Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 642/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu F. sp. z.o.o z siedzibą we W. od decyzji Wojewody [...] z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 22 kwietnia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a."), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla F. sp. z o.o. z siedzibą we W. obejmujące budowę drogi dojazdowej do turbiny E-7c na działce o nr ewid. gruntu [...] położonej w K. .

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 18 lutego 2022 r. inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę i spełnił wymagania określone w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego załączając do wniosku o pozwolenie na budowę trzy egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 21 stycznia 2022 r.

W dniu 28 marca 2022 r. do organu wpłynęło pismo właściciela działki nr [...] P. M. z dnia 25 marca 2022 r., który nie wyraził zgody na budowę drogi dojazdowej do turbiny do czasu wyjaśnienia zmiany pełnomocnika i podpisania aneksu do umowy. W konsekwencji, pismem z dnia 30 marca 2022 r. wezwano stronę do doprecyzowania zapisu w piśmie z dnia 25 marca 2022 r. "(...) do momentu podpisania aneksu do umowy". W dniu 7 kwietnia 2022 r. strona postępowania odniosła się do wezwania przytaczając decyzję Wojewody z dnia 31 grudnia 2021 r., nr [...], nie będącą dokumentem tego postępowania. Strona przedłożyła także aneks nr [...] do umowy dzierżawy z dnia 24 września 2020 r. Z kolei inwestor przy piśmie z dnia 4 kwietnia 2022 r. dołączył umowę dzierżawy z dnia 24 września 2020 r.

Przechodząc do meritum organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji ustalił, że przedłożona przez inwestora umowa dzierżawy nadal jest w obrocie prawnym, a właściciel działki nie podjął jakichkolwiek działań mających na celu rozwiązanie wiążącej strony umowy. Zgodnie z § 4, § 5 i § 6 aktu notarialnego Repertorium "A" nr [...], P. M. wyraził zgodę na budowę infrastruktury towarzyszącej, między innymi również na budowę dróg dojazdowych oraz udzielił inwestorowi nieodwołalnego pełnomocnictwa do działania w jego imieniu przed wszelkimi organami administracji publicznej. W takiej sytuacji wydanie przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę jest obligatoryjne i nie pozostawia organowi żadnej uznaniowości, co jednoznacznie wynika z literalnego brzmienia art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego.

W odwołaniu z dnia 16 maja 2022 r. do Wojewody P. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że organ I instancji błędnie uznał, iż inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a umowa dzierżawy pozostaje w obrocie. Organ I instancji pominął, że w uzasadnieniu do decyzji z dnia 31 grudnia 2021 r., nr [...], Wojewoda ustalił, iż odwołujący skutecznie uchylił się od skutków prawnych oświadczenia woli, dlatego inwestor nie ma tytułu prawnego i niezbędne jest zawarcie aneksu do umowy z dnia 24 września 2020 r. lub cywilistyczne ustalenie w trybie art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego istnienia umowy stanowiącej podstawę wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem odwołującego organ I instancji przekroczył swoje uprawienia samodzielnie ustalając ważność i istnienie umowy dzierżawy w obrocie prawnym.

Wojewoda decyzją z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr [...], działając na podstawie 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że organ rozstrzygający sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie bada, czy rzeczywiście wnioskodawca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli dysponuje tylko oświadczeniem strony odpowiadającym wymogom art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Natomiast w przypadku wątpliwości co do posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jego zakwestionowania, nie wystarczy już samo dostarczenie oświadczenia o posiadanym prawie, lecz konieczne jest wyjaśnienie tych wątpliwości przez organ administracyjny. Wynika to z tego, że takie oświadczenie zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, iż rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie. Jest ono skuteczne do tego czasu, gdy inna osoba zakwestionuje jego zgodność z rzeczywistością i przedstawi dowody podważające jego treść. W rozpatrywanym przypadku właściciel działki inwestycyjnej zakwestionował wykazywane przez inwestora prawo do dysponowania jego nieruchomością na cele budowlane. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że do powyższego doszło już na etapie postępowania przed Starostą [...]. Z pisma P.M. z dnia 25 marca 2022 r. oraz notatki służbowej sporządzonej z wizyty P.M. w Starostwie w dniu 25 marca 2022 r. wynika jednoznacznie, że po zapoznaniu się z dokumentacją sprawy P. M. wyraził swój sprzeciw w sprawie budowy drogi dojazdowej na działce nr [...], której jest właścicielem. Skoro przy tym jedynie sąd powszechny może badać prawidłowość zawiązania się stosunku zobowiązaniowego na podstawie umowy, czy oświadczenia woli, to także do kognicji sądu cywilnego należy badanie prawidłowości aktu rozwiązującego ten stosunek zobowiązaniowy. Dysponując zaś zarówno oświadczeniem woli właściciela uprawniającym inwestora do złożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, jak i oświadczeniem właściciela cofającym te zgodę, organ powinien, uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili rozstrzygania, oprzeć się na oświadczeniu późniejszym. Ewentualne zakwestionowanie oświadczenia cofającego zgodę należałoby do sądu powszechnego, po zainicjowaniu przez inwestora postępowania cywilnego. Dopiero wówczas istniałaby podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Tak samo prawem, jak i obowiązkiem organu jest ocena, czy złożony w postępowaniu administracyjnym dokument stanowi zewnętrzną formę zawiązania się stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych, tak samo prawem i obowiązkiem organu administracyjnego jest rozstrzygnięcie, czy złożony w postępowaniu administracyjnym dokument jest pismem zawierającym oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli, złożonego innej osobie pod wpływem błędu (art. 88 Kodeksu cywilnego). Zarówno z oświadczeniem o zgodzie na projektowane roboty, jak i z oświadczeniem o uchyleniu się od skutków oświadczenia o zgodzie, związane jest domniemanie legalności, które to domniemania organy administracyjne mają obowiązek uwzględnić. Do obalania tych domniemań powołane są sądy powszechne. Takie zakreślenie granicy między postępowaniem cywilnym i administracyjnym wyraźnie pokazuje, że organy rozpatrujące wniosek o pozwolenie na budowę nie mogą ignorować dokumentu zawierającego oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia właściciela o zgodzie na wykonywanie przez inwestora robót budowlanych. W rezultacie przyjąć trzeba, iż skuteczne, tj. niezakwestionowane orzeczeniem sądu powszechnego, oświadczenie właściciela nieruchomości o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli (art. 88 Kodeksu cywilnego), na podstawie którego inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego), powinno być uwzględnione przez organy administracyjne, aż do wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, jako dowód podważający wiarygodność oświadczenia inwestora.

Wobec tego zdaniem organu odwoławczego przedwczesne było wydanie przez organ I instancji zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji niewyjaśnienia kwestii złożonego przez P.M. oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia o zgodzie na wykonywanie przez inwestora robót budowlanych. Ewentualne zakwestionowanie oświadczenia cofającego zgodę należałoby do sądu powszechnego, po zainicjowaniu przez inwestora postępowania cywilnego. Wobec powyższego uzasadnione jest uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Jednocześnie sprawę należy przekazać organowi I instancji w celu ponownego rozpatrzenia. Starosta [...] powinien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy. W kolejnym rozstrzygnięciu organ winien odnieść się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Inwestor winien określić się co do dalszej możliwości realizacji inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, w sytuacji braku zgody P.M. na dysponowanie jego nieruchomością na cele budowlane. Prowadzenie postępowania w tej sprawie jedynie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W sprzeciwie z dnia 25 sierpnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu F. Sp. z o.o. z siedzibą we W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. wyrażające się w zastosowaniu w sprawie powołanej regulacji w sytuacji, w której Wojewoda powinien zastosować zamiast niej regulację art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. utrzymać w mocy Decyzję Starosty.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki do zastosowania trybu, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że w sprawie nie istnieje zakres sprawy, który wymagałby wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, a tym bardziej nie ma on istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Spółka nadal dysponuje prawem do dysponowania powołaną nieruchomością na cele budowlane oraz nie otrzymała od P.M. żadnego oświadczenia woli, którego skutkiem byłoby zakończenie obowiązywania łączącej strony umowy. Powołana kwestia została wyczerpująco wyjaśniona w znajdującym się w aktach sprawy piśmie spółki z dnia 30 maja 2022 r., które zostało całkowicie zignorowane przez organ. Powołane okoliczności Wojewoda mógł zatem samodzielnie bez problemu ustalić. Ewentualne pozostałe wątpliwości mogłyby zostać z pewnością wyjaśnione przez organ w drodze zastosowania art. 136 K.p.a. Gdyby Wojewoda zwrócił się do spółki, z pewnością podjęłaby ona wszelkie starania, aby rozwiać wątpliwości organu we wskazanym zakresie. Analogicznie Wojewoda mógł zwrócić się o złożenie wyjaśnień do P.M. (czego nie uczynił), wzywając go do przedłożenia oświadczenia woli w przedmiocie uchylenia się od skutków prawnych złożonego przez niego oświadczenia woli wraz z dowodem jego doręczenia (złożenia spółce). Wojewoda tymczasem wydał decyzję kasatoryjną, której uzasadnienie wskazuje, że "ucieka" on od przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Takie postępowanie Wojewody nie zasługuje na aprobatę.

W dalszej części sprzeciwu skarżąca przedstawiła argumenty przemawiające jej zdaniem za tym, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się zasadny.

Przedmiotem sądowej kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Wojewody z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr [...], uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia 22 kwietnia 2022 r., nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Z zacytowanych przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na gruncie zacytowanego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1375/15 – wszystkie przywołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe koreluje z treścią art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdzi potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Zatem kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. II OSK II OSK 1427/16).

Podkreślenia także wymaga, że w świetle art. 138 § 2 K.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 i z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. W sprawie nie zachodziły bowiem wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki umożliwiające Wojewodzie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W kontekście powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika ze stanowiska organu odwoławczego, powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest "przedwczesne wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji niewyjaśnienia kwestii złożonego przez P.M. oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia o zgodzie na wykonywanie przez inwestora robót budowlanych. Ewentualne zakwestionowanie oświadczenia cofającego zgodę należałoby do sądu powszechnego, po zainicjowaniu przez inwestora postępowania cywilnego". Formułując wskazówki co do dalszego postępowania organ odwoławczy wskazał, ze "Starosta [...] powinien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy. W kolejnym rozstrzygnięciu organ winien odnieść się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Inwestor winien określić się co do dalszej możliwości realizacji inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, w sytuacji braku zgody P.M. na dysponowanie jego nieruchomością na cele budowlane".

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się:

1. złożone przez osobę upoważnioną do reprezentowania spółki oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (k. [...], k. [...], k. [...]-[...] akt [...], tom 2),

2. pismo P.M. – właściciela działki objętej inwestycją z 25 marca 2023 r., w którym wskazał, że nie wyraża zgody na budowę drogi do czasu podpisania aneksu do umowy (k. [...] akt [...], tom 2),

3. wezwanie organu I instancji z dnia 30 marca 2022 r. kierowane do P.M. do doprecyzowania swojego pisma w zakresie zapisu "do momentu podpisania aneksu do umowy" (k. [...] akt [...], tom 2),

4. pismo P.M. z dnia 7 kwietnia 2022 r., w którym wskazał on, że Wojewoda w decyzji z dnia 31 grudnia 2021 r., nr [...] ustalił, że uchylił się on skutecznie od skutków prawnych oświadczenia woli, dlatego niezbędne jest zawarcie aneksu do umowy z dnia 24 września 2020 r. Wyjaśnił w nim, że strony prowadzą rokowania, ale jeszcze nie podpisały aneksu. Na okoliczność rokowań przedłożył projekt aneksu autorstwa spółki (k. [...]-[...] akt [...], tom 2)

5. pismo inwestora z dnia 4 kwietnia 2022 r., w którym wyjaśnił, że spółkę i P.M. łączy umowa dzierżawy z dnia 24 września 2020 r., która między innymi daje inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane. Celem umowy dzierżawy jest zagwarantowanie inwestorowi możliwości wybudowania farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Zgodnie z definicją infrastruktury towarzyszącej, jej częścią są drogi dojazdowe. Zgodnie z zapisami umowy dzierżawy infrastruktura towarzysząca może być posadowiona na dzierżawionej nieruchomości wg własnego uznania Inwestora. Drogi dojazdowe są niezbędnym elementem farmy wiatrowej, bez której nie może prawidłowo funkcjonować, i bez którego nie można dostarczyć elementów elektrowni wiatrowej na teren inwestycji. Co wymaga podkreślenia, umowa dzierżawy nadal pozostaje w obrocie prawnym, jest ujawniona we właściwej księdze wieczystej i wiąże jej strony do 2049 r. Do chwili obecnej nie została wypowiedziana przez którąkolwiek z jej stron. Umowa nie przewiduje przy tym konieczności uzyskiwania dalszej zgody P.M. na lokalizację na objętym nią terenie farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Sama w sobie stanowi bowiem taką zgodę, ważną do czasu do kiedy będzie obowiązywać. W związku z powyższym w ocenie spółki oświadczenie P.M. wskazujące na brak jego zgody na budowę drogi dojazdowej do turbiny wiatrowej na należącej do niego działce ewidencyjnej nr [...] nie może odnieść skutku prawnego. Inwestor dysponuje już bowiem taką zgodą wynikającą z uprzednio zawartej umowy dzierżawy, która pozostaje ważna tak długo jak długo będzie pozostawać w obrocie umowa dzierżawy. P. M. nie podjął przy tym jakichkolwiek działań mających na celu rozwiązanie wiążącej strony umowy dzierżawy (k. [...] akt [...], tom 2),

6. kopia umowy dzierżawy z dnia 24.09.2020 r. (k. [...]-[...] akt [...], tom 2),

Ocena tych materiałów doprowadziła organ I instancji do konkluzji, że pozwolenie na budowę należy wydać, albowiem inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Umowa dzierżawy nadal jest w obrocie prawnym, a właściciel działki nie podjął jakichkolwiek działań mających na celu rozwiązanie wiążącej strony umowy. Organ I instancji wskazał, że "zgodnie z § 4, § 5 i § 6 aktu notarialnego Repertorium A nr [...] strona postępowania wyraziła zgodę na budowę infrastruktury towarzyszącej, między innymi również na budowę dróg dojazdowych oraz udzieliła inwestorowi nieodwołalnego pełnomocnictwa do działania w imieniu strony przed wszystkimi organami administracji publicznej. W takiej sytuacji wydanie przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę jest obligatoryjne i nie pozostawia organowi żadnej uznaniowości co jednoznacznie wynika z literalnego brzmienia art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego" (s. 3 decyzji organu I instancji).

Z treści zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organ odwoławczy w istocie nie tyle co uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ale nie zgodził się z oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego, której dokonał organ I instancji. Nie jest to jednak podstawa do wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy nie wskazał bowiem żadnych braków w materiale dowodowym, wskazując lakonicznie, że "Starosta [...] powinien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy" i że "w kolejnym rozstrzygnięciu organ winien odnieść się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego", choć przecież organ I instancji odniósł się do zgromadzonych w sprawie dokumentów dochodząc do konkluzji, że inwestor dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dalej, organ odwoławczy wskazał, że "inwestor powinien określić się co do dalszej możliwości realizacji inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, w sytuacji braku zgody P.M. na dysponowanie jego nieruchomością na cele budowlane" chociaż w aktach sprawy znajduje się pismo inwestora z dnia 4 kwietnia 2022 r., a także złożone na etapie postępowania odwoławczego pismo inwestora z dnia 30 maja 2022 r. stanowiące odpowiedź na odwołanie, w którym inwestor wskazał, że do chwili obecnej spółce nie zostało złożone żadne oświadczenie woli, w którym właściciel działki uchyliłby się od skutków prawnych swojego oświadczenia woli, a zatem nie sposób w jakikolwiek sposób wywieźć, że właściciel działki od jakiegokolwiek oświadczenia woli, mocą którego zawarł umowę dzierżawy, się uchylił (k. [...]-[...] akt adm. organu odwoławczego). Organ odwoławczy nie wyjaśnił także, co miał na myśli przez "niewyjaśnienie kwestii złożonego przez P.M. oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia o zgodzie na wykonywanie przez inwestora robót budowlanych" w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Zdaniem Sądu z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego organ odwoławczy uznał zebrany w sprawie materiał dowodowy za niewystarczający do oceny spełnienia w sprawie warunku z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Jest to tym bardziej istotne, że choć organ odwoławczy nie wykazał braków w zebranym materiale dowodowym, formułując zalecenia co do dalszego postępowania w sprawie polecił "uzupełnić materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy", bez wskazania, o jakie konkretnie dowody chodzi. Co więcej, w przypadku uznania, że oświadczenia inwestora zawarte w pismach z dnia 4 kwietnia 2022 r. i dnia 30 maja 2022 r. są niewystarczające, mógł na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w tym zakresie i wezwać inwestora i/lub właściciela działki do złożenia stosownych wyjaśnień.

Reasumując, zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy nie zaistniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.

Odnosząc się do treści sprzeciwu Sąd wskazuje, że w niniejszym postępowaniu wszczętym na skutek sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, w którym stronami jest tylko skarżąca i organ, nie może zająć stanowiska w kwestii oceny dysponowania przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko wyrażone przez Sąd w tym postępowaniu wiązałoby bowiem organy rozstrzygające w sprawie na mocy art. 153 P.p.s.a., a strony nie biorące udziału w tym postępowaniu sądowym są pozbawione możliwości wniesienia skargi kasacyjnej od niniejszego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, albowiem została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy samodzielnie dokona oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, uzupełni jego ewentualne braki i stosownie do poczynionych ustalen wyda decyzję w sprawie.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100,00 zł tytułem opłaty sądowej od sprzeciwu, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 2 listopada 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).