Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 121/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2008-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77,  art. 107 par. 3,  art. 80, art. 145 par. 1 pkt 4,  art. 43
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1  pkt 1lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska - spr. sędzia WSA Krzysztof Bogusz Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2008 roku sprawy ze skargi M. i P. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w sprawie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. H. i P. H., solidarnie, kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 listopada 2007 r. skierowanym do Prezydenta Miasta [...], P. i M. H. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tegoż organu z dnia 3 października 2007 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. D. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku biurowo - magazynowego hurtowni obuwia przy ul. [...] w O., dz. nr. A, km.[...] obręb [...]. Jako podstawę wznowienia wnioskodawcy powołali art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wywodząc, iż będąc stroną postępowania w wyniku niedopełnienia przez organ obowiązku zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz na skutek niedoręczenia im decyzji, bez własnej winy nie brali udziału w przedmiotowym postępowaniu. Odnosząc się do okoliczności uzasadniających wznowienie wskazali, iż dopiero w dniu 9 listopada 2007 r. dowiedzieli się, że na działce sąsiadującej z ich nieruchomością prowadzone są roboty budowlane, na które wydana została powołana decyzja o pozwoleniu na budowę. Na skutek tego też, w celu ustalenia stanu faktycznego, zgłosili się do Urzędu Miasta [...], w którym to uzyskując wgląd w akta administracyjne postępowania dotyczącego przedmiotowych robót, przedłożone zostały im również potwierdzenia odbioru pism adresowanych do nich w ramach przeprowadzonego postępowania. Kwestionując skuteczność doręczeń dokonywanych w trybie zastępczym, w oparciu o orzecznictwo wnioskodawcy podnieśli, iż od dnia 31 sierpnia 2004 r. nie są już zameldowani pod adresami na które dokonywano doręczeń. Jak wyjaśnili, w 2004 r. dopełniając obowiązku meldunkowego wymeldowali się z dotychczasowych miejsc pobytu stałego i dokonali zameldowania w S. przy ul. [...]. Wskazali przy tym, że na potwierdzenie tych okoliczności posiadają stosowne zaświadczenia. Jednocześnie, powołując się na określone w przepisach i wynikające z orzecznictwa zasady dokonywania doręczeń wskazali, iż skoro przemeldowania dokonali na trzy lata przed datą wszczęcia postępowania, dokonywane w przedmiotowej sprawie doręczenia, pod nieaktualnym adresem zameldowania, były nieskuteczne.

Na skutek wniosku, postanowieniem z dnia 20 listopada 2007 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 3 października 2007 r. udzielającą H. D. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku biurowo – magazynowego hurtowni obuwia na terenie działki nr A km. [...] obręb [...], przy ul. [...] w O. Postanowienie to wydane zostało w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)

Następnie decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta [...] odmówił uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w oparciu o akta administracyjne dokonano ustaleń z których to wynika, że w kwestionowanym postępowaniu zarówno pismo informujące o wszczęciu postępowania, jak i decyzja udzielająca pozwolenia na budowę doręczone zostały M. i P. H., jako stronom postępowania, na adresy zgodne z wypisem z rejestru gruntów z dnia 24 listopada 2006 r. w trybie art. 43 K.p.a. Pismo o wszczęciu postępowania dla P. H. w dniu 20 września 2007 r., odebrała K. H. (matka), a adresowane dla M. H. R. M. (matka). Wydaną w sprawie decyzję skierowaną do P. H. w dniu 9 października 2007 r. odebrana z kolei M. H., a adresowaną do niej decyzję w dniu 9 listopada 2007 r., odebrała R. M. Organ stwierdził, iż dokonane w trybie art. 43 K.p.a. doręczenia uznać należało za prawidłowe, a to z uwagi na to, że osoby którym doręczono pisma odbierając je przyjęły zobowiązanie doręczenia ich adresatom i jednocześnie nie poinformowały doręczyciela o zmianie adresów ich pobytu. Ponadto, doręczenia dokonano na adresy zgodne z wypisem z gruntów, co wobec obowiązku zgłoszenia staroście wszelkich zmian w tym zakresie, uznać należało za dokonanie doręczenia pod adresem prawidłowym. Wszystkie te okoliczności w ocenie organu stanowią zaś o tym, że M. i P. H. jako strony włączone zostały do postępowania i zapewniono im udział w każdym jego stadium. Tym samy stanowią o barku w sprawie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W odwołaniu od decyzji, kwestionując stanowisko wyrażone w decyzji P. H., podtrzymał swoją argumentację zawartą we wniosku o wznowienie wskazując, że oparta została na poglądach wypracowanych przez doktrynę i orzecznictwo. Ponadto odnosząc się do argumentów organu wyjaśnił, że podpis widniejący na potwierdzeniu odbioru kierowanej do niego decyzji, nie jest podpisem M. H. Zauważył przy tym, iż gdyby organ we wznowionym postępowaniu wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności związane z niniejszą sprawą oraz prawidłowo przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 i art. 8 K.p.a., porównując przy tym podpisy złożone na wniosku o wznowienie i innych pismach oraz potwierdzeniu odbioru, zauważyłby że podpisy te są różne. Odwołujący zakwestionował także, ustalenie dotyczące adresów zamieszkania. Jako wykluczające się okoliczności wskazał uznanie doręczenia w trybie art. 43 K.p.a. skierowanej do niego decyzji do rąk M. H. i jednoczesne przyjęcie, iż zamieszkuje ona w R., gdzie doręczano adresowane do niej pisma do rąk jej matki. Powołując się na orzecznictwo sądowe zauważał z kolei, iż domniemanie doręczenia może być obalone, a pokwitowanie obioru potwierdza okoliczność, że domownik podjął się oddania pisma adresatowi, dopiero wówczas kiedy zawiera odpowiednią informację. Jak wskazał odwołujący, informacji takiej pozbawione są potwierdzenia odbioru stanowiące dowód w niniejszej sprawie. Tym samym zaś doręczenia takie nie tylko nie będą nieskuteczne, lecz zarazem wadliwe z uwagi na to, że z potwierdzenia odbioru nie będzie wynikać, aby domownik zapewnił doręczyciela o przekazaniu pisma adresatowi. Stosownie do wskazanych okoliczności P. H. podniósł też zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. oraz wyraził wątpliwość co do kierowania się przez organ zasadami wynikającymi z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w całości i umorzył postępowanie z wniosku M. i P. H. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 października 2007 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując stan faktyczny sprawy, jako bezsprzeczny uznał fakt odbioru decyzji adresowanych do P. i M. H. pod adresami ich poprzednich miejsc zamieszkania. Stwierdzając przy tym, iż decyzję skierowaną do M. H. odebrała jej matka, a nadaną do P. H. odebrała M. H. przyjął, że doręczenia te były skuteczne. Na tej też podstawie organ uznał, że skarżący o wydaniu pozwolenia dowiedzieli się w dniu odbioru decyzji tj. dnia 9 października 2007 r. Wskazując, iż M. i P. H. są małżeństwem aktualnie zamieszkującym wspólnie, organ odwoławczy powołał się ponadto na regulację art. 36 § 1 i 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W odniesieniu do tego też, wywodząc uprawnienia małżonków do podejmowania w zakresie zwykłego zarządu czynności związanych z ochroną majątku wspólnego, stanął na stanowisku, iż decyzję odebraną przez jednego z małżonków uważa się za poprawnie doręczoną. Przyjął ponadto, że występowanie tylko jednego ze współmałżonków (jak w niniejszej sprawie) nosi wszelkie znamiona występowania w ochronie majątku wspólnego. Działania te są zatem podejmowane także w imieniu współmałżonka. W świetle takiej oceny organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie do przyjęcia jest twierdzenia, jakoby strony powzięły wiadomość o spornych robotach budowlanych dopiero w dniu 9 listopada 2007 r. Tym samym zaś przyjął, że wniosek o wznowienie złożony został z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a. To natomiast zdaniem organu odwoławczego skutkowało brakiem podstaw do wznowienia postępowania i na obecnym etapie koniecznością jego umorzenia, jako niesłusznie podjętego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu P. i M. H. wnieśli o uchylenie w całości decyzji odwoławczej wydanej w trybie wznowieniowym lub ewentualne stwierdzenie jej nieważności oraz na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucili rażące naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 107, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) i art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w zw. z § 12 i § 272 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na poparcie zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. powołali okoliczności wskazane we wniosku o wznowienie oraz odwołaniu odnoszące się do dokonanej przez nich zmiany miejsca zameldowania. Zarzucili przy tym organowi prowadzącemu postępowanie nieuwzględnienie wszelkich dowodów mogących przyczynić się do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. W szczególności jako wadliwe wskazali niepodjęcie działań zmierzających do porównania podpisu z potwierdzenia odbioru decyzji z podpisem z wniosku o wznowienie. Stwierdzając, iż podpis na potwierdzeniu odbioru nie był podpisem skarżącej, zakwestionowali wiarygodność dowodu doręczenia decyzji. Podnieśli przy tym, iż wskazane uchybienie miało wpływ na naruszenie zasady oficjalności doręczeń. Zarzucając organowi brak ustosunkowania się do argumentacji przedstawionej na potwierdzenia faktu powzięcia informacji o spornych robotach dopiero w dniu 9 listopada 2007 r., jak również błędne przyjęcie skuteczności doręczenia pod adresem zamieszkania rodziców skarżący podnieśli także, że nierozważnie przesłanek wznowienia postępowania poprzez prawidłowe przeprowadzenie dowodów skutkuje naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 K.p.a. i w konsekwencji, również niespełnieniem wymogu z art. 107 § 3 K.p.a. Jak podali, uchybienia proceduralne doprowadziły ponadto do naruszenia art. 28 ust. 2 Prawo budowlane i art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 i § 272 ust. 1 powołanego rozporządzenia oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji. Wobec zaś nierozważenia sprawy w świetle art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego również naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Prawa Człowieka i Podstawowych Wolnościach, w części w której przepis ten dotyczy praw o charakterze cywilnym, gdyż jak argumentowali, w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę konkretnej osobie organ przed jego udzieleniem winien ustalić cywilne prawa sąsiada, czyli ochronę jego prawa cywilnego zagrożonego budową realizowaną na sąsiednim gruncie. Winien też mieć na względzie równe traktowanie wobec prawa wszystkich obywateli oraz konstytucyjną ochronę prawa własności. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący powołali się natomiast na spowodowanie trudnych do odwrócenie skutków prawnych w postaci zmiany rzeczywistości oraz niebezpieczeństwo wyrządzenia im znacznej szkody.

W odpowiedzi na skargę podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje przy tym rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże tylko w granicach sprawy w której skarga została wniesiona.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była ocena legalności decyzji wydanej na skutek wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przeprowadzona przez Sąd w granicach sprawy, kontrola legalności wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i uchylona nią decyzja pierwszoinstancyjna nie odpowiadają przepisom prawa z powodu wydania ich z naruszeniem przepisów postępowania. Z uwagi na tryb kontrolowanego postępowania oraz treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego, mocą którego uchylono decyzję pierwszoinistancyjną i umorzono postępowanie wznowieniowe od razu zastrzec też trzeba, że przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, lecz zagadnienia proceduralne. Kontrolując legalność działań podejmowanych przez organy administracji publicznej w procesie decyzyjnym Sąd w pierwszej kolejności ocenia wszak ich zgodność z zasadami postępowania administracyjnego. Naruszenie przez organy administracji w procesie ustalania stanu faktycznego sprawy oraz podejmowania rozstrzygnięcia – przepisów proceduralnych, wyłącza zaś dokonanie przez Sąd oceny co do kwestii merytorycznych.

W pierwszej kolejności zauważyć przyjdzie, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 K.p.a. Stanowi ono odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wobec czego przepisy odnoszące się do tego postępowania wymagają rygorystycznego i ścisłego przestrzegania.

Granice wznowieniowego postępowania wyznaczone są zakresem sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie ostatecznej decyzji (postanowienia) podlegającej weryfikacji. Wszczęcie tego postępowania następuje w drodze postanowienia, przy czym wznowienie postępowania z powodu braku udziału strony bez jej winy w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), które dopuszczalne jest jedynie na żądanie strony, następuje niezależnie od tego, czy naruszenie to miało wpływ na treść decyzji, czy też nie. Celem postępowania wznowieniowego jest natomiast stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia i następnie w razie pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny – przeprowadzenie postępowania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. Jak stanowi bowiem art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po wznowieniu postępowania organ dokonuje zatem najpierw ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia, a następnie w razie ich wystąpienia, dopiero w kolejnym etapie postępowania przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Stwierdzenie w pierwszym etapie, braku ustawowych przesłanek wznowienia wyłącza jednak dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Jak stanowi bowiem art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a. W tym też przypadku nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.

W niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu H. D. pozwolenia na budowę, zainicjowane zostało wnioskiem skarżących, którzy jako przesłankę wznowienia wskazali okoliczność określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a podnosząc, że na skutek niezawiadomienia ich o wszczęciu postępowania oraz niedoręczenia im wydanej w sprawie decyzji, bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu jako jego strona. Stosownie do podstawy wznowienia oraz treści zgłoszonych zarzutów, dokonując oceny legalności zaskarżonych rozstrzygnięć, dostrzec przede wszystkim trzeba, że na skutek złożonego wniosku, właściwy organ w pierwszej kolejności obowiązany był dokonać oceny co do dopuszczalności weryfikacji decyzji we wnioskowanym trybie. W tym też zakresie winien był ustalić, czy wznowienie postępowania z punktu widzenia przedmiotowego i podmiotowego jest dopuszczalne, jak również czy zachowany został miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie określony w art. 148 § 1 K.p.a. Nie sposób przy tym w ocenie Sądu, zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, które stanowiło podstawę rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją o umorzeniu wszczętego w niniejszej sprawie postępowania wznowieniowego, że uchybienie terminowi do złożenia wniosku o wznowienie winno prowadzić do umorzenia postępowania. Wprawdzie bowiem uchybienie terminowi z art. 148 § 1 K.p.a. czyni niedopuszczalnym wznowienie postępowania, niemniej jednak w myśl art. 149 § 3 K.p.a. winno skutkować wydaniem decyzji o odmowie wznowienia. Skoro zatem postanowienie o wznowieniu jako niezaskarżalne podlegać może weryfikacji jedynie w postępowaniu odwoławczym, stwierdzenie przez organ drugiej instancji uchybienia terminowi do złożenia wniosku, stanowić może jedynie podstawę do odmowy wznowienia postępowania, a nie jego umorzenia. W przedstawionym zakresie stanowisko organu odwoławczego odnoszące się do zaistnienia podstaw umorzenia postępowania uznać tym samym należy za niezgodne z przepisami prawa.

Jednocześnie w ocenie Sądu nie można było w niniejszej sprawie przyjąć, tak jak to uczyniono w decyzji odwoławczej, że okoliczność doręczenia skarżącym decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiła przesłankę zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie, podlegającą badaniu w postępowaniu wstępnym poprzedzającym postępowanie co do przyczyn wznowienia. Doręczenie decyzji stronom, podobnie jak zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, stanowi wszak wyraz i gwarancję realizacji czynnego udziału stron w postępowaniu. Okoliczności dotyczące doręczenia zawiadomienia oraz decyzji mają zatem wpływ przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i dlatego, zważywszy na treść zarzutów wniosku o wznowienie, winny podlegać badaniu w pierwszym etapie postępowania wznowieniowego. Dopiero bowiem po wznowieniu postępowania dopuszczalne jest badanie okoliczności uzasadniających zaistnienia podstaw do weryfikacji decyzji. Tym samym, w sprawie z wniosku o wznowienie opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wszystkie okoliczności dotyczące realizacji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, winny być wyjaśniane we wznowionym postępowania, a nie stanowić podstawę ustaleń dokonywanych przed jego wszczęciem, w ramach oceny dopuszczalności wznowienia.

Stosownie też do tego stwierdzić należy, że powstała w niniejszej sprawie kwestia sporna, dotycząca doręczenia stronom w kwestionowanym postępowaniu pisma o wszczęciu postępowania oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, podlegała wyjaśnieniu po wznowieniu postępowania w drodze postanowienia. Jednocześnie uwzględniając ustalenia w zakresie spornych okoliczności dokonane w postępowaniu wyjaśniającym przed organem pierwszej instancji, które stanowiły postawę rozstrzygnięć organów obydwu instancji, nie można w ocenie Sądu uznać, iż dokonane zostały one zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego.

Na marginesie tylko odnotować w tym miejscu przyjdzie, iż dokonując ustaleń we wznowionym postępowaniu co do zaistnienia przesłanek wznowienia organy, tak pierwszej jak i drugiej instancji, obowiązane są przestrzegać ogólnych zasad unormowanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Przede wszystkim, zgodnie z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej obowiązane są podejmować wszelkie działania niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. winny więc w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 78 § 1 K.p.a. obowiązane są przy tym uwzględnić żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, jeżeli jego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Odmowa w tym zakresie dopuszczalna jest jedynie w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 78 § 2 K.p.a. Jak stanowi natomiast art. 75 § 1 K.p.a., za dowód należy uznać wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie zaś z art. 80 K.p.a. dokonując oceny czy dana okoliczność została udowodniona, organ obowiązany jest uwzględnić cały materiał dowodowy. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno z kolei być zgodne z art.107 § 3 K.p.a., a zatem winny być w nim wskazane fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, jak również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Wobec bezsporności przymiotu strony skarżących w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją oraz zawnioskowanej przez skarżących przesłanki wznowienia, w niniejszej sprawie dla ustalenia zaistnienia podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a, zasadnicze znaczenie miało wyjaśnienie czy skarżącym doręczono skutecznie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz decyzję kończącą postępowanie w tym przedmiocie. Uwzględniając przeprowadzone w trybie wznowienia, w tym zakresie postępowania wyjaśniające, w ocenie Sądu uznać należy, iż naruszało ono ogólne zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przede wszystkim, nie wyjaśniono w nim wszystkich okoliczności związanych z zapewnieniem stronom czynnego udziału w kwestionowanym postępowaniu. Jednocześnie w świetle dokonanych ustaleń, zdaniem Sądu nie do zaakceptowania pozostaje stanowisko organów o prawidłowości i skuteczności spornych doręczeń.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że przesyłki adresowane do M. oraz P. H. w toku postępowania o udzielenie H. D. pozwolenia na budowę (tj. zawierające zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz decyzję) doręczane były na adresy, niebędące w chwili doręczeń adresami ich pobytu. Potwierdzają to przede wszystkim załączone do akt zaświadczenia o zameldowaniu i wymeldowaniu stron. Co istotne zwrócić należy uwagę, iż korespondencja dla skarżących będących małżonkami doręczana była im pod różnymi adresami, stanowiącymi wcześniejsze ich odrębne miejsca zameldowania. Pod wspólnym adresem skarżący zameldowani natomiast zostali już w dniu 31 sierpnia 2004 r., tj. jeszcze przed wszczęciem postępowania, którego dotyczyło wznowienie. W chwili dokonywania doręczeń posiadali oni zatem wspólny adres, inny od tych na które doręczenia były dokonywane. Jako bezsporne wskazać również przyjdzie, że korespondencja wysyłana pod nieaktualne adresy nie została w żadnym z przypadków odebrane osobiście przez adresatów. Ujawnione okoliczności jednoznacznie przesądzają zatem o tym, że sporne doręczenia, dokonane pod adresami niestanowiącymi miejsca pobytu stron, nie mogły być uznane za prawidłowe i skuteczne. Takiego twierdzenia nie zmienia przy tym fakt podnoszony przez organy, który w toku postępowania wyjaśniającego nie został jednak wyjaśniony, iż pod nieaktualnym adresem jedną z przesyłek adresowanych do P. H. odebrała jego żona, będąca strona postępowania.

Zauważyć trzeba, iż zgodnie z zasadą doręczania korespondencji osobom fizycznym w postępowaniu administracyjnym wyrażoną w art. 42 §1 K.p.a., pisma w toku postępowania doręcza się stronom osobiście w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W niniejszej sprawie, z całą pewnością sporne doręczenia nie zostały dokonane w ten sposób. W myśl jednak art. 43 K.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W niniejszej sprawie uznając skuteczność spornych doręczeń organy obydwu instancji przyjęły, iż doręczenia te dokonane zostały w trybie zastępczym określonym w art. 43 K.p.a. Kwestionując słuszność tego stanowiska wskazać przede wszystkim trzeba, że doręczenie z art. 43 K.pa. stanowi wyjątek od zasady doręczenia właściwego z art. 42 K.p.a. Jednocześnie też, jego zastosowanie wymaga łącznego zaistnienia określonych w przez ustawodawcę przesłanek, a mianowicie: przebywania adresata w mieszkaniu - choć w momencie doręczania przesyłki jest w tym mieszkaniu nieobecny; przyjęcia pisma za pokwitowaniem przez osobę wymienioną w art. 43 kpa w kolejności w tym przepisie przewidzianej; zobowiązanie się osoby odbierającej pismo do jego oddania adresatowi osobiście oraz w przypadku doręczenia do rąk innych osób niż domownicy (tj. sąsiada lub dozorcy) zamieszczenia przez doręczyciela na drzwiach mieszkania adresata zawiadomienia o doręczeniu zastępczym dokonanym do rąk tych osób. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem, że obowiązkiem organów jest egzekwowanie od podmiotów dokonujących doręczenia, aby w przypadku przesyłek doręczanych adresatom za zwrotnym poświadczeniem odbioru dowody doręczenia były przez doręczyciela szczegółowo i prawidłowo wypełniane. Stosownie do art. 43 K.p.a. z dokumentu tego musi zatem jednoznacznie wynikać, kiedy i w jaki sposób przesyłka została doręczona. Winien on wskazywać kto i w jakim trybie zastępczym odebrał przesyłkę, jak również zawierać zobowiązanie tej osoby do oddania korespondencji adresatowi. Pokwitowanie może wszak stanowić dowód, że domownik, czy też inna z osób wskazanych w art. 43 K.p.a., podjął się oddania pisma adresatowi, dopiero wówczas, kiedy zawiera odpowiednią informację (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 1999 r., sygn. akt I SA/Lu 151/98, System Informacji Prawnej LEX nr 37218, wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 2614/00, System Informacji Prawnej LEX nr 137823).

Skoro zatem, z uznanych w niniejszej sprawie za dowody doręczenia, potwierdzeń odbioru w żaden sposób nie wynika aby osoby odbierające przesyłki zobowiązały się do oddania ich skarżącym, w świetle braku jakichkolwiek innych dowodów potwierdzających tę okoliczność, nie można przyjąć że dokonane doręczenia spełniły przesłanki trybu z art. 43 K.p.a. Nie jest to jednak jedyna przyczyna dla której spornych doręczeń nie można było uznać za dokonane w powołanym trybie. Doręczenie na podstawie art. 43 K.p.a. nie może wszak zostać uznane za skuteczne, jeżeli adresat faktycznie nie przebywa w mieszkaniu w którym oddano przesyłkę osobie trzeciej. Użyte w art. 42 k.p.a., a także w art. 43, art. 44 K.p.a. pojęcie "mieszkanie", oznacza rzeczywiste, faktyczne mieszkanie adresata, za które uznać należy takie miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego pobytu. Dla dokonania prawidłowego doręczenia, nie jest zatem wystarczające wysłanie korespondencji pod jakikolwiek adres, pod którym strona kiedykolwiek zamieszkiwała, lecz przesłanie jej na aktualny adres zamieszkania. Dlatego też, przesłanie w niniejszej sprawie korespondencji pod nieaktualne adresy stron, nawet jeśli została ona odebrana przez osobę pod tym adresem zamieszkałą, nie może stanowić doręczenia w trybie art. 43 K.p.a. Mieszkanie nie będące miejscem pobytu adresata nie jest wszak mieszkaniem, o którym mowa w przepisach o doręczeniu. Ponadto skoro nie stanowi ono miejsca zamieszkania strony, osoba zamieszkująca i odbierająca korespondencje pod takim adresem nie może być uznana za domownika.

Dostrzec przy tym trzeba, że w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu lub na wniosek jednej ze stron organ obowiązany jest ustalić rzeczywisty adres pozostałych stron dla doręczenia im powiadomienia o wszczęciu postępowania. Obowiązek strony zawiadomienia organu o zmianie adresu, w świetle art. 41 K.p.a. aktualizuje się bowiem dopiero po skutecznym powiadomieniu jej o wszczęciu. Jednocześnie też podstawę ustaleń organu w zakresie określenia aktualnego adresu winna przede wszystkim stanowić ewidencja ludności. W niej to wszak gromadzone są dane o miejscu pobytu osób fizycznych i stanowi ona oficjalne ich źródło. Posiłkowanie się innymi ewidencjami zasadne jest z kolei wówczas, gdy nie można aktualnego adresu pobytu ustalić w oparciu o ewidencję ludności. Obowiązki osób fizycznych wynikające z ujawniania adresów pobytu w rejestrach służących zbieraniu danych innych niż adresowe, nie mogą wpływać na uprawniania i obowiązki stron postępowania wynikające z doręczenia korespondencji w postępowaniu administracyjnym pod wskazanymi w nich adresami.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy nie można było tym samym uznać, że ustalenie adresu stron na podstawie ewidencji gruntów, bez uwzględnienia danych zawartych w ewidencji ludności było prawidłowe. Skoro natomiast korespondencja przesłana została na ustalone w ten sposób, nieaktualne adresy nie można było przyjąć, że doręczenie korespondencji osobie trzeciej pod tym adresem stanowiło prawidłowe i skuteczne doręczenie w trybie art. 43 K.p.a. Oceny takiej nie zmienia przy tym podnoszona przez organy okoliczność, która nie została do końca wyjaśniona, że pod nieaktualnym adresem skarżącego adresowaną do niego przesyłkę odebrała jego żona będąca stroną postępowania. Mieszkanie w którym doręczono korespondencję nie stanowiło bowiem miejsca faktycznego pobytu skarżącego, a jego żona nie była jedną z osób o których mowa w art. 43 K.p.a. Bezzasadne w tym względzie pozostają przy tym wywody organu odwoławczego dotyczące, wynikających z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązków małżonków związanych z zarządem majątkiem wspólnym. W postępowaniu administracyjnym, którego dotyczyło wznowienie, obowiązki i uprawnienia strony wynikały bowiem z przysługującego im prawa własności nieruchomości, a nie wzajemnych obowiązków realizowanych w ramach stosunku małżeństwa. Każde z nich z osobna było zatem stroną postępowania. Zgodnie zaś ze stanowiskiem zaprezentowanym w orzecznictwie, pogląd jakoby doręczenie jednemu ze współmałżonków, wywierało taki sam skutek jakby doręczono go obojgu, należy uznać za błędny, bo nie znajdujący uzasadnienia w przepisach prawa. Jednoczenie, fakt potwierdzenia odbioru pisma w sprawie, przez współmałżonka – nie przesądza o tym, że odbierający pismo współmałżonek staje się stroną postępowania. Czym innym jest bowiem wiedzieć o postępowaniu, a czym innym brać w nim udział w charakterze strony (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 298/00 niepub.). W niniejszej sprawie zauważyć przy tym trzeba, iż zgromadzone dowody nie potwierdzają skuteczności doręczenia nie tylko skarżącego, ale też jego żony.

Reasumując, w ocenie Sądu nie można w niniejszej sprawie uznać, iż w postępowaniu wyjaśniającym organ dokonał prawidłowych ustaleń, w zakresie okoliczności związanych z doręczaniem skarżącym korespondencji w postępowaniu objętym wznowieniem. Przeprowadzone dowody w żaden sposób nie potwierdziły prawidłowości i skuteczności badanych doręczeń. Wobec zaś braku dowodów w tym zakresie nie do zaakceptowania pozostaje stanowisko organu, co do zapewnienia stronom udziału w postępowaniu poprzez doręczanie im w toku postępowania pism oraz decyzji. Nie można wszak przyjmować, że nastąpiło doręczenie decyzji, jeśli okoliczność ta nie została wykazana w postępowaniu wyjaśniającym, a faktu takiego się nie domniemywa (por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 1997 r., sygn. akt II SA/Kr 865/96, System Informacji Prawnej LEX nr 32873). Jednocześnie nie wyjaśnienie w toku postępowania wszystkich okoliczności związanych z zaistnieniem przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz oparcie rozstrzygnięcia o ustalenia nieznajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym skutkuje wadliwością postępowania. W szczególności zaś narusza wskazane wcześniej zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe na mocy art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do zaistnienia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W szczególności zaś, zgodnej z przepisami regulującymi doręczanie korespondencji w postępowaniu administracyjnym, oceny doręczeń skarżącym korespondencji w postępowaniu objętym wznowieniem.