Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 638/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 6 ust. 1, art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1766/10 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia kserokopii rejestru wniosków dekretowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1766/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy udostępnienia kserokopii rejestru wniosków dekretowych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy:

J. F. pismem z dnia 3 kwietnia 2009 r. wystąpił do M. Urzędu Wojewódzkiego o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii lub skanu tak zwanych wniosków złożonych w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) lub wykazu uiszczonych opłat od wniosków dekretowych.

W odpowiedzi Wojewoda M. pismem z dnia 24 kwietnia 2009 r. poinformował, że rejestr wniosków dekretowych zawiera między innymi dane osobowe byłych właścicieli nieruchomości, a zatem niemożliwe jest udostępnienie kserokopii lub skanu rejestru.

W związku z powyższym J. F. pismem z dnia 15 maja 2009 r. podtrzymał swój dotychczasowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ewentualnie w przypadku jego nieuwzględnienia wniósł o udostępnienie żądanej informacji publicznej w postaci kserokopii lub skanu po ich uprzedniej anonimizacji. W przypadku nieuwzględnienia wniosków, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej złożył wniosek o wydanie wymaganej prawem decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wskazał, iż w sprawie nie znajduje zastosowania ustawa o ochronie danych osobowych, gdyż dane osobowe właścicieli nieruchomości objętych działaniem dekretu nie są chronione z uwagi na uprzednią publikację w organie promulgacyjnym gminy stołecznej.

Wojewoda M. pismem z dnia 15 czerwca 2009 r. poinformował wnioskodawcę, że informacja, o którą wystąpił, nie ma charakteru informacji publicznej, zaś jej udostępnienie może nastąpić na podstawie art. 217-220 k.p.a., a nie na ogólnych zasadach określonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

J. F. złożył zażalenie na bezczynność Wojewody M.

Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., Nr [...], wyznaczył Wojewodzie M. termin 14 dni od daty doręczenia postanowienia do rozpatrzenia wniosku J. F. z dnia 3 kwietnia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wojewoda M. decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił udostępnienia kserokopii rejestru wniosków dekretowych, wskazując, że rejestr wniosków dekretowych zawiera zbiór danych osobowych byłych właścicieli nieruchomości warszawskich. Ponadto wskazano, że żądana informacja nie stanowi informacji dotyczącej podmiotów publicznych i podejmowanych przez nie rozstrzygnięć w zakresie zadań lub funkcji przez nie pełnionych, nie została również złożona do akt sprawy, a zatem nie ma ona charakteru informacji publicznej.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że materiały, o które wystąpił J. F., nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 oraz art. 6 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto podał, że rejestr wniosków o przyznanie prawa własności czasowej zawiera dane osób składających wniosek lub ich pełnomocnika oraz adres i oznaczenie hipoteczne nieruchomości, zaś organ administracji publicznej zobowiązany jest do ochrony powyższych danych. Natomiast dane publikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego, w książce adresowej oraz w księgach hipotecznych, nie muszą być tożsame z danymi osób, które złożyły wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, bowiem taki wniosek mogli złożyć również następcy prawni właścicieli oraz użytkownicy gruntu.

Na tę decyzję J. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 16 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich bezzasadne zastosowanie wskutek błędnej interpretacji i przyjęcia, że zawnioskowana informacja w postaci rejestru wniosków dekretowych nie jest informacją w rozumieniu tej ustawy, rażącego naruszenia art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 wskazanej ustawy, poprzez odmowę udostępnienia kserokopii (lub zeskanowanej wersji elektronicznej) w szczególności ze względu na naruszenie prywatności osoby fizycznej, naruszenia art. 61 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 8 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, a także nieuwzględnienie wiążącego stanowiska Ministra Infrastruktury zawartego w postanowieniu z dnia [...] października 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zarzuty zawarte w skardze nie stanowią nowych okoliczności w sprawie.

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1766/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdził, że organ interpretując przepisy ustawowe powinien zawsze dążyć do tego, aby informacja została ujawniona.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy określeniu, czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą o dostępie do informacji publicznej należy interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji, przy czym granicę ujawnienia informacji zakreśla art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który ogranicza możliwość udostępnienia informacji ze względu na przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182 poz. 1228) i inne tajemnice ustawowo chronione.

Sąd wskazał, że wnioski, o udostępnienie których wnosił skarżący (tzw. wnioski złożone w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy lub wykaz uiszczonych opłat od wniosków dekretowych), są wpisane do specjalnego rejestru prowadzonego przez organy państwowe. Oznacza to, że zawierają dane, które na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego są gromadzone i przechowywane przez organy administracji publicznej. Sąd podkreślił, że dane zawarte w rejestrach tworzonych przez organy administracji publicznej w ramach ich działalności opartej na przepisach prawa powszechnie obowiązującego są danymi publicznymi i podlegają upublicznieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z tym Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej z powodu uznania przez organ, że żądane informacje nie są informacjami, o których mowa w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, była niezgodna z treścią przepisów tej ustawy.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji wskazał, że jeżeli organy orzekające w sprawie uznały, że dane, których żąda wnioskodawca, nie są informacją publiczną, powinny poinformować o tym skarżącego, a nie wydawać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, sąd administracyjny nie może na tym etapie postępowania wypowiadać się co do przesłanki wydania decyzji administracyjnej, gdyż zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji, gdy podmiotowi wnioskującemu o uzyskanie informacji publicznej odmówiono tego prawa ze względu na ochronę danych osobowych, właściwy jest sąd powszechny. Sąd uznał jednak, że skoro w rozpatrywanej sprawie podstawową przesłanką rozstrzygnięcia było uznanie, że żądane informacje nie są informacją publiczną, to sąd administracyjny miał uprawnienie do usunięcia z obrotu prawnego decyzji opartych na tak błędnie przyjętej przesłance.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Minister Infrastruktury wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) błędne zastosowanie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez błędne uznanie, że tzw. rejestr wniosków dekretowych jest informacją publiczną,

b) błędną wykładnię art. 16 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy w związku z art. 104 §1 i 105 §1 K.p.a., poprzez uznanie, że w sytuacji, gdy wniosek o udzielenie informacji nie dotyczy informacji publicznej organ nie wydaje decyzji, a wyłącznie udziela wyjaśnień pisemnych;

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez sformułowanie w uzasadnieniu okoliczności i ocen nie znajdujących uzasadnienia w przepisach prawa, dotyczących ustalenia, iż tzw. rejestr wniosków dekretowych jest informacją publiczną,

b) art. 133 § 1 powołanej ustawy, poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu,

c) art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c wskazanej wyżej ustawy w związku z art. 6 i 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez przyjęcie, że organ wydając decyzję naruszył przepisy, co miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że powoływany "rejestr" nie może być uznany jako utworzony przez organy administracji publicznej w ramach ich działalności opartej na przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu nie są to dane gromadzone i przechowywane na podstawie przepisów prawa, gdyż żaden przepis nie nakazywał gromadzenia i przechowywania informacji o składanych wnioskach w utworzonym na ten cel "specjalnym rejestrze". Wobec tego organ stwierdził, że przesądzenie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, iż "rejestr" ten stanowi informację publiczną narusza art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu Sąd zastosował rozszerzenie definicji informacji publicznej, co jest niedopuszczalne. Podniesiono, że maksymalnie szeroka interpretacja pojęcia dostępu do informacji publicznej mogłaby doprowadzić do całkowitego paraliżu funkcjonowania organów administracji publicznej, byłaby bowiem jednoznaczna z nałożeniem na nie obowiązku umożliwienia przeprowadzenia osobistych, prywatnych działań kontrolnych przez właściwie nieograniczoną liczbę podmiotów.

Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu, że w sytuacji, gdy organy uznały, że dane, których żąda wnioskodawca nie są informacją publiczną powinny poinformować o tym skarżącego, a nie wydawać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem organu powyższe stanowisko narusza art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, że w niniejszej sprawie wnioskodawca dwukrotnie uzyskał pisemną odpowiedź organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie wyrok Sądu pierwszej instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Na wstępie wskazać należy, że przepis art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą. Natomiast art. 6 ustawy jedynie egzemplifikuje kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym definicji tego pojęcia. Przepis art. 6 ust. 1 wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". W judykaturze i doktrynie utrwalił się pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacją publiczną w świetle przepisów art. 1 i art. 6 ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy ( por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02). Ponadto dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych.

Wskazać należy, że przez pojęcie "odmowy udostępnienia informacji publicznej", o czym stanowi art. 16 powołanej ustawy należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji jest na przykład ograniczone przepisami o informacji niejawnej oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 tej ustawy). Natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie posiada żądanych informacji, bądź też wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, nie jest wymagana forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji.

Wobec tego stwierdzić należy, że wydanie decyzji odmownej jest niedopuszczalne, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji nie znajdują bowiem zastosowania jej przepisy. Jeżeli zatem żądanie strony nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie wynika bowiem, w jakim zakresie może być wydana decyzja odmawiająca dostępu do informacji publicznej, natomiast samo wyjaśnienie organu, dotyczące pozostawania żądanej przez wnioskodawcę informacji poza kręgiem informacji publicznej, nie spełnia zakresu podmiotowego i przedmiotowego omawianej ustawy. W takiej sytuacji organ nie ma podstaw do wydania decyzji w sprawie, lecz powinien wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu.

W niniejszej sprawie Wojewoda M. wydał dwa różne pisma o zupełnie innej treści. Mianowicie, pismem z dnia 24 kwietnia 2009 r. poinformował J. F., że rejestr wniosków dekretowych zawiera między innymi dane osobowe byłych właścicieli, w związku z czym niemożliwe jest udostępnienie kserokopii lub skanu tychże informacji. Natomiast w piśmie z dnia 15 czerwca 2009 r. organ poinformował wnioskodawcę że informacja, o którą wystąpił nie ma charakteru informacji publicznej.

Następnie Wojewoda M. – w wyniku zobowiązania go przez Ministra Infrastruktury do rozpoznania wniosku J. F. – decyzją z dnia [...] października 2009r., odmówił udostępnienia kserokopii rejestru wniosków dekretowych wskazując oba powody wymienione w powołanych wyżej pismach, to jest, że rejestr wniosków dekretowych zawiera zbiór danych osobowych byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, a ponadto, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał zaś w mocy tę decyzję.

Z powyższego wynika zatem, że przyjęte przez organy rozwiązanie jest ze sobą sprzeczne, gdyż organy w jednej sprawie – najpierw w pismach, a potem w decyzjach – zastosowały dwa zupełnie różne tryby postępowania, co jest niedopuszczalne. Nie można bowiem połączyć dwóch różnych, wykluczających się przesłanek do wydania jednej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji – choć nie zwrócił uwagi na wskazane powyżej uchybienia organów –zasadnie wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wobec tego uznać należy, że – z przytoczonych wyżej względów – nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Oznacza to, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy muszą przede wszystkim ustalić, czy żądana przez J. F. informacja jest informacją publiczną, czy też nie i w zależności od tego wydać odpowiednie rozstrzygnięcie. W przypadku uznania, że żądana informacja jest informacją publiczną, organ powinien udostępnić żądaną informację lub wydać decyzję administracyjną o odmowie jej wydania. Odmowa w innej formie jest niezgodna z prawem i stanowi bezczynność organu. W przypadku zaś uznania, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, organ powinien poinformować o tym wnioskodawcę w stosownym piśmie. Organ powinien przy tym mieć na uwadze, że w sytuacji, gdyby uznał, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną, nie może się w uzasadnieniu powoływać na ochronę zawartych w niej danych osobowych byłych właścicieli, gdyż argument ten jest argumentem wobec uznania, że informacja jest informacją publiczną (a wtedy wydaje się decyzję o odmowie).

Tym samym, w sytuacji, gdy organy administracyjne stwierdzą, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie są obowiązane do wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Jeżeli natomiast wnioskodawca będzie uważał, że dana informacja stanowi informację publiczną i odmowa jej udzielenia powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, to ma możliwość złożenia skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Pamiętać przy tym należy, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji, a nie, gdy rozpozna wniosek w sposób niezadowalający wnioskodawcę. Chodzi tu bowiem o niezajęcie jakiegokolwiek stanowiska w sprawie.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że trafny jest zarzut skargi kasacyjnej, iż organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie nie wykazały, że "rejestr wniosków dekretowych" jest informacją publiczną. Nie wskazały także przepisów prawa, z których wynika – ich zdaniem – obowiązek organów do prowadzenia takiego rejestru.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.