Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 614/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 82 ust. 1 i ust. 3 a pkt 4 oraz ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 4 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 340/13 w sprawie ze skargi O. M. na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r. o sygn. akt IV SA/Wr 340/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę O. M. na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] [...] Kurator Oświaty [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. "a" ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania O. M., prowadzącego "[...]" Niepubliczne Przedszkole z siedzibą w [...], od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w sprawie odmowy [...]" Niepublicznego Przedszkola z siedzibą w [...], uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej Fundacji [...] umorzył w tej części postępowanie I instancji oraz utrzymał w mocy część decyzji dotyczącą O. M., prowadzącego "[...]" Niepubliczne Przedszkole z siedzibą w [...].

W motywach decyzji wskazano, że w dniu 20 grudnia 2012 r. do Urzędu Miasta w [...] wpłynęło pismo w sprawie aktualizacji danych zawartych w zgłoszeniu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, prowadzonej przez Burmistrza Miasta, powstałych po wpisie do ewidencji, dotyczące ww. Przedszkola.

O. M. oraz [...] złożyli pismo w sprawie aktualizacji danych zawartych w zgłoszeniu, dotyczące Przedszkola w związku z zamiarem dokonania zmiany osoby prowadzącej Przedszkole, która miała polegać na ustanowieniu obok dotychczasowej osoby prowadzącej Przedszkole, tj. osoby fizycznej, drugiej osoby prowadzącej Przedszkole, będącej w świetle przepisów prawa – osobą prawną – Fundacją. Przedmiotowe pismo dotyczące aktualizacji wpisu do ewidencji podpisał O. M. oraz Fundacja.

Jak wynika z treści zaświadczenia z dnia [...] 2012 r. nr [...] o zmianie we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych (wpis z dnia 23 kwietnia 2009 r. pod numerem 1/2009), O. M. jest osobą prowadzącą ww. Przedszkole, natomiast Fundacja jest osobą niezwiązaną formalnoprawnie z Przedszkolem.

W związku z pismem złożonym w dniu 20 grudnia 2012 r. w sprawie aktualizacji danych zawartych w zgłoszeniu Przedszkola, organ ewidencyjny, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty, wezwał osobno prowadzącego Przedszkole oraz Fundację pismem z dnia 8 stycznia 2013 r. do sprecyzowania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, informacji zawartej we wniosku z dnia 20 grudnia 2012 r. dotyczącym dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Burmistrza Miasta, poprzez wskazanie osoby fizycznej lub osoby prawnej, która jest organem prowadzącym Przedszkole.

W piśmie z dnia 8 stycznia 2013 r. Burmistrz Miasta [...] poinformował również wnioskujących o zmianę we wpisie do ewidencji, że w rozumieniu art. 82 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty, organem prowadzącym placówkę niepubliczną może być tylko osoba fizyczna lub tylko osoba prawna, co wynika z art. 82 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 89 ust. 1 ww. ustawy. Wprawdzie art. 82 ust. 1 podaje jedynie, że osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne (a więc nie ma tu alternatywy), niemniej jednak w art. 5 ust. 2 pkt 1 do 3 rozróżniono organy prowadzące szkołę lub placówkę, wskazując na jednostkę samorządu terytorialnego (pkt 1), inną osobę prawną (pkt 2) i osobę fizyczną (pkt 3). Wyklucza to zakładanie i prowadzenie szkół i placówek łącznie przez osobę fizyczną i prawną.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, O. M. i Fundacja podjęli indywidualnie polemikę ze stanowiskiem Burmistrza Miasta [...], które wyklucza zakładanie i prowadzenie szkół i placówek łącznie przez osobę fizyczną i prawną. W pismach tych dowodzili, że zapisy art. 82 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ww. ustawy o systemie oświaty pozwalają na jednoznaczny wniosek, że organem prowadzącym niepubliczne przedszkole może być organ wieloosobowy, w tym składający się z osoby fizycznej i prawnej. Jednocześnie zarzucili organowi I instancji, że zaprezentowana przez niego interpretacja art. 82 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ww. ustawy o systemie oświaty nie znajduje oparcia ani w brzmieniu ustawy, ani w orzecznictwie, ani w doktrynie prawa. W związku z zapytaniem organu, kto jest organem prowadzącym Przedszkole, wskazali, że podmioty te zostały dostatecznie wskazane we wniosku.

Organ I instancji uznał w tej sytuacji, że O. M. i Fundacja nie usunęli braków zawartych we wniosku i w dniu [...] 2013 r. wydał decyzję o odmowie dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, prowadzonej przez Burmistrza Miasta, dotyczącym Przedszkola.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że organem prowadzącym placówkę niepubliczną może być tylko osoba fizyczna lub tylko osoba prawna. Przyjęte stanowisko potwierdza wzajemna relacja przepisu art. 5 ust. 2 i art. 82 ust. 3a pkt 4 ww. ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z wymienionymi przepisami, szkoła lub placówka niepubliczna może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego lub inną osobę prawną lub przez osobę fizyczną, oraz że zaświadczenie o wpisie do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego winno zawierać wskazanie osoby prawnej lub fizycznej, a to prowadzi do wniosku, że organem prowadzącym może być – oprócz jednostki samorządu terytorialnego – osoba fizyczna lub prawna, a nie bliżej nieokreślony pod wzglądem organizacji układ dwóch podmiotów: osoby fizycznej – O. M., i osoby prawnej – Fundacji.

Podkreślono, że organ nie zna wzajemnej relacji tych podmiotów, ponieważ wnioskodawcy nie wskazali, w jakiej formie organizacyjnej miałyby one działać. Zaznaczył, że prowadzenie placówki przez dwa podmioty – osobę fizyczną i prawną rodzi problemy związane, np. z rozliczaniem dotacji, jej wypłacaniem (któremu podmiotowi należy ją wypłacać), dochodzeniem zwrotu dotacji, odpowiedzialnością za zobowiązania związane z prowadzeniem placówki (kto będzie odpowiadał za zobowiązania związane z prowadzeniem placówki), kto będzie stroną umów o pracę z nauczycielami. Uzasadniając swoje stanowisko, organ I instancji na podstawie zapisów art. 5 ust. 7 ww. ustawy podkreślił również rolę i odpowiedzialność organu prowadzącego szkołę lub placówkę, polegającą na zabezpieczeniu warunków bytowych pracy placówek oświatowych.

Zdaniem organu I instancji, skoro O. M. oraz Prezes Fundacji nie wyjaśnili wskazanych wątpliwości, należało uznać że wniosek zawiera brak, a zatem zachodzi podstawa do wydania decyzji odmownej.

Adresatem wydanej decyzji odmownej Burmistrz Miasta [...] uczynił skarżącego i Prezesa Fundacji, którzy wnieśli odwołanie. Zdaniem odwołujących się, ustawa nie daje żadnych podstaw do twierdzenia, że wolą ustawodawcy było, by niepubliczne przedszkole prowadził wyłącznie jeden podmiot.

W związku z odwołaniem Fundacji, organ odwoławczy uznał, że Fundacja nie jest stroną w sprawie i postanowieniem z dnia [...] 2013 r. na podstawie art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez ten podmiot odwołania. W konsekwencji, na podstawie art. 82 ust. 5 ww. ustawy o systemie oświaty, stanowiącego, że obowiązek zgłoszenia organowi ewidencyjnemu zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu (w ciągu 14 dni) przysługuje wyłącznie osobie prowadzącej szkołę lub placówkę, organ ten uznał, iż prawem do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie odmowy dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Przedszkola dysponował wyłącznie O. M., bowiem zgodnie z zaświadczeniem z dnia 6 lutego 2012 r. nr 1/2012 o zmianie wpisu z dnia 23 kwietnia 2009 r. we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, jest on jedyną osobą prowadzącą Przedszkole. Stwierdzono również, że organ I instancji błędnie uznał Fundację jako osobę, której przysługują prawa wnioskodawcy równoważne prawom organu prowadzącego, skoro Fundacja organem tym nie jest.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty, osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Zaświadczenie będące potwierdzeniem dokonania wpisu do ewidencji, zgodnie z art. 82 ust. 3a pkt 4 tej ustawy, zawiera wskazanie osoby prawnej lub fizycznej prowadzącej szkołę lub placówkę. Zmiany we wpisie szkół i placówek niepublicznych mogą być dokonywane wyłącznie na wniosek osoby prowadzącej szkołę lub placówkę, co wynika jednoznacznie z treści przepisu art. 82 ust. 5 ww. ustawy. Stanowi on, że osoba prowadząca szkołę lub placówkę jest obowiązana zgłosić jednostce samorządu terytorialnego, w ciągu 14 dni, zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałe po wpisie do ewidencji. Przepisy ust. 2-4, w tym przepis stanowiący podstawę wydania decyzji odmownej (ust. 4 pkt 1 i pkt 2), ustawodawca nakazał stosować odpowiednio. Zawarte w art. 82 ust. 5 ww. ustawy o systemie oświaty sformułowanie, że przepisy stosuje się odpowiednio, odnosi się więc do sytuacji określonych w art. 82 ust. 4 ww. ustawy także wtedy, gdy przedmiotem złożonego wniosku przez osobę prowadząca szkołę lub placówkę jest zgłoszenie organowi zmiany danych zawartych w zgłoszeniu. Tym samym, stroną postępowania o zmianę we wpisie do ewidencji może być tylko osoba prowadząca szkołę lub placówkę, czyli O. M. Stanowisko to jest zgodne z linią orzeczniczą sądownictwa administracyjnego, które przyjmuje, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony, a interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Tymczasem organ I instancji, zobowiązany do działania zgodnego z prawem, sprzecznie z przepisami i utrwalonym orzecznictwem, zamiast zgodnie z art. 61a § 1 kpa, odmówić wszczęcia postępowania względem Fundacji, wadliwie potraktował ten podmiot jako stronę, wydając i doręczając decyzję orzekającą co do istoty sprawy. W konsekwencji organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej Fundacji i umorzył w tym zakresie postępowanie.

W ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie Burmistrza w części dotyczącej osoby prowadzącej Przedszkole jest natomiast prawidłowe, ale jego motywy są – zdaniem organu – wadliwe i chybione. Uzasadnienie w dużej części jest niespójne z dokumentacją i kłóci się wręcz ze stanem faktycznym sprawy. Organ I instancji utrzymuje bowiem, że nie zna osoby prowadzącej Przedszkole i wnioskodawcy w sprawie aktualizacji danych zawartych w zgłoszeniu do prowadzonej ewidencji szkół i placówek niepublicznych, powstałych po wpisie do ewidencji Przedszkola, a także nie wie, kto ma być (po zmianie) organem prowadzącym, a przecież dysponował zaświadczeniem z dnia 6 lutego 2012 r. nr 1/2012 o zmianie we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych wpisu z dnia 23 kwietnia 2009 r. pod numerem 1/2009, z którego jednoznacznie wynika, że jedyną osobą prowadzącą Przedszkole jest O. M. Z pisma z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie aktualizacji danych zawartych w zgłoszeniu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, prowadzonej przez Burmistrza, powstałych po wpisie do ewidencji, niewątpliwie wynika, że po dokonaniu zmiany we wpisie do ewidencji osobą prowadzącą przedszkole ma być skarżący i Fundacja. Na uwagę zasługuje, że w toku sprawy Burmistrz Miasta [...] prowadził korespondencję z organem prowadzącym i z Fundacją, wzywając ich do uzupełnienia wniosku, a w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał jednoznacznie wnioskodawców (nawet jeśli jednego błędnie) i uczynił z nich jej adresatów.

Zdaniem organu odwoławczego, istotą sprawy jest rozstrzygnięcie, czy organem prowadzącym niepubliczne przedszkole może być organ wieloosobowy, składający się z osoby fizycznej i osoby prawnej, czy też przepisy takiej możliwości nie przewidują. Bez znaczenia tu będą także kwestie poruszone przez organ I instancji związane z zasadami rozliczania dotacji. W ocenie organu odwoławczego, wnioskowana zmiana, polegająca na ustanowieniu obok dotychczasowej osoby prowadzącej Przedszkole, tj. osoby fizycznej, drugiej osoby prowadzącej Przedszkole, będącej w świetle przepisów prawa osobą prawną, tj. Fundacji, jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa. W rozumieniu zapisów art. 82 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ww. ustawy o systemie oświaty, szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 3a - 3e, może być zakładana i prowadzona przez: 1) jednostkę samorządu terytorialnego, 2) inną osobę prawną 3) osobę fizyczną. Zaprzeczeniem możliwości prowadzenia szkoły lub placówki przez organ wieloosobowy składający się z osoby fizycznej i osoby prawnej jest zapis art. 82 ust. 3a pkt 4 ww. ustawy, który wskazuje, że zaświadczenie o wpisie do ewidencji, o którym mowa w ust. 2b i 3, zawiera wskazanie na osobę prawną lub fizyczną prowadzącą szkołę lub placówkę. Spójnik "i" w przepisie art. 82 ust. 1 ww. ustawy pełni bowiem funkcję spójnika budującego określenie szeregowe i służy do oddzielenia elementów wyliczenia, co umożliwia interpretowanie, że stanowi odpowiednik spójnika koniunkcji. Właśnie zapis art. 5 ust. 2 ww. ustawy o systemie oświaty ostatecznie potwierdza to stanowisko. W myśl bowiem § 56 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w obrębie artykułu (ustępu) zawierającego wyliczenie wyróżnia się dwie części: wprowadzenie do wyliczenia oraz punkty; wyliczenie może kończyć się częścią wspólną odnoszącą się do wszystkich punktów, jak to ma miejsce w art. 5 ust. 2 ww. ustawy, który w punktach określa podmioty uprawnione do zakładania i prowadzenia placówek. Należy zatem przyjąć, że w omawianym przepisie wprowadzeniem jest fraza "szkoła i placówka (...) może być zakładana i prowadzona przez (...)", natomiast podmioty wyliczone są odrębnie w punktach: 1) jednostka samorządu terytorialnego, 2) inna osoba prawna, 3) osoba fizyczna.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu O. M. zarzucił [...] Kuratorowi Oświaty [...] naruszenie prawa materialnego, a to: art. 82 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 82 ust. 5 ww. ustawy o systemie oświaty, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; art. 82 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ww. ustawy o systemie oświaty, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organem prowadzącym niepubliczną placówkę musi być tylko i wyłącznie jeden podmiot i musi być to albo osoba fizyczna, albo osoba prawna, albo jednostka samorządu terytorialnego. Ponadto, skarżący zarzucił również naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w części obarczonej wadą prawną. Wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania.

Zdaniem skarżącego, wykładnia art. 82 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ww. ustawy o systemie oświaty nie pozwala na wniosek, że ustawodawca wprowadził w ich treści alternatywę rozłączną. Organem prowadzącym placówkę oświatową nie musi być tylko i wyłącznie jeden podmiot. Oparcie się na wykładni językowej przepisu art. 82 ust. 1 jest bez wątpienia niewystarczające (prowadziłoby wręcz do wniosku o konieczności łącznego prowadzenia placówki przez osoby prawne i fizyczne). Zgodnie bowiem z art. 82 ust. 1 tej ustawy, osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. W przepisie użyty został spójnik "i", co oznacza koniunkcję. Zastosowanie koniunkcji prowadzi jednak do absurdalnych wniosków.

W ocenie skarżącego, w przepisie art. 5 ust. 2 ww. ustawy o systemie oświaty wymieniono enumeratywnie w kolejnych punktach podmioty uprawnione do zakładania i prowadzenia placówek. Wbrew stanowisku organu II instancji, z zasad techniki prawodawczej nie sposób wysnuć wniosku o tym, by zapis art. 5 ust. 2 ww. ustawy wprowadzał alternatywę rozłączną. Wydaje się, że także sięgnięcie do zasad wykładni systemowej nie pozwala na uzyskanie zadowalającego rezultatu. Zatem koniecznym staje się oparcie na wykładni celowościowej. Jaki zamiar, jaki cel przyświecał ustawodawcy, gdy formułował brzmienie art. 82 ust. 1 ustawy. Cel ustawodawcy najlepiej określić z perspektywy zadań organu prowadzącego przedszkole. Zgodnie z art. 5 ust. 7 ww. ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r., o rachunkowości (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki; 4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Zdaniem skarżącego, pojęcie "odpowiedzialności za działalność" użyte w art. 5 ust. 7 ww. ustawy sformułowane zostało szeroko, a zadania organu prowadzącego szkołę lub placówkę stanowią katalog otwarty i wskazane zostały jedynie przykładowo. Podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego szkołę lub placówkę jest dbałość o zapewnienie warunków materialno-organizacyjnych, realizacja zadań statutowych, a także zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Zaniedbanie przez organ prowadzący np. obowiązku zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki skutkować może odpowiedzialnością tego organu, jeżeli w prowadzonej przez niego szkole dojdzie do wypadku z udziałem uczniów. Podsumowując, w opinii skarżącego, rolę organu prowadzącego w uproszczeniu określić można, jako zapewnianie bytu i bezpieczeństwa materialnego placówki i odpowiedzialność majątkową za jej funkcjonowanie. A skoro tak, to celom tym absolutnie nie sprzeciwia się wielość podmiotów po stronie organu prowadzącego przedszkole. Przeciwnie, wspólne prowadzenie szkół lub placówek przez kilka osób zwiększa m.in. gwarancję należytego wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 7 art. 5 ww. ustawy, a także wzmacnia pozycję wierzycieli. W jego ocenie, potwierdzeniem tego stanowiska jest brzmienie art. 82 ust. 3a pkt 4 ww. ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym zaświadczenie o wpisie do ewidencji zawiera osobę prawną lub fizyczną prowadzącą szkołę lub placówkę. Ustawodawca posłużył się alternatywą łączną ("lub"). Zatem może tam być wskazana osoba fizyczna, osoba prawna, osoba fizyczna i osoba prawna. W przeciwnym wypadku ustawodawca użyłby zwrotu "albo", właściwego dla alternatywy rozłącznej. Zapis art. 82 ust. 3a pkt 4 ww. ustawy otwiera zatem możliwość wielopodmiotowości po stronie organu prowadzącego niepubliczne przedszkole. Nadto, ustawodawca w art. 82 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty użył liczby mnogiej (osoby mogą zakładać, a nie osoba). Zatem już wykładnia językowa ustawy pozwala na wniosek, że organem prowadzącym niepubliczne przedszkole może być jednocześnie kilka podmiotów np. więcej osób fizycznych, bądź osoba fizyczna i prawna.

Odpowiadając na skargę, [...] Kurator Oświaty [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpoznając sprawę, uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organem prowadzącym niepubliczne przedszkole może być organ wieloosobowy, składający się z osoby fizycznej i osoby prawnej.

Sąd zaznaczył, że bezsporne jest, iż skarżący, jako osoba fizyczna prowadząca niepubliczne Przedszkole, wystąpił z wnioskiem o aktualizację danych zawartych w zgłoszeniu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, prowadzonej przez Burmistrza Miasta [...], powstałych po wpisie do ewidencji Przedszkola w zakresie zmiany osoby prowadzącej Przedszkole, poprzez dodanie osoby prawnej – Fundacji jako drugiego podmiotu prowadzącego ze skarżącym (osobą fizyczną) rzeczoną placówkę niepubliczną.

Za zasadne Sąd uznał to, że organ I instancji wystąpił do skarżącego o usunięcie braków wniosku o aktualizację danych, poprzez wskazanie osoby fizycznej lub osoby prawnej prowadzącej Przedszkole, i wobec oświadczenia skarżącego, że oba te podmioty będą prowadzić Przedszkole, trafnie wydał decyzję o odmowie dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Zgodnie bowiem z art. 82 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy o systemie oświaty, organ wydaje decyzję o odmowie wpisu do ewidencji, jeżeli zgłoszenie nie zawiera danych wymienionych w ust. 2 tego przepisu, i mimo wezwania, nie zostało uzupełnione w terminie. Przyjęte stanowisko organów obu instancji Sąd uznał za prawidłowe, wywodząc to z wzajemnej relacji przepisu art. 5 ust. 2 i art. 82 ust. 3a pkt 4 ww. ustawy o systemie oświaty.

WSA we Wrocławiu zaznaczył, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy o systemie oświaty, szkoła i placówka niepubliczna może być zakładana i prowadzona przez: 1) jednostkę samorządu terytorialnego, 2) inną osobę prawną, 3) osobę fizyczną. Wprawdzie przepis art. 82 ust. 1 podaje, że osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne (a więc nie ma tu alternatywy), niemniej jednak zgodnie z przepisem art. 82 ust. 3a pkt 4 tej ustawy, zaświadczenie o wpisie do ewidencji winno zawierać wskazanie osoby prawnej lub fizycznej, co prowadzi – zdaniem Sądu – do wniosku, że organem prowadzącym może być, oprócz jednostki samorządu terytorialnego, osoba fizyczna lub osoba prawna. Przepis ten zaprzecza możliwości prowadzenia szkoły lub placówki przez organ wieloosobowy, składający się z osoby fizycznej i osoby prawnej.

Tym samym, Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że wykładnia językowa powołanych przepisów jest dostateczna i nie wymaga sięgania do wykładni systemowej, jak tego chce skarżący. Co więcej, w ocenie Sądu, wykładania systemowa potwierdza tylko zasadność dokonanej przez organy obu instancji wykładni językowej, uzupełniając i wspierając jej całościowe rozumienie. Nie bez powodu bowiem przepis art. 5 ust. 2 ww. ustawy, ustanawiający jednoznaczną rozdzielność podmiotów uprawnionych do zakładania i prowadzenia szkoły i placówki niepublicznej, został umieszczony we wstępnej części ustawy, co nadaje mu charakter "naczelny" względem pozostałych regulacji ustawy, co oznacza brak sprzeczności z przepisem art. 82 ust. 1.

Sąd podkreślił także, że konstrukcja przepisu art. 5 ust. 2 ww. ustawy o systemie oświaty spełnia wymogi § 56 ust. 1 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej. W obrębie bowiem omawianego art. 5 ust. 2 ww. ustawy wyróżnia się dwie części: wprowadzenie do wyliczenia (szkoła i placówka może być zakładana i prowadzona przez) oraz wyliczenie (podmioty uprawnione do zakładania i prowadzenia placówek): 1) jednostka samorządu terytorialnego, 2) inna osoba prawna, 3) osoba fizyczna. Każdy element wyliczenia, w połączeniu z wprowadzeniem do wyliczenia, będzie tworzyć samodzielną całość tak, jakby treść artykułu, w którym zastosowano wyliczenie, została rozbita na tyle części, ile zastosowano elementów wyliczenia. Choć na końcu każdego punktu wyliczenia nie został dodany wyraz "albo", co może nie dawać pewności, czy łączenie poszczególnych podmiotów jest dopuszczalne, to jednak – w opinii Sądu – z samej natury rzeczy wynika, że omawiany przepis stanowi przykład ewidentnej rozłączności. Potwierdzeniem tego jest powoływany przepis art. 82 ust. 3a pkt 4.

Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach faktycznych i prawnych organ odwoławczy prawidłowo uznał, że brak było podstaw do dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, dotyczących Przedszkola prowadzonego przez skarżącego.

Dlatego też, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył O. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 82 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 82 ust. 5 ww. ustawy o systemie oświaty, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; art. 82 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ww. ustawy o systemie oświaty, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organem prowadzącym niepubliczną placówkę musi być tylko i wyłącznie jeden podmiot i musi to być albo osoba fizyczna, albo osoba prawna, albo jednostka samorządu terytorialnego.

Ponadto, w oparciu o art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autor skargi kasacyjnej zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił także naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i oddalenie skargi, mimo że postępowanie administracyjne było dotknięte wadą prawną wskutek naruszenia prawa materialnego, co nie pozostało bez wpływu na wynik sprawy, bowiem w obrocie prawnym pozostały nieprawidłowe decyzje organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Kurator Oświaty [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Kwestionując rozstrzygnięcie Sądu I instancji, autor skargi kasacyjnej w jej podstawach przedstawił zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Oceniając postawione zarzuty kasacyjne, należy najpierw odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów procesowych, bowiem jedynie w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, mogło dojść do wydania zaskarżonego orzeczenia.

Zarzut w tym zakresie dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, mimo że postępowanie administracyjne było dotknięte wadą prawną wskutek naruszenia prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej, podważając zasadność oddalenia skargi w niniejszej sprawie, kładzie zatem nacisk na nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, które – w jego ocenie – jako naruszone powinny prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Należy więc wyjaśnić, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że na stronie skarżącej kasacyjnie ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej zależności ani w samych podstawach kasacyjnych, ani w ich uzasadnieniu. Niewykazanie rzeczonej zależności wynika jednak z faktu, że Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, iż skarga w rozpoznawanej sprawie podlega oddaleniu, zaś przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku przepisy prawa materialnego, ich właściwa interpretacja i zastosowanie nie dają podstaw do jego kwestionowania.

Zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 3a-3e (nie dotyczą niniejszej sprawy), może być zakładana i prowadzona przez:

1) jednostkę samorządu terytorialnego;

2) inną osobę prawną;

3) osobę fizyczną.

W myśl art. 82 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty, osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Z kolei z art. 82 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 tej ustawy wynika, że organ, o którym mowa w ust. 1 i 1a, wydaje decyzję o odmowie wpisu do ewidencji, jeżeli zgłoszenie nie zawiera danych wymienionych w ust. 2 i mimo wezwania nie zostało uzupełnione w wyznaczonym terminie, zaś osoba prowadząca szkołę lub placówkę jest obowiązana zgłosić organowi, o którym mowa w ust. 1 i 1a, w ciągu 14 dni zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałe po wpisie do ewidencji. Przepisy ust. 2-4 stosuje się odpowiednio.

Rację ma autor skargi kasacyjnej, twierdząc, że przepis art. 82 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty nie wprowadza alternatywy rozłącznej, bowiem istotnie z jego treści wynika, że osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne, ale dla wydobycia sensu tej regulacji należy także uwzględnić jego dalszą część. Ta zaś wskazuje, że w przepisie tym nie chodzi o to, jakie podmioty i w jakiej konfiguracji są uprawnione do zakładania szkół i placówek niepublicznych, bo to zostało uczynione w art. 5 ust. 2 pkt 2 i 3, zważywszy że jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły i placówki publiczne (art. 5 ust. 3), ale o to, że możliwość zakładania szkoły i placówki niepublicznej przez osoby prawne i fizyczne istnieje dopiero po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Brzmienie art. 82 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty nie może być interpretowane w oderwaniu od pozostałych jego jednostek redakcyjnych. Przepis art. 82 ust. 3a pkt 4 tej ustawy wskazuje, że zaświadczenie o wpisie do ewidencji winno zawierać wskazanie osoby prawnej lub fizycznej, co prowadzi do uzasadnionego wniosku – jak trafnie wskazał Sąd I instancji – że organem prowadzącym może być tylko osoba fizyczna lub osoba prawna. Przepis ten zaprzecza możliwości prowadzenia szkoły lub placówki niepublicznej przez organ wieloosobowy, składający się jednocześnie z osoby fizycznej i osoby prawnej.

Wykładnia gramatyczna powołanych przepisów jest zatem wystarczająca i nie wymaga sięgania do wykładni systemowej. Jedynie dla wsparcia przedstawionego stanowiska można użyć argumentów systemowych i celowościowych. W szczególności zarówno w ustawie o systemie oświaty, jak i w przepisach samorządowych jest mowa o organie prowadzącym szkołę lub placówkę niepubliczną, jako jednym podmiocie, nie zaś o organach prowadzących szkołę, w rozumieniu wielopodmiotowej ich struktury. Wprawdzie w art. 5 ust. 9 ww. ustawy o systemie oświaty ustawodawca używa pojęcia "organy prowadzące", ale czyni to w odniesieniu do liczby mnogiej pojęć "szkół" i "placówek". Przepis ten w ogóle kierowany jest do wszystkich organów prowadzących szkoły i placówki i z tego też względu użyta w nim została liczba mnoga. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca dopuszcza możliwość tworzenia szkół i placówek niepublicznych przez osoby prawne wespół z osobami fizycznymi lub odwrotnie – przez osoby fizyczne wespół z osobami prawnymi. Na taką wykładnię kwestionowanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów ustawy o systemie oświaty nie pozwala jednoznaczne brzmienie art. 5 ust. 2 tej ustawy, który wymienia podmioty uprawnione do tworzenia szkół i placówek. Ma on charakter generalnej zasady, z której wyraźnie wynika rozdzielność pomiędzy podmiotami uprawnionymi do zakładania i prowadzenia szkoły i placówki niepublicznej (art. 5 ust. 2 pkt 2 i 3).

WSA we Wrocławiu zasadnie wskazuje, że w art. 5 ust. 2 ww. ustawy wyróżnia się dwie części: wprowadzenie do wyliczenia (szkoła i placówka może być zakładana i prowadzona przez) oraz wyliczenie (podmioty uprawnione do zakładania i prowadzenia placówek), którymi są: po pierwsze – jednostka samorządu terytorialnego, po drugie – inna osoba prawna, po trzecie – osoba fizyczna. Każdy element wyliczenia, w połączeniu z wprowadzeniem do wyliczenia, będzie tworzyć samodzielną całość tak, jakby treść artykułu, w którym zastosowano wyliczenie, została rozłożona na tyle części, ile zastosowano elementów wyliczenia. Interpretowany przepis wprowadza zatem rozłączność pomiędzy wymienionymi w nim podmiotami, zaś potwierdzeniem tego jest cyt. przepis art. 82 ust. 3a pkt 4 ww. ustawy o systemie oświaty.

Gdyby przyjąć za prawidłowe stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, to należałoby dojść do wniosku, że każdy z podmiotów, które wspólnie godzą się na utworzenie szkoły i placówki niepublicznej, ma przymiot organu prowadzącego, co pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z literalnym brzmieniem interpretowanych przepisów, jako że organem prowadzącym może być tylko jeden podmiot. Wychodząc z reguł wykładni celowościowej, nie można nie dostrzec, że wprowadzenie jednopodmiotowości w ramach struktury organu prowadzącego ma swoje uzasadnienie prawne, bowiem istotny jest tu nie tylko problem sprawowania i wykonywania nadzoru pedagogicznego, ale przede wszystkim ważna jest kwestia odpowiedzialności organu prowadzącego szkołę i placówkę niepubliczną za jej całokształt działalności, o czym stanowi art. 5 ust. 7 ww. ustawy o systemie oświaty. Natomiast istniejąca prawna możliwość tworzenia przez podmioty prawa prywatnego szkół i placówek niepublicznych nie może być źródłem obchodzenia innych przepisów prawa, które dotyczą funkcjonowania szkół i placówek niepublicznych w płaszczyźnie administrowania i w wymiarze finansowym.

Nie można wobec tego Sądowi I instancji zarzucić, że dopuścił się błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego. W sprawie bowiem brak było podstaw do dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, dotyczących Przedszkola prowadzonego przez skarżącego.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.