Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 3368/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 113 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 1, art. 3 par. 1, art. 141 par. 4, art. 203 pkt 1, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 1, ust. 2 pkt 13, art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 350/14 w sprawie ze skargi W. K. na stanowisko Rady Miejskiej w Bytowie z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie rozbiórki pomnika postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. zasądzić od Gminy Bytów na rzecz W. K. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 350/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę W. K. na stanowisko Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 11 września 2013 r. w sprawie rozbiórki pomnika.

W uzasadnieniu Sąd podał, że pismem z dnia [...] września 2013 r. Rada Miejska w Bytowie podjęła stanowisko w sprawie rozbiórki pomnika zlokalizowanego na Placu Szymona Krofeya w Bytowie. Organ wskazał, że ze względu na zauważalny zły stan ogólny pomnika, Gmina zleciła wykonanie opinii technicznej dotyczącej stanu zachowania konstrukcji wraz z określeniem sposobów wykonania skutecznej naprawy. Na podstawie szczegółowych oględzin rozległych uszkodzeń oraz pomiarów, wśród przyczyn tak poważnej degradacji technicznej obiektu wymieniono przede wszystkim: niewłaściwy dobór i złą jakość użytego materiału, sposób realizacji pomnika oraz nieszczelność betonowych powłok powodującą stałe zawilgocenie i korozję, co w efekcie doprowadziło do znacznego spadku wytrzymałości konstrukcji i lokalnych stanów przedawaryjnych. Organ podniósł, że wobec wniosków zawartych w specjalistycznej opinii dotyczącej stanu technicznego pomnika uznano, że remont pomnika ze względu na bardzo dużą degradację techniczną obiektu nie zapewni skutecznej i trwałej naprawy, a tym samym nie znajduje ekonomicznego uzasadnienia. Rada Miejska w Bytowie stanęła na stanowisku, że rozbiórka pomnika znajduje uzasadnienie wobec braku możliwości zapewnienia warunków jego dalszego bezpiecznego użytkowania.

Pismem z dnia 24 lutego 2014 r. W. K. wezwał Radę Miasta Bytowa do uchylenia powyższego stanowiska z dnia 11 września 2013 r. i podjęcia konkretnych czynności z uwagi na zaistnienie działań na szkodę jego oraz lokalnej społeczności. Wezwał również Burmistrza Bytowa do przywrócenia stanu właściwego pomnika.

Rada Miejska w Bytowie nie zajęła stanowiska w przedmiotowej sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł W. K., domagając się uchylenia stanowiska Rady Miejskiej w Bytowie z dnia [...] września 2013 r. w sprawie rozbiórki pomnika zlokalizowanego na Placu Szymona Krofeya w Bytowie. W ocenie skarżącego niezrozumiałym jest zajęcie przez Radę Miejską stanowiska popierającego rozbiórkę pomnika, tak wrośniętego w tradycję społeczności i miasta.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Bytowa wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż zaskarżone stanowisko nie mieści się w żadnym z katalogów czynności czy bezczynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Stanowisko nie jest także aktem prawa miejscowego. Nie wypełnia również przesłanek do uznania go za akt organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżone stanowisko nie jest bowiem aktem z zakresu administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., odrzucił skargę.

W uzasadnieniu Sąd podniósł, iż zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony wprost w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W świetle tych przepisów sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd przytoczył przepisy art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 3 § 3 p.p.s.a. Wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym skarga do sądu administracyjnego przysługuje na akt lub czynność, gdy podjęty jest on w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

W ocenie Sądu zaskarżone stanowisko Rady Miejskiej w Bytowie z dnia [...] września 2013r. w sprawie rozbiórki pomnika zlokalizowanego na Placu Szymona Krofeya w Bytowie nie jest aktem administracyjnym. Pismo wyrażające tylko aprobatę dla zamiaru rozbiórki pomnika i stwierdzające, że remont ze względu na bardzo dużą degradację techniczną obiektu nie zapewni skutecznej i trwałej naprawy, nie przybiera formy decyzji administracyjnej ani postanowienia. Nie można go również zaliczyć do żadnej z kategorii aktów, czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 - 8 p.p.s.a. Takie działania muszą bowiem dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mieć charakter prawnie wiążący. Oznacza to, że wpływają one na sytuację danego podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają, bądź wywołują określony skutek prawny. Akt administracyjny ma co do istoty charakter władczy i określa sytuację prawną indywidualnie oznaczonego adresata (jego prawa i obowiązki) w indywidualnej sprawie. Takiego charakteru nie posiada pismo zawierające informację o stanie technicznym pomnika i ewentualnej jego rozbiórce. A zatem, skoro stanowisko Rady Miejskiej w Bytowie z dnia [...] września 2013 r. nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków, ani nie przyznaje mu żadnych praw, to nie zawiera ono cech żadnego z przejawów działania administracji publicznej, podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Możliwość poddania zaskarżonego pisma kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne nie wynika także z żadnego przepisu szczególnego w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej W. K., reprezentowany przez adw. M. S., zaskarżył powyższe postanowienie w całości.

Postanowieniu zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 18 § 1 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym;

2) art. 3 § 2 ust. 5 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu przez Sąd I instancji przedmiotowych regulacji materialno-prawnych, statuowanych na gruncie ustawy o samorządzie gminnym skutkujące: dokonaniem przez Sąd I instancji błędnej oceny klasyfikacji "Stanowiska z dnia 11 września 2013 r. Rady Miasta Bytowa wyrażającego aprobatę dla zamiaru rozbiórki pomnika na Placu Szymona Krofeya, w związku ze sformułowaniem przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, iż przedmiotowe Stanowisko Rady Miejskiej w Bytowie nie stanowi aktu administracyjnego podlegającego kontroli na drodze sądowo-administracyjnej, podczas gdy: zastosowanie przez Sąd I instancji wskazanych w petitum zarzutów prowadzi do wniosku, iż stanowisko w przedmiocie rozbiórki rzeczonego pomnika stanowiło w rzeczywistości sprawę pozostającą w zakresie działania Rady Miejskiej w Bytowie w rozumieniu przywołanego w petitum art 18 § 1 o samorządzie gminnym; Przedmiotowe stanowisko jako sprawa pozostająca w zakresie właściwości Rady Miejskiej winna być podjęta w formie uchwały, a w konsekwencji do finalnej konkluzji, iż Stanowisko Rady Miejskiej w Bytowie jako: akt należący do zakresu kompetencji Rady Miejskiej; akt podejmowany na sesji Rady Miejskiej w formie głosowania, a co za tym idzie wymagający zgodnie z zapisem wyrażonym na gruncie § 14 ust. 1, zawartym w części III Statutu Gminy Bytów nosiło cechy aktu prawa miejscowego podejmowanego przez jednostkę samorządu terytorialnego.

II. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na treść zapadłego orzeczenia, tj. art. 113 § 1 w zw. z a art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez:

a) wydanie przez Sąd I instancji orzeczenia w warunkach braku dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, w szczególności braku wyjaśnienia przez Sąd I instancji rudymentarnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy kwestii, a mianowicie: czy Stanowisko Rady Miejskiej w Bytowie stanowiło sprawę mieszczącą się w zakresie działania Rady Miejskiej w Bytowie, czy Stanowisko Rady Miejskiej w Bytowie w kontekście treści Statutu Gminy Bytów, w szczególności wspomnianego § 14 ust.1 stanowiło uchwałę, czy Stanowisko Rady Miejskiej w Bytowie stanowiło wyraz aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, czy podjęcie Stanowiska w drodze glosowania w warunkach nie nadania ww. aktowi rangi uchwały stanowiło naruszenie prawa.

b) brak realizacji zbadania przez Sąd I instancji zgodności z prawem zaskarżonego aktu odnosząc się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze oraz pominięciu szeregu istotnych aspektów podnoszonych przez skarżących w granicach sprawy.

c) nie podjęcie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o przyjęcie skargi do rozpoznania, uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie od Rady Miasta w Bytowie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podał, że trudno jest precyzyjnie zdefiniować pojęcia uchwały organu samorządowego. Każda próba napotyka na przeszkody w postaci braku bezwzględnych kryteriów i nieadekwatności pomiędzy standartowymi znamionami tego aktu, z wyjątkami wynikającymi z przepisów prawa (w tym również z zapisów statutowych) lub praktyki ich stosowania. Jednak wychodząc z definicji typologicznej odwołującej się do gatunkowych, powszechnie występujących cech uchwały, można wywieść, że uchwałą organu samorządowego jest taka forma działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli podjęty w trakcie jego posiedzenia (sesji), w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym. Zdaniem skarżącego wyrażanie woli przez radę w formach, które nie mają charakteru uchwały tj. apele, rezolucje, odezwy, proklamacje, protesty, stanowiska, itp. jest dopuszczalne, chyba że statut gminy wyraźnie ją wyklucza. W przedmiotowej sprawie Sąd, podobnie jak organ, pomija fakt, iż Statut Gminy Bytów zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Bytowie z dnia [...] sierpnia 2001 r. wyklucza możliwość wyrażenia woli przez radę w formie innej niż uchwała. W Części III Statutu Gminy Bytów w sposób kategoryczny zastrzeżono: "§ 14.1. Rada rozstrzyga sprawy rozpatrywane na sesjach podejmując uchwały". A zatem, w świetle powyższego Rada Gminy Bytów wykluczyła możliwość wyrażenia swojej woli w formie stanowiska.

Ponadto skarżący podniósł, że istotne znaczenie ma również fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 12/12 stwierdził nieważność Uchwały nr Xlll/116/91 Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 26 listopada 1999 r. dotyczącej Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Bytowa. Rada Miasta Bytowa złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie od tego wyroku. Skarżący podkreślił, że w myśl zapisów ujętych w/w planie zagospodarowania przestrzennego dla Śródmieścia Bytowa oprócz likwidacji pomnika istnieje możliwość przeniesienia istniejącego pomnika. Z zapisów w/w uchwały (prawa miejscowego) wynika, że pomnik zlokalizowany na placu Szymona Krofeya jest akcentem planistycznym oraz całość terenu znajduje się w zasadzie w strefie ochrony elementów zabytkowych oraz ochrony archeologiczno-konserwatorskiej. Zgodnie z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków Plac Szymona Krofeya w obecnej formie zagospodarowania jest zabytkiem. Wobec powyższego skarżący podkreślił, że zabytki podlegają ochronie. Ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, miejsca upamiętniające wydarzenia historyczne, a forma ochrony winna znajdować się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powyższe regulują przepisy art. 3 do 7 w/w ustawy. Tym samym wola Rady Miasta Bytowa o rozbiórce pomnika dotyczy w istocie przebudowy zespołu będącego dziełem człowieka, związanego z jego działalnością i stanowiącego świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia.

Skarżący podniósł, że w orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że jednym z elementów, które czynią z określonego dokumentu akt woli organu, jest podstawa prawna, legitymująca organ do podjęcia określonych działań. Brak wskazania podstawy prawnej, lub brak takiej podstawy jest naruszeniem zasad jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych, stanowiącej, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. A zatem, Stanowisko Rady Miejskiej w Bytowie z dnia [...] września 2013 r. w ocenie skarżącego jest w istocie próbą obejścia prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Bytowie wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Zdaniem organu żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje na potrzebę wyrażenia stanowiska w przedmiocie rozbiórki w formie uchwały, w szczególności aktu prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy, gdyż brak jest upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie rozbiórki pomnika ( art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ) lub na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; organizacji urzędów i instytucji gminnych; zasad zarządu mieniem gminy; zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Rada zaznaczyła, że brak jest uregulowania w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zlokalizowania i przeznaczenia placu, na którym znajduje się pomnik, w tym likwidacji lub przeniesienia istniejącego pomnika, gdyż stwierdzona została nieważność uchwały Rady Miejskiej w Bytowie z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...]. Do pisma Rada załączyła poświadczoną za zgodność kserokopię wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2012r., sygn. akt II SA/Gd 12/12, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej w Bytowie z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2014r., sygn. akt II OSK 237/13 oddalającego skargę kasacyjną Rady Miejskiej w Bytowie od powyższego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, a to z poniższych względów.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm. ), dalej: "u.s.g.", z zastrzeżeniem art. 12 organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy.

Jak stanowi art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Do wyłącznej właściwości rady gminy z mocy art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), a także wznoszenia pomników.

Skoro do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach wznoszenia pomników, to tym samym należy uznać, że ta kompetencja rady gminy obejmuje podejmowanie uchwał w sprawach związanych ze wznoszeniem pomników, a więc nie tylko podejmowanie uchwał o budowie pomnika, ale także przeniesieniu istniejącego pomnika w inne miejsce, jego remoncie lub rozbiórce. Pozbawiony racji byłby pogląd, że jedynie decyzja o budowie pomnika należy do wyłącznej właściwości rady gminy, a w pozostałych kwestiach dotyczących pomnika rada gminy nie posiada stosownych kompetencji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, ustawodawca poprzez wprowadzenie regulacji prawnej, zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., postanowił przypisać radzie gminy kompetencje związane z decydowaniem o tym, czy określony pomnik ma powstać ( bądź nie ) na terenie danej gminy, a następnie o "losach" pomnika od chwili jego powstania do dnia likwidacji, w tym podejmowania "decyzji" o remoncie pomnika lub jego rozbiórce. Wprawdzie przepis ten mówi o wznoszeniu pomników, ale w kontekście postanowień zawartych w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., umocowujących radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach wznoszenia pomników, należy uznać prawo gminy do podejmowania wszelakich uchwał w przedmiocie pomników, o ile nie zmieniają one uregulowań prawnych powszechnie obowiązujących w tym zakresie. Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. zawiera domniemanie kompetencji rady gminy w publicznych sprawach lokalnych. Warunkiem przyjęcia tego domniemania jest, aby dana sprawa pozostawała w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Niezależnie od kwestii dotyczących powodów z jakich wzniesiony został pomnik należy zauważyć, że z jego istnieniem wiążą się określone wydatki z budżetu gminy, w tym na ewentualny remont, naprawę, usunięcie skutków celowej dewastacji czy naturalnej degradacji pomnika. Z tych także przyczyn należy uznać, że radzie gminy przysługują uprawnienia do podejmowania "decyzji" w zakresie remontu lub rozbiórki pomnika. Taką "decyzję" rada gminy podejmuje w ramach swojej właściwości wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Z powyższych względów "decyzja" rady gminy podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. winna przybrać formę przewidzianą obowiązującymi przepisami prawa. Przepis ten wymaga podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie rozważył należycie, czy stanowisko Rady Miejskiej w Bytowie z dnia [...] września 2013 r. w sprawie rozbiórki pomnika nosi cechy uchwały rady gminy, jaka była procedura podjęcia tego stanowiska, czy odbyło się posiedzenie Rady Miejskiej w Bytowie, jaki był porządek obrad tego posiedzenia, czy sporządzony został protokół i czy zamiar rozbiórki pomnika był poddany pod głosowanie i jaki był wynik tego głosowania.

Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżone postanowienie bez uprzedniego wyjaśnienia powyższych kwestii i bez zażądania od organu stosownych dokumentów niezbędnych do dokonania należytej oceny wniesionej skargi, w tym jej dopuszczalności. W szczególności w aktach sprawy brak jest protokołu z posiedzenia Rady Miejskiej w Bytowie odbytego w dniu [...] września 2013 r. i statutu Gminy Bytów.

Sąd pierwszej instancji nie rozważył też co w istocie oznacza sformułowanie, zawarte w stanowisku Rady Miejskiej w Bytowie z dnia [...] września 2013 r., iż "wyraża aprobatę dla zamiaru likwidacji pomnika" i zdaje się nie dostrzegać, że aprobata dla zamiaru likwidacji pomnika w istocie oznaczać może podjęcie "decyzji" o rozbiórce pomnika.

W takiej sytuacji konieczne jest rozważenie, czy powyższe stanowisko Rady Miejskiej w Bytowie nosi znamiona uchwały, czy też podjęty akt stanowi obejście przepisów prawa.

Podkreślić należy, iż W. K. w skardze do Sądu pierwszej instancji domagał się nie tylko – jak przyjął Sąd pierwszej instancji - uchylenia stanowiska Rady Miejskiej w Bytowie z dnia [...] września 2013 r. w sprawie rozbiórki pomnika, uznając je za uchwałę, lecz także wniósł skargę na zaniechanie Rady Miejskiej w Bytowie w odniesieniu do podjęcia uchwały zobowiązującej Burmistrza Miasta Bytowa do przywrócenia pomnika do właściwego stanu. Skarżący domagał się zobowiązania Rady do podjęcia uchwały zobowiązującej Burmistrza Miasta Bytowa do przywrócenia pomnika do właściwego stanu a nadto wniósł o stwierdzenie zaniechania czynności przez Radę.

Zaskarżone postanowienie odnosi się jedynie do części skargi W. K., a jego uzasadnienie czyni zasadnym zarzut kasacyjny, iż Sąd pierwszej instancji przed wydaniem postanowienia nie wyjaśnił należycie sprawy. To zaś oznacza, że Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem art. 113 § 1 p.p.s.a.

Przypomnieć też należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna odpowiadać wymogom ustanowionym , a w szczególności potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05, LEX, nr 187709). Pamiętać należy, iż przedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu nie tylko przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy.

Z mocy art. 166 p.p.s.a. przepisy o wyrokach stosuje się odpowiednio, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, do postanowień.

Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest ogólnikowe bez nawiązania do okoliczności niniejszej sprawy, co czyni zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako niedopuszczalną bez należytej uprzedniej oceny wniesionej przez W. K. skargi, jej zakresu i zawartych żądań jak też charakteru zaskarżonego stanowiska Rady Miejskiej w Bytowie z dnia [...] września 2013 r. w sprawie rozbiórki pomnika i postępowania, które poprzedzało podjęcie tego stanowiska.

Podkreślić należy, iż stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie nie tylko w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej ( pkt 5 ), ale i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej ( pkt 6 ).

Sąd pierwszej instancji nie rozważył też sprawy w aspekcie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm. ) - skarga na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej jak i art. 101a tej ustawy, zgodnie z którym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

Sprawy, o jakich mowa w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. są sprawami z zakresu administracji publicznej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.