Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2342/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 127 i 128
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 71 a ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 7,8, 11
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "[...] WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), po rozpatrzeniu zażalenia D.M. ("Skarżący") z dnia 10 maja 2018 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB") nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], [...], kierujące obowiązek objęty tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego D. M., celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją PINB [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się w budynku przy ul. C. [...] w W., użytkowanego obecnie jako lokal biurowy – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w całości.

Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W związku z niewykonaniem przez D. M. obowiązku wynikającego z decyzji PINB [...] z dnia [...] grudnia 2016 r, nr [...], nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się w budynku przy ul. C. [...] w W. – organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1201, dalej "u.p.e.a."), przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu [...] lutego 2017 r. PINB [...] wystawił upomnienie nr [...], wzywające do wykonania w/w obowiązku. Następnie PINB [...] wystawił w dniu [...] marca 2017 r. tytuł wykonawczy nr [...], którego doręczenie zobowiązanemu nastąpiło w dniu 7 kwietnia 2017 r. Powyższe skutkowało wszczęciem przedmiotowego postępowania egzekucyjnego.

W dniu 25 lipca 2017 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne podczas których stwierdził, że za przeszklonymi drzwiami znajdowało się wyposażenie biurowe, a w pomieszczeniu po prawej stronie wejścia stwierdzono obecność min. 3 osób wykorzystujących sprzęt biurowy, na środku pomieszczenia ustawiono stanowiska komputerowe, na drzwiach znajdował się napis "D.".

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], [...], PINB [...] nałożył na D. M. jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.

W dniu 28 marca 2018 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdził brak oznak charakteru użytkowania pomieszczenia nr [...] na cele niemieszkalne.

W dniu 6 kwietnia 2018 r. organ powiatowy przeprowadził ponowne czynności kontrolne, podczas których stwierdził, że pomieszczenie po prawej stronie posiada znamiona działalności biurowej (biurko, krzesła biurowe, segregatory, wieszaki na ubrania). Zostało wzbogacone o wyposażenie, którego nie stwierdzono w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 28 marca 2018 r. Organ powiatowy stwierdził swobodny dostęp do lokalu. R. Ś. – administrator budynku – oświadczył do protokołu kontroli, że znaczna część wyposażenia zgromadzona na poddaszu w pomieszczeniach należących do Wspólnoty Mieszkaniowej C. [...], na czas kontroli przeprowadzonej w dniu 28 marca 2018 r., została z powrotem przeniesiona do lokalu, aby służyło działalności niemieszkalnej.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...], [...],skierował obowiązek określony w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] marca 2017r. do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego D. M., celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją PINB [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożył D. M.

[...] WINB, korzystając z dyspozycji art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. zlecił PINB [...] przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy, tj. czy obowiązek nałożony egzekwowaną decyzją został w całości wykonany.

W dniu 20 lipca 2018 r. [...] WINB otrzymał protokół z czynności kontrolnych nr [...], przeprowadzonych przez PINB w dniu 17 lipca 2018 r. wraz z materiałem zdjęciowym, oraz kopię pisma M. Ś. – Posła na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 9 lipca 2018 r., z których wynika, że obowiązek objęty postępowaniem egzekucyjnym nie został wykonany. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, że lokal nr [...], składający się z dwóch pomieszczeń, wyposażony jest w stanowiska biurowe, przy których w trakcie kontroli zastano łącznie 8 osób. Ww. osoby odmówiły podania danych oraz składania wyjaśnień, jak również zastrzegły prawo do rejestrowania wizerunku oraz zaprzeczyły znajomości D. M. W trakcie oględzin stwierdzono obecność urządzeń biurowych, tj. kopiarki, drukarki, w tym przeznaczonych do druku masowego, oraz regałów biurowych wypełnionych segregatorami. Natomiast w piśmie M. Ś. - Posła na Sejm RP z dnia 9 lipca 2018 r. zawarto listę firm i organizacji zarejestrowanych w lokalach nr [...], [...] i [...] budynku przy ul. C. [...] w W., a także podano adres strony internetowej (portalu), z którego wynika, że m.in. lokal nr [...] (objęty niniejszym postępowaniem egzekucyjnym) jest udostępniany na zasadach komercyjnych, jako przestrzeń coworkingowa "S.".

Mając to na uwadze, [...] WINB stwierdził, że rozstrzygnięcie PINB [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], wydane m.in. na podstawie art. 127 u.p.e.a., zgodnie z którym, wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt, wobec uchylania się przez zobowiązanego – D. M., od wykonania obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2016 r, nr [...], było uzasadnione.

W myśl art. 128 ww. ustawy, organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Z akt przedmiotowej sprawy wynika jednoznacznie, że organ egzekucyjny – PINB [...] doręczył zobowiązanemu wraz z zaskarżonym postanowieniem odpis tytułu wykonawczego (załącznik do skarżonego postanowienia). Rozstrzygnięcie w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego zawierało również wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego oraz kwoty zaliczki. Kwota kosztów wykonania zastępczego została oszacowana przez organ powiatowy na podstawie kosztów robót o podobnym charakterze i zakresie zastępczo wykonywanych przez organ egzekucyjny.

[...] WINB wskazał ponadto, że jedynie całkowite wykonanie przez zobowiązanego obowiązku nałożonego ww. decyzją organu powiatowego może skutkować odstąpieniem od czynności egzekucyjnych. Czasowe zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej w ww. lokalu miało na celu jedynie wprowadzenie organu egzekucyjnego w błąd i przedłużenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w sprawie.

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2016 r, nr [...], tak organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania. Z uwagi na to, iż nałożenie jednorazowej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nie przyczyniło się do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją, organ powiatowy był zobligowany do podjęcia dalszych środków egzekucyjnych przewidzianych prawem, celem wyegzekwowania od zobowiązanego wykonania obowiązku.

Na powyższe postanowienie D. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wydanie zaskarżonego orzeczenia tj.:

"1) art. 7 ustawy kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 roku Dz.U. 1960 Nr 30 poz. 168 ze zm. (dalej "kpa") w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie wyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano postanowienie, która narusza słuszny interes strony;

2) art. 8 kpa, poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;

3) art 11 kpa, poprzez nie wyjaśnienie, czy na czym polegało nie wykonanie przez skarżącego ciążącego na nim obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania Lokalu [...] wynikającego z art. 71a ust 4 ustawy prawo budowalne z dnia 7 lipca 1994 r. Dz.U. 1994 Nr 89 poz. 414 ze zm. (dalej "Prawo budowlane")."

Skarżący wniósł także o przeprowadzenie dowodu:

"1. z protokołu i notatki z wizyty Straży Miejskiej w budynku przy ul. C. [...], znajdujących się w aktach sprawy Straży Miejskiej [...], którą to sprawę prowadzi Pan R. W. z [...] Oddziału Terenowego Straży Miejskiej [...] na okoliczność wykazania, że lokale należące do Skarżącego wykorzystywane są na cele mieszkalne;

2. z umowy najmu lokalu [...] z dnia [...] listopada 2015 roku oraz zdjęć tablic informacyjnych na okoliczność iż działalność "S." prowadzona była w lokalu usługowym."

W ocenie Skarżącego, postanowienie [...] WINB zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, gdyż organ skupił się jedynie na argumentach przemawiających za uznaniem, iż nie wykonano obowiązku przywrócenia lokalu do stanu mieszkalnego, przy czym nie wziął pod uwagę argumentacji i zebranych w toku postępowania dowodów przemawiających za uznaniem, że lokal nr [...] użytkowany jest zgodnie z jego przeznaczeniem. Organ wydając zaskarżone postanowienie opierał się wyłącznie na protokole kontroli nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., a także na protokole z czynności kontrolnych nr

[...] przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2018 r. Organ wspomniał co prawda o przeprowadzonej w dniu [...] marca 2018 r. kontroli podczas której stwierdzono, że lokal nr [...] nie wykazuje "charakteru użytkowania pomieszczenia na cele niemieszkalne" jednak uznał, iż było to "czasowe zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej", które "miało na celu jedynie wprowadzenie organu egzekucyjnego w błąd, a nadto przedłużenie postępowania egzekucyjnego". Jednocześnie, w uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że w dniu 20 lipca 2018r. do organu wpłynęło pismo PINB [...] wraz z materiałem dowodowym, w tym pismem p. M.Ś. – Posła na Sejm Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 9 lipca 2018 r., z których rzekomo wynika, że obowiązek przewrócenia lokalu nr [...] do funkcji mieszkalnej nie został spełniony, na dowód czego podano adres strony internetowej (portalu), z którego wynika, że m.in. lokal nr [...] jest udostępniony na zasadach komercyjnych, jako przestrzeń coworkingowa "S.". Organowi umknął jednak fakt, iż ostatnia aktualizacja strony internetowej miała miejsce ok. 4 lat temu, zatem zawarte tam dane są zdezaktualizowane. Również lista firm i organizacji zarejestrowanych m.in. w lokalu nr [...], zawarta w piśmie M. Ś. nie świadczy o użytkowaniu lokalu nr [...] w określony sposób. Przestrzeń coworkingowa "S." prowadzona była w lokalu użytkowym nr [...] w tej samej kamienicy do czerwca 2018 roku, podobnie zresztą jak inne inicjatywy, których charakter uniemożliwiał wykorzystywania do tego celu lokalu nr [...]. Przestrzeń coworkingowa "S." prowadzona była przez Pana P. K. zgodnie z umową najmu, stanowiącą załącznik do niniejszego pisma. Organ wydając postanowienie pominął w nim również fakt niezapowiedzianej wizyty Straży Miejskiej, wezwanej w związku z rzekomym zakłócaniem ciszy nocnej w lokalach nr: [...], [...] i [...] i sporządzonej na tę okoliczność notatki urzędowej potwierdzającej, że należące do Skarżącego lokale [...], [...] i [...] użytkowane są na cele mieszkalne.

Skarżący zwrócił uwagę na treść protokołów, na których swoje orzeczenie oparł [...] WINB. W protokole z dnia 6 kwietnia 2018 r. stwierdzono, że podczas oględzin lokalu zastano w nim 3 osoby, które stwierdziły, iż lokal nr 1[...] wykorzystywany jest na cele mieszkalne. Następnie, w dalszej jego części autor stwierdza, że wymienione powyżej 3 osoby, nie znajdowały się w lokalu [...] podczas kontroli w dniu 28 marca 2018 r., co w połączeniu z faktem, iż w drugim pokoju przedmiotowego lokalu znajdują się segregatory i biurko, pozwoliło PINB [...]w postanowieniu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. na stwierdzenie, że lokal nr [...] użytkowany jest na cele niemieszkalne, co bezkrytycznie przyjął także organ II instancji. Skarżący podniósł, że zarówno sposób korzystania z lokalu nr [...], wyjaśnienia znajdujących się w nim 3 osób, a także sama treść protokołu nie wskazuje na to, iż ww. lokal użytkowany jest w sposób określony w zaskarżonym postanowieniu. Skoro zatem w protokole z 6 kwietnia 2018 r. nie stwierdzono odmiennie niż w protokole z dnia 28 marca 2018 r., a jedynie powołano się na drobne różnice w umeblowaniu jednego z pomieszczeń, to nie można na tej podstawie stwierdzić, że od dnia 28 marca 2018r. zaszła zmiana w sposobie użytkowania lokalu nr [...].

Niezrozumiałe dla Skarżącego jest również powoływanie się przez [...] WINB na oświadczenie administratora budynku Pana R. Ś., który stwierdził, że część wyposażenia biurowego, zgromadzona na poddaszu w pomieszczeniach Wspólnoty Mieszkaniowej C. [...], na czas kontroli przeprowadzonej w dniu 28 marca 2018 r., została z powrotem przeniesiona do lokalu, aby służyło działalności niemieszkalnej. Twierdzenie to zostało przyjęte przez organ wydający postanowienie za pewnik i w żaden sposób nie zostało zweryfikowane.

W skardze szczególną uwagę zwrócono również na treść art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którą, "przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń."

Powołując się na doktrynę i orzecznictwo sądów administracyjnych, Skarżący wskazał, że nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie istotna, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, a co za tym idzie możliwość dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Zdaniem Skarżącego, ten aspekt sprawy w niniejszym postępowaniu został całkowicie pominięty, bowiem organ bez żadnej podstawy uznał, że lokal nr [...] użytkowany jest w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem. Absolutnie nie wyjaśniono, który ze wskazanych w art. 71 Prawa budowlanego parametrów został zmieniony. Tym samym, organ nie wykonał ciążącego na nim obowiązku wyrażonego w m.in. art. 11 k.p.a., który formułuje zasadę ogólną przekonywania. Naruszenie przez organ art. 11 k.p.a. poprzez m.in. nie wskazanie Skarżącemu, na czym winny skupić się jego działania zmierzające do uniknięcia przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nr [...] poprzez tzw. wykonanie następcze, jest również uchybieniem komentowanego przepisu, szczególnie w sytuacji, w której organ ma zgoła odmienne poglądy dotyczące podstaw zmiany sposobu użytkowania lokalu, które to poglądy nie korespondują z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego.

Wobec powyższego, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego ostanowienia [...] WINB i poprzedzającego go postanowienia PINB [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2018r., poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana

w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Mając powyższe kryteria na uwadze, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i organ pierwszej instancji, wydając zaskarżone postanowienia, nie naruszyli przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę wydanych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć stanowiły przepisy przytoczonej wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – dział III Egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym, rozdział 3 – Wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 127 u.p.e.a., wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt.

Wykonanie zastępcze jest środkiem egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym znajdującym zastosowanie wtedy, gdy egzekucja administracyjna dotyczy obowiązku polegającego na wykonaniu czynności, a więc związanego

z podjęciem przez zobowiązanego pewnych działań. Chodzi tu o obowiązki polegające na wykonaniu czynności, które mogą być wykonane za zobowiązanego przez inną osobę.

W związku z tym, nie stosuje się wykonania zastępczego do obowiązków mających charakter osobisty, a więc ściśle związanych z osobą zobowiązanego. Wykonanie zastępcze to środek egzekucyjny zaspokajający, czyli prowadzący wprost do osiągnięcia celu egzekucji, którym jest wykonanie obowiązku. Zastosowanie tego środka następuje na koszt zobowiązanego. Z uwagi na to, że obowiązek ciążący na zobowiązanym wykonuje inny podmiot, ale na koszt zobowiązanego, dochodzi tu do powstania układu stosunków między organem egzekucyjnym, zobowiązanym

i wykonawcą.

W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127 u.p.e.a. może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona wynikającego z ostatecznej decyzji obowiązku. Ponadto,

z istoty zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji obowiązku.

Zauważyć należy, że przepisy u.p.e.a. nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji. To organy egzekucyjne, które wybierają środek egzekucyjny w danej sprawie, powinny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2016 r., II OSK 3318/14, LEX nr 2 169 126 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016 r., II OSK 2525/14, LEX nr 2 106 679). Nie budzi wątpliwości, że organ egzekucyjny, po ustaleniu jakie środki egzekucyjne ma do wyboru w sprawie, winien zastosować wobec osoby zobowiązanej taką dolegliwość, która prowadzić będzie bezpośrednio do wykonania obowiązku i będzie dla niej najmniej uciążliwa.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego niewątpliwie wynika, że Skarżący (zobowiązany) uchyla się od wykonania nałożonego na niego obowiązku przywrócenia lokalu nr [...] w budynku przy ul. C. [...] w W. do jego pierwotnej funkcji. Bezspornym jest w sprawie, co znajduje odzwierciedlenie w aktach, że ww. lokal nr [...] przeznaczony jest wyłącznie na cele mieszkalne. Skarżący był bezskutecznie wzywany przez PINB [...] do usunięcia nieprawidłowości polegających na zmianie sposobu użytkowania tego lokalu, który obecnie wykorzystywany jest jako lokal biurowy (upomnienie, tytuł wykonawczy, a następnie nałożona grzywna). Zatem orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że konieczny jest środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego, znajdujący oparcie w art. 127 i następnych u.p.e.a.

Dodać przy tym należy, że działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalnoprawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji nakładającej określone obowiązki. Organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego nie bada zatem ponownie tzw. decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 15 u.p.e.a., warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest uprzednie przesłanie zobowiązanemu przez wierzyciela pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W analizowanej sprawie spełnione zostały wszystkie wymagania formalne uprawniające organ do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Zgodnie z regulacją art. 128 § 1 u.p.e.a., w celu zastosowania środka egzekucyjnego określonego w art. 127, organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Ww. postanowienie zawiera również wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego (128 § 1a u.p.e.a.).

Analiza przedstawionych przy skardze akt administracyjnych wskazuje, że spełnione zostały ustawowe przesłanki zastosowania wykonania zastępczego. W dniu [...] lutego 2017 r. PINB [...] wystawił upomnienie nr [...] wzywające Skarżącego do wykonania ww. obowiązku. Następnie PINB [...] wystawił w dniu [...] marca 2017 r. tytuł wykonawczy nr [...], stanowiący podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego doręczenie zobowiązanemu nastąpiło w dniu 7 kwietnia 2017 r. W dniu 7 maja 2018 r. doręczono Skarżącemu postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018r., nr [...] o skierowaniu obowiązku, objętego ww. tytułem wykonawczym, do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego.

W tym miejscu trzeba także wyjaśnić, że niewątpliwie wykonanie zastępcze obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej jest surowym środkiem egzekucyjnym zmierzającym do wykonania danej decyzji, a więc zmierzającym do respektowania prawa. Zastosowanie tego środka powinno nastąpić wtedy, gdy inne środki egzekucyjne nie odnoszą skutku, a zarazem dany obowiązek może być wykonany przez inną osobę niż zobowiązanego. Dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi między innymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

W ocenie Sądu, konieczności i efektywności zastosowanego przez organ pierwszej instancji środka egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie nie sposób podważyć. PINB wykorzystał bowiem wszelkie możliwe okoliczności w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia, z jednoczesnym zagrożeniem zastosowania kolejnego środka egzekucyjnego, co również nie doprowadziło do wykonania obowiązku.

Sąd nie podziela bowiem zarzutów podnoszonych przez Skarżącego, jakoby organy naruszyły wskazane w skardze przepisy postępowania administracyjnego i nienależycie ustaliły okoliczności faktyczne sprawy. W przekonaniu Sądu, z protokołów kontroli przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniach: 28 marca 2018 r., 6 kwietnia 2018 r. i 17 lipca 2018 r., a w szczególności ze sporządzonej wówczas dokumentacji fotograficznej niezbicie wynika, że Skarżący nie zastosował się do nakazu nałożonego w decyzji PINB [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Treść protokołu kontroli z dnia 26 marca 2018 r. wskazuje co prawda, że w tym dniu przywrócona została funkcja mieszkalna lokalu nr 16, jednak ponowna kontrola przeprowadzona ledwie kilka dni później, tj. 6 kwietnia 2018 r. wykazała, że znowu prowadzona była tam działalność gospodarcza, a lokal służył jako biuro, do którego zapewniony był swobodny dostęp dla osób postronnych. Ustalenia kontroli z dnia 6 kwietnia 2018 r. korespondują z oświadczeniem administratora budynku, który potwierdził, że jedynie na czas kontroli wykonanej w dniu 28 marca 2018r. znaczna część wyposażenia służącego działalności biurowej, została tymczasowo umieszczona w pomieszczeniach Wspólnoty Mieszkaniowej C. [...], znajdujących się na poddaszu, po czym została z powrotem przeniesiona do lokalu nr [...] i służy prowadzeniu działalności niemieszkalnej. Zdaniem Sądu, okoliczności te potwierdzają także zgłaszane przez mieszkańców Wspólnoty skargi, dotyczące uciążliwości, które wynikają ze zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] (zob. pismo Posła na Sejm RP z dnia 8 stycznia 2017 r. oraz pismo Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 15 lutego 2017 r. – w aktach sprawy).

Według Sądu, wszystkie te okoliczności składają się na obraz jednej całości, która została następnie potwierdzona w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 17 lipca 2018r. Podczas tych czynności zastano w przedmiotowym lokalu 8 osób postronnych, które wykonywały pracę przy użyciu urządzeń biurowych, przeznaczonych raczej nie do użytku indywidulanego, lecz prowadzonej zorganizowanej działalności (kopiarki, drukarki do druku masowego, regały wypełnione segregatorami), co jest charakterystyczne dla tego rodzaju usług (biura), a nie celów mieszkaniowych. Osoby te zaprzeczyły znajomości D. M.

W tych okolicznościach, wnioskowane w skardze dowody z dokumentów (notatka Straży Miejskiej, sporządzona w wyniku skarg mieszkańców na hałasy dobiegające z lokalu nr [...], a także załączona do skargi umowa najmu innego lokalu na cele biurowe) pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie i nie spełniają przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a. Brak jest jednocześnie podstaw do stwierdzenia zarzucanego przez Skarżącego błędu w ustaleniach faktycznych oraz naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom skargi, organy nie naruszyły też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Całkowicie nieuzasadniony jest również zarzut skargi dotyczący błędnego uznania przez organy nadzoru budowlanego, że w rozpatrywanej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...], skoro nie doszło – zdaniem Skarżącego – do podjęcia w ww. lokalu działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

Argument ten jest całkowicie nieuzasadniony na obecnym etapie postępowania egzekucyjnego, które prowadzone jest w celu wykonania obowiązku stwierdzonego już ostateczną decyzją PINB [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...]. W postępowaniu zakończonym ww. rozstrzygnięciem, które jest wiążące dla organów działających w sprawie, ustalono bowiem ostatecznie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. C.[...] w W., w rozumieniu przywołanego przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie mogły zatem wyłącznie zbadać, czy decyzja ostateczna PINB [...] z dnia 1[...] grudnia 2016 r., została faktycznie wykonana przez zobowiązanego, czy też uchyla się on od realizacji nałożonego obowiązku. Jak już wcześniej wskazano, organy nadzoru budowlanego podjęły w tym zakresie odpowiednie czynności wyjaśniające, które według Sądu bezsprzecznie potwierdzają, że Skarżący nie zastosował się do treści ostatecznego rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2016 r.

Jedynie na marginesie powołanej argumentacji należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom skargi, dla przyjęcia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystarczające jest wykazanie zmiany choćby jednego z warunków przewidzianych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten nie wymaga, aby nastąpiło pogorszenie lub przekroczenie obowiązujących norm, nie są też konieczne szczegółowe wyliczenia i pomiary np. emisji hałasu. Porównanie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu (mieszkalny) oraz jego obecnego sposobu użytkowania (biura) wskazują na oczywistość tej zmiany. Jak wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 23 maja 2018r., sygn. akt II SA/Gd 205/18, zmiana sposobu użytkowania budynku, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w budynku, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 Prawa budowlanego.

Co więcej, w ocenie tutejszego Sądu, zmiana przeznaczenia budynku z funkcji mieszkalnej na biurową zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, wielkość lub układ obciążeń. Powyższe wynika

z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) (dalej: "Rozporządzenie"). Odmienne są bowiem regulacje dotyczące budynków mieszkalnych i dotyczące budynków użyteczności publicznej. Zgodnie z § 3 pkt 9 Rozporządzenia mieszkaniem jest zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego, zaś pełnienie funkcji biurowych, usługowych, handlowych odpowiada definicji budynku (w niniejszej sprawie lokalu) użyteczności publicznej, o którym mowa w § 3 pkt 6 Rozporządzenia. Nie ulega zatem wątpliwości, iż zmiana sposobu użytkowania lokalu jaka miała miejsce w niniejszej sprawie winna zostać zgłoszona właściwemu organowi (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie o sygn. II OSK 1918/09 - LEX nr 746848).

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, który to pogląd w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, "Zmiana sposobu użytkowania obiektu polega na tym, iż zmiana obiektu budowlanego mieszkalnego na obiekt biurowy wiąże się ze zmianą warunków użytkowania obiektu budowlanego w zakresie określonym art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud. tj. bezpieczeństwa pożarowego (wymusza potrzebę zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych), bezpieczeństwa pracy (wymaga zastosowania odpowiednich przepisów kodeksu pracy w odniesieniu do warunków stworzonych nowych miejsc pracy w obiekcie), w zakresie warunków sanitarnohigienicznych (wymaga dostosowania instalacji i dostaw mediów technicznych do potrzeb zmienionej funkcji obiektu lub jego części) a także wpływu na wielkość lub układu obciążeń (nowa funkcja obiektu lub jego części wywołuje inne, niż dotychczasowe obciążenia na konstrukcje obiektu. Zmiana przeznaczenia budynku z funkcji mieszkalnej na cele biurowe zmienia co najmniej warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne bądź wielkość lub układ obciążeń, co wynika z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). Budynek użyteczności publicznej, a za taki uważany jest również budynek biurowy (§ 3 pkt 6 powyższego rozporządzenia) musi spełniać określone dla tego typu obiektów warunki techniczne. Dlatego też zmiana sposobu użytkowania budynku musi zostać zgłoszona właściwemu organowi".

Końcowo wskazać również należy, że obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. jest jednoznaczny i jego wykonywanie nie powinno być niezrozumiałe dla Skarżącego.

Mając to na uwadze zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, a zaskarżone postanowienie [...] WINB oraz organu pierwszej instancji nie naruszały przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu konieczność wydania przez PINB [...] postanowienia z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] o zastosowaniu wykonania zastępczego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.