Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 49/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 7, 12, 77§1, 35, 36, 37
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149§1, §1a, §2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski sędzia WSA Bogusław Cieśla po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. 1. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz A. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. A. P. (dalej: "skarżący"), pismem z [...] stycznia 2022 r. (złożonym osobiście 11 stycznia 2022 r.), wniósł za pośrednictwem organu skargę do WSA w Warszawie na "przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]" (dalej: "PINB") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z 18 lutego 2021 r., dot. nakazania wykonania określonych prac, celem doprowadzenia obiektu budowlanego (drogi) gminnej, ul. [...] w [...] do odpowiedniego stanu technicznego.

Skarżący zarzucił ww. organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.". Wniósł o:

a) stwierdzenie, że "przewlekłe prowadzenie postępowania" miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

b) orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości, którą Sąd uzna za stosowną,

c) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniósł, że pismem z 18 lutego 2021 r., w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "p.b."), wystąpił do PINB o wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie nakazania wykonania określonych prac, celem doprowadzenia obiektu budowlanego (drogi gminnej, ul. [...] w [...]) do odpowiedniego stanu technicznego. Ponadto, na podstawie art. 69 ust. 1 p.b., wniósł o zapewnienie przez organ nadzoru budowlanego na koszt zarządcy obiektu budowlanego, na podstawie art. 69 ust. 1 p.b., odpowiednich środków.

Zdaniem skarżącego, pomimo upływu blisko roku od dnia złożenia wniosku, sprawa nie została rozpatrzona, a postępowanie ze strony PINB w sposób rażący narusza obowiązujące prawo. Z uwagi na to, że przez ponad 2 miesiące od złożenia wniosku skarżący nie otrzymał od organu jakiejkolwiek korespondencji w sprawie - 29 kwietnia 2021 r., wystąpił z ponagleniem do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru (dalej: "[...]WINB") za pośrednictwem PINB. Ponaglenie organ I instancji powinien przekazać organowi nadrzędnemu w terminie 7 dni od jego otrzymania.

Pomimo upływu ponad miesiąca od złożenia ponaglenia i dalszym braku informacji o dalszym biegu sprawy - 8 czerwca 2021 r. skarżący wystąpił do PINB z pismem zawierającym wniosek o udostępnienie kopii pisma przekazującego swoje ponaglenie z 29 kwietnia 2021 r. do [...]WINB. Także na to pismo skarżący nie uzyskał odpowiedzi. W związku z powzięciem wątpliwości, czy PINB w ogóle przekazał ponaglenie skarżącego do [...]WINB, 21 czerwca 2021 r. skarżący przekazał kopię swojego ponaglenia bezpośrednio [...]WINB (z pominięciem PINB).

Skarżący zaznaczył, że PINB w ogóle nie przekazał ponaglenia do [...]WINB. [...]WINB pismem z 24 czerwca 2021 r., wystąpił do PINB z prośbą o ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w ponagleniu oraz o wskazanie podjętych czynności przez PINB. Wobec braku reakcji, [...]WINB po upływie blisko 2 miesięcy, w dniu 16 sierpnia 2021 r., skierował monit do PINB. Dopiero pismem z 27 sierpnia 2021 r., PINB przekazał [...]WINB jakiekolwiek materiały sprawy (ale nadal nie przekazał ponaglenia z 29 kwietnia 2021 r.).

[...]WINB zawiadomieniem z 10 września 2021 r. stwierdził zasadność skargi oraz zobowiązał PINB do zajęcia stanowiska w zakresie objętym wnioskiem skarżącego z 18 lutego 2021 r. oraz do przekazania kopii ponaglenia z 29 kwietnia 2021 r. Pomimo orzeczenia [...]WINB, PINB w dalszym ciągu nie rozpoznał sprawy, dlatego skarżący 18 październiku 2021 r., złożył ponowne ponaglenie.

Kolejno, [...]WINB postanowieniem z [...] listopada 2021 r., nr [...] uznał ponaglenie z 18 października 2021 r., za zasadne, wyznaczając organowi powiatowemu 21 - dniowy termin załatwienia sprawy. Skarżący otrzymał powyższe postanowienie 8 grudnia 2021 r. Termin załatwienia sprawy wyznaczony PINB upływał zatem z końcem roku 2021.

W ocenie skarżącego, pomimo upływu wyznaczonego przez [...]WINB ponownego terminu załatwienia sprawy, nie została ona rozpoznana do dnia wniesienia niniejszej skargi do Sądu. Brak jest jakiejkolwiek aktywności ze strony PINB. W postanowieniu [...]WINB z [...] listopada 2021 r. organ poinformował, że PINB skierował jakieś pismo do Prezydenta Miasta [...] i otrzymał w tej sprawie odpowiedź.

Skarżący stwierdził, że "z formalnego zatem względu niniejsza skarga dotyczy przewlekłości postępowania, a nie bezczynności, choć w ocenie skarżącego jest to również bezczynność". PINB dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Za naruszenie o takim rodzaju uznał fakt, że organ I instancji nie odpowiadał na korespondencję skarżącego, nie udostępnił potwierdzenia przekazania ponaglenia z 29 kwietnia 2021 r. a jak się później okazało, w ogóle tego ponaglenia nie przekazał. Następnie, po zawiadomieniu przez skarżącego bezpośrednio [...]WINB (z pominięciem PINB), przez blisko dwa miesiące organ nie odpowiadał na wezwanie [...]WINB o przekazanie dokumentów sprawy, uczynił to dopiero po kolejnym monicie. Ponadto, po uznaniu pierwszego ponaglenia (z 10 września 2021 r.) i zobowiązaniu do załatwienia sprawy, obowiązku tego nie wykonał. Nie wykonał również obowiązku załatwienia sprawy w terminie 21 dni, nałożonego postanowieniem [...]WINB z [...] listopada 2021 r., kończącym rozpoznanie złożonego drugiego ponaglenia w sprawie.

Skarżący podkreślił, że od dnia złożenia wniosku w niniejszej sprawie upłynął blisko rok. Zachowanie organu stanowi w jego ocenie przejaw rażącego lekceważenia obowiązujących norm prawnych względem zarówno skarżącego, jak również względem [...]WINB. Z tego też względu skarżący wnióśł o wymierzenie grzywny organowi, w wysokości którą Sąd uzna za stosowną. Dodał, że w związku z niniejszą sprawą, Rada Powiatu [...] zdecydowała się wystąpić do [...]WINB o wyciągnięcie konsekwencji służbowych względem PINB, czego potwierdzeniem jest oficjalny zapis z transmisji sesji rady znajdujący się na stronie starostwa powiatowego (zapis od 2 godz. 22 minuty do 2 godz. 23 minuty nagrania).

2. W odpowiedzi na skargę, PINB wniósł o oddalenie w całości skargi "na bezczynność" organu powiatowego. Podał, że pismem z 18 lutego 2021 r. skarżący zwrócił się do PINB o wszczęcie (na podstawie art. 66 ust. 1 p.b.), postępowania w sprawie nakazania wykonania określonych prac, celem doprowadzenia obiektu budowlanego (drogi gminnej, ul. [...] w [...]) do odpowiedniego stanu technicznego.

Organ powiatowy (w ramach postępowania wyjaśniającego) przeprowadził telefoniczną rozmowę z przedstawicielem Urzędu Gminy [...]. Z wyjaśnień uzyskanych w sprawie wynikało, że naprawa nawierzchni ul. [...] zrealizowana zostanie w najbliższym możliwym do wykonania terminie. Następnie PINB pismem z 27 sierpnia 2021 r., zwrócił się do Urzędu Miasta [...] o przesłanie informacji wraz z dokumentacją techniczną dot. realizacji robót budowlanych w celu wyeliminowania nieprawidłowości zawartych w protokole [...] z okresowej kontroli rocznej. Z przesłanych w dniu 1 października 2021 r., wyjaśnień Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta [...] wynikało, że wszczęte w sierpniu 2021 r., postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie remontu ul. [...] zostało unieważnione z uwagi na cenę oferty najkorzystniejszej, która to cena przewyższała możliwości finansowe gminy. Jednocześnie wszczęte zostało kolejne postępowanie przetargowe, którego przedmiotem jest wykonanie remontu ul. [...]. Do pisma dołączony został plan zagospodarowania terenu, przedmiar robót oraz projekt stałej organizacji ruchu.

Z uwagi na fakt, że zarządca drogi realizuje swoje ustawowe kompetencje w celu wyeliminowania nieprawidłowości opisanych w protokole z kontroli rocznej nr [...] - organ uznał wszczęcie formalnego postępowania administracyjnego za niecelowe. Jego zdaniem ewentualne wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 66 ust. 1 p.b., nie mogło przyczynić się do przyspieszenia wykonania przez gminę remontu, z uwagi na fakt, że Gmina [...] zobowiązana jest do stosowania ustawy z 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

1. Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz NSA jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. wyrok NSA z 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona stosownym środkiem z art. 37 § 1 k.p.a. skierowanym do właściwego organu. Takie ponaglenie z 28 czerwca 2021 r. w sprawie zostało złożone. Wcześniejsze ponaglenie z 6 maja 2021 r. SKO uznało za nieuzasadnione.

W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kompetencja sądu ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie zasadnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie.

W art. 12 § 1 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązał do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - o czym mowa w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie natomiast do art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Zgodnie z art 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje wówczas, gdy będzie można organowi skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu sprawy nie można bowiem abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności sprawy. Obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. uzyskując odmienny znaczeniowo sens. Należy wyjaśnić, że bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie traw dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Należy wskazać, że pojęcie przewlekłości jest pojęciem nieco szerszym ponieważ przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 631/20).

2. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy PINB w [...] pozostawał w bezczynności lub prowadził w sposób przewlekły postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 18 lutego 2021 r., w którym skarżący zwrócił się o wszczęcie postępowania administracyjnego (na podstawie art. 66 ust. 1 p.b.) w sprawie nakazania wykonania określonych prac celem doprowadzenia obiektu budowlanego (drogi gminnej - ul. [...] w [...]) do odpowiedniego stanu technicznego. W niniejszej sprawie wskazać należy na następujące czynności podjęte przez organ:

- pracownik PINB przeprowadził telefoniczną rozmowę z przedstawicielem Urzędu Gminy [...]; z uzyskanych informacji wynikało, iż naprawa nawierzchni ul. [...] zrealizowana zostanie w "najbliższym możliwym do wykonania terminie";

- pismem z 27 sierpnia 2021 r. PINB zwrócił się do Urzędu Miasta [...] o przesłanie informacji wraz z dokumentacją techniczną dotyczącą realizacji robót budowlanych w celu wyeliminowania nieprawidłowości zawartych w protokole [...] z okresowej kontroli rocznej;

- z przesłanych w dniu 1 października 2021 r. wyjaśnień Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta [...] wynika, że wszczęte w sierpniu 2021 r. postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie remontu ul. [...] zostało unieważnione z uwagi na cenę oferty najkorzystniejszej, która to cena przewyższała możliwości finansowe gminy; wszczęte zostało kolejne postępowanie przetargowe, którego przedmiotem jest wykonanie remontu ul. [...] (do pisma dołączone zostały plan zagospodarowania terenu, przedmiar robót oraz projekt stałej organizacji ruchu);

- w ocenie PINB, z uwagi na fakt, iż zarządca drogi realizuje swoje ustawowe kompetencje w celu wyeliminowania nieprawidłowości opisanych w protokole z kontroli rocznej nr [...], organ uznał wszczęcie formalnego postępowania administracyjnego za niecelowe; wskazał, że wszczęcie postępowania administracyjnego (na podstawie art. 66 ust. 1 p.b.) nie mogło się przyczynić do przyspieszenia wykonania przez Gminę remontu, z uwagi na fakt, iż Gmina [...], jako jednostka sektora finansów publicznych, jest zobowiązana do stosowania przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych.

3. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały uwzględnione. Z analizy przedmiotowej sprawy wynika, że skarga (pomimo, że skarżący wskazuje na "przewlekłe prowadzenie postepowania") dotyczy bezczynności organu. Pojęcie "bezczynności" rozumieć należy jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie innego aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, lecz także wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia obowiązku i braku przeszkód - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej do okoliczności sprawy czynności. A taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie z kilku względów.

Po pierwsze – PINB w [...] zignorował zupełnie postanowieniem WINB nr [...] z [...] listopada 2021 r., w którym WINB uznał ponaglenie z 18 października 2021 r. za zasadne. W postanowieniu tym wyznaczono PINB 21 - dniowy termin załatwienia sprawy. Nie ulega wątpliwości, że termin załatwienia sprawy wyznaczony PINB upłynął z końcem roku 2021. Pomimo upływu wyznaczonego przez WINB, ponownego terminu załatwienia sprawy, nie została ona rozpoznana. Zatem już ta okoliczność wskazuje na brak jakiejkolwiek aktywności ze strony PINB, co powinno uzasadniać podjęcie stosownych konsekwencji służbowych w odniesieniu do odpowiedzialnych za daną sprawę osób z PINB. Zatem Sąd stwierdził w niniejszej sprawie, że PINB dopuścił się bezczynności (pkt 1 sentencji).

Po drugie – Sąd uznał również, że bezczynność organu nie miała miejsce z "rażącym" naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). Pod pojęciem "rażącego" naruszenia prawa rozumie się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Nie jest zatem wystarczające dla przyjęcia bezczynności o "rażącym" charakterze samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie winno być znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2666/18). Zdaniem Sądu, PINB nie naruszył prawa w sposób "rażący", mimo, że: a) zignorował postanowienie [...]WINB z [...] listopada 2021 r.; b) bezpodstawnie uznał, że brak jakiejkolwiek czynności w sprawie z wniosku skarżącego pozostaje w zgodzie z k.p.a. Sposób postępowania organów nie nosi cech "rażącego" naruszenia, gdyż organ podejmował w niniejszej sprawie różne czynności mające na celu ustalenie terminów wykonania naprawy przedmiotowej drogi. Nie ulega jednak wątpliwości, że w jakikolwiek sposób formalny nie odniósł się do wniosku skarżącego.

Po trzecie - celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o ich treści. Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku (np. subiektywne odczucie organu o niecelowości postępowania), a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które spowodowały zwłokę organu, jego działania oraz zaniechania w toku sprawy oraz stopień przekroczenia terminów, mają wpływ na ocenę czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 219/21). Podkreślić należy, że skomplikowany charakter sprawy, występowanie stron o sprzecznych interesach, nie może usprawiedliwiać braku niezbędnej koncentracji czynności koniecznych do załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Łd 18/21). W związku z tym, Sąd zobowiązał PINB do rozpoznania wniosku skarżącego z 18 lutego 2021 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 3 sentencji). W tym kontekście, nie przesądzając sposobu załatwienia sprawy, należy wskazać, że już [...]WINB w postanowieniu z [...] listopada 2021 r. zasadnie wskazał, że "(...) obowiązująca procedura administracyjna nakłada na organ administracji obowiązek zajęcia stanowiska co do wniosku i udzielenia wnioskodawcy odpowiedzi w jaki sposób został on rozpatrzony. Z uwagi na fakt, iż wniosek z dnia 18.10.2021 r. dotyczył wszczęcia postępowania przez organ powiatowy winien się do niego ustosunkować uwzględniając treść art. 72a ustawy Prawo budowlane. Powyższego zabrakło w działaniu organu powiatowego". Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 72a p.b. "postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu". Art. 72a p.b. został dodany do p.b. nowelą z 13 lutego 2020 r. Zmiana ta polega na dodaniu przepisu wskazującego, które postępowania przewidziane przepisami p.b. są wszczynane z urzędu. Zdaniem ustawodawcy doprecyzowanie tej kwestii było konieczne ze względu na brak jednolitego orzecznictwa w tym zakresie i różne praktyki organów nadzoru budowlanego w przypadku wymienionych w przepisie postępowań. Wniosek skarżącego dotyczył wszczęcia postępowania na podstawie wskazanego w art. 72a p.b. – art. 66 ust. 1 p.b. Podkreślić należy, że samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową przesłankę dopuszczalność drogi administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2831/19). W ocenie Sądu, art. 72a p.b. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Zmiana ta polega na dodaniu przepisu wskazującego, które postępowania przewidziane przepisami p.b. są wszczynane z urzędu. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1439/21). Skoro znowelizowane przepisy p.b. określają, że postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego obiektu lub jego części wszczynane są z urzędu, to znaczy że PINB otrzymując wniosek skarżącego może:

a) odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego drogi; w sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony i zasadna jest wówczas odmowa wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku; nie oznacza to jednak, że taki wniosek nie wywiera żadnych skutków, może bowiem - zdaniem Sądu - stanowić swego rodzaju sygnalizację dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu, tj. zawierać informacje o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonego procesu budowlanego; nadto, odmowa wszczęcia postępowania z omawianej przyczyny, nie jest także równoznaczna z pozbawieniem wnioskodawcy statusu strony w ewentualnym postępowaniu wszczętym z urzędu, nie przesądza o przymiocie strony tej osoby w takim postępowaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 121/22);

b) wniosek skarżącego rozpatrzeć w trybie tzw. postępowania skargowego (dział VIII k.p.a.) pamiętając przy tym, że tryb skargowo-wnioskowy i postępowanie administracyjne oraz sądowoadministracyjne to odrębne instytucje, w różny sposób realizujące przepisy konstytucyjne; informacja o załatwieniu wniosku nie jest merytorycznym załatwieniem sprawy tylko czynnością materialno-techniczną (por. postanowienie NSA z 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 2020/10);

c) w inny sposób "rozpoznać" sprawę w drodze innego aktu lub czynności (np. pisma); pamiętać przy tym należy, że jeżeli pismo takie nie będzie zawierało rozstrzygnięcia o istocie sprawy, lecz jedynie informację o podejmowanych przez organ działaniach, to brak jest podstaw do potraktowania tego pisma jako decyzji (por. wyrok WSA w Łodzi z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1095/18).

Zatem Sąd nie przesądzając sposobu "rozpoznania" sprawy z wniosku skarżącego wskazuje na konieczność jego rozpatrzenia i podjęcia stosownych działań przez organ. Sprawa nie może być bowiem pozostawiana bez żadnego dalszego biegu i przyjęcie przez PINB subiektywnego odczucia o niecelowości wszczynania postępowania administracyjnego i w efekcie braku jakiejkolwiek reakcji organu należało uznać za bezczynność.

Po czwarte – Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4 sentencji), tj. w zakresie wnioski skarżącego o wymierzenie grzywny organowi. Grzywna lub zasądzenie od organu sumy pieniężnej pociągają za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinny być stosowne w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 352/17). Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. daje sądowi możliwość, a nie nakłada na sąd obowiązek, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy, wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2402/21). W niniejszym postępowaniu nałożenie grzywny na organ nie było uzasadnione. Jeżeli sądy decydują się na zastosowanie któregoś z instrumentów finansowych, określonego w art. 149 § 2 p.p.s.a., to ma to miejsce w przypadku stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 7 października 2021 r., sygn. akt I OSK 2817/20). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

4. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1-4 sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 5 sentencji wyroku).