Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 598/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2011-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 208, art. 211 ust. 1 pkt 2, art. 211 ust. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 57 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie województwa.
article: art. 10, art. 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Z normy zawartej w art. 208 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych nie da się wywieźć, że procedury, o których mowa w tym przepisie muszą mieć charakter powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Gdyby ustawodawca chciał nadać temu pojęciu znaczenie, jakie próbuje wyinterpretować strona skarżąca, uczyniłby wyraźne zastrzeżenie w tym kierunku. Nie można domniemywać innego znaczenia przepisu prawa, niż wynika to z jasnej, czytelnej i nie budzącej wątpliwości jego wykładni gramatycznej.

TEZY

Z normy zawartej w art. 208 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych nie da się wywieźć, że procedury, o których mowa w tym przepisie muszą mieć charakter powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Gdyby ustawodawca chciał nadać temu pojęciu znaczenie, jakie próbuje wyinterpretować strona skarżąca, uczyniłby wyraźne zastrzeżenie w tym kierunku. Nie można domniemywać innego znaczenia przepisu prawa, niż wynika to z jasnej, czytelnej i nie budzącej wątpliwości jego wykładni gramatycznej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi [...] "O" Spółka z o.o. w B. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości kwoty do zwrotu wypłaconej w związku z realizacją projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Firma [...] "O" sp. z o.o. w B. (obecnie [...] "O" sp. z o.o. w B.) - w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako "spółka" - zawarła [...] sierpnia 2009 r.

z Województwem [...], w imieniu którego działał Zarząd Województwa [...], jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013, umowę nr [...] o dofinansowanie Projektu "Rozbudowa przedsiębiorstwa poprzez zakup specjalistycznego sprzętu" (dalej również jako Umowa). W związku z zawartą Umową na rachunek bankowy spółki została przekazana łącznie kwota [...] zł (dotacja finansowana z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i z Budżetu Państwa).

W dniu [...] grudnia 2009 r. strony podpisały Aneks nr 1 do Umowy, zawierający zmiany m.in. terminu zakończenia rzeczowej realizacji projektu - z 31 maja 2009 r. na 31 stycznia 2010 r., oraz finansowej realizacji projektu z 30 czerwca 2009 r. na 31 stycznia 2010 r. Kolejne wnioski spółki z 16 grudnia 2009 r., 5 lutego 2010 r., 18 lutego 2010 r. o przedłużenie terminu na realizację projektu, instytucja zarządzająca rozpatrzyła negatywnie. Odpowiadając na następny wniosek spółki

z 11 marca 2010 r. instytucja zarządzająca zatwierdziła zmianę harmonogramu realizacji projektu oraz nowe daty zakończenia realizacji projektu (do 30 czerwca 2010 r.) oświadczając jednak, iż warunkiem koniecznym zmiany Umowy będzie zmiana udzielonego zabezpieczenia umowy z weksla in blanco, na ustanowienie hipoteki na nieruchomości położonej w B. przy ul. [...]. Jednocześnie oświadczono spółce, iż warunkiem aneksowania terminów realizacji projektu będzie przestrzeganie terminów, określonych w szczegółowym harmonogramie realizacji projektu, zaś niewywiązywanie się z terminów określonych w harmonogramie skutkować będzie rozwiązaniem umowy. Z kolei, w piśmie z 6 kwietnia 2010 r. instytucja zarządzająca odpowiadając na kolejny wniosek spółki o przedłużenie terminu zakończenia realizacji projektu, tym razem do 30 sierpnia 2010 r., zwróciła się o przedstawienie szczegółowego i wiarygodnego harmonogramu rzeczowo-finansowego realizacji projektu wraz z uzasadnieniem konieczności kolejnego przedłużenia terminu. Spółka nie zadośćuczyniła jednak wezwaniu.

W związku z tym, pismem z 22 kwietnia 2010 r. Zarząd Województwa [...] złożył spółce na podstawie § 16 ust. 1 pkt 2 i 4 Umowy, oświadczenie woli o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie z upływem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia. Jednocześnie spółka została wezwana do zwrotu kwoty wypłaconej dotacji. Oświadczenie złożyli Marszałek i Wicemarszałek Województwa [...].

W wyznaczonym terminie spółka nie zwróciła otrzymanej dotacji. Dlatego też pismem z 9 czerwca 2010 r. instytucja zarządzająca zawiadomiła spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji.

Decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] Zarząd Województwa [...] określił kwotę przypadającą do zwrotu od spółki wraz z odsetkami za zwłokę. Jako powód wydania takiego rozstrzygnięcia wskazano zaprzestanie przez spółkę realizacji projektu oraz rozwiązanie z dniem 7 czerwca 2010 r. umowy o dofinansowanie. Jako podstawę prawną wskazano art. 211 w zw. z art. 145 ust. 2-5 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.).

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zarząd Województwa [...] decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Organ podzielił zarzut, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano precyzyjnie, która z przesłanek określonych w art. 211 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 2005 r.

o finansach publicznych była podstawą do wydania decyzji. W ocenie organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podstawą wydania zaskarżonej decyzji nie było wydatkowanie przyznanych środków niezgodnie

z przeznaczeniem, lecz z naruszeniem obowiązujących procedur (art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych - tj. zaprzestanie realizacji projektu, oraz wcześniejsze realizowanie go w sposób niezgodny z umową, a także nieusunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w terminie określonym przez instytucję zarządzającą). Zdaniem organu, wskazane uchybienie nie stanowiło jednak podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji.

Zarząd Województwa nie zgodził się ze stanowiskiem spółki, że naruszenie umowy nie może stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji, a tylko naruszenie przepisu powszechnie obowiązującego. Organ stwierdził, że w zakresie definicji pojęcia procedury, o którym mowa a art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy

z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, należy rozumieć również umowę

o dofinansowanie projektu. Organ zwrócił uwagę, że spółka nawet w okresie wypowiedzenia Uumowy nie podjęła żadnych skutecznych działań w celu realizacji projektu. Wszystkie okoliczności faktyczne związane z realizacją projektu wskazują na fakt, iż zaprzestała jego realizacji po zakupie nieruchomości, co uzasadniało rozwiązanie umowy o dofinansowanie. Wobec faktu, iż cel projektu nie został osiągnięty, wypłacona dotacja podlega zwrotowi zgodnie z obowiązującą ustawą

o finansach publicznych.

Decyzja Zarządu Województwa [...] z [...] sierpnia 2010 r. stała się przedmiotem skargi złożonej przez pełnomocnika spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Powyższą decyzję zaskarżono w całości wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Pełnomocnik zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego,

a w szczególności:

(1) art. 211 w zw. z art. 145 ust. 2-5 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w zw. z art. 113 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., nr 157, poz. 1241 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie braku zaistnienia przesłanek zwrotu środków przeznaczonych

na finansowanie programów i projektów, albowiem: nawet w przypadku uznania,

iż została naruszona umowa o dofinansowanie projektu, to przesłanka wskazana

w decyzji organu ponownie rozpatrującego sprawę (wykorzystanie otrzymanych środków z naruszeniem procedur) odsyła do procedur określonych w prawie UE,

w innych umowach międzynarodowych oraz w innych aktach prawnych (m.in. rozporządzeń Ministra Rozwoju Regionalnego, wydawanych na podstawie delegacji zawartej w art. 208 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych, nie zaś do postanowień umowy; oświadczenie o wypowiedzeniu umowy zostało złożone z naruszeniem zasad obowiązujących przy składaniu oświadczeń przez Zarząd Województwa [...], co czyni go nieważnym; oświadczenie o wypowiedzeniu umowy zostało złożone pomimo braku podstaw do tego, co czyni go bezskutecznym; z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy stanowiącego podstawę ustalenia stanu faktycznego nie wynika, aby został naruszony przez spółkę którykolwiek z ww. przepisów;

(2) § 99 ust. 1 i 2, § 100 Statutu Województwa Podlaskiego stanowiącego załącznik do uchwały Nr XIV/131/04 Sejmiku Województwa Podlaskiego z 26 stycznia 2004 r. w sprawie przyjęcia Statutu Województwa Podlaskiego (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 13, poz. 270), poprzez nieuwzględnienie, iż oświadczenie

w przedmiocie wypowiedzenia umowy o dofinansowanie jest obarczone sankcją nieważności, albowiem zostało złożone przez Marszałka Województwa [...] i Wicemarszałka Województwa [...] w sytuacji, gdy czynność tego rodzaju wymaga uchwały podjętej zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej trzech członków Zarządu.

Zdaniem autora skargi, zaskarżona decyzji rażąca narusza również prawo procesowe, w szczególności:

(1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: k.p.a.) wskutek: zaniechania zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności danych wskazujących na sposób realizacji projektu możliwych do ustalenia na podstawie dokumentów, zeznań świadków (osób administrujących projektem i osób zaangażowanych w realizację projektu) oraz przesłuchania strony, a w konsekwencji niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności (w szczególności zdarzeń przyjętych za podstawę wypowiedzenia umowy, odpowiedzialności za te zdarzenia, stopnia zaawansowania realizacji projektu); nieuwzględnienia, iż sformułowany przez Instytucję Zarządzającą warunek zawarcia aneksu do umowy - zmiana zabezpieczenia poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] - był nie tylko bezpodstawny, ale również w świetle § 8 umowy o dofinansowanie niemożliwy do zrealizowania bez aktywnego współdziałania Instytucji Zarządzającej prowadzącego do zmiany umowy poprzez wprowadzenie causa dla ustanowienia zabezpieczenia w sposób żądany przez Instytucję Zarządzającą; nieuwzględnienia, iż spółka, przewidując zagrożenie niezrealizowania projektu w terminach określonych harmonogramem, każdorazowo składała stosowny wniosek mający na celu ich zmianę, natomiast tego rodzaju wniosek złożony w 16 grudnia 2009 r. (ponowiony w dniu 5 lutego 2010 r., a następnie w dniu 17 lutego 2010 r.) został pozytywnie rozpatrzony dopiero 18 marca 2010 r. - na 12 dni przed upływem zmienionego terminu realizacji projektu (30 marca 2010 r.) z zastrzeżeniem warunku niemożliwego do zrealizowania bez odpowiednich zmian w treści umowy; przyjęcia, że spółka zaprzestała realizacji projektu po zakupie nieruchomości w sytuacji, gdy wszystkie zadania były w trakcie realizacji, a stan ich zaawansowania znaczący, co potwierdzają w szczególności złożony do akt sprawy szczegółowy harmonogram realizacji projektu w ujęciu procentowym przedstawiający postęp prac wykonanych oraz deklaracje wykonawców dotyczące zakresu zrealizowanych prac; nieuwzględnienia, iż sankcją za brak realizacji projektu jest jedynie wstrzymanie dofinansowania nie skutkujące rozwiązaniem umowy (§ 5 ust. 12 pkt 1 lit. e w zw. z § 5 ust. 28 umowy), natomiast nawet brak realizacji części projektu nie uzasadnia rozwiązania całej umowy - co wprost wynika z treści § 6 ust. 5 umowy; nieuwzględnienia, iż nieuzupełnienie wniosku o płatności w wyznaczonym terminie (30 marca 2010 r.) wynikało z oczekiwania na prawdopodobne przedłużenie terminu realizacji zadań, albowiem bez takiego przedłużenia wniosek dotyczyłby kolejnej zaliczki na realizację projektu, którego termin realizacji upływał w tym samym dniu co termin jego złożenia (30 marca 2010 r.), co czyniłoby go nieprawidłowym; nieuwzględnienia, iż sankcję za niedopełnienie terminu rozliczenia transzy dotacji przekazanej w formie zaliczki (§ 5 ust. 6 umowy) przewiduje § 5 ust. 7 umowy (przekazanie kolejnych transzy dotacji w formie refundacji wydatków kwalifikowanych

poniesionych na realizację projektu), co w konsekwencji nieuzasadnionym czyni zarzut nienależytego wykonywania umowy uzasadniającego jej wypowiedzenie; nieuwzględnienia, iż ewentualne naruszenie postanowień umowy wynikło z przyczyn niezależnych od spółki, za które nie ponosi ona odpowiedzialności, albowiem warunek zmiany zabezpieczenia jako niemożliwy do zrealizowania w świetle postanowień umowy spowodował wystąpienie przez spółkę do podmiotów zaangażowanych w realizację projektu o zawieszenie prac do czasu wyjaśnienia sytuacji oraz podjęcie działań zmierzających do renegocjacji warunków finansowania prowadzonych z bankiem, które przewidywały zabezpieczenie kredytu w formie hipoteki na nieruchomości, co miało bezpośrednie przełożenie na możliwość wypełnienia harmonogramu realizacji projektu;

(2) art. 80 k.p.a. poprzez: ustalenie, że spółka zaprzestała realizacji projektu po zakupie nieruchomości w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia wniosek przeciwny, a w szczególności złożony do akt sprawy szczegółowy harmonogram realizacji projektu w ujęciu procentowym przedstawiający postęp prac wykonanych oraz deklaracje wykonawców dotyczące zakresu zrealizowanych prac, a także starania spółki o uczynienie zadość warunkom podpisania aneksu do umowy oraz o zmianę finansowania w związku

z przedstawionym warunkiem (np. uzyskanie deklaracji osoby fizycznej wskazującej na gotowość zawarcia ze spółką umowy pożyczki środków pieniężnych

z przeznaczeniem na uregulowanie zobowiązań wobec kontrahentów spółki realizujących zlecenia objęte treścią projektu); brak oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, a w szczególności złożonych przez Skarżącą dokumentów potwierdzających stopień zaawansowania realizacji projektu;

(3) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli, co polegało w szczególności na: poszukiwaniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy nowych argumentów na rzecz stanowiska zajętego w pierwszej decyzji, a przez to stworzenie zgoła odmiennej argumentacji dla uzasadnienia zajętego wcześniej stanowiska w sytuacji, gdy poprzednia okazała się wadliwa; przyjęciu biernej postawy, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę zajmowanego przez nią stanowiska;

(4) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa czynnego udziału

w postępowaniu wskutek braku zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego

w sprawie i możliwości zapoznania się z nim oraz złożenia nowych wniosków

i dowodów przed wydaniem decyzji, które to naruszenie miało miejsce także

w postępowaniu poprzedzającym postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję;

(5) art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez te same osoby, które wydały decyzję poprzedzającą;

(6) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepełne i lakoniczne uzasadnienie przedmiotowej decyzji, co przejawiło się przede wszystkim w: nieustosunkowaniu się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne - twierdzeń w zakresie niemożliwości ziszczenia zastrzeżonego przez Instytucję Zarządzającą warunku wydłużenia okresu realizacji projektu do dnia 30 czerwca 2010 r., tj. zmiany zabezpieczenia poprzez ustanowienie hipoteki, a przez to braku odpowiedzialności spółki; braku wskazania na podstawie jakich dowodów uznano, że "wszystkie okoliczności faktyczne związane z realizacją projektu wskazują na fakt, iż beneficjent zaprzestał realizacji projektu po zakupie nieruchomości, co uzasadniało rozwiązanie z nim umowy".

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Jako, że dotacja przyznana została spółce w 2009 r., w sprawie tej zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), obowiązujące do końca 2009 r. Wśród nich kluczowe znaczenie ma treść art. 211 ust. 1, który stanowi,

że w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4 (czyli m.in. środki pochodzące z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rybołówstwa), a także środki przeznaczone na finansowanie programów

i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu

i termin, od którego nalicza się odsetki. Przepisy art. 145 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio.

Mając na uwadze cytowaną regulację, organ odwoławczy uznał, że w decyzji pierwszoinstancyjnej nie wskazano precyzyjnie, która z przesłanek określonych

w art. 211 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych była podstawą określenia kwoty przypadającą do zwrotu od spółki wraz z odsetkami za zwłokę. Jednocześnie organ ten sprecyzował, że podstawą takiego rozstrzygnięcia jest

art. 211 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, uznając, że powyższe uchybienie nie stanowiło podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji. W ocenie strony skarżącej takie działanie cechuje się nieprawidłowością, albowiem może być traktowane jako uzupełnienie decyzji wydanej w pierwszej instancji. Tego rodzaju wadliwości organ ponownie rozpatrujący sprawę nie może natomiast konwalidować bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Odpowiadając na powyższy zarzut Sąd zauważa, że katalog decyzji, jakie wydaje organ odwoławczy został określony w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. i związany jest ściśle z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nakazującej dwukrotne rozpatrzenie tej samej sprawy przez organy różnych stopni (bądź tak jak w tej sprawie przez ten sam organ). Jeżeli w wyniku rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy dojdzie do wniosku, że rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji jest prawidłowe, wówczas zobligowany jest do wydania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji utrzymującej w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się

z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Sprecyzowanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie podważa co do zasady uprawnienia organu odwoławczego

do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu niższego stopnia. Istotne jest to, czy organ odwoławczy uznaje zaskarżone rozstrzygnięcie za prawidłowe.

W orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego podnosi się, że: "utrzymanie

w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie

w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie.

W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego też względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. W razie więc, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 15 sierpnia 1985 r., III SA 730/85, LEX nr 565450; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s.609).

W przedmiotowej sprawie Zarząd Województwa [...] rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Nie naruszył przy tym zasady dwuinstancyjności postępowania, albowiem opierając się na tym samym materiale dowodowym, dokonał identycznego rozstrzygnięcia jak orzekając w pierwszej instancji, precyzując tylko podstawę materialną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zgodnie z będącym podstawą prawną zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych,

w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są wykorzystane z naruszeniem procedur,

o których mowa w art. 208 - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Przepisy art. 145 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio. Procedury, o których mowa w art. 208 tej ustawy,

to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków unijnych, w tym określone w aktach podustawowych wydanych na podstawie delegacji zawartych w art. 208 ust. 2-3.

Kwestią sporną stała się w tej sprawie odpowiedź na pytanie, czy pod pojęciem procedur, których naruszenie uprawnia do wydania decyzji określającej kwotę zwrotu dotacji i termin, od którego nalicza się odsetki, objęte są również postanowienia umowy o dofinansowanie. Zdaniem Sądu nie ma przeszkód prawnych, aby przyjąć, jak uczyniła to instytucja zarządzająca, że naruszenie procedur uzasadniające wydanie decyzji o zwrocie dotacji, oznacza również naruszenie umowy o dofinansowanie. Przede wszystkim zauważenia wymaga,

że ustawodawca nie przewidział zamkniętego katalogu procedur, na podstawie których wydatkowane są środki unijne związane z realizacją konkretnych programów operacyjnych. Wśród nich wymienione zostały procedury określone w umowie międzynarodowej, przepisy aktów podustawowych, mogących stosownie

do delegacji ustawowej zawartej w art. 208 ust. 2-3 określać szczegółowy sposób dokonywania wydatków związanych z realizacją programów operacyjnych,

ale również "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków unijnych".

Z normy zawartej w art. 208 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych nie da się wywieźć, że procedury, o których mowa w tym przepisie muszą mieć charakter powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Gdyby ustawodawca chciał nadać temu pojęciu znaczenie, jakie próbuje wyinterpretować strona skarżąca, uczyniłby wyraźne zastrzeżenie w tym kierunku. Nie można domniemywać innego znaczenia przepisu prawa, niż wynika to z jasnej, czytelnej i nie budzącej wątpliwości jego wykładni gramatycznej. Nie bez znaczenia jest również specyfika dofinansowania określonych projektów ze środków pochodzących z Unii Europejskiej, wynikająca

z zapisów ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju

(Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). Ogólnie rzecz ujmując do dofinansowania kwalifikowane są te projekty, które pozytywnie przeszły wszystkie etapy jego oceny, przeprowadzanej w ramach konkursu, a dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego (zob. art. 28 ust. 1 pkt 3, art. 30a ust. 1 tej ustawy). Podstawę dofinansowania projektu stanowi m.in. umowa o dofinansowanie zawarta

z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą. Umowa ta określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 1 i 2). Umowa jest elementem projektu, tj. przedsięwzięcia realizowanego w ramach programu operacyjnego. W związku z powyższym, trudno jest przyjąć,

że niewypełnienie jej postanowień nie może mieć wpływu na realizację przez instytucję zarządzającą kompetencji do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy dojść do wniosku,

że w sprawie tej istniała podstawa do wydania decyzji określającej kwotę zwrotu dotacji i termin, od którego nalicza się odsetki. Jak wynika z akt sprawy, realizacja projektu "Rozbudowa przedsiębiorstwa poprzez zakup specjalistycznego sprzętu" odbyła się z naruszeniem obowiązujących procedur, albowiem realizowana była

w sposób niezgodny z umową. Spółka nie rozliczyła na przykład otrzymanej zaliczki w sposób i w terminie wynikającym z aneksu do Umowy z [...] grudnia 2009 r. Spółka nie usunęła też w terminie nieprawidłowości stwierdzonych przez instytucję zarządzającą i nie przedstawiła szczegółowego i wiarygodnego harmonogramu rzeczowo-finansowego realizacji projektu wraz z uzasadnieniem konieczności kolejnego przedłużenia terminu. Realizacja projektu, zgodnie z zatwierdzonym

18 marca 2010 r. przez instytucję harmonogramem, była jednym z warunków zawarcia kolejnego aneksu do Umowy, wydłużającego termin jego realizacji. Z akt nie wynika, aby zadania ujęte w harmonogramie były zrealizowane. Strona przedstawiała jedynie oświadczenia i deklaracje wskazujące jej zdaniem na realizacji projektu, nie przedkładając jednak żadnych dowodów na tę okoliczność. Wskazane uchybienia były podstawą rozwiązania Umowy z jednomiesięcznym okresem wypowiedzenia. Sąd nie stwierdził przy tym, aby naruszone zostały postanowienia

§ 99 ust. 1 i 2 oraz § 100 Statutu Województwa Podlaskiego. Oświadczenie

o rozwiązaniu Umowy złożone zostało przez Marszałka i Wicemarszałka Województwa [...]. Zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1590 ze zm.), oświadczenia woli w imieniu województwa składa marszałek województwa wraz z członkiem zarządu województwa, chyba że statut województwa stanowi inaczej. Owszem, jak stanowi § 100 ust. 1 i 2, uchwały Zarządu zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej trzech członków Zarządu i podpisuje je prowadzący obrady Zarządu. Zgodnie jednak z § 18 tego Statutu, oświadczenia woli w sprawach majątkowych województwa składa dwóch członków Zarządu. Z tego powodu należało przyjąć, że oświadczenie o wypowiedzeniu Umowy zostało złożone przez osoby uprawnione do tego na podstawie § 18 Statutu. Po upływie okresu wypowiedzenia i stwierdzeniu, że kwota wypłaconej dotacji nie została zwrócona przez Spółkę, instytucja zarządzająca prawidłowo zawiadomiła spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji. Postępowanie to przeprowadzone zaś zostało zgodnie z przepisami prawa. Sąd nie dostrzegł zarzucanego przez stronę naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stan faktyczny został ustalony w sposób wyczerpujący, a dowody zgromadzone w sprawie właściwie ocenione. Fakt, że ocena organu nie pokrywa się z oceną strony skarżącej, nie może świadczyć o naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów. Mając w dyspozycji obszerną dokumentację, instytucja zarządzająca stwierdziła, że przyznana spółce dotacja wykorzystywana była z naruszeniem procedur. Jednocześnie jasno i przekonującą uzasadniono w zaskarżonej do Sądu decyzji, jakie procedury zostały naruszone,

co w konsekwencji skutkowało brakiem efektywnych działań zmierzających

do realizacji projektu. Zauważenia wymaga, że zasady korzystania z dotacji

są przejrzyste, a spółka pouczana była o skutkach niedotrzymywania terminów wynikających z harmonogramu. Ponadto, w umowie o dofinansowanie spółka wyraźnie zobowiązała się do realizacji projektu w oparciu wniosek o dofinansowanie oraz harmonogram finansowo-rzeczowy, który stanowi załącznik do Umowy (zob. § 2 pkt 2 Umowy). Jak słusznie wskazał Zarząd Województwa w decyzji z [...] sierpnia 2010 r., beneficjent nawet w okresie wypowiedzenia umowy nie podjął żadnych skutecznych działań w celu realizacji projektu. Realizując projekt spółka poprzestała na zakupie nieruchomości. Pozostałe elementy, takie jak np. zakup sprzętu informatycznego do Centrum Szkoleniowego, zakup sprzętu do księgarni internetowej, zakup sprzętu do portalu internetowego, zakup wyposażenia lokalu, nie zostały zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym harmonogramem. Zasadnie więc instytucja przyjęła, że wszystkie okoliczności faktyczne związane z realizacją tego projektu wskazują, iż spółka zaprzestała realizacji projektu po zakupie nieruchomości, a to z kolei uzasadniało wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji, po wcześniejszym rozwiązaniu umowy o dofinansowanie, jako że projekt realizowany był z naruszeniem procedur.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd stwierdza,

że co prawda organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zadośćuczynił obowiązkowi zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, niemniej jednak uchybienie to pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. W zawiadomieniu

o wszczęciu postępowania w sprawie określenia kwoty dotacji do zwrotu, instytucja zarządzająca pouczyła spółkę o prawie zgłaszania wniosków i uwag oraz

o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Spółka miała więc wiedzę o toczącym się postępowaniu i mogła ustosunkować się do prowadzonego postępowania. Została również powiadomiona o posiedzeniu zarządu województwa, na którym zapadła decyzja pierwszoinstancyjna. W postępowaniu uruchomionym wnioskiem

o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały przeprowadzone żadne nowe dowody. Instytucja zarządzająca opierała się na dotychczas zebranych materiałach.

Nie znajduje również usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 24

§ 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. W pierwszej kolejności podkreślić trzeba,

że art. 127 § 3 k.p.a. nie miał w sprawie zastosowania. Dotyczy on bowiem sytuacji, gdy decyzję w pierwszej instancji wydaje minister lub samorządowe kolegium odwoławcze. Natomiast, stosownie do art. 211 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, decyzję określającą kwotę dotacji przypadającą do zwrotu i termin,

od którego nalicza się odsetki, wydaje instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca. W przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą, beneficjent może zwrócić się do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. art. 211 ust. 4b in fine). Podobnie jak w przypadku opisanym w art. 127 § 3 k.p.a. przewidziano więc możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ nie mający w systemie ustrojowym organu wyższego stopnia, co stanowić ma gwarancję dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu dotacji. Bezstronność tego postępowania gwarantuje natomiast instytucja wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego (art. 24 § 1 i art. 27 k.p.a.). Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu

w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wskazana przesłanka wyłączenia ma bezwzględny charakter i w równym stopniu powinna odnosić się do modelu postępowania odwoławczego uruchomionego odwołaniem do organu wyższego stopnia i postępowania uruchomionego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, skierowanym do tego samego organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Podnosi się przy tym, że skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sum extentendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (zob. uchwała NSA

z 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61, wyrok TK z 15 grudnia

2008 r. P 57/07, OTK-A 2008/10/178). Odnosząc się do postawionego zarzutu należy więc poszukiwać odpowiedzi na pytanie, czy możliwe jest takie ukształtowanie składów zarządu województwa podejmujących uchwały, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu, który wydał pierwsze rozstrzygnięcie w tej sprawie. Biorąc pod uwagę skład liczebny tego organu samorządu województwa, który składa się z pięciu osób (art. 31 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa) oraz zasady podejmowania uchwał (zwykłą większością głosów, w obecności

co najmniej trzech członków Zarządu - § 100 ust. 1 Statutu Województwa [...]), nie ma więc możliwości aby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji wydanej przez zarząd województwa rozpatrywany był przez zupełnie inny skład osobowy tego organu. Nawet przy założeniu, że zarząd podejmuje uchwały w składzie trzyosobowym, to zawsze jeden z jego członków będzie ponownie uczestniczył w wydaniu decyzji na skutek rozpatrzenia takiego wniosku. Charakter ustrojowy tego organu samorządu województwa sprawia, że nie jest możliwe, tak jak np. w przypadku samorządowych kolegiów odwoławczych, powołanie kolejnego składu, w którym uczestniczyłyby zupełnie inne osoby. Z kolei zastosowanie w omawianym przypadku instytucji wyłączenia organu, który na skutek wyłączenia jego członków stał się niezdolny do rozstrzygnięcia sprawy prowadziłoby do absurdalnych rezultatów, albowiem zarząd województwa w każdym przypadku wyłączony byłby od możliwości rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W rozpatrywanej sprawie decyzję w pierwszej instancji zarząd województwa wydał w składzie czteroosobowym. Należy jednak zwrócić uwagę, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ten wydał decyzję utrzymującą w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie w pełnym składzie, z udziałem członka zarządu województwa, który nie brał udziału w wydaniu pierwszego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał więc, że zachowane zostały reguły bezstronności orzekania,

a przyjęta wykładnia nie narusza zasady sprawiedliwości proceduralnej wywodzonej z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP.

Uznając zaskarżoną w sprawie decyzję za zgodną z prawem, Sąd

na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.