Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 339/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6553
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par 1 pkt 2; art. 11; art. 15
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 50
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych
article: art. 72 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 67 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mleczarskiej M. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia ... grudnia 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na rzecz Spółdzielni Mleczarskiej M. z siedzibą w W. kwotę 4518 zł (słownie: cztery tysiące pięćset osiemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2019 r. do Dyrektora Oddziału Terenowego KOWR w O. wpłynął wniosek Spółdzielni [...] w W. [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Strona") o stwierdzenie nadpłaty wynikającej z poniesionej w nadmiernej wysokości i odprowadzonej przez wnioskodawcę jako podmiot skupujący opłaty za przekroczenie kwot indywidualnych w roku kwotowym 2013/2014 i 2014/2015, ustalonych dla dostawców hurtowych stosownymi decyzjami indywidualnymi Dyrektora OT ARR w O. wydanymi w 2014 i 2015 i decyzjami zamiennymi polegającymi na rozłożeniu na nieoprocentowane raty przedmiotowych decyzji - w łącznej wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu wniosku Strona podkreśliła, iż wywiązała się z obowiązku przekazania należnej opłaty od wszystkich dostawców hurtowych. Ponadto Strona wskazała powołując się na art. 28 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.) – dalej "O.p.", iż przysługuje jej wynagrodzenie z tytułu terminowego wpłacenia podatków pobranych na rzecz budżetu państwa w wysokości 0,3% przekazanej kwoty, która z wyliczeń Strony wynosi [...] zł.

W dniu [...] września 2019 r. Dyrektor OT KOWR w O. wydał w stosunku Spółdzielni [...] decyzję nr [...] o odmowie stwierdzenia nadpłaty w wysokości [...] zł.

Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia Strona wniosła odwołanie.

W odwołaniu Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji organu I instancji naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, tj.:

1. art. 75 § 2 i art. 28 § 1 O.p., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy płatnikowi - podmiotowi skupującemu - nie przysługuje prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty;

2. art. 41 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1430), poprzez pominięcie jego w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy.

3. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U z 2019 r. poz. 869, dalej: "u.f.p.") poprzez jego błędną wykładnię.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Dyrektor Generalny KOWR uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora OT KOWR w O. i orzekł o stwierdzeniu nadpłaty w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu organ administracji wskazał, iż w ramach uregulowania II raty należnej opłaty dokonała wpłaty kwoty o [...] zł wyższej niż wymagana przepisami prawa. Wobec tego Dyrektor OT KOWR w O. w uzasadnieniu decyzji nr [...] błędnie ustalił, iż kwota jaką Skarżąca wpłaciła tytułem należnej opłaty wyrównawczej nie przewyższała kwoty jaka była wymagana przepisami prawa, a tym samym błędnie orzekł o odmowie stwierdzenia nadpłaty. Wobec powyższego zasadnym było, w ocenie organu II instancji, uchylenie decyzji Dyrektora OT KOWR w O. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nadpłaty w kwocie [...] zł.

Organ odwoławczy zauważył, iż wynagrodzenie związane z zastosowaniem art. 28 § 1 O.p. ma charakter fakultatywny, zaś środki te płatnik uzyskuje przez potrącenie z dokonywanych wpłat danego podatku, realizowanych w ramach pełnienia funkcji płatnika. Przepisy prawa nie wskazują na inne formy zapłaty tego wynagrodzenia. Należne wynagrodzenie płatnik może potrącić z następnych wpłat lub może zrezygnować przez pewien czas z wynagrodzenia i pobrać je z podatku wpłaconego na rzecz budżetu państwa w późniejszym terminie. Przy czym kwota należnego a nie potrąconego wynagrodzenia w świetle przepisów Ordynacji podatkowej nie stanowi nadpłaty w rozumieniu art. 72 § 1 O.p.

Ponadto, Dyrektora Generalnego KOWR wskazał, iż przedmiotowe opłaty nie stanowią należności budżetowej, państwo członkowskie tymi opłatami nie dysponuje, zaś żądanie przez Stronę zwrotu kwoty stanowiącej wynagrodzenie płatnika nie znajduje uzasadnienia wobec odpowiedniego stosowania w przedmiotowej sprawie przepisów O.p., a co więcej zmierza w kierunku uszczuplenia budżetu wspólnotowego

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Dyrektora Generalnego KOWR z dnia [...] grudnia 2019 r. uchylającą decyzję Dyrektora OT KOWR w O. i orzekającą o stwierdzeniu nadpłaty w wysokości [...] zł. Spółdzielnia zarzuciła organowi wydanie decyzji z naruszeniem prawa procesowego, które miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy polegające na naruszeniu:

1. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organ w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej oraz z naruszeniem zasad bezstronności;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego i interesu obywatela oraz zebranie i rozpoznanie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący;

3. art. 72 § 1 i art. 28 § 1 O.p., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy płatnikowi - podmiotowi skupującemu - nie przysługuje prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty;

4. art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu wskazania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji;

5. art. 41 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 1430), poprzez pominięcie jego w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy.

6. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 października 2015 r., (Dz. U z 2013 r., poz. 50 tj. z dnia 14 stycznia 2013 r. z późn. zm.) w związku z art. 72 § 1 O.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż instytucja nadpłaty co do zasady nie może mieć zastosowania w sytuacjach związanych z przekazaniem opłaty za przekroczenie kwoty mlecznej, gdzie żadne wyłączenia nie ograniczają takiego prawa.

7. art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U z 2019 r. poz. 869) poprzez brak jego zastosowania.

Strona wniosła o uchylenie w części zaskarżonej decyzji Dyrektora Generalnego KOWR z dnia [...] grudnia 2019 r. Zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji zgodnej z żądaniem Strony oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy - czy to prawa materialnego, czy postępowania - sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę co do istoty kształtuje sytuację prawną strony postępowania w sferze prawa materialnego. Dlatego najistotniejszym elementem decyzji jest jej rozstrzygnięcie, zwane również sentencją albo osnową decyzji administracyjnej. W związku z tym, że rozstrzygnięcie konkretyzuje uprawnienia lub obowiązki stron postępowania, musi być ono precyzyjne. Z kolei uzasadnienie decyzji, którego zakres określa art. 107 § 3 k.p.a., nie może pozostawać w sprzeczności z sentencją decyzji, a jego rolą jest wyjaśnienie przez organ motywów podjętego rozstrzygnięcia.

Przypomnienie tych podstawowych zasad dotyczących formułowania decyzji stało się konieczne wobec wad dostrzeżonych przez Sąd w zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. było uchylenie decyzji Dyrektora OT KOWR w O. z dnia [...] września 2019 r. i orzeczenie o stwierdzeniu nadpłaty w wysokości [...] zł.

Należy zauważyć, iż w sytuacji kiedy została uchylona w całości Dyrektora OT KOWR w O. z dnia [...] września 2019 r. o odmowie stwierdzenia nadpłaty w wysokości [...] zł, brak jest w sentencji decyzji rozstrzygnięcia organu odwoławczego co do żądania Strony stwierdzenia nadpłaty w wysokości ponad kwotę [...] zł. Tymczasem orzecznictwo administracyjne, jak również piśmiennictwo stoi na stanowisku, iż nie jest dopuszczalne zakończenie postępowania odwoławczego w sposób inny niż wskazany w przepisie art. 138 k.p.a. Nie jest możliwe samo uchylenie zaskarżonej decyzji, w całości lub w części, bez przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albo umorzenia postępowania w l instancji, albo orzeczenia, co do istoty sprawy.

Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji powinien rozpoznać ponownie sprawę co do istoty i w decyzji wydawanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówić bądź uwzględnić żądanie Spółdzielni o stwierdzenie nadpłaty w całości odnosząc się do wnioskowanej przez stronę skarżącą kwoty [...] zł.

Jeżeli Dyrektor Generalny KOWR uznał w części żądanie Skarżącej za zasadne, a w części za niezasadne to powinien w sposób odpowiedni sformułować sentencję decyzji np. stwierdzając, iż określonej części utrzymuje decyzję organu I instancji w mocy. Natomiast w rozpoznawanej sprawie Dyrektor Generalny KOWR jednoznacznie wskazał w osnowie decyzji "uchylam zaskarżoną decyzję w całości".

Przedstawiony wyżej ogół nieprawidłowości, nieścisłości i sprzeczności sentencji decyzji z jej uzasadnieniem, miał istotny wpływ na wynik sprawy, nie pozwalało na uznanie zaskarżonej decyzji za zgodnej z prawem. Skutkować to musiało jej uchyleniem, o czym Sąd orzekł mając na uwadze naruszenie przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W konsekwencji doszło także naruszenia zasady przekonywania przewidzianej w art. 11 k.p.a., ponieważ nie wiadomo ostatecznie, jakie powinno być rozstrzygnięcie w jej sprawie, a także naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) postępowania, poprzez brak prawidłowego reformatoryjnego rozstrzygnięcia sprawy. Istnieją też przesłanki do stwierdzenia naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób wskazany w skardze tj. poprzez uchylenie decyzji Dyrektora OT KOWR z dnia [...] września 2019 r. bez jednoczesnego orzeczenia, co do istoty sprawy tj, rozstrzygnięcia dotyczącego wnioskowanej przez Skarżącą kwoty [...] zł.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy również wyraźnie uznał, iż Dyrektor OT KOWR w O. błędnie orzekł o odmowie stwierdzenia nadpłaty i tym samym zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nadpłaty w kwocie [...] zł.

Zdaniem Sądu istotne jest, iż wskazaną przez organ odwoławczy podstawą stwierdzenia nadpłaty w wysokości [...] zł był w przywołany jako podstawa prawna wydania zaskarżonej decyzji art. 72 § 1 O.p.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz treści uzasadnienia odpowiedzi na skargę wynika stanowisko organu, że przepis art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o organizacji rynku mleka wskazuje, iż w sprawach nieuregulowanych w ustawie, do opłat stosuje się odpowiednio przepisy działu III O.p., z wyłączeniem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności oraz rozkładania na raty, z zastrzeżeniem art. 15 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 595/2004.

Organ odwoławczy podkreślił, iż odpowiednie stosowanie przepisów O.p., nie zaś stosowanie wprost - i tylko w części, należy wskazać że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, Skarżąca wpłaciła na rachunek bankowy organu kwotę przewyższającą o [...] zł kwotę jaką zobowiązany był wpłacić wobec przekroczenia przez jego dostawców kwot indywidualnych. A zatem organ odwoławczy zobligowany był stwierdzić nadpłatę w takiej wysokości, ponieważ podatek nadpłacony to podatek zapłacony w kwocie wyższej niż należna, zaś podatek zapłacony nienależnie to kwota uiszczona przez podatnika w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej zapłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Zatem istota nadpłaty sprowadza się do tego, że podatnik płaci pomimo braku obowiązku podatkowego, albo płaci za dużo, czyli podatek zapłacony przewyższa kwotę należną. W okolicznościach przedmiotowej sprawy taka sytuacja miała miejsce.

Odnosząc się do powyższego Sąd wskazuje, iż istota sporu Skarżącej z organami KOWR, w rozpatrywanej sprawie, dotyczy natomiast istnienia podstaw do zastosowania względem Skarżącej instytucji nadpłaty uregulowanej w Ordynacji podatkowej (Rozdział 9 Nadpłata). W kwestii tej, w analogicznym do rozpatrywanej sprawy stanie prawnym i w podobnym stanie faktycznym, ponieważ dotyczącym m. in. żądania przez podmiot skupujący zwrotu części uiszczonej przez ten podmiot (w ramach obowiązku wynikającego z art. 36 ust. 3 ustawy o organizacji rynku mleka) pierwszej raty opłaty ustalonej dostawcy hurtowemu, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 1640/18, stwierdzając, że przepisy dotyczące kwotowania produkcji mleka zawarte w rozporządzeniach unijnych oraz w ustawie o organizacji rynku mleka nie stanowią podstawy prawnej do zastosowania przepisów o nadpłacie z art. 72-80 Ordynacji podatkowej. Definicja płatnika zawarta w O.p. nie obejmuje dostawców zobowiązanych do zapłaty kwot mlecznych, ponieważ według niej płatnikiem jest podmiot zobowiązany do obliczenia i zapłaty podatku, a kwoty mleczne dla producentów określa agencja.

Sąd nie podziela natomiast rozważań organu odwoławczego dotyczącego przepis art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o organizacji rynku mleka i "odpowiedniego stosowania przepisów O.p.". W rozpatrywanej sprawie, jeżeli rzeczywiście Skarżąca wpłaciła na rachunek bankowy organu kwotę przewyższającą o [...] zł kwotę jaką zobowiązany był wpłacić wobec przekroczenia przez jego dostawców kwot indywidualnych, to obowiązkiem organu był zwrot ww. kwoty

Należy zauważyć, iż w art. 67 ust. 1 ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm., dalej: "u.f.p.") postanowiono, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.

Świadczenia wymienione w art. 60 ustawy o finansach publicznych, to m.in. środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w szczególności zaś dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego obejmujące dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 u.f.p.).

Skoro w art. 67 u.f.p. postanowiono ogólnie o "sprawach dotyczących należności", przeto w takim zakresie znajdą również sprawy dotyczące zwrotu kwoty jaką Skarżąca wpłaciła tytułem należnej opłaty wyrównawczej. Dział III Ordynacji podatkowej zawiera bowiem m.in. regulacje dotyczące zwrotu nadpłaconego lub nienależnie pobranego podatku (art. 72 i nast.) co - przy odpowiednim stosowaniu działu III (według dyspozycji art. 67 u.f.p.) - odnosić się będzie także do nadpłaconej części należności jaką zobowiązany był wpłacić wobec przekroczenia przez jego dostawców kwot indywidualnych.

Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną powyżej oraz i zastosuje ją w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt I sentencji wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 5 ww. ustawy