Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1229/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 94, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie: Sędzia WSA Alina Balicka Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: § 3 pkt 1-3; § 4 ust. 8; § 8 ust. 1-3; § 4 ust. 9; § 5 ust. 1 pkt 1; § 8 ust. 4 w zakresie sformułowania "po jego opróżnieniu nie powinien wydawać nieprzyjemnych zapachów"; § 9; § 10 pkt 1, 2 i 3; § 11 ust. 1-3; § 18 ust. 1; § 18 ust. 2; § 19 ust. 2 pkt 1; § 19 ust. 2 pkt 2; § 19 ust. 3 i 4.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z [...] maja 2017 r. Nr [...] Rada Gminy W. przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W.

Skargę na uchwałę z [...] maja 2017 r. wniósł Prokurator Okręgowy W. w W.

Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa w postaci przekroczenia delegacji ustawowej wyrażonej w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: Ustawa) i nałożenie obowiązków i zakazów, do których określenia Rada Gminy W. nie była upoważniona poprzez:

1. ograniczenie w § 3 pkt 1-3 Regulaminu możliwości zbierania odpadów komunalnych wyłączenie w pojemnikach, z pominięciem worków;

2. nałożenie w § 3 pkt 2, § 4 ust. 8 i § 8 ust. 1-3 Regulaminu obowiązku ustawienia pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych w miejscach niestanowiących utrudnienia dla sąsiadów, mieszańców, użytkowników dróg, itp. oraz dostępnych dla korzystających z tych urządzeń i przedsiębiorcy uprawnionego do zbierania odpadów, wyodrębnionych w granicach danej nieruchomości, w odległości nie mniejszej niż 2 metry od granicy nieruchomości oraz nie mniejszej niż 3 metry od okien i drzwi budynków mieszkalnych, określenie warunków utrzymania osłon i pomieszczeń na pojemniki, a także wskazanie, iż pojemniki powinny znajdować się w miejscach o wyrównanej, utwardzonej i zabezpieczonej przed zbieraniem się wody i błota powierzchni;

3. nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 4 ust. 9 Regulaminu obowiązku pryzmowania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników w sposób umożliwiający usunięcie tych zanieczyszczeń przez służby utrzymujące drogi w stanie czystości;

4. ograniczenie w § 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu uprawnienia do naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi tylko do napraw o charakterze drobnym i doraźnym i w sposób nieuciążliwy dla sąsiednich nieruchomości;

5. posłużenie się w § 8 ust. 4 Regulaminu nieprecyzyjnym pojęciem "nieprzyjemnych zapachów", przy braku jednoczesnego zdefiniowania tego pojęcia;

6. zobowiązanie w § 9 Regulaminu właścicieli nieruchomości, na której prowadzone jest targowisko, do utrzymywania na niej czystości i porządku;

7. ustanowienie w § 10 pkt 1, 2 i 3 Regulaminu zakazów wrzucania określonych przedmiotów do pojemników przeznaczonych do selektywnej zbiórki papieru, szkła i tworzywa sztucznego;

8. nałożenie w § 11 ust. 1-3 Regulaminu na właścicieli nieruchomości nakazu mycia gromadzonych opakowań po żywności i innych, które uległy zabrudzeniu, a także nakazu odkręcania i zgniatania opakowań;

9. obciążenie w § 18 ust. 1 Regulaminu osób utrzymujących psy bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich poza miejscem stałego pobytu na smyczy lub w kagańcu i wprowadzenie do aktu prawa miejscowego pojęcia "miejsca stałego pobytu" psa;

10. powtórzenie w § 18 ust. 2 regulaminu regulacji zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt oraz ich uzupełnienie co do zasad zwolnienia psa ze smyczy;

11. wskazanie w § 19 ust. 2 pkt 1 Regulaminu, że na terenach wyłączonych z produkcji rolnej dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod warunkiem posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi obowiązujących przepisów;

12. zobowiązanie w § 19 ust. 2 pkt 2 Regulaminu osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie do prowadzenia hodowli w sposób niebędący uciążliwym dla mieszkańców i użytkowników nieruchomości sąsiedzkich;

13. zobowiązanie w § 19 ust. 3 i 4 Regulaminu, osób utrzymujących pnie pszczele do zachowania środków ostrożności i trzymania pszczół w ulach, ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiednich.

Na postawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały Rady Gminy W.

W uzasadnieniu skargi Prokurator powołał art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997.78, 483), art. 40 i 41 ust. 1 ustawy z 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( D.U z 2016.446) w zw. z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazując, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Wskazano, że zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.s.p.g., a zawarte tam wyliczenie elementów regulaminu (art. 4 ust. 2) ma charakter wyczerpujący - zamknięty, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 w/w ustawy. Jednocześnie Prokurator zauważył, że przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Powołano, że Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Prokurator podkreślił, że wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Nadto materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać nie tylko z upoważnienia ustawowego ale też nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Powołano, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Prokurator powołał, że powołane przez niego przepisy uchwały w części wykraczają poza zakres delegacji ustawowej i tym samym istotnie naruszają prawo, co powoduje, że uchwała dotknięta jest wadą nieważności w sposób istotny, uzasadniający wyeliminowanie kwestionowanych przepisów z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.

W zakresie zarzutu istotnego naruszenia prawa, polegającego na określeniu w § 3 pkt 1-3 Regulaminu możliwości zbierania odpadów komunalnych wyłącznie w pojemnikach, z pominięciem worków, organ stwierdził, że zapisy zamieszczone w § 3 Regulaminu dotyczą wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku odnośnie pojemników na odpady komunalne na nieruchomościach położonych w Gminie W., co nie oznacza, ze odpady komunalne mogą być zbierane wyłącznie w pojemnikach. Powołano, że Regulamin w żaden sposób nie ogranicza zbierania odpadów komunalnych tylko do pojemników, albowiem dopuszcza także zbieranie odpadów komunalnych do worków, czego wyrazem są miedzy innymi liczne zapisy Regulaminu odnoszące się do zbierania odpadów komunalnych w workach, m. in. § 6 ust.1 pkt 1, ust. 2 pkt 2, 5, ust. 4, § 6 pkt 5, § 11 ust. 1, 3, §13 pkt 1 lit. b.

Organ stwierdził, że nie sposób podzielić również stanowiska Skarżącego w zakresie dotyczącym przekroczenia przez Radę Gminy dyspozycji ustawowej w kwestii nałożenia obowiązku ustawienia pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych w miejscach niestanowiących utrudnienia dla sąsiadów, mieszkańców, użytkowników dróg, itp. oraz dostępnych dla korzystających z tych urządzeń i przedsiębiorcy uprawnionego do zbierania odpadów, wyodrębnionych w granicach danej nieruchomości oraz nie mniejszej niż 3 metry od okien i drzwi budynków mieszkalnych, określenie warunków utrzymania osłon i pomieszczeń na pojemniki, a także wskazanie, że pojemniki powinny znajdować się w miejscach o wyrównanej, utwardzonej i zabezpieczonej przed zbieraniem się wody i błota powierzchni. Powołano, że norma art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy uprawnia bowiem Radę Gminy do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Organ nie podzielił również zarzutu co do przekroczenia delegacji ustawowej przepisu art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. c ustawy. W ocenie organu to właśnie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c nakłada na radę gminy obowiązek określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczący wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości i takim wymaganiem jest między innymi określenie w § 4 ust. 9 Regulaminu zasad pryzmowania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń.

W dalszej kolejności powołując art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy wskazano, że do kompetencji rady gminy należy określenie warunków dotyczących m.in. mycia i naprawy samochodów poza myjniami i warsztatami samochodowymi, by opisane wyżej czynności były dopuszczalne, a powstałe w ich następstwie nieczystości - usuwane. W tym zakresie stwierdzono, że organ nie przekroczył delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy, gdyż określił szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w ww. zakresie poprzez stwierdzenie, że poza myjniami samochodowymi pojazdy mogą być dokonywane tylko naprawy o charakterze drobnym i doraźnym w sposób nieuciążliwy dla sąsiednich nieruchomości. Powołano, że przekroczeniem delegacji ustawowej byłoby w kontekście tego przepisu np. wprowadzenie zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych we własnej nieruchomości - tak wyrok WSA w Łodzi z 21 lipca 2015 r., sygn. akt: II SA/Łd 200/15.

Organu nie zgodził się ze stanowiskiem Skarżącego, że pojęcie "nieprzyjemnych zapachów" jest pojęciem niedookreślonym oraz nieostrym i powoduje, że w rezultacie Regulamin jest pozbawiony precyzyjności i czytelności u adresata. Zdaniem organu pojęcie to nie jest pojęciem niedookreślonym i tym samym nie jest pozbawione czytelności u adresata, a przede wszystkim jest na tyle czytelnym, że nie jest potrzebne w celu jego zrozumienia zdefiniowanie tego pojęcia.

Również organ nie podzielił zarzutów Prokuratora odnośnie § 9 Regulaminu, który to przepis zobowiązuje właścicieli nieruchomości, na której prowadzone jest targowisko, do utrzymania na niej czystości i porządku. Organ ocenił, że nie jest to zapis zbędny, bowiem odpady powstające na targowisku można zakwalifikować jako odpady komunalne. Charakter odpadów odnosi się bowiem do jego cech np. właściwości fizycznych bądź chemicznych, a nie do warunków w jakich odpad jest wytwarzany. Powołano, że to właśnie do właściciela nieruchomości skierowane są obowiązki związane z prawidłowym odbiorem odpadów z nieruchomości, na której prowadzone jest targowisko, zatem ich uregulowanie na gruncie przedmiotowej uchwały było konieczne.

W dalszej kolejności, odnosząc się do zarzutu istotnego naruszenia prawa polegającego na przekroczeniu delegacji ustawowej w § 10 pkt 1, 2 i 3 i § 11 ust. 1-3 Regulaminu powołano, że określenie w Regulaminie wskazówek dotyczących zbierania i segregowania odpadów oraz określenie postępowania z opróżnionymi opakowaniami jest zgodne z przepisami ustawy. Stwierdzono, że wprowadzenie ww. zapisów do Regulaminu odnosi się wprost do zapisu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, który odnosi się do określenia w Regulaminie m.in. warunków rozmieszczenia pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym. Powołano, że do utrzymania pojemników w stanie sanitarnym niezbędne jest zatem dokładne określenie w jaki sposób postępować z różnymi opakowaniami po odpadach komunalnych, m.in. jakie odpady można wrzucać do jakiego pojemnika.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa dotyczących właścicieli zwierząt wskazano, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnia radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do użytku, lecz także by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Powołując wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt: II OSK 618/14 organ zauważył, że w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie wymieniono, tak jak w pozostałej części art. 4 ust 2 ustawy wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie, lecz jedynie obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, a zatem ochroną przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem. Nakładanie obowiązku na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe wyprowadzania psa na smyczy czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy, jest zgodne z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Wskazano, że w zakresie nałożonych obowiązków na właścicieli psów przepisy regulaminu realizują zamierzony przez ustawodawcę cel wynikający z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Zapewnienie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku realizuje regulaminowe zobowiązanie osób utrzymujących zwierzęta lub sprawujących opiekę nad nimi do zachowania środków ostrożności, mających na celu ochronę zdrowia i życia ludzi, wyeliminowania niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Powołano, że sposobem realizacji celu ustawowego jest także ustanowienie ograniczeń w zakresie wyprowadzania psów na smyczy oraz zakaz wpuszczania zwierząt domowych do określonych miejsc – (tak WSA w Lublinie w wyroku z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt: II SA/Lu 814/16.) Organ ocenił, że wprowadzenie w Regulaminie obowiązku dla osób utrzymujących zwierzęta domowe do wyprowadzania ich poza miejscem stałego pobytu na smyczy lub w kagańcu nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego.

Organ również nie zgodził się ze stanowiskiem Skarżącego co do przekroczenia przez Radę Gminy W. delegacji ustawowej poprzez wprowadzenie przepisu § 19 ust. 2 pkt 1 Regulaminu stanowiącego, że na terenach wyłączonych z produkcji rolnej dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod warunkiem, że budynki gospodarskie przeznaczone do hodowli zwierząt spełniają wymogi obowiązujących przepisów. Organ stwierdził, że Rada Gminy ww. przepisem Regulaminu w żaden sposób nie nakazuje stosowania innych aktów normatywnych, wskazuje tylko, że budynki gospodarskie przeznaczone do hodowli zwierząt powinny spełniać wymogi wynikające z obowiązujących przepisów, natomiast w żaden sposób nie odwołuje się do konkretnych regulacji, ani nie przytacza jej treści.

Zdaniem organu regulacja § 19 ust. 2 pkt 2 Regulaminu, zobowiązująca osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie do prowadzenia hodowli zwierząt gospodarskich w sposób niepowodujący uciążliwości dla mieszkańców oraz użytkowników nieruchomości sąsiednich, nie jest ingerowaniem w stosunki sąsiedzkie i nie stanowi tym samym przekroczenia delegacji ustawowej.

Organ stwierdził również, że prawidłowy jest zapis § 19 ust. 3 i 4 Regulaminu, który nakłada na osoby utrzymujące pnie pszczele obowiązek zachowania środków ostrożności i trzymania pszczół w ulach, ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiedzkich i nie jest ingerowaniem w stosunki sąsiedzkie, a zatem nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2020.1439 tj.). Według tego artykułu rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Z treści przywołanego przepisu wynika, że regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z tego też względu należy on do aktów, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Wskazać należy, że zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.s.p.g., a zawarte tam wyliczenie elementów regulaminu (art. 4 ust. 2) ma charakter wyczerpujący - zamknięty, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 w/w ustawy. Przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Nadto materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać nie tylko z upoważnienia ustawowego ale też nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia.

Dodać należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm.). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasad techniki prawodawczej należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zaakceptować należy stanowisko Prokuratora, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997.78, 483), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2020.713 tj.), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zgodnie z art. 4. ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gmin, Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2)rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3)częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4)(uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zgodnie z ust. 2a. ww. ustawy Rada gminy może w regulaminie:

1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;

2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;

3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;

4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;

5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.

Analiza treści Regulaminu uchwalonego przez Radę Gminy W. prowadzi do wniosku, że część jego zapisów pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż została uregulowana z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.

Mianowicie w § 3 Regulaminu powtórzono treść przepisu zawartego w art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie stanowiącego, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości. Przepis § 3 Regulaminu stanowi istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z § 118 w zw. z § 143 wyżej powołanego rozporządzenia w projekcie aktu prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Ponadto zasadnie wskazał Prokurator, że w § 3 pkt 1 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek zbierania odpadów komunalnych w pojemnikach, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 5 ust. pkt 1 Ustawy zawiera alternatywę zbierania odpadów komunalnych w pojemnikach lub workach. Wprowadzona przez organ gminy regulacja niewątpliwie w sposób sprzeczny z aktem rangi ustawowej zawęża uprawnienia właścicieli nieruchomości co do sposobów zbierania odpadów komunalnych nakazując im zaopatrzenie się wyłącznie w pojemniki. Nie można również podzielić stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że Regulamin dopuszcza także zbieranie odpadów komunalnych do worków. Faktycznie np. w § 6 ust. 1 pkt 2 , ust. 2 pkt 2, ust. 2 pkt 5 Regulaminu mowa jest o workach z tworzywa sztucznego, natomiast § 3 Regulaminu, umieszczony w Rozdziale 2 zatytułowanym "Wymagania w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości" został zredagowany w sposób jednoznaczny, dopuszczając tylko i wyłącznie zaopatrzenie się właścicieli w pojemniki, nie umożliwiając żadnego alternatywnego rozwiązania. Stwierdzić też należy, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, jako akt prawa miejscowego nie może zawierać żadnych niejasności interpretacyjnych, a jego przepisy powinny być jednoznaczne, tak aby przeciętny odbiorca – mieszkaniec gminy – nie miał żadnych wątpliwości w zakresie nałożonych na niego wymagań i obowiązków.

W dalszej kolejności zauważyć należy, że w § 3 pkt 2, jak też § 4 ust. 8 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek umieszczenia pojemników w miejscach niestanowiących utrudnienia dla mieszkańców, sąsiadów, użytkowników dróg, itp. oraz dostępnych dla przedsiębiorcy uprawnionego do zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający mu bezkolizyjny dojazd i dostęp do miejsc odbioru odpadów. Z kolei w § 8 pkt 1-3 Regulaminu dookreślono, aby pojemniki te utrzymywane były w miejscach wyodrębnionych w granicach danej nieruchomości, w odległości nie mniejszej niż 2 metry od granicy nieruchomości oraz nie mniejszej niż 3 metry od okien i drzwi budynków mieszkalnych, określenie warunków utrzymania osłon i pomieszczeń na pojemniki, a także wskazanie, że pojemniki powinny znajdować się w miejscach o wyrównanej, utwardzonej i zabezpieczonej przed zbieraniem się wody i błota powierzchni. Podzielić należy ocenę Prokuratora, że powołane uregulowania wykraczają poza delegację ustawową, zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 Ustawy. Niewątpliwie postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 2 Ustawy pozwalają radzie na określenie warunków rozmieszczenia pojemników oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym, a nie na określenie warunków, w jakich powinno znajdować się miejsce ustawiania tych pojemników. Tym samym skład orzekający w sprawie podziela stanowisko zaprezentowane m. in. w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r., II SA/Ol 123/19, Lex nr 2638211. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Skarżącego, że nie można uznać, że szczegółowym określeniem zasad rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych jest opis warunków, jaką powinna spełniać powierzchnia, na której ma być umieszczony pojemnik. Dodatkowo ustalając miejsce posadowienia pojemników na odpady stałe organ wkroczył w materię uregulowaną aktem wyższej rangi, konkretnie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym w § 22 ustalono warunki usytuowania na nieruchomości tego rodzaju pojemników.

W zakresie § 4 ust. 9 Regulaminu to stwierdzić należy, że powtórzono w nim zapisy art. 5 ust. 1 pkt 4 Ustawy w zakresie definicji chodnika oraz braku obowiązku uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, czym niewątpliwie naruszono dyspozycję § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej zabraniającą powtarzania przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Ponadto istotnym uchybieniem jest wskazanie konkretnego sposobu postępowania z błotem śniegiem lodem i innymi zanieczyszczeniami, tzn. poprzez pryzmowanie w sposób umożliwiający usunięcie przez służby utrzymujące drogi w stanie czystości. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c Ustawy nie upoważnia Rady Gminy do nakładania na właścicieli nieruchomości dodatkowego obowiązku związanego z gromadzeniem uprzątniętego śniegu. Powyższe stanowi niewątpliwie przekroczenie delegacji ustawowej, albowiem organ uchwałodawczy nie posiada upoważnienia do nakładania w regulaminie innych obowiązków aniżeli te, do których określenia uprawnia upoważnienie ustawowe. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b Ustawy umożliwia jedynie odniesienie się w regulaminie do zasad utrzymania czystości i porządku obejmujących uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Rada gminy ma zatem za zadanie szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu ich gromadzenia, co ma miejsce w analizowanej normie. Sąd orzekający w sprawie podziela tym samym stanowiska wyrażone w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. II Sa/Sz 238/13, Lex nr 1316984, wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2015 r. sygn. IV SA/Po 372/15, Lex nr 1933074.

Do istotnego naruszenia prawa doszło również przy wprowadzeniu przepisu § 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu. Niewątpliwe przepis ten zawiera niezasadne zawężenie uprawnienia do dokonywania napraw samochodów stanowiąc, że są one możliwe poza myjniami i warsztatami samochodowymi tylko wtedy, gdy są drobne i doraźne, a nadto nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości. Podzielić należy ocenę Prokuratora, że doszło w tym przypadku do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d Ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej RP. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d Ustawy rada gminy jest upoważniona do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Niewątpliwie chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów, mające na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, Lex nr 587205). Wprowadzając przepis § § 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu i ograniczając możliwość napraw pojazdów samochodowych do drobnych i doraźnych, organ posłużył się pojęciami nieostrymi, co w konsekwencji może wywoływać trudności interpretacyjne u adresatów tego aktu prawnego. Wskazać należy, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, istnieje generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Ponadto podzielić należy ocenę Prokuratora, że zapis o nieuciążliwości napraw dla nieruchomości sąsiednich wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego, przewidzianego w art. 144 kodeksu cywilnego. Jak wskazano w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 877/18, LEX nr 2612314 tylko prawo cywilne reguluje stosunki sąsiedzkie, a przepisy Ustawy nie stanowią dla gminy uprawień do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich.

Stwierdzić również należy, że istotnego naruszenia prawa Rada Gminy W. dopuściła się także w § 8 ust. 4 Regulaminu, w którym wskazano, że właściciele nieruchomości obowiązani są do mycia pojemników oraz ich okresowego dezynfekowania, przy czym doprecyzowano, że pojemniki po ich opróżnieniu nie powinny wydzielać "nieprzyjemnych zapachów". Niewątpliwie sformułowanie to jako odnoszące się do skutku, jaki właściciele nieruchomości są obowiązani osiągnąć myjąc lub dezynfekując pojemniki, jest sformułowaniem niedookreślonym, nieostrym, odnosi się do subiektywnych odczuć, co pozbawia akt prawa miejscowego precyzji i czytelności. Podzielić należy ocenę Skarżącego, że obowiązek określony w taki sposób może powodować wątpliwości interpretacyjne u jego adresata.

W odniesieniu do regulacji zawartej w § 9 Regulaminu to stwierdzić należy, że organ gminy wyodrębnił ogólny obowiązek właścicieli nieruchomości, na których znajduje się targowisko, związany z utrzymywaniem czystości i porządku na tych nieruchomościach. Zgodzić się należy z oceną Skarżącego, że zapis ten jest zbędny ponieważ nie zawiera on istotnej treści normatywnej. Dodatkowo szczegółowy katalog zasad związanych z utrzymaniem porządku i czystości na posesji, do których winni stosować się właściciele nieruchomości, znajduje się w art. 5 ust. 1 Ustawy, w którym ustawodawca w sposób wyczerpujący i jednoznaczny sprecyzował obowiązki ciążące na właścicielu nieruchomości w tym zakresie.

Podzielić również należy zarzuty skargi, że za nieznajdujące oparcia w delegacji ustawowej należy uznać zapisy w § 10 pkt 1, 2 i 3 Regulaminu w zakresie, w jakim ustanawiają zakazy wrzucania określonych przedmiotów do pojemników przeznaczonych do selektywnej zbiórki papieru, szkła i tworzywa sztucznego. Zauważyć należy, że w art. 6k ust. 3 u.c.p.g., przewidziano podwyższone opłaty w przypadku, jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane. Dodatkowo obowiązuje przepis art. 6ka ust. 1-3 u.c.p.g. który m.in. w art. 6ka ust. 2, który zobowiązuje Wójta na podstawie powiadomienia podmiotu odbierającego odpady komunalne do wszczynania postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku niewłaściwego segregowania odpadów. Uznać należy, za niedopuszczalne wprowadzenie w regulaminie bez upoważnienia ustawowego zakazów. Ponadto przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz.U.2019.707 tj.) zakazują mieszania niektórych odpadów. Zauważyć należy, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące wymagań w zakresie m.in. selektywnego zbierania odpadów komunalnych, ale takiego obowiązku nie może nakładać a tylko określać w/w szczegółowe zasady.

Stwierdzić należy, że również w § 11 ust. 1-3 Rada Gminy W. niezasadnie nałożyła na właścicieli nieruchomości nakaz mycia gromadzonych opakowań po żywności i innych, które uległy zabrudzeniu, a także nakaz odkręcania i zgniatania opakowań. Postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a Ustawy nie zawierają kompetencji do ustanowienia takich nakazów. Ponadto przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach w art. 23 ust. 1 wprowadzają generalną zasadę, że odpady są zbierane w sposób selektywny, jak również regulują sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów. Nie można zatem podzielić stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że do utrzymania pojemników w stanie sanitarnym niezbędne jest dokładne określenie w jaki sposób postępować z różnymi opakowaniami po odpadach komunalnych.

W dalszej kolejności zauważyć należy, że w § 18 ust. 1 uchwały nałożono na osoby utrzymujące psy obowiązek ich prowadzenia na smyczy lub w kagańcu poza miejscem ich stałego pobytu. Niewątpliwie zapis ten narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 Ustawy, której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Celami tymi jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochrona przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z tych względów nakazanie właścicielom (opiekunom) psów wszystkich ras wyprowadzania ich poza miejsce stałego pobytu tylko na smyczy lub w kagańcu zostało niewątpliwie sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (tak też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2019 r. sygn. II SA/Kr 727/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że art. 77 Kodeksu wykroczeń przewiduje sankcję karną za niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Ponadto w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122) wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zauważyć należy, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa, a niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno również wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Uznać należy, że zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia to tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. Ponadto, jak słusznie podniesiono w skardze, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Tak więc postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Stwierdzić również należy, że w przepisie § 18 ust. 1 Regulaminu w sposób nieuprawniony wprowadzono pojęcie "miejsca stałego pobytu" psa. Zdefiniowano je jako lokal mieszkalny w budynku wielorodzinnym, posesję w zabudowie jednorodzinnej, siedlisko w gospodarstwie rolnym, nieruchomość rekreacyjną. Tymczasem określenie to ma swoje utrwalone znaczenie w przepisach zarówno prawa administracyjnego, jak i innych gałęzi prawa i dotyczy wyłącznie osób fizycznych, a nie zwierząt. Natomiast w odniesieniu do regulacji z § 18 ust. 2 Regulaminu to właśnie art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wprowadza zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, a art. 10a ust. 4 ww. ustawy stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Tak więc w § 18 ust. 2 Regulaminu stanowi nieprawidłowo dokonane częściowe powtórzenie regulacji zawartych w ustawie o ochronie zwierząt oraz ich bezpodstawne uzupełnienie. Stwierdzić również należy, że organ nie był też uprawniony, bez stosownej normy kompetencyjnej, do uszczegóławiania zasad puszczania psów.

W odniesieniu do § 19 ust. 2 pkt 1 Regulaminu to stwierdzić należy, że Rada Gminy niezasadnie podkreśliła, że budynki gospodarskie przeznaczone do hodowli zwierząt muszą spełniać wymagania wynikające z obowiązujących przepisów. Wymogi te ujęte zostały w ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane i nie jest konieczne powoływanie się na nie w akcie prawa miejscowego. Zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać przepisów nakazujących stosowanie innych aktów normatywnych. Ponadto w przedmiotowej uchwale doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 pkt 7 Ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 19 ust. 2 pkt 2 Regulaminu osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie do prowadzenia hodowli w sposób niebędący uciążliwym dla mieszkańców i użytkowników nieruchomości sąsiedzkich. Niewątpliwie uregulowanie takie należy uznać za błędne, bo bezprawnie ingerujące w stosunki sąsiedzkie, zapis taki wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego, przewidzianego w art. 144 kodeksu cywilnego.

W dalszej kolejności zauważyć należy, że w § 19 ust. 3 Regulaminu organ zobowiązała osoby trzymające pnie pszczele do zachowania środków ostrożności i dołożenia wszelkich starań, aby hodowla ta nie była uciążliwa dla mieszkańców i użytkowników nieruchomości sąsiednich. Natomiast w § 19 ust. 4 zobowiązano wskazane osoby do utrzymywania pszczół w ulach, ustawionych w odległości co najmniej 10 metrów od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiednich. Uznać należy, że nakaz, aby pszczoły trzymać w ulach ustawionych w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla mieszkańców i użytkowników nieruchomości sąsiedzkich niewątpliwie bezprawnie ingeruje w stosunki sąsiednie. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Prokuratora, że w zależności od odległości ustawienia uli od nieruchomości sąsiedniej, ewentualne zakłócenia powodowane hodowlą pszczół mogą zostać zakwalifikowane "bądź jako immisje pośrednie, bądź jako immisje bezpośrednie. Ocena w tym względzie zależy od konkretnego przypadku" (tak: J. Buczek, Cywilnoprawna problematyka hodowli pszczół, "Przegląd Sądowy" 2003 r., nr 2, s. 33). Jest to jednak sfera prawa prywatnego, a nie publicznego. Ponadto zapis "dołożenie starań" jest sformułowaniem niekonkretnym, uniemożliwiającym ustalenie przez adresata normy zakresu faktycznie nałożonego nań obowiązku. Niewątpliwie przepis § 19 ust. 3 i 4 Regulaminu stanowi bezprawne wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 Ustawy.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, w związku z czym wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] maja 2017 r. sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy W. należało uznać za zasadny.

Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.