Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 782/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1 a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] utrzymano w mocy decyzję wydaną przez Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], odmawiającą S. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną babcią – M. K.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2021 r. S. K. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią M. K.. Do wniosku dołączył wypis z treści orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy z dnia [...] czerwca 2021 r. oraz orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...]czerwca 2021 r. zaliczające M. K. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ponadto oświadczył, że sprawuje opiekę nad babcią i w związku z tym zaprzestał pracy w gospodarstwie rolnym.

W dniu [...] lipca 2021 r. organ I instancji przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy podczas którego ustalił, że S. K. wraz z matką K. oraz babcią Marianną prowadzą wspólne gospodarstwo domowe.

Mając powyższe na uwadze Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] odmówił S. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią M. K.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że M. K., zgodnie z wypisem z treści orzeczenia jest niezdolna do samodzielnej egzystencji od dnia [...] czerwca 2021 r. w związku, z czym nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. A ponadto nie została spełniona okoliczność zaktualizowania się obowiązku alimentacyjnego wnuczka wobec babci, gdyż żyje syn M. K. oraz synowa – K., która nie jest jej krewną, ale powinowatą, a zgodnie z art. 618 k.r.i.o. z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkiem, a krewnymi drugiego stopnia i trwa ono mimo ustania małżeństwa.

Z powyższą decyzją nie zgodził S. K. wnosząc odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, choć w części przedstawiło odmienną argumentację.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ II instancji wskazał, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwagi na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym to wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 17 ust.1b u.ś.r. w zakresie w jakim artykuł ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w decyzji wskazało ponadto, że od momentu wejścia w życie wskazanego wyroku nie jest dopuszczalne wydawanie decyzji administracyjnej na podstawie literalnego brzmienia art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z uwagi na powyższe w dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że w sprawie winna zostać dokonana analiza pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zawartych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a odnoszących się do innych osób, na których zgodnie z przepisami K.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny. W tym zakresie Kolegium nie podzieliło także poglądu organu I instancji, że na synowej M. K. ciąży obowiązek alimentacyjny wobec teściowej. W tym zakresie organ powołał się na uchwałę NSA stwierdzającą, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny.

W ocenie organu II instancji biorąc pod uwagę przepisy u.ś.r. i K.r.o. oraz stan faktyczny sprawy zobowiązanym do świadczenia alimentacyjnego i tym samym do opieki nad M. K. jest jej syn W. K.. Organ II instancji w oparciu o akta sprawy ustalił, iż W. K. jest aktywny zawodowo, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jedynie przebywa za granicą. Ponadto organ II instancji wskazał, że syn M. K. - W. K. może wypełnić swój obowiązek alimentacyjny wobec matki M. K. zarówno w formie bezpośredniej opieki lub poprzez dostarczenie środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia tej opieki.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył S. K. reprezentowany przez radcę prawnego Annę Sakowicz-Murawską zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.), dalej jako u.ś.r. polegającą na:

– pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy,

– przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią M. K. nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż M. K. ma dzieci, na których - jako spokrewnionych w pierwszym stopniu - spoczywa obowiązek alimentacyjny,

– uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny dzieci względem wymagającej opieki matki bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuka, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej konstatacji, iż w sytuacji skarżącego nie zaktualizował się wynikający z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny względem babci, co z kolei przesądziło o uznaniu braku prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego,

– nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy u.ś.r. pozwalają organowi na ustalanie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego,

– wadliwym uznaniu, że przy braku formalnego potwierdzenia stanu zdrowia w postaci orzeczenia o niepełnosprawności osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności ocena ich możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką M. K. może być dokonana wyłącznie w aspekcie możliwości realizacji obowiązku alimentacji w formie świadczeń finansowych, a nie w odniesieniu do przyczyn obiektywnych odnoszących się do faktycznego sprawowania opieki,

– uznaniu, że brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności syna M. K. - W. K. w powiązaniu z okolicznością, iż obowiązek alimentacyjny dzieci wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczka, ma przesądzające znaczenie dla negatywnej oceny wniosku o przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

2. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

a) art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącego i realnych możliwości sprawowania przez syna M. K. - W. K. opieki nad niepełnosprawną matką w zakresie wymaganym stanem zdrowia osoby z niepełnosprawnością, a przez to nieuprawnione uznanie, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu przez skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

b) art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego rozwinął podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Jest nim m. in. decyzja administracyjna, a to w myśl art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Kontrolę sąd sprawuje mając na uwadze kryterium zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Uchybienia, które obligują do usunięcia skarżonej decyzji z obrotu prawnego określa art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. i są to: zaistnienie przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (wówczas sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części) bądź też naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (wówczas sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części). Jeśli sąd uzna, że naruszenia takie nie miały miejsca oddala skargę jako bezzasadną w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

W niniejszym postępowaniu Sąd analizował decyzję SKO oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy o odmowie przyznania skarżącemu S. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną w stopniu znacznym babcię M. K., na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] czerwca 2021 r. Organy ustaliły, że S. K. wraz z matką . oraz babcią Marianną (wdowa) prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, zaś skarżący wskazał, że z uwagi na sprawowanie opieki nad babcią zaprzestał pracy w gospodarstwie rolnym. Ojciec skarżącego, a syn M. K. nie żyje. W ocenie organów obu instancji nie została jednak spełniona okoliczność zaktualizowania się obowiązku alimentacyjnego wnuczka wobec babci, gdyż żyje drugi syn M. K. – W. K., który jest pełnoletni, aktywny zawodowo i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jedynie przebywa za granicą (w Brukseli). W związku z powyższym syn M. K. - W. K. może wypełnić swój obowiązek alimentacyjny wobec matki M. K. zarówno w formie bezpośredniej opieki lub poprzez dostarczenie środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia tej opieki.

W świetle art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej u.ś.r.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu (pkt 1) opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3) a także innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przy czym, w odniesieniu do podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca wprowadził pewne ograniczenie stanowiąc, że osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Należy jeszcze zwrócić uwagę na brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r., według którego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub

w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2). W tym ostatnim zakresie jako słuszne należy uznać stanowisko organu II instancji, że nie może to skutkować odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym miejscu należy bowiem przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13), według którego, art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Wobec powyższego wyroku Trybunału, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności. Wniosek taki wyprowadza się z brzmienia art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego - co w przypadku istotnej w sprawie regulacji nie miało miejsca. Jeżeli więc Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie przedmiotowe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.12.2017r., sygn. akt I OSK 1079/17; wyrok NSA z 11.07.2017r. sygn. akt I OSK 1600/16, CBOSA).

Stanowisko w tym zakresie zaprezentowane przez organ pierwszej instancji było nieprawidłowe. Podobnie stanowisko organu I instancji w zakresie tego, że synowa K. K.– matka skarżącego również należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji jest nie prawidłowe. Organ bowiem uznał, że jest ona powinowatą, a zgodnie z art. 618 k.r.o. z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkiem, a krewnymi drugiego stopnia i trwa ono mimo ustania małżeństwa.

Zauważyć jednak należy, że w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym ("k.r.o."). Ten zaś stanowi w art. 128, że "obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo". Matka skarżącego nie jest krewną swojej teściowej. Zatem rozważanie przez organ I instancji jej jako osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do świadczenia pielęgnacyjnego w świetle obowiązującego prawa było niedopuszczalne, co słusznie zauważył organ odwoławczy. Matka skarżącego nie jest zatem spokrewniona z M. K., a jedynie spowinowacona. W związku z tym nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej. O uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego decydują przesłanki ściśle określone w ustawie i niespełnienie chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia (podobnie WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 988/21, CBOSA).

Zgodzić się należało ze stanowiskiem Kolegium, że pomimo błędnej argumentacji organu I instancji w zakresie tych dwóch kwestii podjęte w sprawie negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcie uznać należało za prawidłowe.

Działające w niniejszej sprawie Kolegium, jako organ odwoławczy, powtórnie rozstrzyga bowiem w całokształcie sprawę. Wobec tego może odmiennie ocenić zebrany materiał dowodowy. Jeżeli materiał ten jest kompletny i nie wymaga uzupełnienia co do ustalenia istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności, w tym przeprowadzenia uzupełniającego postepowania dowodowego (art. 136 k.p.a.) organ odwoławczy dochodząc do odmiennej oceny prawnej stanu faktycznego wyposażony został w kompetencje do korygowania wad prawnych. "Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych." (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1989 r., sygn. akt. IV SA 1278/88).

W sytuacji zatem, gdy w wyniku odmiennej oceny prawnej okoliczności faktycznych sprawy organ odwoławczy dochodzi do tego samego rozstrzygnięcia, co organ pierwszej instancji może, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji, lecz z nieco innym jej uzasadnieniem, niż to uczynił organ pierwszej instancji.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący jest wnukiem wymagającej opieki M. K., a więc jest z nią spokrewnioną w stopniu drugim. Osobami spokrewnionymi w pierwszym stopniu są dzieci wymagającej opieki – aktualnie syn W. K., bowiem drugi z synów (ojciec skarżącego) S. K. zmarł w [...] r. Z akt wynika też, że wymagająca opieki jest wdową.

Wprawdzie syn M. K. – W. K. przebywa wraz z rodziną w Brukseli, jednakże słusznie wskazał organ II instancji, iż w pierwszej kolejności to on jest obciążony obowiązkiem alimentacyjnym względem wymagającej opieki matki a babki skarżącego. Art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w oparciu o który możliwe jest ewentualne wywiedzenie prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią wprost nawiązuje w zakresie obowiązku alimentacyjnego do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którego art. 132, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy istotne pozostaje zatem, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji istnienia osób zobowiązanych do alimentacji w bliższej kolejności nie wykluczają rzeczywiście automatycznie skutecznego ubiegania się oświadczenie pielęgnacyjne osób zobowiązanych w dalszym stopniu, lecz uzależniają jego przyznanie od spełnienia warunków o jakich mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r., które to warunki powinny zostać każdorazowo szczegółowo zbadane i wykazane.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (por.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16 - LEX nr 2348934, z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 328/16 - LEX nr 2330170 i z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1062/14 - LEX nr 1989805) ukształtowany jest pogląd, zgodnie z którym przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. nie można się ograniczać jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie i tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Konieczne jest istotnie posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc od niego niezależnych) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym, tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r. Takie szczególne okoliczności natury obiektywnej muszą przy tym pozostawać poza sferą subiektywnego uznania i dowolnego kształtowania przez osoby zobowiązane w różnym stopniu do alimentacji.

Wobec powyższego, skoro z akt sprawy nie wynika (poza oświadczeniem samego skarżącego), że syn wymagającej opieki nie może sprawować opieki nad matką, to zasadne jest stanowisko Kolegium, że z samego faktu zamieszkiwania w Brukseli, nie można wywodzić stanowiska, że takiej opieki nie może on sprawować. Decydujące są bowiem przyczyny obiektywne, do których ustawa zalicza przede wszystkim legitymowanie się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Innego rodzaju okoliczności, niepoparte treścią przepisów ustawy, nie mogą być brane pod uwagę. Trafnie zauważyło Kolegium, że w orzecznictwie podkreśla się, iż w sytuacji, gdy obowiązek alimentacyjny nie przybierze postaci świadczenia pomocy w formie starań osobistych, może polegać np. na opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Może nią być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt. I OSK 198/12). Z akt sprawy nie wynikają takie okoliczności, które świadczyłyby o tym, że uzyskanie od syna babci skarżącego na czas potrzebnych do tego środków jest niemożliwe lub jest połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym zakresie wniosek poza wskazaniem, że syn przebywa za granicą i rzadko się kontaktuje z matką, nie zawiera żadnej argumentacji. Dopiero zaś w skardze skarżący powołuje się na inne okoliczności, a mianowicie że syn mieszka na stałe poza granicami Polski i posiada trzy córki, w tym jedną niepełnosprawną. Wskazano również, że od ponad 20 lat odwiedza rodzinę tylko raz w roku, przy czym ostatni raz był w Polsce trzy lata temu, a faktycznie dzwoni do matki trzy razy do roku , w tym dwa razy w święta. W tym zakresie skarżący zarzuca organom nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a mianowicie w zakresie przyczyn obiektywnych uniemożliwiających synowi M. K. sprawowanie tej opieki. Podkreślić jednakże należy, że przerzucanie w tym zakresie na organ obowiązku poszukiwania przyczyn obiektywnych (niezależnych) uniemożliwiających synowi M. K. sprawowanie opieki jest nieprawidłowe, to bowiem skarżący ubiegający się o przedmiotowe świadczenie powinien wykazać, że osoba zobowiązania w pierwszej kolejności tego obowiązku nie jest w stanie wykonać. Powoływanie się w tym zakresie jedynie na przebywanie za granicą, nie wyklucza bowiem, że ta osoba jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi choćby poprzez dostarczenie środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia tej opieki. Skarżący natomiast nie wykazał, iż syn osoby niepełnosprawnej takich środków nie posiada. W tym zakresie zatem wywodzenie, że to organ powinien ustalić przedmiotowe okoliczności, w sytuacji przebywania za granicą, gdzie możliwości dowodowe organu prowadzącego postępowanie są w zasadzie żadne, jest zbyt daleko idące. Jeśli zatem skarżący ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, to on powinien udokumentować niemożliwość sprawowania tej opieki w pierwszej kolejności przez syna. Limitowanie zatem dostępu do świadczeń w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może być uznane za naruszenie konstytucyjnej zasady równości i sprawiedliwości społecznej (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 marca 2021 r. o sygn. akt II SA/Gl 1518/20, CBOSA).

Ponadto skarżący w toku postępowania administracyjnego nie podnosił, aby legitymował się orzeczeniem sądu powszechnego zobowiązującym go do świadczeń alimentacyjnych wobec niepełnosprawnej babci. Dlatego też nie ma podstaw, aby w postępowaniu administracyjnym badać i przesądzać, że w rozumieniu przepisów k.r.o. skonkretyzował się obowiązek alimentacyjny skarżącego, skoro dla konkretyzacji obowiązku alimentacyjnego przewidziane jest postępowanie przed sądem powszechnym (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 204/21, CBOSA).

Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Przeciwko przyjętemu rozwiązaniu nie przemawiają też względy celowościowe i aksjologiczne, w tym wzgląd na wartości i zasady konstytucyjne. Limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, kryteria te nie mają także charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu. Przepisy art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji nie bez znaczenia jest, że zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w tym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Również prawo podmiotowe rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Regulacja ustawowa nie jest pod tym względem przeciwskuteczna wobec konstytucyjnych zadań Państwa wobec rodzin. Błędne jest zatem stanowisko, że wykluczenie wnuka z kręgu osób upoważnionych do świadczenia, gdy członkowie rodziny spokrewnieni w pierwszym stopniu nie mogą wykonywać opieki z innych powodów, niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym, narusza standardy Konstytucji. Co do zasady wnuk nie został wykluczony, ustawowo natomiast wprowadzono kryteria warunkujące uzyskanie świadczenia, odnoszące się przy tym nie personalnie do osoby spokrewnionej w dalszej linii, lecz do stanu rodziny jako całości, co dodatkowo przemawia za tezą, że nie można w sposób oczywisty przypisać regulacji ustawowej naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana z jej wielkością lub stanem zdrowia kolejnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy.

Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, przy czym osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, gdy spełnione są dodatkowe warunki, w szczególności nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r.).

Regulacja ustawowa świadczeń rodzinnych adresowanych do opiekunów niepełnosprawnych członków rodziny została ukształtowana w sposób, który przewiduje wsparcie rodziny także w sytuacji, gdy inna osoba, niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki, a osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie legitymują się stosownym orzeczeniem, przez co opiekun nie spełnia przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może bowiem każda osoba, na której zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 475/21 podkreślił, że "regulacja ustawy nie pozwala na realizację norm i wartości konstytucyjnych, a względy systemowe i celowościowe w sposób jednoznaczny prowadzą do wniosków odmiennych, niż argumenty wykładni językowej, co miałoby uzasadniać pominięcie warunku wprost wprowadzonego w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że także zastosowanie podejścia wykładni kompleksowej prowadzi do konkluzji, iż zastosowane dyrektywy systemowe i celowościowe potwierdzają rezultat wykładni językowej. Osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia ustawodawczego o różnicowaniu prawa do świadczeń rodzinnych dla opiekunów w ten sposób, że dalszym krewnym pomoc w postaci świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje tylko wówczas, gdy niepełnosprawny nie ma innej osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu lub gdy nie może ona sprawować nad nim opieki ze względu na określony stopień niepełnosprawności (CBOSA).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawione powyżej argumenty. Niewątpliwie zatem w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał, aby osoba zobowiązania w pierwszej kolejności z przyczyn obiektywnych (niezależnych) nie była w stanie podjąć opieki nad swoją matką, choćby poprzez dostarczenie środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia tej opieki, nawet dla skarżącego, a tym samym przerzucanie tego obowiązku na Państwo nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej bowiem sprawy nie wykluczone jest, że syn M. K. nawet nie ma świadomości, że wnuk ubiega się o tego typu świadczenie, a on mimo zobowiązania wynikającego z ustawy oraz moralnego obowiązku, z tej opieki jest zwolniony. Niewykluczone przy tym jest również to, że w dużym zakresie to matka skarżącego zajmuje się swoją teściową, zamieszkując razem z nią, choć okoliczność ta nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie.

Z powyższych względów nie można zatem Kolegium zarzucić takich naruszeń przepisów postępowania - art. 7, 77 i 80 k.p.a., które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez brak dokonania istotnych ustaleń faktycznych koniecznych do prawidłowego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r.

Podniesione w skardze zarzuty wskazanych naruszeń przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie nie potwierdziły się. Podkreślić szczególnie należy, że żaden z orzekających organów kategorycznie nie stwierdził, że wnuk w ogóle nie może uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to możliwe tylko w sytuacji, gdy z obiektywnym przyczyn, jak trafnie podkreśliło Kolegium, nie ma osoby zobowiązanej do alimentacji w bliższej kolejności lub, gdy osoba ta obiektywnie nie jest w stanie zadośćuczynić temu obowiązkowi. Skoro taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, to zarzut błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w tym zakresie uznać należało za nieuzasadniony. Z tych samych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie.

Nie doszło również do naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Trafnie i prawidłowo postąpiło SKO w Ł. utrzymując w mocy w tej sprawie decyzję pierwszoinstancyjną, prawidłowo i nieco odmiennie niż organ I instancji ją uzasadniając, a także przedstawiając w tym zakresie swoją argumentację.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.