Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 147/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 5 lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. W. (zwanego dalej również skarżącym) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 5 lutego 2019 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim (dalej w skrócie: PINB) z dnia 20 listopada 2018 r., nr [...], odmawiającą nałożenia na G. S., M. S. oraz J. S. wykonania określonych czynności lub robót budowanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2018 r. M. S. zwrócił się do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania piętra na lokale mieszkalne w miejscowości [...], ul. [...], na działkach nr ewidencyjny gruntów a, b, c k.m. [...]. Do powyższego wniosku dołączył cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne oraz pełnomocnictwo.

W związku z powyższym, zawiadomieniem z dnia 12 czerwca 2018 r. Starosta [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie przebudowy budynku usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania piętra na lokalne mieszkalne oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, złożenia wniosków i zastrzeżeń.

Pismem z dnia 21 czerwca 2018 r. U. W. i J. W., wyrazili sprzeciw w zakresie przebudowy budynku oraz aby okna wychodziły na ich posesję.

Odrębnym pismem z dnia 21 czerwca 2018 r., po zapoznaniu się z aktami sprawy, J. W. wskazał, że od dłuższego czasu w sąsiednim budynku prowadzone są prace remontowe.

Zawiadomieniem z dnia 27 czerwca 2018 r. organ poinformował inwestora o oględzinach wyznaczonych na 4 lipca 2018 r.. Podczas tej czynności dowodowej ustalono, że w przedmiotowym budynku wykonywane są roboty w zakresie, w jakim zostały objęte przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz przedłożonym projektem budowlanym.

Decyzją z dnia 6 lipca 2018 r. Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę budynku usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania piętra na lokale mieszkalne w miejscowości [...], ul. [...] na działkach nr ewid. gruntów a, b, c k.m. [...], z uwagi na wykonanie robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Starosta [...] (pismo z 16 sierpnia 2018 r.) przekazał PINB w powiecie krapkowickim kopie dokumentacji dotyczącej odmowy udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, dla ww. przedsięwzięcia, wskazując, że decyzja Starosty [...] z dnia 6 lipca 2018 r. jest ostateczna.

W związku z powyższym, w dniu 23 sierpnia 2018 r. PINB w powiecie krapkowickim wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych w budynku usługowym zlokalizowanym w [...] przy ul. [...]. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, 11 września 2018 r. przeprowadzono oględziny obiektu podczas, których stwierdzono na I piętrze budynku istnienie nowo wykonanych ścian działowych wydzielających poszczególne pomieszczenia zgodnie z załączonym do protokołu rysunkiem rzutu pietra z dokumentacji projektowej pt. przebudowa budynku usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania pietra na lokale mieszkalne. Zgodnie z załącznikiem graficznym, piętro zostało podzielone na 20 pomieszczeń, do których prowadzą korytarze. Jedynie nie zostały wykonane ściany wydzielające pomieszczenia sanitarne w pomieszczeniu [...] i [...] (numeracja zgodnie z załącznikiem graficznym do protokołu). Wykonano ściany działowe z otynkowaniem, zamontowano kable instalacji elektrycznej bez podłączenia, nie wykonano przegród nieotwieralnych odporności ogniowej El 60 z szybą nieprzezierną, jak również instalacji wewnętrznych co, wentylacyjną wodno-kanalizacyjną. Podczas oględzin M. S. (inwestor) oświadczył, że roboty zostały rozpoczęte w marcu 2018 r. na wykonanie robót nie miał pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia 12 października 2018 r. PINB w powiecie krapkowickim, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm. - zwanej dalej w skrócie: p.b.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia orzeczenia technicznego dotyczącego prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami wykonanych robót budowlanych, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Zdaniem PINB w powiecie krapkowickim, wykonanie na istniejącym stropie nowych ścian działowych powoduje zmianę parametrów użytkowych stropu, co skutkuje uznaniem, że została dokonana przebudowa budynku, która nie mieści się w katalogu zwolnień z uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego, inwestorzy zgodnie z art. 28 ust 1 p.b. winni przed przystąpieniem do robót budowlanych uzyskać pozwolenie na budowę.

W dniu 26 października 2018 r. do organu nadzoru budowlanego wpłynęło orzeczenie techniczne, autorstwa mgr inż. A. H. Z treści złożonego orzeczenia wynikło, że przedmiotowy budynek jest niepodpiwniczony i wykonany został metodą tradycyjną ze stropodachem żelbetowym wentylowym, krytym 2 x papą na lepiku (o parametrach technicznych: powierzchnia zabudowy - 469,96 m2, powierzchnia użytkowa - 775,41 m2, kubatura - 3285,75 m3; wysokość budynku - 8,40 m). Układ konstrukcyjny budynku to ściany nośne murowane o układzie podłużnym i poprzecznym scalone stropem prefabrykowanym z płyt żerańskich. Budynek został zrealizowany w technologii tradycyjnej: ściany fundamentowe murowane z bloczków żwirobetonowych o grubości 38 cm, ściany nośne nadziemne murowane z cegły pełnej i bloczków żwirobetonowych o grubości 45 cm, natomiast strop z płyt żerańskich (kanałowych), zaś stropodach wentylowany wykonany z płyt żerańskich, pustki powietrznej i płyty żelbetowej jednospadowej na ścianach ażurowych - kryty 2 x papą na lepiku. Wiek budynku rzeczoznawca oszacował na około 35 do 45 lat. We wnioskach końcowy autor orzeczenia technicznego wskazał, że ściany nośne przyziemia oraz strop budynku nad parterem wykonany z płyt żerańskich wykazują wystarczający zapas nośności i nie wymagają wzmocnień.

Decyzją z dnia 20 listopada 2018 r., nr [...], PINB w powiecie krapkowickim na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., odmówił nałożenia na inwestora obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że celem postępowania legalizacyjnego opartego na przepisach art. 51 p.b jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Z konstrukcji art. 51 ust. 1 p.b. wynika, że nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 (zaniechania prowadzenia dalszych robót, rozbiórki obiektu lub jego części, przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego) mogą być zastosowane tylko wówczas, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli natomiast w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego właściwy organ ustali, że jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a nie zachodzi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego albo innych warunków pozwolenia na budowę, wówczas organ ten, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b, na mocy art. 51 ust. 2 p.b. jest zobligowany do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności faktycznych, naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli natomiast nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 (w zw. z art. 51 ust. 7) p.b. wydaje decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że organ nadzoru oparł postępowanie na nieprawdziwym oświadczeniu inwestora o rozpoczęciu prac w marcu 2018 r., które w rzeczywistości prowadzone były już na przełomie 2017/18. Wskazał, że w tym zakresie inwestor jak i autor projektu składają w tym postępowaniu nieprawdziwe oświadczenia i dokumenty. Zarzucił organowi powiatowemu legalizowanie samowoli budowlanej bez negatywnych skutków dla inwestora i kierownika budowy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, OWINB w Opolu decyzją z dnia 5 lutego 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy wskazał, że ustawa Prawo budowlane, na podstawie której podjęto zaskarżoną decyzję, w sposób kompleksowy normuje przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, jak również zasady podejmowania w tych sprawach działań przez organy administracji publicznej. W art. 50 ust. 1 p.b. przewidziano, że w przypadkach innych niż w art. 48 ust. 1 lub art. 49b tej ustawy właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach. Postanowienie to wydaje się tylko wtedy, gdy roboty te nie zostały jeszcze zakończone. W przeciwnym wypadku organ powinien wydać, po przeprowadzeniu postępowania, jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 p.b. z pominięciem etapu wstrzymania robót budowlanych, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Przepis ten stanowi podstawę do orzeczenia nakazu zaniechania robót budowlanych, rozbiórki obiektu bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy), nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.) bądź w przypadku dokonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków określonych w pozwoleniu na budowę nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.). Podkreślił, że przepisy ustawy nie precyzują żadnych dodatkowych kryteriów zastosowania środków wymienionych w art. 51 ust. 1 p.b. pozostawiając ich wybór uznaniu organu nadzoru budowlanego, w zależności od stwierdzonego w sprawie stanu faktycznego, naruszeń przepisów oraz możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi, co do możliwości zalegalizowania samowoli, a przede wszystkim jej stwierdzenia. Natomiast, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z zestawienia norm zawartych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., wynika możliwość nałożenia jednego z dwóch obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. dopiero wtedy, gdy nie jest możliwe doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Istotą instytucji przewidzianych w art. 51 ust. 1 p.b. jest odniesienie się, do robót mających dopiero nastąpić. Jakakolwiek zatem decyzja oparta o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. powinna określać zakres wykonanych robót oraz zakres, w jakim wykonane roboty są sprzeczne, a w jakim ewentualnie zgodne z prawem. O ile organ ustali niezgodność z prawem wykonanych robót, ma obowiązek określić w jakiej części możliwe jest doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzez wydanie decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Ustalenie natomiast, że roboty budowlane nie odpowiadają obowiązującym przepisom prawa, a to przepisom prawa miejscowego, jak również przepisom techniczno-budowlanym, obowiązany jest do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., gdyż tylko ten przepis zawiera sankcje adekwatne do stwierdzonych nieprawidłowości.

W przedmiotowej sprawie organ po przeprowadzeniu postępowania ustalił brak podstaw do orzeczenia jakichkolwiek działań naprawczych na podstawie art. 51 p.b. prawidłowo zatem wydał decyzję odmawiającą nałożenia obowiązków, o których mowa w przywołanym przepisie. W związku z tym, że z zebranego materiału dowodowego, wynika, że roboty budowlane już w toku postępowania zostały doprowadzone do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę i przepisami, PINB w powiecie krapkowickim, prawidłowo odmówił nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ podkreślił, że ewentualna przyszła zmiana przeznaczenia budynku nie była przedmiotem prowadzonego postępowania. Natomiast inwestorzy chcąc nadal dokończyć przebudowę i zmienić sposób użytkowania części budynki winni uzyskać w tej sprawie stosowne pozwolenie na budowę od Starosty [...] zgodnie z art. 28 p.b. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że dla potrzeb prowadzonego postępowania nie ma znaczenia data rozpoczęcia prac budowlanych, bowiem nie zmienia to faktu, że inwestorzy wykonali roboty budowlane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Dodano, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione, a także zobligowane przez ustawodawcę w określonych sytuacjach do ingerowania w działania inwestorskie i podejmowania czynności procesowych, w tym wszczęcia postępowania na zasadzie oficjalności, czyli z urzędu. Na podstawie przepisów Prawa budowlanego w sytuacji stwierdzenia samowoli budowlanej organ powiatowy ma obowiązek umożliwić inwestorom zalegalizowanie wykonanych robót. Stąd też postanowieniem z 12 października 2018 r., nr [...], organ wstrzymał prowadzenia robót budowlanych polegających na wykonaniu ścian działowych i instalacji elektrycznej. W sytuacji zaś przedłożenia przez inwestorów żądnej dokumentacji, z której nie wynikała konieczność wykonania robót w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji zgodnie z przepisami, zobligowany był do zakończenia postępowania naprawczego.

Reasumując OWINB stwierdził, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, w tym podjął wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a następnie rozpatrzył i ocenił cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Jako dowód w sprawie uznano dokumentację techniczną wykonanych robót, które przyczyniły się do wyjaśnienia sprawy i nie były sprzeczne z prawem.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie w całości z uwagi na błędne ustalenie stanu faktycznego. W ocenie skarżącego, zebrany materiał postępowania naprawczego prowadzonego przez PINB w Krapkowicach, zawiera nieprawdę i jest nieudolną próba zatuszowania niezgodnej z prawem działalności autora projektu i będącego [...] Powiatowego Inspektora - kierownika budowy dlatego postępowanie naprawcze winno być prowadzone przez inny organ. Podnosił, iż przeznaczenie inwestycji to nie budynek mieszkalny wielorodzinny, a hotel robotniczo-socjalny, co wynika bezpośrednio z projektu. Stanowczo sprzeciwiał się wydanym decyzjom, z uwagi na to, iż naruszają one poczucie praworządności, mir domowy oraz bezwzględnie wpływają na obniżenie wartości jego nieruchomości. W skardze zawarł również wniosek o przyznanie prawa pomocy poprzez zwolnienie od kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu stronniczości wyjaśnił, że okoliczność sporządzenia przez [...] PINB w powiecie krapkowickim, dokumentacji projektowej dotyczącej przebudowy przedmiotowego budynku usługowego, w sytuacji gdy Starosta [...] odmówił jej zatwierdzenia jak i udzielenia pozwolenia na budowę (z powodu stwierdzenia w przedmiotowym budynku wykonania już robót budowlanych w zakresie w jakim zostały objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz przedmiotowym projektem budowlanym), nie miało żadnego prawnego wpływu na prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie, a tym bardziej na wydane rozstrzygnięcie. Podkreślono, że organ prowadził postępowanie administracyjne dotyczące prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, a nie w sprawie istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i/lub projekcie budowlanym. Tylko w tym przypadku istnieje niewątpliwy wpływ sporządzonej dokumentacji projektowej na sposób rozstrzygnięcia sprawy, bowiem organ mając do czynienia z odstępstwem od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i/lub projekcie budowlanym, nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a po jego sprawdzeniu wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia tego projektu zamiennego.

Postanowieniem z dnia 20 maja 2019 r., sygn. akt II SPP/Op 43/19, starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie zwolnienia od uiszczenia wpisu sądowego od skargi, w pozostałym zakresie wniosek oddalił.

Na rozprawie sądowej w dniu 24 września 2019 r. pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi, wywodząc jak w odpowiedzi na skargę i w zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik uczestników postępowania wnosił o oddalenie skargi. Argumentował, że prowadzone postępowanie dowodowe, jak i podjęte rozstrzygnięcie nie naruszają zasad postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organu nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja OWINB z dnia 5 lutego 2019 r., nr [...], którą utrzymano w mocy opisaną wyżej decyzję PINB z dnia 20 listopada 2018 r., orzekającą o braku podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zwanej nadal p.b. w budynku usługowym zlokalizowanym na działkach nr a, b i c przy ul. [...] w [...]. Dodać również trzeba, że postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji wszczęte zostało przez organ nadzoru budowlanego z urzędu w następstwie informacji, o prowadzeniu robót budowlanych w budynku usługowym zlokalizowanym na działkach nr a, b i c, przy ul. [...] w [...], przed uzyskaniem przez inwestorów pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika bezspornie, że wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2018 r. (data wpływu do organu 26 kwietnia 2018 r.) inwestor zwrócił się do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania piętra na lokale mieszkalne w miejscowości [...], ul. [...]. W związku z uzyskaną informacją o trwających od dłuższego czasu pracach remontowych w przedmiotowym budynku, organ przeprowadził oględziny i stwierdził wykonanie przez inwestora robót budowlanych w zakresie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz przedłożonym projektem budowlanym. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia 6 lipca 2018 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.

W związku z tym wyjaśnić należy, przepis art. 50 ust. 1 p.b. odnosi się do robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1, które zostały wykonane: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Stosownie do art. 51 ust. 7 p.b., w przypadku zakończenia robót budowlanych innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b p.b. przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio jeżeli roboty te zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Z zestawienia norm zawartych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. wynika jednak, że możliwość nałożenia jednego z dwóch obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy zaistnieje dopiero wtedy, gdy nie jest możliwe doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności i jakości wykonywanych robót. Zastosowanie art. 51 p.b. jest uzasadnione wówczas, gdy spełniona jest choćby jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 p.b. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest wdrożyć tryb naprawczy. Odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. jest z kolei dopuszczalne wówczas, gdy zostanie ustalone, że pomimo zaistnienia okoliczności z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wykonane roboty są zgodne z prawem. Podkreślić przy tym trzeba, że o ile ocena dotycząca ustalenia, czy sporne roboty zostały wykonane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 p.b. dokonywana jest na podstawie stanu prawnego obowiązującego na dzień wykonania tych robót, o tyle oceny w zakresie legalizacji robót wykonanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 p.b. i doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem należy dokonać w odniesieniu do aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 p.b. nie ma charakteru kontroli i w związku z tym nie może odnosić się do nieaktualnego stanu prawnego, np. obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę, lecz jako postępowanie naprawcze, a więc zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, powinno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa.

Zalegalizowanie obiektu budowlanego, czyli stwierdzenie jego zgodności z przepisami, jako finalny efekt postępowania prowadzonego w analizowanym trybie nie wywiera bowiem skutku wstecznego (ex tunc). Obiekt budowlany staje się legalny z momentem zakończenia postępowania, a nie jego wybudowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 245/16 – [dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) pod adresem http:orzeczeniansa.gov.pl]. Zasadniczy obowiązek organu w omawianym postępowaniu polega bowiem na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane, w przypadkach wskazanych w art. 50 p.b., doprowadzić do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1880/15, CBOSA). Tylko w sytuacji stwierdzenia, że roboty wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 p.b. są zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami, możliwe jest odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W ocenie Sądu, nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne dokonane w trakcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Z ustaleń poczynionych w toku przeprowadzanych oględzin wynika, że na I piętrze budynku - zostały wykonane ściany działowe wydzielające poszczególne pomieszczenia zgodnie z załączonym do protokołu rysunkiem rzutu pietra z dokumentacji projektowej pt. "Przebudowa budynku usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania pietra na lokale mieszkalne". Zgodnie z załącznikiem graficznym dołączonym do protokołu, pomieszczenie piętra zostały podzielone na 20 pomieszczeń, do których prowadzą korytarze. Nie wykonano natomiast ścian wydzielających pomieszczenia sanitarne w pomieszczeniu [...] i [...]. Oceniając stan zaawansowanych robót budowlanych organ stwierdził wykonanie ścian działowych z otynkowaniem, zamontowanie kabli instalacji elektrycznej bez podłączenia, brak wykonania przegród nieotwieralnych odporności ogniowej El 60 z szybą nieprzezierną oraz instalacji wewnętrznej co i wodno-kanalizacyjnej. Podczas oględzin inwestor oświadczył, że "roboty zostały rozpoczęte w marcu 2018 r. na wykonanie robót nie miał pozwolenia na budowę".

W zakresie powyższych robót Sąd podzielił stanowisko organów, że wykonanie na istniejącym stropie nowych ścian działowych powoduje zmianę parametrów użytkowych stropu, a zatem w sprawie doszło do "przebudowy" w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. Zgodnie z powyższym przepisem, przez przebudowę rozumieć należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W tych okolicznościach organy obu instancji w sposób prawidłowy uznały, że przeprowadzone roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał.

Stąd zasadnie postanowieniem z dnia 12 października 2018 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 3 p.b. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie zobowiązał inwestora do dostarczenia orzeczenia technicznego dotyczącego prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami wykonania robót budowlanych w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. Z przedłożonego orzeczenia technicznego autorstwa A. H., wynika, że rzeczoznawca ten na podstawie przeprowadzonych oględzin lokalu, inwentaryzacji obiektu zawartej w projekcie budowlanym, obliczeń kontrolnych i sprawdzających przeprowadzonych w oparciu o obowiązujące normy obciążeniowe i obliczeniowe stwierdził, że ściany nośne przyziemia oraz strop budynku nad parterem wykonany z płyt żerańskich wykazują wystarczający zapas nośności i nie wymagają wzmocnień. Podkreślił, że nie wymagają również wzmocnień pozostałe elementy konstrukcji budynku z uwagi na dobry stan technicznym. Stwierdził jedynie konieczność docieplenia ścian zewnętrznych budynku, które nie posiadają wymaganego współczynnika przenikania ciepła dla ścian zewnętrznych.

Podkreślić należy, że w przedłożonej opinii rzeczoznawca w sposób bardzo wnikliwy i szczegółowy przeanalizował całokształt okoliczności. Ustalił, że budynek jest niepodpiwniczony i wykonany został metodą tradycyjną ze stropodachem żelbetowym wentylowym, krytym papą na lepiku. Wskazał również, że ściany nośne o układzie podłużnym i poprzecznym zostały scalone stropem prefabrykowanym z płyt żerańskich. Cały budynek został zrealizowany w technologii tradycyjnej, w ten sposób, że ściany fundamentowe zostały wymurowane z bloczków żwirobetonowych o grubości 38 cm, ściany nośne nadziemne z cegły pełnej i bloczków żwirobetonowych o grubości 45 cm, strop z płyt żerańskich (kanałowych), natomiast stropodach z płyt żerańskich, pustaków powietrznych i płyty żelbetowej jednospadowej. Wiek budynku rzeczoznawca oszacował na około 35 do 45 lat. Dokonując oceny poszczególnych elementów budowanych rzeczoznawca wskazał, że nie dokonano odkrywki ławy fundamentowej z uwagi na brak znaczącego wzrostu obciążeń. Stwierdził, że ściany zewnętrzne nie wykazują żadnych widocznych pęknięć i zarysowań świadczących o wadach technicznych, przeciążeniu lub nierównomiernym osadzaniu fundamentów. Podał, że również stropy nad korytarzami wykonane z płyt żerańskich nie wykazują żadnych objawów świadczących o przeciążeniu lub nadmiernych ugięciach. Z kolei, istniejące podłogi, tynki wewnętrzne cementowo-wapienne, stropodach nad parterem oraz pokrycie dachu są w stanie technicznym dobrym.

Tak zgromadzony materiał dowodowy został prawidłowo zweryfikowany przez organy obu instancji, które na jego podstawie stwierdziły, że nie ma potrzeby nakładania na inwestorów jakichkolwiek obowiązków mających doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodności z prawem bowiem istnieje. Władcza ingerencja organów nadzoru budowlanego może nastąpić tylko w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, których w niniejszej sprawie nie potwierdził zgromadzony materiał dowodowy. Ustalenia, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia dodatkowych czynności ani robót, stanowiło zatem podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowalnego, brak przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego.

Prawidłowości zaskarżonej decyzji nie zdołały podważyć również zarzuty podnoszone w skardze. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ prowadził postępowanie dotyczące prowadzenia robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie zaś w sprawie istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym. Są to bowiem dwa odmienne przypadki, które zmierzają do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednakże w przedmiotowej inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, dlatego organ prowadził postępowanie legalizacyjne dotyczące prowadzenia robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Przy czym przedmiotowe postępowanie - wbrew zarzutom skargi - przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organ dokonał również prawidłowej subsumcji powołanych przepisów do poczynionych ustaleń stanu faktycznego sprawy, co uprawniało go do wydania rozstrzygnięcia o odmowie nałożenia na inwestorów obowiązków naprawczych. Ponadto organ, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a., przedstawił w decyzji szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, prawidłowo odniósł się do zarzutów odwołania. Z powyższych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa uznać należało za bezzasadne. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.