Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2297/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 174, art. 184, art. 269 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 38 ust. 2, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 1926 nr 97 poz 568
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe"
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 1948 nr 43 poz 312
law: ROZPORZĄDZENIE PREZYDENTA RZECZYPOSPOLITEJ z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje  Państwowe -tekst jednolity
article: art. 46 ust. 1 pkt. 5, art. 3 pkt. 3 , art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 311
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o zasadach realizacji przedpłat na samochody osobowe.
article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 1989 nr 26 poz 138
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe
article: art. 7 ust. 1 pkt. 2 i 3 art. 8  art. 12 ust. 1, art. 42
journal: Dz.U. 1995 nr 95 poz 474
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 17 ust. 5 i 6, art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 253/15 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 253/15 oddalił skargę P. S.A. w W. (zwanej dalej "P.") na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm, zwanej dalej "ustawą komunalizacyjną") stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, przez Gminę Miasto Ś. własności nieruchomości, położonej w Ś., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów w obrębie nr [...], F., jako działki nr : [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].

W uzasadnieniu decyzji, powołując się przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, wskazał, że P. nie legitymuje się tytułem prawnym eliminującym postępowanie komunalizacyjne z mocy prawa.

P. wniosło od powyższej decyzji odwołanie, podnosząc, że prawo zarządu sporną nieruchomością przysługuje mu na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 97 poz. 568).

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że P. nie przysługiwał zindywidualizowany tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa, a zatem przedmiotowa nieruchomość należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku.

Organ podkreślił także, że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe P. nie tworzą tytułu do konkretnej nieruchomości. Wskazał, że żadne inne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, o nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a także o przejęciu przez państwo polskie mienia państwa austro-węgierskiego, czy przywoływanego w odwołaniu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. nie tworzyły takiego tytułu. Z przepisów tych wynikało, że wszelkie nieruchomości, przeznaczone do użytku kolei stają się z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo "P." własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie, co jednak nie oznaczało, że przepisy te tworzyły po stronie P. konkretnie sformułowane, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczone prawo rzeczowe w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu. Wyjaśnił również, że obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe." (Dz.U. Nr 26, poz. 138, z poźn. zm.) sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez PKP ale z przepisów tej ustawy, w szczególności z art. 16, nie wynikały uprawnienia do konkretnie określonych działek o określonych powierzchniach i oznaczeniach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania, czy zarządu.

Przedsiębiorstwo P. wniosło na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciło m. in. naruszenie: art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe; art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 51, poz. 295); art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969, nr 22, poz. 159) przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości Państwowych,

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte

w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., zwanej dalej "ppsa") ją oddalił.

Sąd pierwszej instancji, podkreślił, że podstawowym zagadnieniem jest ustalenie, czy skarżąca, nie legitymując się żadnym dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do objętego sporną decyzją komunalizacyjną mienia nieruchomego może skutecznie (powołując się na regulacje prawne normujące status prawny P. i wywodząc z nich tytuł prawny) kwestionować zasadność komunalizacji tegoż mienia. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Termin "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego jest kategorią prawną, a nie faktyczną. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W 13/91 (Dz.U. Nr 97, poz. 486), dokonując wykładni art. 5 ust. 1 ustawy, wyjaśnił, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) "należało" do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, bowiem dopiero wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu. Przepis ten pod względem systemowym był zsynchronizowany z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy. Negatywną przesłanką komunalizacji nieruchomości może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący przedsiębiorstwu P. do nieruchomości objętej komunalizacją. Samo jednak dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcie "należy do" odwołuje się bowiem bezsprzecznie do aspektu prawnorzeczowego. Tymczasem okoliczności powoływane przez skarżącą w skardze nie potwierdzają, aby P. spełniało wskazane warunki. Skoro zatem w dniu 27 maja 1990 r. P. nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w konsekwencji w tej dacie nieruchomość ta należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło P.

Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazało na naruszenie:

- prawa materialnego, tj.:

1) art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe; art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości Państwowych;

2) art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. w zw. z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) w zw. z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych aktów wynika, iż istnieje pewna kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych;

3) art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe przez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała;

4) art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. (Dz.U. Nr 3, poz. 17) przez jego niezastosowanie;

5) art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej przez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, że mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy sporna nieruchomość nie może zostać zakwalifikowana do nieruchomości wskazanych w tych przepisach ponieważ pozostawała ona w dyspozycji skarżącego;

6) art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP przez uznanie, że zwrot "należący do" jest tożsamy z udokumentowanym prawem zarządu, podczas gdy treść powołanych przepisów nieodmiennie i nieodparcie wskazuje na to, że negatywną przesłanką komunałizacyjną jest również samo posiadanie gruntu przez PKP;

7) art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. przez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej;

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 kpa, gdyż organy obu instancji, czego nie uwzględnił Sąd pierwszej instancji, złamały zasadę prawdy obiektywnej przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, a w szczególności charakteru władania przez przedsiębiorstwo P. sporną działką, co stało się przyczyną uznania, iż nie legitymowało się tytułem prawnym względem działki i bezpośrednio zaważyło na wyniku postępowania komunalizacyjnego;

2) art. 77 kpa, gdyż organy obu instancji, czego nie uwzględnił Sąd pierwszej instancji, zaniechały gromadzenia materiału dowodowego, który mógłby potwierdzić okoliczność faktyczną, uznaną przez organy obu instancji za istotną w sprawie, czy istniał zarząd P. nad działką, w szczególności w aktach sprawy brak jest informacji o tym, by wspomniane organy występowały do Archiwum Państwowego o odpisy decyzji w sprawie ustanowienia zarządu nad działką;

3) art. 76 kpa, gdyż organy obu instancji, czego nie uwzględnił Wojewódzki Sąd Administracyjny, wbrew dyspozycji tego przepisu, nakazującego dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, przyjęły, że potwierdzenie istotnej, w ich przekonaniu, okoliczności faktycznej - istnienia zarządu może nastąpić wyłącznie poprzez przedłożenie decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, co stanowi nieuprawnione i nieuzasadnione.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość nie może podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem, komunalizacji polegało wyłącznie opisane w nim mienie ogólnonarodowe, a mianowicie: rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których powyższe podmioty pełnią funkcje organu założycielskiego oraz zakłady i instytucje podporządkowane tym podmiotom. Powyższe wyliczenie ma charakter enumeratywny, co oznacza, że mienie niemieszczące się w przytoczonym wyliczeniu nie mogło stać się własnością Gminy. Konieczne zatem jest ustalenie, czy i do kogo spośród wymienionych wyżej podmiotów należało skomunalizowane mienie.

W ocenie wnoszacego skargę kasacyjną, organy wydające decyzje administracyjne w obu instancjach, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej Instancji nie poczyniły żadnych ustaleń, które miałyby się przyczynić do stwierdzenia, do kogo w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej należało komunalizowane mienie. Organy orzekające dla ułatwienia postępowania komunalizacyjnego dokonały błędnej, a przy tym asymetrycznej wykładni przepisów powołanej wyżej ustawy, a w szczególności użytego w niej zwrotu "należące do." Mając na uwadze treść art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, komunalizacji podlegało tylko to mienie, które należało do opisanych w tym przepisie podmiotów. Wnioskując a contrario, o ile mienie należało do innego podmiotu niż wymieniony w tymże przepisie z mocy prawa było wyłączone z komunalizacji. Organy natomiast bezpodstawnie przyjęły i to jedynie w odniesieniu do przedsiębiorstwa P., a nie zaś ubiegającej się o komunalizację Gminy, że zwrot "należy" nie oznacza nic innego aniżeli zarząd, co więcej ustanowiony decyzją administracyjną. Przyjęte zatem założenie cechuje się całkowitą dowolnością i nie znajduje żadnego oparcia w ustawie komunalizacyjnej. Wspomniana ustawa, co prawda, nie definiuje pojęcia "należy do", nie mniej jednak, co istotniejsze, w przepisach dotyczących komunalizacji nie posługuje się terminem zarząd.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej, sformułowanych zgodnie z art. 174 ppsa.

Podstawowy problem w sprawie dotyczy określenia, czy strona skarżąca dysponuje tytułem prawnym do wskazanej wyżej nieruchomości (i jest w stanie go przedstawić), a w konsekwencji czy organy, w związku z uznaniem, że brak jest takiego tytułu, prawidłowo stwierdziły, że możliwa była komunalizacja tego mienia z mocy prawa.

W tym zakresie przede wszystkim należy zauważyć, że NSA uchwałą

w składzie siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16 udzielił odpowiedzi w kwestii zasadniczego problemu, z którym mamy do czynienia także w rozpoznawanej sprawie. NSA orzekł, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Oznacza to, mienie pozostawione we władaniu przedsiębiorstwa P. nie jest jego własnością (lecz własnością państwa), jeśli to przedsiębiorstwo nie jest w stanie udokumentować swojego tytułu prawnego do tej nieruchomości. W związku z tym jego komunalizacja jest możliwa.

Zgodnie z art. 269 § 1 ppsa jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w uchwale, a zatem nie ma konieczności odstąpienia od niej wskutek sformułowania zagadnienia prawnego w kolejnym postępowaniu uchwałodawczym. Wobec tego dalsze rozważania będą się opierać przede wszystkim na wnioskach sformułowanych w tej uchwale, wiążącej skład rozpoznający niniejszą sprawę.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz. U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), Przedsiębiorstwo "Polskie Poleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy". Jednakże rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez P.; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy – wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa.

Zarząd, w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego, musi mieć bowiem dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu. Zarząd, jako szczególna forma władania nieruchomością, może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Prawo tak ustanowione, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. W sytuacji natomiast, kiedy zarząd przyznany zostaje oznaczonemu podmiotowi przez ustawę, wówczas uprawnienie do władania gruntem, jak również i określenie zakresu takiego władania powstaje ex lege, bez potrzeby orzekania w tej materii przez jakikolwiek organ administracyjny. Powstaje więc pytanie, jak zauważył to sąd w przywoływanej uchwale, co dzieje się w sytuacji, gdy ustawa (rozporządzenie o mocy ustawy) przyznająca prawo zarządu mieniem państwowym osobie trzeciej zostaje uchylona w całości, zaś przepisy nowej ustawy, normujące sytuację prawną tejże osoby nie przewidują w ogóle zarządu, jako prawa przysługującego tej osobie. Skutkiem prawnym wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960 r. było między innymi to, że uchylono tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez P. Polskie Koleje Państwowe utraciły tym samym z dniem 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany powoływanym rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania P. zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach.

Stanowiąc w art. 8 ustawy z 1960 r. o tym, że przedsiębiorstwo PKP, jako osoba prawna, prowadzone jest w ramach narodowych planów gospodarczych ustawodawca wskazał natomiast wyraźnie na obowiązywanie zasad nabywania nieruchomości, określonych w przepisach wykonawczych, wydanych z upoważnienia ustawowego (art. 3 ust. 2 dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - Dz. U. Nr 27, poz. 197, ze zm.). Sam dekret wprawdzie utracił moc 5 kwietnia 1958 r. (art. 53 ust.1 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), ale przepisy wykonawcze w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354) pozostały obowiązujące do 1 sierpnia 1985 r.

W związku z tym, że ww. rozporządzenie wykonawcze nawiązywało w swoich istotnych prawnie określeniach do treści dekretu z 26 kwietnia 1949 r. należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 tego dekretu "Nieruchomości, stanowiące własność Skarbu Państwa bądź osób prawnych, wymienionych w art. 2 lub znajdujące się w ich zarządzie bądź użytkowaniu niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych będą przekazywane właściwym wykonawcom tych planów (art. 2) na własność bądź w zarząd i użytkowanie". Przedsiębiorstwa państwowe (w tym i P.) były, zgodnie z art. 2 pkt 2 cyt. dekretu, wykonawcami narodowych planów gospodarczych. Jak wynika z powyższego, w okresie obowiązywania ww. dekretu jeżeli nieruchomość, która znajdowała się w zarządzaniu PKP, była niezbędna dla realizacji to powinna była być przekazana PKP w zarząd i użytkowanie protokołem zdawczo-odbiorczym (§ 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych), zaś prawem, a nawet obowiązkiem wykonawcy narodowego planu gospodarczego (§ 4 cyt. rozporządzenia) było wystąpienie z wnioskiem o przekazanie nieruchomości w zarząd i użytkowanie do władzy naczelnej wykonawcy, czyli ministra właściwego dla spraw kolejnictwa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedsiębiorstwo P., jako wykonawca narodowego planu gospodarczego, mogło więc po 1960 r., wobec uchylenia przez ustawę o kolejach z 1960 r. rozporządzenia RP z dnia 24 września 1926 r., a co za tym idzie upadku podstawy prawnej dotychczasowego zarządu nieruchomościami, uzyskać grunt w zarząd i użytkowanie, występując ze stosownym wnioskiem i uzyskując prawem przewidziany dowód powstania zarządu w postaci protokołu zdawczo – odbiorczego. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 1949 r. we wniosku o przekazanie nieruchomości w zarząd należało oznaczyć nieruchomości, co w tym konkretnym wypadku oznaczało konieczność określenia gruntów po wejściu w życie ustawy o kolejach z 1960 r., jako tzw. "obszary kolejowe". Taki wymóg wynikał wprost z art. 3 pkt. 3 ustawy z 1960 r. o kolejach powołującego nieznaną dotychczas definicję, zgodnie z którą obszar kolejowy to "wydzielone powierzchnie gruntu, przeznaczone do utrzymania i eksploatacji kolei, wraz ze znajdującymi się na nim budowlami i urządzeniami służącymi temu celowi". Ustawodawca wyraźnie wskazał, że obszar kolejowy powinien być wydzieloną powierzchnią gruntu; nie definiując sposobu wydzielenia powierzchni odsyłał tym samym w tym zakresie do jedynego wówczas obowiązującego sposobu takiego wydzielenia, jaki wynikał z art. 1 dekretu KRN z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 53, poz. 298). Wydzielenie gruntu polegało na oznaczeniu granic, czyli na określeniu położenia punktów i linii granicznych, utrwaleniu ich na gruncie oraz sporządzeniu odpowiednich dokumentów. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art.2 ust. 2 pkt 2 tego dekretu, w wypadku, gdy rozgraniczenie miało dotyczyć gruntów oddawanych na cele użyteczności publicznej rozgraniczenie miało następować z urzędu. Oznaczenie gruntów jako obszary kolejowe umożliwiało precyzyjne oznaczenie w protokole zdawczo-odbiorczym, o którym mowa powyżej, jakie grunty przekazywane byłyby w zarząd, a ponadto uznać należy, że przynajmniej od 1960 r. P. powinna móc w sposób precyzyjny określać posiadane grunty, stanowiące obszar kolejowy.

Uchwalona w dniu 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, stanowiła w art. 50 ust. 1, że prawa przedsiębiorstwa PKP, działającego dotychczas na podstawie ustawy z 1960 r. o kolejach stają się prawami PKP, jako podmiotu działającego na podstawie ustawy z 1989 r. Ustawa ta nie zawierała jednak żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami; powołany wyżej art. 50 ust. 1 miałby więc zastosowanie w zakresie zarządu, gdyby PKP uzyskało zarząd w sposób opisany wyżej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o PKP z 1989 r. przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie jako część wydzielona

z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynika jednakże przyznanie PKP jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości.

Tak powołana ustawa z 1989 r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r.

o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe"

(Dz. U. Nr 107, poz. 463) nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe.

Obie ww. ustawy zostały uchylone z dniem 20 listopada 1995 r. ustawą z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 95, poz. 474). Również i ta ustawa nie przyznawała PKP prawa zarządu nieruchomości, stwierdzając jedynie w art. 12 ust. 1, że PKP gospodaruje mieniem, zapewniając mu ochronę. Ustawa przewidywała natomiast oznaczony katalog uprawnień PKP w zakresie linii kolejowych, a więc dróg szynowych wraz z przyległymi pasami gruntu, a także budynków, budowli i urządzeń przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętym pod nie gruntami (art. 2 ust. 1 ustawy) w postaci: budowy, remontów, modernizacji utrzymywania (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy), udostępniania linii kolejowych innym podmiotom (art. 7 ust. 1 pkt. 3 ustawy), utrzymywania eksploatowanych linii w należytym stanie (art. 8 ustawy). Nie przyznawała jednak zarządu liniami kolejowymi. W art. 42 ustawodawca przewidział możliwość nabycia przez PKP własności budynków, lokali i innych urządzeń wchodzących w skład linii kolejowych na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), czyli brał pod uwagę, że PKP może być zarządcą gruntów państwowych lub komunalnych; co jednak nie oznaczało, że art. 42 lub inny przepis tej ustawy takie prawa przyznawał.

Ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" z 1995 r. została uchylona ustawą z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1160). Zgodnie z tą ustawą PKP S.A. wstąpiła (art. 2 ust. 2 ustawy) we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków. W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP SA do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe SA" (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego, jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej, obecnie ustawy z 28 marca 2003 r., tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1727), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Należy zauważyć, że termin "zarządzanie" nie jest tożsamy z pojęciem zarządu, jako określonego prawa do rzeczy, a to oznacza, że wskazane powyżej akty normatywne również nie stanowiły podstawy do uznania, że PKP lub PKP S.A. nabyły z mocy ustawy prawo zarządu.

Ustawodawca przewidział w ustawie komercjalizacyjnej z 2000 r., że powstająca PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi (art. 17 ust. 5 ustawy). Takie nieruchomości, jako niemogące być przedmiotem wkładu niepieniężnego do spółki PKP PLK S.A. miały być oddawane tej spółce przez PKP S.A. do odpłatnego korzystania na podstawie umowy, zgodnie z przytoczonym przepisem. Takie nieruchomości miały być ponadto niezwłocznie wniesione do PLK S.A. po uregulowaniu stanu prawnego (art. 17 ust. 6 ustawy). W art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. Ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie – z chwilą wejścia ustawy w życie – przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Jednakże data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. K 30/03, OTK-A 2005/4/35).

Powyższe oznacza, że skutkiem prawnym stanu faktycznego, polegającego na posiadaniu gruntów Skarbu Państwa przez PKP bez tytułu prawnego w dacie

5 grudnia 1990 r., byłoby nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego tychże gruntów przez to przedsiębiorstwo; rzecz jasna, o ile grunty te nie stały się 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem gminnym (art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej). W takim bowiem wypadku wobec braku jednej z przesłanek nabycia prawa użytkowania wieczystego (w myśl art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej z 2000 r.), tj. posiadania w oznaczonym dniu gruntu państwowego, nabycie ex lege nie byłoby możliwe.

Wobec powyższych uwag niezasadny jest pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego, sformułowanych w skardze kasacyjnej. Sąd właściwie przyjął, że art. 4 ust. 1, art. 6 i art. 7 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. nie mają w sprawie znaczenia ze względu na przedstawione wyżej kształtowanie się relacji prawnych i faktycznych skarżącej do mienia, w ramach którego wykonuje swoje usługi, zwłaszcza uchylenie tych przepisów i zastąpienie nowymi regulacjami, które nie przewidują ustawowej podstawy zarządu i użytkowania nieruchomości państwowych.

W związku z tym niezasadny jest także drugi zarzut naruszenia prawa materialnego. Przepisy art. 37 ustawy z 1961 r. o gospodarce terenami [...] w zw. z art. 12 ustawy z 1960 r. o kolejach nie pozostają w ścisłym związku ze sprawą, zaś naruszenie art. 80 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek, poprzez jego niezastosowanie nie mogło mieć miejsca chociażby z tego powodu, że do czasu obowiązywania tej ustawy mienie to było przez przedsiębiorstwo PKP "zagospodarowane", a nie przysługiwało skarżącej do niego konkretne prawo rzeczowe, jak np. użytkowanie. Niezasadność tego zarzutu potwierdzają również wcześniejsze uwagi uzasadnienia dotyczące pojęcia zarządu i ewolucji zmiany stanu prawnego w analizowanym zakresie, w szczególności brak możliwości otrzymania nieruchomości w zarząd lub użytkowanie wieczyste bez konkretnej wydanej decyzji administracyjnej.

Z tych samych powodów niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany jako trzeci. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynikało jednak przyznanie PKP jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości, a ponadto skarżąca nie dysponowała takim mieniem w sposób, który mógłby być objęty dyspozycją tej regulacji. Z art. 50 tej ustawy, dotyczącego przejścia mienia podmiotu, do którego odnosiła się poprzednia ustawa na przedsiębiorstwo państwowe PKP uregulowanej w tejże ustawie, nie wynika tym bardziej, że przedmiotowa nieruchomość należała do skarżącej. Skoro bowiem nigdy nie nabyła ona takiego tytułu do wskazywanej nieruchomości, to nie mógł on na nią, funkcjonującą w kształcie uregulowanym ustawą z 1989 r., przejść.

Również czwarty zarzut naruszenia prawa materialnego nie może zostać uwzględniony. W art. 2 ustawy z 1946 r. o przejęciu na własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej mowa jest o przejściu wskazanego w tym przepisie mienia na własność państwa. Nie kreuje on natomiast żadnego prawa przedsiębiorstwa PKP do tego mienia. Ponadto, uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie nie jest jasne.

Podobnie kolejne, piąty oraz szósty zarzut naruszenia prawa materialnego, nie mogą zostać uwzględnione. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podobnie w przypadku art. 5 ust. 2 tej ustawy mienie ogólnonarodowe służące użyteczności publicznej, wskazane w tym przepisie, staje się własnością miast, w granicach których jest ono zlokalizowane. Zatem warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedsiębiorstwo PKP nie przedstawiło ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość, której dotyczyła zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, znajdowała się w jej zarządzie czy użytkowaniu. Ma to w niniejszej sprawie decydujące znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu, jak wskazano wyżej, nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. O istnieniu zarządu lub użytkowania można mówić jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje indywidualny akt administracyjny jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tych instytucji (art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

Wobec tego nie doszło do także naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, gdyż tytuł prawny do nieruchomości musi zostać udokumentowany.

Także zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany jako siódmy nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowym na przeszkodzie komunalizacji dokonującej się na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej mogą stać przypadki wskazane w art. 11 tej ustawy, jednak Polskie Koleje Państwowe, o ile nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości wydanym w formie prawem przewidzianej, nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności PKP. Polskie Koleje Państwowe nie są więc przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej (tak w wyroku NSA z dnia 30 maja 2012 r., I OSK 827/11). W innym wyroku sąd stwierdził, że przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej nie miał zastosowania w stosunku do przedsiębiorstwa PKP. Wykonywane bowiem przez to przedsiębiorstwo zadania nie należały do właściwości organów administracji rządowej, władzy państwowej ani sądów. Fakt, że organem założycielskim jego był minister, nie oznaczał jeszcze, że wykonywane przez to przedsiębiorstwo zadania należały do właściwości organów administracji rządowej. W załączniku zaś do wydanego na podstawie przepisów ww. ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji, powyższe przedsiębiorstwo PKP nie zostało wymienione (tak w wyroku NSA z dnia 3 stycznia 2013 r., I OSK 1476/11). Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie, aby można było mówić o wystąpieniu przesłanek wyłączenia mienia z komunalizacji określonych w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, to najpierw należy ustalić, czy przedmiotowe mienie spełnia przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy dotyczy mienia, które spełnia warunki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Tak więc organ winien ustalić, w pierwszej kolejności, czy mienie, które stanowiło własność Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 roku, należało w tym dniu do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, czyli czy podmiotom tym przysługiwał tytuł prawny do tego mienia. Jak już wskazano przedsiębiorstwo PKP nie dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, wobec czego przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 1 ustawy z 1989 r. o przedsiębiorstwie Polskie Koleje Państwowe nie mógł zostać zastosowany.

W związku z wyżej przedstawionymi uwagami na uwzględnienie nie zasługują zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego. Przede wszystkim, organy w sprawie prawidłowo zgromadziły i oceniły materiał dowodowy. Jeżeli strona uznała, że jest on niewystarczający, powinna wykazać inicjatywę w tym zakresie i m.in. przedłożyć tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości – który w obliczu przedstawionej interpretacji prawnej strona powinna była posiadać, aby zakwestionować komunalizację mienia. Argument o braku informacji o występowaniu do stosownych organów o dokumenty w sprawie ustanowienia zarządu PKP nad działką również nie zasługiwał na uwzględnienie z powodu przedstawionych wyżej rozważań, odnoszących się m.in. do pojęcia zarządu. Dodatkowo, katalog środków dowodowych nie został zamknięty czy ograniczony przez organy tylko do możliwości udowodnienia twierdzeń skarżącej poprzez przedłożenie decyzji, gdyż takie stanowisko organów nie wynikało z zamiaru ograniczenia stronie możliwości prowadzenia postępowania dowodowego, lecz z, jak wskazano wyżej, zasadnego przyjęcia interpretacji przepisów prawa, zgodnie z którą przeciwstawienie się komunalizacji w rozpoznawanej sprawie mogło nastąpić tylko wskutek przedłożenia odpowiedniej decyzji określającej prawo rzeczowe skarżącej wobec przedmiotowej nieruchomości. Końcowo warto zauważyć, że częściowo zarzuty naruszenia prawa procesowego zmierzają w istocie do kwestionowania wykładni prawa materialnego, która została w sprawie prawidłowo przeprowadzona.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak

w sentencji.