Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1594/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 132, art. 200, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Izabela Głowacka – Klimas Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant Referent stażysta – Paulina Okrój po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżący W. S. pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. wystąpił do Wójta Gminy K. z wnioskiem o udostępnienie mu informacji publicznej w zakresie:

1) czy, a jeżeli tak to kiedy i ile zapłacił organ za nieruchomość o nr ew. [...] w miejscowości M., gm. K. przejętą pod poszerzenie drogi gminnej,

2) jeśli tak, to na jakiej podstawie doszło do wypłaty – porozumienia czy decyzji i wniósł o przesłanie kopii tego dokumentu.

Po udzieleniu informacji publicznej skarżącemu zawartej w pkt. 1 wniosku, Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), a także na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a., odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie przesłania kopii porozumienia (protokołu z negocjacji) z dnia [...] stycznia 2007 r. dotyczącego działek o nr ew. [...] w obrębie M., gm. K. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że żądane dane w postaci kopii porozumienia z dnia [...] października 2016 r. dotyczącego działki o nr ew. [...] w miejscowości M., gm. K. w sprawie podziału prywatnej nieruchomości gruntowej i wypłaty należnych środków, a zatem dokumentu rozstrzygającego indywidualne sprawy obywateli, nie jest możliwe z uwagi na prywatność osób fizycznych wymienionych we wskazanym dokumencie. Dalej podał, że żądane dane w zakresie udostępnienia wymienionej kopii porozumienia zawartego pomiędzy Gminą, a ówczesnymi właścicielami działki o nr ewid. [...] w miejscowości M., gm. K., a zatem dokumentu wydanego w indywidualnej sprawie osób prywatnych z uwagi na swój charakter oraz zawartą w dokumencie treść stanowi informację publiczną. Powyższe nie oznacza jednak, że w każdym przypadku informacja publiczna musi być udzielona w pełnym zakresie, bowiem w myśl art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, może dojść do ograniczenia prawa do informacji publicznej. Przepisy te określają ochronę m.in. prywatności osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa do ochrony informacji. Wobec powyższego po przeanalizowaniu zakresu żądania skarżącego, udostępnienie informacji o skonkretyzowanym przez niego rozstrzygnięciu organu podjętym w formie stosownego porozumienia, nie jest możliwe z uwagi na prywatność osób fizycznych, będących stronami tychże postępowań. W istniejącym stanie faktycznym należy wziąć pod uwagę, że skarżący przytoczył w swoim wniosku o udostępnienie informacji publicznej numer ewidencyjny działki oraz jej położenie. Wskazano, że organ należycie ustosunkował się do żądań, które zobowiązywały organ do ustalenia takich informacji, jak: kiedy doszło do wypłaty środków finansowych (data zawarcia porozumienia), data i forma dokumentu (porozumienie). Informacje te mogły zostać udostępnione wnioskodawcy, gdyż jedynie niosły za sobą informacje stricte statystyczne i nie spowodowały ingerencji w prywatną sferę stron zawartego porozumienia. Natomiast udzielenie informacji o treści i formie konkretnego dokumentu wydanego przez organ w indywidualnej sprawie, pozwoliłoby w dalszej perspektywie na ustalenie bez większego wysiłku dla skarżącego danych osobowych i adresów zamieszkania stron postępowania. Ponadto okolicznością szczególnie rażąco naruszającą prywatność osób fizycznych, stanowiłoby udostępnienie wraz z kopią porozumienia, także informacji o stanie majątkowym stron postępowania. Podkreślono, że nawet anonimizacja, a więc usunięcie danych prawem chronionych, nie gwarantuje w należyty sposób prawa do prywatności osób fizycznych, stron danego postępowania. Tym bardziej zobowiązanie udostępniania informacji publicznej bez ograniczania tego obowiązku dotyczy wyłącznie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Natomiast nie odnosi się do sfery życia osób fizycznych lub przedsiębiorców, chyba że rezygnują oni z przysługującego im prawa do ochrony informacji. Ponadto dokumenty wytworzone w sprawie podziału nieruchomości gruntowych (porozumienia, decyzje administracyjne, itp.) zawierają nie tylko dane osobowe i adres zamieszkania stron danego postępowania, ale również szczegółowe informacje o posiadanym przez te osoby majątku. Dane, o które wnioskuje skarżący umożliwiają zatem, nawet po procesie anonimizacji i to przy niewielkim nakładzie czasu i działań, powiązanie treści tych dokumentów z konkretną osobą fizyczną, w sytuacji, gdy skarżący posiada wiedzę o numerze konkretnej działki oraz jej położeniu. Zatem miałby możliwość identyfikacji stron postępowania, a co za tym idzie ustalenia informacji o wysokości posiadanego przez te osoby majątku w formie nieruchomości gruntowych, przynajmniej w części objętych treścią stosownej decyzji czy porozumienia. Udzielenie wnioskowanych informacji naruszyłoby zatem prywatność tych osób, bowiem skarżący domaga się zindywidualizowanych informacji o sposobie gospodarowania dla konkretnych nieruchomości, co wiąże się również z uzyskaniem informacji o sposobie dysponowania własnym majątkiem przez osoby fizyczne nie pełniące funkcji publicznych. Celem zaś ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest kontrola obywateli (przez obywateli), lecz społeczna kontrola działalności organów władzy publicznej. Ponadto żaden z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, nie nakłada na osoby fizyczne, nie będące funkcjonariuszami publicznymi, nie pełniące funkcji publicznych oraz nie mające związku z pełnieniem tych funkcji, składania jakichkolwiek oświadczeń majątkowych bądź podawania do publicznej wiadomości informacji o jego stanie. W dalszej części podano, że ustawodawca nie określił w ustawie, co rozumie pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej". Oceniając zatem powyższą przesłankę jako element ograniczający prawo do informacji publicznej, odwołano się do dorobku literatury oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, a także Trybunału Konstytucyjnego. Analiza treści licznych artykułów doktryny i orzeczeń sądów pozwala na stwierdzenie, że prywatność w ujęciu normatywnym zakłada uprawnienie jednostki do kształtowania sfery prywatnej życia, aby była ona wolna od ingerencji i niedostępna dla innych podmiotów. Prywatność podlega ochronie dlatego, że przyznaje się każdej osobie prawo do wyłącznej kontroli tej sfery życia, która nie dotyczy innych, a w której wolność od ciekawości innych jest swoistą conditio sine qua non swobodnego rozwoju (M. Safjan, Prawo do ochrony życia prywatnego, Szkoła Praw Człowieka, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Warszawa 2006, s. 211 i n.). Prawo do prywatności podlega ochronie przewidzianej w Rozdziale II Konstytucji pod tytułem: "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela", gdzie w art. 47 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z art. 51 Konstytucji wynika natomiast, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby (ust. 1) oraz że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (ust. 2). Nadanie określonym w tym rozdziale uprawnieniom miana "wolności" oznacza, że odpowiada im po stronie władz publicznych i każdej osoby obowiązek powstrzymania się od jakichkolwiek ingerencji w sferę tych wolności. Uzyskanie zaś żądanych danych w niniejszej sprawie, może doprowadzić do ustalenia, kogo imiennie dotyczą, a zatem wskazywać, jakim prywatnym majątkiem dysponują określone osoby. To zaś wkracza na grunt objęty ochroną, tj. prawem do prywatności. Jako że wnioskowana informacja nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, to podlegają ochronie z mocy art. 5 ust. 2 ustawy. Prawo do prywatności powiązane zostało bowiem z kategorią osoby fizycznej, o której informacje są chronione przepisami m.in.: ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922). Tymczasem udostępnienie żądanej we wniosku informacji pozwalałoby na identyfikację i ustalenie pewnych cech konkretnych osób. Oceniając z tej perspektywy przedmiotowy wniosek stwierdzono, że dotyczy on sprawy prywatnej, tj. finansów określonych osób, posiadanego majątku oraz sposobu dysponowania tym majątkiem przez konkretnych właścicieli. Celem natomiast ustawy jest przede wszystkim zapewnienie przejrzystości organów administracji publicznej poprzez ułatwienie obywatelom sprawowania kontroli społecznej w wyniku uzyskania wiadomości o funkcjonowaniu organów władzy publicznej. Tym samym przepisy ustawy pełnią głównie funkcję kontrolną nakierowaną na organy administracji publicznej. Oznacza to, że wspomniane przepisy nie służą pozyskiwaniu wszelkich informacji znajdujących się w dyspozycji organów, lecz co do zasady jedynie tych, które powiązane są z realizacją kontroli społecznej. Podkreślono, że rezygnacja z ochronnej roli prawa do prywatności musi być wyraźna i jednoznaczna. Przepisy prawa nie wymagają zwracania się przez organ do osoby fizycznej z pytaniem o rezygnację bądź nie z prawa do prywatności i uzyskanie rezygnacji z przysługującego jednostce prawa do ochrony jej prywatności powinno być przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy, a nie organu. Ponadto legalność udostępniania takich informacji poddał analizie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 (publ. "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Zbiór Urzędowy" 2006, seria A, nr 30, poz. 3) w którym wskazano, że wskazane informacje podlegają udostępnieniu, o ile nie wychodzą poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawnym, jak również są to informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wreszcie, nie mogą to być informacje – co do swej natury i zakresu – przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego. Nie może dochodzić zarazem do naruszenia prywatności osób trzecich, chyba że osoba, której żądana informacja publiczna dotyczy, wyrazi na to zgodę. Tym samym brak zgody osoby, której żądana informacja publiczna dotyczy, uniemożliwia udostępnienie informacji w których zawarte są prywatne dane dotyczące tej osoby. Ustalenie, że żądane informacje stanowią prywatność osoby fizycznej, która nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa do ochrony informacji, skutkuje objęciem tych danych ochroną wykluczającą możliwość udostępniania tych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. podkreślono również, że osoby fizyczne, które w wyniku zainicjowanego przez wnioskodawcę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, powzięły wiedzę nt. tej okoliczności – w wyniku zawiadomienia organu II instancji – przeważnie wyrażają stanowcze żądanie zaprzestania udostępniania jakichkolwiek danych pochodzących z indywidualnych postępowań. Zatem organ, zarówno w niniejszej sprawie, jak i w pozostałych postępowaniach wszczynanych przez skarżącego, podejmie wszelkie dopuszczalne środki prawne mające na celu ochronę prawa do prywatności oraz udaremnienie dalszego procederu uporczywego nękania przez skarżącego, dotykającego w szczególności mieszkańców Gminy, które to osoby mają takie samo prawo jak wnioskodawca, do załatwienia swoich indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej przed odpowiednim organem. Ponadto ocena niniejszej sprawy wymaga sięgnięcia do zasad funkcjonalnej wykładni prawa do informacji publicznej czyli wskazania na cel ustanowienia tego prawa. Prawo do informacji nie było nigdy gwarantem ochrony jednostkowych interesów obywateli i innych podmiotów prawa, lecz zawsze wiązało się z interesem ogólnym, tj. z dobrem publicznym, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, jawności administracji itp. Z punktu widzenia funkcjonalnej wykładni prawa oznacza to, iż prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty jej pozyskania "mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych" (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 147-149). Rozpoznając niniejszą sprawę nie sposób też pominąć faktu ogromnej liczby spraw wszczynanych przez W. i J. S., przy wsparciu ich pełnomocników w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, bowiem od początku bieżącego 2017 r. do chwili obecnej, obaj wnioskodawcy (w istocie jest to jeden wnioskodawca) skierowali do tutejszego Urzędu (obu organów Gminy) ponad 800 wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej, nie licząc pozostałej korespondencji, skarg, odwołań, zażaleń i korespondencji otrzymywanej od innych instytucji i organów w związku z "zawiadomieniami" kierowanymi przez w/w osoby, przy czym tego typu zachowania wnioskodawców mają miejsce od wielu lat. Okoliczność ta dowodzi niezrozumienia przez W. S. istoty uprawnień stworzonych przez ustawę, bądź świadczy o celowym nadużywaniu prawa w omawianym zakresie, by w efekcie utrudnić funkcjonowanie wybranym instytucjom. Reasumując, odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w przypadku, gdy istnieje konieczność ochrony konstytucyjnych wartości i dóbr, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jeśli zatem przez wzgląd na ochronę prywatności informacja publiczna nie może zostać udostępniona, zasadnym było wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., skarżący W. S. wniósł o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zobowiązanie organu do niezwłocznego udzielenia wnioskowanej informacji, zarzucając:

1. naruszenie 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 6, 8 i 9 k.p.a. poprzez

a) nieudzielenie informacji i próbę wprowadzenia go w błąd co do niemożności udostępnienia kopii umowy cywilnoprawnej zawartej z gminą, dotyczącej sprzedaży na jej rzecz prywatnej nieruchomości z uwagi na rzekome zagrożenie dla prywatności sprzedawcy,

b) bezpodstawne przyjęcie, wbrew orzecznictwu Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i stanowiska doktryny, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa wart. 5 ust. 2 ustawy.

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.) w zw. z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2016 r., poz. 446 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powołało się na argumentację w niej zawartą oraz na opisany powyżej stan faktyczny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący W. S. wniósł o:

1) uchylenie decyzji obu instancji w całości jako wydanych z naruszeniem opisanych poniżej. przepisów prawa,

2) zobowiązanie organu pierwszej instancji do niezwłocznego rozpoznania jego wniosków i załatwienia ich zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej,

3) stwierdzenie rażącej przewlekłości postępowania przez organ pierwszej instancji, oraz stwierdzenie, że rażąco naruszył on prawo, tj. art. 13, 14, 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP oraz wymierzenie mu grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art 154 § 6 tej ustawy,

4) stwierdzenie rażącej przewlekłości postępowania przez organ drugiej instancji i wymierzenie mu grzywny w oparciu o art 149 §2 ustawy p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 §6 tej ustawy,

5) zasądzenie od SKO na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego,

6) skierowanie do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu wskazał, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie i wobec powyższego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art 138 k.p.a., organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie, obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i zarzuty podniesione przez strony postępowania oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Przede wszystkim organ odwoławczy ma obowiązek zbadać i to niezależnie od zarzutów podniesionych w odwołaniu, czy organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie ustalił właściwie stanu faktycznego i błędnie, wbrew utrwalonemu orzecznictwu przyjął, że personalia kontrahentów gminy są chronione i nie podlegają udostępnieniu. W jego ocenie prawnie niedopuszczalne było zastosowanie 5 ust. 2 ustawy, jako pretekst do odmowy udzielenia informacji publicznej, ze wskazaniem na konieczność ochrony prywatności stron postępowań zakończonych umową cywilnoprawną z gminą i wypłatą publicznych środków. Otóż personalia tych osób, wbrew stanowisku obu organów, nie podlegają ochronie i ich ujawnienie nie narusza prawa do prywatności tych osób, a zatem winny zostać ujawnione w trybie dostępu do informacji publicznej. Potwierdza to orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i stanowiska doktryny – " ujawnianie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa wart. 5 ust. 2 u.d.i.p." (patrz: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. I CSK) "każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. Dostrzegł również, że umowa podpisywana z jednostką samorządu terytorialnego – jak w niniejszym stanie faktycznym, była w istocie zawierana z organem reprezentującym mieszkańców tej jednostki, stosownie do art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 u.s.g. Wszyscy oni mają zatem prawo do informacji o stronach umów zawieranych w sferze publicznej przez ich przedstawicieli, pośredniczących wszak jedynie w podejmowaniu rozstrzygnięć przez samych mieszkańców. Podkreślił, że ujawnienie danych o imionach i nazwiskach kontrahentów władzy publicznej – dopuszczone w ww. orzeczeniu SN – całkowicie spełnia wymogi określone przez TK w ww. wyroku z 2006 r. (K 17/05), OTK-A 2006/3, poz. 30. Zob. też I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie..., s. 86-87.) jakie postawi! dla konstytucyjności udostępnienia informacji publicznych dotykających kwestii prywatnych jednostek. Informacje o kontrahentach władzy publicznej nie wychodzą bowiem poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie, jak również są to informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wreszcie, nie są to informacje – co do swej natury i zakresu – przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego. Nie dochodzi zarazem do naruszenia prywatności osób trzecich." (vide: glosa aprobująca do wyroku Sądu Najwyższego z 8 listopada 2012 r. sygn. akt i CSK 190/12). W dalszej części stwierdził, że osoby wnioskujące o wydzielenie części ich własnych gruntów pod drogę publiczną musiały liczyć się z tym, że ich personalia będą jawne. Godziły się więc same na ich ujawnienie. Wbrew organom, nie jest zatem konieczne ani uzasadnione występowanie o rezygnację z ich prawa do prywatności, skoro to już poprzez cywilną transakcję z gminą nastąpiło. Organ odwoławczy nie tylko nie odniósł się do zarzutów odwołania, ignorując utrwalone orzecznictwo, lecz bezpodstawnie i bez żadnego uzasadnienia korespondującego z niniejszą sprawą pomówił go o działania zagwarantowane mu konstytucyjnie, czym podważył zaufanie do organów władzy publicznej, ośmieszając się. Obywatel nie może bowiem nękać władzy działaniami, zagwarantowanymi mu konstytucyjnie, nawet wówczas gdy są one intensywne i z tej racji nie podobają się władzy, która nie chce aby patrzono jej na ręce i ujawniano jej bezprawne działania i organ odwoławczy nie rozumie zapewne istoty demokratycznego ładu konstytucyjnego co winno dyskwalifikować go z orzekania. Jednocześnie podniósł rażącą przewlekłość postępowania zarówno przed organem pierwszej instancji, jak i organem odwoławczym, co wino zostać napiętnowane stosownymi grzywną. Wskazał, że odpowiedź na wniosek winna zostać doręczona w ciągu 14 dni, a odwołanie od decyzji odmownej winno zostać rozpatrzone w ciągu 14 dni i oba te terminy bez żadnego uzasadnienia zostały wielokrotnie przekroczone, bowiem wydanie decyzji odmownej nastąpiło dopiero po siedmiu miesiącach, a wydanie orzeczenia przez organ odwoławczy dopiero po kolejnych trzech miesiącach, co potwierdza rażącą przewlekłość tych postępowań. Organ odwoławczy nie dopełnił również obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiając mu przed wydaniem decyzji podniesienia argumentów zgłoszonych powyżej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na koniec stwierdził, że intencją ustawodawcy wprowadzającego przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej było zapewnienie obywatelom "patrzenia władzy na ręce" i uznanie, że skarżony organ władzy samorządowej nie musi udzielać informacji pozwalających na zweryfikowanie, czy wypełniania on narzucone mu ustawowo obowiązki wydatkowania środków publicznych, byłoby zaprzeczeniem celu ustawy i pogwałceniem obywatelskiego prawa dostępu do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosło o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Przepis art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Skonkretyzowanie prawa do informacji ma miejsce w ustawie z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U z 2016 r., poz. 1764 ze. zm.). Używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy) i w świetle tego przepisu Wójt Gminy K. jest bez wątpienia podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zatem została spełniona przesłanka podmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13). Stąd też – w ocenie Sądu – żądanie zawarte w pkt 2 wniosku skarżącego W. S. z dnia [...] sierpnia 2018 r., jest informacją publiczną bowiem dotyczy ona spraw publicznych, jako że T. S. A. jest finansowana ze środków publicznych. Zatem w rozpoznawanej sprawie została spełniona przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zaznaczyć należy, że w świetle art. 61 Konstytucji oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zasadą jest udostępnianie informacji publicznej, zaś odmowa jej udostępnienia wyjątkiem.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy przypomnieć należy, że organ rozpoznając wniosek strony skarżącej, decyzją z dnia z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], działał na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U z 2016 r., poz. 1764 ze. zm.).

Stosownie do treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Spornym natomiast w sprawie jest to, czy organ mógł odmówić udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności osoby, która została wskazana w porozumieniu, o których kopie wystąpił skarżący.

Zatem rozstrzygnięcie sporu w tym przedmiocie wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do charakteru prawnego porozumienia, objętych wnioskiem skarżącego. Mianowicie powyższe porozumienie dotyczyło wzajemnych zobowiązań związanych z odpłatnym przekazaniem na własność Gminy K. gruntu o nr. ew. [...].

W aktualnym stanie prawnych regulacje w tym przedmiocie zawierają przepisy Rozdziału 1 "Podział nieruchomości" Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Zgodnie z art. art. 98 ust. 1 tej ustawy, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne – przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Jednocześnie w myśl ust. 3 tego przepisu, za działki te przysługuje odszkodowanie (w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W tym miejscu zatem należy się odwołać do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2018 r. o sygn. I OSK 166/18, które w sposób kompleksowy odnosi się do kwestii ograniczania dostępu do informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych współpracujących z organami publicznymi. Jak zauważono, ostatnimi laty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawia się tendencja do rozszerzania kręgu osób, traktowanych jako osoby pełniące funkcje publiczne, której przykładem jest m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2016 r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 2060/16 gdzie stwierdzono, iż : "Osoba kupująca nieruchomość od Skarbu Państwa, co prowadzi wszak do zubożenia zasobu nieruchomości w jego własności, wpływa na sprawę publiczną, tj. gospodarkę nieruchomościami publicznymi. W tym zatem aspekcie jest "osobą pełniącą funkcję publiczną", o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (...)". Powyżej zaprezentowany kierunek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest w pełni uzasadniony i zrozumiały. Dane o osobach współpracujących w szczególności z organami administracji publicznej, a więc o osobach mających choćby minimalny wpływ na kształtowanie się sposobu funkcjonowania tychże organów, jak też dane o kontrahentach tych podmiotów, takie jak imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej – i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 ustawy (wide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12, OSNC 2013, nr 5, poz. 67; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14. Pozwala to bowiem przeciwdziałać takim patologiom życia publicznego jak np. nepotyzm, czy każde inne trwonienie środków publicznych (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2015 sygn. akt I OSK 531/14).

Analizując powyższe należy dojść do wniosku, że te stanowiska znajdują zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Z tego mianowicie powodu, decydujące znaczenie ma tutaj okoliczność, iż właściciel działki miał co najmniej świadomość, że na wskutek porozumienia, spowoduje przejęcie z mocy prawa własności działki na własność gminy (w zamian za odpłatność). W stanie faktycznym niniejszej sprawy należało mieć zatem na względzie, iż nie istniał żaden przymus przekazania działki i wobec powyższego osoba ta nie może oczekiwać, że zachowa prawo do prywatności. W tej sytuacji zatem Sąd uznał za uzasadnione by adresata porozumienia traktować jako "osobę współpracującą" z organem publicznym (organami gminy), których prywatność nie jest w tym zakresie chroniona przez art. 5 ust. 2 ustawy.

Należy przy tym mieć na względzie, iż porozumienie, o które wnioskował skarżący nie zawiera takich danych czy informacji, które podlegałyby ochronie z uwagi na prywatność, czy też których jawność byłaby wyłączona na podstawie przepisów odrębnych. Wskazać również należy, iż porozumienie to nie obrazuje stanu majątkowego posiadania osoby fizycznej (poza zgłoszonym do odpłatnego przekazania działki), nie zawiera informacji o wartości posiadanej nieruchomości, składnikach majątku, zasobach pieniężnych, numerów rachunków bankowych czy innych danych osobowych – z wyjątkiem adresów zamieszkania – podlegających ochronie.

Nie bez znaczenia jest przy tym okoliczność, iż większość z informacji wskazanych w porozumieniu jest – wręcz przeciwnie – jawna, bowiem z samego przepisu art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że porozumienie stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej praw gminy do działki gruntu wydzielonej pod poszerzenie drogi gminnej. Zatem wpisy zawarte w księgach wieczystych są jawne i powszechnie dostępne, w tym również w formie elektronicznej (np. na prowadzonej przez Ministerstwo Sprawiedliwości stronie internetowej: Elektroniczne Księgi Wieczyste). Ponadto zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1089/08, udzielenie informacji na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zostało uzależnione od władania gruntem, budynkiem lub lokalem, wobec których określona informacja miałaby być udzielona. Udzielenie tej informacji nie jest również zależne od przysługiwania interesu prawnego. Wskazać zatem należy, iż w myśl art. 24 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, operat ewidencyjny zawiera informacje z ewidencji gruntów, dotyczące: ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 2 tej ustawy, w ewidencji gruntów wskazuje się także właścicieli nieruchomości.

Wobec powyższego Sąd nie dostrzega w treści porozumienia, o które zwrócił się skarżący, takich informacji, które podlegałyby ochronie z uwagi na prywatność, z wyjątkiem oczywiście adresu zamieszkania, który może być poddane przez organ utajnieniu w procesie anonimizacji, niezależnie od tego, czy pozostają on aktualny. Natomiast informacje dotyczące samej działki w postaci: położenia, powierzchni, oznaczenia ksiąg wieczystych – z wyłożonych wyżej względów – uznać należy za informacje jawne.

Reasumując, należy uznać, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż prawo skarżącego do uzyskania informacji publicznej podlegało ograniczeniu z uwagi na prywatność osób fizycznych, a tym samym do odmowy ich udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Niezależnie od tego, iż stwierdzone naruszenie prawa materialnego stanowiło samoistną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy K., jako mające wpływ na wynik sprawy, Sąd obowiązany był również odnieść się niekonsekwencji organu wynikającego z faktu, iż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z rozbieżnością sentencji decyzji, a jej uzasadnieniem. Mianowicie w sentencji organ wskazał na porozumienie z dnia [...] stycznia 2007 r. dotyczącego działek o nr ew. [...] w obrębie M., gm. K., zaś w uzasadnieniu powołał się na kopię porozumienia z dnia [...] października 2016 r.

Na koniec zaś wskazać należy organowi, że Sądowi z urzędu znana jest aktywność skarżącego w korzystaniu z prawa do informacji publicznej, to organy nie mogą tylko z tego faktu wywodzić podstawy do zamykania czy ograniczania mu tego prawa w każdym przypadku. To konstytucyjne prawo przysługuje bowiem wszystkim obywatelom i nie może być odbierane tylko z uwagi na osobę wnioskodawcy. Należy przy tym odróżnić aktywność wnioskodawcy (nawet nadmierną) od znanego już w orzecznictwie pojęcia "nadużycia prawa do informacji publicznej". Nadużycie takie może być stwierdzone tylko w konkretnym stanie faktycznym sprawy, nie zaś z uwagi na osobę wnioskodawcy. Takie rozumienie nadużycia prawa do informacji publicznej pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 799/12, w uzasadnieniu którego podniesiono, iż "taka ocena winna być stosowana niezwykle rzadko, w sytuacjach wyjątkowych i tylko gdy ze stanu faktycznego w sposób oczywisty wynika, że wnioskodawca nadużywa przysługującego mu prawa do uzyskania informacji publicznej". W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie z takim nadużyciem nie mamy do czynienia.

Natomiast skarżącemu z kolei wskazać należy, że powyższa sprawa nie jest rozpoznawana w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości postępowania Wójta Gminy K., zatem nie jest możliwe zobowiązanie organu pierwszej instancji do niezwłocznego rozpoznania jego wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdzenie rażącej przewlekłości postępowania przez organ pierwszej instancji oraz wymierzenie mu grzywny i stwierdzenie rażącej przewlekłości postępowania przez organ drugiej instancji i wymierzenie mu grzywny.

Zatem rozpoznając sprawę na nowo, Wójt Gminy K. będzie obowiązany rozpatrzyć wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, przy uwzględnieniu poczynionych wyżej wskazań i uwag.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 109 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.