Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 132/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust.1
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: art. 7 , art.77 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1c oraz art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi [....] Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 sierpnia 2003 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia należności z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak: [...] po rozpatrzeniu sprawy z odwołania Prezesa A. Sp. z o.o. w K. , ul. [...] od decyzji Starosty K. z dnia [...] lipca 2003 r. znak: [...] w sprawie ustalenia należności z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni [...] ha, z działki nr ewid. 1 położonej w obrębie O. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Starosta ustalił należność w kwocie 133 256,22 zł z tytułu wyłączenia na wniosek A. Spółka z o.o. w K. z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni [...] ha klasy R lIla i R IlIb, z działki nr 1 położonej w obrębie O. W podstawie prawnej podjętego rozstrzygnięcia powołano przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zaś w uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] 2001 r. wyłączono na wniosek Spółki z produkcji rolniczej grunt o powierzchni [...] ha, określając równocześnie należność za wyłączenie w wysokości 731,05 ton ziarna żyta. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 30 października 2002 r. w sprawie średniej ceny skupu żyta za okres pierwszych trzech kwartałów 2002r. (M.P. Nr 51, poz. 7331) cena za 1 q żyta wynosiła 33,45 zł. Zatem ustalona decyzją z dnia [...] 2001 r. należność w wysokości 731,05 ton żyta stanowi 244 536,22 zł.

Należność powyższą pomniejszono o wartość gruntu ustaloną wg cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji. W dniu 1 lipca 2003 r. Starostwo Powiatowe w K. ustaliło z przedstawicielem Spółki wartość wyłączonego gruntu na kwotę 8 zł za 1 m kw. Łączna wartość wyniosła zatem 111 280 zł. Ostateczna należność jest zatem w wysokości 133 256, 22 zł, t.j. 244 536,22 zł minus 111 280 zł.

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołał się Prezes Spółki z o.o. A. w K. zarzucając tej decyzji naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 w związku z art. 4 pkt 11 i art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniu tak sformułowanego zarzutu strona odwołująca się podała, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja Starosty z dnia [...] sierpnia 2001 r. podjęte zostały z naruszeniem przepisów powołanej ustawy, gdyż pomimo zmiany sposobu użytkowania działki o powierzchni [...] ha , działka ta nie utraciła statusu gruntu rolnego w rozumieniu przepisów tej ustawy. W konsekwencji, nie powstał obowiązek uiszczenia opłaty określonej zaskarżoną decyzją. W dalszej części odwołania podniesiono, iż sporna działka, której Spółka A. jest dzierżawcą, nie utraciła statusu gruntu rolnego poprzez zbudowanie na tej działce rozlewni wód mineralnych. Gruntami rolnymi w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy są grunty pod budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolnospożywczemu. Strona odwołująca się nie zgadza się z kwalifikacją prezentowaną w decyzjach Starosty , że produkcja wody źródlanej nie ma w rozumieniu ustawy charakteru przetwórstwa rolnospożywczego. Art. 4 pkt 11 ustawy stanowi, że przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów. Nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy. Z tych względów odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że jest w rozpoznawanej sprawie bezspornym, że na wniosek Spółki z o.o. A. Starosta decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych klasy R lIla i R IIIb, o powierzchni [...] ha. Decyzją tą określono równocześnie należność za wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej w wysokości 731,05 ton żyta, płatną po faktycznym wyłączeniu gruntu z produkcji oraz ustalono opłaty roczne w wysokości 73,105 ton żyta, płatne przez okres 10 lat od chwili wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Przedmiotowa decyzja doręczona została wnioskodawcy wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej w dniu 22 sierpnia 2001 r. Spółka nie składała odwołania od tej decyzji. Zatem po upływie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji (przewidzianych do wnoszenia odwołania) decyzja z dnia [...] sierpnia 2001 r. stała się ostateczna i jako taka objęta jest zasadą trwałości, określoną art. 16 k.p.a. Stosownie do art.16 ust. 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. Ponadto w dacie rozpoznawania sprawy przez Kolegium nie toczyło się z wniosku Spółki A. żadne postępowanie dotyczące sprawy zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r.

Spółka wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., doręczonej w dniu 11 lipca 2003 r., w uzasadnieniu tego odwołania nadmieniając, iż decyzja ta oraz decyzja z dnia [...] sierpnia 2001 r. podjęte zostały z naruszeniem prawa.

Kolegium wskazało, że stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 Iutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz.78 ze zm.) wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, zaliczonych do klas I, II, III, lIla, IlIb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem. W rozpoznawanej sprawie decyzja taka została wydana w dniu [...] sierpnia 2001 r. Zgodnie z art. 12 ust. 1 cyt. ustawy osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Wg art. 12 ust. 2 omawianej ustawy właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów nie wyłączonych z produkcji. Zwrot uiszczonej należności następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia zgłoszenia rezygnacji. Wskazano przy tym, że przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów (art. 4 pkt 11).

Kolegium podniosło, że w myśl przepisów cytowanej ustawy należność i opłaty roczne są naliczane od gruntów faktycznie wyłączanych z produkcji, a zatem od tych gruntów, na których rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne ich użytkowanie. Tym samym zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych obejmuje tylko taką powierzchnię, na jakiej w projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaplanowano rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne wykorzystania gruntów. Podkreślono także to, iż decyzja, o jakiej mowa w art. 11 ust. 1 omawianej ustawy jest wydawana na wniosek osoby zainteresowanej. Wydanie takiej decyzji z urzędu jest możliwe tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez zezwolenia. Spółka A. wystąpiła o zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej takiej powierzchni, jaka była niezbędna na cele zaplanowanej i ściśle określonej budowy. Starosta decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. orzekł o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów, o których wyłączenie Spółka wnosiła.

Organ odwoławczy wskazał, że Spółka jest dzierżawcą omawianych gruntów. Stosownie zaś do art. 4 pkt 4 w/w ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielu, rozumie się przez to również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. zobowiązano Spółkę - inwestora projektowanego zamierzenia inwestycyjnego do poinformowania Starostwa o terminie budowy w celu określenia wysokości należności i opłat rocznych oraz terminów ich wpłat.

Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia [...] lipca 2003 r. określająca wysokość należności, tj. jednorazowej opłaty z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów wyłączonych z produkcji jest rozstrzygnięciem podjętym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Stosownie bowiem do art. 12 ust. 7 w/w ustawy należność za wyłączenie z produkcji 1ha gruntów rolnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 wynosi w przypadku gleb pochodzenia mineralnego klasy lIla równowartość 550 ton ziarna żyta, a klasy IlIb 450 ton ziarna żyta. Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu podziału działki wynika, że na wniosek Spółki wyłączono [...] ha gruntów klasy lIla i [...] ha gruntów klasy IIIb. Łącznie, jest to wartość 731,05 ton ziarna żyta. A skoro cena skupu żyta za okres 3 kwartałów 2002 r. wynosiła 33,45 zł na q, to organ I instancji prawidłowo obliczył, iż należność wynosi 244 536,22 zł. Stosownie do art. 12 ust. 6 cyt. ustawy należność tą pomniejszono o wartość gruntu ustaloną wspólnie z Prezesem Spółki. W konsekwencji, należność za wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu o powierzchni [...] ha została ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Z tego względu, w ocenie Kolegium, brak podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

Nawiązując do zarzutów podnoszonych w odwołaniu Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż przepis art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych brzmi: "gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu". Wskazano, że jak wynika z załączonej do akt sprawy decyzji z dnia [...] maja 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Spółka wystąpiła o wyłączenie gruntów w związku z. przeznaczeniem terenu pod budowę rozlewni wody mineralnej wraz z instalacją wewnętrzną, przyłączami, niezbędnym zapleczem technicznym, socjalnym i biurowym. Nie są to zatem wchodzące w skład gospodarstwa rolnego budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, o jakich w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Spółka niewątpliwie nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z Rejestru Przedsiębiorstw wynika, że przedmiotem działalności Spółki jest produkcja wód mineralnych i napojów bezalkoholowych.

Wobec tego podnoszony w odwołaniu zarzut, iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem art. 2 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy, jest w ocenie Kolegium bezzasadny. Gdyby bowiem Spółka prowadziła gospodarstwo rolne, w skład którego wchodziłyby budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, to niewątpliwie grunt pod tymi budynkami byłby gruntem rolnym. Wynika to także z uregulowań zawartych w ustawie z dnia 15 listopada 1984r. o podatku rolnym (Dz. U. z 1993 r., Nr 94, poz. 431 ze zm.). Zgodnie z art. 1 tej ustawy opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności innej niż działalność rolnicza. W/g art. 2 ust. 2 tej ustawy za działalność rolniczą uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych, grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb.

Wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, rozlewni wód mineralnych nie można - w ocenie Kolegium - uznać za wchodzące w skład gospodarstwa rolnego budynki i urządzenia służące produkcji rolniczej, ani też za budynki i urządzenia służące bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 14, poz.176 ze zm.) działami specjalnymi produkcji rolniczej są: uprawy w szklarniach i ogrzewanych tunelach foliowych, uprawy grzybów i ich grzybni, uprawy roślin "in vitro", fermowa hodowla i chów drobiu, wylęgarnie drobiu, hodowla i chów zwierząt futerkowych i laboratoryjnych, hodowla dżdżownic, entamofagów, jedwabników, prowadzenie pasiek oraz hodowla i chów innych zwierząt poza gospodarstwem rolnym.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak: [...] złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego Krakowie A. Spółka z o.o. z siedzibą w K. wskazując, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegającym na przyjęciu, iż grunt pod budynkiem i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji wody źródlanej nie jest już gruntem rolnym, bo nie wchodzi w skład gospodarstwa rolnego, podczas gdy wymogu takiego z treści w/w przepisów nie musi spełniać. Strona skarżąca wniosła w związku z tym o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatowego w K.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2003 r. i utrzymującej ją w mocy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. strona skarżąca zobowiązana jest zapłacić należność w kwocie 133 256,22 zł z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych o pow. [...] ha z działki nr 1 położonej we wsi O.

Spółka A. nie zgadza się z decyzją podnosząc, że z brzmienia przepisu art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Zdaniem skarżącej inne budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu nie muszą wchodzić w skład gospodarstw rolnych ażeby grunty pod nimi nie straciły charakteru gruntów rolnych. Budynek rozlewni wód mineralnych posadowiony na działce nr 1 w O. służy produkcji wody źródlanej, co wedle Polskiej Klasyfikacji Działalności - podklasa 1598Z - jest przetwórstwem spożywczym (załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 października 1997 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności - Dz. U. nr 128 poz. 829), zatem grunt pod tym budynkiem i urządzeniami ma charakter nadal gruntu rolnego w rozumieniu cyt. art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie określa co rozumie się przez produkcję rolniczą oraz przetwórstwo rolno-spożywcze - stąd posiłkowanie się zapisami PKD jest dozwolone.

Strona skarżąca podniosła ponadto, że skoro obowiązek zapłaty należności i opłaty rocznej powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji - art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - zaś samo wydanie decyzji Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] sierpnia 2001 r. zezwalające na wyłączenie z produkcji rolniczej działki nr 1 położonej w O. nie oznacza jeszcze wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów, tylko jest uprawnieniem spółki A.. do rozpoczęcia takiej działalności, innej niż rolnicza - art. 11 ust. 1 w/w ustawy - to w sytuacji gdy grunt ten nie stracił statusu gruntu rolniczego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolniczych i leśnych - nie powstały już przesłanki do określenia należności i opłat rocznych z tytułu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji przez spółkę A.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wraz z jego argumentacją i wniósł o oddalenie skargi.

Ustosunkowując się do treści skargi Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że z załączonej do akt sprawy decyzji z dnia [...] maja 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że Spółka wystąpiła o wyłączenie gruntów w związku z przeznaczeniem terenu pod budowę rozlewni wody mineralnej wraz z instalacją wewnętrzną, przyłączami, niezbędnym zapleczem technicznym, socjalnym i biurowym. Nie są to zatem wchodzące w skład gospodarstwa rolnego budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, o jakich mowa w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Spółka niewątpliwie nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z Rejestru Przedsiębiorstw wynika, że przedmiotem działalności Spółki jest produkcja wód mineralnych i napojów bezalkoholowych. Wobec tego podnoszony w skardze zarzut, iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem art. 2 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy, jest bezzasadny. Podkreślono, iż zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ilekroć w ustawie jest mowa o budynkach i urządzeniach służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu - rozumie się przez to budynki i urządzenia służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolnych. Rozlewnia wód mineralnych nie jest niewątpliwie budynkiem i urządzeniem służącym przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolnych. Wynika to także z uregulowań zawartych w ustawie z dnia 15 listopada 1984r. o podatku rolnym (Dz.U. z 1993r. Nr 94, poz.431 ze zm.). Zgodnie z art. 1 tej ustawy opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności innej niż działalność rolnicza. Wg art. 2 ust. 2 tej ustawy za działalność rolniczą uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych, grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, rozlewni wód mineralnych nie można uznać za budynki i urządzenia służące produkcji rolniczej, ani też za budynki i urządzenia służące bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2000 r., Nr 14, poz.176 ze zm.) działami specjalnymi produkcji rolniczej są: uprawy w szklarniach i ogrzewanych tunelach foliowych, uprawy grzybów i ich grzybni, uprawy roślin "in vitro", fermowa hodowla i chów drobiu, wylęgarnie drobiu, hodowla i chów zwierząt futerkowych i laboratoryjnych, hodowla dżdżownic, entamofagów, jedwabników, prowadzenie pasiek oraz hodowla i chów innych zwierząt poza gospodarstwem rolnym.

Kolegium podniosło także, że zrealizowana inwestycja-rozlewnia wód nie obejmuje budowy tzw. siedliska, czyli zabudowy mieszkalnej i gospodarczej służącej do produkcji rolnej. Realizacja rozlewni wód jest, jak wynika z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zgodna z ustaleniami planu miejscowego, ale została zrealizowana na gruntach rolnych w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy - na gruntach określonych w ewidencji jako użytki rolne. Nastąpiło wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej poprzez zaniechanie dotychczasowego sposobu użytkowania (zaniechano rolniczego użytkowania).

W skardze na decyzję Kolegium Odwoławczego nie zakwestionowano wywodów zawartych w decyzji Kolegium, iż rozlewnia wód mineralnych nie jest działalnością rolniczą, tj. produkcją roślinną i zwierzęcą. Strona skarżąca dowodzi jedynie, iż produkcja wody mineralnej wg Polskiej Klasyfikacji Działalności jest przetwórstwem spożywczym.

Ustosunkowując się do treści skargi Kolegium zaznaczyło, iż zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 października 1997 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (Dz.U. Nr 128, poz.829 ze zm.) do stosowania w statystyce, ewidencji dokumentacji oraz rachunkowości a także w urzędowych rejestrach wprowadza się Polską Klasyfikację Działalności. Zgodnie ze schematem klasyfikacji sekcja A - Rolnictwo, Łowiectwo i Leśnictwo, obejmuje m.in. uprawy rolne, warzywnictwo, ogrodnictwo, chów i hodowlę zwierząt, sekcja B - Rybołóstwo i Rybactwo, Sekcja C - Górnictwo i Kopalnictwo, Sekcja D - Przetwórstwo przemysłowe obejmujące grupę 15.9 - Produkcja napojów, w tym podklasa 1598 Z- produkcja wód mineralnych i napojów bezalkoholowych. Wobec tego rozlewania wód mineralnych jest zgodnie ze schematem klasyfikacji przetwórstwem przemysłowym, a nie przetwórstwem rolno-spożywczym, o jakim mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3 i art.4 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W przepisie art. 2 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy ustawodawca przyjął fikcję braku zmiany przeznaczenia gruntu rolnego pod budynkiem mieszkalnym lub innym budynkiem (urządzeniem) służącym wyłącznie produkcji rolniczej, jednak tylko wtedy, gdy wchodzą one w skład gospodarstwa rolnego. Założenie o możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego przyjmował też NSA w orzeczeniach dopuszczających zabudowę gruntów rolnych. Sądowi chodziło bowiem o umożliwienie rolnikowi zamieszkiwania w posiadanym gospodarstwie rolnym i prowadzenia tego gospodarstwa. Sąd Najwyższy przyjął, że gospodarstwem rolnym jest tylko jednostka zorganizowana na takim areale, który umożliwi prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie na zbyt. Spółka niewątpliwie nie prowadzi działalności wytwórczej w rolnictwie.

Podniesiono, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ilekroć w ustawie jest mowa o budynkach i urządzeniach służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (o jakich mowa w art.2 ust.1 pkt 3 ustawy) - rozumie się przez to budynki i urządzenia służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolnych. Rozlewnia wód mineralnych nie jest niewątpliwie budynkiem i urządzeniem służącym przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolnych. Jak przyznaje sama strona skarżąca, zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności, produkcja wody mineralnej jest przetwórstwem przemysłowym, a nie rolniczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. przy ul.[...] - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r., nr 16, poz. 78 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dniu 22 sierpnia 2003 r.

Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2003 r. znak: [...] w sprawie ustalenia należności z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni [...] ha, z działki nr ewid. 1 położonej w obrębie O. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.

Skarżąca A. Spółka z o.o. z siedzibą w K. uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej na mocy decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak: [...]. W chwili podejmowania zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji decyzja Starosty z dnia [...] sierpnia 2001 r. miała walor decyzji ostatecznej. Nie zmienia tego faktu okoliczność, iż w odwołaniu z dnia 24 lipca 2003 r. od decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2003 r. znak: [...] strona skarżąca wskazywała na wadliwość - w jej przekonaniu - decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak: [...]. Kolegium Odwoławcze powinno było w tym stanie rzeczy wyjaśnić, czy pismo z dnia 24 lipca 2003 r. stanowi wyłącznie odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2003 r., czy również zawiera wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak:[...]. Uchybienie to jednak nie ma wpływu na wynik sprawy, albowiem w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji decyzja Starosty z dnia [...] sierpnia 2001 r. miała walor decyzji ostatecznej i jako taka pozostawała w obrocie prawnym korzystając z domniemania zgodności z prawem. Na mocy decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak: [...] wyłączono z produkcji rolnej grunty rolne klasy R IIIa i R IIIb z działki nr 1 położonej w obrębie O. , gmina S.

W pierwszej kolejności w sprawie zasadnicze znaczenie przedstawia kwestia faktycznego nierolniczego wykorzystania gruntów rolnych objętych decyzją Starosty z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak: [...]. Wbrew stanowisku strony skarżącej przedstawionemu w skardze do sądu administracyjnego, w sprawie nie chodzi o kwalifikację przedmiotowego gruntu jako gruntu rolnego ze względu na to, czy wchodzi on czy też nie w skład gospodarstwa rolnego. Kwalifikacja przedmiotowego gruntu jako gruntu rolnego została dokonana decyzją Starosty z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak: [...]. W sytuacji, w której ustawodawca w postępowaniu w przedmiocie naliczenia należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej nie nałożył na organ administracji obowiązku powtórnego badania kwalifikacji gruntów rolnych z punktu widzenia dopuszczalności ich wyłączenia z produkcji rolnej, nie można zarzucać organowi administracji, że oparł swoje ustalenia na ostatecznej decyzji administracyjnej rozstrzygającej powyższą kwestię. Nieuprawnione byłoby zwłaszcza stanowisko, że przy założeniu, że pismo z dnia 24 lipca 2003 r. zawiera w swej treści wniosek wszczynający postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak: [...]-, istniała podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

"Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania.

"Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie istnieje więc w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie w przedmiocie naliczenia należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej nie ma kompetencji do powtórnego badania kwalifikacji gruntów rolnych z punktu widzenia dopuszczalności ich wyłączenia z produkcji rolnej, tj. rozstrzygania kwestii rozstrzygniętej decyzją wydaną na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zaskarżona decyzja w przedmiocie należności z tytułu wyłączenia gruntu rolnego z produkcji - jak wynika z treści art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - jest następstwem decyzji zezwalającej na wyłączenie tego gruntu rolnego z produkcji. Organ podejmujący decyzję w przedmiocie należności z tytułu wyłączenia gruntu rolnego z produkcji jest związany ostateczną decyzją o zezwoleniu na wyłączeniu tego gruntu rolnego z produkcji. Niezależnie od powyższego należy z aprobatą potraktować wyjaśnienie - będące wyrazem realizacji zasady ogólnej przekonywania z art. 11 k.p.a. - jakiego organ drugiej instancji udzielił stronie skarżącej w kwestii kwalifikacji gruntu działki nr ewid. 1 położonej w obrębie O. , jako gruntu rolnego. Stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę jest w ocenie sądu uzasadnione, stąd też zostało wyżej szczegółowo przytoczone.

Skoro - zgodnie treścią art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, konieczne jest stwierdzenie, że przez wyłączenie gruntów z produkcji należy rozumieć - w myśl art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów, nie uważa się przy tym za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, tj. gruntów pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat.

Z wniosku z dnia 9 lipca 2002 r. wszczynającego postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, jak i z decyzji z dnia [...]maja 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że celem wyłączenia z produkcji rolnej gruntów rolnych klasy R IIIa i R IIIb z działki nr 1 położonej w obrębie O. , gmina S. był zamiar zbudowania i uruchomienia rozlewni wód mineralnych wraz z instalacją wewnętrzną, przyłączami, niezbędnym zapleczem technicznym, socjalnym i biurowym.

Prawidłowe są twierdzenia organów administracji, że rozlewnia wód mineralnych wraz z instalacją wewnętrzną, przyłączami, niezbędnym zapleczem technicznym, socjalnym i biurowym stanowi inne niż rolnicze użytkowanie gruntów w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie sposób też potraktować przedmiotowego gruntu jako gruntu pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Rozlewnia wód mineralnych wraz z instalacją wewnętrzną, przyłączami, niezbędnym zapleczem technicznym, socjalnym i biurowym niewątpliwie nie stanowi budynku mieszkalnego. Rozlewnia wód mineralnych wraz z instalacją wewnętrzną, przyłączami, niezbędnym zapleczem technicznym, socjalnym i biurowym nie mieści się także w kategorii budynków i urządzenie służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ilekroć w ustawie jest mowa o budynkach i urządzeniach służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu - rozumie się przez to budynki i urządzenia służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych. Z akt sprawy wynika, że Spółka niewątpliwie nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Z odpisu z Rejestru Przedsiębiorstw wynika, że przedmiotem działalności Spółki jest produkcja wód mineralnych i napojów bezalkoholowych.

Nie można odmówić racji twierdzeniom organu odwoławczego, że gdyby Spółka prowadziła gospodarstwo rolne, w skład którego wchodziłyby budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, to grunt pod tymi budynkami byłby gruntem rolnym podlegającym podatkowi rolnemu. Z art. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. o podatku rolnym (Dz. U. z 1993 r., Nr 94, poz. 431 ze zm.) wynika, że opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności innej niż działalność rolnicza. W/g art. 2 ust. 2 tej ustawy za działalność rolniczą uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych, grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb. Rozlewni wód mineralnych nie można również uznać za wchodzące w skład gospodarstwa rolnego budynki i urządzenia służące produkcji rolniczej, ani też za budynki i urządzenia służące bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 14, poz.176 ze zm.) działami specjalnymi produkcji rolniczej są: uprawy w szklarniach i ogrzewanych tunelach foliowych, uprawy grzybów i ich grzybni, uprawy roślin "in vitro", fermowa hodowla i chów drobiu, wylęgarnie drobiu, hodowla i chów zwierząt futerkowych i laboratoryjnych, hodowla dżdżownic, entamofagów, jedwabników, prowadzenie pasiek oraz hodowla i chów innych zwierząt poza gospodarstwem rolnym.

Organy administracji naruszyły jednak zasadę ogólną prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ustalając bowiem należność z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni [...] ha, z działki nr ewid. 1 położonej w obrębie O. oparły się wyłącznie na ustaleniach decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak:[...] oraz na oświadczeniu podpisanym przez Prezesa Zarządu A. Spółka z o.o. z siedzibą w K. w dniu 1 lipca 2003 r. z którego wynika, że wartość działki nr 1 położonej w obrębie O. , gmina S. w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji rolnej wynosiła 8 zł/m2 i będzie miała zastosowanie do określenia należności za wyłączenie powierzchni [...] ha gruntów z produkcji rolnej. Tymczasem art. 12 ust. 6 cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że "należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji". Z akt sprawy wynika, że organy administracji nie prowadziły żadnych czynności wyjaśniających zmierzających do ustalenia momentu faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji - przyjmując za podstawę ustaleń oświadczenie Prezesa Zarządu A. Spółka z o.o. z siedzibą w K. , ani też nie ustalały wartości gruntu według cen rynkowych stosowanych w O. w obrocie gruntami. Przyjęto wartość gruntu wskazaną w oświadczeniu Prezesa Zarządu A. Spółka z o.o. z siedzibą w K. nie wykazując, że odpowiada ona kryteriom wskazanym w art. 12 ust. 6 cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Podkreślić należy, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym ustala się fakty po to, aby zadecydować i przesądzić o zastosowaniu jakiejś normy prawa materialnego. Tutaj z faktem nie łączą się automatycznie konsekwencje prawne. Nastąpią one tylko wtedy, gdy się okaże, że sytuacja faktyczna dokładnie odpowiada normie, która ma być zastosowana. W prawie publicznym fakty służą przede wszystkim odpowiedzi na pytanie, czy w ogóle jakaś norma ma być zastosowana, a dopiero na dalszym planie dają one wskazówkę co do sposobu jej zastosowania i to tylko o tyle, o ile ustawodawca przewiduje więcej takich sposobów i występuje problem wyboru między nimi. Udowodnienie jakiegoś faktu ma znaczenie materialne: od tego zależy zastosowanie danej normy. Z tych właśnie przyczyn nie można w postępowaniu administracyjnym pozostawiać adresatom przyszłej decyzji zadania wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z prawdą. Organ administracji publicznej działa tu z urzędu, określając dowody, jakie są niezbędne i przeprowadzając je. Regułą obowiązującą w procedurze administracyjnej, różną od obowiązującej w sprawach cywilnych (art. 6 k.c.), jest więc to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie administracyjnym. Wiąże się to z istotą postępowania administracyjnego, na etapie którego organ administracyjny nie jest stroną, lecz organem władczym. Na gruncie przepisów k.p.a. nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty będące podstawą jej żądania czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy za stronę. Organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej. Nie może być zatem wyłącznie związany oświadczeniami strony postępowania; mając obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 i 7 k.p.a.), organ musi rozpoznać sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 301/00, LEX nr 53964). Warto przy tym zasygnalizować, że nawet w tych sytuacjach, gdzie obowiązek wykazania określonych przesłanek spoczywa z woli ustawodawcy na wnioskodawcy, nie oznacza to zwolnienia organu od obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W niniejszej sprawie organy obydwu instancji w sposób niedopuszczalny - sprzeczny z zasadą prawdy obiektywnej - ograniczyły ustalenia, o jakich mowa w art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłącznie do zaakceptowania oświadczenia podpisanego przez Prezesa Zarządu A. Spółka z o.o. z siedzibą w K. w dniu [...] lipca 2003 r. zgodnie z którym wartość działki nr 1 położonej w obrębie O. , gmina S. w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji rolnej wynosiła 8 zł/m2 i będzie miała zastosowanie do określenia należności za wyłączenie powierzchni [...] ha gruntów z produkcji rolnej. Nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia wartości gruntu według cen rynkowych stosowanych w O. w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Nie zebrano w tym zakresie żadnego materiału dowodowego, czym naruszono również art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W toku ponownie prowadzonego postępowania konieczne jest zatem poczynienie ustaleń co do momentu faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, jak i ustalenie wartości gruntu według cen rynkowych stosowanych w O. w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Postępowanie wyjaśniające powinno uwzględniać np. analizę dokumentacji potwierdzającej transakcje dotyczące gruntów o takim samym lub zbliżonym charakterze w odniesieniu do czasu faktycznego wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia w zakresie realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak: [...], jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2003 r. znak: [...]. Wymienione uchybienia organów administracji - które należy w toku dalszego postępowania wyeliminować poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej przez sąd kierunku - miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w sposób bezpośredni zdeterminowały treść merytorycznego rozstrzygnięcia, które na tym etapie postępowania administracyjnego było przedwczesne.