Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 678/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 li. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr) Sędziowie WSA Ewa Rynczak WSA Piotr Głowacki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2008 r. sprawy ze skargi E. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej E. Z. kwotę 357 zł ( trzysta pięćdziesiąt siedem ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt: [...] po rozpatrzeniu zażalenia E. Z. na postanowienie Dyrektora Zarządu Komunalnego działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] uzgadniające pozytywnie w zakresie obsługi komunikacyjnej projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, drogową wjazdem, garażami w przyziemiu i podziemnym parkingiem w budynku nr [...], lokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] i [...] obr. [...] P. przy ul. [...] w K." dla inwestora G. S., w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego ul. [...] (drogi gminnej w zarządzie ZK), działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.), ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji orzekł o pozytywnym uzgodnieniu w zakresie obsługi komunikacyjnej projektu decyzji dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczna, drogowa, wjazdem, garażami w przyziemiu i podziemnym parkingiem w budynku nr [...], lokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] i [...] obr. [...] P. przy ul. [...] w K." dla inwestora G. S., w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego ul. [...] (droga gminna w zarządzie ZK). Na powyższe postanowienie, w ustawowym terminie zażalenie złożyła E. Z., wskazując, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa procesowego poprzez jego wydanie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przy nieuwzględnieniu zasady interesu społecznego i słusznego interesu strony. Żaląca się podniosła, iż naruszona została zasada wyrażona w art. 10 k.p.a., albowiem strona nie została wezwana do zapoznania się z całością materiału dowodowego w sprawie przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, które nie zostało prawidłowo uzasadnione. Jednocześnie E. Z. zarzuciła, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało "w oparciu o nie skorygowany projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy". Żaląca się wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie to następuje w trybie art. 106 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

W ocenie Kolegium nie ulega kwestii, że przedmiotowe uzgodnienie następuje w oparciu o przepisy właściwe dla działania organu uzgadniającego, a więc w niniejszej sprawie - w oparciu o przepisy dotyczące dróg publicznych. W przedmiotowym postanowieniu organ pierwszej instancji określił wymagania dotyczące komunikacji w zakresie swojej właściwości, czyli w zakresie zapewnienia obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do obszaru przyległego do ul. [...] (drogi gminnej w zarządzie ZK).

Odnosząc się do zarzutów strony zawartych w zażaleniu Kolegium wskazało, iż przedmiotowe postanowienie Zarządu Komunalnego jest postanowieniem uzgadniającym, a jego charakter w stosunku do postępowania głównego toczącego się przed Prezydentem Miasta jest wpadkowy. Postępowanie toczące się przed ZK na tym etapie postępowania ma jedynie na celu pozyskanie zapewniania, iż istnieje obsługa komunikacyjna dla planowanej inwestycji. Jednocześnie wskazano, iż postanowienie uzgadniające nie daje inwestorowi prawa do wejścia na teren w nim opisany, a jedynie wskazuje na możliwości zapewnienia komunikacji (wjazdu i wyjazdu) z przedmiotowych działek przy ulicy [...]. Odnosząc się do zarzutu żalącej się, że pozbawiona ona została czynnego udziału w postępowaniu, Kolegium zauważyło, iż z akt sprawy wynika, że strona była poinformowana przez organ prowadzący postępowanie główne o przekazaniu projektu decyzji do ZK celem dokonania uzgodnienia. Nadto wskazano, iż strona może na każdym etapie postępowania udać się do organu prowadzącego postępowanie, celem przeglądnięcia akt sprawy oraz złożenia ewentualnych wniosków. Odnośnie zarzutu w przedmiocie wydania zaskarżonego postanowienia "w oparciu o nie skorygowany projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy", Kolegium wyjaśniło, iż owa korekta to jedynie oczywista omyłka pisarska polegająca na błędnym oznaczeniu obrębu, w którym położona jest działka nr [...], gdzie wpisane pierwotnie było: obr. [...], podczas gdy winno być obr. [...]. Omyłka ta sprostowana została przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, co zostało w nim uwzględnione. Nadto organ zwrócił uwagę, iż omyłka ta nie ma żadnego wpływu ani na zakres inwestycji ani na jej zasięg. W żaden sposób nie wpływa ona również na stanowisko organu uzgadniającego, którego rolą jest wskazanie, czy istnieje obsługa komunikacyjna dla planowanej inwestycji, czy też nie. Kolegium wskazało ponadto, iż w niniejszym postępowaniu nie może uwzględnić zarzutów dotyczących naruszenia interesu społecznego oraz interesu strony, albowiem tego typu sprawy - ochrony osób trzecich przed naruszeniem ich praw - podlegają ocenie na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., sygn. akt: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie E. Z.

Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa (materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy), a w szczególności art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez dokładnego wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy oraz przy nieuwzględnieniu zasady ochrony interesu społecznego i słusznego interesu strony, w szczególności - brak rozpatrzenia i odniesienia się w uzasadnieniu powołanego postanowienia do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w zażaleniu na postanowienie Dyrektora Zarządu Komunalnego, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...].

W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...]r. wskazało, iż charakter postanowienia Zarządu Komunalnego w stosunku do postępowania głównego toczącego się przed Prezydentem Miasta jest wpadkowy. Jednak – jak podkreśla skarżąca - nie można w oparciu o powyższe stwierdzenie przyjąć, iż zwalnia to organ dokonujący uzgodnienia, od wydania rozstrzygnięcia we właściwym trybie i we właściwej formie. Zgodnie z treścią art. 106 5 k.p.a. zajęcie stanowiska następuje w drodze wydania postanowienia. Dokonanie uzgodnienia powinno zatem nastąpić z zachowaniem wszelkich wymogów przewidzianych przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dla tej formy rozstrzygnięcia. W postępowaniu w przedmiocie dokonania uzgodnienia zamiaru inwestycyjnego zastosowane znajdują więc w szczególności art. 7 k.p.a., nakazujący dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, art. 8 nakazujący prowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, art. 9 nakazujący organom administracji publicznej należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwanie nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, art. 10 nakazujący organom administracji publicznej zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, art. 81 k.p.a. uzależniający możność uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną od umożliwienia stronie wypowiedzenia się na temat przeprowadzonych dowodów, jak również art. 124 k.p.a. oraz art. 107 3 k.p.a.. dotyczące samych składników postanowienia. Tymczasem rozstrzygnięcie wydane przez Dyrektora Zarządu Komunalnego. Działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2007 r. nie spełnia powyższych wymogów, odnoszących się do wydawania przez organy administracji publicznej postanowienia, z następujących względów:

1. Skarżąca podnosi brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału. Zarzucono, że w niniejszej sprawie skarżąca została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do materiału w niej zebranego. Skarżącej nie został doręczony Załącznik nr [...] do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, na który powołał się Dyrektor Zarządu Komunalnego w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r. W związku z tym nie było jej wiadomym ani z analizy treści przedmiotowego załącznika, ani na podstawie uzasadnienia postanowienia Dyrektora Zarządu Komunalnego działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta wobec jego lakoniczności, jakie warunki powinny zostać spełnione w celu prawidłowego włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Skarżąca nie została poinformowana o możliwości zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie oraz o dniach i godzinach, w których mogłaby to uczynić. Wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż strona mogła się wypowiedzieć co do zebranego materiału, albowiem na każdym etapie postępowania mogła udać się do organu prowadzącego postępowanie, celem przeglądnięcia akt i złożenia ewentualnych wniosków, nie jest prawidłowe. Organy administracji publicznej są zobowiązane informować stronę o przysługujących jej prawach. Zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu oznacza udzielenie wskazówek stronie przed wydaniem rozstrzygnięcia, iż może ona się zapoznać z całością zgromadzonego materiału. Funkcją zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a. jest nie tylko zapobieżenie, możliwej wskutek nieznajomości prawa, szkodzie, lecz również o udzielenie stronom wszechstronnej pomocy. Przepis art. 9 k.p.a. uchyla w odniesieniu do stron i innych osób uczestniczących w postępowaniu zasadę ujemnych konsekwencji nieznajomości prawa w zakresie spraw rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym. Naruszenie tych obowiązków organu administracji publicznej, przez co strona nie była poinformowana o możliwości skorzystania z przysługującego jej prawa do czynnego brania udziału w postępowaniu, jest istotną wadliwością postępowania mogącą skutkować uchyleniem decyzji w postępowaniu odwoławczym, postępowaniu nadzwyczajnym lub na mocy orzeczenia NSA.

Skarżąca podnosi, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż postanowienie Dyrektora Zarządu Komunalnego, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2007 r. zostało wydane w oparciu o skorygowany projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy. W związku z tym należy stwierdzić, iż zostały naruszone przepisy art. 9 oraz art. 10 k.p.a. Skarżąca dowiedziała się bowiem o skorygowanym projekcie decyzji równocześnie z postanowieniem - dopiero razem z postanowieniem została jej bowiem doręczona informacja o skorygowanym projekcie decyzji. Przed wydaniem postanowienia skarżąca nie została o tym fakcie poinformowana, jak również nie została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami zawierającymi projekt skorygowany. Także w związku z powyższym skarżąca została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu, wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie ma przy tym znaczenia, iż "sprostowanie omyłki" w skorygowanym projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie miało żadnego wpływu, jak twierdzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na zakres inwestycji ani jej zasięg oraz iż w żaden sposób nie wpłynęło na wynik postępowania. Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1999 r. (III SA 979/98) naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjm" i to bez względu na to, czy miało ono czy też nie wpływ na wynik sprawy (treść decyzji)"

2. Skarżąca wskazuje na brak właściwego uzasadnienia postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r., co narusza przepis art. 124 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu tym składającym się zaledwie z trzech zdań organ administracji publicznej ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że został mu przekazany w celu uzgodnienia w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego ulicy [...] projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego oraz że "przedłożony projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w ZAŁĄCZNIKU Nr [...] do decyzji, pkt II.4.e,g, precyzują warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej określającej możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowanym zamierzeniem inwestycyjnym". Następnie organ stwierdził, że "uzgadnia się projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego będącego przedmiotem wniosku w obszarze przyległym do pasa drogowego ulicy [...] będącej w zarządzie ZK". Wskazano w skardze, że organ dokonujący uzgodnienia nie przedstawił w uzasadnieniu stanu faktycznego, w żaden sposób nie odnosząc się tym samym do konkretnych okoliczności rozpatrywanej przez siebie sprawy. Taki sposób uzasadnienia nie czyni zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno także umożliwić organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego postanowienie oraz motywów rozstrzygnięcia. Tymczasem uzasadnienie zamieszczone w zaskarżonym postanowieniu nie pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej. Nie wskazuje ono bowiem motywów, które kierowały organem, a jednocześnie nie czyni zadość zasadzie przekonywania obowiązującej w postępowaniu administracyjnym. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mimo podniesienia wskazanego powyżej zarzutu w zażaleniu na postanowienie Dyrektora Zarządu Komunalnego działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2007 r. w ogóle nie odniosło się do tych kwestii, co pozwala przyjąć, iż nie były one w ogóle rozpoznawane w postępowaniu odwoławczym. Co więcej - w związku z brakiem odniesienia się do okoliczności faktycznych sprawy w uzasadnieniu postanowienia Dyrektora Zarządu Komunalnego działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2007 r. skarżąca twierdzi, iż brak podstaw dla rozstrzygnięcia wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, bowiem postanowienie Dyrektora Zarządu Komunalnego działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2007 r. nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, co uniemożliwia dokonanie kontroli z punktu widzenia prawidłowego zastosowania przepisów prawa.

3. Skarżąca zarzuca również brak uwzględnienia w sprawie interesu społecznego oraz interesu strony. Podnosi, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...]r. stwierdziło, iż "w niniejszym postępowaniu nie może uwzględnić zarzutów dotyczących naruszenia interesu społecznego oraz interesu strony, albowiem tego typu sprawy - ochrona osób trzecich przed naruszeniem ich praw - podlegają ocenie na etapie postępowania o uzyskaniu pozwolenia na budowę." Stanowisko takie jest w ocenie skarżącej całkowicie błędne i nieuzasadnione. Konieczność uwzględniania w postępowaniu administracyjnym interesu społecznego i interesu stron wynika z przepisu art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten zawiera zasadę ogólną postępowania administracyjnego, która powinna być respektowana w każdym postępowaniu. Nie jest wiadome, z jakich przyczyn Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwestionowało możliwość stosowania powyższej zasady w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Postępowanie to jest prowadzone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, na wydane w nim rozstrzygnięcie stronie służy zażalenie i brak jakichkolwiek podstaw, które uzasadniałyby brak zastosowania do takiego postępowania ogólnych zasad z art. 6 - 11 k.p.a.

Skarżąca podkreślił, że zasady ogólne postępowania administracyjnego uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego są pewnymi podstawowymi, przewodnimi regułami postępowania uznanymi za takie przez ustawodawcę. Wszystkie zasady ogólne mają charakter norm prawnych, nie zaś wskazówek czy zaleceń. Naruszenie zasad ogólnych jako norm prawnych ma być traktowane jako naruszenie prawa. Zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażone zwłaszcza w art. 7-11 k.p.a., są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury.

Wskazane powyżej uchybienia przemawiają w ocenie skarżącej za przyjęciem, iż postanowienie Dyrektora Zarządu Komunalnego działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2007 r.. jak również postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., sygn. akt: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Komunalnego działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] uzgadniające pozytywnie w zakresie obsługi komunikacyjnej projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, drogową wjazdem, garażami w przyziemiu i podziemnym parkingiem w budynku nr [...], lokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." dla inwestora G. S., w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego ul. [...] (drogi gminnej w zarządzie ZK). Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powyższą regulacją decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 ustawy, tj. decyzje w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz – z mocy art. 64 ust. 1 cyt. ustawy - decyzje o warunkach zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, przy czym uzgodnienia tego dokonuje się – zgodnie z art. 53 ust. 5 cyt. ustawy - w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 106 § 1 k.p.a. stanowi z kolei, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania, gdy do wydania decyzji głównej, jak i zajęcia stanowiska kompetentny jest ten sam organ (zob.: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 559). Podkreśla się, że jeżeli organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i organ właściwy do zajęcia stanowiska w sprawie to ten sam organ, uzyskanie stanowiska "innego organu" w trybie art. 106 k.p.a. jest niemożliwe. W przeciwnym razie dochodziłoby do uzgodnienia "z samym sobą". Wobec tego ustalenia, które znalazłyby się w postanowieniu "innego organu", powinny zostać określone w decyzji kończącej sprawę (zob. J. Człowiekowska: O współdziałaniu organów administracji publicznej na przykładzie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, CASUS z 2005 r., nr 3, s. 24). W uchwale 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2001 r. (OPK 26/00; ONSA z 2001 r. nr 4 poz. 153), która nawiązuje wprawdzie do nieobowiązującej już regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ale dotyczy istoty problemu współdziałania organów, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że warunek uzgodnienia wynika z założenia, iż w konkretnym zakresie konieczne jest zajęcie stanowiska przez inny organ niż organ właściwy do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Jeżeli więc organ właściwy do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest równocześnie organem właściwym do wyrażenia stanowiska w tym konkretnym zakresie, to bezprzedmiotowe staje się współdziałanie organów. NSA podkreślał, że należy odróżnić problem norm kompetencyjno-procesowych, które stanowią, kto i w jakim trybie uzgadnia decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, od kwestii norm materialnoprawnych, które określają przedmiot stanowiska, jakie ma być wyrażone w toku rozpoznawania sprawy i ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tryb postępowania uregulowany w art. 106 k.p.a. jest przewidziany, jak wynika wprost z § 1 tego artykułu, przy współdziałaniu dwóch różnych organów.

Jak wynika z akt sprawy postanowienie pierwszoinstancyjne z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] wydane w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest postanowieniem, na mocy którego właściwy zarządca drogi uzgodnił warunki zabudowy przedmiotowej inwestycji. Właściwym zarządcą drogi – ul. [...] w K. był w chwili wydawania postanowień obydwu instancji Prezydent Miasta (na mocy art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – t. jedn.: Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) wykonujący swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, jaką w chwili wydawania postanowień obydwu instancji był Zarząd Komunalny. Jak stanowił art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych: "zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych". Postanowienie z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] zostało wydane przez Dyrektora Zarządu Komunalnego działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta. Nie ulega zatem wątpliwości, że postanowienie z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] podjęte w trybie art. 106 k.p.a. jako postanowienie właściwego zarządcy drogi – Prezydenta Miasta nie zostało wydane przez "inny organ", o jakim stanowi art. 106 k.p.a. skoro organem właściwym w postępowaniu głównym, tj. w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla określonej we wniosku inwestora inwestycji położonej na terenie miasta [...] był również Prezydent Miasta (art. 60 ust. 1 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Oznacza to, że postanowienie organu pierwszej instancji i utrzymujące je w mocy postanowienie organu drugiej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 106 k.p.a., który wyłączał na gruncie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy administracyjnej dopuszczalność skorzystania przez Prezydenta Miasta, jak i podmioty działające z jego upoważnienia, z kompetencji do podjęcia postanowienia w ramach współdziałania pomiędzy dwoma różnymi organami. Zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienia organu pierwszej instancji zostały zatem wydane z naruszeniem procesowej regulacji art. 106 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 106 k.p.a. normuje tylko i wyłącznie kwestie proceduralne (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2001 r., IV SA 323/99, LEX nr 79343) Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wydaniem postanowienia, którego podjęcie na gruncie stanu faktycznego sprawy było niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy szeroka argumentacja skarżącej wskazująca na nieprawidłowości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego jego wydanie postępowania jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – należało uchylić zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., sygn. akt: [...], jak i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zarządu Komunalnego działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta, z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...].

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).