Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 530/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1-5,  art. 61 ust. 6, art. 61 ust.7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 9, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 148 par. 2,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2009r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w trybie wznowienia postępowania; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] lutego 2009r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania K. G., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], którą organ uchylił decyzję własną z dnia [...] października 2007 r. i ponownie ustalił warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego wraz z garażem na działce nr [...], położonej w P. [...], gm. B .

O ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji S.W. wniósł pismem z dnia 31 sierpnia 2007 r. (k. 3 akt adm.).

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], na podstawie art. 54 w zw. z art. 64, art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Wójt Gminy B. ustalił warunki zabudowy dla projektowanej przez S. W. inwestycji - budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowy garażu oraz podziału działki. Decyzja została doręczona jedynie inwestorowi (k. 19-21 akt adm.).

Dnia 28 grudnia 2007 r. K. G. - właściciel działki sąsiedniej nr [...]zwrócił się do Wójta Gminy B. o zachowanie odległości strefy ochronnej związanej z działalnością betoniarni znajdującej się na jego nieruchomości.

Uznając, że istnienie strefy ochronnej stanowi nową okoliczność w sprawie, organ postanowił wznowić postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (postanowienie z dnia[...]stycznia 2008 r. nr [...]- k. 23 akt adm.). Pismem z dnia 21 stycznia 2008 r. K. G. został wezwany do przedłożenia decyzji ustalającej strefę ochronną. Następnie skarżący poinformował Wójta Gminy B. o podjęciu starań w celu uzyskania decyzji, natomiast 28 marca 2008 r. wniósł dodatkowo o uznanie go stroną postępowania (z uwagi na fakt, że inwestycja na działce nr [...]narusza jego interes prawny).

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., Wójt Gminy B. odmówił uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy. Stwierdził, że decyzji o utworzeniu strefy ochronnej nie posiadał ani K. G. ani nie przedstawił jej Wojewoda Wielkopolski. Ponadto dodał, iż nawet gdyby taka decyzja istniała w obrocie, to i tak - na podstawie art. 26 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustawy - należałoby stwierdzić z urzędu jej wygaśnięcie.

W wyniku odwołania K. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2008 r. stwierdzając, że nie sprecyzowano, która z przesłanek wznowienia postępowania zachodzi w sprawie. Kolegium zaznaczyło bowiem, iż wnioskodawca zażądał między innymi nadania mu przymiotu strony (faktycznie nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ustalającą warunki zabudowy).

Ponownie rozpoznając sprawę Wójt postanowił umorzyć postępowanie wszczęte w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że istnienie strefy ochronnej wokół betoniarni K. G., znajdującej się na działce nr [...]nie zostało udowodnione, stąd nie można stwierdzić, iżby pojawiły się w sprawie nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy, które nie byłyby znane organowi wydającemu decyzję. Wójt zapowiedział, iż wniosek o wznowienie postępowania złożony w dniu 28 marca 2008 r. rozpatrzy w odrębnym postępowaniu.

Dnia 30 października 2008 r. wezwano K. G. do wyjaśnienia, kiedy dowiedział się o decyzji z dnia [...] października 2007 r. w sprawie warunków zabudowy (k. 58 akt adm.). Skarżący odpowiedział, iż nastąpiło to 26 marca 2008 r. (k. 60 akt adm.).

Dnia 27 listopada 2008 r. Wójt - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - wznowił postępowanie w sprawie zakończone decyzją z dnia [...] października 2007 r. W jego toku K. G. przedłożył opinię biegłego z dziedziny ochrony środowiska, w której stwierdzono, że wprowadzenie funkcji budownictwa jednorodzinnego w bezpośrednim sąsiedztwie Wytwórni A spowoduje ograniczenia działalności tej wytwórni i będzie stanowiło źródło poważnych konfliktów, jak też stanie się podstawą dochodzenia odszkodowań. Skarżący wyjaśnił też, że budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinny być wznoszone poza zasięgiem uciążliwości (hałas) pochodzących z zakładów przemysłowych i rzemieślniczych. K.G. podkreślił ponadto, iż rozstrzygając o warunkach zabudowy należało wyznaczyć obszar analizowany wokół działki, której dotyczy wniosek w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Decyzją z dnia [...]lutego 2009 r. Wójt Gminy B. - działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uchylił decyzję własną z dnia [...] października 2007 r. i ponownie ustalił warunki zabudowy dla inwestycji S. W., obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowę garażu na terenie położonym w P., działka nr [...]. W rozstrzygnięciu określono, iż projektowany budynek mieszkalny powinien znajdować się w linii zabudowy określonej w załączniku graficznym, a zabudowa nie powinna przekraczać 20 % powierzchni terenu inwestycji. Szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego ustalono na 15 m, wysokość na 4,5 m (8,5 do głównej kalenicy), a kąt nachylenia połaci dachowych - 30-45 %. Osobno określono parametry dla budynku garażowego (szerokość elewacji frontowej - do 10 m, wysokość do 3 m, kąt nachylenia połaci dachowych 25 do 40%). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że spełniony został warunek wznowienia postępowania określony w art. 149 § 1 K.p.a. Przyjęto bowiem, że K.G. dowiedział się o decyzji o warunkach zabudowy we wskazanej przez niego dacie (26 marca 2008 r.), a wniosek złożył w wymaganym, miesięcznym terminie. Wójt Gminy B. stwierdził następnie, iż K.G. posiada przymiot strony w sprawie ponieważ w sąsiedztwie projektowanej inwestycji zlokalizowana jest prowadzona przez niego betoniarnia. W ocenie organu fakt istnienia tego typu zakładu, nawet uciążliwego dla otoczenia, nie może wyłączać zabudowy mieszkaniowej w jego sąsiedztwie. Zgodnie z przepisami ochrony środowiska jego negatywne oddziaływanie nie powinno bowiem wykraczać poza obszar działki. Wójt podniósł dodatkowo, że na działce K. G., i to od strony nieruchomości S. W., znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny. Z tych względów nie było podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem na działce nr [...]w P .

W odwołaniu od decyzji K. G. podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy narusza jego prawo do korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Zaznaczył również, iż w toku postępowania administracyjnego nie dopuszczono zebranych przez niego dowodów (opinia rzeczoznawcy i biegłego z zakresu ochrony środowiska), naruszając w ten sposób art. 75 K.p.a. K. G. powołał się także na art. 129 i 9 ustawy Prawo ochrony środowiska. Podkreślił, że działalność obejmującą wyrób elementów betonowych rozpoczął w 1988 r. na podstawie wymaganych decyzji. Projektowana zabudowa lokalizowana jest natomiast zbyt blisko betoniarni, co narusza § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. K. G. wyraził też przekonanie, że inwestycja S. W. nie koresponduje z zabudową już istniejącą (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), tym bardziej, że - wbrew stanowisku organu - tylko na działce nr [...]znajduje się zabudowa mieszkaniowa (skierowana w kierunku betoniarni ścianami bez otworów okiennych).

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyjaśniło, że zarówno Kodeks cywilny jak i ustawa Prawo ochrony środowiska zobowiązuje każdego, kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, do zapobiegania temu oddziaływaniu. Zdaniem organu odwoławczego, dla ustalenia wymagań nowej zabudowy należało odwołać się przede wszystkim do wyników analizy urbanistycznej. Została ona sporządzona zgodnie z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Z analizy urbanistycznej wynika, że nieruchomość usytuowana jest w terenie, na którym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie mieszkaniowej i zagrodowej. Ponadto z dwóch stron projektowanego obiektu znajdują się budynki mieszkalne (na działce nr [...]i [...]). W konkluzji Kolegium stwierdziło, że spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze K.G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, art. 9 ustawy o ochronie środowiska poprzez jego pomięcie, a także art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nie wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. W uzasadnieniu K. G. stwierdził, że warunek z art. 61 ust. 1 ustawy nie został spełniony. Przepis ten wymaga, by co najmniej jedna działa sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Zdaniem skarżącego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy odczytywać mając przede wszystkim na względzie zasadę dobrego sąsiedztwa opartą na utrzymaniu ładu przestrzennego. Zasada ta w istotny sposób determinuje treść wykonywania prawa własności, ograniczając je w wielu przypadkach. Jednocześnie jednak ograniczenie praw właściciela powinno być wyraźnie uzasadnione, zwłaszcza, że art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy nakazuje organom poszanowanie prawa własności. Następnie skarżący wyjaśnił, że wprowadzając nową zabudowę należy zważać, iż powinna ona bezkolizyjnie współistnieć z zabudową dotychczasową i nie może ograniczać jej rozwoju na przyszłość. W ocenie K. G. w sprawie nowa zabudowa nie koresponduje z zabudową zastaną (o charakterze gospodarczym), a w konsekwencji w przyszłości zmusi go do ograniczania inwestycji. Skarżący wskazał też, że organy naruszyły art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 9 Prawa ochrony środowiska, bowiem nie poinformowały należycie inwestora, z jakimi uciążliwościami (ze strony betoniarni) wiązać się będzie inwestycja na działce nr [...]. Uzasadniając zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. G. wskazał, że decyzja została wydana w oparciu o nieaktualną mapę. W podsumowaniu skargi podkreślił, że jako pierwszy na obszarze analizowanym rozpoczął prowadzić działalność przemysłową. Dalsza zabudowa powinna być zatem dostosowana do takiej właśnie funkcji terenu. Do skargi K. G. załączył decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotyczącą jego działki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wyjaśniając, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, iż na obszarze otaczającym inwestycję występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a z dwóch stron działki inwestora znajdują się budynki mieszkalne. Organ dodał też, że inwestor podkreślając swoje prawo własności kwestionuje jednocześnie takie same prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości do korzystania z niej w sposób zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

W toku rozprawy K.G. zaznaczył, że na mapie znajdującej się w aktach nie naniesiono części jego obiektów. Stwierdził też, iż przypuszczalnie inwestor zamierza w przyszłości podzielić własną działkę i zrealizować na niej kilka obiektów budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były trafne.

W tej sprawie organy procedowały i orzekały w trybie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] października 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Postępowanie wznowiono w oparciu o przesłankę określona w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - K.p.a.), albowiem ustalono, iż K. G. nie brał udziału w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Już na wstępie trzeba wskazać, że o ile nie budzi wątpliwości fakt, że rzeczywiście decyzja z dnia [...] października 2007 r. nie została skarżącemu doręczona (zob. k. 19 akt adm.), to jednak organy nienależycie przeanalizowały materiał dowodowy pod kątem sprawdzenia czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w art. 148 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Tymczasem zarówno w postanowieniu o wznowieniu postępowania z dnia 27 listopada 2008 r. (k. 61 akt adm.), jak i w uzasadnieniu decyzji (k. 94 akt adm.) organy - przyjmując bezkrytycznie, iż postępowanie zostało wznowione w oparciu o wniosek z dnia 28 marca 2008 r. - zupełnie pominęły oczywisty fakt, że K.G. dowiedział się o decyzji z dnia [...] października 2007 r. z treści postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia 16 stycznia 2008 r. (k. 23 akt adm.), jak i postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 16 stycznia 2008 r. (k. 25 akt adm.), które to postanowienia doręczono mu osobiście dnia 21 stycznia 2008 r. (k. 24, 26 akt adm.).

Ponownie rozważając kwestię zachowania przez skarżącego terminu do wznowienia postępowania organ powinien natomiast przyjąć, iż K. G. złożył stosowny wniosek ze skutkiem prawnym już w dacie 28 grudnia 2007 r. (k. 22 akt adm.), a nie dopiero 28 marca 2008 r. Jakkolwiek pismo z dnia 28 grudnia 2007 r. było dalece nieprecyzyjne, to jednak wynikało z niego, że skarżący kierował zastrzeżenia pod adresem inwestycji projektowanej na działce nr [...].

Już w reakcji na ten wniosek Wójt powinien wezwać skarżącego do określenia żądania i pouczyć wnioskodawcę o przysługującym mu prawie do wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz o treści art. 148 § 2 K.p.a. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; czuwają też nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Pouczenie to było konieczne tym bardziej, że organ posiadał z urzędu wiedzę, iż K. G. nie doręczono decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2007 r.

Niezależnie od powyższego należy odnieść się materialnoprawnych aspektów zaskarżonej decyzji. Oparto ją bowiem o art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., który zakłada nie tylko uchylenie dotychczasowej decyzji, ale i rozstrzygnięcie sprawy ponownie co do istoty.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej jako: u.p.z.p.). W myśl art. 6 ust. 2 tej ustawy, co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Poza sporem w sprawie jest, że na terenie objętym wnioskiem S. W. o ustalenie warunków zabudowy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydanie decyzji lokalizacyjnej możliwe jest przy spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Należy mieć na uwadze, że sposób sformułowania art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyraźnie wskazuje, jakie warunki muszą być spełnione, aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z tych warunków jest istnienie zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej, przy czym ma to być nie jakakolwiek zabudowa, ale zabudowa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1. Spełnienie tego warunku oznacza tylko tyle, że może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednak, że tylko zabudowa jednej działki sąsiedniej wyznacza sposób zabudowania (użytkowania) na działce, której ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który określa sposób zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej nie można wyprowadzać wniosku, iż tym samym sposób zabudowania tej jednej działki przesądza wymagania dotyczące nowej zabudowy. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego, który obejmuje teren, według którego funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy).

Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (tak: wyrok z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04; publ. ONSAiWSA 2006/2/54)

Działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, że zabudowa ta umożliwia określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w najbliższej okolicy. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o to by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić również z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić (zob. wyrok z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1826/06 oraz wyrok z dnia 27 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 738/07, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma więc podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko i wyłącznie tego samego rodzaju co już istniejące na działce sąsiedniej. Podstawą odmowy wydania decyzji mogłaby być jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją i parametrami zabudowy już istniejącej, którą organ zobowiązany byłby wykazać w uzasadnieniu decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy należy stwierdzić, że postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy. Nie było również wolne od uchybień formalnych. Po pierwsze - jak już wyżej wskazano - w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Tak sporządzona część graficzna analizy stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia). W tej sprawie do akt złożono, co prawda, analizę urbanistyczną (k. 79-80 akt adm.), jednakże nie wynika z niej kto, w jakiej dacie i w oparciu o jaki materiał tę analizę przygotował. Nie jest ona bowiem opatrzona niczyim podpisem ani datą. Co więcej, w bardzo ubogiej w treść części opisującej funkcje i cechy istniejącej zabudowy, ograniczono się jedynie do wskazania, że zabudowa o wskazanym charakterze i parametrach znajduje się na działkach sąsiednich. Nie wskazano przy tym, o jakie działki chodzi i jaka konkretnie znajduje się na nich zabudowa (wysokość, szerokość, powierzchnia zabudowy, geometria dachu). Dopiero w "wynikach" analizy odnotowano, że budynki mieszkalne znajdują się na działkach nr [...] i nr [...]. Dodatkowo wskazać należy, że dowolnie określono obszar objęty analizą. Już pobieżna ocena mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy (k. 78 akt adm.) pozwala na stwierdzenie, że obszar ten na pewno nie spełnia wymogu określonego w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Jego granice nie znajdują się bowiem w promieniu trzykrotności frontu działki nr [...], a co więcej - obszar ten odcięto niemalże przy granicy działki (można wręcz odnieść wrażenie, że obszar analizowany przyjęto według granic przedłożonego przez wnioskodawcę wyrysu z mapy zasadniczej).

Wszystkie te uchybienia i braki w materialne dowodowym powodują, że dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie jest możliwe. W aktach bowiem nie zebrano materiału pozwalającego chociażby na stwierdzenie czy funkcja, charakterystyka i parametry projektowanej zabudowy odpowiadają kryteriom określonym przez przepisy prawa, a w szczególności czy nowa zabudowa jest w tym zakresie zgodna z zabudową istniejącą na obszarze analizowanym. Z wymienionych przyczyn podniesiony w skardze zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia należało uznać za uzasadniony.

Uchybiono także art. 60 ust. 4 u.p.z.p. bowiem na podstawie treści projektu decyzji Wójta Gminy B. nie sposób zorientować się czy został on sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Parafa znajdująca się na pierwszej stronie projektu ("MK." - zob. k. 89 akt adm.) sugerować może jedynie, że urbanista M.K.akceptowała ten projekt (k. 77 akt adm.). Z akt sprawy nie wynika też, iżby do decyzji o warunkach zabudowy załączona została część graficzna decyzji, jak i część graficzna wyników analizy (zob. k. 90-97 akt adm.). Zebrane w aktach mapy obrazujące treści decyzji i wyników analizy są załącznikami do projektu decyzji (k. 82, 83 akt adm.).

Uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego, jakich dopuściły się organy ustalając warunki zabudowy stanowią wystarczającą przesłankę do uwzględniania skargi i uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Braki w materiale dowodowym uniemożliwiły natomiast Sądowi zajęcie stanowiska w odniesieniu do zarzutów skarżącego, a w szczególności wypowiedzenie się czy w konkretnym stanie faktycznym inwestycja projektowana przez S.W. na działce nr [...]spełnia warunki kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd może jedynie wskazać skarżącemu, że przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie są zagadnienia związane z wpływem istniejącej już inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość takiej inwestycji, czy też spadek atrakcyjności lub wartości działki ze względu na zakładane prognozy rozwojowe zabudowy na działkach sąsiednich. Subiektywne bowiem przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, związane z rodzajem zabudowy na działce, której dotyczy kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy oraz przypuszczenie, że może ona w taki czy inny sposób ograniczać przyszłą działalność inwestycyjną na nieruchomościach sąsiednich, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego (tak: wyrok z dnia 17 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1186/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; por. też wyrok z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1731/97, publ. Lex nr 48740).

Uzupełniająco Sąd wyjaśnia skarżącemu, że legalne funkcjonowanie jego zakładu (betoniarni) opiera się na domniemaniu, iż zakład ten - na obszarze wykraczającym poza granice działki, na jakiej się znajduje - nie oddziałuje na środowisko ponad dopuszczalne normy. Oddziaływanie w ramach dopuszczalnych norm, nawet jeżeli mogłoby się okazać uciążliwe (np. hałas), nie jest przesłanką dla odmowy ustalenia warunków zabudowy. Odrębną kwestią jest, że fakt powstania zabudowy mieszkalnej na sąsiedniej działce w bliskiej (aczkolwiek dopuszczalnej) odległości od granicy działki nr [...]nie uniemożliwi K. G. realizacji - w przyszłości - jego prywatnych bądź gospodarczych projektów, jeżeli będą mieścić się one w granicach dopuszczalnych prawem. Prawo daje bowiem takie same uprawnienia do zabudowy i zagospodarowania własnej nieruchomości zarówno jemu jaki i jego sąsiadowi (S. W.). Z tych przyczyn nie można było uznać zarzutu naruszenia art. 9 Prawa ochrony środowiska poprzez nie poinformowanie inwestora o uciążliwościach związanych z funkcjonowaniem betoniarni na działce sąsiedniej.

Powyższe nie oznacza natomiast, że Sąd odmawia K. G. prawa domagania się - w dalszym postępowaniu - takiego ustalenia funkcji, parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy, które byłyby spójne z zabudową zastaną na obszarze analizowanym. Jeżeli bowiem potencjalnie okazałoby się (jak twierdzi skarżący), że dominującą funkcją zabudowy na obszarze analizowanym jest funkcja przemysłowa, to wówczas należałoby rozważyć czy lokalizowanie projektowanej zabudowy mieszkalnej w bliskości granicy działek nie naruszy wymagań ładu przestrzennego. W tej kwestii powinien wypowiedzieć się jednak szerzej urbanista w analizie urbanistycznej, która powinna zawierać ocenę zachowania ładu przestrzennego, wpływu inwestycji dla działek sąsiednich w szerszej perspektywie z uwzględnieniem jej dodatniej bądź ujemnej funkcjonalności dla całego obszaru analizowanego (por. wyrok z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1210/08 i utrzymany przez niego w mocy wyrok z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 558/07 - publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało powtórzenia i uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznej części Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - postanowił uchylić decyzje obu instancji. O kosztach postępowania i wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 i 200 ustawy.

Rozpoznając sprawę ponownie, organy orzekające uwzględnią powyższe uwagi. Przede wszystkim w sprawie należy dokonać takiej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (uwzględniającej warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), która spełni wszystkie wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164 poz. 1588).

/-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska

MK