Wyrok NSA oz. w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1511/00
NSA oz. w Krakowie
Data orzeczenia: 2002-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 maja 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Teza: Brak zgodności z ustaleniami planu miejscowego /art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ występuje wówczas, gdy projektowany podział jest sprzeczny z przeznaczeniem terenu przy występującej równocześnie niemożności zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, jak i wtedy gdy podział pozostaje w sprzeczności tylko z przeznaczeniem terenu lub jest z nim wprawdzie zgodny, ale brak jest możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

TEZY

Brak zgodności z ustaleniami planu miejscowego /art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ występuje wówczas, gdy projektowany podział jest sprzeczny z przeznaczeniem terenu przy występującej równocześnie niemożności zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, jak i wtedy gdy podział pozostaje w sprzeczności tylko z przeznaczeniem terenu lub jest z nim wprawdzie zgodny, ale brak jest możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Haliny O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.-S. z dnia 22 maja 2000 r., (...) w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości - skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N.-S. rozpatrując zażalenie Haliny O. postanowieniem z dnia 22 maja 2000 r. (...), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta N.-S. z dnia 6 grudnia 1999 r. (...), którym negatywnie zaopiniował projekt podziału działki ew. nr 170 w obr. 116 w N.-S. Postanowienie oparto na przepisach art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa w zw. z art. 93 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./.

W uzasadnieniu postanowienia przyjęte zostały następujące ustalenia:

Projekt podziału działki nr 170 o pow. 834 m2, położonej w N.-S., w obr. 116, obj. KW 49312 własności Haliny O., przewiduje jej podział na działki 170/1 o pow. 601 m2 i 170/2 o pow. 233 m2. Projektowana do podziału działka znajduje się na terenie oznaczonym w części rysunkowej Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta N.-S. zatwierdzonego uchwałą nr VI/ 54/ 94 Rady Miejskiej w N.-S. z dnia 29 listopada 1994 r. /Dz.Urz. Woj. N. nr 24 poz. 268/ symbolem B 1 MN/U -oznaczającym tereny osiedleńcze przeznaczone dla realizacji różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła. W ustaleniach szczegółowych części tekstowej planu, plan w rozdziale 2 zatytułowanym "Strefa Osadnicza - symbol B1 MN/U", przewiduje się w punkcie 15a dla terenów zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności dla budownictwa jednorodzinnego podział terenu na działki nie mniejsze niż 600 m2 i nie większe niż 1.500 m2. Ustalenia planu zdaniem organu I instancji wprowadzając powyższe ograniczenia co do podziału nie czynią rozróżnienia pomiędzy działkami już zabudowanymi lub przeznaczonymi pod zabudowę i obejmują wszelkie działki położone na tym terenie. Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną postanowienia organu I instancji, rozpatrującego wniosek z 26.11.1999 r. Haliny O. o wydanie opinii, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło za własne.

W uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego wskazano, że w uwzględnieniu wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 13 lipca 1999 r. II SA/Kr 888/98, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.-S. z dnia 20 marca 1998 r. i poprzedzającej ją decyzję Przewodniczącego Zarządu Sądeckiej Miejskiej Strefy Usług Publicznych z dnia 30.12.1997 r., odmawiających zatwierdzenia projektu podziału działki, poczynione zostały ustalenia dalsze.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium przyjęło ustalenie. że celem podziału nieruchomości nie jest uruchomienie procesu inwestycyjnego na mających powstać z podziału działkach, lecz przekazanie prawa własności jednej z tych działek dziecku. Zdaniem Kolegium powyższa okoliczność, którą zgodnie z wytycznymi należało ustalić, nie ma jednak doniosłości prawnej dla samego rozstrzygnięcia -negatywnej opinii o projekcie podziału, gdyż byłby on sprzeczny z obowiązującymi przepisami.

Odwołując się także do ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, przytoczono treść jego zapisów, wedle których /pkt 11 Rozdz. 2/ wszystkie istniejące drogi i ulice nie pokazane na rysunku planu utrzymuje się jako ulice dojazdowe, ustalając linie rozgraniczające w pasie szerokości 10-15 m i utrzymując istniejącą linię zabudowy. Wskazano także, że wedle ustaleń pkt "e" działu - "komunikacja" - według planu, utrzymanie istniejących ulic, następuje niezależnie od stanu ich wyposażenia.

W konkluzji swego stanowiska względem zarzutów odwołania, Kolegium podkreśliło, że w sprawie został zebrany wyczerpujący materiał dowodowy i wnikliwie wyjaśniony.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła Halina O. działająca przez pełnomocnika matkę - Genowefę B. Skargę oparto na zarzutach niezgodności z prawem, oraz niezastosowania się do wytycznych zawartych w wyroku NSA w tej sprawie z dnia 13 lipca 1999 r. II SA/Kr 888/98. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa, skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie narusza jej prawo własności, gdyż celem podziału jest utworzenie działki 107/1 o pow. 601 m2, z zamiarem przekazania jej notarialnie dziecku oraz działki 170/2 o powierzchni 233 m2 "na powiększenie działki przylegającej do niej", a stanowisko organów jest bezduszne i nie do przyjęcia przez właściciela. Zdaniem skarżącej NSA w wytycznych zwrócił uwagę organów na przesłanki określone art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a rozstrzygnięcie jest z nimi sprzeczne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko Kolegium dodatkowo wskazało, że po odmowie zatwierdzenia podziału działki i uchylenia obu decyzji wyrokiem NSA z dnia 13 lipca 1999 r. II SA/Kr 888/98, skarżąca dnia 24 listopada 1999 r. złożyła nowy wniosek o "wydanie postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału działki ewid. nr 170 w obrębie 116".

Na rozprawie dnia 5 marca 2002 r. przed NSA. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że mająca powstać z projektowanego podziału działki 170 własności skarżącej, działka 170/2 o pow. 233 m2 zabudowana domem mieszkalnym zajmowanym przez skarżącą i rodzinę jej siostry Moniki P., przylegałaby do działki nr 169, której własność przysługuje innej siostrze skarżącej - Lucynie N.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył:

Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w tej sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zarzut skargi oparty m.in. na twierdzeniu, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie zastosował się do wiążącej go oceny prawnej, wymaga przypomnienia stanowiska Sądu.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 marca 1998 r. (...), oparta była na braku przesłanek podziału nieruchomości przewidzianych art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą podziału działki nr 170 w obrębie 116 o pow. 834 m2 obj. KW 49312, Kolegium ustaliło, że projekt przewiduje podzielenie działki nr 170 na działki nr 170/1 o pow. 601 m2 na działkę 170/2 o pow. 233 m2, zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Przyjmując sprzeczność projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Kolegium oparło się na ustaleniu, że działka 170 leży częściowo na terenach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego dla realizacji różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła /symbol B 1 MN/4, a częściowo w liniach rozgraniczających ulicę Sz.

Uchylając powyższą decyzję w uwzględnieniu skargi Haliny O., NSA wyrokiem z dnia 13 lipca 1999 r. II SA/Kr 888/98 stwierdził, że akta sprawy nie zawierają dokumentów, na które powołuje się Kolegium czyniąc ustalenia, a w szczególności wypisów i wyrysów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z których wynikałaby niedopuszczalność podziału na działki o powierzchni mniejszej niż 600 m2. W świetle uzasadnienia wyroku przyczyną uchylenia decyzji były uchybienia przepisom art. 7 i art. 77 Kpa. Z wytycznych wynika, że rozpoznając sprawę winny organy wyjaśnić, czy zakaz podziału działek na mniejsze niż 600 m2 dotyczy działek już zabudowanych, czy tylko przeznaczonych pod zabudowę. Wskazano, że przepis art. 93 ust. 1 i 2 ustawy wymaga ustalenia wszystkich okoliczności stanowiących przesłanki podziału oraz, że konieczne jest zbadanie celu podziału i przeznaczenia działek powstałych w wyniku podziału.

W świetle powyższego uzasadnienia, przytoczony zarzut skargi jest bezzasadny, gdyż wszystkie wskazane wyżej uchybienia zostały usunięte. W szczególności organ odwoławczy podejmując zaskarżone postanowienie dysponował już częścią tekstową i rysunkową /mapą/ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta N.-S., a poczynione ustalenia co do usytuowania objętej projektem podziału działki względem przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem B 1 MN/U są zgodne z tymi dokumentami. Wedle zapisów tego planu projektowana do podziału działka nr 170 i ulica Sz. przy której jest położona działka, znajdują się na terenie objętym tym samym symbolem - B 1 MN/U. Ustalenie to bezprzedmiotowym czyni rozważania dotyczące linii rozgraniczających ulicę Sz., wobec zapisów planu odnoszących się do istniejących dróg i ulic w terenie objętym symbolem B 1 MN/U.

Realizując zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA wskazówki Kolegium ustaliło też cel projektowanego podziału zgodnie z deklaracją skarżącej, przyjmując, iż na powstałej działce 170/1 o pow. 601 m2, przeznaczonej dla dziecka nie zamierza "uruchamiać inwestycji".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało też wykładni ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym kierunku, iż z zapisów tego planu wynika, że na terenach objętych symbolem B 1 MN/U, dla terenów zabudowy mieszkalnej o niskiej intensywności ustala się dla budownictwa jednorodzinnego zakaz podziału terenu na działki mniejsze niż 600 m2 i większe niż 1.500 m2, bez względu na to, czy projektowany podział działek dotyczy działek już zabudowanych domami mieszkalnymi, czy przeznaczonych pod taką zabudowę. Wyjaśnienie tej okoliczności objęte było wskazówkami zawartymi w wyroku NSA. Wbrew natomiast stanowisku skargi, nie została w tym wyroku zawarta ocena prawna wiążąca Kolegium co do wykładni zapisów planu.

Brak jednak zasadności zarzutu skargi, opartego na twierdzeniu, iż organ odwoławczy nie zastosował się do wiążącej go z mocy art. 30 ustawy o NSA oceny prawnej, nie rozstrzyga jeszcze o bezpodstawności samej skargi.

Zgodnie bowiem z art. 21 powołanej ustawy o NSA, Sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta obejmuje zgodność z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania.

Z dniem 1 stycznia 1998 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ - zwanej dalej ustawą. Zgodnie z przepisem art. 93 ust. 1 tej ustawy zawartym w Rozdziale 1 - podziały nieruchomości - podziału nieruchomości można dokonać jeśli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. W razie braku tego planu /co sprawy nie dotyczy/ stosuje się przepis art. 94. Z przepisu art. 96 ust. 1 i 2 wynika, że podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji lub orzeczenia Sądu; w jednym i drugim jednak wypadku, jeżeli podział jest uzależniony od ustaleń planu miejscowego, konieczne jest zasięgnięcie opinii w przedmiocie zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do przepisu art. 93 ust. 4 zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz z przepisami szczególnymi z zastrzeżeniem art. 94 i art. 95 opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię tę - zgodnie z art. 93 ust. 5 ustawy wyraża się w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Przedmiotem sprawy jest właśnie opinia o projekcie podziału, mającym w świetle postanowień przepisów par. 2 pkt 1, par. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 i par. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu /Dz.U. nr 25 poz. 130/ charakter tzw. wstępnego projektu podziału. Dopiero bowiem pozytywna opinia, stanowi podstawę do opracowania projektu podziału /par. 4 ust. 1/ podlegającego zatwierdzeniu decyzją na podstawie art. 96 ustawy.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, mają charakter przepisów prawa gminnego. Ustanowiona przeto art. 93 ust. 1 przesłanka dopuszczalności podziału nieruchomości, wówczas tylko gdy jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, oznacza wymóg zgodności z przepisami prawa miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu stosownie do przepisu art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy zarówno przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Taka redakcja przepisu art. 93 ust. 2 wskazuje, że brak zgodności z ustaleniami planu wystąpi zarówno wówczas gdy projektowany podział jest sprzeczny z przeznaczeniem terenu przy występującej równocześnie niemożności zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, jak i gdy pozostaje w sprzeczności tylko z przeznaczeniem terenu lub jest z nim co prawda zgodny, ale brak jest możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Ta pierwsza sytuacja występuje w sprawie.

Z zebranych w sprawie dowodów wynikało, że projektowana do podziału działka nr 170, usytuowana jest w strefie osadniczej oznaczonej symbolem B 1 MN/4, oznaczającym tereny dla realizacji różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła. Z postanowień pkt 2 i 3 Rozdziału 2 "Strefa osadnicza", wynika, że mieszkalnictwo jest funkcją dominującą, przy ustaleniu istniejącej zabudowy. W świetle powyższych postanowień zgodna z prawem tj. z ustaleniami planu jest wykładnia jego punktu 15a w myśl, której ograniczenie podziału nieruchomości na terenach zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, na działki nie mniejsze niż 600 m2 i nie większe niż 1.500 m2, dotyczy wszystkich działek na tym terenie, zarówno zabudowanych jak i niezabudowanych.

Plan nie czyni rozróżnień między takimi działkami.

Jest w sprawie poza sporem, że projektowana do podziału działka nr 170 o pow. 834 m2 zabudowana jest domem, który w następstwie podziału znalazłby się w obrębie działki 170/2 o pow. 233 m2, a więc odbiegającej od minimalnej powierzchni 600 m2 dla działki przeznaczonej dla budownictwa jednorodzinnego.

Ta okoliczność słusznie uznana została jako decydująca o sprzeczności projektu podziału z ustaleniami planu, co uzasadniało negatywną opinię.

Przeciwna wykładnia, którą zdaje się prezentować skarżąca, że projektowany podział nie pozostaje w sprzeczności z planem miejscowym, gdyż powstała druga działka nr 170/1 miałaby powierzchnię 601 m2, nie da się pogodzić z racjonalną wykładnią ustaleń planu. Nie ma doniosłości prawnej deklarowany przez skarżącą zamiar "nieinwestowania" na nowo powstałych działkach, a jedynie przekazanie dziecku niezabudowanej działki nr 170/1. Brak zamiaru inwestycji nie zmieni bowiem charakteru budowlanego działki jako położonej na terenie zabudowy mieszkaniowej budownictwa jednorodzinnego przy równoczesnym odebraniu wymaganej planem powierzchni, działce już zabudowanej.

Zbadanie celu podziału w świetle wyżej poczynionych uwag ma znaczenie wówczas, gdy sam sposób podziału jest w świetle art. 93 ust. 2 ustawy zgodny z przeznaczeniem terenu, a idzie o ustalenie dalszej jeszcze przesłanki - możliwości zagospodarowania wydzielonych działek zgodnie z ustaleniami planu. W sprawie, już sposób projektowanego podziału, prowadzi do powstania nienormatywnej działki, a tym samym do niemożności zagospodarowania obu działek w ramach normatywu powierzchni.

Ustalenie celu podziału ma znaczenie także w sytuacjach określonych przepisem art. 95 ustawy. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, dopuszczał podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego w celu:

1/ zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami (...),

2/ wydzielenia działki gruntu znajdującej się pod budynkiem, niezbędnej do prawidłowego korzystania z niego, jeżeli budynek ten nie został wzniesiony w dobrej wierze lub przez samoistnego posiadacza,

3/ wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa,

4/ realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub odrębnych ustaw,

5/ realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych,

6/ wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady,

7/ wydzielenia działki budowlanej jako działki niezbędnej do korzystania z istniejącego budynku, w którym ustanowiono odrębną własność co najmniej jednego lokalu.

Powyższy przepis wymienia wyczerpująco podmiotowe i przedmiotowe przesłanki, w których ze względu na cel, dopuszczalność podziału nieruchomości jest niezależna od ustaleń planu miejscowego. Żadna z tych przesłanek w odniesieniu do działki nr 170, której wyłącznym właścicielem jest skarżąca nie zachodzi.

Z tych względów zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Skarga ulega zatem oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.