Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2525/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 97  par. 1  pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2017 r. sprawy ze skarg Gminy [...] i [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. numer [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz od Wojewody [...] na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg Gminy [...]oraz [...]Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] ( dalej [...]) jest postanowienie Wojewody [...]z dnia [...]października 2016 r. nr [...], znak: [...].

Postanowieniem tym organ, po rozpatrzeniu zażalenia: [...]na postanowienie Starosty [...]z dnia [...]sierpnia 2016 r. znak: [...], zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budowy Farmy [...] - etap [...] (obejmujący budowę jednej elektrowni wiatrowej, dróg wewnętrznych z placem serwisowym i zjazdem, linię kablową 30kV ze światłowodem na działkach nr. ewid.: [...],[...],[...] i [...], położonych w miejscowości [...], gm. [...]), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia z [...]października 2017 r. Wojewoda [...]podał, że w dniu [...]maja 2016 r. [...]złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego obejmującego budowę Farmy [...]- etap [...].

Starosta [...]postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2016 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej k.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne, gdyż jego rozpatrzenie zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zagadnienia wstępnego polegającego na ocenie zgodności tego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła [...].

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...]podał, że w trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji powziął informację o toczącym się postępowaniu sądowym w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...]grudnia 2011 r. nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1880/14 stwierdził nieważność ww. uchwały z dnia [...]grudnia 2011 r.

Organ II instancji podał, że podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie, z którym organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Wojewoda [...]podzielił stanowisko Starosty [...]zawarte w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, że obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Stwierdzenie nieważności uchwały nr [...]Rady Gminy [...]z dnia [...]grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją, stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uniemożliwiając organowi I instancji ocenę zgodności inwestycji z przepisami prawa materialnego - Prawem budowlanym. Wprawdzie, jak podkreślił Wojewoda , nieprawomocny wyrok stwierdzający nieważność uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że plan ten nadal pozostaje w obrocie prawnym. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, że zawieszenie postepowania może wydawać się bezprzedmiotowe, jednakże stanowisko takie pomija skutki jakie może wywołać wyrok sądu unieważniający plan miejscowy po jego uprawomocnieniu.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Wojewody [...]z dnia [...]października 2016 r. nr [...], wnieśli: Gmina [...] oraz [...].

W skardze Gmina [...]wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu Gmina [...]zarzuciła naruszenie:

1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Naczelny Sąd Administracyjny w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie powstało zagadnienie o charakterze zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przez:

- błędne przyjęcie, że sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniające zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę,

- błędne przyjęcie, że właściwy organ nie był uprawniony i jednocześnie zobowiązany do oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji zaskarżenia tego aktu prawa miejscowego do sądu administracyjnego;

3) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 61 § 2 pkt 3 i § 3 oraz art. 152 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i niezbadanie zgodności projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania w sytuacji, gdy zgodnie z art. 61 § 2 pkt 3 i § 3 oraz art. 152 § 1 p.p.s.a. akty prawa miejscowego wywołują skutki prawne w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność.

Natomiast, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]w skardze do Sądu wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]zarzuciła rażące naruszenie:

1) art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przez uznanie, że brak jest możliwości zweryfikowania przesłanki zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uznanie, że w sprawie ujawniło się zagadnienie wstępne;

3) art. 152 § 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie.

4) następujących przepisów prawa:

a) art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy

b) art. 8 k.p.a. przez nie uczynienie zadość zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich świadomości i kultury prawnej;

c) art. 12 k.p.a. przez opóźnienie w rozstrzygnięciu sprawy;

d) art. 6 oraz art. 80 k.p.a. przez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej;

e) art. 124 k.p.a. poprzez niewystarczające i niepełne uzasadnienie decyzji, brak umieszczenia wymaganych przepisami elementów uzasadnienia postanowień.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...]wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) zarządził połączenie sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 2525/16 ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 2707/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenie dalej pod sygn. akt VII SA/Wa 2525/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi są zasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...]z dnia [...]października 2016 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...]z dnia [...]sierpnia 2016 r. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce [...]Sp. z o.o. w [...]pozwolenia na budowę. Wojewoda [...]podzielił stanowisko organu I instancji co do wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Uznał bowiem, iż załatwienie sprawy zależy od wyniku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1880/14 stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...]grudnia 2011 r. nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...]".

W ocenie Sądu stanowisko organu nie jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Wyjaśnić przy tym należy, że chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji.

W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa i doktryny zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powołanej regulacji może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el., 2015).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że "organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego" (wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, publ. w Internecie, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ – dalej: "CBOSA").

Zatem, organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie cyt. art. 97 § 1 pkt 4, obowiązany jest ustalić czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem. W razie gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, iż nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, iż zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania".

W sprawie poddanej sądowej kontroli Sąd stwierdza, iż błędnie organy orzekające przyjęły, że rozpoznanie wniosku inwestora o pozwolenie na budowę nie jest możliwe z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego.

Istnienia takiego zagadnienia organ II instancji upatrywał w konieczności prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ważności uchwały Rady Gminy [...]z dnia [...]grudnia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trenu [...]. Bezsporne w sprawie pozostaje, że wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1880/14, WSA w Warszawie w pkt 1 stwierdził nieważność ww. uchwały. Wiadomym jest również, że wskazany wyrok, wobec wniesionej skargi kasacyjnej, jest nieprawomocny. W ocenie Sądu, nieprawomocne sądowe rozstrzygnięcie o ważności ww. planu miejscowego nie stanowi w kontrolowanej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazany wyrok Sądu I instancji nie spowodował bowiem wstrzymania wykonania ww. uchwały w sprawie planu miejscowego, a wobec tego – nie uniemożliwia rozpatrzenia i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (i nie ma wobec tego potrzeby oczekiwania na jego uprawomocnienie).

Sąd dostrzega przy tym, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Zatem, obowiązywanie planu miejscowego na terenie objętym inwestycją ma istotne znaczenie w sprawie dotyczącej wydania decyzji o pozwolenie na budowę. Utrata ważności planu uniemożliwia bowiem dokonanie przez właściwy organ sprawdzenia, po myśli ww. art. 35 ust. 1 pkt 1. Niemniej Sąd zauważa, iż spór sądowy dotyczący ważności planu miejscowego, jeszcze nie skutkuje utratą (nawet czasową) jego mocy obowiązującej.

Zważyć bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (§ 3 art. 61). Stosownie do art. 152 § 1 ww. ustawy, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego - § 2 art. 152. Jak z powyższego wynika, wniesienie skargi na akt prawa miejscowego, który wszedł w życie, nie wpływa na ważność czy obowiązywanie tego aktu. Nadto, wobec treści art. 152 § 2 p.p.s.a. (po nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 9 kwietnia 2015 r., Dz. U. z 2015 r., poz. 658), uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego, nie powoduje także utraty jego mocy obowiązywania, a skutek ten nastąpi dopiero po uprawomocnieniu się takiego orzeczenia.

To zaś w konsekwencji oznacza, iż wskazany plan miejscowy jako akt prawa miejscowego (który to wszedł w życie w dniu [...]lutego 2012 r., v. data jego ogłoszenia w Dz. Urz. Woj. [...].), pomimo wyroku Sądu I instancji z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1880/14 pozostaje w mocy i podlega stosowaniu, tj. może stanowić podstawę wydania w niniejszej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodać przy tym trzeba, iż w dacie wydania ww. wyroku obowiązywał już art. 152 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu, nadto – Sąd nie zawarł w ww. orzeczeniu z dnia 17 lutego 2016 r. rozstrzygnięcia w zakresie wstrzymania wykonania kontrolowanej uchwały. Zatem, tak długo, jak nie doszło uprawomocnienia się ww. orzeczenia stwierdzającego nieważność przedmiotowego w sprawie planu miejscowego, należy przyjmować, że plan ten nie został wyeliminowany z obrotu prawnego i nadal obowiązuje. Tym samym nie można stwierdzić za organami, aby w niniejszej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. Skoro bowiem wskazany plan miejscowy obowiązuje, to organ mógł dokonać sprawdzenia projektu budowlanego, do czego obliguje go przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż skargi i zarzuty w nich podniesione zasługują w pełni na uwzględnienie. Sąd zauważa przy tym, że o wystąpieniu zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mogą świadczyć ewentualne skutki innego postępowania, w tym sądowego. Rację ma więc skarżąca Gmina podnosząc, iż argumentacja Wojewody [...]podana w tym zakresie (a wskazująca na konsekwencje prawne wynikające z uprawomocnia się wyroku Sądu I instancji o stwierdzeniu nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego) pozbawiona jest jakiegokolwiek oparcia w przepisach prawa. Nadto (i niejako na marginesie), rację ma także skarżąca Gmina wskazując, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia. Skoro bowiem w art. 147 § 2 p.p.s.a. mowa jest o wzruszeniu rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcje wzruszalności, a nie nieważności (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15).

Sąd uznał zatem, iż rację mają skarżący wskazując na wadliwe zastosowanie w okolicznościach sprawy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Orzekając ponownie w sprawie, Starosta obowiązany będzie uwzględnić oceną Sądu w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 210 P.p.s.a.