Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 915/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obr. [...] w [...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że [...] Sp. z o.o. w [...] złożyła wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i lokalami użytkowymi na parterze na terenie dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...].

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda [...] wskazał, że przedmiotowy budynek jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej zlokalizowania na działce nr ew. [...] funkcji usługowych.

W dniu [...] kwietnia 2012 r. [...] Sp. z o.o. złożyła ponownie wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na terenie dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...].

Organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji wskazując, że inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż ten nie dopuszcza na tym terenie budowy budynku wielorodzinnego w typie kamieniczki. W wyniku złożonego odwołania Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że przywołany przez Prezydenta [...]przepis § 2 ust. 1 pkt 24 definiuje jedynie co należy rozumieć przez budynek mieszkalny jednorodzinny, nie przesądzając o tym, że budynek wolnostojący nie może być budynkiem wielorodzinnym. W związku z powyższym Wojewoda [...] uznał, że organ I instancji musi wykazać, że budynek wielorodzinny nie może być wolnostojący.

W wyniku ponownego sprawdzenia dokumentacji Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z zapisami § 18 ust. 5 pkt 2 lit. g obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonego Uchwalą Nr [...]Rady [...] z dnia [...] września 2010 r., gdzie ustalenia szczegółowe dla terenu, na którym znajduje się działka przy ul. [...], oznaczonego symbolem [...] ustalają, że na działkach położonych wzdłuż ulicy [...] ([...]) może być realizowana zabudowa wielorodzinna w typie kamieniczek, natomiast na działkach położonych przy ulicy [...] ([...]) może być realizowana zabudowa wolnostojąca lub bliźniacza.

Wobec faktu, że inwestor nie usunął nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia [...] listopada 2012 r., Prezydent [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]). Organ uznał, że planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i wskazał, że budynek zaprojektowany przez inwestora to budynek wielorodzinny w typie kamieniczki (8 lokali), a takie można budować zgodnie z zapisami planu na terenie tylko wzdłuż ulicy [...]. Zdaniem Prezydenta [...] użycie w zapisie § 18 ust. 5 pkt 2 lit. g spójnika "natomiast" oznacza to, że zabudowa wielorodzinna w typie kamieniczek może być realizowana na działkach położonych wzdłuż ulicy [...] ([...]), ponieważ wg słownika PWN spójnik "natomiast" oznacza spójnik przeciwstawiający treści komunikowane za pomocą połączonych zdań, zatem jeśli wzdłuż ul. [...] dopuszczono kamieniczki to przeciwstawiono wzdłuż ul. [...] zabudowę jednorodzinną.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, bądź o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W piśmie procesowym z dnia 7 lutego 2013. odwołująca wskazała, że wystąpiła do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, Wydział Planowania Miejscowego o interpretacją zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonego Uchwalą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2010 r. i otrzymała pismo z dnia 2 kwietnia 2012 r. Wskazała, że organowi znane było stanowisko zajęte w ww. piśmie, niemniej jednak w żaden sposób organ nie odniósł się do niego dokonując jedynie własnej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Zdaniem odwołującej na działce położonej przy ul. [...] dopuszczalna jest zabudowa wielorodzinna z zakresu domów w typie kamieniczek zawierających od 4 do 8 mieszkań.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że inwestor nie usunął nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia [...] listopada 2012 r. w związku z powyższym organ zobowiązany był odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] podzielił stanowisko organu I instancji, że dopuszczenie na terenie 17 MN/MW tylko dwóch rodzajów zabudowy: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (wolnostojącej lub bliźniaczej) oraz wielorodzinnej z zakresu domów w typie kamieniczek oznacza, że spośród takiej można wybierać jaki typ zabudowy powstanie na danym terenie inwestycyjnym. Organ podał, że budynek zaprojektowany przez inwestora to budynek wielorodzinny w typie kamieniczki, usytuowany wzdłuż ulicy [...], a takie można budować zgodnie z zapisami planu na terenie oznaczonym symbolem [...] tylko wzdłuż ulicy [...]. W ocenie organu odwoławczego Prezydent [...]ponownie prowadząc postępowanie prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i wskazał dlaczego inwestycja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu.

Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 11, 77 § 1 oraz 107 § 2 k.p.a. polegające w szczególności na:

1. nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego poprzez nieustosunkowanie się do przedłożonego przez skarżącą pisma Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, Wydział Planowania Miejscowego z dnia 2 kwietnia 2012 r.;

2. niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji;

3. niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy;

4. brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez brak konsekwencji organu, w związku z zajętym wcześniej stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.;

5. dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że analizie obu organów powinno być poddane stanowisko Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, tymczasem zostało ono całkowicie pominięte co należy uznać jako rażące naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Podała również, że Wojewoda [...] w decyzji nr [...] nie kwestionował możliwości zrealizowania przez spółkę inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym lecz wskazał na niezgodność z zapisami miejscowego planu jedynie funkcji usługowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r, poz. 217. - zwanej dalej p.p.s.a.).

W sprawie niniejszej tego rodzaju uchybienia wystąpiły co czyni skargę uzasadnioną.

Przedmiotem oceny Sądu w rozpatrywanej sprawie była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...]wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...], którą organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]).

Należy zauważyć, iż po zmianie ustawy Prawo budowlane z 27 marca 2003r. ( Dz.U z 2003r. Nr 80, poz. 718) w świetle art. 35 Prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany przed udzieleniem pozwolenia na budowę ma obowiązek jedynie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przy czym projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi (np. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

W razie stwierdzenia naruszeń, w powyższym zakresie właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 3).

Z treści cytowanych przepisów wynika, że możliwość wydania decyzji odmownej (wobec ustalenia sprzeczności zamiaru inwestycyjnego z planem) związana jest z koniecznością wykazania w sposób nie budzący wątpliwości, że planowana inwestycja koliduje z normami prawnymi wynikającymi z prawa miejscowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, tj. bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (tak np. w wyrokach NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. II OSK 490/05, LEX nr 196696, WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1666/08, LEX nr 569171, WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Kr 611/11, LEX nr 821557, WSA w Warszawie z dnia 7 września 2011 r., sygn. VIII SA/Wa 277/11). Należy również podzielić pogląd, że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (tak NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 586/09). Podobnie, w wyroku z dnia 9 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 499/08, LEX nr 526447) WSA w Bydgoszczy stwierdził, że stanowisko organów administracji budowlanej, dokonujących interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie.

W tej sytuacji zasadnicze znaczenie ma uzasadnienie rozstrzygnięcia odmawiającego udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...]września 2010 r.) na obszarze planowanej inwestycji dz. nr ew. [...] z obrębu [...] obowiązują między innymi następujące ustalenia dotyczące terenu oznaczonego symbolem [...]:.

1. Przeznaczenie terenu - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej z zakresu domów w typie kamieniczek zawierających od 4 do maksymalnie 8 mieszkań zgodnie z § 4 ust. 3.

- § 4 ust.3 - Ustala się przeznaczenie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej z zakresu domów w typie kamieniczek zawierających od 4 do maksymalnie 8 mieszkań, określanych dalej jako tereny [...]:

pkt.1) przeznaczenia podstawowe: mieszkalnictwo jednorodzinne w postaci domów jednorodzinnych: wolnostojących, bliźniaczych, szeregowych zawierających 1-2 lokale mieszkalne lub jeden lokal mieszkalny i jeden lokal usługowy o powierzchni nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, jak i domy wielorodzinne w typie kamieniczek zawierających co najmniej 4 do maksymalnie 8 mieszkań i lokale usługowe w parterach o łącznej powierzchni nie przekraczającej 20% powierzchni całkowitej budynku.

2.Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego - ustala się " że na działkach położonych wzdłuż ulicy [...] ([...]) może być realizowana zabudowa wielorodzinna w typie kamieniczek, natomiast na działkach położonych przy ul. [...] ([...]) może być realizowana zabudowa wolnostojąca lub bliźniacza.

Nie ulega wątpliwości, iż zabudowa wolnostojąca w ostatnim przytoczonym ustaleniu nie jest dokładnie sprecyzowana i nie zawiera zapisu, że chodzi o zabudowę wolnostojącą jednorodzinną.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy wskazać, iż uzasadniając zaskarżoną decyzję oraz decyzję I instancji organy z naruszeniem art. 7 i 107 § 3 kpa zupełnie zignorowały pismo Urzędu Miasta [...] Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydział Planowania Miejscowego z dnia [...] kwietnia 2012r.w którym organ planistyczny wyraźnie stwierdził ,iż " w związku z nieprecyzyjnym zapisem, zgodnie z przyjętą zasadą, że jeżeli przepisy prawa są niejednoznaczne, to interpretuje się je na korzyść zainteresowanego, należy uznać, że na działce nr [...] z obrębu [...] istnieje możliwość realizacji zabudowy wielorodzinnej z zakresu domów w typie kamieniczek zawierających od 4 do maksymalnie 8 mieszkań, jak i zabudowy jednorodzinnej. Interpretacja taka wydaje się zasadna z uwagi na to, że teren określony jako [...] nie został podzielony na dwa obszary funkcjonalne o różnym sposobie zagospodarowania, więc i realizowane tani inwestycje co do zasady nie powinny mieć innego charakteru, a w szczególności nie mogą ze sobą kolidować ".

Należy także zauważyć, iż inwestor dokonując aktów najwyższej staranności przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę , zwrócił się pismem z dnia 14 lutego 2012r. do organu planistycznego Urzędu Miasta [...] z prośbą o interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2010 r.), uzyskując stanowisko akceptujące przewidzianą przez niego inwestycję na przedmiotowym terenie.

O ile nie ulega wątpliwości, iż faktyczna interpretacja obowiązującego prawa miejscowego następuje w trakcie jego stosowania tj. w toku postępowania o pozwolenie na budowę o tyle treść pisma z dnia 2 kwietnia 2012r. nałożyła na organ architektoniczno-budowlany obowiązek szczegółowego uzasadnienia stanowiska odmiennego z uwzględnieniem stanowiska zawartego w powyższym piśmie, z uwagi na zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 kpa oraz obowiązek informowania o stanie faktycznym i prawnym ( art. 9 kpa).

Określone zachowania prawne organu w sprawach danego rodzaju, nie mogą ulec nagłej zmianie bez uzasadnionej przyczyny. Jeżeli więc organ, np. rozpatrywał przedkładane mu wnioski w określony sposób (kierując się konkretnym rozumieniem normy prawnej w danych okolicznościach faktycznych), to zmiana tego stanowiska, bez szerszego uzasadnienia, może stanowić naruszenie zasad określonych w k.p.a., w szczególności zaś zasady wynikającej z art. 8 tego aktu prawnego (pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej). Tym samym ogólnie należy stwierdzić, iż wahania poglądów prawnych wyrażanych w decyzjach organu administracji publicznej, kierowanych do tego samego podmiotu oraz na tle takich samych stanów faktycznych i tożsamej podstawie prawnej, mogą być uznane za naruszenie wskazanej zasady z art. 8 k.p.a.( vide wyrok NSA z dnia 15 marca 2012r. sygn.akt II OSK 2539/10).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją bowiem Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011r. zatwierdził projekt budowlany i zezwolił skarżącej na budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem podziemnym i lokalami użytkowymi w parterze na przedmiotowej działce nie wskazując na niezgodność inwestycji z zapisami planu miejscowego, zaś Wojewoda [...] uchylając tę decyzję wskazał na niezgodność z planem jedynie funkcji usługowych w zaprojektowanym budynku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę powyższe rozważania nie tracąc z pola widzenia, iż podstawą postępowania administracyjnego, a jednocześnie obowiązkiem organu jest w myśl zasad rządzących postępowaniem administracyjnym należyte wyjaśnienie treści i ocena każdego żądania kierowanego do organu przez stronę oraz zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a. ale także wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Przy czym należy wskazać, iż obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. powinien być rozumiany tak szeroko, jak jest to tylko możliwe zaś jego naruszenie traktować należy jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji.

Z tych wszystkich należy uznać , iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 kpa w związku z art. 7, 8 i 9 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy.

Z uwagi na powyższe, nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.