Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 48/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewl. prow. post. miało miejsce z rażącym narusz. prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 1, art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par. 1 ust. 1 pkt 3, art. 149 par. 2, art. 149a, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 10a pkt 2, art. 88 ust. 1, art. 88j ust. 2b
journal: Dz.U. 2021 poz 1100
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.
article: art. 12, art. 35, art. 36, art. 37 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 26 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi Spółki A na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Skarżącej z dnia [...]; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; V. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Spółka (dalej jako: "Spółka", "Skarżąca") złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę (dalej jako: "Wojewoda") postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę obywatelowi Ukrainy, którego zamierza zatrudnić – V. K. Zarzuciła naruszenie art. 6, art. 8 § 1, art. 12 § 1 i art. 35 § 2 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.), dalej jako: "k.p.a.". Wniosła o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10000 zł i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że 3 sierpnia 2021 r. Skarżąca złożyła wniosek

o udzielenie przedmiotowego zezwolenia - z akt sprawy wynika, że nastąpiło to dzień później. W dniu 3 września 2021 r. otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w tej sprawie. Wezwano ją w nim do złożenia umów z kontrahentami, z którymi bezpośrednio współpracuje w ramach outsourcingu oraz wskazania, pod czyim nadzorem i kierownictwem cudzoziemcy będą wykonywać/wykonują pracę, ze wskazaniem imienia i nazwiska, stanowiska oraz czyim jest pracownikiem. Na wezwanie to Spółka odpowiedziała pismem z 8 września 2021 r., wskazując swojego kontrahenta oraz podając imiona i nazwiska koordynatorów oraz siebie jako podmiot ich zatrudniający. W dalszej kolejności organ dopuścił dowód z przesłuchania strony w osobie prezesa jej zarządu. Następnie, w zawiadomieniu z 3 listopada 2021 r. Spółka została wezwana do wyjaśnienia, co wchodzi w skład kapitału własnego, przesłania comiesięcznych raportów ze wszystkich usług świadczonych przez Spółkę, wyjaśnienia, czy posiada umowy z innymi podmiotami oprócz spółki B oraz przedstawienia ich, przedstawienia dokumentów potwierdzających, że usługi wykonywane przez cudzoziemców zatrudnionych w Spółce są jej własnością. Na to wezwanie organ otrzymał odpowiedź datowaną na 25 listopada 2021 r. z wyjaśnieniami odnośnie do każdego z żądanych punktów. Podniesiono także niejasne sformułowanie żądania dotyczącego "własności usług" przy jednoczesnym braku sprecyzowania dokumentów, które miałyby to potwierdzać. Pismem z dnia 30 listopada 2021 r. zgłaszająca złożyła specyfikację wykonanych usług, przesłaniając jedynie dane wrażliwe z punktu widzenia tajemnicy jej przedsiębiorstwa, ale niewątpliwie potwierdzające, że usługi są wykonywane. Kolejnym zawiadomieniem, z dnia 3 grudnia 2021 r., Spółka została wezwana do przesłania comiesięcznych raportów ze wszystkich świadczonych przez nią usług - choć wcześniej złożyła specyfikacje potwierdzające wykonanie, zatem w jej ocenie żądanie zdublowano. Sprecyzowano, że żądanie dotyczy "własności sprzętu", za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi: z dokumentów ma wynikać, że jest on własnością Skarżącej. Zażądano też ponownego przesłania wszelkich składanych wyjaśnień do wszystkich prowadzonych przed wojewodą postępowań, ponieważ wszystkie wcześniej dołączone wyjaśnienia opatrzone zostały faksymile. Wreszcie pismem z dnia 3 stycznia 2022 r. ponownie zażądano przedstawienia dokumentów potwierdzających, że sprzęt, za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi w spółce, jest jej własnością - faktur zakupu - oraz przesłanie dokumentów potwierdzających zatrudnienie dla wszystkich aktualnie zatrudnionych cudzoziemców, co oznaczałoby konieczność przygotowania kilkuset kompletów dokumentów. Skarżąca wskazała, że organ zwracał się także do wskazanego przez nią kontrahenta spółki B z prośbą o wyjaśnienie zasad współpracy i z jego odpowiedzi jasno wynika, że współpraca jest faktycznie prowadzona.

Wskazując na powyższe okoliczności Skarżąca zarzuciła, że organ ponawia po wielokroć wezwanie do wyjaśnienia okoliczności z art. 88j ust. 2b ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2021, poz. 1100), dalej jako: "u.p.z.i.r.p.", dublując żądania, wyjaśniając kwestie mające niewielkie lub żadne znaczenie dla wykładni tego przepisu, formułując je w sposób niejasny, wymagający repliki i dodatkowych zapytań Skarżącej np. "własność usług", która okazała się ostatecznie własnością maszyn. Postępowanie takie cechuje absolutny brak koncentracji materiału i postępowania dowodowego oraz wyszczególnienia okoliczności podlegających dowodzeniu. Sprawia raczej wrażenie losowego doboru i sprawdzania poszczególnych okoliczności, które mnożą się wraz z kolejnymi wezwaniami, niż spójnej i prowadzonej według przyjętego planu procedury administracyjnej. Jeśli znaczenie dla sprawy ma mieć struktura jednego z kapitałów spółki, scil. jednej z pozycji bilansu (którym spółka bezspornie dysponuje), to możliwości dalszego przeciągania rozstrzygnięcia są w zasadzie nieograniczone - organ może w zasadzie wyjaśniać wszelkie kolejne pozycje sprawozdania czy bilansu. Podkreślono, że w realiach tak prowadzonego postępowania powstaje pytanie, ile razy wezwania tego typu mogą być ponawiane, jakie okoliczności może wyjaśniać organ bez szkody dla przedmiotu i sprawności postępowania o wydanie zezwolenia, kiedy przesłanki ww. przepisu można będzie wykluczyć oraz czy organ obowiązuje minimalna dyscyplina w formułowaniu żądania. Zgodnie z art. 88j ust 2b u.p.z.i.r.p., wojewoda może wydać decyzję o odmowie wydania zezwolenia na pracę, jeżeli z okoliczności wynika, że wniosek o wydanie zezwolenia na pracę został złożony dla pozoru, zezwolenie będzie wykorzystane przez cudzoziemca w celu innym niż wykonywanie pracy dla danego podmiotu lub podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi nie dopełnia obowiązków związanych z prowadzeniem działalności lub powierzaniem pracy innym osobom. Spółka nie jest w stanie stwierdzić, z jakich okoliczności wynika dociekliwość organu i tak dalece posunięta drobiazgowość. Niewątpliwie jednak istnienie takich okoliczności jest warunkiem zastosowania tego przepisu. Z nadesłanych dokumentów wynika model współpracy, w jakim świadczy swoje usługi zgłaszająca, i ich rzeczywisty charakter. O pozorności zatrudnienia nie świadczy własność maszyn. Skarżąca świadczy usługi w miejscach wskazanych przez swojego kontrahenta i przy pomocy narzędzi i urządzeń należących do jego klientów, ale jednocześnie pozostaje pracodawcą/zleceniodawcą swoich pracowników/zleceniobiorców, którym wypłaca wynagrodzenie. Schemat współpracy został wyjaśniony. Nie ma możliwości złożenia dowodów potwierdzających własność maszyn, narzędzi i urządzeń. Żądanie to nie odpowiada realiom współpracy oraz treści dotychczas zgromadzonego materiału, a zatem ponawianie go zmierza tylko i wyłącznie do przedłużenia postępowania. Jest ono prowadzone przewlekle również dlatego, że materiał mógł i powinien był zostać skoncentrowany jednym/dwoma wezwaniami, w których organ, dokładający staranności w planowaniu procedury dowodowej, mógł sprecyzować dowody, których się domaga. W sprawie wystosowuje się natomiast w regularnych odstępach czasu kolejne wezwania, które niewiele doń wnoszą. O pozorności działań świadczy również to, że dopiero po ok. pół roku od wszczęcia postępowania organ żąda kilkuset kompletów dokumentów dotyczących aktualnie zatrudnionych cudzoziemców, nie wykazując, jak ma się to do przesłanek z art. 88j ust. 2b u.p.z.i.r.p. i dotychczas zgromadzonego materiału.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda ocenił ją jako bezzasadną. Wskazano, że Skarżąca w okresie od dnia 6 lipca do 16 września 2021 r. wystąpiła z ponad 60 wnioskami o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemców. Pismem z 3 września 2021 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania oraz poinformowano o przewidzianym na 4 października 2021 r. terminie jej zakończenia. Biorąc pod uwagę wyjaśnienia Skarżącej z 16 sierpnia 2021 r. do postępowań już wcześniej wszczętych, wezwano ją jednocześnie do przedstawienia umów z kontrahentami, z którymi bezpośrednio współpracuje w ramach outsorcingu oraz pisemnego wskazania pod czyim nadzorem i kierownictwem cudzoziemcy będą wykonywać/wykonują pracę, ze wskazaniem imienia i nazwiska tej osoby, jej stanowiska oraz czyim jest pracownikiem. Pismem z 4 października 2021 r. przedłużono postępowanie z uwagi na oczekiwanie dodatkowych wyjaśnień od strony, o które została wezwana w innych toczących się równolegle postępowaniach, oraz z uwagi na wezwanie strony do osobistego stawiennictwa w celu złożenia wyjaśnień do protokołu. Ponadto 11 października 2021 r. wystąpiono z pismami do kontrahentów strony. W dniu 20 października 2021 r. E. i K. J. złożyła jako strona wyjaśnienia, w których podała, że dośle dodatkowe dokumenty, o które zostanie wezwana, potwierdzające zeznania. Pismem z 3 listopada 2021 r. przedłużono postępowanie do 3 grudnia 2021 r., jednocześnie wzywając wnioskodawcę do wyjaśnienia, co wchodzi w skład kapitału własnego, którego wysokość zgodnie z przedstawionymi organowi dokumentami wynosi 317 391,37 zł, przesłania comiesięcznych raportów ze wszystkich usług świadczonych przez spółkę, wyjaśnienia czy firma posiada podpisane umowy z innymi podmiotami oprócz spółki B oraz przesłania wspomnianych umów organowi, przedstawienie dokumentów potwierdzających, iż usługi wykonywane przez cudzoziemców zatrudnionych w spółce są jej własnością. W dniu 1 grudnia 2021 r. wpłynęły wyjaśnienia strony, jednak z uwagi na niedostarczenie wszystkich dokumentów oraz jej prośbę o sprecyzowanie, jakie dokumenty mogłaby przedstawić na potwierdzenie faktu, że usługi wykonywane przez zatrudnionych cudzoziemców są jej własnością, pismem z 3 grudnia 2021 r. ponownie przedłużono postępowanie oraz wezwano do przesłania comiesięcznych raportów ze wszystkich usług świadczonych przez spółkę i dokumentów potwierdzających, iż sprzęt za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi w spółce jest jej własnością. Z uwagi na fakt, iż zauważono, że dokumenty przesyłane przez stronę nie są podpisane przez osobę upoważnioną, lecz opieczętowane faksimile, organ wezwał też do przesłania ponownie wszelkich składanych wyjaśnień do urzędu do wszystkich prowadzonych przed Wojewodą postępowań. W dniu 27 grudnia 2021 r. strona przesłała ponownie wszelkie składane wyjaśnienia do wszystkich prowadzonych aktualnie postępowań. Poprosiła o sprecyzowanie, jakie dokumenty mogliby przedstawić na potwierdzenie faktu, iż sprzęt za pomocą, którego cudzoziemcy wykonują usługi jest własnością Spółki A. W związku z powyższym organ 3 stycznia 2022 r. przedłużył postępowanie oraz wezwał do przedstawienia dokumentów potwierdzających, iż sprzęt, za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi w spółce jest własnością firmy, np. faktur potwierdzające zakup, przesłania dokumentów potwierdzających zatrudnienie dla wszystkich aktualnie zatrudnionych cudzoziemców, tj. umów o pracę, oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy oraz imiennych raportów ZUS RCA za ostatnie 3 miesiące, przesłania listy płac za zatrudnionych cudzoziemców za ostatnie 3 miesiące. W dniu 31 stycznia 2022 r. wpłynęło wyjaśnienie, z którego wynika iż sprzęt, za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi w Spółce, nie jest jej własnością. Jednocześnie strona, w nawiązaniu do wezwania z 3 stycznia 2022 r., poprosiła o sprecyzowanie, czy organ oczekuje 951 dokumentów osób, które widnieją w ostatnim raporcie ZUS DRA oraz czy są one niezbędne dla rozpatrzenia sprawy 12 złożonych wniosków o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemców. W związku z niedostarczeniem wszystkich dokumentów, 3 lutego 2022 r. przedłużono postępowanie do 3 marca 2022 r. oraz ponownie wezwano stronę o dokumenty potwierdzające zatrudnienie dla wszystkich cudzoziemców, tj. umów o pracę, oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy oraz imiennych raportów ZUS RCA za ostatnie 3 miesiące, przesłania listy płac za zatrudnionych cudzoziemców za ostatnie 3 miesiące. Jednocześnie organ poinformował, że podtrzymuje swoje wezwanie o dokumenty zawarte w piśmie z 3 stycznia 2022 r. ze względu na weryfikację zgodności wykonywania pracy przez cudzoziemców zgodnie z wydanymi zezwoleniami oraz oświadczeniami o powierzeniu pracy dla firmy. Ponadto zwrócił uwagę, że dokumenty, o które została wezwana w piśmie z 3 stycznia 2022 r., miały zostać uwzględnione we wszystkich 60 toczących się obecnie postępowaniach, nie tylko tych 12 złożonych 4 sierpnia 2021 r. Wojewoda wskazał, że 12 stycznia 2022 r. wpłynęło pismo Oddziału Straży Granicznej, z którego wynika, że w Spółce została przeprowadzona kontrola legalności powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcom oraz wykonywania pracy przez cudzoziemców na terytorium RP. Podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono powierzenie 24 cudzoziemcom wykonywania pracy na innych warunkach niż określone w zezwoleniach na pobyt czasowy i pracę.

Odnosząc się do zarzutów skargi, organ stwierdził, że niezwłocznie zajął się złożonymi wnioskami, po analizie dokumentów w ciągu miesiąca wszczął postępowanie oraz biorąc pod uwagę wcześniejsze wyjaśnienia i złożone dokumenty wezwał stronę o kolejne dokumenty i wyjaśnienia niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie jest przedłużane nie tylko ze względu na wątpliwości co do prowadzonej działalności Spółki, ale również ze względu na jej prośby o dodatkowe wyjaśnienia co do tego, jakie ma złożyć dokumenty. Dokonano wszelkich wymaganych prawem czynności, jakie należało podjąć, dążąc do wyjaśnienia sprawy i merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Postępowanie wszczęto w terminie przewidzianym w przepisach k.p.a., bowiem w świetle art. 35 § 3 i 5 k.p.a., "bieg terminu do załatwienia sprawy (...) rozpoczął 03.09.2021 r., tj. w ciągu miesiąca". Nie można więc uznać, że organ pozostawał w bezczynności w dniu złożenia skargi.

Odnosząc się do odpowiedzi na skargę Skarżąca wskazała, że organ nie wyjaśnił, dlaczego od samego początku zdecydowano się na sięgnięcie do art. 88j ust 2b u.p.z.i.r.p. Stosowanie tego przepisu jest ograniczone przesłanką "wynikania z okoliczności pozorności wniosku, wykorzystania zezwolenia do innego celu niż wykonywanie pracy dla danego podmiotu lub niedopełnienia obowiązków związanych z prowadzeniem działalności, w szczególności (...)". Jest to klauzula generalna, ale sięganie po nią nie może przekształcać swobody w dowolność. Nie wiadomo, dlaczego wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności nie zostały skumulowane w jednym wezwaniu i dlaczego domagano się wyjaśnienia okoliczności, które z treścią art. 88j ust. 2b u.p.z.i.r.p. nie mają związku. Organ nie wyjaśnił przykładowo, dlaczego konieczne było poznanie składu kapitału własnego (przy bezspornej okoliczności posiadania takiego kapitału) albo kilkukrotne wzywanie do złożenia nie tylko oświadczeń o współpracy z kontrahentami, ale i pełnych umów tego dotyczących (niezależnie od tego, że od początku uzyskał wyczerpujące wyjaśnienia w tym przedmiocie). Organ sam przyznał, że wystosował wezwania niejasne, zamiennie wskazując "własność usług wykonywanych przez cudzoziemców zatrudnionych w spółce" oraz "własności sprzętu, za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi w spółce". Obecnie odpowiedzialność przerzuca na stronę, która dążyła jedynie do wyjaśnienia nielogicznego i niespójnego sposobu postępowania organu i tym motywowała kierowanie zapytań. Bezzasadne było wzywanie do przedstawienia "własności sprzętu", za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi, gdyż od początku wiadomym było, że współpraca Skarżącej odbywa się w ramach outsourcingu. Przyznał też organ, że dopiero trzy miesiące po wszczęciu postępowania doszedł do wniosku, że przesyłane przez stronę dokumenty nie zostały właściwie podpisane, co spowodowało kolejne przedłużenie postępowania. Organ odwołuje się do otrzymanych dopiero w styczniu 2022 r. materiałów z Oddziału SG, z których wynika, że ujawniono powierzenie pracy 24 cudzoziemcom na warunkach innych niż określone w wydanych zezwoleniach. Ujawnienie 24 takich osób ma uzasadniać wezwanie do złożenia 951 kompletów dokumentów pozostałych zatrudnionych osób, i to za ostatnie 3 miesiące. Ustalenia tego protokołu kontroli legalności zatrudnienia są kwestionowane we właściwej procedurze. Jego sporządzenie nie jest równoznaczne z dowiedzeniem winy ani popełnienia czynów niedozwolonych. Przykładowo w tym zakresie organ domagał się raportów ZUS RCA za ostatnie trzy miesiące, choć dysponował raportem DRA wskazującym, że składki są raportowane i odprowadzane (w aspekcie rzeczywistego prowadzenia działalności). Sam fakt ujawnienia 24 przypadków powierzenia pracy na innych warunkach oznacza, że pracę powierzono i była ona wykonywana. Daje to podstawę do wniosku, że żądane zezwolenie będzie użyte do zatrudnienia cudzoziemca. Nawet jeżeli w przypadku 24 osób doszło do pomyłki, nie daje to podstaw do wątpliwości czy zezwolenie nie zostanie użyte w innym celu.

Wojewoda poinformował Sąd, że zakończył przedmiotowe postępowanie, przekazując decyzję z dnia "[...]" o odmowie wydania zezwolenia na pracę.

W piśmie z 25 kwietnia 2022 r. pełnomocnik Skarżącej stwierdził, że orzeczenie to potwierdza, iż kolejne wezwania były w świetle jego uzasadnienia bezzasadne i nie mogły wpłynąć na wynik sprawy. Organ wskazał mianowicie, że już 12 stycznia 2022 r. wpłynęło doń pismo C, z którego wynika, że stwierdzono powierzenie 24 osobom wykonywania pracy na innych warunkach niż określone w zezwoleniach. Odmowę uzasadniono więc właśnie wynikami kontroli, a nadto "znanymi organowi z urzędu z prowadzonych przezeń postępowań o udzielenie zezwolenia jednolitego faktów powierzenia pracy cudzoziemcom na warunkach innych niż w zarejestrowanych oświadczeniach o powierzeniu wykonywania pracy" (bez zwrócenia uwagi strony na owe okoliczności oraz podania jakichkolwiek konkretów). O ile art. 88j ust. 2b u.p.z.i.r.p. pojawiał się już wcześniej w żądaniach organu, o tyle wezwanie do złożenia dokumentacji dotyczącej zatrudnienia wszystkich 951 cudzoziemców z ostatnich 3 miesięcy pojawiło się dopiero 3 stycznia 2022 r., tj. już po kontroli zakończonej 7 grudnia 2021 r. Zatem skoro i tak istniały inne wyżej wskazane i wystarczające przesłanki odmowy, nie wyjaśniono, jaki jest cel procesowy tak obszernego żądania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) dalej jako: "p.p.s.a.", skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje w przepadkach określonych w pkt 1-4 oraz w pkt 4a.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności pozostaje wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jest niezależne od wniosków stron w tym zakresie.

Wyjaśnić należy także, że wprawdzie przedmiotowa skarga nie została poprzedzona wniesieniem ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a., jednak nie stanowiło to przesłanki jej odrzucenia. Zgodnie bowiem z art. 10a pkt 2 u.p.z.i.r.p., przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m u.p.z.i.r.p.. Regulacja ta dodana została przez art. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie niektórych ustaw związanych ze świadczeniami na rzecz rodziny (Dz.U. z 2021 r., poz. 1162) i weszła w życie 13 lipca 2021 r., a więc znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Należy nadto stwierdzić, że wydanie - po wniesieniu skargi - decyzji załatwiającej wniosek Skarżącej z 4 sierpnia 2021 r. czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zobowiązania organu do rozpatrzenia tego wniosku. Jednakże nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy zaistniała przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym podnoszona w skardze.

Przechodząc do meritum sprawy podkreślić pozostaje, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "przewlekłe prowadzenie postępowania". W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2016r., II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016r., II OSK 1156/16, z 5 lipca 2012r. II OSK 1031/12, dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wskazać także należy, że wprawdzie obecnie w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. wprowadzono pojęcie "przewlekłości" postępowania jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, ale definicja ta jest bardzo ogólna. W związku z tym, w ocenie Sądu, dalej aktualne pozostaje rozumienie stanu przewlekłości prezentowane - jak wskazano wyżej - w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, gdy organowi można zarzucić niepodejmowanie żadnych czynności w toku załatwiania sprawy przy braku uzasadnienia dla takiej bierności albo występowanie pomiędzy poszczególnymi czynnościami nadmiernie dużych okresów bezczynności czy też podejmowanie działań pozornych, nie zmierzających do załatwienia sprawy w najkrótszym z możliwych terminów, wyznaczanie zbyt odległych terminów załatwienia sprawy z uwzględnieniem okoliczności, które nie powinny być brane pod uwagę. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania.

Podkreślić pozostaje, że w przedmiotowej sprawie wniosek dotyczył wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca, które jest wymagane stosownie do treści art. 88 ust. 1 u.p.z.i.r.p. Dlatego rozstrzygnięcie w tym przedmiocie zapada w formie decyzji administracyjnej, a organ obowiązują terminy procesowe określone w przepisach k.p.a. Zgodnie zaś ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca pozostaje zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a., której realizacja została zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z przepisów zawartych w art. 35 § 1-3 k.p.a. wynika, że organy obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw (art. 35 § 4 k.p.a.). Do terminów na załatwienie spraw nie wlicza się m.in. terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Przy tym, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższe wynika z art. 36 § 1 i 2 k.p.a.

Należy zwrócić uwagę, że wniosek Skarżącej wpłynął do organu 4 sierpnia 2021 r. i to od tego dnia ciążył na organie obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu jego rozpoznania i załatwienia. Z art. 61 § 3 i 3a k.p.a. wynika bowiem, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu. Błędne pozostaje stanowisko Wojewody w tym zakresie, że bieg terminu do załatwienia sprawy rozpoczął się dopiero w dniu 3 września 2021 r., czyli z dniem zawiadomienia o wszczęciu postepowania. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że w okresie od 4 sierpnia 2021 r. do 3 września 2021 r. organ nie podjął żadnej czynności w celu rozpoznania wniosku. Ponadto podkreślić należy, że w toku postępowania kilkukrotnie wysyłano do Skarżącej wezwania do uzupełnienia wniosku, czy przedłożenia dokumentów, co miało miejsce w znacznych odstępach czasu (wezwania z 3 września 2021 r., z 3 listopada 2021 r. i 3 grudnia 2021 r. oraz 3 stycznia 2022 r.). Przy czym nie wiadomo, dlaczego konieczne było poznanie składu kapitału własnego, złożenie nie tylko oświadczeń o współpracy z kontrahentami, ale i pełnych umów tego dotyczących, przedstawienie dokumentów potwierdzających "własność sprzętu", za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi, w sytuacji gdy organ od początku wiedział, że współpraca Skarżącej odbywa się w ramach outsourcingu. Ponadto skoro ostatecznie podstawą odmowy wydania zezwolenia były przesłanki, co do których materiał dowodowy był wystarczający, nie wiadomo w jakim celu organ żądał złożenia kilkunastu tysięcy wydruków dokumentów dotyczących innych pracowników.

Jak słusznie zauważa Skarżąca, o ile art. 88j ust. 2b u.p.z.i.r.p. pojawiał się już wcześniej w żądaniach organu, o tyle wezwanie do złożenia dokumentacji dotyczącej zatrudnienia wszystkich 951 cudzoziemców z ostatnich 3 miesięcy (umów o pracę, oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy oraz imiennych raportów ZUS RCA i list płac) pojawiło się dopiero 3 stycznia 2022 r., tj. już po wynikach kontroli Skarżącej przez Oddział Straży Granicznej, która zakończyła się 7 grudnia 2021 r. Zatem skoro i tak istniały inne wyżej wskazane i wystarczające przesłanki odmowy, nie wyjaśniono, jaki jest cel procesowy tak obszernego żądania. W takiej sytuacji ponawiane żądanie złożenia kilkunastu tysięcy wydruków dokumentów dotyczących innych pracowników było bezzasadne, bowiem dwie wskazane przez organ przyczyny istniały w materiale dowodowym i stały się ostatecznie przyczyną odmowy wydania zezwolenia na pracę.

Także fakt, że dopiero po kilku miesiącach prowadzenia postępowania organ stwierdził braki formalne w postaci właściwego podpisania przedkładanych pism nie świadczy o sprawnym i efektywnym prowadzeniu tego postępowania. Nawet bowiem w przypadku konieczności weryfikacji wniosku Skarżącej, organ winien dążyć do tego, aby zobowiązać stronę do przedłożenia żądanych dokumentów w ramach jednego wezwania. W tych okolicznościach uznać należy, że postępowanie prowadzone przez Wojewodę trwało ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia, co uzasadnia wniosek, że organ naruszył zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 ust. 1 pkt 3 p.p.s.a, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt II wyroku). Jednakże, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, gdyż przed wydaniem wyroku wniosek ten został merytorycznie rozpatrzony wydaną decyzją w dniu [...] (pkt I wyroku).

Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Biorąc pod uwagę 9-miesięczny czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że doszło do naruszenia obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sytuacja, w której strona czeka bez uzasadnionego powodu na rozstrzygnięcie tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1a, orzekł jak w pkt III wyroku.

Sąd nie znalazł jednak dostatecznych podstaw do wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Należy podkreślić, że nawet w przypadku stwierdzenia, że przewlekłość organu miała postać kwalifikowaną, przepis ten nie obliguje Sądu do automatycznego wymierzenia organowi grzywny, lecz kwestię tą pozostawia uprawnieniu dyskrecjonalnemu Sądu. Wnioskowane przez Spółkę wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Chodzi tu o sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., I OSK 642/15, dostępny w CBOSA). Sąd nie uznał, aby w niniejszej sprawie zachodziła tego rodzaju sytuacja.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).