Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 565/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Bd 565/09

Uzasadnienie

Raportem z dnia [...] skarżący W. K. zwrócił się do Komendanta Komendy Miejskiej Policji we W. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu w okresie od dnia 10 maja 1993 r. do dnia 11 kwietnia 2003 r. w celu uzyskania podwyższenia wymiaru emerytury.

Postanowieniem z dnia [....] Komendant Komendy Miejskiej Policji we W. na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako kpa, w związku z § 2 pkt 2, § 3 pkt 5 i § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r., Nr 86, poz. 734), dalej powoływanym jako rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 239, poz. 2404 ze zm.), dalej powoływanym jako rozporządzenie MSWiA z dnia 18 października 2004 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r., zaświadczenie potwierdzające służbę w warunkach uprawniających do podwyższenia wymiaru emerytury jest wydawane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w szczególnych warunkach, przez właściwy organ Policji. Ponieważ akta osobowe oraz rejestry danych innego rodzaju znajdują się w Komendzie Miejskiej Policji we W., właściwym organem Policji jest Komendant Miejski Policji (KMP) we W., gdyż w jego dyspozycji znajdują się m.in. akta osobowe funkcjonariusza.

Wobec powyższego Komendant Miejski Policji we W. polecił przeprowadzenie w trybie art. 218 § 2 k.p.a. w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. W toku postępowania szczegółowej analizie poddano treść raportu oraz decyzje powołujące w KMP we W. Miejską Nieetatową Grupę Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego oraz Nieetatową Grupę Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego, w których skład wchodził skarżący i wzięto pod uwagę to, że tak jak wskazał skarżący w raporcie, od dnia 10 maja 1993 r. do 11 kwietnia 2003 r., brał udział w działaniach bojowych z zakresu fizycznego zwalczania terroryzmu bandyckiego oraz uczestniczył w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań. Stwierdzono, że w żadnej z decyzji powołującej wspomniane grupy ani w decyzji Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia 26 lutego 1992 r. nie wymienia się zadań ich członków, które określa się mianem - fizyczne zwalczanie terroryzmu. Analiza zapisów tych decyzji nie daje zatem podstaw do stwierdzenia, że skarżący pełnił służbę w szczególnych warunkach określonych w § 2 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Zdaniem KMP, W. K. nie pełnił służby bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, nie nabył uprawnień i kwalifikacji do udziału, w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, w związku z czym nie brał udziału, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji oraz w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji (KGP). Z akt osobowych nie wynika też, że nabył uprawnienia do prowadzenia rozpoznania minersko-pirotechnicznego. Brak jest świadectwa ukończenia kursu z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego. Ustalono, że W. K. brał udział w procesie szkolenia określonym przez Komendanta Rejonowego, a później Miejskiego Policji we W. Nie był to jednak proces szkolenia, mający na celu przygotowanie do działań bojowych w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, realizowanych przez jednostkę bądź komórkę antyterrorystyczną Policji, a jednocześnie określony przez Komendanta Głównego Policji. Ponadto podano, że przeanalizowano akta osobowe skarżącego i że nie znaleziono w nich dokumentów, które mogłyby potwierdzić fakt wykonywania czynności w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w rozumieniu cyt. rozporządzenia. Zapisy zakresów obowiązków W. K. i karty opisu stanowiska pracy nie zawierają informacji o służbie w szczególnych warunkach, w tym w zwalczaniu fizycznym terroryzmu.

Organ l instancji dodatkowo dokonał przeglądu protokołów z działań minersko-pirotechnicznych, zachowanych w archiwum KMP we W. oraz dokonał analizy zapisów książki działań minersko-pirotechnicznych KMP we W. zarejestrowanej pod [...], a więc prowadzonej od początku roku 1999 (pozostała dokumentacja dotycząca rozpoznania minersko - pirotechnicznego została wybrakowana).

Zapisy w protokołach z działań minersko - pirotechnicznych nie dają podstaw do stwierdzenia, że skarżący pełnił służbę w szczególnych warunkach określonych w § 3 pkt. 5 i w § 4 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Podobnie przegląd książki działań minersko-pirotechnicznych KMP we W. nie daje podstaw do stwierdzenia, że którykolwiek z policjantów KMP we W., w tym W. K., pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 3 pkt. 5 i w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Użyte w protokołach i książce sformułowania informują o skierowaniu na miejsce zdarzenia poszczególnych policjantów, w których np. pozytywnie potwierdzono ładunek wybuchowy. Z treści protokołów i zapisów w książce wynika, że policjanci NGRM-P brali udział jedynie w lokalizowaniu materiałów wybuchowych. Natomiast nie brali udziału w rozpoznawaniu, transporcie i niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, a więc nie wypełniają przesłanek zawartych w § 3 pkt. 5 cyt. rozporządzenia. Z treści protokołów i zapisów w książce nie można też wyprowadzić wniosku, iż istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, policjanta tam wymienionego, w rozumieniu § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Jak wynika bowiem z wyjaśnienia pojęcia "bezpośrednie niebezpieczeństwo", znajdującego się w komentarzu do kodeksu karnego (Komentarz Kodeks Karny, Andrzej Marek, Dom Wydawniczy ABC, 2004 str. 170 oraz str. 404-411) musi być ono konkretne, nie zaś abstrakcyjne, co oznacza, że nie można za bezpośrednie niebezpieczeństwo uznać sytuacji hipotetycznych, które w przyszłości mogłyby przybrać postać rzeczywistego niebezpieczeństwa. Natomiast narażenie na niebezpieczeństwo, jest to spowodowanie stanu, który grozi innej osobie nastąpieniem w najbliższym czasie skutku utraty życia lub ciężkiego uszczerbku na zdrowiu. Na poparcie swojego rozstrzygnięcia KMP wskazał na polecenie służbowe zawarte w piśmie Naczelnika Sztabu Policji KWP w B. podinsp. K. Z. [...] z dnia [...], którego treść wynikała z zapisów decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] w sprawie postępowania Policji województwa kujawsko-pomorskiego w działaniach minersko-pirotechnicznych. W myśl § 2 cyt. decyzji Nieetatowe Grupy Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego /NGRM-P/ dokonują przeszukania obiektu /terenu), co do których istnieje uzasadnione podejrzenie o podłożeniu materiału lub urządzenia wybuchowego. Po ich zlokalizowaniu, dowódca grupy zabezpiecza miejsce lokalizacji i wzywa GM-P lub wojskowy minerski patrol oczyszczania terenu. Natomiast zgodnie § 1 cyt. decyzji Etatowa Grupa Minersko-Pirotechniczna /GM-P/ dokonuje lokalizacji, rozpoznania, neutralizacji, unieszkodliwienia, usunięcia, transportu oraz zniszczenia materiałów i urządzeń wybuchowych. Wszelkie manipulacje, przemieszczanie itd. ładunków (przedmiotów) w stosunku do których pojawiły się realne podejrzenia, że mogą zawierać materiał wybuchowy należało kategorycznie pozostawić funkcjonariuszom grupy etatowej, gdyż to oni byli wyposażeni w sprzęt specjalistyczny i umocowania prawne. Ewentualny wybuch ładunku w związku z podejmowaniem niedozwolonych czynności, poza zagrożeniem życia i zdrowia miał skutkować poważnymi konsekwencjami służbowymi, a być może postępowaniem karnym i cywilnym.

Z powyższych ustaleń zdaniem organu l instancji wynika, że stosując się do postanowień Naczelnika Sztabu KWP w B. tylko pierwsza osoba, która ujawniła ładunek wybuchowy, była zagrożona utratą życia lub zdrowia. Natomiast pozostałe osoby, w tym przybyli na miejsce zdarzenia policjanci NGRM-P po uprawdopodobnieniu informacji o ładunku wybuchowym (np. organoleptycznie, czy też w wyniku wywiadu ze świadkami zdarzenia) winni byli kategorycznie wzywać grupę etatową. Na podstawie informacji zawartych w treści raportu, a także po przeprowadzeniu w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego KMP nie stwierdził, aby skarżący do dnia 25 marca 2009 r. pełnił służbę w warunkach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł w ustawowym terminie zażalenie. Stwierdził w nim, że organ l Instancji rozpatrujący jego raport oparł się jedynie na aktach osobowych oraz wpisach w rejestrach danych innego rodzaju znajdujących się w KMP we Włocławku, gdy tymczasem akta osobowe nie zawierają pełnej dokumentacji z przebiegu służby. Jego zdaniem poddano analizie jedynie zakresy obowiązków oraz karty opisu stanowiska pracy, w których według organu l Instancji nie można stwierdzić faktu wykonywania czynności w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Nie wzięto natomiast pod uwagę wydawanych od 1993 r. opinii służbowych w których widnieją stosowne zapisy dotyczące faktycznie wykonywanych czynności służbowych. Nie zostały wykonane także takie czynności jak zasięgniecie informacji o czynnościach

służbowych wykonywanych wspólnie z pionem Dochodzeniowo - Śledczym, Kryminalnym KRP/KMP we W. (w latach ubiegłych KWP we W.) oraz KWP w B. Odnośnie podważenia opinii o procesie szkolenia skarżący stwierdził, że organ l Instancji nie podjął żadnych czynności, które zmierzałyby do pełnego udokumentowania nabytych przez niego uprawnień. Nie zostały także udokumentowane szkolenia prowadzone w KWP Ł., Jednostce Wojskowej w W. prowadzone pod nadzorem KGP W. oraz KWP w B. Podał ponadto, że uczestniczył w symulowanych działaniach bojowych z funkcjonariuszami AT, które odbywały się na terenie Komendy Wojewódzkiej Policji w B., za zgodą Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. Ponadto podczas przeglądania udostępnionych akt osobowych skarżący stwierdził brak zaświadczenia z Centrum Szkolenia Policji w L. dotyczącego ukończenia kursu specjalistycznego o specjalności rozpoznanie minersko-pirotechniczne o numerze ewid. [..] z dnia [...]. Według niego kłamliwym jest stwierdzenie, że każdy policjant KRP i KMP we W. uczestniczył w szkoleniach z jednostkami Antyterrorystycznymi. Nie jest także zrozumiały zapis ustaleń organu l Instancji, że tylko pierwsza osoba, która ujawniła ładunek wybuchowy jest zagrożona utratą życia lub zdrowia, ponieważ nie wiadomo wtedy co z osobami, które przybyły jednocześnie na miejsce zdarzenia i jedna z tych osób ujawniła ładunek albo z osobami, które równocześnie uczestniczyły w czynnościach rozpoznania minersko-pirotechnicznych. Skarżący stwierdził, że organ wydający zaskarżone postanowienie oparł się wyłącznie na jego przeszkoleniu minersko -pirotechnicznym nie biorąc pod uwagę dodatkowych czynności, które wykonywał wyłącznie na polecenie przełożonych takich jak zatrzymywanie szczególnie niebezpiecznych przestępców tzw. członków grup niebezpiecznych, członków grup zbrojnych, działających na terenie byłego rejonu działania KWP a obecnie KMP we W., konwojowanie szczególnie niebezpiecznych przestępców na terenie całego kraju, interwencji policyjnych, w których występowało zagrożenie życia i zdrowia uczestniczących funkcjonariuszy Policji, podejmowanie czynności związanych z ujawnianiem materiałów wybuchowych pochodzenia wojskowego przy uczestnictwie Wojskowego Patrolu Oczyszczania Terenu byłej Jednostki Wojskowej we W. zagrożenie życia i zdrowia. Skarżący podał, że wielokrotnie przekazywano jemu zapewnienia, że w związku z wykonywanymi czynnościami będzie miał podwyższoną emeryturę. Potwierdzeniem takiego zapewnienia był Rozkaz KRP we W., podpisany przez wszystkich policjantów byłej NGS, z którego wynikało, że każdy policjant będzie miał podwyższoną emeryturę o 1% za każdy rok pełnienia służby. Rozkaz ten był sporządzony w 1 egzemplarzu, skarżący zapoznał się z nim podpisując się w karcie zapoznania, która stanowiła całość z wydanym rozkazem. W tej chwili nie jest jemu znane miejsce przechowywania tego rozkazu. Na poparcie swojego stanowiska skarżący podał przykład policjantów pracujących w Nieetatowym Pododdziale Interwencyjnym w T., którzy na takich samych zasadach wykonujący te same czynności służbowe jak on oraz inni policjanci NGS, otrzymali od Komendanta Miejskiego Policji w T. zaświadczenia uznające spełnienie warunków do podwyższenia emerytury o 2% za każdy rok służby pełnionej w warunkach wynikających z § 2 kpt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Zdaniem skarżącego, wydając postanowienie organ l Instancji nie wziął pod uwagę specyfiki służby i nie zgromadził niezbędnej dokumentacji w sprawie możliwości wydania zaświadczenia o pełnieniu służby w szczególnych warunków uzasadniających podwyższenie emerytury. Skarżący podał ponadto, że jest w stanie przedstawić pisemne oświadczenia byłych bezpośrednich przełożonych, które potwierdzałyby jego służbę w warunkach szczególnych uzasadniających podwyższenie emerytury.

Po rozpatrzeniu zażalenia W. K., Komendant Wojewódzki Policji w B. postanowieniem z dnia [..], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 Kpk, w związku z § 2 pkt 2, § 3 pkt 5, § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że podziela stanowisko Komendanta Miejskiego Policji we W. w zakresie braku przesłanek do stwierdzenia, iż skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie wymiaru emerytury. Jak bowiem wynika z decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [....] w sprawie utworzenia w KRP we W. Nieetatowej Grupy Specjalnej, do jej zadań należało: ochrona bezpieczeństwa obywateli oraz utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrona życia i zdrowia obywateli oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach komunikacji publicznej, ujawnianie i zatrzymywanie sprawców przestępstw i wykroczeń, obezwładnianie szczególnie niebezpiecznych sprawców przestępstw, udział w zabezpieczaniu imprez i uroczystości, a także zabezpieczanie poważnych zdarzeń, do których miały być wezwane wyspecjalizowane grupy antyterrorystyczne KGP. Z obowiązków funkcjonariuszy należących do Nieetatowej Grupy Specjalnej wynika, iż grupa ta powołana była m.in. do podejmowania działań w stosunku do niebezpiecznych przestępców, wymagających specjalistycznego przygotowania oraz użycia specjalistycznego sprzętu. Jednakże wbrew twierdzeniom skarżącego ani z decyzji, ani z dołączonego zakresu działania nie wynika, iż jej celem było zapobieganie i zwalczanie nasilających się ataków terrorystycznych. Komendant wskazał, że Nieetatowe Grupy Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego dokonują przeszukania obiektów (terenu), co do których istnieje uzasadnione podejrzenie o podłożeniu materiału, ładunku lub urządzenia wybuchowego. Po ich zlokalizowaniu, dowódca grupy zabezpiecza takie miejsce i wzywa Grupę Minersko-Pirotechniczną lub wojskowy minerski patrol oczyszczania terenu. Jak natomiast wynika z pisma Naczelnika Sztabu Policji KWP w B., wszelkie manipulacje, przemieszczanie ładunków (przedmiotów) w stosunku do których pojawiły się realne podejrzenia, że mogą zawierać materiał wybuchowy należy kategorycznie pozostawić funkcjonariuszom grupy etatowej. Są oni bowiem wyposażeni w sprzęt specjalistyczny, a ich działania są unormowane prawnie. Natomiast aby można było podwyższyć wymiar emerytury warunkiem koniecznym jest udział w lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, w tym samodziałowych lub ich atrap. Sam fakt rozpoznania terenu lub obiektu nie stanowi przesłanki to podwyższenia wymiaru emerytury. Odnosząc się natomiast do argumentów podnoszonych przez W. K. w zażaleniu, iż nie została skompletowana cała dokumentacja w sprawie, a organ oparł się jedynie na aktach osobowych i rejestrach danych innego rodzaju, wskazał, że organ może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, który będzie wynikać nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwość jego spełnienia przez organ. Cytując wyrok NSA z dnia 2 września 1998 r. (sygn. akt II SA/Łd 1119/96 niepubl.), wskazał, że postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 Kpa musi się odnosić do faktów i okoliczności wynikających z posiadanej przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju, bo nie ma podstaw do wydania zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. W związku z powyższym stwierdził, iż organ l instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie pozwalającym na stwierdzenie, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia wymiaru emerytury oraz, że nie ma podstaw, aby organ opierał się na pisemnych oświadczeniach byłych bezpośrednich przełożonych skarżącego. Podkreślił, że nie ma również dokumentów potwierdzających, że W. K. brał udział w działaniach, które w sposób bezpośredni zagrażałyby jego życiu lub zdrowiu, a biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotowe zaświadczenie wydaje się na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystąpienie sytuacji bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, musi być udokumentowane w taki sposób, aby z treści tych zapisów wynikało zaistnienie takiej sytuacji. Komendant podkreślił także, że skarżący nie wskazał ani jednej sytuacji, w której występowało realne i bezpośrednie zagrożenie dla jego życia i zdrowia oraz, że nie kwestionuje faktu udziału skarżącego w nieetatowych grupach i wykonywania przez niego czynności służbowych, które mogły nieść za sobą niebezpieczeństwo narażenia jego życia i zdrowia, jednakże istnieje konieczność wskazania sześciu działań w roku, w których zagrożenie nie miało charakteru hipotetycznego, które w przyszłości mogłyby przybrać postać rzeczywistego niebezpieczeństwa.

Odnosząc się do zarzutu, że nie wzięto pod uwagę treści wydawanych od 1993 r. opinii służbowych, z których wynika jakie czynności służbowe faktycznie wykonywał skarżący, podał że w aktach osobowych znajdują się opinie służbowe za okres od dnia 1 września 1991 r. do dnia 11 kwietnia 1994 r., od dnia 11 kwietnia 1994 r. do dnia 11 kwietnia 1997 r., od dnia 11 kwietnia 1997 r. do dnia 11 kwietnia 2000 r. i od dnia 11 kwietnia 2000 r. do dnia 11 kwietnia 2005 r., których treść przytoczył, które potwierdzają fakt członkowstwa skarżącego w Nieetatowej Grupie Specjalnej w KRP we W., jednak nie wskazują na okoliczności wymagane treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Jak bowiem wynika z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 98, poz. 890 ze zm.) celem opiniowania jest motywowanie policjanta do sprawnego wykonywania zadań i czynności służbowych, ustalania przydatności na zajmowanym stanowisku służbowym oraz przydatności do służby, wyłanianie najlepszych kandydatów do mianowania lub powołania na wyższe stanowisko służbowe oraz na wyższy stopień policyjny, stanowienie podstawy do określenia indywidualnego programu rozwoju zawodowego, nie zaś wskazywanie konkretnych czynności, w których policjant brał udział. Wskazał ponadto, że organ l instancji zapewnił skarżącemu możliwość czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i w dniu 1 kwietnia 2009 r. umożliwił mu przejrzenie akt osobowych, celem ustosunkowania się do zgromadzonych tam dokumentów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. K. wniósł o uchylenie postanowienia z dnia [...] Komendanta Miejskiego Policji we W. oraz podtrzymującego go postanowienia z dnia [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w przedmiocie odmowy wystawienia zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r., zarzucając naruszenie zasady ogólnej, określonej w art. 10 kpa, tj. czynnego udziału strony w postępowaniu, co jest kwalifikowaną wadą procesową dającą podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia i wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 147 kpa). W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu 1 kwietnia 2009 r. pracownik kadr Komendy Miejskiej Policji we W. umożliwił jemu przejrzenie akt osobowych. Następnie w dniu 6 kwietnia 2009 r. zapoznano go z postanowieniem z dnia [...] Komendanta Miejskiego Policji we W. o odmowie wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Decyzja o zakończeniu postępowania wyjaśniającego na tym etapie i wydanie postanowienia o odmowie wydania przedmiotowego zaświadczenia zupełnie go jednak zaskoczyła. Nie poinformowano go bowiem o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, ani też o jego zakończeniu. Komendant Miejski Policji we W. nie zapewnił jemu czynnego udziału w postępowaniu i przed wydaniem postanowienia nie umożliwił wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Udostępnienie akt osobowych w dniu 1 kwietnia 2009 r. przez pracownika kadr Komendy Miejskiej Policji we W. nie umożliwiło jemu w pełni skorzystania z uprawnień gwarantowanych w art. 10 kpa. Po przejrzeniu akt osobowych i analizie posiadanych materiałów dotyczących przedmiotowej sprawy zamierzał bowiem sformułować stosowne wnioski i w formie pisemnej przekazać je prowadzącemu postępowanie wyjaśniające. Poinformował prowadzącego postępowanie wyjaśniające, że jest w posiadaniu nowych dowodów, które nie są znane organowi prowadzącemu postępowanie wyjaśniające, a na podstawie, których można ustalić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne (m.in. pisemne oświadczenia byłych bezpośrednich przełożonych), z których jednoznacznie wynika, że pełnił służbę w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. Stwierdził, że przed wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenie nie umożliwiono jemu zapoznania się ze zgromadzonym w toku postępowania materiałem, nie uwzględniono jego żądań i wydano postanowienie w rażący sposób naruszając przepisy procesowe. Skarżący podkreślił, że w postępowaniu odwoławczym organ II instancji nie zakwestionował faktu jego udziału w nieetatowych grupach i wykonywania czynności służbowych, które niosły za sobą niebezpieczeństwo narażenia życia i zdrowia, a jedynie wskazał na konieczność udokumentowania sześciu działań w roku, w których zagrożenie było realne i przybierało postać rzeczywistego niebezpieczeństwa, pomijając najistotniejszy dowód w sprawie, wskazany w zażaleniu - informację o możliwości przedstawienia przez niego pisemnych oświadczeń byłych bezpośrednich przełożonych z których jednoznacznie wynika, że pełnił służbę w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, w liczbie znacznie przekraczającej sześć działań w roku. Zdaniem skarżącego organ II instancji - Komendant Wojewódzki Policji w B. mając na uwadze ugruntowany w doktrynie prawa administracyjnego pogląd, winien w niniejszej sprawie wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji z powodu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Podał, że o wszczęciu i zakończeniu postępowania poinformowano go w dniu 6 kwietnia, w momencie zapoznania z postanowieniem z dnia [...]. Komendanta Miejskiego Policji we W. o odmowie wydania zaświadczenia. Nie miał zatem możliwości wypowiedzenia się, co do zebranego materiału oraz zgłoszenia uwag i wniosków, nie umożliwiono jemu złożenia wniosków dowodowych m.in. dotyczących oświadczeń bezpośrednich przełożonych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w B., wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie zarówno organ l jak i II instancji nie miał wątpliwości co do jednoznacznej oceny pod względem faktycznym i prawnym posiadanych przez siebie danych. Nie istniała potrzeba prowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerokim zakresie. W aktach osobowych odwołującego brak jest dokumentów o takiej służbie, czy dokumentów, które pozwalałyby na ustalenie przesłanek, od których uzależnione jest podwyższenie świadczenia emerytalnego. Podwyższenie emerytury policyjnej uzależnione jest od tego, czy podejmowanie określonego rodzaju czynności miało miejsce w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia i jest zbieżna z celem ustawodawcy, którego zamierzeniem było powiązanie zwiększenia emerytury w ramach odrębnego systemu zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy, ze służbą pełnioną w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Nieetatowe Grupy Rozpoznania Minersko-Pirotechniczne zajmują się jedynie udziałem w lokalizowaniu materiałów wybuchowych. Zadaniem tych grup nie jest rozpoznawanie, transport i niszczenie materiałów wybuchowych lub też ich neutralizacja. W pracy tych grup nie istnieją warunki szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu funkcjonariuszy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Co oznacza, że sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja (lub tak, jak w niniejszej sprawie postanowienie), nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według powyższych kryteriów, Sąd nie stwierdził aby naruszało ono prawo.

Na wstępie koniecznym jest podkreślenie, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej działały na podstawie przepisów działu VII kpa, regulujących postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń. Postępowanie to jest uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym postępowaniem o charakterze administracyjnym, mającym zastosowanie przy podejmowaniu przez organy administracji czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzaniu stanu faktycznego lub prawnego. W odróżnieniu od decyzji administracyjnej, będącej aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością prawną, zmierzającą bezpośrednio do wywołania skutków prawnych, którą zgodnie z art. 104 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę, rozstrzygając ją co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończąc sprawę w danej instancji, zaświadczenie jest aktem wiedzy, który może zmienić sytuację faktyczną strony, dostarczając jej środka dowodowego, nie zmienia jednak zakresu jej praw i obowiązków, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych, choć może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków. Może ono na przykład wywołać skutki prawne przez to, że będzie stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym, jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 kpa (M. Jaśkowska, komentarz do art. 217 kpa; System Informacji Prawnej Lex "Omega"). Stosownie do treści art. 217 § 1 kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli: 1)urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów albo stanu prawnego ( §2 art. 217 kpa ). W niniejszej sprawie mamy do czynienia niewątpliwie z pierwszą ze wskazanych sytuacji, to jest urzędowego potwierdzenia okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytalnego skarżącego. Zgodnie bowiem z treścią § 14 ust., pkt 3 rozporządzenia MSWiAz dnia 18 października 2004 r. (cyt. na wstępie), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy policji. Przed wydaniem zaświadczenia, organ administracji publicznej może, stosownie do treści art. 218 § 2 kpa, który jak słusznie to podniósł w odpowiedzi na skargę organ II instancji ma zastosowanie w niniejszej sprawie, przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Podkreślić należy jednak, że użycie przez ustawodawcę zwrotu: "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 -86 kpa. Za trafne uznać należy poglądy wyrażane w orzecznictwie, zgodnie z którymi postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, ponieważ główną pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami (tak J. Borkowski w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wydanie V, s.806 ). Powinno być przeprowadzone, gdy dane, którymi dysponuje organ wymagają porównania, zbadania, wyjaśnienia, uzupełnienia lub potwierdzenia celem usunięcia zaistniałych wątpliwości, a nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych. W ocenie sądu przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające odpowiadało powyższym wymogom. Jak wynika to z akt sprawy, organy obu instancji w celu zbadania, czy skarżący wykonywał czynności służbowe w warunkach szczególnych, zapoznały się z posiadanymi raportami, decyzjami powołującymi Nieetatowe Grupy Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego, aktami osobowymi (w tym z zakresami obowiązków, kartami stanowiskowymi), a ponadto z protokołami z działań minerskich i przeanalizowały treść tych dokumentów, czemu dały wyraz w obszernych uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć. Podkreślić należy, że powyższe działania organów odpowiadają zasadom postępowania wynikającym z cytowanego powyżej § 14 ust.1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 18 października 2004 r. Zgodnie z tym przepisem zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury sporządza się na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Z poczynionych przez organy ustaleń wynikało, że w ewidencji i rejestrach będących w posiadaniu Komendanta Miejskiego Policji we W. brak jest dokumentów, potwierdzających, że w okresie od 10 maja 1993 r. do 11 kwietnia 2003 r. skarżący podejmował czynności służbowe w sytuacjach, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., a zwłaszcza w § 2 pkt 2, § 3 pkt 5 i § 4 pkt 1 tego rozporządzenia. Z przepisów tych wynika, że emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Straż Graniczną; b) brat udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji lub Komenda Głównego Straży Granicznej (§ 2 pkt 2). Emeryturę podwyższa się o 1% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze sapera, jeżeli funkcjonariusz brał udział w lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, w tym samodziałowych lub ich atrap - co najmniej przez 12 dni w ciągu roku; za służbę pełnioną w charakterze sapera uważa się również wykonywanie czynności w charakterze minera - pirotechnika lub pirotechnika (§ 3 pkt 5). Emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia (§ 4 pkt 1). Brak dokumentów potwierdzających wykonywanie przez skarżącego czynności wymienionych powyżej uniemożliwił organowi wydanie żądanego zaświadczenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy w tym postępowaniu nie były zobowiązane poszukiwać dokumentów w innych organach, ani też przeprowadzać dowodów z zeznań świadków. Jak już na wstępie zostało to wyjaśnione, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia w porównaniu z postępowaniem poprzedzającym wydanie decyzji administracyjnej ma charakter bardziej uproszczony ze względu na niezbyt rozbudowaną jego regulację prawną, założoną w przepisach szybkość działania organu administracji, przy ograniczonym formalizmie czynności oraz szeroką dostępność tego postępowania dla różnych podmiotów (J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz, Wydanie V, s.801 ). W tym kontekście za chybione należy uznać także zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organy administracji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa) poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału i złożenia wniosków dowodowych w postaci oświadczeń przełożonych. W ocenie sądu, przede wszystkim z uwagi na uproszczony charakter tego postępowania nie ma potrzeby umożliwiania stronie wypowiedzenia się odnośnie zebranych przez organ dokumentów. Niemniej wskazać należy, że w dniu 1 kwietnia 2009 r. umożliwiono skarżącemu zapoznanie się z jego aktami osobowymi, na podstawie których wydano zaskarżone postanowienie i mógł skarżący wtedy przedstawić uwagi odnośnie tych dokumentów lub przedłożyć dokumenty w celu udowodnienia okoliczności, na które się powołuje.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270), jak w sentencji wyroku.