Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1109/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 168 ust. 4, art. 169 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 1, art. 20 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty nadmiernie pobranej dotacji celowej; oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Działając na podstawie art. 10a ust. 7 i 8 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o uruchomieniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 1065), dalej: u.u.s.b.p.U.E., Województwo [...] zawarło w dniu [...] września 2010 r. porozumienie z Wojewodą [...] w sprawie przekazywania środków z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie kosztów ogólnych ponoszonych na realizację operacji "[...]", realizowanej w ramach Działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z porozumieniem, planowane koszty całkowite operacji miały wynieść 4 122 670,00 zł, podczas gdy planowane koszty ogólne – 357 670,00 zł, a koszty wykonania dokumentacji projektowej - 275 120,00 zł. Było ono zmieniane sześciokrotnie kolejnymi aneksami. Ostatecznie, koszty całkowite zostały ustalone na kwotę 4 155 632,35 zł.

2. Wykonując powyższe porozumienie, Wojewoda [...] dokonał – na rzecz Marszałka - uruchomienia środków, przeznaczonych na zapłatę za wykonanie dokumentacji projektowej:

- w dniu 25 września 2012 r. – w wysokości 61 500 zł,

- w dniu 27 grudnia 2013 r. – w wysokości 215 250 zł.

Następnie, działając na podstawie delegacji z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.), dalej: P.w., Marszałek Województwa [...] wydał w dniu [...] marca 2014 r. decyzję nr [...] w sprawie współfinansowania z publicznych środków wspólnotowych operacji pn. "[...]", która następnie dwukrotnie została zmieniona. Zgodnie z treścią powyższych decyzji, operacja była realizowana przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. ([...]), przy czym całkowity koszt szacunkowy realizacji urządzeń melioracji wodnych podstawowych wyniósł 3 088 465,73 zł.

3. W dniu [...] marca 2014 r. Marszałek, na podstawie art. 20 ust. 1 i 8 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. r., poz. 173, z późn. zm) oraz § 2 i § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 122, poz.791, z późn. zm.) wydał decyzję Nr [...], która zmieniona była dwukrotnie i dotyczyła przyznania pomocy na ww. operację w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi", wyniosła ona 2 368 093,77 zł, w tym z krajowych środków publicznych w kwocie 592 023,45 zł, natomiast ze środków EFFROW w kwocie 1 776 070,32 zł. Koszty ogólne wyniosły 436 506,33 zł. z czego kwalifikowalne koszty ogólne to 215 281, 25 zł ( kwalifikowalne koszty wykonania dokumentacji projektowej).

4. Wojewoda [...] uruchomił dotację w następujących transzach:

1) w 2014 r. – w kwotach:

- w dziale 010, rozdziale 01008, § 6517 – 814 415,73 zł,

- w dziale 010, rozdziale 01008, § 6519 – 271 471,91 zł,

2) w 2015 r. – w kwotach:

- w dziale 010, rozdziale 01008, § 6517 – 800 193,66 zł,

- w dziale 010, rozdziale 01008, § 6519 – 266 731,22 zł,

- w dziale 010, rozdziale 01008, § 6510 – 353 177,72 zł.

5. Beneficjent ([...]), w dniu [...] czerwca 2015 r. złożył w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] wniosek o płatność. Zgodnie z nim, koszty całkowite realizacji operacji wyniosły 3 049 714,40 zł, koszty kwalifikowalne 2 368 093,77 zł, a wnioskowana kwota pomocy 1 776 070,32 zł. Zwrot środków w wysokości udziału refundowanego ze środków EFRROW dokonany przez Samorząd Województwa na rachunek dochodów Urzędu Wojewódzkiego w trybie art. 10a ust. 5 u.u.s.p.b.U.E wyniósł 1 776 070,32 zł.

Kwota dotacji na wyprzedzające finansowanie kosztów kwalifikowalnych (§ 6517, § 6519) wyniosła 2 377 812,52 zł. Koszty kwalifikowalne we wniosku o płatność zostały określone w wysokości 2 368 093,77 zł. Różnica pomiędzy kwotą przekazaną na finansowanie kosztów kwalifikowalnych w ramach wyprzedzającego finansowania a kwotą wykazaną we wniosku o refundację wyniosła zatem 9718,75 zł.

Jak wynika z akt sprawy (zob. zestawienie rzeczowo finansowe z realizacji operacji dla etapu końcowego, załączone do wniosku o płatność z dnia [...] czerwca 2015 ), kwota faktycznie poniesionych wydatków kwalifikowalnych w ramach kosztów inwestycyjnych (2 152 812,52 zł) pokryła się z kwotą środków przekazanych na wyprzedzające finansowanie tych kosztów (transze dotacji z 2014 i 2015 r.). Powyższa różnica (9 718, 75 zł) wynikła natomiast z faktu, że koszty kwalifikowalne w ramach kosztów ogólnych wyniosły 215 281,25 zł, podczas gdy dotacja przekazana wyprzedzające finansowanie kwalifikowanych kosztów ogólnych (transze dotacji z 2012 i 2013 r.) wyniosła 225 000,00 zł.

Należy nadmienić, że powyższa różnica wynikła z faktu, iż – zgodnie z § 5 ust. 1cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008 r. – koszty ogólne nie mogą przekroczyć 10% pozostałych kosztów kwalifikowalnych. Łącznie kwalifikowalne wydatki inwestycyjne wyniosły ostatecznie 2 152 812,52 zł, a zatem kwalifikowalne koszty ogólne mogły wynieść maksymalnie 215 281,25 zł. Kwota 9 718,75 zł (różnica między kwotą przekazaną na wydatki kwalifikowalne w ramach kosztów ogólnych a kwotą faktycznie kwalifikowalną) została zatem pobrana w nadmiernej wysokości. Do kwoty tej należy dodać wartość pobranego w nadmiernej wysokości wyprzedzającego finansowania podatku VAT. Wszystkie kwalifikowalne koszty ogólne (koszty wykonania dokumentacji projektowej) były objęte stawką VAT 23%, a zatem należna do zwrotu dotacja na wyprzedzające finansowanie podatku VAT wyniosła 2 235,31 zł (9 718,75 * 23%). W sumie kwota wyprzedzającego finansowania pobranego w nadmiernej wysokości wyniosła 11 954,06 zł (9 718,75 zł + 2 235,31 zł).

6. W związku z brakiem zwrotu ww. środków Wojewoda wszczął postępowanie administracyjne, o czym powiadomił Marszałka zawiadomieniem z dnia [...] października 2016 r., a następnie w dniu [...] listopada 2016 r. wydał decyzję, w której orzekł o zwrocie przez Samorząd Województwa [...] kwoty 11 954,06 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda uznał, że dotacja na wyprzedzające finansowanie została udzielona w wysokości wyższej niż niezbędna na sfinansowanie dotowanego zadania, a co za tym idzie, część dotacji przewyższająca "wysokość niezbędną" podlega zwrotowi w trybie art. 169 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.), dalej: u.f.p.

7. W dniu 20 grudnia 2016 r. do Ministra Rozwoju i Finansów, za pośrednictwem Wojewody [...], wpłynęło odwołanie Strony, w którym strona wniosła o uchylenie ww. decyzji w całości i ewentualne sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

8. Strona zakwestionowała pogląd Wojewody [...], iż dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, jednocześnie podkreślając, że za dotację taką należy uznać dotację pobraną w wysokości wyższej, niż w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Zdaniem Marszałka, dotacja celowa otrzymana na zapłatę za wykonanie dokumentacji projektowej została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, nie została pobrana w nadmiernej wysokości, a także nie przekracza kwot dotacji, o których mowa w porozumieniu na wyprzedzające finansowanie kosztów ogólnych. Strona podkreśliła, że decyzja w sprawie współfinansowania, wydana w oparciu o art. 72 ust. 3 P.w. była uzgadniana z Wojewodą. Jednocześnie Strona przyznała, że w związku ze zmniejszeniem wartości robót budowlanych, kwalifikowalność kosztów ogólnych musiała zostać ograniczona.

Strona powołała się w uzasadnieniu na cyt. przepis § 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008 r., zgodnie z którym "Poza okolicznościami siły wyższej i wyjątkowymi okolicznościami, o których mowa w § 19 oraz w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006, beneficjent nie jest zobowiązany do zwrotu pomocy za tę część operacji, która została zrealizowana zgodnie warunkami w Programie i rozporządzeniu, jeżeli cel operacji został osiągnięty i zachowany".

Strona podkreśliła, powołując się na art. 75 P.w., że wykonywanie przez Marszałka zadań w zakresie programowania, planowania, nadzorowania wykonania oraz utrzymania urządzeń melioracji wodnych podstawowych jest realizacją zadań z zakresu administracji rządowej. Jak wskazała, oznacza to, że są to zadania zlecone, których koszty są pokrywane z budżetu państwa, a Marszałek Województwa reprezentuje Skarb Państwa przy realizacji tych zadań.

Strona podniosła, że – skoro zadanie polegające na wykonaniu urządzeń melioracji wodnych podstawowych nie jest zadaniem własnym samorządu województwa, lecz zadaniem zleconym ustawą P.w. – zgodnie z art. 49 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 168 z późn.zm.), dalej: u.d.j.s.t. – Samorząd winien był otrzymać dotacje celowe z budżetu państwa w wysokości zapewniającej realizację zadania. Strona podniosła, że kwoty dotacji wymienione w decyzji stanowiły wydatki, które były uzgodnione z Wojewodą [...] na podstawie art. 72 ust. 3 P.w. Ponadto, Strona podkreśliła, że z art. 127 u.f.p., wynika, iż beneficjent poniesie wydatki, o których wysokości i strukturze decyduje organ udzielający dotację. Uzasadniając swoje stanowisko strona odwołująca przywołała także art. 168 ust. 4 u.f.p., zgodnie z którym wykorzystanie dotacji z budżetu państwa następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona oraz art. 168 ust. 5 u.f.p., który głosi, że w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

Zdaniem Strony, w sytuacji, gdy zastosowanie ma ustawa o finansach publicznych, wykorzystanie dotacji powinno być przez pryzmat prawidłowego zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków na podstawie umowy dotacyjnej. Nie można natomiast stwierdzić, że zasadność wykorzystania dotacji powinna być oceniana z punktu widzenia osiągnięcia określonych celów. Jednocześnie, Strona zwróciła uwagę, że – zgodnie z art. 168 ust. 5 tej ustawy, tylko gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielania i rozliczania dotacji, ich wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

9. W dniu [...] kwietnia 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów, po rozpatrzeniu odwołania Marszałka Województwa [...], wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...].

W uzasadnieniu Minister Rozwoju i Finansów wskazał, że w świetle art. 10a u.u.s.p.b.U.E dotacje na wyprzedzające finansowanie są formą quasi-pożyczki dla jednostek samorządu terytorialnego. Spłata tej "pożyczki" powinna nastąpić w trybie art. 10a u.u.s.p.b.UE.

Zgodnie z art. 10a ust. 5 u.u.s.p.b.U.E, jednostka samorządu terytorialnego (...) dokonuje zwrotu środków, o których mowa w ust. 3 pkt 2 [środki z budżetu państwa na wyprzedające finansowanie], (...) do wysokości udziału refundowanego ze środków EFFRROW, na rachunek dochodów właściwego dysponenta, ze środków otrzymanych z agencji płatniczej tytułem refundacji kosztów kwalifikowalnych.

Powyższe oznacza zatem, że warunkiem prawidłowego rozliczenia wyprzedzającego finansowania jest zwrot całości kwoty przewidzianej do zrefundowania ze środków EEFROW. Brak całkowitego zwrotu do budżetu państwa ww. kwoty oznacza brak całkowitego rozliczenia dotacji na wyprzedzające finansowanie przez samorząd.

Zdaniem Ministra Rozwoju i Finansów, zgodnie z art. 168 ust. 4 oraz 5 u.f.p. wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji (ust. 4). W przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (ust. 5). Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że w przypadku wyprzedzającego finansowania mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 168 ust. 5, gdyż o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji stanowią odrębne przepisy, regulujące finansowanie Wspólnej Polityki Rolnej (w szczególności u.u.s.p.b.U.E). Tym samym wykorzystanie dotacji celowej na wyprzedzające finansowanie następuje nie przez zapłatę za zrealizowane zadania, lecz przez realizację celów wskazanych w u.u.s.p.b.U.E, które należy rozumieć jako zrealizowanie w całości operacji, na którą dotacja została przyznana lub otrzymanie przez samorząd pełnej kwoty refundacji kosztów kwalifikowalnych zadania.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w myśl art. 169 ust. 2 i 3 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 2); dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 3).

Zdaniem Ministra należało uznać, że w sytuacji , gdy beneficjent nie otrzymał całości refundacji, a przyczyną tego był brak kwalifikowalności określonych wydatków, dotacja udzielona na wyprzedzające finasowanie została udzielona w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, a co za tym idzie- część dotacji przewyższająca "wysokość niezbędną" podlega zwrotowi w trybie art. 169 ust. 1 u.f.p.

Zdaniem organu odwoławczego powyższa zasada obejmuje zarówno środki przeznaczone na wyprzedzające finansowanie części "europejskiej", jak i środków współfinansowania krajowego. W przypadku, gdy właściwy organ – stosując zasady realizacji danego programu – uznał dany wydatek za niekwalifikowalny i odmówił udzielenia refundacji, należało uznać, że cel o którym mowa powyżej – nie został zrealizowany, a zatem środki współfinansowania krajowego w wysokości odpowiadającej udziałowi tego współfinansowania w danym wydatku należy uznać za pobrane w nadmiernej wysokości. Pod pojęciem współfinansowania krajowego należy tu – w opinii organu odwoławczego – rozumieć zarówno środki na wydatki kwalifikowalne, jak i środki na wydatki niekwalifikowalne odpowiadające wydatkom kwalifikowalnym (podatek VAT).

Odnosząc się do argumentacji strony w zakresie wykładni art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t., zgodnie z którą samorząd województwa winien otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa w wysokości zapewniającej realizację zadania, Minister Rozwoju i Finansów zwrócił uwagę na następujące kwestie: art. 72 ust. 1 P.w. stanowi , iż urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa i są wykonywane na jego koszt. Przepis dodaje jednak, że dzieje się to z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z art. 72 ust. 2 pkt 2 P.w., urządzenia melioracji wodnych podstawowych mogą być wykonywane na koszt innych osób prawnych lub osób fizycznych, a także współfinansowane: (...) z innych środków publicznych na zasadach określonych (...), w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) (...). Oznacza to, że w przypadku, gdy przedmiotowe zadania finansowane są z udziałem środków EEFFROW, wykorzystanie i rozliczanie tych środków powinno mieć miejsce w oparciu o przepisy ww. ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (D.U. z 2016 r., poz. 1387, z późn. zm.), dalej: u.w.r.o.w. Minister Rozwoju i Finansów podkreślił, że dotacja wyprzedzające finansowanie, o której mowa w art. 10a u.u.s.p.b.UE jest funkcjonalnie powiązana z wsparciem udzielanym z EFFROW na podstawie u.w.r.o.w., a zasady jej rozliczania są szczegółowo określone w u.u.s.p.b.UE. Brak refundacji określonych wydatków ze środków EFFROW z powodu ich niekwalifikowalności skutkuje koniecznością zwrotu nadmiernie pobranej części dotacji na wyprzedzające finansowanie, co - zdaniem organu odwoławczego – nie może być traktowane jako niezgodne z art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. Organ odwoławczy wskazał, że wydatek niewykwalifikowalny musi zostać pokryty ze środków innych, niż te, do których odwołuje się art. 72 ust. 2 pkt 2 P.w., natomiast nie może zostać sfinansowany – z przekazanych w paragrafach klasyfikacji budżetowej z czwarta cyfrą "7" i "9" – środków przeznaczonych na wyprzedzające finansowanie wydatków kwalifikowalnych w ramach operacji finansowej w trybie, do którego odwołuje się art. 72 ust. 2 pkt 2 P.w.

Odnosząc się do zarzutów Strony dotyczących uznania określonych wydatków za niekwalifikowalne, organ podkreślił, że ocena ta nie należy do Wojewody, ani do Ministra Rozwoju i Finansów, lecz do Marszałka Województwa, a także ARiMR oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Niezależnie od powyższego Minister Rozwoju i Finansów zaznaczył, że do zwrotu przez samorząd województwa środków dotacji celowej na wyprzedzające finansowanie nie stosuje się cyt. § 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008r., który odnosi się do zwrotu środków przez beneficjenta (WZMiUW - § 2 rozporządzenia) na rzecz samorządu województwa, natomiast w przedmiotowej sprawie mamy od czynienia z koniecznością zwrotu środków przez samorząd do budżetu państwa. Istotny, w opinii organu odwoławczego, pozostaje również fakt, że przepisy rozporządzenia nie mogą wyłączyć obowiązywania przepisów u.u.s.p.b.UE i u.f.p., określających obowiązek zwrotu środków.

10. Skargę na powyższą decyzję wywiódł Marszałek Województwa [...], który na podstawie art. 3 § 2 pkt. 1 oraz art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 1 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2016 r., poz. 718 z późń.zm), zwanej dalej jako p.p.s.a., zaskarżył w całości decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Skarżonej decyzji Organu II instancji zarzucił:

A) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa), tj.:

- art. 168 ust. 4i 5 oraz art. 169 ust. 2 u.f.p. w związku z art. 10a ust. 1, 2, i 5 u.u.s.p.b.U.E poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., orzekającej obowiązek zwrotu przez Samorząd Województwa [...] kwoty 11 954,06 zł wraz z odsetkami nadmiernie pobranej dotacji celowej z budżetu państwa przyznanej Samorządowi Województwa [...] na realizację operacji "[...]" gdy tymczasem cel, dla którego przyznano pomoc został osiągnięty i zachowany oraz

- art. 7 w zw. z art. 11Kpa poprzez nie dopełnienie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w kontekście zawartej w art. 11 Kpa zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony określonego obowiązku, bez potrzeby stosowania środków przymusu, a także art. 77 Kpa poprzez niedokonanie przez organ wszechstronnej oceny materiału dowodowego;

B) naruszenie przepisu postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie powyższy przepis znajdował zastosowanie.

W motywach wskazano argumenty przemawiające z uwzględnieniem skargi.

11. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia podniesiono argumenty przeciwne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 10a ust. 1 u.u.s.p.b.U.E samorządy województw realizujące zadania zakresu pomocy technicznej z udziałem środków EFRROW i krajowych środków publicznych przeznaczonych na wspófinansowanie wydatków realizowanych z EFRROW oraz jednostki samorządu terytorialnego realizujące działanie: poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez scalanie gruntów i gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi, w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich, z udziałem środków EFRROW i krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z EFRROW mogą otrzymywać środki z budżetu państwa na wyprzedające finansowanie kosztów kwalifikowalnych, ponoszonych na realizację tych zadań. Jak wynika z art. 10a ust. 5 powyższej ustawy, jednostka samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1, dokonuje zwrotu środków, o których mowa w ust. 3 pkt 2, oraz z zakresu pomocy technicznej, do wysokości udziału refundowanego ze środków EFRROW, na rachunek dochodów właściwego dysponenta, środków otrzymanych z agencji płatniczej tytułem refundacji kosztów kwalifikowalnych ze środków EFRROW, w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania tych środków. Z przywołanych przepisów wynika, że konsekwencją udzielenia samorządowi przedmiotowej dotacji celowej na wyprzedzające finansowanie jest dokonanie zwrotu środków tej dotacji w części podlegającej refundacji ze środków Unii Europejskiej, ze środków otrzymanych z agencji płatniczej tytułem refundacji kosztów kwalifikowalnych ze środków EFRROW. Z art. 10a u.u.s.p.b.U.E, w szczególności jego ust. 5, wynika, że warunkiem prawidłowego rozliczenia dotacji jest otrzymanie refundacji ze środków EFRROW w pełnej wysokości i pełny jej zwrot do budżetu państwa.

Zgodnie z art. 168 ust. 4 u.f.p., wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, natomiast zgodnie z jego ust. 5, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Brak realizacji obowiązków nałożonych przez u.u.s.p.b.U.E, która zawiera "odrębne przepisy stanowiące o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji" na wyprzedzające finansowanie oznacza, że nie nastąpiło pełne wykorzystanie udzielonej dotacji i pociąga za sobą obowiązek zwrotu niewykorzystanej części dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości (art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p.).

Należy także zaznaczyć, że fakt, iż "dotowana inwestycja została zrealizowana, a cel operacji (...) został osiągnięty" nie oznacza, że zrealizowany został w całości cel, dla którego przyznana została dotacja celowa na wyprzedzające finansowanie tej operacji, nie oznacza także, że żaden wydatek w ramach tej operacji nie może zostać zakwestionowany jako niekwalifikowalny.

Nie negując faktu realizacji przedmiotowego zadania jako zadania zleconego z zakresu administracji rządowej Sąd zwraca uwagę na szczególny tryb jego finansowania, wynikający z art. 72 ust. 2 P.w., który to przepis wprowadza wyjątek od przewidzianej w ust. 1 ogólnej zasady wykonywania urządzeń melioracji wodnych podstawowych w całości na koszt Skarbu Państwa. Wspófinansowanie wykonania urządzeń wodnych podstawowych w trybie ust. 2, czyli m in. ze środków publicznych na zasadach określonych w u.w.r.o.w., pociąga za sobą konieczność przestrzegania wspomnianych w tym przepisie zasad, do których należą kryteria kwalifikowalności wydatków. Oznacza to, że wydatek uznany za niekwalifikowalny nie może zostać sfinansowany w trybie art. 72 ust. 2 pkt 2 P.w. i nie może zmienić tego fakt, iż finansowane zadanie należy do kategorii zadań zleconych.

Wydatek niekwalifikowalny musi zatem zostać pokryty ze środków innych, niż te, do których odwołuje się art. 72 ust. 2 pkt 2 P.w., nie może jednak zostać sfinansowany – z przekazanych w paragrafach klasyfikacji budżetowej z czwarta cyfrą "7" i "9" – środków przeznaczonych na wyprzedzające finansowanie wydatków kwalifikowalnych w ramach operacji finansowej w trybie, do którego odwołuje się art. 72 ust. 2 pkt 2 P.w.

Należy ponadto zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.w.r.o.w., zadania instytucji zarządzającej w zakresie wdrażania działań objętych programem, w tym przyznawania pomocy, wykonuje jako zadania delegowane zgodnie z art. 75 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005: (...) samorząd województwa – w przypadku działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 [poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez: (a) scalanie gruntów, (b) gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi] oraz 19-23, z zastrzeżeniem pkt 3.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. z 2014 r. poz. 1438, z późn. zm.), właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, (...), jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, których mowa w ust. 1 [pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i wymienionych tam środków krajowych], czyli – zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 3 u.w.r.o.w. –marszałek województwa. "Merytoryczna" kontrola poprawności wykorzystania środków PROW (czyli ocena ich kwalifikowalności w świetle przepisów europejskich, krajowych i dokumentów wydanych przez MRiRW) należy zatem nie do Wojewody, ani do Ministra Rozwoju i Finansów, którzy w systemie realizacji PROW nie posiadają takich kompetencji, lecz właśnie do Marszałka Województwa, a także – w zakresie określonym w u.w.r.o.w. – do ARiMR jako agencji płatniczej, oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako Instytucji Zarządzającej PROW.

Uznanie określonych kategorii wydatków za kwalifikowalne należy zatem do oceny powyższych organów. Jak wynika z przywołanych powyższej przepisów, rolą "właściwego dysponenta", który zgodnie z art. 10a ust. 3 u.u.s.p.b.UE – udzielił dotacji na wyprzedzającej finansowanie projektu jest jedynie ustalenie faktu otrzymania przez beneficjenta refundacji z EFFROW i wysokości tej refundacji i ewentualne dochodzenie zwrotu środków dotacji w kwocie niezrefundowanej. Podkreślić należy, że w świetle powyższego, Wojewoda [...] miał obowiązek wydania przedmiotowej decyzji określającej zwrot dotacji.

Odnosząc się do przywołanego przez Skarżącego prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3836/15, należy wskazać że w dniu 8 czerwca 2016 r., WSA w Warszawie wydał wyrok, sygn. akt V SA/WA 3006/15, zaś w dniu 2 czerwca 2017 r., wyroki: V SA/WA 1893/16 (aktualnie nieprawomocne), a w dniu 12 kwietnia 2017 r. wyrok, sygn. akt V SA/WA 1119/16 (wyrok prawomocny); są to orzeczenia w sprawach o podobnym stanie faktycznym i tożsamym charakterze, w których WSA przychylił się do stanowiska Ministra Finansów. Tak więc większość judykatów stwarza podstawę do przyjęcia koncepcji rozstrzygnięcia wyrażonej niniejszym wyrokiem.

W opinii Sądu nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 11 Kpa poprzez niedopełnienie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Minister Rozwoju i Finansów ocenił w postępowaniu odwoławczym, iż dokumentacja zawarta w aktach sprawy w sposób wyczerpujący dowodzi brak zwrotu przez Skarżącego przedmiotowej kwoty dotacji w określonej wysokości, co samo w sobie, jak wynika z argumentacji przytoczonej powyżej, stanowi podstawę do żądania zwrotu środków pobranych w nadmiernej wysokości w trybie przewidzianym w art. 169 u.f.p. Przyczyny utrzymania w mocy decyzji i przesłanki takiego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco opisane w uzasadnieniu ww. decyzji. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 77 Kpa – zgromadzony materiał dowodowy, w ocenie Sądu jest wystarczający do dokonania stwierdzenia pobrania dotacji celowej przez beneficjenta w nadmiernej wysokości.

Zarzut naruszenia przepisu postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ppsa, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa nie został w treści skargi uzasadniony. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, po rozpatrzeniu sprawy, uznając również, że decyzja wydana w pierwszej instancji jest prawidłowa miał pełne podstawy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i wydania decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Sąd to rozstrzygnięcie w pełni aprobuje.

Mając na względzie treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.