Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1124/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 4 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi P. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania wiaty handlowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego P. N. kwotę 4350 (cztery tysiące trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

W dniu 31 lipca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał postanowienie Nr [...], w którym na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), wymierzył karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego G. N. oraz P. N. w wysokości 75.000 zł za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego pawilonu handlowego wzniesionego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 325 (dz. nr 48/12 obr. [...]) i wzywające do wpłacenia ustalonej kary na konto [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł., w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.

Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie złożył P. N., który podkreślił, że posiada osobną działalność gospodarczą i nie jest w żaden sposób związany z G. N., która jest dla niego wręcz konkurencją. Działka jest podzielona, posiada tylko część – połowę, zgodnie z decyzją Urzędu Miasta. Nie ponosi żadnej odpowiedzialności, bowiem z działki korzysta G. N., która zajmuje całą powierzchnię działki. Swoją działalność gospodarczą ma zawieszoną i nie użytkuje pawilonu handlowego zlokalizowanego w Ł. ul. A 325. W dniu 9 lutego 2018 r. podczas kontroli sprzedawcami byli pracownicy G. N. W związku z tym, że nie korzysta z wiaty handlowej nr [...] obręb [...] Ł. ul. A 325 wypowiada umowę dzierżawy - swojej części działki Urzędowi Miasta Ł.

W dniu 31 sierpnia 2018 r. pełnomocnik P. N. - radca prawny A. Ł., złożyła pismo zawierające uwagi dotyczące zaskarżonego postanowienia z dnia Nr [...]. W piśmie podniosła, że "Po pierwsze (...) zarówno z projektu jak i z decyzji o pozwoleniu na obiekt został zaliczony do kategorii VIII; po drugie - z protokołu oględzin nie wynika, aby przedmiotowa wiata została wzniesiona z istotnymi odstępstwami, które mogłyby zaważyć o konieczności zmiany kategorii, z uwagi na aktualny stan faktyczny obiektu; po trzecie - organ I instancji nie wyjaśnił, z powodu jakich okoliczności w sposób dowolny i subiektywny zastosował zmianę kategorii z VIII na XVII, która nie dotyczy budowli, a ma zastosowanie do budynków handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż przedmiotowa wiata nie jest budynkiem, a na pewno żadnym typem obiektów typu "sklepy, centra handlowe, domy towarowe". Radca prawny A. Ł. podkreśliła również, że w " (...) posiadaniu (...) organu znajduje się jeden z egzemplarzy projektu budowlanego wiaty (...). Za pomocą tego materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego I instancji mógł powziąć zarówno wiedzę o kwalifikacji wiaty, a z przyjętych rozwiązań konstrukcyjnych - wiedzę o tym, iż jest to obiekt nietrwale związany z gruntem, co eliminuje możliwość dowolnego i nieuzasadnionego zaliczenia do kategorii XVII, przeznaczonej dla budynków, a nie dla budowli", wnosząc jednocześnie "(...) o zmianę wysokości nałożonej kary z 75000,- zł na odpowiadającą rzeczywistemu stanowi faktyczno-prawnego karę 25 000 zł dla kategorii VIII". Co więcej, radca prawny A. Ł. wniosła o uchylenie postanowienia organu I instancji w części dotyczącej solidarnego zobowiązania inwestorów do wpłacenia wymierzonej kary i umorzenie postępowania w stosunku do P. N., z tej przyczyny, że P. N. "(...) nigdy nie przystąpił do użytkowania obiektu wskazanego w skarżonym postanowieniu", akcentując zarazem, że "(...) organ I instancji pominął zebrany (...) materiał dowodowy w postaci: 1. Oświadczenia P. N. z dnia 13 kwietnia 2018 r., w którym wskazuje, iż nie użytkuje przedmiotowej wiaty, co konsekwentnie podtrzymuje w odwołaniu. 2. Wyjaśnień M. G. (...) zawartych w protokole z dnia 19 kwietnia 2018 r. potwierdzających fakt, iż to G. N. użytkuje przedmiotową wiatę. Podczas kontroli 4 listopada 2016r., jak wynika ze zdjęć część przypisana P. N. (stanowisko [...] od strony kwiaciarni p. K.) nie była wówczas użytkowana, a znicze składowane są w części przypisanej G. N. 3. Podczas kontroli w dniu 9 lutego 2018 r. wiata była użytkowana wyłącznie przez G. N., na co wskazują zdjęcia, iż czyni to w sposób stały do chwili obecnej. Organ I instancji nie dokonał szczegółowego ustalenia kto w istocie użytkuje przedmiotowy obiekt, a tym samym kto naruszył przepisy i winien zostać ukarany. Fakt ten potwierdza chociażby to, iż działalność gospodarcza strony jest zawieszona. Dodatkowo, w dniu 8 lutego 2018 r. P. N. pracował w godzinach 7.00-19.00 jako portier w Zespole Szkół Ogólnokształcących, a tym samym nie mógł korzystać z wiaty w dniu kontroli. Od chwili rozpoczęcia budowy wiaty nie korzysta on z przedmiotu dzierżawy, zdecydował się złożyć wniosek o rozwiązanie umowy dzierżawy gruntu za porozumieniem stron. Umowa jest umową na czas oznaczony, co wyklucza co do zasady wypowiedzenie jej w zwykłym trybie.

W dniu 4 września 2018 r. pełnomocnik P. N.- radca prawny A. Ł., wniosła o dołączenie do akt sprawy "(...) trzech przykładowych rachunków z krótkich corocznych okresów odwieszenia działalności (...)" P. N. celem wykazania, że w trakcie budowy wiaty nie użytkował jej w okresach prowadzenia działalności ze względu na fakt wykonywania w tym czasie działalności podstawowej swojej firmy tj. usług porządkowych w okresie jesiennym (przedświątecznym)".

W dniu 4 września 2018 r. do organu II instancji wpłynęło, przekazane przy piśmie organu I instancji zażalenie z dnia 14 sierpnia 2018 r. G. N., reprezentowanej przez M. G., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...]. W zażaleniu podkreślono, że "(...) brak jest jakichkolwiek podstaw do zakwalifikowania przedmiotowej wiaty jako pawilonu handlowego do XVII kategorii obiektów budowlanych. Wiata składa się bowiem z trzech ścian z blachy trapezowej i dwóch żaluzji. Sam organ posługuje się w swoim uzasadnieniu pojęciem wiaty, które następnie zmienia na pojęcie "pawilon handlowy". Także pod względem językowym wiata składająca się z blaszanych ścian nie stanowi synonimu pawilonu handlowego. Pomijając samą konstrukcję i niewielkie wymiary, strona wskazała, że nigdy nie prowadziła w tym obiekcie handlu, co przesądzałoby o takim charakterze wiaty. Organ poczynił błędne ustalenia faktyczne i doszedł do dowolnych wniosków. Podniesiono nadto, że przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane "(...) nie mógł stanowić podstawy wydania zaskarżonego postanowienia, ponieważ obiekt w postaci wiaty nie jest użytkowany, a organ nie ma dowodów do stwierdzenia przystąpienia do użytkowania. Wobec tego, że użytkowanie oznacza korzystanie z czegoś, a zgodnie z art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, użytkowanie powinno odbywać się zgodnie z przeznaczeniem obiektu, organ po pierwsze nie ustalił rzeczywistego przeznaczenia tego obiektu, a co za tym idzie nie mógł określić czasu przystąpienia do jego użytkowania. Powyższe powoduje, że organ nie miał podstaw do wymierzenia jakiejkolwiek kary, a na pewno nie kary w określonej wysokości. (...) obiekt wskazany w zaskarżonym postanowieniu stanowi wiatę i wobec tego na podstawie art. 54 w zw. z art. 55 ustawy Prawo budowlane do jej użytkowania można przystąpić już przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ".

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w pkt 1 uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...], a w pkt 2 wymierzył - na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1,2 i 3 oraz art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) – solidarnie G. N. oraz P. N. karę w wysokości 25000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania wiaty handlowej, położonej na nieruchomości w Ł. przy ul. A 325 (dz. nr 48/12 obr. [...]) i wezwał zobowiązanych do wpłacenia ustalonej kary na konto [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Organ wyjaśnił, że w dniu 14 lipca 2016 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynęło pismo Wydziału Dysponowania Mieniem w Departamencie Gospodarowania Majątkiem Urzędu Miasta Ł., w sprawie " (...) utrudnionego dostępu do studzienki wodomierzowej w związku z inwestycją dokonaną przez G. N. i P. N., polegającą na budowie wiaty handlowej". W związku z powyższym organ I instancji wystąpił do Wydziału Architektury i Rozwoju w Departamencie Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł. o przekazanie dokumentacji dotyczącej budowy ww. wiaty. Organ szczebla podstawowego przeprowadził w dniu 4 listopada 2016 r. kontrolę na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 325, w toku której sporządzono protokół następującej treści: " Pan N. dzierżawi teren pod "wiatą". " Wiata" została postawiona w 2015 roku - obecnie w "wiacie" składowane są znicze. Pan N. posiada dokumentację na budowę "wiaty" (...).Studzienka wodociągowa znajduje się pod podłogą wiaty. Zgodnie z uzasadnieniem decyzji inwestor - pan N. i pani N. mieli zapewnić dostęp do studzienki wodociągowej. "Wiata" na studzience jest wykonana w konstrukcji stalowej, zabudowana ścianami z blachy i dwiema żaluzjami od strony północnej. Pani P. przedłożyła projekt przyłącza wody wykonany w styczniu 2012 r. oraz protokół z dnia 25 maja 2012 r. szczelności przyłącza wody oraz warunki techniczne na przyłącze z dnia 23 września 2011 r. ZWIK. Budowa wiaty nie została zakończona. Pan N. nie zgłosił do nadzoru zakończenia budowy. ". W dniu 8 listopada 2016 r. do organu I instancji przybył P. N., który przedłożył dokumenty związaną z budową przedmiotowej wiaty, w tym dziennik budowy wydany dla tej inwestycji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. wezwał M. M., do złożenia wyjaśnień w sprawie budowy wiaty handlowej, zlokalizowanej w Ł. przy ul. A 325. W dniu 14 lutego 2017 r. do siedziby organu przybył M. M. i złożył oświadczenie następującej treści: "W dniu 10.03.2015 r. złożyłem stosowne oświadczenie o podjęciu obowiązku pełnienia funkcji kierownika budowy wiaty handlowej na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 325. Pomimo zapewnienia inwestora, iż powiadomi mnie o terminie rozpoczęcia prac montażowych nie zostałem o nich nigdy powiadomiony. O tym, że wiata została wybudowana dowiedziałem się dopiero około grudnia 2016 r. Całość prac została wykonana bez mojego udziału i bez mojej wiedzy. Nie dokonywałem żadnych zapisów w dzienniku budowy. O tym, że wiata została wybudowana dowiedziałem się od osoby trzeciej". W dniu 6 kwietnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie "budowy pawilonu handlowego nietrwale związanego z gruntem zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 325 (działka nr ew. 48/12, obręb [...]) ". W dniu 9 lutego 2018 r. organ szczebla podstawowego przeprowadził oględziny na terenie spornej nieruchomości. W toku oględzin ustalono: "Pawilon użytkowany. Trzy ściany zabudowane blachami stalowymi trapezowymi w kolorze żółtym (niezgodnie z kolorystyką ustaloną w projekcie). Podłoga zabudowana płytą OSB odcinając dostęp do studzienki wodomierzowej zasilającej w wodę sąsiedni pawilon. W trakcie kontroli w pawilonie odbywała się sprzedaż zniczy. Wykonano dokumentację fotograficzną". W dniu 13 kwietnia 2018 r. do organu stopnia powiatowego przybył P. N., który złożył następujące oświadczenie: "Nadmieniam, iż ja nie użytkuje wiaty, gdyż mam zawieszoną działalność gospodarczą. Ostatnia kontrola pani Inspektor była 2 lata temu, na której omówiono, iż korzystanie z wiaty jest możliwe wówczas, kiedy będzie budowa zakończona i wykonany odbiór - ja tego przestrzegam. Wówczas zatrzymano dokumenty do kontroli tj. dziennik budowy i przez okres 2 lat nic się nie działo. Uważam, iż w/w sprawa jest przedawniona". W dniu 19 kwietnia 2018 r. do organu stopnia powiatowego przybył M. G., który przedłożył do akt sprawy pełnomocnictwo, umocowujące go do działania w imieniu G. N. przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Ł. Z czynności tej pracownik organu sporządził stosowny protokół, w którym odnotowano między innymi: "Pawilon użytkowany jest przez Panią N. - sprzedaż zniczy i wiązanek kwiatowych"; " Pan G. był wykonawcą obiektu, za ustną zgodą projektantki Pani J. (...) ściany boczne i tylną zamontowano w miejscu żaluzji blachą trapezową obniżając koszty wykonania obiektu". W dniu 31 lipca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał postanowienie Nr [...], będące przedmiotem zaskarżenia. Wobec powyższych okoliczności organ podniósł, że bezspornym jest, iż do użytkowania przedmiotowej wiaty handlowej doszło z naruszeniem art. 54 ustawy Prawo budowlany. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w postaci dokumentacji fotograficznej, wskazuje ewidentnie, że w dniu 9 lutego 2018 r. w obiekcie odbywała się sprzedaż zniczy oraz kwiatów. Sprzedaż zniczy odbywała się już w listopadzie 2016 r., co z kolei ilustruje dokumentacja zdjęciowa stanowiąca załącznik do protokołu oględzin z dnia 4 listopada 2016 r. Oględziny zostały przeprowadzone w związku z pismem z dnia 7 lipca 2016 r. Wydziału Dysponowania Mieniem w Departamencie Gospodarowania Majątkiem Urzędu Miasta Ł., dotyczącym przyłącza wodociągowego na fragmencie działki nr ewid. 48/12 w obrębie [...], położonej w Ł. przy ul. A 325 i utrudnionego dostępu do studzienki wodomierzowej w związku z inwestycją dokonaną przez G. N. i P. N., polegającą na budowie wiaty handlowej. Zdaniem organu wojewódzkiego, skoro doszło do przystąpienia do użytkowania wiaty handlowej, a nie dokonano wcześniej wymaganego zawiadomienia o zakończeniu jej budowy, to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. miał obowiązek wymierzyć inwestorom karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Za całkowicie chybiony uznał zarzut zażalenia, że karę należało wymierzyć wyłącznie jednemu inwestorowi. Przepis art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakłada na inwestora obowiązek w przedmiocie zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy obiektu budowlanego. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem ww. przepisu nakazuje tym samym wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego każdemu inwestorowi wskazanemu w pozwoleniu na budowę. A zatem, skoro inwestorami spornej wiaty handlowej byli G. N. oraz P. N., to właśnie te osoby winny być podmiotami zobowiązanymi do uiszczenia wymierzonej kary administracyjnej. Na powyższe nie ma wpływu okoliczność, że P. N. zwrócił się do Wydziału Dysponowania Mieniem w Departamencie Gospodarowania Majątkiem Urzędu Miasta Ł. o wypowiedzenie umowy mającej za przedmiot dzierżawę części nieruchomości (działka nr ewid. 48/12 w obrębie [...]), położonej w Ł. przy ul. A 325. Kwestia przypisania obiektu do danej kategorii obiektów budowlanych nie jest natomiast jednolicie przyjmowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Prezentowany jest pogląd, iż organ nadzoru budowlanego wymierzający inwestorowi karę za nielegalne użytkowanie obiektu nie jest związany kategorią przypisaną temu obiektowi w decyzji o pozwoleniu na budowę i może określić ją na podstawie własnych ustaleń. Zgodnie z drugim poglądem, którą podzielił organ wojewódzki, ustalona w decyzji o pozwoleniu na budowę kategoria obiektu budowlanego jest wiążąca dla organów nadzoru budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi akt legitymujący inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych i ustalenie kategorii obiektu budowlanego, co sprawia, że wpływa na dalsze etapy procesu inwestycyjnego, w tym przede wszystkim na określenie sposobu jego legalnego zakończenia. Stosownie bowiem do art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, zaliczenie obiektu budowlanego do określonej kategorii jest jedną z podstaw ustalenia, czy w danej sprawie wymagane będzie pozwolenie na użytkowanie, czy też dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego, z czym wiążą się dalsze sankcje w razie niewywiązania się z przedmiotowych obowiązków. Brak jest natomiast przepisu, z którego to organ nadzoru budowlanego mógłby wywieść uprawnienie do zaliczania obiektu budowlanego do określonej kategorii obiektu. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w decyzji udzielającej pozwolenie na budowę zakwalifikował sporny obiekt do kategorii VIII. Zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane kategoria VIII obejmuje inne budowle. Tym samym prawidłowe winno być przyjęcie kategorii VIII, jako właściwej do obliczenia wysokości kary wymierzonej z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowej wiaty handlowej. Kara za nielegalne przystąpienie do użytkowania stanowi, zgodnie z art. 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W omawianej sprawie kara pieniężna winna być zatem wyliczona według następującego wzoru: w przypadku wiaty handlowej wolnostojącej zaliczonej do VIII kategorii obiektów budowlanych - tj. inne budowle: (s) stawka opłaty = 500 zł, (k) współczynnik kategorii obiektu - 5,0, (w) współczynnik wielkości obiektu - 1,0 - 500 zł x 5,0 x 1,0 x 10 = 25 000,00 zł.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł P. N., reprezentowany przez radcę prawnego A. Ł. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zakresie pkt 2 i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucani naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj. 57 ust.7 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię tj. wymierzenie kary osobie, która nie przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego, na tej jedynie podstawie, iż był współinwestorem; 2. przepisów prawa procesowego, tj. naruszenie art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez: nieuwzględnienie, w żaden sposób, przy wydawaniu decyzji istotnych okoliczności tj. faktu, iż skarżący nie przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu; wadliwą ocenę w/w faktu oraz dowodów przedstawionych przez stronę na okoliczność nieprzystąpienia przez P. N. do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego poprzez zaniechanie oceny ujawnionych faktów i przedstawionych dowodów.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest wymierzenie kary na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, za nielegalne przystąpienie do użytkowania wiaty handlowej wolnostojącej (kat. Obiektu VIII).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Jedyną przesłanką wymierzenia wyżej wskazanej kary jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego przystąpienia do użytkowania w sytuacji, gdy następuje to z naruszeniem warunków określonych w art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Przy czym Sąd w pełni zgadza się z tezą wyroku NSA z dnia 1 października 2010 r. (sygn. II OSK 1494/09 - za www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którą "przez przystąpienie do użytkowania w myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części".

Niewątpliwie fakt przystąpienia do użytkowania został przez organ stwierdzony w toku czynności kontrolnych, jakie miały miejsce w dniu 4 listopada 2016 r. i 9 lutego 2018 r. i co do zasady jest on bezsporny. Spór sprowadza się natomiast do podmiotu, który winien być obciążany karą z tytułu przystąpienia do użytkowania wiaty przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

Nie ulega wątpliwości, że zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy doszło do naruszenia przez inwestora normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 Prawa budowlanego tj. przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresata postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 156/10). Nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym byłaby natomiast sytuacja, w której automatycznie dochodziłoby do stosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej za zachowanie, któremu w istocie nie można przypisać naruszenia prawa. Uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego niewątpliwie zależy od ustaleń dokonywanych w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 16 maja 2014 r., LEX nr 1575637).

Podkreślić bowiem należy, że w okolicznościach konkretnej sprawy mogą zachodzić takie szczególne okoliczności, w których rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego nie usprawiedliwia nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu. Uznanie, czy w danym przypadku zachodzą okoliczności, które mogą stać na przeszkodzie wymierzeniu kary będzie zależało bowiem od ustaleń dokonanych w sprawie, a przede wszystkim od oceny okoliczności, w jakich doszło do rozpoczęcia użytkowania obiektu. Dotyczy to również podmiotów przystępujących do nielegalnego użytkowania. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1168/09; z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 27 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2609/12; z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2979/12; z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II OSK 668/13; z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1155/13 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając pogląd prezentowany w wymienionych wyżej orzeczeniach, stwierdzić trzeba, iż jakkolwiek w prawie administracyjnym nie można odwołać się do pojęcia winy, to należy poddać ocenie to, czy inwestor naruszył przepisy Prawa budowlanego. Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresata postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę wiaty handlowej wolnostojącej z dnia [...] wskazywała dwóch inwestorów, a mianowicie G. N. i P. N. W decyzji tej inwestorzy zobowiązani zostali do zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co najmniej na 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania.

W sprawie niniejszej przeprowadzono postępowanie administracyjne, które w światle uzasadniania postanowień organów obu instancji ograniczyło się wyłącznie do zebrania i analizy ustaleń obowiązkowej kontroli odzwierciedlonej w protokole oraz dołączonej do niej dokumentacji zdjęciowej. Organy stwierdziły bowiem, że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem ww. przepisu nakazuje tym samym wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego każdemu inwestorowi wskazanemu w pozwoleniu na budowę. Skoro inwestorami spornej wiaty handlowej byli G. N. oraz P. N., to właśnie te osoby winny być podmiotami zobowiązanymi do uiszczenia wymierzonej kary administracyjnej i na powyższe nie ma wpływu okoliczność, że P. N. zwrócił się do Wydziału Dysponowania Mieniem w Departamencie Gospodarowania Majątkiem Urzędu Miasta Ł. o wypowiedzenie umowy mającej za przedmiot dzierżawę części nieruchomości.

Z takim poglądem organów nie sposób się zgodzić. Co prawda skarżący P. N. był inwestorem wymienionym w decyzji o pozwoleniu na budowę, niemniej jednak w toku postepowania administracyjnego konsekwentnie podnosił, że do użytkowania spornej wiaty przystąpiła wyłącznie G. N., która jak zdaje się wynikać z materiału dowodowego faktu tego nie kwestionowała. Jest to zatem szczególna okoliczność, którą organy winny wszechstronnie wyjaśnić i rozważyć. Nie w każdym bowiem przypadku oboje inwestorzy są zobowiązani ponosić odpowiedzialność za działania jednego z nich.

Należy zauważyć, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego powinien podejmować wszelkie niezbędne czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i do jej załatwienia (art. 7 K.p.a.). W tym celu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i w oparciu o ten materiał dokonać oceny, czy dana okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy została udowodniona (art. 80 K.p.a.), przy czym zawsze należy mieć na uwadze treść art. 81a K.p.a.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika natomiast, kto przystąpił do nielegalnego użytkowania. W szczególności czy był to skarżący, który od początku tej okoliczności zaprzeczał. Z protokołu kontroli z 2016 r. nie wynika, kto użytkuje wiatę lub jej część tj. kto składuje znicze. Z protokołu tego można jedynie wyczytać, że teren dzierżawi skarżący. Kontrola w 2018 r. odbyła się z kolei bez udziału inwestorów, a z protokołu wynika jedynie, że odbywa się tam sprzedaż zniczy. W tak ustalonym stanie faktycznym nie sposób definitywnie stwierdzić czy skarżący przystąpił do użytkowania spornej wiaty, a tym samym czy organy w sposób prawidłowy nałożyły karę z tytułu nielegalnego użytkowania.

Mając na uwadze ustalenia przedmiotowej sprawy niewątpliwie należy wyjaśnić i rozważyć w kontekście przedłożonych przez skarżącego dokumentów, czy w tym przypadku nie zachodzą okoliczności, które mogą stać na przeszkodzie wymierzeniu kary w stosunku do P. N. Należy również stwierdzić, że organy całkowicie pominęły możliwość przesłuchania skarżącego oraz G. N. na okoliczność przystąpienia przez inwestorkę do użytkowania wiaty, w szczególności czy doszło do tego za wiedzą i zgodą skarżącego.

W oczywisty sposób zaniechano zatem podjęcia z urzędu wyczerpujących działań zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, wynikiem których miałaby być szczegółowa i wszechstronna ocena istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a w konsekwencji nie przeprowadzono postępowania w sposób odpowiadający ww. zasadom postępowania administracyjnego, przewidzianym w przywołanych przepisach.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w sentencji wyroku, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość wpisu sądowego od skargi uiszczonego przez skarżącego oraz koszty ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika.

M.K.