Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1317/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Rady Powiatu w S. z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2021 rok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Rada Powiatu w S. (dalej też jako "Rada" lub "organ") uchwałą z dnia [...] października 2020 roku, na podstawie art. 130a ust. 2a i ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.2020.110-j.t. z późn.zm, dalej też jako "p.r.d.") oraz art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.2020.920-j.t.), ustaliła wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2021 rok.

I tak zgodnie z § 1 cyt. uchwały, Rada ustaliła następujące wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez Starostę S.:

1) rower lub motorower - 123,00 zł,

2) motocykl - 242,00 zł,

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t - 523,00 zł,

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5t do 7,5t - 653,00 zł,

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5t do 16t - 922,00 zł,

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16t -1.360,00 zł,

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1.654,00 zł.

Z kolei zgodnie z § 2 przedmiotowej uchwały, ustalono następujące wysokości opłat za jedną dobę przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez Starostę S.:

1) rower lub motorower - 23,00 zł,

2) motocykl - 31,00 zł,

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t - 44,00 zł,

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5t do 7,5t - 57,00 zł,

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5t do 16t - 83,00 zł,

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16t -148,00 zł,

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 217,00 zł.

W § 3 omawianej uchwały Rada ustaliła wysokość kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu na:

1) rower lub motorower - 50,00 zł,

2) motocykl - 100,00 zł,

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t - 250,00 zł,

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5t do 7,5t - 300,00 zł,

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5t do 16t - 440,00 zł,

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16t - 600,00 zł,

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 750,00 zł.

Zgodnie z brzmieniem § 4, wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu, a z dniem jej wejścia w życie traci moc uchwała Rady Powiatu w S. z dnia [...] października 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu (§ 5). Rada uchwaliła, że wejdzie ona w życie z dniem 1 stycznia 2021 r.

W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że jej podjęcie jest konieczne w związku z obowiązkiem corocznego ustalania przez Radę Powiatu wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na terenie danego powiatu zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Podstawą a jednocześnie górnym limitem określenia wysokości stawek za usuwanie i parkowanie pojazdów w 2021 r. jest Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 23 lipca 2020 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2021 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (dalej w skrócie jako "Obwieszczenie" – publ. M.P. z 2020 roku, poz. 670). Przy ustalaniu w/w stawek Rada Powiatu, zgodnie z zapisem art. 130a ust. 6 p.r.d., zobligowana jest również do wzięcia pod uwagę konieczności sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Ustalone opłaty oparte zostały tylko na przesłankach ustawowych tj. potrzebie sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu [...]. Rada powiatu podniosła w uzasadnieniu, że, ustalając stawki opłat, szeroko analizowała rzeczywisty koszt usuwania i przechowywania pojazdów również w oparciu o stawki opłat obowiązujące w powiecie [...] wśród przedsiębiorców świadczących tego rodzaju usługi. W uzasadnieniu podniesiono, że z analizy danych finansowych z ostatnich lat, odnośnie realizacji zadań związanych z usuwaniem i parkowaniem pojazdów, na podstawie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jednoznacznie wynika, że zadanie to, nie tylko nie stanowi dochodu powiatu w wartości bezwzględnej, ale w związku z nierzadko nieodbieranymi pojazdami z parkingu powoduje konieczność dodatkowego finansowania tego zadania z innych środków właśnie w celu ustawowo wymaganej sprawnej jego realizacji. Mając na uwadze powyższe, Rada stwierdziła, że uchwalone przez nią stawki odpowiadają sprawnej realizacji zadań jak również kosztom usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu [...].

Na uchwałę Rady Powiatu w S. z dnia [...] października 2020 roku, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w S. (dalej także jako "Prokurator" lub "skarżący"). Zaskarżając przedmiotową uchwałę w całości, Prokurator zarzucił, że wydana została z istotnym naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisu art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 130a ust. 6 p.r.d. polegającym na niezgodnym z prawem wykonaniu delegacji ustawowej określonej w wymienionym przepisie, w tym nieuwzględnieniu materialnoprawnego kryterium kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu i w efekcie ustaleniu w sposób arbitralny stawek maksymalnych kosztów usuwania pojazdów, przechowywania ich na parkingu strzeżonym, jak również wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, mimo że rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszone przez Powiat S. na podstawie umów zawartych z firmą zewnętrzną są znacząco niższe, niż stawki maksymalne określone w uchwale.

Uwzględniając powyższe zarzuty, skarżący, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."), wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Powiatu w S. z dnia [...] października 2020 roku.

Zdaniem skarżącego, przyjęte w ww. uchwale, stawki opłat i kosztów ustalono na podstawie innych okoliczności, niż przesłanki ustawowe – przez co są niezgodne z rzeczywistymi kosztami ponoszonymi przez Powiat S. Prokurator wskazał, że w dniu 30 grudnia 2020 roku, Powiat S. (reprezentowany przez Wicestarostę S. i Członka Zarządu Powiatu), zawarł umowę z J. R. (prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą Regionalne Centrum Pomocy Drogowej na Ziemi S. – J. R.) o usługi związane z usuwaniem pojazdów z dróg, stref ruchu znajdujących się na terenie Powiatu S. oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla usuwanych pojazdów. Z § 3 umowy wynika, że realizowana ona będzie w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. W § 7 ust. 1 pkt 1 umowy ustalono, że jej wykonawca za usuwanie (dojazd, załadunek, transport, rozładunek) otrzyma wynagrodzenie, które wynosi w zależności od typu pojazdu:

a) rower lub motorower - 35,67 zł,

b) motocykl - 35,67 zł,

c) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 369,00 zł,

d) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 do 7,5 tony - 123,00 zł,

e) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 do 16 ton - 123,00 zł,

f) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton - 369,00 zł,

g) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 123,00 zł.

W § 7 ust. 1 pkt 2 umowy przyjęto, iż jej wykonawca za parkowanie na parkingu strzeżonym za jedną dobę parkowania otrzyma wynagrodzenie w zależności od typu pojazdu wynoszące:

a) rower lub motorower - 18,45 zł,

b) motocykl - 24,60 zł,

c) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 1,23 zł, .

d) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 do 7,5 tony - 1,23 zł,

e) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 do 16 ton - 1,23 zł,

f) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton - 1,23 zł,

g) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1,23 zł.

W § 7 ust. 1 pkt 3 umowy przewidziano zaś wynagrodzenie za odstąpienie od usunięcia pojazdu, które wynosi w zależności od typu pojazdu:

a) rower lub motorower - 1,23 zł,

b) motocykl - 1,23 zł,

c) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 250,00 zł,

d) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 do 7,5 tony - 1,23 zł,

e) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony do 16 ton - 1,23 zł,

f) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton - 1,23 zł,

g) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1,23 zł.

Tym samym, zdaniem Prokuratora, nie ulega wątpliwości, iż wskazane w umowie koszty usunięcia pojazdów i ich przechowywania na parkingu strzeżonym, jak również koszty odstąpienia od usunięcia pojazdu są znacznie niższe od kosztów ustalonych w uchwale. Dla przykładu koszt usunięcia pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony i przechowywania go na parkingu strzeżonym przez okres jednego tygodnia na podstawie stawek przyjętych w uchwale wyniesie 831,00 zł, zaś poniesiony przez powiat koszt wynagrodzenia z tytułu zawartej umowy wyniesie w tym przypadku 377,61 zł. Skarżący podkreślił nadto, że rażąco znaczne różnice dotyczą wysokości opłat określonych w uchwale za jedną dobę przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym względem wynagrodzenia określonego w tym zakresie w umowie. O ile w przypadku rowerów lub motorowerów oraz motocykli stawki przyjęte w uchwale wynoszą około 125% wartości stawek przyjętych w uchwale, to w przypadku pojazdów mechanicznych w zależności od typu pojazdu stawki przyjęte w uchwale wynoszą od 3577% do 17642% wartości stawek określonych w umowie. Tymczasem z treści art. 130a ust. 6 p.r.d. wynika, że rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (oba wymienione warunki dotyczą także kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu). Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Wysokość stawek na 2021 r. została określona w wymienionym wcześniej obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 23 lipca 2020 r. Z zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów:

- konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi,

- kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów).

Treść art. 130a ust. 6 p.r.d. wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Wydając zaskarżoną uchwalę, Rada Powiatu naruszyła przepis art. 130a ust. 6 p.r.d., przez nieuwzględnienie wymienionych w nim kryteriów. Zdaniem Prokuratora, nie ulega wątpliwości, iż organ przy ustalaniu wysokości opłat i kosztów nie wziął pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu, jak również kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz Rady Powiatu w S. kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego. Rada podkreśliła, że zaskarżona uchwała była przedmiotem rzetelnej analizy nie tylko samej Rady, ale również wewnętrznych komisji i w związku z tym ustalone opłaty oparte zostały nie tylko na przesłankach ustawowych tj. potrzebie sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, ale także na podstawie rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu S. Podejmując uchwałę Rada kierowała się również rzeczywistym kosztem usuwania i przechowywania pojazdów. Szeroko analizowała rzeczywisty koszt usuwania i przechowywania pojazdów również w oparciu o stawki opłat obowiązujące w powiecie [...] wśród przedsiębiorców świadczących tego rodzaju usługi. W związku z tym za niezasadne należy uznać, w ocenie organu, twierdzenie Prokuratora Okręgowego, że stawki w zaskarżonej uchwale zostały określone w oderwaniu od kryterium wskazanych w ustawie i z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

Dalej organ wywiódł, że ustawodawca, wskazując na konieczność uwzględnienia kryterium sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. pozostawił organom samorządu powiatu pewien luz decyzyjny. W zakresie tego kryterium mieszczą się różne inne koszty ponoszone przez powiat, które niewątpliwie współkształtują wysokość ustalonej przez Radę w uchwale opłaty. W ramach klauzuli "sprawnej realizacji zadań", o której mowa w ww. artykule, rada powiatu może dokonać kalkulacji (a w konsekwencji uwzględnić i odzwierciedlić w wysokości uchwalonej stawki) także kosztów zabezpieczających efektywną wykonalność przez powiat wskazanych zadań, niezależnie od wzięcia pod uwagę wysokości rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat na podstawie umów zawartych z podmiotami świadczącymi tego typu usługi komercyjne na terenie danego powiatu, co z kolei mieści się w zakresie drugiego kryterium wskazanego w p.r.d. ("kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu"), współkształtującego wysokość ustalanej przez radę powiatu w uchwale opłaty. Jeśli zatem rada powiatu udowodni, że przy ustalaniu stawek opłat kierowała się wskazanymi w ww. przepisie kryteriami, to nie może być mowy o dowolności i przekroczeniu luzu decyzyjnego, a więc nie ma podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż nie jest to istotnym naruszeniem prawa. W niniejszej sytuacji biorąc pod uwagę treść uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, Rada Powiatu w S. stwierdziła, że przy ustalaniu opłat brała pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a więc nie przekroczyła przysługującej jej luzu decyzyjnego. Zwróciła przy tym uwagę, że braki uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśnia motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści (Rada powołała się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2019 r., nie wskazując jednak sygnatury tego orzeczenia).

W dalszej części odpowiedzi na skargę, Rada podkreśliła, że zobowiązana była do przeanalizowania, jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania w zakresie usuwania pojazdów z drogi przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług. Natomiast w przypadku drugiej przesłanki chodzi o relatywizację do kosztów stosowanych na obszarze powiatu, czyli wynagrodzenie uzyskiwane przez firmy zewnętrzne świadczące usługi w zakresie usuwania i przechowania pojazdów. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie więc zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Powyższe prowadzi do wniosku, że wysokość jednostkowej stawki powinna stanowić wypadkową przewidzianych w art. 130a ust. 6 p.r.d. obu kryteriów materialnoprawnych. Wobec powyższego nie można utożsamiać obowiązku wzięcia pod uwagę kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdu. Koszty te stanowią tylko element opłaty, która przy zachowaniu obu ww. kryteriów może zostać ustalona ponad tą wysokość osiągając nawet poziom maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu, o ile organ wykaże zasadność takiego działania. W ocenie organu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Rada wyjaśniła, że ww. koszty stanowią tylko element opłaty, która przy zachowaniu obu ww. kryteriów może zostać ustalona ponad tę wysokość, osiągając nawet poziom maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu, o ile organ wykaże zasadność takiego działania. Ustalenie opłat ma działać także prewencyjnie, a więc mobilizować właścicieli pojazdów do przestrzegania zasad ruchu drogowego i niepozostawiania pojazdów w miejscach niedozwolonych oraz dyscyplinować do niezwłocznego samodzielnego usuwania pojazdów z dróg bez angażowania środków publicznych. Sprawność realizacji zadania polega nie tylko na szybkim usuwaniu pojazdów, ale także na minimalizacji ogólnej liczby przypadków, w których istnieje konieczność usunięcia pojazdów z dróg. A oczywiste jest, że przyjęcie opłat na zbyt niskim poziomie może spowodować nasilenie zjawisk wymagających interwencji organu. Dlatego też uwzględnienie wskazanej okoliczności mieści się w pozostawionym przez ustawodawcę swobodnym uznaniu powiatu.

Rada podkreśliła nadto, że uchwała podejmowana jest z wyprzedzeniem w stosunku do wyłonienia i podpisania umowy z podmiotem świadczącym usługę holowania i parkingu dla usuniętych pojazdów. Zatem nie jest możliwe przewidzenie wysokości stawek zaproponowanych przez ewentualnych wykonawców na etapie postępowania ofertowego. Niemniej jednak taka analiza została przeprowadzona w oparciu o umowy zawierane z wykonawcami w latach poprzednich. Dane zaś z lat ubiegłych nie muszą być adekwatne do roku kolejnego.

Podejmując skarżoną uchwałę Rada kierowała się również rzeczywistym kosztem usuwania i przechowywania pojazdów. Zestawienie jednak stawek wynikających z uchwały z tymi zawartymi w umowie z wykonawcą, jest zabiegiem upraszczającym sprawę i nieuwzględniającym całokształtu jej charakteru. Taki bilans nie bierze w rachubę faktu, że w przypadku części usuniętych z drogi i przechowywanych samochodów nie jest możliwe ustalenie ich właściciela i narosłe z tego tytułu koszty obciążają wyłącznie Powiat. Poza tym często egzekucja skierowana do osoby zobowiązanej do uiszczenia naliczonych kosztów okazuje się bezskuteczna, generując jedynie dodatkowe straty dla Powiatu (tu Rada odwołała się do znajdującego się w aktach sprawy zestawienia dochodów i wydatków Powiatu za holowanie i parkowanie za rok 2019 i 2020). Skoro pomimo przyjęcia opłat w wyższej wysokości w 2018 i 2019 r. bilans w roku 2020 był ujemny, to określenie opłat w niższej wysokości, na co wskazuje Prokurator, spowodowałoby tylko pogłębienie deficytu, co mogłoby wpłynąć negatywnie na skuteczność realizacji zadań Powiatu związanych z bezpieczeństwem ruchu drogowego. Nie bez znaczenia, zdaniem organu, jest fakt, że przedmiotowe opłaty dotyczą osób, które naruszają przepisy, czym utrudniają ruch lub stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa innych jego uczestników. Zatem ustalenie opłat ma działać również prewencyjnie, a więc mobilizować właścicieli pojazdów do przestrzegania zasad ruchu drogowego i niepozostawiania pojazdów w miejscach niedozwolonych oraz dyscyplinować do niezwłocznego samodzielnego usuwania pojazdów z dróg bez angażowania środków publicznych. Sprawność realizacji zadania polega nie tylko na szybkim usuwaniu pojazdów, ale także na minimalizacji liczby przypadków, w których istnieje konieczność usunięcia pojazdów z dróg. W związku z powyższym Rada uznała, że nie sposób uznać, że przyjęte przez nią w skarżonej uchwale stawki, nie są oparte na kryterium sprawnej realizacji zadań oraz rzeczywistych kosztów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej zwana "p.p.s.a.").

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że przedmiotowa sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VI Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

I tak, zaskarżona przez Prokuratora Okręgowego w S. uchwała, stanowi akt prawa miejscowego. Jako jej materialnoprawną podstawę wskazano z kolei art. 130a ust. 2a i ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 130a ust. 1 p.r.d., pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku:

1) pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu;

2) nieokazania przez kierującego dokumentu potwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu lub dowodu opłacenia składki za to ubezpieczenie, jeżeli pojazd ten jest zarejestrowany w kraju, o którym mowa w art. 129 ust. 2 pkt 8 lit. c;

3) przekroczenia wymiarów, dopuszczalnej masy całkowitej lub nacisku osi określonych w przepisach ruchu drogowego, chyba że istnieje możliwość skierowania pojazdu na pobliską drogę, na której dopuszczalny jest ruch takiego pojazdu;

4) pozostawienia pojazdu nieoznakowanego kartą parkingową, w miejscu przeznaczonym dla pojazdu kierowanego przez osoby wymienione w art. 8 ust. 1 i 2;

5) pozostawienia pojazdu w miejscu obowiązywania znaku wskazującego, że zaparkowany pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela;

6) kierowania nim przez osobę nieposiadającą uprawnienia do kierowania pojazdami albo której zatrzymano prawo jazdy i nie ma możliwości zabezpieczenia pojazdu przez przekazanie go osobie znajdującej się w nim i posiadającej uprawnienie do kierowania tym pojazdem; przepisu nie stosuje się, jeżeli kierujący posiada pokwitowanie, o którym mowa w art. 135 ust. 4 lub 5 albo w art. 135a ust. 5 lub 6, upoważniające do kierowania pojazdem.

Od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Przepis ust. 10i stosuje się odpowiednio (ust. 2a).

Jednocześnie, w myśl art. 130a ust. 5f p.r.d., usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych. Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a (art. 130a ust. 6 p.r.d.).

Zatem ustawodawca określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu powiatowego, podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. Przesłankami tymi są konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tak więc rada zobowiązana jest do przeanalizowania działań, jakie powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki i przy zapewnieniu ciągłości usług, przy uwzględnieniu ceny za świadczenie tego typu usług na terenie powiatu, którego dotyczy uchwała, a ustalenie końcowych stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. Żadne inne okoliczności, poza wyszczególnionymi w art. 130a ust. 6 p.r.d. nie mogą wpływać na sposób realizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co daje jemu pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie, będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania oraz przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami.

Co istotne, uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać jakie dane zostały wzięte pod uwagę, na podstawie uzasadnienia uchwały możliwe musi być dokonanie oceny, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia oraz czy uwzględnił kryteria nie przewidziane w ustawie. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie uchwały zawiera informację, że, ustalając stawki opłat, Rada szeroko analizowała rzeczywisty koszt usuwania i przechowywania pojazdów, również w oparciu o stawki opłat obowiązujące w powiecie siedleckim wśród przedsiębiorców świadczących tego rodzaju usługi. Jednakże, w istocie, w uzasadnieniu swej uchwały Rada nie przytacza jakichkolwiek danych uzasadniających prawidłowości podjętego przez siebie rozstrzygnięcia. Nie sposób zatem z tak sporządzonego uzasadnienia wywieść, czy istotnie, i w jakim zakresie organ, ustalając wysokość stawek, przeanalizował realne kosztu usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu S. Tymczasem ustalenie stawek powinno zastać poprzedzone w miarę szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoliłaby na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pomięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Oczywistym jest, że przesłanek wyżej wskazanych nie wypełnia uzasadnienie skarżonej w niniejszej sprawie uchwały, które, powołując się co prawda, na dokonanie tego typu analizy, w żaden sposób jednakże jej przedstawia ani nie opisuje. Analizy powyższej nie sposób także wywieść z zapisów protokołu z posiedzenia Rady Powiatu w S., na której skarżona uchwała została podjęta. Otóż z zapisu protokołu nr [...] z XVIII Sesji Rady Powiatu w S., odbytej w dniu [...] października 2020 roku (w trybie zdalnym z wykorzystaniem środków, porozumiewania się na odległość), wynika, że Przewodniczący Rady Powiatu, po wyczerpaniu porządku w punkcie 10, przystąpił do realizacji 11 punktu porządku obrad, tj. "Podjęcie uchwały w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2021 rok". Dalej Przewodniczący poinformował, że materiał pozytywnie zaopiniowały Komisja Budżetu oraz Komisja Infrastruktury, Bezpieczeństwa Publicznego i Rynku Pracy, po czym zapytał, czy ktoś chce zabrać głos w tym punkcie? Ponieważ nie było chętnych do zabrania głosu, Przewodniczący Rady Powiatu przystąpił do głosowania, w trakcie którego "za" podjęciem uchwały głosowało 20 radnych. Finalnie Przewodniczący Rady Powiatu stwierdził, że Rada Powiatu w obecności 20 radnych, 20 głosami "za" podjęła" przedmiotową uchwałę (stanowiąca załącznik nr 26 do protokołu). Nie sposób tym samym, ani z uzasadnienia uchwały, ani z treści protokołu z posiedzenia Rady, na którym ją podjęto, wywnioskować jakichkolwiek danych, w oparciu o które przyjęto konkretne wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg oraz ich przechowywania na parkingu. Brak natomiast należytego umotywowania zasadności uchwalenia opłat w kontekście określonych kryteriów ustawowych – nosi cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Wymóg uzasadniania aktów prawa miejscowego wynika wprost z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Co więcej, organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia, ponieważ warunkuje to kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu (p. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 251/03). Również w doktrynie podkreśla się, że obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (p. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się nadto, że obowiązek działania na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP), w połączeniu z zasadą zaufania (art. 2 Konstytucji RP), stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego i jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06 i 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 638/18).

Niczego w tym przedmiocie nie może zmienić argumentacja przytaczana w odpowiedzi na skargę i to nie tylko z tego powodu, że nie stanowi ona integralnej części uchwały. Zdaniem Sądu, zawsze przyczyna podjęcia uchwały o danej treści musi wynikać z uzasadnienia uchwały, a nie z odpowiedzi na skargę. W takim bowiem przypadku ujawnienie motywów podjęcia uchwały uzależnione byłoby od jej zaskarżenia, bądź nie, do sądu administracyjnego. Jak przy tym trafnie wskazał NSA w wyroku z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2106/19 (CBOSA), wprawdzie w naszym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności.

Co więcej, doniosłość uzasadnienia uchwały rady powiatu, podejmowanej w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów, wynika również z konieczności umożliwienia weryfikacji, czy organ samorządu opierał się wyłącznie na przesłankach, określonych przez ustawodawcę w art. 130a ust. 2 u.p.r.d. Od tego bowiem, czy rada wykaże, że "całkowite koszty usuwania, holowania, przechowywania i dalszego postępowania z pojazdem są przynajmniej równe lub niewiele niższe od całkowitego wpływu z opłat" zależy, czy podczas podejmowania uchwały, o której mowa w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. "doszło do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności takiej uchwały" (tak NSA w wyroku z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 973/19, CBOSA). Istotnym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów, będzie bowiem ustalenie stawek w sposób istotnie wyższy niż koszty faktycznie ponoszone przez powiat (por. też wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 813/19, CBOSA). Słusznie więc w tym zakresie Prokurator Okręgowy wskazuje w skardze, że część z ustalonych w zaskarżonej uchwale, stawek opłat i kosztów, wielokrotnie przewyższa wysokość opłat i stawek, określonych w umowie z [...] grudnia 2020 r., zawartej z J. R. Oczywistym jest, że w dacie podejmowania uchwały ([...] października 2020 r.) Rada nie znała jeszcze wysokości przyszłych stawek umownych. Tym niemniej, rzeczywiste koszty Powiatu z tego tytułu wynikały z umów, które Powiat zawarł w latach poprzedzających. Fakt zaś, na który powołuje się Prokurator Okręgowy (wysokość opłat z ww. umowy) potwierdza natomiast, że ustalenie przez Rade stawek w ich maksymalnej wysokości, nie tylko nie uwzględniało stanu w zakresie już poniesionych rzeczywistych kosztów i opłat (w znaczeniu dokonanych wydatków budżetowych), znanego organowi z lat ubiegłych, ale również w żaden sposób nie uzyskało potwierdzenia w warunkach przedmiotowo istotnej umowy zawartej z J. R. W orzecznictwie podkreśla się, że wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, powinna być tak skalkulowana, aby można było ocenić ich rzeczywistą, a nie tylko hipotetyczną wielkość, która powinna być równa lub niewiele wyższa od wpływów. Uwzględniając, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów jest podejmowana na kolejny rok kalendarzowy, to jedynym wyznacznikiem mogą być tu dane z lat ubiegłych, przy czym nie muszą one wcale być adekwatne do roku kolejnego (por. wyroki NSA z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1612/19 oraz 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 973/19, sygn. akt I OSK 885/19). Co istotne, wprowadzenie przez ustawodawcę jednej z przesłanek ustalania przez radę powiatu wysokości opłat - przez odniesienie zawarte w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. do "kosztów, o których mowa w ust. 2a" tej ustawy - oznacza konieczność uwzględniania przez organ stanowiący rzeczywistych kosztów usług holowania pojazdów, które kształtują się w danym powiecie, a nie szeroko rozumianych kosztów ponoszonych przez powiat w związku z usuwaniem pojazdów z dróg (p. wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1612/19, CBOSA). W kategorii rzeczywistych kosztów usług nie mieści się zaś finansowy skutek braku sprawności powiatu w egzekucji tychże kosztów lub niemożności ich wyegzekwowania. Ta ostatnia okoliczność – wbrew przekonaniu Rady, wyrażonemu w odpowiedzi na skargę – nie uzasadnia również poglądu, że rady powiatów mogą w uchwalanych opłatach i kosztach uwzględniać straty budżetowe z powody ich niepełnego wyegzekwowania za okresy poprzedzające – pod pozorem "konieczności sprawnej realizacji zadań powiatu określonych w ust. 1-2 art. 130a p.r.d. (tak też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 listopada 2020 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1165/20). Przeniesienie bowiem na wszystkich członków wspólnoty samorządowej ciężaru nieskutecznej lub nieskutecznie prowadzonej przez powiat egzekucji należności od właścicieli pojazdów jest niedopuszczalne i nie ma nic wspólnego z ww. sprawną realizacją zadań powiatu. Oznacza zaś wyłącznie uzupełnienie braku wpływu niewyegzekwowanych kosztów i opłat do budżetu powiatu poprzez podwyższenie stawek.

Należy też wyjaśnić, że żadne inne przesłanki, niż wymienione w art. 130a ust. 6, 6b i 6c u.p.r.d., nie mogą stanowić dla powiatu podstawy do kształtowania prawa miejscowego w zakresie wysokości opłat i kosztów, o których w tych przepisach jest mowa. Jak słusznie wyjaśnił to NSA, "organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści podejmowanej uchwały. Nie jest ona jednak tak daleko posunięta, aby możliwe było abstrahowanie od wyżej przywołanych "opłatotwórczych" kryteriów (wskaźników) ustawowych" (wyrok z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1658/19, CBOSA).

W tych okolicznościach zaskarżona uchwała jest aktem prawnym wadliwym, podjętym z naruszeniem dyspozycji art. 130 a ust. 6 p.r.d.

Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.