Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 818/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 o, art. 9 f,
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Asesor WSA Katarzyna Stuła-Marcela, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. F., B. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium) na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 900 z późn. zm., dalej: O.p.), art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 6q z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1454, dalej: u.c.p.g.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r., w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. F. i M. F. reprezentowanych przez radcę prawnego od decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] nr [...] określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] organ I instancji określił B. F. i M. F. (dalej: strony, skarżący) wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonych w J. przy ul. [...]oraz przy ul. [...] za okres od

1 października 2013 r. do 31 października 2016 r.

W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia pełnomocnik stron zarzucił naruszenie:

1/ art. 2 ust. 2a w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. poprzez obciążenie skarżących opłatą pomimo, że nieruchomości, dla których określona została opłata były faktycznie we władaniu innych osób, a te osoby wykonywały obowiązki właściciela w rozumieniu wskazanej ustawy,

2/ art. 6o ust. 1 u.c.p.g. poprzez błędne obliczenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach przy ul. [...] w sprzeczności z danymi właściwymi dla wybranej przez gminę metody,

3/ art. 233 § 2 O.p. poprzez niezbadanie okoliczności faktycznych wskazanych w decyzji Kolegium z dnia [...],

4/ art. 138a O.p. poprzez niezawiadamianie pełnomocnika o podejmowanych czynnościach w postępowaniu,

5/ art. 181 O.p. w zw. z art. 180 § 1 O.p. w zw. z art. 187 § 1 O.p. poprzez rezygnację z przeprowadzenia bezpośrednich dowodów w miejsce kierowania wezwań w trybie art. 155 § 1 O.p., a także poprzez zastąpienie dowodu z przesłuchań osób odbierających odpady komunalne z nieruchomości skarżących dokumentem prywatnym [...],

6/ art. 190 § 1 O.p. poprzez niezawiadomienie stron o przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka T. T. oraz o kontroli prowadzonej przez aplikanta Straży Miejskiej,

7/ art. 155 § 1 O.p. poprzez zastąpienie wyjaśnień stron postępowania dowodem z przesłuchania pełnomocnika stron postępowania,

8/ art. 121 § 1 i 2 O.p. poprzez wydanie decyzji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sytuacji, gdy postępowanie organu I instancji w latach 2013-2015, w tym pouczenia dotyczące przepisów, utrwaliło odmienną praktykę,

9/ art. 36 ust. 7 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez posłużenie się wydrukami z centralnej informacji ksiąg wieczystych w miejsce odpisów z ksiąg wieczystych.

Ponadto zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych:

1/ poprzez przyjęcie, iż odpady zbierane są na nieruchomościach skarżących w sposób nieselektywny, na podstawie jednorazowych oględzin pomimo braku informacji w trybie art. 9f u.c.p.g. od podmiotu odbierającego odpady komunalne,

2/ poprzez błędne przyjęcie, że to skarżący wyposażyli nieruchomości w większą niż wskazana w deklaracji liczbę pojemników na odpady komunalne,

3/ poprzez nieustalenie istotnych dla sprawy okoliczności, to jest tego, jakie podmioty faktycznie władają konkretnymi nieruchomościami przy ul. [...] w J..

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że zarysowany w niniejszej sprawie spór dotyczący rozłożenia odpowiedzialności za uiszczenie opłaty pomiędzy właścicielem a najemcami nieruchomości należałoby rozstrzygnąć na rzecz tej drugiej opcji. W tej kwestii powołano się na wyroki sądów administracyjnych, a także wskazano na ratio legis powołanych przepisów, tj. obciążenie opłatami tych, którzy odpady wytwarzają. W dalszej kolejności podniesiono, że skoro organ dysponował danym pierwotnymi obrazującymi ilość odebranych odpadów, to winien w oparciu o te dane określić opłatę, a nie nakładać opłatę za odpady, które nie powstały i nie zostały odebrane. Następnie zarzucono, że w decyzji nie wskazano, który z najemców złożył deklarację i jakie kwoty uiścił na rzecz gminy. Podniesiono także, że dokumenty przedłożone przez [...] w toku postępowania nie były notyfikacjami wynikającymi z art. 9f u.c.p.g. (takie powinny być sporządzane na bieżąco). W postępowaniu wykorzystano natomiast dokumenty spreparowane na potrzeby toczącego się postępowania.

Kolegium nie uwzględniło odwołania.

Na wstępie rozważań przywołano treść istotnych w sprawie regulacji.

W tym zakresie wskazało, że w myśl art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z kolei gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli tych nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). W myśl art. 6c ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Na potrzeby u.c.p.g. "właściciel nieruchomości" został zdefiniowany w art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że przez właściciela nieruchomości - rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2002 r.) Określenie "właściciel" na potrzeby u.c.p.g. ma szersze znaczenie niż wynikałoby to z prawa cywilnego. Najemca może być podmiotem obowiązków wynikających z u.c.p.g., tj. obowiązku złożenia deklaracji i uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi związanego z konkretną nieruchomością (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1362/17, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 676/17). W ocenie Kolegium sytuacja taka jest możliwa wówczas, gdy najemca włada całą nieruchomością. O ile w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. zamieszczono autonomiczną, stworzoną wyłącznie na potrzeby tego aktu prawnego, definicję właściciela nieruchomości to brak jest swoistej definicji nieruchomości. Tymczasem pojęcie to ma zasadnicze znaczenie dla wyznaczenia przedmiotowych i podmiotowych granic stosowania instrumentów prawnych funkcjonujących w u.c.p.g. W konsekwencji pod pojęciem "nieruchomości" użytym w u.c.p.g. rozumieć należy nieruchomość w znaczeniu nadawanym temu pojęciu w przepisach prawa cywilnego, tj. art. 46 § 1 k.c. i art. 235 k.c. Zacytowano zatem wspomniany art. 46 § 1 k.c., wskazano na zasadę, że "jedna księga wieczysta – jedna nieruchomość i stwierdzono, że w literaturze wskazuje się, że rozumienie pojęcia nieruchomości na tle u.c.p.g. powinno obejmować nieruchomości gruntowe zabudowane oraz nieruchomości lokalowe. Jeżeli zatem definiować pojęcie nieruchomości na potrzeby u.c.p.g. poprzez zasady prawa cywilnego, to również w zakresie, w jakim normy prawa cywilnego wytyczają granice nieruchomości.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że art. 2 ust. 2a zd. pierwsze u.c.p.g. stanowi, że jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w art. 2 ust 1 pkt 4 u.c.p.g. to obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. Istotne dla rozpoznawanej sprawy jest zdanie drugie art 2 ust 2a u.c.p.g., zgodnie z którym podmioty, o jakich mowa w art. 2 ust. 2a zdanie pierwsze, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy. Innymi słowy, jeżeli za właściciela nieruchomości może być uznany więcej niż jeden podmiot, to te podmioty mogą pomiędzy sobą ustalić na kim spoczywają obowiązki. Porozumienie (umowa) takie powinno mieć formę pisemną. Wspomniana w art 2 ust. 2a zdanie drugie u.c.p.g. umowa, dla wywołania skutku w postaci wskazania podmiotu, na jakim spoczywa obowiązek uiszczania opłaty nie wymaga sporządzenia w formie odrębnego dokumentu. Dopuszczalne jest zamieszczenie osobnej klauzuli w ramach innego kontraktu (umowy dzierżawy, umowy najmu i innej oddającej nieruchomość we władanie). Ważne jest, aby z utrwalonego w formie pisemnej zgodnego oświadczenia osób spełniających kryteria właściciela wynikało jednoznacznie, na kim spoczywają obowiązki właściciela. Przy czym, jak zaznaczono, norma wynikająca z art. 2 ust. 2a, wprowadzona w obowiązującej od 1 lutego 2015 r. nowelizacji u.c.p.g. ma charakter doprecyzowujący, a nie normatywny, gdyż wprowadzono ją bez regulacji intertemporalnej.

Kolegium wskazało także, iż na mocy art. 6 i ust. 1 u.c.p.g, obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec, a w przypadku nieruchomości niezamieszkałej – za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne – wedle art. 6j ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 2 u.c.p.g. – stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.

Poza obowiązkiem ponoszenia omawianej opłaty, na właścicielach nieruchomości spoczywa także, określony w art. 6 m ust. 1 u.c.p.g. obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia zamieszkania lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. W razie niezłożenia takiej deklaracji albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji właściwy organ w drodze decyzji określa wysokość opłaty, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę metody, a w przypadku ich braku – uzasadnione szacunki, w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Sama opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi wykazuje wiele podobieństw do podatków. Stanowi ona daninę publiczną, której obowiązek ponoszenia ma charakter powszechny i spoczywa na wszystkich właścicielach nieruchomości zamieszkałych, a także niezamieszkałych, o ile obowiązek taki zostanie uchwalony przez radę właściwej gminy - art. 6 h u.c.p.g. Gromadzone w ten sposób środki przeznaczone są z kolei na zapewnienie funkcjonowania gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi - art. 6r ust. 2 u.c.p.g. Obowiązek zapewnienia odbioru odpadów komunalnych i ich zagospodarowania zgodnie z wymogami stawianymi przez u.c.p.g. ciąży na gminie.

Zaznaczono także, iż stosownie do art. 6q u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się w całości przepisy Ordynacji podatkowej.

W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji omówiono kwestię przedawnienia zobowiązania określonego zaskarżoną decyzją. W tym zakresie na wstępie zacytowano art. 70 § 1, art. 70 § 6 pkt 2 oraz art. 70 § 7 pkt 2 O.p.. Dalej, odwołując się do uchwały Nr [...]Rady Miasta J. z dnia [...] w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz obowiązującej od [...] uchwały [...] Rady Miasta J. z dnia [...] w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazano, że termin płatności miesięcznej opłaty za październik, listopad i grudzień 2013 r. upływał 15 stycznia 2014 r., za styczeń, luty, marzec 2014 r. - 15 kwietnia 2014 r., za kwiecień, maj, czerwiec - 15 lipca 2014 r., za lipiec, sierpień, wrzesień - 15 października 2014 r. Zatem zasadniczy termin przedawnienia tych zobowiązań upływał z końcem 2019 r. Termin ten uległ jednak zawieszeniu w związku z wniesieniem skargi na postanowienie SKO w Katowicach z dnia [...] nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] nr [...]. Skarga została rozpoznana prawomocnym wyrokiem z dnia 26 marca 2019 r., sygn. I SA/Gl 1321/18. W okresie od 15 listopada 2018 r. (data złożenia skargi) do 12 kwietnia 2019 r. (data doręczenia Kolegium wyroku) termin przedawnienia był zawieszony na okres 149 dni. Zobowiązania te przedawnią się zatem dopiero z dniem 28 maja 2020 r.

Dalej, przedstawiając dokonane w niniejszej sprawie ustalenia, podano co następuje.

Jak wynika z akt sprawy, 27 maja 2013 r. M. F. złożył deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości niezamieszkałej, zajętej na prowadzenie działalności gospodarczej o charakterze handlowo-usługowym, położonej w J. przy ul. [...], podając nr ewidencyjne działek: [...],[...],[...],[...],[...]. Wysokość miesięcznej opłaty wyliczono na kwotę [...] zł, podając do wyliczenia 1 pojemnik o poj. 1100 l na odpady niesegregowane, odbierany 4 razy w miesiącu. Oświadczono, że odpady komunalne segregowane zbierane są w workach 2 razy w miesiącu.

W dniu 24 marca 2014 r. wpłynęła kolejna deklaracja z datą zmiany 10 marca 2014 r. W deklaracji podano, iż odpady komunalne niesegregowane zbierane są w jednym pojemniku o poj. 1100 l, odbieranym 4 razy w miesiącu, a segregowane w workach 2 razy w miesiącu, wysokość opłaty miesięcznej wyliczono w kwocie [...] zł.

W dniu 2 kwietnia 2014 r. złożona została kolejna deklaracja z datą zmiany 1 kwietnia 2014 r. Zadeklarowano opłatę w wysokości [...] zł. Zmiana dotyczyła wybranego pojemnika - wskazano pojemnik o poj. 110 l (odbierany cztery razy w miesiącu).

W związku z nabyciem w dniu [...] nieruchomości przy ul. [...], w dniu 26 stycznia 2016 r. małżonkowie złożyli kolejną deklarację – dla działek objętych poprzednią deklaracją ([...],[...],[...],[...],[...]) - zadeklarowano pojemnik 110 l (4x w miesiącu), dla nowo nabytej nieruchomości (działka [...]) zadeklarowano pojemnik 110 l (4x w miesiącu). Oświadczono, że odpady segregowane zbierane są w workach. Wyliczono miesięczną opłatę w wysokości [...] zł.

W dniu 2 listopada 2016 r., z datą obowiązywania od 1 listopada 2016 r. strony zadeklarowały: dla nieruchomości przy ul. [...]- dwa pojemniki o poj. 240 l (4x w miesiącu) i dwa pojemniki 1100 l (4x w miesiącu), dla nieruchomości przy ul. [...] - jeden pojemnik 110 l (4x w miesiącu). Oświadczono, że odpady segregowane zbierane są w workach. Wyliczono miesięczną opłatę w kwocie [...] zł.

Z powyższych deklaracji wynika, że opłata była kalkulowana z uwzględnieniem stawek dla odpadów zbieranych selektywnie.

Na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków Kolegium ustaliło, że małżonkowie są użytkownikami wieczystymi lub właścicielami nieruchomości, zabudowanych budynkami i jednej nieruchomości niezabudowanej, co szczegółowo przedstawiono na str. 7 zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie określenia miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi począwszy od dnia 1 lipca 2013 r. w związku z uzasadnionymi wątpliwościami co do danych zawartych w wymienionych wyżej deklaracjach.

W toku tego postępowania organ wzywał strony do przedłożenia wyjaśnień, co do posiadanych danych w zakresie nazwy i adresu podmiotów korzystających z lokali użytkowych znajdujących się na nieruchomościach niezamieszkałych od 1 lipca 2013 r. do 31 stycznia 2016 r. oraz co do posiadanych danych w zakresie pojemności, ilości oraz miejsca usytuowania pojemników do zbierania odpadów komunalnych zmieszanych i selektywnie zbieranych dla wskazanych nieruchomości. Wzywał także w charakterze świadka [...] do złożenia pisemnych wyjaśnień i podania ilości i pojemności odebranych pojemników na odpady zmieszane, stopnia ich zapełnienia oraz ilości i pojemności pojemników lub ilości worków na odpady segregowane.

W odpowiedzi na wezwanie do organu I instancji wpłynęło pismo z dnia 29 lutego 2016 r. [...] podpisane przez wiceprezesa i prezesa zarządu Spółki (uzupełnione pismem z dnia 17 marca 2016 r.), w którym poinformowano, że z posesji przy ul. [...] w okresie od 1 lipca 2013 r. odbierane były odpady zgodnie z harmonogramem, co szczegółowo opisano na str. 8 zaskarżonej decyzji. Załącznik nr 2 do tego pisma przedstawia ilość pojemników odebranych w styczniu 2016 r. od wskazanych w nim konkretnych 7 podmiotów. Spółka podała także, iż z nieruchomości przy ul. [...] odpady odbierane były zgodnie z harmonogramem 4 razy w miesiącu, w tygodniu 2 pojemniki typu AW tj. 110 l, począwszy od 1 stycznia 2016 r.

[...] w piśmie z dnia 17 marca 2016 r. poinformowała, że z nieruchomości przy ul. [...] odpady segregowane nie były wystawiane i odbierane, z nieruchomości przy ul. [...] odbierano odpady segregowane zgodnie z załączonym wykazem. Wykaz odbioru odpadów segregowanych dotyczy tylko 3 podmiotów, wśród nich nie ma stron, deklarujących stawki dla odpadów zbieranych selektywnie.

Dodatkowo Spółka poinformowała, że każdorazowo odnotowano przypadki niedopełnienia przez właściciela ww. nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W pojemnikach na odpady komunalne znajdowały się frakcje odpadów, które powinny być zbierane oddzielnie w ramach selektywnej zbiórki. Wobec powyższego Spółka oświadczyła, że w okresie, którego dotyczą przedłożone wykazy odpady komunalne odbierane były zgodnie z dyspozycją ustawową jako odpady zmieszane, tj. tak jakby w obrębie nieruchomości nie była prowadzona selektywna zbiórka odpadów.

Małżonkowie w piśmie z dnia 29 lutego 2016 r., odpowiadając na wezwanie organu podali wykaz [...] najemców korzystających w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 stycznia 2016 r. z lokali użytkowych przy ul. [...] ze wskazaniem okresu najmu. Wskazano podmioty, które korzystały z pojemnika objętego deklaracją złożoną przez M. F. dla nieruchomości przy ul. [...] ([...] podmiotów) oraz listę [...] podmiotów, które osobiście składały deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz listę kolejnych [...] podmiotów, o których właściciele nie posiadają informacji w sprawie generowania odpadów. Podali także wykaz [...] najemców lokali przy ul. [...]. Oświadczyli, że na ulicy [...] nie powstawały odpady komunalne.

W dniu 28 kwietnia 2016 r. do organu I instancji wpłynęły pełnomocnictwa upoważniające T. T. do reprezentowania obojga małżonków w niniejszym postępowaniu.

W dniach [...],[...],[...] oraz [...] odbyły się oględziny nieruchomości położonej przy ul. [...]stanowiących działki nr [...],[...],[...],[...]. W trakcie oględzin ustalono, że pojemniki na odpady komunalne zmieszane znajdowały się na działce nr [...] w ilościach: 2 pojemniki o poj. 110/120 l, 1 pojemnik o poj. 240 l, 3 pojemniki o poj. 1100 l (w dniu 4 maja 2016 r. 2 pojemniki o poj. 1100 l). W protokołach z dnia 11 i 25 maja 2016 r. odnotowano brak segregacji odpadów.

W piśmie z dnia 31 maja 2016 r. pełnomocnik małżonków złożył oświadczenie o ilości i rodzaju pojemników, w których zbierane były odpady komunalne na nieruchomości poł. przy ul. [...] (od 1 lipca 2013 r.) i na nieruchomości przy ul. [...] (od 1 stycznia 2016 r.).

W piśmie z dnia 30 czerwca 2016 r. małżonkowie na wezwanie organu I instancji oświadczyli, że nieruchomości niezamieszkałe, na których powstawały odpady nie były przez nich przekazane we władanie jednemu podmiotowi.

W piśmie z dnia 5 października 2016 r. podkreślili, że w sprawie reprezentuje ich T. T.. W oświadczeniu z dnia [...] T. T. podał dane dot. pojemników za okres od czerwca do października 2016 r. (dane te pokrywały się z ustaleniami z oględzin: 2 pojemniki 110 l, 1 pojemnik 240 l, 3 pojemniki 1100 l.). W dniu 2 listopada 2016 r. małżonkowie złożyli deklarację z datą obowiązywania od 1 listopada 2016 r., w której zgłoszono dla nieruchomości przy ul. [...] - dwa pojemniki o poj. 240 l (4x w miesiącu) i dwa pojemniki o poj. 1100 l (4x w miesiącu), dla nieruchomości przy ul. [...] -jeden pojemnik 110 l (4x w miesiącu). W poprzedniej deklaracji zgłoszone zostały - 1 pojemnik o poj. 110 l dla nieruchomości przy ul. [...] i 1 pojemnik 110 l dla nieruchomości przy ul. [...].

W piśmie z dnia 2 listopada 2016 r. [...] przekazał informacje o ilości odbieranych pojemników w okresie od 1 marca 2016 r. do 31 października 2016 r. Poinformował także, że każdorazowo odnotowywano przypadki niedopełnienia przez właściciela obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W pojemnikach na odpady komunalne znajdowały się zmieszane frakcje odpadów, które winny być zbierane oddzielnie w ramach selektywnej zbiórki.

Na wezwanie organu strona przedłożyła kopie umów zawartych z najemcami.

Decyzją z dnia [...] nr [...] organ I instancji określił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 października 2013 r. do 31 października 2016 r. - odrębnie dla 4 nieruchomości położonych przy ul. [...], tj. objętych [...],[...],[...],[...] i odrębnie dla nieruchomości przy ul. [...] objętej [...]. W pkt II organ umorzył postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 lipca 2013 r. do 30 września 2013 r.

W zakresie czterech nieruchomości przy ul. [...] organ określił wysokość miesięcznej opłaty w kwocie:

- [...] zł (za miesiące X-XII 2013 r., I-III 2014 r.),

- [...] zł (za miesiące IV-XII 2014 r., I-XII 2015 r., 12016 r.)

- [...] zł (za miesiące II-X 2016 r.)

W zakresie nieruchomości przy ul. [...] organ określił miesięczną opłatę w kwocie:

- [...] zł (za I 2016 r.)

- [...] zł (za II 2016 r.)

- [...] zł (za miesiące III-V 2016 r.)

- [...] zł (za miesiące VI-X 2016 r.)

Organ I instancji ustalając liczbę pojemników i ich pojemność dla poszczególnych miesięcy odnośnie nieruchomości przy ul. [...] oparł się o informacje przekazane przez pełnomocnika stron T. T.. Stawkę wyliczono uwzględniając, że każdy pojemnik (wskazany przez T. T.) był odbierany 4 razy w miesiącu.

Wysokość stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zastosowana przez organ wynika z poniższych przepisów:

1) uchwały nr XV.187.2012 Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi,

2) uchwały nr III.22.2014 Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi,

3) uchwały nr XIX. 180.2015 Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Organ zastosował stawki odpowiednie dla pojemników o określonej pojemności, przewidziane w tych uchwałach dla odpadów, które nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny.

Organ przyjął brak selektywnego zbierania odpadów na nieruchomościach w oparciu o informacje przedłożone przez [...] wskazujące, że w pojemnikach do zbierania odpadów komunalnych w momencie odbioru znajdowały się frakcje odpadów komunalnych podlegające obowiązkowi selektywnego zbierania. Również w trakcie oględzin przeprowadzonych w maju 2016 r. organ ustalił, że odpady nie były zbierane w sposób selektywny.

W kontekście powyższego organ odwoławczy stwierdził, że została spełniona przesłanka do wydania decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdyż zaistniały wątpliwości co do danych zawartych w deklaracjach.

Dalej wskazano, że najemca może być podmiotem obowiązków wynikających z u.c.p.g., tj. obowiązku złożenia deklaracji i uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi związanego z konkretną nieruchomością. Sytuacja ta jednak, zdaniem Kolegium, zachodzi, gdy te obowiązki wykonywane są w odniesieniu do całej nieruchomości, co w niniejszej sprawie nie występuje. Żadna z przedmiotowych nieruchomości nie była oddana w najem w całości tylko jednemu podmiotowi.

Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2a u.c.p.g., jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy.

W niniejszej sprawie poszczególnymi nieruchomościami władają jej użytkownicy wieczyści, którzy także decydują komu wynajmą znajdujące się na nieruchomości budynki lub lokale użytkowe, a którzy złożyli deklaracje obejmujące pojemniki w mniejszej liczbie, aniżeli faktycznie odbierane z nieruchomości.

Pojęcie nieruchomości użyte w powołanych przepisach u.c.p.g. odnosić należy do całej nieruchomości w znaczeniu nadanym przepisami prawa cywilnego, a w konsekwencji za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. uważać należy podmioty wymienione w tym przepisie, o ile są odpowiednio właścicielami, współwłaścicielami, użytkownikami wieczystymi, posiadaczami całości nieruchomości (a nie całości lub części nieruchomości).

Zdaniem Kolegium doniosłe znacznie przy wykładni przepisów u.c.p.g. ma to, że ustawodawca zakreślając krąg podmiotów, którym w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. przysługuje status właściciela konsekwentnie posługuje się terminem "nieruchomości", a nie "nieruchomości lub ich części". Przyjąć wobec tego należy, że zwrot "nieruchomość" odnosi się do całej nieruchomości w jej granicach wyznaczonych w przepisach prawa cywilnego. Uwzględniając to założenie, właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt u.c.p.g. jest:

1) właściciel w znaczeniu cywilnoprawnym

2) współwłaściciel w znaczeniu cywilnoprawnym

3) użytkownik wieczysty

4) uprawniony z tytułu zarządu bądź użytkowania

5) faktycznie władający,

o ile przysługujący im tytuł prawny (posiadanie na podstawie umowy) albo zakres ich władztwa (posiadanie bezumowne) dotyczy całości nieruchomości w jej granicach wytyczonych przepisami prawa.

Gdyby zamiarem ustawodawcy było objęcie obowiązkami właściciela również podmiotów, które znajdują się w posiadaniu części nieruchomości (prawnie niewyodrębnionej), to znalazłoby to odzwierciedlenie w treści ustawy.

Na poparcie powyższego przywołano także dorobek orzeczniczy odnoszący się do art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Ustawodawca przewidział w nim, że obowiązek w podatku od nieruchomości spoczywa na posiadaczu zależnym stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości lub ich części. Przed 1 stycznia 2003 r. regulacja ta przewidywała, iż obowiązek podatkowy spoczywa "na posiadaczu nieruchomości", a nie "na posiadaczu nieruchomości lub jej części" i wówczas w judykaturze zgodnie przyjmowano, że posiadacza części nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie można uważać za podatnika podatku od nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2008 r. sygn. akt II FSK 1465/06).

Przedstawioną powyżej wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. potwierdzono w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 342/18 oraz w wyroku NSA z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 510/14.

Odnosząc się do stanowiska zawartego w odwołaniu, że ratio legis przepisów u.c.p.g. jest obciążenie obowiązkiem uiszczenia opłaty osób generujących odpady, zauważono, że jednak zgodnie z przepisami obowiązkiem tym został obciążony nie wytwórca odpadów, ale właściciel nieruchomości. Ponadto gdyby za właściciela nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g. uznać także władającego częścią nieruchomości, to do takich podmiotów odnosiłyby się również inne przepisy u.c.p.g. Przykładowo najemca części budynku byłby zobowiązany do przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Tymczasem nie można nadawać odmiennego znaczenia pojęciom użytym w tym samym akcie prawnym.

W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji wskazano, iż organ I instancji zaprzeczył jakoby akceptował w latach wcześniejszych deklaracje składane przez najemców części nieruchomości. Organ przyjmując takie deklaracje jedynie sprawdzał ich formalną poprawność. Zgodnie z informacją organu I instancji zawartą w piśmie z dnia 2 grudnia 2019 r. - kierując się wskazaną przez Kolegium w decyzji uchylającej z 2017 r. koniecznością jednoznacznego ustalenia podmiotu właściwego do poniesienia ciężaru obowiązku uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami wytwarzanymi na przedmiotowych nieruchomościach, jak również wyjaśnienia rzekomej zapłaty przez więcej niż jeden podmiot do tego zobowiązany - organ I instancji najemcom części nieruchomości wydał decyzje określające wysokość nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami wytwarzanymi na przedmiotowych nieruchomościach na podstawie art. 73 § 1 pkt 1 i art. 74a O.p.

Kolegium zauważyło także, iż informacje o złożonych deklaracjach i uiszczonych kwotach nie były niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem określenia wysokości opłaty organ dokonał uwzględniając inne zebrane w sprawie dowody, kierując się art. 180 § 1 O.p.

W ocenie Kolegium nawet przy zawarciu tych umów, w których zastrzeżono, że "najemca zobowiązany jest do zgłoszenia do właściwej instytucji deklaracji w sprawie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz postawienia kontenera na wytworzone odpady, we własnym zakresie, zgodnie z obowiązującymi przepisami" nie doszło do zawarcia umowy, o której mowa w art. 2 ust. 2a u.c.p.g, bowiem żaden z najemców nie władał całą nieruchomością. Zatem umowy te pozostawały bez wpływu na wskazanie zobowiązanego do uiszczania opłaty (dot. umów najmu: [...],[...],[...],[...],[...]).

Nadto zauważono, że odpowiedzialność stron za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi z tytułu posiadanych nieruchomości nie zależy od tego, czy to oni byli odpowiedzialni za wyposażenie nieruchomości w pojemniki, z których odbierano odpady. Nie ma również znaczenia do kogo te pojemniki należały. U.c.p.g. nie czyni zobowiązanym do uiszczenia opłaty wystawcy pojemnika, ani też osoby mającej określone prawo rzeczowe do tego pojemnika.

Organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut błędnego, niezgodnego z danymi właściwymi dla wybranej przez gminę metody, naliczenia opłaty. Wyliczono ją bowiem w oparciu o informacje przekazane przez pełnomocnika stron dotyczące liczby i rodzaju pojemników, w jakie wyposażono nieruchomość oraz minimalną dopuszczalną ilość odbiorów tych pojemników w miesiącu. W istocie w niektórych miesiącach prowadziło to do wyliczenia opłaty w większej kwocie aniżeli wynikałaby z ilości pojemników odebranych przez [...] w danym miesiącu (zgodnie z zestawieniem tego przedsiębiorcy). Jednakże organ uwzględnił przepisy prawa miejscowego określając wysokość opłaty. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt c uchwały Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia 27 lutego 2014 r. nr III.21.2014 w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta J. odpady komunalne niesegregowane (zmieszane) odbierane są na terenie gminy z częstotliwością co najmniej 4 razy w miesiącu z nieruchomości niezamieszkałych: tj. placówek handlowych, usługowych i obiektów użyteczności publicznej. § 7 ust. 1 pkt c poprzedniej uchwały Rady Miasta z dnia 17 stycznia 2013 r. nr II. 1.2013 w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Jastrzębie-Zdrój stanowił, że odpady komunalne niesegregowane z tego rodzaju placówek odbierane są co najmniej jeden raz w tygodniu. W związku z powyższym gmina wykazywała gotowość odbioru odpadów komunalnych 4 razy w miesiącu.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że zasadnie organ I instancji określił stronom wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosując stawkę dla odpadów, które nie były zbierane i odbierane w sposób selektywny, gdyż pomimo oświadczenia stron, złożonego w odniesieniu do nieruchomości przy ul. [...] i [...] ustalono w toku postępowania, że odpady nie były zbierane w sposób selektywny. Strony w składanych deklaracjach oświadczały, że na terenie nieruchomości odpady komunalne segregowane odbierane są w workach. Znamienne jest to, że z pisma [...] z dnia 17 marca 2016 r. i dołączonych do pisma wykazów wywozu odpadów segregowanych wynika, że z nieruchomości przy ul. [...] odpady segregowane nie były wystawiane i zbierane. Nie odnotowano też ani jednego odbioru odpadów segregowanych zgłoszonych przez małżonków z nieruchomości przy ul. [...]. Z informacji podmiotu odbierającego odpady komunalne wynika, że w czasie każdorazowego odbioru odpadów komunalnych przy ul. [...]i [...] wykazanych przy piśmie z dnia 29 lutego 2016 r. odnotowano przypadki niedopełnienia przez właściciela obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, bowiem w pojemnikach na odpady komunalne znajdowały się frakcje zmieszane, które powinny być zbierane oddzielnie w ramach selektywnej zbiórki. Brak selektywnego zbierania odpadów potwierdziły oględziny, jakie odbyły się z udziałem pełnomocnika w maju 2016 r., a także informacja [...] z dnia 23 listopada 2016 r. oparta o ewidencję odbioru odpadów w okresie od 1 marca 2016 r. do 31 października 2016 r., zgodnie z którą odebrane odpady zakwalifikowano jako zmieszane.

Kolegium nie podzieliło stanowiska strony, że wyjaśnienia [...] są dokumentem spreparowanym na potrzeby postępowania w sprawie opłaty. Oświadczenia powyższe podpisały osoby upoważnione do reprezentowania Spółki, niejasne jest dlaczego miałyby poświadczać nieprawdę w oparciu o posiadaną przez Spółkę dokumentację. Wiarygodność informacji o braku selektywnego zbierania odpadów potwierdzają wykazy odbioru odpadów segregowanych. Analiza ilości i częstotliwości oddawanych worków na odpady segregowane również uprawdopodabnia niewywiązywanie się z obowiązku selektywnego zbierania odpadów.

Kolegium nie przyjęło jako dowodu protokołu z kontroli przeprowadzonej przez aplikanta J. S. na nieruchomości przy ul. [...] w dniu [...] podpisanego przez T. T.. Zgodnie z protokołem kontrola została przeprowadzona na podstawie art. 9u u.c.p.g., do której zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska. Za akt sprawy nie wynika, by T. T. był upoważniony w zakresie kontroli do reprezentowania właścicieli.

Dalej Kolegium zauważyło, że przepisy u.c.p.g. nie wprowadzają zakazu złożenia deklaracji obejmującej więcej niż jedną nieruchomość, tak samo decyzja wydana w sprawie określenia opłaty może dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości. W niniejszej sprawie - co podkreślono - właściciele sami w jednej deklaracji wymienili wszystkie należące do nich nieruchomości. W tym zakresie organ I instancji wszczął postępowanie, zatem wydana decyzja jest tylko konsekwencją wcześniejszych zdarzeń.

Kolegium nie dopatrzyło się wskazywanych w odwołaniu naruszeń przepisów prawa procesowego. Kwestia skuteczności doręczeń pełnomocnikowi była rozstrzygnięta w wyroku WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1321/18. Sąd stwierdził w nim, że nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji z dnia [...], gdyż pełnomocnikiem do doręczeń był r.pr. L. Z.. Po tej dacie organy respektowały okoliczność, że to ta osoba jest jedynym pełnomocnikiem uprawnionym do doręczeń. Nie było jednakże potrzeby powtarzania całego postępowania dowodowego z jego udziałem, zwłaszcza, że wstąpił do sprawy dopiero przy zaskarżeniu decyzji z dnia [...] Postanowienie o włączeniu do prowadzonego postępowania nowych zgromadzonych dowodów oraz o wyznaczeniu terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego skierowano właściwie do r.pr. L. Z.

Kolegium dostrzegło, że kierowanie wezwań do [...] w trybie art. 155 § 1 O.p. istotnie jest uchybieniem procesowym, jednakże nie miało ono wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem informacje w odpowiedzi na wezwania składane były przez członków zarządu Spółki, uprawnionych do jej reprezentowania.

Organ II instancji nie uznał za zasadne przeprowadzanie dowodu z zeznań pracowników [...] na okoliczność odbierania odpadów. Stwierdził, że należałoby odrzucić wartość dowodową takiego środka z uwagi na upływ czasu, wielość zdarzeń w tym zakresie. Inny walor mają natomiast zestawienia sporządzone przecież nie w oparciu o bezpośrednie spostrzeżenia członków zarządu, ale dokumentację przedsiębiorstwa. Oczywistym wydaje się również skierowanie wezwania w oparciu o art. 155 § 1 O.p. zamiast przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron czy zeznań świadka na okoliczność sposobu zbierania odpadów komunalnych na przestrzeni 3 lat. Zasadne jawi się założenie, że odtworzenie takich informacji w trakcie przesłuchania czy to stron, czy świadka nie byłoby możliwe. Oświadczenie przedłożone przez T. T. dotyczące wyposażenia nieruchomości w pojemniki należy traktować jako wyjaśnienia strony złożone przez pełnomocnika. Strony nie kwestionowały danych dotyczących podanej w tym oświadczeniu liczby i rodzaju pojemników w poszczególnych miesiącach. Organ I instancji, wzywając do złożenia wyjaśnień [...] i T.T. nie przeprowadzał dowodu z przesłuchania świadka (pomimo takiego określenia roli wzywanego), podlegającego choćby rygorom z art. 190 § 1 O.p. Natomiast organ wywiązał się z uwarunkowań wynikających z art. 192 O.p. ("Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów"), biorąc pod uwagę skuteczne zawiadomienie stron (właściwego pełnomocnika) o wyznaczeniu terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego.

Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia przepisów O.p. poprzez wykorzystanie przez organ wydruków z centralnej informacji ksiąg wieczystych w miejsce odpisów ksiąg wieczystych. Pełnomocnik przywołał tylko art. 36 4 ust. 7 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Nie wykazał by dane o nieruchomościach należących do stron przyjęte przez organ były nieaktualne (np. nastąpiło zbycie nieruchomości). Nadto zauważono, że informacje dotyczące uprawnionych z tytułu prawa użytkowania wieczystego i własności nieruchomości wynikające z włączonych do akt wydruków z centralnej informacji ksiąg wieczystych pokrywają się z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, do której organ podatkowy jako prowadzący tę ewidencję ma dostęp, a które przedstawiają znajdujące się w aktach sprawy wypisy.

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że zasadnie organ I instancji wydał decyzję określającą opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w stosunku do małżonków jako użytkowników wieczystych nieruchomości, gdyż złożenie odrębnych deklaracji i regulowanie opłat na rzecz Miasta J. w wysokości wyliczonej w odniesieniu do wykorzystywanych pojemników, przez najemców nieruchomości, w świetle cytowanych przepisów prawa, nie było uprawnione.

W przeprowadzonym postępowaniu podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy przez wydanie rozstrzygnięcia. Decyzja została wydana na podstawie przepisów obowiązującej u.c.p.g. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ oparł się na całym materiale dowodowym i dokładnie wyjaśnił podstawy jej wydania. Jednocześnie strony przed wydaniem decyzji miały możliwość wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego, o czym zostały poinformowane stosownym postanowieniem

i z przysługującego im prawa skorzystały.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, reprezentujący skarżących adwokat zarzucił:

1. obrazę prawa materialnego, a to:

a) art. 2 ust. 2a w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. poprzez obciążenie skarżących opłatą, pomimo że nieruchomości, dla których określona została opłata były faktycznie we władaniu innych osób, a te osoby wykonywały obowiązki właściciela w rozumieniu wskazanej ustawy,

b) art. 6o ust. 1 u.c.p.g. poprzez oparcie obliczenia opłaty za zagospodarowanie odpadów komunalnych na nieruchomościach przy ul. [...] na szacunkach organu podczas, gdy dostępne były precyzyjne dane (informacja [...]) właściwe dla wybranej przez Gminę metody i pozwalające na

konkretne wyliczenie opłaty,

c) art. 6i ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. poprzez ustalenie jednej łącznej opłaty dla czterech nieruchomości.

2. obrazę prawa procesowego;

a) art. 2a O.p. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości faktycznych, co do segregowania odpadów na nieruchomości przy ul. [...] w okresie od października 2013 r. do lutego 2016 r. na niekorzyść zobowiązanych, przy zupełnym braku dowodów na okoliczność niesegregowania odpadów w tym okresie,

b) art. 181 O.p. w zw. z art. 180 § 1 O.p. w zw. z art. 187 § 1 O.p. poprzez rezygnację z przeprowadzenia bezpośrednich dowodów w miejsce kierowanych wezwań w trybie art. 155 § 1 O.p., w tym poprzez zastąpienie dowodu z przesłuchań osób odbierających odpady komunalne lub dokumentacji źródłowej dotyczącej obioru odpadów z nieruchomości skarżących, dokumentem prywatnym [...].

c) art. 121 § 1 i 2 O.p. poprzez wydanie decyzji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sytuacji, gdy postępowanie organu I instancji w latach 2013-2015, w tym pouczenia dotyczące przepisów utrwaliło odmienną praktykę.

3. błąd w ustaleniach faktycznych

a) poprzez przyjęcie, iż odpady na nieruchomościach skarżących zbierano w sposób nieselektywny, na podstawie jednorazowych oględzin, pomimo braku informacji w trybie art. 9f u.c.p.g. od podmiotu odbierającego odpady komunalne.

Wobec tak sformułowanych zarzutów wniesiono o:

1.uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2. rozpoznanie sprawy na rozprawie,

3. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż dokonując interpretacji art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. należy wyjść od wykładni gramatycznej, która sugeruje że wiele podmiotów może być równocześnie zobowiązanych do wykonywania obowiązków przewidzianych ustawą wobec jednej nieruchomości i równocześnie je realizować. Ustawodawca wskazał na współwłaścicieli, a oni mogą przecież równocześnie korzystać z nieruchomości oraz z jej części (quod ad usum). Podobnie sformułowanie w ust. 2a tego przepisu "podmiot lub podmioty" określając władających jedną "nieruchomością" sugeruje, że ustawodawca założył realizację obowiązków związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi na jednej nieruchomości przez kilka osób. Niezasadne jest zatem twierdzenie, że przypisanie posiadaczowi nieruchomości obowiązków właściciela obejmuje tylko przypadki władania przez niego całą nieruchomością.

Na poparcie powyższego stanowiska przywołano wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Go 712/19 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 333/18. Stwierdzono w nim, że ustawodawca, określając krąg podmiotów uznawanych za właściciela w rozumieniu u.c.p.g., nie dokonał ich gradacji. Nie wskazał także, że właściciel nieruchomości (w ujęciu cywilnym) jest zobowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy, chyba że odda w najem (odda we władanie) całą nieruchomość, a tylko świetle takiej regulacji zasadne byłoby stanowisko wyrażone przez organ I instancji i zaaprobowane przez organ odwoławczy. Stanowisko prezentowane przez Kolegium jest sprzeczne z ratio legis omawianej regulacji, którą orzecznictwo jednolicie identyfikuje jako obciążenie opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi wszystkich tych, którzy takie odpady generują (tak: NSA w wyroku z 22.06.2017 r. sygn. akt II FSK 676/17; WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 21.11.2018 r. sygn. akt I SA/Po 510/18.) Patrząc na normy generalne, jako najistotniejszą dyrektywę postępowania ze śmieciami trzeba wskazać hierarchię postępowania z odpadami, w polskim systemie prawnym umiejscowioną w art. 17 ustawy z 14 grudnia 2019 r. o odpadach. Bezpośrednia odpowiedzialność na podmiocie generującym odpady (w niniejszej sprawie na najemcy) jest doskonałą ekonomiczną mobilizacją do ograniczenia powstawania odpadów komunalnych lub choćby zmniejszenia frakcji zmieszanej, która jest podstawą naliczenia wysokości opłaty (zadeklarowana wielkość pojemnika na tą frakcję). Dokonując zatem wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. trzeba stwierdzić, że odpowiedzialność za ponoszenie tzw. opłaty śmieciowej spoczywa na podmiocie faktycznie władającym nieruchomością, lub jej częścią w zakresie wytworzonych przez ten podmiot odpadów komunalnych. W okolicznościach niniejszej sprawy ciężar odpowiedzialności za obowiązki związane z odpadami komunalnymi spoczywający na najemcach najlepiej realizował cel normy art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., albowiem to właśnie podmioty wytwarzające odpady komunalne ponosiły opłaty za ich zagospodarowanie.

Jeżeli - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - właściciel oddał nieruchomość kilku posiadaczom w posiadanie, to ci posiadacze korzystają z nieruchomości, a właściciel jest faktycznie pozbawiony władztwa nad nieruchomością. Nawet jeżeli oddał posiadanie części nieruchomości, to w tym zakresie faktycznie władającym jest posiadacz, a nie właściciel. Zupełnie chybione jest więc twierdzenie, że w wypadku oddania nieruchomości w najem (posiadanie zależne) kliku podmiotom, faktycznie władającym całą nieruchomością jest nadal właściciel. Wynika ono z niezrozumienia pojęć władania i rozporządzania rzeczą. Oddanie rzeczy do używania jest rozporządzaniem rzeczą, a jej używanie faktycznym władztwem. Zatem nie można mówić, że właściciel nieruchomości, który wynajął ją nawet wielu podmiotom, faktycznie nią włada.

Na marginesie zauważono, iż nie jest prawdą, jakoby organ nie miał narzędzi do powzięcia wiedzy o wynajęciu nieruchomości. Wójt, Burmistrz, Prezydent Miasta prowadzi przecież ewidencję ludności, z której wynikają takie informacje, co do nieruchomości zamieszkałych. Odnośnie przedsiębiorstw z kolei takie dane wynikają z publicznych rejestrów: CEIDG oraz KRS.

Dalej pełnomocnik strony skarżącej zakwestionował wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wskazał, że zgodnie z art. 6o ust. 1 u.c.p.g. organ określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody. Dane takie były dla organu dostępne, albowiem spółka [...] dość precyzyjnie określiła ile odpadów, w jakim czasie odebrała. Zgodnie z tą informacją z nieruchomości przy ul. [...] odbierano w ciągu miesiąca od 7 do 19 pojemników o pojemności 1100 l. Natomiast organ dysponował danymi pierwotnymi obrazującymi szczegółowo ilość odebranych odpadów i bez trudu mógł w oparciu o te właśnie dane ustalić wysokość opłaty na kwotę [...]zł. Organ nałożył na strony obowiązek uiszczenia opłaty zawyżonej o [...]zł. Tym samym domaga się zapłaty za zagospodarowanie odpadów, które nie powstały, a więc nie zostały odebrane, ani w żaden sposób przetworzone i nie generowały kosztów systemu gospodarki odpadami komunalnymi, gdyż wszelkie instalacje przetwarzania odpadów komunalnych ustalają cenę za tonę odebranych odpadów.

W tym kontekście podkreślono, ze tzw. opłata śmieciowa nie jest podatkiem, choć stosuje się do niej przepisy Ordynacji podatkowej. W niniejszym przypadku opłatę cechuje ekwiwalentność, gdyż zobowiązany uzyskuje świadczenie w postaci odbioru i zagospodarowania wytworzonych przez niego śmieci. Wobec powyższego sposób wyliczenia opłaty narusza art. 6o ust. 1u.c.p.g. Nadto wytknięto, że organ, z naruszeniem art. 187 § 1 O.p., nie zwrócił się do [...] o przedstawienie danych dotyczących odebranych odpadów (ilości pojemników) za okres od lutego do października 2016 r. mimo, że także za ten okres ustalał opłatę.

W dalszych wywodach skargi podniesiono, że organ podatkowy w dalszym ciągu nie określił opłaty osobno dla każdej nieruchomości. Zgodnie z art. 6i ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. obowiązek uiszczenia opłaty powstaje jedynie, gdy na określonej nieruchomości niezamieszkałej powstaną odpady komunalne. Egzegeza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi może być ustalona tylko i wyłącznie wobec konkretnej nieruchomości. Ustalając łączną opłatę dla czterech nieruchomości przy ul. [...] naruszono tę zasadę. To, że cztery nieruchomości posiadają jeden adres nie zwalnia organu z konkretyzacji obowiązku. Organ I instancji na potrzeby decyzji posługiwał się formułą nieruchomości "tworzących całość gospodarczą powiązaną funkcjonalnie", lecz brak jest w aktach dowodów, które potwierdzałyby taki stan rzeczy. Próżno szukać w u.c.p.g. regulacji pozwalającej na takie uogólnienie obowiązku fiskalnego właścicieli nieruchomości, tym bardziej że wobec nieruchomości zamieszkałych taka regulacja została wprowadzona poprzez możliwość obliczania opłaty od gospodarstwa domowego - art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Zdaniem strony skarżącej dopuszczalne jest określenie w jednej decyzji opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na kilku nieruchomościach, lecz nie jest możliwe określenie jednej opłaty dla kilku nieruchomości. Takie rozstrzygnięcie nie poddaje się kontroli, nie sposób bowiem ocenić, w jakim stopniu poszczególne nieruchomości i władający nimi najemcy mają udział w ustalonej opłacie. Przez sam fakt odbierania pojemników z jednego miejsca nie można ustalać jednej opłaty dla wielu nieruchomości.

Rozwijając zarzuty formalne autor skargi podniósł, że organ I instancji nie badał rzetelnie okoliczności sprawy i naruszył art. 187 i 191 O.p. Dalece krzywdzące dla stron było wezwanie [...] o informację w zakresie rodzaju odebranych odpadów w miejsce przesłuchania osób rzeczywiście odbierających odpady lub analizy dokumentacji źródłowej. Takie enigmatyczne oświadczenie, że w odpadach zmieszanych każdorazowo znajdowały się frakcje, które powinny być wysegregowane nie pozwala na dokonanie przez organ wiarygodnych ustaleń faktycznych. Ocenę, której powinien dokonać organ, poczyniła osoba trzecia - [...]. W wyniku ignorancji organów nie można w żaden sposób ocenić prawidłowości takich wniosków, co narusza prawo strony do rzetelnego procesu.

Nadto podkreślono, że nie wszystkie materiały pozornie należące do frakcji zbieranych selektywnie nie zawsze nadają się do recyklingu. Przykładowo papier zanieczyszczony, zatłuszczony lub nawet wilgotny nie nadaje się do odzysku materiałowego, a może jeszcze pogorszyć stan innych odpadów makulaturowych, gdyby był zbierany razem z nimi. Brak bezpośrednich dowodów uniemożliwia poczynienie wiarygodnych ustaleń faktycznych w zakresie braku segregacji odpadów przynajmniej w okresie od października 2013 r. do marca 2016 r. W tych okolicznościach poczynienie ustaleń w zakresie nieselektywnego zbierania odpadów na nieruchomości przy ul. [...] stanowi naruszenie zasady in dubio pro tributario. Oczywiste wątpliwości, które budzą ustalenia faktyczne organu w omawianym zakresie nie zostały wyjaśnione, wobec czego powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżących.

Zdaniem strony skarżącej nie można zgodzić się z Kolegium, że deklaracje składane przez najemców mogły być tylko przez organ I instancji kontrolowane pod kątem formalnym. Prezydent Miasta J. miał nie tylko możliwości, ale obowiązek takiej kontroli. Po pierwsze w deklaracjach najemców skarżących wskazywany był adres nieruchomości, na której powstają odpady. Co więcej adres tej nieruchomości był podawany przez nich w rejestrach: CEIDG oraz KRS, natomiast informacja o właścicielu była w dyspozycji organu podatkowego, jako wierzyciela podatku od nieruchomości. Prezydent Miasta J. miał obowiązek weryfikować, czy wszyscy przedsiębiorcy objęci są miejskim systemem zbiórki i zagospodarowania odpadów komunalnych. Zatem twierdzenia organu o wyłącznie formalnej analizie deklaracji są oczywiście nieprawdziwe. Skoro organ miał możliwość i powinien weryfikować, czy złożone deklaracje "śmieciowe" odpowiadają nieruchomościom i podmiotom odpowiedzialnym za realizację tych obowiązków, to nieoczekiwana zmiana stanowiska organu w przedmiocie osób odpowiedzialnych podważyła jakiekolwiek zaufanie do organu (art. 122 O.p.). Zobowiązani w tym przypadku nie spodziewali i nie powinni się spodziewać takiej zmiany stanowiska, która obarczy ich opłatą za wszystkich najemców.

Wskazując na błędy w ustaleniach faktycznych zakwestionowano ustalenie, że odpady na nieruchomościach skarżących były począwszy od 1 lipca 2013 r. zbierane w sposób nieselektywny. Gdyby istotnie taka okoliczność miała miejsce niewątpliwie podmiot świadczący usługi odbierania odpadów na bieżąco notyfikowałby ten fakt Prezydentowi Miasta, realizując swój obowiązek wynikający z treści art. 9 f u.c.p.g. Nie można jednak za takie notyfikacje uznać pism składanych przez [...] składanych w toku postępowania. Pisma te były bowiem odpowiedziami na wezwania w trybie art. 155 § 1 O.p. spreparowanymi na potrzeby toczącego się postępowania, nie wiadomo nawet w oparciu o jakie materiały. Nie stanowią one także kart ewidencji odpadów i nie są dokumentami urzędowymi. Dlatego tak istotne było przesłuchanie osób rzeczywiście odbierających odpady z przedmiotowych nieruchomości. Z kolei oględziny mogą stanowić dowód na sposób zbierania odpadów w dacie ich przeprowadzenia, a organ z ustaleń poczynionych w 2016 r. wyciągnął wnioski dotyczące 2013 r., co jest niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2021 r. pełnomocnik skarżących ponownie powołał się na wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Go 712/19. Podkreślił przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwala się pogląd, że podmiot odpowiadający definicji właściciela nieruchomości zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. należy wskazywać według kryterium władztwa nad rzeczą, co najbliższe jest zasadzie, że "zanieczyszczający płaci".

Zdaniem pełnomocnika skarżących sam sposób korzystania z lokali wyodrębnionych w nieruchomości nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. Stwarzanie innych warunków realizacji obowiązków związanych z zagospodarowaniem odpadów komunalnych w zależności od sposobu korzystania z lokalu nie ma umocowania w żadnym przepisie. Dla organu przyjęcie rozwiązania, w którym obciąża się opłatami właścicieli nieruchomości jest wprawdzie najbardziej korzystne, niemniej nie ma ku temu podstaw prawnych.

Jednocześnie podkreślono, że Miasto J. przez cały okres objęty zaskarżoną decyzją tolerowało składanie deklaracji i wnoszenie opłat przez poszczególnych najemców. W tym stanie rzeczy tak drastyczna zmiana stanowiska organu narusza zasadę wyrażoną w art. 121 § 1 O.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) podlegała decyzja z dnia [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] nr [...]określającą wobec skarżących wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 października 2013 r. do 31 października 2016 r.

Kontrolę tę rozpocząć należy od wskazania, że wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.) w związku z Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału.

Istota sporu koncentruje się wokół kwestii adresata decyzji dotyczącej opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także wysokości tej opłaty.

Bezsporne jest, że skarżący są użytkownikami wieczystymi, a w odniesieniu do jednej z działek (położonej w J. przy ul. [...]) właścicielami nieruchomości niezamieszkałych, objętych niniejszą sprawą.

Art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. stanowi, że przez właścicieli nieruchomości należy rozumieć także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.

W obowiązującej od dnia 1 lutego 2015 r. nowelizacji (o charakterze doprecyzowującym), wprowadzonej poprzez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 87) ustawodawca podjął próbę doprecyzowania tej regulacji. Dodając do art. 2 ust. 2a określił, że jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy.

W konkretnej sprawie zasadniczo nawet kilka podmiotów może jednocześnie spełniać warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te podmioty mogą jednocześnie mieć taki status względem obowiązku związanego z konkretną nieruchomością. Mieć należy również na względzie, iż powołana ustawa nie statuuje solidarnej odpowiedzialności tych podmiotów w powyższej sytuacji (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 505/18, wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, zamiarem ustawodawcy, wyrażonym w powołanym wyżej przepisie art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. było objęcie przepisami tej ustawy wszystkich podmiotów mających jakiekolwiek uprawnienia do władania nieruchomością lub chociażby tylko faktycznie posiadające nieruchomość, tak, by w jak najszerszym zakresie zagwarantować wykonanie obowiązków związanych z utrzymaniem czystości i porządku. Z tego powodu zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy pojęcie właściciela nieruchomości obejmuje również podmiot władający nieruchomością. Pojęcie władania nieruchomością oznacza posiadanie nieruchomości. Dlatego też osobą władającą nieruchomością jest zarówno posiadacz samoistny nieruchomości, jak i posiadacz zależny (użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą). Do kategorii osób władających nieruchomością należy zaliczyć również dzierżyciela, czyli osobę która faktycznie włada rzeczą "za kogo innego" (art. 338 Kodeksu cywilnego). Treść analizowanego przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w przypadku większej liczby podmiotów, które można uznać za właścicieli nieruchomości w jego rozumieniu wymaga zatem odwołania się do dyrektyw wykładni systemowej i celowościowej. Wykładnia systemowa zewnętrzna pozwala na przesądzenie, że podmiotem władającym nieruchomością może być również jej posiadacz zależny. Stosując wykładnię celowościową przyjmuje się w orzecznictwie, że ustawodawca chciał ulokować obowiązki wynikające z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach na poziomie jak najbliższym faktycznego generowania odpadów (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 291/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt I SA/Po 509/18).

W wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12 (publ. Dz. U. z 2013 r. poz. 1593) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z zasadą poprawnej legislacji. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty oraz do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są w pierwszej kolejności właściciele nieruchomości, przez których rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomość w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (zob. też wyrok TK z 5 listopada 1997 r., sygn. K 22/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 41). Jednocześnie TK wskazał, że w u.c.p.g. prawodawca przyjął szerszą definicję właściciela niż wynika to z art. 140 kodeksu cywilnego. Zarazem jednak prawodawca odwołał się do zastanych pojęć prawa administracyjnego i cywilnego w szczególności takich jak: współwłasność (art. 195 i n. kodeksu cywilnego), prawo użytkowania (art. 252 i n. kodeksu cywilnego), użytkowanie wieczyste (art. 232 i n. kodeksu cywilnego), posiadanie samoistne, jak i zależne (art. 336 kodeksu cywilnego). Odnosząc się do zarzutu, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. są niejasne i niekomunikatywne z uwagi na lukę konstrukcyjną (tj. brak przepisu rozstrzygającego, który z podmiotów traktowanych jak "właściciel nieruchomości" jest zobowiązany do złożenia deklaracji oraz uiszczenia opłaty w stanie faktycznym, w którym na tej samej nieruchomości tytułem prawnym dysponuje właściciel oraz inny podmiot, np. użytkownik wieczysty, dzierżawca, TK stwierdził, że wykracza on poza hierarchiczną kontrolę zgodności norm ustawy z zasadą poprawnej legislacji. Żądanie wnioskodawcy zmierza bowiem w istocie do ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni przepisów u.u.c.p.g. dla różnych możliwych wypadków krzyżowania się praw na nieruchomości. Jednocześnie TK przyznał, że niewątpliwie prawodawca nie rozstrzygnął wprost, na którym z podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. spoczywa obowiązek określony w art. 6h i art. 6m ust. 1 tejże ustawy w wypadku, gdy kilka podmiotów spełnia ustawowe kryterium "właściciela nieruchomości", jak również prawodawca nie uregulował wprost ewentualnej solidarnej odpowiedzialności posiadaczy nieruchomości, na której powstają odpady, w wypadku niewypełnienia obowiązków wynikających z przepisów ustawy. Nie znaczy to jednak, w ocenie TK, że na podstawie przepisów u.c.p.g. oraz innych stosowanych analogicznie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z uwzględnieniem treści stosunków cywilnoprawnych łączących w każdym konkretnym wypadku podmioty, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie jest możliwe ustalenie osób, na których ciążą przedmiotowo istotne obowiązki ustawowe, oraz konsekwencji ich wadliwego dokonania albo niedokonania. Ustalenia tego rodzaju wykraczają jednak poza kognicję TK i należą w szczególności do jednostek, organów administracji publicznej oraz właściwych sądów.

Na gruncie niniejszej sprawie, dokonując tego ustalenia w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej wprawdzie odrębne działki ujęte w odrębnych księgach wieczystych, ale tworzącej "całość gospodarczą powiązaną funkcjonalnie" zaaprobować należało obciążenie właścicieli opłatą za gospodarowanie odpadami. W sytuacji, gdy, tak jak w analizowanym stanie faktycznym, nieruchomość podzielona na szereg lokali ma bardzo wielu najemców, (w różnych przedziałach czasowych objętych zaskarżoną decyzją było ich 23), zasadne jest, aby opłatę ponosił właściciel nieruchomości. Dokonując wyboru adresata decyzji spośród podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. w okolicznościach niniejszej sprawy należało uwzględnić także rozwiązanie, że w odniesieniu do nieruchomości wielolokalowych (a więc takich, w których wiele podmiotów wytwarza odpady) ustawodawca wskazał jeden podmiot, który obciążono obowiązkami właściciela nieruchomości.

Zauważenia na marginesie wymaga, że taka też musiała być pierwotnie wola skarżących, skoro tylko w nielicznych umowach (nr [...],[...],[...],[...]i [...]) zastrzegli, że czynsz nie zawiera opłaty za wywóz odpadów komunalnych, a obowiązkiem najemcy jest złożenie stosownej deklaracji i postawienie kontenera na odpady we własnym zakresie. Zaznaczyć trzeba, że w aktach sprawy podano, iż wobec tych najemców, którzy uprzednio uiścili opłaty wydano decyzje określające wysokość nadpłaty.

W ocenie Sądu przedstawiony powyżej szczegółowo w opisie stanu faktycznego, materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia, że zaistniały "uzasadnione wątpliwości" co do danych zawartych w deklaracji. Zgodnie z art. 6 o u.c.p.g. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji właściwy organ określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami. Przesłanka wydania wspomnianej decyzji określona została w u.c.p.g. poprzez niezdefiniowane, nieostre pojęcie "uzasadnionych wątpliwości".

Podkreślenia wymaga, iż na mocy art. 9 f u.c.p.g. (obowiązującego w analizowanym stanie faktycznym) ustawodawca wskazał, że niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów (co jest najczęstszą przyczyną stosowania art. 6 o u.c.p.g. do podmiotów, które złożyły deklarację) stwierdzane jest przez podmiot odbierający odpady, który zobowiązany jest powiadomić o tym gminę. Wspomniany przepis stanowi bowiem, że w przypadku niedopełniania przez właściciela nieruchomości obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako zmieszane odpady komunalne i powiadamia o tym gminę. Z woli ustawodawcy obowiązek wstępnej weryfikacji odpadów spoczywa więc na przedsiębiorcy, który na obszarze gminy odbiera odpady komunalne. Nadmienić warto, że również aktualnie obowiązujący art. 6 ka u.c.p.g. (art. 9 f został uchylony z dniem 6 września 2019 r.) stanowi, że w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, ale także właściciela nieruchomości. Ten dodatkowy wymóg pozwoli zapewne uniknąć wielu niejasności w tej materii.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy obejmuje pochodzące od odbiorcy odpadów ([...]) pisma z dnia 29 lutego 2016 r., z dnia 17 marca 2016 r. oraz z dnia 23 listopada 2016 r., w których, odwołując się do załączonego wykazu zrealizowanych usług potwierdzono, że w czasie każdorazowego odbioru odpadów komunalnych przy ul. [...] i [...]odnotowano przypadki niedopełnienia przez właściciela obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, bowiem w pojemnikach na odpady komunalne znajdowały się frakcje zmieszane, które powinny być zbierane oddzielnie w ramach selektywnej zbiórki. Brak selektywnego zbierania odpadów potwierdziły także przeprowadzone przez organ I instancji oględziny, o których strony zostały wcześniej uprzedzone, co dawało możliwość właściwego przygotowania pojemników. Odbyły się one z udziałem pełnomocnika stron w dniu [...] i [...], a poczynione ustalenia odnotowano w protokole i utrwalono w dokumentacji zdjęciowej. Podzielić należy przy tym stanowisko organów, że zeznania świadków z uwagi na upływ czasu i materię miałyby w tych realiach ograniczoną moc dowodową.

Odnośnie kryterium pozwalającego na stwierdzenie niezachowania wymogu segregowania odpadów wskazać należy, że pojęcia odpadów komunalnych oraz selektywnego zbierania odpadów zostały zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 7 i pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), do której stosowania w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanych w u.c.p.g. odsyła art. 1 a tej ustawy.

Selektywne zbieranie, według definicji ustawowej, to zbieranie, w ramach którego strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami (np. odpady suche lub odpady mokre). Zasadą jest, że odpady zbiera się w sposób selektywny (art. 23 ust. 1 ustawy o odpadach). Na mocy art. 4 ust. 1 i ust. 2 lit. a u.c.p.g. Rada Gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w tym m.in. zasady dotyczące selektywnego zbierania odpadów.

Wskazać należy, że ustawodawca nie wprowadził żadnej regulacji pozwalającej na stwierdzenie, że selektywna zbiórka odpadów ma miejsce wtedy, kiedy określona (np. przeważająca) część odpadów jest prawidłowo umieszczana w kontenerach przeznaczonych na zbieranie określonej frakcji, a w odniesieniu do pozostałej części wymóg ten nie jest zachowany. W tym miejscu warto przywołać pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Lu 556/14, w którym zanegowano pogląd strony skarżącej, że skoro nie zostały ustalone minimalne wielkości dopuszczalnego udziału poszczególnych kategorii lub frakcji limitujących kwalifikowanie zbiórki odpadów, jako zbieranych selektywnie, to nie jest dopuszczalne takie stanowisko organu, że w tej sytuacji, każda, nawet minimalna ilość "zanieczyszczenia" selektywnie zebranych odpadów, nie pozwala przyjąć, iż właściciel nieruchomości segreguje odpady i tym samym postępuje zgodnie z Regulaminem utrzymania czystości i porządku. WSA w Lublinie wskazał, że z treści art. 9e ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości selektywnie zebranych odpadów komunalnych do instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów, zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami, przy czym zakazuje się mieszania selektywnie zebranych odpadów komunalnych ze zmieszanymi odpadami komunalnymi odbieranymi od właścicieli nieruchomości (ust. 2) nie wynika, że "dopuszczalne jest mieszanie odpadów, chociażby "w jakimś stopniu"". Dopuszczalności takich "odstępstw" od segregacji odpadów nie dopuszczają także uchwały Rady Miasta J. znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie. Zauważenia wymaga, że w analizowanym okresie nie obowiązywało Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów, wydane na podstawie art. 4 a u.c.p.g. (t.j. Dz.U. z 2019, poz. 2028). Nadmienić warto, że we wspomnianym akcie prawnym wskazano (w § 5) kiedy wymóg selektywnego zbierania odpadów uważa się za spełniony, pominięto natomiast jakąkolwiek regulację, z której wynikałoby jakie natężenie naruszenia tych wymogów jest ewentualnie dopuszczalne.

Nawiązując do argumentacji skargi wskazać należy, że w świetle art. 6 j ust. 3 u.c.p.g. niedopuszczalne jest obniżanie opłaty w razie niezapełnienia, a więc i nieodebrania pojemników w zadeklarowanej liczbie. Określone w u.c.p.g. zasady ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami z natury rzeczy obejmują pewne hipotetyczne rozwiązania. Wskazania także wymaga, że organ I instancji uwzględnił w swoich wyliczeniach (niekwestionowanych precyzyjnie przez stronę) informacje przekazane przez pełnomocnika skarżących co do liczby i rodzaju pojemników.

Sąd nie stwierdza, aby przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym wskazanych w skardze. Analiza akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że organy działały w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 122 O.p.), zebrały i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 187 O.p.), a ocena materiału dowodowego w żadnym wypadku nie była dowolna (art. 191 O.p.). Należy mieć na uwadze, że minimalny zakres materiału dowodowego w tego typu sprawach wyznacza zawarte w art. 6o ust. 1 u.c.p.g. pojęcie "uzasadnionych wątpliwości" co do danych zawartych w deklaracji. W tej mierze ustawodawca zawarł znacznie niższy poziom pewności co do zaistnienia określonego stanu faktycznego (tu: nieselektywnej zbiórki odpadów), aniżeli na przykład w procesie karnym, w którym wymaga się absolutnej pewności co do zaistnienia określonych zdarzeń, stanowiących znamiona czynu zabronionego.

Wskazywana w skardze regulacja z art. 2a O.p. odnosi się do niepodlegających usunięciu wątpliwości mających za przedmiot przepisy prawa, natomiast nie dotyczy rekonstrukcji stanu faktycznego. Na podstawie tego przepisu nie można domagać się rozstrzygnięcia na korzyść strony wątpliwości dotyczących stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II FSK 333/18).

Wobec powyższego stwierdzić należało, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 6 o u.c.p.g. i określono w niej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w prawidłowej wysokości.

Wykazana legalność zaskarżonej decyzji nakazywała, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić skargę, której zarzuty okazały się bezpodstawne.