Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1436/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 113 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VIISA/Wa 1436/16

UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. na podstawie art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], o wyjaśnienie treści decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków z dnia [...].01.1971r., w sprawie wpisania do rejestru zabytków, pod numerem rejestru [...], dawnego zajazdu - obecnie domu mieszkalnego, usytuowanego w [...] przy ul. [...]- poprzez wskazanie, czy decyzja obejmuje swym zakresem tylko budynek narożny dwufrontowy, założony na planie litery "L", wraz z gruntem, na którym budynek ten jest bezpośrednio położony, czy też całą działkę gruntu stanowiącą wewnętrzny dziedziniec zabudowy miejskiej - wyjaśnił, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].01.1971 r., obejmuje swym zakresem dawny zajazd - budynek usytuowany przy ul. [...]w [...] (obecny adres ul. [...]/ ul. [...]); treść decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].01.1971 r., nie odnosi się w żaden sposób do wpisania do rejestru zabytków gruntu, na którym jest położony w/w budynek, czy też wpisania do rejestru zabytków całej nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną, na której jest położony budynek wpisany do rejestru zabytków.

W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. spółka [...], wniosła na podstawie art. 113 § 2 Kpa o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].01.1971 r., w zakresie tego czy decyzja o wpisie do rejestru zabytków obejmuje przedmiotowy budynek wraz z gruntem, na którym jest on posadowiony, czy też całą działkę gruntową.

Wnioskodawca uzasadnił konieczność uzyskania postanowienia wyjaśniającego wątpliwości, zobowiązaniem nałożonym przez Sąd Rejonowy dla [...] w[...][...] Wydział Cywilny prowadzący postępowanie sygn. akt: [...], w sprawie sporu między właścicielem nieruchomości Miastem[...] , a jej użytkownikiem wieczystym, czyli wnioskodawcą, na tle zastosowania, co do przedmiotowej nieruchomości przepisu art. 73 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczącego obniżenia o 50% opłat z tytułu użytkowania wieczystego, jeżeli nieruchomość gruntowa została wpisana do rejestru zabytków.

Wnioskodawca powoływał się na zaświadczenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2008 r., w którym stwierdzono, iż: wpis do rejestru zabytków obejmuje budynek narożny, dwufrontowy, założony na rzucie zbliżonym do litery "L", dwukondygnacyjny z mieszkalnym poddaszem. W treści decyzji brak adnotacji dotyczącej numeru działki geodezyjnej, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek stąd należy wnioskować, iż wpis dotyczy wyłącznie budynku w obrysie murów zewnętrznych i gruntu pod tym budynkiem (nie całej nieruchomości, na której jest on usytuowany). Nadto na kopię aktu notarialnego zawartego w Kancelarii Notarialnej [...] , Rep [...] nr [...]z dnia [...] października 1999 r., między Gminą [...] oraz Spółką [...] Spółka Akcyjna, na mocy którego Gmina[...] oddała w użytkowanie wieczyste ww. spółce, działkę nr [...], o powierzchni 9 a 38 m kw., położona w [...] przy ul. [...] oraz sprzedała na własność znajdujące się na niej zabudowania.

Jako jeden z argumentów przemawiających za wpisaniem, do rejestru zabytków całej nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...], wnioskodawca wskazał treść ww. aktu notarialnego zgodnie, z którym Gmina [...] wykonując uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 1998 r. o numerze [...] , obniżyła cenę uzyskaną w drodze przetargu o 10 %, w związku z wpisaniem nieruchomości do rejestru zabytków, w tym działki gruntu oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. W ocenie wnioskodawcy rzeczywisty zakres wpisu do rejestru zabytków obejmował zarówno budynek jak i całą nieruchomość gruntową.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy, w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 4.10.2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 989/13, organ stwierdził, że zgodnie z art. 113 § 2 Kpa organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony, wątpliwości co do treści decyzji.

W ocenie organu przedmiot ochrony konserwatorskiej został określony w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].01.1971 r. w sposób jednoznaczny i jest nim dom mieszkalny (niegdyś zajazd) usytuowany przy ul. [...]. Przedmiotowa decyzja nie odnosi się, zarówno w rozstrzygnięciu jak i w uzasadnieniu, co do nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...], nie wymienia numeru działki ewidencyjnej, nie zawiera załącznika graficznego, na którym obok budynku, jako oddzielny przedmiot ochrony oznaczony byłby teren całej nieruchomości gruntowej (lub jej części usytuowanej bezpośrednio pod budynkiem).

Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że treść przedmiotowej decyzji nie odnosi się w żaden sposób do nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...].

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż w trybie art. 113 § 2 Kpa nie można zmieniać decyzji ani uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, czy też dostosowywać ją do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym (wyroki NSA z dnia 21.05.1999 i\, I SA 1456/98; z dnia 17.12.2002 r., II SA 1560/01; z dnia 9.01.2003 r., I SA/1283/01; z dnia 24.06.2008 r., sygn. Akt II GSK211/08, niepubl.).

Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji polega jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał sens decyzji, a nie na interpretacji gramatycznej, logicznej, czy celowościowej (wyrok NSA z dnia 27.01.2003 r., III SA 622/01).

Pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia zgłaszanych wątpliwości, co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Wskazane przez spółkę wątpliwości co do treści decyzji. odnoszą się do zagadnień które wykraczają poza treść decyzji, nie mogą być zatem przedmiotem wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a.

W odniesieniu do przedstawionego przez spółkę materiału dowodowego (treść aktu notarialnego z 1999 r. czy też zaświadczenia [...]WKZ wydanego w 2008 r.), organ wskazał, iż postępowanie to nie może prowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia.

[...] sp. z o.o. zaskarżyła postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]z dnia [...]lipca 2014 r., zarzucając mu naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...] stycznia 1971 r., z pominięciem okoliczności wskazanych przez skarżącą. Brak wyjaśnienia zakresu przedmiotowej decyzji, w kontekście przepisów obowiązujących w dacie jej wydania i zaświadczenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]z roku 2008.

Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowe postanowienie w żaden sposób nie wyjaśnia wątpliwości leżących u podstaw wniosku inicjującego postępowanie, oraz w świetle wydawanych przez organ I instancji zaświadczeń wskazujących na to, że do rejestru zabytków województwa łódzkiego na podstawie przedmiotowej decyzji wpisany jest zarówno budynek narożny dwufrontowy, założony na rzucie zbliżonym do litery "L" dwukondygnacyjny z mieszkalnym poddaszem, oraz gruntu pod tym budynkiem w obrycie murów zewnętrznych.

Organ I instancji nie dokonał wykładni decyzji z uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach obowiązujących w czasie jej wydania i stanowiących jej podstawę, jak również nie wyjaśnił dlaczego w takim wypadku przedmiotowe wyjaśnienie, pozostaje w sprzeczności z treścią zaświadczeń wydawanych przez organ w roku 2008, do czego zmierzał wniosek inicjujący postępowanie.

Organ zaniechał dokonania wykładni decyzji w kontekście przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania oraz w kontekście wątpliwości podniesionych we wniosku, zważywszy na bardzo lakoniczną treść sentencji i uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 1971 r., rodzących istotne wątpliwości co do jej zakresu.

W roku 2008, organ I instancji, wskazywał w wydawanych przez siebie zaświadczeniach, że przedmiotowa decyzja obejmuje swoim zakresem nie tylko budynek, ale również i grunt na którym jest on posadowiony.

W sentencji decyzji z dnia [...] stycznia 1971 r. przedmiot ochrony zdefiniowano pojęciem dawny zajazd, co w potocznym rozumieniu oznacza pewien kompleks, a nie tylko nieruchomość budynkową w sensie prawnym.

Organ I instancji zaniechał wyjaśnienia, na jakiej podstawie wydawał zaświadczenia określające kształt uprawnień i obowiązków skarżącej, co zdaniem skarżącej stoi w sprzeczności z art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a.

Zdaniem skarżącej, wydając postanowienie w sprawie interpretacji decyzji, organ I instancji winien przedstawić, w jaki sposób rozumiał wydane rozstrzygnięcie z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Z uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach oraz zasad identyfikowania przedmiotu ochrony wedle ówczesnych rozwiązań normatywnych.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] września 2015r. po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2014 r., wyjaśniające wątpliwości co do treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] stycznia 1971 r., w sprawie wpisania do rejestru zabytków pod numerem [...], dawnego zajazdu, obecnie domu mieszkalnego, usytuowanego w [...] przy ul. [...], w ten sposób: że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] stycznia 1971 r., znak: [...], obejmuje swym zakresem dawny zajazd - budynek usytuowany przy ul. [...] w [...] (obecny adres: ul. [...] /ul. [...]); treść decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 1971 r., znak: [...] , nie odnosi się w żaden sposób do wpisania do rejestru zabytków gruntu, na którym położony jest ww. budynek, czy też wpisania do rejestru całej nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną, na której położony jest ww. budynek wpisany do rejestru zabytków - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446.) oraz art. 113 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że żądanie wyjaśnienia treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 1971r., było już wcześniej przedmiotem orzekania przez organy ochrony zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2013 r., sygn. VII SA/Wa 989/13, uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2013 r., oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2012 r.

W uzasadnieniu wyrok Sąd wskazał, że postanowienie organu drugiej instancji zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 113 § 2 Kpa. Postanowienie reformatoryjne organ drugiej instancji mógłby wydać tylko wówczas, gdyby wykładnia dokonana zaskarżonym postanowieniem budziła wątpliwości z punktu widzenia zasad logicznego rozumowania odnoszącego się do meritum sprawy i była sprzeczna z interpretowanym rozstrzygnięciem. Zdaniem Sądu, dostrzegając nieprawidłowości w postanowieniu organu pierwszej instancji, organ odwoławczy winien był je uchylić na podstawie art. 138 § 2 Kpa i przekazać organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania sprawę wyjaśnienia treści przedmiotowej decyzji.

Natomiast postanowienie organu pierwszej instancji, wydane zostało zdaniem Sądu z naruszeniem art. 113 § 2 Kpa. Dokonując wyjaśnienia treści decyzji, organ nie może wyjść poza treść rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie decyzji organ nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia sprawy, ani też go uzupełniać. Ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, podobnie jak nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, mogą być zwalczane w trybie odwoławczym bądź też w trybie nadzoru. Na podstawie art. 113 § 2 Kpa nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego czy też dostosowywać ją do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym. Przy wyjaśnianiu treści decyzji musi być uwzględniony stan faktyczny i prawny sprawy z dnia jej wydania.

Zdaniem Sądu, porównując treść decyzji wpisującej do rejestru dawny zajazd - obecnie budynek mieszkalny i wyjaśnienie wątpliwości zawarte w postanowieniu z [...] marca 2012 r. odnosi się wrażenie, że w tych rozstrzygnięciach jest mowa o różnych nieruchomościach budynkowych.

Konkludując, Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji orzekał w 2013 roku dokonując interpretacji wydanej przez siebie decyzji w 1971 roku przez pryzmat aktualnie panujących poglądów i dokonał jej interpretacji w oparciu o aktualną wykładnię prawa, czemu przepis art. 113 § 2 Kpa nie może służyć. Sąd za słuszny uznał zarzut Strony odnośnie naruszenia art. 113 § 2 Kpa, zarówno w kwestii nie wyjaśnienia wątpliwości treści decyzji, jak również nie wyjaśnienia wątpliwości w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania tej decyzji z 1971 roku.

Dalej organ wskazał, że konieczność usunięcia wątpliwości odnośnie treści decyzji występuje wtedy, gdy jej treść sformułowana jest w sposób niejasny, budzący wątpliwości co do istoty rozstrzygnięcia, powodujący trudności w ustaleniu zakresu obowiązku lub przysługujących uprawnień (wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2002 r., sygn. akt III SA 1760/00, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. I SA/Gd 1300/14).

Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest swoistą wykładnią, która powinna polegać na wytłumaczeniu stronie znaczenia użytych w decyzji pojęć lub niejasności wynikających z zawiłości przyjętych sformułowań.

Za zasadny uznano pogląd wyrażony przez organ pierwszej instancji, że ww. decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 1971 r., nie odnosi się w żaden sposób do wpisu do rejestru zabytków gruntu położonego przy ul. [...]w [...]. Wniosek Spółki o wyjaśnienie z dnia [...] stycznia 2012 r. dotyczy kwestii, nie zawartych w treści tego aktu.

Analizowana decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. W jej komparycji powołano przepisy art. 4, art. 5 pkt 3, a także art. 14 tej ustawy.

Przepis art. 4 stanowił, że ochronie prawnej, przewidzianej w przepisach ustawy, podlegają następujące dobra kultury, zwane w ustawie "zabytkami":

1) wpisane do rejestru zabytków,

2) wchodzące w skład muzeów, bibliotek lub archiwów publicznych,

3) inne, jeżeli ich charakter zabytkowy jest oczywisty.

Z treści tego przepisu w żadnej mierze nie wynika, by wpis do rejestru zabytków budynku oznaczał automatycznie objęcie ochroną prawną także gruntu pod budynkiem.

Przepis art. 5 tej ustawy określał natomiast obiekty i obszary, które w szczególności, mogą być przedmiotem ochrony pod względem rzeczowym. Były to:

1) dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa;

2) obiekty etnograficzne, jak typowe układy zabudowy osiedli wiejskich i budowle wiejskie szczególnie charakterystyczne oraz wszelkie urządzenia, narzędzia i przedmioty będące świadectwem gospodarki, twórczości artystycznej, pojęć, obyczajów i innych dziedzin kultury ludowej;

3) dzieła sztuk plastycznych - rzeźby, malarstwa, dekoracji, grafiki i iluminatorstwa, rzemiosł artystycznych, broni, strojów, numizmatyki i sfragistyki;

4) pamiątki historyczne, jak militaria ruchome, pola bitew, miejsca upamiętnione walkami o niepodległość i sprawiedliwość społeczną, obozy zagłady oraz inne tereny, budowle i przedmioty związane z ważnymi wydarzeniami historycznymi lub z działalnością instytucji i wybitnych osobistości historycznych;

5) obiekty archeologiczne i paleontologiczne, jak ślady terenowe pierwotnego osadnictwa i działalności człowieka, jaskinie, kopalnie pradziejowe, grodziska, cmentarzyska, kurhany oraz wszelkie wytwory dawnych kultur;

6) obiekty techniki i kultury materialnej, jak stare kopalnie, huty, warsztaty, budowle, konstrukcje, urządzenia, środki transportu, maszyny, narzędzia, instrumenty naukowe i wyroby szczególnie charakterystyczne dla dawnych i nowoczesnych form gospodarki, techniki i nauki, gdy są unikatami lub wiążą się z ważnymi etapami postępu technicznego;

7) rzadkie okazy przyrody żywej lub martwej, jeżeli nie podlegają przepisom o ochronie przyrody;

8) materiały archiwalne - niezależnie od techniki ich wykonania (rękopisy, maszynopisy, druki), jak akta, dokumenty, księgi, korespondencja, dokumentacja artystyczna, techniczna i finansowa oraz fotografie, filmy, nagrania dźwiękowe i inne dokumentacje utrwalone sposobem mechanicznym;

9) materiały biblioteczne, jak rękopisy, autografy, iluminacje, starodruki, pierwodruki, druki-unikaty i inne cymelia, mapy, plany, nuty, ryciny, inne zapisy obrazu lub dźwięku, instrumentaria, oprawy;

10) kolekcje i zbiory, posiadające wartość artystyczną lub historyczną jako całość, niezależnie od rodzaju i wartości poszczególnych składników;

11) pracownie i warsztaty wybitnych twórców i działaczy, jak również dokumenty i przedmioty związane z ich życiem i działalnością;

12) inne przedmioty nieruchome i ruchome, zasługujące na trwałe zachowanie ze względu na ich wartość naukową, artystyczną lub kulturalną.

Przepis ten zawierał jedynie przykładowe wyliczenie obszarów i obiektów, które mogą zostać wpisane do rejestru zabytków, czy podlegać innym formom i sposobom ochrony konserwatorskiej.

Wskazanie w ww. decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], przepisu art. 5 pkt 3 stanowiło błąd, gdyż w odniesieniu do przedmiotowego zajazdu zastosowanie mógł mieć pkt 1 tego artykułu. Treść tego przepisu, przewiduje jedynie możliwość wpisu do rejestru zabytków dział architektury i budownictwa i budowli wraz z otoczeniem, nie zawiera natomiast norm, z których można wysnuć wniosek, że wpis do rejestru zabytków budynku przesądza o tym, iż do rejestru został wpisany grunt, na którym jest on położony, a także grunt, który stanowiłby jego otoczenie.

Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury, dobra kultury nieruchome, ruchome oraz kolekcje wpisywało się do rejestru zabytków na podstawie decyzji:

1) wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanej z urzędu lub na wniosek prezydium właściwej rady narodowej, właściciela albo użytkownika;

2) Ministra Kultury i Sztuki.

Przepis ust. 2 tego artykułu stanowił, że do rejestru zabytków nie wpisuje się przedmiotów znajdujących się w muzeach, bibliotekach lub archiwach publicznych. Normy zawarte w art. 14 ustawy określały zatem jedynie sposób wszczęcia postępowania w sprawie wpisu dobra kultury do rejestru zabytków, a także organy właściwe w tych sprawach i przesłankę negatywną dokonania wpisu, nie przesadzały zaś niczego w zakresie przedmiotu ochrony konserwatorskiej.

Odnosząc się do argumentów przedstawionych przez Spółkę, a w szczególności do wydanego przez organ zaświadczenia z 2008 r., Minister wyjaśnił, że było ono nieprawidłowe i opierało się na przyjmowanej przez ten organ w dacie jego wydania wykładni przepisów prawa.

[...] sp. z o.o. w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2015 r., zarzucając mu naruszenie przepisów:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 i w zw. z art. 113 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez niewłaściwe zastosowanie, wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...] stycznia 1971 r., z pominięciem okoliczności wskazanych przez skarżącą we wniosku;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez nie rozważanie całokształtu materiału dowodowego, w tym wydawanych przez organ I instancji zaświadczeń z dnia [...] stycznia 1971 roku;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że organ I instancji ponownie w żaden sposób nie wyjaśnił wątpliwości leżących u podstaw wniosku inicjującego postępowanie. W szczególności, nie odniósł się i nie wyjaśnił rozbieżności pomiędzy wydawanymi przez siebie do 2008 roku zaświadczeniami, wskazującymi na objęcie wpisem do rejestru zabytków również gruntu, na którym posadowiony jest budynek w jego obrycie, a swoim stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu. Organ nie dokonał wykładni przedmiotowej decyzji z uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach stanowiących jej podstawę, do których odniósł się jedynie organ II instancji, który jednak nie jest uprawniony do wyjaśnienia treści decyzji, za organ który ją wydał.

Celem instytucji uregulowanej w art. 113 § 2 k.p.a. jest usunięcie niejasności, co do treści decyzji, w szczególności wtedy gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością, utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy.

Organ I instancji zaniechał dokonania wykładni interpretowanej decyzji w kontekście przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. W sentencji decyzji przedmiot ochrony zdefiniowano pojęciem "dawny zajazd", co zdaniem skarżącej w potocznym rozumieniu oznacza pewien kompleks, a nie tylko nieruchomość budynkową w sensie prawnym. Brak było wyjaśnienia podstawy wydanej interpretacji, co naruszało art. 6 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.

Organ I instancji winien przedstawić, w jaki sposób rozumiał wydane rozstrzygnięcie z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, z uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach oraz zasad identyfikowania przedmiotu ochrony wedle ówczesnych rozwiązań normatywnych, a ponadto odnieść się do okoliczności wskazanych we wniosku.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.)

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle tych kryteriów, skarga nie mogła być uwzględniona.

Decyzją z dnia [...] stycznia 1971 r., Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wpisał do rejestru zabytków dawny zajazd - obecnie dom mieszkalny położony przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że jest to dom murowany z 1862 r., utrzymany w duchu architektury klasycystycznej. Obiekt o dużych walorach architektonicznych i estetycznych, związany z historią miasta.

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., [...] Sp. z o.o. zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wyjaśnienie treści ww. decyzji, poprzez wskazanie, czy decyzja ta obejmuje swoim zakresem tylko budynek narożny, dwufrontowy, wraz z gruntem, na którym ten budynek jest bezpośrednio położony, czy też całą działkę stanowiącą wewnętrzny dziedziniec zabudowy miejskiej.

W uzasadnieniu wniosku Spółka podniosła, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy ul. [...]/[...]. Nadto że toczy się spór sądowy pomiędzy właścicielem nieruchomości Miastem [...] wnioskodawcą, na tle zastosowania do przedmiotowej nieruchomości art. 73 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Spółka powoływała się na fakt, że w zaświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2008 r., [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że wpis do rejestru obejmuje nie tylko nieruchomość budynkową, ale także grunt pod budynkiem. Ponadto, oddając przedmiotową nieruchomość w użytkowanie wieczyste, na mocy aktu notarialnego z dnia [...] października 1999 r., Miasto [...] obniżyło cenę uzyskaną w drodze przetargu o 10%, wobec wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, przy czym bonifikata dotyczyła zarówno budynku, jak i gruntu.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśnił, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 1971 r., obejmuje swym zakresem kamienicę narożną, dwuskrzydłową, dwukondygnacyjną z podpiwniczeniem, założoną na rzucie zbliżonym do litery "L". Skrzydło wschodnie kamienicy (usytuowane w pierzei ul. [...]) jest założone na planie zbliżonym do prostokąta o ściętym narożniku północno-wschodnim oraz pięciobocznym ryzalitem klatki schodowej przy elewacji zachodniej. Skrzydło północne (usytuowane w pierzei ul. [...]), jest założone na planie zbliżonym do prostokąta z prostokątnym, jednoosiowym ryzalitem w części zachodniej. Oba ww. skrzydła połączone są wtopionym w bryłę budynku łącznikiem mieszczącym sień przejazdową, założonym na planie prostokąta.

Wpis do rejestru zabytków nie obejmuje pozostałej zabudowy usytuowanej na przedmiotowej posesji, nie obejmuje także nieruchomości gruntowej położonej w [...]przy ul. [...]/ul. [...].

Organ stwierdził, że z wyjaśnianej decyzji wynika, że do rejestru zabytków został wpisany tylko budynek. Decyzja nie wyszczególnia, zarówno w rozstrzygnięciu jak i w uzasadnieniu, informacji o nieruchomości gruntowej położonej przy [...], nie wymienia numeru działki ewidencyjnej, nie zawiera załącznika graficznego, na którym obok budynku, jako oddzielny przedmiot ochrony byłby oznaczony teren całej nieruchomości gruntowej lub jej części usytuowanej bezpośrednio pod budynkiem.

Natomiast zawarcie wspomnianego aktu notarialnego nastąpiło po uprzedniej akceptacji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zamiaru zbycia nieruchomości przez Gminę [...], zgodnie z art. 13 ust. 4 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgoda na sprzedaż obiektu zabytkowego została wyrażona pismem z dnia [...] marca 1998 r., w którym wskazano: Wojewódzki Konserwator Zabytków informuje, że kamienica - dawny zajazd - wybudowana ok. 1855 r., wpisana jest do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] (...). Wojewódzki Oddział Państwowej Służby Ochrony Zabytków prosi o powiadomienie nabywcy o zabytkowym charakterze nieruchomości oraz umieszczenie tego sformułowania w umowie notarialnej.

Z powyższego, zdaniem organu, jednoznacznie wynikało, iż konserwator zabytków potwierdził wpis do rejestru decyzją ww. z dnia [...] stycznia 1971 r. wyłącznie budynku, nie zaś całej nieruchomości gruntowej usytuowanej przy ul. [...]/ [...]w [...].

W odniesieniu do zaświadczenia konserwatora zabytków z dnia [...] sierpnia 2008 r. organ stwierdził, iż jego treść obrazuje ówczesną interpretację przez organ ochrony zabytków zakresu wpisu do rejestru przedmiotowej nieruchomości, opartą wobec braku stosownej wykładni w przepisach dotyczących ochrony zabytków, na definicji pojęcia nieruchomość zawartej w Kodeksie Cywilnym oraz definicji pojęcia budynek zawartej w ustawie Prawo budowlane. Nie można przyjąć, że wpisanie budynku do rejestru zabytków powoduje automatycznie uznanie gruntu pod tym budynkiem za zabytek objęty rejestrem zabytków.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, postanowieniem z dnia [...] lutego 2013r., uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł, iż decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 1971 r., obejmuje swym zakresem dawny zajazd - budynek usytuowany przy ul. [...]w [...] (obecny adres ul. [...]/ul. [...]), treść decyzji nie odnosi się w żaden sposób do wpisania do rejestru zabytków gruntu, na którym jest położony ww. budynek, czy też wpisania do rejestru zabytków całej nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną, na której jest położony wpisany budynek.

W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, iż decyzja jest sformułowana w sposób jasny i nie nasuwający wątpliwości co do użytych w niej wyrażeń utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Natomiast wyjaśnienie dokonane w zaskarżonym postanowieniu polegające na wskazaniu cech wpisanego obiektu, było niezgodne z art. 113 § 2 Kpa, bowiem nie odnosiło się wyłącznie do tego co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania. Z tego względu organ odwoławczy, w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa, zmienił zaskarżone postanowienie z dnia 30 marca 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2013 r., sygn. VII SA/Wa 989/13, uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2013 r., oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2012 r.

Przypomnienie sekwencji wydawanych w niniejszej sprawie orzeczeń, jak również szeroko zacytowanego (w zaskarżonej obecnie decyzji organu II instancji) uzasadnienia wyroku Sądu, ma to znaczenie, iż zasadniczo przyczyną uchylenia poprzednich postanowień były ich wadliwości o charakterze procesowym.

Jednocześnie, co należy podkreślić organy zajmują cały czas konsekwentne stanowisko, wyjaśniając (zasadniczo) w ten sam sposób treść decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków z dnia [...].01.1971 r.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 113 § 2 Kpa, organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia, na żądanie organu egzekucyjnego lub strony, wątpliwości co do treści decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, konieczność usunięcia wątpliwości odnośnie treści decyzji wystąpi wtedy, gdy jej treść sformułowana jest w sposób niejasny, budzący wątpliwości co do istoty rozstrzygnięcia, powodujący trudności w ustaleniu zakresu obowiązku lub przysługujących uprawnień (wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2002 r., sygn. akt III SA 1760/00, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. I SA/Gd 1300/14).

Wyjaśnienie wątpliwości co do treści jest swoistą wykładnią decyzji, która powinna polegać na wytłumaczeniu stronie znaczenia użytych w decyzji pojęć lub niejasności wynikających z zawiłości przyjętych sformułowań. Dokonując wyjaśnienia treści decyzji, organ nie może wyjść poza treść rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji organ nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia, ani też go uzupełniać.

Błędna wykładnia przepisów prawa, czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego mogą być zwalczane w trybie odwoławczym bądź też w trybie nadzoru. Nie może być wykorzystywany do tego celu tryb rektyfikacyjny.

Za zasadny należy uznać pogląd wyrażony przez organ pierwszej instancji, że ww. decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 1971 r., nie odnosi się do wpisu do rejestru zabytków gruntu położonego przy ul. [...] w [...]. Sformułowany w specyficzny sposób wniosek Spółki o wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...] stycznia 1971 r., zawierał już w sobie rozstrzygnięcie, które pozostawało w kompetencji organu.

Słusznie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał na fakt, iż wyjaśniana decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. W jej komparycji powołano przepisy art. 4, art. 5 pkt 3, a także art. 14 tej ustawy. Przepis art. 4 stanowił, że ochronie prawnej, przewidzianej w przepisach ustawy, podlegają następujące dobra kultury, zwane w ustawie "zabytkami": 1) wpisane do rejestru zabytków, 2) wchodzące w skład muzeów, bibliotek lub archiwów publicznych, 3) inne, jeżeli ich charakter zabytkowy jest oczywisty.

Z treści tego przepisu nie wynikało, aby wpis do rejestru zabytków budynku oznaczał automatycznie objęcie ochroną prawną także gruntu pod budynkiem.

Przepis art. 5 tej ustawy określał natomiast obiekty i obszary, które w szczególności, mogą być przedmiotem ochrony pod względem rzeczowym. Przepis ten zawierał jedynie przykładowe wyliczenie obszarów i obiektów, które mogą zostać wpisane do rejestru zabytków, czy podlegać innym formom i sposobom ochrony konserwatorskiej.

Wskazanie w ww. decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] przepisu art. 5 pkt 3 stanowiło błąd, gdyż w odniesieniu do przedmiotowego zajazdu zastosowanie mógł mieć pkt 1 tego artykułu. Treść tego przepisu, przewiduje jedynie możliwość wpisu do rejestru zabytków dzieł architektury i budownictwa, budowli wraz z otoczeniem, nie zawiera natomiast norm, z których można wysnuć wniosek, że wpis do rejestru zabytków budynku przesądza o tym, iż do rejestru został wpisany grunt, na którym jest on położony, a także grunt, który stanowiłby jego otoczenie.

Normy zawarte w art. 14 ustawy o ochronie dóbr kultury określały jedynie sposób wszczęcia postępowania w sprawie wpisu dobra kultury do rejestru zabytków, a także organy właściwe w tych sprawach i przesłankę negatywną dokonania wpisu, nie przesadzały zaś niczego w zakresie przedmiotu ochrony konserwatorskiej.

Odnosząc się do argumentacji Spółki, zwłaszcza wydanego w 2008 r. zaświadczenia - zasadnie organ wskazał, że było ono nieprawidłowe i opierało się ono na przyjmowanej w dacie jego wydania wykładni przepisów prawa.

Konieczność usunięcia wątpliwości co do treści decyzji występuje, gdy jej treść sformułowana jest w sposób niejasny, budzący wątpliwości co do istoty rozstrzygnięcia, powodujący trudności w ustaleniu zakresu obowiązku lub przysługujących uprawnień. Dokonując wyjaśnienia treści decyzji, organ nie może wyjść poza treść rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji organ nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia, ani też go uzupełniać.

Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.