Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 86/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 lit c, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 80, art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Dnia 30 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 roku sprawy ze skargi N. C., J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2014 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2014 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Burmistrz decyzją z [...] listopada 2011r. (znak [...]) na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust.1 pkt 4, art. 82 ust. 1, art.. 84 i art. 85 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2009r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227), a także §2 ust. 1 pkt 51 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) ustalił na rzecz Z. G. warunki realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa obiektów inwentarskich do chowu indyków w miejscowości G. gmina G. W. na działce oznaczonej ewidencyjnie numerem [...]. Decyzja ta stała się ostateczna.

Wnioski z 25 i 28 lutego 2013 r. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2011r. wnieśli [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] lipca 2014r. na podstawie art. 28 kpa, art. 61 a §1 kpa, art. 156 § 1 kpa, art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 157 § 1 i 2 kpa odmówiło wnioskodawcom wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2011r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W motywach rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, wyrażoną w art. 16 kpa zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem kwestią, którą należało wstępnie rozstrzygnąć, była okoliczność, czy osoby wnoszące podania są stronami postępowania a zatem, czy są legitymowane do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że żadna z osób wnoszących podanie nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, a także, iż żadnej z tych osób nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu.

Kolegium argumentowało, że zasadniczo za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia uznać należy tylko te osoby, których nieruchomości bezpośrednio przylegają do terenu, na którym ma być realizowane planowane przedsięwzięcie, przy czym bezpośrednie sąsiedztwo można rozumieć szeroko a więc właścicieli wszystkich nieruchomości, na które może oddziaływać planowane przedsięwzięcie, przy czym ani wnioskodawcy, ani materiał zgromadzony w aktach sprawy nie wykazał, aby o takim oddziaływaniu móc mówić, ani na czym to oddziaływanie miałoby polegać. W szczególności z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wynika, ażeby nawet część osiedla domów jednorodzinnych, o którym wspominają wnioskodawcy mieściła się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, a już na pewno ani z dokumentacji, ani z pism wnioskodawców nie wynika jakikolwiek wpływ oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomości, co do których wnioskodawcy mieliby konkretny tytuł prawny. Mimo wezwania bowiem nie wskazali na takie okoliczności, a w szczególności na takie które znalazłyby potwierdzenie w zgromadzonych lub możliwych do załączenia dowodach.

Ustalenie stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w tym przypadku winno zatem odbyć się na ogólnych zasadach określonych w kpa. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego bądź obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Stosownie do art. 61a § 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Kolegium nie znalazło też podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu.

Stosownie do art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zatem zgodnie z art. 157 § 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem właściwym w niniejszej sprawie.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem SKO z dnia 29 lipca 2014 r. odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] listopada 2011r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia - budowa obiektów inwentarskich do chowu indyków na nieruchomości położonej w G. na działce o numerze [...] wnieśli [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] listopada 2014r. na podstawie art. 61 a kpa, art. 127 § 3 kpa, art. 157 § 1 kpa utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

Kolegium we wstępie wyjaśniło, że zgodnie z art. 138 kpa organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania i ma obowiązek zbadać sprawę we wszystkich jej aspektach, może zatem w swoich rozważaniach wykroczyć poza zakres zarzutów zawartych w odwołaniu.

Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji w pełnym zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę stanu faktycznego. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy (wyrok NSA z dnia 14.10.1999 r. IV SA 13 13/98).

Odwołania nie posiadają uzasadnionych podstaw, poprzednie rozstrzygniecie Kolegium odpowiada prawu. Kolegium rozpatrujące odwołania w całości podziela argumenty w nim przedstawione i po ponownym zbadaniu sprawy wskazuje na dodatkowe okoliczności przemawiające za takim, jak powyższe rozstrzygnięciem.

Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Z kolei zgodnie z art. 61 a. § 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Należy także wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, istnieje pogląd że pojęcie strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, nie pokrywa się z pojęciem strony zwykłego postępowania administracyjnego. Oznacza to, że osoba składająca wniosek o stwierdzenie nieważności może zostać uznana za uprawnioną do jego złożenia, nawet w sytuacji gdy nie brała udziału w zakończony postępowaniu administracyjnym

Kolegium wskazuje, że stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Ocena, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, jest dokonywana według przepisów prawa materialnego. Interes prawny, powinien wyrażać się w możliwości zastosowania określonej normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji w odniesieniu do ściśle określonego podmiotu.

Podkreślić przy tym należy, że status strony nie jest kwestią uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę, lecz wynika z przepisów prawa materialnego, ocena, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, jest dokonywana według przepisów prawa materialnego, zaś interes prawny powinien wyrażać się w możliwości zastosowania określonej normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji w odniesieniu do ściśle określonego podmiotu. W istocie interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Na pojęcie zaś interesu prawnego składa się istnienie konkretnej normy prawa materialnego, konkretnej sytuacji prawnej zindywidualizowanego podmiotu prawa, a także możliwość oddziaływania tej normy na sytuację prawną owego podmiotu. Interes ten musi mieć charakter realny i własny. Nie może się on opierać tylko na istnieniu jakiegoś aktu lub instytucji prawnej. Takiego charakteru nie ma interes faktyczny, który tym różni się od interesu prawnego, że nie chronią go obowiązujące normy prawne.

Problematyka dotycząca kręgu podmiotów, które mogą domagać się ochrony swego interesu prawnego przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy terenów należących do innych osób jest przedmiotem obszernego orzecznictwa sądowego. W orzecznictwie tym przyjmuje się, że stronami takiego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy tak właściciele nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji jak i właściciele nieruchomości położonych w pobliżu takiego terenu, jeżeli planowane zamierzenie oddziałuje na obszar tych nieruchomości. Chodzi przy tym o takie oddziaływanie inwestycji, które wpływa na zakres i sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich, a tym samym na możliwość korzystania z chronionych prawem uprawnień właścicielskich

W każdej zatem konkretnej sprawie tego rodzaju organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter. Badanie, czy dany podmiot legitymuje się przymiotem strony, musi odbywać się poprzez dokonanie przez organ administracji publicznej oceny, w jakim stopniu planowana inwestycja będzie oddziaływać na istniejącą już zabudowę. Tym samym legitymowanie się interesem prawnym w prowadzonym postępowaniu uzależnione jest od wykazania, że określony podmiot jest właścicielem działki, na którą oddziałuje planowana inwestycja.

Powyższe uwagi dotyczące interesu prawnego warunkujące bycie stroną w postępowaniu administracyjnym mają szczególne znaczenie w przypadku oceniania postępowania o wydanie warunków zabudowy Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym każdy, nawet nie mający tytułu prawnego do nieruchomości, może wystąpić o ustalenie dla tej nieruchomości warunków zabudowy i ich wydanie nie jest uzależnione od zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, których pozycja w postępowaniu jako stron postępowania jest znacznie słabsza niż inwestora.

Dalej SKO wyjaśnia odwołującym kwestię pozycji procesowej w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy innych, poza inwestorem, stron postępowania. Mogą nimi być podmioty, których nieruchomości znalazły się w obszarze analizowanym a planowane przedsięwzięcie może potencjalnie oddziaływać na ich nieruchomości. Słowo potencjalnie znaczy tyle, że kwestie wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie nie mogą być oceniane na etapie ustalania warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że do realizacji inwestycji dojdzie. Dopiero bowiem, po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z budową. Jest to zatem etap procesu inwestycyjnego, który znajduje oparcie wyłącznie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić zatem naruszenia interesów osób trzecich, decyzja ta nie narusza bowiem prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji.

Obwarowana jest natomiast szeregiem wymagań postawionych inwestorowi, które maja zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z ich nieruchomości. W odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich na obecnym etapie organy mogą jedynie zakreślić ramy tej ochrony i zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowy, co w niniejszej decyzji zostało uczynione. Na kolejnym etapie organ architektoniczno-budowlany zobowiązany będzie do zbadania, czy warunki te zostały zachowane i ewentualnie dopiero wówczas podjęte zostaną stosowne kroki w kierunku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Instrumentem ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest zatem możliwość bycia stroną, czyli korzystanie z uprawnień procesowych do ochrony swych interesów. W takiej sytuacji postanowienia decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności postanowienia dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony interesów osób trzecich.

Konsekwencją takiej pozycji innych, poza inwestorem, stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy, kończącego się wydaniem decyzji o deklaratoryjnym wyłącznie charakterze jest to, że takie podmioty, aby móc skutecznie zakwestionować decyzje ustalającą warunki zabudowy muszą, poruszając się wyłącznie w graniach swojego interesu prawnego wskazać w którym miejscu i w jaki zakresie decyzja ta ich interes narusza. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi to być interes, który wynika z określonego przepisu prawa materialnego, odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, który występuje w stanie gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem zagospodarowania terenu, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego.

Zdaniem Kolegium taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie gdzie odwołujący wyrażają subiektywne "niezadowolenie" a wręcz sprzeciw wobec samego faktu ewentualnej realizacji inwestycji, które to zastrzeżenia traktować należy w kategoriach interesu faktycznego sprzeciwiającego się planowanej budowie już w wstępnej fazie postępowania inwestycyjnego, bez znajomości czy i w jakim kształcie inwestycja będzie realizowana. Jakakolwiek bowiem zabudowa nieruchomości w sąsiedztwie, w rzeczy samej,, prowadzi do, odbieranego właśnie subiektywnie, naruszenia prawa do korzystania z własnej nieruchomości.

W konsekwencji, w żadnym przypadku, nie byłoby możliwości ustalenia warunków zabudowy a w przyszłości ewentualnej realizacji inwestycji, gdyż zawsze i każda taka budowa, w ocenie właściciela sąsiedniej nieruchomości, stwarza dla niego określony dyskomfort i w jego odczuciu narusza jego interesy. Pójście takim tokiem rozumowania, prowadziłoby do, nieakceptowanego w państwie prawa, stanowiska - posiadam mianowicie prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, tym samym sprzeciwiam się każdej inwestycji, gdyż zakłóci mi ona takie korzystanie. Taki pogląd nie może być traktowany jako wynikający i zgodny z interesem prawnym właścicieli nieruchomości sąsiednich a tylko taki interes w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zasługuje na ochronę.

Odwołujący nie podają jakie negatywne skutki i ograniczenia dla korzystania z prawa własności na nieruchomościach sąsiednich może spowodować planowana inwestycja, ograniczając się do wskazania, że do należących ich nieruchomości dobiega i nie zdarza się to incydentalnie, przykry zapach wydobywający się z budynków inwentarskich położonych na przedmiotowej nieruchomości, który jest szczególnie uciążliwy podczas wysokich temperatur i "dusznej" pogody.

Te wskazane niedogodności mają zdaniem Kolegium charakter wyłącznie subiektywny, sformułowane są w sposób zbyt ogólnikowy, by móc mówić, że dotyczą one konkretnego interesu prawnego zasługującego na uwzględnienie w trakcie badania podmiotowości procesowej wnioskodawców. Nie bez znaczenia dla oceny charakteru interesu prawnego w niniejszym przypadku wydaje się też fakt, iż nieruchomości wnioskodawców położone są w bezpośrednim sąsiedztwie terenów o typowo rolniczym charakterze, na których prowadzona jest produkcja rolna związana m.in. z hodowlą zwierząt (planowana inwestycja stanowi rozbudowę istniejącej hodowli indyków), zgodnie z ustalonym na tym terenie sposobem zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości. Natomiast nieruchomości wnioskodawców zostały przez nich nabyte później i zagospodarowane w sposób diametralnie odmienny od zastanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli N. C., J. C., M. K., P. K., G. S., S. S. Ostatecznie rozpoznaniu podlegała skarga N. C. i J. C.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2014r. oraz poprzedzającego postanowienia Kolegium z [...] lipca 2014r. odmawiającego wszczęcia postępowania.

W skardze w pierwszej kolejności skarżący wskazali zarzuty skierowane przeciwko decyzji Burmistrza z [...] listopada 2011r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

W kwestii strony postępowania skarżący wskazali, że posiadają legitymację procesową w sprawie o środowiskowe uwarunkowania inwestycji, gdyż zostali obwieszczeniem zawiadomieni o wydaniu decyzji Burmistrza z [...] listopada 2011r., zatem organ za stronę postępowania uznał krąg właścicieli nieruchomości położnych wokół planowanego przedsięwzięcia, w tym mieszkańców osiedla skarżących. Nadto podnosili, że do nieruchomości skarżących dochodzi przykry zapach z budynków inwentarskich położonych na działce inwestora. Zatem przysługuje im interes prawny wynikający z norm praca cywilnego art. 140 kc i art. 144 kc. Planowane przedsięwzięcie oddziałuje na nieruchomość skarżących poprzez immisje bezpośrednie i pośrednie. Nieruchomość inwestora znajduje się w bliskiej odległości od nieruchomości skarżących (380 m).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Kolegium powołało się na argumentację wskazaną w uzasadnieniu swojej decyzji.

O oddalenie skargi wnosił również inwestor Z. G. w piśmie procesowym z 20 września 2015r., z uwagi na brak jej usprawiedliwionych podstaw. Wskazał, że dla uznania danego podmiotu za stronę postępowania spełniony musi być warunek rzeczywistego wpływu inwestycji na korzystanie z nieruchomości. Niewystarczające jest powołanie się przez skarżących na immisje. Skarżący zaniechali jakiegokolwiek wskazania i udowodnienia faktów oraz okoliczności mających uzasadniać ich interes prawny, który w rozumieniu art. 28 kpa winien być bezpośredni, konkretny i realny. Wskazane przez skarżących uzasadnienie skargi wskazuje co najwyżej na interes faktyczny.

Podnoszone przez skarżących argumenty były także przedmiotem rozpoznania w toku dalszych postępowań związanych z inwestycją. Decyzja środowiskowa zastała uzgodniona z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Chybiony jest też argument skarżących, że decyzja środowiskowa została im doręczona w trybie art. 49 kpa.

Na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu stawili się skarżący J. i N. C., którzy wnosi i wywodzi jak w skardze. Dodatkowo skarżący podkreślił, że jego intencją nie jest chęć zablokowania inwestycji, ale chciałby uczestniczyć w postępowaniu środowiskowym i by jego głos został wysłuchany, aby w tym postępowaniu zwrócono uwagę na sposoby ograniczenia wydzielania zapachów przez projektowane indyczniki tak, by oddziaływanie na najbliższe otoczenie było jak najmniejsze. Działka skarżącego jest usytuowana ok. 400 metrów od planowanej inwestycji.

Pełnomocnik uczestnika postępowania Z. G. wnosił i wywodził, jak w piśmie z dnia 20 września 2015 r. Odnosząc się do wypowiedzi na rozprawie wskazał, że zarówno w postępowaniu o warunki zabudowy, jak w postępowaniu o pozwolenie na zabudowę sporej inwestycji skarżący nie uzyskali przymiotu strony mimo, że w tych postępowaniach mieli możliwość składania swoich zastrzeżeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto jak wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną .

Sądowa kontrola przeprowadzona według wyżej wskazanych kryteriów wykazała, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2014r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie tegoż samego organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektów inwentarskich związanych z hodowlą indyków w miejscowości G., na działce oznaczonej ewidencyjnie numerem [...]. Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do przekonania, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności - właściciele nieruchomości położnych na osiedlu S. - nie są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Kwestią stanowiącą podstawę do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest dokonanie oceny, czy organ w sposób prawidłowy ustalił, że N. i J.C. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa.

Przepis ten stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, źródłem których jest przepis prawa materialnego.

O interesie prawnym w rozumieniu omawianego przepisu mówić można wtedy gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny decyduje przepis prawa (najczęściej prawa materialnego). W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z obowiązku.

Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa oznacza zatem występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sferą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień i obowiązków. Związek ten musi być bezpośredni. Interes prawny właściciela nieruchomości, wynikający z prawa rzeczowego, winien pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie. Przykładowo jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie nie budzi, że na sposób wykonywania własności nieruchomości sąsiednich może wpływać decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, a tym samym właściciele tych nieruchomości są stronami tego postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

To, że właściciel taki może wystąpić do sądu cywilnego z roszczeniem o zaniechanie naruszenia (następującego na przykład poprzez immisje) przeciwko podmiotowi dopuszczającemu się naruszeń przepisów ochrony środowiska nie wyklucza samo przez się możliwości skorzystania z ochrony prawa administracyjnego. Właściciel nieruchomości sąsiedniej, niezależnie od tego cywilnoprawnego roszczenia może wykazać, że sprawa administracyjna, której przedmiotem jest środowiskowe uwarunkowanie przedsięwzięcia dotyczy także jego interesu. Właściciel szeroko rozumianej nieruchomości sąsiedniej może mieć zatem interes prawny wynikający z art. 140 kc uzasadniający uczestniczenie jako strona (art. 28 kpa) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości w szczególności jeżeli uwzględni się to, że na działce, której dotyczy postępowanie administracyjne prowadzony jest chów indyków oddziaływujący na działki sąsiednią.

Nadto, nie należy także zapominać, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może być nie tylko osoba, która nią była w postępowaniu zwykłym, ale każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r., sygn.: IV SA 2520/98, LEX nr 48669).

Zadaniem organu było zbadanie i ustalenie, czy skarżącym mimo, iż nie brali udziału w postępowaniu zwykłym przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Przy czym nie wystarczające jest wskazanie przez organ, iż skarżący nie podali przepisu prawa materialnego, który legitymowałby ich do posiadania interesu prawnego w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. Pamiętać bowiem należy, że choć na stronie, która podnosi, że legitymuje się interesem prawnym ciąży obowiązek wskazania tego interesu, a co za tym idzie wskazania normy prawnej, mającej źródło w przepisach prawa powszechnie materialnego brak podania takiego przepisu, nie oznacza, że strona nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., II OSK 206/10 ).

Skarżący w toku postępowania powoływali się na prawo własności nieruchomości i ograniczenia związane z wykonywaniem tego prawa w związku z negatywnym oddziaływaniem hodowli drobiu. Zadaniem więc Samorządowego Kolegium Odwoławczego było zbadanie, czy twierdzenia te pozwalają na przyznanie skarżącym przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydanej przez Burmistrza w dniu [...] listopada 2011 r

Oprócz posiadaczy nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie stronami w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą również inni, których nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Ustalenia w tym zakresie powinny być możliwe na podstawie dołączonej do wniosku mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy podanie oraz obejmować obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Mówiąc o oddziaływaniu należy mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie poczyniło takich ustaleń w oparciu o akta postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem decyzji o środowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia zapadłej w dniu [...] listopada 2011r., a co za tym idzie nie wyjaśniło, czy skarżącym przysługuje przymiot strony, czy też materiał dowodowy przemawia za przyznaniem skarżącym tego uprawnienia.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze takich precyzyjnych ustaleń nie poczyniło, zwłaszcza w kontekście wyżej przytoczonych rozważań, co do możliwości istnienia związku decyzji administracyjnej, wydawanej na gruncie ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko - ze sferą prawną osób, władających nieruchomościami sąsiednimi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało w sposób dostateczny, że nie istnieje bezpośredni związek pomiędzy indywidualną sferą praw skarżących, a sferą praw i obowiązków podmiotu, którego prawa lub obowiązki, ulegały konkretyzacji w kwestionowanej przez nich decyzji środowiskowej. Nie czyni to zadość postanowieniom art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa.

W szczególności Kolegium nie poczyniło i nie uzewnętrzniło w uzasadnieniach swoich postanowień jakichkolwiek ustaleń co do usytuowania zajmowanej przez skarżących nieruchomości względem nieruchomości, której dotyczyła decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Wystarczającą bowiem okolicznością dla przyznania skarżącym statusu strony postępowania będzie stwierdzenie, że działka do nich należąca znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Z treści orzeczeń Kolegium nie wynika bowiem, aby organy poczyniły jakiekolwiek ustalenia dotyczące oddziaływania przedsięwzięcia na działkę skarżących. Organy nie wyjaśniły, zatem powyższej kwestii, a w konsekwencji nie zbadały należycie statusu skarżących jako strony postępowania.

Niezależnie od powyższych rozważań wskazać należy, iż jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2009 r., sygn. II OSK 1508/09 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji składa podmiot powołujący się na własny interes prawny, organ ma obowiązek wszcząć w tej sprawie postępowanie, w toku którego dopiero nastąpi ustalenie czy faktycznie jednostka ta ma interes prawny do występowania w sprawie. Dokonanie wykładni przepisów prawa określających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu, prawa do wysłuchania, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 551/08 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W przypadkach gdy ustalenie istnienia bądź braku interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni, organ nie może przeprowadzić takiej wykładni poza postępowaniem administracyjnym. W każdym innym przypadku, zatem kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcie postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (wyrok NSA z 30 czerwca 2014r., II OSK 150/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z [...] listopada 2011r. w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia powołała się na swój interes prawny wywodzony z prawa do nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości, na której prowadzony jest chów indyków oddziaływujący negatywnie na jej nieruchomość, to ustalenie czy faktycznie skarżący posiadają interes prawny wymagało poczynienia ustaleń faktycznych i przeprowadzenia złożonego procesu wykładni. Tym samym organ administracji zobowiązany był w sprawie do wszczęcia postępowania, dokonania oceny istnienia po stronie skarżących interesu prawnego.

Reasumując stwierdzić należy, że całokształt powyższych rozważań prowadzi do wniosku, iż uchybienia przepisom postępowania administracyjnego (art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, art. 28 kpa i art. 158 §1 kpa) mogły mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno poczynić w oparciu o materiał zgromadzony do sprawy o ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, w szczególności o raport o oddziaływaniu na środowisko, dokładne ustalenia co do lokalizacji nieruchomości skarżących w stosunku do nieruchomości, na której zlokalizowano hodowlę indyków, czy zajmowana przez nich nieruchomość sąsiaduje z nieruchomością, dla której wydano decyzję środowiskową, a przede wszystkim czy znajduje się w obszarze oddziaływania tej działalności. Dopiero poczynienie wskazanych powyżej ustaleń faktycznych umożliwi ocenę, czy skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu i związane z nim uprawnienie do zainicjowania postępowania nieważnościowego dotyczącego ostatecznej decyzji Burmistrza z [...] listopada 2011r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektów inwentarskich przeznaczonych do chowu indyków z miejscowości G. na działce o numerze ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia go poprzedzającego, brak jakichkolwiek ustaleń i oceny w tym zakresie. Kolegium poprzestało bowiem, jedynie na stwierdzeniu, że przymiot strony skarżącym nie przysługuje, ale nie wskazało argumentacji merytorycznej taki pogląd uzasadniającej, polegającej na jednoznacznym stwierdzeniu czy przedsięwzięcie oddziałuje na nieruchomość skarżących, czy też nie i na jakiej podstawie organ tak wnioskuje.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., jak orzeczono w punkcie II wyroku.