Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1330/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie zastępcze
Powołane przepisy: article: Art. 98 a  ust. 1  i 2 w zw. z art. 24 f ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: Art. 148  i 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Katarzyna Marasek-Zybura Protokolant Specjalista Małgorzata Kruszec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2022 r. sprawy ze skarg M. C. i Gminy N na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 4 sierpnia 2021 nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego I. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, II. zasądza na rzecz M. C. od Wojewody kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zasądza na rzecz Gminy N od Wojewody kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2022 r., poz. 329), Sąd połączył niniejszą sprawę ze skargi M. C., prowadzoną pod sygn. akt III SA/Kr 1330/21 ze sprawą ze skargi Gminy N, prowadzoną pod sygn. akt III SA/Kr 1331/21, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i postanowił prowadzić ją pod sygn. akt III SA/Kr 1330/21.

Zaskarżonym przez M. C. oraz przez Gminę N zarządzeniem zastępczym z dnia 4 sierpnia 2021 r. nr [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 98a ust. 1 i 2 w zw. z art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym)

- w § 1 stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w N Pana M. C. wskutek naruszenia zakazu zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy N, co narusza dyspozycję normy ujętej w art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym;

- w § 2 wskazał, że zarządzenie zostaje wydane po uprzednim powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej;

- w § 3 podał, że zarządzenie zastępcze wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu tego zarządzenia Wojewoda wskazał, że działając jako organ nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, w związku z pismem pełniącego obowiązki Burmistrza Miasta i Gminy N K. Z. z dnia 16 marca 2020 r. w sprawie prawidłowości wykonywania mandatu przez radnego M. C., pełniącego funkcję Przewodniczącego Rady Miejskiej w N, przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dotyczące ewentualnego naruszenia art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda wyjaśnił, że do przesłanek warunkujących zastosowanie ww. przepisu należy sprawowanie przez radnego funkcji związanych z zarządzaniem działalnością mającą charakter działalności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. W toku postępowania wyjaśniającego organ nadzoru występował do radnego Rady Miejskiej w N oraz Burmistrza Miasta i Gminy N z prośbą o odniesienie się do zarzutów zawartych w ww. piśmie pełniącego obowiązki Burmistrza Miasta i Gminy N K. Z. oraz przedłożenie koniecznych wyjaśnień i informacji.

W dniu 26 czerwca 2020 r. organ nadzoru otrzymał pismo radnego - Przewodniczącego M. C. z dnia 23 czerwca 2020 r., znak. [...], w którym wskazał, że: "prezesem [...] Spółdzielni [...] z siedzibą w N jestem nieprzerwanie od dnia 1 maja 1989 r., radnym Rady Miejskiej w N nieprzerwanie od roku 1994 r., zaś przewodniczącym tej Rady nieprzerwanie od roku 2006. Z tego też względu nie znajduje do mnie zastosowania - wbrew stanowisku wynikającemu z pisma [...] - art. 24f ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 (dalej; "u.s.g.")]. Przepis o którym mowa, dotyczy bowiem sytuacji odwrotnej od mojej, tj. takiej, w której najpierw następuje rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej a dopiero później (następczo) objęcie mandatu radnego. Tymczasem umowy najmu między gminą N, a [...] Spółdzielnią [...] z siedzibą w N zawierane były w okresie 2003 - 2020. Istotne jest nadto, że art. 24f ust. 1a odnosi się do "prowadzenia działalności gospodarczej", nie zaś do zarządzania taką działalnością."

Ponadto wyjaśnił, że cyt.: "Nie dotyczy mnie również art. 24f ust. 1 u.s.g. - i to z kilku niezależnych od siebie powodów. Po pierwsze, przepis ten zabrania radnemu określonego rodzaju aktywności (o której niżej) z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy". Jako że z art. 44 k.c. wynika, że mieniem jest własność i inne prawa majątkowe, a przedmiotem własności mogą być (m.in.) środki pieniężne, istotnie wysnuwane są niekiedy tezy, że np. radny otrzymujący czynsz z najmu nieruchomości gminie łamie wyżej wymieniony zakaz. Nie są to jednak tezy prawidłowe, jako że środki pieniężne uiszczane na rzecz wynajmującego zmieniają właściciela i przestają już być "mieniem komunalnym gminy".

W piśmie z dnia 30 grudnia 2020 r., znak. [...], Rada Miejska w N przedstawiła z kolei swoje stanowisko wskazując, że cyt: "Nie można bowiem odmówić znaczenia temu, że: (1) zakres przedmiotowy przepisów art. 24f ust. 1-1a u.s.g. odnosi się do zarządzania podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą wyposażonymi w przymiot osobowości prawnej - co powinno być odnoszone do działalności gospodarczej prowadzonej na własny rachunek lub z innymi osobami (np. spółek osobowych), ale już nie do działalności gospodarczej prowadzonej w formie spółdzielni; (2) w doktrynie prawa prezentowane są wypowiedzi, iż "radny może być równocześnie prezesem zarządu spółdzielni mieszkaniowej wynajmującej gminie lokale socjalne" (tak np. W. Lachiewicz, Prezes spółdzielni może być radnym); (3) środki pieniężne uiszczane na rzecz wynajmującego zmieniają właściciela i przestają być "mieniem komunalnym gminy"; (4) przywołany w piśmie [...] z dnia 27 listopada 2020 r. wyrok II OSK 757/18 Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2018 r. dotyczył stanu faktycznego odmiennego od rozpatrywanego (tj. stanu, w którym radny prowadził działalność gospodarczą na własny rachunek); (5) orzeczenia sądowe - w tym wyroki przywołane w piśmie [...] z dnia 27 listopada 2020 r. - nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego; (6) sankcja utraty mandatu radnego powinna być zastosowana wyłącznie w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu, (7) wynajmowanie gminie N poszczególnych nieruchomości stanowiących własność Spółdzielni, następowało każdorazowo i wyłącznie w odpowiedzi na zgłaszane przez tę gminę niezaspokojone potrzeby ściśle związane z wykonywaniem zadań własnych gminy (w tym zadań z zakresu użyteczności publicznej) - przez co było w istocie działaniem dobroczynnym, nie zaś działaniem prowadzącym do konfliktu interesu publicznego i prywatnego."

Podobne stanowisko przedstawił Burmistrz Miasta i Gminy N w piśmie z dnia 30 grudnia 2020 r., znak: [...].

Oceniając stan faktyczny ustalony w trakcie postępowania wyjaśniającego organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z art. 24f ust.1 oraz 1a ustawy o samorządzie gminnym: "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności" (ust.1). "Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6."(ust.1a). Zakaz ten dotyczy zatem sytuacji prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek rozumianej jako prowadzenie działalności gospodarczej przez przedsiębiorców będących osobami fizycznymi, którzy wykonują działalność indywidualnie. Prowadzenie działalności wspólnie z innymi osobami, co do zasady rozumieć należy jako prowadzenie działalności w spółce cywilnej oraz w osobowych spółkach prawa handlowego. Pojęcie "prowadzenie" nie oznacza biernego uczestnictwa w jednostce będącej przedsiębiorcą, lecz posiadanie samodzielnej kompetencji do zarządzania sprawami przedsiębiorstwa, w którym się uczestniczy.

W dyspozycji art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym mieści się też zarządzanie, bycie przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu wyżej opisanej działalności. Natomiast zakres przedmiotowy art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczący zarządzania podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą, mającymi osobowość prawną, obejmuje działalność opisaną we wcześniejszej części tego przepisu, czyli działalność gospodarczą prowadzoną na własny rachunek lub z innymi osobami, np. w osobowych spółkach oraz, zgodnie z ugruntowanymi w orzecznictwie poglądami, także zarządzanie działalnością gospodarczą podmiotów posiadających osobowość prawną. Działalność prowadzona "z innymi osobami" odnosi się zatem do prowadzenia działalności w formie spółek, spółdzielni, fundacji lub przedsiębiorstw, w której dochodzi do świadczenia odpłatnej usługi na rzecz gminy. Przyjmuje się, że przy wykładni i stosowaniu powołanego przepisu konieczny jest pewien automatyzm, w celu wytworzenia korzystnych dla funkcjonowania organów władzy samorządowej standardów postępowania. Powyższy zakaz służy bowiem wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Pełni on także istotną funkcję gwarancyjną wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą antykorupcyjne normy art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polega na zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania, mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r. sygn. akt W 2/94). Z tych względów wszelkie wątpliwości związane z interpretacją przepisu art. 24 f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie powinny prowadzić do obejścia ratio legis tej regulacji i do działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego.

Organ wskazał, że zakazem jest objęte prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. Norma wynikająca z art. 24 f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie ogranicza zakazu do "własności" lub do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia "wykorzystywanie mienia".

W orzecznictwie przyjęto, że: "zwrot ten oznacza prawo do dysponowania substratem materialnym (majątkiem) stanowiącym własność m.in. samorządu terytorialnego. Z kolei substrat majątkowy stanowić mogą rzeczy ruchome, nieruchomości oraz prawa na dobrach niematerialnych, a korzystanie z niego może być odpłatne lub nieodpłatne (uchwała TK z dnia 2 czerwca 1993 r., W 17/93, niepubl.). Wykorzystanie mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, musi pozostawać w związku funkcjonalnym z zarządzaną lub prowadzoną przez radnego działalnością gospodarczą i służyć tej działalności gospodarczej. Zdaniem Wojewody Małopolskiego zarządzanie przez radnego działalnością gospodarczą

z wykorzystaniem mienia gminnego obejmuje także sytuacje otrzymywania na rzecz zarządzanego podmiotu środków pieniężnych od gminy z tytułu najmu lub dzierżawy nieruchomości stanowiących własność przedsiębiorcy. Uzasadnia to wykładnię art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym polegającą na szerokim rozumieniu użytego w tym przepisie pojęcia "mienie komunalne gminy" i objęcie nim także środków pieniężnych. Nie jest w związku z tym istotne, że zarządzany przez radnego podmiot wykonując umowę, zawartą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, nie korzystał z żadnych nieruchomości i ruchomości stanowiących własność gminy. Korzystanie przez zarządzany przez radnego podmiot z mienia komunalnego gminy przy prowadzonej przez niego działalności gospodarczej polegało bowiem na tym, że otrzymywał zapłatę za oddanie Gminie, posiadanych nieruchomości lub lokali do używania.

Organ nadzoru podkreślił, że wygaśnięcia mandatu radnego nie należy postrzegać w kategoriach elementu sankcji. Jest to instytucja prawna, która ma na celu zwiększać zaufanie do działalności organów samorządu terytorialnego i zapewniać prawidłowe ich funkcjonowanie.

Radny zarządzający Spółdzielnią, która wynajmuje gminie nieruchomości, nie jest bowiem w pełni niezależny od organu wykonawczego. Podkreślił organ, że M. C. pełni w Radzie Miejskiej w N funkcję Przewodniczącego Rady Miejskiej, którego zadaniem jest organizowanie pracy organu stanowiącego oraz prowadzenie obrad rady.

W odniesieniu do treści art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym brak jest podstaw do formułowania w drodze wykładni, dodatkowych przesłanek przesądzających o naruszeniu omawianego zakazu, które nie zostały wprost wyrażone przez ustawodawcę, a dotyczących charakteru bądź zakresu całokształtu działalności gospodarczej podmiotu, którą zarządza radny, albo wpływu przychodów osiągniętych w związku z naruszeniem zakazu na sytuację ekonomiczną tego podmiotu. Prawidłowa wykładnia art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do stwierdzenia, że naruszenie wprowadzonego przez ustawodawcę w tym przepisie zakazu nie jest uwarunkowane także rodzajem czy przedmiotem działalności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ani też doniosłością środków uzyskanych z takiej działalności w kontekście całokształtu sytuacji finansowej przedsiębiorcy (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 34/20).

Organ nadzoru wskazał, że w jego ocenie orzecznictwo odnoszące się do prowadzenia przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego poprzez uzyskiwanie środków pieniężnych z tytułu umów zawartych z gminą lub jej jednostkami, ma już charakter ugruntowany.

Powołana regulacja ma charakter antykorupcyjny i wymuszający określoną postawę radnego, jako tej osoby, która ciesząc się powszechnym zaufaniem winna działać wyłącznie na rzecz swojej społeczności lokalnej, a nie na własny rachunek. Nie chodzi zatem w tym przypadku o dyskryminację osoby pełniącej funkcję radnego, lecz o zagwarantowanie wykonywania działalności radnego w sposób przejrzysty i niebudzący wątpliwości.

Mając na uwadze powyższe organ nadzoru stwierdził, że radny M. C., pełniąc od 1989 r. funkcję Prezesa [...] Spółdzielni [...] w N, będącej właścicielem nieruchomości stanowiących przedmiot umów najmu oraz dzierżawy, zawartych z Gminą N, z tytułu których reprezentowana przez radnego Spółdzielnia otrzymuje środki finansowe z budżetu gminy - naruszył ustawowy zakaz o którym mowa w art. 24 f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym.

Radny – M. C., z racji sprawowanej funkcji Prezesa [...] Spółdzielni [...] w N, zarządzał jej działalnością. Zgodnie z informacją zawartą w Krajowym Rejestrze Sądowym – [...] Spółdzielnia [...] w N zarejestrowana jest w Rejestrze Przedsiębiorców pod numerem KRS [...]. Z rejestru wynika także, iż przedmiotem przeważającej działalności gospodarczej spółdzielni, zgodnie z kodem PKD: 68.20.Z jest - wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi.

Na podstawie analizy przedłożonych organowi nadzoru dokumentów organ ustalił, że pomiędzy Gminą N a [...] Spółdzielnią [...] w N zostały zawarte umowy w następujących latach:

- w roku 2003 (umowa najmu z 30 stycznia 2003r. zawarta na czas nieokreślony),

- w roku 2015 (umowa najmu z 25 marca 2015r., zawarta do 31 marca 2020 r.),

- w roku 2018 (umowa dzierżawy z 29 marca 2018r., zawarta na 10 lat - do 2028 r.),

- w roku 2020 (umowa najmu z 1 stycznia 2020r., zawarta do dnia 31 grudnia 2020 r.)

- w roku 2020 ( umowa najmu z 1 stycznia 2020r, zawarta do dnia 31 grudnia 2020 r.).

Radny Rady Miejskiej w N – M. C. złożył ślubowanie w dniu 21 listopada 2018 r. na pierwszej sesji Rady Miejskiej w N. Ramy czasowe zawieranych umów w odniesieniu do objętego przez M. C. mandatu radnego w kadencji 2018-2023 uzasadniają przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do wygaszenia mandatu z uwagi na niewykonanie obowiązku określonego w art. 24f ust.1a ustawy o samorządzie gminnym oraz łamanie zakazu o którym mowa w art. 24 f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na dalszym łączeniu mandatu radnego z wykonywaniem niedozwolonych działalności. Bowiem radny, który prowadził działalność objętą ww. zakazem przed rozpoczęciem sprawowania mandatu, jest obowiązany do zaprzestania jej prowadzenia w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 24 f ust.1a ustawy o samorządzie gminnym), a w sytuacji, gdy nie zaprzestanie wykonywania zakazanej działalności gospodarczej musi liczyć się ze skutkiem w postaci utraty mandatu. Co więcej, radny nie może nie tylko prowadzić wcześniej rozpoczętej działalności gospodarczej, ale również nie może uruchomić nowej od dnia złożenia ślubowania pod rygorem wygaszenia mandatu.

W uzasadnieniu pism składanych w toku postępowania zarówno Rada Miejska w N jak i radny, kwestionowali ocenę prawną Wojewody, akceptując w istocie jako ustalone fakty, których ona dotyczyła. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z normą art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t. jedn., Dz.U. z 2020 r. poz.1319, zwanej dalej Kodeksem wyborczym) "wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku: naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności". Ustalony i wyżej wskazany stan faktyczny i prawny implikuje zdaniem organu nadzoru skutek w postaci spełnienia przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego określonego normą art. 24 f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie zaś z art. 383 § 2 i 6 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego w takim jak ten przypadku stwierdzane jest uchwałą rady gminy. Rada Miejska w N nie podjęła jednakże uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego M. C.

Organ nadzoru podniósł nadto, że art. 98a ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z odrębnych przepisów (w niniejszej sprawie – art. 383 § 2 i 6 Kodeksu wyborczego), nie podejmuje uchwały w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Z cytowanego przepisu wynika, że rada gminy nie tylko może, ale ma obowiązek, w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania wojewody, podjąć uchwałę, niezależnie od upływu terminu wynikającego z przepisów Kodeksu wyborczego.

Na podstawie przytoczonego przepisu wojewoda ma kompetencję do zobowiązania rady gminy do podjęcia w wyznaczonym terminie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu, co uczynił w wezwaniu z dnia 17 czerwca 2021 r.,

znak: [...] jednocześnie informując, iż w razie bezskuteczności przedmiotowego wezwania i tym samym niepodjęcia przez Radę Miejską w N w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania stosownej uchwały, zostanie wydane – zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, po uprzednim powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w N M. C.

Wyżej wskazane wezwanie zostało doręczone Radzie Miejskiej w N w dniu 17 czerwca 2021 r., w związku z tym trzydziestodniowy termin do podjęcia stosownej uchwały upłynął w dniu 17 lipca 2021 r. W dniu 16 lipca 2021 r. Rada Miejska w N przedłożyła organowi nadzoru uchwałę nr XXXV/441/21 z dnia 15 lipca 2021 r. w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w N – M. C.

Wobec bezskuteczności wezwania przez Wojewodę Rady Miejskiej w N, do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w N M. C. i tym samym niepodjęcia przez Radę Miejską w N w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania stosownej uchwały, koniecznym stało się wydanie przez Wojewodę – zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, po uprzednim powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Radnego Rady Miejskiej w N M. C.

Pismem z dnia 2 września 2021 r. M. C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. zarządzenie zastępcze.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że od roku 1989 pracuje na stanowisku prezesa zarządu [...] Spółdzielni "[...]" w N, jest też radnym Rady Miejskiej w N i od początku obecnej kadencji tej Rady jej przewodniczącym. Radnym Rady Miejskiej w N był także w poprzednich jej kadencjach począwszy od roku 1984, a jej przewodniczącym nieprzerwanie jest od roku 2006 r. Od początku zamieszkiwania w gminie N, tj., od roku 1978 pozostaje orędownikiem tej gminy. To właśnie z tego powodu podejmował inicjatywy wspierające dobro Miasta.

Nigdy ani organy Gminy, ani organy sprawujące nadzór nad działalnością organów Gminy nie stawiały wobec niego zarzutu naruszenia art. 24f ustawy o samorządzie gminnym Uczynił to, w krótkim czasie swego urzędowania, K. Z. - pełniący z ramienia obecnej administracji rządowej obowiązki Burmistrza Miasta i Gminy N przez okres kilku miesięcy.

Wojewoda w uzasadnieniu swego zarządzenia zastępczego nie wyjaśnił dostatecznie (co samo w sobie jest uchybieniem wymogowi konkretności aktu), czy stosowanie do mnie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oparte zostało na twierdzeniu, że uważa skarżącego za "prowadzącego działalność gospodarczą z innymi osobami", czy też za będącego "zarządzającym, pełnomocnikiem lub przedstawicielem w prowadzeniu takiej działalności". Powszechną akceptację zyskał pogląd, że nie narusza powyższych zakazów radny będący równocześnie członkiem zarządu spółdzielni mieszkaniowej mimo, że ta użytkuje obiekty na gruncie będącym własnością gminy.

Określenie "wspólnie z innymi osobami" w istocie nie wiadomo co oznacza, albowiem jest ono całkowicie odległe od terminologii prawa gospodarczego. Dlatego też nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu skarżonego zarządzenia zastępczego, że istniejące wątpliwości i kontrowersje wokół niejasnego sformułowania ustawy trzeba tłumaczyć szeroko, bowiem inaczej dochodziło by do obejścia ratio legis przepisu i do działalności niezgodnej ze "standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego". Umyka stronie przeciwnej po pierwsze to, że regułą jest swoboda działalności gospodarczej czy zawodowej, a jej ograniczenia - wyjątkami, po drugie zaś to, że ratio legis przepisu art. 24f ustawy o samorządzie gminnym polega na niedopuszczaniu do konfliktu interesów lub do uzależnienia radnego od organu wykonawczego gminy.

Skoro przepis art. 24f ust, 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym traktuje o osobach zarządzających, pełnomocnikach i przedstawicielach w prowadzeniu "takiej" (a zatem samodzielnej lub "wspólnie z innymi osobami") działalności gospodarczej, to istnieją dokładnie te same co wyżej obiekcje dotyczące stosowania tego przepisu wobec osób czynnych w ramach podmiotów gospodarczych będących osobami prawnymi. Ponadto, również i dla tego przypadku stosowana jest nieodzownie wykładnia celowościowa. Na przykład w wyroku z dnia 28 kwietnia 2021 r sygn. II SA/Gd 186/21 Sąd uznał, że nie narusza art. 24.1 in fine ustawy o samorządzie gminnym wójt, który wprawdzie był pełnomocnikiem w działalności gospodarczej swej matki, ale tylko w kwestii wycinkowej polegającej na pomocy w zarejestrowaniu tej działalności - zatem obawa zagrożenia interesu gminy była zerowa. Tak zwane przepisy antykorupcyjne muszą być interpretowane bez tracenia z oczu ich celu, inaczej bowiem są niejednokrotnie używane np. tylko dla pozyskania określonego stanowiska. Osobna wątpliwość interpretacyjna bierze się stąd, że obecnie obowiązujące przepisy prawa gospodarczego nie posługują się już pojęciem "prowadzenia" działalności gospodarczej, tylko "rozpoczęcia", "wykonywania", "zakończenia" (ewentualnie też "zawieszenia").

Zatem nie wiadomo, na czym to "prowadzenie" obecnie polega. Wątpliwości w tej mierze nie powinny być natomiast tłumaczone na niekorzyść osób z tej działalności żyjących. Innym argumentem używanym przez Wojewodę jest pogląd, iż postacią "prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy" jest nie tylko sytuacja gdy składniki tego mienia są tak czy owak w tej działalności używane, ale także odwrotnie - gdy podmiot gospodarczy zbywa gminie produkt czy usługę otrzymując za to wynagrodzenie. Zgodnie bowiem z ustawową definicją mienia, zaliczają się doń także środki pieniężne. Przepis art. 24f zakazuje sytuacji, w której podmiot gospodarczy wykorzystuje coś, co jest mieniem komunalnym gminy, nie zaś coś, co było mieniem komunalnym gminy w przeszłości, ale już nie Jest. Tymczasem pozostaje poza sporem, iż środki pieniężne uiszczane jako wynagrodzenie za produkt czy usługę zmieniają właściciela w chwili zapłaty i tym samym przestają być mieniem dotychczasowego podmiotu, a podmiot nowy korzysta z nich już jako z mienia własnego.

Nadto nie podlega dyskusji, że stosowanie przepisu o którym mowa, w oparciu o wykładnię, której zdaje się hołdował stanowisko Wojewody, prowadziło by w praktyce do usunięcia możliwości obejmowania mandatów radnych gminnych przez każdego przedsiębiorcę aktywnego na obszarze danej gminy. Nie podlega zatem dyskusji także i to, że przy takiej wykładni musi istnieć jakaś granica wartości transakcji. Późniejsza od ustawy o samorządzie gminnym ustawa o samorządzie województwa taką granicę przewiduje, wskazując w art. 24, iż nie dotyczy to transakcji pomiędzy radnym a gminą na warunkach takich jak dla ogółu kontrahentów. Wtedy bowiem znika jakiekolwiek podejrzenie robienia "nieczystych interesów" ze szkodą dla gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2018 orzekł, że nie może stanowić podstawy uruchomienia sankcji z art. 24f. 1 ustawy o samorządzie gminnym sytuacja korzystania z mienia komunalnego "na powszechnych zasadach". Nie ma innego wyjścia, jak stosować tą miarę w obie strony, tj. zarówno gdy gmina udostępnia radnemu- przedsiębiorcy swe mienie czy usługę oraz wtedy gdy od niego mienie czy usługę nabywa. W obydwu bowiem sytuacjach, gdy poziom cenowy nie odbiega od ogólnie obowiązujących, podejrzenie nadużycia znika.

Tak też i było w przedmiotowym stanie faktycznym, gdzie nie używane bezpośrednio przez Spółdzielnię jej lokale i nieruchomości są wynajmowane na ogólnych zasadach rynkowych aby nie stały puste.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o dopuszczenie w niniejszej sprawie dowodu z opinii biegłego - rzeczoznawcy z zakresu księgowości lub obrotu nieruchomościami (do uznania Sądu) na okoliczność, że czynsz najmu i dzierżawy (we wszystkich wskazanych w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego umowach) ustalony był na poziomie niższym od poziomu stawek rynkowych, stosowanych dla podobnych obiektów w tym okresie.

Gmina N natomiast w skardze na przedmiotowe zarządzenie zastępcze zarzuciła Wojewodzie naruszenie przepisów art. 27 f ust. 1 w zw. z art. 27f ust. 1a oraz art. 27f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię prowadzącą do ustalenia, że zaistniały podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w N – M. C.

Gmina podniosła przede wszystkim, że w jej ocenie środki pieniężne uiszczone na rzecz wynajmującego zmieniają właściciela i przestają być "mieniem komunalnym gminy", przez co nie zachodzi równoczesność tego, iż mienie jest wykorzystywane przez wynajmującego i tego, że pozostaje ono własnością najemcy. Najemca wyzbywa się bowiem własności środków pieniężnych w chwili zapłaty czynszu wynajmującemu. Od tego też czasu wynajmujący zaczyna korzystać z tych środków, w zakresie wynikającym z przysługującego mu prawa własności. Jest to zdaniem Gminy oczywiste i nie powinno być kwestionowane, w szczególności zaś przy użyciu argumentacji prowadzącej do absurdalnych wręcz wniosków, zgodnie z którymi mandat radnego tracić powinien na przykład radny ślusarz-rzemieślnik obrabiający metale i wykonujący drobne przedmioty metalowe, któremu za usługę dorobienia klucza lub naprawienia zamka w drzwiach budynku komunalnego, zapłacono by środkami pieniężnymi pochodzącymi z budżetu gminy, czy też radny prowadzący zakład zegarmistrzowski, w którym zakup baterii do zegara stanowiącego mienie komunalne sfinansowany byłby z takiego budżetu. Wskazała, że można mnożyć równie groteskowe, aczkolwiek możliwe do wyobrażenia stany faktyczne, nie oto jednak tu chodzi. Zdaniem Gminy nawet właściciel środków pieniężnych wpłacanych na swój rachunek bankowy traci własność tych środków i dopóki znajdują się one na rachunku bankowym nie stanowią własności posiadacza rachunku. Z samej zatem istoty przenoszalności własności środków pieniężnych, zdaje się wynikać, że zakaz objęty art. 24f ustawy o samorządzie gminnym nie dotyczy sytuacji takich jak ta, w której znalazł się radny M. C. Bezspornie bowiem w jego przypadku nie doszło do tego, że gmina powierzyła temu radnemu swoje mienie, nie wyzbywając się przy tym własności tego mienia. Co więcej w obowiązującym de lege lata porządku prawnym nie można doszukać się zakazu dokonywania jakichkolwiek transakcji pomiędzy gminą a radnym działającym jako podmiot gospodarczy. Nie można w szczególności aprobować twierdzenia, że otrzymanie przez radnego od gminy zapłaty za towar, czy usługę jest "prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego" niezależnie od kwoty, a nawet od tego, czy radny (sprzedawca lub usługodawca) w ogóle wiedział, że nabywcą (towaru lub usługi) jest gmina. Niezależnie od powyższego zauważyć należy że wynajmowanie gminie przez spółdzielnię - nieruchomości stanowiących jej własność, następowało każdorazowo i wyłącznie w odpowiedzi na zgłaszane przez gminę niezaspokojone potrzeby związane z wykonywaniem zadań własnych gminy (w tym zadań z zakresu użyteczności publicznej) -przez co nie może być ono utożsamiane z działaniem prowadzącym do konfliktu interesu publicznego z interesem prywatnym, w szczególności zaś z wykorzystaniem przez M. C. funkcji radnego do uzyskiwania nieuprawnionych korzyści dla siebie lub dla osób mu bliskich. Istotne jest przy tym, że wysokość czynszów umownych związanych z nieruchomościami oddanymi do odpłatnego używania Gminie przez [...] Spółdzielnię [...] w N kształtowała się na poziomie zaniżonym w stosunku do rzeczywistego poziomu rynkowych stawek najmu lub dzierżawy takich nieruchomości, co niewątpliwie było korzystne dla Gminy.

Mając na u wadze powyższe Gmina N złożyła wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z biegłego rzeczoznawcy posiadającego wiadomości specjalne z zakresu obrotu nieruchomościami lub księgowości, pozwalające ustalić ponad wszelką wątpliwość (kategorycznie) okoliczność, że czynsze umowne dotyczące wszystkich umów, o których mowa w skarżonym zarządzeniu zastępczym, ustalone zostały na poziomie odbiegającym od stawek rynkowych, stosowanych dla podobnych obiektów w okresach, w których umowy te były zawierane. Zdaniem Gminy ma to istotne znaczenie dla sprawy i może przyczynić się do unaocznienia faktu, że próby rekonstruowania wyimaginowanych w istocie podejrzeń o nadużycia wobec radnego M. C. są całkowicie nieuzasadnione i krzywdzące.

W ocenie Gminy przepisy antykorupcyjne powinny być interpretowane w ścisłym związku z celem, któremu mają one służyć i nie powinny być wykorzystywane dla osiągnięcia jakichkolwiek innych celów. Tym bardziej, że organ nadzoru nie tak naprawdę nie wyjaśnił w ogóle, gdzie "sytuuje" radnego, w stosunku do którego wydaje zarządzenie zastępcze, tzn. czy utożsamia tego radnego z "prowadzącym działalność gospodarczą wspólnie z innym i osobami", czy też z "zarządzającym, pełnomocnikiem lub przedstawicielem wprowadzeniu takiej działalności". Gmina zauważyła, że obowiązujące de lege lata przepisy prawa gospodarczego nie posługują się w ogóle pojęciem "prowadzenia działalności gospodarczej", samo zaś określenie "wspólnie z innymi osobami", zdaje się być też bardziej cywilistyczne niż gospodarcze, i pasować do spółki cywilnej, nie zaś do spółdzielni. Skoro natomiast nie wiadomo na czym "prowadzenie", o którym mowa polega, to nie mogą być z tego wyciągane negatywne dla radnego konsekwencje, jako że wątpliwości nie powinny być tłumaczone na jego niekorzyść, w dodatku w sposób który de facto ale już nie nie de iure kreuje zakazy aktywności zawodowej. Sankcja utraty mandatu radnego powinna być bowiem stosowana wyłącznie w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu.

Gmina podniosła również, że zwrócić należy uwagę na brak reakcji organu nadzoru, na uchwałę Nr XXXV/441/21 Rady Miejskiej w N z dnia 15 lipca 2021 r. w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego – M. C., która to reakcja w związku z powziętym przez ten organ zamiarem wydania zarządzenia zastępczego powinna poprzedzać to zarządzenie. Zdaniem skarżącej gminy organ nadzoru chcąc wydać zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego, powinien najpierw usunąć tę podjętą przez Radę Miejską w N uchwałę z obrotu prawnego w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego i dopiero następnie zarządzić zastępczo. Gmina dostrzega co prawda ten kierunek orzeczniczy, z którego wynika, że wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest uzależnione od stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy podjętej sprzecznie z wezwaniem - wskazała jednak, że kierunek ten zdają się zmieniać nowe judykaty, na przykład wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt OSK 784/17, z którego wynika, że "rozstrzygnięcie nadzorcze negatywnie ocenia akt, który został już uprzednio wydany przez organ gminy, a zarządzenie zastępcze zostaje wydane z powodu braku aktu organu gminy" czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 369/17.

W związku z powyższym Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego i wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skargi zasługiwały na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie wyłoniły się dwie kwestie do rozstrzygnięcia. Pierwsza, dotycząca możliwości wydania przez organ nadzoru zarządzenia zastępczego w sytuacji podjęcia w wyznaczonym terminie, po uprzednim wezwaniu przez organ nadzoru, uchwały przez właściwą radę gminy o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Druga, merytoryczna, związana z prawidłowością dokonanej przez organ nadzoru oceny zaistnienia przesłanek do wydania zarządzenia zastępczego wskutek złamania przez radnego zakazu wynikającego z art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym). Przy czym rozstrzygnięcie pierwszej z zarysowanych kwestii i stwierdzenie przez Sąd, że wydanie przez radę gminy uchwały o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wyklucza możliwość wydania przez organ nadzoru zarządzenia zastępczego, zwalania Sąd od oceny merytorycznej kwestionowanego skargami zarządzenia zastępczego. Wobec tego z tegoż też powodu oraz mając na względzie postanowienia art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd oddalił wniosek dowodowy o przeprowadzenie opinii o wartości stawki czynszu z lutego 2022 r., przedłożonej przez pełnomocnika skarżącego M. C.

Zgodnie z art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni (ust. 1 art. 98a ustawy o samorządzie gminnym).

Jak stanowi z kolei ust. 1a. tego przepisu przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do obowiązków, o których mowa w art. 6a ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282).

W świetle zaś ust. 2 art. 98a ustawy o samorządzie gminnym w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

W myśl natomiast ust. 3 art. 98a ustawy o samorządzie gminnym przepis art. 98 stosuje się odpowiednio, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze.

Z powyższych regulacji zdaniem Sądu wynika, że jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej

przez osoby pełniące funkcje publiczne, nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa go do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni.

W razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w trybie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie Sądu zgodzić się należy z wypowiedziami doktryny (tak P. Chmielnicki i W. Kisiel w: Rozstrzygnięcie nadzorcze i zarządzenie zastępcze alternatywa czy współwystępowanie, opublikowano w FK 2005/7-8/5) , że zarządzenie zastępcze, o którym mowa w ust. 1 art. 98a ustawy o samorządzie gminnym obejmuje zatem wypowiedź organu nadzoru na temat tych samych stanów faktycznych i prawnych, co uchwała rady gminy. W rzeczywistości te same przesłanki faktyczne mogą uzasadniać wydanie uchwały, jak i zarządzenia zastępczego, ale również i rozstrzygnięcia nadzorczego.

Uchwała rady gminy w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego musi być bowiem wynikiem oceny całości informacji zgromadzonych w sprawie i musi odzwierciedlać stanowisko organu działającego w sprawie i na koniec podejmującego uchwałę. Efektem takiego badania musi być uchwała bądź stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego albo przeciwnie - dalsze jego obowiązywanie.

Wobec powyższego pojęcie bezskuteczności terminu, o jakim mowa w art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym należy, zdaniem Sądu, rozumieć jako całkowitą bezczynność organu gminy w wydaniu przedmiotowej uchwały, a więc gdy rada gminy nie podjęła żadnej uchwały. Z chwilą bowiem podjęcia uchwały przez radę gminy kończy się okres bezczynności, która może być przerwana przez zarządzenie zastępcze.

W sytuacji, gdy rada gminy podjęła uchwałę, lecz o treści odmiennej od oczekiwanej przez organ nadzoru, jakim jest wojewoda, to powinien on skorzystać ze środka nadzoru – rozstrzygnięcia nadzorczego – bądź zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. Może więc zastosować swoje kompetencje przewidziane w art. 91 i 93 ustawy o samorządzie gminnym, tj. stwierdzić jej nieważność, niezgodność z prawem albo zaskarżyć ją do sądu administracyjnego.

W sytuacji zatem, gdy rada gminy wydała uchwałę, czy to o treści, że nie stwierdza wygaśnięcia mandatu radnego, czy to o treści, że odmawia wygaśnięcia mandatu radnego, jak w niniejszym przypadku, wojewoda powinien uprzednio wyeliminować taką uchwałę z obrotu prawnego.

Zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest bowiem specyficznym rodzajem rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 658/17; LEX nr 2470960).

Po pierwsze, zwrócić bowiem należy uwagę, że przepis art. 98a ustawy o samorządzie gminnym ma takie znaczenie, że poszerza on możliwości reagowania wojewody, jako organu nadzoru, na bezczynność rady w stosunku do środków standardowych. W przypadku braku tego przepisu wojewodzie pozostawałoby tylko o wiele słabszy środek – skarga na bezczynność rady w trybie art. 3 § 1 pkt 8 P.p.s.a.

Po drugie, zarządzenie zastępcze jest rozstrzygnięciem, które umożliwia organowi nadzoru wprowadzenie do obrotu prawnego właśnie własnego rozstrzygnięcia, którego autorem zasadniczo powinien być organ samorządowy, a którego nie podjął, pomimo wezwania przez organ nadzoru w terminie 30 dni. Stąd zresztą i jego nazwa – zarządzenia zastępczego – środka nadzoru zastępującego uchwałę właściwej rady gminy.

Zwrócić należy również uwagę na skutki, jakie wywierają zastosowane poszczególne środki nadzoru. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego usuwa akt, o którym się wypowiada i powoduje ten skutek, że do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego uchwała nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Zarządzenie zastępcze zaś, jak sama nazwa wskazuje odwraca pewną kolejność – zastępuje, a więc obowiązuje do chwili, do której poddane kontroli przez sąd administracyjny, nie zostanie uchylone.

W ocenie więc Sądu, skoro w rozpatrywanej sprawie Wojewoda wezwał radę gminy (wezwanie z dnia 17 czerwca 2021 r., znak: [...]) do wydania w terminie 30 dni uchwały i ta w terminie tym wydała w dniu 15 lipca 2021 r. uchwałę Nr XXXV/441/21 o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego – M. C. – to póki Wojewoda nie wyeliminuje ją z obrotu prawnego nie mógł wydać kontrolowanego zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Podkreślić należy, że stosowanie środka nadzoru w postaci rozstrzygnięcia nadzorczego jest bowiem regułą, zaś wyjątkiem od tego jest zarządzenie zastępcze. Wykładnia bowiem art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 87 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że istnieją zasady interpretacji kompetencji nadzorczych. Ingerencja ta nie może się opierać na wykładni rozszerzającej.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Wojewody wydana przez radę gminu przedmiotowa uchwała nie jest li tylko opinią tego organu w tej sprawie. Jest ona, jak już Sąd zaznaczył, wypowiedzią rady co do przesłanek faktycznych i oprawnych w sprawie pozbawienia mandatu radnego, więc niewątpliwie wywiera swój skutek prawny. Zarządzenie zastępcze jest także aktem deklaratoryjnym, w tym samym stopniu, co uchwała rady gminy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, którą zarządzenia ma właśnie zastępować.

Zarówno organ gminy, jak i organ nadzoru są organami publicznymi i każdy z nich w swoim zakresie korzysta z imperium publicznego. Dlatego stanowiska rady gminy, wyrażone w podjętej uchwale – jeszcze jak w tym wypadku o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego – nie można pominąć z powodu odmiennego poglądu Wojewody niemającego charakteru prawomocnego aktu nadzoru.

Uchwała rady gminy, jako autorytatywne stanowisko organu publicznego, wymaga więc uprzedniego usunięcia z porządku prawnego z zachowaniem reguł, jakie w tym porządku obowiązują. Wtedy właśnie jest potrzebne wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, bo konieczne jest usunięcie uchwały z obrotu przez organ nadzoru, który uznaje ją za wadliwą. W razie braku rozstrzygnięcia nadzorczego nie można przecież powiedzieć, że uchwała ta w przewidzianym terminie nie weszła w życie, skoro nie wymaga zatwierdzenia przez wojewodę.

Sąd w pełni zgadza się z poglądem, że nie można tracić z pola widzenia przy interpretacji art. 98 a ustawy o samorządzie gminnym konstytucyjnej formuły relacji między jednostką samorządu terytorialnego i organem nadzoru, zgodnie z którą wojewoda nadzoruje inny organ publiczny, który również jak on dysponuje imperium publicznym. Konwencja ta obejmuje istotny udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej, wyłączność ustawy do kształtowania pozycji prawnej jednostki samorządu terytorialnego, wyłączność legalności jako kryterium nadzoru, samodzielność jednostki samorządu terytorialnego, negatywne domniemanie kompetencji nadzorczych i sądowy tryb rozstrzygania sporów między organem nadzoru i jednostką samorządu terytorialnego. Patrząc przez ten pryzmat na wskazaną relację między jednostką samorządu terytorialnego a organem nadzoru, nie sposób wykładać rozszerzająco formuły art. 98a ustawy o samorządzie gminnym i przyjmować, że uchwała rady gminy nie wymaga stwierdzenia nieważności rozstrzygnięciem nadzorczym tylko i wyłącznie dlatego, że rada gminy podjęła ją dopiero na wezwanie wojewody. Uznanie więc, że taka uchwała o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego nie rodzi skutków prawnych byłoby interpretacją na niekorzyść gminy. Uznanie, że uchwała nie wywołuje skutków prawnych, jest nieistotna i nie może być brana pod uwagę przez Sąd, całkowicie zmieniałoby relację pomiędzy stronami postępowania sądowego. Gmina zostałaby postawiona w roli analogicznej do adresata decyzji administracyjnej, który dowodzi przed sądem, że nie ma racji organ korzystający z ustawowego domniemania prawidłowości działania. Przy takim założeniu gmina de facto zwalczałaby stanowisko zawarte w zarządzeniu zastępczym. Przy zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność podjętej przez radę gminy uchwały sąd ocenia zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, jak i uchwałę, zaś rozpatrując skargę na zarządzenie zastępcze z powodu podjęcia uchwały "nierodzącej żadnych skutków prawnych" sąd ograniczałby się tylko do analizy zarządzenia zastępczego.

Nie jest dopuszczalna tak drastyczna zmiana pozycji gminy bez wyraźnej podstawy prawnej. Wydana uchwała rady gminy powinna być potraktowana tak, jak tego wymaga Konstytucja RP, tj. aby była przedmiotem albo rozstrzygnięcia nadzorczego, albo – skargi do sądu administracyjnego (por. P. Chmielnicki i W. Kisiel w: Rozstrzygnięcie nadzorcze i zarządzenie zastępcze alternatywa czy współwystępowanie, opublikowano w FK 2005/7-8/5).

W takim razie Wojewoda, nie mógł wydać kontrolowanego zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy nie wyeliminował uprzednio przy pomocy przysługujących mu środków nadzoru podjętej w dniu 15 lipca 2021 r. przez Radę Gminy w N uchwały Nr XXXV/441/21 o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Sąd nie podziela zatem poglądu, wypowiedzianego w wyroku NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 823/11; LEX nr 852731.

Wydane zaś w takich okolicznościach faktycznych, a przede wszystkim prawnych sprawy kontrolowane zarządzenie zastępcze, należało ocenić jako rozstrzygnięcie wydane z naruszeniem prawa materialnego – art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w stopniu mającym wpływ na jego treść, a więc skutkującym jego uchyleniem.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), jak w punktach II i III sentencji wyroku.