Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1967/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie przywrócenia do służby i mianowania na stanowisko uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z poźn. zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia K. K. od postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], odmawiającego - w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. - wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2001 r. nr [..] w części dotyczącej przywrócenia do służby i mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Uzasadniając rozstrzygniecie organ stwierdził, że w sprawie zaistniała inna uzasadniona przyczyna formalna - uniemożliwiająca wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego, objętego wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r., uzupełnionym [...] maja 2019 r. - w postaci wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej: Naczelny Sąd Administracyjny, z dnia 5 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA 321/02, którym to Sąd dokonał weryfikacji rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. i uznał, że w określonym stanie faktycznym i prawnym zgodne z prawem było wydanie przez organ I instancji decyzji o przywróceniu do służby K. K. i mianowaniu funkcjonariuszem w służbie stałej na stanowisko służbowe.

Zdaniem organu, Komendant Główny Policji jest związany prawomocnym orzeczeniem NSA z dnia 5 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA 321/02 i tym samym zobligowany do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2001 r. we wskazanej przez wymienionego części, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Organ wskazał, że ww. rozkaz personalny rozstrzygnął o przywróceniu K. K. do służby w Policji i mianowaniu funkcjonariuszem w służbie stałej na stanowisko asystenta Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w B., oraz przyznaniu świadczenia pieniężnego, na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, za okres trzech miesięcy oraz zaliczył wymienionemu wysługę lat do celów uposażeniowych w wysokości: 7 lat, 11 miesięcy i 28 dni.

Po rozpoznaniu odwołania K. K. od przedmiotowego rozkazu, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie - w części dotyczącej przyznania świadczenia pieniężnego równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem za okres 3 miesięcy

i orzekł o przyznaniu świadczenia pieniężnego za okres 6 miesięcy oraz utrzymał

w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.

Po rozpoznaniu skargi złożonej przez K. K. od decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...], Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 5 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA 321/02, w pkt 2 sentencji wyroku orzekł o oddaleniu skargi w zakresie uchylenia przez organ II instancji rozstrzygnięcia w części dotyczącej przyznania świadczenia równego uposażeniu na ostatnio zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem i orzeczenia o przyznaniu świadczenia pieniężnego za okres 6 miesięcy, a w pkt 3 sentencji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie oraz stwierdził nieważność decyzji organu I instancji w zakresie wysługi lat dla celów uposażeniowych.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] K. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...], w części dotyczącej przywrócenia do służby i mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Organ zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA 321/02 stwierdził nieważność wyłącznie decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., w części dotyczącej przywrócenia do służby w Policji, mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej na stanowisko służbowe oraz ustalenia wysługi lat dla celów uposażeniowych, uznając, iż organ odwoławczy rozstrzygnął o decyzji organu I instancji w części, która nie była przedmiotem odwołania, a mianowicie przywrócenia skarżącego do służby w Policji, mianowania na stanowisko asystenta. Tym samym - w ocenie organu - należy domniemywać, że sąd uznał rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. w tym zakresie, za ostateczne w sprawie.

Ponadto, Sąd stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2001 r., w części dotyczącej wysługi lat dla celów uposażeniowych. Sąd wskazał przy tym, iż powyższa decyzja - w tej części - została wydana bez podstawy prawnej. Powyższa argumentacja Sądu bezsprzecznie dowodzi, iż NSA w Warszawie dokonał analizy zarówno decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji organu I instancji, w pełnym zakresie (co do wszystkich zawartych w tych decyzjach elementów rozstrzygnięć)

i nie stwierdził aby w pozostałej części, tj. orzeczeniu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r., o przywróceniu skarżącego do służby w Policji i mianowaniu funkcjonariuszem w służbie stałej na stanowisko asystenta, zachodziły merytoryczne przesłanki, określone w art. 156 § 1 k.p.a., warunkujące stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2001 r. również i w tej w części dotyczącej przywrócenia do służby. O powyższym, zdaniem organu, przesądza pkt 3 sentencji analizowanego wyroku NSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA 321/02, w którym Sąd ten stwierdza nieważność decyzji organu I instancji w części dotyczącej wysługi lat dla celów uposażeniowych.

Organ zwrócił uwagę na fragment wyroku NSA w Warszawie, z którego wynika, że: "Odwołanie skarżącego z dnia [...] listopada 2001 r. od tego rozkazu dotyczyło wyłącznie wysokości przyznanego świadczenia pieniężnego oraz nieprawidłowego zaliczenia okresu służby." Tym samym Sąd nie zakwestionował merytorycznie zasadności przywrócenia K. K. do służby i mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej na stanowisko asystenta Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w B. i w tym zakresie pozostawił w obrocie prawnym rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r.

Organ stwierdził w związku z tym, że NSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA 321/02 dokonał weryfikacji rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. i uznał, że w określonym stanie faktycznym i prawnym zgodne z prawem było wydanie przez organ I instancji decyzji o przywróceniu do służby K. K. i mianowaniu funkcjonariuszem w służbie stałej na stanowisko służbowe.

Z tych względów Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził zasadność utrzymania w mocy postanowienia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2001 r., w części dotyczącej przywrócenia ww. do służby i mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega, więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn, postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powołanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania tej instytucji procesowej.

Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli Sądu.

W niniejszej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności orzeczenia rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...], w części dotyczącej przywrócenia do służby i mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej.

Kluczowe dla oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w tej sytuacji jest ustalenie, czy wskazane rozstrzygnięcie było poddane kontroli NSA w Warszawie w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 5 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA 321/02.

Otóż należy stwierdzić, że w ww. sprawie Sąd nie poddał kontroli legalności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...], w części dotyczącej przywrócenia do służby i mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej, gdyż jak wynika z treści uzasadnienia wyroku NSA w Warszawie, rozkaz wydany w tym zakresie nie był w ogóle przedmiotem odwołania. Odwołanie skarżącego z dnia [...] listopada 2001 r. dotyczyło wyłącznie rozstrzygnięcia tym rozkazem wysokości przyznanego świadczenia pieniężnego oraz nieprawidłowego zaliczenia okresu służby. Skutkiem takiego stanu rzeczy było stwierdzenie przez NSA w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA 321/02 nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2002 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wydaną w tym zakresie. Organ zatem błędnie przyjął, że przedmiotowym rozstrzygnięciem Sąd nie zakwestionował merytorycznie zasadności przywrócenia K. K. do służby i mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej na stanowisko asystenta Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w B. i w tym zakresie pozostawił w obrocie prawnym rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r.

Skoro K. K. złożył odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] jedynie w stosunku do części, a nie całości rozstrzygnięcia, to organ odwoławczy był uprawniony i obowiązany do rozpatrzenia sprawy tylko w zakresie objętym odwołaniem. W tym i tylko w tym zakresie miał prawo przeprowadzić pełne ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast w części nieobjętej odwołaniem decyzja stała się ostateczna.

Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 5 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA 321/02, nie był wprawdzie związany granicami skargi, ale był związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie mógł swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z 20 listopada 1997 r., sygn. akt SA/Łd 2572/95, Pr. Gosp. 1998/5, s. 36).

Reasumując, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61a ust. 1 k.p.a. z powodu braku przesłanki oczywistej niezasadności żądania, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim mocy postanowienia organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Odnośnie zaś wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy wyjaśnić, że stosownie do art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a., skarżący był zwolniony z obowiązku uiszczenia wpisu.