Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1463/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi E. G. i M. P. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

W dniu 8 sierpnia 2011 r. E. G. i M. P., właściciele działki nr [...] położonej w miejscowości S., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości S., S., P., G., O., B., P. (publ. Dz. Urz. Województwa [...] z 2006 r. Nr [...], poz. [...]) i wnioskowali o "usunięcie" zapisu zawartego w § 41 – "na podstawie przepisów odrębnych" lub o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili:

- naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie w § 41 zapisu "na podstawie przepisów odrębnych". Powyższe określenie doprowadziło do sytuacji, że skarżący nie mogą uzyskać pozwolenia na budowę,

- naruszenie art. 10 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak określenia stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości dla terenów dróg oznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego symbolami KG, KZ, KL, KD

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że właściciele przedmiotowej nieruchomości, którymi byli J. i M. P. otrzymali zawiadomienie o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Natomiast skarżący są właścicielami działki nr [...] dopiero od dnia [...] lipca 2010r., stąd osoby te nie mogły otrzymać takiego zawiadomienia. Właściciele ówcześni nie składali zarzutów, jak również protestów do projektu planu. W dniu [...] czerwca 2011 r. do Rady Gminy S. wpłynęło wezwanie E. G. i M. P. do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: S., S., P., G., O., B., P. Naruszenie owo miałoby polegać na przyjęciu zapisu w § 41 zapisu "na podstawie przepisów odrębnych". Wezwanie to zostało rozpatrzone na sesji Rady Gminy w dniu [...] sierpnia 2011 r. poprzez podjęcie uchwały Nr [...], w której wezwanie uznano za bezzasadne. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ podniósł, że przedmiotowa działka [...] położona jest na terenach oznaczonych na rysunku planu R i Re. Z zapisu § 41 wynika, że na terenach oznaczonych symbolem R i RL dopuszcza się budowę obiektów budowlanych, w tym budynków i budowli rolniczych na podstawie przepisów odrębnych. Zamierzenie budowy obiektów budowlanych służących produkcji rolnej na terenie, którego przeznaczenie w planie miejscowym zostało ustalone jako grunty rolne nie jest sprzeczne z planem w rozumieniu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do sformułowania "przepisów odrębnych" Rada Gminy wskazuje, że zwyczajowo w dokumentach planistycznych poprzez taki zapis należy rozumieć inne przepisy poza ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozpatrując drugi zarzut organ stwierdził, że drogi oznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego symbolami KG, KZ, KL, KD przebiegają przez tereny funkcjonalne określone w planie, dla których w § 73 uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2005 r. została określona 10% stawka wzrostu wartości nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis powyższy daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sformułowania powyższego wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. sygn. OSK1437/04).

W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje cytowany art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Zauważa się przy tym, że interes prawny musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. W przedmiotowej sprawie ową sytuację kreuje prawo własności, które skarżącym przysługuje do działki objętej zaskarżonym planem. Oznacza to, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi.

Powyższe reguły obowiązują na tle stosowania art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zarówno w wypadku uchwał podejmowanych pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), jak i uchylonej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.). Należy bowiem przypomnieć, że będący przedmiotem niniejszego postępowania sądowego plan został uchwalony jeszcze przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która w dacie orzekania przez sąd już nie obowiązuje w krajowym porządku prawnym.

Skarżący naruszenia swojego interesu prawnego upatrują nie tyle w zapisie planu, który na terenie opisanym symbolem R dopuszcza budowę budynków i budowli rolniczych, lecz w dodatkowym warunku, polegającym na tym, że budowa owych obiektów nastąpi na podstawie przepisów odrębnych. Przy czym konkretyzacja tego naruszenia przybrała formę decyzji odmawiającej udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarskim w zabudowie zagrodowej.

W ocenie Sądu nie można twierdzić, że zapis § 41 planu in fine narusza interes prawny skarżących. W szczególności naruszenia tego nie można upatrywać w wydaniu przez organy budowlane decyzji odmawiających udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarskim w zabudowie zagrodowej. Co prawda decyzja w tym przedmiocie jest ostateczna w administracyjnym toku instancji, podlega jednak zaskarżeniu do sądu administracyjnego, który w tamtym postępowaniu jest władny zbadać zgodność tego rozstrzygnięcia z obowiązującymi przepisami. Sąd natomiast w niniejszym postępowaniu dokonując oceny zapisu zakwestionowanej części planu nie jest władny aby wypowiadać się co do prawidłowości decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia. Jedynie uprawniony jest do samodzielnej oceny zapisu planu w świetle przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżących, który to zapis co prawda stanowił jednocześnie materiał normatywny przy owym pozwoleniu na budowę i został poddany takiej, a nie innej ocenie.

Na potrzeby niniejszego postępowania Sąd stwierdza, że kwestionowany § 41 dopuszcza na terenie skarżących budowę obiektów budowlanych, w tym budynków i budowli rolniczych. Skarżący mają zagwarantowane prawo do zainwestowania swojej nieruchomości w taki sposób jakiego oczekują (zabudowa zagrodowa) i zgodnie z przepisami prawa. Ustawa z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004r, Nr 121, poz. 1266 ze zm.) w art. 2 ust. 1 pkt 3) stanowi, że gruntami rolnymi są m. in. grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Tym samym zaproponowany w planie sposób zainwestowania nie zmienia charakteru tych gruntów. Nadal pozostają one rolnymi R. Budowa budynków o tego rodzaju charakterze podlega odrębnym regulacjom na etapie wydawania pozwolenia na budowę i takim aktem prawnym jest obecnie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze zm.). Plan zatem przewidując, że lokalizacja budynków nastąpi na podstawie przepisów odrębnych miał na uwadze aktualnie obowiązujący akt normatywny regulujący konkretne kwestie techniczne przy wydawaniu pozwolenia budowlanego. Zabiegiem legislacyjnym prawidłowym jest użycie sformułowania "przepisów odrębnych" z tego powodu, że obowiązujące w chwili uchwalenia planu rozporządzenie mogłoby zostać zastąpione innym aktem o tej randze i w konsekwencji zapis planu byłby niewykonalny. Aby zatem nie spowodować tego rodzaju sytuacji prawodawca trafnie użył ogólnego określenia. Nie zmienia to jednak istoty zapisu planu.

W konsekwencji nie sposób uznać, aby kwestionowany zapis planu naruszał interes prawny skarżących. Poprzez połączenie możliwości inwestowania w sposób nie zmieniający charakteru gruntu z przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego zapis planu konkretyzuje uprawnienie inwestorów, nie naruszając przy tym ich interesu prawnego.

Niezrozumiały jest argument podniesiony w skardze, że zamierzenie budowy obiektów budowlanych służących produkcji rolnej na terenie, którego przeznaczenie w planie miejscowym zostało ustalone jako grunty rolne nie jest sprzeczne z planem w rozumieniu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Należy podkreślić, że przywołana norma dotyczyła poprzedniego stanu prawnego, kiedy decyzja o warunkach zabudowy wydawana była w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obecnie jeżeli na danym terenie obowiązuje plan miejscowy inwestor występuje o pozwolenie na budowę, jak miało to miejsce w wypadku skarżących.

Odnośnie braku ustalenia stawki renty planistycznej dla terenów oznaczonych w planie KG, KZ, KL, KD skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu tej części uchwały, gdyż od strony południowej działki o nr ew. [...] został ustalony przebieg drogi o symbolu KL.

W art. 10 ust. 3 u.p.z. przewidziano obowiązek określenia w planie miejscowym stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3. Opłata ta to tzw. renta planistyczna, która jest pobierana jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel taką nieruchomość zbywa. Opłata ta obciąża zawsze właściciela, który dokonuje zbycia nieruchomości. Warunkiem jest jednak wzrost wartości nieruchomości.

Z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. nie wynika, ażeby dla terenów przeznaczonych w planie pod drogi publiczne organ był uprawniony do pobierania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 tej ustawy. W odniesieniu do tych terenów zastosowanie miał ustęp 1 tego artykułu, który stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź ograniczone właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy:

- odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, albo

- wykupienia nieruchomości lub jej części, albo

- zamiany nieruchomości na inną.

Zaznaczyć wypada, iż zgodnie z art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) grunty przeznaczone w planach miejscowych na cele publiczne, do których w myśl art. 6 tej ustawy zalicza się m. in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, podlegają wywłaszczeniu.

Niewątpliwie przeznaczenie części działki skarżących, dotychczas wykorzystywanej rolniczo pod drogę, w przypadku przystąpienia do jej zrealizowania uniemożliwi korzystanie z niej w sposób dotychczasowy, co oznacza, że właściciel jej będzie miał wówczas prawo żądać m. in. odszkodowania. Natomiast brak jest podstaw do pobrania przez organ opłaty, o której stanowi art. 36 ust. 3 ustawy, a zatem nie można stawiać zarzutu, że plan narusza prawo nie ustalając stawki procentowej, dla terenów przeznaczonych pod urządzenie dróg.

Mając powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.