Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1521/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr odmawiającą umorzenia nienależnie pobranych świadczeń.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2016 r. B. J. zwróciła się do Prezydenta [...] o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń w wysokości [...] zł w okresie październik 2009 r. - czerwiec 2015 r. w formie specjalnych zasiłków celowych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Prezydent [...] odmówił umorzenia nienależnie pobranych świadczeń w wysokości [...] zł przez B. J. w okresie październik 2009 r. - czerwiec 2015 r. w formie specjalnych zasiłków celowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał m.in., że podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego Pani J. oświadczyła, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dochód stanowi emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym - [...] zł, dodatek mieszkaniowy [...] zł i dodatek energetyczny [...] zł - łącznie kwota dochodu wynosi [...] zł. Kryterium dochodowe dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 634,00 zł. Z przeprowadzonego wywiadu wynika, że stałe opłaty to: dopłata do czynszu [...] zł, fundusz remontowy [...] zł, energia elektryczna [...] zł, gaz [...] zł, łącznie [...] zł. Opłaty regulowane są na bieżąco, dodatkowo Pani J. wskazała, że do stałych miesięcznych wydatków należy doliczyć opłatę za telefon ok. [...] zł i składkę na ubezpieczenie w PZU [...] zł. Pani J. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. W czasie wywiadu nie chciała udokumentować wydatków ponoszonych na leki (brak okazania recept, ani faktur potwierdzających zakup leków). Wnioskodawczyni deklaruje, że podczas wywiadów środowiskowych podpisywała się na dokumentach nie zapoznając się z ich treścią, nie była świadoma i prawidłowo pouczona o obowiązku udzielenia prawdziwych informacji. Powyższe twierdzenia przeczą faktom, gdyż Pani J. otrzymywała decyzje administracyjne, w których takowe pouczenia znajdowały się. Pani J. wykonuje wszystkie czynności życia codziennego samodzielnie (sprawy urzędowe, wizyty lekarskie czy zakupy). Dodatkowo pełni funkcję opiekuna prawnego całkowicie ubezwłasnowolnionego syna P. M. oraz opiekuje się chorą matką mieszkającą w [...]. W ocenie organu I instancji pomimo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, Pani J. jest osobą, która aktywnie i sprawnie dba o swoje interesy, a ponadto interesy synów i matki. Z niewielkim wsparciem prawnym samodzielnie prowadzi sprawy urzędowe i sądowe. W czerwcu 2016 roku wskazała, że wyjeżdża do [...] do Sądu. Pani J. korzysta ze wsparcia pomocy społecznej od 1990 roku. W czasie rozmów z pracownikami socjalnymi niejednokrotnie udzielała wymijających odpowiedzi bądź odmawiała udzielenia odpowiedzi na pytanie, argumentując to brakiem potrzeby w uzyskaniu informacji przez organ. Pani J. twierdzi, że przez pięć lat nie posiadała wiedzy o tym, że syn D. J. pobiera rentę z ZUS. W ocenie organu I instancji trudno dać temu wiarę, gdyż Pani J. wraz z synem prowadziła wspólne gospodarstwo domowe. We wrześniu 2009 roku Pani J. wykupiła na własność mieszkanie kwaterunkowe za kwotę [...] zł. Jak wynika z akt sprawy podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w lipcu 2009 r., sierpniu 2009 r. i 17.09.2009 r. nie poinformowała pracownika socjalnego o posiadaniu znacznych zasobów finansowych. Wręcz przeciwnie zwracała się do OPS o pomoc na zaspokojenie bieżących potrzeb tj. zakup żywności i leków oraz dofinansowanie do opłat za prąd i gaz. Pani J. była informowana o obowiązku składania prawdziwych oświadczeń, ponadto była informowana podczas wywiadów środowiskowych o takiej konieczności. Ww. potwierdzają informacje znajdujące się na drukach wywiadów środowiskowych, w tym klauzula z art. 109 ustawy o pomocy społecznej. Z powyższego wynika zdaniem organu, że Pani J. zatajała informacje mające wpływ na podjęcie decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej. Z ostatniego wywiadu środowiskowego wynika, że obciążenia finansowe wynoszą ok. [...] zł, a dochód prawie [...] zł, zatem do dyspozycji w każdym miesiącu Pani J. pozostaje kwota prawie [...] zł. Z uwagi na powyższe organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń.

W dniu 19 lipca 2016 r. Pani B. J. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, m.in. iż organ naruszył art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i wnosząc o dopuszczenie dowodów z zeznań świadków - pracowników OPS oraz dowodów z dokumentów w postaci przykładowych decyzji OPS przyznających świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę wskazało, że zgodnie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej "w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty".

Kolegium podniosło, że brzmienie cytowanej regulacji jest charakterystyczne dla przepisów, w których ustawodawca pozwala działać organom administracji w ramach tzw. uznania administracyjnego. Innymi słowy organ administracji otrzymuje w tym przypadku narzędzie, którym może posługiwać się swobodnie oraz wedle własnej oceny wszelkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w następstwie tego wydanie samego rozstrzygnięcia również w ramach własnej oceny.

W ocenie organu odwoławczego, w kontekście orzekania w ramach uznania administracyjnego, organy administracji winny być szczególnie uczulone na konieczność szczególnie rzetelnego postępowania w tym zakresie. W ocenie SKO takie właśnie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w tej sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Organ I instancji wnikliwie ustalił składniki majątku ruchomego i nieruchomego odwołującej. Pani B. J. jest właścicielem mieszkania nr [...] przy ul. [...] w [...]. Dalej w postępowaniu wyjaśniającym organ ustalił, że głównym źródłem utrzymania Pani J. (która jak wynika z ostatniego wywiadu środowiskowego prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe) jest emerytura z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości [...] zł, ponadto dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł oraz dodatek energetyczny w kwocie [...] zł. Łącznie dochód odwołującej wynosi [...] zł miesięcznie. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że odwołująca powinna liczyć na wsparcie syna, który jest zdolny do podjęcia pracy i powinien wesprzeć odwołującą finansowo, która przez wiele lat mu pomagała.

Kolegium podkreśliło, że w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym wskazano, iż sytuacja odwołującej uległa poprawie, gdyż nie musi ona pomagać synowi D. J., który jest zdolny do podjęcia zatrudnienia.

Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że rachunki za telefon wynoszą ok. [...] zł, co wprost wskazuje, że sytuacja materialna Pani J. nie jest bardzo trudna, skoro odwołującą stać na opłacanie wysokich rachunków za usługę telefoniczną, która dla wielu rodzin z pewnością nie jest osiągalna na takim poziomie, szczególnie rodzin uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej. Organ ma także na uwadze fakt, że skarżąca przeznacza dużą część swojego dochodu na telefon, który z pewnością jest skarżącej potrzebny, ale budzi wątpliwości fakt czy w dobie tak dalece rozwiniętych usług telefonicznych dostosowanych do potrzeb ludności, osoba o niskim kryterium dochodowym rzędu ok. [...] zł powinna płacić tak wysokie rachunki, co w ocenie organu nie jest odpowiednim gospodarowaniem środkami.

Organ odwoławczy wskazał, że w oświadczeniu skarżącej z dnia 23 czerwca 2016 roku, jak i wywiadzie środowiskowym stwierdzono, że cierpi ona na zaburzenia psychiczne, jednakże w toku całego postępowania odwołująca, pomimo znajomości procedury w tym zakresie, nie przedłożyła dokumentów w postaci recept czy faktur z apteki za zrealizowane zakupy, które potwierdziłby ponoszenie i generowanie dodatkowych kosztów i wydatków miesięcznych. Z uwagi na obszerny materiał dowodowy w sprawie Kolegium nie może kwestionować choroby Pani J., ale w ocenie Kolegium postawa odwołującej i umiejętność załatwiania spraw i posługiwania się przepisami prawa świadczy wprost, że powyższe schorzenie nie zaburza codziennego prawidłowego funkcjonowania odwołującej.

Na marginesie Kolegium wskazało, że okoliczność choroby Pani J. w świetle zebranej dokumentacji medycznej nie budzi wątpliwości i znana jest organowi I instancji, co wynika z wielu przeprowadzonych wywiadów środowiskowych, jak również SKO. Sam bowiem fakt cierpienia na schizofrenię i inne zaburzenia neurologiczne, nie jest w ocenie Kolegium (zwłaszcza w okolicznościach niniejszej sprawy) wystarczającą przesłanką do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Jak niezbicie wynika z akt administracyjnych Pani J. nie była nieporadna w toku cyklicznych postępowań i przeprowadzanych z nią wywiadów mających na celu rozpatrzenie wniosku o ustalenie zasiłku celowego. Gdy wywiad środowiskowy miał na celu rozpatrzenie wniosku o zasiłek celowy, to każdorazowo Pani J. brała w nim udział, co poświadczała własnoręcznym podpisem, składała także środki odwoławcze i stosowne oświadczenia, dotyczące niepobierania świadczeń z pomocy społecznej ani z ZUS. Dopiero, gdy wyszła na jaw okoliczność zatajenia pobierania przez syna Pani J. od 2009 r. świadczeń z ZUS, to Pani J. zaczęła podnosić swoją nieporadność i problemy psychiczne, na skałę nieporadności życiowej. W ocenie Kolegium warto wskazać, że wcześniej Pani J. wykupiła lokal mieszkalny - 2009 r., z kolei w 2016 roku zeznała pracownikowi socjalnemu, że jedzie do Sądu Rejonowego do [...] na rozprawę, nie wskazując przedmiotu sprawy. Zatem powyższa analiza akt sprawy, nie prowadzi zdaniem Kolegium do wniosku o ciężkiej chorobie Pani J., która wyłącza możliwość właściwego funkcjonowania i dbania o swoje interesy.

Organ II instancji zauważył, że decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] organ I instancji (ponownie po uchyleniu decyzji przez SKO) wydał decyzję w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń i ich zwrotu. Pani J. wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 roku Kolegium stwierdziło w trybie art. 134 k.p.a. uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie jest ostateczne, a tym samym możliwe stało się rozpoznanie wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń.

Kolegium nadmieniło, że skoro Pani J. posiada po opłaceniu wszelkich ważniejszych zobowiązań kwotę prawie [...] zł miesięcznie do rozdysponowania na swoje potrzeby, to brak w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym oświadczeń w przedmiocie ponoszonych przez nią wydatków np. na wyżywienie czy ubrania, w żaden sposób nie mogą wpływać na zasadność wydanej przez organ I instancji decyzji. Kwota w wysokości prawie [...] zł z pewnością powinna wystarczyć na wyżywienie i zakup ubrań.

Kolegium przywołało wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 2014 r., w sprawie o sygn. akt: III SA/Gd 483/14, w którym Sąd stwierdził, iż, "Ocena istnienia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny" dających organom możliwość do umorzenia, odroczenia terminu płatności czy rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego winna być dokonywana w odniesieniu do aktualnej sytuacji życiowej (materialnej, dochodowej, zdrowotnej, rodzinnej) wnioskodawcy".

Organ podkreślił, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że na pojęcie "szczególnie uzasadnionych okoliczności", o których mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, składa się całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej, jak i życiowej wnioskodawcy. Rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organy administracji powinny dokonać oceny, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, w tym stan rodzinny, wiek, stan zdrowia mieszczą się w ustawowym pojęciu "szczególnie uzasadnionych okoliczności". Co istotne, zwrot ten należy interpretować biorąc pod uwagę fakt, iż co do zasady do świadczeń uprawnione są jedynie osoby o niewysokich dochodach, spełniające tzw. kryterium dochodowe. Nawet sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich rodzin".

Szczególnie uzasadnione okoliczności, powinny obiektywnie zaistnieć, mieć cechę niezwykłych, czyli różniących się od powszechnie istniejących, o szczególnej wadze i jednocześnie słusznych i usprawiedliwionych racjach w kontekście istniejącej sytuacji rodziny, a także oceniane przez ich wpływ na układ interesów osoby. Przeprowadzenie tej oceny należy już do organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego. Te szczególne okoliczności należy odnosić do indywidualnej sytuacji osoby w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, który ma za zadanie określić sytuację rodziny.

W wyroku z dnia 10 października 2012 roku WSA w Białymstoku w sprawie sygn. akt: II SA/Bk 453/12 wskazał, że " Organ rozpatrując wniosek w trybie art. 104 ust. 4 u.p.s. zobowiązany jest do wszechstronnego rozważenia przesłanek w przepisie tym wymienionych, a w szczególności do zbadania, czy żądanie zwrotu udzielonego świadczenia stanowić może dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też zniweczyć skutki udzielonej pomocy. Wskazane przesłanki interpretować należy zgodnie z założeniami i celami u.p.s., w szczególności mając na względzie to, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, możliwości i zasoby".

Kolegium podzieliło ponadto stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które wyrażone zostało w wyroku z dnia 1 sierpnia 2013 roku, sygn. akt I SA/Wa 974/13, a mianowicie "sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie w odniesieniu do wszystkich innych rodzin. Chodzi więc o sytuacje nadzwyczajne, których nie sposób przewidzieć przy dochowaniu nawet najwyższej staranności, sytuacje nagłe, niespodziewane".

Z uwagi na wskazówki jakie zawierają orzeczenia sądów administracyjnych w kwestii możliwości umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały szczególnie uzasadnione okoliczności, które umożliwiałyby umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Zarówno sytuacja materialna, zdrowotna, jak i życiowa skarżącej jest dobra, brak jest okoliczności, które powodowałyby jakieś trudności Pani J. w codziennej egzystencji i radzeniu sobie w sprawach urzędowych i sprawach dotyczących świadczeń z pomocy społecznej. Odwołująca ma niewysokie, ale stałe dochody. Kolegium uznało zatem, że sytuacja odwołującej nie jest szczególna, a już na pewno nie jest szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, co powoduje niemożność umorzenia nienależnie pobranych świadczeń.

Dodatkowo w ocenie Kolegium analiza przepisu art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w zakresie zawartego w nim zwrotu, że organ "może (...)" przesądza, że decyzja organu w tym zakresie ma charakter uznaniowy, co oznacza także, że organ ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. Z przepisu tego można wywnioskować, że ustawodawca przewidział trzy rozwiązania dla wnioskującego. Wnioskodawca może więc, wystąpić o odroczenie spłaty występującego zadłużenia, o rozłożenie na raty, a w ostateczności o umorzenie występującego zadłużenia. Zamieszczenie w przywołanym przepisie różnych możliwości wskazuje na to, że stosowane one winny być w określony sposób, a mianowicie począwszy od środka wywołującego najmniejszy skutek aż po środek wywołujący skutek największy. Z tego też powodu Pani J. ma do wykorzystania w pierwszej kolejności przysługującą jej możliwość odroczenia terminu spłaty występującego zadłużenia lub rozłożenia tej spłaty na raty, a dopiero w ostateczności uzasadnione jest wystąpienie o umorzenie występującej należności. Oczywiście w sytuacji kiedy jest to uzasadnione, można wystąpić z wnioskiem o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, ale w przedmiotowej sprawie w kontekście wszystkich okoliczności i postawy Pani B. J., taka sytuacja w ocenie organu II instancji nie występuje.

Kolegium podkreśliło, że odwołująca jest w pełni uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o rozłożenie na raty nienależnie pobranych świadczeń, celem umożliwienia łatwiejszej spłaty należności, która w konsekwencji nie obciąży nadmiernie odwołującej. Dodatkowo w przypadku zmiany okoliczności, w szczególności pogorszenia sytuacji materialnej i zdrowotnej, Pani J. jest uprawniona do wystąpienia ponownie z wnioskiem o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń.

Na koniec w kontekście wniosku odwołującej o przeprowadzenie i dopuszczenie dowodu z zeznań świadków i zeznań odwołującej, Kolegium wskazało, że organ decydując się na dopuszczenie jakiegoś dowodu ma na względzie jego walor dowodowy, ale i fakt czy będzie miał on charakter obiektywny i potrzebny dla wyjaśnienia sprawy. W związku z faktem, że organ I instancji szeroko przeprowadził postępowanie wyjaśniające (istnieje także szereg różnych dokumentów) w zakresie istnienia okoliczności przemawiających za umorzeniem nienależnie pobranych świadczeń, nie było konieczności dopuszczania dowodu z zeznań świadków, zarówno przez organ I, jak i II instancji. W ocenie Kolegium organ I instancji w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie dowodowe w tym zakresie.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. J. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej oraz postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego

Nadto z ostrożności procesowej, wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia równolegle prowadzonego postępowania w przedmiocie ustalenia, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...].05.2016r. [...] na mocy której zażądano od skarżącej zwrotu nienależnie pobranych świadczeń została wydana z naruszeniem prawa i w konsekwencji nie może stanowić tytułu do egzekwowania zwrotu objętych nią świadczeń. Ewentualne połączenie obu spraw, które rozpatrywane są przed tut. Sądem, a dotyczą de facto tej samej sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w toku jest procedura mająca na celu przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydent [...] z dnia [...].05.2016r. nr [...], którą ustalono że zasiłki celowe specjalne pobrane przez skarżącą są świadczeniami nienależnie pobranymi (w łącznej wysokości [...] zł) i zażądano zwrotu świadczenia nienależnie pobranego w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. Do czasu rozstrzygnięcia w/w postępowania procedowanie w przedmiocie umorzenia świadczeń, które mogą okazać się pobranymi należnie jest w ocenie skarżącej jeżeli nie bezcelowe, to przynajmniej zdecydowanie przedwczesne - stąd wniosek o zawieszenie postępowania lub połączenie obydwu spraw.

Ponadto podniesiono, że zdiagnozowana u skarżącej choroba psychiczna bez wątpienia może utrudniać lub wręcz uniemożliwiać prawidłowe i terminowe prowadzenie spraw. Organ jednak nie podjął żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia tych okoliczności. Skarżąca stwierdziła, że podczas badania składników majątkowych dokonano błędów w ustaleniach głównych źródeł utrzymania zawyżając kwotę, która realnie pozostaje jej do dyspozycji. I jest to kwota [...] zł, a nie jak to zostało ujęte w zaskarżonej decyzji kwota [...] zł., którą skarżąca przeznacza głównie na wyżywienie, środki czystości itp. Podała, że jako osoba chora psychicznie padła ofiarą operatora sieci komórkowej, stąd umowa na kwotę [...] zł miesięcznie za korzystanie z telefonu. Skarżąca podniosła, że w jej stanie psychicznym nie może być mowy o celowym wprowadzeniu w błąd pracowników organu pomocy społecznej. Skarżąca dodała, że jest opiekunem prawnym swojego również chorego psychiczne syna. Na koniec podkreśliła, że zwrot nienależnie pobranych świadczeń wpędzi ją w skrajną biedę oraz przyczyni się do zniweczenia dotychczas udzielanej jej pomocy, co zostało przez OPS całkowicie pominięte. Podniosła, że jej sytuacja życiowo-bytowa jest obiektywnie zła, sama boryka się z życiem, ma dwóch chorych psychicznie synów, którzy są względem niej agresywni oraz bardzo roszczeniowi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Na wstępie wskazać należy, że Sąd nie znalazł podstaw ani do zawieszenia niniejszego postępowania ani też do jego połączenia ze sprawą dotyczącą skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. odmawiające przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016 r. Połączenie obydwu spraw jest nieuzasadnione, gdyż dotyczą one dwóch odrębnych rozstrzygnięć organu administracji publicznej. Zawieszenie postępowania również jest niezasadne z uwagi na to, że w żaden sposób rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie jest zależne od rozstrzygnięcia sprawy ze skargi skarżącej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016r. uznającej świadczenia za nienależnie pobrane, w szczególności w sytuacji gdy w obiegu prawnym pozostaje ostateczne postanowienie z dnia [...] lipca 2016r. stwierdzające uchybienie do wniesienia odwołania od tej decyzji.

Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia z pomocy społecznej. Organy uważają, że umorzenie należności jest niezasadne, a sytuacja skarżącej choć trudna, nie nosi cech wyjątkowości. Zdaniem skarżącej, należności powinny zostać umorzone, gdyż nie posiada możliwości ich spłaty. Zastosowanie ma zatem przepis art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Z jego treści wynika, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Prezydent [...] (ponownie po uchyleniu decyzji przez SKO) wydał decyzję w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń i ich zwrotu. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 roku Kolegium stwierdziło w trybie art. 134 k.p.a. uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie jest ostateczne, a postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r. odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2016r. sygn. akt I SA/Wa 1522/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. J. na powyższe postanowienie.

Kontroli Sądu poddana została zaś decyzja organu odwoławczego dotycząca odmowy umorzenia skarżącej nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej (specjalnego zasiłku celowego). Czyli rozstrzygnięcie wydane w trybie tzw. uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy działając w ramach swoich kompetencji, trafnie uzupełnił argumentację organu I instancji o istotne dla sprawy okoliczności, które pozwalają uznać, że w świetle obowiązującego stanu prawnego organy miały podstawy do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające konieczność umorzenia należności skarżącej. Pomimo trudności finansowych, rodzinnych i zdrowotnych skarżącej, organ nie ma bowiem obowiązku umorzenia przedmiotowych należności. Obowiązujące przepisy stwarzają jedynie taką możliwość, z której organ może, ale nie musi skorzystać.

Organy ustaliły stan faktyczny rozpoznawanej sprawy w sposób zasadniczo prawidłowy. Nie naruszyły przy tym przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy na podstawie dokonanej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zasadnie przyjęły, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, ale nie jest to sytuacja na tyle wyjątkowa, aby umorzyć jej bezsporne należności. Skarżąca może korzystać z pomocy syna D. J., który jest zdolny do pracy i powinien ją wesprzeć finansowo, zważywszy na okoliczność, że skarżąca przez wiele lat mu pomagała. W tej sytuacji fakt, że skarżąca została zaliczona do osób niepełnosprawnych, cierpi na chorobę psychiczną, nie powoduje konieczności umorzenia jej bezspornych należności. Po odliczeniu wydatków stałych ponoszonych przez skarżącą pozostaje jej do rozdysponowania ok. [...] zł, a więc kwota ta jak wskazał organ II instancji przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Ponadto organy wskazały, że znana jest im choroba skarżącej, ale biorąc pod uwagę fakt, że skarżąca dobrze sobie radzi w codziennym życiu, korzystając ze świadczeń z pomocy społecznej uczestniczy w czynnościach przeprowadzanych przez pracowników organu pomocowego, odbiera rozstrzygnięcia, składa odwołania, nie jest to w ich ocenie sytuacja szczególna, która mogłaby skutkować umorzeniem należności nienależnie pobranych. W szczególności w sytuacji, gdy jak wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, fakt choroby skarżąca zaczęła podnosić dopiero w momencie, wszczęcia postepowania o uznanie świadczeń za nienależnie pobrane. Oceniając sytuację finansową i rodzinną skarżącej na potrzeby zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, organy zasadnie uwzględniły fakt, że organ I instancji przeprowadził stosowny wywiad środowiskowy oraz ustalił istotne okoliczności faktyczne dotyczące sytuacji finansowej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącej, celem prawidłowego zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zdaniem Sądu zrozumiałe i odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Odmówienie skarżącej umorzenia jej bezspornych należności nie jest w tej sytuacji rozstrzygnięciem przekraczającym granice uznania administracyjnego, a tym samym nie daje podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie również zwracano uwagę na to, że rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie powyższego przepisu ma charakter uznaniowy, co powoduje, że jego sądowa kontrola jest ograniczona. Kontrola legalności rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne. Istotne jest także zbadanie, czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie dobrodziejstwa przepisu. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje przeto samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru. Sąd I instancji nie dysponował zatem uprawnieniami do merytorycznej kontroli takiego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1156/10 zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Organ administracji, rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego sprawę umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, zobowiązany był do przestrzegania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim tych, które dotyczą postępowania dowodowego przeprowadzonego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany był również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uznaniowy charakter decyzji administracyjnej oznacza nie tylko możliwość działania organu na jego własną odpowiedzialność w oparciu o upoważnienie ustawowe. Zakreśla on także zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona, jak już wyżej wskazano, do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.

Oczywistym jest, że wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać woluntaryzmu, dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.

Z uzasadnienia podjętych w sprawie decyzji wynika, że argument o dysponowaniu przez skarżącą już po uiszczeniu wszelkich opłat kwotą wyższą od kryterium dochodowego, określoną w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, służył jedynie do zobrazowania stosunkowo korzystniejszej sytuacji majątkowej skarżącej w stosunku do innych osób korzystających ze świadczeń pomocowych. Nie wyrażono przy tym poglądu, że przekroczenie kryterium dochodowego wyklucza możliwość skorzystania z instytucji umorzenia należności. Wskazano jedynie, że skoro skarżąca dysponuje po odliczeniach wszystkich wydatków sumą [...] zł, a więc wyższą niż wynosiło ustawowe kryterium dochodowe, to uiszczenie zaległych opłat nie będzie stanowić dla niej nadmiernej uciążliwości. Należy zauważyć, że przepis art. 8 ustawy o pomocy społecznej nie może mieć w sprawie rozstrzygającego znaczenia, a kryterium dochodowe nie było w sprawie jedynym czynnikiem branym pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej. Organy całościowo zbadały jej sytuację życiową i zdrowotną i na tej podstawie wydały negatywne decyzje. Skarżąca nie może oczekiwać pomocy kosztem uszczuplenia środków finansowych ośrodka pomocy społecznej, przeznaczonych dla osób znajdujących się również w obiektywnie ciężkiej sytuacji życiowej. W takim wypadku wybór określonych priorytetów należy do organów pomocy społecznej, tak by świadczenia pomocowe mogły objąć jak najszerszą grupę osób potrzebujących wsparcia. Dokonując wyboru konsekwencji prawnych w realiach konkretnego, ustalonego stanu faktycznego - odmowa umorzenia należności - organy administracji publicznej, w przekonujący i racjonalny sposób swój wybór uzasadniły. W sytuacji zaś, w której organy pomocy społecznej wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. i w sposób przekonujący uargumentują swoją decyzję, wydaną w ramach przysługującego im uznania zgodnie z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności.

Reasumując, w realiach niniejszej sprawy organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego uznając, że nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, do umorzenia bezspornych zobowiązań (należności) skarżącej z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej.

W świetle powyższych rozważań, za chybione Sąd uznał zarzuty skargi. SKO nie naruszyło bowiem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne nie zostały nadto dotychczas wyposażone w kompetencje reformatoryjne, pozwalające w takich sprawach jak niniejsza, na umorzenie zobowiązań (należności) skarżącej. Kontroli Sądu poddana została tylko decyzja wydana w trybie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Za bezprzedmiotowe należy zatem uznać odnoszenie się przez Sąd do zarzutów i argumentacji strony skarżącej, związanych z decyzją o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej. Organy dokonały stosownej analizy sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącej przez pryzmat przepisów art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Trafnie przyjęły, że sytuacja skarżącej jest trudna, jednak nie jest na tyle wyjątkowa, aby umorzyć jej zobowiązania z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Dodać warto, że odmowa umorzenia świadczenia nienależnie pobranego nie oznacza, że skarżąca bezpowrotnie utraciła możliwość skutecznego ubiegania się o ich umorzenie w całości lub w części. Odmowa umorzenia należności nie stwarza bowiem sytuacji powagi rzeczy osądzonej, a zobowiązany do ich uiszczenia może występować o umorzenie tak długo, jak długo należność ta istnieje, zwłaszcza wówczas, gdy jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Osoba zobowiązana może nadto występować z innymi wnioskami, o których mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.