Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 421/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 140 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 3, art. 142 ust. 1, art. 143 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 613
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r.- Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , , Protokolant specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 roku sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) oraz na podstawie art. 140 ust. 1, ust. 3 pkt 3 i ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 613 ze zm.), powoływanej dalej jako p.g.g., w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1133), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Starosty S. z [...] r. o ustaleniu T.W. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "A" T.W. z siedzibą w M. 61a, gmina W. podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji w wysokości 2 707 993,90 zł w związku z wydobyciem 132 744,80 ton kopaliny z wyrobisk zlokalizowanych na działkach nr ewid.: 280/2, 281, 282, 283, 284, 285, 286, 287/1, 287/2, 287/3, obręb geodezyjny M., gmina W., na których udokumentowano złoże "B".

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 24 kwietnia 2012 r. pracownicy Okręgowego Urzędu Górniczego w K. przeprowadzili wizję terenową na działkach o nr ewid. 280/2, 281, 282, 283, 284, 285, 286, 287/1, 287/2, 287/3, obręb geodezyjny M., gmina W., na których udokumentowano złoże "B". W trakcie wizji stwierdzono istnienie trzech wyrobisk:

1) pierwsze wyrobisko na działkach nr ewid. 280/2, 281 o wymiarach około 50 x 60 m, wysokości skarp do około 5 m i kącie nachylenia skarp około 80 stopni;

2) drugie wyrobisko zlokalizowane na działkach nr ewid. 280/2 i 281 o wymiarach około 80 x 70 m, wysokości skarp do około 5 m i kącie nachylenia skarpy około 80 stopni;

3) trzecie wyrobisko na działkach nr ewid. 283, 284, 285, 286, 287/1, 287/2, 287/3 o wymiarach 100 x 60 m, wysokości skarp do około 10 m i kącie nachylenia skarpy około 80 stopni.

W oparciu o ustalenia wizji terenowej, Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. [...] kwietnia 2012 r. wydał decyzję nakazującą T. W. wstrzymanie wydobywania kruszywa naturalnego (piasku) bez wymaganej koncesji.

Na podstawie tej decyzji Starosta S. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia T. W. podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny ze złoża "B".

Decyzją z [...] października 2013 r. wydaną na postawie art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g. Starosta S. ustalił T. W. podwyższoną opłatę w wysokości 1 632 185,20 zł w związku z wydobyciem 80 009,07 ton kopaliny z trzech wyrobisk zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych nr 280/2, 281, 282, 283, 284, 285, 286, 287/1, 287/2, 287/3, obręb geodezyjny M., gmina W., w obrębie złoża "B".

W wyniku wniesienia przez T.W. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] lutego 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że decyzja w zakresie ustalenia opłaty podwyższonej jest dotknięta istotnymi błędami, które nie pozwalają na utrzymanie jej w mocy. Ilość kopaliny stanowi z mocy art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g. podstawę wymierzenia opłaty, która ma charakter sankcyjny, a więc nie może zostać ustalona jedynie w przybliżeniu, lecz w sposób precyzyjny, a ponadto również w sposób umożliwiający zweryfikowanie obliczeń dokonanych przez organ ustalający opłatę. Wykorzystane przez organ pierwszej instancji pomiary wykonane 24 kwietnia 2012 r. przez pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego w K. nie miały na tyle precyzyjnego charakteru, aby mogły zostać bezpośrednio, niejako w sposób "automatyczny", przeniesione do decyzji w sprawie podwyższenia opłaty eksploatacyjnej. Decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. nie wskazuje konkretnych, lecz tylko przybliżone wymiary wyrobisk. Skoro wymiary te są jedynie orientacyjne, to organ pierwszej instancji nie mógł wyłącznie na ich podstawie obliczyć objętości wyrobisk, a w konsekwencji również obliczyć ilości wydobytej kopaliny. Nie jest jasne, dlaczego organ pierwszej instancji do obliczeń objętości wyrobisk przyjął bryłę ostrosłupa ściętego, a nie stożka ściętego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winien przy zastosowaniu wszelkich przewidzianych przez k.p.a. środków dowodowych, ustalić ilość kopaliny wydobytej przez skarżącego bez koncesji i dopiero w oparciu o takie ustalenia wydać decyzję w sprawie podwyższonej opłaty eksploatacyjnej.

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Starosta S. ustalił podwyższoną opłatę eksploatacyjną w wysokości 567 894,16 zł w związku z wydobyciem 27 837,95 ton kopaliny z wyrobisk zlokalizowanych na działkach ewid. nr: 280/2, 281, 282, 283, 284, 285, 286, 287/1, 287/2, 287/3, obręb geodezyjny M., gmina W., na których udokumentowano złoże "B". Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że materiał dowodowy uzyskany od Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K., w tym dokumentacja fotograficzna potwierdziła, że bryłą, jaką należało przyjąć do obliczeń objętości wszystkich trzech wyrobisk był stożek ścięty o podstawie elipsy. Danymi służącymi do wyliczenia opłaty były wymiary wyrobisk wskazane w decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z [...] kwietnia 2012 r. oraz w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] lutego 2014 r. Wyniki zweryfikowano o objętość nadkładu, przyjmując średnią miąższość nadkładu wskazaną w dokumentacji geologicznej złoża "B", tj. 1,6 m, a później przeliczono przez gęstość nasypową w stanie zagęszczonym podaną w tej dokumentacji. Organ przyjął, że straty eksploatacyjne i błąd obliczeniowy może wynosić nawet 30% obliczonego ubytku kopaliny.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł T. W. i po jego rozpatrzeniu decyzją z [...] listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że pomimo skorygowania przez organ pierwszej instancji swoich obliczeń o uwagi dotyczące kształtu wyrobiska po wydobytej bez koncesji kopaliny, ilość koniecznego do usunięcia nadkładu oraz pomimo uwzględnienia błędów i strat eksploatacyjnych, działania te nie doprowadziły do usunięcia wad postępowania dowodowego. Ustalenia organu pierwszej instancji nadal nie pozwalają na stwierdzenie, że przyjęte dane dotyczące rozmiarów wyrobisk są danymi pewnymi, jednoznacznymi i rzeczywistymi, a tylko takie dane mogą być podstawą do wymierzenia stronie decyzji ustalającej podwyższoną opłatę eksploatacyjną. Organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, zaś decyzja jest obarczona tymi samymi błędami co uchylona wcześniej decyzja z [...] października 2013 r. Organ drugiej instancji wskazał organowi pierwszej instancji, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, przeprowadził dowody z zeznań świadków – pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego w K. – Z.R., I. G. i M.N. oraz z opinii biegłego, gdyż określenie objętości bryły pozostałej po wydobyciu kopaliny bez koncesji, w oparciu o dotychczasowe dane, materiał fotograficzny oraz dokumentację geologiczną złoża kruszywa naturalnego może wymagać wiadomości specjalnych. Organ pierwszej instancji obliczając ilość wydobytej bez koncesji kopaliny założył błąd obliczeniowy na poziomie 30%, jednakże nie uzasadnił dlaczego przyjął taką, a nie inną wartość, co czyni to założenie dowolnym. W aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z 15 lipca 2015 r., w której zamieszczono obliczenia ilości kopaliny wydobytej bez koncesji z trzech wyrobisk. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. obliczenia te, jako odnoszące się do ustaleń faktycznych powinny być zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ewentualnie jeżeli miałoby to wpłynąć na zmniejszenie przejrzystości uzasadnienia można by wyodrębnić je w załączniku do decyzji.

Decyzją z [...] r. Starosta S. ustalił skarżącemu T. W. podwyższoną opłatę eksploatacyjną za wydobywanie kopaliny bez koncesji w wysokości 2 707 993,90 zł w związku z wydobyciem 132 744,80 ton kopaliny bez koncesji.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że dokumentacja geologiczna złoża "B" przedstawiała stan złoża na 31 grudnia 2011 r., tj. przed podjęciem jakichkolwiek robót geologicznych. Decyzja koncesyjna stała się ostateczna 14 września 2012 r. Jednak właściwy organ odmówił zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego. Z uwagi na fakt, że organowi pierwszej instancji nie udało się dokonać stosowych pomiarów w celu ustalenia ilości kopaliny wydobytej bez koncesji, posłużono się pomiarami wykonanymi przez mierniczego górniczego – A. Ł. – pracownika Okręgowego Urzędu Górniczego w K., dokonanymi 6 września 2012 r., kiedy decyzja koncesyjna nie była ostateczna. Sporządzono także mapę sytuacyjno-wysokościową, z której można wyczytać zdaniem organu pierwszej instancji, że ukształtowanie terenu uległo ogromnym zmianom, co jednoznacznie wskazywało, że głębokość wyrobisk znacznie przekroczyła miąższość nakładu. Z uwagi na brak możliwości precyzyjnego ustalenia ilości wydobytej kopaliny, co do jednej tony, dokonując obliczeń nie wzięto pod uwagę skarp wyrobisk, co stanowiło działanie na korzyść strony. Do obliczenia objętości wydobytej kopaliny, podzielono dna czterech wyrobisk na odpowiednie figury geometryczne. Następnie ustalono miąższość złoża, odejmując od rzędnej terenu miąższość nakładu oraz rzędną dna wyrobiska. W ten sposób obliczono objętości trzydziestu siedmiu brył wyrażoną w m3, których suma wyniosła 118 522,15 m3. Przyjętą do dalszych obliczeń ilość zmniejszono o 30% błędu i wyniosła ona ostatecznie 82 965,505 m3. Do obliczenia masy wydobytej kopaliny objętość przeliczono przez gęstość nasypową podaną w dokumentacji geologicznej złoża "B" według wzoru: q = 1,6 t/m3, stąd 8 965,505 m3 x 1,6 t/m3 = 132 744,80 ton. Właściwym do rozpoznania sprawy w przedmiocie ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej jest Starosta S., a opłata została ustalona w wysokości czterdziestokrotności stawki opłaty eksploatacyjnej, obowiązującej w dniu wszczęcia postępowania, pomnożonej przez ilość wydobytej kopaliny. Na dzień wszczęcia postępowania, tj. 9 maja 2012 r. stawka opłaty eksploatacyjnej dla piasków i żwirów wynosiła 0,51 zł/t, zatem podwyższona opłata eksploatacyjna wynosi 2 707 993,90 zł, zgodnie z obliczeniem: (132 744,80 ton x 0,51 zł/t) x 40 = 2 707 993,90 zł.

W odwołaniu od tej decyzji T. W. zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania:

- art.10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie strony w postępowaniu i pozbawienie jej możliwości czynnego w nim udziału oraz pozbawienie prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszenia dalszych wniosków dowodowych;

- art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 19 k.p.a., art. 32 k.p.a. w zw. z art. 153 i 161, 156 i 164 p.g.g. poprzez odebranie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz podejmowanie czynności procesowych przez organ nie będący do tego właściwym;

- poprzez brak podania w decyzji okresu, za jaki organ stwierdził rzekomo niekoncesjonowane wydobycie co ma istotne znaczenie, bowiem od 14 września 2012 r. strona posiadała koncesję na wydobywanie kopaliny, a zmierzenie wyrobiska miało nastąpić z upoważnienia starosty, który nie był do tego już uprawniony 3 stycznia 2013 r., tj. art. 153 i 161 p.g.g.;

2. przepisów prawa materialnego:

- art. 6 pkt 8, 10, 11, 12, 19 i 20 p.g.g. poprzez błędną definicję kopaliny oraz rozciągnięcie obowiązku posiadania koncesji na wszystkie roboty górnicze określone w art. 6 pkt 12, podczas gdy w okresie wskazanym przez organ nie dokonywano wydobywania kopalin, a jedynie przygotowawcze prace ziemne w związku z ubieganiem się o koncesję;

- art. 53 pkt 5 i 6 p.g.g. poprzez nie wykazanie kwalifikacji osób do prac geologicznych 3 stycznia 2013 r. polegających na zmierzeniu rzekomo wydobytego złoża i dokonanie ewentualnych wymiarów i wyliczeń przez osoby takich kwalifikacji nieposiadające, wybrane arbitralnie przez organ bez uzgodnienia ze stroną oraz oparcie na niej decyzji;

- art. 101 i 102 p.g.g. poprzez dokonanie rozliczenia złoża w sposób z nim niezgodny;

- art. 139 p.g.g. poprzez przyjęcie naruszenia koncesji jako działalności bez koncesji;

- art. 140 pkt 1 i pkt 2 p.g.g. poprzez wydanie decyzji przez starostę w stosunku do legalnie działającej kopalni wbrew treści tego przepisu, który określa właściwość rzeczową starosty w pkt 1 wyłącznie do działalności niekoncesjonowanej (koncesja udzielona 14 września 2012 r.) – wydanie decyzji przez niewłaściwy podmiot.

Skarżący zarzucił nadto błąd w ustaleniach faktycznych powstały w związku z dowolną oceną dowodów i niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy polegający na przyjęciu, że kiedykolwiek na złożu "B" dochodziło do nielegalnego wydobycia, a także oparcie decyzji na dokumentacji sprzedażowej strony uzyskanej od jej kontrahenta. Skarżący podniósł także zarzut przedawnienia prawa do wymiaru opłaty dodatkowej, które z uwagi na fakt, że jest zobowiązaniem podatkowym, przedawnia się z upływem lat 3 licząc od końca roku, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Organ drugiej instancji podniósł następnie, że zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy w zakresie ustalenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 140 ust. 1 p.g.g., w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się dotychczasowe przepisy. Wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło 9 maja 2012 r, tj. przed wejściem w życie wskazanej wyżej nowelizacji, co oznacza, że zastosowanie mają przepisy p.p.g. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie z art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g. opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny. Zgodnie z art. 173 ust. 1 p.g.g., w przypadku wystąpienia stwierdzenia wykonywania działalności bez wymaganej koncesji właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji, nakazuje wstrzymanie działalności. Kopię tej decyzji niezwłocznie przekazuje się organowi określonemu w art. 140 ust. 2 p.g.g.

Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nakazał skarżącemu wstrzymanie wydobywania kruszywa naturalnego bez wymaganej koncesji z terenu obejmującego działki nr 280/2, 281, 282, 283, 284, 285, 286, 287/1, 287/2 i 187/3 obręb geodezyjny M., gmina W. Powyższa decyzja jest decyzją ostateczną.

Pismem z 27 kwietnia 2012 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. zawiadomił Starostę S. o stwierdzeniu wykonywania działalności bez wymaganej koncesji. Organ wymieniony w art. 140 ust. 2 p.g.g. jest związany rozstrzygnięciem organu nadzoru górniczego, które ma moc dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. zatem jest obowiązany przyjąć, że miało miejsce wydobycie kopaliny bez wymaganej prawem koncesji.

Organ pierwszej instancji zastosował się do zaleceń organu drugiej instancji w kwestii dotyczącej przesłuchania w charakterze świadków pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego w K., tj. Z. R., I.G., M.N., A. B. i A. Ł., a także M. P. oraz – na wniosek skarżącego – T. P. Z zeznań pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego w K. wynikało, m.in. że odbyły się dwie wizje terenowe na złożu "B" 24 kwietnia i 6 września 2012 r. W drugiej wizji uczestniczył A. Ł., który posiadał uprawnienia mierniczego górniczego i dokonał pomiarów geodezyjnych GPS. Ze strony skarżącego w wizji uczestniczyła W. D., która pokazała działki i wyrobiska pracownikom. Podczas pierwszej wizji dokonano oceny wielkości wyrobisk metodą krokową i wizualną, gdyż pracownicy nie byli wyposażeni w urządzenia pomiarowe. Nakład był ściągnięty z całej powierzchni złoża, a w każdym wyrobisku były ślady prowadzenia wydobycia kopaliny. W trakcie drugiej wizji stwierdzono, że wyrobiska powiększyły się w stosunku do stanu z 24 kwietnia 2012 r., kiedy to miała miejsce pierwsza wizja. Widoczne były także świeże ślady wydobycia, które osiągało głębokość 15 metrów. W czasie drugiej wizji skarżący okazywał decyzję koncesyjną, ale w ocenie świadków decyzja ta nie była ostateczna. Zeznania te pokrywały się z notatką służbową z 7 września 2012 r. podpisaną przez Z. R., A. B. i A.Ł. T.P. zeznał, że sporządził mapę dla celów planu ruchu kopalni 31 października 2012 r. na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej, wykonanej uprzednio przez geologa z Ł.. Świadek M. P. zeznał m.in., że w chwili podpisywania planu ruchu dla kopalni "B" nie był świadomy tego, że jego treść oraz mapa sytuacyjno-wysokościowa są niezgodne z rzeczywistością, a gdyby to wiedział, to nie podpisałby planu ruchu. Poza tym skarżący nie poinformował go o tym, że na terenie złoża były wykonywane jakiekolwiek roboty górnicze. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że postanowił uzupełnić postępowanie wyjaśniające i zlecić Staroście S. przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w ramach postępowania przewidzianego w art. 136 k.p.a. Organ pierwszej instancji zlecił przeprowadzenie opinii J.M. biegłemu w zakresie górnictwa i geologii z listy biegłych sądowych ustanowionych przy Sądzie Okręgowym we W. Opinia została sporządzona 29 lipca 2018 r. Z opinii tej wynika, że dla zbadania stanu wyrobisk biegły przyjął mapę sporządzoną w trakcie inspekcji Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z 6 września 2012 r. i użył jej w analizie jako podstawy obliczeń. Biegły wskazał, że użył profesjonalnego programu ArcGIS wersja 10.4 firmy Esri. Ubytek kopaliny został obliczony w parciu o skalibrowany i wektoryzowany szkic wyrobisk górniczych w skali 1: 2 000, a digitalizacja treści szkicu pozwoliła na sporządzenie modelu wyrobisk, których kubaturę oszacowano przyjmując, zgodnie z notatką służbową [...] w K., że nakład został zdjęty z całego terenu. Biegły stwierdził, że objętość wyrobisk wynosi 4 689 m3, 48 872 m3 i 77 503 m3, co oznacza, że z wyrobisk w zachodniej części złoża wydobyto łącznie około 53 561 m3 kruszywa naturalnego, z wyrobiska w części północno-wschodniej wydobyto około 77 503 m3 kopaliny, a łącznie kubatura wyrobisk bez nakładu wynosi 131 064 m3. Biegły do obliczeń przyjął gęstość nasypową 1.6 t/m3, zgodnie z ustaleniami koncesji. Zgodnie z opinią, ubytek kopaliny ze złoża wynosi 117 958 m3 albo 170 672 t, przy uwzględnieniu 10% błędu obliczeń. Ubytek kopaliny był wyższy niż wynikało to z zaskarżonej decyzji Starosty S. Gdyby za podstawę wymierzenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej przyjąć obliczenia biegłego, wyniosłaby ona 3 481 708,80 zł.

W zastrzeżeniach do opinii skarżący zarzucił, że biegły obliczył całość wydobytej kopaliny, a nie ubytek. Autorem notatki służbowej był – zdaniem skarżącego – Z. R., który nie jest mierniczym górniczym i nie posiadał kompetencji do jej sporządzenia. Ponadto, według skarżącego, nierealne było wyliczenie przez organ pierwszej instancji tego, co działo się na terenie kopalni "B" od 24 kwietnia 2012 r. Skoro nie został poinformowany o pomiarach to oznacza, że się one nie odbyły, a organ pierwszej instancji chce nałożyć opłatę podwyższoną za legalnie wydobytą kopalinę. Skarżący podniósł także, że został ukarany przez Marszałka Województwa [...] oraz Okręgowy Urząd Górniczy w K. za naruszenie koncesji. Mapa będąca podstawą opinii biegłego J. M. stanowi jedynie kawałek papieru nieznanego autorstwa, nieopatrzonego datą i miejscem jej sporządzenia. Skarżący wniósł o ustne uzupełnienie opinii oraz podniósł zarzut przedawnienia prawa do wymiaru opłaty z uwagi na upływ trzyletniego terminu, o którym w art. 68 § 1 o.p.

Na rozprawie 18 grudnia 2018 r. biegły J. M. zeznał, że korzystał z jedynego dostępnego mu dokumentu – mapy sporządzonej przez mierniczego górniczego A.Ł., udostępnionej przez organ pierwszej instancji. Skarżący zeznał, że naruszył warunki koncesji i liczył się z podwyższonymi kosztami, za co uiścił opłaty nałożone przez Okręgowy Urząd Górniczy w K. i Marszałka. Pełnomocnik skarżącego wniósł ponadto o zwrócenie się przez organ odwoławczy do Marszałka Województwa [...] o wydanie oryginału operatu w przedmiocie wyliczenia wydobycia kopaliny i udostępnienie go biegłemu w celu ustosunkowania się do zawartych w nim pomiarów. Pismami z 11 i 30 stycznia 2019 r. Marszałek Województwa [...] poinformował, że nie wydawał wobec skarżącego decyzji nakładającej opłatę dodatkową za wydobywanie w 2012 r. kopalin z terenu złoża "B".

Organ drugiej instancji podniósł, że decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. udzielono skarżącemu koncesji na rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego "B". Jak wynika z definicji legalnych, zmieszczonych w art. 6 p.g.g. rozpoznawaniem jest wykonywanie prac geologicznych na obszarze wstępnie udokumentowanego złoża kopaliny, wód podziemnych albo kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, z kolei pracami geologicznymi są projektowanie i wykonywanie badań oraz innych czynności, w celu ustalenia budowy geologicznej kraju, a w szczególności poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin, wód podziemnych oraz kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, określenia warunków hydrogeologicznych, geologiczno-inżynierskich, a także sporządzanie map i dokumentacji geologicznych oraz projektowanie i wykonywanie badań na potrzeby wykorzystania ciepła ziemi lub korzystania z wód podziemnych. W ocenie organu drugiej instancji, skarżący nie realizował koncesji na rozpoznanie złoża, lecz wydobywał kopaliny ze złoża, co zostało ustalone przez organ nadzoru górniczego i skutkowało wydaniem przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. decyzji z [...] kwietnia 2012 r. nakazującej wstrzymanie wydobywania kruszywa naturalnego (piasku) w związku ze stwierdzeniem prowadzenia tej działalności bez wymaganej koncesji. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Skarżący posiadał koncesję na rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego. Pomimo że koncesja ta obejmowała wyłącznie rozpoznawanie złoża "B" w celu opracowania dokumentacji geologicznej (która została przedstawiona Marszałkowi Województwa [...] do zatwierdzenia 12 lutego 2012 r.), skarżący wydobywał kopaliny ze złoża, co zostało stwierdzone przez pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego w K. podczas oględzin przeprowadzonych 24 kwietnia 2012 r. i potwierdzonych w decyzji tego Urzędu, jak również podczas oględzin 6 września 2012 r. przez samego skarżącego, a także biegłego wydającego opinię w niniejszej sprawie, w której stwierdzono ubytek kopaliny.

Decyzją z [...] grudnia 2011 r. udzielono skarżącemu koncesji na rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego. Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nakazano wstrzymanie wydobywania kruszywa naturalnego w związku ze stwierdzeniem prowadzenia tej działalności bez koncesji. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. udzielono skarżącemu koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "B" z zastrzeżeniem, że rozpoczęcie działalności określonej tą koncesją może nastąpić nie później niż w ciągu 3 miesięcy od uprawomocnienia się decyzji koncesyjnej. Nie wcześniej niż po zatwierdzeniu planu ruchu. Decyzją z [...] grudnia 2012 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. odmówił T. W. zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego – Kopalnia Odkrywkowa Kruszywa Naturalnego "B". W ocenie organu drugiej instancji, powyższe okoliczności stanu faktycznego pozwalają uznać, że skarżący wykonywał działalność wydobywczą bez wymaganej koncesji, co wypełnia dyspozycję art. 140 ust. 1 p.g.g. i nakazuje wymierzyć podwyższoną opłatę eksploatacyjną. Skarżący nie tylko prowadził wydobycie kopaliny bez wymaganej prawem koncesji w kwietniu 2012 r., co skutkowało wydaniem decyzji nakazującej wstrzymanie wydobywania kopaliny [...] kwietnia 2012 r., lecz również po tej dacie prowadził wydobycie (nie stosując się do nakazu nałożonego tą decyzją), co zostało stwierdzone przez organ nadzoru górniczego podczas oględzin przeprowadzonych 6 września 2012 r. i udokumentowane mapą obrazującą zasięg wydobycia ze złoża "B" sporządzoną przez pracownika Okręgowego Urzędu Górniczego w K. posiadającego uprawnienia mierniczego górniczego. W ocenie organu drugiej instancji, zeznania świadków – pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego w K. – są spójne i wiarygodne. Pomiary wykonane podczas wizji terenowej 6 września 2012 r. sporządzone zostały przez mierniczego górniczego – A. Ł. i stanowiły podstawę do obliczeń ubytku kopaliny dokonanych przez biegłego J.M. Zarówno opinia biegłego, jak i jego ustne zeznania złożone na rozprawie przed organem drugiej instancji w celu uzupełnienia opinii pisemnej, były logiczne i spójne. Organ odwoławczy nie dał wiary wyjaśnieniom złożonym przez skarżącego z uwagi na ich sprzeczność z dokumentami urzędowymi organu nadzoru górniczego, z informacjami uzyskanymi od Marszałka Województwa [...] oraz ze względu na ich zmienność w trakcie całego postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji wykazał, że skarżący wydobywał kopaliny bez wymaganej prawem koncesji, a skarżący ustaleń organu nie podważył. W szczególności nie wykazał, że w spornym okresie nie wydobywał, a jedynie rozpoznawał złoże, albo że wydobywał kopaliny ze złoża, posiadając stosowną koncesję na wydobycie. Dla wymierzenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej istotny jest wyłącznie fakt wykonywania działalności bez wymaganej prawem koncesji, co bezsprzecznie miało miejsce w niniejszej sprawie i musiało skutkować wydaniem decyzji nakładającej opłatę podwyższoną, skoro ostatecznie udało się dowodnie ustalić ilość kopaliny wydobytej bez koncesji.

Organ drugiej instancji odnosząc się do zarzutów odwołania podniósł, że skarżący był reprezentowany w postępowaniu przez swojego pełnomocnika, który był prawidłowo umocowany. Pełnomocnik był zawiadamiany o przeprowadzanych dowodach w sprawie, a także przed wydaniem decyzji został powiadomiony o zebraniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim, wypowiedzenia i składania wniosków oraz zastrzeżeń. Został także prawidłowo wezwany na rozprawę. Starosta S. jest organem właściwym do prowadzenia postępowania. Organ pierwszej instancji dokonał obliczeń na podstawie pomiarów wykonanych 24 kwietnia i 6 września 2012 r., tj. w okresach, w których skarżący nie posiadał koncesji na wydobycie kopaliny. Fakt prowadzenia wydobycia kopaliny bez koncesji został ustalony ostateczną decyzją organu nadzoru górniczego, a kwestią pozostającą do ustalenia jest w tej sytuacji wyłącznie ilość wydobytej nielegalnie kopaliny. Organ pierwszej instancji nie dokonywał ustaleń faktycznych stanowiących podstawę obliczenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej na podstawie dokumentacji sprzedażowej strony pozyskanej od jej kontrahentów, lecz w oparciu o inne dowody, w szczególności ustalenia organu nadzoru górniczego. P.g.g w zakresie opłat odsyła do przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących zobowiązań podatkowych. Odesłanie to ma charakter odpowiedni, a zatem nie stosuje się przepisów o.p. w zakresie instytucji uregulowanych już w samym p.g.g. Odesłanie do odpowiedniego stosowania o.p. rozpatrywać należy zawsze z uwzględnieniem przepisów szczególnych ujętych w dziale VII p.g.g., do których należy zaliczyć zwłaszcza art. 133 ust. 4, art. 136, art. 137 ust. 1-2 i 4-5, art. 138, art. 139 ust. 4-5, art. 140 ust. 5-6, oraz art. 143. Skoro zatem kwestia przedawnienia uregulowana jest w art. 143 ust. 1 p.g.g., zgodnie z którym termin ten wynosi 5 lat, nie stosuje się przepisów o.p. dotyczących identycznych kwestii. Wobec powyższego, z uwagi na fakt, że zdarzenie uzasadniające wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej miało miejsce w 2012 r., a sama decyzja została wydana i doręczona w 2017 r., nie doszło do przedawnienia, a podniesiony zarzut jest nieuzasadniony i nie ma oparcia w przepisach prawa. Wobec powyższego samo tylko wniesienie odwołania od decyzji ustalającej opłatę dodatkową wydanej z zachowaniem terminu nie skutkuje przedawnieniem. Jednakże orzekając już po dacie przedawnienia organ odwoławczy nie może skorzystać ze wszystkich kompetencji przysługujących mu na gruncie art. 138 k.p.a., bowiem nie może wydać decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ może zatem utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji jako prawidłową, bądź też, jeśli uzna, że jest wadliwa, uchylić ją i umorzyć postępowanie w sprawie (w całości lub w części). Może też orzec merytorycznie w zakresie wysokości opłaty, lecz po dacie przedawnienia wyłącznie na korzyść skarżącego ze względu na zakaz reformationis in peius określony w art. 139 k.p.a. Wobec faktu, że zaskarżona decyzja ustala podwyższoną opłatę eksploatacyjną w wysokości mniejszej niż opłata, jaka powinna zostać ustalona w oparciu o obliczenia ilości wydobytej kopaliny zawarte w opinii biegłego J. M., należało utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji jako korzystniejszą dla skarżącego.

W skardze na powyższą decyzję T. W. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy organowi w celu ponownego rozpatrzenia. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie strony w postępowaniu pozbawienie jej możliwości czynnego w nim udziału oraz pozbawienie prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszenia dalszych wniosków dowodowych przed wydaniem decyzji co stanowi uchybienie, o jakim mowa w art 145 pkt 4 k.p.a. kwalifikujące do konieczności wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego;

- art 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 19 k.p.a., art 32 k.p.a. w zw. z art 153, art. 161, art. 156, art. 164 p.g.g. poprzez odebranie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz podejmowania czynności procesowych przez organ nie będąc do tego właściwym; w decyzji brak jest okresu, za jaki organ stwierdził rzekomo niekoncesjonowane wydobycie, co ma o tyle istotne znaczenie, że 24 sierpnia 2012 r. skarżący posiadał koncesję na wydobywanie kopalin, a zmierzenie wyrobiska miało nastąpić z upoważnienia starosty, który nie był do tego już uprawniony. Kontrola ta zakończyła się usunięciem pracowników starostwa z terenu kopalni "B" przez funkcjonariuszy KP W., którzy to zostali wezwani przez pracowników starostwa, a następnie funkcjonariusze KP stwierdzili ich brak uprawnień do kontroli kopalni legalnie działającej na podstawie koncesji. Nastąpiło to podczas nieobecność skarżącego, gdyż 4 stycznia 2013 r. został w trybie pilnym zabrany do szpitala w Zabrzu celem wykonania transplantacji serca;

- błąd w ustaleniach faktycznych powstały w związku z dowolną oceną dowodów i niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy polegający na przyjęciu, że kiedykolwiek na złożu "B" dochodziło do nielegalnego wydobycia przez skarżącego, a także oparcie decyzji na dokumentacji sprzedażowej strony uzyskanej od kontrahentów podczas posiadania innych legalnie działających kopalni;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 6 pkt 8, 10, 11, 12, 19, 20 p.g.g. poprzez błędna definicję kopaliny oraz rozciągnięcie obowiązku posiadania koncesji na wszystkie roboty górnicze określone w art. 6 pkt 12 p.g.g., podczas gdy w okresie wskazanym przez organ nie dokonywano wydobywania kopalin, a jedynie przygotowawcze prace ziemne w związku z ubieganiem się o koncesję;

- art. 53 pkt 5, 6 p.g.g. poprzez niewykazanie kwalifikacji osób do prac geologicznych 3 stycznia 2013 r. polegających na zmierzeniu rzekomo wydobytego złoża i dokonanie ewentualnych wymiarów i wyliczeń przez osoby takich kwalifikacji nie posiadające wybrane arbitralnie przez organ bez uzgodnienia ze stroną oraz oparcie na niej decyzji;

- art. 101 i art. 102 p.g.g. poprzez dokonanie rozliczenia złoża w sposób z nim niezgodny;

- art. 139 p.g.g. poprzez przyjęcie naruszenia koncesji jako działalność bez koncesji;

- art. 140 pkt 1 i pkt 2 p.g.g. poprzez wydanie decyzji przez starostę w stosunku do legalnie działającej kopalni wbrew treści tego przepisu, który określa właściwość rzeczową starosty w pkt 1 wyłącznie do działalności niekoncesjonowanej (koncesja udzielona 24 sierpnia 2012 r.) – wydanie decyzji przez niewłaściwy podmiot.

- art. 142 p.g.g. z uwagi na przedawnienie prawa do wymiaru opłaty dodatkowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. z 2017r. poz.1370 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:

a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy

b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego

c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy

2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach

3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2019r. poz. 868 ze zm.), dalej p.g.g..

Zgodnie z treścią art. 21 ust.1 pkt. 2 wymienionej ustawy działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji.

W myśl art.140 ust.1 p.g.g. działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej.

Zgodnie z treścią art.140 ust.2 p.g.g. organami właściwymi w sprawach, o których mowa w ust. 1, są:

1) minister właściwy do spraw środowiska w odniesieniu do działalności:

a) wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej,

b) w zakresie podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji,

c) w zakresie podziemnego składowania odpadów;

2) starosta w zakresie niewymienionym w pkt 1.

W myśl art.140 ust.3 pkt. 3 p.g.g. opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny;

Zgodnie z treścią art.142 ust.1 p.g.g. do opłat, o których mowa w niniejszym dziale, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.) dotyczące zobowiązań podatkowych. Określone tymi przepisami uprawnienia organów podatkowych przysługują wierzycielom.

W myśl art.143 ust.1 p.g.g. decyzja w sprawach określonych niniejszym działem nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o wymierzeniu T. W. podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący do dnia 6 września 2012r. faktycznie wydobywał kruszywo w obrębie ewidencyjnym M. nie posiadając wymaganej koncesji. Wskazują na to wyniki wizji terenowej przeprowadzonej przez pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego w K. w dniu 24 kwietnia 2012r. w czasie której stwierdzono istnienie trzech wyrobisk. Na wszystkich tych wyrobiskach znajdowały się świeże ślady wydobycia kopaliny. W czasie wizji T. W. sam zresztą przyznał, że prowadził eksploatację kopaliny bo miał odbiorcę kruszywa ( notatka służbowa z 24 kwietnia 2012r., pismo OUG z 8 lipca 2015r.). Po przeprowadzeniu wizji Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. w dniu [...] kwietnia 2012r. wydał decyzję nakazującą T. W. wstrzymanie wydobywania kruszywa na działkach wskazanych w decyzji. Decyzja ta stała się ostateczna i wiążąca (została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z [...] czerwca 2012r.). Mimo wydania decyzji z [...] kwietnia 2012r. skarżący kontynuował wydobycie kopaliny co potwierdziła następna wizja terenowa przeprowadzona przez pracowników OUG w K. w dniu 6 września 2012r. W czasie tej wizji stwierdzono świeże ślady eksploatacji kopaliny w dwóch wyrobiskach a na jednym z nich stała nawet ładowarka. Zakres przestrzenny prowadzonej eksploatacji w stosunku do stanu stwierdzonego podczas wizji w dniu 24 kwietnia 2012r. uległ znacznemu powiększeniu. T.W. oświadczył wówczas, ze prowadzi eksploatację kopaliny bo posiada koncesję na wydobywania kruszywa ze złoża "B" (notatka służbowa z 7 września 2012r.). Nie budzi zatem wątpliwości fakt, że skarżący do dnia 6 września 2012r. prowadził wydobycie kruszywa naturalnego w obrębie ewidencyjnym M.. Nie posiadał on wymaganej koncesji na taką eksploatację. Posiadał jedynie koncesję na rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego B udzielone mu decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011r. Decyzja ta uprawniała jedynie do rozpoznania złoża a nie do jego eksploatacji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. Marszałek Województwa [...] udzielił nadto skarżącemu koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego (piasku) ze złoża "B". Decyzji tej nie nadano jednak rygoru natychmiastowej wykonalności i stała się ona ostateczna w dniu 14 września 2012r. W dacie przeprowadzenia drugiej wizji terenowej (6 września 2012r.) decyzja z [...] sierpnia 2012r. nie była zatem ostateczna i nie uprawniała skarżącego do eksploatacji kruszywa naturalnego. Wspomnieć tylko należy, że decyzja z [...] sierpnia 2012r. uprawniała do wydobywania kopaliny nie wcześniej niż po zatwierdzeniu planu ruchu a skarżący takiego zatwierdzenia nie uzyskał (decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z [...] grudnia 2012r. odmówiono zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego). Reasumując tę część rozważań sąd uznał, że T. W. do dnia 6 września 2012r. wydobywał kopaliny w obrębie geodezyjnym M. nie posiadając wymaganej koncesji. Okoliczność ta nie była zresztą kwestionowana przez skarżącego. Uzasadniało to wymierzenie podwyższonej opłaty eksploatacyjnej o której mowa w art.140 ust.1 p.g.g.

W ocenie sądu organy administracji prawidłowo wyliczyły wysokość podwyższonej opłaty. Zgodnie z treścią art.140 ust.3 pkt.3 p.g.g. wysokość tej opłaty zależy od ilości kopaliny wydobytej bez koncesji. Należy zaznaczyć, ze organy obu instancji przyjęły różną ilość kopaliny wydobytej przez skarżącego. Starosta S. przyjął, że było to 132744,80 ton zaś organ odwoławczy uznał, że skarżący wydobył 170637 ton. W zaskarżonej decyzji trafnie oparto się na opinii biegłego prof. J.M. Podkreślić należy, że w czasie wizji terenowej w dniu 24 kwietnia 2012r. dokonano pomiaru trzech wyrobisk w metrach metodą krokową i wizualną. Natomiast w czasie wizji w dniu 6 września 2012r. pomiarów geodezyjnych GPS wyrobisk dokonał A. Ł. posiadający uprawnienia mierniczego górniczego. Sporządził on mapę wyrobisk z zaznaczaniem zakresu eksploatacji kruszywa według stanu na dzień 24 kwietnia i 6 września 2012r. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym wyniki wizji terenowych w dniach 24 kwietnia i 6 września 2012r. i mapę sporządzoną przez A. Ł., biegły J.M. wydał opinię, w której określił on wielkość ubytku kopaliny. W opinii tej jak również w relacji biegłego złożonej na rozprawie administracyjnej, J.M. wyjaśnił na jakich dokumentach się opierał, jakiego programu użył do wykonania obliczeń oraz w jaki sposób wyliczył wielkość ubytku kruszywa. Opinia biegłego jest logiczna i przekonująca. Dodać należy, że przy wyliczeniu wielkości ubytku kruszywa biegły uwzględnił na korzyść skarżącego 10% błędu obliczeń.

Wielkość ubytku kruszywa określona przez biegłego jest większa od wielkości ustalonej przez organ I instancji (132744,80 ton). Należy zaznaczyć, że Starosta S. dokonując wyliczeń ubytku kopaliny nie brał pod uwagę skarp wyrobisk na korzyść strony i przyjął 30% błędu wyliczenia także na korzyść strony. Wysokość podwyższonej opłaty eksploatacyjnej ustalonej w oparciu o opinię biegłego J. M. byłaby zatem wyższa od wysokości przyjętej przez organ I instancji (3481708,80 zł zamiast 2707993,90 zł). Z uwagi jednak na zasadę określoną w art.139 K.p.a. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Nieuzasadniony jest zarzut podniesiony w głosie do protokołu z 2 września 2019r. podważający wiarygodność opinii biegłego J.M. z uwagi na treść dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża "B". Z treści tego dodatku wynika bowiem, że zasoby złoża na dzień 31 grudnia 2011r. wynosiły 926816 ton a na dzień 31 grudnia 2012r. 727955 ton. Oznacza to, że przez cały 2012r. wydobyto ze złoża 198861 ton (926816 – 727955) a tym samym, w ocenie skarżącego, podważa to wiarygodność opinii biegłego, że do 6 września 2012r. wydobyto ze złoża 170637 ton kopaliny.

Po pierwsze w niniejszej sprawie sąd nie badał prawidłowości wyliczeń wielkości złoża "B" przyjętej w dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej. Nie wiadomo zatem czy wyliczenia przyjęte w tym dodatku są prawidłowe.

Po drugie w dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej obliczono wielkość ubytku złoża "B" w 2012r. (tj. na działkach nr 280/2,281,282,283,284,285,286,287/1,287/2 i 287/3). Tymczasem jak wynika z wyników wizji terenowej przeprowadzonej w dniu 6 września 2012r. stwierdzono nielegalne wydobycie kruszywa zarówno w granicach złoża "B" (tj. na działkach nr 280/2,281,282,283,284,285,286,287/1,287/2 i 287/3) jak i na działkach poza granicami złoża "B" tj. na działkach ewidencyjnych nr 242,243,244,245 i 246. Wskazuje na to notatka służbowa z przeprowadzonej wizji jak i zeznania świadków Z.R. oraz A.Ł. W czasie wizji w dniu 6 września 2012r. stwierdzono 2 wyrobiska eksploatacji kruszywa położone zarówno na terenie złoża "B" jak i poza terenem tego złoża oraz dokonano pomiarów obu wyrobisk a następnie sporządzono mapę obu wyrobisk. W oparciu między innymi o tę mapę biegły J. M. dokonał wyliczeń wielkości kruszywa jakie eksploatował skarżący do dnia 6 września 2012r. W sytuacji gdy dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża "B" dotyczy jedynie złoża "B" a opinia biegłego obejmuje całkowity ubytek kruszywa zarówno na terenie złoża "B" jak i na działkach położonych poza tym złożem to zarzut podniesiony w głosie do protokołu nie zasługuje na uwzględnienie.

Przy ocenie prawidłowości określenie wielkości kopaliny wydobytej przez skarżącego nie można pominąć faktu, że w dniu 3 stycznia 2013r. pracownik Starostwa Powiatowego w S., posiadający upoważnienie od starosty, wraz z pracownikami formy geodezyjnej "[...]" stawili się na teren wyrobiska w M. aby dokonać pomiaru wyrobisk a następnie sporządzić mapę wraz z obliczeniem wydobytych mas. Obecni na miejscu R. W., zastępujący T. W., oraz pełnomocnik skarżącego radca prawny J. K. odmówili jednak wpuszczenia wizytujących. Nie pomogła także obecność funkcjonariuszy Policji, którzy po ustaleniu przyczyn i okoliczności zgłoszonej interwencji sporządzili tylko notatkę urzędową a następnie odjechali. Powyższe okoliczności dowodzą, że skarżący odmówił dokonania pomiaru wyrobisk przez uprawnionych do tego geodetów. W tej sytuacji konieczne było dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność wyliczenia wielkości ubytku kopaliny w oparciu o zgromadzony dotychczas materiał dowodowy.

Jeżeli chodzi o wysokość opłaty podwyższonej to została ona wyliczona zgodnie z treścią art.140 ust.3 pkt.3 p.g.g. Prawidłowość tego wyliczenia nie była kwestionowana (poza ilością kopaliny wydobytej bez koncesji).

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, iż opłata podwyższona nie powinna zostać naliczona za okres począwszy od 24 sierpnia 2012r. gdyż w tym dniu skarżącemu wydano koncesję na wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża "B".

Faktem jest, że w dniu 24 sierpnia 2012r. Marszałek Województwa [...] wydał T.W. koncesję na wydobywanie kruszywa ze złoża "B" lecz decyzja to stała się ostateczna od dnia 14 września 2012r. i od tego dnia wywołuje ona skutki prawne. Decyzji tej nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności a więc do dnia 14 września 2012r. nie wywoływała ona żadnych skutków prawnych czyli do tego dnia nie przyznawała ona skarżącemu żadnego uprawnienia na wydobywanie kopaliny. Oznacza to, że do dnia 6 września 2012r., a do tego dnia naliczono podwyższoną opłatę, o której mowa w art.140 ust.3 pkt.3 p.g.g., T. W. nie posiadał koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego. Nieuzasadniony jest zatem zarzut skargi, że począwszy od dnia 24 sierpnia 2012r. skarżący mógł już legalnie wydobywać kopalinę bo posiadał już na to koncesję.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że nie powinna być wymierzona podwyższona opłata, o której mowa w art.140 ust.3 pkt.3 p.g.g. lecz opłata za naruszenie warunków koncesji z 24 sierpnia 2018r.

Jak już o tym była mowa we wcześniejszych rozważaniach decyzja z [...] sierpnia 2012r. stała się ostateczna od dnia 14 września 2012r. i opłata za naruszenie warunków koncesji mogłaby zostać naliczona ewentualnie za okres od tego dnia (tzn. od 14 września 2012r.). Kwestia ta nie jest jednak przedmiotem niniejszej sprawy. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest wymierzenie opłaty za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji do dnia 6 września 2012r. Zarzut skargi w tym zakresie nie jest zasadny.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że T.W. został już dwukrotnie ukarany za to samo. Powołano się przy tym na decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] października 2012r.

Należy zaznaczyć, że wymieniona decyzja z [...] października 2012r. dotyczy nakazania usunięcia naruszenia prawa podlegającego na niewypełnieniu warunków koncesji poprzez prowadzenie działalności bez wymaganego planu ruchu zakładu górniczego oraz przekroczenie granicy obszaru górniczego wyznaczonego koncesją. Wbrew zarzutowi skargi z zebranego materiału dowodowego nie wynika aby wobec T.W. została wydana druga decyzja wymierzająca opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji. W aktach administracyjnych brak jest takiej decyzji. Decyzją taką nie jest decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2013r. Decyzją tą określono jedynie stronie opłatę eksploatacyjną o której mowa w art.138 p.g.g. Jest to decyzja deklaratoryjna gdyż określa opłatę podstawową, którą podmiot dokonujący wydobycia kopalin ma obowiązek uiścić bez wezwania na podstawie informacji o ilości wydobytych kopalin. Ponieważ T.W. nie uiścił tej opłaty to organ administracji wydał decyzję w tym przedmiocie. Zarzuty skargi dotyczące podwójnego ukarania T.W. nie zasługują na uwzględnienie.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, iż Starosta S. nie był właściwy do wydania decyzji w przedmiocie podwyższonej opłaty.

Należy zaznaczyć, że do dnia 31 grudnia 2014r. starosta był organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie podwyższonej opłaty. Z dniem 1 stycznia 2015r. zmieniła się treść przepisu art. 140 ust.2 pkt.2 p.g.g. dokonana ustawą z 11 lipca 2014r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014r. poz. 1133). Od dnia 1 stycznia 2015r. organem właściwym stał się organ nadzoru górniczego. W myśl jednak art.18 ust.2 ustawy z 11 lipca 2014r. do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy w zakresie ustalenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 140 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się dotychczasowe przepisy. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 2015r. a więc mają do niego zastosowania dotychczasowe przepisy w tym przepisy dotyczące właściwości organów. W związku z czym Starosta S. w oparciu o przepis art.140 ust.2 pkt.2 p.g.g. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2014r. był właściwym do wydania decyzji w przedmiocie podwyższonej opłaty. Zarzut skargi w tym zakresie nie jest zasadny.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, iż doszło do przedawnienia się prawa do wymierzenia opłaty podwyższonej. W ocenie skarżącego poprzez treść art.142 ust.1 p.g.g. zastosowanie ma przepis art.68 § 1 Ordynacji podatkowej, który przewiduje termin przedawnienia 3 lata od końca roku kalendarzowego w którym powstał obowiązek podatkowy. Zdaniem skarżącego termin ten został przekroczony.

Podkreślić należy, iż zgodnie z treścią art.143 ust.1 p.g.g. decyzja w sprawach określonych niniejszym działem nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie. W przepisie art.142 ust.1 p.g.g. jest odesłanie do przepisów Ordynacji podatkowej lecz odesłanie to ma charakter odpowiedni co oznacza, że nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie instytucji uregulowanych już w prawie geologicznym i górniczym. W sytuacji zatem gdy ustawa Prawo geologiczne i górnicze określa termin do kiedy może zostać wydana decyzja o podwyższonej opłacie to nie jest dopuszczalne stosowanie w tym zakresie ustawy Ordynacja podatkowa (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2017r. w spr. II GSK 2319/15).

W rozpoznawanej sprawie, opierając się na treści przepisu art.143 ust.1 p.g.g., termin do wydania decyzji w przedmiocie opłaty podwyższonej upływał w dniu 31 grudnia 2017r. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] r. czyli przed upływem tego terminu (doręczono ją 22 grudnia 2017r.) zaś zaskarżoną decyzję wydano w dniu [...] r. czyli po upływie terminu o którym mowa w art.143 ust.1 p.g.g. W związku z czym powstała wątpliwość czy nie doszło do upływu terminu przedawnienia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie uznano, że nie nastąpiło przedawnienie terminu do wydania decyzji. Organ odwoławczy słusznie przyjął, że należy w tym zakresie odwołać się do orzecznictwa sądów administracyjnych wypracowanego na gruncie art.68 § 1 Ordynacji podatkowej. Sądy administracyjne uznały, że decyduje to czy decyzja organu I instancji została wydana przez upływem terminu przedawnienia. Organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie już po upływie terminu przedawnienia nie może wydać decyzji kasacyjnej lecz może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję aprobując tym samym całokształt ustaleń organu I instancji w tym zakresie. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nie kreuje nowego zobowiązania lecz aprobuje jedynie to o czym orzekł organ I instancji i nie dochodzi w takiej sytuacji do naruszenia terminu przedawnienia. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2015r. w spr. II FSK 3232/12, z 12 czerwca 2019r. w spr. II FSK 2192/17, z 13 września 2018r. w spr. II FSK 2477/16 i z 31 stycznia 2018r. w spr. II BFSK 109/16, WSA w Gliwicach w wyroku z 23 stycznia 2019r. w spr. I SDA/Gl 973/18 i WSA w Warszawie w wyroku z 6 kwietnia 2017r. w spr. V SA/Wa 1081/16).

W niniejszej sprawie decyzja Starosty S. została wydana i doręczona stronie przed dniem 31 grudnia 2017r. zaś zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy to rozstrzygnięcie. Nie doszło zatem do wydania decyzji z przekroczeniem terminu o którym mowa w art.143 ust.1 p.g.g. Zarzut skargi w tym zakresie nie jest zasadny.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że w 2012r. nie dokonywano wydobywania kopaliny a jedynie prowadzono przygotowawcze prace ziemne w związku z ubieganiem się o koncesje.

Zarzut ten pozostaje w sprzeczności z tym co wyjaśniał T. W. w postępowaniu administracyjnym. Skarżący kilkakrotnie podkreślał bowiem, że wydobywał kruszywo bo miał na nie zbyt w związku z budową drogi S8. Wyjaśnił to między innymi podczas wizji terenowych w dniach 24 kwietnia i 6 marca 2012r. Zarzuty skargi w tym zakresie nie są zasadne.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi braku załączenia operatu ewidencyjnego dotyczącego złoża "B".

Jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę operat ten został złożony przez skarżącego, znajdował się w aktach administracyjnych i wszyscy uczestnicy postępowania w tym także biegły mogli się z nimi zapoznać. Obejmuje on okres od 3 grudnia 2011r. do 31 grudnia 2012r. bez podziału na poszczególne miesiące. Dodać również należy, że skarżący wydobywał kruszywo bez wymaganego zezwolenia nie tylko na terenie złoża "B" ale także poza terenem tego złoża co stwierdzono w czasie wizji terenowej w dniu 6 września 2012r. (wydobywał m.in. na terenie działek nr 242,243,244,245 i 246) o czym była mowa we wcześniejszych rozważaniach. Nielegalna eksploatacja kruszywa przez skarżącego nie ograniczała się jedynie do złoża "B". Zarzut skargi w tym zakresie nie jest uzasadniony.

Odnośnie zarzutu skargi naruszenia art.10 § 1 K.p.a. to bezpośrednio przed wydaniem zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącego nie został zawiadomiony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W aktach administracyjnych brak jest dowodu takiego zawiadomienia. Podkreślić jednak należy, że T. W. był reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, który aktywnie uczestniczył w postępowaniu administracyjnym. Wielokrotnie zapoznawał się on z aktami sprawy, zgłaszał zastrzeżenia i wnioski. Po raz ostatni został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji pismem z dnia 27 sierpnia 2018r. ( doręczonym 28 sierpnia 2018r.) i z prawa tego skorzystał. W dniu 4 września 2018r. zapoznał się z aktami sprawy zaś w dniu 11 września 2018r. złożył zastrzeżenia do opinii biegłego. Po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w dniu 18 grudnia 2018r. pełnomocnik skarżącego faktycznie nie został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem, dowodowym co stanowi naruszenie art.10 § 1 K.p.a. Uchybienie przepisom procesowym może stanowić podstawę uwzględnienia skargi tylko wówczas gdy zostanie wykazane, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego takiego związku nie wykazał. W związku z czym sąd uznał, że naruszenie art.10 § 1 K.p.a nie uzasadniało uwzględnienie skargi.

Reasumując sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że skarżący do dnia 6 września 2012r. wydobywał kruszywo naturalne bez wymaganej koncesji. Uzasadniało to wymierzenie opłaty podwyższonej, o której mowa w art.140 ust.3 pkt.3 p.g.g. Jeżeli chodzi o wysokość opłaty to oparto się na wielkości wydobytej kopaliny wyliczonej przez organ I instancji, znacznie niższej od wyliczenia dokonanego przez biegłego J. M. Przy ocenie zachowania skarżącego nie można pominąć faktu jego wyjątkowo lekceważącego stosunku do obowiązującego prawa. T.W. zdawał sobie sprawę z konieczności uzyskania koncesji na wydobywanie kopaliny a mimo to wydobywał kruszywo co stwierdzono w czasie wizji terenowej w dniu 24 kwietnia 2012r. Mimo wydania decyzji nakazującej wstrzymanie wydobywania kruszywa z dnia [...] kwietnia 2012r. T.W. nie przejmując się tym, nadal je wydobywał co potwierdziła wizja terenowa w dniu 6 września 2012r. Skarżący świadomie zatem lekceważył obowiązujące prawo i decyzję z [...] kwietnia 2012r. kierując się jedynie własnym interesem aby sprzedać kruszywo bo miał na nie nabywcę. Wspomnieć tylko należy, iż w dniu 3 stycznia 2013r. skarżący i jego pełnomocnik nie wpuścili na teren wyrobiska pracownika starostwa wraz z pracownikami firmy geodezyjnej, którzy mieli dokonać pomiarów wydobytego kruszywa. Wprawdzie okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ale pokazuje nastawienie T.W. do obowiązującego prawa i procedury administracyjnej Nie można się natomiast zgodzić z tezą skargi, że osoby jakie stawiły się w dniu 3 stycznia 2013r. nie wykazały się posiadaniem kwalifikacji do prac geologicznych. Skarżący nie jest osobą uprawnioną do oceny czy pracownicy firmy geodezyjnej mający dokonać pomiarów wyrobisk na zlecenie organu mają czy też nie mają wymaganych kwalifikacji. Odmowa wpuszczenia pracownika starostwa wraz z uprawnionymi geodetami na teren wyrobiska dowodzi, że celem zachowanie skarżącego była jedynie chęć ukrycia faktu nielegalnej eksploatacji kruszywa i niedopuszczenie do tego aby dokonano pomiarów ubytku kopaliny. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., sąd oddalił skargę T. W.

dc