Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 540/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151, art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A na uchwałę Rady z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu "[...]" Rada Gminny S. podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stawiguda.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2013, poz. 594 ze zm. – stan obowiązujący na dzień wniesienia skargi - dalej jako: u.s.g.), Spółka A. z siedzibą w O, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając zaskarżonej uchwale:

1) naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) oraz § 4 ust. 1 i § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) polegające na niezgodności części tekstowej studium z częścią graficzną,

2) naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm., dalej jako: u.p.g.g.) poprzez oznaczenie w pkt 9 studium obszaru występowania złoża (tereny górnicze) jako obszaru, dla którego na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

3) naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez brak oznaczenia obiektów lub obszarów, dla których gmina zamierzała wyznaczyć filar ochronny,

4) naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 15 u.p.g.g. poprzez między innymi wytyczenie obszaru problemowego obejmującego strefę potencjalnych uciążliwości i negatywnego oddziaływania eksploatacji kopalin Ruś,

5) naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. oraz § 6 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez brak w części tekstowej studium określenia obszarów, w których planuje się zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

6) naruszenie § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez brak określenia w studium wpływu uwarunkowań, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, na ustalenie kierunków i zasad zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy,

7) wprowadzenie nieuzasadnionych i nieuprawnionych nakazów uwzględniania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szeregu uwarunkowań zarówno dla terenu górniczego, jak i obszaru problemowego,

8) naruszenie zasady szczególnej ochrony złóż kopalin oraz zasady racjonalnej gospodarki złożem wynikających m.in. z art. 72 i art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, art. 104 u.p.g.g., art. 10 ust. 1 u.p.z.p.,

9) istotne naruszenie trybu uchwalania studium tj. art. 11 pkt 12 oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, iż jej interes prawny w zakwestionowaniu uchwały znajduje swoje źródło w art. 21 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.p.g.g. oraz art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego. Podała, że jest właścicielem nieruchomości położonej w R, gmina S, o powierzchni "[...]" ha, na której zalega część złoża kruszywa naturalnego "R". Podano, że Spółka legitymuje się ostateczną decyzją koncesyjną na wydobywanie kruszywa ze złoża "R" wydaną w dniu "[...]" przez Wojewodę i na mocy tej koncesji Spółka nabyła prawo do wykonywania działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny ze złoża "R" w oznaczonej przestrzeni tj. w obszarze górniczym. Wyjaśniono, że teren, na którym zalega złoże, do dnia 31 grudnia 2003r. objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy w Stawigudzie z dnia 13 lipca 1991r. W planie tym przedmiotowe grunty oznaczone były jako teren zalegania złóż kruszywa naturalnego do eksploatacji. Wskazania tego planu w odniesieniu do przestrzeni terenu górniczego i uwarunkowań prowadzenia działalności eksploatacyjnej przewidywały: realizację drogi ruchu ciężkiego z ominięciem wsi, sukcesywną rekultywację po eksploatacyjną, zachowanie 50-metrowej strefy od zabudowy mieszkaniowej R 6MU. Plan ten utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono, że w roku 2012r. Spółka uzyskała zatwierdzenie kolejnego planu ruchu dla Zakładu Górniczego R. W ocenie Spółki zapisy studium w brzmieniu nadanym zaskarżoną uchwałą Rady Gminy S., a w szczególności zapisy punktu 9.1 Studium oznaczonego jako obszary występowania złoża (tereny górnicze) ingerują w uprawnienia właścicielskie Spółki, a także w prawa nabyte decyzją koncesyjną w sposób przekraczający władztwo planistyczne gminy, którego granice określają powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wskazano, iż zapisy studium postulują uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zarówno dla terenu górniczego, jak również dla obszaru problemowego): możliwości lokalizowania obiektów budowlanych zgodnie z przepisami odrębnymi, bez możliwości rozszerzania zakresu inwestycji (np. w zakresie przeróbki) - przeznaczenie powinno być rozstrzygnięte na etapie planu miejscowego, aktualnego sposobu użytkowania terenów - zasięg potencjalnych uciążliwości i negatywnego oddziaływania związanych z ewentualną eksploatacją kopalin nie może obejmować istniejącej i projektowanej w obowiązujących planach miejscowych zabudowy mieszkaniowej, wyznaczenie pasów ochronnych - minimalna szerokość pasów ochronnych powinna wynikać z wytycznych polskich norm, występowania obszaru ochronnego udokumentowanego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 123 oraz ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych, w tym również zalecenia wynikające z "Dokumentacji określającej warunki hydrogeologiczne dla ustalenia obszaru ochronnego Zbiornika Wód Podziemnych O", wyników specjalistycznych badań i analiz mających na celu określenie wpływu na środowisko (przed rozpoczęciem eksploatacji, w trakcie trwania oraz po jej zakończeniu). Spółka podniosła, że zakaz rozszerzania inwestycji (np. w zakresie przeróbki) po pierwsze jest nieprecyzyjny, pozostawiając nieograniczone możliwości ingerowania na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zagadnienia dotyczące budowy lub posadowienia obiektów zakładu górniczego na gruntach własnych Spółki. Wskazano, że proces eksploatacji wymusza przestawianie, bądź przebudowę określonych instalacji czy budowli na potrzeby kontynuacji procesu wydobycia kopaliny. Po drugie, bez podstawy prawnej przesądza co najmniej o zakazie posadowienia stacjonarnego obiektu uszlachetniania wydobytej kopaliny tj. stacjonarnej instalacji służącej do separowania poszczególnych frakcji kruszywa. Drugi z opisanych postulatów poddaje pod wątpliwość przyszłe przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei uwzględnienie postulatu wyznaczenia pasów ochronnych również stanowi realne zagrożenie dla nabytych przez skarżącego praw. Zgodnie bowiem z art. 104 ust. 5 u.p.g.g. dla określonych obiektów lub obszarów mogą być ustalone filary ochronne, w których ruch zakładu górniczego może być zabroniony lub może być dozwolony tylko w sposób zapewniający należytą ochronę tych obiektów lub obszarów (podobny zapis postuluje również studium). Organ gminy nie precyzując, o jakie pasy ochronne chodzi, dla jakich celów miałyby być one ustanawiane i jednocześnie przewidując wyznaczenie filarów ochronnych, de facto stwarza stan niepewności co do rzeczywistych intencji planistycznych w omawianym obszarze tj. terenie górniczym. Podobnie rzecz się ma z postulatami wymienionymi w punktach 4 i 5 powyżej. Zauważono, że na potrzeby studium sporządzone zostało opracowanie ekofizjograficzne, a kolejne opracowanie fizjograficzne sporządzone zostało na potrzeby projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu R (kruszywa), którego procedurę sporządzenia rozpoczęto w roku 2010 i która została obecnie wstrzymana przez Wójta Gminy S. W ocenie Spółki rodzi się wątpliwość o jakich specjalistycznych badaniach i analizach mówi studium, w czym mają one mieć swoje źródło, kto miałby je sporządzić i w jakim celu oraz kto miałby ponieść koszty ich sporządzenia. Konkludując Spółka wskazała, że brak jasnych kryteriów, używanie nieokreślonych pojęć, zamieszczenie w studium sprzecznych zapisów czy wreszcie formułowanie absurdalnych postulatów, mogło być nakierowanie na wykluczenie w przyszłym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego funkcji eksploatacyjnej dla obszaru górniczego złoża R. Zapisy Studium nie dają pewności co do intencji planistycznych gminy, czyniąc tym samym sytuację skarżącej niepewną. W związku z tym zdaniem skarżącej zapisy studium naruszają istotę przysługującego jej prawa własności do gruntów położonych w terenie górniczym, a także prawa nabytego na mocy koncesji. Naruszenie zaś owych istotnych praw implikuje po stronie skarżącej Spółki uprawnienie do zaskarżenia uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S wniósł o jej oddalenie. Zakwestionowano istnienie interesu prawnego w domaganiu się przez skarżącą stwierdzenia nieważności uchwały. Wskazano, że Spółka powinna wykazać, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Podniesiono, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie ma mocy powszechnie wiążącej i jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącego jedynie organy gminy. Jedynie pośrednio może więc wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. Ustalenia studium - dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, bowiem studium nie jest źródłem prawa. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wyjaśniono, że zgodnie z § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy barwne oznaczenia graficzne i literowe, a także symbole i nazewnictwo na rysunku studium należy stosować w sposób umożliwiający porównanie ustaleń studium z projektami planów miejscowych. Rozporządzenie to nie zawiera żadnych instrukcji w formie opisu lub w formie oznaczeń graficznych dotyczących symboli stosowanych na rysunku studium. To od szczegółowości rysunku, przyjętej skali, a także przedstawianej problematyki zależy sposób przyjętych oznaczeń graficznych. Podniesiono, że zgodnie z art. 53 u.p.g.g. z 1994r. dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W związku z art. 223 u.p.g.g. do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy. W związku z powyższym teren górniczy jest obszarem, dla którego obowiązkowe było sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych – u.p.g.g. z 1994r. Z uwagi jednak na aktualne brzmienie u.p.g.g. ustalenia studium precyzują, że z uwagi na istotne skutki dla środowiska, studium wskazuje na konieczność sporządzenia planu miejscowego dla terenu górniczego R. Odnosząc się do zarzutu wskazującego na brak oznaczenia obiektów i obszarów, dla których gmina zamierza wyznaczyć filar ochronny wyjaśniono, że studium w punkcie 14.2 wskazuje w formie opisowej dla jakich obiektów powinno się wyznaczyć filar ochronny. Parametry filaru powinny być wyznaczone na etapie realizacji planu miejscowego. W ocenie organu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 15 u.p.g.g. poprzez między innymi wytyczenie obszaru problemowego obejmującego strefę potencjalnych uciążliwości i negatywnego oddziaływania eksploatacji kopalin R. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w studium określa się między innymi inne obszary problemowe, w zależności od uwarunkowań i potrzeb zagospodarowania występujących w gminie. Odnosząc się do zarzutów nr 5 i 6 skargi wyjaśniono, że na rysunku studium zostały wprowadzone oznaczenia, które wskazują tereny, na których jest lub nastąpi inny kierunek wykorzystania niż rolnicze lub leśne. Docelowo wskazane tereny, w tym tereny położone w granicach "terenu górniczego" zmienią swoje przeznaczenie w wyniku opracowania planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stawiguda w sposób kompleksowy uwzględnia uwarunkowania wskazane w pkt. 10 ust. 1 u.p.z.p. Realizacja nowego załącznika graficznego oraz zmiany w tekście wymagały uwzględnienia wszelkich uwarunkowań wskazanych w ustawie. Podniesiono, że w skardze brak jest sprecyzowania, których uwarunkowań nie uwzględniono. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi Wójt wskazał, iż zgodnie z art. 95 u.p.g.g. udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. W studium została uwzględniona treść "Dokumentacji określającej warunki hydrologiczne dla ustalenia obszaru ochronnego Zbiornika Wód Podziemnych O". Celowo zostało sprecyzowane, w jakim dokumencie zostały wyznaczone obszary ochronne i jakie wytyczne są postulowane. Wymieniony dokument nie ma jednak charakteru normatywnego i nie stanowi podstawy do wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu danego obszaru. Ustosunkowując się do zarzutu wskazującego na naruszenie zasady szczególnej ochrony złóż kopalin oraz zasady racjonalnej gospodarki złożem wskazano, że nie jest możliwe wyznaczenie obszarów wyłączonych z zabudowy dla terenu złoża i terenu górniczego bowiem mogłoby to skutkować uniemożliwieniem eksploatacji zgodnej z wydaną koncesją. Ponadto, za niezasadny uznano zarzut naruszenie trybu uchwalania studium tj. art. 11 pkt 12 oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p. Wskazano, że w trakcie procedury sporządzenia zmiany studium odbyły się trzy wyłożenia do publicznego wglądu. W związku z uwzględnieniem uwag z pierwszego i drugiego wyłożenia, procedura została ponowiona w niezbędnym zakresie (uzgodnienia i opinie). Po ostatnim wyłożeniu odrzucono wszystkie uwagi (zostały nieuwzględnione). W konsekwencji projekt zmiany studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag został przedstawiony radzie gminy. Nie można jednocześnie zgodzić się z treścią skargi, gdzie wskazane jest, że zostały przedłożone radzie gminy zarówno uwagi nieuwzględnione jak i uwzględnione, gdyż uwagi uwzględnione zostały wprowadzone do ustaleń studium w trakcie prowadzonej procedury.

Wyrokiem z dnia 18 marca 2014r. (sygn. akt II SA/Ol 987/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę. W uzasadnieniu podano, że Spółka nie wykazała, aby doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Sąd przeanalizował zgodność z przepisami prawa przeprowadzonej procedury uchwalania przedmiotowego Studium i nie uznał za zasadny zarzut istotnego naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na fakt że radni głosowali zbiorczo nad uwagami zgłaszanymi przez poszczególne osoby fizyczne i prawne i nie przedstawiono im nieuwzględnionych uwag. Wskazano, że ustawa nie określa formy, w jakiej wójt przedstawia radzie listę nieuwzględnionych uwag do studium. Może to zatem uczynić to przez przedstawienie listy uwag nieuwzględnionych w całości lub w części w formie załącznika, w którym przedstawi poszczególne uwagi - podając przez kogo zostały wniesione i czego dotyczą - wraz ze sposobem rozpatrzenia tych uwag - który dla Rady jest tylko propozycją. Istotne jest jedynie, aby uwagi nieuwzględnione poddane zostały pod głosowanie Rady. Podano, że Spółka nie wykazała, aby zaistniała sytuacja, w której Rada Gminy nie głosowałaby nad sposobem rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag. Ponadto nie dowiodła, że Wójt nie przedstawił Radzie Gminy Stawiguda listy uwag nieuwzględnionych, ani też nie wykazała, że Rada na sesji w dniu 27 czerwca 2013r. nie głosowała nad sposobem ich rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że poprzez przyjęcie zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżącej nie doszło do naruszenia jej interesu prawnego, w szczególności ograniczenia prawa własności, w stosunku do dotychczasowego sposobu jego wykonywania. Podano, że z treści pkt 9.1 studium wynika, że plan miejscowy powinien zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego wyznaczonego w koncesji wydanej przez Wojewodę Olsztyńskiego z dnia 21 kwietnia 1997r. w celu m.in. wykonania działalności określonej powyższą koncesją. Zatem Studium nie narusza postanowień koncesji (zarzut naruszenia art. 21 ust. 5 u.p.g.g.). Wobec powyższego przeznaczenie w niniejszej uchwale nieruchomości Spółki (pod eksploatację kruszywa) nie wprowadza zmian w zakresie dotychczasowego wykonywania prawa własności, a tym samym interes prawny skarżącej nie został naruszony. Studium nie zawiera postanowień jednoznacznie uniemożliwiających skarżącej wykonywania przysługującego jej prawa własności, wskazując jedynie na ogólny, postulowany kierunek rozwoju, który w opinii Rady jest najbardziej pożądany (np. obowiązek uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczenia filarów ochronnych czy też wytyczenie obszaru problemowego albo uwzględnienia przyszłego kierunku rekultywacji – zmiana przeznaczenia gruntów). Podniesiono przy tym, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże jedynie organy przy sporządzaniu planów miejscowych. W ocenie Sądu kwestionowana uchwala nie narusza art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 64 Konstytucji RP. Również powoływane przez skarżącą przepisy u.p.g.g. nie przesądzają, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Z woli ustawodawcy przedsięwzięcia o charakterze górniczym i geologicznym, w tym polegające na eksploatacji złóż, co do zasady wymagają zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku ze studium kierunków i zagospodarowania terenu. Brak zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenu Spółki nie narusza jej interesu prawnego, a fakt uzależnienia wykonywania działalności określonej u.p.g.g. w zgodności ze Studium nie oznacza, że Studium narusza powyższą regulację. Z treści art. 95 ust. 1 u.p.g.g. wynika obowiązek dokumentowania w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin złóż kopalin. Przepis ten, jaki i art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa ochrony środowiska (nakazujący w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego m.in. uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż) wymagają uwzględnienia w studium faktu istnienia złoża i płynących z tego uwarunkowań przy przyjmowaniu odpowiednich rozwiązań planistycznych. Niezasadny jest zatem zarzut skargi wskazujący na naruszenie zasady szczególnej ochrony złóż kopalin oraz zasady racjonalnej gospodarki złożem.

Na skutek wniesienia przez Spółkę skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lutego 2016r. (sygn. akt II OSK 1553/14) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podano, że w sprawie nie jest sporne, że skarżąca jest właścicielem gruntu w miejscowości R, o powierzchni "[...]" ha w odniesieniu do którego legitymuje się ostateczną decyzją (koncesją) na wydobywanie kruszywa ze złoża "R" z dnia "[...]". Podniesiono, że w myśl art. 21 ust. 1 pkt 1a u.p.g.g. działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji, a według art. 21 ust. 5 u.p.g.g. koncesja uprawnia do wykonywania działalności gospodarczej w oznaczonej przestrzeni. Natomiast art. 7 ust. 2 u.p.g.g. stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Podano także, że art. 10 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że w studium uwzględnia się różne uwarunkowania, między innymi takie jak: dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu; stan ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony. Natomiast art. 10 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje elementy, jakie powinny być określone w studium, szczególności: obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, obszary ochrony przyrody, krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego i uzdrowisk; obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej czy kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Podano, że zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego. Wskazano, że treść art. 10 ust. 1, 2 i 2a u.p.z.p. wyznacza materialny zakres regulacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Art. 10 ust. 1 dotyczy uwarunkowań, które muszą być wzięte pod uwagę, a art. 10 ust. 2 i 2a dotyczy kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz wyznaczenia obszarów zagospodarowania. Zatem w tekście studium można wyodrębnić dwa zasadnicze elementy – informacyjno - sprawozdawczy, o którym stanowi art. 10 ust. 1 u.p.z.p. oraz określający postanowienia w zakresie realizacji polityki przestrzennej gminy - art. 10 ust. 2 i następne u.p.z.p. Wskazano, że niezależnie od treści art. 9 ust. 5 u.p.z.p. art. 7 ust. 2 u.p.g.g. w odniesieniu do obszaru wydobywania kopalin ze złóż w jakimś sensie zastępuje postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jakkolwiek postanowienia studium różnią się od postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie charakteru wypowiedzi normodawcy, jak i stopnia precyzyjności tej wypowiedzi to jednak nie ulega wątpliwości, że postanowienia studium oprócz części informacyjnej zawierają też część regulacyjną, o czym stanowi powołany art. 10 ust. 2 u.p.z.p. i następne ustępy tego artykułu. Zatem w odniesieniu do obszaru przeznaczonego według Prawa geologicznego i górniczego do wydobywania kopalin ze złóż, a więc wykonywania działalności określonej tą ustawą rozumieniu jej art. 7 ust. 2, postanowienia studium nie mają jedynie charakteru instrukcyjnego i wiążącego organ planistyczny na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale mogą określać w sposób bezpośredni sposób wykorzystywania nieruchomości w zakresie działalności określonej ustawą Prawo geologiczne i górnicze. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu braku oceny wszystkich zarzutów skargi przez pryzmat art. 7 ust. 2 u.p.g.g. Jednocześnie za chybiony uznano zarzut naruszenia procedury sporządzania studium, gdyż Spółka nie wykazała, aby Rada Gminy nie głosowała nad sposobem rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag. Nie dowiodła także, że Wójt nie przedstawił Radzie Gminy Stawiguda listy uwag nieuwzględnionych, ani też nie wykazała, że Rada na sesji w dniu 27 czerwca 2013r. nie głosowano nad sposobem ich rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu dopuszczalne było aby Rada Gminy Stawiguda głosowała na tej samej sesji nad projektem zmiany studium i nad sposobem rozpatrzenia uwag.

Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 9 czerwca 2016r. pełnom. organu poinformowała Sąd, że skarżąca zbyła przedmiotową nieruchomość w 2015r. W związku z tym Sąd w trybie art. 113 § 2 p.p.s.a. dopuścił dowód z przedłożonej przez pełnomocnika organu poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii aktu notarialnego z dnia "[...]", dotyczącego sprzedaży przedmiotowej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną – art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2016r. (sygn. akt II OSK 1553/14), mocą którego został uchylony w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 marca 2014r. (sygn. akt II SA/Ol 987/13), a sprawę przekazano temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Jednakże obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego. W toku postępowania sądowego bowiem skarżąca sprzedała nieruchomość objętą postanowieniami skarżonego Studium, co ma istotny wpływ na ocenę jej interesu prawnego, a tym bardziej jego naruszenia. Należy przy tym podkreślić, że strona skarżąca – reprezentowana przez fachowego pełnomocnika - nie poinformowała o fakcie zbycia nieruchomości nie tylko tut. Sąd, ale także Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo że w dacie orzekania przez ten Sąd nie była już właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika zaś, że skład orzekający przyjął jako bezsporny fakt, że skarżąca jest właścicielem gruntu w miejscowości R, legitymującym się koncesją na wydobywanie kruszywa ze złoża "R". Należy przy tym zauważyć, że powodem uchylenia poprzedniego wyroku tut. Sąd był brak oceny zarzutów Spółki w kontekście jej uprawnień wynikających z przedmiotowej koncesji. Przy czym Sąd wskazał, że w odniesieniu do obszaru przeznaczonego według Prawa geologicznego i górniczego do wydobywania kopalin ze złóż, a więc wykonywania działalności określonej tą ustawą rozumieniu jej art. 7 ust. 2, postanowienia studium nie mają jedynie charakteru instrukcyjnego i wiążącego organ planistyczny na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale mogą określać w sposób bezpośredni sposób wykorzystywania nieruchomości w zakresie działalności określonej ustawą Prawo geologiczne i górniczą.

Podkreślić zatem należy, że o sposobie wykorzystywania nieruchomości może decydować jedynie jej właściciel i tylko jego uprawnienia mogą być ograniczone poprzez zapisy studium, czy też planu miejscowego. Takich uprawnień nie można natomiast przypisać innemu podmiotowi, nawet jeśli legitymuje się koncesją na wydobywania kopalin. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do ingerencji w sferę uprawnień właściciela nieruchomości, który może nie podzielać koncepcji takiego podmiotu co do sposobu zagospodarowania nieruchomości.

W niniejszej sprawie należy zatem wskazać, że skarżąca niewątpliwie miała interes prawny w dacie wniesienia przedmiotowej skargi jako właściciel nieruchomości objętej zapisami Studium, legitymujący się koncesją na wydobywanie kopalin. Jednakże Sąd nie dopatrzył się takich zapisów Studium, które uniemożliwiałoby skarżącej prowadzenie działalności w zakresie wydobywania kopalin do czasu uchwalenia planu miejscowego. Z treści pkt 9.1 Studium wynika, że plan miejscowy powinien zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego wyznaczonego w koncesji wydanej przez Wojewodę z dnia "[...]’ w celu m.in. wykonania działalności określonej powyższą koncesją. Zatem w Studium zapewniono możliwość korzystania z koncesji. Natomiast zarzuty podnoszone przez Spółkę tej kwestii nie dotyczą, gdyż odnoszą się do zapisów Studium co do zagospodarowania przedmiotowego terenu w przyszłym planie miejscowym. Jednakże zbycie przedmiotowej nieruchomości ma decydujący wpływ na ocenę podnoszonych przez skarżącą argumentów. Jak wskazano bowiem wyżej skarżąca, która nie jest już właścicielem przedmiotowej nieruchomości, nie może decydować o sposobie zagospodarowania nieruchomości, a tym samym nie może skutecznie kwestionować funkcji, jaka została określona dla przedmiotowego terenu w Studium (co jest głównym zarzutem skargi), ani też podnosić zarzutów co do możliwości lokalizowania obiektów budowlanych, wyznaczenia pasów ochronnych, czy też kierunków rekultywacji gruntów. Co więcej sama skarżąca podniosła, że zapisy te - wprowadzone do planu miejscowego - ograniczą jej uprawnienia właścicielskie, a nabywając przedmiotową nieruchomość i uzyskując koncesję Spółka miała prawo oczekiwać, że bez uzasadnionej podstawy wskazania poprzedniego planu nie ulegną zmianie. Zatem skarżąca formułowała zarzuty dotyczące ewentualnego przekroczenia tzw. władztwa planistycznego gminy. Jednakże ich skuteczność uzależniona jest od posiadania prawa własności nieruchomości. Tylko bowiem właściciel nieruchomości może domagać się ochrony swoich praw właścicielskich, do których należy także prawo decydowania o sposobie zagospodarowania nieruchomości. Natomiast nie sposób uznać, że takiej samej ochrony może domagać się innych podmiot. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do sytuacji, w której ewentualna ochrona uprawnień takiego podmiotu prowadziłaby do naruszenia prawa właściciela nieruchomości, co jest niedopuszczalne. Ponadto wskazać należy, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej, a zatem nie może być ona wniesiona wyłącznie w interesie społecznym, jak również podstawą jej wniesienia nie może być wyłącznie zarzut naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Sama jedynie sprzeczność uchwały z prawem nie uprawnia do wniesienia skargi, o ile uchwała ta wprost nie narusza jednostkowego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - Sąd oddalił skargę.