Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 573/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a par. 1, art. 153,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 par. 2, art. 136, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 15, art. 7, art. 77 par. 1.
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A. B. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania określonych czynności celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 czerwca 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., zwanej dalej: "p.b."), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: "organem II instancji"), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 lipca 2019 r.,

nr [...] i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji sprawę nałożenia na A. B., K. B. i M. B. obowiązku wykonania określonych czynności dotyczących budynku garażowo -gospodarczego zlokalizowanego w U., na działce nr [...], obr. M. , przy granicy z działką nr [...].

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

Przedmiotowy w sprawie budynek garażowo-gospodarczy został wybudowany

na podstawie decyzji Starosty Powiatu K. z dnia 19 lipca 1999 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] w U. , na granicy z działkami nr [...] i [...].

W postępowaniu nadzwyczajnym Wojewoda Z. , decyzją z dnia 25 czerwca 2014 r., stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia 19 lipca 1999 r., bowiem w momencie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, działka nr [...] nie posiadała dostępu do drogi publicznej. Decyzję Wojewody utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GUNB") decyzją z dnia 12 lutego 2015 r. WSA

w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 804/15 oddalił skargę na ww. decyzję GUNB. NSA wyrokiem z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1575/16, oddalił skargę kasacyjną od wskazanego wyroku WSA w Warszawie.

Na skutek stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, organ I instancji wszczął postępowanie naprawcze w sprawie przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego, zlokalizowanego przy granicy z działką nr [...], zainicjowane wnioskiem A. C. i E. C. (właścicieli działki nr [...]).

Decyzją z dnia 24 lipca 2019 r., nr [...] r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 7 i art. 83 ust. 1 p.b., organ I instancji orzekł o odstąpieniu od nałożenia na A. B., K. B. i M. B. obowiązku wykonania określonych czynności dotyczących przedmiotowego budynku.

Uzasadniając wydaną decyzję organ I instancji wyjaśnił, że stan powstały w wyniku realizacji obiektu nie narusza norm prawnych (przepisy techniczno-budowlane, przepisy ochrony środowiska itp.), nie ma podstaw do nakazania wykonania określonych czynności, gdyż stan zgodności z prawem został osiągnięty.

A. C. i E. C. wnieśli odwołanie od decyzji organu

I instancji z dnia 24 lipca 2019 r., której zarzucili naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez jego niezastosowanie i nieuzasadnione odstąpienie od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności wobec budynku gospodarczo - garażowego,

2. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, brak rzetelnego przeprowadzenia oględzin nieruchomości, brak analizy zgodności lokalizacji garażu z decyzją ustalającą warunki zabudowy oraz projektem budowlanym, rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady przekonywania, brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji wniosków, jakie organ wyprowadził z zebranego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie stwierdzonej przez organ zgodności projektu budowlanego z decyzją ustalającą warunki zabudowy oraz stwierdzonego przez organ wykazania możliwości zachowania odległości określonych w § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwanego dalej: " rozporządzeniem z dnia 14 grudnia 1994 r.").

Wnoszący odwołanie podnieśli, że organ I instancji nie dokonał oględzin obiektu, w celu ustalenia czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym, choć w tym celu zapowiedziano je na dzień 27 maja 2019 r. (właściciele budynku nie stawili się). Ponadto kwestionowali prawdziwość i wiarygodność zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 22 października 1999 r. Według odwołujących się, organ całkowicie pominął ich interes, rażąco naruszony lokalizacją garażu w granicy działki. Organ nie zweryfikował, m.in. poniższych kwestii, które mogą być sanowane jedynie rozbiórką garażu, tj.: lokalizacja garażu uniemożliwia wjazd samochodem większych gabarytach na nieruchomość odwołujących się, a ponadto lokalizacja garażu narusza § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia aktualnego w dacie wydania pozwolenia. Dach oraz rynny garażu zwieszają się nad nieruchomością odwołujących się (uprzednio M. Ł.), co do której inwestor nie ma i nigdy nie miał prawa dysponowania na cele budowlane. Argumentowali, że ani decyzja ustalająca warunki zabudowy, ani pozwolenie na budowę, nie przewidywały możliwości nadwieszania się części garażu nad działką sąsiada. Już sama ta okoliczność przesądza, w ocenie wnoszących odwołanie o tym, że organ nie rozpoznał istoty sprawy.

Decyzją z dnia 8 października 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ II instancji uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia 24 lipca 2019 r.

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ II instancji stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania zasadności rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji. Uzyskane przez organ I instancji ustalenia, co do stanu faktycznego przedmiotowego obiektu, były niewystarczające. Niezbędne jest przeprowadzenie kontroli budynku, jego parametrów, przeznaczenia, stanu technicznego. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego należy dokonać analizy zgodności obiektu z wydaną dla niego decyzją Wójta Gminy M. z dnia 7 czerwca 1999 r. o warunkach zabudowy, a także obowiązującymi w tamtym okresie warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ II instancji zauważył, iż z dokumentacji fotograficznej, zawartej w aktach sprawy wynika, że wody opadowe z dachu budynku garażowo-gospodarczego odprowadzane są na działkę sąsiada, co jest niezgodne z przepisami. Już chociażby

z tego powodu orzeczenie decyzji organu I instancji o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności, jest niezgodne z prawem. Ponadto, należałoby uzupełnić materiał dowodowy o oryginały dokumentów, związanych z realizacją budynku i oddaniem go do użytkowania (w aktach są nieuwierzytelnione kserokopie).

A. B. (zwany dalej: "skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sprzeciw od decyzji organu II instancji z dnia 8 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecnie wyrokiem z dnia

13 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1072/19, przedmiotowy sprzeciw oddalił. Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1319/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok Sądu I instancji oraz uchylił decyzję organu II instancji z dnia 8 października 2019 r.

W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, że dane uzyskane przez organ I instancji z ewidencji gruntów i budynków, z których jednoznacznie wynika położenie przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki, w połączeniu z wynikami oględzin i dokumentacją fotograficzną, stanowią wiarygodne i wystarczające dowody ustalonego przez organ I instancji położenia tego budynku względem granicy działki nr ew. [...] z działkami nr ew. [...] i nr ew. [...]. Ustalenie to pozwalało z kolei na zweryfikowanie prawidłowości usytuowania budynku pod względem wymogów określonych w § 12 obowiązującego w czasie jego realizacji rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), który w ust. 6 dopuszczał usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) została wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskano pisemną zgodę jej właściciela.

Według Sądu II instancji, nawet jeśli organ II instancji miałby uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości ustaleń dokonanych w oparciu o opisane wyżej dowody, to zakres uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie z pewnością nie wykroczyłby poza kompetencje przewidziane przez art. 136 § 1 k.p.a. Ani dokładne umiejscowienie przedmiotowego budynku, ani jego dokładne zwymiarowanie nie miały natomiast znaczenia dla ustalenia zgodności zabudowy z warunkami określonymi w decyzji Wójta Gminy M. z dnia 7 czerwca 1999 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 39 i art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. - stan prawny na 7 czerwca 1999 r.). Z podanego przepisu art. 42 wskazanej ustawy jednoznacznie wynika, że dokładne usytuowanie budynku, dla którego ustalono warunki zabudowy oraz szczegółowe parametry techniczne planowanej zabudowy nie były przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji takiej organ administracji powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, jednakże władcze rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z istotą tego postępowania, zaś organ lokalizacyjny co do zasady nie jest upoważniony władczo rozstrzygać o możliwości usytuowania zabudowy. Zarówno usytuowanie, obrys jak i układy istniejących oraz projektowanych obiektów budowlanych stanowią bowiem, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b.). Wywiedziony przez organ II instancji i zaaprobowany przez Sąd I instancji obowiązek ustalenia dokładnego umiejscowienia, wymiarów i parametrów technicznych przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego - na potrzeby zweryfikowania zgodności zabudowy z decyzją Wójta Gminy M. z dnia 7 czerwca 1999 r. - nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Ponadto Sąd II instancji zarzucił, iż zarówno w uzasadnieniu w decyzji organu II instancji z dnia 8 października 2019 r., jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zawarto lakoniczne stwierdzenia wskazujące na konieczność oparcia rozstrzygnięcia

w sprawie o oryginały dokumentów lub ich uwierzytelnione kopie. Uszło jednak uwadze Sądu i organu odwoławczego, że zarówno decyzja Wójta Gminy M. z dnia 7 czerwca 1999 r. o ustaleniu warunków zabudowy, jak i pozwolenie na budowę z dnia 19 lipca 1999 r. oraz zawiadomienie strony z dnia 22 października 1999 r. o zakończeniu budowy nie są dokumentami wytworzonymi w przedmiotowym postępowaniu, które prowadzono w tzw. trybie naprawczym, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Dokumenty te były znane organowi II instancji, skoro odwoływał się do nich w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu K. z dnia 19 lipca 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1865/12).

Z pewnością natomiast brak oryginałów tych dokumentów w aktach sprawy nie stanowił podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

NSA uznał, że także pominięta przez Sąd I instancji, a zawarta w uzasadnieniu decyzji organu II instancji z dnia 8 października 2019 r. wzmianka o tym, że wody opadowe z dachu przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego odprowadzane są na działkę sąsiada, co świadczyć ma o niezgodności z prawem decyzji organu I instancji, w żaden sposób nie wyjaśnia, dlaczego z tego powodu uzasadnione było wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Ponownie rozpatrujący sprawę organ II instancji, wskazując, że jest związany powyższym wyrokiem NSA, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów zebranych w przedmiotowej sprawie, pismem z dnia 23 października 2020 r., na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania, tj.:

1. ustalenie, na podstawie własnych oględzin, stanu faktycznego istniejącego budynku, w zakresie zgodności obiektu:

- z ustaleniami decyzji z dnia 7 czerwca 1999 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanymi dla przedmiotowej inwestycji,

- z obowiązującymi w okresie budowy budynku warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- z projektem budowlanym, zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia

19 lipca 1999 r.;

2. pozyskanie oryginału dokumentu - zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku garażowo-gospodarczego z dnia 22 października 1999 r. wraz z załącznikami.

Uzasadniając ww. zlecenie, organ II instancji wskazał, że ustalenie stanu faktycznego budynku (ww. pkt 1), jest niezbędne dla jednoznacznej oceny stanowiska organu I instancji, wyrażonego w kwestionowanej odwołaniem decyzji, o doprowadzeniu inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. Natomiast wymienione w pkt 2 dokumenty powinny wykazać czy powiększenie budynku o ok. 0,8 m (na szerokości obiektu), jak stwierdził organ I instancji, nastąpiło w trakcie budowy, czy może później dokonano jego rozbudowy. Od zakończenia budowy upłynęło bowiem 20 lat. Ponadto prawdziwość i wiarygodność zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 22 października 1999 r. kwestionują odwołujący się.

Organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o dokumenty pozyskane ze Starostwa Powiatu Koszalińskiego, a dotyczące sprawy zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku. Organ ten nie przeprowadził jednak oględzin stanu faktycznego obiektu. Strona zobowiązana do udostępnienia budynku, w piśmie z dnia

1 kwietnia 2021 r. przekazała, że ze względu na pandemię nie weźmie udziału w oględzinach budynku, tym bardziej, że NSA w ww. wyroku z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1319/20 stwierdził, że żądanie takich oględzin jest zbędne, bowiem

w aktach sprawy znajdują się dokumenty pozwalające jednoznacznie stwierdzić umiejscowienie budynku.

Niezależnie od powyższego, organ I instancji, działając na podstawie art. 81 ust. 4 p.b., przeprowadził w dniu 6 grudnia 2021 r. kontrolę obiektu. Ustalił i zapisał w protokole, że budynek gospodarczy zlokalizowany na działce nr [...], obręb [...], południowo-wschodnią ścianą zewnętrzną i słupem podtrzymującym konstrukcję dachową zlokalizowany jest bezpośrednio przy granicy działki nr [...]. Elementy konstrukcji dachowej ściany szczytowej na długości rzutu poziomego 410 cm oraz okap wraz z rynną na długości ok. 645 cm, przekracza granicę między działkami o ok. 20 cm. Poza tym rura spustowa, zamontowana na południowo-wschodniej ścianie odprowadzająca wody opadowe z połaci dachowych o śr. zewnętrznej 90 mm, również przekracza granicę działki właśnie o tę wielkość (9 cm). Wylot rury spustowej otwarty, skierowany na działkę nr [...]. Ustalenia organ przedstawił obrazowo na rzucie budynku.

Organ II instancji wskazał następnie, że postępowanie naprawcze w sprawie budynku garażowo-gospodarczego dotyczy sytuacji, w której inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, a po zakończeniu robót budowlanych i oddaniu obiektu do użytkowania, doszło do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Podstawą unieważnienia decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu jest fakt, że w momencie jej wydania działka nr [...] nie posiadała dostępu do drogi publicznej, co uznano za rażące naruszenie § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Aktualnie dostęp działki nr [...] do drogi publicznej został ukształtowany w sensie faktycznym i prawnym, poprzez wyodrębnione działki drogowe nr [...]

Jak stwierdził organ II instancji, w przedmiotowym przypadku postępowanie naprawcze odbywa się na podstawie przepisów art. 50-51 p.b. Jest to bowiem przypadek inny niż określone w art. 48-49 i art. 49b (dotyczy legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych lub ich części).

Wskazując na brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., organ II instancji wyjaśnił, że stan zgodności z prawem to przede wszystkim zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przedmiotowym przypadku budynek garażowo-gospodarczy został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i oddany do użytku, zanim została stwierdzona jej nieważność.

Organ II instancji podał, że decyzja o pozwoleniu na budowę tego obiektu, wyeliminowana z obiegu prawnego, została wydana na podstawie decyzji z dnia 7 czerwca 1999 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ta zaś zgodnie z obowiązującym w tym okresie planem zagospodarowania przestrzennego m. M.-U., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy M. nr XV/96/92 z dnia 4 lutego 1992 r. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego nie została wyeliminowana z obiegu prawnego. Zatem istniejący na działce nr [...] budynek garażowo-gospodarczy nie może naruszać jej ustaleń.

Na załączniku graficznym do tej decyzji, budynek usytuowano w pobliżu granicy z działką nr [...] (obecnie działka nr [...]), nie ustalając odległości od granicy. Jednakże w punkcie 2 decyzji, określającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, w podpunkcie 3 zapisano: "zachować warunki techniczne określone w rozporządzeniu z dnia 14 grudnia 1994 r. Zatem usytuowanie przedmiotowego budynku nie może naruszać ustaleń warunków technicznych".

Wskazując na brzmienie § 12 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., obowiązującego w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 1995 r., nr 10, poz. 46), organ II instancji podniósł, że jeżeli z warunków, określonych w rozporządzeniu, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami. Dopuszcza się sytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2 rozporządzenia (dot. odporności ogniowej ściany), bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela (ust. 6).

Organ II instancji zauważył, że organ I instancji orzekając o odstąpieniu od nałożenia obowiązków stwierdził, że powyższe przepisy nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, z uwagi na § 12 ust. 10 obecnie obowiązujących warunków technicznych, który stanowi, że zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9 (zawierających zapisy dot. odległości sytuowania budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną) nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. Organ uznał, że część działki budowlanej nr [...] (na odcinku, gdzie budynek garażowo-gospodarczy usytuowany jest bezpośrednio przy granicy) należy kwalifikować jako działkę drogową, bowiem stanowi ona drogę konieczną dla właścicieli działki nr [...], jak orzekł Sąd Okręgowy w Koszalinie w postanowieniu z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt VII Ca 711/12.

W ocenie organu II instancji, powyższe postanowienie sądu powszechnego nie zmienia statusu działki nr [...], na tym odcinku. Stanowi ona w całości działkę budowlaną. Zatem usytuowanie przedmiotowego budynku nie może naruszać ww. przepisów warunków technicznych.

Jak stwierdził organ II instancji, przyjmując zgodnie z ww. wyrokiem NSA z dnia 5 sierpnia 2020 r., że "dane uzyskane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z ewidencji gruntów i budynków, z których jednoznacznie wynika położenie przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki, stanowią wiarygodne i wystarczające dowody ustalonego przez organ I instancji położenia tego budynku względem granicy działki nr ew. [...] z działkami nr ew. [...] i nr ew. [...]", to z ustaleń organu I instancji, dokonanych podczas kontroli budynku w dniu 6 grudnia 2021 r. (w postępowaniu uzupełniającym) wynika, że część obiektu wykracza poza granice działki nr [...].

Wspierając się stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ II instancji podniósł, że aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., konieczne jest wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jak podniósł organ II instancji, z akt sprawy nie wynika, by właściciele obiektu (następcy prawni inwestora) i działki nr [...], posiadali prawo do dysponowania działką nr [...] w U. na cele budowlane. Słusznie zauważyli wnoszący odwołanie - właściciele działki nr [...], że ani decyzja ustalająca warunki zabudowy, ani pozwolenie, nie przewidywały możliwości nadwieszania się części garażu nad działką sąsiada.

Organ II instancji dodał, że wobec braku możliwości przeprowadzenia kontroli budynku (z uwagi na nieobecność właściciela, pomimo skutecznego zawiadomienia strony) nie ustalono stanu faktycznego obiektu - jego sposobu użytkowania i stanu technicznego. Obowiązująca nadal ww. decyzja z dnia 7 czerwca 1999 r., ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku garażowo-gospodarczego. Tymczasem w dokumentach geodezyjnych przedmiotowy budynek określony jest jako budynek mieszkalny (oznaczony literą "w").

Następnie organ II instancji wskazał, że w dokumentach archiwalnych Starostwa Powiatu K. nie odnaleziono zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku garażowo-gospodarczego, z dnia 22 października 1999 r. (pismo z dnia 7 stycznia 2021 r.). Z zawartej w aktach organu I instancji kserokopii tego dokumentu wynika, że zawiadomienie złożył A. B., jako pełnomocnik inwestora - R. K., załączając "plik" dokumentów. W dniu 22 października 1999 r. R. K. nie był jednak już właścicielem działki nr [...] (od dnia 9 sierpnia 1999 r. KW [...]).

Według organu II instancji, widoczna na zawiadomieniu pieczątka o treści: "Starostwo Powiatowe w K. ul. [...] Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego", z datą "9919.10.22" i podpisem nieczytelnym, nie dowodzi, że zawiadomienie zostało skutecznie przyjęte przez organ (mogło np. zostać wycofane z powodu braku kompletu załączników).

Organ II instancji podniósł, że jednym z podstawowych dokumentów wymaganych przy zawiadomieniu jest inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza. Z istniejącej w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w K. dokumentacji geodezyjnej wynika, że przedmiotowy budynek (o wymiarach jak ustalił organ I instancji - większych niż w projekcie o ok. 0,8 m na szerokości obiektu ujawniony został dopiero podczas pomiarów geodezyjnych w sierpniu 2000 r., w ramach operatu [...] (przyjętego do zasobów dnia 30 marca 2001 r.), wykonanego na zlecenie dla celów planowania przestrzennego, obejmującego obszar całego obrębu M. (pisma Starostwa Powiatu K. z dnia 20 listopada 2020 r. i 6 maja 2021 r.).

Zdaniem organu II instancji, powyższe dowodzi, że dla przedmiotowego budynku nie wykonano inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Mało prawdopodobne jest, by bez takiego dokumentu zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało przyjęte przez właściwy organ. Wyjaśnił również, że w ww. wyroku NSA mylnie wskazał, że ww. decyzja z dnia 7 czerwca 1999 r. o ustaleniu warunków zabudowy, jak i pozwolenie na budowę z dnia 19 lipca 1999 r. oraz zawiadomienie inwestora z dnia 22 października 1999 r. o zakończeniu budowy były znane organowi II instancji, skoro odwoływał się do nich w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu K. z dnia 19 lipca 1999 r. nr 411/99 (zob. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1865/12)". Organ II instancji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu K. z dnia 19 lipca 1999 r. nr [...], prowadził Wojewoda Z. , a nie Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ II instancji stwierdził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania zasadności rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, o odstąpieniu od nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności dotyczących budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego przy granicy z działką nr [...], w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem.

Niezbędne jest ustalenie przeznaczenia budynku, jego stanu technicznego, a także przede wszystkim rozstrzygnięcie w zakresie elementów obiektu wykraczających poza granice działki nr [...].

Organ II instancji wskazał, że w przypadku, gdy okaże się, że właściciele budynku nie posiadają prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane (co jest bardzo prawdopodobne, skoro właściciele tej działki, domagają się rozbiórki), doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem wiązałoby się z wydaniem nakazu rozbiórki tej jego części, która wykracza poza teren działki nr [...] (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b). Wydanie zaś takiej decyzji przez organ II instancji, skierowanej do właścicieli przedmiotowego budynku, uniemożliwiłoby im wniesienie od niej odwołania, co prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sprzeciw od decyzji organu II instancji z dnia 2 czerwca 2022 r., wnosząc o uchylenie tej decyzji w całości.

Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie powagi rzeczy osądzonej, tj. art. 153, art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 365 Kodeksu postępowania cywilnego, poprzez żądanie prowadzenia przez organ I instancji postępowania w zakresie rozstrzygniętym przez NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1319/20 oraz Sądu Okręgowego w Koszalinie w sprawie sygn. akt VII Ca 255/08.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podniósł, że NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 1319/20 orzekł, że wywiedziony uprzednio i powtórzony obecnie przez organ II instancji obowiązek ustalenia dokładnego umiejscowienia, wymiarów i parametrów technicznych przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego (...) - nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Skarżący powołał się na związanie organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu (art. 153 p.p.s.a.). Organ II instancji winien zatem wskazać, które wskazania Sądu uprawniają go do wszczęcia ponownego postępowania w sprawach rozstrzygniętych przez Sąd i do zlecania dodatkowych czynności całkowicie rozbieżnych z oceną i wskazaniami Sądu.

W kwestii skierowanego przez organ II instancji zobowiązania do organu I instancji o dokonanie ustalenia, na podstawie własnych oględzin, stanu faktycznego istniejącego budynku, skarżący podniósł, że w tym temacie wypowiedział się NSA w uzasadnieniu ww. wyroku.

Skarżący podniósł, że odnośnie elementów budynku wychodzących poza granice działki nr [...], a także odprowadzenia wód opadowych toczyło się z powództwa wnoszących odwołanie postępowanie cywilne przed Sądem Rejonowym w Koszalinie i Sądem Okręgowym w Koszalinie o usunięcie elementów przekraczających granice działki nr [...] oraz odprowadzenie wód opadowych, które zakończyło się prawomocnym oddaleniem powództwa w zakresie naruszenia granicy działki zgodnie z art. 151 Kodeksu cywilnego oraz rzekomym odprowadzeniem wód opadowych na działkę [...] - wyroki znajdują się w aktach sprawy (sygn. akt SO VII Ca 255/08).

Wskazał ponadto, że Sąd Okręgowy w Koszalinie ustanowił na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] służebność gruntową na działce nr [...] (postanowienie z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt VII Ca 711/12).

Według skarżącego, nawet jeśli organ II instancji miałby uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości ustaleń dokonanych w oparciu o opisane wyżej dowody, to zakres uzupełniającego postępowania dowodowego w tej części z pewnością nie wykroczyłby poza kompetencje przewidziane przez art. 136 § 1 k.p.a. Zauważył, że NSA orzekł również w sprawie rzekomego braku oryginałów dokumentów w organie. Zdumiewające dla skarżącego są dywagacje organu kwestionujące fakt potwierdzenia przyjęcia dokumentów przez organ, z kuriozalnym twierdzeniem, że "mogło np. zostać wycofane z powodu braku kompletu załączników". Skarżący uważa, że to organ przed przyjęciem dokumentów ma obowiązek sprawdzić, czy pismo zawiera komplet załączników i dopiero wówczas potwierdzić jego przyjęcie. Wskazał, że postępowania sprawdzające toczą się przed organami administracji, sądami administracyjnymi obu instancji, a także przed sądem rejonowym oraz sądem okręgowym i od 2006 r., a dotyczą dokumentów z 1999 r. i dopiero w 2020 r. "zauważono", że brak jest dokumentów archiwalnych, podobnie jak "zginęły" w UG M. dokumenty dotyczące warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu przedmiotowej działki.

Skarżący uważa, że wbrew twierdzeniom organu, w okresie budowy przedmiotowego budynku, działka nosząca obecnie nr [...] (uprzednio nr [...]), nie była działką budowlaną, a działką rolną aż do 2006 r. (decyzja Starosty K. z 8 lutego 2006 r.), natomiast z rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r., po nowelizacjach określonych w obwieszczeniu z dnia 4 lutego 1999 r. (Dz.U. z 1999, nr 15, poz. 140), w § 12 tegoż rozporządzenia, odległości dotyczyły sąsiedniej działki budowlanej, a zatem rozporządzenie nie określało wymagań dla odległości od działek rolnych. Według skarżącego, organ cytował obszerne fragmenty wyroku NSA, sygn. akt II OSK 1319/20, ale jak widać nie zrozumiał orzeczenia Sądu, bowiem zalecił organowi I stopnia przeprowadzenie dodatkowych ustaleń, które, zdaniem NSA, nie wymagały uzupełnienia.

Na marginesie sprawy skarżący podniósł, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła sprawa z wniosku skarżącego o sygn. akt Ts 148/18 o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją § 12 ust. 4 i § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., a które to przepisy stanowiły podstawę uchylenia pozwolenia na budowę nr [...] z 19 września 1999 r.

Według skarżącego, organ wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie wskazał, jakie przepisy postępowania zostały naruszone. Organ miał wszelkie niezbędne dokumenty i informacje do orzeczenia co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

W piśmie z dnia 22 lipca 2022 r. skarżący podniósł, że organ odwoławczy żąda od organu I instancji ustalenia stanu faktycznego budynku, który jest znany tak stronom, jak i organowi. Zarówno organy, jak i Sąd wskazały, że budynek usytuowany jest w ostrej granicy z działką sąsiednią zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawdą jest również, że poprzedni właściciel działki, budując ten budynek, przekroczył granice działki, sytuując rynnę na wskazanej długości 645 cm nad działką sąsiednią. Przekroczenie granicy przy wznoszeniu budynku sankcjonuje art. 151 Kodeksu cywilnego. Następcy prawni właścicieli działki sąsiedniej (nr [...], a obecnie nr [...]) wytoczyli skarżącemu, jako następcy prawnemu właściciela działki nr [...] (inwestora spornego obiektu), powództwo o przywrócenie stanu posiadania. Postępowanie toczyło się Przed Sądem Rejonowym w Koszalinie, a zostało zakończone prawomocnie wyrokiem Sądu Okręgowego o oddaleniu powództwa. Wyrok został przesłany organowi I instancji i skoro nie ma go w aktach, to widocznie - według skarżącego - jest to kolejny dokument "zaginiony" w dziwnych okolicznościach w organach państwowego nadzoru budowlanego, podobnie jak zawiadomienie o zakończeniu budowy, decyzja o warunkach zabudowy i wiele innych dokumentów.

Skarżący zakwestionował żądanie ustalenia, czy budynek jest budynkiem garażowo-gospodarczym, czy też mieszkalnym, jak próbuje to oceniać organ II instancji. Nie daje się przypisać funkcji mieszkalnych budynkowi bez okien (w żadnej ze ścian budynku okien takich nie ma - co jest widoczne bez wchodzenia na teren działki nr [...]), wyposażonym jedynie w drzwi garażowe. Ewentualne rozbieżności w wymiarach budynku zostały naniesione w dokumentacji powykonawczej. Do zawiadomienia o zakończeniu budowy zostało dołączone wymagane przez art. 57 ust. 2 p.b. (wg stanu prawnego na 1999 r.) oświadczenie kierownika budowy, poświadczone przez projektanta. Organ miał możliwości zażądania w oparciu o art. 57 ust. 4 p.b., od inwestora uzupełnienia dokumentów, czego nie uczynił. Żądanie badania tych dokumentów po 23 latach od zakończenia budowy jest co najmniej nierealne.

Końcowo skarżący podniósł, że stan faktyczny budynku jest dostatecznie wyjaśniony, co dodatkowo potwierdził NSA w wyroku z 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1319/20. Nie zachodzi zatem wskazane przez organ naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ winien był natomiast mieć na uwadze art. 7a § 1 k.p.a., czego jednak nie uczynił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zaznaczyć przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie

z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15).

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne w CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15). Z uwagi na powyższe, jeżeli organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organ II instancji nie wykazał, że zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w postępowaniu przed tym organem.

Należy uwzględnić, że sprawa objęta przedmiotem skargi była już poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1072/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił sprzeciw skarżącego

na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w S. z dnia 8 października 2019 r. w przedmiocie obowiązku wykonania określonych czynności celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego w U. na działce nr [...], obr. M. usytuowanego przy granicy z działką nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1319/20, uchylił ww. wyrok Sądu I instancji i decyzję organu II instancji z dnia 8 października 2019 r. Stosownie zatem do art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie to obejmuje także organ, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. W wyroku z dnia 15 maja 2015 r., II FSK 730/15, LEX nr 1774542, NSA stwierdził, że "ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd nie podziela stanowiska organu II instancji, który wskazał na potrzebę kontynuowania wyjaśnienia stanu faktycznego obiektu budynku garażowo-gospodarczego. Przypomnieć należy, za stanowiskiem NSA przedstawionym w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II OSK 1319/20, że z danych uzyskanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z ewidencji gruntów i budynków, jednoznacznie wynika położenie przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki, w połączeniu z wynikami oględzin i dokumentacją fotograficzną, stanowią wiarygodne i wystarczające dowody ustalonego przez organ pierwszej instancji położenia tego budynku względem granicy działki nr ew. [...] z działkami nr ew. [...] i nr ew. [...]. Ustalenie to pozwalało z kolei na zweryfikowanie prawidłowości usytuowania budynku pod względem wymogów określonych w § 12 obowiązującego w czasie jego realizacji rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), który w ust. 6 dopuszczał usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) została wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskano pisemną zgodę jej właściciela.

NSA przesądził także, że brak oryginałów decyzji o warunkach zabudowy i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz zawiadomienia o zakończeniu budowy wydanych dla przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego nie mógł stanowić przyczyny do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Związanie wskazanym wyrokiem oznacza, że ponownie prowadzący sprawę organ II instancji nie powinien dokonywać oceny wskazanych dokumentów w sposób odmienny od przyjętego w orzeczeniu sądowym. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę. W ocenie Sądu, tego rodzaju zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy organ II instancji nie wykazał.

Sąd zauważa, że organ II instancji, w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym skorzystał z prawa do uzupełnienia materiału dowodowego, zlecając tę czynność organowi I instancji. Podczas kontroli budynku w dniu 6 grudnia 2021 r., ustalono, że część obiektu wykracza poza granice działki nr [...]. Elementy konstrukcji dachowej ściany szczytowej na długości rzutu poziomego 410 cm oraz okap wraz z rynną na długości ok. 654 cm przekracza granicę między działkami o ok. 20 cm. Poza tym rura spustowa zamontowana na południowo-wschodniej ścianie odprowadzająca wody opadowe z połaci dachowych o śr. zewnętrznej 90 mm również przekracza granicę działki właśnie o tę wielkość 9 cm. Wylot rury spustowej otwarty skierowany na działkę nr [...].

W ocenie Sądu, wskazane ustalenia stanu faktycznego pozwalały organowi II instancji na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w kierunku doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Sąd nie podziela stanowiska organu co do potrzeby badania stanu faktycznego budynku skarżącego pod kątem sposobu użytkowania i stanu technicznego. Obowiązująca nadal decyzja Wójta Gminy M. z dnia 7 czerwca 1999 r. dotyczy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku garażowo - gospodarczego. Taki też rodzaj obiektu wynika z decyzji Starosty Powiatu K. z dnia 19 lipca 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę budynku garażowo -gospodarczego w U. na działce nr [...], położonej przy ul. [...]. Decyzja o pozwoleniu na budowę tego budynku została unieważniona decyzją Wojewody Z. z dnia 25 czerwca 2014 r., ponieważ ustalił on, że działka nr [...] nie posiadała dostępu do drogi publicznej. Jak wskazał w zaskarżonej decyzji organ II instancji prowadzone przez organ I instancji postępowanie naprawcze, dotyczy sytuacji, w której inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, a po zakończeniu robót budowlanych i oddaniu obiektu do użytkowania doszło do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli zatem nawet w ewidencji nieruchomości, przedmiotowy obiekt ma odmienne oznaczenie od wynikającego z uzyskanych przez inwestora pozwoleń, to nie powoduje to zmiany kontrolowanej sprawy ani w aspekcie przedmiotowym, ani podmiotowym. Jak zauważył skarżący, nie daje się przypisać funkcji mieszkalnych budynkowi bez okien (w żadnej ze ścian budynku okien takich nie ma - co jest widoczne bez wchodzenia na teren działki nr [...]), wyposażonym jedynie w drzwi garażowe. Odmiennej funkcji od wynikającej z dotychczasowych ustaleń organu I instancji, nie sposób odczytać z kontroli budynku dokonanej przez organ w dniu 6 grudnia 2021 r. Brak jest, zdaniem Sądu, potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego w ww. zakresie.

W ocenie Sądu, nie mogło stanowić uzasadnionej przyczyny wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej poddawanie w wątpliwość prawdziwości i wiarygodności okoliczności złożenia przez inwestora zawiadomienia z dnia 22 października 1999 r. o zakończeniu budowy budynku garażowo-gospodarczego oraz braku inwentaryzacji powykonawczej tego obiektu. Sąd uznaje, że istotne z perspektywy możliwości rozstrzygnięcia spornej sprawy jest to, że część przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego wykracza poza granice działki nr [...] , część ta znajduje się w obszarze działki sąsiedniej nr [...]. Ustalenie to jest w istocie bezsporne, skarżący we wniesionym sprzeciwie sam podał, iż "Prawdą jest również, że poprzedni właściciel działki, budując ten budynek, przekroczył granice działki, sytuując rynnę na wskazanej długości 645 cm nad działką sąsiednią".

Jak wskazał sam organ II instancji na stronie 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, z akt sprawy nie wynika, by właściciele obiektu /następcy prawni inwestora/ i działki nr [...] posiadali prawo do dysponowania działką nr [...] w U. na cele budowlane. Z okoliczności sprawy nie sposób odczytać, żeby skarżący mógł uzyskać

od właścicieli sąsiedniej działki, prawo do dysponowania ich nieruchomością na cele budowlane. Jest wręcz przeciwnie, właściciele działki nr [...] domagają się rozbiórki budynku garażowo – gospodarczego. W odwołaniu od decyzji organu I instancji, właściciele ww. nieruchomości podnosili, że organ całkowicie pominął ich interes, rażąco naruszony lokalizacją garażu w granicy działki. Argumentowali, że organ nie zweryfikował, m.in. poniższych kwestii, które mogą być sanowane jedynie rozbiórką garażu, tj.: lokalizacja garażu uniemożliwia wjazd samochodem o większych gabarytach na nieruchomość odwołujących się.

W ocenie Sądu, dla końcowego wyniku sprawy doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, pozostaje bez istotnego wpływu kwestia tego rodzaju, czy powiększenie tego budynku miało miejsce w trakcie budowy czy może później dokonano jego rozbudowy, bowiem obiektywnie wystąpił, po pierwsze stan wzniesienia przedmiotowego budynku, w sytuacji, w której po zakończeniu robót budowlanych i oddaniu budynku do użytkowania doszło do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, po drugie zarówno

w świetle przepisów (§ 12 i § 270) rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, jak i ich usytuowanie, jak również w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12 ust. 1, 4, 5 i 6), nie został spełniony wymóg zachowania odległości wybudowanego budynku od granicy z działkami sąsiednimi, co implikuje swoje konsekwencje na gruncie możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Stosownie zaś do art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Na gruncie przedmiotowej sprawy aktualność zachowuje stanowisko judykatury, w świetle którego, naruszenia prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1974/10).

Należy w związku z tym przyznać trafność stanowiska organu II instancji, poddającego krytyce twierdzenie organu I instancji, zawarte w decyzji z dnia 24 lipca

2019 r., że przepisy § 12 ust. 1, 4, 5 i 6 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, z uwagi na § 12 ust. 10 obecnie obowiązujących warunków technicznych. Wskazany przepis z § 12 ust. 10 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., stanowi, że zachowanie odległości sytuowania budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie jest wymagane, w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową.

W ocenie Sądu, organ I instancji wadliwie przyjął, że część działki budowlanej

nr [...] (na odcinku, gdzie budynek garażowo-gospodarczy usytuowany jest bezpośrednio przy granicy), należy zakwalifikować jako działkę drogową, bowiem stanowi ona drogę konieczną dla właścicieli działki nr [...], jak orzekł Sąd Okręgowy

w Koszalinie w postanowieniu z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt VII Ca 711/12.

W orzecznictwie utrwalony jest bowiem pogląd, że za "działkę drogową" może być uznana tylko działka ewidencyjna, będąca w całości drogą publiczną, ewentualnie wewnętrzną. Za działkę drogową należy uznać teren przeznaczony pod drogę

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Działką drogową będzie również działka, która ma takie przeznaczenie w ewidencji gruntów i budynków (por. wyrok WSA w Kielcach z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 307/19; wyrok WSA w Gdańsku z 23 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 280/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 426/21). Tak więc za prawidłową Sąd uznaje ocenę organu II instancji, że powyższe postanowienie sądu powszechnego nie zmieniło statusu działki nr 854/2, na tym samym odcinku, stanowi ona w całości działkę budowlaną. Zatem usytuowanie przedmiotowego budynku nie może naruszać ww. przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nie ma przy tym znaczenia dla wyniku kontrolowanej sprawy administracyjnej oddalenie powództwa właścicieli działki nr [...] przez Sąd Rejonowy w Koszalinie i Sąd Okręgowy w Koszalinie o usunięcie elementów przekraczających granice działki nr [...] oraz odprowadzenie wód opadowych. Skutki stwierdzonej samowoli organ inspekcji nadzoru budowlanego winien zbadać w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowalne oraz w oparciu o przepisy wykonawcze do tej ustawy.

Nie jest też trafna argumentacja skarżącego, wskazująca na charakter rolny działki noszącej obecnie nr [...] (uprzednio nr [...]), aż do 2006 r. Skarżący argumentował bowiem, że w § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. odległości dotyczyły sąsiedniej działki budowlanej. Istotny jest bowiem charakter budowlany działki nr [...], której dotyczy sporny obiekt, co w świetle ww. przepisu rozporządzenia determinuje obowiązek zachowania wymogów odległości od granicy z działkami sąsiednimi, kwestia zatem tego rodzaju jaki charakter miała działka nr [...] w momencie wykonywania prac budowlanych, nie podważa prawidłowości prowadzenia przez kontrolowane organy postępowania administracyjnego w kierunku doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Końcowo Sąd doszedł do przekonania, że powoływane przez organ II instancji przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji nie potwierdzają istnienia braków w dotychczas poczynionych ustaleniach stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Argumentację organu II instancji należy odczytać, jako prezentowanie przez ten organ odmiennej oceny faktów, mających znaczenie w świetle przepisów prawa budowalnego, które organ I instancji wziął pod uwagę wydając decyzję z dnia 24 lipca 2019 r. o odstąpieniu od nałożenia na właścicieli obowiązku wykonania określonych czynności dotyczących budynku gospodarczo-garażowego. Jeżeli zatem, przy wykazanym przez Sąd braku potrzeby poczynienia kolejnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie, organ II instancji wyrażał odmienny pogląd co do możliwości doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, to nie było podstaw do wydania w sprawie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że ustawodawca dopuszcza sytuację, w której rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może nie być zgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji. Stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ II instancji ma uprawnienie do uchylenia kwestionowanej odwołaniem decyzji organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Będzie to miało miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego, podjęte po rozpoznaniu sprawy, nie będzie pokrywać się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Wobec tego, że rozstrzygnięcie organu I instancji, w ocenie organu odwoławczego nie jest prawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa lub z punktu widzenia celowości, ma on kompetencję do podjęcia decyzji merytoryczno-reformacyjnej. Sprawa jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji w ramach tego samego stosunku materialnoprawnego i tożsamości sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym. W takim przypadku, wbrew przekonaniu organu odwoławczego, który wydał zaskarżoną decyzję, nie zachodzi stan naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, postępowanie przed organem II instancji ma pełnowymiarowy merytoryczny a nie tylko formalny wymiar. Oznacza to, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed tym organem, ustalając we własnym zakresie prawidłowe jej rozstrzygnięcie i dokonując jej uzasadnienia zgodnie z wiedzą i doświadczeniem, jakie posiada. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W związku z powyższym Sąd uznaje, że stan faktyczny sprawy, który podlegał ocenie organu II instancji został ustalony w stopniu umożliwiającym podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia, w trybie prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Usytuowanie i charakter spornego budynku gospodarczo – garażowego znajduje potwierdzenie w dokumentach, którymi dysponował organ I instancji wydając decyzję z dnia 24 lipca 2019 r. Kwestia tego rodzaju, czy do powiększenia tego obiektu budowlanego doszło już w trakcie budowy czy też później, w sytuacji obiektywnie występującego stanu usytuowania części tego budynku w granicach działki sąsiedniej, bez zachowania wymogów odległości usytuowania budynków od granicy z działkami sąsiednimi, nie czyniła zasadnym odstąpienia przez organ od przyjętego trybu prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Bez znaczenia dla tego postępowania pozostaje też prawdziwość i wiarygodność zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu. Także ustanowienie służebności drogi koniecznej dla właścicieli działki nr [...] na części działki nr [...] nie zmienia statusu tej ostatniej działki, tak więc nie mógł znaleźć zastosowanie w sprawie § 12 ust. 10 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. W zaistniałej sytuacji, brak było przeszkód do rozpoznania sprawy przez organ II instancji i możliwości podjęcia przez ten organ merytorycznego rozstrzygnięcia. Przedstawioną oceną prawną i wskazaniami, jest związany organ II instancji ponownie rozpatrujący sprawę (art. 153 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę wszystkie powyżej wskazane okoliczności należało uznać wniesiony sprzeciw za uzasadniony.

Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z dnia 2 czerwca 2022 r.

Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.