Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2320/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi E. R. i M. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. R. i M. R. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 2320/21

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 735 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020r., poz. 1333 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania E. i M. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...].08.2021r., udzielającej I. i A. G. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego o wymiarach 4,2 m x 4,0 m usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] gm. [...], oznaczonego w inwentaryzacji budowlanej jako nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 28.08.2013r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynął wniosek E. i M. R. o "wszczęcie przez PINB w [...] postępowania mającego na celu ustalenie, czy cztery budynki gospodarcze trwale związane z gruntem należące do małżeństwa Ireny i A. G. zamieszkałych w miejscowości [...], ul. [...] zostały pobudowane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego oraz Rozporządzenia Ministra w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz innych przepisów, oraz czy na wybudowanie tych budynków właściciele uzyskali pozwolenie lub złożyli stosowne zgłoszenie o zamiarze ich wybudowania ".

Wobec powyższego organ powiatowy przeprowadził w dniu 01.10.2013r. oględziny, w trakcie których stwierdzono, iż na w/w nieruchomości usytuowany jest m.in. budynek gospodarczy o wymiarach 4,2 m x 4,0 m o konstrukcji stalowej obłożonej blachą trapezową, z dachem jednospadowym. Obiekt usytuowany jest na wylewce betonowej w odległości od 0,5 m do 1 m od ogrodzenia działki. Inwestorzy nie przedstawili dokumentacji świadczącej o legalności przedmiotowego obiektu budowlanego. A. G. oświadczył, że budynek gospodarczy został wybudowany w latach 1981-1982 bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz że budynek był niezbędny na przechowywanie warzyw, gdyż A. G. prowadził działalność gospodarczo- rolną.

Następnie organ nadzoru budowlanego I instancji postanowieniem Nr [...] z dnia [...].02.2014r. nałożył na I. i A. G. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną stanu technicznego przedmiotowego budynku gospodarczego. W dniu 15.05.2014r. do organu nadzoru budowlanego wpłynęła wymagana w/w rozstrzygnięciem dokumentacja tj. inwentaryzacja budowlana wraz z oceną techniczną sporządzona przez inż. Z. S. (nr upraw. [...]).

Następnie PINB w [...] wydał w dniu [...].03.2015r. decyzję Nr [...] nakazującą I. i A. G. rozbiórkę budynku gospodarczego stalowego usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] gm. [...].

W wyniku postępowania odwoławczego [...] WINB decyzją Nr [...] z dnia [...].05.2015r. uchylił w/w rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dalszej kolejności PINB w [...] przeprowadził w dniu 14.09.2015r. rozprawę administracyjną oraz pismem z dnia 09.09.2015r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o przekazanie informacji dotyczących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o nr ew. [...] oraz [...] położonych przy ul. [...] w [...] gm. [...], który obowiązywał do 1995r. W odpowiedzi na w/w pismo wskazano, że do 1995r. powyższe nieruchomości położone były na terenie o symboli [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej intensywnej. Według ustaleń planu na jednej działce mógł być wybudowany jeden budynek wolnostojący, pół budynku bliźniaczego lub jeden segment budynku szeregowego. Ponadto na działkach nie dopuszczało się budowy odrębnych budynków garażowych i gospodarczych. Organ powiatowy na podstawie informacji uzyskanych przez Urząd Gminy w [...] ustalił także, że działki o nr ew. [...] oraz [...] położone przy ul. [...] w [...] gm. [...] przed 1993r. były położone na obszarze, na którym obowiązywały miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzone uchwałami Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...].06.1991r. oraz Nr [...] z dnia [...].05.1998r., a ich ustalenia dopuszczały sytuowanie budynków o funkcji gospodarczej.

PINB w [...] wydał w dniu [...].03.2016r. decyzję Nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie budynku gospodarczego stalowego o wymiarach ok. 4,2 m x 4 m usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] gm. [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania E. i M. R. od w/w rozstrzygnięcia, wydał decyzję Nr [...], którą uchylił decyzję Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie organ powiatowy decyzją Nr [...] z dnia [...].09.2016r., udzielił I. i A. G. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego stalowego usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] gm.

Organ wojewódzki wydał w dniu [...].12.2016r. decyzję Nr [...], którą uchylił w/w rozstrzygnięcie i na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane orzekł o udzieleniu P.P. I. i A. G. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego stalowego o wymiarach 4,20 m x 4,0 m, oznaczonego w inwentaryzacji budowlanej sporządzonej przez inż, Z. S. jako nr [...], usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] gm. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15.12.2017r. sygn. akt VII SA/Wa 295/17, uchylił decyzję [...]WINB Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w [...] Nr [...].

Decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2018r., PINB w [...] nakazał I. i A. G. rozbiórkę ww. budynku gospodarczego.

Po rozpatrzeniu odwołania I. i A. G., [...]WINB decyzją Nr [...] z dnia [...].01.2019r., uchylił w/w rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Pismem z dnia 22.05.2019r. organ powiatowy zwrócił się do Wójta Gminy [...] o przekazanie pełnych wypisów z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w latach 1988-2017 dla gminy [...]. W dniu 04.06.2019r. do PINB w [...] wpłynęła wymagana w/w pismem dokumentacja.

W dniu 29.08.2019r. przeprowadzono oględziny celem zobrazowania zabudowy na działkach należących do Państwa G. i Państwa R. względem budynków gospodarczych na działce o nr ew. [...] położonej w [...] gm. [...]. Budynek mieszkalny na działce należącej do Państwa R. jest konstrukcji murowanej z gazobetonu, ocieplony styropianem systemem BSO (bezspoinowy system ociepleń). Obiekt dwukondygnacyjny z poddaszem użytkowym. Dach dwuspadowy kryty blachą trapezową. Budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej jednokondygnacyjny kryty blachą trapezową przytwierdzoną do łat z desek. Trzy ściany obłożone są blachą i płytami azbestowymi, a czwarta ściana jest nieosłonięta (budynek wykorzystuje ścianę budynku sąsiedniego). Od strony granicy z działką E. i M. R. brak jest otworów okiennych w ścianie. W dalszej kolejności PINB w Piasecznie postanowieniem Nr [...] z dnia [...].10.2019r. nałożył na I. i A. G. obowiązek dostarczenia, w terminie 60 dni licząc od dnia, w którym w/w postanowienie stanie się ostateczne, opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych w zakresie usytuowania budynków gospodarczych z odniesieniem do warunków technicznych obowiązujących w dacie budowy oraz obecnie obowiązujących w zakresie spełnienia warunków przeciwpożarowych.

W dniu 10.03.2020r. została dostarczona do organu powiatowego opinia z zakresu ochrony przeciwpożarowej dot. budynków gospodarczych zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...] gm. [...] sporządzona przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. A. K. (nr upraw. [...]).

PINB w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].07.2020r. udzielił I. i A. G. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego o konstrukcji stalowej o wymiarach 4,2 m x 4,0 m usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] gm. [...], oznaczonego w inwentaryzacji budowlanej jako nr [...].

W wyniku postępowania odwoławczego [...] WINB decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2020r., uchylił w/w rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ powiatowy przeprowadził w dniu 19.11.2020r. oględziny, w trakcie których ustalił, że na przedmiotowym budynku gospodarczym nie ma żadnych elementów wykonanych z azbestu. Wszystkie ściany wykonane są z elementów stalowych tj. z blach płaskiej ocynkowanej (ściana tylna) oraz blachy trapezowej ocynkowanej (na elewacji bocznej). I. G. oświadczyła, że fragmenty ściany z azbestu na budynku gospodarczym zostały zastąpione blachą w związku z podnoszonymi przez sąsiada uwagami dotyczącymi zagrożenia jego zdrowia przez elementy azbestowe wbudowane w ściany budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28.12.2020r. sygn. akt VII SA/Wa 1987/20, oddalił sprzeciw E. R. od ww. decyzji

Decyzją Nr [...] z dnia [...].08.2021r. udzielono I. i A. G. pozwolenia na użytkowanie spornego budynku gospodarczego.

Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyli E. i M. R.

Rozpatrując odwołanie [...]WINB wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie m.in. art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974r., który stanowi: "Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu".

Organ odwoławczy przypomniał, że w toku postępowania ustalono, że budowa budynku gospodarczego o konstrukcji stalowej o 4,2 m x 4,0 m usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] gm. [...], oznaczonego w inwentaryzacji budowlanej jako nr [...] została wykonana w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 01.01.1995r., co skutkowało przeprowadzeniem postępowania legalizacyjnego w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. Stanowisko w sprawie daty budowy obiektu zaaprobował WSA w Warszawie w wyroku z dnia 15.12.2017r. sygn. akt VII SA/Wa 295/17, który zapadł w omawianej sprawie.

Wskazano dalej, że w myśl art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r.: "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę,

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia ".

Organ podkreślił, że w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16.12.2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 wskazano, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa wart. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

Wskazano dalej, że analiza przepisów planistycznych wskazuje, że działka o nr ew. [...] położona we wsi [...] gm. [...] na przestrzeni lat znajdywała się w strefie oznaczonej symbolem:

• C 19R - tereny rolne - zgodnie z Uchwałą Nr [...] Gminnej rady Narodowej z dnia [...].05.1988r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - na okres perspektywiczny,

• R - tereny rolne oraz C21MRMNU - tereny zabudowy zagrodowej jednorodzinnej i usług - zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...].06.1991r. w sprawie zatwierdzenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (na okres perspektywiczny),

• MNi - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...].10.1994r. w sprawie wprowadzenia zmian do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy

Lesznowola,

• U/Mnl - obszar usług i mieszkaniowy zabudowy jednorodzinnej - zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...].07.2002r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wybranych fragmentów wsi: [...] tj. etap I, jednostki planistyczne I i VIII;

• 8U/MN - tereny zabudowy usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej - zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...].05.2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] (cz. północna).

Organ wojewódzki zauważył, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest zgodny z przepisami planistycznymi zawartymi w Uchwale Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...].06.1991r, w sprawie zatwierdzenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (na okres perspektywiczny). Zgodnie z zapisami tego planu: "Na terenach zabudowy istnienie lub powstanie nowego obiektu o przeznaczeniu niezgodnym z określoną planem funkcją główną - jest dopuszczalne pod warunkiem zachowania obowiązujących przepisów (Prawo budowlane, wymogi sanitarne, ustawa o ochronie środowiska, itp.). Użytkownicy zabudowy jednorodzinnej powstającej wśród zabudowy zagrodowej nie mogą więc wysuwać roszczeń do rolników lub organów administracji z tytułu uciążliwości wywołanej normalną rolniczą działalnością produkcyjną. W sytuacji odwrotnej, powstający obiekt produkcyjny lub usługowy wśród terenów zabudowy mieszkaniowej, winien ograniczyć potencjalną uciążliwość w sposób, który nie wywoła kolizji obecnie i w przyszłości z obiektami chronionymi, jakimi są m.in. domy mieszkalne ".

Z pisma I. G. z dnia 20.09.2020r. wynika, że Państwo G. prowadzili działalność rolniczą dopóki nie przeszli na emeryturę oraz że I. G. pobiera emeryturę z KRUSu od 2005r. Powyższe w ocenie tut. organu pozwala na uznanie, że przedmiotowy obiekt jako element zabudowy zagrodowej był zgodny z zapisami w/w planu.

Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.12.2017r. sygn. akt VII SA/Wa 295/17, który zapadł w omawianej sprawie wskazano, że w omawianej sprawie jeden z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących od 1988r. przewidywał możliwość usytuowania budynku gospodarczego (zabudowa gospodarcza, zagrodowa), stąd też nie można nakazać inwestorom rozbiórki obiektu budowlanego w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. nawet jeśli obiekt nie spełnia warunków wynikających z aktualnie obowiązującego planu (co do usytuowania, na co wskazano też z wyroku WSA w Warszawie z dnia 15.12.2017r.). W świetle powyższego zdaniem [...]WINB w sprawie nie można mówić o zaistnieniu przesłanki, o której mowa wart. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r.

Odnosząc do drugiej przesłanki wskazanej w art. 37 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy wskazano, iż nakazując rozbiórkę organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wykazać, że dalsze akceptowanie samowolnie posadowionego obiektu mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu czy też niedopuszczalne pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego w ocenie [...]WINB brak jest podstaw do uznania, iż w omawianej sprawie w/w przesłanki wystąpiły. Z opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej dot. budynków gospodarczych zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w [...] gm. [...] sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. [...] (nr upraw. [...]) wynika, że wszystkie budynku znajdują się w jednej strefie pożarowej, łącznie z budynkiem mieszkalnym na działce o nr ew. [...] i przyległym do niego budynkiem mieszkalnym na działce o nr ew. [...]. Autor opinii wskazał, że: " Obecnie obowiązujące przepisy dopuszczają/pozwalają na nieustąlenie odległości między budynkami położonymi na jednej działce budowlanej, jeśli łączna powierzchnia wewnętrzna tych budynków nie przekracza najmniejszej dopuszczalnej strefy pożarowej wymaganej dla każdego ze znajdujących się na tej działce rodzajów budynków. W omawianym przypadku powierzchnie wszystkich budynków nie przekraczają 10 % dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej - § 228 ust. 1 rozp. Zgodnie z § 213 rozp. wszystkie budynku zlokalizowane na działkach o nr ew. [...] są zwolnione z wymagań dotyczących klasy odporności pożarowej i mogą być wykonane jako bezklasowe. (...) W świetle obowiązujących przepisów, dotyczących ochrony przeciwpożarowej, budynku mogą być eksploatowane ". Rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. [...] (nr upraw. [...]) wskazał także, że w przedmiotowym przypadku kryteria określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 07.06.2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, na podstawie których budynek uznaje się za zagrażający życiu ludzi, nie występują. Ponadto z inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną sporządzonych przez inż. [...] (nr upraw. [...]) wynika, że: "Budynek nr [...] i [...]- ściany osłonowe z blachy stalowej ocynkowanej trapezowe, mocowane do konstrukcji stalowej z kształtowników stalowych (kątowniki, rury o przekroju kołowym i kwadratowym - szczegółowe wymiary w cm na rysunkach inwentaryzacyjnych), stanowiących szkielet nośny. (...) Ściany wewnętrzne nadziemia konstrukcyjne i działowe: budynek nr [...]- ściana drewniana z desek na konstrukcji drewnianej słupowej, budynki nr [...] i [...] - bez ścian wewnętrznych. (...) Dach: budynek nr [...] i [...] - na konstrukcji stalowej, krokwiowy (budynek nr [...]) i krokwiowo-jętkowy (budynek nr [...]), krokwie i jętki z profili stalowych (rwy kwadratowe 8x8 w budynku nr [...] oraz kątowniki 5x3 i 3x3 w budynku nr [...]), mocowane do stalowego oczepu ściany, dachy w obu budynkach kryte blachą stalową ocynkowaną trapezową, mocowaną bezpośrednio do stalowej konstrukcji dachu ".

Na dzień wydawania decyzji tut. organu Nr [...] z dnia [...].10.2020r. sporny budynek gospodarczy miał trzy ściany obłożone blachą i płytami azbestowymi. Z akt sprawy wynika, że fragmenty ściany z azbestu na budynku gospodarczym zostały zastąpione blachą, co potwierdza protokół oględzin z dnia 19.11.2020r. oraz wykonana dokumentacja fotograficzna. Wobec ustalenia, że przedstawiona w toku postępowania inwentaryzacja budowlana wraz z oceną techniczną sporządzona przez inż. [...] (nr upraw. [...]) odnosi się do aktualnego stanu faktycznego zastanego na działce o nr ew. 122/3 położonej przy ul. [...] w [...] gm. [...], brak było podstaw do nakładania na inwestorów obowiązku uzupełnienia w/w dokumentacji technicznej.

W sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki z art. 37 oraz braku podstaw do nakazania wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40, organ winien zakończyć postępowanie wydając w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Przepisy prawa w takim stanie faktycznym obligują organ do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia - decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.10.2010r. sygn. akt IIOSK 1622/09). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organ powiatowy prawidłowo wydał decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie omawianego budynku gospodarczego na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974r.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach organ wojewódzki wskazuje, że brak jest regulacji zakazujących właścicielowi w ingerowanie w obiekt budowlany w toku postępowania (o ile nie wydano nakazu wstrzymania robót). Organy nadzoru budowlanego mają obowiązek uwzględnić zmianę stanu faktycznego w toku postępowania, co miało miejsce w omawianej sprawie.

Odpierając zarzut dotyczący ustalenia daty budowy spornego obiektu budowlanego,ponownie wskazano na treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 15.12.2017r. sygn. akt VII SA/Wa 295/17. Fakt wymiany ściany z azbestu na element stalowy nie wypełnia pojęcia budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego z 1994r.

Organ wojewódzki wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że Państwo [...] prowadzili działalność rolniczą, stąd też brak jest podstaw do negowania zabudowy gospodarczej na działce, która przeznaczona była do zabudowy zagrodowej. Siedlisko to inaczej zabudowa zagrodowa, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego (skoro P. [...] pobiera emeryturę z KRUS należy wnioskować, że prowadziła gospodarstwo rolne).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie nierzetelnej (zdaniem skarżących) opinii przeciwpożarowej, [...]WINB wskazuje, że ciężar udowodnienia pewnych kwestii spoczywa nie tylko na organie ale również na podmiocie, który wywodzi z tych okoliczności określone skutki. Jeżeli organy nadzoru budowlanego wyprowadziły określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych i nienasuwających zastrzeżeń dowodów (opinia sporządzona przez osobę o odpowiednich uprawnieniach), to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia skutecznego kontrdowodu z inicjatywy strony kwestionującej te ustalenia. Zadaniem organu nie jest dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym ustaleniom organu tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza i kwestionuje ustalenia. Organy dokonały oceny materiału dowodowego w sposób logiczny, zgodny z przepisami, zasadami wiedzy technicznej i doświadczenia życiowego i nie wykroczyły poza granice swobodnej oceny dowodów. Ocena wiarygodności dowodów i ich mocy nastąpiła na podstawie wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego. Kwestionowanie opinii przeciwpożarowej bez wiarygodnych dowodów podważających jej treść nie może być skuteczne. Skarżący nie wykazali prawdziwości faktów, z których wywodzą określone skutki prawne, stąd organy nie uznały ich racji.

Ponadto organ wojewódzki wskazał, że M. R. otrzymał skarżoną decyzję, co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru, tak więc zarzuty E. R. dotyczącej pominięcia jej męża przy wydawaniu w/rozstrzygnięcia są bezpodstawne.

Reasumując, organ odwoławczy wskazał, iż należało utrzymać w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...].08.2021r.

Skargę na tę decyzję złożyli E. i M. R.

Skarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071) [dalej: k.p.a.] w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegające na:

- dokonaniu oceny dowodów - w szczególności dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony przeciwpożarowej dot. budynków gospodarczych zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w [...] - z uchybieniem zasady wszechstronności nakazującej poddać ocenie całość zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie uwzględnienie w toku dokonywanej oceny obowiązujących przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 poz. 1065 t.j.) [dalej: r.w.b.u];

- przyznanie wiarygodności dowodowi z opinii biegłego z zakresu ochrony przeciwpożarowej dot. budynków gospodarczych zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w [...] w zakresie stwierdzenia przez biegłego, że wszystkie budynki znajdują się w jednej strefie pożarowej w sytuacji, gdy działki oznaczone numerami [...] są odrębnymi działkami budowlanymi;

- zaniechanie przeprowadzenia wnikliwej oceny zaistniałego stanu faktycznego pod kątem wystąpienia przesłanek stanowiących podstawę do wydania nakazu rozbiórki poprzez pominięcie w rozważaniach takiej kwestii, iż przedmiotowy budynek uniemożliwia Skarżącym swobodne dysponowanie swoją nieruchomością, w tym jej zabudowę, powodując niedopuszczalne pogorszenia warunków użytkowych (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r), jak też narusza obowiązek ochrony ich interesów (art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.);

- niemającym oparcia w materiale dowodowym dowolnym ustaleniu, że sporny budynek w jakikolwiek sposób był powiązany z działalnością rolniczą rzekomo prowadzoną przez Państwa [...] (przede wszystkim przez Panią I. G.) w sytuacji, gdy powiązania funkcjonalnego budynku z prowadzoną działalnością rolniczą nie można wywieść z samego faktu posiadania Przez Panią I. G. statusu rolnika i opłacania składek ubezpieczeniowych do KRUS;

- niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym braku zasięgnięcia informacji czy sporny budynek można było zakwalifikować jako budynek gospodarski (nie gospodarczy), ewentualnie czy deklarowany był jako budynek służący do produkcji rolnej na potrzeby podatku od nieruchomości, czy też dokładnego ustalenia, w którym dokładnie miejscu Państwo [...] prowadzili swoje gospodarstwo rolne oraz jaki był przeważający zakres prowadzonej produkcji rolnej;

b) art. 11 k.p.a. poprzez brak podjęcia próby przekonania strony do słuszności stanowiska zawartego w rozstrzygnięciu, a w szczególności poprzestaniu na lakonicznym wskazaniu, iż ocena dotycząca zagrożenia pożarowego, zawarta w opinii biegłego A. K., jest prawidłowa, logiczna, zgodna z przepisami, zasadami wiedzy technicznej i doświadczenia życiowego i nie wykroczyła poza granicę swobodnej oceny dowodów w sytuacji, gdy w tejże opinii znajduje się ewidentny błąd.

Podnosząc te zarzuty wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...].08.2021r., udzielającej I. i A. G. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego o wymiarach 4,2 m x 4,0 m usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] gm. [...], oznaczonego w inwentaryzacji budowlanej jako nr [...].

W tym miejscu należy wskazać, że zagadnienie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. budynku była przedmiotem merytorycznej oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 295/17 zakończonej wyrokiem z dnia 15.12.2017r.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

We wskazanym wyżej wyroku WSA w Warszawie określił okoliczności wymagające wyjaśnienia i rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego.

Wskazał przy tym, że postępowanie to jest prowadzone prawidłowo w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W związku z tym zarzuty dotyczące wadliwości w zakresie ustalenia daty powstania obiektu i w związku z tym zastosowania niewłaściwych przepisów nie mogły okazać się skuteczne.

Podkreślił natomiast, że kwestia zgodności z przepisami planistycznymi winna być oceniana z uwzględnieniem stanowiska NSA zawartego w uchwale 7 sędziów z dnia 16.12.2013 r. sygn. akt II OPS 2/13.

Poza tym wskazano na konieczność wyjaśnienia czy budynek nie powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Organy nadzoru budowlanego prowadząc ponownie postępowanie uwzględniły te wytyczne, ale sposób wyjaśnienia tych dwóch podstawowych zagadnień należało uznać za niewystarczający.

Przy czym podkreślić należy, że dokonując sądowej kontroli, Sąd ma dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego oraz zastosowanych przepisów prawnych. Przy takiej ocenie Sąd nie może jednak zastępować organów administracji zarówno w ustalaniu stanu faktycznego, jak i w wyjaśnianiu podstawy prawnej, które to zadania należą do organów administracji publicznej, a sposób rozumowania i wyniki - w postaci ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia podstawy prawnej - powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji, spełniających wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Zatem podstawą każdej kontroli Sądu zastosowania właściwych przepisów prawnych jest ustalenie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący oraz wyjaśnienie zastosowanych przepisów prawnych.

W odniesieniu do zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi organy uznały, że w omawianej sprawie zgodnie z zapisami planistycznymi zawartymi w Uchwale Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...].06.1991r, w sprawie zatwierdzenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] istniał możliwość usytuowania budynku gospodarczego (zabudowa gospodarcza, zagrodowa).

Wskazano również, że o charakterze działki zagrodowej, na której usytuowany jest budynek świadczy to Państwo [...] prowadzili działalność rolniczą a P. I. G. pobiera emeryturę z KRUS.

W ocenie Sądu są to przesłanki niewystarczające do zaklasyfikowania ww. działki jako zagrodowej.

Należy w związku z tym wskazać, że jako zabudowę zagrodowa przyjmuje się zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2333/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1495267; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 554/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 396/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 297/16 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1632/08; z dnia 4 grudnia 2008 r.; sygn. akt II OSK 1536/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 554/14 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy także dodać, że gospodarstwo rolne w ujęciu Kodeksu cywilnego to pewna zorganizowana całość gospodarcza, rozumiana jako zespół składników stanowiących pewien zorganizowany, spójny system gospodarczy zdolny do osiągania założonych celów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2009 r., sygn. II OSK 1632/08 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl; S. Rudnicki w: S. Dmowski, S. Rudnicki "Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna". wyd. 8, Warszawa 2007, s. 230). Niewątpliwie gospodarstwo rolne winno tworzyć pewną zorganizowaną funkcjonalnie całość, zatem dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne, nie ma decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należało uznać, że stanowisko organów co do charakteru zainwestowanej działki, opierające się na oświadczeniach inwestorów o prowadzeniu działalności rolniczej oraz fakt pobierania świadczenia z KRUS nie jest wystarczające do określenia charakteru ww. działki. Szczególnie biorąc pod uwagę pozostałą zabudowę znajdującą się na działce, jej powierzchnię oraz lokalizację.

W tym zakresie rolą organu odwoławczego winno być ustalenie charakteru działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] w aspekcie przesłanek wskazanych powyżej.

W odniesieniu do drugiego z zagadnień wskazanych w motywach orzeczenia WSA w Warszawie z dnia 15.12 2017 r. przypomnieć należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów wskazanych przez organ I instancji. W związku z tym organ odwoławczy nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych - o ile jest to konieczne - ale też do samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu. Zadośćuczynienie powyższym wymogom stanowi gwarancję realizacji celu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy, przez organ odwoławczy, nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 listopada 2017 r., I SA/Gl 765/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 stycznia 2018 r., II SA/Bd 700/17; wyrok WSA w Opolu z 27 marca 2018 r., II SA/Op 610/17; dostępne w Internecie).

Skoro skarżący przedłożyli sporządzoną na ich zlecenie ekspertyzę dotyczącą

ochrony przeciwpożarowej autorstwa rzeczoznawcy mgr inż. M. P., WINB w zaskarżonej decyzji winien do tego dowodu się ustosunkować, szczególnie, że jest ona diametralnie inna niż opinia inż. A. K. stanowiąca podstawę rozstrzygnięć organów w przedmiotowej sprawie.

Brak takiej oceny stanowi oczywiste naruszenie zasad określonych w art. 7, 77, 80 kpa.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020.374 z późn. zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania orzekając, jak w punkcie II sentencji wyroku.