Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 227/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Izabelin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1710/14 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Izabelin z dnia 24 października 2012 r. nr XXI/166/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1710/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Izabelin z dnia 24 października 2012 r., nr XXI/166/12, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność tej uchwały w całości oraz że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji uchwałą Rada Gminy Izabelin uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Laski dla ul. Cyklistów wraz z terenem przyległym - Etap I.

W skardze na tę uchwałę Wojewoda Mazowiecki podniósł, że zgodnie z jej ustaleniami zawartymi w § 8 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 oraz § 9 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 przeznaczono obszary położone w Kampinoskim Parku Narodowym na cele inne niż służące celom parku narodowego bez uzyskania odstępstwa wymaganego na podstawie art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), dalej zwanej u.o.p., od zakazów, o których mowa w art. 15 ust 1 pkt 1 tej ustawy. Tereny oznaczone symbolem UT zostały przeznaczone pod zabudowę usługową dla potrzeb obsługi rynku turystycznego i rekreacyjnego, a tereny pod modernizację, rozbudowę i budowę systemów komunikacji oznaczono symbolem KDT. Takie przeznaczenie terenów jest sprzeczne z ustawą o ochronie przyrody, ponieważ w parkach narodowych możliwa jest budowa i przebudowa tylko takich obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, które służą celom parku narodowego. Wojewoda podniósł także, że uzgodnienie projektu planu dokonane przez Dyrektora Kampinoskiego Parku Narodowego nie jest tożsame z uzyskaniem zezwolenia ministra właściwego do spraw środowiska na odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Zezwolenie takie nie zostało uzyskane, więc Gmina Izabelin nie mogła przeznaczyć terenów Kampinoskiego Parku Narodowego na cele inne, niż służące celom parku narodowego.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, zarzucając jej naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej zwanej u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 3 u.o.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1613/13, oddalił skargę.

Na skutek wniesionej przez organ nadzoru skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 85/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że z art. 15 ust. 1 u.o.p. wynika zakaz budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody, w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody. Wyjątki od tego zakazu określa art. 15 ust. 2 ustawy, a tryb uzyskiwania zezwoleń na odstępstwa od powyższego zakazu regulują przepisy art. 15 ust. 3-8 u.o.p. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, czyli aktem rangi podustawowej, to nie może być sprzeczny z normami ustawowymi i musi znajdować podstawę w upoważnieniu ustawowym, a rada gminy nie może przekroczyć granic tego upoważnienia. Również z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 250 ze zm.) wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie u.o.p. m.in. parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru Natura 2000. Przepis art. 15 ust. 1 u.o.p. musi być zatem uwzględniany w procesie planistycznym, a jego treść nie może być pomijana w kształtowaniu treści planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również na brak prawidłowej oceny w kwestii dokonanego w toku procedury planistycznej uzgodnienia z Dyrektorem Kampinoskiego Parku Narodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji na wstępie swoich rozważań wskazał na zasadę związania orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikającą z art. 190 p.p.s.a. Następnie przedstawił zakres kontroli sądowoadministracyjnej w odniesieniu do uchwał w przedmiocie planu miejscowego przytaczając przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz u.p.z.p. oraz stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia procedury planistycznej i naruszenie to miało charakter istotny.

Sąd wskazał, że w toku tej procedury Dyrektor Kampinoskiego Parku Narodowego postanowieniem z dnia 12 września 2011 r. odmówił uzgodnienia projektu planu. Następnie w wyniku wniesionego w dniu 22 września 2011 r. przez Wójta Gminy Izabelin zażalenia, postanowieniem z dnia 10 października 2011 r. uchylił własne postanowienie z dnia 12 września 2011 r. i uzgodnił projekt planu. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, iż naruszenie art. 17 pkt 6 u.p.z.p. polegające na braku jakiegokolwiek zaopiniowania, uzgodnienia i braku uzyskania zgody, stanowi tak rażące naruszenie procedury planistycznej, że niezależnie od innych uchybień nakazuje to stwierdzenie nieważności planu miejscowego. Wśród organów, z którymi należy uzgodnić projekt planu znajdują się między innymi organy właściwe do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych, a w przedmiotowej sprawie organem tym był Dyrektor Kampinoskiego Parku Narodowego. Dalej Sąd wskazał, że uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., a organy sprawujące władztwo planistyczne związane są treścią uzgodnień poczynionych przez właściwe podmioty.

Dokonując oceny tej części procedury planistycznej Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 132 k.p.a. daje organowi pierwszej instancji uprawnienie do "samokontroli" decyzji/postanowienia, ale tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w § 1 i § 2 tego przepisu i pod warunkiem dochowania terminu określonego w art. 133 k.p.a. Oznacza to, iż od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a. tylko i wyłącznie organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. Wzruszenie postanowienia w trybie art. 132 k.p.a., przy niedopełnieniu któregokolwiek z warunków ustanowionych w § 1 i § 2 tego przepisu, jak i przy niezachowaniu terminu ustawowego z art. 133 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa. Sąd skonstatował, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 132 i art. 133 k.p.a., albowiem Dyrektor Kampinoskiego Parku Narodowego wydał postanowienie z dnia 10 października 2011 r. w trybie art. 132 k.p.a., kiedy nie posiadał już kompetencji do zastosowania tego przepisu, a tym zaistniała przesłanka rażącego naruszenia procedury planistycznej, powodująca stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze odnoszących się naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd pierwszej instancji odwołał się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. W szczególności Sąd pierwszej instancji wskazał, że z treści art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. wynika zakaz wprowadzania do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulacji sprzecznych z ustawowym zakazem "budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody" w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody, chyba że zakaz ten nie obowiązuje z mocy art. 15 ust. 2 cyt. ustawy lub został objęty zezwoleniem na odstępstwa od niego na podstawie art. 15 ust. 3-8 u.o.p. O odstępstwach tych rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej minister właściwy do spraw środowiska, co oznacza, że inne organy - w braku podstawy ustawowej - nie są kompetentne do wiążącego wyłączenia zakazów, o jakich mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Uzgodnienie ani nie zastępuje, ani nie wyłącza konieczności uzyskania decyzji ministra właściwego do spraw środowiska o odstępstwach od zakazu budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody, w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Izabelin. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

I. przepisów postępowania:

- art. 28 ust. 1 oraz art. 17 pkt 6 (w szczególności pkt b) u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu naruszenia procedury planistycznej (trybu sporządzania planu, o ile do naruszenia doszło) za istotne i w efekcie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości;

- art. 132 i art. 133 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 24 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zostały naruszone, co stanowi o istotnym naruszeniu procedury planistycznej przez Gminę, podczas gdy przepisy te przez Gminę nie zostały naruszone, a nawet jeśli uznać, że doszło do naruszenia ich przez Dyrektora Kampinoskiego Parku Narodowego i stanowi to naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, to nie jest to naruszenie istotne;

- art. 134 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 171 ust. 1 i 165 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez orzeczenie poza granicami skargi, jeżeli uznać pogląd, że przedmiotem skargi Wojewody nie mogło być postanowienie Dyrektora Parku w sprawie uzgodnienia planu;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak w uzasadnieniu do wyroku przedstawienia stanowiska Gminy wyrażonego w piśmie procesowym z dnia 23 września 2014 r. oraz niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co wynika z pominięcia argumentacji Gminy zawartej w tym piśmie oraz z niezastosowania art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. i nieodniesienia się do przyczyn niezastosowania tego przepisu;

- art. 190 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uznanie, że wykładnia prawa przyjęta przez WSA odpowiada wykładni prawa dokonanej przez NSA, podczas gdy pominięto zastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p;

- art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, do czego nie było podstawy, co uzasadniają powyższe zarzuty;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi, mimo braku podstaw do jej uwzględnienia, co uzasadniają powyższe zarzuty.

II. przepisów prawa materialnego:

- art. 15 ust. 1 (w szczególności pkt 1) oraz ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 6 u.o.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że Gmina Izabelin przyjęła ustalenia w miejscowym planie sprzeczne z tymi przepisami;

- art. 15 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 15 ust. 1 (w szczególności pkt 1) u.o.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do pominięcia zastosowania w sprawie art. 15 ust. 2 pkt 5;

- art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 73 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że Gmina przyjęła niezgodne z prawem ustalenia planu;

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1, w szczególności pkt 1, ust. 2 i ust. 3 u.o.p. (w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. i art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał w niniejszej sprawie w warunkach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 85/14. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Cytowany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku NSA. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez NSA, zmienił się stan prawny.

W niniejszej sprawie żadna z przesłanek pozwalających na odstąpienie przez sąd wojewódzki od zasady związania wyrokiem NSA z dnia 1 lipca 2014 r. nie wystąpiła. Nie zmienił się bowiem stan faktyczny, ani też stan prawny w zakresie, w jakim mógłby mieć wpływ na ocenę zaskarżonego aktu planistycznego.

Przypomnieć zatem przyjdzie, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. wskazał m.in., że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, czyli aktem rangi podustawowej, to nie może być sprzeczny z normami ustawowymi i musi znajdować podstawę w upoważnieniu ustawowym, a rada gminy nie może przekroczyć granic tego upoważnienia. Zakres upoważnienia ustawowego wyznaczający dopuszczalną treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 15 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Również z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody m.in. parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru Natura 2000. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody musi być zatem uwzględniany w procesie planistycznym, a jego treść nie może być pomijana w kształtowaniu treści planu miejscowego. Z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. wynika zakaz wprowadzania do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulacji sprzecznych z ustawowym zakazem "budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody" w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody, chyba że zakaz ten nie obowiązuje z mocy art. 15 ust. 2 cyt. ustawy lub został objęty zezwoleniem na odstępstwa od niego na podstawie art. 15 ust. 3-8 u.o.p. O odstępstwach tych rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej minister właściwy do spraw środowiska, co oznacza, że inne organy - w braku podstawy ustawowej - nie są kompetentne do wiążącego wyłączenia zakazów, o jakich mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Uzgodnienie z dyrektorem parku narodowego ani nie zastępuje, ani nie wyłącza konieczności uzyskania decyzji ministra właściwego do spraw środowiska o odstępstwach od zakazu budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody, w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody.

Powyższe musi prowadzić do wniosku, że Rada Gminy wprowadzając do treści zaskarżonego planu miejscowego ustalenia, w myśl których dopuszcza się budowę obiektów budowlanych i urządzeń technicznych bez uzyskania w toku procedury planistycznej zezwolenia na odstępstwa wydanego przez właściwego ministra na podstawie art. 15 ust. 3 u.o.p., dopuściła się naruszenia zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Wskazać w tym miejscu wypadnie, że w kontekście braku zgody właściwego ministra doszło też do naruszenia procedury planistycznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji mając na uwadze wskazaną wykładnię art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. w związku z art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. oceni zgodność z prawem zaskarżonych przez organ nadzoru regulacji zaskarżonej uchwały również z punktu widzenia przepisów regulujących procedurę planistyczną. Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok zasadnie zauważył, że doszło do naruszenia tej procedury i naruszenie to polegało na uznaniu przez organ planistyczny za wystarczające w omawianym zakresie, dokonane uzgodnienie z Dyrektorem Kampinoskiego Parku Narodowego. Sąd pierwszej instancji dokonując oceny tego uzgodnienia pod kątem zgodności z przepisami k.p.a. nie zauważył jednak, że w istocie naruszenie procedury planistycznej polegało na braku uzyskania wymaganego zezwolenia właściwego ministra (organ planistyczny nawet nie występował o takie zezwolenie). Zgodzić się przyjdzie w tym miejscu ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), albowiem objął swoją kontrolą postanowienie organu uzgadniającego, na którego treść i sposób wydania organ planistyczny nie miał wpływu. To uchybienie Sądu pierwszej instancji, w świetle powyższych wywodów, pozostawało jednak bez wpływu na wynik sprawy.

Wskazane wyżej naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego należało uznać za istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jako że w wyniku tych naruszeń doszło do niezgodnego z prawem ukształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju na obszarze podlegającym szczególnej ochronie (art. 73 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). Z tego też powodu zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Dodatkowo, wobec zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p., wskazać przyjdzie, że prawidłowo organ nadzoru interpretuje użyty w tym przepisie zwrot "w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania". Z omawianego przepisu wynika, że zakazy, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p., nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że zakazy te nie obowiązują w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania, a więc odnoszą się do gospodarczego wykorzystania według stanu istniejącego, nie zaś w odniesieniu do przyszłych przedsięwzięć, które będą możliwe do realizacji w oparciu o plan miejscowy, który dokonuje zmiany przeznaczenia terenów bez prawa do zabudowy na tereny, na których możliwa jest realizacja różnych form zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o ochronie przyrody, jak również ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Z kolei naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., jak już wyżej wskazano, pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Bez wpływu na wynik sprawy pozostawało też naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na pominięciu stanowiska Gminy zawartego w piśmie procesowym z dnia 23 września 2014 r. W celu skutecznego oparcia skargi kasacyjnej na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie przez skarżącego kasacyjnie, że wytknięte Sądowi pierwszej instancji uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Tymczasem wskazane naruszenie przepisów postępowania w niniejszej sprawie nie prowadziło do jej wadliwego rozstrzygnięcia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a.