Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2443/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  art. 23 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 1007/15 w sprawie ze skargi E. D. na rozstrzygnięcie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016r., sygn. akt III SA/Łd 1007/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2015r. nr 439/15 o odmowie przyznania E. D. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] maja 2015r. nr [...].

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 15 maja 2014r. E. D. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S.wniosek o przyznanie płatności na rok 2014.

W dniu 25 czerwca 2014r. organ wezwał stronę na podstawie art. 64 kodeksu postępowania administracyjnego do uzupełnienia braków formalnych, polegających na niepodpisaniu wniosku. Wezwanie doręczono w dniu 1 lipca 2014r., zaś w dniu 3 lipca 2014r. strona uzupełniła brak formalny.

Następnie w dniu 15 maja 2015r. organ wydał decyzję o odmowie przyznania płatności ONW, która - po rozpoznaniu odwołania E. D. - została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2015r., nr [...]. W uzasadnieniu organ powołał się na treść § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009r. nr 40 poz. 329), zgodnie z którym wniosek o przyznanie płatności ONW składa się co roku do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej dalej "Agencją", właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, czyli w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja i termin ten nie podlega przywróceniu (art. 18 ust. 1-3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Strona w terminie określonym w art. 18 ust. 2 ustawy złożyła niepodpisany formularz wniosku o przyznanie płatności. Podpisy wniosek strona złożyła dopiero w dniu 3 lipca 2014r., na wezwanie organu z dnia 25 czerwca 2014r. do usunięcia braków formalnych wniosku. W związku z tym organ uznał, że kompletny wniosek, wolny od braków, został złożony dopiero w dniu 3 lipca 2014r. i odmówił przyznania płatności ONW.

W ocenie organu w sprawie nie miał zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., ponieważ art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. (WE) z 2 grudnia 2009r., Nr L 316, str. 65, zwane dalej jako rozporządzenie 1122/2009) przewiduje, że uzupełnienie wniosku po ostatecznym terminie składania wniosków jest niedopuszczalne. Przepis ten jest zupełny i jako przepis szczególny wyłącza możliwość zastosowania trybu usuwania braków formalnych wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. po ostatecznym terminie na złożenie wniosku, tj. po terminie 9 czerwca 2014r. Po ostatecznym terminie składania wniosków niedopuszczalne jest przyjęcie jakiejkolwiek poprawki, z wyjątkiem poprawki błędu oczywistego, o którym mowa w art. 21 rozporządzenia Nr 1122/2009. Ponieważ brak podpisu pod wnioskiem nie mieści się w kategoriach błędu oczywistego, nie można uznać, że uzupełnienie braku podpisu rodzi skutek od dnia złożenia pierwotnego wniosku, czyli od dnia 15 maja 2014r.

W skardze na powyższą decyzję E. D. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, podnosząc, że w dniu 15 maja 2014r. nie podpisała wniosku z uwagi na przemęczenie psychiczne i fizyczne związane z pogorszeniem się stanu zdrowia jej córki chorującej na autyzm. Po otrzymaniu wezwania do podpisania wniosku niezwłocznie uzupełniła brak formalny. Wniosek podpisała w ciągu 7 dni od otrzymania wezwania. Podniosła również, że nie znała terminu, o którym mowa w art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, gdyż nie została o nim pouczona przez Agencję.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 64, poz. 427, ze zm.), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Z §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013ONW, (Dz. U z 2009r., Nr 40, poz. 329 ze zm., zwane dalej jako rozporządzenie ONW) wynika, że wniosek o przyznanie płatności składa się do kierownika biura powiatowego AR i MR, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 15 maja 2014r. o przyznanie płatności ONW na rok 2014, a zatem stosuje się do tego postępowania przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednol. Dz. U z 2012r., poz. 1164 ze zm., zwana dalej ustawą o płatnościach), albowiem na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2015, poz. 308), która weszła w życie w dniu 15 marca 2015r., do postępowań dotyczących płatności bezpośrednich, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Każdy wniosek o przyznanie płatności obszarowych winien zatem zawierać elementy podania określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że powinien zawierać wskazanie osoby, od której pochodzi jej żądanie i winien zostać podpisany (art. 63 § 2 i 3 k.p.a.). Brak podpisu wniosku należy zatem uznać za jego brak formalny. Tryb usuwania braków formalnych wniosku reguluje art. 64 § 2 k.p.a., organ Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa miał obowiązek wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku. Z brzmienia art. 64 § 2 k.p.a. wynika, iż uzupełnienie braku formalnego wniosku, w wyznaczonym 7-dniowym terminie, spowoduje, że wniosek będzie podlegał rozpatrzeniu tak jakby został złożony bez braków. W związku z tym uzupełnienie w wyznaczonym 7-dniowym terminie braku formalnego wniosku w postaci jego podpisu, powoduje ten skutek, że wniosek z uzupełnionym brakiem traktuje się jakby od początku został złożony bez braków. Jeżeli zatem skarżąca zachowała 7-dniowy termin do uzupełnienia braku formalnego przez podpisanie wniosku o przyznanie płatności, to jej wniosek powinien podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu.

Zdaniem Sądu I instancji, przyjęcie, że uzupełnienie braku formalnego wniosku w terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. jest bez znaczenia prawnego, jeżeli nastąpiło po terminie 9 czerwca 2014r., nie znajduje oparcia w przepisach UE. Takie stanowisko jest uzasadnione jedynie w odniesieniu do braków lub poprawek o charakterze merytorycznym, a nie braku formalnego podania, jakim jest brak jego podpisu. W ocenie Sądu I instancji treść art. 23 rozporządzenia Nr 1122/2009 nie wyklucza możliwości uzupełnienia braku formalnego wniosku przez jego podpisanie, jeżeli kompletny od strony merytorycznej wniosek został złożony w terminie określonym w art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach lub ewentualnie w terminie 25 dni licząc od upływu tego terminu, ale zawiera on braki formalne. Sąd I instancji uznał, że przytoczone przepisy stanowią o ograniczeniu terminu na składanie wniosków jako takich i ograniczaniu terminu na wnoszenie merytorycznych poprawek do wniosku, a nie dotyczą uzupełniania braków formalnych. Zaakceptowanie dokonanej przez organ wykładni art. 23 rozporządzenia Nr 1122/209 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oznaczałoby zgodę na to, że w zależności od woli pracownika organu i terminu wezwania do uzupełnienia braku, wnioskodawcy znajdujący się w takiej samej sytuacji faktycznej (złożenie do 15 maja wniosku zawierającego braki formalne) mieliby możliwość uzupełnienia braków wniosku w terminie określonym przez przepisy prawa materialnego lub byliby tej możliwości pozbawieni. Zdaniem Sądu I instancji, takie działanie narusza zasady z art. 8 i 9 k.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi WSA w Łodzi skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 oraz art. 151 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) w zw. z art. 1 pkt 1 i art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 4 oraz ust. 3, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009r. nr 40, poz. 329 z późn. zm.), § 2 i § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarstw na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, art. 18 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 35 poz. 217 z późn. zm.) oraz art. 8 Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 12 ust. 1 i ust. 3, art. 14 ust. 1, art. 23 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE z 2 grudnia 2009r. Nr L 316, str. 65 - dalej zwane Rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1122/2009), w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez to, iż Sąd błędnie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji ze względu na: "naruszenie przez organ przepisów postępowania a mianowicie art. 64 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że uzupełnienie braków formalnych w trybie tego przepisu było możliwe tylko do dnia 09 czerwca danego roku", mimo iż okoliczności wynikające z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wskazują, iż organ działał zgodnie z prawem, stosując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim pozostawały one zgodne z zasadami i warunkami określonymi w przepisach Unii Europejskiej i w ustawie z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, oraz w zakresie w jakim nie podlegały wyłączeniu, a nie jest możliwe skuteczne uzupełnienie braków wniosku o płatność po upływie terminów prawa materialnego także stosując tryb art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a wezwanie do uzupełnienia wniosku w tym trybie po dniu 09.06.2014r., jeśli braki nie miały charakteru oczywistego ani nie wystąpiły okoliczności siły wyższej, nie może skutkować przyjęciem, iż uzupełnienie braków nastąpiło ze skutkiem na dzień złożenia wniosku z brakami, albowiem po dniu 09.06.2014r. nie było dopuszczalne jakiekolwiek uzupełnienie (zmiana, poprawka wniosku) poza oczywistą omyłką, która nie miała miejsca, a wobec tego nie miało miejsca naruszenie przez organ w niniejszej sprawie tych wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów postępowania, ani nie było podstaw do uchylenia decyzji i skarga winna być oddalona, nadto Sąd w sposób błędny nie zastosował art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co łącznie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ w sposób należyty prowadził postępowanie i wydał rozstrzygniecie w sprawie, a złożenie oświadczenia zawierającego m.in. żądanie przyznania pomocy, rodzaju i systemu pomocy oraz powierzchni działek rolnych i ewidencyjnych i rodzaju upraw było nieskuteczną zmianą (uzupełnieniem, poprawką) wniosku gdyż nastąpiło po terminie 09.06.2014r., a wobec tego Sąd winien skargę oddalić, uchylenie zaskarżonej skargą decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z uwagi na naruszenie art. 64 § 2 K.p.a. nastąpiło z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne z naruszeniem dyrektyw sporządzenia uzasadnienia wskazanych w art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. i sporządzenia uzasadnienia, w tym w szczególności pominięcie istotnej okoliczności wyjaśnienia na jakiej podstawie Sąd przyjął rozróżnienie na "braki merytoryczne" i "braki formalne" wniosku w sytuacji gdy Rozporządzenia Wspólnotowe w szczególności Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r., reguluje kwestię dopuszczenia uzupełnienia braków nie rozróżniając ich na "braki formalne" i "braki merytoryczne" a wprowadzając rozróżnienie na braki stanowiące "oczywiste omyłki" i "braki pozostałe", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem utrudniło ocenę legalności zaskarżonego orzeczenia;

3. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię a mianowicie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2010r. nr 39, poz. 215 ze zm.) w zw. art. 1 pkt 1 i art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 4 oraz ust. 3, art. 24 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, § 2 i § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. oraz art. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej oraz art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w zw. z art. 12 ust. 1, ust. 3, art. 14 ust. 1 i art. 23 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz art. 19 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. L. 2009.30.16) oraz w zw. z art. 64 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz w zw. z art. 90 Konstytucji RP i w rezultacie błędne przyjęcie przez Sąd, iż złożenie przez stronę wnioskodawcę płatności obszarowych na 2014r. oświadczeń co do wnioskowanej pomocy i jej zakresu oraz rodzaju, deklarowanej powierzchni działek rolnych, których dotyczy wniosek o płatność w dniu 03.07.2014r. czyli po upływie terminu, do którego dopuszczalna jest zmiana/uzupełnienie/poprawka wniosku inna niż oczywista omyłka wnioskodawcy, jest skuteczna i stanowi "uzupełnienie braków formalnych wniosku" złożonego do dnia 09.06.2014r., co "oznacza, że wniosek o przyznanie płatności został złożony w terminie określonym w art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009, tj. przed 9 czerwca 2014r, oraz błędne różnicowanie przez Sąd braków na braki o charakterze merytorycznym i braki o charakterze formalnym, mimo iż należyta wykładnia powołanych przepisów dokonana zarówno zgodnie z dyrektywami wykładni językowej jak i systemowej wskazuje, iż nie ma podstaw do różnicowania braków na braki wniosku o charakterze merytorycznym i charakterze formalnym, a przepisy wspólnotowe różnicują jedynie braki na braki o charakterze oczywistych omyłek i pozostałe a ponadto należyta wykładnia tychże przepisów pozwala na postawienie jednoznacznej normy prawnej, iż w przypadku uzupełnienia przez rolnika braku dotyczącego wniosku polegającego na niezłożeniu oświadczenia (brak podpisu pod treścią wniosku zawierającego oświadczenia) o rodzaju wnioskowanej pomocy, powierzchni działek rolnych, numerów ewidencyjnych działek, których dotyczy wniosek o płatność, po dopuszczalnym terminie składania wniosków, jednak nie później niż do dnia wydania decyzji, wówczas płatność do tych działek rolnych nie zostanie przyznana, albowiem jest to niedopuszczalna poprawka wniosku o przyznanie płatności i nie może wywołać skutków prawnych, gdyż zasadniczo tylko wniosek kompletny może wywołać skutek w postaci uznania go za skutecznie złożony;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 23 ust. 1 akapit 1 i 2 w zw. art. 12 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji ich niezastosowanie oraz przyjęcie, iż w stanie faktycznym sprawy dopuszczalne jest uzupełnianie braków formalnych do wniosku o przyznanie płatności (złożenie podpisu) po terminie wskazanym w przepisach prawa materialnego, w sytuacji gdy z treści powołanych przepisów w ocenie organu nie budzi wątpliwości, iż zakreślony termin odnosi się do wniosku i całej jego treści oraz złożonych bądź w przypadku braku podpisu na wniosku niezłożonych - oświadczeń, a w konsekwencji przedmiotowa materia w całości regulowana jest przepisami prawa wspólnotowego a art. 64 § 2 k.p.a. w niniejszym stanie faktycznym nie ma zastosowania;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 1 pkt 1 i art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 4 oraz ust. 3, art. 24 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, § 2 i § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r., art. 18 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 8 Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. w zw. z art. 12 ust. 1 ust. 2 i ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r., przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż brak podpisu na wniosku były podstawą do wezwania rolnika do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo iż nastąpiło to po upływnie terminu prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, a który został określony wprost w przepisach prawa wspólnotowego i analogicznie w prawie krajowym;

6. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 23 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w zw. z art. 12 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz w zw. z art. 60 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014r. poz. 121 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i w rezultacie przyjęcie, iż złożenie wniosków kompletnych od strony "merytorycznej" a pozbawionych obowiązkowych podpisów strony postępowania stanowi złożenie oświadczenia woli przez stronę, w sytuacji gdy przedmiotowy formularz pozbawiony podpisu w świetle przepisów prawa, w szczególności art. 60 Kodeksu cywilnego takiego przymiotu nie posiada, gdyż organ nie ma wiedzy od kogo wskazana deklaracja pochodzi i czy oświadczenie takie zostało złożone;

7. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 23 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie błędne przyjęcie, iż "z brzmienia tego przepisu także jednoznacznie wynika, że chodzi o zmiany i poprawki do wniosku o charakterze merytorycznym, a nie uzupełnienie braków formalnych, w sytuacji gdy przepis ten nie różnicuje w ten sposób braków, czy zmian, a należy podkreślić, iż wobec tego, że strona nie złożyła oświadczenia we wniosku (brak podpisu) zasadniczo późniejsze podpisanie wniosku oznacza zarówno dodanie działek jak indywidualnych uprawnień do płatności oraz do użytkowania i systemu pomocy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, iż pomimo zaistnienia braków formalnych we wskazanym zakresie organ ma uznać, że wniosek może być rozpatrywany, gdyż jest kompletny pod względem merytorycznym. Organ w istocie rzeczy nie może badać poprawności merytorycznej wniosku przed uzupełnieniem braków formalnych wniosku w tym o rodzaju i systemie pomocy, o którą wnioskuje strona, o powierzchni działek rolnych i ewidencyjnych oraz rodzaju upraw położeniu, granicach i powierzchni uprawianych działek rolnych. Zdaniem organu, termin na złożenie wniosków do 15 maja danego roku, odnosi się do wniosku kompletnego, zawierającego wszelkie oświadczenia, a więc i podpisanego. Przepis art. 23 rozporządzenia Nr 1122/2009 jest dostatecznie precyzyjny i nie wymaga uszczegółowienia w przepisach prawa krajowego.

Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna nie została uwzględniona.

W sprawie chodzi o kwestię, czy uzupełnienie wniosku o przyznanie płatności przez złożenie podpisu pod wnioskiem jest dopuszczalne w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a więc czy w tym zakresie w sprawach o płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ten przepis ma zastosowanie, na podstawie odesłania zawartego w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 64, poz. 427, ze zm.). Zdaniem organów przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie ma w tej sprawie zastosowania, ze względu na odrębną regulację dotyczącą tej materii, zawartą w art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009.

To stanowisko stanowi główny motyw skargi kasacyjnej, w której postawiono Sądowi przede wszystkim zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 akapit 1 i ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo przyjął w zaskarżonym wyroku, że art. 23 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 dotyczy poprawek o charakterze merytorycznym, a nie uzupełnienia braków formalnych wniosku. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że niepodpisanie wniosku (podania) jest uznawane za brak należący do kategorii braków formalnych wniosku, które rodzą po stronie organu obowiązek wezwania strony do ich usunięcia w ustawowym terminie. Tego typu braki co do formy, jak i treści wniosku o wszczęcie postępowania, nie dotyczą istoty zgłoszonego żądania, lecz sposobu jego sformułowania (przedstawienia) organowi.

Istnieją powody aby uznać, że uzupełnienie podpisu wniosku nie jest poprawką wniosku, o której mowa w art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009. Co prawda w języku polskim poprawka to również usunięcie niewielkiego braku. Niemniej jednak biorąc pod uwagę inne wersje językowe tego wyrażenia (w angielskim "amendment", we francuskim "modification") trzeba skłonić się do stanowiska, że chodzi tutaj o zmiany (modyfikacje) natury merytorycznej, nie zaś o usunięcie braków formalnych, czyli usterek dość oczywistych (taką jest niewątpliwie niepodpisanie wniosku). Ten przypadek należałoby zatem zaliczyć raczej do oczywistych błędów (omyłek), których dotyczy pkt 26 Preambuły do rozporządzenia, możliwych, w świetle tego postanowienia do skorygowania, naprawienia w każdym czasie.

Poza względami językowymi, za stanowiskiem Sądu I instancji przemawiają również argumenty o charakterze systemowym. Z treści rozporządzenia nr 1122/2009, w tym z jego Preambuły wynika, że prawodawca unijny pozostawia prawodawcy krajowemu pewną swobodę w zakresie uregulowania kwestii proceduralnych, dotyczących przyznawania płatności objętych tym rozporządzeniem.

Stanowi to wyraz ogólnie uznawanej w prawie unijnym zasady tzw. autonomii proceduralnej państw członkowskich UE, niezbędnej z uwagi na specyfikę poszczególnych systemów prawa krajowego. Ta swoboda dotyczy również terminów do składania wniosków o przyznanie płatności (pkt 18, 19, 29 i 29 Preambuły). W Preambule podkreśla się głównie znaczenie terminów do składania wniosków dla umożliwienia administracji krajowej planowania, a następnie przeprowadzania skutecznych kontroli prawidłowości wniosków o przyznanie pomocy oraz terminowego ustalania uprawnień do pomocy. W świetle tych ogólnych założeń rozporządzenia, nie można traktować art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 jako pełnej i wyczerpującej regulacji dotyczącej jakichkolwiek uzupełnień i poprawek wniosku, również polegających na uzupełnieniu tzw. braków formalnych.

Poparcia dla zaprezentowanej interpretacji art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 zdaje się udzielać ustawodawca krajowy, który we wspomnianym art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, dopuszcza możliwość stosowania przepisów k.p.a. w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej pod dwoma warunkami: przy uwzględnieniu zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej i braku odmiennej regulacji w tej ustawie krajowej. Jak już powiedziano – zasady i warunki dotyczące płatności bezpośrednich, określone w rozporządzeniu nr 1122/2009 pozwalają krajom członkowskim na pewną swobodę proceduralną, w tym w zakresie ustalania terminów do składania wniosków. Drugi, negatywny warunek bezpośredniego zastosowania k.p.a. również nie został spełniony, ponieważ ustawa nie wypowiada się na temat składania wniosków o udzielenie pomocy i dopuszczalności uzupełniania braków formalnych tych wniosków.

Na zakończenie nie sposób nie zwrócić uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie organ toczy spór sądowy z obywatelem - wnioskodawczynią, która złożyła wniosek, co prawda w ostatnim dniu terminu do składania takich wniosków (15 maja 2014r.), ale po tym terminie – w dniu 25 czerwca 2014r. została wezwana na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braku formalnego tego wniosku (wniosek uzupełniła 3 lipca 2014r.), następnie prawie rok później, z decyzji o odmowie przyznania płatności z dnia 15 maja 2015r. dowiedziała się, że jej wniosek nie mógł być uzupełniony w tym trybie, został więc uznany za złożony po wymaganym terminie i z tego powodu odmówiono jej płatności. Skarżący kasacyjnie organ winien był mieć na uwadze ciążący na nim obowiązek budowania swoimi działaniami zaufania do władzy publicznej. Nie powinno być bowiem sporu co do tego, że art. 8 k.p.a. formułujący jedną z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego ma w tej sprawie zastosowanie. Nie ulega również wątpliwości, że respektowanie w państwie demokratycznym prawa obywatela do dobrej administracji, a więc administracji sprawnej i przyjaznej obywatelowi dotyczy wszystkich organów wykonujących funkcje administracyjne wobec obywatela.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, jako niemająca usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.