Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1156/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106, art. 174 pkt 2, art. 176, art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3, art. 12 ust. 4, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. G. Spółki jawnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 133/12 w sprawie ze skargi T. G. Spółki jawnej w W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 22 marca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 133/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. jawna w W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji producentów – oddalił skargę.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

[...] Spółka jawna z siedzibą w W. (dalej także: skarżąca) złożyła wniosek o wpis do ewidencji producentów. Do wniosku załączono odpis z rejestru przedsiębiorców informujący o wspólnikach [...] (tj. A. G. i E. G.).

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. Z. z/s w W. (dalej także: organ I instancji) wydał zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym dla skarżącej.

Następnie 31 marca 2011 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia wydanego w 2010 r. zaświadczenia o nadaniu numeru ewidencyjnego producenta spółce [...] Spółka jawna, wykreślenia tego zaświadczenia z rejestru i ponownego rozpatrzenia wniosku o nadanie numeru identyfikacyjnego producenta.

W dniu [...] maja 2011 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...], w której odmówił wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego skarżącej. Jako powód odmowy wskazano na naruszenie dyspozycji art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76, z późn. zm.; dalej: ustawa), zgodnie z którym w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. W decyzji stwierdzono, iż numer identyfikacyjny [...] dla [...] Spółka jawna został nadany nieprawidłowo i odmówiono wpisu do ewidencji producentów.

Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji, zarzucając organowi I instancji naruszenie zasad postępowania administracyjnego i błędną wykładnię przepisów art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów oraz art. 336 k.c.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej także: organ odwoławczy) uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu [...] października 2011 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...], na mocy której ponownie anulował numer identyfikacyjny oraz odmówił wpisu do ewidencji producentów dla [...] Spółka jawna z siedzibą w W.

Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Organ odwoławczy decyzją nr [...] z [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiający szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., str. 8) stanowi, iż nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że posiadać może jedynie osoba fizyczna, gdyż jest to władztwo nad rzeczą, zaś osoba prawna, czy spółka nie może sprawować władztwa. Władztwo sprawują ewentualnie jej wspólnicy, w przypadku spółki jawnej jest to małżeństwo G., którzy posiadają wpis do ewidencji producentów i nadane numery EP (numer EP [...] nadany E. G., oraz numer EP [...] nadany A. G.). Podkreślono również, że z zawiadomienia Sądu Rejonowego w K. V Wydział Ksiąg Wieczystych, z wypisów ewidencyjnych z rejestru gruntów oraz oświadczenia współwłaścicieli: E. G., A. G. i spółek wynika, iż działkę nr 16 współposiadają spółki jawne: [...] i [...], zaś działkę nr 11/20 współposiadają E. G. i [...] Sp. jawna. Dlatego organ odwoławczy wywiódł, iż [...] Sp. jawna jest współwłaścicielem i współposiadaczem gospodarstwa rolnego z A. i E. G. na prawach wspólności małżeńskiej i [...] Sp. jawna.

Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. (dalej także: Sąd, lub Sąd I instancji) na decyzję organu II instancji.

Sąd uznał skargę za niezasadną. Natomiast za bezsporny uznał stan faktyczny sprawy ustalony przez organy, że zarówno [...] Spółka jawna jak i małżonkowie: A. i E. G. wystąpili do organu I instancji o dokonanie wpisu do ewidencji producentów, przy czym zarówno E. G., jak i A. G., numer ten został nadany.

Sąd I instancji wskazał, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy, która stanowi w art. 12 ust. 1, iż jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się temu producentowi numer identyfikacyjny, który jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego (ust. 2). Przepis dodatkowo w ust. 3 stanowi, że wnioskodawcy podlegającemu wpisowi do ewidencji producentów na podstawie kilku tytułów nadaje się jeden numer identyfikacyjny, zaś ust. 4 uszczegóławia, iż w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny, przy czym numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. Dodatkowo w ust. 6 tego artykułu wskazano, że do wniosku o wpis do ewidencji producentów dołącza się pisemną zgodę odpowiednio współmałżonka lub współposiadacza gospodarstwa rolnego.

Zgodnie z art. 13 ustawy kierownik biura powiatowego agencji odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, wpisu do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny. Ponadto organ agencji wydaje podmiotom wpisanym do ewidencji producentów zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym, a zaświadczenie to jest wydawane niezwłocznie po dokonaniu wpisu do ewidencji producentów, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia wpłynięcia wniosku o wpis do ewidencji producentów (ust. 3).

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że przepisy ustawy jednoznacznie wskazują, iż ustawodawca nie przewidział możliwości nadania małżonkom lub współposiadaczom gospodarstwa rolnego dwóch numerów ewidencyjnych, niezależnie od sytuacji majątkowej istniejącej między małżonkami (posiadanie odrębnej własności przez któregoś z małżonków, rozdzielność majątkowa między współmałżonkami, wspólność majątkowa małżeńska lub różnych zależności istniejących pomiędzy współposiadaczami). Zgodnie z brzmieniem tych przepisów sam fakt pozostawania w związku małżeńskim lub posiadania we współwłasności gospodarstwa powoduje, iż może nastąpić wpisanie do ewidencji i być nadany numer identyfikacyjny tylko jednemu z małżonków lub współposiadaczy. Dlatego w przypadku złożenia wniosku przez oboje małżonków lub przez kilku współposiadaczy, jeden z wniosków powinien zakończyć się nadaniem numeru w drodze czynności materialno-technicznej (wpisanie do ewidencji oraz wydanie stosownego zaświadczenia), kolejne zaś z wniosków muszą skutkować wydaniem decyzji o odmowie wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego.

Sąd uznał, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny dotyczący stanu współposiadania istniejącego pomiędzy skarżącą, a E. i A. małżonkami G. wobec działek nr 11/20 i 16. Sąd podkreślił ponadto, że powyższe działki były też wykazywane przez innych producentów – E. G. oraz spółkę [...] sp. jawna – we wnioskach o dopłaty. Wynika z tego, że w tym samym okresie zarówno spółka, jak i E. G. oraz inna spółka byli współposiadaczami tych samych działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wskazanego we wniosku do ewidencji.

Sąd I instancji przyjął, że skoro skarżąca złożyła wniosek o dokonanie wpisu do ewidencji już po nadaniu tego numeru A. G. oraz E. G., jej wniosek powinien zostać rozpatrzony negatywnie poprzez wydanie na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy decyzji o odmowie wpisu.

Sąd wywiódł ponadto, że organy prawidłowo posłużyły się pojęciem działki ewidencyjnej a nie ujętą w art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 1122/2009 (za art. 3 pkt 7 ustawy) definicją działki rolnej, albowiem przepisy te wskazując na producenta rolnego mówią o posiadaczu gospodarstwa rolnego jako całości, w ogóle nie operując pojęciem działki rolnej. Pojęcie działki rolnej jest niezbędnym do prawidłowego określenia działek w systemie identyfikacji działek rolnych, określonego przepisami ustawy, nie jest zaś pojęciem niezbędnym dla dokonania wpisu do ewidencji producentów, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, są to bowiem dwa różne składniki całego systemu, na który składają się, oprócz tych dwóch elementów, jeszcze ewidencja gospodarstw rolnych, ewidencja wniosków o przyznanie płatności oraz oddzielnie dokumentacja związana z ewidencjami i systemem identyfikacji. Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że organ, wskazując na współposiadanie działki nr 16 oraz nr 11/20 zarówno przez skarżącą jak i przez E. G. oraz spółkę [...], jako element uniemożliwiający wpisanie do ewidencji producentów w myśl art. 12 ustawy, podkreślał współposiadanie jednej z jednostek produkcyjnych zarządzanych przez rolnika lub jednej z nieruchomości rolnych będących w posiadaniu tego samego podmiotu i nie podnosił przy tym "prymatu działki ewidencyjnej nad (...) definicją działki rolnej" .

Sąd wskazał również, że art. 18 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427, z późn. zm.) ma na celu wyeliminowanie tzw. "sztucznych" podziałów gospodarstw celem ominięcia modulacji w przypadku części programów pomocowych czy też limitu zalesionych hektarów przez współwłaścicieli, a tym samym współposiadaczy. Działanie takie byłoby dopuszczalne, gdyby doszło do rzeczywistego podziału dużego gospodarstwa na mniejsze, a wnioskujący o pomoc rzeczywiście objęliby w posiadanie wydzielone im działki i stali się w ten sposób odrębnymi producentami rolnymi. Sąd zgodził się z twierdzeniem organów, że małżeństwo E. i A. G. prowadzi gospodarstwo rolne, zaś gospodarstwa spółek zostały "sztucznie" utworzone, tak by ominąć limit powierzchni wynikający z przepisów szczególnych tj. 20 ha przeznaczonych do zalesienia.

Sąd I instancji wywiódł, że zgodnie z art. 2 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 pojęcie "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Ponadto zaznaczył, iż zarówno z przedstawionych umów quoad usum, jak i z umowy spółki jawnej [...] jednoznacznie wynika, że jedynymi wspólnikami i właścicielami [...] są małżonkowie A. i E. G. E. G. jest również współwłaścicielką działek nr 16 i 11/20 i jest osobą, do której należy zarządzanie zarówno nieruchomościami będącymi w jej posiadaniu i współwłasności, jak i należącymi do skarżącej.

Sąd stwierdził także, że o sztucznym podziale gospodarstwa wyłączającym dofinansowanie ze środków unijnych zgodnie z art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. świadczy fakt, że działki ewidencyjne stanowiące współwłasność podmiotów (E. G., [...] Spółka jawna i [...] Spółka jawna) zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie i stanowić mogą zorganizowaną całość, zaś ich podział pomiędzy poszczególnymi podmiotami został dokonany w ten sposób, aby każdy z nich zalesił maksymalną możliwą powierzchnię, co zostało wykazane przez organy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła skarżąca zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1. art. 12 ust. 4 poprzez uznanie, że przepis ten należy interpretować wyłącznie zgodnie z jego literalnym brzmieniem, a nie w oparciu o wykładnię funkcjonalną i systemową;

2. art. 12 ust. 4 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca jest współposiadaczem gospodarstw rolnych z innymi podmiotami lub osobami fizycznymi;

3. art. 12 ust. 4 ustawy poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia gospodarstwa rolnego i pominięcie definicji gospodarstwa rolnego z Załącznika I do Rozporządzenia Komisji Nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r., zmieniającego decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych (Dz.Urz. UE L 2002.216.1);

4. art. 13 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 4 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że skarżącej nie może zostać nadany numer identyfikacyjny w ewidencji producentów po nadaniu tego numeru wspólnikom skarżącej będącym małżonkami;

5. art. 3 pkt 2 i 3 ustawy poprzez jego niezastosowanie i tym samym odmowę przyznania przymiotu producenta rolnego skarżącej spółce, będącej spółką jawną, jako jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, pomimo wypełnienia przez nią przesłanek określonych w ww. przepisie, w tym w zakresie posiadania gospodarstwa rolnego;

6. art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., str. 8), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej: P.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie;

2. art. 233 k.p.c. w związku z art. 106 P.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i uznanie, iż skarżąca jest współposiadaczem gospodarstw rolnych z innymi podmiotami lub osobami fizycznymi;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie;

4. art. 153 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu do skargi kasacyjnej skarżąca wywiodła, że art. 12 ust. 4 ustawy funkcjonuje w ramach większej usystematyzowanej grupy przepisów, jaką jest ustawa i szerzej cały system prawa. A zatem należy stosować jego wykładnię funkcjonalną i systemową, a nie wyłącznie gramatyczną.

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie współposiadania gospodarstwa rolnego, co stanowiłoby negatywną przesłankę dla dokonania wpisu do ewidencji producentów.

Ponadto z ustawowych definicji wynika, że gospodarstwem rolnym w aspekcie powierzchniowo-terytorialnym są wszystkie działki rolne (obszary gruntu) znajdujące się w posiadaniu (władaniu, użytkowaniu) tego samego podmiotu prawa. Aby zatem uznać spółkę i osobę fizyczną za współposiadaczy gospodarstwa rolnego, podmioty musiałyby współposiadać wszystkie grunty wchodzące w skład gospodarstwa, dwaj rolnicy lub producenci rolni musieliby zgłosić wniosek o płatność do pokrywającej się powierzchni uprawnej. W sprawie niniejszej taka sytuacja nie ma miejsca. Skarżąca wywiodła dodatkowo, iż w sprawie nie stworzono sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, bowiem zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem Sądu Najwyższego współwłaściciele określonej nieruchomości mogą dokonać między sobą podziału nieruchomości do korzystania w drodze umowy quoad usum, na podstawie której każdy lub którykolwiek z nich otrzyma do wyłącznego użytku fizycznie wydzieloną część nieruchomości wspólnej. Tego rodzaju umowa, jest taką formą ustalenia korzystania z rzeczy, w której współposiadanie nie występuje, bowiem każdy z podmiotów (strony umowy) włada jedynie częścią nieruchomości. W niniejszej sprawie działki użytkowane rolniczo przez skarżącą nie pokrywają się fizykalnie swoją powierzchnią z działkami rolnym uprawianymi przez inny podmiot na tej samej nieruchomości. Nie pokrywają się również obszary gospodarstw rolnych skarżącej oraz innych podmiotów, w tym jej wspólników.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Podkreślić należy, iż wyrażona w przepisie art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1 – 3 P.p.s.a.), który opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, ponadto jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011, s. 600). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (por. A. Skoczylas, Glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04).

Podkreślić ponadto należy, że zarzuty skargi kasacyjnej odnosić się powinny do skarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, którego zgodność z prawem jest przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie zaś do decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub czynności, podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, wydanych przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 19 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2455/11).

Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymienionych w punktach 7, 8, 9 i 10, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała, aby ewentualne naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a taki obowiązek wynika z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Artykuł 174 pkt 2 P.p.s.a. nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści tego przepisu pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżący powinien uzasadnić, iż następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości przeprowadzenia kontroli orzeczenia Sądu I instancji w zakresie wskazanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Już tylko na marginesie należy wskazać, że nietrafny był również zarzut naruszenia art. 233 k.p.c. w związku z art. 106 P.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i uznanie, iż skarżąca jest współposiadaczem gospodarstw rolnych z innymi podmiotami lub osobami fizycznymi. Otóż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 396/08 skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a wymaga wskazania uchybień w zakresie postępowania dowodowego z dokumentu, którego nie przeprowadził wojewódzki sąd administracyjny, bądź przeprowadził je błędnie. Podkreślenia wymaga fakt, że wspomniane odesłanie nie ma charakteru ogólnego i nie odnosi się do całego rozdziału k.p.c. dotyczącego postępowania dowodowego, a jedynie do dowodu z dokumentu. W związku z tym niewłaściwe jest powoływanie art. 233 § 1 k.p.c., który stanowi ogólną zasadę swobodnej oceny dowodów i ma zastosowanie w postępowaniu cywilnym, a nie w sądowoadministracyjnym. Wskazać należy, że sąd administracyjny, co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego. Wyjątek został określony w art. 106 § 3 P.p.s.a. Stanowisko to podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie. Jeżeli sąd administracyjny nie przeprowadzi postępowania dowodowego na zasadach określonych w art. 106 § 3 P.p.s.a., to niezasadny jest również zarzut dokonania wadliwej swobodnej oceny dowodów. Warunkiem przeprowadzenia oceny dowodów jest bowiem przeprowadzenie postępowania dowodowego. Sąd administracyjny nie dokonuje ponadto swobodnej oceny dowodów zgromadzonych na etapie postępowania administracyjnego przez organy administracyjne. Sąd ten dokonuje natomiast weryfikacji, czyli oceny procesu swobodnej oceny dowodów przeprowadzonego przez te podmioty. Ze względu na to, że w postępowaniu przed Sądem I instancji nie przeprowadzono w ogóle postępowania dowodowego na zasadach określonych w art. 106 P.p.s.a., a Sąd ten nie dokonywał swobodnej oceny dowodów, to wskazany wyżej zarzut był całkowicie chybiony.

Konsekwencją nieusprawiedliwionych podstaw kasacyjnych w zakresie zarzutów naruszenia prawa procesowego jest niezakwestionowanie przez skarżącą stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne i zaakceptowanego przez Sąd I instancji.

W szczególności należy wskazać, że Sąd I instancji za prawidłowe przyjął ustalenia organów administracji publicznej dotyczące współposiadania gospodarstwa rolnego przez skarżącą ([...] sp. j.) wraz z innymi podmiotami (A. i E. G. i [...] sp. j.). Ponadto Sąd ten zaakceptował także ustalenia dotyczące stanu faktycznego, poczynione przez organy administracyjne w zakresie stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut zawarty w punkcie 1, który w istocie dotyczy wykładni art. 12 ust. 4 ustawy. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada/nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa materialnego ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany (por.: wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1554/09). Dopełnienie wskazanych wymogów jest konieczne, albowiem - jak już wcześniej wskazano - wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozważania jej autora w istocie nie zawierają uzasadnienia stanowiska wskazującego na zawężającą, literalną wykładnię art. 12 ust. 4 ustawy, dokonaną rzekomo przez organy administracyjne i Sąd I instancji. W skardze nie ma także argumentacji odnośnie wykładni systemowej i funkcjonalnej.

Nie jest również zasadny drugi zarzut. Autor skargi kasacyjnej zarzucił mianowicie naruszenie art. 12 ust. 4 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca jest współposiadaczem gospodarstw rolnych z innymi podmiotami lub osobami fizycznymi. Zauważyć jednak należy, że taka konstrukcja zarzutu w istocie prowadzi do kwestionowania ustalenia stanu faktycznego dokonanego przez organy administracyjne, a następnie przyjętego przez Sąd I instancji. Przyjęcie, że skarżąca jest współposiadaczem gospodarstwa rolnego z innymi podmiotami lub osobami fizycznymi nie jest bowiem skutkiem dokonania wykładni prawa materialnego, ale skutkiem ustaleń organów administracyjnych w sferze stanu faktycznego. W tym miejscu zauważyć należy, że zarzutem naruszenia prawa materialnego skarżący nie może zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 414/08).

Nie jest zasadny również trzeci zarzut. Artykuł 3 pkt 1 ustawy definiuje bowiem gospodarstwo rolne jako wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego podmiotu lub gospodarstwo w rozumieniu art. 2 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009, str. 16, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie nr 73/2009). Ustawodawca konstruując definicję gospodarstwa rolnego odwołał się zatem do definicji ujętej w art. 2 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., zgodnie z którym "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Skoro ustawa zawiera własną definicję gospodarstwa rolnego, która - co należy podkreślić - uwzględnia definicję zawartą w przepisach prawa UE, nie można ani organom administracyjnym, ani też Sądowi I instancji czynić zarzutu błędnej wykładni art. 12 ust. 4 ustawy ze wglądu na przyjęcie wskazanych wyżej definicji gospodarstwa rolnego w związku z interpretacją tego przepisu ustawy.

Nie jest zasadny również kolejny zarzut (czwarty). Otóż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarto jakiejkolwiek argumentacji dotyczącej zastosowania i wykładni art. 13 ust. 1 ustawy. Niezależnie jednak od sposobu skonstruowania skargi kasacyjnej wskazać należy, że wykładnia art. 13 ust. 1 powinna być dokonywana w szczególności w powiązaniu właśnie z art. 12 ust. 2 ustawy. Złożenie wniosku przez pomiot ubiegający się o dokonanie wpisu do ewidencji producentów powoduje wszczęcie postępowania, które kończy dokonanie takiego wpisu, czyli czynność materialno - techniczna, albo też odmowa dokonania wpisu, która powinna przyjąć formę decyzji administracyjnej. Tylko takie rozstrzygnięcie należycie zagwarantuje prawa pomiotu ubiegającego się o wpis. Natomiast to, że określony podmiot nie może uzyskać wpisu do ewidencji oraz nie może mu być nadany numer identyfikacyjny jest konsekwencją dokonania wcześniejszego wpisu do ewidencji i nadania numeru innemu podmiotowi, który jest posiadaczem tego samego gospodarstwa rolnego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut piąty. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika mianowicie, iż Sąd I instancji odmówił skarżącej spółce, będącej spółką jawną (jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej) przyznania przymiotu producenta rolnego, pomimo wypełnienia przez nią przesłanek określonych w ww. przepisie, w tym w zakresie posiadania gospodarstwa rolnego. Skarżącej nie odmówiono bowiem przymiotu producenta rolnego, ale odmówiono wpisu do ewidencji producentów rolnych i odmówiono nadania numeru ewidencyjnego.

Nie jest również zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Otóż w tym przypadku, skarżąca również kwestionując zastosowanie przepisu prawa materialnego w istocie próbowała zakwestionować ustalenia w zakresie stanu faktycznego poczynione przez organy administracyjne i zaakceptowane przez Sąd w zaskarżonym orzeczeniu. Przyjęcie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie jest bowiem skutkiem wadliwego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, ale skutkiem ustaleń poczynionych przez organy administracyjne w sferze stanu faktycznego sprawy administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.