Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1790/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 ust. 3 pkt 9 i 14
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 628
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.
article: art. 3  ust. 2, ust. 2a, ust. 2b, art. 4 ust. 1 pkt 1, pkt 2, art. 12 ust. 2 pkt 1, pkt 2, ust. 3, ust. 1, art. 12 ust. 2a
journal: Dz.U. 2007 nr 90 poz 607
law: Ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i  opłacie depozytowej - tekst jednolity
article: art. 61 par. 1, art. 63, art. 107 par. 3, art. 128, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 183 par. 1 i par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: warunkiem zaliczenia recyklingu na rzecz odzysku przy obliczaniu opłaty produktowej, o jakiej mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja  2001 r.  o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 90, poz. 607 ze zm.), jest wykonanie przez przedsiębiorcę chociażby w pewnym zakresie obowiązku zapewnienia recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych, tj. osiągnięcie poziomu recyklingu równego lub niższego niż poziom wymagany przez ustawodawcę.

TEZY

warunkiem zaliczenia recyklingu na rzecz odzysku przy obliczaniu opłaty produktowej, o jakiej mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja  2001 r.  o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 90, poz. 607 ze zm.), jest wykonanie przez przedsiębiorcę chociażby w pewnym zakresie obowiązku zapewnienia recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych, tj. osiągnięcie poziomu recyklingu równego lub niższego niż poziom wymagany przez ustawodawcę.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Radomiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 89/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Radomiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty produktowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 89/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty produktowej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 2001r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz. U. z 2007 r., Nr 90, poz. 607 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez "[...]" spółkę z o.o. od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] września 2008 roku wymierzającej spółce opłatę produktową za 2007 rok w kwocie 40.824 zł i zobowiązującej do wpłaty nie wniesionej części opłaty w wysokości 33.835 zł wraz z odsetkami - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że w dniu [...] marca 2008 r. "[...]" spółka z o.o. przedłożyła Marszałkowi Województwa Mazowieckiego sprawozdanie roczne o ilości opakowań wprowadzonych na rynek krajowy i wysokości należnej opłaty produktowej. Spółka w 2007 roku wprowadziła na rynek krajowy 19903 kg opakowań z tworzyw sztucznych i 1305 kg opakowań z papieru i tektury, nie poddając ich ani odzyskowi, ani recyklingowi. Zdaniem spółki wysokość należnej z tego tytułu opłaty produktowej za 2007 rok wyniosła 6.989 zł i opłata w tej wysokości została uiszczona. Decyzją z dnia [...] września 2008 roku, nr [...] Marszałek Województwa Mazowieckiego wymierzył "[...]" spółka z o.o. opłatę produktową za 2007 rok w kwocie 40.824 zł i zobowiązał do wpłaty nie wniesionej części opłaty w wysokości 33.835 zł wraz z odsetkami. W odwołaniu od tej decyzji "[...]" spółka z o.o. podniosła, że nie spełniła obowiązku recyklingu 20% odpadów opakowaniowych i dlatego naliczyła i odprowadziła dobrowolnie opłatę z tego tytułu. Tymczasem organ pierwszej I ustalił również opłatę za brak odzysku 50 % opakowań. Zdaniem Spółki takie sumowanie zobowiązań w tym zakresie jest sprzeczne z ustawą o odpadach i z ustawą o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej. W ocenie odwołującego z art. 3 ust. 3 pkt 9 i 14 ustawy o odpadach w związku z art. 2 pkt 7 i 10 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania odpadami jednoznacznie wynika, że w recykling wchodzi w pojęcie odzysku i stanowi jeden z jego rodzajów. Opłaty więc nie mogą być za ten sam obowiązek naliczane podwójnie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając odwołanie wskazało, iż stosownie do art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej w związku z art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, pod pojęciem "odzysku" rozumie się wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części lub prowadzące do odzyskania z substancji materiałów lub energii i ich wykorzystania. W myśl art. 2 pkt 10 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w związku z art. 3 ust.3 pkt 14 ustawy o odpadach pod pojęciem ,,recyklingu" rozumie się taki odzysk, który polega na powtórnym przetworzeniu substancji lub materiałów zawartych w odpadach w procesie produkcyjnym w celu uzyskania substancji lub materiału o przeznaczeniu pierwotnym lub o innym przeznaczeniu, w tym też recykling, z wyjątkiem odzysku energii. Zdaniem organu odwoławczego porównanie tych definicji pozwala uznać, że recykling jest szczególnym rodzajem odzysku; każdy recykling jest odzyskiem, nie każdy natomiast odzysk stanowi recykling. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. przedsiębiorca ma obowiązek zapewnienia odzysku, a w szczególności recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych. Z treści art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. wynika, że przedsiębiorca, który nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 3, jest obowiązany do wpłacania opłaty produktowej, obliczonej oddzielnie, w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu:

1) odzysku;

2) recyklingu.

W sytuacji zatem, gdy przedsiębiorca nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków w zakresie odzysku lub recyklingu powinien zostać obciążony opłatą produktową obliczoną oddzielnie dla odpadów nie poddanych - pomimo istniejącego obowiązku - odzyskowi lub recyklingowi. Organ odwoławczy stwierdził, że "[...]" spółka z o.o. nie przeprowadziła ani odzysku (np. poprzez odzyskanie energii), ani recyklingu odpadów wprowadzanych na rynek krajowy, a opłatę produktową naliczyła jedynie z tytułu niewykonania drugiego z obowiązków. Kolegium wskazało, iż stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 maja 2005 r. w sprawie rocznych poziomów odzysku i recyklingu (Dz. U. Nr 103, poz. 872), roczne poziomy odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych wynosiły w 2007 roku 50% - w przypadku opakowań razem, 25% w przypadku recyklingu z tworzyw sztucznych oraz 48% w przypadku recyklingu z opakowań z papieru i tektury. W związku z tym "[...]" Sp. z o.o. powinna wnieść opłatę produktową obliczoną łącznie za nieprzeprowadzenie:

1) odzysku 50% opakowań łącznie- w tym wypadku 50% z 21208 kg;

2) recyklingu 25% opakowań z tworzyw sztucznych - w tym wypadku 25% z 19903 kg;

3) recyklingu 48% opakowań z papieru i tektury - w tym wypadku 48% z 1305 kg.

Organ odwoławczy wyjaśnił, ze wysokość stawek opłaty produktowej z tytułu nieprzeprowadzenia odzysku opakowań obowiązujących w 2007 roku ustalana jest na podstawie wzoru zamieszczonego w załączniku nr 5 do ustawy. Obliczona na jego podstawie wysokość opłaty produktowej za nieprzeprowadzenie odzysku, z uwzględnieniem stawek ustalonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie stawek opłat produktowych (Dz. U. Nr 225, poz. 1645) wynosi łącznie 27.087,60 zł. Z kolei wysokość opłaty produktowej z tytułu nieprzeprowadzenia recyklingu odpadów ustala się na podstawie wzoru zawartego w pkt 3 objaśnień do działu 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 23 listopada 2006 r. w sprawie wzoru rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty produktowej (Dz. U. Nr 226, poz. 1654). Opłata ta w przypadku odpadów z tworzyw sztucznych wynosi 13335,01 zł, a w przypadku odpadów z papieru i tektury 400,90 zł. Tak więc łączna opłata produktowa za 2007 rok wynosi 40.824 zł. Skoro "[...]" spółka z o.o. zapłaciła część należnej opłaty produktowej tj. 6.989 zł to do zapłaty pozostała kwota 33.835 zł wraz z odsetkami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "[...]" sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo materialne poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych w decyzjach przepisów, a w szczególności obrazę art. 3 ust. 2 i ust. 2a oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Ponadto przy sposobie naliczania opłaty produktowej zastosowano błędną interpretację z pominięciem treści art. 3 ust. 2 pkt 9 i 14 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.). W ocenie skarżącej ustawa z dnia 11 maja 2001 roku o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami w art. 3 ust. 2 w sposób wyraźny wyłącza zastosowanie określonych w załączniku nr 4 do ustawy poziomów odzysku i recyklingu do odpadów opakowaniowych, których rodzaje określa załącznik nr 1 do ustawy. Odpady opakowań będące przedmiotem obu zaskarżonych decyzji są określone właśnie w poz. 1 i 4 załącznika nr 1 do ustawy. Zdaniem Spółki zastosowanie przez organy normy z załącznika nr 4 było błędne i nie mogło mieć zastosowania. Skarżąca podniosła, że normę dla odpadów powstałych poprzez wprowadzenie na terytorium kraju produktów w opakowaniach występujących w działalności spółki "[...]" określa wprost ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców (...) w art. 3 ust. 2a przewidując obowiązek osiągnięcia w terminie do 31 grudnia 2007 roku poziomu 50 % odzysku odpadów, a w terminie do 31 grudnia 2014 roku - 60 % poziomu odzysku odpadów. Wobec tego tylko taki, określony w tej ustawie obowiązek opłat może być przedmiotem oceny w świetle art. 12 ustawy. Niedopuszczalnym jest rozszerzenie tego obowiązku jakimikolwiek przepisami wykonawczymi, czy też stosowanie wykładni rozszerzającej. Naliczanie więc, jak to uczyniono, osobno opłaty za odzysk całości odpadów, a następnie za recykling części tych samych odpadów jest w ocenie skarżącej bezpodstawne. Ponoszenie opłat za brak recyklingu określonej części odpadów jest ponoszeniem opłaty za brak w tej części odzysku. Skarżąca zaznaczyła, że gdyby zastosować metodę sumowania opłat za odzysk i recykling jakie zastosowały organy, to w skrajnych przypadkach przy uwzględnieniu poziomów określonych np. w załączniku nr 4a do ustawy przedsiębiorca zobowiązany byłby ponieść opłaty za 115 % ,,wytworzonych" opakowań razem. W takich sytuacjach zobowiązania te straciłyby cechy opłaty produktowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie zachodzą podstawy do jej eliminacji z obrotu prawnego. Sąd wskazał, że ustawa z dnia 11 maja 2001 roku o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej określa obowiązki importerów oraz wytwórców produktów, zwanych przedsiębiorcami, związane z wprowadzaniem na rynek krajowy produktów w opakowaniach, których rodzaje określa załącznik nr 1 do ustawy i produktów wymienionych w załącznikach 2 i 3 do ustawy oraz określa zasady ustalania i pobierania opłaty produktowej. Sąd przytoczył treść art. 3, art. 10 i art. 15 ust. 1 tej ustawy, a następnie stwierdził, iż skarżąca Spółka wprowadziła na rynek odpady w postaci opakowań z tworzyw sztucznych w ilości 19.903 kg oraz w postaci opakowań z papieru i tektury w ilości 1305 kg. Osiągnięty przez przedsiębiorcę w 2007 roku poziom odzysku i recyklingu wynosił 0%. Przedsiębiorca nie wykonał zatem obowiązku nałożonego nań przepisem art. 3 ustawy. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy przedsiębiorca jest zobowiązany do dnia 31 grudnia 2007 roku osiągnąć docelowy poziom odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych, co najmniej w wysokości określonej w załączniku nr 4 do ustawy, z wyłączeniem poziomu odzysku odpadów, których rodzaje określa załącznik nr 1 do ustawy. Natomiast art. 3 ust. 2a ustawy stanowi, że przedsiębiorca wprowadzający na terytorium kraju produkty w opakowaniach, których rodzaje określa załącznik nr 1 do ustawy, jest obowiązany osiągnąć:

1) do 31 grudnia 2007 roku co najmniej 50 % poziom odzysku odpadów opakowaniowych łącznie dla wszystkich rodzajów opakowań, w których wprowadził produkty, oraz

2) do dnia 31 grudnia 2014 roku co najmniej 60 % poziom odzysku odpadów opakowaniowych łącznie dla wszystkich rodzajów opakowań, w których wprowadził produkty.

W ocenie Sądu skoro skarżąca Spółka jako przedsiębiorca wprowadzała produkty w opakowaniach określonych w załączniku nr 1 (opakowania z tworzyw sztucznych i opakowania z papieru i tektury) i nie uzyskała odpowiedniego poziomu odzysku i recyklingu to powinna z tego tytułu ponieść opłatę produktową jak stanowi art. 12 ustawy. Przepis ten wskazuje, że przedsiębiorcy są obowiązani do wpłacenia opłaty produktowej obliczonej oddzielnie w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu: 1) odzysku 2) recyklingu. Zgodnie z art. 3 ust. 2a pkt 1 ustawy w 2007 roku należało osiągnąć 50% odzysku odpadów opakowaniowych dla wszystkich rodzajów oraz zgodnie z załącznikiem nr 4 do ustawy poziom recyklingu dla opakowań z tworzyw sztucznych - 25%, dla opakowań z papieru i tektury - 48%. Tak więc w świetle przywołanych przepisów przedsiębiorca jest zobowiązany do osiągnięcia odpowiedniego poziomu odzysku i recyklingu, a opłata produktowa jest wymierzana oddzielnie za nieosiągnięcie odpowiednich poziomów. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej Spółki, że z przepisu art. 3 ust. 2a ustawy wynika, że przedsiębiorca wprowadzający produkty w opakowaniach wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy jest zobowiązany do uiszczenia tylko opłaty produktowej za nieosiągnięcie wymaganego w tym przepisie poziomu odzysku odpadów. Sąd zaznaczył, że z porównania definicji odzysku i recyklingu - art. 3 ust. 2 pkt 9 i 14 ustawy o odpadach wynika, iż recykling jest specjalnym rodzajem odzysku. Gdyby więc przedsiębiorca osiągnął wymagany dla odzysku poziom recyklingu, to nie można by było postawić mu zarzutu, że nie przeprowadził odzysku. Zdaniem Sądu nie można jednak podzielić stanowiska skarżącej, iż ponosząc opłatę za brak recyklingu określonej części odpadów, Spółka ponosi tym samym opłatę za brak w tej części odzysku - zwłaszcza, że skarżąca zarówno odzysk, jak i recykling miała w 2007 roku na poziomie zerowym. Ten sposób rozumowania pozostaje w sprzeczności z art. 12 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przedsiębiorca w przypadku nie wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ustawy jest zobowiązany do wpłacenia opłaty produktowej, obliczonej oddzielnie w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu odzysku i recyklingu.

Organ prawidłowo wyliczył wysokość opłaty produktowej z tytułu niewykonania obowiązku odzysku odpadów opakowaniowych według wzoru z załącznika nr 5 do ustawy oraz wysokość opłaty produktowej z tytułu nieprzeprowadzenia recyklingu odpadów z opakowań z tworzyw sztucznych i tektury i papieru według wzoru zawartego w punkcie 3 objaśnień do działu 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie wzoru rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty produktowej (Dz. U. Nr 226, poz. 1654) przy uwzględnieniu stawek ustalonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie stawek opłat produktowych (Dz. U. Nr 225, poz. 1645).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "[...]" spółka z o.o. z siedzibą w R., reprezentowana przez radcę prawnego W. R. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 3 ust. 2 pkt 9 i 14 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.) poprzez pominięcie jego unormowań zawierających wytyczne co do prawidłowego rozumienia pojęć użytych w ustawie, a w szczególności co do tego, że recykling jako szczególny rodzaj odzysku mieści się w zakresie pojęcia odzysku;

2) art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 90, poz. 607 z późn. zm.) poprzez niezgodne z faktycznym brzmieniem tej normy przyjęcie, iż ustawodawca w artykule tym użył słowa "i" stosując koniunkcję pomiędzy pojęciami "odzysku" i "recyklingu", podczas gdy w rzeczywistości spójnika tego w tej normie brak;

3) art. 3 ust. 2a ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz. U. z 2007r., Nr 90, poz. 607 z późn. zm.) poprzez niewłaściwą wykładnię rozszerzającą poza wyraźne dyspozycje tej normy co do obciążenia przedsiębiorcy i przyjęcie mimo ograniczeń tych obciążeń do formy odzysku również recyklingu;

4) art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie w wyniku naruszenia wskazanych wyżej unormowań zasadności obciążeń niewynikających z obowiązującego prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne "[...]" Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, iż Sąd dokonał nieuzasadnionej wykładni rozszerzającej obowiązki producenta w zakresie opłaty produktowej przez przyjęcie, że przedmiotową opłatę należy ustalać równolegle dla opakowań ogółem w zakresie braku odzysku oraz odrębnie również dla poszczególnych ich rodzajów w zakresie braku recyklingu. Zdaniem strony ustawodawca nie miał takiego zamiaru, bo przeczyłoby to innym unormowaniom zawartym w ustawie z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz. U. z 2007 r., Nr 90, poz. 607 ze zm.). Bezzasadność naliczania opłaty produktowej w zakresie tych samych odpadów jednocześnie za brak odzysku i recyklingu potwierdzają unormowania wynikające z definicji ustawowych objętych art. 3 ust. 2 pkt 9 i 14 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.). Z zestawienia obu definicji wynika niezbicie, iż pojęcie odzysku jest szersze i obejmuje również recykling jako szczególną formę odzysku. W ocenie strony Sąd ograniczył się do wykładni gramatycznej przepisów powołanych jako podstawa wyroku, pomijając wnioski wypływające z wykładni logicznej i systemowej. Tymczasem skarżąca spółka wskazywała na niedopuszczalność i nieracjonalność takiej wykładni. Prezentowała stanowisko, że wypełnienie jednego ze wskazanych wyżej obowiązków w świetle unormowań ustawy zwalnia przedsiębiorcę z obowiązku wykonania drugiej z form "zagospodarowania" odpadów, gdyż zastępująca to wykonanie opłata podlega tym samym regułom, a zatem nie może prowadzić do pobrania sankcji karzących. Słuszność interpretacji skarżącego potwierdza wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu, że wypełnienie obowiązku recyklingu na poziomie obowiązującym dla odzysku wyklucza zarzut nieosiągnięcia właściwego poziomu odzysku.

Zdaniem Skarżącej niesłuszne jest również stanowisko Sądu, iż sposób rozumowania Spółki pozostaje w sprzeczności z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż unormowanie to nie zawiera koniunkcji i nie wyklucza zasady przyjętej także przez Sąd w części uzasadnienia, iż wykonanie (podobnie opłata, która to wykonanie ma zastąpić) odzysku lub recyklingu wyklucza obciążenie z tytułu niewykonania tej drugiej formy "zagospodarowania" odpadów. Dodatkowo trafność rozumowania Spółki zdaje się potwierdzać a contrario sformułowanie zawarte w ust. 3 art. 12 w/w ustawy. Ustawodawca podając sposób wyliczenia opłaty nie użył sformułowania a osiągniętym poziomem odzysku i recyklingu, lecz ujął to w sposób następujący cyt.: "a osiągniętym poziomem odzysku (recyklingu)" wskazując tym nawiasem, że chodzi mu zastępczo o jedną z tych form "zagospodarowania" odpadów. Także treść art. 3 ust. 1 w/w ustawy: "przedsiębiorca /.../ ma obowiązek zapewnienia odzysku, a w szczególności recyklingu odpadów /.../" przemawia za prawidłowością stanowiska Spółki. Takie sformułowanie potwierdza, że recykling objęty jest pojęciem odzysku jako szczególnej jego formy, a więc ustalenie opłaty za brak odzysku obejmować musi również swym zakresem brak recyklingu. W wyniku błędnej wykładni oraz pominięcia wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej unormowań Sąd naruszył też konstytucyjną zasadę wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 2 pkt 9 i 14 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie pominął unormowań zawartych w art. 3 ust. 2 pkt 9 i 14 ustawy o odpadach. Sąd pierwszej instancji wyraźnie zaznaczył, że z porównania definicji odzysku i recyklingu - art. 3 ust. 2 pkt 9 i 14 ustawy o odpadach - wynika, iż recykling jest specjalnym rodzajem odzysku. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż strona skarżąca i Sąd pierwszej instancji błędnie powołują ustęp 2 art. 3 zamiast ustępu 3 art. 3 ustawy. Definicje ustawowe zawarte zostały w ustępie 3 art. 3 ustawy o odpadach.

Powyższe rozumienie recyklingu i odzysku jest zgodne z brzmieniem przepisów definiujących ustawowe pojęcie recyklingu i odzysku.

Jak bowiem stanowi art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) – dalej w skrócie: ustawa o odpadach - ilekroć w ustawie jest mowa o odzysku rozumie się przez to wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy. Przez recykling rozumie się natomiast taki odzysk, który polega na powtórnym przetwarzaniu substancji lub materiałów zawartych w odpadach w procesie produkcyjnym w celu uzyskania substancji lub materiału o przeznaczeniu pierwotnym lub o innym przeznaczeniu, w tym też recykling organiczny, z wyjątkiem odzysku energii - art. 3 ust. 3 pkt 14 ustawy o odpadach.

A zatem, Sąd pierwszej instancji przyjmuje – za ustawą o odpadach – że recykling jest szczególnym rodzajem odzysku. Z faktu tego jednak Sąd w zakresie obowiązku ponoszenia opłaty produktowej nie wysnuwa takiego wniosku jak czyni to skarżąca Spółka. A mianowicie, strona uważa, że jeśli recykling stanowi szczególny rodzaj odzysku to Spółkę obciąża jedna opłata produktowa tj. opłata produktowa za brak odzysku. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje, że skoro Spółka nie wykonała ani obowiązku odzysku ( 0 % ), ani recyklingu ( 0 % ) to winna uiścić opłatę produktową zarówno za brak odzysku jak i opłatę produktową za brak recyklingu. Z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić, a to z poniższych względów.

Obowiązek wpłacania przez przedsiębiorców opłaty produktowej przewiduje art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 90, poz. 607 ze zm.) – dalej: ustawa o obowiązkach przedsiębiorców.

Obowiązek ten kształtuje się różnie w zależności od tego, czy przedsiębiorca poddał odpady odzyskowi i recyklingowi, czy też tylko odzyskowi, bądź tylko recyklingowi, czy też nie poddał odpadów w żadnym zakresie ani odzyskowi ani recyklingowi.

Jeśli przedsiębiorca osiągnął wymagany przepisami poziom odzysku i wymagany przepisami poziom recyklingu to wówczas nie ponosi opłaty produktowej. Jeżeli przedsiębiorca osiągnął wymagany przepisami poziom odzysku, lecz nie poddał żadnych opakowań recyklingowi, to wówczas ponosi jedną opłatę produktową, tj. opłatę produktową za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu - nie ponosi natomiast opłaty produktowej przewidzianej dla odzysku, gdyż nie ma różnicy między osiągniętym a wymaganym poziomem odzysku.

Podobnie dzieje się, gdy przedsiębiorca osiągnął wymagany przepisami poziom odzysku i dodatkowo poddał część opakowań recyklingowi, lecz osiągnął niższy niż wymagany poziom recyklingu. Wówczas przedsiębiorca ponosi jedną opłatę produktową, tj. opłatę produktową za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu - opłata ta uwzględnia różnicę jaka występuje między osiągniętym a wymaganym poziomem recyklingu.

Jedną opłatę produktową przedsiębiorca ponosi również w przypadku, gdy osiągnie wymagany przepisami poziom recyklingu, lecz nie osiągnie wymaganego przepisami poziomu odzysku. W takim przypadku będzie to jednak opłata produktowa przewidziana dla odzysku, przy czym przy wyliczeniu tej opłaty należy uwzględnić dokonany recykling w ten sposób, iż na poczet osiągniętego poziomu odzysku zalicza się osiągnięty poziom recyklingu. W takim przypadku przedsiębiorca nie ponosi opłaty produktowej przewidzianej dla recyklingu, gdyż wymagany poziom recyklingu osiągnął.

Opisanego wyżej swoistego "zaliczenia" recyklingu na rzecz odzysku można dokonać, gdy przedsiębiorca osiągnie jakiś poziom recyklingu – równy lub niższy niż poziom wymagany przez ustawodawcę. Zaliczenie takie nie jest możliwe, gdy przedsiębiorca nie podda żadnych opakowań recyklingowi. A zatem, warunkiem zaliczenia recyklingu na rzecz odzysku przy obliczaniu opłaty produktowej, o jakiej mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 90, poz. 607 ze zm.), jest wykonanie przez przedsiębiorcę chociażby w pewnym zakresie obowiązku zapewnienia recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych, tj. osiągnięcie poziomu recyklingu równego lub niższego niż poziom wymagany przez ustawodawcę.

Jeśli jednak przedsiębiorca wykona obowiązek recyklingu w części tj. osiągnie niższy niż wymagany przepisami poziom recyklingu, to wówczas obowiązany będzie do wpłacenia dwóch opłat produktowych:

pierwszej - opłaty produktowej za nieosiagnięcie wymaganego poziomu odzysku – ta opłata uwzględniać będzie osiągnięty poziom recyklingu ( zaliczenie recyklingu na rzecz odzysku ), a zatem będzie niższa niż gdyby przedsiębiorca nie poddał żadnych opakowań recyklingowi; oraz

drugiej - opłaty produktowej za nieosiagnięcie wymaganego poziomu recyklingu – ta opłata odzwierciedlać będzie różnicę między wymaganym a osiągniętym poziomem recyklingu.

Przedsiębiorca będzie obowiązany uiścić dwie opłaty produktowe także wówczas, gdy nie podda żadnych opakowań ani odzyskowi ani recyklingowi. Wówczas będą to jednak dwie opłaty produktowe w pełnej wysokości wynikającej z art. 12 ust. 3 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców. W tym przypadku zaliczenie recyklingu na rzecz odzysku jest niemożliwe, gdyż nie można zaliczać na poczet odzysku recyklingu, którego faktycznie nie było. Byłaby to niedopuszczalna fikcja i postępowanie wbrew celom służącym ustanowieniu tak przepisów ustawy o odpadach jak i ustawy o obowiązkach przedsiębiorców .

Ustawodawca nakłada na przedsiębiorcę określone obowiązki zarówno w zakresie odzysku jak i recyklingu.

Przedsiębiorca ma obowiązek osiągnąć w poszczególnych latach tak wymagany przepisami poziom odzysku jak i wymagany przepisami poziom recyklingu. Rozliczenie wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3, następuje na koniec roku kalendarzowego – art. 12 ust. 1 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców .

. Przedsiębiorca, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców, obowiązany jest w terminach wskazanych w tej ustawie osiągnąć docelowy poziom odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych, co najmniej w wysokości określonej w ustawie o obowiązkach przedsiębiorców - art. 3 ust. 2, ust. 2a), ust. 2b).

Przedsiębiorca, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1, albo organizacja, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2, którzy nie wykonali obowiązku, o którym mowa w art. 3, są obowiązani do wpłacania opłaty produktowej, obliczonej oddzielnie w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu:

1) odzysku;

2) recyklingu. Do ponoszenia opłaty produktowej jest obowiązany również przedsiębiorca, który nie wykonuje obowiązku zapewnienia odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych w sposób określony w art. 4 ust. 1 – art. 12 ust. 2a.

Przepis art. 12 ust. 2 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców jednoznacznie stanowi, iż opłatę produktową oblicza się oddzielnie w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu: odzysku ( pkt 1 ); recyklingu ( pkt 2 ). Wprawdzie – na co zwraca uwagę skarżąca Spółka – w tym przepisie nie użyto znaku koniunkcji "i", to jednak posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "obliczonej oddzielnie" wyraźnie wskazuje na wolę ustawodawcy w tym zakresie. Nakaz liczenia oddzielnie opłaty w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu odzysku ( pkt 1 ) i oddzielnie opłaty w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu ( pkt 2 ), obowiązek osiągnięcia docelowo ustanowionych w ustawie o obowiązkach przedsiębiorców i załącznikach do tej ustawy poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych, wymagane poziomy odzysku i recyklingu ( art. 3 ) uzasadniają tezę o nałożeniu na przedsiębiorcę obowiązku osiągnięcia ustanowionego poziomu tak odzysku jak i recyklingu, a tym samym i obowiązku ponoszenia opłaty za nieosiągnięcie tych poziomów.

Definicje ustawowe odzysku i recyklingu, zawarte w art. 3 ust. 3 pkt 9 i pkt 14 ustawy o odpadach w powiązaniu z przepisami ustawy o obowiązkach przedsiębiorców pozwalają na wniosek, iż prawodawca "premiuje" zaliczeniem recyklingu na rzecz odzysku jedynie tych przedsiębiorców, którzy wykonują chociażby częściowo ciążący na nich obowiązek odzysku i to w szczególnej formie jaką jest recykling. Jeśli przedsiębiorca wykona "większy" obowiązek to zwolniony jest z wykonania w tej części obowiązku "mniejszego". Stanowi to zachętę dla przedsiębiorców do poddawania odpadów opakowaniowych recyklingowi. U podstaw takiego działania ustawodawcy leży zarówno ochrona środowiska jak i koszty ponoszone z tytułu składowania i unieszkodliwiania odpadów.

Nie można też skutecznie twierdzić – jak to czyni skarżąca Spółka - że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 3 ust. 2 a) ustawy przez dokonanie rozszerzającej wykładni co do obciążenia przedsiębiorcy. Przepis art. 3 ust. 2 a) ustawy o obowiązkach przedsiębiorców należy odczytywać łącznie z art. 3 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Przedsiębiorców obciąża – jak już wyżej wskazano - obowiązek osiągnięcia docelowo poziomu odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych, a przepis art. art. 3 ust. 2 a) ustawy jedynie modyfikuje poziom odzysku odpadów opakowaniowych w przypadku, gdy przedsiębiorca wprowadza na terytorium kraju produkty w opakowaniach, których rodzaje określa załącznik nr 1 do ustawy.

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał - w sytuacji, gdy skarżąca Spółka zarówno odzysk, jak i recykling w 2007 roku miała na poziomie zerowym - iż nie można podzielić stanowiska skarżącej, że ponosząc opłatę za brak recyklingu odpadów, Spółka ponosi tym samym opłatę za brak odzysku.

Z powyższych względów chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 Konstytucji RP. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można przypisać działania wykraczającego poza granice obowiązującego prawa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.