Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 772/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2009-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 71  ust. 1 pkt 2;  art. 5 ust. 2;
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7; art. 77 par. 1;  art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. K. oraz skargi Prokuratora Rejonowego [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazu wstrzymania użytkowania obiektu oraz nakazu przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Lu 772/08

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2006 r., nr 156 póz. 1118, ze zm.) odmówił wydania T. i S. małż. O. nakazu wstrzymania użytkowania budynku warsztatowego z częścią socjalną, usytuowanego na nieruchomości przy ul. H. w L. oraz nakazu przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów o których mowa w art. 71 ust. 2 powyższej ustawy, tj. dokumentów wymaganych przy dokonywaniu zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Postępowanie administracyjne zostało wszczęte w przedmiotowej sprawie na wniosek z dnia 12 lipca 2006 r. D. i M. K., M. K., R. S., K. S. i B. F., którzy wnieśli o wyjaśnienie stanu prawnego nieruchomości w zakresie zagospodarowania, zabudowy i sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego przy ul. H. w L.

Organ I instancji ustalił, że na działce nr ewid. [...] (ul. H.) S. O. zrealizował budynek warsztatowy z częścią socjalną w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] października 1993 r. znak: [...], wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta.

Pomimo że powyższy obiekt wybudowany został z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę, Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w L. zaakceptował dokonane zmiany i pismem z dnia [...] grudnia 1994 r. zawiadomił o przyjęciu zgłoszenia użytkowania budynku warsztatowego z częścią socjalną.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. podał, iż w dniu 16 kwietnia 2008 r. przeprowadził dowód z oględzin przedmiotowej nieruchomości i ustalił, że parter budynku przy ul H. użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem jako warsztat naprawczy i usługowy. Powyższy budynek nie jest wykorzystywany na cele mieszkalne, a zatem nie nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku warsztatowego z częścią socjalną dla właściciela warsztatu. Organ stwierdził na tej podstawie, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego na gruncie przepisów w art. 71a ustawy Prawo budowlane.

Od powyższej decyzji odwołał się M. K. wnosząc o jej uchylenie i o wstrzymanie użytkowania budynku warsztatowego z częścią socjalną, usytuowanego przy ul. H.. Wskazał, że obecnie istniejący budynek jest innym budynkiem niż pierwotnie dopuszczony do użytkowania, rozbudowanym samowolnie.

Decyzją z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie potwierdziło podnoszonych we wniosku z dnia 12 lipca 2006 r. zarzutów, że przedmiotowy obiekt wykorzystywany jest na cele mieszkalne, co świadczyłoby o samowolnej zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Przyjął, że skoro w omawianej sprawie ustalono, iż małż. O. nie zmienili samowolnie sposobu użytkowania, to brak jest podstaw do wstrzymania użytkowania, jak również do wydania nakazu przedstawienia dokumentów o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skierował w dniu 27 października 2008 r. M. K., powtarzając w niej argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji, wskazując w szczególności, że obiekt budowlany po roku 1994 (a więc po przyjęciu do użytkowania) został samowolnej rozbudowany.

W dniu 29 października 2008 r. powyższą decyzję zaskarżył również Prokurator Rejonowy. W uzasadnieniu skargi zarzucił rażące naruszenie art. 71 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną interpretację, że sposób zagospodarowania i użytkowania budynku warsztatowego zlokalizowanego przy ul. H. nie stanowi zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku określonego w art. 71 ust 1 cytowanej ustawy, a zwłaszcza zmiany w zakresie wielkości lub układu obciążeń. Wskazał także na niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności ustalenia czasu i sposobu w jakim doszło do powstania rozbieżności pomiędzy projektem budowlanym budynku warsztatowego a budynkiem przyjętym do użytkowania oraz na niezbadanie wniosku z 12.07.2006 r. złożonego przez uczestników postępowania w pełnym zakresie.

W odpowiedzi na powyższe skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie jako bezzasadnych. W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, że rozbieżność pomiędzy ewidencją gruntów Urzędu Miasta a ustaleniami dokonanymi przez organa nadzoru budowlanego w terenie nie stanowią podstawy do wszczęcia procedury przewidzianej Prawem budowlanym w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Wymienione w art. 71 ustawy Prawo budowlane warunki, które miałyby być zmienione w wyniku zmiany sposobu użytkowania podane są wyczerpująco, a postępowanie administracyjne nie wykazało, że w obiekcie prowadzone były roboty budowlane, ani też nie stwierdzono, iż podjęto lub zaniechano w nim działalności niezgodnej z funkcją określoną w pozwoleniu na budowę oraz w zgłoszeniu obiektu do użytkowania.

Na rozprawie w dniu 18 lutego 2009 r. Sąd zarządził, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z zm. - dalej p.p.s.a.), połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi M. K. oraz sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego jako pozostających ze sobą w związku i prowadzenie ich dalej pod sygn. akt II SA/La 772/08.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do oceny, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 powyższej ustawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze.

W przedmiotowej sprawie wystąpiły wady i uchybienia, polegające na naruszeniu przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, wobec czego obydwie skargi zasługują na uwzględnienie.

1. Jako materialnoprawna podstawa zaskarżonej decyzji wskazane zostały przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 71 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Stosownie natomiast do art. 71 ust. 2 tejże ustawy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

W ocenie sądu nie można podzielić poglądu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż wymienione w cyt. przepisie warunki podane są wyczerpująco. W doktrynie oraz orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że użyty w treści przywołanego artykułu zwrot "w szczególności", wskazuje, że określona w tym przepisie definicja zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie jest pełna, co oznacza, że wymienione rodzaje działań zmieniające określone warunki, chociaż z pewnością należą do najważniejszych, nie zostały potraktowane jako elementy zamkniętego katalogu.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w art. 5 ustawy Prawo budowlane i uwzględniają wymienione w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane warunki w zakresie bezpieczeństwa: pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego będzie wymagał uzyskania pozwolenia właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1998 r. IV SA 1876/96 nr LEX 43759).

W tym miejscu należy stwierdzić, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagające zgłoszenia właściwemu organowi należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 Prawa budowlanego. Nie może budzić wątpliwości, że zwiększenie skali realizowanej działalności usługowej w takim obiekcie mogłoby spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, a nawet może kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W świetle przedstawionych wyżej uwag nie ulega wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego powinien jednoznacznie ustalić nie tylko sposób poprzedniego wykorzystania budynku i jego zgodność z funkcją określoną w pozwoleniu na budowę oraz w zgłoszeniu obiektu do użytkowania, ale także ustalić sposób aktualnego wykorzystania obiektu, zarówno pod kątem ustalenia profilu działalności zakładu, ale również w zakresie ewentualnej jej intensyfikacji przez usługodawcę. Stwierdzenie takiego faktu musiałoby spowodować rozważenie zastosowania wskazanego wyżej przepisu oraz doprowadzić do właściwej jego interpretacji, niezbędnej dla normatywnej kwalifikacji takiego faktu.

2. Niezależnie od nie mającej podstaw merytorycznych, ale też nie rozwiniętej argumentacyjnie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego tezy o wyczerpującym wymienieniu przesłanek wskazujących na zmianę sposobu użytkowania obiektu w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, należy wskazać także na braki w zakresie ustalenia stanu faktycznego, który, w przypadku wyczerpującego wyjaśnienia, mógłby zostać oceniony z punktu widzenia tych przesłanek, a w szczególności – przesłanki wielkości lub układu obciążeń.

W ocenie Sądu, należało w związku z powyższym zgodzić się z zarzutami rozpatrywanych skarg, że organy obu instancji nienależycie wyjaśniły stan faktyczny sprawy i nie oceniły, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania spornego budynku pod kątem prowadzonej działalności. W sprawie niniejszej nie dokonano koniecznych ustaleń i rozważań organów nadzoru budowlanego co do sposobu faktycznego użytkowania przedmiotowego obiektu, nie zgromadzono dokumentacji pozwalającej na określenie zakresu i wielkości usług świadczonych przez S. O. w okresie prowadzonego postępowania administracyjnego. Nie podjęto również próby ustalenia ilości obsługiwanych wózków widłowych, rodzaju zastosowanych urządzeń, emisji zużytych surowców, materiałów, paliw, energii w związku z prowadzoną działalnością przez S. O.. Nie oceniono także w postępowaniu administracyjnym, czy obecna działalność warsztatu naprawy wózków widłowych w sposób znaczący nie wykracza poza ramy przewidziane decyzją o pozwoleniu na budowę z 1993 r., o czym świadczy m.in. treść pisma z dnia 29 stycznia 2007 r. adwokata L. K. – pełnomocnika S. O. w postępowaniu administracyjnym, skierowanego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym zawarł informację następującej treści: "od pewnego czasu wózki elektryczne zostały zastąpione przez napędzane gazem lub olejem napędowym, przy czym zdecydowana większość napędzana jest gazem".

S. O., prowadzący działalność przy ul. H. w L., sam potwierdził, iż przedmiotem jego działalności jest naprawa wózków napędzanych różnego rodzaju paliwami. W dniu 31 maja 2006 r. wystąpił z wnioskiem o udzielenie mu pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z prowadzeniem działalności remontowo-usługowej polegającej na naprawach wózków widłowych z silnikami elektrycznymi oraz silnikami opalanymi olejem napędowym i gazem propan-butan (silniki spalinowe).

W trakcie kontroli przeprowadzonej przez Wydział Ochrony Środowiska w dniu 6 lipca 2006 r. stwierdzono szereg nieprawidłowości w zakresie gospodarki odpadami (m. in. brak wyznaczonych i oznaczonych miejsc magazynowania odpadów). Zwrócono się także do Urzędu Miasta, Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej o ustalenie czy w świetle przepisów prawa budowlanego dozwolone jest prowadzenie na terenie oraz w budynku przy ul. H. działalności warsztatowej i naprawczej wózków widłowych. Z uzyskanych informacji wynikało, iż w zatwierdzonym projekcie budowlanym będącym integralnym załącznikiem do pozwolenia na budowę zawarte zostało określenie: "w przyziemiu zaprojektowano salon do wystawy i sprzedaży wózków elektrycznych – od strony frontowej, natomiast od zaplecza – halę napraw wózków elektrycznych z warsztatem podręcznym, diagnostyką i pomieszczeniem pomocniczym".

Powinna zostać zatem ustalona relacja pomiędzy prowadzeniem działań w stosunku do wózków elektrycznych, o których mowa w pozwoleniu na budowę oraz wózków napędzanych gazem lub olejem napędowym, o których mowa w dokumentach sporządzonych w trakcie użytkowania obiektu. Zwłaszcza że taka zmiana odnośnie do zakresu prowadzonej działalności mogłaby także wpływać na zmianę warunków higieniczno-sanitarnych czy ochrony środowiska, które są także wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Zgodnie z treścią tego przepisu, zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia to także tego rodzaju zmiana, która wprowadza inne warunki m.in. bezpieczeństwa pożarowego jak też zdrowotne oraz wielkość i układ obciążeń. Tymczasem, jak wynika z analizy akt administracyjnych już podczas kontroli dokonanej w dniu 1 marca 2006 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w protokole odnotowano, iż na posesji H. przed budynkiem stoi kontener na butle gazowe co w ogóle nie zostało zauważone przez organ odwoławczy a co mogłoby wskazywać, że faktycznie przy wykonywaniu działalności w przedmiotowym obiekcie używany był (lub jest) gaz propan-butan. Okoliczność ta wskazuje na konieczność przeprowadzenia postępowania w zakresie ewentualnego wpływu na zmianę bezpieczeństwa pożarowego i oddziaływania na środowisko.

Konieczne jest też dokonanie ustaleń faktycznych, niezbędnych do stwierdzenia, że ewentualna zmiana sposobu użytkowania obiektu, polegająca na intensyfikacji jego użytkowania poprzez rozszerzenie działalności o naprawę silników spalinowych nie narusza prawnie chronionych interesów osób trzecich. W warunkach wykorzystania terenu, zawartych w załączniku do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji zawarte zostało bowiem sformułowanie, że "uciążliwość zakładu nie może przekraczać granic działki", a postępowanie w przedmiocie wniosku S. O. z dnia 31 maja 2006 r. zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym wszczętym na wniosek M. K. w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przy ul. H..

3. Przedmiotem sporu pomiędzy stronami postępowania sądowo-administracyjnego stanowi także moment odstąpienia przez inwestora – S. O. od pozwolenia na budowę, polegającego na samowolnej rozbudowie obiektu. Porównanie mapek sytuacyjnych znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy jednoznacznie wskazuje, iż na przestrzeni lat 1993-2006 doszło do odstępstwa od pozwolenia na budowę. Mapa dołączona do postanowienia Urzędu Miejskiego z dnia [...] marca 1993 r. w sprawie możliwości realizacji inwestycji budynku warsztatowego przy ul .H. w L. przedstawia zupełnie inny (mniejszy) obrys budynku niż mapa do celów projektowych sporządzona przez ten sam urząd w maju 2005 r.

Organy nadzoru w uzasadnieniach zarówno decyzji pierwszoinstancyjnej jak i odwoławczej stoją na stanowisku, iż budynek został oddany do użytkowania w takiej formie, w jakiej istnieje obecnie. W swoich pismach oraz na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 18 lutego 2008 r. skarżący M. K. podniósł iż zwiększenie kubatury budynku poprzez rozbudowanie go w kierunku wschodnim o ok. 5 m oraz dobudowanie piętra miały miejsce po roku 1994. Sąd zważył także, iż wszelkie ustalenia w sprawie organ pierwszej instancji oparł na protokole oględzin i ekspertyz z 15 grudnia 1994 r. z przeprowadzonej kontroli na budowie, utrwalonej w protokole bardzo pobieżnie i niedostatecznie, bez szczegółowego odniesienia się do wymogów pozwolenia na budowę. Znajduje się jedynie sformułowanie, iż ustalono, że "zmiana w stosunku do projektu technicznego budynku (...) polegają na zwiększeniu kubatury budynku poprzez realizację dodatkowego pomieszczenia warsztatowego, zwiększeniu wysokości ściany kolankowej i zmianie formy architektonicznej".

Szczególnego podkreślenia, w ocenie Sądu wymaga, iż brak jest w aktach administracyjnych dokumentów, które jednoznacznie potwierdzałyby zasięg i rozmiar zmian wprowadzonych przy budowie warsztatu, niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy. Obowiązek dokonania takich ustaleń spoczywał na organie administracyjnym.

4. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasadę prawdy obiektywnej, która oznacza, że to na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów, a dowodem może być wszystko co jest zgodne z prawem. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.

Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Podkreślić w tym miejscu należy, że skoro organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, to oznacza to, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie zarzuty i żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. Wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 1167/97, LEX nr 47913 i wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87). Stosownie natomiast do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dokonały należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z analizy akt administracyjnych wynika, iż organ I instancji w sposób jednoznaczny przyjął, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku warsztatowego, uzasadniając to jedynie tym, iż nie ma w nich pomieszczeń sypialnych, co przesądza, że nie są to pomieszczenia mieszkalne oraz stwierdzając, że sposób użytkowania tej nieruchomości nie stanowi działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Organa pominęły, nie badały w ogóle, czy nastąpiła intensyfikacja obecnego sposobu użytkowania. Ustalenie tej kwestii jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, bowiem nie wystarcza samo stwierdzenie, tak jak podaje organ I instancji, że w spornych obiekcie budowlanego są pomieszczenia biurowe i warsztatowe. W zakresie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego organy nie odniosły się do podnoszonego zarzutu przez skarżącego np. o zwiększonej ilości przyjeżdżających wózków widłowych czy tirów drogą dostępną dla wszystkich mieszkańców. Zarzut ten również należało uznać za zasadny. Podkreślić należy, że organ administracji nie może biernie oczekiwać na zgłoszenie lub wskazywanie dowodów przez uczestników postępowania, ale w związku z cyt. zasadą oficjalności jest zobowiązany do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, w tym również do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

W opisanym stanie faktycznym i prawnym nie można uznać, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji są prawidłowe, skoro w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzono rzetelnego postępowania dowodowego i nie zgromadzono materiału dowodowego wymaganego do prawidłowego rozstrzygnięcia, Powtórzyć raz jeszcze należy, że przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dokonanie ustaleń, w powyższej kwestii umożliwi organowi orzekającemu porównanie dotychczasowego sposobu użytkowania, czyli jego profilu wykorzystania z obecnym, pod kątem intensywności wykorzystania tej nieruchomości, a zatem pozwoli organowi na przyjęcie lub odrzucenie skutków wymienionych w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy.

5. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji rozważy podniesione w powyższym uzasadnieniu kwestie, uzupełniając postępowanie dowodowe i gromadząc materiał dowodowy wymagany dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, umożliwiającego porównanie działalności aktualnej z poprzednio prowadzoną pod kątem intensywności wykonywanych usług. Organ odniesie się również rzetelnie do zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału, a także podniesionego przez skarżących zarzutu, iż lokalizacja zakładu naprawczego narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o niskiej uciążliwości i o jej niewykraczaniu poza granice działki, i dalej dokonując jednoznacznej oceny, w tym również zarzutów podniesionych przez skarżącego, w przedmiocie magazynowania i przechowywania różnych części i akcesoriów do wózków widłowych (także niebezpiecznymi i szkodliwymi dla zdrowia).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w ponownym postępowaniu administracyjnym wyjaśni także wątpliwości związane z powierzchnią budynku. Dokona w szczególności wnikliwej oceny kiedy i w jakim rozmiarze nastąpiło rozbudowanie (przebudowanie) budynku warsztatowego, biorąc pod uwagę stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.

Powyższe ustalenia są konieczne dla jednoznacznej oceny czy zwiększenie kubatury budynku nie wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części poprzez zmianę warunków określonych w treści art. 71 ust. 1 pkt 2, takich jak wielkość lub układ obciążeń.

W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zasądzając koszty stosownie do art. 200 powołanej ustawy.