Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 481/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.37 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art.103 ust.2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 , art. 10 par 1 , 77 par 80 . 107 par 3 , art. 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 b i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka Duda (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi S. B. i S. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...].07.2007r., znak [...] , na podstawie art. 80 ust.2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z póz. zm.), art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r., Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 , poz. 229) oraz art. 104 k.p.a., nakazano S.B. i S.B. rozbiórkę drewnianego budynku gospodarczego, znajdującego się na działce nr 1 i częściowo na działce nr 2 w D. przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji podano, że na wniosek F.I. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie obiektów budowlanych znajdujących się na działce S.B. . Przeprowadzona wizja lokalna wykazała, że na działce nr 1 i częściowo na działce nr 2 znajduje się budynek konstrukcji drewnianej słupowej, ze ścianami częściowo obłożone deskami, a częściowo płytami falistymi, z dachem dwuspadowym, pokrytym dachówką , z ukierunkowaniem połaci dachowej w stronę działki sąsiedniej. Na podstawie wyjaśnień S.B. ustalono, że obiekt wybudowano w roku 1975, tj. rok po zakupie i remoncie budynku mieszkalnego. S.B. prowadził roboty budowlane bez pozwolenia na budowę, gdyż jak twierdził, z uzyskanych wówczas informacji w urzędach wynikało, że na budowę budynku bez fundamentu, jedynie na pęczkach betonowych, nie jest wymagane pozwolenie na budowę. W świetle powyższego, po analizie dokonanych ustaleń uznano, świetle art. 28 Prawa budowlanego z dnia 24.10.1974r. i § 44 rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego uznano, że przedmiotowy budynek gospodarczy wybudowany został w 1975r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z uwagi na istnienie podstaw do stosowania w sprawie Prawa budowlanego z 1974r. obowiązującego w okresie budowy obiektu (art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994r. ), celem ustalenia możliwości jego legalizacji niezbędne było wyjaśnienie, czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 powyższej ustawy . Pismem z dnia 20.10.2006r. wystąpiono do Urzędu Gminy w D. o podanie czy teren, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod tego rodzaj zabudowę. W odpowiedzi na to pismo Urząd Gmin poinformował, że teren na którym znajduje się obiekt oznaczony jest w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta symbolem [...] przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną. Posiadając takie informacje, postanowieniem z dnia [...].10.2006r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia oceny wykonanych robót budowlanych związanych z realizacją budynku gospodarczego oraz jego wpływu na środowisko, wraz z określeniem wykonania ewentualnych zmian przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem. Przedstawiona ocena, w zależności od jej wyniku dawałaby możliwość ewentualnego zalegalizowania obiektu. Na skutek zażalenia S.B. organ drugiej instancji postanowieniem z dnia [...].03.2007r., znak [...] , uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał na budzący wątpliwości, niekompletnie ustalony krąg stron postępowania oraz na brak informacji co do zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy budynku. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest przedwczesne i mogłoby narazić inwestora na zbędne koszty.

Wskazano dalej, że po otrzymaniu akt sprawy wystąpiono do Urzędu Gminy w D. o podanie czy teren, na którym znajduje się przedmiotowy budynek gospodarczy, zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującym w chwili budowy (lata 1975 - 85), był przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. W odpowiedzi uzyskano informację, że działka nr 1 w latach 1975 - 85 znajdowała się w terenach oznaczonych w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta symbolem [...] , z zapisem teren upraw polowych. Uzyskana informacja świadczy o tym, że obiekt wybudowano z naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów o planowaniu przestrzennym. Ponadto, na podstawie wypisu z rejestru gruntów ustalono krąg stron oraz powiadomiono je w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zebranym materiale dowodowym.

Uwzględniając powyższe wyjaśniono ponownie, że budowa budynku gospodarczego prowadzona była przez S.B. w roku 1975. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego z dnia 24.10.974r., roboty budowlane można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego nie zwalniało bowiem takich budynków z uzyskania pozwolenia na budowę. W § 44 rozporządzenia wykazano dodatkowo, że wykonywanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków wymaga pozwolenia na budowę. W związku z tym, że roboty budowlane przy budynku gospodarczym prowadzone były bez pozwolenia na budowę w 1975r., ze względu na treść art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w stosunku do tego obiektu zastosowanie ma Prawo budowlane z okresu budowy, a więc z 1974r. Przepisy obowiązującego wówczas Prawa budowlanego dawały możliwość zalegalizowania obiektu po stwierdzeniu, czy nie narusza on ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi, czy mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem - na co zwrócił uwagę rozpoznający zażalenie organ drugiej instancji , w sprawie istotne jest ustalenie, jaki zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dacie budowy przedmiotowego budynku. Z treści odpowiedzi udzielonej przez Burmistrza D. pismem z dnia 15.06.2007r. wynika, że w okresie budowy budynku gospodarczego teren ten przeznaczony był pod uprawy polowe, a więc nie można było na tym terenie wznosić obiektów budowlanych. Powyższe uzasadnia zaś stwierdzenie, że brak jest możliwości zalegalizowania przedmiotowego budynku.

Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ administracji państwowej między innymi stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę, co uwzględniono wydając rozstrzygnięcie zawarte w niniejszej decyzji.

Ustosunkowując się do pisma S. i S.B, z dnia 17.07.2007r. wyjaśniono, że podstawę prawną, która zobowiązywała inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę podano wyżej w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Organ w sprawie niniejszej nie kwestionuje własności działki nr 1 , która wydaje się być kwestią sporną. Wystarczające jest bowiem ustalenie inwestora robót, co w świetle zebranych materiałach dowodowych jest jednoznacznie. Również fakt zaistnienia konfliktu sąsiedzkiego w prowadzonym postępowaniu nie ma znaczenia dla organu, gdyż sprawy takie - zarówno co do własności działki, czy zaciemniania działek poprzez budowę ogrodzenia oraz innych utrudnień co do korzystania z własności mogą być rozstrzygnięte na drodze cywilnoprawnej przed sądami powszechnymi.

Z decyzją organu pierwszej instancji nie zgodzili się S.B. i S.B. którzy wnosząc w terminie odwołanie domagali się jej uchylenia w całości. Podnosili, że sporna szopa prawie w całości znajduje się na ich działce. Jest obiektem prymitywnym, bez fundamentów, w którym przechowują sprzęt ogrodowy. Szopa nikomu nie przeszkadza, ani nie zagraża i przez okres 32 lat nikt nie wnosił żadnych pretensji. Wskazywali także, że sąsiad F. I. sam zaproponował, aby szopa była zlokalizowana częściowo na jego działce.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].02.2009r., znak [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r.- Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

Orzekając w ten sposób przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania stwierdzając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i oparł swoje rozstrzygnięcie na trafnej interpretacji przepisu art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974r. w związku z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. Jak wyjaśniono, odmowa legalizacji obiektu wybudowanego w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974r. może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy obiekt ten znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub innego rodzaju zabudowę, lub gdy powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wskazany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia art. 37 ust. 1 pkt 1 nakazuje wydanie decyzji o rozbiórce, gdy obiekty budowlane (...) wzniesione zostały niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie ich budowy i gdy organ administracji stwierdza, że takie obiekty znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Z treści pisemnej odpowiedzi Burmistrza D. z dnia 15.06.2007r. wynika, że w okresie budowy budynku gospodarczego teren ten przeznaczony był pod uprawy polowe, a więc nie można było wznosić na tym terenie obiektów budowlanych. Wykładnia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. uzasadnia wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce w sytuacji, gdy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego mającym charakter prawa miejscowego, nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Plan miejscowy upoważnia organ administracji jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści graficznej i tekstowej. Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby rażące naruszenie ustaleń tego planu oraz art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. W postępowaniu dotyczącym rozstrzygnięć, które mogłyby wpłynąć na treść własności osobistej, organy administracji nie mogą pomijać zasady całkowitej ochrony tej własności, co potwierdza orzecznictwo NSA (por. wyrok NSA z 11.06.1996r., IV SA 295/96). Oceniając zaskarżoną decyzję w aspekcie zgodności z wyżej wymienionym przepisem należy stwierdzić, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, iż spełnione zostały wszystkie wymogi uzasadniające orzeczenie rozbiórki. Jest poza sporem, że wznosząc bez pozwolenia na budowę przedmiotowy obiekt skarżący naruszyli przepisy prawa budowlanego. Ta okoliczność sama w sobie nie wyczerpuje jednakże dyspozycji z art. 37 ust. 1 pkt 1 -Prawa budowlanego z 1974r. Niezbędne jest spełnienie drugiej przesłanki, a mianowicie, że teren, na którym wzniesiono obiekt zgodnie z postanowieniem planu miejscowego nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. W rozpoznawanej sprawie przyczyną, z powodu której orzeczono rozbiórkę jest właśnie sprzeczność realizowanej inwestycji z postanowieniami uprzednio obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta D . Podkreślić należy przy tym, że plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści graficznej i tekstowej.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].02.2009r., znak [...], S.B. i S.B. domagali się jej uchylenia. Zarówno w uzasadnieniu skargi, jaki innych składanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym pismach podkreślili, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest dla nich krzywdzące. Zostało wydane po 40-stu latach od wzniesienia we własnym ogrodzie szopy, która dotąd nie przeszkadzała nikomu – także organom planistycznym, a została ona posadowiona tymczasowo, na gruncie nie będącym gruntem ornym, tuż przy drodze polnej. Podkreślali, że w okresie budowy byli informowani przez organy administracji publicznej o zbyteczności posiadania pozwolenia na wykonanie tymczasowej szopy. W ich ocenie organy nadzoru budowlanego celowo kierują się szkodliwą interpretacją art. 37 Prawo budowlane, który nie dotyczy prowizorek. Przedmiotowy obiekt, wzniesiony przez nich w dobrej wierze, ani w przeszłości, ani aktualnie nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego .

Na rozprawie dnia 18.01.2010r. pełnomocnik skarżących zarzucał nadto, że w sprawie nie wyjaśniono kwestii daty wzniesienia przedmiotowego obiektu oraz ówcześnie obowiązujących przepisów. Wnosił o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego z urzędu , które nie zostały pokryte w całości, ani w części.

W odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie dnia 18.01.2010r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie , podtrzymując w całości stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej , której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 §1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego - które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawnego, zwierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przestrzeganie obowiązków organów w zakresie uzasadniania faktycznego decyzji ma też ścisły związek z przyjętą w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie może być jednak dowolna.

Mając na uwadze treść powołanych uprzednio orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania, skargę należy uznać za zasadną z uwagi na naruszenie przy wydaniu obu kontrolowanych decyzji wyżej wskazanych, a także innych przepisów proceduralnych.

Na wstępie należy zauważyć, że z przedstawionych akt administracyjnych wynika, iż wbrew temu co podaje się w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...].07.2007r., znak [...] , postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto z urzędu, a nie na wniosek F. I. . Brak w nich bowiem nie tylko stosownego podania będącego wnioskiem, ale w ogóle jakiegokolwiek pisma wniesionego przez F. I. . Takie stwierdzenie budzi też wątpliwości na tle zawiadomienia z dnia 20.11.2000r., w którym mowa o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie obiektu garażowego i gospodarczego, wybudowanych na posesji S.B. , zamieszkałego w D. przy ul. [...] nie na wniosek, lecz w wyniku inspekcji budów z dnia 26.05.2000r. W aktach dostępny jest tenże dokument nazwany protokołem oględzin z dnia 26.05.2000r. wraz z załączonym szkicem przedstawiającym lokalizację wymienionych w zawiadomieniu obiektów budowlanych – w tym budynku gospodarczego z wiatą. W aktach administracyjnych - poza ewentualnym wnioskiem, brak dalej protokołu oględzin wyznaczonych na dzień 8.12.2000r., a także dokumentów obrazujących bieg postępowania za okres od tej daty, do momentu zawiadomienia stron pismem z dnia 4.10.2006r. o kolejnej kontroli, której termin wyznaczono na 18.10.2006r. Z akt administracyjnych nie wynikają przyczyny, dla których nie odbyły się oględziny dnia 8.12.2000r., zaś w decyzji organu pierwszej instancji nie wyjaśniono, czy i jakie czynności podejmowano w okresie od 20.11.2000r. do 4.10.2006r. Powyższe budzi zastrzeżenia, bowiem wskazuje na sprzeczność stwierdzeń zawartych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...].07.2007r., znak [...] z zebranym materiałem w kwestii wszczęcia postępowania, rodzi wątpliwości co do jego kompletności, a także naprowadza na możliwość prowadzenia dwóch postępowań w jednej sprawie, co jest niedopuszczalne . Zakaz dwu, czy wielokrotnego orzekania w jednej sprawie wynika zaś z całokształtu regulacji proceduralnych, w tym z art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. Wskazane wady nie zostały dostrzeżone przez organ drugiej instancji oraz poddane analizie, pomimo że ich stwierdzenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zważyć należy dalej, że w związku z trafną sugestią zawartą w postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].03.2007r., znak [...] , który wskazał na celowość prowadzenie odrębnych postępowań w sprawie każdego z dwóch obiektów budowlanych wybudowanych przez S.B. , przedmiotem niniejszego była ostatecznie legalność już zrealizowanego budynku gospodarczego. Przy licznych zmianach przepisów prawa budowlanego, dla oceny legalności przedmiotowych robót budowlanych zasadnicze znaczenie miało ustalenie daty ich rozpoczęcia przez inwestora, a także daty zakończenia . Pierwsza z dat jest istotna przy ocenie, czy w momencie rozpoczęcia realizacji budynku gospodarczego jego wzniesienie wymagało pozwolenia na budowę ( względnie zgłoszenia ), druga zaś decyduje o dopuszczalności, trybie i zasadach legalizacji obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę ( zgłoszenia ).

Istotne znaczenie już na etapie wstępnym miało także prawidłowe ustalenie kręgu stron, do których należą osoby wymienione w art. 28 k.p.a. , w tym inwestorzy. Artykuł 61 §4 k.p.a. stanowi, że o wszczęci postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zgodnie zaś z treścią art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasadę czynnego udziału stron w postępowania realizuje szereg innych przepisów, w tym dotyczących dowodów ( np. art. 79 k.p.a. ).

Ważne było również jednoznaczne ustalenie cech i opis obiektu budowlanego oraz jego lokalizacji, które należało wskazać szczegółowo w rozstrzygnięciu z uwagi na uwagi na wykonalność decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, a także obowiązywanie zasady rei iudicatae.

Wszystkie wyżej wskazane okoliczności należało ustalić na podstawie materiału zgromadzonego zgodnie z przepisami o dowodach ( art. 75 – 88a ) oraz innych z nimi związanych ( art. 67 72 k.p.a., art. 89-96 k.p.a) .

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że wyżej wskazane kwestie nie zostały w toku postępowania prawidłowo wyjaśnione, ustalenia zawarte w obu decyzjach są w istocie dowolne, zaś rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki nieprecyzyjne i przedwczesne.

W szczególności, organy obu instancji nie ustaliły w postępowaniu dowodowym - na podstawie dokumentów, zeznań świadków, czy posiłkowo także stron - w jakiej dacie rozpoczęto, oraz w jakiej zakończono budowę przedmiotowego budynku gospodarczego. W tym zakresie poprzestały one błędnie twierdzeniach S.B. , które pozbawione są waloru z art. 75 §2 k.p.a. Nie dostrzegły przy tym, że wyżej wymieniony różnie podawał datę rozpoczęcia i zakończenia budowy. W toku oględzin dania 25.05.2000r. twierdził, że oba obiekty zrealizował pod koniec lat 70-tych a z początkiem lat 80-tych , przy kolejnych oględzinach dnia 18.10.2006r. podawał jako moment budowy budynku gospodarczego 1975r., w zażalenia z dnia 5.11.2006r. wskazywał co do obu obiektów 1974r. i 1977r. oraz określał czas ich istnienia na 30 lat i 33 lata, w piśmie z daty 17.07.2007r. podpisanym również przez S.B. wyjaśnił, że szopa została postawiona 35 lat temu, zaś w odwołaniu złożonym przez oboje małżonków, że w tej sprawie przez okres 32 nikt nie wnosił pretensji. W skardze podaje się , że przedmiotowy budynek istnieje od 40-stu lat. O ile te sprzeczne zresztą twierdzenia mogą wskazywać na prawidłowość uwzględnienia trybu z art. 37 – 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 , poz. 229) zarówno wtedy , gdy przedmiotowy budynek gospodarcze powstał w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974r., jak i uprzednio pod konie lat 70-tych z początkiem lat 80-tych, a to z uwagi na treść art. 65 ust. 1 tej ustawy oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z póz. zm.), to w obu decyzjach nie rozważono jednakże, czy na gruncie przepisów obowiązującej przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1974r. budowa przedmiotowego budynku gospodarczego wymagała pozwolenia na budowę.

Analogiczna negatywna uwaga dotyczy dowolnego sposobu ustalenia inwestorów, które winno wynikać z przeprowadzonych dowodów, a nie twierdzeń niektórych stron, zaś takich nie zgromadzono.

Zważyć należy dalej, że poczynione w sprawie niniejszej w obu decyzjach ustalenia dotyczące budynku gospodarczego, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki jako obiektu budowlanego są nieprecyzyjne, zaś sam obiekt opisywany różnie w kolejnych protokołach czynności. I tak protokół oględzin dnia 26.05.2000r. poza garażem opisuje budynek gospodarczy z wiatą. W kolejnym protokole oględzin mówi się o garażu i budynku gospodarczy nie wspominając o wiacie, chociaż wykonane wówczas zdjęcia zdają się nawiązywać do pierwotnego opisu obiektu. Nie jest zatem wiadomym, co miałoby być przedmiotem rozbiórki - czy tylko budynek gospodarczy, czy ten budynek wraz z dobudowaną do niego wiatą, zaś w tym pierwszym przypadku, czy wykonalna jest rozbiórka budynku gospodarczego bez naruszenia wiaty. Z punktu widzenia prawidłowości ustaleń oraz wykonalności decyzji budzi na nadto zastrzeżenia brak w aktach administracyjnych aktualnego w dacie oględzin oraz w dacie orzekania wyrysu z mapy ewidencyjnej , który jest dokumentem urzędowym obrazującego stan w terenie, w szczególności oznaczenie i granice działek oraz usytuowania budynków.

Z akt administracyjnych wynika, że stornami niniejszego postępowania byli pierwotnie tylko niektórzy współwłaściciele działek stanowiących teren inwestycji, tj. S.B. i F.I. . Na te nieprawidłowości trafnie zwrócono uwagę w postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 03.2007r., znak [...] , w następstwie czego organ pierwszej instancji zgromadził w aktach sprawy wypisy z ewidencji gruntów dla działek nr 3, nr 2 i nr 1 oraz poszerzył krąg stron postępowania o S.B. i B.I. . Podejmując dalej czynności organ pierwszej instancji nie zawiadomił jednak wyżej wymienionych o wszczęciu postępowania, nie powtórzył oględzin, zaś jedyną czynnością, przy której przed wydaniem decyzji uwzględniono wszystkie strony , było doręczenie im informacji w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Powyższe skutkuje naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, które niemal w całości toczyło się bez udziału S.B. i B.I. .

Prowadzenie postępowania warunkach prowadzących do wystąpienia przesłanki jego wznowienia na podstawie art. 145§1 pkt 4 k.p.a., a także uchybienie innym wyżej wskazanych przepisom proceduralnych skutkujące wadliwym ustaleniem podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, która determinuje stosowanie właściwych przepisów prawa materialnego, rodzi konieczność uchylenia obu kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "b" i "c" p.p.s.a.

W tej sytuacji nie jest też możliwe dokonanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym oczekiwanej przez skarżących oceny legalności budowy przedmiotowego obiektu, którą można przeprowadzić po niebudzącym wątpliwości ustaleniu przez organy administracji publicznej stanu faktycznego. Nie mniej jednak, w kontekście zarzutów skargi wskazujących na zgodność inwestycji z obowiązującymi na przestrzeniu czasu miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, należy dodatkowo zwrócić uwagę na inne uchybienia popełnione przy wydaniu zaskarżonej decyzji, które czynią wadliwą jako dowolną ocenę prawną nawet w sytuacji, gdyby zakończenie budowy przedmiotowego budynku gospodarczego miało miejsce w 1975r. i dodatkowo stanowią o naruszeniu zasad wynikających z art. 7 k.p.a., art. 77 § k.p.a oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Po pierwsze, w sprawie niniejszej nie poddano analizie pełnego tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie budowy, którego postanowienia ogólne, czy szczególne mogły dopuszczać zabudowę na działkach przeznaczonych pod uprawy polowe. Nie uwzględniły przy tym trafnych poglądów prezentowanych w orzecznictwie, co mogło mieć też wpływ na zakres prowadzonego postępowania dowodowego. I tak w wyroku NSA z dnia 9.12.1986r. sygn. akt IV SA 718/86 wskazano iż okoliczność, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub materiałów do takiego planu, dana nieruchomość znajduje się na terenie upraw rolnych sama przez się nie wyłącza dopuszczalności wybudowania na tej nieruchomości obiektu budowlanego, związanego bezpośrednio z prowadzoną na tej nieruchomości produkcja rolną, służącą rozwijaniu tej produkcji oraz intensywnemu i zgodnemu z przeznaczeniem wykorzystaniu gruntów. Podobnie, w wyroku NSA z dnia 11.05.1998r. sygn. akt OPK 40/97 zaprezentowano pogląd, zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntu rolnego ( ornego) nie oznacza samo przez się zakazu takiej jego zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia.

Po drugie, organy obu instancji nie zaprezentowały wykładni art. 37 ustawy z dnia w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r.- Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), co winny uczynić wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wbrew temu na co wskazuje się w kontrolowanych aktach, w orzecznictwie brak zgodności jakie przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać stosując aktualnie tryb przewidziany w art. 37 – 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane z uwagi na regulację z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane, zaś przy wielości poglądów można tym zakresie wyodrębnić trzy dominujące nurty.

Pierwsza grupa orzeczeń prezentuje pogląd , zgodnie z którym stosując art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ nadzoru budowlanego powinien ustalić przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie orzekania przez ten organ ( tak np. NSA w wyrokach z dnia 6.11.2007r. sygn. akt II OSK 1454/06 i z dnia 8.10.2007r. sygn. akt II OSK 1318/06 ).

W drugiej grupie orzeczeń wywodzi się, pogląd odmienny, wskazujący na istnienie podstaw do stosowania w takim przypadku przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które obowiązywały w okresie budowy ( tak np. NSA w wyrokach z dnia 5.06.1985r. sygn. akt SA/Gd 860/84 i26.01.2005r. sygn. akt II OSK 1032/04 ).

W trzeciej grupie prezentowane są poglądy, w myśl których ocena przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego przewidzianych w art. 37 ust. 1 winna być dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy tego obiektu, chyba że stan prawny obowiązujący w dacie orzekania jest dla inwestora korzystniejszy ( tak NSA w wyroku z dnia 26.07.2007r. sygn. akt II OSK 1094/06 oraz w nim powołanych orzeczeniach).

Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. art. 145 § 1 pkt 1 "b" i "c" p.p.s.a.

Podstawę orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach zastępstwa należnych ustanowionemu dla skarżących pełnomocnikowi z urzędu nastąpi odrębnie na posiedzeniu niejawnym.