Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1291/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1, art. 98a ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego uchyla zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy K. G..


UZASADNIENIE

Wojewoda zarządzeniem zastępczym z dnia 25 października 2016 r., znak: [...], stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy J. - K. G. (dalej: skarżący), na podstawie art. 24f ust. 1 w związku z art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, ze zm.; dalej także: u.s.g.).

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, organ nadzoru wyjaśnił, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalił, że skarżący - radny Rady Gminy J. pełni funkcję Prezesa Kółka Rolniczego w [...], które prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy J.. Na podstawie informacji, przedłożonych przez Wójta Gminy J. pismem z dnia 11 marca 2016 r., znak [...], Wojewoda ustalił, że w dniu 8 stycznia 2016 r. Gmina J. zawarła z Kółkiem Rolniczym w [...] umowę Nr [...], której przedmiotem było świadczenie usług w ramach wykonania zadania pn. "Odśnieżanie dróg gminnych w sezonie 2015/2016- Gmina J.". Kółko Rolnicze w [...] działając zgodnie z postanowieniami umowy, w dniu 29 stycznia 2016 r. wystawiło fakturę [...] z tytułu wykonania usługi odśnieżania dróg na terenie Gminy J., która została zapłacona w dniu 26 lutego 2016 r. Nie budzi przy tym wątpliwości Wojewody, gdyż wynika to z danych powszechnie dostępnych w Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego, że wspomniane Kółko Rolnicze prowadzi działalność gospodarczą, a organem uprawnionym do reprezentowania go jest Zarząd, zaś oświadczenia woli za Kółko składają dwaj członkowie Zarządu, w tym Prezes.

W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie powyższego zarządzenia zastępczego. Skarżący podkreślił, że pełniona przez niego funkcja prezesa kółka rolniczego ma społeczny charakter, charytatywny dla dobra społeczności lokalnej, co nie uzasadnia podlega art. 24f ust. 1 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym zarządzeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone zarządzenie zastępcze narusza prawo, przy czym podkreślić należy, że sąd uwzględnił skargę z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem Sąd – co do zasady – rozpoznając sprawę, bierze pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze.

Niezależnie bowiem od zarzutów skargi Sąd obowiązany był uchylić zaskarżony akt nadzoru, z uwagi na stwierdzenie naruszenia przez Wojewodę przepisów prawa, skutkujące wadliwym stwierdzeniem wygaśnięcia wykonywanego przez skarżącego mandatu radnego.

Wskazać należy, jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, że w porządku konstytucyjnym demokratycznego państwa prawnego istnieją tzw. konstytucyjne normy systemowe, stanowiące normy, które – w sposób generalny – wyznaczają podstawowe reguły konstrukcji krajowego systemu prawnego. Normy te winny być uwzględniane zawsze w działalności organów stosujących prawo, w tym organy administracji publicznej, niezależnie od tego, w jakim zakresie stosunków społecznych czy gospodarczych te działania są podejmowane.

Niewątpliwie jedną z najważniejszych konstytucyjnych norm systemowych jest zasada proporcjonalności, która – najogólniej rzecz ujmując – wymaga, aby ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw człowieka lub obywatela były przydatne i niezbędne do ochrony konkretnej wartości konstytucyjnej, a jednocześnie nie były nadmierne.

Te wymagania spełniona winny być także w odniesieniu do nadzoru na działalnością jednostek samorządu terytorialnego, sprawowanego przez wojewodę, w granicach jego kompetencji.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że standard konstytucyjny wynikający z konieczności zachowania wymagań zasady proporcjonalności musi być zachowany w szczególności w odniesieniu do kwestii naruszenia ustawowego zakazu ze skutkiem w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Dokonując oceny, czy radny naruszył zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru powinien zatem uwzględniać zarówno cel wprowadzenia tego zakazu, jak i skutki jego naruszenia, które dotyczą konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07, wyraził pogląd, który powszechnie jest akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "nakaz zachowania proporcjonalności normowania powoduje, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów (akt demokracji bezpośredniej) było usprawiedliwione, w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego". W związku z tym, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 28/18/12), Trybunał stwierdził w powyższym wyroku, że automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania przepisów zawierających podstawy wygaśnięcia mandatu radnego, prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych, co z kolei prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, że stosując art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 98a tej ustawy, obowiązkiem organu nadzoru jest uwzględnić, w każdej sprawie, uwzględnić okoliczności obiektywne związane z naruszeniem przez radnego zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., w szczególności sposób, stopień i czas trwania tego naruszenia, celem rozważenia czy skutek w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, co stanowi istotną ingerencję w prawa wyborcze zarówno radnego, jak i wyborców, jest w danym przypadku proporcjonalny do celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych (zob. wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 679/14).

Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników (Dz. U. nr 32, poz. 217), rolnicy indywidualni i członkowie ich rodzin oraz inne osoby związane bezpośrednio charakterem swej pracy z rolnictwem mogą zrzeszać się dobrowolnie na zasadach ustalonych w niniejszej ustawie, w społeczno-zawodowych organizacjach pełniących funkcje obrony interesów zawodowych rolników indywidualnych. Organizacje, o których mowa wyżej, reprezentując potrzeby oraz broniąc zawodowych i społecznych interesów rolników indywidualnych, działają na rzecz rozwoju indywidualnych gospodarstw rolnych oraz wzrostu ich produkcji, zapewnienia opłacalności produkcji rolniczej i należytego wyposażenia rolnictwa w środki produkcji, troszczą się o wysoką rangę zawodu rolnika, a także o poprawę warunków życia i pracy ludności wiejskiej, uczestniczą w kształtowaniu i realizacji polityki Państwa na rzecz postępu gospodarczego, społecznego, socjalnego oraz kulturalnego i oświatowego wsi.

W świetle art. 3 pkt 1 tej ustawy, jedną z form, w jakich mogą się zrzeszać rolnicy indywidualni i członkowie ich rodzin, w celu obrony własnych interesów zawodowych, jest kółko rolnicze.

W myśl art. 15 ust. 1 ustawy kółko rolnicze jest dobrowolną, niezależną i samorządną, społeczno-zawodową organizacją rolników indywidualnych, reprezentującą całokształt ich interesów zawodowych i społecznych.

Z powyższych przepisów wynika, że kółka rolnicze, ze swej istoty, stanowią społeczno-zawodowe organizacje rolników, których zasadniczym celem jest zapewnienie ochrony wspólnych interesów rolników, co ma służyć realizacji szerszego celu, jakim jest wspieranie wszechstronnego rozwoju indywidualnych gospodarstw rolniczych. To niewątpliwie odróżnia kółka rolnicze od podmiotów, o bliźniaczym charakterze – spółdzielni kółek rolniczych, jakie – ze swej istoty – powołane są do prowadzenia działalności gospodarczej, której przedmiotem, zgodnie z art. 180 § 1 i 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2016 r. poz. 21 ze zm.), jest świadczenie usług dla rolnictwa i innych rodzajów usług wynikających z potrzeb środowiska wiejskiego.

Zauważyć należy, że w wyniku nowelizacji art. 18 ust. 1 ustawy o społeczno-zawodowych organizacjach rolników, dokonanej na mocy art. 67 pkt 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. nr 121, poz. 769), z dniem 1 stycznia 2001 r. kółka rolnicze podlegają obowiązkowi rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym, w rejestrze przedsiębiorców. Nie budzi jednak wątpliwości, że okoliczność ta nie prowadzi do zmiany charakteru kółka rolniczego jako społeczno-zawodowej organizacji rolników indywidualnych, której głównym celem jest reprezentowanie interesów społecznych oraz zawodowych rolników indywidualnych oraz członków ich rodzin.

Trzeba mieć zatem na względzie, że skoro nie uległ zmianie charakter prawny kółka rolniczego, to tym bardziej, jak wskazano wyżej, obowiązkiem organu nadzoru orzekającego w przedmiocie wygaszenia mandatu skarżącego jako radnego, który zarazem pełni funkcję Prezesa Kółka Rolniczego w [...], było dokonanie wnikliwej oraz wszechstronnej, a więc uwzględniające wszystkie okoliczności sprawy, oceny, czy rzeczywiście pełniona w tym Kółku Rolniczym przez skarżącego funkcja mieściła się w pojęciu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, o czym mowa w art. 24f ust. 1 w zw. z art. 43 u.s.g. Obowiązkiem Wojewody było zatem indywidualne zbadanie, na czym polegała działalność Kółka Rolniczego w [...], skoro sam charakter prawny tej jednostki organizacyjnej nie przesądza, że wykluczone jest łączenie mandatu radnego z funkcją prezesa tego Kółka.

Podkreślenia wymaga, że w rozstrzyganej sprawie organ nadzoru bezkrytycznie, bez wnikliwego zbadania istoty działalności prowadzonej przez Kółko Rolnicze w [...], przyjął, że wykonywanie przez to Kółko usługi odśnieżania dróg na terenie Gminy J., za co Kółko to wystawiło fakturę [...], która została zapłacona w dniu 26 lutego 2016 r., stanowiło prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w rozumieniu art. 24f ust. 1 w zw. z art. 43 u.s.g. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że organ nadzoru nie wziął przy tym pod uwagę, czy było to działanie stałe czy jednorazowe, jakie z tego tytułu przychody osiągnęło Kółko Rolnicze w [...] oraz na ile przychody te wpływały na sytuację ekonomiczną tego Kółka.

Niekwestionowane jest również, że Wojewoda całkowicie pominął, że utrzymania w należytym stanie dróg jest obowiązkiem gminy, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. W świetle bowiem tego przepisu, zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które obejmują między innymi sprawy gminnych dróg, ulic, mostów i placów. Niewątpliwie zatem wykonywanie usługi odśnieżania dróg na terenie gminy leży w interesie publicznym. Z akt sprawy wynika zaś, do czego nie odniósł się w żaden sposób Wojewoda, że na opublikowane w dniu 5 stycznia 2016 r. na stronie internetowej gminy zapytanie ofertowe, zapraszające do składania ofert na odśnieżanie dróg gminnych w sezonie 2015/2106, w wyznaczonym terminie ofertę złożyło jedynie Kółko Rolnicze w [...], którego prezesem jest skarżący (k. 6 akt adm.). W tych okolicznościach, oczywiste jest, że wykonanie powyższej usługi przez wskazane Kółko Rolnicze miało istotne znaczenia dla wywiązania się przez gminę z ustawowego obowiązku realizacji zadania własnego – utrzymania w należytym stanie dróg gminnych.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 148 P.p.s.a., należało orzec o uchyleniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru uwzględni, w myśl art. 153 P.p.s.a., dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności organ ten będzie miał na względzie ciążący na nim obowiązek uwzględnienia wszystkich okoliczności, obiektywnie związanych z naruszeniem przez radnego zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., w celu rozważenia, czy skutek w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, co stanowi istotną ingerencję w prawa wyborcze zarówno radnego, jak i wyborców, jest w danym przypadku proporcjonalny do celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych.