Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 134/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust 2 pkt 2, art. 59 ust 1, art. 60 ust 1, art 61 ust 1, art. 88 ust 1, art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 i 77, art. 107 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi L. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej L. A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. L. A. złożyła wniosek

o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działce nr [...] , obręb nr [...] , przy ul. [...]

Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją

z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 54, art. 59 ust.1, art. 60 ust.1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dalej u.p.z.p., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] , obr. [...]. Organ zauważył, iż treść wniosku jak i stan prawny oraz faktyczny w obu sprawach jest identyczny, natomiast podmiotami są inne osoby fizyczne, zatem nie zachodzi tożsamość sprawy i wniosek należy rozpatrzyć.

Organ I instancji stwierdził, że po przeanalizowaniu stanu faktycznego

i prawnego terenu oraz warunków i zasad jego zagospodarowania nie spełnione zostały niezbędne warunki dla wydania decyzji o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W szeroko zakreślonym obszarze analizy nie zlokalizowano zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej pozwalającej na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji w zakresie: kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Występujące w obszarze zabudowanym działki zabudowane (dz. Nr[...]) to działki rolne zabudowane budynkami mieszkalnymi, gospodarczymi i inwentarskimi w zabudowie zagrodowej, której specyfika co do przeznaczenia obiektów, ich gabarytów i sposobu zagospodarowania terenu nie może stanowić tzw. dobrego sąsiedztwa dla planowanej inwestycji. W zakresie pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ ustalił, że działka posiada pośredni dostęp do drogi publicznej -ul. [...] przez działki dróg wewnętrznych nr [...] na których ustanowiona została służebność przejścia i przejazdu dla każdoczesnego właściciela działki nr [...] . Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego co wynika z pism i zapewnień instytucji branżowych. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze. Działka przewidziana dla inwestycji nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą z dnia 7 września 2010 r. Nr LVII/666/2010 Rady Miejska w Koszalinie przyjęła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Koszalin. Wnioskowana działka znajduje się na terenie elementarnym oznaczonym symbolem [...] na którym nie dopuszcza się lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 6 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1250/08, Prezydent Miasta wskazał, że możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy uzależniona jest od spełnienia nie tylko warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ale także od zgodności decyzji z kierunkami rozwoju polityki przestrzennej wskazanej w studium. Podsumowując rozstrzygnięcie organ stwierdził, że przesłanką odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jest niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz brak zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami studium.

W odwołaniu od powyższej decyzji L. A. podniosła, że nie zgadza się twierdzeniem organu, iż niezgodność przedsięwzięcia ze studium uniemożliwia realizację wnioskowanej przez nią inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazując, że uchybienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w tym przepisie uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że trafne są ustalenia organu I instancji, iż wnioskowane zamierzenie nie spełnia warunku zasady dobrego sąsiedztwa wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Znajdujące się w analizowanym obszarze działki nr [...] zabudowane są budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi w ramach zabudowy zagrodowej siedliskowej. Organ powołując się na definicję z Nowego Słownika Języka Polskiego PWN (wyd. Warszawa 2002 r.) podał, że zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie" zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi". Dlatego też, pojęcie zabudowy należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórza. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wydania zgodnego z wnioskiem rozstrzygnięcia, gdyż zamiarem inwestora nie jest budowa siedliskowa lecz budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Kolegium zgodziło się również ze stanowiskiem Prezydenta Miasta ,

iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta przyjęte uchwałą z dnia 7 września 2010 r. nie dopuszcza lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej na terenie elementarnym [...] . Na obszarze tym dominującą funkcję pełnić będą urządzone obszary przestrzeni publicznych, zieleń parkowa, ciągi pieszych, polany rekreacyjne. Mimo, że studium nie jest aktem prawa miejscowego to jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów. Na poparcie zajętego stanowiska organ II instancji również powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

L. A. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze postawiła zarzut naruszenia przepisów:

1) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ograniczenie prawa własności i możliwości zabudowy nieruchomości gruntowej,

2) art. 9 ust. 4 i 5 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na stwierdzeniu, że brak jest podstaw do wydania decyzji

o warunkach zabudowy, gdyż sąsiednie działki posiadają zabudowę zagrodową oraz z powołaniem się na przesłankę w postaci polityki przestrzennej Gminy Miasto określonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta ,

3) § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 8 K.p.a. poprzez błędne zakreślenie obszaru do analizy, brak obiektywnej analizy zebranego materiału dowodowego, wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta z brakami formalnymi gdyż załącznik do decyzji stanowiący analizę uwarunkowań nie został opatrzony ani podpisem osoby upoważnionej do wydania decyzji ani pieczęcią organu. Brak podpisu dotyczy również załącznika graficznego do decyzji.

4) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i naruszenie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej w oparciu o kompletny, zgromadzony zgodnie z przepisami prawa

i całościowo interpretowany materiał dowodowy oraz przepisu art. 107 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie prawa procesowego polegającego na braku jakiegokolwiek uzasadnienia zajętego i mieszczącego się w granicach dopuszczalnego uznania administracyjnego stanowiska co do wyznaczonego obszaru analizy.

W uzasadnieniu skargi L. A. podniosła, że nabywając nieruchomość była przekonana, że będzie ją można zabudować budynkiem jednorodzinnym, gdyż takie przeznaczenie terenu było w uchylonym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy z dnia [...]w ocenie skarżącej odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy decyzje takie wydaje się dla innych pobliskich nieruchomości przy ul. [...] jest całkowicie niezrozumiała i narusza przepis art. 8 K.p.a. Ponadto dokonując analizy zabudowy na wyznaczonym obszarze organ pominął istotne okoliczności w postaci:

-podziału geodezyjnego dawnych siedlisk, w którego wyniku działka nr [...] obejmuje jedynie dom mieszkalny i małe budynki gospodarcze a większość budynków gospodarczych z dawnego siedliska znajduje się na działce nr [...]. Podobnie jest w przypadku działek nr [...] z których każda obejmuje część domu mieszkalnego i część budynków gospodarczych,

-istnienia na danym obszarze zabudowy mieszkalnej, na której podstawie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie wskazanym w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa, nawet o charakterze zagrodowym, wyklucza bowiem uznanie, że na analizowanym obszarze brak jest zabudowy o charakterze mieszkaniowym.

Skarżąca wskazała, że podstawa odmowy decyzji jest sprzeczna z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. który stanowi, że studium nie jest aktem prawa miejscowego oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowiącym, że przyjęte w studium ustalenia wiążą organy gminy jedynie przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można zatem skutecznie wywodzić, że organ rozpatrując wniosek jest związany ustaleniami studium. Natomiast w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego na który powołują się organy, Sąd wskazał na znaczenie rodzaju istniejącej zabudowy oraz zabudowy przewidzianej w studium zagospodarowania przestrzennego w analizowanym obszarze.

W skardze wskazano, że granice obszaru analizowanego wokół działki nr [...] są sprzeczne z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) gdyż zostały wyznaczone w odległości mniejszej niż wskazana w rozporządzeniu. Działka nr [...] znajduje się przy ul. [...] stanowiącej drogę wewnętrzną. Ulica [...] znajduje się między ul. [...] - drogą publiczną przebiegającą przez centrum dawnej wsi Ł. a ul. [...]- drogą wewnętrzną połączoną z ul.[...] . Przy ul.[...] znajdują się działki o powierzchni zbliżonej jak przy ul. [...]. Dla działek przy ul. [...] wydane zostały warunki zabudowy dla budynków jednorodzinnych, ponieważ na działkach nr [...] zostały już postawione nowe budynki mieszkalne. W wynikach analizy organ nie wyjaśnił dlaczego wyznaczony do analizy obszar nie obejmuje zabudowanych działek przy ul. [...].

W ocenie skarżącej, organ powinien wyznaczyć do analizy obszar większy niż minimalna trzykrotna szerokość frontu działki nr [...] gdyż zapewnia to otrzymanie materiału porównawczego do rzetelnego przeprowadzenia analizy urbanistycznej.

Jest to tym bardziej zasadne, że bezpośrednio przy granicy minimalnego obszaru znajdują się inne nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (tj. działki nr [...] ).

Skarżąca podkreśliła, że właściciele nieruchomości bezskutecznie ubiegali się

o zamianę na inną gminną nieruchomość.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc

o oddalenie skargi.

Uczestnicy postępowania I. G. i S. A. wnieśli o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocena sądu przeprowadzana jest w oparciu o kryterium zgodności danego aktu z przepisami prawa materialnego oraz procesowego, zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 j.t.). Analiza przedmiotowej sprawy w powyższym zakresie prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...]przy ul. [...].

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80,

poz. 717 ze. zm.) dalej u.p.z.p., a także wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania

i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu

w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje (...) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika wprost z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca nie wprowadził wymogu uzgadniania warunków zabudowy z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy.

Tym samym, jak trafnie podnosi skarżąca, niedopuszczalne jest uzgadnianie projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Akt ten bowiem nie jest przepisem prawa miejscowego, a więc nie ma charakteru powszechnie obowiązującego i nie może być podstawą nakładania obowiązków lub uprawnień. Każda gmina musi obligatoryjnie uchwalić studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, lecz akt ten wiąże jedynie organy planistyczne gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W obowiązującym systemie prawnym, kształtowanie warunków zabudowy ma charakter rozłączny, albo warunki te ustalane są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji ustalającej warunki zabudowy wydawanej tylko wówczas, gdy w danym obszarze nie obowiązuje plan miejscowy.

Te procedury są rozłączne i niedopuszczalne jest ich łączenie bądź uzupełnianie. Ponieważ studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wymagane jest przy uchwalaniu planu miejscowego, to zarazem nie może być "brane pod uwagę" na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Do czasu kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą powszechnie i nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych.

Zaprezentowany w tej sprawie pogląd co do braku możliwości ustalania warunków zabudowy w oparciu o treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 317/07, LEX nr 490164; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1551/11, orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Ustawodawca w wyczerpujący sposób określił zasady ustalania warunków zabudowy w art. 61 u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). W myśl § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż [...] metrów.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego (w formie graficznej jak

i tekstowej) pozwala na zbadanie funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, czyli spełnienia przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że na zasadę dobrego sąsiedztwa składają się dwa zasadnicze pojęcia "działka sąsiednia" oraz "działka dostępna z tej samej drogi publicznej". Ustawa o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie to interpretuje się szeroko wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz należy odnieść je do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z 3.10.2006 r. sygn. akt II OSK 196/06, wyrok NSA z 17.04.2007 r. sygn. akt II OSK 646./06, wyrok NSA z 21.10.2011 r. sygn. akt II OSK 1481/10, orzeczenia.nsa.gov.pl ). Pojęcie "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" również nie ogranicza się do się tylko do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 ustawy przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Sąd administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę poglądy wyrażone w tych orzeczeniach podziela.

Tak przedstawiona wykładnia, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy daje możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na działce sąsiedniej

i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest zabudowa.

Wymaga także podkreślenia, że wolność zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p, ograniczona jest przede wszystkim obowiązującym prawem, w tym przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przechodząc od powyższych rozważań na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że przeprowadzona przez organ analiza "dobrego sąsiedztwa" narusza zarówno wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak

i przepisy rozporządzenia.

Dokonując kontroli akt administracyjnych sprawy trzeba zauważyć,

że w załączniku tekstowym do decyzji I instancji (wyniku analizy) sposób wyznaczenia przedmiotowego obszaru w ogóle nie został opisany. W szczególności organ nie wskazał jakichkolwiek parametrów niezbędnych do określenia obszaru analizowanego,a istniejących na analizowanym terenie i przyjętych do analizy (vide: przepisy § 5, § 6, § 7 rozp. dotyczące wskaźników powierzchni zabudowy, elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki). W analizie, w zasadzie skupiono się na opisaniu działki nr [...] obr. [...] przez kryterium odniesienia się do kierunków polityki przestrzennej miasta zawartej w studium. Brak wyjaśnienia kwestii wielkości i sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego

w analizie urbanistycznej, uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości ich ustalenia.

Nadto, w kontekście powoływania się przez organy na charakter zabudowy zagrodowej występującej w obszarze analizowanym, która uniemożliwia spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla projektowanej inwestycji, pożądanym byłoby wskazanie jaki na przedmiotowym terenie jest wskaźnik zabudowy zagrodowej a jaki wskaźnik zabudowy jednorodzinnej. Wskazać w tym miejscu należy, że z akt administracyjnych nie wynika, czy zabudowania zagrodowe znajdujące się na dz. nr [...] - znajdujące się już w granicach administracyjnych miasta, a nie wsi - w ogóle są wykorzystywane zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem tej zabudowy. Włączenie obszaru dawnej wsi [...] w administracyjne granice miasta, świadczy o tym, że tereny te stały

się terenami miejskimi, dla których nie można powiedzieć, że dominującą funkcją zabudowy jest zabudowa zagrodowa (wiejska). Powoływanie się przez organ na definicje słownikowe "zagrody" bez realnej konfrontacji jaka jest faktyczna funkcja tych zabudowań, świadczy o naruszeniu art. 7 i 77 K.p.a. gdyż organy nie ustaliły jakie są rzeczywiste uwarunkowania społeczno-gospodarcze zabudowań w obszarze analizowanym, co w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia ma decydujące znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Przede wszystkim jednak należy zauważyć, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowią wraz z mapą, integralną część decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do § 9 rozporządzenia. Oznacza to, że załączniki muszą odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie zatem z art. 107 § 1 K.p.a. załączniki do decyzji powinny zawierać stosowną adnotację oparzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której mają stanowić integralną część. Brak podpisu na załączniku osoby upoważnionej do wydania decyzji wskazuje na wadliwość decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2008 r., II OSK 690/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2006 r., II OSK 491/06, LEX nr 289267). W niniejszej sprawie, dołączona do decyzji organu I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] obr. [...] nie została opatrzona podpisem, datą ani numerem decyzji, której integralną część miałaby stanowić.

W związku z tym, nie można uznać jej za załącznik wymagany przez § 9 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż wbrew treści art. 61 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, odmówiono ustalenia warunków zabudowy powołując się na treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie prawa procesowego tj. art. 107 K.p.a. wskazującym na obligatoryjne elementy decyzji administracyjnych.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji uwzględniając przedstawioną wyżej ocenę, powinien przede wszystkim określić, czy spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stosując się do wykładni rozumienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jaką zawarł Sąd w uzasadnieniu tego wyroku, oraz mając na uwadze, że nie wolno ustalać warunków zabudowy w oparciu o treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obowiązkiem organu I instancji będzie również przeprowadzenie prawidłowej analizy urbanistycznej, według zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu

I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

(Dz. U z 2012 r. poz. 270 j.t.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 powołanej ustawy w pkt II sentencji. W oparciu o art. 152 cyt. ustawy Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku.