Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 364/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca) Protokolant specjalista Marta Wawrzecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Prezesa Zakład Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia od obowiązku opłacenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z dnia [...] r. nr [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] podpisaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymana została w mocy decyzja Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...]., dalej: "ZUS", "organ", odmawiająca D. K., dalej: "płatnik", "skarżący", prawa do zwolnienia z należności z tytułu opłacenia składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, za kwiecień i maj 2020 r.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że płatnik wnioskiem nadanym do ZUS w dniu 7 kwietnia 2020 r., którego braki formalne uzupełnił pismem z dnia 22 kwietnia 2020 r., zwrócił się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] ZUS odmówił płatnikowi prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r. na podstawie art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.). Powodem odmowy było złożenie przez płatnika wniosku po terminie wynikającym z art. 31 zq ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy płatnik argumentował, że nie otrzymał od ZUS ani pisma, ani powiadomienia na platformie PUE ZUS, z którego by wynikało, że deklaracje za kwiecień i maj 2020 r. nie zostały złożone w terminie. Płatnik otrzymał jedynie informację o niezłożeniu deklaracji za luty i marzec 2020 r. i niezwłocznie po tym przekazał deklaracje za te okresy w formie elektronicznej. Zaznaczył on także, iż przekonany był, że kolejne dokumenty rozliczeniowe będą "klonowane" automatycznie ponieważ nie zmieniał się ani kod ubezpieczenia, ani kwota z deklaracji rozliczeniowej, a opłata za luty 2020 r. została uiszczona w terminie.

Utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] Dyrektor Inspektoratu działając z upoważnienia Prezesa ZUS wskazał, że w wyniku analizy konta płatnika ustalono, iż nie dopełnił on obowiązku złożenia dokumentów rozliczeniowych ZUS DRA za kwiecień i maj 2020 r. w ustawowym terminie. Zgodnie z art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik zwolniony jest z obowiązku ich składania.

Zdaniem Dyrektora Inspektoratu działającego w imieniu Prezesa ZUS płatnik nie był zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r., gdyż nie spełnił warunku określonego w art. 47 ust 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. tj. warunku przesłania deklaracji rozliczeniowej i opłacenia składki za dany miesiąc, w przypadku płatnika będącego osobą fizyczną opłacającą składki wyłącznie za siebie, do 10 dnia następnego miesiąca. Deklarację ZUS DRA za luty 2020 r. płatnik złożył tymczasem 7 maja 2020 r. Do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku comiesięcznego składania deklaracji, w tym za kwiecień i maj 2020 r. uprawniałoby zaś płatnika dotrzymanie terminu określonego w art. 47 ust 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. złożenie deklaracji i opłacenie składki do 10 marca 2020 r. Dyrektor Inspektoratu działający w imieniu Prezesa ZUS zaznaczył, że ponowna analiza potwierdziła, iż dokumenty rozliczeniowe za kwiecień i maj 2020 r. płatnik złożył 21 lipca 2020 r., a więc nie spełnił on warunku decydującego o przyznaniu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za wskazane okresy.

W skardze na decyzję z dnia [...] października 2020 r. wydaną w imieniu Prezesa ZUS płatnik zarzucił naruszenie:

- art. 47 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez błędne uznanie, że nie jest zwolniony z obowiązku składania comiesięcznych deklaracji rozliczeniowych, w sytuacji gdy spełnił warunki wynikające z tego przepisu;

- art. 48 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w przypadku ewentualnego braku złożenia przez płatnika w terminie deklaracji rozliczeniowej, ZUS powinien był dokonać z urzędu wymiaru składek za kwiecień i maj 2020 r. w wysokości wynikającej z ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej;

- art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez błędne uznanie, że nie jest zwolniony z obowiązku składania comiesięcznych deklaracji rozliczeniowych i nie spełnia tym samym warunków do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, w sytuacji gdy był zwolniony z obowiązku ich składania za kwiecień oraz maj 2020 r. i tym samym spełniał warunki wynikające z tego przepisu, uprawniające do uzyskania zwolnienia z opłacania składek za ww. miesiące;

- art. 31 zo ust. 2 i 4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez niezwolnienie płatnika z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe oraz ubezpieczenie zdrowotne za kwiecień i maj 2020 r. w sytuacji gdy spełniał warunki do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za ww. okres.

Formułując powyższe zarzuty płatnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS Oddział w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ZUS, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sformułował nadto płatnik wnioski dowodowe o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: ZUS DRA za miesiące od stycznia do sierpnia 2020 r., decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r., wniosku skarżącego z 21 sierpnia 2020 r. i zaskarżonej decyzji na okoliczność składanych przez skarżącego deklaracji rozliczeniowych, terminu ich składania, wysokości deklarowanych składek, treści decyzji ZUS, braku istnienia obowiązku skarżącego do składania comiesięcznych deklaracji rozliczeniowych (w tym za kwiecień i maj 2020 r.), spełnienia przez skarżącego warunków do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz chorobowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia do maja 2020 r. oraz na okoliczność bezzasadności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r.

Skarżący podnosi, że od stycznia 2020 r. składał dokumenty rozliczeniowe, deklarując do podstawy wymiaru składek kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru. W dniu 7 kwietnia 2020 r. złożył zaś wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności za okres od marca do maja 2020 r. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, stanowisko ZUS, zgodnie z którym skarżący nie był zwolniony z obowiązku składania comiesięcznych deklaracji rozliczeniowych, jest błędne.

Ponadto skarżący wyraził stanowisko, że gdyby nawet hipotetycznie założyć, iż był zobowiązany do składania deklaracji i nie złożył ich w terminie, to ZUS, zgodnie z art. 48 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, powinien dokonać wymiaru składek z urzędu w wysokości wynikającej z ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej. Tym samym miał ZUS instrumenty pozwalające na określenie i wymierzenie podstawy wymiaru składek. Ewentualne przekroczenie przez płatnika terminu do złożenia dokumentacji rozliczeniowej nie może więc być traktowane jako uchybienie po jego stronie.

Podkreślił także skarżący, że nie otrzymał żadnej informacji, iż deklaracje za kwiecień i maj 2020 r. nie zostały przez niego złożone w terminie. Był więc przekonany, że jest zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej co miesiąc i nie miał wiedzy o obowiązku złożenia tych deklaracji do 30 czerwca 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Zwrócił uwagę, że z analizy konta płatnika wynika, iż płatnik prowadził działalność gospodarczą od 25 września 2017 r. i prowadzi ja nadal. Od 1 stycznia 2019 r. zgłosił się do ubezpieczeń społecznych z kodem 0590, której podstawa wymiaru składek uzależniona jest od przychodu, czyli tzw. "mały ZUS". Osoba prowadząca działalność gospodarczą, korzystająca w 2019 r. z tej ulgi mogła ją jeszcze kontynuować w styczniu 2020 r. natomiast po zmianie przepisów od 1 lutego 2020 r., aby nadal korzystać z ulgi "mały ZUS" osoba taka miała obowiązek ponownie ustalić i obliczyć podstawę od lutego 2020 r. w terminie ustawowym do 10 marca 2020 r., zgodnie z art. 47 ust. 1 i 2g oraz zmienionym przepisem art. 18c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Płatnik nie był więc zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych. Deklaracje za kwiecień i maj 2020 r. płatnik przesłał 21 lipca 2020 r., więc z uchybieniem terminu określonemu w art. 47 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także terminu wynikającego z art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Organ zaznaczył też, że zebrał wyczerpująco materiał dowodowy i poddał go ocenie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej: "k.p.a." Organ ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zasadniczo wykonywana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Stosownie z kolei do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; stwierdza, jak to wynika z pkt 2, nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; wreszcie, zgodnie z pkt 3, stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem niemającym zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Jak zaś stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2, tzn. nie przekazał wraz ze skargą kompletnych i uporządkowanych akt sprawy.

Zgodnie z treścią powołanych wyżej przepisów, sąd administracyjny nie zastępuje organów administracji w załatwianiu spraw administracyjnych. Jego rolą jest jedynie orzekanie o zgodności z prawem działania administracji publicznej. W związku ze skargą wniesioną na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej sąd administracyjny ocenia zarówno zgodność działania organu z odpowiednimi przepisami postępowania, jak również zgodność podjętego rozstrzygnięcia z mającymi zastosowanie przepisami prawa materialnego.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że na podstawie przedłożonych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych nie można stwierdzić by organ wykonał obowiązek wynikający z treści art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także, czy ocena zebranych dowodów przeprowadzona została zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, statuowaną w art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ administracji publicznej wydając rozstrzygnięcie powinien opierać się na zebranym w toku postępowania materiale dowodowym, jego ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, rozumowanie, na podstawie którego organ ustala stan faktyczny, powinno zaś być zgodne z wiedzą, prawidłami logicznego rozumowania oraz doświadczeniem życiowym. Przebieg postępowania administracyjnego i zebrane w tego toku dowody powinny znaleźć pełne odzwierciedlenie w aktach sprawy, natomiast rozumowanie organu prowadzące go do określonego rozstrzygnięcia powinno, zgodnie z treścią art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji, tak by sąd mógł odczytać motywy, jakimi kierował się organ podejmując zawarte w sentencji decyzji rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe zauważyć trzeba, że zarówno z uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r., jak i zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2020 r. wynika, że stwierdzenie złożenia przez skarżącego wymaganych dokumentów rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r. w dniu 21 lipca 2020 r., a zatem po obowiązującym terminie, co było powodem odmowy przyznania zwolnienia, oparte zostało na analizie konta płatnika. Stwierdzenie to nie znajduje jednak żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Obejmują one wniosek płatnika o zwolnienie, decyzję z dnia [...] wniosek płatnika o ponowne rozpatrzenie sprawy, skierowane do płatnika zawiadomienie o zakończeniu postępowania oraz zaskarżoną decyzję, wraz z dowodami ich doręczenia. Nie zawierają one natomiast ani odpowiedniego wyciągu z konta płatnika, ani składanych przez niego do ZUS dokumentów rozliczeniowych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera ponadto stwierdzenie, że płatnik nie był zwolniony ze składania deklaracji rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r., gdyż nie spełnił warunku wynikającego z art. 47 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tzn. nie złożył deklaracji za luty w terminie do 10 marca 2020 r.

Biorąc pod uwagę zawartość akt oraz uzasadnienie decyzji, Sąd nie jest w stanie stwierdzić, że organ zebrał wyczerpująco materiał dowodowy i poddał go ocenie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., że ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest także Sąd w stanie ocenić na podstawie uzasadnienia decyzji poprawności, w tym z punktu widzenia zgodności z prawem, rozumowania organu.

Sąd zauważył, że szersza argumentacja odnośnie do kwestii braku zwolnienia płatnika z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r., znalazła się w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu, zgodnie zarówno z treścią powołanego wyżej art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., jak z treścią art. 8 § 1 k.p.a., statuującego zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, pełne uzasadnienie, zawierające w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, powinno zostać przedstawione stronie w decyzji. Uzupełnianie uzasadnienia dopiero w skardze Sąd uważa za spóźnione.

W tym miejscu wskazać należy, że niezasadne było przeprowadzanie przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z treścią tego przepisu możliwe jest przeprowadzenie dowodu uzupełniającego, a nie zastępowanie organu w procesie gromadzenia i oceny dowodów.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję ora poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r.

Odnosząc się do sformułowanego w skardze wniosku o zasądzenie kosztów według norm przepisanych, Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z treścią art. 205 § 1 p.p.s.a, do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Skarżący, działający samodzielnie, który nie stawił się w Sądzie, zwolniony od wpisu sądowego, nie przedstawił zaś by poniósł jakiekolwiek inne wydatki. Z tego względu Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia w sprawie kosztów.

W ponownym postępowaniu, prowadząc je zgodnie z wymaganiami wynikającymi z przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., organ podejmie działania mające na celu zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i oceni zgromadzone dowody w sposób odpowiadający wymaganiom określonym w treści art. 80 k.p.a. Podjęte w toku postępowania działania odzwierciedli zaś odpowiednio w aktach sprawy. W decyzji zamieści natomiast uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.