Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 67/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 6 pkt 6
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 2, pkt 6, pkt 9, art. 50 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skarg R. S. i Stowarzyszenia na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. S. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R.S. oraz skargi Stowarzyszenia (zwane dalej Stowarzyszeniem), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwane SKO) z dnia [...] listopada 2019 r., znak [...], wydana w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą: Budowa krytego lodowiska z parkingiem podziemnym i miejscami parkingowymi zewnętrznymi oraz infrastrukturą techniczną w ramach zadania inwestycyjnego pn.: "Budowa krytego lodowiska w R." na działkach o nr 1330/5, 1330/6, 1330/7, obr. 211, przy ul. [...] dla Gminy Miasto [...].

Organ odwoławczy wydając zaskarżoną do Sądu decyzję na skutek rozpoznania wniesionych odwołań (m.in. stron skarżących) przyjął, że Prezydent Miasta [...] (dalej zwany Prezydentem) decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., o nr [...], ustalił po przeprowadzeniu postępowania dowodowego lokalizację inwestycji celu publicznego pod nazwą: Budowa krytego lodowiska z parkingiem podziemnym i miejscami parkingowymi zewnętrznymi oraz infrastrukturą techniczną w ramach zadania inwestycyjnego "Budowa krytego lodowiska w R." na działkach o nr 1330/5, 1330/6, 1330/7, obr. 211, przy ul. [...] dla Gminy Miasto [...]. W toku postępowania dopuszczono do udziału Stowarzyszenie. Decyzję tą wydano na skutek podania złożonego przez Gminę Miasto [...] z dnia [...] czerwca 2019 r.

Od decyzji Prezydenta odwołanie do SKO wniosło m.in. Stowarzyszenie, wskazując na lepsze miejsce dla lokalizacji inwestycji, a także naruszenie art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; zwana dalej u.p.z.p.). Stowarzyszenie zarzuciło również zaniechanie uzgodnienia projektu decyzji z Marszałkiem Województwa z uwagi na znaczenie przedmiotowej inwestycji, co najmniej dla województwa. Naruszono także art. § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588; zwane dalej r.w.z.z.p.). Nieprawidłowo ustalono miejsca postojowe i nie określono we wniosku o wydanie decyzji granic terenu objętego wnioskiem.

Ponadto odwołania wnieśli także R.S., A.S., M.R. i B.M. Strony podniosły zgodnie, iż naruszono art. 61 u.p.z.p. przez zaniechanie ustalenia kontynuacji cech parametrów inwestycji, rodzaju gruntu na jakim jest planowana inwestycja, braku zgodności planowanej inwestycji z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Także nie dokonano uzgodnień wymaganych przez art. 51 ust. 4 pkt 2 i 6 u.p.z.p. Nie określono we wniosku granic terenu objętego wnioskiem oraz zaniechano analizy uciążliwości związanej z inwestycją.

Kolegium zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podkreślono, że organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien w sposób niebudzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzeń wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, co jednoznacznie wynika z art. 56 u.p.z.p. Organ odmawiając wydania decyzji powinien więc wyjaśnić okoliczności przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które uniemożliwiają pozytywne załatwienie spraw. Wniosek złożony przez inwestora jest kompletny i umożliwia dokonanie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślono, że niedopuszczalne jest oczekiwanie spełnienia wymagań kontynuacji jakie określa art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponieważ przepisy dotyczące decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie znajdują zastosowania do sprawy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sprzeciw lokalnych mieszkańców nie może decydować o wydaniu bądź odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej. Nie ujawniono takich zdarzeń faktycznych i prawnych, które uzasadniałoby odmowę uwzględnienia wniosku inwestora. Odnosząc się do zarzutu istnienia innych możliwych lokalizacji inwestycji stwierdzono, że tego rodzaju kwestie nie mają znaczenia dla poprawności postępowania, gdyż to inwestor decyduje o planowanej inwestycji. Organ I instancji nie naruszył art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., poprzez nieprawidłową analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu. W aktach znajdują się postanowienia analizy urbanistycznej zawierające kompletne wyjaśnienie parametrów inwestycji. Kluczowym argumentem zgodności decyzji z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest uzgodnienie projektu decyzji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2019 roku. W aktach postępowania znajduje się uzgodnienie wydane w trybie art. 51 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., a uzgodnienie w trybie art. 51 ust. 4 pkt 2 ustawy dotyczyło powołanego uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. We wniosku został zakreślony teren inwestycji. Planowana przez Gminę inwestycja nie wymaga uzgodnienia z Marszałkiem Województwa, bowiem będzie realizowana przez Gminę Miasto [...]. Nie doszło też do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, bowiem art. § 3 ust. 1 tego rozporządzenia dotyczy odległości od zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących żywność, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych. Nie doszło również do naruszenia § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), gdyż regulacje te nie dotyczą planowania i lokalizacji inwestycji celu publicznego. Analiza wniosku wskazuje, że inwestor przewidział miejsca postojowe, a ich liczba zostanie konkretnie ustalona w projekcie budowlanym. W konkluzji uzasadnienia wskazano, że w postępowaniu toczącym się na wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak również w/w rozporządzenie. W toku prowadzonego postępowania nie ustalono, aby zakres planowanego zamierzenia skutkował szkodliwość dla zdrowia i życia ludzi. Poza tym przedsięwzięcie nie należy do instalacji, dla których wymagane jest wydanie decyzji środowiskowej.

Skargą z dnia 23 grudnia 2019 r. R.S., reprezentowany przez pełnomocnika adwokata A.M., zaskarżył opisaną wyżej decyzję SKO do WSA w całości. Zaskarżonej decyzji SKO zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego:

a) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez niewyjaśnienie podstaw przyjęcia przez organ braku zasięgu ponadlokalnego przedmiotowej inwestycji, braku uznania inwestycji za zakład żywienia zbiorowego oraz zakład przechowujący artykuły żywności;

b) art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji, w szczególności poprzez brak szczegółowego odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów stawianych w odwołaniu od decyzji;

c) art. 28 k.p.a. poprzez nieprzyznanie przez organ I instancji Panu R.S. przymiotu strony niniejszego postępowania, a w konsekwencji brak doręczenia mu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 roku; znak [...], w sytuacji gdy R.S. zamieszkuje w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, przy ul. [...] w R., zaś zgodnym z Kodeksem postępowania administracyjnego i przyjętym przez Prezydenta Miasta [...] sposobem zawiadamiania stron o toczącym się postępowaniu jest ich doręczanie pocztą — co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącemu czynny udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organem I instancji; art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.;

e) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania oraz wymagającej wyjaśnienia w zakresie mającym istotny wpływ dla rozstrzygnięcia (art. 138 § 2 k.p.a.);

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie oraz utrzymanie w mocy decyzji w odniesieniu do inwestycji o znaczeniu krajowym i wojewódzkim bez jej uzgodnienia z Marszałkiem Województwa, w sytuacji gdy w toku postępowania ustalono, że na przedmiotowym obiekcie będą przeprowadzane imprezy (sportowe, kulturalne i rozrywkowe) o znaczeniu wojewódzkim i krajowym;

b) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (PlanZagospU) poprzez pominięcie przez organ zbadania, czy inwestycja nie narusza norm sanitarnych określonych z Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod wzgkdem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, a dotyczących sytuowania inwestycji w pobliżu istniejących cmentarzy, w sytuacji gdy planowana inwestycja znajduje się w odległości 45 metrów od istniejącego cmentarza cholerycznego zlokalizowanego przy ul. [...] oraz przewiduje utworzenie na jej obszarze punktów gastronomicznych (restauracja oraz klub z zapleczem kuchennym) dla osób korzystających z lodowiska oraz poprzez błędne przyjęcie, że § 3 ust. 1 Rozporządzania Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod wzgkdem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze nie dotyczy przedmiotowej inwestycji, w sytuacji gdy w jej ramach występuje zakład żywienia zbiorowego oraz zakład przechowujący artykuły żywności z uwagi na fakt, inwestor przewiduje utworzenie w obrębie inwestycji punktów gastronomicznych (restauracja oraz klub z zapleczem kuchennym) dla osób korzystających z lodowiska;

c) § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez zlokalizowanie przedmiotowej inwestycji w odległości poniżej 50 metrów od cmentarza cholerycznego, a więc bez zachowania wymaganych rozporządzeniem odległości;

d) art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (PlanZagospU) poprzez wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego pomimo okoliczności, że teren pod inwestycję wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze;

e) art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (PlanZagospU) poprzez wydanie decyzji pomimo niewyznaczenia strefy ochrony obiektu wpisanego do wojewódzkiej ewidencji zabytków, pomimo, że Wojewódzki Konserwator Zabytków sugerował taka potrzebę;

f) art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (PlanZagospU) poprzez wydanie decyzji pomimo braku uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych oraz melioracji wodnych przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami - w aktach postępowania nie zalega bowiem żaden dokument, który mógłby zostać chociażby pośrednio uznany za przedmiotowe uzgodnienie;

g) art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (PlanZagospU) poprzez wydanie decyzji pomimo braku uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego — w aktach postępowania nie zalega bowiem żaden dokument, który mógłby zostać chociażby pośrednio uznany za przedmiotowe uzgodnienie;

h) art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (PlanZagospU) o m. poprzez nieuwzględnienie przez organ, podczas ustalania granic obszaru podlegającego analizie urbanistycznej, ustawowej zasady dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji ustalenie lokalizacji inwestycji całkowicie odbiegającej pod względem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu — pomimo braku istnienia jakiejkolwiek nieruchomości sąsiedniej o podobnych cechach do tych jakie posiada przedmiotowa inwestycja;

i) § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędne zastosowanie i wykonanie w oparciu o ten przepis analizy urbanistycznej, w sytuacji gdy w przypadku inwestycji celu publicznego organ winien zastosować przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji.

Na tej podstawie pełnomocnik strony zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji w całości jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak [...], w całości oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Skargą z dnia 20 grudnia 2019 r., Stowarzyszenie również zaskarżyło w całości decyzję SKO. Zaskarżonej decyzji Kolegium zarzucono :

a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z powodu błędnej wykładni tego przepisu i jego nieprawidłowego zastosowania;

b. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 7 ust. 4 i art. 18 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ujętych w gminnej ewidencji zabytków w związku z § 2 pkt. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez to, że organ II instancji pominął fakt, że w zaskarżonej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego została całkowicie pominięta kwestia opieki i ochrony nad zabytkiem nieruchomym w postaci cmentarza cholerycznego;

c. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 3 i 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz § 3 ust. 1 w zw. z § 7 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określania, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez wydanie decyzji lokalizującej obiekt, w którym znajdować mają się zakłady żywienia zbiorowego i punkty przechowywania żywności w bliskiej odległości od istniejącego cmentarza cholerycznego;

d. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na to że, organ wydający zaskarżoną decyzję nie dokonał stosownych uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a. z podmiotami wymienionymi w powołanym przepisie - t.j. Marszałkiem Województwa. Kwestia znaczenia planowanej inwestycji w trakcie postępowania przed organem II instancji nie została dostatecznie wyjaśniona z powodu braku uzasadnienia z czego wynika charakter lokalny planowanej inwestycji;

e. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo braku dokonania przez wnioskodawcę wymaganych uzgodnień z właścicielem pasa drogowego wzdłuż ul [...] i [...], jak również brakiem uzyskania zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z infrastrukturą drogową w rozumieniu art. 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych;

f. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji na pomimo braku analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji - zarówno organ I jak i II instancji pominęły istotną dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, iż teren na którym planowana jest realizacji inwestycji celu publicznego jest pastwiskiem (Ps) - przeznaczonym jako teren zielony pod rekreację i wypoczynek oraz jako przewietrzanie miasta - vide załącznik nr 92 do Uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...].07.2000 r. zatwierdzający Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zalegającej w aktach sprawy;

g. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności w zakresie stawianych przez odwołujących się zarzutów, w tym spełnienia wymogów prawnych wydania decyzji oraz uznania lokalnego charakteru inwestycji;

h. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 81, art. 106 § 1 i §2 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz brak uzasadnienia z czego wynika charakter lokalny planowanej inwestycji oraz utrzymanie w mocy z gruntu wadliwej i wydanej przedwcześnie decyzji organu I instancji.

Stowarzyszenie mając na uwadze powyższe naruszenia prawa, wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania; stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa; zasądzenie od organu drugiej instancji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

SKO odpowiadając na zarzuty w/w skarg wniosło o ich oddalenie. Podtrzymano twierdzenia i argumentację zawartą w rozstrzygnięciu. Stwierdzono, że skrupulatnie określono wszystkie parametry niezbędne dla realizacji inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zaważył co następuje:

Skargi, jako częściowo zasadne zostały przez Sąd uwzględnione.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Należy przypomnieć, iż przedmiotem wniesionej skargi strony skarżące uczyniły decyzję SKO o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, na wniosek złożony przez Gminę Miasto [...], dla potrzeb wykonania przedsięwzięcia o nazwie "Budowa krytego lodowiska w R." na działkach należących do inwestora, a położonych przy ul. [...] w R.

Jednym ze znanych u.p.z.p. aktów planowania przestrzennego o charakterze indywidualnym są decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Ustawodawca wyraźnie każe rozróżniać przedsięwzięcia będące inwestycjami celu publicznego oraz pozostałe przedsięwzięcia. Ponieważ Gmina Miasta [...] uznała w swym wniosku, że budowa krytego lodowiska wraz z towarzyszącą infrastrukturą, jest inwestycją celu publicznego, to kluczowe w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie dla jakiego rodzaju inwestycji wydaje się decyzje lokalizacyjne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ma to dla sprawy istotne znaczenie z uwagi na istnienie odmienności dzielących postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.).

Otóż ustawodawca w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. definiuje inwestycje celu publicznego jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65; dalej zwana u.g.n.).

W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, inwestycja ma znaczenie ponadlokalne lub krajowe, gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna społeczna całość zamieszkująca obszar państwa. Zawsze więc inwestycja celu publicznego ukierunkowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym (tak słusznie WSA w Kielcach w wyroku z 24 lipca 2019 r., o sygn. II SA/Ke 374/19, LEX).

Wymóg uzyskania decyzji o jakiej mowa w sprawie precyzuje art. 50 ust. 1 u.p.z.p. stanowiąc: Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Na gruncie tej regulacji wyrażono trafne stanowisko, iż warunkiem dopuszczalności ustalenia w drodze decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego jest, aby teren, na którym ma zostać zlokalizowania inwestycja, nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika z art. 50 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p.

Zasadnie podkreśla się, iż ochrona gruntów rolnych i leśnych jest w zasadzie jedynym znaczącym warunkiem ograniczającym możliwość uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawodawca nie wymaga spełnienia pozostałych warunków, które są niezbędne w przypadku ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1–3 i 5 u.p.z.p.). O czym będzie mowa dalej, w przypadku inwestycji celu publicznego znaczenie gruntów rolnych o wysokiej klasie stanowi dla społeczności lokalnej czy ponadlokalnej większą wartość niż kształtowanie ładu przestrzennego (tak słusznie A. Despot-Mładanowicz. Art. 50. W: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2019, teza nr 8).

Większość z zarzutów wniesionych skarg, nie okazała się uzasadniona o czym decydują następujące motywy.

Najdalej idący zarzut skargi R.S., gdyż wiążący się z przesłankami wznowienia postępowania administracyjnego, to zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 28 K.p.a., co polegało na nieprzyznaniu skarżącemu przymiotu strony postępowania, a w konsekwencji brak doręczenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. Podkreślono w skardze, że R.S. zamieszkuje w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji zaś zgodnie z K.p.a. i przyjętym przez Prezydenta sposobem zawiadamiania stron o toczącym się postępowaniu, zasadą jest doręczanie decyzji pocztą, co w konsekwencji uniemożliwiło według treści skargi skarżącemu czynny udział w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organem I instancji.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu skargi rozpocząć należy od wyjaśnienia, że postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zasadniczo różni się od reguł procesowych obowiązujących w ramach procedury zmierzającej do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy u.p.z.p. dotyczące sposobu zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i wydanych rozstrzygnięciach w myśl zasady lex specialis derogat legi generali wyłączają ogólne regulacje K.p.a. normujące te kwestii. Zwrócić należało uwagę na jednoznaczną w tym względzie treść art. 53 ust. 1 u.p.z.p., która stanowi: O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.

Przytoczony przepis u.p.z.p. wyraźnie wyróżnia dwutorowy tryb zawiadamiania stron postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pierwszy z tych trybów nakazujący dokonywanie doręczeń bezpośrednich decyzji i postanowień odnosi się wyłącznie do inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których ma zostać zlokalizowana inwestycja celu publicznego. Natomiast doręczenie w drodze obwieszczenia publicznego, które odbywa się na zasadach określonych w art. 49 K.p.a., dotyczy pozostałych stron postępowania czyli takich podmiotów które nie są inwestorami i na których nieruchomościach nie odbywa się przewidziana wnioskiem lokalizacja. Informowanie o kolejnych etapach wszczętego postępowania w drodze obwieszczenia publicznego należy kierować do tych osób fizycznych i jednostek organizacyjnych, które dysponują nieruchomościami znajdującymi się na terenie objętym oddziaływaniem planowanej inwestycji, przekraczającym określone i dopuszczone prawem normy oddziaływania. Zatem stronami tego postępowania będą również właściciele użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, a także w zależności od okoliczności, związanych przede wszystkim z charakterem planowanego przedsięwzięcia, właściciele i użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji.

Z przekazanych do Sądu akt administracyjnych postępowania wynika, że skarżący R.S. jest właścicielem działek znajdujący się przy ul. [...] w R. o nr. 130 i nr 131. W załączonych do pisma Strony z dnia [...] października 2019 r. dokumentów wynika, że w/w działki nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestowanym. Kolegium przyjęło więc słusznie, że z uwagi na odległość nieruchomości R.S. od terenów inwestowanych należy przyznać mu status strony postępowania i odnieść się do zarzutów odwołania w sposób merytoryczny. Nie ulega też wątpliwości że skarżący R.S. nie jest inwestorem przedsięwzięcia opisywanego jako kryte lodowisko z parkingiem podziemnym i miejscami parkingowymi zewnętrznymi. Wymieniony nie jest też prawnym dysponentem działek stanowiących teren inwestycji, tj działek o nr 1330/5, 1330/6 oraz 1330/7. Z treści uproszczonego wypisu z rejestru gruntów znajdującego się w aktach organ I instancji wynika, że wyłącznym właścicielem wyżej wymienionych działek jest Gmina Miasto [...], która jest jednocześnie wnioskodawcą w postępowaniu. Ponieważ więc skarżący nie należy do katalogu osób, którym w myśl art. 53 ust. 1 u.p.z.p. doręcza się postanowienia i decyzje na piśmie, to nie nastąpiło naruszenie wskazanego przez niego art. 28 K.p.a. Należy zauważyć, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak również o wydanych w sprawie w decyzjach były publicznie ogłaszane w sposób nakreślony treścią art. 53 ust. 1 u.p.z.p., czego dowodzą przedłożone Sądowi akta administracyjne sprawy. Dlatego też nie miało miejsca postulowane w skardze naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Pozostałe zarzuty obu wniesionych skarg są w zasadzie tożsame, stąd Sąd odniesie się do nich całościowo.

Otóż nie nastąpiło podnoszone w skargach naruszenie przepisów u.p.z.p. wiążące się z koniecznością uzgodnienia projektu decyzji z Marszałkiem Województwa. Jak stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim - wójt, burmistrz albo prezydent miasta w uzgodnieniu z marszałkiem województwa. Nie stanowi kwestii niż inwestycja Gminy Miasto jest inwestycją celu publicznego, która odpowiada przytoczonej wyżej ustawowej definicji.

Kryte lodowisko wraz z parkingami i infrastrukturą techniczną jest obiektem sportowym, a więc z pewnością obiektem wymienionym w przytoczonym przez Organ I instancji art. 6 pkt 6 u.g.n. Kryte lodowisko ma pełnić funkcje sportowe i rekreacyjne, a do zadań samorządu gminnego należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w obszarze spraw kultury fizycznej turystyki w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, o czym stanowi art. 7 ust. 1 pkt 10 u.s.g. Sąd podkreśla, że w rozpatrywanym przypadku o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym przedsięwzięcia będzie przede wszystkim decydować inwestor czyli Gmina Miasto [...]. Zarówno z treści wniosku jak również z treści pozostałych znajdujących się aktach administracyjnych dowodów bynajmniej nie wynika, aby kryte lodowisko było inwestycją o szerszym znaczeniu niż powiatowe i gminne, co generowałoby obowiązek uzgodnienia decyzji z Marszałkiem. Twierdzenia skarg o tym, że na obiekcie będą przeprowadzane imprezy o znaczeniu wojewódzkim i krajowym nie zostały poparte jakimikolwiek dowodami. Sąd stoi na stanowisku, że znaczenia krajowego i wojewódzkiego inwestycji celu publicznego nie można domniemywać. Zatem słusznie podnosi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że realizowanie obiektu środkami Gminy wystarczająco przekonuje o tym, przedmiotowy obiekt będzie mieć przede wszystkim charakter lokalny czyli ukierunkowany na zaspokajanie potrzeb mieszkańców Miasta [...] i ewentualnie pobliskich gminy i powiatów. W tej sytuacji brak uzgodnienia projektu decyzji z marszałkiem województwa nie stanowi o naruszeniu powołanych w skardze przepisów prawa.

Sąd nie dostrzegł także podnoszonego naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r., Nr 52, poz. 315). W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Nie jest w sprawie kwestionowane, iż teren planowanego przedsięwzięcia znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowego cmentarza cholerycznego przy ul. [...] w R., który jest zlokalizowany na działkach o nr. 1327/2 i nr 1329. Kolegium w uzasadnieniu swej decyzji względem zarzutów odwołania i skargi trafnie wnioskuje, że przytoczona wyżej regulacja rozporządzenia ministra gospodarki komunalnej dotyczy odległości od ściśle określonych obiektów i o ściśle określonym przeznaczeniu. Kryte lodowisko nie sposób żadną miarą zaliczyć do zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywnościowe, zakładów przechowujących artykuły żywności oraz wymienionych w powyższym przepisie urządzeń infrastruktury wodociągowej. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że w ramach kubatury lodowiska krytego planuje się budowę kawiarni wraz z zapleczem, a także baru, jednakże te fragmenty obiektu sportowego nie wypełniają cech zabudowań i zakładów wymienionych w/w rozporządzeniu. Zlokalizowanie w obrębie obiektu pojedynczego punktu gastronomicznego nie przesądza bowiem o utracie przez lodowisko charakteru obiektu sportowego, który to obiekt bynajmniej nie został wymieniony w hipotezie przepisu § 3 rozporządzenia. Zatem nie mogły zostać uznane za trafne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oparte na nieprawidłowej lokalizacji krytego lodowiska wraz z towarzyszącą infrastrukturą.

Decyzje organów pozostają w zgodzie z powołanym w skargach art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Strony zarzucają niewyznaczenie strefy ochrony obiektu wpisanego do wojewódzkiej ewidencji zabytków, co ma wynikać ze opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytku. Zestawienie treści postanowienia wymienionego Organ z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak [...], oraz treści decyzji Prezydenta Miasta nie pozostawia jednak wątpliwości, że decyzja organu I instancji uwzględnia wszystkie punkty sporządzonej na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. opinii organu współdziałającego. Wbrew zarzutom skargi, opinia o jakiej tu mowa nie wyraża warunku wyznaczenia strefy ochrony cmentarza, a jedynie wypowiada się o wymogach dotyczących uzupełnienia projektu decyzji, które to niewątpliwie w decyzji o lokalizacji zostały wyraźnie wskazane.

Pomimo podnoszonych w skardze twierdzeń w aktach sprawy znajduje się opinia wyrażona przez właściwy organ, która wyraża jego stanowisko w zakresie ochrony gruntów oraz i leśnych, której wymaga art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Inną zaś kwestią pozostaje prawidłowość tej opinii w kontekście art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Organ I instancji uzyskał także stanowisko właściwego zarządu dróg sporządzone na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w postaci opinii dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., w której to pozytywnie odniesiono się do projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego.

Sąd nie mógł też potwierdzić naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. co miało polegać na pominięciu przez organ ustawowej zasady dobrego sąsiedztwa. Ustawowa zasada dobrego sąsiedztwa warunkuje wyłącznie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie zaś decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego co wprost wypływa z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Co więcej, nie potwierdził się także zarzut związany ze stosowaniem przez organ I instancji § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003., nr 164, poz. 1588). Przepisy tego aktu wykonawczego nie mogły zostać naruszone bowiem jak słusznie zauważa Kolegium, że jego przepisy nie dotyczą planowania i lokalizacji inwestycji celu publicznego, a są stosowane w ramach postępowania mającego na celu ustalenie warunków zabudowy, co wprost wynika z artykułu 61 ust. 6 u.p.z.p. i treści § 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury. Fakt iż przepisy tego rozporządzenia zostały powołane w analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik tekstowy do decyzji, nie oznacza takiego naruszenia prawa, które wykluczałoby z tej przyczyny ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przedmiotowa analiza wypełnienia wymagania wynikające z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., bowiem jej przedmiotem są warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych jak również stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizacje inwestycji.

Nastąpiło jednak naruszenie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym - art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. - w zw. z przepisami prawa materialnego w postaci art. 50 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Naruszenie to nastąpiło w sposób, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lokalizacji krytego lodowiska.

Powołany w skardze art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego od tego, aby teren planowanego przedsięwzięcia nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo aby był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Kwestia uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, została unormowana w odrębnym akcie normatywnym, poświęconym ochronie zasobów gruntowych o przeznaczeniu rolnym i leśnym. W świetle art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.; zwana dalej u.g.r.l.), przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast według art. 7 ust. 2 w/w ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Podany art. 7 ust. 2a u.g.r.l. wskazuje okoliczności w jakich ustawa nie wymaga uzyskania zgody ministra.

Zgodzić się należało ze skargą R.S. oraz Stowarzyszenia, że teren inwestycji planowanej przez Gminę na działkach o nr 1330/5, 1330/6, 1330/7, może wymagać uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, co ma znaczenia dla wyniku sprawy. O tej ewentualności była wyraźnie mowa w treści wniesionych do SKO odwołań, co nie zostało dostatecznie rozpoznane przez Kolegium.

Z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów znajdującego się w aktach administracyjnych z dnia [...] czerwca 2019 r. (karta 1b), wynika ponad wszelką wątpliwość, iż działki objęte wnioskiem inwestora stanowią użytki rolne - pastwiska stałe o symbolu: PS, klasy II, czyli gruntu objęte hipotezą art. 7 ust. 2 u.g.r.l.. W przypadku działki o nr. 1330/5 powierzchnia tego użytku wynosi 0,2384 ha; w przypadku działki o nr. 1330/6 jest to powierzchnia 0,6207 ha; zaś w przypadku działki nr 1330/7 jest to powierzchnia 0,2670 ha, co łącznie przekracza powierzchnię 0,5 ha. Ta informacja ma istotne znaczenie dla sprawy bowiem w myśl art. 7 ust. 2a w/w ustawy, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Przedmiotowej inwestycji Gminy nie obejmuje wyłączenie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wyrażone w art. 50 ust. 1a ustawy, gdyż obiekt lodowiska wraz infrastrukturą towarzyszącą nie jest przypadkiem uzasadnionym potrzebami obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony granicy państwowej, a także nie należy do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Nie budzi wątpliwości to, że art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w postępowaniu o lokalizacji inwestycji celu publicznego należy stosować odpowiednio, co wprost wypływa z art. 50 ust. 1 w/w ustawy. Za doktryną prawa przyjąć należy, iż "odpowiednie" stosowanie przepisu prawa, w zależności od uzyskanego rezultatu, może dotyczyć trzech sytuacji: gdy odpowiednie stosowanie przepisów polega na stosowaniu odnośnych przepisów bez żadnych modyfikacji (wprost), gdy odpowiednie przepisy mają być zastosowane z pewnymi modyfikacjami, wreszcie trzecia sytuacja obejmuje te przepisy, które ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miały być stosowane odpowiednio, nie mogą być w ogóle zastosowane (tak T. Żyznowski w.: Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z 29 października 1991 r., sygn. akt III CZP 109/91, PS 1992 r., Nr 5-6). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zachodzą takie okoliczności, które uzasadniałyby odejście od wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez ewentualność dokonywania modyfikacji wyrażonego w tym przepisie warunku, w postaci braku konieczności uzyskania zgody ministra. Innymi słowy, wymóg braku zgody należało w niniejszym postępowaniu stosować bezpośrednio czyli bez jakichkolwiek modyfikacji.

Biorąc pod uwagę wymienione wyżej regulacje teren działek ujętych we wniosku Gminy Miasto może wymagać uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne, co potwierdzałaby również opinia zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Miasta z dnia [...] lipca 2019 r., z której wynika, że inwestycja realizowana będzie na gruncie objętym ochroną, a więc zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych będzie wymagane uzyskanie decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej bezpośrednio przed pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem robót budowlanych.

Organy obu instancji pominęły kluczową dla sprawy kwestie czy teren wymienionych we wniosku działek był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które to plany straciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.).

SKO rozpatrując odwołanie nie dostrzegło, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dotyczy przede wszystkim warunków niezbędnych do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, jednakże z mocy odesłania wyrażonego w art. 50 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się go także w ramach postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawodawca wyraźnie zadecydował, że w przypadku konfrontacji zamiaru realizacji inwestycji celu publicznego z ochroną gruntów rolnych i leśnych wysokiej klasy tj. I-III, prymat należy przyznać ochronie gruntów, co wynika z ciągle zmniejszającej się w Polsce ogólnej powierzchni gruntów najbardziej wartościowych pod względem produkcji rolnej (podkreśla to zasadnie J. Kaczor w glosie do wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2016 r. o sygn. II OSK 734/15, Samorząd Terytorialny 2018 r. nr 10, s. 81-93).

Niewyjaśnienie przez Organy kwestii wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolniczy, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ze względu na przytoczoną wyżej treść przepisów prawa materialnego w postaci art. 50 ust. 1 zdanie drugie, art. 53 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. To uchybienie oznacza konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji, celem dokładnego rozważenia zaistnienia warunku wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci objęcia zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego przy sporządzeniu miejscowego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd zobowiązany był również potwierdzić naruszenie przez SKO art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 127 Kodeksu poprzez utrzymanie w mocy nieprawidłowej ze względu na naruszenie zasady prawdy obiektywnej decyzji Prezydenta Miasta. Uznać należało te spośród zarzutów skarg, które podnosiły nie odniesienie się przez Organ odwoławczy do twierdzeń odwołań podnoszących kwestie ochrony gruntu rolnego terenu planowanej inwestycji przed zmianą ich przeznaczenia. SKO w uzasadnieniu swej decyzji do tego kluczowego zagadnienia nie odniosło się w sposób przez prawo wymagany, czym naruszyło art. 15 w zw. z art. 127 § 1 K.p.a., czyli przepisy wyrażające zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Wyjaśnienie spełnienia warunku wydania decyzji pozytywnej dla inwestora a związanej z ochroną przeznaczenia gruntu rolnego, jaki stanowią tereny działek objętych wnioskiem Gminy, pozwoli na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego i materialnego.

Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., obejmując nimi koszty zastępstwa procesowego oraz pokryte wpisy sądowe.