Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5273/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 113 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 3304/15 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2016 r., sygn.akt VI SA/Wa 3304/15 oddalił skargę [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Pismem z 22 lipca 2014 r., [...] (dalej: KIGEiT , Izba lub Skarżąca) zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE lub Organ) o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji Prezesa UKE z [...] września 2010 r., znak: [...], zatwierdzającej Ofertę ramową określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci TP, dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych" (dalej: "Oferta SOR"), zmienionej następnie decyzją z [...] kwietnia 2011 r., decyzją z [...] października 2011 r., decyzją z [...] marca 2014 r., decyzją z [...] maja 2014 r., decyzją z [...] maja 2014 r., decyzją z [...] czerwca 2014 r. oraz decyzją z [...] czerwca 2014 r., (dalej łącznie: "Decyzja SOR"), w zakresie Części I Rozdziału 1 punkt 1.9 ppkt 1.9.4 ust. 1 i ust. 2 Oferty SOR, poprzez wyjaśnienie sposobu obliczania wskaźnika dostępności, o którym mowa w przedmiotowym postanowieniu Oferty SOR w Części I Rozdział 1 punkt 1.9 ppkt 1.9.4 ust. 1 i 2 , w brzmieniu:

"1. Bonifikaty przysługują PT za każdy rozpoczęty dzień, w którym Usługa Regulowana była niedostępna z uwagi na wystąpienie Awarii oraz za każdy dzień niedotrzymania parametru dostępności Usług Regulowanych określonego na poziomie 99,7 (dziewięćdziesiąt dziewięć i siedem dziesiątych) %.

2. Wysokość bonifikaty, o której mowa w ust. 1, powyżej ustala się na poziomie 1/30 opłat miesięcznych za każdy rozpoczęty dzień, w którym Usługa Regulowana była niedostępna z uwagi na wystąpienie Awarii lub za każdy rozpoczęty dzień, w którym Usługa Regulowana świadczona była poniżej gwarantowanej dostępności Usług Regulowanych, o których mowa w Części I Ogólnej Rozdziale 1 Informacje podstawowe pkt 1.1. Definicje".

Skarżąca wskazała, że w zakresie kluczowego z perspektywy brzmienia cytowanego postanowienia wskaźnika dostępności brak jest jakichkolwiek wskazań, jak ów wskaźnik powinno się obliczać.

Wątpliwości KIGEiT dotyczyły:

Czy parametr dostępności powinien być obliczany według danych z każdego dnia osobno (skoro bonifikata odnosi się do "każdego dnia niedotrzymania parametru dostępności Usług Regulowanych"), czy z każdego miesiąca, czy też z każdego roku?, co w takim przypadku w przypadku usług świadczonych przez okres krótszy niż rok?, czy rok powinien być rozumiany jako okres od 1 stycznia do 31 grudnia, czy też jako kolejne 12 miesięcy od daty rozpoczęcia świadczenia danej Usługi Regulowanej?, czy parametr dostępności powinien być obliczany odrębnie dla każdego Abonenta (wówczas opłaty miesięczne odnoszą się do opłat naliczanych za pojedynczą Usługę Regulowaną), czy dla wszystkich Abonentów danej Usługi Regulowanej operatora alternatywnego (wówczas opłaty miesięczne odnoszą się do wszystkich opłat naliczanych za daną Usługę Regulowaną, np. WLR, BSA itd.), czy dla wszystkich Abonentów wszystkich Usług Regulowanych operatora alternatywnego (wówczas opłaty miesięczne odnoszą się do wszystkich opłat naliczanych za wszystkie Usługi Regulowane)?

KIGEiT podkreśliła, że wyjaśnienie tych wątpliwości jest kluczowe dla możliwości skontrolowania prawidłowego wykonywania przez [...] z siedzibą w [...] (dalej: "OPL") obowiązków, a ponadto jest istotne z uwagi na to, że w zależności od przyjętej metodologii, bonifikaty te będą różne, a w niektórych wariantach nie będą w ogóle przysługiwały.

Pismem z 29 lipca 2014 r., Prezes UKE zawiadomił OPL, KIGEiT, [...] oraz [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek KIGEiT.

Postanowieniem z dnia z [...] października 2014 r., znak: [...], wydanym na podstawie art.113 § 2 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 P.t., Prezes UKE odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji.

Prezes UKE przytoczył, przedstawione w toku postępowania, stanowisko OPL, który wyjaśnił, że parametr dostępności nie powinien być liczony odrębnie dla każdego dnia, ani dla każdego miesiąca, ale powinien być liczony za okres roku kalendarzowego, a jeżeli usługa jest świadczona przez okres krótszy niż rok, to proporcjonalnie do tego okresu, parametr dostępności powinien być liczony odrębnie nie dla danego abonenta przedsiębiorcy telekomunikacyjnego (PT), ale dla każdej usługi hurtowej, z której korzysta przedsiębiorca telekomunikacyjny i nie powinien być liczony sumarycznie dla wszystkich abonentów przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, ale odrębnie dla każdej usługi hurtowej.

Decyzją z [...] maja 2015 r.nr. [...], Prezes UKE w części zmienił postanowienia Oferty SOR, wprowadzone decyzją z [...] czerwca 2014 r. znak: [...].

Prezes UKE rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na powyższą zmianę, wezwał KIGEiT do wskazania czy nadal aktualne jest jej żądanie dotyczące wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowień Oferty SOR.

W odpowiedzi na wezwanie KIGEiT wskazała, że wniosek o wyjaśnienie wątpliwości pozostaje aktualny.

Postanowieniem z [...] października 2015 r., Prezes UKE utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz argumentację wyrażone w postanowieniu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Organ wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości jest konieczne, gdy decyzja jest niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże, instytucja ta nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, nie może powodować zmian merytorycznych rozstrzygnięcia, ani pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Tym samym, jeżeli w ocenie organu administracji publicznej treść decyzji nie nasuwa wątpliwości, nie ma podstaw do wydania postanowienia wyjaśniającego jej treść. Prezes UKE stwierdził, że sporne postanowienia decyzji SOR, w brzmieniu przed zmianą z [...] maja 2015 r. są jasne, klarowne i nie wywołują jakichkolwiek wątpliwości, zgłaszanych przez KIGEiT. Ponieważ postanowienia te zostały zmienione decyzją z [...] maja 2015 r., Prezes UKE dokonał ich ponownej oceny w oparciu o wątpliwości KIGEiT. Organ wskazał zatem, że aktualne brzmienie spornej części decyzji SOR, zawiera regulacje, które w sposób niebudzący wątpliwości określają okres czasu dla jakiego powinien być liczony wskaźnik dostępności - rok, oraz wskazują na przypadek gdy przedsiębiorca telekomunikacyjny korzysta z danej Usługi Regulowanej przez okres krótszy niż rok. Ponadto ww. postanowienia w sposób jasny i precyzyjny wskazują na jakim poziomie ustalony jest wskaźnik dostępności dla Usług Regulowanych - wynosi on 99,7% oraz określają poziom przysługującej przedsiębiorstwu telekomunikacyjnemu bonifikaty za niedotrzymanie przez OPL przedmiotowego parametru. Mając zatem na uwadze stan faktyczny i prawny w momencie wydawania niniejszego rozstrzygnięcia, Prezes UKE wskazał, że tym bardziej nie może być mowy o jakichkolwiek wątpliwościach co do treści obowiązującej decyzji SOR. Prezes UKE dodał, że pozostałe wątpliwości KIGEiT nie dotyczą użytych w treści decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowania skrótów, które powodować mogą trudności w ustaleniu sensu rozstrzygnięcia, a których ewentualne wyjaśnienie jest celem instytucji przewidzianej przepisem art. 113 § 2 k.p.a. Takie wątpliwości dotyczące niezrozumiałych, zawiłych sformułowań i nieprawidłowych skrótów nie istniały w momencie wydawania postanowienia I instancji oraz nie zaistniały również po dniu wydania przez Prezesa UKE decyzji z dnia [...] maja 2015 r., która zmieniła sporne postanowienie Oferty SOR. Organ natomiast, nie może dokonywać wyjaśnienia jak rozumie wydaną przez siebie decyzję w sytuacji, gdy brak jest w jej treści wskazanych przez wnioskodawcę obiektywnych wątpliwości co do znaczenia jej treści.

Organ wyjaśnił ponadto, że jedynym materiałem dowodowym, który może być brany pod uwagę przez Prezesa UKE w niniejszym postępowaniu administracyjnym jest treść decyzji podlegającej wyjaśnieniu oraz jej uzasadnienie. Prezes UKE nie mógł zatem w ramach prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego brać pod uwagę innych dowodów niż treść decyzji SOR.

Wyrokiem z 3 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2015 r. w całości.

Na wstępie WSA przypomniał, że zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a., organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. WSA wskazał też, iż w orzecznictwie wypracowane zostało stanowisko, zgodnie z którym organ administracji, działając w trybie art. 113 § 2 k.p.a., nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem przyjętych zasad wykładni prawa, ale jest uprawniony i obowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego bądź prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Celem postępowania opartego na art. 113 § 2 k.p.a., nie jest korygowanie rozstrzygnięcia, a jedynie wyjaśnienie przez organ jak rozumie własne rozstrzygnięcie. WSA podkreślił, że w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, czy też dostosowywać ją do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym.

Sąd I instancji wskazał, że Skarżąca wnioskowała o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji SOR dotyczącej w Części I Rozdział 1 punkt 1.9 ppkt 1.9.4 ust. 1 i 2 Oferty SOR, które miałoby polegać na wskazaniu sposobu obliczania bonifikaty należnej przedsiębiorcom telekomunikacyjnym od OPL z tytułu niedotrzymania parametru dostępności świadczonej przez OPL usługi.

WSA podkreślił, że sporne postanowienia oferty SOR nie zawierają treści niejednoznacznych lub dotkniętych zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu I instancji,wątpliwości oraz pytania, które zostały przedstawione przez KIGEiT we wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji SOR, powtórzone następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze, w istocie rzeczy miały na celu uzupełnienie spornej treści decyzji SOR o treści dotyczące wskazań w kwestii obliczania wskaźnika dostępności, o którym mowa w spornym fragmencie decyzji SOR.

Powyższe, zdaniem WSA potwierdza zmiana spornych postanowień Oferty SOR dokonana decyzją z [...] maja 2015 r., w wyniku której doszło do uzupełnienia treści decyzji SOR w kwestionowanej przez KIGEiT części, poprzez dodanie zapisów pozwalających przyjąć, że parametr dostępności powinien być liczony za okres roku kalendarzowego, a jeżeli usługa jest świadczona przez okres krótszy niż rok, to proporcjonalnie do tego okresu.

Postanowienia oferty SOR, których wyjaśnienia domagał się Skarżący otrzymały następujące brzmienie:

"1. Bonifikaty przysługują PT za każdy rozpoczęty dzień, w którym Usługa Regulowana była niedostępna z uwagi na wystąpienie Awarii oraz za każdy dzień niedotrzymania parametru dostępności Usług Regulowanych w ciągu roku kalendarzowego określonego na poziomie 99,7 (dziewięćdziesiąt dziewięć i siedem dziesiątych) %. W przypadku, gdy PT korzysta z danej Usługi Regulowanej przez okres krótszy niż rok kalendarzowy to dostępność usługi powinna być wyliczona proporcjonalnie do danego okresu.

2. Wysokość bonifikaty, o której mowa w ust. 1, powyżej ustala się na poziomie 1/30 opłat miesięcznych za każdy rozpoczęty dzień, w którym Usługa Regulowana była niedostępna z uwagi na wystąpienie Awarii lub za każdy rozpoczęty dzień, w którym Usługa Regulowana świadczona była poniżej gwarantowanej dostępności Usług Regulowanych, o których mowa w Części I Ogólnej Rozdziale 1 Informacje podstawowe pkt 1.1. Definicje".

W ocenie Sądu I instancji należało zgodzić się z Prezesem UKE, że przedmiotowy fragment decyzji SOR, zawiera rozwiązania, które jasno określają okres czasu dla jakiego powinien być liczony wskaźnik dostępności oraz wskazują na przypadek gdy przedsiębiorca telekomunikacyjny korzysta z danej Usługi Regulowanej przez okres krótszy niż rok, jasno i precyzyjnie wskazują na jakim poziomie ustalony jest wskaźnik dostępności dla Usług Regulowanych oraz określają poziom przysługującej przedsiębiorstwu telekomunikacyjnemu bonifikaty za niedotrzymanie przez OPL tego parametru.

Wobec powyższego uwzględnienie wniosku KIGEiT, prowadziłoby do uzupełnienia decyzji SOR, w zakresie w jakim nie jest ona niejednoznaczna, ani dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu spornego zapisu.

Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji Prezes UKE, utrzymując w mocy zaskarżonym postanowieniem, odmowę wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji SOR, zawartą w postanowieniu z 8 października 2014 r., nie naruszył art. 113 § 2 k.p.a.

WSA uznał również, że niezasadny jest zarzut naruszenia w przedmiotowej sprawie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przez brak wszechstronnej oceny i analizy wniosku KIGEiT w kontekście niejasnych postanowień Oferty SOR. WSA po analizie treści zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia I instancji, doszedł do wniosku, że Prezes UKE, nie naruszył powyższych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Organ, odnosząc się do treści spornego fragmentu oferty SOR, wyjaśnił swoje stanowisko, popierając je poglądami zawartymi w orzecznictwie oraz w doktrynie dochodząc do wniosku, iż wątpliwości KIGEiT, co do treści oferty SOR, są niezasadne. Sąd nie dopatrzył się również nieprawidłowości w wyrażeniu swojego stanowiska w piśmie z 27 sierpnia 2014 r. przez [...], jako strony przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła KIGEiT domagając się na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie art. 151 p.p.s.a w zw. z art. z art. 113 § 2 k.p.a, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi KIGEiT, podczas gdy istniały i istnieją wątpliwości co do treści decyzji, które powinny zostać wyjaśnione przez Prezesa UKE;

2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a, które miało wpływ na wynik sprawy, przez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom, w szczególności poprzez pominięcie argumentacji Izby oraz brak odniesienia się do kluczowych aspektów dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Prezesa UKE, co w konsekwencji utrudnia lub uniemożliwia kontrolę instancyjną.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Uczestnik postępowania [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania wskazując, że odpowiedź na pytania zgłoszone przez Izbę w ramach przedstawionych wątpliwości musiałaby stanowić uzupełnienie decyzji [...] o treści w niej nie przewidziane, co wykracza poza zakres działania dozwolony w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Podkreślił, iż jak wskazał to Sąd I instancji, w niniejszej sprawie Skarżąca wnioskowała o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji SOR dotyczącej w Części I Rozdział 1 punkt 1.9 ppkt 1.9.4 ust. 1 i 2 Oferty SOR, które miałoby polegać na wskazaniu sposobu obliczania bonifikaty należnej przedsiębiorcom telekomunikacyjnym od OPL z tytułu niedotrzymania parametru dostępności świadczonej przez OPL usługi. Tymczasem sposób obliczania bonifikaty jest już opisany w jasny i zrozumiały sposób we wspomnianych jednostkach redakcyjnych OR SOR (mowa o brzmieniu nadanym decyzją [...]). W wyjaśnianej decyzji Izba doszukuje się jednak jeszcze innych treści. Nawet jeżeli uznać nieuregulowanie tych treści w decyzji [...] za ewentualny mankament(co OPL neguje), to jego naprawienie powinno zostać dokonane w trybie zmiany tej decyzji poprzez uzupełnienie o brakujące treści, nie zaś poprzez wywiedzenie brakujących treści w trybie wyjaśnienia wątpliwości decyzji. Podniósł też, iż za powyższą argumentacją przemawia wykorzystanie trybu zmiany decyzji, którego zastosowanie względem decyzji [...] doprowadziło do wyeliminowania części wątpliwości pierwotnie zgłaszanych przez Izbę. Pewne wątpliwości Izby przedstawiane na etapie postępowania administracyjnego uległy dezaktualizacji z uwagi na zmianę brzmienia [...] cz. 1 pkt 1.9. ppkt 1.9.4. ust. 1 dokonaną na mocy decyzji [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej wniesionej przez KIGEiT w pierwszej kolejności należy wskazać, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowany w pkt 2 jej petitum przez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom, w szczególności poprzez pominięcie argumentacji Izby oraz brak odniesienia się do kluczowych aspektów dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Prezesa UKE, co w konsekwencji - zdaniem kasatora utrudnia lub uniemożliwia kontrolę instancyjną.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39).

W rozpoznawanej wbrew stanowisku kasatora - według Naczelnego Sądu Administracyjnego - uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. WSA ustosunkował się do kwestii podniesionych przez Izbę. W zakresie części wątpliwości Sąd I instancji wskazał, że uległy one dezaktualizacji wskutek uzupełnienia OR SOR w drodze decyzji z [...] maja 2015 r.nr. [...], w której Prezes UKE w części zmienił postanowienia Oferty, a w zakresie pozostałych wątpliwości stwierdził, że nie mogły być one wyjaśnione w trybie art. 113 § 2 kpa, ponieważ prowadziłoby to w istocie do zmiany wyjaśnianej decyzji poprzez jej uzupełnienie.

Podkreślenia wymaga, że celem orzeczenia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, która może zawierać w odczuciu strony niejasności interpretacyjne. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Akcentowano, że w piśmiennictwie przyjmuje się zasadniczo, iż przedmiotem wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie (osnowa) zawarte w decyzji, niemniej jednak uznano za właściwe stanowisko, w myśl którego wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji to także wyjaśnienie niejednoznacznych i niejasnych sformułowań zawartych w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza zaś wtedy, gdy wyjaśnienie wątpliwości co do treści uzasadnienia jest konieczne dla wyjaśnienia treści osnowy decyzji (A.Wróbel:w:M.Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 697).W szczególności, konstrukcja prawna, o której stanowi art.113 § 2 k.p.a., ograniczona jest tylko do wyjaśnienia wątpliwości odnoszących się do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że że jedynym materiałem dowodowym, który może być brany pod uwagę przez Prezesa UKE w niniejszym postępowaniu administracyjnym jest treść decyzji podlegającej wyjaśnieniu oraz jej uzasadnienie. Prezes UKE nie mógł zatem w ramach prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego brać pod uwagę innych dowodów niż treść decyzji SOR.

Rację ma Sąd I instancji, że organ prawidłowo odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Prezesa UKE z [...] września 2010 r., znak: [...], zatwierdzającej Ofertę ramową określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci TP, dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych," zmienionej następnie decyzjami z: [...] kwietnia 2011 r., [...] października 2011 r., z [...] marca 2014 r., [...] maja 2014 r., [...] maja 2014 r, [...] czerwca 2014 r. oraz [...] czerwca 2014 r., łącznie: w zakresie Części I Rozdziału 1 punkt 1.9 ppkt 1.9.4 ust. 1 i ust. 2 Oferty SOR, poprzez wyjaśnienie sposobu obliczania wskaźnika dostępności, o którym mowa w przedmiotowym postanowieniu Oferty SOR w Części I Rozdział 1 punkt 1.9 ppkt 1.9.4 ust. 1 i 2 , w brzmieniu:

"1. Bonifikaty przysługują PT za każdy rozpoczęty dzień, w którym Usługa Regulowana była niedostępna z uwagi na wystąpienie Awarii oraz za każdy dzień niedotrzymania parametru dostępności Usług Regulowanych określonego na poziomie 99,7 (dziewięćdziesiąt dziewięć i siedem dziesiątych) %.

2. Wysokość bonifikaty, o której mowa w ust. 1, powyżej ustala się na poziomie 1/30 opłat miesięcznych za każdy rozpoczęty dzień, w którym Usługa Regulowana była niedostępna z uwagi na wystąpienie Awarii lub za każdy rozpoczęty dzień, w którym Usługa Regulowana świadczona była poniżej gwarantowanej dostępności Usług Regulowanych, o których mowa w Części I Ogólnej Rozdziale 1 Informacje podstawowe pkt 1.1. Definicje".

Zmiana brzmienia OR SOR cz. 1 pkt 1.9. ppkt 1.9.4. ust. 1 dokonana na mocy decyzji z 7 maja 2015 r., zmieniła postanowienie Oferty poprzez dodanie ostatniego zdania w brzmieniu :

"Bonifikaty przysługują PT za każdy rozpoczęty dzień, w którym Usługa Regulowana była niedostępna z uwagi na wystąpienie Awarii oraz za każdy dzień niedotrzymania parametru dostępności Usług Regulowanych w ciągu roku kalendarzowego określonego na poziomie 99,7 (dziewięćdziesiąt dziewięć i siedem dziesiątych) %. W przypadku, gdy PT korzysta z danej Usługi Regulowanej przez okres krótszy niż rok kalendarzowy to dostępność usługi powinna być wyliczona proporcjonalnie do danego okresu’’.

Skoro nastąpila zmiana decyzji [...] cz.1 pkt 1.9. ppkt 1.9.4. ust. 1 i uzupełnienie jej o nowe treści, potwierdza to słuszność stanowiska Sądu I instancji, iż brak było podstaw do wyjaśnienia treści wskazanych jej postanowień w trybie art. 113 § 2 k.p.a.

Należy też zgodzić się ze stanowiskiem WSA, że postanowienia oferty SOR zawierają rozwiązania, które jasno określają okres czasu dla jakiego powinien być liczony wskaźnik dostępności oraz wskazują na przypadek gdy przedsiębiorca telekomunikacyjny korzysta z danej Usługi Regulowanej przez okres krótszy niż rok, jasno i precyzyjnie wskazują na jakim poziomie ustalony jest wskaźnik dostępności dla Usług Regulowanych oraz określają poziom przysługującej przedsiębiorstwu telekomunikacyjnemu bonifikaty za niedotrzymanie przez OPL tego parametru.

Sąd I instancji zasadnie uznał też, iż wątpliwości skarżącej kasacyjnie w zakresie wyjaśnienia: czy parametr dostępności powinien być obliczany odrębnie dla każdego Abonenta (wówczas opłaty miesięczne odnoszą się do opłat naliczanych za pojedynczą Usługę Regulowaną), czy dla wszystkich Abonentów danej Usługi Regulowanej operatora alternatywnego (wówczas opłaty miesięczne odnoszą się do wszystkich opłat naliczanych za daną Usługę Regulowaną, np. WLR, BSA itd.), czy dla wszystkich Abonentów wszystkich Usług Regulowanych operatora alternatywnego (wówczas opłaty miesięczne odnoszą się do wszystkich opłat naliczanych za wszystkie Usługi Regulowane), prowadziłyby do zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji przez uzupełnienie uregulowania zawartego w [...] cz.1 pkt 1.9. ppkt 1.9.4. ust. 1. o treści w niej nie zawarte. W konsekwencji więc uwzględnienie wniosku KIGEiT, byłoby niezgodne z przepisami art. 113 § 2 k.p.a.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).