Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1491/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne: Ochrona danych osobowych
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 pkt 6
journal: Dz.U. 2001 nr 14 poz 147
law: Ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich - t. jedn.
article: art. 28, art. 182, art. 183 § 1, art. 184, art. 188
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 14 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 86/09 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 86/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylił zaskarżone postanowienie.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Dnia [...] lutego 2007 r. w Monitorze Polskim (M.P. Nr 11, poz. 110), opublikowany został Raport o działaniach żołnierzy i pracowników WSI oraz wojskowych jednostek organizacyjnych, realizujących zadania w zakresie wywiadu i kontrwywiadu wojskowego przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o Wojskowych Służbach Informacyjnych, w zakresie określonym w art. 67 ust. 1 pkt 1-10 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. "Przepisy wprowadzające ustawę o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego oraz ustawę o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego" oraz o innych działaniach wykraczających poza sprawy obronności państwa i bezpieczeństwa Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej (tzw. Raport o WSI).

Rzecznik Praw Obywatelskich, stwierdzając, że ujawnienie w raporcie danych wrażliwych może stanowić naruszenie prawa, działając na podstawie art. 12 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (RPO), pismem z dnia [...] lutego 2007 r., zwrócił się do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (dalej jako Generalny Inspektor) z prośbą o zbadanie przedmiotowej sprawy, oraz poinformowanie go o zajętym stanowisku. W korespondencji z dnia [...] marca 2007 r. wskazał, iż domaga się od organu ochrony danych, wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy o RPO.

Po rozpoznaniu wniosku Rzecznika, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Generalny Inspektor przekazał Rzecznikowi, jako organowi właściwemu do merytorycznego rozpoznania, przedmiotową sprawę zamieszczenia w treści Raportu o WSI informacji, które mogą stanowić dane wrażliwe w rozumieniu art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych.

Rzecznik zaskarżył powyższe postanowienie z dnia [...] kwietnia 2007 r., wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy. Generalny Inspektor, uznając wniosek Rzecznika o ponowne rozpatrzenie sprawy za niezasadny, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi Rzecznika do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1528/07 stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] kwietnia 2007 r.

Przedmiotowy wyrok uprawomocnił się z dniem 8 marca 2008 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Generalny Inspektor umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie, a pismem z dnia [...] lipca 2008 r. poinformował Rzecznika o wydaniu przedmiotowej decyzji.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Rzecznik zwrócił uwagę na swój status w przedmiotowym postępowaniu, tj. uczestnika na prawach strony. Podniósł, iż na mocy art. 188 kpa Rzecznikowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184 kpa, służą prawa strony. Zgodnie więc z obowiązującymi przepisami, organ administracji obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie decyzji. Po wymianie dalszej korespondencji Generalny Inspektor przesłał Rzecznikowi, wraz z pismem z dnia [...] października 2008 r., kopię decyzji administracyjnej z dnia [...] lipca 2008 r.

Dnia [...] października 2008 r. do Biura Generalnego GIODO wpłynęło pismo Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia [...] października 2008 r., stanowiące wniosek o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Generalny Inspektor, na podstawie art. 134 kpa oraz art. 22 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 22 ustawy o ochronie danych osobowych postępowanie w sprawach uregulowanych w tej ustawie, prowadzi się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Niedopuszczalność odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), o której mowa w art. 134 kpa, może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i orzecznictwie wskazuje się, iż przyczyną o charakterze podmiotowym skutkującą niedopuszczalnością odwołania, jest w szczególności sytuacja, gdy odwołanie to zostało wniesione przez podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

W ocenie organu Rzecznik nie brał udziału w przeprowadzonym przez organ ochrony danych postępowaniu w pierwszej instancji w charakterze uczestnika na prawach strony. Wskazano, iż pismem z dnia [...] lutego 2007 r. Rzecznik, powołując się na brzmienie art. 12 pkt 2 ustawy o RPO, zwrócił się do Generalnego Inspektora o "zbadanie" przedmiotowej sprawy oraz o cyt.: "(...) poinformowanie o zajętym stanowisku (...)", natomiast w korespondencji z dnia 27 marca 2007 r. Rzecznik wskazał, iż domaga się od organu wszczęcia postępowania w sprawie i uzasadnił swoje żądanie realizacją uprawnień określonych w art. 14 pkt 6 ustawy o RPO. Stosownie do brzmienia wskazanego przepisu, po zbadaniu sprawy Rzecznik może zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach – na prawach przysługujących prokuratorowi. Powyższy przepis, podobnie jak regulacja art. 182 kpa, nie obliguje Rzecznika do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym wszczętym na jego żądanie. Zdaniem organu nie było zatem podstaw by przyjąć, że skierowane przez Rzecznika żądanie wszczęcia postępowania w określonej sprawie jest tożsame ze zgłoszeniem woli uczestniczenia w takim postępowaniu na prawach strony.

Wobec okoliczności, iż Rzecznik nie uczestniczył w postępowaniu pierwszej instancji w niniejszej sprawie na prawach strony, zgłoszony przez niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należało zdaniem organu uznać za niedopuszczalny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rzecznik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając naruszenie:

– art. 183 § 1 i art. 188 kpa w związku z art. 14 pkt 6 ustawy o RPO – poprzez nierespektowanie ustawowych uprawnień Rzecznika, przysługujących mu jako uczestnikowi postępowania na prawach strony;

– art. 10 kpa – poprzez niezapewnienie Rzecznikowi, jako uczestnikowi postępowania na prawach strony, czynnego udziału w każdym jego stadium oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sprawie;

– art. 134 kpa – polegające na nieprawidłowym jego zastosowaniu poprzez przyjęcie, iż Rzecznik nie uczestniczył w postępowaniu pierwszej instancji w sprawie na prawach strony, co w konsekwencji spowodowało stwierdzenie niedopuszczalności jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadniając wydany w sprawie wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż z wykładni art. 80 i art. 208 Konstytucji oraz art. 11, 12, 13 ustawy o RPO jednoznacznie wynika, że Rzecznik Praw Obywatelskich może w oparciu o przepis art. 12 pkt 2 ww. ustawy o RPO zwrócić się o zbadanie sprawy do właściwego organu i może na podstawie art. 11 pkt 3 tej ustawy przekazać sprawę wg właściwości każdemu podmiotowi. W ocenie Sądu, żądanie wszczęcia postępowania przez Rzecznika w trybie art. 14 pkt 6 ustawy o RPO jest dla każdego organu wiążące i było też wiążące dla Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Nadto, stosownie do art. 14 pkt 6 i 2 ustawy o RPO, Rzecznik, zwracając się o wszczęcie postępowania administracyjnego, cywilnego, może uczestniczyć w tych postępowaniach - na prawach przysługujących prokuratorowi.

W przedmiotowej sprawie Rzecznik, korzystając z przysługujących mu ustawowych środków działania, na podstawie art. 12 pkt 2 ustawy o RPO, zwrócił się do Generalnego Inspektora o zbadanie niniejszej sprawy i poinformowanie o zajętym stanowisku. Tym samym, już przy pierwszej swej czynności Rzecznik dał wyraźnie do zrozumienia, iż ma zamiar aktywnie uczestniczyć w postępowaniu w przedmiotowej sprawie.

Artykuł 188 kpa stanowi, iż prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184, służą prawa strony. Sąd uznał zatem, że na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy o RPO Rzecznik zwrócił się o wszczęcie postępowania administracyjnego. Takie żądanie Rzecznika jest dla organu wiążące (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Kraków 2005, s. 1040). Generalny Inspektor był więc zobowiązany do wszczęcia postępowania z urzędu.

Jak wynika z art. 61 § 3 kpa, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Obowiązek wszczęcia postępowania powstał już w dacie wniesienia pierwszego wniosku Rzecznika, tj. w dniu [...] lutego 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż udział prokuratora (w tym przypadku RPO) w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, musi być oparty bądź o złożone przez niego (prokuratora) żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 182 kpa), bądź oświadczenie o przystąpieniu do już toczącego się postępowania administracyjnego złożone w oparciu o art. 183 kpa (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., ONSAiWSA 2006, z. 3, poz. 68). W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na żądanie Rzecznika. Spełniony był zatem warunek uznania jego statusu jako uczestnika postępowania na prawach strony, ze wszelkimi wiążącymi się z tym konsekwencjami, w tym zwłaszcza obowiązkiem umożliwienia realizacji przysługujących praw o charakterze procesowym, jak np: skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 kpa, czy złożenia i merytorycznego rozpoznania przez organ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Aktywność Rzecznika w toku przedmiotowego postępowania nie pozostawiała wątpliwości co do jego zainteresowania rozstrzygnięciem sprawy. Generalny Inspektor w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przyznał Rzecznikowi status uczestnika postępowania na prawach strony, doręczając mu odpis postanowienia z dnia [...] kwietnia 2007 r., rozpatrując wniosek Rzecznika o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydając postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r.

Fakt stwierdzenia nieważności obu tych postanowień wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1528/07, z przyczyn proceduralnych nie pozbawił Rzecznika Praw Obywatelskich jego statusu jako uczestnika postępowania na prawach strony.

Biorąc pod uwagę powyższą argumentację Sąd pierwszej instancji uznał, iż zaskarżone postanowienie naruszało prawo, tj. art. 183 § 1 art. 188 kpa w związku z art. 14 pkt 6 ustawy o RPO.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące niezasadnym uchyleniem zaskarżonego postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r., wobec błędnego przyjęcia, iż skarżący organ dokonał nieprawidłowej oceny statusu i zakresu uczestnictwa RPO w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej zamieszczenia w treści Raportu o WSI informacji, które mogą stanowić dane wrażliwe w rozumieniu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), w konsekwencji czego wydał przedmiotowe postanowienie z naruszeniem art. 183 § 1 i art. 188 kpa w związku z art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o RPO (Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm.). Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej oceny zaskarżonego postanowienia. Treść pisma RPO z dnia [...] lutego 2007 r. niewątpliwie świadczyła o zainteresowaniu Rzecznika przedstawioną sprawą i stanowiskiem organu ochrony danych jej dotyczącym. Zdaniem Generalnego Inspektora oczywisty jest brak podstaw do utożsamiania wymienionego wniosku ze zgłoszeniem przez Rzecznika udziału w postępowaniu przed organem ochrony danych na prawach strony.

Organ nie podzielił również stanowiska Sądu odnośnie momentu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Prokurator (analogicznie RPO) występuje z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego lub obowiązku innej osoby, nie będąc stroną postępowania. Z tego względu postępowanie administracyjne jest wszczynane przez organ z urzędu ze wszystkimi tego konsekwencjami, a w szczególności co do daty jego wszczęcia i obowiązków określonych w art. 61 § 4 kpa Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że w piśmie z [...] marca 2007 r. Rzecznik, domagając się wszczęcia postępowania, nie zawarł wzmianki o zamiarze uczestnictwa na prawach strony. Według organu prokurator (RPO) staje się uczestnikiem na prawach strony z chwilą powiadomienia organu o udziale w postępowaniu.

Autor skargi kasacyjnej powołał się na opinię prawną sporządzoną w sprawie przez prof. dr hab. C. M. co do interpretacji przepisu art. 182 i art. 183 kpa, konkludując, iż oświadczenie prokuratora (RPO) w kwestii jego uczestnictwa w postępowaniu musi być w tym względzie wyraźnie sprecyzowane: albo już we wniosku o wszczęcie postępowania, albo później – w zawiadomieniu o przystąpieniu do postępowania.

Art. 188 kpa stanowi, że prawa strony służą prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184, a zatem od chwili włączenia się do postępowania administracyjnego. Dopiero wówczas organ administracyjny ma wobec prokuratora te same obowiązki zawiadomienia o czynnościach postępowania, dopuszczenia do czynnego w nich udziału, doręczania pism procesowych, które powinien realizować wobec stron postępowania. Nadto w wyroku z dnia 4 kwietnia 2005 r. (II GSK 3/2005) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na niedopuszczalność domniemywania udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Generalnego Inspektora Rzecznik nie brał udziału w przeprowadzonym przez organ ochrony danych postępowaniu w pierwszej instancji w charakterze uczestnika na prawach strony. Zgłoszony przez Rzecznika wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należało zatem uznać za niedopuszczalny. Wszczęcie postępowania odwoławczego na skutek tego wniosku nosiłoby znamiona rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną RPO wniósł o jej oddalenie akceptując wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Wbrew zarzutowi sformułowanemu w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął w okolicznościach konkretnej sprawy, że stwierdzenie niedopuszczalności złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy umorzonej przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych nastąpiło wskutek błędnej oceny statusu i zakresu uczestnictwa Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiotowym postępowaniu.

Zagadnieniem proceduralnym, które stało się sporne w sprawie było to, czy wszczęcie postępowania administracyjnego wskutek wniosku Rzecznika, złożonego w trybie art. 14 pkt 6 ustawy o RPO, skutkowało tym, że Rzecznik stał się uczestnikiem tego postępowania na prawach strony ze wszelkimi wiążącymi się z tym konsekwencjami. Według stanowiska Generalnego Inspektora o braku statusu Rzecznika jako uczestnika na prawach strony przesądziło to, że mimo zainicjowania postępowania Rzecznik nie powiadomił organu o swoim udziale na prawach strony. Natomiast Sąd uznał, że Rzecznik podejmowanymi przez siebie działaniami, w tym poprzez złożenie żądania o wszczęcie przedmiotowego postępowania, dał wyraz woli uczestniczenia w sprawie na prawach strony i nie było konieczne składanie przez niego wyraźnego oświadczenia o przystąpieniu do postępowania.

Uznając za trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazać należy, że zgodnie z art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm.) organ ten może w ramach swoich kompetencji zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego w określonej sprawie, wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach – na prawach przysługujących prokuratorowi.

Kwestię udziału prokuratora (Rzecznika Praw Obywatelskich) w postępowaniu administracyjnym normują przepisy działu IV Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przepisy art. 182-189 kpa Zgodnie z art. 182 kpa prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Jak wynika z art. 188 kpa, prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184, służą prawa strony.

Ustosunkowując się do argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, iż wprawdzie w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/05 (ONSAiWSA 2006 nr 3, poz. 68) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że udziału prokuratora (w tym przypadku RPO) w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie można domniemywać – na co powołuje się strona skarżąca – jednak w rozwinięciu tej tezy Naczelny Sąd Administracyjny w składzie podejmującym uchwałę, przytaczając wcześniejszy wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2005 r., II GSK 3/05 (ONSAiWSA 2005 Nr 5 poz. 112), stwierdził, iż udział ten musi być oparty bądź o złożone przez niego żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 182 kpa), bądź oświadczenie o przystąpieniu do już toczącego się postępowania administracyjnego (art. 183 § 1 kpa). Naczelny Sąd Administracyjny wyodrębnił zatem w uzasadnieniu powyższej uchwały dwie różne, a zarazem rozłączne przesłanki udziału prokuratora (RPO) w postępowaniu administracyjnym: żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego wniesione w oparciu o art. 182 kpa oraz oświadczenie o przystąpieniu do już toczącego się postępowania administracyjnego zgłoszone stosownie do art. 183 § 1 kpa Zgodnie z tym rozróżnieniem do uznania, iż prokurator (RPO) jest uczestnikiem postępowania administracyjnego na prawach strony, wystarczające jest spełnienie jednej z tych przesłanek.

Podobnie w wyroku z 11 września 2006 r., I OSK 1067/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "jeżeli prokurator wnosi sprzeciw (art. 184 § 1 kpa) to dlatego, że żąda wzruszenia zaskarżonej decyzji, a nie dlatego, że chce jedynie rozważyć zasadność i celowość zgłoszenia udziału w postępowaniu (...) podmiot bierze udział w postępowaniu administracyjnym, jeżeli powiadomiono go o toczącym się postępowaniu, zapewniając mu jednocześnie możliwość czynnego w nim udziału." Nadto w wyroku tym NSA stwierdził wprost: "Przepis art. 183 § 1 kpa jest unormowaniem szczególnym mającym zapewnić prokuratorowi możliwość przystąpienia do już toczącego się postępowania administracyjnego. Nie można natomiast interpretować tego przepisu w ten sposób, że wymaga on złożenia od prokuratora oświadczenia o przystąpieniu do postępowania, które zostało zainicjowane zwróceniem się przez niego o wszczęcie postępowania lub wniesieniem sprzeciwu od decyzji ostatecznej. Byłoby to bowiem działanie kompletnie niecelowe."

Dodatkowo w piśmiennictwie wskazuje się, że nawet w sytuacji, gdy w żądaniu prokuratora wniesionym na podstawie art. 182 kpa kwestia jego faktycznego udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na skutek tego żądania pozostała otwarta, organ prowadzący postępowanie i tak jest obowiązany zawiadamiać prokuratora o każdej czynności procesowej oraz doręczać mu odpisy postanowień i decyzji wydanych w sprawie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H. Beck Warszawa 2008, s. 816).

W konsekwencji należy przyjąć, że jedynym racjonalnym uzasadnieniem spoczywającego na organie obowiązku zawiadamiania prokuratora o czynnościach procesowych i doręczania wydanych w sprawie rozstrzygnięć jest przysługujący prokuratorowi status uczestnika na prawach strony nawet, gdy nie oświadczył wyraźnie, iż będzie brał udział w postępowaniu wszczętym na skutek wniesionego przez siebie żądania.

Inni komentatorzy stwierdzają z kolei, że prokurator uczestniczący w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184 kpa nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kodeksu, ale służą mu jedynie prawa strony, co oznacza, że może on w pełni skorzystać z tych uprawnień, które przepisy kodeksu przyznają stronie (M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2009, s. 886).

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, iż podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia należy uznać za niezasadny. Jak bowiem wynika z powyższego, organ ten dokonał w istocie nieprawidłowej oceny statusu Rzecznika w prowadzonym przez siebie postępowaniu, bezzasadnie odmawiając mu przymiotu strony.

Odnosząc się jeszcze do treści skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że niezasadne jest kwestionowanie oceny Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie określenia momentu z jakim nastąpiło wszczęcie postępowania zainicjowanego przez Rzecznika. Uwzględniając szczególny cel postępowania wszczynanego w omawianym trybie oraz związanie organu wnioskiem Rzecznika, a także z uwagi na konieczność ochrony porządku prawnego, należy podzielić pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, że datą wszczęcia postępowania był dzień doręczenia żądania Rzecznika właściwemu organowi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 maja 1982 r., sygn. I SA 72/82).

W konsekwencji skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.