Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1727/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 2 ust 1 lit e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: § 5 ust 1
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 2 i art 135, art 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 38 ust 1 pkt 3 w zw z art 70 ust 2 pkt 4
journal: Dz.U. 1997 nr 102 poz 643
law: Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 535/10 w sprawie ze skargi D.Ch. i S.Ch. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 535/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.Ch. i S.Ch. – następców prawnych J.Ch. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej: (pkt. 1.) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]; (pkt. 2.) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

J.Ch. wnioskiem z 16 września 2004r. wystąpił do Wojewody Świętokrzyskiego o wydanie decyzji stwierdzającej, iż nieruchomość położona w Ł., obejmująca zespół pałacowo - parkowy nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., Nr 3, poz. 13).

Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z dnia 6 czerwca 2005 r. zwrócił stronie powyższy wniosek wskazując, iż w niniejszej sprawie właściwy jest sąd powszechny, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu zażalenia J.Ch., postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. [...] zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi złożonej na to postanowienie wyrokiem z 28 czerwca 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 2143/05 uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w składzie 7 sędziów w dniu 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06, w której stwierdzono, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wojewoda Świętokrzyski po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 30 sierpnia 2007 r. stwierdził, iż nieruchomość określana jako zespół pałacowo - parkowy w Ł., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 2,8909 ha położona w Ł., stanowiąca obecnie własność Powiatu Kieleckiego - siedziba Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] w Ł., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr 48168, będąca przed przejściem na rzecz Skarbu Państwa własnością Z.D., podpadała pod działanie przepisów cyt. dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej

Następnie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, decyzją z dnia [...] października 2007 r. [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podał, że będący przedmiotem niniejszego postępowania zespół pałacowo - parkowy stanowił część "D.Z.Ł." i przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa był własnością Z.D. Na podstawie testamentu i protokołu regulacji spadku z dnia 13 kwietnia 1921 r. Z.D. s. J. został ujawniony w księdze hipotecznej "D.Ł." jako właściciel uregulowanych w tej księdze wieczystej dóbr Ł. wraz z dołączonymi do tych nieruchomości dobrami J. i wszelkimi przyległościami, które przeszły na niego w spadku po E.D. s. E. na mocy testamentu z dnia 25 października 1918 r. Z postanowienia Sądu Rejonowego we Włoszczowej z dnia 16 września 1993r. sygn. akt I Ns 68/93 wynika, iż jedynym spadkobiercą po Z.D. był J.Ch.

Organ odwoławczy wskazał, że zagadnieniem kluczowym w zakresie zbadania czy zespół pałacowo - parkowy podlegał, czy też nie podlegał wyłączeniu spod działania art. 2 ust. 1 lit. e cyt. dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej było istnienie związku funkcjonalnego tego pałacu z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej. Z kolei, badanie związku funkcjonalnego polega na ustaleniu istnienia bądź nieistnienia powiązań o charakterze terytorialnym, organizacyjnym i finansowym pomiędzy zespołem pałacowo - parkowym a pozostałą częścią majątku. O istnieniu związku funkcjonalnego mówimy wówczas, gdy bez zespołu pałacowo - parkowego gospodarstwo rolne nie mogłoby prawidłowo funkcjonować i odwrotnie. Natomiast powiązanie terytorialne jest wtedy, gdy usytuowanie dworu oraz budynków gospodarczych, jak również charakter użytków rolnych wskazuje na to, że nieruchomość tworzy jednolitą całość wzajemnie ze sobą powiązaną. O związku finansowym mowa jest wówczas, gdy dwór jest utrzymywany z dochodów z gospodarstwa, a produkty wytwarzane w tym gospodarstwie służą zaspokojeniu potrzeb mieszkańców dworu.

Z protokołu w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku położonego w Ł. wynika, że ogólny obszar przejętego majątku wynosił 970 ha, a w jego skład wchodziły: 235 ha gruntów ornych, 31 ha łąk, 630 ha lasu, 7 ha sadu, 2,5 ha parku, 15,50 ha podwórzy, zabudowań i dróg, 3 ha stawów rybnych, 39 ha innych wód oraz 7 ha nieużytków.

W ocenie organu odwoławczego pomiędzy zespołem, a pozostałą częścią majątku zachodził związek terytorialny. Obok zespołu pałacowo - parkowego usytuowane były zabudowania gospodarcze (obory, chlewy, stajnie, stodoły, spichlerze) oraz zabudowania mieszkalne przeznaczone dla służby. Zabudowania te były bezpośrednio związane z prowadzoną działalnością rolniczą i stanowiły kompleks jednolity terytorialne. Bez znaczenia natomiast było w jaki sposób siedziba właściciela (pałac) była usytuowana w stosunku do części nieruchomości użytkowanej rolniczo. W szczególności, czy ów pałac był położony w środku nieruchomości ziemskiej czy na jej obrzeżu, czy odgradzała go od reszty granica naturalna lub sztuczna. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydzielenie zespołu pałacowo - parkowego przez jego ogrodzenie murem kamiennym od reszty gruntów nie może być uznane za prawne wydzielenie i skutkować utratą funkcjonalnej łączności z resztą majątku. Trudno sobie wyobrazić prawidłowe funkcjonowanie nieruchomości ziemskiej bez ośrodka centralnego i na odwrót - istnienie ośrodka centralnego bez dochodów z produkcji w gospodarstwie rolnym.

Badając kryterium organizacyjno - decyzyjne Minister stwierdził, iż związek ten był ściśle związany z osobą właściciela majątku ziemskiego i polegał na jego zarządzaniu i na nadzorze właścicielskim. Potwierdził to przesłuchany w sprawie w charakterze świadka A.P., który w złożonym oświadczeniu wskazał, iż Z.D. zarządzał całym majątkiem, a pomagał mu jedynie brat, J.D.

Odnosząc się do kryterium finansowego wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby na terenie nieruchomości prowadzona była działalność nie związana z produkcją rolną, która mogłaby stanowić źródło utrzymania dworu, zaś z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż źródłem finansowania rodziny D. były dochody uzyskiwane ze sprzedaży płodów rolnych w tym zboża, buraków cukrowych, ryb oraz koni wyścigowych ze stadniny. Fakt, iż rodzina D. utrzymywała się z dochodów gospodarstwa potwierdzili świadkowie w złożonych oświadczeniach. J.J. zeznał, iż Z.D. utrzymywał się z dochodów pochodzących z tego majątku, prowadził hodowlę około 30 krów mlecznych, miał kilka koni pociągowych oraz prowadził stadninę koni wyścigowych.

W konsekwencji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że zgromadzone w sprawie dowody świadczą o tym, iż pomiędzy nieruchomością ziemską a zespołem pałacowo - parkowym istniał ścisły i nierozerwalny związek. Zespół ten oraz pozostała część majątku były elementami w stosunku do siebie współzależnymi, zaś zespół pałacowo - parkowy nie mógł funkcjonować w oderwaniu od reszty dóbr ziemskich.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.Ch. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił

1) naruszenie prawa materialnego przez przyjęcie, iż zespół "dworsko - pałacowy" w Ł. podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit e cyt. dekretu PKWN;

2) dokonanie błędnych i sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, ustaleń faktycznych polegających na niezasadnym i niewynikającym z zebranego w sprawie materiału dowodowego twierdzeniu, iż zespół "dworsko - parkowy" w Ł. nie został w sposób prawnie skuteczny wydzielony z majątku "D.Z.Ł.";

3) naruszenie art. 7 K.p.a. przez brak podjęcia koniecznych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego;

4) naruszenie art. 80 K.p.a. przez wydanie decyzji pomimo braku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając legalność zaskarżonej decyzji w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r.

W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia organów administracji publicznej stanowił § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, ze zm.).

Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r. P 107/08 umorzył postępowania w sprawie pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (postanowienie z dnia 5 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 973/08): dotyczącego § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, ze względu na utratę mocy obowiązującej przez ww. akt normatywny.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie był on uprawniony do orzekania o konstytucyjności § 5 cyt. rozporządzenia z 1945 r., albowiem przepis ten obowiązywał jedynie przez pewien czas, a w dacie wydania postanowienia przez Trybunał nie był przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Trybunał Konstytucyjny uznał, że przestrzeń czasową obowiązywania rozporządzenia ograniczył cel dla jakiego rozporządzenie zostało wydane. Rozporządzenie to mogło służyć wyłącznie celowi, jakim było przeprowadzenie reformy rolnej zgodnie z przepisami dekretu. Mimo, że ani dekret, ani rozporządzenie nie zostały nigdy formalne uchylone, z zakresu zastosowania tych aktów prawnych wynikały ramy czasowe ich obowiązywania. Zatem rozporządzenie mogło obowiązywać wyłącznie w celu wykonania dekretu, czyli w okresie, w którym przeprowadzana była reforma rolna. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego cezurę dla reformy rolnej stanowi rok 1958, kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), mocą której doszło do przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnych i leśnych objętych we władanie Państwa do dnia wejścia w życie tej ustawy, to jest do 5 kwietnia 1958 r.

Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej miało charakter wykonawczy wobec dekretu o reformie rolnej i nie może być obecnie stosowane. Jest również oczywiste, że nabywanie obecnie prawa własności nieruchomości w trybie reformy rolnej jest niemożliwe. Z tego powodu § 5 rozporządzenia z 1945r. nie może być obecnie dla organów administracji podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu o reformie rolnej. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż ze względu na charakter reformy rolnej, sprzeczny z podstawami demokratycznego państwa prawnego, w którym ochrona własności prywatnej stanowi jedną z naczelnych zasad systemowych, dekret o reformie rolnej - ani tym bardziej akty wykonawcze wydawane na jego podstawie -nie może być współcześnie wykonywany przez organy władzy publicznej Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zakwestionowany przepis rozporządzenia nie ma mocy obowiązującej, w związku z tym nie stanowi szczegółowej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 K.p.c, na podstawie której orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej mogłoby zostać przekazane organom administracji publicznej.

W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych dla osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 K.p.c.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mając na względzie treść art. 190 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, stwierdził, że powyższe postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. musiało być uwzględnione przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji z uzasadnienia omawianego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego wynika konieczność zaprzestania stosowania § 5 cyt. rozporządzenia od chwili wydania tego postanowienia, co oznacza, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy winno nastąpić w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Sąd pierwszej instancji mając na uwadze przedstawiony stan sprawy, w tym rozstrzygnięcie organu wydane przy uwzględnieniu treści art. 153 P.p.s.a., czyli z zastosowaniem się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2143/05 wskazał, że uznanie przez Trybunał Konstytucyjny, iż § 5 cyt. rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia organów, nie ma mocy obowiązującej i nie może stanowić szczegółowej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 K.p.c, na podstawie której orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej mogłoby zostać przekazane organom administracji publicznej, powoduje, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w cyt. wyroku zostaje wyłączony.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przyjęcie za Trybunałem Konstytucyjnym stanowiska, iż § 5 w/w rozporządzenia nie jest przepisem obowiązującym, obliguje do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 30 sierpnia 2007 r., gdyż obie zaskarżone decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Błędne jest bowiem powoływanie się na niewłaściwość organu jako podstawę nieważności postępowania w sytuacji, gdy decyzja rozstrzyga sprawę nienależącą do postępowania administracyjnego. W takim wypadku decyzja pozbawiona jest podstawy prawnej (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 892). W takiej sytuacji nie pojawia się bowiem problem właściwości organu, gdyż dana sprawa nie ma charakteru administracyjnego (G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podstawą prawną decyzji może być norma prawa materialnego (wyjątkowo - procesowego) ustanowiona aktem powszechnie obowiązującym. Decyzja jest wydana bez podstawy prawnej, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo też przepis ten nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej. Brak podstawy prawnej należy traktować jako spełnienie przesłanki zakreślonej art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ma to miejsce także w przypadkach, kiedy organ prowadzący postępowanie nie dysponując podstawą prawną do rozstrzygnięcia określonej kwestii w drodze decyzji, w takiej właśnie formie rozstrzyga sprawę.

W ocenie Sądu pierwszej instancji taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Skoro § 5 cyt. rozporządzenia z 1945 r. nie jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego, to wydanie decyzji w oparciu o ten przepis oznacza, iż nastąpiło to bez podstawy prawnej i skutkuje stwierdzeniem ich nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł D.Ch. – następca prawny J.Ch. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz.13 ze zm. ) w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51, ze zm.) w zw. z art. 156 K.p.a., a także w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż zespół dworsko- pałacowy w Ł. podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit e cyt. dekretu PKWN z 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz poprzez błędne przyjęcie, że doszło do utraty mocy obowiązującej § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w związku z zakończeniem działań związanych z tzw. reformą rolną co w konsekwencji prowadzi do braku podstawy prawnej do orzekania na drodze postępowania administracyjnego w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie cyt. dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność decyzji organów obu instancji oparł się na argumentacji zawartej w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. P 107/08 o umorzeniu postępowania ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego - § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W ocenie autora skargi kasacyjnej postanowienie Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 70 ust. 2 pkt 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie ma mocy wiążącej, gdyż nie jest to rozstrzygnięcie merytoryczne. Taki skutek mają jedynie wyroki Trybunału Konstytucyjnego orzekające w przedmiocie sprawy ad meriti [ art. 188 w zw. z art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP ].

Z kolei, pogląd prawny zaprezentowany w uzasadnieniu postanowienia nie może decydować, o tym czy dany przepis obowiązuje. Oznacza to, że to Sąd pierwszej instancji zobowiązany był do dokonania samodzielnej oceny, czy § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. jest przepisem prawa powszechnie obwiązującego.

Skarżący wskazał, że do wydania przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia z dnia 1 marca 2010 r. P 107/08, zarówno Trybunał Konstytucyjny, jak i Sąd Najwyższy oraz sądy administracyjne, wielokrotnie zajmowały się problematyką reformy rolnej i cyt. dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej i nie dopatrzyły się utraty mocy obowiązującej przez ww. przepis wykonawczy w związku z realizacją celu reformy rolnej. Podkreślił, że w orzecznictwie ukształtowało się stanowisko, że sprawy z zakresu reformy rolnej są rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. Ponadto przepisy cyt. dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. jaki i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. nie zawierają, żadnych wskazówek co do utraty ich mocy obowiązującej.

W konsekwencji autor skargi kasacyjnej zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż przepisy cyt. dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. W jego ocenie ustawa ta odnosiła się tylko i wyłącznie do nieruchomości rolnych i leśnych, zaś omawiany dekret do nieruchomości ziemskich (przy uwzględnieniu znaczenia tego pojęcia określonego w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. sygn. W 3/83, OTK 1990, poz. 26.). Ponadto wskazał, iż cyt. dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. był wielokrotnie zmieniany, a ostatnia nowelizacja weszła w życie z dniem 1 stycznia 1968 r. (na mocy art. 127 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 1969 roku o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin).

W związku z powyższym, to Sąd pierwszej instancji winien ocenić stan faktyczny w danej sprawie w kontekście tego, czy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących przedmiot jego rozpoznania omawiany dekret PKWN nadal nie ma mocy obowiązującej.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, jeżeli nawet doszło o utraty mocy obowiązujące przez przepisy cyt. dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. jaki i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., to wieloletnia praktyka ich stosowania nadaje im walor prawa zwyczajowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 tego artykułu w niniejszej sprawie nie występują.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy Sąd pierwszej instancji opierając się na tezie zawartej w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08, iż § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej nie jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego prawidłowo przyjął, że skoro przepisy cyt. dekretu PKWN, jak i cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. przestały obowiązywać, to decyzje w tej sprawie zostały wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), co skutkowało stwierdzeniem ich nieważności w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 P.p.s.a.

Wskazać należy, iż zagadnienie obowiązywania ww. przepisu cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. stanowiło przedmiot analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie I OPS 3/10 (ONSAiWSA 2011/2/23). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. Nr 4, poz. 17 ze zm.).

W uzasadnieniu omawianej uchwały NSA stwierdził, iż: "Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji "Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne". Konieczne jest jednak ustalenie treści pojęcia "orzeczenie" w rozumieniu cytowanego przepisu konstytucyjnego. Uznanie, że określony akt wydany przez Trybunał nie ma charakteru "orzeczenia" prowadzi do wniosku, że taki akt nie posiada przymiotu "mocy powszechnie obowiązującej". Konstytucja wiąże bowiem taki skutek wyłącznie z "orzeczeniami" Trybunału Konstytucyjnego, a nie z innymi aktami pochodzącymi od Trybunału.

Punktem wyjścia dla wykładni pojęcia "orzeczenie" w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji powinna być dyrektywa tzw. autonomicznej interpretacji pojęć konstytucyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanej w uzasadnieniu cyt. uchwały: "orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego" w autonomicznym rozumieniu przyjętym na gruncie art. 190 ust. 1 Konstytucji jest wyłącznie akt, którym Trybunał rozstrzyga merytorycznie sprawę należącą do kompetencji konstytucyjnie przypisanych temu organowi (por. A. Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (red. M. Zubik), Warszawa 2006, s. 85; L. Garlicki, uwaga 3 do art. 190 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (red. L. Garlicki), t. V, Warszawa 2007, s. 3–4). Powierzanie Trybunałowi kompetencji do wydawania aktów nieprzewidzianych w Konstytucji nie jest co do zasady wykluczone (np. możliwość wydania tzw. postanowienia sygnalizacyjnego, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o TK), to jednak niedopuszczalne byłoby wiązanie z tego typu aktami opisanych w Konstytucji skutków prawnych aktów, którymi Trybunał rozstrzyga sprawy wynikające z jego kompetencji konstytucyjnych. Zasadniczą kompetencją konstytucyjną Trybunału Konstytucyjnego jest orzekanie w sprawie zgodności aktów normatywnych z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawami (zob. w szczególności art. 188 pkt 1–3 Konstytucji). "Orzeczeniem" jest więc niewątpliwie akt, którym Trybunał dokonuje stwierdzenia zgodności lub niezgodności zaskarżonej normy prawnej z normą hierarchicznie nadrzędną, tj. wyrok, o którym mowa w art. 70 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Konstytucja nie wypowiada się natomiast o formie prawnej zakończenia postępowania przed Trybunałem w sytuacji, gdy Trybunał nie posiada z określonych powodów kompetencji do dokonania kontroli norm, mimo zainicjowania postępowania odpowiednim pismem procesowym (tj. wnioskiem, skargą konstytucyjną lub pytaniem prawnym). Ustawodawca zdecydował, że w sytuacji, gdy Trybunał nie ma kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy in merito, powinien wydać akt nazwany "postanowieniem o umorzeniu postępowania" (zob. art. 39 ust. 1 w związku z art. 70 ust. 2 pkt 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym).

Oznacza to, że postanowienie o umorzeniu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie jest aktem rozstrzygającym sprawę należącą do konstytucyjnych kompetencji Trybunału. Postanowienie takie stanowi formalnoprawny wyraz stanowiska Trybunału o braku kompetencji do wydania rozstrzygnięcia i odstępuje od wydania "orzeczenia", o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji, nie można uznać, że postanowienie Trybunału o umorzeniu postępowania jest "orzeczeniem" w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji."

W obecnym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny nie posiada kompetencji do stwierdzania z mocą powszechnie obowiązującą, że określona norma prawna w pewnym momencie przeszłości utraciła moc obowiązującą. Poza kompetencją Trybunału leży także ocena praktyki sądów i organów władzy publicznej związana ze stosowaniem określonego przepisu prawnego Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Trybunał nie może (z wyjątkiem, o którym mowa w art. 39 ust. 3 tej ustawy) wydać wyroku, jeżeli doszło do utraty mocy obowiązującej zaskarżonego aktu. Tym samym, nieodzownym elementem procesu decyzyjnego Trybunału Konstytucyjnego jest podjęcie oceny o charakterze walidacyjnym, czyli oceny obowiązywania zaskarżonej normy prawnej. Nie ma jednak podstaw normatywnych do przyjęcia, że tego typu ocena ma charakter prawnie wiążący inne organy władzy publicznej.

Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do wniosku, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o umorzeniu postępowania ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego mogłoby w pewnych okolicznościach spowodować skutki dużo dalej idące niż w przypadku wyroku o niekonstytucyjności normy prawnej. W szczególności, jeżeli sprawa dotyczyłaby normy, która stanowiła podstawę ostatecznych decyzji administracyjnych, to decyzje takie stawałyby się – niejako automatycznie – bezwzględnie nieważne, jako wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skutek taki nie towarzyszy zaś nawet stwierdzeniu niekonstytucyjności normy (zob. art. 190 ust. 4 Konstytucji w związku z art. 145a k.p.a.). Ponadto postanowienia o umorzeniu postępowania nie podlegają ogłoszeniu w odpowiednim organie promulgacyjnym (art. 190 ust. 2 Konstytucji), a także brak jest możliwości zastosowania w tym przypadku tzw. klauzuli odraczającej, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji. Ponadto, postanowienia o umorzeniu postępowania są najczęściej wydawane na posiedzeniach niejawnych (zob. art. 39 ust. 1 in principio ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), a więc w warunkach w mniejszym stopniu uwzględniających standardy rzetelnego postępowania niż w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych, które co do zasady powinna poprzedzać rozprawa (por. art. 59 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym).

Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze powołane powyżej argumenty stwierdził, że względy wykładni systemowej nakazują przyjąć, że "orzeczeniem" w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji jest – gdy chodzi o orzeczenia zapadłe w trybie kontroli konstytucyjności prawa – wyłącznie wyrok Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności normy prawnej z wzorcem kontroli, zaś moc powszechnie obowiązującą należy przypisywać wyłącznie sentencjom tych orzeczeń, a nie tezom formułowanym w uzasadnieniach (por. L. Garlicki, uwaga 6 do art. 190 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (red. L. Garlicki), t. V, Warszawa 2007, s. 7–8). Oznacza to, że oparcie orzeczenia sądowego na wykładni prawa innej niż wykładnia przyjęta w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie przesądza o niezgodności takiego orzeczenia sądowego z prawem.

W konsekwencji w uzasadnieniu omawianej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to nie jest bowiem "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji i nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Oznacza to, że pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w uzasadnieniu postanowienia o umorzeniu postępowania ze względu utratę mocy obowiązującej przez akt normatywny, nie wiąże sądów administracyjnych, ani innych organów władzy publicznej w zakresie oceny czy dany przepis lub akt prawny obowiązuje.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10. Zasadnym było obszerne zacytowanie fragmentów uzasadnienia omawianej uchwały, gdyż odnoszą się one do stanowiska zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonym wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 P.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji jako wydanych bez podstawy prawnej i przyjęcie, że w świetle postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08, § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej przestał obowiązywać. Nieprawidłowe było również uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż jest on związany stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwencją przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowiska było uchylnie się od dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym, dokonanie przez Sąd drugiej instancji oceny zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 2 ust. 1 lit e cyt. dekretu PKWN z 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej było niemożliwe. Dotyczy on bowiem kwestii merytorycznej, a więc rozważenia, czy organy orzekające w sprawie zasadnie stwierdziły, że nieruchomość położona w Ł., obejmująca zespół pałacowo - parkowy podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e omawianego dekretu z dnia 6 września 1944 r. A zatem tym zagadnieniem Sąd pierwszej instancji będzie zobligowany się zająć przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1. sentencji wyroku.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika strony skarżącej o zwrot kosztów postępowania wskazać należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania sądowoadministracyjnego strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie. Wyjątki od tejże zasady przewidziane są w przepisach o zwrocie kosztów postępowania (art. 200-204 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem żaden z przepisów Działu V ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego, jeżeli w wyników uwzględnienia wniesionej przez niego skargi kasacyjnej został uchylony wyrok Sądu pierwszej instancji stwierdzający nieważność zaskarżonej decyzji. Koszty postępowania kasacyjnego jako koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw (art. 200 P.p.s.a.). mogą być natomiast uwzględnione przez Sąd pierwszej instancji w razie uwzględnienia skargi.