Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1013/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 13b
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Miejskiej w Nakle n/Notecią z dnia 28 stycznia 2016 r. nr XVIII/311/2016 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Nakło nad Notecią oraz wysokości opłat za parkowanie i sposobu ich pobierania stwierdza nieważność § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "oraz soboty w godz. od 8:00 do 13:00", § 2 załącznika nr 1 do uchwały w zakresie sformułowania "oraz soboty od 8:00 do 13:00", § 2 załącznika nr 2 w części "oraz w soboty od 8:00 do 13:00", § 6 ust. 6 i § 12 ust. 5 załącznika nr 2 do uchwały, oraz § 12 ust. 2 – 4 załącznika nr 2 do uchwały.


UZASADNIENIE

P. N., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w N. nad N. z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta N. nad N. oraz wysokości opłat za parkowanie i sposobu ich pobierania, zaskarżając ją w części.

Uchwale tej zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 13b ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (zwanej dalej "u.d.p."), polegające na przekroczeniu przez Radę Miejską w N. nad N. upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w powyżej wskazanych przepisach, poprzez uznanie, że przepisy te upoważniały Radę Miejską w N. nad N. do wprowadzenia w § 2 ust. 1 uchwały nr [...] i § 2 Załącznika nr [...] do uchwały nr [...] obowiązku uiszczania opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w soboty w godz. od 8:00 do 13:00 w wyznaczonych strefach płatnego parkowania na terenie miasta, a w konsekwencji pobierania opłat za parkowanie pojazdów, podczas gdy przepis 13b ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych pozwala radom gmin (miasta) do pobierania opłat za postój w strefie płatnego parkowania jedynie w określone dni robocze, a więc z wyłączeniem sobót,

2. naruszenie przepisów prawa, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 13b ust. 4 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. u.d.p., polegające na przekroczeniu przez Radę Miejską w N. nad N. upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w powyżej wskazanych przepisach, poprzez uznanie, że przepisy te upoważniały Radę Miejską w N. nad N. do określenia w § 6 ust. 6 i § 12 ust. 2-5 Załącznika nr [...] do uchwały nr [...] trybu reklamacyjnego oraz trybu egzekucji opłat,

Zarzucając powyższe, stosownie do treści art. 147§1 p.p.s.a., Prokurator wniósł o:

. stwierdzenie nieważności przepisu § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały nr [...] w zakresie sformułowania "oraz soboty w godz. od 8:00 do 13:00" oraz § 2 Załącznika nr [...] do ww. uchwały w zakresie sformułowania "oraz soboty od 8:00 do 13:00", uzupełniając zarzut na rozprawie i wnosząc o stwierdzenie nieważności § 2 Załącznika nr [...] do ww. uchwały w takim samym zakresie

. stwierdzenie nieważności przepisu § 6 ust. 6 i § 12 ust. 5 Załącznika nr [...] do uchwały nr [...] tj. sformułowania "Należna, nieuiszczona opłata dodatkowa podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym"

. stwierdzenie nieważności przepisu § 12 ust. 2 - 4 Załącznika nr [...] do uchwały nr [...] wprowadzającego tryb reklamacyjny.

Uzasadniając podniesione zarzuty Prokurator podniósł, że brak jest podstaw do ustalenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania w soboty. Sobota nie jest bowiem dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i powinna być traktowana na równi z dniami wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. Takie stanowisko zostało wyrażone w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OPS 1/11)., w której jednoznacznie stwierdzono, że sobota jest dniem wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. i nie ma przy tym powodów, aby w odmienny sposób traktować soboty na gruncie ustawy o drogach publicznych.

Prokurator stwierdził, że w ustawodawstwie brak jest legalnej definicji "dni roboczych"; pojęcie to wykłada się w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy, bowiem katalog tych dni został zawarty w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy, co nie oznacza jeszcze, że jest ona dniem roboczym. Charakter soboty w rozważanym kontekście był, jak wskazuje skarżący, przyczyną wielu wątpliwości tak na gruncie prawa cywilnego, jak i prawa administracyjnego, co spowodowało że problem ten był przedmiotem rozważań zarówno Sądu Najwyższego w odniesieniu do przepisów kodeksu postępowania cywilnego - postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt V CZ 5/09 - jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego - przywołana wcześniej uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011 r.

Nadmieniono również, że z dniem 1 maja 2001 r. został wprowadzony w Polsce pięciodniowy tydzień pracy i w związku z tymi zmianami powszechnie przyjęto, że sobota przestała być dniem powszednim i stała się dniem wolnym od pracy.

Niezależnie od powyższego Prokurator uznał, że obowiązki nakładane na obywateli muszą wynikać z jednoznacznych przepisów prawa i niedopuszczalna przy tym jest rozszerzająca interpretacja takich przepisów. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby prowadzić do nakładania na obywateli obowiązków w większym zakresie, niż było to zamierzeniem ustawodawcy, z naruszeniem ustawowej delegacji do ustalania zakresu obowiązków ciążących na adresatach działań administracji publicznej. Tym samym skarżący stwierdził, że § 2 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. nad N. z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta N. nad N. oraz wysokości opłat za parkowanie i sposobu ich pobierania, a także § 2 Załącznika nr 1 i 2 do tej uchwały w zakresie sformułowania "oraz soboty w godz. od 8:00 do 13:00" są sprzeczne z art. 13b ust. 1 u.d.p., przy czym naruszenie to niewątpliwie należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanym wyżej zakresie.

Odnośnie do drugiego z podniesionych w skardze zarzutów skarżący wskazał, że Rada Miejska przekroczyła swoją kompetencję w § 6 ust. 6 i § 12 ust. 5 Załącznika nr 2, zgodnie z którymi należne, nieuiszczone opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym. W szczególności taka regulacja nie mieści się w pojęciu "sposobu pobierania opłat". Ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji rozumienia tego terminu (art. 4 ustawy). Zgodnie z powszechnie przyjętym znaczeniem słowa "sposób", przyjmuje się określony tryb postępowania, formę wykonania pewnych czynności lub też to, co umożliwia osiągnięcie lub wykonanie czegoś. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy zwrot "sposób pobierania opłat" oznacza określony tryb postępowania pozwalający na osiągnięcie celu, jakim jest uiszczenie przez parkującego należnej opłaty za postój w strefie. Niewątpliwie chodzi tu zatem o uregulowanie takich czynności, jak techniczna i organizacyjna metoda uiszczenia opłaty, czy sposób potwierdzenia faktu uiszczenia opłaty, tj. wydanie parkującemu stosownego potwierdzenia w tym zakresie. W tym znaczeniu "sposób pobierania opłat" w ocenie skarżącego Prokuratora nie obejmuje sytuacji opisanej w § 6 ust. 6 i § 12 ust. 5 Załącznika nr 2 do uchwały, nie mieści się także w dopuszczalnych regulacjach dotyczących strefy płatnego parkowania, nadto w ramach uprawnienia rady w zakresie strefy płatnego parkowania nie mieści się określenie trybu egzekucji opłat dodatkowych, zwłaszcza, że tryb ten został przewidziany w art. 40d ust. 2 u.d.p.

Zdaniem Prokuratora, z tych samych powodów Rada Miejska w sposób nieuprawniony w § 12 ww. załącznika wprowadziła tryb reklamacyjny, skoro przepisy ustawy o drogach publicznych nie dają organom gminy umocowania do wprowadzania trybu reklamacji w sytuacji kwestionowania przez obywateli legalności wystawienia wezwania do uregulowania opłaty dodatkowej naliczanej za postój w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia należnej opłaty. Z tego względu zastrzeżenia zawarte w § 6 ust. 6 i § 12 ust. 2-5 Załącznika nr 2 w ocenie strony skarżącej są niezgodne z prawem (tak również Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 4/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 88/09).

Jako, że uchylenie uchwały wywiera skutki ex nunc, od daty uchylenia, natomiast stwierdzenie nieważności oddziałuje wstecz, ex tunc, od chwili jej podjęcia, w przekonaniu skarżącego nie było możliwe zwrócenie się do Rady Miejskiej w N. nad N. w trybie art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze o rozważenie zasadności wydania lub zmiany wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze podniesione wyżej argumenty, w ocenie Prokuratora za jedyne właściwe stanowisko należy uznać wniosek o stwierdzenie nieważności przepisu § 2 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. nad N. z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta N. nad N. oraz wysokości opłat za parkowanie i sposobu ich pobierania w zakresie sformułowania "oraz soboty w godz. od 8:00 do 13:00", przepisu § 6 ust. 6 i § 12 ust. 5 Załącznika nr [...] do uchwały nr [...] w sprawie określenia trybu egzekucji opłat dodatkowych oraz stwierdzenie nieważności § 12 ust. 2-4 ww. Załącznika wprowadzającego tryb reklamacyjny.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w N. nad N. wniosła o jej oddalenie.

W ocenie Rady Miejskiej w N. nad N. stanowisko prezentowane przez P. N. kwestionujące niektóre przepisy uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, jest bezzasadne.

W pierwszej kolejności Rada Miejska w N. nad N. wskazała, iż kwestionowana przez Prokuratora Rejonowego uchwała została pozytywnie oceniona przez organ nadzoru w osobie Wojewody K.-P., który w stosunku do tej uchwały nie wszczął postępowania nadzorczego. Natomiast pismem z dnia [...].04.2016 r., nr [...].JB wskazał na okoliczności, które podnosi w swojej skardze Prokurator Rejonowy i prosił Radę Miejską w N. nad N. o zajęcie stanowiska.

Rada Miejska w N. nad N. wyjaśniła Wojewodzie K.-P. dlaczego jej zdaniem sobota nie jest dniem wolnym od pracy i dopuszczalne jest pobieranie opłat, przywołując zresztą przy tym stosowne orzeczenia. Uchwała Rady Miejskiej w N. nad N. była już dwukrotnie badana przez Wojewodę K.-P., który nie dopatrzył się jakichkolwiek naruszeń prawa, tym bardziej trudno uznać, aby skarga Prokuratora w N. nad N. była uzasadniona.

Wskazano, że na poparcie swojego stanowiska Prokurator Rejonowy przywołał przede wszystkim uchwałę NSA z [...] czerwca 2011 r., a także odwołujące się do tej uchwały orzeczenia innych sądów administracyjnych. Na podstawie tych orzeczeń sformułowano stanowisko, jakoby sobota nie jest dniem roboczym.

Zdaniem Rady stanowisko NSA zapadło na tle przepisu procesowego, którym jest art. 57 § 4 kpa i dotyczyło skuteczności czynności procesowej. Rozszerzanie tego poglądu również na kwestie związane ze stanowieniem prawa nie tylko jest nieuzasadnione, ale niedopuszczalne, pomijając okoliczność, iż wyroki sądów administracyjnych w świetle art. 87 Konstytucji RP nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Przywołać jednak należy całkowicie odmienne uchwały i orzeczenia Sądu Najwyższego i sądów powszechnych, z których wyraźnie wynika kategoryzacja, iż sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 2003 r., sygn. III CZP 8/03, sobota nie jest dniem uznanym ustawowo za wolny od pracy w rozumieniu art. 115 k.c. w związku z art. 165 § 1 k.p.c. i nadał jej moc zasady prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 marca 2006 r., sygn. II GSK 401/05, LEX nr 197607, podzielił pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w przedstawionej wyżej uchwale, zgodnie z którym soboty nie można uznać w obecnym stanie prawnym za dzień ustawowo wolny od pracy. W szczególności wniosek taki nie wynikałby z żadnej ustawy, w tym także z przyjętej w k.p. zasady pięciodniowego tygodnia pracy. Nie ma podstaw do stosowania przez analogię szczególnych unormowań zawartych w p.p.s.a. ani w o.p. Konieczność zrównania sobót z dniami ustawowo wolnymi od pracy w drodze wykładni art. 57 § 4 k.p.a., bez stosownej zmiany tego przepisu przez ustawodawcę, nie wynika także z Konstytucji RP.

Niezrozumiałe jest dla Rady Miejskiej w N. nad N. stwierdzenie, że skoro sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy, to nie można z tego wyprowadzać, zdaniem P. N., wniosku, że jest ona dniem roboczym. W języku polskim nie istnieje kategoria pośrednia pomiędzy dniem wolnym od pracy i dniem roboczym. Twierdzenie Prokuratora Rejonowego sprowadza się do stanowiska, że sobota wprawdzie nie jest dniem wolnym ustawowo od pracy, ale nie jest tym samym dniem roboczym, co zdaniem organu powoduje konieczność wyodrębnienia trzeciej kategorii dnia, mianowicie dnia pośredniego pomiędzy dniem roboczym i dniem ustawowo wolnym od pracy. Dzień roboczy według potocznego i powszechnego rozumienia, oznacza dzień, w którym zasadniczo bez przeszkód natury prawnej wykonywana i świadczona jest praca. Pojęcie "robota" ("dzień roboczy") jest tu synonimem pracy. Zatem pojęcie "dzień roboczy" użyte w ustawie o drogach publicznych oznacza dzień, w którym wykonywana jest powszechnie praca.

Zdaniem Rady Miejskiej w N. nad N. trudno zanegować stanowisko, iż w niektórych przypadkach ex definitione praca w sobotę nie jest wykonywana, jak chociażby w organach administracji publicznej, czy w organach wymiaru sprawiedliwości. Nie oznacza to jednakże, że w innych sferach życia nie jest to dzień, w którym normalnie i w sposób typowy świadczona i wykonywana jest praca. Należy też zanegować stanowisko, iż sobota nie jest dniem roboczym, które wywodzone jest z regulacji prawa pracy i pięciodniowy tydzień pracy nie oznacza jeszcze, że tym dniem, w którym oprócz niedzieli nie jest świadczona praca, jest sobota, gdyż równie dobrze można by przyjąć, że jest to poniedziałek. Zakładanie, że jest to sobota, odwołuje się do potocznego rozumienia przyjętych reguł społecznych i ich powszechnej akceptacji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w ocenie strony przeciwnej nie ma powodu, aby uznać, iż pojęcie "dzień roboczy" w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, nie obejmowało soboty.

Rada Miejska w N. nad N. nie zgodziła się z argumentem, jakoby przekroczyła uprawnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego, kiedy w ramach upoważnienia do określenia sposobu pobierania opłat uregulowano tryb reklamacyjny. Zgadzając się z Prokuratorem Rejonowym, że ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "sposób pobierania opłat", jak również tego nie czyni żaden inny akt prawny, trudno zanegować twierdzenie, że sposób pobierania opłat oznacza tryb postępowania, formę wykonania pewnych czynności umożliwiających osiągnięcie lub wykonanie czegoś. Prokurator Rejonowy stoi na stanowisku, że sposób pobierania opłaty wyczerpuje się w momencie, w jakim podmiot zobowiązany do jej uiszczenia dokonuje zapłaty należności na rzecz Gminy N. nad Notecią. Zdaniem strony przeciwnej pomija jednak okoliczność, iż zapłata ta mogła być zawyżona niesłusznie lub niewłaściwie pobrana lub też niewłaściwie naliczona. Dochodzi zatem do sytuacji, kiedy podmiot zobowiązany uiszcza należną opłatę w wyższej kwocie, niż powinien albo uiszcza ją wtedy, kiedy nie powinien. Przy przyjęciu punktu widzenia Prokuratora Rejonowego podmiot taki mógłby podjąć skuteczną obronę dopiero w toku postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na okoliczność, iż obowiązek uiszczenia opłaty powstaje z mocy prawa, nie przewiduje się trybu jurysdykcyjnego, w którym orzeczono by o obowiązku jej uiszczenia. Możliwe jest natychmiastowe wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Zatem ewentualna obrona jest możliwa dopiero po doręczeniu tytułu wykonawczego. Tymczasem pojęcie "sposób poboru opłaty", które to sformułowanie obejmuje również tryb, musi wręcz przewidywać sposób działania i postępowania w sytuacji, gdy uiszczono nienależną kwotę. W ten sposób umożliwia się uwzględnienie błędu przy pobraniu opłaty jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego.

Stwierdzono również, że Prokurator Prokuratury Rejonowej słusznie powołał się na pro obywatelski kierunek wykładni norm prawa publicznego i z całą pewnością uznanie, że można w uchwale uregulować tryb reklamacji w ramach upoważnienia do określenia sposobu pobierania opłaty, spełnia postulat wykładni pro obywatelskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w N. nad N. z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...] w sprawie: ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta N. nad N. oraz wysokości opłat za parkowanie i sposobu ich pobierania stanowi art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zakres normatywny uchwały określa ust. 4 cyt. przepisu przy uwzględnianiu reguł wynikających z ust. 1 i 2 art. 13b.

W myśl § 134 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2002r., nr 100 poz. 908) podstawą wydania uchwały jest przepis prawa, który upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw i wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu.

Zgodnie natomiast z § 135 powołanego rozporządzenia, w uchwale (zarządzeniu) zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1 oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2.

Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów Akty prawa miejscowego nie mogą zatem przekraczać upoważnień ustawowych. Zasady techniki prawodawczej wprowadzają też zakaz powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Sankcją za naruszenie upoważnienia ustawowego jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest również pogląd, że przepisy zawierające powtórzenie przepisów ustawowych także stanowią istotne naruszenie prawa (art. 7 i art. 94 Konstytucji RP), co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności danego przepisu.

Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p., rada gminy (rada miasta) została upoważniona do ustalania wysokości stawek opłaty o których mowa w art.13 ust. 1 pkt 1 ustawy. Opłata, o jakiej mowa w art.13 ust.1 pkt 1 ustawy dotyczy również art. 13b ust. 1 ustawy.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 udp. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania;

Stosownie do treści art. 13b ust. 1 opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Ustawodawca nie zdefiniował jednak pojęcia "dni roboczych".

W orzecznictwie sądowym oraz administracyjnym pojęcie to wykłada się w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy. Katalog tych dni został zawarty w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy i obejmuje niedziele i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy co nie oznacza jednocześnie, że jest dniem roboczym. Ustawa zawiera jedynie regulację odnoszącą się do dni wolnych od pracy, nie zawiera natomiast regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni wolnych od pracy oraz zasadami udzielania takich dni przez pracodawców. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu nie ujęcia w niej sobót ustawa wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są daniami roboczymi.

Charakter soboty w rozważanym kontekście był przyczyną wielu wątpliwości tak na gruncie prawa cywilnego, jak i prawa administracyjnego. Problem ten był rozważany zarówno w orzeczeniach Sądu Najwyższego (por. postanowienie SN z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. V CZ 5/09) jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. I OPS 1/11). W uchwale z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. I OPS 1/11 NSA stwierdził, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 kpa. Uchwała została jednak podjęta na tle stosowania art. 57 § 4 kpa, który stanowi, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy dzień powszedni.

Okoliczność, że wskazana uchwała NSA podjęta została na tle przepisu prawa procesowego, nie zmienia faktu, że stanowi wyraz istotnych wątpliwości natury ogólnej co do kwalifikacji soboty jako dnia roboczego. Powstałe wątpliwości mają swoje uzasadnienie w ewolucji przepisów dotyczących czasu pracy i wymagają oceny w szerszej perspektywie. Należy zauważyć, że na podstawie dekretu z dnia 20 lipca 1972 r. o dodatkowych dniach wolnych od pracy Rada Ministrów została upoważniona do wprowadzenia w każdym roku kalendarzowym dodatkowych dni wolnych od pracy. Dekret ten dotyczył warunków udzielania dodatkowych dni wolnych od pracy w zakładach pracy i został uchylony przez ustawę z dnia 26 czerwca 1974 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Wolne soboty związane są ze zmianą Kodeksu pracy w zakresie czasu pracy. Zaznaczyć też należy, że z dniem 1 maja 2001 r. został w Polsce wprowadzony pięciodniowy tydzień pracy, w związku z tym powszechnie przyjęto, że sobota przestała być dniem powszednim i stała się co do zasady dniem wolnym od pracy.

W tych warunkach należy wykluczyć przyjęcie domniemania, że z samego faktu nie ujęcia sobót w ustawie określającej dni ustawowo wolne od pracy należało wprowadzić zasadę, że wszystkie soboty są daniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby do sprzeczności z ustawodawstwem regulującym czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI rozdział II Kodeksu pracy.

Obowiązki nakładane na obywateli muszą wynikać z jednoznacznych przepisów prawa i niedopuszczalna przy tym jest rozszerzająca interpretacja takich przepisów. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby prowadzić do nakładania na obywateli obowiązków w większym zakresie, niż było to zamierzeniem ustawodawcy, z naruszeniem ustawowej delegacji do ustalania zakresu obowiązków ciążących na adresatach działań administracji publicznej.

W art. 13b ust. 3 i 4 ustawodawca zawarł delegację dla organu stanowiącego gminy do określenia zasad określenia wysokości oraz sposobu pobierania opłaty w strefie płatnego parkowania a więc opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.

Upoważnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego musi być wyraźnie i jednoznaczne, nie może opierać się na domniemaniu. Jak podkreślono, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie, że skoro zgodnie z uchwałą NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11, sobota powinna być traktowana na równi z dniem wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 kpa, to mając na uwadze zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa - prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. Wykładnia przepisu art. 13 b ust. 1 udp, wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna uwzględniać taki sposób rozumienia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne, a zatem aby przepis nie stanowił swoistego rodzaju pułapki wobec jego niejednolitej wykładni związanej z wątpliwościami interpretacyjnymi.

Ustawowe upoważnienie do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze, nie stanowi dostatecznego upoważnienia do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie tych opłat w soboty.

W tych okolicznościach sprawy brak było podstaw prawnych do nałożenia, w drodze aktu prawa miejscowego, obowiązku ponoszenia opłaty za parkowanie pojazdów również w soboty.

Kierując się powyższymi rozważaniami zaskarżoną uchwałę, w omawianym zakresie, Sąd uznał za wykraczającą poza granice władztwa prawodawczego Gminy, a zatem podjętą z istotnym naruszeniem przepisów prawa.

Kolejne zarzuty skargi dotyczą braku podstaw do regulacji w tym akcie prawa miejscowego trybu reklamacyjnego i egzekucji opłat.

Zgodnie z art. 13b ust. 4. rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać [...] zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

Skoro z przywołanych uregulowań wynika, że akty prawa miejscowego mogą być stanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP, rozporządzenie z 20 czerwca 2002r., a także art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), i skoro zaskarżona uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 13b ust. 3 u.d.p., którego granice zostały wyznaczone enumeratywnie przepisem art. 13b ust. 4 u.d.p., to tym samym Rada, podejmując zaskarżoną uchwałę zobligowana była do przestrzegania zakresu ww. upoważnienia ustawowego, nie mając prawa do wykroczenia poza granice tegoż upoważnienia i objęcia zaskarżoną uchwałą innych zagadnień niż wymienione we wskazanej delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w art. 13b ust. 4 u.d.p. stanowią zatem istotne naruszenie przepisów prawa. Konstytucyjna zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymaga, by materia regulowana podjętym aktem wykonawczym wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego, w tym wypadku aktu prawa miejscowego.

W ocenie Sądu, w pojęciu "sposób pobierania opłaty" nie mieści się upoważnienie do ustalenia przez organ gminy trybu reklamacyjnego w sytuacji kwestionowania prawidłowości wystawienia wezwania do uregulowania opłaty dodatkowej naliczonej za postój w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia należnej opłaty. Takie też stanowisko prezentuje NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 1978/16 z 18.11.2016r., w którym Sąd nie podzielił stanowiska sądu I instancji w zakresie możliwości weryfikacji opłaty dodatkowej przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, w postępowaniu reklamacyjnym, jako mieszczącej się w granicach upoważnienia ustawowego do określenia w uchwale sposobu pobierania opłaty, nawet jeśli leży to w interesie adresata działań administracji, który w taki sposób może uniknąć egzekucji, wyjaśniając w postępowaniu reklamacyjnym kwestię nieistnienia obowiązku zapłaty należności za parkowanie.

NSA przyznał, że procedura reklamacyjna mogłaby być niekiedy korzystna, to brak jest podstaw do jej uchwalenia przez Radę na podstawie przepisów u.d.p. W sferze ustanawiania nowych zobowiązań publicznoprawnych aktem prawa miejscowego, w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, stosuje się zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje. Z konstrukcji przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika wprost, iż za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie zostawia organowi żadnej dowolności, co do uznania, kiedy pobranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. Źródło powstania obowiązku wynika bezpośrednio z przepisu prawa (ustawy i przepisu prawa miejscowego). Sąd odwołał się tutaj do stanowiska dominującego w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki WSA w Szczecinie z dnia 14 października 2009 r., II SA/Sz 35/09; wyrok NSA z dnia 12 marca 2010 r., I OSK 1683/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2005 r., VI SA/Wa 550/04), iż nie mieści się w zakresie ustawowego upoważnienia do określenia "sposobu pobierania opłaty" wprowadzenie trybu reklamacyjnego.

To dotyczy również regulacji odnoszących się do egzekucji opłat.

W myśl art. 40d ust. 2 u.d.p. opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu wykonania obowiązku zapłaty kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych jest przepis art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej u.p.e.a.). Jeżeli właściciel pojazdu, przeciwko któremu wystawiony został tytuł wykonawczy, kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, to organ egzekucyjny rozpatruje ten środek zaskarżenia. Na postanowienie wierzyciela co do zasadności zarzutów przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.) do organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 23 u.p.e.a., którym dla organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Na postanowienie wydawane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zaskarżalne zażaleniem przysługuje natomiast skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd zawarty w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2010 r., III CZP 88/10), w której stwierdzono, że procedura egzekwowania opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania, stosowana w przypadku przyjęcia, że konieczność uiszczenia tej opłaty wynika bezpośrednio z przepisu prawa sprawia, iż prawo do sądowej kontroli stanowiska wierzyciela w razie sporu co do tego, czy po stronie określonej osoby powstał obowiązek uiszczenia takiej opłaty, może być realizowane dopiero na etapie egzekucji administracyjnej.

Organ egzekucyjny jest więc zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu k.p.a. W sytuacji bowiem, kiedy obowiązek powstaje z mocy prawa, jest to jedyna możliwość obrony swoich praw przez dłużnika. (Dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego niezbędne jest ustalenie istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, oczywiście w sytuacji, gdy zobowiązany podnosi zarzut nieistnienia obowiązku – por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1684/13). Swoista konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, zaś ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 postanowień, wydanych w tym postępowaniu (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 61).

Możliwość obrony swych interesów przez zobowiązanego powstaje więc dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego. Należy zatem stwierdzić, że artykuł 13f ust. 2 u.d.p. upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej, o której jest mowa w ust. 1 tego przepisu i sposobu jej pobierania (zasady, formy i ogół czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty); w tym zakresie nie mieści się jednak kompetencja do uregulowania trybu postępowania reklamacyjnego, ani kompetencja do odstąpienia w wyniku przeprowadzonego postępowania reklamacyjnego od zastosowania przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p. Nie mieści się również w upoważnieniu zapis dotyczący egzekucji opłat.

W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.