Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 249/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Wojewody z dnia 14 grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 30 października 1979 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w G., o powierzchni 665 m, stanowiącej własność L. M., oraz przyznał odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 47444 zł. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 17 listopada 1979 r.

W dniu 28 czerwca 2007 r. Wojewoda, po rozpatrzeniu wniosku L. M. odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Decyzja Wojewody została jednakże uchylona przez Ministra Budownictwa w dniu 26 września 2009 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania i w tym zakresie Minister stwierdził nieważność tej decyzji. utrzymując ją w pozostałej części w mocy.

W konsekwencji wnioskiem z dnia 9 stycznia 2008 r. L. M. zwróciła się do Prezydenta Miasta G. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Decyzją z dnia 27 maja 2009 r. Prezydent Miasta G. – wykonując zadania starosty z zakresu administracji rządowej i działając na podstawie art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 1 i 2 oraz art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) dalej jako U.g.n. ustalił na rzecz L. M. odszkodowanie za nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], oznaczoną jako działka o nr [...], KW [...] (wcześniej KW [...]) według stanu i wartości na dzień wywłaszczenia - 30 października 1979 r. - na kwotę 47.444 zł uznając równocześnie, że odszkodowanie te zostało wypłacone w całości.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że obowiązujące przepisy umożliwiają ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość poprzez oszacowanie jej wartości na dzień wywłaszczenia, po uzyskaniu opinii biegłego rzeczoznawcy w tym przedmiocie, o czym stanowi art. 130 U.g.n. W trakcie postępowania przeprowadzono dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy, który wyliczając odszkodowanie za nieruchomość potwierdził, że wyliczona obecnie wartość jest tożsama z odszkodowaniem przyznanym w uchylonej decyzji z dnia 30 października 1979 r. Tym samym bezzasadne jest twierdzenie L. M., jakoby wysokość odszkodowania powinna być równa aktualnej wartości nieruchomości.

Równocześnie organ podał, że fakt wypłacenia odszkodowania w kwocie 47444 zł wynika nie tylko z samej decyzji odszkodowawczo – wywłaszczeniowej ale również z oświadczenia pełnomocnika L. M. złożonego w dniu 23 marca 2009 r. na rozprawie administracyjnej. Fakt ten nie był zresztą kwestionowany przez strony na żadnym etapie postępowania

Po rozpoznaniu odwołania L. M., Wojewoda działając na podstawie m.in.: art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej jako k.p.a. decyzją z dnia 14 grudnia 2009 r., uchylił w całości zaskarżone orzeczenie i ustalił odszkodowanie w wysokości 215128 zł. Organ odwoławczy zmniejszył równocześnie ustalone odszkodowanie w wysokości 215128 zł o kwotę 14974 zł., stanowiącą zwaloryzowane odszkodowanie wypłacone w 1979 r. i ustalił że wypłacie na rzecz L. M. podlega kwota 200154 zł., do zapłaty której zobowiązany jest Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej.

Zdaniem organu odwoławczego treść art. 130 U.g.n. wskazuje, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1 ustawy, według stanu odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanym przypadku nie ma zastosowania zdanie pierwsze cytowanego wyżej art. 130 ust. 1 U.g.n., gdyż przepis ten dotyczy sytuacji, gdy starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 119 U.g.n. wydaje decyzję o wywłaszczeniu po raz pierwszy.

W konsekwencji zgodnie z twierdzeniami L. M. sformułowanymi w odwołaniu w niniejszym przypadku mają zastosowanie przepisy art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 130 ust. 1 zdanie drugie U.g.n. Przepis art. 130 ust. 1 zdanie drugie U.g.n. stanowiący podstawę prawną ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi, iż wysokość tego odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw (wydania decyzji o jej wywłaszczeniu) natomiast wartość nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu.

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że rzeczoznawcy majątkowi prawidłowo wycenili sporną nieruchomość biorąc za podstawę art. 130 ust. 1 zdanie drugie U.g.n. posługując się przy tym podejściem porównawczym stosując metodę skorygowanej ceny średniej wskazując aktualną wartość nieruchomości w wysokości 215128 zł.

Biorąc jednak pod uwagę obowiązek zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przez osobę której wypłacono odszkodowanie lub jej spadkobierców, w przypadku, gdy decyzja na podstawie której przyznano odszkodowanie została uchylona lub stwierdzono jej nieważność organ odwoławczy dokonał niezbędnych rozliczeń w tym zakresie. Mianowicie dokonano waloryzacji wypłacanego L. M. w 1979 r. odszkodowania wysokości 47444 zł i ustalono że po denominacji wynosi ono obecnie 14974 zł. Następnie Wojewoda przyjął, że kwota 215128 zł odpowiadająca aktualnej wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości podlega zmniejszeniu o kwotę 14974 zł, należną Skarbowi Państwa od L. M. Zatem wypłacie na jej rzecz podlega kwota 200154 zł.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody złożył Prokurator Okręgowy w G., wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II Instancji, zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenia art. 5 U.g.n.

Prokurator podał, że waloryzując kwotę 47444 zł otrzymaną przez L. M. w 1979 r. organ zastosował zharmonizowane wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w formie komunikatu w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.).

Tymczasem zdaniem Prokuratora w przeciwieństwie do większości towarów nieruchomości pełnią także funkcję tezauracyjną, wobec czego powinna zachodzić oczywista rozbieżność wskaźników zmian cen nieruchomości i zharmonizowanych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych. Metoda wyceny zastosowana przez organ drugiej instancji jest zbyt dowolna i wadliwa, gdyż już samo odniesienie kwot wypłaconej i żądanej obecnie od L. M. do przeciętnego wynagrodzenia w latach 1979 i 2009 prowadzi do stwierdzenia nieekwiwalentności świadczeń (wypłacono blisko dziesięciokrotną wartość przeciętnego wynagrodzenia a zażądano wartości zaledwie pięciokrotnej). Tymczasem być może uwzględnienie kształtującego się inaczej niż zmiany przeciętnego wynagrodzenia trendu zmian cen nieruchomości mogłoby zniwelować ten rozdźwięk i urealnić bilans.

W przekonaniu Prokuratora niekompetencja Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego powinna doprowadzić organ do zastosowania art. 84 k.p.a. i zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego i biegłego z dziedziny najnowszej historii gospodarczej, by określili zmiany wartości rynkowych nieruchomości na przestrzeni ostatnich 40 lat.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 U.g.n. waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w formie obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski". Zgodnie natomiast z art. 227 U.g.n. do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W związku z tym, iż brak jest wskaźnika określonego w art. 5 U.g.n., zasadne było zastosowanie wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych dla zwaloryzowania wysokości wypłaconego odszkodowania, gdyż możliwość taką stwarzał właśnie art. 227 U.g.n. Zatem wbrew twierdzeniu skarżącego metoda zastosowana przez Wojewodę nie jest dowolna.

Skoro wyżej wymienione przepisy wskazują sposób postępowania przy waloryzacji kwot należnych z tytułu określonych w U.g.n. nie było podstaw do zastosowania w sprawie art. 84 k.p.a.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2010 r. Prokurator uzupełnił zarzuty sformułowane w skardze wskazując na uznawaną przez teorię prawa utratę mocy normy prawnej wskutek długotrwałego niestosowania lub nieprzestrzegania w praktyce (desuetudo). Powołując się na stanowisko Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego zgodnie z którym organ ten nie będzie określał i ogłaszał wskaźników zmian cen nieruchomości do czego był zobowiązany na mocy art. 5 U.g.n. (publikacja w "Rzeczpospolitej" z dnia 14 stycznia 2008 r.) Prokurator stanął na stanowisku, że przepis ten należy uznać w istotnej dla niniejszej sprawy części za wygasły. Konsekwentnie za wygasłą uznać należało normę łącząca art. 5 U.g.n. i art. 227 U.g.n. gdyż wskazana w tych przepisach chwila rozpoczęcia określania i ogłaszania wskaźników zmian cen nieruchomość nie nadejdzie. W rezultacie do zastosowania pozostaje norma zobowiązująca dokonywania waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w U.g.n. w oparciu o wskaźniki wzrostu cen nieruchomości.

W piśmie z dnia 1 czerwca 2010 r. swoje stanowisko przedstawiła L. M., zdaniem której w przedmiotowej sprawie nie zachodzi deseuetudo, gdyż o takim przypadku można wmówić wyłącznie gdy adresaci danego przepisu nie zachowują się zgodnie z jego dyspozycją, bądź kiedy w przypadku naruszenia danej normy prawnej właściwe organy państwowe nie stosują wobec sprawców takich naruszeń sankcji prawnych. Zdaniem uczestniczki postępowania taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, gdyż przepisy art. 5 w zw. z art. 227 U.g.n. są stosowane.

Uczestniczka postępowania nie zgodziła się również z twierdzeniem Prokuratora, iż metoda waloryzacji zastosowana przez Wojewodę jest dowolna wskazując, że wynika ona właśnie z przepisów art. 5 w zw. z art. 227 U.g.n. które wykluczają jakąkolwiek dowolność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) dalej jako p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, bowiem w ocenie Sądu zarzuty skargi w przeważającym zakresie są niezasadne, co i tak pozostaje bez wpływu na legalność skarżonej decyzji.

Na wstępie należy wskazać, iż organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny dotyczący faktu wywłaszczenia nieruchomości położonej w G., o powierzchni 665 m stanowiącej własność L. M. oraz przyznania i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 47444 zł. Prawidłowość ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organy nie budzi wątpliwości, w istocie również nie jest kwestionowana przez strony i uczestników postępowania.

W przekonaniu Sądu Wojewoda prawidłowo przyjął również, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy U.g.n., a konkretnie art. 233, art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 130 ust. 1 zdanie drugie U.g.n. 9. Zgodnie z normą tego pierwszego przepisu, mającego charakter przejściowy, sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów.

W rozpatrywanym przypadku, co nie było kwestionowane przez strony, postępowania ostateczna decyzja Ministra Budownictwa z dnia 25 września 2007 r. uchylająca decyzję Wojewody z dnia 28 czerwca 2007 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania, którą również orzeczono o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 30 października 1979 r. w części spowodowała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia wysokości odszkodowania należnego L. M. między innymi poprzez waloryzację kwoty już wypłaconej.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż waloryzacja dokonywana w trybie administracyjnym oznacza urealnienie już ustalonego odszkodowania przy zastosowaniu wskaźników wskazanych w art. 227 U.g.n. (tak też wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 maja 2002 r. sygn. I SA 2378/00 - Lex nr 81740).

Skoro w niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest przyznanie i wypłacenie L. M. odszkodowania w kwocie 47444 zł. za nieruchomość wywłaszczoną na mocy orzeczenia Prezydenta Miasta z dnia 30 października 1979 r. to obecnie przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do sprawdzenia, czy organy orzekające prawidłowo ustaliły wysokość zwaloryzowanego odszkodowania i czy wyczerpująco wyjaśniły sposób wyliczenia tej waloryzacji.

Podkreślenia wymaga fakt, że przepisy U.g.n. nie określają metody obliczania waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wskazują jedynie w art. 132 ust. 3 U.g.n., że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, a waloryzacji tej dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązania do zapłaty odszkodowania. Ponadto waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski" o czym stanowi art. 5 U.g.n., zaś do czasu ogłoszenia tych wskaźników waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS zgodnie z art. 227 U.g.n.

Mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy U.g.n oraz wyjaśnienia organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnoszące się do metody obliczania waloryzacji uznać należało, że zasądzona kwota zwaloryzowanego odszkodowania została obliczona prawidłowo.

Zgodnie z art. 5 U.g.n. waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".

W myśl natomiast art. 227 cytowanej ustawy, do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Pokreślenia wymaga fakt, że obie regulacje są sformułowane w sposób czytelny i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto uzupełniają się wskazują jasną drogę postępowania dla stosujących je organów nie pozostawiając miejsca na jakakolwiek dowolność.

W konsekwencji Sąd uznał, wbrew zarzutowi sformułowanemu przez Prokuratora Okręgowego, że trafnie zastosowano wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych określone w art. 227 U.g.n. (załącznik nr 1 do decyzji Wojewody Pomorskiego), albowiem do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie opublikowano wskaźników zmian cen nieruchomości, o których mowa w art. 5 U.g.n. Organ odwoławczy nie mógł postąpić inaczej będąc związanym obowiązującymi przepisami prawa.

Odnosząc się do zarzutu błędnego zastosowania przepisu art. 5 U.g.n. z uwagi na jego nieobowiązywanie zwane przez skarżącego wygaśnięciem, wskazać należy, że termin prawniczy desuetudo określa sytuację długotrwałego niestosowania lub nieprzestrzegania w praktyce normy prawnej skutkującego utratą mocy obowiązującej. Co istotne, przepis taki raczej nie zostanie w przyszłości uchylony.

Brak w ustawie daty wygaśnięcia konkretnego przepisu prowadzi do sytuacji, w której taki akt formalnie obowiązuje "na zawsze", mimo że merytorycznie regulacja może stać się w pewnym momencie bezprzedmiotowa. To wówczas właśnie, sytuacja taka może prowadzić do konieczności zastosowania dyskusyjnej formuły desuetudo. Odnosząc te zasady do rozpatrywanej sprawy, Sąd zwrócił przede wszystkim uwagę na fakt, że do zastosowania formuły desuetudo nie wystarczy przywołany przez skarżącego artykuł w Rzeczpospolitej z dnia 14 stycznia 2008 r. prezentujący oświadczenie rzecznika prasowego Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego iż nie będzie określał i ogłaszał wskaźników zmian cen nieruchomości wbrew zobowiązaniu płynącemu z art. 5 U.g.n. Zdaniem Sądu brak podstaw prawnych do uznania, że (przy hipotetycznym przyjęciu koncepcji, że jest to w ogóle dopuszczalne) organ miał prawo uznać przepis art. 5 U.g.n. za wygasły na skutek niestosowania go, choćby już z tego powodu, że o ewentualnej możliwości zastosowania formuły desuetudo, można by mówić dopiero wtedy, gdyby dany przepis prawa (akt) powszechnie nie był stosowany przez właściwe organy publiczne przez dłuższy okres czasu i niewątpliwie nie chodzi tu o okres czasu liczony w miesiącach lecz co najmniej w latach. Samo zaś oświadczenie rzecznika prasowego jakiegokolwiek organu o niestosowaniu określonej regulacji prawnej w przyszłości nie jest wiążące dla samego organu chociażby i może zostać w każdej chwili zmienione bez podawania przyczyn.

Z resztą same rozważania na temat zasadności zastosowania desuetudo w niniejszej sprawie powinny zostać poprzedzone ogólniejszymi uwagami na ten temat, gdyż w przeciwieństwie do innych reguł derogacyjnych, np lex specialis derogat legi generali, desuetudo nie jest powszechnie akceptowaną zasadą i możliwość jej stosowania we współczesnych systemach prawnych jest kwestionowana. W konsekwencji organy, które co do zasady zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa stając przed dylematem aktualności bądź nie danego przepisu wcale nie maja obowiązku sięgania po regułę derogacyjną desuetudo.

Trudno zatem zarzucać organom orzekającym naruszenie art. 5 U.g.n. skoro zastosowano wskaźniki waloryzacji wymienione przez ustawę w art. 227 U.g.n. a nie zastosowano reguły desuetudo, której obowiązek stosowania nie zachodzi, zaś sama reguła budzi kontrowersje odnośnie możliwości jej stosowania. W związku z powyższym należy uznać kontrolowaną na skutek skargi Prokuratora decyzję za prawidłową. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.