Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1871/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art.7 ust.2a
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 811/19 w sprawie ze skargi S.K., R.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...]sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od S.K. i R.K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Bd 811/19) po rozpoznaniu skargi S.K. oraz R.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] sierpnia 2019 r. (nr [...]) w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w punkcie 1. wyroku uchylił zaskarżone postanowienie, zaś w punkcie 2. orzekł o zwrocie skarżącym kosztów postepowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta Włocławski postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018 r. poz. 1945; dalej ustawa powoływana jako u.p.z.p.) oraz art. 106 § 5 i art. 107 k.p.a. postanowił nie uzgodnić w zakresie swojej właściwości, tj. w zakresie ochrony gruntów rolnych, przedłożonego przez Wójta Gminy F., projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem (...) na działkach o nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w oparciu o zapisy w rejestrze ewidencji gruntów i budynków oraz mapy glebowo-rolniczej ustalił, iż przedmiotowe działki nr [...] o powierzchni 0,0199 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0732 stanowią grunty rolne sklasyfikowane jako użytki rolne, oznaczone w ewidencji jako grunty orne RIIIa o powierzchni odpowiednio 0,0199 ha i 0,0732 ha. Starosta podkreślił, że w treści projektu decyzji o warunkach zabudowy zapisano, iż teren, na obszarze którego inwestor planuje realizować swoje zamierzenie, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani nie została podjęta uchwała o przystąpieniu do jego sporządzenia. Z otrzymanego projektu decyzji natomiast nie wynikało, czy dla obszaru na którym planuje się inwestycję, uzyskano zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc w oparciu o art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Pismem z 10.06.2019 r. Wójt Gminy F. poinformował, że działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym nie uzyskały zgody ministra do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc w oparciu o art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, dalej powoływana jako u.o.g.r.l.), przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Przepis ten stanowi, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

- co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

- położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.);

- położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068);

- ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy też kilka odrębnych części.

W ocenie organu I instancji, w sprawie nie mają zastosowania ww. wymienione przepisy, gdyż nie została uzyskana zgoda ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (co wynika z treści pisma z 10.06.2019 r.) oraz, jak wynika z przeprowadzonej przez Starostę analizy, nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki, o których mowa powyżej. Działki o nr [...] położone są bowiem w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej. Organ I instancji wskazał, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy występuje zapis, że dostęp do drogi publicznej krajowej ([...]) odbywa się poprzez działki nr [...], do których inwestor posiada tytuł prawny. Starosta Włocławski podkreślił, że wymienione działki stanowią grunty rolne, sklasyfikowane jako grunty orne RIIIa, RIIIb oraz RIVb i pełnią jedynie funkcję drogi wewnętrznej umożliwiając inwestorowi dojazd do drogi publicznej - ul. W.. Wobec powyższego organ I instancji zaakcentował, że zmiana przeznaczenia użytków rolnych klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne, zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., wymaga uzyskania zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi, bądź spełnienia wszystkich warunków wynikających z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. W tej sprawie zgoda taka nie została uzyskana, ani też nie zostały spełnione wszystkie normatywne warunki określone w powyższym przepisie.

Zażalenie na opisane postanowienie wnieśli S.i R.K.. Wskazali, że w sprawie sporne jest spełnienie warunku określonego w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., tj. w zakresie odległości terenu inwestycji od drogi publicznej. W tym kontekście zauważyli, że ich działka graniczy z drogą wewnętrzną, zaś w odniesieniu do pozostałych działek sąsiadujących z tą samą drogą wydane zostały pozytywne decyzje ustalające warunki zabudowy i wokół ich nieruchomości znajduje się już zabudowa odpowiadająca ich zamierzeniu budowlanemu. W ocenie składających zażalenie, trudno znaleźć jakiekolwiek uzasadnienia dla udaremnienia inwestycji w sytuacji, gdy wokół ich działki powstało już całe osiedle domów jednorodzinnych. Ponadto podkreślili, że organy administracji w ogóle nie wskazały, jaka jest odległość ich nieruchomości od drogi publicznej oraz między jakimi punktami dokonywany miałby być pomiar. Skarżący mogą jedynie założyć, że przyjęto, iż najbliższą drogą publiczną jest ul. W., a droga dojazdowa do tej ulicy, zlokalizowana obok nieruchomości, nie jest drogą publiczną. Tymczasem pobieżna analiza mapy prowadzi do wniosku, że należało rozważyć, czy warunek odległości od drogi publicznej nie jest spełniony z uwagi na sąsiedztwo innych dróg.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazało, że uzgodnienie z organem właściwym dla ochrony gruntów rolnych jest wymagane, ponieważ na teren inwestycji składają się grunty wykorzystywane na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 92 ust. 2 w zw. z art. 224). SKO we Włocławku zwróciło uwagę na art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który wskazuje, że jedną z przesłanek uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy jest to, aby teren inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo aby był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139). Druga ze wskazanych wyżej przesłanek nie jest spełniona, co wynika z pisma Wójta Gminy F. z 10.06.2019 r. W tej sytuacji, aby uznać, że w realiach tej sprawy warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest spełniony, należałoby ustalić, że teren zamierzenia inwestycyjnego nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ II instancji zwrócił uwagę, że uzgadniający Starosta stwierdził, że teren wymaga uzyskania takiej zgody, a wynika to z art. 7 ust. 1, 2 i 2a u.o.g.r.l. SKO we Włocławku zauważyło, że inwestycja nie ma przeznaczenia rolnego, planowana jest bowiem zabudowa budynkiem mieszkaniowym jednorodzinnym (nie jest to zabudowa zagrodowa). Oznacza to, że doszłoby do zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Inwestycja jest planowana na gruntach stanowiących użytki rolne klasy III, a zatem na gruntach, które podlegają ochronie przed zmianą przeznaczenia na cele nierolnicze. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych tej klasy wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że w art. 7 ust. 2a pkt 1-4 u.o.g.r.l. ustawodawca przewidział warunki, kiedy nie jest wymagane uzyskanie zgody ministra na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, warunek z pkt 1 wskazanego przepisu jest spełniony. Obszar zwartej zabudowy został zdefiniowany w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., jako obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Obszar ten został prawidłowo wskazany na odcinku terenu inwestycji przez Starostę na mapie znajdującej się w aktach sprawy (k. 10 akt). Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że grunty podlegające ochronie spełniają również warunek z pkt 2 przepisu, ponieważ są położone są w odległości mniejszej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami Z kolei odnośnie pkt 3 przepisu, Kolegium stwierdziło, że nie został w tej sprawie spełniony określony w nim warunek, gdyż grunty inwestora położone są w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej - ul. W.. Za drogę publiczną uznaje się tylko taką drogę, która jest zaliczona, na podstawie ustawy o drogach publicznych, do jednej z kategorii takich dróg. W realiach badanej sprawy, najbliższą drogą publiczną do gruntów rolnych na działkach nr [...] (terenu inwestycji) jest ul. W., która jest drogą krajową. Odległość zaś gruntów rolnych (zewnętrznych granic działki) od tej drogi publicznej wynosi, zgodnie z pomiarem Starosty - 346 m (k. 10 akt). Według pomiaru z geoportalu, odległość ta wynosi 345,91 m (k. 22 akt), co przekracza dopuszczalne 50 m, i wyklucza spełnienie warunku z pkt. 3 powołanego przepisu. Nadto Kolegium wskazało, że warunek z pkt. 4 art. 7 ust. 2a został spełniony. Powierzchnia gruntów rolnych w tej sprawie nie przekracza bowiem 0,5 ha, ponieważ łącznie wynosi 0,2916 ha. W związku z powyższym – słuszne było stanowisko Starosty Włocławskiego, że nie zostały spełnione łącznie warunki z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., a zatem zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest w sprawie wymagana.

Zajmując stanowisko względem zarzutów zażalenia SKO we Włocławku wskazało, że fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy dla innych nieruchomości, nie stanowi przesłanki uzasadniającej odmienną ocenę tej sprawy. Uzyskanie bowiem decyzji o warunkach zabudowy przez właścicieli sąsiednich działek może wynikać z tego, że postępowania w tym przedmiocie były prowadzone przed zmianą stanu prawnego w zakresie ochrony gruntów rolnych. Gdy zaś chodzi o wskazanie odległości nieruchomości od drogi publicznej, to akta sprawy zawierają dowody świadczące o ustalonej odległości gruntów rolnych od drogi publicznej, w tym o tym, gdzie znajdowały się punkty pomiarowe. Brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania przedstawionych dowodów. W kwestii sąsiedztwa innych dróg publicznych Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło, by w sąsiedztwie terenu inwestycji znajdowała się inna droga publiczna, bliższa terenowi inwestycji niż ul. W.. SKO we Włocławku zwróciło uwagę, że skarżący również nie wskazali w zażaleniu takiej drogi. Podkreśliło, że droga wewnętrzna, z którą bezpośrednio sąsiaduje teren inwestycji, nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a zgodnie z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. badaniu podlega odległość gruntów rolnych podlegających ochronie od drogi publicznej, nie zaś fakt dostępu do drogi publicznej.

Skargę na opisane wyże postanowienie SKO we Włocławku z dnia [...] sierpnia 2019 r. (znak: [...]) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli S.K. i R.K.. Zarzucili naruszenie:

- art. 7, 8, 9, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z tych przepisów, w szczególności poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu inwestora;

- art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. poprzez jego zastosowanie, pomimo braku wszechstronnego wyjaśnienia kwestii odległości działki od drogi publicznej;

- art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 16 K.p.a. poprzez przyjęcie, że naruszenie prawa przez wydanie postanowienia Starosty Włocławskiego z 11.06.2019 r. nie ma charakteru rażącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie. Podał, że istota sprawy sprowadza się do tego, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., przy czym w realiach niniejszej sprawy sporne było jedynie spełnienie warunku określonego pkt 3 tego przepisu. W tym zakresie sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że najbliższa droga publiczna od terenu planowanej inwestycji znajduje się w odległości ponad 50 metrów, tj. ok. 346 m (vide mapy - k. 10 i 22 akt adm.). Sąd I instancji podkreślił, że poza gołosłownymi twierdzeniami skarżących o spełnieniu wymogu wynikającego ze wskazanego przepisu, nie przedłożyli oni żadnych dowodów, ani nie przedstawili argumentacji przemawiającej za słusznością tegoż stanowiska. Wskazali, że należało rozważyć, czy warunek odległości od drogi publicznej nie jest spełniony z uwagi na sąsiedztwo innych dróg, jednakże w żaden sposób nie określili, jakie drogi mieli na myśli, a sąd I instancji w oparciu o zebrany materiał dowodowy nie stwierdził, aby poza ul. W., w pobliżu przedmiotowych nieruchomości znajdowały się inne drogi publiczne. WSA w Bydgoszczy podzielił wszystkie rozważania organu odwoławczego dotyczące tego, że przylegająca do terenu planowanej inwestycji droga nie ma statusu drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i stanowi jedynie drogę wewnętrzną.

W ocenie sądu I instancji nie miały również żadnego znaczenia dla oceny zaskarżonego postanowienia podnoszone przez skarżących kwestie związane z tym, czy pozytywne uzgodnienie przez organ I instancji stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Okoliczność ta w świetle mających zastosowanie w tej sprawie przepisów, nie może podlegać rozważaniom. Za uchyleniem zaskarżonego postanowienia – w ocenie WSA w Bydgoszczy - przemawia art. 8 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Sąd I instancji wskazał, że z analizy akt sprawy (map) płynie wniosek, że planowana inwestycja znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie innych nieruchomości (osiedla domów jednorodzinnych), które zostały zabudowane w taki sam sposób, jak planują to skarżący. Nadto, teren planowanej inwestycji stanowi jedyny wyłom w istniejącej już linii zabudowy. W tym kontekście, wg WSA w Bydgoszczy, wymagało ustalenia przez organ administracji, czy i na jakich zasadach doszło do zmiany przeznaczenia sąsiednich gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wskazanie przez Kolegium, że mogło to być wynikiem zmiany przepisów, pozostaje jedynie w sferze domysłów i wymaga dokonania stosownych ustaleń. Jest to istotne z uwagi na treść cyt. art. 8 § 2 K.p.a., ponieważ może się okazać, że doszło do odstępstwa od utrwalonej praktyki w rozumieniu tego przepisu. Sąd I instancji podał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien poczynić stosowne ustalenia i rozważyć zastosowanie art. 8 § 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 10 grudnia 2019 r. wniosło SKO we Włocławku. W ramach podstawy skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8 par. 2 k.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie tych przepisów i uchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy w sprawie brak było przesłanek do badania tego, czy i na jakich zasadach doszło do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów na nieruchomościach sąsiadujących z działką inwestycyjną, biorąc pod uwagę, że w aktualnym stanie prawnym zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze gruntu objętego postępowaniem, bez zgody właściwego ministra, jest niedopuszczalna.

Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi. Żądała także zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwioną podstawę naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 par. 2 k.p.a. Zaprezentowane bowiem przez sąd I instancji motywy uchylenia kontrolowanego postanowienia SKO we Włocławku nie znajdowały oparcia w miarodajnych dla oceny tej sprawy przepisach prawa. W szczególności, brak było podstaw, aby zarzucać organowi odwoławczemu naruszenie art. 8 par. 2 k.p.a., poprzez brak poczynienia ustaleń w zakresie zbadania tego, czy i na jakich zasadach doszło do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze - na różnych działkach znajdujących się w sąsiedztwie inwestycji planowanej przez skarżących. W ocenie NSA, sąd I instancji niezasadnie zakwestionował brak zbadania przez organ odwoławczy utrwalonej praktyki organów administracji w zakresie dotychczasowego rozstrzygania identycznych sprawy względem tej, która była przedmiotem ocen w kontrolowanym przypadku. Należy bowiem zauważyć, iż stosownie do wskazanego wyżej art. 8 par. 2 k.p.a., organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zaakcentowania wymaga, że przez "utrwaloną praktykę" w rozumieniu cytowanego przepisu rozumieć trzeba zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Podkreślić należy, że praktyka organów administracji, o której mówi wskazany przepis, powinna być przede wszystkim zgodna z prawem. Tylko taka bowiem praktyka może być uznana za odpowiadającą zasadzie pewności prawa i być źródłem uzasadnionych oczekiwań (por. A. Wróbel, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz Komentarz aktualizowany do K.p.a., uwaga 21 do art. 8, Lex 2020). Organy administracji, przy załatwianiu spraw z zakresu własnej kognicji związane są więc przede wszystkim obowiązującym prawem. Wynika to z art. 6 k.p.a. oraz z art. 7 Konstytucji RP. W takim też aspekcie przedmiotowa sprawa dotycząca uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy – była oceniana przez orzekające Samorządowe Kolegium Odwoławczego we Włocławku. Uzasadnienie wydanego postanowienia oraz akta sprawy wskazują na przeprowadzenie przez ten organ administracji publicznej kompleksowych ustaleń w zakresie spełnia przesłanek, od których zależy pozytywne uzgodnienie projektu decyzji w aspekcie ochrony gruntów rolnych. W takich okolicznościach, wykracza poza zakres koniecznych ustaleń faktycznych organu administracji w przedmiotowej sprawie - wskazywane przez sąd I instancji uzupełnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia o to, czy na działkach sąsiednich względem działek inwestorów doszło do zmiany przeznaczenia tych gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zauważyć bowiem należy, że ocena prawna wyrażona przez sąd I instancji nakazywałaby badanie przez organ odwoławczy tego, na jakiej podstawie prawej zrealizowane zostały nieokreślone bliżej inwestycje znajdujące się w szeroko rozumianej okolicy planowanego zamierzenia skarżących. W tym zakresie zasadnie i trafnie podkreśliło Kolegium w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, iż proces inwestycyjny różnych budów w sąsiedztwie planowanej przez skarżący inwestycji, mógł podlegać różnym reżimom prawnym, w tym różnym regulacjom planistycznym. Brak jest podstaw do badania różnych, niezwiązanych z kontrolowaną sprawą inwestycji i czynienia wskazanych przez sąd I instancji ustaleń w sytuacji przesądzenia braku dopuszczalności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niespełnienie aktualnych, normatywnych wymogów. Nawet bowiem ustalona praktyka załatwiania spraw podobnych, nie mogłaby przemawiać za uzgodnieniem zamierzenia inwestycyjnego, które byłoby niezgodne z prawem, tj. naruszałoby obowiązujące przepisy.

Mając powyższe na uwadze, NSA uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę S.K. oraz R.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] sierpnia 2019 r. (nr [...]). Skarga ta zaś nie zasługiwała na uwzględnienie. Jak bowiem wynika z akt sprawy, zarówno Kolegium Odwoławcze, jak i organ I instancji jednoznacznie ustaliły, że najbliższa droga publiczna od terenu planowanej inwestycji (działek nr [...]) znajduje się w odległości ok. 346 m. Powyższe ustalenia wynika jasno z map znajdujących się na k. 10 i 22 akt adm. Tymczasem, z art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, m.in. w sytuacji, gdy grunty te położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej. Skoro przesłanka ta nie została w sprawie spełniona, to zasadna i trafna była odmowa uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia (pkt 1 sentencji) jest art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.

O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.