Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2776/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par 1 i 2, 174, 134 par 1 i 2, 3 par 1, 145 par 1 pkt 1 lit c, 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 176/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...]stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 176/16, oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] stycznia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] września 2015 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w postaci wieży rurowej typu [...] o wysokości całkowitej 34,3 m n.p.t. z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi, zasilającymi oraz zasilaniem elektrycznym na działce nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęta nią decyzja pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W ocenie Sądu, inwestycja objęta wnioskiem pozostaje bowiem w sprzeczności

z postanowieniami obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2005 r. (Dz.Urz.Woj.Pom. Nr 105, poz. 2111).

Po pierwsze, rozważając uwarunkowania lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej z punktu widzenia zgodności z przeznaczeniem terenu określonym

w planie uwzględnić należy obowiązującą tam funkcję zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej oraz zabudowy usługowej. Podczas gdy z przepisów wynika, że przeznaczenie usługowe nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji z zakresu łączności publicznej, lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej, innej niż o nieznacznym oddziaływaniu, jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu na cele zabudowy jednorodzinnej. Sąd wskazał, że na analizowanym terenie możliwa jest budowa domów mieszkalnych do 4 mieszkań, a więc domów jednorodzinnych, dwurodzinnych, trzyrodzinnych oraz czterorodzinnych. Zaznaczyć przy tym należy, że dom, w którym wydzielone są dwa lokale mieszkalne w świetle art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego ma charakter domu jednorodzinnego. Teren przeznaczony pod zabudowę mieszkalną do 4 mieszkań maksymalnie jest zatem terenem przeznaczonym m.in. pod zabudowę jednorodzinną. Dokonując wykładni przepisów planu w kontekście art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 880), zwanej dalej ustawą, Sąd doszedł do przekonania, że występowanie na danym terenie zabudowy jednorodzinnej z woli ustawodawcy kłóci się z możliwością umieszczania na niej infrastruktury telekomunikacyjnej. Przepis art. 46 ust. 2 ustawy nie reguluje sytuacji, gdy na danym terenie przewidziane są funkcje mieszane, tj. np. zarówno funkcja wielorodzinna jak i jednorodzinna, w nieustalonych przez planistę proporcjach. Zdaniem Sądu, w takim przypadku wykładnia językowo-logiczna przepisu winna prowadzić do wniosku, że niezależnie od występowania pozostałych funkcji, jeżeli na danym terenie przewidziana jest funkcja mieszkalna jednorodzinna, budowa infrastruktury telekomunikacyjnej, innej niż o nieznacznym oddziaływaniu, nie jest dopuszczalna. Do wniosku takiego winien prowadzić także ochronny charakter tej regulacji w stosunku do zabudowy jednorodzinnej.

Po drugie, sprzeczności z planem Sąd dopatrzył się również w przekroczeniu dopuszczalnej w strefie [...] maksymalnej wysokości zabudowy do 12 m. Zapis zawarty w punkcie 7 ppkt 5 karty terenu dotyczący zasad kształtowania zabudowy

i zagospodarowania terenu nie jest ograniczony do wysokości budynków, lecz dotyczy wszelkiej zabudowy. Zabudową są wszystkie obiekty budowlane. W świetle przepisów Prawa budowlanego obiektami budowalnymi są m.in. budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. b). Zrealizowanie obiektu o wysokości 34,3 m na terenie, na którym wysokość zabudowy ograniczono do 12 m pozostaje w sprzeczności z założeniami organu planistycznego odnośnie kształtowania zabudowy na tym terenie.

Sąd podkreślił jednocześnie, że okoliczność, iż w § 2 pkt 4 planu zawarto regulację dotyczącą pomiaru wysokości budynku, nie stanowi argumentu na poparcie tezy, że przewidziana w karcie terenu wysokość zabudowy dotyczy wyłącznie budynków. W karcie terenu nie użyto bowiem pojęcia wysokości budynku lecz wysokości zabudowy, co świadczy o rozróżnianiu przez organ planistyczny tych pojęć

i świadomym zabiegu unormowania w punkcie 7 ppkt 5 karty terenu wysokości wszelkiej zabudowy. Zatem w sytuacji, w jakiej plan miejscowy nie reguluje odrębnie kwestii wysokości zabudowy dla obiektów typu wieża stacji bazowej telefonii komórkowej, wskazane w planie ograniczenie wysokości zabudowy odnieść należy również do tego typu budowli.

Sąd nie podzielił jednocześnie stanowiska Wojewody w zakresie braku dostępu działki nr [...] do drogi publicznej z tego powodu, że skarżąca nie uzyskała zgody pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] na korzystanie z niej dla celów dojazdu do działki objętej inwestycją, a odmowę udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na tę okoliczność uznał za niezasadną. Nie budzi także wątpliwości Sądu prawo inwestora do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, co wynika z terminowej umowy dzierżawy zawartej na okres 10 lat, którą potwierdził dzierżawca. Działka ta ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - ulicy [...] poprzez działkę nr [...]pełniącą funkcję drogi wewnętrznej dojazdowej do okolicznych nieruchomości. Nieuprawnione jest zatem stwierdzenie, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest zależny jeszcze od dodatkowego tytułu prawnego, z którego wynikać ma uprawnienie do korzystania z drogi wewnętrznej, np. odpowiedniej służebności drogowej. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej Sąd uznał sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, skomunikowanej

z drogą publiczną.

W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej [...] wniosła o uchylenie w całości wyroku z 29 czerwca 2016 r., decyzji Wojewody Pomorskiego z [...] stycznia 2016 r. i poprzedzającej ją decyzji organu

I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1. art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych,

2. w zw. z przepisami uchwały nr [...] Rady Miasta Gdańska z dnia [...] września 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] rejon ulicy [...] (m.p.z.p.), karta terenu [...] (przeznaczenie M/U31),

3. w zw. z § 2 pkt 4 m.p.z.p. (wysokość zabudowy), w zw. z zawartymi w § 3 m.p.z.p. oznaczeniami terenu [...],[...]. oraz w zw. pkt 7 ppkt 5) karty terenu nr [...].,

4. w zw. z art. 3 pkt 2a i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane,

5. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez nierówne traktowanie podmiotów w takich samych sytuacjach w zakresie jednego terenu,

poprzez bezpodstawne uznanie, że postanowienia Miejscowego Planu zawierają zapisy, które sprzeciwiają się inwestycji skarżącej kasacyjnie, zarówno w zakresie wysokości zabudowy, jak i preferując budownictwo jednorodzinne, co uniemożliwiałoby odwołanie się do art. 46 ust 2 ustawy, w sytuacji, gdy zapisy Miejscowego Planu nie zawierają żadnego postanowienia, które ograniczałoby inwestycję, w szczególności

w świetle postanowień art. 46 ust. 1 i 2 ustawy;

II. przepisów prawa procesowego:

1. art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w zakresie nie objętym skargą oraz w zakresie nie rozpoznanym przez organy administracyjne, które to rozstrzygnięcie jest na niekorzyść skarżącej kasacyjnie, a nie dotyczyło sytuacji związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z wymienionymi w pkt 1-5 powyżej przepisami prawa materialnego, w szczególności poprzez niezastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdańska.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła, że oba organy administracji, które oceniały przedsięwzięcie, nie doszukały się niezgodności

z postanowieniami Miejscowego Planu. Sąd, nie badając terenu i jego aktualnego przeznaczenia, dostrzega spór, którego nie ma ani po stronie inwestora/Spółki, ani po stronie organów. Te, działając w bliskim kontakcie z terenem, mają pełny obraz sytuacji i najlepiej potrafią ocenić potrzeby lokalnej społeczności, również w zakresie potrzeb inwestycyjnych.

Skarżąca Spółka podkreśliła, że przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego i zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego. W pobliżu (ok. 700 metrów od planowanej wieży) [...]. W konsekwencji trudno zrozumieć, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, że inwestycja mocno ingerująca w okoliczny teren jak [...] jest dopuszczalna, a stacja bazowa telefonii komórkowej, infrastruktura techniczna, miałaby być sprzeczna z wykorzystaniem terenu.

W innych sprawach, w których właściwy jest również Prezydent Miasta Gdańska i Wojewoda Pomorski, nie doszukano się sprzeczności inwestycji

z postanowieniami miejscowych planów, pomimo takiego samego przeznaczenia terenów. Bazując na takich samym zapisach miejscowych planów, organy administracji lokalnej uznały zgodność inwestycji skarżącej z zapisami miejscowych planów.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że przewidziane w planie tereny zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej - domy mieszkalne do 4 mieszkań dostępnych z jednej klatki schodowej – nie stanowią zabudowy jednorodzinnej, ponieważ ta, zgodnie

z przepisami art. 3 pkt 2a) Prawa budowlanego oznacza budynek mieszkalny jednorodzinny - budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku.

W związku z powyższym zgoda na zabudowę do 4 mieszkań na pewno nie jest zabudową jednorodzinną. Poza tym, na terenie przeważa zabudowa wielorodzinna - stroną postępowania jest duża wspólnota mieszkaniowa.

Definicja przeznaczenia terenu oznaczona numerem [...] dopuszcza tereny zabudowy usługowej komercyjne i publiczne. W konsekwencji możliwe są do wybudowania obiekty usługowo handlowe, może nie wielkopowierzchniowe, ale jednak nie małe sklepy osiedlowe, a jednocześnie nie byłaby możliwa budowa obiektu infrastruktury.

Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się również z niezgodnością inwestycji

w zakresie wysokości zabudowy podkreślając, że plan przy określeniu wysokości zabudowy posługuje się pojęciem budynku, a nie budowli. Sam Miejscowy Plan dopuszcza zaburzenie ładu przestrzennego poprzez dopuszczenie możliwości wybudowania na budynku anten - gdzie konstrukcje takie potrafią liczyć kilkanaście metrów. Oznaczałoby to wprowadzenie nieuzasadnionego rozróżnienia dla wysokości infrastruktury technicznej budowanej na dachu budynku i budowanej bezpośrednio na gruncie, co dodatkowo stanowiłoby naruszenie równości,

w dysponowaniu prawem własności nieruchomościami. Stanowiłoby to również interpretację zapisów Planu niezgodną z zasadą równości określoną w art. 32 Konstytucji.

Wskazano także, iż Sąd I instancji oddalił skargę z powodu, który dotychczas nie był przedmiotem rozważań i przede wszystkim sporu. Wyrok został wydany nie

w oparciu o istniejący negatywny przepis, ale o interpretację zapisów planu, co oczywiście nie jest związane z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok pozbawił skarżącą kasacyjnie elementu postępowania administracyjnego związanego

z ewentualnym dostosowaniem inwestycji do postanowień Planu. W konsekwencji naruszony został art. 134 § 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy zatem się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że w procesie kontroli poddanego pod osąd aktu, Sąd I instancji nie uchybił przepisom postępowania, a stan faktyczny przyjęty przez ten Sąd jako podstawa rozstrzygnięcia nie został skutecznie podważony.

W ramach podstawy kasacyjnej opartej o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowany został zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego,

o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która

w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu

z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyroki NSA: z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1070/12; z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2468/15; dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz powołane

w tych wyrokach publikacje).

Z sytuacją pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej strony nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, w której Sąd oddalił skargę [...] na decyzję

w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił wyraźnie, że uznaje zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, mimo błędnego jej uzasadnienia. Sąd przedstawił wprawdzie inną argumentację prawną, aniżeli zaprezentowana przez oba organy administracji, jednak prowadzącą w konsekwencji do tego samego wniosku,

a mianowicie do uznania, że nie ma podstaw do udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji objętej wnioskiem. Sytuacja prawna Spółki nie uległa zatem żadnej zmianie wskutek rozpoznania jej skargi. Przyjęcie przez Sąd odmiennej argumentacji prawnej nie stanowi przy tym – jak twierdzi autor skargi kasacyjnej - rozstrzygnięcie "w zakresie nie objętym skargą" czy też "na niekorzyść Skarżącej". Stosownie bowiem do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego aktu, sąd orzeka w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi czy też powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że

w procesie kontroli legalności aktu objętego skargą, sąd administracyjny ma obowiązek dostrzec z urzędu naruszenia prawa materialnego oraz procesowego

i dać temu wyraz w sentencji wyroku bądź jedynie w uzasadnieniu, gdy mimo błędnie podanych przez organ motywów zaskarżony akt odpowiada prawu. Obowiązek ten, wypływający z granic orzekania zakreślonych w art. 134 § 1 p.p.s.a., spoczywa na sądzie niezależnie od tego, czy naruszenie konkretnych przepisów zarzucone zostało w skardze, czy też nie.

Bez znaczenia pozostaje także argument podniesiony w skardze kasacyjnej, że sąd oddalił skargę "z powodu, który dotychczas nie był przedmiotem rozważań

i przede wszystkim sporu". Naruszenie prawa poprzez stwierdzenie sprzeczności zamierzonego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem charakter obiektywny, a z mocy przywołanego wyżej przepisu sąd zobowiązany jest wziąć tego rodzaju naruszenie pod rozwagę z urzędu.

Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia prawa materialnego, to wprawdzie jeden

z nich okazał się trafny, jednak skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, gdyż mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Rację ma autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez taką interpretację zapisów planu miejscowego, zgodnie z którą lokalizacja przedmiotowej inwestycji na terenie [...] pozostaje

w sprzeczności z przewidzianym w planie przeznaczeniem tego terenu.

Bezspornym jest, że działka nr [...], na której zaplanowano przedsięwzięcie objęte wnioskiem, znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...], objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Jak wynika z karty terenu nr [...], na terenie [...] planista gminny przewidział zabudowę mieszkaniowo-usługową, obejmującą obszar oznaczony symbolem [...] (zabudowa mieszkaniowa ekstensywna) i [...] (zabudowa usługowa komercyjna i publiczna), bez ustalania proporcji pomiędzy funkcjami.

Jak wynika z treści § 3 planu, oznaczenie literowo – cyfrowe [...] oznacza teren zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej, przez które rozumie się domy mieszkalne do 4 mieszkań dostępne z jednej klatki schodowej. Oznaczenia [...] użyto dla określenia terenów zabudowy usługowej komercyjnych

i publicznych z wyłączeniem rzemiosła produkcyjnego, stacji paliw, warsztatów samochodowych blacharskich i lakierniczych oraz stacji obsługi samochodów ciężarowych i autobusów. Dopuszczono natomiast: parkingi i garaże dla samochodów osobowych, salony samochodowe (z serwisem), małe hurtownie do 2000m2 powierzchni, budynki zamieszkania zbiorowego oraz mieszkania integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą.

W ocenie Sądu, skoro w planie na terenie oznaczonym symbolem [...] dopuszczalna jest m.in. zabudowa mieszkaniowa ekstensywna, czyli domy mieszkalne do 4 mieszkań dostępne z jednej klatki schodowej (a zatem jednorodzinne, dwurodzinne, trzyrodzinne oraz czterorodzinne), to tym samym budowa na tym obszarze infrastruktury telekomunikacyjnej innej niż o nieznacznym oddziaływaniu, pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu, interpretowanymi

w świetle art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić.

Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że stacja bazowa telefonii komórkowej objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 46 ust. 1 i 2 ustawy

w zw. z art. 4 pkt 18 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity obowiązujący na datę podjęcia kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji opublikowany w Dz.U.2015.1774). W art. 46 ust. 2 ustawy wprowadzono zasadę, że jeżeli w miejscowym planie zagospodarowania terenu nie wskazano lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to dopuszcza się jej lokalizowanie jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Jednocześnie – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji – ustawodawca wprowadził w zdaniu drugim art. 46 ust. 2 ustawy, regułę interpretacyjną stosowaną przy ocenie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazując, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej,

a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne

z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wobec legalnej definicji pojęcia "infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu" zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, przedmiotowa inwestycja jako przekraczająca wysokość 5 m nie posiada cech "nieznacznego oddziaływania".

Podkreślić jednocześnie należy, że plan miejscowy uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta Gdańska z [...] września 2005 r. nie zawiera wyraźnie określonych zakazów ani ograniczeń dla lokalizowania tego rodzaju inwestycji. Wyjaśniając w § 2 pojęcia użyte w planie, uchwałodawca wskazał bowiem, że przez "teren" (a więc także oznaczony symbolem [...]) należy rozumieć obszar wydzielony liniami rozgraniczającymi o jednakowych zasadach zagospodarowania, którego przeznaczenie określone zostało w § 3 i odpowiedniej karcie terenu, przeznaczony także pod sieci i urządzenia sieciowe infrastruktury technicznej (w tym drogi i stacje przekaźnikowe telefonii komórkowej) oraz zieleń urządzoną (ZP) bądź krajobrazowo-ekologiczną (Z64). Z treści tego uregulowania w powiązaniu z art. 46 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy wynika zatem, że realizacja takiej inwestycji, jak objęta wnioskiem w niniejszej sprawie, jest dopuszczona na terenach objętych planem miejscowym, o ile inne szczegółowe przepisy nie zakazują bądź ograniczają jej lokowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, interpretacja dokonana przez Sąd pierwszej instancji co do niedopuszczalności budowy stacji bazowej telefonii komórkowej z uwagi na przewidziane w planie miejscowym przeznaczenie terenu [...], pozostaje w sprzeczności z art. 46 ust. 2 zdanie drugie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego sprowadza się do twierdzenia, że jeżeli dany teren przeznaczony jest m.in., ale nie wyłącznie, na cele zabudowy jednorodzinnej to istnieje możliwość lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej jedynie o nieznacznym oddziaływaniu. Wykładnia gramatyczna (językowa) omawianego przepisu prowadzi jednak do odmiennych niż poczynił to Sąd pierwszej instancji wniosków. Po pierwsze, przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową ekstensywną, co w rozumieniu przepisów planu miejscowego oznacza domy mieszkalne do 4 mieszkań dostępnych z jednej klatki schodowej, nie oznacza, że mamy do czynienia z zabudową jednorodzinną. Domy jednorodzinne, a więc takie, w których wydzielone są najwyżej dwa lokale mieszkalne lub jeden lokal mieszkalny i lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (według definicji z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego) stanowią tu bowiem jedną z możliwych, dopuszczonych planem form zabudowy mieszkaniowej. Jak podkreśla słusznie Sąd Wojewódzki, chodzi także o domy trzy- i czterorodzinne, które nie stanowią zabudowy jednorodzinnej. Po drugie, dla terenu [...] przewidziano także inne przeznaczenie – usługowe, bez ustalania proporcji między funkcjami. Brak jest zatem podstaw do uznania, że w sytuacji gdy dany teren, oprócz możliwej zabudowy jednorodzinnej, dopuszcza również inną zabudowę mieszkaniową oraz usługową, to jedynie dopuszczenie zabudowy jednorodzinnej determinuje rodzaj infrastruktury telekomunikacyjnej, która może być na tym terenie realizowana. O ile bowiem tereny zabudowy jednorodzinnej, co do zasady, wprowadzają większe ograniczenia dla lokalizacji inwestycji niezwiązanej bezpośrednio z taką zabudową, o tyle przeznaczenie terenu na inne cele – usługowe, takich szczególnych ograniczeń nie wprowadza. A zatem jeżeli miejscowy plan zagospodarowania terenu przewiduje możliwość realizacji różnych funkcji na danym obszarze to potencjalny inwestor musi dostosować plany inwestycyjne do którejkolwiek z rodzaju zabudowy dopuszczonej na takim terenie. W niniejszej sprawie, skoro teren, na którym znajduje się działka inwestycyjna oznaczony jest jako tereny mieszkaniowo-usługowe, to takie przeznaczenie nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej bez względu na zakres oddziaływania infrastruktury telekomunikacyjnej (por także stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 26 marca 2015r., sygn. akt II OSK 2057/13).

Nie są natomiast zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z § 2 pkt 4 oraz z przepisami zawartymi w pkt 7 ppkt 5 karty terenu 003 planu miejscowego poprzez błędne – w ocenie autora skargi kasacyjnej - przyjęcie, że uregulowania planistyczne dotyczące wysokości zabudowy sprzeciwiają się realizacji inwestycji objętej wnioskiem.

Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że ustalenie przez prawodawcę gminnego maksymalnej wysokości zabudowy na 12 m stanowi ograniczenie lokowania na terenie [...] stacji bazowej telefonii komórkowej, na którą składa się wieża rurowa posadowiona na gruncie o wysokości całkowitej 34,3 m n.p.t., o jakim mowa w art. 46 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy.

Podkreślenia wymaga, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do jej zadań własnych, przy czy w planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania w zakresie ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Zadania te realizowane są przy pomocy uchwalanych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym). Plan miejscowy stanowi zatem wyraz woli prawodawcy lokalnego nie tylko w zakresie określenia konkretnego sposobu przeznaczenia danego terenu, ale także kształtuje ład przestrzenny i architektoniczny poprzez stworzenie harmonijnej całości z uwzględnieniem wszelkich uwarunkowań

i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych (art. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy).

Skoro w rozpatrywanym przypadku gmina zadecydowała w planie miejscowym, że wysokość zabudowy na terenie oznaczonym symbolem [...] nie może być wyższa niż 12 m, to nie ma podstaw do przyjęcia, że ograniczenie to nie dotyczy tak dominujących architektonicznie i przestrzennie budowli jak stacja bazowa telefonii komórkowej o przewidzianej wysokości przekraczającej prawie trzykrotnie dopuszczalną na tym terenie zabudowę. Oceny tej nie może zmienić treść § 2 pkt 4 planu definiująca wysokość zabudowy w odniesieniu do sposobu jej mierzenia

w przypadku budynków. Trafnie zwraca uwagę Sąd Wojewódzki, że okoliczność, iż

w planie wskazano określoną metodę ustalania dopuszczalnej wysokości przyszłej zabudowy na przykładzie budynków nie oznacza, że nie da się jej zastosować do innych elementów zagospodarowania terenu. W innym przypadku doszłoby do zaprzepaszczenia podstawowego celu, jakiemu służyć ma uchwalenie planu miejscowego, a mianowicie gwarancji spełnienia wymagań w zakresie ładu przestrzennego i architektonicznego. Nie może być także wątpliwości co do tego, że stacja bazowa zaprojektowana przez inwestora w sprawie, nie stanowi masztu odgromnikowego, anteny czy komina, których zgodnie z § 2 pkt 4 planu nie wlicza się przy obliczaniu wysokości zabudowy. Nie ma żadnej analogii pomiędzy stacją bazową posadowioną na gruncie i stanowiącą budowlę, na której mają być zawieszone anteny oraz urządzenia sterujące i zasilające, a elementami,

o których mowa w omawianym przepisie, nie mającymi charakteru samoistnego, lecz umieszczonymi na dachu i związanymi integralnie z konkretnym obiektem budowlanym. Obiekt ten, o ile jego budowa zostałaby zaprojektowana na terenie [...] nie mógłby jednak osiągnąć wysokości wyższej aniżeli 12 m. Brak więc przekonujących argumentów aby przyjąć, jak chce tego autor skargi kasacyjnej, że określenie w planie maksymalnej wysokości zabudowy nie ma zastosowania do stacji bazowej, która sama w sobie stanowi konstrukcję nośną dla innych urządzeń, w tym anten. Zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia nie pozostaje także w sprzeczności ze wskazaniami interpretacyjnymi wynikającymi z art. 46 ust. 2 ustawy, gdyż nie ma przeszkód aby na tym terenie zrealizować inną infrastrukturę

w zakresie szeroko rozumianych inwestycji telekomunikacyjnych, które zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 powołana ustawa wspiera.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP statuującego zasadę równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne oraz wprowadzającego zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że wykładnia zapisów planu miejscowego zaprezentowana

w zaskarżonym wyroku narusza konstytucyjną zasadę równości czy też niedyskryminacji, gdyż ograniczenia w zakresie wysokości zabudowy ustanowione

w planie dotyczą w takim samym stopniu wszystkich właścicieli nieruchomości

i obejmują wszystkie podmioty realizujące zamiary inwestycyjne na tym terenie. Naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji nie można także upatrywać we wskazanych w skardze kasacyjnej przykładach odmiennych rozstrzygnięć tych samych organów w innych sprawach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę. Niezależnie od tego, że zarzut naruszenia Konstytucji w tym zakresie sformułowany został w oparciu

o argumentację wykazującą wadliwość stanowiska o sprzeczności planowanej inwestycji z przeznaczeniem terenu [...], którą Naczelny Sąd Administracyjny podzielił, podkreślić trzeba, że podane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przykłady odmiennych rozstrzygnięć, bez względu na ocenę ich trafności, zapadły na bazie przepisów innych planów miejscowych niż obowiązujący w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

W ostateczności, nie okazał się także trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i c) p.p.s.a. w zw. z zarzucanymi naruszeniami prawa materialnego. Wprawdzie Sąd Wojewódzki

w omówionym już wyżej zakresie wadliwie zinterpretował zapisy planu miejscowego przyjmując, że realizacji przedmiotowej inwestycji sprzeciwia się określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu [...], jednak w pozostałej części odnośnie do wprowadzonych tym planem ograniczeń wysokości zabudowy, rozważania zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku doprowadziły Sąd pierwszej instancji do trafnego wniosku, że objęte wnioskiem inwestora przedsięwzięcie narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, a co za tym idzie skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.