Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1404/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D. O. i J. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D. O. i J. O. (dalej: "skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca inwestorowi M. J. pozwolenia na budowę budynku usługowego - przedszkola w m. L. ul [...], na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki gruntu nr [...], [...] obręb ewid. [...] Ł., jednostka ewid. [...] miasto L.

Wymieniona wyżej decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 21 maja 2019 r. M. J., prowadzący działalność gospodarczą pn. "C." M. J. z/s ul. [...], [...] L. (dalej: "inwestor") wystąpił do Starosty [...] (dalej: "starosta") z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynku usługowego - przedszkola w obszarze mieszkaniowym (kat. IX), wg indywidualnego projektu budowlanego wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., elektryczną, c.o., gazową i wentylacji mechanicznej, zewnętrzną instalacją gazową, zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz W. w m. L. ul [...], na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki gruntu nr [...], [...] obręb ewid. [...] Ł., jednostka ewid. [...] miasto L..

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych braków i nieprawidłowości, wymienionych w postanowieniu, w terminie 21 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę, zgodnie z wnioskiem z dnia 21 maja 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dokumentacja została uzupełniona, jest kompletna, a projektowana inwestycja spełnia warunki określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta L. oraz jest zgodna z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Po rozpoznaniu odwołania D. O. i J. O., Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda") decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2019 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty [...] jest merytorycznie słuszna i została wydana w zgodzie z obowiązującym prawem.

Pismem z dnia 13 stycznia 2020 r., uzupełnionym 14 lutego 2020 r. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. Podnieśli, że decyzja Wojewody rażąco narusza § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, § 18 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 pkt 9 uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 18 czerwca 2020 r., GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB po przedstawieniu stanu sprawy oraz specyfiki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskazał, że inwestor wraz z wnioskiem złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną tj. działkami [...] oraz [...], na cele budowlane w związku z czym w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 dalej: "Prawo budowlane" według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

GINB wyjaśnił, że ww. działki, na których zaprojektowano sporną inwestycję, w dacie wydania przez Starostę decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., objęte były zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lutego 1997 r. w sprawie I części zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zmienionej uchwałą z dnia [...] października 2006 r. Działki te położone są na obszarze oznaczonym symbolem [...] przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną wraz z towarzyszącymi obiektami i urządzeniami (w tym urządzeniami technicznymi), o intensywności zabudowy do 0,6 liczonej w granicach planu zagospodarowania działki i maksymalnej wysokości zabudowy 7 m do najwyższego gzymsu i 12 m do kalenicy (§ 29 ust. 1 planu). W myśl § 29 ust. 2 planu miejscowego, dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń, o których mowa w § 27 ust. 2, które można lokalizować pod warunkiem jak w § 27 ust. 3. Zgodnie z dyspozycją § 27 ust. 2 pkt 1 planu, dopuszcza się lokalizację obiektów usług publicznych.

Dalej GINB wyjaśnił, że skoro przez usługi w świetle definicji zawartej w § 3 ust. 1 lit. j) planu miejscowego należy rozumieć obiekty i pomieszczenia, przeznaczone do wykonywania działalności, której celem jest zaspokajanie potrzeb ludności, to w ocenie organu świadczenie usług w zakresie edukacji dzieci (edukacja przedszkolna), kierowanych do ogółu mieszkańców, nie wykracza poza zakres pojęcia "usług publicznych". Za chybiony tym samym uznał organ zarzut skarżących dotyczący niezgodności spornej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu, co do sposobu przeznaczenia terenu.

Zdaniem GINB analiza projektu budowlanego nie wykazała aby sporna inwestycja rażąco naruszała pozostałe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak co do wysokości zabudowy (wymagana - 7 m do najwyższego gzymsu i 12 m do kalenicy; projektowana - wysokość do najwyższego gzymsu poniżej 7,0 m, wysokość budynku - 8,31 m, zob. proj. bud. Przekrój A-A rys. nr 4, str. 61), jak i co do maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy (wymagany - maksymalnie 0,6; projektowany - 0,44, zob. proj. bud. Opis do projektu zagospodarowania działki, intensywność zabudowy str. 20).

Podobnie GINB ocenił kwestię zaplanowanej ilości miejsc parkingowych, wskazując na przewidzianą w planie miejscowym możliwość dopuszczenia przez organ administracji samorządowej odstępstwa od ustaleń planu w tym zakresie (§ 16 ust. 2 planu). Wskazał, że Burmistrz [...] pismem z dnia 25 czerwca 2019 r., wyraził zgodę na dokonanie odstępstwa od obowiązku bilansowania miejsc parkingowych w granicach przeznaczonych na inwestycję nieruchomości z obowiązkiem urządzenia min. 8 miejsc parkingowych w granicach zagospodarowania działek. Jak natomiast wynika z projektu zagospodarowania działki w ramach spornej inwestycji zaprojektowano 8 miejsc parkingowych.

Oceniając zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno - budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) GINB przywołał treść § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i wyjaśnił, że sporny budynek usługowy został zaprojektowany ścianą z oknami i drzwiami w odległości ok. 4,50 m od granicy działki nr ewid. [...], w odległości ok. 5,0 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy z działką nr ewid. [...] (której współwłaścicielami są skarżący). Wskazał, że § 18 planu miejscowego dopuszcza możliwość sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, o ile wynikać to będzie z wymogów przyjętej formy i rodzaju zabudowy, lokalizacji, a także racjonalnego wykorzystania terenu działki i umożliwienia uzyskania poprawnych efektów przestrzennych, a w szczególności w przypadku budowy: segmentu budynku bliźniaczego, elementu zabudowy szeregowej, elementu zabudowy pierzejowej, itp. budynków gospodarczych i garażowych, itp.

Szerokość nieruchomości inwestycyjnej (działki nr ewid. [...] i [...]) waha się od 16,38 m do 16,70 m, przy czym szerokość działki nr ewid. [...] wynosi 12,10 m, zaś szerokość działki nr ewid. [...] wynosi ok. 4,5 m. Na działce nr ewid. [...] zaprojektowano drogę przeciwpożarową o szerokości 4,0 m (proj. bud. projekt zagospodarowania działki rys. Z1, str. 63). Stąd też, w ocenie GINB, można przyjąć, że zaprojektowanie spornego budynku usługowego o szerokości 12 m bezpośrednio przy granicy działki nr ewid. [...] wynika z "lokalizacji, a także racjonalnego wykorzystania terenu działki i umożliwienia uzyskania poprawnych efektów przestrzennych". GINB zwrócił również uwagę na zawarty w § 18 planu zwrot "a w szczególności w przypadku budowy" poprzedzający wyliczenie rodzajów i form zabudowy wskazując, że jest to jedynie przykładowe wyliczenie budynków, które mogą być realizowane w granicy działki. Zdaniem GINB jest to katalog otwarty, co pozwala przyjąć, że ww. przepis nie wyklucza sytuowania w granicy działki innych rodzajów budynków, w tym budynków usługowych.

Z powyższego GINB wywiódł, że kontrolowana decyzja Wojewody z dnia 30 września 2019 r. nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z § 18 ww. miejscowego planu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz § 3 ust. 1 pkt 9 planu miejscowego poprzez błędną wykładnię polegającą na utożsamianiu pojęcia działki budowlanej z działką geodezyjną, co doprowadziło do przyjęcia, że działka budowlana nie przekracza 16 m w sytuacji gdy inwestycja jest realizowana na dwóch działkach geodezyjnych o łącznej szerokości ponad 16 m, GINB wyjaśnił, że sporny budynek został zaprojektowany tylko na działce nr [...] o szerokości 12,10 m, zaś na drugiej działce nr [...] zaprojektowano drogę przeciwpożarową o szerokości 4 m. Stąd też zarzut skarżących nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a kontrolowana decyzja Wojewody nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia.

GINB zwrócił również uwagę na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczące możliwości stosowania przepisu § 12 ust. 4 (wcześniej § 12 ust. 3) rozporządzenia, w przypadku gdy miejscowy plan dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki. W części bowiem wyroków sądy administracyjne wskazują, że § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie wyłącza stosowania § 12 ust. 3 w przypadku zabudowy jednorodzinnej z tego tylko powodu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną (II OSK 2134/16). Z kolei odmienne stanowisko prezentowane w orzecznictwie (II SA/Rz 439/18, II SA/Gd 908/11) mówi, że odstępstwo jakie wynika z treści § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dla sytuowania obiektu ma charakter samodzielny w tym sensie, że jeżeli akty planowania przestrzennego zezwalają na sytuowania obiektu w granicy, to nie można dodatkowo wymagać zaistnienia tych okoliczności na jakie wskazuje prawodawca w powołanym przez organ § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia.

Wskazana powyżej rozbieżność interpretacyjna przemawiała, zdaniem organu, za brakiem możliwości stwierdzenia, że kontrolowana decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić bowiem tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści zastosowanego przepisu z treścią decyzji świadczy o ich rozdźwięku.

Za pozostającą bez wpływu na treść rozstrzygnięcia GINB uznał podnoszoną przez skarżących kwestię podziału przez inwestora działki nr [...] w celu obejścia przepisu § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ponadto organ stwierdził, że decyzja Wojewody nie naruszała przepisów rozporządzenia dotyczących przesłaniania budynków (§ 13), nasłonecznienia pomieszczeń (§ 60), odległości miejsc parkingowych od zabudowań (§ 19 ust. 2 pkt 1), odległości miejsc składowania odpadów (§ 23), lokalizacji placu zabaw (§ 40). Projekt został uzgodniony bez uwag z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń pożarowych.

Zdaniem GINB kontrolowana decyzja Wojewody nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Nie korzystając z prawa do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2020 r. Domagając się jej uchylenia podnieśli zarzut rażącego naruszenia:

1. § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym utożsamieniu pojęcia "działki budowlanej" z pojęciem "działki geodezyjnej", co doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że działka, na której jest planowana lokalizacja budynku ma szerokość mniejszą niż 16 m, podczas gdy planowana inwestycja realizowana jest na działce budowlanej, na którą składają się dwie działki geodezyjne nr [...] i [...] o łącznej szerokości ponad 16 m, co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z prawem udzielenia pozwolenia na budowę bezpośrednio przy granicy działki;

2. § 18 ust. 1 miejscowego planu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dopuszcza możliwość sytuowania budynku będącego przedmiotem niniejszej sprawy w granicy działki budowlanej w sytuacji, gdy nie jest to segment budynku bliźniaczego, nie jest to element zabudowy szeregowej, nie jest to element zabudowy pierzejowej, nie jest to budynek gospodarczy ani nie jest to budynek garażowy, a organ nie ustalił, aby budowa w granicy miała wynikać z wymogów przyjętej formy i rodzaju zabudowy oraz lokalizacji; organ ustalił wyłącznie i to bez jakiegokolwiek uzasadnienia, że lokalizacja przedszkola na obszarze mieszkaniowym przy granicy działki służy racjonalnemu wykorzystaniu działek objętych inwestycją, co nie jest absolutnie warunkiem wystarczającym do zastosowania przedmiotowego przepisu;

3. § 3 ust. 1 pkt 9 planu miejscowego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu pojęcia "działki budowlanej" z "działką geodezyjną", podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że nie są to pojęcia tożsame, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że działka budowlana w przedmiotowej sprawie nie przekracza 16 m, w sytuacji gdy inwestycja jest zlokalizowana na dwóch działkach geodezyjnych o łącznej szerokości ponad 16 m, co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z prawem udzielenia pozwolenia na budowę bezpośrednio przy granicy działki;

4. art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w przypadku, gdy nie zostały spełnione wymagania art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego albowiem projekt budowlany jest w sposób oczywisty niezgodny z § 18 ust. 1 planu oraz jest niezgodny z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego albowiem jest w sposób oczywisty niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione.

Odpowiadając na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału VII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 26 listopada 2020 r.

Skarga podlegała oddaleniu bowiem zaskarżona decyzja, w ocenie Sądu, odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja GINB z dnia [...] czerwca 2020 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego – przedszkola w obszarze mieszkaniowym (kat. IX), wg indywidualnego projektu budowlanego wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., elektryczną, c.o., gazową i wentylacji mechanicznej, zewnętrzną instalacją gazową, zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz W. w m. L. ul [...], na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki gruntu nr [...], [...] obręb ewid. [...] Ł., jednostka ewid. [...] miasto L..

Zaskarżona decyzja GINB wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, będącym nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji , a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .

Należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.

Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności w wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub stron postępowania administracyjnego (Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Barbara Adamiak/Janusz Borkowski, Wydawnictwo, Warszawa 2014, C.H.BECK 13 wydanie). W sposób rażący można bowiem naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy podnieść, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska.

Działki inwestycyjne, w tym działka nr [...], na której zaprojektowano sporny budynek przedszkola objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lutego 1997 r. w sprawie I części zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zmienionej Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] października 2006 r.

Działki te położone są na obszarze oznaczonym w planie symbolem [...] – przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, w której dopuszcza się lokalizację obiektów usług publicznych (§ 29 ust. 1 i 2 w zw. z § 27 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego). Ponadto działki te znajdują się w granicach "Wielofunkcyjnej Strefy Śródmiejskiej" oraz "strefy Archeologicznej – SOA7" (pismo Urzędu Miasta L. z dnia 5 marca 2020 r.). Skoro sporny budynek ma służyć świadczeniu usług w zakresie opieki i edukacji dzieci w wieku przedszkolnym to podzielić należało ocenę GINB, że projektowa inwestycja nie wykracza poza zakres pojęcia "usług publicznych", mieszcząc się również w definicji usług (zaspakajających potrzeby ludności) zawartej w § 3 ust. 1 lit. j) planu miejscowego.

Oceny, że sporne przedsięwzięcie nie narusza ustaleń planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu inwestycyjnego skarżący zdają się aktualnie (przeciwnie niż we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji) nie kwestionować. Nie zgadzają się natomiast ze stanowiskiem organów, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 18 ust. 1 dopuszcza możliwość sytuowania budynku będącego przedmiotem sprawy, w granicy działki budowlanej w sytuacji gdy nie jest on (zdaniem skarżących) żadnym z przykładowo wskazanych w tym przepisie rodzajów i form zabudowy.

Powyższy przepis planu stanowi, że dopuszcza się możliwość sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, o ile wynikać to będzie z wymogów przyjętej formy i rodzaju zabudowy, lokalizacji, a także racjonalnego wykorzystania terenu działki i umożliwienia uzyskania poprawnych efektów przestrzennych, a w szczególności w przypadku budowy: segmentu budynku bliźniaczego, elementu zabudowy szeregowej, elementu zabudowy pierzejowej, itp. budynków gospodarczych i garażowych, itp.

Rację ma GINB, że zwrot "w szczególności w przypadku budowy" poprzedzający wyliczenie rodzajów i form zabudowy wskazuje, że jest to jedynie przykładowe wyliczenie budynków, które mogą być realizowane w granicy działki. Nie jest to zatem zamknięty katalog wyszczególnionych form budowy, zaś przepis § 18 ust. 1 planu nie wyklucza sytuowania w granicy działki innych rodzajów budynków, w tym budynków usługowych. Wbrew zarzutom skargi GINB dokonał także analizy lokalizacji budynku usługowego przedszkola w kontekście racjonalnego wykorzystania terenu działki. Wskazał bowiem na szerokość działki (12,10 m), na której zaplanowano sporny budynek, jak i okoliczność, że na terenie, na którym zaprojektowano sporną inwestycję część budynków istniejących na sąsiednich działkach zlokalizowana jest w granicy, bądź w zbliżeniu do granicy, tj. w odległości od granicy mniejszej niż określona w przepisie § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Trudno też odmówić racji organowi, że lokalizacja przedszkola na obszarze mieszkaniowym służy racjonalnemu wykorzystaniu działek objętych inwestycją.

Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, dopuszcza się sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia norma nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające pozwolenie na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ( por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015r. sygn. akt II OSK 227/14, LEX nr 1640565). Użycie zwrotu "dopuszcza się" budowę przy granicy nie świadczy o przyznaniu organowi luzu decyzyjnego w tym zakresie, ani uzależnienia prawa inwestora od spełnienia dodatkowych warunków. Sformułowanie to wskazuje, że realizacja budowy w granicy jest dopuszczalna i stanowi uprawnienie inwestora. Natomiast stronie kwestionującej możliwość zabudowy przy granicy, przy spełnieniu warunku jego dopuszczalności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przysługuje prawo do ochrony jej interesów, jedynie w zakresie spełnienia wymogów nasłonecznienia i bezpieczeństwa pożarowego wskazanych w § 13, § 60 oraz § 271-273 rozporządzenia, co wprost wynika z treści § 12 ust.1 rozporządzenia, jak również w drodze skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2013r. sygn. akt II OSK 79/12 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 lutego 2012r. sygn. akt II SA/Gd 908/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że kontrolowana decyzja Wojewody nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia w zw. z § 18 ww. miejscowego planu.

Jakkolwiek rację mają skarżący, że sytuowanie budynku w granicy, budzi często uzasadniony sprzeciw właścicieli sąsiedniej nieruchomości, tym niemniej przypomnieć należy, że będąc stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i biorąc czynny w nim udział, nie zakwestionowali oni w trybie skargi do sądu decyzji Wojewody, godząc się na przyjęte rozwiązania projektowe.

Analiza załączonej do sprawy dokumentacji pozwala zgodzić się z organem orzekającym w sprawie, że usytuowanie projektowanego budynku względem granicy nieruchomości skarżących nie narusza w sposób rażący także art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Odnosząc powyższe unormowania do przyjętych przez inwestora rozwiązań projektowych powtórzyć za organem odwoławczym należy, że o ile szerokość obu działek (nr [...] i [...]), na których realizowana jest inwestycja waha się od 16,38 m do 16,70 m, to szerokość działki nr [...], na której zaprojektowano sporny budynek przedszkola wynosi 12,10 m, natomiast szerokość działki nr [...] (w części na której realizowana będzie sporna inwestycja) wynosi ok. 4,50 m. Na działce nr [...] zaprojektowano drogę przeciwpożarową o szerokości 4,0 m (por. Projekt zagospodarowania działki rys, Z-1 str. 63 projektu budowlanego), przez co działka inwestycyjna nr [...] jest wyłączona spod możliwości zabudowy jej spornym budynkiem usługowym, którego szerokość wynosi ok. 12,0 m.

Wspomniane działki inwestycyjne powstały w wyniku podziału działki nr [...] zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta L. z [...] kwietnia 2019 r., a więc przed złożeniem przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę. Fakt, że Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił udzielenia upoważnienia Staroście [...] na wyrażenie zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów, nie mógł być uwzględniony, jak sugerują skarżący, w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Wojewody. Organ ten wyjaśnił skarżącym, że wniosek inwestora o pozwolenie na budowę został złożony w innym stanie faktycznym, dotyczył bowiem inwestycji planowanej na działce nr [...], tj., przed dokonanym jej podziałem. Zatwierdzony decyzją Burmistrza [...] podział na działki nr [...], [...] i [...] spowodował, że wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę dotyczył innych działek, których wymiary i lokalizacja czyniły postępowanie w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych bezprzedmiotowym. Ponownie wskazać zatem trzeba, że skarżący nie złożyli skargi na decyzję Wojewody.

W ocenie Sądu podział działki został dokonany z zachowaniem wymagań formalnych (decyzja właściwego organu), ale także bez naruszenia ustaleń planu miejscowego (§ 17) dotyczących zasad parcelacji gruntów. Również motywy, które mogły przyświecać właścicielowi gruntu, na wniosek którego zatwierdzony został podział, nie mają znaczenia w świetle zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa.

W odniesieniu do zarzutu rażącego naruszenia § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i § 3 ust. 1 pkt 9 planu miejscowego poprzez wadliwe utożsamianie pojęcia działki budowlanej z działką geodezyjną, a w konsekwencji przyjęcie, że działka, na której planowany jest budynek przedszkola ma szerokość mniejszą niż 16 m, w sytuacji, gdy inwestycja realizowana jest na dwóch działkach geodezyjnych (powstałych po podziale), należało podzielić ocenę GINB, że zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Stan faktyczny w dacie wydania kwestionowanej decyzji był taki, że zamierzeniem inwestora objęte były dwie działki geodezyjne, z czego na jednej z nich (nr [...]) o szerokości 12 m zaprojektowano sporny budynek przedszkola, zaś na drugiej (nr [...]) o szerokości ok. 4,50 m zaprojektowano drogę przeciwpożarową o szerokości 4 m. Działki w takim kształcie podlegały planom inwestycyjnymi inwestora, co niewątpliwie było w zgodzie z wymogami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Uznanie natomiast przez organ udzielający pozwolenia na budowę granicy pomiędzy tymi działkami, nie stanowiło zdaniem Sądu rażącego naruszenia powołanego w skardze § 3 ust. 1 pkt g) planu miejscowego zawierającego słownikową definicję "działki budowlanej", przez którą należy rozumieć "nieruchomość gruntową lub działkę gruntu lub zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego lub umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce". Definicje słownikowe nie mogą bowiem być naruszone ani rażąco, ani zwyczajnie. Natomiast oczywiście może się zdarzyć naruszenie przepisu przewidującego określone obowiązki adresatów, tzn. nakazane lub zakazane wzory zachowania. Te ostatnie wynikają jednakże z innego przepisu lub przepisów.

W kontekście oceny ewentualnego rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych słusznie GINB zwrócił uwagę na występujące rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zakresie stosowania § 12 ust. 4 (wcześniej § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia) w przypadku, gdy (tak jak w rozpoznawanej sprawie), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki.

Jedna z linii orzeczniczych wskazuje, że aktualne brzmienie § 12 ust. 2 rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, że jeżeli plan miejscowy przewiduje możliwość sytuowania budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę granicy w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, to nie znajdują zastosowania wyjątki określone w § 12 ust. 3 i 4, a jedynie pozostałe przepisy techniczno-budowlane regulujące odrębne kwestie. Przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia stawia jedyny warunek dla odstępstwa od zasady wynikającej z § 12 ust. 1, by to plan miejscowy wprost dopuszczał zbliżenie budynku do granicy działki na odległość 1,5 m lub usytuowanie bezpośrednio przy granicy. Jeżeli plan miejscowy taką możliwość dopuszcza, brak jest podstaw, by doszukiwać się kolejnych ograniczeń na podstawie kolejnych wyjątków od zasady określonej w § 12 ust. 1, a wymienionych w § 12 ust. 3 i 4. Przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia stanowi odrębną i niezależną od pozostałych jednostek redakcyjnych tego przepisu przesłankę prawa zabudowy przy granicy nieruchomości (poza orzeczeniami powołanym w decyzji GINB, por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 12/19; prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 28 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 883/19; wyrok NSA z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 560/17, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w wyroku WSA w Łodzi z 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 485/19 (oddalona skarga kasacyjna wyrokiem z 17 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 405/20 - na dzień sporządzania niniejszego uzasadnienia brak uzasadnienia wyroku NSA) wskazano, że § 12 ust. 2 i 3 (aktualnie ust. 4) powołanego rozporządzenia określają niezależne od siebie szczególne warunki sytuowania obiektów budowlanych. Regulacja § 12 ust. 3 odnosi się do sytuacji, gdy nie ma uregulowań planistycznych w tym zakresie albo gdy w decyzji o warunkach zabudowy nie wprowadzono zapisu wprost, że dopuszcza się lokalizację w granicy, a np. możliwości zagospodarowania działki budowlanej są ograniczone jej szerokością (<16m).

Odmienny pogląd prezentowany w orzecznictwie wskazuje z kolei, że § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie wyłącza stosowania § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia, w przypadku zabudowy jednorodzinnej z tego tylko powodu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną (por. wyrok WSA w Olsztynie z 3 września 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 498/19 odwołujący się do stanowiska zawartego w powołanym przez GINB wyroku NSA z 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt 2134/16, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).)

Z uwagi na wskazaną powyżej rozbieżność w orzecznictwie sądowo - administracyjnym dotyczącą stosowania § 12 ust. 2 i 4 ww. rozporządzenia, brak jest możliwości stwierdzenia, że kwestionowana decyzja Wojewody z [...] września 2019 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić tylko wówczas, gdy:

- proste zestawienie treści zastosowanego przepisu z treścią decyzji świadczy o ich rozdźwięku; taka wada jest dostrzegalna "na pierwszy rzut oka" a jej wykazanie nie wymaga szerszych wywodów (por. wyrok NSA z 17 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2832/12);

- naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa (por. wyroku WSA w Olsztynie z 15 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Ol 160/14)

- proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność) i bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona treść przepisu w bezpośrednim rozumieniu, a przepis jest jasny i precyzyjny (por. wyrok NSA z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 39/13).

Za prawidłową należało uznać także ocenę GINB, że zatwierdzony projekt budowlany nie narusza rażąco pozostałych ustaleń planu miejscowego, w odniesieniu do:

1) wysokości zabudowy (wymagana – 7 m do najwyższego gzymsu i 12 m do kalenicy; projektowana wysokość do najwyższego gzymsu poniżej 7 m, wysokość budynku 8,31 m;

2) maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy (wymagany – maksymalnie 0,6, projektowany – 0,44.

Podobnie rzecz się ma, z dokonaną przez organ oceną zgodności inwestycji z planem w zakresie ilości miejsc postojowych (§ 16 planu). Tu plan miejscowy zawierał zapis (§ 16 ust. 2) uprawniający organ samorządu do udzielenia odstępstwa od ustaleń zawartych w § 16 ust. 1 planu. Jak wynika z akt sprawy zgodę na odstępstwo od obowiązku bilansowania miejsc parkingowych w granicach nieruchomości przeznaczonych na inwestycję z obowiązkiem urządzenia minimum 8 miejsc parkingowych wyraził Burmistrz Miasta [...] (pismo z 25 czerwca 2019 r.) i tyleż miejsc zostało zaprojektowanych (por. projekt zagospodarowania działki rys. Z-1 str. 63 projektu budowlanego). Przy czym 4 miejsca postojowe zaplanowano w odległości 3 m od granicy działki nr [...] oraz w odległości 8,7 m od granicy działki nr [...]. Kolejne 3 miejsca postojowe zostały usytuowane w odległości 3 m od granicy działki nr [...] oraz w odległości 8,7 m od granicy działki nr [...]. Pojedyncze projektowane miejsce postojowe zostało usytuowane w odległości 4,4 m od granicy działki nr [...] oraz w odległości ok. 6 m od granicy działki nr [...].

Biorąc zatem pod uwagę treść § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowiącego, że stanowiska postojowe, w tym również zadaszone, oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż dla samochodów osobowych 3 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie, słusznie GINB stwierdził, że kontrolowana decyzja Wojewody nie naruszała rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia. Również miejsca na odpady zostały zaprojektowane w sposób nie naruszający rażąco § 23 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Podsumowując, Sąd nie stwierdził, aby ocena GINB co do braku podstaw do zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. była błędna. Zdaniem Sądu organ ten prawidłowo także zweryfikował pozostałe przesłanki nieważności.

Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił żadnego z zarzutów skargi, nie dopatrzył się również żadnych innych przyczyn, dla których zaskarżoną decyzję GINB należałoby co najmniej uchylić. Wbrew zarzutom skargi - ocena decyzji Wojewody [...] z [...] września 2019 r. dokonana przez GINB – przy uwzględnieniu specyfiki postępowania nieważnościowego - jest prawidłowa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.