Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 249/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6059 Inne o symbolu podstawowym 605
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 44a ust. 2 pkt 1-21, art. 44h ust. 2 pkt. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 218/09 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych osobowych ze zbiorów meldunkowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 218/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. J. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych osobowych ze zbiorów meldunkowych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że J. J. zwrócił się do Urzędu Miasta w Gdańsku o podanie adresu zamieszkania M. F. twierdząc, że został zobowiązany przez Sąd Okręgowy w Gdańsku do wskazania adresu wymienionej osoby. Prezydent Miasta G. przekazał wniosek strony do Urzędu Miejskiego w G., gdyż osoba o tym imieniu i nazwisku nie figuruje w ewidencji mieszkańców miasta Gdańska.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Prezydent Miasta G., na podstawie art. 44 h ust. 2 pkt 1 i ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", odmówił udostępnienia danych osobowych w zakresie podania adresu zameldowania M. F. Organ przytoczył treść art. 44 h ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym dane ze zbiorów meldunkowych mogą być udostępnione osobom, jeżeli wykażą w tym interes prawny. Organ uznał, że interes wnioskodawcy wynika z zobowiązania Sądu Okręgowego w Gdańsku, lecz J. J. nie wskazał żadnych bliższych danych M. F., które pozwoliłyby na wskazanie adresu danej osoby. Nadto, mimo wezwań, J. J. nie uiścił opłaty za udostępnienie danych osobowych. W odwołaniu od tej decyzji J. J. stwierdził, że wykazał interes faktyczny i prawny w uzyskaniu danych adresowych.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że odmowa udostępnienia danych była zasadna. W ocenie organu odwoławczego nie ma wątpliwości, że interes prawny wnioskodawcy w uzyskaniu danych wynika z wezwania Sądu Okręgowego w Gdańsku, brak jest natomiast możliwości zwolnienia wnioskodawcy ze stosownej opłaty, nawet w przypadku braku dochodów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję J. J. podniósł, że analogiczne wnioski o udostępnienie danych adresowych składane do Urzędu Miasta w Sopocie były załatwiane bez uiszczania opłat. W jego ocenie naruszono art. 45 § 1 Konstytucji RP, gdyż uniemożliwiono mu wykonanie zobowiązania nałożonego przez sąd powszechny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie podkreślając, że samo spełnienie wymogów formalnych nie jest wystarczające do udzielenia informacji adresowej. Zaznaczył, że skarżący ,mimo pouczenia, nie uiścił wymaganej opłaty.

Na rozprawie w dniu [...] października 2009 r., ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego, podtrzymał skargę i stwierdził, że w szczególnych przypadkach Kodeks postępowania administracyjnego umożliwia rozpatrzenie sprawy mimo nieuiszczenia należności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Sąd wskazał, że przepis art. 44 h ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( t.j. z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz. 993 ze zm.) określa zasady udostępniania danych ze zbiorów meldunkowych. Skarżący mógłby uzyskać dane ze zbiorów meldunkowych na podstawie art. 44 h ust. 2 pkt 2 lub pkt 4 ustawy. Art. 44 h ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi, że dane ze zbiorów meldunkowych mogą być udostępnione osobom i jednostkom organizacyjnym - jeżeli wykażą w tym interes prawny, zaś art. 44h ust. 2 pkt 4 ustawy stanowi, że mogą one być udostępnione innym osobom i podmiotom - jeżeli uwiarygodnią one interes faktyczny w otrzymaniu danych i za zgodą osób, których dane dotyczą. Sąd podkreślił, że w § 1 rozporządzenia dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie wysokości opłat za udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych, zbioru PESEL, ogólnokrajowej ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych oraz sposobu wnoszenia tych opłat (Dz. U. Nr 207, poz. 1298) opłatę za udostępnienie danych zgromadzonych w zbiorze meldunkowym, ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych, zbiorze PESEL oraz ogólnokrajowej ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych ustalono w wysokości 31 zł w przypadku udostępnienia danych na wniosek złożony w formie pisemnej lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Rozważając charakter tej opłaty - czy jest to opłata administracyjna, czy jest to opłata skarbowa - Sąd zaznaczył, że ustawa o opłacie skarbowej z dnia 16 listopada 2006 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 225, poz. 1635 ze zm.) nie przewiduje zwolnienia od uiszczenia opłaty z uwagi na sytuację majątkową. Zdaniem Sądu, ponieważ ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz powyższe rozporządzenie nie określają skutków nieuiszczenia opłaty, to należy sięgnąć do przepisów ogólnych tj. Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 261 § 1 k.p.a., jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni. Zgodnie z art. 261 § 2 k.p.a. w razie nieziszczenia opłaty w terminie, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana. Sąd zauważył, że organ wzywając skarżącego do uiszczenia opłaty nie nadawał wezwaniom rygoru. Dopiero w ostatnim wezwaniu z dnia [...] grudnia 2008 r. znalazła się informacja, że w razie nieuiszczenia opłaty wniosek nie zostanie rozpatrzony. Mimo tego pouczenia organ I instancji wydał rozstrzygniecie merytoryczne, tzn. decyzję o odmowie udostępnienia danych adresowych. W ocenie Sądu opłata za wydanie informacji o danych osobowych jest opłatą administracyjną inną niż opłata skarbowa. Miałby zatem zastosowanie art. 267 k.p.a., który stanowi, że w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Sąd stwierdził, że wprawdzie organy rozstrzygnęły sprawę bez opłaty mimo, że nie ustosunkowały się do kwestii możliwości zwolnienia strony z opłaty w trybie art. 261 § 4 pkt 1 i art. 267 k.p.a., lecz ewentualny błąd w kwestii opłaty za udzielenie informacji nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ I instancji w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. wezwał bowiem skarżącego do podania bliższych danych osobowych np. imion rodziców i daty urodzenia M. F. Skarżący nie odpowiedział na to wezwanie tzn. nie udzielił dodatkowych informacji dotyczących osoby, której dotyczył wniosek o udostępnienie danych. Zdaniem Sądu wezwania tego nie można traktować jako uzupełnienia braków formalnych wniosku, ale jako element postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy. Organ mając wątpliwości co do tożsamości osoby, o którą pytał skarżący był zobligowany do ich usunięcia i jednoznacznego określenia o czyje dane adresowe występuje wnioskodawca. Z akt sprawy wynika jedynie imię i nazwisko osoby, o którą pytał skarżący. Brak bliższego określenia np. nr pesel, daty urodzenia oraz fakt, że skarżący występował do różnych organów meldunkowych rodziło zagrożenie, iż organ może ujawnić dane adresowe innej osoby noszącej to samo imię i nazwisko. W ocenie Sądu, okoliczności sprawy uzasadniały wydanie decyzji o odmowie udzielenia danych adresowych, mimo częściowo błędnej argumentacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. J., reprezentowany przez radcę prawnego B. B. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w ramach badania interesu prawnego ocenie podlega także prawidłowe oznaczenie (indywidualizacja) osoby, której dotyczy wniosek o udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik J. J. stwierdził, iż po stronie skarżącego niewątpliwie istniał interes prawny, gdyż został zobowiązany przez Sąd Okręgowy w Gdańsku do podania miejsca zamieszkania M. F. w związku z toczącą się przed tym Sądem sprawą cywilną. Nieuzyskanie przedmiotowych informacji przez skarżącego uniemożliwia prowadzenie tego postępowania cywilnego, a w konsekwencji realizację cywilnoprawnych roszczeń skarżącego. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonując wykładni przepisu art. 44h ustawy stwierdził, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w uzyskaniu danych adresowych M. F., bowiem nie wskazał bliższych informacji (np. PESEL) pozwalających na identyfikację osoby, której dotyczy wniosek. W ocenie pełnomocnika skarżącego badanie w ramach oceny interesu prawnego, o którym mowa w art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy, kwestii prawidłowego oznaczenia (indywidualizacji) osoby, której danych dotyczy wniosek jest nieuprawnione. Czym innym jest bowiem prawidłowe oznaczenie osoby, której danych dotyczy żądanie, aby możliwe było udostępnienie tych danych, a czym innym interes prawny, który powinien być rozumiany zgodnie z wypracowanymi w nauce prawa i w orzecznictwie sądowym dyrektywami – interes w realizacji określonych uprawnień lub obowiązków wynikających z prawa materialnego. Wykładnia art. 44h ustawy dokonana przez Sąd pierwszej instancji, łącząca interes prawny z obowiązkiem dokładnego wskazania osoby, której dotyczy wniosek, pozbawia wnioskodawcy dysponującego jedynie imieniem i nazwiskiem innej osoby, możliwości ochrony jego uzasadnionego interesu prawnego, co znacznie zawęża zakres zastosowania przedmiotowej normy.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W przypadku zaś oddalenia skargi kasacyjnej wniesiono o zasądzenie od Skarbu Państwa – Naczelnego Sądu Administracyjnego na rzez pełnomocnika skarżącego wyznaczonego z urzędu radcy prawnego B. B. wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną z urzędu według norm przepisanych albowiem wynagrodzenie to nie zostało uiszczone w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Chybiony jest zarzut dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993).

Zgodnie z art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993) dane ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych mogą być udostępnione osobom i jednostkom organizacyjnym - jeżeli wykażą w tym interes prawny.

O tym, czy w konkretnej sprawie wnioskodawca ma interes prawny decydują przepisy prawa materialnego.

W tym miejscu podkreślić należy, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83, publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109). Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioskodawca ubiegający się o udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych ma interes prawny w uzyskaniu danych ze zbiorów meldunkowych ( adres zameldowania ) osoby przeciwko której wytoczył powództwo przed sądem powszechnym w sytuacji, gdy sąd powszechny zobowiązał powoda do podania aktualnego adresu zamieszkania pozwanego. Od spełnienia tego wymogu zależy dalsze postępowanie cywilne. Powyższe nie oznacza jednak, że wnioskodawca ma interes prawny w uzyskaniu danych ze zbiorów meldunkowych wszystkich osób o imieniu i nazwisku takim jakie posiada pozwany.

A zatem, J. J. nie ma interesu prawnego w uzyskaniu danych ze zbiorów meldunkowych wszystkich osób o imieniu i nazwisku M. F., czy też osób o tym imieniu i nazwisku, których nie dotyczy pozew wniesiony przez J. J. do Sądu Okręgowego w Gdańsku. Interes prawny skarżący ma wobec konkretnej osoby, tj. M. F., wobec którego wystąpił z powództwem do sądu powszechnego, a nie wobec wszystkich osób o takim imieniu i nazwisku, które mogą figurować w zbiorach meldunkowych. Podkreślić należy, iż w postępowaniu administracyjnym nie wykazano, że w ewidencji ludności Miasta Gdyni figuruje kilka osób o imieniu i nazwisku M. F.

Z tego też względu należy przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, iż wnioskodawca winien sprecyzować wniosek tak, aby umożliwić identyfikację osoby, której dotyczy wniosek o udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych. To zaś oznacza, że w konkretnych sytuacjach organ może wezwać wnioskodawcę do podania bliższych danych, pozwalających na zindywidualizowanie osoby, której dane ze zbiorów meldunkowych miałby być udostępnione.

Skoro zarówno w zbiorze danych stałych mieszkańców jak i w zbiorze danych byłych mieszkańców gromadzone są dane wyszczególnione w art. 44a ust. 2 pkt 1 - 21 ustawy o ewidencji ludności, tym samym podanie tych danych przez wnioskodawcę może służyć do identyfikacji osoby, której dotyczy wniosek.

A zatem, będą to m.in. takie informacje jak: imiona i nazwiska rodowe rodziców ( pkt 4 ), data i miejsce urodzenia (pkt 5 ), numer aktu urodzenia i oznaczenie urzędu stanu cywilnego, który ten akt sporządził ( pkt 7 ), numer PESEL ( pkt 9 ), adres i data zameldowania na pobyt stały (pkt 13 ), poprzednie adresy zameldowania na pobyt stały wraz z określeniem okresu zameldowania ( pkt 14 ).

Jest rzeczą oczywistą, że wnioskodawca może podać tylko takie dane o osobie poszukiwanej, które są mu znane. W określonych więc sprawach dane podawane przez wnioskodawcę mogą być innego rodzaju niż dane podane przez wnioskodawców w innych sprawach. Rzeczą organu administracji publicznej jest sprawdzenie, czy podane przez wnioskodawcę dane są dostateczne do odnalezienia w zbiorach poszukiwanej osoby, a tym samym, czy pozwalają na udostępnienie wnioskodawcy żądanych przez niego danych ze zbiorów meldunkowych. Powyższe oznacza, że w konkretnych przypadkach inne dane mogą okazać się wystarczające/dostateczne do zindywidualizowania osoby, której dotyczy wniosek. To zaś oznacza, że każdą sprawę należy rozpatrywać indywidualnie oceniając okoliczności istniejące w konkretnych przypadkach.

Jednocześnie zaznaczyć należy, iż przez informacje o osobie umożliwiające wyszukanie w zbiorze żądanych danych, należy rozumieć wszelkie informacje o tej osobie, nawet identyfikujące ją pośrednio (np. wykonywanie zawodu radcy prawnego i przynależność do określonej izby radców prawnych ), a nie tylko informacje identyfikujące ją bezpośrednio, jeżeli tylko stwarzają możliwość wyszukania w zbiorze żądanych danych.

Z powyższych względów Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić błędnej wykładni art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zaznaczyć przy tym należy, iż strona nie postawiła innych zarzutów kasacyjnych, w tym zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego radcy prawnemu B. B. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.

Pełnomocnik skarżącego zawarł w skardze kasacyjnej oświadczenie, iż koszty te nie zostały zapłacone w całości lub w części.