Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 469/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 134 par 1 , art. 153, art. 145 par 1 pkt 1 lit.a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7a par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 271 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód i ziemi uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 1 pkt 4, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", określiło Gminie P. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości

[...] zł za wprowadzenie ścieków do wód lub ziemi.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w K., zwane dalej: "PGWWP Zarząd Zlewni

w K.", pismem z dnia 14 lutego 2018 r., na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy Prawo wodne ustaliło, w formie opłaty rocznej, Gminie P. za okres

od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł

za wprowadzenie ścieków do wód lub ziemi. Jednocześnie organ w informacji tej wskazał, że przedmiotową opłatę należy uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w czterech kwartalnych ratach, płatnych

w następujących terminach:

1. za I kwartał – w terminie do 30 kwietnia 2018 r. w wysokości [...] zł,

2. za II kwartał – w terminie do 31 lipca 2018 r. w wysokości [...] zł,

3. za III kwartał – w terminie do 31 października 2018 r. w wysokości [...] zł,

4. za IV kwartał – w terminie do 31 stycznia 2019 r. w wysokości [...] zł.

Powyższa informacja została doręczona na adres Urzędu Gminy P.

w dniu 19 lutego 2018 r.

W dniu 23 lutego 2018 r., z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego

w art. 273 ust. 2 ustawy Prawo wodne, Gmina P. reprezentowana przez Wójta Gminy P. , złożyła reklamację, w której zakwestionowała wysokość

i zasadność opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub ziemi, ustaloną

w powołanej informacji rocznej.

Gmina podniosła, że:

- odbiorcą przedmiotowej informacji rocznej nie może być Urząd Gminy P. ,

- Gmina P. uzyskała pozwolenie wodnoprawne nr [...] z dnia [...] r. na wykonanie urządzenia wodnego – betonowego wylotu oczyszczonych ścieków z oczyszczalni w miejscowości P., niezbędnego do uzyskania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, która dotychczas nie została wydana. Przewiduje się, że rozpoczęcie realizacji planowanej inwestycji, polegającej na budowie oczyszczalni ścieków w miejscowości P., nastąpi w połowie 2020 r.

PGWWP Zarząd Zlewni w K. nie uznał reklamacji Gminy P. , argumentując, że:

- informacja wynikała wprost z wydawanych pozwoleń wodnoprawnych funkcjonujących w obrocie prawnym,

- informacja nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu K.p.a. i została doręczona na adres Urzędu Gminy jako jednostki organizacyjnej, której przedmiotem działalności jest świadczenie pomocy wójtowi reprezentującemu gminę – art. 31

i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.

z 2017 r., poz. 1875 ze zm.),

- zarzut, że budowa oczyszczalni ścieków nastąpi w 2020 r. nie ma znaczenia wobec obowiązku ponoszenia opłat przez podmiot korzystający z usług wodnych, wynikającego z pozwolenia wodnoprawnego z dnia 12 lipca 2017 r., na mocy którego Wójt nabył prawo (art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne),

Zarząd podniósł, że Gmina P. korzysta z usługi wodnej/usług wodnych na podstawie ww. pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego decyzją Starosty S. nr [...] na szczególne korzystanie z wód: wprowadzenie oczyszczonych ścieków do oczyszczalni w miejscowości P., gm. P.

do wód (rzeka M. , działka nr [...] obr. P. ), w ilości Qmax roczne =

18.907 m3/rok, Qśr.d. = 51,8 m3/d, Q max.h = 5,5 m3/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód [...] w K. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r.

za wprowadzenie ścieków do wód lub ziemi, albowiem reklamacja Wójta G. P. nie została przez organ uznana.

Określenia wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o normę prawną wynikająca z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502). Opłata za wprowadzenie oczyszczonych ścieków

z oczyszczalni w miejscowości P., gm. P. do wód została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zarzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 5,5 m3 i wynoszącego

w przeliczeniu 0,001528 m3/s.

Gmina P. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję Dyrektora PGWWP Zarząd Zlewni

w K. wnosząc o jej uchylenie i nakazanie organowi orzekającemu umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że samo uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego skutkuje obowiązkiem wnoszenia opłaty stałej

za wprowadzenie ścieków do wód lub ziemi. Skoro wymierzona opłata wiąże się

z korzystaniem z usług wodnych, to samo uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego umożliwiającego korzystanie z takich usług nie może stanowić faktycznej podstawy określenia opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub ziemi.

Skarżąca Gmina wskazała, że uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego wiąże się z planowaną realizacją gminnej inwestycji w postaci budowy lokalnej oczyszczalni ścieków w miejscowości P.. Przewiduje się, że realizacja tego przedsięwzięcia może nastąpić w roku 2020 lub później. Pozwolenie wodnoprawne pozostaje więc obecnie niewykorzystane. Zdaniem strony skarżącej, w świetle ustawy Prawo wodne brak jest podstaw do obciążenia Gminy opłatą za wprowadzenie ścieków do wód lub ziemi, skoro taki rodzaj korzystania z usług wodnych nie ma obecnie miejsca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej "p.p.s.a.".

Kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanego powyżej kryterium zgodności z prawem wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, tj. ustalenia stronie skarżącej wysokości opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód i ziemi za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. w wysokości [...] zł, stanowił art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne. Według rzeczonego przepisu: "Wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s."

Analiza treści przytoczonego powyżej przepisu doprowadziła Sąd

do przekonania o zasadności wniesionej skargi, gdyż opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód ustala się tylko w przypadku faktycznego wprowadzania ścieków

do wód lub do ziemi, a nie za samą możliwość ich wprowadzania stosownie do zapisów pozwolenia wodnoprawnego. Świadczy o tym użycie w jego treści zwrotu

"za wprowadzanie". Taki zapis powinien być odczytywany w ten sposób, że tylko faktyczne wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi rodzi obowiązek ponoszenia stosownych opłat. Jeżeli zachodzi taka sytuacja jak w przedmiotowej sprawie,

że decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym zawiera dwa rozstrzygnięcia, tj. pozwolenie

na wykonywanie urządzenia wodnego – betonowego wylotu oczyszczonych ścieków z oczyszczalni w miejscowości P. oraz pozwolenie na szczególne korzystanie

z wód, poprzez wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z ww. oczyszczalni do wód rzeki M. , to przed ustaleniem opłaty za wprowadzanie ścieków do wód organ powinien sprawdzić, czy doszło do wykonania tego urządzenia wodnego i wprowadzenia ścieków do wód. Wbrew wywodom organu, w rozpoznawanej sprawie sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego nie stwarza możliwości szczególnego korzystania z wód skoro pozwolenie to obejmuje również zgodę na wybudowanie urządzenia wodnego mającego odprowadzać ścieki do wód rzeki M..

Sąd uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji, bez wyjaśnienia wskazanej okoliczności, narusza przepis art. 7 k.p.a. stanowiący, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ta podstawowa reguła nakazuje poznanie prawdy, która jest przesłanką prawidłowego dokonania ustaleń faktycznych. Powyższy przepis pozostaje w związku z art. 77 § 1 k.p.a. nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy.

Ponadto Sąd, stwierdził że organ wadliwe dokonał wyliczenia wysokości przedmiotowej opłaty.

Zauważyć należy, że na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s, która może być zrzucona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Jak wskazano powyżej, nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach. Natomiast wątpliwości interpretacyjne budzi maksymalna ilość ścieków, która może być wprowadzona do wód lub do ziemi, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] r. udzielone stronie skarżącej wskazuje bowiem trzy maksymalne poziomy ilości odprowadzonych ścieków, tj. Q max roczne = 18.907 m3/rok, Q śr.d = 51,8 m3/dobę, Q max.h = 5,5 m3/godzinę.

Organ uznał, że przy obliczaniu opłaty stałej winien zostać uwzględniony maksymalny zrzut godzinowy.

Ustawodawca nie wskazał, który z ww. wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi.

Zdaniem Sądu, zastosowanie wskaźnika maksymalnego godzinowego nie jest prawidłowe, gdyż tego rodzaju zrzut ścieków nie ma i nie może mieć charakteru stałego, bowiem ogranicza go wysokość maksymalnego zrzutu rocznego, przy czym przekroczenie zrzutu rocznego (godzinowego także) podlega karze określonej

w art. 476 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji wskaźnika godzinowego doprowadziło do wymierzenia opłaty w wysokości nie odzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi.

Oczywistym jest, że zastosowanie do wyliczenia opłaty wskaźnika godzinowego prowadzi do jej zawyżenia, natomiast zastosowanie wskaźnika rocznego odzwierciedla rzeczywisty zrzut ścieków.

W myśl przepisu art. 7a k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ ( § 1). W myśl § 2 przepisu § 1 nie stosuje się: jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego (pkt 1); w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych (pkt 2).

Przeprowadzona analiza art. 7a k.p.a. oraz art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne doprowadziła Sąd do wniosku, że organ administracji wodnej, wykorzystując

do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi maksymalny godzinowy wskaźnik tego zrzutu przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty i przyjął wynik nieodzwierciedlający kosztów rzeczywistego, dopuszczalnego dla strony leganie zrzutu ścieków w skali roku.

W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji również z naruszeniem przepisu art. 7a § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi.

Dodać przy tym należy, że w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a.

Wysokość tej opłaty winna odpowiadać kosztom danej usługi wodnej, co właśnie winno opłatę stałą uzależniać od rzeczywistego dopuszczalnego, a więc legalnego zrzutu ścieków w skali roku, przy równoczesnej opłacie zmiennej uzależnionej od stawki oraz ilości zrzutu ścieków.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 oraz

art. 205 § 1 ww. ustawy.

Ponownie rozpoznając reklamację wniesioną przez skarżącą Gminę

od informacji rocznej organu z dnia 9 lutego 2018 r., organ stosownie

do art. 153 p.p.s.a., winien kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.