Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 2693/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Aresztu Śledczego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 217 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt III SAB/Gl 203/20 odrzucającego skargę R. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Tarnowskich Górach w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek Dyrektora Aresztu Śledczego w Tarnowskich Górach o zasądzenie kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 20 października 2021 r. sygn. akt III SAB/Gl 203/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę R. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Tarnowskich Górach w przedmiocie wydania zaświadczenia.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wnioskiem z 3 września 2020 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w Tarnowskich Górach o wydanie zaświadczenia potwierdzającego następujące fakty: 1) czy składał prośbę o umożliwienie wykonania kserokopii dokumentów; 2) sposób rozpatrzenia prośby; 3) data poinformowania skarżącego o decyzji Dyrektora. Uznając skargę za niedopuszczalną Sąd pierwszej instancji podniósł, że rozpatrywana sprawa nie mieści się w katalogu określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu w sprawie wniosku skazanego o wydanie zaświadczenia zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. nr 90, poz. 557 ze zm.) zwanej dalej "k.k.w." Zgodnie z art. 6 § 2 k.k.w., skazany może składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie. Na podstawie art. 7 § 1 k.k.w. skazany może zaskarżyć do sądu decyzje organów postępowania wykonawczego wymienionych w art. 2 pkt 3-6 i 10 k.k.w., w tym decyzje dyrektora zakładu karnego, aresztu śledczego, a także dyrektora okręgowego i Dyrektora Generalnego Służby Więziennej. Stosownie do treści art. 7 § 2 k.k.w., skargi rozpoznaje właściwy sąd powszechny (sąd okręgowy miejsca pobytu skazanego), zgodnie z art. 3 k.k.w. W konsekwencji w ww. sprawie brak jest kognicji sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył R. S., zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z:

1. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że sprawa dotycząca skargi na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Tarnowskich Górach w przedmiocie wydania zaświadczenia skarżącemu kasacyjnie potwierdzającego: 1) czy składał prośbę o umożliwienie wykonania kserokopii dokumentów; 2) sposób rozpatrzenia prośby; 3) data poinformowania skarżącego o decyzji Dyrektora; nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, w sytuacji kiedy takiemu stanowisku wprost przeczy charakter udzielanej informacji skazanemu, a sam fakt bycia skazanym nie determinuje niemożności skorzystania z przepisów postępowania sądowoadministracyjnego,

2. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 § 2 k.k.w. przez ich nieprawidłowe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uznanie za prawidłowe zakwalifikowanie przez organ wniosku skarżącego jako wniosku, o którym mowa w art. 6 § 2 k.k.w. i uznanie, że niniejsza sprawa nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, podczas gdy wniosek skarżącego miał charakter wniosku o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 § 1 k.p.a. i powinien być procedowany zgodnie z przepisami działu VII k.p.a., w konsekwencji czego doszło do bezpodstawnego odrzucenia skargi,

3. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uznanie, że kognicji sądów administracyjnych nie podlega sprawa o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 1 k.p.a., podczas gdy sprawy takie podlegają kognicji sądów administracyjnych, w konsekwencji czego doszło do bezpodstawnego odrzucenia skargi.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty R. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi kasacyjnej "na podstawie art. 188 § 1 p.p.s.a.", ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie z urzędu wniósł także o zasądzenie na jego rzecz "kosztów zastępstwa prawnego udzielonej pomocy prawnej z urzędu nieopłaconej ani w części ani w całości".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej analizy wniosku skarżącego. Nie można przyjąć, że skarga dotyczy sposobu wykonywania czynności przez Dyrektora Aresztu Śledczego. Skarżący wykazał swój interes prawny w konieczności pozyskania zaświadczeń, o których mowa w niniejszej sprawie. W konsekwencji organ winien wydać skazanemu zaświadczenie, o które wnioskował.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Aresztu Śledczego w Tarnowskich Górach wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że skarga powinna zostać odrzucona. Organ podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw.

Istota sprawy sprowadza się do dwóch kwestii. Po pierwsze, czy skarżącemu, przebywającemu w areszcie śledczym, przysługuje prawo składania do organu tego aresztu wniosków o wydanie zaświadczenia w trybie ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a." w kształcie wynikającym z tej ustawy, czy też kwestia wydania zaświadczenia przez organ postępowania wykonawczego uregulowana jest w tym przypadku przepisami ustawy – Kodeks karny wykonawczy. Po drugie, jak kształtuje się prawo do sądu w sprawie wydania tego zaświadczenia w przypadku osoby osadzonej w areszcie śledczym.

Odnosząc się do pierwszego pytania, w ocenie NSA brak jest podstaw normatywnych do uznania, iż skazanemu (względnie tymczasowo aresztowanemu) nie przysługuje prawo zwrócenia się do organu postępowania wykonawczego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, na podstawie art. 217 k.p.a. Przeciwny wniosek i uznanie, że skazanemu nie przysługiwałoby prawo złożenia takiego wniosku, sprzeczny byłby z bezwzględnie obowiązującym charakterem norm prawnych zawartych w k.p.a. Nic nie stoi jednak na przeszkodzie, aby na zasadzie lex specialis derogat legi generali przepis szczególny modyfikował zasady i tryb postępowania, także sądowego, w sprawie wydania takiego zaświadczenia w sytuacji, w której wniosek skazanego kierowany jest do organu postępowania wykonawczego w rozumieniu k.k.w. Może to mieć uzasadnienie w specyfice stosunku karnoprawno-wykonawczego, jaki powstaje w związku z umieszczeniem w zakładzie karnym (zob. K. Dąbkiewicz, Kodeks karny wykonawczy. Komentarz, LEX el. 2020, komentarz do art. 1). Na gruncie k.k.w. prawo składania takich wniosków uregulowane jest w art. 6 § 2 i art. 102 pkt 2 tej ustawy.

Nie jest zatem trafne stanowisko zmierzające do uznania, iż osoba pozbawiona wolności nie ma prawa do zastosowania procedury przewidzianej w art. 217 i następnych k.p.a. Skarżącemu przysługuje prawo do złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a. Realizacja tego uprawnienia następuje jednak z uwzględnieniem przepisów szczególnych wynikających ze specyfiki postępowania karnego wykonawczego. Z Kodeksu karnego wykonawczego wprost wynika prawo skazanego do składania wniosków kierowanych do organów postępowania wykonawczego, co oznacza, iż postanowienia k.k.w. stanowią lex specialis w stosunku do przepisów działu VII k.p.a. "Wydawanie zaświadczeń". Postanowienia te mogą nie tylko uszczegóławiać tryb postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, ale także wprowadzać odstępstwa od zasad ogólnych, także w zakresie postępowania skargowego.

Powyższe prowadzi do kluczowego pytania o zasady realizacji prawa do sądu skazanego albo tymczasowo aresztowanego w sprawie bezczynności Dyrektora AŚ. Niewątpliwie samo postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia jest uproszczonym postępowaniem administracyjnym, zaś w razie bezczynności organu wnioskodawcy przysługuje co do zasady skarga do sądu administracyjnego (A. Kabat [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, LEX el. 2019, komentarz do art. 3, pkt 19 i 56). Dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, składanej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., zależy jednak od tego, czy w danej sprawie dopuszczalna jest skarga na decyzje, postanowienia albo inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Innymi słowy, dopuszczalność skargi na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania jest pochodną dopuszczalności skargi na inny rodzaj działalności administracji. Zatem skarga na bezczynność albo przewlekłość nie jest dopuszczalna wówczas, gdy sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpatrzenia skargi na dany akt wskazany w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.

Sytuacja taka występuje w rozpatrywanej sprawie. Jak stanowi art. 7 § 1 i 2 k.k.w. skazany może zaskarżyć do sądu decyzję organu wymienionego w art. 2 pkt 3-6 i 10 z powodu jej niezgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skargi rozpoznaje sąd właściwy zgodnie z art. 3. Z kolei w myśl art. 3 k.k.w., ustawodawca powierzył kontrolę sądową w sprawach karno-wykonawczych sądowi, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji (§ 1) oraz sądowi penitencjarnemu (§ 2). Powyższe regulacje prowadzą do wniosku, że kompetencję do rozpatrzenia skargi na bezczynność w sprawie wydania skazanemu zaświadczenia posiada sąd powszechny, a nie sąd administracyjny. Sąd ten rozpatruje bowiem skargi na decyzje wydawane w postępowaniu wykonawczym. Wskazuje na to również art. 1 § 1 k.k.w., wedle którego wykonywanie orzeczeń odbywa się według przepisów niniejszego kodeksu, chyba że ustawa stanowi inaczej. Sprawa wydania skazanemu zaświadczenia dotyczącego przebiegu wykonywania kary jest sprawą związaną z wykonywaniem orzeczeń, o czym traktuje art. 6 § 2 i art. 102 pkt 10 k.k.w. Żaden przepis nie ogranicza właściwości sądu powszechnego ani też nie przekazuje do właściwości sądu administracyjnego spraw związanych z wykonywaniem orzeczeń. Brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie odmowy wydania przez Dyrektora ZK kserokopii opinii podkreślił NSA w postanowieniu z 25 lutego 2015 r. w sprawie I OZ 131/15, LEX nr 1772023. Wobec właściwości sądu powszechnego brak jest podstaw do uznania, iż naruszone zostaje prawo skarżącego do sądu.

Konstatacji tej nie zmienia brzmienie art. 7 § 1 k.k.w., statuującego prawo skarżącego do zaskarżenia "decyzji" organu postępowania wykonawczego. Decyzja w postępowaniu karnym wykonawczym jest rozumiana szeroko. Np. jak wskazuje K. Postulski, "Znajdujemy natomiast w kodeksie karnym wykonawczym przepisy, z których nie wynika wprost, że wymienione w nich czynności wymagają wydania decyzji, chociaż ich charakter jednoznacznie na to wskazuje, co w konsekwencji powoduje ich zaskarżalność w trybie art. 7 § 1 k.k.w., w sytuacji gdy pozbawiają skazanych niektórych ich uprawnień" (K. Postulski, Kodeks karny wykonawczy. Komentarz, Warszawa 2016, s. 111-112). Potwierdza to analiza orzecznictwa sądów powszechnych, gdzie wskazuje się, że decyzją w znaczeniu art. 7 § 1 k.k.w. jest m.in. nieuwzględnienie wniosku skazanego o wydanie mu kserokopii oceny postępu w resocjalizacji, prognozy kryminologiczno-społecznej lub innego dokumentu sporządzonego przez wychowawcę zakładu karnego, znajdujących się w jego aktach osobowych (postanowienie SA w Krakowie z 27 stycznia 2012 r. II AKzw 1147/01, LEX nr 1163844).

Przedmiotowe zagadnienie nie jest jednolicie wykładane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W części orzeczeń wskazuje się, że wolą ustawodawcy kompetencje do sprawowania kontroli działalności organów postępowania wykonawczego przypisano sądom powszechnym, tj.: sądom, które wydały orzeczenie karne w pierwszej instancji (art. 3 § 1 k.k.w.) lub sądom penitencjarnym (art. 3 § 2 k.k.w.). Kontrola ta inicjowana jest przez skazanego (tymczasowo aresztowanego) w drodze skargi wnoszonej w trybie określonym w art. 7 § 3 k.k.w., a w sprawach tych ww. sądy stosują przepisy k.k.w. i k.p.k. (art. 1 § 2 k.k.w.) – postanowienie NSA z 12 grudnia 2008 r. I OSK 746/08, LEX nr 532070. Kodeks karny wykonawczy do sądów właściwych w sprawie skargi na decyzję organu wykonawczego nie zalicza sądów administracyjnych (postanowienie NSA z 27 kwietnia 2016 r. I OZ 393/16, LEX nr 2025694). Także w postanowieniach NSA: z 1 czerwca 2022 r., III OSK 5096/21, LEX nr 3370968 i z 15 czerwca 2021 r., III OSK 4453/21, LEX nr 3189732 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia na rzecz skazanego lub tymczasowo aresztowanego nie przysługuje, z uwagi na fakt, iż art. 7 k.k.w. przesądza o szczególnym trybie zaskarżenia tego typu czynności Dyrektora Aresztu Śledczego. Jednocześnie Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska przeciwnego, zawartego w postanowieniach NSA: z 21 kwietnia 2021 r., III OSK 4185/21, LEX nr 3289876, z 21 kwietnia 2021 r., III OSK 4184/21, LEX nr 3289891, z 19 kwietnia 2021 r., III OSK 4319/21, LEX nr 3243433, z 23 marca 2021 r., III OSK 4144/21, LEX nr 3157826, z 16 marca 2021 r., III OSK 4039/21, LEX nr 3158967. W ocenie NSA w składzie orzekającym jakkolwiek w powyższych judykatach prawidłowo przyjęto, iż skazanemu przysługuje prawo złożenia wniosku w trybie art. 217 k.p.a., to nie uwzględniono, iż ustawodawca wprowadził szczególny tryb zaskarżania bezczynności organu w tego typu sprawach.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmowa wydania zaświadczenia skazanemu następuje w drodze decyzji, na którą przysługuje skarga do sądu powszechnego na podstawie art. 7 k.k.w. W istocie z odpowiedzi na skargę wynika, że Dyrektor AŚ odmownie rozpatrzył wniosek skarżącego, o czym skarżący został poinformowany 2 lipca 2020 r. Uznać należy, że odmowne rozpatrzenie wniosku nastąpiło w drodze decyzji, na którą przysługuje skarga w trybie art. 7 k.k.w., zaś w konsekwencji w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.

Z tych względów nieuzasadnione były zarzuty skargi kasacyjnej, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo uznał, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co musiało prowadzić do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w postanowieniu o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania stwierdzić należy, iż brak było podstaw prawnych do uwzględnienia tego wniosku. W myśl uchwały NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, LEX nr 341205, przepisy art. 203 i 204 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zgodnie z p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.