Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 984/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J.B. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 29 stycznia 2013 r., Nr: XXIX/235/2013 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

J.B. w dniu 21.06.2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy w Świątnikach Górnych nr 212 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Świątniki Górne w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] ,[...] ,[...] oraz [...] w miejscowości Ochojno, gmina Świątniki Górne. Skarżący wniósł o uchylenie powołanej uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona uchwała dotyczyła m. in. działek stanowiących własność skarżącego, a to nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] oraz [...] w miejscowości Ochojno, gmina Świątniki Górne. Na etapie uchwalania Studium, skarżący zgłosił swoje uwagi do zmian Studium, a następnie w dniu 22.04.2013r. wezwał do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego i wniósł o zmianę przeznaczenia terenu obejmującego działki nr [...] ,[...] ,[..] ,[...] oraz [...] w miejscowości Ochojno, gm. Świątniki Górne oznaczonego w projekcie studium symbolem "12 ZŁ" - tereny zieleni "4 ZL/US" - tereny zieleni z dopuszczeniem usług, sportu i rekreacji oraz "95 O" -tereny osadnicze poprzez określenie ich przeznaczenia w całości jako "95 O" -tereny osadnicze. Do dnia wniesienia skargi, nie otrzymał odpowiedzi na ww. wezwanie.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podał, że zgodnie z uchwałą nr XI/86/2007 Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z dnia 7.08.2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Świątniki Górne teren obejmujący działki nr [...] ,[...], [...] ,[...] oraz [...] w miejscowości Ochojno posiadał następujące przeznaczenie: "C : R" - tereny rolnicze, "C : ZŁ" - tereny leśne. Natomiast zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Świątniki Górne z dnia 29.01.2013 r. część działek należących do skarżącego została określona jako tereny osadnicze "95 O", a pozostałe jako tereny zieleni z dopuszczeniem usług, sportu i rekreacji "4 ZL/US" oraz jako tereny zieleni "12 ZŁ". Skarżący planuje jednak wykorzystać teren w całości na cele zabudowy mieszkaniowej, a zatem, uzasadniona jest zmiana przeznaczenia należących do skarżącego działek na cele osadnicze. W ocenie skarżącego, uchwalenie Studium z pominięciem przedstawionych przez niego uwag należy ocenić jako naruszenie jego interesu prawnego, w tym prawa do wykorzystywania przedmiotu własności zgodnie z wolą właściciela. Skarżący ma zatem interes prawny w żądaniu zmiany przeznaczenia należących do niego działek na cele osadnicze, gdyż postanowienia zawarte w Studium ograniczyły możliwość wykonywania przez niego przysługującego mu prawa własności.

Dalej skarżący argumentował, że ograniczenie prawa własności może nastąpić jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych, które w przedmiotowej sprawie nie zachodzą. Z treści samego Studium wynika m. in. że rozpraszanie zabudowy stanowić będzie zagrożenie ładu przestrzennego (Rozdz. II, pkt 2.2 studium, str. 14), a Gmina Świątniki Górne, w związku ze swoją lokalizacją zmienia swój charakter z gminy wiejskiej na gminę podmiejską ( Rozdz. II, pkt. 3.3 studium, str. 19) pełniąc w odniesieniu do Krakowa rolę zaplecza mieszkaniowego (Rozdz. II, pkt 7 studium, str. 28). Ponadto ze Studium wynika, że podstawowym kierunkiem rozwoju Gminy powinna być funkcja mieszkaniowa wraz z towarzyszącymi jej usługami, nowa zabudowa powinna powstawać w pierwszej kolejności jako kontynuacja i uzupełnienie obszarów już zainwestowanych, wzdłuż ciągów komunikacyjnych oraz na terenach uzbrojonych w infrastrukturę techniczną (rozdz. IH, pkt 1.1 studium, str. 55). Zmiana przeznaczenia działki skarżącego na cele osadnicze będzie zatem zgodna nie tylko z jego wolą, ale także będzie opowiadała założeniom i celom wskazanym w Studium. Ponadto działki należące do skarżącego znajdują się w najbliższym sąsiedztwie terenów przeznaczonych na cele osadnicze i posiadają pełen dostęp do niezbędnej infrastruktury technicznej, znajdują się także w bezpośrednim sąsiedztwie drogi o klasie lokalnej. Sposób określenia przeznaczenia działek stanowiących własność skarżącego sugeruje, że zamiarem Rady Miejskiej Świątniki Górne było stworzenie ochrony dla znajdujących się wokoło lasów, jednak sam projekt studium przewiduje, że występuje zakaz budowy w terenie znajdującym się mniej niż 12 metrów od ściany lasu (pkt 2.3 studium). Jednakże lokalizacja działki nie pozwala na zaakceptowanie przedstawionego uzasadnienia. Skarżący wskazał, że nie zgadza się z argumentacją organu, że działka znajduje się na terenie pochyłym i w związku z tym nie może być przeznaczona na cele osadnicze. Tereny pochyłe, zwłaszcza na południe od Krakowa, są zjawiskiem naturalnym i występują bardzo często. Ponadto, przeznaczenie w Studium części działek stanowiących własność skarżącego na cele zieleni oraz zieleni z dopuszczeniem usług, sportu i rekreacji jest dla niego wyjątkowo niekorzystne i zbyt daleko ingeruje w jego prawo własności.

Skarżący podkreślił, że jednostka samorządu terytorialnego ma kompetencje do określenia sposobu zagospodarowania nieruchomości znajdujących się na jej terenie, powinna jednak uwzględniać przy tym aktualny stan zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności znajdującą się w sąsiedztwie linię zabudowy. Ponadto w art. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyrażono zasadę nakazującą organom uchwalenie studium w zgodzie z ładem przestrzennym oraz zrównoważonym rozwojem. Jednostki samorządu terytorialnego, wykonując swoje kompetencje w przedmiocie zagospodarowania przestrzennego są związane wyżej wskazaną zasadą.

Skarżący podkreślił, że za przyjęciem wnioskowanego przez niego przeznaczenia działek przemawiają takie argumenty jak: dostęp do drogi, dostęp do mediów infrastruktury technicznej (woda, gaz, energia elektryczna, w przyszłości kanalizacja), ukształtowanie pionowe terenu, które umożliwia poprawną i bezpieczną zabudowę, budowa geologiczna podłoża gruntowego posiada dobre parametry techniczne dla posadowienia bezpośredniego obiektów budowlanych, niskie klasy bonitacyjne gruntów (mała opłacalność wykorzystania pod uprawy rolnicze) uzasadniają przeznaczenie ich pod osadnictwo, w okolicy brak innych terenów przydatnych do zabudowy kubaturowej. Zwrócił również uwagę na takie okoliczności jak: poniesione nakłady finansowe ukierunkowane działania zmierzające do przygotowanie tego terenu pod zabudowę mieszkaniową, popularność Gminy jako "noclegowni" (mieszkalnictwo) dla miasta Krakowa, brak logicznego i merytorycznego uzasadnienia na ograniczenie terenu z przeznaczeniem osadnictwa ze szkodą dla rozwoju przestrzennego Gminy, wyznaczenie terenów zieleni jako nieprzydatnych dla rolnictwa (ich wielkość winna być ograniczona do minimum przy alternatywnym przeznaczeniu pod osadnictwo jako cel dominujący), zamiana terenu upraw rolniczych częściowo na obszar osadniczy i przeznaczenie pozostałej części (wielokrotnie większej) na tereny zieleni, co już narusza interes prawny skarżącego.

Wreszcie skarżący podniósł, że studium jest opracowaniem dotyczącym polityki przestrzennej na okres obejmujący od kilkunastu do kilkudziesięciu lat. Zawiera ono diagnozę (uwarunkowania) zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę rozwojową w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też granice terenów o różnym przeznaczeniu winny być bardzo dokładnie przeanalizowane, ich przebieg winien wynikać z przyjętych założeń dotyczących koncepcji zagospodarowania przestrzennego gminy z maksymalnym wykorzystaniem warunków wynikających z położenia terenu, jego ukształtowania i przydatności dla danego przeznaczenia z uwzględnieniem maksymalnego poprawnego wykorzystania otaczających warunków. Studium ma być z założenia aktem elastycznym.

Skarżący konkludował, że teren omawianych działek w uchwalonym Studium nie został dokładnie przeanalizowany i poprawnie zaprojektowany. Pozostałe tereny, które z pewnością mogą być wykorzystane dla celów osadniczych (jako nieliczne w tym rejonie), zostały przeznaczone jako tereny zielone. Nie dokonano pełnej analizy istniejących warunków, a tym samym nie zadano sobie trudu, aby wyznaczyć poprawnie granice terenów o różnym przeznaczeniu z maksymalnym uwzględnieniem wniosku i uwagi właściciela gruntu oraz wyznaczenia w omawianym terenie maksymalnej powierzchni terenów osadniczych z równoczesnym poszanowaniem wszelkich zasad ochrony środowiska naturalnego i sztuki urbanistycznej. Tym samym ograniczono władanie własnością i ograniczono właściwy rozwój przestrzenny Gminy w tym rejonie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Świątnikach Górnych wniosła o odrzucenie skargi z powodu braku naruszenia interesu prawnego skarżącego, względnie oddalenia skargi i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 74 Konstytucji RP władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Zapis ten koresponduje z art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kontekście powyższego, analiza porównania obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nowego studium pozwala stwierdzić, iż dokonane w stosunku do obowiązującego planu zmiany są logiczne i pozwalające na harmonijny rozwój gminy. W szczególności na mapie studium brak jest zapisów, które byłyby nielogiczne i nieuzasadnione, czy miały charakter nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Organ wskazał, że w planie studium, w stosunku do dotychczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Świątniki Górne na tereny osadnicze uległo przekwalifikowaniu łącznie ok. 30 ha, z czego aż 0,6 ha (2%) dotyczyło działek skarżącego. Taka ilość przekształceń determinowana była m.in. faktem, iż aktualnie w zainwestowaniu osadniczym znajduje się ok. 500 ha, czyli mniej niż połowa wszystkich terenów na obszarze Gminy przeznaczonych pod tę funkcję. Zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, na terenie Gminy Świątniki Górne istnieje więc konieczność ograniczania dalszego powiększania terenów przeznaczonych pod zabudowę, ale nie tylko z powodu ww. przyczyny, ale też celem zachowania równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, czyli w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb społeczności zarówno obecnego pokolenia jak i przyszłych.

Jak wynika z treści uwag Burmistrza do wniosku skarżącego, wniosek nie został uwzględniony w zakresie przekształcenia działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] na tereny pod zabudowę - jako teren 95 O, m.in. ze względu na okoliczność, iż na terenie nieruchomości skarżącego występują znaczne różnice w wysokościach (utrudniające zabudowę), działki znajdują się na terenach otwartych (co skutkowałoby rozpraszaniem zabudowy) w pobliżu brak jest mediów, a przez działki przebiega korytarz ekologiczny. Organ zwrócił przy tym uwagę, że w stosunku do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do działek skarżącego o nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] , na skutek przyjęcia Studium, nastąpił potencjalny wzrost wartości nieruchomości. W aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, działki skarżącego posiadają bowiem przeznaczenie "C: R tereny rolnicze" i "C: ZŁ tereny leśne". W uchwalonym zaś w dniu 29.01.2013 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Świątniki Górne, na działkach skarżącego o łącznej powierzchni ok 3,4 ha, jako tereny osadnicze przewidziano 0,6 ha. Niespełna 0,85 ha przeznaczono pod zalesienie, natomiast pozostałą część działek wskazano jako tereny Zł, czyli tereny zieleni nieurządzonej, na których dopuszczona jest produkcja rolnicza, z zaleceniem wykorzystania terenów jako trwałych użytków zielonych. W związku z tym, w ocenie organu, nie można mówić o ograniczeniu prawa własności skarżącego w zakresie korzystania z działek nr [...] ,[...] ,[...], [...] ,[...] poprzez pominięcie jego uwag, które były przedmiotem oceny.

Organ zakwestionował prawdziwość twierdzenia skarżącego, że działki posiadają dostęp do mediów infrastruktury technicznej. Wskazał, że w pobliżu działek skarżącego (nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ) nie ma kanalizacji i infrastruktury gazowej. Odległość do sieci wodociągowej jest natomiast znaczna i wynosi w linii prostej zależnie od działki od ok. 300 m. (działka nr [...]) do 450 m (działka [...] Podobnie wygląda kwestia dostępu do energii elektrycznej - jedne i drugie media znajdują się dopiero w okolicy działki [...] Powyższa okoliczność została podniesiona w rozstrzygnięciach Burmistrza o nieuwzględnieniu wniosków.

Nieprawdą jest również, że ukształtowanie pionowe terenu umożliwia poprawną i bezpieczną zabudowę. Z rozstrzygnięcia Burmistrza o nieuwzględnieniu wniosków oraz szkicu rozmieszczenia przekrojów terenu dołączonych do skargi wynika, że na działkach skarżącego występują znaczne różnice terenu, które utrudniają zabudowę -od 13 do 17%. Powyższy zarzut dotyczy również twierdzenia skarżącego o niskiej klasie bonitacyjnej gruntów, które w rzeczywistości są glebami ornymi średniej jakości - IVa i IVb.

Reasumując, organ wskazał, że sporządzając projekt studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Świątniki Górne, Burmistrz Gminy dokonał analizy istniejących uwarunkowań, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpatrując również wnioski, złożone na podstawie art. 11 pkt 4 u.p.z.p. Szczegółowo była również rozpatrywana uwaga skarżącego z 9.11.2012 r. (zarejestrowana pod numerem [...] ). Przyczyną odrzucenia wniosku skarżącego były takie okoliczności jak:"spadki, tereny otwarte, korytarz ekologiczny, ogromna powierzchnia, której już część została przeznaczona pod zabudowę". Tym samym, ustalenia studium nie naruszają przepisów prawa ale również nie stanowią nadużycia przysługujących Gminie uprawnień. Ustalenia studium uwzględniają aktualny stan zagospodarowania przestrzennego, w tym przede wszystkim fakt, iż najbliższe zabudowania zlokalizowane wzdłuż drogi dochodzącej do działek skarżącego oddalone są aż o 350 m, a w konsekwencji fakt, iż dopuszczenie zabudowy na działkach skarżącego doprowadziłoby do znacznego rozproszenia zabudowy w Ochojnie. Konsekwencją faktu, iż działki skarżącego znajdują się na terenie otwartym jest też brak w bliskiej odległości od działek skarżącego jakichkolwiek mediów, co czyniłoby przekwalifikowanie gruntów nieuzasadnionym chociażby z powodów ekonomicznych (konieczność uzbrajania terenów). Przez działki skarżącego przebiega korytarz ekologiczny, co również sprzeciwia się przekształceniu działek Skarżącego ([...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ) pod zabudowę.

Organ wyjaśnił również, iż wbrew twierdzeniu skarżącego Rada udzieliła odpowiedzi na wezwanie Skarżącego, podejmując w tej sprawie w dniu 27.05.2013 r. uchwałę nr XXXI l ł/276/2013.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie natomiast z treścią art. 101 ust. ustawy z 8. 03. 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.), warunkiem badania legalności zaskarżonej uchwały jest uprzednie stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na uchwałę rady gminy poprzedza ocena czy skarżący w ogóle posiada interes prawny (np. czy jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy uchwała), a następnie ocenia czy nastąpiło jego naruszenie przez zaskarżoną uchwałę. Dopiero ustalenie, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi i oceny czy naruszenie interesu prawnego nastąpiło w granicach dopuszczonych przez obowiązujące prawo. Dopiero na tym etapie sąd może, mając na uwadze art. 134 p.p.s.a., skontrolować skarżoną uchwałę w zakresie szerszym, niż wyznaczony przez zarzuty skargi. Natomiast w sytuacji gdy zostanie stwierdzony brak interesu prawnego lub jego nienaruszenie skarga podlega oddaleniu.

W rozpatrywanej sprawie J.B. złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych nr XXIX/235/2013 z 29 stycznia 2013 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skargę tę J.B. poprzedził bezskutecznym wezwaniem w dniu 24 kwietnia 2013 r. Rady Gminy Świątniki Górne do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w terminie złożył skargę do tut. Sądu. Zgodnie z ww. art 101 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie art. 101 cyt. ustawy nie ma bowiem charakteru action popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por., wyrok NSA: z 1. 03. 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; wyrok NSA z 3. 09. 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Interes prawny o jakim mowa w przepisie art. 101 ust. 1 cyt. ustawy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy . o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie ( wyrok SN z 7. 03. 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, póz. 114, wyrok NSA z 18. 09. 2012 r, II OSK 1575/12, CBOSA). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, dlatego w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę ( wyrok NSA z 4. 02. 2005 r:, OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z 22. 02. 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). Interes ten powinien być bezpośredni i realny).

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, póz. 717 ze zm.), nie jest aktem prawa miejscowego, lecz z mocy art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już studium może doprowadzić do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują bowiem podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2). W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, l chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego - nie jest aktem prawa miejscowego, to, jako akt pianistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są bowiem konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem wewnętrznie obowiązującym organy gminy to -z zasady - jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej (wyrok NSA z 3. 08. 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07, CBOSA). W związku z tym , w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, co do tego czy przepis art. 101 ust.1 u.s.g. może stanowić podstawę do wniesienia skargi na uchwałę przyjmującą studium. Między innymi w wyroku z 3. 08. 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07 (Lex 334317), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że postanowienia studium nie mają charakteru normatywnego, skierowane są jedynie do organów gminy wiążąc je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Przy tak ustawowo określonym charakterze studium trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę, w rozumieniu przepisu art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Drugie stanowisko, podzielane przez które Sąd orzekający w niniejszej sprawie, uznaje możliwość wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie studium, wskazując, że zawarte w studium ustalenia mogą w niektórych sytuacjach, co do zasady ingerować w prawa i obowiązki jednostki, w tym w uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, przy czym uprawnienie do wniesienia skargi na studium przysługuje jedynie takim właścicielom nieruchomości, wobec których doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów dotyczących procedury przyjmowania studium, gdy prowadzi to do nadużycia władztwa planistycznego gminy. Przesłanką skargi jest zatem zawsze naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego, którego konieczność oceny wynika z mocy wiążącej studium. Według art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Dokonanie tej oceny wynika też z miejsca studium w procedurze uchwalania planu (art. 14 ust. 5 i 8, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz z następstw prawnych naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, że interes prawny J.B., do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę nr XXIX/235/2013 z 29 stycznia 2013 r. Rady Gminy w Świątnikach Górnych w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Świątniki Górne wynika z prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] ,[...] ,[....] ,[...] ,[...] , położonej w miejscowości Ochojno. Nadto należy wskazać, że dotychczasowe przeznaczenie ww. nieruchomości w MPZP przyjętego uchwałą z nr XI/86/2007 Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z 7. 08. 2007 r. to: "C: R- tereny rolnicze" oraz "C: ZŁ - tereny leśne. W przedmiotowym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Świątniki Górne dla nieruchomości skarżącego - wynoszącej 3,4 ha - przewidziano następujące kierunki zagospodarowania: "95 O" tereny osadnicze obejmujące ok. 0,6 ha; " 12 ZŁ" -tereny zieleni i "4 ZL/US" - tereny zieleni z dopuszczeniem usług, sportu i rekreacji (ok. 0,85 ha.) Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, co jednak nie oznacza, że Rada, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie, jakkolwiek dokonanie przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium. Z materiału zawartego w aktach wynika, że określając kierunki przyszłego przeznaczenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego oznaczona jako działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] została poddana prawidłowej ocenie. Z przeprowadzonej analizy wynika zatem, że ww. działki znajdują się na terenach otwartych ( skutkujących rozproszeniem zabudowy w sytuacji przeznaczenia ich pod osadnictwo, ponieważ najbliższe zabudowania znajdują się w oddaleniu ok. 350 m ), o znacznych różnicach wysokości (a zatem utrudniających zabudowę), są także - wbrew twierdzeniom Skarżącego - oddalone od mediów. Nie ma na nich kanalizacji i infrastruktury gazowej, sieć wodociągowa i energetyczna jest oddalona tj. znajduje się dopiero na dz. nr [...] Nadto teren ten obejmuje grunty o średniej klasie bonitacyjnej kl. IVa i IVb, a w jego pobliżu przebiegają szlaki ekologiczne. W ocenie Sądu w takiej sytuacji nie ma podstaw do uznania zasadności zarzutu, zgodnie z którym zaskarżone studium zostało uchwalone zostało z naruszeniem interesu skarżącego, przy nieuzasadnionym ograniczeniu przysługujących mu uprawnień właścicielskich. W ocenie Sądu Rada Gminy Świątniki Górne dokonała w sposób prawidłowy wyważenia chronionych ustawowo wartości, nie naruszając zasady proporcjonalności, czy równości. Porównując ustalony kierunek zagospodarowania z aktualnym przeznaczeniem gruntów na oznaczonym terenie, obejmującym nieruchomość Skarżącego należy stwierdzić, że nie tylko nie ograniczono tj. nie pogorszono dotychczasowych praw Skarżącego, ale przeznaczając 0,6 ha z nieruchomości wynoszącej 3,4 ha pod zabudowę -znacząco sytuację Skarżącego, poprawiono, ze względu na jego zainteresowanie przeznaczeniem całej ww. nieruchomości pod zabudowę. Co więcej nie można uznać, że skoro Rada Gminy Świątniki Górne nie przychyliła się do wniosku Skarżącego, aby całą nieruchomość przeznaczyć pod budownictwo - to interes prawny Skarżącego w ten sposób został ograniczony w sposób niezgodny z prawem. Należy podkreślić, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia studium ani w sposób bezpośredni ani w sposób pośredni nie przekreślają możliwości korzystania z nieruchomości (zarówno w sposób dotychczasowy, jak i ewentualnie w nowy sposób przewidziany w studium, o ile zostanie uchwalony nowy miejscowy plan), bądź rozporządzania nią zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Oznacza to zatem, że ,nie doszło do naruszenia istoty prawa własności. Dlatego ustalone ograniczenia (kontynuacja zakazu zabudowy) w zagospodarowaniu terenu mieszczą się w ramach ustawowego upoważnienia dla organów planistycznych

gminy do kształtowania prawa własności w procedurze sporządzania studium (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy).

Nadto trzeba zważyć, że - ustalenie kierunku zagospodarowania terenu dla obszaru obejmującego działkę skarżącego nie było działaniem dowolnym organów planistycznych gminy, lecz wynikało z przyjętych założeń, celów i uwzględniało opinie uprawnionych podmiotów, w tym opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 7 października 2009 r. [...] Dla terenu skarżącego, oznaczonego w obecnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Świątniki Górne (uchwała nr XI/86/2007 z 7.08.2007 r.) symbolem C:ZLd - tereny dolesień (http://swiatniki-gorne.pl/images/mpzp/4jpg), Studium ustala, jak już wyżej podniesiono, jako główne kierunki zagospodarowania: 66 R -Tereny rolne z zakazem zabudowy (dopuszczalne funkcje w planach: grunty orne, łąki, i pastwiska, zieleń nieurządzona i urządzona, zalesienia, stawy hodowlane) i L - Tereny leśne i zalesione (dopuszczalne funkcje w planach: tereny lasów i zalesień również z zakazem zabudowy) str. 57, str. 64 pkt 2.1.14 i str. 65 pkt 2.1.16 studium.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w

odniesieniu do działek skarżącego, przypomnieć należy (wobec bogatego w tym zakresie orzecznictwa sądowoadministracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego), iż

prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz z uregulowania art. 140 kc nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach, prawo takie może doznawać ograniczeń, o ile ograniczenie to nie godzi w istotę tego prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności (art. 3 ust. 1 oraz 6 ust. 1 ustawy). Zgodnie z tą regulacją rada gminy może kształtować i prowadzić politykę przestrzenną na terenie gminy ustalając takie kierunki zagospodarowania i sposoby przeznaczenia terenów, które mogą nie odpowiadać ich właścicielom, z zastrzeżeniem, że przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających z art. 1 ustawy. W przedmiotowej sprawie takie przesłanki zadecydowały o kształcie uchwalonego studium. Sąd podziela stanowisko organu planistycznego, że zaskarżony akt nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżącego, który nadal może korzystać z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbywać. Studium i ewentualnie nowy miejscowy plan uwzględniający zapisy zaskarżonego studium nie wyklucza korzystania przez skarżącego z nieruchomości również w dotychczasowy sposób. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 18 września 2012 r. (sygn. akt II OSK 1575/12) organy planistyczne, uchwalając plan, nie naruszają norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeżeli nie godzi w istotę prawa własności. Ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności. Ograniczeniem takim byłby na przykład zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek jej zagospodarowania, nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczyłoby to ich racjonalne zagospodarowanie.

Podkreślić zatem należy, że choć prawo własności niewątpliwie stanowi istotny element, który uwzględnia się w planowaniu przestrzennym, niemniej ustawodawca nie przyznał mu wartości nadrzędnej. Istniejące już uwarunkowania, dotychczasowe przeznaczenie terenu i konieczność ochrony przyrody przesądziły, iż dla terenu, o którym mowa w skardze został wybrany omówiony wyżej kierunek zagospodarowania.

Ma rację skarżący wywodząc, że władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Kształtowanie bowiem polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania władczych działań planistycznych, które w ramach ograniczonych, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok NSA sygn. akt II OSK 1377/12 internetowa baza orzeczeń NSA CBOSA). Zdaniem jednak Sądu, motywy którymi kierował się organ planistyczny, przedstawione zarówno w uzasadnieniach co do zgłoszonej przez skarżącego uwagi, jak i następnie powtórzone i omówione w odpowiedzi na skargę , a przede wszystkim wynikające z akt planistycznych przekonują, że nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego w stosunku do nieruchomości skarżącego. A ponieważ nie można zarzucić dowolności i braku racjonalnego uzasadnienia dla przyjętych kierunków zagospodarowania działki skarżącego Sąd nie stwierdził, aby granice władztwa planistycznego zostały przekroczone. W niniejszej sprawie wskutek uchwalenia zaskarżonego studium nie doszło do naruszenia właścicielskich praw skarżącego poprzez ich pogorszenie. Przeciwnie w obowiązującym stanie prawnym wyznaczonym zapisami planu miejscowego Skarżącemu nie przysługuje prawo zagospodarowania pod zabudowę, natomiast stosownie do zapisów zaskarżonego Studium na części nieruchomości o pow. 0,6 określono osadnicze przeznaczenie (tereny "95 O"). Nadto dla terenów o oznaczeniu "4 ZL/US" - tereny zieleni z dopuszczeniem usług, sportu i rekreacji.

W tej sytuacji zarzuty skargi należy uznać za niezasadne, ponieważ Sąd analizując stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie nie stwierdził niezgodnego z prawem naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30. 08. 2002 r. (Dz. U. z 2012 r. , póz. 270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z 8. 03. 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.