Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 70/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 lipca 2004 r. sygn. akt SA/Rz 528/02 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

R. J. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 lipca 2004r. o sygn. akt SA/Rz 528/02, którym oddalono skargę R. J. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2002r. nr [...] wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] września 2001r. nr [...] nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2001r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. nakazał R. J.

rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia działek nr 1031/1 i 1031/2 w granicy z działką 982 stanowiącą ulicę C. w J. Inwestycja ta obejmowała: cztery słupki betonowe o przekroju 0,55 x 0,55 m i wysokości 2,44 m, jedenaście kwadratowych słupków z kształtowników stalowych oraz nadbetonowaną część cokołu o wysokości 0,35 m oraz schody terenowe

o szerokości 1,3 m.

Po rozpoznaniu odwołania R. J. od powyższej decyzji, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, decyzją z dnia [...] [...] stycznia 2002r. nr ]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, że została ona podjęta prawidłowo.

W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że R. J. w sierpniu 1997r. przystąpił do budowy w/w ogrodzenia na istniejącym od lat cokole. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 1998r. Kierownik Urzędu Rejonowego w J. nakazał mu wstrzymanie robót budowlanych przy budowie ogrodzenia w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

Następnie decyzją z 6 marca 1998r. Kierownik Urzędu, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego z 1994r., nakazał R. J. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych przy budowie ogrodzenia dz. nr 1031/1 i 1031/2 w granicy z dz. nr 982 do stanu zgodnego z planem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, wykazania się prawem do dysponowania terenem dla celów budowlanych i złożenia w Urzędzie planu sytuacyjnego sporządzonego na wyrysie mapy zasadniczej z naniesionym położeniem przedmiotowego ogrodzenia z zaznaczeniem stanu wykonanych robót.

Wojewoda Krośnieński, rozpatrując odwołanie, decyzją z dnia 30.10.1998r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu doręczenia dokumentów i wyznaczył nowy termin na dzień 15.12.1998r., w pozostałej części utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy.

Postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w J. o wstrzymaniu robót

budowlanych również zaskarżył R. J. Po rozpatrzeniu zażalenia,

Wojewoda Krośnieński postanowieniem z dnia 29 października 1998r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Obydwa orzeczenia zostały zaskarżone przez R. J. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, który w dniu 11 kwietnia 2001r. rozpoznał obie skargi. Wyrokiem SA/Rz 2763/98 stwierdził nieważność decyzji Wojewody Krośnieńskiego i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia dokumentów, a wyrokiem SA/Rz 650/01 stwierdził nieważność postanowienia Wojewody Krośnieńskiego i poprzedzającego go postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w J. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

W uzasadnieniach obu wyroków Sąd podniósł, że okolicznością bezsporną jest, że inwestor nadbudował istniejące w granicy działek 1031/1 i 1031/2 z działką nr 982 stanowiącą ulicę C. ogrodzenie do wysokości od 0,85 m do 1,1 m, osadził 11 słupków stalowych i wybudował nowy odcinek ogrodzenia o łącznej długości 7,14 m w formie bramy wjazdowej i furtki wejściowej. Problemem spornym okazała się kwalifikacja tych czynności z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego, z czym wiąże się kwestia legalności ich wykonania. Powołany przez strony postępowania przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, że budowa ogrodzenia od strony m. in. dróg i ulic wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

Wskutek wykonania określonych robót budowlanych uległy zmianie parametry ogrodzenia: zwiększono jego wysokość, wzbogacono o dodatkowe słupki, dobudowano bramę wjazdową i wejście jako nowy odcinek.

W tej sytuacji nie można mówić o modernizacji (unowocześnianiu) i uzasadnione jest stwierdzenie, że jest to budowa nowych elementów (nowy odcinek), nadbudowa (zwiększenie wysokości) i przebudowa (nowe elementy). Wobec tego - wykonane roboty budowlane zakwalifikować należy jako "budowę", a to wyklucza możliwość zastosowania art. 50 i 51.

Art. 50 ust. 1 stanowi w przypadkach innych, niż określone w art. 48..., a ten obliguje do nakazania rozbiórki... będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., wydając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. decyzję

nr [...] z dnia [...] września 2001r. nakazującą R. J. , jako inwestorowi i współwłaścicielowi przedmiotowych działek rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia odwołał się od w/w wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2001r. Stosując się do przepisu art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o NSA stwierdził, że ocena prawna wyrażona w tych orzeczeniach wiąże w sprawie Sąd oraz organy administracji publicznej, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Mając na uwadze treść przytoczonych wyroków, zgodnie z wytycznymi Sądu, organ uzupełnił postępowanie o wyjaśnienie okoliczności ewentualnego dokonania przez inwestora zgłoszenia właściwemu organowi, zamiaru budowy ogrodzenia. W postępowaniu tym nie stwierdzono takiego zgłoszenia. W tej sytuacji organ przyjął, że inwestor przystępując do budowy przedmiotowego ogrodzenia bez wymaganego zgłoszenia wypełnił znamiona art. 48 Prawa budowlanego, dlatego nakazał rozbiórkę ogrodzenia.

Odwołanie od decyzji wniósł R. J., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzuty dotyczyły naruszenia obowiązującego prawa poprzez błędne zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Zgodnie

z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, ogrodzenia nie są obiektami budowlanymi w rozumieniu tej ustawy, natomiast są urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym. Dyspozycja art. 48 w sposób jednoznaczny dotyczy obiektu budowlanego, nie zaś urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym. Zastosowanie art. 48 należy uznać za błędne.

Odnośnie zaś wyroku NSA to należało rozważyć jedynie możliwość zastosowania tego przepisu, a nie zastosowanie go.

Odnosząc się do tych zarzutów organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, że podczas przeprowadzonej w dniu 22 listopada 2001r. rozprawy administracyjnej, odwołujący się oświadczył do protokołu, iż ustnie dokonał zgłoszenia prowadzonych robót budowlanych podczas pierwszych oględzin przeprowadzonych przez pracowników Urzędu Rejonowego w J. w 1997r. Organ stwierdził, że sporządzony na okoliczność oględzin protokół z dnia 14 sierpnia 1997r., na który powołuje się, nie zawiera żadnej wzmianki dotyczącej zgłoszenia robót budowlanych, będących w tym czasie w toku. Nadto - zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego zgłoszenia, w formie pisemnej, należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych, a przystąpić do nich można dopiero po upływie 30 dni, jeżeli właściwy organ nie wniesie sprzeciwu.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkował się również do przedłożonych przez odwołującego się w trakcie postępowania przed tym organem dowodów.

Fotografie potwierdzają, zdaniem organu, fakt, że przed datą rozpoczęcia robót budowlanych istniał jedynie cokół ogrodzenia. Roboty budowlane nie polegały więc na remoncie, a na budowie ogrodzenia. Również przedłożony przez R. J. wyrok NSA ze skargi A. G. na decyzję w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian do operatu ewidencji, nie miał wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Dotyczy to również opinii rzeczoznawcy budowlanego, bowiem dla organu wiążąca jest ocena prawna wyrażona w wyrokach NSA z 11 kwietnia 2001r.

W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane sprzeczne z zapisem art. 3 pkt 9 tej ustawy i zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a także błąd co do osoby inwestora wskazanego w zaskarżonej decyzji. Według skargi powołany w zaskarżonej decyzji przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane stosuje się konkretnie do obiektu budowlanego. Natomiast przedmiotem decyzji jest ogrodzenie domu jednorodzinnego, które zgodnie z zapisem art. 3 pkt 9 tej ustawy jest jedynie urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym. Tym samym ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów tej ustawy i przepis art. 48 nie ma tu zastosowania.

Odrzucenie przez organ dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego stanowi naruszenie art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Opinia była sporządzona na polecenie sądu i zawiera szereg istotnych ustaleń, jednoznacznie określających charakter prowadzonych przy ogrodzeniu robót.

Nadto - brak jest podstaw prawnych do traktowania skarżącego jako inwestora, bowiem jest on jedynie stroną postępowania z tego powodu, że dotyczy ono interesu prawnego skarżącego jako współwłaściciela 6/80 części przedmiotowych nieruchomości. Zarzucił, że uczestniczył w czynnościach

z polecenia swojej matki, która finansowała roboty budowlane.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że były one podnoszone przez skarżącego w toku postępowania.

Wyrokiem z dnia 14 lipca 2004r. sygn. akt SA/Rz 528/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę R. J. , uznając, że wydane w powyższej sprawie orzeczenia organów nadzoru budowlanego zostały wydane zgodnie z obowiązującym prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd przytoczył treść art. 28, 29, 30 oraz 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i za bezsporne uznał, że w sierpniu 1997r. skarżący R. J., bez wymaganego prawem zgłoszenia lub pozwolenia, przystąpił do wykonywania robót budowlanych polegających na budowie odcinka ogrodzenia w granicy działek 1031/1 i 1031/2 z działką 982 stanowiącą ulicę C. w J. Co do kwalifikacji prawnej wykonanych przez skarżącego robót, wypowiedział się wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy

w Rzeszowie w wyrokach z dnia 11 kwietnia 2001r. i uznał, że w związku z tym, że uległy zmianie parametry ogrodzenia, tj. zwiększono jego wysokość, wzbogacono

o dodatkowe słupki, dobudowano bramę wjazdową i furtkę wejściową jako nowy odcinek, nie można mówić o modernizacji i uzasadnione jest stwierdzenie, że jest to budowa nowych elementów (powstał nowy odcinek), nadbudowa (nastąpiło zwiększenie wysokości) i przebudowa (powstały nowe elementy), że brak jest podstaw do zastosowania przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a wykonanie powyższych robót bez dokonania zgłoszenia właściwemu organowi lub bez uzyskania koniecznego pozwolenia, w konsekwencji prowadzi do zastosowania

art. 48 Prawa budowlanego. Nakaz rozbiórki jest zatem obligatoryjny, a przepis ten nie pozwala organowi nadzoru budowlanego na legalizację samowoli.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy orzekające w sprawie słusznie podkreśliły, że przepis art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym powoduje, że organ związany jest ocena prawną wyrażoną w orzeczeniach NSA.

Ponadto według Sądu wobec przytoczonej wyżej oceny i rozstrzygnięcia przez NSA,

organ II instancji słusznie stwierdził, że zawnioskowana przez R. J. opinia rzeczoznawcy nie może stanowić w sprawie dowodu. W świetle przepisu

art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Sąd pierwszej instancji wskazał też, że w rozpatrywanej sprawie sąd również związany jest oceną prawną dokonaną wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyrokach z 11 kwietnia 2001 roku. Przepis art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dodał także, że postępowanie uzupełniające nie wniosło nowych okoliczności do sprawy, które pozwoliłyby na odmienną ocenę i uznał, że w sprawie nastąpiły prawidłowe rozstrzygnięcia,

Odnośnie zarzutu skargi, że brak jest podstaw prawnych do traktowania

skarżącego jako inwestora w zaskarżonej decyzja Sąd stwierdził, że inwestorem jest osoba dokonująca inwestycji. Skarżący nigdy, podczas kilkuletniego postępowania przed organami w sprawie budowy ogrodzenia, nie zaprzeczał, że prowadzi roboty budowlane. W zażaleniu na postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia 10 stycznia 1998r. skierowanym do Wojewody Krośnieńskiego, skarżący wraz z matką - J. J. opisali dokładnie wykonane przez siebie prace. Również w piśmie skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] września 2001r. R. J. oświadczył, że zarząd masą spadkową (obejmującą działki ewid. 1031/1 i 1031/2) po J. J., sprawuje osobiście.

W tej sytuacji organ właściwie skierował nakaz rozbiórki ogrodzenia do skarżącego.

Z powyższym orzeczeniem nie zgodził się R. J. i złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 14 lipca 2004r., którą oparł na następujących podstawach:

1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi), tj.:

art. 28 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez pominięcie przez WSA w Rzeszowie faktu, iż w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji w sprawie nie brały udziału wszystkie strony postępowania - właściciele nieruchomości, na której zostało wykonane ogrodzenie,

art. 75, art. 77 i art. 78 k.p.a. w związku z art 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuzasadnione zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego i nie dokonanie analizy materiału dowodowego, pomimo przedstawienia przez skarżącego dowodu z opinii biegłego sądowego,

art. 153 ppsa przez nieuzasadnione przyjęcie, iż pomimo zaistniałej zmiany oceny okoliczności faktycznych sprawy, ocena prawna dokonana przez Sąd we wcześniejszych postępowaniach jest wiążąca,

2) naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa) tj.:

art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że istnieją przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wskazując powyższe podstawy kasacyjne autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając wskazane zarzuty skarżący wskazał, że istotnym uchybieniem Sądu I instancji było całkowite pominięcie aspektu udziału stron w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie przez organy I i II instancji.

W dalszej części wywodu, na potwierdzenie tego, że organy administracji orzekające w sprawie nie zadbały o ustalenie właściwego kręgu stron postępowania, autor przytoczył tezy z piśmiennictwa i orzecznictwa dotyczące art. 7 i 10 § 1 k.p.a. oraz art. 199 Kodeksu cywilnego.

Kolejny zarzut oparty został na tle postanowień art. 15 k.p.a. dotyczącego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego oraz art. 77 k.p.a., według którego jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Opierając się o treść powyższych przepisów skarżący podniósł, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a rozstrzygnięcie takie jest możliwe wtedy, gdy organ, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, podejmie wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącego organy zaniechały podjęcia jakichkolwiek czynności w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Dopuściły co prawda w prowadzonym postępowaniu dowód z oględzin - przeprowadziły go jednak z rażącym naruszeniem norm postępowania. Ponadto w przedmiocie tego dowodu zaniechały jego rozszerzenia o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w zakresie charakteru ogrodzenia (prac remontowych tam wykonanych).

Co do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów materialnych, autor skargi kasacyjnej przytoczył treść art. 48, 49 i 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) i wskazał, że organy administracji nie wyjaśniły jednoznacznie, ile czasu upłynęło od rozpoczęcia robót budowlanych, a w konsekwencji - przy pominięciu dowodu z opinii biegłych - oparły rozstrzygnięcia o normę prawną, która nie ma w sprawie zastosowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania M. M. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polegało. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 20 października 2005r., I OSK 163/05, LEX nr 188715; z dnia 19 grudnia 2005r., II OSK 299/05, LEX nr 190971 oraz z dnia

17 stycznia 2006r., II OSK 403/05, LEX nr 196461).

Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa.

W związku z tym rozważania należy rozpocząć od zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego.

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa.

Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest zatem wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny.

Tymczasem w rozpatrywanej skardze kasacyjnej jej autor zarzucił ogólnikowo Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu pominięcie faktu, iż w postępowaniu administracyjnym nie brały udziału wszystkie strony postępowania, tj. właściciele nieruchomości, na której zostało wykonane ogrodzenie. Brak natomiast w skardze kasacyjnej konkretnych wskazań w tym zakresie. Dodać przy tym trzeba, że skarżący w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w ogóle zarzutu związanego z uczestnictwem stron w postępowaniu administracyjnym nie podnosił.

Autor skargi kasacyjnej, zamiast wyraźnie określić sposób naruszenia przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w realiach rozpatrywanej sprawy, zawarł w uzasadnieniu skargi wywód sprowadzający się do uwag ogólnych oraz przytoczenia orzecznictwa dotyczącego proceduralnych gwarancji związanych z udziałem stron w postępowaniu administracyjnym.

W konsekwencji skarżący nie wykazał, iż naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b miała rzeczywiście miejsce, jak też, że naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Jako nieskuteczną należało ocenić próbę sformułowania zarzutu dotyczącego zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit b ppsa, zamiast art. 145 § 1 pkt 1, lit. c ppsa.

W skardze kasacyjnej nie wskazano w jaki sposób doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w odniesieniu do skarżącego oraz, że naruszenie takie mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w konsekwencji powinno doprowadzić do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji. Jako nietrafny należało również ocenić zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez niedostrzeżenie uchybień proceduralnych, jakich według skarżącego dopuściły się organy administracji w toku postępowania wyjaśniającego.

Poza ogólnymi sformułowaniami autora skargi kasacyjnej i odwołaniem się do orzecznictwa, wykształconego na gruncie przepisów kpa, regulujących postępowanie dowodowe, w uzasadnieniu skargi zawarto uwagi co do pominięcia w materiale dowodowym opinii biegłego przedstawionej przez skarżącego.

Wbrew wywodom skarżącego Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, który odmówił mocy dowodowej opinii rzeczoznawcy budowlanego J. S., sporządzonej w 2000r. na potrzeby postępowania karnego.

Podkreślić trzeba, że treść opinii w istocie sprowadza się do prawnej kwalifikacji robót wykonanych przy ogrodzeniu na działce nr 1031/1 w J. przy

ul. C., które według biegłego nie mieściły się w definicji budowy i robót budowlanych, a były remontem ogrodzenia, nie wymagającym pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia. W konkluzji biegły wykluczył zastosowanie przepisów art. 48 i 50 ustawy Prawo budowlane.

Wobec powyższego nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że przedmiotowa opinia biegłego nie jest oceną stanu prawnego, a wskazuje jedynie zaistniały stan faktyczny, który dopiero podlega subsumcji prawnej.

Skarżący kwestionując kolejno decyzje wydane przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, jak też orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pomija tę zasadniczą w sprawie kwestię, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 11 kwietnia 2001r. (sygn. akt SA/Rz 650/01, SA/Rz 2763/98) przesądził zakres i rodzaj wykonanych przez skarżącego robót budowlanych przyjmując, że przedmiotem postępowania jest budowa ogrodzenia od strony ulicy, a nie jego remont.

W szczególności w obu wymienionych wyrokach Sąd stwierdził, że okolicznością bezsporną było to, że inwestor nadbudował istniejące ogrodzenie działek 1031/1 i 1031/2 w granicy z działką stanowiącą ulicę C., zwiększając jego wysokość, osadził 11 słupków stalowych i wybudował nowy odcinek ogrodzenia w formie bramy wjazdowej i furtki wejściowej. W tym więc zakresie stan faktyczny był ustalony i nie wymagał dalszego dowodzenia. Zgodnie z wytycznymi, zawartymi w powołanych wyżej wyrokach, rzeczą organu administracyjnego było tylko wyjaśnienie czy inwestor dokonał zgłoszenia budowy ogrodzenia przed terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia 28 stycznia 2002r. wyczerpująco wyjaśnił okoliczności, które prowadziły do wniosku, że budowa ogrodzenia przez skarżącego odbyła się bez wymaganego zgłoszenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił również przekonywujące argumenty przemawiające za uznaniem skarżącego jako inwestora przedmiotowej budowy.

Ustalenia faktyczne podjęte przez organy nadzoru budowlanego, poprzedzone wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem całego materiału dowodowego, przyjęte następnie przez Sąd pierwszej instancji, należało uznać za prawidłowe.

Nieskutecznie sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zatem podważyć stanu faktycznego, przedstawionego w zaskarżonym wyroku.

Jako nietrafny należało ponadto ocenić zarzut naruszenia art. 153 ppsa polegający na tym, iż Sąd pierwszej instancji przyjął za wiążącą ocenę prawną dokonaną przez Naczelny Sad Administracyjny we wcześniejszych postępowaniach. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że według stanu prawnego, obowiązującego w dniu orzekania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (decyzja z dnia 28 stycznia 2002r.) zastosowany w sprawie przepis art. 30 ustawy z dnia

11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stanowił, iż ocena prawna wyrażana w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Z kolei związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wydał zaskarżony wyrok w dniu 14 lipca 2004r. wynikało nie z art. 153 ppsa, lecz z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według treści wymienionego przepisu - ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekając w niniejszej sprawie nie mógł pominąć oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2001r. Związanie wynikające z powołanych przepisów, dotyczące tak organów nadzoru budowlanego, jak i Sądu przestałoby obowiązywać tylko w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego, co jednak w sprawie nie nastąpiło.

Nie ma racji autor skargi kasacyjnej, że zmiany takiej należało upatrywać w dowodzie z opinii rzeczoznawcy budowlanego, omówionej wyżej.

W konsekwencji prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, że w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 28, 30 ust. 1 i 2 oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071), które w ustalonym stanie faktycznym obligowały organ nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki, bez możliwości legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej.

Z tych wszystkich względów za niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię

i zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego.

Skoro skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach należało na mocy art. 184 ppsa orzec o jej oddaleniu.