Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2180/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 242/16 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [..] grudnia 2015 r. nr [..] znak: [..] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 242/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.F. - Z. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [..] grudnia 2015 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [..] listopada 2006 r. Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. I.pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wraz z przełożeniem przyłącza kanalizacyjnego na terenie nieruchomości położonej w T. przy ul. [..](działka [..] obr. [..]). W/w decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody M. z dnia [..] lutego 2007 r.

Wyrokiem z dnia 11 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 402/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił w/w decyzje, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1714/08 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

Decyzją z dnia [..] sierpnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T. umorzył prowadzone postępowanie naprawcze. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [..] lutego 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z kolei prawomocnym wyrokiem z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 855/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił w/w decyzje.

Po postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OW 65/13 toczące się postępowanie z wniosku o pozwolenie na budowę umorzono, a sprawa została przekazana do załatwienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Miasta T.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T. decyzją z dnia [.] czerwca 2015 r. nałożył na T. I. obowiązek wykonania robót budowlanych w postaci zamurowania otworu drzwiowego, okna balkonowego oraz zamontowania balustrady zewnętrznej na otworze drzwiowym. Zaskarżoną decyzją M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy w/w decyzję.

Organ stwierdził, że postępowanie przed organem I instancji dotyczyło sprawdzenia legalności robót budowlanych obejmujących przebudowę oraz rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ powołał się na zasadę związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2009 r., którym podtrzymano pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 czerwca 2008 r. oraz w wyroku tego Sądu z dnia 9 września 2011 r. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestor dokonał przebudowy i rozbudowy budynku, a zrealizowane prace obejmowały przebudowę poddasza i dachu w celu uzyskania dodatkowej powierzchni mieszkalnej na poddaszu, dobudowę zewnętrznej klatki schodowej, dobudowę nowego powiększonego garażu oraz przebudowę obiektu, m.in. poprzez wykonanie stolarki okiennej. Powyższe roboty budowlane zrealizowane były na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody M. z dnia [..] lutego 2007 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta T.z dnia [..]listopada 2006 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Z akt wynika, że inwestor odstąpił od warunków wskazanych w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w zakresie: wykonania okien dachowych w miejsce lukarn dachowych, wykonania dodatkowego okna w ścianie północnej klatki schodowej, dodatkowym zadaszeniu schodów wejściowych oraz zmianie rozkładu pomieszczeń na poddaszu wraz z wykonaniem ścianek działowych. Po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r. decyzji Wojewody M. wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji o pozwoleniu na budowę, inwestor prowadził jedynie roboty wykończeniowe, obejmujące m.in.: wykonanie instalacji wod.-kan. i c.o., tynków wewnętrznych, ocieplenie ścian garażu, wykonanie izolacji z wełny mineralnej oraz wykonanie sufitów z płyt gipsowych. Powyższe roboty budowlane zostały wykonane w ramach istniejącego obiektu i nie zmieniają w sposób istotny jego charakterystycznych parametrów użytkowych, ani technicznych. Organ wyjaśnił dalej, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność w zakresie oceny możliwości zastosowania przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne, instytucji z art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 - dalej Pr. bud.). Dominuje pogląd, że na etapie legalizacji samowoli budowlanej nie ma możliwości udzielenia przez właściwy organ zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Organ wskazał jednakże, że sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie jest odmienna od przypadków występujących na gruncie przytoczonych w tej kwestii orzeczeń. Inwestor uzyskał bowiem wcześniej zgodę na odstępstwo od warunków określonych w przepisach techniczno budowlanych w formie postanowienia Prezydenta Miasta T. z dnia [..] grudnia 2005 r., udzielającego zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), które umożliwia wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,50 m do granicy z działką budowlaną nr ewid. [..]. Powodem uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji Wojewody M. z dnia [..] lutego 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji był brak należytego uzasadnienia postanowienia wydanego w oparciu o art. 9 Pr. bud., nie zaś jego merytoryczna ocena. Mając na uwadze powyższe rozważania, w tym uwagi poczynione w przytoczonych powyżej wyrokach, dokonując oceny wykonanych robót w zakresie zgodności z przepisami organ II instancji przyjął, że inwestor zrealizował przedmiotową inwestycję na podstawie postanowienia Prezydenta Miasta T. z dnia [..] grudnia 2005 r. dotyczącego zgody na odstępstwo. Za szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 9 Pr. bud., należało w ocenie organu uznać sytuację, kiedy inwestor pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeznaczenia terenu, na którym położona jest nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na taki cel - nie może zrealizować swego prawa podmiotowego jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej ze względu na przepisy techniczno-budowlane. W związku z wyżej wskazanymi okolicznościami nin. sprawy przyjął za wiążące stanowisko Prezydenta Miasta T. w którym wskazano, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w art. 9 Pr. bud. Organ II instancji wskazał także, że wykonana dobudowa nie powoduje również pogorszenia warunków korzystania z sąsiedniej działki w zakresie jej zacienienia. W odniesieniu do pozostałych robót budowlanych organ wskazał, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany zgodnie z przepisami prawa.

Rozpoznając skargę od w/w decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pierwszej kolejności powołał się na zasadę związania treścią prawomocnych orzeczeń sądów, które zostały wydane w niniejszej sprawie, szczegółowo przytaczając zawarte w nich stanowiska zawierające ocenę prawną i wskazania co dalszego biegu postępowania. Następnie Sąd wskazał, że organy nadzoru w obu instancjach co do kwestii będącej istotą sprawy, czyli przebudowy, rozbudowy i nadbudowy dokonanej w oparciu o uchylone pozwolenie na budowę, dokonały szczegółowych ustaleń faktycznych z dokładnym wyszczególnieniem robót wykonanych do dnia 11 czerwca 2008 r., jak i po tej dacie. Organy wskazały, oceniając zakres wykonanych prac, że na dzień 11 czerwca 2008 r. budowa ta została zrealizowana w zakresie kubaturowym, łącznie z dachem, zaś po tej dacie prowadzono jedynie roboty wykończeniowe w ramach istniejącego obiektu, które nie zmieniały w sposób istotny jego parametrów użytkowych ani technicznych. Organy oparły się w szczególności na opinii technicznej o przydatności do użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego, która poza podniesieniem kwestii odległości ściany garażu 1,5 metra od granicy, co tłumaczono istnieniem zgody na odstępstwo oraz co do kwestii braku balustrad na drzwiach balkonowych nie wskazywała na istnienie odstępstw od obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. Organy nadzoru zastosowały się do zaleceń wyroku z dnia 9 września 2011 r., prawidłowo ustalając stan faktyczny.

Postępowanie prowadzone było prawidłowo w oparciu o art. 51 ust. 7 Pr. bud., w zakresie prac wykonanych na dzień uchylenia pozwolenia na budowę oraz prac wykończeniowych po uchyleniu pozwolenia na budowę. Wbrew zarzutom skargi, organy nadzoru budowlanego oceniły, czy prace wykonano bez istotnych odstępstw od przepisów prawa, nie dostrzegając takowych. Mimo, że rozbudowany garaż nie spełnia wymogów odległości od granicy działki, inwestor dysponował postanowieniem udzielającym zgody na odstępstwo w tym zakresie. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególna sytuacja, w której inwestor zrealizował budowę w oparciu o legalne pozwolenie na budowę wydane w oparciu o zgodę na odstępstwo, które to pozwolenie zostało następnie uchylone i kolejne nie może zostać wydane z uwagi na wykonanie robót budowlanych. Jeżeli inwestycja zostanie zrealizowana zgodnie z udzieloną zgodą na odstępstwo, nie można powiedzieć, iż w tym aspekcie jest niezgodna z prawem. Zgoda na odstępstwo zostaje zachowana, uchylono zaś wyłącznie pozwolenie na budowę. W sytuacji atypowej, jak niniejsza, badanie legalności postanowienia w przedmiocie zgody następuje w ramach procedury naprawczej. Jeżeli rzeczywiście występuje szczególny przypadek, o którym mowa w art. 9 ust. 1 Pr. bud., jednoznaczne określenie na czym on polega powinien znaleźć się w tej sytuacji w decyzji organu nadzoru, co też znajduje odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu wykonana rozbudowa nie powoduje pogorszenia warunków korzystania z nieruchomości skarżącej, w szczególności w zakresie jej nasłonecznienia.

Końcowo Sąd podniósł, że organ analizował jedynie kwestię rozbudowy i przebudowy w oparciu o uchylone pozwolenie na budowę z 2006 r., nie badał zatem kwestii legalności prac związanych z budową balkonu w latach 70. Niezależnie jednak od tego, że kwestia ta nie była przedmiotem rozważań organu nadzoru w tym postępowaniu, powinna podlegać zbadaniu przez ten organ w odrębnym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniosła M. F. - Z., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

- naruszenie art. 9 ust. 1 Pr. bud. przez przyjęcie, że w przypadku inwestora istnieje szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie i w konsekwencji naruszenie art. 51 ust. 1 Pr. bud. w związku z § 12 ust, 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie w stosunku do dobudowanego budynku,

- naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Pr. bud. poprzez niewzięcie po uwagę uzasadnionych interesów strony skarżącej tj. zacienienie istniejących pomieszczeń użytkowych, które w godzinach popołudniowych miały światło słoneczne, a obecnie zostały jego pozbawione, jak też pozbawienie możliwości zabudowy działki, ale tez innych możliwości zagospodarowania tej dziatki mieszczących się w prawie zabudowy,

- art. 144 k. c. przez to, że ograniczono ponad przeciętna miarę możliwość korzystania z nieruchomości skarżącej. Ograniczenie to polega na znacznym zmniejszeniu cyrkulacji powietrza, dostępu światła słonecznego do pomieszczeń mieszkalnych, fragmentu działki znajdującego się tuż przy istniejącym budynku skarżącej, przeznaczonego do rekreacji, spędzania wolnego czasu, jak też zacieniło teren planowanej budowy.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- naruszenie art. 170 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny dokonanej w wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 402/07,

- naruszenie art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a w zw. z art. 7, 8, 77, 80 wobec oddalenia przez Sąd skargi w sytuacji naruszenia przez organy przepisów proceduralnych i bezkrytyczne przyjęcie inwentaryzacji powykonawczej, naruszając tym samym zasadę wnikliwego wyjaśnienia sprawy,

- naruszenie art. 141 § 4 w zw. 135 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. przez wadliwą ocenę materiału dowodowego, a w efekcie błędne przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego dokonały wszelkich możliwych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zmierzających do zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uwzględnienie skargi i zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji z dnia [.] grudnia 2015r. oraz poprzedzającej ją decyzji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł T. I., domagając się jej oddalenia.

Skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę pismem z dnia 9 września 2016 r., w którym podniosła, iż T. I. bezpodstawie twierdzi, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty, które nie są związane z przedmiotem postępowania.

Pismem z dnia 13 października 2016 r. T. I. przedstawił swoje stanowisko względem poglądów skarżącej zawartych w piśmie z dnia 9 września 2016r., podtrzymując twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Pismem z dnia 12 grudnia 2016 r. skarżąca przedstawiła swój pogląd odnośnie stanowiska T.I. zawartego w piśmie z dnia 13 października 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. nie okazał się zasadny. Przepis ten stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istotą mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że podmioty, o których stanowi w/w przepis, muszą uwzględniać zarówno fakt istnienia, jak i treść takiego orzeczenia.

Należy zauważyć, że Sąd Wojewódzki przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi wyraźnie zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia w toku kontroli instancyjnej treści zapadłych w tej sprawie wcześniej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 czerwca 2008 r., wskazując, że powodami wydania rozstrzygnięcia uchylającego decyzje organu odwoławczego i organu I instancji były: 1) brak w aktach administracyjnych upoważnienia ministra wymaganego przez art. 9 Pr. bud., co uniemożliwiło dokonanie pełnej weryfikacji postanowienia Prezydenta Miasta T. z dnia [..] grudnia 2005 r., którym udzielił on zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, 2) dostrzeżenie przez Sąd różnicy między treścią postanowienia co do zgody na odstępstwo, gdzie ściana w odległości 1,50 m od granicy miała być wykonania bez otworów okiennych i drzwiowych, a ówczesnym projektem, gdzie przewidziano balkon, na który miały prowadzić początkowo drzwi, następnie zamienione na okno. Na rysnku projektowym podano nieczytelnie szerokość ław fundamentowych i nie było możliwe ustalenie autora poprawek projektu. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, w wyroku tym Sąd nie ocenił, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, skutkujący możliwością uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych na podstawie art 9 ust. 1 Pr.bud. Sąd stwierdził jedynie, że uzasadnienie postanowienia z dnia [.] grudnia 2005 r. nie wyjaśnia stanowiska, co do szczególnie uzasadnionego przypadku - organ nie wskazał, dlaczego uznał, iż w niniejszej sprawie występuje taka sytuacja. Przedmiotem oceny Sądu było w istocie zwrócenie uwagi na doniosłość uzasadnienia dopuszczalności odstąpienia od warunków technicznych w sytuacji, w której powierzchnia działki pozwala na rozbudowę z uwzględnieniem warunków technicznych, co powinny były uwzględnić organy ponownie rozpoznające sprawę. W wytycznych co do sposobu prowadzenia postępowania przez organ po zwrocie akt, Sąd wyraźnie wskazał, że rzeczą organów będzie dokonanie oceny, czy w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 9 ust. 1 Pr. bud. Gdyby Sąd samodzielnie dokonał takiej oceny, bezprzedmiotowe byłoby formułowanie wskazań tej treści adresowanych do organu. Powyższe ustalenia stały się dopiero przedmiotem rozważań organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, z uwagi na szczególną sytuację, w której inwestor zrealizował budowę w oparciu o legalne pozwolenie na budowę wydane w oparciu o zgodę na odstępstwo, które to pozwolenie zostało następnie uchylone i kolejne nie może już zostać wydane z uwagi na wykonanie robót budowlanych. Sprawiło to, że obowiązek oceny przesłanki z art. 9 ust. 1 Pr. bud. spoczywał na organach prowadzących postępowanie naprawcze. Powyższą kwestię organy rozstrzygnęły prawidłowo, zaś Sąd Wojewódzki zasadnie podtrzymał tę argumentację w zaskarżonym wyroku.

Odnosząc się zaś do przedmiotu kontroli dokonanej w wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r., tj. decyzji o pozwoleniu na budowę, uchylając zaskarżone decyzje sąd sformułował wytyczne dotyczące postępowania, które powinno być przez organy architektoniczno - budowlane prowadzone ponownie, tj. po wyroku uwzględniającym skargę. Czyniło to zadość treści art. 141 § 4 p.p.s.a. - " Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania".

Błędne rozumienie treści wydanych w sprawie orzeczeń skutkowało bezzasadnym zarzutem kasacyjnym naruszenia art. 170 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki nie uchybił powyższemu przepisowi, uwzględniając w pełni zarówno treść wydanych wcześniej prawomocnych orzeczeń, jak i sformułowaną w nich ocenę prawną oraz wskazówki co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania.

Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 nie zasługiwał na uwzględnienie. Należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na wadliwe sformułowanie tego zarzutu. W odniesieniu do art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 brak powołania ustawy, w ramach której skarżąca zarzuca naruszenie tych przepisów. Mimo to, z uwagi na wskazanie podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), powołanie w ramach tego zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz treść uzasadnienia zarzutu, można przypuszczać, że skarżąca powołuje się na naruszenie przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie można powoływać zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, a już tym bardziej w związku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W kontekście powyższych zarzutów wskazać należy, że w zasadzie rację ma skarżąca, że organy nadzoru budowlanego nie rozważyły kwestii legalności posadowienia balkonu od granicy nieruchomości skarżącej w świetle decyzji o pozwoleniu na budowę z [..] kwietnia 1978 r. Niemniej jednak sytuacja ta nie może być podnoszona w ramach zarzutów kasacyjnych w niniejszym postępowaniu. Ocenę w tym zakresie organy nadzoru powinny wyrazić w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w którym, jak słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, uwzględnieniu powinien podlegać inny stan faktyczny i inne przepisy prawne. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności robót budowlanych wykonanych przez inwestora po wyeliminowaniu z obrotu prawnego pozwolenia na budowę ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 czerwca 2008 r. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2009r.). Skarżąca kasacyjnie przedstawiając ten zarzut pomija, że ostatni akapit przed sformułowaniem podstawy prawnej orzeczenia, zaskarżony wyrok poświęca konieczności wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego odrębnego postępowania i rozstrzygnięcia tej kwestii.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 135 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. również okazał się niezasadny. Wymaga podkreślenia, że wskazany w zarzucie sposób naruszenia powyższych przepisów nie przystaje do wymagań wynikających z powołanych w nim przepisów. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego tylko wówczas, gdy uzasadnienie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Fakt, że strona nie podziela poglądu sądu, nie oznacza, że pisemne motywy rozstrzygnięcia uchybiają wymogom uzasadnienia określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w sposób określony art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bardzo szczegółowy opis stanu faktycznego sprawy, w tym wyjaśnienie zakresu robót dokonanych przez inwestora na dzień uchylenia pozwolenia na budowę, jak i prac wykonanych po jego uchyleniu, jak również jego ocenę. Zdaniem Sądu, ustalenia organów zostały dokonane w sposób szczegółowy, w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodywi i jako takie winny zostać zaakceptowane, z wyjątkiem braku ustaleń w kwestii legalności posadowienia balkonu (kwestia badana w innym postępowaniu administracyjnym). Sąd Wojewódzki przedstawił zatem stan sprawy zgodnie z wymaganiami nałożonymi art. 141 § 4 p.p.s.a. i prawidłowo go ocenił.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli, albo że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Art. 135 p.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny obowiązek orzekania w granicach sprawy, której dotyczy skarga, chodzi zatem o sprawę administracyjną, która była przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej. W tym zakresie Sąd Wojewódzki orzekł zgodnie z tym przepisem, odnosząc się wyłącznie do zakresu robót budowlanych badanych przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, prawidłowo wskazując, że kwestia oceny legalności budowy balkonu nie powinna być badana w tym postępowaniu i w tym zakresie organy powinny wszcząć osobne postępowanie. Oznacza to, że argumentacja na poparcie zarzutu naruszenia tych przepisów nie mogła być skuteczna, bowiem w jej ramach skarżąca podnosi niedokładne zebranie materiału dowodowego przez organy administracji publicznej oraz błędne ustalenie stanu faktycznego, zaś takie stanowisko nie może być skutecznie przedstawione w zarzutach naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 135 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Niezależnie nawet od powyższego, szerokie uzasadnienie dla naruszenia tych przepisów stanowi powielenie treści uzasadnienia poprzedniego zarzutu, tj. sprowadza się do podniesienia kwestii braku zbadania przez organy administracji publicznej legalności wybudowanego w latach 70. balkonu, a ta kwestia, nie mogła podlegać badaniu w niniejszym postępowaniu, tak jak zostało to już wyżej wskazane.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 Pr. bud. Należy przyjąć, że argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na utratę mocy prawnej zezwolenia na odstępstwo od warunków technicznych po uchyleniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę nie jest prawidłowa. Rzeczywiście w doktrynie i orzecznictwie wyrażono pogląd, że odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych może być udzielone jedynie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest zatem możliwe uzyskanie zgody po udzieleniu pozwolenia na budowę, ani tym bardziej po rozpoczęciu robót budowlanych, czy wybudowaniu obiektu budowlanego. Instytucji zgody na odstępstwo nie można zastosować w innych postępowaniach (por. uzasadnienie zaskarżonego wyroku str. 22). W tej kwestii wypowiadał się już jednak Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyrokach z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1139/14 oraz z dnia 14 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 2480/14 wskazywał, że obiekt budowlany może być zgodny z przepisami techniczno - budowlanymi lub naruszać te przepisy zarówno wtedy, gdy jest jeszcze w fazie projektu, jak też wówczas, gdy został już zrealizowany. Nie ma więc przeszkód do dokonywania na etapie postępowania legalizacyjnego oceny zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w powiązaniu z uzyskaną wcześniej zgodą na odstępstwo od tych przepisów. Uznaje się prymat wykładni funkcjonalnej art. 9 ust. 1 - 4 Pr. bud. nad literalną. Wykładnia funkcjonalna przemawia za możliwością stosowania wynikającej z tego przepisu instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydaniu pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Przesłanka udzielenia zgody na odstępstwo nie przestaje istnieć tylko dlatego, że budynek został wybudowany samowolnie. Wymóg, by złożenie do ministra wniosku o udzielenie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo nastąpiło przed wydaniem pozwolenia na budowę miał uzasadnienie wówczas, gdy nie istniała instytucja legalizacji samowoli budowlanej. O tym, czy możliwe jest skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 9 Pr. bud. nie powinno decydować to, czy postępowanie administracyjne prowadzi organ architektoniczno - budowlany, czy organ nadzoru budowlanego. Dokonując wykładni art. 9 ust. 3 Pr. bud. należy przyjąć, że sformułowanie "przed wydaniem pozwolenia na budowę" obejmuje także przewidziane w przepisach tej ustawy postępowania administracyjne, w których organ wydaje decyzje w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bądź zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4) oraz postępowania administracyjne, w których organ wydaje decyzje w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bądź zatwierdzenia projektu budowlanego (art. 49 ust. 4 Pr. bud.).

Powyższe oznacza, że mimo iż słuszna jest argumentacja skarżącej, iż rozbudowany garaż nie spełnia wymogów odległości od granicy działki skarżącej na poziomie parteru (odległość 1,5 m) stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., to inwestor dysponował w tym zakresie aktualnym również po uchyleniu pozwolenia na budowę postanowieniem udzielającym zgodę na odstępstwo od przepisów tego rozporządzenia. W konsekwencji słuszny jest pogląd Sądu Wojewódzkiego, że skoro inwestycja została zrealizowana zgodnie z udzieloną zgodą na odstępstwo, w warunkach jej prawidłowego udzielenia, to nie sposób uznać, iż w tym aspekcie jest niezgodna z prawem i powinna podlegać rozbiórce. Nie ma sporu co do tego, że w typowej sytuacji ocena postanowienia w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych ma miejsce przy okazji badania decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na brak samodzielnego bytu tego postanowienia. Należy wskazać, że Sąd Wojewódzki prawidłowo dostrzegł "atypowość" niniejszej sytuacji, w której badanie legalności postanowienia o udzieleniu zgody na odstępstwo następuje w ramach procedury naprawczej, spowodowane realizacją budowy w oparciu o legalne pozwolenie na budowę wydane w oparciu o zgodę na odstępstwo, które to pozwolenie zostało następnie uchylone i kolejne nie może już zostać wydane z uwagi na wykonanie robót budowlanych.

Na dzień [..] czerwca 2008 r.( uchylenie pozwolenia na budowę), budowa została zrealizowana w zakresie kubaturowym, łącznie z dachem, a po tej dacie prowadzono jedynie roboty wykończeniowe w ramach istniejącego obiektu, które nie zmieniały w sposób istotny jego parametrów użytkowych ani technicznych i stanowiły przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr. bud. Organy nadzoru budowlanego, przy odpowiednim stosowaniu art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud., oceniły zatem prawidłowo, że roboty budowlane wykonano bez istotnych odstępstw od przepisów prawa w świetle przedłożonej przez inwestora dokumentacji powykonawczej oraz opinii technicznej o przydatności do użytkowania, nie naruszały obowiązujących przepisów prawa. Z przedłożonej opinii wynika, że poszczególne elementy budynku, w tym dach oraz rynny, wykonano zgodnie z zasadami sztuki budowlanej oraz obowiązującymi przepisami, co gwarantuje bezpieczeństwo użytkowania zgodnie z przeznaczeniem i nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników oraz właścicieli działek sąsiadujących. W świetle cytowanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalna jest argumentacja skarżącej, zgodnie z którą z chwilą uchylenia pozwolenia na budowę, należy rozebrać obiekt w zakresie, w jakim dopuszczono odstępstwo od warunków technicznych.

Tym samym również zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. i art. 144 k.c. nie okazały się skuteczne. W stanie faktycznym sprawy brak potwierdzenia dla stanowiska skarżącej o ponad przeciętnym ograniczeniu możliwości korzystania z jej nieruchomości, w szczególności poprzez zmniejszenie ilości światła słonecznego docierającego do pomieszczeń mieszkalnych oraz położenie fragmentu inwestycji tuż przy granicy z działką skarżącej, co utrudnia rekreację. Roboty budowlane o charakterze kubaturowym przeprowadzono zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, zaś prace wykończeniowe nie naruszały obowiązujących przepisów. Nic nie wskazuje na to, a skarżąca również tego nie wykazała, aby wskutek realizacji inwestycji została ona pozbawiona możliwości zabudowy jej działki. Kwestia zacienienia działki skarżącej została szczegółowo omówiona przez organy nadzoru, które posiłkowały się w tym zakresie szkicem zacienienia oraz opinią techniczną, które wykluczają stanowisko skarżącej o niezgodnym z prawem ograniczeniu kąta padania promieni słonecznych przez bryłę budynku. Interes skarżącej został uwzględniony w toku postępowania z zachowaniem uprawnień inwestora wynikających z udzielonego odstępstwa od warunków techniczno - budowlanych.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.