Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 478/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]", znak: "[...]" w przedmiocie warunków pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

W dniu 25 maja 2017 r., "[...]" (dalej jako "organ" lub "Dyrektor"), powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.); dalej jako "P.w.u.KAS", złożył funkcjonariuszce Służby Celnej "[...]" (dalej jako: "skarżąca"), propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w "[...]", a w tym:

1) rodzaj służby – służba stała;

2) stopień służbowy – "[...]",

3) stanowisko służbowe – "[...]",

4) jednostka organizacyjna KAS, w której skarżący będzie realizować zadania - "[...]".

Jednocześnie organ ustalił warunki uposażenia zasadniczego skarżącej (według mnożnika 2,321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej), wysokość dodatku za stopień służbowy (według mnożnika 0,572 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej) i dodatek za wieloletnią służbę. Wskazał, że zaproponowane warunki służby, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Organ nie uzasadnił określonych warunków w przedstawionej propozycji.

W dniu 31 maja 2017 r., skarżąca złożyła oświadczenie, że przyjmuje propozycję służby w Izbie Administracji Skarbowej w "[...]". Natomiast w dniu 5 czerwca 2017 r., złożyła do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądając uchylenia pierwotnej treści złożonej propozycji służby w części dotyczącej uposażenia zasadniczego, które zostało obniżone o jedną grupę zaszeregowania (z mnożnika 2,401 do najniższego na stanowisku 2,321) i wniosła o zmianę wysokości uposażenia zasadniczego na uposażenie, jakie miała dotychczas. Skarżąca zarzuciła, że obniżenie uposażenia jest niesprawiedliwe

i dyskryminujące, ze względu na wiek. Wskazała, że funkcjonariusze z niższym stażem

i stopniem zachowali uposażenia zasadnicze. Wniosła o uwzględnienie posiadanych kwalifikacji zawodowych, dotychczasowego przebiegu służby, stażu służby, rodzaju wykonywanych zadań, oceny służby przez przełożonych.

Decyzją z dnia 18 września 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r.,

poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., w zw. z art. 169 ust. 4 i ust. 6 P.w.u.KAS, Dyrektor utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podał, że złożył skarżącej pisemną propozycję z dnia 25 maja 2017 r., określającą nowe warunki pełnienia służby i poinformował, że po ich przyjęciu będą one obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Przyjął, że w świetle art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS nowe warunki służby zostały ukształtowane z uwzględnieniem posiadania przez funkcjonariusza kwalifikacji, przebiegu służby, dotychczasowego miejsca zamieszkania. Wzięto pod uwagę dokumenty, znajdujące się w aktach osobowych funkcjonariuszki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi skarżącej na powyższą decyzję organu z dnia 18 września 2017 r., wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 935/17, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd stwierdził, że wymienione w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS kryteria - takie jak: posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania - odnoszą się nie tylko do etapu wyboru osób, którym organ przedstawia propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Na warunki te składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy i zajmowane przez niego stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia. Te elementy winny być więc także wzięte pod uwagę przez organ przy składaniu skarżącej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Sąd podkreślił, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości, niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy, a także, że do państwa, jako pracodawcy, zastosowanie znajdują odmienne standardy konstytucyjne, niż w odniesieniu do pracodawców prywatnych. Wywiódł ponadto, że każda zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami. W przypadku zaś reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza konieczne jest także wykazanie, że istnienie tych konkretnych przyczyn tworzy w danej sprawie interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem funkcjonariusza. Za chybiony Sąd uznał pogląd organu, wyrażony w odpowiedzi na skargę, że przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, polegającego na ustaleniu mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego w wysokości 2,401, jest interes społeczny, polegający na potrzebie zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji, m.in. przez dobór kadr gwarantujących osiągnięcie takich efektów.

Sąd zauważył ponadto, że organ w ogóle nie podał w decyzji i nie uzasadnił obiektywnych przyczyn, z powodu których obniżył skarżącej uposażenie zasadnicze. Za taką przyczynę Sąd nie uznał ogólnikowego stwierdzenia organu, zawartego

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że mnożnik uposażenia zasadniczego skarżącej został ustalony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. poz. 446), które mieści się w przedziale mnożnika kwoty bazowej, przyporządkowanej do stanowiska eksperta służby Celno-Skarbowej: 2,321-2,721. Sąd zaznaczył, że posiadany przez skarżącą dotychczasowy mnożnik wynagrodzenia (2,401), również mieści się w widełkach mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego określonego dla tego stanowiska i ustalony został skarżącej niespełna rok wcześniej

(5 lipca 2016 r.). Podkreślił ponadto, że skarżąca legitymuje się wykształceniem wyższym, posiada duże doświadczenie zawodowe, poparte licznymi szkoleniami. W okresie pełnienia służby w Urzędzie Celnym systematycznie podnosiła swoje kwalifikacje, uzyskała szereg certyfikatów i uczestniczyła w licznych szkoleniach zawodowych. W okresie tym skarżąca była także wielokrotnie wyróżniana w formie nagród pieniężnych za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków. Uzyskiwała także pozytywne oceny okresowe. Wobec skarżącej nie prowadzono żadnych postępowań wyjaśniających

i dyscyplinarnych. W ocenie Sądu, podane okoliczności wskazywały na słuszny interes skarżącej, który przemawiał za istnieniem domniemania prawnego, wyprowadzonego

z art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS i art. 7 in fine k.p.a., że przedstawione skarżącej nowe warunki pełnienia służby, co do zasady, nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełniła służbę dotychczas, chyba że zaistniały okoliczności, na które organ nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Obalenie tego domniemania, jest możliwe tylko w sytuacji wykazania, że konkretne okoliczności, tworzące w danej sprawie interes społeczny, przemawiają za zmianą (pogorszeniem) sytuacji prawnej funkcjonariusza. Sąd zauważył, że organ ograniczył się jedynie (w odpowiedzi na skargę) do stwierdzenia istnienia, jako przeszkody do uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, interesu społecznego, polegającego na potrzebie zapewnienia sprawnej, efektywnej

i skutecznej organizacji, m.in. przez dobór kadr gwarantujących osiągnięcie takich efektów. Zaznaczył, że stwierdzenie to nie było w żaden sposób poparte i uzasadnione, ponadto nie wynikało z niego, jakie potrzeby służby zapewnia obniżenie skarżącej uposażenia zasadniczego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 23 kwietnia 2018 r., organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podał w uzasadnieniu decyzji, że zakres zadań powierzonych skarżącej od dnia 1 marca 2017 r. w "[...]" nie wchodzi w skład katalogu zadań realizowanych wyłącznie przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o KAS. Na wniosek z dnia 20 marca 2017 r., skarżąca została powołana do Rezerwy kadrowej Grupy Reagowania Kryzysowego, dzięki czemu zachowała status funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Organ wyjaśnił, że rezerwę kadrową stanowią imiennie wyznaczeni funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej, którzy na co dzień nie wykonują zadań bezpośrednio zarezerwowanych w ustawie o KAS wyłącznie dla funkcjonariuszy. Organ zaznaczył, że oświadczeniem z dnia 31 maja 2017 r., skarżąca przyjęła nowe warunki pełnienia służby i zaczęły one obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wyznaczenia w propozycji z dnia 25 maja 2017 r. wysokości uposażenia zasadniczego, tj. jego obniżenia z mnożnika kwoty bazowej 2,401 do mnożnika 2,321, organ podniósł, że konsekwencją wejścia w życie P.w.u.KAS było powstanie nowych struktur organizacyjnych na terenie danego województwa. Utworzenie Izby Administracji Skarbowej w "[...]" i zadania, jakie zostały nałożone na jednostkę, wiązało się z koniecznością zbudowania nowych struktur organizacyjnych,

w ramach których zostały stworzone nowe komórki organizacyjne. Powstanie nowych struktur spowodowało, że z dniem 1 marca 2017 r., skarżąca przestała pełnić służbę

w "[...]". Propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby składana była na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS. W procesie przedkładania propozycji sytuacja każdej osoby była rozpatrywana indywidualnie, pod kątem przesłanek ustawowych, tj. posiadanych kwalifikacji, doświadczenia zawodowego i miejsca zamieszkania. Powyższe przesłanki oraz fakt powołania do Rezerwy kadrowej GRK, były uwzględnione przy przedkładaniu propozycji służby skarżącej. Organ zaznaczył, że przy badaniu posiadanych przez skarżącą kwalifikacji i doświadczenia zawodowego, uwzględnił wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach osobowych i aktach sprawy. Uznał, że posiadane przez skarżącą wykształcenie i doświadczenie zawodowe jest odpowiednie pod kątem potrzeb wymaganych do realizacji zadań na zaproponowanym stanowisku służbowym "[...]" Służby Celno-Skarbowej i związanym z nim uposażeniem zasadniczym w "[...]", ujętych w Regulaminie Organizacyjnym Izby Administracji Skarbowej w "[...]" oraz przy realizacji zadań członka Rezerwy kadrowej GRK. Organ przedstawił dotychczasowy przebieg służby skarżącej. Stwierdził ponadto, że skarżąca w okresie od dnia 1 sierpnia 1995 r. do dnia 28 lutego 2017 r., wykonywała obowiązki służbowe w różnych komórkach organizacyjnych, zgodnie z ustalonymi zakresami obowiązków i uprawnień, w tym, w okresie od dnia 7 grudnia 2009 r. do dnia 28 lutego 2017 r., zajmowała się prowadzeniem postępowań "[...]". W okresie od dnia 1 sierpnia 1995 r. do dnia 28 lutego 2017 r., systematycznie podnosiła swoje kwalifikacje i uczestniczyła w licznych szkoleniach, była także wielokrotnie wyróżniana, często w formie nagród pieniężnych, za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków. Uzyskiwała pozytywne oceny okresowe. Pełniła ponadto funkcję "[...]". Dyrektor stwierdził, że uwzględnił posiadane przez skarżącą wykształcenie wyższe, systematyczne podnoszenie kwalifikacji i uczestnictwo w wielu szkoleniach oraz wielokrotne wyróżnienia za szczególne osiągnięcia w Służbie i za wzorowe wykonywanie obowiązków. Zaznaczył też, że przedkładając skarżącej propozycję pełnienia służby wziął pod uwagę potrzeby pracodawcy, nałożone na organ zadania ustawowe, przy zachowaniu limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i środków przeznaczonych na ich uposażenie, jak również kwalifikacje

i doświadczenie zawodowe skarżącej. Podniósł ponadto, że zadaniem Dyrektora jako kierownika jednostki, jest realizacja polityki kadrowej w celu zapewnienia sprawnego wykonywania ustawowych zadań przez podległe jednostki organizacyjne, czyli urzędy skarbowe, urząd celny, skarbowy oraz izbę administracji skarbowej. Stąd też propozycja zawierająca warunki pełnienia służby została przedstawiona skarżącej jako dotychczasowemu funkcjonariuszowi Izby Celnej w "[...]" w związku z reorganizacją administracji skarbowej oraz Służby Celnej i powstaniem nowej instytucji - Krajowej Administracji Skarbowej z nową strukturą organizacyjną.

Wyjaśniając natomiast wysokość poszczególnych składników wynagrodzenia skarżącej i odnosząc się do posiadanego przez skarżącą stopnia służbowego, organ zauważył, że w tym względzie był ograniczony treścią art. 169 ust. 1 P.w.u.KAS. Z tego względu zaproponował skarżącej stopień służbowy podkomisarza, którego mnożnik został ustalony na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lutego 2017 r.

w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 414). Mnożnik uposażenia zasadniczego został ustalony skarżącej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego

2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2017 r. poz. 446), które dla stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej zaliczanego do kategorii stanowisk eksperckich funkcjonariuszy w izbach administracji skarbowej, urzędach, karbowych oraz urzędach celno-skarbowych przewiduje rozpiętość

w granicach 2,321 - 2,721. Dyrektor wyjaśnił, że ustalając wysokość tego uposażenia, wziął przede wszystkim po uwagę wysokość uposażeń zasadniczych funkcjonariuszy pełniących służbę na takich samych stanowiskach w "[...]". Na tym "[...]" stanowisku pełni służbę "[...]" (mnożnik 2,614), "[...]" (mnożnik 2,321), w tym skarżąca,

"[...]" (mnożnik 1,707). Podkreślił, że wszyscy są członkami Rezerwy kadrowej Grupy Reagowania Kryzysowego, a tożsame zadania co skarżąca, wykonuje również inny funkcjonariusz. Zauważył, że istotne jest spełnienie wymogów niezbędnych na zajmowanym stanowisku. W przypadku posiadania wyższych kompetencji, niż wymagane, funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie o przyznanie uposażenia wyższego od pozostałych funkcjonariuszy, wykonujących tożsame zadania, gdyż pracodawcę obliguje ustalenie funkcjonariuszom uposażenia na takim samym poziomie, gdy zakres zadań wykonywanych na stanowisku jest taki sam.

Organ stwierdził ponadto, że w Izbie Celnej w "[...]" nie istniały żadne regulacje,

które zobowiązywały pracodawcę do podwyższania uposażenia zasadniczego funkcjonariuszowi, któremu powierzono dodatkowo pełnienie funkcji koordynatora. Pełnienie dodatkowej funkcji znajdowało odzwierciedlenie w częstotliwości i wysokości przyznawanych nagród. Wyznaczenie więc skarżącej funkcji "[...]" nie mogło stanowić podstawy do zaproponowania jej wyższego uposażenia zasadniczego, a sprawowanie tej funkcji, tak jak dotychczas, powinno podlegać ocenie i znajdować odzwierciedlenie w przyznawanych nagrodach.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że w zestawieniu złożonych 31 maja 2017 r. propozycji służby na dzień nie wskazano konkretnie, jakimi kryteriami kierowano się, ustalając uposażenie zasadnicze 13 ekspertom Służby Celno-Skarbowej, których mnożnik kwoty bazowej jest wyższy niż 2,321, Dyrektor wyjaśnił, że ze względu na indywidualny charakter przedkładanych propozycji służby poszczególnym funkcjonariuszom za niecelową uznał analizę przebiegu służby 13 funkcjonariuszy, których mnożnik kwoty bazowej uposażenia zasadniczego jest wyższy niż 2,321.

Organ stwierdził, że przedkładając skarżącej propozycję pełnienia służby wziął pod rozwagę również ustalenia zawarte w Porozumieniu w sprawie zabezpieczenia praw

i interesów pracowników oraz funkcjonariuszy oraz zabezpieczenia realizacji zadań organów państwa w związku z wdrażaniem Krajowej Administracji Skarbowej z dnia

1 marca 2017 r., zawarte pomiędzy Szefem Krajowej Administracji Skarbowej a NSZZ "Solidarność" z siedzibą w Gdańsku. Zaznaczył, że Porozumienie to nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji określającej warunki pełnienia służby, lecz uwzględnienie przy składaniu propozycji służby, postanowień tego Porozumienia świadczy o realizacji przez organ obowiązku załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W każdym przypadku wynagrodzenie (uposażenie) powinno być tak ustalone, aby odpowiadało rodzajowi wykonywanej pracy i kwalifikacjom niezbędnym wymaganym do wykonywania danej pracy. Funkcjonariusze pełniący służbę na stanowiskach "[...]" mają wystarczające kwalifikacje, a wobec tego ich uposażenie powinno być ustalone podobnie, mimo, że niejednokrotnie kompetencje pracowników (funkcjonariuszy) są wyższe, niż wymagane na danym stanowisku. Dyrektor stwierdził, że ukształtował uposażenie skarżącej i dodatki do uposażenia na określonym w propozycji z dnia 25 maja 2017 r. poziomie biorąc pod uwagę obiektywne przyczyny, takie jak obowiązek realizacji zadań ustawowych nałożonych na jednostkę przy zachowaniu limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i ograniczonych środkach finansowych przeznaczonych na ich uposażenia. Ustalając wynagrodzenie skarżącej organ uwzględnił też rodzaj i poziom posiadanych kwalifikacji zawodowych oraz doświadczenie skarżącej. Miał ponadto na uwadze konieczność przestrzegania zasady adekwatności uposażenia do zakresu obowiązków i odpowiedzialności oraz zasady równego traktowania w zatrudnieniu. Pozostawienie uposażenia na dotychczasowym poziomie oznaczałoby naruszenie zasady równości w zatrudnieniu, gdyż stanowiłoby faworyzowanie skarżącej w porównaniu do innych funkcjonariuszy zajmujących tożsame stanowisko. W analizowanej sprawie organ nie znalazł podstaw do odstąpienia od zasady równości. W ocenie Dyrektora, wysokość uposażenia zasadniczego funkcjonariusza i dodatków do uposażenia skarżącej jest adekwatna do rangi zajmowanego stanowiska, zakresu wykonywanych obowiązków, odpowiedzialności. Uposażenie zostało ustalone na poziomie innych funkcjonariuszy wykonujących taką samą pracę. Ustalenie uposażenia na poziomie przedstawionym

w propozycji było zgodne z interesem społecznym utożsamianym z interesem służby, przejawiającym się koniecznością dostosowania uposażenia do zakresu odpowiedzialności i obowiązków, ale też posiadanych środków finansowych. Wskazane wyżej okoliczności tworzą, w ocenie Dyrektora, słuszny interes społeczny, który przemawiał za zmianą sytuacji prawnej funkcjonariusza i któremu to interesowi należało przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem strony.

W skardze, złożonej do tut. Sądu, skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, przez wprowadzenie pozaustawowego kryterium ustalenia wysokości uposażenia zasadniczego, przez dopasowanie wysokości tego uposażenia do wysokości uposażenia zasadniczego innego funkcjonariusza pełniącego służbę na takim samym stanowisku "[...]", czego skutkiem było ustalenie w propozycji służby skarżącej mnożnika kwoty bazowej na niższym poziomie od dotychczasowego,

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez brak uwzględnienia pełnego materiału dowodowego i brak jego wyczerpującego zbadania, co skutkowało naruszeniem słusznego interesu strony,

- art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a., przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu w postaci porównania kwalifikacji skarżącej i doświadczenia zawodowego z kwalifikacjami zawodowymi oraz doświadczeniem zawodowym innych funkcjonariuszy na tym samym stanowisku, którym pozostawiono wyższy mnożnik kwoty bazowej.

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów, to jest:

- przeprowadzenie oceny zasadności obniżenia dotychczasowego uposażenia zasadniczego przez porównanie z kwalifikacjami zawodowymi, doświadczeniem zawodowym oraz nałożonymi dodatkowymi zadaniami innych funkcjonariuszy na tym samym stanowisku, którym pozostawiono wyższy mnożnik kwoty bazowej,

- sporządzenie zestawienia wysokości poszczególnych składników wynagrodzeń funkcjonariuszy, którym złożono propozycję służby w poszczególnych komórkach organizacyjnych Izby Administracji Skarbowej w "[...]", na potwierdzenie argumentacji organu, że stosowano system równania wynagrodzeń na równorzędnych stanowiskach,

- przedłożenie znajdującego się w Izbie Administracji Skarbowej w "[...]" arkusza Excel, w oparciu o który ustalono wysokość wynagrodzenia skarżącej przy założeniu, że o ile wysokość składników wynagrodzenia przekracza kwotę "[...]" zł brutto (dla stanowisk niekierowniczych) stanowi podstawę do obniżenia uposażenia zasadniczego, niezależnie od kwalifikacji, kompetencji i doświadczenia zawodowego, na okoliczność zasadności podniesionych zarzutów odwoławczych, gdyż arkusz taki został wytworzony w Izbie Administracji Skarbowej w "[...]" na potrzeby przedkładania propozycji służby i był przesłanką obniżenia jej uposażenia zasadniczego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub o zmianę zaskarżonej decyzji i przywrócenie uposażenia zasadniczego w wysokości posiadanej przed wręczeniem propozycji służby i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 6 września 2018 r., skarżąca podtrzymała argumenty podniesione w skardze. Wyjaśniła, że obecnie zakres merytoryczny jej obowiązków jest taki sam, jak przed reorganizacją. Referat został podzielony na 3 komórki i pracują w nim teraz 4 osoby. Funkcjonariusz, który ma mnożnik kwoty bazowej taki, jak skarżąca, nie wykonuje wszystkich zadań, które są przez skarżącą wykonywane, ma mniej zadań i został awansowany na eksperta w 2016 r., podczas gdy skarżąca uzyskała awans na to stanowisko w 2011 r. Dodała, że od ustalenia wynagrodzenia w maju 2017 r., nie otrzymała żadnej podwyżki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności podnieść należy, że rozpatrywana sprawa była przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 935/17, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zgodnie zaś z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania

w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania

w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku

z treścią rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3065/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153, są natomiast konsekwencją oceny prawnej

i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcia popełnienia błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września

2014 r., sygn. akt II SA/Gd 278/14, CBOSA).

Z powoływanego przepisu wynika bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 263/10 (CBOSA), organ administracji rozpatrując sprawę ponownie powinien się zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone

w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd

w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu, również nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi

oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej

w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania.

W powołanym wyroku Sąd stwierdził, że wymienione w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS kryteria odnoszą także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, na które składają się także uposażenie zasadnicze funkcjonariusza i dodatki do tego uposażenia. Podkreślił, że każda zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami. W przypadku zaś reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza konieczne jest także wykazanie, że istnienie tych konkretnych przyczyn tworzy w danej sprawie interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem funkcjonariusza. Sąd zarzucił ponadto, że organ w ogóle nie podał w decyzji i nie uzasadnił, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., obiektywnych przyczyn, z powodu których obniżył skarżącej uposażenie zasadnicze, gdyż za taką przyczynę Sąd nie uznał ogólnikowego stwierdzenia organu, zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że mnożnik uposażenia zasadniczego skarżącej został ustalony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. poz. 446), które mieści się w przedziale mnożnika kwoty bazowej, przyporządkowanej do stanowiska eksperta służby Celno-Skarbowej, w sytuacji, gdy posiadany przez skarżącą dotychczasowy mnożnik wynagrodzenia również mieści się w widełkach mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego określonego dla tego stanowiska i ustalony został skarżącej niespełna rok wcześniej (5 lipca 2016 r.). W ocenie Sądu, zawartej w powyższym wyroku, okoliczności dotyczące wykształcenia skarżącej, jej stałe podnoszenie kwalifikacji, a także pozytywne oceny okresowe, wielokrotne wyróżnianie za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków i postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych, wskazują w kontrolowanej sprawie na słuszny interes skarżącej, który przemawia za istnieniem domniemania prawnego, wyprowadzonego z art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, a także z art. 7 in fine k.p.a., że przedstawione funkcjonariuszce nowe warunki pełnienia służby co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełniła służbę dotychczas, chyba że zaistniały okoliczności, na które organ nie wskazał w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Obalenie tego domniemania, jest możliwe tylko w sytuacji wykazania, że konkretne okoliczności, tworzące w danej sprawie interes społeczny, przemawiają za zmianą (pogorszeniem) sytuacji prawnej funkcjonariusza.

W ocenie Sądu, rozpatrującego przedmiotową sprawę, organ nie w pełni zastosował się do wskazanej powyżej oceny prawnej.

Przede wszystkim, organ zdaje się przyjmować, że przepisy P.w.u.KAS nie ograniczyły autonomicznego prawa organu co do składanej propozycji, w tym nie ustaliły korelacji pomiędzy poosiadanymi kwalifikacjami oraz przebiegiem dotychczasowej służby

a uposażeniem zasadniczym, jakie powinno zostać ustalone w propozycji. Ponadto, organ podnosi, przywołując zasadę równego traktowania, że wynagrodzenie, w tym uposażenie zasadnicze skarżącej, nie mogło być wyższe od uposażenia innego funkcjonariusza zajmującego takie same stanowisko, nawet jeżeli kwalifikacje skarżącej są wyższe, niż kwalifikacje innego funkcjonariusza zajmującego takie samo stanowisko.

W ocenie Sądu, argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd w powołanym wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. wyroku wyraźnie wskazał, że wymienione w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS kryteria - takie jak: posiadane kwalifikacje

i przebieg dotychczasowej pracy lub służby odnoszą się także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, a na warunki te składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy i zajmowane przez niego stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia. Na prawidłowość takiej wykładni dokonanej przez Sąd wprost wskazuje art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, nakazujący brać pod uwagę m.in. kwalifikacje funkcjonariusza. Wskazać należy, że choć ustawodawca pozostawił organowi możliwość ustalenia wysokości uposażenia zasadniczego na zasadzie uznania administracyjnego, to uznanie nie może oznaczać dowolności. Organ związany jest bowiem nie tylko mnożnikami uposażenia wynikającymi z rozporządzenia z 28 lutego 2018 r. (w których mieści się mnożnik kwoty bazowej wynagrodzenia zasadniczego posiadany przed reformą przez skarżącą – 2,401 - gdyż dla nowego stanowiska mnożnik ten ustalono w granicach 2,321 – 2,721), ale również kryteriami ustalenia warunków zatrudnienia, jakie ustawodawca ustalił

w szczególnej ustawie reformującej administrację skarbową, w tym m.in. art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS. Ten tryb szczególny nakazuje brać pod uwagę uwarunkowania tym przepisem wskazane.

Na taką wykładnię art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS wskazuje również orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 799/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że choć propozycja pełnienia służby ma charakter uznaniowy, to jednak w każdym przypadku ma charakter indywidualny, odnoszący się do konkretnych okoliczności, na co wyraźnie wskazują zawarte w ustawie z 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej kryteria. Natomiast w wyroku z 9 kwietnia 2018 r. sygn. akt

IV SA/Gl 1064/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że wymienione w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS. warunki takie jak posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania - odnoszą się nie tylko do etapu wyboru osób, którym organ przedstawia propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Na warunki te składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy i zajmowane przez niego stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia (orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wskazać więc należy, że składana skarżącej propozycja winna mieć charakter indywidualny. Tymczasem, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ przyjął, iż propozycje uposażenia przedłożone funkcjonariuszowi na takim samym stanowisku powinny być, niejako automatycznie, wyrównywane do tego samego poziomu poziomu. Nie negując prawa organu do prowadzenia polityki płacowej wskazać jednak należy, że

w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, ustawodawca nie przewidział takiego kryterium.

Uzasadniając wysokość ustalonego skarżącej wynagrodzenia, organ odwołał się także do postanowień opisanego wyżej Porozumienia z dnia 1 marca 2017 r. W § 1 ust. 2 Porozumienia przewidziano, że Szef KAS zalecił kierownikom nadzorowanych jednostek organizacyjnych KAS zatrudniających pracowników i funkcjonariuszy, aby warunki wynagrodzenia lub uposażenia przedstawiane odpowiednio pracownikom i funkcjonariuszom, nie później niż do dnia 31 maja 2017 r. przewidywały, że ich wynagrodzenia będą miały wysokość nie niższą niż otrzymywana dotychczas, w ramach przyznanych tym jednostkom budżetów na wynagrodzenia z zastrzeżeniem ust. 3. W ust. 3 zawarto zaś wyjątek od powyższej reguły, zgodnie z którym - w przypadku pracownika lub funkcjonariusza, którego wysokość wynagrodzenia lub uposażenia jest w sposób nieuzasadniony znacznie wyższa od wynagrodzeń lub uposażeń pracowników albo funkcjonariuszy zatrudnionych lub pełniących służbę na takich samych stanowiskach, warunki wynagrodzenia przedstawione mogą przewidywać wysokość wynagrodzenia lub uposażenia na poziomie niższym, niż dotychczasowe. Podkreślić należy, że w ocenie organu, uwzględnienie przy składaniu postanowień Porozumienia ma stanowić

o uwzględnieniu zasady wynikającej z art. 7 k.p.a. Tej zasady organ jednak nie zrealizował, gdyż w żaden sposób w uzasadnieniu decyzji nie wykazał, że dotychczasowe uposażenie skarżącej było w sposób nieuzasadniony znacznie wyższe od uposażeń funkcjonariuszy pełniących służbę na takich samych stanowiskach. W świetle § 1 ust. 3 porozumienia, tylko zaistnienie tej przesłanki mogło stanowić podstawę do obniżenia skarżącej dotychczasowej wysokości wynagrodzenia zasadniczego. Organ nie wskazał na jakąkolwiek okoliczność świadczącą, że taka sytuacja zaistniała w sprawie.

Należy ponadto zwrócić uwagę na sprzeczność argumentów podniesionych

w zaskarżonej decyzji. Organ z jednej strony uzasadniał obniżenie wysokości uposażenia zasadniczego skarżącej koniecznością ustalenia go na poziomie wysokości uposażenia zasadniczego innego funkcjonariusza, pełniącego służbę na takim samym stanowisku służbowym ("[...]"), a jednocześnie uznał za niecelową analizę wysokości uposażenia zasadniczego - mnożnika kwoty bazowej skarżącej - w porównaniu do mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego 13 funkcjonariuszy zajmujących to samo stanowisko służbowe, co skarżąca ("[...]") z uwagi na indywidualny charakter przedkładanych propozycji służby poszczególnym funkcjonariuszom. Dodać też należy, że funkcjonariusz, do wynagrodzenia którego porównano wynagrodzenie skarżącej, wprawdzie pełni służbę w tej samej komórce organizacyjnej i na tym samym stanowisku, co skarżąca, lecz ma inny - mniejszy zakres zadań i znacznie później niż skarżąca został awansowany na stanowisko eksperta. Tymczasem, w zaskarżonej decyzji organ podkreślił, że wynagrodzenie winno być również na tym samym poziomie, gdyż zadania obu funkcjonariuszy są tożsame, czemu przeczy jednak oświadczenie złożone przez skarżącą na rozprawie.

W ocenie Sądu, organ wbrew jasnym zaleceniom Sądu, organ nadal nie wykazał, dlaczego obniżył skarżącej kwotę bazową uposażenia zasadniczego, a w konsekwencji całość uposażenia. W tej kwestii nie można pominąć szczególnych warunków składanych propozycji, na jakie wskazuje art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS. Podkreślenia przy tym wymaga, że wysokość uposażenia zasadniczego innego funkcjonariusza pełniącego służbę na takim samym stanowisku służbowym nie jest przesłanką określoną w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.