Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 119/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części; w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1, art. 11a ust. 2, art. 11a ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
article: art. 147
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Barczewie z dnia 25 lutego 2021 r., nr XXX(280)2021 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Barczewo na rok 2021 I. stwierdza nieważność § 12 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Barczewie w dniu 25 lutego 2021 r. podjęła uchwałę

Nr XXX(280)2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Barczewo na 2021 rok.

Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g." oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U.

z 2020 r., poz. 638), dalej jako: "u.o.z." W uchwale wskazano, że przyjęto Program opieki nad zwierzętami bezdomnym oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Barczewo na 2021 rok w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały, dalej zwany: "Programem" (§ 1); wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Barczewa (§ 2) oraz określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego (§ 3). Uchwała ogłoszona została w Dzienniku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 6 kwietnia 2021 r. pod poz. 1222.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Prokurator Rejonowy Olsztyn - Północ w Olsztynie (dalej jako: "Prokurator") wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 2 i § 12 ust. 1 załącznika do uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie prawa , tj. art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 11a ust. 1, 2, 5 u.o.z., a także § 29 i § 143, § 149 w zw. z § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016, poz. 283) dalej jako: "z.t.p., poprzez:

- przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 1 ust. 2 załącznika do uchwały polegającego na powtórzeniu i nieuprawnionej modyfikacji treści art. 11a ust. 2 u.o.z.;

- przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez niedostateczne określenie w treści § 12 ust. 1 załącznika do uchwały sposobu wydatkowania środków poprzez przeznaczenie wyszczególnionych kwot na realizację celów Programu z pominięciem wszystkich zadań Programu, bądź ich wybiórcze, bądź nieprecyzyjne wskazanie, bądź dodanie nowych celów i tym samym pozostawienie organowi wykonawczemu gminy swobody w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków.

Wskazano, że podjęta uchwała jako akt prawa miejscowego winna zawierać pełen zakres regulacji określony w art. 11a ust. 1 u.o.z. Tymczasem w § 1 ust. 2 załącznika do uchwały Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe poprzez powtórzenie zawartej w art. 11a ust. 2 u.o.z. delegacji, gdyż do jej zadań nie należało powielanie przepisów ustawowych. Powyższe narusza § 143 w zw. z § 137 z.t.p. stanowiącego, że w uchwale nie powtarza się przepisów ustawowych. Rada wyszła poza ramy udzielonego jej upoważnienia wskazując w § 1 pkt 9, że zadaniem Programu będzie również "edukacja mieszkańców gminy w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt", gdyż tymczasem zapis taki nie ma umocowania w powołanej ustawie.

Poza tym w Programie doszło do naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z., gdyż w ramach realizacji Programu nie wskazano środków na wszystkie cele, a co za tym idzie konkretnej kwoty, która miałaby być przeznaczona a konkretny cel. Prokurator wskazał, że taka treść kwestionowanego zapisu nie odpowiada wymogom art. 11a ust. 5 u.o.z., bowiem określa łączną kwotę przeznaczoną na realizację wszystkich celów programu, bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne, wszystkie cele i tym samym pozostawia organowi wykonawczemu gminy całkowitą swobodę w zakresie sposobu jej wydatkowania na realizację zadań objętych programem. Ponadto Rada dodatkowo wskazała, że środki wskazane na wykonanie celów Programu będą uwzględniać również odbiór martwych zwierząt i działania edukacyjne, co wykracza poza umocowanie zawarte w art. 11a ust. 2 u.o.z.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Barczewa wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśniono, że kwestionowane postanowienia uchwały nie stanowią istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem ich nieważności. Wbrew zarzutom skargi zapisy uchwały nie spowodowały przekroczenia upoważnienia ustawowego. Podkreślono, że "Zasady techniki prawodawczej" nie stanowią "klasycznych dyrektyw o charakterze normatywnym" lecz zbiór wytycznych, tj. "reguł wskazujących jak poprawnie konstruować akty normatywne". Za ich ewentualne naruszenie nie przewidziano żadnych sankcji. Wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanych zapisów programu nie ma uzasadnienia nie tylko prawnego, ale przede wszystkim praktycznego. Celem wprowadzenia zaskarżonych zapisów było wskazanie adresatom tej uchwały w jednym akcie prawnym szczegółowego zakresu Programu. Za nieuprawnione uznano twierdzenie skargi o zamkniętym katalogu art. 11a u.o.z. Co do sposobu wydatkowania środków wyjaśniono, że ustawa o ochronie zwierząt nie definiuje tego pojęcia. W skarżonej uchwale wskazano globalną kwotę w § 12 załącznika do uchwały z podziałem na poszczególne zadania. Nie jest uprawniony zarzut jakoby wskazany w tym paragrafie podział środków nie zaspokajał wszystkich obligatoryjnych zadań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W tym miejscu należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożonym wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym został złożony przez Prokuratora w piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2022r., natomiast Burmistrz Barczewa nie zaoponował rozpoznaniu wniesionej skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

W pierwszej kolejności wyjaśnić pozostaje, że - zgodnie z art. 147 p.p.s.a. -

sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości

lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa,

jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Wobec tego konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), dalej jako: "u.s.g.", gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa - istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805., wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w zakresie zakwestionowanej treści § 12 ust. 1 załącznika do skarżonej uchwały, natomiast w odniesieniu do zaskarżonej treści § 1 ust. 2 załącznika do uchwały oddalono skargę Prokuratora.

W rzeczonej sprawie kontroli sądowej poddano uchwałę Rady Miejskiej w Barczewie z dnia 25 lutego 2021 r. Nr XXX(280)2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Barczewo na 2021 rok. Została ona podjęta m.in. na podstawie art. 11a u.o.z. W myśl przepisu art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Natomiast zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi ust. 2, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; przy czym realizacja zadań określonych w pkt 3-6 może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program może ponadto obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a).

Wskazać zatem należy, że zakres delegacji ustawowej dla gminy wynika z art. 11a ust. 2 u.o.z. Jako akt prawa miejscowego wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zakres regulacji uchwały nie może wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego. Treść art. 94 Konstytucji RP wskazuje bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. W orzecznictwie prezentowany jest powszechnie pogląd, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z., potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania - musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania.

Przechodząc do oceny zakwestionowanych zapisów w kontekście zarzutów skargi Sąd podzielił argumentację skargi Prokuratora jedynie w zakresie wadliwego wykonania delegacji wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z. Podzielono zarzut, że § 12 ust. 1 załącznika do uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową, wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z., zgodnie z którym program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

Jak wynika z analizy tego przepisu, program mający charakter aktu prawa miejscowego ma regulować dwie istotne kwestie: po pierwsze - powinien wskazywać (określać) wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu; po wtóre - sposób wydatkowania tych środków. Łącznik "oraz" wskazuje na ścisły związek obu tych kwestii, co prowadzi do wniosku, że sposób wydatkowania środków powinien być powiązany z realizacją programu, a ściśle rzecz ujmując z realizacją poszczególnych zadań zawartych w programie. Zatem program powinien określać środki finansowe przeznaczone na konkretne zadania ujęte w programie, jako finansowe zabezpieczenie ich wykonania oraz sposób, a więc formę (metodę) ich wydatkowania. Analogiczne stanowisko przyjmuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 997/20 oraz z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA).

W zaskarżonym § 12 załącznika do uchwały zapisano w ust. 1, że "Program będzie realizowany ze środków finansowych budżetu Gminy w wysokości 135 000 zł:

1) wyłapywanie bezdomnych zwierząt i dostarczanie ich do schroniska oraz odbiór martwych zwierząt – 4 000 zł;

2) utrzymywanie bezdomnych psów w schronisku – 105 000 zł;

3) zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich i bezdomnych – 2 000 zł;

4) opieka nad wolno żyjącymi i bezdomnymi kotami oraz działania edukacyjne - 12000zł;

5) opieka weterynaryjna w przypadku zdarzeń drogowych – 10 000 zł;

6) usypianie ślepych miotów – 2 000 zł."

Powyższa regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach Programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Tymczasem Rada nie dokonała wyszczególnienia jakie środki zostaną przeznaczone na poszczególne zadania związane z realizacją zadań wyszczególnionych w treści art. 11a ust. 2 u.o.z., np. jak wskazano w skardze nie określono wysokości środków na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, bowiem w treści § 12 ust. 1 pkt 2 Programu zabezpieczono środki jedynie na utrzymanie bezdomnych psów w schronisku, czy też nie uwzględniono środków na obowiązkową sterylizację czy kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt. Wyszczególnienie ogólnej wysokości środków finansowych z budżetu Gminy oraz wskazanie jedynie kilku zadań określonych przyjętym programem w odniesieniu do których określono środki finansowe, w ocenie Sądu nie stanowi pełnej realizacji upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 u.o.z. Taka praktyka stoi w sprzeczności z uregulowaniem ustawowym art. 11 ust. 5 u.o.z., wedle którego program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Brak przyjęcia podziału środków na poszczególne zadania może doprowadzić do sytuacji, w których niektóre z nich nie będą finansowane w ogóle, a tym samym uniemożliwią faktyczną realizację zadania określonego w Programie. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2020 r. sygn. II OSK 997/20, gdzie stwierdzono, że "Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. [...] Rada nie określiła bowiem, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją." Konieczne jest zatem przyporządkowanie konkretnych kwot do każdego z zadań, które mają być finansowane. Nie można akceptować sytuacji, w której a priori dopuszcza się brak możliwości ich sfinansowania, a do takiej sytuacji może doprowadzić aktualny stan regulacji przewidzianej zaskarżoną uchwałą.

Z zakwestionowanego zapisu, jak wskazano wyżej, nie wynika aby ustalono sposób wydatkowania środków na realizację Programu wszystkich obligatoryjnych zadań, a zatem nie wyczerpano zakresu przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ust. 5 u.o.z. Podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2019 r. (sygn. akt II OSK 2350/18), należy wskazać, że powyższy brak stanowi rażące naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały (podobnie w wyroku WSA w Szczecinie z 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 90/21, CBOSA).

Tym samym wskazana regulacja nie zawiera pełnych unormowań, które lokalny prawodawca zobowiązany był w nim zamieścić. Stanowi to takie naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości zapisu, skutkującej koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego.

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, jak wskazano już wyżej uznaje się takiego rodzaju naruszenie prawa, jak niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały. Powyższe rozważania wskazują, że zaskarżona uchwała we wskazanym zakresie narusza prawo w stopniu istotnym.

Odnośnie do drugiego z zarzutów dotyczących wadliwości § 1 ust. 2 załącznika do uchwały, poprzez powtórzenia regulacji ustawowej i nieuprawnionej modyfikacji treści art. 11a ust. 2 u.o.z., jak też wykroczenie poza ramy udzielonego jej upoważnienia w zakresie treści § 1 ust. 2 pkt 9 programu, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego Prokuratora.

Nie ma racji Prokurator twierdząc, że przekroczeniem ustawowej delegacji jest zawarcie w zaskarżonej chwale zapisów dotyczących działań edukacyjnych mieszkańców gminy w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt - § 1 ust. 2 pkt 9 załącznika do uchwały. Zaskarżona uchwała została podjęta 25 lutego 2021 r., w dacie tej obowiązywał już art. 11a ust. 2, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2016 r poz. 2102), która weszła w życie 6 stycznia 2017 r. Zawarte w § 11 a ust. 2 u.o.z. sformułowanie "w szczególności" świadczy o tym, że aktualnie w tym przepisie nie są wyliczone w sposób enumeratywny kwestie, które powinien regulować program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Katalog ten obecnie ma charakter otwarty. Nadto, już w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej w odniesieniu do art. 11a ust. 2 u.o.z. podano: "proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny. W art. 11a ust. 2 ustawy wprowadzenie do wyliczenia otrzymałoby brzmienie: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:, co pozwala na znaczne uelastycznienie realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych" (LEX.VIII.897, Zmiana ustawy o ochronie zwierząt - uzasadnienie projektu). Poza tym, jak wskazano w tym dokumencie, nadpopulacja zwierząt domowych i ciągle powiększająca się skala bezdomności zwierząt ma kilka przyczyn, w tym brak edukacji i wiedzy społeczeństwa w zakresie ważnych metod zapobiegania bezdomności.

Z tego też powodu, w ocenie Sądu, nie można skutecznie zarzucić, że w zakresie zapisanej w § 1 ust. 2 pkt 9 załącznika do uchwały edukacji mieszkańców gminy w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt lokalny prawodawca przekroczył swoje uprawnienia. Regulacja powyższa mieści się bowiem w katalogu elementów, jakie powinien zawierać program, stosownie do treści art. 11a ust. 2 u.o.z.

Co do kwestii powtórzeń pozostaje wyjaśnić, że co do zasady fakt powtarzania przepisów rangi ustawowej w akcie prawa miejscowego może doprowadzać do naruszenia istoty tego aktu w konkretnych sytuacjach, jednak w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na zróżnicowany charakter normatywny programu w sprawie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, który zawiera normy o charakterze mieszanym, nie uznano za konieczne stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 załącznika do uchwały.

Jak zwrócono uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych, i pogląd ten podziela Sąd w składzie rozpoznającym skargę, przedmiotowy Program ma zróżnicowany charakter normatywny, gdzie z jednej strony uchwała określona jako Program musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17, wyrok NSA z 17 października 2017 r. sygn. II OSK 168/16, dostępne CBOSA).

Ponadto, w orzecznictwie i piśmiennictwie reprezentowany jest pogląd, w myśl którego zakaz normatywnych powtórzeń nie ma charakteru absolutnego. Wyjątkowo mogą zdarzyć się bowiem takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nietworzących zamkniętej całości czy niewystarczająco komunikatywnych. Dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Podobne też stanowisko odnaleźć można w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.

Trybunał Konstytucyjny stwierdzał bowiem, że przepis aktu wykonawczego zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego, a to oznacza, że jest to wyraźne superfluum prawodawcy, które będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową (por. G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", s. 630 i tam przywołane orzeczenia TK w szczególności orzeczenie z dnia 15 stycznia 1991 r. sygn. U 8/90 publ. OTK 1991/1/8).

Przyjmując zatem, że zakaz powtórzeń regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego nie skutkuje automatycznie nieważnością przepisu powtarzającego, Sąd uznał, że w odniesieniu do § 1 ust. 2 pkt od 1 do 8 załącznika do uchwały nie doszło do modyfikacji przepisów wyższych hierarchicznie i nie stanowi to istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością usunięcia z obrotu prawnego kontrolowanej regulacji.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji wyroku w pkt I, natomiast rozstrzygnięcie pkt II sentencji wyroku oparto na podstawie art. 151 p.p.s.a.