. Zakaz ten nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej a ponadto, problematyka prawidłowej gospodarki odpadami została już uregulowana – w szczególności w ustawie o odpadach, która określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (zob. wyroki WSA w Łodzi: z dnia 16 września 2015 r., II SA/Łd 386/15, z dnia 17 marca 2015 r. w sprawie II SA/Łd 1196/14, z dnia 13 czerwca 2015 r. w sprawie II SA/Łd 193/15; dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustanowiony z kolei w § 6 ust. 3 regulaminu zakaz stosowania środków chemicznych szkodliwych dla środowiska w celu usunięcia śniegu i lodu nie znajduje podstawy w upoważnieniu zawartym w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Jak już wyżej wskazano, nie ma podstaw prawnych do powtarzania w regulaminie regulacji ustawowych, skoro ma on jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ani art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ani art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nie upoważniają do wprowadzenia powyższego zakazu, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku dotyczących uprzątania śniegu i lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Następnie, § 6 ust. 4 regulaminu zakazuje samodzielnego opróżniania zbiorników bezodpływowych przez właścicieli nieruchomości. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. właściciele nieruchomości przyłączają nieruchomość do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub wyposażają nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Z pkt 3b wskazanego przepisu wynika, że pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości nieczystości ciekłych następuje w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Zatem Rada Miejska, która reguluje powyższą kwestię w akcie prawnym wydanym na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g., wykracza poza upoważnienie ustawowe, co – jak już wykazano powyżej – stanowi przyczynę stwierdzenia nieważności. Z powyższych powodów § 6 winien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego.

Następnie Prokurator zaskarżył § 7 regulaminu, zgodnie z którym zobowiązuje się właścicieli nieruchomości, od których odpady komunalne są odbierane na mocy umowy między gminą a przedsiębiorcą, do umożliwienia przeprowadzenia kontroli określonym podmiotom w zakresie m.in. sposobu segregacji odpadów komunalnych. Powyższe postanowienie nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek nie mający umocowania w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., co uzasadnienia jego wyeliminowanie z obrotu.

Sąd częściowo przychylił się do zastrzeżeń Prokuratora formułowanych pod adresem postanowień § 8 regulaminu, uznając za sprzeczne z prawem postanowienia ust. 3 i ust. 4 z powodu określenia powyższych regulacji z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Przepis art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. nie upoważnia bowiem rady gminy do określania wymogów w zakresie nieselektywnego zbierania odpadów komunalnych, tj. odpadów zmieszanych w rozumieniu art. 5 ust. 1a), który to przepis traktuje wyłącznie o obowiązkach właścicieli w zakresie ich przekazywania.

Sąd nie podzielił natomiast zastrzeżeń Prokuratora co do charakteru wyrażeń powinnościowych: "powinny być", "powinno odbywać się", użytych w pozostałych ustępach § 8 regulaminu. Zgodnie z § 25 ust. 1 z.t.p. przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować (przepis podstawowy). Obowiązki określonego zachowania wyraża się w sposób nakazowy, opisowy lub powinnościowy, za pomocą zwrotu "powinien", co nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych.

Przyznać należy rację Prokuratorowi, że § 9 ust. 4 regulaminu, który dopuszcza kompostowanie odpadów zielonych i kuchennych ulegających biodegradacji na terenie nieruchomości, na której odpady powstały, w sposób nieuciążliwy dla użytkowników nieruchomości sąsiednich, a usytuowanie kompostowników na nieruchomości w sposób zgodny z przepisami, narusza przepisy kompetencyjne oraz wkracza w materię regulującą stosunki cywilnoprawne przewidzianą w art. 144 Kodeksu cywilnego.

Podobnie, postanowienia § 9 ust. 6 regulaminu, zgodnie z którym odpady niekwalifikujące się do odpadów medycznych, w tym w szczególności igły i strzykawki, powinny być przekazywane w sztywnych opakowaniach, odpornych na przekłucia konkretnemu podmiotowi, narusza upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g., co uzasadniało pozbawienie mocy obowiązującej § 9 ust. 4 i 6 regulaminu.

W odniesieniu do § 11 regulaminu słusznie zauważył Prokurator, że w ust. 1 lit. b) i c) nie określono minimalnej pojemności pojemników i worków, lecz wskazano możliwe pojemności (lit. b) oraz maksymalne pojemności (lit. c), co stanowi o naruszeniu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., zgodnie z którym w regulaminie można określić minimalne pojemności pojemników lub worków. Z powodu prawidłowej treści § 11 ust. 1 lit. a) regulaminu nie wyeliminowano go z obrotu zgodnie z żądaniem skargi.

W kontekście zarzuconych przez skarżącego naruszeń dotyczących § 11 ust. 2, 3, 4 regulaminu, zdaniem Sądu, wadliwość tych regulacji nie leży w użytym do określenia nakazu postępowania słowie "powinien", ale w samej jego treści, której efektem jest nałożenie na adresatów tych norm obowiązków pozbawionych podstawy prawnej. Takowej brak bowiem do określania szczegółowych wymogów w zakresie wyposażenia pojemników na odpady komunalne bądź wyglądu worków, na których są miejsca do umieszczenia naklejki z kodem kreskowym. Taka regulacja mieści się poza uprawnieniem do określenia wymagań w zakresie utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Podobnie rzecz ma się z treścią obowiązków nałożonych na adresatów w § 11 ust. 4 i ust. 6 regulaminu regulującego kwestie zachowania odległości pomiędzy pojemnikami ulicznymi, dostosowanej do potrzeb i natężenia ruchu oraz uzależnienia odbioru pojemników i worków od miejsca ich usytuowania na nieruchomości (np. przy krawędzi ogrodzenia lub w pergolach śmietnikowych), co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. uprawnia do określenia wymagań w zakresie warunków rozmieszczenia pojemników i worków. Nie uprawnia natomiast do stawiania warunków, od pełnienia których uzależniać można realizację obowiązków ustawowych, w tym do odbierania odpadów. Nadto, regulacja umiejscowienia wejścia do pergoli śmietnikowych wkracza w materię uregulowaną przepisami prawa budowlanego, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), którego przepisy regulują wymogi dotyczące miejsc gromadzenia odpadów.

Częściowo zasadne okazały się również zarzuty dotyczące § 11 ust. 5 regulaminu określające średnie tygodniowe ilości wytwarzanych odpadów. Sąd uznał, że postanowienia § 11 ust. 5 lit. d, lit. f, lit. g, lit. h, lit. i, lit. j są w całości z sprzeczne z prawem. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym w powyższym zakresie organ gminy uprawniony był do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków na odpady komunalne, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach i b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków. We wskazanych postanowieniach pominięto ustawowo wymagane kryterium liczby osób korzystających z tych pojemników i zastosowano kryteria nieprzewidziane w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., uzależniając pojemność pojemników od: stanowiska na polu namiotowym lub kempingu (przyczepa, namiot, domek holenderski), powierzchni całkowitej lokalu, każdej działki dla rodzinnych ogródków działkowych, czym naruszono granice upoważnienia. Wbrew upoważnieniu określono również liczbę pojemników o ściśle określonej pojemności z pominięciem kryterium osób korzystających z tych pojemników (lit. g, h, i). Powyższe naruszenia dawały podstawę do stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej postanowień regulaminu.

Sąd zaakceptował natomiast kryteria ilości odpadów przyjęte w: § 11 ust. 5 lit. a - na osobę w budynkach, lit. b – na każdego pracownika i ucznia, lit. c – na każde łóżko w hotelach, pensjonatach, domach wczasowych, kwaterach prywatnych, domkach letniskowych i innych budynkach zakwaterowania zbiorowego, lit. e – na jednego pracownika w lokalach gastronomicznych i na miejsce konsumpcyjne, lit. k – na jedno miejsce pochówku na cmentarzach i w miejscach pochówku zmarłych. Sąd uznał bowiem, że zastosowane kryteria odpowiadają ustawowemu wymogowi uwzględniania liczby osób korzystających z pojemników lub worków, dostosowanemu do charakteru poszczególnych źródeł wytwarzania odpadów. Pomimo zarzutów, Sąd nie dostrzegł naruszeń w treści postanowień § 11 ust. 7 regulaminu, który prawidłowo, wbrew twierdzeniom Prokuratora, przy użyciu słowa "powinno" określił obowiązki w zakresie utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, w pełni realizując upoważnienie ustawowe.

Zgodnie z wolą Prokuratora, należało stwierdzić nieważność § 12 ust. 3 regulaminu jako naruszającego przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Wbrew bowiem brzmieniu tytułu rozdziału V "Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego", w powyższym paragrafie uregulowano kwestię odbioru odpadów. Użycie wprost sformułowania "odbiór", jak i treść regulacji wskazuje, że dotyczy ona nie sposobu pozbywania się odpadów, lecz częstotliwości odbierania odpadów komunalnych, która wyraźnie zastrzeżona została dla materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Tak sformułowane wymogi nie zostały skierowane do wytwórców odpadów – właścicieli nieruchomości, do czego uprawnia art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., ale do odbiorców odpadów, do których odnosi się przepis art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Zakresy obu powyższych upoważnień są rozłączne. Natomiast postanowienia § 12 ust. 1 ust. 2 regulaminu jako mieszczące się w zakresie wskazanego wyżej upoważnienia ustawowego, nie podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Zaskarżony przez Prokuratora § 13 ust. 2 regulaminu zawiera powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. z jego modyfikacją, więc biorąc pod uwagę powyższe rozważania należało pozbawić ten przepis mocy obowiązującej.

Sąd przychylił się do stanowiska Prokuratora kwestionującego zgodność z prawem postanowień § 14 regulaminu, określającego w sposób ogólny obowiązek zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi i mienia oraz przed zanieczyszczeniem terenów użytku publicznego, którym nie wypełniono upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a jedynie powtórzono i zmodyfikowano przepisy art. 10a ust. 3 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 638), zabraniające puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna oraz art. 77 i art. 78 k.w. określających konsekwencje niezachowania środków ostrożności. Wkracza również w zagadnienia dotyczące immisji, regulowane przepisami art. 144 Kodeksu cywilnego.

Podobne zastrzeżenia należy skierować do postanowień z § 15 ust. 1 regulaminu, który określa sposób sprawowania opieki nad psami. Określenia powyższych obowiązków związanych ze sprawowaną opieką nad zwierzętami powiela uregulowania wskazanych wyżej przepisów ustawowych, co implikuje konieczność stwierdzenia ich nieważności.

W odniesieniu do § 15 ust. 2 regulaminu wskazać należy, że obowiązek wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu poza terenem własnej posesji, a psów rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażających otoczeniu – na smyczy i w kagańcu, jest sprzeczny z prawem. Dyrektywa interpretacyjna, jaką należy uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt zawarta została w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 10a ust. 3 tej ustawy wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W orzecznictwie od dawna podkreśla się, że brak jest podstaw do wprowadzenia generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy czy w kagańcu bez dokonania rozróżnienia ze względu na rasę lub konkretne cechy danego gatunku. Co istotne, w orzecznictwie podkreśla się, że brak jakiejkolwiek możliwości zwolnienia ze smyczy psów ras uznanych za agresywne i obowiązek nakładania im kagańców, niezależnie od cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych psów (np. choroba, wiek), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne.

Treści zaskarżonego § 15 ust. 4 regulaminu, który nakłada na właścicieli psów obowiązek zapewnienia, aby pobyt psów na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie był uciążliwy, nie zagrażał przebywającym tam osobom oraz nie powodował zanieczyszczenia tych miejsc, powtarza unormowania zawarte w art. 144 i art. 145 k.w. dotyczące niszczenia, uszkadzania, zaśmiecania miejsc publicznych przez zwierzęta oraz wkracza w sferę regulowaną przepisami prawa cywilnego.

W całości Sąd podzielił stanowisko Prokuratora odnośnie sprzeczności z prawem postanowień § 17 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 6 regulaminu określających wymagania odnośnie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. W § 17 ust. 1 regulaminu Rada Miejska wprowadziła zakaz utrzymywania zwierząt futerkowych w celach hodowlanych "w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej". Słusznie zauważył Prokurator, że art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nakłada na radę gminy obowiązek określenia wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Nie ma natomiast podstaw prawnych do ograniczania hodowli określonych gatunków zwierząt gospodarskich w rozumieniu art. 2 pkt 1 z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2132), ani do określenia zasad utrzymania takich zwierząt na terenach przeznaczony m.in. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod funkcję rolniczą. Takie uregulowania prowadzą do niedopuszczalnego, bo bezpodstawnego ograniczania prawa własności i jako takie podlegają unieważnieniu.

Natomiast postanowienia § 17 ust. 3, 4, 6 regulaminu powtarzają przepisy obowiązujących ustaw, w tym, art. 12 u.o.z. oraz wkraczają w ustawową domenę prawa sąsiedzkiego uregulowaną w art. 144 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Natomiast rada gminy nie ma kompetencji, by w aktach prawa miejscowego wprowadzać ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Zapisy regulaminu mają umożliwić utrzymanie ładu publicznego na terenie gminy, jednak nie mogą ingerować w wykonywanie prawa własności na nieruchomościach właścicieli zwierząt - co niewątpliwie mogłoby mieć miejsce w przypadku omawianej regulacji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 10 listopada 2017 r. o sygn. akt IV SA/WA 1887/17, 8 listopada 2017 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1955/17, dostępne na www.nsa.gov.pl).

Określony w § 18 ust. 1 regulaminu obowiązek deratyzacji nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi, produkcyjnymi, handlowymi i usługowymi, sam w sobie nie pozostaje w sprzeczności z zakresem upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Natomiast przewidziane w § 18 ust. 1 regulaminu obowiązki zostały sformułowane w sposób pozostawiający wątpliwości co do ich jednoznacznej interpretacji. Posłużono się w nich bowiem sformułowaniem "zwłaszcza", co sugerowałoby szczególną, w porównaniu z pozostałymi miejscami, potrzebę deratyzacji w branży spożywczej, czy na podwórzach, śmietnikach, strychach, infrastrukturze kanalizacyjnej, ciepłowniczej. W ocenie Sądu, wskazany zabieg redakcyjny jako sprzeczny z wymogami zasad prawidłowej legislacji określonymi w § 6 z.t.p., doprowadził do sprzeczności z prawem wskazanego postanowienia regulaminu.

Sprzeczne z zakresem upoważnienia są również zaskarżone postanowienia § 18 ust. 3 i 4 regulaminu, w których scedowano na Burmistrza Miasta, na wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, uprawnienie do wyznaczania dodatkowych terminów deratyzacji oraz określania konkretnych nieruchomości wymagających deratyzacji, do czego uprawniona jest wyłącznie rada gminy w regulaminie. Akty podustawowe muszą być ustanawiane tylko "na podstawie" i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Zatem przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. musiało doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonego przepisu.

Prokurator zasadnie objął skargą § 19 ust. 1-3 regulaminu. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. regulamin ma określać również inne wymagania wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Uchwałodawca umieścił § 19 w rozdziale 9 zatytułowanym "Inne wymagania wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami". Zgodnie z ust. 1 zaskarżonego przepisu gmina zapewnia czystość i porządek na swoim terenie i tworzy warunki niezbędne do ich utrzymania poprzez zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zauważyć należy, że przepis ten stanowi w istocie połączenie art. 3 ust. 2 in principio oraz art. 6c ust. 1 u.c.p.g. Zatem prawodawca lokalny wyszedł poza upoważnienie zawarte wyłącznie w art. 4 u.c.p.g., co – jak wykazano powyżej – stanowi o istotnym naruszeniu zasad prawidłowej legislacji. Z kolei ust. 2 zaskarżonego przepisu stanowi, że odpady komunalne odbierane od właścicieli nieruchomości przez podmioty uprawnione do ich odbioru podlegają unieszkodliwieniu w instalacjach do odzysku i unieszkodliwiania odpadów zgodnych z obowiązującym Planem Gospodarki Odpadami dla Województwa. Takie sformułowanie stanowi w istocie informację nie będącą tekstem zawierającym pożądane normy zachowania się. Słusznie podniósł Prokurator, że tego rodzaju zdanie narusza § 11 w zw. z § 143 z.t.p., zgodnie z którym w aktach normatywnych nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Zatem wskazana jednostka także narusza prawo. Natomiast ust. 3 zaskarżonego przepisu również może stanowić wyłącznie informację dla wytwórców nieczystości, albowiem to, do jakiej stacji zlewnej przekazywane są nieczystości, nie jest od nich zależne.

W odniesieniu do zaskarżonego § 20 ust. 1 regulaminu, który powierza realizację regulaminu Burmistrzowi wskazać należy, że z art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. nie wynika upoważnienie do tego, by rada gminy objęła regulaminem kwestie związane z nadzorem nad jego wykonaniem. Niezależnie, jak słusznie zauważył Prokurator, nadzór organu wykonawczego wynika wprost z art. 5 ust. 6 u.c.p.g., zatem prawodawca lokalny wprowadził do regulaminu treści, które nie tylko nie mają podstawy prawnej, ale wręcz zostały już uregulowane w ustawie. Natomiast w kwestii ust. 2 i 3 zaskarżonego przepisu, zgodnie z którymi kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie podlega karze grzywny (ust. 2) a postępowanie to toczyć się będzie według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 3), ponownie Rada Miejska przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 4 u.c.p.g., jak również powieliła przepisy zawarte w art. 10 ust. 2a oraz 3 u.c.p.g. W konsekwencji, cały § 20 należało pozbawić mocy obowiązującej. Podobnie jak powielającą przepis art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713), regulację § 22 regulaminu.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność: § 3, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 ust. 3, ust. 4, § 9 ust. 4, ust. 6, § 11 ust. 1 lit. b, lit. c, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5 lit. d, lit. f, lit. g, lit. h, lit. i, lit. j, ust. 6, § 12 ust. 3, § 13 ust. 2, § 14, § 15 ust. 1, ust. 2, ust. 4, § 17 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 6, § 18 ust. 1, ust. 3, ust. 4, § 19, § 20, § 22, § 23, stwierdzając, że postanowienia te w sposób istotny naruszają przepisy prawa. W pozostałym zakresie, odnoszącym się do § 8 ust. 5, 6 i 7, § 10, § 11 ust. 1 lit. a), ust. 5 lit. a, b, c, e, k, ust. 7 oraz § 12 ust. 1 i 2 regulaminu, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a. uznając, że zarzuty względem zawartych w nich treści nie potwierdziły się (pkt 2 wyroku).

Odnosząc się do wniosku skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości, zdaniem Sądu, takie orzeczenie stanowiłoby reakcję nadmierną w stosunku do wagi naruszenia prawa. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przepisy uchwały naruszające prawo nie mają istotnego wpływu na pozostałą regulację zawartą w kontrolowanym akcie, a ich eliminacja pozwala na spełnienie celu kontroli sądowej jakim jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Uprawnienie sądu do wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały w części wynika zaś wprost z art. 147 § 1 p.p.s.a., jak również Sąd nie jest związany ani zarzutami ani wnioskami skargi, co wprost wynika z art. art. 134 § 1 p.p.s.a.

Wskazać należy, że bez wpływu na aktualność dokonania kontroli legalności zaskarżonej uchwały pozostaje jej amiana dokonania uchwałą nr XVII/157/2020 Rady Miejskiej z dnia 7 lutego 2020 r. oraz utrata jej ważności wskutek uchwały nr XIX/182/2020 Rady Miejskiej z dnia 26 maja 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej. Znajduje to potwierdzenie w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którą zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Nieobowiązywanie aktu prawnego lub poszczególnych jego przepisów nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne, powstałe wcześniej, a istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Przepisy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, mogą mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących tj. do dnia podjęcia aktu uchylającego przedmiotową uchwałę (wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 marca 2013 r., II SA/Łd 1069/12, Legalis).

Wobec tego w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym przeprowadzenia kontroli jej legalności i wydania wyroku. Niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu już od daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających.