Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 104/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 112 ust. 1, art. 115 ust. 1 i 2, art. 134, art. 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 7, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg D. S. i B. Ł. na decyzję Wojewody z dnia 19 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego D. S.kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego B. Ł. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 czerwca 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. art. 6 pkt 1, art. 112, art. 113, art. 119, art. 128-132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 121) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy udziałów w wysokości 13/32 części w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 630 m2, położonej w D., obręb Ż., gmina K., Kw nr [..], która stanowi: w udziale 19/32 części własność Gminy , w udziale 1/32 części wspólność ustawową majątkową małżeńską L. i B. B., w udziale 6/32 części wspólność ustawową majątkową małżeńską B.i A. Ł., w udziale 1/32 części własność M. Ł., w 5/32 wspólność ustawową majątkową małżeńską D. i I. S., w celu budowy publicznej drogi gminnej (pkt 1), o ustaleniu z tego tytułu odszkodowania w wysokości 12.409,31 zł z czego na rzecz: a) L. i B. B. w 1/32 części, tj. kwotę 954,56 zł, b) B. i A. Ł. w 6/32 części, tj. kwotę 5.727,37 zł, c) M. Ł. w 1/32 części, tj. kwotę 954,56 zł, d) D. i I.S. w 5/32 części, tj. kwotę 4.772,81 zł (pkt 2) oraz o zobowiązaniu Wójta Gminy do zapłaty odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (pkt 3).

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 112 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie może dotyczyć nieruchomości, która została przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne albo nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ ustalił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 18 marca 2005 r., nr XXIX/281/2005 (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2005 r., nr 50, poz. 977) działka nr 401/1 oznaczona jest symbolem A-30.KD-D dla którego ustalono podstawowe przeznaczenie terenu KD - ulica w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu pierwszej instancji cel publiczny wymieniony w art. 6 pkt 1 u.g.n., tj. wykonywanie robót budowlanych dróg publicznych, jest zbieżny z przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz z zamierzeniem inwestycyjnym Gminy, która we wniosku określiła, że nieruchomość ma być przeznaczona na drogę publiczną. Dla zrealizowania tego celu niezbędne jest pozbawienie dotychczasowych właścicieli prawa własności nieruchomości, gdyż na podstawie art. 2 i 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) publiczne drogi gminne muszą stanowić własność właściwej gminy. Organ podkreślił, że w niniejszym postępowaniu wywłaszczeniu podlega udział we własności nieruchomości, nie będący własnością Gminy.

Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji zgodnie art. 114 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego powinno być poprzedzone rokowaniami prowadzonymi między właścicielem nieruchomości a właściwym organem wykonawczym wnioskodawcy. Właściwi do prowadzenia negocjacji byli więc D. i I. S., L. i B. B., B. i A. Ł. i M. Ł. oraz Wójt Gminy. Załączona do wniosku o wszczęcie postępowania korespondencja między stronami świadczy o prowadzeniu negocjacji w sprawie nabycia nieruchomości oraz potwierdza, że nie doszło do porozumienia. Strony nie były zainteresowane propozycjami finansowymi Wójta Gminy i żądały wykonania inwestycji drogowych, od których uzależniali dokonanie darowizny swoich udziałów. Do nabycia nieruchomości nie doszło również mimo wezwania Starosty z dnia 25 sierpnia 2014 r. do zawarcia umowy w terminie 2 miesięcy. Po bezskutecznym upływie tego terminu strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.

Organ pierwszej instancji wyjaśniając, że w świetle art. 119 ust. 7 u.g.n. niezbędnym elementem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości jest ustalenie wysokości odszkodowania oraz że art. 130 ust. 2 u.g.n. zobowiązuje organ ustalający wysokość odszkodowania, aby przed podjęciem decyzji uzyskał opinię rzeczoznawcy majątkowego w sprawie wartości nieruchomości, wskazał, że zgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej jako: "rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości" przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że dnia 19 grudnia 2016 r. dla celów niniejszego postępowania został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. B. operat szacunkowy, w którym wartość przedmiotowej nieruchomości wraz z nakładami w postaci płyt betonowych została ustalona na kwotę 30.546 zł. Natomiast wcześniej sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego H. Z. operat szacunkowy nie może mieć zastosowania w niniejszym postępowaniu, gdyż został zakwestionowany w postępowaniu organu odwoławczego.

Zdaniem organu pierwszej instancji operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości. Operat jest jasny, logiczny i nie zawiera nieścisłości czy błędów oraz nie budzi też wątpliwości co do swojej rzetelności.

W ocenie organu pierwszej instancji rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przeanalizował stan faktyczny i prawny nieruchomości. Rzeczoznawca określił, że część nieruchomości o pow. 0,0200 ha jest utwardzona płytami betonowymi sześciokątnymi. Przeznaczenie nieruchomości pod teren ulicy zostało określone na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym ustaleniem rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił, że w wycenie nie będzie miała zastosowania tzw. "zasada korzyści" unormowana w art. 134 u.g.n. Ze względu na tożsame przeznaczenie nieruchomości wynikające z niniejszej decyzji oraz z miejscowego planu analizowane może być jedynie drogowe przeznaczenie nieruchomości.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy po analizie rynku nieruchomości określił, iż nie istnieje rynek nieruchomości drogowych z urządzoną nawierzchnią, który pozwoliłby na zebranie danych o transakcjach takimi nieruchomościami, które mogłyby mieć zastosowanie w procesie wyceny. Wobec powyższego przy zastosowaniu art. 150 ust. 3 u.g.n., który dopuszcza zastosowanie wyceny w oparciu o wartość odtworzeniową, rzeczoznawca majątkowy wycenił przedmiotową nieruchomość określając jej wartość odtworzeniową przy czym zastosował podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia i technikę szczegółową. Rzeczoznawca majątkowy wycenił wartość nieruchomości jako sumę wartości gruntu oraz wartości nakładów w postaci kostki betonowej, których wartość została pomniejszona o wartość zużycia.

Organ wskazał, że dla celu wyceny gruntu rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Ze względu na zbyt wąski rynek nieruchomościami podobnymi na terenie gminy K. i powiatu p. do porównania zostały przyjęte nieruchomości z terenu powiatu w. Analiza rynku nieruchomości oraz dobór transakcji porównawczych nie budzą wątpliwości i zostały należycie umotywowane.

W kolejnym etapie rzeczoznawca majątkowy wycenił wartość części składowych nieruchomości w postaci kostki betonowej, dokonując wyceny w oparciu o dane określone w opracowaniu branżowym i przyjęte zużycie fizyczne kostki na poziomie 35%. Wartość kostki wyniosła 11.161 zł.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jej wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Przytoczone czynniki określające stan nieruchomości oraz wpływające na jej wartość zostały prawidłowo zastosowane w wycenie sporządzonej przez S. B.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli zarówno I. i D. S., jak również A.i B. Ł. We wniesionych odwołaniach zarzucili decyzji organu pierwszej instancji rażące naruszenie:

- przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.",

- przepisów prawa materialnego - art. 112 ust. 3, art. 128 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 1, art. 115 ust. 2 w zw. z art. 114 ust. 1 i 2 u.g.n.,

- przepisów prawa materialnego - § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości,

wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 19 grudnia 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego pozyskał do akt sprawy wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego dotyczące wyceny nieruchomości będącej przedmiotem postępowania.

Jak stwierdził organ odwoławczy w niniejszej sprawie rokowania były prowadzone przez Wójta Gminy, który wielokrotnie występował do współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, wyznaczając terminy spotkania w celu zawarcia umowy darowizny dotyczącej udziałów w wysokości 13/32 części w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..]. B. i A. Ł., D. i I. S., L. i B. B. oraz M. Ł. wyrazili chęć darowizny na rzecz Gminy swoich udziałów, jednakże pod warunkiem utwardzenia drogi oraz jej oświetlenia. W związku z brakiem możliwości spełnienia ww. żądań Wójt Gminy zaproponował kupno przedmiotowej nieruchomości za kwotę 48,33 zł/m2, jednakże strony nie wyraziły chęci dokonania sprzedaży. Przeprowadzono również rozprawę administracyjną, na którą pomimo prawidłowego wezwania nie stawili się: I. S., L. B., B. B., B. Ł., A. Ł., ani M. Ł. Powyższe okoliczności wskazują, że strony nie doszły do porozumienia, bowiem żadna z nich nie zgodziła się na warunki drugiej. Gmina nie wyraziła woli utwardzenia i oświetlenia działki nr [..], a tylko pod tym warunkiem współwłaściciele nieruchomości byli gotowi zawrzeć akt notarialny. Wojewoda dodał, że organ pierwszej instancji, aby wszcząć niniejsze postępowanie wezwał strony, w myśl art. 115 ust. 1 u.g.n., do zawarcia umowy. W odpowiedzi na powyższe Wójt Gminy, pismem z dnia 16 czerwca 2014 r. wystąpił do współwłaścicieli przedmiotu wyceny z prośbą o wyznaczenie daty zawarcia aktu notarialnego. Zatem przeprowadzone rokowania odbyły się zarówno przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie działki nr [..], jak i po, przy czym za każdym razem prowadził je Wójt Gminy.

Organ odwoławczy, analizując wniosek Wójta Gminy z dnia 7 maja 2014 r. stwierdził, że wywłaszczenie ma umożliwić budowę drogi gminnej celem zapewnienia bezpośredniego dostępu do niej mieszkańcom i właścicielom nieruchomości do niej przylegających. Przeznaczenie ww. nieruchomości pod drogę potwierdzają zapisy obowiązującego dla terenu, na którym położna jest przedmiotowa nieruchomości, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy, wskazując na zawarte w art. 4 pkt 17 i 18 u.g.n. definicje rozbudowy drogi oraz przebudowy drogi, wyjaśnił, że wykonanie chodnika oraz urządzeń i instalacji, przy jednoczesnej zmianie granic pasa drogowego, także stanowi budowę drogi, zatem Starosta słusznie uznał, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki dotyczące wywłaszczenia nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, a wszelkie zastrzeżenia stron odwołujących się w tej kwestii są bezzasadne.

Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie w dniu 14 listopada 2014 r. został sporządzony przez rzeczoznawcą majątkowego H. Z. operat szacunkowy, określający wartość rynkową prawa własności gruntu działki nr [..] na kwotę 65.016,00 zł. uzupełniony "aneksem" z dnia 30 listopada 2014 r., w którym biegła oszacowała dodatkowo wartość nawierzchni drogi wykonanej z kostki betonowej na kwotę 12.384,00 zł.

Odnosząc się do powyższej wyceny organ odwoławczy – powołując się w tym zakresie na art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. - wyjaśnił, że nie podlega ona ocenie Wojewody, z uwagi na fakt, iż utraciła swoją ważność. Brak aktualności operatu szacunkowego nie pozwala na ocenę danych w nim zawartych. W związku z powyższym, ocenie organu odwoławczego podlega jedynie operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. B. w dniu 19 grudnia 2016 r., na podstawie którego organ pierwszej instancji orzekł o wysokości odszkodowania.

Wojewoda wyjaśnił, że rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi z terenu powiatu p. oraz w. w związku z tym, iż na terenie miejscowości D., gmina i powiatu p. nie zanotowano wystarczającej ilości transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości podobnych, które miały miejsce od stycznia 2015 r. do dnia wyceny. Biegły w operacie szacunkowym z dnia 19 grudnia 2016 r. zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Na podstawie stosownych obliczeń rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wartość 1 m2 prawa własności przedmiotowej nieruchomości wynosi 30,77 zł. W związku z powyższym wartość prawa własności działki nr [..] wyniosła 19.385 zł. Ponadto biegły wycenił części składowe budowlane znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości w postaci nawierzchni z płyt drogowych betonowych sześciokątnych na kwotę 11.161 zł. Zatem łączna wartość przedmiotowej nieruchomości wyniosła 30.546 zł.

Zdaniem Wojewody w operacie szacunkowym z dnia 19 grudnia 2016 r. szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia wartości prawa własności ww. działki oraz części składowych budowlanych, omówiono wagi cech nieruchomości, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości, w szczególności na podstawie tabeli nieruchomości przyjętych do porównań. W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia co do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę, która nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii nie może zasługiwać na uwzględnienie. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Ten sam przepis stanowi, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Zatem strona - kwestionując ustalenia operatu - powinna przedstawić dowody znajdujące się w jej posiadaniu na tę okoliczność. Jeden z takich środków dowodowych może stanowić operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego, szacujący wartość tej samej nieruchomości. Przedłożony organowi przez stronę operat, wykonany na jej zlecenie, będzie podlegał takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie.

W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzony w dniu 19 grudnia 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego S. B. został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Jednocześnie rzeczoznawca majątkowy szczegółowo wyjaśnił wszelkie wątpliwości w pismach z dnia 10 października i 23 listopada 2017 r., zatem dokument ten może stanowić podstawę określenia wartości działki nr [..].

Uznając za bezzasadne wątpliwości stron odwołujących się, dotyczące nieruchomości porównawczych, które zdaniem stron nie są podobne do ww. działki, Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Ponadto, podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. W tym zakresie rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 23 listopada 2017 r. wyjaśnił, że w trakcie wyceny przedmiotowej nieruchomości dokonano szczegółowej analizy lokalnego rynku nieruchomości w zakresie przeprowadzonych transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub/i zajętymi pod tereny dróg lub ulic. Obszar rynku lokalnego obejmował miejscowości D., gminę K. oraz powiat p., w tym miejscowości nadmorskie. W związku z tym, że na terenie wyżej określonego rynku lokalnego nie zanotowano wystarczającej ilości transakcji podobnych do nieruchomości wycenianej, w szczególności nieruchomości o podobnej powierzchni, autor wyceny, rozszerzył analizę na rynek regionalny.

Jak wyjaśnił Wojewoda autor wyceny ma za zadanie w operacie szacunkowym oszacować wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Zgodnie z § 26 ust 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Skoro pojęcie rynku lokalnego i regionalnego nie zostało przez prawodawcę zdefiniowane to winno im być nadawane znaczenie umożliwiające optymalną realizację celu stosowanej instytucji, jaką jest adekwatna wycena nieruchomości. Przebieg granic administracyjnych województw, wobec braku jednoznacznego i wiążącego w tym zakresie stanowiska prawodawcy, nie jest kryterium w dostateczny sposób podważającym prawidłowość zaliczenia danych transakcji do rynku regionalnego. Jakiś obszar może stanowić region w rozumieniu przepisów regulujących wycenę nieruchomości ze względu na bliskie sąsiedztwo, związki ekonomiczne, spójność zagospodarowania, powiązania komunikacyjne i inne czynniki. Zgodnie z § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny obszar rynku określa rzeczoznawca, uwzględniając przedmiot, zakres i cel wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków.

Zdaniem Wojewody, w konsekwencji powyższych ustaleń, zarzuty stron odwołujących się w tej kwestii są bezzasadne, bowiem autor wyceny postępował zgodnie z przepisami.

Odnośnie zastrzeżeń, w których strony odwołujące się wskazują, że rzeczoznawca majątkowy niezasadnie przyjął dla celów wyceny nieruchomości położone na terenie gminy L., tj. najbiedniejszej gminy powiatu w. oraz gminy W., organ odwoławczy wyjaśnił, że biegły w swym piśmie z dnia 10 października 2017 r. wskazał, iż "nieruchomość nr 1 położona jest w powiecie w., w gminie L., obr. M. w niedalekiej odległości od Jeziora M. oraz Jeziora L., tj. terenów rekreacyjnych a nieruchomość nr 2 położona jest w powiecie p., gminie W., obręb C. w popularnej miejscowości nadmorskiej. Pozostałe nieruchomości położone są na obszarach bardziej lub mniej atrakcyjnych z punktu widzenia inwestowania." Ponadto, przedmiotowe różnice skorygowane zostały poprzez nadanie odpowiednich cech rynkowych, zatem w ocenie organu odwoławczego nie ma podstaw do kwestionowania powyższych ustaleń.

Zdaniem organu odwoławczego subiektywne przekonanie stron odwołujących się, że dobór nieruchomości porównawczych występujących na rynku regionalnym zaniża wartość nieruchomości, niepoparte żadnym dodatkowym dowodem, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. B. operat szacunkowy nie odpowiada w tym zakresie prawu, w sytuacji, gdy zarzutu tego nie potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego braku szczegółowego opisu nieruchomości porównawczych ze wskazaniem numeru konkretnej działki organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 175 ust. 3 u.g.n. informacje uzyskane przez rzeczoznawcę majątkowego w związku z wykonywaniem zawodu stanowią tajemnicę zawodową. W szczególności informacje uzyskane w toku wykonywania czynności zawodowych nie mogą być przekazywane osobom trzecim, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej lub w przypadkach, o których mowa w art. 157, art. 194, art. 195 i art. 195a.

Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości nie ma zastosowania, ponieważ jego treść jasno stanowi, że dotyczy jedynie nieruchomości, które zostały wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U z 2017 r., poz. 1496) oraz nieruchomości, o których mowa w ust. 6 cytowanego paragrafu, wśród których nie ma nieruchomości wywłaszczonych na mocy u.g.n.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, a nie - jak to wskazują strony odwołujące się - metodę korygowania ceny średniej.

Odnosząc się z kolei do kwestii dotyczącej obniżenia wartości nakładu w postaci płyt betonowych, organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca majątkowy – w piśmie z dnia 10 października 2017 r. - wyjaśnił, że na podstawie oględzin w terenie stwierdzono, iż część wyłożonych płyt betonowych sześciokątnych posiada startą górną warstwę oraz występują płyty, które posiadają ubytki. W związku z powyższym oraz po analizie trwałości i zużycia nawierzchni wykonanych podobnych materiałów przyjęto zużycie fizyczne wycenianego obiektu na 35%.

Wojewoda stwierdził, że strony odwołujące się dopiero po wydaniu decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej złożyły zastrzeżenia do prowadzonego postępowania oraz operatu szacunkowego z dnia 19 grudnia 2016 r. Jednocześnie organ odwoławczy zbadał wartość dowodową przedmiotowej wyceny w oparciu o przepisy u.g.n. i uznał, że ww. dokument ich nie narusza.

W jednobrzmiących skargach, wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję, D. S. i B. Ł. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów postępowania - art. 7, art. 8 ust. 1, art. 10 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., art. 115 ust. 2 w zw. z art. 114 ust. 1 i 2 u.g.n. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które polegają na nie wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, niezachowaniu zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, wydaniu decyzji przed upływem okresu wyznaczonego stronie na ustosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego sprawy, wszczęciu postępowania bez przeprowadzenia rokowań przez wójta Gminy ze stronami postępowania,

2. przepisów prawa materialnego - art. 112 ust. 3, art. 128 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 1, art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, które polegają na wywłaszczeniu własności nieruchomości w sytuacji obowiązywania umowy przewidującej nieodpłatne przeniesienie własności udziałów, bezkrytycznym przyjęciu ustaleń faktycznych wynikających z operatu szacunkowego, braku poddania ocenie operatu szacunkowego organizacji rzeczoznawców w sytuacji rażącej różnicy pomiędzy wartością wynikającą z pierwotnie wydanego w sprawie operatu szacunkowego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając wniesione skargi skarżący podnieśli, że w toku postępowania podtrzymywali, iż za obowiązujące uznać należy zawarte z Gminą porozumienie dotyczące warunków nieodpłatnego przekazania własności udziałów w wywłaszczanej nieruchomości po realizacji przez Gminę nakładów na ww. drogę w postaci jej utwardzenia i oświetlenia. Skoro cel objęty decyzją wywłaszczeniową może być zrealizowany w inny sposób, aniżeli poprzez wywłaszczenie to zgodnie z art. 112 ust. 3 u.g.n. decyzja wywłaszczeniowa nie powinna być w ogóle wydana.

Zdaniem skarżących przy wszczęciu postępowania nie zostały spełnione warunki wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego określone w art. 115 ust. 2 w zw. z art. 114 ust. 1 i 2 u.g.n., albowiem to nie organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe ma wzywać do zawarcia umowy w terminie 2 miesięcy, a organ na rzecz którego wywłaszczenie ma nastąpić winien wystąpić z propozycją zawarcia umowy w tym względzie. Zgodnie z art. 116 ust. 2 pkt 1 u.g.n. organ składający wniosek o wywłaszczenie winien załączyć w szczególności dokumenty z przebiegu rokowań w tej sprawie. Wobec braku spełnienia ww. wymogów stosownie do treści ww. przepisów postępowanie wywłaszczeniowe nie powinno zostać wszczęte. Rokowania nie polegają na jednorazowym zaoferowaniu przez Wójta Gminy możliwości podpisania aktu notarialnego obejmującego sprzedaż udziałów w prawie własności nieruchomości i oczekiwaniu na upływ okresu 2 miesięcy, w szczególności w sytuacji, gdy strony deklarują możliwość nieodpłatnego przeniesienia udziałów zgodnie z obowiązującą umową zawartą z Wójtem, która nigdy nie została rozwiązana. Warunkiem wywłaszczenia jest brak możliwości nabycia praw do nieruchomości w inny sposób, aniżeli poprzez wywłaszczenie, które jest środkiem ostatecznym. Skoro takie możliwości istniały, istnieje umowa stron z organem administracyjnym, to postępowanie wywłaszczeniowe nie powinno być w ogóle wszczęte.

Skarżący podnieśli, że możliwość czynnego udziału w postępowaniu powinna być realna a nie iluzoryczna. W sprawie niniejszej organ wyznaczył termin ledwie trzydniowy i to w sytuacji, gdy przez wiele miesięcy prowadzone jest postępowanie odwoławcze, akta znajdują się w G., a strony zamieszkują na drugim krańcu województwa. Organ nie oczekiwał na upływ ww. terminu i zanim termin ten upłynął wydał w dniu 19 grudnia 2017 r. decyzję, tj. w ostatnim dniu ważności operatu szacunkowego.

Zdaniem skarżących błędnie organ nie odniósł się do treści operatu szacunkowego sporządzonego rzeczoznawcę majątkowego H. Z. Wartość wywłaszczanej nieruchomości wynikająca z pierwotnego operatu w sposób rażący odbiega od wartości wynikającej z operatu szacunkowego wziętego pod uwagę przez organ. Okoliczność wydania pierwotnego operatu szacunkowego, pomimo utraty ważności, pozostawanie jego w aktach sprawy i przede wszystkim rażąca dysproporcja w zakresie ustalonych przez obu rzeczoznawców wartości wywłaszczanych udziałów nie może uchodzić z pola widzenia organu administracji, którego zadaniem jest ustalenie odszkodowania odpowiadającego wartości rynkowej nieruchomości.

Nadto zdaniem skarżących ustalone odszkodowanie za wywłaszczenie prawa własności nie spełnia wymogu ceny rynkowej. Wartość wywłaszczonej nieruchomości rażąco odbiega od wartości ustalonej przy pierwotnie wydanej decyzji. Różnica o tak znacznym rozmiarze winna zostać wnikliwie rozpatrzona przez organy obu instancji. O wyjaśnienia względem rzeczoznawcy wniósł jedynie organ odwoławczy przekazując ich treść stronie na jeden dzień przed wydaniem decyzji czym zupełnie uniemożliwiono nie tylko obiektywną, merytoryczną ocenę operatu i wyjaśnień rzeczoznawcy, ale w ogóle wniesienie jakichkolwiek zastrzeżeń. Operat szacunkowy został sporządzony w sposób nieprawidłowy i bezkrytycznie przyjęty przez Starostę, a następnie Wojewodę jako podstawa dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności.

Jak podnosili skarżący rynkiem lokalnym jest rynek danej gminy lub rynek powiatu, a rynek województwa jest już rynkiem regionalnym, a nie lokalnym. Zastosowano jako nieruchomości porównawcze, które winny być nieruchomościami podobnymi nieruchomości odmienne tj. położone na terenie powiatu w., który nie stanowi rynku lokalnego. Przy tym rzeczoznawca niezasadnie przyjął dla celów wyceny nieruchomości położone na terenie gminy L. tj. najbiedniejszej gminy powiatu w. (obręb M.) oraz gminy W. (obręb Ł.) - obie nieruchomości położone na ternie wybitnie rolniczym, wśród gospodarstw rolnych. Tymczasem nieruchomość wyceniana położona jest na terenie jednej z najbardziej znanych i cenionych miejscowości nadmorskich w Polsce, w niewielkiej odległości od morza, prowadzącej bezpośrednio do jedynej drogi wjazdowej do miejscowości - ulicy M. w D. Ceny nieruchomości w miejscowości turystycznej są znacznie wyższe od nieruchomości położonej na terenie rolniczym.

Skarżący zakwestionowali również obniżenie wartość nakładu w postaci płyt betonowych, które zgodnie z treścią operatu szacunkowego nie noszą śladów zużycia i to aż o 35%, bez jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego, podczas gdy na rzekome ubytki rzeczoznawca majątkowy wskazał dopiero w wyjaśnieniach z dnia 10 października 2017 r. Obniżenie wartości nosi cechy dowolności, a stan płyt nie został stwierdzony w obiektywny, weryfikowalny sposób (np. fotografie ubytków, protokół oceny płyt podpisany przez strony itp.).

W ocenie skarżących biegły naruszył § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Zastosowane przez biegłego ledwie pięć nieruchomości, które ponadto nie stanowiły nieruchomości podobnych i to z rynku regionalnego, a nie lokalnego - nie było prawidłowe.

Zdaniem skarżących operat szacunkowy winien być tak sporządzony, aby umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i organom administracji oraz sądom możliwość jego obiektywnej oceny. Organy - pomimo rażącej różnicy w ustalonej wartości nieruchomości względem wartości pierwotnie ustalonej oraz podnoszonych przez strony błędów wyceny natury logicznej - nie dokonały rzetelnej oceny kwestionowanego operatu szacunkowego, a Wojewoda bezkrytycznie przyjął wyjaśnienia rzeczoznawcy przesyłając je stronie na dzień przed wydaniem decyzji i wydając decyzję przed upływem okresu, który sam wyznaczył na ustosunkowanie się do tych wyjaśnień.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 105/18, Sąd zarządził połączenie sprawy ze skargi B. Ł. na opisaną wyżej decyzję Wojewody ze sprawą ze skargi D. S. na tę samą decyzję do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalej prowadzić połączone sprawy pod sygnaturą akt II SA/Gd 104/18.

Na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. skarżący B. Ł. oświadczył, że podtrzymuje skargę. Po okazaniu protokołu rokowań z dnia 18 kwietnia 2008 r. skarżący wyjaśnił, że jest to porozumienie, o którym strony piszą w swoich pismach. Po tym protokole odbywały się jeszcze inne spotkania w gminie, lecz dokonanych ustaleń z tych spotkań skarżący nie pamięta.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak przewiduje art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.". Oznacza to, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu badać z urzędu.

Rozpatrując sprawę w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty o wywłaszczeniu na rzecz Gminy udziałów w wysokości 13/32 części w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], położonej w D., w celu budowy publicznej drogi gminnej oraz o ustaleniu z tego tytułu odszkodowania na rzecz dotychczasowych pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, tj. L. i B. B., B. i A. Ł., M. Ł. oraz D. i I. S.

Zasady ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiące realizację zawartej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP klauzuli wywłaszczeniowej, dopuszczającej wywłaszczenie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, zostały określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 121) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", stanowiącej materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć organów administracji.

W treści art. 112 ust. 1 u.g.n. określono zasadę, że przepisy rozdziału 4 tej ustawy normującego wywłaszczanie nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Jest to ingerencja w indywidualne prawa podmiotu, która może nastąpić wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (art. 112 ust. 2 i art. 113 ust. 1 u.g.n.).

Stosownie do przepisu art. 112 ust. 3 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, co do zasady należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw do nieruchomości (art. 114 ust. 1 u.g.n.), przy czym samo wszczęcie tego postępowania nastąpić może dopiero po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia takiej umowy (art. 115 ust. 2 u.g.n.).

Materiał dowodowy sprawy jednoznacznie wskazuje, że rokowania takie zostały przeprowadzone i nie doprowadziły do zawarcia umowy nabycia przez Gminę udziałów w nieruchomości z uwagi na różnice w stanowiskach stron co do określenia rodzaju wzajemnych świadczeń, jak i co do wartości udziałów w nieruchomości podlegających wywłaszczeniu. Twierdzenia podnoszone w skargach, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte bez przeprowadzenia rokowań przez Wójta Gminy ze stronami postępowania, były bezzasadne. Brak porozumienia pomiędzy stronami co do zaoferowanych wzajemnych świadczeń, czy też co do zaoferowanej ceny nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu nie oznacza bowiem, że rokowania nie zostały przeprowadzone stosownie do treści art. 114 ust. 1 u.g.n. Jak wynika z prawidłowo wykazanych przez wnioskodawcę okoliczności, przedstawiona przez współwłaścicieli nieruchomości propozycja dokonania darowizny przysługujących im udziałów na rzecz Gminy, w zamian za wykonanie określonych inwestycji drogowych, nie była wystarczająca dla Gminy. Z kolei przedstawiona przez Gminę pozostałym współwłaścicielom oferta nabycia przysługujących im udziałów została przez nich odrzucona wobec niesatysfakcjonującej ich ceny. Wskazywane przez skarżących ustalenia poczynione w trakcie spotkania w dniu 18 kwietnia 2008 r. przedstawicieli Urzędu Gminy i Radnych Rady Gminy ze współwłaścicielami nieruchomości, które zostały spisane w formie protokołu z rokowań, stanowiły jedynie element prowadzonych rokowań, które jednak nie zakończyły się ostatecznie zgodnym porozumieniem. Nie można w szczególności twierdzić, że w toku tego spotkania zostało zawarte jakiekolwiek wiążące porozumienie, które wyłączałoby możliwość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. W protokole z rokowań zawarte zostały bowiem jedynie żądania sformułowane przez współwłaścicieli nieruchomości, obejmujące określone inwestycje drogowe, które miałaby wykonać Gmina w zamian za darowiznę udziałów w prawie własności nieruchomości, należących do pozostałych jej współwłaścicieli. Protokół nie wskazuje natomiast w żaden sposób, aby Gmina takie warunki nabycia udziałów zaakceptowała. Jednocześnie do akt sprawy przedłożono pismo Wójta Gminy z dnia 14 lutego 2014 r. skierowane do pozostałych współwłaścicieli zawierające ofertę zakupu udziałów w nieruchomości za określoną w piśmie kwotę oraz pismo skarżących z dnia 3 marca 2014 r., stanowiące odpowiedź na to pismo, w którym oświadczyli, że nie przyjmują złożonej propozycji sprzedaży udziałów za proponowaną cenę. Prawidłowo zatem ustaliły organy, że rokowania w sprawie nabycia udziałów w nieruchomości odbyły się, jednak okazały się bezskuteczne. Były zatem podstawy do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na wniosek Wójta Gminy, skoro określony we wniosku cel publiczny nie mógł być zrealizowany w inny sposób niż przez pozbawienie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogły być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 3 u.g.n.).

Stosownie zatem do art. 115 ust. 1 i 2 u.s.g. wszczęcie postępowania (pismem z dnia 7 maja 2014 r.) nastąpiło na wniosek właściwego organu tj. Wójta Gminy, a zostało poprzedzone bezskutecznym upływem dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Wniosek spełniał nadto warunki formalne określone w art. 116 u.g.n. Nie było przy tym okolicznością sporną między stronami, że cel wywłaszczenia, określony we wniosku jako budowa drogi, jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 u.g.n. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla wsi D., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 18 marca 2005 r., nr XXIX/281/2005 teren, na którym położna jest przedmiotowa działka, oznaczony jest symbolem A-30.KD-D o ścisłym przeznaczeniu pod ulicę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, wraz ze skrzyżowaniami z innymi ulicami i zjazdami. Jak wynika z art. 6 pkt 1 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.

Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 130 ust. 1 zd. 1 u.g.n.). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.).

W przedmiotowej sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (udziały w nieruchomości) dokonano w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 19 grudnia 2016 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego S. B.

Z art. 134 u.g.n. wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). W art. 135 ust. 1 i 2 u.g.n. zastrzeżono, że jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową, a przy określaniu tej wartości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych.

Operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania nieruchomości, a zasady i tryb ich sporządzania zostały uregulowane w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W konsekwencji dowód z operatu szacunkowego stanowi dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i na właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić ich wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego - wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Należy jednakże podkreślić, że rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat - będąc jednym z dowodów w sprawie, był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 961/11; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 46/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1682/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 869/08 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Oczywiście organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii określić, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Może natomiast – a wręcz jest do tego zobowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy – domagać się wyjaśnień od jego autora, w razie gdy operat, czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy operatu szacunkowego i to w sytuacji, gdy kwestia wiarygodności operatu była przedmiotem zarzutów zawartych w odwołaniach. Zamiast tego organ przyjął w sposób ogólnikowy, że przedmiotowy operat został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Stwierdzić jednak należy, że stanowisku temu przeczy okoliczność, że organ odwoławczy, na skutek treści wniesionych odwołań, powziął zasadnicze wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Wątpliwości te wynikały z faktu, że w przedmiotowej sprawie został sporządzony także inny operat szacunkowy, tj. operat z dnia 14 listopada 2014 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego H. Z., która wartość przedmiotowej nieruchomości oszacowała na kwotę 65.016 zł, zaś wartość nawierzchni drogi wykonanej z kostki betonowej oszacowała w aneksie z dnia 30 listopada 2014 r. do operatu szacunkowego na kwotę 12.384 zł. Operat szacunkowy przyjęty przez organy jako podstawa orzekania o wysokości odszkodowania zawiera natomiast oszacowanie wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej wraz z częścią składową, tj. nawierzchnią z płyt betonowych, na kwotę 30.546 zł. Znaczna dysproporcja w rezultatach dokonanej wyceny tej samej nieruchomości w obu ww. operatach szacunkowych uzasadniała dokonanie szczególnie wnikliwej oceny prawidłowości operatu szacunkowego z dnia 19 grudnia 2016 r. z uwzględnieniem również treści operatu z dnia 14 listopada 2014 r. Wątpliwości w tym zakresie podjął organ odwoławczy, albowiem zwrócił się dwukrotnie do rzeczoznawcy majątkowego S. B., za pośrednictwem organu pierwszej instancji, o złożenie wyjaśnień dotyczących zarzutów stawianych w odwołaniach wobec operatu szacunkowego w zakresie, czy biegły poszukiwał transakcji nieruchomościami drogowymi, położonymi w miejscowościach nadmorskich oraz czy nie byłoby zasadnym przyjęcie takich nieruchomości jako nieruchomości podobnych, z uwagi na podobny charakter turystyczny miejscowości do miejscowości D. oraz o wyczerpujące uzasadnienie konieczności rozszerzenia analizy rynku o sąsiedni powiat. Jednocześnie organ odwoławczy zwracając się o powyższe wyjaśnienia wskazał, że w aktach sprawy znajduje się analiza nieruchomości porównawczych (załączona do operatu szacunkowego z dnia 14 listopada 2014 r.), która zawiera bazę nieruchomości porównawczych położonych na terenie morskim (kserokopię organ odwoławczy załączył do pisma z dnia 7 listopada 2017 r.), czego brak jest w operacie szacunkowym z dnia 19 grudnia 2016 r. Konieczność wyjaśnienia powstałych wątpliwości wynikała z dokonanej w toku postępowania odwoławczego analizy operatu szacunkowego. W notatce służbowej z dnia 10 października 2017 r. sporządzonej przez pracownika Wydziału Nieruchomości i Skarbu Państwa Urzędu Wojewódzkiego wskazano wręcz, że "ogromne wątpliwości wzbudza dobór nieruchomości podobnych; rzeczoznawca majątkowy przedstawił bowiem pięć nieruchomości podobnych o dość rozbieżnych cenach jednostkowych od 6 zł/m2 do 35 zł/m2, z których tylko jedna jest położona w miejscowości nadmorskiej, w C. Pozostałe cztery zlokalizowane są w miejscowościach znacznie oddalonych od Morza Bałtyckiego."

Nie ulega zatem, w ocenie Sądu, wątpliwości że twierdzenie organu odwoławczego, iż operat szacunkowy z dnia 19 grudnia 2016 r. nie zawiera istotnych braków, czy niejasności, nie znajduje oparcia w dokonanej analizie tego operatu. Sąd podziela bowiem opisane wyżej wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 19 grudnia 2016 r.

Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 481/09, Lex 597629), czego w kontrolowanej sprawie zabrakło. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 135/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 19/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Zdaniem Sądu organu bezzasadnie odstąpiły od wnikliwej analizy operatu szacunkowego z dnia 19 grudnia 2016 r. i przyjęły go jako podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Przede wszystkim należy uznać, że operat ten powinien być oceniony w powiązaniu z treścią operatu szacunkowego z dnia 14 listopada 2014 r. Niewątpliwie rację ma organ odwoławczy, że z uwagi na upływ czasu, operat z dnia14 listopada 2014 r. nie mógł być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony. Jednakże brak aktualności ww. operatu szacunkowego nie oznacza, że operat ten nie stanowi element zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego. Powinien on zostać uwzględniony przy ocenie operatu szacunkowego, który aktualności nie utracił i stanowi podstawę rozstrzygania organów. W świetle art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Za uwzględnieniem operatu szacunkowego z dnia 14 listopada 2014 r. przy ocenie operatu aktualnego przemawiają okoliczności takie jak znaczna dysproporcja w wynikach wyceny, niewielki odstęp czasowy dat sporządzenia operatów oraz rozbieżności w zakresie zasadniczych elementów wyceny (w tym wskazywane przez organ odwoławczy różnice w doborze nieruchomości porównawczych, rozszerzenia badanego rynku o powiat w.). Zmiany przyjętych założeń w tym zakresie biegły jednak nie wyjaśnił, tym bardziej wobec znacznej różnicy w wynikach wyceny. Różnicy w wynikach wyceny nie można traktować jako marginalnej, czy też jako błędu statystycznego, albowiem wynosi ona 46.854 zł, to jest 60 %. Organy obu instancji zaniechały zatem pełnej oceny obu sporządzonych wersji operatów szacunkowych z uwzględnieniem występujących rozbieżności w zakresie przyjętych końcowych wniosków dotyczących wartości przedmiotowej nieruchomości.

Wyjaśnić w tym miejscu dodatkowo należy, że baza nieruchomości porównawczych zawarta w pierwotnym operacie szacunkowym zawiera wyłącznie nieruchomości położone w powiecie p. i w miejscowościach nadmorskich o charakterze turystycznym. Zgodzić się natomiast należy z założeniem, że działki o charakterze drogowym, komunikacyjnym, przedstawiają większą wartość jeśli położone są w miejscowości, w której rozwój turystyki generuje zwiększony ruch samochodowy, niż w miejscowościach pozbawionych szczególnych walorów turystycznych. W aktualnym operacie szacunkowym biegły podkreślając turystyczny charakter miejscowości D., w której położona jest przedmiotowa nieruchomość, jednak do porównania przyjął zbiór pięciu nieruchomości, spośród których cztery położone są w miejscowościach oddalonych od brzegu morskiego (M., Ł., S., S.), a tylko jedna z nich jest miejscowością nadmorską o charakterze turystycznym (C.). Dodać należy, że biegły jako jedno z kryteriów skali ocen cech rynkowych nieruchomości przyjętych do porównania przyjął znaczenie komunikacyjne miejscowości. Spośród zgromadzonego zbioru nieruchomości porównawczych C. posiada zdaniem biegłego większe znaczenie komunikacyjne, co uzasadniało nadanie jej bardzo dobrej oceny cechy rynkowej określonej jako lokalizacja. Natomiast dwie pozostałe nieruchomości, przyjęte ostatecznie do porównania, położone są w M. S., które to miejscowości cechują się według biegłego jedynie dobrą lokalizacją, charakteryzującą się standardowym znaczeniem komunikacyjnym. Wydaje się zatem, że biegły przyjął, iż miejscowości nadmorskie o szczególnym znaczeniu turystycznym, a więc takie jak miejscowość D., w której położona jest przedmiotowa nieruchomość, posiadają większe znaczenie komunikacyjne, a tym samym lepszą lokalizację niż miejscowości cech takich nie posiadające. Mając na uwadze powyższe rzeczą organu odwoławczego było dokonanie wnikliwej oceny operatu szacunkowego z dnia 19 grudnia 2016 r. szczególnie wobec okoliczność, że operat szacunkowy z dnia 14 listopada 2014 r. zawiera zgromadzoną przez rzeczoznawcę majątkowego bazę nieruchomości porównawczych, których położenie jest zbliżone do położenia nieruchomości wycenianej. Podkreślić należy dodatkowo, że w operacie szacunkowym z dnia 14 listopada 2014 r. biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, co wymagało zgromadzenia większej ilości danych o nieruchomościach porównawczych (por. § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości). Z kolei w aktualnym operacie szacunkowym w odniesieniu do zasadniczego składnika wyceny, tj. wartości nieruchomości gruntowej, zastosowano to samo podejście porównawcze, lecz inną metodę, tj. metodę porównywania parami.

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). W literaturze podkreśla się, że to właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne (tak Stanisława Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, str. 648).

Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje wskazywane już wyżej rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 159 u.g.n. Rozporządzenie to określa w § 1 rodzaje podejść, metod i technik wyceny nieruchomości, rozumianej jako określanie wartości nieruchomości polegające na określeniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości. W rozporządzeniu przesądzono generalną zasadę, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną wiązki praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny.

W orzecznictwie administracyjnym zwrócono szczególną uwagę na wynikający z tych przepisów obowiązek rzeczoznawcy majątkowego poprzedzenia procesu wyceny "wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06, Baza Orzeczeń LEX nr 281387). W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 4).

Istotą podejścia porównawczego (w tym metody porównywania parami, jak i metody korygowania ceny średniej) jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Podejście to nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie szacunkowym. Bez tego brak jest bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego. Biegły powinien brać pod uwagę cechy nieruchomości podane w definicji nieruchomości podobnej, którą ustawa o gospodarce nieruchomościami definiuje jako nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.).

W świetle powyższych uwag zastosowanie tego samego podejścia do wyceny, bez względu na przyjęcie odmiennej metody, uzasadnia powstanie wątpliwości co do wartości dowodowej aktualnego operatu szacunkowego, w szczególności wobec powstałych istotnych wątpliwości w zakresie doboru nieruchomości porównywalnych. Na wątpliwości te składa się kwestia odstąpienia od badania rynku nieruchomości położonych w miejscowościach nadmorskich o szczególnych walorach turystycznych. Biegły zamiast zgromadzić dane o transakcjach nieruchomościami tego rodzaju, skupił się na badaniu rynku nieruchomości położonych w znacznym oddaleniu od brzegu Morza Bałtyckiego, przy czym mniej korzystna lokalizacja tych nieruchomości znajduje potwierdzenie również w treści operatu szacunkowego jego autorstwa. Podkreślić należy, że rozszerzenie badanego rynku o inny powiat nie stanowi naruszenia przepisów, albowiem jest to dopuszczalne w świetle jednoznacznego brzmienia § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Jednakże rozszerzając zasięg badanego rynku nieruchomości, biegły winien zadbać przede wszystkim o to, aby dobór nieruchomości porównawczych był oparty na zasadzie podobieństwa ich cech do cech nieruchomości wycenianej.

W konsekwencji jeżeli organ odwoławczy dysponował materiałem dowodowym, na który składają się dwa operaty szacunkowe, sporządzone w nieznacznym odstępie czasowym, w których przy zastosowaniu tego samego podejścia do wyceny wartości nieruchomości, uzyskano znacząco różniące się wyniki wyceny, to nawet wówczas gdy wcześniejszy operat szacunkowy utracił swą aktualność, to operat sporządzony później musi zostać oceniony z uwzględnieniem treści operatu wcześniejszego.

Takiej oceny w przedmiotowej sprawie zabrakło. Była ona niezbędna tym bardziej, że jak wskazywano w każdym z wyżej opisanych operatów, nie stwierdzono podstawy do zastosowania trendu czasowego. Okoliczność ta poddaje w wątpliwość zasadność twierdzenia autora operatu szacunkowego z dnia 19 grudnia 2016 r., że transakcje przyjęte do wyceny w operacie pierwotnym nie mogły być wzięte pod uwagę z uwagi na upływ czasu. Jeżeli bowiem biegły wykazuje brak wyraźnego trendu czasowego w badanym okresie, to wydaje się, że brak jest przeciwskazań do poszerzenia badanego rynku o okres wykraczający poza przyjęty dwuletni okres badania rynku.

Podkreślić należy również, że żaden przepis nie wskazuje, aby rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu opinii miał obowiązek zbadać wszystkie lub większość transakcji podobnych zawartych w tym samym czasie na określonym rynku. Rzeczoznawca korzysta we wskazanym zakresie ze swobody, jakkolwiek wybrana próba musi odpowiadać prawu i być relatywna, co przy ustaleniach, że była niedostateczna ilość transakcji uzasadnia rozszerzenie okresu badania rynku. Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków (§ 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości).

Wyjaśnić jedynie należy, że zarówno ustawa o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości i posługują się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości", przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego" lub "krajowego" rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia). W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać na gruncie ustaw ustrojowych dotyczących funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, których analiza prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa. Pogląd ten co do zasady podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Nie oznacza to jednak, aby zastąpienie transakcji z powiatu p., transakcjami z powiatu w. miało polegać na uwzględnieniu transakcji nieruchomościami, które swym charakterem nie są zbliżone do nieruchomości wycenianej. Bez wątpienia jednak, nietrafne byłoby automatyczne i kategoryczne przyjmowanie, że podział administracyjny jest tożsamy z podziałem ekonomiczym terenu, mającym wpływ na określenie wartości szacowanych nieruchomości. W istocie, w przypadku nieruchomości położonych na granicy administracyjnego podziału kraju, nieruchomości położone bliżej, choć znajdujące się formalnie w innej jednostce administracyjnej, mogą stanowić bardziej reprezentatywną grupę do porównania wartości nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 917/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Powyższych wątpliwości organ odwoławczy nie wyjaśnił. Nie było bowiem wystarczające, jak to już wyżej wskazano, powołanie się jedynie na utratę przez operat szacunkowy z dnia 14 listopada 2014 r. waloru aktualności, jako uzasadnienie braku podstaw do dokonywania jego oceny. Wbrew również twierdzeniu organu odwoławczego nie dokonywał on oceny ww. operatu w poprzednio prowadzonym postępowaniu zakończonym decyzją kasacyjną Wojewody z dnia 12 stycznia 2015 r. W decyzji tej bowiem Wojewoda zakwestionował jedynie oparcie decyzji organu pierwszej instancji na aneksie z dnia 30 listopada 2014 r., sporządzonym do ww. operatu szacunkowego, a dotyczącym wyceny wartości nawierzchni drogi i zwrócił uwagą na konieczność sporządzenia nowego aneksu. Jednocześnie w ww. decyzji Wojewoda ustosunkowanie się do zarzutów stron dotyczących prawidłowości operatu uznał za niecelowe, z uwagi na nieuprawnione oparcie decyzji organu pierwszej instancji na ww. aneksie. Wojewoda nadto zakwestionował jedynie zaokrąglenie ceny średniej za 1 mkw. Oceny całokształtu operatu szacunkowego z dnia 14 listopada 2014 r. Wojewoda zatem nie dokonywał.

Organ – kierując się wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej - powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednakże wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny. Bez wątpienia zaś w sytuacji, gdy organ uznaje, że przedłożony operat rzeczoznawcy majątkowego sporządzony został niezgodnie z przepisami prawa materialnego, bądź z przepisami wykonawczymi, ma możliwość zlecenia wykonania kolejnego operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu.

W świetle powyższych rozważań kluczowym dla prawidłowej oceny operatu szacunkowego przyjętego w niniejszej sprawie jako podstawę rozstrzygnięcia o odszkodowaniu było wnikliwe przeanalizowanie przez organy obu instancji, czy nieruchomości wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego jako podobne do nieruchomości wycenianej rzeczywiście posiadały cechy pozwalające uznać je za nieruchomości o zbliżonych właściwościach do nieruchomości porównywanej. Drugim równie istotnym zagadnieniem w niniejszej sprawie było dokonanie oceny prawidłowości postępowania organów obu instancji w zakresie pełnej oceny zgormadzonego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy operatem szacunkowym pierwotnie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego H. Z., a operatem szacunkowym przyjętym za podstawę wydania zaskarżonych decyzji. Rozbieżności tych nie usuwają pisma zawierające wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego S. B. złożone w toku postępowania odwoławczego z przyczyn wyżej wyjaśnionych.

Decyzja wydana na podstawie nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy naruszył bowiem wynikający z art. 7 k.p.a. wymóg podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto uchybiono wymogom z art. 77 § 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wydanie decyzji bez zachowania tych wymogów stanowi naruszenie, zawartej w art. 80 k.p.a., zasady swobodnej oceny dowodów i naraża organ na zarzut dowolności w ustaleniach faktycznych i w ocenie zgormadzonych dowodów. Z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. organ nie zawarł w zaskarżonej decyzji prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, z którego wynikałoby wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organów administracji publicznej, w tym organów drugiej instancji, jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy oraz odniesienie się do twierdzeń i zarzutów stron, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, przy czym obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienia się w sposób wyczerpujący do zarzutów zawartych w odwołaniu. W związku z powyższym nie ma znaczenia, czy strony postępowania swe zastrzeżenia do operatu szacunkowego zgłaszają w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, czy też – jak to akcentował organ odwoławczy – po wydaniu decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

W tym miejscu wyjaśnić należy dodatkowo, że zasadnym okazał się zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że skarżącym doręczono zawiadomienie w trybie ww. przepisu, załączając złożone do akt wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, w dniu 18 grudnia 2017 r., zakreślając termin 3 dni od dnia otrzymania zawiadomienia na zapoznanie się z materiałem dowodowym sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. W toku postępowania odwoławczego zgromadzono dodatkowy materiał dowodowy w sprawie, co do którego strony winny były mieć prawo do wypowiedzenia się, a także złożyć ewentualne przeciwdowody. Dodać należy, że strony zostały uprzednio powiadomione w trybie art. 36 k.p.a., że w związku z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego o wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, nie było możliwe rozpatrzenie odwołania w ustawowym terminie (por. zawiadomienia z dnia 27 września 2017 r. i z dnia 7 listopada 2017 r.).

Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korzystanie z prawa do czynnego udziału w postepowaniu nie może być iluzoryczne a taka sytuacja - z uwagi na wyznaczenie zbyt krótkiego terminu do zapoznania się z rozszerzonym materiałem dowodowym - miała miejsce w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Ponadto organ odwoławczy nie zachował również ww. wyznaczonego przez siebie terminu, albowiem wydał decyzję już w dniu 19 grudnia 2017 r., a więc przed upływem terminu 3 dni zakreślonego w zawiadomieniu z dnia 11 grudnia 2017 r. Niewątpliwie słusznie wykazują skarżący, że wydanie zaskarżonej decyzji w dniu 19 grudnia 2017 r. było prawdopodobnie związane z upływem 12-miesięcznego okresu ważności operatu szacunkowego z dnia 19 grudnia 2016 r. Jednak w ocenie Sądu brak było przeszkód, aby organ odwoławczy wezwał rzeczoznawcę majątkowego do dokonania aktualizacji ww. operatu szacunkowego i zapewnił stronom pełną realizację prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Dodatkowo skarżący mogli zasadnie przypuszczać, że organ odwoławczy zwróci się do rzeczoznawcy o dokonanie aktualizacji operatu.

Podkreślenia wymaga, że zasada określona w art. 10 k.p.a. oznacza z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu.

W doktrynie prawa administracyjnego (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, CH.Beck, Warszawa 2014, str. 77) stwierdza się jednoznacznie, że strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Jest to prawo strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia.

W tym zakresie art. 10 § 1 k.p.a. należy interpretować w związku z art. 81, który stanowi, że: "Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2". Organ obowiązany jest zapewnić stronie możność zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami. Nie pozostawiono organowi oceny, czy zapewnić realizację tego prawa stronie, natomiast pozostawiono stronie swobodę wykorzystania tego prawa. Wykonanie tego obowiązku powiązane jest z dokonaniem pełnej oceny materiału dowodowego przez organ rozstrzygający sprawę. Treść wypowiedzenia się strony co do przeprowadzonych dowodów organ jest obowiązany uwzględnić, dokonując oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80).

Wprawdzie, jak podnosi się w orzecznictwie, naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zakresie prawa strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji tylko w sytuacji wykazania wpływu tego naruszenia na wynik sprawy stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednak podkreślenia wymaga, że w okolicznościach niniejszej sprawy ten wpływ jest oczywisty. Skoro dla wykazania niezasadności zarzutów odwołania posłużyła wiedza specjalna rzeczoznawcy i argumentacja przedstawiona przez niego dopiero w pismach z dnia 10 października 2017 r. i z dnia 23 listopada 2017 r. r., to okoliczność, że strona była pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do stanowiska rzeczoznawcy, mogła mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący z treści zawiadomienia doręczonego im w dniu 18 grudnia 2017 r., powzięli wiadomość o uzupełnionym stanowisku rzeczoznawcy, jednak przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie mieli możliwości ustosunkowania się do jego treści, a w szczególności zgłosić dodatkowych dowodów, jak chociażby kontroperatu, czy też zwrócić się do organizacji zawodowej o ocenę prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n. Co więcej, wiedząc z treści pism organu II instancji, że ten dostrzega konieczność prowadzenia dalszego postępowania dowodowego skarżący mogli zasadnie oczekiwać, że zostanie im umożliwione wypowiedzenie się uzupełnionego materiału dowodowego i zgłoszenie dodatkowych dowodów.

W ocenie Sądu organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się także istotnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności art. 6 k.p.a. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało rzeczywiście i poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Zdaniem Sądu prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze, w którym organ odwoławczy widzi konieczność uzupełnienia jedynego i wyłącznego dowodu mającego znaczenia dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w postaci operatu szacunkowego, a to z uwagi na fakt, że złożone przez odwołujących się zarzuty wymagają wyjaśnienia przez biegłego, lecz narusza prawo stron do wypowiedzenia się co do tak uzupełnionego materiału dowodowego, na którym ostatecznie oparł swoje rozstrzygnięcie (cytując w treści uzasadnienia wyjaśnienia zawarte w pismach rzeczoznawcy majątkowego), narusza wskazaną zasadę, jak również zasadę wyrażoną w art. 9 k.p.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości stwierdzić należy, że zarzut ten jest bezzasadny, albowiem w odniesieniu do wyceny wartości nieruchomości gruntowej biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, nie zaś metodę korygowania ceny średniej, a tylko przy tej metodzie wskazany przez skarżących przepis wymaga przyjęcia co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych.

Sąd stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została oparta na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 19 grudnia 2016 r.

W związku z powyższym należało mieć na uwadze, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Należy również zauważyć, że uległ zmianie z dniem 1 września 2017 r. przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. - dotyczący kwestii potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. Ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509) nadano temu przepisowi następujące brzmienie: "Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154." Ustawodawca ograniczył zatem możliwość aktualizowania operatów szacunkowych, wyraźnie stanowiąc, że w wyniku aktualizacji operat szacunkowy może być wykorzystany tylko przez okres kolejnych 12 miesięcy, liczonych od dnia upływu okresu, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n.

Zgodnie z art. 4 ust. 4 i 5 ww. ustawy zmieniającej, do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 4); do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą; do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dołącza się kopię dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1, aktualnego na dzień tego potwierdzenia (ust. 5).

W świetle powyższego uregulowania prawnego stwierdzić należy, że operat szacunkowy, będący podstawą do oszacowania wartości nieruchomości przejętej w przedmiotowej sprawie – sporządzony w dniu 19 grudnia 2016 r., może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony (po jego aktualizacji) do dnia 19 grudnia 2018 r. Oznacza to, że na skutek ewentualnej aktualizacji tego operatu szacunkowego, może on zostać wykorzystany w przedmiotowej sprawie po zwrocie akt organowi odwoławczemu. Dla końcowego załatwienia przedmiotowej sprawy nie było zatem niezbędnym uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, albowiem na obecnym etapie postępowania ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości (udziałów w prawie własności nieruchomości), jest możliwe na podstawie aktualnego operatu szacunkowego (po ewentualnym dokonaniu jego aktualizacji).

Z tych względów Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak punktach drugim i trzecim sentencji wyroku.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z wcześniejszych rozważań Sądu. Dodać jedynie należy, że ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ – będzie obowiązany do oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego w jego obu wersjach z jednoczesnym odniesieniem jego treści i wniosków do znajdującego się w aktach administracyjnych operatu szacunkowego z dnia 14 listopada 2014 r. Co do zasady wartość nieruchomości w ramach przedmiotowego postępowania powinna być ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym w ramach postępowania i na zlecenie organu. Jednak nie oznacza to, że wartość dowodowa opinii innego biegłego - mającej postać wyceny tej samej nieruchomości, sporządzana również na zlecenie organu, która zawiera wnioski co do wartości nieruchomości znacznie różniące się od tych z operatu przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia, może zostać pominięta przy analizie materiału dowodowego. Organ winien się szczegółowo odnieść do dostrzeżonych rozbieżności, w tym zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego wyznaczonego do sporządzenia operatu szacunkowego w ramach postępowania o wyjaśnienie różnicy w wartościach nieruchomości przyjętych w obu omawianych operatach.