Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1335/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2,  art. 54 pkt 2  lit. a,  art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 77,  art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c,  art. 200,  art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant st. referent Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"r., nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 517 zł (czterysta pięćset siedemnaście ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia ‘[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze – dalej jako Kolegium - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 23 - dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki A od decyzji Nr "[...]" wydanej z upoważnienia Burmistrza "[...]" przez Sekretarza z dnia "[...]" w ustalającej na wniosek M. F. warunki zabudowy części działki nr "[...]", obręb "[...]" dla inwestycji polegającej na budowie garażu, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 21 sierpnia 2013r. M. F. wystąpił do Burmistrza "[...]" z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy części działki nr "[...]", obręb "[...]" dla inwestycji polegającej na postawieniu blaszanego garażu. Określił jego wymiary, w tym jego powierzchnię, zaś na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej zaznaczył granicę terenu objętego wnioskiem, tj. po granicy z linią rozgraniczającą pas drogowy ulicy "[...]", od strony południowej oraz po granicy z działką nr "[...]", od strony wschodniej.

Decyzją "[...]" z dnia "[...]" z upoważnienia Burmistrza Miasta "[...]" Sekretarz Gminy "[...]" ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu na fragmencie działki nr "[...]", obręb miasta "[...]", podając, że wniosek M. F. spełnia wymogi art. 61 ust. 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 j.t. – dalej jako u.p.z.p. ).

W odwołaniu Spółka A – dalej jako Spółka, właściciel działki nr "[...]", obręb miasta Mikołajki, rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1/ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji, mimo nie spełniania warunków określonych w tymże przepisie,

2/ przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawi sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588 – dalej jako rozporządzenie) poprzez nieustalenie linii zabudowy oraz ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy niezgodnie z powołanym rozporządzeniem,

3/ art. 107 § 3 k.p.a. ( podano k.p.c., co w ocenie Sądu stanowi to oczywistą omyłkę ) poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności poprzez:

- nieuzasadnienie braku ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy,

- brak uzasadnienia dla przyjętego współczynnika powierzchni zabudowy,

- brak uzasadnienia co do spełniania warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

- sprzeczność treści wydanej decyzji ze stanowiącym jej integralną część załącznikiem nr 1 i nr 2.

Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium decyzją z dnia "[...]’ uchyliło w/w decyzję Sekretarza Gminy "[...]" w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium podało, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik nr 1 i nr 2 do ocenianej decyzji, nie zawiera danych umożliwiających rozważenie i ocenę, jaka faktycznie w obszarze analizowanym zabudowa stanowiła podstawę do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, gdyż w tej mierze przywołana analiza, tj. jej parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy są zbyt ogólnikowe na potrzeby ustalenia nowych warunków zabudowy. Za uzasadnione - co do zasady, jak można domniemać z motywów uzasadnienia - Kolegium uznało także zarzuty co do ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu.

Ponownie rozstrzygając Sekretarz Gminy ‘[...]" decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" ustalił rzeczone warunki zabudowy części działki nr "[...]", obręb "[...]". Decyzja określa również:

1/ warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, w tym ustalenia dotyczące:

a/ warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego,

b/ ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu,,

c/ obsługi komunikacyjnej,

d/ obsługi w zakresie infrastruktury technicznej,

2/ wymagań ochrony interesów osób trzecich,

3/ linii rozgraniczających teren inwestycji oraz

4/ wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka w zasadzie podniosła tożsame zarzuty wraz z argumentacją, co w odwołaniu od pierwszego rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia "[...]".

Skarżoną decyzją z dnia "[...]" Kolegium utrzymało w całości w mocy w/w decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podało, że w rozpatrywanej sprawie spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnośnie kontynuacji funkcji, gdyż zabudowa garażowa funkcjonalnie związana jest z zabudową mieszkaniową, zaś takowa zabudowa wraz z zabudową gospodarczą i garażową istnieje na działce nr "[...]", obręb "[...]’. Czyniąc dalsze rozważania Kolegium uznało, ze w sprawie spełnione zostały także pozostałe przesłanki ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, po myśli art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Kolegium podzieliło słuszność ustalenia na załączniku graficznym nr 1 do kwestionowanej decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji. Odnośnie wyznaczonej na załączniku nr 1 nieprzekraczalnej linii zabudowy podało, że została ona ustalona jedynie względem pasa drogowego ul. "[...]" w "[...]". Odnosząc się do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, będącej załącznikiem nr 2 do skarżonej decyzji, powtórzyło za organem I instancji, że działki sąsiednie względem działki nr "[...]’, obręb "[...]" nie są zabudowane i w konsekwencji uznało za słuszne ustalenie linii zabudowy zgodnie z przepisami szczególnymi, tj. art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015r., poz. 460 j.t. – dalej jako u.d.p. ), który normuje kwestię odległości, od zewnętrznej krawędzi jezdni, sytuowania obiektów budowlanych przy drogach publicznych. Jako, że w rozpatrywanym przypadku działki sąsiednie wzdłuż ul. Dąbrowskiego nie są zabudowane, to brak było podstaw do ustalenia linii zabudowy na zasadach określonych według § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, a zatem rzeczona linia została ustalona w oparciu o § 4 ust. 4 w/w rozporządzenia. Z kolei ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji na maksymalnym poziomie 0,35 w ocenie Kolegium znajduje oparcie w § 5 ust. 1 i 2 powyższego rozporządzenia z uwagi na specyfikę planowanego zamierzenia inwestycyjnego, jak i to, że przedmiotowy wskaźnik dla działki budowlanej nr "[...]" o pow. "[...]" ha zmieni się nieznacznie i będzie wynosić 0,20.

W skardze Spółka orzeczeniu Kolegium zarzuciła naruszenie:

1/ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędna wykładnie i uznanie, że warunek w nim określony może być spełnionym, mimo, że działki sąsiednie nie są zabudowane, a ustalenie wymagań dla nowej zabudowy może nastąpić na podstawie zabudowy na działce planowanej inwestycji,

2/ przepisów rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy decyzji, którą ustalono linię zabudowy i wskaźnik powierzchni zabudowy niezgodnie z tymże rozporządzeniem,

3/ naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez wyrażenie stanowiska odmiennego, niż w poprzednio wydanej decyzji, mimo, że nie uległ zmianie stan faktyczny, ani prawny, a organ I instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w poprzedniej decyzji Kolegium. W zakresie ustalenia linii rozgraniczających teren inwestycji w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia Spółka podała, że Kolegium nie wyjaśniło zajętego w tej sprawie stanowiska, podobnie z przyjętym wskaźnikiem wielkości nowej zabudowy do powierzchni działki albo terenu, gdyż w tej mierze nie uzasadniło zastosowanego odstępstwa. Dodała, że Kolegium nie odniosło się do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 j.t. – dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych ). W tej mierze podała, że zestawiając powierzchnię terenu inwestycji i planowanego garażu stwierdzić należy, że garaż będzie posadowiony bezpośrednio przy granicy z działką nr "[...]".

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację poczynioną w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje.

Zarzuty skargi wskazane w pkt 2 i 3 częściowo zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem.

Jednocześnie wskazać należy, że w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd obligatoryjnie stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach (także nadzwyczajnych) prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis ten nakazuje wyjście poza granice skargi oraz zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]’, którą utrzymano w mocy decyzję Sekretarza "[...]" z dnia "[...]" ustalającą na wniosek M. F. warunki zabudowy części działki nr "[...]", obręb "[...]" garażu.

Podstawą materialno-prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. u.p.z.p. Stanowi on, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2/ teren ma dostęp do drogi publicznej;

3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4/ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co należy zaznaczyć, wymaga by co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie warunków dotyczących nowej zabudowy. Nie wymaga zaś, by nowopowstająca zabudowa dostosowana była do przeważającej zabudowy w obszarze analizowanym. Podkreślić należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący stan rzeczy i tak też jest w sprawie niniejszej. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być jedynie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi, bądź też ściśle odpowiadającym zabudowaniom na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 295/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 7/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 986/13 –http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Minister Infrastruktury w dniu 26 sierpnia 2003r. wydał rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 – dalej jako rozporządzenie ). Wedle rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki gospodarcze i garażowe. W tej sytuacji Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela konstatację orzekających organów, że wnioskowana inwestycja nie koliduje z istniejącą zabudową i stanowi jej uzupełnienie, czyli, że planowane zamierzenie spełnia warunek opisany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. W tym też zakresie nie podziela zarzutu skargi o braku zaistnienia w sprawie przesłanki kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Podziela także argumentację Kolegium, że w sprawie spełnione są także pozostałe przesłanki wyszczególnione w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., chociażby z tej przyczyny, że wnioskowana inwestycja ma stanowić uzupełnienie zabudowanej już działki nr "[...]".

Odnośnie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych (vide: wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1035/08). Prezentowany pogląd Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela. Co więcej uznaje, że warunkiem poprawności zakresowej i treściowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest poczynienie względem każdej zabudowanej w obszarze analizowanym działki gruntu ustaleń w zakresie: użytkowania obiektów budowlanych i zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami odrębnymi oraz gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, usytuowania linii zabudowy, jak również z intensywności wykorzystania terenu.

Stanowiąca załącznik nr 2 ( część tekstowa ) i załącznik nr 3 ( część graficzna ) analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu do decyzji Nr "[...]’ z dnia "[...]" Sekretarza Gminy tak rozumianej, jak powyżej, analizy nie spełnia. Analiza stanowiąca załącznik do decyzji organu pierwszej instancji ogranicza się do jednej strony tekstu, stanowiącego ewentualnie wnioski końcowe co do parametrów planowanej inwestycji. Jednakże z części opisowej tej analizy nie wynika, jakie faktycznie warunki panują na tym obszarze, jeżeli chodzi o zastaną zabudowę, jej cechy i parametry urbanistyczne (zagospodarowanie obszaru) oraz architektoniczne (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Ogólnikowe wskazanie, m. in. kwestionowanych w skardze linii zabudowy oraz wielkości powierzchni zabudowy, bez konkretnego umiejscowienia poszczególnych obiektów w obszarze analizowanym, nie stanowi wystarczającej analizy, gdyż w gruncie rzeczy z tak ogólnikowych zapisów nie wynika żaden obraz architektoniczno-urbanistyczny, o czym szczegółowo w dalszej części uzasadnienia.

W sprawie niniejszej osią sporu jest ocena legalności wyznaczenia na załączniku graficznym nr 1 do kwestionowanej decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji, linii zabudowy oraz w załączniku nr 2 współczynnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

I tak , jeśli chodzi o linie rozgraniczające teren inwestycji, to z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu winien określać granice terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, zaś w samej decyzji organ winien ująć linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. ( art. 54 pkt 3 tej ustawy). Zatem w niniejszej sprawie ocenie podlega sposób wyznaczenia na załączniku graficznym linii zabudowy, po pierwsze na części działki nr "[...]", czyli nie po linii wyznaczonej jej granicami ewidencyjnymi, a po wtóre poprzez pokrywanie się tychże linii, po wschodniej części, z granicą działki nr "[...]’. Odnośnie pierwszego zagadnienie, to, jak stanowią przywołane przepisy, linie rozgraniczające teren inwestycji ( granica terenu objęta wnioskiem ) nie muszą pokrywać się z granicami działki gruntu w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 j.t. – dakej jako u.g.n. ). Skoro art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. odnoszą odpowiednio granice i linie rozgraniczające do terenu objętego wnioskiem, względnie terenu inwestycji, to należy przyjąć, że obszar inwestycji może obejmować zarówno część działki gruntu ( ewidencyjnej ), całą jej powierzchnię, jak również kilka z nich. Zatem, co do zasady nie było przeszkód, aby linie rozgraniczające teren inwestycji obejmowały tylko część działki.

Co do dopuszczalności orzekania przez organ właściwy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy o lokalizacji planowanej budowy w odległościach od granicy nieruchomości mniejszych niż normatywne, skład orzekający Sądu stoi na stanowisku, że takie uprawnienie organ ten posiada. Paragraf 12 ust. 2 rozporządzenia sprawie warunków technicznych nie pozostawia wątpliwości, że o dopuszczalności usytuowania budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, w odległości 1,5 metra od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, może przesądzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy. Tożsamy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7.04.2009 r. sygn. II OSK 503/08 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) stwierdzając "dopuszczalne jest jednoznaczne określenie w decyzji o warunkach zabudowy położenia projektowanego budynku na działce, w tym ustalenie, że będzie on mógł być usytuowany bezpośrednio przy granicy". U podstaw kategorycznego stwierdzenia w decyzji o warunkach zabudowy o budowie po granicy nieruchomości, nie może jednak nigdy lec ocena dopuszczalności takiej lokalizacji w świetle warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a wyłącznie ład przestrzenny. Jak NSA wyjaśnił w uzasadnieniu cytowanego wyżej wyroku, usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy nieruchomości może być elementem istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji ładu przestrzennego. Nie ulega zaś wątpliwości, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. "a" w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w decyzji o warunkach zabudowy określa się między innymi warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Jeżeli zatem w sąsiedztwie planowanej inwestycji powszechnym standardem zabudowy jest zabudowa po granicy działki, to jest to element ładu przestrzennego, którego warunki i wymagania ochrony należy wskazać w decyzji o warunkach zabudowy, co może oznaczać niekiedy wręcz zakaz budowy inaczej niż na granicy nieruchomości. Przykładem ładu przestrzennego przemawiającego za lokalizacją zabudowy po granicy jest bezpośrednie sąsiedztwo zwartej zabudowy pierzejowej, którą planowana warunkami zabudowa ma uzupełniać. Jak stwierdził WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 17.05.2011 r. sygn. II SA/Po 71/11 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) dopuszczalne prawnie i wiążące dla innych organów określenie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy usytuowania budynku na działce w odległości 1,5 metra od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy w świetle § 12 ust. 2 warunków technicznych każdorazowo musi wynikać z realizacji ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i co za tym idzie musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie kątem. Uzasadnienie powinno oczywiście znajdować bezpośrednie oparcie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół planowanego przedsięwzięcia. To z analizy powinna wynikać potrzeba skonkretyzowania na etapie warunków zabudowy ścisłego usytuowania planowanego obiektu z uwagi na konieczność ochrony ładu przestrzennego. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może natomiast wkraczać w zarezerwowaną dla organów administracji architektoniczno-budowlanej ocenę dopuszczalności lokalizacji zabudowy w odległościach od granic nieruchomości mniejszych niż normatywne z punktu widzenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj. poprzez pryzmat przesłanek określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Na etapie warunków zabudowy nie może zatem być przesądzona kwestia dopuszczalności budowy po granicy z uwagi na rozmiary działki stanowiącej teren inwestycji, czy z uwagi na nienormatywne zbliżenie do granic tej działki budynków na nieruchomościach sąsiednich. Szczegółowe usytuowanie obiektów budowlanych względem granic działki jest co do zasady domeną prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę. Stanowisko powyższe w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest jednolite (vide: między innymi uchwała NSA z 25.11.1996 r. sygn. OPK 22/96, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7.11.2008 r. sygn. II SA/Po 259/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31.05.2005 r. sygn. IV SA/Wa 905/04, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27.08.2008 r. sygn. II SA/Gd 342/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 25.09.2007 r. sygn. II SA/Łd 719/07).

Reasumując, skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że jedynym uzasadnieniem dla wypowiedzenia się w decyzji o warunkach zabudowy o usytuowaniu planowanej zabudowy bezpośrednio przy granicy, może być potrzeba zachowania ładu przestrzennego. W niniejszej sprawie, uzasadnienia decyzji orzekających organów nie wskazują, czy tak określona zabudowa (po granicach nieruchomości) jest elementem ładu przestrzennego, czy następstwem indywidualnego skorzystania z odstępstw od ogólnych zasad sytuowania obiektów względem granic działek i co ważniejsze, rozważań w tym zakresie nie zawiera także analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu będąca, jak podano, załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy, a zatem jej integralną częścią. Zatem brak uzasadnienia w powyższym zakresie "kłóci się" z kategorycznością stwierdzenia o ustaleniu linii rozgraniczających teren inwestycji wzdłuż granicy z działką nr ‘[...]". Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, co uniemożliwia organowi architektoniczno - budowlanemu kształtowanie warunków zabudowy odmiennie od ustalonych w takiej decyzji. Nadto z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (D.U. z 2013 r., poz. 1409 j.t. – dalej jako p.b. ) wynika obowiązek organu administracji architektoniczno-budowlanej sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek respektowania przez organ architektoniczno - budowlany ustaleń warunków zabudowy w odniesieniu do lokalizacji zabudowy w odległości 1,5 metra od granicy lub bezpośrednio przy granicy działki, wynika też z § 12 ust. 2 warunków technicznych. U podstaw związania organu architektoniczno - budowlanego warunkami zabudowy w części dotyczącej usytuowania budowy może lec tylko ład przestrzenny, albowiem zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki w zakresie ich usytuowania, zawsze podlega samodzielnej ocenie organu udzielającego pozwolenia na budowę (vide: art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.). Przyjęcie zatem, że linia rozgraniczająca teren inwestycji spełnia wymogi przywołanych powyżej przepisów jest co najmniej przedwczesna, jako będąca konsekwencją nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym zakresie.

Odnośnie zarzutu wyznaczenia linii zabudowy, to w tej mierze, dostrzec należy chwiejność orzekających w sprawie organów co do prawnych podstaw jej wyznaczenia. Zgodnie z § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. (ust. 4). Z przepisu zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i § 4 rozporządzenia wynika, że linia zabudowy, którą ma określić organ w decyzji o warunkach zabudowy, to linia wyznaczana na działce wyłącznie od strony drogi publicznej, czyli od frontu działki (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II OSK 496/10 i z dnia 4 marca 2011 r., II OSK 406/10). W ten sposób następuje bowiem określenie minimalnego obszaru nie podlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej. Nie oznacza to jednak, że budynki muszą przylegać do tej linii, mogą one bowiem pozostać w różnicowej odległości od wyznaczonej linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie skutkuje szczegółowym rozmieszczeniem budynków na terenie inwestycji. To do inwestora należy określenie we wniosku lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości (por. wyroki NSA z 8 lipca 2005 r., II OSK 789/07 z 5 sierpnia 2008 r., II OSK 967/07 z 9 września 2010 r., II OSK 1311/09, , a także wyroki WSA w Poznaniu z 29 października 2008 r., II SA/Po 628/08, z 22 października 2009 r., IV SA/Po 329/09).

Odnosząc powyższe uregulowania do stanu faktycznego w niniejszej sprawie przyjdzie stwierdzić, że Kolegium, za organem I instancji przyjęło, że została ona wyznaczona zgodnie z przepisami odrębnymi, przez które organy rozumieją uregulowania ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 j.t. – dalej jako u.d.p. ), by ostatecznie kategorycznie przesadzić, że przedmiotowa linia znajduje oparcie w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Tę ostatnią tezę całkowicie dyskredytuje analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdzająca niemożność wyznaczenia linii zabudowy, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przyjąć zatem należy, że intencją orzekających organów było ustalanie rzeczonej linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, w znaczeniu określenia jej zgodnie z przepisami odrębnymi. Nie negując, co do zasady, trafności zdefiniowania źródła prawa, przez pryzmat którego należało ustalić linię zabudowy dostrzec jednak wypada, że orzekające w sprawie organy nie wskazały, w oparciu o jaki konkretnie przepis ustawy o drogach publicznych ową linię " wykreśliły ", tj., czy nastąpiło to z poszanowaniem art. 43 tej ustawy normującego kwestię odległości obiektu budowlanego przy drogach od zewnętrznej krawędzi jezdni. Jednocześnie brak wskazania na załączniku graficznym odległości od granicy pasa drogowego ul. "[...]" nie pozwala domniemać ( uprawdopodobnić, względnie ustalić, przy wykorzystaniu stosownego działania arytmetycznego ), czy organy miały na myśli ów punkt widzenia przesądzając o usytuowaniu linii zabudowy.

Z kolei odnosząc się do zarzutu błędnego określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu należy wskazać, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy prawidłowo określić i szczegółowo uzasadnić przyjętą jako właściwą wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 1 pkt 4, § 2 pkt 3 w zw z § 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia). Przy tym stosunek wielkości należy ustalać dla całej planowanej nowej zabudowy działki lub działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym, a nie dla poszczególnych obiektów. Zgodnie z przepisem § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Powyższe oznacza, że dla prawidłowego ustalenia wskaźnika wielkości nowej zabudowy niezbędne jest przeprowadzenie szczegółowej analizy wskaźników powierzchni zabudowy dla całego obszaru analizowanego, a nie jedynie wybiórczo wybranych działek i na tej podstawie ustalenie wskaźnika średniego. Dopiero dokonanie analizy i ustalenie takiego wskaźnika średniego umożliwia organowi w dalszej kolejności odstępstwo, o którym mowa w § 2 ust. 2, przy czym niezbędne szczegółowe uzasadnienie przyczyn tego odstępstwa, jak również przyjętego ostatecznie wskaźnika jako optymalny dla zabudowy powierzchni danej działki lub terenu. Podkreślenia wymaga, iż w przypadku każdego dopuszczonego przez przepisy odstępstwa od reguł ogólnych nie może ono nosić cech dowolności, ani też być interpretowane rozszerzające. Wprawdzie § 5 rozporządzenia, ani przepisy dalsze tego aktu nie wskazują sposobu obliczania średniego wskaźnika, podobnie jak i nie wskazują wprost, że sposób ten musi być w analizie podany, niemniej nie może ulegać wątpliwości, że metodologia, w oparciu, o którą sporządzający analizę dokonał stosownych obliczeń musi być ujawniona. Wypełnieniem dyspozycji § 5 ust. 1 rozporządzenia nie jest zatem ograniczenie się w analizie do podania samego wskaźnika, tj. samego wyniku obliczeń, ale również podanie sposobu tego obliczenia, w tym podanie wskaźników występujących na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Poprzestanie wyłącznie na podaniu wyniku obliczeń uniemożliwia weryfikację prawidłowości ustaleń organu zarówno przez strony, organ odwoławczy, jak i przez sąd administracyjny. Powyższe de facto czyni ustalenie poczynione przez organ arbitralnym.

W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu ( pkt 2 ppkt 1) lit. d decyzji ) na poziomie 0,35. Wprawdzie przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, daje organom kompetencję do tego, aby ów parametr ukształtować w sposób różny od wartości średniej w obszarze analizowanym, przy czym na organach spoczywa obowiązek nie tylko wskazania średniego wskaźnika powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, ale także, w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wyżej wartości średnich, precyzyjnego wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie może oznaczać dowolności. Tak więc dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2010 r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 953/09; wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2009 r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1525/09, wyrok NSA z dnia 12 marca 2009 r., w sprawie sygn. akt II OSK 359/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie orzekające organy ustaliły ów wskaźnik na poziomie 0,35, pomimo, że w obszarze analizowanym wynosi on średnio ok. 0,2. Uzasadnieniem przyjętego wskaźnika było specyfika wnioskowanej inwestycji i precyzyjne wskazanie terenu inwestycji. Tymczasem, jak powyżej przywołano, z § 5 ust. 2 rozporządzenia wynika dopuszczalność wyznaczenie innego, niż z pkt 1 wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zaś z załącznika nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, aby takowy wskaźnik w obszarze analizowanym wystąpił. Zatem podany przez organ I instancji, a zaaprobowany przez Kolegium, motyw wyznaczenia rzeczonego wskaźnika nie znajduje odzwierciedlenia w hipotezie § 5 ust. 2 rozporządzenia, co oznacza, że nastąpiła obraza tegoż przepisu poprzez jego błędną interpretację.

Ustalenia w zakresie linii rozgraniczających teren inwestycji, linii zabudowy oraz wskaźnika zabudowy do powierzchni terenu nie różniły się, były takie same, zarówno w decyzji Nr "[...]", jak i w decyzji Nr ‘[...]", a zatem utrzymanie w mocy pierwszej z decyzji skarżoną decyzją Kolegium z dnia "[...]" może wywoływać u adresatów rozstrzygnięcia uzasadnioną obawę, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, o czym stanowi art. 8 k.p.a., co słusznie zostało podniesione w skardze.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ I instancji przeprowadzi ponownie postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w toku którego sporządzi nową analizę, o której mowa w § 3 rozporządzenia uwzględniającą zalecenia sformułowane powyżej. Nieuzasadnione ustalenie warunków zabudowy w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu stanowi, przedwczesne, gdyż nie zweryfikowane dowodowo przesądzenie o legalności wyznaczenia linii rozgraniczających teren inwestycji także po granicy z działką na "[...]", jak również niedostateczne uzasadnienie wyznaczenia linii zabudowy naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 2 i § 5 ust. 2 rozporządzenia, jak i przepisów procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). Naruszania te niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy prowadząc organy do co najmniej przedwczesnego i nieuzasadnionego uznania, że w sprawie zachodzą podstawy do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Organ uzupełni materiał dowodowy sprawy w zakresie powyżej wskazanym, mając na uwadze wyrażoną opinię prawną.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.