Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 90/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art.1,art.4,5,6,
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art.58 par.1 pkt.6 par.3 , art. 232 par.1  pkt.1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. G. na bezczynność Prezesa Zarządu Uzdrowiska [....] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 3 listopada 2015 r. postanawia: I. odrzucić skargę, II. zarządzić zwrot skarżącemu P. G. kwoty 100 (sto) zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Sygn. akt II SAB/Kr 90/16 Kraków, dnia 14 czerwca 2016 r. Zarządzenie Sekr./ proszę: 1. Odnotować postanowienie; 2. Przedłożyć akta S. Sprawozdawcy do uzasadnienia postanowienia. Sędzia WSA Magda Froncisz


UZASADNIENIE

Skarżący P.G. w dniu 3 listopada 2015 r. zwrócił się do Prezesa Zarządu Uzdrowiska [....] S.A. w K. , powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198; obecnie Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", o udostępnienie informacji publicznej - udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

"1. Czy pan T.S. zam. [....] jest lub był pracownikiem [....] S.A. w czasie Pana kadencji Prezesa Zarządu [....] SA.

2. Czy [....] S.A. w czasie Pana kadencji Prezesa Zarządu zawierał jakiekolwiek umowy (zlecenie, o dzieło, inne) z panem T.S. zam. [....] . Jeżeli odpowiedź jest twierdząca, to proszę o kopie wszystkich umów wraz z ewentualnymi aneksami.

3. Czy [....] S.A. w czasie Pana kadencji Prezesa Zarządu zawierał jakiekolwiek umowy z właścicielem portalu [....] Jeżeli odpowiedź jest twierdząca, to proszę o kopie wszystkich umów wraz z ewentualnymi aneksami.".

Wnioskodawca wniósł o przesłanie ww. informacji w wersji elektronicznej na podany adres skrzynki e-mailowej.

Prezes Zarządu Uzdrowiska [....] S.A., w piśmie z dnia 6 listopada 2015 r., udzielił odpowiedzi na pytanie nr 3 informując, że Spółka nie zawierała jakichkolwiek umów z podmiotem pod nazwą [....] . Odmówił natomiast udzielenia odpowiedzi na pytania nr 1 i 2 wskazując, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przywołał również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K/17/05.

Prezes Zarządu Uzdrowiska [....] S.A wskazał dodatkowo, że żądana w pytaniu nr 1 i 2 informacja, czyli pytania dotyczące faktu zatrudnienia, czy zawarcia umowy cywilnoprawnej, zakresu obowiązków i odpowiedzialności, wysokości wynagrodzenia wynikającego z umowy o pracę lub cywilnoprawnej nie wiążą się z publiczną sferą działalności spółki (por. art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślono, że spółka nie jest zobowiązana do udzielania informacji dotyczących osób nie mieszczących się w kręgu określonym w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., co więcej udostępnianie danych mogłoby prowadzić do naruszenia prawnie chronionych praw T.S.

Następnie skarżący w dniu 18 listopada 2015 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i udzielenia odpowiedzi na pytania nr 1 i 2 zawarte we wniosku z dnia 3 listopada 2015 r., powołując się na kontrolę przez czynnik społeczny działalności podmiotu publicznego, wykonującego funkcje publiczne w zakresie gospodarowania mieniem państwowym.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Prezes Zarządu Uzdrowiska [....] S.A w piśmie z dnia 7 grudnia 2015 r. podtrzymał swoje stanowisko, dodatkowo wskazując, że spółka Uzdrowisko [....] S.A. w K. nie jest podmiotem publicznym, lecz spółką prawa handlowego funkcjonującą w warunkach gospodarki rynkowej. Poniesiono również, że działalność Uzdrowiska [....] S.A., jako jednoosobowej spółki Skarbu Państwa, może być przedmiotem informacji publicznej w zakresie, w jakim wykonuje ona zadania władzy publicznej i gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa. Dodatkowo wskazano, że informacje dotyczące faktu zatrudnienia, czy zawarcia umowy cywilnoprawnej z indywidualnie oznaczoną osobą, zakresu obowiązków i odpowiedzialności, wysokości wynagrodzenia, nie wiążą się z publiczną sferą działalności Spółki i nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Wskazano też, że niezależnie od powyższego spółka nie posiada zgody pracowników lub zleceniobiorców na udostępnianie informacji dotyczących stosunków prawnych, na podstawie których świadczą oni pracę, wykonują usługi, itp.

Następnie P.G. wniósł 23 grudnia 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Prezesa Zarządu Uzdrowiska [....] S.A. W K. w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej, poprzez udzielenie niepełnej informacji żądanej we wniosku skarżącego z dnia 3 listopada 2015 r.

Skarżący zażądał, na podstawie art. 149 P.p.s.a., zobowiązania organu do udzielenia odpowiedzi na pytanie nr 2, zadane przez skarżącego we wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 3 listopada 2015 r. oraz, na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieuprawnioną odmowę udzielenia informacji publicznej,

- art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., poprzez przyjęcie przez organ, że nie jest podmiotem publicznym, tylko spółką prawa handlowego i nie ma obowiązku udzielania informacji publicznej,

- art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p., poprzez przyjęcie przez organ, że pytania zadane przez skarżącego nie wiążą się z publiczną sferą działalności organu.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ, nie odpowiadając na pytanie nr 2 zawarte we wniosku z dnia 3 listopada 2015 r., dopuścił się ww. naruszeń prawa materialnego, bowiem z art. 1 u.d.i.p. wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Ustawodawca wprowadził zasadę dostępności do informacji publicznej, którą tylko w przypadku konkretnego przepisu, będącego lex specialis wobec ww., zasady można wyłączyć lub ograniczyć. Organ nie wskazał skutecznie takiej podstawy prawnej, ponieważ taka w tym przypadku nie istnieje. Zasłonił się tylko treścią zasady generalnej i użył ją jako kontrargumentu dla wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. kwalifikuje organ i zalicza do grupy podmiotów wykonujących zadania publiczne, z uwagi na dominującą pozycję Skarbu Państwa, jako właściciela spółki (organu). Organ dysponuje majątkiem publicznym, a obywatel ma prawo wiedzieć, jak majątek publiczny jest wydatkowany. Art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. stanowi konkretną podstawę prawną pytań zadawanych przez skarżącego, który pyta o dysponowanie majątkiem publicznym i obciążenia tego majątku. Jeżeli organ podpisuje umowy cywilne z osobą, której dotyczy wniosek, to skarżący ma prawo wiedzieć co, dlaczego i za ile dana osoba wykonuje na rzecz organu.

Skarżący podkreślił, że osoba, o której zawarte umowy pyta skarżący, skoro korzysta z majątku publicznego przestaje być chroniona prawem do prywatności, ponieważ umowy takie stanowią informację publiczną. Z tego względu dane te mogą podlegać udostępnieniu. Skarżący wskazał na orzecznictwo, w tym wyrok Sądu Najwyższego z 8 listopada 2012 r., sygn. akt l CSK 190/12, (Biul. SN Nr 2/2013).

W odpowiedzi na skargę Uzdrowisko [....] S.A. w K. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że ze względu na to, że według wiedzy Spółki właścicielem portalu [....] była Gmina K. , dnia 6 listopada 2015r. udzielono odpowiedzi na pytanie nr 3.

Odnośnie punktu 1 i 2 Uzdrowisko powtórzyło argumentację przedstawianą w pismach z 6 listopada i 7 grudnia 2015 r.

Podniesiono, że wbrew twierdzeniom skarżącego, fakt posiadania dominującej roli Skarbu Państwa w spółce nie przesądza o wykonywaniu przez nią zadań publicznych. Jak wynika z odpisu KRS spółki żaden z przedmiotów działalności nie polega na wykonywaniu zadań publicznych, czy dysponowaniu mieniem publicznym. Uzdrowisko [....] S.A. jest spółką prawa handlowego, funkcjonującą w warunkach gospodarki rynkowej w zakresie całego przedmiotu działalności, posiadającą własny majątek.

Spółka nie podzieliła stanowiska skarżącego, według którego osoba korzystająca z majątku publicznego (co nie ma miejsca w niniejszej sprawie) przestaje być chroniona prawem do prywatności. Stanowisko to pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Także powoływanie się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. I CSK 190/12, jest chybione, gdyż dotyczy innego stanu faktycznego.

W ocenie Uzdrowiska [....] S.A. skarga jest bezzasadna. Skarżący otrzymał odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w ciągu 3 dni, dlatego brak podstaw do przyjęcia, że dopuszczono się bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej "P.p.s.a.", kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Z kolei stosownie do art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a.

Skarga na bezczynność może doprowadzić do zobowiązania organu przez sąd, aby organ wydał akt lub dokonał czynności; sąd zatem bada, czy taki obowiązek spoczywa na organie (art. 149 P.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, gdy wniesienie skargi jest niedopuszczalne z przyczyn innych, niż wskazane w pkt 1-5 cytowanego przepisu. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.).

Przechodząc do rozważenia okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga na bezczynność Prezesa Zarządu Uzdrowiska [....] S.A. w K. podlegała odrzuceniu z tego powodu, że z akt przedłożonych do kontroli Sądu nie wynika, by informacja, której udostępnienia domaga się skarżący, miała charakter informacji publicznej.

Przepisy u.d.i.p. kształtują prawo do dostępu do informacji publicznej w takim zakresie, w jakim informacja ta dotyczy władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb oraz procedurę udostępniania informacji publicznej.

Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje na bezczynność organu, który - w myśl art. 4 u.d.i.p. - jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek, co do którego organ pozostaje w bezczynności, dotyczy udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p.. W przypadku, jeśli którakolwiek z wymienionych powyżej przesłanek nie jest spełniona, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania, a co za tym idzie, skarga do sądu na bezczynność jest w takiej sytuacji niedopuszczalna.

Należy w tym miejscu wskazać, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 u.d.i.p.. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Niewątpliwe w niniejszej sprawie jest, że Prezes Zarządu Uzdrowiska [....] S.A. w K. reprezentuje spółkę - inny podmiot wykonujący zadania publiczne, a konkretnie państwową osobę prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Z uwagi na powyższe jest on obowiązany do udostępniania informacji publicznych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 in fine oraz ust. 3 u.d.i.p.

W świetle powyższej regulacji nie ulega wątpliwości, że spółka akcyjna Uzdrowisko [....] S.A. w K. działa wprawdzie w formie spółki prawa handlowego, jednak jej jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Powyższe przesądza, że - jak trafnie podnosił skarżący - podmiot reprezentujący tę spółkę, czyli Prezes Zarządu Uzdrowiska [....] S.A. w K. , należy do zakresu podmiotowego, do którego mają zastosowanie przepisy u.d.i.p., a zatem dotyczy go wynikający z ww. ustawy obowiązek udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Powyższa ocena znajduje potwierdzenie również w działaniu Prezesa Zarządu Uzdrowiska [....] S.A. w K. , który udzielił skarżącemu informacji odpowiadając na pytanie nr 3 zawarte we wniosku skarżącego z dnia 3 listopada 2015 r.

Należy przy tym zauważyć, że pojęcie państwowa osoba prawna nie zostało uściślone w u.d.i.p. Definicja legalna tego pojęcia została zamieszczona w treści art. 1a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz.U. z 1996 r., nr 106, poz. 493 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez państwową osobę prawną należy rozumieć inną niż Skarb Państwa jednostkę organizacyjną, posiadającą osobowość prawną, której mienie jest w całości mieniem państwowym. Wątpliwość co do tego, czy w ramach jednostek organizacyjnych, których mienie jest w całości mieniem państwowym, występują również jednoosobowe spółki Skarbu Państwa, usuwa treść art. 5a ust. 1 i ust. 3 pkt 2 przywołanej ustawy, którego wykładnia stanowczo pozwala zaliczyć do kręgu państwowych osób prawnych jednoosobowe spółki Skarbu Państwa.

W uchwale Sądu Najwyższego z 10 stycznia 1992 r., III CZP 140/91 (publ. OSNC 1992/6/109), nawiązując do wcześniejszej uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 18 czerwca 1991 r. (III CZP 38/91, publ. OSNCP 1991, z. 10-12, poz. 118), stwierdzono, że pojęcie państwowej osoby prawnej mieści się w szerszym pojęciu państwowej jednostki organizacyjnej. Jako "państwowy" uznano – należący do państwa w zakresie uregulowanym przez prawo cywilne – czyli "państwowy" w sferze majątkowej, co oznacza, że państwowa osoba prawna to taka osoba, której mienie jest mieniem państwowym stosownie do normy art. 44 i 441 K.c.. Stanowisko to utrwaliło się w późniejszym orzecznictwie.

Sąd Najwyższy w uchwale z 10 maja 1992 r., III CZP 49/92 (publ. OSN i CAPiUS – 1992 r. z. 11, poz. 200) jednoznacznie stwierdził, że jednoosobowa spółka Skarbu Państwa, powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1996 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.), jest państwową osobą prawną.

Powyższy pogląd podzielono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też w piśmiennictwie prawniczym (por. wyroki z 2 października 1998 r., III SA 649/97, publ. Lex 37122 i z 20 września 1996 r., III SA 688/96, "Opinia w sprawie interpretacji art. 203 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli" – prof. dr hab. Piotr Winczorek, publ. numer specjalny Kontrola Państwowa i cytowane tam poglądy autorów Komentarza do ustawy NIK, Wyd. Sejmowe 2000 – K. Pietrzykowski, S. Dmowski, S. Rudnicki).

Nie mógł zatem odnieść zamierzonych skutków argument Prezesa Zarządu Uzdrowiska [....] S.A. w K. , że z odpisu KRS spółki wynika, iż żaden z przedmiotów jej działalności nie polega na wykonywaniu zadań publicznych, czy dysponowaniu mieniem publicznym.

Reasumując należy stwierdzić, że Uzdrowisko [....] S.A. w K. jest objęta działaniem u.d.i.p., nie z uwagi na przedmiot działalności, a z uwagi na występującą w tej spółce strukturę właścicielską (art. 4 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 in fine u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia w trybie przepisów u.d.i.p. informacji (będącej zdaniem skarżącego informacją publiczną) i żądanie złożył do właściwego organu. Istotą sporu jest zatem kwestia, czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną.

W świetle powołanych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu.

W myśl art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o:

(...)

2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

a) statusie prawnym lub formie prawnej,

b) organizacji,

c) przedmiocie działalności i kompetencjach,

d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach,

e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5,

f) majątku, którym dysponują,

3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych,

b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej,

c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych,

d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw,

e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania,

f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych,

g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych,

4) danych publicznych, w tym:

a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

– treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

– dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,

c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych,

5) majątku publicznym, w tym o:

a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych,

b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach,

c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych,

d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a)-c), oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach,

e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a)-c), mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat,

f) długu publicznym,

g) pomocy publicznej,

h) ciężarach publicznych.

Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest natomiast treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.).

Na gruncie przepisów u.d.i.p. w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji, jak również odpowiednio taka wiadomość, która odnoszona jest do wyżej wskazanych organów władzy publicznej, jednostek organizacyjnych i innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02; orzeczenia sądów administracyjnych publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią jest ocena, czy informacją publiczną jest informacja o zawieraniu (przez jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, działającą w formie spółki akcyjnej, której 100% akcji należy do Skarbu Państwa) bliżej nieokreślonych umów o pracę lub umów cywilnoprawnych z osobą wskazaną z imienia, nazwiska i adresu.

Wobec powyższego należy również dokonać wykładni przykładowo wyliczonych przez ustawodawcę obszarów informacji publicznych, w tym podnoszonego przez skarżącego art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d, a także ust. 1 pkt 2 lit. f, ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p.. Następnie w ramach subsumpcji należy ocenić, czy żądane informacje mieszczą się w ww. obszarach i czy w konsekwencji można przyznać im przymiot informacji publicznych.

Przechodząc do oceny charakteru żądanych przez skarżącego informacji trzeba mieć na względzie zarówno treść art. 61 Konstytucji RP, jak i art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Problematyka szeroko pojętych umów z członkami zarządu, pracownikami, zleceniobiorcami itp. podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej była przedmiotem rozważań i rozstrzygnięć sądów administracyjnych w kontekście udostępniania ich treści jako informacji publicznej.

Rozważając pytanie o sam fakt zatrudnienia lub nie, należy wskazać, że w katalogu informacji publicznej nie mieści się informacja w postaci listy pracowników.

Istotne i rozstrzygające w kwestii, czy żądana informacja ma przymiot informacji publicznej jest, czy dotyczy ona osoby będącej funkcjonariuszem publicznym lub pełniącej funkcje publiczne. Odmiennie bowiem można ocenić umowy osób sprawujących funkcje w radzie nadzorczej Spółki oraz w jej zarządzie.

Jeśli zaś chodzi o pracowników niewykonujących funkcji publicznych w spółce, to informacja dotycząca tych osób nie jest związana z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i nie jest informacją o sprawach publicznych. Informacje te nie dotyczą wydatkowania środków publicznych, czy kompetencji osób zajmujących kierownicze stanowiska (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 października 2015 r., sygn. II SA/Wa 1038/15).

Należy również wskazać, że sytuacja w niniejszej sprawie jest istotnie odmienna od sytuacji będącej przedmiotem orzekania w sprawach (por. wyroki NSA z 11.09.2012 r., I OSK 903/12 i I OSK 916/12; a także wyroki WSA: z 15.04.2008 r., II SAB/Ke 14/08; z 30.09.2010 r., II SAB/Op 12/10; z 26.02.2010 r., II SAB/Wa 192/09; z 11.10.2012 r., IV SAB/Po 65/12; z 11.03.2013 r. II SAB/Wa 503/12; z 17.04.2013 r., II SAB/Bd 25/13; z 15.11.2013 r., II SAB/Wa 409/13) gdzie za informację publiczną uznano materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku.

Należy również podkreślić, że nie można dowolnie rozszerzać kręgu podmiotów, których umowy będą traktowane jako informacja publiczna, o osoby zatrudnione i wynagradzane ze środków publicznych.

Generalnie umowy o pracę, czy umowy cywilnoprawne regulujące zasady zatrudnienia/świadczenia usług nie stanowią informacji publicznej, bowiem nie dotyczą realizacji zamierzeń publicznych, czy szeroko rozumianego prawa publicznego. Umowy takie nie stają się automatycznie informacją publiczną tylko dlatego, że akcjonariuszem spółki jest Skarb Państwa.

Należy wskazać, że majątek którym dysponuje spółka, nie jest własnością akcjonariusza, lecz własnością spółki.

Okoliczność, iż Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem spółki nie oznacza, że majątek spółki jest majątkiem publicznym. Spółka i jej akcjonariusze, w tym przypadku Skarb Państwa, występują w obrocie prawnym jako dwie różne kategorie podmiotów. Uzdrowisko [....] S.A. w K. jest spółką, która w relacjach zewnętrznych występuje jako odrębny względem Skarbu Państwa podmiot gospodarczy. Pozycja prawna spółki jest identyczna z pozycją osób fizycznych i osób prawnych prowadzących działalność gospodarczą.

Spółka akcyjna jest odrębną od akcjonariusza (w tym przypadku Skarbu Państwa) osobą prawną, posiadającą własny majątek i organy zarządzające jej działalnością. Dlatego też majątek spółki nie może być utożsamiany z majątkiem jej akcjonariusza, jakim jest Skarb Państwa. Majątek będący w posiadaniu spółki jest bezsprzecznie własnością Uzdrowiska [....] S.A. w K. , tj. spółki prawa handlowego, nie jest on natomiast własnością akcjonariusza.

Powyższe nie wyklucza tego, że spółki Skarbu Państwa mogą być podmiotowo zobowiązane do udostępniania informacji publicznych, jeżeli zachodzi przypadek dysponowania majątkiem publicznym powierzonym jej w inny sposób, niż powierzenie jej przez akcjonariusza będącego Skarbem Państwa środków na utworzenie kapitału zakładowego (por. wyroki NSA z 30 października 2013 r., sygn. I OSK 1091/13; z 24 czerwca 2015 r., sygn. I OSK 1486/14).

Należy także wskazać, co jest istotne, iż w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną nie jest to, jakie wynagrodzenie otrzymuje dana osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych (por. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14).

Punktem wyjścia oceny publicznego charakteru informacji winno być nie wskazanie imienia i nazwiska konkretnej osoby, a wydatek publiczny na określone zadania, czy kategorię miejsca pracy.

Spółka może w ramach swojej działalności zawierać umowy o pracę, umowy cywilnoprawne nazwane lub korzystać z zasady swobody umów wyrażonej w art. 3531 K.c. i układać zakres obowiązków i uprawnień, jak również warunków zatrudnienia, co niewątpliwie stanowi sferę prawa prywatnego. Nie można domniemywać, że zawierając, lub nie, taką umowę z T.S. spółka Uzdrowiska [....] S.A. w K. wykonywała zadania publiczne. Brak jest w przedstawionych Sądowi aktach niniejszej sprawy jakichkolwiek dokumentów, które mogłyby wskazywać na taki charakter tych czynności. Można jedynie stwierdzić, że spółka zawierając taką umowę/umowy (co jest założeniem hipotetycznym) występowałaby w charakterze pracodawcy/ zleceniodawcy/ świadczeniodawcy.

Zawieranie umów o pracę, bądź innych, w związku z prowadzoną przez spółkę działalnością gospodarczą, czy funkcjonowaniem spółki w obrocie gospodarczym, nie musi mieć żadnego związku ze sprawami publicznymi, nie musi też zawierać informacji o sprawach publicznych. W związku z powyższym brak jest w niniejszej sprawie podstaw do uznania treści i rodzaju ewentualnych umów zawartych z T.S. przez spółkę Uzdrowiska [....] S.A. w K. za informację publiczną. Charakter publiczny należy bowiem przypisać tylko tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności.

O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji.

Zdaniem Sądu umowy o pracę, czy też umowy regulujące zasady współpracy, co do zasady nie stanowią informacji publicznej. Nie dotyczą bowiem realizacji zamierzeń publicznych, czy szeroko rozumianego prawa publicznego. Takie umowy nie stają się informacją publiczną tylko dlatego, że akcjonariuszem spółki jest Skarb Państwa (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2015 r., sygn. I OSK 1486/14).

Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Ustawa ta nie może być rozumiana jako ustawa, która gwarantuje publiczny dostęp do każdej informacji. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, stwierdził (a Sąd rozpoznający niniejszą sprawę to stanowisko podziela), że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informację publiczną stanowią informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02). Wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne.

Nie każda zatem informacja i nie każdy dokument, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ma walor informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Ustawa ta nie zapewnia bowiem publicznego dostępu do wszelkiej informacji.

Dlatego też spośród informacji dotyczących podmiotów innych, niż władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne, a zatem państwowych osób prawnych, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002).

Mając na względzie powyższe nie sposób w niniejszej sprawie uznać, że wnioskowana informacja dotyczyła:

- majątku podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach,

- majątku, którym dysponuje, lub

- majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych,

w związku z wykonywaniem działalności publicznej.

Co za tym idzie, brak jest podstaw do stwierdzenia, że żądana informacja znajduje się w obszarach wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d, a także ust. 1 pkt 2 lit. f, ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p..

Reasumując, skoro nie ma podstaw do stwierdzenia, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to należy uznać, że nie jest to informacja publiczna, zatem ustawa ta nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, a co za tym idzie, skarga na bezczynność organu w przedmiocie nieudostępnienia takiej informacji podlega - jako niedopuszczalna - odrzuceniu. Kwestia udostępnienia lub nieudostępnienia informacji, która nie jest informacją publiczną nie podlega bowiem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Na marginesie Sąd wskazuje, że zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa, dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). Obowiązujące przepisy nie przewidują również terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.

Należy także zaznaczyć, że rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszej sprawie w żadnym stopniu nie blokuje skarżącemu możliwości złożenia do Prezesa Zarządu Uzdrowiska [....] S.A. w K. ponownego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy czym należałoby zwrócić uwagę na takie sformułowanie wniosku, by z jego treści wynikało, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną.

Należy również wskazać, że błędna była argumentacja Prezesa Zarządu Uzdrowiska [....] S.A. w K. , że nie może udzielić wnioskowanej informacji, ze względu na ograniczenia, jakie wprowadza art. 5 u.d.i.p. w zakresie realizacji prawa do informacji. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z kolei w świetle jego ust. 2, prawo to ograniczone jest także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Warunkiem koniecznym do zastosowania wyłączenia udostępnienia informacji na podstawie art. 5 u.d.i.p. jest jednak uprzednie ustalenie, że dana informacja jest informacją publiczną, której udostępnienia odmawia się z uwagi na chronione prawem dobra, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

W świetle powyższych rozważań Sąd orzekł jak w pkt I sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu orzeczono jak w pkt II sentencji.

Zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o zasądzenie na rzecz strony przeciwnej skarżącemu kosztów postępowania nie znajduje podstawy prawnej w przepisach o postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i to niezależnie od sposobu załatwienia sprawy przez sąd administracyjny I instancji.