Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1062/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 109, art. 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 7 lipca 2015 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania złożonego przez Stowarzyszenie [...],w K. od uwierzytelnionej kserokopii decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...], z dnia 21 czerwca 2013 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [...],, części [...], obr. [...],wraz z urządzeniami budowlanymi, budową drogi dojazdowej, infrastrukturą techniczną i wjazdem na działkach nr [...],, części [...],, części [...],,[...],,[...],obr. [...], i części działki nr [...], obr. [...], przy ul. T. w K.".

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, która następnie została sprostowana w zakresie oczywistej omyłki pisarskiej postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 5 lutego 2015 r., nr [...],. Jak wyjaśniło, postanowieniem z dnia 8 maja 2014 r., znak: [...],Kolegium orzekło o dopuszczeniu, do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia [...],w K. Wobec powyższego organ pierwszej instancji doręczył Stowarzyszeniu uwierzytelnioną kserokopię decyzji nr [...],z dnia 21 czerwca 2013 r. Po doręczeniu tego dokumentu Stowarzyszenie wniosło w dniu 3 września 2014 r. odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia 27 października 201 r., znak: [...],, Kolegium zawiesiło postępowanie odwoławcze w sprawie zakończonej wyżej powołana decyzją Prezydenta Miasta K. stwierdzając, że od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie zależy dopuszczalność postępowania odwoławczego. Postanowieniem sygn. akt II SA/Kr 1194/14 z dnia 20 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł o odrzuceniu skargi. Na postanowienie została wniesiona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem sygn. II OSK 278/15 z dnia 17 lutego 2015 r. oddalił skargę kasacyjną. Wobec powyższego, Kolegium postanowieniem z dnia 18 maja 2015 r., znak: [...],podjęło zawieszone postępowanie odwoławcze.

Po omówieniu przebiegu sprawy w powyższy sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie takie jest ostateczne. Podstawową przesłanką, która powinna zostać zweryfikowana w pierwszej kolejności, zanim organ odwoławczy rozpatrzy środek zaskarżenia, jest formalnoprawna skuteczność jego wniesienia. Odwołanie musi bowiem dotyczyć aktu administracyjnego konkretyzującego prawa i obowiązku stron, powinno być złożone z zachowaniem ustawowego terminu oraz pochodzić od strony. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych - jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, a także nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia. Do drugiej grupy natomiast zaliczyć należy przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych.

Odwołanie od kserokopii decyzji, nawet uwierzytelnionej, nie jest dopuszczalne. Bezsporne bowiem jest, że odwołanie przysługuje od decyzji, nie zaś od doręczanych kserokopii decyzji, chociażby były one uwierzytelnione przez organ, który decyzję wydał. Uwierzytelnienie ma ten skutek, że potwierdza wiarygodność treści wydanego przez organ aktu administracyjnego, niemniej jednak nie stanowi oryginału tegoż aktu. Ponadto organ może uwierzytelnić wydaną przez siebie decyzję w każdym czasie, co nie oznacza automatycznego uruchomienia trybu zaskarżenia dla podmiotu, któremu taką uwierzytelnioną kserokopię doręczono. Stąd też nie można przyjąć, że od uwierzytelnionych kserokopii decyzji przysługują środki odwoławcze.

Ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona. Natomiast termin ten nie dotyczy stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i którym decyzja zapadła w tym postępowaniu nie została doręczona. W tym przypadku termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania i po uprawomocnieniu się decyzji osoba, która w postępowaniu w pierwszej instancji nie brała udziału, a jest strona nie ma prawa do wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Uwzględniając powyższe rozważania i stan faktyczny niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołanie od doręczonej Stowarzyszeniu kserokopii decyzji jest niedopuszczalne.

Stowarzyszenie [...], w K. wniosło w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 lipca 2015 r., znak: [...],, w której domagało się jego uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Skarżące Stowarzyszenie zarzucało naruszenie:

- art. 109 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe przyjęcie, iż doręczenie uwierzytelnionej kopii decyzji nie stanowi skutecznego doręczenia, a zatem nie kreuje po stronie skarżącego prawa do złożenia środka zaskarżenia w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja przedmiotowego przepisu prowadzi do wniosków przeciwnych;

- art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, a tym samym błędne przyjęcie, że w sprawie występują przedmiotowe kryteria warunkujące niedopuszczalność odwołania, co wyłączyło możliwość merytorycznego zakończenia postępowania wywołanego odwołaniem, mimo iż prawidłowa analiza faktyczna, jak i prawna sprawy prowadzi do przyjęcia, że przesłanki takie nie zachodzą.

W uzasadnieniu skarżące Stowarzyszenie podniosło, że organ pierwszej instancji doręczył mu decyzję nr [...],z dnia 21 czerwca 2013 r., kończącą przedmiotowe postępowanie, informując jednocześnie o prawie do wniesienia odwołania, zgodnie z treścią pouczenia zawartego w decyzji. Strona stosując się do pouczenia wniosła odwołanie. Istotnym jest, iż wskutek odwołania Stowarzyszenia dopuszczonego do postępowania po jego formalnym zakończeniu, mimo złożenia wniosku w tym przedmiocie przed jego zakończeniem, decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 21 czerwca 2013 r. nr [...],o warunkach zabudowy, decyzja ta utraciła walor ostateczności.

Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. warunkiem, który musi zostać spełniony przed przystąpieniem przez organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania sprawy, jest stwierdzenie, iż odwołanie jest dopuszczalne zarówno w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym oraz iż zostało wniesione w terminie. W orzecznictwie i doktrynie prawa przyjmuje się, iż niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a więc gdy nie została stronie doręczona lub ogłoszona albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Kwestia skuteczności doręczenia orzeczenia, a co za tym idzie również formy, w jakiej to orzeczenie ma być stronie doręczone, była przedmiotem rozważań nie tylko przedstawicieli doktryny prawa, ale również judykatury. Prawidłowa wykładnia samego art. 109 § 1 k.p.a, jak i w konfrontacji z innymi przepisami regulującymi postępowanie przez organami administracji nie przesądza o formie doręczanego aktu (z wyjątkiem jego formy pisemnej), stąd w żaden sposób nie wskazuje, iż organ zobowiązany jest doręczyć oryginał wydanej decyzji, a nie jej uwierzytelnioną kopię. Przyjęcie powyższego nie tylko kreuje pewnego rodzaju spójność regulacji pewnych, ale również przekłada się na realizację prawnie gwarantowanej zasady względnej jawności akt postępowania wynikających z art. 73 oraz art. 74 k.p.a., a także zasady integralności akt postępowania. Jednocześnie powołana powyżej interpretacja wyklucza przyjęcie kuriozalnej, wewnętrznie sprzecznej konstatacji, jakoby organ obowiązany był do sporządzenia w sprawie kilku oryginałów decyzji, z których jeden pozostawałby w aktach sprawy, a pozostałe doręczane byłyby występującym w sprawie stronom, co pozostaje w sprzeczności nie tylko z definicją słowa "oryginalny", ale co więcej nie koresponduje z ideą racjonalnego ustawodawcy.

W kontekście powyższego oryginał decyzji winien być tylko jeden, a istotą doręczenia decyzji nie jest to, czy dotrze ona do adresata w formie oryginału, czy też potwierdzonej kopii, lecz to że strona otrzyma rozstrzygnięcie co do uprawnienia lub obowiązku wynikającego z takiej decyzji, a w procesowym znaczeniu uzyska ona prawo do uruchomienia środków odwoławczych od takiego aktu. Doręczenie skarżącemu przez organ pierwszej instancji uwierzytelnionej kserokopii decyzji jest skuteczne i wywołuje wszelkie skutki procesowe, jakie wiąże z tym faktem prawo, w tym umożliwia zaskarżenie doręczonego orzeczenia.

Niezależnie od powyższego skarżące Stowarzyszenie zwróciło uwagę, iż dopuszczalność odwołania od doręczonej mu uwierzytelnionej kopii decyzji została przyjęta również przez organ pierwszej instancji, co bezsprzecznie wynika z treści pisma z dnia 28 lipca 2014 r.

Przyjmując, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 21 czerwca 2013 r., nr [...],została skarżącemu skutecznie doręczona, a strona - jak wynika z akt zaskarżonego postępowania - wniosła odwołanie w przewidzianym przepisami terminie, nie zachodzą przesłanki warunkujące odmowę dopuszczalności odwołania. Brak było zatem podstaw do odmowy merytorycznego rozpoznania przedmiotowego odwołania, a stanowisko Kolegium nie znajduje uzasadnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty podnoszone w skardze nie są zasadne, zaś postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 lipca 2015 r., znak: [...],, odpowiada prawu.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania, wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Stosownie do art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Przepisy postępowania administracyjnego nie precyzują, w jakim wypadku odwołanie należy uznać za niedopuszczalne. Kwestia ta była jednak przedmiotem licznych wypowiedzi doktryny. W nauce prawa jednolicie przyjmuje się między innymi, że niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego ma miejsce wówczas, gdy dana decyzja czy postanowienie nie podlega zaskarżeniu, a także wtedy, kiedy akt administracyjny nie wszedł do obrotu prawnego wskutek niedoręczenia którejkolwiek ze stron (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2010, wyd. III, teza 2 do art. 134 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, 2011, teza 5 do art. 134). Podobnie należy traktować sytuację, kiedy strona wnosi środek odwoławczy przed doręczeniem jej aktu administracyjnego. Za niedopuszczalne trzeba uznać również wniesienie odwołania przez stronę postępowania, której decyzja administracyjna nie została w ogóle doręczona, w sytuacji gdy wobec doręczenia tejże decyzji pozostałym stronom postępowania decyzja weszła do obrotu prawnego. Dla strony, której decyzji nie doręczono, termin do wniesienia odwołania w ogóle nie rozpoczął biegu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 229/11, Lex Omega nr 993283; por. też M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), teza 4, LEX/el., 2015).

Należy zwrócić uwagę na ugruntowaną linię orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazującą na to, że doręczeniem decyzji w rozumieniu przepisów k.p.a. jest doręczenie oryginału tego aktu administracyjnego, nie zaś kopii czy odpisu, nawet uwierzytelnionego. Konsekwentnie wskazuje się, że przepis art. 109 § 1 k.p.a. nakazuje organowi doręczyć stronie (stronom) decyzję, przez co należy rozumieć, że doręcza się jej oryginał. Nie jest zatem tak, że jest jedna autentyczna, pierwotna wersja decyzji, a inne egzemplarze mają charakter odpisów. Przyjmuje się więc na gruncie postępowania administracyjnego, że każda kopia decyzji doręczana stronom musi być podpisana przez osobę upoważnioną do wydania decyzji, przez co każdy egzemplarz jest decyzją na prawach oryginału (zob. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyroki z dnia 12 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 782/10, Lex Omega nr 952060 i z dnia 28 marca 2013r., sygn. akt II OSK 2321/11, Lex Omega nr 1334812, postanowienia z dnia 30 października 1996r., sygn. akt SA/Gd 2262/95, Lex Omega nr 44206, z dnia 27 października 1998r., sygn. akt II SA/Gd 1618/96, Lex Omega nr 44208 oraz z dnia 8 maja 2014r., sygn. akt II GSK 987/14, Lex Omega nr 1467684, a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu, z dnia 29 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Wr 219/11, Lex Omega nr 994063 i z dnia 16 października 2008r., sygn. akt II SA/Wr 67/08, Lex Omega nr 533603 oraz w Warszawie, z dnia 5 grudnia 2011r., sygn. akt VIII SA/Wa 691/11, Lex Omega nr 1156090). Wobec tego przesłanie i doręczenie stronie kopii postanowienia lub decyzji administracyjnej, nie może być uznane za równorzędne z doręczeniem jej oryginału (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 22 października 2014r., sygn. akt II SA/Po 732/14, Lex Omega nr 1547169). W wypadku, gdy stronie doręczono jedynie kopię decyzji (nawet uwierzytelnioną), nie nastąpi moment początkowy biegu terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a.

Orzecznictwo sądów administracyjnych zajmowało się również sytuacją, w której podmiotowi niebędącemu jedyną stroną postępowania decyzja nie została doręczona, natomiast otrzymały ją inne strony postępowania – a zatem decyzja weszła do obrotu prawnego. Wskazuje się słusznie, że ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona, natomiast termin ten nie dotyczy stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i którym decyzja zapadła w tym postępowaniu nie została doręczona. W tym przypadku termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania i po uprawomocnieniu się decyzji, osoba, która w postępowaniu w pierwszej instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podejmowanie w takim przypadku próby obrony interesu przez instytucję przywrócenia terminu jest niedopuszczalne, gdyż z wniosku, o którym mówi art. 58 § 1 k.p.a., może korzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 505/08, Lex Omega nr 554884; z dnia 24 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 1762/09, Lex Omega nr 746776 i z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 555/13 Lex Omega nr 1582125, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2010r., sygn. akt II SA/Gd 433/10, Lex Omega nr 752502).

W kontrolowanym postępowaniu decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...],z dnia 21 czerwca 2013 r. została doręczona poszczególnym stronom postępowania, które brały w nim udział w dacie wydania orzeczenia, w dniach 24 czerwca - 11 lipca 2013r. Skarżące stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym postanowieniem znak [...], wydanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dnia 8 maja 2014 r. Następnie organ pierwszej instancji w dniu 29 września 2014r. doręczył stowarzyszeniu uwierzytelnioną kopię decyzji. W piśmie, przekazującym kopię znalazło się co prawda pouczenie o służącym stowarzyszeniu prawie do wniesienia odwołania, jednak w świetle powyższych rozważań uznać je należy za nietrafne. Błędne pouczenie o służącym środku zaskarżenia nie może samo w sobie kreować uprawnienia strony do złożenia takiego środka.

Należy zatem podzielić pogląd, wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, że wniesienie odwołania było w tej sytuacji niedopuszczalne. Skarżące stowarzyszenie może natomiast kwestionować ostateczną decyzję organu pierwszej instancji na drodze wznowienia postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.