Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3132/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 4 i 6
journal: Dz.U. 2014 poz 635
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Adwokackiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 152/15 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej [...] na rzecz Fundacji [...] kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 152/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką we Wrocławiu do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 26 maja 2015 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt I), stwierdził, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zasądził od Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Fundacja [...] pismem z dnia 25 maja 2015 r., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), zwróciła się do Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu o udostępnienie informacji w formie kserokopii lub skanu, umowy/umów cywilnoprawnej zawartej w roku 2015 przez samorząd adwokacki z wicedziekanem Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu adw. J.K., której/których przedmiotem było odpłatne (z majątku samorządu zawodowego) przeprowadzenie zajęć z aplikantami adwokackimi – z uwzględnieniem ochrony prywatności co do miejsca zamieszkania, nr dowodu osobistego lub PESEL, czy nr konta bankowego wierzyciela.

Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu w odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 28 maja 2015 r. poinformowała wnioskodawcę, że umowy cywilnoprawne zawierane z osobami szkolącymi członków samorządu adwokackiego nie stanowią informacji publicznej, dlatego żądane kserokopie umów nie zostaną udostępnione.

Pismem z dnia 2 czerwca 2015 r. Fundacja [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 25 maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podała, że samorząd zawodowy (samorząd adwokacki) jest podmiotem utworzonym przez Państwo na podstawie ustawy obowiązanym konstytucyjnie do udostępnienia informacji o swojej działalności, co wynika z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W demokratycznym państwie prawa działanie tego samorządu powinna cechować transparentność, zwłaszcza w aspekcie finansowym.

Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stwierdziła, że pismo informacyjne o tym, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r., z ostrożności procesowej, wniosła o oddalenie skargi wskazując, że skarżąca Fundacja wniosła do niej kilkadziesiąt spraw w przedmiocie dostępu do informacji, które nie są informacjami publicznymi, kierując się w tym zakresie wyłącznie interesem prywatnym, a nie publicznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w niniejszej sprawie niezbędne jest ustalenie, czy podmiot, do którego skierowano wniosek z dnia 25 maja 2015 r. o udzielenie informacji, jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz rozstrzygnięcie, czy dane, o których udostępnienie zwróciła się skarżąca Fundacja, stanowią informację publiczną, bowiem charakter żądanej informacji determinuje formę udzielonej odpowiedzi.

Powołując treść art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. wyjaśnił, że wyliczenie zawarte w tym przepisie nie ma charakteru wyczerpującego, niemniej wskazuje na intencje ustawodawcy dotyczące określenia kategorii podmiotów objętych obowiązkiem udzielenia informacji. Do kategorii podmiotów określonych w cytowanym przepisie należą organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Jest to zgodne z art. 61 ust.1 Konstytucji RP, który stanowi, że podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego. W tym miejscu przywołać należy art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, który powierza samorządom zawodowym pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Piecza samorządu zawodowego, o której mowa w art. 17 Konstytucji RP powinna być rozumiana w sposób możliwie szeroki, a mianowicie powinna obejmować nie tylko monitorowanie przez samorząd udzielania przez adwokatów porad prawnych, przyjmowanie do korporacji, organizowanie doskonalenia zawodowego adwokatów, ale także organizowanie szkolenia aplikantów adwokackich. Koresponduje z tym i potwierdza to również brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 635). Przepis ten stanowi, że zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest: 1) tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury; 2) reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw; 3) sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata; 4) doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich; 5) ustalanie i krzewienie zasad etyki zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie; 6) sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, z powyższych regulacji wynika, że kształcenie aplikantów adwokackich przez samorząd adwokacki nie jest objęte sferą niepubliczną (prywatną), lecz stanowi realizację ustawowego zadania tego samorządu zawodowego, wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o adwokaturze w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Samorząd zawodowy wykonuje w tym zakresie zadania publiczne i wiedza o działalności jest niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zdania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i cechuje je nie tylko użyteczność dla ogółu, ale także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub w ustawie.

Niespornym w sprawie jest fakt, że kształcenie aplikantów adwokackich w toku aplikacji odbywa się m.in. przez uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych. W związku z tym uznać należy, że umowa, której stronami jest samorząd adwokacki i wicedziekan Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu, zaś jej przedmiotem jest odpłatne przeprowadzenie zajęć z aplikantami adwokackimi, jest zawierana w celu wykonania zadania publicznego i wskazuje na sposób realizacji tego zadania. Kryterium decydującym o udostępnieniu poszczególnych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest ich autorstwo, tylko przesądzenie, że służą one realizowaniu zadań publicznych i w tym celu zostały utworzone, jeżeli jednocześnie ich treść nie narusza prywatności osoby fizycznej bądź tajemnicy przedsiębiorcy. Istotne jest to, aby dokumenty służyły realizowaniu zadań przez dany podmiot zobowiązany i odnosiły się do niego bezpośrednio. Wobec tego treść umów cywilnoprawnych dotyczących zadań publicznych lub majątku publicznego stanowi informację publiczną. Niewątpliwie do realizacji powierzonych prawem samorządowi adwokackiemu zadań w zakresie kształcenia aplikantów adwokackich służą umowy zawierane z osobami szkolącymi aplikantów adwokackich.

Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że dokumenty stanowiące umowy cywilnoprawne nie pochodzą od organów władzy publicznej i nie stanowią dokumentu urzędowego. Dokument zawierający informację publiczną jest pojęciem znacznie szerszym niż pojęcie dokumentu urzędowego. Identyfikacja informacji publicznej musi odbywać się w oderwaniu od charakteru nośnika informacji. Istotne jest tylko to, czy informacja dotyczy sprawy publicznej (zob. M. Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentu, Wrocław 2013, s.216).

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że dane objęte wnioskiem mają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ocena dotychczasowych działań adresata wniosku, podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia zarzut jego bezczynności. Z tych względów stwierdził, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 25 maja 2015 r., bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie w ocenie Sądu pierwszej instancji, stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku skarżącej nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie, zachowanie podmiotu zobowiązanego świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze ,Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 200 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Wskazał, że następstwem rozstrzygnięcia jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wyżej wskazanym, z uwzględnieniem treści art. 153 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu, reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

a) naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, że w świetle tych przepisów żądane przez Fundację informacje stanowią informację publiczną;

b) naruszenie art. 3 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 635), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich" jest zadaniem władzy publicznej;

c) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo o adwokaturze, poprzez błędną wykładnię, że finansowanie "doskonalenia zawodowego adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich" stanowi gospodarowanie mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa;

d) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dokonał błędnej subsumpcji uznając, że korzystać z prawa dostępu do informacji publicznej może osoba, która prawa tego nadużywa z niejasnych pobudek, naruszając wolności innych osób, jak i postępując sprzecznie z klauzulą porządku publicznego;

e) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88 poz. 553 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż informację publiczną stanowi dokument – umowa między Okręgową Radą Adwokacką we Wrocławiu a wykładowcą prowadzącym szkolenia aplikantów adwokackich;

f) naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie, dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarżący może żądać udostępnienia mu informacji w trybie udostępnienia informacji publicznej, mimo że oczywiście nie ma w tym obiektywnego interesu prawnego.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Fundacji [...] na bezczynność, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała m.in., że informacją publiczną jest wiadomość wytworzona przez samorząd adwokacki, pod warunkiem, że została wytworzona w ramach wykonywania zadań władzy publicznej (a nie własnych zadań samorządowych) i w związku z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (a nie majątkiem samorządu adwokackiego). Ustawodawca w art. 3 ustawy Prawo o adwokaturze wyraźnie wyodrębnił zadania samorządu adwokackiego (a więc nie zadania publiczne), z ogólnego katalogu zadań adwokatury (art. 1 ust. 1 tej ustawy). W katalogu tym mieszczą się zarówno zadania niestanowiące zadań władzy publicznej, jak i inne zadania – w tym stanowiące zadania władzy publicznej (np. inicjatywy ustawodawcze). W art. 3 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy jest wymienione "doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich", nie jest to zadanie władzy publicznej, gdyż obowiązek doskonalenia zawodowego został nałożony na określoną grupę (adwokaci i aplikanci adwokaccy) i nie ma on charakteru powszechnego oraz nie wynika ze współżycia ludzi w określonej społeczności, a prawo korzystania ze szkolenia mają wyłącznie adwokaci i aplikanci adwokaccy, ponieważ szkolenie jest organizowane z ich prywatnych środków, a dla obywateli doskonalenie to jest niedostępne i nie mają roszczenia o przyznanie im prawa do udziału w tym doskonaleniu. Umowa o szkolenie zawodowe jest umową prawa cywilnego, jest to czynność prawna prawa prywatnego, nie prawa publicznego, a zatem umowy związane z tym szkoleniem nie stanowią informacji publicznej.

Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu podkreśliła, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo o adwokaturze, samorząd adwokacki sprawuje zarząd majątkiem tego samorządu, a więc majątkiem pochodzącym ze składek członków samorządu, nie stanowi mienia komunalnego, ani majątku Skarbu Państwa. Doskonalenie zawodowe aplikantów adwokackich – jako wpisane do zadań własnych samorządu w art. 3 pkt 4 cyt. ustawy, musi być i jest finansowane z majątku samorządu, pochodzącego ze składek aplikantów. W tej materii samorząd adwokacki nie korzysta z mienia komunalnego, ani majątku Skarbu Państwa.

Autor skargi kasacyjnej argumentując pozostałe zarzuty wskazał, że żądanie przez Fundację przedmiotowej informacji winno być ocenione jako nadużycie prawa i winno skutkować stwierdzeniem, iż nie stanowi informacji publicznej. W sprawie brak było również podstaw do przyjęcia, że wnioskowana umowa cywilnoprawna, która nie spełnia przesłanek dokumentu urzędowego o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. stanowi informację publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który ustalając, że w sprawie został spełniony zakres przedmiotowy, jak i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej i stwierdzając bezczynność organu – zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką we Wrocławiu do rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] z dnia 25 maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w określonym terminie.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej (pkt 2 lit. a), tj. naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, przez błędną wykładnię, stwierdzić należy, iż jest on nietrafny. Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni powołanych przepisów zasadnie przyjął, że kształcenie aplikantów adwokackich przez samorząd adwokacki stanowi realizację ustawowego zadania tego samorządu zawodowego, wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o adwokaturze w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. W tym zakresie samorząd adwokacki wykonuje zadanie publiczne i wiedza o jego realizacji dotyczy informacji o działalności organów tego samorządu i jest niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP. Umowy zawierane przez samorząd adwokacki, których przedmiotem jest odpłatne przeprowadzenie zajęć z aplikantami adwokackimi są zawierane w celu wykonania zadania publicznego i są finansowane z majątku tego samorządu. Przepis art. 76b ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze stanowi, że szkolenie aplikantów adwokackich jest pokrywane z opłat wnoszonych przez aplikantów do właściwej okręgowej rady adwokackiej. Jednocześnie wskazać należy, iż stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 6 tej ustawy zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim.

Ocenę zasadności kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej (pkt 2 lit. b i lit. c), tj. naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo o adwokaturze, przez błędną wykładnię, poprzedzić należy wyjaśnieniem, że ustawodawca posługując się w u.d.i.p. określeniem "zadania publiczne", tego pojęcia nie zdefiniował. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd (aprobowany również przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę), że użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zawartego w art. 61 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP określenia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, albowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym te zadania zostały powierzone. Sformułowanie "zadania publiczne" pomija element podmiotowy użyty w określeniu "zadania władzy publicznej". Zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania im tych zadań (por. wyroki NSA: z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt 655/14, z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 312/15).

Informacją publiczną jest nie tylko informacja wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ale również odnosząca się m.in. do wykonywanych przez nie zadań publicznych. W związku z powyższym treść umów o charakterze cywilnoprawnym, jeżeli dotyczą w/w kwestii, stanowi informację publiczną (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 903/12 i z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 650/14).

Zauważyć należy, iż z regulacji zawartej w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że elementem decydującym o tym, czy określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Oznacza to, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa nie tylko na organach władzy publicznej, ale także na innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, w tym organach samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.).

Przechodząc do podanych wyżej zarzutów naruszenia powołanych przepisów wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, nie przyjął, że "doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich" jest zadaniem władzy publicznej i finansowanie tego zadania stanowi "gospodarowanie mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa". Uznał, że zadanie określone w art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o adwokaturze jest zadaniem publicznym wykonywanym przez samorząd zawodowy i wiąże się z rozporządzaniem majątkiem tego samorządu (art. 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 76b ust. 2 tej ustawy).

Obowiązek doskonalenia zawodowego adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich jest realizowany w ramach szeroko pojętych zadań adwokatury, określonych w art. 1 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze, przez co doskonalenie i kształcenie nabiera charakteru publicznego i powszechnego – ma służyć udzielaniu pomocy prawnej i współdziałaniu w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Okoliczność, że źródłem finansowania majątku samorządu adwokackiego są obowiązkowe składki poszczególnych członków oraz nie korzysta on z form wsparcia publicznego, dotacji, funduszy przekazywanych przez Skarb Państwa, nie oznacza, że wiedza o majątku tego samorządu, z uwagi na wykonywane zadania publiczne wiążące się z jego działalnością, nie podlega udostępnieniu. Kwoty za przeprowadzenie zajęć z aplikantami adwokackimi były wypłacane z majątku Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu. Informacja ta wiąże się z funkcjonowaniem i działalnością samorządu zawodowego w ramach zadań publicznych wynikających z powołanych przepisów. Żądana przez Fundację [...] od Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu informacja dotycząca umowy/umów cywilnoprawnej zawartej w 2015 r. pomiędzy samorządem adwokackim a wicedziekanem tej Rady dotyczy realizacji zadania publicznego z majątku tego samorządu zawodowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozważając zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokonał prawidłowej wykładni podanych jako naruszone przepisów określonych w pkt 2 lit. a, b, c skargi kasacyjnej i zasadnie uznał, że Okręgowa Rada Adwokacka Wrocławiu jest organem samorządu zawodowego wykonującym zadania publiczne w zakresie określonym art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o adwokaturze, a więc podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., a żądana przez Fundację [...] informacja jest w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 i 6 oraz art. 76 b ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze informacją publiczną.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść pozostałe zarzuty (pkt 2 lit. d i e skargi kasacyjnej) dotyczące art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 115 § 13 Kodeksu karnego, przez ich niezastosowanie oraz zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (pkt 2 lit. f skargi kasacyjnej), przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego uznano, że skarżący może żądać w trybie udostępnienia informacji publicznej informacji, mimo że nie ma obiektywnego interesu prawnego.

Przechodząc do zarzutu zawartego w pkt 2 lit. d skargi kasacyjnej podać należy, iż prawo dostępu do informacji publicznej stanowi publiczne prawo podmiotowe, któremu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w u.d.i.p., do których należą m.in. organy samorządu adwokackiego w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne. Granice dopuszczalnej ingerencji w zakres omawianego prawa wyznacza art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten wskazuje, że ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa.

Ograniczenia dostępu do informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Regulacja taka winna być także adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prywatności). Przy czym cel ten musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Niezbędne jest zatem prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr.

W niniejszej sprawie należało rozważyć, czy działanie Fundacji [...] polegające na złożeniu wniosku z dnia 26 maja 2015 r., skierowanego do Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu o udostępnienie informacji w formie kserokopii lub skanu umowy/umów cywilnoprawnej zawartej w 2015 r. przez samorząd adwokacki z wicedziekanem tej Rady, której/których przedmiotem było odpłatne (z majątku samorządu zawodowego) przeprowadzenie zajęć z aplikantami adwokackimi, stanowiło nadużycie prawa. Zakaz nadużycia prawa wiąże się bowiem z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą państwa prawnego.

Jak wyżej stwierdzono, żądana przez Fundację informacja stanowi informację publiczną, a Okręgowa Rada Adwokacka jest podmiotem obowiązanym do jej udostępnienia. Podjęcie przez Fundację prawnie dozwolonego działania nie stanowiło nadużycia prawa.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 2 lit. e skargi kasacyjnej, wskazać należy, iż zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów. Przy czym zwrot ten nie został przez ustawodawcę zdefiniowany. Z kolei w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP odwołano się wprost do pojęcia "dokumenty urzędowe". Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że charakter regulacji zawartej w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP oraz racjonalność ustawodawcy oznacza, iż użyte w tym przepisie pojęcie "dostępu do dokumentów" ma charakter szeroki.

W świetle art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zawierającego definicję legalną, dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu trafnie uznał, że dokument – przedmiotowa umowa cywilnoprawna dotycząca kształcenia aplikantów adwokackich, stanowiąca wykonanie przez Okręgową Radę Adwokacką we Wrocławiu zadania publicznego, związana z działalnością samorządu adwokackiego, zawierająca informację publiczną, jest pojęciem szerszym niż pojęcie dokumentu urzędowego. W związku z tym okoliczność, że przedmiotowy dokument nie mieści się w pojęciu dokumentu urzędowego nie miała w sprawie znaczenia. Istotne znaczenie ma bowiem to, że dokument ten zawiera informację publiczną, a nie to, czy spełnia przesłanki dokumentu urzędowego, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut podany w pkt 2 lit. f skargi kasacyjnej jest chybiony. Autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut wprawdzie dostrzegł, iż w świetle art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, to jednak w sposób nieuprawniony, bez podania podstawy prawnej stwierdził, że obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy w sprawie zachodził obiektywny interes prawny.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Stanowi on, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013, poz. 461 ze zm.).