Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1004/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2, art. 21 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 23, art. 24
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 1009/15 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od Spółki A na rzecz Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 grudnia 2015 r. (sygn. akt I SA/Sz 1009/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA) uwzględnił skargę Spółki A (dalej: skarżąca), uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z [...] czerwca 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. Ponadto WSA zasądził od Dyrektora OR ARiMR na rzecz skarżącej 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 14 maja 2014 r. do ARiMR wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. za realizację pakietu [...].

W dniach [...] października - [...] listopada 2014 r. w gospodarstwie skarżącej została przeprowadzona kontrola w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt (IRZ). W wyniku tej kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości w zakresie przestrzegania normy BW 4.1:

- w kontrolowanej siedzibie stada [...]-003 w przypadku 12 sztuk bydła o określonych numerach nie dochowano siedmiodniowego terminu na zgłoszenie faktu sprzedaży (data zdarzenia 3 stycznia 2014 r. - wpływ zgłoszenia 13 stycznia 2014r.);

- w kontrolowanej siedzibie stada [...]-005 w przypadku 13 sztuk bydła o określonych numerach nie dochowano siedmiodniowego terminu na zgłoszenie faktu sprzedaży (data zdarzenia 3 stycznia 2014 r. - wpływ zgłoszenia 13 stycznia 2014 r.); dla sztuki bydła [...]21 nie dochowano siedmiodniowego terminu na zgłoszenie faktu urodzenia (data zdarzenia 3 stycznia 2014r. - wpływ zgłoszenia 13 stycznia 2014 r.),

- w kontrolowanej siedzibie stada [...]-004 w przypadku sztuki bydła o numerze [...]90 nie dochowano siedmiodniowego terminu na zgłoszenie faktu narodzin (data zdarzenia 10 maja 2007 r. - wpływ zgłoszenia 25 czerwca 2014 r.) i śmierci (data zdarzenia 11 maja 2007 r. - wpływ zgłoszenia 25 czerwca 2014 r.).

Skarżąca zgłosiła zastrzeżenia do wyników kontroli. Wskazała m.in., że wskazana data zgłoszenia zdarzenia jest niezgodna z posiadanymi przez nią dokumentami, z których wynika, że przekazanie zgłoszenia nastąpiło za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 10 stycznia 2014 r.

Decyzją z [...] marca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej: Kierownik BP ARiMR) przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej (o 3%) wysokości. Organ ten wskazał, że na wielkość przyznanych płatności miały wpływ ustalenia wspomnianej wyżej kontroli.

Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji. Stwierdziła, że nie było podstaw do pomniejszenia płatności, ponieważ zgłoszenia zdarzenia dokonano 10 stycznia 2014 r. przez nadanie w tym dniu przesyłki pocztowej za pośrednictwem Poczty Polskiej. Na potwierdzenie tej okoliczności skarżąca przedstawiła kserokopię książki nadawczej. Natomiast odnośnie do dokonania stosownego zgłoszenia w 2007 r. stwierdziła, że z uwagi na upływ czasu nie posiada w tym zakresie dokumentów potwierdzających tę okoliczność, niemniej jednak ewentualne sankcje mogą dotyczyć roku 2007.

Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR. Uznał, że nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli świadczą o naruszeniu wymogów w obszarze zdrowie publiczne i zdrowie zwierząt, co skutkowało pomniejszeniem płatności na podstawie § 41 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r., s. 16 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 73/2009).

Odnosząc się do okoliczności nadania przez skarżącą zgłoszeń w dniu 10 stycznia 2014 r., Dyrektor OR ARiMR wskazał, że zgłoszenia te wpłynęły do organu w dniu 13 stycznia 2014 r., czego potwierdzeniem jest pieczątka ich wpływu, przy czym na pieczątce tej nie ma informacji, aby dokumenty wpłynęły pocztą, jak również brak jest koperty z pieczątką daty nadania, która miałaby poświadczać jej nadanie przesyłką pocztową w danym dniu. Zatem informacje te wskazują na złożenie dokumentów bezpośrednio do siedziby organu w dniu 13 stycznia 2014 r., a więc z uchybieniem 7-dniowego terminu wynikającego z obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem Dyrektora OR ARiMR, ustalenia tego nie podważa dowód w postaci kserokopii nadania przesyłką pocztową zgłoszeń spornych sztuk bydła, ponieważ wykazanie w książce nadawczej przesyłki pocztowej kierowanej do ARiMR nie stanowi dowodu potwierdzającego jej nadanie, a co za tym idzie możliwości stosowania art. 57 § 2 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa).

Natomiast odnosząc się do nieprawidłowości polegającej na braku zgłoszenia urodzenia i padnięcia sztuki bydła nr [...]90, Dyrektor OR ARiMR wskazał, że nieprawidłowość ta nie miała bezpośredniego wpływu na wysokość obniżki płatności, którą to obniżkę zastosowano względem najwyższego procentu obniżki wynikającego ze stwierdzonych niezgodności w siedzibach stada 003 i 005. Niezależnie od tego, organ stwierdził, że wspomniana nieprawidłowość wynikała z braku zgłoszenia przez skarżącą urodzenia i padnięcia danej sztuki bydła już w 2007 r. Zdaniem Dyrektora OR ARiMR, dokonanie tego zgłoszenia w 2014 r. stanowiło podstawę do wykazania niezgodności w danym roku, niezależnie od faktu wystąpienia zdarzenia urodzenia i śmierci.

Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję Dyrektora OR ARiMR. Zarzuciła w szczególności naruszenie art. 7, art. 8, art. 57 § 5 pkt 2, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 138 § 1 i 2 kpa, a także art. 71 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., s. 65 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1122/2009).

WSA uwzględnił skargę.

Powołując się na § 41 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2 i art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 204, poz. 1281 ze zm.), WSA uznał, że skarżąca miała obowiązek zgłoszenia kierownikowi biura powiatowego ARiMR faktu przemieszczenia z i do siedziby stada nie później niż w terminie 7 dni od dnia zdarzenia. WSA zaznaczył przy tym, że stosownie do art. 57 § 5 pkt 2 kpa termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego. Podkreślił, że do zachowania terminu nie jest wymagane nadanie przesyłki w szczególnej formie (np. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru), a wykazanie faktu nadania przesyłki może nastąpić w każdy sposób, zaś ewentualny dowód w tym zakresie podlega ocenie organu w konkretnych okolicznościach sprawy (art. 75 kpa).

Zdaniem WSA, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Okoliczność nadania przesyłki w dniu 10 stycznia 2014 r. skarżąca potwierdziła bowiem oświadczeniem i zapisami w przedłożonej kserokopii książki nadawczej prowadzonej przez skarżącą. Natomiast Dyrektor OR ARiMR uznał, że wykazanie w książce nadawczej przesyłki kierowanej do ARiMR nie stanowi dowodu potwierdzającego jej nadanie w sytuacji braku dowodów na tę okoliczność w postaci przesyłki listowej nadanej w polskiej placówce pocztowej, w której posiadaniu byłby Kierownik BP ARiMR. WSA stwierdził, że tę okoliczność Dyrektor OR ARiMR ustalił w oparciu o: 1) pieczęć wpływu zgłoszeń skarżącej do organu I instancji, 2) brak informacji, aby dokumenty wpłynęły pocztą, 3) brak koperty z pieczątką daty nadania, która miałaby poświadczać jej nadania przesyłką pocztową w danym dniu, 4) informację Kierownika BP ARiMR o rejestracji w książce kancelaryjnej prowadzonej przez pracowników IRZ.

Mając to na uwadze, WSA uznał, że słuszne są postawione w skardze zarzuty naruszenia zasad wynikających z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa co do wyjaśnienia okoliczności związanej z zachowaniem terminu przez skarżącą. Dyrektor OR ARiMR nie zweryfikował bowiem: 1) zapisów w książce kancelaryjnej organu co do wpływu spornych dokumentów, 2) nie ustalił czy zapisy w książce kancelaryjnej odpowiadają instrukcji obiegu dokumentów w Biurze Powiatowym ARiMR w [...], 3) czy taka instrukcja obowiązuje (a jeśli nie, to jaki jest zakres obowiązków pracowników dokonujących rejestracji kart zgłoszeniowych w kniażące kancelaryjnej), 4) czy brak zapisu na pieczęci wpływ dokumentu o jego osobistym złożeniu czy też brak zapisu o kopercie prowadzi do ustalenia, że sporne dokumenty zostały złożone bezpośrednio w siedzibie Biura Powiatowego w [...] w dniu 13 stycznia 2014 r. Świadczy to o zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich wątpliwości co do terminu nadania przesyłki.

WSA uznał, że wobec stwierdzonych naruszeń w zakresie ustalenia stanu faktycznego przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Sąd odniósł się natomiast do nieprawidłowości dotyczącej niezgłoszenia urodzenia, które miało miejsce 10 maja 2007 r. i śmierci tego samego bydła w dniu 11 maja 2007 r. Zdaniem WSA, Dyrektor OR ARiMR błędnie przyjął, że stwierdzenie niezgodności w dacie kontroli w 2014 r. wpływa na płatności w 2014 r., pomimo że dotyczy zdarzenia z 2007 r.

WSA wskazał, że zgodnie z art. 7 tiret pierwsze i drugie rozporządzenia (WE) nr 1760/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 lipca 2000 r. ustanawiającego system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczące etykietowania mięsa wołowego i produktów z mięsa wołowego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 820/97 (Dz. Urz. WE L 204 z 11 sierpnia 2000 r., s. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1760/2000) każdy posiadacz zwierząt jest zobowiązany do prowadzenia aktualnego rejestru, a po pełnym uruchomieniu komputerowej bazy danych, zgłaszania właściwym władzom wszelkich przemieszczeń do gospodarstwa i z niego oraz wszelkich urodzin i śmierci zwierząt w gospodarstwie, wraz z datami tych zdarzeń. Sankcją za niespełnienie tych wymogów jest m.in. zmniejszenie lub wykluczenie z płatności, o czym mowa w art. 23 i art. 24 rozporządzenia nr 73/2009.

WSA dodał, że regulacje w tym względzie zostały zawarte również w art. 63, art. 64 i art. 65 rozporządzenia nr 1122/2009. Z art. 63 ust. 4 lit. b rozporządzenia nr 1122/2009 wynika, że w przypadku, gdy stwierdzone nieprawidłowości dotyczą niepoprawnych wpisów do rejestru lub paszportów zwierząt - co w niniejszej sprawie organy zarzuciły skarżącej - to dane zwierzę uznaje się za zatwierdzone, w przypadku, gdy błędy takie wykryto przynajmniej w dwóch kontrolach w ciągu 24 miesięcy. W ocenie WSA, skoro obowiązkiem rolnika ubiegającego się o płatności do zwierząt jest zgłoszenie informacji o przemieszczeniach zwierząt, urodzinach i ich śmierci w określonym terminie, to wszelkie błędy w tym zakresie w rejestrze prowadzonym przez Agencję, niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, muszą zostać wykazane przez Agencję, bądź przez podmioty wykonujące tego rodzaju kontrole w imieniu Agencji w dwóch kontrolach w ciągu 24 miesięcy. Zdaniem WSA, tylko taka wykładnia wskazanego przepisu jest poprawna, gdyż wykrycie pierwszego rodzaju nieprawidłowości co do informacji, które winny się znaleźć w rejestrze o przemieszczeniach zwierząt z i do gospodarstwa oraz urodzinach i śmierci zwierząt, jest swego rodzaju ostrzeżeniem dla rolnika o grożących mu konsekwencjach zmniejszenia lub nawet wykluczenia go z płatności, zwłaszcza, że tego rodzaju błędów nie może on naprawić. W podsumowaniu WSA stwierdził, że stanowisko organów zaprezentowane w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji jest nieprawidłowe, a u jego podstaw legła niewłaściwa wykładnia art. 63 ust. 4 lit. b rozporządzenia nr 1122/2009. W konsekwencji doszło też do błędnych ustaleń okoliczności istotnych dla treści rozstrzygnięcia, a więc naruszenia art. 7 kpa i art. 107 § 3 kpa.

Dyrektor OR ARiMR złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:

a) "art. 145 § 1 lit a" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) przez przyjęcie, że decyzję wydano z naruszeniem art. 23 i art. 24 rozporządzenia nr 73/2009 i uznanie, że niedokonanie zgłoszenia zdarzenia, które miało miejsce w 2007 r. miało wpływ na ustalenie wysokości płatności należnej stronie w 2014 r.;

b) "art. 145 § 1 lit c" ppsa przez przyjęcie, że Dyrektor OR ARiMR naruszył przepisy postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania w szczególności:

- przez uznanie, że art. 7 i art. 77 kpa mają zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że Dyrektor OR ARiMR w sprawie nie wykazał inicjatywy w zbieraniu dowodów, nie zebrał całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i błędnego rozstrzygnięcia,

- art. 80 przez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie,

- art. 21 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie,

- przez zastosowanie art. 63 ust. 4 lit. b rozporządzenia nr 1122/2009.

W uzasadnieniu Dyrektor OR ARiMR stwierdził w szczególności, że z uwagi na treść art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w niniejszej sprawie nie znajdowała zastosowania zasada prawdy obiektywnej określona w art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Wobec tego nie można czynić organowi zarzutu, że nie zweryfikował zapisów we własnej książce kancelaryjnej (co jest niezgodne z prawdą) lub nie analizował instrukcji obiegu dokumentów, zakresu obowiązków pracowników itp. Dyrektor OR ARiMR nie podzielił też stanowiska WSA odnośnie do kwestii naruszenia art. 80 kpa. Wskazał, że to na skarżącej ciążył obowiązek wykazania, że zgłoszenie złożono w terminie, a organ dokonał oceny złożonych dowodów, kierując się zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a także biorąc pod uwagę dokumenty złożone do akt sprawy, w szczególności kopię książki kancelaryjnej organu obejmującej okres 10-13 stycznia 2014 r., a także kopię książki nadawczej skarżącej.

Zdaniem Dyrektora OR ARiMR, na wysokość ustalonego procentu zmniejszenia płatności nie miało wpływu ustalenie, że do rozpatrzenia wniosku o przyznanie płatności nie mają zastosowania nieprawidłowości z 2007 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo odniesiono się do tej kwestii.

W ocenie Dyrektora OR ARiMR, chybione jest również stanowisko WSA, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 63 ust. 4 rozporządzenia nr 1122/2009. Przedmiotem niniejszej sprawy są bowiem płatności a nie nieprawidłowości w zakresie zatwierdzenia zwierząt w systemie ewidencji i rejestracji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący (zastępowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Dyrektora OR ARiMR (radca prawny) poparł skargę kasacyjną i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

WSA zaskarżonym wyrokiem uznał za wadliwą decyzję Dyrektora OR ARiMR w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Pomniejszenia dokonano w związku z uchybieniem 7-dniowego terminu do zgłoszenia faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła z siedziby stada, od dnia wystąpienia tego zdarzenia. WSA uznał, że w sprawie organ nie dopełnił obowiązków ustalenia prawdy obiektywnej i właściwego wyjaśnienia sprawy, co do terminu nadania przesyłki, w której strona wypełniła obowiązki informacyjne związane ze zdarzeniami dotyczącymi bydła. WSA wskazał ponadto, że organy dokonały błędnej wykładni art. 63 ust. 4 lit. b rozporządzenia nr 1122/2009, w konsekwencji doszło do błędnych ustaleń okoliczności istotnych dla treści rozstrzygnięcia.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały, co prawda, oparte na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 ppsa, jednak wiodący charakter mają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

WSA uznał przede wszystkim, że słuszne są postawione w skardze zarzuty naruszenia zasad wynikających z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa co do wyjaśnienia okoliczności związanej z zachowaniem terminu zgłoszenia zdarzeń z 2014 r. przez skarżącą. Zdaniem WSA, organ zaniechał wyjaśnienia wszelkich wątpliwości co do terminu nadania przesyłki, nie zbadał czy w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] istnieje instrukcja obiegu dokumentów, jaki jest zakres obowiązków pracowników dokonujących rejestracji kart zgłoszeniowych w książce kancelaryjnej, czy brak zapisu na pieczęci wpływu dokumentu o jego osobistym złożeniu, czy też brak zapisu o kopercie prowadzi do przyjętego przez Organ odwoławczy ustalenia, że sporne dokumenty zostały złożone bezpośrednio w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR w [...] w dniu 13 stycznia 2014r.

Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, bowiem abstrahuje ono od tego, że w sprawach dotyczących przyznawania dopłat rolniczych, zarówno płatności bezpośrednich, jak i innych rodzajów pomocy, ustawodawca wprowadził istotne modyfikacje zasad procedowania w porównaniu z regułami przewidzianymi w kpa.

Przypomnienia więc wymaga, że płatności rolnośrodowiskowe w niniejszej sprawie zostały przyznane m.in. na podstawie ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, która w zasadniczy sposób modyfikuje postępowanie w stosunku do ogólnych zasad wynikających z kpa. Zatem organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prowadząc postępowanie w sprawie przyznania pomocy zobowiązane są stać na straży praworządności (art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), jednak w postępowaniu tym zdecydowanemu ograniczeniu uległa zasada prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Organy ARiMR zostały zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce wynikającego z kpa obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia tego materiału (art. 77 § 1 kpa). Ponadto art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nałożył na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar dowodu - odmiennie niż sugerował WSA - spoczywa nie na Agencji, tylko na stronach oraz innych osobach uczestniczących w postępowaniu: "ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne". Wskazuje się, że przyjęta w ustawie klauzula ciężaru dowodu nie odbiega od klauzuli ciężaru dowodu regulowanej przepisem art. 6 kodeksu cywilnego (zob. S. Prutis, Dobór instrumentów prawnych służących wsparciu rozwoju obszarów wiejskich, St. lur. Agraria 2009, Nr 7, s. 192).

Z treści powołanych przepisów w orzecznictwie zasadnie zatem się wywodzi, że sytuacja procesowa stron w zakresie dowodzenia została w sposób istotny zmodyfikowana, odstąpiono bowiem od modelu przyjętego w kpa, według którego obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie (por. np. wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1884/14).

Nie ulega natomiast kwestii, że zgromadzony materiał dowodowy winien być rozpatrzony wyczerpująco, a dowody podlegają ocenie w granicach prawem przewidzianej swobody, na zasadzie określonej w art. 80 kpa.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, WSA kontrolując zaskarżoną decyzję nie wziął w dostateczny sposób pod uwagę tych zasad. Skarżąca twierdząc, że zgłoszenia zdarzeń dokonała w terminie, oprócz własnego oświadczenia przedstawiła kserokopię prowadzonej przez siebie książki nadawczej, w której wskazano przesyłkę – jako adresat figuruje "ARiMR [...]", data - "10.01.2014r.", "zwykły". Organ ocenił, że dokument ten jest niewystarczający jako dowód nadania przesyłki pocztą – w dniu 10 stycznia 2014 r. Zauważył, że przedłożona książka nadawcza, prowadzona w celach kontrolnych dla skarżącej i niezawierająca potwierdzenia nadania przesyłek w dniu 10 stycznia 2014 r. (sama strona wyjaśniła, że potwierdzenia nadania przesyłek ma miejsce tylko w przypadkach innych listów niż "list zwykły") nie może dowodzić, że termin dokonania zgłoszenia, zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 kpa, został zachowany. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z tym stanowiskiem. Stosownie do tego ostatniego przepisu, termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. Jakkolwiek prawdziwe jest twierdzenie WSA, że dla spełnienia się warunku zachowania terminu z ww. przepisu, nie ma obowiązku wysłania przesyłki listem poleconym, to jednak skorzystanie z takiego rodzaju przesyłki ma, co widać w niniejszej sprawie, istotne znaczenie dowodowe. W sytuacji spornej, a także w związku z ukształtowaniem postępowania w sprawach o przyznanie pomocy ze środków unijnych według omówionych wyżej zasad, to na stronie wnioskującej o pomoc spoczywał ciężar wykazania, że przesyłka została nadana w terminie. Skarżąca takiego przekonującego dowodu nie przeprowadziła. Przedstawienie dowodu z dokumentu prywatnego - z prowadzonej przez siebie książki nadawczej, w której wysłanie bliżej niezidentyfikowanej i nieopisanej przesyłki do ARiMR zostało odnotowane tylko przez skarżącą - w sytuacji, w której pismo ze zgłoszeniem wpłynęło do ARiMR 13 stycznia 2014 r. i jest pozbawione koperty, brak też jakiegokolwiek śladu, że nadeszło pocztą, nie mogło zostać uznane za wystarczające dla udowodnienia faktu nadania zgłoszenia w terminie. W tak ukształtowanej sytuacji procesowej słusznie podnosi autor skargi kasacyjnej, że negatywnie trzeba ocenić zalecenia WSA, aby to organ miał sprawdzać, czy dokument zawierający prezentatę z oznaczoną datą wpływu mógł zostać złożony w innym dniu niż wskazuje prezentata (oraz - także znajdująca się w aktach administracyjnych - książka kancelaryjna organu, co należy zauważyć na marginesie) i czynić to na podstawie instrukcji lub zakresu obowiązków, ewentualnie wykluczyć, że nadano go pocztą.

Dlatego też zasadne są zarzuty wskazane w pkt 2b (tiret 1-3) petitum skargi kasacyjnej. Brak było w sprawie podstaw do zobowiązywania organu do czynienia dalszych ustaleń i sprawdzeń w kierunku wskazywanym przez WSA, w szczególności pomimo braku inicjatywy skarżącej, skądinąd czynnie biorącej udział w postępowaniu. Brak też podstaw do stwierdzenia, że ocena zebranego materiału dowodowego dokonana przez Dyrektora OR ARiMR w decyzji z [...] czerwca 2015 r. uchybiała treści art. 80 kpa, gdyż rozważania dotyczące spornego terminu zgłoszenia w sposób przekonujący i logiczny wyjaśniają dlaczego, zgodnie ze zgromadzonymi dowodami, nie można było przyjąć stanowiska skarżącej odnośnie do zachowania ww. terminu.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez przyjęcie przez WSA, że decyzję wydano z naruszeniem art. 23 i 24 rozporządzenia nr 73/2009 i uznanie, że niedokonanie zgłoszenia zdarzenia, które miało miejsce w 2007 r wpłynęło na ustalenie wysokości płatności należnej stronie w 2014 r.

W tym zakresie przypomnieć wypada, że WSA zarzucił Dyrektorowi OR ARiMR błędne przyjęcie, iż stwierdzenie niezgodności w dacie kontroli w 2014 r., pomimo że dotyczyło również zdarzenia z 2007 r., wpływa na płatności w roku 2014. Zdaniem Sądu, z treści przepisów regulujących ustanawianie zmniejszeń lub wykluczeń w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności (w tym art. 23 i 24 rozporządzenia nr 73/2009) nie można wyinterpretować normy uprawniającej organ do pomniejszenia płatności na 2014 r. z powodu niewykonania obowiązku informacyjnego (urodzenia i padnięcia zwierzęcia) w 2007 r.

Słusznie jednak podnosi autor skargi kasacyjnej, że stanowisko organu II instancji i WSA w kwestii oceny zdarzenia z 2007r. są zbieżne, a Sądowi umknęły wywody zawarte w decyzji z [...] czerwca 2015 r. W tych wywodach Dyrektor OR ARiMR w istocie nie podtrzymał stanowiska organu I instancji i wskazał, że nieprawidłowości w postaci braku zgłoszenia urodzenia i padnięcia sztuki w siedzibie stada 004 (dotyczyło to właśnie zdarzeń z 2007 r.) nie miały bezpośredniego wpływu na wysokość obniżki płatności, którą to obniżkę zastosowano z uwzględnieniem najwyższego procentu obniżki wynikającego ze stwierdzonych niezgodności w siedzibach stad 003 i 005 (zdarzenia z 2014 r.).

W konsekwencji tego stwierdzić należy, że (odnośnie do zdarzenia z 2007 r.) WSA błędnie zarzucił organowi II instancji naruszenie prawa materialnego, które winno skutkować zastosowaniem – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Stosownie do treści tego przepisu, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zatem naruszenie prawa materialnego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało wpływ na wynik sprawy. Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama.

Skoro więc w rozpoznawanej sprawie na wysokość zastosowanego procentu zmniejszenia płatności i tak nie miała wpływu okoliczność, że pominąć należało nieprawidłowości z 2007 r., brak było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.

Wreszcie, przechodząc do ostatniego zarzutu, dotyczącego naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 63 ust. 4 lit. b rozporządzenia nr 1122/2009, przez jego zastosowanie, stwierdzić należy w pierwszej kolejności, że zarzut ten został niewłaściwie sprecyzowany przez kasatora jako zarzut naruszenia postępowania, w istocie zaś dotyczy naruszenia prawa materialnego. Przyjmuje się jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że samo błędne zakwalifikowanie zarzutu jako procesowego, czy materialnoprawnego nie uniemożliwia jego merytorycznego rozpatrzenia, jeśli poza tym zarzut ten spełnia wymagania przewidziane w ppsa.

Zarzut naruszenia art. 63 ust. 4 lit. b rozporządzenia nr 1122/2009 jest zasadny. Ma rację skarżący kasacyjnie, że nie jest jasne jaką normę prawną wywodzi WSA, wskazując na konieczność stosowania - nie tylko wykładni językowej – do przepisów rozporządzenia nr 1122/2009. W każdym jednak razie stwierdzić trzeba, że art. 63 ust. 4 lit. b rozporządzenia, zgodnie z którym "w przypadku, stwierdzenia nieprawidłowości odnośnie do systemu identyfikacji i rejestracji bydła stosuje się następujące przepisy: (...) b) w przypadku gdy stwierdzone nieprawidłowości dotyczą niepoprawnych wpisów do rejestru lub paszportów zwierząt, przedmiotowe zwierzę uznaje się za niezatwierdzone, w przypadku, gdy takie błędy wykryto przynajmniej w dwóch kontrolach w ciągu 24 miesięcy. We wszystkich pozostałych przypadkach przedmiotowe zwierzęta uznaje się za niezatwierdzone po pierwszym stwierdzeniu niezgodności" nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis ten nie był zresztą stosowany przez organy. Dotyczy on przypadków uznania zwierząt (bydła) za niezatwierdzone – dla celów przyznawania pomocy.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 września 2015 r. (sygn. akt II GSK 1752/14) dokonał oceny znaczenia tego przepisu w kontekście zaniechania obowiązków informacyjnych i NSA w orzekającym składzie w całości się z tym stanowiskiem zgadza. W ww. wyroku wskazano, że: "(...) jak trafnie wywodzi skarga kasacyjna, nie można kwalifikować faktu niedopełnienia przez rolnika obowiązku zgłoszenia organowi nabycia krów w terminie 7 dni od ich zakupu z niepoprawnością wpisu do rejestru lub paszportu zwierząt, o której mowa w przepisie art. 63 ust. 4 lit. b zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1122/2009. Innymi słowy, wspomniane uchybienie terminowi zgłoszenia wyczerpuje przesłankę stwierdzenia niezgodności, o której mowa w art. 63 ust. 4 lit. b zdanie drugie rozporządzenia nr 1122/2009. Tym samym nie wchodzi tutaj w grę konieczność stwierdzenia tego uchybienia przynajmniej w dwóch kontrolach."

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie może się ostać i na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w punkcie 1. sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA, uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko, rozpozna sprawę w pełnym zakresie.

O kosztach postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.), zasądzając od skarżącej na rzecz Dyrektora OR ARiMR kwotę 580 zł, na którą składa się: równowartość wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego za sporządzenie skargi kasacyjnej, a także za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym radcy prawnego, który nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA (480 zł).