Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 135/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1, art. 11b ust. 1, art. 11d, art. 11e, art. 11f ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 106 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 14 grudnia 2021 r. nr 392/2021 znak: GPB-III.7821.8.2021 PF w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej polegającej na przebudowie i rozbudowie drogi oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r., nr 392/2021 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735) - dalej: k.p.a.; art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1363) - dalej: specustawa drogowa; Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Starosty Bełchatowskiego z dnia 7 września 2021 r., nr 1137.2021 udzielającą Wójtowi Gminy S. zgody na realizacje inwestycji drogowej polegającej na przebudowie i rozbudowie drogi gminnej nr [...] wraz ze skrzyżowaniem z drogą gminną [...] oraz infrastrukturą techniczną w zakresie budowy jezdni, budowy chodników, budowy zatok postojowych, budowy zjazdów, budowy oświetlenia, budowy linii nn, budowy przyłącza teletechnicznego, budowy kanału technologicznego, na działkach położonych w powiecie [...], gmina [...], obręb [...], oznaczonych nr ewidencyjnymi:

- [...] znajdujących się w liniach rozgraniczających teren inwestycji, stanowiących istniejący pas drogowy;

- [...] znajdującej się w liniach rozgraniczających teren inwestycji, w całości przechodzącej pod pas drogowy;

- [...], [...], [...] położnych w części w liniach rozgraniczających teren inwestycji, wymagających zatwierdzenia projektu podziału odpowiednio na działki ewidencyjne o nr [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], z czego działki o nr ewidencyjnych [...], [...] i [...] z przeznaczeniem na poszerzenie pasa drogowego;

- [...] ([...]), [...], [...], [...], [...] położonych poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, z których korzystanie będzie ograniczone.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej Wójtowi Gminy S. (inwestor) wystąpił do Starosty Bełchatowskiego wnioskiem z dnia 10 czerwca 2021 r. Do wniosku strona załączyła wymaganą prawem dokumentacje i opinie, o których mowa w art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 specustawy drogowej.

O wszczęciu, w dniu 7 lipca 2021 r., postępowania administracyjnego w w/w przedmiocie zawiadomiono inwestora oraz właścicieli nieruchomości objętych przedmiotowym wnioskiem. Dodatkowo, stosownie do wymogu art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, celem zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu, o wszczęciu postępowania zawiadomiono w drodze obwieszczenia zamieszczonego na tablicy ogłoszeń w siedzibie Starostwa Powiatowego w Bełchatowie, Urzędu Gminy w Szczercowie, jak również poprzez jego publikację na stronach BIP w/w organów oraz w lokalnej prasie (Gazeta Wyborcza).

W toku postępowania administracyjnego D. P. (występująca jako współwłaściciel nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] oraz właściciel nieruchomości oznaczonej nr ew. [...]) i J. B. (współwłaściciel nieruchomości oznaczonej nr ew. [...]) sprzeciwiały się jakiejkolwiek ingerencji w przysługujące im prawo własności, jak również poddawały w wątpliwość zasadność realizacji przedmiotowej inwestycji w trybie przepisów specustawy drogowej. Kwestionowały wskazane w złożonym projekcie budowlanym parametry projektowanej drogi gminnej klasy D, w szczególności nieuzasadnione, maksymalne poszerzenie szerokości pasa ruchu do 3,5 m, jak również zaprojektowanie na działce o nr ew. [...] miejsc postojowych, które de facto tworzą parking, który nie zalicza się do obiektu stanowiącego z drogą całość techniczno-użytkową, w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, niezbędnego do prowadzenia ruchu drogowego, a co za tym idzie nie podlega realizacji w oparciu o przepisy specustawy drogowej.

Ustosunkowując się do powyższych zarzutów inwestor podnosił, iż planowane przedsięwzięcie ingeruje w nieruchomości w/w stron w minimalnym zakresie i jest zgodne z przepisami określającymi warunki techniczne dla dróg. Przyjęta w projekcie maksymalna 3,5 m szerokość jezdni wynika z konieczności uwzględnienia licznych zakładów usługowych zlokalizowanych przy ul. C. (podlegającej rozbudowie drodze publicznej), jak i zlokalizowanej w pobliżu szkoły podstawowej i wynikający z powyższego wzmożony ruch pojazdów zarówno osobowych, ciężarowych, jak i autobusów szkolnych dowożących dzieci. Ponadto na projektowanym do przebudowy odcinku drogi występuje wzmożony ruch rowerowy. Przewidziane rozwiązanie umożliwia umieszczenie wszystkich elementów drogi i urządzeń z nią związanych, wynikających z funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych, przy uwzględnieniu potrzeby ochrony użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Odnośnie projektowanych miejsc postojowych na działce o nr ew. [...] inwestor wskazał, iż ich lokalizacja jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Wskazaną na wstępie decyzja z dnia 7 września 2021 r. Starosta Bełchatowski udzielił zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Odwołania od powyższej decyzji wniosły J. B. oraz D. P. , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Odwołująca się J. B. podnosiła, że nie wyraża zgody na zabór i wejście na działkę prywatną oznaczoną nr ew. [...], na której projektowane są według przedłożonego projektu zagospodarowania miejsca postojowe, stanowiące w istocie parking. Takie działanie spowoduje przesunięcie chodnika, a co za tym idzie dalsza ingerencje w działkę prywatną, na której znajduje się stary drzewostan, datowany na rok 1963. Odwołująca wskazała również, iż nadal nie otrzymała od inwestora uzasadnienia dla budowy parkingu w kwestionowanym miejscu, tym bardziej, że w niedalekiej odległości zlokalizowane są co najmniej dwa parkingi. W jej ocenie usytuowanie parkingów w sąsiedztwie pasów drogowych przeznaczonych głównie dla dzieci uczęszczających do szkoły, przy skrzyżowaniu ulic obsługujących ruch autobusów szkolnych, a dodatkowo w pobliżu przewężenia ulicy z uwagi na pobliski most na rzece, nie poprawi lecz utrudni ruch drogowy na tym odcinku.

Natomiast pełnomocnik D. P. zarzucając we wniesionym odwołaniu naruszenie art. 1 pkt 1, art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e oraz i specustawy drogowej, § 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 49 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej, wnosił o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając ponowił argumentację, co braku możliwości uznania planowanego do realizacji parkingu za całość techniczno-użytkową inwestycji oraz nieuzasadnionego maksymalnego poszerzenia pasa jezdni. Wskazał również na uchybienia proceduralne polegające na niewskazaniu daty, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie o wydanej decyzji udzielającej zgody na realizacje przedmiotowego przedsięwzięcia, co mogło mieć wpływ na sytuację procesową strony, w szczególności, co do przysługującego jej prawa wniesienia odwołania, jak również na brak zobowiązania inwestora do odniesienia się do zastrzeżeń strony, dokonując w tym zakresie samodzielnej próby obrony zasadności przyjętych przez inwestora rozwiązań.

Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając wskazał, iż realizacja przedmiotowej inwestycji – przebudowa i rozbudowa drogi gminnej (publicznej) – następuje w oparciu o przepisy specustawy drogowej z dnia 10 kwietnia 2003 r., w którym to postępowaniu zarówno Starosta Bełchatowski orzekający w pierwszej instancji, jak i Wojewoda Łódzki działający jako organ odwoławczy pełnią funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Zgodnie bowiem art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zatwierdzające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno Starosta, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach ustawy, gdyż jak wynika z art. 11e tej ustawy, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Dokonując w tak wyznaczonym zakresie oceny wniosku Wójtowi Gminy S. z dnia 10 czerwca 2021 r. organ odwoławczy stwierdził, że jest on kompletny i spełnia wymogi określone w art. 11b ust. 1 i art. 11d specustawy drogowej. Przeprowadzona przez organ kontrola wykazała bowiem, że wraz z przedmiotowym wnioskiem inwestor przedłożył analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości które w całości lub w części są przewidziane do przejęcia w związku z realizowaną inwestycją, mapę w skali 1:1000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektowe budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu. Jednocześnie do wniosku o wydanie decyzji inwestor dołączył 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ww. ustawy, do projektu dołączono oświadczenie projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Dalej, co do podniesionych zarzutów odwołujących się, odnośnie kwestii projektowanych miejsc postojowych Wojewoda Łódzki przywołując § 118 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wskazał, iż dla ulic klasy G i ulic klas niższych zatoki postojowe dla samochodów osobowych można wykonywać przy jezdni. W zależności od warunków zagospodarowania, miejsca postojowe mogą być w stosunku do krawędzi jezdni równoległe, prostopadłe lub ukośne. Wymiary i parametry techniczne miejsc postojowych określa § 116 rozporządzenia. Dalej organ wskazał, iż zarówno przepisy powołanego wyżej rozporządzenia, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie definiują pojęcia "parking", jak również pojęciem tym się nie posługują. Organ wywiódł, iż parking to wyznaczone miejsce do parkowania pojazdów mechanicznych lub innych środków komunikacji, w tym miejsca postojowe/stanowiska postojowe, do których mają zastosowanie przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Co więcej, wbrew stanowisku odwołujących się, stanowiska postojowe zalicza się do obiektów i urządzeń drogi niezbędnych do obsługi uczestników ruchu, a ich usytuowanie, jak również parametry są uzależnione od klasy drogi. Organ podkreślił także, odnosząc się treści do odwołania J. B. , iż w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów oraz związanych z tym opłat, a co za tym idzie argumentacja strony, co do konieczności usunięcia starodrzewu, pozostaje bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Ponadto, odnosząc się do kwestii braku zasadności planowanej inwestycji drogowej oraz jej parametrów zawartych w złożonym projekcie, Wojewoda Łódzki ponownie wskazał, iż organ rozpoznający wniosek o wydanie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny, czy też zmiany jej parametrów bądź przebiegu. Organ jest natomiast uprawniony do oceny czy planowana inwestycja realizuje cele określone przepisami specustawy drogowej oraz czy uwzględnia interesy osób trzecich. W tym zakresie Wojewoda Łódzki stwierdził, iż zakres planowanych robót ma na celu poprawę bezpieczeństwa oraz usprawnienie ruchu pojazdów na przedmiotowym odcinku drogi publicznej, co oznacza, iż przedmiotowe przedsięwzięcie realizuje cele określone w specustawie drogowej. Jednocześnie kwestionowana odwołaniami decyzja w pkt 4 nakłada na inwestora obowiązek uwzględnienia interesów osób trzecich.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, iż wobec kompletności wniosku Wójtowi Gminy S. z dnia 10 czerwca 2021 r., spełniającego wymogi określone w art. 11d specustawy drogowej, zasadnym było utrzymanie w mocy kwestionowanego rozstrzygnięcia w całości.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. P. , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucała naruszenie art. 11a specustawy drogowej poprzez wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia pomimo, iż w drodze realizacji inwestycji drogowej dojdzie do realizacji innych celów nie zakładano, nieuwzgledniających interes osób trzecich; a nadto naruszenie art. 7, art. 77 §1, art. 80 k.p.a. poprzez oparcie stanowiska wyłącznie o oświadczenie projektanta, z pominięciem okoliczności, iż realizacja inwestycji doprowadzi do innych celów niż zakładane. Z uwagi na powyższe strona wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie strona wnosiła o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi zdjęć i nagrania, na okoliczność wykazania, że planowana inwestycja nie będzie realizowała zakładanych celów. Uzasadniając zarzuty skargi strona ponownie zakwestionowała zasadność i celowość projektowanej inwestycji, podkreślając brak dokonania przez organy administracji stosownej oceny w zakresie, czy planowane przedsięwzięcie, a w szczególności projektowane na nieruchomości skarżącej miejsca postojowe, zrealizuje cele wskazywane przez inwestora, które uzasadniałyby zastosowanie regulacji specustawy drogowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wnosił o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 2 czerwca 2022 pełnomocnik skarżącej wnosił o przeprowadzenie dowodu z przedłożonych do akt sprawy:

1) opinii technicznej z dnia 24 maja 2022 r. sporządzonej przez inż. G. D. posiadającego uprawnienia do projektowania i kierowania robotami budowlanymi o specjalności drogowej na okoliczność istotnych uchybień organów administracji w toku postępowania, w szczególności odnośnie niewłaściwego usytuowania planowanych miejsc parkingowych prowadzących wręcz do pogorszenia bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz dla pieszych, zagrożenia przez planowaną inwestycję dla stateczności budynku mieszkalnego posadowionego na nieruchomości skarżącej oraz nieuwzględnienia kładki prowadzącej do budynku i konieczności przebudowy ogrodzenia;

2) sprawozdania z inwentaryzacji przyrodniczej z dnia 21 kwietnia 2022 r. autorstwa A. W. , przeprowadzonej na działkach o nr ew. [...] i [...] (powstałej w wyniku zatwierdzonego podziału działki o nr ew. [...]) na okoliczność ubytku kilkunastu drzew, wskutek ich wycięcia na potrzeby realizacji planowanej inwestycji, zniszczenia siedlisk ptaków, w tym podlegających ochronie, a nadto na możliwość obumarcia pozostałych na nieruchomości drzew, na skutek ewentualnej zmiany odprowadzania wód deszczowych.

W piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2022 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania – J. B. , popierał skargę oraz wnosiło o przeprowadzenie dowodu z wskazanych wyżej opinii, które załączył do przedmiotowego pisma. Strona kwestionowała zasadność realizacji przedmiotowej inwestycji pod kątem poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego na wskazanym odcinku, wskazywała na inne lokalizacje, na których możliwym byłoby urządzenie miejsc postojowych/parkingów, a nadto na zagrożenia dla znajdującego się na nieruchomości budynku, wynikające z realizacji przedmiotowego zamierzenia.

Pismem procesowym z dnia 8 lipca 2022 r. uczestnik postępowania – Wójtowi Gminy S. wnosił o oddalenie wniosków dowodowych z przedłożonych do akt sprawy opinii. Z ostrożności procesowej odniósł się merytorycznie do ich treści wskazując, iż pozostają one bez wpływu na wynik sprawy.

W dniu 12 lipca 2021 r. obecni na rozprawie, przeprowadzonej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, pełnomocnik skarżącej, uczestniczka postępowania – J. B. oraz jej pełnomocnik popierali skargę, jak i dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonym zakresie Sąd stwierdza, że zarówno decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 14 grudnia 2021 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty Bełchatowskiego z dnia 7 września 2021 r. odpowiadają prawu, co uzasadnia oddalenie skargi w całości.

Jak już wcześniej wskazano przedmiotem niniejszej skargi D. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika uczyniła rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie udzielenia, na wniosek inwestora – Wójtowi Gminy S. z dnia 10 czerwca 2021 r., pozwolenia na realizacje inwestycji drogowej polegającej na przebudowie i rozbudowie drogi gminnej nr [...] wraz ze skrzyżowaniem z drogą gminną [...] oraz infrastrukturą techniczną w zakresie budowy jezdni, budowy chodników, budowy zatok postojowych, budowy zjazdów, budowy oświetlenia, budowy linii nn, budowy przyłącza teletechnicznego, budowy kanału technologicznego.

Z akt sprawy wynika, iż planowana inwestycja obejmuje swoim zakresem między innymi w całości nieruchomość oznaczoną nr ew. [...], której skarżąca jest współwłaścicielem oraz częściowo działkę oznaczoną nr ew. [...], stanowiącą jej własność. Kwestionowane skargą rozstrzygnięcie zatwierdza podział w/w nieruchomości oraz orzeka o ich przejściu, za odszkodowaniem podlegającym ustaleniu odrębną decyzją, na własność Gminy [...].

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.) - dalej: specustawa drogowa.

Powołana wyżej ustawa, co wprost wynika z art. 1 ust. 1 określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1376), a także organy właściwe w tych sprawach. Ustawa ta zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg publicznych w Polsce, celem jej uchwalenia było uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy lub przebudowy dróg publicznych, co w zamyśle ustawodawcy ma poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg, a co za tym idzie usprawnienia komunikacji i poprawy jej bezpieczeństwa. Ustawa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Podkreślić również należy, że użyte przez ustawodawcę w powołanym już art. 1 ust. 1 specustawy drogowej szerokie pojęcie "inwestycji w zakresie dróg publicznych", odnosi się do zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 marca 2021 r., II SA/Gd 831/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Elementy składowe tej decyzji określa art. 11f ust. 1 ustawy, wskazując, że decyzja ta powinna zawierać m.in. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; zatwierdzenie podziału nieruchomości, podlegających wywłaszczeniu pod drogi; oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; ustalenia dotyczące określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, w związku z realizacją obowiązków objętych decyzją. Dodatkowo, decyzją tą zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości.

Podkreślenia wymaga również, że decyzja wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym, gdyż jak wynika z art. 11e ustawy, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Powyższe oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w przywołanym wyżej art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Inaczej mówiąc w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy drogowej organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie posiadają zatem kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Procedujące w tym postępowaniu organy administracji publicznej nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny, co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Tylko bowiem stwierdzenie, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (por. wyrok NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; wyrok NSA z 22 września 2020 r., II OSK 711/20; WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r., II SA/Rz 228/21; wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 866/19; wyrok WSA w Olsztynie z 2 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 41/19; wyrok WSA w Lublinie z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 988/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, procedujące w sprawie organy obu instancji w sposób prawidłowy uznały, iż złożony przez Wójtowi Gminy S. wniosek z dnia 10 czerwca 2021 r. o udzielenie pozwolenia na realizacje przedmiotowej inwestycji drogowej jest kompletny i spełnia wymogi określone w art. 11b ust. 1 i art. 11d specustawy drogowej. Przeprowadzona kontrola wykazała bowiem, że wraz z przedmiotowym wnioskiem inwestor przedłożył analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości które w całości lub w części są przewidziane do przejęcia w związku z realizowaną inwestycją, mapę w skali 1:1000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektowe budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu. Jednocześnie do wniosku o wydanie decyzji inwestor dołączył 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ww. ustawy, do projektu dołączono oświadczenie projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Powyższe, stosownie do powołanego wcześniej art. 11e specustawy drogowej, obligowało procedujące w sprawie organy administracji do rozpatrzenia wniosku z dnia 10 czerwca 2021 r. zgodnie z żądaniem inwestora. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że kompletność złożonego przez inwestora wniosku nie była kwestionowana zarówno przez skarżącą, jak i przez żadnego z pozostałych uczestników postępowania. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, realizującego zawartą w art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, inwestor odnosił się do zgłaszanych przez uczestników postępowania zastrzeżeń do projektowanej inwestycji, wskazując na zasadność i zgodność z obowiązującymi przepisami obowiązującego prawa przyjętych rozwiązań. Ponadto Sąd stwierdza, iż kwestionowana skargą decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały przez właściwe miejscowo i rzeczowo organy administracji publicznej, a podjęte w sprawie rozstrzygnięcie zawiera wszystkie niezbędne elementy wynikające z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, jak i spełnia wymogi, o których mowa w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wskazane wyżej okoliczności również nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut skargi, co do naruszenia art. 11a specustawy drogowej, którego to naruszenia, jak już wcześniej wskazano pełnomocnik skarżącej upatruje w wydaniu decyzji udzielającej zgody na realizację inwestycji drogowej, w wyniku której dojdzie do realizacji innych celów niż zakładane, nieuwzględniających interesów osób trzecich. W tym zakresie wskazać na wstępie należy, iż powołany wyżej przepis reguluje kwestie dotyczące organu właściwego do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ust. 1-2), zakresu uprawnień organu wydającego przedmiotową decyzję (ust. 2a), terminu wydania decyzji (ust. 3), a nadto nakłada na organ procedujący w sprawie obowiązek oceny, co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia (danej inwestycji drogowej) na środowisko (ust. 4). Tymczasem okoliczności, które pełnomocnik skarżącej przywołuje jako podstawę powyższego zarzutu, sprowadzają się w zasadzie do kwestionowania celowości i zasadności planowanej inwestycji, w szczególności projektowanych miejsc postojowych przewidzianych do realizacji na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. W ocenie strony, planowana inwestycja zarówno jako całość, jak i projektowane sporne miejsca postojowe, wbrew stanowisku inwestora oraz procedujących w sprawie organów administracji nie będą skutkowały usprawnieniem i poprawą bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak i pieszego, na co wskazuje choćby rozpoczynające się w odległości około [...] m od nieruchomości skarżącej zwężenie na wysokości mostu. Ponadto strona podnosi, że w bliskiej odległości od jej nieruchomości istnieją, co najmniej dwie lokalizacje, na którym możliwym jest parkowanie pojazdów, w tym jedna położona bezpośrednio przy budynkach, gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza. Podkreślenia jednak wymaga, że powyżej wskazane okoliczności w ogóle nie podlegają badaniu przez organy wydające decyzję w oparciu o przepisy specustawy drogowej. Jak już wcześniej wskazano decyzja podejmowana na podstawie przepisów specustawy drogowej ma charakter związany, co oznacza, że organy orzekające w sprawie nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Przepisy nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i uzasadnienia wyboru przyjętego wariantu. Inwestor nie ma też obowiązku uwzględnienia wszystkich, najczęściej sprzecznych ze sobą, oczekiwań stron i uczestników postępowania. Ocena w powyższym zakresie pozostaje także poza granicami możliwości kontrolnych i orzeczniczych sądu administracyjnego. Złożenie przez inwestora kompletnego wniosku, spełniającego ustawowe przesłanki obliguje organy do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Jedynie stwierdzenie, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, powodowałoby konieczność odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez inwestora. W niniejszej sprawie tego rodzaju okoliczność nie miała miejsca. Jak już wcześniej wskazano zarówno wniosek Wójtowi Gminy S. z 10 czerwca 2021 r., jak i załączona do niego dokumentacja spełniały przewidziane prawem wymagania. Tym samym brak było podstaw do wydania przez organy decyzji odmownej, gdyż uwzględnienie uwag i żądań skarżącej, stanowiłoby w istocie działanie pozaprawne, naruszające art. 11e specustawy drogowej.

Z tych samych względów nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja strony skarżącej, co do niedokonania przez procedujące w sprawie organy administracji obu instancji merytorycznej analizy załączonych do wniosku dokumentów. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy specustawy drogowej organy administracji publicznej dokonują jedynie oceny poprawności wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jedynie pod kątem zachowania warunków formalnoprawnych oraz pod kątem kompletność przedłożonej wraz z wnioskiem dokumentacji.

W sprawie nie znajduje także uzasadnienia twierdzenie skarżącej, jak i uczestniczki postępowania – J. B. zawarte w piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2022 r., iż udzielenie pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej skutkować będzie realizacją innych celów niż zakładane. W tym zakresie wskazać należy, iż jak wynika z załączonych do akt administracyjnych sprawy wyjaśnień pełnomocnika inwestora (k. 17), przyjęte w złożonym projekcie rozwiązania uwzględniają zarówno liczne zakłady usługowe zlokalizowane przy przedmiotowej, jak znajdującą się w pobliżu szkołę podstawową i wynikający z powyższego wzmożony ruch pojazdów osobowych, ciężarowych, autobusów szkolnych dowożących dzieci, jak również wzmożony ruch rowerowy. Przewidziane rozwiązanie ma na celu umożliwienie umieszczenia wszystkich elementów drogi i urządzeń z nią związanych, wynikających z funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych, przy uwzględnieniu potrzeby ochrony użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Wskazać również należy, iż wbrew stanowisku strony skarżącej projektowane zatoki postojowe nie służą jedynie do zapewnienia dostępu do obiektów użyteczności publicznej. Zasadność powyższego stwierdzenia skarżącej nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w załączonych do skargi aktach administracyjnych sprawy. Ponadto przyjęte rozwiązanie skutkować będzie zwiększeniem bezpieczeństwa zarówno ruchu drogowego, jak i bezpieczeństwa pieszych, gdyż jak wskazywał inwestor wyeliminuje zjawisko parkowania pojazdów wzdłuż ulicy, w miejscach do tego niewyznaczonych.

Zdaniem Sądu za niezasadne należy również uznać zarzuty strony skarżącej oraz uczestniczki postępowania – J. B. , co do naruszenia art. 7, art. 77 §1, art. 80 k.p.a., polegające na braku zbadania wskazanych przez strony okoliczności, odnoszących się de facto do zasadności i celowości przyjętych rozwiązań projektowych, a które to okoliczności, w tym wypadku nie mogą być przez organy orzekające brane pod uwagę przy wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W kwestii podnoszonych zarówno przez skarżącą, jaki i przez uczestniczkę postępowania – J. B. okoliczności dotyczących szeroko pojętej ingerencji w przysługujące im prawo własności do nieruchomości, w tym posadowionego na gruncie budynku mieszkalnego wskazać należy, że tego rodzaju okoliczności nie mogły być brane pod uwagę przez organy przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślenia w tym miejscu ponownie wymaga, że celem uchwalenia specustawy drogowej była konieczność zapewnienia szybszej i sprawniejszej realizacji inwestycji drogowych. W przypadku tych inwestycji ustawa miała na celu stworzenie warunków, w których mogłyby być realizowane z pominięciem, bądź przy uproszczeniu licznych czasochłonnych procedur. Nie ulega wątpliwości, że tego typu postępowania, w ramach których może dochodzić do wywłaszczeń, wiążą się z ingerencją w prawo własności, która budzić może sprzeciw podmiotu, którego nieruchomość podlega wywłaszczeniu. Mając jednak na względzie cele wprowadzenia przepisów wymienionej ustawy, podkreślić należało, że realizacja inwestycji drogowej każdorazowo wiązać się będzie z licznymi wywłaszczeniami, a inwestycja drogowa byłaby niemożliwa do zrealizowania, jeśliby organy orzekające w sprawie miały obowiązek uwzględniać uwagi właścicieli wywłaszczonych nieruchomości dotyczące nadmiernego obciążenia ich nieruchomości. Ewentualna korekta w zakresie obciążeń nieruchomości mogłaby budzić z kolei sprzeciw podmiotu, którego prawa w wyniku dokonania tej korekty podlegałyby zwiększonym ograniczeniom. Stąd też celowy zabieg ustawodawcy, który konstruując przepisy specustawy drogowej nie pozostawił organom kompetencji do dokonywania oceny w tym zakresie, w konsekwencji wyłączył możliwość podnoszenia tego typu zarzutów. Funkcję kompensacyjną pełni w tych sytuacjach odszkodowanie, o które mogą ubiegać się podmioty, których nieruchomości podlegały wywłaszczeniu. Ponadto ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich gwarantuje powołany na wstępie przepis art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, który jako jeden z obligatoryjnych elementów decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wymienia wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jak już wcześniej wskazano kwestionowana skargą decyzja warunek ten spełnia.

Natomiast, co do zgłoszonych przez pełnomocników skarżącej oraz uczestniczki postępowania – J. B. wniosków dowodowych wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W orzecznictwie Sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, iż dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, aby żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza. Ponadto sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanej w jego wyniku ostatecznej decyzji administracyjnej, nie ma ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 27 października 2021 r., III OSK 4145/21; www.orzecznia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie załączone do skargi wnioski dowodowe, jak i przedłożone w toku postępowania sądowoadministracyjnego opinia techniczna z dnia 24 maja 2022 r. sporządzona przez inż. G. D. posiadającego uprawnienia do projektowania i kierowania robotami budowlanymi o specjalności drogowej oraz sprawozdanie z inwentaryzacji przyrodniczej z dnia 21 kwietnia 2022 r. autorstwa A. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą T. z siedzibą w W., sporządzone na żądanie skarżącej po dacie wydania objętej niniejszą skargą decyzji, stanowią de facto polemikę, co do prawidłowego zaprojektowania i zasadności realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej. Kwestie te, jak już wcześniej wskazano pozostają poza granicami oceny dokonywanej zarówno przez organy administracji publicznej procedujące w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w oparciu o przepisy specustawy drogowej, jak również poza granicami kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w odniesieniu do wydawanych w tym przedmiocie decyzji administracyjnych. Z uwagi na powyższe Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe skarżącej oraz uczestniczki postępowania – J. B. .

Reasumując Sąd stwierdza, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie. Procedujące w sprawie organu administracji publicznej działały w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego, jak również prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

m. d.