Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 982/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92b u.t.d. i art.92c ,
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7, 77 par 1 , 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Zbigniew Czarnik Sędzia NSA: Cezary Pryca Sędzia del. WSA: Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej M Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Po 935/17 w sprawie ze skargi M Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia z dnia (...) października 2017 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej w K. 827 (osiemset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 lutego 2018 r. sygn. III SA/Po 935/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M (...)Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) października 2017 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

30 czerwca 2017 r. w miejscowości G. na autostradzie A2 przeprowadzono kontrolę drogową samochodu ciężarowego marki Daf o nr rej. (...) oraz naczepy marki Wecon o nr rej. (...). Zatrzymanym pojazdem kierował K. Ł., który w chwili kontroli wykonywał międzynarodowy transport drogowy rzeczy na podstawie licencji nr (...). W wyniku przeprowadzonej kontroli organ stwierdził naruszenia w postaci: przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz skrócenia dziennego czasu odpoczynku.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z (...) sierpnia 2017 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 1.000 zł. za naruszenia określone w lp. 5.2 oraz lp. 5.3. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.; dalej: u.t.d.)

Decyzją z (...) października 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy tę decyzję. Organ wskazał, że stwierdzone naruszenia nie były kwestionowane przez stronę postępowania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca w toku postępowania przedstawiła dowody w postaci kserokopii regulaminu pracy spółki M. (...), upomnienia kierowcy, umowy o pracę zawartą na czas nieokreślony, certyfikatów poświadczających udział kontrolowanego kierowcy w szkoleniach oraz regulaminu wynagradzania pracowników spółki. Organ odwoławczy uznał, iż powyższe dowody nie świadczą o zapewnieniu przez stronę postępowania właściwej organizacji i dyscypliny pracy, ani o zapewnieniu przez stronę właściwej organizacji i dyscypliny pracy. Zdaniem organu, wniosek pełnomocnika odwołującej o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka J. S. nie wskazuje w żaden sposób skąd świadek posiada wiedzę dotyczącą prowadzenia przedsiębiorstwa przez stronę. Ponadto, kontrolowany kierowca świadomy odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań zeznał, że przedsiębiorca przy planowaniu zadań przewozowych nie bierze pod uwagę warunków panujących na drodze a także, że w przedsiębiorstwie często dochodzi do naruszeń czasu pracy ze względu na ciągłe pośpieszanie kierowców przez przedsiębiorstwo, by zlecenia były zrealizowane na czas. Powyższe, w ocenie organu świadczy o tym, że przedsiębiorca nie zapewnia dostatecznej organizacji i dyscypliny pracy. Organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92b u.t.d. podkreślając, że strona nie wykazała, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywała się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Organ uznał również, że skarżąca spółka w toku postępowania nie przedstawiła żadnych dowodów, które świadczyłyby o zaistnieniu okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania art. 92c u.t.d. Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślał, że to przedsiębiorca powinien udowodnić okoliczności stanowiące podstawę do zastosowania wskazanych przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Wskazał, że w sprawie bezsporne jest stwierdzenie naruszeń z lp. 5.2 i lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d. zaś istota sporu sprowadza się do określenia czy skarżąca zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy zgodnie z art. 92b u.t.d., a także czy zaistniały przesłanki z art. 92c u.t.d.

Odwołując się do poglądów judykatury, Sąd pierwszej instancji wskazał, że właściwa organizacja i dyscyplina pracy, o której mowa w art. 92b ust. 1 u.t.d., obejmuje nie tylko przeprowadzanie szkoleń pracowników czy niezachęcanie ich, np. w systemie wynagradzania, do naruszania obowiązującego czasu pracy. By móc uchylić się od odpowiedzialności, przewoźnik winien wykazać, że do naruszeń doszło pomimo sprawowania stałego i wnikliwego nadzoru nad zatrudnionymi przez siebie pracownikami, a ich wykrywanie wiąże się ze stosowaniem środków dyscyplinujących przewidzianych w przepisach prawa pracy. Chodzi między innymi o takie dowody, z których wynikałoby, że przedsiębiorca dokonuje analizy tras do klienta (odległość, topografia, rozkład parkingów), analizy danych zawartych na kartach kierowców, stosuje system nagród oraz kar - w przypadku stwierdzenia naruszeń.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z protokołu przesłuchania kierowcy w charakterze świadka, spedytor nadzoruje, gdzie się porusza czy stoi, ma GPS. Zarazem świadek zeznał, że przedsiębiorca nie do końca bierze pod uwagę warunki panujące na drodze, tj. zwężenia, wypadki, remonty. Wspomniał, że naruszenia powstały, bowiem gonił go czas. Stwierdził również, że często dochodzi do naruszeń czasu pracy kierowcy, w przedsiębiorstwie trwa ciągła gonitwa.

Sąd podkreślił, że nie można uznać, że brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy zwalnia przedsiębiorcę z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a ust. 1 u.t.d. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że przedsiębiorca mógłby się na tego rodzaju okoliczności powoływać właściwie w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę przepisów prawa, co w konsekwencji oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy w każdej sytuacji z podstawowego obowiązku, jaki został określony w art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że dowód z dokumentu urzędowego jakim jest prawidłowo sporządzony protokół ma szczególne znaczenie, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Tym samym, w ocenie Sądu skarżąca nie wykazała, by w niniejszej sprawie przewóz został właściwie zorganizowany – brak w szczególności jakichkolwiek dowodów wykazujących zaplanowania przedmiotowego przewozu w sposób umożliwiający przestrzeganie przepisów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie można uznawać, iż brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy zwalnia przedsiębiorcę z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a u.t.d. Sąd pierwszej instancji uznał, że warunkiem wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy w oparciu o art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest wykazanie zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych. W przepisie tym chodzi o sytuację wyjątkową, czyli taką, której doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy nie był w stanie przewidzieć.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się również zarzucanych naruszeń przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257: dalej: k.p.a.). W ocenie Sądu organy nie uchybiły zasadom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy o czym świadczy szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne zarówno zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zebrany materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do stwierdzenia dopuszczenia się przez skarżącego z jednej strony ustalonych naruszeń obowiązków i warunków przewozu drogowego wynikających z przepisów u.t.d. oraz aktów prawnych wymienionych w art. 4 pkt 22 u.t.d., a z drugiej przyjęcia stanowiska, że nie spełnił przesłanek określonych w art. 92b i art. 92c u.t.d.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła M. (...) Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa w K. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postepowania kasacyjnego. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) to jest:

a. naruszenie przepisu art. 92b u.t.d., poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz, podczas gdy skarżąca zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów rozporządzeń wymienionych w art 92b ust 1 pkt 1 ww. ustawy oraz prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników zachęcających do naruszeń wyżej wymienionych przepisów, albowiem zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy i warunki wynagradzania poprzez odpowiednie umowy o pracę z pracownikami (kierowcami), regulaminy wynagradzania niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów o czasie pracy kierowców, odpowiednio planowała trasy kierowcom, rzetelnie zbierała dane z kart kierowców i tachografów, poddawała je analizie, bieżącym wyjaśnieniom, a w przypadku stwierdzenia naruszeń - stosowała kary porządkowe, stosowała środki zapobiegające naruszeniom przepisów, w tym przeprowadzała szkolenia dla kierowców;

b. naruszenie przepisu art. 92c u.t.d., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że możliwość zwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie prawa i odstąpienie od wszczęcia postępowania w sprawie nakładania kary pieniężnej lub umorzenie wszczętego postępowania są zależne od wystąpienia sytuacji wyjątkowych, podczas gdy przepis art. 92c u.t.d. nie formułuje w ten sposób przesłanek zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie prawa, a jedynie uzależnia zwolnienie od odpowiedzialności od braku wpływu na powstanie naruszenia lub sytuacji, w których naruszenie nastąpiło wskutek okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest:

naruszenie przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75, art 77 § 1 i art. 89 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z (...) października 2017 r. i poprzedzającą ją decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z (...) sierpnia 2017 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 1.000 zł została wydana bez wyczerpującego zebrania i zbadania materiału dowodowego, w szczególności z nieuzasadnioną odmową przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka J. S. oraz rozprawy administracyjnej, co skutkowało naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i zasady pogłębionego zaufania obywateli do państwa, podczas gdy Sąd pierwszej instancji winien w ramach kontroli legalności działalności administracji publicznej uchylić decyzje w całości i umorzyć postępowanie administracyjne w całości;

naruszenie przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art.75 i art 77 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z (...) października 2017 r. i poprzedzającą ją decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego inspektora Transportu Drogowego z (...) sierpnia 2017 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 1.000 zł została wydana w oparciu o nierzetelną ocenę dowodów, z pominięciem znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie: treści umowy o pracę łączącej skarżącą z pracownikiem (kierowcą), treści regulaminu wynagradzania, treści certyfikatów o odbyciu szkoleń przez pracownika skarżącej i treści kar porządkowych nakładanych przez skarżącą na pracownika (kierowcę), podczas gdy Sąd pierwszej instancji winien w ramach kontroli legalności działalności administracji publicznej uchylić decyzje w całości i umorzyć postępowanie administracyjne w całości;

naruszenie przepisów art. 3 §1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 art 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z (...) października 2017 r. i poprzedzającą ją decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z (...) sierpnia 2017 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 1.000 zł została nienależycie uzasadniona, w sposób ogólnikowi i lakoniczny, pozbawiony indywidualnego podejścia do przedmiotowej sprawy, podczas gdy Sąd pierwszej instancji winien w ramach kontroli legalności działalności administracji publicznej uchylić decyzje w całości i umorzyć postępowanie administracyjne w całości;

naruszenie art. 145 § i pkt 1 lit. aici § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., przez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i w konsekwencji nieorzeczenie o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzeniu postępowania administracyjnego w całości, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia te wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w piśmie procesowym z 27 kwietnia 2018 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie na rzecz organu kosztów postepowania.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 12 kwietnia 2021 r. wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego - i to nie tylko przez błędną wykładnię ale także niewłaściwe ich zastosowanie.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutu błędnej wykładni - gdyż to normy wynikające z przepisów prawa materialnego determinują zakres prowadzonego postępowania zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego. Z kolei ustalenia faktyczne - dokonane zgodne z zasadami postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z prawidłowo interpretowanych norm prawa materialnego - pozwalają na ocenę prawidłowości ich zastosowania.

Zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 1) u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w przepisie tym chodzi o sytuację wyjątkową, czyli taką, której doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy nie był w stanie przewidzieć.

Skarżąca kasacyjnie zarzuca błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że możliwość zwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie jest zależna od wystąpienia sytuacji wyjątkowych, podczas gdy przepis nie formułuje w ten sposób przesłanek zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności, a jedynie uzależnia zwolnienie od odpowiedzialności od braku wpływu na powstanie naruszenia lub sytuacji, w których naruszenie nastąpiło wskutek okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Odnosząc się do tego zarzutu, trzeba zauważyć, że zawarte w przytoczonym wyżej przepisie zwroty - dotyczące wpływu na powstanie naruszenia czy możliwości przewidzenia zdarzeń i okoliczności, wskutek których nastąpiło naruszenie - nie zostały przez ustawodawcę zdefiniowane ani w żaden sposób doprecyzowane. Są zatem pojęciami "nieostrym", a ratio umieszczenia takich zwrotów w treści przepisu stanowi to, aby miały one zakres możliwy do wypełnienia tylko ad casum. Ukonkretnienie znaczenia przepisu zawierającego takie zwroty następuje zatem nie in abstracto, ale przez uwzględnienie/ocenę stanu faktycznego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się do sytuacji wyjątkowych i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć (por. Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 września 2020 r., sygn. II GSK 78/18; 8 września 2020 r., sygn. II GSK 355/18; 24 września 2019 r., sygn. II GSK 2453/17; 21 stycznia 2020 r., sygn. II GSK 3410/17; 22 października 2019 r., sygn. II GSK 2758/17; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść omawianego przepisu wskazuje przy tym jednoznacznie, że przewiduje on dwie przesłanki egzoneracyjne, a dla zastosowania tej normy prawnej niezbędne jest zaistnienie obydwu tych przesłanek łącznie.

Zatem, wskazanie przez Sąd pierwszej instancji na wyjątkowość sytuacji na skutek której miałoby dojść do naruszenia, nie jest błędem. Sąd prawidłowo wyjaśnił, że chodzi o sytuację, której doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy nie był w stanie przewidzieć. Jasne jest przy tym, że sytuacje powszechne, zwyczajne, częste, powtarzalne (w odróżnieniu od wyjątkowych) są możliwe do przewidzenia. Wobec tego zarzut błędnej wykładni art. 92c u.t.d. nie może zostać uznany za usprawiedliwiony.

Kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy niezastosowania art. 92b u.t.d., zatem jego ocenę winna poprzedzić ocena zarzutów naruszenia norm procesowych bowiem ocena sposobu stosowania prawa materialnego jest możliwa dopiero wtedy, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę orzeczenia został ustalony w sposób prawidłowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego komplementarny charakter podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych sprawia, że zasadne i celowe jest odniesienie się do nich łącznie. Istota tych zarzutów sprowadza się do tego czy ocena Sądu pierwszej instancji, że postępowanie poprzedzające nałożenie kary pieniężnej zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a w szczególności czy organy Inspekcji Transportu Drogowego prawidłowo oceniły brak spełnienia przesłanek egzoneracyjnych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, postępowanie na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję nie było obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia przepisów postępowania, stan faktyczny sprawy został jednoznacznie ustalony i nie budzi wątpliwości, a organ orzekający w sprawie prowadząc postępowanie w przedmiocie nałożenia kary nie naruszył zasad ogólnych postępowania administracyjnego, jak również zasad postępowania dowodowego zarówno co do stwierdzenia dopuszczenia się przez skarżącą naruszeń, jak również braku spełnienia przesłanek egzoneracyjnych określonych w art. 92b i art. 92c u.t.d.

Skarżąca kasacyjnie nie podziela tej oceny Sądu pierwszej instancji wskazując na naruszenie przepisów postępowania przez brak wyczerpującego zebrania i zbadania materiału dowodowego, w szczególności nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka J. S. oraz rozprawy administracyjnej, co skutkowało nienależytą oceną całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nienależytym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji.

Przy tak zarysowanej istocie sporu, wypada przypomnieć, że z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wynika obowiązek organu administracji państwowej wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe.

W rozpoznawanej sprawie organ ITD orzekając o nałożeniu kary za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów dokonał analizy ustaleń faktycznych w zakresie zaistniałych naruszeń i przyporządkował je do przepisów u.t.d. regulujących odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy.

Jednak odpowiedzialność, o jakiej mowa w art. 92a u.t.d., mimo że dotyczy deliktu administracyjnego, nie ma charakteru bezwzględnego, bowiem art. 92b u.t.d. oraz art. 92c u.t.d. wskazują okoliczności pozwalające stronie uwolnić się od odpowiedzialności i tym samym kary, pod warunkiem udowodnienia, że zaistniały określone w nich przesłanki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwadze Sądu pierwszej instancji umknęło, że Główny Inspektor Transportu Drogowego z jednej strony podnosił brak udowodnienia przez stronę zaistnienia przesłanek egzoneracyjnych, a z drugiej nie przeprowadził dowodów wnioskowanych przez stronę, za pomocą których strona podejmowała próbę wykazania okoliczności, które mogły uwolnić ją od odpowiedzialności.

W odwołaniu skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy adminitracyjnej i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka J, S. na okoliczność "wystąpienia w sprawie dowodów i czynników faktycznych wskazujących, że podmiot, na który nałożono karę nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie powstało na skutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, na okoliczność zapewnienia przez skarżącą właściwej organizacji i dyscypliny czasu pracy oraz prawidłowych zasad wynagradzania, w szczególności na okoliczność sprawowania kontroli nad kierowcami i stosowania środków nadzoru w celu przestrzegania przez kierowców norm dotyczących czasu pracy i aktywności kierowców, na okoliczność przeprowadzania analizy danych odczytanych z kart kierowców i tachografów oraz stosowania upomnień w reakcji na zauważone naruszenia norm czasu pracy przez kierowców, na okoliczność prowadzenia rozmów dyscyplinujących z kierowcami, na okoliczność prowadzenia szkoleń w zakresie przestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących norm czasu pracy kierowców oraz na okoliczność organizacji czasu pracy kierowcy, w szczególności planowania trasy z odpowiednią rezerwą czasową".

Główny Inspektor Transportu Drogowego, nie przeprowadził wnioskowanych dowodów, zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej miałoby na celu tylko i wyłącznie przedłużenie postępowania administracyjnego i podobnie przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka. Organ podniósł, że pełnomocnik strony nie wskazał skąd świadek posiada wiedzę dotyczącą prowadzenia przedsiębiorstwa przez stronę. W tym stanie organ uznał zebrany materiał dowodowy za zupełny i wystarczający do poczynienia istotnych ustaleń w sprawie, stając na stanowisku, że strona nie wykazała żadnych okoliczności, które stanowiłyby podstawę do zastosowania art. 92b u.t.d. i art. 92c u.t.d.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne są zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na brak stwierdzenia, że organ zdyskredytował wartość dowodu z przesłuchania świadka bez jego przeprowadzenia.

W tym miejscu warto przypomnieć, że czym innym jest ocena dowodu, w tym przypadku zeznań świadka, pod kątem wykazania danych okoliczności, a czym innym odmowa przeprowadzenia dowodu jako nieprzydatnego do wykazania okoliczności istotnej w sprawie. W pierwszym przypadku organ po przeprowadzeniu dowodu stwierdza, że dany środek dowodowy nie wykazał danej okoliczności i wskazuje powody dla których odmówił wiary danemu dowodowi. Zaś w drugim przypadku organ odmawia przeprowadzenia żądanego dowodu stwierdzając, że okoliczności na jakie dowód jest powoływany nie mają w sprawie istotnego znaczenia, lub że dana okoliczność nie może być wykazana za pomocą żądanego środka dowodowego.

Przesłanki wymienione w art. 92b u.t.d. i art.92c u.t.d. organ uznał za istotne w sprawie, jednak bez przeprowadzenia wnioskowanego w odwołaniu dowodu z zeznań świadka uznał, iż dowód ten nie ujawni okoliczności istotnych w sprawie. Nie zauważył przy tym, iż o tym skąd świadek posiada wiedzę dotyczącą prowadzenia przedsiębiorstwa przez stronę organ mógłby się dowiedzieć właśnie z zeznań świadka. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe świadczy o przedwczesności oceny przedmiotowego środka dowodowego.

Wypada w tym miejscu zauważyć, że przepisy postępowania administracyjnego nie wprowadzają ograniczeń co do środków dowodowych, za pomocą których strona może wykazywać swoje stanowisko. Co do zasady rozkład ciężaru dowodu wynika z przepisu prawa materialnego, który organ administracji publicznej ma, na podstawie art. 6 k.p.a., obowiązek zastosować w sprawie. Może również zaistnieć sytuacja, w której w świetle przepisu prawa materialnego udowodnienie określonej okoliczności faktycznej obciąża stronę postępowania, nie zaś organ. Jednakże nawet wówczas organ nie jest zwolniony z obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia, całego materiału dowodowego sprawy i rzetelnej oceny przedstawionych w sprawie dowodów (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Wobec powyższego, ocena Sądu pierwszej instancji, iż sposób procedowania organów w przedmiotowej sprawie nie naruszał wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest trafna. Organ nie przeprowadził i nie ocenił dowodów oferowanych przez skarżącą, jak gdyby zakładając uprzedzająco, że dowody te będą nieprzydatne dla wykazania przesłanek egzoneracyjnych. Sąd pierwszej instancji nie zauważył zatem, że powyższe działanie organów nie tylko podważa ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art.75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., ale stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W świetle art. 78 k.p.a., wedle którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem, organ administracji może nie uwzględnić wniosku dowodowego jedynie w sytuacji, gdy żądanie dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony. Natomiast jeżeli strona wskazuje dowód, który może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, taki dowód powinien być przeprowadzony przez organ. Jeśli zatem w rozpatrywanej sprawie strona podjęła działania mające na celu ochronę jej interesów i zaoferowała konkretne dowody, które miały podważyć ustalenia już poczynione, to organ nie mógł a priori uznać, że wnioskowany środek dowodowy tych okoliczności nie wykaże.

Podkreślić w tym miejscu wypada, że możliwość przeprowadzenia dowodu jest podstawową gwarancją procesową. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie bowiem do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy.

W związku z tym za usprawiedliwione uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie norm procesowych, gdyż uwadze Sądu pierwszej instancji umknęło, że w sprawie doszło do naruszenia norm postępowania administracyjnego (art. 8, art. 75 § 1, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), bowiem w przeprowadzonym postępowaniu pominięto dowód, którego przeprowadzenie było konieczne do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tym miejscu przypomnieć jedynie należy, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, czego jednak również w istocie rzeczy nie dokonał organ odwoławczy. W konsekwencji organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał co prawda fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, jednak przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności lub mocy dowodowej, z powodu wyżej wskazanych błędów postępowania, zostały sformułowane w tak lakoniczny sposób, iż doszło do naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., co również nie zostało dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji.

W tym stanie, wobec uznania zasadności zarzutów naruszenia wskazanych norm procesowych przedwczesna byłaby ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego. Podstawą prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego mogą być bowiem jedynie prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne, a tych w rozpatrywanej sprawie zabrakło.

Wobec powyższego, mając na uwadze całokształt poczynionych rozważań, skład orzekający uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie zarzuty postawione Sądowi pierwszej instancji okazały się usprawiedliwione.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodziły nadto podstawy do zastosowania art. 188 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Skład orzekający podziela pogląd, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, gdy Naczelny Sąd Administracyjny - uwzględniając charakter postępowania kasacyjnego - może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. VII; WKP 2018). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle powyższych wywodów, taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.

Tym samym, z przedstawionych wyżej powodów, skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 193 tej ustawy.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 3 wyroku) wydano na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił przy tym, że pełnomocnik strony skarżącej, który sporządził skargę kasacyjną prowadził sprawę także w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.