Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 664/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia WSA del. Leszek Kamiński Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 878/08 w sprawie ze skargi M.K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewoda Kujawsko - Pomorski zarządzeniem zastępczym z [...] września 2008 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 24a ust. 2 i art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miejskiej Grudziądza - M. K. w związku z pełnieniem przez nią funkcji zastępcy dyrektora [...] w [...] Szpitalu [...] im. [...] w Grudziądzu. Zdaniem Wojewody Kujawsko - Pomorskiego pełnienie tej funkcji wyklucza sprawowanie mandatu radnej co wynika z art. 24a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i tym samym jest przyczyną powodującą wygaśnięcie mandatu radnej.

W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda Kujawsko - Pomorski wskazał, że dnia [...] marca 2008 r. M. K., jako pracownik [...] Szpitala [...] im. [...] w Grudziądzu została powołana na stanowisko zastępcy dyrektora [...] tego szpitala. [...] Szpital [...] w Grudziądzu jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej i gminną jednostką organizacyjną, która została utworzona przez Miasto Grudziądz.

Wojewoda Kujawsko - Pomorski, po uzyskaniu informacji, że M. K. - Przewodnicząca Rady Miejskiej Grudziądza pełni od dnia [...] marca 2008 r. funkcję zastępcy dyrektora [...][...] Szpitala [...] im. [...] w Grudziądzu, pismem [...] z dnia [...] lipca 2008 r. zobowiązał Radę Miejską Grudziądza do podjęcia w terminie 30 dni uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej.

Rada Miejska Grudziądza odrzuciła uchwałę w tej sprawie. Zdaniem Rady Miejskiej Grudziądza pełnienie funkcji radnej i zastępcy dyrektora szpitala nie narusza art. 24a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż [...] Szpital [...] im. [...] w Grudziądzu nie jest gminną jednostką organizacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 8 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 878/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał na ustalenia stanu faktycznego. W okresie sprawowania mandatu radnej Miasta Grudziądza - skarżąca została zastępcą dyrektora [...] w [...] Szpitalu [...] im. [...] w Grudziądzu.

Art. 24a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że radny nie może pełnić funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy. Kluczowe znaczenie dla oceny, czy dyspozycja tej normy została naruszona, ma ustalenie znaczenia pojęcia "gminna jednostka organizacyjna" oraz ocena czy [...] Szpital [...] im. [...] w Grudziądzu jest taką jednostką czy też nie. Skarżąca uważa, że nie ma podstaw do uznania szpitala za gminną jednostkę organizacyjną. Odmiennego zdania jest organ, Strony odwołały się do wyroku Sądu Najwyższego z 28 lutego 2006 r. II PK 189/05 OSNP, 2007 r. nr 5-6, poz. 63. Teza tego wyroku dotyczyła zastosowania art. 24h ustawy o samorządzie gminnym. Kwestią sporną, której dotyczył ten wyrok, było przesądzenie czy kierownik samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez gminę ma obowiązek złożenia oświadczenia majątkowego na podstawie art. 24h ustawy o samorządzie gminnym. Art. 24h stanowi, że radny, wójt, zastępca wójta, sekretarz gminy, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta są obowiązani do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym. Na gruncie cytowanego orzeczenia istotna była ta część przepisu, która odnosi się do kierownika jednostki organizacyjnej gminy oraz osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną i czy samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest takim podmiotem. Sąd Najwyższy stwierdził, że najszerszym znaczeniowo pojęciem jest wyrażone w art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie jednostki organizacyjnej. Obejmuje ono gminne osoby prawne (art. 9 ust. 2, art. 98a ust. 1), gminne jednostki organizacyjne (art. 18 ust. 2, art. 18a ust. 1, art. 24a ust. 2, art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 33 ust. 5) oraz jednostki organizacyjne gminy (art. 24f ust. 2 i 4, art. 24h ust. 1,3 i 5, art. 24j ust. 1, art. 24k ust. 1 i 3, art. 24m ust. 1, art. 47 ust. 1, art. 98a ust. 1). Zdaniem Sądu, użyte w ustawie o samorządzie gminnym pojęcia - "jednostki organizacyjne gminy", "gminne osoby prawne" i "gminne jednostki organizacyjne" nie są pojęciami tożsamymi. Dalej Sąd uzasadnił, że na gruncie ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) gmina może utworzyć, przekształcić i zlikwidować publiczny zakład opieki zdrowotnej na podstawie uchwały właściwego organu. Temu uprawnieniu odpowiada regulacja ustawy o samorządzie gminnym o podejmowaniu uchwał przez radę gminy o utworzeniu gminnej jednostki organizacyjnej (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h). W tym znaczeniu samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej ustanowiony przez gminę jest uznawany za gminną jednostką organizacyjną, co nie oznacza, że każdy publiczny zakład opieki zdrowotnej ustanowiony przez gminę ma osobowość prawną (art. 35b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej), gdyż ustawa o zakładach opieki zdrowotnej przewiduje, że gmina może utworzyć publiczny zakład opieki zdrowotnej również w formie jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego. Będzie to zależało od aktualnych potrzeb gminy. Wobec powyższego należy rozróżnić publiczne zakłady opieki zdrowotnej utworzone przez gminę (jednostką samorządu terytorialnego), które są samodzielnymi zakładami opieki zdrowotnej posiadającymi osobowość prawną, od niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej, które jej nie mają. Te pierwsze są gminnymi jednostkami organizacyjnymi, jednak nie są jednostkami organizacyjnymi gminy. Te drugie stanowią jednostki organizacyjne gminy i mieszczą się również w pojęciu gminnej jednostki organizacyjnej.

Sąd wskazał, że art. 24h operował tylko pojęciami jednostki organizacyjnej gminy i gminnej osoby prawnej. O ile nie budzi żadnego sprzeciwu stanowisko sądu, że zakład opieki zdrowotnej jako osoba prawna jest gminną jednostką organizacyjną, a nie jednostką organizacyjną gminy, a zakład opieki zdrowotnej nie posiadający przymiotu osoby prawnej jest jednostką organizacyjną gminy i gminną jednostką organizacyjną, o tyle dalsze rozważania sądu są zdaniem Sądu dyskusyjne. Sąd Najwyższy wywodził bowiem, że użyte w art. 24h pojęcie gminnej osoby prawnej nie może być rozumiane inaczej, niż to samo pojęcie w podstawowym dla przedmiotu sprawy art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi on, że gmina oraz gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. W takim rozumieniu samodzielny zakład opieki zdrowotnej nie może być utożsamiany z gminną osobą prawną, gdyż zakłady opieki zdrowotnej nie prowadzą działalności gospodarczej i nie stosuje się do nich przepisów ustawy o działalności gospodarczej (art. 8a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Po drugie, skoro w systematyce jednostek organizacyjnych gminy wynikającej z ustawy (art. 9 i następne) odróżnia się gminną jednostkę organizacyjną od gminnej osoby prawnej, to jest to podział rozłączny, w którym publiczne zakłady opieki zdrowotnej tworzone przez gminy nie stanowią gminnych osób prawnych, a tylko gminne jednostki organizacyjne lub jednostki organizacyjne gminy. Samodzielny zakład opieki zdrowotnej nie jest więc gminną osobą prawną. O osobowości prawnej decyduje Kodeks cywilny (art. 33 i 35 kc), i dla samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej osobowość prawna wynika z ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (art. 35b ust. 3). Przymiotnik "gminna" dla osoby prawnej i brak jej definicji w systemie prawa wskazuje na zależność osoby prawnej od gminy i odnosi się niewątpliwie do spółki z udziałem gminy, działającej na podstawie ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.).

Ostatecznie Sąd Najwyższy doszedł do wniosku, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jako gminna jednostka organizacyjna nie jest gminną osobą prawną ani z oczywistych względów jednostką organizacyjną gminy. Doprowadziło to do sformułowania tezy, że kierownik samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez gminę nie ma obowiązku składania oświadczenia majątkowego na podstawie art. 24h ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Skarżąca nie podzieliła poglądu, że publiczny samodzielny zakład opieki zdrowotnej jest gminną jednostką organizacyjną. Samodzielny zakład opieki zdrowotnej jest gminną osobą prawną i zdaniem skarżącej ustawodawca zamiennie operuje pojęciami "gminnej jednostki organizacyjnej" i "jednostki organizacyjnej gminy", zatem użycie w art. 24a pojęcia "gminna jednostka organizacyjna" odnosi się do jednostki organizacyjnej gminy. Skoro zakład opieki zdrowotnej ma status gminnej osoby prawnej, nie jest jednostką organizacyjną gminy.

Sąd nie podzielił stanowiska, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie może być utożsamiany z gminną osobą prawną, ze względu na charakter działalności. Treść art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że gmina oraz gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. Nie oznacza to, że gminna osoba prawna nie może prowadzić wyłącznie działalności o charakterze użyteczności publicznej. Stwierdzenie "poza zadania o charakterze użyteczności publicznej" zawiera dopuszczalność wykonywania jeszcze innych zadań, które w tym przepisie odnoszą się do możliwości prowadzenia także działalności gospodarczej. Nie ma więc dostatecznych podstaw do stwierdzenia, że skoro samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie prowadzi działalności gospodarczej nie może być uznany za gminną osobę prawną.

Zdaniem Sądu nie jest przekonujące twierdzenie, że skoro ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym operuje pojęciami "gminnej jednostki organizacyjnej" i "gminnej osoby prawnej", to zakwalifikowanie danego podmiotu jako gminnej jednostki organizacyjnej wyklucza, by była nią gminna osoba prawna. Nie ma żadnych podstaw, by przyjąć, że samodzielny zakład opieki zdrowotnej nie jest gminną osobą prawną tylko dlatego, że przez zależności od gminy nie może być uznany za podmiot posiadający osobowość prawną. Osobowość prawną uzyskuje się przez wpis do odpowiedniego rejestru i trwa ona do momentu wykreślenia danego podmiotu z rejestru. O posiadaniu statusu osoby prawnej nie decyduje okoliczność z czyjej inicjatywy można tworzyć dane podmioty i jaka jest współzależność gospodarcza czy finansowa między nimi.

Sąd nie podzielił też stanowiska skarżącej o tożsamości podmiotowej gminnej jednostki organizacyjnej i jednostki organizacyjnej gminy.

Art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że gmina w celu wykonywania swoich zadań może tworzyć jednostki organizacyjne. W przepisie tym nie określa się o jakiego typu jednostki organizacyjne chodzi. Pojęcie jednostki organizacyjnej oznacza więc podmiot posiadający określoną strukturę organizacyjną. W tym rozumieniu gminna jednostka organizacyjna jest jednostką, która została utworzona przez gminę, czy w której gmina ma udziały lub, która korzysta z finansowych środków gminy.

Pojęcie "gminnej jednostki organizacyjnej" obejmuje zarówno jednostki organizacyjne gminy oraz gminne osoby prawne. Każdy z tych podmiotów spełnia bowiem kryteria pozwalające na objęcie go mianem jednostki organizacyjnej. Wykonuje on zadania publiczne, jest uprawniony do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych, został wyposażony w zespół składników osobowych, rzeczowych itd.

Pojęcie "jednostka organizacyjna gminy" oznacza gminną jednostkę organizacyjną, która dodatkowo spełnia warunek bycia częścią struktury organizacyjnej gminy (np. jako zakład czy jednostka budżetowa). Zdaniem Sądu "gminna osoba prawna" to gminna jednostka organizacyjna, która została utworzona przez gminę i ma nadany przymiot osobowości prawnej, ponadto ma ona możliwości prowadzenia działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Jest to podmiot wydzielony organizacyjnie, posiadający odrębne składniki majątkowe i osobowe, realizujący zadania określone odpowiednimi przepisami.

Należy stwierdzić, że każda jednostka organizacyjna gminy jest gminną jednostką organizacyjną, ale nie każda gminna jednostka organizacyjna jest jednostką organizacyjną gminy.

Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej w art. 2 ust. 2 stanowi, że zakład opieki zdrowotnej może być odrębną jednostką organizacyjną, częścią innej jednostki organizacyjnej lub jednostką organizacyjną podległą innej jednostce organizacyjnej.

Jest to dodatkowa wskazówka, że operując pojęciem jednostki organizacyjnej ustawodawca abstrahuje od charakteru podmiotowości prawnej. Sformułowanie jednostki organizacyjnej w tym przepisie odnosi się do wyodrębnienia, podległości lub przynależności jednostki organizacyjnej. W ustępie 2a ustawodawca stanowi, że w ramach struktury organizacyjnej zakładów opieki zdrowotnej może zostać wydzielona struktura organizacyjna. To wszystko wskazuje, że użycie pojęcia jednostki organizacyjnej służy innemu celowi niż formułowaniu konkretnego statusu prawnego danego podmiotu. W przypadku zakładów opieki zdrowotnej mogą one działać jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej posiadający osobowość prawną lub jako jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej będące jednostkami organizacyjnymi gminy.

W rozpoznawanej sprawie Szpital im. [...] w Grudziądzu jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej, posiadającym osobowość prawną jest więc gminną jednostką organizacyjną.

Zgodnie z art. 24a ust. 2 radny nie może pełnić funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy. Radna jest zastępcą dyrektora samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, będącego gminną osobą prawną, a więc podmiotu będącego gminną jednostką organizacyjną.

W tych okolicznościach w oparciu o art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw zaistniała podstawa do wygaszenia mandatu radnego. Przepis ten stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek m.in. naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.

Według art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli właściwy organ gminny, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 190 ust. 2 ustawy z 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W rozpoznawanej sprawie organ wystąpił do rady o podjęcia uchwały, lecz rada dokonując odmiennej interpretacji art. 24a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uznała, że nie zachodzą podstawy do wygaśnięcie mandatu radnego.

Wobec powyższego w oparciu o art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda był umocowany do wydania zarządzenia zastępczego w tym przedmiocie.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.

M. K. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 24a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że samodzielny zakład opieki zdrowotnej jest gminną jednostką organizacyjną i radny nie może pełnić w nim funkcji zastępcy dyrektora.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewoda Kujawsko - Pomorski wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowo administracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 24a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Radny nie może pełnić funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy". Wprowadzone ograniczenie uprawnień radnych przez zakaz pełnienia funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy ma znaczenie prawne gwarancji realizacji zasad konstytucyjnych, zapisanych wartości już w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - gwarancji rzetelności działania instytucji publicznych, w tym jednostek samorządu terytorialnego. Jego funkcja jako gwarancji antykorupcyjnych w działaniu organów samorządu terytorialnego i gminnych jednostek organizacyjnych nie budzi wątpliwości. Nie do pogodzenia z konstytucyjną wartością rzetelności, sprawiedliwości instytucji publicznej są takie rozwiązania, w których dopuszcza się podwójną rolę osób w sprawowaniu funkcji publicznych. To wartość konstytucyjna rzetelności władzy publicznej musi być wartością, którą należy uwzględnić w wykładni art. 24a ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Jak zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku oraz wywodzono w skardze kasacyjnej, powołana ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje pojęcia gminnej jednostki organizacyjnej. Z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h tej ustawy, a zatem z przepisu prawnego określającego kompetencje służące na zasadzie wyłączności radzie gminy, wynika, że do właściwości rady gminy należy: "tworzenie, likwidacja i reorganizacja przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażenie ich w majątek". Daje to podstawę do przyjęcia, że gminna jednostka organizacyjna to jednostka utworzona na podstawie uchwały rady gminy, przy czym nie ma znaczenia, czy jednostka ta na podstawie przepisów szczególnych będzie miała przyznaną osobowość prawną. Przy określeniu zatem zakresu pojęcia "gminnej jednostki organizacyjnej" przesądzające znaczenie ma utworzenie przez gminę na podstawie uchwały rady gminy oraz powiązanie organizacyjne z gminą. Przenosząc te ustalenia na rozwiązania przyjęte w ustawie z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) należy stwierdzić, że utworzone przez gminę zakłady opieki zdrowotnej są gminnymi jednostkami organizacyjnymi. Wynika to z trybu tworzenia zakładu opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej "Zakład opieki zdrowotnej może być utworzony przez: jednostkę samorządu terytorialnego", który ma status publicznego zakładu opieki zdrowotnej (art. 8 ust. 2 tej ustawy). Ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nieuregulowane w ustawie, określa statut, który nadaje podmiot, który utworzył zakład (art. 11 ust. 1 i ust. 3 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Zakład opieki zdrowotnej jest powiązany z jednostką samorządu terytorialnego nie tylko w zakresie tworzenia ale i funkcjonowania. Zgodnie z art. 36 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej "Tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje (...) w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego (...)". Art. 38 ust. 1 tej ustawy stanowi, że uchwała o utworzeniu publicznego zakładu opieki zdrowotnej określa nazwę zakładu, siedzibę, formę gospodarki finansowej, podstawowe kierunki działania, obszar działania oraz organ sprawujący nadzór nad zakładem. Do gminy należy właściwość w zakresie likwidacji i przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej. Według art. 43 ust. 1 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinna określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 6 miesięcy od daty podjęcia uchwały o likwidacji. Uchwała o likwidacji stanowi, po upływie terminu określonego w art. 43 ust. 1, podstawę do skreślenia zakładu z dniem zakończenia jego działalności z rejestru zakładów opieki zdrowotnej, prowadzonego na podstawie art. 12 tej ustawy ( art. 43 ust. 4 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Gmina jest właściwa na podstawie uchwały rady gminy do przekształcenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej, przy czym jeżeli przekształcenie ma prowadzić do likwidacji lub istotnego ograniczenia poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielonych świadczeń zdrowotnych, do przekształcenia stosuje się tryb obowiązujący przy likwidacji zakładu opieki zdrowotnej (art. 43 ust. 3 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Należy również wskazać na rozwiązanie przyjęte w art. 60 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Według art. 60 ust. 3 tej ustawy "Jeżeli ujemny wynik finansowy nie może być pokryty w sposób określony w ust. 1, organ, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, (...) podejmuje uchwałę o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu lub o jego likwidacji". Art. 60 ust. 4 stanowi "Organ, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, z uwzględnieniem ust. 2, pokrywa ujemny wynik finansowy zakładu ze środków publicznych i może określić formę dalszego finansowania zakładu na zasadach określonych w art. 35c". Zgodnie z art. 60 ust. 6 "Zobowiązania i należności publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami (...) właściwej jednostki samorządu terytorialnego".

Z rozwiązania przyjętego w art. 18 ust. 2 pkt h powołanej ustawy o samorządzie gminnym w związku z rozwiązaniami prawnymi przyjętymi w powołanej ustawie o zakładach opieki zdrowotnej wynika powiązanie organizacyjne zakładów opieki zdrowotnej z gminą. Daje to podstawę prawną do kwalifikacji zakładów opieki zdrowotnej utworzonych przez gminę do gminnych jednostek organizacyjnych, przy czym nie ma na taką kwalifikację znaczenia prawnego przyznanie jednostce osobowości prawnej.

Wskazane powiązania organizacyjne powodują, że nie jest dopuszczalne takie rozwiązanie prawne, w którym organ w składzie osób mających określone interesy czy reprezentujące określone interesy będzie działał rzetelnie i sprawiedliwie. Z tego względu art. 24a ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym wprowadził zakaz pełnienia przez radnego funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.