Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1509/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 96 poz 817
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.
article: par. 3 ust. 1, par. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 83 poz 578
law: Rozporządzenie MInistra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie
article: art. 5, art. 6
journal: Dz.U. 2005 nr 163 poz 1364
law: Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
article: art. 12 ust. 7, art. 14 ust. 3 pkt 3, art. 14 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 6 ust. 5a
journal: Dz.U. 1995 nr 8 poz 38
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.
article: art. 6 ust. 1, art. 41, art. 42 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 5 poz 42
law: Ustawa z dnia 15 grudnia  2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janusz Drachal sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1453/15 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. R. na rzecz Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1453/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę K. R. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] sierpnia 2012 r. K. R., powołując się na § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2006 r. Nr 83, poz. 578 ze zm.; dalej także jako: rozporządzenie z dnia 28 kwietnia 2006 r.), złożyła w P. Okręgowej Izbie Inżynierów Budownictwa (dalej jako: Okręgowa Izba) wniosek o nadanie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.

Do wniosku skarżąca załączyła m.in.: dyplom odbycia studiów na kierunku budownictwo Politechniki P. i uzyskania w dniu [...] marca 2003 r. tytułu inżyniera, Książkę Praktyki Zawodowej zarejestrowaną w Okręgowej Izbie Inżynierów w dniu [...] listopada 2003 r. oraz kopie uprawnień budowlanych osób nadzorujących praktykę.

Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Okręgowej Izby w dniu [...] września 2012 r. przeprowadziła stosowne postępowanie kwalifikacyjne i w wyniku dokonanych ustaleń, powołując się na przepisy art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001, Nr 5, poz. 42 ze zm.; dalej ustawa o samorządach zawodowych) oraz § 7 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r., a także na art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], odmówiła skarżącej nadania wnioskowanych uprawnień budowlanych bez przeprowadzenia egzaminu.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji uznał, iż przedstawione przez skarżącą przygotowanie zawodowe w zakresie posiadanego wykształcenia nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 14 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej p.b.) oraz w § 3 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Izby stwierdziła bowiem, że za praktykę odbytą pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nie można zaliczyć praktyki odbytej:

- w okresie od dnia [...] listopada 2003 r. do dnia [...] marca 2006 r. – nadzorowanej przez I. A., niebędącego czynnym członkiem samorządu zawodowego oraz M. K., nieposiadającego uprawnień budowlanych bez ograniczeń;

- w okresie od dnia [...] listopada 2006 r. do dnia [...] lutego 2011 r. – na stanowisku kierownika działu realizacji inwestycji, niezwiązanym z pełnieniem samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie;

- w okresie od dnia [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] lipca 2012 r. – pod nadzorem Z. P., nieposiadającego uprawnień budowlanych bez ograniczeń.

W konsekwencji, organ uznał, że przedstawiona praktyka zawodowa uniemożliwia nadanie skarżącej wnioskowanych uprawnień budowlanych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej jako: Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby) decyzją z [...] stycznia 2013 r., nr [...], utrzymała w mocy powyższą decyzję organu.

Organ odwoławczy uznał, że do dwuletniej praktyki na budowie, o której mowa w art. 14 ust. 3 pkt 3 p.b., nie można zaliczyć praktyki, którą skarżąca odbyła w organie nadzoru budowlanego pod kierownictwem I. A. – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, niebędącego czynnym członkiem samorządu zawodowego. Tym samym skarżąca udokumentowała jedynie 118 dni, w których dokonywała czynności inspekcyjno-kontrolnych na budowach, które mogą być zaliczone do praktyki zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r.

Organ odwoławczy nie uwzględnił również praktyki odbytej przez skarżącą pod kierownictwem Z. P., gdyż nie posiada on uprawnień budowlanych bez ograniczeń, co jest wymogiem przewidzianym w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r.

Powyższe uwagi odnosiły się także do M. K. posiadającego uprawnienia obejmujące jedynie powszechnie znane rozwiązania konstrukcyjne. Dlatego też nie można było zaliczyć praktyki nadzorowanej przez tę osobę.

Odnosząc się z kolei do praktyki odbytej przez skarżącą na stanowisku kierownika działu realizacji inwestycji, organ podzielił stanowisko skarżącej, że nazwa zajmowanego stanowiska nie może decydować o zaliczeniu praktyki zawodowej, bowiem znaczenie ma rzeczywisty zakres praktyki. Uznał jednak, że zakres obowiązków, które leżały w kompetencji skarżącej podczas zajmowania tego stanowiska, powodowały pewne wątpliwości co do charakteru odbytej praktyki. Wprawdzie powyższe wątpliwości winny zostać wyjaśnione w toku dalszego postępowania dowodowego, jednakże nawet w sytuacji uwzględnienia omawianego okresu praktyki w połączeniu z praktyką pod kierownictwem R.K. dawało możliwość zaliczenia jedynie 12 miesięcy praktyki na budowie.

W wyniku rozpatrzenia skargi K. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 sierpnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 935/13, uchylił zaskarżoną decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu.

Sąd I instancji stwierdził, że o ile skarżąca w dacie rejestracji Książki praktyki zawodowej oraz w trakcie odbywania tej praktyki do 2006 r. spełniała wszystkie wymagania niezbędne do uzyskania uprawnień do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń, o tyle w dacie złożenia wniosku o nadanie uprawnień budowlanych bez przeprowadzania egzaminu już w tych wymaganiach się "nie mieściła" z uwagi na zmianę przepisów. Sytuacja taka, jak uznał WSA w Warszawie, jest wyrazem niepewności prawa, które przekracza granice demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej przywoływana jako Konstytucja). Sąd pierwszej instancji uznał, że data zarejestrowania Książki praktyki zawodowej determinuje przepisy prawa mające zastosowanie do jej oceny.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej organu, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2413/13, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji, po wskazaniu niejasności i niedoskonałości uregulowań prawnych, oraz własnych wątpliwości, nie wyjaśnił, które przepisy prawa materialnego należało stosować do oceny sytuacji prawnej wnioskodawczyni i dlaczego, oraz nie wykazał, na czym polegało błędne, tj. sprzeczne z przepisami prawa, działanie organu. WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie wskazując jednak, które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i w jaki sposób oraz jaki to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ani też nie dał wytycznych organowi, co do dalszego postępowania.

NSA zobowiązał Sąd I instancji do wypowiedzenia się jednoznacznie, wedle których przepisów prawa materialnego i dlaczego należy ocenić wykształcenie i praktykę, którymi legitymuje się skarżąca, jako wnioskodawczyni. NSA dał również Sądowi I instancji wytyczne, jakie są elementy wpływające na ustalenie stanu prawnego.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1453/15, oddalił skargę, wskazując, że na podstawie art. 190 p.p.s.a związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zdaniem Sądu, organy wydając sporne decyzje administracyjne, nie dopuściły się naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., jak również przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności przepisów ustawy o samorządach zawodowych oraz przepisów art. 14 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 p.b. w związku z § 3 ust. 1 i ust. 3 i § 7 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r.

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organów, że ani rejestracja książki praktyki zawodowej, ani też jej opieczętowanie, czy też dzień rozpoczęcia owych praktyk – zarówno na gruncie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1995 r., Nr 8, poz. 38 ze zm.; dalej rozporządzenie z 30 grudnia 1994 r.), jak i na gruncie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 96, poz. 817; dalej rozporządzenie z 18 maja 2005 r.), oraz rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r. – nie mogą być traktowane, jako data (moment) wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nadania uprawnień budowlanych, nie stworzyły względem skarżącej żadnej nowej sytuacji prawnej, ani nie spowodowały, że mogłaby ona na tej podstawie powoływać się na ochronę praw nabytych. Nie ulegało wątpliwości, że czynności, jakie podejmuje właściwy organ wobec przedłożenia mu książki praktyki zawodowej, są jedynie czynnościami o charakterze stricte materialno-technicznym, opartymi na wyraźnej podstawie prawnej (wspomnianych wyżej rozporządzeniach wykonawczych wydanych w oparciu o przepis art. 16 p.b.) i wywołują konkretny skutek prawny w postaci możliwości dokumentowania przebiegu praktyki, ale nie obowiązku jej rozpoczęcia, zakończenia i w ogóle złożenia wniosku o nadanie uprawnień budowlanych.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że wniosek z [...] sierpnia 2012 r. złożony przez skarżącą zainicjował przedmiotowe postępowanie administracyjne, w wyniku którego organ pierwszej instancji wydał decyzję z [...] września 2012. r. odmawiającą skarżącej nadania żądanych uprawnień budowlanych bez ograniczeń. Skarżąca nie mogła wywodzić obowiązku stosowania do oceny jej wniosku uchylonych przepisów rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r., powołując się na zasadę ochrony praw nabytych, gdyż uzyskanie uprawnień budowlanych następuje na podstawie decyzji administracyjnej, a nie z mocy prawa. Jednakże w sprawie tej chodzi ewentualnie o tzw. zasadę ochrony interesów w toku, która wywodzi się z art. 2 Konstytucji, o której zakresie decyduje prawodawca właśnie w przepisach przejściowych, takich jak przepisy art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364; dalej ustawa o zmianie z 2005 r.). Zasada ochrony "interesów w toku" zapewnia ochronę jednostki w sytuacjach, w których rozpoczęła ona określone przedsięwzięcia na gruncie dotychczasowych przepisów.

Zdaniem WSA nie ulegało wątpliwości, że na sytuację prawną skarżącej wpływ ma art. 1 pkt 3 ustawy o zmianie z 2005 r. , który m.in. zmienił treść art. 14 ust. 3 pkt 3 p.b. i wprowadził wymóg wykształcenia wyższego magisterskiego. Ponadto, na ową sytuację skarżącej zasadnicze znaczenie mają przepisy przejściowe zawarte w ustawie o zmianie z 2005 r., w tym przede wszystkim art. 5 i art. 6 ustawy. Ponadto art. 7 ustawy zmieniającej z 2005 r. przesądzał, że do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (a więc zasadniczo przed dniem 26 listopada 2005 r. oraz przed dniem 1 stycznia 2006 r., od której to daty wszedł w życie art. 1 pkt 3 ustawy o zmianie z 2005 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. "Dotychczasowymi przepisami wykonawczymi" w rozumieniu art. 6 ustawy o zmianie z 2005 r. są przepisy rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r.

W związku z powyższym, skoro skarżąca skończyła studia inżynierskie i rozpoczęła praktykę zawodową przed dniem 1 stycznia 2006 r., to nie ulega wątpliwości, że jej wykształcenie należy oceniać według przepisów dotychczasowych, niewymagających wykształcenia magisterskiego. Natomiast obowiązek zastosowania w przypadku skarżącej rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. powodowałby, że ocena wniosku skarżącej w zakresie spełniania przez nią rodzaju i zakresu przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie musiałaby uwzględniać normę prawną wyrażoną w jednoznacznym przepisie § 28 ust. 1 tego aktu wykonawczego, zgodnie z którym, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. W konsekwencji Sąd uznał, że jedynie w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie nadania uprawnień budowlanych (vide: złożenia wniosku przez skarżącą) przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r., wniosek skarżącej podlegałby rozpatrzeniu na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie postępowania [...] sierpnia 2012 r., a więc blisko 6 lat po wejściu w życie przepisów wspomnianego rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. Do tego wniosku nie mogą mieć więc zastosowania przepisy rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r.

Rozporządzenie z dnia 18 maja 2005 r. obowiązywało do dnia 30 maja 2006 r. i zostało zastąpione rozporządzeniem z dnia 28 kwietnia 2006 r., które weszło w życie 31 maja 2006 r. Zgodnie z § 28 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r., "stare" rozporządzenie z dnia 18 maja 2005 r. powinno być nadal stosowane tylko do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 31 maja 2006 r. Rozporządzenie z dnia 28 kwietnia 2006 r. zostało zmienione (uzupełnione) rozporządzeniem Ministra Budownictwa z dnia 5 listopada 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 210, poz. 1528; dalej rozporządzenie zmieniające rozporządzenie z 2006 r.). Zmiana weszła w życie w dniu 29 listopada 2007 r. Z woli prawodawcy od tej daty do praktyki zawodowej na budowie zalicza się wykonywanie czynności inspekcyjno-kontrolnych w organach nadzoru budowlanego (§ 3 ust. 3 rozporządzenia z 28 kwietnia 2006 r.). W związku z powyższym uznać należało, że w dniu złożenia przez skarżącą wniosku o nadanie uprawnień, a tym samym w dacie (momencie) wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nadania uprawnień budowlanych, obowiązywało rozporządzenie z dnia 28 kwietnia 2006 r., które weszło w życie 31 maja 2006 r.

Powołując się na przyjęte w sprawie regulacje wynikające z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r., a także art. 6 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych i art. 14 ust. 3 pkt 3 p.b., Sąd I instancji uznał za zasadne stanowisko organów, że skoro I. A. nie był czynnym członkiem samorządu zawodowego w okresie odbywania praktyki przez skarżącą (nie spełniał wymogu określonego w art. 12 ust. 7 p.b.), Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby nie mogła zaliczyć stronie praktyki odbytej w okresie od [...] listopada 2003 r. do [...] marca 2006 r. w tych organach. Nie można było również uwzględnić praktyki odbytej pod kierownictwem Z. P., gdyż osoba ta nie posiadała uprawnień budowlanych bez ograniczeń, czego wymaga § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r. Zdaniem WSA z uwagi na fakt, iż M. K. również posiadał uprawnienia, obejmujące jedynie powszechnie znane rozwiązania konstrukcyjne, organy administracji publicznej obu instancji słusznie przyjęły, że powyższe uwagi odnoszą się w takim samym stopniu do jego uprawnień i nadzorowanej przez niego praktyki zawodowej w organach nadzoru budowlanego.

Zdaniem Sądu I instancji, rozporządzenie z dnia 28 kwietnia 2006 r. nie stwarza de facto jakichkolwiek problemów interpretacyjnych, a więc organy obu instancji, wydając sporne rozstrzygnięcia, zasadnie odmówiły wnioskodawczyni skorzystania z możliwości zaliczenia praktyki inspekcyjno-kontrolnej w organach nadzoru budowlanego, z uwagi na niespełnienie wymogu, który jasno i precyzyjnie wynikał z przepisów rozporządzenia obowiązującego w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nadania uprawnień budowlanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania:

- art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. poprzez brak oceny zaskarżonych decyzji z zastosowaniem wszystkich właściwych przepisów wchodzących w zakres sprawy, tj. art. 12 ust. 1, art. 12 ust. 7, art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a) i b) i art. 14 .ust. 4, art. 16 ust, 1 i 1a p.b. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd winien był orzec z zastosowaniem wszystkich właściwych przepisów wchodzących z zakres sprawy i w oparciu o art. 135 p.p.s.a. usunąć stwierdzone naruszenia prawa stosując środki przewidziane w ustawie,

- art. 3 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd bezprawności żądania przez Organy Izby Inżynierów składek na samorząd zawodowy (Izbę Inżynierów) od I. A., który nie miał obowiązku ich opłacania i karania za ich brak skarżącej, co jest naruszeniem zasady legalizmu I zasady zaufania w stopniu mającym Istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd winien był, sprawując na podstawie art. 3 § 1 p.p.s.a. kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić decyzję ostateczną z dnia [...] stycznia 2013r. sygn. [...] wydaną przez Krajową Komisję Kwalifikacyjną Izby oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2012 r. nr [...] wydaną przez Okręgową Komisję Kwalifikacyjną Okręgowej Izby na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a.,

- art. 3 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 4 in fine k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, iż organy Izby Inżynierów nie poinformowały skarżącej o faktach znanych sobie z urzędu, tj. o statusie I. A. w Izbie, w szczególności o fakcie, iż pomimo nieopłacania składek nie został on skreślony z tych przyczyn z listy członków Izby Inżynierów, gdyż Izba Inżynierów uznała brak podstaw do zastosowania sankcji. Sąd winien był, sprawując na podstawie art. 3 § 1 p.p.s.a. kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżone decyzje organów I i II Instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a.,

- art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 9,10 § 1, 11, 14 § 1, 81 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, iż organy nie wykonały obowiązku poinformowania skarżącej w formie pisemnej o zakończeniu etapu postępowania polegającego na kwalifikowaniu wykształcenia i praktyki zawodowej, wyniku tego etapu oraz sporządzeniu przez organ I instancji protokołu postępowania kwalifikacyjnego z [...] września 2012 r. Organy I i II instancji nie umożliwiły skarżącej przed wydaniem obu decyzji wypowiedzenia się co do wyniku tego etapu postępowania ani nie wyjaśniły przesłanek, którymi się kierują rozpatrując wniosek skarżącej. Tym samym organy obu instancji naruszyły zasadę informowania, zasadę przekonywania, zasadę pisemności, zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz prawo Skarżącej do zaznajomienia się z wynikiem kwalifikowania praktyki, w stopniu mającym istotny wypływ na wynik sprawy. Sąd winien był po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., sprawując na podstawie art. 3 § 1 p.p.s.a. kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżone decyzje organów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a.,

- art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 107 § 3 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, iż organ I instancji zakwestionował część praktyki zawodowej skarżącej tylko na podstawie nieakceptowanej przez siebie nazwy stanowiska pracy bez wskazania podstawy prawnej, podczas gdy żaden akt prawa powszechnie obowiązującego nazwy stanowiska pracy nie reguluje. Tym samym organ I instancji naruszył zasadę legalizmu oraz obowiązek zawarcia uzasadnienia prawnego w swojej decyzji, o jakim mowa w art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd winien był po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a, sprawując na podstawie art. 3 § 1 p.p.s.a. kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżone decyzje organów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a.,

- art. 3 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., wobec niedostrzeżenia, iż organ I instancji pominął w postępowaniu istotny środek dowodowy, tj. życiorys zawodowy skarżącej, którego wcześniej sam zażądał i miał obowiązek rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tym samym organ I instancji naruszył też w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nakazujące mu ocenić wszystkie dowody w postępowaniu. Sąd po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., winien był, sprawując na podstawie art. 3 § 1 p.p.s.a. kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżone decyzje organów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a.,

- art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) i 2) oraz art. 138 § 2 k.p.a., wobec niedostrzeżenia, iż organ II instancji w postępowaniu odwoławczym swoją ostateczną decyzją kończącą postępowanie w sprawie wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a., uznając za wadliwą decyzję organu I instancji jednocześnie utrzymał ją w mocy, choć wbrew jego ocenie uznano w niej praktykę w organie nadzoru za odpowiednią oraz w inny sposób obliczono długość jej trwania. Skoro organ II instancji ocenił jako wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną winien był zastosować art. 138 § 1 pkt 2) lub art. 138 § 2 k.p.a, tj. uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy albo uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., winien był, sprawując na podstawie art. 3 § 1 p.p.s.a. kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję ostateczną organu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 135 p.p.s.a.

- art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a., wobec niedostrzeżenia, iż organ II instancji w postępowaniu odwoławczym dwukrotnie pogorszył sytuację odwołującej się skarżącej dokonując wykładni prawa całkowicie odmiennie niż organ I instancji, tj. wykładni contra legem przepisów prawa materialnego, które zaliczają do praktyki zawodowej pracę w organie nadzoru budowlanego oraz błędnie obliczając długość tej praktyki, czyli dokonując interpretacji przepisów na niekorzyść skarżącej. Sąd po rozpatrzeniu wszystkich-okoliczności faktycznych i prawnych sprawy zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., winien był, sprawując na podstawie art. 3 § i p.p.s.a. kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję ostateczną organu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a.

II. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 12 ust. 1, art. 12 ust. 7, art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a) i b) i art. 14 ust. 4, art. 16 ust. 1 i 1a p.b., poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie w sprawie. Niezastosowanie tych przepisów jest rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., zatem należy stwierdzić nieważność obu decyzji organów I i II instancji. Ewentualnie Sąd winien był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylić obie decyzje organów stwierdzając naruszenie prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy,

- art. 14 ust. 3 pkt 4) i art. 14 ust. 3 pkt 3) p.b., które niewłaściwie zastosowano w sprawie oceniając wykształcenie skarżącej. Z uwagi na treść art. 5 ustawy o zmianie z 2005 r., należy zastosować przepisy dotychczasowe, którymi jest Prawo budowlane. Zastosowanie niewłaściwych przepisów jest rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., zatem należy stwierdzić nieważność decyzji organu I instancji i decyzji ostatecznej organu II instancji. Ewentualnie Sąd winien był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylić obie decyzje organów stwierdzając naruszenie prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy,

- art. 12 ust. 1, art. 12 ust. 7, art. 14 ust. 3 pkt 4 i art. 14 ust. 4 p.b., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię i przyjęcie, że nakładają one na funkcjonariusza organu nadzoru budowlanego obowiązek opłacania składek w samorządzie zawodowym (Izbie) tylko z powodu nadzorowania przez niego praktyki zawodowej skarżącej oraz wymierzenie kary skarżącej za nieopłacanie składek przez I. A., poprzez nieuznanie jej tej praktyki do nadania uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń. Interpretacja taka jest rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w związku z w art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., zatem należy stwierdzić nieważność decyzji ostatecznej organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji. Ewentualnie Sąd winien był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylić obie decyzje organów stwierdzając naruszenie prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy,

- § 3 ust. 1 in fine rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r. zmienionego rozporządzeniem z dnia 5 listopada 2007 r. (Dz. U. 2006, nr 83, poz. 578 ze zm. Dz.U. 2007, nr 210, poz. 1528; dalej jako rozporządzenie z 2006 ze zm. 2007) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nakłada on na funkcjonariusza organu nadzoru budowlanego – wbrew ustawowym przesłankom – obowiązek opłacania składek w samorządzie zawodowym (Izbie Inżynierów) tylko z powodu nadzorowania przez niego praktyki zawodowej. Interpretacja taka jest rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., zatem należy stwierdzić nieważność decyzji ostatecznej organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ewentualnie Sąd winien był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylić obie decyzje organów stwierdzając naruszenie prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy,

- art. 42 ust. 1 Konstytucji, art. 6 ust. 2, art. 41 pkt 4), 42 ust. 2, 42 ust. 3 pkt 3), 59 pkt 2) lit. a) ustawy o samorządach zawodowych, § 3 ust. 1 in fine rozporządzenia z 2006 ze zm. 2007 poprzez ich błędną wykładnię i wymierzenie kary skarżącej za osobę trzecią, tj. za I. A. oraz w oparciu o akt wykonawczy, podczas gdy Konstytucja i ustawa o samorządach zawodowych zezwalają na wymierzenie kary tylko na podstawie ustawy i tylko osobie odpowiedzialnej za czyn. Interpretacja taka jest rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., zatem należy stwierdzić nieważność decyzji ostatecznej organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ewentualnie Sąd winien był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylić obie decyzje organów stwierdzając naruszenie prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy,

- art. 12 ust. 1, art. 12 ust. 7, art. 14 ust. 3 pkt 4, art. 14 ust. 4 p.b., § 3 ust. 1 i § 3 ust. 3 rozporządzenia z 2006 ze zm. 2007 poprzez ich błędną wykładnię i nietrafne przyjęcie, że praktyka zawodowa musi odbywać się tylko pod nadzorem kierownika budowy i dokonanie wykładni contra legem przepisu, który zalicza do wymaganej praktyki zawodowej praktykę w organach nadzoru budowlanego. Interpretacja taka jest rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., zatem należy stwierdzić nieważność decyzji ostatecznej organu II Instancji. Ewentualnie Sąd winien był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylić decyzję organu II instancji stwierdzając naruszenie prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy,

- art. 14 ust. 3 pkt 4) i art. 14 ust. 4 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię i przyjęcie, że nazwa stanowiska pracy, dyskwalifikuje praktykę zawodową na tym stanowisku. Interpretacja taka jest rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., zatem należy stwierdzić nieważność decyzji organu I instancji. Ewentualnie Sąd winien był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylić obie decyzje organów Izby Inżynierów stwierdzając naruszenie prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy,

- § 4 ust. 3 pkt 2) rozporządzenia z 2006 ze zm. 2007 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że praktyka musi być dokumentowana codziennymi wpisami w książce praktyki zawodowej i w związku z tym błędne obliczenie długości czasu trwania praktyki, podczas gdy przepis wymaga wpisu raz na tydzień. Interpretacja taka jest rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., zatem należy stwierdzić nieważność ostatecznej decyzji organu II instancji. Ewentualnie Sąd winien był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylić decyzję organu II instancji, stwierdzając naruszenie prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym K. R. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 188 p.p.s.a. i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2012r, nr [...] organu I instancji i decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji i decyzji ostatecznej organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem z [...] lutego 2016 r. skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do przedłożenia uchwały z [...] lutego 2004 r., na którą powołuje się organ w odpowiedzi na skargę oraz doręczenia odpisu tej uchwały jej pełnomocnikowi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wskazanego przepisu. W niniejszej sprawie żadna, z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany po ponownym rozpoznaniu skargi przez Sąd pierwszej instancji na skutek uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od uprzednio wydanego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zawarł wykładnię przepisów prawa, która w tej sprawie wiązała Sąd pierwszej instancji. W takiej sytuacji Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie miał całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Wynika to wprost z treści przepisu art. 190 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też oceniać prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego.

Zasięg tego rozwiązania jest jednak szerszy, bowiem zgodnie z regulacją zawartą w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a. skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym sensie wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i autora skargi kasacyjnej, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu.

W orzecznictwie podkreśla się, że użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd rozpoznający sprawę ponownie nie może – co zostało już wskazane wyżej – dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. W świetle regulacji zawartej w art. 190 p.p.s.a. nie może zatem budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie Sąd drugiej instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu NSA nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. W orzecznictwie przyjmuje się, że w takiej sytuacji wystarczy, że Sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej.

Przenosząc te uwagi na rozpoznawaną skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontroli instancyjnej został poddany wyrok Sądu I instancji wydany na skutek ponownego rozpoznania sprawy przekazanej temu Sądowi w oparciu przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. W wydanym poprzednio w tej sprawie wyroku z dnia 17 lutego 2015 r. (sygn. akt II GSK 2413/13) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby od wyroku Sądu I instancji uchylającego zaskarżoną decyzję i wskazał przede wszystkim na konieczność ustalenia w niniejszej sprawie zarówno momentu wszczęcia spornego postępowania administracyjnego w przedmiocie nadania skarżącej uprawnień budowlanych, jak również prawa właściwego dla oceny wniosku i dokonania wykładni przepisów właściwego rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 lutego 2015 r. wskazał nie tylko akty prawne, jakie powinien wziąć pod uwagę Sąd I instancji rozpoznając sprawę, regulujące zagadnienie zdobycia uprawnień budowalnych (wykształcenie, praktyka), ale przedstawił także w sposób szczegółowy sposób ich interpretacji, podnosząc także konieczność uwzględnienia interesu osób ubiegających się o nadanie uprawnień budowalnych.

Przechodząc do oceny poprawności realizacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wytycznych zawartych w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji prawidłowo wskazał moment wszczęcia postępowania. Jako moment wszczęcia postępowania o stwierdzenie uprawnień budowlanych bez złożenia egzaminu Sąd I instancji słusznie przyjął datę złożenia wniosku do organu. Tym samym Sąd I instancji zaakceptował stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1280/11 (LEX nr 1244528), w którym stwierdzono, że za wszczęcie postępowania w sprawie nadania uprawnień budowlanych, należy rozumieć moment złożenia wniosku do organu. Powyższy pogląd znajduje też potwierdzenie w innym dotychczasowym orzecznictwie ( por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014r., sygn.. akt II GSK 1582/13, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, datą (momentem) wszczęcia postępowania w sprawie nadania uprawnień budowlanych nie jest ani dzień opieczętowania książki praktyki zawodowej, ani dzień rozpoczęcia praktyki zawodowej.

W zakresie ustalenia stanu prawnego właściwego do oceny wniosku skarżącej, NSA zgodził się ze Sądem I instancji, że organy administracji publicznej słusznie zastosowały przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji. WSA stwierdził, że nadanie uprawnień budowalnych nie następuje z mocy prawa, lecz następuje na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z czym nie ma zastosowania w sprawie zasada ochrony praw nabytych.

Sąd I instancji, realizując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w sprawie sygn. akt II GSK 2413/13 i zgodnie z nimi, uznał za kluczową do rozstrzygnięcia sprawy regulację prawną zawartą w przepisach ustawy o zmianie z 2005 r., w szczególności przepisy intertemporalne, tj. art. 5 i 6 tej ustawy.

Cytując te przepisy, zgodnie z ww. wytycznymi, WSA przyjął, że art. 5 ustawy o zmianie z 2005 r., reguluje sytuację osób, które przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. przed dniem 1 stycznia 2006 r., od której to daty wszedł w życie art. 1 pkt 3 ustawy o zmianie z 2005 r.), uzyskały wykształcenie wymagane przepisami dotychczasowymi oraz rozpoczęły odbywanie wymaganej praktyki. Powołany przepis stanowi, że w stosunku do tych osób stosuje się "przepisy dotychczasowe", co odnosi się do przepisów ustawowych.

A zatem, skoro skarżąca kasacyjnie, jako wnioskodawczyni, uskończyła studia inżynierskie i rozpoczęła praktykę zawodową przed dniem 1 stycznia 2006 r., to nie ulega wątpliwości, że jej wykształcenie należy oceniać według przepisów dotychczasowych, niewymagających wykształcenia magisterskiego. Zagadnienie to w sprawie jest bezsporne.

Istotą zagadnienia prawnego w rozpoznawanej sprawie jest wykładnia przepisów art. 6 ustawy o zmianie z 2005 r.

W świetle oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2413/13, "dotychczasowymi przepisami wykonawczymi", w rozumieniu art. 6 ustawy o zmianie z 2005 r., są przepisy rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r., które weszło w życie 3 lipca 2005 r., a zatem obowiązywało w momencie wejścia w życie ustawy o zmianie z 2005 r.

Rozporządzenie z dnia 30 grudnia 1994 r., na które powoływała się strona skarżąca, utraciło moc w dniu 2 lipca 2005 r., a więc "nie istniało" zarówno w dniu uchwalenia ustawy o zmianie z 2005 r., ani w dniu jej wejścia w życie, co tylko potwierdza tezę, że przepisy tego aktu nie mogą być kwalifikowane jako dotychczasowe przepisy wykonawcze, w rozumieniu art. 6 ustawy o zmianie z 2005 r.

Zgodnie z § 28 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe.

Konsekwencją powyższych regulacji prawnych wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzednio orzekający w sprawie było ustalenie dokonane przez Sąd I instancji, że jedynie w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie nadania uprawnień budowlanych (złożenia wniosku przez skarżącą) przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r., wniosek strony skarżącej podlegałby rozpatrzeniu na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że w § 28 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. mowa jest o sprawach wszczętych, a więc sprawach w ujęciu indywidualnym i konkretnym (odnoszącym się do konkretnej strony i stanu faktycznego), zainicjowanych stosownym wnioskiem o nadanie uprawnień, złożonym do właściwej miejscowo Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa.

Sąd I instancji, kierując się wytycznymi NSA zauważył, że przepisy rozporządzenia z dnia 18 maja 2005r. obowiązywały do dnia 30 maja 2006 r. i zostały zastąpione rozporządzeniem z dnia 28 kwietnia 2006r., które weszło w życie z 31 maja 2006 r. Zgodnie z § 28 ust. 1 "nowego" rozporządzenia (a więc rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r.), "stare" rozporządzenie (a więc rozporządzenie z dnia 18 maja 2005 r.) powinno być nadal stosowane tylko do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 31 maja 2006 r. Rozporządzenie z dnia 28 kwietnia 2006 r. zostało zmienione (uzupełnione) rozporządzeniem z dnia 5 listopada 2007 r.. Zmiana weszła w życie w dniu 29 listopada 2007 r.

WSA stosując przepisy wskazane przez NSA w sprawie sygn. akt II GSK 2413/13 słusznie uznał, że do oceny wniosku skarżącej należy stosować normy prawne wyrażone w tym ostatnim cytowanym akcie normatywnym o charakterze wykonawczym.

Z całą mocą należy podkreślić, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zrealizował wszystkie wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego określone szczegółowo w wyroku z dnia 17 lutego 2015 r. Zatem dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, podważające prawidłowość zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu nadanymi ustawą o zmianie z 2005 r. i rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r. należy uznać za nieuzasadnione, naruszające art. 190 zd. 2 p.p.s.a.

Nie ulega wątpliwości, że skomplikowany stan prawny powodował to, że na przestrzeni kilku lat sytuacja prawna skarżącej kasacyjnie ulegała zmianie. I tak, w dacie rozpoczynania przez nią praktyk ([...] listopada 2003 r.), zgodnie z § 6 ust. 5a rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r. praktyka w organach nadzoru budowlanego stanowiła praktykę zawodową uprawniającą do nabycia uprawnień budowlanych. Po wejściu w życie rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r., tj. 3 lipca 2005 r., powyższa praktyka nie uprawniała do nabycia uprawnień budowlanych, zaś od 29 listopada 2007 r., tj. wejście w życie zmiany rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r. ponownie praktyka w organach nadzoru budowlanego została uznana przez prawodawcę za właściwą do nabycia uprawnień budowlanych.

NSA uznał więc, że w dacie złożenia wniosku przez wnioskodawczynię, tj. w dniu [...] sierpnia 2012 r., praktyka w organach nadzoru budowlanego stanowiła praktykę uprawniającą do nabycia uprawnień budowlanych. Sama praktyka natomiast, jak wskazał NSA, odbywana była w okresie, kiedy najpierw – zgodnie z przepisami wykonawczymi – uprawniała, potem nie uprawniała, a następnie znowu uprawniała do nabycia uprawnień budowlanych.

Jak już wskazano, w dacie złożenia przez K. R. wniosku obowiązywało rozporządzenie z dnia 28 kwietnia 2006r., które weszło w życie 31 maja 2006 r. Przepis § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia wyraźnie stanowi, że praktyka zawodowa, o której mowa w art. 14 ust. 4 p.b. odbywa się po uzyskaniu dyplomu ukończenia wyżej uczelni pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń we właściwej specjalności i będącej czynnym członkiem samorządu zawodowego. Zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 3 p.b., osoba ubiegająca się o uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi, powinna odbyć dwa lata praktyki na budowie. Z treści cytowanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, ze warunkiem zaliczenia praktyki jest pełnienie funkcji technicznej przy wykonywaniu obiektu budowlanego, polegającej na kierowaniu procesami budowlanymi pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, czyli osoby, która na konkretnej budowie pełni samodzielną funkcje techniczną w budownictwie, a więc kierownika budowy lub robót budowlanych. Przytoczyć należy też treść art. 12 ust. 7 p.b., zgodnie z którym podstawę do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a więc także funkcji kierownika budowy i robót budowlanych, jest m.in. wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. W konsekwencji w pełni uprawniony jest pogląd, że osoba, pod kierownictwem której odbywa się praktykę, umożliwiającą uzyskanie uprawnień budowlanych bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowalnej bez egzaminu, powinna być członkiem samorządu zawodowego. Wykonywanie praktyki pod kierownictwem osoby pełniącej funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego nie stanowi uzasadnionej podstawy do obejścia ww. przepisów, wprost nakładających na osoby nadzorujące wykonywanie praktyki obowiązek, aby były czynnymi (płacącymi składki członkowskie) członkami izby samorządu zawodowego.

Warto wskazać, że ustawa o samorządach zawodowych od początku swojego funkcjonowania, a więc od 2001 r., stanowiła w art. 6 ust. 1, że prawo wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie przysługuje wyłącznie osobom wpisanym na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Z kolei art. 41 tej ustawy nakłada na każdego członka izby obowiązek regularnego opłacania składek członkowskich. Natomiast nieuiszczanie składek członkowskich przez okres 1 roku uprawnia do skreślenia z listy członków okręgowych izb (art. 42 ust. 2 tej ustawy).

Wobec powyższego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, wymienione w petitum skargi kasacyjnej z kolei jako trzeci, czwarty i piąty. Autor skargi kasacyjnej całkowicie niezasadnie podnosi, że niezaliczenie K. R. do osób spełniającej kryteria do uzyskania uprawnień budowlanych stanowi dla niej karę za niepłacenie przez I. A. składek na samorząd zawodowy, "podczas gdy Konstytucja RP i ustawa o samorządach zawodowych zezwalają na wymierzenie kary tylko na podstawie ustawy i tylko osobie odpowiedzialnej za czyn". W tym miejscu przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawy przedmiotem rozstrzygnięcia była ocena wniosku K. R. o nadanie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowalnej, tj. czy w świetle obowiązujących przepisów spełnienia kryteria umożliwiające uzyskanie ww. uprawnień. Stwierdzić zatem należy, że wynik sprawy jest konsekwencją uznania, że skarżąca kasacyjnie wymogów określonych przez ustawodawcę nie spełnia, w tym również tego zobowiązującego do odbycia praktyki pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, czyli osoby, która na konkretnej budowie pełni samodzielną funkcje techniczną w budownictwie, a więc także będącej czynnym członkiem samorządu zawodowego.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy zauważyć, że w świetle przedstawionej wyżej regulacji prawnej najistotniejszymi elementami stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy – oprócz omówionej już kwestii daty złożenia wniosku o nadanie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej ([...] sierpnia 2012 r.) jest ustalenie, czy wnioskodawczyni odbyła dwuletnią praktykę pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Te okoliczności nie są kwestionowane, choć skarżąca kasacyjnie podejmuje próbę podważenia prawidłowości prowadzonego postępowania przed organami nadającymi uprawnienia budowlane.

Z bezspornych okoliczności faktycznych wynika, że I. A., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. zaprzestał płacenia składek oraz na podstawie uchwały nr [...] Rady P. Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lutego 2004r. został skreślony z listy członków tej Izby i utracił w konsekwencji również możliwość nadzorowania praktyk, które zgodnie z prawidłowym stanowiskiem Sądu I instancji mogą być odbyte tylko pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, a wiec pod kierownictwem osoby będącej czynnym członkiem samorządu zawodowego. Dlatego okoliczności dotyczące przyczyn, dla których I. A. zaprzestał płacenia składek na samorząd zawodowy, nie mają dla rozstrzygnięcia sprawy istotnego znaczenia. W związku z tym, skoro I. A. nie był czynnym członkiem samorządu zawodowego w okresie odbywania praktyki przez skarżącą kasacyjnie w organach nadzoru budowlanego, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby prawidłowo nie zaliczyła skarżącej kasacyjnie praktyki odbytej w organie nadzoru budowlanego okresie od dnia [...] listopada 2003 r. do dnia [...] marca 2006 r.

Bezsporne jest również, że Z. P. i M. K. jako osoby posiadające uprawnienia budowlane ograniczone do powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych nie mogli kierować praktyką zawodową K. R., która złożyła wniosek o nadanie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowalnej. Wspomniany wcześniej § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r. nakazuje odbycie praktyki "pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń we właściwej specjalności".

Przyjąć również należy, że skarżąca kasacyjnie wykazała jedynie okres 12 miesięcy praktyki na budowie. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprost stwierdził, że odnośnie do praktyki odbywanej na stanowisku kierownika działu realizacji inwestycji w firmie A. Sp. z o.o. należy zaakceptować stanowisko strony skarżącej, jednakże nawet zaliczenie tej praktyki i praktyki odbytej pod kierownictwem R. K. (łącznie 12 miesięcy) nie daje to podstaw do przyjęcia, że K. R. spełniła wymogi dotyczące praktyki zawodowej określone w art. 14 ust. 3 pkt 3 p.b.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd I instancji, przyjął, że organ odwoławczy zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z tą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.), dokonując wszechstronnej oceny tego materiału dowodowego. NSA podziela stanowisko WSA, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał wystarczające podstawy do podjętych przez organy rozstrzygnięć, które wynikały z przepisów rozporządzenia obowiązującego w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nadania uprawnień budowlanych, tj. rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r.

Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje również stanowisko Sądu I instancji co do braku podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości w działaniu Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, wydającej zaskarżoną decyzję, zarówno co do ustaleń stanu faktycznego sprawy, jak i co do zastosowania przepisów prawa materialnego.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niepoinformowania skarżącej kasacyjnie przez organ I instancji o sporządzeniu protokołu postępowania kwalifikacyjnego z dnia [...] września 2012 r., a także o zakończeniu postępowania kwalifikacyjnego za chybione. Należy zauważyć, że brak jest szczegółowych przepisów regulujących postępowanie przed organami nadającymi uprawnienia budowlane, w związku z tym trudno jest przyjąć, że Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa uchybiła swoim obowiązkom. Dodać też należy, że protokół, jako akt wewnętrzny Komisji, znajdował się w aktach sprawy i strona miała możliwość zapoznania się z jego treścią. Podnieść również należy, że autor skargi kasacyjnej stawiając zarzuty, które oparte zostały na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., zobowiązany jest wskazać na istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, poza gołosłownymi stwierdzeniami, aby zaniechanie dokonania powyższych czynności miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Podobne uwagi należy poczynić w stosunku do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Dodać też trzeba, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organ I instancji pominął jako środek dowodowy życiorys K. R. oraz nie zaliczył do okresu praktyki zawodowej okres pracy na stanowisku kierownika działu realizacji inwestycji w firmie A. Sp. z o.o., są nieuzasadnione. Autor skargi kasacyjnej pominął, że Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, działająca jako organ odwoławczy skorygowała błędne ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji i na podstawie informacji zawartych w życiorysie skarżącej kasacyjnie zaliczyła – pozytywnie dla niej – pracę na stanowisku kierownika działu realizacji inwestycji do praktyki zawodowej.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.