Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 36/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.1 par.1-2;
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.1,art.3,art.64e,art.134 par.1,art.151a par.1,art.205 par.1;
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.7,art.10 par.1-2,art.11,art.77 par.1,art.80,art.81,art.107 par.1 i 3,art.136,art.138 par.2;
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Stowarzyszenia Ekologicznego w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy P., na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej jako: u.i.o.ś.), § 2 ust 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U z 2016 r., poz. 71, dalej jako: rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r.) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A.J. reprezentującej firmę "[...]" Sp. k., G. "[...]", "[...]" działającej z pełnomocnictwa A.G., odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację inwestycji polegającej na budowie czterech budynków inwentarskich - kurników o łącznej maksymalnej obsadzie 774,4 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", obręb P., gmina P. W obszernym uzasadnieniu organ I instancji szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Podniesiono, iż planowane przedsięwzięcie, w myśl § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., należy do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 u.i.o.ś. wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazano, iż analizowany obszar przeznaczony pod planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Najbliżej zlokalizowana zabudowa zamieszkała przez ludzi, nie będąca własnością inwestora, znajduje się na działce nr "[...]" i jest położona w odległości ok. 128m, licząc od najbliższej granicy działek objętych wnioskiem. Teren planowanej inwestycji nie jest położony na obszarach objętych formami ochrony, o których mowa w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.), zaś najbliżej położone obszary chronione, tj. Obszar Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich, oddalone są o około 0,01 km. Jednocześnie podkreślono, iż eksploatacja planowanego przedsięwzięcia będzie wiązała się z emisją zanieczyszczeń do powietrza, hałasem, wytwarzaniem odpadów oraz powstawaniem nawozu naturalnego. Przeciwko planowanej inwestycji wpłynęły do organu liczne skargi i protesty, w tym m.in. mieszkańców miejscowości P. i miejscowości sąsiadujących oraz protest w formie petycji wniesiony przez Stowarzyszenie Ekologiczne w P., dopuszczone do udziału na prawach strony w niniejszym postępowaniu, podpisany przez 594 osoby. Z kolei Rada Gminy w P. uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" uznała za zasadną petycję z dnia 24 stycznia 2018 r. wniesioną przez 129 mieszkańców P. i okolic, wyrażającą sprzeciw wobec planowanej budowy. Organ I instancji zaznaczył, iż wszystkie pisma i wnioski zostały rozpatrzone, jak i uwzględnione przez organ przy podejmowaniu niniejszej decyzji. Podniesiono, że ustawodawca określił precyzyjnie katalog okoliczności uzasadniających odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia, a mianowicie organ może odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach m.in. w przypadku odmowy uzgodnienia warunków realizacji bądź wydania negatywnej opinii, przez organy o których mowa w art. 77 ust. 1 u.i.o.ś. Tym samym, organ I instancji jest związany treścią postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej jako: RDOŚ w O.) z dnia "[...]", odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Wskazano, iż wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający. Organ I instancji w pełni podzielił stanowisko RDOŚ w O., a także zgodził się z opinią Marszałka Województwa, który również negatywnie zaopiniował realizację planowanego przedsięwzięcia. Podkreślono przy tym, iż w postępowaniu dotyczącym oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia raport o oddziaływaniu na środowisko stanowi podstawowy dokument, na którym opiera się organ, wydając decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Tym samym, raport ten powinien być rzetelny oraz wolny od niejasności i nieścisłości, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia, ale nie jedynym, który warunkuje wydanie końcowej decyzji. Zaznaczono, że wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o ustalenia wynikające z raportu niespełniającego wymagań formalnych byłoby wadliwe już chociażby tylko z powodu naruszenia zasady przezorności, wynikającej z art. 6 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Organ I instancji podniósł również, iż w związku z tym, że powyższe postępowanie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, organ nie mógł pominąć wniesionych w toku postępowania protestów, uwag i wniosków mieszkańców gminy i innych zainteresowanych osób, które były jedną z okoliczności uzasadniających podjęcie przez organ I instancji i organy współdziałające decyzji o odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia. W ocenie organu I instancji nie ulega wątpliwości, że zapach pochodzący z tak dużej hodowli drobiu będzie charakterystyczny, odczuwalny i rozpoznawalny. Występowanie uciążliwości zapachowych nie będzie sporadyczne, czy okresowe, a wręcz częste, biorąc pod uwagę planowanych kilka cykli w ciągu roku. Uciążliwości odorowe związane będą nie tylko z funkcjonowaniem budynków inwentarskich, ale również z transportem nawozów, pasz czy samych ptaków. Przy czym zapewnienie warunków nieprzekraczania wartości dopuszczalnych może być uznane za wystarczające zabezpieczenia środowiska, lecz nie eliminuje ono negatywnego oddziaływania zwłaszcza wobec subiektywnego odbioru oddziaływania odorów w powietrzu pochodzącym z omawianego obiektu. Organ I instancji zaznaczył, iż art. 62 pkt 1 lit. a) u.i.o.ś. nie odwołuje się do obowiązujących dopuszczalnych norm - substancji szkodzących środowisku, lecz nakazuje ogólną ocenę wpływu inwestycji na zdrowie ludzi i warunki ich życia oraz ocenę środków zapobiegających negatywnemu oddziaływaniu. Jednocześnie wskazano, iż ze względu na skalę zamierzenia inwestycyjnego i położenie zabudowań mieszkalnych ludzi w bliskiej odległości od granicy nieruchomości, na której miałaby być zlokalizowana wielkotowarowa ferma, zapewne będzie rodzić w przyszłości konflikty społeczne.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. G., zarzucając naruszenie: art. 6 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie; art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące przeanalizowanie stanu faktycznego sprawy; art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasad bezstronności i równego traktowania; art. 9 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niekompletne uzasadnienie faktyczne i prawne wydanej decyzji; art. 107 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji elementów wymaganych przez przepisy prawa, ogólnikowość uzasadnienia, a także nieścisłości w jego treści, jak również pominięcia okoliczności istotnych dla prawidłowej oceny sprawy, na potwierdzenie których to okoliczności w aktach przedmiotowej sprawy znajdują się stosowne dowody; art. 11 k.p.a. poprzez brak kompletnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji; art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego w sprawie; art. 80 i nast. u.i.o.ś. poprzez bezpodstawne wydanie przez RDOŚ postanowienia odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, podczas gdy organ wydający uzgodnienia nie był uprawniony do wydania postanowienia negatywnego, gdyż oparł swoje zastrzeżenia wyłącznie na przypuszczeniach niepopartych jakimkolwiek materiałem dowodowym. Mając na uwadze powyższe zarzuty, odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia lub ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze wskazaniem braku podstaw do wydania decyzji odmownej. W uzasadnieniu strona odwołująca się podkreśliła, iż przedłożony w niniejszej sprawie Raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko zawiera wszystkie informacje, które są wymagane na podstawie art. 66 u.i.o.ś. i szczegółowo uwzględnia charakter przedmiotowego przedsięwzięcia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano, że odmowa uzgodnienia przez RDOŚ warunków realizacji przedsięwzięcia nie zwalnia organów prowadzących postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej, od przeprowadzenia, wymaganej prawem, oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Ocena ta powinna być dokonana w oparciu o ustalenia zawarte w raporcie, zgromadzony materiał dowodowy, wyniki uzgodnień i opinii oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Następnie, analiza tak przeprowadzonej oceny i ustaleń winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zarówno pozytywnej, jak i negatywnej, na co wskazuje wykładnia postanowień art. 80 i nast. u.i.o.ś. Tym samym, organ pierwszej instancji zobligowany jest do dokonania wszechstronnej, samodzielnej analizy zebranego materiału dowodowego, co w ocenie odwołującego się nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Podniesiono, iż organ I instancji, wydając przedmiotową decyzję zupełnie pominął kwestię pozytywnej opinii przedstawionej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. Jednocześnie podkreślono, że naczelną zasadą działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, a więc działania w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa, bez względu na subiektywną ocenę słuszności przyjętych rozwiązań prawnych.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ostateczne załatwienie sprawy. Podniesiono, że w doktrynie prawa ochrony środowiska oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż odmowa uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z tym, iż na postanowienie RDOŚ w O. z dnia "[...]" odmawiające uzgodnienia warunków realizacji inwestycji nie przysługiwało samoistne zażalenie, w oparciu o art. 142 k.p.a. strona zaskarżyła to postanowienie w odwołaniu od decyzji. Oceniając prawidłowość powyższego postanowienia, organ odwoławczy uznał, iż sprowadza się ono do stwierdzenia, iż wprawdzie planowane zamierzenie nie przekracza dopuszczalnych norm emisyjnych, jednak oddziaływania odorowe, dla których brak uregulowań prawnych, będą negatywnie oddziaływać na ludzi, a zatem ze względu na zasadę przezorności należy odmówić uzgodnienia przedsięwzięcia. Brak szczegółowych uregulowań prawnych pozwalających na ocenę intensywności oddziaływań złowonnych oraz niejednolitość orzecznictwa sądowego w tym zakresie powoduje, iż rozstrzyganie w sprawach, w których rozważane są oddziaływania odorowe napotyka na szczególne trudności. Kolegium uznało, iż kwestia oddziaływania na zdrowie ludzi winna być analizowana i oceniana w ramach oceny przedsięwzięcia na środowisko (art. 62 ust. 1 pkt 1 lit a u.i.o.ś.). Nie budzi też wątpliwości, iż substancje złowonne negatywnie oddziałują zarówno na zdrowie fizyczne, jak i psychiczne ludzi. Niemniej jednak, odmawiając uzgodnienia planowanego przez wnioskodawcę przedsięwzięcia z uwagi na negatywny wpływ na zdrowie ludzi, RDOŚ w O. winien był to twierdzenie wykazać w sposób pozwalający na weryfikację, czego jednak nie uczynił. Podniesiono, iż fermy drobiu nie są nowatorskimi przedsięwzięciami, dlatego też nie jest zrozumiałe powołanie się przez RDOŚ w O. na zasadę przezorności, mającą zastosowanie do działalności, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. W ocenie organu II instancji problemem w niniejszej sprawie nie jest brak wiedzy co do oddziaływań planowanego zamierzenia, lecz brak obiektywnych kryteriów pozwalających na ich ocenę. Kolegium uznało, iż RDOŚ w O. winien ponownie rozpatrzeć kwestię uzgodnienia warunków planowanego przedsięwzięcia, uwzględniając wskazania organu odwoławczego. Ponadto organ odwoławczy uznał, iż organ pierwszej instancji zakwestionował prawidłowość Raportu, kopiując jedynie argumenty wskazane w opinii Marszałka Województwa z dnia "[...]". Tymczasem, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, właściwy organ, przeprowadzając ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i orzekając w przedmiocie decyzji środowiskowej, występuje w roli organu wyspecjalizowanego, w skład którego wchodzą osoby posiadające umiejętności zawodowe do oceny, czy raport jest zgodny z przepisami prawa, czy zawiera wszystkie niezbędne elementy i czy na jego podstawie da się w sposób nie budzący wątpliwości ustalić wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko. Raport winien być poddany krytycznej ocenie, a zawarte wnioski pozostają weryfikowalne w oparciu o dostępną wiedzę. Raport niespełniający wymagań ustalonych w art. 66 u.i.o.ś. nie powinien być uznany za środek dowodowy zgodny z prawem. Obowiązek przedstawienia przez wnioskodawcę raportu nie zwalnia właściwego w sprawie organu od obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W sytuacji, gdy organ uzna, iż raport zawiera niejasności lub błędy, jego obowiązkiem było wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia raportu lub wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości. Zarzucając zatem wnioskodawcy, iż raport nie spełnia wymogów ustawy, organ pierwszej instancji winien wykazać niezgodność z konkretnym przepisem. W ocenie Kolegium zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzuty dotyczące wad raportu nie zostały wykazane w oparciu o konkretne przepisy prawa.

Stowarzyszenie Ekologiczne w P. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sprzeciw od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 k.p.a., a mianowicie nie zawiera prawidłowego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Wskazano, iż uzasadnienie decyzji organu II instancji składa się z niedokończonych zdań, których znaczenia strona może się w części domyślać, zaś w części ich treść pozostaje całkowitą niewiadomą. Jednocześnie strona skarżąca wskazała przykłady niedokończonych zdań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również zdań bez logicznego ich początku lub końca. Podniesiono przy tym, iż nie znając jasnych powodów jakie legły u podstaw podjęcia decyzji, gdyż jej uzasadnienie jest niepełne, strona nie jest w stanie odnieść się merytorycznie do treści decyzji Kolegium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Internecie).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, dostępny w internecie). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Internecie). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Internecie).

Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś w myśl art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

Rozpoznając wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw, Sąd uznał, iż zasługuje on na uwzględnienie.

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wobec stwierdzenia, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ostateczne załatwienie sprawy. Kolegium, oceniając prawidłowość postanowienia RDOŚ w O. z dnia "[...]", odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowej inwestycji z uwagi na negatywny wpływ na zdrowie ludzi, uznało, iż organ uzgadniający nie wykazał tej przesłanki w sposób pozwalający na weryfikację przyjętego twierdzenia. Tym samym, RDOŚ w O. winien ponownie rozpatrzeć kwestię uzgodnienia warunków planowanego przedsięwzięcia, przy uwzględnieniu wskazań organu odwoławczego. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż podnoszone przez organ I instancji zarzuty dotyczące raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko nie zostały wykazane w oparciu o konkretne przepisy prawa, lecz stanowią jedynie powtórzenie argumentów zawartych w opinii Marszałka Województwa z dnia "[...]". Tymczasem organ, przeprowadzając ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i orzekając w przedmiocie decyzji środowiskowej, winien nie tylko ocenić przedłożony przez inwestora raport, ale również przeprowadzić dokładne postępowanie wyjaśniające.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, biorąc pod uwagę treść postawionych przez Kolegium zastrzeżeń, organ odwoławczy w rzeczywistości uchylił się od ciążącego na nim obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81).

Jednocześnie należy podkreślić, iż zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dopiero uzupełnienie materiału dowodowego o treści, które organ odwoławczy uważa za konieczne dałoby odpowiedź, czy istnieje potrzeba zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy też ewentualnego reformatoryjnego orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2198/15).

W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy w pierwszej kolejności zobligowany był dokonać oceny i weryfikacji prawidłowości oraz legalności zakwestionowanego przez stronę odwołującą się postanowienia RDOŚ w O. z dnia "[...]", odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Należy bowiem podkreślić, iż na postanowienie uzgodnieniowe wydane w trybie art. 77 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. stronie nie przysługuje zażalenie, jednakże strona może je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Przy czym oceny legalności rozstrzygnięcia uzgodnieniowego organ odwoławczy powinien dokonać na podstawie analizy jego treści w kontekście obowiązujących przepisów prawa, oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego i własnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Celem organu jest bowiem dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej, zebranie i wnikliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ wyższej instancji winien zatem dokonać kompleksowej oceny planowanego przedsięwzięcia. Należy przy tym podkreślić, iż organ odwoławczy jest nie tylko upoważniony, ale wręcz zobowiązany do samodzielnej subsumcji stanu faktycznego pod adekwatną w sprawie normę materialnoprawną. Dokonanie samodzielnych ustaleń w powyższym zakresie jest istotą zasady dwuinstancyjności postępowania, rozumianej jako rozstrzygniecie o żądaniu w zaktualizowanym stanie faktycznym i właściwe zdiagnozowanym stanie prawnym. Zatem błędne ustalenie stanu faktycznego, nie będące skutkiem zaniechania dowodowego co do relewantnych – z punktu widzenia mającej być zastosowanej normy prawnej - okoliczności faktycznych, lecz wynikiem naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów określonej w art. 81 k.p.a., winno być sanowane przez organ wyższej instancji poprzez wydanie orzeczenia reformatoryjnego. Powyższe jest skutkiem uznania, że niedochowanie powyższej regule dowodowej nie jest elementem koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a jedynie elementem procesu interpretacji normy prawnej. Odmowa wyciągnięcia implikacji prawnych z poprawnie ustalonego stanu faktycznego, a jedynie błędnie zinterpretowanego, tj. z naruszeniem swobodnej oceny dowodów, stanowi niejako próbę uchylenia się od merytoryczno-reformatoryjnych kompetencji organu wyższej instancji z jednoczesnym nadaniem kwestii prawnej (subsumpcji) pozoru wątpliwości co do stanu faktycznego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w złożonej skardze, należy podkreślić, że uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem decyzji. Jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Strona ma bowiem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowania decyzji, gdyż w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów. Uzasadnienie faktyczne musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji, uwzględniając przy tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 759/2018, LEX nr 2584846). Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 621/2018, LEX nr 2575924).

W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji wydanej przez organ II instancji trudno uznać za prawidłowo zredagowane i tym samym, w pełni zrozumiałe dla strony postępowania. Niedokończone zdania, czy też brak logicznego połączenia pomiędzy kolejnymi słowami utrudniają zrozumienie motywów wydanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza, iż strona postępowania nie ma obowiązku domyślania się zajętego przez organ stanowiska, jak i okoliczności, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu sprawy. Należy bowiem pamiętać, że celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, zaś argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić odczytać kierunek rozważań, jak i tok rozumowania organu.

Reasumując, Sąd uznał sprzeciw za zasadny, bowiem organ odwoławczy nie wykazał przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium będzie związane oceną prawną i wytycznymi wynikającymi z uzasadnienia tego wyroku.

Należy przy tym podkreślić, iż kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu jest ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., tj. zasadności odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od sprzeciwu.