Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1695/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt. 1, art. 29 ust. 2 pkt 1 i 1a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 2a oraz art. 3 pkt. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 24 października 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 24 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 396/20 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lipca 2020 r. nr WOK.7721.69.2020.MKrz w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego wiatrołapu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 stycznia 2021 r., II SA/Go 396/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę J.C. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (LWINB) z 21 lipca 2020 r., nr WOK.7721.69.2020.MKrz w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego wiatrołapu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 12 czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Gorzowa Wlkp. (PINB lub organ I instancji) przeprowadził kontrolę w sprawie przebudowy przez J.C. stanowiącego jej własność lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na terenie działki o nr ewid. [...] przy ul. [...] w G. W trakcie oględzin J.C. oświadczyła, że lokal nabyła na własność na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] maja 2010 r., sygn. akt [...], przysądzającego jego własność, stanowiącą odrębną nieruchomość wraz z udziałem wynoszącym 2190/1000 w nieruchomości wspólnej, tj. we współwłasności gruntu, znajdującego się pod budynkiem – działkę nr [...] wraz z częściami budynków i urządzeniami niesłużącymi wyłącznie do użytku właścicieli wyodrębnionych lokali. Lokal mieszkalny w dniu nabycia był w bardzo złym stanie, wymagał odnowienia. Roboty remontowe polegały na odnowieniu ścian, wykonaniu podłóg, urządzeniu łazienki (wydzielona z wiatrołapu), wymianie 1 okna i dokończeniu robót elewacyjnych, które rozpoczął poprzedni właściciel. J.C. wykonała w/w roboty w latach 2010-2011. Po wykonanym remoncie lokal został dostosowany do obecnie istniejących warunków mieszkaniowych. Organ ustalił, że jakość wykonanych robót nie budzi zastrzeżeń. Zamiar wykonania robót nie został zgłoszony do właściwego organu architektoniczno-budowlanego.

Sąd wojewódzki ustalił, że pismem z 6 września 2013 r. organ powiatowy zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy (modernizacji) lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym na działce nr [...] przy ul. [...] w G., jednocześnie zawiadamiając o wyznaczeniu oględzin w przedmiotowej sprawie. W trakcie tych oględzin M.K. przedłożył do wglądu opinię z 6 sierpnia 2004 r. sporządzoną przez H. M. na potrzeby postępowania toczącego się przed sądem powszechnym o sygn. akt [...]. W opinii ujęto opis lokalu nr [...], w skład którego wchodzi wiatrołap o pow. 10,37 m². Na planie sytuacyjno-wysokościowym widnieje dopisek wykonany przez uprawnionego geodetę P.W. - podane są wymiary 5,26-3,05 - dokonany dnia 1 czerwca 2012 r. Na rzucie z opinii widnieją wymiary wiatrołapu 2,7+-2,78 m. Natomiast z pomiarów z natury zewnętrzne wymiary wynoszą około 5,26 x 3,05 m. Organ ustalił, że budynek mieszkalny zamieszkały przez 3 rodziny to budynek parterowy, podpiwniczony, z poddaszem użytkowym. Konstrukcja tradycyjna, murowana, dach mansardowy, kryty dachówką cementową. M.K. oświadczył, że chce rozbiórki części wiatrołapu, który został przez J.C. rozbudowany, natomiast J.C. oświadczyła, że w 2010 r. nabyła prawo do lokalu, w tym samym roku wykonała ocieplenie wiatrołapu i pokrycia dachu, w środku wykonała łazienkę.

Wyrokując w sprawie II SA/Go 396/20 kolejno wskazano, że 5 maja 2014 r. PINB decyzją, powołując się na art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (uPb), nakazał J.C. rozbiórkę samowolnie rozbudowanego wiatrołapu przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na terenie działki nr [...] (obręb: [...]) przy ul. [...] w G. oraz uporządkowanie w/w terenu, w terminie do 31 grudnia 2014 r. Powyższa decyzja organu I instancji została uchylona w trybie art. 138 § 2 K.p.a. decyzją LWINB z 11 sierpnia 2014 r., w ocenie którego w sprawie nie ustalono prawidłowo kręgu stron postępowania, nie podejmując działań w celu ustalenia następców prawnych zmarłej strony.

Jak wynika z dalszych ustaleń sądu pierwszej instancji, PINB podjął działania mające na celu ustalenie spadkobierców po zmarłym T.P. Ponadto organ powiatowy, na swoje zapytanie uzyskał odpowiedź Kierownika Referatu Architektury i Budownictwa w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Gorzowa Wlkp., że analiza rejestrów nie wykazała, by w latach 2004-2011, dla przedmiotowej działki prowadzone było jakiekolwiek postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, nie odnotowano również faktu zgłoszenia robót budowlanych na wskazanej nieruchomości. W następstwie 7 kwietnia 2016 r. PINB wydał decyzję, którą powołując się na art. 48 ust. 1 uPb, nałożył ponownie na J.C. obowiązek rozbiórki samowolnie rozbudowanej części wiatrołapu przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na terenie działki nr [...] (obręb: [...]) przy ul. [...] w G. oraz uporządkowanie w/w terenu.

W wyroku wskazano dalej, że decyzją z 6 czerwca 2016 r. LWINB uchylił w całości decyzję PINB z 7 kwietnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że z "sentencji decyzji" nie wynikało jednoznacznie, czy obowiązkowi rozbiórki podlegała cała dobudowa - wiatrołap przynależny do lokalu mieszkalnego nr [...], czy też jedynie jego część. Zdaniem organu, należało szczegółowo określić, jakie elementy tego obiektu i o jakich wymiarach podlegają rozbiórce. Ponadto wątpliwości organu budziło, czy stan faktyczny wyczerpywał dyspozycję art. 48 uPb, a co za tym idzie - czy organ I instancji zastosował w niniejszej sprawie prawidłowy tryb postępowania. Brak było ustaleń organu odnośnie tego, na czym polegała "rozbudowa" wiatrołapu, to znaczy czy w jej wyniku powstała samodzielna pod względem technicznym i funkcjonalnym substancja budowlana w postaci odrębnej części budynku, czy też część budynku - wiatrołap, który nie stanowi samodzielnej części obiektu, a jego użytkowanie możliwe jest wyłącznie przy jednoczesnym użytkowaniu pozostałej części budynku mieszkalnego.

Sąd pierwszej instancji ustalił następnie, że PINB ponownie przeprowadził oględziny lokalu mieszkalnego stanowiącego własność J.C., w trakcie których ustalił, że ściany wiatrołapu zostały wymurowane z cegły pełnej, a następnie docieplone styropianem, zaś dach pokryty jest onduliną na łatach drewnianych. J.C. oświadczyła do protokołu, że po nabyciu lokalu wykonała remont generalny, nie rozbudowując jednak wiatrołapu. Do protokołu dołączone zostały cztery oświadczenia osób złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej przez E. B., W.K., H. K. i H. K., iż "(...) w okresie od 2011 r. do 2011 r. prowadzone były prace remontowe lokalu mieszkalnego nr [...], polegające na przebudowie i powiększeniu dotychczasowego wiatrołapu - ganka wejściowego do w/w lokalu". Do protokołu dołączona została także sporządzona przez PINB dokumentacja fotograficzna oraz szkic sytuacyjny, w którym przedstawiono aktualne wymiary, układ pomieszczeń znajdujących się w wiatrołapie i jego sposób skomunikowania z pozostałymi pomieszczeniami lokalu mieszkalnego. W dniu 9 lutego 2017 r. PINB wydał decyzję, którą powołując się na art. 48 ust. 1 uPb, kolejny raz nałożył na J.C. obowiązek rozbiórki samowolnie rozbudowanej części wiatrołapu przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na terenie działki nr [...] (obręb: [...]) przy ul. [...] w G.

W wyroku sądu wojewódzkiego wskazano, że powyższa decyzja PINB została uchylona w trybie instancyjnym na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w wyniku rozpatrzenia odwołania J.C., decyzją LWINB z 18 kwietnia 2017 r. Uzasadniając decyzję kasacyjną organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygając przedmiotową sprawę skoncentrowano się na problemie odległości spornej rozbudowy od ogrodzenia, natomiast dla sprawy zasadnicze znaczenie ma przede wszystkim kwestia dotycząca zakresu wykonanej inwestycji, gdyż prawidłowe zidentyfikowanie zakresu wykonanych robót budowlanych pozwala na ich właściwą kwalifikację z punktu widzenia zarówno obowiązku uzyskania pozwolenia albo konieczności zgłoszenia, określenie wymogów technicznych jakie muszą spełniać oraz zastosowanie właściwej procedury legalizacyjnej z art. 48 bądź art. 49b albo z art. 50 i 51 uPb. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zdaniem LWINB, w dalszym ciągu nie wynikało na czym polegała "rozbudowa" wiatrołapu, to znaczy czy w jej wyniku powstała samodzielna pod względem technicznym i funkcjonalnym substancja budowlana w postaci odrębnej części budynku, czy też część budynku - wiatrołap, który nie stanowi samodzielnej części obiektu, a jego użytkowanie możliwe jest wyłącznie przy jednoczesnym użytkowaniu pozostałej części budynku mieszkalnego. Ponadto przed wdrożeniem postępowania legalizacyjnego w trybie przepisów uPb w odniesieniu do określonej części obiektu budowlanego, powstałej w wyniku rozbudowy tego obiektu, organ nadzoru budowlanego powinien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy wiatrołap w stanie istniejącym przed rozbudową powstał legalnie.

Sąd wojewódzki wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę, PINB wydał postanowienie, którym na podstawie art. 81c ust. 2 uPb, nałożył na J.C. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej samowolnie rozbudowanej części przedmiotowego wiatrołapu. W dniu 1 października 2018 r. J.C. przedłożyła wymaganą ekspertyzę techniczną sporządzoną przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami i zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Autor ekspertyzy wskazał, że wiatrołap stanowi obecnie całość konstrukcyjną z istniejącym budynkiem. Natomiast rozbiórka części dobudowanej wiatrołapu spowoduje poważną ingerencję w konstrukcję wiatrołapu i w konstrukcję istniejącego budynku wielorodzinnego oraz wymagać będzie budowy nowej ściany szczytowej wraz z nowym fundamentem i wykonania przebudowy dachu. Ponadto pogorszy znacznie funkcjonalność tej części budynku.

W wyroku II SA/Go 396/20 ustalono, że decyzją z 15 maja 2019 r. PINB wydał decyzję, którą powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 uPb, nakazał J.C. doprowadzenie do stanu poprzedniego wiatrołapu przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na terenie działki nr [...] (obręb: [...]) przy ul. [...] w G., poprzez wykonanie wskazanych w "sentencji decyzji" szczegółowo opisanych prac: odłączenia instalacji wodnej, kanalizacyjnej i elektrycznej w pomieszczeniu łazienki, usunięcie (rozbiórkę) fragmentu dachu nad samowolnie rozbudowaną częścią wiatrołapu (o wymiarach zewnętrznych: długość 1,84 m i szerokości 3,08 m); wyburzenie (rozebranie) ściany działowej pomiędzy wiatrołapem a pomieszczeniem łazienki po uprzednim demontażu drzwi wraz z ościeżem, wykonaniu ściany szczytowej z cegły pełnej w odległości 2,70 m licząc od wewnętrznej strony ściany wejściowej, tj. w miejscu, w którym znajdowała się uprzednio, wykonania ławy fundamentowej w przypadku jej braku, wykonanie wieńca o wskazanych parametrach technicznych, wyburzenie dawnej ściany szczytowej i części ściany podłużnej do miejsca wykonania nowej ściany szczytowej, połączenie konstrukcji dachu z wieńcem oraz uzupełnienie tynku na ścianie budynku mieszkalnego w miejscu połączenia wyburzonej ściany dachu.

Dalej w wyroku przywołano, że powyższa decyzja PINB została uchylona w trybie instancyjnym na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzją LWINB z 2 sierpnia 2019 r. Uzasadniając tę decyzję kasacyjną organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy w dalszym ciągu nie ustalił, czy obiekt ten – wiatrołap, w jego pierwotnej formie (w stanie istniejącym przed rozbudową) powstał legalnie, w tym, czy ewentualna samowola budowlana dotyczy całego wiatrołapu, czy też jego części, w której usytuowana jest łazienka. Nie ustosunkował się do podniesionego w przedłożonej ekspertyzie technicznej stwierdzenia, że rozbudowany obecnie wiatrołap stanowi całość konstrukcyjną z lokalem mieszkalnym nr [...], a tym samym nie dokonał oceny, czy istnieje możliwość dokonania rozbiórki bez wpływu na konstrukcję pozostałej części budynku. Stwierdził także organ II instancji naruszenie art. 40 § 2 K.p.a., albowiem mimo ustanowienia w niniejszej sprawie przez M.K. pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarówno decyzja organu I instancji, jak i pisma procesowe nie były doręczane pełnomocnikowi.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 25 maja 2020 r. PINB wydał decyzję, którą powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 uPb (Dz.U. 2019, poz. 1186 ze zm.) nakazał J.C. doprowadzenie do stanu poprzedniego wiatrołapu przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na terenie działki nr [...] (obręb: [...]) przy ul. [...] w G., poprzez wykonanie następujących robót budowlanych:

- odłączenie instalację wodnej, kanalizacyjnej i elektrycznej w pomieszczeniu łazienki,

- usunięcie (rozbiórkę) fragmentu dachu nad samowolnie rozbudowaną częścią wiatrołapu (o wymiarach zewnętrznych: długość 1,84m i szerokość 3,08m) po uprzednim demontażu urządzeń znajdujących się w pomieszczeniu,

- wyburzenie (rozebranie) ściany działowej pomiędzy wiatrołapem a pomieszczeniem łazienki po uprzednim demontażu drzwi wraz z ościeżem,

- wykonanie ściany szczytowej z cegły pełnej w odległości 2,70 m licząc od wewnętrznej strony ściany wejściowej, tj. w miejscu w którym znajdowała się uprzednio (w sytuacji braku fundamentu należy uprzednio wykonać ławę fundamentową o przekroju 30 x 30cm z betonu C16/20 zbrojonego stalą zbrojeniową A-IIIN RB500 w rozstawie: pręty główne podłużne 4#12, poprzeczne #6 co 30cm. Pręty główne podłużne zakotwić w ścianie budynku mieszkalnego i w ławie fundamentowej ściany podłużnej wiatrołapu za pomocą kotew chemicznych, długość zakotwienia zgodnie z zaleceniami producenta),

- wykonanie wieńca o przekroju 24 x 15cm z betonu C16/20 zbrojonego stalą zbrojeniową A-IIIN RB500 w rozstawie: pręty główne podłużne 4#12, poprzeczne #6 co 20-25cm. Pręty główne podłużne zakotwić w ścianie budynku mieszkalnego i w wieńcu ściany podłużnej wiatrołapu za pomocą kotew chemicznych (długość zakotwienia zgodnie z zaleceniami producenta),

- wyburzenie dawnej ściany szczytowej i części ściany podłużnej do miejsca wykonania nowej ściany szczytowej, o której mowa w pkt 4 decyzji, wraz z wieńcem i ławami fundamentowymi,

- połączenie konstrukcji dachu z wieńcem, uzupełnienie pokrycia dachu wraz z dostosowaniem systemu odprowadzenia wód opadowych (rynna),

- uzupełnienie tynku na ścianie budynku mieszkalnego w miejscu połączenia wyburzonej ściany dachu.

W uzasadnieniu powyższej decyzji PINB, przedstawiając przebieg postępowania oraz ustalenia dokonane w sprawie wskazał, że budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z wiatrołapem przynależnym do lokalu mieszkalnego nr [...] wybudowany został w 1939 r. Zdaniem PINB znaczny upływ czasu (około 80 lat), a także ówczesna sytuacja polityczna w Europie, jak również ówczesna geopolityczna przynależność tego terenu (tj. do Rzeszy Niemieckiej), utrudniają pozyskanie planów budowy przedmiotowego budynku. Niemniej, na podstawie informacji pozyskanych z mapy z 1964 r., mając na uwadze zaledwie około dwudziestoletni okres po zaprzestaniu działań wojennych, PINB przyjął, że wiatrołap w kształcie sprzed rozbudowy powstał w dacie budowy całego budynku, tj. w 1939 r. Datę tę potwierdza również okoliczność, że inne strony postępowania nie podważają legalności wiatrołapu w kształcie sprzed samowolnej rozbudowy (w tym przez strony niewyrażające zgody na legalizację i żądające rozbiórki wiatrołapu o część samowolnie rozbudowaną).

Dalej organ wskazał, że rozbudowy wiatrołapu (o dodatkowe pomieszczenie, w którym urządzono łazienkę) dokonano między 2004 r., tj. po dacie sporządzenia opinii z 6 sierpnia 2004 r. na potrzeby sprawy toczącej się przed sądem powszechnym prowadzonej pod sygn. akt [...] przez biegłego sądowego H. M., a 2011 r. Organ I instancji podkreślił, że przedmiotowy wiatrołap został rozbudowany o pomieszczenie łazienki o wymiarach około: 1,86 x 3,05 m i pow. około 5,67m² (w 2004 r., tj. przed dokonaniem rozbudowy, wiatrołap posiadał następujące parametry techniczne: wymiary wewnętrzne 2,70 m x 2,78 m, wymiary zewnętrzne: 3,05 x 3,40 m, powierzchnia 10,37 m²). Z uwagi na fakt, że wiatrołap stanowi obecnie całość konstrukcyjną z istniejącym budynkiem PINB stwierdził, iż w sprawie konieczne jest zastosowanie procedury określonej w art. 50-51 uPb. Organ ten wskazał również, że przedmiotowa rozbudowa nie spełnia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki - nie jest zachowana wymagana odległość od granicy działki, to jest 3 m w przypadku ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych bądź 4 m w sytuacji ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi (§ 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. 2015, poz. 1422, dalej: "rozp. MI 2002") - odległość narożników wiatrołapu od ogrodzenia wynosi 1,85 m i 1,04 m. Dodatkowo w ścianie zewnętrznej od strony sąsiedniej działki budowlanej zlokalizowane jest okno, którego likwidacja nie doprowadzi do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Ponadto PINB stwierdził, że w związku z brakiem zgody na legalizację rozbudowanej części budynku ze strony współwłaściciela działki nr [...] - M.K., niemożliwe będzie dostarczenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wymaganego do zalegalizowania robót budowlanych. W związku z powyższym organ uznał za zasadne wydanie decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych celem doprowadzenia przedmiotowej części obiektu do stanu poprzedniego.

Odwołanie od powyższej decyzji PINB wniosła J.C., w treści którego wyjaśniła, że lokal w dniu nabycia był w bardzo złym stanie technicznym i nie nadawał się do zamieszkania. W związku z tym konieczne było wykonanie remontu całego mieszkania i wiatrołapu. Z uwagi na to, iż w mieszkaniu nie było wody, kanalizacji oraz łazienki, wygospodarowała trochę miejsca w wiatrołapie i tam też zrobiła łazienkę. W ocenie skarżącej, nawet po dokonaniu rozbiórki wiatrołapu, w dalszym ciągu nie będą spełnione warunki odnośnie odległości od ogrodzenia. Skarżąca wskazała również, że wcześniej cały teren oraz posiadłość obok należały do jednej rodziny, która po pewnym czasie podzieliła ją na części bez uznania jakichkolwiek przepisów budowlanych.

Powołaną na wstępie decyzją z 21 lipca 2020 r. LWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał decyzję nakazową I instancji w mocy.

Sąd pierwszej instancji w swym wyroku przywołał zasadnicze motywy uzasadnienia decyzji LWINB, gdzie po zrekapitulowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania wskazano, że PINB powołując się na art. 3 pkt 7 uPb uznał, że wykonane przez skarżącą roboty stanowią rozbudowę wiatrołapu, który został powiększony o dodatkowe pomieszczenie, jakim jest urządzona łazienka. Fakt rozbudowy wynika przede wszystkim z porównania ustaleń zawartych w opinii z 6 sierpnia 2004 r. biegłego sądowego z dziedziny budownictwa H. M. na zlecenie Sądu Rejonowego w G. z ustaleniami dokonanymi przez organ powiatowy podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 25 sierpnia 2016 r. Fakt ten potwierdza również dowód ze szkicu sporządzonego na mapie sytuacyjnej dołączonej do w/w opinii z odręczną adnotacją geodety P.W. o rozbudowie "przybudówki" o około 7 m², według stanu na 1 czerwca 2012 r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 uPb wykonanie powyższych robót budowlanych wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem wskazane roboty nie zostały wymienione w katalogu robót nie wymagających pozwolenia, o których mowa w art. 29-30 powołanej ustawy. Zarówno skarżąca, jak i poprzedni właściciele nie legitymowali się taką decyzją. Wykonywanie robót budowlanych w powyższym zakresie bez wymaganego pozwolenia stanowi natomiast przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 uPb. W ocenie organu II instancji zasadnie organ powiatowy przyjął, że rozbudowa wiatrołapu o dodatkowe pomieszczenie, podlegało reżimowi ustawy uPb. Z materiału dowodowego wynika, że pomieszczenie łazienki powstało w okresie 2004-2012. Nie ma istotnego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, kto w powyższym okresie dokonał rozbudowy wiatrołapu. Przeniesienie własności nieruchomości (prawa zbywalnego) spowodowało, że J.C., jako nabywca lokalu mieszkalnego wstąpiła w miejsce ewentualnego inwestora z mocy prawa. Nakaz rozbiórki jest obowiązkiem o charakterze nieosobistym, wynika z faktu władztwa nad określoną rzeczą. Jako nabywca lokalu mieszkalnego J.C. przyjęła na siebie wszelkie prawa i obowiązki z nim związane, w tym również wynikające z niedopełnienia przez inwestora jego budowy obowiązków wynikających z uPb, tj. bez uzyskania pozwolenia na budowę. O ile w świetle art. 52 uPb zobowiązanym do poniesienia kosztów dokonania czynności, o których mowa w art. 48, 49b, 50a i 51 w trakcie budowy obiektu budowlanego jest inwestor, to po wybudowaniu obiektu zobowiązanym staje się z reguły właściciel obiektu budowlanego. Dalej organ odwoławczy uznał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, to jest z ekspertyzy technicznej rozbudowy wiatrołapu do lokalu mieszkalnego nr [...], sporządzonej na żądanie organu powiatowego wynika, że stanowi on obecnie całość konstrukcyjną z istniejącym budynkiem. Z tego względu omawiana samowolna rozbudowa wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 uPb, które w sprawie organ powiatowy zastosował. Jednocześnie LWINB uznał, że wiatrołap w kształcie sprzed rozbudowy powstał w dacie budowy całego budynku, tj. w 1939 r. i brak jest podstaw do przyjęcia, że powstał on w warunkach samowoli budowlanej. Jako podstawę prawną wydanej decyzji z uwagi na fakt, że objęte przedmiotem kontroli roboty budowlane wchodzące w zakres samowoli budowlanej zostały już wykonane, organ powołał art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb. Dyspozycja zawarta w w/w przepisie uprawniać ma organ do wydania decyzji, którą nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych (co w stosunku do prac już wykonanych nie znajduje zastosowania) bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzję taką wydaje się w sytuacji, gdy organ ustali, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 tej ustawy. Innymi słowy, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 uPb. Roboty te wykonano z naruszeniem przepisu techniczno-budowlanego i to w sposób nie dający możliwości naprawy, tj. § 12 ust. 3 rozp. MI 2002. Konieczność wydania rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu wynika z okoliczności, że odległość narożników wiatrołapu od ogrodzenia wynosi 1,85 m i 1,04 m. Dodatkowo w ścianie zewnętrznej od strony sąsiedniej działki budowlanej zlokalizowane jest okno. Powyższe powoduje, że nie jest zachowana wymagana odległość od granicy działki, to jest 3 m w przypadku ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych bądź 4 m w sytuacji ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi (§ 12 ust. 3 rozp. MI 2002).

Dalej w wyroku ujawniono, że organ odwoławczy podniósł, że istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 uPb jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami uPb. Jednym zaś z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 ustawy). Wskazując na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 10 stycznia 2011 r. (II OPS 2/10), organ II instancji uznał, że skoro w postępowaniu dotyczącym legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 3 pkt 2 uPb), to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 uPb. W postępowaniu naprawczym powyższa okoliczność jest ustalana na zasadach ogólnych, polegających na przedstawieniu przez stronę dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który wskazuje na jej uprawnienie do wykonania robót budowlanych.

Dalej LWINB zwrócił uwagę, że z ustaleń organu powiatowego wynika, iż samowolnie wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w G., stanowiącej współwłasność, co oznacza, że rozporządzanie rzeczą wspólną oraz inne czynności, które przekraczają zakres zwykłego nią zarządu, wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli, o czym stanowi art. 199 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2019, poz. 1145 ze zm., K.c.). Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną, w tym przypadku w/w nieruchomością, a zatem podjęcie procesu inwestycyjnego na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności (bez względu na to czy roboty budowlane wymagają zgłoszenia, czy też pozwolenia na budowę) wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Zdaniem organu wojewódzkiego, z akt sprawy nie wynika, aby J.C. taką zgodę współwłaścicieli uzyskała, jak też nie wynika, aby przedłożyła orzeczenie sądu powszechnego taką zgodę zastępującego. W związku z powyższym okolicznościami organ uznał, że nie jest możliwe zalegalizowanie samowolnie wykonanych przedmiotowych robót budowlanych, co obligowało organ do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie wiatrołapu do stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez wykonanie robót budowlanych wymienionych w decyzji organu instancji.

Skargę na powyższą decyzję LWINB złożyła J.C., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 29 ust. 2 pkt 1 i 1a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2a oraz art. 3 pkt 7 uPb poprzez błędne uznanie, że wykonane przez skarżącą prace o charakterze remontowym w ramach wiatrołapu lokalu mieszkalnego w G. przy ul. [...] nie tylko mieściły się w definicji pojęcia "robót budowlanych", ale i wyczerpywały znamiona kryteriów warunkujących rozpoczęcie takich prac od uzyskania pozwolenia na budowę, względnie zgłoszenia zamiaru robót budowlanych, podczas gdy w rzeczywistości wykonywane przez nią prace remontowe nie nosiły znamion robót budowlanych, ograniczały się nie jak błędnie to określają organy obu instancji do rozbudowy o dodatkowe pomieszczenie, ale do adaptacji istniejącego pomieszczenia wiatrołapu na przeznaczenie lokalizacji łazienki, w konsekwencji takie prace remontowe nie noszą znamion robót budowlanych, a także nie jest warunkiem ich prowadzenia uzyskiwanie decyzji o pozwoleniu na budowę, względnie zgłoszenia zamiaru prowadzenia takich robót;

b) art. 48 ust. 1-5, art. 49 ust. 1-5 oraz art. 49b ust. 1-7 uPb poprzez błędne uznanie, że przewidziana tymi przepisami procedura tzw. legalizacji samowoli budowlanej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie (w kontekście stwierdzenia organów obu instancji, że konieczne było dla danych prac uzyskanie pozwolenia na budowę, względnie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych), z oparciem się na dwie bezzasadne przesłanki, tj.:

- stwierdzenia, że wykonane prace nie odpowiadają wymaganiom technicznym z uwagi na zbyt bliską odległość granic budynku od granicy działki - przy czym przesłanka ta pomija całkowicie fakt, że istniejące granice budynku nawet w przypadku "przywrócenia stanu poprzedniego" nie będą spełniały tych norm technicznych, a nadto, że pozostałe ściany budynku (nie tylko związane z lokalem nr [...]) nie spełniają obecnie tego kryterium, podczas gdy możliwa jest procedura legalizacji tego stanu rzeczy poprzez uzyskanie stosownego odstępstwa w ramach decyzji określającej warunki zabudowy dla działki nr [...], którą można uzyskać zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 1 uPb lub art. 49b ust. 2 pkt 3 uPb,

- stwierdzenia, że skarżąca nie posiada zgody na dysponowanie nieruchomością (działka nr [...]) na cele budowlane - przy czym przesłanka ta została wyprowadzona z całkowicie gołosłownego stwierdzenia, że rozbudowie sprzeciwia się jeden ze współwłaścicieli, M.K., przy czym stanowisko takie organów I i II instancji nie zostało poparte jakimkolwiek materiałem dowodowym, poza przytoczeniem przez organ I instancji, że "Pan M.K. nie wyraża zgody na legalizację rozbudowy i żąda jej rozbiórki" - nie wiadomo jednak kiedy i w jaki sposób to oświadczenie miało być złożone i czy jest aktualne (postępowanie w tej sprawie trwa od 2013 r.), a nadto organy obu instancji nie dały skarżącej choćby szansy na uzyskanie i złożenie stosownego oświadczenia, w trybie np. wezwania z zakreśleniem terminu;

c) art. 50 ust. 1-5 oraz art. 51 ust. 1-7 uPb poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na przyjęciu, iż na ich podstawie jedynym możliwym rozstrzygnięciem kończącym postępowanie jest zobowiązanie skarżącej do podjęcia określonych działań w ramach nakazania jej doprowadzenia do stanu poprzedniego wiatrołapu przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] (obręb: [...]) przy ul. [...] w G., podczas gdy w rzeczywistości podjęcie tych działań jest nie tylko bezzasadne, ale i niemożliwe techniczne do przeprowadzenia;

d) § 12 "ust. 1 pkt 3) i 4)" w zw. z § 3 pkt 3 rozp. MI 2002, poprzez ich niezastosowanie i całkowite pominięcie w rozważaniach w ramach decyzji wydanych w obu instancjach - w zakresie faktu, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi zabudowę zagrodową, na którą składają się budynek mieszkalny (z 3 lokalami), szereg budynków gospodarskich oraz część wspólna gruntów o charakterze działkowo-użytkowym, a w konsekwencji, że dla tej nieruchomości warunki techniczne dopuszczają prawo dokonywania odstępstw od podstawowych parametrów odległości zabudowań od granicy działki, które mogą być także sankcjonowane w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, względnie w ramach indywidualnych decyzji ustalających warunki zabudowy;

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy przez organ II instancji w całości decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego - wskazanych powyżej, jak i prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 7a, 7b, 8, 11, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a więc powinna podlegać uchyleniu w trybie art. 138 § 2 K.p.a.,

b) art. 6, 7, 7a, 7b, 8, 11, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem przepisów procedury, w szczególności poprzez pobieżną analizę stanu faktycznego w kontekście stanu prawnego, która w najdalej idących zastrzeżeniach sprowadza się do niemal całkowitego pominięcia wniosków kluczowej w niniejszej sprawie ekspertyzy technicznej sporządzonej przez inż. S. B. w dniu 28 września 2018 r., która przesądza jednoznacznie, że w obecnym kształcie wiatrołap przynależny do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w G. stanowi obecnie całość konstrukcyjną z istniejących budynkiem, a także, że rozbiórka części dobudowanej wiatrołapu spowoduje poważną ingerencję w konstrukcję nie tylko samego wiatrołapu, ale także w konstrukcję istniejącego budynku wielorodzinnego, w związku z czym biegły rzeczoznawca stawia jednoznaczną tezę, że nie zaleca rozebrania części dobudowanego wiatrołapu, jednocześnie oceniając, że jest on w dobrym stanie technicznym, a elementy nośne w pełni przenoszą obciążenie istniejące, a tym samym konstrukcja ta co do zasady może podlegać tzw. legalizacji w razie uznania takiej konieczności.

W odpowiedzi na skargę LWINB wnosił o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że zasadne jest stanowisko organów, zgodnie z którym rozbudowa spornej części wiatrołapu nastąpiła na nieruchomości gruntowej stanowiącej przedmiot współwłasności, w którym to prawie strona skarżąca posiada udział. Dokonanie zabudowy części nieruchomości, stanowiącej przedmiot współwłasności i to obiektem budowlanym mającym być w dyspozycji wyłącznie jednego z współwłaścicieli, jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, a tym samym zgodnie z art. 199 K.c. do jej wykonania wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Strona skarżąca nie przedstawiła w toku całego postępowania administracyjnego zgody udzielonej przez pozostałych współwłaścicieli trwającego od 2013 r. Uczestnik postępowania M.K. wręcz oświadczył, że takiej zgody nie udzielił, wbrew sugestiom zawartym w skardze, jego skuteczność nie jest ograniczona czasowo.

Zdaniem sądu pierwszej instancji zasadnie organy ustaliły, że rozbudowa wiaty nastąpiła z naruszeniem normy wyrażonej w § 12 ust. 1 rozp. MI 2002. Sąd wojewódzki, mając na uwadze fakt, że samowola budowlana jest połączona nie tylko z brakiem zachowania odległości, o których mowa w § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia, ale także miała miejsce na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności bez wymaganej zgody pozostałych współwłaścicieli, za bezzasadny uznał zarzut braku umożliwienia stronie w ramach postępowania naprawczego podjęcia czynności, mających na celu w oparciu o art. 9 ust. 1 uPb, uzyskania zgody na odstępstwo od norm techniczno-budowlanych. Zdaniem tegoż sądu, same trudności związane z przeprowadzeniem robót rozbiórkowych i koszty z tym związane same przez się nie mogą przemawiać za dokonaniem legalizacji samowoli budowlanej.

Sąd pierwszej instancji mając na uwadze, że ustalony stan faktyczny w przedmiotowej sprawie w powiązaniu z przepisami prawa materialnego świadczył, iż nie zachodzi możliwość doprowadzenia podlegającej ocenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, uznał, że zasadnie organy nałożyły na stronę obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego wiatrołapu w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Jego zdaniem ustalone okoliczności wskazują, że w niniejszej sprawie, z uwagi na brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie spornych robót budowlanych związanych z rozbudową oraz brak zachowania norm odległościowych, o których mowa w przepisach § 12 rozp. MI 2002 uniemożliwiały doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, co jednocześnie uzasadniało odstąpienie od uprzedniego nałożenia na stronę obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J.C. – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 48 ust. 1-5, art. 49 ust. 1-5, art. 49b ust. 1-7 oraz art. 50-51 uPb poprzez błędne uznanie, że strona skarżąca nie zakwestionowała zastosowania przez organy obu instancji przeprowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie na podstawie przepisów art. 50-51 uPb, podczas gdy błędne niezastosowanie art. 48 i n. uPb było wprost przedmiotem zarzutów skargi złożonej do WSA w Gorzowie Wlkp., także w zakresie tego, że organy błędnie stwierdziły, że przewidziana tymi przepisami procedura tzw. legalizacji samowoli budowlanej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie (w kontekście stwierdzenia organów obu instancji, że konieczne było dla danych prac uzyskanie pozwolenia na budowę, względnie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych), z oparciem się na dwie bezzasadne przesłanki,

tj.:

- stwierdzenia, że wykonane prace nie odpowiadają wymaganiom technicznym z uwagi na zbyt bliską odległość granic budynku od granicy działki – przy czym przesłanka ta pomija całkowicie fakt, że istniejące granice budynku nawet w przypadku "przywrócenia stanu poprzedniego" nie będą spełniały tych norm technicznych, a nadto, że pozostałe ściany budynku (nie tylko związane z lokalem nr [...]) nie spełniają obecnie tego kryterium, podczas gdy możliwa jest procedura legalizacji tego stanu rzeczy poprzez uzyskanie stosownego odstępstwa w ramach decyzji określającej warunki zabudowy dla działki nr [...], która może być uzyskana zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 1 uPb lub art. 49b ust. 2 pkt 3 uPb,

- stwierdzenia, że skarżąca nie posiada zgody na dysponowanie nieruchomością (działka nr [...]) na cele budowlane - przy czym przesłanka ta została wyprowadzona z całkowicie gołosłownego stwierdzenia, że rozbudowie sprzeciwia się jeden ze współwłaścicieli. M.K., przy czym utrzymane przez WSA w Gorzowie Wlkp. stanowisko organów I i II instancji nie zostało poparte jakimkolwiek materiałem dowodowym, poza przytoczeniem przez organ I instancji, że "Pan M.K. nie wyraża zgody na legalizację rozbudowy i żąda jej rozbiórki" — w dalszym ciągu nie wiadomo jednak kiedy i w jaki sposób to oświadczenie miało być złożone i czy jest aktualne, a nadto organy administracyjne obu instancji nie zapewniły skarżącej formalnego prawa do złożenie stosownego oświadczenia w trybie np. wezwania z zakreśleniem terminu;

b) art. 199 K.c., poprzez błędne uznanie, że skarżąca miała prawo do złożenia do sądu powszechnego wniosku o wyrażenie zgody na przeprowadzenie spornych prac w ramach wiatrołapu lokalu mieszkalnego w G. przy ul. [...], podczas gdy wedle prawa uprawnienie to mają jedynie współwłaściciele, których udziały wynoszą, co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, a skarżąca posiada samodzielnie udział na poziomie zaledwie 21,90%;

c) art. 29 ust. 2 pkt 1) i 1a) uPb w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2a) uPb oraz art. 3 lit. 7 uPb - poprzez błędne uznanie za organami administracyjnymi obu instancji, że wykonane przez skarżącą prace o charakterze remontowym w ramach wiatrołapu lokalu mieszkalnego w G. przy ul. [...] nie tylko mieściły się w definicji pojęcia "robót budowlanych", ale i wyczerpywały znamiona kryteriów warunkujących rozpoczęcie takich prac od uzyskania pozwolenia na budowę, względnie zgłoszenia zamiaru robót budowlanych, podczas gdy w rzeczywistości wykonywane prace remontowe nie nosiły znamion robót budowlanych, ograniczały się nie jak błędnie to określają organy obu instancji do "rozbudowę o dodatkowe pomieszczenie" ale do adaptacji istniejącego pomieszczenia wiatrołapu na przeznaczenie lokalizacji łazienki, w konsekwencji takie prace remontowe nie noszą znamion robót budowlanych, a także nie jest warunkiem ich prowadzenia uzyskiwanie decyzji o pozwoleniu na budowę, względnie zgłoszenia zamiaru prowadzenia takich robót;

d) art. 50 ust. 1-5 oraz art. 51 ust. 1-7 uPb poprzez powielenie ich błędnego zastosowania przez organy administracyjne obu instancji, polegające na przyjęciu, że na ich podstawie jedynym możliwym rozstrzygnięciem kończącym postępowanie jest zobowiązanie skarżącej do podjęcia określonych działań w ramach nakazania doprowadzenia do stanu poprzedniego wiatrołapu przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki o nr ewid. [...] (obręb: [...]) przy ul. [...] w G., podczas gdy w rzeczywistości podjęcie tych działań jest nie tylko bezzasadne, ale i niemożliwe techniczne do przeprowadzenia (co wskazano w poprzednich zarzutach);

e) § 12 "ust. 1 pkt 3) i 4)" w zw. z art. § 3 pkt 3 rozp. MI 2002, poprzez ich niezastosowanie i bezzasadne uznanie, że przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...] nie stanowi zabudowy zagrodowej, na którą składają się budynek mieszkalny (z 3 lokalami), szereg budynków gospodarskich oraz część wspólna gruntów o charakterze działkowo-użytkowym, a w konsekwencji, że dla tej nieruchomości warunki techniczne dopuszczają prawo dokonywania odstępstw od podstawowych parametrów odległości zabudowań od granicy działki, które mogą być także sankcjonowane w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, względnie w ramach indywidualnych decyzji ustalających warunki zabudowy – przy czym okoliczność ta winna była być przedmiotem postępowania administracyjnego przez organy obu instancji z urzędu, w ramach weryfikacji powszechnie obowiązujących warunków technicznych, brak takiej weryfikacji sam przez siebie stanowi o bezzasadności i co najmniej przedwczesności wydanych decyzji administracyjnych obu instancji;

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nieuchylenie decyzji organu odwoławczego mimo jej wadliwości, polegającej na utrzymaniu w mocy

przez organ II instancji w całości decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta

wydana została z rażącym naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego —

wskazanych powyżej, jak i prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 7a, 7b, 8, 11, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a więc powinna podlegać uchyleniu w trybie art. 138 § 2 K.p.a.,

b) art. 6, 7, 7a, 7b, 8, 11, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi w przypadku, gdy zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów procedury, w szczególności poprzez pobieżną analizę stanu faktycznego w kontekście stanu prawnego, która w najdalej idących zastrzeżeniach sprowadza się do niemal całkowitego pominięcia wniosków kluczowej w niniejszej sprawie ekspertyzy technicznej sporządzonej przez inż. S. B. w dniu 28 września 2018 r., która przesądza jednoznacznie, że w obecnym kształcie wiatrołap przynależny do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w G. stanowi obecnie całość konstrukcyjną z istniejących budynkiem, a także, że rozbiórka części dobudowanej wiatrołapu spowoduje poważną ingerencję w konstrukcję nie tylko samego wiatrołapu, ale także w konstrukcję istniejącego budynku wielorodzinnego, w związku z czym biegły rzeczoznawca stawia jednoznaczną tezę, że nie zaleca rozebrania części dobudowanego wiatrołapu. jednocześnie oceniając, że jest on w dobrym stanie technicznym, a elementy nośne w pełni przenoszą obciążenie istniejące, a tym samym konstrukcja ta co do zasady może podlegać tzw. legalizacji w razie uznania takiej konieczności.

Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie na rzecz "Skarżącego" zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej starano się rozwinąć sformułowane podstawy kasacyjne, w dużym stopniu powtarzające zarzuty samej skargi do WSA w Gorzowie Wlkp. Skarżąca kasacyjnie potwierdza raz jeszcze, że w jej ocenie procedura z art. 48 i n. uPb winna mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie (a co najmniej jej stosowanie powinno podlegać rozważaniu przez organy administracji obu instancji), skarżąca spełnia warunki zastosowania wobec niej procesu tzw. legalizacji samowoli budowlanej. WSA w Gorzowie Wlkp. kładzie tu tylko i wyłącznie na skarżącą cały ciężar działania i dowodzenia, bezzasadnie usprawiedliwiając organy administracji przed własnym działaniem, a właściwie zaniechaniem. Skarżąca naprowadza, że nie miała formalnie w toku postępowania przed organami obu instancji szansy ustalenia, że taki dokument jest potrzebny, bo nie otrzymała choćby jednego wezwania czy zobowiązania do przedstawienia tej okoliczności.

W piśmie procesowym z 13 maja 2021 r. działający w imieniu J.C. profesjonalny pełnomocnik, w odpowiedzi na wezwanie sądu z 6 maja 2021 r., uzupełnił stwierdzone braki formalne skargi kasacyjnej z 2 kwietnia 2021 r. w następujący sposób:

a) doprecyzował zakres żądania skargi kasacyjnej z 2 kwietnia 2021 r. w ten sposób, iż wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;

b) złożył wniosek o zrzeczeniu się rozprawy;

c) przedłożył trzy odpisy skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi zastępowanego przez profesjonalnego pełnomocnika uczestnika postępowania M.K. na skargę kasacyjną, wniesiono o jej oddalenie i obciążenie skarżącej kosztami postępowania.

Zdaniem uczestnika postępowania nie można podzielić przedstawionego stanowiska w skardze kasacyjnej, jakoby skarżąca była pozbawiona prawa do złożenia do sądu powszechnego wniosku o wyrażenie zgody na przeprowadzenie spornych prac w ramach wiatrołapu do lokalu mieszkalnego przy ul [...] . Tym bardziej, że W. P. działa w imieniu własnym oraz ubezwłasnowolnionej matki J. P. i dotychczas w prowadzonych postępowaniach sądowych czy administracyjnych raczej zajmowała stanowisko zgodne ze skarżącą kasacyjnie. Skarżąca zatem przyjęła, że dokonania zmian w dotychczasowej substancji zabudowy może dokonać samodzielnie, nie pytając o zgodę pozostałych współwłaścicieli i nie uzyskując zgody organów administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, wobec skutecznego zrzeczenia się rozprawy przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zasadnicze znaczenie mają w sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego, przy czym niektóre z tych podstaw pozostają ze sobą w pewnej sprzeczności.

A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 i 1a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2a uPb oraz art. 3 pkt 7 uPb poprzez błędną kwalifikację robót budowlanych wykonanych przez skarżącą. Skarżąca wywodzi, że wykonane przez nią prace miały charakter remontowy, nie mieściły się w pojęciu "robót budowlanych", nie wymagały uprzednio uzyskania pozwolenia na budowę, ani nie musiały być poprzedzone zgłoszeniem organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wbrew temu stanowiskowi trafnie sąd pierwszej instancji, w ślad za orzekającymi organami, przyjął iż skarżąca samowolnie wykonała roboty budowlane, które polegały na rozbudowie wiatrołapu. Dowodami na tę okoliczność były pomiary wiatrołapu po wykonanych w latach 2010-2011 r. robotach budowlanych i porównanie ich z przedłożoną przez uczestnika postępowania opinią wykonaną w 2004 r. przez rzeczoznawcę H. M. Prace inwestora nie miały li tylko charakteru remontu, skoro wiązały się z powiększeniem powierzchni wiatrołapu. W dacie wykonywania tych robót art. 3 pkt 7 uPb (Dz. U. 2010, Nr [...]43, poz. 1623) stanowił, że ilekroć w tej ustawie jest mowa "robotach budowlanych", należy przez to rozumieć "budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego", z kolei art. 3 pkt 8 tej ustawy w powyższym brzmieniu definiował remont jako "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". Rozbudowa wiatrołapu i adaptacja jego części na łazienkę nie stanowiła przeto li tylko remontu w rozumieniu przepisów uPb w brzmieniu z daty wykonania tych robót. W konsekwencji nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 uPb. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2a uPb to nie jest on skuteczny, a to z tego względu, że przepisy te nie obowiązywały w momencie wykonywania samowolnie robót budowlanych przez skarżącą, dodano je do uPb na mocy ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015, poz. 443). Zarazem nowelizując uPb powyższą ustawą przewidziano w jej art. 6 ust. 1, że do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną, mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed datą wejścia w życie powyższej nowelizacji uPb, przepisy art. 29 ust. 2 pkt 1a i art. 30 ust. 1 pkt 2a uPb nie mogły mieć więc zastosowania, przeto nie mogły ich naruszyć organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie i nie mógł ich naruszyć także sąd pierwszej instancji.

B. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia § 12 "ust. 1 pkt 3) i 4)" w zw. z § 3 pkt 3 rozp. MI 2002. Skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia tak określonych przepisów przez ich niezastosowanie w skardze i powtórzyła go w skardze kasacyjnej, w aspekcie wywodu, iż zabudowa nieruchomości, na której jest zlokalizowany budynek, w którym wykonała roboty budowlane, a wobec których wydano decyzje w postępowaniu naprawczym, stanowić ma zabudowę zagrodową, do której należy stosować odstępstwa od warunków technicznych. Rzecz w tym, że § 12 ust. 1 rozp. MI 2002 nie zawiera punktów 3) i 4), przeto skarga kasacyjna w tym zakresie jest sformułowana wadliwie formalnie. Nie jest rzeczą Sądu Naczelnego domyślanie się intencji strony, która jest reprezentowana w ramach przymusu adwokacko-radcowskiego przez fachowego pełnomocnika, a co ma zapewnić właściwe, przynajmniej pod względem formalnym, sporządzenie skargi kasacyjnej. Skoro sformułowano w nich zarzut naruszenia przepisów, których w ustawie brak, to Sąd Naczelny nie może "wyręczyć" skarżącej kasacyjnie i sam ustalić wolę tej strony, gdy idzie o zrekonstruowanie podstawy kasacyjnej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przedmiotem uwagi organów nadzoru budowlanego były roboty budowlane wykonane w lokalu skarżącej zlokalizowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. W wyroku jednoznacznie wskazywano, że ewidencja gruntów i budynków dowodzi, że jest to teren zabudowy mieszkaniowej, nie zaś zagrodowej, nie czyni takiej zabudowy samo zlokalizowanie w tym obszarze także budynków o charakterze gospodarczym.

C. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 199 K.c., w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, czy chodzi o zarzut błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania. Sąd wojewódzki w swym wyroku nie formułował zresztą wypowiedzi, w którym miałoby znaleźć się sformułowanie przypisane mu we wniesionym przez skarżącą kasacyjnie środku odwoławczym. Sąd pierwszej instancji ograniczył się do wywodu, w którym zauważył, że skarżąca nie przedstawiła w toku całego postępowania administracyjnego zgody na wykonanie spornych robót budowlanych udzielonej przez pozostałych współwłaścicieli trwającego od 2013 roku, eksponując że uczestnik postępowania (M.K.) oświadczył, iż takiej zgody nie udzielił, a skuteczność tego oświadczenia nie jest ograniczona czasowo. Sąd wojewódzki słusznie przyjął, że to na stronie skarżącej ciąży wykazanie, że taka zgoda czy to została w sposób jednoznaczny udzielona, czy też stanowisko w przedmiocie jej odmowy zostało przez współwłaściciela zmienione. Nie stanowi o skuteczności zarzutu naruszenia art. 199 K.c. i to stwierdzenie zawarte w zaskarżonym wyroku, że uwzględniając długotrwałość toczącego się postępowanie w przedmiocie spornych robót budowlanych, trudno było (sądowi pierwszej instancji – uwaga Sądu) przyjąć za uzasadniony zarzut, że organy uniemożliwiły skarżącej przedstawienie zgody pozostałych współwłaścicieli na wykonanie rozbudowy wiatrołapu o część usytuowaną na nieruchomości, stanowiącej przedmiot współwłasności, a strona nie wykazała nawet, że złożyła do sądu powszechnego wniosek o wyrażenie zgody na dokonanie takiej rozbudowy wobec sprzeciwu współwłaścicieli.

D. Podzielić należy zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku kwalifikację prawną robót budowlanych wykonanych przez skarżącą. Sąd pierwszej instancji w ślad za orzekającymi w sprawie organami doszedł do przekonania, że w sytuacji, gdy na skutek samowolnie wykonanych robót budowlanych powstaje konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania już istniejącej substancji budowlanej (wcześniej powstałej), w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 48, 49 i 49b uPb, zaś następstwa tych robót wymagają zastosowania tzw. trybu naprawczego w myśl przepisów art. 50-51 powołanej ustawy. Sąd wojewódzki trafnie przyjął, że w wyniku dokonanych przez skarżącą robót budowlanych, bez uzyskania uprzednio aktu akceptacji organu administracji architektoniczno-budowlanej powstała w wyniku rozbudowy wiatrołapu łazienka niewątpliwie jest związana z całym lokalem mieszkalnym stanowiącym własność skarżącej, nie tylko pod względem konstrukcyjnym (trwałe związanie), ale funkcjonalnym (wspólne wejście, poprawa warunków mieszkaniowych). Nie mogły odnieść skutku te wywody skargi kasacyjnej, w których podaje się w wątpliwość aktualność oświadczenia uczestnika postępowania (M.K.) odnośnie braku wyrażenia zgody na wykonane przez skarżącą roboty w budynku na nieruchomości stanowiącej współwłasność osób fizycznych.

E. W konsekwencji poprzednich uwag nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów art. 50 ust. 1-5 oraz art. 51 ust. 1-7 uPb w tym aspekcie, w którym w skardze kasacyjnej kwestionuje się sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej poprzez nakazanie skarżącej wykonanie oznaczonych robót, celem przywrócenia wiatrołapu do stanu poprzedniego, wywodząc niemożliwość techniczną robót nakazanych. Wbrew uzasadnieniu zawartemu w skardze kasacyjnej sąd wojewódzki kwestii powyższej nie przemilczał, o czym przekonuje uważniejsza lektura zaskarżonego wyroku, zwłaszcza na s. 23 i n. Trafnie wyłuszczono tam, nawiązując do przedstawionej przez skarżącą ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, że z technicznego punktu widzenia rozbiórka spornej części wiatrołapu jest możliwa i mimo konieczności wykonania robót budowlanych opisanych w decyzji organu I instancji, gdy będą one wykonywanie z zachowaniem zasad bezpieczeństwa, nie spowodują one zagrożenia dla pozostałej części budynku. Trafnie sąd a quo wywodził, że kwestionując co do zasady stanowisko co do możliwości przeprowadzenia nakazanych robót celem przywrócenia wiatrołapu do poprzedniego stanu, strona skarżąca nie wskazała, dlaczego powyższe założenie organu co do możliwości wykonania rozbiórki jest błędne.

F. W następstwie wszystkich powyższych wywodów niniejszego orzeczenia, za nieusprawiedliwiony przyjdzie uznać zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nieuchylenie decyzji organu odwoławczego mimo jej wadliwości, polegającej na utrzymaniu w mocy przez organ II instancji w całości decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta miałaby zostać wydana z rażącym naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 7a, 7b, 8, 11, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a więc powinna podlegać uchyleniu w trybie art. 138 § 2 K.p.a., oraz naruszeniem przepisów art. 6, 7, 7a, 7b, 8, 11, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi w przypadku, gdy zaskarżona decyzja miałaby zostać wydana została z rażącym naruszeniem przepisów procedury, w szczególności jakoby poprzez pobieżną analizę stanu faktycznego w kontekście stanu prawnego, która w najdalej idących zastrzeżeniach sprowadzać się ma do niemal całkowitego pominięcia wniosków kluczowej w niniejszej sprawie ekspertyzy technicznej sporządzonej przez inż. S.B. Słusznie sąd wojewódzki uznał, że organy w toku wieloletniego postępowania administracyjnego ustaliły wszystkie istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 K.p.a. Niesporne jest, że wykonano samowolnie roboty budowlane polegające na rozbudowie wiatrołapu w budynku stanowiącym współwłasność, w sposób naruszający § 12 ust. 1 rozp. MI 2002, a ponadto bez zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Takiej zgody następczej skarżąca nie uzyskała, choć samo postępowanie administracyjne trwało stosunkowo długo. Skarżąca kasacyjnie mając tytuł wynikający ze współwłasności do nieruchomości zabudowanej budynkiem wielorodzinnym, podejmując roboty budowlane bez uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli, naraziła się na wszystkie wynikające z takiego działania nie respektującego potrzebę ochrony praw innych osób, konsekwencje. Sama okoliczność trudności technicznych związanych z wykonaniem nakazanych robót, wysokość nakładów które będą musiały być z nimi związane, nie dowodzą naruszeń wskazanych przepisów procesowych, skoro – jak to już uprzednio wskazano – konkluzja ekspertyzy technicznej przedstawionej przez skarżąca w toku postępowania administracyjnego, nie wyklucza możliwości technicznej uzyskania stanu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb.

G. Z tych wszystkich powodów skarga kasacyjna jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.