Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2144/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 7, 77,  art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka –Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skarg A. V. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu odwołania W. K., W. K., E. T. i A. W. od decyzji Prezydenta W. z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...] i [...], stanowiącego obecnie działkę ew. nr [...] z obr. [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że nieruchomość położona przy ul. [...], hip. nr [...] i [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Nieruchomość stanowiła własność L. K. Obecnie grunt ten jest własnością Miasta W.

Wnioskami z 7 listopada 1990 r. oraz z 28 października 1991 r. M. K. wystąpił o zwrot nieruchomości nr [...] i [...]. Wnioskiem z 22 września 2009 r. W. K., E. T. i A. W. wystąpiły o zwrot tej nieruchomości.

Organ wyjaśnił, że spadek po L. K. nabyli: A. K., M. K., O. K. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] maja 1991 r., sygn, akt [...]). Spadek po A. K. nabyli: M. K. i O. K. (postanowienia Sądu Rejonowego w W. z [...] września 1991 r., sygn. akt [...]). Spadek po O. K. nabyła, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego W. z [...] czerwca 1996 r., sygn. akt [...], A. K. Spadek po M. K. nabyli: W. K., A. W., E. T. i W. K., co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w W. z [...] grudnia 2008 r., sygn. akt [...].

Decyzją [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Prezydent W. odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu przy ul. [...], stanowiącego obecnie działkę ew. nr [...] z obr. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek nie został złożony w terminie wynikającym z dekretu. Prezydent wyjaśnił, że zgodnie z doktryną i utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, termin wynikający z art. 7 ust. 1 dekretu jest terminem prawa materialnego, a terminy takie nie ulegają przywróceniu.

Od przedmiotowej decyzji odwołanie wnieśli W. K., W. K., E. T. i A. W. Zarzucili naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu poprzez uznanie, że złożone wnioski dekretowe są spóźnione oraz, że nie nastąpiło zbadanie, w jakiej dacie, zgodnie z prawem, przejęto przedmiotową nieruchomość, a także naruszenie art. 307 Prawa rzeczowego poprzez przyjęcie, że rozporządzenie Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez Gminę m. st. Warszawy mogło w odmienny, niż ustawa sposób regulować przeniesienie posiadania. Zarzucili, że organ nie zbadał, w jaki sposób wypełniona została dyspozycja § 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., który to przepis wskazywał na konieczność spełnienia pewnych wymogów przez ogłoszenie. Podnieśli, że organ kierując pisma do instytucji zajmujących się dokumentacją archiwalną nie określił dokładnie nieruchomości, której dotyczył poszukiwany wniosek, zatem nie ma pewności, że wniosek taki nie został złożony przed 1990 r.

Zarzucono także, że nie zostało w sprawie dowiedzione, iż nieruchomość przy ul. [...] została objęta ogłoszeniem w Dzienniku Urzędowym nr [...] z [...] sierpnia 1948 r. i czy w konsekwencji miał do niej zastosowanie półroczny termin liczony od tej daty. Ponadto skuteczne objęcie gruntu było możliwe po spełnieniu warunków określonych w § 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., który wymagał m.in. powołania podstawy prawnej do objęcia gruntów w drodze ogłoszeń. Zarzucono, że w aktach sprawy brak jest kopii wskazanego dziennika urzędowego.

Rozpoznając sprawę Kolegium, powołując się na art. 1 dekretu z 26 października 1945 r. wyjaśniło, że wszystkie grunty położone 25 października 1945 r. na terenie W. stały się własnością miasta. Byłym właścicielom przysługiwało natomiast uprawnienie do złożenia wniosku i roszczenie o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy (obecnie użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym. Stanowił o tym art. 7 dekretu, którego treść organ przytoczył. Aby uzyskać prawo użytkowania wieczystego, należało dopełnić wskazanego w art. 7 warunku - w terminie sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę należało złożyć opłacony wniosek wraz z wypisem z księgi wieczystej.

Z akt sprawy wynika, że warunku tego byli właściciele nieruchomości nie dopełnili. Wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego został złożony przez M. K. 7 listopada 1990 r. i 28 października 1991 r. oraz przez W. K., E. T. i A. W. 22 września 2009 r.

Kolegium wskazało, że przedmiotowy grunt został objęty przez Gminę [...] sierpnia 1948 r., co zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Nr [...]. Powoduje to, że upływ 6-miesięcznego terminu nastąpił 16 lutego 1949 r.

Zdaniem Kolegium nie jest zasadne stanowisko odwołujących się, że grunt nie został przez gminę prawidłowo objęty w posiadanie. Ogłoszenie ukazało się - jak nakazywał § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy - w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Nr [...] w dniu [...] sierpnia 1948 r., którego kopia, wbrew twierdzeniom skarżących, znajduje się w aktach sprawy. Ogłoszenie znalazło się na stronie [...]. W punkcie [...] ogłoszenia napisano, że Gmina W. obejmuje w posiadanie grunty ograniczone osiami ulic: [...], a nie objętych dotychczas w posiadanie Gminy W. w trybie Rozporządzenia Ministra Odbudowy z 1 kwietnia 1946 r. (Dz. U. R.P. Nr 16/46, poz. 112). Na obszarze tym znajduje się nieruchomość położona przy [...].

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z § 2 rozporządzenia, ogłoszenie powinno zawierać:

- powołanie podstawy prawnej do objęcia gruntów w drodze ogłoszeń (§ 1),

- oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie,

- pouczenie o treści § 3 rozporządzenia niniejszego oraz art. 7, 8 i 9 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

Stosownie do § 1 rozporządzenia, obejmowanie w posiadanie przez gminę W. gruntów na obszarze W., nie objętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 112), następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego W., podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w W. oraz przez rozplakatowanie.

Zdaniem organu niewątpliwie w Dzienniku Urzędowym nr [...] z 1948 r. podano podstawę prawną ogłoszenia (str. 191), jak również oznaczono dokładnie obszar, który określał granice terenu objętego rozporządzeniem. Rozporządzenie zawiera także pouczenie o treści § 3 rozporządzenia oraz art. 7, 8 i 9 ust. 2 dekretu.

Kolegium podkreśliło, że uprzednio obowiązujące rozporządzenie z 7 kwietnia 1946 r. stanowiło, że ogłoszenie musi zawierać dokładne oznaczenie gruntów przez określenie, w miarę możności, numerów hipotecznych oraz imion i nazwisk dotychczasowych właścicieli, a także innych cech potrzebnych do oznaczenia gruntów; natomiast w rozporządzeniu ze stycznia 1948 r. mowa jest jedynie o oznaczeniu obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie. W ocenie organu oznaczenie obszaru poprzez określenie jego granic przez osie ulic (linie środkowe) ten obszar ograniczających, jest wystarczająco precyzyjne.

Zdaniem Kolegium nie jest zasadny zarzut, że organ I instancji wysyłając zapytanie do instytucji dysponujących dokumentami archiwalnymi nie określił dokładnie nieruchomości, której dotyczył poszukiwany wniosek. Zarówno w piśmie do Archiwum Państwowego, jak i Archiwum Urzędu W. oraz [...] Urzędu Wojewódzkiego podano oznaczenia hipoteczne sprzed i po podziale ([...] dz. [...] sprzed podziału oraz projektowane działki nr [...] i [...]).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 307 Prawa rzeczowego, poprzez przyjęcie, że rozporządzenie Ministra Odbudowy z [...] stycznia 1948 r. mogło w odmienny, niż ustawa sposób regulować przeniesienie posiadania, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 307 Prawa rzeczowego, przeniesienie posiadania rzeczy następuje przez jej wydanie; za wydanie rzeczy uważa się także wydanie środków, dających faktyczną władzę nad rzeczą.

Kolegium zauważyło, że rozporządzenie stanowi jedno ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego organy administracji - zarówno Prezydent W., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. są obowiązane je stosować. Rozporządzenie to akt normatywny wydany na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie (a więc także w dekrecie) i w celu wykonania tej ustawy (dekretu), na podstawie której został wydany.

Zarzut sprzeczności rozporządzenia Ministra Odbudowy z [...] stycznia 1948 r. z przepisami dekretu Prawo Rzeczowe z 11 października 1946 r. jest błędnie sformułowany. Rozporządzenie Ministra Odbudowy zostało wydane na podstawie art. 11 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na terenie miasta stołecznego Warszawy, a nie na podstawie przepisów dekretu Prawo rzeczowe. Wobec tego twierdzenie, że rozporządzenie to miało wykonywać przepisy dekretu Prawo rzeczowe nie znajduje żadnego uzasadnienia w zasadach tworzenia prawa. Dekret o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy był przepisem tej samej rangi, co dekret Prawo rzeczowe; teza, że rozporządzenie wykonawcze jednego z nich miało być zgodne z zapisami drugiego i ten dekret wykonywać jest niezasadna. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2259/11 sąd ocenił, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe i błędne przyjęcie, iż objęcie przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez Gminę W. z dniem [...] sierpnia 1948 r. należy uznać za niezasadne. Jak słusznie przyjęło Kolegium, rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia [...] stycznia 1948 r. jest aktem wykonawczym dekretu z dnia 26 października 1945 r., a nie dekretu Prawo rzeczowe z 11 października 1946 r., co oznacza, że musi ono być zgodne z zapisami dekretu [...], gdyż on stanowił delegację ustawową do wydania rozporządzenia (§4)".

Kolegium, z przyczyn powyżej omówionych, nie podzieliło zarzutów W. K. odnośnie niewykazania, że nieruchomość przy ul. [...] została objęta ogłoszeniem w Dzienniku Urzędowym nr [...] z [...] sierpnia 1948 r.

Kolegium nie podzieliło także zarzutu, że ogłoszenie nie pochodziło od Zarządu W. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 861/11 podkreślono, że zarządzenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę W. i jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. zostało wydane w celu wykonania norm zawartych w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z [...] stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Akt ten stanowił, że: "Obejmowanie w posiadanie przez gminę W. gruntów na obszarze W., nie objętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 1 kwietnia 1946 r. (Dz. U. R.P. Nr 16, poz. 112) następuje na drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego W. podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w W. oraz przez rozplakatowanie" (§ 1). Ogłoszenie podane do publicznej wiadomości powinno zawierać m in. powołanie podstawy prawnej do objęcia gruntów w drodze ogłoszenia, tj. § 1 rozporządzenia oraz oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie (§ 2). W myśl § 3 rozporządzenia: "Grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie".

W ocenie Kolegium analiza normatywna przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy z [...] stycznia 1948 r. prowadzi do konstatacji, że ten akt normatywny, wskazuje jednoznacznie adresata aktu (Zarząd Miejski W.), przedmiot regulacji (ogłoszenie o objęciu w posiadanie przez gminę W. gruntów na obszarze W., nieobjętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia [...] kwietnia 1946 r.) oraz wytyczne co do treści aktu (m. in. obowiązek oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie i zamieszczenia pouczenia o treści § 3 rozporządzenia i art. 7, 8, 9. dekretu). Kolegium zauważyło, że żaden skład sądów administracyjnych nie zakwestionował obowiązywania rozporządzenia Ministra Odbudowy. Również w innych wyrokach, w których rozporządzenie ze stycznia 1948 r. było podstawą objęcia gruntów w posiadanie, sądy nie kwestionowały obowiązywania tego aktu prawnego.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2013 r. skargi złożyli A. W. oraz W. K.

Skarżąca A. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. oraz § 1 - 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z [...] stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43) (dalej rozporządzenie) i art 54 ust. 3 ustawy z 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 63, poz. 479), poprzez uznanie, że złożone wnioski dekretowe w zakresie działki położonej w W. przy ul. [...] są spóźnione,

- art. 296 § 1 i art. 307 dekretu prawo rzeczowe, poprzez pominięcie i uznanie, że rozporządzenie mogło w odmienny niż ustawa sposób regulować przeniesienie posiadania i na zasadzie art. 178 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podlega kontroli sądów,

- art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa, art. 6 kpa i art. 8 kpa, poprzez brak prawidłowego wskazania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., którego publikacja rozpoczynała bieg terminu do złożenia wniosku dekretowego oraz wadliwe uznanie, że ogłoszenie w sprawie przejęcia działki położonej w W. przy ul. [...] zostało podpisane przez osobę uprawnioną, a przejmowany teren został skonkretyzowany oraz naruszenie art. 107 § 3 kpa, wobec nieodniesienia się do zarzutu braku upoważnienia osoby podpisanej pod ogłoszeniem opublikowanym w Dzienniku Urzędowym nr [...] z [...] sierpnia 1948 r. oraz pominięcie uchwały Rady W. z [...] czerwca 2006 r.

Powyższe zarzuty skarżąca rozwinęła w uzasadnieniu skargi podnosząc m.in, że warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę W. było umieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego W., o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z [...] stycznia 1948 r. Tryb obejmowania w posiadanie został wskazany w § 1 rozporządzenia. Do przejęcia posiadania niezbędne było ogłoszenie Zarządu Miejskiego W. (a nie osoby prywatnej), podane do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego w określonym trybie. Skarżąca podniosła, że odpowiedzi na pytanie, kto mógł podpisać takie ogłoszenie należy szukać w ustawie z 6 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. Warszawy, gdzie wskazano osobę upoważnioną do sygnowania takiego ogłoszenia. Skarżąca wskazała, że obecnie, m.in. z uchwały Rady W. z [...] czerwca 2006 r. wiadomo, że S. S. nie był ani prezydentem ani nie posiadał stosownych pełnomocnictw.

Ponadto z treści ogłoszenia w żaden sposób nie wynika, że zostało ono wydane i podpisane z upoważnienia Prezydenta W., a o upoważnieniu nic nie wiadomo.

W ocenie skarżącej oznacza to, że skoro nie było ogłoszenia podpisanego zgodnie z obowiązującym prawem, to termin na objęcie gruntu w posiadanie przez gminę nie rozpoczął biegu. Nie nastąpiło więc skuteczne przejęcie gruntu w posiadanie.

Zgodnie z art. 7 dekretu rozpoczęcia biegu terminu przewidzianego w tym przepisie, nie można domniemywać - np. wyrok NSA z 22 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 188/07.

Skarżąca podniosła, że o prawidłowym i skutecznym objęciu gruntu w posiadanie przez gminę W., w trybie rozporządzenia z 1948 r., można bowiem mówić wyłącznie wówczas, gdy spełnione były kumulatywnie dwa warunki. Po pierwsze samo ogłoszenie było ważne i skuteczne, a więc w prawidłowy sposób pochodziło od Zarządu Miejskiego W. oraz spełniało przesłanki przewidziane w § 2 rozporządzenia z 1948 r. Po drugie konieczna była prawidłowa publikacja tego ogłoszenia, co najmniej w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. O ile wątpliwości nie nasuwa druga z wymienionych przesłanek, to jednak gros spośród ogłoszeń o objęciu gruntów w posiadanie opublikowanych na podstawie rozporządzenia z 1948 r. (w tym także ostatnie ogłoszenie z [...] listopada 1948 r.) nie spełniało pierwszego z powyższych warunków, tzn. nie pochodziło od Zarządu Miejskiego W., podczas gdy tylko ten organ był uprawniony do wydawania takich ogłoszeń – por. wyrok NSA, sygn. akt I OSK 679/08.

Skarżąca wskazała, że postępowanie administracyjne prowadzone w trybie rozporządzenia Prezydenta RP z mocą ustawy z 19 stycznia 1928 r. o organizacji i zakresie określenia władzy administracji ogólnej ( Dz.U. z 1936 r. Nr 80 poz. 555) wymagało zachowania formy pisemnej. Skoro czynności miały taką formę, to pełnomocnictwo do nich także wymagało tej formy. Uchwała Rady W. z [...] czerwca 2006 r. wskazywała na brak istnienia takiego dokumentu.

Skarżący W. K. zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2013 r. zarzucił:

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na błędnym założeniu, że grunty nieruchomości [...] hip. nr [...] i [...] położone przy ul. [...] zostały skutecznie objęte w posiadanie przez W. podczas, gdy w toku postępowania nie zbadano czy samo ogłoszenie, na które powołał się organ było ważne i skuteczne, a więc w prawidłowy sposób pochodziło od Zarządu Miejskiego W.;

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na błędnym założeniu, że 6-miesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. na złożenie wniosku minął bezskutecznie 16 lutego 1949 r. podczas, gdy termin ten nie mógł rozpocząć swojego biegu z uwagi na nieskuteczne objęcie w posiadanie gruntu przez W., a w konsekwencji wnioski z 7 listopada 1990 r. i z 28 października 1991 r. powinny zasługiwać na uwzględnienie;

- naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 80 kpa, poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, co spowodowało brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędne przyjęcie, iż skarżący nie złożył wniosku w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej skarżącemu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego

- naruszenie art. 11 kpa, poprzez brak odniesienia się przez organ do wszystkich zarzutów skarżącego zamieszczonych w odwołaniu, a tym samym sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niepełny, niewyjaśniający wszystkich przesłanek leżących u podstaw podjętej decyzji;

- naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 8 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zgodnie ze stanem rzeczywistym i wydanie decyzji naruszającej słuszny interes skarżącego, w sposób niebudzący zaufania skarżącego do władzy publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi rozwinął wyżej wskazane zarzuty, podnosząc m.in., że uprawnienie do żądania ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (dawnej własności czasowej) powstawało dla dotychczasowych właścicieli nieruchomości [...] w dacie wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r. i mogło być realizowane do upływu terminu przewidzianego w art. 7 tego dekretu, który biegnie indywidualnie w odniesieniu do każdej nieruchomości. Zatem warunkiem sine qua non wygaśnięcia roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu jest rozpoczęcie biegu terminu przewidzianego w tym przepisie, co natomiast zależy od skutecznego objęcia grantu w posiadanie przez Gminę W. Zgodnie z wyrokiem NSA z 22 lutego 2008 r., sygn. akt: I OSK 188/07, jeżeli przesłanką odmowy ustanowienia własności czasowej jest bezskuteczny upływ terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu, to niezbędne jest wykazanie nie tylko, że osoby uprawnione nie zgłosiły omawianego żądania, ale także ustalenie, czy i kiedy rozpoczął bieg termin do złożenia takiego wniosku. Faktu i daty skutecznego objęcia gruntu w posiadanie nie można bowiem domniemywać.

Zdaniem skarżącego organy w żaden sposób nie sprawdziły, czy powoływane przez nie ogłoszenie z [...] sierpnia 1948 r. było ważne i skuteczne. Ogłoszenie to zostało zamieszczone w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., jednak nie pochodziło od Zarządu Miejskiego, gdyż nie było ono zgodne z obowiązującymi przepisami ustawy z 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m. st. Warszawy.

Skarżący podniósł, że ogłoszenie z [...] sierpnia 1948 r., zostało wydane przez wiceprezydenta W. [...], co w sposób oczywisty było niezgodne z przepisami ustawy z 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m. st. Warszawy. Z treści samego ogłoszenia nie wynika nadto, aby wydane i podpisane było ono z upoważnienia Prezydenta W., takie upoważnienie nie wynika nadto z ustawy z 16 sierpnia 1938 r. Przyjęcie założenia istnienia upoważnienia do podpisania przez wiceprezydenta W. takiego ogłoszenia, prowadziłoby do naruszenia zasady zakazującej domniemywania kompetencji.

Skoro ogłoszenie z [...] sierpnia 1948 r. nie zostało wydane i podpisane przez organ wyłącznie do tego uprawniony, to uznać należy, że ogłoszenie takie nie było ważne, a zatem grunt przy ul. [...] nigdy nie został skutecznie objęty w posiadanie w trybie rozporządzenia z 1948 r. W konsekwencji, nie rozpoczął biegu 6- miesięczny termin wynikający z art. 7 dekretu.

Skarżący powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 617/11, z którego wynika, że w orzecznictwie NSA prezentowane jest stanowisko, iż w momencie, kiedy objęcie gruntu w posiadanie, które nastąpiło na podstawie rozporządzenia z 1946 r. było wadliwe, to nie było ono w ogóle skuteczne.

Przyjmując zatem, że objęcie nieruchomości przy ul. [...], do którego miało dojść na podstawie ogłoszenia z [...] sierpnia 1948 r., było wadliwe, bowiem nie pochodziło, zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z [...] stycznia 1948 r. od Zarządu Miejskiego W., to było ono tym samym nieskuteczne, co skutkowało brakiem rozpoczęcia biegu 6-miesięcznego terminu wynikającego z art. 7 dekretu.

Odpowiadając na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący W. K. zmarł [...] października 2014 r. Jego spadkobiercy: M. K. i M. K. - reprezentowana przez matkę M. K. (postanowienie Sądu Rejonowego w M. z [...] marca 2017 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu praw do spadku) poparli skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi nie są zasadna.

Podstawowym zarzutem skarg jest brak zbadania przez organy, czy grunt został skutecznie objęty w posiadanie przez gminę.

Przepis art. 7 ust. 1 dekretu stanowi, że dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Przepisy dekretu [...] nie przewidują żadnych wyjątków od zasady terminowego złożenia wniosku. Istotny jest wyłącznie fakt złożenia wniosku przez podmiot uprawniony w rozumieniu art. 7 dekretu, w terminie określonym w tym przepisie. Nie ma natomiast doniosłości prawnej przyczyna niedochowania tego terminu.

Termin jest jeden dla każdego adresata przepisu art. 7 ust. 1 dekretu. Początkiem biegu terminu jest dzień ogłoszenia o objęciu gruntu w posiadanie.

Wbrew twierdzeniom skarg przedmiotowy grunt został przez Gminę objęty w posiadanie [...] sierpnia 1948 r., co zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Nr [...]. Powoduje to, że upływ 6-miesięcznego terminu nastąpił 16 lutego 1949 r.

Ogłoszenie, którego kserokopia znajduje się w aktach administracyjnych, ukazało się zgodnie z wymogami rozporządzenia z 27 stycznia 1948 r. Ministra Odbudowy wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U Nr 6 poz. 43).

Przepis § 1 tego rozporządzenia nakazywał dokonywanie ogłoszeń w organie urzędowym Zarządu Miejskiego W. Był nim Dziennik Urzędowy Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Ogłoszenie ukazało się w Nr [...] tego Dziennika w dniu [...] sierpnia 1948 r., którego kopia, jak wyżej wskazano, znajduje się w aktach sprawy.

Ogłoszenie zostało zamieszczone na stronie [...] Dziennika. W punkcie [...] ogłoszenia określono granice terenów, które zostają objęte w posiadanie. Niewątpliwie na obszarze tym znajduje się nieruchomość położona przy [...].

Z kolei zgodnie z § 2 rozporządzenia, ogłoszenie powinno zawierać:

- powołanie podstawy prawnej do objęcia gruntów w drodze ogłoszeń (§ 1),

- oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie,

- pouczenie o treści § 3 rozporządzenia niniejszego oraz art. 7, 8 i 9 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

W Dzienniku Urzędowym nr [...] z [...] sierpnia 1948 r. podano podstawę prawną ogłoszenia. Powołane zostało rozporządzenie będące podstawą ogłoszenia, z podaniem daty, tytułu i miejsca jego publikacji, powołano przepisy § 1, § 3 rozporządzenia. W ogłoszeniu powołano dekret warszawski z podaniem miejsca jego publikacji i przytoczono treść art. 7, 8 i 9 dekretu. Oznaczono dokładnie obszar, który określał granice terenu objętego rozporządzeniem. Ogłoszenie zawiera informację z § 3 rozporządzenia wskazując, że objęcie gruntów w posiadanie Gminy następuje z dniem wydania numeru Dziennika Urzędowego, w którym zamieszczone jest niniejsze ogłoszenie. Wobec powyższego ogłoszenia spełnia wszystkie wymogi wskazane w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r.

Nie można podzielić zarzutów skarg, że objęcie w posiadanie gruntu nie nastąpiło, bowiem ogłoszenie było wadliwe, z uwagi na niepodpisanie ogłoszenia przez prezydenta lecz wiceprezydenta działającego w imieniu Zarządu.

Otóż kwestia ta była przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (por. wyroki NSA: z 10 III 2017 r., sygn. akt I OSK 1304/15; z 13 II 2014 r., sygn. akt I OSK 1817/12; z 5 X 2016 r., sygn. akt I OSK 2798/14; wyroki WSA w Warszawie: z 13 IV 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1170/11; z 21 V 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2014/13; z 2 VII 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3010/13).

Ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez gminę jest ogłoszeniem Zarządu Miejskiego W., o czym stanowi § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. Zgodnie z art. 54 ust. 2, 3 i 4 ustawy z 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 63, poz. 479), która to ustawa regulowała ustrój W. do 13 kwietnia 1950 r., Zarząd Miejski reprezentował na zewnątrz Prezydent Miasta i upoważnieni przez niego wiceprezydenci lub pracownicy miejscy. Przy czym m.in. dokumenty urzędowe Zarządu Miejskiego podpisywał Prezydent Miasta, który również mógł upoważnić do ich podpisywania w swoim zastępstwie wiceprezydentów lub poszczególnych pracowników miejskich. Prezydent Miasta wydawał również Dziennik Zarządu W.

Z przepisów tych wynika, że Prezydent reprezentujący Miasto mógł również upoważnić wiceprezydentów do działania w jego imieniu. Zarząd Miejski składał się z Prezydenta Miasta, 5 wiceprezydentów i 9 ławników (art. 40 ustawy z 16 sierpnia 1938 r.). Przy czym zgodnie z art. 45 ust. 2 ustawy Prezydenta w czasie jego nieobecności lub niemożności pełnienia przez niego czynności służbowych zastępował wyznaczony przez niego wiceprezydent, na którego przechodziły wszystkie prawa i obowiązki prezydenta, a pozostali wiceprezydenci byli pomocnikami prezydenta i zastępowali go w ustalonym zakresie.

Przy takiej regulacji prawnej nie można zarzucić braku stosownego umocowania dla wiceprezydenta do podpisania przedmiotowego ogłoszenia o objęciu gruntów przez gminę. Każdy bowiem z wiceprezydentów posiadał określone upoważnienia, a jednemu z nich, jako zastępującemu prezydenta przysługiwały nawet wszystkie jego uprawnienia i obowiązki.

Wprawdzie nie pozyskano stosownych dokumentów dotyczących podziału obowiązków pomiędzy poszczególnych wiceprezydentów i w związku z tym nie można stwierdzić, czy podpisujący przedmiotowe ogłoszenie wiceprezydent działał jako zastępca prezydenta we wszystkich sprawach, czy też jako jego pełnomocnik zastępujący prezydenta w określonym zakresie, tym niemniej, wbrew twierdzeniom skarg, generalnie wiceprezydent posiadał uprawnienie do podpisania przedmiotowego ogłoszenia, a uprawnienie to wynikało z przepisu ustawowego.

Stwierdzić więc należy, że ogłoszenie o objęciu w posiadanie gruntów przez gminę W. opublikowane w Nr [...] Dziennika Urzędowego Rady Naczelnej i Zarządu Miejskiego z [...] sierpnia 1948 r., stosownie do § 3 ww. rozporządzenia uruchomiło 6-miesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu do zgłoszenia wniosku o przyznanie własności czasowej danej nieruchomości.

Dodać należy, iż całkowicie chybione jest powoływanie się przez A. W. na uzasadnienie uchwały Rady W. z [...] czerwca 2006 r. w której zakwestionowano uprawnienia wiceprezydenta ([...], w niniejszej sprawie ogłoszenie podpisał [...]) do podpisania przedmiotowego ogłoszenia. Stanowisko to nie wywołuje żadnych skutków prawnych, bowiem Rada W. nie posiada kompetencji do oceny legalności przedmiotowego ogłoszenia. Na marginesie jedynie wskazać należy, iż uchwała ta została podjęta w wyniku rozpoznania skargi obywatelskiej osoby trzeciej, wniesionej w ramach skargi i wniosków określonych w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.

W kontrolowanej decyzji prawidłowe jest stanowisko organu, że ogłoszenie o objęciu gruntu w posiadanie wydane zostało i podpisane przez właściwą osobę.

Z przyczyn wyżej omówionych nie sposób przyjąć, że nie doszło do skutecznego objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. Dlatego zarzuty skarg są chybione, a zaskarżona decyzja nie narusza art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego oraz § 1 i 3 rozporządzenia z 27 stycznia 1948 r.

Powołane przez skarżących wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyły innych stanów faktycznych, wobec czego nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy.

W stanie faktycznym, którego dotyczył wyrok NSA z 22 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 188/07 organ w ogóle nie badał ogłoszenia, jego prawidłowości i skuteczności, a tekstu ogłoszenia nie było w aktach sprawy.

Z kolei w stanie faktycznym, którego dotyczył wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 679/08 zarówno organy jak i Sąd nie badały ogłoszenia o objęciu gruntu w posiadanie przez gminę, a poza tym istniała wątpliwość, czy nieruchomość położona jest na terenie objętym ogłoszeniem.

Natomiast wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 617/11 dotyczył stanu faktycznego objęcia gruntów w posiadanie na podstawie rozporządzenia z 7 kwietnia 1946 r.

Niezasadny jest także zarzut skargi A. W. odnośnie naruszenia przez organy przepisów art. 296 § 1 i art. 307 dekretu prawo rzeczowe, poprzez ich pominięcie i uznanie, że rozporządzenie mogło w odmienny sposób niż ustawa regulować przeniesienie posiadania. Otóż rozporządzenie Ministra Odbudowy zostało wydane na podstawie art. 11 dekretu [...], a nie na podstawie przepisów dekretu Prawo rzeczowe. Stanowisko skargi, że rozporządzenie to miało wykonywać przepisy dekretu Prawo rzeczowe nie znajduje żadnego uzasadnienia. Dekret [...] był przepisem tej samej rangi, co dekret Prawo Rzeczowe. Zarzut, że rozporządzenie wykonawcze jednego z dekretów miało być zgodne z zapisami drugiego dekretu i go wykonywać jest chybiony. Rozporządzenie Ministra Odbudowy z stycznia z 27 stycznia 1948 r. jest aktem wykonawczym dekretu z 26 października 1945 r., a nie dekretu Prawo rzeczowe z 11 października 1946 r. Oznacza to, że musi ono być zgodne z zapisami dekretu [...], gdyż on stanowił delegację ustawową do wydania rozporządzenia (art. 4).

Niezasadne są zarzuty skargi W. K. dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Organy na podstawie zebranych w sprawie dowodów prawidłowo ustaliły, że wniosek został złożony po terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu [...] oraz, że objęcie gruntów w posiadanie przez Gminę nastąpiło skutecznie na podstawie ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Nr [...] z [...] sierpnia 1948 r. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wszelkie niezbędne wymogi wynikające z art. 107 § 3 kpa, wobec czego zarzuty skarg odnośnie naruszenia tego przepisu są niezasadne.

Również chybiony jest zarzut skargi W. K. dotyczący naruszenia art. 11 kpa, poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów jego odwołania. Pomijając już, że skarżący nie wskazuje do jakich zarzutów odwołania organ II instancji nie odniósł się, to jednakże analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala na podzielenie tego zarzutu. Otóż w odwołaniu skarżący zarzucał naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu [...], poprzez uznanie, że nastąpiło skuteczne objęcie gruntu w posiadanie przez gminę, uznanie, że termin do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej minął oraz naruszenie art. 7, 77 § 1 kpa, w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ustosunkowało się do tych zarzutów.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ppsa.