Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 16/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Leszek Włoskiewicz Tomasz Zbrojewski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 625/05 w sprawie ze skargi A. P., J. P. na uchwałę Rady Gminy Rędziny z dnia 27 listopada 2000 r. nr 61/XXII/2000 w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2004r. sygn. akt. 4 II SA/Ka 2981/03 w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 września 2006 r. oddalił skargę J. P. i A. P. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem tego Sądu z dnia 5 kwietnia 2004 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 2981/03. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Dnia 20 listopada 2003 r. E. P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Gminy Rędziny z dnia 27 listopada 2000 r. nr 61/XXII/2000, domagając się stwierdzenia nieważności powołanej uchwały lub jej uchylenia, w części dotyczącej zaliczenia odcinka drogi pomiędzy ul. [...] a ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] km 5, do kategorii dróg gminnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2004r stwierdził nieważność § 3 tej uchwały, dotyczącego momentu jej wejścia w życie, natomiast w pozostałym zakresie skargę oddalił.

E. P. (po jej śmierci do sprawy przystąpiła córka J. P.) i A. P. w dniu 21 lipca 2005 wnieśli skargę o wznowienie, na podstawie art. 273 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.), postępowania zakończonego powyższym orzeczeniem, wnosząc o jego uchylenie i wydanie nowego rozstrzygnięcia w sprawie. W uzasadnieniu wskazali, że urzędnicy Gminy dopuścili się przestępstwa poprzez sfałszowanie aktów prawa miejscowego. Fałszerstwo dotyczy uchwały Zarządu Powiatu Częstochowskiego nr 165/2000 z dnia 27 listopada 2000 r. w sprawie opinii dotyczącej zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie Gminy Rędziny, na którą powołał się WSA w Gliwicach w swoim wyroku. W obiegu prawnym znajdują się dwa dokumenty o odmiennej treści, oba poświadczone za zgodność z oryginałem. Z jednego wynika, że uchwała została podjęta w składzie czteroosobowym, z drugiego zaś – że w podjęciu uchwały uczestniczył także piąty członek zarządu, którego podpis znajduje się pod uchwałą. Skarżący podkreślili również, że uchwała Rady Gminy Rędziny jest sprzeczna z przepisami prawa. "Droga" zaliczona do dróg gminnych stanowi nieutwardzony pas gruntu o szerokości nieprzekraczającej 3 metrów, a więc nie spełnia warunków wymaganych dla dróg gminnych. Ponadto w stosunku do nieruchomości przejętej pod drogę nie została wydana decyzja komunalizacyjna. Mimo tego na podstawie omawianej uchwały w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości została ujawniona Gmina Rędziny. Zdaniem skarżących wątpliwości powinien budzić także fakt istnienia dokumentacji określającej parametry działki nr 143 km 5. Wójt Gminy Rędziny nie udzielił bowiem odpowiedzi na pytanie skarżących o szerokość pasa gruntu, mimo iż rzekomo dysponował dokumentacją zawierająca takie dane. Podał jedynie, że na planie zagospodarowania przestrzennego droga oznaczona w ewidencji gruntów numerem 143 nie była opisana żadnym symbolem. E. P. i A. P. oświadczyli ponadto, że wystąpili do Wójta Gminy Rędziny o rozgraniczenie nieruchomości. Ich zdaniem dla tego postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie skargi o wznowienie postępowania stanowi zagadnienie prejudycjalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wspomnianym wyrokiem z dnia 19 września 2006 r. oddalił skargę o wznowienie postępowania. W motywach wyroku podał, że zgodnie z art. 168 § 1 ustawy P.p.s.a., orzeczenie wydane przez sąd administracyjny staje się prawomocne z chwilą, gdy nie przysługuje od niego środek odwoławczy. Z tą chwilą orzeczenie wiąże strony, sąd, który je wydał, a także inne sądy i organy państwowe. Możliwość obalenia prawomocnego orzeczenia sądowego w drodze wznowienia postępowania dopuszczona została wyłącznie w przypadkach określonych w art. 271-273 ustawy P.p.s.a. i ma charakter wyjątkowy. Niedopuszczalna jest dowolność w zastosowaniu tej instytucji, a także rozszerzająca interpretacja przesłanek wznowienia postępowania. Działania takie podważyłoby bowiem zasadę stabilności orzeczeń sądowych.

Podstawą prawną skargi o wznowienie postępowania stanowił między innymi art 273 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. Ta przesłanka odnosząca się do orzeczenia uzyskanego za pomocą przestępstwa nie zachodzi, gdyż skarżący nie powołali się na żaden wyrok ustalający fakt jego popełnienia.

Wyrok skazujący nie jest natomiast konieczny do powołania się na art. 273 § 1 pkt 1 i art. 273 § 2 ustawy P.p.s.a. Przepisy te ustanawiają jednak przyczyny wznowienia postępowania o charakterze restytucyjnym, a zatem należy wykazać związek przyczynowy między ich wystąpieniem a treścią wyroku objętego skargą o wznowienie. W ocenie Sądu I instancji związek taki w rozpoznawanej sprawie nie został wykazany. Jak wynika z treści uchwały Zarządu Powiatu Częstochowskiego nr 165/2000 z dnia 27 listopada 2000 r. i załączonego do niej protokołu z posiedzenia Zarządu, w posiedzeniu wzięło udział sześciu członków Zarządu, w tym Starosta i Wicestarosta. Uchwała zapadła jednomyślnie. Do podjęcia takiej uchwały wymagana jest jednak zwykła, a nie kwalifikowana większość głosów. Wystarczające byłyby zatem 4 głosy oddane za przyjęciem uchwały. W tej sytuacji nawet brak dwóch podpisów pod uchwałą nie miałby wpływu na treść wyroku z dnia 5 kwietnia 2004 r.

Przesłanki wznowienia postępowania nie może stanowić również wniosek skarżących o rozgraniczenie nieruchomości. Podobnie wznowienia nie mogą uzasadniać okoliczności dotyczące niewydania decyzji o komunalizacji spornej działki i wadliwego wpisu własności Gminy do księgi wieczystej. W wyroku z dnia 5 kwietnia 2004 r. Sąd nie wypowiadał się bowiem co do wymienionych kwestii, a zatem twierdzenia dotyczące tych spraw nie mają żadnego znaczenia dla wznowienia postępowania zakończonego tym orzeczeniem. Podstawą wznowienia nie może być nadto fakt nieuzyskania przez skarżących informacji o powierzchni i szerokości działki nr 143 i niewykorzystanie dowodu w postaci planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem przyjąć, że w zakończonym postępowaniu nie istniała obiektywna możliwość powołania się na powyższe dowody. Przesłanek wznowienia postępowania nie stanowią również zarzuty naruszenia przez sąd obowiązujących przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię lub niezbadanie w toku postępowania wszystkich aktów normatywnych związanych z przedmiotem sprawy. Argumenty te mogłyby zostać podniesione w skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 5 kwietnia 2004 r., ale takiego środka zaskarżenia skarżący jednak nie złożyli.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. P., reprezentowana przez pełnomocnika, domagając się jego zmiany, ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia oraz lakoniczne uzasadnienie tego rozstrzygnięcia,

2) naruszenie art. 273 § 2 ustawy P.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka wznowienia, mimo że skarżąca precyzyjnie, logicznie, konsekwentnie i jednoznacznie wykazała, że po zakończeniu postępowania zostały wykryte okoliczności faktyczne oraz środki dowodowe mające istotny wpływ na wynik sprawy, z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu,

3) naruszenie art. 273 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w postaci uznania, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania, podczas gdy materiał dowodowy oraz przedstawione argumenty jednoznacznie potwierdzają szereg wątpliwości co do zgodności z prawem uchwały Zarządu Powiatu Częstochowskiego nr 165/2000 z dnia 27 listopada 2000 r.,

4) naruszenie art. 282 § 1 ustawy P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w granicach, jakie zakreślała podstawa wznowienia i pominięcie wszystkich istotnych dowodów w sprawie,

5) naruszenie art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej kpa), poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i rozpoznanie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu J. P., jak również "poprzez nieprowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli",

6) naruszenie art. 78 § 1 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie dowodów wskazanych przez skarżącą, mimo że ich przedmiotem były okoliczności mające istotne znaczenie dla niniejszej sprawy.

Autor skargi kasacyjnej powtórzył argumenty przytoczone w skardze o wznowienie postępowania, wskazując, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącej. Nie rozpoznał istoty sprawy, co więcej w ogóle nie odniósł się do poszczególnych źródeł dowodowych, do których skarżąca nie miała wcześniej dostępu, a które zostały pominięte w poprzednim postępowaniu. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że sąd powszechny zawiesił postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej, do czasu wydania rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. W związku z tym Sąd I instancji niesłusznie uznał, że nie będzie oceniał zgodności z prawem wpisu w księdze wieczystej, a także, że postępowanie komunalizacyjne dotyczące działki nr 143 nie stanowiło przedmiotu kontroli sądowej. Podkreślił, że uchwała nie może stanowić podstawy wpisu do księgi wieczystej prawa własności nieruchomości, nie stanowi bowiem źródła nabycia tego prawa. Pełnomocnik uznał także, że Sąd I instancji naruszył zasadę wyrażoną w art. 7 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Sąd naruszył również art. 8 kpa, który nakazuje, by organy administracji prowadziły postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Należy przede wszystkim zauważyć, należy, że stosownie do art.183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Nie jest uprawniony do jakiegokolwiek korygowania czy uzupełniania tego środka zaskarżenia. Z urzędu bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek przewidzianych w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. nie zachodzi. Naczelny Sad Administracyjny zobowiązany był zatem rozpoznać omawiany środek zaskarżenia stosownie do jego treści.

Za całkowicie chybiony uznać przede wszystkim należy zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 78 § 1 kpa. Skargę kasacyjną wnosi się od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Wobec tego jej zarzuty mogą odnosić się wyłącznie do zaskarżonego orzeczenia i dotyczyć przepisów, które mają zastosowanie przed Sądem I instancji. Od 1 stycznia 2004r zasady postępowania sądowoadministracyjnego regulują przepisy powołanej ustawy P.p.s.a. z dnia 30 sierpnia 2002r a nie kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, nie mógł zatem naruszyć przepisów tego ostatniego kodeksu, gdyż ich nie stosował.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. oraz art.282 § 1 P.p.s.a. Pierwszy z powołanych przepisów określa jedynie kompetencje sądów administracyjnych, stanowiąc jednocześnie, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaskarżony wyrok dotyczył jednak nie skargi na działalność organu administracji publicznej lecz skargi o wznowienie postępowania sądowego. Wnosząc taką skargę skarżąca w sposób oczywisty zmierzała nie tylko do ponownej kontroli legalności uchwały Rady Gminy Rędziny w przedmiocie zaliczenia działki nr 143 km 5, do kategorii dróg gminnych ale także do oceny innych czynności prawnych podjętych w stosunku do tej nieruchomości. Tymczasem wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego nie służy realizacji takich oczekiwań. Ma ono na celu jedynie wzruszenie orzeczeń zapadłych w warunkach określonych w art.271-273 ustawy P.p.s.a., co oznacza, że tylko przyczyny wymienione w tych przepisach mogą stanowić podstawy wznowieniowe. Sąd, który wydał prawomocne orzeczenie, rozpatrując skargę, zobowiązany jest zatem w pierwszej kolejności rozważyć zgłoszone podstawy wznowieniowe. Ponowne rozpoznanie sprawy jest możliwe wyłącznie w razie uwzględnienia skargi o wznowienie. WSA w Gliwicach rozpoznał sprawę w powyższych granicach i stanowisko w tym zakresie, z zachowaniem wszelkich wymogów przewidzianych w art.141§ 4 P.p.s.a., omówił w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Okoliczność, że skarżąca nie podziela takiej oceny i nie zgadza się z oddaleniem jej skargi w żaden sposób nie dowodzi naruszenia przez Sąd I instancji ani art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. ani art.282 § 1 P.p.s.a..

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Gliwicach nie można ponadto zarzucić naruszenia art.273 § 1 pkt.1 P.p.s.a. Strona skarżąca, żądając na tej podstawie wznowienia postępowania zakończonego wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2004r, powołała się na istniejące w obrocie prawnym dwa różne egzemplarze uchwały Zarządu Powiatu Częstochowskiego nr 165/2000 z dnia 27 listopada 2000 r. w sprawie opinii dotyczącej kategorii dróg gminnych na terenie Gminy Rędziny, jeden z czterema a drugi z pięcioma podpisami członków powyższego organu (nie zarzucała natomiast wydania orzeczenia na podstawie skazującego wyroku karnego następnie uchylonego). Przypomnieć w związku z tym należy, że wskazana podstawa zachodzi wówczas, gdy orzeczenie zostało oparte na dokumencie podrobionym lub przerobionym. Jednakże podrobienie lub przerobienie dokumentu stanowi przesłankę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego jedynie w przypadku, gdy prawomocne orzeczenie zostało oparte na sfałszowanym dokumencie, z którego dowód został przez sąd przeprowadzony w trybie art.106 § 5 P.p.s.a (por. J. P. Tarno: " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wydanie 2 str.552, oraz K.Sobieralski: "Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego", Kraków 2003, str.225). Tymczasem wskazana uchwała Zarządu Powiatu została dołączona do akt sprawy nadesłanych przy piśmie Wójta Gminy Rędziny z dnia 20 stycznia 2004r. WSA w Gliwicach zapoznał się z nią, badając akta sprawy (art.133 § 1 P.p.s.a.). Nie przeprowadzał natomiast dowodu z tego dokumentu w trybie art. 106 § 5 P.p.s.a. Zarzuty co do sfałszowania powyższej opinii nie dawały więc żadnych podstaw do uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania na podstawie art.273 § 1 pkt.1 P.p.s.a. Podobnie nie mogły być one skuteczne z powołaniem się na dyspozycje art. 273 §2 P.p.s.a

Zgodnie z tym ostatnim przepisem wznowienia postępowania można ponadto żądać w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Powyższą podstawą mogą być tylko takie okoliczności, które istniały przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej, w której ma nastąpić wznowienie postępowania. Musi też zachodzić związek przyczynowy między tymi okolicznościami i dowodami a treścią orzeczenia. Muszą one zatem bezpośrednio dotyczyć sprawy rozstrzygniętej prawomocnym orzeczeniem i mieć potencjalny wpływ na wynik sprawy. Zauważy zatem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpoznając skargę na omawianą uchwałę Rady Gminy Rędziny w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych zobowiązany był jedynie ustalić dopełnienie warunku określonego w art.7 ust.2 ustawy o drogach publicznych, a więc czy powyższą uchwałę podjęto po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Nie mógłby natomiast w tej sprawie badać legalności uchwały zarządu powiatu, z wyjątkiem sposobu jej podjęcia. Brak wymaganego quorum lub błędny wynik głosowania oznaczałby w istocie brak uchwały zarządu powiatu, a w konsekwencji niezachowanie trybu przewidzianego w powołanym przepisie. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Dla przyjęcia uchwały nr 165/2000 wymagana była zwykła większość głosów. W posiedzeniu Zarządu Powiatu Częstochowskiego w dniu 27 listopada 2000 r. - co bezspornie wynika z protokołu posiedzenia-uczestniczyło 6 członków tego organu i wszyscy z nich jednomyślnie głosowali w przedmiocie przedmiotowej opinii. Uchwała Zarządu Powiatu Częstochowskiego w tym zakresie mogła zatem stanowić podstawę podjęcia uchwały Rady Gminy Rędziny z dnia 27 listopada 2000 r. nr 61/XXII/2000. Takiej oceny nie zmienia brak pod uchwałą podpisów wszystkich glosujących członków opiniującego organu. Podpisanie tego aktu przez pięciu czy nawet tylko czterech członków zarządu powiatu nie podważa bowiem faktu podjęcia uchwały wymaganą ilością głosów, a więc i skuteczności tego aktu. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że powołane okoliczności nie miały istotnego wpływu na treść prawomocnego wyroku oddalającego skargę na uchwałę w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych.

Przewidzianych w art. 273 §2 P.p.s.a podstaw wznowieniowych nie mogą też stanowić stale powtarzane zarzuty dotyczące parametrów działki nr 143 oraz braku decyzji o uwłaszczeniu Gminy Rędziny ta nieruchomością. Nie spełniają one bowiem ani kryterium nowości w znaczeniu powołanego przepisu ani nie mogą mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach już w wyroku z dnia 5 kwietnia 2004r sygn.4 II SA/Ka 2981/03 bezbłędnie wyjaśnił, że kontrolowana przez niego uchwała z dnia 27 listopada 2000 r. nr 61/XXII/2000 dotyczyła wyłącznie zaliczenia poszczególnych dróg do kategorii dróg publicznych. Nie rozstrzygała natomiast żadnych kwestii związanych z własnością nieruchomości ani o przebiegu dróg gminnych. W tej ostatniej kwestii właściwy był bowiem zarząd gminy, zgodnie z art.7 ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych, w brzmieniu wówczas obowiązującym. Jeżeli strona skarżąca nie zgadzała się z tym stanowiskiem, to mogła wnieść od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną, a nie kwestionować treść merytorycznego rozstrzygnięcia dopiero w skardze o wznowienie postępowania sądowego w tej sprawie.

W związku z powyższym uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku z dnia 19 września 2006r prawidłowo rozważył oraz ocenił dowody i okoliczności wskazane w skardze o wznowienie postępowania. Nie można zatem mówić o naruszeniu przez ten Sąd przepisów powołanych w skardze kasacyjnej. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.