Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2556/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, , po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2006 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., 2) stwierdza, że decyzje o których mowa w punkcie 1) nie mogą być wykonane w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 6 maja 2005 r. Gmina D., zwana dalej "Skarżącą", zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu zaległych składek zlikwidowanej Szkoły Podstawowej w Ś. w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz odsetek od całego zobowiązania.

Decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powoływany dalej jako "Zakład" - działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s." - odmówił Urzędowi Miasta i Gminy w D. umorzenia należności z tytułu składek na:

- ubezpieczenia społeczne za okres III 2002 r.- VIII 2003 r. w łącznej kwocie 88.269,63 zł;

- Fundusz Pracy za okres III 2002 r. - VII 2003 r. w łącznej kwocie 12.793,28 zł.

W lakonicznym uzasadnieniu decyzji Zakład podniósł, że w sprawie Skarżącej nie stwierdzono całkowitej nieściągalności zadłużenia.

Stosownie do pouczenia zawartego w powyższej decyzji Skarżąca pismem z dnia 7 czerwca 2005 r. złożyła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powoływanego dalej jako "Prezesa Zakładu", wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zażądała zmiany w/w decyzji poprzez rozstrzygnięcie o umorzenia w całości przedmiotowych należności. W ocenie Skarżącej decyzja Zakładu została wydana bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz nie odpowiada stanowi faktycznemu i prawnemu sprawy. Skarżąca podniosła, że organ nie ustalił, czy zlikwidowana Szkoła Podstawowa w Ś. dysponuje majątkiem wystarczającym na zaspokojenie przedmiotowych należności. Zdaniem Skarżącej z chwilą likwidacji Szkoła utraciła swój byt prawny, a jej majątek stał się własnością Gminy D., która nie ponosi odpowiedzialności za jej zobowiązania. Skarżąca zwróciła uwagę, że zlikwidowana Szkoła była jednostką budżetową, a nie zakładem budżetowym. Nie było zatem podstaw prawnych, które pozwalałyby na przeniesienie odpowiedzialności jednostki samorządu terytorialnego za długi jednostki budżetowej. Niezależnie od powyższego Skarżąca podniosła, że do dnia złożenia niniejszego pisma nie otrzymała do Zakładu decyzji lub postanowienia określającego podstawę prawną domagania się od Skarżącej zapłaty przedmiotowych składek. W konkluzji Skarżąca zaznaczyła, że skoro zlikwidowana Szkoła nie posiada na żadnego majątku, z którego mogłoby nastąpić zaspokojenie należności Zakładu, jej wniosek o umorzenie wydaje się koniecznym i uzasadnionym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] Prezes Zakładu, skierowaną do Burmistrza Miasta i Gminy w D., utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu podniósł, że kwestię odpowiedzialności Gminy D. za zobowiązania zlikwidowanej Szkoły Zakład wyjaśnił w pismach z dnia 17.08.2004 r. i 21.04.2005 r. W pismach tych stwierdzono, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Gmina posiada osobowość prawną i jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Z kolei zlikwidowana Szkoła będąc jednostką budżetową, stanowiła jedynie pewną jednostkę organizacyjną, której ustawa o finansach publicznych nie przyznawała samodzielności. Jednostki budżetowe pokrywają swoje wydatki bezpośrednio, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek gminy. W tej sytuacji za zobowiązania zlikwidowanej Szkoły odpowiada jednostka likwidująca, czyli Gmina D. W ocenie Prezesa Zakładu posiadany przez tę ostatnią majątek może podlegać egzekucji i zabezpieczeniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2005 r. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu. W ocenie Skarżącej w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 28 ust. 2 pkt 4 u.s.u.s. Zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności m.in. wtedy gdy nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym. Zważywszy na okoliczność, iż likwidowana Szkoła w dniu likwidacji posiadała niezaspokojone należności, stąd powinny one zostać umorzone. W opinii Skarżącej, organ w trakcie prowadzonego postępowania nie ustalił, czy zlikwidowana Szkoła dysponuje majątkiem wystarczającym na zaspokojenie przedmiotowych należności. Tymczasem, z chwilą likwidacji Szkoła Podstawowa w Ś. utraciła swój byt prawny a jej majątek stał się własnością Gminy D., która nie ponosi odpowiedzialności za jej zobowiązania. Skarżąca zwróciła uwagę, że Szkoła ta była jednostką budżetową w rozumieniu ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 15 poz. 148 powoływanej dalej jako "u.fin.publ." ), a nie zakładem budżetowym. Odmienność tych form organizacyjno-prawnych polega na tym, że o ile w powoływanej ustawie ustawodawca wprost usankcjonował odpowiedzialność jednostki samorządu terytorialnego (lub Skarbu Państwa) za długi likwidowanego zakładu (art. 19 ust. 5 u.fin.publ.), o tyle brak jest takich regulacji w stosunku do jednostek budżetowych. Zdaniem Skarżącej przyjęta przez organ wykładnia, iż szkoła jako jednostka budżetowa nie posiada samodzielności, a zatem za jej zobowiązania powinna odpowiadać gmina, której jednostką organizacyjną była zlikwidowana Szkoła podstawowa, nie znajduje odzwierciedlenia przepisach prawa. Reguły wykładni prawniczej nakazują przyjąć domniemanie racjonalności ustawodawcy co oznacza, iż nikt nie może powoływać się na to, że brak jakiejś normy wynika z błędu (omyłki) ustawodawcy.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, na uznaniowy charakter decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Zatem organ może, lecz nie musi wydać decyzji o umorzeniu zaległości Skarżącej. Niezależnie od sytuacji wnioskodawcy organ musi uwzględniać stan finansów ubezpieczeń społecznych, który jak to powszechnie wiadomo nie jest zadowalający.

Zdaniem Zakładu zarzuty podniesione w treści skargi nie są uzasadnione. Zgodnie z przepisami u.s.u.s. Skarżąca ponosi odpowiedzialność z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne należnych od zlikwidowanej Szkoły. Zważyć bowiem trzeba, że w istocie samego wystąpienia o umorzenie należności zawiera się zarazem uznanie istnienia zaległości zarówno co do jej wysokości jak i co do podmiotu ponoszącego odpowiedzialność. Organ stwierdził ponadto, że w razie kwestionowania odpowiedzialności za zobowiązania zlikwidowanej Szkoły Skarżącej przysługują inne środki prawne, takie jak prawo odwołania się od decyzji ustalającej odpowiedzialność osoby trzeciej za zobowiązania z tytułu składek do Sądu Okręgowego Pracy i Ubezpieczeń Społecznych czy prawo do kwestionowania odpowiedzialności w toku egzekucji. W konsekwencji organ stwierdził, że niniejsze postępowanie nie jest właściwym trybem do kwestionowania odpowiedzialności Gminy D. za zobowiązania Szkoły Podstawowej w Ś. Wniosek o umorzenie należności składkowych nadto był składany przez Gminę D., nie zaś przez Szkołę Podstawową w związku z czym Szkoła nie była stroną tegoż postępowania. Chybionym zatem pozostaje zarzut Skarżącej, jakoby Zakład przy wydawaniu decyzji nie uwzględnił sytuacji majątkowej tej ostatniej i nieściągalności od niej przedmiotowych należności. Skoro stroną niniejszego postępowania była Gmina D., przeto należało badać stan wypłacalności Gminy D., co niniejszym uczyniono. Niezależnie od powyższego, w myśl art. 28 ust. 2 pkt 1 u.s.u.s. całkowita nieściągalność może zachodzić jeżeli nie ma następców prawnych i możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, co w niniejszej sprawie również nie zachodziło.

W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego Zakład ustalił, że w stosunku do Skarżącej nie zachodzą przesłanki umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek, gdyż nie występuje ich całkowita i trwała nieściągalność, a poza tym za umorzeniem nie przemawia stan finansów ubezpieczeń społecznych. Przy wydawaniu decyzji Zakład miał na względzie, że w sprawie nie wystąpiły nowe okoliczności, jak również zgromadzony z udziałem Skarżącej materiał dowodowy pozwala uznać za dopuszczalną egzekucję wobec Skarżącej. Ponadto w toku postępowania w sprawie kierowano się postanowieniami Instrukcji w sprawie umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności z tytułu składek pobieranych przez Zakład stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały nr 12/2004 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23.02.2004 r. która to dodatkowo zapewniała Skarżącej prawo do wypowiedzenia się w sprawie i zachowanie zasady czynnego udziału w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako u.p.p.s.a.) - zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 u.p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Ponadto przepis art. 134 § 1 u.p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 u.p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Zgodnie z art. 133 § 1 u.p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzeka zatem wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy (zob. Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze Lewis Nexis, Warszawa 2004; s. 196).

Stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności.

Badając legalność decyzji wydanych w sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności z powodu przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "Kpa". Pierwsza z nich to rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art.6, art.7, art.77 par.1, art.80 oraz art.107 Kpa. Druga to skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, która zostanie uzasadniona przez Sąd jako pierwsza.

Stroną w postępowaniu administracyjnym jest - stosownie do treści art. 28 Kpa - każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Z kolei art. 29 Kpa stanowi, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Natomiast art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz.1591 ze zm.; powoływanej dalej jako u.s.g.) stanowi, że gmina posiada osobowość prawną. Burmistrz (Wójt, Prezydent) zgodnie z art. 31 powoływanej ustawy jest zaś uprawniony jedynie do reprezentowania gminy na zewnątrz, a więc i do składania środków prawnych w jej imieniu. Natomiast Burmistrz (Wójt, Prezydent) wykonują swe zadania przy pomocy Urzędu Miasta i Gminy(art.33 u.s.g. w przypadku Wójta jest to Urząd Gminy) Tak więc postępowanie o umorzenie należności z tytułu składek wszczęte z wniosku z dnia 6 maja 2005 r. podpisane przez Burmistrza Gminy D. winno zakończyć się wydaniem decyzji skierowanej do gminy. W związku z tym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. jak i poprzedzająca ja decyzja z dnia [...] maja 2005 r. zostały skierowane do osób niebędących stronami w sprawie. W pierwszej instancji jako adresata decyzji wskazano Urząd Miasta i Gminy D, a w drugiej Burmistrza. Podmioty te nie posiadają osobowości prawnej, a funkcje jakie pełnią w jednostce samorządu terytorialnego nie powodują nadania tym podmiotom odrębnego od Gminy bytu prawnego.

Decyzja administracyjnym jest aktem kształtującym prawa i obowiązki strony postępowania, dlatego jej adresatem nie może być żaden inny podmiot. Natomiast z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że zakres rozstrzygnięcia decyzją odwoławczą powinien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Oznacza to, że w postępowaniu odwoławczym mogą być rozpoznane i rozstrzygnięte wyłącznie te same sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym.

Warunek ten nie został zachowany w rozpoznawanej sprawie. Jak już wskazano wyżej w I instancji decyzję skierowano do Urzędu Miasta i Gminy D., a przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu dokonał zmiany strony podmiotowej przez skierowanie zaskarżonej decyzji do Burmistrza Miasta i Gminy w D., który też nie był stroną postępowania administracyjnego. Stroną tego postępowania była Gmina D., która złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

W postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rozważania co do odpowiedzialności prawnej wnioskodawcy za istniejące zaległości pieniężne są bezprzedmiotowe, kwestia ta powinna zostać rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu poprzedzającym postępowanie umorzeniowe. W aktach sprawy brak jest jednak decyzji orzekającej o odpowiedzialności Gminy D. za zobowiązania zlikwidowanej szkoły. Prezes Zakładu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skonstatował, iż kwestia prawnej odpowiedzialności Gminy D. za zobowiązania zlikwidowanej jednostki budżetowej jaką była Szkoła Podstawowa w Ś., Zakład przedstawił w pismach z dnia 17 sierpnia 2004 r. i z dnia 21 kwietnia 2005 r. Podniósł, iż w pismach tych stwierdzono, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Z kolei Szkoła Podstawowa w Ś. jako jednostka budżetowa była jedynie pewną jednostką organizacyjną, której ustawa o finansach publicznych nie przyznawała samodzielności, a jednostki budżetowe pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu gminy, pobrane dochody odprowadzają na rachunek gminy. W tej sytuacji za zobowiązania zlikwidowanej szkoły odpowiada jednostka likwidująca, czyli Gmina D. Nie zwrócił jednak uwagi iż do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne na podstawie art.31 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r.- Ordynacja podatkowa dotyczące między innymi następstwa prawnego oraz odpowiedzialności wymienionych w niej enumeratywnie podmiotów za powstałe zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. O odpowiedzialności jednak konkretnych osób za powstałe zaległości organy orzekają w decyzji, która w niniejszej sprawie jak już wskazano wyżej nie została wydana. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem ZUS będzie więc przede wszystkim rozstrzygnięcie kwestii odpowiedzialności z tytułu nieopłaconych przez szkołę składek na podstawie przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa i ewentualne wydanie decyzji orzekającej o zakresie tej odpowiedzialności konkretnego podmiotu tj. wysokości zaległości z tytułu nieopłaconych składek za które ponosić będzie odpowiedzialność. Bez ustalenia stanu tych zaległości w decyzji oraz podmiotu zobowiązanego do ich zapłaty prowadzenie postępowania w sprawie umorzenia należności uznać należy za przedwczesne i wadliwe. Korespondencja prowadzona ze skarżącą, na którą powołuje się Prezes ZUS nie jest aktem administracyjnym o rozstrzygającym znaczeniu, a więc w tym stanie rzeczy uchyla się spod kontroli sądu i uniemożliwia wydanie wiążącego rozstrzygnięcia w sprawie.

Niezależnie od powyższych wad prawnych decyzji wydanych w sprawie stanowiących już wystarczającą podstawę do stwierdzenia ich nieważności, Sąd postanowił również wskazać na rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonych decyzji. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.).

Oznacza to, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc wydający decyzję o charakterze odwoławczym, obowiązany jest ponownie rozpatrzeć i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji - Zakład.

Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 Kpa który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Taki stan oznacza konieczność prawidłowego zastosowanie przy rozpatrywaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego.

W tej sytuacji decyzję wydaną przez Prezesa Zakładu oceniać należy także w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez Kpa. W pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga uzasadnienie tej decyzji, gdyż jest ono jednym ze wskazanych w art. 107 Kpa integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej, rozumianej jako akt procesowy stosowania prawa.

Prezes Zakładu skonstatował, iż kwestie prawna odpowiedzialności Gminy D. za zobowiązania zlikwidowanej jednostki budżetowej jaką była Szkoła Podstawowa w Ś., Zakład przedstawił w pismach z dnia 17 sierpnia 2004 r. i z dnia 21 kwietnia 2005 r. Podniósł, iż w pismach tych stwierdzono, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Z kolei Szkoła Podstawowa w Ś. jako jednostka budżetowa była jedynie pewną jednostką organizacyjną, której ustawa o finansach publicznych nie przyznawała samodzielności, a jednostki budżetowe pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu gminy, pobrane dochody odprowadzają na rachunek gminy. W tej sytuacji za zobowiązania zlikwidowanej szkoły odpowiada jednostka likwidująca, czyli Gmina D..

Przypomnieć należy, że postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 6 maja 2005 r. nie dotyczyło w istocie kwestii odpowiedzialności Gminy D. z tytułu nieopłaconych przez zlikwidowaną Szkołę składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, lecz dotyczyło kwestii umorzenia przedmiotowych należności.

W konsekwencji należało stwierdzić, że Prezes Zakładu utrzymując w mocy decyzję Zakładu z dnia [...]maja 2005 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy swojego rozstrzygnięcia nie uzasadnił w żaden sposób. W tym zakresie poprzestał na gołosłownym stwierdzeniu, że w przedmiotowej sprawie nie wykorzystano wszelkich możliwości związanych z dochodzeniem należności, biorąc pod uwagę 10-letni okres jej przedawnienia. Ponadto istnieje majątek Gminy D. podlegający egzekucji i zabezpieczeniu.

Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika z art. 107 § 1 Kpa. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 Kpa zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Prezes Zakładu nie wyjaśnił jednak kto był płatnikiem przedmiotowych składek, nie rozpatrzył również przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 4 u.s.u.s. Przepis ten- jak już wskazywano- stanowi, że całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym. A przecież co do tego, że proces likwidacji Szkoły Podstawowej w Ś. został zakończony obie strony są zgodne.

Skarżąca w toku postępowania przedłożyła istotne jej zdaniem dowody i podniosła określone okoliczności. Prezes Zakładu nie odniósł się jednak w żaden sposób do indywidualnej sytuacji Skarżącej, opisanej przez nią w składanych wnioskach i dokumentach. Za zdecydowanie niewystarczające w tym zakresie należy uznać formułowanie jedynie ogólnikowych stwierdzeń, bez jednoczesnego wskazania na dowodowe ich uzasadnienie.

Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały wskazane nowe okoliczności uzasadniające zmianę decyzji. Sąd zwraca uwagę, że fakt nie powołania się w toku postępowania odwoławczego na nowe okoliczności, czy też nie przedstawienia nowych dowodów nie może być z góry postrzegany jako uniemożliwiający wydanie odmiennego niż poprzednio rozstrzygnięcia. W żadnym razie nie zwalnia też organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy w tym stanie faktycznym organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne.

Organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, ma bowiem obowiązek ponownie rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, bez względu na to, czy zakres tego materiału uległ zmianie na etapie postępowania toczącego się po wydaniu decyzji w pierwszej instancji, czy też w tym względzie pozostał bez zmian.

Sąd zważył również, iż ani Prezes Zakładu ani Zakład przed wydaniem decyzji nie umożliwił Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązał się z obowiązku nałożonego nań art. 10 § 1 Kpa.

W myśl powołanego już art. 10 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 Kpa. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - zwłaszcza na organie wydającym rozstrzygnięcie w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy . W niniejszej sprawie nie został on dopełniony. Oznacza to, że Skarżąca nie tylko nie miała możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez organ z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 Kpa ma wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nią okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 Kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 Kpa.

Mając na uwadze wskazane wady decyzji oraz uchybienia przepisom postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 1) u.p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 u.p.p.s.a.