Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1436/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 PAR 1 I 2, 141 PAR 4, 147 PAR 2, 151, 185 par 1. 203 pkt 1, 205 par 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 934/16 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Gminy i Miasta [...] na rzecz [...] kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 23 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Po 934/16, oddalił skargę [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Kleczewie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych terenów w obrębach geodezyjnych: [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 26 września 2016 r. [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na opisaną wyżej uchwałę zarzucając jej:

- naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142 poz.1591), zwanej dalej jako u.s.g., w związku § 26 ust. 4 Statutu [...] poprzez wadliwe zwołanie sesji Rady Miejskiej w [...], na której podjęto zaskarżoną uchwałę tj. na 6 dni przed terminem obrad zamiast na 7 dni przed terminem obrad jak to przewiduje Statut;

- naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 Nr 80 poz. 717), zwanej dalej u.p.z.p., poprzez przedstawienie organom do uzgodnienia/wyrażenia opinii projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez prognozy oddziaływania na środowisko, która w tym czasie w ogóle nie była sporządzona;

- naruszenie art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232), zwanej dalej jako p.o.ś., poprzez brak opracowania ekofizjograficznego;

- naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wskazanie w miejscowym planie dla tych samych terenów funkcji, które w sposób istotny różnią się od siebie, a nawet się nawzajem wykluczają;

- naruszenie art. 113 ust. 1 p.o.ś. i rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112);

- naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.

Skarżąca wniosła m.in. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca wyjaśniła, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny bowiem zezwala na lokalizację elektrowni wiatrowych w niezwykle bliskiej odległości od terenu jej nieruchomości, na której znajduje się dom. Przekroczone zostaną dopuszczalne normy wskazane w rozporządzeniu z dnia 14 czerwca 2007 r. Ponadto zapisy zaskarżonej uchwały naruszają jej interes prawny w ten sposób, że całą należącą do niej działkę, za wyjątkiem terenów oznaczonych jako RM, określają jako tereny R1. Powyższe sprawia, że skarżąca jest ograniczona w wykonywaniu prawa własności do nieruchomości - działki o nr [...].

W odpowiedzi na skargę Rada stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie doszło do zwołania sesji Rady Miejskiej w drodze zawiadomienia drogą mailową o jej terminie oraz o porządku i treści uchwał podejmowanych w trakcie tej sesji. Ta forma zawiadomienia radnych była w pełni skuteczna, o czym świadczy fakt, iż w toku sesji

w dniu [...] lutego 2012 r. uczestniczyło 12 z 15 radnych Rady Miejskiej w [...], natomiast nieobecność pozostałych radnych była nieobecnością usprawiedliwioną jeszcze przed terminem planowanej sesji i niezależną od sposobu zawiadomienia radnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 25 ust. 1 u.p.z.p. Rada wyjaśniła, że

w trakcie prac nad uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały sporządzone trzy prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu oraz Powiatowy Inspektor Sanitarny

w Koninie, prowadzili aktywne uczestnictwo już od początku prac związanych ze zmianą przedmiotowej uchwały.

Co do zarzutu naruszenia art. 72 ust. 1 p.o.ś. Rada wskazała, że dla gminy

i miasta [...] w czerwcu 2003 r. zostało sporządzone opracowanie ekofizjograficzne, które spełnia wszystkie prawem określone wymogi dla tego rodzaju dokumentu. Nie ma znaczenia, że przedmiotowe opracowanie nie zostało sporządzone bezpośrednio przed podjęciem prac nad zmianą przeznaczenia planistycznego terenu. Upływ 7 lat nie jest okresem, w którym uwarunkowania klimatyczne i środowiskowe ulegają znacznym i dynamicznym zmianom, tym bardziej, że żaden przepis prawa nie określa ram czasowych obowiązywania opracowania ekofizjograficznego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Rada stwierdziła, że zaskarżona uchwała spełnia wymagania wynikające z tego przepisu. Jak wynika z załączników graficznych do uchwały, tereny oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem R/Ew zostały wyraźnie oddzielone liniami rozgraniczającymi od pozostałych terenów

o odmiennym przeznaczeniu. Realizacja na terenie rolniczym przewidzianych w planie wież elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą co do zasady nie uniemożliwia rolniczego wykorzystania pozostałej części tego obszaru. Rada nie zgodziła się ze skarżącą, że tereny te nie przewidują strefy ochronnej dla otoczenia potencjalnej elektrowni wiatrowej oraz zanegowała stanowisko, że już na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być znana pełna i szczegółowa lokalizacja takiej elektrowni w terenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 113 ust. 1 p.o.ś. organ stwierdził, że nieprawdą jest twierdzenie skarżącej, iż skoro w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie określono maksymalnych mocy akustycznych turbin, to

w konsekwencji na terenach przeznaczonych w tym planie zagospodarowania możliwe będzie lokalizowanie turbin o nieograniczonej mocy akustycznej. Typ turbin zlokalizowanych na działkach [...] obręb Jabłonka osiąga poziom mocy akustycznej poniżej 101 dB, co w oczywisty sposób, łącznie z wysokością turbiny i siłą wiatru w danym terenie, wpływa na poziom hałasu. Ponadto, zgodnie z wynikami kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w Koninie nr [...], przeprowadzonej w dniach 8-10 stycznia 2014 r., na nieruchomości skarżącej, będącej punktem pomiarowym nr 1, w żadnym badaniu nie przekroczono dozwolonych wartości natężenia hałasu dla terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności dokonał oceny spełnienia w sprawie przesłanek z art. 101 ust. 1 u.s.g. i uznał, że skarga wniesiona została w terminie, a objęta nią uchwała narusza interes prawny skarżącej, która jest właścicielem działki o nr [...] zlokalizowanej na obszarze oznaczonym w zaskarżonej uchwale symbolem R1. § 25 uchwały wprowadza liczne ograniczenia w zakresie sposobu zagospodarowania m.in nieruchomości będącej własnością skarżącej, tym samym ogranicza sposób wykonywania przysługującego jej w stosunku do wskazanej powyżej nieruchomości prawa własności.

Przystępując do merytorycznej oceny uchwały z [...] lutego 2012 r., Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 17 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu jej podjęcia stwierdzając, że nie dopatrzył się uchybień proceduralnych z urzędu, które musiałyby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Ponadto Sąd uznał, że zaskarżona uchwała pozostaje w zgodzie z uchwałą nr [...]Rady Miejskiej

w [...] listopada 2009 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta [...].

Jako niezasadny Sąd Wojewódzki uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 20 ust. 1 u.s.g. w związku z § 26 ust. 4 Statutu Gminy [...]. Po przywołaniu treści obu przepisów Sąd podkreślił, że skarżąca stara się wykazać, iż za istotne naruszenie prawa powinno zostać uznane niedochowanie terminu, o którym mowa w § 26 ust. 4 Statutu Gminy [...]. Skarżąca trafnie zwróciła uwagę, iż termin ten nie został zachowany, jednak z okoliczności tej wyciąga zbyt daleko idące wnioski.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób uznać omawianego uchybienia jako istotnie naruszające prawo. Wpływ na taką ocenę ma przede wszystkim fakt, że jak wynika z protokołu [...] sesji Rady Miejskiej w [...], na której podjęto zaskarżoną uchwałę, w głosowaniu nad jej przyjęciem głosowało 12 na 15 członków Rady. Jak natomiast wynika z załączonego do akt sprawy oświadczenia Przewodniczącego Rady, nieobecność 3 radnych była wcześniej zapowiadana. Tym samym radni zostali skutecznie powiadomieni o terminie obrad Rady. Ponadto z protokołu nie wynika, aby któryś z radnych podnosił tę kwestię w trakcie obrad. Powyższe wskazuje, że nawet jeśli uchybiono terminowi, o którym mowa w § 26 ust. 4 Statutu Gminy [...], to uchybienie to nie może zostać uznane za istotne naruszenie prawa.

Nie jest, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zasadny zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 u.p.z.p. Z akt nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona już w maju 2011 r., a nie jak wskazano w skardze, we wrześniu 2011 r. Nie można więc podzielić zarzutu, że

w trakcie opiniowania projektu planu nie istniała jeszcze prognoza oddziaływania na środowisko. Ponadto z dokumentacji planistycznej wynika, że zwracając się

o zaopiniowanie projektu planu do właściwych organów, do pism tych załączono prognozę oddziaływania na środowisko.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 72 ust. 1 p.o.ś. W uzasadnieniu wyroku przytoczono treść art. 72 ust. 1 – 5 tej ustawy podkreślając, że art. 72 ust. 5 wskazuje, że opracowanie ekofizjograficzne powinno zostać opracowane na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wynika z niego jednak, że musi być przygotowane w trakcie procedury planistycznej. Komentowany przepis nie wskazuje też, w jakim okresie przed podjęciem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno zostać przygotowane opracowanie ekofizjograficzne. Dlatego też, jeżeli od okresu przygotowania tego opracowania upłynie znaczny okres czasu, rolą organu jest ocena jego aktualności. Sąd podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażony w wyroku z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 777/10, zgodnie z którym aktualność opracowania ekofizjograficznego nie ma polegać na tym, aby było ono sporządzone w momencie prowadzenia procedury planistycznej, lecz by jego zapisy i rozważania, nawet wykonane znacznie wcześniej, zachowały swoją aktualność merytoryczną. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze Sąd zauważył, że skarżąca wprawdzie wskazuje, że ostatnie opracowanie ekofizjograficzne zostało sporządzone w 2003 r. jednak z faktem tym nie wiąże żadnych negatywnych skutków, jakie mogłoby to wywierać na treść zaskarżonej uchwały. Natomiast Rada Miejska

w odpowiedzi na skargę trafnie zauważyła, że wprawdzie między przygotowaniem opracowania ekofizjograficznego, a przystąpieniem do procedury planistycznej

w niniejszej sprawie upłynęło 7 lat, jednak skarżąca nie wykazała, aby na terenie gminy Kleczew wystąpiły tak istotne zmiany warunków środowiskowych i klimatycznych, które uniemożliwiałyby wykorzystanie przedmiotowego opracowania.

Nie jest również zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji podkreślił, że art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie wprowadza żadnych ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, a jedynie nakazuje określić linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Dopuszczalne jest przy tym ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu) w sposób alternatywny lub uzupełniający tak, aby nie wykluczały się one wzajemnie, a były uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności. Brak jest też przepisu, który nakładałby na gminę obowiązek rozgraniczenia liniami terenów o poszczególnych funkcjach dopuszczonych w ramach jednego terenu o przeznaczeniu mieszanym.

W ocenie Sądu, funkcje rolna i energetyki wiatrowej nie wykluczają się wzajemnie. Posadowienie elektrowni wiatrowej nie wyklucza dalszego użytkowania pozostałej części gruntów rolnych na cele rolne. Oznacza to, że nie można z góry wykluczyć dopuszczalności możliwości lokalizowania na określonym obszarze wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego inwestycji, np. elektrowni wiatrowych na terenie o przeznaczeniu rolniczym. Tym samym dopuszczalne było określenie przez Radę Gminy przeznaczenia nieruchomości jako rolnicze z dopuszczeniem realizacji elektrowni wiatrowych. Nie spoczywał przy tym na Radzie Gminy obowiązek wyznaczenia na rysunku planu linii rozgraniczających owe przeznaczenie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 113 ust. 1 p.o.ś. oraz przepisów rozporządzenia z dnia z 14 czerwca 2007 r. Zagadnienia poruszone przez skarżącą nie dotyczą problematyki planowania przestrzennego i rozpatrywane są w sposób szczegółowy na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach oraz postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Jako niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Po przytoczeniu treści tego przepisu Sąd podkreślił, że część graficzną planu należy odczytywać z unormowaniami zawartymi w części tekstowej. Ustalenia planu co do terenów, o których mowa w ww. przepisie znajdują się w części tekstowej.

W § 8 ust. 8 zaskarżonej uchwały wskazano, że oddziaływanie elektrowni wiatrowych

w zakresie emisji hałasu, nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska na istniejących i projektowanych terenach podlegających ochronie przed hałasem, wymieniając jednocześnie te tereny w § 8 ust. 7, tj. tereny oznaczone symbolami MN, MN/U, RM i US. Tereny te zostały zaznaczone na rysunku planu.

W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie jej skargi, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały z [...] lutego 2012 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając:

I. Naruszenie prawa materialnego:

A. art. 20 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 26 ust. 4 Statutu Gminy [...] poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że naruszenie ww. przepisów nie powoduje sankcji nieważności uchwały podjętej na sesji zwołanej z uchybieniem terminu określonego w § 26 ust. 4 Statutu, a w konsekwencji poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji wadliwie zwołanej sesji Rady Miejskiej w [...], na której podjęto uchwałę nr [...] tj. na 6 dni przed terminem obrad zamiast na 7 dni przed terminem obrad, jak przewiduje Statut;

B. art. 20 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że przepis ten nie powoduje sankcji nieważności uchwały podjętej na nieprawidłowo zwołanej sesji w związku z brakiem dołączenia do zawiadomienia projektów uchwał,

a w konsekwencji poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały

w sytuacji wadliwie zwołanej sesji Rady Miejskiej w [...] w związku z brakiem wysłania radnym wraz z zawiadomieniem projektów uchwał, które miały być podjęte;

C. art. 72 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zostało sporządzone opracowanie ekofizjograficzne na potrzeby zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo, że zostało ono sporządzone w 2003 r. i nie wynika z niego, że doszło do tego na potrzeby uchwalonego miejscowego planu objętego ostatecznie zaskarżoną uchwałą, nadto na podstawie ww. opracowania nie było możliwe spełnienie przez zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wymagań wskazanych w art. 72 ust. 1-3 p.o.ś.;

D. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym

w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały poprzez uznanie, że jest dopuszczalne

w miejscowym planie zagospodarowania dla tego samego terenu ustalenie funkcji, które w sposób istotny różnią się od siebie, a nawet się nawzajem wykluczają,

a w konsekwencji uznanie, że na terenie oznaczonym symbolem R/Ew, którego podstawowym przeznaczeniem jest teren rolniczy, dopuszczalna jest realizacja elektrowni wiatrowych wraz z drogami serwisowymi;

E. naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a i art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez uznanie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wbrew literalnemu brzmieniu art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie trzeba wskazywać granic terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 1a, oraz granic ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu

i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, a w konsekwencji poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały mimo, że:

- na terenach R/Ew nie wskazano konkretnych lokalizacji elektrowni wiatrowych,

- w związku z urządzeniami wskazanymi w art. 10 ust. 1a u.p.z.p. nie wyznaczono granic ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania;

- wokół terenów, na których mają być posadowione elektrownie wiatrowe tj. terenów Ew oraz R/Ew wyznaczono tereny R1, których przeznaczenie nie zostało określone jako tereny stanowiące strefę dla urządzeń wskazanych w art.10 ust. 2 u.p.z.p.,

i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że wystarczające dla sprostania wymogom art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2a jest wskazanie w § 8 ust. 8 części tekstowej zaskarżonej uchwały, że oddziaływanie elektrowni wiatrowych w zakresie emisji hałasu nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska na istniejących i projektowanych terenach podlegających ochronie przed hałasem;

F. naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 113 ust. 1 i 2 p.o.ś. i załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku – tabeli 1 lp. 3 lit. b, poprzez uznanie, że kwestie, czy elektrownie wiatrowe przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będą emitowały na tereny objęte ochroną akustyczną hałas przekraczający dopuszczalne normy, jest badana szczegółowo na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji oddalenie skargi i uznanie, że zaskarżona uchwała nie narusza ww. przepisów, mimo, że realizacja elektrowni wiatrowych na terenach Ew oraz R/Ew spowoduje przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach objętych ochroną akustyczną (np. RM),

II. Naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez:

A. naruszenie art. 2, art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 147 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez to, że w wyniku błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z przepisami wskazanymi w punkcie I powyżej, a w konsekwencji nie jest nieważna, Sąd pierwszej instancji uchylił się od sprawowania wymiaru sprawiedliwości i obowiązku kontroli administracji publicznej, a w konsekwencji dopuścił się nierozpoznania sprawy i braku zastosowania przewidzianych ustawą środków. Tym samym Sąd winien, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, natomiast oddalił skargę złożoną w niniejszej sprawie;

B. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia z urzędu uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci opinii, czy opracowanie ekofizjograficzne, którym dysponuje gmina, a sporządzone jeszcze w 2003 r., jest przydatne dla potrzeb opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ostatecznie został przyjęty zaskarżoną uchwałą;

C. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z prywatnej opinii prof. [...], w której były zaprezentowane wyliczenia dotyczące hałasu, jaki może generować tylko jedna turbina wiatrowa posadowiona odpowiednio w odległości 130 m i 170 m od terenów objętych ochroną akustyczną, a w konsekwencji poprzez brak stanowiska Sądu

w zakresie stanu faktycznego odnośnie hałasu, jaki może być generowany na terenach objętych ochroną akustyczną, a w tym RM przez turbiny posadowione na terenach Ew i R/Ew.

W obszernym uzasadnieniu zarzuty skargi kasacyjnej zostały rozwinięte

z przytoczeniem orzecznictwa sądów administracyjnych na poparcie prezentowanych poglądów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie jako bezpodstawnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna odniosła zamierzony skutek, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się trafne.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, uznać przyjdzie, że w zdecydowanej większości nie są one zasadne.

Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzucono w pkt II ppkt B i C petitum skargi kasacyjnej, stanowi, że sąd może

z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wynika z literalnej wykładni zacytowanego przepisu, przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu administracyjnego, w razie zaistnienia określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. okoliczności.

Z treści zarzutu II.B petitum skargi kasacyjnej oraz z argumentacji przedstawionej na jego poparcie wynika natomiast, że skarżąca kasacyjnie oczekiwała od Sądu pierwszej instancji przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego na okoliczność, czy opracowanie ekofizjograficze sporządzone w roku 2003, którym dysponował organ planistyczny, było przydatne do uchwalenia planu miejscowego objętego zaskarżoną uchwałą. Przeprowadzenia tego rodzaju dowodu nie przewiduje jednak art. 106 § 3 p.p.s.a. i z tego tylko powodu omawiany zarzut jest niezasadny.

Do postępowania dowodowego, o którym mowa wyżej, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którymi dokumenty można podzielić na:

a/ urzędowe – art. 244 § 1 k.p.c. (sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w ich zakresie działania), stanowiące dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone, oraz

b/ prywatne – art. 245 k.p.c., stanowiące dowód tego, że osoba, która je podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie.

Przedmiotem ewentualnego rozpatrzenia przez sąd administracyjny mogą być zatem tylko opisane wyżej dokumenty, do których nie należy z pewnością opinia biegłego sporządzona na zlecenie sądu w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego.

Nie mógł także zostać uwzględniony drugi zarzut z pkt II.C petitum skargi kasacyjnej, oparty na naruszeniu art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającym na nieprzeprowadzeniu dowodu z prywatnej opinii prof. dra hab. Rufina Makarewicza i brak w związku z tym "stanowiska Sądu w zakresie stanu faktycznego odnośnie hałasu". W aktach sprawy znajdują się dwa dokumenty - opinie, datowane na 22 października 2015 r. oraz 19 stycznia 2017 r. i oba dotyczą metodyki obliczania hałasu generowanego przez turbiny wiatrowe. Przeprowadzenia dowodu z tych dokumentów nie można jednak uznać za niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, w której kontrolą sądową objęta została uchwała

w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgromadzona dokumentacja planistyczna była bowiem wystarczająca do przeprowadzenia przez Sąd oceny, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu.

Nie ma także racji autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż stanowisko w zakresie zbadania poziomu hałasu, jaki może być generowany przez elektronie wiatrowe, wyrażone zostało

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd ten uznał za niezasadny zarzut naruszenia art 113 p.o.ś. przyjmując, że zagadnienia poruszane przez skarżącą nie dotyczą problematyki planowania przestrzennego i rozpatrywane są w sposób szczegółowy na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach oraz postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Treść skargi kasacyjnej, a w szczególności sformułowane

w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazują na to, że jej autor przytoczone wyżej stanowisko kwestionuje, jednak zasadności poglądów wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji nie można skutecznie zwalczać zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, zaś z uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wynika, że kwestionowanie wyroku sądu pierwszej instancji na podstawie powołanego przepisu jest możliwe, zasadniczo tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku nie przedstawia stanu faktycznego przyjętego do wyrokowania przez ten sąd. W orzecznictwie przyjmuje się również, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1896/17).

Uzasadnienie wyroku objętego skargą kasacyjną nie zawiera wad, które mogłyby odpowiadać naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlatego zarzut uchybienia przez Sąd pierwszej instancji temu przepisowi okazał się niezasadny.

Sąd Wojewódzki nie naruszył również art. 2, art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1

i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (zarzut II.A petitum skargi kasacyjnej). Przepisy te mają charakter ustrojowy, określają zakres kognicji sądów administracyjnych i kryterium kontroli przeprowadzanej przez te sądy. Sąd mógłby przepisom tym uchybić jedynie wówczas, gdyby nie przeprowadził w ogóle kontroli zaskarżonej uchwały bądź przeprowadził ją stosując inne kryterium aniżeli zgodność z prawem lub zastosował środek nieznany ustawie, co w sprawie nie miało miejsca. Nie naruszono także art. 147 § 2 p.p.s.a., który nie miał w ogóle zastosowania (zgodnie z jego treścią rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym).

Nie są również trafne zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 20 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 26 ust. 4 Statutu Gminy Kleczew, opisane w pkt I.A i I.B petitum skargi kasacyjnej.

Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów, rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz

z projektami uchwał. Ustawa nie określa jednocześnie terminu, w którym radni powinni zostać zawiadomieni o mającej się odbyć sesji, pozostawiając te kwestie regulacjom statutowym. Stosownie do § 26 ust. 4 Statutu Gminy [...], o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad sesyjnych powiadamia się radnych najpóźniej na 7 dni przed terminem obrad, za pomocą listów poleconych lub w inny skuteczny sposób.

Okolicznością bezsporną jest to, że radni Gminy [...] zostali zawiadomieni mailowo o terminie sesji, na której podjęta została zaskarżona uchwała, na 6 dni przed obradami. Gmina przyznała bowiem, że zawiadomienia dla radnych wysłane zostały w dniu 7 lutego 2012 r., a co za tym idzie z naruszeniem § 26 ust. 4 Statutu. Rację ma jednak Sąd Wojewódzki przyjmując, że uchybienie terminowi określonemu w tym przepisie nie miało charakteru istotnego, gdyż nie spowodowało, że obecność radnych na sesji była niemożliwa lub znacząco utrudniona. W obradach uczestniczyło 12 na 15 radnych, a nieobecność 3 z nich zapowiadana była wcześniej. Poza tym, sam Statut reguluje skutki niedochowania terminu, o jakim mowa w § 26 ust. 4, stanowiąc, że w takim przypadku rada może podjąć uchwałę

o odroczeniu sesji i wyznaczyć nowy termin jej odbycia. Wniosek o odroczenie sesji może być zgłoszony przez radnego tylko na początku obrad, przed głosowaniem nad ewentualnym wnioskiem o zmianę porządku obrad (§ 26 ust. 6). Nie ulega wątpliwości, że w stanie sprawy żaden radny nie zgłosił wniosku o odroczenie sesji; nie były również składane jakiekolwiek zastrzeżenia i uwagi co do niedochowania terminu z § 26 ust. 4 Statutu. Prawidłowo zatem nie dopatrzył się Sąd w tym uchybieniu istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, który dawałby podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Co się zaś tyczy zarzutu z pkt I.B. petitum skargi kasacyjnej, to opiera się on na założeniu, że wraz z zawiadomieniem o terminie sesji, radnym nie dostarczono projektów uchwał, które miały zostać w jej trakcie podjęte. Założenie to wywodzi zaś autor skargi kasacyjnej z wnioskowania, prezentowanego zarówno w skardze jak

i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że skoro materiałów tych wraz z zawiadomieniem radnych o sesji i dowodami ich doręczeń nie udostępniono Stowarzyszeniu Nasza Ziemia w trybie dostępu do informacji publicznej, to oznacza, że faktycznie nie zostały przesłane radnym. W aktach sprawy nie ma jednak dowodu potwierdzającego zasadność takiego rozumowania, które bazuje jedynie na daleko idących przypuszczeniach. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że żaden

z radnych nie zgłosił na sesji odbytej [...] lutego 2012 r. faktu nieudostępnienia materiałów i niedostarczenia przed obradami projektów uchwał, jakie mają zostać podjęte. Skarżąca kasacyjnie, poza twierdzeniami, że sytuacja taka miała miejsce, wywodzonymi z przedstawionych już wyżej okoliczności dotyczących braku udostępnienia informacji publicznej innemu podmiotowi, nie wykazała prawdziwości tezy, że radni nie zostali zapoznani z projektami uchwał z uchybieniem art. 20 ust. 1 u.s.g. Co do zasady należy podzielić pogląd prezentowany przez autora skargi kasacyjnej, że brak zaznajomienia radnych z projektami podejmowanych przez radę uchwał należy rozpatrywać w kategoriach istotnego naruszenia procedury uchwalania planu miejscowego, jednak nie ma podstaw do przyjęcia, ażeby tego rodzaju przypadek miał miejsce w stanie sprawy, co powoduje niezasadność omawianego zarzutu.

Nie można również podzielić argumentacji, jaka legła u podstaw zarzutu oznaczonego pkt I.C petitum skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia art. 72 ust. 1, 2, 3 i 4 p.o.ś. Przepisy te określają szczegółowe warunki w zakresie utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, których realizację ma obowiązek zapewnić gmina w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 72 ust. 1-3). Artykuł 72 ust. 4 p.o.ś. stanowi natomiast, że wymagania, o których mowa w ust. 1-3, określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań.

Przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się przy tym dokumentację sporządzaną na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania (art. 72 ust. 5 p.o.ś.).

Nie ulega wątpliwości, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zaskarżoną uchwałą, Gmina [...] nie sporządziła w trakcie procedury planistycznej, bądź bezpośrednio przed jej rozpoczęciem, opracowania ekofizjograficznego, wykorzystując wcześniejszy dokument z roku 2003. Skarżąca kasacyjnie uważa, że opracowanie ekofizjograficzne pochodzące sprzed 9 lat przed podjęciem uchwały w przedmiocie planu miejscowego, straciło swoją aktualność, gdyż na terenach objętych planem nie były wcześniej planowane elektrownie wiatrowe, a opracowanie nie zajmuje się "problematyką pozwalającą na ustalenie odpowiednich proporcji przy przeznaczeniu terenu na poszczególne cele" oraz "zachowanie/przywrócenie równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia".

Odnosząc się do tego zarzutu skargi kasacyjnej podkreślić trzeba, że słuszny jest pogląd, że opracowanie ekofizjograficzne, bez względu na to, czy jest opracowywane na potrzeby studium czy planu miejscowego, musi być dokumentem aktualnym. Zgodnie z § 5 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1298), opracowanie zawiera aktualne informacje o środowisku

i sporządza się je przed podjęciem prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, że aktualność opracowania ekofizjograficznego nie ma polegać na tym, aby było ono sporządzone w momencie prowadzenia procedury planistycznej, lecz by jego zapisy

i rozważania zachowały swoją aktualność merytoryczną (por. także wyrok NSA z 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 595/11). Skoro zatem opracowanie ekofizjograficzne, jak stanowi przytoczony wyżej art. 72 ust. 5 p.o.ś., zawiera charakterystykę poszczególnych elementów przyrodniczych na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania, to dopóki nie zostanie stwierdzone, że w środowisku wystąpiły zmiany w tym zakresie, uznać je należy za aktualne. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała natomiast, aby tego rodzaju zmiany, dyskwalifikujące przydatność opracowania z roku 2003 r., nastąpiły w środowisku przyrodniczym objętym planem.

Podkreślenia także wymaga, że opracowanie ekofizjograficzne ma charakter bazowy w stosunku do innego dokumentu, którego sporządzenia wymaga projekt planu zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie dla prognozy oddziaływania na środowisko (art. 51 w zw. z art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – według brzmienia obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały opublikowanego

w Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). O ile opracowanie ekofizjograficzne zawiera charakterystykę elementów przyrodniczych i ich wzajemne powiązania na obszarze objętym planem, to prognoza oddziaływania na środowisko ma za zadanie, najogólniej rzecz ujmując, rozpoznanie i ocenę skutków dla środowiska wynikających z projektowanego przeznaczenia terenów oraz sformułowanie propozycji w zakresie eliminowania bądź ograniczenia szkodliwego oddziaływania na środowisko wynikającego z realizacji ustaleń planu miejscowego. Dlatego bez znaczenia prawnego pozostać musi podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja, że opracowanie ekofizjograficzne sporządzone w roku 2003 dotyczyło terenów, na których nie były planowane wcześniej elektrownie wiatrowe i nie zajmuje się problematyką pozwalającą na ustalenie proporcji przy przeznaczeniu terenu na poszczególne cele i zachowanie równowagi przyrodniczej. Kwestie te pozostawione zostały bowiem prognozie oddziaływania na środowisko, która została w trakcie opracowywania planu sporządzona. Jak wynika z dokumentacji planistycznej, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pismem z 27 lipca 2011 r. nakazał określenie w prognozie oddziaływania na środowisko aktualnego stanu zagospodarowania obszaru objętego projektem planu i dokonanie oceny walorów przyrodniczych analizowanego obszaru w związku z przeznaczeniem terenów pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Ostatecznie organ ten uzgodnił projekt planu pod kątem ochrony środowiska postanowieniem z [...] listopada 2011 r., nie kwestionując zawartości merytorycznej opracowania ekofizjograficznego z roku 2003, wykorzystanego przez organ planistyczny.

Tym samym omawiany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Nie jest także trafny zarzut opisany w pkt I.E petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a i art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Wprawdzie na dwa ostatnie przepisy powołał się Sąd pierwszej instancji

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jednak nie miały one w ogóle zastosowania

w stanie sprawy.

Artykuły 10 ust. 2a oraz 15 ust. 3 pkt 3a wprowadzone zostały do ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 r.

o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 155, poz. 1043) i weszły w życie 25 września 2010 r. Przepis art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., czytany łącznie z art. 10 ust. 2a, nałożył obowiązek określenia w planie miejscowym granic terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz granic ich stref ochronnych związanych

z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Zgodnie jednak z art. 3 ust. 2 ustawy nowelizującej, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę

o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z dokumentacji planistycznej niniejszej sprawy wynika, że pierwsza uchwała

o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zakresie lokalizacji farm wiatrowych, podjęta została w dniu [...] marca 2010 r. (uchwała [...]). Dwie kolejne uchwały z [...] września 2010 r. (Nr [...]) oraz z [...] października 2010 r. (Nr [...]) w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczyły zmiany terenów objętych tymi uchwałami. Tym samym, z mocy art. 3 ust. 2 ustawy z 6 sierpnia 2010 r., oba przepisy ujęte w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej, nie miały zastosowania w sprawie, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji odnosząc się merytorycznie do zarzutów ich naruszenia podnoszonych w skardze. Bezprzedmiotowym stało się zatem ustosunkowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny do argumentacji zaprezentowanej w ramach omawianego zarzutu skargi kasacyjnej.

Konieczność uwzględnienia skargi kasacyjnej wynika jednak z innego naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa materialnego, a mianowicie zarzucanego w pkt I.D uchybienia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Odnosząc się do zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji mającej przekonywać o zasadności stanowiska, że organ planistyczny nie naruszył w żaden sposób regulacji zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. podkreślenia wymaga, że co do zasady należy podzielić pogląd, że gmina, realizując zadanie własne polegające na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim terenie, w granicach wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z art. 15 ust. 2 pkt 1, może na tym samym terenie realizować różne zadania pod warunkiem, że nie są one wzajemnie sprzeczne. Możliwe jest określenie podstawowego przeznaczenia terenu poprzez wskazanie funkcji alternatywnych, które nie są wzajemnie sprzeczne ani się nie wykluczają, realizowanych osobno lub łącznie (por. wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 2490/12).

Wbrew stanowisku wyrażonemu przez Sąd pierwszej instancji, w stanie faktycznym sprawy nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyraża pogląd, wypracowany w orzecznictwie jeszcze przed nowelizacją u.p.z.p., tj. przed wejściem w życie art. 15 pkt 3a tej ustawy, zgodnie z którym tereny przeznaczone pod wieże elektrowni wiatrowych, drogi dojazdowe do nich i place manewrowe oraz tereny rolne stanowią tereny o różnym przeznaczeniu i niezbędne jest ich rozgraniczenie liniami rozgraniczającymi (por. np. wyroki NSA: z 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2562/14; z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 197/13;

z 18 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 179/15). Tymczasem zaskarżona uchwała na terenach oznaczonych symbolem R/Ew przewiduje teren rolniczy z dopuszczeniem realizacji elektrowni wiatrowych wraz z drogami serwisowymi. Elektrownie wiatrowe nie są związane z rolnictwem i jego wytwórstwem, są przedsięwzięciami produkcyjnymi i służą do wytwarzania energii elektrycznej. Okoliczność, że inwestycja tego rodzaju ma ekologiczny charakter nie zmienia faktu, że pozostaje

w kolizji z rolniczym przeznaczeniem terenu, wiąże się bowiem z wyłączeniem tego obszaru z produkcji rolnej. Nie trzeba nikogo przekonywać, że teren zajęty pod elektrownie wiatrowe, drogi serwisowe i infrastrukturę służącą obsłudze elektrowni, nie może być jednocześnie wykorzystywany na cele rolnicze, nawet szeroko rozumiane.

Pogląd, że oba przeznaczenia wzajemnie się wykluczają jest w stanie sprawy tym bardziej uzasadniony, że położenie elektrowni wiatrowych (poza terenami oznaczonymi symbolem Ew przeznaczonymi wyłącznie pod tego rodzaju obiekty) nie zostało w planie w żaden sposób doprecyzowane. W tekście planu ustalenia co do terenów R/Ew ujęte zostały w § 28, którego zapisy nie pozwalają na jakiekolwiek umiejscowienie elektrowni na tym obszarze, nie określając nawet ich dopuszczalnej ilości. Jedynie ust. 3 tego przepisu stanowi, że w miejscowości [...] dopuszcza się realizację tylko jednej elektrowni wiatrowej w odległości nie mniejszej niż 500 m od budynków mieszkalnych w tej miejscowości. Z kolei § 28 ust. 4 pkt 3 określając szczegółowe warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, ustala "maksymalną powierzchnię zabudowy 80%", nie odnosząc jej jednak do żadnego parametru np. do powierzchni działki ewidencyjnej (przykładowo w innych zapisach planu mowa jest o "maksymalnej powierzchni zabudowanej działki" – tak w § 18 ust. 3 pkt 1, § 19 ust. 3 pkt 10, § 20 ust. 3 pkt 1, czy o maksymalnej powierzchni działki przeznaczonej pod realizację elektrowni wiatrowych wraz z drogami serwisowymi - § 22 ust. 2 pkt 1 dla terenu oznaczonego symbolem P,U,Ew). W pozostałych punktach § 28 ust. 4 określono maksymalną wysokość elektrowni wiatrowej wraz ze śmigłem w pozycji pionowej, szerokość drogi serwisowej i minimalną powierzchnię biologicznie czynną, pomijając oznaczenie linii zabudowy stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały. Nie wiadomo także, jaka powierzchnia całego obszaru R/Ew może być przeznaczona na cele energetyki wiatrowej, a tym samym wyłączona z użytkowania rolniczego. Regulacje § 28 planu w powiązaniu

z załącznikami graficznymi obrazującymi tereny R/Ew wskazują jednocześnie na to, że planowane na tych obszarach elektrownie wiatrowe mogą być ulokowane

w dowolnym miejscu, kolidując tym samym z rolniczym przeznaczeniem tego terenu. Tym samym, skoro tereny oznaczone symbolem R/Ew obejmują obszary

o wzajemnie wykluczającym się i sprzecznym przeznaczeniu, to sytuacja taka powodowała konieczność rozdzielenia ich liniami rozgraniczającymi stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czego niewątpliwie zabrakło w zaskarżonej uchwale.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołanym zresztą

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, obecny jest także pogląd, zgodnie z którym nie można z góry wykluczyć dopuszczalności możliwości lokalizowania na określonym obszarze wskazanych w planie miejscowym inwestycji np. elektrowni wiatrowych na terenie o przeznaczeniu rolniczym (por. wyroki NSA: z 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2647/14; z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 94/12; z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 168/13 oraz z 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2478/12). Korzystając z dorobku orzeczniczego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dostrzegł jednak Sąd Wojewódzki, że zasadność powyższego stanowiska uwarunkowana została koniecznością zaznaczenia na rysunku planu lokalizacji wież elektrowni wiatrowych łącznie z drogami dojazdowymi w konkretnym, wyodrębnionym miejscu (por. uzasadnienia wyroków w sprawach sygn. akt II OSK 2647/14 oraz II OSK 168/13) bądź też zawarcia w części tekstowej planu opisu dotyczącego powierzchni terenu przeznaczonej na cele nierolnicze oraz parametrów elektrowni, takich jak nieprzekraczalna linia zabudowy, maksymalna powierzchnia zabudowy dla każdej wieży, maksymalna ilość wież i ich moc, tak aby zapewnić płynne przejście między niekolidującymi ze sobą przeznaczeniami – terenów rolniczych i gruntów pozostałych po wybudowaniu elektrowni wiatrowych, do wykorzystania jako użytki rolne (tak w sprawach sygn. akt II OSK 94/12 i II OSK 2478/12). Z taką sytuacją w tym przypadku nie mamy jednak do czynienia.

Odnosząc się do zarzutu oznaczonego w petitum skargi kasacyjnej pkt I.F podkreślić należy, że jest on uzasadniony częściowo. Zachodząca w stanie sprawy konieczność określenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym, wykluczającym się przeznaczeniu, wynikająca z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., powoduje bowiem niewątpliwie potrzebę uwzględnienia przez organ planistyczny terenów chronionych akustycznie w rozumieniu art. 114 ust. 1 p.o.ś (na naruszenie tego przepisu wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z treścią obu przepisów, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji, przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazuje się, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów przeznaczonych:

a) pod zabudowę mieszkaniową,

b) pod szpitale i domy opieki społecznej,

c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży,

d) na cele uzdrowiskowe,

e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe,

f) na cele mieszkaniowo-usługowe.

Dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku dla tych właśnie terenów określa

z kolei tabela 1 znajdująca się w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska

z dnia 14 czerwca 2007 r. (według brzmienia na datę podjęcia uchwały opublikowanego w Dz. U. Nr 120, poz. 826).

Nie ulega wątpliwości, że wymóg wskazania na rysunku planu lokalizacji wież elektrowni wiatrowych, może być prawidłowo zrealizowany jedynie przy zachowaniu standardów akustycznych dla terenów sąsiadujących, w tym terenów zabudowy zagrodowej, dla której dopuszczalne poziomy hałasu określone zostały w pkt 3 lit.b) tej tabeli. Stanowisko autora skargi kasacyjnej zaprezentowane w omawianym zarzucie jest o tyle słuszne, że w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem R/Ew, lakoniczne odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do kwestii emitowanego przez planowane wieże elektrowni wiatrowych hałasu poprzez odesłanie do innych postępowań administracyjnych, wskazuje na brak dostrzeżenia problemu związanego z koniecznością przyjęcia przez prawodawcę gminnego takich rozwiązań planistycznych, które umożliwiają zachowanie standardów akustycznych dla terenów chronionych. Uwaga ta odnosi się jednak tylko do terenów oznaczonych symbolem R/Ew, na których nie wskazano w planie miejsca położenia elektrowni wiatrowych, przez co na obecnym etapie nie jest możliwa ocena, czy zapisy planu prowadzą (jak twierdzi autor skargi kasacyjnej) lub mogą prowadzić - w wyniku realizacji inwestycji – do przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu

w środowisku i jakie prawne znaczenie miałaby tego rodzaju sytuacja z punktu widzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu aktualnego brzmienia art. 28 u.p.z.p.

Jeśli zaś chodzi o tereny oznaczone symbolem Ew, czyli - zgodnie z § 6 ust. 9

w zw. z § 23 planu - tereny oddzielone od innych obszarów liniami rozgraniczającymi, przewidziane dla konkretnych lokalizacji elektrowni wiatrowych

w ramach przeznaczenia podstawowego (energetyki wiatrowej), to wystarczającym dla zapewnienia określonych standardów ochrony akustycznej wynikających z p.o.ś., jest zapis zawarty w § 8 ust. 8 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym oddziaływanie elektrowni wiatrowych, w zakresie emisji hałasu, nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska na istniejących i projektowanych terenach podlegających ochronie przed hałasem. Jednocześnie w § 8 ust. 7 wskazano tereny objęte ochroną akustyczną, stwierdzając m.in. w pkt 3), że tereny oznaczone symbolem RM należą do terenów zabudowy zagrodowej. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, dokumentacja planistyczna zgromadzona w sprawie nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że przewidziana w planie lokalizacja terenów Ew uniemożliwia dochowanie standardów jakości środowiska i że realizacja elektrowni na tych obszarach spowoduje przekroczenie emisji hałasu na terenach chronionych.

Realizacja inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowych na wydzielonych na ten cel w planie miejscowym terenach, oznaczonych symbolem Ew, odpowiadać musi wymogom określonym zarówno w ustawie Prawo ochrony środowiska, jak i w rozporządzeniu z 14 czerwca 2007 r. W zakresie tych terenów aktualizuje się zatem stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że szczegółowe kwestie związane z oddziaływaniem hałasu generowanego przez elektrownie wiatrowe na obszary objęte ochroną akustyczną, podlegać będą badaniu na etapie postępowań administracyjnych poprzedzających wykonanie tego typu inwestycji.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył natomiast w żaden sposób art. 113 ust. 1 p.o.ś., wskazanego w treści omawianego zarzutu, gdyż przepis ten stanowi delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw środowiska do wydania rozporządzenia określającego dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku.

Podsumowując dotychczasowe rozważania stwierdzić trzeba, że wyrażając

w stanie faktycznym sprawy pogląd, że przewidziane w kontrolowanym planie miejscowym funkcje rolna i energetyki wiatrowej, na terenie oznaczonym symbolem R/Ew, nie wykluczają się wzajemnie, a w związku z tym na Radzie Gminy nie spoczywał obowiązek wyznaczenia na rysunku planu linii rozgraniczających te obszary, Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Tym samym trafnym okazał się również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż nie było podstaw do oddalenia skargi, oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie (zarzut II.A petitum skargi kasacyjnej).

Stwierdzone i omówione wyżej naruszenia prawa powodowały konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało o art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji dokona oceny czy stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wyłącznie w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolem R/Ew nie spowoduje dezintegracji całego planu miejscowego. Wprawdzie wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu, jednak zawsze konieczne jest rozważenie czy stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w części prowadziłoby do istotnej dezintegracji planu i czy konieczne jest stwierdzenie nieważności miejscowego planu w całości.