Wyrok NSA, sygn. akt OSK 883/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 21 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 733
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe /jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu/, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia mowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria.

TEZY

Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe /jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu/, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia mowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Zbigniew Rausz /spr./, Protokolant Agnieszka Kwiatkowska, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2004r. sygn. akt IV SA/Wr 98/04 w sprawie ze skargi Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 22 stycznia 2004r. r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały (...) Rady Gminy J. z dnia 19 grudnia 2003 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy J. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 15 kwietnia 2004 r. IV SA/Wr 98/04 oddalił skargę Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z 22 stycznia 2004 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały (...) Rady Gminy J. z 19 grudnia 2003 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy J.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z 22 stycznia 2004 r. wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ stwierdził nieważność uchwały (...) Rady Gminy J. z 19 grudnia 2003 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy J. w części dotyczącej: 1/ par. 8 ust. 1 w zakresie stwierdzenia "zameldowanym i faktycznie zamieszkującym na terenie gminy na pobyt stały nie krótszy niż 5 lat do daty złożenia wniosku, 2/ par. 8 ust. 3, par. 9 ust. 1 w zakresie stwierdzenia "posiadającym stałe zameldowanie i faktyczne zamieszkiwanie na terenie Gminy J. przez okres min. 5 lat do daty złożenia wniosku.

Przepisy uchwały we wskazanym zakresie w sposób istotny naruszają art. 21 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego /Dz.U. nr 71 poz. 733 ze zm./. W par. 8 ust. 1 uchwały znalazł się zapis, że "najem lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy J. przysługuje osobom zameldowanym i faktycznie zamieszkującym na terenie gminy na pobyt stały, nie krótszy niż 5 lat do daty złożenia wniosku". W par. 8 ust. 3 podano, że kryterium zameldowania nie dotyczy przypadków wyszczególnionych w ust. 1 pkt 1, 3 i 4. Natomiast w par. 9 stwierdza się, że najem lokalu socjalnego przysługuje osobom posiadającym stałe zameldowanie i faktyczne zamieszkiwanie na terenie Gminy J. przez okres minimum 5 lat do daty złożenia wniosku i znajdującym się w trudnej sytuacji mieszkaniowej i materialnej, określonej w par. 7, par. 8 ust. 2.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, należy do zadań własnych gminy. Gmina na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przepis art. 21 ust. 3 ustawy stwierdza, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, powinny uwzględniać wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, warunki zamieszkiwania kwalifikujące do ich poprawy, kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu, a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach, tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej, zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 . W par. 8 ust. 1 i par. 9 ust. 1 uchwały, Rada Gminy J. oznaczyła krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zawarcie mowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz lokalu socjalnego. Krąg tych osób wyczerpująco określa jednak ustawa w art. 4 ust. 1 i 2 stwierdzając, "że uprawnionymi są wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej, którzy posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i którzy spełniają jednocześnie kryterium dochodowe. Pod pojęciem członków wspólnoty samorządowej należy rozumieć wszystkich mieszkańców gminy, a zgodnie z brzmieniem art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Przepis ten nie wymaga, aby konieczne było stałe zameldowanie. Organ nadzorczy stwierdził, że w świetle przepisów art. 4 i art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy, wprowadzenie wymogu zameldowania stanowi odmienne od ustawowego oznaczenie kręgu osób, które uprawnione są do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu należącego do gminnego zasobu mieszkaniowego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Wprowadzenie do zasad wynajmowania lokali, wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy J., par. 8 ust. 1 i par. 9 ust. 1 w brzmieniu ustalonym w uchwale, oznacza, że spośród członków wspólnoty samorządowej Gminy J. o zawarcie umowy najmu mogą się starać jedynie te osoby, które posiadają zameldowanie na terenie gminy nie krócej niż 5 lat przed datą złożenia wniosku. Wyłączono zatem spośród mieszkańców Gminy, pewną kategorię osób, co nie jest zgodne z intencjami pracodawcy, wynikającymi z brzmienia art. 4 ustawy.

Gmina J. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. Według skarżącej wywody rozstrzygnięcia nadzorczego, będące podstawą stwierdzenia nieważności uchwały, nie odpowiadają treści żadnego z przepisów ustawy z 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

Ogólne sformułowania art. 4 ust. 1 i 2 nie pozwalają na stwierdzenie, że przepis ten wyczerpująco określa krąg uprawnionych. Również treść art. 4 ust. 2 nie daje podstaw do przyjęcia, że kryterium dochodowe jest jedyną i wyłączną przesłanką decydującą o prawie do ubiegania się o mieszkanie. Natomiast przepis art. 21 ust. 3 wymienia przykładowe kryteria, które należy uwzględnić uchwalając zasady wynajmowania lokali, gdyż kryterium dochodowe powinno być brane pod uwagę "w szczególności" obok wskazanych w tym przepisie. Skarżąca podniosła także, że inne uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali zawierające identyczne zapisy nie zostały zakwestionowane przez Wojewodę D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał zasadności skargi.

Zdaniem Sądu zasadny jest pogląd wyrażony w rozstrzygnięciu nadzorczym, że uchwała Rady Gminy J. z 19.12.2003 r. w sprawie zasad wynajmu lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy jest dotknięta wadą nieważności. Zakwestionowane w rozstrzygnięciu nadzorczym postanowienia uchwały w istotny sposób naruszają prawo. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżniając kategorie wad uchwał organu gminy i istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa, nie wymienia rodzaju wad, które należą do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 5 omawianej ustawy, przepisy Kpa stosuje się odpowiednio w postępowaniu dotyczącym wydania aktu nadzoru. Przy braku innych ustawowych wskaźników przyjąć należy, że przez pojęcie "istotne naruszenie prawa" należy rozumieć takie naruszenia prawa, które są znane na gruncie wykładni przepisów zawartych w Kpa. W oparciu o rozwiązania podjęte w Kpa do "istotnych naruszeń prawa" należy zaliczyć naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów regulujących hipotetyczną treść uchwał - przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania i ogłaszania uchwał. W niniejszej sprawie zakwestionowane postanowienia naruszyły prawo materialne.

W ocenie Sądu, trafnie wskazano w orzeczeniu nadzorczym, że postanowienia uchwały uzależniające prawo do ubiegania się o najem lokalu wchodzącego w skład zasobów gminy od 5-letniego zameldowania na terenie gminy, ograniczają prawa niektórych członków-mieszkańców, zagwarantowane ustawą. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Natomiast art. 4 ust. 1 ustawy z 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego /Dz.U. nr 71 poz. 733 ze zm./ stanowi, że "Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy". Takie sformułowanie wskazanych przepisów wskazuje na to, że gminy, w ramach zadań własnych, mają obowiązek tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wszystkich mieszkańców gminy, jako członków wspólnoty samorządowej.

Każdy mieszkaniec gminy powinien posiadać jednakowe prawo do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego, a zróżnicowanie tych uprawnień może wynikać jedynie ze szczególnych przepisów ustawy. Ustawa z 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, przewiduje możliwość zróżnicowania sytuacji poszczególnych członków wspólnoty mieszkaniowej, w tym także w sposób, że w art. 21 udziela radzie gminy upoważnienia do stanowienia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego poszczególnych gmin.

Taki sposób ustawowej regulacji prowadzi jednak do wniosku, że ustawowe upoważnienie przyznane radzie gminy do stanowienia zasad wynajmowania tego rodzaju lokali /art. 21 ust. 3 ustawy/ może dotyczyć jedynie kwestii wyraźnie wskazanych w ustawie. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem według Sądu do wniosku, że chociaż mieszkańcy gminy ustawowo mają przyznane równe prawa, to uchwała rady gminy może niektóre prawa ograniczać, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Takie rozumienie wskazanych przepisów prowadziłoby do interpretacji niezgodnej z podstawowymi założeniami prawa, w tym również zasad wynikających z Konstytucji RP, zgodnie z którą organy samorządu terytorialnego wydają akty prawne zgodnie z upoważnieniem zawartym w ustawie /art. 94/.

Wprawdzie art. 21 ust. 3, dając radzie gminy upoważnienie do określenia zasad wynajmowania lokali, używa określenia "w szczególności" przed wymienieniem możliwych postanowień uchwały, nie oznacza to jednak, że uchwała rady gminy w przedmiocie zasad wynajmowania lokali może wprowadzać dowolne reguły, w tym również zasady wyłączające poszczególne grupy mieszkańców od ubiegania się o zawarcie umowy najmu. W ocenie Sądu użyte w art. 21 ust. 3 ustawy z 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, sformułowanie "w szczególności" oznacza, że rada gminy ustanawiając w uchwale zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu gminy, może swobodnie kształtować te zasady, jednakże tylko w odniesieniu do zagadnień wymienionych w punktach 1-7 cytowanego przepisu.

Wskazane w cytowanej ustawie przesłanki /art. 21 ust. 3 pkt 1-7/ nie zawierają żadnych regulacji uzależniających prawo członka wspólnoty mieszkaniowej do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego od czasokresu zamieszkiwania na terenie danej gminy, oni też od daty zameldowania się na pobyt stały. Uchwalając zasady wynajmowania lokali, rada nie posiada więc upoważnień ustawowych do kształtowania tych praw mieszkańców gminy w zależności od czasokresu zameldowania, czy też zamieszkiwania na terenie gminy. W związku z tym Rada Gminy w J. określając zasady wynajmu lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy nie mogła ograniczyć kręgu osób, którym służyłoby prawo o ubieganie się o najem lokalu mieszkalnego od 5-cio letniego zamieszkiwania na pobyt stały na terenie Gminy J. Trafnie zatem organ nadzoru uznał, że Rada Gminy J. stanowiąc takie zasady wynajmu lokali mieszkalnych w sposób istotny naruszyła prawo materialne, a tym samym, iż uchwala Rady Gminy w zakwestionowanej części jest nieważna. Wniosku tego nie może zmienić okoliczność, że w niektórych orzeczeniach sądu /por. wyrok NSA z 6.03.2003 r. II SA/Wr 2887/02 - Orzecz. w sprawach Samorządowych 2003 nr 3 poz. 72/ wypowiadane były odmienne poglądy. W cytowanym wyroku NSA jedynie ubocznie uznał, że wypowiedzenie zasady uzależniającej możliwość ubiegania się o najem mieszkania od okresu zameldowania na terenie gminy, nie powoduje nieważności uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie poglądu tego nie podzielił. Zdaniem Sądu, nie mają również znaczenia te zarzuty skargi, w których wskazywano na to, że w uchwałach innych rad gminnych zawarte zostały podobne unormowania, zaś organ nadzoru nie stwierdził ich nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia tylko legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie może się w związku z tym wypowiedzieć co do poglądów wyrażonych w innej sprawie czy też braku stanowiska mającego znaczenie w innej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w związku z tym uznał, że organ nadzoru nie naruszył prawa stwierdzając nieważność uchwały z 19.12.2003 r., o której wyżej mowa.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina J., reprezentowana przez radcę prawnego Romana S. Zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że art. 4 i art. 21 ust. 3 ustawy z 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego /Dz.U. nr 71 poz. 733 ze zm./ nie dają podstaw Radzie Gminy do określenia jako kryterium wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, czasokresu zamieszkiwania i zameldowania na terenie gminy, skarżąca wnosiła o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu albo uchylenie wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru.

W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że uchwałą z 19.12.2003 r. Rada Gminy J. wprowadziła kryteria wymagane do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasoby gminy. Podstawę uchwały stanowił art. 21 ust. 3 ustawy z 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Z treści art. 21 ust. 3 pkt 3 wynika jednoznacznie, że Rada Gminy jest zobowiązana określić w szczególności kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Rada Gminy J. - jako jedno z podstawowych kryteriów, przyjęła wymóg zamieszkiwania i zameldowania na terenie gminy j. przez okres pięciu lat. Wprowadzając takie kryterium, gmina kierowała się niewielkim zasobem mieszkań komunalnych, stałą preferencyjna sprzedażą tych mieszkań, a także brakiem budownictwa komunalnego. Gmina J. liczy 4.200 mieszkańców i posiada w zasobie 275 mieszkań komunalnych. Szczupły budżet gminy oraz zapóźnienia w zakresie podstawowych urządzeń infrastruktury komunalnej, nie pozwalają na budowę mieszkań komunalnych w dającej się przewidzieć przyszłości.

Wojewoda D. stwierdził nieważność przepisu par. 8 i 9 uchwały zawierających ww. kryteria.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę gminy uznając, że Rada Gminy nie posiada upoważnień ustawowych do kształtowania prawa do ubiegania się o najem lokalu w zależności od czasokresu zameldowania, czy też zamieszkiwania na terenie gminy.

W ocenie skarżącej, stanowisko Sądu w sposób jednoznaczny narusza prawo materialne przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Art. 4 cyt. ustawy określający tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej jako zadania własne gminy, nie może być interpretowany jako ustawowy obowiązek przyznawania mieszkań każdemu, kto tego zażąda i oświadczy, że przebywa na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu /art. 25 Kc/. Przepis art. 4 nie może być interpretowany w sposób przeczący jego brzmieniu, gdyż z faktu, że gmina zaspokaja potrzeby mieszkaniowe wcale nie wynika w swoisty sposób rozumiana przez Sąd równość obywateli. Ustawa w sposób wyraźny przyznaje radzie gminy w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 - prawo ustalania zasad wynajmowania lokali, a w szczególności określania kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umów najmu. Stanowisko Sądu, że rada gminy musi posiadać szczególne upoważnienie ustawowe nie znajduje żadnego prawnego umocowania. Skoro radzie gminy przysługuje prawo stanowienia prawa miejscowego, a ustawa takie upoważnienie wyraźnie określa, to żądanie Sądu oparcia uchwały o jakieś dodatkowe upoważnienia narusza nie tylko ww. ustawę, ale godzi w podstawy prawne funkcjonowania samorządu terytorialnego, a w szczególności art. 2 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym, a także narusza przepisy art. 163, 164 i 165 - Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Pogląd Sądu, że przepis art. 21 ust. 3 ustawy z 21.06.2001 r. poprzez użycie sformułowania "w szczególności" oznacza, że rada gminy ustanawiając w uchwale zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu gminy, może swobodnie kształtować te zasady, jednakże tylko w odniesieniu do zagadnień wymienionych w punktach 1-7 cytowanego przepisu pozostaje w rażącej sprzeczności z powszechnie przyjętymi zasadami wykładni prawa, w myśl których użycie takiego sformułowania oznacza wyliczenie przesłanek w sposób przykładowy i otwarty.

Wymaganie przez Sąd konkretnego przepisu ustawy w oparciu o wyżej opisane stanowisko jest całkowicie bezzasadne, gdyż przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 właśnie takie upoważnienie przewiduje, a nawet gdyby takiego upoważnienia nie było to i tak z całokształtu regulacji prawnej zawartej w art. 21 ustawy takie upoważnienie rada posiada. Wprowadzając kryterium zamieszkiwania i zameldowania, rada gminy obok rzeczywistych możliwości w tym zakresie brała również pod uwagę potrzebę sprawiedliwego i przejrzystego dysponowania lokalami przez służby gminne. Brak tego kryterium stwarza możliwość przyznawania mieszkań osobom zamieszkującym na terenie gminy bardzo krótko i wymuszającym uzyskanie mieszkania przed osobami oczekującymi od wielu lat.

Mając to na względzie, powyższa uchwala rady gminy w żaden sposób nie narusza zasady równości obywateli gdyż wszyscy są traktowani jednakowo i muszą spełniać te same kryteria.

Podkreślenia wymaga, że uchwała rady gminy nie stosuje kryterium zameldowania i zamieszkiwania w szczególnych wypadkach takich jak np. utrata mieszkania wskutek klęski żywiołowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda D. wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko jakie wyraził w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego /Dz.U. nr 71 poz. 733/ w art. 4 nakłada na gminę obowiązek tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. W ramach wykonywania tego obowiązku, gmina na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach, wykorzystując na ten cel mieszkaniowy zasób gminy.

Wspólnota samorządowa, o której mowa w powołanym przepisie, to zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ mieszkańcy gminy /którzy z mocy prawa tworzą wspólnotę samorządową/. Według Słownika języka polskiego pod redakcją prof. Mieczysława Szymczaka /Państwowe Wydawnictwo Naukowe Warszawa 1979/, mieszkaniec to człowiek stale gdzieś mieszkający, lokator, obywatel. Mieszkańcami gminy będą zatem zarówno osoby zamieszkujące i zameldowane na jej terenie na pobyt stały jak i osoby nie zameldowane, ale przebywające w danej miejscowości na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu. Wprawdzie z art. 5 ust. 1 ustawy z 10.04.1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 2001 nr 87 poz. 960 ze zm./ wynika obowiązek zameldowania się w miejscu stałego pobytu, ale brak zameldowania nie pozbawia określonej osoby statusu mieszkańca gminy, jeżeli pobyt jej na terenie gminy ma charakter pobytu stałego /tj. ośrodka osobistych i majątkowych interesów/. Tak więc to swoim mieszkańcom - tak rozumianym - gmina obowiązana jest tworzyć warunki umożliwiające zaspokajanie ich potrzeb mieszkaniowych. Jedną z form realizacji tego obowiązku jest oddawanie w najem mieszkań z zasobu mieszkaniowego gminy. Zasady wynajmowania tego rodzaju lokali uchwala zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy rada właściwej gminy, przy czym ustawa, o której mowa w ust. 3 art. 21 stanowi co powinny określać te zasady. Użyte w tym przepisie sformułowanie "powinny określać w szczególności" wskazuje, że kryteria jakie mogą zostać zawarte w uchwale rady gminy, nie zostały wymienione w tej normie wyczerpująco z tym, że wyszczególnione przez ustawodawcę w art. 21 ust. 3 przesłanki, rada gminy jest obowiązana uwzględnić w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Podobny pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 22.10.1998 r. III RN 71/98 na tle analizy art. 26 ust. 1 ustawy z 2.07.1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./ odnośnie charakteru jaki mają wymienione w tym przepisie "w szczególności" czynniki wpływające na wysokość stawki czynszu regulowanego. Sąd Najwyższy uznał, że czynniki /na które ustawodawca w szczególności kazał zwrócić uwagę/ wskazane wprost w przepisie ustawy, należy traktować jako obowiązujące w tym znaczeniu, że w każdym wypadku muszą być uwzględnione w uchwale rady gminy. Rada Gminy poza kryteriami wymienionymi w pkt 1-7 wzmiankowanej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, może stosownie do okoliczności uwzględnić w uchwale także inne jeszcze czynniki mające znaczenie przy wynajmie lokali, nie mogą one jednak pozostawać w sprzeczności z prawem. Analiza przepisów omawianej ustawy, a zwłaszcza jej przepisu art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 wskazuje, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego czy socjalnego, przeszkodę mogą tu bowiem stanowić - kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w swej uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy.

Wyżej wymienione przesłanki, które mogą wyeliminować część mieszkańców gminy z możliwości uzyskania najmu lokalu z zasobów mieszkaniowych gminy, wynikają z postanowień ustawy i rada gminy obowiązana jest je w swojej uchwale określającej zasady wynajmowania lokali - uwzględnić.

Nie ma natomiast żadnych podstaw po temu, by do uchwały wprowadzać - jak w tym przypadku - postanowienia, które postawią w niekorzystnej sytuacji osoby /i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych/, które spełniają kryterium dochodowe i warunków zamieszkiwania i kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono tych postanowień. Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe /jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu/, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia mowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria.

Wprowadzone w uchwale (...) Rady Gminy J. z 19.12.2003 r. w sprawie zasad wynajmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy J. w par. 8 ust. 1 i par. 9 ust. 1 postanowienia stwierdzające, że najem lokalu mieszkalnego /socjalnego/ przysługuje tylko tym spośród mieszkańców gminy, którzy przez oznaczony w uchwale okres czasu zamieszkują i są zameldowani na pobyt stały na terenie gminy, wprowadza nieuzasadniony prawnie podział mieszkańców gminy /wśród tych, którzy spełniają warunki do uzyskania najmu lokalu/ i łączy z tym określone skutki. Przyjęte rozwiązanie eliminuje bowiem z możliwości najmu lokalu nie tylko tych spośród mieszkańców gminy, którzy zamieszkują na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu choć nie są zameldowani ale i tych, którzy zamieszkują i są tu zameldowani na pobyt stały ale przez okres krótszy niż podany w przedmiotowej uchwale mimo, iż mogą oni spełniać podstawowe kryteria uprawniające do uzyskania lokalu i zasobu gminy w drodze najmu. Takie uregulowanie zawarte w akcie prawa miejscowego narusza zarówno art. 4 i art. 21 ust. 3 ustawy z 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego /Dz.U. nr 71 poz. 733/ jak i postanowienia art. 32 Konstytucji RP. stanowiącego, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Powyższe prowadzi do wniosku, że skarga kasacyjna Gminy J. nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów w oparciu o art. 184 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ - orzeczono jak w sentencji.