Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 388/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4 i 12
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: par. 28 ust. 5, par. 29 ust. 2, par. 55 ust. 2, par. 56 ust. 1 i 4, par. 57 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Elektromontaż w ... na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; oddala skargę


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."),

1. ustalił jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb J., arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisanej w dniu zbycia w księdze wieczystej nr [...], jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Spółki w P. , w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "J.-P " w P.;

2. orzekł, że do wniesienia opłaty ustalonej w punkcie 1 zobowiązany jest Spółka . z siedzibą w P..

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...] czerwca 2017 r. Rada Miasta P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru J. -P. w P., ustalając w § 33 uchwały 30% stawkę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem tego planu. Uchwała Rady Miasta P. weszła w życie w dniu [...] lipca 2017 r. W dniu [...] października 2017 rSpółka . z siedzibą w P. zbyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w P., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb J., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2. W tych okolicznościach pismem z dnia [...] marca 2018 r. zawiadomiono Spółkę z siedzibą w P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty.

Ustalono, że obecnie nieruchomość znajduje się na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, oznaczoną symbolem 1MW. Do czasu wejścia w życie obowiązującego planu "J. ." w P., nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części północnej "P. -Z. [...]" w P. - obszar D (uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...]). W planie tym działka położona była na terenie zieleni urządzonej i wód powierzchniowych śródlądowych w klinie zieleni, oznaczonym symbolem [...]

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ powołał rzeczoznawcę majątkowego M. C., który w dniu [...] maja 2018 r. sporządził operat szacunkowy. Nieruchomość została wyceniona według stanu z dnia [...] lipca 2017 r., tj. z dnia wejścia w życie planu miejscowego.

Uzyskana przez biegłego na podstawie badań analitycznych liczba wiarygodnych transakcji dla stanu po uchwalenie planu umożliwiła zastosowanie w procedurze szacowania nieruchomości podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, natomiast przed uchwaleniem planu metody porównywania parami. Biegły mógł zastosować podejście porównawcze, ponieważ znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Biegły dokonał dwóch analiz rynku nieruchomości - gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz przeznaczonych pod zieleń.

Szacując wartość przed i po uchwaleniu planu biegły przyjął do porównań zaistniałe w latach 2015 - 2017 transakcje nieruchomościami podobnymi pod względem wielkości oraz przeznaczenia w aktach planistycznych, najbardziej przystającymi swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej. Nieruchomości porównawcze stanowią działki gruntu położone na terenie miasta P. w rejonach porównywalnych z położeniem wycenianej nieruchomości ze względu na stopień zurbanizowania okolicy. Różnice w lokalizacji nieruchomości porównawczych oraz nieruchomości wycenianej zostały uwzględnione w procesie wyceny.

W związku z tym, że niemożliwe było przeprowadzenie prawidłowej wyceny w oparciu o zbiór transakcji prawem użytkowania wieczystego, w procedurze szacowania biegły zastosował wytyczne zawarte w § 29 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Biegły na podstawie analizy transakcji nieruchomości na terenie miasta P. określił relację procentową prawa użytkowania wieczystego do prawa własności dla gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną na poziomie 93,83%, a dla gruntów przeznaczonych pod zieleń na poziomie 90,79%.

Analiza charakterystyki nieruchomości wybranych do porównań potwierdza ich podobieństwo do nieruchomości wycenianej, a zatem dobór tych nieruchomości organ I instancji za prawidłowy. Uzasadniając ten dobór biegły zawarł w operacie szacunkowym informacje o nieruchomościach przeznaczonych do celów porównawczych. Określił ich lokalizację i sąsiedztwo, powierzchnię, możliwość i formę zagospodarowania, potencjał użytkowo-inwestycyjny oraz dostępność komunikacyjną.

W oparciu o wyznaczone cechy i przy zastosowaniu metody porównywania parami przed uchwaleniem planu i metody korygowania ceny średniej po jego uchwaleniu, biegły zgodnie z przyjętą metodyką dokonał korekty cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Należało zatem uznać, iż uzyskany przez niego wynik w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po uchwaleniu planu stanowi najbardziej prawdopodobną cenę, możliwą do uzyskania na rynku.

W wyniku dokonanej weryfikacji i oceny stwierdzono, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Operat jest logiczny, spójny i kompletny. W tych okolicznościach przyjęto go jako dowód w sprawie. W piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. biegły ustosunkował się do zarzutów strony.

Na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2018 r. ustalono, że wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], według przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części północnej "P. -Z. [...]" w P. - obszar D wynosi [...] zł, a według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru J. -P. w P. wynosi [...] zł. Wzrost wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości związany z uchwaleniem nowego planu wyniósł więc [...] zł Zgodnie z powołaną uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2017 r. wysokość jednorazowej opłaty stanowi 30% kwoty [...]zł, a zatem wynosi [...] zł.

W odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2018 r. do Samorządowe Kolegium Odwoławcze "Spółka z siedzibą w P. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowanie pierwszej instancji w całości, ewentualnie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Zdaniem odwołującego opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego nie może stanowić wystarczającej i miarodajnej podstawy dla określenia wartości rynkowej zbytej nieruchomości. Niezależnie bowiem od umiejscowienia badanej nieruchomości na obszarze zieleni urządzonej i wód powierzchniowych śródlądowych w klinie zieleni 2 KZ-ZP/WS, faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości był w badanym okresie stricte przemysłowy. W odniesieniu do nieruchomości w przeszłości wydane zostało pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 1977 r. dotyczące inwestycji obejmującej budynek warsztatów szkolnych, wiatę magazynową, portiernię i trafostację, zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym przez Prezydium Rady Narodowej Miasta P. - Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 1973 r. Oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpiło na cele przemysłowe, zaś plan miejscowy z 2008 r. tejże okoliczności nie zmienił w zakresie trwałej zmiany korzystania z nieruchomości. Tym samym biegły nie powinien podchodzić do oceny podobieństwa nieruchomości tylko i wyłącznie przez pryzmat przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, lecz powinien brać pod uwagę również cechy nieruchomości wynikające z całokształtu okoliczności jej dotyczących, tj. posadowienia budynków, celu przemysłowego, braku trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości.

Dalej odwołujący wskazał, że sam fakt formalnej zmiany planu nie powoduje skokowego wzrostu cen nieruchomości gruntowych, jak to bezzasadnie przyjął biegły. Wręcz przeciwnie, ceny działek położonych na tym terenie na rynku nieruchomości wzrastały już przed uchwaleniem nowego planu oraz na tym terenie kształtowały się na poziomie cen działek budowlanych, czego biegły w ogóle nie wziął pod uwagę. Okolicznościami przemawiającymi za zasadnością tego twierdzenia są m.in. położenie nieruchomości w rejonie o przewadze funkcji związanej z zabudową mieszkaniową i przemysłowo - usługową, czy też położenie w zasięgu pełnego uzbrojenia (por. str. 6 i 7 operatu).

Ponadto, przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego jest zdecydowanie zaniżona, co potwierdza opinia biegłego sądowego w dziedzinie szacowania nieruchomości mgr. inż. K. Ł. z dnia [...] listopada 2011 r. wydana w toku postępowania dotyczącego ustalenia wysokości opłaty rocznej należnej Skarbowi Państwa z tytułu użytkowania wieczystego. W przywoływanym postępowaniu Sąd trafnie ustalił w oparciu o wskazaną opinię, iż wartość nieruchomości gruntowej zapisanej w KW nr [...] według stanu i poziomu cen z dnia [...] grudnia 2008 r. wynosiła [...] zł, czyli wartość 1 m2 gruntu wynosiła na tamten czas [...] zł/m2. Co prawda w okresie prowadzonego postępowania przedmiotowa nieruchomość posiadała powierzchnię [...] m2, natomiast jej powierzchnia wg stanu przyjętego dla celów ustalenia opłaty planistycznej wynosiła [...] m2, jednak nie zmienia to faktu, iż ustalona wówczas stawka 1 m2 gruntu wyraźnie wskazuje na to, iż wartość przedmiotowej nieruchomości wg stanu przed uchwaleniem planu miejscowego z 2017 r. powinna wynosić co najmniej kwotę [...]zł ([...] m2 x [...] zł/ m2), a nie jak to bezzasadnie przyjął biegły, kwotę [...]zł. Ustalona wartość rynkowa nieruchomości w postępowaniu o sygn. akt I C 1631/10 mimo odmiennego celu wyceny zachowuje swoją aktualność również w niniejszym postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej.

Odwołujący zaakcentował, że Sąd Okręgowy w P. ustalił, iż nie nastąpiła w trakcie użytkowania trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości powodująca możność przyjęcia, że doszło do zmiany celu, na który oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Tym samym należy bezsprzecznie stwierdzić, iż przedmiotowa nieruchomość była (i mogła być) w pełni wykorzystywana dalej na cele przemysłowe, niezależnie od określenia przeznaczenia jej w planie miejscowym z [...] stycznia 2008 r. jako obszary zielone. Dlatego też określenie celu wyceny nie powinno powodować powstania odmiennych ustaleń w zakresie jej wartości rynkowej, skoro faktyczny sposób jej wykorzystania był całkowicie odmienny od przyjętego przez biegłego oraz niewątpliwie miał wpływ na ustalenie wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego z 2017 r.

Zdaniem odwołującego stanowisko biegłego M. C. wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie złożonych przez pełnomocnika strony zastrzeżeń w powyższym zakresie jest całkowicie błędne, zaś tłumaczenia biegłego nie pozwalają rozstrzygnąć kwestii różnicy w wartości. Organ wobec sformułowania przez stronę rzeczowych argumentów przemawiających przeciwko rzetelności operatu winien zasięgnąć opinii innego biegłego lub skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czego nie uczynił.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy zaznaczył, że operat szacunkowy jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Przedłożony w sprawie operat szacunkowy dowodzi, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na etapie określenia wartości prawa na nieruchomości wg jej przeznaczenia w nieobowiązującym już planie rzeczoznawca ze zbioru 9 nieruchomości przyjął finalnie do porównań trzy nieruchomości gruntowe niezabudowane, przeznaczone pod zieleń naturalną i zalesienia w klinach zieleni z obszaru Miasta P. z lat 2015 - 2018. Nieruchomość będąca przedmiotem wyceny stanowi obszar o powierzchni [...] m2, zatem do bezpośrednich porównań rzeczoznawca przyjął nieruchomości o powierzchniach: [...] m2, [...] m2, [...] m2. Biegły ustalił takie atrybuty cenotwórcze jak lokalizacja i otoczenie, wielkość nieruchomości, potencjał użytkowo - inwestycyjny oraz dostępność komunikacyjną. Różnice między nieruchomościami zostały uwzględnione w drodze korekty współczynnikami korygującymi, co jest charakterystycznym zabiegiem w szacowaniu wartości podejściem porównawczym. Wszystkie nieruchomości wykorzystane do bezpośrednich porównań zostały szczegółowo opisane, zarówno na etapie analizy rynku jak i również pod kątem cech rynkowych na etapie porównywania nieruchomości.

Z kolei określając wartości prawa na nieruchomości wg jej przeznaczenia ustalonego w miejscowym planie przyjętym w 2017 roku rzeczoznawca analizował rynek lokalny nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z obszaru Miasta P. z lat 2015 - 2018. W rezultacie rzeczoznawca przyjął do porównań 14 nieruchomości o powierzchniach: od [...] m2 do [...] m2. Rzeczoznawca ustalił jako cechy cenotwórcze: lokalizacja i otoczenie, wielkość, możliwość i forma zagospodarowania oraz dostępność komunikacyjna. Taki dobór cech nie budzi zastrzeżeń logicznych oraz jest zgodny z zasadami doświadczenia życiowego, bowiem są to parametry, które potencjalni nabywcy biorą pod uwagę przy poszukiwaniach interesujących ich nieruchomości.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ustalenie wartości prawa użytkowania wieczystego musiało być dokonane z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości przewidzianego w akcie planistycznym obowiązującym przed 2017 rokiem, tj. przed przyjęciem nowego - obecnie obowiązującego planu. W konsekwencji nieruchomość musiała zostać wyceniona jako grunt przeznaczony pod zieleń. Wynika to z przepisu art. 37 ust. 1 u.p.z.p., który nakazuje badać w pierwszej kolejności przeznaczenie nieruchomości w zmienianym lub dotychczas obowiązującym akcie planistycznym, a dopiero w przypadku jego braku ustalać wartość nieruchomości odnosząc się do faktycznego sposobu użytkowania. W rozpatrywanej sprawie, dla analizowanego obszaru między obowiązywaniem jednego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wejściem w życie nowego aktu planistycznego, zmieniającego przeznaczenie badanej nieruchomości nie wystąpiła tzw. luka planistyczna, która upoważniałaby do rozważania faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Podobnie znaczenia dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości nie mogła mieć wydana w latach 70 -tych decyzja, albowiem punktem odniesienia zgodnie z przytoczonymi wyżej regułami będą zapisy planu obowiązującego bezpośrednio przed wejściem w życie nowego planu.

Odnosząc się do relacji między niniejszym postępowaniem a postępowaniem przed sądem powszechnym w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, organ odwoławczy wskazał, że powoływanie na opinię sporządzoną w toku tegoż postępowania nie mogło skutecznie podważyć wiarygodności operatu szacunkowego autorstwa M. C.. Opinia sporządzona w 2011 roku dla zupełnie innych celów, w toku innego postępowania nie może być punktem odniesienia dla oceny operatu sporządzonego w sprawie obecnie rozstrzyganej. Brak przedstawienia aktualnego i celowego operatu szacunkowego, z którego wynikałyby inne wartości, co mogłoby powodować wątpliwości co do sporządzonej w sprawie opinii, uprawnia organy do oparcia się na uznanych przez siebie za wiarygodne opracowaniach.

W skardze z dnia [...] kwietnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "Spółka z siedzibą w P. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. Zaakcentowała, że pomimo braku luki planistycznej jak najbardziej uzasadnionym jest odwołanie się do faktycznego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości oraz jej przeznaczenia przed [...] kwietnia 2008 r. Skoro do [...] kwietnia 2008 r. sporna nieruchomość była przeznaczona pod budownictwo przemysłowe, następnie do dnia [...] lipca 2017 r. znajdowała się na obszarze zieleni urządzonej i wód powierzchniowych śródlądowych w klinie zieleni 2 KZ-ZP/WS, a od dnia [...] lipca 2017 r. do chwili obecnej znajduje się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, oznaczoną symbolem 1MW, to należy stwierdzić, iż plan przyjęty uchwałą [...] faktycznie przywrócił budowlany charakter przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, a jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ, którą ustalono Spółkę . z siedzibą w P. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka o nr ewid. [...], zapisanej w dniu zbycia w księdze wieczystej nr [...], w związku z podjęciem uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "J. P. " (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2017 r., pod poz. 4646).

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 36 ust. 4 tej ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wobec takiej redakcji wskazanego przepisu, właściwy organ jest zobowiązany do ustalenia opłaty i jej pobrania każdorazowo w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany lub uchwalenia planu miejscowego. Z dalszej części tego przepisu wynika, że wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczone w czasie okresem 5 lat w jakim nastąpiła sprzedaż nieruchomości licząc od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.). Sposób ustalania opłaty planistycznej określa przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jak przy tym stanowi art. 37 ust. 12 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.; dalej: "u.g.n."), a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego wynika, że w dniu [...] czerwca 2017 r. Rada Miasta P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "J. P. " w P. (Dz. U. Woj. Wlkp. z 2017 r., poz. 4646), zgodnie z którą działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem 1MW (k. 34 akt adm.), a więc stosownie do § 3 pkt 3 tej uchwały, na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (k. 22 verte akt adm.). Na mocy § 33 uchwały, stawka służąca naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na 30 % (k. 10 akt adm.). Z kolei zgodnie z zapisami wcześniej obowiązującej na tym terenie Uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części północnej "P. -Z. [...]" w P. – obszar D (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2008 r., nr [...], poz. 823), działka nr [...] położona była na ternie oznaczonym symbolem [...], będącym zgodnie z § 3 pkt 4 tej uchwały terenem zieleni urządzonej i wód powierzchniowych śródlądowych w klinie zieleni (k. 9 verte i k. 48 akt adm.). Poza sporem pozostaje również, że skarżąca zbyła działkę nr [...] w okresie 5 lat od dnia uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za kwotę [...]zł (akt notarialny rep. A nr [...] z dnia [...] października 2017 r., k. 23 – 30 akt adm.). Elementem spornym w sprawie jest natomiast przesłanka wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej biegły przy wycenie winien wziąć pod uwagę faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości (teren przemysłowy), a nie przeznaczenie tej nieruchomości wynikające z planu miejscowego z 2008 r.

Oceniając przebieg postępowania Sąd stwierdza, że stosownie do obowiązków wynikających z art. 77 i art. 80 K.p.a. organy zebrały i rozpatrzyły pełen materiał dowodowy w sprawie, w szczególności dysponowały operatem szacunkowym niezbędnym do stwierdzenia, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości, której prawo użytkowania wieczystego zostało następnie przez stronę zbyte, co w świetle art. 36 ust. 4 u.p.z.p. uzasadniało nałożenie na nią opłaty planistycznej. Operat należy uznać za formalnie prawidłowy i spójny, a zatem dokument ten jest wystarczający do ustalenia opłaty planistycznej we wskazanej wysokości.

Na potrzeby niniejszego postępowania w dniu [...] maja 2018 r. został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego M. C. (k. 80 – 96 akt adm.). W tym miejscu wyjaśnić należy, iż dowód z operatu szacunkowego podlega ocenie organu administracji publicznej tak jak każda inna opinia na podstawie art. 80 K.p.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a. Zatem organ rozpoznający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Dlatego też organ może w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 715/16 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy nie budzi wątpliwości co do jego prawidłowości.

Należy bowiem zauważyć, że operat szacunkowy został sporządzony przez podmiot dysponujący niezbędnymi kwalifikacjami – biegły został wpisany na listę rzeczoznawców majątkowych (nr [...]). Zakres treściowy przedmiotowego operatu szacunkowego odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., nr 165, poz. 985). Opracowanie to zawiera bowiem, zgodnie z § 55 ust. 2 powołanego rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Treść omawianego opracowania realizuje zarazem wytyczne z § 56 ust. 1 cytowanego rozporządzenia oraz zawiera istotne dokumenty jako załącznik, spełniając tym samym wymóg z § 56 ust. 4 tego rozporządzenia. Ponadto operat szacunkowy został podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego wraz z zamieszczeniem daty i pieczęci, co odpowiada § 57 ust. 1 wymienionego rozporządzenia. Opinia biegłego nie budzi zatem wątpliwości na płaszczyźnie formalnej.

Ponadto należy wskazać, że biegły wyraźnie wskazał transakcje, które przyjął jako podstawę swoich wyliczeń, oraz zastosowaną metodę szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Dane wyjściowe zostały zaprezentowane w sposób jasny, pozwalający na ich weryfikację. Rozważania prowadzone w operacie szacunkowym są zrozumiałe, spójne i logiczne. Argumentacja biegłego ma charakter wiarygodny, przekonujący i wyczerpujący. Jednocześnie należy zauważyć, że organy administracji publicznej nie przyjęły bezkrytycznie opracowania przedłożonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Opinia ta została poddana weryfikacji, która jednak nie ujawniła uchybień lub wadliwości tej ekspertyzy.

W kontekście powyższego Sąd podkreśla, że poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15). Taką zaś ocenę zawiera decyzja Kolegium wydana w niniejszej sprawie, którą Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w całości podziela. Trafnie zatem organy administracji uznały, że zawarte w operacie wyliczenia są wystarczające do ustalenia wobec skarżącej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem albo zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy zauważyć, że po dokonaniu dogłębnej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, biegły zdecydował się na zastosowanie w procedurze szacowania wartości działki nr [...] przed uchwaleniem planu z 2017 r. podejścia porównawczego, metody porównania parami, natomiast po uchwaleniu planu, metody korygowania ceny średniej. Dla określenia wartości nieruchomości przez i po uchwaleniu planu z 2017 r. biegły dokonał analizy transakcji dokonywanych w latach 2015 – 2018 r. na rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych odpowiednio – pod zieleń, zieleń naturalną i zalesienia w klinach zieleni, w tym możliwej rekreacji publicznej, a także pod wiodącą funkcję mieszkaniową wielorodzinną na obszarze aglomeracji [...]. Biegły opisał w sporządzonym operacie nieruchomości przyjęte do porównania. W przypadku nieruchomości przeznaczonych pod wiodącą funkcję mieszkaniową wielorodzinną biegły w szczególności opisał i ocenił ich lokalizację i sąsiedztwo, wielkość, możliwość i formę zagospodarowania oraz dostępność komunikacyjną, określonym cechom różnicującym przypisując stosowną wagę cechy, a także określił zakres współczynników korygujących. W przypadku nieruchomości przeznaczonych pod zieleń i zalesienia w klinach zieleni, biegły w szczególności opisał i ocenił ich lokalizację i otoczenie, wielkość, potencjał użytkowo-inwestycyjny oraz dostępność komunikacyjną, obliczając wartość rynkową 1 m2 gruntu jako średnią arytmetyczną ze skorygowanych cen transakcyjnych.

Z uwagi na fakt, że wśród analizowanych transakcji znajdowały się prawie wyłącznie nieruchomości sprzedawane jako prawo własności, natomiast w operacie określona jest wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, w procedurze szacowania biegły zastosował wytyczne zawarte w § 29 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Na podstawie analizy transakcji nieruchomości na terenie miasta P. określił on relację procentową prawa użytkowania wieczystego do prawa własności dla gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną na poziomie 93,83%, a dla gruntów przeznaczonych pod zieleń na poziomie 90,79%.

Zdaniem Sądu nie ma podstaw, aby kwestionować dobór przez biegłego nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej przed i po uchwaleniu planu. Zauważyć należy, że biegły zawarł w operacie szacunkowym informacje o tych nieruchomościach, które pozwalały na zweryfikowanie ich cech. Nie chodziło przy tym o podanie numeru działki ewidencyjnej, czy też dokładnego adresu, albowiem jedynie brak opisu cech ujętych w tabelach nieruchomości przyjętych do porównań powodowałby niemożność stwierdzenia podobieństwa tych nieruchomości. Pamiętać należy, że operat szacunkowy, również dla właściciela nieruchomości wycenianej, nie może być źródłem takiej wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Taką wiedzą może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 197/16).

Odnosząc się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności wskazać, że w rozpoznawanej sprawie bez znaczenia pozostawał faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości. Jakkolwiek przesłanka wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu miejscowego musi mieć charakter obiektywny i zewnętrznie weryfikowalny (zob. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p.), a zatem wymaga ona szczegółowego wykazania za pośrednictwem operatu szacunkowego, to jednak nie można nie uwzględnić, że ustawodawca w zakresie ustalania wartości wzrostu nieruchomości w razie zmiany obowiązującego dla danego obszaru planu miejscowego ustanowił normatywny mechanizm obliczania tej wartości. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. wartość tę oblicza się jako różnicę pomiędzy wartością ustaloną dla przeznaczenia terenu wynikającego z planu miejscowego po jego zmianie a wartością ustaloną dla przeznaczenia terenu wynikającego z planu miejscowego przed jego zmianą. Z woli ustawodawcy uprawniony rzeczoznawca oraz właściwy organ mają w takiej sytuacji obowiązek uwzględnić tylko przeznaczenie planistyczne, abstrahując od faktycznego sposobu wykorzystywania zbywanej nieruchomości. Takie rozwiązanie może oczywiście prowadzić do sytuacji, że wartość nieruchomości według stanu przed zmianą planu zostanie ustalona zgodnie z przeznaczeniem planistycznym, które nie będzie odpowiadać faktycznemu sposobowi wykorzystywania nieruchomości. Jest to jednak ustawowy przejaw ogólnego dążenia ustawodawcy do zachowania zgodności pomiędzy przeznaczeniem planistycznym a przeznaczeniem faktycznym nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3166/17).

Faktyczny sposób wykorzystania zbytej nieruchomości ma znaczenie dla ustalenia jej wartości jedynie w razie uchwalenia planu miejscowego dla terenu dotychczas nieobjętego żadnym planem lub planem obowiązującym w dniu uchwalenia nowego planu. Sytuacja ta odnosi się więc wyłącznie do okresu tzw. luki planistycznej, tj. sytuacji, gdy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące 1 stycznia 1995 r., utraciły moc 1 stycznia 2003 r., a w tym czasie rada gminy nie uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub nie przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany albo też gdy rada gminy uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, lecz nowy plan nie został uchwalony do [...] grudnia 2003 r. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 518/19).

Rolą Sądu w niniejszym postępowaniu nie jest przy tym ocena zapisów planu miejscowego z 2008 r., który, jak podnosi skarżąca, zmienił przeznaczenie spornej działki z działki przeznaczonej pod budownictwo przemysłowe, na działkę znajdującą się na obszarze zieleni urządzonej i wód powierzchniowych śródlądowych w klinie zieleni [...] Wobec jednoznacznego brzmienia art. 37 ust. 1 u.p.z.p. podnoszona przez stronę skarżącą kwestia "powrotu" w planie miejscowym z 2017 r. do budowlanego przeznaczenia nieruchomości sprzed uchwalenia planu z 2008 r. nie ma wpływu na prawidłowość wyceny nieruchomości dokonanej w niniejszym postępowaniu. Ubocznie wskazać można, że spółka jako użytkownik wieczysty nieruchomości w dniu uchwalenia planu z 2008 r. posiadała legitymację czynną do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, o których mowa w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jeśli uznawała, że z powodu zmiany przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym jej wartość rynkowa spadła.

Dalej wskazać należy, że jak słusznie wskazywał najpierw biegły w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r., a następnie organy obydwu instancji, powoływanie się przez stronę na opinię sporządzoną w toku postępowania przed sądem powszechnym w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, nie mogło skutecznie podważyć wiarygodności operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie. W przypadku określenia wartości nieruchomości dla potrzeb aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego biegły był zobowiązany do zastosowania § 28 ust. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym wartość nieruchomości określa się według stanu nieruchomości i cen na dzień oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste albo według stanu nieruchomości i cen na dzień aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego, z uwzględnieniem celu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Opinia sporządzona w 2011 r. dla innych celów, w toku innego postępowania nie może być punktem odniesienia dla oceny operatu sporządzonego w sprawie obecnie rozstrzyganej.

Brak przedstawienia aktualnego i celowego operatu szacunkowego, z którego wynikałyby inne wartości, co mogłoby powodować wątpliwości co do sporządzonej w sprawie opinii, uprawniały organy do oparcia się na uznanym przez siebie za wiarygodne opracowaniu. W tej sytuacji organy nie były zobligowane do przeprowadzenia dowodu z opinii kolejnego biegłego, w celu kontroli ustaleń rzeczoznawcy majątkowego pierwotnie powołanego w sprawie. Strona nie skorzystała natomiast z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych we własnym zakresie.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu przedmiotowych decyzji naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") powodowałyby wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego, względnie stwierdzenie ich wydania z naruszeniem prawa.

W szczególności, zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie administracyjnej organ I instancji i w ślad za nim organ odwoławczy rozstrzygnęły jej istotę na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Wbrew zarzutom podniesionym przez pełnomocnika skarżącego ustalenia te pozostają w zgodzie z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., co finalnie znalazło swoje odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która spełnia wymogi z art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.